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DOI: 10.5212/Emancipacao.v.11i1.

0002

Governana pblica: um desafio democracia


Public governance: a chanllege to Democracy
Luciana Ronconi*

Resumo: Este ensaio terico, realizado a partir de pesquisa bibliogrfica, pretende


colocar em debate a categoria governana pblica e relacion-la com os avanos
dos processos democrticos. Argumenta que tal categoria, enquanto formato
institucional do Estado abre a gesto da coisa pblica participao de diversos
atores nos processos de deciso e de formulao das polticas pblicas. Conclui
que a governana pblica desponta como um importante arranjo institucional para
a operacionalizao dos princpios democrticos, pois ao reafirmar os valores
da democracia, da cidadania e do interesse pblico possibilita a ampliao
dos mecanismos de participao nas instncias de deliberao do Estado e
a incorporao de aes transparentes e compartilhadas em um campo de
explicitao de disputas e conflitos.
Palavras-Chave: Governana pblica. Democracia. Polticas pblicas.

Abstract: This theoretical essay was based on a literature review and aims at
discussing the category of public governance, and relate it to the evolution of the
democratic processes. It argues that public governance, as an institutional form of
the State, opens the possibility to manage the public assets to various actors, when
it comes to decision processes and formulation of public policies. It concludes that
public governance is emerging as an important institutional arrangement for the
operation of democratic principles because by reinforcing the values of democracy,
citizenship and public interest, it enables the expansion of participation mechanisms
in the instances of State deliberation, as well as the incorporation of transparent
and shared actions in a field of increasingly explicit disputes and conflicts.
Keywords: Public governance. Democracy. Public policies.

Recebido em: 20/09/2010. Aceito em: 25/05/2011.

* Mestre em Servio Social pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Doutora em Sociologia Poltica pela UFSC. Professora
da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC), ministrando aulas no curso de Administrao Pblica do Centro de Cincias da
Administrao e Socioeconmicas (ESAG). Florianpolis, Santa Catarina, Brasil. E-mail: lucianaronconi20@yahoo.com.br

Emancipao, Ponta Grossa, 11(1): 21-34, 2011. Disponvel em <http://www.revistas2.uepg.br/index.php/emancipacao>

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Luciana RONCONI

1 Introduo
Este ensaio terico, realizado a partir de
pesquisa bibliogrfica, pretende colocar em debate a categoria governana pblica e relacion-la com os avanos dos processos democrticos.
Pretende-se argumentar que tal categoria,
enquanto formato institucional abre a gesto da
coisa pblica participao de diversos atores e
gera espaos pblicos de participao e controle
social. Sob esses aspectos, considera-se que a
governana pblica desponta como um importante arranjo institucional para a operacionalizao
dos princpios democrticos, pois se refere a um
tipo de gesto do Estado que favorece e refora
a participao de atores sociais nos processos
de deciso e de formulao das polticas pblicas; portanto, nas instncias de deliberao do
Estado.
Primeiramente, destacam-se as vrias
concepes, significados e narrativas que se tm
construdo em torno da categoria governana
pblica, salientando que neste trabalho a concepo de governana pblica utilizada se pauta
em um projeto poltico democratizante, em que a
participao da sociedade civil vista como imprescindvel para a consolidao da democracia.
Em seguida, pontua-se a importncia do papel
do Estado no sentido de implementar, a partir de
determinao, compromisso e vontade poltica,
um projeto democrtico que possibilite uma
maior articulao entre Estado e sociedade civil.
A governana pblica expressa vontade poltica
e comprometimento poltico para implementar
um projeto democrtico capaz de cooperar para
a ampliao da participao social, do debate
pblico, da negociao e deliberao.
A relao dialtica existente entre governana pblica e sociedade civil salientada
na terceira parte. No processo da governana
pblica a participao de diferentes atores, nos
processos de deciso, nas diversas instncias
de deliberao e de deciso do Estado, implica
conflitos, contradies e disputas de projetos
polticos. O Governo enfrenta o desafio de desenvolver as redes, consideradas a matria-prima da
governana pblica, tratar do fenmeno da representao e buscar novas formas de cooperao.
Pretende-se concluir que, ao estabelecer
parcerias com sociedade civil e mercado, a
governana pblica possibilita a ampliao

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dos mecanismos de participao e deciso


nas instncias de deliberao do Estado e
a incorporao de aes transparentes e
compartilhadas em um campo de explicitao
de disputas e conflitos. A governana pblica,
enquanto formato institucional, implica na ideia
de construo de uma esfera pblica e de um
espao para uma democracia que vai alm da
democracia representativa. Uma democracia
que tem como pressuposto o dilogo e o debate
pautados nos princpios da igualdade, pluralidade
e publicidade.
2 Concepes de governana pblica
Neste artigo, governana pblica compreendida como um tipo de gesto do Estado.
Refere-se, portanto, dimenso governamental,
ou seja, a um tipo de arranjo institucional governamental que, ao articular as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e
sociopoltica e estabelecer parcerias com sociedade civil e mercado, busca solues inovadoras
para os problemas sociais e o aprofundamento
da democracia.
Cabe destacar, inicialmente, que diferentes
significados e diferentes narrativas tm se construdo em torno da categoria governana pblica,
tornando-a assim sujeita a algumas armadilhas
tericas. A concepo de governana pblica
utilizada neste trabalho se pauta em um projeto
poltico democratizante, em que a participao
da sociedade civil vista como imprescindvel
para a consolidao da democracia. Participao
que resultado da conquista de segmentos sociais que buscam novas formas de participao e
exerccio da cidadania nos espaos e ambientes
institucionais e que demandam, portanto, uma
gesto compartilhada das polticas pblicas. Diferente, portanto, do projeto neoliberal que parte
de uma concepo de governana na qual a
participao da sociedade civil ocorre unicamente porque o Estado transfere para a sociedade
civil parcela de suas responsabilidades. Nesse
projeto, a cooperao e parceria tornam-se cooptao, prestao de servios e substituio
do Estado. , portanto, nessa confluncia que a
dimenso governamental precisa ser pensada.
Essa confluncia tratada por Dagnino
(2006), em vrios de seus trabalhos, como confluncia perversa, pois projetos diferentes (de um

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Governana Pblica: Um desafio democracia

lado o democratizante e de outro o neoliberal)


utilizam o mesmo discurso, apesar de apontarem
para direes opostas e at mesmo antagnicas.
Nesse sentido,
[...] no somente ambos requerem a participao de uma sociedade civil ativa e propositiva,
mas se baseiam nas mesmas referncias: a
construo de cidadania, a participao e a
prpria idia de sociedade civil. (DAGNINO;
OLVERA; PANFICHI, 2006, p. 16).

A compreenso da governana pblica


como projeto poltico democrtico deve considerar que, enquanto projeto poltico, mantm
relao com a tradio poltica, com o campo
da cultura e com culturas polticas especficas.
Para Dagnino, Olvera e Panfichi (2006, p. 38), a
noo de projeto poltico designa os conjuntos
de crenas, interesses, concepes de mundo,
representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao poltica dos diferentes
sujeitos. Dessa forma, podemos dizer que a
governana pblica carrega tambm a afirmao da poltica como um terreno que tambm
estruturado por escolhas, expressas nas aes
de sujeitos, orientados por um conjunto de representaes, valores, crenas e interesses (Ibid,
p. 39). Essas escolhas estabelecem relaes
conflitivas, tanto em relao a outras escolhas
como com respeito a condies estruturais, a
recursos e a oportunidades, que circundam e
qualificam sua implementao (Ibid, p. 39). Assim, a noo de projeto poltico recobre a ampla
gama de formatos nos quais representaes,
crenas e interesses se expressam em aes
polticas, com distintos graus de explicitao e
coerncia (Ibid, p. 40).
Diversas pesquisas tericas e empricas
tm demonstrado a importncia da ao governamental na criao e consolidao de formas
de participao dos cidados na formulao,
implementao e avaliao das polticas pblicas. Sem dvida, as anlises da dimenso
governamental, vistas em seus mais diferentes
contextos histricos, e da relao entre Estado
e sociedade civil tm permitido a construo
de formulaes tericas em diversas reas do
conhecimento, em especial, na rea da Cincia
Poltica e da Administrao.
A exigncia de uma nova gerao de
reformas administrativas e do Estado, que

enfatiza o desenvolvimento de aes conjuntas


entre Estado, empresas e sociedade civil, surge,
por um lado, a partir de uma demanda por
uma gesto deliberativa e, por outro, a partir
da necessidade democrtica dos governos.
Compreende-se, assim, que a categoria de
governana pblica se inspira em teorias
democrticas 1 e que as reivindicaes dos
movimentos sociais por participao nos
processos de deliberao nos espaos pblicos
bem como a necessidade de eficincia e
legitimidade democrtica dos governos a
colocam como um arranjo institucional, ou ainda
como um projeto democrtico de significativa
importncia.
Dessa forma, essa categoria, enquanto
nova tendncia de Administrao Pblica e de
Gesto de Polticas Pblicas, pode cooperar para
a consolidao de uma democracia que aponta
para a construo de sujeitos polticos e expanso da esfera pblica; transcende, portanto, a
viso de cidado como portador autnomo de
direitos. Para Fleury (2006, p. 05), a construo
da democracia na Amrica Latina introduz a
reivindicao cidad de um direito de quinta
gerao (para alm dos direitos civis, polticos,
sociais e difusos) que corresponde demanda
por uma gesto deliberativa das polticas pblicas, em especial, das polticas sociais.
Assim, o debate contemporneo sobre
a democracia emerge da percepo de que
a democracia participativa a ampliao do
conceito de poltica mediante a participao
cidad e a deliberao nos espaos pblicos.
Nessa perspectiva, a noo de democracia
refere-se a um sistema articulado de instncias
de interveno dos cidados nas decises que
lhes concernem e na vigilncia do exerccio do
governo. (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI,
2006, p. 17).
Dessa forma, gesto deliberativa pressupe
busca compartilhada de alternativas capazes
de responder a problemas tangveis, dotando
de efetividade e sustentabilidade as polticas
pblicas. (TATAGIBA, 2003, p. 30). No mbito
da democracia deliberativa, esforos tericos
tm buscado fundamentar um conceito mais
1

Refiro-me aqui s principais teorias democrticas contemporneas, a saber, a teoria liberal, republicana e procedimentalista,
com nfase na teoria democrtica deliberativa.

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forte de deliberao a partir de uma adequao


e aproximao do conceito de espao pblico
dotado de efetividade deliberativa anlise
dos processos concretos de gesto. Trata-se
de considerar a inter-relao entre pblicos
diferentes que, a partir de seus valores e
capacidades comunicativas, enfrentam o desafio
do dilogo pblico com vistas construo de
polticas pblicas compartilhadas. (LCHMANN,
2002a; 2002b).
3 Estado: Gesto Pblica e Governana
Pblica
Governana pblica, enquanto um tipo de
gesto do Estado, pressupe uma vontade poltica para implementar um projeto democrtico que
possibilite uma maior articulao entre Estado e
sociedade civil; vontade poltica de construo
de espaos pblicos (que implementem de forma
efetiva a participao) e de ampliao da poltica, na medida em que considera a importncia
da sociedade civil na deciso (fruto de debate e
deliberao ampliada) e formulao de polticas
pblicas. Como adverte Tatagiba (2003), apenas
o dilogo ativo entre rgos da Administrao e
cidados, em todas as fases da poltica, pode
garantir que o desenho final de um determinado
programa ou projeto, contemple a complexidade
social. A governana pblica, enquanto nova
tendncia de Administrao Pblica e de Gesto
de Polticas Pblicas pode, assim, cooperar para
a consolidao de uma democracia que aponta
para a construo de sujeitos polticos e a expanso da esfera pblica em uma perspectiva que
transcende a viso de cidado como portador
autnomo de direitos.
As concepes de governana e
governabilidade ganharam destaque no Brasil
a partir dos anos 1990, perodo a partir do qual
o pas incorpora os ajustes econmicos de corte
neoliberal, de ajuste estrutural e de polticas
sociais compensatrias e d incio chamada
reforma do Estado que compreendeu medidas
cujo objetivo era o de redefinir o papel do Estado.
Foi a partir dos anos 1990 que o Banco Mundial
introduziu o conceito de boa governana como
parte de seu critrio de emprstimo para pases
em desenvolvimento. A governana referiase s mudanas no setor pblico associadas
com a nova Administrao Pblica, teorias

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de mercado e privatizao. Essas reformas


liberais implicaram mudanas no setor pblico,
que passou a se preocupar com a eficincia do
servio pblico. (BEVIR; RHODES, 2001).
Para Denhardt e Denhardt (2003), um
novo servio pblico deve ser uma alternativa
para a velha Administrao Pblica e para
a nova Gesto Pblica. Esse novo servio
pblico tem inspirao na (1) teoria poltica
democrtica (especialmente enquanto essa se
preocupa com a conexo entre cidados e seus
governos) e nas (2) abordagens alternativas
gesto e ao modelo organizacional que decorrem
de uma tradio mais humanstica na teoria da
Administrao Pblica. Os autores consideram
que o novo servio pblico deve reafirmar
os valores da democracia, da cidadania e do
interesse pblico como valores proeminentes
da Administrao Pblica; deve comear com
o reconhecimento de que a existncia de uma
cidadania engajada e esclarecida crtica para
a governana democrtica. Sob essa tica, o
Novo Servio Pblico tenta encontrar valores
compartilhados e interesses comuns por meio de
um dilogo generalizado e engajamento dos cidados. (DENHARDT; DENHARDT, 2003 p. 35).
Para os autores desse modelo, o novo
servio pblico caracteriza-se por servir aos
cidados, contribuir para uma noo compartilhada de interesse pblico (compartilhamento
de interesses e responsabilidades), valorizar a
cidadania, valorizar pessoas (e no somente a
produtividade) e agir democraticamente.
Salm e Menegasso (2006) consideram
que o modelo do novo servio pblico um
terceiro modelo que se segue ao da Administrao Pblica convencional e ao da nova Gesto
Pblica. Retomando as bases epistemolgicas
definidas por Denhardt e Denhardt (2003), os
autores salientam que nesse modelo o
[...] ser humano , antes de mais nada, um
ser poltico que age na comunidade; que a
comunidade politicamente articulada requer
a participao do cidado para a construo
do bem comum; e que o bem comum precede
a busca do interesse privado. (SALM;
MENEGASSO, 2006,, p. 7).

Werner Jann (2002) analisa na obra Da


gesto para a governana as experincias
de reforma do setor pblico na Europa e na

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Governana Pblica: Um desafio democracia

Alemanha. Para o autor, os temas polticos dos


anos de 1990 estavam centrados na concepo
de gesto, cujos slogans se direcionavam para
a nova Gesto Pblica, a Administrao como
negcio, a antiburocracia e o Estado enxuto,
possuindo como valores cruciais a eficincia, o
servio, a orientao para o cliente e a qualidade.
J os temas polticos dos anos 2000 se voltam
para a governana e tm seus slogans pautados
na sociedade civil, capital social, Estado
capacitador e Estado ativador, assentando-se
nos valores de coeso social, poltica e administrativa, participao e engajamento cvico.
Para o mesmo autor citado anteriormente,
nos governos tradicionais a articulao e coordenao dos interesses coletivos se faziam a partir
dos partidos, grupos de interesses e parlamento.
J na governana essa articulao e coordenao dos interesses coletivos se do a partir de
padres negociados de coordenao entre o
pblico e o privado, participao direta e vrios
arranjos de articulao com o pblico. Para Jann
(2002), as implicaes prticas da governana
so a coproduo dos servios, uma interao
entre Estado, mercado e sociedade civil, compartilhamento de responsabilidades, cooperao
e dilogos com a sociedade mais democrticos.
A governana pblica (public governance)
surge, para Heidemann e Kissler (2006), em
funo da insatisfao com os processos de modernizao do Estado inspirada na Administrao
Pblica Gerencial (New Public Management).
Todavia, para os autores, ainda um campo
incerto, pois no existe um nico conceito de
governana pblica, mas sim diferentes perspectivas para se pensar
[...] uma nova estruturao das relaes entre
o Estado e suas instituies de nvel federal,
estadual e municipal, por um lado, e as organizaes privadas, com e sem fins lucrativos,
bem como os atores da sociedade civil (coletivos e individuais), por outro. (HEIDEMANN;
KISLLER, 2006, p. 2).

Para Lffer (2001), a governana pblica


deve ser entendida como uma nova gerao de
reformas administrativas e do Estado. Nessa concepo, a ao conjunta do Estado, empresas
e sociedade civil deve se desenvolver de forma
eficaz, transparente e compartilhada, devendo
tambm objetivar a criao de possibilidades

e chances de um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.


A preocupao com a questo do desenvolvimento, no campo da Gesto Pblica, parece
estar presente nas vertentes que buscam uma
aproximao da Administrao com a poltica.
Para Paula (2005), essas vertentes tendem a
partilhar de um novo conceito que enfatiza a
qualidade de vida e a expanso das capacidades humanas. Nesse sentido, desenvolvimento
interpretado como a busca de respostas criativas para problemas que podem ser resolvidos
atravs da participao cidad.
Para Heidemann e Kissler (2006), sob a
tica da Cincia Poltica, a governana pblica
est associada a uma mudana na Gesto
Poltica, pois a esse modelo somam-se a
negociao, a comunicao, a confiana, o fortalecimento da cooperao entre os diversos
atores e a construo, atravs das redes, de
estratgias consistentes. A governana pblica
aponta para a consolidao dos processos
de coproduo e cogesto do social e pe
nfase na participao ativa, ao conjunta e
incluso dos cidados na comunidade poltica;
reconhece os excludos como cidados e gera
espaos pblicos de participao e controle
social. Assim, os fundamentos normativos da
governana pblica se estabelecem por um
novo entendimento do Estado como agente de
governana (HEIDEMANN; KISSLER, 2006,
p. 4). Nesse sentido, conceitualmente, o Estado tradicional vem se transformando de um
Estado de servio, que produz o bem pblico,
em um Estado que garante a produo do bem
pblico; de um Estado ativo que prov solitrio
o bem pblico, em um Estado ativador que
aciona e coordena outros atores a produzirem
o bem pblico com ele; de um Estado dirigente
ou gestor em um Estado cooperativo, que em
conjunto com diversos atores produz o bem
pblico. Nessa concepo, Estado, mercado,
redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais de regulamentao,
que se articulam em diferentes composies ou
arranjos. (HEIDEMANN; KISSLER, 2006, p. 7).
Esse modelo rompe com a concepo
tradicional do Estado como ncleo exclusivo da
formulao e implementao das polticas pblicas; cidados passam a ser coprodutores e parceiros, na perspectiva de compartilhamento de
responsabilidades. Essa perspectiva no implica

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um Estado enxuto, mas um Estado que, sendo


ativador das foras da sociedade civil, possibilita
a incluso, na agenda das polticas pblicas, dos
interesses dominados, em um processo simultneo de transformao da institucionalidade e
construo de identidades coletivas. (FLEURY,
2006, p. 07). Assim, na governana pblica, o
Estado no deixa de ser responsvel ltimo pela
produo do bem pblico, mas pode transferir
aes para o setor privado, ou agir em parceria
com agentes sociais.
4 Governana pblica e socidade civil: Uma
relao dialtica
A ideia de que o Estado seria o guardio
e protetor do bem comum, assim como a ideia
de que a mo invisvel do mercado asseguraria
o bem comum so obsoletas, de acordo com
Heidemann e Kisller (2006). Para os autores, esses dois modelos esto historicamente ultrapassados por se pautarem em uma contraposio
entre Estado e sociedade. A governana pblica
agrupa, a partir de novos arranjos de atores
(redes, alianas e etc.), trs lgicas: a do Estado
(hierarquia), a do mercado (concorrncia) e a
da sociedade civil (comunicao e confiana).
(HEIDEMANN; KISSLER, 2006, p. 7).
Cabe destacar que, segundo SchererWarren (2006), essa diviso tripartite coloca a
sociedade civil preferencialmente relacionada
esfera da defesa da cidadania e suas respectivas
formas de organizao em torno de interesses
pblicos e valores. Distingue-se, assim, do
mercado e do Estado que esto orientados
preferencialmente, pelas racionalidades do
poder, da regulao e da economia. (SCHERERWARREN, 2006, p. 110). A autora ressalta,
entretanto, que as relaes e conflitos de poder,
as disputas por hegemonia, assim como as
diversificadas e antagnicas representaes
sociais e polticas esto presentes na sociedade
civil.
Preocupada com a excessiva carga normativa que carrega o conceito de sociedade civil,
Lchmann (2007) adverte que a dicotomia entre
sistema e mundo da vida, ou ainda o carter
homogeneizador, dicotomizador e maniquesta
da chamada nova sociedade civil frente ao

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Estado, pode obscurecer as relaes tensas e


ambguas entre sociedade e Estado ou, ainda,
entre sociedade civil e sociedade poltica.
Cabe destacar, frente a esse debate, que
governana pblica no implica o estabelecimento de relaes sem conflito. Por ser um tipo
de gesto do Estado e referir-se, portanto,
dimenso governamental, articula as dimenses
econmico-financeira, institucional-administrativa e sociopoltica, e estabelece parcerias com
sociedade civil e mercado em um processo
constante de consensos, dissensos e conflitos.
A participao da sociedade civil e do mercado
nos processos de governana pblica deve, em
nosso entendimento, ser considerada uma conquista de segmentos sociais que demandam por
um tipo de gesto compartilhada das polticas
pblicas.
No desconsideramos, entretanto, as
consequncias econmicas, polticas e sociais
da implementao de polticas neoliberais no
Brasil. Concordamos com Frey (2004, p. 119)
quando destaca que a retrao do Estado promovida pelas polticas neoliberais das ltimas
duas dcadas e a evidente incapacidade das
instituies pblicas enfraquecidas em lidar
eficientemente com os crescentes problemas
urbanos traz a necessidade de ampliao do
debate da governana no mbito das Cincias
Poltica e Administrativa. Nesse sentido, a questo da economizao do setor pblico, a partir
dos processos de privatizao, terceirizao e
Parceria Pblico-Privadas (PPPs),2 no pode
deixar de ser questo relevante no debate sobre
governana pblica. Para Heidemann e Kissler
(2006, p. 11) a economizao do setor pblico
fortalece a perspectiva da governana pblica
e estimula novos arranjos institucionais entre
atores estatais e sociais. Sobretudo, ela demarca
espaos para se testar a cooperao e parcerias
estratgicas em diferentes campos polticos.

No Brasil, a Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, instituiu as normas gerais para licitao e contratao de Parceria
Pblico-Privada no mbito da Administrao Pblica. Conforme
aponta documento do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior, ao contrrio das privatizaes, nas quais o papel do Estado se limita, basicamente, regulao e superviso
das atividades desenvolvidas pelo setor privado, nos programas
de PPP o Estado assume a liderana e busca alianas com o
setor privado, para que esse participe em uma ou mais etapas de
um processo de investimento. (BRASIL, 2008).

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Na governana pblica, o cidado no


mais o cliente do Estado, no aquele que se
limita a fazer reivindicaes ao Estado, mas um
cidado que encontra novas formas de participao nas decises e novas formas de promoo
da igualdade. Como destaca Nobre (2004, p. 30),
[...] do ponto de vista desse modelo de cidadania em formao, preciso influir na prpria
lgica da deciso estatal, ampliando mecanismos de participao e deciso nas diversas
instncias de deliberao e de deciso do Estado.

Embora a Gesto Pblica seja objeto de


pesquisa tanto no campo da Administrao quanto no campo da Cincia Poltica, historicamente a
Administrao tem enfatizado mais os aspectos
instrumentais e processos gerenciais da gesto,
enquanto a Cincia Poltica tem enfatizado os
aspectos sociopolticos, que compreendem os
problemas situados no mago das relaes
entre o Estado e a sociedade, envolvendo os
direitos dos cidados e sua participao na gesto pblica. (PAULA, 2005, p. 21). Na rea da
Administrao Pblica, surgiram, recentemente,
publicaes sobre Gesto Pblica e Prticas de
Gesto Pblica.
Analisando a trajetria conceitual da categoria governana, Paula (2005, p. 79) conclui
que, apesar de uma evoluo conceitual, a
governana no assimilou adequadamente a
dimenso sociopoltica da gesto, pois atualmente a prtica da governana ainda se reduz
abordagem tecnocrtica e tem uma viso excessivamente estreita da poltica. Assim, ainda
no foram encontrados caminhos para lidar com
questes como conflito, negociao e cooperao. (PAULA, 2005). Para a autora, o desafio de
se elaborar arranjos institucionais que viabilizem
uma maior representatividade e participao dos
cidados na Gesto Pblica se mantm.
Bevir e Rhodes (2001) destacam que a
fascinao corrente pelo tema da governana
deriva em grande parte das reformas do setor
pblico promovidas por governos neoliberais na
Gr Bretanha e nos EUA durante a dcada de
1980. A agenda poltica global, a partir da narrativa neoliberal, passou a incorporar o conceito
de governana enquanto eficincia crescente no
setor pblico; eficincia supostamente assegurada por medidas tais como as de marketing, novas

tcnicas de gerenciamento (nova Administrao


Pblica), corte de funcionrios, enxugamento do
Estado e desburocratizao.
Para os autores, as narrativas dominantes de governana so frequentemente: a) a
neoliberal e b) aquela da governana como
redes. Na narrativa neoliberal, a governana,
enquanto nova Gesto Pblica consiste de um
setor pblico revitalizado e eficiente baseado em
mercados, competio e tcnicas administrativas
importadas do setor privado. Na narrativa da
governana como redes, por outro lado, a categoria definida como redes interorganizacionais,
isto , um conjunto complexo de instituies e
ligaes institucionais. (BEVIR; RHODES, 2001).
Governana, para Rhodes (1996) definida como redes interorganizacionais auto-organizadas que complementam mercados e
burocracias. So caracterizadas pela confiana
e adequao mtua e expressam o enfraquecimento das reformas gerenciais enraizadas
na competio. Para o autor, embora o termo
governana seja um termo popular, no deixa
de ser impreciso. H, no mnimo, seis utilizaes distintas de governana: Estado mnimo,
governana corporativa, Administrao Pblica
Gerencial, boa governana, sistemas sociocibernticos e redes auto-organizadas.3
A governana como redes autogovernadas
vista como um termo mais amplo em que Governo prov servios a partir de intercmbio com
os setores privado e voluntrio. Nesse caso, os
vnculos interorganizacionais redes formadas
por vrios atores interdependentes so caractersticas marcantes da proviso de servios.
Essa utilizao de governana sugere que as
redes so auto-organizadas, autnomas e autogovernadas. Um desafio chave para o Governo,
de acordo com Rhodes (1996), desenvolver
as redes e buscar novas formas de cooperao.
Para o autor, governana se refere a uma mudana do significado de governo, referindo-se,
pois, a um novo modo de governar ou um novo
mtodo pelo qual a sociedade governada.
Essa preocupao com um novo modo de
governar desponta no Brasil no final dos anos de
1990. Nesse momento histrico, a preocupao

Para maior compreenso do debate desenvolvido pelo autor


ver Rhodes, 1996.

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Luciana RONCONI

com a consolidao da democracia atravs de


organizaes efetivas e permeveis participao popular introduz o debate sobre a categoria
gesto social; concepo que busca abranger
a dimenso sociopoltica da Gesto Pblica,
ultrapassando sua dimenso de instrumentalidade. Para Paula (2005), trata-se de estabelecer
um tipo de Gesto Pblica que se alimenta de
diferentes canais de participao e contempla a
complexidade das relaes polticas em um processo de descentralizao do processo decisrio. Assim, a categoria gesto social aparece no
debate em contraposio gesto estratgica,
pois tenta substituir a gesto tecnoburocrtica,
monolgica, por um gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo decisrio
exercido por meio de diferentes sujeitos sociais.
(TENRIO, 1998, p. 9).
Para Carvalho (1999), a gesto social se
refere gesto das demandas e necessidades
dos cidados atravs de um processo descentralizado e participativo. Como veremos a seguir, a
categoria governana pblica, de acordo com o
nosso entendimento, extrapola essa concepo
de gesto social enquanto gesto de demandas
e necessidades dos cidados por permitir a criao de maiores possibilidades de deliberao e
participao no processo decisrio.
O tema governana tratado por Boschi
(1999) em seus estudos sobre experincias locais de governos que propiciam a participao
popular na produo de polticas pblicas ou,
ainda, que neutralizam a vigncia de prticas
predatrias na relao entre agentes pblicos
e cidados.4 Governana compreendida como
formatos de gesto pblica que, fundados na
interao pblico/privado, tenderiam a assegurar
transparncia na formulao e eficcia na implementao de polticas. (BOSCHI, 1999, p. 2).
Para o autor, trata-se de responder
seguinte questo: que fatores explicariam os
diferentes graus de sucesso na instaurao de
formatos institucionais capazes de assegurar
no s o acesso da populao produo de
polticas, como tambm respostas concretas, por

Boschi (1999) resgata experincias de Gesto Pblica participativa a partir de um estudo comparativo entre as administraes
municipais de Belo Horizonte e Salvador, no perodo de 1993 a
1996. Esse estudo se realiza a partir da anlise do Plano Diretor,
do Oramento Participativo e dos Conselhos Deliberativo-Consultivos dos respectivos municpios.

28

parte do Governo, em termos de atuao eficaz


e responsvel? O sucesso parece residir no
estabelecimento de relaes sociais horizontais
que tenderiam a fortalecer a sociedade civil
frente ao Estado. Contrapondo-se s relaes
verticais, assimtricas e hierrquicas que
geram prticas autoritrias e relaes sociais
predatrias e clientelistas, o estabelecimento
de relaes sociais horizontais pode assegurar
a continuidade e a institucionalizao das
experincias de governana.
Tal horizontalizao poderia garantir a continuidade e institucionalizao das experincias
de governana e seria viabilizada a partir de
formatos de representao poltica cuja eficcia
dependeria da qualidade (legitimidade e abrangncia da representao) e densidade (grau de
organizao dos interesses representados) da
representao. (BOSCHI, 1999). Para o autor
[...] a possibilidade de se institucionalizarem
prticas de governana est diretamente relacionada maneira pela qual diferentes arranjos podem contrapor-se ou neutralizar a
tendncia oposta de captura clientelista..

Por outro lado,


[...] esse efeito neutralizador tem a ver com
a gerao de capital social ou, mais especificamente, com a instaurao de prticas e
estruturas horizontais que reduzem o impacto
de relaes assimtricas extremamente desiguais. (BOSCHI, 1999, p. 3).

O fator mais importante para o sucesso,


continuidade e institucionalizao de uma determinada experincia de governana a instaurao de estruturas de mediao ou representao
responsveis por horizontalizar as relaes entre
os atores envolvidos. Assim, quanto maior a qualidade e a densidade da representao, maiores
sero as chances de sucesso da experincia. Por
outro lado, o fracasso dessas experincias ou as
dificuldades enfrentadas surgem em decorrncia
das deficincias nessas estruturas de representao, a seu enfraquecimento em determinado
momento, ou sua permeabilidade em relao a
interesses especficos que distorcem a natureza
da representao. (BOSCHI, 1999).

Emancipao, Ponta Grossa, 11(1): 21-34, 2011. Disponvel em <http://www.revistas2.uepg.br/index.php/emancipacao>

Governana Pblica: Um desafio democracia

O fenmeno da representao no interior


das experincias de participao5 foco de anlise
de Lchmann (2007, p. 151), que considera que a
diversidade de regras e critrios de representao
no interior dos espaos participativos instaura
uma confusa compreenso acerca dos critrios
de legitimidade poltica desses espaos.
Assim, para a compreenso das diferentes
dinmicas de representao e participao
necessria a observao dos diferentes
desenhos institucionais e dos diferentes tipos
de polticas pblicas. A autora destaca que a
qualidade e a legitimidade da representao vo
depender do grau de articulao e organizao
da sociedade civil, ou seja, da participao.
(LCHMANN, 2007, p. 166). Nesse sentido,
os espaos pblicos de debate fruns de
discusso de polticas pblicas e de definio e
escolha de representantes ou as assembleias
regionais e temticas possibilitam a conexo
entre representantes e representados, criando
novas dinmicas de representao poltica.
(LCHMANN, 2007).
Kaus Frey (2004) desenvolve a concepo
de governana interativa como uma tendncia de
gesto compartilhada que, orientada pela lgica
governamental, implica compartilhamento no
sentido de transformar os atores da sociedade
em aliados na busca de melhores resultados,
tanto referentes ao desempenho administrativo
quanto em relao ao aumento da legitimidade
democrtica. (FREY, 2004, p. 121). Retomando
Kooiman (2002), Frey (2004, p. 120) argumenta
que a governana pressupe a criao de
[...] condies favorveis para que as interaes entre os diversos atores sociais, imprescindveis para lidar com a diversidade e
a complexidade das sociedades contemporneas, possam acontecer, e pontes de entendimento possam ser construdas.

Sob esse aspecto, a questo da importncia do incremento do grau de interao de


diferentes atores sociais, de acordo com o autor,
tem sido ponto comum nas diferentes concepes de governana.

Sobre a questo da representao no interior das experincias participativas dos Conselhos Gestores e do Oramento Participativo ver Lchmann, 2007.

Um aspecto a ser destacado, com relao


concepo de Frey (2004) sobre governana
interativa, se refere ao significado do que seja
um processo interativo. Por um lado, a ideia de
interao sugere comunicao, dilogo, trabalho compartilhado e, principalmente, trocas e
influncias recprocas. Por outro lado, a ideia de
interatividade pode sugerir reciprocidade, troca
ou permuta em um processo alheio a conflitos
e disputas polticas. Atores da sociedade civil,
quando vistos apenas como aliados para a busca de eficincia de desempenho administrativo
e para o aumento da legitimidade democrtica,
podem ter seu papel de influncia, na lgica da
deciso estatal, diludo.
Bevir e Rhodes (2001) consideram que a
categoria governana deve ser compreendida
como resultado de disputa de significados entre
diferentes atores inspirados por diferentes tradies e dilemas. Nesse sentido, podemos pensar
que governana pblica, enquanto projeto poltico em constante mudana, levanta uma disputa
na qual as tradies normalmente tm sido
modificadas como um resultado de acomodar
os dilemas anteriores; na qual as leis e normas
relevantes algumas vezes foram mudadas como
um resultado de conflitos polticos simultneos
sobre suas apropriaes e contedos. (BEVIR;
RHODES, 2001). Considera-se, assim, que no
processo da governana pblica a participao
de diferentes atores, nos processos de deciso,
nas diversas instncias de deliberao e de deciso do Estado, implica conflitos, contradies
e disputas de projetos polticos.
Assim, a governana pblica, enquanto formato institucional, abre a gesto da coisa pblica
participao de diversos atores e gera espaos
pblicos de participao e controle social a partir,
tambm, de reivindicaes de diferentes atores
da sociedade civil. Implica, portanto, na ideia de
construo de uma esfera pblica; um campo de
disputas e consensos em que esto presentes
a representao poltica tradicional e diferentes
atores, interesses e organizaes.
Governana pblica no significa, portanto,
apenas reforma do Estado nos aspectos financeiros e administrativos. Ela implica uma articulao das dimenses econmico-financeira,
institucional-administrativa e sociopoltica da
Gesto Pblica. Implica ainda a democratizao

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29

Luciana RONCONI

do Estado, a renovao de seus critrios de


atuao e uma reforma dos padres de relacionamento entre Estado e sociedade; depende de
uma interveno que, abrangendo toda a esfera
pblica, converta as aes estatais em aes
efetivamente pblicas, sendo que o controle por
parte da sociedade se d atravs do resgate
da democratizao e da poltica. (NOGUEIRA,
1998).
Ao pensar sobre a reforma do Estado que
se faz necessria, Nogueira (1998) adverte que
ela deve ter como motor o aprofundamento da
democratizao, o retorno da poltica ao posto de
comando, a iniciativa, a imaginao criadora e a
disposio para negociar dos governantes, dos
partidos, dos sindicatos, das diversas organizaes sociais. A reforma do Estado s avanar
quando a poltica e o espao das decises se
abrirem para os mais amplos segmentos sociais;
quando houver uma democracia participativa
radical.
De acordo com Bevir (2004, p. 13), uma
democracia participativa radical trataria seus
membros como agentes capazes de deliberar;
nesse sentido, capazes de debater. Para o autor,
o processo de debate induz as pessoas a refletir
em suas crenas e preferncias possivelmente
alterando-as luz do que os outros dizem. por
meio do debate que as pessoas exercitam sua
agncia e consideram quais ideais e polticas
desejam ou no endossar.
Assim, a promoo de uma democracia
participativa radical que enfatizasse a deliberao e conduta tica seria capaz de possibilitar
o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil na formulao e implementao
de poltica. (BEVIR, 2004). Envolver diversos
grupos e indivduos no processo de elaborao
poltica traria informaes mais relevantes para
a sustentao das polticas. Esse envolvimento
traria, ainda, queles afetados pelas polticas,
um maior interesse em faz-las funcionar. Uma
democracia participativa radical poderia cooperar
para a efetividade de polticas pblicas, assim
como possibilitar oportunidades para participao, deliberao e gesto. Nesse sentido, a
transferncia de aspectos da governana para
vrios grupos na sociedade civil aumentaria o
nmero e o conjunto de organizaes atravs
das quais cidados poderiam estabelecer processos democrticos. (BEVIR, 2004).

30

A governana deve focar-se, assim, em


uma poltica pblica dialgica. O Estado deve
promover processos de dilogo com a sociedade
civil nas etapas de deciso, formulao e
implementao de polticas. Durante a etapa
da deciso as agncias podem envolver os
cidados atravs de comits, que servem
como locais de negociaes face a face entre
agncia representativa e vrios cidados. O
modo dialgico enfatiza as normas associadas
com a publicizao e accountability, habilitando
os cidados a monitorar e questionar a gesto
das agncias. A abordagem dialgica ainda
destri a ideia de um conjunto de ferramentas
para gerenciar redes, pois uma democracia
participativa leva desistncia de supostas
tcnicas de gerncia em favor de uma prtica
da aprendizagem.
Para Bevir (2004), o sistema de governana deriva em parte da ideia de que a efetividade
das instituies polticas depende da incorporao dos stakeholders6 dentro dos processos
de deciso. O sistema de governana no deve
restringir a participao consulta, mas sim possibilitar um dilogo mais ativo com a sociedade.
Existe consenso, portanto, que o sistema de
governana pressupe em seu discurso, incluso e participao. Consenso primordialmente
sobre a necessidade de garantir a participao
dos cidados na formulao e implementao
das polticas. Todavia, Bevir (2004) destaca que
mesmo os grupos reconhecidos pelo Estado
como parceiros so invocados somente como
veculos para a distribuio de servios; no
dado a eles poder para a tomada de deciso. O
autor sugere que uma democracia participativa
radical promoveria o pluralismo mais do que incorporao, promovendo tambm mais dilogo
do que consulta.
Assim, a democracia participativa radical
pode incluir uma pluralidade de associaes
democrticas autogovernadas. Para Bevir (2004)
no se trata de estabelecer, com as associaes,
uma relao de consulta, mas sim de estabele-

6
Stakeholders refere-se ao pblico-alvo. Essa expresso tem
sido bastante utilizada dentro do conceito de responsabilidade social para designar todas as pessoas ou empresas (pblico interno
ou externo) que, de alguma forma, so influenciadas pelas aes
de uma organizao.

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Governana Pblica: Um desafio democracia

cer uma relao de dilogo. O mais importante,


continua o autor, que polticos e servidores
questionem e transformem suas prprias crenas
e aes com o processo democrtico.
O sistema de governana defende uma
maior participao alm daqueles associados
com a democracia representativa. Os defensores
da governana compreendem que o envolvimento de atores alm dos polticos profissionais e
servidores civis melhoraro a qualidade da atividade estatal. A governana pblica abre, assim,
um espao para uma democracia que vai alm da
democracia representativa, uma vez que implica
participao do cidado na gesto deliberativa
das polticas pblicas e, portanto, nos processos
decisrios. Nesse sentido, pode a governana
pblica favorecer uma democracia que extrapola os limites da democracia representativa?
Ou, ainda, poderamos de fato afirmar que ela
favorece a democracia deliberativa?
A democracia representativa liberal, de
acordo com Bevir (2004), aparece para deixar um
grande dficit democrtico em muitas reas da
governana. O sistema de governana originou-se como um meio de tratar tais dficits, mas a
governana tem usado os termos de incluso e
participao para referir somente incorporao
de grupos e processos de consulta. Bevir (2004,
p. 26) destaca que
[...] talvez o sistema de governana possa ser
um suplemento de valor para a democracia
representativa, mas necessrio prudncia,
pois no deveria ser levado como um substituto para a democracia representativa.

A democracia representativa apresenta


inmeras limitaes, j tratadas por diferentes
autores. Hirst (1992, p. 08) salienta que as formas de democracia representativa proporcionam
nveis muito baixos de prestao de contas pelo
governo e de influncia popular no processo de
tomada e deciso. Sob esses aspectos, continua Hirst (1992), a democracia representativa
moderna tem funcionado predominantemente
como um meio de legitimao do poder governamental. Mas isso no significa que a democracia
representativa deva ser suplantada; devem-se
criar estratgias de democratizao radical que
suplementem a democracia representativa.
(HIRST, 1992).

Diferentemente da democracia representativa, ressalta Lchmann (2002, p. 13), a democracia deliberativa prope que as decises sejam
fruto de discusses coletivas e pblicas que se
expressam em instituies desenhadas para o
exerccio efetivo dessa autoridade coletiva. Para
a autora, dessa forma, a democracia deliberativa
um processo pblico e coletivo de deliberao
que tem como pressuposto o pluralismo, a igualdade participativa, a autonomia e a construo
do interesse pblico.
As discusses em torno da democracia
deliberativa trazem subsdios para a discusso
sobre a governana pblica, uma vez que tal
categoria cria a possibilidade de haver deliberao e participao no processo decisrio.
Nesse aspecto, a contribuio de Bohman (2000)
pode iluminar esse debate quando destaca que
o sucesso de uma democracia deliberativa depende da criao de arranjos institucionais que
permitam dilogo livre e aberto entre cidados.
Outra contribuio fundamental ao debate
sobre a democracia deliberativa, que nos ajuda
a compreender os processos de governana
pblica, tem sido dada por Lchmann (2002, p.
34), que adverte que as instituies devem ser
construdas coletivamente atravs da discusso
pblica. Nesse sentido, requer-se
[...] um aparato institucional pautado em regras e critrios que, resultantes de processos
deliberativos, sejam capazes de desobstrurem os canais que impossibilitam ou limitam
a efetividade decisria dos processos participativos.

Para a autora, as diferenas de poder e/ou


as desigualdades sociais, a cultura clientelista e
autoritria e a lgica burocrtica da organizao
poltico-institucional, podem limitar ou at mesmo
impossibilitar a efetividade decisria dos processos administrativos.
A democracia deliberativa se estabelece a
partir dos fruns constitudos entre Estado e sociedade civil. Para Avritzer (2000), esses fruns
devem partilhar de trs caractersticas centrais
para que a argumentao deliberativa ocorra. A
primeira delas implica em cesso de um espao
decisrio por parte do Estado em favor de uma
forma ampliada e pblica de participao.

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31

Luciana RONCONI

A segunda caracterstica se refere forma


como a informao tratada pelos atores sociais.
Para o autor, os novos arranjos institucionais
se baseiam em duas mudanas em relao
concepo de informao. necessrio que se
considere primeiramente que o Estado possui
informaes incompletas para a tomada de
decises e precisa, dessa forma, que os atores
sociais tragam informaes para que a deliberao contemple plenamente os problemas
polticos envolvidos. necessrio tambm que
se considere que as informaes devem ser
compartilhadas e discutidas num processo que
leve construo coletiva de solues.
A terceira caracterstica aponta que os
arranjos deliberativos trazem a possibilidade de
serem testadas mltiplas experincias. Nesse
sentido, a inovao institucional depende da capacidade de experimentar e partilhar resultados.
Para Avritzer (2000, p. 27), a racionalidade ou
a eficincia, de acordo com essa concepo,
gerada de forma descentralizada e a posteriori
por mltiplos experimentos.
Para Cohen (2000), a democracia deliberativa deve emergir de arranjos que agreguem
escolhas coletivas que so estabelecidas em
condies de livre e pblica argumentao
entre iguais. Implica em uma radicalizao da
democracia, com a incluso daqueles que foram
alijados do poder.
A governana pblica pode criar um espao para o desenvolvimento de uma democracia
que vai alm da democracia representativa,
uma vez que implica participao do cidado
na gesto deliberativa das polticas pblicas e,
portanto, nos processos decisrios. Como adverte Fedozzi (2000), a democratizao radical
do Estado garante a publicizao do mesmo e a
viabilizao de uma esfera pblica de cogesto
dos recursos pblicos.
5 Consideraes finais
Consideramos que a governana pblica,
enquanto arranjo institucional democrtico, pode
criar espaos deliberativos de discusso, nos
quais prevaleam os princpios da incluso, da
publicidade, da igualdade participativa, do pluralismo, da autonomia e do bem-comum. Vale
ressaltar que cabe ao poder pblico, atravs

32

de vontade poltica e comprometimento com a


efetivao do ideal democrtico, desenvolver os
mecanismos que permitam e garantam a ampliao, a pluralizao e a liberdade e igualdade de
participao dos cidados. (LCHMANN, 2002).
A governana pblica, enquanto formato
institucional abre a gesto da coisa pblica
participao de diversos atores e gera espaos
pblicos de participao e controle social a partir,
tambm, de reivindicaes de diferentes atores
da sociedade civil. Implica, portanto, na ideia de
construo de uma esfera pblica; um campo de
disputas e consensos em que esto presentes
a representao poltica tradicional e diferentes atores, interesses e organizaes. Nesse
sentido, a participao de diferentes atores nos
processos de deciso, nas diversas instncias
de deliberao e de deciso do Estado, implica
conflitos, contradies e disputas de projetos
polticos.
A categoria governana pblica recupera
a importncia do Estado e das instituies, assim como a importncia de atores da sociedade
civil para a poltica. Por tratar-se de um arranjo
institucional que favorece a democracia, no esvazia a poltica de valores, interesses e projetos.
A governana pblica, em nosso entendimento,
resultado da poltica e recupera a poltica ao
aproximar a governabilidade da democracia.
Como adverte Nogueira (1995, p. 123), o
[...] governo que governa no o governo dos
decisionistas e dos lderes determinados,
que impem sociedade um dado programa
de ao; , ao contrrio, o governo que sabe
entrar em sintonia com as tendncias e foras
da sociedade para com elas implementar um
audacioso programa reformador. (grifos do
autor).

Por tratar-se de um modo de governar que


se encontra em construo, os desafios para que
se assegure a continuidade e a institucionalizao de experincias de governana pblica so
imensos. A Gesto Pblica brasileira ainda vive
sob as influncias de uma Administrao Pblica
gerencialista, que coloca nfase na eficincia
administrativa e na centralizao dos processos
decisrios. Todavia, estamos diante de um novo
modelo de cidadania que tem exigido um novo
modelo de governana. A governana pblica
expressa vontade poltica e comprometimento

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Governana Pblica: Um desafio democracia

poltico para implementar um projeto democrtico capaz de cooperar para a ampliao da


participao social, do debate pblico, da negociao e deliberao, tendo por base o dilogo
e o debate que reflete valores, interesses e
projetos conflitantes pautados nos princpios
da igualdade, pluralidade e publicidade.

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