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Alexander Cambraia N.

Vaz*

Modelando a participao social:

uma anlise da propenso insero em Instituies Participativas, a


partir de caractersticas socioeconmicas e polticas
Modeling social participation: an analysis of the propensity of
individuals to get inserted in participatory processes, based upon
socioeconomic and political characteristics

A presente proposta tem por objetivo mensurar a propenso de insero dos cidados em instncias de participao social ligadas a processos
decisrios em polticas pblicas, como Conselhos Gestores de Polticas
Pblicas, Conferncias Temticas e o Oramento Participativo, medida por
meio da probabilidade mdia de ocorrncia dessa participao para um
determinado indivduo. Incitado, em grande medida, pela promulgao da
Constituio de 88, o fenmeno da institucionalizao da participao poltica tem se diversificado e aumentado no Brasil, servindo de base e aporte
ao desenvolvimento de literatura correlata na seara da teoria democrtica
contempornea (Coelho e Nobre, 2004). A diversificao e difuso dessas
instncias pelos municpios do pas sugere que elas j conformam realidade
inevitvel a gestores e formuladores de polticas de uma maneira geral (Vaz,
2011; Pires e Vaz, 2010).
relevncia do fato, tem-se dado como base alguns pressupostos ligados
capacidade de influncia e potencial de impacto da participao social na
gesto pblica em temticas e reas diversas, como sade, educao, assistncia social, dentre outras. Supostamente, por exemplo, determinados tipos
de fruns e canais de interlocuo, doravante denominados neste trabalho de
instituies participativas (Avritzer, 2002), teriam o potencial de promover
maior incluso, bem como maior racionalizao de recursos pblicos, face

doutorando em Cincia Poltica na Universidade Federal de Minas Gerais (Belo Horizonte, Brasil).
E-mail: cambraia04@gmail.com.

Revista Brasileira de Cincia Poltica, n10. Braslia, janeiro - abril de 2013, pp. 63-106.

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adoo de mtodos de consulta queles prprios indivduos, grupos e entidades impactados por decises eventualmente tomadas (Vaz e Pires, 2011).
Dado que diretamente ligadas a algum substrato de gesto governamental,
esses fruns seriam capazes de gerar accountability e responsividade, como
a capacidade deliberativa de vincular as prprias decises a aes do governo, como no caso dos Conselhos Municipais de Sade (Coelho, 2004), ou,
ainda, a capacidade de vincular determinadas cotas oramentrias a tipos
especficos de bens e servios governamentais, como no caso do Oramento
Participativo (Vaz, 2009).
Destarte, porque relativamente bem inseridos nos meandros institucionais administrativos das instncias pblicas de tomada de deciso, a tais
fruns e canais de interlocuo seria altamente provvel a atribuio de
capacidades de influncia e impacto em tais decises. Nessa linha, alm de
melhoria tanto no dispndio de recursos pblicos quanto na qualidade dos
servios e bens oferecidos pelo Estado, a participao teria papel tambm
de fator promotor de incluso dos cidados nos processos decisrios em
polticas pblicas, especialmente no caso daquela parcela de indivduos ditos
excludos dos processos tanto distributivos quanto de reconhecimento da
composio social (Gohn, 2001; Coelho, 2004).
Essa premente faceta ligada s perspectivas de reconhecimento e (re)distribuio do fenmeno da participao social tem sido objeto de importantes
debates no seio da literatura correlata (Vaz, 2011), seara na qual se insere o
presente artigo. Se essas instncias so realmente capazes de influenciar, ainda
que em sentidos e graus diferenciados, os processos decisrios em polticas
pblicas, vale a pena investigar, com base no perfil dos indivduos que esto
tendo acesso efetivo a essas instncias, qual a probabilidade mdia de um
indivduo qualquer de se inserir no processo com base no seu prprio perfil,
especialmente se considerarmos tratar-se de espaos decisrios ainda sem
processos eletivos claros ou bem definidos no pas (Vaz, 2009).
O principal questionamento que se realiza aqui , portanto, o seguinte:
dadas certas caractersticas dos indivduos, qual a probabilidade mdia
de pertencimento categoria de indivduos inseridos em processos de participao social, considerando especificamente aqueles empreendidos no
mbito de instituies participativas? Com base em dados de survey sobre
participao social aplicado a 2200 indivduos em todas as regies do Brasil,
fruto de parceria entre o Prodep/UFMG e o Instituto Vox Populi, a principal

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hiptese de pesquisa a ser testada que as instituies supracitadas exigem,


para participao, maior grau de recursos dos indivduos, como tempo, renda
e capacidade de negociao, o que implica a gerao de vieses significativos
no tipo de incluso potencializada. Em ltima instncia, isso sugere fortemente que a prpria participao sofre vcios importantes no seu potencial
de democratizao das polticas pblicas e de racionalizao da oferta de
bens e servios dessa natureza, que devem ser levados em considerao em
qualquer anlise acerca do papel dessas instncias na dinmica democrtica
de uma maneira geral.
O texto segue organizado da forma descrita a seguir. Em primeiro lugar,
realiza-se breve debate acerca do crescimento e diversificao das instncias de participao social no pas, lidando, em especial, com os principais
pressupostos correlatos ao fato, como maior incluso e maior racionalizao
dos recursos pblicos. A segunda parte do trabalho dedicada descrio
metodolgica dos dados e dos mtodos a serem utilizados como mote para
diagnstico da hiptese estruturada. Na terceira parte so realizadas anlises
descritivas exploratrias das variveis e, na quarta parte, realizam-se alguns
testes de hipteses entre amostras para avaliar a qualidade dos parmetros
populacionais elencados, alm de testes de independncia. A quinta parte
envolve testes de correlao especficos e, logo aps, a sexta parte envolve
testes de causalidade via recurso a tcnicas de regresso logstica. As consideraes finais seguem na ltima seo.
Participao e determinantes tericos
O que determina o engajamento sociopoltico dos indivduos no mbito
(em especial) das chamadas instituies participativas? Por que alguns se
engajam politicamente para alm do momento do voto e outros no? Essas
duas questes, pode-se afirmar, tem norteado os debates mais recentes no
mbito da literatura democrtica calcada na dicotomia estabelecida entre
participao e representao polticas (Norris, 2007). Podemos tecer pelo
menos duas afirmaes acerca desse debate. Por um lado, no difcil observar dado consenso entre pesquisadores, tericos e estudiosos do tema
em torno da existncia de formatos diferenciados de insero sociopoltica
que atravessam o momento eleitoral (Della Porta, 2003). Uma tipologia comumente aceita, por exemplo, aquela que define formas convencionais e
formas no convencionais de participao (Norris, 2007). No primeiro caso,

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teramos o engajamento dos indivduos em atividades correlatas estritamente


ao momento eleitoral, como o prprio momento do voto ou, ainda, a afiliao
a partidos polticos. No segundo caso, teramos o engajamento em atividades
ditas coletivas no correlatas ao momento anterior, como protestos e greves
(Schwartzman e Reis, 2004).
Se verdade que o consenso dos pesquisadores se elucida nessas tipologias, to verdade que ele termina a. Para alm da simples classificao,
variadas so as respostas acerca da dicotomia participao e representao
no que tange, por exemplo, aos nveis desejados de cada uma em dada democracia, s relaes estabelecidas entre ambas, ou, ainda, se efetivamente
elas seriam sempre desejadas (Inglehart e Catterberg, 2002; Della Porta,
2003). Em especial, nesse sentido, vale a pena destacar o rol de questes
acerca do tipo de participao potencializada por cada matriz e os incentivos
sua utilizao. Afinal, num contexto de obrigatoriedade de participao
nas formas convencionais de engajamento, como o caso do voto no Brasil,
por que os indivduos tomam parte tambm das formas no convencionais?
Interesse, ideologia, possibilidade, ou simples oportunidade?
A discusso pode ser melhor compreendida se voltarmos s bases da
interpelao da cincia poltica moderna em relao questo democrtica,
especialmente no que concerne relao entre autonomia e solidariedade
no processo de construo social do poder. Autonomia e solidariedade so
conceitos chave capazes de fornecer pistas importantes na tentativa de responder a essas questes, dado que permitem definir o prprio conceito de
participao com o qual a literatura tem lidado. Kelly (1979) observa que a
participao dos indivduos nos processos pblicos decisrios, definida como
cidadania e seu exerccio, estrutura-se em meio a dada tenso entre duas de
suas dimenses componentes: as dimenses cvica e civil. Esta, referindo-se
perspectiva de liberdade dos cidados tanto em relao prpria sociedade
quanto em relao ao Estado, ungidos de direitos que lhes assegurariam
tal individualidade. A outra, concernente capacidade dos indivduos de
estabelecerem relaes de cumplicidade social, conferindo maior peso
coletividade e aos deveres de cada um para com ela. No entremeio de ambos os processos, estaria localizado o cidado, preso s tenses advindas
de ambos os lados do pndulo, vacilando entre o egosmo e o altrusmo na
construo social do poder.

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Observando essa tenso, Reis (2001) afirma que as anlises sobre o tema
geralmente tm lidado e operacionalizado tal tenso recorrendo aos dois conceitos chave da literatura democrtica, que so a representao e a participao. No caso da representao, prpria das chamadas democracias modernas
(Dahl, 2000), prevaleceria a noo de uma sociedade estratificada e desigual,
derivando da a necessidade de um centro de poder autnomo como condio
para que os cidados gozassem, eles prprios, de autonomia no mbito social
privatista, j que o Estado estaria sujeito dominao por interesses e foras
particularistas. J a ideia de participao estaria muito mais ligada ao substrato de solidariedade, porque partiria do pressuposto da produo coletiva
do poder, da chamada soberania popular de tradio republicana, em que o
envolvimento dos indivduos nas decises polticas tomado como premissa
e, portanto, condio para a prpria autonomia de cada qual1.
Se considerarmos, no ps II Guerra Mundial, os eventos de expanso da
democracia no leste europeu na chamada segunda onda de democratizao
(ODonnell, 1994; Tilly, 1995) alm de, principalmente, um pouco mais
tarde, movimento semelhante na maioria dos pases da Amrica Latina ,
no difcil notar, a partir da literatura, certo desbalanceamento ao longo
do tempo do supracitado pndulo em favor da concepo republicana da
participao. Samuels (2004) observa, por exemplo, que a tradio poltica
da Amrica Latina foi, at o incio dos anos 1980, uma tradio de governo centralizado. Segundo o autor, pases como Mxico, Argentina e Brasil
1

Fazemos referncia a dois clssicos nesse sentido. Rousseau (1997) afirmava que o poder soberano
do povo no poderia ser delegado, j que sua origem residiria na vontade dos indivduos, considerada como fonte prpria de ao e deciso. A autonomia dos indivduos para formular suas prprias
decises e preferncias era algo que devia ser sumamente protegido em determinada sociedade.
Se, ento, a vontade fosse delegada, tambm o seria a prpria autonomia, e os indivduos ficariam
merc dos julgamentos, decises e vontades de outros indivduos. A perspectiva do autor de Do
contrato social , assim, de participao direta dos cidados nos processos decisrios, ainda que suas
preferncias sejam formuladas num mbito estritamente privado. J Weber (1978) problematiza de
forma objetiva a questo da soberania popular tendo por base a separao entre a populao e
formas complexas de administrao. A concepo defendida pelo autor de que estaria em curso
uma expanso inevitvel da prpria burocracia estatal e econmica, necessria conduo mesma
da vida social em um contexto de modernidade. O aumento da complexidade administrativa em
sociedades modernas constituiria uma crescente especializao e complexificao dos conhecimentos
exigidos para a ocupao dos cargos pblicos. Isso exigiria que funcionrios aptos a trabalhar nas
funes pblicas fossem cada vez mais especializados em suas prpria funes. O significado da
democracia, para Weber, advinha exatamente dessa constatao. Democracia, para ele, diria respeito
igualdade formal dos direitos polticos conjuntamente a uma necessria e urgente reduo do
escopo da soberania popular.

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sempre foram pautados por contextos sociopolticos que vacilaram desde


uma concentrao de fora e poder no governo central at momentos
de cunho mais descentralizado. A questo que essa centralizao teria
sempre sido orquestrada por elites especficas e, por isso, o pressuposto
liberal-democrtico de que esses grupos portariam os ideais democrticos
e estruturariam um centro de poder autnomo e livre de interesses de
outras estirpes no seria plausvel. A condio para autonomia individual
deveria residir, antes, na capacidade de engajamento dos prprios cidados
nas decises polticas.
Dois eventos, pode-se dizer, tem concorrido notadamente para o supracitado desbalanceamento. O primeiro seria uma alegada crise pela qual
estaria passando o instituto da representao poltica (Dunn, 1999; Fung,
2004). Miguel (2005) afirma que a necessidade da adoo da representao
poltica nas sociedades modernas coloca um conjunto gigantesco de problemas, cujo cerne estaria assentado em trs pontos principais: em primeiro
lugar, a separao entre governantes e governados, ou o fato de que decises
poltica so tomadas de fato por um pequeno grupo e no pela massa dos que
sero submetidos a elas; em segundo lugar, a formao de uma elite poltica
distanciada da massa da populao, como consequncia da especializao
funcional o grupo dominante tende a exercer permanentemente o poder ;
em terceiro lugar, a ruptura do vnculo entre a vontade dos representados e a
vontade dos representantes, o que se deve tanto ao fato de que os governantes
tendem a possuir caractersticas sociais distintas das dos governados quanto
a mecanismos intrnsecos diferenciao funcional, que agem mesmo na
ausncia da desigualdade na origem social. Segundo o autor, [a] resposta
que as instituies democrticas tendem a dar para os trs problemas a
mesma: accountability (Miguel, 2005, p. 27).
Ainda que nos ltimos 30 anos a democracia eleitoral tenha vivido
um rpido processo de expanso e abrangncia, um movimento de cunho
contraditrio tambm teria se acentuado diametralmente. Este movimento
refere-se deteriorao da adeso popular s instituies representativas
como funo de uma deteriorao das esperanas depositadas na accountability. Afinal, a capacidade de superviso dos eleitores sobre os eleitos seria
deveras reduzida, devido a fatores que incluem a complexidade das questes
pblicas, o fraco incentivo qualificao poltica e o controle sobre a agenda

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(Miguel, 2005; Manin, Przeworski, e Stokes, 1999). Trs conjuntos de evidncias ajudariam a sustentar a tese da crise disseminada da representao
poltica. Primeiro, um declnio do comparecimento eleitoral; segundo, a
ampliao da desconfiana em relao s instituies, medida por surveys; e,
terceiro, o esvaziamento dos partidos polticos. Tal crise seria a responsvel
pelo surgimento de propostas variadas de novos mecanismos voltados a um
ressurgimento das instituies representativas, como a proposta de cotas
e sorteios (Manin, 1997). Segundo Miguel:
Em tais propostas, h o reconhecimento, implcito ao menos, de que a reduo da
confiana popular nos parlamentos e nos partidos no efeito da alienao, da
falta de compromisso com a democracia ou de resqucios de valores autoritrios.
, antes, a constatao sensata de que as instituies atualmente existentes privilegiam interesses especiais e concedem pouco espao para a participao do cidado
comum, cuja influncia na conduo dos negcios pblicos quase nula. Em suma,
de que as promessas da democracia representativa no so realizadas (Miguel, 2005,
p. 126, grifo nosso).

As esperanas depositadas nas accountability horizontal e vertical (tal


como proposta por Manin, Przeworski, e Stokes, 1999) no encontrariam
mais do que uma plida efetivao na prtica democrtica. A crise da representao no teria sua origem, assim, numa hipottica alienao por
parte dos cidados acerca da participao nas questes polticas de uma
forma geral. Antes, a causa principal da crise residiria, sim, na incapacidade das instituies de responder aos anseios dos cidados de uma forma
geral, privilegiando interesses especficos e minando as possibilidades de
influncia de tais cidados nos assuntos e tomadas de deciso vinculatrias
(Selee e Tulchin, 2004).
Aliada ao fenmeno da crise da representao, o segundo evento que
reforaria a perspectiva de maior nfase atual no substrato participativo
seria a estruturao, consolidao e expanso de novos espaos institucionalizados de engajamento poltico para alm daqueles ditos tradicionais
(Kowarick, 1975; Della Porta, 2003). Afora o fenmeno dos movimentos
sociais que eclode e passa a influenciar sobremaneira a literatura a partir,
notadamente, dos anos 1960 (Norris, 2007), ao longo de pelo menos das
duas ltimas dcadas, experincias especficas empreendidas especialmente

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na regio latino-americana tm despertado ateno no sentido de incremento e incentivo participao social dos cidados, seja, por exemplo,
numa perspectiva de democratizao da democracia (Santos e Avritzer,
2003), ou, ainda, em teorizaes e anlises acerca de uma reforma que
estaria em curso no tocante s suas bases (Oxhorn, 2004; Lavalle, Houtzager e Castello, 2006).
Se pegarmos somente o caso do Brasil, por exemplo, identificamos trs
instituies que tm se destacado nesse processo, fruto da significativa ateno que tm recebido por parte de pesquisadores e planejadores pblicos.
Primeiro, temos os chamados Conselhos Gestores de Polticas, instituies
previstas na Constituio de 88 que propiciam a participao dos cidados
nos processos de tomada de deciso de polticas pblicas, tendo por base uma
perspectiva de negociao e inter-relao entre Estado e atores da chamada
sociedade civil de acordo com temticas e problemticas especficas2 (Gohn,
2001; Tatagiba, 2002; Dagnino, 2002).
Em segundo lugar, h as Conferncias temticas, eventos abertos ao
pblico que ocorrem com periodicidade especfica (geralmente bianual)
e nos quais as principais questes e direcionamentos normativos de reas
temticas em polticas pblicas so determinados, geralmente, nos trs nveis de governo (Pogrebinschi, 2010). Por fim, temos tambm a experincia
do Oramento Participativo, ao nvel local, que potencializa demandas dos
setores desfavorecidos da populao por uma distribuio mais justa dos
bens pblicos nas cidades e comunidades locais (Sintomer e Allegretti, 2012;
Wampler e Avritzer, 2005), incluindo atores sociais, membros de associaes
de bairro e cidados comuns em um processo de negociao e deliberao
dividido em duas etapas: uma primeira etapa na qual a participao dos
interessados direta e ocorre no interior de assembleias regionais; e uma
segunda etapa na qual a participao ocorre por meio da constituio de
um conselho ou frum de delegados (Vaz, 2009).

Essas instituies configuram um dos resultados principais e observveis da ao de movimentos sociais


especficos do fim da dcada de 1970 e incio dos anos 80, perodo final da ditadura (Avritzer, 2006;
Coelho, 2004; Doimo, 1995). Esse um momento de forte expresso da demanda por participao e
incluso sociopoltica que ocorre no pas em funo, basicamente, do padro de relacionamento entre
Estado e sociedade civil caracterstico do perodo ditatorial (Kowarick e Bonduki, 1988) demanda
que caminha exatamente na direo de incluso da sociedade civil nas deliberaes sobre questes
referentes formulao de polticas pblicas em reas especficas (Doimo, 1995).

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Grfico 1 - Percentual de Conselhos Gestores Municipais segundo temtica - Brasil 2001

Fonte: IBGE

Dados do IBGE apontam, por exemplo, que mais de 90% das cidades
do pas j possuem os conselhos cuja existncia condio para o repasse
de verbas do Governo Federal em relao rea temtica especfica sobre a
qual versam3 (Grfico 1). Alm disso, segundo Cunha (2004), somando-se
todos os conselhos atualmente existentes, possvel estimar que exista 1,5
milho de pessoas atuando nesses espaos.
A literatura correlata desenvolvida para o estudo do fenmeno da participao no pas trabalha sob a gide de pelo menos dois pressupostos principais,
assumidos como vlidos (Mutz, 2006; Vaz, 2011). Em primeiro lugar, temos
o pressuposto de que o maior contato entre Estado e sociedade por meio dos
canais de participao poderia promover maior racionalizao dos recursos
pblicos. A definio e aplicao efetiva dos recursos pblicos seriam realizadas de maneira mais objetiva em funo do contato do Estado com aqueles
indivduos e/ou grupos diretamente envolvidos nas problemticas a serem
H trs Conselhos Gestores especficos cuja presena obrigatria para o repasse de verbas do Governo
Federal referente poltica pblica qual eles se ligam. So eles o da Sade, o da Assistncia Social e
o de Direitos da Criana e Adolescente (Gohn, 2001).

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tratadas. Assim, as demandas seriam mais bem compreendidas e endereadas,


aumentando os graus de accountability e de responsividade dos governos.
Isso quer dizer que os processos distributivos seriam maximizados em termos
de disponibilizao e alocao de bens e servios pblicos no mbito social.
O segundo pressuposto que deve ser ressaltado refere-se ao potencial
inclusivo das instncias de participao. Nesse caso, leva-se em considerao
a hiptese de que os canais de participao potencializariam a incluso nos
processos pblicos de tomada de deciso em polticas pblicas daqueles
indivduos e grupos geral e mesmo historicamente excludos desses processos. Essa incluso promoveria, em tese, uma inverso de prioridades em
termos distributivos, de forma que bens e servios seriam redirecionados,
por exemplo, a regies e/ou bairros mais pobres de determinados municpios, ou, ainda, a grupos e/ou movimentos especficos (Marquetti, 2003;
Marquetti, Campos e Pires, 2008).
A deciso de participar
A constituio de interfaces entre Estado e sociedade e os graus relativos
de contato estabelecidos entre ambas as instncias sugerem fortemente que os
canais de participao adquirem dada capacidade de influncia nos processos
pblicos de tomada de deciso (Axford, 1997). De fato, se considerarmos
tanto a diversificao e ampliao do volume de instncias participativas no
Brasil, quanto os pressupostos correlacionados pela literatura pertinente, no
difcil deduzir significativo potencial de gerao de resultados concretos na
administrao pblica, particularmente no tocante produo de polticas
pblicas e democratizao na distribuio de bens e servios pblicos4.
A principal consequncia de se assumir a validade de tal pressuposto que
grupos e indivduos que participam das instituies participativas carregam
dado potencial de influenciar tais processos. Ao mesmo tempo, todavia, estas
instituies exigem tipos relativamente variados de recursos para participao (Reis, 2001). Isso sugere que, em ltima instncia, indivduos e grupos
detentores dos recursos necessrios participao so, afinal, aqueles com
maior potencial de influenciar os processos pblicos de tomada de deciso.
Nesse sentido, a principal questo que se deve responder justamente saber
A existncia atualmente, por exemplo, de Conselhos Gestores da rea da Sade em praticamente
todos os municpios brasileiros um dos elementos ilustrativos de que, na verdade, no fator banal
discutir participao social no Brasil democrtico.

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qual tipo de indivduo este (Cunha, 2010). Se considerarmos, por exemplo,


indivduos de baixa renda, baixa escolaridade, dentre outras condicionantes,
qual a probabilidade de que ele seja inserido nestes processos?
A deciso de participar envolve, vale dizer, uma mirade de variveis e
condicionantes. Dahl (2000), por exemplo, cita algumas razes pelas quais os
indivduos no se envolveriam em poltica, sendo as principais a perspectiva
de baixa recompensa advinda do processo, a perspectiva de baixa capacidade
de influenciar o processo e, por fim, a perspectiva de que, mesmo no se
envolvendo no processo, os resultados poderiam ser benficos ao prprio
indivduo. J Bobbio (1992) enumera uma srie de variveis que prediriam a
capacidade de participao, como sexo masculino, maior escolaridade, maior
renda, dentre outras. possvel ainda identificar autores que afirmam que
a deciso de participar adviria muito mais do conjunto de oportunidades
abertas aos cidados do que de outros fatores, como condies socioeconmicas ou mesmo interesses especficos (Renn, 2003).
As vrias facetas que a propenso participao pode assumir podem ser
resumidas em quatro modelos que tm sido trabalhados pela literatura ao
longo dos anos, cada qual em territrio prprio de articulao. O primeiro
o modelo que pressupe o grau de engajamento e participao como funo da posio social do indivduo em termos de recursos tanto materiais
quanto simblicos (Milbrath e Goel, 1965). Nesse modelo, denominado de
modelo da centralidade, os aspectos objetivos dos indivduos, como maiores renda e escolaridade, bem como aqueles de carter subjetivo, como as
atitudes e crenas em relao sociedade, seriam determinantes na deciso
de participar politicamente. Segundo Avelar, aqueles desprovidos desse
capital sentem-se inibidos a participar porque apresentam uma auto-imagem
negativa se comparada com a daqueles que participam (Avelar, 2004, p.229).
Para alm dos recursos disponveis aos indivduos, outras variveis tm
sido trazidas tona como explicativas da deciso de participar, tal como no
caso do chamado modelo identitrio. Nesse caso, a propenso participao
estaria ligada muito mais s redes de interao estabelecidas pelo indivduo
ao longo de sua vida e que definiriam sua prpria identidade (Avritzer,
1996). Caso imbuda em redes sociais propensas ao engajamento social, a
formao da identidade seria conformada nesse sentido. Essa perspectiva
foi enfatizada principalmente durante a dcada de 1990, com os estudos dos
novos movimentos sociais de Touraine (1994), os estudos sobre a socie-

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dade civil de Cohen e Arato (1992), ou, ainda, nos estudos sobre capital
social. Tais perspectivas, ainda que diferenciadas em termos epistemolgicos,
comungavam do mesmo ncleo terico baseado na concepo de formao
de identidades (Luchmann e Borba, 2007).
O terceiro modelo que procura explicar a propenso participao
concerne via da racionalidade. Essa perspectiva enfatiza os custos e
oportunidades associados ao processo, tomando por base o pressuposto do
indivduo racional, dotado de informaes (Hirschman, 1983; Reis, 2001),
e que buscaria a maximizao do seu bem-estar (Olson, 1993). Assim como
na perspectiva proposta por Dahl (2000) elucidada linhas acima, o indivduo
tomaria parte de processos polticos apenas se percebesse necessrio seu
engajamento para obteno de benefcios individuais. Caso percebesse que
os benefcios adviriam mesmo sem seu engajamento, imperaria a chamada
lgica free-rider (Olson, 1993), ou seja, de maximizao do bem-estar a partir
do trabalho e movimento dos demais.
O ltimo modelo a ser trazido baila concerne perspectiva institucionalista de compreenso do fenmeno poltico. Nesse caso, o ncleo terico
informa que opes, escolhas e processos em curso (ou passados) tendem a
determinar e constranger as opes, escolhas e processos futuros dos indivduos, ainda que estes construam regras e princpios de conduta e percepo
(Scott, 1995). Renn (2003) baliza essa perspectiva em termos de estruturas
de oportunidade, dadas como elementos e fatos da realidade capazes de
constranger a capacidade de engajamento e participao dos indivduos na
poltica. Segundo o autor, instituies podem fomentar ao coletiva criando
estruturas de oportunidade poltica para grupos sociais (Renn, 2003, p.
59). Nessa linha, o engajamento poltico e a propenso participao estariam muito mais ligados s oportunidades existentes no mbito social, em
termos de regras e instituies capazes de coibir comportamentos ancorados
na lgica free-rider, do que na vontade virtuosa e/ou mesmo republicana de
dedicao construo social (Held, 1987).
Os quatro modelos fornecem pistas no mnimo instigantes para se pensar
a deciso de participao poltica por parte dos indivduos. Seja na perspectiva
de dotao de recursos, na perspectiva de associativismo e formao identitria,
na concepo de preferncias racionais, ou, ainda, na perspectiva de constrangimento e desenho institucional, encontramos argumentos consistentes
e amplamente reconhecidos como fatores determinantes do engajamento

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poltico-social. A questo que nos resta responder consiste justamente em saber


como esses modelos se comportam empiricamente. Nesse sentido, luz de
cada um, as prximas sees buscam elucidar dados acerca do engajamento
poltico nas trs instituies participativas aqui consideradas, quais sejam, Conselhos Gestores Municipais, Oramento Participativo e Conferncias Temticas.
Proposta metodolgica
O principal objetivo do trabalho predizer a probabilidade mdia de dado
indivduo participar das trs instituies participativas consideradas, a partir
de certas caractersticas dos indivduos que esto efetivamente inseridos
em cada uma delas. Como forma de equacion-lo e, portanto, responder s
questes levantadas, esta seo descreve os procedimentos a serem adotados,
sendo que cada subseo buscar detalh-los, especialmente no que tange
escolha e justificativa das variveis selecionadas para composio do modelo.
Um modelo preditivo foi construdo com base em cinco dimenses especficas. A primeira dimenso, descrita mais detalhadamente na primeira
subseo deste tpico, concerne estruturao da varivel dependente e ser
chamada de dimenso de prticas participativas. Sua caracterstica principal
a mensurao da insero nas trs instituies participativas objeto deste
trabalho pelos indivduos, embasando-se, nesse sentido, na operacionalizao
do prprio conceito de instituies participativas. A codificao foi feita de
maneira binria, sendo considerado sucesso para aqueles indivduos que
esto inseridos em cada qual e fracasso para aqueles que no esto.
As demais dimenses estruturam o conjunto de variveis independentes,
sendo que o contedo, a forma e, principalmente, a justificativa terica das
variveis que as compem esto descritas em mais detalhes na segunda subseo deste tpico. A segunda dimenso est ligada ao perfil dos indivduos,
embasando-se em variveis identificadas pela literatura pertinente como
componentes importantes desse quesito. A terceira dimenso, chamada de
associativismo, est ligada a variveis que medem o grau de envolvimento
dos indivduos em associaes e organizaes da sociedade civil de carter
geral. A quarta dimenso, chamada de envolvimento poltico, mede o grau
de envolvimento dos indivduos em atividades caracteristicamente polticas,
como partidos polticos, passeatas e sindicatos. A quinta dimenso busca
mensurar efeitos de diferenas contextuais entres os indivduos, como no
caso da diferenciao entre regies brasileiras.

76

Alexander Cambraia N. Vaz

Face ao carter da varivel dependente, o modelo de regresso escolhido


foi o binrio logstico, apropriado para situaes em que a varivel dependente binria. Vale dizer, optou-se pela realizao de um modelo de regresso
para cada instituio participativa, ou seja, um modelo preditivo prprio
para Conselhos Municipais, um modelo preditivo prprio para Oramento
Participativo e, por fim, um modelo preditivo prprio para Conferncia
Temtica. Acredita-se que essa separao seja benfica em termos de no
influncia mtua das propenses de participao entre as instituies, o que
ocorreria caso se adotasse um modelo logstico mltiplo com uma varivel
dependente dividida em trs categorias compostas das trs instituies.
A regresso logstica uma tcnica estatstica que tem como objetivo
produzir, a partir de um conjunto de observaes, um modelo que permita a
predio de valores tomados por uma varivel categrica, ou binria, a partir
de uma srie de variveis explicativas (Wooldridge, 2010). Note-se que no se
trata de um modelo linear (como o Modelo de Probabilidade Linear, MPL),
dado que a probabilidade estimada deve estar restrita ao intervalo entre 0 e 1.
O modelo logstico para a determinao da probabilidade de insero
em instituies participativas nos i indivduos de acordo com suas j
caractersticas dado por:

Ou o equivalente:

Onde:

yi = varivel dependente, ou prticas participativas, observada;


0 = constante;
xji = variveis independentes, ou perfil socioeconmico, prticas associativas e polticas e regio;
j = coeficiente da varivel xji;
i = erro estocstico.

Modelando a participao social

77

O modelo capta como cada varivel independente xji contribui para


a ocorrncia de prticas participativas, ou insero em instituies participativas, varivel dependente yi. Permite-se assim prever o risco, ou a
probabilidade, de cada indivduo desenvolver ou no prticas participativas
de acordo com suas caractersticas socioeconmicas, associativas, polticas
e regionais5.
No que tange s informaes e dados utilizados no trabalho, vale a pena
tecer breves consideraes acerca do banco de dados em uso. Utilizam-se
dados de pesquisa realizada em parceria da UFMG com o Instituto Vox
Populi acerca da temtica da participao poltica.Foram selecionados aleatoriamente para entrevista 2200 indivduos, distribudos por todas as regies
do Brasil. O questionrio aplicado se estrutura em cinco sesses:
a. perfil do entrevistado;
b. participao em movimentos sociais;
c. participao em associaes e grupos de indivduos no geral;
d. participao em conselhos gestores de polticas pblicas e oramento
participativo;
e. participao em Conferncias temticas
As variveis foram todas originalmente codificadas, adquirindo carter
categrico. Isso quer dizer que no existem variveis contnuas no banco de
dados trabalhados. Podemos considerar que a amostra tem carter independente, dado que corresponde a menos de 5% de toda a populao brasileira
estimada em mais de 191 milhes de habitantes segundo a PNAD 2009.
Mensurao da insero em instituies participativas
O primeiro procedimento a ser seguido concerne estruturao da
varivel dependente, relativa mensurao da insero em instituies participativas. Para tanto, necessrio operacionalizar efetivamente o conceito
de instituies participativas. De acordo com o referencial terico adotado,
a principal caracterstica dessas instituies consiste em seu premente con5

A qualidade da predio do modelo ser aferida por meio da curva ROC. Esse teste mede o quanto
da varincia que determina a distribuio da probabilidade de ocorrncia da participao em
instituies tipo 1 est sendo explicada pelas variveis do modelo proposto. Os testes vo refletir
a adequao do modelo e a escolha das variveis. Se a forma funcional do modelo descreve bem
o comportamento dos dados e se as variveis independentes estiverem bastante correlacionadas
com a varivel dependente e pouco correlacionadas entre si, o modelo vai ter um bom desempenho
nos testes propostos.

78

Alexander Cambraia N. Vaz

tato e potencial de causar impacto nos processos decisrios em polticas


pblicas (Tatagiba, 2004; Vaz, 2009). Nesse caso, lidamos com instituies
como Conselhos Municipais de Sade, Conselhos Municipais de Educao,
Assistncia Social, dentre outros.
Para este trabalho, iremos lidar com os trs tipos especficos de instituies
mais usualmente trabalhados pela literatura que atendem a esses critrios:
Oramento Participativo (OP)
Conselho Municipal de Polticas Pblicas
Conferncias Temticas
Todas essas instituies tm relativa capacidade de influenciar os processos decisrios em polticas pblicas (Vaz, 2009), sendo que podemos
classific-las como instituies de cogesto governamental, ou seja, aquelas
que efetivamente impactam os processos pblicos decisrios. Se considerarmos o OP, por exemplo, veremos que se trata de canal de participao
para definio de dotaes oramentrias dos municpios em termos de
realizao de obras e servios pblicos (Vaz, 2009). No caso dos Conselhos
de Polticas Pblicas, observamos instituies com poder de agenda em dadas matrias, como no caso da sade, cujo repasse e empenho de recursos
pelos municpios dependem de prvia aprovao do Conselho municipal
de Sade (Pires e Vaz, 2010). Por fim, no caso das Conferncias temticas,
temos eventos que ocorrem com periodicidade especfica (geralmente bianual), em geral nos trs nveis de governo, nos quais as principais questes
e direcionamentos normativos de reas temticas em polticas pblicas so
determinados (Pogrebinschi, 2010).
Para cada modelo preditivo gerado, a composio da varivel de interesse (varivel dependente), componente da dimenso prticas participativas, foi realizada por essas trs variveis e sua codificao foi feita de
maneira binria, considerando como sucesso a participao dos indivduos
em cada instituio. Isso quer dizer que h um sucesso final, que estar
inserido em, por exemplo, Oramento Participativo, dado como valor
1, bem como um fracasso final, que corresponde a no estar inserido na
instituio, dado como valor 0. necessrio considerar, todavia, que um
nico indivduo pode declarar participar de mais de uma instncia, o que
torna necessria a ponderao por esse fator com vistas a evitar a dupla
ou mesmo tripla contagem de casos. A Tabela 1 fornece os resultados
advindos desse processo.

Modelando a participao social

79

Tabela 1. Frequncia e percentual de participao dos indivduos em Instituies Participativas


selecionadas, Brasil 2011
instituies participativas

Conselhos de Polticas Pblicas

47

2,13

Oramento Participativo

67

3,05

Conferncias temticas

143

6,5

prticas participativas

201

9,14

Obs.: Foram entrevistados 2200 indivduos (denominador dos percentuais)


Fonte: Pesquisa UFMG/Vox Populi A participao social no Brasil democrtico

possvel observar que o percentual de participao em Conselhos de


Polticas o menor dentre todas as instncias, com 2,13%. Logo aps, temos
a participao em Oramento Participativo, com 3,05% e, por ltimo, com o
maior percentual, a participao em Conferncias temticas, com 6,5%. Esses
dados parecem corroborar estudos realizados na seara da participao social
que j identificaram percentuais semelhantes em termos de insero nessas
instncias participativas (Avritzer, 2007; Pires e Vaz, 2010). E algumas hipteses
j foram levantadas nesse sentido.
O menor percentual nos Conselhos de Polticas se deve ao fato de serem instituies que operam estritamente sob uma lgica representativa, o que implica que
a participao depende de critrios eletivos, os quais, como j dito, no so bem
claros atualmente (Vaz, 2009). No caso do Oramento Participativo, o percentual
relativamente maior porque constitui espao aberto a todo indivduo, pelo
menos no nvel sub-regional municipal. medida que os nveis so acrescidos,
como no caso da composio dos Conselhos Municipais do Oramento Participativo, adota-se a lgica de eleio de delegados, restringindo a participao.
Por fim, as Conferncias congregam o maior percentual porque so abertas
populao em todos os nveis que ocorrem, ainda que o participante no seja
inserido efetivamente como um delegado representativo de nveis inferiores.
Ao considerarmos a varivel de interesse, interessante pensar que a
combinao desses trs modelos de participao tem gerado a insero de
aproximadamente 9% da populao brasileira em instncias participativas.
Considerando um desvio-padro de 0,28, um erro-padro de 0,006 e um intervalo de confiana de 0,07 a 0,1, podemos dizer que isso equivaleria a mais
de 17 milhes de indivduos.

80

Alexander Cambraia N. Vaz

Aps a composio da varivel de interesse, necessrio estruturar o conjunto de variveis dadas como determinantes da propenso participao nas
instncias referendadas. Nesse caso, so trazidas baila as principais variveis
que a literatura tem levantado como empreendedoras desse papel. Tal como
j dissertamos em outras oportunidades (Vaz, 2009; 2011), possvel dividir
em duas grandes fases os estudos at hoje empreendidos no pas com relao
ao fenmeno da participao poltica. Numa primeira fase, que poderia ser
taxada de laudatria, os tericos estudaram e analisaram o fenmeno pela
tica das implicaes do aumento e ampliao dessa participao poltica
para a dinmica democrtica.
Nos ltimos anos, a literatura tem focado sua ateno em fatores que
influenciariam o funcionamento das instncias de participao, pressupondo
dada relao entre seu adequado funcionamento e o grau de influncia nas
aes e tomadas de deciso do Estado. Diversas variveis tm sido levantadas
nessa linha. Wampler e Avritzer (2004), por exemplo, chamam ateno para
a influncia que o tipo de partido poltico e/ou coalizo pode ter no prprio
funcionamento desses espaos de acordo com o grau de importncia que do
sua presena. Avritzer (2002) atenta para o perfil associativo dos municpios, ou sua densidade associativa; uma varivel tambm importante, que
a de desenho, ou formato institucional, tem sido tambm analisada (Fung,
2004; Luchmann, 2002; Tatagiba, 2004). Faria (2005) ressalta a importncia
da presena e o engajamento do gestor. Por fim, Grazia e Ribeiro (2003)
atentam para as capacidades administrativa e financeira para o adequado
funcionamento e mesmo existncia de instncias participativas.
Algumas variveis so especialmente relevantes para o trabalho em pauta
e, para fins de operacionaliz-las, quatro dimenses foram estruturadas. A
primeira a dimenso de perfil socioeconmico, que estabelece as caractersticas dos indivduos em termos de renda familiar nominal, escolaridade,
sexo e raa. Essas caractersticas compem cortes transversais importantes
na anlise emprica em cincias sociais de uma maneira geral e tm especial
apelo para este trabalho por comporem exatamente o carter que se busca aqui.
A codificao das variveis tentou respeitar a distribuio de informaes
entre categorias, sendo feita da forma descrita a seguir. De incio, no caso
da varivel renda, optou-se pela categorizao em quintis de prevalncia,
compondo cinco faixas percentuais de incidncia, que permitiram identificar
aqueles indivduos com renda baixa (renda familiar nominal de at 1sm),

Modelando a participao social

81

mdia baixa (renda familiar nominal de mais de 1 a 2sm), mdia (renda


familiar nominal de mais de 2 a 4sm), mdia alta (renda familiar nominal
de mais de 4 a 6sm) e alta (renda familiar nominal de mais de 6sm). Para a
varivel escolaridade, optou-se por quartis de prevalncia, compondo quatro
faixas percentuais de incidncia, permitindo identificar aqueles indivduos
com baixa escolaridade (at 4 srie do ensino fundamental), mdia baixa
escolaridade (at 8 srie do ensino fundamental), mdia alta escolaridade
(ensino mdio completo ou incompleto) e alta escolaridade (superior incompleto at ps-graduao). No caso da varivel cor, sua codificao foi feita
em tercis de prevalncia, excluindo-se, vale dizer, categorias com poucos
dados, especificamente amarelos e indgenas. Assim, temos as categorias
preto, branco e pardo. Por fim, a varivel sexo tem carter binrio.
A Tabela 2 fornece dados acerca das variveis, as categorias que as compem, sua codificao final e os percentuais observados na amostra:
Tabela 2. Construo tipolgica das variveis de interesse selecionadas, segundo a base analtica
estruturada, Brasil 2011
varivel

renda familiar

escolaridade

sexo

cor

categorias

% acumulado

baixa
mdia baixa
mdia
mdia alta
alta
total
baixa
mdia baixa
mdia alta
alta
total
masculino
feminino
total
preta
parda
branca
total

343
683
466
399
309
2200
692
552
679
277
2200
1073
1127
2200
332
842
1026
2200

15,6
31,0
21,2
18,1
14,0
100
31,5
25,1
30,9
12,6

48,8
51,2

15
38
47
100

15,6
46,6
67,8
86,0
100,0
31,45
56,55
87,41
100,00
48,8
100,0
15,09
53,36
100,00
-

Obs.: Foram entrevistados 2200 indivduos (denominador dos percentuais)


Fonte: Pesquisa UFMG/Vox Populi A participao social no Brasil democrtico

82

Alexander Cambraia N. Vaz

No caso da renda e da escolaridade, Cunha (2010) j demonstrou serem


variveis determinantes em funo do tempo necessrio prtica participativa e em funo do empreendimento efetivo de deliberao e argumentao
para influncia nos processos decisrios. Indivduos de mais alta renda e
com mais tempo disponvel, como os aposentados, seriam mais propensos
a ocupar esses espaos. Nessa mesma linha, as demandas da sociedade civil
seriam efetivamente influenciadoras dos processos decisrios pblicos se os
indivduos fossem capazes de argumentar, debater e negociar suas propostas
e aes, advindo da a relevncia da varivel escolaridade.
Se considerarmos as variveis raa e sexo, alguns estudos tm sido empreendidos nessa linha. Matos (2010), por exemplo, realizou estudo acerca
da participao de mulheres em rgos decisrios colegiados legislativos e
descobriu que, consistentemente, a ocupao dos espaos de poder efetivo
feita por indivduos do sexo masculino. No caso da raa, Bueno (2010) tambm realizou estudo nessa linha, constatando a presena macia de indivduos
brancos em relao a indivduos pretos e pardos em espaos de poder decisrio.
A segunda dimenso de variveis determinantes da propenso insero em instituies participativas a de perfil associativo. Alguns estudos
j demonstraram que a participao em instncias diversas no mbito da
sociedade, como associaes, parece contribuir positivamente para a propenso insero em instituies participativas (Avritzer, 2002; Vaz, 2009).
Nessa linha, argumenta-se que contextos de maior associativismo, ou de
mais prticas associativas, seriam aqueles nos quais se encontraria maior
participao do tipo aqui elencado.
Foi estruturada uma varivel de mensurao dessa dimenso, de carter
binrio, chamada de prticas associativas, sendo que sua composio se d
pela informao de o indivduo ter sucesso em pelo menos uma das seguintes
variveis componentes do banco de dados: associao comunitria, associaes recreativas ou desportivas, associaes/ONGs temticas, associao
profissional, organizao beneficente e colegiado de escolas. Se o indivduo
no obteve resultado em pelo menos uma dessas variveis, ele ganha valor
zero na varivel construda. importante salientar que, assim como no
caso da varivel de interesse instituies participativas, a composio dessa
varivel levou em considerao ponderao por indivduo declarante, com
fins de evitar sobrecontagem de dados. A Tabela 3 fornece a frequncia da
varivel e de suas componentes:

Modelando a participao social

83

Tabela 3. Frequncia da dimenso de prticas associativas e suas respectivas variveis componentes,


Brasil 2011
instituies associativas

associao comunitria

161

7,3

associaes recreativas ou esportivas

139

6,3

associaes e/ou ONGs temticas

68

3,1

associao profissional

106

4,8

organizao beneficente

171

7,8

colegiados de escolas

128

5,8

prticas associativas

393

17,9

Obs.: Foram entrevistados 2200 indivduos (denominador dos percentuais)


Fonte: Pesquisa UFMG/Vox Populi A participao social no Brasil democrtico

Podemos perceber que, no geral, aproximadamente 18% dos indivduos


declarou empreender algum tipo de prtica associativa. Com um intervalo de
confiana de 16,2% a 19,4%, podemos afirmar que isso corresponde a mais
de 34 milhes de indivduos. Esse percentual parece corroborar, mais uma
vez, alguns estudos j realizados na seara que afirmam que o associativismo
no Brasil relativamente alto se comparado com outros pases democrticos,
como Estados Unidos, Frana e Inglaterra (Avritzer, 2006).
A terceira dimenso agregadora de variveis determinantes da propenso
insero em instituies participativas a de perfil poltico. O perfil poltico
concerne ao envolvimento dos indivduos em atividades de cunho poltico
de uma maneira geral e tambm tem sido relatado como importante componente de estruturao da participao social (Lavalle et al., 2006). A varivel
final, chamada de prticas polticas, tem carter binrio e sua composio
se d em funo do sucesso em pelo menos uma de sete variveis especficas,
a saber: a participao em partidos polticos, a participao em sindicatos,
a filiao a partidos polticos, a filiao a sindicatos, a participao em manifestaes de protesto, a realizao de trabalho gratuito para candidato/a
e, por fim, a participao em passeatas.
Nesse caso tambm vale salientar que a composio da varivel levou
em considerao ponderao por indivduo declarante, com fins de evitar
sobrecontagem de dados. A Tabela 4 fornece um panorama completo
dessas variveis:

84

Alexander Cambraia N. Vaz

Tabela 4. Frequncia da dimenso de prticas polticas e suas respectivas variveis componentes,


Brasil 2011
atividades polticas

participao em partidos polticos

91

4,1

participao em sindicatos

95

4,3

filiado a partido poltico

66

3,0

filiado a sindicato

75

3,4

participao em passeatas

434

19,7

participao em manifestaes

239

10,9

trabalho gratuito para candidato/a

280

12,7

prticas polticas

678

30,8

Obs.: Foram entrevistados 2200 indivduos (denominador dos percentuais)


Fonte: Pesquisa UFMG/Vox Populi A participao social no Brasil democrtico

Ao analisarmos as prticas polticas, constatamos que o percentual de


participao em movimentos institucionalizados relativamente menor do
que a participao em movimentos no institucionalizados. Isso fica claro,
por exemplo, se compararmos os percentuais de participao em partidos
polticos, por um lado, com 4,1%, junto a participao em passeatas, por
outro, com 19,7% do total. De maneira geral, o percentual de indivduos
que participa de atividades polticas no pas de 30,8%, o que, considerando
um intervalo de confiana de 28,8% a 32,7%, representa quase 59 milhes
de pessoas.
A ltima dimenso a ser considerada tem um carter espacial e se refere s regies do pas. O Brasil um pas de dimenses continentais que
apresenta grande variedade regional em termos socioeconmicos, scio-demogrficos e sociopolticos. Alguns exemplos so a concentrao de
renda, taxa de urbanizao, taxa de industrializao, taxa de desemprego,
oferta de servios e cobertura de programas sociais, etc.. Essas dimenses
no so captadas pelas variveis individuais; logo, importante realizar as
estimaes levando em considerao os recortes regionais para que essas
dimenses possam ser captadas, mesmo que indiretamente. Ressalta-se,
assim, a importncia de incluir variveis identificadoras de cada grande
regio que iro captar essas particularidades. A Tabela 5 fornece informaes nessa linha:

Modelando a participao social

85

Tabela 5. Nmero de indivduos por regio do Brasil segundo a amostra, Brasil 2011

Norte

160

7,3

Nordeste

600

27,3

Sudeste

960

43,6

Sul

330

15,0

Centro-Oeste

150

6,8

total

2200

100,0

Obs.: Foram entrevistados 2200 indivduos (denominador dos percentuais)


Fonte: Pesquisa UFMG/Vox Populi A participao social no Brasil democrtico

Podemos perceber que a regio com maior concentrao de indivduos


o Sudeste, com 43,6%, seguido do Nordeste, com 27,3% e pelo Sul, com 15%.
Alguns estudos sobre participao social tm tentado estabelecer ligao
entre contexto regional e propenso ou tipo de participao empreendida.
Regresso e resultados de prticas participativas
Construdas as variveis independentes e dependentes segundo os referenciais tericos trazidos baila, preciso estruturar o modelo de regresso a
ser utilizado. Em primeiro lugar, vale a pena empreender um cruzamento dos
dados das variveis com fins de checar a distribuio do percentual de indivduos com prticas participativas, isto , com sucesso em pelo menos uma das
trs instituies participativas componentes da varivel dependente, tendo por
base as variveis preditoras.
A Tabela 6 fornece informaes nesse sentido. Quando analisamos a
varivel renda nominal familiar, percebemos que as faixas baixa e mdia
baixa de renda so aquelas nas quais se concentram os maiores percentuais
de participantes do Oramento Participativo 2,9% e 54,4%, respectivamente , bem como percentual tambm significativo no caso da Conferncia
temtica, de 8,4% e 28%, respectivamente. interessante salientar que, no
caso dos Conselhos Gestores, no h participantes com essa faixa de renda.
Pelo contrrio: essas instituies concentram participantes de rendas mdia alta e alta, com mais de 70% dos indivduos nessas faixas. Se olharmos
para OP e Conferncia temtica, veremos que, nessas faixas, o percentual
de participantes muito menor, com, respectivamente, 11,8% e 27,9% de
indivduos. Esses dados sugerem fortemente certa estratificao nos espaos

86

Alexander Cambraia N. Vaz

participativos considerados, sendo que Conselhos concentram participantes


de maior renda, Oramento Participativo concentra participantes de menor
renda e, por fim, Conferncia Temtica parece se situar na mdia de ambos,
concentrando indivduos de renda relativamente mediana.
Tabela 6. Dimenses e variveis de anlise e respectivas frequncias, Brasil 2011
dimenso

varivel

perfil socioeconmico

renda
familiar

escolaridade

sexo

associativismo

prticas
polticas

regio

prticas
associativas

poltica

cor

regio
do pas

categorias
baixa
mdia baixa
mdia
mdia alta
alta
total
baixa
mdia baixa
mdia alta
alta
total
masculino
feminino
total
preta
parda
branca
total
participao em associao comunitria
ou associao recreativa/esportiva ou
associao/ONG temtica ou associao
profissional ou organizao beneficente
ou colegiado de escolas
participao ou afiliao a partidos
polticos ou sindicatos ou participao
em passeatas ou participao em
manifestaes ou trabalho gratuito
para candidato/a
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
total

Conselhos
Oramento
Conferncia
Gestores (%) Participativo (%) Temtica (%)
0
2,9
8,4
0
54,4
28
24,3
30,9
35,8
37,8
10,3
18,9
37,8
1,5
9
100
100
100
10,8
23,1
15,3
21,6
28,7
22,3
40,5
31
40
27,1
17,2
22,4
100
100
100
59,5
57,4
44,8
40,5
42,6
55,2
100
100
100
13,5
19,2
16,8
37,8
39,6
36,4
48,6
41,2
46,9
100
100
100

chi2

27,8***(4)

77,4***
(3)

9,3*
(1)

0,8

(2)

81,1

82,4

60,1

351,8***
(1)

75,7

75

67,8

148,6***(1)

8,1
48,6
10,8
16,2
16,2
100

7,4
45,6
22,1
5,9
19,1
100

6,3
53,1
12,6
6,3
21,7
100

10,1**(4)

*Significativo a 0,1; ** Sig a 0,05; *** Sig a 0,001


Fonte: Pesquisa UFMG/Vox Populi A participao social no Brasil democrtico

Modelando a participao social

87

No caso da varivel escolaridade, parece haver movimento semelhante


ao da renda, j que faixas de escolaridade mais altas congregam maior
percentual de indivduos no caso dos Conselhos Gestores e menor percentual no caso de Oramento Participativo. Nas faixas mdia alta e alta,
por exemplo, temos concentrao de mais de 60% dos participantes de
Conselhos Gestores, sendo que o mesmo ocorre para Conferncia temtica.
Ao observamos o OP, esse percentual cai significativamente para menos
de 40% e a concentrao passa a se estruturar nas faixas baixa e mdia
baixa de escolaridade, com 23,1% e 28,7%, respectivamente. Assim, parece
que, em termos de escolaridade, o perfil dos participantes de Conselhos e
Conferncias se assemelha, mas distancia-se daquele do OP.
A varivel sexo mostrou ligeiro equilbrio nas trs instituies consideradas. Nesse caso, parece que as similaridades de perfil se do muito mais
entre Conselhos e OP, do que entre Conselhos e Conferncia, tal como no
caso da escolaridade. O percentual de participantes do sexo masculino nos
Conselhos de 59,5% e, no OP, ligeiramente menor, de 57,4%, mostrando predominncia de homens nas discusses ocorridas nesses espaos.
A surpresa se d na inverso de percentuais no caso das Conferncias
Temticas, nas quais 44,8% dos participantes so homens e, portanto, a
maioria, 55,2%, so mulheres.
O caso da cor, embora o teste de independncia no tenha mostrado
significncia, revelou tambm padres interessantes. Embora exista clara
predominncia de indivduos brancos em todos os espaos considerados, j que todos apresentam, nessa categoria, percentual acima de 40%,
parece que essa predominncia varia. No caso dos Conselhos Gestores,
ela quase majoritria, j que de 48,7% o percentual de brancos, 37,8%
pardos e 13,5% de negros. No caso do OP, observa-se maior discrepncia,
com aumento da populao negra, com percentuais de brancos, pardos
e negros de, respectivamente, 41,2%, 39,6% e 19,2%. As Conferncias
parecem se situar no entremeio de ambas as instituies, contando com
significativo percentual de indivduos brancos, 46,9%, mas contando com
mais indivduos de cor preta em relao aos Conselhos e menos em relao
ao OP, de 16,8%.
No caso das variveis de prtica associativa e de prtica poltica, interessante observar que, de fato, h correlao significativa com a varivel
de interesse. Dentre os indivduos que declararam prticas associativas,

88

Alexander Cambraia N. Vaz

aproximadamente 81% declararam, tambm, insero em Conselhos


Gestores, mais de 82% declararam insero em Oramento Participativo
e, por fim, pelo menos 60% declararam participao em Conferncias
temticas. J dentre os indivduos que declararam prticas polticas, quase
76% declararam estarem inseridos, tambm, em Conselhos Gestores,
75% em Oramento Participativo e, por fim, aproximadamente 68% em
Conferncias temticas. Essa correlao gera, de um lado, pistas para se
pensar a hiptese de mais profunda ligao entre prticas participativas anteriores e propenso a insero em instituies participativas, j
que, em todos os casos, os percentuais so majoritrios;por outro lado,
suscita questes acerca da diferena encontrada principalmente no caso
das Conferncias temticas, as quais, embora tenham demonstrado significativos percentuais, situaram-se consistentemente abaixo daqueles
demonstrados por Conselhos e OPs.
No caso das regies, h maior concentrao de participao no Nordeste, com aproximadamente 50% do total. A grande surpresa concerne
aos percentuais relativamente baixos do Sul e do Sudeste, j que grande
parte da literatura atribui justamente a ambas as regies o carter de mais
participativas fato cuja pouca consistncia j tem sido realmente foco
de alguns estudos.
Com base na anlise descritiva das variveis dependente e independentes, estimaram-se alguns modelos de regresso logstica binria com fins de
verificar quais fatores teriam influncia na propenso ao desenvolvimento
de prticas participativas pelos indivduos, tomando por base cada instituio considerada como objeto de estudo. Esses modelos contaram, cada
qual, com um conjunto especfico de dimenses de variveis independentes. O primeiro modelo contou com apenas uma dimenso, referente ao
perfil socioeconmico dos indivduos. O segundo modelo incluiu, alm
dessa dimenso, tambm aquela referente s prticas associativas. O terceiro modelo contou com a adio da dimenso de prticas polticas. Ao
quarto e ltimo modelo foi acrescentada a dimenso regional, testando
se a varivel regies do Brasil teria alguma influncia na propenso ao
desenvolvimento de prticas participativas. A anlise pretende testar a
significncia dos padres distributivos de percentuais vistos na descrio
dos dados. A Tabela 7 mostra os modelos de regresso criados, apresen-

Modelando a participao social

89

tando, para cada qual, as respectivas razes de chance, coeficiente de


erro padro e coeficiente de significncia estatstica.
No modelo 1, nota-se que, no caso dos Conselhos Gestores, observamos, para os indivduos de renda familiar mdia alta e alta, razes de
chance de 2,42 e 2,81 vezes maiores, respectivamente, de participao
na instituio do que os indivduos de referncia, pertencentes faixa
de renda baixa.Nessa mesma linha, tambm relevante a magnitude
de impacto no caso da escolaridade, na qual se observa que indivduos
situados nas faixas mdia alta e alta tm, no geral, razes de chance
maiores de, respectivamente, 2,75 e 5,16 de se engajarem nesse espao
participativo em relao aos indivduos referncia, pertencentes faixa
de baixa de escolaridade. No caso da varivel sexo, embora os valores
no tenham demonstrado significncia estatstica, vale observar que as
razes de chance menores que 1, sendo 0,4 neste caso, apontam maior
probabilidade de participao masculina. O mesmo raciocnio pode ser
utilizado no caso da varivel cor, no sentido de maior probabilidade de
participao da categoria de referncia, composta de indivduos brancos.
Ao observamos os dados relativos ao Oramento Participativo, notamos algumas diferenas. Em primeiro lugar, h uma inverso em termos
de probabilidade de faixas de renda, sendo que, nesse caso, a probabilidade de participao na instituio diminui medida que nos aproximamos
de faixas mais altas de renda. A razo de chance de participao de indivduos de renda mdia baixa, por exemplo, de 3,2, ao passo que aquela
referente a indivduos de renda mdia alta de 1,91. Quando olhamos
os dados de escolaridade, temos padro semelhante: a maiores faixas de
estudo corresponde menor probabilidade de insero no OP. A razo de
chance de participao no OP de um indivduo com escolaridade mdia
baixa de 3,36 em relao a um indivduo de baixa escolaridade. No caso
de indivduos com alta escolaridade, essa razo cai para 1,23. No caso
da varivel sexo, temos o mesmo padro dos Conselhos, mas, j no caso
da varivel cor, temos maior probabilidade de indivduos de cor preta e
parda, com razes de chance de, respectivamente, 2,23 e 1,91, em relao
a indivduos de cor branca.
Os dados sobre Conferncia tambm so interessantes e relativamente
discrepantes dos demais. Em termos de renda, h uma distribuio de

90

Alexander Cambraia N. Vaz

probabilidade que remete ao equilbrio, ainda que tendendo aos nveis mais
baixos de renda. A participao de um indivduo de renda mdia baixa,
por exemplo, tem razo de chance de ocorrer de 2,3, ao passo que a de um
indivduo de renda alta de 1,12. Portanto, embora com leve diferena,
h probabilidade de participao dos vrios nveis de renda, ainda que
com certa concentrao nos nveis inferiores. J no caso da escolaridade,
a distribuio bem mais equilibrada. A razo de chance de participao
na faixa mdia baixa de 2,5 e vai a 2,43 na faixa mais alta, mostrando-se
uma diferena relativamente pequena. No caso do sexo, h maior probabilidade de participao de mulheres, com razo de chance de 1,1, assim
como tambm maior a probabilidade de participao de pardos, com
razo de chance de 1,82 e de indivduos de cor preta, com razo de chance
de 1,5 (embora, neste ltimo caso, no se tenha encontrado significncia
a pelo menos 90%).
Ao passarmos para os modelos 2 e 3, que consideram as variveis de
associativismo e envolvimento prvio com atividades polticas, notamos,
primeiramente, que os padres encontrados nas variveis socioeconmicas
se mantm. J no caso do associativismo, as razes de chance so consistentemente maiores em todas as trs instituies, sugerindo que essa varivel
, de fato, forte preditor do engajamento poltico. No obstante, podemos
observar, considerando, por exemplo, o modelo 3, que a razo de chance do
OP de 9,21, a de Conferncia, 8,23, e a de Conselhos, 7,97, sugerindo uma
escala de importncia dessa varivel j que o modelo 2 tambm revela uma
escala nessa ordem, com, respectivamente, OP (13,2), Conferncia (9,2) e,
por fim, Conselhos (11,15).
Parece, portanto, que o envolvimento prvio em associativismo um
preditor maior de participao em OP e Conferncias do que em Conselhos,
assim como em OP do que em Conferncias. Considerando a varivel de
envolvimento em atividades polticas, parece que a escala acima se inverte.
Nesse caso, tomando por base o modelo 3, o envolvimento nessas atividades
indica, de maneira consistente, maior propenso participao, primeiro,
em Conselhos (7,04), segundo, em OP (6,14) e, por ltimo, em Conferncias
(4,91). A varivel regio no mostrou consistncia estatstica e o modelo
no qual foi inserido, o de nmero 4, apresentou padres semelhantes para
as demais variveis. Os dados disponveis, portanto, no permitem tecer
consideraes plausveis sobre a dimenso.

regio do pas

regio

parda

preta

branca

feminino

masculino

alta

mdia alta

mdia baixa

baixa

alta

mdia alta

mdia

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Nordeste

2200

2200

2200

2200

referncia
1,094
(0.386)
0,897
(0.364)
0,912
(0.406)
1,069
(0.405)
2200
2200

6,14*
(0.441)

3,023***
(0.541)

3,04***
(0.544)

9,21**
(1.92)

3,1*
(0.511)
2,61**
(0.59)
1,900
(0.807)
0,440
(0.29)
referncia
2,54**
(0.177)
1,8*
(0.61)
0,71
(0.122)
referncia
1,71**
(0.322)
referncia
2,31**
(0.221)
1,88*
(0.331)

8,082***
(1.444)

13,2**
(1.21)

2,991**
(0.521)
2,57*
(0.65)
2,1*
(0.5)
0,71*
(0.511)
referncia
2,1*
(0.418)
2,4**
(0.41)
0,920
(0.186)
referncia
1,53*
(0.12)
referncia
2,44*
(0.992)
2,180
(0.62)

referncia
1,223
(0.453)
0,910
(0.331)
0,334
(0.3)
1,200
(0.41)
2200

5,93**
(0.541)

10,1***
(1.992)

2,71*
(0.41)
2,55**
(0.53)
1,33*
(0.439)
0,510
(0.323)
referncia
2,49**
(0.221)
1,77
(0.21)
0,66
(0.121)
referncia
1,69***
(0.54)
referncia
2,21*
(0.34)
1,74*
(0.24)

referncia referncia referncia

Oramento Participativo
modelo 2 modelo 3 modelo 4

11,149*** 7,97***
(1.873)
(1.402)

2200

3,211***
(0.543)
2,945*
(0.433)
1,9
(0.947)
0,98*
(0.561)
referncia
3,367**
(0.53)
2,920***
(0.628)
1,23*
(0.321)
referncia
1,225
(0.234)
referncia
2,391**
(0.831)
1,91*
(0.7)

1,659**
1,775*
1,684
1,691
(0.648)
(0.618)
(0.594)
(0.602)
1,875*
1,570
1,595
1,622
(0.653)
(0.571)
(0.589)
(0.614)
2,42**
2,213** 2,174** 2,196**
(0.846)
(0.811)
(0.807)
(0.839)
1,81*
1,574
1,566
1,565*
(0.668)
(0.613)
(0.618)
(0.636)
referncia referncia referncia referncia
1,254
1,111
0,981
0,984
(0.33)
(0.308)
(0.277)
(0.278)
2,751*** 2,091*** 1,958*** 1,951***
(0.628)
(0.504)
(0.48)
(0.479)
5,159*** 3,082*** 2,568*** 2,547***
(1.375)
(0.886)
(0.752)
(0.749)
referncia referncia referncia referncia
0.825
0,987
1,050
1,053
(0.126)
(0.166)
(0.181)
(0.181)
referncia referncia referncia referncia
1,168
1,173
1,135
1,094
(0.267)
(0.292)
(0.287)
(0.283)
1,17
1,283
1,173
1,150
(0.2)
(0.238)
(0.222)
(0.232)

mdia baixa

referncia

referncia referncia referncia referncia

baixa

modelo 1

Conselhos Gestores Municipais


modelo 1 modelo 2 modelo 3 modelo 4

categor Categorias ias

participao em associao comunitria ou associao


recreativa/esportiva ou associao/ONG temtica ou associao
profissonal ou organizao beneficente ou colegiado de escolas
participao ou afiliao a partidos polticos ou sindicatos ou
participao em passeatas ou participao em manifestaes
ou trabalho gratuito para candidato/a
Norte

*Sig a 0,1; ** Sig a 0,05; *** Sig a 0,001

nmero de observaes

prticas polticas

poltica

# de obs.

prticas associativas

cor

sexo

escolaridade

renda familiar

Varivel

associativismo

perfil scioeconmico

Dimenso

2200

2,312*
(0.321)
2,451*
(0.21)
2,1*
(0.231)
1,12*
(0.431)
referncia
2,551**
(0.21)
2,561*
(0.321)
2,43**
(0.943)
referncia
1,101*
(0.311)
referncia
1,82*
(0.231)
1,5
(0.11)

referncia

modelo 1

2200

9,2***
(0,941)

2,51*
(0.38)
2,1**
(0.321)
1,4*
(0.52)
0,910
(0.212)
referncia
1,8**
(0.43)
1,93**
(0.44)
1,220
(0.322)
referncia
1,1*
(0.21)
referncia
1,83**
(0.44)
1,653
(0.31)

2200

4,91**
(0.311)

8,23*
(0.592)

2,12***
(0.422)
2,1*
(0.411)
1,812
(0.551)
1,100
(0.238)
referncia
1,91***
(0.231)
1,51*
(0.51)
0,982
(0.322)
referncia
1,64**
(0.233)
referncia
1,88**
(0.431)
1,2*
(0.31)

referncia
1,100
(0.23)
0,663
(0.421)
0,561
(0.561)
0,910
(0.596)
2200

4,12*
(0.922)

8,91*
(1.32)

1,85*
(0.412)
2,31**
(0.6)
0,91*
(0.71)
0,720
(0.21)
referncia
2,27**
(0.491)
1,21***
(0.39)
1,08
(0.52)
referncia
1,55**
(0.412)
referncia
1,97**
(0.731)
1,2*
(0.631)

referncia referncia referncia

Conferncias Temticas
modelo 2 modelo 3 modelo 4

Tabela 7. Razes de chance e exponenciais dos erros-padro estimados por modelo de regresso logstica para varivel dependente, Brasil 2011

Modelando a participao social


91

92

Alexander Cambraia N. Vaz

Obs.: Os modelos foram montados de maneira progressiva, incluindo-se um grupo de variveis por vez. Considerando
como referncia as categorias Baixa (renda familiar <=1 SM) para Renda,Baixa (at 4 Srie Fundamental) para
Escolaridade,Masculino para Sexo,Branca para Cor; Y=1 para indivduos com alguma Prtica Associativa,Y=1 para
indivduos com alguma Prtica Poltica,e, por fim, Norte para Regio do Pas,o modelo completo da regresso pode ser
descrito pela seguinte equao: [P/1-P]= 0 + B1(renda familiar nominal mdia baixa) + B2(renda familiar nominal mdia alta) + B3(renda familiar nominal alta) + B4(escolaridade mdia baixa)
+ B5(escolaridade mdia alta) + B6(escolaridade alta) + B7(masculino) + B8(preta) + B9(parda)
+ B10(participou prticas associativas) + B11(participou prticas poltica) + B12(Nordeste) +
B13(Sudeste) + B14(Sul) + B15(Centro-Oeste) + Ui.

Ao analisarmos a insero dos indivduos nas instituies participativas


consideradas podemos notar padres importantes de anlise. Considerando o
modelo de centralidade, segundo o qual os indivduos dotados de mais recursos, como renda e escolaridade, bem como dotados de dadas caractersticas,
como sexo masculino e cor branca, seriam os mais propensos ao engajamento
poltico no mbito social, podemos observar informaes discrepantes. No
caso dos Conselhos Gestores, parece haver, de fato, correspondncia aos
pressupostos assumidos, tomando por base a probabilidade de que indivduos
de rendas alta e mdia alta, escolaridade alta e mdia, sexo masculino e cor
branca, sejam os mais provveis a tomarem parte das discusses na instituio.
No caso das Conferncias, observamos um perfil misto, que congrega
alguns pressupostos do modelo, mas refuta outros. H uma distribuio
quase equilibrada entre a renda e escolaridade dos participantes, embora, no
caso da renda, com ligeira tendncia para nveis inferiores. mais provvel
a participao de mulheres do que homens e de indivduos de cores preta e
parda. Considerando o Oramento Participativo, os padres se invertem. As
propenses de participao esto ligadas muito mais a indivduos de renda
e escolaridade baixas, sexo masculino e de cores preta ou parda.
Parece existir um efeito de mobilizao de setores mais populares que
varia de acordo com a instituio, sendo possvel elencar, em ordem, o OP,
as Conferncias e, por fim, os Conselhos. A explicao para esse fato reside, pode-se dizer, no desenho do prprio programa. O OP opera sob uma
lgica regionalizada no territrio urbano e congrega a participao direta
de qualquer cidado. , portanto, um programa que incide sobre diferentes
regies da cidade e cujo engajamento no est sujeito a qualquer tipo de
registro e/ou identificao prvia nestes ciclos iniciais. Concerne, portanto,
a uma estrutura de oportunidade (Renn, 2003) que potencializa a insero
poltica de grupos sociais distintos no mbito urbano.

Modelando a participao social

93

J no caso das Conferncias, existe uma lgica de organizao diferenciada


em pelo menos dois aspectos: o tema tratado e a localizao. Conferncias
so realizadas para tratar de reas de polticas pblicas especficas, como
sade e educao, que tendem a beneficiar no apenas determinado bairro
ou regio da cidade, como no caso das obras do OP, mas, antes, todo o
conjunto social. Alm disso, embora abertas participao direta de todo
cidado interessado, geralmente no operam sob uma lgica regional, mas,
antes, com base em locais e dias especficos de realizao. J os Conselhos
congregam estruturas de oportunidade mais fechadas, uma vez que a participao depende de prvia eleio quando esta existe, vale dizer (Vaz,
2009) e os temas tratados so, tambm, gerais, influenciando o conjunto
social no mbito de determinada temtica.
Com base no modelo da centralidade e no modelo institucional, podemos elaborar uma tipologia especfica das trs instituies tratadas. Em
primeiro lugar, possvel afirmar que o OP tende a superar os limites da
centralidade objetiva e a reforar os parmetros da centralidade subjetiva.
A adoo do modelo territorial de organizao leva a que os indivduos se
renam entre iguais, isto , entre sujeitos que compartilham territrios
comuns de vivncia, fazendo com que eventuais receios de engajamento em
atividades externas isto , que estejam radicalmente fora dos padres e/
ou expectativas dos sujeitos sejam minimizados. Alm disso, importante
enfatizar que, medida que as demandas so concretizadas, os indivduos
se sentem efetivamente capazes de influenciar o processo poltico. Por isso,
constroem uma autoimagem capaz de potencializar seus atributos de ao.
As Conferncias temticas estabelecem um equilbrio entre centralidade
objetiva e centralidade subjetiva. O fato de serem, ao mesmo tempo, abertas
participao direta de qualquer indivduo e terem por objeto diretrizes de
polticas especficas, leva a que, por um lado, seja exigido dos sujeitos pelo
menos dado conhecimento da poltica tratada, bem como capacidade de
expressar crticas e propor possveis mudanas na sua formulao. Assim,
exige-se pelo menos dado grau de escolaridade dos indivduos, o qual geralmente atrela-se renda. Nessa mesma linha, como a participao exige
recursos, mas, ainda assim, aberta, ela tende a minar as expectativas daqueles indivduos que no so dotados desses recursos, levando-os a construir
uma autoimagem tendenciosamente negativa acerca de suas respectivas
capacidades de influenciar as decises polticas naquele espao.

94

Alexander Cambraia N. Vaz

J no caso dos Conselhos Gestores, existe uma exacerbao da centralidade objetiva e uma menor considerao centralidade subjetiva. A forma
de entrada na instituio depende da capacidade dos atores de mobilizarem
uma srie de recursos que ou levaro sua eleio, ou levaro sua indicao, j que, na maioria dos casos, as cadeiras so ocupadas, na verdade,
por instituies (Vaz, 2009). Alm disso, dois outros fatores devem ser considerados. Primeiro, as reunies da instituio tendem a ter periodicidade
especfica, geralmente mensal. Assim, os indivduos participantes necessitam
de tempo para se dedicar atividade. Segundo, os temas tratados exigem
compreenso e estudo por parte dos sujeitos, j que, no geral, delineiam
diretrizes e/ou normas para a rea temtica sobre a qual versam, lidando
com agentes do governo e especialistas no assunto. Assim, os receios de
engajamento em atividades externas, que estejam radicalmente fora dos
padres e/ou expectativas dos sujeitos, so, na verdade, maximizados. E no
h uma identificao concreta das atividades desenvolvidas na instituio,
isto , no necessariamente as discusses empreendidas so consideradas
e/ou mesmo executadas pelos rgos decisrios. Portanto, os indivduos
podem, na verdade, sequer se sentir como parte efetiva dos processos polticos decisrios locais.
Alm das perspectivas da centralidade e institucional, vale a pena analisar
os dados tambm luz do associativismo e do envolvimento em questes de
carter poltico pelos indivduos. Nesse caso, tambm possvel estabelecer
uma tipologia de correlao entre as variveis de acordo com a instituio
tratada. Considerando o Oramento Participativo, por exemplo, existe, por
um lado, grande potencialidade de validao da tese do associativismo e,
por outro, potencial de diminuio do impacto da varivel de envolvimento
com questes estritamente do mundo poltico, especialmente em funo da
capacidade de organizao territorial dos grupos sociais. Essa organizao
tende a ser caracterstica dos movimentos populares, como movimentos
sociais, dentre outros, transmitindo s geraes os valores e preferncias a
imbudos. O OP exige, para participao, uma perspectiva grupal que permite aos indivduos escolher e votar nas opes mais importantes para seus
respectivos territrios. Pode-se dizer no necessitar, nessa linha, de conhecimentos e/ou mesmo estratgias de negociao aprofundadas estruturadas
por meio de capacidades geralmente adquiridas no contato com atividades
de cunho eminentemente poltico.

Modelando a participao social

95

J no caso das Conferncias, podemos dizer haver dado equilbrio entre


propenses de associativismo e propenses de capacidades polticas. O
associativismo relativamente menos importante que no OP, como dados
mostraram, em funo, principalmente, do carter j demonstrado do espao,
de discusses que exigem nveis relativamente maiores de conhecimento
tcnico e maior amplitude dos efeitos advindos da participao, para alm do
grupo social de base. Como as Conferncias lidam com aspectos e diretrizes
normativas de polticas especficas, importante que os indivduos tenham
conhecimentos tcnicos no s da temtica mas tambm de estratgias
que lhes permitam efetivamente influenciar o espao decisrio, atividades
e capacidades prprias das atividades polticas. Portanto, o envolvimento
prvio nestas ltimas torna-se to importante quanto o associativismo em
sua forma geral.
Quando consideramos os Conselhos Gestores, temos um contexto de
menor grau de impacto da varivel associativa e de maior grau de impacto da varivel poltica. Como a instituio trata de polticas e temticas
setoriais, os participantes so, geralmente, indivduos que representam
instituies no apenas ligadas rea tratada, mas que efetivamente trabalham de alguma maneira nela. Assim, podemos dizer que o associativismo propiciado pela instituio est ligado muito mais a uma perspectiva
corporativista, de reunio de interesses e preferncias similares, do que a
uma perspectiva de grupos sociais identitrios. Alm disso, a dinmica
deliberativa empreendida no interior dessas instncias pressupe que os
indivduos tenham no apenas conhecimento e expertise no tema tratado
mas significativa habilidade de formular crticas, questes e, principalmente, de convencer e persuadir os demais integrantes, tambm experts no
assunto, do carter de validade de suas respectivas propostas habilidades
essas prprias, vale dizer, muito mais do mundo da poltica do que do
mundo do associativismo geral.
O ltimo aspecto importante com que se deve lidar na anlise das instituies objeto de trabalho concerne dimenso da racionalidade. Nesse
caso, parece haver variaes entre as instituies no grau de predominncia da lgica do free-rider. Considerando primeiramente o OP, possvel
afirmar que, por um lado, as regies da cidade acabam instituindo uma
lgica de disputa estratgica pelas obras passveis de realizao no mbito
do programa. Assim, os indivduos teriam incentivo participao em

96

Alexander Cambraia N. Vaz

funo, basicamente, dos incentivos seletivos promovidos pela concretizao de suas demandas. Entretanto, vale dizer, alguns estudos, como
em Gonzlez (1998) e Fedozzi (2002), tm demonstrado outra faceta da
participao no OP relativa ao aprendizado a que os grupos sociais so
submetidos quando discutem questes tcnicas e oramentrias com os
agentes governamentais. Esse aprendizado resvalaria na conscincia de
cada grupo em no apenas demandar benefcios para suas respectivas
comunidades mas aceitar a transferncia eventual desses benefcios
tambm para outras comunidades. Portanto, seria relativamente baixa a
predominncia da lgica free-rider medida que as discusses e debates
fossem empreendidos.
No caso das Conferncias, possvel afirmar que, embora abertas
participao de qualquer cidado, tende a existir uma fora maior da
lgica free-rider, j que, no geral, lidam com poucos incentivos seletivos
por tratarem de diretrizes e normativas amplas de reas temticas especficas. Assim, os maiores participantes tendem a ser aqueles indivduos
j participantes da temtica, com relativa compreenso de suas dinmicas
e problemas e capazes de formular ideias e questes acerca de suas bases
normativas. O mesmo tipo de lgica pode ser atribudo aos Conselhos
Gestores, ainda que com maior grau de predominncia da dinmica free-rider. Pois, alm de tratarem de temas amplos e de base normativa para
determinada temtica, a entrada , como j dito, cerceada por processos
no muito claros (eleio ou indicao) e as reunies so peridicas, exigindo tempo e conhecimentos significativos por parte dos participantes.
Assim, so muito restritos os benefcios seletivos potencializadores do
engajamento na instituio.
Concluso
O que determina a participao? Este artigo buscou mensurar quais
fatores seriam determinantes para que os indivduos adotassem prticas
participativas, especificamente no que tange ao envolvimento em instituies participativas ligadas diretamente a processos decisrios em
polticas pblicas, sendo Conselhos Gestores, Oramento Participativo
e Conferncias Temticas. Com base numa amostra de 2200 indivduos
selecionados aleatoriamente da populao, estimou-se uma funo de regresso que contou com quatro dimenses de variveis independentes: o

Modelando a participao social

97

perfil socioeconmico dos indivduos; o envolvimento prvio em prticas


associativas; o envolvimento prvio em prticas polticas; e, por fim, a
regio de origem dos sujeitos.
Tomaram-se por base analtica quatro dimenses tericas que tm
buscado responder questo acima de maneiras diferentes: o modelo da
centralidade, o modelo associativo, o modelo da racionalidade e, por fim,
o modelo institucional ou das estruturas de oportunidade. Como forma de
resumir as principais concluses a que os dados nos levaram, elaborou-se
um quadro (Quadro 1) com as principais variveis de cada dimenso e sua
relao com as trs instituies aqui tratadas.
Quadro 1. Dimenses e variveis tericas tratadas, por instituio participativa considerada

modelo da centralidade

objetiva
subjetiva
reforada: foco
superada:
nos recursos dos indivduos sem
indivduos para
recursos no
Conselhos
envolvimento e tm capacidade
Gestores
para a prpria para se envolver
dinmica: tempo, - autoimagem
escolaridade, etc.
negativa

estruturas de
oportunidade

capacidades

associativismo
baixa: fechada,
baixo: laos de
geralmente sem
grupos sociais
critrios claros de
no operam nesse
entrada; no opera
espao, mas, sim,
sob lgica regional;
de instituies
e reunies so
diversas
frequentes
mdia: aberta a
equilibrada:
qualquer cidado; mdio: pode operar
equilibrada:
tanto sob laos
recursos so
indivduos sen- periodicidade no
Confede grupos sociais
importantes, mas tem que podem frequente, facilirncias
decidir, desde tando participao; identitrios quanto
sua inexistncia
Temticas
no impede a que conheam o no opera sob lgica em funo de instituies diversas
participao
assunto
regional, o que j
dificulta esta ltima

Oramento
Participativo

superada:
recursos no so
preponderantes
como condio

reforada:
indivduos
enxergam
as obras e se
sentem parte
do processo
decisrio

alta: aberta a qualquer cidado; opera


sob lgica regional;
periodicidade no
frequente

alta: opera
basicamente sob
lgico de grupos
sociais, territorial,
de indivduos que
comungam de
problemas e dificuldades comuns

prtica poltica

racionalidade

alta: opera sob lbaixos


gica corporativista,
benefcios
de instituies que
seletivos;
negociam termos
alta lgica
e diretrizes das
free-rider
polticas
mdio: pode
mdios
operar tanto sob
benefcios
laos de grupos
seletivos;
sociais identitrios
mdia
quanto em funo
lgica freede instituies
-rider
diversas
baixa: estratgias
polticas no so
altos
usuais, pois h
benefcios
solidariedade
seletivos;
entre os grupos
baixa
sociais diversos,
lgica freeentendimento
-rider
das dificuldades
vivenciadas

Fonte: Elaborao prpria.

Parece que as principais hiptese levantadas ao longo do trabalho foram


corroboradas por meio dos testes. Primeiro, o aumento tanto da renda

98

Alexander Cambraia N. Vaz

quanto da escolaridade um fator que impacta positivamente a propenso


ao envolvimento em Conselhos e Conferncias, mas no em OP. Segundo, a
existncia de prticas tanto associativas quanto polticas anteriores tambm
se revelou fator de aumento de propenso adoo de prticas participativas.
No caso do associativismo, parece que h maior fator de impacto no OP,
seguido por Conferncias e, por fim, Conselhos. No caso da prtica poltica,
essa lgica invertida. Por fim, parece no haver relao aparente entre regio
de origem dos indivduos com seu grau de propenso de envolvimento em
instituies participativas.
ANEXO A. Teste de ajuste do modelo com a curva ROC
Ao analisarmos a consistncia do modelo, temos resultados interessantes do ponto de vista analtico. Para esta etapa, utilizamos a metodologia
da curva ROC, que mostra o quanto as estimativas acertam, isto , para o
caso deste trabalho, o quo corretamente identificam os tipos de indivduos
passveis de insero em Instituies Participativas, em relao ao quanto
elas erram, isto , o quo identificam de maneira errnea indivduos como
passveis de insero em Instituies Participativas, mas cujos respectivos
perfis indicam tendncia exatamente oposta, ou seja, de no participao. A
curva til para demonstrar o quanto a identificao pelo modelo de perfis
de propenso insero em Instituies Participativas melhor do que uma
classificao aleatria destes perfis.
Se construdo um plano cartesiano cujo eixo Y a proporo de acertos e cujo eixo X a proporo de erros, tem-se que, como a classificao
aleatria indica que proporo de erros igual proporo de acertos, ela
forma uma reta na diagonal do quadrado. Assim, 50% da rea do quadrado
se encontra abaixo dessa curva. Se, a seu turno, as estimativas do modelo
construdo so melhores do que a classificao aleatria, a curva ROC
formada pela proporo de erros e acertos estar mais prxima do eixo Y.
Isso implica que a rea abaixo da curva ROC estimada correspondente ser
necessariamente maior que 50%, podendo chegar ao valor mximo de at
100%. A curva ROC contendo as estimativas do modelo construdo neste
trabalho segue no Grfico 2.

Modelando a participao social

99

Grfico 2. Curva ROC para prticas participativas - propenso insero em Instituies Participativas

Fonte: Pesquisa UFMG/Vox Populi A participao social no Brasil democrtico

Foi estimada uma curva ROC para os trs primeiros modelos gerados
na regresso desconsiderando o ltimo modelo, que incluiu a varivel regio, por falta de significncia a qualquer nvel e/ou categoria considerada.
No caso do primeiro modelo, a curva gerada por meio das estimativas de
perfil correspondeu a 68,2% da rea abaixo da curva. Ao acrescentarmos
a varivel de participao em associaes, referente ao segundo modelo da
regresso, a rea abaixo da curva passa para aproximadamente 82%. Por
fim, considerando o terceiro modelo, construdo com adio da varivel
de participao em atividades polticas, a rea abaixo da curva sobe para
83,8%. Com base nesses dados, possvel dizer que as estimativas geradas
pelo modelo estruturado no trabalho so melhores do que uma estimativa
aleatria dos dados considerados.

100 Alexander Cambraia N. Vaz

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Resumo
O artigo faz uma avaliao da probabilidade mdia dos indivduos de tomarem parte de
processos participativos em Instituies Participativas (IPs), a partir de um conjunto de
caractersticas socioeconmicas e polticas. Com base em um universo de 2200 indivduos
de todos os Estados do Brasil, que responderam a questionrio aplicado pelo Instituto
Vox Populi, focado na temtica da participao social (documento elaborado em parceria
com a Universidade Federal de Minas Gerais UFMG), avaliaram-se as caractersticas de
indivduos que efetivamente participam de IPs e se relacionou tal informao com um conjunto de variveis de perfis socioeconmico e poltico. Essas variveis so: renda nominal
familiar; escolaridade; sexo; cor; participao em atividades associativas; participao em
atividades polticas; e regio do Brasil em que reside. Realizou-se anlise de estatsticas
descritivas entre as variveis, assim como se buscou elaborar modelos estatsticos para
explicar a varivel dependente Insero em atividades de Instituies Participativas
(especificamente Conselhos Gestores Municipais, Oramento Participativo e Conferncias temticas), tendo por base quatro modelos tericos especficos, a saber: o modelo
da centralidade, o modelo do associativismo, o modelo da escolha racional e, por fim, o
modelo institucional ou das estruturas de oportunidade. Os resultados indicam que cor,
renda, sexo, escolaridade e envolvimento prvio com atividades associativas e polticas
tm papel significativo no aumento dessa propenso, mas que seus respectivos graus de
impacto variam de acordo com a instituio participativa considerada.
Palavras-chave: Instituies Participativas; participao social; desigualdade poltica.
Abstract
The article assesses the average probability of individuals to take part in participatory
processes in Participatory Institutions (PIs), based on a set of socio-economic and political
characteristics. From an universe of 2,200 individuals from all Brazilian states, who have
answered the questionnaire applied by Vox Populi Institute, focused on the subject of
social participation (a document written in collaboration with the Minas Gerais Federal
University UFMG), characteristics were assessed from individuals that effectively take part

106 Alexander Cambraia N. Vaz

in PIs. That information was related to a set of socioeconomic and political profile variables.
Those variables are: nominal family income; schooling; sex; skin color; participation
in associative activities; and region of Brazil where they live. An analysis of descriptive
statistics was conducted among the variables, trying to build statistical models to explain
the dependent variable Insertion in Participatory Institutions activities (specifically,
Municipal management Councils, Participatory Budget, Theme Conferences), using as
a basis four specific theoretical models, namely: the model of centrality, the model of
associativism, the model of rational choice, and finally, the institutional model or model
of opportunity structures. Results indicate that skin color, sex, schooling and previous
involvement with associative and political activities play a crucial role in increasing that
propensity, but their respective degrees of impact vary according to the participatory
institution under consideration.
Key words: Participatory Institutions; social participation; political inequality.
Recebido em 22 de maio de 2012.
Aprovado em 5 de outubro de 2012.