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RETOMANDO O DEBATE: A NOVA POLTICA INDUSTRIAL DO

GOVERNO LULA
Max Benjoino Ferraz*

O presente trabalho tem o intuito de descrever a nova poltica industrial anunciada no atual governo
do presidente Luiz Incio Lula da Silva, bem como esboar algumas consideraes preliminares sobre a
mesma. Tal poltica pode ser caracterizada por outras duas: a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio
Exterior (Pitce), de 2004; e sua continuao, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), de 2008.
Para consecuo da tarefa supracitada, o estudo procura retomar o debate sobre a poltica industrial
no Brasil, delineando alguns aspectos gerais associados ao tema, apontando as principais contribuies
tericas relacionadas e realizando uma breve reconstituio histrica da experincia brasileira com
poltica industrial.
Ao final do artigo, espera-se que o leitor tenha obtido maior familiaridade com o assunto e esteja apto a
assumir uma posio frente ao debate, o qual se revela extremamente atual ante as medidas anunciadas
recentemente pelo governo brasileiro.
Palavras-chave: Politica Industrial Brasileira; Histrico; Contribuies Tericas; Poltica Industrial, Tecnolgica
e de Comrcio Exterior (Pitce); Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP); Governo Lula.

Retaking the debate: the new industrial policy of the lula


government
This work has the intention to describe the new industrial policy announced in the current government
of President Luiz Incio Lula da Silva, as well as to outline some preliminary considerations on it. Such
policy can be characterized by two others: the Industrial, Technology and Foreign Trade Policy (Pitce), of
2004, and its continuation, the Productive Development Policy (PDP), of 2008.
To achieve the task above, the study seeks to resume the debate on industrial policy in Brazil, outlining
some general aspects related to the issue, pointing out the major theoretical contributions related and
carrying out a brief historical reconstitution of the brazilian experience with industrial policy.
At the end of the article, it is expected that the reader has obtained greater familiarity with the subject
and is able to take a position facing to the debate, which is proving to be very current in front of the
moves announced recently by the Brazilian government.
Key words: Brasilian Industrial Policy; Historical; Theoretical Contributions; Industrial, Technology and
Foreign Trade Policy (Pitce); Productive Development Policy (PDP); Lula Government.

* Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Economia da UFRJ (PPGE-IE). O autor agradece os indispensveis comentrios e
sugestes de Tatiana Conceio de Miranda (aluna de Mestrado do Programa de Ps-graduao em Economia do IE-Unicamp) e de um
parecerista annimo. O autor agradece, ainda, o apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (Faperj) e do
Centro Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).

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RETOMANDO el DEBATE: lA NueVA POLTICA INDUSTRIAL Del GObiERNO LULA


Este trabajo tiene la intencin de describir la nueva poltica industrial anunciada en el actual gobierno
del presidente Luiz Incio Lula da Silva, as como esbozar algunas consideraciones preliminares sobre el
mismo. Esa poltica puede caracterizarse por otros dos: el de Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio
Exterior (Pitce), de 2004, y su continuacin, la Poltica de Desarrollo Productivo (PDP), de 2008.
Para realizar la tarea anterior, el estudio trata de reanudar el debate sobre la poltica industrial en Brasil,
se esbozan algunos aspectos generales relacionados a la cuestin, sealando los principales aportes
tericos relacionados y haciendo una breve reconstitucin histrica de la experiencia brasilea con la
poltica industrial.
Al final del artculo, se espera que el lector ha obtenido una mayor familiaridad con el tema y es capaz
de tomar una posicin frente al debate, que est resultando muy actual en el frente de las medidas
anunciadas recientemente por el gobierno brasileo.
Palabras-clave: Poltica Industrial Brasilea; Histrico; Aportes Tericos; poltica Industrial, Tecnolgica y
de Comercio Exterior (Pitce); poltica de Desarrollo Productivo (PDP); Gobierno Lula.

Reprise du dbat : la nouvelle politique industrIelle du


gouvernement lula
Ce travail a lintention de dcrire la nouvelle politique industrielle annonce dans le gouvernement actuel
du Prsident Luiz Incio Lula da Silva, et aussi ainsi certaines grandes considrations prliminaires sur
ce sujet. Une telle politique peut tre caractris par deux autres: la Politique Industrielle, Technologique
et du Commerce Extrieur (Pitce), de 2004, et sa continuation, la Politique de Dveloppement de la
Production (PDP), de 2008.
Pour atteindre cette tche, ltude reprent le dbat sur la politique industrielle au Brsil, en dcrivant certains
aspects gnraux lis la question et en soulignant les principales contributions thoriques relaciones et
effectue une brve reconstitution historique de lexprience brsilienne sous la politique industrielle.
la fin de larticle, il est prvu que le lecteur ait obtenu une plus grande familiarit avec le sujet et
soit capable de se positionner face au dbat, ce qui savre trs actuel en face des mesures annonces
rcemment par le gouvernement brsilien.
Mots-cls : Poltique Industrielle Brsilienne ; Historique ; Contributions Thoriques ; Poltique Industrielle,
Technologique et du Commerce Extrieur (Pitce) ; Politique de Dveloppement de la production (PDP);
Gouvernement Lula.

1 INTRODUO

Um dos temas de poltica econmica muito presente na pauta de discusses da


economia brasileira desde a dcada de 1930, mas com especial destaque a partir
dos anos 1950, diz respeito poltica industrial. Sob a gide da industrializao
por substituio de importaes e atravs da forte e persistente ao do Estado

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em promover o processo de industrializao, o Brasil conseguiu constituir, at


o final da dcada de 1970, uma estrutura industrial relativamente diversificada
e integrada, lanando mo, para tal, de uma srie de incentivos que abarcavam
desde generosos subsdios a setores considerados como estratgicos, at o controle
quantitativo de importaes.
A partir de meados dos anos 1980, verifica-se uma forte dissenso no foco da
poltica econmica brasileira. A estabilizao da economia passa a ter prioridade
e a poltica industrial perde espao de atuao, num contexto de crescente abertura comercial e financeira, tornando-se um instrumento pouco explorado, qui
inexistente. Contudo, mais recentemente (de 2003 at o perodo atual), a poltica
industrial retomou uma posio de destaque como poltica de desenvolvimento
e sustentao do crescimento da economia. Tal iniciativa consubstanciou-se no
anncio de dois planos: a poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior
(Pitce), de 2004; e a poltica de desenvolvimento produtivo (PDP) de 2008.
Tendo em vista a importncia do debate no cenrio brasileiro atual, ante os
anncios supracitados, sob a direo do atual presidente Luiz Incio Lula da Silva,
pertinente a retomada da discusso sobre a poltica industrial no Brasil. Neste
sentido, este artigo tem o objetivo de, alm de aproximar o leitor dos principais
aspectos tericos e histricos associados poltica industrial, discutir, ainda que de
maneira sucinta e exploratria, as principais caractersticas de ambos os programas
mencionados acima. No caso da Pitce, so examinadas suas principais diretrizes
e resultados. J na PDP, o esforo de anlise reside em apontar suas principais
caractersticas e discorrer a respeito de alguns pontos de reflexo que fornecem
contorno forma de insero de tal poltica na economia brasileira.
Alm desta introduo e da concluso, constam, ainda, quatro sees neste
trabalho. Na seo 2, so retomados alguns aspectos gerais identificados na
literatura, associados poltica industrial, bem como uma breve exposio das
principais correntes tericas que buscam compreend-la. Na terceira seo, feita
uma retrospectiva histrica da experincia brasileira com poltica industrial, a qual,
obviamente, seletiva e limitada, dado o escopo deste estudo. Em seguida, so
apresentadas as principais caractersticas da Pitce e da PDP, bem como alguns resultados decorrentes da primeira poltica. Por fim, na seo 5, realiza-se um esforo
de reflexo com base nas acepes tericas previamente delineadas, bem como
promovida uma anlise mais flexvel e exploratria a respeito da experincia com
a poltica industrial no Governo Lula, particularmente no que se refere PDP.
2 CARACTERIZAO DA POLTICA INDUSTRIAL E PRINCIPAIS CONTRIBUIES
TERICAS

As questes relacionadas poltica industrial costumam exaltar debates acalorados entre


os estudiosos do assunto. Muitas vezes os comentrios enveredam por caminhos

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muito mais ideolgicos do que pautados por lisura e imparcialidade na anlise dos
mritos, ou no, de tal poltica. Isto se deve, em grande medida, a concepes diferentes associadas participao do Estado na promoo das atividades produtivas
de um determinado pas, vis--vis o livre jogo das foras de mercado. Entretanto,
este trabalho procura prescindir1 de uma anlise desta natureza. O intuito, aqui,
caracterizar, com o mnimo juzo de valor possvel, a poltica industrial, seus
objetivos e seus instrumentos.
Segundo Amadeo (2002), historicamente, a idia de poltica industrial no
nova, podendo ser identificada nas teses mercantilistas do sculo XVI e XVII,
junto s propostas legislativas de interveno no mercado e proteo da indstria
nascente. Apesar de interessante, a historiografia a respeito da poltica industrial, a
qual contou com as contribuies de autores como Adam Smith e Raul Prebisch,
foge ao mbito deste trabalho e ser retomada apenas em pontos especficos. O
importante a destacar no momento uma caracterizao mais geral e contempornea a respeito da poltica industrial. Neste sentido, a compreenso conferida
por Ferraz, Paula e Kupfer (2002, p. 545) providencial:
(...) o objetivo mais tradicional pretendido pela poltica industrial a promoo da atividade produtiva, na
direo de estgios de desenvolvimento superiores aos preexistentes em um determinado espao nacional.
Do ponto de vista conceitual, poltica industrial deve ser entendida como o conjunto de incentivos e
regulaes associadas a aes pblicas, que podem afetar a alocao inter e intra-industrial de recursos,
influenciando a estrutura produtiva e patrimonial, a conduta e o desempenho dos agentes econmicos
em um determinado espao nacional.

Ao passo que se compreenda o desenvolvimento como crescimento com mudana


estrutural, cabe poltica industrial acelerar os processos de transformao produtiva
que as foras de mercado podem operar, alm de disparar os processos que essas mesmas
foras so incapazes de articular (KUPFER, 2003). Neste sentido, conforme Furtado
(2004), a poltica industrial constitui um caminho para romper limites estreitos e abrir
trajetrias novas, de maneira a superar restries induzindo aes que podem relanar
o movimento de empresas e setores para novas posies e novas trajetrias.
Seguindo a linha de raciocnio acima, os instrumentos disponveis para a
poltica industrial podem ser reunidos em dois grupos: o regime de regulao
(envolve questes associadas arbitragem do processo concorrencial como: a
poltica antitruste, a regulao da propriedade intelectual, a poltica comercial, a
preveno da concorrncia desleal, o controle administrado de preos, a poltica
de concesses etc.) e o regime de incentivos (estes envolvem estmulos atravs de
medidas financeiras e fiscais como: juros subsidiados, modificao na estrutura
1. Uma interessante discusso a respeito do papel do Estado pode ser encontrada em Reinert (1999) e Stiglitz (1989).

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de tarifas de importao, dedues fiscais, crdito e financiamento a longo prazo,


incentivos aos gastos com pesquisa e desenvolvimento P&D etc.).
Adicionalmente, o debate a respeito das polticas industriais costuma distinguilas entre polticas horizontais e verticais (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). As
primeiras procuram melhorar o desempenho da economia na sua totalidade, sem
especificar um setor ou empresa em especial, enfatizando a ao governamental sobre
as condies gerais que conformam o ambiente econmico, de maneira a afetar o
desenvolvimento industrial apenas de forma indireta. Dentre as medidas associadas
s polticas industriais horizontais destacam-se: aquelas destinadas melhora da
infraestrutura (portos, telecomunicaes, transporte etc.); melhoria da infraestrutura
educacional e de cincia e tecnologia (como subsdios e investimentos em institutos
de pesquisa e universidades); a poltica antitruste; as diretrizes governamentais mais
gerais para a indstria; a prpria poltica macroeconmica; dentre outros aspectos
que operam de forma indistinta sobre o setor industrial.
As polticas verticais, por sua vez, so aquelas que privilegiam deliberadamente
uma indstria especfica, atuando de forma seletiva. Assim, este enfoque enfatiza a
delimitao de um espao prprio para a poltica industrial, onde medidas mais discricionrias se justificariam pela existncia de indstrias que exibem certas caractersticas
como, por exemplo: um maior valor agregado; elevado poder de encadeamento na
cadeia produtiva; grande dinamismo potencial; ou retornos crescentes de escala; de maneira que sua promoo teria um impacto mais incisivo sobre o tecido econmico.
Existe, portanto, conforme Gadelha (2001), certa polarizao das vises de
poltica industrial entre as abordagens que privilegiam aes horizontais, relacionadas
a um padro indireto de interveno, e outras que focalizam a instncia microeconmica setorial, envolvendo uma interveno mais direta, seletiva e orientada
por metas bem definidas. Contudo, apesar da dicotomia aludida acima, Furtado
(2002) salienta que os dilemas entre horizontalidade e verticalidade so, em geral,
falsos. Neste sentido, a poltica deve ser orientada para objetivos horizontais,
promovendo a incorporao de conhecimento a todas as atividades econmicas e
sociais, mas pode para tal lanar mo de intervenes mais verticais.
As consideraes aventadas at o momento tiveram o intuito de apenas
familiarizar o leitor acerca dos objetivos e instrumentos associados poltica industrial. Contudo, tal anlise carece de um tratamento terico mais robusto que
permita reconhecer os principais matizes da poltica industrial luz de arcabouos
analticos diferenciados. A seguir, visando sanar tal lacuna, so comentadas as
principais contribuies tericas para o debate.
Conforme Suzigan e Furtado (2006), grande parte da controvrsia em torno
da definio e do escopo da poltica industrial est relacionada com as distintas
vises a respeito de seus fundamentos tericos. Em linhas gerais, existem trs

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correntes tericas principais: a ortodoxa, a desenvolvimentista e a evolucionista.


A primeira, associada a autores de extrao liberal, acredita que, uma vez que
fossem verificadas condies competitivas, a poltica industrial seria no apenas
desnecessria como, tambm, indesejvel por distorcer os preos relativos da economia, devidamente determinados pela alocao eficiente dos recursos realizada
pelo mercado competitivo.
Nesta viso, a interveno por meio da poltica industrial se justificaria apenas
na medida em que fossem verificadas falhas de mercado como, por exemplo: as
estruturas de mercado ou condutas no competitivas (oligoplios e monoplios);
externalidades; bens pblicos; direitos de propriedade comuns; dentre outros
(FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). Dada a existncia de tais imperfeies, a
interveno pblica se justificaria, mas seria de natureza meramente reativa e corretiva, atacando apenas os flancos expostos pelas falhas de mercado; e horizontal,
isto , no seletiva em termos de setores e atividades.
Seguindo a linha de raciocnio supracitada, com vistas a evitar as falhas do
Estado, seria necessrio minimizar o protecionismo, banindo mecanismos burocrticos discricionrios e a falta de transparncia da ingerncia governamental.
Desta forma, seria possvel obter expanso na indstria advinda dos aumentos de
produtividade, os quais, por sua vez, seriam alcanados pela alocao mais eficiente
dos recursos, pela incorporao de safras mais modernas de bens de produo e
pela melhoria da infraestrutura fsica e humana (CASSIOLATO; ERBER, 1997),
inexistindo, a princpio, razes para diferenciar setores e agentes econmicos.
Acompanhando esta viso tradicional, est a acepo de que a liberalizao
comercial, ao consentir uma maior integrao internacional, daria lugar a processos
de desenvolvimento mais robustos e slidos na medida em que permitiriam a
especializao do pas em atividades onde o mesmo tivesse maiores vantagens
comparativas. Analogamente, a liberalizao financeira seria salutar na medida em
que possibilitaria a melhora no clima dos negcios, com reflexos positivos sobre
o montante dos investimentos realizados no pas.
inevitvel comentar, ainda, que a viso neoclssica, sucintamente exposta
nos ltimos pargrafos, padece de limitaes impostas por seus prprios pressupostos. Ao considerar informao perfeita e racionalidade ilimitada, deixa-se de
tomar conta das incertezas associadas ao processo econmico, as quais so geradoras
de falhas de mercado adicionais que demandam intervenes pblicas. Neste
sentido, no se pode deixar de observar que, de acordo com Coutinho (2002), a
reflexo a respeito das falhas de mercado se aprofundou e passou a abranger um
conjunto muito maior de situaes, passando a incorporar questes como a incerteza, os riscos financeiros decorrentes de altas alavancagens, os riscos da inovao
tecnolgica, as economias dinmicas de escala, as deficincias institucionais, os

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processos de aprendizado etc. Tais consideraes tiveram implicaes importantes


em termos de complementao agenda de autores de outras vertentes tericas.
Mas note-se que tais proposies, por si ss, contradizem o ncleo duro do campo
conceitual neoclssico.
Com referncia ao ltimo ponto colocado acima, Cassiolato e Erber (1997)
so perspicazes em perceber que a deciso de quais falhas de mercado so tomadas
como relevantes e, assim, de qual a prioridade em termos de ao estatal, depende
dos objetivos almejados pelo Estado. Contudo, tendo este mltiplos objetivos,
junto ao fato de os mercados possurem imperfeies com relevncias distintas
para cada atividade econmica, a poltica orientada pelas falhas de mercado passa
a ser necessariamente seletiva e diferenciada. Neste ponto, se introduz a poltica,
lato sensu, como um determinante da poltica industrial e, no limite, este passo
rompe as fronteiras do paradigma em que se situa a viso de falhas de mercado
(CASSIOLATO; ERBER, 1997, p. 36). No entanto, os autores ortodoxos no
realizam tal ruptura, mantendo o apego ao paradigma que se traduz em recomendaes de interveno estatal apenas para sanar as falhas de mercado de maneira
temporria e cadente.
A segunda corrente, a desenvolvimentista, est associada s vertentes mais
heterodoxas, atribuindo grande importncia ao papel do Estado na explicao dos
fenmenos econmicos. Nesta viso, h espao para a histria e a trajetria ao
longo do tempo, pensando no Estado como agente que deliberadamente intervm
no processo econmico. Desta forma, segundo Ferraz, Paula e Kupfer (2002),
diferentemente da abordagem anterior, esta corrente compreende a atuao do
Estado como um elemento ativo, sendo sua atuao respaldada por sua capacidade
de promover e sustentar o desenvolvimento.2 Sob esta tica, todos os instrumentos
de poltica econmica disponveis so direcionados para o objetivo industrializante,
destacando-se a relevncia estratgica do setor manufatureiro, a importncia do
learning by doing e do capital intelectual, e a premncia em importar o estado das
artes das tecnologias estrangeiras.
Conforme ser visto na prxima seo, as idias desenvolvimentistas tiveram
grande influncia no processo de industrializao ocorrido na Amrica Latina nas
dcadas de 1950 e 1960. Em particular, em linha com o estruturalismo cepalino,
foi fundamental a argumentao de Raul Prebisch a respeito da deteriorao dos
termos de troca dos produtos primrios frente aos produtos manufaturados. Conforme Amadeo (2002), Prebisch argumentava que, dada a baixa elasticidade-renda
da demanda por produtos primrios e a estrutura oligopolizada dos mercados de
bens e trabalho nos pases produtores de bens manufaturados, mantinha-se um
2. As razes histricas desta argumentao podem ser identificadas na noo de apoio e proteo indstria nascente, segundo a qual
uma indstria em estgios iniciais de constituio em um determinado pas apresenta custos mais altos do que aqueles em indstrias
j consolidadas em outras regies, justificando a proteo da indstria at que a desvantagem inicial seja desfeita.

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diferencial de preos relativos favorveis aos bens manufaturados, com implicaes


nefastas sobre o poder de compra dos pases primrio-exportadores e, por conseguinte, no saldo externo. Desta forma, a soluo proposta se daria pela imposio
de tarifas de importao e outros mtodos de proteo indstria domstica, de
maneira a substituir as importaes.
Finalmente, a terceira corrente que merece destaque dada pela abordagem
neoschumpeteriana e/ou evolucionria. Conforme Suzigan e Furtado (2006),
ela combina a viso schumpeteriana do papel estratgico da inovao no desenvolvimento econmico e a formalizao terica da economia evolucionria, com
especial destaque para o trabalho seminal de Nelson e Winter (1982).
Nesta acepo, a inovao encontra-se no centro das atenes, constituindo-se
no principal motor de desenvolvimento do capitalismo. Em seus escritos, Schumpeter
(1943) enfatiza o no equilbrio como um aspecto do desenvolvimento capitalista,
na medida em que se admita a destruio criativa neste sistema, a qual incessantemente revoluciona a estrutura econmica de dentro, destruindo a velha e criando
uma nova. Assim, em lugar do equilbrio, caracterstico da anlise neoclssica,
Nelson e Winter (1982) propem uma anlise baseada na observao de regularidades, em termos de rotinas e metarregras, com especial destaque para aquelas
identificadas no processo de inovao. Alm disso, os tericos evolucionrios fazem
uso de hipteses mais realistas quanto racionalidade dos agentes (limitada no
sentido simoniano) e das dificuldades com a noo de informao perfeita, frente
a um ambiente repleto de incertezas.
Sob tal enfoque, conforme notou Gadelha (2001), a empresa privada aparece
como agente da dinmica econmica capitalista assentada nas inovaes, sendo
uma instncia privilegiada para a busca e a introduo de inovaes no sistema
econmico. Assim, as firmas evoluem ao longo do tempo atravs da ao conjunta
de busca e seleo, com o mercado selecionando inovaes em geral (de produto,
processo, mudanas organizacionais etc.), de forma que o ambiente competitivo
institucional no qual a firma se insere condiciona sua atuao estratgica; e o
Estado, como instncia de poder, se revela como um agente central que possui
capacidade de transformar o ambiente competitivo, de maneira a fornecer condies
mais ou menos favorveis s estratgias inovadoras das firmas.
Adicionalmente, consoante Ferraz, Paula e Kupfer (2002), o entendimento
deste enfoque perpassa por alguns aspectos-chave: destaca-se na viso evolucionria a
concorrncia por inovao tecnolgica, em contraposio concorrncia via preos;
ressaltam-se as vantagens advindas das inter-relaes entre os agentes econmicos
(universidades, empresas, centros de pesquisa, consumidores etc.); confere-se destaque s questes estratgicas de capacitao e desempenho das firmas; e traz-se
tona a importncia do ambiente e do processo seletivo, j comentado.

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Por fim, cabe acrescentar que, de acordo com Cassiolato e Erber (1997), as
ideias supramencionadas permitem uma atualizao da agenda desenvolvimentista
discorrida anteriormente, recuperando a preocupao com a constituio de novas
foras produtivas capazes de alterar a estrutura industrial e tecnolgica do pas. Na
medida em que os holofotes da poltica industrial estejam voltados para as questes
acima, a interveno pblica encontra um espao especfico e fecundo: uma vez
que o processo de inovao envolve incertezas, as medidas de poltica industrial
devem ser orientadas para a gerao de incentivos s empresas na experimentao de
novos produtos e processos. Analogamente, o Estado pode reforar o papel seletivo
dos mercados, intensificando tal processo atravs da criao de instituies que
facilitem a gerao e difuso de tecnologias. Neste sentido, os principais instrumentos que podem ser utilizados envolvem: incentivos fiscais P&D; subsdios
para projetos de elevado contedo tecnolgico; desenho de arranjos financeiros
adequados para inovao (por exemplo, pelo fortalecimento da indstria de venture
capital); consolidao do sistema de patentes; entre outros.
Esta seo buscou tratar de alguns aspectos gerais associados poltica industrial,
bem como os principais enfoques terico-analticos que procuram elucidar a forma
de atuao do Estado no mbito de tal poltica. Obviamente, dados os objetivos e
escopo deste estudo, a anlise supracitada no foi exaustiva, esperando-se apenas
que tenha vindo a contribuir na aproximao do leitor com o tema. Na prxima
seo, sero abordadas algumas das principais medidas, identificadas historicamente em termos de poltica industrial no Brasil.
3 BREVE HISTRICO DA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL

Entre o ps-guerra e o final dos anos 1970, verificou-se na economia brasileira


um perodo acelerado de industrializao, em grande medida impulsionado por
polticas industriais. Conforme Suzigan e Furtado (2006, p. 170), durante este
perodo prevaleceu o desenvolvimentismo nacionalista e o intervencionismo estatal, que amalgamavam as foras polticas e os interesses econmicos do projeto
industrializante.
Subordinada lgica do processo de substituio de importaes, a poltica
industrial esteve voltada basicamente para a reduo do coeficiente de importao
da economia e para a expanso da capacidade produtiva do pas, atravs de barreiras tarifrias e no-tarifrias, bem como pela concesso de generosos incentivos
fiscais e financeiros. Havia, portanto, a preocupao em construir setores com
vistas convergncia da estrutura industrial para um padro semelhante quele
identificado nas economias industrializadas, baseando-se, para tal, no trip: Estado
(infraestrutura e indstrias de base); capital estrangeiro (indstrias dinmicas); e
capital nacional (indstrias tradicionais e segmentos das dinmicas).

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A opo industrializante ganhou contornos mais claros em dois momentos do


perodo supracitado: durante o Plano de Metas do Governo Juscelino Kubitschek
(1956-1961); e no II Plano Nacional de Desenvolvimento, II PND (1974-1979),
durante o governo do presidente Ernesto Geisel. Em ambos os casos, segundo Villela
e Suzigan (1996), houve uma opo poltica pelo desenvolvimento industrial,
consubstanciado em diretrizes setoriais e metas industriais especficas. A seguir
comentam-se alguns elementos centrais de ambos os planos.
Em 1956, foi criado o Conselho de Desenvolvimento, cujos trabalhos resultaram no Plano de Metas, um plano de desenvolvimento que possua diversos
objetivos (30 metas), atacando alguns problemas setoriais. Conforme Orenstein e
Sochaczewski (1990), o Plano de Metas foi um plano quinquenal, no qual as reas
de atuao pblica e privada ficavam definidas de forma a realizar as inverses
de capital pblico em obras de natureza bsica ou infraestrutural, facilitando e
gerando estmulos para os investimentos privados.
Os investimentos concentravam-se em cinco reas principais: energia e
transporte; indstrias de base; alimentao e educao. Dentre os instrumentos
utilizados para estimular os investimentos da iniciativa privada destacaram-se:
os crditos concedidos pelo ento chamado Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE) e pelo Banco do Brasil, suprindo recursos de longo prazo a
juros reduzidos; concesso de avais pelo BNDE para emprstimos contratados no
exterior; reservas de mercado em benefcio de bens que j possussem comprovada
produo no pas; e o incentivo indireto proveniente do dficit de caixa do Tesouro
Nacional, o qual implicava contnua expanso do crdito dos bancos privados.
No que se refere aos resultados alcanados, o plano logrou boas porcentagens
de realizao das metas propostas. A estrutura econmica modificou-se rapidamente, sendo verificada a ampliao e modernizao da capacidade produtiva j
existente, bem como a implantao de novos ramos industriais (com destaque
para transportes, eltrico e metal-mecnica).3
Anunciado em meados de 1974, o II PND foi concebido como um plano
de investimentos pblicos e privados dirigidos para setores identificados como
grandes pontos de estrangulamento que explicavam a restrio estrutural e externa
ao crescimento da economia brasileira. Segundo Carneiro (1990), eram eles: infraestrutura (ampliao da malha ferroviria, dos canais de comercializao agrcola
e da rede de telecomunicaes); bens de produo (bens de capital e insumos
bsicos: siderurgia, qumica pesada, metais no-ferrosos, fertilizantes, papel e
celulose etc.); energia (pesquisa, explorao e produo de petrleo e derivados,
aumento da capacidade de gerao de energia hidroeltrica e desenvolvimento de
fontes alternativas de energia); e exportaes.
3. Para saber mais, ver Lessa (1982).

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Entre os instrumentos utilizados no plano constavam: isenes do Imposto


de Importao (II); represso das importaes atravs de restries quantitativas
e do aumento das tarifas de importao; crdito subsidiado; reservas de mercado
para novos empreendimentos; crdito do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI) para a compra de equipamentos; depreciao acelerada para equipamentos
nacionais; e financiamentos do BNDE. Tais medidas implicaram em um forte processo industrializante e no crescimento da economia, aumentando a importncia
do pas no cenrio internacional como fornecedor de bens manufaturados e semimanufaturados, vis--vis sua tradicional posio de pas agrrio-exportador.
Na esteira deste processo, o perodo comentado acima compreendeu uma
contnua construo institucional. De fato, o Estado aparelhou-se no que se
refere organizao e coordenao econmica, criando planos setoriais, rgos
de planejamento, instituies voltadas para o financiamento pblico, normas e
regulamentaes especficas de tarifas, preos e salrios, entre outras instncias.
Assim, conforme Kupfer (2005), a poltica industrial desenvolvimentista do
final da dcada de 1970 logrou constituir uma estrutura industrial quase completa,
a qual abarcava uma indstria de bens de capital de boa capacidade manufatureira
e uma indstria de base moderna. Desta forma, em linhas gerais, pode-se afirmar
que o regime competitivo de substituio de importaes engendrado no perodo
provou ter uma capacidade estruturante relativamente grande, com a implantao de
novos setores na matriz industrial (por exemplo, petroqumica). Porm, revelou-se
igualmente que tal poltica apresentou baixa capacidade reguladora e incipiente
capacidade inovativa, alm do fato de que tais modificaes no vieram acompanhadas de transformaes no plano social, havendo, inclusive, agravamento dos
problemas neste plano.
As alteraes no comando da economia em 1979 e a crise da economia brasileira que se instalou na dcada de 1980 implicaram um processo de involuo das
estruturas e configuraes (institucionais, polticas e estruturais) constitudas no
perodo anterior. Na primeira metade da dcada de 1980, o cenrio da economia
brasileira era de uma acelerada deteriorao das contas externas, associada aos
choques de preos do petrleo e ao aumento das taxas de juros internacionais,
cuja busca por equilbrio apoiou-se no aumento das tarifas de importao e na
utilizao de barreiras no-tarifrias, junto promoo das exportaes por incentivos fiscais. O grande protecionismo verificado neste perodo, em que pesem
os benefcios em termos de controle da crise cambial, implicou, salvo algumas
excees muito especficas, a estagnao e a perda de produtividade da indstria,
refletindo-se num aumento do gap existente entre o Brasil e os pases desenvolvidos,
consolidado por uma grande defasagem em termos de tecnologias de processo,
produto e na organizao da produo.

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No final dos anos 1980, as diretrizes da poltica macroeconmica se voltaram


para o combate inflao. Os objetivos de estabilizao econmica se sobrepuseram ao vis pr-poltica industrial anterior, de maneira que os instrumentos
antes utilizados para industrializao passaram a ser administrados de acordo
com as necessidades impostas pela estabilizao da economia. Foram verificadas
duas reformas tarifrias no final da dcada: a primeira, em 1988, buscou atualizar
as tarifas, eliminando alguns dos tributos incidentes sobre as importaes e suprimindo parte dos regimes especiais; a segunda, de 1989, reduzia alquotas de
importao de bens intermedirios e de capital.
Desta forma, as dcadas de 1980 e, particularmente, do incio dos anos 1990,
marcaram um perodo de grande dissenso em termos do uso da poltica industrial.
Conforme Suzigan e Furtado (2006), o processo de mudana implicava a percepo
da necessidade de se definirem metas mais qualitativas voltadas para inovao,
desenvolvimento tecnolgico e produtividade. Em particular, num cenrio de
participao crescente das economias no comrcio internacional, sob a gide da
liberalizao financeira e comercial, aumentou a importncia da produo daqueles
bens que apresentassem maior competitividade em relao a seus concorrentes,
isto , aqueles bens de maior contedo tecnolgico (DIEESE, 2005).
As transformaes na forma de insero da poltica industrial na economia brasileira ganharam flego a partir dos anos 1990. De acordo com Guimares (1996), a
promulgao da Poltica Industrial e de Comrcio Exterior (Pice), divulgada em 1990,
no incio do Governo Collor, significou uma ruptura com o padro de poltica industrial
vigente at ento, na medida em que o eixo central de preocupao da expanso da
capacidade produtiva, foi deslocado para questes relativas competitividade.
O novo estilo de poltica industrial envolvia o estmulo competio como
regra do jogo e em busca de competitividade como objetivo empresarial bsico.
Nos termos de Erber e Vermulm (1993) apud Castro (2005), a Pice foi concebida como uma pina, com uma perna de estmulo concorrncia e outra para
a competitividade. Basicamente, a poltica de concorrncia possua o intuito de
eliminar os entraves ao aumento da eficincia do sistema produtivo, incentivando
as empresas a tornarem-se mais competitivas. Para tal, a poltica baseava-se em
dois flancos, de acordo com Guimares (1996): uma poltica de liberalizao comercial, a qual procurava remover a proteo construda nas dcadas passadas e
permitir a exposio da indstria brasileira concorrncia externa; e uma poltica
de concorrncia stricto sensu que buscava coibir prticas monopolistas e intensificar
o processo de competio no mercado interno. Cabe destacar, ainda, a reforma
da poltica de importao vigente, cujos elementos centrais foram: reconstituio
da tarifa aduaneira como instrumento de proteo domstica, deixando de lado
as medidas discricionrias de restrio quantitativa; reduo das alquotas e de
seu grau de disperso; alguns mecanismos de salvaguarda contra a penetrao

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excessiva de importaes, particularmente para os setores mais vulnerveis


abertura; dentre outras.
Quanto poltica de competitividade, esta buscava apoiar as empresas para
o aumento da eficincia das mesmas, induzindo as transformaes necessrias na
estrutura produtiva. Destacaram-se como principais medidas: a reviso dos incentivos produo, investimentos e exportao; apoio capacitao tecnolgica
da empresa nacional; e a definio de uma estratgia de promoo de indstrias
nascentes em reas de alta tecnologia.
Contudo, no que se refere aos resultados, as transformaes foram muito
mais modestas do que aquelas esperadas pelo plano anunciado. De fato, o nico
componente da Pice efetivamente implementado foi a liberalizao do comrcio
exterior, a qual esteve em consonncia com a j comentada onda liberalizante
que marcou, em quase todo o mundo, o final dos anos 1980 e incio dos anos
1990; com a desregulamentao e desestatizao da economia; e com os acordos
comerciais, com destaque para a Tarifa Externa Comum (TEC) negociada no
mbito do Mercosul, em 1994.
Neste sentido, Kupfer (2005) destaca que, dado o aprofundamento da
abertura comercial e a premncia em reduzir custos de produo para resistir
competio advinda do exterior, este processo envolveu fortes reflexos sobre os
processos produtivos vigentes. Em particular, a resposta das empresas abrangeu
uma estratgia de enxugamento que se cristalizava em prticas como: concentrao
das competncias centrais das firmas; desverticalizao da produo; terceirizao de
atividades; outsourcing; entre outras. Tal estratgia propiciou, num curto espao
de tempo, ganhos significativos de produtividade baseados muito mais na reorganizao da produo do que na incorporao de progresso tcnico nos processos
produtivos ou de melhorias na gesto da produo.
No mago das transformaes que acabamos de mencionar, oportuno
abrir um parntese com alguns comentrios a respeito de um fenmeno muito
debatido na literatura, qual seja: o processo de desindustrializao. Esta pode ser
entendida como uma situao na qual se configura uma notvel retrao na participao do setor industrial no emprego e no valor adicionado de um pas. Dito
desta forma, a desindustrializao assume uma conotao negativa. Entretanto,
importante notar que uma vez que tal perda de participao resulte de ganhos
de produtividade na indstria, com a contrapartida da gerao de empregos de
alta produtividade nos demais setores, tal mudana pode ser vista como resultado
natural do desenvolvimento econmico, no implicando, necessariamente, efeitos
nocivos a priori.

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Segundo muitos autores (por exemplo, SCATOLIN et al., 2007), a


desindustrializao no caso brasileiro teve incio na segunda metade da dcada de 1980. Os autores que advogam a favor da existncia de um processo
de desindustrializao no Brasil apontam a abertura comercial e financeira
(PALMA, 2005) e a combinao da apreciao excessiva da moeda brasileira e
dos elevados juros (IEDI, 2007), como causas primrias do referido processo.4
Para estes ltimos, ao mesmo tempo em que a taxa de juros elevada se apresenta como um mecanismo eficaz de controle da inflao, ela compromete o
crescimento de um pas, tendo em vista a perda de competitividade e a queda
na produtividade da economia.
Portanto, pelo infortnio, a experincia desindustrializante brasileira
no parece ter sido originada de ganhos de produtividade virtuosos para a
economia. De fato, embora existente h mais tempo, a partir dos anos 1980
observa-se a ampliao do hiato tecnolgico entre a indstria brasileira vis--vis
os pases desenvolvidos (SCATOLIN et al., 2007), reiterando o processo em
que a perda de competitividade da indstria e, por conseguinte, de empregos
industriais, tem sido substituda pela criao de empregos de baixa produtividade no setor tercirio. Adicionalmente, a anlise de Sarti e Laplane (2008)
revela que o produto industrial brasileiro que chegou a representar 30% do
produto industrial dos pases em desenvolvimento em 1980, apresentou uma
reduo para 12,4% e 8,5% em 1995 e 2005, respectivamente. Tais nmeros
so exemplos das fortes transformaes sofridas pela indstria brasileira nos
ltimos 25 anos.
Salvo alguns reveses, toda a dcada de 1990 foi marcada pelo processo
delineado nos ltimos pargrafos. Para os propsitos deste trabalho, contudo, resta apenas frisar a profunda mudana de postura em termos de poltica
industrial verificada no perodo, em meio a um ambiente de intensificao
da abertura comercial, desestatizao da economia e desregulamentao da
atividade econmica. Em linhas gerais, nas duas ltimas dcadas do sculo
passado e incio desta, no se verificaram aes conjuntas e coordenadas que
pudessem ser consideradas como poltica industrial. Conforme ressalta o Dieese
(2005), pelo contrrio, as autoridades econmicas no enxergavam a poltica
industrial como algo relevante para o desenvolvimento do pas, admitindo
que o equilbrio macroeconmico, por si s, produziria as condies necessrias e suficientes para o desenvolvimento dos setores produtivos. Entretanto,

4. No entanto, a existncia de um processo de desindustrializao no Brasil algo bastante controverso. Por exemplo, para Nassif (2006,
p. 32), a perda notvel da participao da indstria no produto interno bruto (PIB) brasileiro no resulta da abertura econmica, visto
que se trata de um fenmeno circunscrito basicamente segunda metade dos anos 1980 e se iniciou antes da implementao das
reformas econmicas estruturais, notadamente da liberalizao comercial.

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conforme ser visto na prxima seo, a poltica industrial parece ter voltado
a encontrar lugar na pauta de aes das autoridades governamentais.
4 POLTICA INDUSTRIAL NO GOVERNO LULA

A poltica industrial do Governo Lula pode ser demarcada pelo anncio de duas
polticas: a Pitce e a PDP. A seguir, sero descritas as principais caractersticas
da Pitce e alguns comentrios a respeito dos resultados obtidos pela mesma.
Alm disso, a seo procura traar os contornos da recente PDP, a qual pode
ser vista como uma continuao da primeira poltica.
Formulada em 2003 e anunciada em maro de 2004, a Pitce constituiu-se
em um conjunto de providncias que podem ser enquadradas como diretrizes
de uma poltica industrial. Sua implementao foi deixada a cargo da Agncia
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI),5 submetida ao Conselho
Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), comandado pelo presidente
da Repblica.
Segundo as diretrizes da Pitce (GOVERNO FEDERAL, 2003, p. 2), a
mesma possui como objetivo o aumento da eficincia econmica e do desenvolvimento e difuso de tecnologias com maior potencial de induo do nvel
de atividade e de competio no comrcio internacional. Em particular, foca-se
o aumento da eficincia da estrutura produtiva, o aumento da capacidade de
inovao das empresas brasileiras e a expanso das exportaes.
O programa ressalta a necessidade de articulao de medidas e instrumentos horizontais de promoo da eficincia e do bom desempenho da atividade
produtiva, com aes seletivas que concentrem esforos e exigindo o fornecimento de contrapartidas por parte das empresas beneficiadas, atravs de metas
fixadas, evitando que a poltica seja compreendida como uma benesse.
Segundo o Governo Federal (2003), as linhas de aes consideradas na
implantao da Pitce so:
a) Inovao e desenvolvimento tecnolgico: a idia estruturar um
sistema nacional de inovao que permita a articulao dos agentes voltados
para o processo de inovao, como empresas, centros de pesquisa, instituies de apoio metrologia, propriedade intelectual, gesto tecnolgica e do
conhecimento, instituies de fomento e financiamento do desenvolvimento

5. Sua atuao configura-se como uma importante ferramenta criada para a realizao da Pitce, a fim de oferecer maior visibilidade
aos instrumentos pblicos disponveis de incentivo ao desenvolvimento. Merece destaque a criao do Curso de Formao de Agentes
em Poltica Industrial, que atravs de um sistema virtual coordenar a Rede Nacional de Agentes em Poltica Industrial (Renapi), cujo
objetivo capacitar gestores pblicos e representantes de instituies comerciais e industriais nos estados e municpios brasileiros
sobre o tema de poltica industrial.

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tecnolgico etc. Para tal, buscar-se-: harmonizar a base legal (aprovao de


instrumentos que facilitem a inovao); e definir a institucionalidade (fortalecimento das instituies pblicas e privadas de pesquisa e servios tecnolgicos;
aumento da transparncia do processo decisrio e da ao governamental;
dentre outros).
b) Insero externa: procura a expanso sustentada das exportaes, ampliando
a base exportadora pela incorporao de novas empresas, produtos e negcios. Seus
instrumentos envolvem: financiamento, simplificao de procedimentos e desonerao tributria; promoo comercial e prospeco de mercados; apoio insero
em cadeias internacionais de suprimentos; consolidao da imagem do Brasil e de
suas marcas no exterior; modernizao de estaleiros e da armao nacionais.
c) Modernizao industrial: aponta para uma perspectiva abrangente da
inovao industrial, incluindo aspectos como: modernizao de equipamentos;
financiamento para o aumento de capacidade; programas de modernizao de
gesto, de apoio ao registro de patentes, de melhoria de design e de extenso tecnolgica; privilgio da aplicao dos programas de modernizao no mbito dos
arranjos produtivos locais etc.
d) Capacidade e escala produtiva: possui seu foco na promoo dos investimentos nos setores produtores de bens intermedirios, considerados fundamentais
para a retomada do crescimento do mercado interno e a superao da vulnerabilidade externa da economia brasileira. O Estado atuaria por meio da oferta de
garantias e de fontes de financiamento, assegurando o investimento privado, e
pelo estmulo fuso de empresas ou a atuao conjunta para permitir o desenvolvimento tecnolgico e inovativo de forma cooperativa.
e) Opes estratgicas: trata-se da concentrao de esforos em algumas reas
intensivas em conhecimento, caracterizadas por elevado dinamismo, estreito relacionamento com inovao de processo e produto, e detentoras de parcelas expressivas
dos investimentos internacionais em P&D. Dentre tais atividades destacam-se: os
semicondutores, software (medidas voltadas para atrao de investimento, desenvolvimento de competncias e formao de pessoal), frmacos e medicamentos (entre as
medidas encontram-se o apoio P&D e o estmulo produo domstica de frmacos
e medicamentos) e bens de capital (fortalecimento de alguns segmentos desta indstria;
facilitao da importao de mquinas e equipamentos sem similar nacional; e estmulo
conquista de novos mercados externos pelos fabricantes nacionais).
Na opinio de diferentes economistas, a economia brasileira clamava por um
novo ciclo de crescimento de longo prazo. Fundada nesta viso, a Pitce avanou
primordialmente nos seguintes pontos:

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a) visando estabelecer condies propcias promoo da inovao no Brasil,


instituiu-se um marco legal, constitudo pela Lei de Inovao,6 a Lei do Bem,7 a
Lei de Biossegurana8 e pela Poltica de Desenvolvimento da Biotecnologia;
b) com a criao do CNDI e da ABDI, buscou-se organizar uma engenharia
institucional capaz de dar coerncia s aes propostas e encorajar a comunicao
entre o setor pblico e o setor privado;
c) o Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI) foi reestruturado com o
objetivo de aperfeioar os processos referentes ao registro de propriedade intelectual;
d) foram introduzidos programas de financiamento especficos para alguns
setores estratgicos definidos pela Pitce, a exemplo do setor de frmacos (Profarma)
e de software (Prosoft), mediante a atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES).
Em termos substantivos, os resultados da Pitce so de difcil mensurao
dada a exiguidade de estudos e levantamentos que propiciem tal anlise. No site da
ABDI9 foi encontrado apenas um sumrio executivo (ABDI, 2007) que aponta as
realizaes no mbito da Pitce para o perodo at setembro de 2007. O documento
expe desde os aspectos mais gerais como, por exemplo: o aumento de 35,2%
nos desembolsos do BNDES nos primeiros oito meses de 2007, com destaque para
o setor de infraestrutura; e os bons resultados na balana comercial brasileira com
destaque para as exportaes recordes de bens manufaturados, bsicos e semimanufaturados, os quais cresceram, em setembro de 2007, 22,2%, 26,8% e 8,9%,
respectivamente, com relao ao mesmo perodo do ano anterior at questes
mais especficas, com nfase para trs pontos: o Profarma-BNDES, que entre maro
de 2004 e setembro de 2007 contou com 50 operaes em carteira, totalizando
R$ 1,029 bilho em financiamentos que viabilizaram um investimento total de
R$ 2 bilhes; o Prosoft-BNDES, que, para o mesmo perodo acima, realizou 142
operaes, totalizando um investimento de R$ 860 milhes; e o lanamento do
Projeto Inovar II pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) que contou com
um aporte de US$ 5 milhes em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), visando a continuao do apoio ao mercado de venture capital.
6. A Lei de Inovao Tecnolgica (Lei n 10.973 de 02/12/2004), regulamentada em 2005, estabelece medidas de incentivo inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo, procurando alcanar a autonomia tecnolgica e o desenvolvimento
industrial do pas. A lei est organizada em torno da constituio de um ambiente adequado a parcerias estratgicas entre institutos
tecnolgicos, universidades e empresas; do estmulo inovao na empresa; e do estmulo participao de institutos de cincia e
tecnologia no processo de inovao.
7. A Lei do Bem (Lei n 11.196, de 21/11/2005), foi regulamentada em junho de 2006 e visa dispor a respeito dos incentivos fiscais
que as pessoas jurdicas podem usufruir, automaticamente, desde que realizem pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao
tecnolgica.
8. A Lei de Biossegurana (Lei n 11.105, de 24/03/2005) estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades
que envolvam organismos geneticamente modificados e seus derivados.
9. Ver o site <http://www.abdi.com.br/?q=node/127>.

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Em que pesem os resultados delineados no pargrafo anterior, existem poucos


elementos disponveis que permitam uma avaliao mais ampla dos resultados
da Pitce. Ademais, tal anlise dificultada pela existncia de descasamento entre
os investimentos em P&D e seus resultados, os quais demoram mais a aparecer.
De qualquer forma, cabe colocar que na viso de Kupfer, em matria publicada
no jornal Valor Econmico, em 5 de abril de 2006, os resultados observados na
Pitce so pouco animadores, na medida em que foram encontradas grandes dificuldades durante a fase inicial de sua execuo, em especial no que diz respeito
insuficincia do aparato institucional e s incompatibilidades entre os objetivos
da poltica macroeconmica e o desenvolvimento industrial.
Segundo Mrio Salermo10 ex-diretor de Desenvolvimento Industrial da
ABDI, entre 2005 e 2006, e um dos formuladores da Pitce esta foi importante,
pois deu um primeiro passo para o alinhamento e a articulao intraestado.
Nesse sentido, a opo pelo lanamento de um documento em bases genricas,
sem a especificao de metas, se deu forosamente, haja vista a impossibilidade de
instrumentos no aparelho estatal para faz-lo. Como ser visto a seguir, a nova
verso da poltica passava a ter os meios mais adequados para o anncio de metas
e objetivos mais claros.
Numa perspectiva de continuidade da Pitce, o governo divulgou em maio
de 2008 a PDP, tambm conhecida por Pitce II. Seu objetivo central dar sustentabilidade ao atual ciclo de expanso da economia brasileira, atacando quatro
aspectos fundamentais: a ampliao da capacidade de ofertar, a preservao da
robustez do balano de pagamentos, a elevao da capacidade de inovar e o fortalecimento das micro e pequenas empresas (MPEs).
Na apresentao de 235 slides que descreve a PDP, disponvel no site do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC),11 fica claro o
pragmatismo do plano que se traduz em medidas concretas e de implementao imediata, cujos contornos foram delineados em parceria com o setor privado, procurando
superar os principais entraves que afetam o seu desempenho. Em ltima instncia,
esta poltica procurou avanar em relao Pitce atravs do estabelecimento de metas
quantitativas explcitas. Dado o amplo nmero de metas e instrumentos alvitrados
no PDP, torna-se invivel, para o escopo e intuito deste trabalho, reproduzir todas
as diretrizes propostas. Neste sentido, procurou-se fazer um esforo de sntese dos
principais pontos que caracterizam a poltica em questo, abaixo expostos.

10. Em entrevista para o Boletim de Inovao da Unicamp, publicado em 5 de maio de 2008. Disponvel no site: <http://www.inovacao.
unicamp.br/report/entrevistas/index.php?cod=258>
11. Ver o site: <http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp>.

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A PDP aponta para dois conjuntos de metas: as chamadas macrometas, a


serem implementadas at o ano 2010; e metas por programas especficos. No que
se refere s macrometas, estas so compostas por quatro grupos de aes especficas,
cujos objetivos e principais medidas12 esto delineados abaixo:
a) Ampliao do investimento fixo: tem o objetivo de ampliar a relao
investimento/PIB de 17,6% (R$ 450 bilhes) registrados em 2007, para 21%
(R$ 620 bilhes) em 2010, perfazendo uma taxa de crescimento mdio anual de
11,3% entre 2008 e 2010. Principais medidas:
l Prorrogao, at 2010, do previsto pela Lei n 11.051/2004 depreciao
acelerada em 50% do prazo e crdito de 25% do valor anual da depreciao contra
a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).
l Reduo do prazo de apropriao de crditos do Programa de Integrao
Social/Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (PIS/Cofins)
derivados da aquisio de bens de capital de 24 para 12 meses.

Eliminao da incidncia do Imposto Sobre Operaes Financeiras (IOF)


de 0,38% nas operaes de crdito do BNDES, da Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame)13 e da Finep .
l

Reduo do IPI para uma lista de setores a ser divulgada.

Ampliao do funding do BNDES, com desembolso total projetado para


indstria e servios entre 2008 e 2010 de R$ 210,4 bilhes.
l

Reduo de 20% no spread bsico do conjunto de linhas de financiamento


do BNDES, de 1,4% para 1,1% ao ano (a.a.).
l

Reduo de 40% do spread bsico de 1,5% para 0,9% a.a. para linhas de
bens de capital; duplicao do prazo para a indstria no Finame, de cinco para
dez anos; e reduo da taxa de intermediao de 0,8% para 0,5%.
l

b) Elevao do gasto privado em P&D: procura elevar a relao P&D privado/PIB de 0,51% (R$ 11,9 bilhes) registrados em 2005, para 0,65% (R$ 18,2
bilhes) em 2010, isto , um crescimento mdio anual de 9,8% entre 2007 e 2010.
Principais medidas:
l Nova linha capital inovador, de R$ 6 bilhes entre 2008 e 2010; nova linha

inovao tecnolgica para apoiar projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao;


financiamento da Finep de R$ 740 milhes em 2008; e subveno econmica
inovao no valor de R$ 325 milhes.
12. Conforme levantamento feito pelo jornal Valor Econmico em matria publicada no dia 13 de maio de 2008.
13. A Finame um rgo subsidirio ao BNDES que oferece financiamentos para aquisio de mquinas e equipamentos novos, de
fabricao nacional, e leasing de equipamentos nacionais atravs de instituies financeiras credenciadas.

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Reduo da contribuio patronal para a seguridade social sobre a folha


de pagamento para at 10% e da contribuio para o Sistema S14 para at zero, de
acordo com a participao das exportaes no faturamento de empresas do setor
de software e de tecnologia da informao (TI).
l

l Deduo em dobro, para determinao da base do clculo do Imposto de


Renda (IR) da CSLL das despesas com programas acelerados de capacitao de
pessoal de empresas de software e TI;
l Permisso para que as empresas de informtica e automao possam deduzir

da base de clculo do IR e da CSLL os dispndios relativos P&D multiplicados


por um fator de at 1,8.
c) Ampliao das exportaes: as principais metas so melhorar a participao
brasileira nas exportaes mundiais da posio de 1,18% (US$ 160,6 bilhes)
verificados em 2007, para 1,25% (US$ 208,8 bilhes) em 2010, implicando um
crescimento mdio anual de 9,1% entre 2008 e 2010; aumentar em 10% o nmero
de empresas exportadoras de bens (em 2007 havia 20.889 empresas); ampliar a
participao das exportaes para pases no tradicionais. Principais medidas:
l Proex

financiamentos16 : ampliao da dotao oramentria do programa


para R$ 1,3 bilho em 2008; ampliao para R$ 150 milhes do limite de faturamento das empresas habilitadas a captar recursos do programa (o limite atual
de R$ 60 milhes); extenso do prazo de financiamento para os bens dos setores:
txtil e confeces, madeira e mveis, calados e couro.
15

l Proex equalizao

: elevao do limite de dispndio atual com equalizao em


operaes entre empresas de US$ 10 milhes para US$ 20 milhes por empresa;
ampliao da lista de bens elegveis pelo programa em operaes entre empresas;
incluso do setor automotivo, a partir de janeiro de 2009; extenso do prazo de
financiamento para os bens dos setores: txtil e confeces, madeira e mveis,
calados e couro.
17

14. O Sistema S o nome pelo qual se convencionou chamar o conjunto de 11 contribuies de interesse de categorias profissionais,
cujas receitas arrecadadas so repassadas a entidades como: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Servio Social do
Comrcio (Sesc), Servio Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (Senac), Servio Brasileiro de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), entre outras.
15. O Programa de Financiamento s Exportaes (Proex) um programa do governo federal que visa financiar exportaes brasileiras
de bens e servios em condies equivalentes s do mercado internacional.
16. O Proex financiamento visa o financiamento direto ao exportador brasileiro ou ao importador com recursos do Tesouro Nacional.
17. No Proex equalizao, as exportaes so financiadas pelas instituies financeiras no pas e no exterior, na qual o Proex paga parte
dos encargos financeiros, tornando-os equivalentes queles praticados no mercado internacional.

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Novo Revitaliza18 exportaes: equalizao das taxas de juros (7% a.a.) e


bnus de adimplncia de 20% para setores intensivos em mo-de-obra, bens de
capital e software; ampliao da dotao do programa de R$ 300 milhes para
R$ 9 bilhes por ano at 2010.
l

Ampliao do drawback19 verde-amarelo20 : suspenso do pagamento de


PIS/Cofins na compra de insumos destinados industrializao de bens exportados; reduo a zero do IR incidente em remessas ao exterior para pagamentos
de servios de logstica de exportao; reduo a zero do IR incidente em pagamentos de despesas de promoo comercial associados exportao de servios,
remetidos ao exterior.
l

Simplificao operacional do comrcio exterior e constituio do Grupo de


Trabalho Interministerial para estruturao da Estratgia Brasileira de Exportaes.
l

Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex): elevao do valor


mximo das operaes de pequena monta para habilitao simplificada para
US$ 300 mil por semestre.
l

d) Dinamizao das MPEs: procura promover a sustentabilidade das MPEs;


aumentar em 10% o nmero de MPEs exportadoras, cujo quantitativo foi de 9.150
e 11.792 empresas, em 2005 e 2006, respectivamente; elevar para 35% a proporo
de MPEs industriais inovadoras de 10 a 49 empregados; e manter a taxa de criao
lquida de MPEs com at 19 empregados em 5,2%. Principais medidas:
l Extenso do Fundo de Garantia Exportao (FGE) s micro, pequenas
e mdias empresas (MPMEs) com exportao anual de at R$ 1 milho.
l Ampliao para US$ 50 mil dos limites da Declarao Simplificada da
Exportao e do Cmbio Simplificado.
l Regulamentao dos consrcios de exportao, conforme Lei Geral de
MPEs; instalao de fruns regionais de MPEs; e formao de gestores de propriedade intelectual.
l Capitalizao de empresas inovadoras atravs de fundos ou investimento de
risco (aumentar em 40% o nmero de empresas investidas por meio de fundos).

18. Revitaliza o programa de apoio revitalizao de empresas dos setores caladista, de artefatos de couro, de beneficiamento de
couro, de beneficiamento de madeira, de pedras ornamentais, moveleiro, txtil e de confeces, do BNDES.
19. O drawback um benefcio fiscal que permite s empresas importar insumos sem pagar taxas desde que o produto final seja
exportado.
20. O drawback interno ou verde-amarelo uma modalidade de drawback em que as empresas exportadoras podero adquirir os
insumos no mercado interno, com suspenso do IPI.

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Foram apontadas as principais caractersticas das macrometas propostas na


PDP. Quanto s metas por programas especficos, estas esto condicionadas a
certas polticas, expostas em trs nveis, sucintamente discorridos a seguir:
Nvel 1 Aes sistmicas: focadas em fatores geradores de externalidades
positivas para o conjunto da estrutura produtiva. Possui dois eixos centrais. O
primeiro, visa integrao da PDP com os demais programas em curso, dentre os
quais pode-se citar: o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE),21 anunciado em 2007; o Plano Nacional de Qualificao (PNQ),22 divulgado em 2003; o
Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica (Pacti),23 de 2007; e o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC),24 anunciado em 2007. O PAC um programa
de desenvolvimento que busca promover a acelerao do crescimento econmico,
o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da populao, atravs
de incentivos ao investimento privado, aumento do investimento pblico em
infraestrutura e da remoo dos obstculos ao crescimento.
O segundo eixo central das aes sistmicas envolve novas iniciativas, muitas
j comentadas nas macrometas, como: desonerao tributria do investimento;
ampliao dos recursos e reduo do custo do financiamento ao investimento
fixo; ampliao dos recursos para inovao; aprimoramento do ambiente jurdico;
aprimoramento da legislao de comrcio internacional; etc.
Nvel 2 Programas estruturantes para sistemas produtivos: est orientado
para consecuo de objetivos estratgicos, levando em conta a diversidade da
estrutura produtiva do pas. Para tal, as iniciativas e setores beneficiados esto
subdivididos em trs frentes principais:
a) Programas mobilizadores em reas estratgicas
l Complexo industrial de sade Objetivos: consolidar no Brasil uma
indstria competitiva na produo de produtos associados rea de sade; e dominar o conhecimento cientfico-tecnolgico em reas estratgicas. Metas: reduzir
o dficit comercial de US$ 5,5 bilhes em 2007 para US$ 4,4 bilhes at 2013;
desenvolver tecnologia para produo local de 20 produtos estratgicos para o
Sistema nico de Sade (SUS) at 2013.

21. Mais informaes no site: <http://portal.mec.gov.br>.


22. Mais informaes no site: <http://www.mte.gov.br/pnq/conheca.asp>.
23. Mais informaes no site: <http://ftp.mct.gov.br/prog/pacti/Default.htm>.
24. Certamente, por suas caractersticas e importncia na estratgia de poltica industrial do Governo Lula, o PAC deveria receber um
tratamento mais profundo. Contudo, seria necessrio um estudo de maior envergadura do que aquele que se prope aqui. Acredita-se
que para os objetivos propostos neste trabalho, qual seja, traar alguns comentrios e reflexes a respeito da PDP, seja possvel prescindir de um escrutnio mais minucioso do PAC. Para mais informaes sobre o mesmo, sugere-se ao leitor o acesso ao site: <http://
www.brasil.gov.br/pac/>.

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l Tecnologias de informao e comunicao (TICs) Objetivos: posicionar


o Brasil como produtor e exportador relevante de software e servios de TI. Metas:
exportar US$ 3,5 bilhes em 2010, vis--vis as exportaes de US$ 800 milhes em
2007; gerar 100 mil novos empregos formais at 2010; consolidao de duas empresas
de servios de TI, com tecnologia nacional e faturamento superior a R$ 1 bilho.

Energia nuclear Objetivos: consolidar o pas como importante fabricante de combustvel nuclear; participar do suprimento de energia eltrica no pas;
garantir competncia em todas as etapas de fabricao de equipamentos. Metas:
ampliar a capacidade de produo de urnio; implementar a primeira etapa da
Unidade de Enriquecimento de Urnio; concluso da planta piloto de produo
de UF6; criao da Empresa Brasileira de Radiofrmacos at 2008.
l

l Complexo industrial de defesa Objetivos: recuperar e incentivar o


crescimento da base industrial instalada, ampliando o fornecimento para as Foras
Armadas brasileiras e exportaes. Metas: investir R$ 1,4 bilho em modernizao
e Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao (P,D&I); elevar em 50% e 80% o fornecimento nacional nas compras de defesa em 2010 e 2020, respectivamente.
l Nanotecnologia Objetivos: desenvolver nichos de mercado com potencial
de competitividade em materiais eletrnicos, mdico, tecidos nanoestruturados
etc.; ampliar o acesso da indstria aos desenvolvimentos da tecnologia. Metas:
investir R$ 70 milhes em P,D&I; alcanar 100% dos investimentos privados
previstos no Plano de Ao de Cincia, Tecnologia e Inovao.

Biotecnologia Objetivos: ampliar a produo industrial brasileira


de produtos e processos por rota biotecnolgica; e expandir e fortalecer a base
cientfica e tecnolgica do pas. Metas: desenvolver 20 produtos priorizados nas
quatro reas setoriais da poltica de desenvolvimento da biotecnologia at 2010;
financiar cinco centros de desenvolvimento em biotecnologia avanada; ampliar
a produo nacional de biofrmacos e imunobiolgicos para 10% do valor das
vendas da indstria farmacutica nacional em dez anos.
l

b) Programas para fortalecer a competitividade


l Complexo automotivo Objetivos: consolidar e ampliar a participao
do pas na produo mundial. Metas: passar dos 2,9 milhes de veculos produzidos em 2007 para 4,3 milhes em 2010 e 5,1 milhes em 2013; realizar gastos
em P&D de 2% do faturamento em 2010 e 2,5% em 2013; exportar 930 mil
veculos em 2010.
l Bens de capital Objetivos: ampliao da competitividade e da insero
externa da indstria brasileira. Metas para bens de capital sob encomenda: aumentar os gastos em P,D&I/faturamento lquido dos atuais 0,55% para 0,80%
em 2010; ampliar exportaes de US$ 2,9 bilhes em 2007 para US$ 4,4 bilhes

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em 2010. Metas para bens de capital seriados: investimentos de US$ 11,5 bilhes
para 2008-2010; ampliar os gastos em P,D&I/faturamento lquido de 1,32%
para 2,0% em 2010; ampliar as exportaes de US$ 16,7 bilhes para US$ 22,3
bilhes, em 2010.
l Txtil e confeces Objetivos: ampliar a competitividade. Metas:
ampliar o faturamento para US$ 41,6 bilhes em 2010, vis--vis o valor de US$ 33
bilhes registrados em 2006.

Madeira e mveis Objetivos: conquistar o mercado de mveis de alto


padro nos Estados Unidos e na Europa e ampliar a participao de mveis em
geral em novos mercados; desenvolvimento dos arranjos produtivos locais (APLs);
construir competitividade, valorizando o design brasileiro; promover o acesso
domstico a mveis com qualidade e preos competitivos. Metas: crescimento
mdio de 15% a.a. nas vendas internas; promover crescimento mdio de 7,5%
a.a. nas exportaes; ampliar o investimento em inovao e P&D para, respectivamente, 3% e 0,5% das vendas lquidas; aumentar o consumo no mercado
domstico em 30%.
l

l Higiene, perfumaria e cosmticos Objetivos: ampliar a insero externa; associar a marca Brasil aos biomas brasileiros; aumentar a competitividade
das empresas de pequeno porte. Metas: exportar US$ 700 milhes em 2010
(crescimento mdio anual de 10%).
l Construo civil Objetivos: ampliar e modernizar o setor de construo
civil para reduzir o dficit habitacional e o mercado de obras de infraestrutura.
Metas: aumentar a produtividade em 50% e reduzir perdas em 50%, at 2010.

Complexo de servios (transportes, viagens e turismo, engenharia e


construo, seguro e finanas, comunicaes) Objetivos: aumentar a participao do pas no comrcio mundial de servios, ampliando a base de empresas
exportadoras. Metas: ampliar as exportaes do complexo de servios para 1%
do comrcio mundial de servios, isto , US$ 39,5 bilhes, em 2010; capacitar 5
mil empresrios em exportao de servios at 2010.
l

l Indstria naval e cabotagem Objetivos: fortalecer a indstria naval a


partir das encomendas do segmento off-shore e de demandas de armao nacional,
especialmente para cabotagem. Metas: aumentar o uso de navipeas nacionais de
65% para 85% em 2010; ampliar a participao da bandeira brasileira na marinha
mercante mundial de 0,6% para 1%; gerar mais de 25 mil empregos na cadeia
produtiva.
l Couro, calados e artefatos Objetivos: incorporar tecnologias estratgicas,
como TICs, nanotecnologia e biotecnologia, na cadeia produtiva; posicionar os
calados com a marca Brasil, com os atributos de cultura, conforto, meio

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ambiente e design; ampliar o consumo mdio de calados no mercado interno.


Metas: conquistar a segunda posio na produo mundial de calados; aumentar
o valor das exportaes de couro acabado taxa mdia de 10% a.a.; conquistar a
terceira posio na exportao de calados.
l Sistema agroindustrial Objetivos: ampliar a insero externa; associar a
marca Brasil aos biomas brasileiros; e aumentar a competitividade das empresas
de pequeno porte. Metas: ampliar as exportaes do sistema agroindustrial em
25% at 2010; estabelecer normas socioambientais para os principais complexos
agroindustriais; apoiar cooperativas agroindustriais de MPEs no processo de gesto
e insero internacional.
l Biodiesel Objetivos: ampliar a produtividade da cadeia produtiva;
assegurar sustentabilidade socioambiental; desenvolver novas tecnologias nacionais
na cadeia produtiva. Metas: produo de 3,3 bilhes de litros de biodiesel.
l Plsticos Objetivos: consolidar o Brasil como exportador de produtos
com tecnologia e valor agregado; aumentar a competitividade das indstrias de
transformados plsticos. Metas: exportar US$ 2,2 bilhes de produtos transformados plsticos em 2010 (US$ 1,1 bilho em 2006).

c) Programas para consolidar e expandir a liderana


Complexo aeronutico Objetivos: ampliar a participao de aeronaves
civis e de aeropeas nacionais no mercado interno e mundial; e ampliar a participao no mercado sul-americano de helicpteros. Metas: sustentar a terceira
posio em aeronaves comerciais; dobrar a participao mundial em aeronaves
executivas at 2012; dobrar as exportaes de helicpteros para a Amrica do
Sul; aumentar a produtividade nas aeropeas (relao faturamento/empregado
por ano de R$ 200 mil).
l

l Petrleo, gs natural e petroqumica Objetivos: garantir a autossuficincia em petrleo; revitalizar e ampliar a participao da indstria nacional,
em bases competitivas e sustentveis. Metas: aumentar produo de leo e gs
liquefeito natural (GLN) para 2,4 milhes de barris/dia em 2012; aumentar a
produo de gs natural para 637 mil barris/dia em 2012; manter o contedo
local nos projetos em 75% em 2010.
l Bioetanol Objetivos: reconquistar a liderana mundial; aumentar o
aproveitamento de subprodutos; dominar prximas geraes tecnolgicas; expandir a oferta de eletricidade por meio da biomassa. Metas para 2010: produo de
23,3 bilhes de litros; exportao de 5 bilhes de litros; gerao de 2.700 MW
mdios adicionais.

Celulose e papel, minerao, siderurgia Objetivos: consolidar a liderana competitiva por meio de ampliao do porte empresarial, aumento da
l

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capacitao tecnolgica e fortalecimento das redes de logstica e de fornecimento


de insumos. Metas: manter a posio entre os cinco maiores produtores mundiais;
aumentar investimentos em P&D de 0,53% do faturamento em 2005 para 0,68%
em 2010.
l Carnes Objetivos: consolidar o Brasil como o maior exportador mundial
de protena animal; fazer do complexo de carnes o principal setor exportador do
agronegcio brasileiro. Metas: exportar US$ 14 bilhes em 2010.

Para a viabilidade de todas as metas colocadas acima, o PDP indica uma srie
de instrumentos a serem utilizados. Em linhas gerais, tais instrumentos atendem
a quatro aspectos essenciais:
a) Incentivos: fiscais, creditcios, de capital de risco e subveno econmica. Merece destaque o papel do BNDES (Profarma 25, Finame, Novo
Prosoft26 com R$ 1 bilho de recursos entre 2007 e 2010, Funtec27, Exim28 etc.),
do Sebrae (Proimpe29); da Finep (subveno, crdito, capital de risco e fundos
setoriais30); alm de medidas de desonerao tributria superiores a R$ 20 bilhes
entre 2008 e 2011.
b) Poder de compra do Estado: compras da administrao direta e de empresas estatais.
c) Regulao: tcnica, econmica e concorrencial. Cabe mencionar o uso de
diversos aspectos legais para consecuo das metas, entre os quais: Lei do Bem
n 11.196/05; Lei de Inovao n 10.973/04; Lei de Informtica n 10.176/01;
e Lei de Propriedade Intelectual.
d) Apoio tcnico: certificao e metrologia, promoo comercial, propriedade intelectual, capacitao de recursos humanos, capacitao empresarial etc.
Neste aspecto destacam-se: a formao e treinamento atravs do Senai; gesto da
propriedade intelectual pelo INPI ; promoo de P&D cientfico e tecnolgico
pelo Ministrio da Defesa; atuao do Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro) no apoio metrologia e identificao de
25. O Profarma o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Sade, cujo objetivo financiar os investimentos
de empresas sediadas no Brasil, inseridas no Complexo Industrial da Sade.
26. O Prosoft o Programa para o Desenvolvimento da Indstria de Software e Servios de Tecnologia da Informao do BNDES.
27. O Fundo Tecnolgico (Funtec), tem o objetivo de apoiar financeiramente projetos que objetivam estimular o desenvolvimento
tecnolgico e a inovao de interesse estratgico para o pas.
28. O Exim um programa do BNDES cujo objetivo a expanso das exportaes brasileiras, atravs da criao de linhas de crdito em
condies competitivas com as linhas similares oferecidas no mercado internacional.
29. O Proimpe o Programa de Estmulo ao Uso de Tecnologias da Informao em MPEs. Ele visa estimular a utilizao de TIs em MPEs
brasileiras, organizadas em APLs.
30. Estes criados no final do mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso.

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barreiras tcnicas; normas tcnicas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas


(ABNT); implantao de centros de negcios no exterior pela Agncia Brasileira
de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex).
Nvel 3 Destaques estratgicos: trata-se de temas de poltica pblica escolhidos deliberadamente em razo da sua importncia para o desenvolvimento
produtivo do pas no longo prazo. Alm do j comentado apoio s exportaes e
s MPEs, foram destacados os seguintes temas:
Integrao produtiva da Amrica Latina e Caribe, com foco no Mercosul
Objetivos: ampliar a integrao produtiva intrarregional; ampliar a participao
de produtos de maior valor agregado no comrcio regional; articular estruturas
produtivas do Mercosul e da Amrica do Sul.
l

l Regionalizao Objetivos: aproveitar capacidades e potencialidades


regionais e promover atividades produtivas no entorno de projetos industriais e
de infraestrutura e em reas marginalizadas. Metas: ampliar a participao dos
desembolsos do BNDES para as regies Nordeste e Norte; estruturar 15 ncleos
regionais; construir 5 Planos de Desenvolvimento Produtivos em APLs por estado,
sendo oito estados em 2008, dez estados em 2009 e nove estados em 2010. Principais instrumentos: Poltica Nacional de Arranjos Produtivos Locais; criao da
Secretaria de Arranjos Produtivos e Inovativos e Desenvolvimento Local (SAR);
dentre outros.
l Produo sustentvel Objetivos: aumentar a participao do setor
privado nos projetos de reduo certificada de emisses do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Protocolo de Quioto; promover a melhoria contnua
do desempenho energtico e ambiental.
l Integrao com a frica Objetivos: aprofundar as relaes econmicas
entre o Brasil e a frica buscando maior equilbrio e incremento da balana comercial ativa de MPEs.

Esta seo cumpriu o papel de apresentar as principais caractersticas concernentes poltica industrial do Governo Lula, bem como de proceder avaliao,
ainda que sucinta, dos resultados da Pitce. Realizada tal tarefa, possvel expor
alguns comentrios e reflexes a respeito da poltica industrial no perodo, com
particular nfase na recente PDP. Este o objetivo da prxima seo.
5 REFLEXES SOBRE A NOVA POLTICA INDUSTRIAL

Conforme comentado na seo anterior, a Pitce apresentou resultados pouco


alentadores, dadas as dificuldades encontradas em sua fase inicial de execuo.
Ao que tudo indica, em que pese o carter de continuidade da Pitce, a PDP (ou
Pitce II) parece ir ao encontro da necessidade de aprofundamento das medidas

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propostas na Pitce, bem como na definio de metas e instrumentos claros que


sinalizem ao setor privado a forma de atuao do setor pblico sobre a atividade
econmica, o que no havia sido claramente expresso na Pitce.
luz das distintas correntes tericas comentadas na primeira parte deste artigo
as quais fornecem pontos de vista e arcabouos analticos distintos para a compreenso
da poltica industrial esta seo procura realizar algumas reflexes com relao
poltica industrial anunciada durante o Governo Lula. Mais especificamente, dado o
exposto no pargrafo anterior e em consonncia com os objetivos propostos na introduo deste artigo, a anlise que segue se concentra nas recentes medidas anunciadas
pela PDP. Obviamente, as assertivas propostas tero carter puramente exploratrio
e reflexivo, tendo em vista o pouco tempo de divulgao da PDP e, portanto, as dificuldades de avaliao dos resultados da mesma, tanto em termos do cumprimento de
suas metas quanto de suas implicaes sobre a indstria e a economia.
Primeiramente, sob o enfoque ortodoxo, certamente algumas medidas anunciadas pela poltica industrial do Governo Lula seriam tidas como nocivas para
o sistema econmico, uma vez que distorceriam os preos relativos da economia.
Em particular, o anncio de diversas medidas, como a renncia fiscal para setores
especficos (conforme as macrometas da PDP) e a realizao de gastos pblicos
associados s compras da administrao direta e de empresas estatais, seria fortemente criticado, haja vista que tais iniciativas no apontam na direo de sanar
as possveis falhas de mercado, apenas adicionando imperfeies ao correto
funcionamento do mesmo, alm de trazer implicaes sobre a sade financeira
das contas pblicas.
Da mesma forma, a escolha de vencedores, isto , empresas e setores que
so privilegiados pela poltica, careceriam de credibilidade e embasamento para
justificar os motivos pelos quais alguns foram escolhidos, enquanto outros no.
Possivelmente, as crticas no seriam menos incisivas para a atuao do BNDES,
pois, supostamente, na medida em que a PDP aumenta a vantagem competitiva
(via subsdios, fim do IOF, alongamento de prazos etc.) do BNDES vis--vis outros
financiadores, a poltica poderia inibir a atuao do mercado de capitais como
instrumento de financiamento das empresas.
Por outro lado, as crticas seriam mais suaves para outras medidas apontadas
na PDP como, por exemplo: o fortalecimento da regulao da concorrncia
(medidas antitrustes); a gesto da propriedade intelectual (segurana jurdica); a
capacitao de recursos humanos e empresariais; aes voltadas para a certificao
e metrologia; entre outras. Tal complacncia com tais medidas se justifica pelo
fato de as mesmas se configurarem como meramente corretivas e horizontais, no
privilegiando setores especficos, atuando, a princpio, de forma homognea no
tecido econmico.

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Analogamente, nesta abordagem (e possivelmente nas outras), tambm deve


soar como apropriada a reduo da carga tributria extremamente elevada vigente
no Brasil, mas ressalvando-se, neste caso, que a mesma deveria se imiscuir por
todo o sistema econmico, e no por renncias tributrias especficas. Ademais,
as proposies se restringiriam ao direcionamento dos recursos pblicos escassos
para aes de foco mais difuso, como a infraestrutura (em alguma medida j
contemplada pelo PAC) e a educao bsica. Em particular, quanto educao,
acena-se para o fato de que a possibilidade de aumentar a participao dos gastos
privados com P&D (uma das metas da PDP), ainda que bem-vinda, dificilmente
se concretizar sem que existam trabalhadores qualificados para aumentar a produtividade dos gastos em P&D.
conveniente notar que a anlise acima, vai alm do receiturio ortodoxo
mais estrito. Alguns dos pontos apontados fazem aluso a consideraes mais
flexveis do que aquelas que poderiam ser obtidas a partir dos pressupostos neoclssicos (racionalidade ilimitada; simetria de informaes; equilbrio etc.), em
boa medida refletindo as dificuldades analticas de lidar com hipteses to pouco
factveis na realidade econmica. Entretanto, conforme j foi comentado, o objetivo, aqui, no atacar a validade ou no das proposies tericas consideradas
pelas diversas correntes em questo, mas simplesmente expor alguns pontos de
reflexo sob diferentes ticas.
Sob uma perspectiva desenvolvimentista, por sua vez, a poltica industrial
do Governo Lula pode ser vista com bons olhos, no sentido de compreender uma
atuao estatal ativa, com vistas promoo do desenvolvimento, particularmente
no que se refere promoo do investimento. Contudo, conforme Ferraz, Paula
e Kupfer (2002), sob a tica desenvolvimentista, o sucesso ocorre na medida em
que a estratgia e as polticas dos Estados Nacionais se do em estreita consonncia
com o estgio de desenvolvimento dos pases. Assim, a economia brasileira, aps
cerca de meio sculo de esforo industrializante, sucintamente delineado na terceira
seo, produziu uma estrutura industrial diversificada e integrada, de maneira que
o atual esforo da poltica industrial no se encontra voltado para montagem da
estrutura industrial, mas sim para dotar a estrutura existente de um novo nimo,
em direo a graus mais avanados de competitividade (SUZIGAN; FURTADO,
2006). Tal fato latente na PDP, particularmente em suas metas por programas
especficos, onde so selecionados diversos setores, com exceo do complexo da
sade, que j apresentam alguma capacidade instalada no pas, buscando-se apenas
a ampliao da competitividade e da insero externa da indstria brasileira. Isto
, em ltima instncia, o problema no parece se encontrar, atualmente, na presena ou no de um determinado setor, mas sim no baixo contedo tecnolgico
daqueles setores com os quais a economia brasileira j conta.

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De qualquer forma, nos termos de Cassiolato e Erber (1997), muitas das


questes aventadas pela corrente desenvolvimentista podem ser atualizadas atravs
do enfoque evolucionrio. Neste, conforme visto na seo 2, as inovaes possuem
uma papel central, constituindo-se na fora motriz de um processo de coevoluo
de tecnologias, instituies, estruturas de empresas e indstrias. Em particular, o
ambiente competitivo institucional no qual a firma se insere condiciona a atuao
estratgica das firmas e do Estado, onde este ltimo possui capacidade de transformar o ambiente competitivo de maneira a fornecer condies mais adequadas
s estratgias inovativas das empresas.
Apesar das reconhecidas limitaes do enfoque supracitado em termos normativos, ainda necessitando de avanos tericos para um tratamento mais adequado
das polticas pblicas, tal abordagem permite a manifestao de novas questes
para poltica industrial, fecundas e pertinentes, particularmente num momento
em que tais polticas possuem certas restries, impostas por fatores como: os
acordos multilaterais e regionais de comrcio; a prpria indisposio da sociedade
em arcar com os custos da poltica industrial; a poltica macroeconmica (melhor
compreendida mais frente); e a presena massiva de empresas transnacionais, as
quais fogem, em alguma medida, aos ditames da poltica econmica.
Assim, um dos aspectos centrais que emergem da abordagem evolucionria
o foco sobre o progresso tecnolgico e a gerao de incentivos s empresas na experimentao de novos produtos e processos. Nesta linha, a PDP traz sinais positivos,
na medida em que suas prerrogativas reforam uma percepo que possui seus alicerces em fatores muito mais qualitativos do que quantitativos. Dentre as propostas
da PDP que vo nesta direo encontram-se: os incentivos aos gastos com P&D;
o reforo das linhas de financiamento para inovao tecnolgica (como o apoio ao
capital de risco realizado pela Finep); as isenes tributrias como incentivo para
capacitao de pessoal em empresas de software e TI, caracterizadas por elevado
contedo tecnolgico; subvenes econmicas inovao; entre outras.
Atravs de um enfoque evolucionrio, tambm adquirem novos contornos as
questes relacionadas s inter-relaes entre os agentes econmicos (universidades,
empresas, centros de pesquisa, consumidores etc.). A participao do estado, atravs
dos governos, ministrios, agncias governamentais e instituies pblicas, passa
a ser fundamental. Atravs da combinao de esforos entre os diversos agentes
possvel construir novas oportunidades e, em particular, dirimir parte das grandes
incertezas associadas ao processo de inovao. Neste aspecto, a coordenao surge
como varivel crucial da poltica industrial. Segundo a afirmao de Suzigan e
Furtado (2006, p. 175), ao referir-se Pitce (mas podendo ser considerada igualmente vlida para sua continuao, a PDP): com suas escolhas setoriais, opes
estratgicas e nfase na inovao, esta colaborao deve dar-se no sentido de iden-

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tificar as oportunidades de transformao que os setores geradores de progresso


tcnico eleitos pela poltica industrial oferecem aos demais.
De fato, na Pitce foi conferido amplo destaque para setores difusores de tecnologia (bens de capital, semicondutores e software), os quais cortam transversalmente
a maioria dos setores, ao mesmo tempo em que apresentam dficits comerciais. Na
PDP, alm do setor de bens de capital, foram contemplados outros setores de elevado
contedo tecnolgico, como a nanotecnologia e a biotecnologia. Note-se, ainda, que na
interpretao proposta aqui, a seleo de tais setores no deve ser vista como a escolha
de campees, onde o mecanismo de mercado substitudo por questes burocrticas;
ao contrrio, resulta de esforos cooperativos dos setores pblico e privado para entender a natureza da mudana tecnolgica e antecipar seus provveis efeitos econmicos
(JOHNSON, 1994, apud SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 166).
At o momento, a argumentao nos ltimos pargrafos esteve pautada por
algumas reflexes que emergem da anlise da poltica industrial sob enfoques
tericos distintos. Fugindo um pouco do embate rigoroso em termos das correntes
tericas e aventurando-se por um espao mais exploratrio, possvel identificar
algumas zonas de desconforto na poltica industrial do Governo Lula. Talvez a
principal delas resida na dificuldade de coordenao e implementao da nova
poltica. Conforme Vermulm e Laplane,31 o problema reside na falta de estrutura
do Estado brasileiro para implement-la. Ainda que a coordenao tenha sido
feita no curto prazo, h indcios de que a mesma possua dificuldades no mdio e
longo prazo, existindo um grande desafio concernente recuperao das prticas
de formulao e gerenciamento da poltica industrial e tecnolgica, de maneira a
integrar e coordenar instrumentos e rgos do Estado.
A ttulo de exemplo do supracitado, a indispensvel presena como articulador
do MDIC, pode frustrar-se na medida em que o mesmo no disponha dos instrumentos necessrios para execuo das medidas que envolvem diversos rgos,
muitas vezes independentes e no subordinados ao MDIC, como o Ministrio
da Fazenda (desonerao tributria) e o Banco Central (cujas mudanas em sua
legislao so necessrias para realizao de algumas metas). Analogamente, apesar
de a criao da ABDI apontar para a superao de tal entrave, o fato de ter sido
criada como servio social autnomo, integrante do Sistema S, no possuindo poder
convocatrio sobre as demais instituies, pode reduzir seu poder de ao.
Sarti e Laplane (2008) reiteram o que foi mencionado acima quando afirmam
que uma das limitaes da Pitce residiu na dificuldade de coordenar as aes do
governo, cuja soluo requer uma reforma profunda e a recuperao da capacidade
31. Respectivamente, professores da Universidade de So Paulo e da Universidade de Campinas, em entrevista ao jornal Valor Econmico,
de 15 de maio de 2008.

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de planejamento do Estado brasileiro. Entretanto, destacam que a formulao da


PDP indica na direo de avanos no esforo de articulao institucional. Por
exemplo, merece elogios o esforo da atual poltica em combinar as iniciativas
locais e estaduais, sob uma poltica industrial regionalizada, com especial destaque
para a promoo das MPEs em torno do conceito de APLs.
O ponto em questo relevante na medida em que, em ltima instncia,
trata-se de lanar mo de um foco de longo prazo para as polticas de ampliao e
sustentao dos investimentos industriais, em contraposio viso curtoprazista
que tem dominado o debate. Ainda de acordo com os autores citados anteriormente, o diferencial do atual ciclo de crescimento da economia brasileira est no
fato de a indstria se revelar como um importante motor dinmico, em particular
a partir de 2006-2007. Tal expanso esteve associada ao aumento da demanda
domstica por bens de consumo, pela melhoria nas condies de financiamento,
pela existncia de capacidade produtiva ociosa e no aumento dos investimentos
na agricultura, indstria, servios e infraestrutura. Neste sentido, a PDP est de
acordo com a necessidade de sustentao e ampliao deste processo, sendo seu
sucesso condicionado pela capacidade de coordenao do Estado.
Por outro lado, segundo Suzigan e Furtado (2006), alm das dificuldades de
coordenao, existem problemas de ordem mais geral que podem ter impactos sobre
o sucesso da poltica industrial. Um deles o ainda insuficiente desenvolvimento
do Sistema Nacional de Inovao,32 envolvendo o enfraquecimento das entidades
de pesquisa, universidades e laboratrios. Neste sentido, alm de fortalecer tais
instituies, importante o desenvolvimento de meios para que o tecido industrial
absorva o esforo tecnolgico desenvolvido pelas mesmas, aumentando a intensidade
tecnolgica da malha industrial. Por sua vez, a necessidade de uma reforma tributria, que reduza as conhecidas ineficincias do sistema atual, figura como importante
constrangimento, cuja soluo teria significativos impactos pr-competitivos.
Outro fator que pode trazer dificuldades para o sucesso da poltica industrial
diz respeito poltica macroeconmica. Conforme Coutinho (2002), a relao
entre a poltica macroeconmica e a poltica industrial complexa, inserindo-se
num contexto que tanto pode ser de compatibilidade quanto de incompatibilidade.
As condies existentes desde o incio do Governo Lula convergem muito mais na
direo da segunda opo. O argumento relativamente simples. sabido que a
partir de 1999, ainda durante o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso,
o controle da inflao passou a ser orientado pelo regime de metas, atravs da
utilizao da taxa bsica de juros como principal instrumento. A manuteno de
32. Aqui, os Sistemas de Inovao so entendidos como aqueles onde a capacidade inovativa de um pas ou regio vista como resultado das relaes entre os atores econmicos, polticos e sociais, e reflete condies culturais e institucionais prprias (CASSIOLATO;
LASTRES, 2005, p. 37).

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taxas de juros elevadas para atender s metas anunciadas implica elevao do custo
de capital e sobrevalorizao do real, dado o regime de cmbio flutuante.
De acordo com o autor acima, a combinao especfica entre as taxas de
juros e cmbio determina condies fundamentais de clculo do retorno e risco
para o sistema empresarial. Desta forma, o regime macroeconmico comporta
implicitamente condies de competio que podem ser mais ou menos favorveis
para o conjunto das empresas e, portanto, incidindo de maneira decisiva sobre a
eficcia das polticas industriais. Todavia, a despeito da incompatibilidade entre
as polticas mencionadas, parece falho, ou pouco embasado, argumentar que a
poltica macroeconmica anula os benefcios que a poltica industrial conduz ao
setor privado. Sem, obviamente, desconsiderar que a convergncia entre ambas
as polticas seria uma situao mais virtuosa, possvel afirmar que uma poltica
industrial bem-sucedida pode facilitar a gesto da poltica macroeconmica, atravs
do aumento da eficincia e da produtividade na economia, contornando alguns
transtornos decorrentes de uma poltica macroeconmica pr-estabilizao.
Ainda que se tome conta das dificuldades supracitadas, parece inegvel
apontar que o Governo Lula foi marcado por uma guinada em termos de poltica
industrial. Aps anos de quase inexistncia de polticas de tal natureza, o Estado
brasileiro retoma uma postura mais ativa e consistente com as necessidades do
pas em termos de desenvolvimento, sendo salutar a preocupao com o estabelecimento de uma poltica de longo prazo para estimular o desenvolvimento
industrial, esteira do que foi feito por diversos outros pases desenvolvidos pelo
mundo (CHANG, 2004).33
Em particular, um dos pontos positivos que merecem destaque na PDP diz
respeito ao anncio de metas. Ao indicarem de maneira clara e inequvoca as pretenses do governo, tais metas fornecem uma importante fonte de sinalizao para
a iniciativa privada, abrindo novas oportunidades que trazem consigo possveis
efeitos dinmicos sobre as estruturas vigentes. No que se refere substncia das
metas propostas, as escolhas parecem acertadas. Pelo lado das quatro macrometas
anunciadas: a) o estmulo ao investimento possui o duplo efeito de ampliar a
capacidade produtiva e, considerando-se uma perspectiva keynesiana, de gerar
estmulos de demanda com efeitos multiplicadores para o resto da economia,
conferindo impactos positivos sobre o crescimento econmico; b) os incentivos aos
gastos privados com P&D, atravs da reduo dos custos financeiros decorrentes
da incerteza associada ao processo inovativo, permitem a intensificao do esforo
das empresas em criar novos produtos e processos, contribuindo para o aumento
da competitividade das mesmas, ainda que sejam necessrios avanos no Sistema
33. Muitas das polticas anunciadas foram utilizadas pelos mesmos, por exemplo: proteo tarifria, subsdios exportao, crditos
diretos, planejamento de investimentos, apoio P&D, capacitao de recursos humanos, entre outros (CHANG, 2004).

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Nacional de Inovao e no desenho de instrumentos adequados para o fomento


inovao; c) os incentivos s exportaes, por sua vez, se revelam cruciais na
manuteno do equilbrio do balano de pagamentos do pas, particularmente
em um cenrio de valorizao cambial e com a reduo gradativa no saldo em
transaes correntes. Neste ponto, destacam-se as medidas que buscam apoiar setores
que apresentam dficits crnicos, como o complexo industrial de sade; d) por
fim, os estmulos dinamizao das MPEs vo ao encontro das necessidades do
pas, cuja grande maioria das empresas so de micro, pequeno e mdio porte,34 e
que padecem de elevados ndices de mortalidade.
No que diz respeito aos setores que receberam um tratamento especfico na PDP,
estes parecem encontrar-se em consonncia com a estrutura produtiva brasileira, a qual,
apesar de relativamente diversificada, padece de certos pontos de estrangulamento que
constrangem a competitividade da indstria brasileira e a capacidade da mesma de ampliar sua insero externa. Um bom exemplo nesta direo so os incentivos indstria
naval e cabotagem, particularmente ao tomar-se conta das demandas potenciais por
embarcaes suscitadas pela extrao de petrleo em guas profundas.
Por fim, importante comentar que os setores-alvo da PDP, salvo algumas
excees, esto em linha com as propostas encontradas na literatura. Kupfer (2003)
destaca que, em linhas gerais, as diretrizes da poltica industrial no plano setorial
devem considerar: a) um primeiro conjunto de atividades que apresenta alta competitividade internacional, embora restrito a produtos mais padronizados, dentre os
quais: caf, papel e celulose, couro e calados, minrio de ferro e siderurgia, parte
da txtil e confeces. Observe que, com exceo do caf, todos os outros setores
possuem aes direcionadas aos mesmos na PDP; b) cadeias industriais que possuem
deficincias competitivas e dependem de programas de investimento de maior porte,
para que possam se aproximar da fronteira competitiva internacional. Dentre os
setores destacam-se: bens de capital, qumica, petroqumica, plstico e naval. Mais
uma vez, a PDP cita todos estes setores, com exceo da qumica; c) indstrias
que dependem de planos eficientes para avanarem no processo de modernizao
produtiva, em particular na capacitao em design, marca, comercializao e assistncia tcnica. Nestes destacam-se: alimentos e bebidas, restante do txtil-vesturio,
implementos agrcolas, cosmticos, mobilirio e cermica de revestimento (todos
contemplados pela PDP, com exceo deste ltimo, bebidas e alimentos, menos
carnes); d) por fim, indstrias onde predominam filiais de empresas transnacionais
como: automobilstica, farmacutica, eletroeletrnica e telequipamentos (todos
contemplados, com exceo da eletrnica, que no foi explicitamente considerada).

34. Segundo Amaral Filho et al. (2002), dados do Sebrae, para o ano 2000, mostram que as MPMEs constituem cerca de 98% das
empresas existentes no Brasil, empregam 60% da populao economicamente ativa (PEA), e geram 42% da renda produzida no setor
industrial, contribuindo com 21% do PIB.

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Ademais, outros setores, alguns abarcados pela PDP, so apontados como prioritrios por autores que consideram a questo da poltica industrial sob a perspectiva
de uma economia onde o conhecimento35 ganha importncia crescente. Este o
caso de Cavalcanti e Gomes (2001), que apontam como exemplos: a biotecnologia,
a indstria aeroespacial, a indstria cultural e do turismo, entre outros.
6 CONCLUSO

guisa de concluso, importante reiterar que a anlise histrica desenvolvida no


estudo permitiu trazer luz o carter de ruptura presente na atual orientao da
poltica econmica. De fato, desde os anos 1980, as iniciativas em termos de crescimento econmico se mostraram inexistentes ou, quando muito, se configuraram
numa mixrdia, isto , numa mistura heterognea de medidas incongruentes e pouco
articuladas. Ao contrrio, o esforo agora engendrado reflete uma retomada das rdeas
do Estado no esforo de promover o crescimento sustentado da economia.
No corpo do texto foram elucidadas as principais caractersticas da poltica industrial do Governo Lula, tendo sido realizado certo esforo de reflexo a respeito das
medidas anunciadas no mbito da atual PDP. Contudo, conveniente frisar, ainda,
que a poltica industrial um processo evolutivo, aberto e no-linear, que reclama por
avanos na gesto governamental, bem como na organizao empresarial. O esforo
de coordenao do Estado, tanto na relao entre suas diversas instncias, como na sua
articulao com a iniciativa privada, ser fundamental para o sucesso da poltica.
O curto espao de tempo de divulgao da PDP no permite que seja realizada
uma avaliao adequada de seus resultados, tanto em termos do atendimento s
metas alardeadas quanto de seus impactos sobre a economia, de maneira que ainda
no se sabe ao certo qual ser o produto deste processo: se este ser capaz de ativar
um ciclo de investimentos que conduza a estgios de desenvolvimento superiores
aos pr-existentes no pas, ou se sucumbir s dificuldades de implementao.
Seja como for, o fato que, para o bem ou para o mal, a poltica industrial voltou
pauta de discusses.
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35. Sob o rtulo de Sociedade do Conhecimento, tais autores consideram que os modelos econmicos que vo reger esta nova sociedade
precisam ser revistos no sentido de incorporar o conhecimento no apenas como mais um fator de produo, mas como o fator essencial
do processo de produo e gerao de riqueza (CAVALCANTI; GOMES, 2001, p. 3). Numa economia baseada em conhecimento, a
criao e o uso do conhecimento passam a ser o aspecto central das decises e do crescimento econmico.

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