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TEXTO PARA DISCUSSO N 1234

UMA AGENDA PARA O


CRESCIMENTO ECONMICO
E A REDUO DA POBREZA

Paulo Mansur Levy


Renato Villela
(orgs.)

Rio de Janeiro, novembro de 2006

TEXTO PARA DISCUSSO N 1234

UMA AGENDA PARA O


CRESCIMENTO ECONMICO
E A REDUO DA POBREZA

Paulo Mansur Levy*


Renato Villela**
(orgs.)

Rio de Janeiro, novembro de 2006

* Diretor de Estudos Macroeconmicos do Ipea.


** Diretor-Adjunto de Estudos Macroeconmicos do Ipea.

Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Ministro Paulo Bernardo Silva
Secretrio-Executivo Joo Bernardo de Azevedo Bringel

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do


Planejamento, Oramento e Gesto, o Ipea
fornece suporte tcnico e institucional s aes
governamentais, possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.

Presidente
Luiz Henrique Proena Soares
Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos Sociais
Anna Maria T. Medeiros Peliano
Diretora de Administrao e Finanas
Cinara Maria Fonseca de Lima
Diretor de Estudos Setoriais
Joo Alberto De Negri
Diretor de Estudos Regionais e Urbanos
Marcelo Piancastelli de Siqueira
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Paulo Mansur Levy
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Comunicao
Murilo Lbo

URL: http:/www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http:/www.ipea.gov.br/ouvidoria

ISSN 1415-4765
JEL D02, E00, H00, I00

TEXTO PARA DISCUSSO


Uma publicao que tem o objetivo de
divulgar resultados de estudos
desenvolvidos, direta ou indiretamente,
pelo Ipea e trabalhos que, por sua
relevncia, levam informaes para
profissionais especializados e estabelecem
um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de


exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.

SINOPSE
O presente texto sistematiza uma agenda de propostas de polticas pblicas elaboradas
no mbito da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea. Tais
propostas tm como foco bsico o binmio crescimento econmico e combate
pobreza e desigualdade, levando tambm em conta a estabilidade de preos e a
sustentabilidade macrofiscal. Primeiramente, so discutidos os desafios a serem
enfrentados pelas polticas pblicas, lanando mo de comparaes internacionais.
Em seguida, as propostas so apresentadas de forma condensada e consistente. No
caso das polticas sociais, em que se busca maior eficincia atravs da integrao e
focalizao, so discutidos os programas de transferncia de renda, a (limitada)
efetividade do salrio mnimo na reduo da desigualdade e da pobreza, o sistema
brasileiro de sade e a educao superior. Com relao s polticas voltadas para o
aumento da eficincia econmica e da competitividade, so abordadas questes de
natureza regulatria associadas ao prprio funcionamento das agncias reguladoras e
aos setores de aviao civil, petrleo e gs natural, telecomunicaes, energia eltrica e
saneamento. Ainda com relao s questes de eficincia e competitividade,
discutem-se as reformas do judicirio e a trabalhista, bem como polticas de comrcio
exterior. Em termos de poltica macroeconmica, prope-se um plano de longo prazo
(abrangendo um perodo de 12 anos) com foco nas seguintes questes:
aperfeioamento do regime de metas de inflao, reforma previdenciria e reforma
fiscal. Apresenta-se tambm um cenrio para as principais variveis macroeconmicas
at 2018, na hiptese de adoo das medidas propostas. O documento apresentada as
contribuies assinadas pelos tcnicos da Dimac que serviram de base a esta agenda
de longo prazo.

ABSTRACT
This document lays out a long-term public policy agenda for the Brazilian
government. This agenda simultaneously focuses on both economic growth and
poverty/inequality reduction issues. It explicitly takes into account the need for price
stability and macrofiscal sustainability. First, it discusses the long-term challenges and
goals of public policies in Brazil and the agenda is summarized. In terms of social
policies, the overall aim is to achieve more efficiency by better integrating and
focusing government action. The main issues are: income transfer programs, the
(limited) role of the minimum wage in reducing poverty and inequality, the Brazilian
health system, and the higher education system. Measures to foster economic
efficiency and competitiveness are discussed with focus on the regulatory framework,
the judiciary reform, and the labor legislation reform. The macroeconomic agenda
consists of a twelve-year action plan on the following areas: improvement of the
inflation target regime, social security reform and fiscal reform. The behavior of the
major macroeconomic variables is simulated up to 2018, conditioned to the adoption
of the proposed measures. All background papers are presented at the end of the
document.

SUMRIO

APRESENTAO

I. INTRODUO

II. RESUMO DAS PROPOSTAS

13

Parte I - A AGENDA SOCIAL


PROTEO SOCIAL EFETIVA COM PORTA DE SADA

31

A EFETIVIDADE DO SALRIO MNIMO COMO INSTRUMENTO PARA


REDUZIR A POBREZA E A DESIGUALDADE NO BRASIL

39

PROPOSTAS PARA O SISTEMA DE SADE BRASILEIRO

63

CONFUSES EM TORNO DA NOO DE PBLICO:


O CASO DA EDUCAO SUPERIOR PROVIDA POR QUEM, PARA QUEM?

73

Parte II - POLTICAS PARA AUMENTO DA EFICINCIA ECONMICA E


DA COMPETITIVIDADE
DESAFIOS DA REGULAO ECONMICA NO BRASIL

91

REFORMA DO JUDICIRIO: UM NOVO ESTGIO

103

REFORMA DAS INSTITUIES TRABALHISTAS

113

NOTAS SOBRE MUDANAS NA POLTICA COMERCIAL BRASILEIRA

117

Parte III - A AGENDA MACROECONMICA


POLTICA MACROECONMICA: UMA PROPOSTA DE LONGO PRAZO

125

APRESENTAO
A retomada do crescimento a taxas mais elevadas que as dos ltimos anos e avanos
mais decisivos no combate pobreza passam pela viabilizao poltica de reformas
econmicas. Em maior ou menor grau, essas reformas giram em torno de uma nova
forma de atuao do Estado brasileiro, seja aumentando a eficincia do gasto pblico,
seja no seu papel de regulador da economia. No primeiro caso, esto as polticas
sociais; no segundo, a questo das agncias reguladoras, dos marcos regulatrios
setoriais, a regulao do mercado de trabalho, as polticas de comrcio exterior e a
reforma do Judicirio. A dimenso macroeconmica fornece o pano de fundo para as
demais, e nela se destaca o equacionamento intertemporal das contas pblicas.
A dimenso poltica evidente na medida em que as reformas propostas afetam
de forma diferenciada os vrios grupos da sociedade. Elas no se restringem ao
Executivo federal, mas envolvem tambm os governos estaduais e municipais e os
poderes judicirio e legislativo. Isso significa que no ser possvel avanar numa
agenda de reformas sem o apoio e a participao dos outros poderes do Estado e
demais nveis de governo. Para isso, preciso estabelecer um processo poltico
esclarecido e participativo.
Este documento uma contribuio para essa cooperao institucional e para a
construo de um espao poltico de debate no sentido de viabilizar as reformas. Ele
se baseia no esforo de pesquisa dos tcnicos da Diretoria de Estudos
Macroeconmicos (Dimac) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e na
constante preocupao de traduzir esse esforo em propostas de polticas. O escopo
das propostas limitado pelas reas de conhecimento cobertas pela pesquisa dos
tcnicos envolvidos, no se pretendendo abarcar todos os pontos que hoje
representam obstculos realizao dos objetivos propostos. O desafio grande, e as
propostas, complexas no que se refere sua implementao. Contudo, conforme se
argumenta a seguir, as opes para um futuro mais seguro e justo existem.

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I INTRODUO
Nos 50 anos entre 1931 e 1980, o produto per capita brasileiro cresceu em mdia 4%
ao ano (a.a.) uma das taxas mais elevadas do mundo. Nos 25 anos seguintes, essa
taxa de crescimento caiu a menos de um dcimo daquele valor, para 0,3% a.a. Como
houve uma transio demogrfica relativamente forte entre os dois perodos as taxas
mdias anuais de crescimento populacional caram de 2,4% para 1,7% , a reduo
absoluta nas taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) total foi ainda
mais acentuada: de 6,4% para 2% a.a.
Entre 1980 e 1992, o PIB per capita declinou em termos absolutos e, embora na
dcada de 1990 o crescimento tenha voltado a ser positivo, manteve-se bastante
voltil, primeiro pelos efeitos da inflao elevada e dos planos para combat-la, e
depois por diversos choques externos. Esse foi tambm um perodo de reformas, que,
embora ainda incompletas, marcaram uma mudana no padro de desenvolvimento
no sentido de maior abertura da economia, privatizao, desregulamentao e
controle da inflao. Perodo em que as ineficincias mascaradas pela inflao elevada
e pelo fechamento s importaes se tornaram visveis, mas tambm em que o ajuste
subseqente resultou em significativo aumento da produtividade do trabalho. Perodo
em que, no setor pblico, o fim da inflao transformou um supervit primrio
prximo de 5% do PIB em um pequeno dficit nos anos seguintes, e em que o
equacionamento das dvidas dos estados e o saneamento de bancos estaduais
resultaram em esqueletos superiores a R$ 100 bilhes da poca.
Como fruto da mudana do regime cambial, do enfrentamento mais decidido
dos desequilbrios fiscais e da introduo do regime de metas de inflao em 1999,
delineou-se a perspectiva de taxas sustentadas de crescimento um pouco mais
elevadas: durante as expanses de 1999-2000 e de 2003-2004, o crescimento mdio
foi de cerca de 4% a.a. Com a inflao convergindo para a meta de mdio prazo, o
crescimento voltou no perodo mais recente, beneficiando-se da manuteno do
arcabouo da poltica macroeconmica e de um ambiente externo relativamente
favorvel. Ainda assim, a perspectiva de crescimento mdio no binio 2006-2007 de
apenas 3,5% a.a. Uma das questes-chave, contudo, como acelerar de forma
consistente o crescimento observado no perodo recente, entre 3,5% e 4% a.a., para
outro com taxas mais prximas a 5% a.a.
Uma expanso da ordem de 5% a.a. factvel e equivale a resgatar um
crescimento do PIB per capita prximo mdia do perodo ps-guerra. Duas
restries, no entanto, impedem que essa tendncia se materialize j nos prximos
anos. Em primeiro lugar, os problemas no setor eltrico, que permitem uma expanso
da economia em torno de 4,0% a.a. at 2010, mas tornam arriscado um crescimento
a taxas mais ambiciosas. Em segundo, a taxa de investimento, projetada para 20% do
PIB no ano em curso, impede uma expanso sustentada acima de 3,5% a.a.
preciso criar as condies para que se possa voltar a ter uma taxa de
investimento consistente com um crescimento da ordem de 5% a.a. algo como
26% do PIB. A acelerao do crescimento no ocorrer instantaneamente; para ser
sustentvel, o movimento deve ser gradual. No entanto, como mostra a tabela I.1,
mesmo um crescimento como o que se pode esperar nos prximos quatro anos, entre

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4,0% e 4,5% a.a., no pode ser considerado insatisfatrio, situando-se prximo da


mdia dos ltimos dez anos verificada em pases claramente bem-sucedidos, como
Coria do Sul, Chile ou mesmo a sia em desenvolvimento, excluindo China e ndia.
Em todos eles, contudo, a taxa de investimento superior brasileira. Vale lembrar
que a combinao de crescimento sustentado, mesmo que a taxas ainda no muito
elevadas, com polticas sociais focalizadas, conforme discutido a seguir, pode ter
efeitos poderosos sobre a reduo da pobreza.
TABELA I.1

Taxas de crescimento e de investimento


Crescimento PIB
c

Taxa de investimento

(% a.a...)

(% do PIB)

Brasil

2,2

19,5

Chile

4,2

23,3

China

8,9

35,3

Coria do Sul

4,4

32,0

5,6

22,7

7,1

4,0

3,9

ndia
sia em desenvolvimento
sia em desenvolvimento

Mundo

Fontes: FMI e Banco Mundial.


a
b
c
d

Exclui Japo e Coria do Sul.


Exclui os anteriores e tambm China e ndia.
1996-2005.
1995-2004.

O aumento da taxa de investimento depende de reformas institucionais que


ampliem o horizonte e a previsibilidade das decises, aumentando a eficincia
econmica e acelerando o crescimento da produtividade. Mencionou-se acima a
questo do setor eltrico, mas a carncia de investimentos em infra-estrutura geral.
A infra-estrutura inadequada vem no apenas onerando a produo domstica, mas
constituindo-se em gargalo potencial para a obteno de taxas de crescimento mais
elevadas. O regime de operao prevalecente na infra-estrutura hbrido, na medida
que o setor pblico opera em diversos segmentos diretamente atravs de empresas
estatais, s vezes em concorrncia direta com o setor privado, enquanto o setor
privado ocupa alguns segmentos, investindo, porm, com elevada incerteza em alguns
deles devido s indefinies quanto s regras de operao e s competncias para
superviso e enforcement de contratos. Alm das indefinies dos marcos regulatrios
setoriais, o governo tem buscado com freqncia influenciar e restringir o alcance da
atuao das agncias reguladoras. O modelo de governana das agncias reguladoras e
a situao do marco regulatrio nos vrios segmentos da infra-estrutura so discutidos
nesta Agenda na perspectiva mais ampla das polticas de aumento da produtividade e
da competitividade. tambm na perspectiva de aumento da produtividade sistmica
que se discute a situao da Justia, enquanto garantidora de direitos e validadora e
executora de contratos.

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O nvel de segurana jurdica no Brasil ainda inferior quele encontrado em


pases com nvel de renda per capita semelhante ao nosso. Pelo menos quatro fatores
se combinam para produzir esse resultado: as freqentes mudanas nas regras do
jogo, com a administrao pblica agindo para modificar ou invalidar seus atos
pretritos e postergar o ressarcimento dos agentes privados; os altos patamares de
criminalidade e de tolerncia com o desrespeito lei, aos contratos e aos direitos de
propriedade; a m qualidade da produo legislativa, resultando em leis que, muitas
vezes, so ambguas e conflitantes com outras normas; e decises judiciais
freqentemente motivadas pelas vises polticas dos magistrados, muitas vezes sem
demonstrar grande preocupao em seguir a jurisprudncia estabelecida pelos
Tribunais Superiores, dando margem chamada politizao do Judicirio.
A eficincia do sistema judicirio no Brasil baixa, implicando custos elevados
decorrentes do grande nmero de procedimentos e do tempo gasto nos processos para
fazer cumprir contratos comerciais. O Brasil se destaca em comparaes internacionais
por ter uma justia lenta, mas os problemas do Judicirio no se resumem sua
morosidade. A evidncia mostra que, enquanto instituio econmica, o desempenho do
Judicirio tambm prejudicado pela falta de previsibilidade de vrias de suas decises.
O Judicirio brasileiro tambm sofre de problemas de gesto, sendo o brao do setor
pblico que menos avanou na modernizao das suas prticas administrativas.
No campo das reformas institucionais, talvez uma das mais crticas seja a
trabalhista. O tema mercado de trabalho, emprego e informalidade foi explorado a
fundo e em suas mltiplas dimenses em Brasil: o estado de uma nao 2006,
editado pelo Ipea recentemente. Destacam-se nesse trabalho as sugestes de
flexibilizao de algumas das regras que hoje reduzem o incentivo gerao de
empregos e a capacidade das empresas para se adaptarem evoluo da economia, seja
em termos agregados, seja em termos setoriais.
Por exemplo, o conjunto de direitos individuais previstos na Consolidao das
Leis Trabalhistas (CLT) garantia de mnimos, como frias remuneradas, e encargos,
como o dcimo terceiro salrio impe restries sobre os contratos que, alm de
elevarem o custo do fator trabalho, limitam a flexibilidade das relaes trabalhistas,
at porque a CLT consagra o princpio de que os contratos coletivos se sobrepem
aos individuais. Por isso, preciso rever e minimizar esse rol de direitos, sem prejuzo
das condies de sade e segurana do trabalhador. Alm disso, necessrio caminhar
na direo de permitir que, quando estiver de acordo com o desejo e o interesse
expressos do trabalhador e for respeitado o conjunto revisto de direitos, o contrato
individual no se submeta ao coletivo. Caso haja condies de avanar um pouco
mais, sugere-se privilegiar a flexibilizao das negociaes coletivas com a prevalncia,
com salvaguardas a serem estabelecidas, do negociado sobre o legislado.
No que se refere aos mecanismos de incentivo a contrataes e desligamentos,
sugere-se restringir a situaes especiais o acesso ao Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS), conferindo a ele um carter mais previdencirio, e eliminar a multa
rescisria ou modificar o seu destino para um sistema de seguro-desemprego mais
eficiente. Adicionalmente, prope-se a regionalizao do salrio mnimo (SM) e a
mudana do papel da justia do trabalho, de instncia de conciliao para foro de
arbitragem.O aumento da produtividade tambm depende do grau de exposio da

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economia s foras do comrcio internacional e, na perspectiva mais consistente a


mdio e longo prazo, dos estmulos inovao. Quando a proteo tarifria e as
distores do sistema tributrio so avaliadas ao longo do tempo, constata-se que uma
forte reduo dos nveis de proteo efetiva se mantinha at recentemente, quando a
aplicao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins) sobre as importaes promoveu ligeiro
aumento de proteo. A reduo tarifria deve ser vista na perspectiva da eficincia
econmica, da mesma forma que os efeitos negativos derivados das distores
tributrias e a prpria disperso tarifria. Ela no pode, no entanto, ignorar as amplas
negociaes comerciais em curso. A postura negociadora do Brasil vinha at agora
privilegiando a rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em
detrimento das negociaes entre Mercosul e Unio Europia e da rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), mas a interrupo da negociao multilateral
representa grande atraso na evoluo do sistema global de comrcio, e exigir nova
postura por parte dos representantes comerciais brasileiros.
Do ponto de vista das principais variveis macroeconmicas, a recuperao do
crescimento deve estar assentada em quatro pilares inter-relacionados. Primeiro, uma
trajetria de reduo da relao dvida pblica/PIB para nveis mais prximos
daqueles de pases que j alcanaram grau de investimento (abaixo de 30% do PIB),
liberando assim recursos financeiros para a expanso do investimento privado.
Segundo, tem que ocorrer em um contexto de expressiva ainda que gradual
diminuio das taxas de juros, tendncia que depende do comportamento da relao
dvida pblica/PIB e de todos os fatores capazes de reduzir estruturalmente a taxa de
inflao. Terceiro, precisa ser alavancada por uma retomada do investimento pblico
em infra-estrutura. E quarto, precisa vir de mos dadas com a reduo da carga
tributria. A queda da relao entre as despesas pblicas correntes e o PIB o elo que
garante a consistncia desse conjunto de condies.
Esse movimento de reduo do ritmo de crescimento dos gastos pblicos viria
acompanhado de um redirecionamento e aprofundamento das polticas sociais em
curso, visando garantir-lhes maior efetividade. Reconhece-se, em particular, que a
previdncia social, dadas as tendncias demogrficas e as medidas recentes que
resultaram em aumento expressivo do valor real dos benefcios, encontra-se em
trajetria insustentvel, cuja reverso requer reformas na forma de acesso a esses
benefcios e na forma como os valores so determinados. Por outro lado, a experincia
recente com programas condicionais de transferncia de renda populao mais
pobre abriu uma perspectiva nova para as polticas sociais. A recente reduo dos
ndices de desigualdade e pobreza indica que possvel operar mudanas mesmo num
contexto de baixo crescimento e de recursos pouco vultosos. No entanto, os
programas atuais precisam de maior articulao na proviso de assistncia social, de
modo a gerar uma possibilidade real de rompimento do crculo vicioso da pobreza,
impedindo que a dependncia se perpetue.
Focalizao e aumento da eficincia so tambm os princpios norteadores das
mudanas propostas para as reas de educao superior e sade. No caso desta ltima,
a discusso comea pela distino entre polticas de sade, que devem referir-se ao
sistema de sade como um todo, considerando o sistema pblico apenas como uma
parte do conjunto, ainda que a maior em termos de atendimento. Dentre as linhas

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gerais de interveno para o setor, sugere-se uma reduo do vis anti-setor privado na
proviso de servios e um aumento do compromisso deste com o Sistema nico de
Sade (SUS), atravs de contratao com exclusividade de atendimento. Destacam-se
tambm a necessidade de aprofundar a descentralizao e a formao de consrcios
municipais e a importncia de se produzir, numa atividade onde a assimetria de
informao um aspecto crtico, informaes mais abrangentes e detalhadas sobre as
condies de sade dos pacientes e de operao do sistema, incluindo-se o setor
privado, de modo a subsidiar as avaliaes que devem preceder a implementao de
polticas.
No caso da educao superior, a proposta aponta no sentido de alterar a forma
de concesso dos subsdios que o Estado direciona para o setor: ao invs de canalizlos atravs da universidade pblica, passar a ter como foco o indivduo. Uma
implicao dessa abordagem que se torna possvel separar a questo do acesso
universidade e a do acesso ao benefcio da gratuidade ou do crdito. Hoje essas duas
questes se confundem no momento do vestibular, quando o subsdio concedido
automaticamente para quem ingressa numa universidade pblica.
O foco no indivduo permite tambm enfrentar o problema da proviso. Para
aqueles que se beneficiam da educao superior, o que importa a qualidade da
educao recebida e o seu custo privado. Do ponto de vista do beneficirio, dada uma
qualidade e um custo, pouco importa se a proviso do servio pblica ou privada. A
opo por subsidiar apenas os servios oferecidos pelo setor pblico tem bases frgeis
quando se considera que o que justifica o subsdio educao a externalidade ou a
pobreza do beneficirio, no importando se a educao est sendo adquirida numa
universidade pblica ou privada.
Ainda no mbito das polticas sociais, destaca-se uma questo crtica por suas
implicaes macroeconmicas, especialmente na rea fiscal: a determinao do valor
do SM e seu papel na reduo da pobreza e das desigualdades sociais. Se esse papel
pode ter sido relevante no passado, hoje as evidncias disponveis so de que sua
efetividade no alcance daqueles objetivos largamente suplantada por instrumentos
alternativos. Os efeitos colaterais, principalmente na previdncia social, fragilizam as
contas pblicas e o prprio arcabouo macroeconmico, com impacto negativo sobre
o crescimento de longo prazo.
A seguir apresenta-se uma sntese das propostas para diferentes mbitos de
atuao das polticas pblicas. Discutem-se primeiro as polticas sociais, em seguida
aquelas ligadas promoo da eficincia e da competitividade, e por fim as
macroeconmicas. Os estudos que embasam as propostas resumidas nas prximas trs
sees sero apresentados integralmente na seqncia, sob a assinatura dos respectivos
autores, pesquisadores da Dimac/Ipea.

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II RESUMO DAS PROPOSTAS


II.1 POLTICAS SOCIAIS: MAIOR EFICINCIA VIA
INTEGRAO E FOCALIZAO
II.1.1 PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA
Redes de proteo social so instrumentos potencialmente efetivos no combate
pobreza, mas necessitam de boa focalizao. Alm disso, preciso que a pobreza seja
erradicada, isto , que as famlias tenham capacidade e autonomia para satisfazer suas
necessidades mais bsicas. Para acabar com a pobreza, essencial garantir as condies
para que as famlias pobres aproveitem as oportunidades disponveis para adquirir
capacidades e utiliz-las efetivamente. Dentre essas condies est a de que essas
famlias tenham acesso prioritrio e integrado s oportunidades disponveis e que
sejam incentivadas a efetivamente aproveit-las. Por isso so fundamentais as
condicionalidades.
Para garantir que tenham acesso prioritrio e integrado aos servios pblicos,
preciso separar o provimento de servios da seleo de beneficirios. As propostas so:
agentes de desenvolvimento familiar (uma espcie de agente comunitrio de
sade com escopo ampliado) com capacidade e poderes para, em conjunto com as
famlias, diagnosticar, formular estratgias, mobilizar os recursos necessrios,
acompanhar e incentivar as famlias em sua trajetria de sada da pobreza; e
z

garantir s famlias mais pobres acesso prioritrio aos diversos servios de que
mais precisam.
z

II.1.2 O PESO DO SALRIO MNIMO NA REDUO DA DESIGUALDADE


E DA POBREZA
Um dos objetivos do SM a reduo da pobreza e da desigualdade. No entanto,
como a efetividade do SM no combate pobreza e desigualdade se compara s de
outros instrumentos como o Bolsa Famlia e o Salrio Famlia? No combate extrema
pobreza, o Bolsa Famlia 7 vezes mais efetivo que o SM. Isto , com 15% dos
recursos gastos com um aumento no SM, o Bolsa Famlia capaz de alcanar o
mesmo impacto sobre a extrema pobreza. No combate pobreza, o Bolsa Famlia
2,5 vezes mais efetivo, levando a que, com 40% dos recursos gastos com um aumento
no SM, o Bolsa Famlia seja capaz de alcanar o mesmo impacto sobre a pobreza.
No combate desigualdade, o Bolsa Famlia 5 vezes mais efetivo que o SM.
Isto , com 20% dos recursos gastos com um aumento no SM, o Bolsa Famlia
capaz de alcanar o mesmo impacto sobre a desigualdade. Em todos as simulaes
realizadas, a efetividade do Salrio Famlia tambm bem superior do SM, embora
inferior a do Bolsa Famlia. A baixa efetividade do SM no surpreendente. Ela
resulta dos seguintes fatores:
z Dentre as famlias pobres, menos de 15% tm ao menos um empregado com
remunerao prxima ao SM e apenas 6% tm pelo menos um idoso.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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z Menos de 10% dos empregados com remunerao prxima ao SM vivem em


famlias extremamente pobres e 30% em famlias pobres.

Apenas 22% desses empregados com remunerao prxima ao SM so chefes


de famlias pobres.
z

II.1.3 SISTEMA BRASILEIRO DE SADE


Os objetivos da poltica de sade deveriam ser: controlar o crescimento dos custos
gerais em sade; estabelecer mecanismos de financiamento do setor sade que sejam
eqitativos e sustentveis; assegurar um acesso eqitativo aos servios e bens de sade;
elevar a produtividade geral na prestao de servios e na produo de bens de sade;
reduzir os tempos gerais de espera nas filas dos servios pblicos; e facilitar a incluso
dos trabalhadores informais no sistema de sade, pblico e privado, no apenas como
usurios, mas tambm como contribuintes/financiadores.
Na formulao e avaliao de polticas para o setor sade, necessrio estabelecer
paradigmas de comparao, inclusive aproveitando a experincia de outros pases. Na
avaliao, ainda, no se deve discriminar prestadores pblicos ou privados, e preciso
utilizar como avaliadores instituies independentes, e no apenas os governos e as
associaes classistas. A auto-regulao e a competio regulada complementariam os
incentivos para a melhoria do sistema de sade. No mesmo sentido, importante
incrementar as informaes sobre os prestadores de servios privados que no
contratam com o SUS, utilizando para isso a Agncia Nacional de Sade (ANS) e a
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
preciso tambm melhorar a coordenao/hierarquizao no sistema, priorizar a
regionalizao e a formao de consrcios municipais, alm de definir efetivamente as
responsabilidades das secretarias estaduais de sade, dos conselhos comunitrios e das
comisses de sade.
Um dos problemas que reduzem a produtividade do sistema, tanto na esfera
privada quanto na pblica, so os conflitos de interesse de pessoas e instituies
atuando nos dois setores. Alm da melhoria das condies de trabalho, inclusive
salarial, uma possibilidade seria introduzir no setor pblico de sade um fundo de
complementao salarial (nos moldes dos fundos para a educao bsica e
fundamental) que estimulasse a busca de maior eficincia e melhoria da qualidade de
atendimento. Alm disso, o SUS deveria dar tratamento preferencial aos prestadores
de servios que atendessem exclusivamente os pacientes encaminhados pelo sistema.
Para ampliar o acesso ao sistema, pode-se incentivar a constituio de planos de
sade coletivos por entidades de classe, associaes e federaes, entidades recreativas,
associaes de moradores, visando os trabalhadores em pequenas empresas, os
informais e os conta-prpria, hoje praticamente excludos dos planos devido aos
custos de transao elevados. A introduo de subsdios (passagens, alimentos) nos
tratamentos dos pobres que sofrem determinadas doenas (tuberculose, hansenase,
diabetes etc.) tambm contribuiria para ampliar o acesso e a efetividade dos
tratamentos.
No plano gerencial, uma prioridade colocar a administrao das filas em sade
no Brasil no nvel observado em pases com sistemas comparveis. Sugere-se tambm

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texto para discusso | 1234 | nov 2006

alterar o atual sistema de pagamentos aos hospitais do SUS para um modelo que
possa contemplar um valor fixo, para cobrir parte dos custos fixos, um valor per
capita, para incentivar a expanso do atendimento, e um valor relacionado ao
desempenho, avaliado por metas de qualidade e de eficincia. Por fim, a adoo de
novas tecnologias, incluindo medicamentos e novos mtodos de diagnstico, alm
dos testes clnicos, deveria atender critrios de custo-efetividade e de relevncia
epidemiolgica.
II.1.4 EDUCAO SUPERIOR
A cada ano, cerca de 75% dos jovens que terminam o ensino mdio no ingressam na
universidade. H duas dcadas, essa proporo era 5 pontos percentuais (p.p.) menor,
indicando que o gargalo educacional ao final desse ciclo vem aumentando no pas.
Isso ocorre mesmo quando se leva em conta que houve a expanso mdia anual de
15% nas vagas de ingresso e que seu nmero hoje apenas um pouco menor que o de
alunos que concluem o ensino mdio a cada ano: 1,6 milho e 1,8 milho,
respectivamente. O problema o elevado estoque de demanda no atendida no
passado, que concorre com o fluxo atual de egressos do ensino mdio. So 12 milhes
de pessoas com at 29 anos de idade que completaram o ensino mdio e pararam de
estudar. Para que todos fossem atendidos, seria necessrio que a oferta de vagas
superasse por vrios anos o seu valor histrico.
Prope-se que a forma de atuao do setor pblico no segmento de educao
superior seja alterada e que a concesso dos subsdios que o Estado direciona para o
setor passe a ter como foco o indivduo, em vez de ser canalizada atravs da
universidade pblica. Com isso torna-se possvel tambm separar a questo do acesso
universidade e a do benefcio da gratuidade ou do crdito. Hoje essas duas questes
se confundem no momento do vestibular, quando o subsdio concedido
automaticamente para quem ingressa numa universidade pblica, enquanto os demais
so excludos desse benefcio. Para aqueles que se beneficiam da educao superior, o
que importa a qualidade da educao recebida e o seu custo privado: do ponto de
vista do beneficirio, dada uma qualidade e um custo, pouco importa se a proviso do
servio pblica ou privada. Do ponto de vista do governo, o que justifica o subsdio
educao a externalidade gerada pelo ensino superior ou a pobreza do beneficirio,
no importando se a educao est sendo adquirida numa universidade pblica ou
privada.

II.2 POLTICAS PARA O AUMENTO DA EFICINCIA


ECONMICA E DA COMPETITIVIDADE
II.2.1 MARCO REGULATRIO
Agncias reguladoras
Os ltimos anos vm se caracterizando por uma crise de governana nas agncias
reguladoras. O projeto de lei que tramita no Congresso e que rev os marcos de
atuao e de interao com o Executivo das agncias reguladoras ainda est eivado de

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incertezas quanto ao limite e natureza da governana das agncias. Questes como a


competncia em licitaes e celebraes de contratos de concesso; transparncia e
prestao de contas; contratos de gesto; criao de ouvidorias em todas as agncias e
o aperfeioamento das existentes; durao e coincidncia de mandatos; e regras para o
preenchimento de cargos, da forma como tratadas no projeto, no contribuem para
criar um ambiente regulatrio que estimule os investimentos. Embora os objetivos
centrais do projeto sejam o de estabelecer com maior clareza atribuies do Executivo
federal e das agncias e definir formas de restrio da autonomia decisria das
agncias, os mecanismos adotados podem no ser compatveis.
Em relao competncia em licitaes e celebraes de contratos de concesso,
a definio de regras gerais de concesso e sua conduo deveriam ser processos
estritamente tcnicos e, portanto, realizados pelas agncias reguladoras. Isso
contribuiria para a estabilidade de regras e, portanto, para a segurana jurdica
necessria s decises de investimento de longo prazo.
A eficcia das agncias reguladoras depende da transparncia da sua atuao, da
publicidade das decises e do aperfeioamento dos institutos da consulta e da
audincia pblicas. O projeto prope a apresentao de relatrio anual de atividades
aos ministrios respectivos e ao Congresso Nacional, mas deixa de abordar a questo
da reviso das decises das agncias pelo Judicirio, o que mereceria destaque na
discusso, em contraponto questo do atendimento pelas agncias das polticas
definidas pelo Executivo.
A obrigatoriedade de celebrao de contratos de gesto entre agncias e
ministrios pode reduzir a eficincia na interao entre esses entes. A definio de
contratos de gesto requer clareza quanto a critrios para avaliao de desempenho de
agncias, e tais critrios no existem a priori; as perspectivas para sua construo
dependem do acmulo de experincias das prprias agncias no exerccio de suas
funes. A prerrogativa de aplicao de sanes a dirigentes das agncias por eventual
descumprimento de contrato supe uma hierarquia entre agentes que, no caso da
relao entre os ministrios e as agncias, violaria a ausncia de subordinao, uma
das dimenses da autonomia tcnica de agncias.
A criao de ouvidorias em todas as agncias e o aperfeioamento das existentes,
conforme proposto no projeto de lei, visa reforar o controle social sobre as agncias.
Contudo, o projeto no estabelece claramente as competncias do ouvidor, que por
vezes parecem colidir com aquelas tipicamente atribudas s prprias agncias
regulatrias. Limites para a atuao do ouvidor, alm dos critrios para a sua escolha e
a forma de prestao de contas sociedade, no esto previstos.
A autonomia das decises das agncias reguladoras encontra no instituto dos
mandatos fixos dos dirigentes sua principal salvaguarda. Para reforo da estabilidade
de regras e aumento da segurana jurdica para os agentes regulados e potenciais
investidores, importante que as alteraes na conduo das agncias se dem da
forma mais suave e gradativa possvel. O instituto de mandatos escalonados dos
dirigentes contribui nesse sentido. Ainda, refora a autonomia das agncias a no
coincidncia de mandatos entre os presidentes das agncias e o presidente da
Repblica. O projeto fere alguns desses pressupostos, ao no estabelecer claramente
mandatos escalonados e ao prever o encerramento dos mandatos de presidentes e

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diretores-gerais das agncias aps completado o primeiro ano de governo do


presidente da Repblica e antes que se chegue a 18 meses de governo.
Diante da significativa vacncia de cargos nas agncias reguladoras1 e da relativa
proximidade de trmino de outros dez mandatos (entre 2006 e 2007), seria
importante definir parmetros mais estritos para a indicao de mandatrios. As
agncias precisam contar no apenas com quadro tcnico prprio e concursado, mas
tambm com diretorias compostas por membros de perfil tcnico, com notria
especialidade no setor e ausncia de filiaes polticas. Os indicados deveriam
apresentar, no momento da sabatina pelas comisses do Senado Federal, planos de
metas para cumprimento ao longo dos mandatos. No lugar de um acompanhamento
ad hoc por meio dos contratos de gesto, tais planos seriam submetidos ao controle
social, aps expostos e aprovados, o que garantiria maior aderncia da atuao dos
dirigentes ao interesse pblico de desenvolvimento setorial, segurana jurdica e
autonomia de conduo das agncias.
O avano das questes setoriais a ser analisado a seguir depende crucialmente da
definio e do encaminhamento do modelo de governana das agncias reguladoras.
Aviao civil
Destaca-se a necessidade de se estabelecer a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac)
como agncia reguladora tcnica e independente, adotando regras para a distribuio
de rotas, slots (espaos para aterrissagens e decolagens) e hotrans (horrios para trnsito
em aeroportos) que estimulem a expanso do mercado com base no princpio da
concorrncia, sem descuido das normas de segurana e proviso adequada dos
servios. o oposto das diretrizes que orientaram a Resoluo n 1, que fixa regras
para a distribuio de horrios de pousos e decolagens nos aeroportos centrais e
estabelece o processo administrativo de distribuio, oferecendo clara vantagem s
grandes empresas j operantes no mercado, inviabilizando a expanso e mesmo a
participao no sorteio por parte de empresas menores e entrantes.
Petrleo e gs natural
A indstria petrolfera um exemplo claro da dificuldade de aplicar a regulao
econmica independente em mercado dominado por incumbente pblica, cuja
importncia exacerba os conflitos de captura. O problema poderia ser minimizado
por uma poltica de preos para os derivados de petrleo que tomasse preos
internacionais como referncia e conferisse transparncia aos subsdios cruzados entre
derivados, reduzindo o poder de mercado da incumbente no segmento de refino. O
desafio fazer isso sem, para tanto, retornar ao paradigma do controle de preos.

1. Uma lista significativa de agncias permanece com cargos vagos, dificultando, ou mesmo inviabilizando, o processo
de deciso em seu mbito. A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) est com seus cinco cargos vagos,
alguns deles aguardando nomeao pelo presidente da Repblica (primeira condio), outros aprovao pelo Senado
Federal (segunda condio). Na Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), h um cago na segunda condio.
Na Agncia Nacional do Petrleo (ANP), h trs cargos vagos. Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) tm, cada uma, um cargo vago.

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No segmento do gs natural, o acesso no-discriminatrio rede de transporte


de gs constitui mecanismo indispensvel para prevenir prticas anticompetitivas.
Para ampliar esse acesso, sugere-se a instituio regulada de compensaes financeiras
para o investidor em contrapartida aquiescncia com a regra do livre acesso. Essas
compensaes permitiriam neutralizar os fatores que, nesse mercado, tornam o livre
acesso incompatvel com os investimentos de longo prazo necessrios sua expanso,
alm de minimizar o risco regulatrio. A criao de compensaes deveria se dar
apenas em regime de exceo, mediante condies muito particulares e devidamente
comprovadas pelos carregadores pioneiros. Tais excees se justificariam pela
imprevisibilidade de alteraes regulatrias ou pela existncia de condies de
mercado que tornem o investimento na expanso da malha de gasodutos pouco
atrativo.
Telecomunicaes
As polticas para o setor de telecomunicaes devem orientar-se pelo estmulo
competio, aos investimentos e inovao. Dentre os objetivos mais importantes
esto a promoo da convergncia de tecnologias e a nova regulao da remunerao
do acesso.
Essa poltica deve, respeitando os contratos estabelecidos, homogeneizar as regras
dos diferentes mercados medida que empresas de radiodifuso e TV a cabo passem a
disputar mercados semelhantes s empresas de telecomunicaes fixas e mveis, seja
em mdia, acesso internet ou telefonia. A nova regulamentao de tarifas de acesso,
tanto rede fixa quanto mvel, baseada nos custos das operadoras, deve levar em
conta a conjuno de bases de ativos, alm de custos operacionais e custos de capital
eficientes e, principalmente, realistas.
Energia eltrica
O modelo atual do setor eltrico caracteriza-se pela forte presena estatal no segmento
da gerao (revertendo a tendncia anterior de privatizao), pela centralizao e pela
diferenciao nas formas de contratao de energia entre consumidores livres e cativos
das distribuidoras. A presena estatal significa que os incumbentes criam barreiras
entrada quando investimentos novos podem ser constantemente contestados por uma
tarifa abaixo do seu custo de oportunidade.
A diferenciao entre consumidores livres e cativos implica diferenas na forma
de contratao e precificao da energia. O mercado livre poder ser mais vantajoso,
pois os contratos bilaterais no carregam o nus do mercado regulado, tais como o
custo Itaipu, a energia alternativa e a energia social (incluindo os famosos gatos).
Quem bancar a sada dos grandes consumidores so os residenciais e os de pequeno
porte que se mantm cativos. A contratao da energia para o mercado cativo atravs
do pool apresenta riscos, na medida em que um regime de contratao de longo prazo
junto a um nico comprador com forte conotao governamental tal como a
Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE) e com instrumentos de
reviso de tarifa de pouca flexibilidade pode inibir o fluxo de investimentos, em
particular no mercado cativo. Cabe assim ateno redobrada no desenvolvimento do

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novo marco regulatrio do setor. E que os ajustes de rota sejam oportunos, evitando
que os problemas do passado se repitam.
No segmento de distribuio, haver um novo ciclo de revises tarifrias a partir
de 2007, e fundamental que princpios de simplicidade e transparncia norteiem a
metodologia que ser empregada no segundo ciclo de revises, sobretudo no que se
refere aos critrios e detalhes considerados na determinao da base de ativos a serem
remunerados. importante ainda que mtodos modernos de avaliao de eficincia,
que levem em conta as particularidades geogrficas e operacionais de cada empresa,
passem a ser sistematicamente empregados nas revises tarifrias.
Saneamento
Considerando a necessidade de investimentos anuais da ordem de 0,5% do PIB, o
papel dos investimentos privados crucial para o desenvolvimento do setor de
saneamento. Para que isso ocorra, preciso definir um marco regulatrio transparente
e crvel. O Projeto de Lei 5.296 avana na governana regulatria do setor ao exigir
transparncia de metas, tarifas e subsdios. Um dos pontos que poderiam ser
melhorados o que permite que as concesses s empresas privadas, no caso de
consrcios de municpios, possam se valer de contratos de programa que dispensem
licitaes para contratar empresas pblicas de saneamento. O problema que a
ausncia de licitao poder permitir que as negociaes de contratos de servios
incluam outras questes, nobres ou no, para a determinao de metas e tarifas.
Faltam ainda incentivos de eficincia, com a aplicao de princpios de tarifao que
beneficiariam as empresas com desempenho mais eficiente e penalizariam as
ineficientes.
fundamental evitar que a discusso gire em torno da controvrsia sobre o
poder concedente e o papel do setor privado. Esse ser novamente um falso debate. A
definio de poder concedente uma deciso estritamente poltica, e o Congresso
Nacional deveria resolver imediatamente esse impasse para, assim como em outros
setores de monoplios naturais, avanar no debate dos instrumentos que consolidam
a governana e a eficincia dos servios de saneamento. Assim, se o poder concedente
for municipal, preciso incluir mecanismos de incentivo criao e ao controle dos
consrcios, para que as escalas de operao timas sejam alcanadas e a gesto
maximize o bem-estar dos usurios com um ambiente favorvel aos investimentos. Se,
ao contrrio, o poder concedente nas reas metropolitanas for estadual, ento os
incentivos funcionaro s avessas, no sentido de orientar os estados a criarem reas de
operao de acordo com os ganhos de escala e densidade e a evitarem um monoplio
acima do tamanho timo. No seria totalmente incabvel criar, tambm, um
ambiente de concorrncia para as operadoras estaduais, estimulando licitaes para as
concesses que se expiram de modo a atrair novas fontes de investimentos e operao,
em particular do setor privado.

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II.2.2 REFORMA DO JUDICIRIO


O Brasil apresenta um nvel de segurana jurdica inferior mediana mundial, e esse
dficit ainda mais significativo quando se considera o nvel de renda per capita do
pas. Pelo menos quatro fatores se combinam para produzir esse resultado:
Freqentes mudanas nas regras do jogo, com a administrao pblica
agindo para modificar ou invalidar seus atos pretritos. Isso inclui desde a quebra de
contratos at as constantes alteraes nas regras tributrias. Outro problema grave a
morosidade no ressarcimento dos agentes privados, tanto pela recorrncia a
mecanismos protelatrios como, uma vez o Estado condenado em juzo, pela demora
no pagamento de precatrios;
z

Altos patamares de criminalidade e de tolerncia com o desrespeito lei, aos


contratos e aos direitos de propriedade;
z

A m qualidade da produo legislativa, resultando em leis que, muitas vezes,


so ambguas e conflitantes com outras normas;
z

Decises judiciais freqentemente motivadas pelas vises polticas dos


magistrados, muitas vezes sem demonstrar grande preocupao em seguir a
jurisprudncia estabelecida pelos Tribunais Superiores, dando margem chamada
politizao do Judicirio.Medidas recentes representaram passos importantes para
reduzir a morosidade da Justia, mas esse apenas o mais evidente e menos polmico
problema da Justia brasileira. Para aproximar o desempenho do nosso Judicirio da
boa prtica internacional preciso ir alm: necessrio melhorar a qualidade das leis
em geral, ser mais ousado no aprimoramento da gesto judiciria e, principalmente,
mudar a cultura dos operadores do direito. A prioridade deve ser, como at aqui,
permitir Justia fazer mais com os recursos de que j dispe, em lugar de buscar
mais dinheiro para fazer mais da mesma forma.
z

Do ponto de vista gerencial, deve-se implantar melhores sistemas de informao


e de fluxos de processos, transferir parte das responsabilidades administrativas para
gestores profissionais e melhorar a gesto de casos por exemplo, agrupando casos
semelhantes e julgando-os todos de uma vez, no pela ordem de chegada.
preciso tambm empreender uma significativa mudana da mentalidade dos
operadores do direito, que sirva para valorizar a agilidade, a previsibilidade e a
imparcialidade como parmetros fundamentais de avaliao das decises judiciais,
independentemente da identidade ou estrato social das partes. Uma forma de
estimular essa mudana de cultura seria adotar indicadores de desempenho dos juizes
como critrio de promoo, em substituio simples contagem do tempo no cargo.
No mesmo sentido, seria importante alongar e valorizar mais o perodo de
treinamento dos novos juzes antes do efetivo exerccio jurisdicional (da mesma forma
como, por exemplo, os diplomatas so treinados aps admisso na carreira).
Em termos operacionais, preciso valorizar o trabalho do juiz de 1 instncia,
reduzindo os incentivos a que as partes recorram 2 instncia e, principalmente, aos
Tribunais Superiores. A smula vinculante, a smula impeditiva de recursos e o efeito
vinculante para a administrao pblica de decises do Supremo Tribunal Federal
(STF), assim como a exigncia de que se mostre a repercusso geral da disputa para

20

texto para discusso | 1234 | nov 2006

que se recorra ao STF, so passos importantes nesse sentido, mas que ainda precisam
ser postos em prtica. Uma maior autodisciplina do governo, nos seus diversos nveis,
no uso de recursos protelatrios, mormente em causas repetitivas, tambm
contribuiria muito para esse objetivo, A adoo da Selic como indexador de dvidas
judiciais, inclusive precatrios, e do pagamento de compensaes s partes, de forma a
reduzir o incentivo financeiro procrastinao, tambm so elementos capazes de
agilizar a tramitao de processos e desafogar o sistema. Por fim, defende-se a
valorizao pela Justia das decises colegiadas das agncias reguladoras e do
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), com a inverso do nus da
prova em termos da sustentabilidade de suas decises, que continuariam vlidas at
que a demanda fosse decidida em juzo, no mrito, em ltima instncia.
II.2.3 REFORMA TRABALHISTA
O conjunto de direitos individuais previstos na CLT garantia de mnimos, como
frias remuneradas, e encargos, como o dcimo terceiro salrio impem restries
sobre os contratos que, alm de elevarem o custo do fator trabalho, limitam
sobremaneira a flexibilidade das relaes trabalhistas, at porque a CLT consagra o
princpio de que os contratos coletivos se sobrepem aos individuais. Por mais que se
tenha clareza das dificuldades polticas envolvidas, preciso rever e minimizar esse rol
de direitos, sem prejuzo das condies de sade e segurana do trabalhador, bem
como caminhar na direo de permitir que, quando estiver de acordo com o desejo e
o interesse expressos do trabalhador e respeitar o conjunto revisto de direitos, o
contrato individual no se submeta ao coletivo. Num segundo momento, as reformas
devem privilegiar a flexibilizao das negociaes coletivas, instituindo a prevalncia,
com salvaguardas a serem estabelecidas, do negociado sobre o legislado.
Do ponto de vista das condies para contratao e demisso, importante
restringir a situaes especiais o acesso ao FGTS, conferindo a ele um carter mais
previdencirio, alm de eliminar a multa rescisria ou modificar o seu destino para
um sistema de seguro-desemprego mais eficiente. Em relao ao SM, constata-se que
seus impactos hoje em dia so mais importantes do ponto de vista da poltica fiscal do
que do mercado de trabalho: mesmo no mbito estrito do mercado de trabalho, as
disparidades regionais em termos do grau de dinamismo de seus respectivos mercados
tornam, do ponto de vista de racionalidade econmica e administrativa, inescapvel a
recomendao de reavaliar os prs e os contras da adoo de um SM nacional, vis-vis a opo por mnimos regionais, em maior consonncia com a realidade de cada
mercado.
No que tange Justia do Trabalho, o seu papel como instncia de conciliao,
legitimando a negociao entre as partes no caso de descumprimento da legislao ou
dos contratos, prov incentivos tanto para o desrespeito s leis e para o no
recolhimento ou pagamento de obrigaes por parte dos empregadores, como
tambm mesmo para pleitos improcedentes por parte dos trabalhadores, haja vista a
possibilidade de acordos intermedirios em juzo. Nesse caso, a recomendao
conferir justia trabalhista o papel de rbitro ou tudo ou nada para a deciso
de conflitos.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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II.2.4 POLTICAS DE COMRCIO EXTERIOR


Para evitar que as medidas de liberalizao adicional das importaes possam
comprometer o objetivo de conseguir maior acesso a mercado nas negociaes
comerciais, uma liberalizao unilateral deveria contemplar apenas alguns setores,
como, por exemplo, a indstria automotiva. Uma medida que contribuiria para a
reduo da proteo efetiva ao setor seria o fim do desconto de 40% nas tarifas de
autopeas.
Essa postura se insere no objetivo mais amplo de uniformizao de nveis
tarifrios. Nesse sentido, o tratamento dado a bens de capital deveria ser equivalente
ao dispensado a bens de informtica, o que seria obtido com uma diminuio das
tarifas de importao de ambos os setores e uma harmonizao dos valores do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A definio de uma tarifa externa
comum de bens de capital para o Mercosul, que implicaria necessariamente uma
reduo em relao ao nvel atual de 14%, possibilitaria a eliminao de ex
tarifrios e sistemas integrados pelo Brasil.
Na poltica de exportaes, fundamental a implementao de medidas que
permitam o acesso total aos crditos acumulados de Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) na exportao, seja atravs da reforma tributria ou
por meio de compensao aos estados.
A consolidao do Mercosul depende, em larga medida, da formulao de uma
nova tarifa externa comum, cuja principal divergncia encontra-se nas tarifas de bens
de capital. A harmonizao dos regimes especiais de importao e a unificao da
legislao sobre a aplicao de medidas de defesa comercial devem tambm ser
priorizadas, bem como a eliminao progressiva das barreiras no-tarifrias entre os
pases do bloco. Nas negociaes internacionais, o Brasil deve sinalizar maior
disposio para redues tarifrias em produtos industriais sempre que os parceiros
comerciais se mostrem mais comprometidos com ofertas em acesso aos mercados de
produtos agrcolas condizentes com o equilbrio nas negociaes.

II.3 POLTICA MACROECONMICA: UMA PROPOSTA DE


LONGO PRAZO
Para a poltica macroeconmica, prope-se um plano de longo prazo, abrangendo trs
perodos de governo, que contemple as seguintes etapas:
adoo, ainda em 2007, de um conjunto de medidas fiscais para 2007 e 2008,
centradas na conteno do crescimento do gasto pblico, com o objetivo de atingir o
dficit zero, ou algo muito prximo disso, at o incio do governo seguinte;
z

obteno de um supervit nominal nas contas pblicas na prxima dcada,


utilizando-se a reduo esperada da carga de juros primordialmente para a obteno
de supervits nominais e, progressivamente, para futuras redues do supervit
primrio;
z

22

texto para discusso | 1234 | nov 2006

II.3.1 APERFEIOAMENTO DO REGIME DE METAS DE INFLAO


Aps dois anos respeitando a meta de 4,5% em 2007 e 2008, o prximo governo
deveria avanar gradualmente no caminho da desinflao e operar com metas
ligeiramente menores em 2009 e 2010. Indo mais alm, prope-se definir como
objetivo de longo prazo da poltica monetria uma inflao da ordem de 3% a.a.
O fortalecimento do regime de metas passa pelo encaminhamento ao Congresso
da proposta que conceda autonomia operacional ao Banco Central (Bacen),
permitindo que o pas adote as melhores prticas institucionais vigentes no resto do
mundo. Ainda no plano institucional, sugere-se encaminhar proposta Comisso de
Assuntos Econmicos (CAE) do Senado para que, quando o Bacen passar a ter
autonomia, ele seja obrigado a respeitar uma banda larga de inflao no intervalo de
1% a 5%, caracterizando o compromisso com a estabilidade como uma poltica de
Estado e no de um governo especfico.
Dada essa banda de longo prazo (banda larga), a atuao do Bacen no dia-adia seria definida nos limites de uma banda estreita com um intervalo entre piso e
teto de 200 pontos bsicos, em vez dos 400 atuais. Adicionalmente, pode-se pensar
em ampliar o horizonte de referncia para as decises do Comit de Poltica
Monetria (Copom), para que tais decises se pautem pelo objetivo de cumprir a
meta de inflao do ano seguinte ao de referncia, e no necessariamente do ano em
curso, permitindo assim a absoro de eventuais choques de forma mais suave.
Em termos operacionais, sugere-se ampliar a composio do Conselho Monetrio
Nacional (CMN), preservando-se, entretanto, a caracterstica de ser composto apenas por
ministros, mas incorporando o ministro-chefe da Casa Civil em substituio ao
presidente do Bacen, o que revelaria o inequvoco carter poltico e emanado da
autoridade do presidente da Repblica da deciso acerca da meta de inflao, tornando o
Bacen um executor claro dessa poltica. Alm disso, permitir a um representante do
ministro da Fazenda o secretrio do Tesouro ou de Poltica Econmica participar das
reunies do Copom, ainda que sem direito a voto, como forma de aperfeioar os
mecanismos de coordenao entre as polticas fiscal e monetria.
II.3.2 REFORMA PREVIDENCIRIA
Uma primeira proposta a desvinculao entre o piso previdencirio e o SM. Em
contrapartida dessa desvinculao, seria explicitado na Constituio que todas as
aposentadorias sero corrigidas por um ndice de preos a ser definido em lei, igualando o
Brasil grande maioria dos pases do mundo, onde a remunerao dos aposentados, na
melhor das hipteses, acompanha a inflao, porm sem aumentos reais.
Sugere-se a adoo, por parte do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do
princpio da idade mnima, de 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, j
existente no regime dos servidores pblicos. Essa idade mnima aumentaria
gradualmente ao longo dos prximos 15 a 20 anos, tanto para o Regime Geral da
Previdncia Social (RGPS) quanto para os servidores pblicos.
Prope-se a reduo, de 5 para 2 anos, da diferena de idade de aposentadoria
exigida para homens e mulheres; o incremento da exigncia contributiva para aqueles
que se aposentam por idade, de 15 para 25 anos ao longo de 20 anos de transio; a

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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eliminao, ao longo de um perodo de transio de 10 anos, dos regimes especiais


com 5 anos de diferena em relao ao resto das pessoas, dos professores e dos
empregados do meio rural; a reduo dos novos benefcios assistenciais concedidos
para 75% do piso previdencirio, para caracterizar claramente uma distino entre os
dois tipos de benefcio; e o retorno da idade de elegibilidade da Lei Orgnica da
Assistncia Social (Loas) aos 70 anos originais da legislao de 1993, posteriormente
reduzida para os atuais 65 anos sem que na poca tivesse havido qualquer
preocupao acerca dos efeitos de longo prazo dessa reduo, especialmente levandose em conta a maior longevidade da populao.
II.3.3 A REFORMA FISCAL
Dentre os principais pontos para uma reforma fiscal (deixando de lado a questo
tributria) destacam-se:
z prorrogao da Contribuio Provisria por Movimentao Financeira
(CPMF), mas com reduo da carga tributria, mediante a vigncia de alquotas
gradualmente declinantes at um limite inferior de 0,01%, mantido apenas com fins
de fiscalizao;
z prorrogao da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), mas com
percentuais gradualmente crescentes, at 35%, para permitir uma maior liberdade
alocativa ao governo, de modo a melhorar a estrutura de despesas e poder promover
realocaes ao longo do tempo;
z definio de um teto para o crescimento real das despesas com pessoal de cada
um dos trs poderes, para evitar a exploso desse tipo de gastos que tem se verificado,
por exemplo, em 2006;

mudana da Emenda Constitucional da Sade, promovendo a substituio do


princpio da vinculao ao PIB pela obrigatoriedade de aumento real, porm em
nveis inferiores aos de crescimento do PIB, permitindo assim uma reduo do peso
relativo dessa rubrica;
z

adoo de um teto gradualmente declinante como proporo do PIB para as


despesas correntes do Governo Central, concomitantemente com os dois pontos
anteriores.
z

II.3.4 CENRIO MACROECONMICO


Apresenta-se o que pode ser um cenrio macroeconmico para os prximos dez anos,
envolvendo alguns componentes normativos e supondo que vigorem as propostas
feitas no texto.
No campo fiscal, as principais premissas so:
preservao da meta de supervit primrio consolidado em 4,25% do PIB em
2007-2009;
z

reduo suave e gradual do supervit primrio a partir de 2010, at chegar a


pouco mais de 2,0% do PIB no final da projeo;
z

24

diminuio gradual da CPMF at ser restrita a uma alquota simblica de 0,01%;

texto para discusso | 1234 | nov 2006

z reduo gradual das receitas que no a CPMF a partir de 2011, medida que
houver espao para uma reduo maior do supervit primrio;

reduo gradual da taxa real de juros incidente sobre a dvida pblica, de 8,5%
em 2007 at 4,5 % no final da projeo;
z

crescimento real das despesas da sade, de 3,5% em 2007; 1,5% a.a. no restante
do prximo governo; 2,5% a.a. no governo seguinte; e 3,5% a.a. nos demais anos;
z

z crescimento real anual das despesas com pessoal, aps o aumento j contratado
de 6,0% em 2007, nulo at 2010; e de 2,0% e 3,0%, respectivamente, nos perodos
de governo subseqentes;

aumento real das despesas previdencirias de 6,0% em 2007; 4,0% a.a.


durante 2008-2010, assumindo a existncia de uma carncia para os efeitos da
reforma; e reduo do crescimento para 3,0% a.a. em virtude da reforma
previdenciria a partir de 2011;
z

ajuste das despesas correntes em 0,1% do PIB, conforme previsto originalmente


na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para 2007, e sua fixao em 18,2% do PIB
em 2008, com reduo gradual da proporo sobre o PIB da em diante; e
z

z diminuio gradual do supervit primrio de estados e municpios a partir de


2011 e das empresas estatais j a partir de 2009, ampliando o espao para
investimentos em infra-estrutura, com nfase no setor eltrico.

Dado o supervit primrio total e as hipteses quanto aos valores do mesmo para
estados e municpios e para as empresas estatais, o supervit primrio do Governo
Central endgeno. Por sua vez, dadas as hipteses de receita e de despesa corrente, o
investimento a varivel endgena que ajusta o gasto aos limites de supervit
primrio. Finalmente, dado o comportamento previsto para a despesa com pessoal e
do INSS e dada a hiptese adotada quanto aos gastos da sade, o item outros gastos
correntes ou seja, sem pessoal, INSS e sade varivel de ajuste que permite
cumprir com o teto das despesas correntes.
A resultante dessas hipteses est presente no cenrio exposto na tabela II.1,
cujos resultados fiscais principais aparecem na tabela II.2. H quatro elementos que
merecem destaque:
a dvida lquida do setor pblico cairia de 50% do PIB em 2006 para 43% do
PIB no final do prximo governo (2010); pouco mais de 30% do PIB quatro anos
depois e apenas 20% do PIB no final da projeo;
z

a carga de juros diminuiria de 7% do PIB em 2006 para valores da ordem de


2% do PIB no final da projeo;
z

a despesa primria real do governo cresceria a uma mdia de 3,7% a.a. no


perodo de 12 anos considerado, algo que no pode em absoluto ser definido como
draconiano; e
z

z em que pese isso, a despesa primria do governo, excluindo transferncias a


estados e municpios, cairia de 19% do PIB em 2006 para pouco mais de 18% do
PIB no final da projeo, combinando uma queda da ordem de 2,5 p.p. do PIB da

texto para discusso | 1234 | nov 2006

25

importncia relativa do gasto corrente com o aumento do investimento pblico, de


0,6% do PIB em 2006 para 2,1% do PIB no final da projeo.
TABELA II.1

Cenrio macroeconmico 2007-2018


Varivel

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Crescimento do PIB (%)

3,5

4,0

4,0

4,0

4,0

4,0

4,5

4,5

4,5

4,5

5,0

5,0

Inflao (%)

4,0

4,0

4,0

3,5

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

4,25 4,25 4,25 4,10 3,95 3,75 3,55 3,30 3,05 2,75 2,45

2,10

Supervit primrio (% do PIB)


Juros reais brutos: Selic (%)

8,5

7,5

7,0

6,5

6,0

6,0

5,5

5,5

5,0

5,0

4,5

4,5

Crescimento real INSS/Loas (%)

6,0

4,0

4,0

4,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

Crescimento real pessoal (%)

6,0

0,0

0,0

0,0

2,0

2,0

2,0

2,0

3,0

3,0

3,0

3,0

Crescimento real gastos em sade (%)

3,5

1,5

1,5

1,5

2,5

2,5

2,5

2,5

3,5

3,5

3,5

3,5

Despesa corrente (% do PIB)

18,5 18,2 17,9 17,6 17,4 17,2 17,0 16,8 16,6 16,4 16,2

16,0

Alquota CPMF (%)

0,38 0,25 0,13 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01

0,01

Reconhecimento de dvidas (% do PIB)

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Senhoriagem (% do PIB)

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

4,25 4,25 4,25 4,25 4,10 3,95 3,75 3,55 3,30 3,05 2,75 2,45

2,10

Estados e municpios

0,95 1,00 1,00 1,00 1,00 0,95 0,95 0,90 0,90 0,85 0,85 0,80

0,80

Empresas estatais

0,85 0,85 0,85 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00

0,00

Governo Central (inclui ajuste metodolgico)

2,45 2,40 2,40 2,45 2,40 2,40 2,30 2,25 2,10 2,00 1,80 1,65

1,30

Supervit primrio (% do PIB)

Receita lquida (excluindo transferncias)


CPMF

21,50 21,50 21,19 20,91 20,64 20,54 20,44 20,34 20,24 20,04 19,84 19,64 19,44
1,50 1,50 0,99 0,51 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04

Outras

0,04

20,00 20,00 20,20 20,40 20,60 20,50 20,40 20,30 20,20 20,00 19,80 19,60 19,40

Despesa primria (excluindo transferncias) 19,15 19,20 18,89 18,56 18,34 18,19 18,19 18,14 18,19 18,04 18,04 17,99 18,14
Corrente

18,60 18,50 18,20 17,90 17,60 17,40 17,20 17,00 16,80 16,60 16,40 16,20 16,00

INSS

7,85 8,04 8,04 8,04 8,04 7,96 7,89 7,77 7,66 7,55 7,44 7,30

7,16

Pessoal

5,10 5,22 5,02 4,83 4,64 4,55 4,47 4,36 4,26 4,19 4,13 4,06

3,98

Despesa do FAT

0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70

0,70

Loas/RMV

0,55 0,56 0,56 0,56 0,56 0,56 0,55 0,54 0,54 0,53 0,52 0,51

0,50

Bolsa Famlia

0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35

0,35

Sade

1,60 1,60 1,56 1,52 1,49 1,47 1,44 1,42 1,39 1,38 1,36 1,34

1,32

Outras

2,45 2,02 1,96 1,89 1,82 1,81 1,80 1,86 1,91 1,90 1,89 1,94

1,98

0,55 0,70 0,69 0,66 0,74 0,79 0,99 1,14 1,39 1,44 1,64 1,79

2,14

Ajuste metodolgico

0,10 0,10 0,10 0,10 0,10 0,05 0,05 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00

0,00

Juros nominais (% do PIB)

7,30 6,54 5,84 5,37 4,61 3,86 3,61 3,12 2,87 2,44 2,23 1,85

1,67

NFSP (% do PIB) (- = Supervit)

3,05 2,29 1,59 1,12 0,51 -0,09 -0,14 -0,43 -0,43 -0,61 -0,52 -0,60

-0,43

Investimento

Base monetria (% do PIB)

5,0

5,0

5,0

5,0

5,0

5,0

5,0

5,0

Dvida pblica, sem base monetria (% do PIB)

45,0 44,2 42,5 40,3 37,7 34,8 32,0 28,9 26,0 23,2 20,6 18,0

15,8

Dvida pblica, com base monetria (% do PIB)

50,0 49,2 47,5 45,3 42,7 39,8 37,0 33,9 31,0 28,2 25,6 23,0

20,8

Memo: Selic nominal (%)

15,2 12,8 11,8 11,3 10,2

9,2

5,0

9,2

5,0

8,7

5,0

8,7

5,0

8,2

5,0

8,2

7,6

7,6
(continua)

26

texto para discusso | 1234 | nov 2006

(continuao)

Varivel

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Taxa cresc. receita lquida (%)

3,5

2,5

2,7

2,6

3,5

3,5

4,0

4,0

3,5

3,5

3,9

3,9

transferncias a estados e municpios (%)

3,8

2,3

2,2

2,7

3,1

4,0

4,2

4,8

3,6

4,5

4,7

5,9

Taxa cresc. gasto corrente total (%)

2,9

2,3

2,3

2,3

2,8

2,8

3,3

3,3

3,3

3,2

3,7

3,7

Taxa cresc. OCC, incluindo investimento (%)

-0,9

2,0

1,7

3,3

4,3

7,0

7,5

9,1

4,9

7,3

7,8

10,8

Taxa cresc. despesa do FAT (%)

3,5

4,0

4,0

4,0

4,0

4,0

4,5

4,5

4,5

4,5

5,0

5,0

Taxa cresc. Loas/RMV (%)

6,0

4,0

4,0

4,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

3,0

Taxa cresc. Bolsa Famlia (%)

3,5

4,0

4,0

4,0

4,0

4,0

4,5

4,5

4,5

4,5

5,0

5,0

Taxa cresc. despesa primria, excluindo

Taxa cresc. sade (%)

3,5

1,5

1,5

1,5

2,5

2,5

2,5

2,5

3,5

3,5

3,5

3,5

Taxa cresc. "outras" (%)

-14,5

0,9

0,3

-0,3

3,6

3,5

7,7

7,4

4,1

3,9

7,8

7,5

Taxa cresc. investimento governo (%)

31,7

2,0

0,4 16,0 11,0 30,3 20,3 27,4

8,3 19,0 14,6

25,5

Crescimento PEA (%)

2,0

2,0

2,0

2,0

1,9

1,9

1,9

1,9

1,9

1,8

1,8

1,8

Crescimento produtividade trabalho (%)

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

Crescimento emprego (%)

2,5

2,8

2,6

2,4

2,2

2,0

2,5

2,5

2,5

2,5

2,9

2,9

10,3

9,9

9,2

8,7

8,4

8,1

8,1

7,6

7,1

6,6

6,0

4,9

3,9

1,4

1,5

1,6

1,7

1,8

1,9

2,0

2,1

2,2

2,3

2,4

2,5

2,6

Poupana privada (% do PIB)

23,6 23,1 22,7 22,4 22,0 21,5 21,3 21,0 20,8 20,6 20,4 20,2

20,0

Poupana externa (% do PIB)

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

Poupana pblica (% do PIB)

-2,0

-0,9

-0,2

0,4

1,3

2,2

2,6

3,3

3,7

4,1

4,5

4,9

5,2

Poupana total (% do PIB)

20,7 21,7 22,5 23,3 24,3 24,7 24,9 25,3 25,5 25,7 25,9 26,1

26,2

Taxa desemprego (%)


Investimento estados e municpios (% do PIB)

Variao de estoques (% do PIB)


FBCF (% do PIB)
Taxa cresc. produto potencial (% do PIB)
Grau de utilizao capacidade (%)
Crescimento FBCF (%)

0,5

0,5

20,2 21,2 22,0 22,8 23,8 24,2 24,4 24,8 25,0 25,2 25,4 25,6

0,5

0,5

25,7

2,2

0,5

5,9

3,8

0,5

5,0

3,9

0,5

5,9

4,1

0,5

5,4

4,2

0,5

99,9

8,3

3,7

0,5

93,0 94,1 95,4 96,3 96,9 97,2 97,4 97,9 98,3 98,6 98,8 99,4
7,8

3,3

0,5

4,5

8,4

3,0

0,5

4,4

8,7

2,6

0,5

5,4

4,3

5,2

5,9

5,6

TABELA II.2

Taxas de crescimento real das variveis por governo (% a.a.)

Receita lquida
Despesa primria, excluindo transferncias a estados e municpios

2006-2010

2010-2014

2014-2018

2,8

3,7

3,7

2,8

4,0

4,7

INSS

4,5

3,0

3,0

Pessoal

1,5

2,0

3,0

OCC

1,5

7,0

7,7

Despesa do FAT

3,9

4,2

4,7

Loas/RMV

4,5

3,0

3,0

Bolsa Famlia

3,9

4,2

4,7

Sade

2,0

2,5

3,5

Outras despesas correntes

-3,6

5,5

5,8

Investimento

11,9

22,1

16,7

PIB

3,9

4,2

4,7

Memo: Despesa primria corrente total

2,4

3,0

3,5

texto para discusso | 1234 | nov 2006

27

A idia que essa poltica permitiria pavimentar o terreno para uma recuperao
gradual do crescimento, at uma mdia anual de 4,0% durante alguns anos; 4,5%
posteriormente; e chegando a 5,0% no final da projeo. Isso se daria em um
contexto em que a Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) agregada da economia,
em funo da maior poupana do governo, se expandisse a uma mdia de 6,1% no
perodo considerado de 12 anos, o que levaria a taxa de investimento de 20% do PIB
em 2006 para 24% do PIB no final da dcada, 25% do PIB no final do governo
seguinte (2014) e 26% do PIB no final da projeo. Nesse contexto, com um
aumento gradual do grau de ocupao de capacidade, na segunda metade da prxima
dcada o pas poderia ter finalmente taxas de desemprego de apenas 5%, depois de ter
diminudo o indicador de 10% em 2006 para 9% no final da dcada e para 8% no
final da gesto seguinte de governo, em 2014.

28

texto para discusso | 1234 | nov 2006

Parte I
AGENDA SOCIAL

PROTEO SOCIAL EFETIVA COM PORTA DE SADA


Ricardo Paes de Barros
Mirela de Carvalho

1 A IMPORTNCIA DA PROTEO SOCIAL


Ao longo do trinio 2001-2004, a renda dos 20% mais pobres da populao brasileira
cresceu 5% ao ano, enquanto a dos 20% mais ricos diminuiu 2% ao ano (a.a.). A
razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres declinou em quase
20%. Por conseguinte, reduziu-se acentuadamente o grau de desigualdade e, assim, a
pobreza diminuiu apesar de a renda per capita das famlias no haver crescido no
perodo. Os hiatos mdios de pobreza e de extrema pobreza baixaram cerca de 1,5
ponto percentual (p.p.) cada.
Embora o significativo declnio do grau de desigualdade seja resultado de uma
ampla variedade de fatores, cerca de 1/4 da queda da desigualdade e 1/2 da queda da
pobreza deveram-se introduo ao longo desse trinio de programas de transferncia
de renda que hoje se encontram, em boa medida, unificados em torno do Programa
Bolsa Famlia. Ao final de 2004, cerca de 20% das famlias brasileiras, a vasta maioria
delas pobre, j se encontrava atendida por esse programa.
Para um programa que em 2004 custava apenas cerca de R$ 4 bilhes, isto ,
menos de 0,3% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, os impactos sobre a
desigualdade e a pobreza podem ser considerados impressionantes, embora no sejam
inesperados. Diversas avaliaes j vinham sinalizando a importncia que uma rede de
proteo social bem focalizada poderia ter em pases com renda mediana e elevado
grau de desigualdade, como o Brasil e outros pases latino-americanos. No Brasil, por
exemplo, o hiato de extrema pobreza de apenas R$ 10 bilhes por ano. Isso significa
que a grande carncia do pas poderia ser completamente aliviada caso fosse possvel,
a cada ano, transferir s famlias muito pobres R$ 10 bilhes de forma perfeitamente
focalizada.

2 A IMPORTNCIA E AS DIFICULDADES DA FOCALIZAO


A focalizao muito importante. As transferncias de programas como o Bolsa
Famlia, do modo como estavam focalizadas em 2004, custavam R$ 4 bilhes a.a. e
reduziram a desigualdade medida pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos
20% mais pobres, em quase 10% e a insuficincia de renda dos extremamente pobres
em 15%. Se essas transferncias fossem distribudas igualmente toda a populao,
seus impactos sobre a desigualdade e a pobreza teriam sido somente 1/3 do que foi
efetivamente alcanado. Alm disso, vale ressaltar que, caso o grau de focalizao do
programa fosse perfeito, seria possvel, com o mesmo volume de recursos, reduzir a
desigualdade em 17% e a extrema pobreza em 35%. Se o programa fosse
universalizado, seu impacto tanto sobre a extrema pobreza como sobre a desigualdade
decairia, enquanto seu custo, considerando apenas o valor das transferncias, passaria
a ser cinco vezes maior.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

31

Esses resultados enfatizam a importncia da focalizao. S ela permite que a


transferncia de um volume relativamente limitado de recursos tenha um significativo
impacto sobre a desigualdade e a pobreza. A focalizao, entretanto, tem suas prprias
dificuldades. Por um lado, tem custos que devem ser descontados de seus benefcios,
por outro, pode influenciar negativamente o comportamento das famlias pobres.
A focalizao estabelece que uma famlia no ter acesso a um benefcio caso sua
renda esteja acima de um dado patamar. De maneira mais geral, ela estabelece que o
benefcio recebido ser crescente em funo do grau de pobreza da famlia. Ela ,
portanto, equivalente a um imposto negativo. Quanto maior a renda da famlia,
menor o valor do benefcio recebido. Assim, da mesma forma que os impostos podem
alterar o comportamento das famlias mais ricas, levando-as a uma reduo de sua
oferta de trabalho e de seu nvel de renda e impostos pagos, a focalizao pode reduzir
a oferta de trabalho das famlias mais pobres e elevar a transferncia recebida. Nesse
caso, um programa desenhado para aliviar a pobreza no estaria incentivando as
famlias a sarem da pobreza.
Ao final, uma transferncia focalizada tem trs impactos distintos que necessitam
ser isolados. Em primeiro lugar, qualquer transferncia, mesmo quando no
focalizada, altera o comportamento das famlias. A transferncia faz com que a famlia
fique menos pobre e altere seu padro de consumo e, em particular, sua escolha de
lazer. Uma transferncia pode levar os membros da famlia a reduzirem sua jornada
de trabalho para poderem cuidar de seus filhos ou simplesmente para terem maior
lazer. Entretanto, no caso das famlias pobres, como trabalhar demanda recursos para
alimentao fora de casa, transporte e vesturio, as transferncias podem aumentar a
oferta de trabalho, na medida em que do condies para que as pessoas trabalhem.
De qualquer forma, o efeito das transferncias no representa uma distoro ou uma
fonte de ineficincia e, portanto, no pode ter conotao negativa ou adversa.
Em segundo lugar, preocupante o efeito que a focalizao tem sobre o valor do
tempo da populao mais pobre. Na medida em que a focalizao estabelece que as
transferncias devem declinar com a renda familiar, uma hora adicional trabalhada
trar um benefcio inferior remunerao recebida, uma vez que se tem que
descontar a reduo na transferncia que ir resultar do aumento na renda familiar.
Esse efeito equivalente a um imposto sobre o trabalho e necessariamente representa
um desestmulo ao trabalho. Ele tem o mesmo efeito que o imposto de renda para os
mais ricos.
Por fim, vale ressaltar que programas como o Bolsa Famlia no tm somente
um impacto direto sobre o comportamento individual dos beneficirios. Na medida
em que o programa redireciona os gastos pblicos para pequenos municpios pobres,
ele pode melhorar as oportunidades de trabalho nessas reas e, assim, estimular um
aumento na oferta de trabalho.
A importncia relativa desses trs fenmenos uma questo emprica. Resultados
recentes de pesquisa sobre o Programa Bolsa Famlia parecem indicar a ausncia de
um impacto negativo do programa sobre a oferta de trabalho das famlias mais
pobres.

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3 COMPATIBILIZANDO PROTEO COM ERRADICAO


Programas de transferncia focalizados modificam, indiscutivelmente, o
comportamento das famlias beneficiadas, mas o objetivo ltimo da sociedade no o
alvio da pobreza e sim sua erradicao. A erradicao requer a garantia de
oportunidades e condies para que cada famlia possa autonomamente satisfazer, ao
menos, suas necessidades mais bsicas. Assim, uma das questes centrais para o
desenho de uma poltica social como compatibilizar o alvio com a erradicao da
pobreza. Isto , como garantir proteo efetiva s famlias mais pobres com uma porta
de sada.
A soluo para esse desafio deve contar com, pelo menos, dois elementos. Por
um lado, necessrio contra-atacar eventuais efeitos negativos da focalizao,
influenciando o comportamento das famlias pela imposio de um conjunto de
condicionalidades ou co-responsabilidades. Por outro lado, necessrio explorar as
complementaridades entre a proteo social e a oferta de servios disponvel via um
atendimento integrado e prioritrio aos mais pobres.

4 O PAPEL DAS CONDICIONALIDADES


Se a focalizao condiciona o benefcio pobreza, as co-responsabilidades o
condicionam a uma srie de aes e atitudes que supostamente devem ajudar as
famlias a sarem da pobreza. Tipicamente, as condicionalidades ou coresponsabilidades requerem que as famlias aproveitem oportunidades disponveis
para adquirirem habilidades ou para utilizarem as habilidades de que j dispem.
Toda transferncia com condicionalidades tem um duplo efeito sobre a
aquisio e a utilizao das habilidades. De um lado, a transferncia eleva os recursos
da famlia e, dessa forma, d-lhe condies de aproveitar oportunidades que antes
requeriam recursos de que no dispunha. As transferncias podem, por exemplo,
facilitar a permanncia das crianas na escola na medida em que passem a ter recursos
para material escolar, transporte, uniforme ou alimentao. Da mesma forma, as
transferncias podem garantir a proteo de que um agricultor necessita para ter uma
prtica agrcola mais produtiva, mas tambm podem servir para que obtenha o
mnimo de crdito produtivo de que precisa. Dada a pequena magnitude das
transferncias, de se esperar que seu impacto direto seja limitado.
As condicionalidades so necessrias porque preciso garantir condies e
tambm incentivar as famlias pobres a aproveitarem as oportunidades disponveis.
Mas por que seria necessrio incentivar uma famlia a realizar uma ao que dever
reduzir sua pobreza? A famlia no deveria agir em benefcio prprio? Vrias razes
podem levar as famlias pobres a nem sempre agirem no sentido de reduzir sua
pobreza futura. A mais evidente a necessidade imediata, que as leva a se
comportarem de forma mope, dando uma ateno maior s suas condies de vida
atuais que s futuras. Preferem aliviar carncias imediatas a investir para sarem da
pobreza no futuro.
As condicionalidades buscam reduzir o grau de miopia, penalizando as famlias
que no aproveitam as oportunidades disponveis. Se as transferncias do s famlias
condies para aproveitarem as oportunidades, as condicionalidades elevam o custo

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de uma famlia no as aproveitar. Se a famlia no tomar atitudes nem praticar aes


para aproveitar as possibilidades de investir em seu futuro, ela perde o direito
transferncia que sua pobreza lhe garantia. Dessa forma, as condicionalidades so um
incentivo para que as famlias aproveitem as oportunidades disponveis.
Quanto maior o nmero de condicionalidades, maior o incentivo para que as
famlias aproveitem as oportunidades disposio. Em princpio, quanto maior o
nmero de condicionalidades, melhor. Entretanto, dois fatores limitam o nmero de
condicionalidades. Por um lado, no existe consenso com relao s atitudes e aes
capazes de ajudar as famlias pobres a sarem da pobreza. Que sentido teria induzi-las
a terem atitudes ou praticarem aes sem a garantia de que esto no caminho de sada
da pobreza?
Por outro lado, a magnitude das transferncias limita o nmero de
condicionalidades. Como toda imposio, as condicionalidades representam um
custo para os beneficirios do programa. Se o nmero de condicionalidades muito
elevado, o custo de participao no programa pode superar o benefcio. Nesse caso, as
famlias poderiam optar por no participar, reduzindo a eficcia do programa.

5 ACESSO PRIORITRIO E NECESSIDADE DE INTEGRAO


Toda condicionalidade requer a oferta de uma oportunidade e do servio
correspondente. Se a condicionalidade, por exemplo, a de que todos os analfabetos
beneficiados pelo programa devem buscar se alfabetizar, necessrio garantir que
existam oportunidades para alfabetizao na comunidade em que vivem. A
efetividade de uma condicionalidade, entretanto, no depende apenas da oferta local
dos correspondentes servios. necessrio tambm que os beneficirios do programa
tenham acesso prioritrio a esses servios.
O acesso prioritrio tem o efeito de reduzir o custo da condicionalidade para o
beneficirio. Um atendimento garantido no servio mais prximo bem menos
custoso que um atendimento incerto, que dependa de filas e listas de espera. O tipo
de atendimento que o beneficirio recebe tambm influencia no custo da
condicionalidade. Um atendimento personalizado, baseado em uma visita domiciliar,
permite que a famlia seja informada e compreenda melhor a utilidade e o impacto
das oportunidades que as condicionalidades supem.
fundamental que o agente responsvel por essa visita tenha condies de
efetivamente garantir a prestao dos servios de que as famlias necessitam. Ele no
pode se limitar a fornecer informaes e deixar por conta das famlias o custo de
buscar os servios. O agente deve garantir a cada famlia um atendimento integrado,
com acesso garantido e prioritrio aos diversos servios necessrios.
O atendimento domiciliar personalizado deve assegurar o acesso aos diversos
programas e elevar o benefcio lquido das oportunidades disponveis. Dessa forma,
servir como um incentivo para que as famlias cumpram as condicionalidades e
tomem atitudes e aes capazes de tir-las da pobreza. Em suma, as condicionalidades
associadas a um atendimento domiciliar personalizado e integrado garantem uma
ao eficaz tanto na proteo quanto na erradicao da pobreza. Nessa perspectiva,
possvel garantir proteo efetiva com porta de sada.

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6 CUMPRIMENTO DAS CONDICIONALIDADES E


ATENDIMENTO INTEGRADO: O PAPEL DOS AGENTES
DE DESENVOLVIMENTO FAMILIAR
Conforme foi observado, as transferncias ajudam na erradicao da pobreza, pois
do condies s famlias mais pobres de aproveitarem as oportunidades disponveis.
Entretanto, nem sempre suficiente ter as condies para que uma famlia aproveite
as oportunidades. necessrio garantir que ela tenha acesso prioritrio e integrado
aos servios de que precisa. Incentivos adicionais podem ser importantes para
contrabalanar o eventual desestmulo ao trabalho resultante da focalizao. A
imposio de condicionalidades uma forma de introduzir os imprescindveis
incentivos no desenho de uma rede de proteo social.
Para que essa rede garanta proteo efetiva e seja capaz de prover uma porta de
sada, fundamental garantir, por um lado, o atendimento personalizado e integrado
e, por outro, o cumprimento das condicionalidades. O atendimento integrado
assegura que as famlias tenham um efetivo acesso prioritrio aos servios de que
necessitam. O cumprimento das condicionalidades garante que esses servios sejam
efetivamente aproveitados pelas famlias.
Uma questo central no desenho de uma rede de proteo social com porta de
sada a garantia do atendimento integrado e do cumprimento das
condicionalidades. Nesse sentido, importante contar com uma ampla rede de
agentes de desenvolvimento familiar. Eles teriam a misso de garantir um
atendimento domiciliar continuado s famlias mais pobres.
Seis deveriam ser as funes do agente de desenvolvimento. Em primeiro lugar,
ele realizaria, em conjunto com a famlia, um diagnstico de pobreza. Em segundo
lugar, transferiria para a famlia amplo conhecimento sobre a oferta local de servios e
sobre a utilidade e o impacto de cada um desses servios. Em terceiro lugar,
formularia com a famlia uma estratgia de sada da pobreza baseada no
aproveitamento das oportunidades disponveis. Em quarto lugar, garantiria famlia
acesso prioritrio aos servios de que ela mais necessita e definiria com ela suas coresponsabilidades. Em quinto lugar, cobraria das famlias o cumprimento de suas coresponsabilidades. Por fim, acompanharia o processo de sada da famlia da pobreza,
ajudando-a, incentivando-a continuamente e ajustando a estratgia sempre que
preciso.
Um agente de desenvolvimento familiar com essas funes resolveria muitos
problemas, mas no todos. Uma das grandes dificuldades para o cumprimento de
condicionalidades a eventual suspenso das transferncias. De um lado, uma famlia
pode no cumpri-las em funo de eventos exgenos que a impediram ou da falta dos
recursos necessrios. Por exemplo, uma criana pode passar a no freqentar a escola
porque sua me ficou doente e necessita de sua ajuda em casa. Por outro lado, uma
famlia pode passar a no cumprir uma condicionalidade por opo prpria, mesmo
quando tem todas as condies para faz-lo. Se na segunda situao a ao adequada
pode ser a retirada da famlia do programa; na primeira, a excluso apenas agravaria a
situao da famlia. Nesse caso, seria mais importante aprofundar o atendimento
famlia. Que deciso tomar na ausncia de um contato contnuo com as famlias? Essa

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talvez seja uma das principais vantagens do agente de desenvolvimento familiar. Na


medida em que acompanha, ele capaz de identificar em que situao a famlia se
encontra e quando o momento de lhe retirar parte do apoio ou de lhe dar ateno
ainda maior.
A ateno prioritria e integrada s famlias traz novos desafios. Os agentes no
podem ser apenas transmissores de informao e de possibilidades para as famlias.
necessrio que sejam efetivamente capazes de garantir um atendimento integrado. Na
verdade, eles so a nica garantia dessa integrao. indispensvel que tenham
controle, ao menos parcial, sobre a seleo de beneficirios em todos os programas
sociais locais, sejam eles privados, municipais, estaduais ou federais. Para que a ao
desses agentes seja efetiva, necessrio que os provedores de servios abram mo de
uma certa parcela das vagas e que a seleo de beneficirios fique sob o controle dos
agentes de desenvolvimento familiar. Nesse sentido, os provedores ficariam ocupados
com a qualidade, eficcia e eficincia dos servios que produzem e dariam aos agentes
crescente autonomia. Somente com o processo de seleo nas mos dos agentes
possvel garantir atendimento integrado e prioritrio s famlias mais pobres.

7 SUMRIO E RECOMENDAES
Em pases de renda mediana e elevado grau de desigualdade, redes de proteo social
so instrumentos potencialmente eficazes no combate pobreza. Para que sejam
custo-efetivas, essas redes necessitam de boa focalizao. A recente contribuio do
Programa Bolsa Famlia para a queda na pobreza uma forte evidncia nessa direo.
O objetivo das redes de proteo social, entretanto, no pode ser apenas o alvio
da pobreza. preciso que ela seja erradicada, isto , que as famlias tenham
capacidade e autonomia para satisfazer suas necessidades mais bsicas. Uma rede
como o Bolsa Famlia garante o alvio, mas necessita de um desenho mais elaborado
para que contribua mais significativamente para a erradicao da pobreza.
Toda rede de proteo contribui com o fim da pobreza na medida em que
aumenta as condies necessrias para que as famlias pobres aproveitem as
oportunidades disponveis para adquirir capacidades e efetivamente utiliz-las.
Garantir essas condies, entretanto, no suficiente para que uma rede oferea uma
porta de sada da pobreza. necessrio tambm assegurar que as famlias tenham
acesso prioritrio e integrado s oportunidades disponveis e que sejam incentivadas a
efetivamente aproveit-las.
Para dar incentivos necessrio que existam condicionalidades, isto , as famlias
devem, para garantir sua permanncia na rede, ter atitudes e aes compatveis com o
efetivo aproveitamento das oportunidades disponveis. Para dar acesso prioritrio e
integrado, preciso separar a produo da seleo de beneficirios. Os provedores
pblicos e privados devem se concentrar na qualidade, eficcia e eficincia dos
servios que prestam, os agentes devem se responsabilizar pelo atendimento integrado
s famlias.
Para que uma rede de proteo social tenha uma porta de sada, fundamental
que imponha e cobre as condicionalidades e que garanta s famlias mais pobres um
atendimento domiciliar personalizado e integrado, possibilitando acesso prioritrio

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aos diversos servios de que mais precisam. Para que as famlias possam receber esse
tipo de atendimento e para que as condicionalidades sejam efetivamente cobradas,
necessrio contar com agentes de desenvolvimento familiar (uma espcie de agente
comunitrio de sade com escopo ampliado) com capacidade e poderes para, em
conjunto com as famlias, diagnosticar, formular estratgias, mobilizar os recursos
necessrios, acompanhar e incentivar as famlias em sua trajetria de sada da pobreza.

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A EFETIVIDADE DO SALRIO MNIMO COMO


INSTRUMENTO PARA REDUZIR A POBREZA E A
DESIGUALDADE NO BRASIL
Ricardo Paes de Barros
Mirela de Carvalho

O objetivo central desta nota apresentar uma avaliao da relativa efetividade do


salrio mnimo (SM) como um instrumento distributivo. Antes, entretanto, vale rever
brevemente sua utilidade e desempenho em outras funes que a ele so comumente
atribudas. Este o objetivo da primeira seo. Em seguida, identificamos os canais
pelos quais o SM pode modificar a distribuio de renda e esclarecemos quais so
considerados na avaliao de efetividade conduzida neste estudo. Esses so os
objetivos das sees 2 e 3. Nas sees 4 a 7, apresentamos e discutimos estimativas da
efetividade do SM e de dois instrumentos alternativos (Salrio Famlia e Bolsa
Famlia) para o combate pobreza e desigualdade. Na seo 8, identificamos os
fatores que explicam a baixa efetividade do SM e, na seo 9, apresentamos um
resumo das principais concluses desta avaliao.

1 OBJETIVOS E FUNES DO SALRIO MNIMO


1.1 O DIREITO A UMA RENDA MNIMA
Encontram-se com freqncia referncias ao SM como um direito. Nesse caso, todo
trabalhador empregado teria direito a um salrio que permitiria que suas necessidades
mais bsicas e de seus familiares fossem satisfeitas. Como um direito, o SM apresenta
pelo menos duas dificuldades amplamente reconhecidas.
Em primeiro lugar, um direito condicionado. Para um trabalhador usufruir
desse direito, tem primeiro que obter um emprego. Se no possvel ou no se deseja
dar a todos o direito a um trabalho e se o real objetivo do SM garantir a todos uma
renda mnima, por que no estabelecer diretamente o acesso a uma renda mnima
como um direito universal? Nesse caso, empregados, desempregados, trabalhadores
por conta prpria, aposentados e crianas teriam o mesmo direito.
Em segundo lugar, o SM um direito difcil de se operacionalizar, uma vez que
o valor necessrio para satisfazer as necessidades do trabalhador e de seus familiares
varia em funo do nmero de dependentes que o trabalhador tem e do preo
regional de bens e servios de que ele necessita para sua sobrevivncia.
Por fim, o SM um direito positivo, algo que para ser usufrudo depende do
pagamento de algum. Nesse sentido, ele provoca polmica assim como, por
exemplo, a licena-maternidade a respeito de quem deve arcar com o pagamento da
contribuio. Esses direitos devem ser pagos com recursos pblicos ou com recursos
de quem emprega? Quando a obrigao de quem emprega, os direitos trabalhistas
elevam os custos do empregador e modificam sua propenso a empregar. No caso da
licena-maternidade, a preocupao com um possvel aumento na discriminao s

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mulheres. Essa dificuldade amplamente reconhecida em programas para a


juventude, nos quais os empregadores so subsidiados quando empregam jovens. Se o
SM um direito, subsdios ao trabalho pouco qualificado podem representar uma
sada melhor do que o pagamento pelo empregador de um SM compulsrio. No
primeiro caso, estimula-se a demanda por trabalho; no segundo, pode-se contra-la.
1.2 SALRIO E PRODUTIVIDADE
Em uma outra perspectiva, o SM visto como um instrumento de justia nas relaes
de trabalho. Segundo essa viso, o trabalhador teria direito a uma renda compatvel
com sua produtividade e, no mercado, seria comum a remunerao inferior ao valor
da produtividade do trabalho. O exemplo tpico a situao em que o empregador
tem algum poder monopsnico. Para empregar um trabalhador adicional, ele teria
que aumentar a remunerao dos que j emprega, tendo um custo marginal da mode-obra maior que a remunerao do trabalho. Sob essa tica, a funo do SM seria
aproximar a remunerao do trabalho do valor de sua produtividade e, assim, trazer
maior justia s relaes de trabalho.
No h dvida de que no caso monopsnico o SM, assim como um adequado
subsdio ao trabalho, serviria para reduzir a diferena entre produtividade e
remunerao e contribuiria para elevar o nvel de emprego. No entanto, ao menos
trs questes surgem dessa viso do SM. Em primeiro lugar, em que medida o
mercado de trabalho apresenta caractersticas monopsnicas ou outras imperfeies
que levam a significativas diferenas entre remunerao e produtividade? Essa
fundamentalmente uma questo emprica, sobre a qual existe pouca evidncia
generalizvel.
Em segundo lugar, assumindo que existem distines entre produtividade e
remunerao, deve-se avaliar em que medida essas diferenas ocorrem entre os
trabalhadores com baixa remunerao. Se esses diferenciais existem para trabalhadores
com variados nveis de remunerao, ento o SM um instrumento pouco efetivo no
combate a essa injustia no mercado de trabalho. A evidncia emprica a esse respeito
tambm muito limitada.
Por fim, mesmo que exista importante diferena entre produtividade e
remunerao e que esta se concentre nos trabalhadores com menor remunerao, seria
necessrio conhecer sua magnitude para que se estipulasse um nvel adequado para o
SM. A escolha de nveis inadequados poderia ter impactos negativos sobre o emprego.
Dada a limitada evidncia disponvel, uma boa escolha do valor do SM seria
alcanada por tentativa e erro. A fim de acumular informao mais rapidamente, seria
til permitir que as diversas unidades da federao escolhessem o valor de seu SM.
1.3 REDUO DA POBREZA E DA DESIGUALDADE
Em pases nos quais o grau de desigualdade de renda particularmente elevado, o
grau de pobreza tende a ser muito maior do que seria de se esperar dada a renda per
capita disponvel. Esse seguramente o caso do Brasil. Como cerca de 3/4 da renda
das famlias, especialmente das mais pobres, decorre do trabalho, o SM visto muitas
vezes como um instrumento para reduzir elevados graus de desigualdade e pobreza.

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Nesse sentido, o SM no tem valor intrnseco, como teria ao ser considerado um


direito. Nessa funo, o SM apenas mais um instrumento capaz de combater a
desigualdade e a pobreza. Para mensurar sua importncia nesse papel, necessrio
contrastar sua relao custo-efetividade com as dos demais instrumentos disponveis.
A relevncia do SM em relao aos outros instrumentos depende da sua capacidade
de auxiliar na reduo da pobreza e da desigualdade requerendo o menor volume de
recursos.
Mas quais so as alternativas ao SM no combate pobreza? Segundo Barros,
Camargo e Mendona (1994), existem basicamente quatro tipos de polticas de
combate pobreza e desigualdade. O primeiro, mais estrutural, busca elevar a renda
dos mais pobres com base em aumentos na produtividade do trabalho. Nesse
contexto situam-se, de um lado, os programas de educao e capacitao profissional
que elevam a produtividade do trabalhador e, de outro, a oferta de microcrdito,
assistncia tcnica, dentre outros servios que permitem melhorar a qualidade e a
produtividade dos postos de trabalho.
O segundo tipo de poltica busca garantir oportunidades de trabalho aos
trabalhadores desempregados e desencorajados. Pertencem a esse grupo de polticas a
intermediao de mo-de-obra e todas as iniciativas que busquem eliminar os
impedimentos criao de novos postos de trabalho, incluindo a flexibilizao da
legislao trabalhista. Nesse grupo encontram-se tambm incentivos a investimentos
em capital fsico e criao de novos postos de trabalho. Vale ressaltar que, quando
esses incentivos servem apenas para melhorar a produtividade dos postos de trabalho
j existentes, fazem parte do primeiro tipo de poltica.
Em terceiro lugar, a renda real das famlias e dos trabalhadores mais pobres pode
ser elevada atravs de mudanas nos termos de troca, que elevem a remunerao do
trabalho ou reduzam o custo da cesta bsica. a este grupo que pertence o SM e
todas as polticas de preos, incluindo os subsdios e a reduo de impostos sobre os
bens que compem a cesta bsica de consumo das famlias mais pobres. Embora no
seja o objetivo direto desses instrumentos reduzir o desemprego ou aumentar a
produtividade do trabalho, efeitos indiretos dessa natureza podem ocorrer.
Por fim, pode-se elevar a renda das famlias pobres por transferncias
governamentais. As penses e aposentadorias pblicas, o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), o Programa Bolsa Famlia, o Salrio Famlia, o Seguro
Desemprego e o Abono Salarial so exemplos nesse sentido.
Em princpio, o desempenho do SM como um instrumento de combate
pobreza e desigualdade poderia ser contrastado com o de representantes de cada um
desses quatro tipos de polticas. Neste estudo, entretanto, nos limitamos a contrastar
o desempenho do SM com o de dois tipos de transferncias governamentais diretas: a
Bolsa Famlia e o Salrio Famlia.
Ao avaliarmos o desempenho de instrumentos de combate pobreza e
desigualdade, importante ressaltar que, mesmo quando o impacto quantitativo
idntico, podem persistir diferenas qualitativas de grande relevncia. Por exemplo,
um instrumento que reduz a desigualdade de resultados por meio de uma melhoria
na igualdade de oportunidade (por exemplo, reduzindo o grau de discriminao racial
nas escolas) pode ter melhor desempenho que outro que reduz a desigualdade de

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resultados diretamente (por exemplo, por meio de transferncias governamentais


focalizadas), mesmo quando as redues na desigualdade e os custos dos dois
instrumentos so idnticos.
Nesse particular, o SM pode levar alguma vantagem em relao s transferncias
governamentais. Um aumento salarial pode ter um impacto sobre a auto-estima de
um trabalhador e dos demais membros de sua famlia maior que uma ampliao das
transferncias governamentais. Considerando que a auto-estima uma varivel
importante, uma dada reduo na pobreza ou na desigualdade via aumentos no SM
pode ser prefervel mesma reduo alcanada com base em um aumento nas
transferncias governamentais s famlias, mesmo que nos dois casos os recursos
necessrios sejam idnticos. Essa argumentao, que seria incontestvel se o aumento
salarial decorresse do mrito prprio do trabalhador, pode ser contestada quando o
aumento decorre de uma deciso do setor pblico. Que diferena faz para a autoestima do trabalhador se a sua renda familiar aumentou em R$ 10 porque o governo
decidiu aumentar seu salrio ou a transferncia que recebe atravs do benefcio do
Salrio Famlia? Que diferena tem para a auto-estima do trabalhador se o aumento
pago por seu empregador ou pelo Estado quando ele sabe que o aumento salarial foi
uma deciso governamental, e no o resultado de um maior reconhecimento de seu
trabalho pelo empregador? Faz diferena para o trabalhador se o aumento salarial
pago pelo governo, via um subsdio ou diretamente pelo empregador? Embora a
resposta final seja emprica e dependa da percepo dos trabalhadores mais pobres,
provvel que o mais importante para a auto-estima do trabalhador seja a valorizao
do seu trabalho por seu supervisor e co-trabalhadores. Nesse sentido, pouca diferena
faz um aumento no SM ou no Salrio Famlia.
No restante deste estudo limitamos a comparao ao contraste da relao custoefetividade do SM com a correspondente relao para dois programas
compensatrios: Bolsa Famlia e Salrio Famlia. O impacto desses programas
compensatrios sobre a renda das famlias direto e fcil de estimar. J o impacto do
SM bem mais complexo. Por esse motivo, antes de passarmos avaliao das
relaes de custo-efetividade, descrevemos sucintamente como aumentos no SM
causam impacto na renda das famlias e a forma como esse impacto capturado nas
simulaes realizadas.

2 CANAIS DE PROPAGAO DO IMPACTO DO SALRIO


MNIMO
Os impactos do SM so definidos em funo de sua natureza compulsria e de seu
papel informacional e de indexador.
2.1 COMPULSORIEDADE
Em princpio, a funo do SM a imposio de um piso remunerao dos
empregados no setor formal da economia, interferindo diretamente na remunerao
dos que recebem igual ou prximo quele valor. Essa imposio pode ter
conseqncias importantes sobre o emprego, o grau de informalidade, o diferencial
salarial entre os segmentos formal e informal e a inflao.

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Um aumento no SM tende, em geral, a: a) reduzir o emprego formal; b) elevar o


emprego informal e o grau de informalidade; c) reduzir a remunerao informal e
aumentar o diferencial entre os segmentos formal e informal; e d) levar a uma
elevao geral nos preos. verdade, entretanto, que nenhum desses efeitos
teoricamente garantido. Tudo depende da estrutura do mercado de trabalho. Em
determinadas circunstncias, como no caso do mercado monopsnico visto acima,
possvel inclusive que o emprego formal cresa e o grau de informalidade decline. Em
ltima instncia, a direo e a magnitude desses impactos indiretos de aumentos no
SM so uma questo emprica, e a literatura existente parece indicar que esses efeitos
so limitados. Por esse motivo, nas simulaes realizadas na prxima seo, eles sero
ignorados.
2.2 INDEXADOR FORMAL
Para alm da remunerao do trabalhador formal, diversos outros benefcios sociais se
encontram formalmente vinculados ao SM. Dos diversos benefcios a ele indexados, o
piso previdencirio aquele que provavelmente tem o maior impacto distributivo.
Porm, diversos outros benefcios como seguro-desemprego, abono salarial, entre
outros, se encontram formalmente indexados. Essa indexao no ocorre apenas no
setor pblico. Diversos contratos privados de longo prazo e sentenas judiciais
encontram-se tambm vinculadas ao valor do SM. Nas simulaes apresentadas na
prxima seo, nos limitamos a considerar a indexao do piso previdencirio.
2.3 INFORMAO: INDEXADOR INFORMAL
Alm de suas funes impositivas, o SM tambm desempenha importantes funes
de sinalizao e de gerao de informaes. Funciona muitas vezes como um indexador
parcial ou absoluto para definir a remunerao de trabalhadores no setor informal e
tambm a daqueles no setor formal que recebem acima do SM. A racionalidade para
essa indexao informal a mesma que para qualquer outra, qual seja, reduzir riscos e
custos de negociao e contratao. Assim, esse expediente s dever ser utilizado na
medida em que empregadores e empregados percebam o SM como um bom
indicador da evoluo do custo de vida e da produtividade da economia. Vale
ressaltar que, nesse caso, o SM deveria ser utilizado para indexar tanto os salrios altos
como os baixos, levando a que, por esse canal, seu impacto sobre a desigualdade acabe
sendo limitado. No entanto, caso a evoluo do SM seja errtica, sistematicamente
superior ou inferior s evolues do custo de vida e da produtividade geral da
economia, de se esperar que boa parte de seu poder indexador seja perdida.
A poltica de SM pode, tambm, desempenhar uma segunda funo
informacional, que, diferentemente da indexao informal, pode ter significativos
efeitos sobre a pobreza e a desigualdade. Na medida em que o valor do SM tenha
uma justificativa econmica e tica amplamente aceita, que seja visto como o menor
valor que se poderia e deveria pagar a um trabalhador pouco qualificado,
remuneraes inferiores a ele podem afetar substancialmente a auto-estima e a
motivao dos trabalhadores e, conseqentemente, sua produtividade. Nesse caso,
sempre que for custoso monitorar a produtividade, mesmo que exista oferta de

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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trabalhadores com salrios mais baixos, os empregadores no desejaro pagar salrios


inferiores ao mnimo com receio de queda na produtividade.
Esse canal, ao contrrio da indexao, potencialmente capaz de explicar porque
o SM funciona como piso para muitos postos de trabalho informais e, portanto,
indexa muito mais os salrios informais prximos ao SM do que os salrios acima
dele. Um problema para a poltica de SM, nesse caso, o fato de que dificilmente
existir um nvel nacional para o SM que seja percebido em todas as reas do pas
como o mais justo e adequado. Na medida em que o justo est de alguma forma
ligado produtividade do trabalho, o SM justo dever variar no tempo e no espao,
na medida em que o nvel de desenvolvimento econmico e a produtividade do
trabalho variam. Com vistas a levar em conta essa funo do SM nas simulaes que
se seguem, assumimos que as remuneraes dos empregados no setor formal prximas
ao mnimo encontram-se todas perfeitamente vinculadas a ele.
Por fim, vale ressaltar que o SM serve com indexador informal no apenas no
mercado de trabalho, mas tambm em diversos outros mercados em particular, no
aluguel informal de imveis. Quanto maior for o grau de indexao da economia ao
SM, maior ser o seu efeito inflacionrio. Quanto maior seu impacto sobre a inflao,
menor ser seu impacto real e, portanto, menor sua capacidade de reduzir a pobreza e
a desigualdade.

3 METODOLOGIA
3.1 NATUREZA DAS SIMULAES
Nesta seo, descrevemos o procedimento utilizado para estimar o custo de aumentos
no SM e seu impacto sobre os graus de pobreza, extrema pobreza e desigualdade no
pas. Do contraste entre custo e impacto, obtemos estimativas da efetividade do SM
como um instrumento de combate pobreza e desigualdade. Com vistas a avaliar
sua efetividade relativa, estimamos tambm qual seria o custo de alcanar as mesmas
redues na pobreza, na extrema pobreza e na desigualdade utilizando dois
instrumentos alternativos: o Salrio Famlia e o Bolsa Famlia.
Para facilitar a exposio, centramos toda a nossa ateno num aumento
especfico no SM de 10%. As estimativas da relao custo-efetividade assim obtidas
so muito pouco sensveis a mudanas na magnitude do aumento considerado. Mais
especificamente, simulamos quanto custaria e o que ocorreria com a distribuio da
populao brasileira segundo a renda domiciliar per capita caso o SM fosse elevado
em 10%. Obtivemos tambm por simulao estimativas de quanto se deveria
aumentar os benefcios do Salrio Famlia e do Bolsa Famlia para que tivessem o
mesmo impacto sobre a distribuio de renda que esse aumento de 10% no SM. Por
fim, estimamos tambm quanto custariam essas expanses dos dois programas
alternativos.
Para realizar essas simulaes, necessrio definir o que muda e o que
permanece inalterado aps o aumento no SM e nos benefcios do Salrio Famlia e do
Bolsa Famlia. Nas subsees a seguir, definimos tudo isso e fazemos uma breve
descrio da base de informaes utilizada.

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texto para discusso | 1234 | nov 2006

3.1.1 O que muda


Para efeito desta simulao, consideramos apenas trs dos potenciais canais pelos
quais aumentos no SM podem afetar a renda familiar. Em primeiro lugar, assumimos
que, devido a sua compulsoriedade no setor formal, aumentos no SM elevam o piso
salarial dos empregados formais.1, 2 Em segundo lugar, assumimos que a remunerao
de todos os trabalhadores sem carteira de trabalho assinada com remunerao
prxima e no inferior ao SM est indexada a ele.3 Vale ressaltar que no levamos em
considerao qualquer impacto que o SM possa ter sobre a remunerao dos
trabalhadores por conta prpria. Por fim, assumimos que o piso dos benefcios
previdencirios encontra-se perfeitamente indexado ao SM.4
3.1.2 O que no muda
Evidentemente, com esse procedimento no se esgotam necessariamente todos os
impactos que um aumento no SM pode vir a ter. Vimos que, devido a seu papel
indexador, aument-lo pode gerar impacto sobre a remunerao de trabalhadores
formais e informais que recebem valores mltiplos do SM. Por outro lado, tambm
vimos que pode haver reduo no emprego, elevao na informalidade e induo a
aumentos em vrios preos, tornando os aumentos reais de salrio inferiores aos
nominais. Nenhum desses efeitos foi levado em considerao nas simulaes
realizadas neste estudo. Na medida em que essas mudanas, na sua maioria, tendem a
mitigar o impacto de um aumento do SM, as estimativas aqui obtidas podem ser
consideradas como sobre-estimativas do seu verdadeiro impacto.
3.1.3 Alternativas
Com vistas a avaliar a efetividade relativa do SM no combate pobreza e
desigualdade, simulamos tambm quanto custaria ampliar o valor dos benefcios do
Bolsa Famlia e do Salrio Famlia para que cada um desses programas gerasse o
mesmo impacto sobre a pobreza, a extrema pobreza e a desigualdade que um
aumento de 10% no SM. Dado que os impactos so os mesmos, a comparao do
custo do aumento no SM com o da expanso desses programas oferece uma
estimativa da efetividade relativa do SM.

1. Os empregados formais incluem os empregados com carteira de trabalho assinada, os militares e os funcionrios
pblicos estatutrios.
2. Mais especificamente, assumimos que todos os empregados formais que recebiam remuneraes entre o antigo e o
novo SM tiveram sua remunerao elevada ao novo SM. Para aqueles poucos com remunerao inicial abaixo do antigo
SM, a remunerao final 10% maior que a inicial. Para aqueles com remunerao inicial acima do novo SM, a
remunerao final igual inicial.
3. Assumimos que todos os empregados sem carteira que recebiam remuneraes entre o antigo e o novo SM tiveram
sua remunerao elevada ao novo SM. Para aqueles com remunerao inicial abaixo do antigo SM ou acima do novo
SM, a remunerao final mantida igual inicial.
4. Assumimos que todas as penses e aposentadorias pblicas (instituto de previdncia ou governo federal) com valores
entre o antigo e o novo SM tiveram sua remunerao elevada ao novo SM. Para aqueles poucos com benefcio inicial
abaixo do antigo SM, o benefcio final 10% maior que o inicial. Para aqueles com benefcio inicial acima do novo SM,
o benefcio final igual ao inicial.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

45

3.1.4 Base de informaes


Todas as simulaes realizadas tomaram como base as informaes da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) referente a 2004. Essa pesquisa permite
relacionar mudanas no SM com a renda domiciliar per capita e, portanto, com os
graus de pobreza e desigualdade no nvel nacional. Todos os valores monetrios
encontram-se expressos em reais referentes a 1o de outubro de 2004. As linhas de
extrema pobreza utilizadas variam por regio e entre as reas urbanas e rurais, uma vez
que se referem ao custo local de uma cesta de alimentos que garante um consumo
calrico adequado. A linha de pobreza utilizada assume que, para satisfazer todas as
suas necessidades mais bsicas, uma famlia requer uma renda igual ao dobro do custo
da cesta de alimentos (linha de extrema pobreza). A tabela A1, em anexo, apresenta as
linhas de extrema pobreza utilizadas.
3.2 MEDIDAS UTILIZADAS DE POBREZA, EXTREMA POBREZA E
DESIGUALDADE
O impacto e, portanto, a efetividade do SM depende das medidas de pobreza e
desigualdade utilizadas. Por esse motivo, dedicamos esta seo a descrever as medidas
utilizadas.
3.2.1 Pobreza
O impacto de aumentos no SM sobre a pobreza e a extrema pobreza do pas ser
medido atravs da queda na insuficincia agregada de renda dos grupos pobres e
extremamente pobres, respectivamente. Por insuficincia agregada de renda
entendemos o volume mnimo de recursos que seria necessrio transferir aos pobres e
extremamente pobres para que todos atingissem um nvel de renda igual linha de
pobreza ou de extrema pobreza.
Atualmente, a insuficincia de renda anual dos pobres brasileiros igual a R$
53,6 bilhes. No caso da extrema pobreza, a insuficincia de renda de R$ 10,0
bilhes anuais. A medida de impacto utilizada consiste em verificar em quanto essa
insuficincia de renda seria reduzida por aumentos no SM ou por expanses nos
demais programas considerados (Bolsa Famlia e Salrio Famlia).
Uma medida alternativa de impacto seria considerar as variaes nos nmeros de
pobres e de extremamente pobres decorrentes de aumentos no SM. Entretanto, como
nem sempre o impacto sobre a renda familiar per capita dos beneficirios suficiente
para fazer com que eles ultrapassem as linhas de pobreza ou extrema pobreza, essa
medida, caso fosse utilizada, computaria apenas uma parcela do impacto. Caso
aumentos no SM apenas aproximassem a renda das famlias pobres da linha de
pobreza, seu impacto medido pela variao no nmero de pobres seria nulo. Por esse
motivo, essa medida de pobreza no foi a utilizada.
3.2.2 Desigualdade
A desigualdade de renda possui vrias dimenses e, portanto, no possvel expressar
todas as suas peculiaridades atravs de um nico escalar. Reconhecendo essa
dificuldade, utilizamos duas medidas de desigualdade: o coeficiente de Gini e a razo

46

texto para discusso | 1234 | nov 2006

entre a renda mdia dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres. Vale ressaltar que,
dessas medidas, o coeficiente de Gini a mais sensvel ao que ocorre prximo moda
da distribuio, enquanto a razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais
pobres a medida mais sensvel ao que ocorre nas duas caudas da distribuio. Em
2004 o coeficiente de Gini do pas era de 0,570 e a renda dos 20% mais ricos era 22
vezes a dos 20% mais pobres.

4 O IMPACTO DE AUMENTOS NO SALRIO MNIMO SOBRE A


POBREZA E A DESIGUALDADE
Nesta seo apresentamos estimativas do impacto de aumentos no SM sobre a
pobreza e a desigualdade. Para facilitar a interpretao dos resultados, apresentamos
primeiro as estimativas desagregadas segundo o canal considerado de propagao do
impacto: o mercado de trabalho formal, o mercado de trabalho informal e os
benefcios previdencirios. Ao final, apresentamos uma anlise do impacto conjunto.
4.1 IMPACTO DE AUMENTOS NO SALRIO MNIMO VIA MERCADO DE
TRABALHO FORMAL
Nesta seo, estimamos o impacto que um aumento no SM ter sobre a pobreza e a
desigualdade que ocorre via transformaes no mercado de trabalho formal. Para isso,
consideramos que um aumento no SM elevaria apenas a renda dos empregados
formais que recebem salrio igual ao mnimo ou prximo a ele.
Os resultados obtidos (ver tabelas 1 e 2) revelam que um aumento de 10% no
SM que afetasse apenas os empregados formais que ganham prximo ao piso elevaria
a massa salarial anual dos trabalhadores formais em R$ 1,3 bilho. Entretanto, desse
total, apenas R$ 0,5 bilho (37%) beneficiaria as famlias pobres e somente R$ 0,1
bilho (8%) chegaria s extremamente pobres. Dessa forma, a insuficincia agregada
de renda dos pobres cairia de R$ 53,6 bilhes para R$ 53,1 bilhes, isto , uma
reduo prxima a 1%. A reduo na insuficincia de renda dos extremamente pobres
seria tambm da ordem de 1%.
O mesmo aumento no SM reduziria ligeiramente o grau de desigualdade,
embora a magnitude de tal reduo dependa significativamente do ndice utilizado.
Por exemplo, enquanto esse aumento no SM reduz o coeficiente de Gini em apenas
0,2%, a razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres mais
sensvel, declinando 0,8% (ver tabelas 3 e 4).

texto para discusso | 1234 | nov 2006

47

TABELA 1

Sensibilidade da pobreza a mudanas no SM e no benefcio do Programa Bolsa Famlia


(Em R$ bilhes de 2004)

Renda
total
das
famlias

Impacto
sobre a
renda
total das
famlias

829,0

830,3

1,3

53,1

0,5

37

0,9

830,2

1,2

53,1

0,4

36

0,8

832,3

3,3

52,9

0,7

21

1,3

834,8
831,8

5,8
2,8

52,0
52,0

1,6
1,6

27
56

3,0
2,9

831,3

2,3

52,0

1,6

70

3,0

Simulaes

Situao atual (2004)


Impacto de 10% de aumento no rendimento de
empregados com carteira e funcionrios
pblicos prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no rendimento de
empregados sem carteira prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento nos benefcios
previdencirios prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no rendimento
dos empregados sem carteira, empregados com
carteira e funcionrios pblicos e nos benefcios
previdencirios prximos ao SM
Impacto de um Salrio Famlia de R$ 35,00
Impacto de um aumento de 52% no benefcio
do Programa Bolsa Famlia por famlia ao ms

Insuficincia Impacto sobre


Efetividade:
Impacto como
de renda insuficincia impacto sobre a percentagem
das
de renda
insuficincia de
da insufifamlias
das famlias renda das famlias cincia de
pobres
pobres
pobres como
renda das
percentagem do
famlias
impacto sobre a
pobres
renda de todas as
famlias
53,6
-

Nota: Considerando ajuste nas rendas de transferncias e aluguel imputado.

TABELA 2

Sensibilidade da extrema pobreza a mudana no SM e no benefcio do Programa Bolsa Famlia


(Em R$ bilhes de 2004)

Renda
total
das
famlias
Simulaes

Situao atual (2004)


Impacto de 10% de aumento no
rendimento de empregados com carteira e
funcionrios pblicos prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no
rendimento de empregados sem carteira
prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento nos benefcios previdencirios prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no
rendimento dos empregados sem carteira,
empregados com carteira e funcionrios
pblicos e nos benefcios previdencirios
prximos ao SM
Impacto de um Salrio Famlia de R$ 29,00
Impacto de um aumento de 20% no
benefcio do Programa Bolsa Famlia por
famlia ao ms

829,0

Impacto Insuficincia
Impacto Efetividade: impacto
sobre a
de renda
sobre
sobre a insuficincia
renda
das famlias insuficincia
de renda das
total das extremamente de renda
famlias extremafamlias
pobres
das famlias mente pobres como
extremapercentagem do
mente
impacto sobre a
pobres
renda de todas as
famlias
10,01
-

830,3

1,3

9,91

0,1

1,0

830,2

1,2

9,91

0,1

1,0

832,3

3,3

9,90

0,1

1,1

834,8
831,8

5,8
2,3

9,70
9,68

0,3
0,3

5
15

3,1
3,3

829,9

0,9

9,72

0,3

34

2,9

Nota: Considerando ajustes nas rendas de transferncias e aluguel imputado.

48

Impacto como
percentagem
da insuficincia
de renda das
famlias
extremamente
pobres

texto para discusso | 1234 | nov 2006

TABELA 3

Sensibilidade da desigualdade (Gini) a mudanas no SM e no benefcio do Programa Bolsa Famlia


Renda total Impacto sobre a renda
das famlias
total das famlias

Simulaes

Coeficiente
de Gini

Impacto
(%)

829,0

0,570

830,3

1,3

0,569

0,2

830,2

1,2

0,569

0,2

832,3

3,3

0,568

0,3

prximos ao SM

834,8

5,8

0,566

0,7

Impacto de um Salrio Famlia de R$ 50,00

832,9

3,9

0,566

0,7

832,5

3,5

0,566

0,7

Situao atual (2004)


Impacto de 10% de aumento no rendimento de
empregados com carteira e funcionrios pblicos
prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no rendimento de
empregados sem carteira prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento nos benefcios
previdencirios prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no rendimento dos
empregados sem carteira, empregados com carteira e
funcionrios pblicos e nos benefcios previdencirios

Impacto de um aumento de 80% no benefcio do


Programa Bolsa Famlia por famlia ao ms

Nota: Considerando ajustes nas rendas de transferncias e aluguel imputado.


Renda e impacto em R$ bilhes de 2004.

TABELA 4

Sensibilidade da desigualdade (razo 20% mais ricos e 20% mais pobres) a mudanas no SM e no
benefcio bsico do Programa Bolsa Famlia
Renda
total das
famlias

Impacto sobre
a renda total
das famlias

Razo entre a renda dos


20% mais ricos e a dos
20 mais pobres

Impacto
(%)

829,0

22,1

830,3

1,3

21,9

0,8

830,2

1,2

21,9

0,7

832,3

3,3

21,9

0,8

prximos ao SM

834,8

5,8

21,5

2,3

Impacto de um Salrio Famlia de R$ 25,00

831,0

2,0

21,6

2,3

830,2

1,2

21,5

2,3

Simulaes

Situao atual (2004)


Impacto de 10% de aumento no rendimento de
empregados com carteira e funcionrios pblicos
prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no rendimento de
empregados sem carteira prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento nos benefcios
previdencirios prximos ao SM
Impacto de 10% de aumento no rendimento dos
empregados sem carteira, empregados com carteira e
funcionrios pblicos e nos benefcios previdencirios

Impacto de um aumento de 27% no benefcio do


Programa Bolsa Famlia por famlia ao ms

Nota: Considerando ajustes nas rendas de transferncias e aluguel imputado.


Renda e impacto em R$ bilhes de 2004.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

49

4.2 IMPACTO DE AUMENTOS NO SALRIO MNIMO VIA MERCADO DE


TRABALHO INFORMAL
Nesta seo, consideramos o impacto via transformaes no mercado de trabalho
informal que um aumento no SM ter sobre a pobreza e a desigualdade. Mais
especificamente, estimamos o impacto de elevar em 10% a renda de todos os
empregados sem carteira com rendimento do trabalho igual ao SM ou prximo e no
inferior a ele. Como na simulao referente ao setor formal, ignoramos o impacto
daqueles com remunerao acima do novo SM. No caso especfico dos empregados
informais, ignoramos tambm a indexao das remuneraes inferiores ao SM. Vale
ressaltar que tambm ignoramos uma possvel indexao ao SM da remunerao dos
trabalhadores por conta prpria. Apenas a remunerao dos empregados sem carteira
elevada nesta simulao.
Segundo as estimativas apresentadas nas tabelas 1 e 2, um aumento de 10% no
salrio de todos os empregados sem carteira com remunerao prxima ao SM,
elevaria a massa salarial anual em R$ 1,2 bilho. Como no caso dos empregados
formais, menos de 40% desse aumento beneficiariam as famlias pobres e menos de
10% chegariam s extremamente pobres. Dessa forma, a insuficincia agregada de
renda tanto dos pobres como dos extremamente pobres seria reduzida em menos de
1%.
O impacto sobre o grau de desigualdade desse aumento na remunerao dos
trabalhadores sem carteira com remunerao prxima ao SM, embora dependa do
ndice de desigualdade utilizado, mais uma vez bem limitado em todos os casos (ver
tabelas 3 e 4). O grau de desigualdade medido pelo coeficiente de Gini reduz-se em
apenas 0,2% e, quando medido pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos
20% mais pobres, reduz-se em 0,7%. De novo, o grau de desigualdade cai menos de
1% em ambos os casos.
4.3 IMPACTO DE AUMENTOS NO SALRIO MNIMO VIA PISO
PREVIDENCIRIO
Aumentos no SM tambm afetam a pobreza e a desigualdade atravs de seu impacto
sobre os benefcios previdencirios, podendo atuar tanto via mudanas no piso
previdencirio quanto via aumento generalizado dos benefcios. Nesta seo, nos
limitamos a estimar o impacto sobre a pobreza e a desigualdade de um aumento de
10% no piso previdencirio.
Com tal aumento sobre o piso previdencirio, a massa anual de transferncias
previdencirias se elevaria em R$ 3,3 bilhes (ver tabelas 1 e 2). Entretanto, apenas
21% desse total beneficiariam os pobres e 3% alcanariam os extremamente pobres.
Assim, a insuficincia agregada de renda dos pobres seria reduzida em apenas R$ 0,7
bilho, passando de R$ 53,6 bilhes para R$ 52,9 bilhes. Em termos relativos, tanto
a insuficincia de renda dos pobres quanto a dos extremamente pobres cairiam menos
de 1,5%.
O impacto sobre o grau de desigualdade desse aumento de 10% no piso
previdencirio, embora tambm dependa do ndice utilizado, de novo muito
limitado, reduzindo o coeficiente de Gini em apenas 0,3% e a razo entre a renda dos

50

texto para discusso | 1234 | nov 2006

20% mais ricos e a dos 20% mais pobres em 0,8%. Em todos os casos, a reduo na
desigualdade inferior a 1% (ver tabelas 3 e 4).
4.4 IMPACTO CONJUNTO
Em conjunto, os trs canais considerados a) as remuneraes de empregados
formais prximas ao SM; b) as remuneraes de empregados sem carteira prximas e
no inferiores ao SM; e c) os benefcios previdencirios prximos ao SM fazem com
que um aumento de 10% no SM eleve a renda anual das famlias em R$ 5,8 bilhes
(ver tabelas 1 a 4). Entretanto, apenas 27% desse aumento (R$ 1,6 bilhes)
beneficiam as famlias pobres e 5% chegam s extremamente pobres. Assim, a
pobreza e a extrema pobreza, medidas pela insuficincia de renda desses grupos,
declinam apenas cerca de 3% e o grau de desigualdade, medido pelo coeficiente de
Gini, cai somente 0,7%. A desigualdade medida pela razo entre a renda dos 20%
mais ricos e a dos 20% mais pobres cai pouco mais de 2%.
Esses resultados indicam que o impacto sobre a pobreza e a desigualdade de
aumentos no SM relativamente limitado. Note-se que, mesmo quando inclumos os
efeitos via previdncia e assumimos uma perfeita indexao da remunerao de todos
os empregados sem carteira com remunerao prxima ao SM, o impacto permanece
baixo.
A seguir buscamos contrastar a efetividade de se aumentar o SM em 10% com a
de polticas alternativas de combate pobreza e desigualdade. Com essa finalidade,
estimamos quanto seria necessrio gastar adicionalmente com a expanso do Salrio
Famlia e do Bolsa Famlia para que esses programas tivessem o mesmo impacto sobre
a pobreza, a extrema pobreza e a desigualdade que um aumento de 10% no SM.
Observe-se que, como ilustram as tabelas 1 a 4, a resposta varia significativamente
com o programa considerado.

5 IMPACTOS DE UM AUMENTO NO VALOR DO BENEFCIO DO


SALRIO FAMLIA
Na presente seo, consideramos quatro expanses no valor do Salrio Famlia. Como
vimos, elas buscas alcanar os mesmos impactos sobre a pobreza, a extrema pobreza e
a desigualdade (medida pelo coeficiente de Gini e pela razo entre a renda dos 20%
mais pobres e a dos 20% mais ricos) que uma elevao de 10% no SM, nos moldes
discutidos na seo anterior.
As mudanas consideradas no Salrio Famlia consistem em aumentar o
benefcio por filho com at 14 anos direcionado a todos os pais que sejam
empregados com carteira ou aposentados, com salrio, penso ou aposentadoria de
valor igual ou inferior a 1,5 SM.
5.1 EFETIVIDADE NO COMBATE POBREZA
Para que o impacto sobre a pobreza de mudanas no Salrio Famlia seja igual ao de
um aumento de 10% no SM, seria necessrio elevar o benefcio pago em R$ 35 ao
ms (a.m.) por criana, o que aumentaria o gasto pblico anual com o programa em
R$ 2,8 bilhes. Como, por construo, nos dois casos, a insuficincia de renda dos

texto para discusso | 1234 | nov 2006

51

pobres reduzida em R$ 1,6 bilhes, tem-se que 56% dos R$ 2,8 bilhes gastos
adicionalmente com o programa Salrio Famlia beneficiariam os pobres (ver tabela
1). Recorde-se que um aumento de 10% no SM aumentaria os gastos em R$ 5,8
bilhes (sendo R$ 2,5 bilhes devido a aumentos na massa salarial e R$ 3,3 bilhes
devido previdncia), com apenas 27% desses gastos adicionais beneficiando as
famlias pobres. Por conseguinte, verifica-se que o Salrio Famlia um instrumento
ao menos duas vezes mais efetivo no combate pobreza que o SM. Com menos da
metade dos recursos, capaz de alcanar a mesma reduo na pobreza que um
aumento no SM. Por fim, do ponto de vista das finanas pblicas, vale ressaltar que o
custo de aumentar o benefcio pago pelo Salrio Famlia em R$ 35 (R$ 2,8 bilhes)
inferior inclusive ao custo de se aumentar em 10% somente os benefcios
previdencirios iguais ou prximos ao mnimo (R$ 3,3 bilhes).
5.2 EFETIVIDADE NO COMBATE EXTREMA POBREZA
No caso da extrema pobreza, para que o impacto do Salrio Famlia seja igual ao de
um aumento de 10% no SM bastaria elevar o benefcio pago em R$ 29 a.m. por
criana, o que aumentaria o gasto pblico anual com o programa em R$ 2,3 bilhes.
Nesse caso, a insuficincia de renda dos extremamente pobres seria reduzida em R$
0,3 bilhes, como no caso de um aumento de 10% no SM. Embora apenas 15%
desses recursos adicionais alocados ao programa Salrio Famlia beneficiassem aos
extremamente pobres (ver tabela 2), o programa ainda seria um instrumento quase
trs vezes mais efetivo no combate extrema pobreza que o SM. De fato, com pouco
mais de 1/3 dos recursos requeridos por um aumento de 10% no SM, o programa
capaz de alcanar a mesma reduo na extrema pobreza.
5.3 EFETIVIDADE NO COMBATE DESIGUALDADE
J para igualar os impactos sobre a desigualdade medida pelo coeficiente de Gini,
seria necessrio elevar o benefcio pago pelo Salrio Famlia em R$ 50 a.m. por
criana. Essa expanso nos benefcios requereria um aumento no gasto pblico anual
com o programa de R$ 3,9 bilhes. Conforme a tabela 3 revela, esse volume de
recursos mais de 30% inferior ao que aumentos no SM requerem para obter o
mesmo impacto sobre o coeficiente de Gini.
Esse aumento no gasto com o programa Salrio Famlia reduz, entretanto, a
razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres duas vezes mais que
um aumento de 10% do SM. Assim, para que um aumento no Salrio Famlia tenha
o mesmo impacto sobre essa medida de desigualdade que 10% de aumento no SM
bastaria elevar o benefcio em R$ 25 a.m. por criana. Nesse caso a expanso custaria
apenas R$ 2,0 bilhes por ano, cerca de 1/3 do que custaria uma expanso no SM
com o mesmo impacto sobre a desigualdade. Em suma, quando a desigualdade
medida pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres, o
Salrio Famlia cerca de trs vezes mais efetivo que o SM no combate a
desigualdade.

52

texto para discusso | 1234 | nov 2006

6 IMPACTOS DE UM AUMENTO NO VALOR DO BENEFCIO DO


BOLSA FAMLIA
Tambm no caso do programa Bolsa Famlia, quatro simulaes so realizadas. As
duas primeiras buscam identificar as expanses do programa que tenham,
respectivamente, o mesmo impacto sobre a pobreza e a extrema pobreza que um
aumento de 10% no SM, enquanto as duas ltimas visam igualar o impacto sobre a
desigualdade, medida pelo coeficiente de Gini e pela razo entre a renda dos 20%
mais ricos e a dos 20% mais pobres.
6.1 EFETIVIDADE NO COMBATE POBREZA
Para que o programa Bolsa Famlia produza o mesmo impacto sobre a pobreza que o
aumento de 10% no SM nos moldes descritos anteriormente, seria preciso elevar seus
benefcios em 52% (ver tabela 1). Para isso, seria necessrio aumentar o gasto pblico
anual com o programa em R$ 2,3 bilhes. Como 70% desse aumento beneficiaria os
pobres, a insuficincia agregada de renda desse grupo seria reduzida em R$ 1,6
bilho, exatamente o mesmo efeito que teria um aumento de 10% no SM. O custo
dessa expanso no Bolsa Famlia 82% do custo necessrio para que um aumento no
Salrio Famlia gere a mesma reduo na pobreza, e 40% do que seria necessrio para
financiar um aumento de 10% no SM. Portanto, o Bolsa Famlia um instrumento
2,5 vezes mais efetivo que o SM no combate pobreza e quase 20% mais efetivo que
o Salrio Famlia nessa funo.
6.2 EFETIVIDADE NO COMBATE EXTREMA POBREZA
No caso da extrema pobreza, a relativa efetividade do Bolsa Famlia ainda mais
elevada. Para que seu impacto seja igual ao de um aumento de 10% no SM bastaria
elevar o benefcio pago em 20%, o que aumentaria o gasto pblico anual com o
programa em menos de R$ 1 bilho. Nesse caso, a insuficincia de renda dos
extremamente pobres seria reduzida em R$ 0,3 bilhes, como na hiptese de um
aumento de 10% no SM. Uma vez que mais de 1/3 desses recursos adicionais
alocados ao programa iro beneficiar os extremamente pobres (ver tabela 2), o
programa seria um instrumento mais de seis vezes mais efetivo no combate extrema
pobreza que o SM. De fato, com menos de 1/6 dos recursos requeridos por um
aumento de 10% no SM, o programa capaz de alcanar a mesma reduo na
extrema pobreza.
6.3 EFETIVIDADE NO COMBATE DESIGUALDADE
A efetividade relativa do Bolsa Famlia para reduzir a desigualdade depende
significativamente da medida utilizada. No caso do coeficiente de Gini, seria
necessrio aumentar o benefcio do Bolsa Famlia em 80% para que se produzisse a
mesma reduo na desigualdade que um aumento de 10% no SM (ver tabela 3). Essa
expanso requereria que o gasto anual com o programa se elevasse em R$ 3,5 bilhes,
um custo 40% menor que o do correspondente aumento no SM (R$ 5,8 bilhes).

texto para discusso | 1234 | nov 2006

53

Portanto, assim como no combate pobreza, o Bolsa Famlia 2,5 vezes mais efetivo
que o SM para reduzir a desigualdade medida pelo coeficiente de Gini.
Quando a desigualdade medida pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a
dos 20% mais pobres, a efetividade relativa do Bolsa Famlia aumenta
substancialmente. Nesse caso, bastaria elevar os benefcios em 27% para que a queda
no grau de desigualdade fosse idntica resultante de um aumento de 10% no SM.
Essa expanso requereria um aumento no gasto pblico de R$ 1,2 bilho, pouco mais
de 1/5 do necessrio para alcanar a mesma meta de reduo na desigualdade com
base em aumentos no SM. Por conseguinte, como no caso do combate extrema
pobreza, o Bolsa Famlia cerca de 5 vezes mais efetivo que o SM para reduzir a
desigualdade medida pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais
pobres.

7 RESUMO DOS RESULTADOS


Um aumento de 10% no SM (incluindo o impacto sobre os empregados formais e
informais com remunerao prxima ao SM e sobre o piso previdencirio) elevaria a
massa salarial em R$ 2,2 bilhes ao ano (a.a.) e o volume de benefcios
previdencirios em R$ 3,1 bilhes a.a. Portanto, aumentaria a renda das famlias em
R$ 5,3 bilhes a.a.
7.1 IMPACTO SOBRE A POBREZA
Como apenas 30% desse aumento no SM beneficiaria as famlias pobres, a
insuficincia de renda desse grupo declinaria em somente R$ 1,6 bilho a.a. O
mesmo impacto sobre a pobreza poderia ser alcanado atravs de um aumento de R$
35 por criana no Salrio Famlia ou de pouco mais de 50% nos benefcios do
programa Bolsa Famlia. Nesses dois casos, o custo adicional dos programas seria de
apenas R$ 2,8 bilhes a.a. e R$ 2,3 bilhes a.a., respectivamente. Tais valores, apesar
de gerarem o mesmo impacto sobre a pobreza que um aumento em 10% no SM,
representariam um gasto adicional muito menor.
Mais especificamente, esses resultados revelam que o Bolsa Famlia 2,5 vezes
mais efetivo que o SM no combate pobreza, enquanto o Salrio Famlia duas vezes
mais efetivo. A vantagem do Bolsa Famlia sobre o Salrio Famlia vem do fato de o
segundo beneficiar apenas as famlias pobres no setor formal, enquanto o primeiro
tambm beneficia aquelas com trabalhadores pertencentes ao setor informal ou
desempregados.
7.2 IMPACTO SOBRE A EXTREMA POBREZA
Como vimos, um aumento de 10% no SM eleva a renda anual das famlias em R$
5,8 bilhes. Desse total, somente 5% beneficiam as famlias extremamente pobres,
levando a que a insuficincia de renda desse grupo decline em apenas R$ 0,3 bilho
a.a. O mesmo resultado poderia ser alcanado atravs de um aumento de R$ 29 por
criana no Salrio Famlia ou de 20% nos benefcios do programa Bolsa Famlia.
Nesses dois casos, o custo adicional dos programas seria de apenas R$ 2,3 bilho a.a.
e R$ 0,9 bilho a.a., respectivamente. Tais valores, apesar de levarem ao mesmo

54

texto para discusso | 1234 | nov 2006

impacto que um aumento no SM, representariam um gasto adicional muito menor.


De fato, esses resultados indicam que o Bolsa Famlia quase 7 vezes mais efetivo que
o SM no combate extrema pobreza, enquanto o Salrio Famlia 2,5 vezes mais
efetivo.
7.3 IMPACTO SOBRE A DESIGUALDADE
Conforme mencionado anteriormente, um aumento de 10% no SM reduziria o grau
de desigualdade, medido pelo coeficiente de Gini, em 0,7%; e a razo entre a renda
dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres, em 2,3%. O mesmo declnio no
coeficiente de Gini poderia ser alcanado atravs de um aumento de R$ 50 mensais
por criana no Salrio Famlia ou de 80% no valor dos benefcios do programa Bolsa
Famlia. O custo adicional para esses programas seria de R$ 3,9 bilhes a.a. e R$ 3,5
bilhes a.a., respectivamente. O contraste desses valores com o custo de um aumento
de 10% no SM revela que a efetividade do Bolsa Famlia em reduzir o coeficiente de
Gini 70% maior que a do SM, e a do Salrio Famlia chega a ser quase 50% maior.
Caso o objetivo seja reduzir a razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos
20% mais pobres, ento a relativa efetividade do SM torna-se ainda pior. Nesse caso,
a efetividade do Salrio Famlia quase 3 vezes a do SM; e a do Bolsa Famlia, quase
5 vezes.

8 FATORES QUE LIMITAM A EFETIVIDADE DO SALRIO


MNIMO COMO INSTRUMENTO DE COMBATE
POBREZA E DESIGUALDADE
Aumentos no SM beneficiam as famlias que tm empregados com remunerao
prxima a ele, alm das famlias com idosos que recebem previdncia. Assim, o
impacto de aumentos no SM sobre a pobreza e a desigualdade depende da posio
dessas famlias na distribuio de renda nacional. Quanto mais pobres forem as
famlias beneficirias, maior dever ser o impacto de aumentos no SM sobre a
pobreza e a desigualdade.
Neste ltimo segmento do estudo, buscamos explicar por que aumentos no SM
tendem a ser pouco efetivos no combate pobreza e desigualdade. Por isso,
buscamos identificar a posio que as famlias beneficirias de aumentos no SM
ocupam na distribuio de renda nacional. Terminamos demonstrando que o
impacto do SM sobre a pobreza e a desigualdade tende a ser limitado precisamente
porque as famlias que dele se beneficiam no se encontram entre as mais pobres do
pas.
8.1 POUCAS FAMLIAS POBRES TM TRABALHADORES EMPREGADOS
COM OU SEM CARTEIRA RECEBENDO REMUNERAO
PRXIMA AO MNIMO
O grfico 1 apresenta a distribuio dos empregados formais com e sem carteira que
recebem remunerao prxima ao SM ao longo dos centsimos da distribuio de
renda familiar per capita. Dito de outra forma, o grfico mostra a distribuio desses
trabalhadores quando classificados segundo a renda per capita da famlia a que

texto para discusso | 1234 | nov 2006

55

pertencem. Isso nos permite identificar a posio na distribuio de renda nacional


dos trabalhadores beneficiados por aumentos no SM.
GRAFICO 1

Distribuio dos empregados formais e sem carteira por centsimos da distribuio da renda
domiciliar per capita
(Em %)
2,0
1,8
1,6

Sem carteira
Formais

1,4
1,2
1,0

Distribuio Uniforme

0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Centsimos da distribuio

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pnad de 2004.


Nota: Prximo ao SM - formais (at 1,05 SM); informais (entre 1 e 1,05 SM).

Caso os empregados formais e os sem carteira com remunerao prxima ao SM


estivessem uniformemente distribudos ao longo dos centsimos da distribuio de
renda familiar per capita, teramos 1% deles em cada centsimo. Assim, quando a
porcentagem deles em um dado centsimo supera 1%, podemos dizer que esses
trabalhadores encontram-se sobre-representados no centsimo. Por outro lado,
quando a porcentagem deles em um dado centsimo inferior a 1%, podemos dizer
que esses trabalhadores encontram-se sub-representados no centsimo.
Adicionalmente, os resultados mostrados na tabela 5 revelam que tanto os
empregados formais como os sem carteira com remunerao prxima ao SM no
pertencem, em geral, s famlias mais pobres do pas. De fato, apenas 6% desses
trabalhadores encontram-se em famlias extremamente pobres, e cerca de 30% em
famlias pobres. Por conseguinte, quase 70% dos benefcios de um aumento no SM
via mercado de trabalho no chegam aos mais pobres, e quase 95% no chegam s
famlias extremamente pobres. Dessa forma, contando apenas com o mercado de
trabalho, temos que os aumentos no SM no representam um instrumento muito
efetivo de combate pobreza nem extrema pobreza e, portanto, tambm no so
capazes de combater com efetividade desigualdade.

56

texto para discusso | 1234 | nov 2006

TABELA 5

Porcentagem de empregados formais e sem carteira em famlias pobres e extremamente pobres


Pobres Extremamente

Indicadores

pobres

Empregados formais (com carteira ou estatutrios) com remunerao entre 1 e 1,05 SMs

31,8

6,5

Empregados sem carteira com remunerao entre 1 e 1,05 SMs

29,7

6,4

Empregados formais (com carteira ou estatutrios) e informais com remunerao entre 1 e 1,05 SMs

30,9

6,4

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pnad de 2004.

Mas o impacto sobre a pobreza e a desigualdade depende no apenas de quantos


empregados com remunerao prxima ao SM so pobres, mas tambm e acima de
tudo depende de quantas famlias pobres e extremamente pobres tm ao menos um
empregado com tal nvel de remunerao. Conforme a tabela 6 revela, apenas 8% das
famlias pobres tm ao menos um empregado formal que recebe remunerao
prxima ao SM, e menos de 15% tm ao menos um empregado formal ou informal
com esse nvel de remunerao. Como apenas a pobreza dessas famlias pode ser
reduzida por aumentos no SM, segue que o impacto dessa poltica sobre a pobreza e,
conseqentemente, sobre a desigualdade no poderia deixar de ser limitado.
TABELA 6

Porcentagem de famlias pobres com ao menos um empregado com remunerao prximo ao SM


Famlias pobres com ao menos
um empregado

Indicadores
Formal (com carteira ou estatutrios) com remunerao entre 1 e 1,05 SMs

8,3

Sem carteira com remunerao entre 1 e 1,05 SMs

6,2

Empregado formal (com carteira ou estatutrios) ou sem carteira com remunerao


entre 1 e 1,05 SMs

14,2

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pnad de 2004.

Os empregados formais ou informais com remunerao prxima ao SM no


esto concentrados nas famlias pobres por ao menos dois motivos. Em primeiro
lugar, porque mais de 30% dos trabalhadores brasileiros recebem remuneraes
abaixo do SM (ver grfico 2). Em segundo lugar, porque quase 60% dos empregados
com remunerao prxima ao SM no so chefes das famlias a que pertencem, e
quase 80% no so chefes de famlia pobre (ver tabela 7).

texto para discusso | 1234 | nov 2006

57

GRFICO 2

Centis da distribuio de trabalhadores ocupados segundo a remunerao na ocupao


principal
(R$ por ms)
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pnad de 2004.

TABELA 7

Porcentagem de empregados formais e sem carteira que so chefes de famlia e que so chefes de
famlias pobres
Chefe de
famlia

Chefe de
famlia pobre

Formal (com carteira e ou estatutrio) com remunerao entre 1 e 1,05 SMs

40

21

Sem carteira com remunerao entre 1 e 1,05 SMs

38

19

Empregado formal (com carteira e ou estatutrio) ou sem carteira com remunerao


entre 1 e 1,05 SMs

39

20

Indicadores

Fonte: Estimativas produzidas com base na Pnad de 2004.

8.2 POUCAS FAMLIAS POBRES TM IDOSOS


Como vimos na segunda parte deste estudo, cerca da metade do impacto do SM
sobre a renda das famlias decorre do aumento no piso previdencirio. Assim, quanto
maior a presena de idosos entre as famlias pobres, maior dever ser o impacto do
SM sobre a pobreza.
Entretanto, apenas 6% das famlias pobres e menos de 3% das extremamente
pobres tm a presena de ao menos um idoso (ver tabela 8). Por esse motivo,
conforme visto na seo 2, apenas 21% do aumento nos benefcios previdencirios
decorrentes de um aumento no SM beneficiam as famlias pobres, levando a que
um aumento de 10% no piso dos benefcios previdencirios reduza o coeficiente
de Gini em apenas 0,3%.
TABELA 8

Porcentagem de famlias com pelo menos um idoso ou uma criana


Grau de pobreza

Idoso (mais de 64 anos)

Criana (menos de 15 anos)

Pobres

5,9

79,4

Extremamente pobres

2,5

82,1

Fonte: Pnad de 2004.

58

texto para discusso | 1234 | nov 2006

Essa baixa presena de idosos nas famlias pobres brasileiras decorre em parte da
pequena participao desse grupo na populao, mas o principal fator responsvel
pela baixa presena de idosos em famlias pobres a pequena incidncia de pobreza
entre eles. Enquanto cerca de 1/3 da populao brasileira e cerca de 60% das crianas
vivem em famlias pobres, apenas 15% dos idosos vivem em famlias nessa situao
(ver grfico 3).
GRFICO 3

Perfil etrio da pobreza quando as transferncias governamentais so includas e excludas


(Porcentagem de pobres)
75
70
65
60
55
Transferncias
excludas

50
45

Transferncias
includas

40
35

Mdia nacional

30
25
20
15
10
5
0
0

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

Idade (anos)
Fonte: Estimativas produzidas com base na Pnad de 2003.

Em suma, como apenas uma pequena parcela da populao brasileira idosa e


como apenas 15% dos idosos vivem em famlias pobres, somente 6% das famlias
pobres tm ao menos um idoso e, portanto, podem ter sua pobreza reduzida por
aumentos nos benefcios previdencirios. Por isso, apenas 1/5 dos benefcios gerados
por um aumento no piso previdencirio acabam beneficiando as famlias pobres,
levando a que esse seja um instrumento particularmente pouco efetivo no combate
pobreza e desigualdade.

9 CONCLUSES
Embora o SM possa ter outros objetivos, em geral toma-se como sua principal meta a
reduo da pobreza e da desigualdade. Nesse caso, o SM apenas um instrumento e,
portanto, sua utilidade depende de ele ser, dentre o leque de instrumentos
disponveis, aquele com a melhor relao custo-efetividade.
Neste estudo analisamos a efetividade do SM no combate pobreza e a
desigualdade com relao a dois outros instrumentos: o Salrio Famlia e o Bolsa
Famlia. Mais especificamente, comparamos o custo de um aumento de 10% no SM
com os das expanses do Salrio Famlia e do Bolsa Famlia capazes de obter o
mesmo impacto sobre a pobreza e a desigualdade.
Todas as estimativas de custo e impacto so obtidas com base em simulaes que
utilizam a Pnad de 2004. Ao simularmos um aumento no SM, consideramos no s
o seu impacto sobre a remunerao dos empregados formais com remunerao
prxima a seu valor, mas tambm a indexao informal da remunerao dos
empregados sem carteira com remunerao prxima e no inferior ao SM, assim

texto para discusso | 1234 | nov 2006

59

como a indexao formal do piso previdencirio. No levamos em considerao


qualquer indexao dos salrios dos empregados formais e informais acima do novo
SM nem dos informais abaixo do antigo SM, tampouco o impacto que o aumento
no SM poderia ter sobre a renda dos trabalhadores por conta prpria. Eventuais
impactos que mudanas no SM possam ter sobre o nvel de emprego, a taxa de
desemprego, o grau de informalidade e a inflao tambm no foram levados em
conta. Ao desconsiderar os impactos sobre o desemprego, a inflao e sobre os salrios
acima do mnimo, as estimativas obtidas devem tender a sobrestimar o real impacto
do SM sobre o grau de desigualdade e, possivelmente, tambm sobre o grau de
pobreza.
Os resultados obtidos so bastante negativos, revelando o SM como um
instrumento muito pouco efetivo no combate pobreza e desigualdade, em
particular no combate extrema pobreza. De fato, encontramos que o Bolsa Famlia
2,5 vezes mais efetivo que o SM para reduzir a pobreza e quase 7 vezes mais efetivo
para reduzir a extrema pobreza. Isto , com 40% dos recursos gastos com um
aumento no SM, o Bolsa Famlia capaz de alcanar a mesma reduo na pobreza.
No caso da extrema pobreza, o Bolsa Famlia necessita apenas de 15% dos recursos
gastos com um aumento no SM para atingir a mesma reduo.
No caso do combate desigualdade, os resultados so tambm extremamente
desfavorveis ao SM, particularmente quando a medida a razo entre a renda dos
20% mais ricos e a dos 20% mais pobres. Nesse caso, a efetividade do Bolsa Famlia
5 vezes a do SM. Com apenas cerca de 20% dos recursos necessrios para elevar o SM
em 10%, o Bolsa Famlia capaz de produzir a mesma queda na desigualdade.
Neste estudo investigamos tambm a efetividade do Salrio Famlia. Em todos
os casos analisados a efetividade do Salrio Famlia bem superior do SM, embora
inferior do Bolsa Famlia.
A baixa efetividade do SM no surpreendente. Uma vez que, dentre as famlias
pobres, menos de 15% tm ao menos um empregado formal ou informal com
remunerao prxima ao SM e que apenas 6% tm um idoso, como poderia o SM ter
um impacto significativo sobre a pobreza? Menos de 10% dos empregados com
remunerao prxima ao SM vivem em famlias extremamente pobres e 30% em
famlias pobres. Apenas 22% desses empregados so chefes de uma famlia pobre.
Ora, se a maioria dos empregados e aposentados que recebem remunerao prxima
ao SM no vive em famlias pobres e se a maioria das famlias pobres no tem nem
idosos nem empregados com remunerao prxima ao SM, como poderiam
aumentos no SM ser efetivos no combate pobreza e desigualdade?
O fator determinante do sucesso tanto do Salrio Famlia como do Bolsa Famlia
o foco nas crianas. Como 80% das famlias pobres tm crianas, todo programa de
transferncia centrado nas crianas ter naturalmente um alto grau de efetividade no
combate pobreza e desigualdade. O Bolsa Famlia, ao contrrio do Salrio
Famlia, tem a vantagem adicional de cobrir famlias com trabalhadores
desempregados ou fora do setor formal da economia. Da a maior efetividade do
Bolsa Famlia em relao ao Salrio Famlia.

60

texto para discusso | 1234 | nov 2006

ANEXO
TABELA A1

Linhas de extrema pobreza regionalizadas


Regies

Linhas de extrema pobreza

Requerimento calrico mnimo

(em R$ por ms de outubro de 2003)

(em Kcal)

Regio Metropolitana

88

2.288

rea urbana

75

2.288

rea rural

68

2.318

Regio Metropolitana

89

2.288

rea urbana

79

2.288

rea rural

64

2.318

Regio Metropolitana de Belo Horizonte

69

2.288

rea urbana de Minas Gerais e Esprito Santo

62

2.288

Regio Metropolitana de Porto Alegre

99

2.313

Regio Metropolitana de Curitiba

81

2.313

rea urbana

78

2.313

rea rural

71

2.400

Regio Metropolitana de Fortaleza

70

2.200

Regio Metropolitana de Recife

92

2.200

Regio Metropolitana de Salvador

87

2.200

rea urbana

79

2.200

rea rural

71

2.207

Regio Metropolitana de Belm

79

2.191

rea urbana

81

2.191

rea rural

71

2.191

Distrito Federal

77

2.259

rea urbana

68

2.259

rea rural

58

2.259

Regio Sudeste
Rio de Janeiro

So Paulo

Regio Sul

Regio Nordeste

Regio Norte

Regio Centro-Oeste

texto para discusso | 1234 | nov 2006

61

62

texto para discusso | 1234 | nov 2006

PROPOSTAS PARA O SISTEMA DE SADE BRASILEIRO


Alexandre Marinho

1 INTRODUO
O objetivo principal do presente texto contribuir com as polticas pblicas
brasileiras em sade. De acordo com a Organizao Mundial de Sade (OMS),
Sade um estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no somente a
ausncia de doena.
Para garantir populao brasileira o gozo de tal estado de completo bemestar, a Constituio Federal de 1988 (CF/88), em seu artigo 196, estabelece que A
sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios, para a sua promoo, proteo e
recuperao. Tambm define, em seu artigo 198, que o Sistema nico de Sade
(SUS) ser organizado de acordo com diretrizes de descentralizao, de
atendimento integral e de participao da comunidade e ser financiado com
recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, e dos Municpios alm de outras fontes.
No artigo 199, a CF/88 determina que A assistncia sade livre iniciativa
privada. importante notar que, no pargrafo 2o do mesmo artigo, vedada a
destinao de recursos pblicos para auxlios ou subvenes s instituies privadas
com fins lucrativos e que, ainda no artigo 199, pargrafo 3o, vedada a
participao direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistncia
sade no Pas, salvo nos casos previstos em lei.
Fica, portanto, evidente, embora sem justificativa, uma opo preferencial pelas
entidades nacionais sem fins lucrativos, no atendimento sade no Brasil. Mas
deveria, tambm, ficar claro que o sistema de sade brasileiro maior do que o
sistema pblico de sade brasileiro. O sistema pblico, consubstanciado no SUS,
contrata instituies e agentes pblicos ou privados para a prestao de servios
gratuitos de sade para a populao. O sistema pblico e o sistema privado tm
complexas relaes e complementaridades.1 Um aparente enfoque preferencial no
SUS, quando da elaborao, da implementao e da avaliao de polticas de sade,
vem acarretando distores e resultados indesejveis para a sade da populao
brasileira.

2 O QUADRO GERAL DA SADE NO BRASIL


As principais causas de mortalidade geral no Brasil seriam, em ordem decrescente: as
doenas do aparelho circulatrio; as neoplasias (cncer); as causas externas; as doenas
1. Ver MARINHO, A.; MORENO, A. B.; CAVALINI, L. T. Avaliao descritiva da rede hospitalar do Sistema nico de Sade
(SUS). Rio de Janeiro: Ipea, 2001 (Texto para Discusso, n. 848).

texto para discusso | 1234 | nov 2006

63

do aparelho respiratrio; e as doenas endcrinas, nutricionais e metablicas. Entre as


causas de internao hospitalar no SUS, destacam-se, em ordem decrescente: a
gravidez, o parto e o puerprio; as doenas do aparelho respiratrio; e as doenas do
aparelho circulatrio. As doenas do aparelho circulatrio vm, ao longo do tempo,
ganhando importncia epidemiolgica no Brasil. Tais doenas, compreendendo as
doenas isqumicas do corao e a doenas crebro-vasculares afetam todas as classes
de renda. O mesmo ocorre com as neoplasias. Configura-se, portanto, um quadro de
sade pblica em que as causas de adoecimento dependem cada vez menos da renda2
e cada vez mais da idade, com graves conseqncias sobre as despesas do SUS.3 Mas as
probabilidades de adoecimento, de cobertura, de uso e o prprio acesso aos servios
de sade (incluindo planos de sade) dependem da renda e so ainda bastante
desiguais no Brasil. medida que a renda aumenta, aumenta a relao entre a
procura pelos servios de preveno e a procura pelos servios curativos. O consumo
de servios mdicos estaria mais relacionado com o acesso e, portanto, com a oferta
de servios do que com as necessidades, a despeito da pretenso constitucional de
igualdade.4 Mas no existiriam evidncias internacionais definitivas sobre os efeitos
que a desigualdade de renda exerce sobre a sade das populaes.5 A despeito da
melhoria observada nos ltimos anos, alguns indicadores gerais de sade ainda so
desfavorveis, como a razo de mortalidade materna (estimada em 73,05 por 100 mil
nascidos vivos no ano de 2002) e a taxa de mortalidade infantil (25,06 bitos de
menores de um ano de idade por mil nascidos vivos no ano de 2003). Tambm
preocupante a ainda elevada incidncia de algumas doenas transmissveis (por
exemplo, os dados do SUS apontam: 72.949 casos novos de tuberculose; 229.557
casos novos de dengue; e 32.526 casos novos de Aids no ano de 2003). No geral,
esses indicadores colocam o pas em condies inferiores ao que observado em
pases desenvolvidos e at em pases em desenvolvimento.6

3 OS DETERMINANTES DA SADE
A sade dos indivduos e das populaes determinada por vrios fatores, difceis de
hierarquizar sob o ponto de vista da importncia. Em uma abordagem que julgamos
7
sistmica, os seguintes elementos se destacam:
a) o estilo de vida: o conjunto dos determinantes criados pelos prprios
indivduos, relacionados com as atividades de lazer recreao, exerccios fsicos etc.;
2. Ver IPEA. Polticas sociais acompanhamento e anlise, n. 11, Sade, ago. 2005; e tambm IPEA. Radar Social, cap. 5,
Sade, 2005.
3. Ver CAMARANO, A. A.; KANSO, S.; MELLO, J. L. Como Vive o Idoso Brasileiro? In: CAMARANO, A. A.; KANSO, S.; MELLO, J. L.

Os novos idosos brasileiros: muito alm dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, 2004. Ver, para a questo das despesas do SUS, o
texto de NUNES, A. O envelhecimento populacional e as despesas do Sistema nico de Sade, no mesmo compndio.
4. Ver NERI, M.; SOARES, W. Desigualdade social e sade no Brasil. Cadernos de Sade Pblica, n. 18 (suplemento), p. 7787, 2002.
5. Ver DEATON, A. Income inequality and population health. British Medical Journal, v. 324, jan. 2002. Deaton reafirma
esse ponto em diversos trabalhos, dentre eles: Inequality in income and inequality in Health. May 1999, (NBER Working
Paper Series, 7.141).
6. Ver Polticas Sociais e Radar Social, ambos do Ipea, op. cit.
7. Essa abordagem est descrita em LALONDE, M. A new perspective on the health of Canadians. Ottawa: Canadian
Ministry of National Health and Welfare, 1974.

64

texto para discusso | 1234 | nov 2006

com os padres de consumo alimentao, drogas, medicamentos (automedicao),


fumo, cuidados pessoais etc.; com as atividades produtivas no mercado de trabalho
ou domsticas; e com comportamentos diversos direo de veculos, relacionamento
sexual etc.
b) o ambiente: so os determinantes externos ou internos ao indivduo, em sua
dimenso fsica qualidade do meio ambiente, segurana dos ambientes de trabalho e
da moradia, saneamento etc.; em sua dimenso social e psicolgica a urbanizao, as
aglomeraes humanas, a violncia e as demais causas externas, o grau de isolamento
e de abandono etc.; e em sua dimenso econmica renda, riqueza, bens pblicos e
privados, relaes de trabalho e de emprego.
c) a dimenso biolgica: so os determinantes oriundos da herana gentica; do
envelhecimento; do desgaste; e da atuao dos microorganismos patognicos.
d) a organizao do sistema de sade: o conjunto dos determinantes mais
relacionados com os servios de sade em suas dimenses principais acessibilidade,
eqidade, qualidade e quantidade.
Esses determinantes da sade no so dissociados ou disjuntos entre si. Os
impactos que cada um dos fatores ou que as possveis mltiplas combinaes entre
eles exercem sobre a sade tambm so complexos e de difcil compreenso e
descrio.
De modo resumido, os principais componentes do sistema de sade brasileiro
so:
a) o elemento preventivo ou de proteo: as atividades esportivas, as vigilncias
sanitria e epidemiolgica, as campanhas de sade pblica, as atividades de
vacinao/imunizao, as atividades de ateno bsica Programa de Agentes
Comunitrios de Sade (Pacs) e Programa de Sade da Famlia (PSF) etc.
b) o componente curativo e de recuperao: os consultrios, as clnicas e os
hospitais; os recursos diversos para fisioterapia, prteses, rteses etc.
Historicamente, no Brasil, o (sub)componente curativo, mais precisamente
localizado nos consultrios, nas clnicas e nos hospitais, tem recebido maior ateno
das polticas pblicas de sade (o chamado modelo hospitalocntrico).

4 OS OBJETIVOS E OS COMPONENTES DOS SISTEMAS


DE SADE
Um sistema de sade pode ser definido como o conjunto de todas as pessoas e de
todas as aes cujo objetivo primordial melhorar e proteger a sade das pessoas.8
Essa definio, bastante ampla, permite contemplar, no escopo do sistema de sade,
os determinantes sistmicos da sade, apresentados na seo anterior. Assim,
atendendo s necessidades de conciso de nosso documento, tentamos delimitar a
discusso sobre sade no Brasil s caractersticas e atuao do sistema de sade
brasileiro nesse lato sensu.
8. Essa definio adotada pela OMS em The World Health Report 2000. Health systems: improving performance. WHO,
2000.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

65

Os sistemas de sade so agentes privilegiados das polticas de sade, em seu


sentido mais amplo. Mas nem todas as polticas pblicas em sade visam apenas a esse
objetivo. O sistema de sade brasileiro um importante componente de nossa
sociedade, de tal forma que consideraes relacionadas com o sistema econmico, com
o sistema social, com o sistema poltico e com os respectivos interesses de cada um desses
sistemas sempre so colocadas em plano privilegiado quando as polticas de sade so
elaboradas e implementadas. Melhorar o nosso sistema de sade, tudo o mais
constante, deve melhorar a sade dos brasileiros. A despeito disso, melhorar o nosso
sistema de sade significa afetar diversos interesses, em magnitudes e sentidos que
podero ser conflitantes ou incompatveis.
Entre os objetivos mais especficos e desejveis do sistema de sade brasileiro,
destacaramos: controlar o crescimento dos custos gerais em sade; estabelecer
mecanismos de financiamento do setor sade que sejam eqitativos e sustentveis;
assegurar um acesso eqitativo aos servios e bens de sade; prevenir o surgimento de
doenas e de agravos sade evitveis; administrar, no interesse pblico, o
desenvolvimento e a adoo de novas tecnologias e de novos arranjos organizacionais
em sade; elevar a produtividade geral na prestao de servios e na produo de bens
de sade; adequar a prestao e a intermediao de servios privados de sade
capacidade de pagamento e s necessidades gerais da populao; garantir atendimento
digno a idosos, crianas e outros grupos desfavorecidos da populao; reduzir os
tempos gerais de espera nas filas dos servios pblicos; facilitar a incluso dos
trabalhadores informais no sistema pblico e no sistema privado de sade (tambm
como contribuintes/financiadores).

5 AS TAREFAS DE UM SISTEMA DE SADE: ESCOLHA


DOS TEMAS
Escolhemos tratar, preferencialmente, mas no de modo exclusivo, de alguns pontos
centrais de interesse das polticas pblicas de sade, sob critrios que convm
explicitar, quais sejam:
a) o potencial de reduo das desigualdades em sade. A sade um dos
componentes fundamentais do capital humano nacional. Sade gera bem-estar e
capacidade de gerao de renda e de riqueza. Acredita-se que a reduo dos problemas
de sade dos pobres, respeitados os aspectos apresentados nos critrios seguintes, no
reduz a sade dos no-pobres e contribui para a reduo da prpria pobreza, das
desigualdades em sade e das desigualdades sociais em geral.
b) as possibilidades de implementao com os recursos existentes. Admite-se que
existam necessidades de eventuais acrscimos de recursos em diversos segmentos do
setor sade. Por razes de natureza pragmtica e metodolgica, no presente
documento, esses acrscimos somente so considerados na medida em que no
subvertam a lgica de adequao das polticas aos meios disponveis (restrio
oramentria). Aportes mais vultosos de recursos pblicos necessitam, no setor sade
como em todo o setor pblico, de antecedentes avaliaes de eficincia que ainda no
foram realizadas em larga escala. Essa , inclusive, uma exigncia de natureza
constitucional instituda na Emenda Constitucional (EC) 19/98, artigo 3o.

66

texto para discusso | 1234 | nov 2006

c) as probabilidades significativas de xito. Alm dos aspectos tratados nos dois


itens precedentes, devem ser considerados: a tecnologia mdica disponvel, o tamanho
da populao, a geografia nacional, as peculiaridades dos organismos e das relaes
internacionais e as possibilidades do comrcio internacional de bens e de servios de
sade.
d) o atraso relativo do pas, ou dos espaos subnacionais, quando comparados
com outras realidades nacionais e internacionais relevantes.

6 ALGUMAS RECOMENDAES
a) Torna-se muito difcil avaliar e elaborar polticas de sade no Brasil sem o
estabelecimento de paradigmas de comparao detalhados, alm dos que so
comumente utilizados em sade pblica e nos relatrios da OMS. Faltam-nos
padres referenciais internacionais minuciosos. Isso dificulta a adoo de guias para
implementao de prticas de sade baseadas em evidncias. Necessitamos do
desenvolvimento e da padronizao de indicadores e de variveis vlidas e confiveis
para os recursos, para as polticas, para as aes efetivas e para os resultados em sade.
O Brasil no faz parte de um banco de dados detalhado e rigoroso que seja
sistematicamente atualizado e administrado por alguma instncia internacional alm
da OMS e da Organizao Pan-Americana de Sade (Opas). Essas instituies
produzem trabalhos excepcionais e so essenciais para a sade da humanidade. Mas
como (particularmente a OMS) tm abrangncia muito ampla, ficam limitadas a
indicadores que possam atender a (praticamente) todos os seus pases-membros.9
Mesmo as comparaes dentro do nosso pas so prejudicadas, pois ficam reduzidas as
possibilidades de atingirmos o estado da arte na elaborao e na avaliao de
programas e de polticas pblicas de sade. Para dar um exemplo mais especfico,
vemos que os 30 pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE)10 beneficiam-se de um excelente sistema consensual e
compartilhado de dados, estatsticas e informaes coletados desde a dcada de 1960,
alm de uma gama enorme de pesquisas especficas sobre a sade das populaes dos
pases-membros.11 Tal sistema no se limita aos indicadores usuais de mortalidade,
morbidade, esperana de vida e de recursos materiais e financeiros. Muito alm disso,
compila microdados referentes a temas to distintos como envelhecimento e sade,
urbanizao e sade, medicamentos, morbidades especficas, filas para cirurgias
eletivas, esquemas alternativos de financiamento e de conteno de custos, obesidade,
difuso e adoo de tecnologias, qualidade de servios, polticas de recursos humanos
etc. Os membros da OCDE beneficiam-se tambm de uma pletora de publicaes:
working papers, occasional papers, relatrios gerais e especficos e de trabalhos
cientficos (papers) publicados nos melhores peridicos internacionais. Esforos
diplomticos de cooperao deveriam ser encetados para que o Brasil ingresse em um
universo to rico, fazendo parte e usufruindo, pelo menos, dos benefcios gerados
9. Ver o Relatrio da OMS, op. cit., e os demais relatrios anuais dessa instituio.
10. Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Coria, Dinamarca, Eslovquia, Espanha, Estados Unidos, Finlndia,
Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Islndia, Irlanda, Itlia, Japo, Luxemburgo, Mxico, Nova Zelndia, Noruega, Polnia,
Portugal, Reino Unido, Repblica Tcheca, Sucia, Sua, Turquia.
11. Ver The OECD Health Project: towards high-performing health systems. OECD, 2004.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

67

pelos bancos de dados de sade da OCDE. No julgamos que essa tarefa seja
impossvel, pois a OCDE tem dedicado esforos especiais para o estudo de situaes
de sade em pases no-membros, incluindo o Brasil.
b) A qualidade do sistema deve ser permanentemente incrementada e avaliada. A
avaliao do sistema de sade brasileiro deve ser focalizada, preferencialmente,
naquilo que o sistema faz, e menos naquilo que o sistema . Tal recomendao
deveria ser vlida para todos os componentes do setor pblico e do setor privado.
Para a populao, como usuria e dependente do sistema, no importa muito saber se
os recursos disponveis so federais, estaduais, municipais, filantrpicos ou com
finalidades lucrativas. Importa que estejam disponveis e que sejam resolutivos, em
conformidade com prioridades locais e nacionais. As anlises da eficincia e da
eqidade da prestao dos servios deveriam anteceder a sua implementao.
Instituies independentes e no apenas os governos e as associaes classistas
devem participar das avaliaes. A auto-regulao e a competio regulada devem
complementar o quadro de incentivos para a melhoria geral do sistema de sade.
c) Na Introduo deste texto, vimos que a descentralizao do SUS um
imperativo constitucional. A crescente municipalizao dos recursos e das aes,
entretanto, ocorrem sob grandes riscos de fragmentao e de total falta de
coordenao, com srios impactos sobre a prestao dos servios e sobre a sade da
populao. Os recentes episdios que resultaram, no ano de 2005, na tentativa de
interveno federal logo revogada, por ser flagrantemente inconstitucional, de
acordo com o Supremo Tribunal Federal (STF) no Municpio do Rio de Janeiro
um exemplo claro desse problema. As graves dificuldades persistem e transcendem a
esfera municipal, espraiando-se para os estados federados. O quadro catico, em
algumas localidades, decorre de problemas de natureza econmica e gerencial (escala
de operaes inadequada e escassez localizada de recursos humanos, materiais ou
financeiros), mas tambm tem origem na poltica partidria, na fraca hierarquizao
do sistema e na ausncia de sanes claras para gestores descomprometidos com o
SUS. A regionalizao e os consrcios formados entre os municpios, apontados como
solues de carter cooperativo, tm, por diversas razes, exercido papel relativamente
limitado no SUS at o presente momento.12 Mas deveriam ser tratados como polticas
prioritrias, ao lado da efetiva definio (e efetiva atribuio e responsabilizao) do
papel das secretarias estaduais de sade, dos conselhos comunitrios e das comisses
de sade.
d) As polticas pblicas de sade devem observar, criteriosamente, a importncia
do setor privado para a populao brasileira. A CF/88 garante que a assistncia
sade livre iniciativa privada. Mas no devemos descuidar da compreenso, e
nem da escolha, da melhor maneira de atuao da iniciativa privada, no interesse
pblico. A assistncia do setor privado pode ser voluntria ou no, substituta ou
complementar ao setor pblico.13 Tambm pode ser ou no regulada e subsidiada
pelos governos. S no pode ser desconhecida em detalhes, como ocorre no Brasil. As
12. Ver, entre outros trabalhos, RIBEIRO, J. M.; COSTA, N. R. Consrcios municipais no SUS. Braslia: Ipea, 1999 (Texto
para Discusso, n. 669); alm de TEIXEIRA, L.; MACDOWELL, M. C.; BUGARIN, M. Consrcios intermunicipais de sade: uma
anlise luz da teoria dos jogos. Braslia: Ipea, 2002 (Texto para Discusso, n. 893).
13. Ver MARINHO; MORENO; CAVALINI, 2001, op. cit.

68

texto para discusso | 1234 | nov 2006

informaes concernentes ao setor privado devem ser coletadas, armazenadas e


divulgadas com padres e critrios compatveis com as informaes e os dados do
setor pblico. A atual dicotomia pblico versus privado no setor sade brasileiro
deletria. Mesmo especialistas referem-se ao sistema de sade brasileiro como se este
fosse o SUS. A quase completa desinformao reinante sobre o setor privado
inaceitvel. No se trata de preconizar a interveno ilimitada e discricionria do setor
pblico no setor privado. Trata-se de buscar a atuao pblica responsvel, no sentido
de dar aos usurios do setor pblico e do setor privado garantias de qualidade de
atendimento. E de melhorar a eqidade geral do sistema.
e) O SUS deveria dar tratamento preferencial aos prestadores de servios que
atendessem exclusivamente os pacientes do SUS. Alguns prestadores de servios
atendem pacientes avulsos, de planos de sade e do SUS. Torna-se impossvel, para
tais prestadores, para os planos de sade e para o SUS, avaliar e alocar exatamente os
custos e o desempenho originrios de tratamentos para os pacientes do SUS e para os
demais pacientes. Pior, muitos pacientes utilizam o SUS concomitantemente com o
sistema privado que no contrata com o SUS. A avaliao dos respectivos
desempenhos fica extremamente complicada.
f ) A diviso social dos riscos (risk pooling) deve ser incentivada. Os fundos
pblicos devem, na medida do possvel, sofrer incrementos que inibam os
pagamentos diretos dos servios pelos usurios (out-of-pocket), que so altamente
regressivos e viesados contra os pobres. A progressividade da arrecadao no depende
das autoridades de sade, mas impostos com carter regressivo no deveriam ser a
opo preferencial de poltica. Um forte fator de desigualdade a excluso dos
trabalhadores pobres do mercado de planos de sade.14 Mesmo os trabalhadores em
pequenas empresas, os informais e os trabalhadores por conta prpria so excludos
dos planos de sade coletivos e dos sistemas de autogesto, que so, usualmente, mais
baratos e oferecem melhores coberturas. A esses trabalhadores restam, to somente, o
pagamento direto, os planos individuais e o SUS.15 Caberiam, ento, medidas que
incentivassem a adeso desses trabalhadores aos planos. Grande parte dos entraves
decorre no de restries de renda ou de risco ocupacional, mas sim de custos de
transao que ningum assume. Entidades de classe, associaes e federaes, clubes e
entidades recreativas, associaes de moradores, entre outros, poderiam receber
incentivos para a constituio de planos de sade coletivos. Deve-se, inclusive, utilizar
tais planos de sade como incentivo formalizao das relaes de trabalho. Isso
traria outros benefcios. Os governos poderiam at mesmo ter que subsidiar tais
planos, mas estariam reduzindo os gastos posteriores no SUS com pacientes em graves
condies de sade. Alis, essa seria tambm uma poltica de eqidade. O governo
federal j subsidia os planos de sade dos declarantes do Imposto de Renda (IR), e
todos os nveis de governo (mas nem todos os governos) subsidiam os planos de sade
dos funcionrios pblicos. Algum sistema de porta de entrada (gatekeepers) deveria ser
constitudo, para evitar o excesso de uso (moral hazard).
14. Ver, a esse respeito, NERI; SOARES, 2002, op. cit.
15. Uma proposta para reformulao do mercado de planos de sade no Brasil est em OCK-REIS, C. O. A reforma
institucional do mercado de planos de sade: uma proposta para a criao de benchmarks. In: Prmio em Economia da
Sade, 1o Prmio Nacional 2004. Braslia: Ipea, 2004 (Coletnea Premiada).

texto para discusso | 1234 | nov 2006

69

g) Os recursos do sistema de sade brasileiro so limitados e insuficientes para


atender, de modo imediato, todas as demandas da populao, com a melhor
qualidade possvel. Existem, basicamente, duas formas universais de racionamento: o
sistema de preos e as filas. No setor privado, os preos so, usualmente, uma opo
preferencial de poltica de racionamento. Mas no devem ser a nica, ainda mais na
presena da atuao do setor pblico. A integrao pode minimizar os efeitos do
racionamento. No setor pblico (e mesmo no privado que contrata com o SUS) as
filas, embora execradas pela populao, so a opo predominante. As filas deveriam
ser mais bem compreendidas e administradas, pois no ocorrem apenas no Brasil.
Entretanto, a comparao da administrao das filas do SUS no Brasil com as de
outros pases que reportam filas (Austrlia, Canad, Espanha, Noruega, Reino Unido,
entre outros) revela uma situao absurda e inaceitvel sob qualquer padro tcnico,
administrativo ou poltico. A desinformao, as perdas e os sofrimentos evitveis so
ainda mais aberrantes, por desconhecidas.16
h) Os recursos para o sistema de sade devem ser cuidadosamente alocados entre
recursos correntes e de investimento e entre a preveno e a cura.17 Para o setor
privado, o Estado tem um importante papel de incentivador de desempenho
adequado. O Estado deve cuidar, imediatamente, da correta remunerao dos
profissionais de sade, que baixssima na rede pblica do pas. No existem
justificativas, nem de escolaridade nem de relevncia, para as enormes diferenas
salariais existentes entre os profissionais de sade do setor pblico e diversas
categorias de profisses no mesmo setor pblico. A conseqncia uma evaso de
crebros para o setor privado e para outros setores do prprio governo, notadamente
para as especialidades mais bem remuneradas, nas regies Sul e Sudeste. O governo
federal no pode pagar diretamente aos mdicos de estados e municpios, mas algum
fundo especial de complementao salarial (nos moldes dos fundos para a educao
bsica e fundamental) deveria ser criado com urgncia. Note-se que, entre os
servidores pblicos da sade com nvel de escolaridade superior, apenas 27,15% tm
jornada de trabalho semanal de 40 horas ou mais, de acordo com o Datasus.
Concomitantemente com a elevao dos salrios, propomos a Dedicao Exclusiva
(DE) como ocorre para muitos docentes em algumas Universidades Pblicas ao
setor pblico como condio de ingresso na rea de sade. Os constantes conflitos de
interesse entre as atividades pblicas e privadas em sade ocasionam quedas de
produtividade em ambos os setores. Os desnveis regionais na assistncia e no quadro
epidemiolgico so flagrantes.18 A formao dos recursos humanos deve ser dirigida,
preferencialmente, para as atividades de preveno, nas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste (excluindo-se, talvez, Braslia). As bolsas pblicas de pesquisa, de psgraduao e de residncia mdica deveriam refletir tais interesses.
i) O SUS utiliza um sistema de pagamentos fixos por procedimentos as
Autorizaes de Internaes Hospitalares (AIHs) aos hospitais do SUS. Esse
16. Ver MARINHO, A. Um estudo sobre as filas para internaes e para transplantes no Sistema nico de Sade Brasileiro.
Rio de Janeiro: Ipea, 2004 (Texto para Discusso, n. 1.055).
17. Avalia-se que o saneamento mais custo-efetivo do que as aes curativas em MENDONA, M. J. C.; SEROA DA MOTTA, R.

Sade e saneamento no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2005 (Seminrios Dimac, 183).
18. Ver MARINHO; MORENO; CAVALINI, 2001, op. cit.

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texto para discusso | 1234 | nov 2006

sistema, que merece ser rediscutido, implementado em larga escala (com algumas
especificidades para os hospitais universitrios e filantrpicos), independentemente da
natureza da gesto e da especialidade dos hospitais, dos esforos empreendidos e da
qualidade e eficincia dos resultados obtidos. Alegando perdas econmicas, os
hospitais com fins lucrativos esto abandonando o SUS.19 O sistema de pagamentos
poderia conter: um valor fixo, para assegurar que parte dos custos fixos dos hospitais
seria coberta; um valor per capita, para incentivar a expanso do atendimento; e um
valor relacionado ao desempenho, preferencialmente avaliado por metas especficas de
qualidade e de eficincia.20
j) A conteno dos custos crescentes requer uma combinao de controles
oramentrios e administrativos sobre pagamentos, preos, salrios, sobre a demanda
e sobre a oferta de servios. Alguns tratamentos e internaes, principalmente quando
voltados para os pobres, devem ser totalmente gratuitos (ex: tratamento de
tuberculose, diabetes e hipertenso arterial), pois o abandono do tratamento
aprofunda as desigualdades, ao comprometer a sade de modo permanente, e eleva
brutalmente os custos finais do sistema e das doenas. Em alguns casos, alm dos
medicamentos, subsdios explcitos deveriam ser adotados, como o fornecimento de
passagens e de alimentao, alm do auxlio-doena. A adoo de novas tecnologias,
incluindo medicamentos e novos mtodos de diagnstico, alm dos testes clnicos,
deve ser precedida de testes rigorosos de custo-efetividade e de relevncia
epidemiolgica. Uma vez aprovada, a introduo no pas deve ser feita de modo
gradativo, considerando-se as especificidades geogrficas, temporais e financeiras dos
potenciais beneficirios e os eventuais impactos sobre as contas pblicas e sobre o
balano de pagamentos. Os custos crescentes em sade desaconselham a adoo de
novas tecnologias apenas sob o crivo do critrio da efetividade e da segurana clnica.

19. Existe uma clara especializao entre os hospitais com fins lucrativos e os hospitais sem fins lucrativos no SUS. Ver
mais sobre esse aspecto em MARINHO, A. Evidncias e modelos sobre a coexistncia de hospitais com fins lucrativos e
hospitais sem fins lucrativos no Sistema nico de Sade Brasileiro. Rio de Janeiro: Ipea, 2004 (Texto para Discusso,
n. 1.041).
20. A base dessa proposio est em CHALKLEY, M.; MALCOMSON, J. M. Governmental Purchasing of Health Services. In:
Handbook of Health Economics, v. 1A, Elsevier, 2000. Uma demonstrao das possibilidades de avaliao da eficincia
dos hospitais do SUS est em MARINHO, A. Avaliao da eficincia tcnica nos servios de sade dos municpios do
Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Ipea, 2001 (Texto para Discusso, n. 842).

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71

72

texto para discusso | 1234 | nov 2006

CONFUSES EM TORNO DA NOO DE PBLICO: O


CASO DA EDUCAO SUPERIOR PROVIDA POR
QUEM, PARA QUEM?
Ricardo Paes de Barros
Mirela de Carvalho
Samuel Franco
Rosane Mendona*
Paulo Tafner

1 INTRODUO
A educao superior no pode ser considerada um bem pblico, embora muito se
argumente nessa direo, uma vez que no satisfaz duas condies bsicas: a) o custo
adicional por um indivduo a mais se beneficiar do bem ser zero; e b) ser muito
difcil, seno impossvel, excluir uma pessoa que esteja interessada em se beneficiar do
bem. Mas, se a educao superior no um bem pblico, por que ento subsidi-la?
Existem vrias razes para justificar esse subsdio, sendo a mais comum as
externalidades geradas por ela. Entretanto, mesmo aceitando os argumentos para que
o Estado a subsidie, isso no significa que ele tenha que produzi-la, podendo envolver
o setor privado na proviso desse servio.
Apesar de serem muito frgeis os argumentos que defendem a produo pelo
Estado da educao superior, essa a situao que, de fato, prevalece hoje no pas. O
problema decorrente que o Estado subsidia quase que exclusivamente as instituies
pblicas, gerando grande ineficincia no sistema. Alm disso, porque o subsdio vai
prioritariamente para as instituies pblicas, acaba ocorrendo uma grande confuso
entre os critrios para o acesso universidade e os critrios para a gratuidade.
Esse estudo tem como objetivo organizar a discusso em torno da proviso de
educao superior, buscando contribuir para esclarecer algumas confuses freqentes,
como, por exemplo, a necessidade de o setor pblico prover esse servio. Para tanto, o
trabalho encontra-se organizado em quatro sees, alm desta introduo. A segunda
seo faz uma breve descrio do desempenho educacional ao longo das ltimas duas
dcadas, mostrando que no houve acelerao na expanso do ensino superior como
ocorreu no ensino fundamental e no mdio. A seo 3 apresenta algumas evidncias
dos benefcios privados da educao superior e discute qual a racionalidade para o
Estado subsidiar um bem com tamanho retorno privado. A seo 4 entra, ento, no
cerne do trabalho, discutindo a questo da proviso desses servios qual a
racionalidade para a proviso pblica ou privada? A seo 5 trata da separao entre o
acesso educao superior e o acesso gratuidade na universidade. Por fim, a seo 6
* Da UFF.

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73

tece as consideraes finais, discutindo quem se beneficia e quem deveria se beneficiar


da educao superior.

2 O DESEMPENHO EDUCACIONAL DO BRASIL NAS LTIMAS


DUAS DCADAS
Ao longo da ltima dcada,1 os indicadores educacionais melhoraram de forma
significativa. Conforme mostra a tabela 1, a melhoria ocorrida na maioria dos
indicadores foi ao menos duas vezes mais intensa nesse perodo do que na dcada de
1980.2
TABELA 1

Indicadores de freqncia e concluso por srie e faixa etria


1982

Indicadores

1993

2004

Variao % Variao % Velocidade


1982-1993 1982-1994

relativa

Percentagem de crianas de 12 anos que freqenta

0,80

0,91

0,97

0,9

1,4

1,4

Percentagem de crianas de 12 anos que completou a 4 srie

0,31

0,46

0,75

0,7

1,3

1,9

Percentagem de crianas de 15 anos que freqenta

0,59

0,70

0,89

0,5

1,2

2,3

Percentagem de crianas de 15 anos que completou a 4 srie

0,61

0,70

0,90

0,4

1,4

3,3

Percentagem de crianas de 15 anos que completou a 8 srie

0,09

0,15

0,36

0,6

1,2

2,1

Percentagem de adolescentes de 18 anos que completou a 8 srie

0,29

0,36

0,67

0,3

1,3

4,2

Percentagem de adolescentes de 18 anos que completou o mdio

0,06

0,09

0,25

0,4

1,2

2,9

Percentagem de jovens de 21 anos que completou a 8 srie

0,37

0,42

0,70

0,2

1,2

6,1

Percentagem de jovens de 21 anos que completou o mdio

0,18

0,20

0,46

0,2

1,2

7,8

Fontes: Estimativas produzidas com base nas Pnads de 1982, 1993 e 2004.
a

Variao relativa = ln(l/(1-l)), onde l o indicador.

Os avanos obtidos, entretanto, conforme j se sabe, foram muito mais


quantitativos do que qualitativos. As taxas de repetncia e reteno3 em todas as sries
do ensino fundamental declinaram substancialmente, embora o rendimento escolar
medido pelo Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) do Ministrio
da Educao (MEC) tenha permanecido inalterado. A expanso ocorrida no ensino
mdio foi ainda mais acelerada do que no fundamental, garantindo uma considervel
reduo na evaso ao final deste ltimo nvel. Conforme mostra o grfico 1, a taxa de
reteno ao final do ensino fundamental caiu cerca de 13 pontos percentuais (p.p.)
entre 1993 e 2004. No somente a cobertura aumentou muito, mas tambm se
reduziu a defasagem srie-idade.
A expanso da educao superior, no entanto, no tem sido capaz de
acompanhar o progresso na educao mdia ao longo das ltimas dcadas. Apesar de
a matrcula nas universidades ter aumentado significativamente, a proporo de
1. Estamos nos referindo a ltima dcada como o perodo 1993-2004, sendo 2004 o ltimo ano disponvel da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) quando da realizao deste levantamento.
2. Estamos considerando o perodo de 1982 a 1993.
3. Estimamos a taxa de reteno como a proporo dos indivduos com ao menos e anos de estudo que tm apenas e
anos de estudo.

74

texto para discusso | 1234 | nov 2006

jovens que terminam o ensino mdio e no tm acesso universidade no diminuiu


(ver grfico 1). Em 2004, cerca de 76% dos jovens entre 18 e 24 anos que
terminaram o ensino mdio no ingressaram na universidade. Em 1982 essa
proporo era quase 7 p.p. menor, indicando que o gargalo educacional ao final desse
ciclo vem aumentando no pas.
GRFICO 1

Grfico 1: Evoluo da taxa de reteno ao final do ensino fundamental e


do mdio para jovens de 18 a 24 anos

Evoluo da taxa de reteno ao final do ensino fundamental e do mdio para jovens de 18 a 24 anos
80
75
70
69,8 69,1 68,9 69,1
65 69,1 68,3

70,3 71,1 70,5

73,2 72,9

72,1

75,5
74,3 74,4 74,5

76,7 76,5
75,5 75,8

60
55
Taxa de reteno (%)

50
45
40
35
30
25

29,3 29,0 30,0 30,1 29,7 29,3 28,4 29,5 28,3

29,6 28,5

26,4 25,6

24,0

22,7

21,3
18,8

Mdio

20
15

17,5 16,5
16,0

Fundamental

10
5
0

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Anos

Fonte: Estimativas produzidas com base nas Pnads de 1976 a 2004. Porm, nos anos de 1980, 1991, 1994 e 2000 a Pnad no foi a campo.

Recentemente, entretanto, observa-se um crescimento acentuado da matrcula


inicial na educao superior. O nmero de vagas para a universidade tem crescido
mais de 15% ao ano (a.a.); e a matrcula inicial, que era ligeiramente inferior a 1/3 da
matrcula total em 1999, passou para cerca da metade em 2004 (ver grfico 2).
O nmero de vagas para o primeiro ano era de 1,6 milho em 2004 e, portanto,
muito similar ao nmero de jovens que terminam o ensino mdio a cada ano, 1,8
4
milho. Apesar disso, apenas 1/4 dos jovens que completaram o ensino mdio
freqenta ou j freqentou a universidade, de acordo com a Pnad de 2004. Como
explicar esse aparente paradoxo?
A explicao encontra-se no desbalanceamento entre fluxo e estoque. Se, por um
lado, verdade que o ensino mdio gradua a cada ano apenas 1,8 milho de jovens
que, dada a oferta atual, poderiam quase todos encontrar uma vaga na universidade,
por outro lado, tem-se que considerar que a demanda por educao superior no se
limita aos que se graduaram no ensino mdio no ano anterior. Uma vez que
historicamente a oferta de vagas na universidade foi sempre muito limitada, o pas
conta hoje com mais de 25 milhes de pessoas (47% com menos de 30 anos de
idade) com educao mdia completa que no freqentam nem nunca freqentaram
a educao superior.5

4. Valor mdio obtido com base nas informaes das Sinopses Estatsticas da Educao Bsica do MEC de 1995 a 2005.
5. Estimativa obtida com base nas informaes da Pnad de 2004.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

75

GRFICO 2

2: Evoluo temporal do nmero de concluintes do ensino mdio,


Evoluo Grfico
temporal
do nmero de concluintes do ensino mdio, nmero de vagas e nmero
nmero de vagas e nmero de matrculas no ensino superior
de matrculas no ensino superior
2,5

Nmero de matrculas
Vagas oferecidas

Pessoas (em milhes)

2,0

Nmero de concluintes do mdio

1,5

1,0

0,5

0,0
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Anos

Fontes: Sinopses Estatsticas da Educao Superior de 1994 a 2004 e Sinopses Estatsticas da Educao Bsica 1995 a 2004.

Assim, embora o nmero de vagas hoje oferecidas seja suficiente para atender o
fluxo corrente de graduados do ensino mdio,6 a insuficincia de oferta ao longo das
ltimas dcadas levou a um substancial estoque de demanda no atendida. Em
conjunto, a demanda total cerca de 14 vezes o nmero de graduados a cada ano no
ensino mdio. A est, portanto, a explicao para apenas 1/4 deles ter acesso efetivo
educao superior, mesmo quando a disponibilidade de vagas j muito prxima.
Alm disso, vale ressaltar que uma coorte de jovens no Brasil conta com cerca de
3,5 milhes de jovens. Se o objetivo garantir o acesso universidade a 3/4 desses
jovens,7 ento, uma vez acomodado o estoque de demanda no atendida nas ltimas
dcadas, as vagas oferecidas na universidade deveriam estabilizar-se em torno de 2,7
milhes portanto, 75% a mais que o atualmente disponvel.
Em suma, a despeito da acelerada expanso na educao superior ao longo dos
ltimos anos, seria necessrio que esse passo acelerado continuasse ao longo de toda a
prxima dcada para que, ao menos do ponto de vista quantitativo, a oferta de
educao superior fosse equacionada. Na medida em que a) o elevado estoque de
demanda no atendida no passado concorre com o fluxo atual de egressos do ensino
mdio e b) apenas uma parcela dos que freqentam o ensino mdio o concluem, para
que todos fossem atendidos seria necessrio que a oferta de vagas superasse por vrios
anos o seu valor histrico. Dado que a expanso da educao superior envolve muitas
vezes investimentos irreversveis, seja em infra-estrutura, seja na qualificao dos
recursos humanos, no evidente como o sistema iria atender esse elevado
componente transitrio da demanda atual. Seria vivel expandir a oferta apenas

6. importante lembrar que, embora a oferta hoje seja suficiente para atender a todos os que terminam o ensino mdio,
apenas uma parcela consegue concluir esse nvel.
7. Essa apenas uma meta que toma como base a proporo dos jovens pertencentes elite na regio Sul do Brasil que
tem acesso universidade.

76

texto para discusso | 1234 | nov 2006

temporariamente? O setor privado teria os incentivos e a capacidade para atender essa


demanda transitria?

3 BENEFCIO PRIVADO, BEM PBLICO E EXTERNALIDADES


Parecem existir poucas dvidas de que a educao e, em particular, a educao
superior tm impacto sobre produtividade, empregabilidade, remunerao, condies
de sade, entre outros benefcios. De maior importncia para o argumento deste
estudo, no parece haver dvidas de que os benefcios privadamente apropriados da
educao superior so substanciais.
De fato, a remunerao dos trabalhadores com educao superior cerca de
380% maior do que a remunerao mdia da fora de trabalho brasileira, e 57% dos
indivduos com educao superior vivem entre os 10% mais ricos do pas. Enquanto
71% dos indivduos com educao superior vivem em domiclios que possuem
computador, apenas 16% da populao brasileira se encontram nessa situao. Mais
de 67% dos domiclios onde vivem aqueles com educao superior tm dois ou mais
banheiros, mas apenas 21% da populao brasileira vivem em domiclios com essas
condies.
Esses indicadores revelam inequivocamente que pessoas com educao superior
tm condies de vida muito acima da mdia nacional. Evidentemente, no se pode
afirmar que essas melhores condies de vida decorram diretamente da educao
superior. possvel que aqueles com educao superior tenham herdado parte de sua
riqueza ou que sejam mais talentosos. Nesses casos, suas condies de vida seriam
bem acima da mdia mesmo se no tivessem tido acesso educao superior.
Contudo, a elevada demanda por educao superior existente indica que boa parte
dessas vantagens resulta, de fato, do acesso educao superior.
Algumas vezes se argumenta que a educao em particular, a educao superior
um bem pblico.8 Evidentemente, essa argumentao incorreta. Para que se
pudesse caracterizar a educao superior como um bem pblico, ela deveria satisfazer
duas condies: a) o custo adicional por um indivduo a mais se beneficiar do bem ser
zero; e b) ser muito difcil, seno impossvel, excluir uma pessoa que esteja interessada
em se beneficiar do bem. Entretanto, como o vestibular deixa muito claro, o
atendimento a uns impede o atendimento a outros. As vagas para ingressar na
universidade so limitadas, de tal forma que alguns podem ser excludos. De fato, um
servio para o qual existe um mercado em que as pessoas pagam para serem atendidas
no poderia ser caracterizado como um bem pblico, por mais que o setor pblico
participe da proviso desse servio e atue na sua regulao. No caso de um bem
pblico, como ningum pode ser excludo, no h incentivos para as que as pessoas
paguem por esse bem.
A importncia das externalidades geradas pela educao superior isto , a
diferena entre os ganhos sociais e privados uma questo fundamental para a
gesto da poltica pblica, uma vez que a sua existncia, em grande medida, que
forneceria a justificativa para que a sociedade subsidiasse a sua proviso. Muito se
8. Para a definio clssica de bem pblico, ver Stiglitz, J. E. Economics of the public sector. 2nd Ed. Nova York: Norton
& Company, 1998.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

77

argumenta e se poderia argumentar corretamente sobre as externalidades geradas pela


educao superior, mas, em realidade, pouco se sabe sobre a sua magnitude e
importncia, embora todas as estimativas disponveis indiquem a sua existncia. Em
particular, no existe evidncia de que os ganhos da educao superior no sejam, em
grande medida, privadamente apropriados.
No entanto, mesmo a educao superior no sendo um bem pblico e nem
responsvel por gerar considerveis externalidades, podem existir razes para subsidila. Como ela um investimento, imperfeies existentes no mercado de crdito
podem recomendar que, para garantir a igualdade de oportunidades, a educao
superior seja subsidiada para os pobres ou mesmo para todos que a desejem.
Existem, entretanto, algumas dificuldades com a idia de subsdios educao
superior. Uma delas o fato de que, como os retornos privados so elevados, mais
recomendvel que um subsdio seria a garantia de crdito. Nesse caso, todos
poderiam ter acesso sem a necessidade de elevar o gasto pblico ou realizar
transferncias para as famlias que, invariavelmente, tornam-se as mais ricas.

4 PROVISO PBLICA VERSUS PRIVADA


Para aqueles que se beneficiam da educao superior, o que importa a qualidade da
educao recebida e o seu custo privado. Do ponto de vista do beneficirio, dada uma
qualidade e um custo, pouco importa se a proviso do servio pblica ou privada.
Portanto, qual a racionalidade para a proviso pblica? Se o setor pblico quer
subsidiar a educao superior de alguns, ento, por que ele no se limita a pagar
parcialmente ou integralmente pelos servios oferecidos privadamente queles que
deseja beneficiar? A seguir, buscamos discorrer sobre a racionalidade para a proviso
pblica e privada da educao superior.
4.1 PROVISO PBLICA
Existem algumas justificativas para a participao do setor pblico na produo da
educao superior e o que todas tm em comum a necessidade de corrigir falhas de
mercado. Nenhuma, entretanto, parece muito convincente. A primeira seria a
necessidade de controlar o custo e a qualidade dos servios oferecidos. Se o governo
necessita controlar o custo e a qualidade pode ser muito til que ele prprio participe
da produo, pois dessa forma ele ter melhores informaes sobre todo o processo
produtivo. No caso da educao superior, essa justificativa discutvel, em primeiro
lugar, porque o mercado bastante competitivo e, portanto, existe pouca
racionalidade para se regular o custo e a qualidade. Em segundo lugar, mesmo que se
deseje regular essas dimenses do processo produtivo, ambas podem ser facilmente
mensurveis em particular, porque no caso da educao superior esse processo
bastante transparente e a qualidade de mensurao relativamente fcil. Existe no
pas uma tradio ampla para a ordenao de instituies de ensino superior segundo
a qualidade e a excelncia dos servios que oferece.
Uma segunda justificativa seria a ausncia de interesse do setor privado pelo
setor. Essa justificativa no Brasil encontra pouca fundamentao, uma vez que a
participao do setor privado crescente e muito maior que a do setor pblico. No

78

texto para discusso | 1234 | nov 2006

Brasil o investimento privado no setor parece sempre ter sido limitado por
regulamentaes e impedimentos legais, mas jamais por falta de interesse.
Por fim, uma justificativa comumente apontada para a participao do setor
pblico a qualidade e a excelncia. Apenas o setor pblico teria condies de prover
servios realmente de qualidade e em reas como medicina e engenharia, nas quais o
custo pode ser muito elevado. A experincia internacional e crescentemente
tambm a nacional indica que o setor privado capaz de oferecer um amplo leque
de servios, indo desde cursos noturnos de baixo custo e qualidade limitada at cursos
de medicina e engenharia em tempo integral e de altssima qualidade.
Quando cursos em determinadas reas como medicina so muito custosos e
geram grandes externalidades, necessrio subsidi-los para que a demanda seja
socialmente satisfatria. A necessidade de subsidiar, entretanto, no implica que a
produo tenha que ser estatal. O subsdio deveria ir para a produo do servio
independentemente de a produo ser pblica ou privada.
Ainda mais difcil de justificar a opo por subsidiar apenas os servios
oferecidos pelo setor pblico. Em princpio, o que justifica o subsdio educao a
externalidade ou a situao de pobreza do beneficirio, no importando se a educao
est sendo adquirida numa universidade pblica ou privada.
4.2 O SETOR PRIVADO HOJE
Se a racionalidade para a proviso pblica de educao superior j limitada, o
monoplio pblico na proviso de educao superior no parece ter qualquer
justificativa. No Brasil, a participao privada elevada e crescente, tendo passado de
56% em 1994 para 72% das matrculas totais em 2004, e de 63% para 78% no caso
das matrculas iniciais.9
Dadas a qualidade dos servios pblicos e a capacidade de expanso do setor
privado, o sucesso da educao superior ir depender do estmulo a uma concorrncia
produtiva entre os dois setores. fundamental que o setor privado seja capaz de
elevar continuamente a qualidade dos servios oferecidos e que o setor pblico
recupere sua capacidade de investimento e expanso.
O sistema atual, em que acesso implica necessariamente gratuidade, limita a
capacidade de concorrncia do setor privado com o setor pblico. Nesse caso, mesmo
que a qualidade nos dois setores seja igual, todos os que tiverem acesso universidade
pblica e, em particular, os melhores alunos iro preferi-la, dado que gratuita.
Igual qualidade a um menor custo, quem preferiria o setor privado? No sistema atual,
a nica forma de o setor privado competir com o pblico e atrair os melhores alunos
oferecer uma educao de maior qualidade ou maiores convenincias em termos de
horrio, local e especialidades. O setor privado necessita oferecer servios de
qualidade muito mais elevada para poder atrair alunos com acesso ao setor pblico,
ou seja, o diferencial de qualidade tem que compensar o diferencial de custo.
evidente que a maior eficincia do setor pblico torna a misso do setor privado quase
impossvel. Como competir com um concorrente que tem seu produto subsidiado?
9. Ver MEC. Sinopse Estatstica da Educao Bsica, 2004.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

79

Todos os que tm a oportunidade, e a esto praticamente todos os melhores


estudantes, acabam por escolher o setor que subsidiado.
Outra limitao importante causada pela restrio dos subsdios aos servios
publicamente oferecidos o uso da infra-estrutura privada para o atendimento aos
mais pobres. No sistema atual, como os recursos pblicos beneficiam apenas as
universidades pblicas, aqueles que buscam atendimento gratuito s podem ser
atendidos por essas instituies. Uma pessoa pobre que s tenha condies de
freqentar a universidade quando subsidiada teria como sua nica opo ser admitida
numa universidade pblica.
Note-se que essa no a forma como funciona no Brasil o Sistema nico de
Sade (SUS), que garante ao beneficirio a opo de escolher entre instituies
pblicas ou privadas devidamente cadastradas, e os recursos pblicos fluem para as
instituies de acordo com a populao atendida e o tipo de servio prestado,
independentemente de serem pblicas ou privadas. O ProUni , em certa medida,
um passo nessa direo, em que o setor privado se compromete a dar bolsas de estudo
para estudantes de famlias relativamente pobres selecionadas pelo setor pblico. Na
medida em que essas bolsas representam renncia fiscal, recursos pblicos esto sendo
direcionados para o setor privado. Como o nmero de bolsas predeterminado por
instituio, os recursos ainda continuam atrelados s instituies e no aos
beneficirios.
Na medida em que os subsdios pblicos sejam outorgados aos alunos
independentemente da escolha de uma instituio pblica ou privada, e na medida
em que a disponibilidade de crdito educativo se expanda, no apenas os recursos
pblicos iro fluir em maior quantidade para a universidade privada como, tambm,
ela poder competir em igualdade de condies com a pblica. Nesse caso, o custo
percebido por qualquer aluno com opo de acesso aos dois setores ser o mesmo. Se
o grau de subsdio estiver atrelado no instituio, mas sim ao aluno, este ir sempre
optar pelo servio de melhor qualidade ou pelo mais adequado aos seus interesses e
necessidades. Por outro lado, o fim da gratuidade da universidade pblica e a
expanso do crdito educativo podem expandir a disponibilidade de recursos para a
universidade pblica e lhe dar capacidade de investimento e expanso da oferta de
servios.

5 O PROCESSO DE SELEO: ACESSO E GRATUIDADE


Na medida em que no possvel garantir acesso universal gratuito, isto , na medida
em que a disponibilidade de vagas e os recursos pblicos so limitados, a seleo
daqueles que tero acesso educao superior e, dentre estes, aqueles que tero acesso
gratuito, indispensvel para garantir a efetividade e a eqidade no sistema. E
fundamental separar esses dois processos seletivos. Em princpio, os critrios para
garantir prioridade no acesso deveriam ser distintos daqueles para a gratuidade.
No caso da universidade pblica brasileira, esses dois processos foram
desnecessariamente unificados. Aqueles que tm acesso tambm tm
automaticamente a gratuidade. Curiosamente, no caso da educao superior privada
que esses dois processos so tratados separadamente. Dentre os estudantes

80

texto para discusso | 1234 | nov 2006

selecionados, alguns recebem uma bolsa de estudo da prpria instituio, outros


recebem crdito pblico subsidiado, e outros pagam integralmente pelos servios.
Uma vez reconhecida a necessidade de distino entre esses dois processos de
seleo, resta discutir os critrios que deveriam ser utilizados em cada caso. Esse o
objetivo das prximas subsees.
5.1 CRITRIOS DE ACESSO
Na medida em que no existem vagas no ensino superior para atender a todos os que
desejam freqent-lo, como decidir quem deve ter prioridade? Como o custo do
atendimento essencialmente independente do beneficirio, aqueles cujo
atendimento leva ao maior benefcio social deveriam ter prioridade. Portanto, o
importante no o quanto um indivduo se beneficia privadamente da educao
superior, mas o benefcio social gerado. Assim, na medida em que as externalidades
da educao so maiores nas reas pobres e no interior do pas, deveriam ter
prioridade os candidatos originrios dessas reas, caso tenham maior probabilidade de
retornar a elas.
tambm importante ressaltar que o benefcio da educao superior no igual
ao seu valor adicionado. Esse benefcio deve ser medido pela diferena entre o valor
adicionado da educao superior e o benefcio lquido da melhor alternativa
disponvel. Assim, mesmo quando o valor adicionado elevado, o benefcio da
educao superior pode ser limitado se, na impossibilidade de freqent-la, o
candidato tiver uma alternativa que lhe garanta benefcios similares. Por exemplo,
para um jovem que pudesse obter crdito subsidiado para ir universidade ou para
abrir um pequeno negcio, o benefcio lquido da universidade seria o valor
adicionado descontado o benefcio que o pequeno negcio lhe traria. Obviamente,
nesse exemplo consideramos as duas alternativas como excludentes. Se fosse possvel
ir universidade e depois abrir o pequeno negcio, ento abrir o negcio no seria
uma alternativa universidade. Nesse caso, a alternativa seria apenas abrir um
negcio mais cedo, e, portanto, o benefcio dependeria de que diferena faria o
momento em que o negcio aberto. A seguir trazemos algumas reflexes sobre os
critrios de acesso educao superior.
5.1.1 timo social e meritocracia
Seria meritocrtico um sistema de prioridade baseado no benefcio social? Na medida
em que o benefcio est relacionado ao que ir acontecer no futuro e o mrito est
relacionado com o que foi feito no passado, a prioridade baseada no benefcio lquido
no seria uma regra intrinsecamente meritocrtica. evidente que, na medida em que
o benefcio do acesso universidade esteja altamente correlacionado com o
desempenho educacional passado, pode ser que operacionalmente a melhor forma de
priorizar o benefcio social lquido seja priorizar o desempenho escolar passado.
importante reconhecer que, nesse caso, a natureza meritocrtica do processo apenas
instrumental.
A impossibilidade de se medir o impacto futuro do acesso nos obriga, do ponto
de vista operacional, a conceber sistemas de seleo baseados no passado. A questo ,

texto para discusso | 1234 | nov 2006

81

portanto, que aspectos do passado so mais indicativos do impacto que o acesso


educao superior ter no futuro. Em que medida o desempenho no Exame Nacional
do Ensino Mdio (Enem) ou no vestibular, em geral, um bom indicador dos
benefcios futuros? Na medida em que o benefcio social da educao superior seja
determinado pelo nvel de conhecimento na entrada, e na medida em que o Enem ou
os vestibulares meam adequadamente o nvel de conhecimento, esses instrumentos
serviro como excelentes critrios de seleo.
Entretanto, pode ser que o benefcio da educao superior dependa muito mais
da velocidade com que uma pessoa consegue acumular conhecimentos do que
propriamente do seu nvel atual. evidente que, se todos partiram do mesmo ponto e
dedicaram igual esforo, ento, diferenas atuais de conhecimento identificam
diferenas de velocidade na sua acumulao. Nesse caso, o Enem continuaria a ser um
excelente critrio para seleo.
5.1.2 Ambiente familiar, situao inicial e taxa de acumulao
O que dizer do Enem, entretanto, se os pontos de partida forem distintos, ou se a
hiptese da continuidade do esforo no for verdadeira? Quando o que importa a
taxa de acumulao de conhecimento, o ambiente familiar pode ser importante e
deveria ser levado em considerao explicitamente no processo de seleo. Dois casos
polares merecem particular ateno. Por um lado, podemos ter uma situao onde
diferenas de ambiente familiar tm um impacto substancial sobre as condies
iniciais, mas no sobre a taxa de acumulao. Nesse caso, se dois candidatos
provenientes de ambientes familiares muito distintos tm nveis de conhecimento
similares, aquele com pior ambiente familiar ter certamente uma taxa de acumulao
muito maior, mesmo que atualmente ainda apresente um nvel de conhecimento
inferior. Ento, se o objetivo priorizar os candidatos com maior taxa de acumulao
de conhecimento, o processo de seleo deve ajustar o nvel de conhecimento atual
por diferenas no ambiente familiar.
Por outro lado, podemos ter uma situao (talvez a mais provvel) em que o
ambiente familiar, em vez de diferenciar as condies iniciais, tem impacto sobre a
taxa de acumulao de conhecimento. Assim, crianas pobres cujos pais tm baixa
escolaridade acumulam conhecimento mais lentamente. Nessa hiptese, se todos
partiram das mesmas condies iniciais, diferenas no nvel atual refletem diferenas
na taxa de acumulao e, portanto, o Enem e processos seletivos similares podem ser
ideais. Nesse caso, o sistema educacional certamente perpetua as desigualdades
existentes. Entretanto, a soluo no estaria em mudar o sistema de seleo, mas sim
o processo educacional anterior (educao bsica), de tal forma que crianas e
adolescentes de diferentes ambientes familiares tivessem as mesmas chances de
acumular conhecimento. Sem mudanas no sistema, o impacto social da educao
superior sobre candidatos oriundos de ambientes familiares mais pobres ser inferior
ao impacto sobre candidatos cujos ambientes familiares so mais ricos, levando a que
o uso da educao superior para reduzir desigualdade, nesse caso, tenha importantes
custos para a eficincia.

82

texto para discusso | 1234 | nov 2006

5.1.3 Substitutibilidade do esforo


Mesmo entre candidatos oriundos de ambientes familiares similares, o uso de critrios
como o Enem pode no ser adequado quando existem importantes diferenas de
esforo, e o critrio ideal a taxa de acumulao e no o nvel de conhecimento. Se,
por exemplo, por motivos mdicos ou por falta de servios educacionais, um
adolescente no acumulou conhecimento durante parte de sua vida, seu nvel atual de
conhecimento no um bom indicador de sua capacidade de acumular
conhecimento. Na medida em que esses eventos forem superados, um candidato com
pior desempenho no Enem pode ter uma taxa maior de acumulao, e da um maior
benefcio social de freqentar a educao superior. Da mesma forma, algum que
estudou trs anos consecutivos para o vestibular pode ter um maior conhecimento no
momento do vestibular do que um outro candidato bem mais jovem e com maior
potencial para a educao superior. Deve-se levar em considerao o nmero de
tentativas? Em alguns pases como a Frana, por exemplo, existe um nmero mximo
de tentativas permitidas.
Em geral, o princpio que guia o processo seletivo para a educao superior o
da complementaridade entre os nveis. Acredita-se que um bom desempenho nos
nveis inferiores seja um bom indicador do desempenho nos nveis superiores. Assim,
quanto melhor for o aluno no nvel anterior, maior o impacto no nvel subseqente.
Entretanto, pode existir alguma dose de substituio entre os nveis. O impacto sobre
os alunos no to bons nos nveis inferiores pode ser maior do que sobre os melhores
alunos se existe a possibilidade de recuperao.
5.1.4 Critrio de acesso e incentivos
Na medida em que existem externalidades associadas educao em todos os nveis,
necessrio subsidi-la, aumentando os incentivos das famlias para investirem em
educao. Mas uma vez que esses subsdios so insuficientes para estimular a
demanda por educao, necessrio apelar para outros incentivos. Como tipicamente
os retornos privados da educao so maiores nos nveis mais elevados, se o acesso aos
nveis subseqentes depender do desempenho nos nveis anteriores, o prprio
processo de seleo pode incentivar o esforo de crianas e jovens.
Como o nvel superior aquele com maiores retornos privados e menor
disponibilidade de vagas, o processo de seleo adotado pode ter grandes
conseqncias sobre o esforo educacional dos candidatos nas etapas educacionais
anteriores. De fato, existem poucas dvidas de que o vestibular estimula o
desempenho no ensino mdio, embora esse estmulo no deva ser universal. Aqueles
com poucas chances devem se sentir desestimulados e reduzir seu esforo.
De qualquer forma, no se pode esquecer que o processo de seleo para o
ensino superior tem conseqncias sobre o desempenho dos candidatos nos nveis
anteriores que devem ser levados em considerao no seu desenho. Muito da
discusso sobre o sistema de cotas exatamente sobre os incentivos e impactos que
poderia ter sobre o desempenho educacional dos grupos que busca favorecer.
Mesmo que todos os candidatos fossem gerar o mesmo benefcio social tendo
acesso educao superior, poderamos querer um sistema meritrocrtico de seleo

texto para discusso | 1234 | nov 2006

83

que estimule os candidatos a elevarem seu esforo educacional na educao


fundamental e principalmente na mdia.
Se o conhecimento fosse observvel e dispensasse credenciais, se todos os
benefcios da educao fossem privados e se as famlias, crianas e adolescentes fossem
racionais e no mopes, no haveria necessidade de se estimular o esforo educacional.
Os estudantes se esforariam porque perceberiam que vale a pena ou porque saberiam
que precisam se esforar para terem o reconhecimento que desejam. Entretanto, se
alguma dessas trs condies no for verificada, necessrio incentivar o esforo.
Quando o conhecimento no perfeitamente observvel, cada instituio educacional
necessita estimular seus alunos para que as credenciais outorgadas pela instituio
tenham valor e sejam reconhecidas publicamente, em particular, no mercado de
trabalho e pelas instituies de nvel superior. Na medida em que as famlias so
mopes, estmulos adicionais iro elevar o esforo e o bem-estar de seus membros. De
maior importncia para este estudo, a presena de externalidades leva a que nem
todos os benefcios da educao sejam privados e, portanto, torne-se necessrio
estimular o esforo privado para que atinja o valor socialmente desejado.
Em suma, como regra, o processo de seleo tem um duplo papel. Por um lado,
deve buscar priorizar aqueles que maior benefcio social iro gerar e, por outro, deve
servir para incentivar os candidatos a elevarem seu esforo educacional. evidente
que um nico instrumento seria incapaz mesmo se toda a informao necessria
estivesse disponvel de cumprir as duas tarefas com perfeio. O ideal seria subsidiar
a educao o suficiente para garantir o esforo adequado, e utilizar o processo de
seleo para a universidade apenas para maximizar o seu benefcio social.
5.2 CRITRIOS DE GRATUIDADE
Na medida em que o benefcio da educao no integralmente apropriado
privadamente, existem externalidades e, por conseguinte, necessrio subsidiar a
educao superior. Vale ressaltar que, nesse caso, o subsdio deve ser universal e no
restrito a universidades pblicas. Em princpio, as universidades privadas geram
tantas externalidades quanto as pblicas.
Na medida em que a magnitude das externalidades varia com o tipo de curso,
profisso ou tipo de aluno, o grau de subsdio deve seguir o mesmo padro. Dadas
duas profisses com o mesmo valor social, deveria ser mais subsidiada aquela em que
uma menor proporo desse valor fosse privadamente apropriada.
parte das externalidades, imperfeies no mercado de crdito podem requerer
tambm a participao governamental no financiamento da educao superior.
Educao superior um investimento elevado para qualquer famlia. Por isso requer a
disponibilidade de poupana ou de crdito. A falta de capacidade de poupana
prpria e a existncia de um mercado de crdito imperfeito podem levar as famlias a
subinvestirem em educao superior.
Vale ressaltar que o elevado custo da educao superior no uma justificativa
para gratuidade universal, da mesma forma que o alto custo de um automvel ou de
uma casa no justificativa para a gratuidade na sua aquisio. O fato de as famlias
mais ricas terem dificuldade de financiar a educao superior de seus filhos a partir de

84

texto para discusso | 1234 | nov 2006

sua renda corrente apenas indica que elas devem poupar recursos para esse fim, da
mesma forma como o fazem quando desejam comprar uma casa ou um automvel.
Nos pases onde a educao superior no gratuita, verifica-se que as famlias mais
ricas comeam a poupar desde cedo com esse fim especfico.
Boa parte da populao, entretanto, no teria condies de poupar o suficiente
para financiar a educao superior de seus filhos. Nesse caso, a primeira opo o
crdito. Entretanto, como o mercado de crdito para investimentos em capital
humano tende a ser imperfeito ou inexistente, fundamental contar com recursos ou
garantias pblicas para o crdito educacional. Fora o subsdio motivado pela presena
de externalidades, nenhum subsdio adicional seria necessrio.
Em princpio, mesmo as famlias mais pobres no necessitam de nada mais do
que a garantia de acesso a crdito. Qualquer subsdio adicional serviria apenas como
uma bem-vinda redistribuio de renda. Uma transferncia para os mais pobres seria
til para reduzir a desigualdade, mas irrelevante para o bom funcionamento do
sistema educacional.

6 CONSIDERAES FINAIS: AFINAL, QUEM SE BENEFICIA E


QUEM DEVERIA SE BENEFICIAR DA EDUCAO SUPERIOR?
Ter acesso educao superior j um grande privilgio, na medida em que eleva a
renda, melhora as condies de vida e reduz a taxa de mortalidade, entre outros
benefcios. Ter acesso subsidiado e a uma universidade de melhor qualidade ,
portanto, um triplo privilgio, uma vez que o indivduo se apropria privadamente dos
benefcios de um servio de alta qualidade sem a necessidade de incorrer em todos os
custos. Como o custo de uma universidade privada, em geral, superior a R$ 20 mil
por aluno, o valor do acesso s universidades pblicas deve superar esse valor, visto
que os servios so supostamente de melhor qualidade. Trata-se, portanto, de um
benefcio substancial. Em valores mensais equivale a uma transferncia superior
renda per capita do pas. Um jovem que vivesse apenas com essa renda estaria entre os
25% mais ricos da populao.
Dada a magnitude do benefcio e uma racionalidade discutvel para sua
existncia, importante identificar quais os grupos sociais que dele se beneficiam. Se
forem os mais pobres, esse subsdio est sendo til pelo menos para reduzir a
desigualdade existente. Entretanto, apesar da disponibilidade desses subsdios, os
grupos mais pobres continuam encontrando grande dificuldade para ter acesso
educao superior. Os mais ricos utilizam esse acesso subsidiado para reproduzir a
elevada desigualdade existente. De fato, 95% dos universitrios brasileiros vivem em
famlias pertencentes aos 10% mais ricos do pas, famlias estas que, apesar de
representarem apenas 1/10 da populao do pas, apropriam-se de metade da renda
nacional. Qual a necessidade de esse grupo de ter educao subsidiada quando sua
renda 20 vezes maior que a dos 20% mais pobres no pas? difcil identificar qual a
racionalidade desse triplo privilgio que beneficia os jovens mais ricos no pas,
freqentadores, em sua maioria, de um ensino fundamental e mdio em escolas
privadas. Seja l qual for a racionalidade, esse privilgio seguramente pouco poderia
fazer para reduzir a elevada desigualdade existente no pas.

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Se, por um lado, os subsdios educao no devem se concentrar nas mos


desse grupo, por outro lado, se o objetivo subsidiar a educao da populao mais
pobre, e sendo esta mais numerosa, imprescindvel que o seu atendimento no fique
limitado aos servios providos pelo setor pblico. Toda a oferta pblica e privada
deve estar igualmente accessvel a essa populao. Assim, recomendvel que o
crdito e o subsdio estejam atrelados ao beneficirio, independente de a instituio
de destino ser pblica ou privada, embora o subsdio possa depender da qualidade da
instituio e do curso ou profisso selecionada. Nesse caso, cada beneficirio teria um
subsdio de, por exemplo, R$ 400 ao ms (a.m) que poderia ser utilizado para pagar
tanto uma universidade pblica como privada. O compensao que, nesse caso, os
no-pobres admitidos na universidade pblica teriam que pagar por sua educao.
O mesmo argumento tambm seria vlido se o subsdio fosse distribudo
segundo o mrito. Os melhores alunos seriam aqueles que teriam acesso ao subsdio,
no importando se eles vo optar por uma universidade pblica ou privada. Mantido
o critrio de excelncia, o subsdio deveria ir para o estudante.
Em suma, importante reconhecer que os subsidiados devem ser determinados
grupos sociais e no instituies pblicas que produzem o servio. O grau de subsdio
aos setores pblicos e privados ir, ento, depender da capacidade desses dois setores
de atrair ou dar acesso aos grupos sociais que se deseja subsidiar. Portanto, no se
deve discriminar o setor privado na concesso dos subsdios, que devem depender
apenas da populao atendida e da qualidade e composio dos cursos oferecidos.
importante tambm reenfatizar a separao entre acesso educao superior e acesso
gratuidade quando se discute a prioridade que se deve dar aos mais pobres. No
parece haver dvida de que, entre aqueles com acesso universidade, os mais pobres
devem ter prioridade gratuidade ou ao crdito subsidiado. Essa prioridade
evidentemente no implica que os pobres devam tambm ter acesso prioritrio
educao superior. perfeitamente possvel que, num sistema em que pobres e nopobres compitam em igualdade pelo acesso s vagas disponveis, uma vez definidos os
que iro ingressar na universidade, os mais pobres tenham ento acesso prioritrio
gratuidade ou aos subsdios existentes.
Se existe pouca controvrsia sobre a prioridade dos mais pobres gratuidade e ao
crdito subsidiado, o mesmo no verdade sobre a adequao de regras de prioridade
para eles no acesso educao superior. Acima vimos que o processo ideal de seleo
o que prioriza os indivduos associados a um maior benefcio social. Vimos que,
quando o benefcio social est associado taxa de acumulao de conhecimento e o
ambiente familiar tem impacto preponderante sobre as condies iniciais, pode ser
recomendvel utilizar como critrio de seleo uma medida do nvel atual de
conhecimento ajustada pelo ambiente familiar. Existem, entretanto, argumentos em
prol de se priorizar o acesso aos mais pobres, mesmo entre candidatos com igual
benefcio social.

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QUANTO CUSTARIA A UNIVERSALIZAO?


Educao superior gratuita um grande investimento nos jovens. A um custo de
R$ 5 mil por ano, educao superior completamente gratuita seria equivalente a
uma transferncia de R$ 20 mil por jovem, considerando cursos de quatro anos.
Se a educao superior no um bem pblico e a maioria de seus benefcios
privadamente apropriada, todos os jovens universitrios deveriam receber esse
benefcio ou apenas os mais pobres? Por que apenas os em universidade pblica
deveriam ser subsidiados? Por que aqueles em universidades privadas no
deveriam ser igualmente tratados? Por que os que seguem outras trajetrias no
merecem receber um benefcio similar?
inquestionvel a importncia para se reduzir as desigualdades no pas de se
garantir a cada jovem uma transferncia de R$ 20 mil para que possa iniciar sua
vida. A questo o custo de garantir essa transferncia a todos os jovens e no
apenas queles que freqentam educao superior pblica. Atualmente apenas
estes ltimos recebem o benefcio. Se garantido a todos os jovens universitrios
brasileiros, esse programa custaria R$ 25 bilhes a.a. Se garantido a todos os
jovens, independentemente de freqentarem ou no universidade, o custo anual
seria de R$ 70 bilhes. Se o benefcio se limitasse aos jovens pobres, o custo
passaria a ser de R$ 28 bilhes a.a.

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Parte II
POLTICAS PARA AUMENTO DA EFICINCIA
ECONMICA E DA COMPETITIVIDADE

DESAFIOS DA REGULAO ECONMICA NO BRASIL


Ronaldo Seroa da Motta*
Lucia Helena Salgado
Gabriel Fiuza

1 INTRODUO
As inverses pblicas em projetos de infra-estrutura, principalmente nos pases em
desenvolvimento, foram sempre justificadas pela baixa taxa de poupana da
economia, o que exigiria investimentos com gastos governamentais financiados ou
por poupana compulsria isto , via tributao ou por poupana externa.
No raramente a presena de capital estrangeiro era repudiada, reduzindo assim
o alcance dessa opo, e a poupana externa realizava-se muitas vezes, principalmente
em momentos de alta liquidez internacional, via emprstimos soberanos. Mesmo em
condies mais favorveis, o capital estrangeiro no se aventurava nesses
investimentos, exceto pelas joint-ventures em empresas de economia mista, as formas
existentes, at ento, de parceria pblico-privada.
Em muitos pases onde no houve disciplina fiscal, tal modelo acabou esgotando
a prpria capacidade da economia de elevar seu nvel de poupana quando a dvida
pblica, atada ao fluxo de comprometimentos das inverses realizadas associado ao
baixo desempenho destas seja pela m gesto ou por conta de um populismo
tarifrio consumia cada vez mais tributos para fazer frente aos servios dessa dvida.
Esgotado o modelo de inverses pblicas, muitos pases iniciaram reformas
econmicas com base na privatizao ou nas concesses privadas. O capital privado,
contudo, nem sempre respondeu de forma significativa s oportunidades surgidas nos
servios de infra-estrutura. Com investimentos de longo prazo e pesados custos
afundados, os investidores percebiam que as restries fiscais dessas economias
resultariam em alta volatilidade da demanda, impedindo o crescimento sustentado e,
assim, colocando em alto risco o retorno do empreendimento.
Adicionalmente, muitos pases no conseguiram desenvolver um ambiente
regulatrio crvel (seja setorial normativo, ambiental ou jurdico) que reduzisse o risco
regulatrio de expropriao com exigncias de tarifas subsidiadas sem a respectiva
fonte de financiamento.
Atividades em infra-estrutura exigem um marco regulatrio que, indiretamente,
possa gerar incentivos a eficincia atravs de uma poltica tarifria que considere no
s o equilbrio econmico-financeiro da concesso, mas tambm inclua penalidades e
prmios para decrscimo ou aumentos de produtividade e sua repartio com os
usurios. Assim, os benefcios do monoplio (as conhecidas economias de escala)
seriam tambm desfrutados pelos seus usurios com maior quantidade e qualidade

* Coordenador de Estudos de Mercado e Regulao do Ipea.

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dos servios e modicidade nas tarifas. Embora estas questes requeiram uma
adaptao a cada setor, suas bases tericas e conceituais so imutveis.
A necessidade da regulao econmica diminui na medida em que aumenta a
concorrncia no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos servios pblicos h
segmentos mais competitivos atuando juntamente com tpicos monoplios naturais
dependendo em cada setor da combinao de condicionantes econmicos e
tecnolgicos. O setor de aviao civil, por exemplo, deveria evitar a regulao
econmica e, em vez disso, promover a concorrncia. Distribuio de energia e gua,
por exemplo, que dependem de redes de alto custo afundado, geralmente continuam
monoplios naturais. J a produo de energia e de gua pode atuar em um ambiente
mais competitivo, com vrios ofertantes.
Outra forma de promover mais concorrncia seria o acesso de firmas entrantes a
estruturas produtivas das firmas incumbentes (unbudling). A forma mais comum a
criao de condies de acesso rede da operadora incumbente. Dessa forma,
concorrentes, atravs de uma tarifa de acesso, podem partilhar a capacidade ociosa da
rede e competir na oferta dos servios sem a necessidade de duplicar a rede com
aumento da capacidade ociosa, tal como pode acontecer no setor de telecomunicaes
e de gs natural.
O Brasil iniciou seu processo de privatizao e regulao h dez anos. Em que
pesem as razes de cunho fiscal, havia o claro objetivo de dar um choque de
investimentos e dinamismo nos setores monopolizados. Mas o processo evolutivo da
regulao no Brasil parece ter perdido logo seu momento quando, j na
administrao passada, percebiam-se grandes vazios regulatrios. A forma incompleta
dos mercados de energia eltrica, os conflitos monopolistas no gs natural e o vcuo
regulatrio no saneamento so apenas alguns exemplos, sem mencionar o atraso na
aplicao de mecanismos de concorrncia na rea de telecomunicaes.
Na troca de governo em 2002, cresceu o temor de que as barreiras ideolgicas
fossem recrudescer e at resultar numa volta ao passado, com reverso de algumas
iniciativas de quebra dos monoplios pblicos. Os mais otimistas esperavam que pelo
menos a evoluo fosse interrompida. O cenrio pessimista no se concretizou, mas
alguns recuos de fato ocorreram. No se pode afirmar quanto desta tendncia
inrcia foi fruto de uma falta de capacitao tcnica e de governana das agncias
em parte causada pelas restries oramentrias , uma carncia que iria se resolver
com o tempo e permitir a retomada do processo evolutivo, ou se ela resultava, desde
ento, de um confronto ideolgico mal resolvido.1
As sees seguintes iro, respectivamente, analisar a situao regulatria atual nos
setores de aviao civil, petrleo e gs natural, telecomunicaes, energia eltrica e
saneamento. Antecedendo esta viso setorial, analisamos os aspectos de governana
das agncias reguladoras.

1. O livro Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer, Ipea, 2005, discute exaustivamente estas
questes. Aqui vamos pontuar apenas as que atualmente esto em fase de implementao ou em discusso no
Congresso Nacional.

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2 GOVERNANA DAS AGNCIAS REGULADORAS


Os ltimos anos vm se caracterizando por uma crise de governana nas agncias
reguladoras. Em primeiro lugar, indicaes pouco transparentes para os cargos de
diretoria das agncias, e a conseqente politizao da sua aprovao no Senado,
impediram o pleno funcionamento desses rgos reguladores. Em segundo lugar, o
projeto de lei (PL) em tramitao no Congresso que rev os marcos de atuao e de
interao com o Executivo das agncias regulatrias ainda est eivado de incertezas
quanto ao limite e natureza da governana das agncias.
Embora os objetivos centrais do projeto sejam o de estabelecer com maior
clareza atribuies do Executivo federal e das agncias e definir mecanismos de
restrio da autonomia decisria das agncias, os mecanismos adotados podem no
ser compatveis. O projeto prope novos mecanismos de controle social sobre as
agncias e aperfeioamentos dos j existentes. A seguir analisamos estas propostas e
recomendamos algumas modificaes.
a) Competncias em licitaes e celebraes de contratos de concesso: as licitaes e
contratos ficam a cargo dos ministrios setoriais. Este arcabouo deve introduzir mais
incerteza regulatria, ao trazer para a esfera poltica do Estado a definio de regras
para investimentos privados em infra-estrutura. A definio de regras gerais de
concesso e sua conduo deveriam ser processos estritamente tcnicos e, portanto,
realizados pelas agncias reguladoras. Isso contribuiria para a estabilidade de regras e,
portanto, para a segurana jurdica necessria s decises de investimento de longo
prazo.
b) Transparncia e prestao de contas: publicidade das decises e aperfeioamento
dos institutos da consulta e da audincia pblica, alm de obrigao de apresentao
de relatrio anual de atividades aos ministrios respectivos e ao Congresso Nacional.
O projeto deixou de abordar a questo da reviso das decises das agncias pelo
Judicirio, o que mereceria destaque na discusso, em contraponto questo do
atendimento por parte das agncias das polticas definidas pelo Executivo.
c) Contratos de gesto: a obrigatoriedade de celebrao de contratos de gesto
entre agncias e ministrios pode reduzir a eficincia na interao entre esses entes. A
definio de contratos de gesto requer clareza quanto a critrios para avaliao de
desempenho de agncias e tais critrios no existem a priori; as perspectivas para sua
construo dependem do acmulo de experincias das prprias agncias no exerccio
de suas funes. O projeto prev ainda sanes aplicadas aos dirigentes das agncias
pelo no cumprimento do disposto nos contratos. Tais sanes seriam definidas por
normas infralegais, mais precisamente na regulamentao da lei. Assim, a prerrogativa
de aplicao de sanes supe uma subordinao entre agentes que, no caso da
relao entre ministrios e agncias, violaria a ausncia de subordinao hierrquica,
uma das dimenses da autonomia tcnica de agncias.
d) Criao de ouvidorias em todas as agncias e o aperfeioamento das existentes: visa
reforar o controle social sobre as agncias. Contudo, o projeto no estabelece
claramente as competncias do ouvidor, que por vezes parecem colidir com aquelas
tipicamente atribudas s prprias agncias regulatrias. Limites para a atuao do

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ouvidor, alm dos critrios para a sua escolha e a forma de prestao de contas
sociedade no esto previstos.
e) Durao e coincidncia de mandato: a autonomia das decises das agncias
reguladoras encontra no instituto dos mandatos fixos dos dirigentes sua principal
salvaguarda. Importa ainda, para o reforo da estabilidade de regras e aumento da
segurana jurdica para os agentes regulados e potenciais investidores, que as
alteraes na conduo das agncias se dem da forma mais suave e gradativa possvel,
para o que concorre favoravelmente o instituto de mandatos escalonados dos
dirigentes. Ainda, refora a autonomia das agncias a no-coincidncia de mandatos
entre os presidentes das agncias e o presidente da Repblica. O projeto fere alguns
desses pressupostos, ao no estabelecer claramente mandatos escalonados e prever o
encerramento dos mandatos de presidentes e diretores-gerais das agncias aps
completado o primeiro ano de governo do presidente da Repblica e antes que se
chegue a 18 meses de governo.
f) Regras para o preenchimento de cargos: diante da significativa vacncia de cargos
nas agncias regulatrias2 e da relativa proximidade de trmino do de outros dez
mandatos (entre 2006 e 2007), seria importante definir parmetros mais estritos para
a indicao de mandatrios. As agncias precisam contar no apenas com quadro
tcnico prprio e concursado, mas tambm com diretorias compostas por membros
de perfil tcnico, com notria especialidade no setor e ausncia de filiaes polticas.
Os indicados deveriam apresentar, no momento da sabatina pelas comisses do
Senado Federal, planos de metas para cumprimento ao longo dos mandatos. No lugar
de um acompanhamento ad hoc por meio dos contratos de gesto, tais planos seriam
submetidos ao controle social, aps expostos e aprovados, o que garantiria maior
aderncia da atuao dos dirigentes ao interesse pblico de desenvolvimento setorial,
segurana jurdica e autonomia de conduo das agncia.
O avano das questes setoriais a ser analisado a seguir depende crucialmente da
definio e do encaminhamento do modelo de governana das agncias reguladoras.

3 AVIAO CIVIL
Fato de importncia mpar, ocorrido h poucos meses, foi a criao da Agncia de
Aviao Civil (Anac)3 como autoridade regulatria do setor. Aps dcadas de
comando da regulao do transporte areo pelo Departamento de Aviao Civil
(DAC) do Ministrio da Aeronutica, criou-se a expectativa de que, a partir da
instituio dessa nova entidade, a regulao do setor viesse a adotar premissas
modernas, com o estmulo competio, sem descuido de sua funo regulatria
prudencial, dizer, voltada para a operao segura e contnua da atividade de
transporte areo.
2. Uma lista significativa de agncias permanece com cargos vagos, dificultando, ou mesmo inviabilizando, o processo
de deciso em seu mbito; a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) est com seus cinco cargos vagos,
alguns aguardando nomeao pelo presidente da Repblica (primeira condio), outros, aprovao pelo Senado Federal
(segunda condio). Na Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) h um cago nessa segunda condio. Na
Agncia Nacional de Petrleo (ANP) h trs cargos vagos e na Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e Agncia Nacional de Telecomuniaes (Anatel) h um cargo vago em cada uma.
3. Lei 11.182/2005.

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Observaram-se, nos ltimos anos, movimentos cclicos com respeito


liberalizao do mercado. Os anos 1990 foram marcados pelo estmulo ao
estabelecimento de regras do mercado nesse setor, ao passo que, a partir do incio de
2003, observou-se tendncia mais conservadora no que respeita concesso de novas
autorizaes de rotas e slots a companhias entrantes no mercado. Chegou-se mesmo a
cogitar em estudos que vieram a pblico novas diretrizes para o setor areo,
comportando a diviso do mercado em quatro nveis internacional, domstico de
mbito nacional, domstico de mbito regional e domstico suplementar ; a
substituio do modelo de competio por um modelo de redes complementares; a
criao de uma empresa principal, que responderia virtualmente pelo transporte areo
internacional e deteria de 50% a 60% do mercado domstico; e a monitorao estrita
das tarifas por meio de acompanhamento de custos, em substituio liberdade
tarifria atualmente em vigor, dentre outros aspectos. Tais diretivas implicariam um
retorno da regulao do setor ao formato adotado nos anos 1970, o que por si s
evidencia o descompasso com os desafios que se apresentam na atualidade.
A criao da Anac acabou por coincidir com o agravamento da crise da Varig,
companhia que liderou o mercado domstico e internacional por dcadas e que, por
razes de natureza administrativa e societria, acumulou um passivo que inviabilizou
a continuidade de suas operaes.
No que respeita questo regulatria, a crise da Varig tornou ainda mais urgente
a necessidade de a Anac se estabelecer como agncia regulatria tcnica e
independente, vez que necessita adotar regras para a distribuio de rotas, slots
(espaos para aterrissagens e decolagens) e hotrans (horrios para trnsito em
aeroportos) visando estimular a expanso do mercado com base no princpio da
concorrncia e sem descuido das normas de segurana e proviso adequada dos
servios. de notar que o transporte areo de passageiros constitui servio pblico
operado por regime de concesso, o que implica o atendimento s exigncias
constitucionais de qualidade, regularidade, no-interrupo e preos mdicos. guisa
de comparao, em contraste com o ocorrido no setor de telecomunicaes quando
a Anatel foi criada concomitantemente instituio da Lei Geral das
Telecomunicaes (LGT) , no setor de transporte areo foi criada uma agncia
regulatria sem que tenham sido previamente discutidas e estabelecidas, com um
mnimo de clareza, as diretrizes para o estmulo expanso do setor.
Tal dificuldade tornou-se patente na primeira manifestao pblica de inteno
da Anac, por ocasio da minuta de Resoluo n. 1 posta em consulta pblica por
curto perodo, j concluso de 22/05/2006, dispondo sobre a distribuio de
horrios de pousos e decolagens nos aeroportos centrais e estabelecendo o processo
administrativo de distribuio.
As regras de pr-qualificao ali adotadas estabeleceram clara vantagem s
grandes empresas j operantes no mercado, inviabilizando a expanso e mesmo a
participao no sorteio por parte de empresas menores e entrantes. Essa linha de
atuao representa uma continuidade da cultura consagrada no DAC de privilgio
regulao prudencial, em detrimento do estmulo concorrncia em vez da
esperada ruptura com o modelo existente e em direo s formas mais modernas de
regulao econmica.

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Assim, a Anac enfrenta um duplo desafio: superar as conseqncias a curto prazo


da crise da Varig que vm apontando, de todos os pontos de vista, para uma
indesejvel concentrao do mercado em um duoplio e apresentar regras por
exemplo, para a distribuio de rotas e slots em aeroportos de grande concentrao de
trfego visando estimular o potencial de dinamismo concorrencial desse mercado
(que apenas por razes conjunturais e de m regulao justificariam a excessiva
concentrao econmica) pari passu com a prestao de servios adequada aos
consumidores.4

4 PETRLEO E GS NATURAL
A indstria do petrleo, originalmente monopolista e verticalizada, sofreu processo de
liberalizao a partir da dcada de 1990, havendo j concorrncia nos segmentos de
explorao e de distribuio. Seguem concentrados, contudo, os segmentos de
produo e de distribuio. Aquele espera do incio da produo dos campos
exploratrios das empresas entrantes e este em funo das enormes barreiras entrada
e do poder de mercado da incumbente.
A indstria petrolfera representa, no Brasil, um exemplo da dificuldade de
aplicar a regulao econmica independente em mercado dominado por incumbente
pblica, cuja importncia exacerba os conflitos de captura. A atual magnitude dos
negcios da Petrobras impe grandes dificuldades para um processo de desestatizao
voltado para a gerao de eficincias e a introduo de competio. Contudo, uma
poltica estabelecida de preos para os derivados de petrleo, que tomasse os preos
internacionais como referncia5 e conferisse transparncia aos subsdios cruzados entre
derivados, poderia reduzir o poder de mercado da incumbente no segmento de
refino. O desafio enfrentar o poder de mercado da incumbente no segmento de
refino sem, para tanto, retornar ao paradigma do controle de preos.
A indstria de gs natural, por sua vez, tem seu desenvolvimento condicionado
definio de seu novo marco legal, discusso ora travada no Congresso e que gravita
em torno do tratamento dado relao entre investimento e concorrncia.6 Uma vez
que se trata de uma indstria de rede, a operao da rede fsica nesse caso, a rede de
dutos de transporte constitui o segmento da indstria que tecnicamente mantm-se
como monoplio natural, devendo por isso ser alvo de regulao, para que a
competio possa manifestar-se nos demais segmentos, potencialmente competitivos.
Para tanto, o acesso no-discriminatrio rede de transporte de gs constitui
mecanismo indispensvel para prevenir prticas anticompetitivas, uma vez que cria as
condies para que se manifeste a contestao do poder de mercado nos segmentos
competitivos. Observe-se que a necessidade de regulao do acesso nodiscriminatrio rede de gasodutos torna-se ainda mais crucial para o
4. Vale observar que a omisso da Anac nestas questes de concorrncia no afastar a possibilidade de manifestao
do Cade, tal como se sucedeu no code share da Varig e da TAM.
5. No se trata de um simples repasse das variaes dos preos internacionais, mas sim de uma cesta de preos onde se
considerem tambm as elasticidades de demanda no pas.
6. A discusso est polarizada entre o PL n 226/05, de autoria do senador Rodolpho Tourinho, e o PL n 6.673/06,
elaborado pelo Poder Executivo, por meio do Ministrio das Minas e Energia.

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desenvolvimento da indstria na circunstncia em que o proprietrio da rede de


transporte tambm participa de outros segmentos, competindo de forma assimtrica
com as demais empresas integrantes do setor.
A incipincia do mercado de gs natural no Brasil e a premncia da realizao de
investimentos de longo prazo de maturao, que incorporam pesados custos
irrecuperveis na montagem de sistema de transporte interligando centros produtores
e consumidores de gs, somadas necessidade de garantia de demanda em contratos
firmes de longo prazo, como condio para a obteno do financiamento necessrio a
tais investimentos, formariam um conjunto de fatores incompatveis com o princpio
da concorrncia traduzido nas regras de livre acesso. Ademais, o princpio do livre
acesso estimularia o comportamento oportunista por parte de carregadores que
prefeririam aguardar que concorrentes incorressem nos custos de realizao de
investimentos na montagem de infra-estrutura de transporte para ento obter acesso a
ela, face vigncia do princpio legal.
Sugere-se, para superar esses dilemas, a instituio regulada de compensaes
financeiras para o investidor em contrapartida aquiescncia com a regra do livre
acesso. Tais compensaes so tambm necessrias para minimizar o risco regulatrio.
De fato, na ausncia de compensao, o receio frente ao risco regulatrio
representado pela possibilidade de alterao das regras do jogo, conforme o
aprendizado obtido com a experincia passada pode frear ou mesmo paralisar
investimentos para desenvolvimento desse mercado. De todo modo, a criao de
compensaes deveria se dar apenas em regime de exceo, mediante condies muito
particulares e devidamente comprovadas pelos carregadores pioneiros. Tais excees
se justificariam pela imprevisibilidade de alteraes regulatrias ou pela existncia de
condies de mercado que tornem pouco atrativo o investimento na expanso da
malha de gasodutos.
A recente nacionalizao das reservas minerais na Bolvia e sua repercusso nos
investimentos da produo e transporte de gs natural da Petrobras enfatizam ainda
mais a importncia de um marco regulatrio mais dinmico e eficiente para o setor
para que se diversifiquem as fontes de suprimento do pas. Os instrumentos
regulatrios aqui discutidos podem tambm ajudar a criar um ambiente propcio aos
investimentos nacionais no pas vizinho com benefcios para todos os parceiros. O
duplo papel do Executivo, ora como monopolista, ora como fazedor de poltica, ser
duramente testando nesse embate.

5 TELECOMUNICAES
O setor de telecomunicaes vivencia um momento de significativas transformaes
tecnolgicas e profundas mudanas regulatrias. O trip competio, investimento e
inovao deve corresponder ao cerne de polticas pblicas que objetivem o bem-estar
da sociedade e o pleno desenvolvimento do setor. Especial ateno dever ser
conferida convergncia de tecnologias e a nova regulao da remunerao do acesso.
Em relao questo de convergncia tecnolgica, alguns aspectos inerentes
prpria estruturao da agncia reguladora e flexibilizao do atual arcabouo legal se
impem. Na medida em que empresas de radiodifuso e TV a cabo passem a disputar

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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mercados semelhantes ao das empresas de telecomunicaes fixas e mveis, seja na


mdia, no acesso internet ou telefonia, torna-se fundamental que, respeitando os
contratos estabelecidos, elas obedeam a regras ao menos semelhantes em cada um
desses mercados. Caso contrrio, observaremos uma srie de ineficincias que
terminam prejudicando o consumidor, como a perpetuao de reservas de mercado e
o uso de subterfgios legais e econmicos para usufruir potenciais vantagens jurdicas.
Polticas de facilitao do acesso de competidores entrantes infra-estrutura de
rede da monopolista incumbente constituem um recurso vlido e freqentemente
utilizado em indstrias reguladas para fomentar a competio. Ateno especial deve
ter o regulador, no entanto, dose do remdio. A nova regulamentao de tarifas de
acesso, tanto rede fixa quanto mvel, baseada nos custos das operadoras, deve
levar em conta a conjuno de bases de ativos, custos operacionais e custos de capital
eficientes e, principalmente, realistas. Os possveis malefcios de tarifas de acesso
excessivamente baixas so a diminuio dos investimentos e deteriorao da qualidade
dos servios sem ter como contrapartida, como muitas vezes observado na experincia
internacional, o benefcio da diminuio das tarifas cobradas ao usurio final.

6 SETOR ELTRICO
O setor eltrico passou nos ltimos anos por uma completa reviso do modelo
gerador de energia e no setor de distribuio passa por uma segunda reviso tarifria.
Os avanos ainda no foram significativos e um nvel elevado de incerteza predomina.
6.1 GERAO DE ENERGIA ELTRICA
A administrao federal passada optou por reformas regulatrias na direo de um
modelo descentralizado de mercado para o setor de gerao de energia eltrica.
Todavia, a privatizao concentrou-se na distribuio, alcanando apenas 20% na
gerao.
Um mercado de energia no Brasil com forte presena estatal significa que os
incumbentes criam barreiras entrada quando investimentos novos podem ser
constantemente contestados por uma tarifa abaixo do seu custo de oportunidade.
Dessa forma, o modelo do governo passado ficou incompleto e complet-lo
significaria no s rever os incentivos concorrncia como tambm ampliar a
privatizao.
Ao contrrio, a norma regulatria da atual administrao iniciou-se com a
deciso de cancelar o processo de privatizao e aprofundar as diferenas nas formas
de contratao de energia entre os consumidores cativos das distribuidoras daqueles
livres. No mercado livre, a contratao continua baseada em contratos bilaterais e no
mercado cativo uma cmara de comercializao de energia eltrica (CCEE), muitas
vezes chamada de pool, compra na forma de leilo toda a energia demandada pelas
distribuidoras.
A diferena entre o mercado livre e o cativo no se restringe aos tipos de
fornecedor e de consumidor. Agora esses mercados se diferenciam na forma de
contratao e precificao da energia. Os consumidores tendero a observar as
vantagens e desvantagens de cada mercado. O mercado livre poder ser mais

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vantajoso, pois os contratos bilaterais no carregam o nus do mercado regulado, tais


como o custo Itaipu, a energia alternativa e a energia social (incluindo os famosos
gatos). Somente os consumidores residenciais e de pequeno porte se mantero
cativos e podero acabar bancando o custo da sada dos maiores. Ou seja, uma forte
expanso do mercado livre pode criar problemas no mercado cativo e assim tentar
administraes futuras a reduzir este bom desempenho de mercado.
A prtica de leiles em substituio livre contratao tambm tem seus riscos.
Leiles de energia na forma monopsnica como os da CCEE, numa situao de
excesso de oferta, como acontece hoje, podem fazer que a tarifa da energia fique
menor do que seu custo marginal de longo prazo, o que introduz distores no uso da
energia. Por outro lado, um eventual caso de escassez de energia por falta de
investimentos adequados, ao contrrio, obrigar a CCEE a pagar altos preos para
atender a demanda total. Mercados descentralizados reduzem estas variaes bruscas,
pois equilbrios de oferta e demanda so suavizados em diversos contratos.
Esta possibilidade de carncia de investimentos no pode ser descartada. Um
regime de contratao de longo prazo junto a um nico comprador com forte
conotao governamental, tal como a CCEE, e com instrumentos de reviso de tarifa
de pouca flexibilidade, pode inibir o fluxo de investimentos, em particular como foi
dito no mercado cativo.
Os preos-teto oferecidos nos primeiros leiles de energia realizados pela CCE
em 2006 no lograram atingir as metas de compra e no atraram o capital privado.
Somente com preos mais elevados que se reverteu esta tendncia nos ltimos
leiles, embora a maioria das transaes ainda seja conduzida pelas estatais. Cabe
assim uma ateno redobrada no desenvolvimento do novo marco regulatrio do
setor e que os ajustes de rota sejam oportunos, evitando que os problemas do passado
no se repitam.
6.2 DISTRIBUIO DE ENERGIA ELTRICA
O setor de distribuio de energia eltrica atravessar um novo ciclo de revises
tarifrias a partir de 2007, o que trar ao regulador a excelente oportunidade de
promover ajustes na regulamentao das tarifas, incorporando o aprendizado
adquirido a partir dos erros e acertos relacionados ao primeiro ciclo de revises.
A anlise da modicidade tarifria e do equilbrio econmico-financeiro no
primeiro ciclo de revises deve ser feita sob algumas ressalvas. Em primeiro lugar, o
perodo caracterizou-se pelo episdio do racionamento, que afetou diretamente a
oferta de energia eltrica e, conseqentemente, a receita das distribuidoras e
geradoras. Outro aspecto diz respeito crise econmica pr-eleitoral de 2002, que
implicou a desvalorizao cambial, piora no perfil de endividamento das empresas e
aumento de tarifas a partir da elevao da inflao refletida no ndice Geral de
Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI). No obstante, verificou-se em boa parte
desse perodo, com reverso a partir dos reajustes concedidos em 2005, uma
rentabilidade inferior ao custo de capital das empresas.
Constam, sem dvida, entre os vrios motivos que explicam esse fenmeno,
algumas inconsistncias metodolgicas referentes ao clculo do custo de capital. Seja

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na forma da taxa de retorno (custo mdio ponderado do capital WACC) ou da


definio da base de ativos sobre a qual ela incide. Sem entrar em pormenores,
fundamental que princpios de simplicidade e transparncia norteiem a metodologia
que ser empregada no segundo ciclo de revises que se seguir., sobretudo no que se
refere aos critrios e detalhes considerados na determinao da base de ativos.
fundamental ainda que mtodos modernos de avaliao de eficincia, que levem em
conta as particularidades geogrficas e operacionais de cada empresa, passem a ser
sistematicamente empregados nas revises tarifrias.

7 SANEAMENTO
Considerando a necessidade de investimentos anuais da ordem de 0,5% do PIB, o
papel dos investimentos privados ser crucial para o desenvolvimento do setor de
saneamento e, para tal, h que se definir um marco regulatrio transparente e crvel.
Esta percepo compartilhada por todos, mas os resultados polticos at agora
so desanimadores. O PL 4147 que chegou a Cmara Federal em 2001 no avanou
no Congresso Nacional por conta de controvrsias na sua interpretao da
Constituio Federal sobre o poder concedente dos municpios, que propunha
partilhar com as autoridades metropolitanas. Mais ainda, havia questionamentos
sobre o papel do setor privado, que se acreditava destinado a praticar abusos tarifrios
e incapaz de manter um padro de investimentos que atingisse reas mais pobres.
Recentemente, a atual administrao federal encaminhou ao Congresso o PL
5296 que, a despeito das longas sees de princpios e fundamentos, na sua parte
substancial determina que, alm de gua e esgoto, incluem-se os servios de coleta e
disposio de resduos slidos e drenagem, todos denominados, em conjunto, setor de
saneamento ambiental.
Os municpios tero o poder concedente nos servios de interesse local definidos
como aqueles de distribuio de gua, coleta de esgotos sanitrios, varrio, capina e
coleta de resduos slidos urbanos e microdrenagem; nos outros servios captao
de gua, tratamento de gua, esgoto e resduos slidos e drenagem , somente nos
casos de uso exclusivo do municpio.
Transferncias relacionadas com subsdios cruzados sero transparentes e
constaro nas contas dos servios aos usurios. Nos casos de usos mltiplos por mais
de um municpio, adota-se a gesto integrada com a figura do consrcio
recentemente criada por lei. Caso os municpios no venham a operar seu sistema, os
contratos tero de especificar, entre outras coisas, metas, nvel e forma de ajustes das
tarifas e de subsdios. O uso dos recursos federais de financiamento ser na forma de
incentivos para a viabilizao do modelo proposto.
O projeto avana na governana regulatria ao exigir transparncia das metas,
tarifas e subsdios. Todavia, ainda h o que melhorar. As concesses s empresas
privadas sero na forma da lei via licitaes, mas, por conta da abertura deixada na
nova lei de consrcios, os municpios podero se valer de contratos de programa que
dispensem licitaes para contratar empresas pblicas de saneamento. A ausncia de
licitao poder permitir que as negociaes de contratos de servios incluam outras
questes, nobres ou no, para a determinao de metas e tarifas.

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Faltam ainda incentivos de eficincia, tais como foram propostos no PL 4.147,


com a aplicao de princpios de tarifao que beneficiariam as empresas com
desempenho mais eficiente e penalizariam as ineficientes.
Entretanto, tal como aconteceu com as iniciativas anteriores, esse novo PL corre
o risco de no ser debatido na anlise dessas questes de eficincia e governana.
Poder, sim, enfrentar a mesma controvrsia sobre o poder concedente e o papel do
setor privado. Este ser novamente um falso debate.
Se o poder concedente for municipal, teremos de incluir mecanismos de
incentivos criao e controle dos consrcios para que as escalas de operao timas
sejam alcanadas e a gesto destes maximize o bem-estar dos usurios e permita um
ambiente favorvel aos investimentos. Se, ao contrrio, o poder concedente nas reas
metropolitanas for estadual, ento os incentivos funcionariam s avessas no sentido de
orientar os estados a criarem reas de operao de acordo com os ganhos de escala e
densidade e a evitarem um monoplio acima do tamanho timo. Mais ainda, no
seria totalmente incabvel criar, tambm, um ambiente de concorrncia para as
operadoras estaduais, estimulando licitaes para as concesses que se expiram de
modo a atrair novas fontes de investimentos e operao, em particular do setor
privado.
A definio de poder concedente uma deciso estritamente poltica e o
Congresso Nacional deveria resolver imediatamente esse impasse e assim, a exemplo
de outros setores de monoplios naturais, avanar no debate dos instrumentos que
consolidam a governana e a eficincia dos servios.

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REFORMA DO JUDICIRIO: UM NOVO ESTGIO


Armando Castelar Pinheiro

1 INTRODUO
De acordo com o Aurlio, reformar dar uma melhor forma, melhorar, aprimorar.
Era essa a acepo do termo que Renato Nalini provavelmente tinha em mente, ao
afirmar que o Poder Judicirio sempre esteve sob reforma.1 De fato, o Judicirio
brasileiro passou por inmeras reformas, pequenas e grandes, nas duas ltimas
dcadas, seja no tocante a muitas de suas alteraes internas, seja em razo das
mudanas introduzidas pelo Congresso Nacional na sua estrutura e nos seus
procedimentos.Nem por isso, todavia, deixou ele de necessitar ainda de nova reforma
para aprimorar o seu funcionamento.
H essencialmente duas razes principais por que essa reforma deve ocupar lugar
de destaque numa agenda de desenvolvimento para o prximo governo. Uma, a
centralidade do Judicirio para o bom funcionamento de uma moderna democracia
capitalista, que se entende ser o modelo poltico-econmico desejado para o pas.
Com a volta democracia, o aumento da urbanizao e as reformas estruturais dos
anos 1990, que transferiram responsabilidades para o setor privado e fortaleceram o
papel regulador do Estado, o Judicirio tornou-se uma instituio ainda mais
importante para o bom funcionamento da economia e da poltica nacionais. Outra, a
constatao de que, em que pesem os avanos alcanados nos ltimos anos,
mormente com a Emenda Constitucional (EC) 45, de dezembro de 2004, o
desempenho da Justia brasileira, em seu conjunto, continua deixando a desejar. Em
especial, no que tange dimenso econmica, que ser o foco desta nota, poderia ser
maior a sua contribuio para o desenvolvimento do Brasil.
No que segue, comeamos por discutir brevemente a importncia do Judicirio
enquanto instituio econmica, e em especial seu papel em estimular o investimento
e a eficincia; examinamos em seguida os seus principais problemas no Brasil
contemporneo; apresentamos resumidamente as principais reformas feitas
recentemente; e conclumos com um conjunto de sugestes sobre o que ainda
necessita ser mudado. Como dito, o foco principal a economia, mas muito do aqui
posto em discusso se aplica a outras reas de atuao da Justia.

2 JUDICIRIO COMO INSTITUIO ECONMICA


A segurana jurdica tem como objetivo facilitar a coordenao das interaes
humanas, inclusive econmicas, reduzindo a incerteza de que esto cercadas, e dando
ao indivduo a confiana de que seus atos, quando alicerados na norma vigente,
produziro os efeitos jurdicos nela previstos. Ela se traduz por uma norma jurdica

1. NALINI, J. R. A Reforma da Justia. In: CASTELAR PINHEIRO, A. (Org.). Reforma do Judicirio: problemas, desafios e
perspectivas. Rio de Janeiro: Booklink Publicaes, 2003.

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estvel, certa, previsvel e calculvel, tanto nas relaes entre particulares quanto,
principalmente, naquelas que envolvam o Estado.
Na economia, a segurana jurdica leva a que as regras do jogo sejam claras e
estveis. Quando ela est presente, as bases em que se calcam as transaes
econmicas se tornam mais seguras; seus efeitos so mais fceis de prever; e os seus
custos e benefcios, mais simples de calcular. Isso reduz custos de transao, ex ante,
simplificando a contratao, pois os contratos podem ser mais incompletos sem se
tornarem por demais arriscados; e, ex post, desencorajando as partes a levarem
eventuais conflitos ao Judicirio. Sobressai, nesse caso, a importncia de uma
jurisprudncia invarivel e previsvel, que ajude as partes a remediarem o contrato
em vez de romp-lo e facilite a obteno de uma soluo em caso de conflito sem a
necessidade de recurso Justia.
Sem segurana jurdica, tambm o risco de expropriao de direitos de
propriedade fica mais alto. Este deriva do incentivo que tm as partes em uma relao
econmica de agir de forma oportunista, particularmente quando uma delas tem de
fazer um investimento especfico para cumprir responsabilidades contratuais. O risco
de expropriao reduz o valor dos ativos, o retorno esperado de novos investimentos
e, conseqentemente, a propenso a se investir, gerando um prmio para a liquidez e
a flexibilidade que os investimentos tenham para serem reorientados. No limite, podese cair em um srio problema de inconsistncia dinmica: um negcio atraente antes
de feito o investimento, mas deixa de s-lo depois, tornando a transao invivel.
Investimentos menos lquidos, mais especficos, de retorno em prazo mais longo, ou
que gerem bens no rivais (por exemplo, tecnologia/conhecimento no incorporados)
sero naturalmente penalizados.
Quando tomam suas decises, os agentes econmicos procuram minimizar a
soma dos custos de produo e transao, e levar em conta os riscos envolvidos, de
forma que custos de transao e riscos elevados tendem a estimular um uso ineficiente
de recursos e tecnologias. Em especial, as empresas podem optar por no desenvolver
certas atividades; deixar de se especializar e explorar economias de escala; combinar
insumos e distribuir a produo entre clientes e mercados ineficientemente; e,
inclusive, manter recursos produtivos ociosos. Em especial, quando as regras do
jogo so marcadas pela instabilidade, imprevisibilidade e falta de credibilidade, os
agentes econmicos transacionam menos, investem e se especializam menos, e, no
limite, transferem seus investimentos e sua poupana financeira para o exterior, em
busca de jurisdies mais seguras. Isso significa que sem segurana jurdica um pas
amargar um nvel subtimo de investimento e de aumento da produtividade,
sacrificando seu ritmo de crescimento.
Sem segurana jurdica, a eficincia da economia tambm ser reduzida por
conta do consumo direto de recursos escassos em litgios judiciais, que requerem
advogados, o tempo e a ateno das partes, e um Judicirio aparelhado. Trata-se de
servios altamente especializados, e para supri-los a sociedade tem de gastar recursos
considerveis na formao e no treinamento de juizes, advogados e outros quadros
envolvidos no litgio. Alm disso, a falta de previsibilidade normativa estimula o uso
indevido dos tribunais. Na ausncia de uma jurisprudncia bem estabelecida, os
magistrados podem se ver s voltas com enorme carga de trabalho, pois cada caso ter

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de ser julgado individualmente, havendo incentivos fortes para que todos os conflitos
sejam levados apreciao da Justia, em vez de serem resolvidos entre as partes. J o
respeito jurisprudncia devidamente pacificada d mais agilidade aos tribunais,
reduzindo a carga de trabalho resultante das demandas repetitivas e da litigiosidade
excessiva, liberando os magistrados para se dedicarem a casos singulares.
Os levantamentos internacionais mostram que o Brasil apresenta um nvel de
segurana jurdica inferior mediana mundial, e que esse dficit ainda mais
significativo quando se considera o nvel de renda per capita do pas. Pelo menos
quatro fatores se combinam para produzir esse resultado:
Freqentes mudanas nas regras do jogo, com a administrao pblica
agindo para modificar ou invalidar seus atos pretritos. Isso inclui desde a quebra de
contratos at as constantes alteraes nas regras tributrias. A morosidade no
ressarcimento dos agentes privados tanto pela recorrncia a mecanismos
protelatrios, como, uma vez o Estado condenado em juzo, pela demora no
pagamento de precatrios , outro problema grave.
z

Altos patamares de criminalidade e de tolerncia com o desrespeito lei, aos


contratos e aos direitos de propriedade.
z

A m qualidade da produo legislativa, resultando em leis que, muitas vezes,


so ambguas e conflitantes com outras normas.
z

Decises judiciais freqentemente motivadas pelas vises polticas dos


magistrados, muitas vezes sem demonstrar grande preocupao em seguir a
jurisprudncia estabelecida pelos tribunais superiores, dando margem chamada
politizao do Judicirio.
z

Este ltimo ponto chama a ateno para o fato de que, em um Estado de


Direito, a segurana jurdica no decorre apenas da estabilidade, certeza,
previsibilidade e calculabilidade do ordenamento jurdico positivo, mas tambm do
respeito a esses preceitos gerais pelo Judicirio. Mais especificamente, necessrio que
esses preceitos sejam respeitados em quatro dimenses da atuao da Justia:
z

Na informada, fiel, imparcial e clere aplicao da lei pelos magistrados.

z Na prpria construo da norma, que ocorre quando o Judicirio interpreta as


regras gerais e abstratas criadas pelo legislador, estabelecendo a jurisprudncia por
meio de um conjunto consistente de sentenas, acrdos e outras decises uniformes,
lavradas de maneira independente ao longo do tempo. Embora a jurisprudncia no
chegue a constituir fonte formal do direito, ela contribui para completar a norma e
torn-la mais certa, alm de ajudar a estabilizar a sua aplicao e interpretao.

Na uniformidade da interpretao e aplicao da norma pelos diferentes


tribunais.
z

z No controle do arbtrio estatal, freando as aes da administrao pblica que


vo contra a norma ou sejam voltadas para rever, modificar ou invalidar seus atos
pretritos, enfatizando, nesses casos, o seu papel de protetora da previsibilidade e da
no-surpresa nas relaes jurdicas. Atua o Judicirio, nesse caso, como guardio
maior do princpio da segurana jurdica.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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3 OS PROBLEMAS
O Brasil ocupa uma posio intermediria em relao qualidade dos seus sistemas
legal e judicial nas comparaes mundiais, regionais ou entre pases em
desenvolvimento. Os resultados do Latinobarmetro nos colocam na quarta pior
posio em relao ao cumprimento das leis, entre 18 pases latino-americanos. O
Brasil mais bem avaliado, mas ainda fica um pouco abaixo da mediana latinoamericana, em relao qualidade do servio prestado pela Justia,Um percentual de
53% dos entrevistados a consideram ruim ou muito ruim, contra 21% que a acham
boa ou muito boa. Avaliaes sobre aspectos especficos do desempenho do Judicirio
mostram um quadro semelhante. Por exemplo, 60% das empresas brasileiras
inquiridas pelo Banco Mundial sobre o ambiente de negcios no pas indicaram
confiar, em graus variados, que o sistema judicial proteja os direitos de propriedade,
mais do que na mdia (55%) dos 58 pases em desenvolvimento pesquisados. Mas s
1/5 das empresas disse acreditar que os tribunais so sempre ou quase sempre
honestos e livres de corrupo, uma proporo pequena, ainda que superior
mdia regional e pouco inferior observada para os Estados Unidos. Na mesma
toada, 36% dos entrevistados pelo Latinobarmetro disseram acreditar que seja
possvel subornar um juiz para conseguir uma sentena favorvel, contra 39% que
pensam o mesmo em relao a obter concesses de funcionrios pblicos. Nos dois
casos, o Brasil situa-se prximo mediana latino-americana. Outra pesquisa do
Banco Mundial (Doing Business) constatou que o custo e o nmero de procedimentos
necessrios para se fazer cumprir contratos comerciais no Brasil so inferiores s
respectivas mdias da regio, mas superiores s dos pases ricos. O tempo gasto nisso
, porm, maior no Brasil, que tambm se destaca em outras comparaes
internacionais por ter uma Justia lenta, corroborando pesquisas feitas no pas que
mostram ser esse o principal problema do nosso Judicirio.
H divergncias e concordncias sobre as causas da morosidade da Justia. Para
uns, ela deriva da falta de recursos, em especial de magistrados. Mas o nmero de
juzes no Brasil comparvel mdia internacional e ao de pases em que o Judicirio
mais bem avaliado. Alm disso, o gasto com o Judicirio aumentou muito nos
ltimos 20 anos e h indicaes de que ele no pequeno para padres
internacionais. Por outro lado, h indcios de que os recursos aplicados na Justia so
mal aproveitados. Por exemplo, milhares de casos so trazidos anualmente Justia
simplesmente para explorar sua morosidade, adiando o cumprimento de obrigaes,
em certa medida porque os magistrados de 1a e de 2a instncia no seguem a
jurisprudncia estabelecida pelos tribunais superiores, mesmo quando esta est
devidamente pacificada.
Como observa estudo do Ministrio da Justia, a morosidade da Justia fica
evidente na sua elevada taxa de congestionamento, que beira os 60%,
correspondendo a um tempo mdio de 20 meses para a tramitao de um processo .2
Variando entre ramos e instncias da Justia, essa alta taxa de congestionamento se
reflete em duraes mdias de processos que vo de 10 a 20 meses na 1a instncia e 20
2. Judicirio e economia, estudo da Secretaria de Reforma do Judicirio, do Ministrio da Justia, sem data. Taxa de
congestionamento = (nmero de processos em tramitao + nmero de processos entrados) / nmero de processos
julgados no ano.

106

texto para discusso | 1234 | nov 2006

a 40 meses na 2a instncia e nas instncias especiais. O mesmo documento registra


que essa elevada taxa de congestionamento, por sua vez, decorre do excesso de
litigiosidade que caracteriza o Judicirio e faz com que, sobrecarregados com um
nmero muito alto de processos, os juzes brasileiros, na grande maioria, trabalhem
muito, mas sem conseguir que o desempenho da Justia fique altura do que
demanda a sociedade. Em especial, tem-se um equilbrio de baixo nvel, combinando
gasto judicial elevado com servios morosos e pouco acessveis a grande parte da
populao, j que a elevada litigiosidade reflete maiormente o uso exagerado do
Judicirio por um conjunto pequeno de pessoas e organizaes. Como argumenta o
estudo supracitado, essa elevada e concentrada litigiosidade se caracteriza por:
a) Excesso de causas repetitivas. No estudo Justia em nmeros, coordenado
pelo Supremo Tribunal Federal (STF), se mostra que 58% das dezenas de milhares
de processos em trmite naquele tribunal tratam de apenas 45 temas, ou seja, h
milhares de aes idnticas que poderiam ser solucionadas de maneira coletiva, ou
sequer demandadas, j que muitas se referem a temas j pacificados naquela Corte.
Levantamento semelhante do Superior Tribunal de Justia (STJ) indica que 62% dos
processos nesse tribunal tm a Caixa Econmica Federal (CEF), a Unio ou o
Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) como parte. A maioria desses casos
deveria passar a tramitar na primeira instncia, ou no mais entrar na justia, j que se
trata de temas com jurisprudncia pacificada. O mesmo deveria ocorrer com os 4%
dos processos no STJ que tm o Banco do Brasil, o Ita ou o Bradesco como parte.
b) Alta taxa de recorribilidade, que tem como conseqncia transformar os juzes
de 1a instncia, e em vrios casos tambm os de 2a instncia, em meros carimbadores
de processos, j que boa parte destes remetida instncia superior. Os recursos so
salutares quando usados para garantir o amplo direito de defesa, mas podem tambm
ser utilizados, em muitos casos, como meros expedientes protelatrios, como
evidente nos casos que versam sobre questes j decididas e pacificadas nos tribunais.
Uma falsa percepo sobre os problemas do Judicirio que estes se resumem
sua morosidade. A evidncia mostra que, enquanto instituio econmica, o
desempenho do Judicirio tambm prejudicado pela falta de previsibilidade de
vrias de suas decises. Decises judiciais baseadas em detalhes processuais e o uso
freqente de liminares levam falta de previsibilidade da Justia, para o que tambm
contribui a m qualidade da legislao, cheia de ambigidades e contradies. Esses
dois fatores interagem com a grande latitude que tm os magistrados no Brasil para
decidir sem ater-se jurisprudncia.
Esse no um problema simples. Estimular decises mais focadas no mrito do
que nos detalhes processuais e limitar o prazo de validade das liminares pode ajudar.
Melhorar a qualidade da legislao tambm. Mas nem com a melhor das legislaes se
pode prescindir do Judicirio para resolver litgios. Nessas ocasies, pode ser
interessante que haja decises conflitantes durante algum tempo, de modo a trazer
tona diferentes aspectos do problema, mas no faz sentido dar essa mesma latitude de
um tema novo a litgios bem conhecidos, homogneos, os quais j foram julgados
milhares de vezes em quatro instncias diferentes. No caso desses litgios, o dano que
pode resultar de impor regras rgidas para garantir a previsibilidade da lei

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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infinitamente menor em comparao com o que o que se ganha evitando o mau uso
da Justia e reduzindo sua morosidade.
Nem sempre ao fazer (em lugar de aplicar) o direito, o juiz gera
imprevisibilidade. Se, como ocorre no Brasil, uma ampla maioria dos magistrados se
v como instrumento de mudana social, o resultado um uso previsvel da lei para
favorecer grupos sociais especficos trabalhadores, consumidores, devedores,
inquilinos etc. A este junta-se outro comportamento freqente dos juzes, que
tomar decises baseadas mais nas suas vises polticas do que em uma interpretao
rigorosa da lei.
O Judicirio brasileiro tambm sofre de problemas de gesto, sendo o brao do
setor pblico que menos avanou na modernizao das suas prticas administrativas.
Faltam gestores profissionais, bons sistemas de informao, mtodos modernos de
gesto de pessoal etc. Faltam tambm indicadores de desempenho disposio da
sociedade, que possam, inclusive, ser usados como critrios de promoo.

4 AS REFORMAS RECENTES
A natureza dos problemas que afligem o Judicirio de ordem tal que sua correo
exige a adoo de uma abordagem multifacetada, com pelo menos trs dimenses: a
legal, a gerencial, e a cultural. Essa tem sido a tica adotada pelo atual governo, que
em especial tem enfatizado as duas primeiras dimenses. Os passos mais importantes
nas mudanas de carter legal vieram consubstanciados na EC 45, promulgada em
dezembro de 2004, e que, entre outras coisas, estabeleceu:
z A possibilidade de que o STF edite smulas com efeito vinculante para todos
os rgos do Judicirio e da administrao pblica, por deciso de 2/3 de seus
membros;

O efeito vinculante para as decises definitivas de mrito sobre Aes Diretas


de Inconstitucionalidade e Declaratrias de Constitucionalidade;
z

z A necessidade de demonstrar nos recursos ao STF a repercusso geral das


questes constitucionais que os inspiram;

A federalizao dos crimes contra direitos humanos e a expanso da


competncia da Justia do Trabalho;
z

Os conselhos nacionais de Justia e do Ministrio Pblico (MP), que passaram


a responder pelo planejamento e controle administrativo, financeiro e disciplinar do
Judicirio e do MP, respectivamente, inclusive regulamentando normas como a
proibio do nepotismo;
z

Novos critrios de ingresso na magistratura e no MP, com a exigncia de


experincia prvia de trs anos de atividade jurdica, de forma a contra-arrestar a
chamada juvenilizao do Judicirio;
z

108

A quarentena de trs anos para juzes e membros do MP que se aposentam;

A autonomia administrativa e oramentria das defensorias pblicas estaduais;

A extino dos tribunais de alada;

texto para discusso | 1234 | nov 2006

z A extino do recesso forense (frias coletivas); a obrigatoriedade de


distribuio imediata dos processos; e regras de promoo por merecimento, com
base na aferio do merecimento conforme o desempenho e pelos critrios objetivos de
produtividade e presteza no exerccio da jurisdio.

Essas medidas tm como objetivo principal melhorar o desempenho


administrativo da Justia, agilizar a tramitao de processos, racionalizar a sistemtica
de recursos judiciais e evitar a utilizao da Justia com fins meramente protelatrios.
A smula vinculante e a quarentena para magistrados que se aposentam tambm tm
o potencial de aumentar a previsibilidade e a imparcialidade da Justia. Esses mesmos
objetivos, em especial a reduo da morosidade, tambm inspiraram o pacote de 26
projetos de lei (PLs), com propostas para a alterao das leis processuais civil,
trabalhista e penal, que o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional em
dezembro de 2004, com foco em:
z Cdigo de Processo Civil: sete PLs reformando o Cdigo Civil em relao
interposio de recursos, julgamento de processos repetitivos, uniformizao de
jurisprudncia nos juizados especiais, realizao de inventrio e partilha por via
administrativa e outros temas.
z Processo trabalhista: seis PLs alterando a Consolidao das Leis Trabalhistas
(CLT).

Execuo de ttulos judiciais: PL alterando o Cdigo de Processo Civil


relativamente ao cumprimento da sentena que condena o pagamento de quantia
certa.
z

z Execuo de ttulos extrajudiciais: PL alterando o Cdigo de Processo Civil em


relao ao processo de execuo.
z Mediao: PL instituindo e disciplinando a mediao como mecanismo
complementar de preveno e soluo de conflitos no processo civil.

Cinco desses 26 PLs j foram aprovados e sancionados, dando incio reforma


infraconstitucional. Resultaram estes na seguinte legislao, que, em conjunto com a
EC 45, deve reduzir o nmero de aes repetitivas e a taxa de litigiosidade:
z A nova Lei de Execuo Civil (Lei 11.232), em vigor desde 23 de junho de
2006, que define novos procedimentos a serem adotados em aes de cobrana de
dvidas, uma das maiores responsveis pelo congestionamento dos tribunais
brasileiros. Entre outras coisas, a nova lei une as fases de conhecimento e de execuo
do processo judicial, simplifica esta ltima fase, dispensando nova citao pessoal do
devedor para executar a dvida, e acaba com o efeito suspensivo dos recursos
interpostos contra a execuo da sentena, que so utilizados para protelar o
pagamento de dvidas.

A Lei 11.276, que institui a Smula Impeditiva de Recursos, que d ao juiz de


primeira instncia autonomia para no aceitar apelao (recurso de deciso do juiz
que pe fim ao processo) se sua sentena estiver em conformidade com matria
sumulada pelo STF ou pelo STJ.
z

A Lei 11.277, que estabelece que em casos de aes de matria igual sob a
responsabilidade de um mesmo juiz, e desde que ele tenha deciso formada de
z

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109

improcedncia em relao causa, a ao poder ser extinta sem a necessidade de


ouvir o ru.
A Lei 11.187, que determina que os agravos s sero julgados na fase de
apelao, e
z

A Lei 11.280, que limita a dez dias a durao dos pedidos de vistas de
desembargadores e ministros, alm de permitir ao juiz decretar a prescrio do
direito, em aes j prescritas, independentemente de provocao das partes.
z

As principais iniciativas relativas gesto judiciria foram a) a melhoria dos


bancos de dados com informaes sobre o desempenho da Justia e sua
disponibilizao para o pblico em geral; e b) a criao do Prmio Innovare, j na sua
terceira edio, que tem como objetivo identificar e difundir prticas pioneiras e bemsucedidas de gesto do Poder Judicirio e no Ministrio Pblico, que contribuam
para torn-los mais eficientes e menos burocrticos.

5 AS RECOMENDAES
Essas medidas representam passos importantes para reduzir a morosidade da Justia. Mas,
como mostrado at aqui, este apenas o mais evidente e menos polmico problema da
Justia brasileira. Para aproximar o desempenho do nosso Judicirio da boa prtica
internacional preciso ir alm: necessrio melhorar a qualidade das leis em geral, ser
mais ousado no aprimoramento da gesto judiciria e, principalmente, mudar a cultura
dos operadores do direito. A prioridade deve ser, como at aqui, permitir Justia fazer
mais com os recursos de que j dispe, em lugar de buscar mais dinheiro para fazer mais
da mesma forma. Mais pesquisas, mais indicadores e mais discusses pblicas tambm
sero necessrias para aumentar a transparncia do Judicirio, conscientizar a sociedade
da relevncia desse tema, e angariar o apoio da magistratura.
No que tange s prticas de gesto, deve-se implantar melhores sistemas de
informao e de fluxos de processos, transferir parte das responsabilidades
administrativas para gestores profissionais, evitando dessa forma a recorrente
descontinuidade que se observa com a troca dos presidentes de tribunais, e melhorar a
gesto de casos por exemplo, agrupando casos semelhantes e julgando-os todos de
uma vez, em lugar de pela ordem de chegada. A modernizao das prticas
administrativas e o melhor preparo dos funcionrios reduziriam a morosidade direta e
indiretamente, permitindo aos magistrados dedicar mais tempo atividade judicante,
em especial apreciao do mrito.
preciso empreender uma significativa mudana da mentalidade dos operadores
do direito, que sirva para valorizar a agilidade, a previsibilidade e a imparcialidade
como parmetros fundamentais de avaliao das decises judiciais,
independentemente da identidade ou estrato social das partes. Em especial, o respeito
aos contratos e a defesa dos direitos de propriedade deveriam ser valores bsicos para
maior proporo dos magistrados e membros do Ministrio Pblico.
Uma forma de estimular essa mudana de cultura a adoo de indicadores de
desempenho dos juizes como critrio de promoo, em substituio simples
contagem do tempo no cargo. Essa uma idia que conta com amplo apoio da
magistratura brasileira. O uso desses indicadores pelos vrios tribunais e comarcas do

110

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pas tambm permitiria ao cidado conhecer qual a situao relativa do Judicirio em


sua regio e estimularia uma saudvel disputa por melhor desempenho entre
tribunais. O Conselho Nacional de Justia poderia exercer papel importante nessa
iniciativa, desenvolvendo, divulgando e estimulando o uso desses indicadores. Um
indicador que poderia ser utilizado para estimular a celeridade no exerccio da
atividade judicante o tempo decorrido entre a entrada e o julgamento dos processos.
A previsibilidade ou segurana no exerccio da jurisdio poderia ser aferida pela
proporo de decises confirmadas em instncias superiores. A maioria dos
magistrados concorda que o uso desses indicadores como critrios de promoo dos
juizes pode ajudar a tornar o Judicirio mais clere e previsvel.
Tambm se deve dar continuidade ao esforo de simplificao processual, agilizao
da notificao das partes, reduo do formalismo e do uso de liminares, e utilizao de
procedimentos orais, como nos juizados especiais. Em especial, deve-se buscar a
aprovao dos demais PLs em discusso no Congresso. Alm disso, deve-se buscar:
Valorizar o trabalho do juiz de 1a instncia, reduzindo os incentivos a que as
partes recorram 2a instncia e, principalmente aos tribunais superiores. A Smula
Vinculante, a Smula Impeditiva de Recursos e o efeito vinculante para a
administrao pblica de decises do STF, assim como a exigncia de que se mostre a
repercusso geral da disputa para que se recorra ao STF, so passos importantes nesse
sentido, mas que ainda precisam ser postos em prtica. Maior auto-disciplina do
governo nos seus diversos nveis, no uso de recursos protelatrios, mormente em
causas repetitivas, tambm contribuiria muito para esse objetivo.
z

z A adoo da taxa Selic como indexador de dvidas judiciais, inclusive


precatrios, e do pagamento de compensaes s partes, de forma a reduzir o
incentivo financeiro procrastinao.

A maior valorizao pela Justia das decises colegiadas das agncias


reguladoras e do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), com a
inverso do nus da prova em termos da sustentabilidade de suas decises (que
continuariam vlidas at que a demanda fosse decidida em juzo, no mrito, em
ltima instncia).
z

z O alongamento e a maior valorizao do perodo de treinamento dos novos


juzes, antes do efetivo exerccio jurisdicional. A forma como os diplomatas so
treinados aps admisso na carreira poderia servir de inspirao para essa reforma.

A reviso curricular dos cursos de direito, de forma a ampliar o estudo de


temas econmicos e enfatizar a importncia da Justia para o bom funcionamento da
economia.
z

importante ter em mente as inter-relaes entre vrias dessas medidas, tanto


porque elas exibem complementaridades, como porque sua viabilidade poltica ser
maior se elas forem apresentadas em conjunto por exemplo, os muitos espaos que
permitem a alta recorribilidade das decises de primeira instncia refletem uma
percepo, correta ou no, de que estas so pouco previsveis e com muita freqncia
desrespeitam a jurisprudncia estabelecida pelos tribunais superiores, mesmo em
causas j amplamente pacificadas.

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111

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REFORMA DAS INSTITUIES TRABALHISTAS


Lauro Ramos

O funcionamento do mercado de trabalho brasileiro na ltima dcada e meia foi


permeado por uma srie de fatos estilizados, ou padres de comportamento, que de
modo geral revelam uma debilitao de seu desempenho. Entre eles, cabe destacar:
z o crescimento do nvel de ocupao (28,5%) em ritmo inferior ao da fora de
trabalho (33,3%) entre 1992 e 2004;

o esvaziamento do emprego industrial, que ficou virtualmente estagnado nas


regies metropolitanas (RMs) entre 1992 e 2004, resultado que esvaziou o bom
desempenho das reas no-metropolitanas e fez com que a fatia do emprego industrial
diminusse de 16,5% para 15,5%;
z

o crescimento da taxa de desemprego, que passou de cerca de 7% em 1992


para quase 10% em 2004, acarretando um expressivo aumento no contingente de
trabalhadores desempregados (3,7 milhes de trabalhadores, em termos lquidos);
z

z o crescimento dos modos informais de insero nas RMs, que compensou a


reduo dessa forma de insero nas reas no-metropolitanas, mantendo o grau de
informalidade em um patamar elevado pouco acima de 50% no plano nacional; e

um crescimento significativo, porm episdico, dos rendimentos mdios do


trabalho no perodo imediatamente posterior ao Plano Real. Aps isso, de 1997 em
diante, passaram a ocorrer quedas persistentes, que acabaram por erodir os ganhos
advindos do plano de estabilizao.
z

Naturalmente, os fatores responsveis por esse comportamento so vrios. Os


mais comumente mencionados so: a) o plano de estabilizao; b) o processo de
abertura comercial, que acarretou mudanas significativas nas estratgias de produo
e contratao dos setores expostos concorrncia internacional; c) a mudana do
regime cambial, que propiciou ganhos gratuitos de competitividade para esses
setores; d) as crises financeiras internacionais que aconteceram amide na dcada
anterior; e, apesar da causalidade ambgua, e) o prprio ritmo lento, alm de errtico,
do crescimento econmico no perodo.
Esses fatores so todos pertinentes demanda por trabalho, que normalmente
desperta mais interesse por estar mais vinculada ao comportamento e gerenciamento
do modelo macroeconmico. No obstante a sua relevncia, o fato que o modus
operandi do mercado de trabalho, e conseqentemente seus resultados, afetado
tambm por outros fatores, de natureza distinta, conforme pode ser vislumbrado no
diagrama a seguir.

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113

Instituies do mercado de trabalho,


regulamentaes, intervenes

Funcionamento do mercado de trabalho

Macroeconomia
(demanda por trabalho)

Desempenho do mercado de trabalho

Sistema educacional

Qualidade e quantidade da
fora de trabalho

Padro demogrfico
Resultados do mercado de trabalho

As instituies do mercado de trabalho correspondem ao conjunto de normas,


regulamentaes e intervenes que regem os contratos e as relaes entre
empregados e empregadores, a maior parte delas consolidada no que se convenciona
chamar de legislao trabalhista. Elas dizem respeito tanto a aspectos inerentes
natureza assimtrica da informao que permeia o estabelecimento de um contrato de
trabalho jornada de trabalho, remunerao de horas extras, por exemplo quanto,
tambm, refletem pactos sociopolticos que se referem a mecanismos de proteo dos
trabalhadores e interveno no funcionamento do mercado salrio mnimo (SM),
representao sindical, formas de arbitragem de conflitos, entre outras.
importante ter em mente que a deciso de contratar envolve, alm da
assimetria de informao que lhe inerente, caractersticas peculiares decorrentes do
fato de a transao ocorrer ao longo do tempo de durao do mesmo, cabendo ao
empregador arcar com os custos e riscos de manuteno, treinamento e adaptao da
mo-de-obra contratada. Isso confere ao investimento na contratao de
trabalhadores uma conotao de incerteza. Quanto maior a rigidez da legislao,
maiores sero os riscos e custos de admisso/demisso, o que tem como resultado
uma reduo da demanda por trabalho que acaba sendo prejudicial fora de
trabalho como um todo. De forma complementar, quanto maior o grau de proteo e
garantias oferecido pelas instituies aos trabalhadores empregados, maior ser a
penalizao para aqueles que procuram emprego (acarretando distores que afetam a
produtividade do trabalho, reduzem a eficincia do setor produtivo e, em
conseqncia, tolhem o crescimento da economia). Esses normalmente so os grupos
mais vulnerveis jovens sem experincia, por exemplo que acabam sendo
prejudicados em prol de grupos com mais poder de barganha, como os trabalhadores
mais qualificados. De acordo com essa tica, a legislao deve buscar a proteo do
trabalhador no sentido amplo do termo e, portanto, permitir um grau de flexibilidade
s empresas que evite tais problemas.
Por melhor que seja o aparato institucional por ocasio de sua concepo, ele
intrinsecamente reflete as condies sociais, econmicas e polticas do momento. Na
medida em que essas condies mudam atravs, por exemplo, de inovaes
tecnolgicas, mudanas na estrutura de concorrncia e perfil dos trabalhadores ele
pode se tornar obsoleto e constituir um entrave para a eficincia das empresas e para a
produtividade do trabalho. As normas trabalhistas devem, portanto, ser avaliadas de
acordo com as circunstncias que imperam em cada momento, seja no mbito estrito
do mercado de trabalho seja no ambiente econmico mais amplo, sob pena de

114

texto para discusso | 1234 | nov 2006

induzir efeitos indesejveis sobre a gerao de empregos, a taxa de desemprego, a


estrutura salarial e a informalidade (como proxy para precariedade do emprego).
A economia brasileira vem passando, nas dcadas recentes, por profundas
alteraes que influenciam as relaes de trabalho estabilizao, abertura comercial,
entre outras , bem como a sociedade tem vivenciado transformaes no sistema
educacional expanso da cobertura e aumento da escolaridade mdia e mudanas
no padro demogrfico, como a queda na taxa de fecundidade, que afetou a estrutura
etria da populao. Alm disso, as novas regras trabalhistas institudas pela
Constituio de 1988 tem uma inspirao social-democrata, enquanto as economias
brasileira e mundial caminharam na direo de um modelo mais liberal de mercado
nos ltimos tempos. Esse conjunto de modificaes no entorno social, econmico e
poltico esto na raiz da necessidade de rever a legislao trabalhista, no sentido de
adequ-la nova realidade e possibilitar um melhor desempenho do mercado de
trabalho, proporcionar maior flexibilidade s relaes trabalhistas e, assim, aumentar
sua capacidade de adaptao a um ambiente mais voltil.
A seguir so delineadas algumas sugestes nessa direo, que trazem embutida
em sua gnese a premissa de que no necessariamente a proteo dos empregos
existentes e dos trabalhadores empregados pode ser a melhor escolha para a fora de
trabalho em particular e para a sociedade em geral, ao contrrio do que parece ser o
princpio norteador de grande parte da legislao atual. Feita a ressalva, quatro
instituies sero alvo de breve discusso e sugestes: a) os direitos individuais
previstos na Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT); b) o funcionamento do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); c) o SM; e d) o funcionamento da
Justia do Trabalho na intermediao de conflitos trabalhistas.
O conjunto de direitos individuais previstos na CLT garantia de mnimos,
como frias remuneradas, e encargos, como o dcimo terceiro salrio impe
restries sobre os contratos que, alm de elevarem o custo do fator trabalho, limitam
sobremaneira a flexibilidade das relaes trabalhistas, at porque a CLT consagra o
princpio de que os contratos coletivos se sobrepem aos individuais. Isso impede a
utilizao de estratgias de diferenciao, que plausivelmente podem representar
ganhos para os dois lados envolvidos, de forma a acomodar oscilaes transitrias no
mercado para as empresas. Seria aconselhvel, por mais que se tenha clareza das
dificuldades polticas envolvidas, rever e minimizar esse rol de direitos, sem prejuzo
preservao de condies de sade e segurana, bem como caminhar na direo de
permitir que, quando estiver de acordo com o desejo e o interesse expressos do
trabalhador e uma vez respeitado o conjunto revisto de direitos, o contrato individual
no se submeta ao coletivo. Ou, de uma forma um pouco mais ousada, privilegiar a
flexibilizao das negociaes coletivas com a prevalncia, com salvaguardas a serem
estabelecidas, do negociado sobre o legislado.
O fato de o acesso ao FGTS, afora outras circunstncias bem especficas e por
isso menos comuns, ocorrer aps a demisso sem causa justa pode elevar a
rotatividade no mercado e, segundo especialistas e evidncias empricas, de fato
contribui para isso. Essa regra enfraquece a relao entre empregador e empresa,
desestimula investimentos e limita a aquisio de experincia especfica, com claros
efeitos negativos sobre a eficincia e a produtividade. J a multa, concebida para

texto para discusso | 1234 | nov 2006

115

evitar a demisso sem justa causa, na prtica funciona como um custo de contratao
e, por isso, acaba por inibir o crescimento do emprego formal, mesmo com a
economia e o mercado de trabalho aquecidos. A recomendao, nesse contexto, no
sentido de restringir o acesso ao fundo a situaes especiais, conferindo a ele um
carter mais previdencirio, e eliminar a multa rescisria ou modificar o seu destino
para um sistema de seguro-desemprego mais eficiente.
Quanto ao SM, o ponto de partida que atualmente ele mais importante do
ponto de vista de poltica fiscal do que como poltica de mercado de trabalho.
Independentemente de qualquer discusso quanto a sua real eficincia como
instrumento de interveno no mercado de trabalho, que j seria bastante polmica, o
fato que nem mesmo essa potencial funo comanda a determinao de seu valor.
Para restaur-la, seria imperativa a desvinculao da grande maioria dos benefcios
sociais. Ainda assim, mesmo no mbito estrito do mercado de trabalho, as
disparidades regionais em termos do grau de dinamismo de seus respectivos mercados
tornam inescapvel, do ponto de vista de racionalidade econmica e administrativa, a
recomendao de reavaliar os prs e os contras da adoo de um SM nacional, vis-vis a opo por mnimos regionais, em maior consonncia com a realidade de cada
mercado.
Por fim, no que tange Justia do Trabalho, o seu papel como instncia de
conciliao, legitimando a negociao entre as partes no caso de descumprimento da
legislao ou de contratos, prov incentivos para o desrespeito s leis e para o no
recolhimento ou pagamento de obrigaes por parte dos empregadores. Estimula at
mesmo pleitos improcedentes, haja vista a possibilidade de acordos intermedirios em
juzo. Nesse caso, a recomendao conferir justia trabalhista o papel de rbitro
ou tudo ou nada para a deciso de conflitos, deixando a negociao para estgios
pr-apelao.

116

texto para discusso | 1234 | nov 2006

NOTAS SOBRE MUDANAS NA POLTICA COMERCIAL


BRASILEIRA
Honorio Kume
Guida Piani
Pedro Miranda

Esta nota tem como objetivo avaliar a atual poltica comercial brasileira e sugerir
eventuais modificaes. Na primeira parte, efetuamos um breve diagnstico da
situao atual, destacando algumas distores importantes ainda remanescentes. Na
segunda, apresentamos algumas medidas que proporcionariam maior insero da
economia brasileira no mercado mundial. Vale destacar que a avaliao no
exaustiva e certamente foram excludas algumas questes importantes, tais como a
questo da infra-estrutura de transportes e dos portos e a da burocracia aduaneira.

1 DIAGNSTICO
1.1 POLTICA DE IMPORTAO
A liberalizao das importaes efetuada desde 1988, apesar do pequeno retrocesso
verificado no perodo 1995-1999, produziu uma queda substancial no nvel de
proteo produo domstica ao reduzir a tarifa mdia de 51% em 1987 para 11%
em 2005. Ademais, as barreiras no-tarifrias foram eliminadas e os instrumentos de
defesa comercial direito antidumpimg, direito compensatrio e medidas de
salvaguardas tm sido aplicados com moderao, em contraste com a experincia de
outros pases, como os Estados Unidos e, mais recentemente, a China e a ndia.
No entanto, ainda que a tarifa mdia tenha cado substancialmente, a estrutura
de proteo ainda mantm uma disperso elevada, principalmente quando
considerados os incentivos proporcionados pelos impostos indiretos Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS). Tal estrutura acaba favorecendo demasiadamente um grupo de setores,
como o automotivo (tarifa de 35%), informtica (por exemplo, sobre as importaes
de computadores incide uma tarifa de 16% e, cumulativamente, o IPI de 15%,
totalizando 33,4%) e eletroeletrnica de consumo (para os aparelhos de televiso, a
tarifa e o IPI so de 20%, totalizando 44%), com custos elevados para os
consumidores e impactos negativos sobre a alocao de recursos.
Uma outra questo que permanece sendo motivo de controvrsias, tanto no
Brasil como no Mercosul, relaciona-se tarifa modal de 14% aplicada a bens de
capital, a includos bens de informtica e de telecomunicao. De um lado,
considerada elevada por aqueles que priorizam o estmulo aos investimentos privados
como forma de favorecer as exportaes e o crescimento econmico; de outro, os que
temem que a reduo tarifria acabe por inviabilizar a produo regional daqueles
bens. A princpio, uma tarifa ideal para bens de capital deveria permitir a

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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conciliao desses dois objetivos. No entanto, a fixao do nvel dessa tarifa no


trivial.
Internamente, o governo brasileiro tem adotado uma soluo de compromisso
atravs da edio das listas de ex-tarifrios e sistemas integrados de mquinas e
equipamentos sem produo nacional, que permite a importao desses bens a uma
tarifa de apenas 4%. Se, por um lado, essa medida reduz o custo tributrio dos
investimentos, por outro torna a administrao aduaneira bastante mais complexa,
devido ao grande nmero de ex-tarifrios (1.508) e sistemas integrados (143,
abrangendo 1.309 ex) vigentes no final de 2005.
Por ltimo, em 2004, as mudanas introduzidas no regime de tributao do
Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para Financiamento da
Seguridade Social (Cofins) que passaram a incidir tambm sobre as importaes,
com alquotas aumentadas, respectivamente, para 1,65% e 7,65% elevaram o nvel
de proteo nominal da produo domstica.
Alguns analistas ainda reivindicam um avano mais significativo na liberalizao
da poltica de importaes brasileira. Nesse sentido, comparam o grau de abertura
comercial, medido pela relao com o PIB da soma de exportaes e importaes, de
um conjunto de pases em 2005. O grau atingido pelo Brasil, de 33,6%, superior ao
dos Estados Unidos (26,6%) e ao do Japo (27,2%), mas bastante inferior ao de
outros pases em desenvolvimento, como Argentina (43,9%), Chile (73%), China
(70,2%), ndia (45,2%), (Mxico 61,1%) e Rssia (58,7%).1
Uma abertura maior da economia brasileira poderia resultar tanto de medidas
unilaterais como de acordos bilaterais ou regionais de livre-comrcio rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca) e Acordo de Livre-comrcio Mercosul-Unio
Europia. As negociaes desses dois acordos, no entanto, no tm sido, at o
momento, bem-sucedidas.
As vantagens advindas de uma maior liberalizao comercial estariam em um
aumento da competitividade da indstria brasileira e, no contexto atual, na elevao
da demanda de dlares, neutralizando parcialmente a valorizao da taxa de cmbio e,
assim, favorecendo as atividades exportadoras.
Quanto alternativa da adoo de medidas unilaterais de liberalizao
comercial, questiona-se sua oportunidade, uma vez que prosseguem as negociaes da
Rodada Doha, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e que no
esto liminarmente descartados os acordos de carter regional, como o da Alca e o
com a Unio Europia.
1.2 POLTICA DE EXPORTAO
A reduo geral das tarifas de importao, ainda que carecendo de maior
uniformidade e outros avanos, acompanhada pela eliminao do ICMS nas
exportaes de produtos primrios e semi-elaborados, contribuiu significativamente
para diminuir o vis antiexportao.

1. Ver CYSNE, R. P. O Brasil e alguns indicadores de abertura comercial. Conjuntura Econmica, 2006.

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texto para discusso | 1234 | nov 2006

O atual sistema de incentivo s vendas externas, compatvel com as regras da


OMC, tem como objetivo evitar que as distores domsticas influenciem a
competitividade da atividade exportadora. Seus principais instrumentos so o
drawback, que permite o acesso a insumos a preos internacionais; o financiamento s
exportaes, que propicia recursos financeiros produo e permite aos compradores
externos obter crdito s taxas de juros vigentes no mercado internacional; e a iseno
total dos impostos indiretos sobre as exportaes e sobre os insumos nacionais e
importados.
Atualmente, o principal problema tributrio a ser corrigido refere-se aos crditos
acumulados de ICMS decorrentes da atividade exportadora, nem sempre recuperados
pelas empresas, o que gera um custo adicional e reduz sua competitividade no
mercado mundial. A soluo desse problema depende de uma reforma tributria, que
sucessivos governos no tm conseguido aprovar no Congresso.
1.3 NEGOCIAES INTERNACIONAIS
O Mercosul apresenta sinais de retrocesso no grau de integrao econmica devido a
diversos fatores que tm sido privilegiados pelos governos nacionais, em detrimento
da preservao da unio aduaneira. Uma grande dificuldade foi encontrada na
implementao da tarifa externa comum, prevista para 2001. Naquele ano, deveria
estar concludo o processo de convergncia entre as tarifas sobre bens de capital dos
quatro pases para, em mdia, 14%.
Esse nvel tarifrio, no entanto, nunca contou com o apoio irrestrito da
Argentina, do Paraguai e do Uruguai, por no disporem de produo competitiva
desses produtos.
Em maio de 2002, com o objetivo de estimular investimentos e acelerar a
recuperao do nvel de atividade econmica aps uma profunda recesso, a
Argentina reduziu, unilateralmente, as tarifas de importao de bens de capital a zero.
Tal iniciativa foi logo acompanhada por Paraguai e Uruguai e, posteriormente,
aprovada pelos pases-membros do Mercosul, inclusive pelo Brasil. A vigncia desse
regime particular de importaes tem sido continuamente renovada, o que significa a
inexistncia de uma tarifa externa comum tanto para bens de capital como para bens
de informtica e de telecomunicaes.
De maneira geral, as ausncias de harmonizao dos regimes especiais de
tributao, pelos quais redues tarifrias so concedidas segundo critrios especficos
de cada parceiro, aliadas falta de uma legislao nica e de uniformidade nos
procedimentos de apurao para a aplicao dos instrumentos de defesa comercial
direitos antidumping e direitos compensatrios tm permitido a continuidade de
discrepncias entre a tarifa aplicada em cada pas e a tarifa externa comum.
Mais recentemente, as relaes entre o Brasil e a Argentina tm sofrido um
desgaste adicional decorrente das aspiraes do pas vizinho de alcanar uma
configurao produtiva regional que assegure uma distribuio da produo industrial
mais uniforme, de modo a estimular o comrcio intra-indstria em detrimento do
comrcio interindstria que prevaleceu nos anos 1990.

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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Nesse sentido, o Brasil vem aceitando, desde 2003, a imposio de restries s


exportaes brasileiras de produtos como calados, atravs do mecanismo de licenas
no-automticas, e quotas para as vendas de produtos da linha branca
refrigeradores, mquinas de lavar roupa e foges para o mercado argentino. No
incio de 2006, foi formalizado o Mecanismo de Adaptao Competitiva, que prev
a possibilidade da aplicao de salvaguardas ao comrcio bilateral. No entanto, sua
utilizao tem sido evitada, por requerer, entre outras exigncias, a comprovao de
dano indstria local.
As negociaes para a formao da Alca e para a assinatura do acordo de livrecomrcio Mercosul-Unio Europia no prosperam devido principalmente s
dificuldades de alcanar um equilbrio nas concesses recprocas, que viabilize, no
agregado, um aumento das exportaes aproximadamente equivalente ao das
importaes. Os percalos para a obteno de um resultado equilibrado decorrem
especialmente das limitaes impostas ao acesso aos mercados norte-americano e
europeu de produtos agrcolas.
As negociaes com os pases em desenvolvimento tambm no foram bemsucedidas. No caso das negociaes entre o Mercosul e a ndia para um acordo de
livre-comrcio, as dificuldades ocorreram tambm em produtos agrcolas, bastante
protegidos no mercado indiano, e devido a um perfil de produo industrial muito
similar nas atividades intensivas em mo-de-obra no-qualificada. O resultado foi um
acordo inicial muito tmido, com impacto pouco significativo nos fluxos de
comrcio.
Nas negociaes multilaterais da Rodada Doha, as dificuldades novamente
concentram-se nas ofertas europias e norte-americanas, em que prevalecem cortes
nos subsdios agrcolas e redues nas barreiras s importaes considerados
insuficientes para propiciar aos pases exportadores ganhos relevantes no comrcio
agrcola. Estes, por sua vez, tambm ofereceram redues nas tarifas consolidadas de
bens industriais que, exceo de alguns poucos setores, no diminuiro de forma
significativa as tarifas aplicadas.
O ponto favorvel foi a aceitao da Frmula Sua nas redues tarifrias de
produtos industriais, a qual, ao reduzir mais fortemente as tarifas maiores,
proporcionar uma maior uniformidade na estrutura tarifria.

2 PROPOSTAS
2.1 POLTICA DE IMPORTAO
Para evitar que as medidas de liberalizao adicional das importaes possam
comprometer o objetivo de conseguir um maior acesso a mercado nas negociaes
comerciais, uma liberalizao unilateral deveria contemplar apenas setores como, por
exemplo, a indstria automotiva. Uma medida que contribuiria para a reduo da
proteo efetiva ao setor seria o fim do desconto de 40% nas tarifas de autopeas.
A busca de uma reduo excessiva vigente em determinados setores deveria ser
combinada a uma uniformizao de nveis tarifrios. Nesse sentido, o tratamento
dado a bens de capital deveria ser equivalente ao dispensado a bens de informtica, o

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texto para discusso | 1234 | nov 2006

que seria permitido com uma diminuio das tarifas de importao de ambos os
setores e uma harmonizao dos valores do IPI.
Alm disso, a definio de uma tarifa externa comum de bens de capital para o
Mercosul, que implicaria necessariamente uma reduo em relao ao nvel de 14%,
possibilitaria a eliminao de ex-tarifrios e sistemas integrados pelo Brasil.
No caso dos produtos eletroeletrnicos de consumo, necessrio que sejam
iniciados os estudos que viabilizem a produo na Zona Franca de Manaus em nveis
mais competitivos aps a extino dos incentivos fiscais prevista para 2003.
2.2 POLTICA DE EXPORTAO
Nesta rea, fundamental a implementao de medidas que permitam o acesso total
aos crditos acumulados de ICMS na exportao, seja atravs da reforma tributria ou
por meio de compensao aos estados.
2.3 NEGOCIAES INTERNACIONAIS
A consolidao do Mercosul depende, em larga medida, da formulao de uma nova
tarifa externa comum, cuja principal divergncia encontra-se nas tarifas de bens de
capital. A harmonizao dos regimes especiais de importao e a unificao da
legislao sobre a aplicao de medidas de defesa comercial devem tambm ser
priorizadas, bem como a eliminao progressiva das barreiras no-tarifrias entre os
pases do bloco.
Quanto s negociaes internacionais, o Brasil deve sinalizar maior disposio
para redues tarifrias em produtos industriais sempre que os parceiros comerciais se
mostrem mais comprometidos com ofertas em acesso aos mercados de produtos
agrcolas condizentes com o equilbrio nas negociaes.

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texto para discusso | 1234 | nov 2006

Parte III
A AGENDA MACROECONMICA

POLTICA MACROECONMICA: UMA PROPOSTA DE


LONGO PRAZO
Fabio Giambiagi
Paulo Mansur Levy

1 OBJETIVOS DE UMA POLTICA ECONMICA DE LONGO


PRAZO
O Brasil encontra-se diante da possibilidade concreta de alcanar, na prxima dcada,
taxas de crescimento da sua economia da ordem de 5% ao ano (a.a.). Isso no ser
ainda possvel nos prximos anos, pela existncia de duas restries. Em primeiro
lugar, os problemas no setor eltrico no impedem uma expanso da economia em
torno de 4,0% a.a. no prximo governo, mas tornariam arriscado um crescimento a
taxas mais ambiciosas. Em segundo, a taxa de investimento, prevista para 20% do
Produto Interno Bruto (PIB) no ano em curso, impede uma expanso sustentada
muito acima de 3,5% a.a.
A tarefa do prximo governo ser, portanto, a de criar as condies para que, na
dcada de 2011-2020, o pas possa ter um crescimento da ordem de 4,5% a 5,0% a.a.
Cabe destacar que a tabela 1 indica que, mesmo um crescimento anual como o que
realisticamente se poderia aspirar a ter nos prximos quatro anos, em torno da citada
taxa de 4,0%, situa-se prximo da mdia dos ltimos dez anos verificada em pases
claramente bem-sucedidos, como Coria do Sul, Chile ou mesmo a sia em
desenvolvimento, excluindo China e ndia.
TABELA 1

Taxas de crescimento mdia 1996-2005


(Em % a.a.)

Pas

Taxa mdia anual de crescimento

China

8,9

ndia

5,6

Coria do Sul

4,4

Chile

4,2

sia em desenvolvimento
sia em desenvolvimento

7,1

4,0

Mundo

3,9

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).


a
b

Exclui Japo e Coria do Sul.


Exclui Japo, Coria do Sul, China e ndia.

A recuperao do crescimento deve estar baseada em quatro pilares que se interrelacionam. Primeiro, deve estar associada a uma forte reduo da relao dvida
pblica/PIB, para criar condies de o pas alcanar o to almejado grau de

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125

investimento nas classificaes internacionais de risco. Segundo, tem que ocorrer em


um contexto de expressiva ainda que gradual diminuio das taxas de juros, em
relao aos nveis prevalecentes nos ltimos anos. Terceiro, precisa ser alavancada por
uma retomada do investimento pblico. E quarto, precisa vir de mos dadas com a
reduo da carga tributria. A queda da relao entre as despesas correntes e o PIB
ser o elo que permitir a ocorrncia em simultneo desse conjunto de fenmenos.
Para isso, prope-se adotar um plano de longo prazo (doze anos, abrangendo trs
perodos de governo, at 2018) que contemple as seguintes etapas:
adoo, em 2007, de um conjunto de medidas fiscais, ligadas conteno do
gasto pblico, para viabilizar a continuidade da reduo da taxa de juros, dissipando
as dvidas acerca da preservao da austeridade fiscal nos prximos anos;
anncio do objetivo de atingir o dficit zero (ou prximo disso) at o final da
gesto de governo 2007-2010, pavimentando o terreno para redues dos juros;
declarao da inteno oficial de reduzir a dvida lquida do setor pblico
(DLSP) at aproximadamente 40% do PIB at o final da prxima gesto de governo,
no final da dcada;
viabilizao de um supervit nominal das contas pblicas Necessidades de
Financiamento do Setor Pblico (NFSP) negativas durante 2011-2018, em moldes
similares poltica fiscal adotada no Chile; e
reduo substancial da DLSP na prxima dcada, mediante uma poltica de
supervits primrios que conservem durante vrios anos as contas fiscais superavitrias
mesmo aps o pagamento de juros, estratgia essa que nortearia a definio das metas
de supervit primrio para 2011-2013, que tero que ser propostas pelo governo
empossado em 2007 na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2010.
Nesse contexto, em que o crowding out do setor privado pelo setor pblico
seria cada vez menor, o supervit primrio poderia acompanhar a reduo das taxas de
juros, diminuindo junto com elas a partir do final da dcada. A combinao de
menor despesa de juros e alvio fiscal permitiria reduzir gradualmente a carga
tributria e, concomitantemente, criar espao para ampliar gradativamente o
investimento pblico, revertendo a tendncia de declnio deste observada nas ltimas
duas dcadas. Desse modo, o setor privado brasileiro, que h muitos anos convive
com um quadro de taxas de juros extremamente elevadas, pesada dvida pblica,
baixo investimento e carga tributria crescente, passaria a atuar num contexto de juros
menores, dvida declinante, investimento ascendente e menor carga de impostos. O
efeito que isso acarretaria sobre a economia permitiria transitar rumo a um quadro de
expanso do PIB em torno de 5% a.a. na altura de meados da prxima dcada. Para
isso, porm, requer-se, primeiro, consolidar a estabilizao; segundo, dar
continuidade ao ciclo de reformas da economia brasileira, paralisado depois de 2003;
e terceiro, promover um enxugamento do peso relativo do gasto corrente do governo
como proporo do PIB. desses pontos que tratam as prximas sees.

126

texto para discusso | 1234 | nov 2006

2 AS METAS DE INFLAO
O Brasil tem em 2006 uma meta de inflao de 4,5%. Essa meta superior inflao
mdia de 3,5% a.a. registrada nos ltimos dois anos em um conjunto de 16 pases
representativos dos emergentes, listados na tabela 2. Mais ainda: quando se observam
os show-cases entre os mercados emergentes, a comparao ainda mais
desfavorvel, uma vez que a inflao mdia anual nesse perodo foi da ordem de 3%
na China e na Coria do Sul e de 2% no Chile.
TABELA 2

Taxas de variao do ndice de preos ao consumidor mdia anual 2004-2005


(Em % a.a.)

Pas

Inflao

frica do Sul

2,6

Bulgria

5,2

Chile

2,0

China

3,4

Colmbia

5,5

Coria do Sul

3,2

Crocia

2,5

ndia

3,8

Israel

0,4

Malsia

2,2

Mxico

4,5

Peru

2,7

Polnia

2,8

Repblica Tcheca

2,4

Tailndia

3,4

Turquia

9,3

Mdia dos 16 pases anteriores

3,5

Austrlia

2,4

Nova Zelndia

2,5

Grcia

3,3

Itlia

2,2

Portugal

2,4

Fonte: FMI.
Obs.: o FMI considera como inflao o conceito de variao mdia dos preos em um ano, e no a variao dezembro/dezembro.
a
b
c

Previso 2006: 3,5%.


Em 2003, 7,1%; previso 2006: 4,8%.
Em 2003, 25,2%; previso 2006: 6,9 %.

A tabela 3 indica que razovel que economias emergentes tenham uma inflao
ligeiramente superior registrada em economias maduras. De fato, em um conjunto
de pases que adotam metas de inflao, o ponto central do intervalo de tolerncia
situou-se em 3,7% na mdia dos pases emergentes e em 2,1% nos pases

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127

industrializados. Do que foi dito se depreende que, embora a inflao atual de 4,5%
seja ainda elevada em termos internacionais, no faria muito sentido para um pas
como o Brasil postular uma inflao excessivamente baixa de, por exemplo, 2% a.a.
TABELA 3

Metas de inflao em pases selecionados


(Em %)

Pases emergentes

Intervalo

Ponto intermdio intervalo

(Piso - teto)

frica do Sul

3,0/6,0

4,5

3,0

Chile

2,0/4,0

3,0

2,0

Colmbia

4,5/5,5

5,0

1,0

Coria do Sul

2,5/3,5

3,0

1,0

Eslovquia

2,5/4,5

3,5

2,0

Filipinas

5,0/6,0

5,5

1,0

Hungria

2,5/4,5

3,5

2,0

Indonsia

4,5/6,5

5,5

2,0

Israel

1,0/3,0

2,0

2,0

Mxico

2,0/4,0

3,0

2,0

Peru

1,5/3,5

2,5

2,0

Polnia

1,5/3,5

2,5

2,0

Repblica Tcheca

2,0/4,0

3,0

2,0

Romnia

6,5/8,5

7,5

2,0

Tailndia

0,0/3,5

1,8

3,5

Mdia emergentes

2,7/4,7

3,7

2,0

Pases industrializados

Intervalo

Ponto intermdio intervalo

(Piso - teto)

Austrlia

2,0/3,0

2,5

1,0

Canad

1,0/3,0

2,0

2,0

Inglaterra

2,0/2,0(*)

2,0

0,0

Islndia

2,5/2,5(*)

2,5

0,0

Noruega

2,5/2,5(*)

2,5

0,0

Nova Zelndia

1,0/3,0

2,0

2,0

Sucia

1,0/3,0

2,0

2,0

Sua

0,0/2,0(**)

1,0

2,0

1,5/2,6

2,1

1,1

Mdia industrializados
Fonte: FMI.
(*) No h intervalo; apenas uma meta pontual.

(**) O piso foi adotado apenas para efeitos de composio da presente tabela. Formalmente, h apenas um teto de 2,0%.

Uma proposio intermediria que, portanto, parece adequada para um pas


como o Brasil estabelecer a meta de inflao em algum ponto entre 3% e 4%.
Especificamente, sugere-se que, aps dois anos respeitando a meta de 4,5% embora

128

texto para discusso | 1234 | nov 2006

com chances de ter uma inflao menor, na prtica , o prximo governo avance
gradualmente no caminho da desinflao e opere com metas ligeiramente menores
em 2009 e 2010, ao mesmo tempo anunciando trs medidas importantes. A primeira,
o encaminhamento ao Congresso da proposta que conceda autonomia operacional ao
Banco Central (Bacen), adaptando o pas s melhores prticas institucionais vigentes
no resto do mundo. A segunda, anunciando ainda no seu mandato metas menores de
inflao, de 3% a partir de 2001. E a terceira, definindo complementarmente que o
objetivo de mdio prazo da poltica monetria dever ser o de alcanar, em bases
permanentes, uma inflao nesses nveis de 3%, da mesma forma que ocorre hoje no
Chile.
Simultaneamente, seriam promovidas cinco inovaes importantes. Primeiro,
seria encaminhada proposta Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado
para que, quando o Bacen passar a ter autonomia, ele seja obrigado a respeitar uma
banda larga de inflao no intervalo de 1% a 5%, caracterizando o compromisso
com a estabilidade como uma poltica de Estado e no de um governo especfico.
Segundo, seria estabelecido que a atuao do dia-a-dia do Bacen ser definida nos
limites de uma banda estreita com intervalo entre piso e teto de 200 pontos
bsicos, em lugar dos 400 atuais que, respeitando a banda larga aprovada pela
CAE, seja fixada ano aps ano e, a partir de 2011, sine die pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN). Terceiro, a composio do CMN seria ampliada, mas
com a caracterstica de ser composto apenas por ministros, incorporando o ministrochefe da Casa Civil em substituio ao presidente do Bacen. Isso revelaria o
inequvoco carter poltico e emanado da autoridade do presidente da Repblica da
deciso acerca da meta de inflao, tornando o Bacen um executor claro dessa
poltica. Quarto, o horizonte de referncia para as decises do Comit de Poltica
Monetria (Copom) seria ampliado, para que tais decises se pautem pelo objetivo de
cumprir a meta de inflao do ano seguinte ao de referncia, e no do ano em curso,
permitindo absorver eventuais choques de forma mais suave. E quinto, seria
permitido a um representante do ministro da Fazenda na pessoa do secretrio do
Tesouro Nacional ou de Poltica Econmica, dependendo de deciso do ministro
participar, ainda que sem direito a voto, das reunies do Copom, que decide as taxas
de juros, como forma de aperfeioar os mecanismos de coordenao entre as polticas
fiscal e monetria.
Dessa forma, seriam atingidos vrios objetivos simultaneamente, quais sejam:
o compromisso com a estabilidade seria reforado pela concesso de
autonomia ao Bacen, pela reduo da meta de inflao, pela diminuio do intervalo
da banda e pela definio do objetivo de inflao de longo prazo em 3% a.a.;
a caracterizao clara da natureza poltica e no resultante de um mero ato
tecnocrtico das escolhas da poltica monetria, minimizando o espao para a
contestao das decises do Bacen, pela atribuio dada CAE de aprovar o intervalo
de tolerncia para a inflao e pelo assento conferido ao ministro-chefe da Casa Civil
um evidente representante do poder do presidente da Repblica na definio da
meta de inflao, o que tender a reduzir os rudos causados pelas contestaes s
decises do Copom; e

texto para discusso | 1234 | nov 2006

129

a conciliao entre os objetivos de dar continuidade ao processo de desinflao


sem prejudicar o crescimento seria conseguida mediante a ampliao do horizonte de
referncia da meta e a dilatao em alguns anos do perodo de transio rumo
inflao considerada estvel.

3 A REFORMA PREVIDENCIRIA
O aumento das despesas do INSS o problema fiscal mais importante do pas (tabela
4). Os nmeros so eloqentes. O gasto com aposentadorias, penses e auxlios, que
era de apenas 2,5% do PIB quando foi sancionada a Constituio de 1988, tinha
atingido quase 5,0% do PIB quando foi lanado o Plano Real em 1994; chegou a
6,5% do PIB no final do ltimo governo; e aproxima-se de 8,0% do PIB atualmente.
Contrariamente ao que muitas vezes transparece na retrica poltica, no foi a carga
de juros a maior responsvel pela deteriorao do quadro fiscal depois da estabilizao
de 1994. Como tal carga flutua muito e como, para comparaes reais, necessrio
retirar o componente ligado reposio do valor do capital (atualizao monetria) da
conta de juros, importante tomar como referncia o conceito de mdias por perodo
do fluxo de pagamento de juros reais. Como se pode observar na tabela 4, enquanto,
entre a mdia de 1986-1990 e o ano em curso, a despesa do INSS aumentou 4,0
pontos percentuais (p.p.) do PIB, a variao da despesa com juros reais foi de menos
de 1/10 disso, alcanando apenas 0,3 p.p. do PIB. A idia de que no haveria
condies polticas para implementar uma reforma profunda da previdncia social
enquanto continuam sendo promovidas transferncias crescentes de renda aos
detentores de ttulos pblicos se baseia, portanto, em um equvoco.
A questo previdenciria assume uma seriedade ainda maior quando se leva em
conta que a transio demogrfica do pas mal comeou. exatamente de agora em
diante que o problema do envelhecimento gradual da populao se tornar mais
agudo. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a
participao de indivduos com idade igual ou superior a 60 anos na populao total
praticamente dobrar nos prximos 25 anos (tabela 5).
TABELA 4

Despesa do INSS versus juros reais do setor pblico


(Em % do PIB)

Ano

Despesa do INSS (% do PIB)

Juros reais do setor pblico (% do PIB)

1986-1990

2,9

4,5

1991-1995

4,5

3,7

1996-2000

5,7

4,7

2001-2005

6,9

4,8

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Bacen.

130

texto para discusso | 1234 | nov 2006

TABELA 5

Brasil: projeo do nmero de indivduos com 60 anos ou mais


(Nmero de pessoas)

Ano

Populao com idade igual ou maior a 60 anos

Proporo na populao total (%)

2005

16.286.716

8,9

2010

19.282.048

9,8

2020

28.321.801

12,9

2030

40.472.801

17,1

Fonte: IBGE. Sntese de Indicadores Sociais 2003, 2004, tabela 1.9, com base na projeo at 2050 revisada aps o Censo Demogrfico de 2000.

Essa projeo populacional significa que o nmero de pessoas nessa situao ir


aumentar em torno de 4% a.a. na prxima dcada (tabela 6). O desafio que isso
impe s polticas pblicas maisculo, pois significa, primeiro, que no haver
espao para continuar a aumentar as remuneraes dos aposentados e pensionistas
que ganham o piso na magnitude em que isso tem ocorrido nos prximos anos. E
segundo, que o pas estar condenado a ter sucessivos aumentos da relao despesa
com o INSS/PIB se o crescimento econmico for modesto, pelo carter inevitvel do
aumento do numerador da frao na ausncia de reformas do sistema. Embora seja
vlido afirmar que, caso a economia cresa entre 4% e 5% a.a., no necessariamente a
ausncia de uma reforma acarretaria fatalmente um aumento contnuo da relao
gasto do INSS/PIB, resta saber se um crescimento desse porte ser vivel na ausncia
de uma reforma desse tipo.
TABELA 6

Crescimento da populao com idade igual ou maior a 60 anos


(Em % a.a.)

Perodo

Crescimento mdio anual (%)

2005-2010

3,4

2010-2020

3,9

2020-2030

3,6

2005-2030

3,7

Fonte: IBGE.

As causas para o aumento j ocorrido da relao gasto com o INSS/PIB foram


quatro. Primeiro, como sabemos, o PIB teve um crescimento medocre na mdia dos
ltimos 10 a 12 anos. Segundo, a benevolncia da legislao, permitindo
aposentadorias precoces, gerou um aumento importante do estoque de benefcios.
Terceiro, a poltica de aumentos reais do salrio mnimo (SM) que beneficia dois de
cada trs aposentados teve efeitos expressivos sobre o dficit do INSS, sem
quaisquer benefcios significativos em termos do ataque extrema pobreza do pas. E
quarto, o volume de auxlios-doena teve um aumento notvel a partir de 2001, por
conta de uma srie de problemas gerenciais ligados dificuldade de realizar percias
com o necessrio grau de rigor clnico.
Espera-se que o conjunto de polticas aqui defendidas ajude a resolver o primeiro
problema e que o PIB cresa mais nos prximos anos. Ao mesmo tempo, o governo

texto para discusso | 1234 | nov 2006

131

comeou a agir na frente gerencial e tem alcanado uma reduo importante do


volume de fraudes. Resta agora agir no segundo e no terceiro pontos acima
levantados.
Para isso, prope-se que o governo envie ao Congresso Nacional, no comeo de
2007, uma proposta de reforma previdenciria que contemple os seguintes elementos:
a desvinculao entre o piso previdencirio e o SM;
a explicitao na Constituio de que todas as aposentadorias incluindo o
piso sero corrigidas por um ndice de preos a ser definido em lei, eliminando a
fonte de presso sistematicamente representada desde 1994 pelo aumento do valor
real das aposentadorias e igualando o Brasil grande maioria dos pases do mundo,
onde a remunerao dos aposentados, na melhor das hipteses, acompanha a inflao,
porm sem aumentos reais;
a adoo, por parte do INSS, a partir de 2010, do princpio da idade mnima,
de 55 anos para as mulheres e 60 anos para os homens, j existente no regime dos
servidores pblicos;
o aumento gradual dessa idade mnima ao longo dos prximos 15 a 20 anos,
para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e para os servidores pblicos;
a reduo de 5 para 2 anos da diferena de idade de aposentadoria exigida para
homens e mulheres;
o incremento da exigncia contributiva para aqueles que se aposentam por
idade, de 15 para 25 anos ao longo de 20 anos de transio;
a eliminao, ao longo de um perodo de transio de 10 anos, dos regimes
especiais com 5 anos de diferena em relao ao resto das pessoas, dos professores e
dos empregados do meio rural;
a reduo dos novos benefcios assistenciais concedidos para 50% do piso
previdencirio, para caracterizar claramente uma distino entre os dois tipos de
benefcio; e
o retorno da idade de elegibilidade da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas)
aos 70 anos originais da legislao de 1993 essa idade foi posteriormente reduzida
para os atuais 65 anos, sem que na poca tivesse havido qualquer preocupao acerca
dos efeitos de longo prazo dessa reduo, e indo em sentido exatamente contrrio ao
que apontava a maior longevidade da populao.

4 A REFORMA FISCAL
Ao longo dos ltimos 15 anos, as despesas correntes do Governo Central aumentaram
de 9,9% para 18,6% do PIB (tabela 7). Em particular, desde 1994, esse aumento foi
da ordem de 5 a 6 p.p. do PIB, o que se explica fundamentalmente pela soma dos
seguintes fenmenos:
a despesa do INSS cresceu 3,0 p.p. do PIB nos ltimos 12 anos;
a despesa assistencial com Loas e Rendas Mensais Vitalcias (RMV) aumentou
quase 0,5 p.p. do PIB no mesmo perodo; e

132

texto para discusso | 1234 | nov 2006

a despesa com Bolsa Famlia, que no existia anteriormente, hoje de 0,4% do


PIB.
TABELA 7

Despesas correntes do Governo Central (% do PIB)a


Ano

Despesas correntes

1991

9,9

1992

10,6

1993

11,6

1994

12,9

1995

14,1

1996

13,8

1997

14,2

1998

15,2

1999

15,1

2000

14,9

2001

15,7

2002

16,5

2003

16,1

2004

16,5

2005
2006

17,3
b

18,6

Elaborao: Ipea, a partir de dados da STN.


a
b

Estimativa obtida descontando-se o investimento liquidado das despesas sem transferncias a estados e municpios.
Estimativa do Ipea.

Esse processo se deu concomitantemente a trs outras grandes tendncias


verificadas no perodo. Em primeiro lugar, a deteriorao dos nveis de investimento
pblico; em segundo, o aumento da carga tributria, requerido para financiar o citado
aumento do gasto; e em terceiro, o enrijecimento crescente das despesas, com o
incremento do percentual de vinculaes, o que tira graus de liberdade poltica
econmica e reduz a eficincia das polticas pblicas.
Em janeiro de 2008, caducam dois instrumentos largamente utilizados nos
ltimos anos para conciliar os propsitos de manter as contas fiscais sob controle ao
mesmo tempo em que se avolumam as presses por novos gastos: a alquota de 0,38%
da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF) e a
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), estabelecida em 20% de um conjunto
de receitas originalmente sujeitas a vinculao. Diante disso, existem trs
possibilidades. A primeira no fazer nada, o que seria uma garantia de crise fiscal em
2008. A segunda , novamente, prorrogar tais instrumentos com os mesmos
percentuais atuais, o que garantiria o front fiscal no prximo governo, mas
conservaria as mesmas indefinies quanto ao longo prazo que acompanham h anos

texto para discusso | 1234 | nov 2006

133

a execuo da poltica fiscal. A terceira promover a prorrogao desses dispositivos,


porm de uma forma mais sofisticada, com outras alquotas e no contexto de um
plano de longo prazo que d conta do enfrentamento de alguns dos desafios antes
listados.
Concretamente, prope-se um conjunto de cinco pontos:
prorrogao da CPMF, mas com reduo da carga tributria, mediante a
vigncia de alquotas gradualmente declinantes at um limite inferior de 0,01%,
mantido apenas com fins de fiscalizao;
prorrogao da DRU, mas com percentuais gradualmente crescentes, at 35%,
para permitir uma maior liberdade alocativa ao governo e, assim, melhorar a estrutura
de despesas e poder promover realocaes ao longo do tempo;
definio de um teto para o crescimento real das despesas com pessoal de cada
um dos trs poderes, para evitar a exploso desse tipo de gastos que tem se verificado,
por exemplo, em 2006;
mudana da Emenda Constitucional da Sade, promovendo a substituio do
princpio da vinculao ao PIB pela obrigatoriedade de aumento real, porm em
nveis inferiores aos de crescimento do PIB, permitindo assim uma reduo do peso
relativo dessa rubrica; e
adoo de um teto gradualmente declinante como proporo do PIB para as
despesas correntes do Governo Central, concomitantemente com os dois pontos
anteriores, revertendo ento parcialmente o processo exposto na tabela 7.
Esse conjunto de normas permitiria, ento, simultaneamente, preservar o esforo
de austeridade fiscal, criar espao para o aumento do investimento pblico e viabilizar
uma reduo gradual da carga tributria, dando condies para a ampliao do
horizonte de crescimento da economia brasileira. O cenrio macroeconmico que
resultaria das mudanas acima sugeridas e suas implicaes foram apresentados na
parte inicial deste documento (na subseo II.3.4 do Resumo das propostas), no sendo
necessrio repeti-los aqui.

134

texto para discusso | 1234 | nov 2006

APNDICE
Ao se projetar o cenrio macroeconmico para 2007-2017 na tabela II.1 da parte
inicial deste documento (na subseo II.3.4 do Resumo das propostas), h algumas
variveis que merecem uma explicao especfica. O investimento estadual e
municipal em 2006 foi suposto tal que, somado ao do Governo Central, gere um
investimento pblico de 2,0% do PIB nas Contas Nacionais do IBGE. A poupana
pblica nas Contas Nacionais definida segundo a frmula:
Poupana pblica = Investimento do Governo (IG) - Necessidades de
Financiamento do Governo (NFG) sem incluir as empresas estatais
No caso desta ltima varivel, assumindo, realisticamente, que os juros da dvida
das empresas estatais sejam desprezveis, o valor de NFG foi considerado igual soma
das NFSP com o supervit primrio das empresas estatais, o que corresponde a
necessidades de financiamento destas negativas, supondo uma despesa nula de juros
das estatais. Considerou-se, com base em estudos empricos feitos para outros pases,
que 50% da variao da poupana pblica se traduz em variao de sinal oposto da
poupana privada, em virtude do efeito da poupana pblica sobre a renda privada.
1

A taxa de crescimento do produto potencial (y*) derivada de Giambiagi (2002)


foi considerada igual a:
y* = (s/u)(-1)/k - d
onde

s = Coeficiente de poupana da economia, excluindo variao de estoques (taxa


de investimento = FBCF/PIB)
u = Grau de utilizao de capacidade (indicador calculado pelo Ipea, apresentado
no Boletim de Conjuntura)
k = Relao Capital/Produto, suposta igual a 3
d = Coeficiente de depreciao, suposto igual a 0,04
e o smbolo (-1) indica defasagem de um perodo.
A poupana externa foi considerada exgena. Assim, a dinmica da poupana
pblica, para uma dada poupana externa, gera o financiamento do investimento que
determina a taxa de investimento da economia e define, assim, a trajetria do produto
potencial, valendo a restrio, naturalmente, de que o PIB no pode ser maior do que
o produto potencial. A variao de estoques foi considerada exgena e somada
FBCF para o clculo da Formao Bruta de Capital Total (FBCT).

1. GIAMBIAGI, F. Restries ao crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo. Rio de Janeiro: BNDES,
2002 (Textos para Discusso, n. 94).

texto para discusso | 1234 | nov 2006

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