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Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Ministro Paulo Bernardo Silva
Secretrio-Executivo Joo Bernardo de Azevedo Bringel
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Luiz Henrique Proena Soares
Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
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Diretora de Estudos Sociais
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Diretora de Administrao e Finanas
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Diretor de Estudos Setoriais
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Diretor de Estudos Regionais e Urbanos
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Diretor de Estudos Macroeconmicos
Paulo Mansur Levy
Chefe de Gabinete
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Assessor-Chefe de Comunicao
Murilo Lbo
URL: http:/www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http:/www.ipea.gov.br/ouvidoria
ISSN 1415-4765
JEL D02, E00, H00, I00
SINOPSE
O presente texto sistematiza uma agenda de propostas de polticas pblicas elaboradas
no mbito da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea. Tais
propostas tm como foco bsico o binmio crescimento econmico e combate
pobreza e desigualdade, levando tambm em conta a estabilidade de preos e a
sustentabilidade macrofiscal. Primeiramente, so discutidos os desafios a serem
enfrentados pelas polticas pblicas, lanando mo de comparaes internacionais.
Em seguida, as propostas so apresentadas de forma condensada e consistente. No
caso das polticas sociais, em que se busca maior eficincia atravs da integrao e
focalizao, so discutidos os programas de transferncia de renda, a (limitada)
efetividade do salrio mnimo na reduo da desigualdade e da pobreza, o sistema
brasileiro de sade e a educao superior. Com relao s polticas voltadas para o
aumento da eficincia econmica e da competitividade, so abordadas questes de
natureza regulatria associadas ao prprio funcionamento das agncias reguladoras e
aos setores de aviao civil, petrleo e gs natural, telecomunicaes, energia eltrica e
saneamento. Ainda com relao s questes de eficincia e competitividade,
discutem-se as reformas do judicirio e a trabalhista, bem como polticas de comrcio
exterior. Em termos de poltica macroeconmica, prope-se um plano de longo prazo
(abrangendo um perodo de 12 anos) com foco nas seguintes questes:
aperfeioamento do regime de metas de inflao, reforma previdenciria e reforma
fiscal. Apresenta-se tambm um cenrio para as principais variveis macroeconmicas
at 2018, na hiptese de adoo das medidas propostas. O documento apresentada as
contribuies assinadas pelos tcnicos da Dimac que serviram de base a esta agenda
de longo prazo.
ABSTRACT
This document lays out a long-term public policy agenda for the Brazilian
government. This agenda simultaneously focuses on both economic growth and
poverty/inequality reduction issues. It explicitly takes into account the need for price
stability and macrofiscal sustainability. First, it discusses the long-term challenges and
goals of public policies in Brazil and the agenda is summarized. In terms of social
policies, the overall aim is to achieve more efficiency by better integrating and
focusing government action. The main issues are: income transfer programs, the
(limited) role of the minimum wage in reducing poverty and inequality, the Brazilian
health system, and the higher education system. Measures to foster economic
efficiency and competitiveness are discussed with focus on the regulatory framework,
the judiciary reform, and the labor legislation reform. The macroeconomic agenda
consists of a twelve-year action plan on the following areas: improvement of the
inflation target regime, social security reform and fiscal reform. The behavior of the
major macroeconomic variables is simulated up to 2018, conditioned to the adoption
of the proposed measures. All background papers are presented at the end of the
document.
SUMRIO
APRESENTAO
I. INTRODUO
13
31
39
63
73
91
103
113
117
125
APRESENTAO
A retomada do crescimento a taxas mais elevadas que as dos ltimos anos e avanos
mais decisivos no combate pobreza passam pela viabilizao poltica de reformas
econmicas. Em maior ou menor grau, essas reformas giram em torno de uma nova
forma de atuao do Estado brasileiro, seja aumentando a eficincia do gasto pblico,
seja no seu papel de regulador da economia. No primeiro caso, esto as polticas
sociais; no segundo, a questo das agncias reguladoras, dos marcos regulatrios
setoriais, a regulao do mercado de trabalho, as polticas de comrcio exterior e a
reforma do Judicirio. A dimenso macroeconmica fornece o pano de fundo para as
demais, e nela se destaca o equacionamento intertemporal das contas pblicas.
A dimenso poltica evidente na medida em que as reformas propostas afetam
de forma diferenciada os vrios grupos da sociedade. Elas no se restringem ao
Executivo federal, mas envolvem tambm os governos estaduais e municipais e os
poderes judicirio e legislativo. Isso significa que no ser possvel avanar numa
agenda de reformas sem o apoio e a participao dos outros poderes do Estado e
demais nveis de governo. Para isso, preciso estabelecer um processo poltico
esclarecido e participativo.
Este documento uma contribuio para essa cooperao institucional e para a
construo de um espao poltico de debate no sentido de viabilizar as reformas. Ele
se baseia no esforo de pesquisa dos tcnicos da Diretoria de Estudos
Macroeconmicos (Dimac) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e na
constante preocupao de traduzir esse esforo em propostas de polticas. O escopo
das propostas limitado pelas reas de conhecimento cobertas pela pesquisa dos
tcnicos envolvidos, no se pretendendo abarcar todos os pontos que hoje
representam obstculos realizao dos objetivos propostos. O desafio grande, e as
propostas, complexas no que se refere sua implementao. Contudo, conforme se
argumenta a seguir, as opes para um futuro mais seguro e justo existem.
I INTRODUO
Nos 50 anos entre 1931 e 1980, o produto per capita brasileiro cresceu em mdia 4%
ao ano (a.a.) uma das taxas mais elevadas do mundo. Nos 25 anos seguintes, essa
taxa de crescimento caiu a menos de um dcimo daquele valor, para 0,3% a.a. Como
houve uma transio demogrfica relativamente forte entre os dois perodos as taxas
mdias anuais de crescimento populacional caram de 2,4% para 1,7% , a reduo
absoluta nas taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) total foi ainda
mais acentuada: de 6,4% para 2% a.a.
Entre 1980 e 1992, o PIB per capita declinou em termos absolutos e, embora na
dcada de 1990 o crescimento tenha voltado a ser positivo, manteve-se bastante
voltil, primeiro pelos efeitos da inflao elevada e dos planos para combat-la, e
depois por diversos choques externos. Esse foi tambm um perodo de reformas, que,
embora ainda incompletas, marcaram uma mudana no padro de desenvolvimento
no sentido de maior abertura da economia, privatizao, desregulamentao e
controle da inflao. Perodo em que as ineficincias mascaradas pela inflao elevada
e pelo fechamento s importaes se tornaram visveis, mas tambm em que o ajuste
subseqente resultou em significativo aumento da produtividade do trabalho. Perodo
em que, no setor pblico, o fim da inflao transformou um supervit primrio
prximo de 5% do PIB em um pequeno dficit nos anos seguintes, e em que o
equacionamento das dvidas dos estados e o saneamento de bancos estaduais
resultaram em esqueletos superiores a R$ 100 bilhes da poca.
Como fruto da mudana do regime cambial, do enfrentamento mais decidido
dos desequilbrios fiscais e da introduo do regime de metas de inflao em 1999,
delineou-se a perspectiva de taxas sustentadas de crescimento um pouco mais
elevadas: durante as expanses de 1999-2000 e de 2003-2004, o crescimento mdio
foi de cerca de 4% a.a. Com a inflao convergindo para a meta de mdio prazo, o
crescimento voltou no perodo mais recente, beneficiando-se da manuteno do
arcabouo da poltica macroeconmica e de um ambiente externo relativamente
favorvel. Ainda assim, a perspectiva de crescimento mdio no binio 2006-2007 de
apenas 3,5% a.a. Uma das questes-chave, contudo, como acelerar de forma
consistente o crescimento observado no perodo recente, entre 3,5% e 4% a.a., para
outro com taxas mais prximas a 5% a.a.
Uma expanso da ordem de 5% a.a. factvel e equivale a resgatar um
crescimento do PIB per capita prximo mdia do perodo ps-guerra. Duas
restries, no entanto, impedem que essa tendncia se materialize j nos prximos
anos. Em primeiro lugar, os problemas no setor eltrico, que permitem uma expanso
da economia em torno de 4,0% a.a. at 2010, mas tornam arriscado um crescimento
a taxas mais ambiciosas. Em segundo, a taxa de investimento, projetada para 20% do
PIB no ano em curso, impede uma expanso sustentada acima de 3,5% a.a.
preciso criar as condies para que se possa voltar a ter uma taxa de
investimento consistente com um crescimento da ordem de 5% a.a. algo como
26% do PIB. A acelerao do crescimento no ocorrer instantaneamente; para ser
sustentvel, o movimento deve ser gradual. No entanto, como mostra a tabela I.1,
mesmo um crescimento como o que se pode esperar nos prximos quatro anos, entre
Taxa de investimento
(% a.a...)
(% do PIB)
Brasil
2,2
19,5
Chile
4,2
23,3
China
8,9
35,3
Coria do Sul
4,4
32,0
5,6
22,7
7,1
4,0
3,9
ndia
sia em desenvolvimento
sia em desenvolvimento
Mundo
10
11
gerais de interveno para o setor, sugere-se uma reduo do vis anti-setor privado na
proviso de servios e um aumento do compromisso deste com o Sistema nico de
Sade (SUS), atravs de contratao com exclusividade de atendimento. Destacam-se
tambm a necessidade de aprofundar a descentralizao e a formao de consrcios
municipais e a importncia de se produzir, numa atividade onde a assimetria de
informao um aspecto crtico, informaes mais abrangentes e detalhadas sobre as
condies de sade dos pacientes e de operao do sistema, incluindo-se o setor
privado, de modo a subsidiar as avaliaes que devem preceder a implementao de
polticas.
No caso da educao superior, a proposta aponta no sentido de alterar a forma
de concesso dos subsdios que o Estado direciona para o setor: ao invs de canalizlos atravs da universidade pblica, passar a ter como foco o indivduo. Uma
implicao dessa abordagem que se torna possvel separar a questo do acesso
universidade e a do acesso ao benefcio da gratuidade ou do crdito. Hoje essas duas
questes se confundem no momento do vestibular, quando o subsdio concedido
automaticamente para quem ingressa numa universidade pblica.
O foco no indivduo permite tambm enfrentar o problema da proviso. Para
aqueles que se beneficiam da educao superior, o que importa a qualidade da
educao recebida e o seu custo privado. Do ponto de vista do beneficirio, dada uma
qualidade e um custo, pouco importa se a proviso do servio pblica ou privada. A
opo por subsidiar apenas os servios oferecidos pelo setor pblico tem bases frgeis
quando se considera que o que justifica o subsdio educao a externalidade ou a
pobreza do beneficirio, no importando se a educao est sendo adquirida numa
universidade pblica ou privada.
Ainda no mbito das polticas sociais, destaca-se uma questo crtica por suas
implicaes macroeconmicas, especialmente na rea fiscal: a determinao do valor
do SM e seu papel na reduo da pobreza e das desigualdades sociais. Se esse papel
pode ter sido relevante no passado, hoje as evidncias disponveis so de que sua
efetividade no alcance daqueles objetivos largamente suplantada por instrumentos
alternativos. Os efeitos colaterais, principalmente na previdncia social, fragilizam as
contas pblicas e o prprio arcabouo macroeconmico, com impacto negativo sobre
o crescimento de longo prazo.
A seguir apresenta-se uma sntese das propostas para diferentes mbitos de
atuao das polticas pblicas. Discutem-se primeiro as polticas sociais, em seguida
aquelas ligadas promoo da eficincia e da competitividade, e por fim as
macroeconmicas. Os estudos que embasam as propostas resumidas nas prximas trs
sees sero apresentados integralmente na seqncia, sob a assinatura dos respectivos
autores, pesquisadores da Dimac/Ipea.
12
garantir s famlias mais pobres acesso prioritrio aos diversos servios de que
mais precisam.
z
13
14
alterar o atual sistema de pagamentos aos hospitais do SUS para um modelo que
possa contemplar um valor fixo, para cobrir parte dos custos fixos, um valor per
capita, para incentivar a expanso do atendimento, e um valor relacionado ao
desempenho, avaliado por metas de qualidade e de eficincia. Por fim, a adoo de
novas tecnologias, incluindo medicamentos e novos mtodos de diagnstico, alm
dos testes clnicos, deveria atender critrios de custo-efetividade e de relevncia
epidemiolgica.
II.1.4 EDUCAO SUPERIOR
A cada ano, cerca de 75% dos jovens que terminam o ensino mdio no ingressam na
universidade. H duas dcadas, essa proporo era 5 pontos percentuais (p.p.) menor,
indicando que o gargalo educacional ao final desse ciclo vem aumentando no pas.
Isso ocorre mesmo quando se leva em conta que houve a expanso mdia anual de
15% nas vagas de ingresso e que seu nmero hoje apenas um pouco menor que o de
alunos que concluem o ensino mdio a cada ano: 1,6 milho e 1,8 milho,
respectivamente. O problema o elevado estoque de demanda no atendida no
passado, que concorre com o fluxo atual de egressos do ensino mdio. So 12 milhes
de pessoas com at 29 anos de idade que completaram o ensino mdio e pararam de
estudar. Para que todos fossem atendidos, seria necessrio que a oferta de vagas
superasse por vrios anos o seu valor histrico.
Prope-se que a forma de atuao do setor pblico no segmento de educao
superior seja alterada e que a concesso dos subsdios que o Estado direciona para o
setor passe a ter como foco o indivduo, em vez de ser canalizada atravs da
universidade pblica. Com isso torna-se possvel tambm separar a questo do acesso
universidade e a do benefcio da gratuidade ou do crdito. Hoje essas duas questes
se confundem no momento do vestibular, quando o subsdio concedido
automaticamente para quem ingressa numa universidade pblica, enquanto os demais
so excludos desse benefcio. Para aqueles que se beneficiam da educao superior, o
que importa a qualidade da educao recebida e o seu custo privado: do ponto de
vista do beneficirio, dada uma qualidade e um custo, pouco importa se a proviso do
servio pblica ou privada. Do ponto de vista do governo, o que justifica o subsdio
educao a externalidade gerada pelo ensino superior ou a pobreza do beneficirio,
no importando se a educao est sendo adquirida numa universidade pblica ou
privada.
15
16
1. Uma lista significativa de agncias permanece com cargos vagos, dificultando, ou mesmo inviabilizando, o processo
de deciso em seu mbito. A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) est com seus cinco cargos vagos,
alguns deles aguardando nomeao pelo presidente da Repblica (primeira condio), outros aprovao pelo Senado
Federal (segunda condio). Na Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), h um cago na segunda condio.
Na Agncia Nacional do Petrleo (ANP), h trs cargos vagos. Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) tm, cada uma, um cargo vago.
17
18
novo marco regulatrio do setor. E que os ajustes de rota sejam oportunos, evitando
que os problemas do passado se repitam.
No segmento de distribuio, haver um novo ciclo de revises tarifrias a partir
de 2007, e fundamental que princpios de simplicidade e transparncia norteiem a
metodologia que ser empregada no segundo ciclo de revises, sobretudo no que se
refere aos critrios e detalhes considerados na determinao da base de ativos a serem
remunerados. importante ainda que mtodos modernos de avaliao de eficincia,
que levem em conta as particularidades geogrficas e operacionais de cada empresa,
passem a ser sistematicamente empregados nas revises tarifrias.
Saneamento
Considerando a necessidade de investimentos anuais da ordem de 0,5% do PIB, o
papel dos investimentos privados crucial para o desenvolvimento do setor de
saneamento. Para que isso ocorra, preciso definir um marco regulatrio transparente
e crvel. O Projeto de Lei 5.296 avana na governana regulatria do setor ao exigir
transparncia de metas, tarifas e subsdios. Um dos pontos que poderiam ser
melhorados o que permite que as concesses s empresas privadas, no caso de
consrcios de municpios, possam se valer de contratos de programa que dispensem
licitaes para contratar empresas pblicas de saneamento. O problema que a
ausncia de licitao poder permitir que as negociaes de contratos de servios
incluam outras questes, nobres ou no, para a determinao de metas e tarifas.
Faltam ainda incentivos de eficincia, com a aplicao de princpios de tarifao que
beneficiariam as empresas com desempenho mais eficiente e penalizariam as
ineficientes.
fundamental evitar que a discusso gire em torno da controvrsia sobre o
poder concedente e o papel do setor privado. Esse ser novamente um falso debate. A
definio de poder concedente uma deciso estritamente poltica, e o Congresso
Nacional deveria resolver imediatamente esse impasse para, assim como em outros
setores de monoplios naturais, avanar no debate dos instrumentos que consolidam
a governana e a eficincia dos servios de saneamento. Assim, se o poder concedente
for municipal, preciso incluir mecanismos de incentivo criao e ao controle dos
consrcios, para que as escalas de operao timas sejam alcanadas e a gesto
maximize o bem-estar dos usurios com um ambiente favorvel aos investimentos. Se,
ao contrrio, o poder concedente nas reas metropolitanas for estadual, ento os
incentivos funcionaro s avessas, no sentido de orientar os estados a criarem reas de
operao de acordo com os ganhos de escala e densidade e a evitarem um monoplio
acima do tamanho timo. No seria totalmente incabvel criar, tambm, um
ambiente de concorrncia para as operadoras estaduais, estimulando licitaes para as
concesses que se expiram de modo a atrair novas fontes de investimentos e operao,
em particular do setor privado.
19
20
que se recorra ao STF, so passos importantes nesse sentido, mas que ainda precisam
ser postos em prtica. Uma maior autodisciplina do governo, nos seus diversos nveis,
no uso de recursos protelatrios, mormente em causas repetitivas, tambm
contribuiria muito para esse objetivo, A adoo da Selic como indexador de dvidas
judiciais, inclusive precatrios, e do pagamento de compensaes s partes, de forma a
reduzir o incentivo financeiro procrastinao, tambm so elementos capazes de
agilizar a tramitao de processos e desafogar o sistema. Por fim, defende-se a
valorizao pela Justia das decises colegiadas das agncias reguladoras e do
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), com a inverso do nus da
prova em termos da sustentabilidade de suas decises, que continuariam vlidas at
que a demanda fosse decidida em juzo, no mrito, em ltima instncia.
II.2.3 REFORMA TRABALHISTA
O conjunto de direitos individuais previstos na CLT garantia de mnimos, como
frias remuneradas, e encargos, como o dcimo terceiro salrio impem restries
sobre os contratos que, alm de elevarem o custo do fator trabalho, limitam
sobremaneira a flexibilidade das relaes trabalhistas, at porque a CLT consagra o
princpio de que os contratos coletivos se sobrepem aos individuais. Por mais que se
tenha clareza das dificuldades polticas envolvidas, preciso rever e minimizar esse rol
de direitos, sem prejuzo das condies de sade e segurana do trabalhador, bem
como caminhar na direo de permitir que, quando estiver de acordo com o desejo e
o interesse expressos do trabalhador e respeitar o conjunto revisto de direitos, o
contrato individual no se submeta ao coletivo. Num segundo momento, as reformas
devem privilegiar a flexibilizao das negociaes coletivas, instituindo a prevalncia,
com salvaguardas a serem estabelecidas, do negociado sobre o legislado.
Do ponto de vista das condies para contratao e demisso, importante
restringir a situaes especiais o acesso ao FGTS, conferindo a ele um carter mais
previdencirio, alm de eliminar a multa rescisria ou modificar o seu destino para
um sistema de seguro-desemprego mais eficiente. Em relao ao SM, constata-se que
seus impactos hoje em dia so mais importantes do ponto de vista da poltica fiscal do
que do mercado de trabalho: mesmo no mbito estrito do mercado de trabalho, as
disparidades regionais em termos do grau de dinamismo de seus respectivos mercados
tornam, do ponto de vista de racionalidade econmica e administrativa, inescapvel a
recomendao de reavaliar os prs e os contras da adoo de um SM nacional, vis-vis a opo por mnimos regionais, em maior consonncia com a realidade de cada
mercado.
No que tange Justia do Trabalho, o seu papel como instncia de conciliao,
legitimando a negociao entre as partes no caso de descumprimento da legislao ou
dos contratos, prov incentivos tanto para o desrespeito s leis e para o no
recolhimento ou pagamento de obrigaes por parte dos empregadores, como
tambm mesmo para pleitos improcedentes por parte dos trabalhadores, haja vista a
possibilidade de acordos intermedirios em juzo. Nesse caso, a recomendao
conferir justia trabalhista o papel de rbitro ou tudo ou nada para a deciso
de conflitos.
21
22
23
24
z reduo gradual das receitas que no a CPMF a partir de 2011, medida que
houver espao para uma reduo maior do supervit primrio;
reduo gradual da taxa real de juros incidente sobre a dvida pblica, de 8,5%
em 2007 at 4,5 % no final da projeo;
z
crescimento real das despesas da sade, de 3,5% em 2007; 1,5% a.a. no restante
do prximo governo; 2,5% a.a. no governo seguinte; e 3,5% a.a. nos demais anos;
z
z crescimento real anual das despesas com pessoal, aps o aumento j contratado
de 6,0% em 2007, nulo at 2010; e de 2,0% e 3,0%, respectivamente, nos perodos
de governo subseqentes;
Dado o supervit primrio total e as hipteses quanto aos valores do mesmo para
estados e municpios e para as empresas estatais, o supervit primrio do Governo
Central endgeno. Por sua vez, dadas as hipteses de receita e de despesa corrente, o
investimento a varivel endgena que ajusta o gasto aos limites de supervit
primrio. Finalmente, dado o comportamento previsto para a despesa com pessoal e
do INSS e dada a hiptese adotada quanto aos gastos da sade, o item outros gastos
correntes ou seja, sem pessoal, INSS e sade varivel de ajuste que permite
cumprir com o teto das despesas correntes.
A resultante dessas hipteses est presente no cenrio exposto na tabela II.1,
cujos resultados fiscais principais aparecem na tabela II.2. H quatro elementos que
merecem destaque:
a dvida lquida do setor pblico cairia de 50% do PIB em 2006 para 43% do
PIB no final do prximo governo (2010); pouco mais de 30% do PIB quatro anos
depois e apenas 20% do PIB no final da projeo;
z
25
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
3,5
4,0
4,0
4,0
4,0
4,0
4,5
4,5
4,5
4,5
5,0
5,0
Inflao (%)
4,0
4,0
4,0
3,5
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
4,25 4,25 4,25 4,10 3,95 3,75 3,55 3,30 3,05 2,75 2,45
2,10
8,5
7,5
7,0
6,5
6,0
6,0
5,5
5,5
5,0
5,0
4,5
4,5
6,0
4,0
4,0
4,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
6,0
0,0
0,0
0,0
2,0
2,0
2,0
2,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,5
1,5
1,5
1,5
2,5
2,5
2,5
2,5
3,5
3,5
3,5
3,5
18,5 18,2 17,9 17,6 17,4 17,2 17,0 16,8 16,6 16,4 16,2
16,0
0,38 0,25 0,13 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
0,01
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Senhoriagem (% do PIB)
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
4,25 4,25 4,25 4,25 4,10 3,95 3,75 3,55 3,30 3,05 2,75 2,45
2,10
Estados e municpios
0,95 1,00 1,00 1,00 1,00 0,95 0,95 0,90 0,90 0,85 0,85 0,80
0,80
Empresas estatais
0,85 0,85 0,85 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00
0,00
2,45 2,40 2,40 2,45 2,40 2,40 2,30 2,25 2,10 2,00 1,80 1,65
1,30
21,50 21,50 21,19 20,91 20,64 20,54 20,44 20,34 20,24 20,04 19,84 19,64 19,44
1,50 1,50 0,99 0,51 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04 0,04
Outras
0,04
20,00 20,00 20,20 20,40 20,60 20,50 20,40 20,30 20,20 20,00 19,80 19,60 19,40
Despesa primria (excluindo transferncias) 19,15 19,20 18,89 18,56 18,34 18,19 18,19 18,14 18,19 18,04 18,04 17,99 18,14
Corrente
18,60 18,50 18,20 17,90 17,60 17,40 17,20 17,00 16,80 16,60 16,40 16,20 16,00
INSS
7,85 8,04 8,04 8,04 8,04 7,96 7,89 7,77 7,66 7,55 7,44 7,30
7,16
Pessoal
5,10 5,22 5,02 4,83 4,64 4,55 4,47 4,36 4,26 4,19 4,13 4,06
3,98
Despesa do FAT
0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70
0,70
Loas/RMV
0,55 0,56 0,56 0,56 0,56 0,56 0,55 0,54 0,54 0,53 0,52 0,51
0,50
Bolsa Famlia
0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35 0,35
0,35
Sade
1,60 1,60 1,56 1,52 1,49 1,47 1,44 1,42 1,39 1,38 1,36 1,34
1,32
Outras
2,45 2,02 1,96 1,89 1,82 1,81 1,80 1,86 1,91 1,90 1,89 1,94
1,98
0,55 0,70 0,69 0,66 0,74 0,79 0,99 1,14 1,39 1,44 1,64 1,79
2,14
Ajuste metodolgico
0,10 0,10 0,10 0,10 0,10 0,05 0,05 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00
0,00
7,30 6,54 5,84 5,37 4,61 3,86 3,61 3,12 2,87 2,44 2,23 1,85
1,67
3,05 2,29 1,59 1,12 0,51 -0,09 -0,14 -0,43 -0,43 -0,61 -0,52 -0,60
-0,43
Investimento
5,0
5,0
5,0
5,0
5,0
5,0
5,0
5,0
45,0 44,2 42,5 40,3 37,7 34,8 32,0 28,9 26,0 23,2 20,6 18,0
15,8
50,0 49,2 47,5 45,3 42,7 39,8 37,0 33,9 31,0 28,2 25,6 23,0
20,8
9,2
5,0
9,2
5,0
8,7
5,0
8,7
5,0
8,2
5,0
8,2
7,6
7,6
(continua)
26
(continuao)
Varivel
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
3,5
2,5
2,7
2,6
3,5
3,5
4,0
4,0
3,5
3,5
3,9
3,9
3,8
2,3
2,2
2,7
3,1
4,0
4,2
4,8
3,6
4,5
4,7
5,9
2,9
2,3
2,3
2,3
2,8
2,8
3,3
3,3
3,3
3,2
3,7
3,7
-0,9
2,0
1,7
3,3
4,3
7,0
7,5
9,1
4,9
7,3
7,8
10,8
3,5
4,0
4,0
4,0
4,0
4,0
4,5
4,5
4,5
4,5
5,0
5,0
6,0
4,0
4,0
4,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
3,5
4,0
4,0
4,0
4,0
4,0
4,5
4,5
4,5
4,5
5,0
5,0
3,5
1,5
1,5
1,5
2,5
2,5
2,5
2,5
3,5
3,5
3,5
3,5
-14,5
0,9
0,3
-0,3
3,6
3,5
7,7
7,4
4,1
3,9
7,8
7,5
31,7
2,0
25,5
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
1,9
1,9
1,9
1,9
1,8
1,8
1,8
1,0
1,2
1,4
1,6
1,8
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,5
2,8
2,6
2,4
2,2
2,0
2,5
2,5
2,5
2,5
2,9
2,9
10,3
9,9
9,2
8,7
8,4
8,1
8,1
7,6
7,1
6,6
6,0
4,9
3,9
1,4
1,5
1,6
1,7
1,8
1,9
2,0
2,1
2,2
2,3
2,4
2,5
2,6
23,6 23,1 22,7 22,4 22,0 21,5 21,3 21,0 20,8 20,6 20,4 20,2
20,0
-1,0
-0,5
0,0
0,5
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
-2,0
-0,9
-0,2
0,4
1,3
2,2
2,6
3,3
3,7
4,1
4,5
4,9
5,2
20,7 21,7 22,5 23,3 24,3 24,7 24,9 25,3 25,5 25,7 25,9 26,1
26,2
0,5
0,5
20,2 21,2 22,0 22,8 23,8 24,2 24,4 24,8 25,0 25,2 25,4 25,6
0,5
0,5
25,7
2,2
0,5
5,9
3,8
0,5
5,0
3,9
0,5
5,9
4,1
0,5
5,4
4,2
0,5
99,9
8,3
3,7
0,5
93,0 94,1 95,4 96,3 96,9 97,2 97,4 97,9 98,3 98,6 98,8 99,4
7,8
3,3
0,5
4,5
8,4
3,0
0,5
4,4
8,7
2,6
0,5
5,4
4,3
5,2
5,9
5,6
TABELA II.2
Receita lquida
Despesa primria, excluindo transferncias a estados e municpios
2006-2010
2010-2014
2014-2018
2,8
3,7
3,7
2,8
4,0
4,7
INSS
4,5
3,0
3,0
Pessoal
1,5
2,0
3,0
OCC
1,5
7,0
7,7
Despesa do FAT
3,9
4,2
4,7
Loas/RMV
4,5
3,0
3,0
Bolsa Famlia
3,9
4,2
4,7
Sade
2,0
2,5
3,5
-3,6
5,5
5,8
Investimento
11,9
22,1
16,7
PIB
3,9
4,2
4,7
2,4
3,0
3,5
27
A idia que essa poltica permitiria pavimentar o terreno para uma recuperao
gradual do crescimento, at uma mdia anual de 4,0% durante alguns anos; 4,5%
posteriormente; e chegando a 5,0% no final da projeo. Isso se daria em um
contexto em que a Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) agregada da economia,
em funo da maior poupana do governo, se expandisse a uma mdia de 6,1% no
perodo considerado de 12 anos, o que levaria a taxa de investimento de 20% do PIB
em 2006 para 24% do PIB no final da dcada, 25% do PIB no final do governo
seguinte (2014) e 26% do PIB no final da projeo. Nesse contexto, com um
aumento gradual do grau de ocupao de capacidade, na segunda metade da prxima
dcada o pas poderia ter finalmente taxas de desemprego de apenas 5%, depois de ter
diminudo o indicador de 10% em 2006 para 9% no final da dcada e para 8% no
final da gesto seguinte de governo, em 2014.
28
Parte I
AGENDA SOCIAL
31
32
33
34
35
7 SUMRIO E RECOMENDAES
Em pases de renda mediana e elevado grau de desigualdade, redes de proteo social
so instrumentos potencialmente eficazes no combate pobreza. Para que sejam
custo-efetivas, essas redes necessitam de boa focalizao. A recente contribuio do
Programa Bolsa Famlia para a queda na pobreza uma forte evidncia nessa direo.
O objetivo das redes de proteo social, entretanto, no pode ser apenas o alvio
da pobreza. preciso que ela seja erradicada, isto , que as famlias tenham
capacidade e autonomia para satisfazer suas necessidades mais bsicas. Uma rede
como o Bolsa Famlia garante o alvio, mas necessita de um desenho mais elaborado
para que contribua mais significativamente para a erradicao da pobreza.
Toda rede de proteo contribui com o fim da pobreza na medida em que
aumenta as condies necessrias para que as famlias pobres aproveitem as
oportunidades disponveis para adquirir capacidades e efetivamente utiliz-las.
Garantir essas condies, entretanto, no suficiente para que uma rede oferea uma
porta de sada da pobreza. necessrio tambm assegurar que as famlias tenham
acesso prioritrio e integrado s oportunidades disponveis e que sejam incentivadas a
efetivamente aproveit-las.
Para dar incentivos necessrio que existam condicionalidades, isto , as famlias
devem, para garantir sua permanncia na rede, ter atitudes e aes compatveis com o
efetivo aproveitamento das oportunidades disponveis. Para dar acesso prioritrio e
integrado, preciso separar a produo da seleo de beneficirios. Os provedores
pblicos e privados devem se concentrar na qualidade, eficcia e eficincia dos
servios que prestam, os agentes devem se responsabilizar pelo atendimento integrado
s famlias.
Para que uma rede de proteo social tenha uma porta de sada, fundamental
que imponha e cobre as condicionalidades e que garanta s famlias mais pobres um
atendimento domiciliar personalizado e integrado, possibilitando acesso prioritrio
36
aos diversos servios de que mais precisam. Para que as famlias possam receber esse
tipo de atendimento e para que as condicionalidades sejam efetivamente cobradas,
necessrio contar com agentes de desenvolvimento familiar (uma espcie de agente
comunitrio de sade com escopo ampliado) com capacidade e poderes para, em
conjunto com as famlias, diagnosticar, formular estratgias, mobilizar os recursos
necessrios, acompanhar e incentivar as famlias em sua trajetria de sada da pobreza.
37
38
39
40
41
42
43
3 METODOLOGIA
3.1 NATUREZA DAS SIMULAES
Nesta seo, descrevemos o procedimento utilizado para estimar o custo de aumentos
no SM e seu impacto sobre os graus de pobreza, extrema pobreza e desigualdade no
pas. Do contraste entre custo e impacto, obtemos estimativas da efetividade do SM
como um instrumento de combate pobreza e desigualdade. Com vistas a avaliar
sua efetividade relativa, estimamos tambm qual seria o custo de alcanar as mesmas
redues na pobreza, na extrema pobreza e na desigualdade utilizando dois
instrumentos alternativos: o Salrio Famlia e o Bolsa Famlia.
Para facilitar a exposio, centramos toda a nossa ateno num aumento
especfico no SM de 10%. As estimativas da relao custo-efetividade assim obtidas
so muito pouco sensveis a mudanas na magnitude do aumento considerado. Mais
especificamente, simulamos quanto custaria e o que ocorreria com a distribuio da
populao brasileira segundo a renda domiciliar per capita caso o SM fosse elevado
em 10%. Obtivemos tambm por simulao estimativas de quanto se deveria
aumentar os benefcios do Salrio Famlia e do Bolsa Famlia para que tivessem o
mesmo impacto sobre a distribuio de renda que esse aumento de 10% no SM. Por
fim, estimamos tambm quanto custariam essas expanses dos dois programas
alternativos.
Para realizar essas simulaes, necessrio definir o que muda e o que
permanece inalterado aps o aumento no SM e nos benefcios do Salrio Famlia e do
Bolsa Famlia. Nas subsees a seguir, definimos tudo isso e fazemos uma breve
descrio da base de informaes utilizada.
44
1. Os empregados formais incluem os empregados com carteira de trabalho assinada, os militares e os funcionrios
pblicos estatutrios.
2. Mais especificamente, assumimos que todos os empregados formais que recebiam remuneraes entre o antigo e o
novo SM tiveram sua remunerao elevada ao novo SM. Para aqueles poucos com remunerao inicial abaixo do antigo
SM, a remunerao final 10% maior que a inicial. Para aqueles com remunerao inicial acima do novo SM, a
remunerao final igual inicial.
3. Assumimos que todos os empregados sem carteira que recebiam remuneraes entre o antigo e o novo SM tiveram
sua remunerao elevada ao novo SM. Para aqueles com remunerao inicial abaixo do antigo SM ou acima do novo
SM, a remunerao final mantida igual inicial.
4. Assumimos que todas as penses e aposentadorias pblicas (instituto de previdncia ou governo federal) com valores
entre o antigo e o novo SM tiveram sua remunerao elevada ao novo SM. Para aqueles poucos com benefcio inicial
abaixo do antigo SM, o benefcio final 10% maior que o inicial. Para aqueles com benefcio inicial acima do novo SM,
o benefcio final igual ao inicial.
45
46
entre a renda mdia dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres. Vale ressaltar que,
dessas medidas, o coeficiente de Gini a mais sensvel ao que ocorre prximo moda
da distribuio, enquanto a razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais
pobres a medida mais sensvel ao que ocorre nas duas caudas da distribuio. Em
2004 o coeficiente de Gini do pas era de 0,570 e a renda dos 20% mais ricos era 22
vezes a dos 20% mais pobres.
47
TABELA 1
Renda
total
das
famlias
Impacto
sobre a
renda
total das
famlias
829,0
830,3
1,3
53,1
0,5
37
0,9
830,2
1,2
53,1
0,4
36
0,8
832,3
3,3
52,9
0,7
21
1,3
834,8
831,8
5,8
2,8
52,0
52,0
1,6
1,6
27
56
3,0
2,9
831,3
2,3
52,0
1,6
70
3,0
Simulaes
TABELA 2
Renda
total
das
famlias
Simulaes
829,0
Impacto Insuficincia
Impacto Efetividade: impacto
sobre a
de renda
sobre
sobre a insuficincia
renda
das famlias insuficincia
de renda das
total das extremamente de renda
famlias extremafamlias
pobres
das famlias mente pobres como
extremapercentagem do
mente
impacto sobre a
pobres
renda de todas as
famlias
10,01
-
830,3
1,3
9,91
0,1
1,0
830,2
1,2
9,91
0,1
1,0
832,3
3,3
9,90
0,1
1,1
834,8
831,8
5,8
2,3
9,70
9,68
0,3
0,3
5
15
3,1
3,3
829,9
0,9
9,72
0,3
34
2,9
48
Impacto como
percentagem
da insuficincia
de renda das
famlias
extremamente
pobres
TABELA 3
Simulaes
Coeficiente
de Gini
Impacto
(%)
829,0
0,570
830,3
1,3
0,569
0,2
830,2
1,2
0,569
0,2
832,3
3,3
0,568
0,3
prximos ao SM
834,8
5,8
0,566
0,7
832,9
3,9
0,566
0,7
832,5
3,5
0,566
0,7
TABELA 4
Sensibilidade da desigualdade (razo 20% mais ricos e 20% mais pobres) a mudanas no SM e no
benefcio bsico do Programa Bolsa Famlia
Renda
total das
famlias
Impacto sobre
a renda total
das famlias
Impacto
(%)
829,0
22,1
830,3
1,3
21,9
0,8
830,2
1,2
21,9
0,7
832,3
3,3
21,9
0,8
prximos ao SM
834,8
5,8
21,5
2,3
831,0
2,0
21,6
2,3
830,2
1,2
21,5
2,3
Simulaes
49
50
20% mais ricos e a dos 20% mais pobres em 0,8%. Em todos os casos, a reduo na
desigualdade inferior a 1% (ver tabelas 3 e 4).
4.4 IMPACTO CONJUNTO
Em conjunto, os trs canais considerados a) as remuneraes de empregados
formais prximas ao SM; b) as remuneraes de empregados sem carteira prximas e
no inferiores ao SM; e c) os benefcios previdencirios prximos ao SM fazem com
que um aumento de 10% no SM eleve a renda anual das famlias em R$ 5,8 bilhes
(ver tabelas 1 a 4). Entretanto, apenas 27% desse aumento (R$ 1,6 bilhes)
beneficiam as famlias pobres e 5% chegam s extremamente pobres. Assim, a
pobreza e a extrema pobreza, medidas pela insuficincia de renda desses grupos,
declinam apenas cerca de 3% e o grau de desigualdade, medido pelo coeficiente de
Gini, cai somente 0,7%. A desigualdade medida pela razo entre a renda dos 20%
mais ricos e a dos 20% mais pobres cai pouco mais de 2%.
Esses resultados indicam que o impacto sobre a pobreza e a desigualdade de
aumentos no SM relativamente limitado. Note-se que, mesmo quando inclumos os
efeitos via previdncia e assumimos uma perfeita indexao da remunerao de todos
os empregados sem carteira com remunerao prxima ao SM, o impacto permanece
baixo.
A seguir buscamos contrastar a efetividade de se aumentar o SM em 10% com a
de polticas alternativas de combate pobreza e desigualdade. Com essa finalidade,
estimamos quanto seria necessrio gastar adicionalmente com a expanso do Salrio
Famlia e do Bolsa Famlia para que esses programas tivessem o mesmo impacto sobre
a pobreza, a extrema pobreza e a desigualdade que um aumento de 10% no SM.
Observe-se que, como ilustram as tabelas 1 a 4, a resposta varia significativamente
com o programa considerado.
51
pobres reduzida em R$ 1,6 bilhes, tem-se que 56% dos R$ 2,8 bilhes gastos
adicionalmente com o programa Salrio Famlia beneficiariam os pobres (ver tabela
1). Recorde-se que um aumento de 10% no SM aumentaria os gastos em R$ 5,8
bilhes (sendo R$ 2,5 bilhes devido a aumentos na massa salarial e R$ 3,3 bilhes
devido previdncia), com apenas 27% desses gastos adicionais beneficiando as
famlias pobres. Por conseguinte, verifica-se que o Salrio Famlia um instrumento
ao menos duas vezes mais efetivo no combate pobreza que o SM. Com menos da
metade dos recursos, capaz de alcanar a mesma reduo na pobreza que um
aumento no SM. Por fim, do ponto de vista das finanas pblicas, vale ressaltar que o
custo de aumentar o benefcio pago pelo Salrio Famlia em R$ 35 (R$ 2,8 bilhes)
inferior inclusive ao custo de se aumentar em 10% somente os benefcios
previdencirios iguais ou prximos ao mnimo (R$ 3,3 bilhes).
5.2 EFETIVIDADE NO COMBATE EXTREMA POBREZA
No caso da extrema pobreza, para que o impacto do Salrio Famlia seja igual ao de
um aumento de 10% no SM bastaria elevar o benefcio pago em R$ 29 a.m. por
criana, o que aumentaria o gasto pblico anual com o programa em R$ 2,3 bilhes.
Nesse caso, a insuficincia de renda dos extremamente pobres seria reduzida em R$
0,3 bilhes, como no caso de um aumento de 10% no SM. Embora apenas 15%
desses recursos adicionais alocados ao programa Salrio Famlia beneficiassem aos
extremamente pobres (ver tabela 2), o programa ainda seria um instrumento quase
trs vezes mais efetivo no combate extrema pobreza que o SM. De fato, com pouco
mais de 1/3 dos recursos requeridos por um aumento de 10% no SM, o programa
capaz de alcanar a mesma reduo na extrema pobreza.
5.3 EFETIVIDADE NO COMBATE DESIGUALDADE
J para igualar os impactos sobre a desigualdade medida pelo coeficiente de Gini,
seria necessrio elevar o benefcio pago pelo Salrio Famlia em R$ 50 a.m. por
criana. Essa expanso nos benefcios requereria um aumento no gasto pblico anual
com o programa de R$ 3,9 bilhes. Conforme a tabela 3 revela, esse volume de
recursos mais de 30% inferior ao que aumentos no SM requerem para obter o
mesmo impacto sobre o coeficiente de Gini.
Esse aumento no gasto com o programa Salrio Famlia reduz, entretanto, a
razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres duas vezes mais que
um aumento de 10% do SM. Assim, para que um aumento no Salrio Famlia tenha
o mesmo impacto sobre essa medida de desigualdade que 10% de aumento no SM
bastaria elevar o benefcio em R$ 25 a.m. por criana. Nesse caso a expanso custaria
apenas R$ 2,0 bilhes por ano, cerca de 1/3 do que custaria uma expanso no SM
com o mesmo impacto sobre a desigualdade. Em suma, quando a desigualdade
medida pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais pobres, o
Salrio Famlia cerca de trs vezes mais efetivo que o SM no combate a
desigualdade.
52
53
Portanto, assim como no combate pobreza, o Bolsa Famlia 2,5 vezes mais efetivo
que o SM para reduzir a desigualdade medida pelo coeficiente de Gini.
Quando a desigualdade medida pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a
dos 20% mais pobres, a efetividade relativa do Bolsa Famlia aumenta
substancialmente. Nesse caso, bastaria elevar os benefcios em 27% para que a queda
no grau de desigualdade fosse idntica resultante de um aumento de 10% no SM.
Essa expanso requereria um aumento no gasto pblico de R$ 1,2 bilho, pouco mais
de 1/5 do necessrio para alcanar a mesma meta de reduo na desigualdade com
base em aumentos no SM. Por conseguinte, como no caso do combate extrema
pobreza, o Bolsa Famlia cerca de 5 vezes mais efetivo que o SM para reduzir a
desigualdade medida pela razo entre a renda dos 20% mais ricos e a dos 20% mais
pobres.
54
55
Distribuio dos empregados formais e sem carteira por centsimos da distribuio da renda
domiciliar per capita
(Em %)
2,0
1,8
1,6
Sem carteira
Formais
1,4
1,2
1,0
Distribuio Uniforme
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Centsimos da distribuio
56
TABELA 5
Indicadores
pobres
Empregados formais (com carteira ou estatutrios) com remunerao entre 1 e 1,05 SMs
31,8
6,5
29,7
6,4
Empregados formais (com carteira ou estatutrios) e informais com remunerao entre 1 e 1,05 SMs
30,9
6,4
Indicadores
Formal (com carteira ou estatutrios) com remunerao entre 1 e 1,05 SMs
8,3
6,2
14,2
57
GRFICO 2
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
TABELA 7
Porcentagem de empregados formais e sem carteira que so chefes de famlia e que so chefes de
famlias pobres
Chefe de
famlia
Chefe de
famlia pobre
40
21
38
19
39
20
Indicadores
Pobres
5,9
79,4
Extremamente pobres
2,5
82,1
58
Essa baixa presena de idosos nas famlias pobres brasileiras decorre em parte da
pequena participao desse grupo na populao, mas o principal fator responsvel
pela baixa presena de idosos em famlias pobres a pequena incidncia de pobreza
entre eles. Enquanto cerca de 1/3 da populao brasileira e cerca de 60% das crianas
vivem em famlias pobres, apenas 15% dos idosos vivem em famlias nessa situao
(ver grfico 3).
GRFICO 3
50
45
Transferncias
includas
40
35
Mdia nacional
30
25
20
15
10
5
0
0
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
Idade (anos)
Fonte: Estimativas produzidas com base na Pnad de 2003.
9 CONCLUSES
Embora o SM possa ter outros objetivos, em geral toma-se como sua principal meta a
reduo da pobreza e da desigualdade. Nesse caso, o SM apenas um instrumento e,
portanto, sua utilidade depende de ele ser, dentre o leque de instrumentos
disponveis, aquele com a melhor relao custo-efetividade.
Neste estudo analisamos a efetividade do SM no combate pobreza e a
desigualdade com relao a dois outros instrumentos: o Salrio Famlia e o Bolsa
Famlia. Mais especificamente, comparamos o custo de um aumento de 10% no SM
com os das expanses do Salrio Famlia e do Bolsa Famlia capazes de obter o
mesmo impacto sobre a pobreza e a desigualdade.
Todas as estimativas de custo e impacto so obtidas com base em simulaes que
utilizam a Pnad de 2004. Ao simularmos um aumento no SM, consideramos no s
o seu impacto sobre a remunerao dos empregados formais com remunerao
prxima a seu valor, mas tambm a indexao informal da remunerao dos
empregados sem carteira com remunerao prxima e no inferior ao SM, assim
59
60
ANEXO
TABELA A1
(em Kcal)
Regio Metropolitana
88
2.288
rea urbana
75
2.288
rea rural
68
2.318
Regio Metropolitana
89
2.288
rea urbana
79
2.288
rea rural
64
2.318
69
2.288
62
2.288
99
2.313
81
2.313
rea urbana
78
2.313
rea rural
71
2.400
70
2.200
92
2.200
87
2.200
rea urbana
79
2.200
rea rural
71
2.207
79
2.191
rea urbana
81
2.191
rea rural
71
2.191
Distrito Federal
77
2.259
rea urbana
68
2.259
rea rural
58
2.259
Regio Sudeste
Rio de Janeiro
So Paulo
Regio Sul
Regio Nordeste
Regio Norte
Regio Centro-Oeste
61
62
1 INTRODUO
O objetivo principal do presente texto contribuir com as polticas pblicas
brasileiras em sade. De acordo com a Organizao Mundial de Sade (OMS),
Sade um estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no somente a
ausncia de doena.
Para garantir populao brasileira o gozo de tal estado de completo bemestar, a Constituio Federal de 1988 (CF/88), em seu artigo 196, estabelece que A
sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios, para a sua promoo, proteo e
recuperao. Tambm define, em seu artigo 198, que o Sistema nico de Sade
(SUS) ser organizado de acordo com diretrizes de descentralizao, de
atendimento integral e de participao da comunidade e ser financiado com
recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, e dos Municpios alm de outras fontes.
No artigo 199, a CF/88 determina que A assistncia sade livre iniciativa
privada. importante notar que, no pargrafo 2o do mesmo artigo, vedada a
destinao de recursos pblicos para auxlios ou subvenes s instituies privadas
com fins lucrativos e que, ainda no artigo 199, pargrafo 3o, vedada a
participao direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistncia
sade no Pas, salvo nos casos previstos em lei.
Fica, portanto, evidente, embora sem justificativa, uma opo preferencial pelas
entidades nacionais sem fins lucrativos, no atendimento sade no Brasil. Mas
deveria, tambm, ficar claro que o sistema de sade brasileiro maior do que o
sistema pblico de sade brasileiro. O sistema pblico, consubstanciado no SUS,
contrata instituies e agentes pblicos ou privados para a prestao de servios
gratuitos de sade para a populao. O sistema pblico e o sistema privado tm
complexas relaes e complementaridades.1 Um aparente enfoque preferencial no
SUS, quando da elaborao, da implementao e da avaliao de polticas de sade,
vem acarretando distores e resultados indesejveis para a sade da populao
brasileira.
63
3 OS DETERMINANTES DA SADE
A sade dos indivduos e das populaes determinada por vrios fatores, difceis de
hierarquizar sob o ponto de vista da importncia. Em uma abordagem que julgamos
7
sistmica, os seguintes elementos se destacam:
a) o estilo de vida: o conjunto dos determinantes criados pelos prprios
indivduos, relacionados com as atividades de lazer recreao, exerccios fsicos etc.;
2. Ver IPEA. Polticas sociais acompanhamento e anlise, n. 11, Sade, ago. 2005; e tambm IPEA. Radar Social, cap. 5,
Sade, 2005.
3. Ver CAMARANO, A. A.; KANSO, S.; MELLO, J. L. Como Vive o Idoso Brasileiro? In: CAMARANO, A. A.; KANSO, S.; MELLO, J. L.
Os novos idosos brasileiros: muito alm dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, 2004. Ver, para a questo das despesas do SUS, o
texto de NUNES, A. O envelhecimento populacional e as despesas do Sistema nico de Sade, no mesmo compndio.
4. Ver NERI, M.; SOARES, W. Desigualdade social e sade no Brasil. Cadernos de Sade Pblica, n. 18 (suplemento), p. 7787, 2002.
5. Ver DEATON, A. Income inequality and population health. British Medical Journal, v. 324, jan. 2002. Deaton reafirma
esse ponto em diversos trabalhos, dentre eles: Inequality in income and inequality in Health. May 1999, (NBER Working
Paper Series, 7.141).
6. Ver Polticas Sociais e Radar Social, ambos do Ipea, op. cit.
7. Essa abordagem est descrita em LALONDE, M. A new perspective on the health of Canadians. Ottawa: Canadian
Ministry of National Health and Welfare, 1974.
64
65
66
6 ALGUMAS RECOMENDAES
a) Torna-se muito difcil avaliar e elaborar polticas de sade no Brasil sem o
estabelecimento de paradigmas de comparao detalhados, alm dos que so
comumente utilizados em sade pblica e nos relatrios da OMS. Faltam-nos
padres referenciais internacionais minuciosos. Isso dificulta a adoo de guias para
implementao de prticas de sade baseadas em evidncias. Necessitamos do
desenvolvimento e da padronizao de indicadores e de variveis vlidas e confiveis
para os recursos, para as polticas, para as aes efetivas e para os resultados em sade.
O Brasil no faz parte de um banco de dados detalhado e rigoroso que seja
sistematicamente atualizado e administrado por alguma instncia internacional alm
da OMS e da Organizao Pan-Americana de Sade (Opas). Essas instituies
produzem trabalhos excepcionais e so essenciais para a sade da humanidade. Mas
como (particularmente a OMS) tm abrangncia muito ampla, ficam limitadas a
indicadores que possam atender a (praticamente) todos os seus pases-membros.9
Mesmo as comparaes dentro do nosso pas so prejudicadas, pois ficam reduzidas as
possibilidades de atingirmos o estado da arte na elaborao e na avaliao de
programas e de polticas pblicas de sade. Para dar um exemplo mais especfico,
vemos que os 30 pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE)10 beneficiam-se de um excelente sistema consensual e
compartilhado de dados, estatsticas e informaes coletados desde a dcada de 1960,
alm de uma gama enorme de pesquisas especficas sobre a sade das populaes dos
pases-membros.11 Tal sistema no se limita aos indicadores usuais de mortalidade,
morbidade, esperana de vida e de recursos materiais e financeiros. Muito alm disso,
compila microdados referentes a temas to distintos como envelhecimento e sade,
urbanizao e sade, medicamentos, morbidades especficas, filas para cirurgias
eletivas, esquemas alternativos de financiamento e de conteno de custos, obesidade,
difuso e adoo de tecnologias, qualidade de servios, polticas de recursos humanos
etc. Os membros da OCDE beneficiam-se tambm de uma pletora de publicaes:
working papers, occasional papers, relatrios gerais e especficos e de trabalhos
cientficos (papers) publicados nos melhores peridicos internacionais. Esforos
diplomticos de cooperao deveriam ser encetados para que o Brasil ingresse em um
universo to rico, fazendo parte e usufruindo, pelo menos, dos benefcios gerados
9. Ver o Relatrio da OMS, op. cit., e os demais relatrios anuais dessa instituio.
10. Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Coria, Dinamarca, Eslovquia, Espanha, Estados Unidos, Finlndia,
Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Islndia, Irlanda, Itlia, Japo, Luxemburgo, Mxico, Nova Zelndia, Noruega, Polnia,
Portugal, Reino Unido, Repblica Tcheca, Sucia, Sua, Turquia.
11. Ver The OECD Health Project: towards high-performing health systems. OECD, 2004.
67
pelos bancos de dados de sade da OCDE. No julgamos que essa tarefa seja
impossvel, pois a OCDE tem dedicado esforos especiais para o estudo de situaes
de sade em pases no-membros, incluindo o Brasil.
b) A qualidade do sistema deve ser permanentemente incrementada e avaliada. A
avaliao do sistema de sade brasileiro deve ser focalizada, preferencialmente,
naquilo que o sistema faz, e menos naquilo que o sistema . Tal recomendao
deveria ser vlida para todos os componentes do setor pblico e do setor privado.
Para a populao, como usuria e dependente do sistema, no importa muito saber se
os recursos disponveis so federais, estaduais, municipais, filantrpicos ou com
finalidades lucrativas. Importa que estejam disponveis e que sejam resolutivos, em
conformidade com prioridades locais e nacionais. As anlises da eficincia e da
eqidade da prestao dos servios deveriam anteceder a sua implementao.
Instituies independentes e no apenas os governos e as associaes classistas
devem participar das avaliaes. A auto-regulao e a competio regulada devem
complementar o quadro de incentivos para a melhoria geral do sistema de sade.
c) Na Introduo deste texto, vimos que a descentralizao do SUS um
imperativo constitucional. A crescente municipalizao dos recursos e das aes,
entretanto, ocorrem sob grandes riscos de fragmentao e de total falta de
coordenao, com srios impactos sobre a prestao dos servios e sobre a sade da
populao. Os recentes episdios que resultaram, no ano de 2005, na tentativa de
interveno federal logo revogada, por ser flagrantemente inconstitucional, de
acordo com o Supremo Tribunal Federal (STF) no Municpio do Rio de Janeiro
um exemplo claro desse problema. As graves dificuldades persistem e transcendem a
esfera municipal, espraiando-se para os estados federados. O quadro catico, em
algumas localidades, decorre de problemas de natureza econmica e gerencial (escala
de operaes inadequada e escassez localizada de recursos humanos, materiais ou
financeiros), mas tambm tem origem na poltica partidria, na fraca hierarquizao
do sistema e na ausncia de sanes claras para gestores descomprometidos com o
SUS. A regionalizao e os consrcios formados entre os municpios, apontados como
solues de carter cooperativo, tm, por diversas razes, exercido papel relativamente
limitado no SUS at o presente momento.12 Mas deveriam ser tratados como polticas
prioritrias, ao lado da efetiva definio (e efetiva atribuio e responsabilizao) do
papel das secretarias estaduais de sade, dos conselhos comunitrios e das comisses
de sade.
d) As polticas pblicas de sade devem observar, criteriosamente, a importncia
do setor privado para a populao brasileira. A CF/88 garante que a assistncia
sade livre iniciativa privada. Mas no devemos descuidar da compreenso, e
nem da escolha, da melhor maneira de atuao da iniciativa privada, no interesse
pblico. A assistncia do setor privado pode ser voluntria ou no, substituta ou
complementar ao setor pblico.13 Tambm pode ser ou no regulada e subsidiada
pelos governos. S no pode ser desconhecida em detalhes, como ocorre no Brasil. As
12. Ver, entre outros trabalhos, RIBEIRO, J. M.; COSTA, N. R. Consrcios municipais no SUS. Braslia: Ipea, 1999 (Texto
para Discusso, n. 669); alm de TEIXEIRA, L.; MACDOWELL, M. C.; BUGARIN, M. Consrcios intermunicipais de sade: uma
anlise luz da teoria dos jogos. Braslia: Ipea, 2002 (Texto para Discusso, n. 893).
13. Ver MARINHO; MORENO; CAVALINI, 2001, op. cit.
68
69
Sade e saneamento no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2005 (Seminrios Dimac, 183).
18. Ver MARINHO; MORENO; CAVALINI, 2001, op. cit.
70
sistema, que merece ser rediscutido, implementado em larga escala (com algumas
especificidades para os hospitais universitrios e filantrpicos), independentemente da
natureza da gesto e da especialidade dos hospitais, dos esforos empreendidos e da
qualidade e eficincia dos resultados obtidos. Alegando perdas econmicas, os
hospitais com fins lucrativos esto abandonando o SUS.19 O sistema de pagamentos
poderia conter: um valor fixo, para assegurar que parte dos custos fixos dos hospitais
seria coberta; um valor per capita, para incentivar a expanso do atendimento; e um
valor relacionado ao desempenho, preferencialmente avaliado por metas especficas de
qualidade e de eficincia.20
j) A conteno dos custos crescentes requer uma combinao de controles
oramentrios e administrativos sobre pagamentos, preos, salrios, sobre a demanda
e sobre a oferta de servios. Alguns tratamentos e internaes, principalmente quando
voltados para os pobres, devem ser totalmente gratuitos (ex: tratamento de
tuberculose, diabetes e hipertenso arterial), pois o abandono do tratamento
aprofunda as desigualdades, ao comprometer a sade de modo permanente, e eleva
brutalmente os custos finais do sistema e das doenas. Em alguns casos, alm dos
medicamentos, subsdios explcitos deveriam ser adotados, como o fornecimento de
passagens e de alimentao, alm do auxlio-doena. A adoo de novas tecnologias,
incluindo medicamentos e novos mtodos de diagnstico, alm dos testes clnicos,
deve ser precedida de testes rigorosos de custo-efetividade e de relevncia
epidemiolgica. Uma vez aprovada, a introduo no pas deve ser feita de modo
gradativo, considerando-se as especificidades geogrficas, temporais e financeiras dos
potenciais beneficirios e os eventuais impactos sobre as contas pblicas e sobre o
balano de pagamentos. Os custos crescentes em sade desaconselham a adoo de
novas tecnologias apenas sob o crivo do critrio da efetividade e da segurana clnica.
19. Existe uma clara especializao entre os hospitais com fins lucrativos e os hospitais sem fins lucrativos no SUS. Ver
mais sobre esse aspecto em MARINHO, A. Evidncias e modelos sobre a coexistncia de hospitais com fins lucrativos e
hospitais sem fins lucrativos no Sistema nico de Sade Brasileiro. Rio de Janeiro: Ipea, 2004 (Texto para Discusso,
n. 1.041).
20. A base dessa proposio est em CHALKLEY, M.; MALCOMSON, J. M. Governmental Purchasing of Health Services. In:
Handbook of Health Economics, v. 1A, Elsevier, 2000. Uma demonstrao das possibilidades de avaliao da eficincia
dos hospitais do SUS est em MARINHO, A. Avaliao da eficincia tcnica nos servios de sade dos municpios do
Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Ipea, 2001 (Texto para Discusso, n. 842).
71
72
1 INTRODUO
A educao superior no pode ser considerada um bem pblico, embora muito se
argumente nessa direo, uma vez que no satisfaz duas condies bsicas: a) o custo
adicional por um indivduo a mais se beneficiar do bem ser zero; e b) ser muito
difcil, seno impossvel, excluir uma pessoa que esteja interessada em se beneficiar do
bem. Mas, se a educao superior no um bem pblico, por que ento subsidi-la?
Existem vrias razes para justificar esse subsdio, sendo a mais comum as
externalidades geradas por ela. Entretanto, mesmo aceitando os argumentos para que
o Estado a subsidie, isso no significa que ele tenha que produzi-la, podendo envolver
o setor privado na proviso desse servio.
Apesar de serem muito frgeis os argumentos que defendem a produo pelo
Estado da educao superior, essa a situao que, de fato, prevalece hoje no pas. O
problema decorrente que o Estado subsidia quase que exclusivamente as instituies
pblicas, gerando grande ineficincia no sistema. Alm disso, porque o subsdio vai
prioritariamente para as instituies pblicas, acaba ocorrendo uma grande confuso
entre os critrios para o acesso universidade e os critrios para a gratuidade.
Esse estudo tem como objetivo organizar a discusso em torno da proviso de
educao superior, buscando contribuir para esclarecer algumas confuses freqentes,
como, por exemplo, a necessidade de o setor pblico prover esse servio. Para tanto, o
trabalho encontra-se organizado em quatro sees, alm desta introduo. A segunda
seo faz uma breve descrio do desempenho educacional ao longo das ltimas duas
dcadas, mostrando que no houve acelerao na expanso do ensino superior como
ocorreu no ensino fundamental e no mdio. A seo 3 apresenta algumas evidncias
dos benefcios privados da educao superior e discute qual a racionalidade para o
Estado subsidiar um bem com tamanho retorno privado. A seo 4 entra, ento, no
cerne do trabalho, discutindo a questo da proviso desses servios qual a
racionalidade para a proviso pblica ou privada? A seo 5 trata da separao entre o
acesso educao superior e o acesso gratuidade na universidade. Por fim, a seo 6
* Da UFF.
73
Indicadores
1993
2004
relativa
0,80
0,91
0,97
0,9
1,4
1,4
0,31
0,46
0,75
0,7
1,3
1,9
0,59
0,70
0,89
0,5
1,2
2,3
0,61
0,70
0,90
0,4
1,4
3,3
0,09
0,15
0,36
0,6
1,2
2,1
0,29
0,36
0,67
0,3
1,3
4,2
0,06
0,09
0,25
0,4
1,2
2,9
0,37
0,42
0,70
0,2
1,2
6,1
0,18
0,20
0,46
0,2
1,2
7,8
Fontes: Estimativas produzidas com base nas Pnads de 1982, 1993 e 2004.
a
74
Evoluo da taxa de reteno ao final do ensino fundamental e do mdio para jovens de 18 a 24 anos
80
75
70
69,8 69,1 68,9 69,1
65 69,1 68,3
73,2 72,9
72,1
75,5
74,3 74,4 74,5
76,7 76,5
75,5 75,8
60
55
Taxa de reteno (%)
50
45
40
35
30
25
29,6 28,5
26,4 25,6
24,0
22,7
21,3
18,8
Mdio
20
15
17,5 16,5
16,0
Fundamental
10
5
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Anos
Fonte: Estimativas produzidas com base nas Pnads de 1976 a 2004. Porm, nos anos de 1980, 1991, 1994 e 2000 a Pnad no foi a campo.
4. Valor mdio obtido com base nas informaes das Sinopses Estatsticas da Educao Bsica do MEC de 1995 a 2005.
5. Estimativa obtida com base nas informaes da Pnad de 2004.
75
GRFICO 2
Nmero de matrculas
Vagas oferecidas
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Anos
Fontes: Sinopses Estatsticas da Educao Superior de 1994 a 2004 e Sinopses Estatsticas da Educao Bsica 1995 a 2004.
Assim, embora o nmero de vagas hoje oferecidas seja suficiente para atender o
fluxo corrente de graduados do ensino mdio,6 a insuficincia de oferta ao longo das
ltimas dcadas levou a um substancial estoque de demanda no atendida. Em
conjunto, a demanda total cerca de 14 vezes o nmero de graduados a cada ano no
ensino mdio. A est, portanto, a explicao para apenas 1/4 deles ter acesso efetivo
educao superior, mesmo quando a disponibilidade de vagas j muito prxima.
Alm disso, vale ressaltar que uma coorte de jovens no Brasil conta com cerca de
3,5 milhes de jovens. Se o objetivo garantir o acesso universidade a 3/4 desses
jovens,7 ento, uma vez acomodado o estoque de demanda no atendida nas ltimas
dcadas, as vagas oferecidas na universidade deveriam estabilizar-se em torno de 2,7
milhes portanto, 75% a mais que o atualmente disponvel.
Em suma, a despeito da acelerada expanso na educao superior ao longo dos
ltimos anos, seria necessrio que esse passo acelerado continuasse ao longo de toda a
prxima dcada para que, ao menos do ponto de vista quantitativo, a oferta de
educao superior fosse equacionada. Na medida em que a) o elevado estoque de
demanda no atendida no passado concorre com o fluxo atual de egressos do ensino
mdio e b) apenas uma parcela dos que freqentam o ensino mdio o concluem, para
que todos fossem atendidos seria necessrio que a oferta de vagas superasse por vrios
anos o seu valor histrico. Dado que a expanso da educao superior envolve muitas
vezes investimentos irreversveis, seja em infra-estrutura, seja na qualificao dos
recursos humanos, no evidente como o sistema iria atender esse elevado
componente transitrio da demanda atual. Seria vivel expandir a oferta apenas
6. importante lembrar que, embora a oferta hoje seja suficiente para atender a todos os que terminam o ensino mdio,
apenas uma parcela consegue concluir esse nvel.
7. Essa apenas uma meta que toma como base a proporo dos jovens pertencentes elite na regio Sul do Brasil que
tem acesso universidade.
76
77
78
Brasil o investimento privado no setor parece sempre ter sido limitado por
regulamentaes e impedimentos legais, mas jamais por falta de interesse.
Por fim, uma justificativa comumente apontada para a participao do setor
pblico a qualidade e a excelncia. Apenas o setor pblico teria condies de prover
servios realmente de qualidade e em reas como medicina e engenharia, nas quais o
custo pode ser muito elevado. A experincia internacional e crescentemente
tambm a nacional indica que o setor privado capaz de oferecer um amplo leque
de servios, indo desde cursos noturnos de baixo custo e qualidade limitada at cursos
de medicina e engenharia em tempo integral e de altssima qualidade.
Quando cursos em determinadas reas como medicina so muito custosos e
geram grandes externalidades, necessrio subsidi-los para que a demanda seja
socialmente satisfatria. A necessidade de subsidiar, entretanto, no implica que a
produo tenha que ser estatal. O subsdio deveria ir para a produo do servio
independentemente de a produo ser pblica ou privada.
Ainda mais difcil de justificar a opo por subsidiar apenas os servios
oferecidos pelo setor pblico. Em princpio, o que justifica o subsdio educao a
externalidade ou a situao de pobreza do beneficirio, no importando se a educao
est sendo adquirida numa universidade pblica ou privada.
4.2 O SETOR PRIVADO HOJE
Se a racionalidade para a proviso pblica de educao superior j limitada, o
monoplio pblico na proviso de educao superior no parece ter qualquer
justificativa. No Brasil, a participao privada elevada e crescente, tendo passado de
56% em 1994 para 72% das matrculas totais em 2004, e de 63% para 78% no caso
das matrculas iniciais.9
Dadas a qualidade dos servios pblicos e a capacidade de expanso do setor
privado, o sucesso da educao superior ir depender do estmulo a uma concorrncia
produtiva entre os dois setores. fundamental que o setor privado seja capaz de
elevar continuamente a qualidade dos servios oferecidos e que o setor pblico
recupere sua capacidade de investimento e expanso.
O sistema atual, em que acesso implica necessariamente gratuidade, limita a
capacidade de concorrncia do setor privado com o setor pblico. Nesse caso, mesmo
que a qualidade nos dois setores seja igual, todos os que tiverem acesso universidade
pblica e, em particular, os melhores alunos iro preferi-la, dado que gratuita.
Igual qualidade a um menor custo, quem preferiria o setor privado? No sistema atual,
a nica forma de o setor privado competir com o pblico e atrair os melhores alunos
oferecer uma educao de maior qualidade ou maiores convenincias em termos de
horrio, local e especialidades. O setor privado necessita oferecer servios de
qualidade muito mais elevada para poder atrair alunos com acesso ao setor pblico,
ou seja, o diferencial de qualidade tem que compensar o diferencial de custo.
evidente que a maior eficincia do setor pblico torna a misso do setor privado quase
impossvel. Como competir com um concorrente que tem seu produto subsidiado?
9. Ver MEC. Sinopse Estatstica da Educao Bsica, 2004.
79
80
81
82
83
84
sua renda corrente apenas indica que elas devem poupar recursos para esse fim, da
mesma forma como o fazem quando desejam comprar uma casa ou um automvel.
Nos pases onde a educao superior no gratuita, verifica-se que as famlias mais
ricas comeam a poupar desde cedo com esse fim especfico.
Boa parte da populao, entretanto, no teria condies de poupar o suficiente
para financiar a educao superior de seus filhos. Nesse caso, a primeira opo o
crdito. Entretanto, como o mercado de crdito para investimentos em capital
humano tende a ser imperfeito ou inexistente, fundamental contar com recursos ou
garantias pblicas para o crdito educacional. Fora o subsdio motivado pela presena
de externalidades, nenhum subsdio adicional seria necessrio.
Em princpio, mesmo as famlias mais pobres no necessitam de nada mais do
que a garantia de acesso a crdito. Qualquer subsdio adicional serviria apenas como
uma bem-vinda redistribuio de renda. Uma transferncia para os mais pobres seria
til para reduzir a desigualdade, mas irrelevante para o bom funcionamento do
sistema educacional.
85
86
87
88
Parte II
POLTICAS PARA AUMENTO DA EFICINCIA
ECONMICA E DA COMPETITIVIDADE
1 INTRODUO
As inverses pblicas em projetos de infra-estrutura, principalmente nos pases em
desenvolvimento, foram sempre justificadas pela baixa taxa de poupana da
economia, o que exigiria investimentos com gastos governamentais financiados ou
por poupana compulsria isto , via tributao ou por poupana externa.
No raramente a presena de capital estrangeiro era repudiada, reduzindo assim
o alcance dessa opo, e a poupana externa realizava-se muitas vezes, principalmente
em momentos de alta liquidez internacional, via emprstimos soberanos. Mesmo em
condies mais favorveis, o capital estrangeiro no se aventurava nesses
investimentos, exceto pelas joint-ventures em empresas de economia mista, as formas
existentes, at ento, de parceria pblico-privada.
Em muitos pases onde no houve disciplina fiscal, tal modelo acabou esgotando
a prpria capacidade da economia de elevar seu nvel de poupana quando a dvida
pblica, atada ao fluxo de comprometimentos das inverses realizadas associado ao
baixo desempenho destas seja pela m gesto ou por conta de um populismo
tarifrio consumia cada vez mais tributos para fazer frente aos servios dessa dvida.
Esgotado o modelo de inverses pblicas, muitos pases iniciaram reformas
econmicas com base na privatizao ou nas concesses privadas. O capital privado,
contudo, nem sempre respondeu de forma significativa s oportunidades surgidas nos
servios de infra-estrutura. Com investimentos de longo prazo e pesados custos
afundados, os investidores percebiam que as restries fiscais dessas economias
resultariam em alta volatilidade da demanda, impedindo o crescimento sustentado e,
assim, colocando em alto risco o retorno do empreendimento.
Adicionalmente, muitos pases no conseguiram desenvolver um ambiente
regulatrio crvel (seja setorial normativo, ambiental ou jurdico) que reduzisse o risco
regulatrio de expropriao com exigncias de tarifas subsidiadas sem a respectiva
fonte de financiamento.
Atividades em infra-estrutura exigem um marco regulatrio que, indiretamente,
possa gerar incentivos a eficincia atravs de uma poltica tarifria que considere no
s o equilbrio econmico-financeiro da concesso, mas tambm inclua penalidades e
prmios para decrscimo ou aumentos de produtividade e sua repartio com os
usurios. Assim, os benefcios do monoplio (as conhecidas economias de escala)
seriam tambm desfrutados pelos seus usurios com maior quantidade e qualidade
91
dos servios e modicidade nas tarifas. Embora estas questes requeiram uma
adaptao a cada setor, suas bases tericas e conceituais so imutveis.
A necessidade da regulao econmica diminui na medida em que aumenta a
concorrncia no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos servios pblicos h
segmentos mais competitivos atuando juntamente com tpicos monoplios naturais
dependendo em cada setor da combinao de condicionantes econmicos e
tecnolgicos. O setor de aviao civil, por exemplo, deveria evitar a regulao
econmica e, em vez disso, promover a concorrncia. Distribuio de energia e gua,
por exemplo, que dependem de redes de alto custo afundado, geralmente continuam
monoplios naturais. J a produo de energia e de gua pode atuar em um ambiente
mais competitivo, com vrios ofertantes.
Outra forma de promover mais concorrncia seria o acesso de firmas entrantes a
estruturas produtivas das firmas incumbentes (unbudling). A forma mais comum a
criao de condies de acesso rede da operadora incumbente. Dessa forma,
concorrentes, atravs de uma tarifa de acesso, podem partilhar a capacidade ociosa da
rede e competir na oferta dos servios sem a necessidade de duplicar a rede com
aumento da capacidade ociosa, tal como pode acontecer no setor de telecomunicaes
e de gs natural.
O Brasil iniciou seu processo de privatizao e regulao h dez anos. Em que
pesem as razes de cunho fiscal, havia o claro objetivo de dar um choque de
investimentos e dinamismo nos setores monopolizados. Mas o processo evolutivo da
regulao no Brasil parece ter perdido logo seu momento quando, j na
administrao passada, percebiam-se grandes vazios regulatrios. A forma incompleta
dos mercados de energia eltrica, os conflitos monopolistas no gs natural e o vcuo
regulatrio no saneamento so apenas alguns exemplos, sem mencionar o atraso na
aplicao de mecanismos de concorrncia na rea de telecomunicaes.
Na troca de governo em 2002, cresceu o temor de que as barreiras ideolgicas
fossem recrudescer e at resultar numa volta ao passado, com reverso de algumas
iniciativas de quebra dos monoplios pblicos. Os mais otimistas esperavam que pelo
menos a evoluo fosse interrompida. O cenrio pessimista no se concretizou, mas
alguns recuos de fato ocorreram. No se pode afirmar quanto desta tendncia
inrcia foi fruto de uma falta de capacitao tcnica e de governana das agncias
em parte causada pelas restries oramentrias , uma carncia que iria se resolver
com o tempo e permitir a retomada do processo evolutivo, ou se ela resultava, desde
ento, de um confronto ideolgico mal resolvido.1
As sees seguintes iro, respectivamente, analisar a situao regulatria atual nos
setores de aviao civil, petrleo e gs natural, telecomunicaes, energia eltrica e
saneamento. Antecedendo esta viso setorial, analisamos os aspectos de governana
das agncias reguladoras.
1. O livro Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer, Ipea, 2005, discute exaustivamente estas
questes. Aqui vamos pontuar apenas as que atualmente esto em fase de implementao ou em discusso no
Congresso Nacional.
92
93
ouvidor, alm dos critrios para a sua escolha e a forma de prestao de contas
sociedade no esto previstos.
e) Durao e coincidncia de mandato: a autonomia das decises das agncias
reguladoras encontra no instituto dos mandatos fixos dos dirigentes sua principal
salvaguarda. Importa ainda, para o reforo da estabilidade de regras e aumento da
segurana jurdica para os agentes regulados e potenciais investidores, que as
alteraes na conduo das agncias se dem da forma mais suave e gradativa possvel,
para o que concorre favoravelmente o instituto de mandatos escalonados dos
dirigentes. Ainda, refora a autonomia das agncias a no-coincidncia de mandatos
entre os presidentes das agncias e o presidente da Repblica. O projeto fere alguns
desses pressupostos, ao no estabelecer claramente mandatos escalonados e prever o
encerramento dos mandatos de presidentes e diretores-gerais das agncias aps
completado o primeiro ano de governo do presidente da Repblica e antes que se
chegue a 18 meses de governo.
f) Regras para o preenchimento de cargos: diante da significativa vacncia de cargos
nas agncias regulatrias2 e da relativa proximidade de trmino do de outros dez
mandatos (entre 2006 e 2007), seria importante definir parmetros mais estritos para
a indicao de mandatrios. As agncias precisam contar no apenas com quadro
tcnico prprio e concursado, mas tambm com diretorias compostas por membros
de perfil tcnico, com notria especialidade no setor e ausncia de filiaes polticas.
Os indicados deveriam apresentar, no momento da sabatina pelas comisses do
Senado Federal, planos de metas para cumprimento ao longo dos mandatos. No lugar
de um acompanhamento ad hoc por meio dos contratos de gesto, tais planos seriam
submetidos ao controle social, aps expostos e aprovados, o que garantiria maior
aderncia da atuao dos dirigentes ao interesse pblico de desenvolvimento setorial,
segurana jurdica e autonomia de conduo das agncia.
O avano das questes setoriais a ser analisado a seguir depende crucialmente da
definio e do encaminhamento do modelo de governana das agncias reguladoras.
3 AVIAO CIVIL
Fato de importncia mpar, ocorrido h poucos meses, foi a criao da Agncia de
Aviao Civil (Anac)3 como autoridade regulatria do setor. Aps dcadas de
comando da regulao do transporte areo pelo Departamento de Aviao Civil
(DAC) do Ministrio da Aeronutica, criou-se a expectativa de que, a partir da
instituio dessa nova entidade, a regulao do setor viesse a adotar premissas
modernas, com o estmulo competio, sem descuido de sua funo regulatria
prudencial, dizer, voltada para a operao segura e contnua da atividade de
transporte areo.
2. Uma lista significativa de agncias permanece com cargos vagos, dificultando, ou mesmo inviabilizando, o processo
de deciso em seu mbito; a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) est com seus cinco cargos vagos,
alguns aguardando nomeao pelo presidente da Repblica (primeira condio), outros, aprovao pelo Senado Federal
(segunda condio). Na Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) h um cago nessa segunda condio. Na
Agncia Nacional de Petrleo (ANP) h trs cargos vagos e na Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e Agncia Nacional de Telecomuniaes (Anatel) h um cargo vago em cada uma.
3. Lei 11.182/2005.
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95
4 PETRLEO E GS NATURAL
A indstria do petrleo, originalmente monopolista e verticalizada, sofreu processo de
liberalizao a partir da dcada de 1990, havendo j concorrncia nos segmentos de
explorao e de distribuio. Seguem concentrados, contudo, os segmentos de
produo e de distribuio. Aquele espera do incio da produo dos campos
exploratrios das empresas entrantes e este em funo das enormes barreiras entrada
e do poder de mercado da incumbente.
A indstria petrolfera representa, no Brasil, um exemplo da dificuldade de
aplicar a regulao econmica independente em mercado dominado por incumbente
pblica, cuja importncia exacerba os conflitos de captura. A atual magnitude dos
negcios da Petrobras impe grandes dificuldades para um processo de desestatizao
voltado para a gerao de eficincias e a introduo de competio. Contudo, uma
poltica estabelecida de preos para os derivados de petrleo, que tomasse os preos
internacionais como referncia5 e conferisse transparncia aos subsdios cruzados entre
derivados, poderia reduzir o poder de mercado da incumbente no segmento de
refino. O desafio enfrentar o poder de mercado da incumbente no segmento de
refino sem, para tanto, retornar ao paradigma do controle de preos.
A indstria de gs natural, por sua vez, tem seu desenvolvimento condicionado
definio de seu novo marco legal, discusso ora travada no Congresso e que gravita
em torno do tratamento dado relao entre investimento e concorrncia.6 Uma vez
que se trata de uma indstria de rede, a operao da rede fsica nesse caso, a rede de
dutos de transporte constitui o segmento da indstria que tecnicamente mantm-se
como monoplio natural, devendo por isso ser alvo de regulao, para que a
competio possa manifestar-se nos demais segmentos, potencialmente competitivos.
Para tanto, o acesso no-discriminatrio rede de transporte de gs constitui
mecanismo indispensvel para prevenir prticas anticompetitivas, uma vez que cria as
condies para que se manifeste a contestao do poder de mercado nos segmentos
competitivos. Observe-se que a necessidade de regulao do acesso nodiscriminatrio rede de gasodutos torna-se ainda mais crucial para o
4. Vale observar que a omisso da Anac nestas questes de concorrncia no afastar a possibilidade de manifestao
do Cade, tal como se sucedeu no code share da Varig e da TAM.
5. No se trata de um simples repasse das variaes dos preos internacionais, mas sim de uma cesta de preos onde se
considerem tambm as elasticidades de demanda no pas.
6. A discusso est polarizada entre o PL n 226/05, de autoria do senador Rodolpho Tourinho, e o PL n 6.673/06,
elaborado pelo Poder Executivo, por meio do Ministrio das Minas e Energia.
96
5 TELECOMUNICAES
O setor de telecomunicaes vivencia um momento de significativas transformaes
tecnolgicas e profundas mudanas regulatrias. O trip competio, investimento e
inovao deve corresponder ao cerne de polticas pblicas que objetivem o bem-estar
da sociedade e o pleno desenvolvimento do setor. Especial ateno dever ser
conferida convergncia de tecnologias e a nova regulao da remunerao do acesso.
Em relao questo de convergncia tecnolgica, alguns aspectos inerentes
prpria estruturao da agncia reguladora e flexibilizao do atual arcabouo legal se
impem. Na medida em que empresas de radiodifuso e TV a cabo passem a disputar
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6 SETOR ELTRICO
O setor eltrico passou nos ltimos anos por uma completa reviso do modelo
gerador de energia e no setor de distribuio passa por uma segunda reviso tarifria.
Os avanos ainda no foram significativos e um nvel elevado de incerteza predomina.
6.1 GERAO DE ENERGIA ELTRICA
A administrao federal passada optou por reformas regulatrias na direo de um
modelo descentralizado de mercado para o setor de gerao de energia eltrica.
Todavia, a privatizao concentrou-se na distribuio, alcanando apenas 20% na
gerao.
Um mercado de energia no Brasil com forte presena estatal significa que os
incumbentes criam barreiras entrada quando investimentos novos podem ser
constantemente contestados por uma tarifa abaixo do seu custo de oportunidade.
Dessa forma, o modelo do governo passado ficou incompleto e complet-lo
significaria no s rever os incentivos concorrncia como tambm ampliar a
privatizao.
Ao contrrio, a norma regulatria da atual administrao iniciou-se com a
deciso de cancelar o processo de privatizao e aprofundar as diferenas nas formas
de contratao de energia entre os consumidores cativos das distribuidoras daqueles
livres. No mercado livre, a contratao continua baseada em contratos bilaterais e no
mercado cativo uma cmara de comercializao de energia eltrica (CCEE), muitas
vezes chamada de pool, compra na forma de leilo toda a energia demandada pelas
distribuidoras.
A diferena entre o mercado livre e o cativo no se restringe aos tipos de
fornecedor e de consumidor. Agora esses mercados se diferenciam na forma de
contratao e precificao da energia. Os consumidores tendero a observar as
vantagens e desvantagens de cada mercado. O mercado livre poder ser mais
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99
7 SANEAMENTO
Considerando a necessidade de investimentos anuais da ordem de 0,5% do PIB, o
papel dos investimentos privados ser crucial para o desenvolvimento do setor de
saneamento e, para tal, h que se definir um marco regulatrio transparente e crvel.
Esta percepo compartilhada por todos, mas os resultados polticos at agora
so desanimadores. O PL 4147 que chegou a Cmara Federal em 2001 no avanou
no Congresso Nacional por conta de controvrsias na sua interpretao da
Constituio Federal sobre o poder concedente dos municpios, que propunha
partilhar com as autoridades metropolitanas. Mais ainda, havia questionamentos
sobre o papel do setor privado, que se acreditava destinado a praticar abusos tarifrios
e incapaz de manter um padro de investimentos que atingisse reas mais pobres.
Recentemente, a atual administrao federal encaminhou ao Congresso o PL
5296 que, a despeito das longas sees de princpios e fundamentos, na sua parte
substancial determina que, alm de gua e esgoto, incluem-se os servios de coleta e
disposio de resduos slidos e drenagem, todos denominados, em conjunto, setor de
saneamento ambiental.
Os municpios tero o poder concedente nos servios de interesse local definidos
como aqueles de distribuio de gua, coleta de esgotos sanitrios, varrio, capina e
coleta de resduos slidos urbanos e microdrenagem; nos outros servios captao
de gua, tratamento de gua, esgoto e resduos slidos e drenagem , somente nos
casos de uso exclusivo do municpio.
Transferncias relacionadas com subsdios cruzados sero transparentes e
constaro nas contas dos servios aos usurios. Nos casos de usos mltiplos por mais
de um municpio, adota-se a gesto integrada com a figura do consrcio
recentemente criada por lei. Caso os municpios no venham a operar seu sistema, os
contratos tero de especificar, entre outras coisas, metas, nvel e forma de ajustes das
tarifas e de subsdios. O uso dos recursos federais de financiamento ser na forma de
incentivos para a viabilizao do modelo proposto.
O projeto avana na governana regulatria ao exigir transparncia das metas,
tarifas e subsdios. Todavia, ainda h o que melhorar. As concesses s empresas
privadas sero na forma da lei via licitaes, mas, por conta da abertura deixada na
nova lei de consrcios, os municpios podero se valer de contratos de programa que
dispensem licitaes para contratar empresas pblicas de saneamento. A ausncia de
licitao poder permitir que as negociaes de contratos de servios incluam outras
questes, nobres ou no, para a determinao de metas e tarifas.
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1 INTRODUO
De acordo com o Aurlio, reformar dar uma melhor forma, melhorar, aprimorar.
Era essa a acepo do termo que Renato Nalini provavelmente tinha em mente, ao
afirmar que o Poder Judicirio sempre esteve sob reforma.1 De fato, o Judicirio
brasileiro passou por inmeras reformas, pequenas e grandes, nas duas ltimas
dcadas, seja no tocante a muitas de suas alteraes internas, seja em razo das
mudanas introduzidas pelo Congresso Nacional na sua estrutura e nos seus
procedimentos.Nem por isso, todavia, deixou ele de necessitar ainda de nova reforma
para aprimorar o seu funcionamento.
H essencialmente duas razes principais por que essa reforma deve ocupar lugar
de destaque numa agenda de desenvolvimento para o prximo governo. Uma, a
centralidade do Judicirio para o bom funcionamento de uma moderna democracia
capitalista, que se entende ser o modelo poltico-econmico desejado para o pas.
Com a volta democracia, o aumento da urbanizao e as reformas estruturais dos
anos 1990, que transferiram responsabilidades para o setor privado e fortaleceram o
papel regulador do Estado, o Judicirio tornou-se uma instituio ainda mais
importante para o bom funcionamento da economia e da poltica nacionais. Outra, a
constatao de que, em que pesem os avanos alcanados nos ltimos anos,
mormente com a Emenda Constitucional (EC) 45, de dezembro de 2004, o
desempenho da Justia brasileira, em seu conjunto, continua deixando a desejar. Em
especial, no que tange dimenso econmica, que ser o foco desta nota, poderia ser
maior a sua contribuio para o desenvolvimento do Brasil.
No que segue, comeamos por discutir brevemente a importncia do Judicirio
enquanto instituio econmica, e em especial seu papel em estimular o investimento
e a eficincia; examinamos em seguida os seus principais problemas no Brasil
contemporneo; apresentamos resumidamente as principais reformas feitas
recentemente; e conclumos com um conjunto de sugestes sobre o que ainda
necessita ser mudado. Como dito, o foco principal a economia, mas muito do aqui
posto em discusso se aplica a outras reas de atuao da Justia.
1. NALINI, J. R. A Reforma da Justia. In: CASTELAR PINHEIRO, A. (Org.). Reforma do Judicirio: problemas, desafios e
perspectivas. Rio de Janeiro: Booklink Publicaes, 2003.
103
estvel, certa, previsvel e calculvel, tanto nas relaes entre particulares quanto,
principalmente, naquelas que envolvam o Estado.
Na economia, a segurana jurdica leva a que as regras do jogo sejam claras e
estveis. Quando ela est presente, as bases em que se calcam as transaes
econmicas se tornam mais seguras; seus efeitos so mais fceis de prever; e os seus
custos e benefcios, mais simples de calcular. Isso reduz custos de transao, ex ante,
simplificando a contratao, pois os contratos podem ser mais incompletos sem se
tornarem por demais arriscados; e, ex post, desencorajando as partes a levarem
eventuais conflitos ao Judicirio. Sobressai, nesse caso, a importncia de uma
jurisprudncia invarivel e previsvel, que ajude as partes a remediarem o contrato
em vez de romp-lo e facilite a obteno de uma soluo em caso de conflito sem a
necessidade de recurso Justia.
Sem segurana jurdica, tambm o risco de expropriao de direitos de
propriedade fica mais alto. Este deriva do incentivo que tm as partes em uma relao
econmica de agir de forma oportunista, particularmente quando uma delas tem de
fazer um investimento especfico para cumprir responsabilidades contratuais. O risco
de expropriao reduz o valor dos ativos, o retorno esperado de novos investimentos
e, conseqentemente, a propenso a se investir, gerando um prmio para a liquidez e
a flexibilidade que os investimentos tenham para serem reorientados. No limite, podese cair em um srio problema de inconsistncia dinmica: um negcio atraente antes
de feito o investimento, mas deixa de s-lo depois, tornando a transao invivel.
Investimentos menos lquidos, mais especficos, de retorno em prazo mais longo, ou
que gerem bens no rivais (por exemplo, tecnologia/conhecimento no incorporados)
sero naturalmente penalizados.
Quando tomam suas decises, os agentes econmicos procuram minimizar a
soma dos custos de produo e transao, e levar em conta os riscos envolvidos, de
forma que custos de transao e riscos elevados tendem a estimular um uso ineficiente
de recursos e tecnologias. Em especial, as empresas podem optar por no desenvolver
certas atividades; deixar de se especializar e explorar economias de escala; combinar
insumos e distribuir a produo entre clientes e mercados ineficientemente; e,
inclusive, manter recursos produtivos ociosos. Em especial, quando as regras do
jogo so marcadas pela instabilidade, imprevisibilidade e falta de credibilidade, os
agentes econmicos transacionam menos, investem e se especializam menos, e, no
limite, transferem seus investimentos e sua poupana financeira para o exterior, em
busca de jurisdies mais seguras. Isso significa que sem segurana jurdica um pas
amargar um nvel subtimo de investimento e de aumento da produtividade,
sacrificando seu ritmo de crescimento.
Sem segurana jurdica, a eficincia da economia tambm ser reduzida por
conta do consumo direto de recursos escassos em litgios judiciais, que requerem
advogados, o tempo e a ateno das partes, e um Judicirio aparelhado. Trata-se de
servios altamente especializados, e para supri-los a sociedade tem de gastar recursos
considerveis na formao e no treinamento de juizes, advogados e outros quadros
envolvidos no litgio. Alm disso, a falta de previsibilidade normativa estimula o uso
indevido dos tribunais. Na ausncia de uma jurisprudncia bem estabelecida, os
magistrados podem se ver s voltas com enorme carga de trabalho, pois cada caso ter
104
de ser julgado individualmente, havendo incentivos fortes para que todos os conflitos
sejam levados apreciao da Justia, em vez de serem resolvidos entre as partes. J o
respeito jurisprudncia devidamente pacificada d mais agilidade aos tribunais,
reduzindo a carga de trabalho resultante das demandas repetitivas e da litigiosidade
excessiva, liberando os magistrados para se dedicarem a casos singulares.
Os levantamentos internacionais mostram que o Brasil apresenta um nvel de
segurana jurdica inferior mediana mundial, e que esse dficit ainda mais
significativo quando se considera o nvel de renda per capita do pas. Pelo menos
quatro fatores se combinam para produzir esse resultado:
Freqentes mudanas nas regras do jogo, com a administrao pblica
agindo para modificar ou invalidar seus atos pretritos. Isso inclui desde a quebra de
contratos at as constantes alteraes nas regras tributrias. A morosidade no
ressarcimento dos agentes privados tanto pela recorrncia a mecanismos
protelatrios, como, uma vez o Estado condenado em juzo, pela demora no
pagamento de precatrios , outro problema grave.
z
105
3 OS PROBLEMAS
O Brasil ocupa uma posio intermediria em relao qualidade dos seus sistemas
legal e judicial nas comparaes mundiais, regionais ou entre pases em
desenvolvimento. Os resultados do Latinobarmetro nos colocam na quarta pior
posio em relao ao cumprimento das leis, entre 18 pases latino-americanos. O
Brasil mais bem avaliado, mas ainda fica um pouco abaixo da mediana latinoamericana, em relao qualidade do servio prestado pela Justia,Um percentual de
53% dos entrevistados a consideram ruim ou muito ruim, contra 21% que a acham
boa ou muito boa. Avaliaes sobre aspectos especficos do desempenho do Judicirio
mostram um quadro semelhante. Por exemplo, 60% das empresas brasileiras
inquiridas pelo Banco Mundial sobre o ambiente de negcios no pas indicaram
confiar, em graus variados, que o sistema judicial proteja os direitos de propriedade,
mais do que na mdia (55%) dos 58 pases em desenvolvimento pesquisados. Mas s
1/5 das empresas disse acreditar que os tribunais so sempre ou quase sempre
honestos e livres de corrupo, uma proporo pequena, ainda que superior
mdia regional e pouco inferior observada para os Estados Unidos. Na mesma
toada, 36% dos entrevistados pelo Latinobarmetro disseram acreditar que seja
possvel subornar um juiz para conseguir uma sentena favorvel, contra 39% que
pensam o mesmo em relao a obter concesses de funcionrios pblicos. Nos dois
casos, o Brasil situa-se prximo mediana latino-americana. Outra pesquisa do
Banco Mundial (Doing Business) constatou que o custo e o nmero de procedimentos
necessrios para se fazer cumprir contratos comerciais no Brasil so inferiores s
respectivas mdias da regio, mas superiores s dos pases ricos. O tempo gasto nisso
, porm, maior no Brasil, que tambm se destaca em outras comparaes
internacionais por ter uma Justia lenta, corroborando pesquisas feitas no pas que
mostram ser esse o principal problema do nosso Judicirio.
H divergncias e concordncias sobre as causas da morosidade da Justia. Para
uns, ela deriva da falta de recursos, em especial de magistrados. Mas o nmero de
juzes no Brasil comparvel mdia internacional e ao de pases em que o Judicirio
mais bem avaliado. Alm disso, o gasto com o Judicirio aumentou muito nos
ltimos 20 anos e h indicaes de que ele no pequeno para padres
internacionais. Por outro lado, h indcios de que os recursos aplicados na Justia so
mal aproveitados. Por exemplo, milhares de casos so trazidos anualmente Justia
simplesmente para explorar sua morosidade, adiando o cumprimento de obrigaes,
em certa medida porque os magistrados de 1a e de 2a instncia no seguem a
jurisprudncia estabelecida pelos tribunais superiores, mesmo quando esta est
devidamente pacificada.
Como observa estudo do Ministrio da Justia, a morosidade da Justia fica
evidente na sua elevada taxa de congestionamento, que beira os 60%,
correspondendo a um tempo mdio de 20 meses para a tramitao de um processo .2
Variando entre ramos e instncias da Justia, essa alta taxa de congestionamento se
reflete em duraes mdias de processos que vo de 10 a 20 meses na 1a instncia e 20
2. Judicirio e economia, estudo da Secretaria de Reforma do Judicirio, do Ministrio da Justia, sem data. Taxa de
congestionamento = (nmero de processos em tramitao + nmero de processos entrados) / nmero de processos
julgados no ano.
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107
infinitamente menor em comparao com o que o que se ganha evitando o mau uso
da Justia e reduzindo sua morosidade.
Nem sempre ao fazer (em lugar de aplicar) o direito, o juiz gera
imprevisibilidade. Se, como ocorre no Brasil, uma ampla maioria dos magistrados se
v como instrumento de mudana social, o resultado um uso previsvel da lei para
favorecer grupos sociais especficos trabalhadores, consumidores, devedores,
inquilinos etc. A este junta-se outro comportamento freqente dos juzes, que
tomar decises baseadas mais nas suas vises polticas do que em uma interpretao
rigorosa da lei.
O Judicirio brasileiro tambm sofre de problemas de gesto, sendo o brao do
setor pblico que menos avanou na modernizao das suas prticas administrativas.
Faltam gestores profissionais, bons sistemas de informao, mtodos modernos de
gesto de pessoal etc. Faltam tambm indicadores de desempenho disposio da
sociedade, que possam, inclusive, ser usados como critrios de promoo.
4 AS REFORMAS RECENTES
A natureza dos problemas que afligem o Judicirio de ordem tal que sua correo
exige a adoo de uma abordagem multifacetada, com pelo menos trs dimenses: a
legal, a gerencial, e a cultural. Essa tem sido a tica adotada pelo atual governo, que
em especial tem enfatizado as duas primeiras dimenses. Os passos mais importantes
nas mudanas de carter legal vieram consubstanciados na EC 45, promulgada em
dezembro de 2004, e que, entre outras coisas, estabeleceu:
z A possibilidade de que o STF edite smulas com efeito vinculante para todos
os rgos do Judicirio e da administrao pblica, por deciso de 2/3 de seus
membros;
108
A Lei 11.277, que estabelece que em casos de aes de matria igual sob a
responsabilidade de um mesmo juiz, e desde que ele tenha deciso formada de
z
109
A Lei 11.280, que limita a dez dias a durao dos pedidos de vistas de
desembargadores e ministros, alm de permitir ao juiz decretar a prescrio do
direito, em aes j prescritas, independentemente de provocao das partes.
z
5 AS RECOMENDAES
Essas medidas representam passos importantes para reduzir a morosidade da Justia. Mas,
como mostrado at aqui, este apenas o mais evidente e menos polmico problema da
Justia brasileira. Para aproximar o desempenho do nosso Judicirio da boa prtica
internacional preciso ir alm: necessrio melhorar a qualidade das leis em geral, ser
mais ousado no aprimoramento da gesto judiciria e, principalmente, mudar a cultura
dos operadores do direito. A prioridade deve ser, como at aqui, permitir Justia fazer
mais com os recursos de que j dispe, em lugar de buscar mais dinheiro para fazer mais
da mesma forma. Mais pesquisas, mais indicadores e mais discusses pblicas tambm
sero necessrias para aumentar a transparncia do Judicirio, conscientizar a sociedade
da relevncia desse tema, e angariar o apoio da magistratura.
No que tange s prticas de gesto, deve-se implantar melhores sistemas de
informao e de fluxos de processos, transferir parte das responsabilidades
administrativas para gestores profissionais, evitando dessa forma a recorrente
descontinuidade que se observa com a troca dos presidentes de tribunais, e melhorar a
gesto de casos por exemplo, agrupando casos semelhantes e julgando-os todos de
uma vez, em lugar de pela ordem de chegada. A modernizao das prticas
administrativas e o melhor preparo dos funcionrios reduziriam a morosidade direta e
indiretamente, permitindo aos magistrados dedicar mais tempo atividade judicante,
em especial apreciao do mrito.
preciso empreender uma significativa mudana da mentalidade dos operadores
do direito, que sirva para valorizar a agilidade, a previsibilidade e a imparcialidade
como parmetros fundamentais de avaliao das decises judiciais,
independentemente da identidade ou estrato social das partes. Em especial, o respeito
aos contratos e a defesa dos direitos de propriedade deveriam ser valores bsicos para
maior proporo dos magistrados e membros do Ministrio Pblico.
Uma forma de estimular essa mudana de cultura a adoo de indicadores de
desempenho dos juizes como critrio de promoo, em substituio simples
contagem do tempo no cargo. Essa uma idia que conta com amplo apoio da
magistratura brasileira. O uso desses indicadores pelos vrios tribunais e comarcas do
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Macroeconomia
(demanda por trabalho)
Sistema educacional
Qualidade e quantidade da
fora de trabalho
Padro demogrfico
Resultados do mercado de trabalho
114
115
evitar a demisso sem justa causa, na prtica funciona como um custo de contratao
e, por isso, acaba por inibir o crescimento do emprego formal, mesmo com a
economia e o mercado de trabalho aquecidos. A recomendao, nesse contexto, no
sentido de restringir o acesso ao fundo a situaes especiais, conferindo a ele um
carter mais previdencirio, e eliminar a multa rescisria ou modificar o seu destino
para um sistema de seguro-desemprego mais eficiente.
Quanto ao SM, o ponto de partida que atualmente ele mais importante do
ponto de vista de poltica fiscal do que como poltica de mercado de trabalho.
Independentemente de qualquer discusso quanto a sua real eficincia como
instrumento de interveno no mercado de trabalho, que j seria bastante polmica, o
fato que nem mesmo essa potencial funo comanda a determinao de seu valor.
Para restaur-la, seria imperativa a desvinculao da grande maioria dos benefcios
sociais. Ainda assim, mesmo no mbito estrito do mercado de trabalho, as
disparidades regionais em termos do grau de dinamismo de seus respectivos mercados
tornam inescapvel, do ponto de vista de racionalidade econmica e administrativa, a
recomendao de reavaliar os prs e os contras da adoo de um SM nacional, vis-vis a opo por mnimos regionais, em maior consonncia com a realidade de cada
mercado.
Por fim, no que tange Justia do Trabalho, o seu papel como instncia de
conciliao, legitimando a negociao entre as partes no caso de descumprimento da
legislao ou de contratos, prov incentivos para o desrespeito s leis e para o no
recolhimento ou pagamento de obrigaes por parte dos empregadores. Estimula at
mesmo pleitos improcedentes, haja vista a possibilidade de acordos intermedirios em
juzo. Nesse caso, a recomendao conferir justia trabalhista o papel de rbitro
ou tudo ou nada para a deciso de conflitos, deixando a negociao para estgios
pr-apelao.
116
Esta nota tem como objetivo avaliar a atual poltica comercial brasileira e sugerir
eventuais modificaes. Na primeira parte, efetuamos um breve diagnstico da
situao atual, destacando algumas distores importantes ainda remanescentes. Na
segunda, apresentamos algumas medidas que proporcionariam maior insero da
economia brasileira no mercado mundial. Vale destacar que a avaliao no
exaustiva e certamente foram excludas algumas questes importantes, tais como a
questo da infra-estrutura de transportes e dos portos e a da burocracia aduaneira.
1 DIAGNSTICO
1.1 POLTICA DE IMPORTAO
A liberalizao das importaes efetuada desde 1988, apesar do pequeno retrocesso
verificado no perodo 1995-1999, produziu uma queda substancial no nvel de
proteo produo domstica ao reduzir a tarifa mdia de 51% em 1987 para 11%
em 2005. Ademais, as barreiras no-tarifrias foram eliminadas e os instrumentos de
defesa comercial direito antidumpimg, direito compensatrio e medidas de
salvaguardas tm sido aplicados com moderao, em contraste com a experincia de
outros pases, como os Estados Unidos e, mais recentemente, a China e a ndia.
No entanto, ainda que a tarifa mdia tenha cado substancialmente, a estrutura
de proteo ainda mantm uma disperso elevada, principalmente quando
considerados os incentivos proporcionados pelos impostos indiretos Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS). Tal estrutura acaba favorecendo demasiadamente um grupo de setores,
como o automotivo (tarifa de 35%), informtica (por exemplo, sobre as importaes
de computadores incide uma tarifa de 16% e, cumulativamente, o IPI de 15%,
totalizando 33,4%) e eletroeletrnica de consumo (para os aparelhos de televiso, a
tarifa e o IPI so de 20%, totalizando 44%), com custos elevados para os
consumidores e impactos negativos sobre a alocao de recursos.
Uma outra questo que permanece sendo motivo de controvrsias, tanto no
Brasil como no Mercosul, relaciona-se tarifa modal de 14% aplicada a bens de
capital, a includos bens de informtica e de telecomunicao. De um lado,
considerada elevada por aqueles que priorizam o estmulo aos investimentos privados
como forma de favorecer as exportaes e o crescimento econmico; de outro, os que
temem que a reduo tarifria acabe por inviabilizar a produo regional daqueles
bens. A princpio, uma tarifa ideal para bens de capital deveria permitir a
117
1. Ver CYSNE, R. P. O Brasil e alguns indicadores de abertura comercial. Conjuntura Econmica, 2006.
118
119
2 PROPOSTAS
2.1 POLTICA DE IMPORTAO
Para evitar que as medidas de liberalizao adicional das importaes possam
comprometer o objetivo de conseguir um maior acesso a mercado nas negociaes
comerciais, uma liberalizao unilateral deveria contemplar apenas setores como, por
exemplo, a indstria automotiva. Uma medida que contribuiria para a reduo da
proteo efetiva ao setor seria o fim do desconto de 40% nas tarifas de autopeas.
A busca de uma reduo excessiva vigente em determinados setores deveria ser
combinada a uma uniformizao de nveis tarifrios. Nesse sentido, o tratamento
dado a bens de capital deveria ser equivalente ao dispensado a bens de informtica, o
120
que seria permitido com uma diminuio das tarifas de importao de ambos os
setores e uma harmonizao dos valores do IPI.
Alm disso, a definio de uma tarifa externa comum de bens de capital para o
Mercosul, que implicaria necessariamente uma reduo em relao ao nvel de 14%,
possibilitaria a eliminao de ex-tarifrios e sistemas integrados pelo Brasil.
No caso dos produtos eletroeletrnicos de consumo, necessrio que sejam
iniciados os estudos que viabilizem a produo na Zona Franca de Manaus em nveis
mais competitivos aps a extino dos incentivos fiscais prevista para 2003.
2.2 POLTICA DE EXPORTAO
Nesta rea, fundamental a implementao de medidas que permitam o acesso total
aos crditos acumulados de ICMS na exportao, seja atravs da reforma tributria ou
por meio de compensao aos estados.
2.3 NEGOCIAES INTERNACIONAIS
A consolidao do Mercosul depende, em larga medida, da formulao de uma nova
tarifa externa comum, cuja principal divergncia encontra-se nas tarifas de bens de
capital. A harmonizao dos regimes especiais de importao e a unificao da
legislao sobre a aplicao de medidas de defesa comercial devem tambm ser
priorizadas, bem como a eliminao progressiva das barreiras no-tarifrias entre os
pases do bloco.
Quanto s negociaes internacionais, o Brasil deve sinalizar maior disposio
para redues tarifrias em produtos industriais sempre que os parceiros comerciais se
mostrem mais comprometidos com ofertas em acesso aos mercados de produtos
agrcolas condizentes com o equilbrio nas negociaes.
121
122
Parte III
A AGENDA MACROECONMICA
Pas
China
8,9
ndia
5,6
Coria do Sul
4,4
Chile
4,2
sia em desenvolvimento
sia em desenvolvimento
7,1
4,0
Mundo
3,9
A recuperao do crescimento deve estar baseada em quatro pilares que se interrelacionam. Primeiro, deve estar associada a uma forte reduo da relao dvida
pblica/PIB, para criar condies de o pas alcanar o to almejado grau de
125
126
2 AS METAS DE INFLAO
O Brasil tem em 2006 uma meta de inflao de 4,5%. Essa meta superior inflao
mdia de 3,5% a.a. registrada nos ltimos dois anos em um conjunto de 16 pases
representativos dos emergentes, listados na tabela 2. Mais ainda: quando se observam
os show-cases entre os mercados emergentes, a comparao ainda mais
desfavorvel, uma vez que a inflao mdia anual nesse perodo foi da ordem de 3%
na China e na Coria do Sul e de 2% no Chile.
TABELA 2
Pas
Inflao
frica do Sul
2,6
Bulgria
5,2
Chile
2,0
China
3,4
Colmbia
5,5
Coria do Sul
3,2
Crocia
2,5
ndia
3,8
Israel
0,4
Malsia
2,2
Mxico
4,5
Peru
2,7
Polnia
2,8
Repblica Tcheca
2,4
Tailndia
3,4
Turquia
9,3
3,5
Austrlia
2,4
Nova Zelndia
2,5
Grcia
3,3
Itlia
2,2
Portugal
2,4
Fonte: FMI.
Obs.: o FMI considera como inflao o conceito de variao mdia dos preos em um ano, e no a variao dezembro/dezembro.
a
b
c
A tabela 3 indica que razovel que economias emergentes tenham uma inflao
ligeiramente superior registrada em economias maduras. De fato, em um conjunto
de pases que adotam metas de inflao, o ponto central do intervalo de tolerncia
situou-se em 3,7% na mdia dos pases emergentes e em 2,1% nos pases
127
industrializados. Do que foi dito se depreende que, embora a inflao atual de 4,5%
seja ainda elevada em termos internacionais, no faria muito sentido para um pas
como o Brasil postular uma inflao excessivamente baixa de, por exemplo, 2% a.a.
TABELA 3
Pases emergentes
Intervalo
(Piso - teto)
frica do Sul
3,0/6,0
4,5
3,0
Chile
2,0/4,0
3,0
2,0
Colmbia
4,5/5,5
5,0
1,0
Coria do Sul
2,5/3,5
3,0
1,0
Eslovquia
2,5/4,5
3,5
2,0
Filipinas
5,0/6,0
5,5
1,0
Hungria
2,5/4,5
3,5
2,0
Indonsia
4,5/6,5
5,5
2,0
Israel
1,0/3,0
2,0
2,0
Mxico
2,0/4,0
3,0
2,0
Peru
1,5/3,5
2,5
2,0
Polnia
1,5/3,5
2,5
2,0
Repblica Tcheca
2,0/4,0
3,0
2,0
Romnia
6,5/8,5
7,5
2,0
Tailndia
0,0/3,5
1,8
3,5
Mdia emergentes
2,7/4,7
3,7
2,0
Pases industrializados
Intervalo
(Piso - teto)
Austrlia
2,0/3,0
2,5
1,0
Canad
1,0/3,0
2,0
2,0
Inglaterra
2,0/2,0(*)
2,0
0,0
Islndia
2,5/2,5(*)
2,5
0,0
Noruega
2,5/2,5(*)
2,5
0,0
Nova Zelndia
1,0/3,0
2,0
2,0
Sucia
1,0/3,0
2,0
2,0
Sua
0,0/2,0(**)
1,0
2,0
1,5/2,6
2,1
1,1
Mdia industrializados
Fonte: FMI.
(*) No h intervalo; apenas uma meta pontual.
(**) O piso foi adotado apenas para efeitos de composio da presente tabela. Formalmente, h apenas um teto de 2,0%.
128
com chances de ter uma inflao menor, na prtica , o prximo governo avance
gradualmente no caminho da desinflao e opere com metas ligeiramente menores
em 2009 e 2010, ao mesmo tempo anunciando trs medidas importantes. A primeira,
o encaminhamento ao Congresso da proposta que conceda autonomia operacional ao
Banco Central (Bacen), adaptando o pas s melhores prticas institucionais vigentes
no resto do mundo. A segunda, anunciando ainda no seu mandato metas menores de
inflao, de 3% a partir de 2001. E a terceira, definindo complementarmente que o
objetivo de mdio prazo da poltica monetria dever ser o de alcanar, em bases
permanentes, uma inflao nesses nveis de 3%, da mesma forma que ocorre hoje no
Chile.
Simultaneamente, seriam promovidas cinco inovaes importantes. Primeiro,
seria encaminhada proposta Comisso de Assuntos Econmicos (CAE) do Senado
para que, quando o Bacen passar a ter autonomia, ele seja obrigado a respeitar uma
banda larga de inflao no intervalo de 1% a 5%, caracterizando o compromisso
com a estabilidade como uma poltica de Estado e no de um governo especfico.
Segundo, seria estabelecido que a atuao do dia-a-dia do Bacen ser definida nos
limites de uma banda estreita com intervalo entre piso e teto de 200 pontos
bsicos, em lugar dos 400 atuais que, respeitando a banda larga aprovada pela
CAE, seja fixada ano aps ano e, a partir de 2011, sine die pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN). Terceiro, a composio do CMN seria ampliada, mas
com a caracterstica de ser composto apenas por ministros, incorporando o ministrochefe da Casa Civil em substituio ao presidente do Bacen. Isso revelaria o
inequvoco carter poltico e emanado da autoridade do presidente da Repblica da
deciso acerca da meta de inflao, tornando o Bacen um executor claro dessa
poltica. Quarto, o horizonte de referncia para as decises do Comit de Poltica
Monetria (Copom) seria ampliado, para que tais decises se pautem pelo objetivo de
cumprir a meta de inflao do ano seguinte ao de referncia, e no do ano em curso,
permitindo absorver eventuais choques de forma mais suave. E quinto, seria
permitido a um representante do ministro da Fazenda na pessoa do secretrio do
Tesouro Nacional ou de Poltica Econmica, dependendo de deciso do ministro
participar, ainda que sem direito a voto, das reunies do Copom, que decide as taxas
de juros, como forma de aperfeioar os mecanismos de coordenao entre as polticas
fiscal e monetria.
Dessa forma, seriam atingidos vrios objetivos simultaneamente, quais sejam:
o compromisso com a estabilidade seria reforado pela concesso de
autonomia ao Bacen, pela reduo da meta de inflao, pela diminuio do intervalo
da banda e pela definio do objetivo de inflao de longo prazo em 3% a.a.;
a caracterizao clara da natureza poltica e no resultante de um mero ato
tecnocrtico das escolhas da poltica monetria, minimizando o espao para a
contestao das decises do Bacen, pela atribuio dada CAE de aprovar o intervalo
de tolerncia para a inflao e pelo assento conferido ao ministro-chefe da Casa Civil
um evidente representante do poder do presidente da Repblica na definio da
meta de inflao, o que tender a reduzir os rudos causados pelas contestaes s
decises do Copom; e
129
3 A REFORMA PREVIDENCIRIA
O aumento das despesas do INSS o problema fiscal mais importante do pas (tabela
4). Os nmeros so eloqentes. O gasto com aposentadorias, penses e auxlios, que
era de apenas 2,5% do PIB quando foi sancionada a Constituio de 1988, tinha
atingido quase 5,0% do PIB quando foi lanado o Plano Real em 1994; chegou a
6,5% do PIB no final do ltimo governo; e aproxima-se de 8,0% do PIB atualmente.
Contrariamente ao que muitas vezes transparece na retrica poltica, no foi a carga
de juros a maior responsvel pela deteriorao do quadro fiscal depois da estabilizao
de 1994. Como tal carga flutua muito e como, para comparaes reais, necessrio
retirar o componente ligado reposio do valor do capital (atualizao monetria) da
conta de juros, importante tomar como referncia o conceito de mdias por perodo
do fluxo de pagamento de juros reais. Como se pode observar na tabela 4, enquanto,
entre a mdia de 1986-1990 e o ano em curso, a despesa do INSS aumentou 4,0
pontos percentuais (p.p.) do PIB, a variao da despesa com juros reais foi de menos
de 1/10 disso, alcanando apenas 0,3 p.p. do PIB. A idia de que no haveria
condies polticas para implementar uma reforma profunda da previdncia social
enquanto continuam sendo promovidas transferncias crescentes de renda aos
detentores de ttulos pblicos se baseia, portanto, em um equvoco.
A questo previdenciria assume uma seriedade ainda maior quando se leva em
conta que a transio demogrfica do pas mal comeou. exatamente de agora em
diante que o problema do envelhecimento gradual da populao se tornar mais
agudo. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a
participao de indivduos com idade igual ou superior a 60 anos na populao total
praticamente dobrar nos prximos 25 anos (tabela 5).
TABELA 4
Ano
1986-1990
2,9
4,5
1991-1995
4,5
3,7
1996-2000
5,7
4,7
2001-2005
6,9
4,8
130
TABELA 5
Ano
2005
16.286.716
8,9
2010
19.282.048
9,8
2020
28.321.801
12,9
2030
40.472.801
17,1
Fonte: IBGE. Sntese de Indicadores Sociais 2003, 2004, tabela 1.9, com base na projeo at 2050 revisada aps o Censo Demogrfico de 2000.
Perodo
2005-2010
3,4
2010-2020
3,9
2020-2030
3,6
2005-2030
3,7
Fonte: IBGE.
131
4 A REFORMA FISCAL
Ao longo dos ltimos 15 anos, as despesas correntes do Governo Central aumentaram
de 9,9% para 18,6% do PIB (tabela 7). Em particular, desde 1994, esse aumento foi
da ordem de 5 a 6 p.p. do PIB, o que se explica fundamentalmente pela soma dos
seguintes fenmenos:
a despesa do INSS cresceu 3,0 p.p. do PIB nos ltimos 12 anos;
a despesa assistencial com Loas e Rendas Mensais Vitalcias (RMV) aumentou
quase 0,5 p.p. do PIB no mesmo perodo; e
132
Despesas correntes
1991
9,9
1992
10,6
1993
11,6
1994
12,9
1995
14,1
1996
13,8
1997
14,2
1998
15,2
1999
15,1
2000
14,9
2001
15,7
2002
16,5
2003
16,1
2004
16,5
2005
2006
17,3
b
18,6
Estimativa obtida descontando-se o investimento liquidado das despesas sem transferncias a estados e municpios.
Estimativa do Ipea.
133
134
APNDICE
Ao se projetar o cenrio macroeconmico para 2007-2017 na tabela II.1 da parte
inicial deste documento (na subseo II.3.4 do Resumo das propostas), h algumas
variveis que merecem uma explicao especfica. O investimento estadual e
municipal em 2006 foi suposto tal que, somado ao do Governo Central, gere um
investimento pblico de 2,0% do PIB nas Contas Nacionais do IBGE. A poupana
pblica nas Contas Nacionais definida segundo a frmula:
Poupana pblica = Investimento do Governo (IG) - Necessidades de
Financiamento do Governo (NFG) sem incluir as empresas estatais
No caso desta ltima varivel, assumindo, realisticamente, que os juros da dvida
das empresas estatais sejam desprezveis, o valor de NFG foi considerado igual soma
das NFSP com o supervit primrio das empresas estatais, o que corresponde a
necessidades de financiamento destas negativas, supondo uma despesa nula de juros
das estatais. Considerou-se, com base em estudos empricos feitos para outros pases,
que 50% da variao da poupana pblica se traduz em variao de sinal oposto da
poupana privada, em virtude do efeito da poupana pblica sobre a renda privada.
1
1. GIAMBIAGI, F. Restries ao crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo. Rio de Janeiro: BNDES,
2002 (Textos para Discusso, n. 94).
135
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