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TEXTO PARA DISCUSSO N 1125

SEGURANA JURDICA, CRESCIMENTO


E EXPORTAES

Armando Castelar Pinheiro

Rio de Janeiro, outubro de 2005

TEXTO PARA DISCUSSO N 1125

SEGURANA JURDICA, CRESCIMENTO


E EXPORTAES*

Armando Castelar Pinheiro**

Rio de Janeiro, outubro de 2005

* O autor agradece os comentrios de Willy Jordan e Regis Bonelli a uma verso anterior deste trabalho.
** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Ipea e do Instituto de Economia da UFRJ.

Governo Federal
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TEXTO PARA DISCUSSO


Uma publicao que tem o objetivo de
divulgar resultados de estudos
desenvolvidos, direta ou indiretamente,
pelo IPEA e trabalhos que, por sua
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um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de


exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do
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permitida a reproduo deste texto e dos dados
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO

2 SEGURANA JURDICA E ECONOMIA: PRINCPIOS BSICOS

3 SEGURANA JURDICA, EFICINCIA E CUSTOS DE TRANSAO


4 ATIVOS ESPECFICOS, ESPECIALIZAO E SEGURANA JURDICA
5 SEGURANA JURDICA E POLTICA ECONMICA
6 SEGURANA JURDICA E EXPORTAES
7 OBSERVAES FINAIS
BIBLIOGRAFIA

21

19

16

13

5
9

1 INTRODUO
Provavelmente no se encontrar outro pas onde as autoridades monetrias sejam to
criticadas e as reunies mensais do Comit de Poltica Monetria (Copom), to
intensamente acompanhadas como o Brasil dos ltimos anos. H boas razes para
isso, em especial as elevadssimas taxas de juros praticadas pelo Banco Central
(Bacen), freqentemente recordistas no cenrio internacional. Os juros so, porm,
apenas o instrumento utilizado para compatibilizar o ritmo de crescimento da
demanda consumo das famlias e do governo, exportaes e investimento com
a cadncia em que se expande a capacidade de oferta, isto , de produo do pas. O
verdadeiro problema, portanto, a incapacidade de se acelerar o ritmo de crescimento
da oferta que nas duas ltimas dcadas foi de apenas 2,7% ao ano , claramente
insuficiente para permitir uma absoro, com qualidade, dos trabalhadores que
ingressam anualmente no mercado de trabalho.
Por que a oferta no cresce mais rapidamente? A principal razo o baixo nvel
de investimento, que, depois de despencar nos anos 1980, no se recuperou at hoje,
apesar da estabilizao de preos com o Plano Real, das reformas estruturais dos anos
1990 e de haver no pas muitos projetos com grande potencial de retorno. Assim, o
Brasil tem uma economia cheia de oportunidades, mas que esbarra, de um lado, no
alto risco para quem investe e, de outro, na falta de financiamento que, entre outros
fatores, tambm reflete o risco elevado que cerca a atividade econmica no pas. A
economia tambm sofre com a baixa produtividade dos investimentos, estruturados,
em parte, para proteg-los desses riscos e reduzir os custos de realizar negcios em um
ambiente de grande incerteza.
Este artigo analisa a importncia da segurana jurdica para fomentar o
investimento e a eficincia econmica e, portanto, para estimular o crescimento e
a melhoria do bem-estar social. Tambm explora os efeitos da segurana jurdica
sobre as exportaes e, em especial, sobre o investimento voltado para o mercado
externo. O seu argumento subjacente que se o Brasil gozasse de maior grau de
segurana jurdica a economia cresceria mais rapidamente, pois as taxas de
investimento e de crescimento da produtividade aumentariam. Mais crescimento
geraria mais emprego, melhoraria as condies sociais e favoreceria a estabilidade
poltica, o que, por sua vez, contribuiria para promover a segurana jurdica, criando
um crculo virtuoso.
Exploram-se quatro canais atravs dos quais a segurana jurdica contribui para
estimular o crescimento: a reduo dos custos de transao; o menor risco do
investimento, em especial daquele em ativos especficos; a estabilidade das regras do
jogo e, em particular, das polticas pblicas; e a maior competitividade das
exportaes, atravs da reduo dos custos de transao, da maior especializao e do
1
uso de ativos mais orientados para o mercado externo.
A Seo 2 discute o princpio da segurana jurdica, em particular, no que ele
importa para a economia. As Sees 3, 4 e 5 analisam como a segurana jurdica
influi nos custos de transao, nos investimentos em ativos especficos e na
estabilidade das regras do jogo. A Seo 6 examina como atravs do seu impacto
1. Os conceitos de custos de transao e ativos especficos so apresentados mais adiante.

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nos custos, no investimento e na estabilidade das regras a segurana jurdica


influencia a competitividade das exportaes. A Seo 7 tece algumas consideraes
finais.

2 SEGURANA JURDICA E ECONOMIA: PRINCPIOS BSICOS


O princpio da segurana jurdica um dos mais importantes pilares sobre os quais se
assenta o Estado de Direito. Ele tem como objetivo facilitar a coordenao das
interaes humanas reduzindo a incerteza que as cerca, tanto em relao s interaes
j consumadas quanto aos efeitos jurdicos futuros das condutas e relaes que so
decididas no presente. Esse princpio se inspira, portanto, na confiana que deve ter o
indivduo em que os seus atos, quando alicerados na norma vigente, produziro os
efeitos jurdicos nela previstos.
No direito positivo, a segurana jurdica assegurada por um amplo conjunto de
princpios, motivo por que , s vezes, descrita como um sobreprincpio, sendo
aqueles vistos como corolrios do princpio maior. Vrios desses princpios se voltam
para assegurar a continuidade das normas jurdicas e a estabilidade das situaes
constitudas, incluindo, entre outros, a irretroatividade da lei, a coisa julgada, o
respeito aos direitos adquiridos e ao ato jurdico perfeito. Orientam-se esses
princpios pela regra de que a lei feita para reger o futuro, e no as situaes
pretritas. Tambm se inspira nesse objetivo a tendncia a se apaziguar as situaes
jurdicas potencialmente litigiosas por fora do decurso do tempo, por meio da
consolidao dos direitos exercidos e no disputados.
A certeza das relaes jurdicas outro objetivo importante buscado pelo
princpio da segurana jurdica. Isso abarca, de um lado, o princpio da fico do
conhecimento obrigatrio da lei, que significa que cabe s pessoas conhecer a norma,
identificar o que obrigatrio, proibido e permitido, e, com base nesse
conhecimento, definir seu comportamento e estruturar suas relaes. De outro, que
as relaes jurdicas baseadas na norma devem ser protegidas pelo e do poder pblico,
ou seja, a expectativa de que, atendo-se legislao, o indivduo contar com o apoio
do Estado para proteger suas relaes jurdicas e dele no sofrer sano, prevalecendo
o princpio da legalidade, de que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
2
alguma coisa seno em virtude de lei.
A segurana jurdica tambm objetiva permitir aos indivduos programar, em
bases razoveis de previsibilidade, suas expectativas em relao s implicaes futuras
de sua atuao jurdica. No que tange s relaes jurdicas de cunho econmico, em
especial, deve a norma dar ao indivduo a possibilidade de calcular, com alguma
previsibilidade, as conseqncias de suas aes. Isso requer, entre outras coisas, que a
norma seja trazida a pblico clara e tempestivamente. Inspiram-se nesse objetivo
princpios como a anterioridade da norma tributria e a prvia lei para a configurao
de crimes e transgresses. Sobre esse objetivo, observa o juiz Mauro Nicolau Jnior
que a segurana jurdica o mnimo de previsibilidade necessria que o estado de
Direito deve oferecer a todo cidado, a respeito de quais so as normas de convivncia

2. Constituio Federal de 1988, Artigo 5 , inciso II.

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que ele deve observar e com base nas quais pode travar relaes jurdicas vlidas e
eficazes [ver Nicolau Jr. apud Coelho (2005)].
Em particular, dado o duplo papel exercido pelo poder pblico que ao
mesmo tempo parte em grande nmero de relaes jurdicas e responsvel por
definir e aplicar a norma , um objetivo fundamental do princpio da segurana
jurdica proteger o particular nas suas relaes com o Estado. A esse respeito, se
manifestou o desembargador Srgio Pitombo:
De fato o ordenamento jurdico impe limites prerrogativa da Administrao Pblica de rever e
modificar ou invalidar seus atos. Um desses limites, fundado no princpio da boa-f e da segurana
jurdica, reside na mudana da orientao normativa interna ou jurisprudencial. Assim que a
alterao da orientao da Administrao, no mbito interno ou em decorrncia de jurisprudncia, no
autoriza a reviso e invalidao dos atos que, de boa-f, tenham sido praticados sob a gide de
3
orientao ento vigente, os quais, por assim dizer, geram direitos adquiridos.

H, portanto, duas dimenses subjacentes segurana jurdica, como


desenvolvido por Canotilho (1991):
A relativa estabilidade ou eficcia ex-post da norma, que rege que esta no
deve poder ser arbitrariamente modificada, a no ser que se verifiquem fatos
especialmente relevantes.
A atinente previsibilidade ou eficcia ex-ante da norma, que se traduz,
fundamentalmente, na exigncia de que os indivduos possam ter certeza e
calculabilidade em relao aos efeitos jurdicos dos seus atos, das relaes em que se
envolvam, e dos atos a que esto submetidos.
A segurana jurdica se traduz, portanto, por uma norma jurdica estvel, certa,
previsvel e calculvel, no apenas no que tange s relaes jurdicas entre particulares,
mas, principalmente, naquelas de que participa o Estado.
No Estado de Direito, porm, a segurana jurdica no decorre apenas da
estabilidade, certeza, previsibilidade e calculabilidade do ordenamento jurdico
positivo, mas tambm do respeito a esses preceitos gerais na sua interpretao e
aplicao pelo Judicirio. Mais especificamente, a segurana jurdica requer que esses
preceitos sejam respeitados em quatro dimenses da atuao da Justia:
Na informada, fiel e imparcial aplicao da lei pelos magistrados.
Na prpria construo da norma, que ocorre quando o Judicirio interpreta
as regras gerais e abstratas criadas pelo legislador, estabelecendo a jurisprudncia
por meio de um conjunto consistente de sentenas, acrdos e outras decises
4
uniformes, ocorridas independentemente ao longo do tempo. Nesse sentido, embora
a jurisprudncia no chegue a constituir fonte formal do Direito, ela contribui para
completar a norma e torn-la mais certa, alm de ajudar a estabilizar a sua aplicao e
interpretao.
3. Relatrio do desembargador Srgio Pitombo, em 11.08.1997, conforme reproduzido em Coelho, op. cit.
4. Destarte, o exerccio da funo jurisdicional no tem como resultado somente a soluo de conflitos interpartes, mas,
talvez principalmente, a definio de parmetros que orientam a conduta futura dos agentes econmicos e sociais.

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Na uniformidade da interpretao e aplicao da norma pelos diferentes


tribunais.
No controle do arbtrio estatal, freando as aes da Administrao Pblica
que vo contra a norma ou sejam voltadas para rever, modificar ou invalidar seus atos
pretritos, enfatizando, nesses casos, o seu papel de protetora da previsibilidade e da
no-surpresa nas relaes jurdicas. Atua o Judicirio, nesse caso, como guardio
maior do princpio da segurana jurdica.
A importncia da segurana jurdica para a economia sempre foi, se no
5
explcita, pelo menos implicitamente reconhecida pelos economistas. No obstante,
o detalhamento, formalizao e mensurao da influncia da segurana jurdica sobre
o desempenho econmico s tiveram incio em um passado relativamente mais
recente, a partir dos ferramentais desenvolvidos pela teoria econmica neoinstitucionalista e o movimento de Direito e Economia. Ainda que utilizando
abordagens distintas, ambos enfatizam o papel da segurana jurdica na promoo do
investimento e da eficincia econmica, seja reduzindo os custos de transao, seja
estimulando uma alocao eficiente de recursos.
Olson (1996) destaca entre as instituies que considera mais importantes para
determinar o desempenho econmico das naes os sistemas legais que garantem os
contratos e protegem os direitos de propriedade. Esse ponto assim colocado por
North, prmio Nobel de Economia em 1993:
De fato, a dificuldade de se criar um sistema judicial dotado de relativa imparcialidade, que garanta o
cumprimento de acordos, tem-se mostrado um impedimento crtico no caminho do desenvolvimento
econmico. No mundo ocidental, a evoluo de tribunais, dos sistemas legais e de um sistema judicial
relativamente imparcial tem desempenhado um papel preponderante no desenvolvimento de um
complexo sistema de contratos capaz de se estender no tempo e no espao, um requisito essencial
para a especializao econmica [ver North (1992)].

Na mesma linha, Sherwood, Shepherd e Souza (1994) observam que:


Em economias de mercado, a estrutura legal (idealmente pelo menos) estabelecer direitos de
propriedade duradouros os quais dificilmente sero alienados de forma arbitrria e fornecer os
meios para que esses direitos permeiem e se faam valer ao longo de toda a estrutura de propriedade;
permitir um nvel substancial de atividade; e garantir liberdade suficiente para a associao no que
diz respeito formao de empresas e, considerando e definindo o carter limitado da
responsabilidade das partes, ir encorajar o crescimento do capital, estabelecendo as bases para a
dissoluo ordenada de associaes, firmas, joint ventures, e assim por diante.

Em especial, a falta de segurana jurdica aumenta o risco e os custos das


transaes econmicas. Como observa Arida [d]o ponto de vista da racionalidade
econmica, o princpio fundamental do Direito o do pacta sunt servanda. Portanto,
a diminuio da calculabilidade dos contratos cria:

5. De fato, Adam Smith, pai da Economia, lecionou Law and Jurisprudence em Edimburgo antes de se tornar professor
na Universidade de Glasgow, onde escreveria suas obras mais conhecidas. Em seu livro Theory of Moral Sentiments, que
precedeu o clssico An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, Adam Smith tratou com razovel
detalhe daquele ramo da moral que se relaciona justia, em que analisou o gradual processo de jurisprudncia.

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um elemento adicional de risco e incerteza na avaliao de seus efeitos. Como bem observou Max
Weber, a predominncia de formas de produo estruturadas atravs do mercado requer um sistema
legal com efeitos calculveis racionalmente pelas partes; a sobre-determinao dos contratos por
consideraes que no podem ser racionalmente calculadas pelas partes afeta negativamente a
produo e o emprego [ver Arida (2005)].

A partir dessas observaes, pode-se constatar que so vrios os canais atravs dos
quais a segurana jurdica estimula o crescimento econmico. Uma forma de abordar
essa questo de forma sistemtica consiste em analisar como a segurana jurdica afeta
a expanso da capacidade de produo da economia. Para isso, necessrio ter-se em
conta que s h duas maneiras de se promover essa expanso: aumentando a
quantidade de insumos utilizada ou elevando a produtividade com que estes so
empregados. O crescimento desse segundo componente, a produtividade total dos
fatores, pode, por sua vez resultar tanto do progresso tecnolgico como do aumento
da eficincia com que a tecnologia disponvel utilizada.
Nas prximas sees, ser mantida essa abordagem ao se analisar como a falta de
segurana jurdica distorce o sistema de preos, ao elevar o risco e o custo dos
negcios; desencoraja investimentos e a utilizao do capital disponvel; estreita a
abrangncia da atividade econmica, desestimulando a especializao e dificultando a
explorao de economias de escala; e diminui a qualidade da poltica econmica,
tornando-a mais instvel e deixando de coibir a expropriao pelo Estado,
desestimulando, dessa forma, o investimento, a eficincia, o progresso tecnolgico e,
por conta de vrios desses fatores, as exportaes.

3 SEGURANA JURDICA, EFICINCIA E CUSTOS DE


TRANSAO
Quanto menos segurana jurdica existe, mais arriscadas se tornam as relaes sociais
6
e, em especial, as transaes econmicas. Isso porque as bases onde estas se calcam
ficam mais instveis; os seus efeitos, mais difceis de prever; e os seus custos e
benefcios, mais complicados de calcular. H trs reaes possveis a essas incertezas,
todas elas implicando sacrifcio da eficincia econmica: no realizar as transaes que
tm alto nvel de risco, abrindo-se mo dos ganhos que elas poderiam gerar; realiz-las
de outra forma, reduzindo apenas parcialmente o ganho obtido; ou compensar a
baixa segurana com o uso mais intenso das instituies jurdicas disponveis,
consumindo mais recursos em atividades-meio.
Duas abordagens principais so em geral utilizadas para analisar o impacto da
segurana jurdica na economia: uma enfatiza a sua importncia para a boa definio
e proteo dos direitos de propriedade; a outra focaliza o seu impacto sobre os custos
de transao.

6. Para um maior detalhamento dos temas tratados nesta e na prxima seo ver os captulos 1 a 3 de Pinheiro e Saddi
(2005).

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Nas sociedades modernas, papel do Estado assinalar e proteger os direitos de


7
propriedade. Quando isso no ocorre ou malfeito, gera-se incerteza sobre o valor
desses direitos, o que dificulta a sua negociao e prejudica o desempenho da
economia, pois:
As pessoas passam a dedicar parte do seu tempo a proteger seus bens da
expropriao de outros agentes (privados e pblicos), de forma bem menos eficiente
do que pode fazer o Estado por exemplo, policiando, escondendo ou remetendo
seus bens para outras jurisdies que considerem mais seguras.
As trocas se tornam mais arriscadas, difceis e custosas de se realizarem, pois
no se tem certeza de que direitos so efetivamente recebidos como contrapartida.
O potencial de utilizao de um ativo diminui, visto que nem todos os
direitos so certos, previsveis e calculveis. Um exemplo a impossibilidade de se
utilizar certos bens como colateral de forma a obter recursos mais lquidos ou de
menor valor para financiar a realizao de uma determinada atividade.
De Soto (2000) discute a perda que isso representa para os pobres de todo o
mundo, cujos direitos de propriedade esto definidos de forma muito limitada e
apenas dentro de seus crculos sociais mais prximos , no sendo passveis de uso
como garantia em operaes de crdito ou negociados no mercado em geral, o que os
torna capital morto, pois sua contribuio para a economia relativamente
pequena. De Soto contrasta esta situao com a dos ativos detidos por indivduos e
empresas em pases ricos, onde, no apenas a posse, mas tambm a propriedade
bem-definida, o que, conclui, os permitiu alcanar a riqueza e a prosperidade de que
gozam atualmente.
Ao tornar as transaes econmicas mais incertas, a insegurana jurdica
aumenta os custos de realizar negcios. Coase, ganhador do prmio Nobel de
Economia de 1991, observa que esses custos esto para a Economia como o atrito est
para a Fsica: quanto maiores forem, mais esforo precisar ser realizado para se obter
o mesmo resultado. Como observa Coase (1988):
De forma a realizar uma transao no mercado necessrio descobrir com quem se quer
transacionar, informar s pessoas que se quer negociar e em que termos, conduzir negociaes que
levem a um acordo, redigir um contrato, monitorar o seu cumprimento de forma a garantir que os seus
termos esto sendo respeitados, e assim por diante.

Na presena de direitos de propriedade bem-definidos, a melhor forma de o


direito estimular a eficincia econmica reduzindo os custos de transao. Essa ,
claramente, uma das funes da segurana jurdica, na medida em que ela reduz os
custos incorridos em redigir um contrato (e) monitorar o seu cumprimento de
forma a garantir que os seus termos esto sendo respeitados. Considerem-se,
separadamente, essas duas etapas: ex-ante, a redao do contrato, e, ex-post, se e
quando sua execuo for colocada em risco.

7. Entende-se como direito de propriedade a habilidade de se dispor de maneira absoluta, no todo ou em parte, das
coisas que se possui, ou dos servios e benefcios que elas podem produzir, desde que sem conflitar com o que
proibido pela legislao.

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Dois elementos, implcitos ou explcitos, de qualquer transao so a previso


dos fatores de risco que podem impedir a sua realizao conforme desejam as partes e
a definio de como as mesmas se ajustaro a essa ocorrncia. Em tese, esses dois
elementos deveriam constar explicitamente dos contratos, formais ou informais, que
sustentam cada transao. Mas os contratos so, em geral, incompletos, seja porque as
partes podem, inadvertidamente, esquecer de incluir alguma contingncia, seja
porque, propositalmente, se decide no especificar todas as possibilidades futuras no
contrato.
H vrias razes para se redigir contratos incompletos: por exemplo, a
dificuldade de prever todas as futuras contingncias, a complexidade de especificar
por escrito todas as regras que prevalecero para cada contingncia que se possa
prever, e a dificuldade de se observar e verificar a ocorrncia de muitas contingncias,
para que se possa determinar se as aes contratualmente previstas devem ser
colocadas em prtica. racional, pois, no ter contratos completos, ainda que haja
riscos em deixar um contrato muito em aberto.
O nvel timo de lacunas contratuais depender dos riscos e do custo de tornar o
contrato mais completo. A funo da norma , exatamente, reduzir esse risco, sem
implicar custos elevados. Quando a norma clara, certa, previsvel e calculvel, ela
completa os contratos, na medida em que determina como proceder em diversas
situaes. Isso dispensa as partes de mencionarem, explicitamente, essas situaes no
contrato. Assim, a segurana jurdica permite que as partes reduzam os custos de
transao envolvidos na negociao e elaborao de contratos.
A segurana jurdica tambm reduz os custos de transao ex-post, no caso de
8
alguns dos riscos no explicitados no contrato se materializarem. Sobressai, nesse
caso, a importncia de uma jurisprudncia estvel e previsvel que, de um lado, ajude
as partes a remediarem o contrato em vez de romp-lo e, de outro, facilite a
obteno de uma soluo para o conflito sem a necessidade de recurso ao Judicirio.
Esse ponto enfatizado em comentrio de Gorga (2005) sobre a doutrina do stare
decisis:
[A] natureza de bem pblico do precedente far com que terceiros se beneficiem do precedente sem
terem para isso gasto recursos em processos judiciais. Assim, nos prximos litgios, a existncia de
precedente eficiente induzir a que as partes no entrem em conflito judicial, j que o precedente,
como diz Barzel, tem a funo de delinear direitos (de propriedade). As partes, sabendo do
precedente, podero resolver seus conflitos fora da corte (settlement), adotando as definies
manifestadas no precedente.

Na ausncia de uma jurisprudncia estvel, uniforme e previsvel, a eficincia da


economia tambm ser reduzida por conta do consumo direto de recursos escassos.
Litgios requerem advogados, o tempo e a ateno das partes, e um Judicirio
aparelhado. Trata-se de servios altamente especializados, pois a sociedade tem de

8. Obviamente, desnecessrio frisar a importncia da norma e, em especial, do Judicirio para fazer cumprir as
clusulas relativas s contingncias explicitamente previstas no contrato. Entende-se, aqui, que, sendo contratualmente
prevista, a repartio de perdas e ganhos derivada da ocorrncia de uma contingncia um direito de propriedade,
sendo as conseqncias econmicas da sua adequada proteo as discutidas anteriormente.

texto para discusso | 1125 | out 2005

gastar recursos considerveis para formar e treinar juizes, advogados e outros quadros
envolvidos no litgio. Alm disso, a falta de previsibilidade normativa estimula o uso
indevido dos tribunais. Na ausncia de uma jurisprudncia bem estabelecida, os
magistrados podem se ver s voltas com enorme carga de trabalho, pois cada caso ter
de ser julgado individualmente, havendo incentivos fortes para que todos os conflitos
sejam levados apreciao da Justia, em vez de serem resolvidos entre as partes.
Portanto, a jurisprudncia, devidamente pacificada, d mais agilidade aos tribunais,
reduzindo a carga de trabalho resultante das demandas repetitivas e liberando os
magistrados para se dedicarem a casos singulares.
A falta de estabilidade na norma tambm implica custos de monitoramento
constante, pois esta precisa ser bem conhecida pelos agentes econmicos para que
possam estruturar suas transaes:
O Estado de Direito significa em parte que as pessoas usam o sistema legal para estruturarem suas
atividades econmicas e resolverem suas contendas. Isso significa, entre outras coisas, que os
indivduos devem aprender o que dizem as regras legais, estruturar suas respectivas transaes
econmicas utilizando essas regras, procurar punir ou obter compensaes daqueles que quebram as
regras e voltar-se a instncias pblicas, como os tribunais e a polcia, para a aplicao dessas mesmas
regras [Hay, Schleiffer e Vishny (1996)].

Em especial, quando h mudanas na norma incluindo a jurisprudncia at


ento estabelecida os agentes econmicos incorrem em custos de atualizao e
adaptao:
Os custos de ajuste (adjustment costs) so os que recaem sobre os agentes privados que se valem da
estabilidade da norma para fazer investimentos por ela amparados. A reverso de precedentes d
margem a custos de ajuste significativos se as partes tiverem de se ajustar a um novo regime jurdico
devido mudana do precedente [Gorga op. cit.].

Quando tomam suas decises, os agentes econmicos procuram minimizar a


soma dos custos de produo e transao, assim como levar em conta os riscos
envolvidos inclusive aqueles presentes em contratos incompletos. Custos de
transao e riscos elevados podem, portanto, estimular um uso ineficiente de recursos
e de tecnologia. Em especial, as empresas podem optar por no desenvolver certas
atividades; deixar de se especializar e explorar economias de escala; combinar insumos
e distribuir a produo entre clientes e mercados ineficientemente; e, inclusive,
manterem recursos produtivos ociosos.
Nem todos os setores da economia so igualmente penalizados pela falta de
segurana jurdica que, tipicamente, prejudica principalmente as transaes que
comportam contrapartidas diferidas no tempo como o investimento e as operaes
de crdito , envolvem bens no-rivais e com baixo custo marginal de produo
como os intensivos em tecnologia , e so muito complexas por exemplo, por
envolverem muitos participantes ou riscos. Atividades de compra e venda, vista, de
bens de baixo valor unitrio so, comparativamente, pouco dependentes do grau de
segurana jurdica.

texto para discusso | 1125 | out 2005

Ocorre, porm, que nos setores mais afetados a reao natural falta de
segurana jurdica a elevao de preos, como forma de compensar os custos de
9
transao e os riscos mais altos. Isso distorce o sistema de preos, reduz a eficincia
alocativa e compromete o desempenho de toda a economia. o que ocorre, por
exemplo, com a elevao dos custos do crdito e dos servios de infra-estrutura como
conseqncia da falta de segurana jurdica: suas conseqncias no ficam restritas a
esses setores, mas se espalham por toda a economia, comprometendo a sua
competitividade. por isso que a evidncia emprica sugere que pases com menor
grau de segurana jurdica se afastam mais das melhores prticas de produo e,
assim, crescem mais devagar.

4 ATIVOS ESPECFICOS, ESPECIALIZAO E SEGURANA


JURDICA
No h muito espao para preocupaes com a segurana jurdica na teoria
econmica neoclssica. Nela se supe que os agentes econmicos so dotados de
racionalidade ilimitada sendo capazes de absorver e processar toda a informao
disponvel e respeitam inteiramente as regras. Suas interaes so orientadas pela
busca da mxima satisfao individual, mas, como tudo previsto e respeitado, uma
vez concluda a barganha no h problemas em estruturar e monitorar as transaes,
nem necessidade de recorrer a uma terceira parte para que seja cumprido o que foi
acertado.
Essas so, obviamente, simplificaes da realidade. Por isso, para entender a
importncia da segurana jurdica para a economia mais interessante recorrer-se
teoria econmica neo-institucionalista de Coase, North, Williamson e outros. Esta
teoria utiliza suposies mais realistas sobre a conduta dos agentes econmicos, em
especial que esta caracterizada por:
Racionalidade limitada, uma forma de racionalidade imperfeita que assume
que as pessoas buscam maximizar o seu bem-estar, mas sujeitas a restries cognitivas
que limitam a sua capacidade de processamento mental e podem torn-lo o fator mais
importante a ser economizado.
Oportunismo, definido como uma forma forte de busca do interesse prprio,
que pode passar por prticas desonestas, incluindo mentir, trapacear e roubar. Isso
no significa que todo mundo se comporte assim, mas possvel que isso ocorra.
Na seo anterior, discutiu-se porque os contratos so em geral incompletos,
sendo a racionalidade limitada, e a idia de que a capacidade de processamento
mental algo a ser economizado, uma razo importante para que assim seja. Nesta
seo, o interesse se volta para a interao entre racionalidade limitada, oportunismo e
ativo especfico, e como a sua conjuno torna a segurana jurdica essencial para
fomentar o investimento e a eficincia econmica.

9. Por exemplo, o spread bancrio no financiamento aquisio de veculos, protegido pela alienao fiduciria, uma
garantia bem aceita pelo Judicirio, foi em mdia de 18,7% em 2004, contra um spread de 45,5% no financiamento
para a compra de outros bens de consumo.

texto para discusso | 1125 | out 2005

De acordo com Azevedo (2005), um ativo considerado especfico se uma


frao relevante de seu retorno depende, para a sua realizao, da continuidade de
uma transao especfica. Ou seja, seu aproveitamento em outra atividade
impossvel ou, se realizado, implica grande perda de valor. Esse conceito incorpora a
constatao de que nem sempre um determinado ativo pode ser transferido de uma
atividade para outra sem que a sua produtividade seja afetada. Esse o caso, em
especial, de ativos que so desenvolvidos ou acumulados com vista a uma atividade
especfica, para a qual so muito produtivos, mas que perdem valor quando
deslocados para outros fins. Por exemplo, um trem de alta velocidade ser de pouca
utilidade se utilizado em outra via frrea que no tenha recebido o tratamento
adequado para acomod-lo. Todo o conhecimento acumulado por um funcionrio
sobre as pessoas e a cultura de uma empresa ser perdido se ele trocar de emprego. O
mesmo se aplica ao conhecimento acumulado por um fornecedor sobre as exigncias
tcnicas e gerenciais de um grande cliente. O tamanho dessa perda vai depender de
como foi criado o ativo; se ele foi desenvolvido especificamente para amoldar-se a
uma determinada transao, a perda com a mudana de uso tende a ser grande.
Quando h o risco de as partes em uma transao se conduzirem com
oportunismo, possvel que uma oportunidade de negcios mutuamente lucrativa se
veja inviabilizada, caso esta dependa de que uma das partes invista em um ativo
especfico transao. Se este problema no for resolvido, ele pode levar a um severo
nvel de subinvestimento, pois a parte que tiver de investir vai olhar para a frente e
reconhecer que o retorno esperado no investimento pode ser expropriado pela outra
parte. Haver um prmio pela liquidez dos investimentos e pela flexibilidade que eles
tenham para serem reorientados. Investimentos menos lquidos e mais especficos
sero naturalmente penalizados. Esse problema de inconsistncia dinmica quando
um negcio atraente antes de feito o investimento, mas deixa de s-lo depois,
tornando a transao invivel pode ser mais bem-entendido se analisado por
etapas:
H transaes muito caras ou mesmo inviveis de realizar, a menos que
baseadas em elevados investimentos em ativos especficos que, freqentemente, cabe a
uma das partes fazer. Para essa parte, a transao embute um risco adicional que a
interrupo prematura da relao comercial, que levaria perda, pelo menos parcial,
do valor investido no ativo especfico.
Para se proteger, essa parte tentar prever todas as possibilidades futuras que
podem afetar a sua relao comercial, definindo remdios e aes para cada
contingncia. Mas a condio de racionalidade limitada inviabiliza essa ao, fazendo
com que subsistam lacunas contratuais.
Neste caso, a outra parte tende a conduzir-se com oportunismo, aproveitando
a ocorrncia de uma situao imprevista para redefinir os termos da barganha a seu
favor. Essa possibilidade ser to mais provvel quanto mais fcil for para ela ab-rogar
suas obrigaes contratuais.
Assim, uma vez que a parte fez o investimento, ela se torna vulnervel s
demandas da outra parte para renegociar o contrato e, assim, redividir em proveito
prprio o lucro, demandas feitas sob a ameaa de dissoluo de toda a parceria.

10

texto para discusso | 1125 | out 2005

Sabedora disso, ela pode desistir da transao para no ter de investir no ativo
especfico, colocando-se como refm.
A segurana jurdica ajuda a eliminar esse problema de inconsistncia temporal e
permite que firmas e indivduos faam investimentos especficos. Quando essa
segurana no existe, as transaes que dependem de investimentos em ativos
especficos para serem realizadas de forma eficiente podem se tornar inviveis; mas
essa no a nica alternativa. Em certas situaes, o negcio pode ser concretizado
desde que o seu retorno seja to alto que compense o risco ou a menor produtividade
resultante do uso de ativos genricos ou desde que se estabeleam arranjos
institucionais que eliminem o risco de oportunismo, ainda que penalizem a eficincia.
Essas alternativas podem ser mais bem compreendidas utilizando-se o diagrama a
seguir, adaptado de vrios trabalhos de Williamson.
A: Especializao
com baixo risco
H segurana
jurdica / usa
ativo especfico
B: Baixa
produtividade
Usa ativo
genrico
No h
segurana
jurdica

Sem
salvaguardas
Usa ativo
especfico
Com
salvaguardas

C: Exposio ao
risco

D: Dependncia
mtua
E: Verticalizao

Quando h segurana jurdica (ramo superior do diagrama), se investe no ativo


especfico e h especializao com baixo risco. No ramo inferior se exploram as
diferentes alternativas na ausncia de segurana jurdica. A segunda bifurcao no
diagrama aponta que uma forma de se escapar do problema de inconsistncia
dinmica anteriormente descrito, e levar a cabo a transao que interessa s duas
partes, se utilizar ativos genricos, definidos como aqueles cujo retorno no se altera
quando so transferidos de uma atividade para outra. Nesse caso, o risco de
expropriao desaparece, pois se isso for tentado o ativo ser simplesmente vendido
no mercado e utilizado para outro fim, sem perda de valor. Essa seria uma boa
soluo, no fosse o fato de que os ativos especficos so mais produtivos do que os
genricos quando usados nas transaes para os quais foram desenvolvidos. O uso do
ativo genrico, como no n B, implica, portanto, uma perda de produtividade vis-vis a situao no n A.

texto para discusso | 1125 | out 2005

11

Utilizando-se um ativo especfico, mesmo sem segurana jurdica, as partes


podem desenvolver, ou no, salvaguardas contratuais que eliminem o risco de
oportunismo. Quando essas salvaguardas no estiverem presentes, a parte que investir
no ativo especfico correr um risco mais elevado. Para isso, ela exigir um retorno
tambm mais alto, que compense o risco adicional. Quando houver um grande
nmero de transaes semelhantes, mas independentes, essa pode ser uma situao
interessante para quem investe, desde que o retorno supere a perda esperada por
conta do oportunismo. No entanto, mesmo quando a diversificao do risco for
imperfeita, a transao pode ser interessante se o retorno for suficientemente alto, em
parte porque ele permite a rpida recuperao do capital investido. Isso entretanto,
implica que os servios ou produtos sero ofertados com preos elevados, penalizando
aqueles que deles dependem. Este o caso tpico do mercado varejista de crdito, que
atende s pessoas fsicas e s micro e pequenas empresas, em que os bons pagadores
pagam pelos que agem de forma oportunista. Alm de ser uma situao injusta, ela
gera uma perda de bem-estar social. Assim, a segurana jurdica reduz as taxas de
retorno exigidas pelos investidores, viabilizando, em muitos casos, projetos que, de
outra forma, no ocorreriam.
Duas alternativas de salvaguarda so consideradas no diagrama. Na primeira, as
partes se mantm como entidades independentes, mas desenvolvem algum tipo de
arranjo institucional que crie entre elas uma dependncia mtua para compensar o
risco caso uma delas aja com oportunismo. Por exemplo, elas podem estabelecer
participaes societrias cruzadas, ou exigir que a outra parte tambm invista em um
ativo especfico transao. Em uma relao de crdito, o devedor pode dar ao credor
um ativo em garantia. Em geral, ainda que essas solues reduzam a dependncia da
segurana jurdica, esse tipo de arranjo pode aumentar os custos de transao e
reduzir a produtividade, na medida em que exigem investimentos dedicados a evitar o
oportunismo.
Alternativamente, pode-se eliminar o risco de oportunismo internalizando a
transao, de forma que se tenha uma mesma empresa nas duas pontas da transao,
afastando-se o risco de investir em ativos especficos. Em geral, porm, a integrao
vertical das firmas reduz a eficincia, pois sacrifica os ganhos que podem ser obtidos
com a especializao e a plena explorao das economias de escala e escopo. A
especializao, como observou Smith h 230 anos, a base do aumento da
produtividade que promove o crescimento, pois os homens so muito mais
propensos a descobrir mtodos mais fceis e diretos de atingir qualquer objetivo
quando toda a ateno de suas mentes direcionada para aquele nico objetivo, do
que quando ela dissipada entre uma grande variedade de coisas [Smith (1776)].
Uma alternativa no especificada no diagrama, mas igualmente plausvel, se
decidir realizar a transao em outra jurisdio, em que a segurana jurdica seja
maior:
Naes em que h graves riscos aos investimentos iro gerar quantidades menores de investimento
especializado e durvel (...) diferentemente de regimes de proteo ao investimento com maior
credibilidade; naes com judicirios problemticos sofrero desvantagens da mesma natureza. Essa
tendncia aparecer claramente no que diz respeito tecnologia. Regimes que do poucas garantias
ao investimento e contratao raramente sero capazes de fornecer garantias seguras aos direitos

12

texto para discusso | 1125 | out 2005

de propriedade intelectual. Indstrias de alta tecnologia ou que se beneficiam de investimentos


durveis e especializados iro abandonar regimes marcados por enormes inseguranas no que se
refere a contratos e a investimentos por lugares mais seguros [Williamson (1995)].

5 SEGURANA JURDICA E POLTICA ECONMICA


A importncia de se ter uma poltica macroeconmica que d certeza, previsibilidade
e calculabilidade s relaes econmicas bem estabelecida na literatura. O perodo
de altssima inflao pelo qual o Brasil passou, de meados dos anos 1970 at 1994,
ilustrou esse ponto com clareza: todas as transaes eram complicadas com uma
inflao que chegou a 2% ao dia, destruindo o contedo informacional dos preos e
tornando extremamente difcil prever a rentabilidade ex-post de qualquer transao.
Hoje se reconhece tambm a enorme importncia de contar com instituies que
tornem as regras do jogo claras e estveis, dando certeza e previsibilidade s
10
transaes econmicas e, dessa forma, encorajando a eficincia e o investimento.
Esse um importante papel da segurana jurdica.
Dentre os papis cumpridos pela segurana jurdica, o que talvez mais estimule o
crescimento em um pas como o Brasil o de impedir a expropriao de direitos de
propriedade pelo setor pblico. O risco de expropriao deriva do fato de que o
Estado, como qualquer parte em uma relao jurdica, tem incentivos para agir de
forma oportunista, afigurando-se esse risco to maior quanto mais especfico for o
investimento exigido da outra parte em cumprimento s suas responsabilidades
contratuais. O risco de expropriao reduz o valor dos ativos, o retorno esperado de
novos investimentos e, conseqentemente, a propenso a se investir. A falta de
segurana jurdica tambm desencoraja a poupana e estimula a evaso de capital,
reduzindo o volume de fundos disponveis para se financiar o investimento.
O que torna o Estado to especial o monoplio de coero legal a ele atribudo
pela sociedade, o que aumenta a sua liberdade para unilateralmente mudar, invalidar
ou no honrar os termos da relao sem ser punido. Por isso so necessrias limitaes
substantivas e processuais capacidade de o governo mudar as regras no meio do
jogo, e contar-se com um Judicirio independente e forte que garanta a sua
11
aplicao. Assim, um dos objetivos que inspiram o princpio da segurana jurdica
garantir que as relaes ou situaes jurdicas no sero alteradas para acomodar
fatores circunstanciais ou a convenincia poltica do momento. Como observado pela
ministra Laurita Vaz, no pode o administrado ficar sujeito indefinidamente ao
poder de autotutela do Estado, sob pena de desestabilizar um dos pilares mestres do

10. de North a definio de instituies como sendo as regras do jogo, tanto formais como informais, e a forma
como se garante na prtica a aplicao dessas regras [North (2000)].
11. Dificuldades com a credibilidade de certos compromissos ou de certos agentes constituem uma importante classe de
custos de transao. Se o Estado no for capaz de garantir ex-ante o cumprimento de suas obrigaes em uma relao,
os custos de transao que esta envolve podem aumentar at o ponto de torn-la invivel. Nesse caso, um Judicirio
forte e independente que obrigue a Administrao Pblica a agir conforme firmado um importante instrumento para
reduzir o custo e viabilizar transaes envolvendo o Estado.

texto para discusso | 1125 | out 2005

13

estado democrtico de direito, qual seja, o princpio da segurana das relaes


12
jurdicas.
A segurana jurdica no visa, porm, tornar imutveis as polticas pblicas, nem
muito menos impedir a natural evoluo da norma, atravs da produo legislativa,
de atos administrativos ou de alteraes na jurisprudncia. O Direito, como se sabe,
precisa ser vivo e antenado nas transformaes fticas resultantes de inovaes
tecnolgicas, mudanas de costumes etc. Portanto, a previsibilidade que orienta o
princpio da segurana jurdica no pode ser absoluta. No isso que se deve buscar,
mas uma combinao tima entre capacidade de adaptao, de um lado, e
estabilidade, certeza, previsibilidade e calculabilidade, de outro.
Desse modo, ao definir que restries impor liberdade de atuao do Poder
Pblico, os pases tm de observar esse trade-off bsico. De um lado, o estmulo ao
investimento crescer conforme se restrinja o poder discricionrio do Estado, visto
que muita liberdade de atuao aumenta o risco de um comportamento oportunista.
Desse ponto de vista, portanto, quanto menor o grau de liberdade dado s polticas
pblicas, menor o risco de que estas sirvam para expropriar agentes privados que se
engajaram em relaes jurdicas confiantes na boa-f do Estado. Por outro lado, como
as circunstncias em que a economia opera mudam com o tempo, a poltica
econmica s pode ser eficiente se os governos tiverem alguma flexibilidade na
definio e na aplicao da norma. Em um ambiente em constante mutao, um
sistema legal que d margem a ampla adaptao permitir uma eficincia da poltica
econmica que no ser vivel em quadros legais muito rgidos.
Um dos objetivos da segurana jurdica , portanto, coibir o oportunismo do
Poder Pblico, sem tolher de todo a sua flexibilidade na conduo da sua poltica.
Para isso fundamental que a mudana de regras no seja limitada apenas pela
complexidade poltica ou legal da alterao desejada, mas tambm pelo
reconhecimento da histerese resultante de modificaes anteriores da norma, que
tornam sua reverso penosa economicamente.
Dixit (1996) observa, a esse respeito, que o regime de common law recorre a uma
doutrina, conhecida como doutrina da dependncia (reliance doctrine), que defende
a continuidade de polticas existentes h muito tempo mesmo que elas tenham se
tornado ineficientes. Essa doutrina sustenta que quando as pessoas se
comprometeram isto , fizeram investimentos afundados na expectativa de
continuidade de uma dada poltica, tal expectativa no deveria ser desapontada; nem
os investimentos feitos pelas pessoas tornados sem valor, exceto por uma razo
realmente importante. Quanto mais pessoas investirem em reao a uma poltica e, de
boa f, se organizarem na expectativa de que ela tenha continuidade, mais difcil
deveria ser alterar essa poltica.
Para alguns, a importncia tica de um governo manter a sua palavra pode ser
suficiente para justificar a doutrina da dependncia. H tambm um argumento de
eficincia. A percepo de que o governo no mudar arbitrariamente as polticas no
futuro para expropriar ativos pode ser importante para garantir que investimentos de
longa maturao sejam feitos no presente. A doutrina da dependncia se torna,
12. Excerto de voto publicado no DJU em 02 de junho de 2003, reproduzido em Coelho, op. cit.

14

texto para discusso | 1125 | out 2005

portanto, a forma pela qual os governos estabelecem uma reputao desse tipo e do
credibilidade s suas promessas de no expropriao. Por essas razes, os Poderes
Legislativo e Judicirio deveriam ser muito refratrios a contrariar expectativas
13
mantidas h muito tempo.
Dois exemplos o financiamento de longo prazo e o investimento em infraestrutura ajudaro a ilustrar a importncia da segurana jurdica como indutora do
crescimento atravs dos limites impostos capacidade de o poder pblico expropriar
particulares mudando, invalidando ou no honrando as relaes jurdicas das quais
participa.
Arida, Bacha e Lara-Resende (2005) analisam o impacto sobre o mercado de
crdito da incerteza jurisdicional definida como o risco de atos do Prncipe
mudando o valor de contratos antes ou no momento de sua execuo, e o risco de
uma interpretao desfavorvel do contrato no caso de uma deciso judicial, que se
traduz como uma incerteza de carter difuso que permeia as decises do Executivo,
Legislativo e Judicirio, e se manifesta predominantemente como um vis contra
poupadores e credores. Esse tipo de incerteza se revelou na recente experincia do
pas pela perda de valor de contratos financeiros de longo prazo, em conseqncia de
confiscos, manipulao de ndices de correo monetria, e reinterpretao de
clusulas contratuais, prejudicando poupadores e credores, freqentemente em
benefcio do Tesouro Nacional. Podem-se citar tambm atos normativos da Receita
14
Federal que mudam a tributao de contratos financeiros em andamento.
Esse tipo de insegurana jurdica, argumentam os autores, responsvel pelos
elevados juros praticados no Brasil, pelo baixo volume de crdito e pela ausncia de
um mercado domstico de financiamento de longo prazo. Alm disso, a insegurana
reduz o volume total de poupana, desloca-a para instrumentos financeiros lquidos e
de curto prazo, estimula a fuga de capitais e fomenta a desintermediao financeira,
tornando prevalente o investimento financiado por lucros retidos e poupana prpria,
com inevitvel perda de eficincia, dada a menor capacidade de processar informao
e selecionar bons projetos em que aplicar a poupana. Pode-se acrescentar que ela
tambm encarece a intermediao financeira, elevando spreads bancrios e
diminuindo o volume de poupana disponvel para investir.
Outra atividade que sofre com o risco associado jurisdio brasileira o
investimento privado em infra-estrutura. Nesse setor se combinam investimentos
com longo prazo de maturao, envolvendo, portanto, contratos igualmente longos e,
conseqentemente, mais incompletos que em geral, dada a dificuldade ainda maior
de se prever todas as possveis contingncias futuras. Ademais, a necessidade de se
fazer investimentos em ativos muito especficos (rodovias, redes de distribuio de
eletricidade, gua, telefonia, coleta de esgotos etc.) torna o investidor privado
particularmente vulnervel ao oportunismo estatal.
13. H tambm um argumento de equidade, expresso na common law por via da doutrina legal do estoppel. Na lei
inglesa, o estoppel definido como um princpio de justia e equidade, de acordo com o qual quando um homem,
por suas palavras ou conduta, levou outro a acreditar em um estado de coisas particular, no lhe ser permitido voltar
atrs nas suas palavras ou conduta, quando isso for injusto ou no eqitativo com o outro (http://en.wikipedia.org/
wiki/Estoppel).
14. Ver uma breve discusso dessa questo em Pinheiro (2005).

texto para discusso | 1125 | out 2005

15

Os estudos sumariados em Levy e Spiller (1994) mostram claramente que, nos


setores de infra-estrutura, um elevado grau de segurana jurdica uma condio
necessria para a participao de investidores privados. Em pases onde o Judicirio
fraco, as leis instveis e o arbtrio governamental algo comum, investimentos nesses
setores s tendem a ocorrer quando efetuados diretamente pelo Estado. Mas essa uma
opo que, alm de penalizar as contas pblicas e o resto da economia, com uma carga
tributria elevada , usualmente resulta em uma menor eficincia produtiva.

6 SEGURANA JURDICA E EXPORTAES


O elevado custo de capital uma das importantes barreiras ao investimento no Brasil,
ao inviabilizar projetos que seriam implementados sem hesitao em economias em
que h disponibilidade de financiamento a custos razoveis. O Brasil no o nico
pas onde o financiamento produo caro e escasso. Mas h pases em
desenvolvimento que foram bem-sucedidos em reduzir, significativamente, esse custo
a partir do momento em que se tornaram atrativos e confiveis para investidores
estrangeiros, obtendo uma classificao de risco considerada grau de investimento.
Chile, Mxico, Polnia, frica do Sul e Tailndia so exemplos de pases bemsucedidos em fazer essa transio, reduzindo o custo de capital e beneficiando-se da
acelerao nas suas taxas de crescimento.
Um elevado volume de exportaes ingrediente bsico para se conseguir acesso a
capitais externos a baixo custo, na medida em que isso facilita a reao a choques
externos, fazendo com que variaes relativamente pequenas no cmbio e no nvel de
atividade produzam mudanas relevantes nos resultados de suas contas externas. Quo
altas de se esperar que sejam as exportaes? Depende do tamanho do endividamento
externo e da economia. A tabela a seguir mostra que, por esses parmetros, as exportaes
do Brasil em 2001-2003 foram pequenas: a razo dvida externa/exportaes era uma das
o
mais altas entre os pases de renda mdia. Alm disso, em 2003, o Brasil foi apenas o 25
a
maior exportador mundial (1,0% das exportaes mundiais), em que pese ser a 14 maior
economia do mundo (1,5% do PIB mundial).
INDICADORES DE ENDIVIDAMENTO E SERVIO DA DVIDA EXTERNA
[mdia 2001-2003 (%)]

Como proporo das exportaes de bens e servios


Pases
Dvida externa total
frica do Sul

Valor presente da dvida


externa total

Como proporo da renda nacional bruta


Dvida externa
total

Valor presente da dvida


externa total

67

69

10

Brasil

299

323

72

19

Chile

174

178

34

Colmbia

182

200

46

12

Mxico

74

83

22

China

49

48

ndia

120

106

22

Indonsia

196

200

27

Filipinas

141

147

23

Polnia

150

147

30

59

59

17

Tailndia
Fonte: Banco Mundial (2005).

16

texto para discusso | 1125 | out 2005

O excelente desempenho das exportaes brasileiras em 2003-2005 (Grfico 1)


contribuiu para melhorar os indicadores de vulnerabilidade externa, mas, ainda, sem
reverter o quadro descrito anteriormente. A razo dvida externa total/exportaes e
bens e servios fechou 2004 em 185%, muito acima dos pases que mais vm crescendo
no mundo, como China e ndia. A participao do Brasil nas exportaes mundiais
tambm aumentou, chegando a 1,2% em 2004 e podendo alcanar 1,3% em 2005
(Grfico 2). No entanto, essa melhoria mais frgil do que parece: ela deve muito
forte recuperao cclica da economia mundial, inclusive como refletido na elevao do
preo das exportaes brasileiras. Se estes tivessem permanecido no patamar de 2002, a
participao do pas nas exportaes mundiais seria de apenas 1,0%.
GRFICO 1

NDICES DE VALOR, QUANTUM E PREO DAS EXPORTAES


[mdia 1996=100]
240

110

220

105

200

100

180

95

160

90

140

85

120

80

100

75

80

70
1995

1996

1997

1998

Quantum

1999

2000
Valor

2001

2002

2003

2004

2005

Preo ( eixo direito)

Fonte: Funcex.
Obs.: Valores para 2005 projetados com dados at junho.

GRFICO 2

PARTICIPAO DO BRASIL NAS EXPORTAES MUNDIAIS


[em %]
1,40

1,30

1,20

1,10

1,00

0,90

0,80
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

 

         

texto para discusso | 1125 | out 2005

17

Vrios fatores explicam a baixa participao do Brasil nas exportaes mundiais,


incluindo as barreiras burocrticas, a m qualidade da logstica e a falta de
informaes e de bons rgos de certificao e normatizao. Mas tambm parece
faltar competitividade a muitas empresas, especialmente quelas situadas em setores
no voltados para a explorao de recursos naturais. No por outra razo, a
participao dos produtos manufaturados na pauta de exportao permanece
estacionada no intervalo de 53% a 59% do total.
No difcil constatar que, em razo de todos os fatores discutidos nas trs
sees anteriores, a falta de segurana jurdica prejudica a competitividade das
exportaes brasileiras elevando riscos e custos de transao, reduzindo a
eficincia, impedindo a especializao, e desencorajando investimentos:
A atividade exportadora exige vrios investimentos em ativos especficos;
necessrio conhecer o mercado de destino, adaptar os produtos e prticas comerciais
s normas e aos costumes locais, aprender lnguas, estabelecer relaes pessoais, fixar o
conhecimento da marca pelo consumidor local etc. Essa parte da razo porque
muitas empresas s exportam para a Amrica Latina, onde se necessita de menor
investimento nesses itens. Some-se a isso que um dos aspectos centrais do problema
da logstica exportadora a tendncia, cada vez maior, dos importadores industriais
nos pases de destino trabalharem com mtodos just in time e de qualidade total, que
exigem do exportador agilidade e segurana na entrega dos seus produtos. Isso
significa que a logstica no mercado de destino tambm se torna fundamental para a
competitividade das exportaes. Cada vez mais, a expanso e a diversificao das
exportaes necessitam da presena do exportador nos seus mercados externos,
notadamente em redes de armazenagem e distribuio, criao de marcas etc. A
estabilidade da norma e das polticas pblicas essencial para dar ao exportador
previsibilidade e calculabilidade suficientes para ele decidir por investimentos to
especficos como esses.
A tecnologia, em especial aquela controlada pela empresa, importante
criadora de vantagens comparativas no comrcio mundial. A falta de segurana
jurdica tende a desestimular o investimento em P&D, reduzindo a competitividade
15
das empresas.
A especializao tambm fundamental para que a empresa possa ser
competitiva. Porm, a falta de estabilidade e previsibilidade da norma gera estratgias
empresariais defensivas, que favorecem a diversificao. Em especial, desencoraja o
investimento voltado primordialmente para o mercado externo, colocando-o, na
maioria das vezes, como uma alternativa a ser buscada quando a economia domstica
tiver um fraco desempenho.
A incerteza jurisdicional tambm prejudica a competitividade: indiretamente,
pela elevao do custo de capital, a escassez de financiamento, a falta de bons servios
de infra-estrutura etc; e, diretamente, por conta do aumento do risco e dos custos de
transao resultante da incerteza de carter difuso que permeia as decises do
Executivo, Legislativo e Judicirio, incluindo a instabilidade das regras tributrias
15. Mansfield (1994) mostra, conceitual e empiricamente, que a segurana jurdica encoraja a absoro e a gerao de
novas tecnologias, enquanto a sua ausncia afasta investimentos diretos estrangeiros intensivos em tecnologia.

18

texto para discusso | 1125 | out 2005

(ver Arida, Bacha e Lara Resende op cit). A falta de continuidade nas polticas de
promoo das exportaes economicamente ineficiente de acordo com a linha
dos argumentos da doutrina da dependncia, desenvolvidos na Seo 5 , dada a
importncia para a atividade exportadora de realizar investimentos afundados, como
visto anteriormente. Isso reala a funo econmica da segurana jurdica em
particular, neste caso, no que tange promoo das exportaes em dar
estabilidade norma que, como discutido na Seo 2, no deve ser arbitrariamente
modificada, como assevera Canotilho, no sendo por outro motivo que, nos dizeres
do desembargador Srgio Pitombo o ordenamento jurdico impe limites
prerrogativa da Administrao Pblica rever e modificar ou invalidar seus atos,
inclusive para evitar que o administrado fique sujeito indefinidamente ao poder de
autotutela do Estado. Sem segurana jurdica, a atividade exportadora fica
prejudicada, tanto pela falta de previsibilidade e calculabilidade ex-ante essencial
para dar racionalidade econmica s decises do exportador , como pela ausncia
de estabilidade e continuidade ex-post das polticas de incentivo s exportaes, que
penaliza aqueles que, de boa-f, confiam na Administrao Pblica quando esta
afirma, por exemplo, que exportar o que importa, atitude que desencoraja os
investimentos orientados para o aumento da competitividade externa.
Naturalmente, muitos desses problemas afetam tanto as empresas exportadoras
como aquelas que s vendem no mercado domstico. Mas, ao penalizar igualmente todas
as empresas aqui instaladas, eles no interferem em sua competitividade relativa. O
problema maior, em termos de competitividade, surge quando uma empresa exportadora
baseada em um pas onde a segurana jurdica precria tem de competir com outra
instalada em um pas onde h uma boa segurana jurdica. Isso porque esta vai operar
com menores custos de transao, maior especializao e contando com investimentos
em ativos especficos voltados para a exportao em marca, especificaes de produto,
redes de distribuio etc. que, para aquela, ou no esto disponveis, ou sero feitos
com grande risco, em funo da instabilidade da norma e das polticas pblicas. No
surpreende, portanto, que as empresas exportadoras brasileiras encarem a competio no
mercado internacional como um fator de risco importante:
O principal risco associado atividade exportadora relaciona-se intensidade da competio
enfrentada pela empresas nos mercados externos. Esta opo foi assinalada por 58,3% das empresas
entrevistadas. Esta percepo de risco ainda maior (69%) entre as empresas que exportam pelo
menos 30% de seu faturamento, ou seja ela no pode ser relacionada a um baixo grau de
envolvimento das empresas com as exportaes. Alm disso, a competio acirrada percebida como
o principal risco associado exportao tanto por empresas nacionais, quanto por firmas controladas
por capitais estrangeiros [Motta Veiga (2002)]. 16

7 OBSERVAES FINAIS
O princpio da segurana jurdica busca facilitar a coordenao das interaes
humanas, inclusive econmicas, reduzindo a incerteza que as cerca. Ele se inspira na
confiana que deve ter o indivduo de que os seus atos, quando alicerados na norma
16. O autor observa ainda que essa constatao tambm foi feita em estudo anterior, da Funcex, focado exclusivamente
no mercado americano.

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vigente, produziro os efeitos jurdicos nela previstos. A segurana jurdica se traduz,


portanto, como uma norma jurdica que seja estvel, certa, previsvel e calculvel,
tanto nas relaes jurdicas entre particulares quanto, principalmente, naquelas que
envolvam o Estado. Esse preceito geral deve aplicar-se no apenas ao ordenamento
jurdico positivo como tambm sua interpretao e aplicao pelo Judicirio.
Na economia, a segurana jurdica leva a regras do jogo claras e estveis. Isso
reduz custos de transao, ex-ante, simplificando a contratao pois permite que os
contratos sejam mais incompletos, sem que para isso precisem ser mais arriscados; e,
ex-post, desencorajando as partes de levarem seus conflitos ao Judicirio. Alm disso,
estimula os agentes privados a investir mais e em ativos de mais longo prazo, ilqidos
e especializados, que so os mais produtivos; e, por fim, fomenta a especializao, o
investimento em P&D e a difuso de tecnologia. Dessa forma, por meio do
incremento do investimento e da produtividade, a segurana jurdica promove o
crescimento econmico.
Mesmo aps conquistar a estabilidade de preos, vencendo o drago da
hiperinflao, o Brasil ainda tem um grau baixo de segurana jurdica, com a
conseqente instabilidade das regras do jogo. Pelo menos trs fatores se combinam
para produzir esse quadro:
A m qualidade da produo legislativa, resultando em leis que, muitas vezes,
so ambguas e conflitantes com outras normas. Em certa medida, esse problema
conseqncia da fragmentao poltico-partidria, que faz com que apenas leis muito
gerais sejam aprovadas no Congresso Nacional, jogando o conflito poltico para ser
posteriormente resolvido pelo Judicirio, no que se convencionou chamar de
judicializao da poltica.
Decises judiciais freqentemente motivadas pelas vises polticas dos
magistrados, muitas vezes sem demonstrar grande preocupao em seguir a
jurisprudncia estabelecida nos Tribunais Superiores, dando margem chamada
politizao do Judicirio.
Freqentes mudanas nas regras do jogo, com a Administrao Pblica
agindo para modificar ou invalidar seus atos pretritos. Incluem-se nessa categoria
desde a quebra de contratos at as constantes alteraes nas regras tributrias. So
exemplos os vrios confiscos promovidos no mbito dos planos de estabilizao, do
confisco explcito no Plano Collor aos embutidos no expurgo dos ndices de correo
monetria dos contratos.
Essa uma situao ao mesmo tempo injusta e ineficiente. Injusta, pois a
constante mudana de regras provoca a perda de investimentos em ativos especficos
realizados por aqueles que, de boa-f, confiaram na estabilidade e continuidade da
norma. Ineficiente, porque, ao se adaptarem a essa situao, os agentes econmicos
incorrem em custos de transao e riscos elevados, evitam investir em ativos
especficos, e so forados a um menor grau de especializao do que seria
recomendvel pela lgica estritamente econmica. A instabilidade, imprevisibilidade e
falta de credibilidade das regras do jogo e das polticas pblicas tambm levam os
agentes econmicos a pouparem e investirem menos, por receio de abrir mo do
consumo presente em funo de um retorno futuro muito incerto. Alm disso, os

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agentes tendem a transferir seus investimentos e sua poupana financeira para o


exterior, em busca de jurisdies mais seguras.
A competitividade exportadora do pas sofre diretamente as conseqncias da
insegurana jurdica. Para serem competitivas, as empresas exportadoras necessitam
especializar-se e investir em ativos especficos, voltados para mercados em que as
regras e as preferncias dos consumidores podem ser muito diferentes das que se
observam domesticamente. A falta de segurana jurdica aumenta, porm, o risco e o
custo dos exportadores que se especializam e fazem esse tipo de investimento.
Ademais, devem os exportadores incidir em custos de transao mais altos, de forma a
lidar com a falta de estabilidade, previsibilidade e calculabilidade da norma.
Finalmente, sofrem os exportadores com o elevado custo de capital, a falta de
financiamento de longo prazo, a escassez e o alto custo da infra-estrutura, as barreiras
burocrticas e tantos outros fatores que compem o que se convencionou chamar de
custo Brasil.
Pode-se argumentar que esse quadro prejudica igualmente as empresas voltadas
para o mercado interno. verdade. No entanto, ao contrrio do que se observa no
mercado domstico onde a competitividade das empresas prejudicada de forma
mais ou menos uniforme e, portanto, no diminui a sua capacidade relativa de
competio , no mercado internacional as empresas brasileiras se vem compelidas
a competirem com concorrentes que no sofrem com esse tipo de problema.
Conclui-se que a incerteza, a instabilidade, a imprevisibilidade e a falta de
calculabilidade da norma reduzem o crescimento da economia e das exportaes,
diminuindo tanto a taxa quanto a qualidade do investimento e desacelerando o ritmo
de expanso da produtividade. A descontinuidade da norma produz, alm disso,
injustias, pois prejudica aqueles que, de boa-f, aplicaram seus recursos em
investimentos afundados na expectativa de manuteno das regras do jogo.
Aumentar a segurana jurdica vai ajudar a tornar o Brasil um pas mais prspero e a
prevenir algumas injustias.

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