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EVANS ANLISE DO ESTADO NO MUNDO NEO-LIBERAL

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ANLISE DO ESTADO NO MUNDO


NEOLIBERAL: UMA ABORDAGEM
INSTITUCIONAL COMPARATIVA
Peter B. Evans
Universidade da Califrnia, Berkeley

A anlise das evidncias empricas em atividades de pesquisa est fortemente


condicionada pelo mtodo adotado. Isto particularmente verdade quando
se analisam Estados como organizadores e atores sociais, pois o que o analista v depende profundamente de seu enfoque. Este ensaio apresenta a evoluo da anlise institucional comparativa aplicada aos Estados. O principal
argumento que o enfoque comparativo institucional oferece uma perspectiva terica mais satisfatria e til do que os enfoques neo-utilitaristas que
partem da premissa de que todas as instituies, incluindo o Estado, podem
ser conceitualizadas como simples agregao do auto-interesse individual.
Em um mundo dominado por mercados globais e polticas neoliberais no
surpreende que os enfoques que imitam a anlise dos mercados para explicar instituies polticas e sociais atraiam a ateno de tantos analistas.
No entanto, os esforos para adotar a lgica neo-utilitarista a fim de compreender e prever o comportamento das organizaes governamentais tm
se mostrado insatisfatrios, tanto do ponto de vista terico quanto prtico.
At mesmo as instituies oficiais de desenvolvimento, como o Banco Mundial, tm sido levadas a adotar um enfoque mais institucional comparativo.
Ao final da dcada de 1980, as abordagems neo-utilitaristas j estavam
em declnio intelectual, apesar da hegemonia persistente da ideologia neoliberal na poltica. No outono de 1991, na reunio anual conjunta do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, Attila Karaosmanoglu,
vice-presidente e diretor administrativo do Banco Mundial, fez uma surpreendente afirmao: O sucesso econmico dos pases recentemente industrializados da sia Oriental e seus seguidores constitui um forte argu51

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mento no sentido que uma ao governamental mais ativista e positiva pode ser um fator decisivo para o crescimento industrial acelerado... Aquilo
que pode ser copiado e transferido deve ser destacado e compartilhado com
outros pases.1
O que foi surpreendente na afirmao de Karaosmanoglu no foi o seu
contedo, pois a mesma opinio j havia sido expressa antes por uma srie
de cientistas sociais e observadores bem informados sobre a sia Oriental.
O que foi surpreendente foi a origem institucional da opinio. Por mais de
uma dcada os altos escales do Banco Mundial foram influentes defensores da idia de que os pases em desenvolvimento deviam ajustar seus preos, voltar a confiar nos mercados e desmantelar a mquina existente de
interveno estatal. Reconhecer que um papel ativista e positivo do governo
poderia ser um fator decisivo para o rpido crescimento industrial foi um
importante sinal de que o Banco estava ciente de que havia uma ampla mudana nas perspectivas do papel do Estado no desenvolvimento.
Havia entre os formuladores e executores de polticas pblicas um crescente desapontamento com a panacia desenvolvimentista de ajustar os
preos. Ao mesmo tempo que Karaosmanoglu fazia seu discurso, um dos
principais membros associados do Banco Mundial sugeriu que a instituio estava pressionando demais em favor dos mecanismos de mercado. Um
memorando do Overseas Economic Cooperation Fund do Japo (1991, p. 10)
argumentava que na medida em que existem limites inerentes ao prprio
mecanismo de mercado, tal mecanismo no apropriado para lidar com diversas questes. Em conseqncia, a interveno do Governo nessas reas
indispensvel. O World Development Report de 1997, intitulado The State
in a Changing World, oferece a mais ampla e elaborada indicao de que o
neo-utilitarismo no mais capaz de dominar o campo intelectual. Na viso
adotada nesse relatrio, Estados capazes e ativos constituem elementoschave em qualquer esforo bem-sucedido para construir modernas economias de mercado. O que era necessrio, segundo o relatrio, eram teorias
sobre como fazer instituies pblicas mais robustas e capacitadas e como
conect-las mais eficientemente sociedade civil. Os enfoques neo-utilitaristas no eram muito teis em nenhum destes casos.
Na medida em que a atratividade das verses neo-utilitaristas se dissipam, a tarefa de preencher o vazio com uma alternativa institucionalista

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torna-se mais urgente. O objetivo deste ensaio apresentar os elementos de


uma alternativa. A meu ver, o trabalho de Weber e dos economistas institucionalistas como Polanyi, Gerschenkron e Hirschman constitui o ponto
de partida. Polanyi oferece uma interpretao precisa sobre o grau de dependncia dos mercados em relao ao do Estado. Weber prope uma
hiptese consistente sobre o tipo de organizao interna necessria para dar
aos Estados a capacidade de construir mercados e promover o crescimento.
Gerschenkron e Hirschman tornam claro que as relaes Estado-sociedade,
especialmente aquelas que vinculam os Estados s elites empresariais, so
to importantes quanto as estruturas internas.
Uma variedade de percepes contemporneas deve ser adicionada a esses trabalhos pioneiros, inclusive insights oferecidos por revisores da teoria
neo-utilitarista. O trabalho estimulado pelo extraordinrio sucesso desenvolvimentista dos NICs da sia Oriental foi especialmente importante
para a atual retomada das perspectivas institucionalistas. Amsden (1989) e
Wade (1990) so excelentes exemplos. Uma combinao sinttica de pesquisa recente com os slidos conhecimentos adquiridos em trabalhos passados pode fornecer a base para uma abordagem institucional comparativa
de grande promessa heurstica.
Inicialmente, duas coisas devem ser esclarecidas. Primeiro, eu gostaria
de declarar explicitamente minha falta de simpatia pelo estatismo, entendido como uma f utpica na beneficncia e na eficcia do Estado. Reviver
uma crena cega no Estado como uma soluo ao problema do subdesenvolvimento no nem possvel nem desejvel. O estatismo ingnuo era, em
sntese, uma crena baseada em uma srie de premissas duvidosas. A capacidade de alocao de recursos que os Estados precisariam ter para realizar
essa viso, assim como a independncia que seria necessria para sustentar
os interesses meramente paroquiais, era implausvel. Os Estados podem algumas vezes agir em prol dos objetivos do desenvolvimento, mas eles sero
sempre instrumentos imperfeitos.
Segundo, seria tolice negar as contribuies da perspectiva neo-utilitarista a uma compreenso contempornea do Estado. Ironicamente, o ataque neoliberal focalizou a ateno no Estado como um ator, e por isso ajudou a estimular vrios trabalhos que acabaram por fornecer as base de uma
nova abordagem. Em retrospecto, a anlise neo-utilitarista pode ter sido

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uma pr-condio para o ressurgimento de uma poltica econmica institucional comparativa. Ao excluir, com elegncia e causticidade, a possibilidade de f ingnua em um Estado naturalmente benevolente e competente,
os neo-utilitaristas obrigaram todos a olhar mais atentamente o que os Estados faziam, e por qu. Analisar a viso neo-utilitarista , portanto, um bom
ponto de partida para compreender as razes da nova sntese institucional
comparativa.
A VISO NEO-UTILITARISTA

A desiluso com o Estado, que se tornou endmica no incio da dcada


de 1970, fcil de compreender. Na frica, nem mesmo os observadores
simpatizantes podiam ignorar a pardia cruel das esperanas ps-coloniais,
representadas pela maioria dos Estados no continente.2 Os aparatos estatais
inchados eram indcios bvios para os latino-americanos das razes da estagnao escondida atrs da crise que os confrontava.3 Infelizmente, em vez
de tentar separar o que o Estado podia fazer do que seria pouco provvel
que fizesse, concentrando-se ento nas mudanas institucionais que iriam
melhorar o desempenho do Estado, os crticos simplesmente demonizaram
o Estado.
A ganncia dos polticos e burocratas era vista apenas como conseqncia. O verdadeiro culpado era o prprio Estado. As burocracias governamentais foram consideradas estranguladoras do esprito empreendedor ou
desviadas em atividades improdutivas de intermediao de interesses. Livrar-se delas foi o primeiro passo na agenda desenvolvimentista. O abandono do Estado como um possvel agente do desenvolvimento deixou como
alternativa um pessimismo sem esperana ou uma f no mercado, desprovida de qualquer crtica. A doutrina ideolgica que se tornou popularmente conhecida como neoliberalismo misturou-se a uma srie de polticas elaboradas para dar plena autonomia s foras do mercado.
O neoliberalismo no foi uma inovao intelectual, mas apenas um retorno antiga f no mercado. A verso contempornea, entretanto, era sustentada por um aparato analtico que constitua uma modernizao significativa das justificativas prvias para confiar no mercado. A economia
neoclssica sempre reconheceu que a existncia do Estado essencial para

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o crescimento econmico (North, 1981, p. 20), mas o Estado essencial era


um Estado mnimo. Em sua forma neoclssica mnima, o Estado era tratado como uma caixa preta exgena, cujas funes internas no eram
assuntos apropriados ou teis para a anlise econmica. Os economistas
polticos neo-utilitaristas, entretanto, se convenceram de que a ao negativa do Estado era uma conseqncia importante demais para deixar a caixa
preta fechada e aplicaram as ferramentas-padro de otimizao individual anlise do Estado em si (Srinivasan, 1985, p. 41). Economistas como James Buchanan empregaram seu considervel talento analtico para
desenvolver um modelo neo-utilitarista do Estado, que fez parecer ilgico que as autoridades responsveis se comportassem de forma consistente
com o bem comum.4
As relaes de troca entre governantes e aqueles que lhes do apoio a
essncia da ao do Estado. Para sobreviver, os autoridades precisam de suporte poltico, e aqueles que prestam tal apoio devem receber incentivos
suficientes para evitar um possvel apoio a outros candidatos potenciais aos
cargos de governo. As autoridades podem distribuir benefcios diretamente
aos que os apiam atravs de subsdios, emprstimos, empregos, contratos ou prestao de servios ou usar sua autoridade para criar regras
que privilegiem grupos favorecidos, restringindo a capacidade operacional
das foras do mercado. Racionar a disponibilidade de divisas, restringir
a entrada no mercado atravs da exigncia de licenas e introduzir tarifas
e limites quantitativos s importaes so exemplos de formas de se criar
privilgios. As autoridades governamentais podem tambm cobrar para si
uma parte desses privilgios. Na verdade, h quem afirme que a competio para entrar no governo , em parte, uma competio para obter privilgios (Krueger, 1974, p. 293). Os altos retornos derivados da busca de
lucros atravs de atividades improdutivas acabam por dominar as atividades produtivas e, em conseqncia, a eficincia e o dinamismo econmico
entram em declnio.
Para escapar a esses efeitos deletrios, a esfera de atuao do Estado deve
ser reduzida ao mnimo, e o controle burocrtico deve ser substitudo por
mecanismos de mercado, sempre que possvel. A gama de funes do Estado consideradas suscetveis de mercantilizao varia, mas alguns autores
at especulam a possibilidade de se usarem prmios e outros incentivos

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para induzir piratas e outros cidados civis a responderem, pelo menos


em parte, pela defesa nacional (Auster e Silver, 1979, p. 102).
A viso neo-utilitarista capta, inquestionavelmente, um aspecto significativo do funcionamento da maioria dos Estados e o aspecto dominante de alguns. A busca de privilgios, conceptualizada mais primitivamente como
corrupo, sempre foi uma faceta conhecida da forma de operao dos Estados do Terceiro Mundo. No h dvida que alguns Estados consomem
conspicuamente os recursos que extraem, encorajam os atores privados a
trocarem suas atividades produtivas pelo rentismo improdutivo, e falham
em prover os bens coletivos. Tambm no h a menor dvida de que todos
os Estados so culpados, por algum tempo, por muitos desses pecados. A originalidade da contribuio dos neo-utilitaristas no reside, entretanto, em
chamar ateno para as realidades empricas dos Estados do Terceiro Mundo. Sua virtude foi fornecer um quadro analtico que permitiu explicar essas
realidades, demonstrando como elas podem ser derivadas de um conjunto
parcimonioso de suposies sobre a forma de funcionamento dos Estados.
As polmicas neo-utilitaristas enterraram a viso do Estado como um
rbitro neutro, sustentada pelos economistas neoclssicos. Sem dvida a
pressuposio de que as polticas do Estado refletem os interesses estabelecidos da sociedade (Collander, 1984, p. 2) recaptura parcialmente algumas das percepes iniciais de Marx sobre a desigualdade que caracteriza a
orientao poltica do Estado. Questionando tanto a busca efetiva de objetivos comuns (ao coletiva) quanto o cumprimento de ordens (relaes dirigente/agente), os neo-utilitaristas transformaram a coerncia do Estado,
de uma associao compulsria weberiana, em algo considerado mais
problemtico. As preocupaes neo-utilitaristas com a captura de partes
do aparato do Estado por grupos de interesse foraram um reexame da pretenso do Estado em ser um agente da sociedade como um todo e transferiram o foco da ateno para as relaes Estado-sociedade.
Ao definir um padro de comportamento que pode ou no dominar um
aparato de Estado especfico, o neo-utilitarismo foi um valioso estmulo
para a reavaliao da natureza institucional do Estado. Mas como uma teoria-mestre monocausal aplicvel a Estados genericamente, que o que tende a se tornar nas mos de seus seguidores mais radicais, ela obscureceu
mais do que iluminou. Alm disso, apesar de sua elegncia e aparente rigor,

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a prpria viso neo-utilitarista teve srias falhas tericas. Sua ambio exagerada e suas falhas tornaram sua retrao quase que inevitvel.
A RETRAO DA ORTODOXIA NEO-UTILITARISTA

A economia poltica neo-utilitarista tanto cnica quanto utpica: cnica


por negar a importncia prtica do esprito pblico (Toye, 1991b, p. 322)
e utpica por presumir que a mo invisvel oferece uma alternativa fcil.
Seu lado utpico lhe deu carisma mas tambm a sobrecarregou com posies difceis de defender, tanto logicamente quanto empiricamente. Sua
viso extrema do Estado, apesar da sua elegncia, era, em ltima anlise,
logicamente insustentvel. Sua crena utpica no poder do mercado em reconstruir a sociedade era igualmente insustentvel.
A viso neo-utilitarista do Estado como uma agregao da maximizao
individual faz mais que impugnar a possibilidade de servir ao bem pblico:
torna impossvel a prpria existncia do tipo de Estado limitado que a economia neo-utilitarista exige. A viso neo-utilitarista de uma economia eficiente requer um Estado tradicional, neoclssico, um Estado vigia noturno cujas aes so amplamente restritas, seno inteiramente, a proteger
os interesses individuais, pessoas e propriedades, alm de fazer respeitar
contratos privados voluntariamente negociados (Buchanan, Tollison e
Tullock, 1980, p. 9). Como tal Estado surge de maximizadores individuais?
difcil explicar por que os funcionrios pblicos vo cumprir seu papel se
esto principalmente interessados em garantir benefcios individuais.
A lgica neo-utilitarista fornece pouca evidncia sobre o que impede
funcionrios isolados de trabalharem juntos como uma coletividade. Se
omitirmos este dilema lgico e postularmos que, de alguma forma, o Estado
resolve seu prprio problema de ao coletiva, teremos um problema lgico
adicional. Por que deveriam aqueles que tm o monoplio sobre a violncia
ficar satisfeitos em ser apenas vigias noturnos? Por que no expandir os
benefcios privados indefinidamente? Em resumo, uma estrita aderncia
lgica neo-utilitarista torna a existncia do Estado como um ator coletivo
difcil de explicar, e o Estado vigia noturno, uma impossibilidade terica.
As concepes neo-utilitaristas do mercado so igualmente problemticas. Para comear, tendem a se afastar da afirmao da economia neocls-

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sica, de que os mercados competitivos iro resultar em eficincia alocativa a


curto prazo, para a afirmao bem mais poderosa de que os mercados competitivos so suficientes para produzir o tipo de transformao estrutural
que est no cerne do processo de desenvolvimento. A teoria econmica
neoclssica bem mais agnstica sobre a probabilidade da maximizao
marginal se mover inexoravelmente na direo desejada para atingir otimizao a longo prazo.
Considerando que novas atividades, novas formas de produo e novos
tipos de empreendimentos so necessrios para obter progresso no bem-estar social, a maximizao da receita marginal pode levar estagnao da capacidade produtiva em um ponto timo. As mudanas incrementais em
prticas correntes podem ser menos atraentes do que manter o status quo,
tornando muito difcil alcanar um patamar superior que esteja muito distante das prticas correntes. Como afirma Srinivasan (1985, p. 39), se um
sistema est operando com algum grau de afastamento do ponto de equilbrio a longo prazo, as caractersticas teoricamente atraentes do equilbrio
competitivo no asseguram que um comportamento de maximizao de
lucro pelos produtores e um comportamento de maximizao de bem-estar
pelos consumidores, levando em conta as prticas correntes, ir de alguma
forma levar a economia a um equilbrio competitivo.5
Mesmo se os mercados fossem capazes de, alm da eficincia alocativa,
promover mudanas estruturais, os fundamentos tericos da f neo-utilitarista no mercado como um agente independente de mudanas ainda seriam problemticos. Os neo-utilitaristas freqentemente vo bem alm das
afirmaes da economia poltica clssica de negar a importncia das normas
culturais e de outros tipos de relaes sociais para sustentar o processo de
troca (Colclough, 1991, p. 21). Adam Smith, afinal de contas, considerou
A teoria dos sentimentos morais um complemento natural a A riqueza
das naes.
No h razo para acreditar que as relaes de troca sejam ontologicamente precedentes a outros tipos de relaes sociais. Estudos detalhados de
processos reais de troca (em oposio as snteses analticas de seus resultados) descobriram que os mercados s operam bem quando so sustentados
por outros tipos de redes sociais, compostas por laos individuais polivalentes. Neste sentido, Granovetter (1985) argumenta que o mercado an-

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nimo de modelos neoclssicos virtualmente inexistente na vida econmica. As atividades comerciais sustentveis a longo prazo requerem uma
confiana densa e profundamente desenvolvida, alm de formas de compreenso culturalmente compartilhadas, resumidas por Durkheim sob o ttulo, aparentemente simples, de elementos no contratuais do contrato.
A troca pode acentuar esses outros tipos de laos, mas estes no podem ser
sustentados em sua ausncia.
As organizaes formais que internalizam as relaes de troca, fornecendo normas obrigatrias para a transmisso de informao e assim
baixando os custos de transao, podem oferecer uma alternativa parcial
para os laos informais polivalentes. Como Williamson (1975) e outros enfatizaram, a economia moderna caracterizada pelo encapsulamento das
relaes de troca dentro de grandes organizaes formais, assim como por
transaes entre maximizadores individuais desconectados. O papel das
hierarquias formais no eliminar as normas e redes informais, mas sim
permitir a construo de um conjunto de vnculos dentro do qual uma cultura interna pode crescer. Entretanto, independentemente do fato de enfatizar redes organizacionais formais ou informais, difcil evitar a concluso de que as relaes de troca esto imersas na cultura nutriente fornecida
por outros tipos de estruturas sociais.
Ver os mercados como necessariamente dependentes de outros tipos de
conexes sociais tem srias implicaes para a prescrio neo-utilitarista.
Os esforos em liberar as relaes de troca da dependncia de outras
estruturas sociais so antinaturais, e esto portanto sujeitos a ser rejeitados por todos os envolvidos. Caso a liberao efetivamente ocorresse, existiria o grande risco das bases de sustentao institucional, que permitem
que as transaes ocorram eficientemente em seu ambiente natural, serem
destrudas.
As contradies inerentes s tentativas prticas de implementar polticas
neoliberais foram to srias quanto aquelas defrontadas pelas teorias neoutilitaristas. Em primeiro lugar, surgiu a questo de como lidar com a ausncia de mercados eficientes em muitas reas cruciais das economias em desenvolvimento. Como observa Michael Lipton (1991, p. 27), analisando os
problemas dos mercados agrcolas, assim como no existe boca livre, no
h mercado livre; os mercados so caros. Os riscos da atividade agrcola e as

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necessidades de informao so to estruturais que o envolvimento crescente do Estado um pr-requisito (para mercados mais livres). Se os mercados tivessem que ser construdos socialmente, quem poderia constru-los?
Os Estados no poderiam faz-lo por decreto, mas ainda assim os Estados
seriam essenciais. A busca de mercados nos remete de volta ao Estado.
Analistas como Kahler (1990) apontaram o paradoxo ortodoxo das
prescries polticas neoliberais. Impor a ortodoxia neoliberal implica a imposio de mudanas radicais nas prticas de negcios existentes. Quem
poderia institucionalizar tais mudanas? De acordo com a teoria neo-utilitarista, os polticos racionais deveriam ser radicalmente contra as mudanas de regras que permitissem a eles criar parasos rentistas. Mas, ao formularem as polticas, os neoliberais no tiveram outra escolha e assumiram que
o Estado iria, de alguma forma, querer e ser capaz de implementar polticas
que eliminassem sua prpria capacidade de gerar parasos rentistas. Caso
os funcionrios responsveis se comportassem da forma que deveriam, de
acordo com a teoria neo-utilitarista, no haveria possibilidade de isso acontecer. Em resumo, se as polticas propostas pelos tericos neo-utilitaristas
tivessem oportunidade de ser efetivamente implementadas, sua teoria do
Estado estaria errada.
As proposies polticas neoliberais tornaram-se, claro, crescentemente hegemnicas nos anos 80, mas sua implementao prtica oferecia resultados ambguos, carecendo do carisma apresentado pela perspectiva
terica. Primeiro que tudo, tornou o paradoxo ortodoxo difcil de ser ignorado. Quando a liberalizao, a privatizao e outras polticas associadas
ao neoliberalismo foram implementadas, foram de fato os dirigentes governamentais que formaram o ncleo do time de mudanas que tornou a
mudana possvel (ver Waterbury, 1992), tornando a teoria neo-utilitarista
do Estado ainda mais difcil de sustentar. Alm disso, ficou claro que a implementao de polticas neoliberais no era bem um detonar mgico em
relao aos ogres da estagnao e ineficincia. Retornando ao final da dcada de 1980, aos pases em desenvolvimento como um todo, os estatistas
dos anos 50 e 60 no pareciam o desastre que deveriam ter sido de acordo
com as teorias neo-utilitaristas. Os reformistas ortodoxos dos anos 80 podem alegar sucessos, mas, no todo, as mudanas no desempenho foram ambguas em vez de dramaticamente positivas. Era possvel argumentar que as

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reformas eram necessrias para estimular o funcionamento dos mercados,


mas muito mais difcil era sustentar que isso era o suficiente para promover
o crescimento.6
Os resultados prticos reforaram a reflexo terica ao sugerir que a anlise neo-utilitarista era no mnimo incompleta. Falar sobre gesto governamental e construo institucional ficou to na moda que at o Banco
Mundial comeou a considerar a possibilidade de que os problemas de seus
clientes surgiam no apenas em conseqncia de polticas inadequadas, mas
de deficincias institucionais corrigveis somente a longo prazo.7 O discurso de Karaosmanoglu, vice-presidente do Banco Mundial, no foi, assim, a
aberrao que pareceu primeira vista. Era parte do recuo geral e, pode-se
dizer, inevitvel da ortodoxia neo-utilitarista.
Recuo um termo relativo. O neoliberalismo ainda era uma agenda
poltica poderosa no final da dcada de 1980. O Estado permanecia desacreditado. A f utpica nos mercados continuava sendo um fundamento
atraente para uma retrica poltica otimista. Na ausncia de um sucessor intelectual que constrangesse a teorizao neo-utilitarista, as prescries polticas neoliberais mantiveram a legitimidade e o carisma, apesar de seus problemas bvios. O que era necessrio era uma reao coerente e sistemtica
que preenchesse a lacuna do paradigma neo-utilitarista. Como produzir tal
reao era menos bvio, mas os fios de uma soluo comearam a se tecer.
RETOMANDO A TRADIO INSTITUCIONAL COMPARATIVA

A incapacidade do neo-utilitarismo emergir com uma representao logicamente convincente do Estado foi inevitvel frente sua incapacidade de
combinar o individualismo metodolgico com uma apreciao dos efeitos institucionais.8 A pressuposio neo-utilitarista de que o comportamento dos Estados pode ser conceitualizado em termos da simples agregao de
motivaes individuais permaneceu como obstculo ao desenvolvimento
de um retrato realista do Estado. Os burocratas no so maximizadores independentes. Suas decises dependem de contextos institucionais complexos, com interaes historicamente enraizadas e incorporadas em estruturas sociais aceitas pelos indivduos que trabalham no prprio Estado.9 Tais
padres constituem uma realidade anterior aos interesses individuais.

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Eles definem as prioridades dos objetivos individuais que competem entre


si e a gama de meios utilizados para atingi-los.
A falta de perspectiva comparativa foi tambm uma conseqncia natural da fascinao pela lgica associativa das decises individuais. medida
que as escolhas individuais pudessem ser previstas atravs de um conjunto
simples de pressuposies motivacionais universalistas, e medida que
a agregao de escolhas individuais fosse suficiente para prever os impactos organizacionais, uma teoria genrica de como os gestores do Estado
se comportam seria o bastante. Mas se os padres institucionais histricos
definem os interesses individuais e restringem a maneira como esses so
perseguidos, um diagnstico tipo um modelo serve para tudo no pode
funcionar. Tanto as aes do Estado quanto suas conseqncias para o desenvolvimento tornam-se contingentes do contexto no qual esto imersas.
Sendo assim, a melhor maneira de realizar uma anlise comparativa comear identificando as diferenas contextuais para ento buscar as regularidades fundamentais.
Para quem busca um sucedneo do modelo neo-utilitarista do Estado,
uma fonte lgica a longa tradio de trabalhos que analisam o Estado em
termos histricos comparativos. Metodologicamente, uma tradio que
analisa seriamente as instituies. Teoricamente, est mais associada ao esprito da economia poltica clssica do que teoria econmica da poltica
dos neo-utilitaristas (Toye, 1991b, p. 324). Tambm uma tradio que
oferece pressuposies substantivas contrastantes em relao natureza e
ao papel do Estado. Ela sempre criticou a proposio de que a intermediao era uma atividade natural que exigia apenas um suporte institucional
mnimo, e considerava a ao ampla do Estado como fundamental para a
criao e sustentao do mercado.
H 50 anos Karl Polanyi (1957 [1944], p. 140) argumentou que o caminho para o livre mercado estava aberto e era mantido aberto graas a um
enorme aumento no intervencionismo contnuo, centralmente organizado
e controlado. Desde o incio, de acordo com Polanyi, a vida do mercado foi
entrelaada no apenas com outros tipos de laos sociais, mas com diferentes tipos de polticas governamentais. Um Estado efetivo no era simplesmente um auxiliar do mercado, mas sim um pr-requisito essencial formao das relaes de mercado.

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A perspectiva de Polanyi abre uma porta para recuperar at mesmo os


insights anteriores de Weber. Tendo em vista as sociedades com mercados j
estabelecidos, Weber argumentou que as operaes das grandes empresas
capitalistas dependiam da disponibilidade de um tipo de ordem que somente um Estado burocrtico moderno podia oferecer. Ele afirmou (1968 [19041911], p. 1395, n. 14) que o capitalismo e a burocracia se encontraram e se
pertencem mutuamente. A pressuposio de Weber sobre a intimidade da
relao foi baseada numa concepo do aparato burocrtico do Estado que
era uma imagem espelhada da viso neo-utilitarista. Os burocratas de Weber
viam seus interesses atendidos pela execuo de suas atribuies e pela contribuio para a realizao dos objetivos do aparato como um todo. Usar as
prerrogativas do cargo para buscar interesses privados era a caracterstica
arquetpica das formas pr-burocrticas. A superioridade do Estado burocrtico moderno est em sua habilidade de superar a lgica individualista.
Para Weber, o Estado era til queles que operavam nos mercados precisamente porque as aes de seus funcionrios obedeciam a uma lgica bem
diferente daquela atribuda troca utilitarista. Na viso de Weber, a capacidade do Estado para sustentar os mercados e o processo de acumulao
capitalista depende da burocracia ser uma entidade corporativamente coerente na qual os indivduos vem os objetivos corporativos como a melhor
forma de maximizar seus interesses individuais. A coerncia corporativa
exige que os funcionrios responsveis sejam at certo ponto isolados das
exigncias da sociedade circundante. O isolamento, por sua vez, acentuado atravs de um status distinto e recompensador para os burocratas.
A concentrao de capacitao na burocracia atravs de recrutamento meritrio e a proviso de oportunidades para premiaes em carreiras de longo prazo so tambm fundamentais para a eficincia da burocracia.
A utilidade da perspectiva weberiana que ela vai alm da discusso de
quais polticas so passveis de dar suporte aos mercados e trazem tona a
questo do tipo de estrutura institucional que o Estado deve adotar de forma a ser uma contrapartida eficiente aos grupos empresariais privados. As
polticas bem-sucedidas tm fundamentos estruturais. As estruturas burocrticas criam um conjunto de incentivos para os funcionrios do governo,
gerando afinidade entre estes incentivos e as polticas exigidas para o crescimento capitalista.

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Admitindo a hiptese de Weber, no daria certo impor novas polticas


ao aparato estatal sem mudar a estrutura do prprio Estado. Mudanas
reais em polticas e no comportamento dos agentes dependem da possibilidade de criar novas estruturas no Estado. Ao mesmo tempo, a perspectiva
weberiana gera uma hiptese comparativa poderosa: as diferenas na estrutura do aparato estatal deveriam implicar diferenas na sua eficcia. Deveria, portanto, ser possvel ir alm da identificao tautolgica dos Estados
desenvolvimentistas como aqueles que induzem o desenvolvimento e explicar as diferenas na performance desenvolvimentista com base em contrastes estruturais duradouros.
Embora Weber seja claro sobre o tipo de estrutura estatal que complementa melhor o crescimento do mercado, ele considera a robustez e o dinamismo da acumulao capitalista como fatores permanentes. Enquanto o
Estado sustentar uma estrutura estvel de regras permitindo assim que os
retornos sobre os investimentos sejam previsveis, os agentes privados faro
o resto. Ele no levanta a questo de como o Estado poderia ir alm de apenas reforar as tendncias naturais dos investidores, ou como poderia responder a uma situao na qual as foras empresariais privadas falhassem
em emergir. O Estado de Weber um apoio essencial ao capital privado,
mas no constitui um agente transformador em si prprio.
Pensar em como os Estados podem ir mais longe que simplesmente prover um ambiente estvel para o capital privado significa olhar mais de perto
as relaes Estado-sociedade, particularmente aquelas que conectam o Estado aos grupos empresariais. O trabalho de economistas institucionalistas,
como Gerschenkron e Hirschman, oferece uma viso das relaes Estadosociedade que serve como um bom complemento a Weber.
O trabalho de Gerschenkron (1962) sobre os pases de desenvolvimento
tardio na Europa no considera a capacitao empresarial como dada e focaliza a ateno mais diretamente nas relaes entre o Estado e o capital.10
Do seu ponto de vista, o desenvolvimento capitalista recente foi caracterizado por uma disjuno entre a escala de atividade econmica exigida para o
desenvolvimento e o escopo efetivo de vnculos econmicos privados. Competir com Estados j industrializados significava combinar o domnio de
novas tecnologias de produo com exigncias de capital superiores quelas
que o empresariado local era capaz de acumular. Para resolver esta contradi-

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o, o Estado teria que ir alm de apenas prover um ambiente adequado e se


envolver mais ativamente na organizao dos mercados financeiros.
No argumento de Gerschenkron, o Estado ainda est considerando o
problema dos riscos, mas a garantia de um ambiente previsvel no mais
suficiente. Na falta de capitalistas individuais capazes de assumir riscos na
escala exigida pela tecnologia moderna, assim como de instituies privadas que permitam que grandes riscos sejam partilhados por uma ampla
rede de investidores, o Estado deve servir como banco de investimentos,
reunindo os fundos necessrios e encorajando sua aplicao em atividades
transformadoras.
Hirschman, que focalizou os pases em desenvolvimento muito recente do Terceiro Mundo, d um passo alm da nfase de Gerschenkron na
ao do Estado como um estmulo potencial a novas atividades. Ele argumenta que o capital no o principal ingrediente que falta. O que impede o
caminho da transformao industrial uma carncia de empresariado no
sentido de percepo de oportunidades de investimento e sua transformao em investimentos reais (Hirschman, 1958, p. 35). Quem tem recursos
para investir encontra muita dificuldade em tomar as decises necessrias
para transformar sua fortuna em novas atividades produtivas. A tomada
de deciso induzida por maximizao constitui a chave para o progresso
econmico.
Entre as instituies que podem estimular uma tomada de deciso, o Estado um candidato bvio. Para representar este papel, o Estado deve ir
alm de fornecer um ambiente previsvel ou reunir capital disponvel em
volumes maiores. Hirschman v o Estado como uma fonte potencial de incentivos desestabilizadores que tornam mais difcil fugir das decises e,
portanto, induzem o capital privado a se tornar mais empresarial.
Gerschenkron e Hirschman sugerem que o repertrio do Estado deve ir
alm do que foi vislumbrado por Weber. Ser que suas idias tambm trazem implicaes para a viso de Weber das estruturas do Estado? Eles no
negam a importncia de uma estrutura burocrtica competente, coerente,
mas supem que o distanciamento indiferente sugerido por Weber no seja
suficiente. O novo empresariado de que fala Gerschenkron e o processo sutil de transformao da iniciativa privada enfatizado por Hirschman exigem
mais do que regras previsveis e impessoais. Num processo de transforma-

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o gerschenkroniano ou hirschmaniano, o formato do projeto de acumulao precisa ser descoberto, quase que inventado, e o Estado deve participar da sua inveno.11 No suficiente diminuir a percepo de riscos.
O empresariado deve ser seletivamente estimulado, complementado e reforado. Isto, por sua vez, exige conexes mais ntimas com agentes econmicos privados, um Estado que seja mais inserido na sociedade, e no isolado dela.12
Gerschenkron e Hirschman no exploram as formas de relaes Estadosociedade que seus modelos de ao do Estado podem assumir, mas apontam para a necessidade de complementar a hiptese de estrutura interna
weberiana com uma anlise das relaes Estado-sociedade. Como esto estruturados os elos entre o Estado e os grupos empresariais que ele tenta estimular? Este um desafio que Gerschenkron e Hirschman deixam para os
futuros adeptos da proposta institucional comparativa.
Gerschenkron e Hirschman tambm so menos entusiastas que Weber
sobre a capacidade de o Estado desempenhar os papis que eles consideram
necessrios. O legado dessa tradio no foi uma imagem estatista espelhada da f utpica neo-utilitarista no mercado. A questo de um Estado
qualquer ser capaz ou no de compensar as deficincias dos agentes econmicos privados e impulsionar um processo de transformao permanece
em aberto. Hirschman (1958, p. 65) particularmente inflexvel neste ponto, argumentando explicitamente que o fato do empresariado privado ser
incapaz, ou no estar disposto, a fazer certos trabalhos que gostaramos que
fossem realizados no garante que o governo possa realiz-los.
O que a tradio comparativa institucional tem a oferecer a identificao de alguns papis que o Estado pode vir a desempenhar caso o processo
de transformao econmica siga adiante, e algumas sugestes sobre que tipos de caractersticas institucionais podem ser necessrias para que o Estado tenha chance de representar esses papis. Neste contexto, surgem as
seguintes questes para os sucessores dessa tradio: possvel identificar
mais claramente as caractersticas organizacionais internas e os padres de
conexes externas associadas com a ao efetiva do Estado? Podemos encontrar exemplos histricos concretos que ilustrem suas variaes? Curiosamente, no final dos anos 80 havia uma variedade de revises institucionalistas do modelo neo-utilitarista dando suporte a esta agenda.

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REVISES INSTITUCIONALISTAS DO MODELO NEO-UTILITARISTA

O modelo neo-utilitarista do Estado foi apenas parte de uma tradio mais


ampla de ator estratgico ou modelos de escolha racional, que continuaram a evoluir durante as dcadas de 1970 e 1980. medida que esta evoluo acontecia, algumas idias bastante subversivas dos preceitos ideolgicos das polticas neoliberais comearam a emergir.
Em reas onde os modelos de escolha racional mais precisos podiam ser
confrontados com dados empricos objetivos, tornou-se logo bvio que
a lgica da motivao individual atomista, sem argumentos institucionais
complementares, era inadequada. Analistas da poltica americana como
Kenneth Shepsle (1987) e Terry Moe (1987) verificaram que algo se interpunha entre o caos que a maioria das regras eleitorais deveria, teoricamente,
provocar e a estabilidade (para no dizer a calcificao) que caracteriza, na
prtica, a poltica nos Estados Unidos. A resposta teria que ser as instituies, entendidas como prticas historicamente entrelaadas e estruturas
firmemente estabelecidas.13 Uma evoluo paralela pode ser acompanhada
no trabalho dos historiadores econmicos interessados no desenvolvimento, sendo o de Douglas North um exemplo proeminente.
Por focar direitos de propriedade, o trabalho anterior de North (North e
Thomas, 1973) foi considerado defensor da crena neo-utilitarista no livre
mercado como a chave do desenvolvimento. A nova economia institucional (North, 1986) era, portanto, vista como um complemento da perspectiva neo-utilitarista, e no uma alternativa. Entretanto, ao final da dcada de
1980, ficou bem claro que North estava planejando algo bem antagnico ao
projeto neo-utilitarista.
No trabalho posterior de North, a anlise institucional, definida em termos amplos, ganha maior importncia. Adotando uma postura mais de socilogo que de economista, North enfatiza a ampla difuso de restries
informais, observando que em nossas interaes dirias com outras pessoas, quer seja com a famlia, em relaes sociais externas, ou em atividades
de negcios, a estrutura governante inteiramente definida por cdigos de
conduta, normas de comportamento, e convenes (1990, p. 36). Ele ento argumenta que as estruturas institucionais so a chave crtica ao relativo sucesso das economias e lamenta que pagamos um alto preo pela

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aceitao sem crticas da teoria neoclssica porque a alocao era considerada como ocorrendo num mundo sem atritos, ou seja, num mundo onde
as instituies no existiam ou que no eram importantes .
Tal postura iconoclasta por parte de um cientista laureado com o prmio
Nobel, cujo trabalho foi visto como favorvel perspectiva neo-utilitarista,
era uma importante indicao de que as coisas estavam mudando. Infelizmente, North oferece apenas uma pequena contribuio para a construo
de uma abordagem alternativa. Sua discusso sobre estruturas institucionais est fundamentada em poucos exemplos ilustrativos, a maioria dos
quais relacionada aos direitos de propriedade.14 Alm disso, na medida em
que ele v as normas culturais como varivel principal e as formas organizacionais como varivel dependente, ele no est predisposto a analisar mais
detalhadamente o papel das estruturas organizacionais. North considera a
viso neo-utilitarista do Estado como um Leviatan, como uma histria mal
contada, mas oferece pouca anlise concreta de como as variaes na estrutura do Estado podem ter conseqncias para a transformao industrial.
O trabalho de North d apoio moral a uma economia poltica institucional comparativa, sem no entanto fornecer um exemplo emprico claro.
Felizmente, outros estavam construindo um revisionismo mais estruturado. A evoluo do trabalho de Robert Bates sobre a agricultura africana
talvez o melhor exemplo de como um modelo de anlise pode superar as
pressuposies neo-utilitaristas, substituindo-as por uma perspectiva mais
sofisticada institucionalmente, sem perder sua poro analtica.
Em 1981 Bates publicou Markets and States in Tropical Africa, que logo
se tornou um clssico dos perigos da interveno estatal em pases em desenvolvimento. O livro de Bates forneceu muita gua para o moinho neoutilitarista, mas tratava-se de economia poltica genuna, no simplesmente
de uma aplicao da lgica econmica s instituies polticas. Bates tornou
claro que os resultados observados eram baseados em um contexto institucional especfico, historicamente fundamentado, e no numa lgica genrica inelutvel de como os Estados funcionam. Entretanto, a descrio das
conseqncias da ao do Estado era bem consistente com a perspectiva
neo-utilitarista.
Na viso de Bates, os dirigentes estatais nos pases africanos recmindependentes, munidos de poderosos instrumentos de controle econmi-

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co herdados dos regimes coloniais, usaram esses instrumentos para beneficiarem as elites urbanas, incluindo eles prprios. Suas polticas destruram
os incentivos dos agricultores para aumentar a produo agrcola, sabotando, assim, o processo de desenvolvimento. Na busca de uma combinao de
sobrevivncia poltica e auto-enriquecimento, criaram parasos rentistas,
erigiram obstculos burocrticos alocao eficiente de recursos, e acabaram debilitando a agricultura camponesa o nico setor econmico capaz de impulsionar o desenvolvimento futuro. A soluo parecia estar no
desmantelamento do poder do Estado, deixando os camponeses livres para
aproveitarem as oportunidades do mercado, a exemplo do que um modelo
neo-utilitarista simplista iria sugerir.
Voltando agricultura africana, num estudo de 1989 sobre o Qunia
intitulado Beyond the Miracle of the Market, Bates explora temas similares,
mas com uma motivao diferente. Ele comea por criticar o que chama de
renascimento neoclssico por sua falha em lidar adequadamente com
instituies e sua falha em analisar as polticas, e acaba produzindo uma
anlise muito diferente das conseqncias da interveno burocrtica nos
mercados agrcolas. Ele argumenta que somente com uma intensa infuso
de regulamentao burocrtica seria possvel assegurar o aporte de capital
necessrio reconstruo da agricultura camponesa. O monitoramento e
o controle dos insumos produtivos pelo Estado revelaram-se a melhor
maneira de assegurar o padro de qualidade para exportao, e as restries administrativas impostas foram a melhor forma de capturar economias de escala em processamento (p. 75-81). Neste caso, em vez de constituir um inimigo da produo agrria, a interveno estatal permitiu o seu
desenvolvimento.
Isso no quer dizer que o Estado se tornou o principal motor do desenvolvimento no trabalho posterior de Bates. Ao contrrio, o dilema de seu
argumento gira em torno da interao entre o Estado e suas contrapartes privadas. Inicialmente, as dotaes institucionais, predominantemente
aquelas associadas com o Estado, definem a maneira pela qual os interesses
econmicos so formados, enquanto definem simultaneamente as condies polticas que determinam se os interesses so realizados ou frustrados
(p. 152). Mais tarde, grupos de interesse efetivos facilitam algumas estratgias do Estado e inibem outras.

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Observando a evoluo da agricultura do Qunia, Bates notou, por


exemplo, que enquanto a interveno econmica do Estado permitiu o aparecimento de unidades de grande escala para processar a produo agrcola,
as novas instituies polticas deixaram os processadores sujeitos predao econmica por pequenos produtores que trabalhavam atravs de seus
representantes polticos (p. 86-87).15 O argumento de Bates no simplesmente que o Estado ajuda a criar as classes. Os interesses da sociedade, uma
vez solidificados, tornam-se cruciais na definio das futuras estratgias de
desenvolvimento do Estado. No caso do Qunia, os prsperos produtores
agrcolas (p. 147) eram as contrapartes privadas cruciais. Seu apoio poltico foi fundamental para a construo de novas formas de envolvimento do
Estado. A chave para o desenvolvimento agrrio do Qunia foi o fato de que
seus lderes aliaram o Estado sorte da elite agrria emergente (p. 39).
Vale a pena reiterar as caractersticas-chave do que podemos chamar de
Bates maduro, institucional comparativo. Primeiro, o Estado analisado
no como uma entidade genrica cujo impacto econmico pode ser deduzido de predilees inerentes aos burocratas, mas como uma criao contingente histrica cujas propriedades dependem de dotaes institucionais especficas e do carter da estrutura social reinante. Segundo, diante de certas
circunstncias histricas, o envolvimento do Estado no processo de acumulao pode ser um ingrediente essencial na promoo de crescimento e
transformao. Como Bates afirma em sua concluso (1989, p. 150), as burocracias e organizaes no esto necessariamente em oposio aos mercados. Ao contrrio, elas so freqentemente responsveis por sustentar e desencadear as foras do mercado. Em terceiro, os Estados e as sociedades so
mutuamente constitutivos. Os interesses e as classes no so logicamente
mais relevantes que o Estado e suas polticas. Os Estados ajudam a definir os
interesses privados e tm um papel crucial no crescimento de classes e grupos de interesse. Uma vez que as classes e os grupos de interesse se fundem,
se tornam obstculos poderosos nas subseqentes estratgias do Estado.
O trabalho de Bates sugere a promessa de uma sntese feliz que iria institucionalizar a tradio da escolha racional, revitalizar a tradio institucional comparativa, e relegar as verses simplistas e associais da viso neoutilitarista do Estado s copiosas latas de lixo da histria. De fato, as coisas
no so to simples. Enquanto o revisionismo estava derrubando o pensa-

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mento neo-utilitarista inicial, a tradio institucionalista comparativa estava confrontando a questo do Estado numa variedade de novas maneiras,
complicando a definio de uma abordagem institucional comparativa.
VARIAES INSTITUCIONAIS COMPARATIVAS

A viso neo-utilitarista do Estado, embora imperfeita, era parte de um conjunto de respostas surgidas em funo das dificuldades existentes em lidar
com a questo do Estado. A poltica desenvolvimentista dos anos 50 e 60 pode
ter sido baseada numa pressuposio implcita de um Estado benevolente e
capaz, mas esta pressuposio no foi explicitamente teorizada.16 Os debates
tericos entre pluralistas e marxistas durante as dcadas de 1960 e 1970 focaram principalmente a maneira como o Estado era controlado pela sociedade, em vez de ver o Estado como um ator em seu prprio direito.17 A dcada
de 1980 viu a proliferao de trabalhos tentando trazer o Estado de volta.18
Ao final dos anos 80, no era mais possvel deixar de analisar o Estado, independentemente da posio de cada um em relao sua benevolncia, capacidade ou culpabilidade. Entretanto, ainda havia fortes divergncias mesmo entre aqueles que adotaram uma abordagem institucional.
Alguns estavam preocupados em ampliar os modelos clssicos de Weber,
Gerschenkron e Hirschman para descrever os sucessos desenvolvimentistas contemporneos.19 Outros estavam mais interessados em compreender
como as iniciativas do Estado eram prejudicadas pelas estruturas sociais
que o circundavam. O que unia os dois grupos era que ambos colocavam as
relaes Estado-sociedade no centro de suas anlises.
Strong Societies and Weak States de Joel Migdal um dos melhores exemplos da ltima abordagem, na qual as relaes Estado-sociedade so vistas
como o contraponto que sabota a ao do Estado. Para Migdal (1988,
p. 39), os Estados do Terceiro Mundo permanecem fracos, embora eles
tenham se tornado presenas formidveis em todas as camadas da sociedade e afetado muito o curso das mudanas econmicas e sociais. Eles
so fracos porque fragmentos difusos da sociedade permaneceram fortes
(p. 137), retendo em nvel local a capacidade de frustrar as aes do Estado.
O Egito de Nasser, cuja reforma agrria transformou a sociedade egpcia,
um dos melhores exemplos de Migdal. Apesar do sucesso de Nasser em

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promover o fim da poderosa classe de grandes proprietrios rurais atravs


da reforma ter sido retumbante (p. 189), e do Estado ter efetivamente
transformado a sociedade (p. 195), Nasser no pde substituir o poder local dos ricos e da classe mdia rural e daqueles homens fortes que representavam politicamente os seus interesses.
Migdal no obviamente um neo-utilitarista. Ele certamente no faz nenhuma pressuposio de que o Estado simplesmente uma agregao da
maximizao individual. Apesar de, a exemplo dos neo-utilitaristas, ele ver
a lgica da agenda do Estado como fundamentalmente em conflito com a
lgica das relaes sociais fora do Estado, ele apresenta esta polaridade em
termos totalmente diferentes e chega a concluses tambm diferentes. Em
vez de Estado versus mercado, a polaridade de Migdal Estado versus sociedade. Para os neo-utilitaristas, a capacidade dos dirigentes do governo em
colaborar com elites privadas em torno de projetos de obteno de privilgios torna o Estado uma ameaa poderosamente perigosa para o mercado.
Para Migdal, o mesmo comportamento mostra a fraqueza do Estado face
sociedade. Para os neo-utilitaristas, um aumento do alcance da ao do Estado significa uma reduo do poder das foras do mercado. Para Migdal, o
poder social das elites locais significa, quase que por definio, uma diminuio do poder do Estado. Focalizando o controle social, Migdal v o projeto bsico dos detentores de poder como estando inerentemente em oposio ao projeto bsico do Estado. As elites locais querem preservar sua esfera
de controle, enquanto o Estado quer expandir sua esfera. Ambos no podem ganhar.
Essa abordagem de soma zero das relaes Estado-sociedade contrasta
com a economia poltica institucional comparativa clssica, definida anteriormente. A pressuposio fundamental de Weber, Gerschenkron, ou
Hirschman de que um projeto comum fundamenta as interaes do Estado e da sociedade. Tanto as elites industriais como o Estado esto interessados na transformao, nenhum pode implementar o projeto sozinho, e
cada um contribui com alguma coisa para a sua realizao.
Por que a idia de projetos conjuntos Estado-sociedade est ausente na
viso de Migdal? Uma das razes porque ele focaliza a questo do controle
social em vez da transformao econmica. Projetos conjuntos exigem resultados de soma positiva, como o aumento da produo. Migdal est ape-

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nas tangencialmente interessado em tais resultados. Ele tem pouco a dizer


sobre os industriais que so as contrapartes implcitas para Gerschenkron e Hirschman ou mesmo sobre as elites rurais capitalistas como
as elites agrrias emergentes de Bates. Os homens fortes locais e as elites
rurais tradicionais que constituem seu foco de anlise esto provavelmente
muito menos interessados em projetos conjuntos.
Ao focalizar grupos sociais cujos principais interesses so paroquiais e
conservadores, e ao enfatizar o controle social como resultado, Migdal destaca o jogo de soma zero nas relaes Estado-sociedade. Entretanto, mesmo
nos casos descritos por Migdal, existem exemplos claros de predomnio de
projetos conjuntos. A anlise das relaes entre Nasser e os agricultores mdios e ricos o melhor exemplo. A poltica antiproprietrio rural deu a esses
agricultores espao para consolidarem-se como uma poderosa classe rural.
Ao mesmo tempo, esse grupo deu uma importante contribuio agenda
econmica de Nasser. De acordo com Migdal (1988, p. 204-205), depois da
reforma agrria, sob a liderana dos mdios agricultores, a produo e a
produtividade agrcola excederam o rpido crescimento populacional do
Egito. Isto reverteu a tendncia de queda da produo e da produtividade
que ocorria no velho regime.
Esse projeto conjunto pode ter eventualmente se transformado em luta entre o Estado e os homens fortes rurais em torno da continuidade
da transformao da agricultura, mas inicialmente foi uma relao mutuamente fortalecedora. O Estado ajudou a criar um grupo social cujo projeto
econmico, por sua vez, contribuiu com a agenda desenvolvimentista do
prprio Estado.20
A relevncia dos projetos conjuntos depende no s do momento histrico mas tambm da agenda do pesquisador. Para Migdal, a agricultura africana simboliza a luta entre o Estado e a sociedade pelo controle social, mas
Bates conseguiu descobrir a possibilidade de projetos conjuntos.21 A importncia do ponto de vista do pesquisador pode ser melhor ilustrada atravs
da comparao do estudo de Migdal sobre as relaes Estado-sociedade na
sia Oriental com outros exemplos recentes de anlise institucional comparativa do desenvolvimento asitico. Quando Migdal analisa a sia Oriental,
ele v um deslocamento social em massa resultando em Estados fortes.
Os Estados no podem ser fortes na viso de Migdal (1988, p. 262), sem

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fatores exgenos criando primeiro condies catastrficas. O deslocamento


social, que enfraquece severamente o controle social, uma condio necessria para a emergncia de um Estado forte (p. 269).
Sem negar que os deslocamentos sociais ajudaram a estabelecer, no
aps-guerra, novos parmetros na sia Oriental, outros analistas focalizaram a natureza do projeto conjunto que subseqentemente emergiu. Dois
estudos de pases, um realizado por Alice Amsden (1989) sobre a Coria e
outro por Robert Wade (1990) sobre Taiwan, esto entre os numerosos trabalhos que ilustram esse ponto.22 Os dois autores analisam a elaborao
e execuo de projetos baseados numa relao simbitica entre o Estado e
os grupos industriais nascentes. A contribuio do Estado em tais projetos
compartilhados considerada crucial, mas eles tambm exigem o engajamento de scios privados no processo de desenvolvimento.
Amsden argumenta que a industrializao tardia, no estilo leste asiti23
co, requer um tipo de interferncia do Estado que vai alm do papel de
banco de investimento de Gerschenkron ou de investidor reestruturante de Hirschman.24 Na viso de Amsden (1989, p. 143), a primeira revoluo industrial foi construda no laissez-faire, a segunda com base na proteo da indstria nascente. Na industrializao tardia, os alicerces so
os subsdios que incluem tanto proteo quanto incentivos financeiros.
A alocao de subsdios tornou o governo no apenas um banqueiro, como
Gerschenkron (1962) concebeu-o, mas tambm um empresrio, usando
subsdios para decidir o que, quando e quanto produzir. Alm disso, o Estado deve impor padres de desempenho aos grupos de interesse que recebem suporte pblico. Em troca dos subsdios, o Estado exige certos padres
de desempenho das firmas (1945-1946). A combinao de incentivos e exigncia de desempenho no apenas define o comportamento das atividades
industriais existentes como permite ao Estado dar vida a um conjunto de
grupos empresariais que podem servir como contrapartida privada num
projeto conjunto de transformao industrial.
A descrio de Wade da agressividade do papel do Estado mais contida,
mas fundamentalmente similar. Ele argumenta (1990, p. 26-27) que o sucesso industrial de Taiwan se baseia no mercado governado, uma srie de
polticas que permitiram ao governo guiar ou governar os processos
de alocao de recursos de forma a gerar tipos de produtos e investimentos

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diferentes dos que teriam ocorrido tanto com livre mercado quanto com
poltica de mercado livre simulada. Ele especifica perodos de liderana do
Estado em determinados setores, durante os quais as iniciativas do Estado
eram cruciais transformao de setores-chave (p. 111). Outra vez, a poltica do Estado no apenas muda o comportamento dos atores existentes,
como tambm ajuda a trazer para a sociedade atores sem os quais o desenvolvimento industrial seria impossvel.
Olhando a sia Oriental atravs da viso de Amsden e Wade somos levados a percorrer um crculo completo, partindo dos neo-utilitaristas e voltando ao apoio iconoclstico do vice-presidente Karaosmanoglu, do Banco
Mundial, ao governo ativista com o qual este captulo comeou. So precisamente as anlises como as de Amsden e Wade que fornecem as bases
empricas para a convico de Karaosmanoglu de que um papel governamental mais ativista pode ser um fator decisivo para um crescimento industrial veloz.
Sem dvida, no comeo dos anos 90, o Banco Mundial como instituio
sentiu que tinha que levar a srio a perspectiva institucionalista comparativa. Seu principal relatrio sobre o milagre do Leste Asitico tentou situar
o banco em uma posio intermediria entre a viso neoclssica e o revisionismo da viso Amsden/Wade. O relatrio reconheceu que em algumas economias, principalmente naquelas do Noroeste da sia, intervenes
seletivas contriburam para o crescimento. Tambm reconheceu inflexivelmente o valor das burocracias weberianas (p. 157-189).25
Ser que isso significa que a agenda institucional comparativa j foi completada? Dificilmente. Apesar das dificuldades tericas dos neo-utilitaristas
em lidar com o Estado, nenhum quadro alternativo pode pretender incorporar a elegncia que d carisma a esse modelo. Contribuies recentes
tradio institucional comparativa validam a busca de tal alternativa, mas
tambm destacam os desafios que devem ser confrontados pelo caminho.
UMA AGENDA INSTITUCIONAL COMPARATIVA

Qualquer poltica econmica institucional comparativa do Estado deve oferecer uma viso clara, tanto da estrutura interna do Estado quanto do carter das relaes Estado-sociedade. A hiptese de Weber sobre o papel da

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burocracia permanece o ponto de partida para a anlise da estrutura interna. O problema das relaes Estado-sociedade deve ser repensado de uma
forma mais dinmica, dentro dos moldes sugeridos na anlise de Bates, que
considera a poltica do Estado como um fator endgeno na mudana do carter de suas contrapartes na sociedade.
A afirmao original de Weber de que as estruturas burocrticas estatais
constituem uma fonte de vantagens consistentemente sustentada pelos
analistas contemporneos. Neste ponto, Migdal concorda com Amsden e
Wade. Ao enfatizar os deslocamentos como condio necessria para um
Estado forte, Migdal preocupou-se em afirmar (1988, p. 274) que uma
burocracia independente uma das condies suficientes. Tanto Amsden
como Wade identificam os burocratas estatais como representantes de papis cruciais na transformao industrial. At o Banco Mundial concorda.
necessrio, entretanto, fazer uma importante ressalva. Weber tende a
ver a crescente instabilidade da burocracia como inevitvel. Anlises como
as de Migdal fazem com que as estruturas burocrticas paream mais vulnerveis e mais difceis de ser alcanadas. Estabelecer uma organizao burocrtica capacitada uma tarefa desanimadora na maioria dos Estados do
Terceiro Mundo. Caso uma mquina administrativa eficiente seja estabelecida, possvel que ocorra tanto sua dissoluo e decadncia quanto sua
expanso e fortalecimento. Se a transformao exige uma burocracia
eficiente, no h nenhuma garantia de que a oferta v atender a demanda.
A abordagem institucional comparativa inverte a imagem neo-utilitarista
do Estado. a insuficincia de burocracia que prejudica o desenvolvimento,
e no sua prevalncia.
Infelizmente, esse consenso ainda no se reflete nos debates sobre polticas pblicas e nos argumentos populares. Burocracia ainda um termo
pejorativo, tanto para os cidados quanto para os formuladores de polticas.
a anttese moribunda e inefetiva da iniciativa empresarial e do governo
eficiente. Ou, na imagem postulada pelo neo-utilitarismo, a fonte de autoabastecimento dos funcionrios privilegiados. Pode ser considerada ainda
como uma combinao maligna das duas imagens. Raramente, ou praticamente nunca, vista como um conjunto de normas e estruturas que induzem competncia, tal como postulado por Weber. Burocracia usado
como um termo genrico, equivalente ao aparato organizacional do Es-

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tado. Os Estados no so vistos como variando substancialmente no grau


em que so burocrticos. Reforando este problema conceitual, est a
surpreendente carncia de evidncias sistemticas comparativas analisando
as variaes no grau em que estruturas estatais existentes se aproximam do
tipo ideal de burocracia weberiana.
Para explorar o potencial da abordagem institucional comparativa, a hiptese weberiana deve ser analisada luz de diferentes pases e agncias governamentais. Examinar as agncias envolvidas em determinados setores
industriais, como faz este estudo, uma maneira de adicionar elementos
empricos idia de que a escassez, ao invs do excesso de burocracia, que
impede o desenvolvimento. A idia identificar as diferenas na forma como os Estados so organizados e ento associar essas diferenas s variaes
obtidas em termos de desenvolvimento. No fcil provar empiricamente
tais conexes, mas pelo menos a lgica do argumento clara.
A questo das relaes Estado-sociedade mais complicada. Duas posies aparentemente conflitantes coexistem. Por um lado h a posio de
isolamento. Para Weber, o insulamento da sociedade uma pr-condio
necessria para o funcionamento da burocracia.26 Migdal concorda, observando que as ligaes entre os implementadores dentro do aparato
do Estado e os homens fortes fora dele acabam por sabotar a capacidade do Estado de realizar seus projetos de desenvolvimento. Bates e os neoutilitaristas vo mais longe, associando o desenrolar das ligaes Estadosociedade com a captura do aparato do Estado por aqueles que buscam
privilgios rentistas.
A nfase no insulamento tem sentido lgico. A no ser que a lealdade ao
resto do aparato do Estado tenha algum tipo de precedncia sobre as ligaes com outros grupos sociais, o Estado no funcionar. O tipo de burocracia coerente e coesiva, postulada na hiptese de Weber, deve ter um certo
grau de autonomia face sociedade. O problema separar os benefcios do
insulamento dos custos do isolamento.
A idia de projetos compartilhados, que central nas vises de
Gerschenkron, Hirschman, Amsden e Wade, presume que as conexes slidas com grupos sociais so fundamentais eficcia do desenvolvimento. Intuitivamente esta viso tambm faz sentido. Afinal, ns estamos falando de
sociedades capitalistas nas quais nem o investimento nem a produo po-

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dem ser implementados sem a cooperao de atores privados. A idia de


que os Estados operam mais eficientemente quando suas conexes com a
sociedade so minimizadas no mais plausvel do que a idia de que os
mercados operam isolados de outras conexes sociais. Assim como na realidade os mercados s funcionam se estiverem inseridos em outras formas
de relaes sociais, tudo indica que os Estados tambm devem estar inseridos para serem eficientes.
A questo de como autonomia e insero social podem ser eficientemente combinadas ainda mais complicada pelo fato dos Estados e as estruturas sociais serem mutuamente determinantes. Por um lado, a presena
de grupos sociais organizados com algo a ganhar com o processo de transformao refora a perspectiva de sustentao de um Estado burocrtico
transformador. Por outro lado, as burocracias eficazes reforam as perspectivas de que o empresariado emergente se transforme efetivamente em grupos sociais organizados. Analogamente, uma sociedade caracterizada por
uma rede local de detentores de poder pouco articulada, com interesses estabelecidos no status quo, ir dificultar a sobrevivncia de um aparato do
Estado coerente e coeso. Da mesma forma, a ausncia de um aparato de Estado coerente torna menos provvel que a sociedade civil v se auto-organizar de uma forma melhor do que os frouxos laos de lealdade existentes.
Existem vrias formas de identificar tais laos de relaes recprocas.
Neste estudo comecei observando as estruturas governamentais e as relaes Estado-sociedade e seus impactos em termos de mudanas sociais, e
mais especificamente na organizao industrial. Outra alternativa seria comear analisando as estruturas sociais, e a partir da tentar explicar o surgimento de formas particulares de organizao do Estado e das relaes Estado-sociedade.
Qualquer que seja o rumo tomado, o objetivo final o mesmo: captar a
dinmica das relaes Estado-sociedade e junt-las hiptese weberiana
de que a organizao interna da burocracia o desafio bsico enfrentado
pela abordagem comparativa institucional. As generalizaes analticas
devem estar sedimentadas na anlise de evidncias histricas especficas.
Temos que considerar a co-variao das estruturas do Estado, das relaes
Estado-sociedade, e dos resultados em termos de desenvolvimento. O que
separa os Estados que incorporam o pesadelo neo-utilitarista dos Estados

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que podem legitimamente pretender ser desenvolvimentistas? Como funcionam os projetos conjuntos de transformao? Que tipos de papis do
Estado esto envolvidos? Como os projetos compartilhados bem-sucedidos mudam as relaes entre o Estado e seus colaboradores privados?
O uso da evidncia histrica comparativa para responder a essas questes
permite explorar a oportunidade oferecida pelo recuo do neo-utilitarismo
e moldar uma viso mais satisfatria do papel do Estado no processo de desenvolvimento.
Mesmo em um mundo onde a influncia dos mercados globais nas polticas e sociedades nacionais inevitvel, a tarefa de construir um enfoque
comparativo institucional para o Estado permanece crucial. O caos econmico da Rssia de hoje demonstra a tolice de assumir que mercados podem
preencher o hiato criado pela destruio do pouco eficiente (e repressivo)
aparato de Estado. Da mesma forma, a recente perda do controle financeiro
no Leste Asitico demonstra como a capacidade dos Estados mais robustos
pode ser erodida quando se assume que uma conexo mais estreita com
mercados internacionais suficiente para promover crescimento e estabilidade. Ao mesmo tempo, o crescimento de novas instituies regulatrias
internacionais como a OMC demonstra a convico do capital global de que
a sobrevivncia de mercados globais depende da construo de uma capacidade regulatria.
Apesar do enfoque comparativo institucional continuar a fazer sentido
mesmo em um mundo supostamente neoliberal, o desafio de construir este
enfoque constitui um teste para as habilidades intelectuais e a imaginao
at mesmo para os mais reconhecidos pensadores e pesquisadores. Uma
coisa reconhecer que a transformao econmica requer um aparato de
Estado capacitado e coerente, com um certo grau de autonomia em relao
a interesses econmicos poderosos. Ser capaz de especificar o processo poltico e organizacional que pode permitir a Estados especficos construir novas capacitaes uma tarefa muito mais difcil. Uma coisa reconhecer
que uma ao efetiva do Estado requer parcerias com a sociedade civil. Especificar as condies necessrias para evitar que parcerias degenerem em
corrupo e clientelismo tambm muito mais difcil. O enfoque comparativo institucional no oferece respostas fceis, mas leva-nos a fazer as perguntas certas.

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RESUMO

O debate sobre o papel do Estado no desenvolvimento vem sendo dominado, desde o final da dcada de 1970, pelo pensamento poltico neoliberal.
No entanto, a crescente inadequao das vises tericas neo-utilitaristas
para lidar com a questo econmica e social requer a busca de alternativas.
O objetivo deste artigo apresentar os elementos de uma alternativa de carter institucionalista, a partir do trabalho de Weber e de economistas como
Polanyi, Gerschenkron e Hirschman. Vrias percepes contemporneas
foram adicionadas a esses trabalhos pioneiros, inclusive insights oferecidos
por revisores da teoria neo-utilitarista como Amsden e Wade. A combinao de pesquisas recentes com conhecimentos mais consolidados fornece a
base para uma abordagem institucional comparativa de grande promessa
heurstica.
ABSTRACT

The political hegemony of neoliberalism and the theoretical hegemony of


the neo-utilitarism dominated the terms of the debate on the role of the
state on development from the end of the 1970s through most of the 1980s,
but by the end of the 1980s it was clear that something new was needed. As
the attractiveness of simplistic, asocial versions of neo-utilitarism dissipates,
the task of filling the gap with an institutionalist alternative becomes more
urgent. The aim of this article is to outline the elements of such alternative,
based on the work of Weber and institutional economists like Polanyi,
Gerschenkron and Hirschman. A variety of contemporary insights is added
to this recuperation of earlier tradition, including Amsden and Wade.
A synthetic combination of recent research with the durable insights of earlier work can provide the basis for a comparable institutional approach of
great heuristic promise.
NOTAS

1. Relatado no Financial Times, 7 out. 1991.


2. Ver, por exemplo, Dutkiewcz e Williams (1987).
3. The Other Path (1989) de Hernando de Soto provavelmente o manifesto de decepo
indgena mais conhecido.
4. No corao da viso neo-utilitria estava a teoria da escolha pblica como foi desenvolvida por James Buchanan, laureado com o prmio Nobel, e seus colaboradores

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Tollison e Tullock (ver Buchanan, Tollison e Tullock, 1980). Niskanen (1971) tambm um pioneiro no ataque ao Estado, e Auster e Silver (1979) oferecem um exemplo
particularmente claro do gnero. A recente reemergncia da economia poltica
neoclssica (ver Collander, 1984) representa uma perspectiva similar, embora menos
extrema.
5. Para uma perspectiva similar, ver Nelson e Winter (1982).
6. Se olharmos num nvel mais geral e compararmos o desempenho do estatismo da dcada de 1970 com o desempenho da orientao para o mercado dos anos 80, difcil
argumentar que a revoluo neoliberal tenha tido conseqncias dramticas para o
desenvolvimento. Em retrospecto, o desempenho de pases em desenvolvimento nos
anos 50 e 60 so bem impressionantes. Killick (1986, p. 105, tabela 1) observa que durante as dcadas de 1950 e 1960 o ndice de crescimento dos pases em desenvolvimento
era superior tanto ao desempenho atual dos industrializados originais quanto ao seu desempenho histrico.
7. Callaghy (1989, p. 133) cita o relatrio do Banco Mundial de 1988 sobre emprstimos
de ajuste como um exemplo da nova nfase na construo institucional.
8. Ver Evans e Stephens (1988a) para uma verso mais geral desta crtica.
9. Para uma excelente copilao de recente trabalho sobre instituies, ver Powell e
DiMaggio (1991).
10. Especialmente no caso da Rssia do fim do sculo XIX.
11. Existe uma afinidade bvia entre a perspectiva Gerschenkron/Hirschman e a abordagem neo-schumpeteriana do crescimento (Nelson e Winter, 1982).
12. Ver Granovetter (1985) para uma discusso sobre insero.
13. Ver Powell e DiMaggio (1991, p. 5-6) para uma discusso sobre o surgimento do institucionalismo entre os seguidores da tradio de escolha racional na cincia poltica.
14. Por exemplo, a operao do mercado residential housing nos Estados Unidos usada
para ilustrar um caso institucional eficiente (North, 1990, p. 61-63).
15. Pyrethrum, onde os polticos ansiosos por conseguirem a posio de porta-voz para
os pequenos agricultores lutam por pagamentos mais altos e imediatos na entrega da
safra, um caso arquetpico (Bates, 1989, p. 87). Este caso particularmente interessante porque, como observa Bates (p. 86), contradiz a lgica genrica olsoniana
(Olson, 1965) que influencia muito a argumentao de Bates em seu livro de 1981.
16. Toye afirma (1991b, p. 329) que muito poucos economistas desenvolvimentista acreditavam, h 40 anos, que o Estado nos pases em desenvolvimento estava interessado,
sem reservas, em maximizar o bem-estar social. A pretenso benevolente do Estado
era um mito conveniente adotado por razes de pura diplomacia ou por esperanas
reformistas.
17. Para um retrospecto sobre as mudanas nas concepes do Estado das teorias marxistas,
ver Carnoy (1984).
18. Ver o captulo introdutrio de Skocpol em Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985).

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19. Ver, por exemplo, a bibliografia citada em Rueschemeyer e Evans (1985), assim como a
discusso sobre Estados desenvolvimentistas que se segue. Ao me concentrar em estudos que tinham o Terceiro Mundo como seu foco emprico, acabei por negligenciar a
nova literatura sobre o papel do Estado em pases industriais avanados que adotaram a
abordagem institucionalista comparativa, iniciada pelo clssico de Katzenstein (1978).
Ver Zysman (1993) para uma reviso recente desta bibliografia.
20. Em seu recente trabalho, Migdal (1994) se direciona para um reconhecimento mais
explcito sobre a possibilidade de projetos compartilhados, vendo as relaes soma
zero como contingentes, e no genricas.
21. Bates e Migdal se concentram em casos diferentes. Migdal usa Serra Leoa como seu caso
principal, enquanto Bates analisa o Qunia, concluindo que as relaes Estado-sociedade so diferentes das observadas na frica Ocidental.
22. Amsden e Wade so, claro, apenas dois exemplos de uma srie de anlises sobre a sia
Oriental utilizando a abordagem comparativa institucional. Elas variam de Haggard
(1990), que usa uma anlise que privilegia o papel de instituies polticas para revisar
as interpretaes neoclssicas tradicionais sobre o crescimento do Leste Asitico, a
Cumings (1987), que focaliza a histria poltica da regio, e a Hamilton e Biggart
(1988), que enfatizam as diferenas culturais e institucionais entre os pases da regio.
23. Deve-se observar que o que Amsden rotula de industrializao tardia a industrializao de meados do sculo XX que Hirschman chamou de industrializao pstardia, distinta da industrializao tardia do sculo XIX e incio do sculo XX de
Gerschenkron.
24. Para uma discusso mais ampla das diferenas entre Gerschenkron, ver Amsden (1992).
25. O Banco Mundial continuou a negar o valor das intervenes feitas para promover o
crescimento de indstrias especficas. Entretanto, esta posio representou um retrocesso definitivo na pergunta de quanto para que tipo de envolvimento funciona. Alm
disso, crticas subseqentes criaram dvidas sobre se mesmo esta reivindicao mais
restrita poderia ser defendida com sucesso a longo prazo. Ver Rodrik (1994, p. 12-21).
26. Para trabalhos mais recentes sobre a hiptese do insulamento, ver, por exemplo,
Haggard (1990) ou Haggard e Kaufman (1992).
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