PEA CABRERA, Alonso y JIMNEZ VIVAS, Javier.

Principios y Garantas del Derecho Administrativo Sancionador. Revista

Actualidad Jurdica, Gaceta Jurdica, T. 189, agosto 2009, pp. 213-223 (PRIMERA
PARTE).

PRINCIPIOS Y GARANTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Alonso Pea Cabrera Freyre
Javier Jimnez Vivas

Sumario:
1. Conceptos preliminares; 2. Naturaleza Jurdica del Derecho Administrativo
Sancionador; 3. Principios del Derecho Administrativo Sancionador;
4. A manera de conclusin.

1.

CONCEPTOS PRELIMINARES

El Derecho Pblico sancionador constituye una esfera jurdica de primer orden

en un Estado de Derecho, pues a partir de sus dictados, se confirma la vigencia fctica
de las normas as como la tutela de los bienes jurdicos institucionales.
La potestad coactiva-estatal, se basa en la propia auto-constatacin del
Estado, de regular la vida de los comunitarios conforme a la sancin de una serie de
dispositivos legales. Tal facultad represiva se orienta a configurar un determinado
modelo de sociedad, de pleno respeto hacia los bienes jurdicos fundamentales,
motivando la realizacin de modelos de conducta valiosos, que se ajusten a los roles
que se contienen en el Derecho positivo vigente.
Es sabido que el Estado en base a su ius imperium, cuenta con legitimidad social y jurdica-, para proceder a verdaderas intrusiones en el mbito de los derechos
fundamentales. La admisin de dicha potestad, ha de sustentarse en un acto de plena
soberana, que es delegada por los comunitarios a partir a los rganos de gobierno,
mediando los procedimientos y mecanismos previstos en la Ley. Dicha coaccin
estatal adquiere la mayor intensidad, cuando el Estado hace uso del ius puniendi, a fin
de tutelar los bienes jurdico fundamentales, cuando se pone en peligro la coexistencia
pacfica de la sociedad, cuya meta es la prevencin de la criminalidad, poniendo
nfasis en la intimidacin y disuasin del colectivo y, desde otro plano, en cuanto una
perspectiva individual, en cuanto a la enmienda del sujeto infractor; esto quiere decir,
que ante una conducta infractora de la norma, surge de forma inmediata la reaccin
estatal, que ha de manifestarse con una pena y/o medida de seguridad.

Magster en Ciencias Penales por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Ttulo en Postgrado en Derecho Procesal Penal por la Universidad Castilla La Mancha (Toledo-Espaa), ex -Asesor
del Despacho de la Fiscala de la Nacin. Autor de obras de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal
(Derecho Penal. Parte General. Teora General del Delito, de la pena y sus consecuencias jurdicas;
Derecho Penal. Parte Especial. 2 Tomos; Exgesis al nuevo Cdigo Procesal Penal. 2 Tomos).

Abogado y Magister en Derecho Civil, Ttulo y Grado conferidos por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Ha concluido sus estudios de Doctorado en la Universidad Nacional Federico
Villarreal. Ha publicado el libro Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo
(2010) y diversos artculos sobre Derecho Procesal Administrativo, Derecho Administrativo y
Derecho Constitucional en revistas especializadas.

Empero, el orden jurdico-estatal no slo cuenta con el resorte coactivo del

Derecho penal, sino que en dicho alud, aparece tambin el Derecho Administrativo
sancionador, que tiene por objeto la sancin de aquellas conductas que afectan la
optimizacin y eficiencia de las tareas de la Administracin Pblica. Con ello, se
conforma una doble va sancionadora, donde el ius puniendi estatal, ha de intervenir
nicamente ante aquellas conductas de mayor disvalor que se manifiesten en el
mbito de la Administracin; por lo que la actuacin del Derecho Administrativo
sancionador, si se quiere decir, asume una primera lnea, dentro del abanico de
respuestas jurdicas que cuenta el ordenamiento jurdico-constitucional.
Dicho lo anterior, hemos de definir primero el mbito de incidencia de las
normas del Derecho Administrativo sancionador: dicha esfera del Derecho Pblico, ha
de significar la reaccin jurdico-estatal ante aquellos comportamientos antijurdicos
(accin u omisin) que reporten una contravencin a normas de orden administrativo.
Normas que contienen determinadas prohibiciones conductivas, a su vez, mandatos
normativos, que obligan al funcionario y/o servidor a la realizacin de acciones
dirigidas a salvaguardar la buena marcha de la Administracin o, su defecto, a la
realizacin de prestaciones a cargo del administrado.
Se dice en la doctrina, que el Derecho Administrativo Sancionador comprende
aquella parte del ordenamiento jurdico que regula los principios de la potestad
sancionadora de la Administracin, las normas para su ejercicio (procedimiento) y las
especialidades que presenta el rgimen de las infracciones y sanciones
administrativas en cada uno de los sectores en que se desarrolla la actividad
administrativa1.
Si bien la pena es una reaccin jurdica privativa del Derecho Penal, que
genera los costes ms gravosos para los bienes jurdicos fundamentales del sujeto
culpable, no es menos cierto que las sanciones que se aplican bajo los derroteros del
Derecho Administrativo Sancionador, reportan tambin afectaciones a intereses
jurdicos fundamentales del sujeto infractor; v.gr, una multa pecuniaria o el cierre de un
establecimiento comercial afectan significativamente el patrimonio del administrado; y
si nos conducimos a la parcela del Derecho Administrativo Disciplinario, advertimos
sanciones muy severas, como la destitucin del cargo; de manera, que dichas
sanciones deben ser el resultado de un procedimiento administrativo en sujecin
estricta a los principios garantsticos, que guan su actuacin. Vemos dichos
principios en el numeral 1.2 del artculo IV de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (LPAG), segn el cual: Los administrados gozan de todos los
derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a
obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La
regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto sea
compatible con el rgimen administrativo.
La doctrina especializada en Derecho Penal y Derecho Procesal Penal, ha
realizado un encomiable esfuerzo terico-conceptual a lo largo de los ltimos tiempos,
para que la pena y/o medida de seguridad, constituya una respuesta estatal cuya
legitimidad repose en la racionalidad y justicia de sus mandatos. Se trata de una
garanta que no slo responde desde las bases del Derecho Penal material, sino que
se extiende al Proceso Penal, dando lugar a un mecanismo procesal respetuoso de las
garantas fundamentales de los justiciables, tal como se desprende del Ttulo
Preliminar del nuevo Cdigo Procesal Penal (CPC) del 2004 2. Toda esta proyeccin
garantista irradia tambin al Derecho Administrativo Sancionador, desencadenando
una serie de incidencias dogmticas, que recin esta tomando rigor en nuestro pas,
1

Fuentes Bardaji, J. (D); Manual de Derecho Administrativo Sancionador. Thomson Arazandi, 2005,
cit., p. 117.
Vide, al respecto, Pea Cabrera Freyre, Alonso; Exgesis al nuevo Cdigo Procesal Penal. 2 Tomos.
RODHAS, Lima, 2009.

producto de la sancin de la LPAG; pero que sin embargo -en puridad de la verdadpoca es la bibliografa nacional que se encargado de su estudio.
Con lo anterior planteamos una especie de extra-polacin de los criterios
rectores del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, lgicamente con
sus propios matices y particularidades. As, en la sentencia del Tribunal Supremo
espaol, al sealar lo siguiente: Los principios inspiradores del orden penal son de
aplicacin, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son
manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia
Constitucin (artculo 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de
nuestro Tribunal Supremo..., hasta el punto de que un mismo bien jurdico puede ser
protegido por tcnicas administrativas o penales 3.
De entrada, hemos de acotar que los criterios de la imputacin jurdico-penal
no son los mismos que rigen la imputacin jurdico-administrativa. De ah que apunte
MARINA JALVO, que desde el mismo momento en que la potestad represiva es
acaparada en su mayor parte por la jurisdiccin penal, no han faltado esfuerzos
doctrinales tendentes a exponer las diferencias entre ilcitos penales e ilcitos
administrativos para, en su caso, justificar la devolucin de la sancin de los ltimos a
la Administracin4.
En palabras de GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ, el mismo ius puniendi
del Estado puede manifestarse, pues (con la salvedad ya hecha de las penas
privativas de libertad y de otros derechos civiles y polticos), tanto por la va judicial
penal como la va administrativa.5 Mas con ello decimos an muy poco, en el sentido
de que dicho plano es objeto de mucha discusin en la doctrina, a partir de ciertos
criterios que se han ido construyendo -en la doctrina y en la jurisprudencia-, para
precisamente permitir una injerencia desde el doble esfera del Derecho Pblico
Sancionador, por ello resulta imprescindible situarnos en los puntos de anlisis que
deben ser analizados para el desarrollo en cuestin.
Cabe indicar que la distincin entre el Derecho Penal y el Derecho
Administrativo Sancionador, puede ser definido a partir de varios baremos
cuantitativos y cualitativos. Mientras los primeros hacen alusin a trminos
cuantificables del dao producido, los segundos hacen referencia al grado de la lesin
provocada. As tambin, las diferencias han de ser observadas, desde la naturaleza de
la reaccin jurdico-estatal como del rgano funcional encargado del procedimiento. La
pena de prisin es privativa del Derecho Penal; por su parte, las sanciones en el
Derecho Administrativo son de naturaleza pecuniaria. As, en la doctrina nacional se
seala que, en realidad, el procedimiento administrativo sancionador regulado resulta
totalmente autnomo e independiente de la sancin penal por el delito que pudiera
haberse cometido, ya que la caracterstica principal del primero radica en que se trata
de una actividad represiva y disuasiva de una conducta temeraria o ilcita del
administrado que afecte fundamentalmente el principio de conducta procedimental6.
Parafraseando a CORTS DOMNGUEZ, diremos que el derecho a la
imposicin de penas criminales es exclusivamente del Estado; slo el Estado (en
cuanto que rgano judicial) tiene la legitimidad, la soberana y el imperium necesarios
para castigar penalmente los hechos punibles que as son reconocidos como tales en
el Cdigo Penal7.

5
6

Citada por Garca de Enterra, E. y Fernndez, T.R.; Curso de Derecho Administrativo. II, Thomson Civitas, Madrid, 2005, cit., p. 166.
Marina Jalvo, B.; El Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos. 3era. Edicin, editorial LEX
NOVA, Espaa, 2006, cit., p. 67.
Garca de Enterra, E. y Fernndez, T.R.; Curso de Derecho Administrativo, II, cit., p. 165.
Cervantes Anaya, D.A.; Manual de Derecho Administrativo. Editorial RODHAS, Lima, 2009, cit., p.
573.
Corts Domnguez, V. y Moreno Catena, V.; Derecho Procesal Penal. 2da. Edicin, Tirant lo blanch,
Valencia, 2005, cit., p. 159.

2.

NATURALEZA
SANCIONADOR

JURDICA

DEL

DERECHO

ADMINISTRATIVO

Sobre este punto poco se ha dicho, limitndose a sostener que la legitimidad

de las sanciones administrativas reside en el ius imperium del Estado, al igual que las
sanciones del Derecho Penal. En definitiva, el Estado cuenta con plena potestad para
disponer consecuencias jurdicas, a todos aquellos que desobedecen los mandatos
normativos, y ello es as en mrito a la vigencia estricta del principio de legalidad. La
sujecin a las normas constituye la esencia misma del Estado de Derecho, pues dicho
modelo se define por el imperio de la Ley y por el cumplimiento de sus dictados por
parte de todos los destinatarios.
Cuando hablamos del Derecho Administrativo Sancionador, nos referimos a un
doble plano a saber: primero, el marco de las sanciones que se imponen a los
administrados, por vulnerar normas administrativas de estricto cumplimiento y,
segundo, al rgimen disciplinario de los funcionarios y/o servidores pblicos. Este
segundo plano es definido por el Derecho Disciplinario, en el cual subyace una
especial y particular vinculacin del funcionario con la Administracin, en mrito a la
cual sobre el primero recae una serie de deberes, por eso se puede decir que la
infraccin normativa al rgimen disciplinario supone una infraccin de deber, a partir
de una concepcin rgida de las relaciones disciplinarias de la Administracin con el
servidor, que tiene sus orgenes en las monarquas republicanas en Francia.
Relaciones de deber que se manifiestan en las instituciones castrenses y policiales.
Puede decirse al respecto, que mientras las normas del Derecho Administrativo
Sancionador se dirige a la tutela de los intereses generales, es decir, a una heterotutela; las normas del Derecho Disciplinario se orientan hacia una auto-tutela de la
Administracin, que implica la proteccin de intereses de la Administracin.
Desde entonces, se ha sostenido que las sanciones disciplinarias son las
sanciones especficas de las relaciones de poder o sujecin especial. Apareca as una
categora, la relacin especial de poder o, su correlativa, la relacin de sujecin
especial que an no ha sido desterrada totalmente del rgimen de la funcin pblica 8.
Se explica que junto a una relacin de sujecin general que es la que todos los
ciudadanos tendramos con la Administracin por el simple hecho de serlo, existen
determinadas situaciones en que algunos ciudadanos se hallan ms cercanos a
aqulla por el hecho de trabajar para ella, realizar prestaciones a su favor, prestar
servicios en su nombre, utilizar los servicios pblicos, o estar internos en un centro
penitenciario 9. La peculiaridad de esta especie de sanciones administrativas reside en
dos caracteres: el reconocimiento de una especie de titularidad natural de la
Administracin, derivada de actuar en su propio mbito interno o domstico, tutelando
su propia organizacin y funcionamiento, por una parte; y, en segundo trmino, la
estimacin como ilcitos sancionables de conductas valoradas con criterios
deontolgico ms que estrictamente jurdicos (...)10.
Podramos decir, entonces, que mientras el Derecho Administrativo en su
aspecto bsico, regula la relacin de la Administracin frente a los administrados,
segn una vinculacin de orden general, a la cual se somete cualquier ciudadano; el
Derecho Disciplinario, tiene que ver con una vinculacin especial del funcionario con la
Administracin.
La referida relacin de sujecin especial de poder, es duramente cuestionada
por la doctrina, al permitir una descarga desproporcionada de la coaccin estatal, en
cuanto a la posibilidad de una doble sancin, tanto penal como administrativa.
QUERALT escribe que la jurisprudencia constitucional, a la que ha seguido la
ordinaria, ha sido tan clara como contundente en esta materia: es inconstitucional un
doble castigo penal y administrativo por un mismo hecho, y no slo eso: la jurisdiccin
8
9
10

Marina Jalvo, B.; El Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos, cit., p. 70.
De Fuentes Bardaji, J.; Manual del Derecho Administrativo Sancionador, cit., p. 110.
Garca de Enterra, E. y Fernndez, T.R.; Curso de Derecho Administrativo, II, cit., p. 168.

penal es preferente sobre la gubernativa en orden al esclarecimiento de los hechos,

debiendo paralizarse la segunda hasta tanto los jueces ordinarios hayan dictaminado
sobre el fondo11. Lo dicho se encuentra acorde con lo previsto en el nuevo CPP, pues
cuando el hecho debe ser materia de un Proceso penal, todo lo actuado en la va
administrativa debe suspenderse hasta lo que se resuelta en esta va12 13, lo que no se
ajusta a plenitud con lo reglado en las normas administrativas, que inclusive muchas
de ellas, autorizan persecuciones mltiples sobre un mismo hecho.
La doctrina comparte la idea, de que la idea de una sujecin especial de
poder, importa un debilitamiento significativo de las garantas fundamentales que todo
individuo ha de contar cuando enfrenta la amenaza de una sancin punitiva
(administrativa). Como exponen GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ, las
exigencias de legalidad y de la tipicidad se relajaran o debilitaran notablemente,
incluso hasta su desaparicin pura y simple. Dicha Tesis fue superada por parte del
Tribunal Constitucional (espaol) en su Sentencia del 29 de marzo de 1990, al indicar
que: La naturaleza sancionatoria de la medida (impide) que la distincin entre
relaciones de sujecin general y especial, ya en su misma imprecisa, pueda desvirtuar
aquella naturaleza... y son que, por lo dems, y esto es ms importante, pueda dejar
de considerarse al respecto la posibilidad de que dicho acto incida en los derechos del
administrado con el riesgo de lesionar derechos fundamentales, pues una cosa es,
en efecto, que quepan restricciones en el ejercicio de los derechos en los casos de
sujecin especial y otras que los principios constitucionales (y derechos fundamentales
en ellos subsumidos) puedan ser tambin restringidos o perder eficacia y virtualidad. Y
siempre deber ser exigible en el campo sancionatorio administrativo (no hay duda en
el penal) el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y
tipicidad como garanta de la seguridad del ciudadano14.
Por lo expuesto, la aplicacin de tan cuestionada concepcin terica, no tiene
cabida en el marco de un Estado Constitucional de Derecho, que tiene por obligacin
el respeto irrestricto del contenido esencial de los derechos fundamentales, entre stos
los criterios rectores que limitan la descarga coactiva de todo el Derecho Pblico
Sancionador. Seguir a ultranza dicha teora determina un renunciamiento a las
garantas antes anotadas, so pena de ingresar a un Estado de Polica.
A nuestro entender, la naturaleza jurdica del Derecho Administrativo
Sancionador reposa en la propia legitimidad que tiene el Estado para regular la vida de
los ciudadanos en sociedad; en cuanto a la vigencia de su propia existencia
reguladora15, de ejercer ciertos mandatos normativos, que en las relaciones que se
plasman entre los administrados y la Administracin generan derechos y obligaciones,
por lo que su desobediencia incide en la validez de una reaccin jurdico-estatal, en
este caso la imposicin de una sancin administrativa. Es el principio de legalidad en
toda su concepcin reguladora, que legitima al Estado, de facultar a la Administracin

11
12
13

14
15

Queralt, J.J.; El principio non bis in idem, cit., p. 27.

As, Glvez Villegas, T.A. y otros; El Cdigo Procesal Penal, cit., p. 48.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia recada en el Exp. N 2050-2002-AA/TC, afirm que la
interdiccin a la duplicidad de sanciones respecto de unos mismos hechos conduce tambin a la
necesidad de una juzgamiento con independencia, si es que el ordenamiento permite la posibilidad de
evaluar un mismo hecho bajo pticas y normatividades diferentes (proceso penal y procedimiento
administrativo sancionador, por ejemplo). Ello implica que la apreciacin del hecho puede producirse
de modo idntico en ambos casos. Lo que significa que, en el supuesto de existencia de una dualidad
de procedimientos, el rgano administrativo queda inexorablemente vinculado a lo que en el proceso
penal se haya declarado como probado o improbado.
Garca de Enterra, E. y Fernndez, T.R.; Curso de Derecho Administrativo, II, cit., p. 167.
Dicho poder sancionador, se ejerce mediante la delegacin que los comunitarios deciden en los actos
eleccionarios, donde se eligen a los gobernantes. Los ciudadanos renuncian de cierta forma a una
voluntad individual, conformndose una volunta nica, que asume el Estado, de cuya esencia surge la
legitimidad de las decisiones democrticamente consensuadas-, sobre esta base se edifica toda la
legitimidad del ius puniendi estatal.

a la imposicin de sanciones, fundamental para su correcto ejercicio y como garanta

de seguridad jurdica.
Dichos derechos y garantas tambin son extensibles al Derecho Disciplinario
de la Administracin, pues la especial vinculacin que une al funcionario con la
Administracin, no es fundamento suficiente para despojarlo de dichos derechos
subjetivos. En definitiva, todas las garantas que procederemos a examinar -de forma
correlativa-, son aplicables a todo el mbito del Derecho Administrativo Sancionador,
conforme a lo previsto en el artculo 230 de la LPGA. En palabras de MARINA
JALVO, la actividad administrativa, con independencia de que se encuentre ms o
menos vinculada al mbito interno o organizativo, no puede desarrollarse al margen
del principio de legalidad, de los derechos fundamentales y del control judicial. No es
posible seguir considerando a la potestad disciplinaria como una potestad de carcter
autnomo con origen en la relacin de sujecin especial16.
3.

PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

3.1

El principio de Legalidad

El principio de legalidad se encuentra ntimamente vinculado con el nacimiento

del Estado de Derecho, pues su entrada en vigor se basa precisamente en la divisin
de poderes y en el imperio de la ley. Hasta antes de su entrada en vigencia, la
potestad sancionadora estatal era la manifestacin de un poder arbitrario, totalitario,
ejercido de forma librrima por el Monarca (prncipe); de forma que los sbditos
habran de ser sancionados por la voluntad del Rey y, no por la voluntad de la Ley.
La evolucin al Estado Constitucional de Derecho, tuvo como paradigma
asentar el principio de legalidad como criterio rector de todo el Derecho Administrativo
Sancionador, es decir, el conocido aforismo del nullum crimen nullum poena sine lege
praevia, encuentra fiel reflejo en las Constituciones modernas. Nuestro pas no es la
excepcin, tal como se desprende de su literal d, pargrafo 24 del artculo 2,
concordante con el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Penal de 1991. El
legislador incorpor este principio en la LPAG, numeral primero; con ello se afirma la
concepcin de que el ncleo fundamental de principios del Derecho Penal son
trasladados al Derecho Administrativo Sancionador.
El principio de legalidad tiene una dimensin material y una dimensin formal,
constituyndose en un principio poltico criminal de primer orden en un Estado de
Derecho, que determina una serie de incidencias en el plano poltico y jurdico, como
se ver ms adelante. Su reconocimiento permite generar un estado de seguridad
jurdica y, a su vez, la previsibilidad y predictibilidad de toda la actuacin pblica,
evitando que los comunitarios puedan ser sorprendidos con la imposicin de
sanciones ilegales, arbitarias y a todas luces desproporcionadas.
El primer plano a saber es el de orden material, en el sentido de que la accin
u la omisin que da lugar a la infraccin administrativa, este regulada por Ley, al
momento de su comisin. As, el numeral 1 del artculo 230 de la LPAG, que a la letra
dice lo siguiente: Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un administrado, las
que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de libertad.
En el Expediente N 0010-2002-AI/TC, el Tribunal Constitucional (TC), ha
establecido que el principio de legalidad exige no slo que por ley se establezcan los
delitos, sino tambin que las conductas prohibidas estn claramente delimitadas por la
ley, prohibindose tanto la aplicacin por analoga, como tambin el uso de clusulas
generales e indeterminadas en la tipificacin de las prohibiciones.
A partir de esta consideracin del principio de legalidad y sus implicancias en la
estructuracin del derecho penal moderno, este Tribunal tambin ha establecido, en el
16

Marina Jalvo, B.; El Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos, cit., p. 82.

Expediente N 2050-2002-AA/TC, que: (...) que los principios de culpabilidad,

legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios bsicos del derecho
sancionador, que no slo se aplican en el mbito del derecho penal, sino tambin en el
del derecho administrativo sancionador (). (Fundamento Jurdico N 8).
Este es un criterio de primera lnea que permite asegurar los fines de garanta y
de motivacin; por el primero, garantiza que el sujeto infractor no sea sancionado por
un hecho que no era constitutivo de una contravencin administrativa al momento de
su perpetracin (tempus comissi delicti) y, por el segundo, de que los administrados
puedan adecuar su conducta conforme al directivo que se contiene en la norma, esto
es, su conduccin conductiva conforme a los fines propuestos en la Ley. As tambin,
se exterioriza un efecto disuasorio, de intimidacin, provocando un freno a los
estmulos del agente infractor, sabedor l, que su conducta sea objeto de una sancin
por parte de la Administracin.
El segundo plano a saber, es de orden formal, en lo que refiere a dos
aspectos: primero, desde un aspecto procesal, que el administrador y/o el sujeto
infractor, slo puede ser sancionado por aquellos procedimientos previstos
taxativamente en la Ley, de acuerdo a las reglas del debido proceso y, segundo, que
la regulacin de la conducta reputada como infraccin administrativa, ha de estar
regulada en una norma con rango de Ley. De recibo, la potestad sancionadora estatal
es una facultad que recae exclusivamente en el Parlamento, pues la expedicin de las
leyes, es competencia soberana del Congreso. La sancin de conductas punitivas por
parte del Poder Ejecutivo, mediando Decretos Legislativos, supone una declinacin del
Parlamento, que no se ajusta a los valores esenciales de un Estado de Derecho.
Ahora bien, apuntamos que la contravencin administrativa slo puede ser
sancionada por una norma con rango de Ley (principio de reserva de Ley)17, es decir,
a travs de la decisin soberana del Congreso de la Repblica, conforme al qurum
correspondiente. Sin embargo, es de verse que muchas de las dispersas normas que
tipifican infracciones administrativas, estn contenidas en Decretos Supremos18; en
Reglamentos que son expedidos por las instancias ejecutivas del gobierno.
Se podra decir que se trata de normas administrativas en blanco, en el
sentido de que la Ley no define de forma completa la conducta prohibida, sino que se
remite a norma reglamentaria, en la cual se desarrolla con precisin y exactitud el
comportamiento constitutivo de infraccin administrativa. Existe en nuestro derecho
positivo vigente una frondosa legislacin sancionadora, mediando la sancin de
normas administrativas en blanco.
Se seala en la doctrina, que en esta clase de normas el legislador no define
por completo el contenido de la accin constitutiva de la infraccin, sino que se limita a
dar una orden o establecer una prohibicin cuyo contenido concreto no resulta de la
misma norma sancionadora, sino de otra norma no sancionadora19.
En la jurisprudencia comparada, se ha puesto de relieve que si bien rige en el
Derecho Administrativo Sancionador el principio de reserva de ley, se dice que la
reserva de ley en la regulacin de infracciones y sanciones administrativas no puede
tener una alcance tan estricto como en el mbito penal. No se excluye, por tanto, la
posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero s
que tales remisiones hagan posible una regulacin independiente y no claramente
subordinada a la ley 20.
3.2

17

18
19
20

El principio de Tipicidad

Vide, al respecto, Garca Enterra, E. y Fernndez, T.R.; Curso de Derecho Administrativo, II, cit., p.
171-174.
De acuerdo al inc. 8) del artculo 118 de la Constitucin Poltica del Estado.
De Fuentes Bardaj, J.; Manual de Derecho Administrativo, I, cit., p. 139.
Citado por Marina Jalvo, B.; El Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos, cit., ps. 80-81.

Del aforismo nullum crimen sine lege praevia, no slo se deriva la exigencia
del principio de Reserva de Ley, sino tambin, que la conducta infractora (accin u
omisin), se encuentra tipificada correctamente; esto quiere decir, que el disvalor del
comportamiento cumpla a cabalidad con el principio de determinacin (lex stricta) y
de taxatividad. A la luz de este principio, la descripcin tpica de la conducta debe
tomar lugar a partir de una enunciacin gramatical clara, concisa y precisa. El
administrado (funcionario), deben saber con rayana exactitud los alcances de la
infraccin administrativa, a efectos de ajustar su conduccin conforme a dicha
comprensin normativa.
El artculo 230.4 de la LPAG, fija a la letra lo siguiente: Slo constituyen
conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente
en normas con rango de ley mediante su tipificacin como tales, sin admitir
interpretacin extensiva o analoga. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo
pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar
sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente,
salvo los casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria.
Por su parte, el TC en la sentencia recada en el Exp. N 0010-2002-AI/TC, ha
dejado sentado lo siguiente: Este Colegiado tambin ha establecido que: (...) no debe
identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero,
garantizado por el ordinal "d" del inciso 24) del artculo 2 de la Constitucin, se
satisface cuando se cumple con la previsin de las infracciones y sanciones en la ley.
El segundo, en cambio, constituye la precisa definicin de la conducta que la ley
considera como falta (...) (Exp. N. 2050-2002-AA/TC-Fundamento Jurdico N. 9). El
sub-principio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o
concreciones del principio de legalidad respecto de los lmites que se imponen al
legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen
sanciones, sean stas penales o administrativas, estn redactadas con un nivel de
precisin suficiente que permita a cualquier ciudadano de formacin bsica,
comprender sin dificultad lo que se est proscribiendo bajo amenaza de sancin en
una determinada disposicin legal.
Dicho lo anterior, debe rechazarse, desdearse aquellas formulaciones tpicas
demasiados abiertas; aquellas que abren inmensos espacios de interpretacin a la
Administracin. Un supuesto as concebido permite facultades discrecionales a la
Administracin, que en algunos casos, desemboca en criterios puramente
subjetivos, anclando en decisiones arbitrarias e injustas.
No caben, pues, clusulas generales o indeterminadas de infraccin, que
permitiran al rgano sancionador actuar con un excesivo arbitrio y no con el prudente
y razonable que permitira una especificacin normativa21.
Se encuentra proscrito el empleo de terminologas ambiguas, oscuras y de
contenido meta-jurdico, que por su contenido etreo determinan una excesiva
relatividad en su interpretacin. Aspecto que redunda en un estado de inseguridad
jurdica, al debilitar la predictibilidad y previsibilidad de la actuacin administrativa,
pues casos similares podrn ser resueltos de forma divergente, constituyendo en un
arma de doble filo 22. En algunos supuestos la Administracin ser indulgente con el
sujeto infractor, en otros exteriorizara una respuesta antojadiza y arbitraria, a fin de
sancionarlo con toda severidad. El uso de los trminos decoro, prestigio, honor, buen
nombre, etc., importan valoraciones muy abiertas, puesto que para algunos un mismo
hecho puede ser tico y para otros inmoral.
Al tipificarse infracciones administrativas abiertas, puede dar paso a criterios de
interpretacin que extienden su radio de accin ms all de sus alcances normativos,
21
22

Garca de Enterra, E. y Fernndez, T.R.; Curso de Derecho Administrativo, II, cit., p. 174.
As, Marina Jalvo, al sostener que para que la seguridad jurdica resulte garantizada es preciso que
puedan conocerse las conductas prohibidas y las consecuencias sancionadoras que de ellas se derivan,
de modo que los ciudadanos puedan orientar su comportamiento apartndose de las conductas ilcitas;
El Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos, cit., p. 147.

configurndose una interpretacin analgica in malan partem, que en el campo del

Derecho Administrativo Sancionador resulta prohibido, concordante con el artculo III
del Ttulo Preliminar del Cdigo Penal. 23 24
3.3

El principio del Debido Procedimiento

Hemos dicho antes, que tanto la potestad sancionadora de la Administracin

como las sanciones que ella puede aplicar deben encontrarse autorizadas por una
norma con rango de ley. El siguiente paso, ser el de ejercitar dicha potestad frente a
los sujetos administrados, es decir, el imponerles tales sanciones cuando as
corresponda. Cabe preguntarnos cmo se realiza ello?
La LPAG responde a esa pregunta en el numeral 2 de su artculo 230, la cual,
bajo el acpite de Debido Procedimiento seala que: Las entidades aplicarn
sanciones sujetndose al procedimiento establecido respetando las garantas del
debido proceso. La norma nos indica que la potestad sancionadora se cumplir dentro
de un procedimiento que respete las garantas del debido proceso. Hablamos de
institutos cuya concurrencia y alcances requieren una explicacin.
Refirmonos primero al Procedimiento Administrativo.
Exponiendo las caractersticas del Derecho Administrativo, GARCIA DE
ENTERRIA y FERNANDEZ comentan que:
El Derecho Administrativo, (...) est hecho, pues, de un equilibrio (por
supuesto, difcil, pero posible) entre privilegios y garantas. En ltimo trmino,
todos los problemas jurdico-administrativos consisten y esto conviene tenerlo
bien presente- en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y
reconstruirlo cuando se ha perdido. 25
Ms adelante, continuando en el anlisis del mencionado equilibrio, los mismos
autores indican que:
El principio de legalidad y su garanta en el recurso contenciosoadministrativo y el de responsabilidad patrimonial de los entes pblicos,
constituyen () los dos grandes soportes estructurales del Derecho
Administrativo, cuyo equilibrio, amenazado siempre por el peso inicial de las
prerrogativas del poder, depende, justamente, de su correcto juego. 26
El Procedimiento Administrativo es una importante expresin del principio de
legalidad en el Derecho Administrativo, y a su vez la mayor garanta que posee todo
sujeto ante la Administracin. Podemos conceptualizarlo, siguiendo a DROMI como
(...) el instrumento jurdico por el que se viabiliza el actuar de la relacin administrado
administracin, constituyendo () la herramienta ms idnea como reaseguro
contra los desbordes del obrar de la Administracin, ello en la medida que () el
procedimiento administrativo regla el ejercicio de la prerrogativa pblica y de los
derechos subjetivos y libertades pblicas. (), es, en suma, un instrumento de
gobierno y de control. Cumple una doble misin republicana: el ejercicio del poder por
los carriles de la seguridad y la legalidad, y la defensa de los derechos por las vas
procesales recursivas y reclamativas. 27
Abordemos ahora el tema de las Garantas del Debido Proceso.
La nocin de Debido Proceso hace mencin, desde sus orgenes, a diversas
garantas que el ordenamiento legal debe reconocer a una persona durante un
proceso y frente a la autoridad estatal que lo dirige. Hoy, puede decirse que el Debido
Proceso es el cumplimiento de todas las garantas y todas las normas de orden
23

Vide, al respecto, De Fuentes Bardaj, J.; Manual de Derecho Administrativo, I, cit. p. 157-158.
Vide, al respecto, Pea Cabrera Freyre, A.R.; Derecho Penal. Parte General. Editorial RODHAS,
Lima, 2009, cit., ps. 140-145.
25
Garca de Enterra, E. y Fernndez, T.R. Curso de Derecho Administrativo. I, cit., p. 53.
26
Idem., II, pp. 357-358.
27
Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, 7 edicin, pp. 889890.
24

pblico que deban aplicarse en el caso de que se trate. El Debido Proceso consiste
en llevar un proceso de acuerdo a derecho.28
La larga evolucin de la nocin de Debido Proceso, encontr su punto ms alto
en su incorporacin en varios documentos internacionales y en las constituciones de
diversos pases. En el mbito internacional, la Convencin Americana de Derechos
Humanos, suscrita el 22 de noviembre de 1969, ha recogido el derecho al Debido
Proceso en el numeral 1 de su artculo 8; lo mismo hizo el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, que, vigente desde el 23 de marzo de 1976, lo consagra
en el numeral 1 de su artculo 14. En el caso peruano, la Constitucin Poltica de
1993 lo recoge en el inciso 3 de su artculo 139.
La visin del Debido Proceso como un derecho fundamental, y su rango
constitucional, permiten entre otras cosas, establecerlo con carcter absoluto para
cualquier proceso o procedimiento y ante cualquier persona o autoridad, sin que
ninguna autoridad pueda invocar que no se encuentra sujeta al mismo.29 Es este,
quizs el aspecto ms importante de su positivizacin y, en ese sentido, tambin el
ms empleado por nuestro TC, el cual, a travs de varias sentencias, llev adelante el
desarrollo de dicha idea, concretada en la sentencia dictada con fecha 29 de agosto
de 2006 en el Expediente N 3075-2006-PA/TC, al expresar que:
Como este Colegiado ha tenido oportunidad de sealar mediante uniforme y
reiterada jurisprudencia, el debido proceso es un derecho fundamental de
naturaleza procesal con alcances genricos, tanto en lo que respecta a los
mbitos sobre los que se aplica como en lo que atae a las dimensiones sobre
las que se extiende. Con relacin a lo primero, (...) dicho atributo desborda la
rbita estrictamente judicial para involucrarse o extenderse en otros campos
como el administrativo, el corporativo particular, el parlamentario, el castrense,
entre muchos otros, dando lugar a que en cada caso o respecto de cada
mbito pueda hablarse de un debido proceso jurisdiccional, de un debido
proceso administrativo, (...). Por lo que respecta a lo segundo, (...), las
dimensiones del debido proceso no slo responden a ingredientes formales o
procedimentales, sino que se manifiestan en elementos de connotacin
sustantiva o material, lo que supone que su evaluacin no slo repara en las
reglas esenciales con las que se tramita un proceso (juez natural,
procedimiento preestablecido, derecho de defensa, motivacin resolutoria,
instancia plural, cosa juzgada, etc), sino que tambin, y con mayor rigor, se
orienta a la preservacin de los estndares o criterios de justicia sustentables
de toda decisin (juicio de razonabilidad, juicio de proporcionalidad, interdiccin
de la arbitrariedad, etc.). As las cosas, el debido proceso es un derecho de
estructura compleja, cuyos alcances corresponde precisar a la luz de los
mbitos o dimensiones en cada caso comprometidas. (...). 30
Los alcances del debido proceso administrativo o debido procedimiento,
aparecen detallados en el numeral 1.2 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la LPAG:
Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo.
()
1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo,
que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas, a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La
institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios

28

Cfr. Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Fondo Editorial PUCP, Lima,
1999, T. 5, p. 55.
29
Cfr. idem., p. 56.
30
Fundamento 4 de la Sentencia del Proceso de amparo seguido por la Escuela Internacional de
Gerencia
High
School
of
Management
(EIGER)
contra
INDECOPI
y otra
(http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-A.A.html).

del Derecho administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil

es aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo.
().
De acuerdo a lo anterior, desenvolver la potestad sancionadora dentro de un
Debido Procedimiento, significa desarrollarla respetando las garantas del debido
proceso judicial dentro del Procedimiento Administrativo Sancionador, considerando
los aportes que a dicha aplicacin brinden los principios del Derecho Administrativo. 31
3.4

El principio de Razonabilidad
(Contina en la SEGUNDA PARTE)

PEA CABRERA, Alonso y JIMNEZ VIVAS, Javier.

Principios y Garantas del Derecho Administrativo Sancionador. Revista
Actualidad Jurdica, Gaceta Jurdica, T. 189, agosto 2009, pp. 213-223 (PRIMERA
PARTE).

31

Para ahondar en el tema del Debido Procedimiento, puede consultar a: Jimnez Vivas, Javier, Qu es
el Debido Procedimiento Administrativo? Revista Actualidad Jurdica, Gaceta Jurdica, T. 167,
Lima, octubre 2007, pp. 166-170.