Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina

Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

CLAD

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Introduccin
La reforma del Estado se ha convertido en el tema central de la agenda poltica mundial. El
origen de este proceso tuvo lugar cuando el modelo de Estado montado por los pases
desarrollados en la postguerra, propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en el
capitalismo, entr en crisis hacia fines de la dcada de 1970. En un primer momento, la respuesta
a la crisis fue la neoliberal-conservadora. Dada la imperiosa necesidad de reformar el Estado,
restablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la balanza de pagos de los pases en crisis, se
aprovech la oportunidad para proponer simplemente la reduccin del tamao del Estado y el
predominio total del mercado. La propuesta, sin embargo, tena poco sentido desde el punto de
vista econmico y poltico. En efecto, despus de algn tiempo se constat que la solucin no
estara en el desmantelamiento del aparato estatal, sino en su reconstruccin.
Se trata de construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad postindustrial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los
contratos econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos
sociales y la competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo,
una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de
intervencin estatal.
La construccin de un nuevo tipo de Estado es tambin el gran tema para la Amrica
Latina. Pero ms all de la existencia de un contexto global de reformas, se presentan importantes
peculiaridades latinoamericanas. En primer lugar, en lo que tiene que ver con la situacin inicial
de la crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que la que exista en el mundo
desarrollado. No slo estos pases entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al
agotamiento del modelo anterior de desarrollo econmico (modelo de sustitucin de
importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crnico en casi todo el
continente. La no resolucin de estos problemas estructurales determin que la dcada de 1980
estuviese marcada, para la mayora de las naciones latinoamericanas, por el estancamiento y por
altas tasas de inflacin.
Ante este escenario econmico, la primera generacin de reformas prioriz la dimensin
financiera de la crisis del Estado. As, las reformas orientadas hacia el mercado, sobre todo la
apertura comercial y el ajuste fiscal, fueron las principales medidas tomadas en los aos' 80. En
la bsqueda de la estabilizacin de la economa ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la
mayor parte de los casos, el xito ms importante de esta primera ronda de reformas.
Un balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo objetivo
ltimo era disminuir el tamao del Estado, no resolvi una serie de problemas bsicos de los
pases latinoamericanos. Por esto, se ha venido proponiendo una segunda generacin de
reformas, con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. El diagnstico actual afirma que el
Estado contina siendo un instrumento fundamental para el desarrollo econmico, poltico y
social de cualquier pas, an cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada
en el patrn nacional-desarrollista adoptado en buena parte de Amrica Latina, y al modelo
social-burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la post-guerra.
En el proceso de reconstruccin del Estado latinoamericano, el mayor desafo est en
compatibilizar las tendencias mundiales de cambio con las especificidades de la regin. En lo que
se refiere a los cambios estructurales con impacto mundial, Amrica Latina tiene, ante todo, que
prepararse para enfrentar la competencia econmica internacional que trajo consigo la
globalizacin. En este caso, el Estado debe modificar sus antiguas polticas proteccionistas,
sustituyndolas por medidas que induzcan a las empresas a ser ms competitivas en el nuevo
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ambiente econmico mundial. Para alcanzar esta meta, es preciso contar con un slido proyecto
para el sector del comercio exterior, con miras a aumentar la participacin de los pases en el
flujo de comercio mundial; asimismo, los recursos pblicos y privados deben ser canalizados
estratgicamente para programas en las reas de educacin y de ciencia y tecnologa.
El cambio del papel del Estado en los sectores econmicos y sociales es otra tendencia
estructural. La actuacin del Estado debe orientarse primordialmente hacia el rea social,
asegurando la universalidad de los servicios de salud y educacin, y hacia la creacin de
instrumentos que ayuden a promover el desarrollo econmico, garantizando las condiciones
macroeconmicas favorables a la inversin privada y al aumento de la competitividad sistmica
del pas, mediante polticas slidas en los sectores de ciencia y tecnologa y del comercio
exterior. La gran modificacin del papel del Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que
concierne a la forma de intervencin, en el plano econmico y en el plano poltico.
En este sentido, en trminos econmicos, en lugar de una intervencin directa como
productor, el aparato estatal debe concentrar sus actividades en la regulacin. Las privatizaciones
y la creacin de agencias reguladoras forman parte de este proceso. Igualmente, el Estado debe
desarrollar su capacidad estratgica para actuar junto al sector privado y a la universidad, a
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efectos de crear un entorno adecuado al aumento de la competitividad de las empresas . Se
destaca que el Estado tambin debe actuar para que los nuevos ciclos de desarrollo y la elevacin
de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al uso de los recursos naturales, al
incremento de la base tecnolgica y a la distribucin de la renta, escapando as del crculo vicioso
del crecimiento empobrecedor que caracteriz a Amrica Latina en el pasado.
En el rea social, el camino est en fortalecer el papel del Estado como formulador y
financiador de las polticas pblicas. Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la capacidad
catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer
Sector, para compartir la responsabilidad en la ejecucin de los servicios pblicos,
principalmente los de salud y educacin bsica. Pero debe hacerse un primer llamado de atencin
para el caso latinoamericano: es necesario mantener el poder de intervencin estatal directa, en
caso de que no estuviesen dadas las condiciones sociales mnimas para compartir las actividades
con la sociedad. Por consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones en las cuales los servicios
podrn ser suministrados por ms de un proveedor y/o por entidades pblicas no estatales, de
aquellas situaciones en las que el aparato estatal ser el nico capaz de garantizar la uniformidad
y la realizacin sin interrupciones de las polticas pblicas.
Estos cambios estructurales, entre otros, slo pueden ser viabilizados en Amrica Latina en
el caso de que los proyectos de reformulacin estatal tomen en consideracin tres grandes
problemas especficos de la regin, a saber: la consolidacin de la democracia, la necesidad de
retomar el crecimiento econmico, y la reduccin de la desigualdad social. Son estas tres
especificidades que, en gran medida, plantean nuevos horizontes a la reforma del Estado en
Amrica Latina, para constituir una perspectiva diferente de la anterior, meramente financiera y
tecnocrtica.
La redemocratizacin es un aspecto importante para la reforma del Estado en Amrica
Latina, ante todo porque afecta la dinmica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas
dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de
modificaciones profundas en el sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos,
algunos atrincherados desde hace dcadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se
plantea cuando se pasa de la primera generacin de reformas, realizada por un pequeo grupo de
tcnicos y burcratas aislados dentro del Estado, a la siguiente generacin, en la cual es

fundamental la concrecin de coaliciones democrticas que sustenten el proceso de reforma del

Estado.
La nueva etapa de reformas debe ser aprobada por sistemas polticos surgidos hacia el fin
del ciclo autoritario, pero que, en su mayora, no consolidaron inmediatamente la democracia. El
hecho es que la poltica latinoamericana todava est marcada por una mezcla de partidos dbiles,
clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas. Ello no obstante, las lecciones con
respecto al significado nefasto de los regmenes dictatoriales en las naciones latinoamericanas
fortalecen la idea de que no basta con la aprobacin de las reformas del Estado; es preciso
realizarlas en un contexto democrtico, perfeccionando o creando nuevas instituciones polticas.
Es muy cierto que est teniendo lugar un enorme crecimiento de las demandas
democrticas de la poblacin, lo que puede ser visto claramente en el proceso de
descentralizacin poltica que alcanz a diversos pases latinoamericanos. El Informe del Banco
Mundial de 1997 revela que en la actualidad, aproximadamente trece mil gobiernos locales en la
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regin eligen sus dirigentes, contra menos de tres mil hacia fines de los aos 1970 . Pese a esto,
es preciso fortalecer las formas democrticas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad,
aumentando el grado de accountability (responsabilizacin) de parte del sistema. Por esta va, se
procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades pblicas, pudiendo hacerlas,
simultneamente, ms eficientes y de mejor calidad.
Adems de la democratizacin, la reforma del Estado en Amrica Latina se ve afectada por
las cuestiones relativas al desarrollo econmico y a la desigualdad social. Es preciso que el
aparato estatal proporcione tanto las condiciones para un desarrollo econmico sustentable como
que garantice los recursos financieros y administrativos necesarios para reducir la pobreza y las
graves desigualdades sociales existentes en la regin. En relacin con este ltimo punto, basta
recordar que uno de cada tres latinoamericanos vive en situacin de pobreza, y que en quince de
los diecisiete pases de Amrica Latina existe un nivel de desigualdad mayor que el que se podra
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esperar de acuerdo con el grado de desarrollo alcanzado por esas naciones .
Al no resolver estos problemas especficos de Amrica Latina, el actual proyecto de
reforma del Estado tiende, en el corto plazo, a perder legitimidad social. Las reformas realizadas
hasta el momento han resuelto slo la cuestin de la estabilizacin econmica, en tanto que el
desarrollo no se retom con firmeza, la concentracin de la renta no se revirti y todava no se ha
consolidado la democracia.
En este marco, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
cuya misin es la de colaborar con la difusin y el debate de las ideas y las prcticas sobre la
reforma del Estado, en particular de la Administracin Pblica, tiene un papel estratgico que
cumplir: promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. Y esto porque la Reforma
Gerencial de la Administracin, que viene teniendo lugar en un nmero cada vez mayor de
pases, es la que ofrece las mejores respuestas a los desafos econmicos, sociales y polticos que
se presentan en Amrica Latina.
1.- Reconstruyendo el Estado y recuperando su capacidad de gestin
La reconstruccin de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases
latinoamericanos enfrenten en forma ms exitosa los problemas de la redemocratizacin, del
desarrollo econmico y de la distribucin de la riqueza. En este contexto, la implementacin de la
Reforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado,
as como para aumentar la gobernabilidad democrtica del sistema poltico.
La Reforma Gerencial est teniendo lugar en la administracin pblica de varios pases,

como lo muestran distintos estudios comparativos . Sin embargo, a pesar de las caractersticas
comunes de las experiencias de reforma, no hay un sentido unvoco, un nico paradigma
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organizacional que gue a todas las naciones . En consecuencia, en este documento se intentar
definir la Reforma Gerencial que ms se adapta a la realidad y a las necesidades de los pases
latinoamericanos.
El modelo gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas
en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrtico-piramidal de administracin,
flexibilizando la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y, por consiguiente, aumentando
la autonoma de decisin de los gerentes - de ah el nombre de gerencial. Con estos cambios, se
pas de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de
los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este nuevo modelo
procura responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales que acontecen en la
economa y en la sociedad contemporneas.
Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial debe
indefectiblemente adecuarse al contexto poltico democrtico en el cual se encuentra inserto el
sector pblico. La especificidad de la organizacin gubernamental se deriva, en primer trmino,
de la motivacin que la gua: en tanto que las empresas buscan obtener lucros, los gestores
pblicos deben actuar de conformidad con el inters pblico. Ciertamente, los polticos tambin
se orientan por el deseo de ser reelectos y los burcratas pueden ser capturados por los intereses
econmicos. Pero es la necesidad de tener que pasar por el escrutinio democrtico lo que hace a
la accin de polticos y burcratas pasible de control pblico. Este control puede estar presente en
los arreglos de la democracia representativa, en los mecanismos de la democracia directa o, como
ha sucedido ms recientemente, en la participacin de los ciudadanos en la evaluacin de las
polticas pblicas, formas tpicas del modelo gerencial. Este tipo de control democrtico no tiene
similares en las organizaciones privadas.
En el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre el sector pblico y el sector
privado. En el sector privado, el nmero de participantes es restringido, y la capacidad para tomar
decisiones ms rpidas es mayor. El gobierno, por su parte, toma sus decisiones de acuerdo con
procedimientos democrticos, que involucran un nmero mayor de actores y una mayor demora
en el proceso decisorio, sobre todo porque tal sistema presupone el control mutuo entre los
poderes y la fiscalizacin de la oposicin. Finalmente, la legitimidad de una empresa resulta de
su supervivencia en la competencia en el mercado, en tanto que los gobiernos se legitiman por la
va democrtica.
En suma, como bien ha sido afirmado, el gobierno no puede ser una empresa, pero s
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puede tornarse ms empresarial , vale decir que puede ser ms gil y flexible ante los
gigantescos cambios ambientales que afectan a todas las organizaciones.
En los pases en los que viene siendo llevada a cabo, la Reforma Gerencial presupone,
completa y modifica la primera gran reforma del Estado moderno, la reforma burocrtica
weberiana, que instaur un servicio pblico profesional y meritocrtico, condicin esencial para
que la administracin pblica gerencial sustituya a la administracin pblica burocrtica. Y en
este punto se encuentra la especificidad y el desafo de Amrica Latina: ningn pas de la regin
complet la construccin del modelo burocrtico weberiano en los moldes de las naciones
desarrolladas, a pesar de haber tenido lugar la implantacin de importantes ncleos de excelencia
y de reglas de mrito en el servicio pblico en varios casos latinoamericanos. Estos espacios de
administracin pblica burocrtica convivieron con la persistencia del patrimonialismo en varios
sectores y con la designacin de los cargos superiores del escalafn a travs de prcticas

clientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabiliz la profesionalizacin de la alta

burocracia. Por esta razn, concretar la Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina es un
desafo significativamente ms grande que concretarla en Europa o en los Estados Unidos.
Ante este desafo, existe una corriente de opinin que piensa que slo es posible implantar
la Reforma Gerencial del Estado luego de haber recorrido todas las fases del modelo burocrtico
weberiano. Es, realmente, una visin secuencial de la administracin pblica. El CLAD formula
dos objeciones a este punto de vista. En primer lugar, no ha habido un camino nico ni una
frmula institucional homognea, que los pases desarrollados hubiesen adoptado para llegar a la
administracin burocrtica. Un estudio clsico muestra, por ejemplo, cmo los Estados Unidos,
Japn, Gran Bretaa y Francia construyeron sus modelos burocrticos weberianos en formas
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bastante diferenciadas . As, no existe una receta para alcanzar la profesionalizacin del servicio
pblico, que al no ser cumplida en todas sus etapas pudiera implicar el fracaso del modelo.
Esta visin secuencial o evolucionista de la administracin pblica comete otra
equivocacin, al no percibir los problemas generados por el paradigma organizacional presente
en el modelo burocrtico weberiano, as como tampoco sus insuficiencias ante la realidad actual.
En primer lugar, la administracin pblica burocrtica no dio cuenta del problema de la
eficiencia. Como resultado de la disminucin de los recursos a disposicin de los gobiernos, se
torn fundamental aumentar la eficiencia administrativa. Esta cuestin es todava ms importante
en Amrica Latina, donde el Estado es ms pobre, la sociedad es ms desigual y donde, por lo
tanto, es imprescindible la optimizacin de los recursos utilizados en las polticas sociales.
La administracin pblica burocrtica, adems, se transform en un modelo organizacional
auto-referido. Si el modelo burocrtico weberiano fue un instrumento fundamental para impulsar
y garantizar el funcionamiento de las dos primeras ondas democrticas modernas, en 1870 y
luego de la Segunda Guerra Mundial, a partir de fines de la dcada de 1970 este modelo ya no
poda responder a las nuevas demandas de democratizacin del servicio pblico, especialmente
las que surgieron en el nivel local. La administracin pblica se orientaba entonces por reglas y
normas pretendidamente universales, y no de acuerdo con las expectativas de los ciudadanos. Por
su parte, esta estructura burocrtica auto-referida se torn ms rgida, perdiendo la capacidad de
acompaar las profundas modificaciones ambientales que estaban aconteciendo desde el inicio de
la Tercera Revolucin Industrial.
En resumen, eficiencia, democratizacin del servicio pblico y flexibilizacin
organizacional, son ingredientes bsicos para la modernizacin del sector pblico que el
paradigma organizacional de la administracin pblica burocrtica no contempla. Ello no
obstante, es vlido destacar que la crtica en este caso se centra en el modelo organizacional
burocrtico y no en la idea de profesionalizacin del cuerpo de funcionarios, aspecto fundamental
del modelo burocrtico weberiano. La Reforma Gerencial tiene como fundamento la
profesionalizacin de la burocracia que ejerce funciones en el ncleo de actividades centrales del
Estado, por lo que presupone el aspecto meritocrtico propio del modelo weberiano. La propuesta
del CLAD es que, ante todo, se constituya un ncleo estratgico en el seno del aparato estatal,
capaz de formular polticas pblicas y de ejercer actividades de regulacin y de control del
suministro de servicios pblicos. En este sector del Estado es fundamental la existencia de
funcionarios pblicos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de las interferencias
polticas, bien remunerados y motivados. Esto es una condicin sine qua non para la
implantacin del modelo gerencial.
La Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina, por lo tanto, necesita inicialmente
completar la tarea del modelo weberiano de fortalecer un ncleo estratgico ocupado por una

burocracia profesional. Pero tambin necesita modificar el paradigma organizacional propio del
modelo weberiano, dado que ste ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administracin
pblica contempornea. En este sentido, los cambios deben ser orientados:
a) por la flexibilizacin organizacional, capaz de hacer ms giles a los gobiernos;
b) por el montaje de una red de relaciones ms democrticas entre la prestacin de los
servicios pblicos y los ciudadanos-consumidores;
c) por la implantacin de un modelo contractual y competitivo de accin estatal, a partir del
cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las polticas.
De este modo, la Reforma Gerencial acoge un aspecto esencial del modelo burocrtico
weberiano - la profesionalizacin - y modifica los dems, con el propsito de reconstruir el
aparato estatal para enfrentar los desafos del siglo XXI, tanto los de impacto mundial como los
especficamente atinentes a los pases latinoamericanos.
La Reforma Gerencial es una modificacin estructural del aparato del Estado. No puede ser
confundida con la mera implementacin de nuevas formas de gestin, como las de la calidad
total. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar las
reglas burocrticas ms generales, lo que permitira a los administradores pblicos adoptar
estrategias y tcnicas de gestin ms adecuadas.
La implantacin de una reforma institucional no implica, sin embargo, la creacin de un
extenso y detallado muestrario de reglas jurdicas. Esta ha sido la tradicin latinoamericana - en
verdad, iberoamericana - cuyos resultados han sido perversos, al crearse un Derecho
Administrativo extremadamente rgido que obstaculiza la flexibilizacin de la Administracin
Pblica, importante requisito de la Reforma Gerencial del Estado. Igualmente, el formalismo
administrativo vigente en Amrica Latina ha instaurado una polucin legal que puede
significar verdaderamente la primaca de la informalidad, es decir que el comportamiento
burocrtico real no se corresponda con el universo jurdico establecido, favorecindose as el
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establecimiento de mafias administrativas o de una ineficiencia generalizada .
El xito de los cambios institucionales orientados hacia el modelo gerencial depende, en
primer trmino, de la formulacin de reglas generales y claras, que modifiquen los incentivos
para la actuacin de los actores, lo que, en suma, se constituira en un nuevo contrato entre los
polticos, los funcionarios pblicos y la sociedad. Es preciso, adems, una aplicacin continua de
las reformas, monitorendolas y estableciendo, respecto a la burocracia, una nueva cultura
administrativa. De esta manera, la transformacin de las reglas y de la cultura administrativa
forman parte de un mismo proceso.
El CLAD asume que la reconstruccin de la administracin pblica a travs de la Reforma
Gerencial, llevar al mejoramiento de la gestin del Estado, entendida como la capacidad del
Estado para concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a
nivel poltico. Lo que parece obvio, en verdad no lo es: varios gobiernos de Amrica Latina
formularon proyectos correctos, pero no tuvieron - y continan sin tener - la capacidad para
implementarlos.
Para alcanzar una slida capacidad de gestin de gobierno es preciso contar con un Estado
saneado en los planos fiscal y financiero, y competente en el mbito administrativo. Esta
competencia administrativa resultar de la buena implementacin del modelo gerencial,
sustentado por un ncleo estratgico formado por una lite burocrtica tcnicamente capaz y
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motivada . Slo adquiriendo mayor capacidad de gobierno es que los aparatos estatales podrn
ayudar a ecuacionar las tres principales preocupaciones latinoamericanas, que no est dems
reiterar: la consolidacin de la democracia, el desarrollo econmico, y el mejoramiento en la

distribucin de la riqueza.
La Reforma Gerencial del Estado, adems, acta directamente sobre una de estas grandes
preocupaciones latinoamericanas, como es la consolidacin de la democracia. El modelo
gerencial tiene un papel importante que desempear en el perfeccionamiento de la gobernabilidad
democrtica, en la medida en que supone y procura profundizar los mecanismos democrticos de
responsabilizacin y transparencia de la administracin pblica. Para el CLAD, por consiguiente,
no se trata slo de crear un Estado ms efectivo y eficiente; es fundamental instituir un Estado
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verdaderamente democrtico en Amrica Latina .
2.- Caractersticas y objetivos de la Reforma Gerencial
La Reforma Gerencial asegura los mecanismos necesarios para el aumento de la eficacia, la
eficiencia y la efectividad de la administracin pblica, adems de crear nuevas condiciones que
posibilitan una relacin ms democrtica entre el Estado y la sociedad. Las principales
caractersticas de este modelo administrativo son las siguientes:
a) La profesionalizacin de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma
Gerencial. Para ello, debe constituirse un ncleo estatal estratgico, fundamental para la
formulacin, supervisin y regulacin de las polticas, formado por una lite burocrtica
tcnicamente preparada y motivada. Esta lite burocrtica tendr tambin que desarrollar
capacidades de negociacin y de responsabilizacin ante el sistema poltico, lo que hace que se
diferencie claramente de la tecnocracia estructurada en los regmenes autoritarios
latinoamericanos, que crea en la superioridad de su saber y de su prctica en relacin con el
comportamiento de la clase poltica - calificado como oportunista e irracional desde el punto de
vista tcnico. Ciertamente, es preciso reducir el clientelismo y la politizacin de la alta burocracia
presentes en Amrica Latina, pero no se puede hacer esto aislando a los funcionarios pblicos de
la necesaria supervisin democrtica de los polticos y de la sociedad.
La experiencia internacional en materia de reformas trae a colacin dos lecciones en lo que
concierne al papel poltico de la alta burocracia. La primera es que no se puede establecer una
separacin radical entre la tcnica por un lado y la poltica por otro. Por el contrario, la
complejizacin de las actividades estatales obliga a los polticos a pautar de alguna manera sus
estrategias en funcin de componentes tcnicos; la burocracia, a su vez, necesita ajustar su
actuacin en funcin de criterios polticos, los cuales determinan las prioridades escogidas en un
rgimen democrtico. En este sentido, un estudio comparativo de siete pases (Estados Unidos,
Gran Bretaa, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Suecia) mostr que los altos funcionarios
pblicos se estn convirtiendo en policymakers, vale decir, necesitan aunar su conocimiento
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especializado con la responsabilidad poltica .
Para que un patrn burocrtico de policymaker se consolide en Amrica Latina, es esencial
que exista una mayor estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin
desembocar en un aislamiento de la sociedad, cuyos resultados perversos pueden ser el
recrudecimiento del corporativismo defensor del statu quo, la falta de responsabilizacin ante los
ciudadanos, e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios.
La segunda leccin es que el apoyo y la movilizacin de la alta burocracia constituyen
piezas claves en el proceso de Reforma Gerencial del Estado. El CLAD cree firmemente en el
papel fundamental de esta burocracia, no slo en el inicio de los cambios, sino y sobre todo, en
una actuacin continua para transformar las actuales estructuras de la administracin pblica
latinoamericana. Por esta razn, propone la organizacin de la alta burocracia en carreras o
cuerpos de Estado, dotndola de mayor autonoma, aunque consciente de la necesidad de asumir

su responsabilidad poltica.
Es muy cierto que el grado de profesionalizacin de la administracin pblica no ser el
mismo para todo el funcionariado. De acuerdo con la tendencia mundial en materia de reformas
gerenciales, Amrica Latina no puede adoptar un patrn nico de rgimen jurdico o de
contratacin, tratando a los burcratas por igual en trminos de derechos y deberes, inclusive
porque parte de las actividades pblicas podr ser realizada por profesionales que no
necesariamente sern funcionarios pblicos. Determinadas tareas auxiliares o de apoyo al ncleo
duro del Estado sern por lo general tercerizadas, desde las ms sencillas, como la limpieza, hasta
las ms complejas, como los servicios de informtica. Pese a esto, cabe tener una poltica activa
para dignificar a todos aquellos que ejercen la funcin pblica, valorizndolos y exigiendo a
cambio la observancia de estrictos patrones ticos.
b) La administracin pblica debe ser transparente y sus administradores deben ser
responsabilizados democrticamente ante la sociedad. Esto tiene que ser as porque la
profesionalizacin de la burocracia no la hace totalmente inmune a la corrupcin, fenmeno
mundial que ha aumentado en demasa en Amrica Latina. En este punto, varios estudios
comparativos, as como el Informe del Banco Mundial de 1997 son unnimes: es preciso actuar
directamente en la relacin entre poltica y administracin, disminuyendo la politizacin de la
maquinaria gubernamental, haciendo ms transparentes las decisiones pblicas e invirtiendo en el
fortalecimiento de los patrones salariales y ticos del funcionariado.
Al hacer que los administradores pblicos sean ms autnomos y asuman mayores
responsabilidades ante la sociedad, la Administracin Pblica Gerencial se constituye en un
instrumento fundamental para la defensa del patrimonio pblico y de los principios republicanos.
c) Descentralizar la ejecucin de los servicios pblicos es una tarea esencial en el camino
de la modernizacin gerencial del Estado latinoamericano. En primer lugar, las funciones que
pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales y que antes estaban centralizadas, deben
ser descentralizadas. Esta medida procura no slo obtener ganancias en eficiencia y efectividad,
sino tambin aumentar la fiscalizacin y el control social de los ciudadanos sobre las polticas
pblicas. El CLAD opta normativamente por la descentralizacin, pero formula algunas
salvedades en cuanto a la adopcin de una perspectiva en la que el proceso descentralizador
pueda ser considerado siempre y en toda circunstancia, como el nico modo de resolver los
problemas de la administracin pblica. Esto, en primer lugar, porque la relacin entre la
centralizacin y la descentralizacin no es dicotmica, sino complementaria. El Gobierno Central
continuar desempeando un papel estratgico en cuanto a garantizar la equidad, sobre todo en
pases con grandes desequilibrios socioeconmicos regionales, financiando en parte el suministro
de los servicios pblicos. La descentralizacin realizada sin contrapartidas a los lugares ms
pobres tiende a reproducir la desigualdad social existente, manteniendo as el patrn histrico de
desarrollo perverso prevaleciente en el continente latinoamericano.
Por otra parte, en naciones sin tradicin administrativa local, el proceso de
descentralizacin deber ser acompaado, inicialmente, de un apoyo tcnico proveniente del
Gobierno Central. Si en la mayora de los pases de la regin la construccin de una burocracia
nacional ya se ha completado en una u otra forma, en el mbito subnacional todava queda mucho
por hacer. Sin embargo, esta medida debe servir como estmulo para que, en los hechos, los
gobiernos locales asuman las polticas y lo hagan siguiendo los principios gerenciales,
procurando evitar el retorno al centralismo burocrtico caracterstico de la historia administrativa
de la regin.
Asimismo, la Reforma Gerencial del Estado en el mbito subnacional ser ms exitosa en

la medida en que se adelanten las reformas poltico-institucionales, toda vez que la burocracia
local latinoamericana ha sido el locus privilegiado del patrimonialismo. De esta manera, el
potencial de democratizacin de las relaciones entre el Poder Pblico y los ciudadanos, contenido
en el modelo gerencial, slo podr ser plenamente realizado en el caso de que sean modificadas
las relaciones entre la clase poltica, la burocracia y la sociedad civil en el plano local.
Cabe todava destacar que el proceso de descentralizacin en Amrica Latina ha estado
caracterizado por la intensificacin de la competencia por recursos entre los niveles de gobierno,
lo que muchas veces ha redundado en relaciones intergubernamentales predatorias. Los
principales resultados de este proceso han sido el crecimiento del endeudamiento de los
gobiernos subnacionales de algunos pases de la regin, y la agudizacin de la guerra fiscal por
inversiones, ambos fenmenos con consecuencias deletreas para los gobiernos nacionales.
Como bien ha sido argumentado, ms importante que definir estrictamente lo que cada nivel de
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gobierno debe hacer, es la necesidad de establecer mecanismos de cooperacin entre ellos .
Por estas razones, el CLAD defiende decididamente la descentralizacin, con tal de que
este proceso se acompae del mantenimiento de tareas esenciales por parte de los Gobiernos
Centrales, de la vinculacin de las reformas gerenciales con la reforma poltico-institucional en la
esfera local, y de la creacin de incentivos de cooperacin entre los niveles de gobierno.
d) En las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del Gobierno Central,
la administracin debe basarse en la desconcentracin organizacional. Los organismos centrales
deben delegar la ejecucin de las funciones hacia las agencias descentralizadas. El principio que
orienta este cambio es el de que debe existir una separacin funcional entre las estructuras
responsables de la formulacin de polticas y las unidades descentralizadas y autnomas,
ejecutoras de los servicios, y de esta manera, orientar la administracin pblica a travs del
control de los resultados obtenidos por las agencias autnomas.
e) La Administracin Pblica Gerencial se orienta, bsicamente, por el control de los
resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se haca
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en el modelo burocrtico weberiano . En el caso latinoamericano, sin embargo, las normas y
procedimientos estatales tendrn que recibir todava una atencin especial, en razn de la
fragilidad histrica del Estado de Derecho. Ms que en Europa y en los Estados Unidos, la
autoridad estatal en nuestro continente debe garantizar la seguridad jurdica, la imparcialidad
administrativa y la responsabilizacin judicial de autoridades y funcionarios, condiciones
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esenciales para establecer mercados eficientes y democratizar el espacio pblico .
Esto no quiere decir que exista una antinomia entre gerencialismo y predominio de las
normas y procedimientos en nichos exclusivos de la autoridad estatal. Por el contrario, es preciso
combinar estas lgicas, para lo cual se debe definir bien el espacio de cada una de ellas. En el
caso de la lgica gerencial, ella es fundamental en la organizacin interna de las agencias
pblicas - marcadas por el burocratismo - en la relacin entre ellas, y sobre todo, en la
prestacin de los servicios pblicos.
En estos espacios, la Reforma Gerencial modifica las premisas que guiaron a la
administracin burocrtica a lo largo de este siglo y que ya no pueden dar ms cuenta de los
problemas actuales. Con el control a posteriori de los resultados, en primer lugar, la premisa
orientadora es la confianza limitada y no la desconfianza total en relacin a los funcionarios
pblicos. El antiguo modelo weberiano intentaba vigilar al milmetro las decisiones tomadas por
la burocracia, con el propsito de evitar la corrupcin y la ineficiencia administrativa. Pero los
resultados no siempre eran los deseados, como lo demostr Michel Crozier al estudiar, a
15
comienzos de la dcada de 1960, la burocracia francesa . En este trabajo se concluye que cuanto

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ms reglamentaciones se creaban, ms el poder informal se haca cargo del sector pblico,

perdindose de hecho el control sobre el proceso decisorio, y tornando ms irracional el
funcionamiento del sistema.
La administracin basada en el control a posteriori de los resultados, tambin obliga a la
organizacin a definir claramente sus objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no
como procesos administrativos. De este modo, la evaluacin de la burocracia se hace
predominantemente a travs del cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a reglas
que en muchas ocasiones son auto-referidas.
La evaluacin del desempeo burocrtico no sirve slo para establecer si las metas fueron o
no alcanzadas. La administracin pblica gerencial hace uso del control a posteriori de los
resultados como un instrumento tcnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de sus
errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Es lo que se ha denominado principio
de aprendizaje organizacional, fundamental para que la administracin por objetivos no sea
meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual mal desempeo
de los organismos pblicos, sino que logre desarrollar la capacidad de aprender de su desempeo
16
y mejorar continuamente la prestacin de los servicios pblicos .
Pero la definicin de los objetivos no basta para evaluar los resultados obtenidos por la
burocracia y para ubicarla en un proceso continuo de aprendizaje organizacional. Se requiere la
presencia de otros tres mecanismos, esenciales en este proceso.
El primero de estos mecanismos es el establecimiento de un modelo contractual entre el
organismo central y las agencias descentralizadas. Es el denominado contrato de gestin, que
tiene como base metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El contrato de
gestin tambin debe definir qu hacer despus de la evaluacin, en trminos de sanciones,
premios u otras formas de corregir los errores. En suma, el contrato de gestin constituye un
instrumento que permite tanto una estimacin ms rigurosa de la eficiencia, de la eficacia y de la
efectividad, como el aumento de la transparencia de la administracin pblica, toda vez que la
sociedad puede saber de antemano cules son, de hecho, los objetivos de cada organismo pblico,
sus resultados y lo que podra hacerse para corregir eventualmente un mal desempeo.
La buena definicin de los objetivos organizacionales depende tambin de la modificacin
de la rgida jerarqua que caracterizaba al modelo burocrtico weberiano. Esto debe ser as
porque es preciso hacer a los funcionarios pblicos responsables de las metas, conscientes de la
misin de su organizacin, y la mejor forma de lograrlo es delegando poder (empowerment) y
autonoma a los gerentes. Este mecanismo altera la forma de la gestin y la cultura
organizacional de los integrantes de la burocracia, que inclusive podrn sentirse ms motivados
por un sistema marcado por el aumento del poder individual de decisin y de la responsabilidad
ante los objetivos de su organismo pblico. Se supone que la motivacin de los funcionarios
tienda a aumentar todava ms si se compara su nueva insercin en la Administracin Pblica
Gerencial con el papel que desempeaban en el modelo burocrtico weberiano, en el cual slo
eran piezas de un engranaje encajado en reglas no siempre claras para quienes ejecutaban las
tareas.
Por ltimo, la administracin pblica basada en los resultados tendr que realizar fuertes
inversiones en la construccin de instituciones y en el entrenamiento de personal calificado, de
modo de posibilitar la evaluacin del desempeo, tanto organizacional como individual. Este es
un punto central de la Reforma Gerencial del Estado. En este sentido, el CLAD plantea que los
Estados latinoamericanos precisarn montar slidos sistemas de evaluacin del desempeo en los
prximos aos, en el caso de que quieran en realidad transformar las actuales estructuras de la

11

administracin pblica.
f) La mayor autonoma gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada
con nuevas formas de control. En lo primordial, el control deja de ser el control burocrtico que
buscaba estimar si todos los procedimientos se haban cumplido en forma correcta, para
preocuparse ms por las ganancias de eficiencia y efectividad de las polticas. Con la Reforma
Gerencial del Estado, el control que antes era llevado a cabo slo por los administradores y las
estructuras internas de control externo e interno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la
combinacin de cuatro tipos de control:
Control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeo estipulados de
forma precisa en los contratos de gestin.
Control contable de costos, que abarcar no slo el control de los gastos realizados, sino
tambin el descubrimiento de formas ms econmicas y eficientes de hacer cumplir las polticas
pblicas. La adquisicin de esta ltima habilidad fue designada en la reforma administrativa
inglesa, como la incorporacin de una conciencia de costos en el servicio pblico. A partir de
esto, los funcionarios pblicos comenzaron a valorar el buen uso del dinero pblico, y as a
17
respetar ms a la poblacin pensada como contribuyente .
Control por competencia administrada, o por cuasi-mercados, en los cuales las diversas
agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios. Esta competencia puede traer ganancias
de eficiencia y efectividad al sistema, ya que la pugna obliga a una utilizacin ms racional de los
recursos y porque la tendencia es a aumentar la gama de servicios a disposicin de los
ciudadanos.
Y por ltimo, el control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarn los servicios
pblicos o participarn en la gestin de los mismos. El control social es un instrumento
fundamental para manejar la compleja relacin entre los ciudadanos y sus agentes, los polticos, y
los burcratas. Obviamente, el control de la burocracia realizado por los polticos es esencial en
la democracia representativa, pero seguramente no es el nico que garantiza la informacin que
necesita la poblacin para evaluar el carcter pblico de las acciones del Estado. Se ha mostrado
que el control de la poblacin sobre la burocracia - supervisin de tipo alarma de incendio - es
lo que asegura la mayor optimizacin de la relacin entre el principal (ciudadanos) y sus agentes
gubernamentales, toda vez que el costo de la informacin en este caso es menor que el que
corresponde a la relacin establecida entre polticos y burcratas, y que las ganancias inmediatas
18
para la sociedad son mayores .
Pero el control social slo trae consigo estos beneficios en caso de estar basado en slidos
19
mecanismos institucionales . Por lo tanto, la Reforma Gerencial del Estado debe crear
instituciones que incentiven a la poblacin para controlar el Poder Pblico. Experiencias en este
sentido han tenido lugar en varias partes del mundo, con los padres asumiendo la co-gestin de
las escuelas, los ciudadanos calificando a los servicios mdicos, la creacin de ombudsman para
recibir reclamos de la poblacin en cuanto a la calidad de las polticas pblicas, y la escogencia
de miembros de la comunidad para participar en consejos directivos o fiscalizadores de las ms
diversas organizaciones pblicas.
Adems de estos controles vinculados con el modelo de la Reforma Gerencial del Estado,
es preciso reforzar el control judicial sobre actos ilcitos y para garantizar la uniformidad en el
trato a los ciudadanos. Esta cuestin reviste una importancia extrema en Amrica Latina, dada la
histrica fragilidad de los rganos judiciales en la regin, al contrario de la experiencia
estadounidense e inclusive la europea. Dos razones justifican actualmente el refuerzo del control
judicial como un aspecto importante del proceso de reforma del Estado. La primera es que la

12

confianza de los agentes econmicos en el Poder Judicial, sobre todo en su relacin de

fiscalizacin del Poder Pblico, es fundamental para establecer el buen funcionamiento del
mercado. Y ms importante an, es fundamental mejorar el control judicial en el continente
latinoamericano, puesto que los derechos civiles y la efectividad de la ley no son respetados
20
integralmente por el Poder Pblico . A ttulo de ejemplo, cabe recordar que los usuarios de los
servicios pblicos en el continente, por lo general no estn protegidos en sus derechos como
consumidores. De hecho, el modelo gerencial puede modificar sustancialmente esta situacin,
pero seguira en pie la siguiente interrogante: qu podra pasar si tales derechos no fuesen
respetados?. Los controles gerenciales, en suma, precisan tener como ltima salvaguarda al poder
judicial.
g) En el modelo gerencial de administracin pblica es preciso distinguir dos formas de
unidades administrativas autnomas. La primera es aquella que comprende a las agencias que
realizan actividades exclusivas de Estado, y en consecuencia son, por definicin, monoplicas.
En este caso, la descentralizacin tiene como finalidad aumentar la flexibilidad administrativa del
aparato estatal.
Con respecto al segundo tipo de agencia descentralizada, que acta en los servicios sociales
y cientficos, el CLAD sostiene que el Estado debe continuar actuando en la formulacin general,
en la regulacin y en el financiamiento de las polticas sociales y de desarrollo cientficotecnolgico, pero que es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector pblico noestatal en varias situaciones. De antemano, es preciso establecer que no se trata de la
privatizacin de los servicios pblicos en el rea social. El Estado continuar siendo el principal
financiador, y ms que esto, tendr un papel regulador en el sentido de definir las directrices
generales y de poder retomar la aplicacin de determinadas polticas, en caso de que sus
ejecutores no estn realizando un trabajo acorde con lo esperado por los ciudadanos. La
confusin conceptual proviene de una visin dicotmica, que contrapone lo estatal a lo
privado y que, por tanto, asume que si el Estado no est realizando directamente la prestacin
de los servicios, ellos fueron privatizados.
Para superar esta visin dicotmica, el CLAD reconoce la existencia de un tercer marco
institucional, el espacio pblico no-estatal. En esta perspectiva, el concepto de pblico sobrepasa
el concepto de estatal, y abarca la capacidad de la sociedad para actuar en asociacin con el
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Estado en el suministro de servicios pblicos, ya sea en el control, ya sea en la produccin . La
Reforma Gerencial del Estado propone la transferencia de la provisin de servicios pblicos
sociales al espacio pblico no-estatal, considerando las siguientes cuatro razones. La primera se
refiere a la necesidad de flexibilizar la administracin pblica latinoamericana, fuertemente
marcada por un Derecho Administrativo en extremo rgido. Con esta flexibilizacin, es posible
obtener ganancias considerables de eficiencia y de efectividad, sin afectar verdaderamente los
principios bsicos del Estado de Derecho, concernientes al trato igual a todos los ciudadanos.
Adems de esto, los grupos sociales que asumen este espacio pblico no-estatal, en su
mayora poseen una motivacin que va ms all de la pecuniaria. Esto ocurre sobre todo porque
el compromiso ideolgico con la causa en cuestin - servicios en el rea educacional o de
asistencia a la vejez, por ejemplo- estrecha los vnculos entre los miembros de esas
organizaciones, siendo este compromiso ms relevante que los preceptos organizacionales
burocrticos, o aquellos orientados al lucro. En polticas como las del rea social, es de
importancia capital la dedicacin humana, que est ms presente en organizaciones cuya base es
22
la solidaridad .
A pesar de esta importante ventaja del espacio pblico no estatal, la regulacin estatal sobre

13

estas polticas seguir siendo fundamental, toda vez que podr tener lugar una intervencin
gubernamental en caso de que haya problemas en la prestacin de estos servicios. Es bueno
recordar que en los Estados Unidos, pas con tradicin en lo que concierne a la asuncin de la
gestin de determinados servicios por parte de la comunidad, existe una agencia pblica que
inspecciona las ONG, dndoles o no licencia para actuar. El concepto de pblico, por lo tanto, es
dinmico, dependiendo del desempeo de los ejecutores de las polticas y de la evaluacin
realizada por los gobiernos y por la sociedad.
Una tercera ventaja que acarrea el concepto de pblico no-estatal es la de mostrar que el
Estado necesita aumentar su capacidad de cooperacin con la comunidad, el Tercer Sector, y el
mercado. Sin esto, los gobiernos tendrn dificultades para mejorar la prestacin de los servicios
pblicos.
As, de la asociacin con el mercado surgen nuevos recursos, algo extremadamente
importante, en el actual momento de escasez; de la asociacin con la comunidad, la participacin
activa de los principales interesados en las polticas; de la asociacin con el tercer sector, un
conocimiento especializado y la actuacin de grupos altamente motivados para resolver los
problemas. En realidad, la solucin para los complejos problemas contemporneos est en el
equilibrio entre estos varios marcos institucionales, el estatal, el mercado y el pblico no-estatal.
23
Por estas razones, proponemos aqu la adopcin del concepto de Estado red , capaz de aglutinar
las varias lgicas y sujetos sociales para hacer frente a los graves problemas que afectan a los
pases latinoamericanos, particularmente en el rea social.
Finalmente, el sector pblico no-estatal tiene la gran ventaja de hacer ms democrtica la
prestacin y la gestin de los servicios pblicos. Este es un aspecto capital del modelo gerencial,
tal como ser expuesto ms adelante.
h) Otra caracterstica importante de la Reforma Gerencial del Estado es la orientacin del
suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario. Se trata de una revolucin en la
administracin pblica, ya que el antiguo modelo burocrtico weberiano era auto-referenciado,
vale decir, dirigido ms hacia la afirmacin del poder del Estado y de la burocracia estatal que a
responder a las demandas de los ciudadanos. El CLAD asume el compromiso de promover la
incorporacin a la prctica de las administraciones pblicas latinoamericanas, de este aspecto de
democratizacin del Poder Pblico contenido en el modelo gerencial.
Con este cambio, los ciudadanos deben participar tanto en la evaluacin como en la gestin
de las polticas pblicas, especialmente en el rea social. En el caso de la evaluacin, varias
reformas administrativas en todo el mundo estn introduciendo instrumentos para estimar los
resultados de los servicios pblicos a travs de la consulta popular. En lo que se refiere a la
gestin, las comunidades estn asumiendo la responsabilidad por programas en las reas de
educacin, salud y vivienda, como puede comprobarse en diversas experiencias exitosas en
Amrica Latina.
Este es un proceso que est reinventando la nocin de gobierno, porque modifica la
24
relacin entre el Estado y la sociedad . Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en
la organizacin de la accin colectiva, y ms especficamente en aquellos problemas que
interfieren con su vida cotidiana y la de sus familias - como la seguridad en el barrio, la gestin
de la escuela de los hijos, etc. De este modo, la poblacin puede salir de aquella posicin reactiva
que la caracterizaba durante la hegemona del modelo burocrtico weberiano. Antes, la
participacin se daba en la poca de las elecciones, y prcticamente se agotaba en eso. Si la
prestacin de servicios empeoraba, la culpa era del gobierno - frase tpica en varios pases
latinoamericanos. La consolidacin de la democracia en nuestra regin nos ofrece una doble

14

posibilidad: construir una democracia representativa eficaz, apartndonos definitivamente de la

herencia autoritaria, e instituir nuevas formas de participacin, principalmente en lo que se
refiere al control pblico a nivel local del suministro de los servicios pblicos.
i) Por ltimo, es fundamental modificar el papel de la burocracia en relacin con la
democratizacin del Poder Pblico. De acuerdo con los principios de la Reforma Gerencial, es
preciso aumentar el grado de responsabilizacin del servidor pblico en tres aspectos: i) ante la
sociedad, tornando la administracin pblica ms transparente, orientada hacia la rendicin de
cuentas. En este sentido, es preciso entrenar a los funcionarios pblicos para que comiencen a
tratar a los ciudadanos como consumidores cuyos derechos deben ser respetados. Adems de
esto, la burocracia tendr que percibir al usuario del servicio como un posible aliado en la
bsqueda por resolver los problemas; ii) ante los polticos electos en trminos de la democracia
representativa, sean del gobierno o sean de la oposicin; y iii) ante los representantes formales e
informales de la sociedad, que estn actuando en el mbito de la esfera pblica no-estatal.
En resumen, la Reforma Gerencial busca aumentar la eficiencia, la efectividad y la
democratizacin del Poder Pblico, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del Estado para
promover el desarrollo econmico y social. El CLAD estima que la revigorizacin del Estado
latinoamericano har que ste se centre y gane efectividad en la promocin de la educacin, la
salud, la vivienda, los programas de renta bsica, el desarrollo cientfico-tecnolgico y el
comercio exterior. Asimismo, la implantacin exitosa del modelo gerencial capacitar al Estado
para ofrecer fundamentos macroeconmicos estables, creando condiciones para la elevacin de la
inversin privada nacional y multinacional, as como para aumentar la competitividad
internacional de los pases de Amrica Latina.
3.- Una reforma democrtica y progresista
La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la asumida
por las reformas hasta el momento actual. En primer lugar, haciendo uso del aprendizaje
adquirido a partir de los errores cometidos. En segundo trmino, y ms importante, los objetivos
de la Reforma Gerencial son diferentes de los establecidos para las primeras reformas
implantadas en Amrica Latina.
La primera ronda de reformas, de cuo ms neoliberal, puso a la defensiva a la burocracia
pblica y a la izquierda tradicional, ya que estos grupos insistan en cerrar los ojos ante la grave
crisis que asolaba al Estado latinoamericano. Pero hoy sabemos que los medios utilizados por
estas reformas no condujeron a la resolucin de los problemas. En lo que se refiere a la
administracin pblica, las medidas tomadas enfatizaron la dimisin de funcionarios
(downsizing), la eficiencia a cualquier costo y la identificacin pura y simple de la administracin
pblica con la administracin de empresas.
La Reforma Gerencial del Estado se posiciona en contra de esta receta. Ella considera la
dimisin slo como un recurso ms - y ciertamente no el ms relevante - para alcanzar el
equilibrio fiscal y la eficiencia. Ms que eso, en el CLAD compartimos el criterio de que la
reduccin de personal no puede ser abordada como un fin en s mismo, o como una mera
reaccin ante los problemas fiscales. Si no hay una planificacin cuidadosa de los programas de
recorte, el riesgo de corto plazo es el xodo del personal ms calificado. Los riesgos de largo
plazo incluyen la desmoralizacin de los funcionarios pblicos, la calidad inferior del servicio y
la prdida de credibilidad si los recortes fuesen percibidos como arbitrarios y faltos de
25
transparencia .
La Reforma Gerencial del Estado tampoco busca la eficiencia a cualquier costo. En primer

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lugar, porque la eficiencia no puede ser separada de la efectividad, dado que la optimizacin de
los recursos pblicos sin ofrecer buenos servicios o sin resolver los problemas sociales es
incompatible con los valores que estamos defendiendo. Por otra parte, el modelo gerencial debe
subordinar la eficiencia o cualquier otro criterio racional administrativo al criterio democrtico,
expresado en la voluntad popular. Son los criterios definidos en los espacios pblicos los que
deben prevalecer sobre cualquier racionalidad tcnica, y por esto la Reforma Gerencial del
Estado se aparta de toda visin tecnocrtica de la gestin.
En consecuencia, la Reforma Gerencial no opta por los principios del mercado como el
ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sector pblico. La propuesta del CLAD es
que el camino para modernizar la administracin pblica pasa por la redefinicin de las
relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construccin de una esfera pblica que de hecho
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involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestin de las polticas pblicas .
Finalmente, la Reforma Gerencial del Estado, como la definimos anteriormente, establece
una muy clara distincin entre la administracin pblica y la administracin de empresas.
Por lo tanto, no se trata de una propuesta contra los servidores pblicos. Se procura
compatibilizar la profesionalizacin de los sectores fundamentales de la burocracia con el
aumento de la responsabilizacin de los funcionarios pblicos ante la sociedad y el sistema
poltico. Esto no estaba siendo contemplado por el anterior modelo burocrtico weberiano. Por
otra parte, el CLAD no defiende la politizacin de la burocracia, al estilo del clientelismo
caracterstico de la Amrica Latina, aunque tampoco propone su contrario, vale decir el
aislamiento total de la burocracia. Ninguna de estas frmulas logra dar cuenta de la necesidad
que tiene el Estado en la actualidad de tornarse ms transparente, ni hacen que el aparato estatal
sea capaz de realizar la funcin de Estado Red, catalizador de distintos intereses sociales y de los
provenientes del mercado.
El CLAD propone una nueva burocracia, y no el fin de la burocracia. Con nuevos estmulos
en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial de gestin, los funcionarios se volvern ms
autnomos y responsables (empowerment) y no sern piezas de un engranaje sin vida.
Ciertamente, tendrn que ser ms entrenados y bien remunerados, para asumir la obligacin de
responder precisamente a las metas de los contratos de gestin y a las demandas del ciudadanousuario. Para una parte del funcionariado, los contratos de trabajo sern flexibilizados, pero la
dignificacin de la funcin pblica seguir siendo un objetivo del Estado.
La Reforma Gerencial del Estado tampoco es conservadora, como proclaman algunos
grupos, muchos de ellos temerosos de perder su statu quo. Por el contrario, se trata de una
propuesta esencialmente progresista, pues:
Afirma la responsabilidad del Estado en relacin con los derechos sociales y su papel
financiador en el rea de los servicios sociales de educacin, salud y cultura.
Presupone que la funcin del Estado en el plano del empleo no es dar empleo, sino crear
las condiciones favorables para el pleno empleo. Para esto, es preciso garantizar la existencia de
condiciones macroeconmicas saludables, y sobre todo, invertir masivamente en educacin, la
gran puerta para la empleabilidad en el siglo XXI.
Busca ampliar el espacio pblico, con la creacin del concepto de lo pblico no-estatal,
y procura aumentar las formas de participacin popular en la evaluacin y en el control de los
servicios pblicos.
Supone que la accin colectiva o la cooperacin entre las personas dotadas de espritu
pblico es posible y efectiva. Obviamente, es preciso que haya siempre algn sistema de
controles y equilibrios (checks and balances) en el seno de la burocracia y en el sistema poltico,

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aunque cabe insistir en que sin un presupuesto de confianza, orientador de la accin humana, no
es posible edificar una convivencia social, ni organizaciones eficientes y efectivas. El CLAD
adopta, por lo tanto, una posicin contraria a aquella que se basa en la desconfianza ilimitada en
los seres humanos. Paradjicamente, esta es la posicin tomada como premisa tanto en el modelo
burocrtico weberiano como en la economa poltica de sesgo neoliberal.
Afirma, finalmente, que la oferta de servicios pblicos a travs de entidades pblicas noestatales, adems de ser ms segura, puede ser mucho ms eficiente que la oferta privada o
inclusive estatal.
La propuesta adoptada por el CLAD de Reforma Gerencial es esencialmente democrtica.
Esto es as porque la Reforma Gerencial del Estado presupone transparencia en la administracin
pblica, ampla el espacio del control social y transforma lo pblico - y no el mercado autosuficiente - en el concepto orientador de la reforma, renovando el papel de la democracia
representativa y de la afirmacin de los derechos humanos, inclusive de los derechos
republicanos en la proteccin del patrimonio pblico.
Para tener xito, los proponentes de la Reforma Gerencial tendrn, ante todo, que
convencer a los distintos sectores en lo que tiene que ver con el diagnstico; seguidamente, los
reformadores tendrn que establecer nuevas alianzas, basadas en los principios democrticorepublicanos, con la alta burocracia pblica, el empresariado, los trabajadores y los intelectuales.
Este proceso probablemente se extienda en el tiempo, pero lo importante es tener conciencia de
que se trata de la reforma que preparar al Estado para el siglo XXI. Es en este sentido que el
CLAD apoya integralmente el proyecto de Reforma Gerencial del Estado latinoamericano.
Amrica Latina pas por una gran crisis en la dcada de 1980, y est buscando la
superacin de la misma a lo largo de los aos' 90. Ya existe una conciencia de los errores
cometidos por las reformas anteriores, y por esto es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la
cual Amrica Latina ya est preparada, como el instrumento fundamental para hacer al Estado
capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo econmico sustentado, de la mejor
distribucin de la renta y de la consolidacin de la democracia.

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