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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO

DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
LEGAL INSTRUMENTS FOR THE IMPLEMENTATION
OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT

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FGV Fundao Getulio Vargas


Praia de Botafogo 190
Botafogo RJ
CEP: 22250-900
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E-mail: direitorio@fgv.br

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO


DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
LEGAL INSTRUMENTS FOR THE IMPLEMENTATION
OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT

Carina Costa de Oliveira


e Rmulo Silveira da Rocha Sampaio (Orgs.)
Prefcio: Professor Michel Prieur

Artigos em Portugus, Ingls, Francs e Espanhol


Papers in Portuguese, English, French and Spanish

2012
Fundao Getulio Vargas
Direito RIO
Programa em Direito e Meio Ambiente PDMA
Artigos acadmicos de juristas sobre aspectos jurdicos do desenvolvimento
sustentvel relacionados aos temas que esto sendo negociados na Rio + 20.
Papers from jurists working with legal aspects of sustainable
development related to Rio + 20 negotiations.

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ISBN: 978-85-63265-21-0
Obra licenciada em: Creative Commons
EDIO FGV DIREITO RIO
Praia de Botafogo 190 13 andar Botafogo
Rio de Janeiro RJ
CEP: 22.250-900
e-mail: direitorio@fgv.br
web site: www.direitorio.fgv.br
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Os conceitos emitidos neste livro so de inteira responsabilidade dos autores.
1 edio 2012-06-12
Coordenao: Felipe Dutra Asensi, Rodrigo Vianna e Thas Teixeira Mesquita
Diagramao: Leandro Collares Selnia Servios
Reviso de textos em portugus: Julieta Lamaro
Capa: Thales Estefani
Ficha catalogrfica elaborada pela
Biblioteca Mario Henrique Simonsen / FGV
Instrumentos jurdicos para a implementao do desenvolvimento sustentvel = Legal instruments for the implementation of sustainable development / Carina Costa de Oliveira, Rmulo Silveira da Rocha Sampaio
(Orgs.); prefcio Michel Prieur. Rio de Janeiro: FGV, Direito Rio,
Programa em Direito e Meio Ambiente, 2012.
408 p.
Artigos acadmicos de juristas sobre aspectos jurdicos do desenvolvimento
sustentvel relacionados aos temas que esto sendo negociados na Rio + 20.
Artigos em portugus, ingls, francs e espanhol.
Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-63265-21-0
1. Desenvolvimento sustentvel. 2. Direito ambiental. I. Oliveira, Carina Costa de. II. Sampaio, Rmulo Silveira da. III. Escola de Direito do
Rio de Janeiro da Fundao Getulio Vargas. Programa em Direito e Meio
Ambiente.
CDD 341.347

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APRESENTAO

O Programa em Direito e Meio Ambiente (PDMA) da FGV-Direito Rio elencou como uma de suas atividades principais, desde 2010, fomentar os debates
sobre os temas da Rio + 20. Um dos resultados acadmicos foi a publicao
em setembro de 2011 do seguinte livro: A economia verde no contexto do
desenvolvimento sustentvel: a governana dos atores pblicos e privados. No
mesmo sentido, a presente publicao um dos resultados acadmicos das atividades desenvolvidas. Para esse segundo livro o tema escolhido foi: Os instrumentos jurdicos para a implementao do desenvolvimento sustentvel.
O livro tem quatro principais objetivos: 1) analisar academicamente os temas que esto sendo abordados no Rascunho Zero The future we want que ser
um dos resultados da Conferncia Rio + 20; b) reunir alguns trabalhos de diversos professores que tm contribudo desde 2010 com recomendaes normativas para a Rio + 20; c) fomentar o trabalho acadmico direcionado a questes
atuais da agenda poltica brasileira e internacional; d) pensar em metodologias
jurdicas para abordar a implementao do desenvolvimento sustentvel.
O primeiro objetivo faz parte da agenda do PDMA de acompanhar as
negociaes da Rio + 20. Com o apoio da FGV e com a abertura do Ministrio
das Relaes Exteriores do Brasil, o PDMA pde presenciar os debates que
ocorreram durante as negociaes para a Rio + 20 em Nova York. Dessa forma,
foi possvel estruturar o livro com base nos temas que esto sendo negociados
para a finalizao do documento The future we want. Entre os temas que sero
provavelmente debatidos durante o ms de junho no Rio de Janeiro e que foram trabalhados no livro, podem ser citados: os objetivos do desenvolvimento
sustentvel, os oceanos, os meios de implementao do desenvolvimento sustentvel, a biodiversidade marinha, os direitos humanos e o marco institucional
para o desenvolvimento sustentvel. Nesse sentido, o livro poder contribuir
com as negociaes, por meio de anlises acadmicas feitas sobre os temas, tendo como objeto de estudo os instrumentos jurdicos nacionais e internacionais
para a implementao do desenvolvimento sustentvel. Alm disso, o livro teve

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como objetivo reunir os trabalhos de diversos professores que tm trabalhado


desde 2010 em recomendaes normativas para a Rio + 20.
Em parceria com o Centro Internacional de Direito Comparado do Meio
Ambiente (CIDCE) e com diversas instituies que esto no site http://direitorio.fgv.br/node/1567, o PDMA reuniu recomendaes normativas que foram
enviadas ao Secretariado da ONU em novembro de 2011. Foram realizados trs
seminrios, um no Rio, outro em So Paulo e um terceiro em Limoges para debater essas propostas. O resultado foi o envio de mais de 26 recomendaes ao
Secretariado da ONU. Diversos artigos desse livro fazem parte desse processo
e sero apresentados pelos professores durante o Encontro Mundial de Juristas
que ser realizado entre os dias 15 e 17 de junho de 2012 no Jardim Botnico
e durante o seminrio Administrao Pblica e Desenvolvimento que ser realizado no dia 18 de junho de 2012 na FGV-Direito Rio.
No decorrer do primeiro semestre de 2012, o PDMA se concentrou no
estudo de quais eram os temas da agenda poltica brasileira e internacional.
Observou-se que o tema de desenvolvimento sustentvel est entre os temas
mais debatidos e que, no entanto, ainda pouco implementado por meio de
instrumentos jurdicos. Considerando que o direito tem um papel fundamental
nesse contexto, o PDMA lanou uma chamada de artigos para que doutores e
doutorandos enviassem artigos sobre o tema. Ademais, foram convidados diversos professores que tratam de temas especficos para contribuir com o livro. O
resultado foi a incluso de diversos artigos ao livro que podem auxiliar no estudo de temas ligados implementao do desenvolvimento sustentvel como os
instrumentos econmicos e os direitos humanos.
Um dos desafios do livro foi pensar em uma metodologia para organizar e
reunir todos os artigos. Primeiramente, o objetivo foi de organizar os artigos relacionados ao mesmo tema, como oceanos e cidades sustentveis. Para cada tema
seriam reunidos artigos tratando sobre a perspectiva nacional e/ou internacional
em diversas reas do direito. No entanto, no foi possvel reunir artigos sobre os
aspectos nacionais e internacionais do mesmo tema. Uma primeira alternativa
foi dividir o livro em aspectos nacionais e internacionais e identificar os temas
que foram abordados para cada mbito. Para a parte internacional foi possvel
reunir os artigos de acordo com temas especficos. Entretanto, para a parte nacional no foi possvel. Foi necessrio dividir os instrumentos nacionais em reas
clssicas do direito, como direito civil, direito penal e direito tributrio.
Algumas concluses preliminares sobre essa metodologia jurdica para trabalhar o desenvolvimento sustentvel de que para cada tema, como cidades
sustentveis ou florestas, importante fomentar o debate em cada rea do di-

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reito sobre a possibilidade de integrao dos aspectos sociais, econmicos e ambientais. Sob a perspectiva de temas especficos, como o de cidades sustentveis,
diferentes reas, como o direito civil e o direito administrativo, podero dialogar para tratar da integrao dos pilares do desenvolvimento sustentvel. Alm
disso, o tratamento de cada tema no mbito nacional tem de levar em considerao o tratamento do tema no plano internacional para que os instrumentos
jurdicos possam ser pensados de uma forma similar. O que pode ser observado
do livro que ainda h uma diviso entre o direito nacional e o internacional,
apesar de j existir um grande esforo, de alguns dos juristas que fazem parte
desse livro, em analisar os temas sob os aspectos nacional, comparado e internacional. Essa metodologia pode ser uma forma interessante para analisar um
tema sob a perspectiva do desenvolvimento sustentvel.
Esse grande esforo acadmico foi iniciado pelo Professor francs Michel
Prieur, Presidente do Centro Internacional de Direito Comparado do Meio
Ambiente (CIDCE) e Professor emrito na Universidade de Limoges e pelo
Vice-Presidente do Centro, Professor Paulo Affonso Leme Machado, Professor
na Faculdade de Direito da Universidade Metodista de Piracicaba. O CRIDEAU, representado pelo seu Diretor, o Professor Grard Mondiaire, deve receber tambm todos os nossos agradecimentos. A Escola Superior do Ministrio
Pblico tambm esteve presente desde o incio do Projeto. Deixamos registrado
o agradecimento ao apoio das Professoras e Procuradoras Sandra Kishi e Sandra
Cureau e pela grande contribuio pessoal e acadmica da Professora e Desembargadora Consuelo Yoshida. O nosso agradecimento, na pessoa do Professor
Jos Antnio Tietzmann e Silva, PUC de Goinia que ir organizar a publicao dos demais trabalhos que sero apresentados durante o Encontro de Juristas
entre os dias 15-17 de junho de 2012.
A realizao do livro deve muito ao investimento, disponibilidade e
gentileza da equipe do PDMA, em especial do Professor Rmulo Sampaio que
incentivou, apoiou e contribuiu com todo o projeto para a Rio +20. Do Professor Fernando Penteado, da Catarina Freitas, da Maria Fernanda e da Mariana
Campos, sempre dispostos e prontos para contribuir com todas as atividades do
PDMA. Um forte agradecimento Carolina Thibes que trabalhou exaustivamente na organizao do livro. Agradecemos, ainda, o apoio constante do Diretor da
FGV-Direito Rio, Professor Joaquim Falco e dos Vice-Diretores Professor Srgio
Guerra e Rodrigo Dias da Rocha Vianna. Fica ainda um sincero agradecimento
ao apoio do Presidente da FGV, Professor Carlos Ivan Simonsen Leal.
Todos os trabalhos para a Rio + 20 no poderiam ter ocorrido sem o excelente trabalho da equipe do Marketing da FGV-Direito Rio, representada pelo

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Leandro Tavares, pela Ana Paula Rendeiro, pela Aline Brando e pela Vivian
Amaral e da equipe de publicaes representada pelo Felipe Asensi. Agradecemos ainda a contribuio responsvel e comprometida de todos os professores
que enviaram artigos e de todas as instituies que participaram direta ou indiretamente deste trabalho.
Um afetuoso agradecimento a todos.
Carina Costa de Oliveira
Professora e pesquisadora do Programa em Direito
e Meio Ambiente da FGV- Direito Rio

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PRFACE

Le Centre international de droit compar de lenvironnement (CIDCE) et le


dpartement droit de lenvironnement de Lcole de Droit de Rio de la Fondation Getlio Vargas ont entrepris ds 2011 dapporter leur contribution la
prparation de la confrence des Nations Unies sur le dveloppement durable.
Cest ainsi que suite la 3 runion mondiale des juristes et des associations
de droit de lenvironnement Limoges (France) du 29 septembre au 1 octobre
2011 furent adoptes 26 recommandations adresses le 1 novembre au secrtariat de la Confrence Rio + 20 ainsi quun appel des juristes rclamant ladoption
Rio en Juin 2012 de mesures juridiques contribuant renforcer la protection
de lenvironnement au service du vivant et de lhumanit (www.cidce.org).
Cette initiative de la socit civile reprsentant les milieux acadmiques
de divers continents rpond prcisment linvitation faite par les Nations
Unies de combler les lacunes en matire de politique de lenvironnement. Les
universitaires et de faon plus gnrale les juristes spcialiss dans le droit de
lenvironnement ont une responsabilit collective de diffuser et expliquer le
contenu du droit de lenvironnement tel quil est et tel quil devrait tre pour
rpondre aux objectifs poursuivis par le concert des Nations depuis la confrence de Stockholm de 1972 et amplifis par la Confrence de Rio de 1992. Les
progrs accomplis depuis lors sont trs nombreux. Ils ont conduits adopter,
tant au niveau international que rgional et national, un nombre considrable
de textes juridiques contraignants. Seul le droit est en mesure de concrtiser et
rendre effectives les politiques publiques sous le contrle vigilant des tribunaux.
Il est donc indispensable que le mouvement universel de protection et
damlioration continue de lenvironnement puisse se poursuivre dans lintrt
mme des gnrations prsentes et futures. Aussi la confrence de Rio + 20 doitelle traduire cette volont de poursuivre les actions entreprises depuis 1972 et
de renforcer cet effet tous les instruments juridiques existants. Il sagit aussi
bien des traits internationaux sur lenvironnement qui doivent tre mieux connus et mieux appliqus que des lois nationales dont la plupart sont dsormais

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guides par des objectifs au niveau des constitutions faisant de lenvironnement


un nouveau droit de lhomme lgal des autres droits fondamentaux.
Le prsent ouvrage est le reflet dune partie des rflexions et propositions
des juristes de lenvironnement qui runis au jardin botanique de Rio de Janeiro du 15 au 17 juin 2011 loccasion des Rencontres mondiales des juristes
remplissent ainsi leur mission de force de propositions destines aux Etats, aux
organisations internationales et aux autres acteurs de la socit civile. Une publication intgrale des contributions prsentes Rio fera lobjet dune autre
publication au Brsil par lUniversit pontificale de Goinia.
La commmoration des vingt ans du sommet de la terre nest pas un simple
anniversaire. Ce doit tre loccasion pour les Etats non seulement de renouveler
leur engagement honorer et mettre en uvre les mesures adoptes depuis
1992, ce qui est la moindre des choses, mais surtout de sengager rsolument
adopter, dans lintrt commun de lhumanit, un cadre de gouvernance international de lenvironnement renouvel et plus efficace, tout en garantissant aux
yeux du monde , que les progrs accomplis ne peuvent pas tre remis en cause
sans violer les principes applicables aux droits fondamentaux , en particulier le
principe de non rgression.
Michel Prieur
Professeur mrite lUniversit de Limoges,
Prsident du Centre international de droit compar
de lenvironnement, membre de la commission droit
de lenvironnement de lUICN

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SUMRIO

A) INTRODUO: O DIREITO E A INTEGRAO DOS PILARES


DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL (INTRODUCTION: LAW AND THE
INTEGRATION OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT PILLARS)
Grard Mondiaire: Justice Environnementale et Pilier Social du
Developpement Durable (Environmental Justice and the Social Pillar of
Sustainable Development)
15
Julien Prieur: Lmergence de dispositifs stratgiques et programatoires:
lexemple des Stratgies Nationales de Dveloppement Durable (SNDD)
(The Emergence of strategical and programmatory provisions: the example
of the National Strategies of Sustainable Development)
29
B) INSTRUMENTOS DO DIREITO NACIONAL (NATIONAL LAW INSTRUMENTS)
1) Direito Administrativo e Direito Urbanstico (Administrative Law and
Urbanism Law)
Patrcia Sampaio e Carolina Barros Fidalgo: Relevncia da atuao
da Administrao Pblica municipal para o desenvolvimento
sustentvel (The Importance of the Local Public Administration
for the sustainable development)
Flvio Ahmed: Instrumentos Jurdicos de Gesto Territorial Urbana
(Legal instruments for the urban territorial management)

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2) Direito Tributrio (Taxation Law)


Melina Rocha Lukic: Tributao e Desenvolvimento Sustentvel no
Brasil: possibilidades, instrumentos e limites (Taxation and sustainable
development in Brazil: possibilities, instruments and limits)
99
3) Direito Civil (Civil Law)
Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida: Responsabilidade das
instituies financeiras: da atuao reativa atuao proativa
(The liability of financial institutions)

115

4) Direito Penal (Criminal Law)


Maira Rocha Machado: A superpopulao prisional como obstculo
ao desenvolvimento sustentvel (The prison overpopulation as a
difficulty to achieve sustainable development)
135
C) INSTRUMENTOS DO DIREITO INTERNACIONAL (INTERNATIONAL LAW INSTRUMENTS)
1) Princpios (Principles)
Nitish Monebhurrun: Criticism on SDGs and presentation of the
principle of integration as an international law instrument to
contribute to sustainable development (Crtica aos Objetivos do
Desenvolvimento Sustentvel e apresentao do princpio da integrao
como um instrumento do direito internacional para contribuir para o
desenvolvimento sustentvel)
155
2) Instituies (Institutions)
Hubert Delzangles: Les autorits locales dans la gouvernance
mondiale de lenvironnement (The local authorities in the global
governance of the environment)
173
Solange Teles da Silva: O Tratado de Cooperao Amaznica,
a Agenda Estratgica e a Rio+20 (The Treaty of Amazonian Cooperation,
the Strategic Agenda and Rio + 20)
187

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SUMRIO

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3)Responsabilidade das Empresas (Liability Of Companies)


Carina Costa de Oliveira: Un systme global sur le reporting comme
une alternative une Convention sur la responsabilit sociale et
environnementale des entreprises? (A Global Reporting System
as an alternative for a Convention on Corporate Social and
Environmental Liability?)
203
Antoni Pigrau Sole: La responsabilidad de las empresas
transnacionales por daos graves al medio ambiente (The liability of
transnational companies for serious environmental damages)
221
4) Biodiversidade (Biodiversity)
Michel Durousseau: Quelle stratgie pour la diversit biologique et la
protection foncire des espaces naturels et ruraux de la plante?
(Which strategy for biological diversity and natural and rural land
protection of the planet?)
239
Alssia Barroso Lima Brito Campos Chevitarese: O valor econmico
da natureza. Qual a natureza desse valor? (The economic value of the
nature. What is the nature of this value?)
259
Maria Edelvacy P. Marinho e Tarin Cristino Frota Montalverne:
Sistema de patentes e repartio de benefcios envolvendo
a biotecnologia marinha (System of patents and benetifs sharing
of marine biotechnology)
273
5) Agua, Oceano, Zonas Costeiras, Offshores (Water, Ocean, Coastal Zones,
Offshores)
Lucien Chabason: Pour une Regulation Internationale de lExploitation
Petroliere Offshore (For an international regulation of the Offshore
Oil Exploitation)
297
Jos Juste Ruiz: Proteccin del Medio Marino y Administracin
de los Recursos en Zonas Situadas Ms All de la Jurisdiccin Nacional
(The protection of the marine environment and the management of the
ressources situated beyond national jurisdiction)
309

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Wahid Ferchichi: Le droit international de lenvironnement et la protection


des milieux marins et cotiers (The international environmental law
and the protection of marine and coastal regions)
329
Gilberto Dvila Rufino: Aspectos especficos das zonas costeiras
da Amrica do Sul (Specific aspects of coastal zones of South America) 345
Ryan Stoa: Harmonizing international water law: current challenges
and future prospects (Harmonizao internacional do direito gua:
desafios atuais e prospeces futuras)
357
6) Direitos Humanos (Human Rights)
Giovanna Frisso: O direito humano gua: Acesso gua e
desenvolvimento sustentvel na normativa internacional de direitos
humanos (The human rights to water: Access to water and sustainable
development by the international norms of human rights)
373
Fernanda de Salles Cavedon: As ecological disasters and human rights:
constructing resilience by an environmental and ethical approach
(Desastres ecolgicos e direitos humanos: construo de resilincia
por meio de uma perspectiva ambiental e tica)
387

BIOGRAFIA DOS AUTORES

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A) INTRODUO: O DIREITO E A INTEGRAO


DOS PILARES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
JUSTICE ENVIRONNEMENTALE ET PILIER SOCIAL DU DEVELOPPEMENT
DURABLE
GRARD MONDIAIRE1

Abstract (franais)
Les thmes de la justice environnementale et des ingalits cologiques
nont pas fait lobjet dune laboration thorique suffisante pour viter les malentendus ou les consensus superficiels. Simultanment le pilier social du
dveloppement durable est nglig dans les analyses et la pratique. La mise en
place dune tude dimpact social en qualit dinstrument juridique de procdure serait une solution pour contribuer intgrer les objectifs environnementaux et sociaux.

Abstract (english)
At present, the theoretical development of concepts as Environmental justice
or environmental inequalities is inadequate. The risk of misunderstanding or
superficial consensus is strong. Simultaneously the social pillar of the sustainable development is neglected on level of analysis and practice. The insertion
of a Social impact assessment as a legal tool could be an answer to integrate
environmental and social objects.
La discipline juridique a-t-elle quelque chose de fructueux noncer sous un
intitul peut-tre apte intriguer, mais marqu par lextrme gnralit des
concepts et notions utiliss, renvoyant prima facie davantage des orientations
de politique publique quaux catgories juridiques? A la vrit, nul doute quun
effort pluridisciplinaire, dj amorc, sera encore ncessaire pour stabiliser des
expressions permettant des controverses intelligentes. Parmi les disciplines susceptibles davoir leur mot dire, on veut penser que le droit nest pas absolu1

Docteur en droit et en sociologie, Professeur des Universits; Directeur du CRIDEAU/omij Universit


de Limoges-France, Membre du bureau du CIDCE

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

ment hors sujet, pour autant quil supporte dtre clair par dautres sciences
et arts, afin quil dresse le miroir de la normativit juridique face aux contributions venus dailleurs que de son champ. Cest lagir localement du penser
globalement qui pourrait y trouver son compte puisque les meilleures volonts lorsquelles sengagent effectivement, rencontrent ncessairement le droit,
avec ses instruments et ses faiblesses.
Un premier temps doit tre consacr une discussion brve et ncessairement lacunaire autour des fondements la densit juridique vaporeuse (la justice environnementale, le pilier social) (I), tandis quun second temps permettra
denvisager des perspectives stratgiques (II).

I. Les incertitudes sur les fondements


Elles concernent les deux lments qui constituent le primtre vague de linterrogation: quest-ce que la justice environnementale? faut-il se demander
en premier lieu, et ce quelle dsigne est-il distinct du thme parfois rencontr
des ingalits environnementales (A) avant dessayer de cerner la substance
du pilier social du dveloppement durable, notion problmatique sinon
oxymorique (B).

A) Justice et ingalits
Lide de justice est un monument de la pense philosophique, en particulier
dans les champs de la philosophie morale et de la philosophie politique. Au
plan du droit, cest une obligation et mme un devoir de...rendre justice Aristote. Dans lEthique Nicomaque, il dfinit le premier la part du droit dans
son autonomie (peut-tre pas son indpendance) lgard de la morale travers
le concept de justice particulire qui consiste attribuer chacun ce qui lui
revient (de droit, expression de la raison), dans les choses extrieures (les biens,
les prrogatives et les contraintes...). La justice particulire se distingue ainsi de
la justice gnrale pntre de comportement moral qui inspire la personne
vertueuse alors que la justice particulire un caractre objectif qui rgule les
relations sociales. Quant linjustice de la justice particulire, elle se dfinit
par une recherche de gain illgitime, cest--dire une recherche de lingalit.
Manire dobserver le lien indissoluble qui existe entre exigence de justice et
exigence dgalit, lien qui permet de supputer quuvrer pour la justice environnementale ne se distingue pas fondamentalement de lutter contre les ingalits environnementales. En outre, la justice particulire aristotlitienne connat

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JUSTICE ENVIRONNEMENTALE ET PILIER SOCIAL DU DEVELOPPEMENT DURABLE

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deux modalits. Celle de la justice distributive est base sur des rapports de
proportion et non dgalit arithmtique. On peut discerner aujourdhui dans
ce recours lharmonie proportionnelle et non lharmonie de la stricte galit
des dispositifs contemporains tels que les modalits de la compensation quil
sagisse de compenser une ingalit cre entre les hommes par un quipement,
ou une injure la nature en tant que telle.
La deuxime modalit de la justice particulire est celle de la justice corrective ou de la justice commutative qui peut tre regarde comme le fondement
du concept de dommage environnemental et de sa rparation par le juge. Elle
tend arithmtiquement restituer lgalit originelle entre celui qui ntait pas
encore la victime et celui qui ntait pas encore le coupable. Comme on doit sy
attendre, la pense dAristote ce stade nvoque pas le cas de la nature victime
dun prjudice anthropique...
Lhistoire de lide de justice se poursuivra au cours des temps. Dans limpuissance ici en exposer les aventures, on retiendra ses actualisations les plus
contemporaines lchelle de lhistoire de la longue dure. Pour noter que les
rvolutionnaires franais de 1789 tablissent une quasi-synonymie entre justice
et galit (des auteurs parleront de lgalit en tant que passion franaise,
tandis que Kant dplace le fondement dAristote de la justice dans la dignit
de lhomme. Hans Jonas sen souviendra, qui voquera la dignit de lhomme
mise mal par les inquitantes utopies paradisiaques. Cest le mme souci de la
dignit en tant que guide de la justice qui caractrisera P.J. Proudhon, il dpassera la thse de Kant en inscrivant lobjectif de justice dans un approfondissement infini dans le temps, ce qui ne pouvait convenir leschatologie marxiste.
Nul doute que la proposition de justice environnementale comme extension de
juste et ralisation de la dignit humaine aurait retenu lattention de Proudhon.
Il est encore ncessaire dvoquer rapidement les conceptions du solidarisme,
courant au sein duquel Lon Bourgeois, ds le XIXme sicle donnera autour
du concept juridique de dette la premire formulation du rapport devant prvaloir entre gnrations prsentes et futures. Pour sa part et lpoque contemporaine Chan Perelman prolonge Aristote sur un point problmatique dans
les rapports entretenus entre justice et galit, qui est celui de lquit. Or, on
le percevra sans tarder au stade de lanalyse du pilier social du dveloppement
durable, cest la notion dquit sociale, et pas dgalit, qui est le plus souvent
voque. Enfin, on naura garde domettre le considrable renouvellement de
la pense sur la justice opr par John Rawls, dont la thorie a pris le nom de
justice comme quit (justice as fairness). Si le premier principe de justice
est plac sous le signe de la plus rigoureuse galit arithmtique, chacun devant

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

tre le sige dun gal droit aux liberts fondamentales, il nen va pas de mme
du second. Sagissant des ingalits, Rawls rfute radicalement ceux qui les justifient au nom dune utilit gnrale, surplombante, qui invite les victimes la
rsignation, au motif que le refus de leur situation peu enviable se traduirait
par plus de souffrance pour la socit toute entire. Bien au contraire, les ingalits, ici peut-tre comprhensibles en tant quexpression de lquit doivent
tre dfinies sous le voile dignorance (la dlibration sur le consentement aux
ingalits et sur leur contenu et intensit se tient entre acteurs qui ne peuvent
savoir quelle sera leur place dans la hirarchie sociale venir, il sagit du principe de diffrence), selon la rgle du plus grand bnfice possible au profit des
plus dsavantags. Manire de dire quil faut consentir des ingalits, mais
de manire contrainte avec le constant objectif de ne sy rsigner qua minima,
le principe dgalit des chances tant appel jouer comme correctif permettant aux personnes dchapper au sort des assignations dfinitives aux places
infrieures. A lgard du mouvement reprsent par la Thorie de la justice,
on relvera ces extraits interprtatifs particulirement clairants propos de ce
que justice environnementale peut recouvrir: Cest bien en dfinitive de la
plante quil sagit (...) le principe de diffrence dtermine prcisment par luimme le locuteur lgitime: le dfavoris. Son point de vue est le point de vue
universalisable, celui que chacun prendrait sous le voile dans lignorance de
son cas particulier (...). Et la juste pratique se trouve dfinie en termes de lutte
contre lingalit (...) lincidence de nos activits sur le sort des humains futurs,
qui ne sont pas l pour contracter entre nous, soumet lidal du politique
des exigences plus universelles. La question de lgalit dans ses liens avec la
justice est indubitablement lpicentre de la pense dmocratique depuis son
origine. Applique aux injustices environnementales, il est vrai quelle se complexifie encore, tant les occurrences de situations dingalits non ncessairement constitutives dinjustices sont nombreuses: cest inviter encore un effort
intellectuel pour pour penser la diversit dans lunit, et dans cette perspective
les rflexions rcentes de Pierre Rosanvallon autour de lgalit des singularits seront certainement dun grand secours.

B) Le pilier social du dveloppement durable


Lhypothse qui rfute la notion de dveloppement durable ne sera pas discute
ici, quel que doit lintrt des ides relatives la dcroissance heureuse. On
se bornera prendre au mot lobjectif du dveloppement durable, en signalant
demble les deux dfinitions qui en sont gnralement proposes. La pre-

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JUSTICE ENVIRONNEMENTALE ET PILIER SOCIAL DU DEVELOPPEMENT DURABLE

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mire est de nature juridique, elle suppose les deux solidarits, intragnrationnelle et intergnrationnelle qui ne peuvent se raliser qu travers une utilisation prudente des ressources et des modes de vie marqus par la sobrit, cette
dernire tant distincte de laustrit. Le concept de libert est crucial dans cette
approche puisque lobjectif tlologique des gnrations prsentes, travers une
responsabilit largie, consiste agir de manire telle que la libert de choix des
gnrations futures ne soit pas entrave. La seconde approche est davantage managriale, cest celle qui fait appel limage des piliers, gnralement donns
au nombre de trois, auxquels se surajoute parfois la protection des cultures. Le
principe juridique alors en cause est celui de lintgration. A cet gard, une certaine indtermination semble de rgle. Pour les protecteurs de lenvironnement,
il sagit, en sappuyant par exemple sur larticle 11 au Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne dexporter les objectifs environnementaux dans
lensemble des politiques publiques, tandis que ceux qui nont pas lenvironnement comme proccupation majeure ne manquent pas de rappeler (parfois ad
nauseam) que le dveloppement durable est bien autre chose que lexclusif souci
de prservation de lenvironnement. En dfinitive, alors quune certaine navet
avait pu faire penser certains que le principe dintgration de lenvironnement
instituait silencieusement une sorte de discrimination positive son profit, justifi par lurgence ou la rparation historique, des Cours (en particulier le Conseil
constitutionnel franais) en ont donn une interprtation largement neutralisante en rduisant le principe qui se voulait novateur celui, immmorial pour
le juriste, de conciliation. Or, en matire de conciliation, pour reprendre une
formule de Paul Fayerabend, tout se vaut, aucun pilier na de prminence
a priori sur les autres. Si on introduit au surplus dans un tel scnario la monte
en puissance dun principe faussement prsent comme dobdience environnementale, celui de compensation des atteintes la nature ainsi que labsence
dun principe de non rgression en droit de lenvironnement, on en est rduit
constater la faible substance du principe de dveloppement durable et pronostiquer le caractre parfaitement alatoire de ses mises en uvre.
Reste qu examiner la littrature pertinente relative aux piliers , on
ne peut que constater lexistence de deux corpus volumineux, ceux relatifs
lefficacit conomique et la protection de lenvironnement, tandis que lquit sociale (parfois: le progrs social ) fait vritablement figure de parent
pauvre. On peine dcouvrir des lments de pense ou de doctrine clairant
sa nature, son contenu et ses limites, au point que le sentiment prvaut que le
pilier en cause est de nature rsiduelle, destin accueillir tout ce qui ne peut
clairement tre rfr aux mondes de lconomie dune part et de lenvironne-

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ment de lautre. Et rsiduel doit ici sentendre peut-tre comme synonyme de


subalterne... A ceci un clairage de la sociologie peut apporter quelques lueurs
sur les causes.
Dans les pays dvelopps en particulier (moins dans les pays mergents et
en voie de dveloppement), ce ne sont pas les mmes (en termes de catgories
sociales, de vision du monde, de reprsentations) qui ont historiquement port
la critique sociale et la critique environnementale. Tant le poids des routines
sectorielles que le dsir de visibilit sociale et politique, loin de rapprocher les
points de vue, ont eu tendance les autonomiser et les faire jouer en concurrence, chacun excipant du caractre prioritaire de ce qui lui tenait le plus cur.
Rien nest plus clairant cet gard que lapprhension du dveloppement durable travers les solidarits gnrationnelles. On vient de dire que celles-ci sont
de deux ordres, intragnrationnel lorsquon considre les choses synchroniquement, intergnrationel lorsquon les saisit diachroniquement. Autrement
dit: gnrations prsentes et gnrations futures. Si le principe 3 de la Dclaration de Rio 92 exprimait une gale proccupation propos des existants et des
venir (Le droit au dveloppement doit tre ralis de faon satisfaire
quitablement les besoins relatifs au dveloppement et lenvironnement des
gnrations prsentes et futures), un glissement sest produit chez beaucoup,
tendant faire prvaloir par principe les gnrations futures sur les gnrations
prsentes. Les besoins et les choix des gnrations futures tant par hypothse inconnaissables aujourdhui, ils permettent toutes les captations dhritages futurs ou manipulations, propres sacrifier les gnrations prsentes
celles qui suivront, ou plus vraisemblablement ne suivront pas compte tenu
du despotisme contemporain de lconomie no-librale et de la technoscience.
Cest rarement que le problme est pos dans les termes de la responsabilit
largie prne par Jonas, o ce quil convient de garantir prsentement, ce sont
les possibilits de choix (et certainement pas les besoins, ou les choix propos
desquels on ne peut rationnellement pas dire grand-chose sauf se transformer
en prophte) des gnrations futures. Reste qu travers lobjectif catgorique de
prvalence des gnrations futures sur les gnrations prsentes se reconnat une
constante des politiques des matres du monde (Pierre Bourdieu) quils relvent du fanatisme dogmatique no-marxiste ou no-libral. Toujours, y compris par le truchement de stratgies de culpabilisation, cest le vouloir-vivre des
hommes existants qui fait lobjet de dispositifs de discipline htronomes, loin
den appeler aux consciences autonomes (auxquelles pourraient participer puissamment la sensibilisation et lducation lenvironnement). Ainsi, procureurs
autoproclams de la justice au bnfice des gnrations futures et avocats dune

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meilleure justice mais de court terme pour les gnrations prsentes peuvent au
mieux signorer, au pire, sexcommunier rciproquement, chacun faisant alors
grief lautre de son gosme suppos.
De manire gnrale, et tous les niveaux, y compris international, cest
la lutte pour la protection de lenvironnement dune part et celle pour la rduction et lradication de la pauvret dautre part qui souffrent dune carence
dintgration, rendant trs difficile la substantialisation du pilier social du dveloppement durable. Certes les deux dimensions historiques ne signorent
pas absolument dans les textes, mais seulement par linsertion dincidentes: tel
programme finalit premire environnementale indiquera que parmi la multiplicit des facteurs qui conditionnent sa russite la lutte contre la pauvret a
sa part, et tel autre programme finalit sociale prendra soin de faire rfrence
la ncessit de la garantie dun environnement sain. Dans un autre registre,
celui de la prolifration des indicateurs de dveloppement durable, une part
sera rserve aux indicateurs de bien-tre social, mais sans que soient le plus
souvent conjugus finement les relations multiples prvalant entre dimensions
environnementales et sociales. Il est vrai que la tche est malaise, ce caractre
tant particulirement illustr par les difficults de mise en lumire des causalits dans le domaine de la sant environnementale par exemple.
Les incertitudes sinon les confusions rgnent encore sur le contenu de notions la fois gnreuses et lgitimes, telles que celle des responsabilits communes mais diffrencies (principe 7 de Rio 92). A cet gard, lanalyse binaire
pays riches du nord pays pauvres du sud apparat aujourdhui grossire,
au moins pour deux raisons: certains pays nagure du sud (dits mergents)
sont devenus des considrables puissances mondiales, en adoptant le mode de
dveloppement du capitalisme productiviste qui a caractris et continue de le
faire les pays du nord. Ces pays mergents connaissent le plus souvent de trs
fortes ingalits sociales internes dont ils sont seuls comptables sauf imputer
de manire magico-religieuse une responsabilit perptuelle aux pays du nord
raison du pass. Cest ainsi ignorer que lindubitable volont doccidentalisation du monde semble avoir aujourdhui rencontr sinon un dsir doccidentalisation au moins un consentement actif son modle non durable. Ds lors,
le principe des responsabilits communes mais diffrencies ne devrait plus tre
mis en uvre uniquement en raison du pass, mais galement en considration
de lavenir command par les choix politiques prsents de chaque pays: opter
aujourdhui pour lautorisation des OGM, la filire nuclaire, etc... cest hypothquer les capacits de choix des gnrations futures et simultanment relever
de la responsabilit diffrencie. Bien entendu et linverse, des tentatives

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telles que le projet Yasuni propos en Equateur, illustrent les cas trop rares de
responsabilit diffrencie vertueuse, qui devraient tre encourags en tant
quils expriment pour le futur la conscience de la responsabilit commune se
traduisant ici par une pondration de loption prdatrice et une affectation des
bnfices des objectifs sociaux la dcision tant alors locale, mais en appellant
une solidarit universelle.
Enfin, deuxime raison, il convient de bien prendre en compte un des
effets de la mondialisation, qui est celui de luniversalisation des pauvrets. Si
une priorit de principe doit toujours tre conserve au profit de la lutte de la
pauvret qui met immdiatement en cause le droit la vie (entendu ici biologiquement) des personnes, on a dsormais affaire des pluralits de pauvrets rparties sur toute la plante, attestes par les donnes statistiques les plus fiables.
Pour le dire de manire image, il y a du nord dans le sud et du sud dans le nord
en matire de pauvret. Et un puissant vhicule 4 X 4 est tout aussi agressif
lgard de lenvironnement quil circule ici ou l. En outre, lorsquon a affaire
des pauvrets qui nengagent pas le droit la vie, quelles soient du nord ou du
sud, elles atteignent srement et chaque fois la dignit de la personne.

II. Perspectives et stratgies


Il est une perspective qui se prsente en qualit de vritable programme de
recherche, elle touche la substance du pilier social du dveloppement durable
cens contribuer la rduction sinon la disparition des ingalits environnementales (A). Il sagit donc dun effort moyen terme qui ne peut justifier de
repousser dans le temps laction normative: dans limmdiat, cest lutilit de
concevoir et de mettre en uvre tous les niveaux une tude dimpact social, instrument procdural, qui est pressante (B).

A) La ncessit de substantialiser juridiquement la notion dingalit environnementale


en lien avec le pilier social du dveloppement durable
Tant quon naura pas dfini un primtre, fut-il provisoire des thmes et des
enjeux de la justice environnementale, les risques du quiproquo et du consensus
superficiel seront grands. Au plan synchronique, il est dsormais admis quest
concerne la dissymtrie mesurable des individus lgard des risques environnementaux (quil conviendrait de spcifier en risques au travail dune part et
risques hors-travail dautre part), des charges environnementales (fiscalit, accs
leau et lnergie...), et des agrments environnementaux (accs la nature,

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vie dans un paysage non dgrad...). La question de lgale prservation de la


sant de chacun par les politiques de sant publique, quel quen soit le niveau
de conception et de mise en uvre, est galement fortement lagenda sous la
thmatique de la sant environnementale. Il convient aussi, si on se place dans
une perspective dapprofondissement de la dmocratie, de garder lesprit les
ingalits qui prvalent quant aux possibilits effectives de faire entendre sa voix
(au sens de Stanley Cavell), tous les niveaux, en fonction de la place de chacun
dans la hirarchie sociale, ce qui renvoie une mise en uvre sincre et efficace
des principes dinformation et de participation.
A la vrit, lintgration de la protection de lenvironnement au prsent en
tant que moyen de garantie des droits des gnrations futures ressemble une
scante qui vient croiser le plus grand nombre de domaines sectoriels lgitimes
et qui devrait les fertiliser. Cest un dfi lanc au droit, peu rceptif tous ce
qui semble relever du holisme. Pour y rpondre, le mieux serait sans doute de se
fonder sur une conception toujours plus extensive matriellement et intensive
effectivement des droits de lhomme, la tardivet de la conscration du droit de
lhomme lenvironnement impliquant un effort particulier son gard. Une
premier pas pourrait consister dans lordonnancement des principes du droit
de lhomme lenvironnement et des principes des droits social et du travail
tels quexprims par lOrganisation Internationale du Travail et par la Charte
sociale europenne rvise. Ainsi viendrait la lumire le socle de principes juridiques susceptible de fonder le pilier social du dveloppement durable dont le
sens est bien celui de la rduction des ingalits environnementales injustes. Les
textes de droit crit pourront avantageusement tre clairs par plusieurs dcisions juridictionnelles. Pour ne citer que trois exemples, il faut ne pas perdre de
vue larrt Onerildiz (2004) de la Cour europenne des droits de lhomme dont
les faits superposent exclusion sociale et ingalit environnementale ou laffaire
Oposa tranche en faveur des gnrations futures par la Cour Suprme des
Philippines (1993) ou encore larrt Communaut Yakye Axa contre Paraguay
(2005) rendu par la Cour interamricaine des droits de lhomme o elle donne
un contenu particulirement riche au droit la vie. A leur manire, ces trois
dcisions expriment la forte pntration mutuelle du droit lenvironnement et
du droit la vie, ainsi que du droit la dignit. Cest l que se trouve le terreau
du pilier social de dveloppement durable et la ncessit thique de la lutte pour
lquit environnementale.
Ce premier travail accompli, restera le dmultiplier en examinant de prs
tous les ordres juridiques effectifs pour se faire une ide de la manire dont
ils traitent lintgration des dimensions sociales et environnementales, tant au

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plan substantiel que procdural, avec une attention particulire porte sur leffectivit normative. Les indicateurs sociaux (ou de bien-tre) que lon
rencontre devraient ici tre corrls lnumration des domaines juridiques
positifs quils impliquent, et par lvaluation de leur efficacit. Une telle tche,
dampleur, ne saurait bien sr faire lconomie de la mise sous la plus vive lumire des occurrences ventuelles o en ces domaines ce nest pas lintgration
qui prvaut, mais la contradiction.

B) Un instrument pragmatique et cognitif: ltude dimpact social


Rien ne serait plus strilisant que de suggrer dattendre les conclusions du
vaste programme de recherches esquiss supra pour commencer agir, et plus
prcisment agir en droit. Lobjectif de diminution constante du risque socio-environnemental, facteur dinjustices, gagnerait progresser sur ses deux
jambes . La premire est constitue par leffort comprhensif, au stade des
principes, des droits positifs et des lignes directrices qui devraient fonder et faire
vivre le principe dintgration social-environnemental. La seconde signale
la ncessit den savoir beaucoup plus quaujourdhui sur les ralits factuelles
des injustices environnementales provoques avant tout par les projets ou plans
et programmes damnagement, mais aussi parfois par ceux qui visent la protection de lenvironnement. L rside la dimension cognitive dun instrument
procdural bien connu, qui est ltude dimpact, quil sagit dsormais dacclimater lanalyse des consquences sociales.
Or, principe dintgration et pilier social du dveloppement durable ont
constitu les fondements de rflexions internationales tendant faire admette
la lgitimit et lutilit de ltude dimpact social. Une institution internationale
prive a t le support de ces trvaux. Il sagit dune organisation non gouvernementale, lAssociation internationale pour ltude dimpact (IAIA), lie une
revue de haut niveau, Environmental Impact Assessment Review.
Cest un groupe missionn par lIAIA, sous la direction du Professeur Franck
Vanclay, qui a travaill sur llaboration des principes internationaux pour ltude
dimpact social. Amorces en 1998, les investigations ont t conduites travers
plusieurs ateliers loccasion de confrences de lIAIA, sur la plante entire. Des
centaines de personnes ont pu tre informes, et ragir, le cas chant par le truchement de substantielles contributions; au final, ont t adopts les principes
internationaux pour ltude dimpact social, qui ne se veulent pas intangibles,
mais soumis la critique constructive. Le texte des 11 pages, particulirement
dense, mriterait un expos et une analyse dont la longueur excderait le pos-

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sible dans le cadre dune contribution brve. Il convient toutefois den donner
un rsum. En substance, ltude dimpact social vise analyser, en amont, les
effets sociaux prvisibles du dveloppement. Elle doit permettre danticiper les
modles diffrentiels dimpacts (ngatifs et/ou positifs) sur les diffrents groupes
sociaux, en tmoignant dune attention particulire lgard des groupes les plus
vulnrables. Les effets analyss comprennent tant les effets directs que ceux indirects, court, moyen ou long terme. Ltude dimpact ne doit pas se limiter aux
effets aisment quantifiables, mais intgrer les aspects lis la sant, la culture,
lesthtique (paysages), aux biens, aux rapports hommes-femmes, aux modes
de vie et au bien-tre, tout en prenant en considration les craintes et les aspirations exprimes par les groupes concerns. Des lignes directrices pour la mise en
uvre sont proposes, le tout articul sur un ensemble de valeurs fondamentales
qui doivent inspirer celles et ceux qui ralisent effectivement les tudes dimpact
social: droits fondamentaux de lhomme, quit entre cultures et genres, droit
de chacun de vivre dans un environnement qui ne porte pas atteinte sa sant
(entendu largement), droit au dveloppement personnel et collectif, la qualit
de la vie, droit la participation dans le cadre de la prparation des mesures qui
affecteront leur vie, droit ce que savoirs locaux et expriences soient pris en
considration. Sen suit une liste des principes fondamentaux, laquelle succde
une deuxime de 12 principes spcifiques lis la pratique de ltude dimpact
social, une troisime regroupant ce que lon peut qualifier de principes gnraux/
directeurs issus de la pense cologise, juridiciss en droit de lenvironnement depuis longtemps et ayant largement inspir les notions en mergence de
dveloppement durable et de gouvernance, ici dclins dans leur dimension sociale. On se bornera mentionner les principes de prcaution li aux situations
dincertitude, de prvention, dinternalisation des cots et du pollueur-payeur,
dquits intra et inter-gnrationnelles, de protection de la diversit, de protection et de promotion de la sant et de la scurit, dintgration, et enfin de
subsidiarit.
A lgard de ceux qui jugeraient htivement les prconisations du groupe
Vanclay utopiques, on signalera deux choses. Certains droits, tel le droit canadien, incluent dores et dj dans ltude dimpact denvironnement une obligation de traiter les incidences proprement sociales des projets. En outre, au
Royaume-Uni, lActe sur les relations entre races de 1976 a cr une Commission pour lgalit entre les races, sorte dautorit administrative indpendante, qui a institu une tude dimpact sur lgalit entre les races.
Cest donc simultanment lengagement de rflexions approfondies sur
les principes, llaboration, la mise en uvre et lexamen en continu des

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rsultats dtudes dimpact social quil en est appel ici, en laissant ouverte la
question de savoir si celles-ci doivent tre autonomes ou constituer un aspect
de ltude dimpact denvironnement.

Conclusion
Il est tentant, compte tenu de loption mthodologique adopte qui plaide pour
la simultanit de la pense et de laction, de donner la parole un philosophe
et un praticien, lun et lautre sensibiliss la synergie existant entre protection de lenvironnement et justice sociale. Il sagit de Dominique Bourg en
premier lieu, lorsquil pose laconiquement: Il me parat impossible de sparer les enjeux sociaux et environnementaux, ils doivent tre mens de front.
En second lieu, cest le prsident franais de lAutorit environnementale du
Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (M. Michel
Badr) qui tablit le constat suivant: En revanche, ni la lgislation intrieure,
ni les directives europennes ne proposent de cadre lvaluation et la prise
en compte des impacts sociaux des projets ou des programmes. Les dbats sur
la taxe carbone ont montr comment la confrontation entre un raisonnement
conomique et des objectifs environnementaux ne suffisaient pas dterminer
la solution optimale, ds lors que les impacts sociaux des mesures envisages
faisaient apparatre des enjeux majeurs. Cest sans doute sur ce sujet de lvaluation des impacts sociaux quil faudra avancer, sans rien enlever la ncessit de
perfectionner les mthodes dvaluation environnementale.
Le diagnostic est pos, les orientations de recherches et daction esquisses,
reste sengager effectivement dans un programme ambitieux, o les juristes
gagneront faire appel linterdisciplinarit afin de dgager des principes et
dtablir des procdures aptes dmontrer effectivement que les plus nombreux, et surtout les plus dfavoriss ont intrt tre au cur des politiques
environnementales.

Bibliographie indicative
Dictionnaire encyclopdique de thorie et de sociologie du droit, 2me dition (s/d Andr-Jean Arnaud) LGDJ 1993.
Dictionnaire dthique et de philosophie morale (s/d Monique CantoSperberg), entre galit p. 475 Jacques Bidet, PUF 1997.
Serge Audier Lon Bourgeois, fonder la solidarit, Michalon le bien
commun, 2007.

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Jean Cachia Ethique Nicomaque, Ellipses 1998.


Colloque Socit franaise pour le droit de lenvironnement (2-3 dcembre
2010, La Rochelle) Equit et environnement: quel(s) modle(s) de justice environnementale?. Actes paratre Revue juridique de lenvironnement 2012.
Des ingalits cologiques parmi les hommes (collectif ) Ecologie et
politique, Syllepse 2007.
Environmental justice-legal theory and practice (Barry E. Hill), ELI
2009.
Herv Kempf Comment les riches dtruisent la plante Points essaisSeuil 2007
Michel Prieur Principes thiques pour la rduction des risques de catastrophe et la rsilience des personnes Europa-Conseil de lEurope 2012.
Pierre Rosanvallon La socit des gaux Seuil-les livres du nouveau
monde, 2011.
Grard Mondiaire La probable utilit de ltude dimpact social ,
Etudes foncires n 125, janvier-fvrier 2007.
Franck Vanclay International principles for social impact assessment in
Impact Assessment and Project Appraisal, vol. 21 (1) march 2003.
International Association for Impact Assessment, 1330 23re Street South,
Suite C, Fargo ND, 58103 USA (info@iaia.org; www.iaia.org)

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LMERGENCE DE DISPOSITIFS STRATGIQUES ET PROGRAMATOIRES:


LEXEMPLE DES STRATGIES NATIONALES DE DVELOPPEMENT DURABLE (SNDD)
JULIEN PRIEUR1

Rsum
Le dveloppement durable fait couler beaucoup dencre tant la notion est polysmique.
Depuis Rio en 1992, le droit sen est nanmoins empar travers le
principe dintgration qui conduit lmergence de nouveaux instruments
lchelle des Etats ou des territoires. Le dveloppement durable, travers
la Stratgie Nationale de Dveloppement Durable entre dans la sphre des
Administrations et des politiques publiques. LEtat Exemplaire est promulgu au rang de priorit par les gouvernements successifs depuis 2003 et ne
demande qu se concrtiser rellement. Il convient de dcliner lvolution de
la SNDD franaise lheure ou la deuxime SNDD sachve. Plusieurs pistes
sont explores qui aboutissent de vritables Plans Administration Exemplaire. Nanmoins des outils juridiques doivent tre renforcs et cet gard
de nouvelles procdures apparaitre. La confiance des acteurs publics et privs
a galement son mot dire. Elle se dcline travers un mouvement global de
modernisation et dthique de lEtat.

Abstract
Sustainability is much attention as the term is polysemic. Since Rio en 1992,
the law is nevertheless seized through the principle of integration which led
to the emergence of new instruments across states or territories. Sustainable
development throught the National Strategy for Sustainable Development
in the sphere between administrations and public policy. The state copy is
issued as a priority by successive governments since 2003 and just waiting to
be realized actually.
1

Docteur en droit de lenvironnement, formateur-consultant en SNDD; Master II Droit du Dveloppement Durable.

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It should decline the evolution of French Strategy for Sustainable Development by the time of the second Strategy for Sustainable Development ends. Several options are explored that lead to real plans copy administration. Nevertheless the legal tools must be strengthened and in this respect new procedures
appear. Confidence of public and private actors also have a say. It is available
through a global movement to modernize and ethics of the state.
La Confrence des Nations-Unies sur lenvironnement et le dveloppement
(CNUED) tenue Rio en 1992, sappuyant sur le rapport Brundtland de 1987,
a mis sur orbite la notion de dveloppement durable. A cet effet, elle a cr la
Commission du dveloppement durable de lONU, organisme de haut niveau,
et dfini son mandat comme suit: Favoriser la participation active de tous les
organes, organismes, programmes et institutions comptents des Nations-Unies
traitant de diverses questions lies lenvironnement et au dveloppement, y
compris sous langle financier et dautres organisations intergouvernementales
comptentes, et encourager lapport pertinent des organisations non gouvernementales, y compris les scientifiques et le secteur priv de lindustrie et des
communauts daffaires. La principale fonction de la Commission est le suivi
des progrs raliss dans lapplication du programme Action 21 et les activits
connexes. Dix ans aprs, le Sommet mondial sur le dveloppement durable de
2002 a appel au renforcement de la Commission, soulignant par ailleurs que
lorgane devait demeurer une commission de haut niveau sur le dveloppement
durable au sein du systme des Nations-Unies, et servir de cadre dexamen des
questions relatives lintgration des trois piliers du dveloppement.
Ainsi, on observe que, suivant les invitations successives de lagenda 21
et du sommet mondial de Johannesburg de 2002 (Rio + 10), pratiquement
tous les Etats ont labors, un moment ou un autre une stratgie nationale
de dveloppement durable. De ce point de vue il sagit bien de son instrument
privilgi de mise en uvre, tantt politique, tantt porte programmatoire.
Tous les pays sont invits mettre en place une Commission nationale du dveloppement durable. Parfois des organes ad hoc ou des institutions nationales
de coordination du dveloppement durable dnomms conseils nationaux du
dveloppement durable (CNDD) sont constitus afin de porter la dmarche
ou la remplacer. On observe galement que le plan dactions mis en place lors
du Sommet mondial de Johannesburg de 2002 prvoit que les SNDD peuvent
tre formules comme de vritables stratgies de rduction de la pauvret qui
intgrent toutes les dimensions du dveloppement durable. Il convient ainsi de
dcliner les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD).

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LEXEMPLE DES STRATGIES NATIONALES DE DVELOPPEMENT DURABLE (SNDD)

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Le PNUD2 et le PNUE3 incitent alors les Etats ayant opt pour cette voie
de cooprer au titre de lInitiative commune pauvret-environnement afin dintgrer les proccupations environnementales dans les stratgies nationales de
rduction de la pauvret et de dveloppement conomique en Afrique, en Amrique latine, en Asie, dans les Carabes et le Pacifique. Ces stratgies sont parfois
appeles stratgies vertes et agissent au niveau rgional ou national.
A lONU, une commission du dveloppement durable, charge de la surveillance du dveloppement durable a t mise en place aprs la confrence
de Rio en 1992 la suite de longs dbats et par une filiation minimale avec le
projet dAutorit mondiale de lenvironnement, quont refuse les pays en dveloppement, au nom de la volont de disposer librement de leurs ressources.
Celle-ci a t place dans lorbite du Conseil conomique et social de lONU
(ECOSOC) ; cela na pas t considr comme un signe positif, puisquon avait
un moment espr quelle soit intgre au secrtariat gnral, cest--dire auprs de lorgane excutif de lONU, afin de bien indiquer que le dveloppement
durable allait tre au cur du gouvernement du monde. Elle doit mettre en
uvre les diffrents chapitres de lAgenda 21.
Ainsi, au sein de son Dpartement des Affaires conomiques et sociales, la
Commission du dveloppement durable, rattache on la vu au Conseil Economique et Social de lONU (ECOSOC), sest vu dote dun nouveau prsident
le 12 janvier 2012 pour un mandat de un an. Le slovaque Milos Koterec est
ainsi la tte de la commission de 18 membres charge dorganiser pour des
sessions de deux annes (2012-2014: cycle 5) le travail et les rflexions en matire de dveloppement durable. Un Bureau est lu par le Conseil au dbut de
chaque session annuelle. Le rle de ce bureau est de proposer un ordre du jour,
dtablir un programme de travail et dorganiser la session avec lappui du Secrtariat de lOrganisation des Nations-Unies.
Ainsi les Etats qui veulent se doter de conseils nationaux ou de stratgies
nationales de dveloppement durable peuvent trouver appui outre auprs du
Dpartement des affaires conomiques et sociales de lONU, du Programme
des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD), du Programme des Nations Unies pour lenvironnement (PNUE), de lOrganisation de coopration
et de dveloppement conomique (OCDE), de lInstitut international pour
lenvironnement et le dveloppement (IIED), de lInstitut international du dveloppement durable (IIDD) ou dONG telles Conseil de la Terre ou le Rseau
pour lenvironnement et le dveloppement durable en Afrique (REDDA). Ce
2
3

Programme des Nations-Unies pour le Dveloppement.


Programme des Nations-Unies pour lEnvironnement.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

dernier concerne essentiellement les Etats africains, fortement mobiliss aujourdhui en faveur du dveloppement durable4.
En effet, on observe quun souffle rcent invite les Etats Africains se doter
de telles stratgies. Ainsi on peut mentionner la SNDD du Togo de septembre
2011 ou celle du Gabon la fin de lanne passe. Le Burkina Fasso quant
lui a opt pour des lignes directrices ds 2001, anticipant ainsi la Mauritanie
pourvue dune SNDD depuis octobre 2006.
On a vu quun certain nombre de dispositifs staient mis en place la
suite de la confrence de Rio en 1992. La France a d attendre la confrence de
Johannesburg pour sapproprier le dveloppement durable travers sa stratgie
nationale du 28 juin 2003 suivant ainsi lIrlande (1997) et le Royaume-Uni
(1994) plus prompts laborer un tel instrument.
A cet effet on sattachera apprhender deux exemples de SNDD, la stratgie franaise de dveloppement durable puis la stratgie canadienne (I) avant
de porter un regard sur le rle de ses instruments programmatoires dans leffectivit du dveloppement durable (II).
I Prsentation de quelques Stratgies Nationale de Dveloppement Durable (SNDD)
Nous apprhenderons dabord la stratgie nationale franaise en tant quinstrument politique ( 1) avant dtudier la Stratgie Fdrale Canadienne qui propose
un processus dintgration du dveloppement durable tout fait singulier ( 2).
1 La Stratgie Nationale Franaise de Dveloppement Durable (SNDD),
comme instrument politique
Afin de rendre plus cohrent cet objectif gnral, une organisation administrative ad hoc a rendu effective le dveloppement durable ds lissue du
Sommet Mondial sur le Dveloppement Durable de 2002.
On observe que la France tait en retard, pour des raisons de politique
interne5. La SNDD franaise a t labore dans des dlais assez brefs (novembre 2002-juin 2003). Aprs une dcennie de ttonnements et derrances
politiques6, le gouvernement dalors a mis en place dans la continuit de la
confrence de Johannesburg un processus visant laborer une stratgie nationale de dveloppement durable. Cette dernire, issue notamment des travaux
4
5
6

Cf. Atelier sur les cadres institutionnel et stratgique du dveloppement durable en Afrique. AddisAbeba (Ethiopie), 7-9 mars 2011, Aide Mmoire, p.3.
Un premier projet port par le gouvernement Brgovoy en 1993 a t remani par le premier ministre
Edouard Balladur en 1994.
Cf. Michel Prieur, Dalloz Droit de lEnvironnement 2004, p.30. En effet, suite la confrence de Rio,
avait t cr auprs du Prsident de la Rpublique un phmre conseil pour le droit des gnrations
futures en 1993, supprim en 1995 la suite de la dmission de son Prsident le commandant Cousteau,
en protestation contre la reprise des essais nuclaires dans le pacifique.

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dun conseil national de dveloppement durable (CNDD) et dun Comit interministrielle de dveloppement durable (CIDD) va se voir dot dinstances
administratives destines faciliter sa mise en uvre. Le CNDD a t install
le 14 janvier 2003. Ainsi on observe lexistence juridique dorganes nationaux
dimportance qui affichent le dveloppement durable dans leur titre et leurs attributions. Ces diverses entits sont par ailleurs toutes rattaches au premier ministre. Le Conseil National du dveloppement durable apportait son concours
la politique gouvernementale en faveur du dveloppement durable7. Il tait
associ llaboration, au suivi et lvaluation de la SNDD8. Il comprenait 90
membres qui rassemblaient entre autres des reprsentants de la socit civile9 et
des lus locaux nomms pour trois ans10. Le CNDD tait galement amen se
prononcer sur les stratgies ministrielles de dveloppement durable qui vont
se dvelopper en France partir de 200711.
Enfin le CNDD a jou galement un rle majeur au niveau de lEurope
et de la francophonie. A ce titre il tait membre actif et reconnu de lEEAC12.
Les consquences de la loi Grenelle de lenvironnement du 3 aot 2009
a conduit la transformation de cet organisme le 10 avril 2010 en un comit
national du dveloppement durable et du Grenelle de lenvironnement13.
Quelques semaines aprs linstauration du CNDD le 14 janvier 2003,
le comit interministriel pour le dveloppement durable (CIDD) est institu par le dcret du 21 fvrier 200314 aprs son adoption en Conseil des ministres. Organe essentiellement politique plutt que dcisionnel, il tait sen7
8
9

10
11
12

13

14

Dcret du 13 janvier 2003 n 2003-36 portant cration du CNDD.


En effet il a contribu la SNDD en adressant plus de 622 propositions. Entre 2003 et 2006, il a tenu
77 groupes de travail, 10 sances plnires et travaill avec un rseau de 400 acteurs associs.
Il rassemble quatre vingt dix membres rpartis en quatre collges : collectivits territoriales ; acteurs
conomiques, organisations professionnelles et syndicats, associations-ONG et organismes reprsentant
les consommateurs; personnalits qualifies.
Ces 90 membres ont t nomms par dcret du 21 fvrier 2004.
Il en va ainsi de celles du ministre de lAgriculture et de la Pche puis du ministre de lIntrieur labores les premires en 2007
European Environment and Sustainable Development Advisory Councils, rseau europen qui regroupe
les conseils de 22 pays. Par ailleurs le CNDD est associ au rseau des 21 Conseils du dveloppement
durable francophones.
Dcret n 2010-370 du 13 avril 2010 portant cration du Comit national du dveloppement durable
et du Grenelle de lenvironnement. Il modifie larticle 1 du chapitre IV du titre III du livre Ier de la
partie rglementaire du code de lenvironnement. Art.D. 134-1.-Le Comit national du dveloppement
durable et du Grenelle de lenvironnement, plac auprs du ministre charg du dveloppement durable,
assure le suivi de la mise en uvre des engagements du Grenelle de lenvironnement. Il apporte son
concours la politique du Gouvernement en faveur du dveloppement durable. A ce titre, le comit est
associ notamment llaboration, au suivi et lvaluation de la stratgie nationale du dveloppement
durable et de la stratgie nationale de la biodiversit (...).
Dcret n 2003-145 du 21 fvrier 2003 portant cration du CIDD (JO du 22 fvrier 2003 p. 3241).

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s adopter, suivre et actualiser la SNDD en approuvant les plans dactions,


cest--dire lintgration des objectifs du dveloppement durable dans les politiques publiques15. En son sein il comprend un comit permanent compos
de hauts fonctionnaires dsigns par chacun des ministres du gouvernement
(CPHFDD), et charg de prparer les dlibrations du CIDD et de la contribution de son administration la SNDD et den suivre lapplication.
Quant au DIDD, institu auprs du premier ministre, il animait et coordonnait laction des administrations de lEtat et des tablissements publics de
lEtat en matire de dveloppement durable. Son secrtariat tait assur par le
ministre charg du dveloppement durable. Le DIDD a t transform en
Commissariat gnral au Dveloppement durable (CGDD)16 avec sa tte ds
juillet 2008 un Commissaire gnral en la personne de Michelle Pappalardo,
ancienne Prsidente de lADEME17, remplace en avril 2011 par Dominique
Bureau. Si on pouvait mettre des doutes quant la responsabilit du ministre
de lEnvironnement au sein de lorganisation administrative du dveloppement
durable tant une multitude dorganes foisonnent autour du premier ministre,
en doublant ou accompagnant cette responsabilit du ministre, on constate
que cest bien le ministre charg de lenvironnement qui a la responsabilit
officielle du dveloppement durable.
Le CGDD a un rle de conseil et dinformation en matire denvironnement18 et prside le CPHFDD. Larrt du 9 juillet 2008 prcise ses missions
et son organisation19.
Il est charg de plus dlaborer la nouvelle stratgie nationale de dveloppement durable (2010-2013). Ce CGDD sest vu dot en 2008 dune Autorit Environnementale20 dont les membres ainsi que son vice-prsident ont t
15 Son secrtariat est celui du ministre de lEcologie. Le Dlgu aux risques majeurs et le Premier Ministre
en sont membres de droit.
16 Dcret 2008-679 du 9 juillet 2008 modifi par le dcret 2009-496 du 30 avril 2009 en Commissariat
Gnral en Environnement et au Dveloppement Durable (CGEDD).
17 LAgence de lEnvironnement et de Matrise de lEnergie est un tablissement public sous tutelle du
ministre de lenvironnement.
18 Article 1 du dcret. Le premier ministre peut lui confier des missions daudit, dtude, dvaluation.
Le CGDD peut aussi participer lvaluation des politiques publiques conduites ou mises en uvre
par des collectivits territoriales ou des groupements de collectivits. Larticle 2 lui confre une mission
dinspection gnrale relative la rgularit, la qualit et lefficacit de laction dans les domaines mentionns larticle 1. Il se compose dun comit permanent (article 3), de membres associs et chargs de
mission, ainsi que dun bureau.
19 Le CGDD donne son avis notamment sur les valuations environnementales que doivent comporter
certains plans, schmas, programmes, ainsi que sur les tudes dimpacts. Sept sections du CGDD concourent ainsi par leurs dlibrations la prise en compte dans la dfinition des politiques publiques et
lvaluation de leurs rsultats de lobjectif de promotion dun dveloppement durable.
20 Cf. dcret n 2009-496 du 30 avril 2009. Ce dcret dfinit trois niveaux dautorit environnementale:
la formation du CGEDD ds lors que le ministre de lenvironnement demeure le ptitionnaire du plan

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LEXEMPLE DES STRATGIES NATIONALES DE DVELOPPEMENT DURABLE (SNDD)

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nomms par larrt du 3 novembre 2008 par le ministre de lEcologie21. Un


Conseil Economique du dveloppement durable (CEDD) cr par dcret le 1er
dcembre 2008 est venu sajouter la liste22.
Le premier rapport annuel sur la mise en uvre de la SNDD a t prsent
au conseil des ministres le 1er dcembre 2004. Il prvoyait dactualiser tous les
six mois ltat davancement des actions de chaque programme daction, sous
forme de tableaux.
Lapplication de la SNDD au sein des divers ministres a t pour le moins
laborieuse23. De manire sans doute symbolique il a t institu auprs du Ministre charg des transports un coordonnateur interministriel pour le dveloppement de lusage du vlo24.La SNDD a rvle de nombreuses carences25.
Afin dy remdier la mise en place dun processus dvaluation original a t
organis. Cette valuation, dmarre en juin-juillet 2004 a dur onze mois.
Elle a permis quun nouveau processus se mette en place au sein de la SNDD,
aboutissant une nouvelle stratgie cinq ans plus tard.
Si un document provisoire ralis par le Commissariat gnral au dveloppement durable a t propos ds fvrier 200926, la seconde version de la
SNDD a t adopte avec un peu de retard le 27 juillet 2010 pour une priode
de trois ans. On note que la SNDD a intgre les mesures de la loi Grenelle 1
du 3 aot 2009 puis celles de la loi Grenelle 2 adopte le 12 juillet 2010

21
22

23

24

25
26

ou programme ou le matre douvrage du projet; le ministre de lenvironnement lorsque la dcision


dautorisation est de porte nationale; enfin le prfet de rgion dans tous les autres cas.
Arrt du 3 novembre 2008. Il se compose de 9 membres permanents, et 5 membres associs.
Dcret n 2008-1250 du 1er dcembre 2008 portant cration du Conseil conomique pour le dveloppement durable, JORF du 3 dcembre 2008. Il a pour mission dclairer, par la confrontation des
analyses conomiques, llaboration et lvaluation des politiques du ministre en permettant aux services comptents de sappuyer sur des rfrences scientifiques, ainsi que sur les mthodes dvaluation et
les instruments dintervention publique les plus rcents. Il ralise la demande du ministre de lcologie
des tudes et recherches concernant les perspectives et les enjeux de ses politiques, du point de vue conomique et du dveloppement durable (article 2). Il comprend vingt-cinq membres nomms pour deux
ans renouvelables.
Si on a pu observer des difficults dans la mise en uvre, il convient de mentionner les efforts faits. Par
exemple, on peut noter que certaines administrations sont de rels mastodontes difficiles mettre en
route dautant que les actions ne sont pas visibles tout de suite: Ex : le Ministre des Finances Franais
possde 10 000 btiments et lEtat et est propritaire de plus de 80 000 btiments. On observe ainsi que
souvent dans les ministres les tats des lieux pralables aux actions mentionnes nont pas t raliss.
Dcret n 2006-444 du 14 avril 2006 instituant un coordonnateur interministriel pour le dveloppement de lusage du vlo. Il a en charge de promouvoir ce mode de transport au sein de tous les ministres
dans une perspective de dveloppement durable.
La SNDD tait un catalogue dactions sectorielles. Des flous demeuraient par rapport aux chances et
objectifs de chaque administration.
Cf. projet de SNDD 2009-2012 Version provisoire, fvrier 2009, www.developpement-durable.
gouv.fr.

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Cette nouvelle SNDD sarticule autour de neuf dfis essentiels27. Pour


chaque dfi une dizaine de choix stratgiques et de mesures concrtes mettre
en uvre sont proposes.
Si lEtat travers ses administrations doit faire appliquer une politique,
il convient dobserver linfluence certaine de la SNDD vers une mutation des
administrations en direction de comportements exemplaires.
Ces derniers vont accompagner un vritable Etat Exemplaire. Si la posture dEtat exemplaire est aborde pour la premire fois dans le cadre de la
SNDD de juin 200328, on note que la deuxime SNDD 2010-201329, promeut galement lexemplarit de lEtat. Le prambule de la SNDD en donne
la dfinition: LEtat a une responsabilit particulire pour initier et nourrir cette
dynamique. Il se doit de montrer lexemple en adoptant des pratiques et des comportements exemplaires tant dans ses modes de travail et dans son fonctionnement que
dans les choix des biens et services quil consomme ou acquiert30.
Plusieurs circulaires du premier ministre en 2005 et 200831 vont ensuite
doter lensemble des ministres de vritables plans dactions spcifiques32, renforcs ds 2010 par de nouvelles circulaires ministrielles. A cet effet, la cir-

27 On peut mentionner le changement climatique, la consommation dnergie, la sant publique, la biodiversit, la gestion des risques, la mobilit et les transports durables.
28 Afin quune vritable dynamique sengage, il est ncessaire que lEtat applique lui-mme les dmarches
quil entend promouvoir auprs des autres acteurs, quils soient publics ou privs. LEtat doit donc montrer lexemple en matire de dveloppement durable en lintgrant non seulement dans ses politiques
publiques mais aussi dans son fonctionnement au quotidien. Cf. Thme 5: lEtat Exemplaire, lobjectif,
SNDD, p.78.
29 La deuxime SNDD est intitule Vers une conomie verte et quitable.
30 Si le verdissement des politiques publiques atteint la socit civile, il napparat pas anormal quil concerne aussi lEtat. Si ces actions doivent tre menes dans lensemble des services et tablissements publics
de lEtat, elles doivent galement tre compltes par des actions spcifiques chaque ministre. A cette
occasion, la SNDD invite indirectement chaque ministre dcliner une stratgie propre de dveloppement durable. Si les progrs devaient tre sensibles ds 2008, on observe cependant quils ont reposs
pour beaucoup sur la volont de chefs de services ou de gestionnaires singuliers et motivs.
31 Circulaire du premier ministre du 5 avril 2005 relative aux moyens mettre en uvre dans les marchs
publics de bois et de ses produits drivs pour promouvoir la gestion durable des forts; circulaire du
Premier ministre du 28 septembre 2005 n 5-102 SG relative au rle exemplaire de lEtat en matire
dconomies dnergie ; Circulaire du secrtaire gnral du gouvernement, par dlgation, du 2 mai 2008
relative lexemplarit de lEtat en matire dutilisation de produits issus de lagriculture biologique dans
la restauration collective (JORF n 0116 du 20 mai 2008).
32 Selon la circulaire du 3 dcembre 2008, il sagit de plan administration exemplaire qui prend les dispositions assurant la prise en compte des objectifs dun dveloppement durable dans le fonctionnement
des services et des tablissements placs sous (leur) responsabilit. Il fixe les objectifs atteindre pour
tous les services et reprend les indicateurs suivre aux termes de la circulaire mentionne. Il est prcis
que la mise en place des mesures doit saccompagner dune formation des agents. Par ailleurs les objectifs
assigns doivent tre assortis dindicateurs cibles atteindre partir de 2009 et jusquen 2013.

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culaire du 3 dcembre 2008 a une importance particulire33. Chaque plan


administration exemplaire doit privilgier des actions communes tous les dpartements ministriels et mobiliser lensemble des personnels impliqus dans
la gestion courante de ladministration.
Des actions communes doivent y figurer. Il sagit en premier lieu des achats
courants (point 1)34. Un Plan national daction pour des achats publics durables (PNAAPD) 35 est mis en place afin de guider le choix des achats publics
ports par le Service des Achats de lEtat (SAE) cr en avril 2009.
La circulaire du 3 dcembre 2008 met laccent sur les mesures dco-responsabilit, le management et la responsabilit sociale de lEtat36.
Vingt fiches dcrites en annexe37 la circulaire composent le plan dadministration exemplaire (PAE) des dpartements ministriels et de leurs tablissements publics. Ces PAE devaient tre mis en uvre ds 2009. La synthse
de ces plans a t labore par la CGDD travers un groupe de travail charg
dassurer les suivi global des rsultats de laction de lEtat exemplaire au regard du dveloppement durable. Enfin un dispositif financier accompagne la
mise en uvre de ces plans depuis 2010 condition que les administrations
respectent des indicateurs pertinents dfinis par la circulaire du 11 mars 2010
qui constitue un fonds virtuel de 100 Millions deuros38, complte par la
circulaire du 5 avril 201139.
33 Circulaire du premier ministre du 3 dcembre 2008 relative lexemplarit de lEtat au regard du dveloppement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses tablissements publics (J0 10 fvrier
2009).
34 Dfinis comme tant les achats correspondants la partie des achats publics commune au fonctionnement de toute administration ils sont opposs aux achats mtiers qui ne peuvent quindirectement
prendre en compte toutes les mesures prconises.
35 PNAAPD adopt en mars 2007. Il couvre une priode de trois ans (2007-2009).
36 En effet, outre le respect par lEtat des droits fondamentaux de la personne au travail, de lintgration des
personnes handicapes, de linsertion des personnes loignes de lemploi et la parit professionnelle, les
achats publics socialement responsables sont un vecteur de respect du dveloppement durable.
37 Les vingt items abords sont: matriels de bureautique; solutions dimpression; papier; fournitures de
bureau; alimentation; vtements; mobilier; bois et produits drivs; nettoyage des locaux; gestion des
dchets; espaces verts et non btis; voitures particulires; formation et sensibilisation lco-conduite;
dplacements; nergie et eau; clairage; bilan des consommations nergtiques et des missions de gaz
effet de serre; formation; achats socialement responsables; responsabilit sociale de lEtat.
38 Il sagit de la circulaire n 5451 SG du 11 mars 2010. Ce fonds consiste, en pratique, geler 100 millions
deuros (soit environ 1% du budget des achats courants de ltat), puis redistribuer ces sommes en
fonction des performances environnementales atteintes lanne antrieure par chaque ministre. Huit indicateurs ont t dfinis: remise dun plan administration exemplaire; remise du bilan social 2008; taux
de lancement des audits nergtiques des btiments; mise en service ou commande dun outil expert
de suivi des fluides; taux de voitures particulires dpassant le plafond de 130 g CO2/km; nombrepar
agent de ramettes de papier achetes; nombre par agent de copieurs/imprimantes; dpenses dnergie
par agent.
39 La nouvelle circulaire donne en annexe la liste des quatorze indicateurs de russite pour 2011 (et non
plus huit) dont la satisfaction rend les ministres ligibles la redistribution du fonds Etat exemplaire.

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En outre, il convient dobserver que la circulaire du 2 mai 2008 fixe comme


objectif dintroduire 15 % de denres issues de lagriculture biologiques dans
les menus des tablissements scolaires et datteindre 20 % en 2012. Il sagit par
ailleurs dinciter les services de restauration des administrations de lEtat et des
tablissements publics de tutelle que ce soit pour la restauration collective ou
pour les besoins des rceptions officielles40. On peut citer par exemple la fiche
1 de la circulaire du 3 dcembre 2008. Elle est relative aux matriels de bureautique et prvoit la dfinition et le respect dun standard dquipements bureautique par agent ainsi que la mise en uvre dun plan bureautique au sein de la
direction gnrale de la modernisation de lEtat (DGME). En matire de lutte
contre les missions de gaz effet de serre, des bilans carbone systmatiques
au sein des administrations et des services dconcentrs sont prconiss. Des
objectifs cibles sont galement fixs pour la formation initiale.
Par exemple en 2010 toutes les formations dagents de lEtat devaient intgrer le dveloppement durable41. Des indicateurs spcifiques par fiches sont
proposs ou alors laiss linitiative des administrations.
On peut regretter la vision comptable de lEtat par rapport aux objectifs fixs42.
Depuis la mise en place de la deuxime stratgie nationale de dveloppement durable (2010-2013) et entre plusieurs valuations (la dernire en 2011),
plusieurs circulaires ministrielles vont affiner lintgration du dveloppement
durable au sein de ladministration franaise.
On peut mentionner la circulaire du 2 juillet 2010 43 relative la rationalisation du parc automobile de lEtat et de ses oprateurs44.
Il convient galement de mentionner la circulaire du Premier Ministre du
27 septembre 201045. Quant la circulaire du 30 septembre 201046, elle est re40 Chaque dpartement ministriel et prfecture sont senss adresser au premier ministre chaque anne un
bilan de mise en uvre de ces instructions indiquant le cas chant les difficults rencontres.
41 LInstitut de formation du ministre de lenvironnement, paul par le Ministre de lEconomie et
lADEME deviennent des acteurs incontournables de lEtat en la matire. Ainsi on peut noter quil
appartient notamment la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP) accompagn de lIFORE et de lIGPDE (Ministre de lEconomie et des Finances) dorganiser
lingnierie pdagogique de lensemble de ces formations.
42 On a vu que le Plan Administration Exemplaire tendait crer des standards dobjectifs par agent et non
par administration.
43 Circulaire n 5479/SG du 2 juillet 2010.
44 Elle concerne lachat des vhicules moteur dans la commande publique et complte le dcret 2011- 493 et
larrt du 5 mai 2011 relatifs la prise en compte de leurs incidences nergtiques et environnementales.
45 Circulaire n 5494/SG du 27 septembre 2010. Cette dernire rappelle quun Haut Fonctionnaire au
dveloppement durable est charg au sein de chaque ministre de prparer la contribution de son administration la SNDD ; de coordonner llaboration des plans daction correspondants et den suivre
lapplication. Ce HFDD doit par ailleurs rendre des comptes au DIDD chaque anne de la mise en
uvre de la SNDD.
46 Circulaire n 5495/SG du 30 septembre 2010.

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lative la validation des indicateurs de 2010. Elle prvoit par ailleurs la mise en
place dun outil informatique spcifique afin de suivre lvolution de la circulaire du 3 dcembre 2008 sur lco-responsabilit. A cet effet le logiciel IDEE,
conu par lAdeme permet de suivre les fluides concerns47.
On observe que mme si les PAE mis en place aprs la circulaire du 3
dcembre 2008 doivent se transformer en stratgies ministrielles dactions de
dveloppement durable (SMADD), lEtat nincite sans doute pas assez. A cet
gard il convient de mentionner le rle tout fait singulier de lEtat canadien.
2 Prsentation de la stratgie fdrale canadienne de dveloppement durable
Le Canada sest dot dune stratgie globale de dveloppement durable
loccasion de sa loi fdrale sur le dveloppement durable adopte le 26 juin
2008.
Celle-ci met un terme aux atermoiements en matire de dveloppement
durable et complte les efforts effectus en la matire depuis la loi fdrale sur le
vrificateur gnral et le contrle du dveloppement durable de 1985. Il convenait galement de rpondre aux faiblesses dnonces par le Commissaire lenvironnement et au dveloppement durable cr loccasion de cette loi48. La loi
de 2008 renforce par ailleurs ses prrogatives puisque son article 4 lui donne
mandat pour rviser lbauche de la SFDD et lui permet dintervenir sur les
cibles et stratgies de mise en uvre proposes. Il doit galement commenter et
examiner tous les rapports dtape de la SFDD.
Ce texte permet de dfinir le cadre juridique pour llaboration et la mise
en uvre dune stratgie fdrale de dveloppement durable qui rend le processus dcisionnel en matire denvironnement plus transparent et fait en sorte
quon soit tenu den rendre compte devant le Parlement. Ainsi la premire stratgie fdrale de dveloppement durable (SFDD) a t dpose au Parlement le
6 octobre 2010. Elle couvre la priode 2010-2013. On note que cette SFDD
regroupe des objectifs, des cibles et des stratgies de mise en uvre dclines
notamment sous la forme de stratgies ministrielles de dveloppement durable. Cette SFDD verdit galement les politiques publiques travers lcologisation des oprations de gouvernement49. Quatre thmes sont privilgis; le
47 Il sagit dun rfrentiel national relatif lco-responsabilit pour chaque agent. Ces derniers peuvent
concevoir leurs propres indicateurs personnels.
48 Environnement Canada, Rapport dtape sur la stratgie fdrale de dveloppement durable 2010-2013,
Bureau du dveloppement durable, juin 2011, p.24. Le CEDD fournit aux parlementaires des analyses
et des recommandations objectives et indpendantes sur les efforts du gouvernement fdral pour protger lenvironnement et favoriser le dveloppement durable.
49 EOG. Environnement Canada, Rapport dtape sur la stratgie fdrale de dveloppement durable
2010-2013, Bureau du dveloppement durable, juin 2011, p.4.

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changement climatique et la qualit de lair; la qualit et la disponibilit de la


ressource en eau; la nature; lempreinte environnementale du gouvernement.
La loi fdrale de 200850 prvoit quun rapport dtape soit remis au ministre
de lenvironnement chaque anne puis au moins tous les trois ans compter de
2015, loccasion dune nouvelle SFDD.
Elle organise galement une gouvernance spcifique de mise en uvre qui
prend la forme dun comit interministriel des sous-ministres adjoints puis
dun comit interministriel des directeurs gnraux. Le premier fournit une
orientation stratgique, encourage la rflexion et prend des dcisions en ce qui
concerne la mise en uvre de la Loi Fdrale de Dveloppement Durable de
2008 (LFDD). Le comit interministriel des directeurs gnraux, quant lui,
fournit une orientation stratgique et des lignes directrices puis anime les discussions relatives la mise en uvre de la LFDD et llaboration des objectifs,
cibles et stratgies de mise en uvre de la SFDD.
Au sein du ministre de lenvironnement celle-ci se traduit dabord par la
cration dun Bureau du dveloppement durable (BDD), rattach la Direction des politiques stratgiques du ministre de lenvironnement sous la responsabilit du sous-ministre adjoint et du directeur gnral de la Direction51.
Ce BDD doit veiller la bonne excution de la SFDD et agit comme principal interlocuteur auprs du commissaire lenvironnement et au dveloppement durable (CEDD), des parlementaires, des autres ministres et des citoyens.
Il accompagne au sein du ministre un Conseil consultatif sur le dveloppement
durable52. A ct du BDD, un cadre de gestion spcifique a t mis en place.
Il permet de clarifier le rle de chaque ministre et organisme soumis la SFDD
et notamment prcise la teneur de la reddition de compte des ministres en la
matire. Il convient galement de noter la mise en place dun processus servant intgrer les stratgies ministrielles de dveloppement durable au systme
de gestion des dpenses publiques. En effet le Systme de gestion des dpenses
(SGD) permet dinclure les dpenses lies au dveloppement durable au systme
central de planification et de dclaration des dpenses du gouvernement. Il est
prvu dailleurs que ds 2012 des valuations environnementales stratgiques
(EES) soient faite au sein du SGD53. Afin dassure la transparence et lefficacit
du systme, un rapport sur les plans et les priorits (RPP) qui dcrit les activits
50 Loi fdrale sur le dveloppement durable (LFDD). On observe que son annexe 1 contient une liste des
ministres et organismes viss.
51 Cf. LFDD 2008, 7 (1).
52 Cf. LFDD 2008, 8 (1). Ce dernier est prsid par le ministre de lenvironnement. Il fournit des conseils
sur lbauche des SFDD.
53 Il est prvu que le rapport dtape de 2012 les inclue.

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et les dpenses de chaque ministre et organisme est ralis tous les trois ans.
Ce rapport est complt dun rapport ministriel sur le rendement (RMR) qui
prcise les ralisations obtenues dans chaque ministre ou organisme public. On
observe que les RPP et les RMR sont dclins au sein de stratgies ministrielles
dedveloppement durable rendues obligatoire depuis la loi fdrale de 2008.
Afin de faciliter ce processus et de fournir des lignes directrices tous ces
documents et informations, le Bureau du dveloppement durable du ministre
de lEnvironnement canadien collabore avec le Secrtariat du Conseil du Trsor,
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).
Parmi les objectifs prioritaires de la SFDD, il est galement prvu de rduire lempreinte environnementale du gouvernement. Cela reprsente plus
de 40 000 btiments, 30 000 vhicules et 260 000 agents54. Une dmarche
similaire la SNDD franaise est faite puisque des EOG sont prvus en ce
qui concerne les immeubles, les missions de gaz effet de serre, les dchets, la
consommation de papier...
De manire systmatique, des valuations environnementales stratgiques
(EES) sont ralises et publies au sein des rapports ministriels sur le rendement. Elles compltent les indicateurs environnementaux et mesures de rendement pour lair, leau, la nature et lensemble des EOG. La cohrence de ces
instruments est assure par le TPSGC.
La mesure, la surveillance et la production du rapport dtape semblent
tre des lments essentiels afin de permettre dassurer laccs linformation
des citoyens aux informations. On observe cet gard que le 9 (3) de la LFDD
de 2008 permet aux citoyens dintervenir pour donner leur avis sur la version
prliminaire de la SFDD triannuelle puisque un dlai de 120 jours avant son
adoption est prvu pour cela55. Ainsi on observe que la SFDD sappui sur un
ensemble dindicateurs canadiens de durabilit de lenvironnement (ICDE) qui
complte les EES. Ces deux instruments semblent assurer pour le moins une
certaine dynamique au systme et permettent la SFDD de rpondre lobjectif dintgration ncessaire la mise en uvre du dveloppement durable.
Si des amliorations du processus engag depuis 2008 sont prvues par le
gouvernement canadien, ce dernier semble porter beaucoup dintrt aux divers
rapports dtape prvus et notamment celui de 2012.

54 Environnement Canada, Rapport dtape sur la stratgie fdrale de dveloppement durable 2010-2013,
Bureau du dveloppement durable, juin 2011, p.10.
55 Environnement Canada, Rapport dtape sur la stratgie fdrale de dveloppement durable 2010-2013,
Bureau du dveloppement durable, juin 2011, p.35.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Aprs avoir apprhend le cas de la France et du Canada, il convient de


porter un regard sur la spcificit des SNDD au travers des valuations ralises
par lECOSOC.
II) Rflexions concernant les atouts et faiblesses des Stratgies Nationales
de dveloppement durable (SNDD)
Avant de pouvoir apprhender les SNDD, nous devons en dresser un bref
tat des lieux en nous inspirant des rcents bilans effectus par lEcosoc.
LONU recense plus de cent trente SNDD dans le monde, que ces stratgies soient nationales, ministrielles, intergouvernementales ou rgionales,
cest--dire conduites par plusieurs Etats en mme temps56.
On observe que si le processus mis en place par la France en 2003 a montr
son efficacit, il convient cependant de rflchir des amliorations possibles,
au-del des valuations ralises par les pairs ou par le gouvernement lui-mme.
En effet on peut suggrer, linstar de la Norvge dattribuer la responsabilit
des SNDD au Ministre des Finances, lequel peut sassurer de lexistence des
liens voulus entre la gestion stratgique et la dfinition des priorits budgtaires,
des dpenses nationales et les recettes. Cest la voie prise par le Canada qui on
la vu, sollicite le TPSGC. On observe que la plupart des pays ont adopt une
planification et une prise de dcisions intgres en matire de dveloppement
durable sous la forme de SNDD, de documents de stratgie pour la rduction
de la pauvret et autres plans, aids par les organisations du systme des Nations-Unies. LONU note par ailleurs quau sein des pays en dveloppement ces
SNDD ne sont pas portes forcment par le ministre de lenvironnement ou
de la sant57.
Pour lONU qui assure travers lECOSOC le suivi des SNDD, tous les
pays se heurtent aux mmes dfis, mais ils sont loin davoir tous la mme capacit grer des risques qui leur sont associs et limpact quils peuvent avoir.
Dans les pays en dveloppement par exemple, les difficults sont aggraves par
plusieurs facteurs: la pauvret, les rivalits politiques pour le contrle de ressources peu abondantes, le rythme rapide de lexode rural et les problmes qui
ont suivi en matire dapprovisionnement alimentaire, dinfrastructure et daccs aux soins de sant de base, leau et aux services nergtiques.
Une autre remarque peut tre formule afin de voir davantage irrigu par
les Stratgies Nationales (SN) tous les chelons administratifs et politiques na56 On peut citer par exemple la Stratgie Nordique qui rassemble cinq Etats.
57 Cf Assemble Gnrale, Nations Unies, Comit prparatoire de la Confrence des NU sur le dveloppement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthse sur les meilleures pratiques et les enseignements
tirs concernant lobjectif et les thmes de la Confrence des Nations Unies sur le dveloppement durable, point 34, p.14.

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tionaux et locaux. Ainsi il serait sans doute plus efficace quune telle stratgie
permette lintervention des autorits locales et donne lieu un processus itratif
et bidirectionnel entre le niveau national et les chelons dcentraliss. Nanmoins ce processus pour tre efficace ncessite sans doute que les diffrents
chelons administratifs soient cet gard mieux coordonns.
Il convient de noter que le chapitre 28 dAction 21 nonce des orientations
pour les initiatives locales lappui dobjectifs gnraux, et invite les collectivits territoriales laborer des sous-stratgies en fonction de leur conomie et
des conditions particulires qui prvalent sur leur territoire.
Nanmoins, si les stratgies de dveloppement durable ont essaim depuis la confrence de Rio, il convient dobserver galement la multiplication de
cadres politiques favorisant les projets de territoires. A ce titre la frontire territoriale demeure un cadre politique majeur. On retrouve les projets de promotion du dveloppement durable types Agenda 21. Les collectivits pourraient
nanmoins adopter de relles stratgies locales de dveloppement durable, intgres leur territoire. On a vu limportance dun Conseil National ou dun
Comit National de dveloppement durable en France ou dun comit interministriel des sous-ministres au Canada. En effet une SNDD ne semble efficace
que si une gouvernance spcifique accompagne le dispositif. Et ce dernier est
dautant plus efficient sil regroupe la socit civile.
Par ailleurs, selon lONU, la participation active des parties intresses
(entreprises, syndicats, ONG, populations autochtones...) devrait constituer
une caractristique fondamentale de llaboration et de la mise en uvre des
SNDD. En effet le dveloppement durable suppose des arbitrages entre les divers objectifs qui ne peuvent tre dtermins par les seuls gouvernements. Ces
jugements de valeur appellent au contraire des approches participatives qui font
intervenir le public moyennant une communication effective.
A cet effet des enqutes publiques plus ou moins pousses ont t organises dans certains pays afin de recueillir des commentaires sur les projets de stratgie. Cest le cas en Belgique et Finlande. Il convient dobserver aussi lattitude
de certains pays qui font siger les parties intresses au sein de commissions ou
de conseils spciaux indpendants. Et ces derniers formulent des avis lintention de lorganisme officiel charg de mettre en uvre la stratgie.
Dautres pays galement font participer les parties prenantes aux cts des
organismes officiels, la structure de coordination globale mise en place lappui du dveloppement durable. Une autre remarque peut tre formule dans
loptique damliorer lefficience de la SNDD. Il conviendrait de mettre les
SNDD en uvre par des organismes dans lesquels les partenaires sociaux et

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les autres parties intresses sont largement reprsents, afin de promouvoir la


concertation, le dialogue et des approches plus novatrices. A cet gard les
SNDD doivent tre des dispositifs volutifs, caractriss par un souci dapprentissage, dadaptation et damlioration permanente. On peut citer lphmre
Conseil National du dveloppement durable franais, qui reprsentait la socit
civile. On peut mentionner galement lexemple de lAutriche qui a mis en
place une Stratgie dapprentissage qui met laccent sur les rapports et la communication dans loptique dlargir la participation llaboration et la mise
en uvre de la Stratgie Autrichienne de dveloppement durable. De mme on
peut galement citer le Canada. Ce dernier a mis en place un processus dvaluation via le CEDD58.
Quant au Royaume-Uni, la Commission du dveloppement durable cre
en 2000 a vu volu son rle pass de simple ami critique vers celui dun organisme de surveillance indpendant.
Il conviendra ainsi de conserver un il attentif sur les divers processus de
SNDD.
Si les lois et politiques adoptes aux niveaux nationaux et rgionaux fournissent le meilleur moyen de mesurer lengagement politique, il convient galement de mentionner le dveloppement des institutions et la participation des
parties prenantes comme engagement politique. On observe toutefois que les
Etats membres et les organismes des Nations-Unies ont bnfici dun renforcement de lengagement en faveur du dveloppement durable depuis 1992. Cet
engagement a pris divers formes, que ce soit des programmes daction ou des
cadres politiques types SNDD.
Il faut souligner galement le rle important des accords internationaux en
matire denvironnement ou de dveloppement durable, mme si leur application dpend en grande partie des capacits humaines, financires, institutionnelles alloues59. En effet lappui politique est dterminant. On constate quil
sest manifest au niveau international dans le cadre daccords multilatraux sur
lenvironnement, au niveau rgional et sous-rgional par des alliances politiques
et des partenariats60, au niveau national par des SNDD ou des conseils natio-

58 Commissaire lenvironnement et au dveloppement durable canadien. Cf SNDD 2006: en route vers


le dveloppement durable canadien. www ic.gc.ca/eic/site/sd-dd.../sd00384
59 Les Nations-Unies en mentionnent environ 500. Cf Assemble Gnrale, Nations Unies, Comit prparatoire de la Confrence des NU sur le dveloppement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthse
sur les meilleures pratiques et les enseignements tirs concernant lobjectif et les thmes de la Confrence
des Nations Unies sur le dveloppement durable, p.5.
60 On peut mentionner le Partenariat insulaire mondial; la communaut des Carabes, le Forum des iles
du Pacifique, le Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique (NEPAD).

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naux de dveloppement durable et une coordination interministrielle accrue,


au niveau local enfin par des plans inspirs dAction 21 types Agenda 21.
Llaboration et la mise en place de SNDD ou leurs quivalents, de mcanismes interministriels tmoignent dun appui politique croissant en faveur du dveloppement durable en intgrant certains de ses aspects au sein des
politiques publiques et en augmentant la participation des parties prenantes
concernes dans leur formulation et mise en uvre.
Pour tre efficace il faut que le dveloppement durable soit intgr dans
les politiques publiques. Parmi les principales difficults auxquelles se heurte
la promotion dune planification et dune prise de dcisions intgres figurent lopacit du processus dcisionnel en matire de dveloppement, labsence de participation publique aux processus de planification, le manque
de coordination entre les ministres et organismes publics ayant des priorits
concurrentes, le manque de ressources humaines. Cela est valable pour les
pays dAfrique notamment alors que la majorit dentre eux sest dote dinstitutions ou doutils programmatoires de dveloppement durable. Fort de ces
constats, la faible priorit politique accorde une prise de dcisions intgre
en matire de dveloppement durable constitue le principal obstacle sa mise
en uvre.
Les petits Etats insulaires en dveloppement ont de relles difficults assurer le suivi et lvaluation des progrs du DD en labsence de systmes de
ventilation des donnes et de capacits danalyse suffisantes. Les petits Etats
insulaires en dveloppement nont que peu progress et ont mme rgress notamment en termes de rduction de la pauvret et de viabilit de la dette61. La
mise en uvre des SNDD et des stratgies et plans analogues devrait bnficier
dun rang de priorit beaucoup plus lev, tandis que les investissements dans
la science et les techniques au service du dveloppement durable doivent tre
sensiblement augments.
Lappui institutionnel et financier tel que lducation au dveloppement
durable et les initiatives locales au titre dAction 21 amliorerait galement la
mise en uvre.
On observe galement quelques facteurs rcurrents de russite. On peut
mentionner la meilleure disponibilit de ressources financires adquates,
mme si elles sont encore insuffisantes, ainsi que la volont politique renouvele. LEcosoc mentionne galement que les thmes privilgis dans les SNDD
sont: leau, les dchets, la productivit agricole.
61 Cf Stratgie de Maurice qui promeut un Programme daction pour le dveloppement durable des petits
Etats insulaires en dveloppement.

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On observe que lefficacit des SNDD dpend de nombreux facteurs et de


la qualit de la gouvernance, compte tenu des circonstances nationales. Celles
qui se sont avres efficaces comportent une approche participative du dveloppement et de la mise en uvre, intgrent vraiment les diffrentes dimensions
du dveloppement durable et disposent de ressources suffisantes. De vritables
plans nationaux de dveloppement durable ainsi que des stratgies de lutte
contre la pauvret, rattachs aux processus budgtaires et aux politiques sectorielles pourraient tre trs efficaces. La Commission du dveloppement durable
de lEcosoc devrait renforcer sa collaboration avec les commissions rgionales et
dautres organismes pour la prise de dcisions et pour susciter la participation
de divers fonds et institutions des Nations Unies la mise en uvre des dcisions intergouvernementales. Si la commission peut se flatter dassocier depuis
longtemps la socit civile ses dlibrations, elle devrait redoubler defforts
pour y associer des organisations de la socit civile dans les pays en dveloppement (Inde). Il faudrait galement renforcer la formation et lenseignement au
dveloppement durable.
La porte dune SNDD est souvent trop limite, uniquement centre sur
des questions environnementales. Cette limite est valable pour la SNDD franaise, ce qui cre une confusion maladroite entre dveloppement durable et
environnement. Les aspects culturels, politiques et socioconomiques ne sont
pas toujours suffisamment pris en compte. Ainsi par exemple, bien que tous les
petits Etats insulaires en dveloppement du Pacifique aient une stratgie nationale de dveloppement durable ou une mthode de planification conforme
aux principes du dveloppement durable, lexamen quinquennal de la mise en
uvre de la Stratgie de Maurice donne penser que le processus de planification appelle des amliorations. Dans les pays dAsie occidentale, la plupart des
stratgies nationales de dveloppement durable nont pas permis de dterminer
quelles seraient les meilleures dispositions institutionnelles et administratives
ncessaires pour coordonner et mettre en uvre leurs plans daction, qui sont
souvent incompatibles avec dautres stratgies sectorielles. LAfrique du Sud
propose de crer un dispositif indpendant dvaluation collgiale qui ferait
appel lexprience des Etats membres pour aider les pays recenser les insuffisances et rsoudre les difficults auxquelles se heurte la ralisation des objectifs
et des cibles du dveloppement durable62. Les agendas 21 locaux, dclinaison

62

Cf Assemble Gnrale, Nations Unies, Comit prparatoire de la Confrence des NU sur le dveloppement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthse sur les meilleures pratiques et les enseignements
tirs concernant lobjectif et les thmes de la Confrence des Nations Unies sur le dveloppement durable, point 97, p.33.

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territoriale du chapitre 28 dAction 21 doivent cet gard servir de relais des


plans et programmes ports par la SNDD.
Fort du succs quantitatif des SNDD, qui restent linstrument privilgi
de mise en uvre du dveloppement durable, de nombreux dfis demeurent
encore. En effet la porte concrte dune stratgie de dveloppement durable est
encore trop souvent limite, souvent par manque de volont politique relle, de
manire rcurrente par manque de moyens techniques et humains. Le droit ne
peut se substituer ni lun, ni lautre.
Parmi les difficults dapplications rencontres, on peut mentionner successivement des capacits institutionnelles limites; une forte concurrence pour
des ressources financires insuffisantes, surtout en priode de crise financire
mondiale; la complexit et la porte rduites des stratgies de dveloppement
durable; le manque de coordination entre les organisations et les institutions;
la faible responsabilisation des acteurs et des intrts contradictoires entre les
parties prenantes; la concurrence entre les priorits court terme et celles
long terme; un processus de suivi pas toujours efficace voire inexistant; des
processus dinformation et dvaluation insuffisants ou inexistants; un faible
engagement des femmes et des jeunes; la ncessit de garantir une coopration
interministrielle efficace et continue; enfin le besoin de coordination entre les
institutions locales et nationales63.
Si la voie semble aujourdhui ouverte pour la plupart des Etats qui se sont
dots dun instrument programmatoire de dveloppement durable, le chemin
qui conduit la prise en compte complte et relle de la notion dans la sphre
publique semble encore long. De nombreuses limites et de multiples freins
persistent.
Rio de Janeiro, mre du dveloppement durable en 1992, redevient la capitale choisie par les Nations-Unies, vingt ans aprs, loccasion du sommet
mondial du dveloppement durable.
En juin 2012 doit se ngocier le nouveau rle dEcosoc. Il conviendrait
pour certains de remplacer lorgane des Nations-Unies par une vritable
ONUE ou une OME64. La proclamation de la nouvelle croissance verte est
galement lordre du jour. Sera-t-elle mme doffrir une nouvelle raison
dtre aux diverses stratgies de dveloppement durable existantes? On peut
en douter. En effet, dans le cadre de cette Confrence des Nations-Unies sur le
63

Cf Assemble Gnrale, Nations-Unies, Comit prparatoire de la Confrence des NU sur le dveloppement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthse sur les meilleures pratiques et les enseignements
tirs concernant lobjectif et les thmes de la Confrence des Nations Unies sur le dveloppement durable, point 109, p.36.
64 Organisation des Nations Unies pour lEnvironnement ou Organisation Mondiale de lEnvironnement

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dveloppement durable, le risque qui demeure concerne essentiellement trois


aspects: dabord linsuffisance de la volont politique des Etats de rformer le
cadre institutionnel existant. On constate ensuite les divisions Nord-Sud qui
subsistent toujours, et enfin labsence gnrale de volont des Etats de cooprer
au niveau international.
La Confrence peut fournir loccasion de conclure un accord sur un ensemble de rformes apporter la gouvernance internationale et intergouvernementale de lenvironnement. Elle peut galement aboutir rtablir lquilibre institutionnel fragile entre les trois piliers du dveloppement durable. Ce
dernier passe par la participation effective de la socit civile la prise de dcision, dans lesprit de la convention dAarhus, ainsi que par lducation et la
formation. Il convient galement de renforcer le financement rel et effectif des
politiques publiques qui favorisent le dveloppement durable.
Le dfi demeure alors de passer le cap des stratgies nationales de dveloppement durable de vritables stratgies nationales intgres de dveloppement
durable. Cest en tout cas un des vux des Nations-Unies65. Faisons en sorte
quil ne demeure pieu.

Bibliographie
Julien Prieur, Le dveloppement durable et les politiques publiques ,
Thse de droit public, Universit de Limoges, Facult de droit et de sciences
conomiques, Ecole Doctorale Thmatique n088, Droit et Science Politique
EA 3177 Pierre Couvrat, CRIDEAU-OMIJ, 680 pages, mai 2010.
Atelier sur les cadres institutionnel et stratgique du dveloppement durable en Afrique. Addis-Abeba (Ethiopie), 7-9 mars 2011, Aide Mmoire
Projet de SNDD 2009-2012 Version provisoire, fvrier 2009, www.
developpement-durable.gouv.fr
SNDD 2010-2013. site www.developpement-durable.org.fr
Environnement Canada, Rapport dtape sur la stratgie fdrale de dveloppement durable 2010-2013, Bureau du dveloppement durable, juin 2011

65 Cf Assemble Gnrale, Nations Unies, Comit prparatoire de la Confrence des NU sur le dveloppement durable, 7-8 mars 2011, Rapport se synthse sur les meilleures pratiques et les enseignements
tirs concernant lobjectif et les thmes de la Confrence des Nations Unies sur le dveloppement durable, point 116, p.38.

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LEXEMPLE DES STRATGIES NATIONALES DE DVELOPPEMENT DURABLE (SNDD)

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Commissaire lenvironnement et au dveloppement durable canadien.


Cf SNDD 2006: en route vers le dveloppement durable canadien. www ic.gc.
ca/eic/site/sd-dd.../sd00384
Assemble Gnrale, Nations-Unies, Comit prparatoire de la Confrence des NU sur le dveloppement durable, 7-8 mars 2011.
Rapport se synthse sur les meilleures pratiques et les enseignements tirs
concernant lobjectif et les thmes de la Confrence des Nations Unies sur le
dveloppement durable,
OCDE. Rflexion du Conseil de lEurope, 26 octobre 2005, think tank
sur le dveloppement durable, Stratgies intergouvernementales de dveloppement durable: expriences et perspectives pour le Conseil de lEurope.
SDD Dveloppement durable Nouveaux repres pour les pays nordiques.
Conseil de lUnion Europenne, Bruxelles, 26 juin 2006, 1091/06, Examen de la stratgie de lUE en faveur du dveloppement durable (SDD de
lUE) Nouvelle stratgie, 2006.
Dveloppement durable en Europe pour un monde meilleur: stratgie de
lUnion europenne en faveur du dveloppement durable (Proposition de la
Commission en vue du Conseil europen de Gteborg), Bruxelles le 19 juin
2001 COM (2001) 264 final/2.
Michel Prieur, Dalloz Droit de lenvironnement 6me dition 2011

Site internet:
www.un.org/fr/ecosoc
www.environnement.gouv.fr
www.uicn.org
www.eea.europa.eu/fr
www.ec.gc.ca/sd-dd_consult/final/index97_f.htm
www.strategie.ic.gc.ca
www.un.org
www.norden.org

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

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B) INSTRUMENTOS DO DIREITO NACIONAL


1) DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO URBANSTICO
RELEVNCIA DA ATUAO DA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL
PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
PATRCIA SAMPAIO
CAROLINA BARROS FIDALGO 1

Resumo:
O artigo comenta os instrumentos de poltica pblica disposio do administrador municipal brasileiro, demonstrando a crescente nfase na tutela do
desenvolvimento sustentvel a partir da perspectiva das cidades.

Abstract:
The article reviews the main legal instruments available to the municipal public
administration in Brazil in order to further the right to sustainable development under a local perspective.

1. Introduo
De acordo com o art. 225 da Constituio Federal, a todos assegurado o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por essa razo, no Brasil,
ganha relevo o interesse sobre a compreenso das manifestaes de uma ecologizao do Direito e das tarefas do Estado, integradas em um projeto poltico
e existencial comprometido com a durabilidade da vida e uma escala temporal
alargada.2
1

Carolina Barros Fidalgo mestranda e professora da Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ.
Patrcia Regina Pinheiro Sampaio professora da Escola de Direito da Fundao Getulio Vargas
FGV-Direito Rio; pesquisadora do Centro de Pesquisa em Direito e Economia CPDE/FGV-Direito
Rio; mestre e doutora pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo USP.
AYALA, Patryck de Arajo. Direito Ambiental da Sustentabilidade: os imperativos de um Direito ambiental de segunda gerao na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente. In: SAMPAIO, Rmulo
S. R.; LEAL, Guilherme J. S.; REIS, Antonio Augusto (org.). Tpicos de Direito Ambiental. 30 Anos de
Poltica Nacional do Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 65. Um dos aspectos mais
importantes dessa transformao observada nos deveres do Estado com relao ao meio ambiente diz
respeito ao tratamento dos riscos associados a novas tecnologias e processos produtivos, demandando
respostas do poder pblico e da sociedade (ob. cit., p. 66).

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Nesse contexto, cresce o debate em torno do tema da sustentabilidade


ambiental,3 caracterizada por princpios como os da precauo4, da solidariedade, da proteo das futuras geraes e da proibio do retrocesso ambiental, voltados a compatibilizar as atividades humanas necessrias ao desenvolvimento
econmico e social com a proteo do meio ambiente, em uma poca caracterizada por mudana climtica global, reduo de diversidade biolgica, aumento
da populao e busca da reduo da pobreza.5
Desenvolvimento sustentvel , assim, o desenvolvimento que atende s
necessidades do presente sem comprometer a habilidade de as futuras geraes
atenderem s suas prprias necessidades.6
Este conceito decorre do reconhecimento de que meio ambiente e desenvolvimento no constituem desafios separados; esto inevitavelmente
interligados.7 Portanto, o desenvolvimento no se mantm se a base de recursos ambientais se deteriora; o meio ambiente no pode ser protegido se o
crescimento no leva em conta as consequncias da destruio ambiental. De
fato, esses problemas no podem ser tratados separadamente por instituies
e polticas fragmentadas, pois fazem parte de um sistema complexo de causa
e efeito.8
H, portanto, uma clara relao de interdependncia entre proteo do
meio ambiente e desenvolvimento: as liberdades econmicas somente tm seu
exerccio viabilizado sob o condicionamento de imperativos ecolgicos, ao mesmo tempo em que a proteo do meio ambiente somente tem sua justificativa
se esta tambm puder ser integrada com um dos pressupostos que viabilizam a
existncia humana.9

5
6
7
8
9

De acordo com Stephen Dovers, o conceito moderno de sustentabilidade remonta dcada de 1970,
quando foi realizada a primeira UN Conference on the Human Environment, em Estocolmo (1972).
DOVERS, Stephen R.. Sustainability: Demands on Policy. Journal of Public Policy, Vol. 16, No. 3 (Sep.
- Dec., 1996), p. 303.
De acordo com Marcelo Abelha Rodrigues, quando houver dvida cientfica da potencialidade do dano
ao meio ambiente acerca de qualquer conduta que pretenda ser tomada (ex.: liberao e descarte de organismo geneticamente modificado no meio ambiente, utilizao de fertilizantes ou defensivos agrcolas,
instalao de atividades ou obra, etc.), incide o princpio da precauo para prevenir o meio ambiente de
um risco futuro. Instituies de Direito Ambiental. So Paulo: Max Limonad, 2002, v. I, p. 150.
DOVERS, Stephen R.. Sustainability: Demands on Policy, p. 303.
Conforme conceito adotado pela World Commission on Environment and Development, em relatrio
produzido em 1987, tambm conhecido por Relatrio Brundtland.
COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro: FGV, 1988, p. 40.
COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso Futuro Comum, p. 40.
AYALA, Patryck de Arajo. Direito Ambiental da Sustentabilidade, p. 75.

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RELEVNCIA DA ATUAO DA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 53

Diante das novas exigncias decorrentes do direito ambiental da sustentabilidade, impe-se ao Estado a assuno de tarefas de ordem legislativa e executiva, visando no s recuperar os bens naturais degradados, mas tambm evitar
a sua degradao, em especial sob a forma de disciplina dos riscos inerentes s
atividades necessrias ao desenvolvimento da sociedade. Trata-se de perseguir
uma constante adaptao dos processos produtivos e do uso de recursos naturais, a fim de permitir o atendimento das necessidades humanas e, ao mesmo
tempo, reduzir as ameaas ao meio ambiente.10
Os problemas relacionados ao desenvolvimento sustentvel podem variar
desde questes de pequena escala, recebendo tratamento por polticas ordinrias de proteo ao meio ambiente, at temas extremamente difusos, complexos,
possivelmente irreversveis, cujo contingenciamento depende da participao
de diversos entes globais. Dessa forma, a doutrina os divide em trs nveis a depender da sua gravidade e forma de contingenciamento: os problemas micro,
os problemas meso e os problemas macro.11
Os primeiros consistem em problemas de escala local, cuja administrao no requer expressivos recursos ou o desenvolvimento de novas tecnologias, tais como o controle da poluio, o planejamento de recuperao
de espcies, a preservao de ecossistemas. O tratamento dessas questes
constitui atribuio comum e cotidiana do administrador ambiental, atravs, por exemplo, de procedimentos de anlise de impactos ambientais e
licenciamento de atividades.
Os medianos, por sua vez, demandam uma agenda especial por parte do
Administrador Pblico para a sua soluo, adicionalmente aos processos comuns de licenciamento e fiscalizao ambiental. O conjunto de diversos problemas de microescala pode ser considerado um problema mediano, a exigir
uma soluo especfica, no prevista pela poltica ambiental ordinria. Seria o
caso da poluio transfronteiria.
Os problemas macro, por fim, so multifacetados, complexos e difusos no
tempo e no espao, podendo levar a uma ruptura de sistemas naturais. A sua
soluo est alm das polticas existentes, demandando a alterao de processos
de produo e consumo. So exemplos a mudana climtica, a reduo da biodiversidade, o aumento expressivo da populao humana.
A Administrao Pblica municipal, tema do presente artigo, pode desempenhar relevante papel na concretizao do desenvolvimento sustentvel, espe-

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11 DOVERS, Stephen R.. Sustainability: Demands on Policy, p. 307.

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cialmente no que tange gesto e soluo dos problemas micro.12 So atribuies tpicas da municipalidade, nesse tocante, a exigncia de licenciamento
das edificaes e das atividades econmicas, a criao de unidades de proteo
ambiental em seus respectivos territrios e, ainda, a fiscalizao quanto ao cumprimento da legislao ambiental.13 esse o foco do presente trabalho: o estudo
dos instrumentos utilizados pelos Municpios, em especial pelo Poder Executivo local, para a promoo do Direito Ambiental da Sustentabilidade.

2. Cidades sustentveis: a importncia dos Municpios na implementao de


instrumentos de sustentabilidade ambiental
O cerne do federalismo consiste na busca das vantagens oriundas da descentralizao do poder, tais como a aproximao do poder poltico dos cidados e o
consequente aumento da probabilidade de que as demandas especficas de cada
conjunto populacional, residente nos mais diversos pontos do pas, possam ser
atendidas; a implementao de um sistema de controles recprocos entre os
entes da federao; e a possibilidade de experimentao e inovao de prticas
nos mbitos regionais e locais que, em caso de sucesso, possam ser replicadas.
Tendo em vista a sua proximidade com os cidados e com os problemas
enfrentados pelos centros urbanos, o papel dos Municpios na concretizao
dos princpios e regras constitucionais de proteo ao meio ambiente mostra-se
extremamente relevante, notadamente atravs da poltica de ocupao urbana,
cujas previses mais relevantes encontram-se refletidas no Plano Diretor, e do
exerccio do poder de polcia ambiental, traduzido em instrumentos como o
dever de licenciamento de atividades potencialmente poluidoras e de fiscalizao ambiental.
Os Municpios possuem competncias legislativas e executivas em matria
ambiental.
12 Nesse sentido, Andreas Krell destaca que o leque das tarefas municipais tradicionais, como o zoneamento, o parcelamento do solo, a limpeza urbana, o escoamento sanitrio, o planejamento do trnsito e das
reas de lazer, foi ampliado por novos desafios no campo dos resduos slidos, da degradao do solo, dos
rudos, da proteo da natureza e das paisagens. KRELL, Andreas J. Autonomia Municipal e Proteo
Ambiental: Critrios para definio das competncias legislativas e das polticas locais. In: KRELL, Andreas J. (org.); MAIA, Alexandre da (coord.). A Aplicao do Direito Ambiental no Estado federativo. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 155.
13 Um estudo emprico das correlaes entre os instrumentos municipais disposio do administrador
pblico na tutela do meio ambiente e a efetividade da tutela do meio ambiente nos Municpios situados
no Estado do Rio de Janeiro foi realizado por PENTEADO, Fernando; SAMPAIO, Patrcia Regina Pinheiro; NOGUEIRA, Rafaela; SAMPAIO, Rmulo da Rocha. A relevncia da atuao dos Municpios
para a governana ambiental no Estado do Rio de Janeiro: um estudo emprico. Revista dos Tribunais,
So Paulo, v. 910, p. 45-79, 2011.

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2.1 Competncia legislativa municipal em matria ambiental


De acordo com o art. 24, VI, da Constituio Federal, a competncia para a
edio de normas sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da
poluio foi atribuda de forma concorrente Unio Federal, aos Estados e ao
Distrito Federal. Isso significa que compete Unio expedir normas de cunho
geral sobre a proteo do meio ambiente ( 1 do art. 24), cabendo aos Estados
suplementar a referida legislao, para atender s suas peculiaridades ( 2). As
normas estaduais, contudo, no podero contrariar as disposies gerais constantes na legislao federal ( 4), mas os Estados podero exercer competncia
legislativa plena enquanto a Unio no editar leis sobre o assunto ( 3).14
O poder legislativo municipal em matria ambiental, por sua vez, decorre
do art. 30 da Carta Maior, que prev a possibilidade de suplementao, no nvel
municipal, da legislao federal e estadual no que couber. Alm disso, o art. 30
estabelece que cumpre aos Municpios legislar, com exclusividade, sobre assuntos de interesse preponderantemente local, notadamente aqueles relacionados
soluo de problemas urbanos.15
Acerca da competncia legislativa complementar dos Estados, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal j assentou que existente a lei federal de
normas gerais (art. 24, 1), podero os Estados e o DF, no uso da competncia
suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a fim de afeio-las s peculiaridades locais (art. 24, 2); na segunda hiptese, podero os
Estados e o DF, inexistente a lei federal de normas gerais, exercer a competncia
legislativa plena para atender a suas peculiaridades (art. 24, 3). Sobrevindo
a lei federal de normas gerais, suspende esta a eficcia da lei estadual, no que lhe
for contrrio (art. 24, 4).16
Aplicando-se, por analogia, aos Municpios, a jurisprudncia delineada
pelo STF no que tange extenso e limites do poder legislativo estadual em
matria ambiental, ter-se-ia que lei municipal sobre os assuntos elencados no
art. 24 da Constituio apenas poderia suplementar as normas gerais estabele14 De acordo com Paulo Affonso Leme Machado, a capacidade suplementria est condicionada necessidade de aperfeioar a legislao federal ou diante da constatao de lacunas ou de imperfeies da norma
geral federal. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2000, p. 79. E o autor ressalta: no se pode suplementar um texto legal para descumpri-lo ou para
deturpar sua inteno, isto , para desviar-se da mens legis ambiental federal (p. 80).
15 Constituio Federal. Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; (...)VIII - promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano; (...).
16 Conforme voto do Ministro Carlos Velloso na ADI n. 3.098.

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cidas na legislao federal, mas nunca dispor em diametral objeo a esta17


ou transgredir os seus princpios, sendo, alm disso, justificvel apenas quando
necessria ao atendimento de um interesse peculiar.18
De acordo alguns julgados do STF, cumpriria Unio Federal estabelecer
a proteo mnima a ser exigida, e aos Estados-membros e Municpios complementar as garantias e exigncias nacionais para atender s peculiaridades de
suas populaes e territrios.19 Impe-se, dessa forma, uma relao de no con17 Foi esse o entendimento que prevaleceu na deciso proferida pelo Plenrio do STF quando do julgamento da ADI n. 2.396, em que se discutiu a constitucionalidade de uma lei estadual em matria ambiental:
Afronta competncia legislativa concorrente da Unio para editar normas gerais referentes produo
e consumo, proteo do meio ambiente e controle da poluio e proteo e defesa da sade. Artigo
24, V, VI e XII e 1 e 2 da Constituio Federal. (...) A legislao impugnada foge, e muito, do que
corresponde legislao suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela
legislao federal, no que venha a dispor em diametral objeo a esta. Compreenso que o Supremo
tem manifestado quando se defronta com hipteses de competncia legislativa concorrente. Precedentes:
ADI 903/MG e ADI 1980/PR-MC.
18 De acordo com o voto do Ministro Celso de Mello no julgamento da medida cautelar na ADI n.
2.667: Os Estados-membros e o Distrito Federal no podem, mediante legislao autnoma, agindo
ultra vires, transgredir a legislao fundamental ou de princpios que a Unio Federal fez editar no
desempenho legtimo de sua competncia constitucional e de cujo exerccio deriva o poder de fixar,
validamente, diretrizes e bases gerais pertinentes determinada matria (educao e ensino, na espcie)
(ADIN-MC 2.667-4-DF, rel. Min. Celso de Mello, DJ 12.03.2004). O STF, em outra ocasio, decidiu
que lei estadual que visa a substituir e no to-somente suplementar - a legislao federal geral sobre
produtos transgnicos, mostrava-se inconstitucional por violao ao art. 24, V e XII, da Constituio
Federal: (...) 2. Seja dispondo sobre consumo (CF, art. 24, V), seja sobre proteo e defesa da sade (CF,
art. 24, XII), busca o Diploma estadual impugnado inaugurar regulamentao paralela e explicitamente
contraposta legislao federal vigente. 3. Ocorrncia de substituio - e no suplementao - das regras
que cuidam das exigncias, procedimentos e penalidades relativos rotulagem informativa de produtos
transgnicos por norma estadual que disps sobre o tema de maneira igualmente abrangente. Extrapolao, pelo legislador estadual, da autorizao constitucional voltada para o preenchimento de lacunas
acaso verificadas na legislao federal. Precedente: ADI 3.035, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14.10.05.
4. Declarao de inconstitucionalidade consequencial ou por arrastamento de decreto regulamentar
superveniente em razo da relao de dependncia entre sua validade e a legitimidade constitucional da
lei objeto da ao. Precedentes: ADI 437-QO, rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.02.93 e ADI 173-MC,
rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.04.90. 5. Ao direta cujo pedido formulado se julga procedente (STF,
ADI n. 3645, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 31/05/2006).
19 O STF sinalizou, contudo, uma possvel flexibilizao do entendimento anteriormente firmado no sentido de que entes locais no poderiam vedar, em nome da proteo ao meio ambiente, a comercializao
de produtos admitidos pela legislao federal. Veja-se, nesse sentido, o caso da disciplina legislativa sobre
a utilizao do amianto crisotila no Brasil. A orientao jurisprudencial sobre o assunto havia sido fixada, como visto, quando do julgamento da ADIN n. 2396, em que se discutia a constitucionalidade de
lei do Estado do Mato Grosso que dispunha sobre produo e aproveitamento industrial, transporte e
comercializao de amianto crisotila. Naquela ocasio, foi declarada a inconstitucionalidade da lei, por
violao ao art. 24, V, VI e XII, da Constituio Federal, tendo em vista que a legislao impugnada
foge, e muito, do que corresponde legislao suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislao federal, no que venha a dispor em diametral objeo a esta. Essa deciso
foi mantida quando do julgamento da ADI 2656, relativa ao mesmo assunto, dessa vez tratado por lei
do Estado de So Paulo. Contudo, o Estado de So Paulo, em 2007, editou outra lei sobre o tema (Lei
n. 12.684), que tambm foi objeto de ADI (ADI 3937), ainda no julgada em seu mrito. Nessa ADI,
foi proferida deciso negando a liminar pleiteada para a suspenso da referida lei, tendo prevalecido, por

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trariedade20 e a comprovao da necessidade da norma suplementar diante de


caractersticas particulares dos entes da federao.21
maioria, o entendimento de que a referida lei estadual seria prima facie constitucional. Dentre os novos
argumentos que surgiram, destacamos o levantado pelo Ministro Joaquim Barbosa, no sentido de que
aps a internalizao, no Brasil, da Conveno 162 da OIT, essa passou a ser a norma geral sobre o tema,
sendo a lei federal uma lei especfica destinada, talvez, a permitir o crisotila to somente no mbito das
relaes federais. Acrescentou que essa distino entre lei federal e lei especfica seria inaplicvel ao caso
das leis sobre amianto, porque, em matria de defesa da sade, sobre a qual o Estado-membro tem competncia, no seria razovel que a Unio exercesse uma opo permissiva no lugar do Estado, retirandolhe a liberdade de atender, dentro dos limites razoveis, aos interesses da sua comunidade, sob pena de,
assim fazendo, esvaziar por completo o compromisso internacional assumido pelo Brasil na Conveno.
20 Merece meno a existncia de doutrina sustentando que seria legtimo aos Municpios, diante de uma
peculiaridade local, eventualmente flexibilizar um comando geral constante de lei geral. Andres Krell,
nesse sentido, afirma que geralmente, as leis municipais somente podem aumentar o nvel de proteo
ambiental j estabelecido por normas estaduais e federais, visto que a competncia legislativa est concentrada nesses entes (art. 24, VI, CF); no entanto, pode haver excees em casos concretos, que devem
ser analisados com cautela (Op.cit., p. 196). Em sentido semelhante, Vernica Guimares afirma que as
normas locais menos restritivas podem ser possveis, desde que sua necessidade seja plenamente justificada pelo interesse local e no afetem, num nvel mais amplo, a proteo ou gesto ambiental, evitando-se,
assim, inconstitucionalidades. GUIMARAES, Vernica Bezerra. As Competncias Federativas para o
Controle da Poluio do Ar Causada por Veculos Automotores. In: KRELL, Andreas J. (org.); MAIA,
Alexandre da (coord.). A Aplicao do Direito Ambiental no Estado federativo. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2005, p. 216 e ss.
21 Existem, de fato, estudos no cenrio internacional que indicam que a atribuio de competncias legislativas amplas aos entes federativos em matria de proteo ambiental pode implicar a reduo das exigncias e restries impostas para a instalao de indstrias nos seus respectivos territrios, como forma de
competio para a atrao de investimentos. Ver, a respeito, WHITFORD, Andrew B.; WONG, Karen.
Political and Social Foundations for Environmental Sustainability. Political Research Quarterly, Vol. 62,
No. 1 (Mar., 2009), p. 190. Os autores, contudo, no concordam com tal assertiva. De acordo com os
estudos por eles promovidos, no haveria correlao necessria entre federalismo e sustentabilidade ambiental (Idem, p. 198). Para eles, mais importantes para esse fim so os nveis de democracia e os ndices
de desenvolvimento humano. De acordo com Andreas Krell, uma municipalizao bem-sucedida exige
o prvio levantamento objetivo das condies jurdicas e administrativas locais para identificar a estrutura bsica das normas, dos planos e projetos relacionados proteo ambiental e ao desenvolvimento
urbanstico. O estudo dos pressupostos jurdicos de uma legislao ambiental municipal deve ser acompanhado por uma reflexo sobre as vantagens ou desvantagens de uma regulamentao descentralizada
dos problemas ecolgicos. necessrio, portanto, detectar as reas da proteo ambiental nas quais as
competncias municipais ainda so suficientes perante os problemas cada vez mais agudos e, tambm,
investigar se as mesmas no deveriam ser limitadas e, no mnimo, parcialmente, substitudas por competncias mais abrangentes dos nveis governamentais superiores (KRELL, Andreas J. Autonomia Municipal e Proteo Ambiental: Critrios para definio das competncias legislativas e das polticas locais.
In: KRELL, Andreas J. (org.); MAIA, Alexandre da (coord.). A Aplicao do Direito Ambiental no Estado
federativo. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2005, p. 148). O autor cita problemas como a tendncia
dos Municpios de externalizar os problemas ambientais locais (por exemplo, atravs do despejo de esgoto domstico nos rios regionais), bem como a falta de interesse em implementar projetos de natureza
ambiental, face pouca visibilidade para o pblico eleitor (Idem, p. 149). O autor tambm aponta a
utilizao poltica da regulao ambiental como forma de disputa de atrao de potenciais econmicos
(Idem, p. 150). Em vista disso, para o autor, torna-se necessrio que a Unio e os Estados federados editem parmetros legais de orientao e estabeleam - para assegurar um certo nvel de padres ambientais
ultrarregionais limitaes a serem observadas pelos Municpios no seu planejamento. E, ainda que
no defendamos uma limitao da autonomia dos Municpios ou o seu direito de autoadministrar as suas
tarefas locais, achamos que se faz necessria uma graduao de prioridades, a ser efetuada em um nvel

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Esse entendimento, todavia, embora seja uma interpretao possivelmente


extravel dos arts. 24 e 30 da Constituio Federal, reduz, de certo modo, o espao
de autonomia dos entes federativos e, consequentemente, o espao para experimentao legislativa. Quanto menor for a abrangncia da competncia legislativa
reconhecida aos demais entes da federao, menor ser a possibilidade de que possam tentar construir as solues normativas necessrias a atender s suas peculiaridades, considerando as assimetrias existentes no interior da federao brasileira.
Por outro lado, limitaes ao poder legiferante de Estados e Municpios em
matria ambiental podem justificar-se para que se proteja a liberdade de iniciativa
(art. 170, caput, CF/88) de forma isonmica em todos os entes da federao,
evitando-se que se passe para a esfera ambiental as dificuldades j observadas, em
sede tributria, no que tange guerra fiscal.22 Merece ser lembrado, ainda, que,
no Brasil, a propriedade privada (arts. 5, caput e 170, II, CF/88) deve ser assegurada em todo o territrio nacional e que a competncia para legislar sobre matrias de direito civil e comercial privativa da Unio Federal (art. 22, I, CF/88).
Resta, portanto, constatada a complexidade do arranjo federativo de competncias legislativas para a tutela do meio ambiente.

2.2 Competncia executiva dos Municpios em matria ambiental


De acordo com o art. 23 da Carta Maior so comuns Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios as competncias materiais em sede ambiental.
Este dispositivo constitucional representa uma das principais manifestaes do federalismo cooperativo, no podendo existir, de acordo com Gilberto
Bercovici, supremacia de nenhuma das esferas na execuo dessas tarefas, as
responsabilidades tambm so comuns, no podendo nenhum dos entes da
Federao se eximir de implement-las, pois o custo poltico recai sobre todas
as esferas de governo.23
superior, que considere as diferentes condies e necessidades ecolgicas nos espaos estruturais de cada
regio; assim, os poderes locais de deciso as prefeituras e cmaras seriam menos influenciados por
coligaes ocasionais de interesse. Alm disso, na poltica ambiental existe uma grande necessidade de
coordenao, sendo que muitas vezes preciso que os rgos estaduais e federais conduzam as medidas
locais (Idem, pp. 149/150).
22 BERCOVICI, Gilberto. A descentralizao de polticas sociais e o federalismo cooperativo brasileiro,
Revista de Direito Sanitrio, vol. 3, n 1, mar. 2002, pp. 15/17.
23 Em 2011, foi finalmente editada lei complementar que estabelece normas sobre a cooperao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes da competncia comum relativa proteo do meio ambiente. A Lei complementar n. 140, de 08 de dezembro,
trouxe algumas importantes diretrizes sobre esse tema, em especial definindo as competncias para o licenciamento ambiental e estabelecendo parmetros para o exerccio da fiscalizao ambiental, conforme
ser exposto adiante.

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De acordo com o pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, leis


complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.24
O art. 225 da Constituio Federal prev, na mesma linha, que incumbe
ao Poder Pblico a considerados a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e coletividade o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado e preserv-lo para as presentes e futuras geraes, atravs
de medidas como a instituio de unidades de conservao em todas as esferas
federativas (inc. III); da imposio de elaborao de estudo prvio de impacto
ambiental para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente (inc. IV); controle da produo,
comercializao e do emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (inc. V); promoo
da educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica
para a preservao do meio ambiente (inc. VI) e proteo da fauna e da flora,
com a proibio das prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais crueldade (inc. VII).
O foco do presente artigo consiste justamente em apresentar alguns instrumentos que esto disposio do administrador pblico municipal para concretizao do princpio do desenvolvimento sustentvel.

2.3. O Plano Diretor como instrumento de planejamento da cidade ambientalmente sustentvel


A Constituio Federal obriga a que toda cidade com mais de vinte mil habitantes possua um Plano Diretor. Informa, ainda, que no direito brasileiro, a

24 Constituio Federal. Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 1 - O plano diretor, aprovado
pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana 2 - A propriedade urbana cumpre sua
funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor. O Estatuto da Cidade amplia o rol de cidades obrigadas elaborao de Plano Diretor, assim
dispondo: Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades: I com mais de vinte mil habitantes; II
integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; III onde o Poder Pblico municipal
pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal; IV integrantes de reas de especial interesse turstico; V inseridas na rea de influncia de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional; VI - includas no
cadastro nacional de Municpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto,
inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos.

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funo social da propriedade urbana atendida quando o direito de propriedade exercido em conformidade com o Plano Diretor.25
Nos termos do art. 40 da Lei federal n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), o Plano Diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
expanso urbana, constituindo parte integrante do processo de planejamento
municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. De acordo
com Jos Afonso da Silva, o Plano Diretor, como instrumento de atuao da
funo urbanstica dos Municpios, constitui um plano geral e global que tem,
portanto, por funo sistematizar o desenvolvimento fsico, econmico e social
do territrio municipal, visando ao bem-estar da comunidade local.26
Prev o Estatuto da Cidade que um dos objetivos da poltica urbana consiste justamente na garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como
o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes (art. 2, I), bem como no planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a
evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2, IV) e, ainda, a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico e arqueolgico (art. 2, XII).
Dessa forma, na medida em que constitui o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, o Plano Diretor possui importante
papel na implementao de uma poltica ambiental sustentvel de mbito local, que compatibilize o crescimento populacional, a necessidade de expanso
urbana e de explorao de atividades econmicas, com a proteo do meio
ambiente, atravs da orientao das aes dos agentes pblicos e privados.
25 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 138.
26 O diagnstico determinar: (1) os problemas existentes na rea a ser transformada, abrangendo-os no nvel
dos objetivos, ou seja, referentes aos bens ou servios que a entidade pblica se prope a colocar disposio da comunidade local, assim como os problemas no nvel dos meios, ou seja, concernentes estrutura
institucional do Municpio e sua adequao orgnico-administrativa para o cumprimento dos objetivos;
(2) as necessidades a atender, que so identificadas na anlise dos problemas existentes, procurando indicar as aes que devem ser empreendidas para seu atendimento, segundo uma escala de prioridade
que se estabelea; (3) os tipos de atuao a desenvolver para atender s necessidades identificadas e, assim,
resolver os problemas existentes de acordo com os objetivos estabelecidos. O diagnstico corresponde a
uma anlise da situao visando coligir dados informativos para estabelecer as diretrizes das mudanas
que se quer empreender, buscando responder sempre que possvel, quantificadamente s seguintes
perguntas: (a) Quais so os problemas existentes? (b) Que tipos de atuao devem ser desenvolvidos? SILVA,
Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, p. 143, itlicos no original.

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Para ser exercida de forma satisfatria, a formulao do Plano Diretor deve ser
precedida da realizao de estudos preliminares, com o objetivo de avaliar a
situao ambiental do Municpio e promover um diagnstico dos problemas
existentes.27
A elaborao do diagnstico ambiental urbano mostra-se essencial
concretizao do objetivo de sustentabilidade ambiental. com base nesses
achados que sero definidos os planos futuros de ao da municipalidade,
contendo as polticas para a soluo dos problemas encontrados, bem como
os instrumentos especficos de atuao, adequados ao atendimento das necessidades identificadas.28
Alguns desses instrumentos especficos de disciplina do meio ambiente
urbano j encontram-se previstos no prprio Estatuto da Cidade, como o
zoneamento ambiental urbano (art. 4, III, c, da Lei n. 10.257/2001), o
qual tem por objetivo a definio das reas prprias ao desenvolvimento
de cada tipo de atividade, em conformidade com a sua natureza e com o
impacto por ela causado ao meio ambiente.29 Alm disso, os Municpios
possuem competncia para criar unidades de proteo ao meio ambiente no
mbito dos seus respectivos territrios, impor limites ao uso e ocupao do
solo urbano, bem como para o licenciamento e fiscalizao de construes e
atividades econmicas.

27 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro, p. 142.


28 De acordo com Hely Lopes Meirelles, Impe-se (...) a fixao de uma poltica geral de controle
da poluio, uniforme e realstica, que leve em considerao no s a preservao ambiental como,
tambm, as determinantes do desenvolvimento local, regional e nacional, para a correta localizao
das atividades poluidoras, a situao das indstrias e do comrcio j instalados, os meios tcnicos de
conteno ou eliminao dos elementos poluentes e os estmulos do Poder Pblico para o combate
poluio, a fim de obter-se o equilbrio ecolgico e econmico, num amparo recproco dos interesses
coletivos e dos direitos individuais, protegendo a comunidade sem aniquilar a iniciativa privada, propulsora do desenvolvimento nacional. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. So Paulo:
Malheiros, 2011, p. 233.
29 O Bioma da Mata Atlntica ocupa uma rea de 1.110.182 Km,corresponde 13,04% do territrio
nacional e constituda principalmente por mata ao longo da costa litornea que vai do Rio Grande do
Norte ao Rio Grande do Sul. A Mata Atlntica passa pelos territrios dos estados do Esprito Santo, Rio
de Janeiro e Santa Catarina, e parte do territrio do estado de Alagoas, Bahia, Gois, Mato Grosso do
Sul, Minas Gerais, Paraba, Paran, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, So Paulo
e Sergipe. A Mata Atlntica apresenta uma variedade de formaes, engloba um diversificado conjunto
de ecossistemas florestais com estrutura e composies florsticas bastante diferenciadas, acompanhando
as caractersticas climticas da regio onde ocorre. Cerca de 70% da populao brasileira vive no territrio da Mata Atlntica; as nascentes e mananciais abastecem as cidades, esse um dos fatores que tem
contribudo com os problemas de crise hdrica, associados escassez, ao desperdcio, m utilizao
da gua, ao desmatamento e poluio. Fonte: http://www.ibflorestas.org.br/pt/bioma-mata-atlantica.
html. Acesso em maio de 2012.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2.3.1 O Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro e a promoo do desenvolvimento sustentvel


O Rio de Janeiro integra o bioma da mata atlntica30, sendo internacionalmente reconhecido por suas paisagens naturais, cuja proteo merece tutela da
legislao e da Administrao Pblica municipal.
A fim de ilustrar como ocorre a concretizao dos princpios estatudos
na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade em nvel local, apresentamos, a seguir, alguns instrumentos de poltica pblica ambiental presentes no
atual Plano Diretor do Municpio do Rio de Janeiro, aprovado pela Lei complementar municipal n. 111, de 01 de fevereiro de 2011. Conforme se ter
oportunidade de constatar, indubitavelmente o tema do meio ambiente e do
desenvolvimento sustentvel constituem pilares inafastveis da ordenao do
espao urbano.
Nesse sentido, cumpre destacar desde logo que, em harmonia com os modernos preceitos de direito ambiental, o desenvolvimento sustentvel da cidade
elevado a princpio do Plano Diretor, previsto em seu art. 2, I,31 juntamente
com a valorizao, proteo e uso sustentvel do meio ambiente, da paisagem e
do patrimnio natural, cultural, histrico e arqueolgico no processo de desenvolvimento da Cidade (inc. III). Este mesmo artigo prev, em seus pargrafos
primeiro e segundo, que a ocupao urbana condicionada preservao dos
macios e morros; das florestas e demais reas com cobertura vegetal; da orla
martima e sua vegetao de restinga; dos corpos hdricos, complexos lagunares
e suas faixas marginais; dos manguezais; dos marcos referenciais e da paisagem
da Cidade, e que todas as diretrizes, objetivos, instrumentos, polticas pblicas, bem como suas metas e aes, no mbito deste Plano Diretor, devem
contemplar o entrecruzamento de forma matricial da varivel ambiental e paisagstica nos diversos processos de planejamento vinculados ao sistema integrado de planejamento e gesto urbana, objetivando garantir o desenvolvimento
sustentvel da Cidade.
A preocupao com o meio ambiente ainda objeto de diversos outros dispositivos desse diploma legal, havendo diretrizes expressas para o planejamento
urbano, tais como a reduo do consumo de energia pelas edificaes (art. 3,
I); incentivo aos transportes pblicos de alta capacidade (art. 3, VIII); preocupao com a ocupao de reas de riscos e urbanizao das favelas (art. 3, II,
V e VII); definio de reas destinadas ao tratamento de resduos slidos (art.
3, XVI); e melhoria das condies climticas, em nveis local e global (art. 3,
30 Art. 2 A poltica urbana ser formulada e implementada com base nos seguintes princpios: I - desenvolvimento sustentvel, de forma a promover o desenvolvimento econmico, a preservao ambiental e
a equidade social.
31 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, p. 160.

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XXI e XXII). Dessa forma, o administrador pblico municipal, no exerccio de


suas competncias, dever atentar para a formulao e implantao de polticas
pblicas tendentes concretizao desses valores.
O atendimento a essas diretrizes pode se dar por meio da utilizao de
uma srie de instrumentos previstos no prprio Plano Diretor. Alguns exigem a
participao do Legislador; outros podem ser regulamentados por Decreto, havendo, ainda, as competncias meramente executivas, mas de especial relevncia para a viabilizao da sustentabilidade e superao de problemas ambientais
micro e, em alguns casos, meso.
Por exemplo, atravs da determinao de que seja promovido o zoneamento urbano, implementado pela Lei de Uso e Ocupao do Solo (art. 45 do Plano Diretor), o Municpio disciplinar as reas nas quais cada tipo de atividade
poder ser explorado, a depender da sua natureza e potencial poluidor, devendo
compatibilizar a necessidade de desenvolvimento econmico e social com a
proteo do meio ambiente. O objetivo do zoneamento atribuir a cada rea
do Municpio a sua destinao funcional e racionalmente adequada, prevendo
as caractersticas de cada zona, as normas de intermediao entre uma zona e
outra, os usos permitidos, tolerados ou proibidos em cada localidade. Trata-se
da repartio do solo urbano e da atribuio do uso adequado a cada uma das
partes oriundas dessa diviso, considerando as suas caractersticas naturais e
sociais.A relao entre a legislao de uso e ocupao do solo e a sustentabilidade ambiental resta, portanto, clara, porquanto objetiva disciplinar de que forma ser compatibilizado o desenvolvimento industrial, as zonas de conservao
da vida silvestre e a prpria habitao do homem, tendo em vista sempre (...)
a manuteno de uma vida com qualidade s presentes e futuras geraes.32
Merece meno que o zoneamento ambiental tem previso legal j bastante antiga, pois se encontra elencado como instrumento da Poltica Nacional do Meio
Ambiente estabelecida pela Lei federal n. 6.938/1981 (art. 9, II).33 Nesse sen32 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2009, p.
151. No mesmo sentido, KSSMAYER, Karin. A Lei n. 6.938/1981 e o zoneamento ambiental: uma
ferramenta para o controle do uso e ocupao do solo. In: SAMPAIO, Rmulo S. R.; LEAL, Guilherme J. S.; REIS, Antonio Augusto (org.). Tpicos de Direito Ambiental. 30 Anos de Poltica Nacional do
Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 241. De acordo com essa autora, o zoneamento
ambiental ferramenta essencial ao cumprimento dos deveres previstos nas normas-instrumentos, especialmente na obrigao de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas na definio, em todas as unidades da federao, de espaos territoriais
e seus componentes a serem especialmente protegidos. As aes pblicas de preservao e restaurao
de processos ecolgicos essenciais, bem como o manejo ecolgico so bases protetoras da biodiversidade
biolgica. Integra um sistema de gesto ecolgica, que inclui manejo e zoneamento (Idem, p. 245).
33 O zoneamento ambiental ataca, como facilmente se depreende, um dos pontos cruciais da problemtica
do meio ambiente, que o uso do solo. (...) Alis, as vrias legislaes existentes nas trs esferas poltico-

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tido, poder ser proibida, por exemplo, a explorao de atividades poluidoras


em determinados setores caracterizados pela presena de bacias hidrogrficas,
floresta nativa, etc.34
Uma vez editada a lei de uso e ocupao do solo e definido o zoneamento
urbano, as diretrizes ambientais deles constantes devero ser observadas pelo
Administrador Pblico tanto no mbito do procedimento de licenciamento
construtivo (licenciamento de obras) quanto no mbito do licenciamento das
atividades econmicas.
Alm disso, o Plano Diretor estabelece, em seu art. 48, V, a necessidade de
criao de zonas de conservao ambiental, mediante lei complementar, assim
consideradas aquelas que apresentam caractersticas naturais, culturais ou paisagsticas relevantes para a preservao. So exemplos de zonas de conservao
ambiental, (i) as reas acima da cota de cem metros em todo o Municpio,
para fins de conservao e recuperao ambiental do Bioma de Mata Atlntica
e as zonas de amortecimento das unidades de conservao federais, estaduais e
municipais (inc. I); e (ii) as reas frgeis de baixada e de encosta e seus biomas
associados, no ocupadas ou urbanizadas (inc. II). Uma vez definidas por lei
complementar como zonas de conservao ambiental, essas reas podero ser
transformadas, mediante atos do Poder Executivo,35 em Unidades de Conservao Ambiental de diversas naturezas.
administrativas (Unio, estados e Municpios) so abundantes e diferenciadas. No obstante, o recurso
ao zoneamento tem sido mnimo. de se esperar que os administradores pblicos e os gestores ambientais descubram e explorem, sempre mais, as potencialidades deste instrumento da Poltica Nacional do
Meio Ambiente. MILAR, dis. Direito do ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p.353.
34 O art. 16, 3, do Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro prev, por exemplo, que as indstrias de
grande porte ou potencialmente poluidoras devem localizar-se em reas industriais adequadas, definidas
por lei complementar, sob o devido controle ambiental. A legislao federal, por sua vez, j prev,
desde 1980, que o zoneamento urbano dever definir as zonas destinadas instalao de indstrias, a
fim de compatibilizar as atividades industriais com a proteo ambiental. Vide, nesse sentido, a Lei n.
6.803/1980, que dispe sobre diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas zonas crticas de poluio. De acordo com o seu art. 2, 1, as zonas de uso estritamente industrial devero: I - situar-se em
reas que apresentem elevadas capacidade de assimilao de efluentes e proteo ambiental, respeitadas
quaisquer restries legais ao uso do solo; II - localizar-se em reas que favoream a instalao de infraestrutura e servios bsicos necessrios ao seu funcionamento e segurana; III - manter, em seu contorno,
anis verdes de isolamento capazes de proteger as zonas circunvizinhas contra possveis efeitos residuais
e acidentes.
35 O STF j reconheceu a constitucionalidade da criao, por decreto municipal, de limitaes administrativas ao direito de propriedade, com fundamento na proteo de interesses como o patrimnio cultural e ambiental: RECURSO EXTRAORDINRIO. LIMITAO ADMINISTRATIVA. PRDIO
URBANO: PATRIMNIO CULTURAL E AMBIENTAL DO BAIRRO DO COSME VELHO.
DECRETO MUNICIPAL 7.046/87. COMPETNCIA E LEGALIDADE. 1. Prdio urbano elevado
condio de patrimnio cultural. Decreto Municipal 7.046/87. Legalidade. Limitao administrativa
genrica, gratuita e unilateral ao exerccio do direito de propriedade, em prol da memria da cidade.
Inexistncia de ofensa Carta Federal. 2. Conservao do patrimnio cultural e paisagstico. Encargo
conferido pela Constituio (EC 01/69, artigo 15, II) ao Poder Pblico, dotando-o de competncia para,

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As normas sobre uso e ocupao do solo, definidas por lei, tambm podero ter por objeto a imposio de ndices de aproveitamento de terreno, criao
de reas no edificveis, limites de gabarito, ou seja, condicionamentos ao exerccio do direito de propriedade, os quais constituem importantes instrumentos
de desenvolvimento sustentvel da cidade, promovendo o adequado arejamento e iluminao natural.
Tais medidas possuem impacto no s sobre as condies de salubridade do meio ambiente urbano36, mas tambm na manuteno da vida vegetal,
bem como na garantia de nveis adequados de permeabilidade do solo urbano,
permitindo o escoamento das guas das chuvas. com fundamento nesses dispositivos que o administrador municipal promover os procedimentos de licenciamento construtivo, o que demonstra haver aqui tambm uma clara conexo
entre a proteo do meio ambiente e a disciplina da edificao urbana.
O Plano Diretor prev, ainda nesse sentido, que no sero permitidas
construes em reas consideradas imprprias pela administrao municipal
(art. 15, 1), tais como as faixas marginais de proteo de guas superficiais
(inc. II); reas de Preservao Permanente e Unidades de Conservao da Natureza (inc. V); reas externas aos ecolimites, que assinalam a fronteira entre as
reas ocupadas e as destinadas proteo ambiental ou que apresentam cobertura vegetal de qualquer natureza (inc. VII).
Outro instrumento importante consiste na edio de normas sobre parcelamento urbano, as quais, de acordo com o Plano Diretor, devero considerar
as restries de natureza ambiental, os elementos de relevante interesse da
paisagem e do ambiente urbano, as projees sobre os efeitos das mudanas
globais do clima, especialmente aqueles relacionados elevao do nvel do
mar e a capacidade de suporte da regio para a garantia da qualidade do ambiente natural da ambincia urbana (art. 14, pargrafo nico, I, II, VIII e IX).
Atravs de normas sobre parcelamento, a municipalidade pode exigir a manuteno de reas verdes pelos particulares ou doao de reas em projetos de lotea-

na rbita de sua atuao, coibir excessos que, se consumados, poriam em risco a estrutura das utilidades
culturais e ambientais. Poder-dever de polcia dos entes estatais na expedio de normas administrativas
que visem preservao da ordem ambiental e da poltica de defesa do patrimnio cultural. Recurso
extraordinrio conhecido e provido (RE 121140, Relator(a): Min. Maurcio Corra, Segunda Turma,
julgado em 26/02/2002, maioria).
36 De acordo com Hely Lopes Meirelles, as imposies de salubridade urbana destinam-se a manter a
cidade limpa e saudvel, como ambiente propcio ao desenvolvimento de todas as atividades humanas.
(...) Cabem, ainda, nestas limitaes, as exigncias de espaos livres e reas verdes nos loteamentos, a
obrigatoriedade de drenagem dos terrenos destinados edificao, a imposio de recuo e afastamento
das habitaes entre vizinhos; e o que mais puder concorrer para tornar a cidade e o bairro saudveis para
seus habitantes. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir, pp. 124/125.

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mento para a instalao de parques e jardins pblicos.37 O Plano Diretor do Municpio do Rio de Janeiro prev, nesse sentido, que a Lei de Parcelamento do Solo
Urbano definir o percentual dos projetos de loteamento a ser destinado a reservas
de arborizao e plantio de vegetao complementar, bem como o percentual de
reas permeveis, considerando o zoneamento ambiental.38
Existe, ainda, a possibilidade de criao, pelo Poder Pblico Municipal, de reas de proteo ao meio ambiente, nas quais incidem restries
ocupao urbana, notadamente, as unidades de conservao da natureza ou
reas de preservao permanente, zonas de conservao ambiental, stios de
relevante interesse ambiental, bem como as demais reas passveis de proteo (arts. 26 e 27).39
O Plano Diretor prev, tambm, a possibilidade de instituio de reas de
Especial Interesse Ambiental, como instrumento preparatrio futura criao
de unidades de conservao ambiental ou reas de Proteo do Ambiente Cultural APAC.40 So necessariamente temporrias, com durao de trezentos
37 De acordo com Jos Afonso da Silva, a cidade industrial moderna, com seu cotejo de problemas, colocou a existncia de reas verdes, parques e jardins como elemento urbanstico, no mais destinados
apenas ornamentao urbana, mas como uma necessidade higinica, de recreao e at de defesa e recuperao do meio ambiente em face da degradao de agentes poluidores. (...) Da a grande preocupao
do direito urbanstico com a criao e preservao das reas verdes urbanas, que se tornaram elementos
urbansticos vitais (SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2010,
p. 273).
38 Art. 40. A Lei de Parcelamento do Solo Urbano regulamenta a diviso ou subdiviso de glebas para a
ocupao e expanso urbana pelo loteamento, remembramento, desmembramento, e outras modalidades de parcelamento do solo para fins urbanos definidas na legislao federal. Art. 41. A Lei estabelecer
os seguintes parmetros urbansticos para o parcelamento do solo para fins urbanos, dentre outros: (...)
V. caractersticas das reas no edificveis; (...) IX. percentagem, localizao e caractersticas de reservas de arborizao destinadas ao plantio de vegetao complementar arborizao de passeios, praas,
jardins e congneres; X. percentagem e localizao de reas permeveis nas reas privadas e pblicas,
considerados o zoneamento ambiental, as caractersticas do entorno e seu sistema de drenagem. A Lei
Federal n. 6766/79 estabelece regras gerais para o parcelamento do solo urbano, prevendo o seu art.
1, pargrafo nico, que Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero estabelecer normas
complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta Lei s peculiaridades regionais e locais.
39 Das reas de Restrio Ocupao Urbana. Art. 26. As reas de restrio ocupao urbana so as que
apresentam uma das seguintes caractersticas: I. objeto de proteo ambiental;II. com condies fsicas
adversas ocupao;III. de transio entre as reas objeto de proteo ambiental e as reas com ocupao urbana. Art. 27. As reas objeto de proteo ambiental so aquelas constitudas por unidades de
conservao da natureza ou reas de preservao permanente, zonas de conservao ambiental, stios de
relevante interesse ambiental, bem como as demais reas passveis de proteo. Pargrafo nico. Nas reas
de preservao permanente so permitidas somente atividades destinadas recuper-las e a assegurar
sua proteo.Art. 29. As reas de transio entre as reas objeto de proteo ambiental e as reas com
ocupao urbana destinam-se manuteno do equilbrio ambiental, para as quais sero estabelecidos
parmetros de ocupao restritivos, compatveis com sua destinao e vocao histrica.
40 De acordo com o art. 70 do Plano Diretor, as reas de especial interesse so espaos da Cidade que
sero submetidos a regime urbanstico especfico, relativo implementao de polticas pblicas de
desenvolvimento urbano e formas de controle que prevalecero sobre os controles definidos para as

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e sessenta dias, prorrogveis por igual perodo (art. 108, 1). A criao de
uma AEIA representa, portanto, uma etapa preparatria futura imposio de
restries visando proteo ambiental, mediante a instituio de unidade de
conservao, essa sim, limitadora do uso da rea.
As Unidades de Conservao da Natureza, por sua vez, so disciplinadas
pelos artigos 7 a 21 do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, institudo pela Lei Federal n. 9.985, de 18 de julho de 2000. De acordo com essa
lei, as unidades de conservao podem ser criadas por ato do Poder Pblico,
sendo precedidas de estudos tcnicos e de consulta pblica.41 Tais unidades
podem ser constitudas sob a forma de Unidades de Proteo Integral, nas quais
permitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, sendo exemplos
as Estaes Ecolgicas, Reservas Biolgicas, Monumentos Naturais, etc., ou
como Unidades de Uso Sustentvel, tais como as reas de Relevante Interesse
Ecolgico ARIE (art. 110, 3, do Plano Diretor) ou as reas de Proteo
Ambiental APA.42
Adicionalmente, existem reas de Preservao Permanente no territrio
municipal, instituto disciplinado pela Lei Federal n. 4.771/1965 (Cdigo Florestal). De acordo com essa lei, uma APP uma rea protegida nos termos
dos arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo
ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.43 Alm das APPs j institudas por
Zonas e Subzonas que as contm. Ou seja, a qualificao de determinada rea do Municpio como rea
de especial interesse um requisito para a submisso dessa rea a parmetros urbansticos diferenciados
daqueles aplicveis genericamente segundo as normas de zoneamento.
41 De acordo com o art. 112 do Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro, essa competncia exclusiva
do Poder Executivo: Art. 112. As unidades de conservao da Natureza municipais sero criadas exclusivamente por ato do Poder Executivo. Pargrafo nico. A sociedade civil e o Poder Legislativo podero
indicar reas pblicas ou privadas que, por suas caractersticas ambientais e paisagsticas, possam se
tornar unidades de conservao da natureza. Vale lembrar, por outro lado, que nos termos da lei federal, a desafetao da rea de uma unidade de conservao ou reduo dos seus limites s pode ser feita
mediante lei especfica (art. 22, 7, Lei n. 9.985/2000).
42 As reas de Proteo Ambiental constituem, de acordo com o art. 15 da Lei federal n. 9.985/00, reas
em geral extensas com um certo grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos,
estticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes
humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Pode ser constituda por reas pblicas
ou privadas e respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restries para
a utilizao de uma propriedade privada localizada em uma rea de Proteo Ambiental. So, ainda,
classificadas como unidades de uso sustentvel (art. 14 da lei federal), assim consideradas as reas onde
possvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos
naturais.
43 O art. 2 dessa lei j contm uma lista de reas consideradas como de preservao permanente, respectivamente pelo s efeito da Lei ou mediante reconhecimento do Poder Pblico. Assim, so consideradas

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expressa determinao da lei federal, o Municpio tambm poder criar outras


APPs que considerar necessrias para, por exemplo, atenuar a eroso de terras,
proteger stios de especial beleza, dentre outros motivos.44
Por fim, os Stios de Relevante Interesse Paisagstico e Ambiental so reas,
expressamente definidas no art. 117 do Plano Diretor, que, por seus atributos
naturais, paisagsticos, histricos e culturais, constituam-se em referncia para a
paisagem da Cidade do Rio de Janeiro, sendo, em vista disso, sujeitas a regime
de proteo especfico e a intervenes de recuperao ambiental, para efeitos
de proteo e manuteno de suas caractersticas. So exemplos dessas unidades de proteo: a orla martima, a Restinga de Marambaia, a Reserva Biolgica
e Arqueolgica de Guaratiba, as Lagoas Rodrigo de Freitas, do Camorim, Feia,
Jacarepagu, Lagoinha, Marapendi e Tijuca, seus canais e suas faixas marginais,
os Macios da Tijuca, Pedra Branca e Mendanha, suas serras e contrafortes, o
Parque Nacional da Tijuca e os Parques Estaduais da Pedra Branca e do Graja,
o Jardim Botnico e a Quinta da Boa Vista, dentre outros. Quaisquer alteraes
de parmetros urbansticos nos stios em questo devero ser objeto de anlise
e deliberao conjunta entre os rgos centrais de urbanismo, meio ambiente e
patrimnio cultural (art. 117, 2).45
Ademais da definio de reas a serem objeto de preservao, o Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro prev tambm a prtica de aes de natureza caracteristicamente executiva, em especial, o monitoramento e a auditoria
ambientais. De acordo com o seu art. 118, o rgo central de planejamento e
reas de preservao permanente, independentemente de ato do Poder Pblico, as florestas e demais
formas de vegetao situadas ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios de gua naturais ou artificiais;
nas nascentes, ainda que intermitentes, e nos chamados olhos dgua, qualquer que sejam a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura; no topo de morros, montes,
montanhas e serras; e nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100%
na linha de maior declive. Essas so reas de preservao permanente por definio de lei federal, que
prev normas gerais sobre o assunto, cabendo ao Municpio colaborar com a sua preservao, no mbito
das competncias materiais comuns institudas pela Constituio Federal, e no podendo o Municpio
disciplinar em sentido contrrio. Alm disso, existe autorizao para que o poder pblico reconhea
outras reas como APP: Art. 3 Consideram-se, ainda, de preservao permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas: a) a atenuar
a eroso das terras; b) a fixar as dunas; c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares; e) a proteger stios de
excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico; f ) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados
de extino; g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; h) a assegurar condies
de bem-estar pblico.
44 Nesse sentido, o art. 116 do Plano Diretor da Cidade amplia o rol de reas reconhecidas como APPs no
mbito do Municpio do Rio de Janeiro.
45 A municipalidade tem, ainda, competncia para editar o Plano Diretor de Manejo de guas Pluviais,
tendo por objeto as bacias e sub-bacias hidrogrficas localizadas em seu territrio, sendo destinado, em
especial, a verificar a capacidade de esgotamento das bacias e sub-bacias e identificao da necessidade
de obras de drenagem (art. 30, 3, do Plano Diretor do Municpio).

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gesto ambiental tem a responsabilidade, dentre outras coisas, de monitorar


permanentemente a qualidade ambiental da cidade (inc. I) e realizar o controle das atividades potencialmente poluidoras, incluindo o monitoramento,
diagnstico, acompanhamento e fiscalizao de obras, atividades e empreendimentos efetivamente ou potencialmente poluidores (inc. II).
Esse monitoramento, de acordo com o art. 120, ser utilizado como subsdio para o processo de tomada de deciso visando a fiscalizao, o controle,
a remediao e a reduo da poluio (inc. I), bem como para a verificao da
eficcia das aes empreendidas e anlise da eventual necessidade de reviso das
estratgias adotadas (inc. II). Trata-se, portanto, da implementao, no mbito
municipal, de um sistema de erros e tentativas, que demanda a constante avaliao dos sucessos das medidas ambientais empreendidas.
A auditoria ambiental, por sua vez, medida que pode ser exigida pelo
rgo executivo central de planejamento e gesto ambiental das instalaes e
atividades de significativo potencial poluidor, dentre outros (art. 131).
Em sntese, observa-se que o Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro
constitui moderna legislao que disciplina uma vasta pliade de instrumentos
disposio do administrador pblico para a preservao do meio ambiente no
sentido de se promover uma cidade ambientalmente sustentvel. Merece destaque a previso de que venha a ser editado um Cdigo Ambiental Municipal, no
qual sero disciplinados os seguintes temas:
licenciamento e autorizao ambiental;
avaliao de impacto de vizinhana e de impacto ambiental e respectivos
relatrios;
controle, monitoramento e fiscalizao ambiental de poluio do ar, hdrica, sonora, do solo e subsolo, dos passivos ambientais, dos resduos
slidos e da poluio visual;
monitoramento e proteo das reas protegidas, da fauna e flora, da paisagem e da zona costeira; e
aes de sustentabilidade ambiental municipal.46
de se ressaltar, ainda, que to importante para a sustentabilidade da
Cidade quanto os instrumentos de preservao ambiental stricto sensu
so as polticas de ocupao urbana adequada, saneamento, transportes
pblicos e destinao de resduos slidos, todas igualmente previstas no
Plano Diretor.

46 Lei complementar municipal 111/2011, art. 63.

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Verifica-se, assim, que o Municpio do Rio de Janeiro possui uma legislao moderna e atual que poder, se efetivamente aplicada, guiar o Municpio
na direo do desenvolvimento sustentvel.

3. O poder de polcia municipal em matria ambiental


Alm do planejamento e organizao das cidades por meio dos instrumentos
previstos no Plano Diretor, o poder pblico municipal est constitucionalmente autorizado a exercer o poder de polcia em matria ambiental.47 Como visto,
o artigo 23 da Constituio Federal estabelece competncias comuns a todos
os entes da federao no que tange a atos materiais de preservao ambiental.
Dentre as competncias de polcia atribudas aos Municpios pela Lei
Complementar 140/2011 merecem destaque:
executar e fazer cumprir, em mbito municipal, as Polticas Nacional e
Estadual de Meio Ambiente e demais polticas nacionais e estaduais relacionadas proteo do meio ambiente;
formular, executar e fazer cumprir a Poltica Municipal de Meio Ambiente;
controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e
o meio ambiente, na forma da lei;
exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Municpio.48
Outras importantes funes so atribudas aos Municpios pelo art. 9 da
Lei complementar n. 140/2011, como, por exemplo, a organizao e manuteno do Sistema Municipal de Informaes sobre Meio Ambiente; a gesto
dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies; a articulao de cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio s Polticas Nacional, Estadual e
Municipal de Meio Ambiente; o desenvolvimento de estudos e pesquisas.
Alm disso, merece destaque que foi atribudo aos Municpios a competncia para, observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas
47 O conceito normativo de poder de polcia pode ser extrado do art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional
CTN, abarcando todas as atividades estatais que, limitando ou disciplinando direitos, regulem a prtica
de ato ou absteno de fatos pelos particulares, em razo do interesse pblico.
48 Lei complementar 140/2011, art. 9, I, III, XII e XIII.

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nesta Lei Complementar, aprovar: (i) a supresso e o manejo de vegetao, de


florestas e formaes sucessoras em florestas pblicas municipais e unidades de
conservao institudas pelo Municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); e (ii) a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes
sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente,
pelo Municpio.

3.1 Competncia municipal em matria de licenciamento ambiental


O licenciamento ambiental representa um dos mais relevantes instrumentos
para concretizao do direito ao desenvolvimento sustentvel, tendo por finalidade justamente a harmonizao entre os imperativos de desenvolvimento
econmico e os objetivos de proteo do meio ambiente. Tambm constitui
uma das mais importantes expresses do poder de polcia no mbito do direito
ambiental, configurando ato de consentimento prvio necessrio instalao e
operao de qualquer atividade potencialmente poluidora.
De acordo com a Lei Federal n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, e com o
Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990, que dispem sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, toda construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente
poluidores estar sujeita ao prvio licenciamento ambiental.
At dezembro de 2011, essa matria era regulamentada pela Resoluo n
237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), que previa um sistema nico de licenciamento ambiental no
qual as atividades potencialmente poluidoras eram licenciadas em um nico
nvel de competncia (art. 7), a depender da amplitude do impacto e do potencial poluidor da atividade (arts. 4, 5 e 6). Sua constitucionalidade, no
entanto, era alvo de questionamentos.49
No final de 2011, a controvrsia foi dirimida com a publicao da Lei
Complementar n. 140, que estabelece normas para a cooperao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas

49 Paulo Affonso Leme Machado, por exemplo, sustentava que a Lei n. 6.938/81, ao instituir normas
e critrios para o licenciamento no se confunde com atribuir competncia para os entes federativos
licenciarem. (...) Da mesma forma o art. 10 da mencionada lei indica que o licenciamento ser feito pelo
rgo estadual competente. Uma resoluo federal no pode alterar uma lei federal. Sob todos os ngulos em que se vejam esses quatro artigos, constata-se a invaso de competncia e quebra de hierarquia
administrativa, acarretando vcio de inconstitucionalidade e ilegalidade dos arts. 4 a 7 da resoluo inquinada. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2008.
pp. 115 e 116.

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decorrentes do exerccio da competncia comum relativa proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em
qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora. Essa
lei passa a reger os processos de licenciamento e autorizao ambiental iniciados
a partir de sua vigncia (art. 18).
A Lei Complementar n. 140/2011 mantm a previso de licenciamento
em um nico nvel (art. 1350), explicitando o papel dos Municpios no que tange ao licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente poluidores, e atribuindo aos Estados-membros competncia para licenciar
todas aquelas atividades que no sejam destinadas, pela prpria lei complementar, aos mbitos federal e municipal.
De acordo com essa nova sistemtica, aos Municpios caber promover o
licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem
ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os
critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados
em unidades de conservao institudas pelo Municpio, exceto em reas de
Proteo Ambiental (APAs) (art. 9, XIV).51
Do exposto, percebe-se que o efetivo fortalecimento do papel dos Municpios depender da atuao dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
os quais definiro as atividades que sero objeto de licenciamento ambiental
no mbito municipal, considerados os critrios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade. Para esse fim, ser essencial a anlise, pelos Conselhos
estaduais, da capacidade efetiva dos entes locais para a execuo de tais aes.52
50 Art. 13. Os empreendimentos e atividades so licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um
nico ente federativo, em conformidade com as atribuies estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
51 Merece meno que o STF j considerou inconstitucional lei complementar municipal de Porto Alegre
que autorizava a dispensa da realizao de Estudo de Impacto Ambiental em certas ocasies, por contrariedade ao art. 225 da CF/88, reforando o dever de o administrador pblico exigi-lo diante de atividade
potencialmente causadora de significativa degradao ambiental: CONSTITUCIONAL. MEIO AMBIENTE. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA. C.F., art. 225, 1, IV. I. - Cabe ao Poder
Pblico exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
C.F., art. 225, 1, IV. II. - RE provido. Agravo improvido (RE 396541 AgR, Relator(a): Min. Carlos
Velloso, Segunda Turma, julgado em 14/06/2005).
52 Conforme se extrai do art. 5 dessa lei complementar: Art. 5. O ente federativo poder delegar, mediante convnio, a execuo de aes administrativas a ele atribudas nesta Lei Complementar, desde
que o ente destinatrio da delegao disponha de rgo ambiental capacitado a executar as aes administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente. Pargrafo nico. Considera-se rgo
ambiental capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que possui tcnicos prprios ou em
consrcio, devidamente habilitados e em nmero compatvel com a demanda das aes administrativas
a serem delegadas.

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de se notar que a Lei Complementar, ao delegar aos Conselhos Estaduais


o dever de normatizar acerca do exerccio de competncias em matria de licenciamento ambiental, reduz a autonomia dos Municpios nessa seara, pois os
torna dependentes de uma deciso a ser tomada no mbito estadual.53

3.2 Fiscalizao ambiental em mbito municipal


O poder de fiscalizao em sede ambiental inerente atribuio de disciplina
normativa do assunto, bem como competncia para o licenciamento.54 Dessa
forma, o Municpio ser competente para fiscalizar o cumprimento das normas
por ele editadas, bem como para verificar se as atividades econmicas esto sendo
desenvolvidas em conformidade com as licenas ambientais por ele expedidas.55
Discute-se, contudo, se, em virtude da previso constitucional da competncia comum para a proteo do meio ambiente56, haveria, no que tange
53 Art. 18. Esta Lei Complementar aplica-se apenas aos processos de licenciamento e autorizao ambiental iniciados a partir de sua vigncia. 1 Na hiptese de que trata a alnea h do inciso XIV do art.
7o, a aplicao desta Lei Complementar dar-se- a partir da entrada em vigor do ato previsto no referido
dispositivo. 2 Na hiptese de que trata a alnea a do inciso XIV do art. 9, a aplicao desta Lei
Complementar dar-se- a partir da edio da deciso do respectivo Conselho Estadual.
54 Cf. Lei Complementar n. 140/2011: Art. 17. Compete ao rgo responsvel pelo licenciamento ou
autorizao, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infrao ambiental
e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.
55 Veja, nesse sentido, deciso do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro reconhecendo competncia ao Municpio de Niteri para impor multa decorrente de lei municipal relativa preservao do
meio ambiente: Apelao Cvel. Direito Administrativo. Impugnao de multa administrativa pelo
descumprimento do artigo 16 da Lei 3.326 do Municpio de Volta Redonda, in verbis: Os responsveis
por fonte poluidora ficam obrigados a comunicar imediatamente ao rgo Ambiental e Defesa Civil, a
ocorrncia de qualquer episdio, acidental ou que possa apresentar riscos sade pblica ou aos recursos
ambientais. Vazamento de gs no comunicado imediatamente ao rgo Ambiental do Municpio e
Defesa Civil. Alegao de inconstitucionalidade da lei municipal por afronta ao artigo 30, incisos VIII e
IX da Constituio da Repblica. Inocorrncia. Situao que se enquadra na competncia comum dos
entes federativos. Artigo 23, VI, da Constituio da Repblica. Prova testemunhal colhida nos autos que
demonstrou no ter feito a apelante comunicao imediata do vazamento de gs natural, certo que qualquer juzo de valor acerca dos riscos para a populao resta confiada autoridade municipal. Apelante
que, no mais, no fez qualquer prova de que o gs lanado na atmosfera insuscetvel de causar danos
sade ou meio ambiente. Recurso ao qual se nega provimento, monocraticamente, na forma do artigo
557, caput, do Cdigo de Processo Civil (AC 0007652-60.2003.8.19.0066, Des. Eduardo Gusmo
Alves de Brito, j. em 30/08/2010 - Dcima Sexta Cmara Cvel).
56 Como a competncia originariamente comum, o fato de haver um ente precipuamente competente
no significa que outros entes no tenham uma competncia para agir de forma supletiva ou subsidiria quando o ente precipuamente competente no puder ou no quiser atuar. (...) a Constituio
atribuiu o conjunto de elementos que compem a competncia executiva ambiental aos trs entes.
MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Competncia Executiva em Matria Ambiental. In:
SAMPAIO, Rmulo S. R.; LEAL, Guilherme J. S.; REIS, Antonio Augusto (org.). Tpicos de Direito
Ambiental. 30 Anos de Poltica Nacional do Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 119.

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fiscalizao (e aplicao das correspondentes sanes por ofensa legislao


vigente), uma sobreposio de competncias, ou melhor, questiona-se como
deveria se dar o exerccio conjunto da fiscalizao sobre o cumprimento das
normas protetoras do meio ambiente em todos os nveis da federao.
Embora no haja, em princpio, bice atuao conjunta dos entes federativos para a fiscalizao do cumprimento da legislao ambiental, em especial daquelas editadas pela Unio Federal como normas gerais, h alguma controvrsia
acerca da possibilidade de imposio de sanes por diversos entes da federao
tendo por fundamento um mesmo fato,57 j que, de acordo com o princpio do
non bis in idem, corolrio do devido processo legal e do Estado Democrtico de
Direito, ningum pode ser condenado duas vezes por um mesmo fato.58
A questo , de fato, complexa, uma vez que, no que tange s competncias
executivas, no h hierarquia nas atuaes das diferentes Administraes Pblicas. A Administrao Pblica federal ambiental no est num plano hierrquico superior ao da Administrao Pblica ambiental estadual.59 No mesmo
sentido, Hely Lopes Meirelles afirma que o controle da poluio enquadra-se
no poder de polcia administrativa de todas as entidades estatais Unio,
Estados-membros, Municpios, Distrito Federal e Territrios , competindo
a cada uma delas atuar nos limites de seu territrio e de sua competncia, e,
em conjunto, colaborar nas providncias de mbito nacional de preveno e
represso s atividades poluidoras definidas em norma legal.60
A Lei Federal n. 9.605/98, que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, por sua vez, no
soluciona de todo o tema, prevendo genericamente que so autoridades competentes para lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo administrativo
os funcionrios de rgos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio
Ambiente SISNAMA, designados para as atividades de fiscalizao, bem como
os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministrio da Marinha (art. 70, 1).
Estabelece, ainda, que a autoridade ambiental que tiver conhecimento de
infrao ambiental obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante
processo administrativo prprio, sob pena de corresponsabilidade ( 3), sendo
que, dentre os rgos do SISNAMA encontram-se os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas res-

57 Idem. Ibidem, p. 122.


58 OSRIO, Fbio Medina. Teoria da aplicao da norma sancionadora. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005, p. 341.
59 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 81.
60 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de construir. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 231.

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pectivas jurisdies.61 Portanto, h um dever compartilhado por todas as autoridades ambientais no sentido de fiscalizarem a ocorrncia de infrao ambiental.
O Superior Tribunal de Justia, por sua vez, j decidiu, no julgamento do
Agravo Regimental em Recurso Especial n. 711.405, que havendo omisso do
rgo estadual na fiscalizao, mesmo que outorgante da licena ambiental, pode
o IBAMA [autarquia federal] exercer o seu poder de polcia administrativa, pois
no h confundir competncia para licenciar com competncia para fiscalizar.
Ainda de acordo com esse julgado, a aplicao da sano no est necessariamente vinculada esfera do ente federal que a outorgou [a licena]. O pacto
federativo atribui competncia aos quatro entes da federao para proteger o
meio ambiente atravs da fiscalizao. A competncia constitucional para fiscalizar comum aos rgos do meio ambiente das diversas esferas da federao.
Pela lgica desse argumento, tambm o Municpio poderia exercer essa competncia em caso de omisso do ente que a licenciou, como j reconheceu o Superior Tribunal de Justia, em julgado envolvendo matria de gesto de recursos
hdricos, em que se considerou ser possvel a aplicao de sano pelo Municpio
em razo de descumprimento de lei estadual.62 Alis, essa diretriz interpretativa
parece ser reforada com a promulgao da Lei Complementar n. 140/2011.
61 http://www.mma.gov.br/port/conama/estr1.cfm. Acesso em abril de 2012.
62 ADMINISTRATIVO. POO ARTESIANO IRREGULAR. FISCALIZAO. OBJETIVOS E
PRINCPIOS DA LEI DA POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS (LEI 9.433/97).
COMPETNCIA COMUM DO MUNICPIO. 1. Hiptese em que se discutem os limites da competncia fiscalizatria municipal relacionada perfurao de poo artesiano e sua explorao por particular.
2. O Municpio autuou o recorrido e lacrou seu poo artesiano, por inexistncia de autorizao e descumprimento da legislao estadual que veda a explorao dos recursos hdricos, pelo particular, naquela
rea. 3. O Tribunal de origem entendeu que a competncia do Municpio para fiscalizar refere-se, exclusivamente, proteo da sade pblica. Ocorre que a lacrao do poo no decorreu dessa competncia
(a gua comprovadamente potvel, sem risco para a sade), mas sim por conta de descumprimento das
normas que regem a explorao dos recursos hdricos, editadas pelo Estado. 4. No h controvrsia quanto
legislao local, que, segundo o Ministrio Pblico Estadual, veda a perfurao e a explorao de poo
artesiano da rea. 5. O acrdo recorrido fundamenta-se nas competncias fixadas pela Lei da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97), ainda que interpretada luz dos arts. 21, XIX, e 26, I, da
Constituio Federal, o que atrai a competncia do STJ. 6. A Lei 9.433/97, adotada pelo Tribunal de Justia em suas razes de decidir, aponta claramente a competncia dos Municpios para a gesto dos recursos
hdricos (art. 1, VI) e para a integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e
conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federais e estaduais de recursos hdricos (art.
31). 7. Os arts. 1, VI, e 31 da Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos devem ser interpretados
sob o prisma constitucional, que fixa a competncia comum dos Municpios, relativa proteo do meio
ambiente e fiscalizao da explorao dos recursos hdricos (art. 23, VI e XI, da Constituio). (...) 11.
As guas subterrneas so recurso ambiental, nos exatos termos do art. 3, V, da Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), o que obriga o intrprete, na soluo de litgios associados gesto de
recursos hdricos, a fazer uma leitura conjunta dos dois textos legais, em genuno exerccio de dilogo das
fontes. 12. evidente que a perfurao indiscriminada e desordenada de poos artesianos tem impacto
direto no meio ambiente e na disponibilidade de recursos hdricos para o restante da populao, de hoje
e de amanh. Feita sem controle, tambm pe em risco a sade pblica, por ausncia de tratamento,

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De acordo com o art. 17 da Lei Complementar n. 140/2011, a competncia para a lavratura do auto de infrao ambiental do rgo responsvel
pelo licenciamento ou autorizao do empreendimento ou atividade. Admite-se, contudo, que, nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da
qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato dever determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando
imediatamente ao rgo competente para as providncias cabveis ( 2).
Alm disso, o 3 desse mesmo dispositivo afirma que a competncia instituda no caput no impede o exerccio pelos entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou
potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislao
ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo
que detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
Portanto, desses dispositivos se infere que, a partir da edio da referida lei,
dever prevalecer a autuao do rgo ambiental competente para o licenciamento ambiental da atividade, sendo, contudo, preservada a responsabilidade
de todos os entes da federao na proteo do meio ambiente, ainda que em
carter supletivo diante da omisso do ente competente.
Merece ser ainda mencionado que eventual sobreposio entre as competncias sancionadoras da Unio e dos demais entes federativos com base em
uma infrao administrativa poder ser resolvida com fundamento no disposto
no art. 76 da Lei n. 9.605/1998, segundo o qual o pagamento de multa
imposta pelos Estados, Municpios, Distrito Federal ou Territrios substitui a
multa federal na mesma hiptese de incidncia (art. 76). Em sentido semelhante, estabelece o art. 14 da Lei n. 6.938/81, no que tange s multas, ser
vedada a sua cobrana pela Unio Federal se a sano j tiver sido aplicada pelo
Estado ou Municpio.63 Essas normas tm por objetivo, a toda evidncia, impedir a configurao de situaes de dupla apenao administrativa.
quando for de rigor. 13. Em sntese, o Municpio tem competncia para fiscalizar a explorao de recursos hdricos, superficiais e subterrneos, em seu territrio, o que lhe permite, por certo, tambm coibir
a perfurao e explorao de poos artesianos, no exerccio legtimo de seu poder de polcia urbanstico,
ambiental, sanitrio e de consumo. 14. Recurso Especial provido (REsp 994.120/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 25/08/2009, DJe 27/04/2011).
63 Art. 14 - Sem prejuzo das penalidades definidas pela legislao federal, estadual e municipal, o no
cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo dos inconvenientes e danos causados
pela degradao da qualidade ambiental sujeitar os transgressores: I - multa simples ou diria, nos
valores correspondentes, no mnimo, a 10 (dez) e, no mximo, a 1.000 (mil) Obrigaes Reajustveis
do Tesouro Nacional - ORTNs, agravada em casos de reincidncia especfica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrana pela Unio se j tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal,
Territrios ou pelos Municpios. (...) 2 - No caso de omisso da autoridade estadual ou municipal,
caber ao Secretrio do Meio Ambiente a aplicao das penalidades pecunirias previstas neste artigo.

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Essa regra, no entanto, aplica-se aos casos em que dois entes da federao
tenham aplicado a mesma sano com base na mesma lei e relativamente a uma
mesma infrao.
Esta situao, no entanto, distinta daquela em que um mesmo fato implique simultaneamente a violao de uma norma municipal e de uma norma
estadual ou federal. Trata-se, nessa hiptese, de evento bastante mais complexo,
haja vista que, de um lado, poder-se- invocar o princpio do non bis in idem,
enquanto, de outro, ser sustentvel argumentar que no haveria dupla apenao, pois as normas municipal, estadual e federal disciplinariam infraes autnomas64, s quais um mesmo e nico fato poderia eventualmente se subsumir.
Nesse sentido, o Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro j entendeu
ser possvel a cumulao de multas aplicadas pelo Estado e pelo Municpio,
baseadas em lei estadual e em lei municipal.65
Os danos ao meio ambiente, com efeito, em virtude de sua natureza multifacetada, difusa e complexa, podem importar na violao de normas diversas,
editadas por mais de um ente da federao para tratar sobre diferentes aspectos da proteo ambiental. Nesses casos, a soluo do conflito depender no
apenas da identificao do ente competente para promover o licenciamento da
atividade, mas tambm das circunstncias especficas do caso concreto, como
uma possvel omisso do ente competente, a natureza dos bens protegidos e a
extenso dos dados perpetrados.

Concluso
O objetivo deste artigo consistiu em apresentar um panorama das competncias e instrumentos que esto disposio do administrador pblico mu-

64 Caracterstica que poder ser tanto mais questionada quanto maior a semelhana da redao entre a lei
estadual e a lei municipal.
65 Nesse sentido, j decidiu o Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro: Execuo fiscal. Embargos
do devedor. Proteo do meio ambiente. Infrao administrativa. Comprovao. Multa. Competncia
legislativa dos Estados e Municpios. Desprovimento do recurso. Execuo fiscal embargos do devedor
podem o Estado e o Municpio impor multa pela mesma infrao ambiental em face da competncia comum constitucionalmente concedida para a proteo do meio ambiente. Infrao comprovada.
Desprovimento do recurso (AC 0004949-34.2001.8.19.0000 (2001.001.12976). Des. Adriano Celso
Guimares - julgamento: 31/01/2002 - Terceira Cmara Cvel). No voto condutor do acrdo, o Relator
argumentou que (...) inexiste bice a que tanto o Estado quanto o Municpio imponham multa pela
mesma infrao ambiental em face da competncia comum, conferida pelo artigo 23, VI, da Constituio
Federal, para a proteo do meio ambiente, sendo certo que o artigo 14, inciso I, da Lei n. 6938/81, veda
apenas Unio Federal cobrar multa aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territrios ou Municpios,
mas no a concomitncia de multas impostas pelo Estado e Municpio, como na hiptese dos autos.

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nicipal para concretizao do direito difuso constitucionalmente garantido ao


desenvolvimento sustentvel.
Observou-se que a estrutura das cidades baseia-se especialmente no Plano
Diretor, lei municipal na qual pode ser detalhada uma srie de institutos de
carter legislativo e executivo para a preservao do meio ambiente. Ilustrou-se
o argumento a partir do Plano Diretor do Rio de Janeiro, lei complementar recentemente editada e que, reconhecendo a complexidade e riqueza do meio ambiente local, previu diversos instrumentos para o manejo sustentvel da cidade.
Verificou-se, ainda, que a recente edio da Lei Complementar n.
140/2011 reconhece a existncia de competncia municipal em matria de licenciamento ambiental, de modo que esperado que doravante seja reforado
o poder de polcia dos rgos ambientais municipais no que tange aos empreendimentos potencialmente degradadores do meio ambiente, cujo possvel impacto fique restrito ao interior do Municpio. Demonstrou-se tambm que os
Municpios, em algumas situaes, podem exercer poder de polcia fiscalizatrio e sancionador no que tange violao de normas ambientais, especialmente
com relao s atividades que fiquem sujeitas a licenciamento por parte desse
ente federativo ou em caso de desvio de norma editada em sede municipal, no
exerccio da competncia legislativa suplementar.
Em sntese, o artigo permitiu concluir que a legislao brasileira de tutela
do meio ambiente avana no reconhecimento de que o tratamento da questo
ambiental no microcosmo das cidades mostra-se de alta relevncia para a concretizao do direito ao desenvolvimento sustentvel.

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FLVIO AHMED1

1. A cidade na dogmtica jurdico-ambiental


Cerca de 84,4 % da populao brasileira vive em cidades. O dado extremamente relevante, e se consideramos que o destinatrio do bem ambiental
a pessoa humana, cuja qualidade de vida e dignidade merece ver assegurada,
com o aprimoramento do direito vemos o espao de destaque a ser atribudo
disciplina do Direito Ambiental das Cidades na dogmtica jurdico-ambiental.
Ou ainda: quo relevante ser uma reflexo sobre a cidade, no seu aspecto de
bem jurdico-ambiental, para que a concebamos como espao de realizao da
pessoa humana no tocante qualidade de vida.
As cidades so, portanto, o palco da circulao humana, onde o homem
vive, trabalha, consome. Como afirma Celso Fiorillo, onde o homem realiza o
trinmio vida-trabalho-consumo2.
A histria das cidades representa, tambm, a histria de sua distribuio
espacial, sendo tal distribuio espacial a construo da prpria identidade, de
suas distores, de suas diferenas, de formas de afirmao de grupos e de indivduos, da sua especial relevncia quando o tema so direitos humanos.
Do ponto de vista da leitura geogrfica, como destaca Ana Fani Alexandri
Carlos, a cidade produto histrico-social, em razo de se apresentar como
trabalho materializado, tendo em vista a relao homem-natureza; e ainda expresso e significao da vida humana, a histria da cidade revela-a como obra e
1

Advogado militante e Socilogo. Presidente da Comisso de Direito Ambiental da OAB-RJ e Conselheiro da entidade. Membro da Comisso Nacional de Direito Ambiental (CONDA) do Conselho Federal
da OAB. Mestre em direitos difusos e coletivos pela PUC-SP. Elaborador, coordenador e professor do
curso de direito ambiental da ESA (Escola Superior de Advocacia) da OAB-RJ. Professor da Escola de
Direito da FGVRio de direito ambiental nos curso de graduao e ps-graduao. Membro titular do
CONEMA (Conselho Estadual de Meio Ambiente). Coordenador e co autor de Cidades Sustentveis no
Brasil e sua Tutela Jurdica, Patrimnio Cultural e sua Tutela Jurdica., Cidade, Direito e Meio Ambiente:
perspectivas crticas, todas editadas pela Lmen Jris (2009), dentre outras obras.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade Comentado Lei 10.257 Lei do Meio Ambiente Artificial, 2 Ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p.118.

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produto que se realiza como realidade espacial concreta cujo movimento produto de um processo histrico cumulativo, revelando aes passadas ao mesmo
tempo em que o futuro que se tece no presente e, nesta condio, revela nas
possibilidades presentes na vida cotidiana.3
Assim, na anlise do processo de produo, verifica-se um processo de relao indissocivel entre espao e sociedade, na medida em que as relaes
sociais se materializam num territrio real e concreto, o que significa dizer que,
ao produzir sua vida, a sociedade produz/reproduz um espao enquanto prtica
scio-espacial.4
Portanto, tendo em vista tais consideraes preliminares, a abordagem
jurdico-ambiental do direito ambiental das cidades no poder prescindir da
interdisciplinaridade e da considerao prvia de que sendo a cidade locus da
construo e produo social de espaos e relaes, a mesma h de estar adstrita
aos aspectos de gesto territorial e, neste particular, o direito possui muito a
oferecer, atravs da utilizao poltica de seus instrumentos jurdicos para que
as prticas de gesto territorial forneam mecanismos hbeis a assegurar a dignidade da pessoa humana.
A edificao das cidades como reprodutora de opes culturais, assim concebidas no seu aspecto macro, dispe de meios para que sua gesto territorial
seja adequada aos anseios dos diversos grupos, em uma perspectiva multicultural. Neste diapaso, poderemos falar em um direito das cidades como direito de
gesto, atravs de mecanismos sociais e instrumentos jurdicos que possibilitem
a qualidade de vida.
Assim, o direito cidade ser possvel na medida em que a mesma em seu
con-texto de distribuio espacial se revelar propcia a tal desiderato.
J tivemos a oportunidade de, em outro trabalho, discorrermos sobre a
questo do territrio, cidade e meio ambiente cultural5, estabelecendo a relao
entre estes para uma interpretao da definio do direito cidade. No nos
alongaremos em tal questo, reportando o leitor para tal trabalho se pretender
uma abordagem mais detalhada.
Mas no podemos deixar de situar aqui, de forma breve, alguns conceitos
que envolvem tal problemtica como requisito para compreenso da nossa
abordagem atinente aos instrumentos legais aptos a salvaguardar o exerccio
dos direitos sobre ele do ponto de vista da espacialidade no mbito das ci3
4
5

CARLOS, Ana Fani Alexandri. O Espao Urbano. So Paulo: Editora Contexto, 2004, p.19.
Idem, Ibidem.
AHMED, Flvio. Cultura e Espao Urbano no Direito das Cidades. In: COUTINHO, Ronaldo e
BONIZZATO, Luigi (Coords). Direito da Cidade Novas Concepes sobre as Relaes Jurdicas no
Espao Social Urbano. 2 Edio. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011.

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dades, em particular tendo em vista os instrumentos que pretendemos aqui


brevemente abordar.
E para que nossa abordagem escape da generalidade, optamos por enfocar
a gesto territorial sob o aspecto do direito ao meio ambiente cultural, dimenso do meio ambiente artificial sobre a qual vimos dedicando ultimamente nossos estudos.

2. Meio ambiente urbano, territrio e cultura


Falar em meio ambiente artificial ou construdo falar em cultura. E falar em
cidades e direito cidade significa articular habitantes e seus direitos poro
do territrio com seus usos espaciais, fsicos e simblicos.
Dispor hoje sobre cidade diz respeito ao estudo e visualizao dos mecanismos de apropriao simblica e uso de espaos mediante a forma de ocupao de territrios e de espaos.
Segundo assinala Jos Afonso da Silva, cada civilizao, ao expandir-se
a partir de certos centros metropolitanos , difunde-se sobre uma rea,
organizando-a como seu territrio de dominao poltico-econmica e de influenciao cultural.6
Assim, sob tal perspectiva que a anlise passa tambm pela aferio de
como foras que emergem do poder poltico partidrio considerando aqueles investidos de mandato e que falam em nome da populao que geralmente
no ouvida se articulam do ponto de vista de gesto da coisa pblica para
torn-la menos pblica.
A ruptura de laos sociais que possibilitam o convvio comunal e a construo de identidades a partir de referenciais estranhos elegem como forma de
expropriao de espaos e de contedos, todo irremediavelmente de carter
simblico, ainda que material.
Falarmos, portanto, em cidades significa articularmos no s perspectiva
histrico-analtica sobre o passado, mas ainda: vocacionarmos condies espaciais, territoriais, para que o pleno exerccio dos direitos sobre a cidade se
projete de forma democrtica e rica para o futuro.
Uma concepo jurdica da matria reclama, portanto, a pontuao de
certas questes.

SILVA, Jos Afonso da. Ordenao Constitucional da Cultura, So Paulo: Editora Malheiros, 2001, p. 38.

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3. Direito cidade como produo de espaos fsicos e simblicos


Nesse sentido, caminhamos para outro ponto central; , portanto, da possibilidade de construo de novos espaos que estamos falando, espaos simblicos,
fsicos, espaos que se revelam como objeto e instrumento da realizao de uma
sociedade que, ao menos do ponto de vista legal, aspirou sua construo alicerada em valores culturais e ideais de participao como base para realizaes
coletivas e como instrumento de transformao individual.
A cidade vem a se submeter, a partir da Constituio de 1988 e, especificamente com a regulamentao dos arts. 182 e 183 da CF, atravs da edio do
Estatuto da Cidade, a uma nova disciplina jurdica, subsumindo-se ela tambm
categoria de bem ambiental, assumindo, portanto, a natureza jurdica de bem
de uso comum do povo.
Deve, pois, ser interpretada luz dos fundamentos constitucionais da dignidade da pessoa humana, vinculando-se a execuo da poltica urbana ao conceito de sadia qualidade de vida.
Como bem lembra Celso Fiorillo, a propriedade urbana assume a feio
de bem ambiental7 deixando de ser considerada no seu aspecto puramente
material, mas vinculando-se de forma radical dignidade da pessoa humana
como fundamento do Estado Democrtico de Direito, plural.
Na qualidade de bem ambiental, resta, portanto, superada a tradicional
dicotomia de bem pblico/ bem privado.
Por certo que esta perspectiva empalidece o aspecto administrativo que
matizou o Municpio como unidade territorial em que poder pblico gere os
espaos pblicos e os particulares o espao privado, passando os bens pblicos
e privados a se submeterem (ao menos do ponto de vista da exigncia jurdico
constitucional) sua funo social, que, no mbito do Estatuto da Cidade, deve
ser definida e esquadrinhada pelo Plano Diretor, conforme veremos.
Esses pressupostos legais contemplam, no cenrio da cidade, a gesto e
a participao popular e uma noo de dinmica territorial j antevista por
Milton Santos ao salientar que num territrio, quando ele analisado a partir
da dinmica social, ele perceptvel pelas coisas que so fixas e pelas que se movimentam. As coisas que se movimentam que do valor s que so fixas. Para
entender a vida no territrio ou a vida nacional, preciso jogar com os dois.8

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Direito ambiental tributrio como instrumento em defesa a cidades sustentveis no Brasil e o IPTU progressivo no tempo. In: MILAR, Edis (org.). A Ao Civil
Pblica aps 20 anos: efetividade e desafio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p.103.
SANTOS, Milton. O Brasil: territrio e sociedade no incio do sculo XXI. Rio de Janeiro: Editora Record,
s.d., passim.

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Portanto, enquanto a noo de territrio assume feio dinmica, a de espao ganha ares especficos e os lugares assumem papel importantssimo como
signos de pertencimento e de realizao social.
Nesse sentido que se afigura necessrio a investigao sobre a relao
espao/cultura, a qual passa a assumir enorme relevo como afirmao da cidadania e como instrumento de emancipao humana.
Para tanto, recorremos a Lefebvre, que assim conceitua:
O espao poltico e ideolgico. uma representao literalmente
povoada de ideologia. Existe uma ideologia do espao. Por qu? Porque
esse espao, que parece homogneo, que parece dado uma vez na sua
objetividade, na sua forma pura, tal como o constatamos um produto
social. A produo do espao no pode ser comparada produo deste
ou daquele objeto particular, desta ou daquela mercadoria. E, no entanto, existem relaes entre a produo das coisas e a produo do espao.
Essa se vincula a grupos particulares que se apropriam do espao para
geri-lo, para explor-lo. O espao um produto da histria, com algo
outro e algo mais do que histria no sentido clssico do termo.9

A categoria espao no abranger, por sua vez, apenas o fsico (que compreende a noo de territrio), mas envolve, tambm, o simblico, representaes
de espao e espaos de representao (como invoca Lefebvre), os virtuais (que
se estabelecem na internet, intensificando-se as relaes distncia), alargando
a dimenso exclusivamente material do tema.
Ou seja, o conceito de espao abrange o territrio e compreende tambm
as feies dinmicas que sobre ele se desenvolvem.
Portanto, em sua definio sociolgica, releva-se mais adequado e representativo quando buscamos o moderno tratamento conferido cidade no plano
jurdico-constitucional, espao esse sobre o qual ir se estabelecer o direito
cidade.
Nesse sentido, prossegue Lefebvre definindo o direito cidade:
O direito cidade legitima a recusa de se deixar afastar da realidade
urbana por uma organizao discriminatria, segregadora. Esse direito
do cidado (se se quiser falar assim: do homem) anuncia a inevitvel
crise dos centros estabelecidos sobre a segregao e que a estabelecem:
centros de deciso, de riqueza, de poder, e de informao, de conhecimento, que lanam para os espaos perifricos todos os que no participam dos privilgios polticos. Do mesmo modo, o direito cidade
estipula o direito de encontro e de reunio; lugares e objetos devem corresponder a certas necessidades, em geral malconhecidas, a certas fun9

LEFEBVRE, Henri. Espao e Poltica, Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008, p. 62.

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es menosprezadas, mas por outro lado, transfuncionais: a necessidade


da vida social e de um centro, a necessidade e funes ldicas, a funo
simblica do espao (prximas do que se encontra aqum, como alm,
das funes e necessidades classificadas, daquilo que no se pode objetivar como tal porque figura do tempo, que enseja a retrica a que s os
poetas podem chamar por seu nome: desejo).

O direito cidade significa, portanto, a constituio de uma unidade espao temporal, de uma reunio, no lugar de uma fragmentao. Ela no elimina
as lutas. Ao contrrio!10
Como concluso desses postulados, temos que o direito cidade implica e
aplica um conhecimento que no se define como cincia do espao (ecologia,
geopoltica, equstica, planejamento etc.), mas como conhecimento de uma
produo, a do espao.11
O exerccio do direito cidade, portanto, se dar na medida em que no se
fizer o uso segregado do espao urbano, respeitando-se a vocao plural, diversificada, heterognea que dele pretenda fazer a populao, mas tambm como
palco de conflitos e contradies.
Espaos pblicos sero aqueles que puderem se qualificar como lugares estabelecendo relaes de pertencimento para com os cidados, estimulando prticas de
convvio social, fomentando a participao, e, no caso da cultura, a criao, uso,
fruio, gozo de bens culturais.
Trata-se agora de buscar identificar em quais diplomas legais pode-se buscar a vocao para qualificar a vida no mbito das cidades, como item essencial
realizao da dignidade da pessoa humana.

4. Estatuto da cidade e as bases para construo de uma cidadania cultural no


mbito da cidade
O Estatuto da Cidade12 consagra no inciso II do art. 2 a gesto democrtica
das cidades por meio da populao e de associaes representativas de vrios
segmentos na comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Transplantando para o mbito da cidade o que podemos vislumbrar numa
leitura democrtica do art. 216 na sua dico com a colaborao da comu-

10 Idem, p. 32.
11 Idem, p.33.
12 Lei n 10.257/2001.

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nidade, certo que, quando o Estatuto fala em participao, concebe uma


participao plena, que pode ser direta ou indireta.
Na primeira, os moradores se inserem de forma plena nas discusses, e
indireta quando os moradores se fazem representar por associaes. Lembra
Jos dos Santos Carvalho Filho, ainda, que a participao pode ser de interesse
geral ou especfico; a primeira visando a cidade como um todo e o interesse
geral, e o especfico atinente a interesses de segmentos da cidade, normalmente
veiculados por segmentos.13
Ou seja, no s o Estatuto concebe a gesto democrtica de vrias formas,
como tambm assim o faz tratando-a como gesto plena, ou seja, que engloba
as diversas fases da poltica urbana: a fase de formulao, enxergada como aquela em que discute-se, realiza-se os estudos preliminares, elaboram-se pareceres,
projetam-se as aes; a fase de execuo, onde efetivamente se transporta para
o plano prtico tudo aquilo que proposto inicialmente e, enfim, uma fase
posterior, a de acompanhamento, em que se exerce a fiscalizao do que foi
concebido e executado.
A lei no admite a gesto democrtica se ela no incidir sobre essas trs
fases da poltica urbana. E essa poltica concretiza-se, como afirma o prprio
dispositivo que comentamos, atravs de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Se a poltica o nome geral para fixao e execuo de diretrizes, lembrando ainda as palavras de Jos dos Santos Carvalho Filho, planos, programas e
projetos fazem parte do sistema geral de planejamento14, destacando-se os
planos por seu espectro de maior generalidade e ainda significando o instrumento onde programas e projetos tero seu suporte, os programas15 dizendo
respeito particularizao de certos setores integrantes dos planos16, revelando-se os projetos como o intuito das autoridades, que devem corresponder
vontade popular e que sero exteriorizados por aes contempladas nos planos
e programas.
O inciso XII do art. 2 do Estatuto ainda se refere proteo, preservao e recuperao do patrimnio natural e construdo, do patrimnio cultural,
13 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade, Rio de Janeiro: Lumen Juris
Editora, 2005, p. 37.
14 Idem, ibidem.
15 Carlos Henrique Dantas da Silva destaca que os programas significam o incio das operaes prticas
das normas estabelecidas nas polticas e planos, cabendo ainda um conjunto de instrues e projetos que
em determinada sequncia permitem a execuo das metas estabelecidas. Os programas tm a premissa
de no serem necessariamente efmeros, pois podem fazer parte de polticas permanentes. SILVA,
Carlos Dantas da. Plano Diretor Teoria e Prtica. So Paulo: Editora Saraiva, 2008, p. 89.
16 Idem, ibidem.

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histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico como diretrizes gerais a serem


observadas, o que importa afirmar que concebido como poltica urbana e
que possui como objetivo a ordenao do pleno desenvolvimento urbano e das
funes sociais da cidade.
A bem da verdade, podemos identificar um vasto rol de garantias consagradas no Estatuto da Cidade essenciais ao exerccio dos direitos culturais.
O rol dessas garantias vem explicitado no art. 2 do Estatuto e se traduz
nos seus diversos incisos, bem enumerados por Ins Virginia Prado Soares17, a
saber: a) a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como direito
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; b) a oferta de equipamentos urbanos e comunitrios adequados aos interesses e s caractersticas
locais; c) a adoo de padres de consumo de bens e servios e de expanso
urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; d) a adequao
dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos
pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; na proteo, preservao e recuperao do patrimnio cultural,
paisagstico e arqueolgico; e) a proteo, preservao e recuperao do patrimnio cultural, artstico, paisagstico e arqueolgico; f ) a audincia do Poder
Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de
empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o
meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao,
para citar aqueles mais direcionados ao tema de nosso estudo.18
No podemos conceber a cultura destacada dessas diretrizes, isso porque
ela mesma vem explicitada em um de seus incisos, como antes referimos.
O Estatuto da Cidade ainda contempla outras formas de preservao,
como o instituto da transferncia do direito de construir como um direito do
proprietrio a fim de que se preserve o interesse histrico, ambiental, paisagstico, social e cultural19 de seu bem, podendo fazer uso do valor da sua propriedade (como instrumento de incentivo sua preservao) transferindo o seu
direito de construir com base em Lei, baseada no Plano Diretor, para aquele
cujo imvel no possui os mesmos atributos.

17 SOARES, Ins Virginia Prado. Direito ao (do) Patrimnio Cultural Brasileiro. Belo Horizonte: Editora
Frum, 2009, p. 232-233.
18 Esses itens encontram-se contemplados, respectivamente, nos incisos I, V, VIII, X, XII e XIII, do art. 2
do Estatuto da Cidade.
19 Art. 35, inciso II.

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No se deslembre, tambm, que a paisagem urbana e o patrimnio natural e cultural vm elencados no inciso VII, do art. 37, quando o Estatuto se
refere autorizao de empreendimentos ou atividades no mbito das cidades
como itens que devam ser analisados por ocasio do estudo prvio de impacto
de vizinhana (EIV).
Tais mecanismos demonstram uma percepo sistmica do legislador de
preservao do espao urbano no seu aspecto cultural, extensiva, por bvio, ao
patamar das polticas pblicas no s com vistas destinao de recursos, mas
atravs de mecanismos fiscais de incentivos que devem lhes ser direcionados,
alm da ampliao da vocao cultural em todas as suas acepes, porque no
cabe ao Estado afirmar o que cultura, mas ao povo identific-la e constru-la. Esses critrios so essenciais na abordagem do conceito de economia verde.
O Estatuto da Cidade consagra objetivamente tais instrumentos e, embora
no seja o nico a faz-lo, propicia que os mesmos se revistam de particular
importncia, incumbindo-lhes em vocacionar o uso da cidade para o exerccio
plural dos direitos culturais como parte da construo da cidadania e como
direito humano fundamental.
Passarmos, doravante, a comentar alguns desses instrumentos, mais aqueles relacionados ao meio ambiente cultural, j que outros instrumentos de gesto territorial existem.20

4.1. Plano diretor e direitos culturais


Num contexto de definio de espaos, o plano diretor instrumento por excelncia para que sejam destinados espaos urbanos cultura no s no que se
refere produo, mas preservao, sem embargo de toda a legislao protetiva existente.
Com efeito, atravs de tal instrumento, os cidados definem como querem
a cidade e como a propriedade privada cumprir localmente sua funo social,
mediante a realizao de audincias pblicas e outros instrumentos de participao popular.
Na lio de Jos Afonso da Silva, o plano diretor , nos termos da Constituio e do Estatuto da Cidade, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 21
Lembra ainda o constitucionalista que plano, porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcanados (ainda que,
20 Por exemplo, o plano de manejo.
21 SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p.139.

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sendo plano geral, no precise fixar prazo, no que tange s diretrizes bsicas), as
atividades a serem executadas e quem deve execut-las. diretor, porque fixa as
diretrizes do desenvolvimento urbano.22 Mas define objetivos gerais e especficos, consoante realidades locais.
A seu respeito, assinala Victor Carvalho Pinto que o plano diretor, embora
aprovado por lei, no lei em sentido formal.
o que se l:
Sua natureza jurdica no , entretanto, de lei material, por faltarlhe as caractersticas de generalidade e abstrao. O plano diretor no
uma lei, mas aprovado por lei, assumindo a forma de um anexo.
As leis destinam-se a regular determinada situao por prazo indeterminado. A vigncia por prazo determinado excepcional. Os planos,
por outro lado, atuam sobre situaes conjunturais e dinmicas. J se
sabe, desde a sua elaborao, que as prescries nele contidas perdero
atualidade se no forem implementadas em um perodo determinado,
podendo at ser contraproducentes em um futuro distante.
(....)
A lei deve ser genrica, tratando igualmente todas as pessoas. As
regras estabelecidas no plano diretor no so gerais, mas especficas para
cada zona em que divida a cidade.(....)
A lei no depende de qualquer capacitao tcnica. J o plano diretor resulta de estudos tcnicos, que devem ser elaborados por profissionais habilitados a fim de que as medidas propostas guardem coerncia
com o diagnstico realizado e com os resultados pretendidos.23

Sem embargo das consideraes do autor, as quais sublinham o carter dinmico de que se reveste o plano e os efeitos concretos que visa produzir, certo
que o mesmo como lei de efeitos concretos no prescinde de aspectos tcnicos
e muito menos polticos.
No que diz respeito ao objeto de nosso estudo, o plano diretor consagra-se
como instrumento de relevncia porque consistente em lei formal (ou atravs de
lei formal na viso do autor) aprovada pela Cmara e que exige a participao
popular para a efetividade do direito cidade, que deve ser exercido com a sua
transformao em tradutor e indutor dos reais anseios da populao na ocupao
do espao urbano.
Portanto, poder o plano diretor atuar como hbil instrumento no s
para definio de reas destinadas exclusivamente produo cultural, deli22 Idem, ibidem.
23 PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanstico Plano Diretor e Direito de Propriedade. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 256-258.

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mitao de reas de proteo a bens histricos e seu entorno, bem como servir
de instrumento fundamental para se erigir normas especficas para padres de
construo de modo a proteger a paisagem urbana, inclusive delimitando espaos de no uso da propriedade privada para que a mesma, com isso, no perca a
sua funo social, dentre os quais se inserem seus atributos estticos.
Elida Sguin cita como exemplo a delimitao de entorno do bem tombado e suas consequentes limitaes ao direito de construir e que deve ser incorporada no captulo do plano diretor relativamente poltica de preservao do
patrimnio cultural.24
Como lembra Ana Maria Moreira Marchesan, a definio de reas especiais de interesse ou valorizao cultural atravs do zoneamento apresenta-se
como o instrumento de maior vocao para promover o essencial casamento
entre os valores culturais, naturais e artificiais que conformam as paisagens urbanas. No oportuno destaque de Condesso, de nada serve proteger um palcio ou
uma casa da idade mdia, se sua volta a construo for livre e desregrada. No
basta, pois, proteger um edifcio. necessrio defender sua rea envolvente.25
Ou seja, a definio de tais espaos atravs do plano diretor se revela importantssima no destaque de paisagem urbana e ambincia num contexto em
que se contemple o crescimento urbano com qualidade de vida, conforme veremos mais adiante.
A utilizao das praas e espaos destinados produo cultural e ao lazer
so pontos essenciais, e que podem encontrar guarida no mbito do plano diretor que deve estabelecer os locais para onde a cidade deve crescer, atentando-se
sempre questo da qualidade de vida de seus habitantes e o estatuto da cidadania cravado na Constituio e no diploma que o regulamenta nesse aspecto.
Ana Conte, por seu turno, destaca que:
O plano diretor delimita os conjuntos urbanos e ambientes que
dizem respeito memria cultural do povo. O patrimnio cultural, alm
do seu significado como elemento do processo de constituio da memria coletiva de uma sociedade, e como expresso das diversidades,
que identificam uma cultura especfica, tem um papel importante na
estruturao do urbano, que o de qualificar o espao pblico. Por esse
motivo, imprescindvel que a proteo do patrimnio cultural esteja
disciplinada pelo Plano Diretor dos Municpios. Permite a elaborao de
avaliaes dos reflexos das vrias normativas no territrio e no ambiente
urbano da cidade. Em relao proteo do patrimnio cultural, o pla-

24 SGUIN, Elida. Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Forense Editora. 2002, p. 110.
25 MARCHESAN, Ana Maria Moreira. A Tutela do Patrimnio Cultural sob o enfoque do Direito Ambiental.
Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2007, p. 234.

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no diretor deve ser o instrumento da expresso de preocupao com a


preservao daqueles espaos urbanos que, culturalmente, emprestaram
e emprestam significado histria da cidade.26

Outro no o posicionamento de Carlos Frederico Mars de Souza Filho


que, ao discorrer sobre a obrigao do Municpio na proteo do patrimnio
cultural, assinala:
Para cumprir essa obrigao, compete Administrao Municipal
organizar servios prprios, no apenas para que no Plano Diretor sejam
respeitados esses bens, mas para que coisas muito mais concretas possam
ser aferidas, como, p. ex., no sejam expedidos alvars ou licenas que
ponham em risco o bem pela poluio, perda de visibilidade ou qualquer
outra contingncia nociva ao uso.27

O plano diretor concebido, pois, como instrumento de sustentabilidade devendo ser no meramente uma carta de princpios, mas traduzir-se em
instrumento de implementao de polticas de ocupao do espao urbano na
perspectiva de uma sadia qualidade de vida.
o que se l em Marcos Paulo de Souza Miranda:
A viso contempornea coloca a questo cultural como fundamento do Plano Diretor, no apenas no captulo que trata da preservao da
memria e do patrimnio cultural, mas como chave metodolgica importante. Assim, exploram-se as questes de apropriao do tecido urbano pelas populaes e da proteo da paisagem, dentro de uma estratgia
de desenvolvimento sustentvel tambm do ponto de vista cultural.28

Portanto, o plano diretor revela-se como instrumento de relevo na concretizao legal da cidadania cultural, expresso esta explicitada no prprio Estatuto da Cidade, o qual, em diversos de seus dispositivos, contempla normas
especficas aptas a assegurar esse direito.

26 CONTE, Ana Carolina Papacosta. A proteo do patrimnio cultural brasileiro em face do direito ambiental: o centro da cidade de So Paulo e sua tutela jurdica, Dissertao de Mestrado. So Paulo: Pontifcia
Universidade Catlica, 2002, p. 140.
27 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. Bens Culturais e sua Proteo Jurdica, 3 Ed. ampliada
e atualizada. Curitiba: Juru, 2009, p. 121.
28 MIRANDA, Marcos Paulo de Souza. Tutela do Patrimnio Cultural Brasileiro. Belo Horizonte: Del Rey,
2006, p. 196.

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4.2. O zoneamento urbano


No plano diretor estabelecido o macrozoneamento, consistindo o mesmo em
se definir zonas para ocupao do solo urbano. No obstante o prprio plano
diretor estabelea prioridades29, no s ele que assim o faz. Estabelecem-se
diretrizes, mas a ocupao do solo urbano se d segundo o microzoneamento
urbano consubstanciado na lei de zoneamento e uso do solo.
Essa percepo vem bem delineada por Consuelo Yatsuda Moromizato
Yoshida, que lembra:
Na previso das diretrizes e dos instrumentos da poltica urbana
est bem evidenciada a nfase na preveno dos problemas urbansticos
e ambientais nas cidades.
Assim, a ordenao e controle do uso do solo devem ser conduzidos
de forma a evitar, entre outros problemas, a deteriorao das reas urbanizadas, a poluio e a degradao ambientais (art. 2, VI, f e g).30

A ideia de zoneamento est prevista na Lei n 6.938/81, que instituiu a


Poltica Nacional de Meio Ambiente, cujo inciso V, do art. 1 e inciso II do
art. 9 contemplam o zoneamento ambiental como instrumento dessa poltica.
Em obra considerada como sendo pioneira sobre direito ambiental brasileiro, Diogo Figueiredo Moreira Neto j destacava a importncia do zoneamento, sublinhando seu especial significado ao consignar que no mais que
uma diviso fsica do solo em microrregies ou zonas em que se promovem
usos uniformes; h, para tanto, indicao de certos usos, excluso de outros e
tolerncia de alguns. A excluso pode ser absoluta ou relativa.31
Outro no o posicionamento de Paulo Affonso Leme Machado, para
quem o zoneamento veio dar um novo enfoque no critrio de generalidade
das restries propriedade, segundo a qual conforme a zona em que a propriedade est situada, a limitao pode ser diferente, apontando duas situaes em que a propriedade passa a sofrer os nus em benefcio da sociedade:
quando a propriedade vinculada est situada num contexto de outros bens
29 Isso porque o prprio plano pode prever o zoneamento especial, criando reas e zonas de uso especial,
de acordo com as especificidades locais. SAULE JR, Nelson et alli. Plano Diretor do Municpio de So
Gabriel da Cachoeira Aspectos Relevantes da Leitura Jurdica In: SAULE JR, Nelson (org.) Direito
Urbanstico Vias Jurdicas das Polticas Urbanas. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2007,
p.249.
30 YOHISDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Poluio em face das cidades no direito ambiental brasileiro: a
relao entre degradao social e degradao ambiental, Tese de Doutorado. So Paulo: Pontifcia Universidade Catlica, 2001, p. 71.
31 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Introduo ao Direito Ecolgico e Urbanstico, 2 Ed. Rio de
Janeiro: Editora Forense, 1977, p. 87.

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vinculados ou limitados ou quando a propriedade escolhida individualmente para ser vinculada.32


Se certo que nos primrdios da vida nas cidades a ocupao do solo era
realizada mediante critrios exclusivamente prticos e culturais, j que as cidades se estabeleciam s margens de ferrovias, estradas e iam se expandindo gradativamente, seu crescimento desordenado impe o estabelecimento de regras
com vistas ocupao do territrio.
Como assevera Marcelo Lopes de Souza, o zoneamento considerado,
normalmente, como o instrumento de planejamento urbano por excelncia
e de um simples instrumento de planejamento, acabou, indubitavelmente,
transmutando-se muitas vezes em atividade de planejar. 33
Na referida obra o autor consigna que a viso funcional do zoneamento
como instrumento de segregao e uso do solo foi se modificando, apontando para uma viso de zoneamento de prioridades ou includente e hoje se visa
contemporizar as duas vises: a funcional, de uso do solo, com a includente.34
Assim, o zoneamento em seu aspecto macro pode e deve constar da lei do
plano diretor, mas pode se instrumentalizar atravs de outras leis, como a lei de
zoneamento urbano e uso do solo, como nos projetos de estruturao urbana
(Peus) e ainda em leis especiais.
O plano diretor pode prever a criao de zonas e reas de proteo e preservao cultural, podendo, leis especficas cri-las.
A propsito, dever do Municpio, auscultando a populao, assim faz-lo.
Nesse sentido assevera Mars, para quem o Poder Pblico Municipal que
no se utilizar de sua competncia legislativa para proteger o seu patrimnio
cultural local, e por isso se omitir na preservao e cuidado destes bens, estar
infringindo a Constituio Federal, alm, claro, de perder a sua prpria Histria e de desrespeitar o direito de seus cidados.35
Como lembra Carlos Henrique Dantas da Silva, usualmente a lei de
zoneamento tende a substituir o plano diretor em suas atribuies, afirmao essa que faz partindo de um ponto de vista que no concordamos segundo o qual o legado deixado pelo primeiro, por se tratar de um instrumento
tcnico em sua essncia, apesar de sua utilizao poltica, ser falta de uma

32 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ao Civil Pblica e Tombamento, 2 Ed.. So Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 1987, p. 93-95.
33 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade Uma Introduo Crtica ao Planejamento e Gesto
Urbanos, 5 Ed.. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2008, p. 250.
34 Idem, p. 265.
35 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. Bens Culturais e sua Proteo Jurdica, p. 122.

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viso de conjunto sobre o espao da cidade, das relaes dinmicas que essas
partes possuem entre si.36
O plano diretor, portanto, deve contemplar aspectos macros para exatamente fornecer essa viso de conjunto, que ser explicitada pela lei de zoneamento, onde se permitir contemplar as vocaes espaciais especficas. E
tambm o plano diretor instrumento poltico (embora tambm tcnico) por
excelncia, porque exige audincias pblicas para sua confeco e dever contar
com a participao substantiva da populao na sua elaborao.
No queremos dizer com isso que o plano e mesmo a lei de zoneamento
possam significar redeno de direitos culturais. Para tanto, devem ser superados problemas formais que acontecem com frequncia, dentre eles mecanismos
que mitigam a participao popular, sendo certo que no pode ser desprezado
seu valor como instrumento jurdico de vocao para a salvaguarda e exerccio
de direitos culturais no mbito das cidades.
Nesse sentido, lembra Mars:
As leis de zoneamento e outras normas urbansticas tm servido aos
Municpios para proteo do seu patrimnio cultural e ambiental, como
a Lei Municipal 726/78, em Embu/So Paulo, que instituiu a zona de
preservao do acervo cultural e histrico, para proteo dos bens e entornos paisagisticamente significativos, ou a Lei Paulistana 8328/75 que
cria a Z8-200 em que classifica os imveis histricos ou de excepcional
valor artstico, cultural ou paisagstico destinados preservao.37

Segundo Ana Maria Moreira Marchesan, a definio de reas especiais


de interesse ou de valorizao cultural atravs de zoneamento apresenta-se
como instrumento com maior vocao para promover o essencial casamento entre valores culturais, naturais e artificiais que conformam as paisagens
urbanas.38
Posio semelhante vem defendida por Jos Eduardo Ramos Rodrigues,
quando sustenta que as reas de proteo especial esto previstas no art. 13, inc.
I e 14 da Lei 6.766, de 19/12/1979, que dispe sobre o parcelamento do solo
urbano. Com fundamento em tais dispositivos, elas podem ser criadas por decreto estadual com a finalidade de proteger em reas sujeitas a parcelamento do
solo, isto , urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica (art. 3

36 Idem, p. 136.
37 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. Bens Culturais e sua Proteo Jurdica, p. 122.
38 MARCHESAN, Ana Maria Moreira. A Tutela do Patrimnio Cultural Sob o Enfoque do Direito Ambiental, p. 234.

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do mesmo diploma legal), os mananciais ou o patrimnio cultural, histrico,


paisagstico e arqueolgico.39
Com efeito, o zoneamento como instrumento de preservao do meio ambiente e dentre eles o cultural dever considerar os lugares de pertencimento,
ou seja, a memria do cidado e da coletividade, tratando de disciplinar a ocupao segundo as vocaes locais expressadas no sentimento especfico atravs
de processo de participao popular.
Tal possibilidade vem amplamente acolhida pela doutrina. o que se l em
Sonia Rabello de Castro quando, ao discorrer sobre a legislao urbana na proteo do patrimnio cultural, assevera que a criao dessas reas tanto pode se dar
atravs de procedimento legislativo, isto , inseridas na prpria lei do uso do solo
urbano, quanto virem a ser estabelecidas por decreto do executivo, quando a lei
de uso e parcelamento do solo assim o permitir.(....) que dentre as diretrizes que
orientam o planejamento urbano e o uso do solo, est a preservao ambiental.40
E ainda, como distingue Marcos Paulo de Souza Miranda, a dotao de
potencial construtivo adequado nas zonas de interesse histrico da cidade minimiza conflitos entre preservao e desenvolvimento urbano, incentivando a
defesa dos bens imveis ligados memria local.41
Saliente-se, por fim, que o zoneamento no exclui a adoo de outras medidas de preservao, algumas dignas de nota, como a preservao de conjuntos
urbanos, que podero ser protegidos por leis especiais ou passveis de proteo
atravs do instituto do tombamento.
Ainda quanto ao zoneamento, cabe lembrar as palavras de Hely Lopes
Meirelles que, aps destacar o zoneamento superveniente repartindo-o por
reas como industriais, residenciais, comerciais, mistas e institucionais, inclui
as culturais entre essas ltimas como aquelas destinadas a museus, bibliotecas,
pinacotecas, e assinala que tais zonas exigem o correto dimensionamento dos
equipamentos de cada instituio, para sua adequada localizao e preservao
da rea conveniente com as limitaes urbansticas pertinentes, no s para as
construes institucionais como para as das zonas circundantes, a fim de compatibilizar os usos e evitar os conflitos de proximidade entre uma zona e outra.42

39 RODRIGUES, Jos Eduardo Ramos Rodrigues. Unidades de Conservao no Integrantes do Sistema


Nacional das Unidades de Conservao. In: AHMED, Flvio e COUTINHO, Ronaldo (orgs.). Tutela
Jurdica das reas Protegidas (A Lei 9985/2000). Rio de janeiro: Editora Lumen Juris. 2011,, p. 26-27.
40 CASTRO, Sonia Rabello de. O Estado na preservao de bens culturais, Rio de Janeiro: Editora Renovar,
1991, p. 8.
41 MIRANDA, Marcos Paulo de Souza. Tutela do Patrimnio Cultural Brasileiro, p. 197.
42 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. 10 Edio atualizada por DALLARI. Adilson Abreu et
all. So Paulo Malheiros Editores, 2011, p. 134.

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Outrossim, de nada valem os instrumentos citados se no se articulam polticas pblicas aptas criao de espaos pblicos que envolvem desde, praas,
espaos culturais, bibliotecas, museus, tudo isso de forma articulada com as
instituies privadas j existentes de modo a se gerar sinergia no mbito da vida
cultural e a qualificar a vida nas cidades.
Para tal, no mbito das cidades, esse direito h de estar contemplado em
suportes especficos seja atravs de equipamentos pblicos, capacitao e disposies espaciais e de critrios que permitam o pleno exerccio dos direitos
culturais numa perspectiva plural e cidad.
Dentro dessa perspectiva, lembramos palavras de Paulo Affonso Leme Machado, para quem o espao pblico pode ser mensurado a contrario sensu do que o
espao privado. A vida exteriorizada aos outros, a vida nas ruas, nas praas, nos parques, nos rios, nas praias e nos ares fazem parte, a grosso modo, da vida pblica.43
Ou seja, diante da perspectiva de meio ambiente artificial e cultural como
dimenses do meio ambiente, em razo da sua natureza de bem de uso comum
direcionado qualidade de vida, o carter pblico da apropriao de espaos
fsicos pelo cidado h de ser referenciado, j que constitui a prpria ocupao
uma decorrncia da cultura, sob os auspcios de valores culturais por ele ungido.
Ocorre que modernas teorias do urbanismo e foras da economia tm eliminado o carter pblico de tais espaos, criando segregao, segmentando-o,
tornando o espao urbano ora em um projeto de racionalidade submetido a
tcnicas de gesto oriundas de teorias, ora em um produto de foras econmicas
que ocupam a cidade conforme interesses especulativos, o que acaba por representar uma apropriao privada de um espao pblico com fortes impactos na
vida cultural, j que estrangulam as vias de produo, uso e gozo de bens, em
razo de eliminao de condies materiais essenciais sua realizao.
Nessa perspectiva, situamos duas incompatibilidades com o paradigma constitucional: a primeira, verificada na dimenso do meio ambiente artificial, ao propiciar
a criao de modelos de apropriao e de excluso, alcanando feies patrimoniais
que repugnam o uso do meio ambiente artificial como bem de uso comum do povo.
Tal paradigma traduz-se, via de regra, numa apropriao indevida porquanto subtrai, por critrios econmicos, o uso de um espao cuja ocupao
deveria ser balizada por critrios culturais, mediante gesto popular, atravs
de alguns dos instrumentos j aqui desenvolvidos (plano diretor, zoneamento)
dentre outros que, embora no discorridos, so fundamentais na perspectiva do
que aqui se afirmou (EIV, EIA, Tombamento). A cultura est presente, mas de
43 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Informao Ambiental e Qualidade do Ar. So Paulo: Instituto de Energia e Meio Ambiente, 2009, p. 16.

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forma mediata, repelida em tal modelo no que representa de autntico, velada


num projeto de irresignao onde se estampa a dissociao entre os valores da
populao e o contraste com o modo de ocupao.
A segunda, de forma imediata, j que o modelo de excluso expropria critrios solidrios para impor uma segregao e, ao faz-lo, elimina espaos pblicos
essenciais realizao da cultura em mbito da cidade, sob seus diversos matizes.
Com a eliminao, soobram atitudes, projetos, fruio, amesquinha-se o
todo em detrimento de uma particularizao da cultura, eliminando-se o que
deveria ser uma rotina na vida das cidades, que a cultura em todo canto, em
prol de uma privatizao da atividade cultural voltada para segmentos sociais
que possuem recursos para tal consumo.
Qual modelo? Existiria um modelo onde pudssemos constatar como expresso adequada e propcia sedimentao da cidadania cultural no mbito do
espao urbano? Difcil antever, mesmo porque regies so diferentes e os valores
tambm. No pretendemos aqui, outrossim, negar o capitalismo insculpido
no texto constitucional, mas apenas destacar que o mesmo vem matizado por
critrios democrticos que reverberam em prticas sociais e, no caso que descrevemos, atado a circunstncias que decorrem de paradigmas constitucionais
essenciais, ncleos formadores do Estado Democrtico Brasileiro.
nessa perspectiva que cabe assegurar o direito cidade, reconhecendo, a
ttulo de premissa, sua funo social como bem ambiental que , e os direitos
culturais nela exercidos como elementos formadores da vida urbana de forma
plena, libertadora, os quais no podem ser obnubilados. Mecanismos de apropriao que desviem essa rota devem ser afastados. Quando no pelo Estado,
com certeza atravs das medidas judiciais anunciadas no presente trabalho que
compem um grande feixe de instrumentos em prol de sua garantia
A cidade deve ser submetida, em nosso entender, tanto no plano urbano
(porquanto a ocupao urbana deve ser lida como produto cultural) quanto
no plano cultural (compreendidos como os direitos culturais j definidos no
presente trabalho), a um resgate, luz do que j expomos, de forma a serem
reapropriados os espaos nela existentes, ou ainda, apropriados; e no em prol
de interesses exclusivos, mas gerais ou, ainda, plurais, e que traduzam a expresso cultural da populao em sua diversidade, contemplando suas respectivas
aspiraes mltiplas, no se admitindo prticas segregacionistas.
Mas no apenas o espao fsico material urbano que deve se subsumir
essa regra. O espao simblico e ainda o fsico cujo uso esttico se faz pela populao assim o exige, sob pena de a cidade ser um reflexo no da diversidade e
das aspiraes dos que nela habitam, mas uma expresso de excluso.

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2) DIREITO TRIBUTRIO
TRIBUTAO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL:
POSSIBILIDADES, INSTRUMENTOS E LIMITES
MELINA ROCHA LUKIC1

Resumo
A tributao pode ser utilizada como um instrumento para se alcanar os trs
pilares do desenvolvimento sustentvel: desenvolvimento econmico, equidade
social e proteo do meio ambiente. O artigo abordar a relao entre tributao e extrafiscalidade, o fundamento econmico e os instrumentos de tributao ambiental utilizados no Brasil. Ao final, procura-se relacionar o papel da
tributao frente ao desafio da reduo das desigualdades sociais.

Abstract
Taxation can be used as an instrument for achieving the three pillars of sustainable development: economic development, social equity and environmental
protection. The article analyzes the economic base and instruments used for environmental taxation in Brazil. At the end, it relates the role of taxation facing
the challenge of reducing social inequalities.
Para cumprir certas funes, o Estado tem a seu dispor o poder de instituir
tributos. A tributao, porm, no deve ser considerada como um fim em si
mesma, mas sim como um instrumento para atingir certos objetivos.
O sistema tributrio pode, dessa maneira, assumir mltiplas funes, de
acordo com os valores e princpios maiores que se deseja por meio dele alcanar. Sobre o assunto, Ricardo Lobo Torres afirma que a atividade financeira do
Estado, apesar de instrumental, no neutra frente aos valores e princpios
jurdicos, seno que a eles se vincula fortemente2.

1
2

Professora de Direito Tributrio FGV-Direito RIO, Pesquisadora do CPDE/ FGV-Direito RIO, Doutoranda Universit Paris III Sorbonne Nouvelle.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p.5.

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No que diz respeito s ideias e crenas em torno do assunto, a tributao


pode comportar mltiplos sentidos, que correspondem, de acordo com Bouvier3, a um projeto que a sociedade, a um dado momento, atribuiu globalmente ao imposto. Neste sentido, a legitimidade e fundamento do poder tributrio
variaram ao longo dos anos, de acordo com os valores e interpretaes dominantes de cada poca. Assim, se durante o sculo XVII, a ideia era a de que o
tributo era devido em contrapartida aos servios prestados pelo Estado, a partir
do sculo XIX, teorias sobre a funo social do tributo emergiram. Atualmente,
a tributao deve passar a ser pensada como um instrumento para se atingir a
sustentabilidade.
O desenvolvimento sustentvel ser aqui considerado, na linha do Relatrio Brundtland de 1987, como um conceito baseado em trs pilares: economia,
equidade social e meio ambiente. A Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em seu princpio terceiro, estabelece que o direito ao
desenvolvimento deve ser exercido, de modo a permitir que sejam atendidas
equitativamente as necessidades de desenvolvimento e ambientais de geraes
presentes e futuras4.
Ou seja, o desenvolvimento sustentvel aquele que busca o desenvolvimento econmico de modo harmnico com a preservao do meio ambiente e
assegurando a equidade social.
Neste sentido, um dos fundamentos constitucionais para o desenvolvimento sustentvel encontra-se no artigo 170 da Constituio Federal que, ao
dispor sobre a ordem econmica, afirma que esta (...) tem por fim assegurar a
todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observando-se,
segundo o inciso VI, a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus
processos de elaborao e prestao5.
Diante deste panorama, como a tributao est sendo utilizada no Brasil
como uma maneira de compatibilizar a eficincia econmica, a justia social e
a proteo ambiental? Quais os instrumentos tributrios que visam atingir tal
objetivo? Mais especificamente, de que maneira a tributao tem se voltado
sustentabilidade ambiental? Por fim, para alm da questo ambiental, qual a
relao entre a tributao e a busca da equidade social no Brasil?
Questes que esto no centro do debate atual sobre o desenvolvimento sustentvel. Para respond-las, abordaremos inicialmente as funes da tributao
3
4
5

BOUVIER, Michel. Introduction au droit fiscal gnral et la thorie de limpt. Paris: LGDL, 2007, p. 14.
http://www.mma.gov.br/port/sdi/ea/documentos/convs/decl_rio92.pdf
Redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003.

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e a questo da extrafiscalidade. Na segunda parte, analisaremos os fundamentos


econmicos da tributao ambiental para em seguida estudarmos exemplos da
utilizao desta tributao no Brasil. Por fim, na terceira parte, relacionaremos
a tributao como um instrumento de se alcanar a equidade social.

1) Tributao, extrafiscalidade e desenvolvimento sustentvel


Especificamente com relao aos objetivos da tributao, regra geral, os tributos cumprem prioritariamente uma finalidade fiscal, ou seja, arrecadar recursos
financeiros aos cofres pblicos. Neste sentido, os tributos ocupam um lugar
central, sendo responsveis por cerca de 80% do total das receitas do governo6.
Ocorre, porm, que os tributos podem igualmente ser utilizados pelo Estado como instrumento de extrafiscalidade. A extrafiscalidade a utilizao da
tributao para fins diversos ao da simples arrecadao de dinheiro ao poder
pblico. Trata-se de uma maneira para se inibir ou incentivar a prtica de determinados comportamentos, com vista realizao de outros valores constitucionalmente consagrados7.
Costumava-se atribuir tributao apenas trs funes: arrecadao, distribuio de renda e regulao da economia. Neste sentido, Giambiagi8 afirma
que a poltica fiscal pode realizar a funo alocativa, que se refere ao fornecimento de bens pblicos; a funo distributiva, associada redistribuio de renda
atravs da tributao e, por ltimo, a funo corresponde estabilizao, cujo
objetivo influenciar a poltica econmica para atingir certo nvel de emprego,
estabilidade dos preos e taxa de crescimento econmico. Ardant tambm enumera duas funes principais dos tributos: criar os recursos necessrios para o
funcionamento do Estado e assegurar o equilbrio e a orientao da economia.
Segundo o mesmo autor, a tributao permite tambm alterar a distribuio
dos rendimentos e das fortunas, quer no sentido da consolidao de privilgios,
quer no sentido da equalizao das condies9.
Ocorre que, nos dias de hoje, alm destas funes clssicas, a tributao
deve passar a cumprir a funo de proteo do meio-ambiente, no sentido de
induzir comportamentos ambientalmente positivos. Neste sentido, Heleno
Trres afirma que no se pode negar a importncia fundamental da preserva6
7
8
9

Tesouro Nacional, 2010: http://www.tesouro.gov.br/.


COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a Tributao Ambiental no Brasil. In TRRES, Heleno
Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 312.
GIAMBIAGI, Fabio, ALEM, Ana Claudia, Finanas Pblicas: teoria e prtica no Brasil, Rio de Janeiro,
Elsevier, 2008, p.10.
ARDANT, Gabriel, Thorie sociologique de limpt, Paris : SEVPEN, 1965.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

o ambiental nos dias atuais (...) e a tributao pode ser uma alternativa para
alcanar fim to nobre10.
O art. 225 da Constituio Federal de 1988, ao estabelecer que todos
tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (...), impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes, determina que todos os instrumentos disponveis
ao Estado, dentre os quais se incluem os tributos, devam ser utilizados para a
preservao do meio ambiente.
Assim, a extrafiscalidade voltada para o desenvolvimento sustentvel repercute na harmonizao de trs frentes: a) interveno na economia, b) elemento
chave na aplicao das polticas sociais e de redistribuio e c) como um instrumento de preservao do meio-ambiente.

2) Fundamentos Econmicos da Tributao Ambiental: o papel das externalidades


A questo ambiental vista pela doutrina econmica a partir da noo de externalidade, na qual se enquadram as falhas de mercado. Segundo Mankiw,
uma externalidade surge quando uma pessoa se dedica a uma ao que provoca
impacto no bem-estar de um terceiro que no participa dessa ao, sem pagar
nem receber nenhuma compensao por esse impacto11. Schoueri conceitua
externalidades enquanto custos e ganhos da atividade privada que, em virtude
de uma falha do mecanismo de mercado, so suportados ou frudos pela coletividade, no lugar daquele que os gerou12.
As externalidades podem ser negativas, se representam uma perda coletividade, ou positivas, se representam um ganho a esta. No que se refere ao meio ambiente, as externalidades negativas ocorrem quando o agente no leva em considerao o
custo total da poluio ou da atividade danosa que praticam. Ou seja, os custos dos
danos ambientais causados no so suportados pelo seu responsvel, mas revertemse em uma diminuio do bem-estar econmico de toda a coletividade. As externalidades negativas podem ter por consequncia um aumento da atividade poluidora
indesejada, em virtude de seu acobertamento por meio de repasse coletividade13.
10 TRRES, Heleno Taveira. Da relao entre competncias constitucionais tributria e ambiental: os
limites dos chamados tributos ambientais. In: TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 98.
11 MANKIW, Gregory. Introduo economia. So Paulo: Thomson, 2005, p. 204.
12 SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em Matria Ambiental. In TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 236.
13 SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em Matria Ambiental. In TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 236.

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TRIBUTAO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL: POSSIBILIDADES, INSTRUMENTOS E LIMITES

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Assim, diante de uma externalidade, pode o poder pblico adotar medidas


no sentido de reverter ou minorar os seus impactos negativos. Uma das opes do
Estado, ao lado da regulao da atividade, a internalizao dos seus custos por
meio da tributao. Ou seja, o poder pblico pode internalizar a externalidade tributando atividades que causem externalidades negativas e subsidiando atividades
que tragam externalidades positivas14. Pigou foi um dos primeiros defensores da
utilizao de impostos para corrigir as consequncias de externalidades negativas.
Mankiw afirma que os economistas costumam preferir os impostos de Pigou regulamentao como maneira de lidar com a poluio porque esses impostos podem reduzir a poluio a um custo menor para a sociedade, tendo em
vista que se cobra um preo pelo direito de poluir15. A internalizao dos custos
atravs dos tributos faz com que a atividade se torne mais cara, desestimulando,
portanto, a sua prtica ou o consumo de determinado produto dela decorrente.
Para o Direito Ambiental, a minorao dos efeitos das externalidades negativas atravs da internalizao dos custos se traduz no princpio do poluidorpagador. Para Mod, este princpio visa internalizao dos custos relativos
externos de deteriorao ambiental, e como consequncia, a um maior cuidado
na busca de uma satisfatria qualidade do meio ambiente16. Schoueri acrescenta que o princpio do poluidor-pagador se resume na ideia de que aquele que
causa danos ao meio ambiente deva suportar, economicamente, tanto os custos
para a recuperao ambiental quanto as perdas sofridas pela coletividade17.
Ou seja, o tratamento das externalidades negativas causadas ao meio ambiente recebe, nesta perspectiva, um tratamento econmico e passa a ser manipulado como qualquer outro caso de escassez, recebendo, da, as solues
normais da economia de mercado18.
A aplicao prtica do princpio do poluidor pagador, no campo tributrio,
se d por meio da previso dos tributos verdes (green taxes), cuja funo, como
j dito, precisamente a de internalizar os custos ambientais, isto , trazer para
o custo de cada bem ou mercadoria o custo que seu consumo representa em
termos ambientais19. Entretanto, o uso deste instrumento no Brasil, conforme
14 MANKIW, Gregory. Introduo economia. So Paulo: Thomson, 2005, p. 213.
15 MANKIW, Gregory. Introduo economia. So Paulo: Thomson, 2005, p. 213.
16 MOD, Fernando Magalhes. Tributao Ambiental a funo do tributo na proteo do meio ambiente. Curitiba: Juru, 2003, p.63.
17 SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em Matria Ambiental. In TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 236.
18 SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em Matria Ambiental. In TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 236.
19 FERRAZ, Roberto. Tributao Ambientalmente Orientada e as Espcies Tributrias no Brasil. In TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

veremos a seguir, ainda incipiente, dadas todas as limitaes constitucionais e


legais relativas aos tributos.

3) Instrumentos tributrios para a sustentabilidade ambiental


Conforme visto, a tributao pode ser um meio para o alcance da sustentabilidade ambiental, atravs do emprego de instrumentos tributrios para gerar
recursos necessrios prestao de servios pblicos de natureza ambiental (...),
bem como para orientar o comportamento dos contribuintes proteo do
meio ambiente20.
A utilizao da tributao no Brasil como instrumento de proteo ao
meio ambiente pode ocorrer de trs formas. Primeiramente, atravs dos tributos verdes, tributando-se condutas poluidoras ou potencialmente poluidoras
de forma que a onerao da atividade possa inibir a realizao de tais prticas.
Esta prtica tributria, conforme vimos acima, vincula-se ao princpio do
poluidor-pagador e sinaliza no sentido de que os potenciais poluidores devem
arcar com a responsabilidade pelo pagamento das despesas estatais relacionadas
com a precauo e a preveno de riscos ambientais21.
Entretanto, o legislador no tem total liberdade para a instituio de tal
instrumento tributrio, tendo em vista o limite estabelecido no prprio conceito de tributo. Segundo o artigo 3 do CTN, s ser considerado tributo a
prestao que no constitua sano de ato ilcito. Assim, o tributo no pode ser
utilizado com fins sancionatrios, como punio conduta poluidora. Sobre o
assunto, Ferraz afirma que uma primeira caracterstica fundamental da tributao ambientalmente orientada que ela dever ocorrer, necessariamente, no
mbito das atividades lcitas, como orientadora dessas atividades, mas nunca
como sancionatria22.
Exemplo deste primeiro tipo de tributao Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico. Segundo Trres, toda CIDE tpico instrumento
que visa a alcanar um xito especfico, qual seja, a interveno em determinado
espao material da ordem econmica, da qual o domnio ambiental espcie23.
20 COSTA, Regina Helena. Apontamentos sobre a Tributao Ambiental no Brasil. In TRRES, Heleno
Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 312.
21 TORRES, Ricardo Lobo. Valores e princpios no Direito Tributrio Ambiental. In TRRES, Heleno
Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 27.
22 FERRAZ, Roberto. Tributao Ambientalmente Orientada e as Espcies Tributrias no Brasil. In TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005.
23 TRRES, Heleno Taveira. Da relao entre competncias constitucionais tributria e ambiental: os
limites dos chamados tributos ambientais. In: TRRES, Heleno Taveira (org.) Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 147.

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TRIBUTAO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL: POSSIBILIDADES, INSTRUMENTOS E LIMITES

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Um exemplo de CIDE utilizada em favor do meio ambiente aquela relativa aos combustveis (CIDE Combustveis). A possibilidade de instituio da CIDE-Combustveis foi prevista pela Emenda Constitucional n. 33 de
2003, que acrescentou o 4 ao artigo 177 da CF/88. Este pargrafo dispe
que a lei que instituir contribuio de interveno no domnio econmico
relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel dever prever que os
recursos arrecadados sejam destinados ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs24.
No mesmo sentido, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar n. 73/2007, propondo a criao de uma CIDE incidente sobre as
emisses de gases de efeito estufa, no modelo da carbon tax, para fins de se
alcanar a sustentabilidade ambiental e a mitigao do aquecimento global25.
Com relao ao IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), a Constituio, em sua redao original, j previa, no art. 182 4, a progressividade
do IPTU no tempo como um instrumento de poltica urbana. Ou seja, esta
progressividade permite um agravamento da carga tributria ao proprietrio
que no promover um adequado aproveitamento do imvel ao longo do tempo. Este instituto tem uma finalidade extrafiscal, com intuito de desestimular a
manuteno de imveis sem a devida utilizao e destino.
O segundo tipo de instrumento traduz-se na aplicao das receitas de
determinado tributo em prol de atividades que visem preservao do meio
ambiente. O caso mais emblemtico o do ICMS Ecolgico, no qual, na distribuio da quota-parte a ser entregue aos Municpios, adotam-se critrios ambientais. A iniciativa, que foi iniciada pelo Estado do Paran em 199126, j
implementada ou est em discusso em grande parte dos Estados brasileiros.
A terceira e mais utilizada forma de tributao em prol da sustentabilidade ambiental aquela traduzida em medidas de minorao e/ou concesso de
benefcios fiscais s prticas ambientalmente positivas. Estes benefcios podem
ser aplicados em quase todas as espcies tributrias e so traduzidos de diversas
formas: reduo de alquota ou da base de clculo, possibilidade de dedues,
isenes etc. Ou seja, o objetivo destes benefcios conceder vantagens tributrias atravs da desonerao de prticas ambientalmente sustentveis. Diversos
so os exemplos de utilizao desta forma de tributao ambiental.
24 Artigo 177, pargrafo 4, inciso II, b da CF/88.
25 Projeto de Lei Complementar n. 73/2007.
26 No Estado do Paran, a Lei n. 9.491/90 dispe que a repartio de 5% do ICMS se dar da seguinte
forma: 50% para Municpios que mantenham mananciais de abastecimento e 50% para aqueles com
unidades de conservao ambiental

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Alm da progressividade no tempo acima analisada, a partir da Emenda


Constitucional n 29/2000 o IPTU passou a poder ser cobrado de forma progressiva em trs casos: em razo do valor do imvel, em funo da sua localizao, e do modo de utilizao do mesmo. Assim, os Municpios podero estabelecer alquotas diferenciadas para os imveis que promovam alguma forma de
preservao ambiental.
Alm desta possibilidade, alguns Municpios, como o caso do Rio de Janeiro, concedem isenes do IPTU para terrenos e prdios de interesse ecolgico
ou relevantes para a preservao paisagstica ou ambiental, declaradas pelo poder
pblico como reservas florestais ou se tiverem certa rea coberta por florestas27.
Ainda com relao aos impostos sobre a propriedade, o ITR Imposto
Territorial Rural talvez o imposto mais utilizado para fins de se alcanar a
sustentabilidade ambiental e social. Primeiramente, em razo de suas alquotas
progressivas, aplicadas em funo do tamanho e do grau de utilizao da terra.
Trata-se de uma forma de desestimular a manuteno de grandes propores
de terras improdutivas, visando, portanto, um aproveitamento melhor da propriedade. A legislao do ITR ainda exclui da sua incidncia, as reas de reserva
legal, de preservao permanente e de interesse ecolgico, as Reservas Particulares do Patrimnio Natural e as reas de servido florestal28.
O Estado do Rio de Janeiro ainda conta com a experincia da cobrana
de contribuio de melhoria, espcie tributria devida em razo da valorizao de imvel decorrente de obra pblica, nos casos de arborizao de ruas e
praas, construo ou ampliao de parques, proteo contra eroso, aterros e
outras obras de embelezamento, bem como de execuo de projeto de tratamento paisagstico29. Ou seja, os proprietrios cujos imveis so valorizados
em decorrncia dessas melhorias ambientais devem contribuir com os custos
das mesmas.
No que diz respeito ao ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias),
o Estado do Rio de Janeiro prev uma reduo de 18% para 12% das alquotas
incidentes sobre operaes com mquinas, aparelhos, equipamentos e veculos
destinados implantao, ampliao e modernizao ou relocalizao de unidades industriais ou agroindustriais e visem defesa do meio ambiente30.
O mesmo Estado prev alquotas diferenciadas para o IPVA de veculos
que utilizam combustveis ou equipamentos renovveis31. Ainda com relao ao
27
28
29
30
31

Lei Municipal n 691/1984 (Cdigo Tributrio Municipal do Rio de Janeiro).


Lei Federal n. 9.393/96.
OLIVEIRA, J. M. Direito Tributrio e Meio Ambiente. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
Lei Estadual n 2.055/93, do Rio de Janeiro.
Lei Estadual n. 948/85, do Rio de Janeiro.

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IPVA, diversos outros Estados j adotaram iseno deste imposto para veculos
movidos a motor eltrico32.
Com relao ao IPI, o Decreto n 755/93 fixou as alquotas incidentes
sobre veculos movidos a lcool em patamares inferiores s alquotas dos veculos movidos gasolina, estimulando, portanto, a fabricao de veculos que
utilizem um combustvel menos poluente. Neste mesmo sentido, em trmite
no Congresso Nacional o Projeto de Lei do Senado (PLS) n. 255/2010 que
concede iseno de IPI para carros hbridos e eltricos, bem como das peas e
acessrios necessrios para a sua fabricao.
Tambm em tramitao o PLS n. 510/09 que prope reduzir a zero a
alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para empresas que
realizam atividades de reciclagem.
A legislao do Imposto de Renda tambm prev, desde a dcada de 60,
benefcios ligados a questes ambientais. Exemplo o 1 do artigo 1 da Lei
n 5.106/66, revogado pelo Decreto-lei n 1.338/74, que estabelecia o abatimento dos valores despendidos em florestamento ou reflorestamento do imposto de renda apurado pela pessoa fsica e jurdica.
Conforme visto, a utilizao da tributao no Brasil para fins ambientais
se restringe basicamente concesso de benefcios e incentivos fiscais relativos a tributos j existentes. A utilizao de tributos verdes, com finalidade
prioritariamente ambiental, ainda muito incipiente, dada todas as limitaes
constitucionais e legais que a tributao deve observar.

4) Tributao e sustentabilidade social: em busca da justia fiscal e da equidade social


Para alm da sustentabilidade ambiental, o desenvolvimento sustentvel tambm se apoia na ideia de equidade social. Em um pas com um dos mais altos
ndices de desigualdades sociais, como o caso do Brasil, esta questo reveste-se
de importncia capital.
O Princpio 5 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento estabelece que todos os Estados e todos os indivduos, como requisito
indispensvel para o desenvolvimento sustentvel, iro cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, a fim de reduzir as disparidades de padres de vida e

32 Segundo a Associao Brasileira do Veculo Eltrico, a iseno para veculos eltricos j foi concedida
pelos Estados do Cear, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e Sergipe. Outros
trs Estados concedem alquotas diferenciadas para estes veculos, so eles: Mato Grosso do Sul, Rio de
Janeiro e So Paulo. Retirado de: http://www.abve.org.br/destaques/2011/destaque11034.asp em 05 de
maio de 2012.

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melhor atender s necessidades da maioria da populao do mundo33. Ou seja,


ao lado da questo ambiental, no se pode olvidar que, em muitos pases, o enfrentamento dos problemas sociais deve ser visto como prioridade pelos governos.
A equidade social, assim como a sustentabilidade ambiental, igualmente
pode ser alcanada por meio da tributao. Ou seja, outra importante funo
do sistema tributrio que, atravs dele, possvel realizar uma distribuio das
riquezas, com a finalidade de diminuio das desigualdades sociais e econmicA Constituio de 1988, que instituiu o sistema tributrio atual, tem como
um dos seus principais pilares a busca pela justia social, atravs da instaurao
de uma srie de mecanismos para este fim. Assim, uma das finalidades atribudas ao sistema tributrio, segundo se extrai de uma interpretao sistmica da
CF/88, a de arrecadar tributos para o financiamento dos novos direitos e
futuras polticas sociais do Estado, alm da reduo das desigualdades sociais.
Nessa lgica, numa comparao entre os valores constitucionais e o sistema tributrio, Greco sublinha que na CF/88 o peso do valor arrecadao
menor do que o peso do valor solidariedade social34.
O sistema tributrio pode, assim, alcanar a equidade social por dois
meios: atravs a) de mecanismos de justia fiscal, atravs dos quais se busca
tributar mais aqueles com maiores capacidades econmicas e b) atravs da aplicao dos recursos arrecadados em servios e polticas pblicas em prol dos
menos favorecidos.
No que diz respeito justia tributria, a CF/88 a traduziu por medidas
como o princpio da igualdade, capacidade contributiva, reafirmao do princpio da progressividade e a instituio da seletividade do IPI e do ICMS35.
Alm disso, a previso de um imposto sobre as grandes fortunas que at hoje
nunca foi institudo representou um progresso no debate de redistribuio
por meio do sistema tributrio.
Sobre o princpio da igualdade, Tipke ensina que o Direito Tributrio
encontra as desigualdades econmicas existentes numa economia de mercado.
O princpio da igualdade exige que a carga tributria total seja igualmente distribuda entre os cidados. O componente social da justia exige que os ricos
contribuam proporcionalmente mais que os mais pobres36.
33 http://www.mma.gov.br/port/sdi/ea/documentos/convs/decl_rio92.pdf
34 GRECO, Marco Aurlio, GODOI, Marciano Seabra (dir.), Solidariedade Social e Tributao, So Paulo,
Dialtica, 2005, p.177.
35 LAGEMANN Eugenio, BORDIN, Luis Carlos Vitali, PEC 41/2003: Especificidade, Aspectos Polmicos e Efeitos, in MORHY Lauro, Reforma Tributaria em Questo, Braslia, Editora UNB, 2003.
36 TIPKE, Klaus, YAMASHITA, Douglas, Justia Fiscal e Princpio da Capacidade Contributiva. So Paulo:
Malheiros, 2002, p.18.

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J o princpio da capacidade contributiva, corolrio do princpio da igualdade, est previsto no pargrafo primeiro do artigo 145 da CF/88, que afirma
que sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados
segundo a capacidade econmica do contribuinte.
Sobre este princpio, Carrazza37 afirma que:
O princpio da capacidade contributiva hospeda-se nas dobras do
princpio da igualdade e ajuda a realizar, no campo tributrio, os ideais
republicanos. Realmente, justo e jurdico que quem, em termos econmicos, tem muito pague, proporcionalmente, mais imposto do que quem
tem pouco. (....) Intimamente ligado ao princpio da igualdade, um dos
mecanismos mais eficazes para que se alcance a to almejada Justia Fiscal.

vila igualmente afirma que a capacidade contributiva , na verdade, um


critrio de aplicao da igualdade38. Segundo ele:
A determinao da medida, que a eficcia econmica desigual de uma regra no poder ultrapassar, deve ser obtida pela anlise das decises valorativas
da Constituio em favor, por exemplo, da proteo da famlia e do casamento
e da solidariedade social (vila, 2006, p.365).
Ricardo Lobo Torres contribui ao debate afirmando que a capacidade
contributiva se subordina ideia de justia distributiva. Manda que cada qual
pague o imposto de acordo com sua riqueza, atribuindo contedo ao vetusto
critrio de que a justia consiste em dar a cada um o que seu (...). A capacidade contributiva, como princpio aberto e indeterminado, oferece ao legislador a
orientao para o processo de concretizao da justia fiscal39.
Por fim, Tipke conceitua a capacidade contributiva como todos devem
pagar impostos segundo o montante da renda disponvel para o pagamento de
impostos40. Para o autor, o princpio da capacidade contributiva corresponde
ao princpio do Estado Social no na medida em que todos devam pagar igualmente o mesmo, mas na medida em que a carga tributria do indivduo seja
mensurada segundo sua renda: quanto mais alta a renda, mais alto o imposto41.
Uma das tradues do princpio da capacidade contributiva se d por meio
da progressividade dos impostos. Ricardo Lobo Torres elucida que o subprinc37 CARRAZZA, Roque Antnio, Curso de Direito Constitucional Tributrio, So Paulo, Malheiros, 2004,
p. 81
38 VILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributrio, So Paulo: Saraiva, 2006, p.365.
39 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 93/
97.
40 TIPKE, Klaus, YAMASHITA, Douglas. Justia Fiscal e Princpio da Capacidade Contributiva. So Paulo:
Malheiros, 2002, p. 31.
41 TIPKE, Klaus, YAMASHITA, Douglas. Justia Fiscal e Princpio da Capacidade Contributiva. So Paulo:
Malheiros, 2002, p. 44.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

pio da progressividade significa que o imposto poder ser cobrado por alquotas maiores na medida em que se alargar a base de clculo42.
Apesar de a CF/88 s prever expressamente a progressividade para o Imposto sobre a Renda IR (art. 153, 2, I) e, com a emenda constitucional
n 29/2001, tambm para o Imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana IPTU (art. 156, 1, I), muitos autores defendem que todos os
impostos, em princpio, devem ser progressivos43. Segundo esta corrente, com
exceo daqueles impostos que no se compatibilizam com a progressividade
(como IPI e ICMS), todos os demais impostos devem ser progressivos, para
que possam ter carter pessoal e ser graduados segundo a capacidade econmica
do contribuinte44.
Sobre o princpio da progressividade, Carrazza afirma que:
A progressividade das alquotas tributrias, longe de atritar com o
sistema jurdico, o melhor meio de se afastarem, no campo dos impostos,
as injustias tributrias, vedadas pela Carta Magna. Sem impostos progressivos no h como atingir-se a igualdade tributria. Logo, o sistema de
impostos no Brasil deve ser informado pelo critrio da progressividade45.

No que diz respeito aos fundamentos da progressividade, Maurcio Conti


afirma que ela pode ser vista sobre dois ngulos: a) como corolria do princpio da capacidade contributiva, visando igualar o sacrifcio dos contribuintes e
obter a equidade vertical e b) como instrumento de extrafiscalidade, tendo por
objetivo a reduo das desigualdades econmicas e sociais46.
Assim, por meio do Imposto sobre a Renda possvel aplicar o princpio
da progressividade e, por consequncia, promover uma justia fiscal por meio
de redistribuio de rendimentos. O grau de progressividade do IR depende do
nmero de fraes de rendas sobre as quais so aplicadas as alquotas do imposto. Em conformidade com estes critrios, observa-se que a tributao brasileira
foi no sentido contrrio ao da progressividade, em virtude da diminuio constante das alquotas nestes ltimos anos. Percebe-se que, poca da promulgao
da Constituio de 1988, existiam nove alquotas do IR que variavam entre 0%
e 45%. Um ano aps, a quantidade de alquotas foi reduzida a duas: de 10% e
25%. Esta lgica durou at em 2009, ano a partir do qual o imposto passou a
42 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 94.
43 CARRAZZA, Roque Antnio, Curso de Direito Constitucional Tributrio, So Paulo, Malheiros, 2004,
p. 82.
44 Ob. cit., p. 82.
45 Ob. cit., p. 83.
46 CONTI apud TIPKE, Klaus, YAMASHITA, Douglas, Justia Fiscal e Princpio da Capacidade Contributiva. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 72

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quatro alquotas: 7,5%, 15%, 22,5% e 27%. Contudo, apesar deste aumento
do nmero de alquotas em 2009, constata-se que, desde a CF/88, houve uma
diminuio do carter progressivo deste imposto e, por consequncia, ele no
utilizado como um instrumento para a reduo das desigualdades. Assim, o
Imposto sobre a Renda (IR) capaz de garantir o princpio da capacidade
econmica do contribuinte minimamente utilizado no Brasil como um
instrumento de redistribuio de renda e promoo da justia fiscal.
Por fim, a CF/88 prev mais um instrumento para atender capacidade
contributiva e, por conseguinte, para se alcanar a justia fiscal por meio da
tributao: a seletividade. Prevista expressamente pela CF/88 para os Impostos sobre Produtos Industrializados (IPI) e sobre a Circulao de Mercadorias
(ICMS), a seletividade aponta para a incidncia na razo inversa da essencialidade do consumo. Representa um elemento de personalizao agregado a um
tributo que originalmente se definiria como imposto real47.
Com relao ao ICMS, a previso da seletividade est presente no art.
155, 2, III que dispe que o imposto poder ser seletivo, em funo da
essencialidade das mercadorias e dos servios. Quanto ao IPI, o art. 153, 3,
I, prev que este ser seletivo, em funo da essencialidade do produto. Carrazza48 sublinha que a Constituio, ao prever o princpio da seletividade para
o ICMS e o IPI, no est delegando uma mera faculdade ao legislador, mas,
pelo contrrio, est lhe impondo um inarredvel dever, de cujo cumprimento
ele no pode se furtar. Portanto, conclui-se que a seletividade nestes impostos
condio obrigatria para sua validade. Este princpio pode ser alcanado de
diversas maneiras, desde um sistema de alquotas diferenciadas, reduo da base
de clculo, at a criao de incentivos fiscais.
Entretanto, se analisarmos a tabela de alquotas do IPI, assim como as alquotas do ICMS da maioria dos Estados brasileiros, muitos produtos tidos por
essenciais no esto contemplados com uma alquota reduzida. Exemplo disto
a energia eltrica que, na maioria dos casos, tributada por uma alquota de
ICMS majorada.
A tudo isto se acrescenta o Imposto sobre Grandes Fortunas, previsto
pela Constituio de 1988 e que poderia ser um instrumento para a conquista
de uma justia fiscal no Brasil, mas que, porm, sua lei de instituio no foi
aprovada at hoje.

47 TORRES, Ricardo Lobo, Curso de Direito Financeiro e Tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2009,
p.94/95.
48 CARRAZZA, Roque Antnio, Curso de Direito Constitucional Tributrio, So Paulo, Malheiros, 2004,
p. 89.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Outra questo que se coloca sobre em quem recai a maior parte da carga
tributria no Brasil. Verifica-se que uma das caractersticas mais notveis do
sistema tributrio brasileiro repousa no fato de que os impostos sobre o consumo constituem a maior parte das receitas e da carga fiscal total. Em 2009, estes
impostos representaram 48,44% das receitas tributrias totais, o que corresponde a 17,32% do PIB. Em contrapartida, os impostos sobre a renda e sobre
a propriedade constituem uma pequena parte da carga tributria. Em 2009,
representaram apenas respectivamente 20,45% e 3,18% das receitas totais, segundo dados da Receita Federal do Brasil.
O fato de o sistema tributrio brasileiro ser baseado, em sua maior parte, em impostos sobre o consumo, traz uma srie de implicaes no que diz
respeito a quem suporta o nus fiscal. Os impostos sobre o consumo so
quase sempre proporcionais, aplicando-se sua base de clculo uma alquota
fixa independentemente do montante. J alguns impostos sobre a renda e
sobre a propriedade, tais como IR e IPTU, tm, conforme vimos, um carter
progressivo, ou seja, que a alquota aumenta em funo da progresso da
base de clculo.
Assim, num sistema fiscal cuja maior parte dos tributos composta por
impostos sobre o consumo como o caso no Brasil o peso da carga fiscal
tende a pender mais sobre os rendimentos mais baixos. Isso se explica pelo fato
de que todos os indivduos, independentemente da sua renda, pagam a mesma quantidade de imposto sobre os produtos consumidos. Por conseguinte, o
montante do imposto pago representar uma porcentagem maior da renda das
pessoas mais pobres do que nas mais ricas. Dados de uma pesquisa realizada
por Zockun revelam que, em 2004, os que recebiam at dois salrios mnimos
gastavam 48,8% da sua renda no pagamento de tributos, enquanto o peso da
carga fiscal sobre as famlias com rendimentos superiores a 30 salrios mnimos
correspondia a 26,3%49.
Conclui-se, portanto, que no que diz respeito sustentabilidade social,
o sistema tributrio brasileiro no tem respondido adequadamente a este objetivo. A progressividade e seletividade dos tributos, que poderiam ser instrumentos para uma maior justia tributria, so utilizadas de maneira incipiente.
Alm do mais, o sistema tributrio brasileiro, baseado na maior parte em tributos indiretos e sobre o consumo, faz com que a carga seja suportada de maneira
mais forte pelas famlias de baixa renda.

49 ZOCKUN Maria Helena (coord.), Simplificando o Brasil: Propostas de Reforma na Relao Econmica do
Governo com o Setor Privado, Texto para Discusso N 03, So Paulo, FIPE, 2007.

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TRIBUTAO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO BRASIL: POSSIBILIDADES, INSTRUMENTOS E LIMITES

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Concluso: possibilidades de avanos?


Apesar do grande potencial de utilizao da tributao em prol do desenvolvimento sustentvel, percebe-se ainda no Brasil um fraco emprego desta, principalmente no que se refere busca da sustentabilidade ambiental e social.
No que diz respeito preservao do meio ambiente, a utilizao da tributao ocorre prioritariamente por meio da concesso de benefcios e incentivos
fiscais s prticas ambientalmente positivas. Os tributos verdes, que onerariam
a pratica de atividades poluidoras no sentido de desestimul-las, tal como utilizados em diversos pases do mundo, so muito pouco utilizados no pas.
No campo social, vimos que apesar das possibilidades da utilizao da tributao como uma forma de minorar as desigualdades sociais, o que ocorre no
Brasil o oposto. Princpios como o da igualdade, capacidade contributiva e
os instrumentos da progressividade e seletividade so utilizados de maneira insuficiente a possibilitar uma melhoria da equidade social. Alm do mais, o fato
do sistema tributrio do pas se basear prioritariamente em impostos indiretos e
sobre o consumo, faz com que a carga tributria recaia com maior intensidade
sobre as famlias de baixa renda, o que afasta ainda mais a possibilidade de minorao das desigualdades sociais.
Enfim, a relao entre tributao e desenvolvimento sustentvel no Brasil
ainda apresenta vrios limites que precisam ser revistos e superados, para que
aquela seja utilizada eficientemente como uma forma de harmonizar o desenvolvimento econmico, a equidade social e o equilbrio do meio ambiente.

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3) DIREITO CIVIL
RESPONSABILIDADE DAS INSTITUIES FINANCEIRAS: DA ATUAO
REATIVA ATUAO PROATIVA
CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA1

Resumo
Muito se tem discutido acerca da responsabilidade civil das instituies financeiras por danos ambientais em face do direito brasileiro, sob o vis corretivorepressivo, analisando-se a aplicabilidade in casu da responsabilidade objetiva
e solidria, a amplitude do conceito de poluidor, o nexo de causalidade, as
excludentes e atenuantes desse nexo.
Todavia, preciso avanar para alm do sistema de comando e controle estatais e para alm da tica corretiva-repressiva e reconhecer a relevncia da responsabilidade socioambiental dessas instituies na cadeia da sustentabilidade, traduzida
na incorporao da varivel socioambiental na anlise e concesso de financiamentos a projetos de empreendimentos, e de emprstimos a atividades de categorizaes diversas, sendo dispensado tratamento diferenciado conforme o respectivo
grau de impactos e de riscos socioambientais (riscos alto, mdio e baixo).

Abstract
There has been much debate regarding civil liability of financial institutions
for environmental damages within Brazilian legal regime, on the inspectionremediation theory, taking into consideration the several and strict liability,
the polluter-pays principle, the chain of causation, the supervening clauses and
mitigating circumstances.
However, it is important to surpass the inspection-remediation theory
(government control system) and promote the social-environmental responsibility of financial institutions within the chain of sustainability, which means
granting credit and respective risk assessment procedures to enterprises and
economic sectors, and assuring differentiated conditions in accordance with
social-environmental risk levels (high, medium and low).
1

Professora doutora, PUC-SP, Desembargadora Federal do Tribunal Regional Federal (Brasil).

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

1. Consideraes Introdutrias
Muito se tem discutido acerca da responsabilidade civil das instituies financeiras por danos ambientais em face do direito brasileiro, analisando-se a aplicabilidade in casu da responsabilidade objetiva e solidria na seara ambiental,
a amplitude do conceito de poluidor, a caracterizao e a extenso do nexo de
causalidade, as excludentes e atenuantes desse nexo2.
Todavia, preciso avanar para alm do sistema de comando e controle
estatais e para alm da tica corretiva-repressiva que inaugurou o combate poluio e contaminao do ambiente a partir da dcada de 1970, cujos marcos
representativos so a Conferncia de Estocolmo (1972) e, entre ns, a instituio da Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA (Lei n. 6.938/81).
No se pode perder de vista que a abordagem da questo ambiental evoluiu
da tica corretiva-repressiva para as ticas preventiva e integradora em prol do
desenvolvimento sustentvel3; que a Constituio de 1988 atribui ao Poder Pblico e coletividade a gesto integrada e compartilhada das questes socioambientais (art. 225); e que o Estado Democrtico de Direito brasileiro, delineado
pela mesma Constituio, tem um perfil hbrido. Nele convive o intervencionismo tpico do Estado Social, para a concreo da ampla gama de direitos
sociais e da Ordem Social, na qual est inserido o captulo do meio ambiente
(art. 225), com o regime de mercado, caracterstico da economia capitalista em
um Estado Neoliberal, delimitado pelos parmetros constitucionais da Ordem
Econmica (art. 170 e seguintes).
importante reconhecer, neste contexto, que as instituies financeiras,
principais agentes financiadores do processo produtivo, cumprem um papel decisivo na preveno do dano ambiental e no trato das questes sociais correlatas,
j vislumbrado pela PNMA em relao ao financiamento de projetos por enti2

V. a respeito, RASLAN, Alexandre Lima. Responsabilidade Civil Ambiental do Financiador. Porto


Alegre:Livraria do Advogado, 2012; ZAMBO, Bianca, Brazils Launch of Lender Environmental Liability as a Tool to Manage Environmental Impacts, 18 INTL & COMP. L. REV., Issue I, 51-105
(Fall 2010); BLANK, Dionis Mauri Penning e Brauner, Maria Claudia Crespo. A responsabilidade civil
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2003; MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19 ed. So Paulo:Malheiros,
2011; SANTILLI, Juliana. A corresponsabilidade das instituies financeiras por danos ambientais e
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RESPONSABILIDADE DAS INSTITUIES FINANCEIRAS: DA ATUAO REATIVA ATUAO PROATIVA

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dades oficiais de crdito4: o momento da concesso do crdito estratgico para


ser exigido do empreendedor e do rgo licenciador o adequado cumprimento
das normas ambientais e a adequada implementao dos clssicos instrumentos
de comando e controle preventivos: as avaliaes de impacto, o licenciamento
ambiental, os padres ambientais estabelecidos, entre outros.
Destarte, sob as perspectivas alvissareiras da preveno e da gesto compartilhada pblico-privada das questes socioambientais prestigiadas pelo sistema
constitucional atual, delineiam-se as vantagens e a relevncia da responsabilidade socioambiental das instituies financeiras na concesso do crdito.
Seria reduzir indevidamente a relevncia da contribuio das instituies
financeiras na estruturao dos pilares da Economia Verde proposta pela Conferncia Rio+20, se as discusses se restringirem abordagem da responsabilidade
ambiental dessas instituies sob o clssico vis reparatrio-repressivo, o qual
contribui para a atuao reativa e defensiva desses atores econmicos, que vislumbram riscos de utilizao indiscriminada da solidariedade passiva, e de exigncia de atuao substitutiva da Administrao Ambiental suprindo deficincias da atividade estatal no tocante ao licenciamento e fiscalizao ambientais.

2. Os referenciais tericos da lgica do descumprimento e da lgica do cumprimento


das normas jurdicas.
oportuno, desde logo, chamar a ateno para a evoluo salutar da lgica do descumprimento para a lgica do cumprimento das normas jurdicas, apontando-se
os referenciais tericos mais expressivos.

2.1 O papel do ilcito e da sano para Kelsen. A valorizao da prestao (dever ser) e das
consequncias positivas do cumprimento das normas (Cssio e Montoro).
Hans Kelsen5, na racionalidade do positivismo jurdico por ele idealizado, teve
o mrito de atribuir ao ilcito dignidade jurdica, todavia incorreu no extremo
de considerar que apenas as normas sancionadoras constituam, verdadeiramente, o direito, denominando-as de normas primrias e autnomas. A estrutura
lgica da norma jurdica se reduziria exclusivamente a essa proposio, formu4

Art. 12. As entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais condicionaro a aprovao de


projetos habilitados a esses benefcios ao licenciamento ambiental, na forma desta lei, e ao cumprimento das
normas, dos critrios e dos padres exigidos pelo CONAMA. Pargrafo nico. As entidades e rgos referidos
no caput deste artigo devero fazer constar dos projetos a realizao de obras e aquisio de equipamentos
destinados ao controle de degradao ambiental e a melhoria da qualidade do meio ambiente.
Teoria Pura do Direito, 4 ed., Coimbra, Armnio Amado Ed, sucessor, 1974, p. 60 e ss.

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lada como juzo hipottico ou condicional6. As normas impositivas de deveres


e obrigaes eram por ele consideradas normas secundrias (no-autnomas),
essencialmente ligadas s normas primrias.
Carlos Cssio7, na formulao de sua teoria egolgica, supera a construo kelseniana, ao recolocar a ilicitude, enquanto fenmeno jurdico, no lugar
adequado, atravs da tese do juzo disjuntivo, que valoriza a funo da liberdade humana: o Direito tambm uma pauta ou modelo de comportamentos
desejveis e obrigatrios a que possvel obedecer ou no. O comportamento
desejvel, a prestao (o dever ser), que constitui o alvo principal da ordem
jurdica, exercendo a sano a funo garantidora, punitiva, que lhe prpria.
Neste sentido, a estrutura da norma jurdica, na concepo cossiana, aparece
como um juzo disjuntivo, composto de uma endonorma, que descreve a prestao (o dever ser), e de uma perinorma, que descreve a sano8.
Andr Franco Montoro torna ainda mais completa a estrutura da norma
jurdica, e inova ao acrescentar as consequncias positivas oriundas do seu cumprimento entre as perinormas. Deste modo, a proposio constituda pelas perinormas passa a ser uma disjuntiva, em que uma das alternativas a perinorma
negativa, relativa ao no cumprimento da prestao e respectivas consequncias
negativas; a outra alternativa a perinorma positiva, relativa ao cumprimento da
prestao e suas consequncias positivas9.

2.2 O perfil do ordenamento jurdico no Estado contemporneo (protetivo-repressivo e


promocional). Superioridade do controle social ativo em relao ao controle passivo (Bobbio).
No Estado contemporneo, segundo Norberto Bobbio10, cada vez mais frequente o uso de tcnicas de estmulo de comportamentos, de sorte que, junto concepo tradicional do Direito como ordenamento protetivo-repressivo,
forma-se uma nova concepo do ordenamento jurdico, como ordenamento
com funo promocional.

6
7
8

Se no P (prestao), deve ser S (sano).


La Teoria Egolgica del Derecho/Su Problema e Sus Problemas, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1963.
Dada a hiptese, deve ser a prestao (Se H , deve ser P) endonorma; ou Dada a no prestao (Se
P no ), deve ser a sano perinorma.
9 Dada a hiptese, deve ser a prestao (Se H , deve ser P) endonorma; Dada a no prestao (Se P
no ), devem ser consequncias negativas perinorma negativa; ou Dada a prestao (Se P ), devem
ser consequncias positivas perinorma positiva (Cf. Trabalho apresentado no I Encontro Brasileiro de
Filosofia do Direito, realizado na cidade de Joo Pessoa (PB), em setembro de 1980, e incorporado na
apostila Dados Preliminares de Lgica Jurdica).
10 Contribucion a la teoria del Derecho, Madrid, Ed. Fernando Torres, 1980, p. 367 e ss.

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H, com isso, uma verdadeira mudana no modo de realizar o controle


social: passa-se de um controle passivo, que se preocupa mais em desfavorecer
as aes nocivas do que favorecer as aes vantajosas, a um controle ativo, que
se preocupa em favorecer as aes vantajosas mais do que desfavorecer as aes
nocivas.
Atravs da tcnica de desestmulo, busca-se influenciar o comportamento
no desejado (comissivo ou omissivo), obstaculizando-o ou atribuindo-lhe consequncias desagradveis; simetricamente, atravs da tcnica de incentivo, buscase influenciar o comportamento desejado (comissivo ou omissivo), facilitandoo ou atribuindo-lhe consequncias agradveis.
A tcnica de incentivo atua no s atravs da resposta favorvel ao comportamento j realizado, ou seja, atravs da sano positiva ou prmio, mas tambm
atravs da facilitao, do favorecimento do comportamento quando ele est
por se realizar. No primeiro caso, incentiva-se intervindo nas consequncias
do comportamento; no segundo, intervindo nas modalidades, nas formas, nas
condies do comportamento mesmo.
medida que se der nfase funo promocional do Direito, pela adoo
das tcnicas de encorajamento propugnadas por Bobbio, quer pela facilitao,
quer pela atribuio de sanes premiais aos comportamentos socialmente desejveis, multiplicar-se-o as perinormas positivas11 idealizadas por Montoro,
motivando e estimulando os destinatrios das normas ao seu cumprimento espontneo. Com isso, estar sendo assegurada, com muito mais efetividade, a
tutela preventiva dos direitos fundamentais.

3. A gesto compartilhada do meio ambiente como exigncia constitucional: a


corresponsabilidade dos Poderes estatais e dos atores econmicos e sociais. A
responsabilidade compartilhada dos elos da cadeia (atores pblicos e privados).
A corresponsabilidade e a gesto compartilhada do meio ambiente, entre o poder pblico e a sociedade, para fins de sua mais eficiente proteo e defesa,
uma importante inovao situada no contexto da evoluo da tutela dos direitos difusos em geral, incorporada pela Constituio de 88 (art. 225, caput) 12 e
11 Exemplificamente, na rea ambiental, quem observa as normas de proteo ambiental no s colabora
para a melhoria da qualidade do meio ambiente, e, portanto, com a melhoria da qualidade de vida,
e estar livre de autuaes administrativas e de condenao por responsabilidade civil e penal, como
tambm se beneficia econmicamente com subvenes e subsdios creditcios e concesso de incentivos
tributrios, entre outras vantagens.
12 Cf., de nossa autoria, A proteo do meio ambiente e dos direitos fundamentais correlatos no sistema
constitucional brasileiro. In: STEIGLEDER, Annelise Monteiro; LOUBET, Luciano Furtado. (Org.).

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cada vez mais pelas legislaes ambientais, como o caso da avanada e inovadora Lei n. 12.305/2010, que instituiu a PNRS.
Na percepo de Antonio Herman Benjamin13, o rompimento do monoplio funcional do Estado um desenvolvimento recente da democratizao
da operao estatal que, ao contrrio do que se imagina, no est restrita rea
ambiental e tende a ampliar-se a outros interesses difusos.
O dever de tutela de bem de natureza difusa, como a proteo do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, no fica afeto a ningum em particular,
mas a todos em geral, na medida em que se trata de bem de uso comum de
todos14. O carter difuso do direito e do bem jurdico perpassa para a respectiva
tutela, que constitui igualmente um dever de todos.
O novo cenrio que se descortina o da construo da sustentabilidade
em cadeia, alcanando os setores pblico e privado e buscando incentivar a disseminao da cultura do cumprimento das normas ambientais positivadas no
direito brasileiro, de cunho obrigatrio (normas de ordem pblica), bem como
a proatividade dos diferentes atores mediante iniciativas voluntrias diversas.
No mbito da Administrao Ambiental, do Ministrio Pblico, e do Judicirio, ganham espao a celebrao e o cumprimento adequados de Termo de
Compromisso Ambiental (TCA), Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
e acordos judiciais, respectivamente, envolvendo os setores pblico e privados,
se for o caso. No mbito dos setores econmicos, surgem instrumentos alm
do comando e controle estatais, cuja celebrao e implementao adequadas
so movidas pelas vantagens econmicas (Avaliao Custo-Benefcio ACB)
e pela lgica do mercado. So exemplos a adoo complementar dos sistemas
de gesto ambiental j consagrados pelas normas da srie ISO 14.000, entre
outras, os protocolos ambientais, e, mais recentemente, os acordos setoriais previstos pela PNRS.
No direito brasileiro destacada a atuao do Ministrio Pblico na defesa
do meio ambiente e de outros interesses sociais, que se insere entre as relevantes
funes institucionais a ele atribudas pela Constituio de 88. Na previso
embrionria da ao civil pblica ambiental na PNMA, o Ministrio Pblico
aparece como legitimado exclusivo para esta ao, e desde a disciplina da Lei n.
O direito ambiental na Amrica Latina e a atuao do Ministrio Pblico. Belo Horizonte: Rede LatinoAmericana de Ministrio Pblico Ambiental: ABRAMPA, 2009, v. Tomo I, p. 72-122.
13 Funo ambiental (In: ______. Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1993, p. 52; BDJur, Braslia, DF. Disponvel em:
<http://bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/8754>. Acesso: julho 2009)
14 V. a respeito, lies pioneiras e clssicas de Celso Antonio Pacheco Fiorillo sobre a caracterizao do bem
ambiental como bem difuso em suas obras: O direito de antena em face do direito ambiental no Brasil. So
Paulo: Saraiva, 2000, p. 117; Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 74.

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7.347/85, que estabeleceu a quebra deste monoplio, o legitimado mais atuante na tutela do meio ambiente por meio desta ao, da celebrao de Termo
de Ajustamento de Conduta (TAC) e da transao penal nos procedimentos
das infraes de menor potencial ofensivo15.
tradicional a atuao institucional repressiva do Ministrio Pblico,
mormente num contexto histrico de no conformidade s exigncias legais
ambientais e de incremento da degradao, da poluio e da contaminao sob
todas as formas.
Todavia, medida que a postura e atitude das organizaes econmicas,
notadamente das grandes corporaes, evoluem do patamar da no conformidade para novos patamares (atuao reativa, em transio/adaptativa,
proativa, responsvel e sustentvel)16, sucessivamente, surge com maior pertinncia a atuao proativa do Ministrio Pblico na construo de consensos,
atravs do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), sendo exemplo histrico
o TAC n 01/2009 (Inqurito Civil Pblico n. 1.23.000.000573/2008-49),
firmado pelo Ministrio Pblico Federal do Par17, e considerado marco no
direito ambiental brasileiro.
A iniciativa exps um novo horizonte da responsabilizao civil ambiental
na cadeia produtiva, mostrando a possibilidade de estreitamento do lao de responsabilidade solidria entre produtores, compradores, grandes distribuidores
de carne bovina, derivados, fbricas de calados, artigos em couro, assim como
instituies financeiras18.
Sob o influxo da lgica da sustentabilidade e da cultura do cumprimento
das normas jurdicas, passa a ser mais apropriada a responsabilidade compartilhada dos diferentes elos da cadeia (atores estatais, econmicos e sociais), o que
pressupe a mobilizao e a integrao de todos para desempenharem, cada
15 A Constituio de 1988 remodela o perfil do Ministrio Pblico, considerando-o instituio permanente e essencial funo jurisdicional do Estado, com autonomia e independncia em relao aos Poderes
Pblicos (Legislativo, Executivo e Judicirio); atribui-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, e lhe confere a funo institucional de promover
o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente
e de outros interesses difusos e coletivos (art. 127 e ss.).
16 Cf. BRAGA, Joo Damsio. Legislao, energia e meio ambiente: evoluo histrica e seus reflexos na
gesto ambiental. Apresentao na 4 reunio do Comit Jurdico Tributrio da ABCE, novembro 2004.
Disponvel em http://www.slideshare.net/bilibiowebsite/apresentacao-joao-damasio-braga-painel-meioambiente. Acesso em: 12 mai.2012.
17 Disponvel em http://www.prpa.mpf.gov.br/news/2009/noticias/mpf-e-ibama-processam-empresasque-lucram-com-os-bois-da-devastacao/. Acesso: 09 maio 2012
18 PACHECO, Cristiano de Souza Lima. Responsabilidade civil ambiental, cadeia produtiva rural e sustentabilidade: um desafio para o sculo XXI. Disponvel em http://cristianopacheco.com/wp-content/
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pdf. Acesso em: 12 mai. 2012.

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qual, o papel, as funes, os deveres e as atribuies que lhes competem, sem se


substiturem mutuamente e sem fazerem as vezes um do outro.
Portanto, dentro das lgicas da sustentabilidade e da observncia das normas ambientais, a solidariedade passiva, que possibilita a responsabilizao de
um s coobrigado (geralmente o de maior capacidade econmica) pela totalidade das obrigaes em caso de descumprimento por qualquer dos coobrigados,
passa a ser de aplicao subsidiria em relao responsabilidade compartilhada
que alcana todos os atores (estatais, econmicos e sociais) na gesto pblicoprivada, proativa e integrada das questes socioambientais. No sendo exitosos
os resultados esperados com a utilizao da responsabilidade compartilhada,
cabe a responsabilidade solidria, de aplicao subsidiria neste sentido.

4. O pedaggico sistema da responsabilidade ambiental (civil, administrativa e penal)


de cunho reparatrio-repressivo no direito brasileiro.
No direito brasileiro e no mbito da proteo estatal, a PNMA e a Constituio
Federal so bsicas e fundamentais para a institucionalizao e a consolidao do
sistema de comando e controle preventivo e repressivo, at hoje predominante
entre ns, sendo intrincados e complexos os problemas e desafios enfrentados
para o adequado funcionamento, na realidade do Estado Federal Brasileiro, do
Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) institudo pela PNMA.
Alm disso, a PNMA e a Constituio vigente so marcos fundamentais
na estruturao e consolidao do clssico sistema da trplice responsabilidade
ambiental (CF, art. 225, 3), abrangente da responsabilidade civil objetiva e
solidria (LPNMA, art. 14, 1, e CF, art. 225, caput) e das responsabilidades
administrativa e penal na seara ambiental (CF, art. 225, 3, Lei n. 9.605/98
e atual Decreto n. 6.514/08). Agrega-se a este sistema a responsabilidade por
improbidade administrativa (CF, art. 37, 6, Lei n. 8.429/92).
Considerando-se os termos amplos da definio legal de poluidor na
PNMA19, tem respaldo a interpretao e aplicao ampliativas do conceito de
poluidor (direto e indireto) e do nexo de causalidade, consequentemente. Neste
particular bem ilustrativa a exegese defendida pelo atual Ministro do Superior
Tribunal de Justia, Antonio Herman Benjamin, em artigo doutrinrio e no
comentado voto no REsp n. 650.728/SC, de sua relatoria.
Para Benjamin, o vocbulo amplo, incluindo aqueles que diretamente
causam o dano ambiental (fazendeiro, industrial, madeireiro, minerador, espe19 Art. 3, IV - poluidor, a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental;

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culador, p. ex.) e tambm aqueles que contribuem indiretamente (banco, rgo


pblico licenciador, engenheiro, arquiteto, incorporador, corretor, transportador, dentre outros) 20. E no REsp n. 650.728/SC ficou consignado na ementa:
Ementa: [...] 12. As obrigaes ambientais derivadas do depsito ilegal de lixo ou
resduos no solo so de natureza propter rem, o que significa dizer que aderem ao
ttulo e se transferem ao futuro proprietrio, prescindindo-se de debate sobre a boa
ou m-f do adquirente, pois no se est no mbito da responsabilidade subjetiva,
baseada em culpa. 13. Para o fim de apurao do nexo de causalidade no dano
ambiental, equiparam-se quem faz, quem no faz quando deveria fazer, quem
deixa fazer, quem no se importa que faam, quem financia para que faam, e
quem se beneficia quando outros fazem. 14. Constatado o nexo causal entre a ao
e a omisso das recorrentes com o dano ambiental em questo, surge, objetivamente,
o dever de promover a recuperao da rea afetada e indenizar eventuais danos
remanescentes, na forma do art. 14, 1, da Lei 6.938/81.
No se pode negar o efeito pedaggico de posicionamentos como estes,
notadamente ao exemplificar a ampla gama de possveis responsveis.

5. Transio do predomnio do sistema de comando e controle estatal e de cunho


corretivo-repressivo. A PNRS como marco legal21.
A PNRS significa um marco fundamental na transio do predomnio do sistema de comando e controle estatal, notadamente de cunho corretivo-repressivo.
A PNRS prioriza e compartilha com todos poder pblico das diferentes esferas, setor econmico e segmentos sociais como os catadores de produtos e embalagens reciclveis , a responsabilidade pela gesto integrada e pelo gerenciamento ambientalmente adequados dos resduos slidos, e se utiliza, para tanto,
de instrumentos alm do comando e controle, como os acordos setoriais, as
diversas modalidades de planos e os instrumentos econmicos.
Institui um modelo participativo mpar de implementao da responsabilidade compartilhada no sistema de logstica reversa, priorizando os acordos
setoriais e, sucessivamente, os termos de compromisso e os regulamentos.
A PNRS deixa clara esta estratgia desafiante de conduzir a transio do controle social passivo para o controle social ativo, muito mais eficaz para incentivar e
20 Responsabilidade pelo dano ambiental. Revista de Direito Ambiental. So Paulo:Revista dos Tribunais, n
9, jan/mar 1998, p. 37.
21 Cf, de nossa autoria, Competncia e as diretrizes da PNRS: conflitos e critrios de harmonizao entre
as demais legislaes e normas. In: JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; MACHADO FILHO,
Jos Valverde (Editores). Poltica Nacional, Gesto e Gerenciamento de Resduos Slidos. So Paulo:
Manole, 2012, p. 3-38 (v. item 3.2).

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promover a inadivel transformao dos padres insustentveis para padres sustentveis de produo e consumo, baseando-se na cooperao, participao e mobilizao sociais e na almejada construo da conscincia e da cidadania ambientais.
medida que se firmam e se consolidam a educao, a informao, a
participao, a mobilizao e o controle sociais, haver reflexos positivos na
observncia e na implementao adequada da responsabilidade compartilhada.
Com isso os instrumentos de auto-organizao, de autogesto e autocontrole
sociais ganham efetividade, eficincia e operacionalidade, e a consequncia ser
tornar cada vez mais despicienda a atuao do sistema de comando e controle
repressivo e corretivo e o sistema da trplice responsabilidade ambiental.
Em caso de no implementao, no funcionamento ou mal-funcionamento da responsabilidade compartilhada da cadeia econmica, resta a devida
aplicao da responsabilidade civil objetiva e solidria. A solidariedade passiva
constitui benefcio e facilidade pro societatis e pro ambiente: pode ser exigida de
um s devedor solidrio a totalidade das obrigaes.
Todavia, todo o empenho, nos tempos atuais, deve ser feito para que seja
observada e respeitada a responsabilidade compartilhada por todos os elos da
cadeia, evitando-se e passando a ser desnecessria, abusiva ou prematura a aplicao dos clssicos instrumentos e institutos repressivos pedaggicos.
Na disciplina da PNRS, caber ao poder pblico atuar, subsidiariamente,
com vistas a minimizar ou cessar o dano, logo que tomar conhecimento de
evento lesivo ao meio ambiente ou sade pblica relacionado ao gerenciamento de resduos slidos. Os responsveis pelo dano devero ressarcir integralmente o poder pblico pelos gastos decorrentes das aes empreendidas (art. 29,
caput e pargrafo nico).
E nas disposies transitrias e finais (arts. 51 a 53), a Lei n. 12.305/2010
faz expressa referncia aplicao das responsabilidades civil objetiva, administrativa e penal ambientais, introduzindo, inclusive, disposies especficas na
Lei n. 9.605/98.

6. A responsabilidade civil ambiental das instituies financeiras.

6.1 A responsabilidade civil ambiental das instituies financeiras sob a tica corretivo
repressiva. O art. 12 da Lei no. 6.938/81 e suas potencialidades.
As instituies financeiras podem estar sujeitas a diferentes modalidades de riscos ambientais: ao risco direto, que est associado s suas prprias instalaes,

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uso de papis, equipamentos, energia. Neste caso respondem diretamente como


poluidoras, e tem aplicabilidade o princpio poluidor-pagador: elas devem internalizar os custos relativos ao controle da poluio. Na hiptese de risco indireto, o risco ambiental afeta a empresa em relao qual as instituies em
anlise so intermediadoras financeiras, via operaes de crditos, ou detentoras
de ativos financeiros. Esta a hiptese controversa de possibilidade de responsabilizao da instituio financeira na condio de poluidora indireta por fora
da operao de crdito. O risco de reputao, por sua vez, decorrente da presso da opinio pblica, investidores, organizaes no governamentais, para
adoo, pelas mesmas instituies, de poltica de financiamento e investimento
ambientalmente correta, sob pena de prejuzo sua reputao22.
A transcrio abaixo sintetiza as preocupaes e a discusso em torno da
responsabilidade civil das instituies financeiras em face das questes ambientais luz da legislao ambiental brasileira:
Por conta das crescentes preocupaes com as questes ambientais,
os bancos esto se transformando em fiscais indiretos do cumprimento
da lei e verdadeiros agentes de divulgao da legislao e das boas prticas de proteo ao meio ambiente, at porque, antes de concederem
financiamentos, especialmente aqueles destinados a investimentos, tm
exigido a apresentao dos respectivos comprovantes de regularidade de
atuao perante os rgos ambientais.
(...)
A legislao brasileira contempla a responsabilidade solidria de
todos aqueles que, de algum modo, participaram ou concorreram, direta ou indiretamente, para a prtica do dano ambiental. Contudo, a
anlise no simples, j que, se o financiador exigiu da empresa todos
os requisitos necessrios para conceder o crdito, inclusive aqueles de
ordem ambiental (licena prvia, licena de instalao e licena de funcionamento), alm da declarao dos rgos responsveis, atestando que
a empresa est em situao regular perante o ambiente, dificilmente ser
responsabilizado por eventual dano causado pela empresa financiada.
De acordo com Andreola (2008, p. 70), decorre do interesse do
prprio banco verificar a regularidade da atividade da empresa antes de
deferir qualquer assistncia creditcia. No entanto, no se pode exigir do
banco um controle tcnico acerca dos ndices de poluio ou sobre a regularidade das licenas expedidas pelos rgos tcnicos competentes. De
qualquer forma, os bancos devem ampliar significativamente a anlise das
atividades empresariais, sob a tica ambiental, e incluir em suas anlises
de risco de crdito o aspecto ambiental, isto , o risco ambiental. Dessa
22 BLANK, Dionis Mauri Penning e Brauner, Maria Claudia Crespo. A responsabilidade civil ambiental
das instituies bancrias ...cit., p. 267.

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forma, necessrio verificar as reais condies de funcionamento da empresa pretendente do crdito, com uma viso criativa e restritiva, especialmente nos casos de utilizao de produtos nocivos ao meio ambiente.
(...)
As atividades prprias das instituies financeiras apresentam pouco risco de causar dano ao meio ambiente. Mas, a legislao ambiental
considera como responsveis os causadores do dano, incluindo as instituies financeiras. A exposio maior dessas instituies diz respeito s
atividades das empresas com as quais mantm relaes negociais, acarretando a responsabilidade por via indireta.
Tosini (2006, p. 87) identifica seis formas de exposio das instituies ao risco ambiental, com impacto sobre o risco legal, a saber, a
responsabilidade das instituies financeiras como poluidoras indiretas
no financiamento de projetos de investimento ou responsabilidade solidria; a responsabilidade ambiental das instituies financeiras pblicas
em projetos de investimento; a responsabilidade das instituies financeiras em financiamentos de atividades ou projetos na rea de biotecnologia; a responsabilidade das instituies financeiras como proprietrias
de imveis, contaminados ou em desacordo com a legislao ambiental,
oferecidos em garantia de emprstimos; a responsabilidade das instituies financeiras como novas proprietrias de imveis tombados; e a responsabilidade das instituies financeiras em financiamento imobilirio
em reas contaminadas.
A recomendao expressa na Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (artigo 12 da Lei n. 6.938/81) deixa margem de opo s
instituies financiadoras na preveno ambiental quanto indicao
de obras e equipamentos que constem ou devam constar no projeto de
financiamento. Desse modo, a tarefa de controle pode ser feita tambm pelas instituies financeiras, mas tarefa primordial dos rgos
pblicos ambientais federais, estaduais e municipais. Segundo Machado (2007, p. 338-339), os financiadores, por previso legal, no podem
continuar na alocao de recursos financeiros caso o ente filiado no
cumpra o cronograma de implementao das obras e de instalao dos
equipamentos destinados melhoria da qualidade ambiental.
(...)
Segundo Machado (2005, p. 321), o dinheiro dos bancos deve financiar apenas projetos que estejam adequados s normas legais vigentes, inclusive aquelas protetoras do meio ambiente. O iderio est centrado no cumprimento integral das disposies e exigncias contidas na
legislao em vigor, de modo a evitar que o financiador possa ser responsabilizado por futuro dano ambiental causado pela empresa financiada.
Sugere-se que os financiadores foquem mais suas atitudes na preveno
ambiental ao analisar as propostas de financiamentos.

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Todavia, diante das dificuldades enfrentadas pelos bancos para a


sua execuo, entende-se que somente nas empresas que possuem a norma ISO 14000, exibida a partir do final do sculo XX como a resoluo
da incgnita ecolgica, poder-se-, efetivamente, exercer a funo de
controle preventivo da adequao dos projetos s normas ambientais23.

Destarte, no obstante a legislao brasileira d amparo responsabilidade


civil objetiva e solidria das instituies financeiras em decorrncia da concesso
do crdito atividade causadora de danos ambientais, a excluso ou atenuao
do nexo de causalidade deve ser objeto de discusso em face de cada caso concreto, considerando-se, entre outras hipteses, o cumprimento do dever de diligncia imposto s entidades de crdito oficiais pelo art. 12 da Lei n. 6.938/81,
que aperfeioa a disciplina embrionria do art. 12 da Lei n. 6.803/80.
Embora ambas as disposies legais se refiram atuao preventiva das
instituies de crdito oficiais e s operaes de financiamento e incentivos governamentais, salutar, pelas razes apontadas, interpret-las ampliativamente
para alcanarem tambm as instituies privadas, como o fazem Paulo Affonso
Leme Machado24 e Annelise Steigleder25, destacando, esta ltima, o descumprimento do dever legal e suas consequncias.
Vale mencionar, a propsito, o seguinte precedente jurisprudencial:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRETENDIDA INDENIZAO POR DANOS
AMBIENTAIS EM PROPRIEDADE PRIVADA NA AO PRINCIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DO DNPM, IBAMA, ESTADO DE MINAS GERAIS (COPAM), FEAM, IGAM E BNDES. O
ESTADO RESPONDE CIVILMENTE POR ATO OMISSIVO DO
QUAL RESULTE LESO AMBIENTAL EM PROPRIEDADE DE
TERCEIRO.
.....
6. Quanto ao BNDES, o simples fato de ser ele a instituio financeira incumbida de financiar a atividade mineradora da CMM, em
princpio, por si s, no o legitima para figurar no plo passivo da demanda. Todavia, se vier a ficar comprovado, no curso da ao ordinria,
que a referida empresa pblica, mesmo ciente da ocorrncia dos danos
ambientais que se mostram srios e graves e que refletem significativa
degradao do meio ambiente, ou ciente do incio da ocorrncia de23 BLANK, Dionis M. P. e Brauner, Maria C.C. A responsabilidade civil ambiental das instituies bancrias...cit., p. 268 a 272
24 Direito Ambiental Brasileiro...cit, p. 363
25 Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso...cit. p. 110

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les, houver liberado parcelas intermedirias ou finais dos recursos para


o projeto de explorao minerria da dita empresa, a sim, caber-lhe-
responder solidariamente com as demais entidades-rs pelos danos ocasionados no imvel de que se trata, por fora da norma inscrita no art.
225, caput, 1, e respectivos incisos, notadamente os incisos IV, V e
VII, da Lei Maior.
7. Agravo de instrumento provido (AG 2002.01.00.036329-1/
MG, Rel. Ds. Fed. Fagundes de Deus, j.15.12.2003).

6.2 Riscos da utilizao indiscriminada da solidariedade passiva e da indevida atuao


substitutiva da Administrao Ambiental no licenciamento e na fiscalizao ambientais.
As preocupaes das instituies financeiras com os riscos da utilizao indiscriminada da solidariedade passiva, e com os riscos da indevida atuao substitutiva da Administrao Ambiental nas atividades estatais que lhes so prprias so
a tnica de importante e cuidadosa pesquisa elaborada por Bianca Chilinque
Zambo da Silva26, que pondera:
Lenders now face the prospect of lawsuits by both the Public Ministry and non-governmental organizations (NGOs) that seek remediation of, or compensation for, environmental damages resulting from
their borrowers activities.
The emerging Brazilian doctrine of environmental lender liability
does not on its face fully reveal the dynamic behind it. Brazils Ministry
of the Environment appears to endorse the belief that regulating the
terms of financing is a replacement for the instruments of environmental command-and-control policies. If not properly managed, this belief
risks to establish lender liability as a weak substitute for a system of environmental impact assessment and environmental permitting conducted
by the public administration.
The approach in the United States to environmental lender liability commenced in a similarly scary way for lenders, but matured into
a measured tool to incentivize proper lender behavior. The foundation
and development of this extended liability for lenders in the United
States sheds important light on transactions and enforcement actions
that are to come in Brazil, especially for financial institutions that have
aggressive internal policies of environmental assessment and due diligence investigation.
The best practices lending procedures of export credit agencies
(ECAs) and multilateral development banks (MDBs), whose procedu26 Brazils Launch of Lender Environmental Liability as o Tool to Manage Environmental Impacts, 18
INTL & COMP. L. REV., Issue I, 51-105 (Fall 2010).

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res have been extended to commercial banks through their widespread


adoption of the Equator Principles, exacerbate the likelihood of such
a lenders liability under Brazilian law. This is a perverse result because
these lending practices, if fully and diligently applied, are highly effective instruments to support lendersrisk management and to mitigate the
likelihood of environmental damaging activities.

Crticas so feitas tambm a disposies inseridas no denominado Protocolo Verde27:


Underneath the obscure terms of the Green Protocol, governmentowned banks are supposed to be the beams of the balance when pondering the constitutional values of environmental protection and economic
growth, which contradicts the National Policy Act when stating that the
Environmental National Council (CONAMA) will determine the cases
where a beneficiary should lose or have suspended its participation in credit lines from official funding entities, such as government-owned banks.
Moreover, Brazilian law only conditions official funding on the presentation of environmental permits and further compliance regulations.
(...)
Notwithstanding the revised and more realistic terms committed
by the Brazilian Federation of Banks, they also bring alarming provisions for stakeholders willing to invest capital in Brazil. For instance,
this second Green Protocol indicates that its signatories should apply
social and environmental performance standards according to the economic sector when assessing projects with medium and high impacts.
It is a clear command-and-control provision being transferred to banks
management, since this provision appears in parallel to the governmental permitting system, which is the most appropriate opportunity to
regulate private activities. In that regard, the National Environmental
Policy Act specifies that CONAMA will establish performance standards that enable the rational use of environmental resources. This statute
also allows states and municipalities to determine their own rules since
they supplement and complete the federal regulation. As a result, only
proposed actions which meet these criteria could be granted an environmental permit which would bind banks activities. Hence, the Green
Protocol tends to establish an unbearable and conflicting situation of
lenders having to substitute themselves for the public administration
also in the development of environmental parameters.

27 Disponvel em: http://www.febraban.org.br/protocoloverde/Matriz_Indicadores_Febraban_161210_alteraesaceitas.pdf. Acesso em: 12 mai. 2012

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

6.3 O protagonismo, a proatividade e a contribuio das instituies financeiras na


disseminao em cadeia da responsabilidade socioambiental corporativa. A incorporao da
varivel socioambiental na anlise e concesso do crdito. Os Princpios do Equador28 e
documentos similares. Apresentao do case Ita Unibanco.
As instituies financeiras, como principais agentes financiadoras do processo
produtivo, devem se conscientizar da relevncia de sua participao na promoo, em cadeia, da sustentabilidade econmica, ambiental e social nas esferas
internacional e nacional.
A participao e contribuio decisiva das instituies e agentes financiadores nesse processo se d atravs da implementao da responsabilidade socioambiental em suas operaes de crdito, traduzida na incorporao da varivel
socioambiental na anlise e concesso de financiamentos a projetos de empreendimentos, e de emprstimos a atividades de categorizaes diversas, sendo
dispensado tratamento diferenciado conforme o respectivo grau de impactos e
de riscos socioambientais (riscos alto, mdio e baixo).
Na definio e na delimitao da responsabilidade das instituies financeiras devem ser considerados os seguintes fatores integrados:
a) as instituies financeiras devem possuir governana e diligncia adequadas para a concesso de crdito e financiamento de projetos;
b) os rgos ambientais devem ter sua estrutura fortalecida e deve ser definida claramente a competncia de cada rgo ambiental para licenciar
e fiscalizar os projetos, de forma tcnica e clere;
c) deve ser implementado um repositrio comum de informaes ambientais que propicie: i) a integrao dos rgos pertencentes ao Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA; e ii) o acesso, por qualquer interessado, a referidas informaes de forma rpida, satisfatria e
eletrnica (Consuelo Yoshida e Banco Ita Unibanco)29.
apresentada como case bem representativo a experincia pioneira e de
vanguarda do grupo Ita Unibanco na implementao de Poltica de Risco
Socioambiental para a concesso de crdito, cujo procedimento assim sintetizado30:
28 Verso em portugus disponvel em
http://www.equator-principles.com/resources/equator_principles_portuguese.pdf. Acesso em: 12 mai.2012
29 Cf. Recomendaes Normativas para a Rio + 20 (Fundao Getlio Vargas - Direito Rio), p.14. Disponvel em http://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/peticao-recomendacoes-riomais20-fgvdireitorio.pdf. Acesso em: 12 mai.2012
30 Ver mais amplamente, Relatrio Anual de Sustentabilidade 2011 Ita. Disponvel em
http://www.itauunibanco.com.br/relatoriodesustentabilidade/. Acesso em 12 mai.2012.

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O Ita Unibanco incorporou a varivel socioambiental nas suas prticas


dirias, principalmente nos aspectos relacionados concesso de crdito. Alm
de observar as leis e os compromissos voluntrios assumidos, o Ita Unibanco
possui Poltica de Risco Socioambiental, que define as diretrizes internas para
o mapeamento dos riscos socioambientais dos projetos a serem financiados.
Nesse contexto, o Ita Unibanco conta com uma equipe multidisciplinar especializada, que (i) avalia a conformidade socioambiental do projeto e do potencial financiado pessoa jurdica, (ii) emite parecer, o qual considerado na
aprovao do crdito, e (iii), conforme o caso, monitora referidos projetos e
clientes. Para verificar a regularidade socioambiental, essa equipe: (i) verifica se
h indcios de que o potencial financiado desenvolve atividades relacionadas a
trabalho escravo, trabalho infantil e prostituio. Nessas hipteses, vedada a
concesso de crdito; (ii) verifica se o potencial financiado desenvolve atividade
em setores de significativo impacto socioambiental, tais como: (i) extrao e
produo de madeira, lenha e carvo vegetal provenientes de florestas nativas;
(ii) extrao e industrializao de asbesto e amianto; (iii) pesqueiro; ou (iv)
produo ou comrcio de armas de fogo, munies e explosivos. Nessas hipteses, o Ita Unibanco faz diligncias especficas, de acordo com a atividade
desenvolvida: (i) pesquisa a gesto socioambiental do potencial financiado e a
existncia de eventuais processos judiciais ou administrativos ou notcias desabonadoras contra ele; (ii)solicita documentos socioambientais relacionados ao
potencial financiado e ao projeto, dentre eles, o licenciamento ambiental; (iii)
efetua visitas tcnicas, conforme o caso; e (iv)solicita anlise tcnica do projeto,
quando necessrio. Aps a aprovao do financiamento, so includas no contrato clusulas socioambientais que permitem ao Ita Unibanco suspender a
liberao imediata dos recursos e vencer antecipadamente a operao, em caso
de descumprimento de legislao e regulamentao socioambiental pelo financiado. H, ainda, previses contratuais especficas para, dentre outros, os casos
de pesquisa com organismos geneticamente modificados (OGM), cumprimento das normas relacionadas reserva legal, rea de preservao permanente e
terras declaradas de ocupao indgena. Ainda, existindo garantia imobiliria, o
Ita Unibanco verifica a possibilidade de existncia de passivos ambientais no
imvel objeto da garantia, por meio de anlise realizada por tcnico especializado (Ita Unibanco)31.
Como reflexo final sobre a importncia da contribuio das instituies
financeiras na gesto socioambiental integrada, compartilhada e participativa,
tem-se as seguintes consideraes:
31 Cf. Recomendaes Normativas para a Rio + 20 (Fundao Getlio Vargas Direito Rio)...cit., p. 14.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

As instituies financeiras podem colaborar para a preservao da qualidade de vida e do meio ambiente ao incluir, no processo de anlise e concesso
de crdito, quesitos socioambientais. Agindo dessa maneira, alm de contribuir
com a sociedade e o meio ambiente, elas se protegem dos eventuais riscos que
essas questes envolvem. Os Princpios do Equador, por meio de suas diretrizes
sociais e ambientais reconhecidas mundialmente, tornam-se um instrumento
valioso para a sociedade e as instituies financeiras32.

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Acesso: 12 mai.2012

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o Tool to Manage Environmental Impacts, 18 INTL & COMP. L. REV., Issue
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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Documentos:
Termo de Ajustamento de Conduta TAC n 01/2009 (http://www.
prpa.mpf.gov.br/noticias/mpf-e-ibama-processam-empresas-que-lucram-comos-bois-da-devastacao/)
Relatrio Anual de Sustentabilidade 2011 Ita
http://www.itauunibanco.com.br/relatoriodesustentabilidade/
Princpios do Equador Verso em portugus disponvel em:
http://www.equator-principles.com/resources/equator_principles_portuguese.pdf.
Protocolo Verde (FEBRABAN)
http://www.febraban.org.br/protocoloverde/Matriz_Indicadores_Febraban_161210_alteraesaceitas.pdf
Recomendaes Normativas para a Rio + 20 (Fundao Getlio Vargas
Direito Rio). http://direitorio.fgv.br/sites/direitorio.fgv.br/files/peticao-recomendacoes-riomais20-fgvdireitorio.pdf

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4) DIREITO PENAL
A SUPERPOPULAO PRISIONAL COMO OBSTCULO AO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
MAIRA ROCHA MACHADO1

Resumo
O objetivo deste texto explicitar alguns dos mecanismos de excluso social
que operam no direito penal contemporneo. Focaliza-se tanto a excluso social
do individuo condenado pelo sistema de justia criminal como o isolamento
dos estabelecimentos prisionais nas cidades que os abrigam. Para conduzir essa
discusso, o texto parte de uma breve explicitao da centralidade da instituio prisional tanto em nossa legislao quanto em nossa cultura jurdica. Em
seguida, apresenta os resultados preliminares de uma pesquisa em curso sobre o
problema prisional em aes civis pblicas julgadas pelo Tribunal de Justia do
Estado de So Paulo em 2011.

Abstract
This paper discusses large-scale imprisonment as social exclusion mechanisms
operating in contemporary criminal law. It focuses on offenders and prison
institutions in their relation with cities, towns and surroundings. The paper departs from the central role played by imprisonment in Brazilian legislation and
our legal culture. It also presents preliminary results of an empirical research
on public civil actions regarding prison overcrowding in the State of Sao Paulo.
A ideia de desenvolvimento sustentvel convida a centrarmos o olhar em nosso
entorno no ambiente em que vivemos e a privilegiarmos os projetos e
1

Professora em tempo integral e dedicao exclusiva da Direito GV. A elaborao deste texto no teria
sido possvel sem o apoio dos pesquisadores do Ncleo de Estudos sobre o Crime e a Pena da Direito
GV, Naiara Vilardi e Brenda Rolemberg e, muito especialmente, Luisa Ferreira; bem como da professora
Marta Machado, interlocutora privilegiada de mais essa jornada. Agradeo tambm a leitura e os comentrios crticos da pesquisadora Carolina Cutrupi Ferreira com quem tenho aprendido muito sobre estes
e outros temas. Gostaria de registrar, por fim, um agradecimento muito especial aos membros do GT
sobre alternativas penais (CGPMA-MJ) que, cada um sua maneira, tm enriquecido e inspirado minha
vida de pesquisadora. Crticas e comentrios so muito bem-vindos: maira.machado@fgv.br

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aes que satisfaam as necessidades do presente sem comprometer as geraes


futuras. Tomada de maneira muito restrita, essa formulao permite marcar a
ausncia de contradio entre crescimento econmico e proteo ambiental.
Vista mais amplamente, a ideia de desenvolvimento sustentvel permite colocarmos no centro de nossas preocupaes a vida humana, como diz Haq, no
apenas no futuro, mas tambm e sobretudo, no presente2.
H dois componentes do debate sobre o desenvolvimento sustentvel que
so centrais reflexo sobre o papel desempenhado pelo direito e, muito particularmente, pelo direito penal nas sociedades contemporneas. O primeiro deles a ateno radical que esse conceito presta s implicaes muito concretas de
nossos projetos e aes. Pensar o direito penal em termos de desenvolvimento
sustentvel ento colocar em primeiro plano os efeitos de sua atuao para as
pessoas, as formas de integrao social, os espaos pblicos e a organizao das
cidades. O segundo componente-chave desse conceito diz respeito concepo
de sujeito: inerente ao debate sobre desenvolvimento sustentvel a exigncia
de articularmos o todo social. Nesse registro, s h lugar para o ns3. A concepo mais difundida de direito e justia criminal, ao contrrio, fortemente
marcada pela oposio entre honestos e criminosos, entre todo e parte.
a partir dessas duas grandes contribuies da ideia de desenvolvimento
sustentvel como conceito e programa de ao que este texto se prope a
explorar livremente alguns aspectos do direito penal contemporneo. Ao observ-lo a partir dessa perspectiva, vrios aspectos do funcionamento desse sistema
poderiam chamar nossa ateno, como as limitaes dessa esfera do direito para
lidar com comportamentos problemticos envolvendo pessoas jurdicas e movimentao de vultosas quantias de dinheiro; as diferenas abismais que a atuao eficiente da defesa pode ocasionar ao tempo de tramitao dos processos
e ocorrncia do trnsito em julgado, entre vrios outros temas. A opo por
focalizar, neste texto, alguns dos efeitos da centralidade da instituio prisional
2

Foco no presente e na vida humana o que este texto ir reter do esforo do economista Mahbud ul Haq
de oferecer um marco operacional para a definio de desenvolvimento sustentvel proposta pela Comisso Brundtland - qual se alude na primeira frase do pargrafo. Haq, Mahbud. Reflections on Human
Development. New York: Oxford University Press, 1995, p. 77-78.
Esses dois componentes aparecem claramente, mas de diferentes formas, nos trabalhos percorridos para
a elaborao deste texto. Alm de Haq, que acabamos de citar, ver tambm Sen, Amartya. The Idea of
Justice. Massachusetts: The Belknap Press of Harvard University Press, 2009 (especialmente p. 248-252);
Sachs, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentvel, sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2004 (as
duas vertentes do processo de desenvolvimento, na p. 117 so particularmente interessantes para os
propsitos deste texto, ainda que o termo homogeneizao no nos parea adequado para explicitar as
distncias sociais abismais que separam as diferentes camadas da populao); e, enfim, Kates, Robert;
Parris, Thomas; Leiserowitz, Anthony. Whats sustainable development? Goals, indicators, values and
practices. Environment: Science and Policy for Sustainable Development, Volume 47, no 3, p. 821.

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no sistema de justia criminal contemporneo est ligada ambiguidade que a


caracteriza: de um lado, a expanso da populao prisional nas ltimas dcadas
e portanto da presena de estabelecimentos de grande porte em inmeros
Municpios que no abrigavam mais que uma cadeia pblica e, de outro, o
espao residual que a temtica ocupa no debate pblico.
No ser possvel tratar de todos os aspectos dessa problemtica e dos mecanismos de invisibilizao que operam nesse campo. Nos limites deste texto,
o objetivo percorrer brevemente alguns aspectos-chave de nossa legislao,
jurisprudncia e poltica governamental que tm favorecido e fortalecido a centralidade da instituio prisional em nosso sistema. O texto parte do diagnstico que o direito penal, sempre que excessivamente organizado em funo da
instituio prisional, cria mais problemas sociais do que soluciona. O diagnstico
do carter altamente problemtico da instituio prisional antigo, mas tem
sido insuficiente para alavancar uma transformao profunda dos sistemas de
justia criminal no s no Brasil, mas em um grande nmero de pases. Apesar
do acmulo de crticas provenientes das mais diversas reas do saber, o recurso
pena de priso tem crescido exponencialmente. O caso do Brasil e, muito
particularmente do Estado de So Paulo, revelam estarmos, h muitas dcadas,
tentando suprir sem sucesso o enorme dficit de vagas e a elevada precarizao
de nossas instituies prisionais.
O percurso proposto aqui partir de uma breve explicitao das condies
de base para esse estado de coisas: a centralidade da instituio prisional tanto
em nossa legislao quanto em nossa cultura jurdica (1.). No intuito de ampliar nosso conhecimento sobre as implicaes da superpopulao carcerria
para a qualidade de vida dos cidados(s) que habitam tanto as instituies
prisionais quanto as cidades que as abrigam, este texto apresenta os resultados
preliminares de uma pesquisa sobre as aes civis pblicas julgadas pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo em 2011 (2.). Essas duas sees buscaro
articular dados qualitativos com as ainda muito limitadas informaes quantitativas disponveis sobre o sistema prisional paulista4. A partir desse material
emprico, o texto buscar explicitar alguns dos mecanismos de excluso social
que operam no direito penal contemporneo. Para terminar, a ltima seo
busca e esboa algumas possibilidades de superao desse quadro por interm4

Os dados disponveis no site da Secretaria de Administrao Penitenciria do Estado de So Paulo so extremamente limitados, alm de fragmentados por instituio prisional. Este texto utiliza as informaes
disponibilizadas pelo Infopen - uma base de dados gerenciada pelo Ministrio da Justia, mas alimentada por cada um dos Estados. O relatrio utilizado neste texto encontra-se disponvel em: http://portal.
mj.gov.br/data/Pages/MJD574E9CEITEMIDC37B2AE94C6840068B1624D28407509CPTBRIE.
htm (ltimo acesso 05 de maio de 2012).

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dio da valorizao de uma concepo de desenvolvimento sustentvel na qual a


parte sempre e necessariamente integrante do todo social (3.).

1. Priso, priso e mais priso


O criminlogo Alvaro Pires, em pesquisa recente sobre a violncia legal, utiliza a expresso pena radical para se referir a um conjunto de penas que so
radicalmente indiferentes incluso social (ou vida social) dos indivduos
condenados. Este conceito capaz de descrever dois grandes cenrios: a morte
biolgica (com ou sem suplcios) e a morte social denominada pelo historiador italiano Italo Mereu morte a fogo lento que inclui a pena perptua e as
longas penas de priso5. Mas quo longas precisam ser as penas para integrarem
o conceito de pena radical? Aps repertoriar experincias de reforma legislativa
que propuseram patamares de 8, 7 e at 5 anos como limite mximo de encarceramento, Alvaro Pires adota em seu texto um critrio que considerou conservador: 10 anos de priso. Tem-se, portanto, que as penas de 10 anos ou mais
de privao de liberdade equiparam-se s penas perptuas e pena de morte no
que diz respeito radicalidade da indiferena em relao ao destino e aos direitos ( vida social) do condenado. No poderemos avanar na explicitao
desse quadro terico, mas para os propsitos desse texto bastaria indicar que
uma das distines de base da teoria das penas radicais que justamente a permite oferecer um fundamento filosfico excluso social radical do condenado (p. 12) a forma como a teoria utiliza a distino entre o todo e a parte.
Como nos mostra Alvaro Pires, esta teoria permite observar o todo sem que
a parte faa falta e, ao mesmo tempo, observar a parte como negligencivel.
Nesse contexto, noo de bem comum atribui-se um sentido inesperado, pois
deixa de se referir ao bem de todos para se tornar o bem do resto da sociedade
contra o condenado6.
A pesquisa de Alvaro Pires mostra que a teoria das penas radicais de So
Toms de Aquino permanece presente, desde o sculo XIII, nas prticas polticas e jurdicas ocidentais. E, de certa forma, tem impedido at os nossos dias
a reconstruo da poltica legislativa e da prtica jurisprudencial do sistema de
justia criminal7. Nos limites deste texto, buscar-se- simplesmente apresentar
5

6
7

Pires, Alvaro. Les peines radicales: construction et invisibilisation dun paradoxe (no prelo). Texto
de introduo ao livro: Mereu, Italo. La mort comme peine. Essai sur la violence lgale. Bruxelles: Larcier,
2012.
Para uma ampla demonstrao da forma como essas ideias se formam em So Toms de Aquino e so
trabalhadas por Italo Mereu, ver Alvaro Pires. Les peines radicales... (Op. cit), p. 14-17.
Alvaro Pires. Les peines radicales... (Op. cit), p. 34.

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alguns aspectos dessa indiferena radical vida social dos condenados em nossas
prticas polticas e jurdicas.
A privao de liberdade, em suas diferentes modalidades, tem sido a sano
de referncia do nosso sistema de penas desde nossa primeira codificao. Isso
significa que o tempo em priso constitui, em nossa legislao, o mecanismo primordial de resposta estatal a uma imensa variedade de conflitos e problemas sociais. E para certos crimes esse tempo longo, muito longo. Inmeras reformas
legislativas nas ltimas dcadas dedicaram-se a elevar os patamares mnimos e
mximos estabelecidos em lei8. Ademais, dados do Infopen sobre a populao
prisional paulista em dezembro de 2011 mostram que o tempo total de pena
superior a 8 anos para mais de 65% das pessoas que esto presas9.
Alm disso, a legislao penal em vigor prev a pena de priso para a esmagadora maioria dos crimes previstos mesmo se, em alguns casos, o juiz possa,
no momento da aplicao, substitu-la por outros tipos de sano. Prevista para
todos os crimes, mas efetivamente aplicada para bem poucos. Como mostram
os mesmos dados, mais da metade das 180 mil pessoas presas cumprem pena
por crimes contra o patrimnio quase 113 mil. Somadas s mais de 50 mil
presas por trfico de drogas, tem-se pouco mais de 16 mil pessoas distribudas
em todos os demais crimes previstos em nossa legislao.
No h como compreender esse cenrio sem mencionar rapidamente algumas caractersticas de nosso sistema de penas e, muito especialmente, a forma
como blindamos certos crimes das possibilidades de gesto por intermdio
de mecanismos diferentes da sano prisional. A partir de meados da dcada de
noventa do sculo XX, ocorreram algumas mudanas importantes no direito
penal brasileiro. Abriu-se na legislao um primeiro espao para utilizao de
formas alternativas de resoluo de conflitos (como a conciliao e transao),
bem como aplicao de penas no prisionais de modo autnomo (e no conjugado pena de priso)10. O histrico de implementao dessas leis evidencia
que, uma vez aprovadas pelo legislativo, ainda levaram um bom tempo para
serem tambm incorporadas atuao do judicirio e do executivo11. De todo
modo, em ambos os casos, o recurso privao de liberdade no estava afastado
8

Sobre os aumentos das penas no Cdigo Penal brasileiro em vigor, ver Ferreira, Carolina e Machado,
Maira. Excluso social como prestao do sistema de justia: um retrato da produo legislativa atenta
ao problema carcerrio no Brasil em Pensar o Brasil: problemas nacionais luz do direito. J. R. Rodriguez
(org.). So Paulo: Saraiva, 2012, p. 86-87.
9 Os dados do Infopen esto organizados em faixas (4 a 8, 8 a 15, 15 a 20 e etc.).
10 A referncia aqui criao dos Juizados Especiais Criminais (Lei 9099/95), mas sobretudo Lei n
9.714/98 que alterou o Cdigo Penal para ampliar o alcance das penas no prisionais.
11 Para um completo balano desse processo, ver Barreto, Fabiana. 10 anos da poltica nacional de penas e
medidas alternativas. Braslia: Ministrio da Justia, 2010.

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por completo. No tocante aos crimes de competncia dos juizados especiais


criminais, foi necessrio alterao do Cdigo de Processo Penal, em 2011, para
afastar a possibilidade de decretao de priso preventiva nos crimes de competncia dos juizados especiais criminais12. Ademais, tanto nos casos de transao penal e suspenso condicional do processo, como no caso de aplicao de
sanes no prisionais, o no cumprimento das condies previstas capaz de
gerar, de imediato, o retorno s modalidades tradicionais de atuao penal, com
o processo penal comum e a pena de priso.
Alm disso, o alcance dessas mudanas em relao aos crimes que recebem
ateno privilegiada pelo sistema de justia criminal foi to tmido que sequer
tocou o crescimento exponencial da populao carcerria que ocorreu no mesmo perodo. De acordo com nossa legislao, as sanes no prisionais como
a prestao de servios comunidade e as penas restritivas de direitos podem
ser aplicadas somente aos crimes cometidos sem violncia ou grave ameaa e
que tenham sido sentenciados a menos de quatro anos de priso. Com essa
formulao, a prpria lei exclui de imediato, independentemente das caractersticas do caso concreto que o juiz tem diante dos olhos, todos os crimes cuja
pena mnima superior a 4 anos como o trfico bem como o crime de
roubo, mesmo em sua forma simples.
Essas mudanas tampouco deram o tom das demais alteraes legislativas
propostas nas ltimas duas dcadas. A categoria dos crimes hediondos, criada
pela Constituio Federal de 1988 e regulamentada em vrias leis editadas a
partir de 1990, modificaram patamares de penas e, sobretudo, condies para
a progresso entre os regimes prisionais contribuindo de modo decisivo para a
expanso da populao prisional no pas13.
A forte limitao das informaes produzidas e disponibilizadas sobre a
atuao do sistema de justia criminal no permite que avancemos muito mais
na anlise do impacto dessas reformas legislativas no crescimento exponencial
da populao carcerria. Como o Brasil no produz dados sobre o tempo de
permanncia no interior do sistema prisional, no conseguimos mensurar e
diferenciar a contribuio das leis que favorecem a entrada no sistema prisional como as penas mnimas superiores ao patamar que a lei admite s penas
12 Trata-se da lei de medidas cautelares (12.403/11) que modifica o CPP para autorizar a priso preventiva
nos crimes dolosos com pena mxima superior a 4 anos.
13 Para a compreenso desse quadro a partir de pesquisas conduzidas sobre o processo legislativo em matria penal, ver Ferreira, Carolina. Legislar sobre a excluso social: um estudo sobre a atividade legislativa
sobre cumprimento da pena privativa de liberdade de 1984 a 2011. Dissertao de mestrado em Direito
e Desenvolvimento (Direito GV, 2012); Campos, Marcelo. Crime e Congresso Nacional: Uma anlise
da poltica criminal aprovada de 1986 a 2006. So Paulo: IBCcrim, 2010 e Paiva, Luiz Guilherme. A
Fbrica de Penas: racionalidade legislativa e a lei dos crimes hediondos. Rio de Janeiro: Revan, 2009.

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no prisionais e das leis que dificultam a sada do sistema prisional por


intermdio das regras referentes progresso de regime. Aqui, mais uma vez, a
parcela de contribuio da legislao para o problema precisa ser colocada em
perspectiva, uma vez que, diante do caso concreto, o julgador est invariavelmente diante de algumas possibilidades decisrias e no uma nica todas
elas amparadas pela legislao vigente.
Como compreender a centralidade e o constante fortalecimento da pena
de priso em nossa sociedade? Pesquisas empricas sobre o processo legislativo
em matria penal apontam que esse direcionamento priso, priso e mais
priso no varia de acordo com a posio poltico-partidria do deputado que apresentou o projeto14. Tampouco tem variado em longos perodos de
tempo. Esses dois fatores favorecem uma interpretao segundo a qual os obstculos transformao dessa ordem de coisas esto mais relacionados s ideias
e teorias que desenvolvemos para legitimar a pena como sofrimento do que
dinmica econmica ou ao avano de setores conservadores da sociedade. De
acordo com essa leitura, os obstculos transformao de um direito penal
excessivamente ancorado na instituio prisional decorrem da cristalizao das
teorias (modernas) da pena retribuio e dissuaso formuladas no sculo
XVIII: preciso punir para retribuir o mal causado e para dissuadir os demais
de cometerem o mesmo crime15. A essas duas teorias juntou-se, quase um sculo mais tarde, a teoria da reabilitao prisional que buscou enfatizar a reforma
moral e o tratamento dos presos como finalidade precpua das penas16. Entre
as principais implicaes da ampla difuso da ideias de reabilitao dentro do
crcere esto as crticas s penas de curta durao. Afinal, de acordo com a
perspectiva terica privilegiada naquele momento, para reabilitar era preciso
tempo, em alguns casos, muito tempo fora do convvio social.
A permanncia dessas trs formas de justificar a aplicao das penas em
geral, e da privao de liberdade em particular, pode ser percebida muito facilmente na sociedade contempornea e nos mais diversos fruns. Podem aparecer de maneira conjugada, em pares ou isoladamente, escolha de quem as
mobiliza para justificar a atuao do sistema de justia criminal. Para os tipos
de crimes que j integram a clientela privilegiada do sistema de justia criminal
14 Machado, Maira et alli (2010). Atividade legislativa e obstculos inovao em matria penal no Brasil.
Braslia, Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia do Brasil, Vol. 32, 2010.
15 A referncia aqui so os trabalhos de Alvaro Pires, especialmente: Histoire des Savoirs sur le crime e la
peine. Vol. I, II e III. Bruxelles: Larcier, 2008.
16 Para um panorama geral da teoria, ver Machado, Maira; Pires, lvaro; Ferreira, Carolina; Schaffa, Pedro.
A complexidade do problema e a simplicidade da soluo: a questo das penas mnimas. Braslia, Secretaria
de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia do Brasil, Vol. 17, 2009.

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brasileiro como o roubo e o trfico de drogas no so incomuns as demandas por elevao das penas ou pela ampliao do tempo de permanncia no
interior das instituies prisionais. Para os crimes que no integram a clientela
privilegiada, no so poucos os esforos voltados a fazer com que passem a ser
incorporados pelo sistema tambm. No Brasil, especialmente os crimes de corrupo e colarinho branco so objeto de demandas pelo fim da impunidade
nas quais o termo impunidade utilizado para significar ausncia de aplicao
da pena de priso por longos perodos17. Nessa simplificao chocante do sistema de justia criminal quilo que fazia quando surgiu privar de liberdade
pessoas fsicas que violaram a lei penal como forma de retribuir o mal pelo mal,
dissuadir os demais cidados(s) a cometerem o mesmo crime ou reabilit-las
para que retornem ao convvio social todas as demais sanes, formas de
resoluo de conflitos e de responsabilizao ficam imediatamente excludas.
Concluirei essa seo com uma ilustrao sobre a fora e o alcance dessas
ideias na atualidade. O exemplo escolhido ajuda a explicitar que as amarras
pena de priso esto longe de ser uma caracterstica do sistema de justia
brasileiro mesmo nas formas to extremas que mencionamos aqui. Revela
tambm o quanto as teorias da pena so mobilizadas de modo a tornar desnecessria qualquer explicitao sobre os efeitos concretos da interveno penal
sobre determinados problemas.
Entre inmeros outros documentos que poderiam cumprir esse papel, selecionamos um estudo publicado em 2012 pelo Banco Mundial denominado
Justia para florestas: melhorando os esforos da justia criminal para combater a extrao ilegal de madeira18. O estudo inicia com uma breve descrio dos problemas decorrentes da extrao ilegal que assolam as florestas que
ainda restam em nosso planeta. Reconhecendo a importncia e a inocuidade
dos esforos preventivos, clama por novas ideias e estratgias que contribuam
a preservar o que resta de nossas florestas. A sugesto do estudo investir em
uma abordagem mais focada e punitiva (p. vii). Para caracterizar os insucessos das experincias de alguns pases, o estudo cita casos de absolvio e de
condenaes a penas de um e dois anos de priso. E conclui que, em face dessas
penas leves e da baixa probabilidade de persecuo, o sistema de justia criminal falha em fornecer qualquer efeito dissuasrio real aos crimes ambientais
(p. 1). Ainda de acordo com o estudo, a nica ferramenta disponvel capaz de
17 Sobre o uso do termo impunidade no processo legislativo brasileiro e sua condio de envelope vazio
ver Machado, Maira et alli. Atividade legislativa... (op. cit.).
18 Goncalves, Marylene; Panjer, Melissa; Greenber, Theodore; Magrath, William. Justice for Forests: improving criminal justice efforts to combat illegal logging. World Bank Series, 2012. Agradeo ao meu
colega Rui Santos por haver chamado minha ateno para esse relatrio.

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dissuadir esses crimes a genuna ameaa de persecuo e punio significativa


(p. 3). O conceito de punio tambm dos mais restritivos: tempo de cadeia,
o que indica textualmente o estudo. E para explicitar as razes pelas quais essa
punio seria necessria, o relatrio evoca as teorias da pena indicadas acima:
penas significativas e tempo de priso so necessrios no apenas para punir o
infrator, como tambm para dissuadir os potenciais futuros infratores (p. 08).
Tratando-se de um tipo de atividade que pode gerar ganhos financeiros considerveis, o estudo dedica um longo trecho ao regime internacional anti-lavagem de dinheiro. Ao listar os benefcios da aplicao desse conjunto de regras
aos grandes casos de extrao ilegal, o estudo indica, em primeiro lugar, que a
lavagem de dinheiro, como crime autnomo, traz consigo a possibilidade de
aplicao de um tempo adicional de priso (p. 20). Apenas em seguida aparecem os benefcios de acesso aos arquivos e s informaes financeiras produzidas por diferentes agncias e, consequentemente, de ampliao das chances de
rastreamento e confisco dos proveitos obtidos com a extrao ilegal de madeira.
H vrias omisses no relatrio que merecem ser discutidas. Entre elas
esto os enormes obstculos que a dogmtica penal e o funcionamento das
instituies do sistema de justia colocam persecuo de crimes que envolvem
pessoas jurdicas mesmo quando a responsabilidade penal das empresas
autorizada por lei, como ocorre no caso dos crimes ambientais no Brasil19. Mas,
ao lado disso, no que interessa diretamente a este texto, importa registrar dois
pontos: de um lado, a equiparao entre agir firmemente para afrontar um
problema grave e enviar uma ou mais pessoas para a priso e, de outro, o
completo descaso explicitao das consequncias e efeitos do programa de
ao punitivista proposto pelo estudo. Tudo se passa como se as formulaes
centenrias das teorias modernas da pena j dissessem tudo o que precisamos
saber para apoiar a interveno do sistema de justia criminal por intermdio da
pena de priso. Nada mais precisa ser explicitado, demonstrado ou pesquisado.
Apenas para que fique muito claro o argumento desenvolvido aqui: mesmo
que os condenados pena de priso por extrao ilegal de madeira sejam em to
pequeno nmero que no haja qualquer impacto na populao prisional, este
modo de justificar a atuao das instituies jurdicas termina por reforar, no
plano das ideias, a possibilidade de definir polticas pblicas para gerir problemas muito srios de modo totalmente descolado de suas implicaes concretas.
Uma forma de proceder em clara oposio perspectiva enfatizada pelos entusiastas do desenvolvimento sustentvel para os quais, como indiquei no incio
19 Machado, Marta (coord.). Responsabilidade Penal das Pessoas Jurdicas. Braslia, Secretaria de Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia do Brasil, Vol. 18, 2009.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

do texto, indispensvel considerar os efeitos, imediatos e futuros, de nossos


projetos e aes.

2. A superpopulao prisional, as instituies do sistema de justia e as cidades


E quais tm sido os efeitos da posio ocupada pela priso em nossa legislao
e em nossa forma de conceber a atuao do sistema de justia? O crescimento
vertiginoso da populao carcerria e o regular mas sempre insuficiente
investimento pblico na expanso do sistema prisional. Com uma taxa de 436
presos por 100 mil habitantes, o Estado de So Paulo aprisiona trs vezes mais
que a mdia mundial que, em 2008, estava em 145 presos por 100 mil habitantes20. As elevadas taxas de encarceramento so problemticas em si mesmas e,
nessa condio, objeto de estudo em inmeros pases. Mas, no caso brasileiro,
a gravidade desse quadro substancialmente intensificada pelo dficit de vagas.
De acordo com os dados de dezembro de 2011, faltam 80 mil vagas apenas no
Estado de So Paulo. A poltica de expanso que assistimos no decorrer da gesto de Nagashi Furukawa (1999-2006), perodo em que foram inauguradas 82
novas unidades prisionais mais de uma por ms 21 , repete-se atualmente
com o plano de expanso anunciado pelo governo do Estado22.
Com o aumento do nmero de unidades, assistimos a um movimento intenso de interiorizao do sistema prisional. No incio do sculo XX, como nos
mostra o socilogo Fernando Salla, a inaugurao da Penitenciria do Estado,
no bairro do Carandiru na capital, respondia s exigncias das comarcas do
interior23. Um sculo mais tarde, o Estado de So Paulo possui 74 penitencirias, distribudas em 47 Municpios, alm da capital24. Isso sem contabilizar os

20 Os dados de So Paulo so extrados do Infopen, como indicamos anteriormente. A taxa mundial, com
todas as dificuldades metodolgicas que implica, vem sendo elaborada por: Walmsley, R. World prison
population list. 8th Edition. Kings College London International Centre for Prison Studies, 2009. Disponvel em http://www.prisonstudies.org/info/downloads/wppl-8th_41.pdf (ltimo acesso em 05 de maio
de 2012).
21 Trecho da entrevista de Furukawa publicado em MIRAGLIA, Paula; SALLA, Fernando (2008). O PCC
e a Gesto dos Presdios em So Paulo. Entrevista com Nagashi Furukawa. Novos Estudos Cebrap, 80:
21-41, 2008.
22 Expanso em ao. Revista SAP, edio especial nmero 4, dezembro de 2011. Disponvel em http://
www.sap.sp.gov.br/download_files/pdf_files/revista/revista-sap-dez-2011.pdf (ltimo acesso em 05 de
maio de 2012).
23 Salla, Fernando. As prises em So Paulo 1822-1940. 2a edio. So Paulo: Annablume, 2006, p. 119.
24 Estes dados foram computados manualmente a partir das informaes disponveis no site da Secretaria
de Assuntos Penitencirios do Estado de So Paulo. O site no disponibiliza relatrios com os dados
consolidados do sistema carcerrio, mas to somente um mapa do Estado, indicando em cores os Municpios que dispem de instituies prisionais.

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demais tipos de estabelecimentos prisionais existentes no Estado25. Com este


movimento, vrios Municpios que dispunham no mximo de cadeias pblicas ou carceragens nas delegacias de polcia, passam a receber estabelecimentos
prisionais projetados para abrigar centenas de pessoas e que, frequentemente,
funcionam bem acima da capacidade.
Os efeitos e implicaes do fenmeno da superpopulao carcerria podem ser e tm sido captados e difundidos de vrias formas. A estratgia de
pesquisa escolhida aqui focalizar o modo como o poder judicirio tem reagido
aos aspectos desse fenmeno que tm sido levados at ele. possvel organizar
a atuao do sistema de justia brasileiro sobre essa questo em dois grandes
grupos de aes e recursos: de um lado, esto aquelas que dizem respeito ao
percurso de um determinado cidado() pelo sistema de justia criminal e, de
outro, esto aquelas que focalizam a prpria instituio prisional. No primeiro
grupo, razovel supor que no apenas a dimenso temporal seja discutida, mas
tambm a dimenso espacial do problema carcerrio. De todo modo, mesmo
sem poder averiguar o grau de receptividade do poder judicirio s condies de
vida em priso, possvel encontrar diversos exemplos de situaes nas quais as
caractersticas do espao prisional so levadas ao conhecimento do poder judicirio na concesso de habeas corpus, na definio da pena ou em intercorrncias
no decorrer de seu cumprimento26.
No entanto, o que interessa observar mais de perto neste texto a judicializao do problema carcerrio atravs de aes e recursos que focalizam as
prprias instituies prisionais. Ainda que a Lei de Execuo Penal estabelea
regras especficas para a interdio dos estabelecimentos27, possvel identificar
a utilizao frequente de uma outra via: a ao civil pblica28. Neste tipo de
25 De acordo com o site da SAP, encontram-se em funcionamento 13 centros de progresso penitenciria,
38 de deteno provisria, 22 centros de ressocializao, 01 de regime disciplinar diferenciado e 3 hospitais.
26 No temos conhecimento de pesquisas que buscaram sistematizar o impacto das condies de vida em
priso no processo decisrio sobre a sano penal, mas uma busca simples pelo termo superpopulao
no banco de dados do Tribunal de Justia de So Paulo permite afirmar que essas questes integram o debate jurisdicional no tocante privao de liberdade. Exemplos: habeas corpus impetrado contra o Secretrio de Estado da Administrao Penitenciria em razo do recolhimento de preso definitivo em Centro
de Deteno Provisria, estabelecimento inadequado para cumprimento de pena, eis que se reserva - e
com superpopulao carcerria - a presos provisrios (TJSP, HC n 0036997-65.2012.8.26.0000);
habeas corpus impetrado para permitir progresso para o regime aberto, em razo de ausncia de vaga
no semiaberto, em consequncia da notria superpopulao dos presdios (TJSP, HC n 002377564.2011.8.26.0000).
27 LEP art. 66, VIII e X; art. 81-B, VI.
28 Agradeo imensamente ao pesquisador Bruno Paschoal por haver chamado minha ateno para o potencial desse campo emprico e pesquisadora Luisa Ferreira pela contribuio inestimvel para a preparao do banco de dados.

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ao, o Ministrio Pblico ou os demais legitimados provocam o poder


executivo para resolver os mais diversos problemas relativos gesto das instituies prisionais. Tratando-se de uma ao de natureza civil ajuizada em face
da Fazenda Pblica, buscam, via de regra, obrigar o Poder Executivo a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa, estabelecendo, em alguns casos, multas dirias
pelo no cumprimento. Essas aes oferecem, portanto, um material emprico privilegiado para coletar informaes sobre as caractersticas dos problemas
carcerrios vivenciados em diferentes Municpios, bem como a forma como o
Poder Judicirio se posiciona diante deles.
Esta verso preliminar da pesquisa selecionou todas as decises tomadas
no ano de 2011 pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (TJ/SP) no
tocante a aes civis pblicas que versassem sobre problemas prisionais. Para
delimitar esse universo de decises, nosso estudo exploratrio indicou que a
temtica da superpopulao ou superlotao das instituies no era capaz de
cobrir as situaes nas quais o problema identificado, sobretudo, no entorno
do estabelecimento prisional. Em funo disso, desenhamos a busca a partir de
diferentes termos para a instituio prisional presdio, cadeia, estabelecimento prisional combinados com dois outros conjuntos de palavraschave. O primeiro grupo buscava capturar a existncia de nmero de detentos
acima da capacidade superpopulao e superlotao e o segundo buscava alcanar os eventuais impactos no meio ambiente ambiente.29 Realizadas as excluses por repetio ou inadequao ao objeto da pesquisa, a busca
resultou em 29 decises 17 acessadas pela combinao com a palavra-chave
ambiente e 12 pelo grupo de termos referente populao prisional acima da
capacidade da instituio. Das 29 decises discutidas aqui, 15 foram tomadas
em sede de apelao, 10 em agravo de instrumento e 4 em embargos. As decises referem-se a estabelecimentos prisionais localizados em 27 Municpios do
Estado de So Paulo30.
As aes civis pblicas sobre as quais versam as decises do TJ/SP analisadas nessa pesquisa dizem respeito majoritariamente a solicitaes de remoo,
transferncia e proibio de ingresso de novos presos (14/29). Logo em seguida,
29 importante registrar que a ferramenta de busca do site do TJ/SP to precria que o recurso s
palavras-chave indicadas alcanou, somente para o ano de 2011, 89 decises. Dessas, 59 foram descartadas: 43 por serem repetidas e 17 por discutirem temticas alheias aos propsitos da pesquisa, como,
por exemplo, acrdos com os termos cadeia de proteo ambiental (TJSP, apelao n 000391902.2009.8.26.0642) e cadeia ictiolgica (TJSP, apelao n 0014656-96.2008.8.26.0481). Portanto,
o banco de dados apresentado aqui composto por 29 decises.
30 Apenas dois Municpios se repetem em nosso banco. A cidade de So Paulo aparece duas vezes, com
instituies prisionais distintas. E o Municpio de Colina que, com o mesmo estabelecimento, aparece
no banco em uma deciso de apelao e outra de embargos.

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aparecem os pedidos de interdio ou desativao do estabelecimento (8/29)


que, de certa forma, tambm implicam na remoo dos presos que ali cumprem
pena. Aparecem, tambm, entre os objetos das aes a solicitao de interveno do poder judicirio antes do incio ou durante a construo de estabelecimentos em funo da inadequao da rea em que se localiza o projeto ou da
ausncia dos estudos e pareceres exigidos por lei (4/29). Por fim, nosso banco
contempla trs situaes nas quais se busca exigir do Poder Executivo a realizao de obras bsicas de infraestrutura relacionadas ao tratamento de esgoto da
unidade prisional (3/29).
Tendo em vista que nosso corpo emprico est limitado s decises de
segundo grau, nem todos os acrdos oferecem detalhes sobre o estado de deteriorao do espao prisional. De todo modo, entre os que assim o fazem
(16/29), frequente a meno situao dramtica da superpopulao carcerria: 44 presas alojadas em trs celas, cuja capacidade de seis detentas cada;
118 detentos quando possua capacidade mxima para 24; mais que o triplo
do nmero de presos para o qual foi projetada; e, ainda, construda para 24
detentos (...) chegando a abrigar 132. No tocante ao estado de depreciao
das instalaes, os acrdos analisados registram de diferentes formas as condies de higiene, salubridade e segurana dos estabelecimentos. Ilustrativamente, possvel mencionar temperatura ambiente excessiva, umidade nos
corredores e celas, e insuficincia de iluminao e ventilao; o comprometimento da cobertura e da instalao eltrica, como tambm inexistncia de parte
hidrulica adequada e tubulao de esgoto e, ainda, inmeras escavaes (...)
a ausncia de condies satisfatrias de ventilao espontnea, com umidades,
mofos, ferrugens, caixas de esgoto parcialmente abertas, com instalaes eltricas ostentando o perigo de incndios, e havendo ainda ausncia de sanitrios.
Nos relatos contidos em nosso material emprico, a esse quadro atribui-se
consequncias para a populao carcerria e para a coletividade. No primeiro grupo, encontramos menes inadequao das condies para habitao humana como por exemplo o revezamento para dormir e s
implicaes para a sade, com registro de falecimento de detento causado por
tuberculose. Em alguns casos, a referncia ao risco de vida abrange no apenas
os cidados(s) em cumprimento de pena, mas tambm os funcionrios que
trabalham nas instituies prisionais. No segundo grupo, ao qual nosso material emprico refere-se como coletividade ou sociedade, encontram-se justamente s menes ao meio ambiente. A preocupao com o ambiente externo
instituio prisional aparece, sobretudo, nas aes civis pblicas referentes ao
tratamento de esgoto que, despejado sobre o solo nu, a cu aberto, com ntida

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contaminao do solo e do lenol fretico, causa dano irreparvel e grave leso


ao meio ambiente e sade pblica, alm de odores nas reas circunvizinhas.
Um terceiro tema aparece com frequncia em nosso material emprico quando
se trata de indicar as consequncias ou implicaes do estado do espao prisional. Trata-se da questo da segurana. Em vrios acrdos, a possibilidade de
fugas e motins de presos est diretamente associada ao baixo nvel de segurana
no espao prisional.
Enfim, no tocante receptividade do Poder Judicirio a esse conjunto to
diverso de problemas, possvel dizer inicialmente que os juzes de primeira
instncia decidem com mais frequncia em favor do pedido do Ministrio Pblico do que os desembargadores do Tribunal de Justia. De acordo com nosso
banco de dados, os juzes de primeiro grau foram favorveis interveno judicial no problema discutido nas aes civis pblicas, em grande parte dos casos
(20/29). J no mbito do Tribunal de Justia, este nmero cai para um pouco
mais da metade (12/29). importante registrar que, entre os demais casos, h
duas situaes nas quais a negativa de interveno por parte do TJ/SP deve-se
a fatores externos ao caso debatido: em um deles o presdio j havia sido desativado quando ocorreu o julgamento e, em outro, a ao civil pblica j havia
sido julgada31.
As razes para a negativa de interveno do Poder Judicirio sobre o problema prisional narrado pelo Ministrio Pblico variam substancialmente. O
argumento que salta aos olhos na anlise preliminar do material realizada at o
momento diz respeito separao de poderes. Esta discusso aparece explicitamente em boa parte do material (16/29).
Focalizando o grupo de decises, nas quais a diviso de tarefas entre o Poder Judicirio e o administrador pblico tematizada, observa-se que a maioria
reconhece, no argumento da separao de poderes, um obstculo interveno
do judicirio no problema debatido nos autos (10/16). A diviso de tarefas
como obstculo atuao ou como salvaguarda para a no atuao assume diversas formas. Em alguns casos, a questo se coloca em termos de competncia e se atribui ao juiz de execuo penal a interveno sobre o problema
com base nos dispositivos da LEP sobre a interdio de presdios. Em outros, a
questo remete diretamente impossibilidade do Poder Judicirio imiscuir-se
na esfera de competncias do Poder Executivo. De acordo com essas decises,
os problemas narrados nas aes civis pblicas dependem de dotaes ora31 Trata-se, neste caso, de um agravo contra a concesso de liminar pelo juiz de primeira instncia. No
momento do julgamento do recurso, a ao civil pblica j havia sido julgada, fazendo com que o objeto
do recurso fosse prejudicado.

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mentrias e prioridades estabelecidas pelos governantes em relao s quais a


interveno do Judicirio revela-se invivel ou inadequada.
Por outro lado, quando a tematizao da separao de poderes no mobilizada para obstar a atuao do Poder Judicirio sobre o problema, h outro
componente fundamental agregado ao debate: a segurana. Nesses casos, o reconhecimento da necessidade e at mesmo da obrigatoriedade do Poder
Judicirio intervir na esfera da administrao prisional decorrncia do dever
constitucional de garantir a segurana. Nesses acrdos, h meno, por exemplo, segurana de todos, inclusive da populao [local] e de cidades vizinhas
ou, de modo ainda mais direto, garantia da segurana pblica. O dever de
assegurar a integridade fsica dos prprios cidados(s) em privao de liberdade aparece em um nico acrdo como justificativa suficiente para afastar a
competncia exclusiva do Poder Executivo para atuar sobre a questo prisional.
Este breve percurso sobre as decises do Tribunal de Justia de So Paulo
no ano de 2011 buscou oferecer um primeiro mapa das questes debatidas em
aes civis pblicas versando sobre as condies de vida nos presdios paulistas
e seus efeitos para as cidades que as abrigam. A partir desse material emprico,
possvel formular algumas hipteses sobre as caractersticas da judicializao
do problema carcerrio no Estado de So Paulo. Em primeiro lugar, chama
ateno a absoluta ausncia de meno aos obstculos que o estado das prises
colocam realizao das finalidades da pena estabelecidas em nossa legislao,
muito especialmente a ressocializao prevista no artigo 1o da LEP. A precariedade das instalaes e a permanncia de um nmero de pessoas muito superior
capacidade do estabelecimento mostram-se to graves que o debate jurisdicional concentra-se na proteo da vida e da segurana, tangencia o direito sade,
e sequer toca no direito ao trabalho, ao estudo, moradia digna e a todos os
demais direitos que preservam integralmente todos os cidados(s) em cumprimento de pena privativa de liberdade.
interessante notar que esta nfase na dimenso da segurana est fortemente presente em outros estudos que se debruaram sobre as instituies
prisionais no Brasil a partir de um campo emprico totalmente diferente do
discutido aqui. Na pesquisa sobre os projetos arquitetnicos das prises brasileiras, a arquiteta Suzann Cordeiro explicita de que modo o ideal de segurana tem marcado nossa arquitetura penal e eliminado os espaos atentos
reintegrao ou manuteno dos vnculos sociais do cidado() em privao
de liberdade. A pesquisa est baseada no estudo sistemtico de plantas e projetos, visitas a instituies prisionais em vrios estados da federao e entrevistas
com arquitetos e tcnicos do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Ministrio da Justia)32. A partir dos dados colhidos, a autora revela que a


ideia de segurana que desempenha papel central nos critrios de aprovao dos
projetos arquitetnicos restringe-se edificao de obstculos para aes de
fuga, entrada e sada de armas e drogas (p. 102). A priorizao dessa forma
de segurana, de acordo com a autora, impacta fortemente o custo do projeto
deixando em segundo plano a funcionalidade e o respeito ao espao pessoal,
elemento importante para o conforto e a salubridade desse espao (p. 104)33.
Nesse sentido, destaca-se a formulao de alguns arquitetos entrevistados na
pesquisa que consideram o projeto de estabelecimentos prisionais como mero
desenho tcnico, pois o mesmo destina-se a prover as necessidades de quem no
o usurio do espao (p. 100 grifos nossos). Enfim, a nfase na preservao
da segurana externa e interna retira do campo de preocupaes do projetista o
usurio direto do espao prisional.
Isso nos indica que a semntica da segurana no estabelecimento prisional
ocupa um lugar privilegiado, no apenas na fundamentao das intervenes
do poder judicirio sobre as condies de vida nas prises, mas tambm nos
processos decisrios de gesto dos estabelecimentos prisionais. Como nos mostra Suzann Cordeiro, a premissa de isolamento do espao prisional representa
at hoje um importante fator de definio de qualquer proposta de elaborao
dos estabelecimentos penais. De acordo com a autora, as estratgias de isolamento dizem respeito localizao dos componentes arquitetnicos que enfatizam a separao fsica do estabelecimento prisional em relao ao entorno,
tais como muros, alambrados e afastamentos mnimos dos limites do terreno34.
A indiferena quanto incluso das instituies prisionais na dinmica e
na organizao das cidades est presente tambm nas prprias normas sobre arquitetura penal em vigor no pas. Sobre essa interao, a resoluo do CNPCP
repete as verses anteriores de 1994 e 2005 e, de certa forma, a prpria
Lei de Execues Penais (1984) ao indicar que os complexos ou estabelecimentos penais no devem, de modo geral, ser situados em zona central da cidade ou
bairro eminentemente residencial35. Esta norma poderia no favorecer o isola32 Cordeiro, Suzann. At quando faremos relicrios. A funo social do espao penitencirio. 2a ed. revista e
ampliada. Macei: EDUFAL, 2010.
33 Vale lembrar que recomendaes relativas ao conforto bioclimtico e ao impacto ambiental s foram incorporadas s Diretrizes bsicas para a arquitetura penal, em sua terceira verso, editada pelo Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria no final de 2011. Resoluo 09 de 18.11.11 do CNPCP,
anexo 1.
34 Codeiro, Suzann. De perto e de dentro: a relao entre o indivduo-encarcerado e o espao arquitetnico
penitencirio a partir de lentes de aproximao. Macei: EDUFAL, 2009, p. 119.
35 Resoluo 09 de 18.11.11 do CNPCP, anexo 4, item 3.3. A formulao muito semelhante Resoluo
03 de 23.09.05, anexo 4, item 4. O texto da LEP, por sua vez, mais restritivo no que diz respeito aos
estabelecimentos prisionais, indicando simplesmente que a penitenciria de homens ser construda em

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mento e a segregao desses espaos caso a organizao interna das cidades previssem estratgias de acolhimento e integrao dinmica urbana. No entanto,
como nos mostra Suzann Cordeiro, as legislaes municipais (planos diretores,
cdigos de obra, etc.) no preveem reas que contemplem essas construes,
como se elas no existissem na cidade36. Por todas essas razes, a autora utiliza
a expresso ilegalidade urbana para fazer referncia ao no lugar do espao penal nas cidades. Ainda que no tenhamos conhecimento de pesquisas empricas
voltadas a captar o impacto da expanso do sistema prisional para a organizao
das cidades, no surpreende que, nesse contexto, existam indcios importantes
de resistncia local em acolher estabelecimentos prisionais37.

3. No h desenvolvimento sustentvel sem incluso de todos


Os obstculos econmicos, sociais e polticos incluso social esto fortemente
presentes no debate sobre o desenvolvimento sustentvel. Este texto procurou
inserir nesse debate uma modalidade de excluso social muito especfica: aquela produzida pela atuao do prprio sistema de justia. Os desafios para a
superao dessa indiferena radical incluso social do condenado exigem que
enfrentemos no debate pblico ideias cristalizadas h muitos sculos em nossa
cultura jurdica. A produo de dados e de pesquisas que auxiliem a explicitar
os efeitos devastadores das longas penas de encarceramento para os cidados(s)
que as vivem, para suas famlias, comunidades e geraes futuras urgente38.
A ampliao dos espaos de imaginao jurdica para a formulao de arranjos jurdicos e mecanismos de responsabilizao que contribuam gesto dos

local distante do centro urbano, distncia que no restrinja a visitao (artigo 90). A preocupao em
no impedir ou restringir a visitao tambm est presente nas resolues do CNPCP.
36 Cordeiro, Suzann. At quando faremos relicrios (op. cit, p. 89).
37 Furukawa, na entrevista mencionada acima, perguntado sobre a obteno de recursos para o aumento
do nmero de vagas, respondeu: O grande problema a dificuldade em construir novas instalaes
prisionais: procura-se um lugar e todo seu entorno se volta contra (p. 23). No mesmo sentido, trecho
de um dos acrdos analisados na pesquisa: certo, por um lado, que nenhum Municpio deseja receber estabelecimentos prisionais, como amplamente se percebe nas manifestaes que envolvem decises
desse jaez, tanto na mdia quanto nos tribunais. (Agravo de Instrumento 0488307-16.2010.8.26.0000)
38 Ver, por exemplo, a diversidade de dados articulados por Paul Butler para explicitar as razes pelas quais
os Estados Unidos da Amrica precisam urgentemente acabar com o encarceramento em massa. Butler,
Paul. Lets get free. A hip-hop theory of justice. New York: The New Press, 2009, p. 23-40. No Brasil, alm
dos estudos j citados, merece destaque a pesquisa desenvolvida pela psicloga Valdirene Daufemback
sobre as aprendizagens que ocorrem na priso e o seu papel na permanncia desses cidados(s) em privao de liberdade. Ver, Daufemback, Valdirene. A experincia da Justia. Parte I. Revista do Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria. no 22, 2009/2010, p. 310-311.

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comportamentos problemticos, tambm39. Estes esforos esto voltados promover uma reduo drstica tanto do nmero de pessoas apenadas com privao
de liberdade em nosso pas, quanto do tempo das penas de priso impostas.
No direito penal tomado pelo desenvolvimento sustentvel, as penas de priso
que forem aplicadas estaro, como todo o direito, pautadas pelas exigncias de
incluso social. Para cumprir essa exigncia, nos dias de hoje, possvel lanar
nossas expectativas para muito alm da garantia de uma vaga por cidado() e
de condies elementares de sade, higiene, alimentao, trabalho e educao.
Este objetivo de curto e mdio prazo pode estar acompanhado de uma reorientao profunda ou revolucionria como denominou, no final da dcada de
1980, o arquiteto J. D. Espinas.
Trabalhar no apenas pela reintegrao do cidado() ao convvio social, mas
tambm pela reintegrao da prpria instituio prisional cidade: a proposta de
Espinas est voltada a apagar a linha de demarcao, suporte do antagonismo
entre a comunidade urbana e carcerria, para estabelecer um espao intermedirio, no de confrontao, mas de troca40. Este espao, que o arquiteto denomina interface, seria ocupado pelos plos esportivos, de formao profissional
e de produo, de atividades culturais ou socioeducativas que, a depender do
contexto de implementao e das caractersticas do estabelecimento, podem ser
utilizadas conjuntamente ou em turnos, pela comunidade e pelos cidados(s)
em privao de liberdade. A nova relao que Espinas estabelece entre a priso e
a cidade identifica como beneficirios da abertura da priso ao mundo exterior
no somente os atores do espao carcerrio, mas a comunidade urbana que
poder tambm desfrutar dos equipamentos sociais, culturais e esportivos. E, sobretudo, essa nova relao permite que o todo se engaje conjuntamente, atravs
de suas respectivas contribuies, ao processo de reinsero.

Referncias
Butler, Paul. Lets get free. A hip-hop theory of justice. New York: The New
Press, 2009.
39 Este texto no poder repertoriar as experincias interessantes que esto sendo gestadas e desenvolvidas
na sociedade civil, em instncias governamentais, em rgos do sistema de justia e nas universidades.
No campo das sanes no prisionais e s estratgias de mediao e conciliao, as primeiras compilaes de experincias inovadoras tm sido registradas e difundidas pela Coordenao Geral do Programa
de Fomento s Penas e Medidas Alternativas, no mbito do Ministrio da Justia. Ver, nesse sentido, o
documento Melhores prticas de penas e medidas alternativas (2010).
40 Espinas, J.D. Rvolution pnitentiaire: les chemins de larchitecture. Dviance et Socite, vol. XIII, no
4, 1989, p. 367-378. Alm de maiores detalhes sobre a concepo arquitetnica, o texto traz tambm
plantas baixas e desenhos em perspectiva dessa reconquista do espao urbano.

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Campos, Marcelo. Crime e Congresso Nacional: Uma anlise da poltica criminal aprovada de 1986 a 2006. So Paulo: IBCcrim, 2010.
Cordeiro, Suzann. At quando faremos relicrios. A funo social do espao
penitencirio. 2a ed. revista e ampliada. Macei: EDUFAL, 2010.
Codeiro, Suzann. De perto e de dentro: a relao entre o indivduo-encarcerado e o espao arquitetnico penitencirio a partir de lentes de aproximao. Macei:
EDUFAL, 2009.
Daufemback, Valdirene. A experincia da Justia. Parte I. Revista do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria. no 22, 2009/2010, p. 301-314.
Espinas, J.D. Rvolution pnitentiaire: les chemins de larchitecture. Dviance et Socite, vol. XIII, no 4, 1989, p. 367-378.
Goncalves, Marylene; Panjer, Melissa; Greenber, Theodore; Magrath,
William. Justice for Forests: improving criminal justice efforts to combat illegal logging. World Bank Series, 2012.
Ferreira, Carolina. Legislar sobre a excluso social: um estudo sobre a atividade legislativa sobre cumprimento da pena privativa de liberdade de 1984 a 2011.
Dissertao de mestrado em Direito e Desenvolvimento (Direito GV, 2012);
Ferreira, Carolina e Machado, Maira. Excluso social como prestao do
sistema de justia: um retrato da produo legislativa atenta ao problema carcerrio no Brasil em Pensar o Brasil: problemas nacionais luz do direito. J. R.
Rodriguez (org.). So Paulo: Saraiva, 2012, p. 77-105.
Haq, Mahbud. Reflections on Human Development. New York: Oxford
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Kates, Robert; Parris, Thomas; Leiserowitz, Anthony. Whats sustainable
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Policy for Sustainable Development, Volume 47, Number 3, pages 821.
Machado, Maira; Pires, lvaro; Ferreira, Carolina; Schaffa, Pedro. A complexidade do problema e a simplicidade da soluo: a questo das penas mnimas.
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Machado, Maira et alli. Atividade legislativa e obstculos inovao em matria penal no Brasil. Braslia, Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio
da Justia do Brasil, Vol. 32, 2010.
Machado, Marta (coord.). Responsabilidade Penal das Pessoas Jurdicas. Braslia, Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia do Brasil, Vol.
18, 2009.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Miraglia, Paula; Salla, Fernando. O PCC e a Gesto dos Presdios em So


Paulo. Entrevista com Nagashi Furukawa. Novos Estudos Cebrap, 80: 21-41,
2008.
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dos crimes hediondos. Rio de Janeiro: Revan, 2009.
Pires, Alvaro. Les peines radicales: construction et invisibilisation dun
paradoxe (introduction) Italo Mereu. La mort comme peine. Essai sur la violence
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Pires, Alvaro et ali. Histoire des Savoirs sur le crime e la peine. Vol. I, II e III.
Bruxelles: Larcier, 2008.
Sachs, Ignacy. Desenvolvimento includente, sustentvel, sustentado. Rio de
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Salla, Fernando. As prises em So Paulo 1822-1940. 2a edio. So Paulo:
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org/info/downloads/wppl-8th_41.pdf

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C) INSTRUMENTOS DO DIREITO INTERNACIONAL


1) PRINCPIOS
CRITICISM ON SDGS AND PRESENTATION OF THE PRINCIPLE OF INTEGRATION
AS AN INTERNATIONAL LAW INSTRUMENT TO CONTRIBUTE TO SUSTAINABLE
DEVELOPMENT.
NITISH MONEBHURRUN1

Abstract
Sustainable development goals (SDGs) constitute a dominant leitmotiv of the ongoing Rio+20 debates. However, SDGs are far from being innovative and doubts
can be cast of their use in the present debate. This article criticises the fashionable
reference to SDGs claiming it to be a much ado about nothing. It hereinafter
alternatively presents the principle of integration as an appropriate instrument of
international law to facilitate the consideration of sustainable development, which
is a self-standing goal, in this law field.

Introduction
The opinion in this paper states that the proposition for upholding sustainable
development goals (hereinafter SDGs) during the Rio+20 preparatory process
is superfluous and useless and proposes an alternative by presenting the principle of integration.
Methodology from a legal perspective. Before explaining this position,
some methodological imperatives have to be considered. The present context
being a legal one, it is paramount to enlighten and justify the legal perspective
which will be adopted. Normally, jurists study, comment, analyse and interprete existing laws. They examine and understand the law as it is, that is the
positive law2; they deliver an opinion on a set of existing norms, that is the
objective law3. In the present case, the approach is different. The discussion
is not based on established norms but on potentially to-be-adopted ones. It is
a pre-law environment, that of the process of its creation, full of subjectivity.
1
2
3

The author is a Phd Fellow at the Doctoral School of International and European Law, School of Law of
Sorbonne, Paris-1.
KELSEN (H.), Thorie pure du droit, Neuchtel, Editions de la Baconnire, 1953, pp.42-43.
KELSEN (H.), Thorie pure du droit, Neuchtel, Editions de la Baconnire, 1953, pp.94-95.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

And the jurist can also have a role at this level. Legal opinion is paramount to
construe existing laws but also to assess and accompany the drafting of laws,
whether in the national or in the international field. In this case, the argumentation is therefore geared towards law markers and towards their will to implement a given policy by enacting an appropriate law. Here, those concerned are
especially, but not only, the States which are presently discussing during the
preparatory meetings in view of the United Nations Rio+20 Conference on
sustainable development due to take place in June this year (2012). It is on
these discussions that a legal comment will be formulated and more specifically
on what is being presented and accepted as SDGs by discussing members.
Difficulties from a legal perspective. In trying to start up the analysis,
another methodological problem, double in nature, comes up. Firstly, defining
SDGs is in itself a whole conundrum and secondly, in this preliminary cycles
of conferences the available material to study the matter is limited. And it is
with the latter that the former must be enlightened. The raw material which
will be considered and used here is the so-called draft zero of the outcome
document, that is, the draft of the declaration which shall be adopted during
the Rio+20 conference4. The document will be used as a working tool as it is
to date; obviously, it is prone to changes until its final adoption but this is a
necessary methodological concession when dealing with a draft endowed with
a pre-legal dress. In any case, what this paper seeks to examine is the idea of
SDGs in its principle. The content of SDGs may change in two months but
its principle, which is to fix a set of sustainable development goals, has already
been determined. In a section entitled Accelerating and Measuring Progress,
the draft reads:
We recognize that goals, targets and milestones are essential for measuring
and accelerating progress towards sustainable development and agree to launch an
inclusive process to devise by 2015:
a) a set of global Sustainable Development Goals that reflect an integrated
and balanced treatment of the three dimensions of sustainable development, are
consistent with the principles of Agenda 21, and are universal and applicable to all
countries but allowing for differentiated approaches among countries (...)5.
Moulding SDGs on MDGs. The year 2015 is of course remindful of the
Millenium Development Goals (MDGs)6 which were and still are the far-fetched
objectives to end poverty in the whole world by 2015. The SDGs are now pre4
5
6

The Draft is available on: http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?menu=144.


See Draft: 105.
See: http://www.un.org/millenniumgoals/reports.shtml

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CRITICISM ON SDGS AND PRESENTATION OF THE PRINCIPLE OF INTEGRATION

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sented as the legitimate successor of the MDGs. SDGs appear as a MDGs plus;
they seek to deepen and revigorate the environmental and social components of
the MDGs7. The aim is not to start anew but to build on the past experience so as
to sharpen future directions considering that sustainable development is development in its actual and desired form. In his speech to the 66th General Assembly
of the United Nations, We the Peoples, the Secreteray-General, Ban ki-moon
had stated the necessity to achieve the MDGs but had added that there is a need
to think even beyond and to develop a new generation of sustainable development
goals to pick up where the MDGs leave off8. Still, the proposition of SDGs is mainly a Colombian one done in collaboration with Guatemala9 and supported by
the civil society organisations10. The Governments of Colombia and Guatemala
proposed to mould SDGs on the MDGs; these would be universal goals reflecting national realities and geared towards them. The two Governments presented
SDGs as being very appropriate as a means enabling States to identify their flaws
and priorities and, thereby, as a tool for fruitful cooperation in consideration of
the three pillars of sustainable development11. The draft zero in turn presents
SDGs as complementing and strengthening the MDGs in view of the post-2015
period12 and highlights the importance of sustainable production and consumption13. It also mentions some SDGs priority fields which are oceans, food security
and sustainable agriculture, sustainable energy for all, water access and efficiency,
sustainable cities, green jobs, decent work and social inclusion, and disaster risk
reduction and resilience14. Whilst paving the way towards such achievement, the

8
9
10

11
12

13
14

MIYAZAWA (I.), What are Sustainable Development Goals?, IGES Rio+20 Issue Brief, vol.1 (available
on: http://www.iges.or.jp/en/rio20/proposal.html); EVANS (A.), STEVENS (D.), Sustainable Development Goals a useful outcome from Rio+20?, Center on International Coorperation, 20/01/2012,
pp.1-4 (available on: http://www.globaldashboard.org/2012/01/20/sustainable-development-goals/).
Ban Ki-moon, Address to the 66th General Assembly: We the Peoples, 21 September 2011 (available on:
http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=1310).
Ministero de Relaciones Exteriores (Republica de Colombia), Rio+20: Sustainable Development Goals
(SDGs). A proposal from the Governments of Colombia and Guatemala, 2011.
Declaration of the 64th Annual UN DPI/NGO Conference (2011), Chairs Text, Bonn, Germany, 3-5
September 2011, Sustainable Societies; Responsive Citizens, pp.12-17.
See also: UNCSD Secretariat, Current Ideas on Sustainable Development Goals and Indicators, Rio
2012 Issues Briefs, no.6 (available on: http://www.uncsd2012.org/).
See: Ministero de Relaciones Exteriores (Republica de Colombia), Rio+20: Sustainable Development
Goals (SDGs). A proposal from the Governments of Colombia and Guatemala, 2011.
See: Zero draft of the outcome document, 108; see also: VIDAL (J.), Leaked document reveals
Rio+20 sustainable development goals, TheGuardian, 10/01/2012 (available on: http://www.guardian.
co.uk).
See: Zero draft of the outcome document, 107.
See: Zero draft of the outcome document, 107.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

draft states that an appropriate methodology based on indicators and evaluation


techniques should be devised to assess any progress15.
Consensus and doubts on SDGs. With all the debates covering the issue,
SDGs have become unavoidable and are accorded considerable importance by
States and by non-State entities participating in ongoing meetings. They are
now well-anchored in the draft and they will surely appear in the final document. In their submissions to the preparatory Rio+20 process, many States had
mentioned their will to support SDGs16 even though some States, like Japan,
had cast a doubt on the use of SDGs. The Japanese submission of the 31st October 2011 stated:
Although the term Sustainable Development Goals (SDGs) is often mentioned, the term sustainability implies various meanings, and there are diversified
opinions on the scope and target of SDGs. Some say SDGs should supplement the
current MDGs, understanding sustainability in a narrow meaning which is not
covered in the current MDGs. Others say SDGs are similar to the postMDGs.
SDGs could be interpreted in various ways, but eventually they need to converge
into the post-MDGs. Japan therefore does not use the term SDGs, in order to
avoid confusion.17.
Uselessness of SDGs. More than a simple confusion, this article argues that SDGs constitute a mere mirror of the past, an obvious dj-vu
which, practically, does not change the general configuration of sustainable
development. They will have the same dwindling effects of a sword cutting
through water. As often, in this field, instead of focusing on real serious
questions, image, rhetoric and abstraction are prefered. A new word or a
new expression is always coined to decorate the discourse and a whole marketing process is afterwards undertaken to entrench these new inventions
in every mindset. Green economy is, for example, another one of these.
Slogan, sometimes empty one, and alibis18 are seriously celebrated. SDGs
are a repetition of what had already been discussed and fixed 20 years ago.
The success of implementing existing sustainable development policies or
of their legal attribution has definitely been relative but asserting once more
that sustainable development is a goal, as if this statement had not been
15 See: Zero draft of the outcome document, 109-110.
16 These include for example: Brazil, Indonesia, Australia, Botswana, China, Colombia, Croatia, El Salvador, Ghana, Kenya, Liberia, Liechtenstein, Mexico, New Zealand, Norway, Korea, Russia, Switzerland,
Turkey, USA (see: http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?menu=119).
17 The Japanese submission is available on: http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&type
=510&nr=113&menu=20
18 See: LATOUCHE (S.), Dveloppement durable, un concept alibi, Tiers Monde, Tome 35, n137,
1994, pp.77-94.

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well understood, poorly contributes to enhance the debate towards concrete results and objective solutions. It is another means of procrastinating.
A much ado about nothing. It will hence be explained why SDGs constitute
no revolution and why they appear as a stagnant and retrograde (I) before
formulating an alternative proposition about the intergration of sustainable
components in international law (II). It has to be recalled that the immediate legal context of this paper is that of international law and that propositions herein will consider the system of this law field.

I. The Doubtful contribution of SDGs in paving the way towards sustainable


development.
SDGs already exist in soft law instruments. What the draft zero fixes as
SDGs to be determined by 2015 and what are presently being considered as
SDGs19 relate to debates which already took place in the post-Brundtland
period20. Actually, apart from being a concept or a principle for some21, sustainable development is a goal by its sole standing. On this point, talking
of sustainable development goals is in itself peculiar. In fact, there is only
one goal which is that to attain sustainable development. And in any case,
linking sustainable development and goal or goals is somehow tautological.
What is practically plural and diverse is not the goal but the various means
to achieve it and the diverging propositions to implement it. Besides, the
principles for realising the objective of sustainable development are already
present in the Rio Declaration and further mechanisms for its national implementation have been designed in the Agenda 21, Program of action for
sustainable development22. The priority areas and the seemingly challenging
problematics which are now being negociated in order to be included firstly
in the draft and afterwards in the final document have long been stamped
in the above mentioned texts. Concerns which are dear to actual debates on
SDGs are in fact the same which justified the adoption of the Rio Declara19 MIYAZAWA (I.), What are Sustainable Development Goals?, IGES Rio+20 Issue Brief, vol.1 (available on: http://www.iges.or.jp/en/rio20/proposal.html).
20 On these debates see: MALJEAN-DUBOIS (S.), Environnement, dveloppement durable et droit international. De Rio Johannesburg: et au-del?, Annuaire franais de droit international, vol.48, 2002,
pp.592-623; KISS (A.C.), DOUMBE-BILLE (S.), La confrence des Nations unies sur lenvironnement
et le dveloppement durable (Rio de Janeiro, 3-14 juin 1992), Annuaire franais de droit international,
vol.38, 1992, pp.823-843.
21 See: Case related to the Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary / Slovakia ), Decision, 25 September
1997, Individual Opinion du Judge Weerammantry, I.C.J., Recueil 1997, p.95.
22 Available on: http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/french/action0.htm

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

tion and the Agenda 21. The latter indeed contains provisions on poverty23,
consumption24, climate issues25, water26, forests27, desertification28, oceans
and seas29, health30, sanitation31, education32, energy33, carbon emissions34,
gender and equality35.
SDGs already exist in hard law instruments. Moreover, various international conventions have been adopted during the last twenty years
to build the steps towards this sustainable development objective36; they
constitute a tool to ground the principles of sustainable development in
international law. Obviously, it cannot be affirmed that the process of applying sustainable development principles is always a very successful one,
especially in international law. However, the aim here is to explain that the
objective, the goal, which is now being claimed already exists and that a
machinery has been started up to enable its realisation. Evidence can easily
be brought. Indeed, sustainable development is very tentacular and polymorphous37 and as a ubiquitous concept it has been continuously discussed
in many international conferences, for instance, in Cairo, Beijing, Istanbul,
Kyoto, South Africa, Copenhagen, in New York or in Monterrey38. It has
consequently been stated as a goal in agreements related to climate change39,

23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
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34
35
36
37
38

39

See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: 3.1-3.2.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example:4.6, 4.10, 4.15.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: 18.90; 19.2
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: 7.35, 12.46, 13.2,
13.5(c), 14.53, 16.11, 17.6, Chapter 18.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: Chapter 11.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: Chapter 12.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: Chapter 17.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: Chapter 6.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: Chapter 7.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: 8.10, 25.9.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: Chapter 7, Chapter 9.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example:7.47, 11.14.
See Agenda 21, Program of action for sustainable development, for example: Chapter 24.
SCHRIJVER (N.), The Evolution of Sustainable Development in International Law: Inception, Meaning
and Status, The Hague, Pocketbooks of the Hague Academy of International Law, 2008, , pp.104 - 141.
LHuillier (H.), Quest-ce que le dveloppement durable?, Autres Temps. Cahiers dthique sociale et
politique. N78, 2003, p.81.
On these conferences, see: CORDONIER SEGGER (M.C.), KHALFAN (A.), Sustainable Development
Law. Principles, Practices and Prospects, Oxford, Oxford University Press, 2004, pp.15-55; SCHRIJVER
(N.), The Evolution of Sustainable Development in International Law: Inception, Meaning and Status, The
Hague, Pocketbooks of the Hague Academy of International Law, 2008, , pp.42-99.
United Nations Framework Convention on Climate Change, 9/05/1992, article 2 (available on: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf); Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention
on Climate Change, 11/12/1997, article 2 (available on: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf).

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CRITICISM ON SDGS AND PRESENTATION OF THE PRINCIPLE OF INTEGRATION

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to biological diversity40, to cultural heritage41, to marine biodiversity42, to


fisheries43, to lakes and freshwater ressources44, to marine pollution45, to air
pollution46, to desertification47, to toxic and hazardous wastes48, to public

40 United Nations Convention on Biodiversity, 05/06/1992, article 1 (available on:http://www.cbd.int/convention/text/): Cartagena Protocol to the United Nations Convention on Biodiversity, 29/01/2000, (available on: http://www.cbd.int/doc/legal/cartagena-protocol-en.pdf); Treaty on the conservation and sustainable
management of Forest Ecosystems in Central Africa and to Establish the Central African Forests Commission, 05/02/2005 (available on: http://www.cbfp.org/tl_files/archive/comifac/traitecomifac.pdf).
41 European Landscape Convention, 20/10/2000.
(available on: http://conventions.coe.int/Treaty/fr/Treaties/Html/176.htm).
42 Protocol Concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean,
10/06/1995 (available on: http://195.97.36.231/dbases/webdocs/BCP/ProtocolSPA9596_fre_p.pdf );
Black Sea Biodiversity and Landscape Conservation Protocol to the Convention on the Protection of
the Black Sea against Pollution, 14/06/2002 (available on: http://www.blacksea-commission.org/_convention-protocols-biodiversity.asp); Convention for Cooperation in the Protection and Sustainable Development of the Marine and Coastal Environment of the Northeast Pacific, 18/02/2002 (available on:
http://www.unep.ch/regionalseas/main/nep/nepconve.html).
43 Convention for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, 10/05/1993 (available on: http://sedac.
ciesin.org/entri/texts/acrc/Bluefin.txt.html); Agreement for the Establishment of the Indian Ocean Tuna
Commission, 25/11/1993, article V(available on: http://www.iotc.org/files/proceedings/misc/ComReportsTexts/Accord%20CTOI.pdf ); Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Wstern and central Pacific Ocean, 19/06/2004, article 5 (available on: http://
www.wcpfc.int/doc/convention-conservation-and-management-highly-migratory-fish-stocks-westernand-central-pacific-); Convention on the Conservation and Management of Fihsery Ressources in the
South-East Atlantic Ocean, 20/04/2001, article 2, 3, 23(available on: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:234:0040:0055:FR:PDF).
44 Helsinki Convention on ransboundary Watercourses and International Lakes, 17/03/1992, article 1
(available on: http://www.wipo.int/wipolex/fr/other_treaties/details.jsp?treaty_id=263); Convention on
the Cooperation for the Protection and Sustainable use of the Danube River, 29/06/1994, article 2
(available on: http://www.icpdr.org/icpdr-pages/drpc.htm); Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River bassin, 05/04/1995, article 1,article 18 (available on: http://
www.mrcmekong.org/assets/Publications/agreements/agreement-Apr95.pdf ).
45 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic, 22/09/1992,
preamble and annexes (available on: http://www.ospar.org/html_documents/ospar/html/ospar_
convention_f_actualisee_en_2007s.pdf ); Convention for the Protection of the Marine Environment
and the Coastal Region of the Mediterranean, 10/06/1995, article 4 (available on: http://195.97.36.231/
dbases/webdocs/BCP/bc95_fre_p.pdf ).
46 ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution, 10/06/2002, article 2 (available on: http://www.
aseansec.org/pdf/agr_haze.pdf ).
47 United Nations Convention to Combat Desertification in Those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa, 14/10/1994, articles 1, 2, 4, 5, 9, 10, 17, 18 (available
on: http://www.unep.org/french/downloads/Conventions%20textes/Convention_desertification.pdf ).
48 Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals
and Pesticides in International Trade, 10/09/1998, preamble (available on: http://www.pic.int/LaConvention/Aper%C3%A7u/TextedelaConvention/tabid/1786/language/fr-CH/Default.aspx); Stockholm
Convention on Persistent Organic Pollutants, 22/05/2001, preamble, article 13, annexe (available on:
http://www.pops.int/documents/convtext/convtext_fr.pdfv).

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

participation49, to human rights50, to energy51, to security52, to health53, to


corruption54 and is present in regional agreements55, in commercial and free
trade agreements56 and in some investment agreements57.
SDGs as an eclipse hiding real priorities. As such, SDGs are neither
original nor innovating. Their components, as shown by the above-mentioned
conventions, already have a practical life and need not necessarily be set again
as a goal; this would be superfluous. In fact, the true concern should not have
been on sustainable development goals but on the effective binding means to
achieve the goal of sustainable development. It is unquestionable that taking
stock from past experience is paramount. However, this should be done to
improve an existing situation, not to repeat it. Consequently, it is the difficulties suffered by sustainable development in international law which have to
be considered and examined before stating what are future strategies to be adopted. If sustainable development is not a pariah of the international law field,
49 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice
in Environmental Matters, 25/06/1998 (available on: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/
documents/cep43f.pdf ); Convention on Strategic Environmental Assessments to the convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, 21/05/2003, preamble, article 1 (available
on: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/eia/documents/legaltexts/protocolfrench.pdf ).
50 Protocol to the African Charter on Human and Peoples Rights on the Rights of Women in Africa,
11/07/2003, preamble, article 1 (available on: http://www.africa-union.org/Official_documents/Treaties_Conventions_fr/Protocole%20sur%20le%20droit%20de%20la%20femme.pdf ).
51 Energy Charter Treaty and Energy Cherter protocol on Energy Efficiency and Related Environmental
Aspects, 17/12/1994, article 19 (available on: http://www.admin.ch/ch/f/rs/i7/0.730.0.fr.pdf ).
52 African Nuclear-Weapon-Free-Zone Treaty, 21/06/1995, preamble (available on: http://www.africaunion.org/Official_documents/Treaties_Conventions_fr/Traite%20de%20Pelindaba.pdf ).
53 WHO Framework Convention on Tobacco Control, 21/05/2003, articles 4, 26 (available on: http://
www.who.int/tobacco/framework/WHO_FCTC_french.pdf ).
54 United Nations Convention against Corruption, 21/10/2003, preamble, article 62 (available on: http://
www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50027_F.pdf ).
55 The Constitutive Act of the African Union, 11/07/2000, article 3(j) (available on: http://www.africaunion.org/Official_documents/Treaties_Conventions_fr/Acte%20Constitutif.pdf ); Amsterdam Treaty
Establishing the European Community 02/10/1997, articles 1, 2 (available on: http://eur-lex.europa.
eu/fr/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html#0001010001); The Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, 13/12/2007 (available
on: http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/index.htm); Revised Treaty of Chaguaramas Establishing the
Carribean Community including the CARICOM Single Market and Economy, 05/07/2001, articles
15, 51, 55, 56, 58, 60, 61, 64, 69, 71, 135, 140 (available on: http://www.caricom.org/jsp/community/revised_treaty-text.pdf ); North Ameican Free Trade Agreement, 17/12/1992, preamble (available
on: http://www.nafta-sec-alena.org/fr/view.aspx?conID=590); Charter of the Association of South-East
Asian Nations, 20/11/2007, article 1 (available on: http://www.cec.org/Page.asp?PageID=1226&SiteNo
deID=567).
56 Agreement establishing the WTO, 15/04/1994, preamble (available on: http://www.wto.org/french/
docs_f/legal_f/04-wto_f.htm); see also the recent USA free-trade-agreements, available on: http://www.
ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements.
57 See for example the USA Bilateral investment Treaty Model, article 12 (available on: http://www.ustr.
gov/sites/default/files/BIT%20text%20for%20ACIEP%20Meeting.pdf ).

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CRITICISM ON SDGS AND PRESENTATION OF THE PRINCIPLE OF INTEGRATION

163

its integration therein is still yet to be done in a binding sense. International


law agreements have not been provided the appropriate flexibility to integrate
principles of sustainable development in their provisions. These principles are
those related to economic law, to environmental law, to social law and to human rights. They are the legal representation of the different components of
sustainable development. It is true that such principles do not directly highlight
human rights aspects but human rights are, firstly, in close connection to environmental law58 and, secondly, Principle 1 of the Rio Declaration states that
the human being is at the very heart of sustainable development, which justifies
the consideration of his basic rights. The principles relating to these law fields
must be articulated and harmonised to contribute to sustainable development.
The contribution might not have the colours of a revolution but this is one
of the humble ways in which jurists can help in practically highlighting the
interaction between the goal of sustainable development and the legal means
to attain it. There is no uniform way of realising sustainable development. It
obeys to a global construction process, a brick-laying one, whereby each and
every one can contribute at his level with his competences. In what follows, it
is the principle of integration which will be presented as a contribution to the
current debates.

58 BARRAL (V.), Le rayonnement intrasystmique du concept de dveloppement durable, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.), La ciruclation des concepts juridiques: le droit international de lenvironnement
entre mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de lgislation compare, 2009, p.394; BOYLE (A.),
Human Rights and the Environment: A Reassessment, Communication pour le Programme des Nations
unies pour lenvironnement, 2010 (mise jour de larticle publi dans le Fordham Environmental Law
Review, vol.18, 2008, pp. 471-511), pp.1-39; DESGAGNE (R.), Integrating Environmental Value
into the European Convention on Human Rights, The American Journal of International Law, vol.89,
1995, pp.263-294; EATON (P.J.), The Nigerian Tragedy, Environmental Regulation of Transnational
Corporations, and the Human Right to a Healthy Environment, Boston University International Law
Journal, vol.15, 1997, p.293; FITZMAURICE (M.), Case Note: The European Court of Human Rights, Environmental Damage and the Applicability of Article 8 of the European Convention on Human
Rights and Fundamental Freedoms , Environmental Law Review, vol.13, 2011, pp.107-114; GRADONI (L.), Systmes juridiques internationaux: une esquisse, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI
(L.), La ciruclation des concepts juridiques: le droit international de lenvironnement entre mondialisation et
fragmentation, Paris, Socit de lgislation compare, 2009, p.49; HECTORS (K.), The Chartering of
Environmental Protection: Exploring the Boundaries of Environmental Protection as Human Right,
European Energy and Environmental Law Review, vol.17, juin 2008, pp.165-175; LENZERINI (F.),
The Interplay Between Environmental Protection and Human and Peoples Rights in International
Law , African Yearbook of International law, vol.10, 2002, pp.65-108; SHELTON (D.), Human
Rights, Environmental Rights, and the Right to Environment, Stanford Journal of International Law,
vol.28, 1991-1992, pp.103-138; SHELTON (D.) Human Rights and the Environment: Jurisprudence of Human Rights Bodies, Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and the Environment, Genve, Background Paper No. 2 14-16 January 2002, pp.1-15; THORME (M.), Establishing
Environment as a Human Right, Denver Journal of International Law and Policy, vol.19, no.2, 1991,
pp.301-342.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

II. An Alternative Proposition to Reach Sustainability by international law instruments:


the principle of integration.
Instead of reaffirming indefinitely that sustainable development is a goal, it
would be more constructive to bluntly and boldly integrate this goal in all the
relevant parts of the international life. In international law, this can be materialised by the integration of sustainable development concerns and principles in
existing or future international agreements.
Explaining the principle of integration. Debates on integration currently
fit the concerns on the fragmentation of international law59. Sustainable development itself has an integrated reality, that is, it is made up of economical,
environmental and social components60. Their harmonious interaction potentially contributes to sustainability. In international law, however, these components are often separated. An economic agreement on trade or investment for
example, will often be isolated from environmental and social questions. This
is normal in the context of treaty specialisation and is perfectly understandable;
each treaty has its object and ambit and therefore it cannot englobe an inexaustible amount of items. It is expected that an investment protection agreement
contains provisions on investment protection. At the same time, a treaty on
marine pollution or on transboundary hazardous wastes will focus principally
on environmental questions. In practice, however, economical activities can
trigger environmental damages or human rights violation or both at a time61.
Put in legal terms, a State can enforce an economic agreement protecting an
economic activity which is in turn leading to an environmental or a social dam59 See: KOSKENNIEMI (M.) [dir.], Fragmentation du droit international: difficults dcoulant de la diversification et de lexpansion du droit international, Genve, Rapport du Groupe dtude de la Commission
du droit international, A/CN.4/L.682, 2006, 279p.
60 CANS (C.), Le dveloppement durable en droit interne : apparence du droit et droit des apparences, Actualit Juridique Droit Administratif, 2003 (www.dalloz.fr); CORDONIER SEGGER (M-C.),
NEWCOMBE (A.), An Integrated Agenda for Sustainable Development in International Investment Law , in, CORDONIER SEGGER (M-C.), GEHRING (M.W.), NEWCOMBE (A.) [eds.],
Sustainable Development in World Investment Law, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International,
2011, pp.107-108; GEHRING (M.W.), NEWCOMBE (A.), An Introduction to Sustainable Development in World Investment Law, in, CORDONIER SEGGER (M-C.), GEHRING (M.W.),
NEWCOMBE (A.) [eds.], Sustainable Development in World Investment Law, Alphen aan den
Rijn, Kluwer Law International, 2011, p.6; SANDS (P.), International Courts and the Application of the Concept of Sustainable Development, Max Planck Yearbook of United Nations
Law, vol.3, 1999, p.390; SCHRIJVER (N.), The Evolution of Sustainable Development in International
Law: Inception, Meaning and Status, The Hague, Pocketbooks of the Hague Academy of International
Law, 2008, p.99; TOUZET (A.), Droit et dveloppement durable , Revue de droit public et de la
science politique en France et ltranger, no.2, 2008 (available on: www.lextenso.fr).
61 ABRAHAM (C.M.), ABRAHAM (S.), The Bhopal Case and the Development of Environmental Law in
India, International and Comparative Law Quarterly, vol.40, 1991, pp.334-365; BOURDON (W.)Face
aux crimes du march. Quelles armes juridiques pour les citoyens?, Paris, La Dcouverte, 2010, pp.28-46.

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age protected by another agreement. Leaving aside questions of jus cogens, no


hierarchy can be established between these two sets of agreements. If no clear
rule of conflict exists for a tribunal to examine the situation, it will consider
its specialisation and statute to exclude the least relevant agreement. For an
investment tribunal for example, the investment protection agreement is the
most relevant one. For sustainable development to shine as a goal, such situations have to be prevented and therefore, international economical agreements
must include provisions related to other aspects of sustainable development.
This is even more advisable considering that environmental claims are seldom
standalone ones; they often involve other legal fields in the sense that an environmental damage can be raised in a commercial case, an investment one, in a
maritime one, or in a human rights case62. That is why discussing States should
define more thoroughly the tentacular lines of sustainable development when it
is to be included in an international agreement. This integration process must
of course be done only after having analysed the reality, the context, the applicability and the ambit of each convention. This task goes beyond the present article and that is why the latter is addressed mainly to law-makers. Some
examples of a starting integration can nevertheless be given.
Illustrating the principle of integration. The NAFTA which has been mentioned provides some interesting glimpses of this integration process. Whilst being an economic agreement based on free trade and investment, it also provides
for some environmental protection. It states in its article 104 that if its provisions are in conflict with those of the trade obligations of some environment and
conservation agreements63 binding on the State members, the latter obligations
must prevail provided that where a Party has a choice among equally effective and
reasonably available means of complying with such obligations, the Party chooses the
alternative that is the least inconsistent with the other provisions of NAFTA64. Some
of the recent United States Free Trade Agreements also contain provisions considering some principles of sustainable development65. In other Agreements, such
as the one establishing the World Trade Organisation, reference to sustainable

62 SANDS (P.), Litigating Environmental Disputes: Courts, Tribunals And The Progressive Development
of International Environmental Law. The Policy Framework for Investment: The Social and Environmental
Dimensions, Global Forum on International Investment, OCDE, 27-28 mars 2008, pp.1-10
63 These are amongst others: The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna
and Flora, 03/03/1973 (amended 22/06/1979); The Montreal Protocol on Substances that Deplete the
Ozone Layer, 16/09/1987 (amended 29/06/1990); The Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal, 22/03/1989.
64 Available on: http://www.worldtradelaw.net/fta/agreements/nafta.pdf
65 Available on: http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

development appears as a preambular notification66. These agreements do not


reflect the zenith of an integration process but it is in this sense, by combining in
a single text, elements of economic objectives but at the same time environmental
and social considerations, that sustainability can have a more serious impact in
the international field. This does not necessarily mean that all agreements should
always contain such tryptical provisions. A single provision of an economic
agreement which simply states that other exterior sustainable development-related agreements must be considered during its enforcement can be sufficient; as
such, provisions of the latter will be automatically imported and integrated to the
former without them constituting a unique instrument67. Integration enables a
check-and-balance system whereby the components of sustainable development
control each other when they are present in the application of an instrument.
Applying the principle of integration. This control is exerted by a given
tribunal whenever the agreement leads to hermeneutical and application problems. The system of integration gives a clearer vision to tribunals on the applicable law. An integrated agreement will clearly mention the applicability of
a given sustainable development principle which the relevant tribunal cannot
ignore and which any of the disputing parties can highlight if they deem that
it has been violated or ignored. The tribunal does not have to put forward any
value judgement on sustainable development by stating its necessity or not;
with an integrated system, sustainable development automatically comes to it
as a goal and will find its consecration by the application of the integrated
agreement. If an environmental law question is set to a tribunal applying a
free-trade-agreement, it will have to consider if an environmental provision is
available in the agreement or if the latter refers to an exterior environmental
text. In an international investment case for example, an arbitral tribunal had
to consider both the NAFTA, protecting an American investor, and the Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous
Wastes and their Disposal68 because of the relevance of the already mentioned
article 104 of NAFTA and also because of article 1114 of the same agreement
with provides for environmental measures. Hence, the tribunal had to apply
provisions protecting the investor and his investment by simultaneously refering to applicable environmental conventions and laws. It specified that where
a state can achieve its chosen level of environmental protection through a variety of
66 Agreement establishing the WTO, 15/04/1994, preamble (available on: http://www.wto.org/french/
docs_f/legal_f/04-wto_f.htm).
67 For example article 104 of NAFTA.
68 See: SD Myers v. Canada, UNCITRAL, Partial Award (13/12/2000), (North American FreeTrade Agreement).

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equally effective and reasonable means, it is obliged to adopt the alternative that is
most consistent with open trade by adding that [t]his corollary also is consistent
with the language and the case law arising out of the WTO family of agreements.69.
In some cases, the Appellate Body of the WTO has refered to sustainable development imperatives only by construing the WTO Agreements preamble.
In United States-Import Prohibition of Certain Shrimps and Shrimp Products, it
stated that the preamble which reveals the objective of trade liberalisation also
points out that the latter is not compatible with an abusive and irresponsiblel
use of the worlds ressources because besides mere development, sustainable
development is also a common aim of negociating States which are concerned
by economical priorities as long as they are in line with environmental and social ones70; other reports follow a similar direction71. In the famous Iron Rhine
arbitration, the tribunal has followed this integrated approach by stating that
[e]nvironmental law and the law on development stand not as alternatives but
as mutually reinforcing, integral concepts, which require that where development
may cause significant harm to the environment there is a duty to prevent, or at least
mitigate, such harm.72.
These advances have been made possible even if the agreements which
were applied in these case were poorly integrated ones. Still, sustainability has
found its way, even swayingly. That is why it can be argued that an evolution in
the dafting of international agreements towards more integration can lead to a
greater contribution of international law to consider the sustainable development goal.

BIBLIOGRAPHY
International Agreements
United Nations Framework Convention on Climate Change, 9/05/1992.
United Nations Convention on Biodiversity, 05/06/1992.
69 SD Myers v. Canada, UNCITRAL, Partial Award (13/12/2000), (North American FreeTrade Agreement), 221.
70 United States-Import Prohibition of Certain Shrimps and Shrimp Products, Report of the Appellate Body,
WT/DS58/AB/R, 12/10/1998, 13, 17, 129, 131, 153.
71 For example: European Communities Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing
Countries, Report of the Appellate Body, WT/DS246/AB/R, 7/04/2004, 94; China Mesures Related
to the Export of Various Raw Materials, Report of the Appellate Body, WT/DS394/AB/R, WT/DS395/
AB/R, WT/DS398/AB/R, 30/01/2012, 306.
72 Arbitration Regarding the Iron Rhine (Ijzeren Rijn) Railway [Belgium v. Netherlands], Permanent
Court of Arbitration, 25/05/2005, 59 (available on: http://www.pca-cpa.org/upload/files/BE-NL%20
Award%20corrected%20200905.pdf )

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Helsinki Convention on ransboundary Watercourses and International


Lakes, 17/03/1992.
Convention for the Protection of the Marine Environment of the NorthEast Atlantic, 22/09/1992.
North Ameican Free Trade Agreement, 17/12/1992.
Convention for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, 10/05/1993.
Agreement for the Establishment of the Indian Ocean Tuna Commission, 25/11/1993.
Marrakesh Agreement establishing the WTO, 15/04/1994.
Convention on the Cooperation for the Protection and Sustainable use
of the Danube River, 29/06/1994.
United Nations Convention to Combat Desertification in Those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly
in Africa, 14/10/1994.
Energy Charter Treaty and Energy Cherter protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects, 17/12/1994.
African Nuclear-Weapon-Free-Zone Treaty, 21/06/1995.
Protocol Concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity
in the Mediterranean, 10/06/1995.
Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the
Mekong River bassin, 05/04/1995.
Convention for the Protection of the Marine Environment and the
Coastal Region of the Mediterranean, 10/06/1995.
Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, 11/12/1997.
Amsterdam Treaty Establishing the European Community 02/10/1997.
Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for
Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade,
10/09/1998.
Convention on Access to Information, Public Participation in DecisionMaking and Access to Justice in Environmental Matters, 25/06/1998.
Cartagena Protocol to the United Nations Convention on Biodiversity,
29/01/2000.
The Constitutive Act of the African Union, 11/07/2000.
European Landscape Convention, 20/10/2000.
Convention on the Conservation and Management of Fihsery Ressources in the South-East Atlantic Ocean, 20/04/2001.
Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, 22/05/2001.

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169

Revised Treaty of Chaguaramas Establishing the Carribean Community


including the CARICOM Single Market and Economy, 05/07/2001.
Black Sea Biodiversity and Landscape Conservation Protocol to the Convention on the Protection of the Black Sea against Pollution, 14/06/2002.
Convention for Cooperation in the Protection and Sustainable Development of the Marine and Coastal Environment of the Northeast Pacific,
18/02/2002.
ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution, 10/06/2002.
Convention on Strategic Environmental Assessments to the convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context,
21/05/2003.
WHO Framework Convention on Tobacco Control, 21/05/2003.
United Nations Convention against Corruption, 21/10/2003.
Protocol to the African Charter on Human and Peoples Rights on the
Rights of Women in Africa, 11/07/2003.
Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory
Fish Stocks in the Wstern and central Pacific Ocean, 19/06/2004.
Treaty on the conservation and sustainable management of Forest Ecosystems in Central Africa and to Establish the Central African Forests
Commission, 05/02/2005.
Charter of the Association of South-East Asian Nations, 20/11/2007.
The Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the
Treaty establishing the European Community, 13/12/2007.

Decisions and Awards


Case related to the Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary / Slovakia),
Decision, 25 September 1997, Individual Opinion du Judge Weerammantry, I.C.J., Recueil 1997.
United States-Import Prohibition of Certain Shrimps and Shrimp Products,
Report of the Appellate Body, WT/DS58/AB/R, 12/10/1998.
SD Myers v. Canada, UNCITRAL, Partial Award (13/12/2000), (North
American FreeTrade Agreement).
European Communities Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries, Report of the Appellate Body, WT/DS246/
AB/R, 7/04/2004.
Arbitration Regarding the Iron Rhine (Ijzeren Rijn) Railway [Belgium v.
Netherlands], Permanent Court of Arbitration, 25/05/2005.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

China Mesures Related to the Export of Various Raw Materials, Report


of the Appellate Body, WT/DS394/AB/R, WT/DS395/AB/R, WT/
DS398/AB/R, 30/01/2012.

Books and articles


ABRAHAM (C.M.), ABRAHAM (S.), The Bhopal Case and the Development of Environmental Law in India, International and Comparative Law Quarterly, vol.40, 1991, pp.334-365.
BARRAL (V.), Le rayonnement intrasystmique du concept de dveloppement durable, in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.), La ciruclation des concepts juridiques: le droit international de lenvironnement entre
mondialisation et fragmentation, Paris, Socit de lgislation compare,
2009, p.394.
BOURDON (W.)Face aux crimes du march. Quelles armes juridiques
pour les citoyens?, Paris, La Dcouverte, 2010, pp.28-46.
BOYLE (A.), Human Rights and the Environment: A Reassessment,
Communication pour le Programme des Nations unies pour lenvironnement,
2010 (mise jour de larticle publi dans le Fordham Environmental Law
Review, vol.18, 2008, pp. 471-511), pp.1-39.
CANS (C.), Le dveloppement durable en droit interne: apparence du
droit et droit des apparences, Actualit Juridique Droit Administratif,
2003 (www.dalloz.fr).
CORDONIER SEGGER (M.C.), KHALFAN (A.), Sustainable Development Law. Principles, Practices and Prospects, Oxford, Oxford University Press, 2004, pp.15-55.
CORDONIER SEGGER (M-C.), GEHRING (M.W.), NEWCOMBE
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aan den Rijn, Kluwer Law International, 2011, 902p.
DESGAGNE (R.), Integrating Environmental Value into the European Convention on Human Rights, The American Journal of International Law, vol.89, 1995, pp.263-294.
EATON (P.J.), The Nigerian Tragedy, Environmental Regulation of
Transnational Corporations, and the Human Right to a Healthy Environment, Boston University International Law Journal, vol.15, 1997, p.293.
EVANS (A.), STEVENS (D.), Sustainable Development Goals a
useful outcome from Rio+20?, Center on International Coorperation,
20/01/2012, pp.1-4.

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CRITICISM ON SDGS AND PRESENTATION OF THE PRINCIPLE OF INTEGRATION

171

FITZMAURICE (M.), Case Note: The European Court of Human


Rights, Environmental Damage and the Applicability of Article 8 of the
European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms,
Environmental Law Review, vol.13, 2011, pp.107-114.
GRADONI (L.), Systmes juridiques internationaux: une esquisse,
in, RUIZ FABRI (H.), GRADONI (L.), La ciruclation des concepts juridiques: le droit international de lenvironnement entre mondialisation et
fragmentation, Paris, Socit de lgislation compare, 2009, p.49.
HECTORS (K.), The Chartering of Environmental Protection: Exploring the Boundaries of Environmental Protection as Human Right,
European Energy and Environmental Law Review, vol.17, juin 2008,
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LATOUCHE (S.), Dveloppement durable, un concept alibi, Tiers
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LENZERINI (F.), The Interplay Between Environmental Protection
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LHuillier (H.), Quest-ce que le dveloppement durable? , Autres
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SANDS (P.), International Courts and the Application of the Concept
of Sustainable Development, Max Planck Yearbook of United Nations
Law, vol.3, 1999, p.390.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

SANDS (P.), Litigating Environmental Disputes: Courts, Tribunals


And The Progressive Development of International Environmental Law.
The Policy Framework for Investment: The Social and Environmental Dimensions , Global Forum on International Investment, OCDE, 27-28
mars 2008, pp.1-10.
SHELTON (D.), Human Rights, Environmental Rights, and the
Right to Environment, Stanford Journal of International Law, vol.28,
1991-1992, pp.103-138.
SHELTON (D.) Human Rights and the Environment: Jurisprudence
of Human Rights Bodies, Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and the Environment, Genve, Background Paper No. 2 14-16
January 2002, pp.1-15.
SCHRIJVER (N.), The Evolution of Sustainable Development in International Law: Inception, Meaning and Status, The Hague, Pocketbooks of
the Hague Academy of International Law, 2008, 265p.
THORME (M.), Establishing Environment as a Human Right, Denver
Journal of International Law and Policy, vol.19, no.2, 1991, pp.301-342.
TOUZET (A.), Droit et dveloppement durable, Revue de droit public et de la science politique en France et ltranger, no.2, 2008 (available
on: www.lextenso.fr).
VIDAL (J.), Leaked document reveals Rio+20 sustainable development
goals, TheGuardian, 10/01/2012 (available on: http://www.guardian.co.uk).

Official Documents
Ban Ki-moon, Address to the 66th General Assembly: We the Peoples, 21
September 2011 (available on: http://www.un.org/apps/news/infocus/
sgspeeches/search_full.asp?statID=1310).
Ministero de Relaciones Exteriores (Republica de Colombia), Rio+20:
Sustainable Development Goals (SDGs). A proposal from the Governments
of Colombia and Guatemala, 2011.
Declaration of the 64th Annual UN DPI/NGO Conference (2011),
Chairs Text, Bonn, Germany, 3-5 September 2011, Sustainable Societies; Responsive Citizens, pp.12-17.
UNCSD Secretariat, Current Ideas on Sustainable Development Goals
and Indicators, Rio 2012 Issues Briefs, no.6 (available on: http://www.
uncsd2012.org/).

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2) INSTITUIES
LES AUTORITS LOCALES DANS LA GOUVERNANCE MONDIALE DE
LENVIRONNEMENT
HUBERT DELZANGLES1

La mondialisation saccompagne, paradoxalement pourrait-on dire, dun mouvement gnral dautonomisation et de dcentralisation des structures tatiques. En effet, le premier rapport mondial de Cits et Gouvernements Locaux
Unis (UCLG) de 2007, intitul la dcentralisation et la dmocratie dans le
monde 2 dresse le constat suivant: luniversalisation de la dcentralisation
comme politique et comme modle dorganisation administrative est donc un
phnomne relativement rcent li aux mutations socio-conomiques engages
depuis les annes 80. (...) La dcentralisation de la fin du XXe sicle est associe la remise en cause du keynsianisme et de lEtat providence, ce qui se
traduit par la recherche dalternatives la prise en charge des grandes fonctions
collectives par lEtat. Cette volution, qui sopre dans le contexte de la mondialisation, de la fin des conflits internes et des processus autoritaires qui ont
affect un grand nombre de pays en Amrique latine, en Afrique, en Asie, et
de leffondrement de lUnion sovitique, oriente les diffrents Etats du monde
vers la logique de march et vers des rformes institutionnelles parmi lesquelles
la dcentralisation.
En outre, cette dcentralisation sappuie sur un processus dmocratique.
Le mme rapport souligne que dans la plupart des pays, ladministration locale est place entre les mains dune assemble lue au suffrage direct et dun
excutif, lu galement. Les lections locales se sont gnralises en Afrique, en
Amrique latine, en Asie, en Eurasie et elles progressent depuis quelques annes
au Moyen-Orient3.
1

2
3

Professeur de Droit public, Institut dEtudes Politiques de Bordeaux, Membre associ du CRIDEAU (Centre de Recherches Interdisciplinaires en Droit de lEnvironnement, de lAmnagement et de
lUrbanisme, Limoges).
GRALE, premier rapport mondial la dcentralisation et la dmocratie dans le monde, 2007, Cits et
Gouvernements locaux unis, p. 56.
Charte europenne de lautonomie locale, signe Strasbourg le 15 novembre 1985, par lensemble
des Etats membres de lUE, (ratifie par la France via la loi du 10 juillet 2006 et par 45 Etats membres
actuellement).

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Lensemble se traduit dailleurs au sein du Conseil de lEurope par la Charte


europenne de lautonomie locale, signe Strasbourg le 15 novembre 19854 et
ratifie par la quasi-totalit des Etats membres. Cette dernire considre plusieurs
lments fondamentaux et incontests: les collectivits locales sont lun des principaux fondements de tout rgime dmocratique; elles sont le maillage idal pour
lexercice du droit des citoyens participer la gestion des affaires publiques et
leur existence permet une administration la fois efficace et proche du citoyen.
Ces considrations peuvent tre avances de la mme manire dans le cadre
international. Pour autant, la place des collectivits territoriales sur la scne
internationale est encore embryonnaire. En effet, si elles sont dotes dune
personnalit juridique interne, elles ne disposent en aucun cas de la personnalit juridique internationale. Les autorits locales sont donc thoriquement
dpourvues de toute capacit daction internationale sauf dans le cas de certains
Etats fdraux qui autorisent leurs entits dcentralises conclure des traits5.
Elles ne peuvent donc agir que dans le cadre dun trait international de coopration sign par les Etats dont elles manent6.
Nanmoins, le droit rgional commence leur faire une place suivi en cela,
de faon beaucoup moins caractrise, par le droit international public.
Dune part, le droit de lUnion europenne en tant que droit rgional octroie un certain statut aux autorits locales. Il prend en compte ces dernires en
en faisant des sujets dobligations, autrement dit en les soumettant directement
son droit.
Ainsi les juges de lUnion europenne considrent que les collectivits locales europennes sont soumises aux prescriptions de ce droit7. En ce sens, les
autorits locales sont apprhendes en tant quorganes de lEtat et non en tant
que personne morale classique8. Elles doivent donc faire application des dispositions des directives non transposes par le jeu de la thorie de leffet direct.
4

6
7
8

Seuls certains tats fdraux reconnaissent la capacit juridique de conclure des Traits leurs entits fdres alors pourtant que nombre dautres collectivits comme en France, exercent une action extrieure
et se sont engages dans des actions de coopration territoriale. Le fondement de laction extrieure des
entits infra-tatiques nest par consquent rechercher, ni du ct du droit international, ni du treaty
making power, mais bel et bien au sein des droits nationaux.
Voir, par exemple, le Trait de Bayonne, relatif la coopration entre collectivits territoriales de
lEspagne et de la France sign le 10 mars 1995, dcret n 97-322 du 2 avril 1997 portant publication
du trait entre la Rpublique franaise et le Royaume dEspagne relatif la coopration transfrontalire
entre collectivits territoriales.
CJCE, 18 juin 1985, Ville de Biarritz, aff. 197/84.
CJCE, 22 juin 1989 Commune de Milan, aff. 103/88.
CJCE, Ord., 21 mars 1997, Rgion wallonne contre Commission des Communauts europennes, aff.
C-95/97; Confirm par CJCE, Ord., 1er octobre 1997, Regione Toscana contre Commission des Communauts europennes, aff. C-80/97; de mme, voir CJCE, 2 mai 2006, Regione Siciliana contre Commission,
aff. C-417/04.

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LES AUTORITS LOCALES DANS LA GOUVERNANCE MONDIALE DE LENVIRONNEMENT

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Le droit de lUE prend aussi en compte les autorits locales en tant quacteur de la construction europenne et non plus en tant que sujet dobligations.
Avec la dcision rendue en 1997 par la CJCE sur un recours en annulation
form par la Rgion wallonne contre une dcision de la Commission9, la Cour
confirme la capacit des autorits locales exercer un recours devant le juge
europen mais sans bnficier du statut privilgi accord aux tats membres
ou aux institutions de lUnion.
LUE a aussi fait une relle place la reprsentation formelle des intrts
propres des autorits locales, ceci par lintermdiaire du Comit des rgions,
instance consulte sur une multitude de projets de textes et disposant de pouvoirs de plus en plus consquents au fur et mesure des Traits. Il sera brivement dcrit plus en avant afin dapprhender la place des autorits locales dans
la prise de dcision europenne et de lvoquer comme un possible modle pour
envisager la place des autorits locales dans une nouvelle gouvernance internationale de lenvironnement.
On le voit, la reprsentation des autorits locales est dj organise au niveau rgional dans certaines parties du monde comme lUnion europenne.
Nanmoins, ceci reprsente lespace le plus abouti de leur reprsentation. Dans
le cadre du Conseil de lEurope, autre organisation internationale vocation
rgionale mais plus largie, le Congrs des pouvoirs locaux et rgionaux, sil est
reprsentatif des autorits locales au sein des 47 Etats membres, reste un organe
purement consultatif10.
Dautre part, dans un cadre plus gnral, les autorits locales ne sont que
trs peu reprsentes. En effet, elles nont pas non plus daccs privilgi aux
juridictions internationales ou cours darbitrage ad hoc11. De plus, la seule action des autorits locales sur la scne internationale se fait sous la forme de ce
quil serait possible de qualifier de Lobbys ou groupes de pression. Les autorits
locales se runissent, sur un plan mondial, dans le cadre dassociations telles
Cits et gouvernements locaux unis ou des runions plus orientes sur le dve9

Le Congrs des pouvoirs locaux et rgionaux du Conseil de lEurope est une assemble politique paneuropenne compose de 636 lus conseillers rgionaux et municipaux, maires et prsidents de rgion
- reprsentant plus de 200000 collectivits de 47 pays europens. Il a pour mission de promouvoir la
dmocratie territoriale, damliorer la gouvernance locale et rgionale et de renforcer lautonomie des
collectivits. Le Congrs du Conseil de lEurope veille, en particulier, lapplication des principes contenus dans la Charte europenne de lautonomie locale. Il encourage les processus de dcentralisation et
de rgionalisation ainsi que la coopration transfrontalire entre les villes et les rgions.
10 Il en va ainsi, par exemple, devant le Compliance Committee de la Convention dAarhus sur laccs
linformation, la participation du public au processus dcisionnel, et laccs la justice en matire
denvironnement.
11 GRALE, premier rapport mondial la dcentralisation et la dmocratie dans le monde, 2007, Cits et
Gouvernements locaux unis, p. 60.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

loppement durable avec le Conseil international pour les initiatives cologiques


locales (ICLEI), ou enfin de faon plus restreinte avec Metropolis ou C 40
Cities Climate leadership group.
La place des autorits locales dans la gouvernance mondiale est donc tout
fait rsiduelle puisque peu reprsentes et sans aucun moyen daction institutionnalis. Il en va de mme lorsque lon aborde le thme de lenvironnement.
La dimension dcentralise de ce dernier a srement quelque peu t touffe
par sa ncessaire prise en compte globalise.
Ce constat est dommageable dans la mesure o les autorits locales ont
un rle minent jouer dans le domaine spcifique de la protection de lenvironnement. On se souvient que le dixime principe de la dclaration de Rio
en 1992 soulignait que la meilleure faon de traiter les questions denvironnement est dassurer la participation de tous les citoyens concerns, au niveau
qui convient. Le principe de subsidiarit12 se trouve bien videmment en
toile de fond et il va sans dire que lenvironnement est un domaine faisant intervenir de concert une multitude dautorits locales, terrain de prdilection
de la subsidiarit.
En effet, si la protection de lenvironnement nest pas en tant que telle une
comptence naturellement dcentralise, les comptences dcentralises ont
en revanche un impact notable sur lenvironnement. Selon le premier rapport
mondial de Cits et Gouvernements Locaux Unis en 2007, il se dgage un ensemble de domaines dans lesquels les collectivits locales de toutes les rgions
du monde exercent normalement des comptences. Il en va ainsi, par exemple,
de lurbanisme, du dveloppement conomique, de la voirie, des transports
urbains, du logement et de la fourniture deau potable. Sil reste encore de trs
fortes disparits, la distribution de lnergie, voire sa production, tendent tre
des domaines en voie de dcentralisation13.
Ds lors, il convient de se pencher sur la place actuelle des autorits locales
dans la protection internationale de lenvironnement (1) avant de se poser la
question de la place venir des autorits locales dans la gouvernance mondiale
de lenvironnement (2).

12 Sur la question de la comptence des collectivits territoriales mettre en uvre des relations extrieures,
la Convention-cadre opre des renvois systmatiques au droit interne, le texte de la Convention-cadre ne
faisant quinciter les tats encourager la coopration transfrontalire.
13 Voir la Communaut de travail des Pyrnes avec le projet de coopration transfrontalire dans le domaine de la recherche juridique dans le domaine de lenvironnement sur laxe pyrnen.

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LES AUTORITS LOCALES DANS LA GOUVERNANCE MONDIALE DE LENVIRONNEMENT

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I Le place actuelle des autorits locales dans la protection internationale de


lenvironnement
Evoquer laction des autorits locales dans la protection de lenvironnement na
dintrt pour dmontrer limportance de leur place sur la scne internationale
que si cette action fait intervenir un lment dextranit.
Ds lors, tout en voquant lexistence doutils de coopration internationale
et la ralit de cooprations entre collectivits dEtats diffrents afin duvrer
pour la protection de lenvironnement, il convient dapprcier les deux dimensions de cette coopration. Elles caractrisent lide sous-jacente qui est celle de
dmontrer linteraction rciproque vidente entre penser global et agir local:
il sagit, dune part, de la dimension horizontale de laction des autorits locales
dans la protection internationale de lenvironnement (A) puis, dautre part, de
sa dimension verticale uniquement pour lheure actuelle dans une optique descendante ou top/down (B). Cette dernire mettra en valeur de faon flagrante
le manque de dimension ascendante ou bottom-up, autrement dit la participation des autorits locales dans la gouvernance mondiale de lenvironnement.

A) La dimension horizontale de laction des autorits locales dans la protection


internationale de lenvironnement
La dimension horizontale de laction des autorits locales dans la protection
internationale de lenvironnement se matrialise par la coopration transnationale ou transfrontalire.
En Europe, ce type de coopration a une trs forte tendance se dvelopper. En effet, la ralisation la plus importante a certainement t le fait du
Conseil de lEurope au travers de sa Convention-cadre sur la coopration transfrontalire des collectivits ou autorits territoriales adopte le 21 mai 1980
Madrid14. Cette convention, tout en oprant des renvois aux droits nationaux,
donc la conclusion de traits bilatraux, pour mettre en uvre les cooprations, incite les Etats membres les dvelopper.
Dans ce cadre, des structures de travail peuvent tre mises en uvre,
comme les Communauts de travail ou les Eurorgions et devenir des enceintes
dchange tout fait propices la promotion de lenvironnement15.

14 En effet, les traits prcdents, comme laccord franco-italien de Rome du 26 novembre 1993 ou le
trait franco-espagnol de Bayonne du 10 mars 1995 ninstituaient pas de telles structures, mme si pour
ce dernier le trait prvoyait la possibilit de participation des collectivits franaises et trangres des
organismes de coopration, mais existants
15 Dcret 97-798 du 22 aot 1997 article 11 15.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

De faon plus oprationnelle, une structure comme le groupement local


de coopration transfrontalire (GLCT) constitue un outil juridique spcifique
pour ce type dactions. Il sagit du premier instrument de coopration transfrontalire cr par un accord international16, le trait de Karlsruhe entre la
France, lAllemagne, le Luxembourg et la Suisse17. Le GLCT est une personne
morale de droit public dote de la capacit juridique et financire. Le premier,
constitu entre la Suisse et la France, a partie lie avec la gestion durable et rationnelle de lenvironnement puisquil sagissait de construire et de faire exploiter une galerie souterraine de transport des eaux uses reliant les deux rseaux
dassainissement18.
La Commission europenne, consciente de linsuffisance des dispositifs
de lUnion en matire doutils permettant une coopration transnationale, a
dcid de sengager dans la voie dune rglementation. Elle a adopt un texte
crant le Groupement Europen de Coopration Territoriale (GECT). Ce rglement de 200619 met pour la premire fois disposition des collectivits territoriales des Etats membres une structure juridique spcifique, personne morale
de droit communautaire, qui peut avoir des missions trs larges allant videmment jusqu lenvironnement. Il en va ainsi, par exemple, du GECT cr en
janvier 2011 entre lOffice de lEnvironnement de la Corse et le Parc National
de lArchipel de la Maddalena en Sardaigne pour la gestion du Parc Marin International des bouches de Bonifacio20.
Au-del de ces instruments spcifiques, dautres exemples de coopration
transnationale peuvent tre voqus, dbordant du cadre europen. Il en va
ainsi de linitiative Yasuni ITT visant la protection du Parc naturel du Yasuni
en Equateur, reconnu comme tant la zone de plus grande biodiversit de la
plante et dclar Rserve Mondiale de la biosphre par lUNESCO. De nombreuses autorits locales, comme la Rgion Limousin en France par exemple,
affectent des fonds pour soutenir la dcision de lEtat quatorien de ne pas exploiter le ptrole contenu dans le sous-sol et conserver ce site exempt de toute
pollution industrielle. Mais ce type de coopration nest pas exclusivement ho16 La Communauit de Communes du Pays de Gex et le Canton de Genve ont cr ce GLCT dnomm
Galerie de Chouilly.
17 rglement n 1082/2006
18 http://www.parcmarin.com/parc.php
19 La Confrence de Vancouver, en 1976, Habitat I, consacre aux habitats et tablissements humains
a abouti une dclaration qui donne une dfinition de lhabitat convenable, ainsi que des recommandations pour les pays afin quils puissent offrir un habitat convenable tous; La Confrence dIstanbul
en 1996 Habitat II, se place sur le terrain de ltablissement humain durable, fait suite au deuxime
Sommet de la Terre de Rio en 1992 et met laccent sur la participation des autorits locales et des ONG
et sur les rpercussions sociales de lurbanisation.
20 Charte dAalborg du 27 mai 1994, sur les villes europennes pour la durabilit.

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rizontal dans la mesure o le PNUD gre un fond daffectation spcialement


consacr la mise en uvre du projet.

B) La dimension verticale descendante de laction des autorits locales dans la protection


internationale de lenvironnement
Les villes utilisent 75% de lnergie mondiale et seraient responsables de 75%
des gaz effet de serre. En outre, lvacuation de leurs dchets est un problme
majeur tout comme leur impact sur les ressources en eau. Responsables dune
grande partie des pollutions, il va de soi que les autorits locales ont aussi une
place trs importante dans la dimension verticale descendante de la protection
internationale de lenvironnement.
Ds lors, sans rentrer dans une litanie des conventions internationales qui
reposent sur la mise en uvre des autorits locales, il est possible de citer, de faon spcifique, les dclarations relatives lHabitat en 1976 et 199621, spares
par la Charte dAalborg, qui reposent presque exclusivement sur la responsabilit des autorits locales22.
Plus globalement, les collectivits locales sont identifies dans lagenda 21
comme des acteurs-cls de la promotion du dveloppement durable. Le chapitre 28 de ce document, intitul Initiatives des collectivits locales lappui
daction 21, suggre que les autorits locales prparent des stratgies daction
rpondant, leur chelle, la proccupation du dveloppement durable, appeles agendas 21 locaux. Ceci consiste dans lradication des modles de
dveloppement non durables en insistant sur plusieurs axes: la lutte contre le
changement climatique, la prservation de la biodiversit, le respect de la diversit culturelle et la lutte contre les exclusions, le soutien aux filires environnementales et lconomie sociale, la coopration internationale et, pour finir,
lducation au dveloppement durable.
Les rseaux de villes (Fdration Mondiale des Cits Unies et International Union
of Local Authorities aujourdhui Cits et gouvernements locaux unis (UGCL),
Metropolis, International Council for Local Environmental Initiative (ICLEI)) initient
des travaux pour veiller la mise en uvre concrte des Agendas 21 locaux.
Mais ces initiatives restent dans une logique verticale descendante. Elles
tmoignent de la cruelle absence de dimension ascendante ou bottom-up,
21 En ce sens, voir la Dclaration des collectivits locales et territoriales franaises pour Rio + 20, signe le
28 octobre 2011 Toulouse suite aux assises nationales du dveloppement durable.
22 Sur ce point, voir Joint Messages of Local and Sub-national Governments, Cities, Metropolies and their
association contributing to Rio + 20 presented to UN Secretary General, 23 April 2012.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

autrement dit la participation des autorits locales dans la gouvernance mondiale de lenvironnement.

II La place venir des autorits locales dans la gouvernance mondiale de


lenvironnement
Pour dterminer la place venir des autorits locales dans la gouvernance
mondiale de lenvironnement il convient de prendre en compte la ralit selon
laquelle ces dernires ne sont plus des excutants dans le processus de gouvernance, mais bien des niveaux dcisionnels pertinents, donc envisager les autorits locales dans une perspective verticale descendante ou top-down.
Toutes les acteurs prparant le futur de la gouvernance mondiale de lenvironnement plaident pour une participation des autorits locales et une
prise en compte de leur contribution dans les ngociations internationales ainsi
quune conscration de leur rle actif dans la future gouvernance mondiale de
lenvironnement23. Pour autant, peu se prononcent sur les modalits de cette
nouvelle participation.
Il y a deux faons denvisager la place des autorits locales dans la gouvernance mondiale de lenvironnement. La premire, que lon pourrait qualifier
de banalisante, serait en continuit avec lexistant. Autrement dit, il sagirait
damliorer la prise en compte des autorits locales en tant que Major Group
participant une organisation mondiale de lenvironnement (A). La deuxime
manire denvisager la place des autorits locales serait de prendre en compte
leur nature relle: la reprsentation de lintrt gnral local, lues dmocratiquement et disposant de prrogatives de puissance publique. Dans ce cadre, il
serait possible, limage de ce qui se fait dj dans des organisations internationales vocation rgionale, de crer un Comit des Rgions du Monde disposant de prrogatives consultatives spcifiques (B).

A) La prise en compte banalisante des autorits locales dans la gouvernance mondiale de


lenvironnement
Les autorits locales sont actuellement reprsentes en tant que Major Group au
sein des organisations onusiennes traitant des problmatiques environnementa23 Voir Appel des participants du forum de Lyon , Forum francophone prparatoire Rio + 20, Lyon, 8
et 9 fvrier 2012, p. 10 ; Appel de la socit civile en vue de Rio + 20, Paris, 31 janvier 2012.

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les. Sans remettre en cause leffectivit de leur action, il convient de remarquer


quelles ont donc une place quil serait possible de qualifier de banalisante au
sein des autres groupes dintrts particuliers.
La Confrence des Nations Unies de 1992 sur lenvironnement a adopt
lAgenda 21 qui inclut une section relative au renforcement du rle des Major
Groups. Les 9 Major Groups sont lindustrie et le Commerce, les enfants et les
jeunes, les agriculteurs, les populations indignes, les ONG, la Communaut scientifique et technique, les femmes, les salaris et ouvriers puis les autorits locales.
Les secrtariats des trois Conventions de Rio savoir la Convention des
nations unies relative la lutte contre la dsertification (UNCCD), la Convention relative la biodiversit (UNCBD) et la Convention cadre sur le changement climatique (UNFCCC) tout comme le Programme des Nations Unies
pour lenvironnement (UNEP) et la Commission des Nations Unies relative au
dveloppement durable (CSD), reconnaissent globalement cette mme structure relative aux Major Groups.
Grce cette reconnaissance, les Major Groups ont pu sinvestir dans les
initiatives onusiennes relatives lenvironnement et enrichir le dbat au sein des
plateformes voquant ces thmatiques.
Pour autant, cette situation nest pas rellement satisfaisante pour les autorits locales.
Ainsi, tout dabord, les autorits locales appellent une meilleure reconnaissance de leur place en tant quorganisations pertinentes et responsables et
non plus comme de simples excutants des politiques nationales et internationales. Elles deviendraient plus quactuellement des parties prenantes dans
llaboration des programmes, politiques et mesures mettant en jeu leur responsabilit24. Elles pourraient aussi, dans ce nouveau cadre, faire remonter au
niveau international des consensus locaux ce qui nest pas rellement le cas
actuellement.
Il faut ensuite appeler une reconnaissance de la coopration dcentralise
comme outil primordial pour rationnaliser les efforts et diffuser la connaissance
et de linnovation entre Etats25. La signature de conventions internationales garantissant la possibilit de cooprer et donnant des instruments de coopration
uniformes serait une avance intressante.

24 En ce sens, voir la Dclaration des collectivits locales et territoriales franaises pour Rio + 20, signe le
28 octobre 2011 Toulouse suite aux assises nationales du dveloppement durable.
25 Sur ce point, voir Joint Messages of Local and Sub-national Governments, Cities, Metropolies and their
association contributing to Rio + 20 presented to UN Secretary General, 23 April 2012.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Il convient enfin de reconnatre que la gouvernance multi-niveaux, qui


implique une redfinition des missions de chaque niveau de pouvoir en fonction du principe de subsidiarit, doit devenir un objectif atteindre sur du
court terme.
Nanmoins, ces mesures ne sont le reflet que dune vision traditionnelle de
la gouvernance internationale et la traduction a minima de ce quil est urgent
de raliser pour sauver le modle de prise de dcision dans le domaine de lenvironnement. Une optique plus ambitieuse peut tre aborde visant la diffrentiation des autorits locales dans la gouvernance mondiale de lenvironnement.

B) Vers une diffrenciation des autorits locales dans la gouvernance mondiale de


lenvironnement
Actuellement, lUNEP, la CSD et les secrtariats des Conventions donnent une
place semblable tous les Major Groups. La nature des autorits locales est
pourtant tout fait diffrente des autres composantes des 8 Major Groups restants. En tmoigne le COP 16 de lUNFCCC qui a adopt pour la premire
fois la terminologie Governmental Stakeholders , autrement dit partie prenante gouvernementale lorsquil se rfrait au Major Group des autorits locales
et ce en opposition aux parties prenantes non gouvernementales incluant tous
les autres Major Groups26. Ceci dnote une certaine volution dans la prise en
compte des autorits locales ou plus vraisemblablement un retour une prise
en compte refltant la ralit des ces autorits dans la gouvernance mondiale de
lenvironnement.
Les autorits locales sont le reflet de la reprsentation dmocratique locale. En tant qumanation dmocratique de la volont locale, elles disposent
gnralement de prrogatives de puissance publique. En ce sens, les autorits
locales apparaissent comme la reprsentation de lintrt gnral local. Qui dit
intrt gnral implique une synthse, un compromis, une vision, qui dpasse
les intrts particuliers. Les autorits locales peuvent donc gnralement dicter
des actes normatifs qui simposent au particulier et ceci avec un degr plus ou
moins lev dautonomie vis--vis de lautorit centrale afin de mettre en uvre
la puissance publique locale, traduction mme de lintrt gnral local.
En ce sens les autorits locales ne peuvent tre rapproches des autres Major Groups qui ne traduisent quun intrt particulier: celui des organisations
dagriculteurs, de lindustrie et du commerce ou des salaris et ouvriers, etc...
26 FCCC/SBI/2010 143 ; FCCC/CP/2010/Add1 7.

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Si une mme personne peut tre jeune, femme et commerante, elle est difficilement reprsente dans ou par lensemble des Major Groups. En revanche, les
autorits locales ont cette particularit dtre en mme temps la reprsentation
de lensemble des autres Major Groups. Ds lors, toute revendication a un ancrage local et peut tre relay par les autorits locales lchelon suprieur que
constitue lEtat puis la Communaut internationale. On revient lide selon
laquelle le local est lchelon pertinent et le plus mme de prendre en compte
lensemble des ralits des citoyens, quelles soient environnementales ou autres.
Il convient par consquent dadmettre la distinction entre autorits locales
et autres Major Groups et de la traduire dans des termes institutionnels afin
de renforcer leur place dans la gouvernance mondiale de lenvironnement. En
effet, la prise en compte de cette distinction ne peut se contenter dune place
diffrencie au sein des Majors Groups. Cette distinction tendrait pondrer
lavis des Major Groups et les hirarchiser ce qui ne pourrait que porter prjudice aux 8 autres sans rellement mettre en valeur la voie des autorits locales.
Dailleurs, la solution dune distinction binaire qui reposerait sur la dtention
de prrogatives de puissance publique pourrait savrer dangereux et rducteur
pour les autres groupes. En effet, la terminologie Governmental Stakeholders
qui prend en compte les autorits locales par opposition aux parties prenantes
non gouvernementales incluant tous les autres Major Groups semble rducteur
de la place de ces derniers en les fusionnant dans un groupe et en rduisant
dautant leur influence. LICLEI propose en sens inverse de cette ide que les
autorits locales et rgionales soient reconnues en tant que partie prenante
gouvernementale ct de deux autres groupes principaux que seraient le
groupe Commerce et Industrie et le groupe Socit Civile runissant les
peuples indignes, les femmes, la communaut scientifique, les agriculteurs les
jeunes et les ONG27.
Selon nous, la seule faon de marquer la relle diffrence de nature entre
ces partenaires semblerait tre celle dune extraction des autorits locales de la
liste des Major Groups puis dune institutionnalisation de cette ralit locale.
Le Comit des Rgions de lUnion europenne peut tre un exemple institutionnel de la relle prise en compte de lavis et de la place particulire des
autorits locales dans la gouvernance mondiale et particulirement celle de lenvironnement.
Le Comit des rgions de lUE a t institu en tant quorgane de lUnion
en 1994 afin de reprsenter tous les niveaux dautorits locales. Il est compos

27 ICLEI submission for Rio + 20 Compilation document for Zero Draft, 31 october 2011.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

dun nombre de membres qui ne pourra dpasser 35028 rpartis en fonction de


limportance politique et conomique de chaque Etat29. Au-del dun forum de
discussions entre reprsentants des autorits locales, le Comit des rgions est
aussi partie prenante dans le dbat europen. En effet, il est consult avant toute
mesure lgislative de faon obligatoire mais aussi facultative dans un grand
nombre de domaines le concernant30, y compris la coopration transfrontalire.
Il peut aussi mettre des avis de sa propre initiative. En outre, lorsquil estime
quun acte de lUnion est contraire au principe de subsidiarit, autrement dit
violerait les comptences des autorits locales, il peut saisir la Cour de Justice
afin doprer ce constat et dannuler lacte le cas chant.
Deux solutions peuvent tre envisages en sinspirant de lide dun Comit des Rgions afin de reconnatre la place des autorits locales dans la gouvernance mondiale de lenvironnement.
La premire, la plus restrictive mais aussi peut-tre la plus raliste, serait la
cration dun standing committee des autorits locales dont la consultation serait
obligatoire. Il serait plac auprs de linstance responsable, quelle soit agence de
lenvironnement, PNUE renforc, Organisation Mondiale de lEnvironnement
ou Conseil du Dveloppement durable31.
La seconde, la plus optimiste et globalisante, serait la cration dun vritable Comit des Rgions limage du Conseil conomique et social des Nations Unies et en sinspirant du Comit des Rgions de lUnion europenne32.
Cette volution ambitieuse passerait par une rvision de la Charte des Nations
Unies mais lide de cration dune organisation mondiale de lenvironnement
serait peut-tre loccasion dune rforme gnrale et institutionnelle de lorganisation onusienne.
Pour autant, quelle que soit sa place, gnrale ou spcifique, dans le domaine environnemental, ce Comit des rgions aurait le double avantage, dune
part, de garantir une prise en compte ncessaire des autorits locales dans les
dcisions relatives lenvironnement et, dautre part, dtre le cur de la coo28 24 reprsentants pour la France nomms par le Premier Ministre aprs consultation des Maires, de
dpartements et de rgions de France, 12 pour les Rgions, 6 pour les dpartements et 6 pour les Communes.
29 Articles 305 et s. du TFUE.
30 Article 307 al. 1 du TFUE.
31 Sur ce point, voir la proposition du Comit des Rgions de lUE, Contribution of the EUs local and regional authorities to Rio + 20 The CoR position on the Zero Draft, Conference Towards Rio + 20, 25 april
2012, EP Intergroup Climate Change, Biodiversity and Sustainable Development, Gerhard Stahl, p. 7.
32 Sur ce point, voir la proposition du Comit des Rgions de lUE, Contribution of the EUs local and
regional authorities to Rio + 20 The CoR position on the Zero Draft, Conference Towards Rio
+ 20, 25 april 2012, EP Intergroup Climate Change, Biodiversity and Sustainable Development,
Gerhard Stahl, p. 7.

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LES AUTORITS LOCALES DANS LA GOUVERNANCE MONDIALE DE LENVIRONNEMENT

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pration internationale et transfrontalire de lensemble des autorits locales.


Ainsi, seraient runies au sein de la mme instance les logiques horizontales
et verticales, la fois bottom-up et top-down, de la gouvernance mondiale de
lenvironnement.
Si cette proposition globale, puisquelle semble aller au-del de laspect
environnemental de la gouvernance mondiale, nest pas la priorit absolue
du sommet de Rio + 20, son intrt majeur pour laspect institutionnel de
la gouvernance mondiale de lenvironnement implique ncessairement que les
conclusions du sommet appellent la rflexion sur la cration dun Comit des
Rgions garantissant la reprsentation des autorits locales, maillon indispensable dune bonne gouvernance de la protection de lenvironnement.

Conclusion
La place des autorits locales dans la gouvernance mondiale de lenvironnement
nest pas satisfaisante. Pourtant, par le biais des cooprations transfrontalires,
elles changent et ont la volont dagir entre elles pour protger lenvironnement de faon horizontale. Dans une logique verticale ascendante (bottomup), les autorits locales sont aussi le relai indispensable de la mise en uvre
des traits et des politiques internationales et rgionales de protection de lenvironnement.
Il convient dsormais de consacrer imprativement leur rle actif dans la
future gouvernance mondiale de lenvironnement par une prise en compte dans
la dimension verticale descendante ou top-down. Trois solutions soffrent la
communaut internationale.
En premier lieu, il sagirait, a minima, de reconnatre leur place en tant
que parties prenantes dans llaboration des programmes, politiques et mesures
mettant en jeu leur responsabilit et de leur fournir les moyens juridiques de
dvelopper leur collaboration. Cette option ne prend malheureusement pas en
compte la particularit des autorits locales comme garant de lintrt gnral
local et dtenteur dune part de la puissance publique.
En deuxime lieu, comme solution intermdiaire, il serait possible de crer
un standing committee des autorits locales plac auprs de linstance onusienne
responsable de lenvironnement, quelle soit Organisation Mondiale de lEnvironnement ou PNUE renouvel, en rendant sa consultation obligatoire sur
tous les sujets la concernant.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

En dernier lieu, comme solution idoine, il serait possible denvisager la


cration dune nouvelle institution des Nations Unies limage du Conseil
conomique et social en sinspirant du Comit des Rgions de lUnion europenne. Ainsi limportance cruciale des autorits locales serait enfin reconnue
en fonction de la place centrale quelles occupent dans la mise en uvre des politiques internationales en gnral et plus particulirement de lenvironnement.

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O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA, A AGENDA ESTRATGICA


E A RIO+20
SOLANGE TELES DA SILVA1

Introduo
A Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel
Rio+20, que acontecer em junho de 2012 no Rio de Janeiro, tem como proposta debater trs questes: a avaliao do cumprimento dos compromissos
acordados pelos pases na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Rio 92; a economia verde green economy
e, igualmente, a arquitetura institucional do desenvolvimento sustentvel.
Mas, na realidade, o verdadeiro desafio desse momento histrico, que reunira
no apenas chefes de Estado em um evento oficial, mas tambm a sociedade
civil em eventos paralelos destacando-se aqui a Cpula dos Povos encontra-se, por um lado, nas possibilidades de nos indagarmos sobre os caminhos
para superar a ideia da primazia do crescimento econmico como vetor do
desenvolvimento sustentvel consubstanciado agora na frmula da economia verde e; por outro lado, nas perspectivas de transformao das instncias
atuais, construindo novos espaos de participao, abertos a uma efetiva correlao de foras, na qual efetivamente a sociedade civil possa construir com os
demais atores novas agendas para uma solidariedade universal, com respeito s
diferenas e justia socioambiental.
Nesse contexto, possvel, ento, nos questionarmos sobre o papel que tm
as organizaes internacionais na construo dessas alternativas. Assim, considerando o potencial existente na Amaznia em relao a sua scio e biodiversidade, algumas reflexes so necessrias: o posicionamento comum dos pases
membros da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA) em
relao Rio+20 aponta para a construo de um desenvolvimento sustentvel
para a regio, ou ainda a OTCA constitui uma instncia aberta participao
1

Doutora em Direito pela Universidade Paris I. Professora de Direito Ambiental da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Coordenadora do Projeto de Pesquisa Direito e desenvolvimento sustentvel:
a proteo das florestas e dos recursos hdricos na Regio Amaznica em face da mudana climtica,
CNPq. Bolsista de Produtividade em Pesquisa CNPq.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

da sociedade civil, notadamente aos povos indgenas e comunidades tradicionais? Quais proposies podem ser realizadas nesse sentido?

1. O Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) e o desenvolvimento sustentvel


As discusses em relao negociao de um tratado regional para a Amaznia
partiram do governo brasileiro2 com o objetivo de uma integrao fsica da
regio amaznica, proposta que foi inicialmente rechaada pelos demais pases
amaznicos. 3 O texto que foi ento acordado entre os Estados Partes do TCA
estabeleceu como seu objetivo principal a realizao de esforos em comum
para promoo do desenvolvimento harmnico4 de seus respectivos territrios
amaznicos, de forma que tais aes conjuntas produzissem resultados equitativos e mutualmente proveitosos, assim como a preservao do meio ambiente
e a conservao e utilizao racional dos recursos naturais desses territrios (art.
1). Assinado em Braslia em 03.07.1978, pelas repblicas de Bolvia, Brasil,
Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, o TCA entrou em
vigor em 02.08.1980, trinta dias depois de depositado o ltimo instrumento de
ratificao do tratado pela Venezuela.5
Seu campo de aplicao abrange os territrios das Partes Contratantes na
Bacia Amaznica, como, tambm, qualquer territrio de uma Parte Contratante que, pelas suas caractersticas geogrficas, ecolgicas ou econmicas, se considere
estreitamente vinculado mesma. Observa-se, no entanto, que no h no texto
do tratado uma delimitao da Bacia Amaznica Continental6, e os pases amaznicos partes do TCA utilizam suas prprias definies de Amaznia, conside2
3

RICUPERO, Rubens: A Amaznia e a Rio+20: uma proposta para a revitalizao da cooperao amaznica In Poltica Externa vol. 20 n. 4/2012, pp. 34-35.
Nesse artigo faremos referncia aos pases amaznicos ou Estados amaznicos como equivalente das Partes Contratantes do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador,
Guiana, Peru, Venezuela e Suriname no incluindo, portanto, a Guiana Francesa (Frana).
ANTIQUERA, Daniel de Campos. A Amaznia e a poltica externa brasileira: anlise do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) e sua transformao em Organizao Internacional (1978-2002). Dissertao de
Mestrado, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, UNICAMP, Campinas/SP, 2006.
Ware analisa como o tratado permitiu uma aproximao entre o Brasil e a Venezuela, como tambm
outras questes polticas associadas s negociaes, considerando que a poca (1980) seria difcil prever
se o tratado poderia significar um passo para o objetivo de construo de uma nao latino-americana ou
no. WARE, David. The Amazon Treaty: A Turning Point in Latin American Cooperation? In Texas
International Law Journal 15, 1980, pp. 117-137.
EVA H.D. and HUBER O. (ed.) Proposta para definio dos limites geogrficos da Amaznia Sntese dos
resultados de um seminrio de consulta a peritos organizado pela Comisso Europeia em colaborao com a
Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica CCP ISpra 7-8 de junho de 2005. European Commission, OTCA, 2005, Disponvel em: [http://ies.jrc.ec.europa.eu/uploads/fileadmin/Documentation/
Reports/Global_Vegetation_Monitoring/EUR_2005/eur21808_bz.pdf ], acesso em 07/05/2012. Essa
proposta, no entanto, no levou em considerao as caractersticas econmicas da regio.

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rando a floresta, a bacia amaznica, ou ainda as divises poltico-administrativas ou a questo do planejamento.7 Assim, qualquer territrio que se considere
estreitamente vinculado Bacia Amaznica integra o campo de aplicao desse
tratado. Nesse sentido h de se fazer referncia, por exemplo, aos rios que vm
do cerrado e altiplanos do centro do Planalto Brasileiro, que drenam a bacia
sedimentar amaznica, como destaca AbSaber,8 o que faz com que o campo
de atuao do TCA se estenda at partes do cerrado e altiplanos do Planalto
Central brasileiro. Coloca-se, ento, o desafio para os governos dos pases amaznicos de observar as interaes existentes entre o que legalmente denominam
como sendo Amaznia e os territrios que se vinculam a ela na definio de
suas polticas pblicas, considerando igualmente as demais interaes no meio
ambiente e os compromissos internacionais assumidos pelos pases amaznicos,
como aqueles que se referem ao Protocolo de San Salvador (direito ao meio ambiente sadio), Conveno 169 da OIT (consulta prvia, livre e informada dos
povos indgenas), Conveno da Diversidade Biolgica (CDB conservao
da biodiversidade, uso sustentvel e repartio equitativa dos benefcios) e seus
Protocolos, Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
(contribuir com aes de mitigao e adaptao).
Tal qual estabelece o TCA, as polticas pblicas comuns devem observar
alguns princpios, dentre os quais est o princpio da soberania nacional sobre
os recursos naturais, o princpio da cooperao regional e o tratamento especfico para as questes amaznicas.9 Se h o reconhecimento internacional que
os Estados tm direitos soberanos de explorar seus prprios recursos naturais,
de acordo com as suas respectivas polticas ambientais e de desenvolvimento,
h tambm o dever estatal de exercer esse direito de acordo com a Carta das
Naes Unidas e os princpios do direito internacional, cabendo-lhes assegurar
que as atividades realizadas nos limites de sua jurisdio ou sob seu controle no
causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou zonas situadas fora de
toda jurisdio nacional.10

SILVA, Solange Teles da. Tratado de Cooperao Amaznica: gesto integrada dos recursos naturais na
Regio Amaznica In Revista de Direito Ambiental, v. 52/2008, pp. 183-198.
8 BORELLLI, Dario Luis Aziz AbSber: problemas da Amaznia brasileira In Estudos Avanados,
So Paulo, v. 19, n. 53, Apr. 2005. Disponvel em: [http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0103-40142005000100002&lng=en&nrm=iso] Acesso em 07.05.2012.
9 De acordo com o art. IV do TCA As Partes Contratantes proclamam que o uso e aproveitamento exclusivo
dos recursos naturais de seus respectivos territrios direito inerente soberania do Estado e seu exerccio no
ter outras restries seno as que resultem do Direito Internacional.
10 Cf. Princpio 21 da Declarao das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano Declarao de
Estocolmo de 1972 e, princpio 2 da Declarao das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Declarao do Rio de 1992.

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Na realidade, o direito internacional ampliado pelas preocupaes ambientais comuns no deve ser analisado apenas como o direito dos Estados, mas o
direito da humanidade11 presente e futura. Assim, se por um lado afirmou-se
que essas atividades, que se referem explorao, ao desenvolvimento e disposio dos recursos naturais, devem ser exercidas de acordo com o interesse
do desenvolvimento nacional e bem-estar da populao de cada Estado12, por
outro lado, h o dever de no causar danos aos outros Estados e preservar os
interesses das presentes e futuras geraes. Os Estados amaznicos devem, portanto, realizar a gesto dos seus recursos naturais considerando a necessidade de
assegurar a equidade intrageracional e intergeracional, uma gesto que propicie
a integrao de suas polticas pblicas13 e o bem-estar da populao, conduzindo sustentabilidade.
A dificuldade pode estar em encontrar um denominador comum entre os
pases amaznicos, partes do TCA, para dar um significado a expresso desenvolvimento sustentvel ou sustentabilidade, j que seus significados revelam diferentes concepes das relaes dos seres humanos com a natureza e do
desenvolvimento com o meio ambiente.14 Certo, a Declarao de Manaus de
1989, resultado da I Reunio dos Presidentes dos Pases Amaznicos, afirmou
a importncia de proteger o patrimnio cultural, econmico e ecolgico dos
respectivos territrios amaznicos e a necessidade de mobilizar esse potencial de
desenvolvimento econmico e social de seus povos, reiterando que o patrimnio amaznico deve ser conservado por meio da utilizao racional dos recursos
da regio para que as geraes atuais e futuras possam aproveitar os benefcios
desse legado da natureza. Esse discurso em prol da sustentabilidade amaznica

11 STEC. Stepen. Humanitarian Limits to Sovereignty: Common Concern and Common Heritage Approaches to Natural Resources and Environment In International Community Law Review 12 (2010), p. 389.
12 Resoluo n. 1803 (XVII) de 1962 da Assembleia Geral das Naes Unidas que declarou o princpio da
soberania nacional sobre os recursos naturais. Essa resoluo integra um equilbrio entre os direitos de
soberania dos Estados sobre os seus recursos naturais e os deveres dos Estados. SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and duties. United Kingdom: Cambridge University Press,
1997, p. 372. Outras resolues da Assembleia Geral das Naes Unidas merecem destaque em relao a
essa questo; so, por exemplo: a) Resoluo 2158 (XXI) de 1966, sobre a soberania permanente sobre os
recursos naturais; b) a Resoluo 3201(S-VI) de 1974, referente ao estabelecimento de uma nova ordem
econmica internacional, que afirma entre os seus princpios o da soberania permanente dos Estados
em relao aos seus recursos naturais e atividades econmicas; c) Resoluo 3281 (XXIX) de 1974, que
adotou a Carta dos direitos e dos deveres econmicos dos Estados que proclama em seu artigo 2 o livre
exerccio da soberania permanente dos Estados, incluindo posse, uso e gozo de suas riquezas, recursos
naturais e atividades econmicas.
13 Destacamos aqui notadamente as polticas pblicas ambiental, territorial, agrcola, energtica e de transportes.
14 Aqui um primeiro dilema: optar por uma sustentabilidade forte que afirma a impossibilidade de substituio do capital natural, ou por uma sustentabilidade fraca que considera substituvel o capital natural
e aposta na tecnologia para a soluo de todos os problemas ambientais?

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nos conduz a considerar igualmente os compromissos internacionais assumidos


por esses pases em matria de mudana climtica e biodiversidade.15

2. A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA) e a Agenda Estratgica


de Cooperao Amaznica
Em 14.12.1998, os pases amaznicos, em um processo de institucionalizao de uma viso comum da regio e fortalecimento do TCA, assinaram o seu
Protocolo de Emenda e acordaram a criao da Organizao do Tratado de
Cooperao Amaznica (OTCA). Instalada com sede permanente em Braslia em 2002, a OTCA dotada de personalidade jurdica e um organismo
com mandato especfico dos oito pases da regio para defender os recursos
naturais da Amaznia Continental, regio que se estende por cerca de 40% do
territrio da Amrica do Sul. Destaque-se que o TCA no aberto a adeses,
e, portanto, participam como membros plenos da OTCA os Pases Partes do
TCA; a Guiana Francesa, territrio ultramarino da Frana, tem apenas o status
de observador na OTCA.
Incumbe OTCA gerar consensos e solues adaptadas aos problemas
socioambientais compartilhados, ainda que diante de situaes heterogneas;
estabelecer um espao para o dilogo poltico e tcnico; administrar regionalmente a execuo de atividades, programas e projetos de acordo com os
mandatos dos pases membros; bem como identificar fontes de financiamento,
produzindo informao de referncia para a regio e o fortalecimento da capacidade institucional. Na Cpula dos Presidentes Amaznicos de 2009, na
qual foi adotada a Declarao de Manaus, os Chefes de Estados decidiram dar
OTCA um papel renovado e moderno como frum de cooperao, como
tambm reconheceram que o desenvolvimento sustentvel da Amaznia uma
prioridade e deve ser realizado por meio de uma administrao integral, participativa, compartilhada e equitativa, como forma de dar uma resposta autnoma e soberana aos desafios ambientais atuais.
Ainda que na esfera regional haja ao menos esse consenso em termos discursivo sobre a necessidade de um desenvolvimento sustentvel da Amaznia,
infelizmente na prtica os conflitos socioambientais, que resultam do desenvolvimento de polticas insustentveis, se multiplicam, notadamente no Brasil. E
assim possvel observar:
15 De acordo com Ricupero, (...) existe ao menos um tema estruturante capaz de unir a todos numa luta
comum. Esse tema o de enfrentar de forma proativa a ameaa que a mudana climtica faz pesar sobre
a regio. RICUPERO, Rubens. Op. cit., p. 33.

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a) os efeitos negativos da poltica brasileira que favorece a construo de


grandes hidreltricas na Amaznia16, notadamente os impactos socioambientais de comunidades afetadas com o primeiro barramento do
Xingu na construo da usina hidreltrica de Belo Monte. Isso sem
falar das duas notificaes que o Brasil recebeu da Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) para prestar esclarecimentos
sobre as violaes de direitos humanos. A resposta dada pelo governo
brasileiro foi o no comparecimento em outubro de 2011 audincia
sobre medidas cautelares que determinam a suspenso da obra de Belo
Monte na CIDH, e a suspenso da contribuio oramentria do pas
Organizao dos Estados Americanos (OEA);
b) os impactos negativos que podem advir da sano presidencial do Projeto de Cdigo do Desmatamento e Destruio Cdigo Florestal (PL
1876/1999) , ora aprovado pelo Congresso Nacional e j evidenciados em estudos cientficos da Sociedade Brasileira para o Progresso da
Cincia e da Academia Brasileira de Cincia SBPC e ABC. Isso sem
falar que esse texto uma afronta ao princpio do no retrocesso da proteo socioambiental; na realidade, o que deveramos estar discutindo
como podemos preservar, conservar e utilizar o patrimnio que temos:
a nossa biodiversidade;
c) a violncia no campo e as mortes de lideranas camponesas e indgenas
o ano de 2011 registrou um aumento de aproximadamente 15%
dos conflitos no campo em relao 2010.
Ento, como refletir sobre uma estratgia para a Amaznia? Em termos
de planejamento das aes da OTCA, em novembro de 2010 foi aprovada a
Agenda Estratgica de Cooperao Amaznica (2010-2020) na X Reunio de
Ministros das Relaes Exteriores do TCA.17 A sntese dessa agenda, que confere OTCA um papel como frum de cooperao, intercmbio, conhecimento
e aes de curto, mdio e longo prazo,para fortalecer o processo de cooperao,
16 H, no Plano Decenal de Energia 2020, a previso de construo de 10 (dez) novos projetos hidreltricos na Amaznia a serem viabilizados de 2016 a 2020. Cf. BRASIL, MINISTRIO DE MINAS E
ENERGIA, EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. Plano Decenal de Expanso de Energia 2020.
Braslia: MME/EPE, 2011. Disponvel em; [http://www.cogen.com.br/paper/2011/PDE_2020.pdf ],
acesso em 07.05.2012.
17 O Plano Estratgico (2004-2012) foi submetido considerao da XII Reunio do Conselho de Cooperao Amaznica (CCA) e da VII Reunio dos Ministros de Relaes Exteriores. Para uma viso de
alguns dos espaos de interveno desse plano cf. SILVA, Solange Teles da. Op. cit. Em relao estrutura
orgnica do TCA cf. SILVA, Solange Teles da. O Direito Ambiental Internacional. Belo Horizonte: Del
Rey, 2009.

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pode ser analisada a partir da matriz do quadro a seguir apresentado. Dois so


os eixos de abordagem transversal, o da conservao e uso sustentvel dos recursos naturais renovveis e o do desenvolvimento sustentvel, que foram considerados para estabelecer as diretrizes de atuao da Secretaria Permanente e o
ciclo de projetos da OTCA. Por um lado, em alguns dos temas apresentados,
h expressamente a previso de aes especficas voltadas para uma participao
de todos os atores envolvidos, como o caso, por exemplo, da promoo, do
fortalecimento e da participao social na gesto florestal; do incentivo participao de populaes vulnerveis, povos indgenas e outras comunidades tradicionais em debates sobre recursos hdricos; a promoo do desenvolvimento
de dilogos sobre temas relevantes para a gesto das reas protegidas. Por outro
lado, no que diz respeito a temas como energia, infraestrutura e transportes,
no h a previso de nenhum espao de participao. Destaque-se que, de acordo com o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, representantes da sociedade civil brasileira so sempre chamados a participar das reunies da Comisso
Nacional Permanente do Tratado de Cooperao Amaznica e a colaborar na
elaborao de textos sobre a Amaznia.18 Seria ento o caso de estabelecer um
espao institucional de participao: poderiam ter os povos indgenas e comunidades tradicionais, o status de observadores na OTCA? (Quadro I, pg. 194)
Aqui o papel da OTCA fundamental para fomentar o dilogo e construir
esse espao de reflexo para analisar as perspectivas de desenvolvimento para a
regio, possibilitando a participao de todos os atores notadamente populaes tradicionais e indgenas observando-se uma correlao de foras na formulao de aes conjuntas e implementao dos objetivos do TCA. Nessa esteira de aes para alcanar o desenvolvimento sustentvel, importante ressaltar
o Compromisso de Manaus firmado na XI Reunio de Ministros das Relaes
Exteriores dos Pases Membros da OTCA em 22.11.2011. De acordo com esse
texto, a Reunio de Ministros, rgo supremo do TCA, comprometeu-se a adotar medidas, dentre as quais destacamos aquelas que refletem preocupao com
a necessidade de desenvolver um maior conhecimento em relao Amaznia
como tambm aquelas que se referem participao da sociedade civil. Fazem
parte do primeiro tipo de medidas, destinadas a promover o conhecimento em
relao Amaznia: a promoo da mobilidade acadmica; a iniciativa equatoriana de criar uma Universidade Regional Amaznica; o desenvolvimento
de um sistema de informao integrado e indicadores regionais padronizados
18 MRE. Balano de Poltica Externa 2003/2010 Amrica do Sul OTCA. Disponvel em: [http://www.
itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010/1.1.4-america-do-sul-otca/view] Acesso
em 07.05.2012.

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Desenvolvimento Sustentvel

Gesto do conhecimento e intercmbio de informao

Assuntos indgenas Povos Indgenas em isolamento voluntrio e em contato inicial.


Proteo dos conhecimentos tradicionais dos Povos Indgenas e outras comunidades tribais.
Terras e territrios indgenas e outras comunidades tribais.
Novos temas.

Florestas.
Recursos hdricos.
Gesto, monitoramento e controle de espcies da fauna e da flora selvagens
ameaadas pelo comrcio.
reas Protegidas.
Uso sustentvel da biodiversidade e promoo do biocomrcio.
Pesquisa, tecnologia e inovao em biodiversidade amaznica.

Conservao e uso sustentvel dos


recursos naturais renovveis

Eixos de Abordagem Transversal

(continua)

Misso e Objetivos
Estratgicos

OTCA. Agenda Estratgica de Cooperao Amaznica aprovada na X Reunio de Ministros de Relaes Exteriores do TCA, novembro 2010 2011. Disponvel
em: [http://www.otca.info/portal/admin/_upload/apresentacao/AECA_prt.pdf ] Acesso em 07.05.2012.

Agendas
setoriais

Conservao e uso
sustentvel dos
recursos naturais
renovveis

Contedo Temtico Geral

Quadro I Viso da Amaznia e da OTCA1

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Desenvolvimento Sustentvel

Sistematizao da informao turstica na Amaznia.


Criao de circuitos regionais integrados.
Desenvolvimento do turismo de base comunitria ambientalmente sustentvel.
Fortalecimento da imagem turstica da Amaznia.
Proposta para contar com um mecanismo de financiamento regional de turismo.

Turismo

Temas emergentes
Mudanas Climticas.
Desenvolvimento Regional.
Energia.

Fortalecimento Institucional, financeiro e jurdico

Infraestrutura de transporte.
Navegao comercial.

Infraestrutura e
transporte

Mapa de Atividades e Papel da SP/OTCA

Agendas
setoriais

Conservao e uso sustentvel dos


recursos naturais renovveis

Eixos de Abordagem Transversal

Gesto regional de Coordenao com outras iniciativas.


sade
Vigilncia epidemiolgica.
Sade ambiental.
Desenvolvimento de sistemas de sade.
Tecnologias para melhorar a eficincia e eficcia de intervenes em sade.
Determinantes de sade na Amaznia.
Polticas de recursos humanos para a Amaznia.
Impulso, fortalecimento e consolidao da investigao na Amaznia.
Financiamento da agenda de sade.

Contedo Temtico Geral

Quadro I (continuao)

Misso e Objetivos
Estratgicos

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para facilitar a pesquisa sobre a Amaznia realizada pelas instituies nacionais


e regionais; a promoo da incluso dos conhecimentos ancestrais e prticas
comunitrias e locais dos povos indgenas; e a implementao do Observatrio
Amaznico, frum permanente que reunir instituies e autoridades relacionadas ao tema, com nfase no estudo da biodiversidade amaznica.
O segundo tipo de medidas que se referem participao da sociedade
civil dizem respeito a priorizar, no mbito das iniciativas de cooperao entre
os Pases Membros, aes que aproximem a OTCA, conjuntamente com as
autoridades nacionais e locais, das populaes que vivem na regio amaznica,
visando facilitar o processo de identificao de demandas locais para projetos
de cooperao regional. Aqui tambm se aponta a necessidade de desenvolver
espaos de dilogo com as populaes amaznicas, com a realizao de um seminrio regional, visando estudar e analisar as propostas apresentadas em cada
um dos seminrios nacionais.

3. A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA) e a Rio+20


No que diz respeito Rio+20, a Reunio de Ministros assumiu o compromisso
de contribuir para o sucesso da conferncia a partir do aprofundamento de
experincias bem-sucedidas no mbito da cooperao amaznica, para atingir
o desenvolvimento por meio do equilbrio entre o aproveitamento sustentvel dos recursos, sua proteo e sua conservao, de maneira que promova a
transformao do modelo atual em modelos de desenvolvimento sustentvel,
economicamente inclusivos, respeitosos com a natureza, seus ecossistemas e os
direitos dos povos. Ora veja-se, aqui conhecimento e informao estabelecem
passarelas privilegiando-se as microexperincias amaznicas, fundamental para
encontrar solues adequadas especificidade amaznica, o que deve ser feito
com a mxima transparncia.
Ainda na esfera ministerial, os Ministros de Meio Ambiente dos Pases
membros da OTCA, em 21.03.2012, firmaram a Declarao de Lima reconhecendo que o desenvolvimento sustentvel da Amaznia uma prioridade e
deve ser realizado atravs de uma gesto integral, participativa, compartilhada
e equitativa. Essa declarao afirma o papel da OTCA como um mecanismo importante para alcanar o desenvolvimento sustentvel considerando o
direito dos povos e dos Estados ao desenvolvimento, o direito das populaes de superar a pobreza no marco de respeito e harmonia com a natureza, e
do direito dos povos indgenas e outras comunidades tribais, bem como dos
compromissos internacionais assumidos pelos pases do TCA, notadamente os

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referentes Mudana Climtica, Diversidade Biolgica e Luta contra a Desertificao e a Seca.


A Declarao de Lima reafirma o Princpio 7 da Declarao do Rio sobre as responsabilidades comuns, mas diferenciadas.19 Trata-se do reconhecimento
de dois elementos chaves implementao do desenvolvimento sustentvel:
responsabilidades comuns e responsabilidades diferenciadas. Das responsabilidades comuns decorre a interdependncia e interconexo da natureza e o
reconhecimento de uma necessria parceria global, quer dizer, da obrigao
de cooperao em matria ambiental. Responsabilidades comuns, mas diferenciadas significa que todos devem cooperar e se esforar para a proteo do
meio ambiente global. Das responsabilidades diferenciadas observa-se que h o
reconhecimento de diferentes contribuies em termos de degradao ambiental e presso sobre os recursos naturais, reconhecendo-se, portanto, a poluio
histrica e a dvida ecolgica dos pases do Norte em relao aos pases do Sul, o
que enseja a aplicao do princpio do poluidor-pagador. Responsabilidades comuns, mas diferenciadas estabelece um dever de assistncia dos pases desenvolvidos em face dos pases em desenvolvimento, para que estes consigam cumprir
os compromissos internacionais ambientais e alcancem um desenvolvimento
que possa ser qualificado de sustentvel.
Na realidade, duas frmulas principais so utilizadas para a aplicao desse
princpio: a alocao de direitos ou a redistribuio de recursos. Assim, a Declarao de Lima exorta os pases desenvolvidos a reconhecerem e apoiarem
o papel que os povos indgenas e as comunidades tradicionais cumprem na
conservao da Floresta Amaznica, e para tanto incrementarem seus compromissos financeiros a valor da efetividade e proteo de seus direitos territoriais e
seus saberes ancestrais. Mais uma vez, a necessidade de participao, portanto,
desses povos e comunidades tradicionais no momento de definio de tais polticas pagamento por servios ambientais, repartio justa e equitativa dos
benefcios decorrentes do acesso ao conhecimento tradicional , e, sobretudo,
em seu controle, assegurando a transparncia na destinao dos recursos financeiros. H notcias que a Presidenta Dilma Rousseff pretenda anunciar que os
recursos financeiros do Fundo Amaznia passaro a ser compartilhados entre
19 Esse princpio afirma que Os Estados devem cooperar, em um esprito de parceria global, para a conservao, proteo e restaurao da sade e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as
distintas contribuies para a degradao ambiental global, os Estados tm responsabilidades comuns,
porm diferenciadas. Os pases desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que tm na busca internacional do desenvolvimento sustentvel, em vista das presses exercidas por suas sociedades sobre o meio
ambiente global e das tecnologias e recursos financeiros que controlam. O Esboo Zero do documento
final da Rio+20 reafirma esse princpio das responsabilidades comuns mas diferenciadas.

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os demais pases da OTCA, e isso com o objetivo de dar uma demonstrao a


comunidade internacional dos esforos brasileiros para a proteo e o desenvolvimento sustentvel da floresta amaznica.20 Entretanto, de que adiantar o
compartilhamento desse fundo, enquanto internamente estamos em via de ter
a sano de um Projeto de lei de Cdigo Florestal que coloca o pas no estgio
do Apago das Florestas?21
A Declarao de Lima ainda afirma que os pases amaznicos devem igualmente reduzir ou eliminar os modos de produo e consumo que no so viveis
e promover polticas demogrficas apropriadas. Estudo realizado por Davidson
e outros demonstrou que demandas internacional e nacional para o gado e a alimentao animal esto cada vez mais conduzindo a mudana do uso da terra na
Amaznia, constituindo um dos vetores do desmatamento.22 Aqui faz-se necessria uma poltica que considere na produo os impactos ambientais e sociais
dessa atividade econmica. Como salienta Ricupero, Salta aos olhos, de igual
modo, a falcia de que o desmatamento condio do desenvolvimento, quando se constata que a prtica ligada ao que de mais retrgado existe no pas: o
latifndio pecuarista cuja rentabilidade se deve aos subsdios e as externalidades, isto , aos custos da destruio no assumidos pelos destruidores, mas pela
nao23. E destaque-se, ainda, que o mesmo estudo acima mencionado aponta
que a expanso de reas protegidas teve um papel fundamental na reduo do
desflorestamento na Amaznia Brasileira.24 Ou seja, h a necessidade de uma
transversalidade das polticas pblicas, sem o que os esforos realizados por
determinadas polticas podem ser mitigados por iniciativas em outras polticas.
Ora veja-se, a necessidade de fomentar o conhecimento vem acompanhada da necessidade da existncia de espaos de reflexo e dilogo, auxiliando o
poder pblico na tomada de decises. Para tanto h a necessidade, em primeiro
lugar, de fomentar o conhecimento em relao Amaznia, e o projeto de
Observatrio da Amaznia deve, ento, ter como objetivo a integrao dos
programas de pesquisa socioambientais com agendas de sustentabilidade e desenvolvimento. Mas, como sustenta Veiga, (...) o desempenho econmico no
poder continuar a ser avaliado com o velho vis produtivista, e sim por medida
da renda familiar disponvel (...) [e] ser necessria uma medida de qualidade de
20 Brasil quer dividir recursos do Fundo Amaznia. O Valor Econmico, 20.04.2012.
21 SILVA, Solange Teles da. Cdigo Florestal e a lgica do desenvolvimento sustentvel In FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de, e alii (orgs.) Cdigo Florestal 45 nos: estudos e reflexes. Curitiba: Letra da
Lei, 2010, pp. 263-274.
22 DAVIDSON, Eric A. e alii. The Amazon basin in transition In Nature Vol 481, 19 January 2012, p.
323.
23 RICUPERO, Rubens. Op. cit., p. 37.
24 Idem, ibidem.

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O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA, A AGENDA ESTRATGICA E A RIO+20

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vida (ou de bem-estar) que incorpore as evidncias cientficas desse novo ramo
que a economia da felicidade.25 H a necessidade de considerar as especificidades amaznicas no estabelecimento de indicadores de sustentabilidade.
O Observatrio da Amaznia pode ter um papel central em matria de
constituir uma plataforma para o conhecimento da biodiversidade na regio
inclusive proteo do conhecimento tradicional associado o que dever estar
associado ao conhecimento sobre o clima, a floresta e s guas, constituindo
uma rede das pesquisas entre centros j existentes26 e propiciando a constituio de novos centros onde for necessrio. fundamental que sejam reunidas equipes interdisciplinares, cientistas ambientais e sociais, como tambm
representantes dos povos indgenas e comunidades tradicionais detentores de
conhecimentos tradicionais. Esse observatrio poder ento propiciar, tal qual
prev o TCA, a troca de informaes. Necessrio destacar que a informao, de
acordo com Buckland, pode ser analisada a partir de diferentes prismas de acordo com diversas reas do conhecimento, sendo possvel distinguir a informao
tangvel (informao como algo corpreo base de dados, documentos) ou
intangvel (como conhecimento).27 Na Amaznia observa-se a necessidade de
gerar informao, bem como de sua divulgao para propiciar bases para as
tomadas de decises. Aqui talvez o ponto crucial: refletir sobre mecanismos
que assegurem a associao entre informao-conhecimento-participao e que
impulsionem decises que considerem efetivamente a proteo da scio e biodiversidade amaznica.

4. Consideraes finais
s vsperas da Rio+20, esse trabalho teve como objetivo apontar algumas pistas
para nossa reflexo. Se o Brasil deseja ser protagonista nessa conferncia necessariamente deve, em primeiro lugar, anunciar a inteno de trabalhar com uma
agenda positiva e deixar para o sculo passado a viso completamente equivocada de que meio ambiente pode atrapalhar o desenvolvimento inclusive
25 VEIGA, Jos Eli da. Indicadores de Sustentabilidade In Estudos Avanados 24 (68), 2010, p. 49.
26 Por exemplo, em relao ao clima, possvel citar o Large-Scale Biosphere Atmosphere Experiment in
Amaznia LBA, um projeto de cooperao internacional liderado pelo Brasil e iniciado em 1998
tornou-se, em 2007, um programa de governo e tem atualmente trs focos de pesquisa: o ambiente
amaznico em mudana (processos); a sustentabilidade dos servios ambientais e os sistemas de produo terrestres e aquticos (consequncias); e a variabilidade climtica e hidrolgica e sua dinmica:
retroalimentao, mitigao e adaptao (respostas). LBA Apresentao. Disponvel em: [http://lba.
inpa.gov.br/lba/?p=intro&t=1] Acesso em 07.05.2012.
27 BUCKLAND, Michael K. Information as Thing In Journal of the American Society for Information
Science. Jun 1991: 42 (5), pp. 351-360.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

com o veto integral da Presidente Dilma Rousseff ao PL 1876-E/1999 em


razo deste afrontar o principio do no retrocesso da proteo socioambiental28.
Em segundo lugar h a necessidade de redefinir o papel da biodiversidade e
das florestas para o desenvolvimento do pas e da Amaznia continental. No
h possibilidade de desenvolvimento que seja qualificado de sustentvel sem
considerar a scio e biodiversidade amaznica. Nesse sentido a OTCA pode
constituir um espao de dilogo, de trocas, fomentando a produo do conhecimento. O Observatrio da Amaznia pode constituir um centro de referncia para anlise das questes ambientais amaznicas, notadamente aquelas
que dizem respeito proteo e gesto da biodiversidade, mudana do clima e
desertificao. Para tanto fundamental que nessa instncia regional seja possvel a participao, considerando-se a correlao de foras: o status de observador
na OTCA para os povos indgenas e comunidades tradicionais se coloca, ento,
como imperativo e uma medida necessria para o estabelecimento de novas
agendas para uma solidariedade universal. E, enfim, a reafirmao do princpio
das responsabilidades comuns, mas diferenciadas orientando-se pelo objetivo
da equidade intergeracional e intrageracional nos coloca diante da responsabilidade pelo futuro do planeta. Talvez tambm aqui o anncio da ratificao
dos Protocolos da Conveno da Diversidade Biolgica sobre Responsabilidade
e Compensao por Danos Ambientais (Protocolo Nagoya-Kuala Lumpur) e
sobre Acesso a Recursos Genticos e a Repartio Justa e Equitativa dos Benefcios Advindos de sua Utilizao (Protocolo de Nagoya) pelos pases amaznicos
possa ter um significado concreto, ao assumirem esses compromissos internacionais em prol da proteo da biodiversidade do desenvolvimento sustentvel
da Amaznia.

Referncias
ANTIQUERA, Daniel de Campos. A Amaznia e a poltica externa brasileira: anlise do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) e sua transformao em
Organizao Internacional (1978-2002). Dissertao de Mestrado, Instituto de
Filosofia e Cincias Humanas, UNICAMP, Campinas/SP, 2006.
BORELLLI, Dario Luis Aziz AbSber: problemas da Amaznia brasileira In Estudos Avanados, So Paulo, v. 19, n. 53, Apr. 2005. Disponvel em:
[http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010340142005000
100002&lng=en&nrm=iso] Acesso em 07.05.2012.
28 O texto aprovado anteriormente no Senado Federal (PLC 30/2011) guarda equivalncia ao da Cmara
no que diz respeito a afrontar o princpio do no retrocesso da proteo ambiental.

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O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA, A AGENDA ESTRATGICA E A RIO+20

201

BRASIL, MINISTRIO DE MINAS E ENERGIA, EMPRESA DE


PESQUISA ENERGTICA. Plano Decenal de Expanso de Energia 2020.
Braslia: MME/EPE, 2011. Disponvel em; [http://www.cogen.com.br/paper/2011/PDE_2020.pdf ] Acesso em 07.05.2012.
BUCKLAND, Michael K. Information as Thing In Journal of the American Society for Information Science. Jun 1991: 42 (5), pp. 351-360.
DAVIDSON, Eric A. e alii. The Amazon basin in transition In Nature
Vol 481, 19 January 2012, pp. 321-328.
EVA H.D. and HUBER O. (ed.) Proposta para definio dos limites geogrficos da Amaznia Sntese dos resultados de um seminrio de consulta a
peritos organizado pela Comisso Europeia em colaborao com a Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica CCP ISpra 7-8 de junho de 2005. European Commission, OTCA, 2005, Disponvel em: [http://ies.jrc.ec.europa.eu/
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EUR_2005/eur21808_bz.pdf ] Acesso em 07/05/2012.
LBA Apresentao. Disponvel em: [http://lba.inpa.gov.br/lba/?p=intro&t=1]
Acesso em 07.05.2012.
MRE. Balano de Poltica Externa 2003/2010 Amrica do Sul OTCA.
Disponvel em: [http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010/1.1.4-america-do-sul-otca/view] Acesso em 07.05.2012.
OTCA. Agenda Estratgica de Cooperao Amaznica aprovada na X
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Disponvel em: [http://www.otca.info/portal/admin/_upload/apresentacao/
AECA_prt.pdf ] Acesso em 07.05.2012.
RICUPERO, Rubens: A Amaznia e a Rio+20: uma proposta para a revitalizao da cooperao amaznica In Poltica Externa vol. 20 n. 4/2012, pp.
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SCHRIJVER, Nico. Sovereignty over natural resources: balancing rights and
duties. United Kingdom: Cambridge University Press, 1997.
SILVA, Solange Teles da. O Direito Ambiental Internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
_____________________. Cdigo Florestal e a lgica do desenvolvimento sustentvel In FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de e alii (orgs.) Cdigo
Florestal 45 nos: estudos e reflexes. Curitiba: Letra da Lei, 2010, pp. 263-274.
_____________________. Tratado de Cooperao Amaznica: gesto
integrada dos recursos naturais na Regio Amaznica In Revista de Direito Ambiental, v. 52/2008, pp. 183-198.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

STEC. Stepen. Humanitarian Limits to Sovereignty: Common Concern


and Common Heritage Approaches to Natural Resources and Environment
In International Community Law Review 12 (2010), pp. 361-389.
WARE, David. The Amazon Treaty: A Turning Point in Latin American
Cooperation? In Texas International Law Journal 15, 1980, pp. 117-137.
VEIGA, Jos Eli da. Indicadores de Sustentabilidade In Estudos Avanados 24 (68), 2010, p. 39-52.

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3)RESPONSABILIDADE DAS EMPRESAS


UN SYSTME GLOBAL SUR LE REPORTING COMME UNE ALTERNATIVE
UNE CONVENTION SUR LA RESPONSABILIT SOCIALE ET ENVIRONNEMENTALE
DES ENTREPRISES?
CARINA COSTA DE OLIVEIRA1

Abstract
Rio + 20 negotiations bring back the usual discussion on UN meetings on development about a framework to engage companies to contribute to the sustainable development. Two possibilities have been pointed out: the Corporate
Sustainability Reporting which could be implemented by a Convention or by
a global voluntary structure similar to the Global Reporting Initiative (GRI);
or a Convention on Social and Environmental Corporate Liability. The first
option would be able to improve the lack of control of transparency on information related to the amount invested by companies for social and environmental purposes. However, a Convention on Social and Environmental
Corporate Liability would deal with much broader topics than transparency.

Resumo
A Rio + 20 resgata o debate recorrente nas negociaes ligadas ao desenvolvimento com relao ao enquadramento das empresas para garantir que elas
contribuam com o desenvolvimento sustentvel. Duas opes esto sendo debatidas: o Reporting sustentvel que poderia ser implementado por meio de
uma Conveno ou por meio de uma estrutura global voluntria, no sentido do
modelo do Global Reporting Initiative-GRI; ou uma Conveno sobre a responsabilidade social e ambiental das empresas. A primeira opo poderia auxiliar a
falta de transparncia e de controle no plano internacional, regional e nacional
das informaes sobre os investimentos que so feitos no mbito social e ambiental pelas empresas. No entanto, uma Conveno sobre a responsabilidade
social e ambiental das empresas poderia tratar de temas muito mais amplos que
poderiam ir alm da transparncia.
1

Professeur et chercheur au Programme en Droit et lEnvironnement lcole de Droit Rio de la Fundao Getlio Vargas, Brsil. Docteur en droit Paris II-Panthon-Assas, France.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Introduction
Le rle plus actif des entreprises pour la mise en uvre du dveloppement durable a t soulign dans toutes les Dclarations prcdant celle de Rio + 20 sur le
dveloppement durable. La Dclaration de Stockholm de 19722, les principes
de la Dclaration de Rio3, plusieurs articles du plan daction 214 et des paragraphes de la Dclaration de Johannesburg5 ont dj exhaustivement abord le
sujet. En revanche, il y a encore une grande lacune au niveau des instruments
permettant de contrler les activits des entreprises dans le cadre international.
Lorsque ces instruments existent, ils relvent souvent de la soft law6 et sont
caractriss par des normes volontaires. Dans le cadre des ngociations de Rio
+ 20 ce contexte est encore dans le sens des normes volontaires. Le draft zero
de ngociation cite dun systme global de Corporate Sustentability Reporting
et, par ce choix, nenvisage pas une Convention sur la responsabilit sociale et
environnementale des entreprises. Il est important tout dabord de prciser le
terme Corporate Sustentability Reporting et sa place dans le cadre des dbats sur
la responsabilit des entreprises.
2

4
5

Paragraphe 7 du prambule de la Dclaration de Stockholm: (...) tous, citoyens et collectivits, entreprises et institutions, quelque niveau que ce soit, assument leurs responsabilits et se partagent quitablement les tches.
Spcialement les principes 11, 12, 13 et 16. Comme exemple le principe 13 prvoit que: Les Etats doivent laborer une lgislation nationale concernant la responsabilit de la pollution et dautres dommages
lenvironnement et lindemnisation de leurs victimes. Ils doivent aussi cooprer diligemment et plus rsolument pour dvelopper davantage le droit international concernant la responsabilit et lindemnisation
en cas deffets nfastes de dommages causs lenvironnement dans des zones situes au-del des limites
de leur juridiction par des activits menes dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrle .
Exemples darticles: 7.17, 8.50, 19.16, 19.40, 19.52, 30.3, 30.8, 30.9, 30.10, 10.14, 30.22, 30.26,
36.20.
Spcialement les paragraphes 18, 19, 27. Ce dernier souligne que: (...) dans le cadre de ses activits
lgitimes, le secteur priv dans son ensemble, cest--dire les grandes entreprises comme les petites, a le
devoir de contribuer lmergence de communauts et de socits quitables et durables.
ce propos voir: DELEBECQUE (P.), CORNELOUP (S.), JACQUET (J.-M.), Droit du commerce
international, Paris, Dalloz, 2007, p. 188, Ont t adoptes le 20 juin 1976 trois recommandations
par le Conseil des ministres de lOCDE dictant des principes ractualiss en lan 2000 (principes directeurs de lOCDE lintention des entreprises multinationales). Le Conseil dadministration de lOIT a
galement adopt une rglementation de principe sur les firmes multinationales, le 16 novembre 1979.
De mme, la Commission de lONU sur les firmes transnationales a adopt, en 1984, un projet de Code
de conduite. Ce Code insiste particulirement sur la ncessit, pour ces firmes, de respecter la souverainet des tats dans lesquels elles sont implantes: souverainet sur les ressources naturelles, respect des
objectifs de politique gnrale fixs par les gouvernements, protection de lenvironnement, promotion
de linnovation et des transferts de technologie. Rcemment, lInstitut de droit international a adopt
une rsolution sur les obligations des socits transnationales et leurs socits membres, permettant aux
tats dimputer, en vertu de leurs lois et dans certaines conditions, une responsabilit aux socits dominantes. Dans le mme sens: ROLLAND (B.), Responsabilit environnementale: qui va payer?,
Bulletin Joly Socits, n. 4, avril 2008, Dans le livre blanc europen il a t prvu dviter que la
personnalit morale des filiales des socits ne soit un obstacle et que la responsabilit puisse remonter
aux actionnaires ou aux administrateurs, dfaut de capacits financires suffisantes des filiales (...).

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UN SYSTME GLOBAL SUR LE REPORTING COMME UNE ALTERNATIVE 205

De manire gnrale, les mesures sur la responsabilit des entreprises sont


volontaires7 et font partie du contexte des dmarches de la Responsabilit
Sociale des Entreprises(RSE) . La RSE correspond plus un cadre dautorgulation que de rglementation8. Parmi les outils de cette auto-rgulation,
peuvent tre cits: les standards privs, les codes de conduite9, les rapports sociaux ou environnementaux10 pour la construction dune responsabilit sociale11, ladoption des Principes de lquateur12 en tant que rfrentiels du secteur
financier pour lidentification, lvaluation et la gestion du risque social et environnemental en matire de financement du projet.

Pour les engagements environnementaux des entreprises hors et dans la contrainte rglementaire voir:
GIRARD (J.), Lengagement des entreprises et la protection de lenvironnement, thse, Paris I, 2007; TRBULLE (F.-G.), Responsabilit sociale des entreprises (entreprise et tique environnementale), Rp.
Socits Dalloz, mars 2003.
8 TRBULLE (F.-G.), Responsabilit sociale des entreprises (entreprise et tique environnementale),
Rp. Socits Dalloz, mars 2003, p. 4. Pour lorigine du terme voir: Livre Vert de la Commission de lUE,
Promouvoir un cadre europen pour la responsabilit sociale des entreprises, COM [2001] 366 final, de juillet 2001. Voir aussi: DOUCIN (M.), Il existe une doctrine franaise de la responsabilit sociale des entreprises, Revue Droits fondamentaux, n 4, 2004. Disponible sur: <http://www.droits-fondamentaux.
org./spip.php?article88>. Consult le 17 dc. 2011.
9 Sur une tude des codes de conduite voir : PROTOPSALTIS (P.M.), Les devoirs internationaux des
investisseurs directs trangers: rflexions sur un cadre juridique inachev, thse, Paris I, 2008, p. 179-183;
MUCHLINSKI, (P.T.), Multinational enterprises and the law, deuxime edition, Oxford, Oxford University Press, 2007, p. 653-674. Voir aussi: TRBULLE (F.-G.), Responsabilit sociale des entreprises
(entreprise et tique environnementale), Rp. Socits Dalloz, mars 2003, p. 6, Les codes de conduite
volontaires sont donc bien de nature faire natre des obligations. Dailleurs un grand nombre de codes
contiennent des lments relatifs la mise en place dun systme de surveillance et dvaluation destin
sassurer quils sont bien effectivement respects. Pour autant certains sarc-boutent sur laffirmation,
prsente dans les principes directeurs lintention des entreprises multinationales de lOCDE, selon
laquelle le respect des principes formuls est volontaire et ne constitue pas une obligation susceptible
dtre sanctionne juridiquement.
10 MERLIN-BROGNIART (C.), DEPRET (M.-H.), LE MASNE (P.),Dveloppement durable et responsabilit sociale des acteurs, Paris, LHarmattan, 2009, p. 23; ZERK (J.A.), Extraterritorial jurisdiction: lessons
for the business and human rights sphere from six regulatory areas, Corporate Social Responsibility Initiative
Working Paper no. 59, Cambridge, John F. Kennedy School of Government, Harvard University, 2010,
p. 176-178. Disponible sur: <http://www.hks.harvard.edu/m-rcbg/CSRI/publications/workingpaper_59_zerk.pdf>. Consult le 17 dc. 2011.
11 Sur le dveloppement de ce concept, voir: ALLOUCHE (J.), HUAULT (I.), SCHMIDT (G.), La
responsabilit sociale de lentreprise (RSE): discours lnifiant et intriorisation librale, une nouvelle
pression institutionnelle, in, LE ROY (F.), MARCHESNAY(M.), La responsabilit sociale de lentreprise,
Mlanges en lhonneur du professeur Roland Prez, Paris, ditions EMS, 2005, p. 178 et s., p. 179: Dans
une conception actuelle, la RSE intgre trois lments: honorer des obligations lgard de la pluralit
des parties prenantes, rpondre aux demandes sociales mises par lenvironnement socio-conomique,
utiliser le concept et son champ dapplication comme outil de gestion. Cest ainsi un engagement de
lentreprise qui saccomplit au-del des obligations lgales et conomiques; MERLIN-BROGNIART
(C.), DEPRET (M.-H.), LE MASNE (P.), Dveloppement durable et responsabilit sociale des acteurs,
Paris, LHarmattan, 2009, p. 19 et s.
12 Disponible sur: <http://www.equator-principles.com/resources/equator_principles_french.pdf>. Consult le 19 juin 2011.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Au plan international, quelques dveloppements dune coordination des


mesures volontaires lies aux entreprises peuvent tre cits. Les tudes ralises
par lONU sur la base du Global Reporting Initiative (GRI) de 199713, des dix
principes contenus dans le Pacte Mondial de lONU de 1999, ainsi que des
principes directeurs de lOCDE de 2000 sur le gouvernement des entreprises14
et le projet de Normes sur la responsabilit des socits transnationales en
matire de droits de lhomme15 en sont autant dexemples. Les mesures sont
encore htrognes et peu contraignantes vu les diffrences dintrts entre les
tats16. Le Global Compact en est un exemple17. Cette initiative vise plutt
inciter les entreprises du monde entier mener leurs activits et non apporter
des mesures de contrle et de surveillance concrtes18.
En ce qui concerne le GRI, qui est plus concern dans le cadre des discussions de Rio + 20, ce systme correspond la mise en place de la transparence des
activits ralises par lentreprise en matire de protection de lenvironnement.
Il sagit dun systme daccountability qui essaye dassurer que les entreprises
soient plus transparentes grce lapplication de standards dfinis dans le cadre international19. Il a pour objectif de normaliser la diffusion dinformations
sociales et environnementales20. La ncessit de ce type de systme sest fait
particulirement sentir aprs la mare noire de lExxon Valdez et la formation
de la Coalition for Environmentally Responsible Economies (CERES), qui a t
13 Disponible sur: < http://www.globalreporting.org/Home>. Consultle 22 juin 2011.
14 ce propos voir: PROTOPSALTIS (P.M.), Les devoirs internationaux des investisseurs directs trangers:
rflexions sur un cadre juridique inachev , thse, Paris I, 2008, p. 179-183 ; MUCHLINSKI, (P.T.),
Multinational enterprises and the law, deuxime edition, Oxford, Oxford University Press, 2007. Guide
Disponible sur: <http://www.oecd.org/document/28/0,3343,en_2649_34889_2397532_1_1_1_1,00.
html>. Consultle 22 fvr. 2010.
15 Voir ce propos: DECAUX (E.), La responsabilit des socits transnationales en matire de droits de
lhomme, Revue de science criminelle, 2005 p. 789; WEISSBRODT (D.), KRUGER (M.), Norms on
the responsibilities of transnational corporations and other business enterprises with regard to human
rights,American Journal of International Law, oct. 2003, p.901-923.
16 MERLIN-BROGNIART (C.), DEPRET (M.-H.), LE MASNE (P.),Dveloppement durable et responsabilit sociale des acteurs, Paris, LHarmattan, 2009, p. 23. Sur les diffrents intrts des acteurs qui
participent ce processus voir: p. 24 et s.
17 Disponible sur : <http://www.unglobalcompact.org/Languages/french/index.html>. Consult: le 22
juin 2011.
18 Exemple de mesures envisages: 1. Inciter les entreprises dans le monde entier conduire leurs activits
en respectant les dix principes noncs dans le Pacte; 2. Mobiliser lactio lappui des grands objectifs
des Nations Unies, y compris les objectifs du Millnaire pour le dveloppement.
19 Pour le concept de accountability voir: MORGERA (E.), Human Rights Dimension of Corporate
Environmental Accountability, in, DUPUY (P.M.), FRANCIONI (F.), PETERSMANN (E.V.) (Eds),
Human Rights in International Investment Law and Arbitration, Oxford, Oxford Unipress, 2009, p. 513,
Accountability has been defined as a system of power control as a means to furnish substantial reasons
or a convincing explanation of ones action, a system of quasi-juridical answerability based on standards
that are internationally defined and implemented.
20 Voir aussi le site du GRI disponbile sur: <http://www.globalreporting.org/>. Consult le 12 sep. 2011.

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UN SYSTME GLOBAL SUR LE REPORTING COMME UNE ALTERNATIVE 207

lorigine du GRI. La transparence ne peut tre garantie que sil y a des systmes
capables de contrler les informations et de les comparer.
En juin 2000, le GRI a publi les Lignes directrices pour la production de
rapports Dveloppement durable. Un des aspects les plus importants du GRI
est le fait quil offre un service dorganisation du niveau dapplication national,
avec des indicateurs de performance qui sont requis pour chaque niveau21. Il y
a trois niveaux dapplication diffrents: A, B et C. Ces niveaux correspondent
aux informations transmises par lentreprise, ce qui est prvu dans des lignes
directrices indications spcifiques. Pour garantir une efficacit nationale, des
points nationaux existent dans les tats qui doivent contrler ces informations.
Ce systme tablit des standards communs pour que les informations puissent
tre compares.
Lincitation des entreprises peut tre ralise par ce systme, mais
lengagement serait plus efficace si des exigences plus contraignantes taient prsentes par les tats dans un cadre national ou rgional. Dans ce contexte, il est
important danalyser: les insuffisances juridiques pour rendre les entreprises responsables pour les dommages sociaux et environnementaux(1); les ngociations
sur le texte concernant la responsabilit des entreprises dans la Dclaration The
Future we want (2); les contributions quune Convention sur la responsabilit
environnementale ou sur le Corporate sustentability Reporting pourraient apporter pour la mise en uvre de la responsabilit des entreprises (3).
1) Les insuffisances juridiques pour rendre les entreprises responsables
pour les dommages environnementaux
Lexistence de mesures plutt volontaires pour le contrle des activits des
entreprises mne une responsabilisation insuffisante de ces acteurs pour les
dommages environnementaux. Il est important dobserver dans ce contexte: des
exemples de linsuffisance du droit international pour contrler les entrepriseset
lhtrognit de mesures volontaires existantes pour essayer de leur encadrer.
Dans le contexte international, certaines affaires dmontrent que diffrentes
oprations sont ralises par les multinationales qui se rendent parfois coupables
de graves atteintes lenvironnement et aux personnes. Les affaires lies au dversement de ptrole montrent bien les manuvres juridiques opres par les
entreprises pour augmenter leur profit, ce quillustre les cas Amoco-Cadiz et Prestige. Dans le premier cas, il sagit dune affaire dont le jugement a pris 14 ans en
raison de complexits substantielles et procdurales. Les dcisions finales ont t
adoptes le 11 janvier 1988 par le District de lIllinois, puis le 24 janvier 1992

21 Disponible sur: <https://www.globalreporting.org/Pages/default.aspx>. Consult le 18 mai 2012.

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208

INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

par la Cour dappel du 7e Circuit des Etats-Unis22. Le contexte de cette affaire


dvoile la complexit des oprations mises sur pied par les entreprises.
Le navire ptrolier, objet de laffaire, avait t command et construit en Espagne et enregistr au Libria. La socit propritaire lAmoco Transport Cy tait
de droit librien et tait elle-mme une filiale dun groupe ptrolier chimique,
la Standard Oil Cy. Cette socit de lIndiana a son sige et son lieu dactivit
Chicago. La Standard Oil Cy disposait dune autre filiale, lAmoco International
Oil Cy, socit du Delaware, dont le sige comme lactivit principale taient
situs Chicago dans lIllinois, et qui avait t charge de la commande et de la
rception de lAmoco Cadiz. Le navire tait assur en Grande-Bretagne et avait
un capitaine italien au moment du sinistre. Le groupe Shell tait propritaire de
la cargaison23. Il a t dment constat que le propritaire du navire et le groupe
ptrolier, avaient utilis toutes les manuvres juridiques possibles pour ne pas
tre identifis et que dautres filiales avaient aussi t cres dans dautres tats
pour faire apparatre quil ne sagissait pas de la mme socit.
Laffaire du Prestige est aussi trs reprsentative des manuvres juridiques
des entreprises et de la complexit des scnarios traiter. Il sagissait dun ptrolier monocoque, fabriqu au Japon, qui appartenait aussi une compagnie librienne. Autour de lui simbriquaient des liens socitaires assez confus:
loprateur du bateau venait de lUnivers Maritime; larmateur appartenait
la Mare Shipping; laffrteur de la cargaison Crown Resources; la socit de
classificationtait lAmerican Bureau of Shipping. Le navire appartenait Mare
International, socit ayant son sige au Liberia qui, pour limiter sa responsabilit, dclarait pour seul patrimoine ce bateau. Le produit rejet par le Prestige
appartenait la socit commerciale ptrolire Crown Resources, cre Gibraltar en 1996. Le Prestige avait t enregistr lAutorit Maritime de Bahamas, institution dont le bureau central se trouve Londres.
Ces deux cas sont bien reprsentatifs de la complexit, la fois factuelle et
juridique, mise en place de faon volontaire par les entreprises24et sont emblmatiques des grandes catastrophes environnementales. Il rsulte de cette situation
quil est difficile, pour les juges, didentifier si ils ont ou pas comptence pour
juger les cas, de mme quil est difficile, pour les victimes, didentifier qui sont
les acteurs du dommage. Les insuffisances juridiques permettant de faciliter les

22 RAULIN (A.), LEpope judiciaire de lAmoco Cadiz , JDI, 1, 1993, p. 44.


23 RAULIN (A.), LEpope judiciaire de lAmoco Cadiz , JDI, 1, 1993, p. 43.
24 HEREDIA (J.M.S.),Laffaire du Prestige: cadre juridique communautaire, in, RAIGON (R.C.)
(dir.), LEurope et la mer: pche, navigation et environnement marin, Bruxelles, Editions Bruylant, 2005,
p. 215.

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fraudes qui naissent de ce contexte tant: lindtermination de la loi applicable


la socit (a) et lindtermination du concept de contrle dentreprise (b).

a) Les indterminations de la loi gouvernant la socit


Les indterminations de la loi gouvernant la socit dans le cas dun dommage
environnemental international caus par une entreprise constitue une insuffisance juridique qui peut permettre des fraudes. La loi applicable ne sera pas la
lex societatis applicable la gouvernance de la socit25, mme si cette loi savre
tout de mme importante pour lanalyse des stratgies dimplantation des entreprises. Il peut tre soutenu, en effet, que, lorsque la socit mre contrle
ses diffrentes filiales, la lex societatis rgissant la socit mre devrait galement
sappliquer aux filiales. Le contrle exerc par une socit dominante justifierait
lextension de la loi rgissant la socit dominante aux filiales. Cette solution
nest retenue ni par la doctrine26, ni par la jurisprudence en France, par exemple. En effet, lapplication distributive de la lex societatis par la rgle qui dfinit
que chaque socit du groupe est rgie par sa lex societatis respecte lautonomie
de la personnalit morale. De plus, elle permet parfois de protger la filiale contre une dcision impose par le groupe, qui se rvle contraire ses intrts27.
Ainsi, lindtermination de la loi applicable aux socits peut tre perue comme une des lacunes du droit permettant lutilisation de la socit cran pour
commettre des fraudes.
Une des stratgies utilises par les entreprises pour profiter des rgles dun
tat spcifique peut se dcrire de la manire suivante: dans ltat daccueil de
lactivit relle de la socit, celle-ci sera considre comme pseudo-trangre,
vu quelle a t artificiellement constitue ltranger pour contourner les rgles
locales. Le problme se pose lorsque ltat daccueil, par exemple lAllemagne,
adhre au systme du rattachement la loi du sige social rel. Les juges du
pays de lactivit relle seront tents dimposer lapplication de leur propre lgislation, vu quils refuseront de reconnatre la socit constitue ltranger28.
Une autre insuffisance juridique pour rendre une multinationale responsable
concerne lindtermination du concept de contrle dentreprise.

25 CACHARD (O.), Droit du commerce international, Paris, L.G.D.J., 2008, p. 87.


26 LOUSSOUARN (Y.), Rgles de conflit et rgles matrielles dans le droit international des socits, in,
tudes Goldman, Paris, Litec, 1987, p. 167.
27 CACHARD (O.), Droit du commerce international, Paris, L.G.D.J., 2008, p. 93.
28 CACHARD (O.), Droit du commerce international, Paris, L.G.D.J., 2008, p. 120.

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b) Lindtermination du concept de contrle dentreprise


En ce qui concerne la notion de contrle, plusieurs questions doivent encore tre tranches par les tribunaux. Il ny a pas de notion de contrle exacte
permettant de savoir sil sagit dune domination ou dune intervention de la
socit mre. Dans le cas o la socit-mre sengage par le biais dune garantie
ou dune caution donne la filiale, sa responsabilit personnelle est plus facile
prouver29. Lorsquil ny a pas de preuves claires de la relation entre la socitmre et ses filiales, en raison des activits ralises par le groupe sous la personnalit juridique de la filiale30, sa responsabilisation est plus complexe parce quil
faut prouver lapparence31 ou la fictivit de la confusion du patrimoine entre
la filiale et la socit mre32. Il nest pas sr quil faille considrer seulement
les critres conomiques du contrle ou quil faille vrifier sil est opportun
dutiliser aussi les critres juridiques. La difficult de poursuivre la responsabilit environnementale de plein droit des socit-mres sexplique notamment par
lindtermination de cette notion de contrle33.
Une premire interprtation a conduit une vision conomique du contrle par la socit mre qui se matrialise dans lexploitation de fait de cette dernire. Ltude de certaines lois franaises telle que la loi n2008-757 du
29 On peut citer le cas des installations classes o la socit mre pourra tre considre en raison des
dommages environnementaux, art. L.516-1 du Code de lenvironnement.
30 HANNOUN (C.), La responsabilit environnementale des socit-mres, Environnement, n 6, juin
2009, p. 4. Pour une autre classification des conditions dengagement de la responsabilit voir: HOFSTETTER, (K.) Multinational Enterprise Parent Liability: Efficient Legal Regimes in a World Market
Environment, North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, n. 15, 1990,
p.299-335, spc. 313. Cet auteur prsente la possibilit dun abus, redevable la socit mre, de la responsabilit limite de la filiale ; la rduction ou la perte des actifs de la filiale suite lintervention de la
socit mre dans les affaires de la filiale et le prjudice direct et sparable des cranciers de la filiale caus
par la socit mre. Pour des commentaires plus dtaills sur cette classification voir: PROTOPSALTIS
(P.M.), Les devoirs internationaux des investisseurs directs trangers: rflexions sur un cadre juridique inachev, thse, Paris I, 2008, p. 132-143.
31 CUTAJAR-RIVIRE (C.), La socit cran : essai sur sa notion et son rgime juridique, Paris, LGDJ,
1998, p. 181, La thorie de lapparence soutient aussi limportance de laspect extrieur dune chose ou
dune personne. Lapparence rvle alors la ralit. Mais dans un second sens, lapparence est synonyme
de vraisemblance et de probabilit. Or, la probabilit sentend comme ce qui se rapproche de la ralit;
elle est le trait de ce qui estconforme la marche ordinaire des choses. La vritable question nest plus
celle de savoir sil convient de reconnatre des droits celui qui sest fi une fausse apparence, mais de
se demander sil ne faudrait pas, pour des raisons tires de lefficience conomique, adapter le droit aux
situations de fait.
32 Versailles, 13 Ch. 29 mars 1990, Bull.Joly, 1990, par. 154, note Petel, Il y a une confusion de patrimoine lorsquil existe une vritable communaut dintrts indivisibles au point quil serait arbitraire
denvisager une sparation des patrimoines. La confusion ne peut exister que sil est dmontr quil existe
un actif et un passif commun. Pour quil y ait confusion des patrimoines, il faut que des personnes se
soient comportes comme si les patrimoines leur taient communs. La preuve rsultera de ce que les
personnes ralisent habituellement des transferts dactifs sans contrepartie dun patrimoine un autre.
33 HANNOUN (C.), La responsabilit environnementale des socit-mres, Environnement, n 6, juin
2009, p. 1.

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1er aot 2008 sur la responsabilit environnementale permet, la lumire de


larticle 1, de trouver une prcision sur la notion de contrle. Celui-ci doit
porter sur lactivit de la filiale, ce qui rejoint lide prcdemment voque de
lexploitation de fait de lactivit conomique de la filiale par la socit mre34.
Cette interprtation de la notion de contrle pourrait permettre la socitmre dchapper sa responsabilit, ds lors quelle sabstiendrait de faire des
actes apparents de contrle de lexploitation, situation pour laquelle la poursuite de la responsabilit par la socit mre devient un rel dfi juridique.
Une seconde interprtation, rsultant de la responsabilit de la socit
mre, considre que, non seulement le contrle de fait doit tre considr, mais
aussi le contrle de la direction de la socit qui exploite, ou le contrle de
la nomination des dirigeants qui exploitent lactivit polluante. Cette interprtation serait plus proche de larticle L. 233-3 du Code du commerce, et le
contrle effectif sappliquerait dans ces conditions la personne morale et non
uniquement lactivit conomique35. Malgr tout lintrt perceptible de cette
dernire interprtation de la notion de contrle, celle-ci na pas t adopte.
Pour les tats de la common law, la thorie de la leve du voile social apparat
comme un quivalent des systmes romano-germaniques au plan du concept
de fraude, laquelle est tablie en raison dune simulation, dun abus de la personnalit morale et dun abus de droit par exemple36. Dans lordonnancement
juridique de la common law, la preuve du contrle ou de linfluence de la filiale
nest pas considre de faon restrictive pour lactivit conomique. La prise
en compte de critres juridiques est galement prsente37. Nanmoins, il est
toujours dlicat de dfinir clairement quelles seront les circonstances dans lesquelles la responsabilisation de la socit mre aura lieu. A titre dillustration,
la jurisprudence amricaine traditionnelle sur la leve du voile social combine
34 Article L160-1 du Code de lenvironnement, cr par la Loi n2008-757 du 1er aot 2008 - art. 1, Le
prsent titre dfinit les conditions dans lesquelles sont prvenus ou rpars, en application du principe
pollueur-payeur et un cot raisonnable pour la socit, les dommages causs lenvironnement par
lactivit dun exploitant. Lexploitant sentend de toute personne physique ou morale, publique ou
prive, qui exerce ou contrle effectivement, titre professionnel, une activit conomique lucrative ou
non lucrative . Disponible sur : <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=A6A
D46AC5481DD941EC0311E0AF522CF.tpdjo08v_2?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArtic
le=LEGIARTI000019280423&dateTexte=20100320&categorieLien=id#LEGIARTI000019280423>.
Consult le 20 mars 2010. ce propos voir: HANNOUN (C.), La responsabilit environnementale
des socit-mres, Environnement, n 6, juin 2009, p. 6.
35 HANNOUN (C.), La responsabilit environnementale des socit-mres, Environnement, n 6, Juin
2009, p. 6.
36 MUCHLINSKI (P.T.), Multinational enterprises and the law, 2me d., Oxford, Oxford University Press,
2007, p. 314.
37 Pour la jurisprudence lie cette situation voir: MUCHLINSKI (P.T.), Multinational enterprises and the
law, 2me d., Oxford, Oxford University Press, 2007, p.312-313.

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le critre du contrle de lentreprise mre sur la filiale avec dautres critres, en


particulier, avec: labsence dindices dorganisation spare; le non respect des
formalits sociales ; la capitalisation inadquate; lintgration du groupe ou,
enfin, lutilisation dune personnalit publique commune38.
De toute faon, mme dans les tats de common law o ces interprtations
de contrle peuvent tre plus videntes, il y a aussi des limites qui sont toujours
juges au cas par cas. En Inde, par exemple, la catastrophe de Bhopal peut tre
cite. Le tribunal a considr que le voile social devrait tre lev, mais les critres
tablis sur le contrle ntaient pas trs clairs.
La responsabilit pour un dommage environnemental devrait prendre en
considration une notion plus largie de lentreprise en considrant la socit
mre comme responsable des dommages commis par les filiales contrles39.
Une des premires manifestations de la responsabilit de la socit mre en
matire environnementale sest prsente travers une rsolution de lInstitut
de droit international40. Ce dernier propose un texte de droit international uniforme prvoyant la mise en jeu de la responsabilit contractuelle, mais galement dlictuelle, des entits qui dtiennent la totalit ou la quasi-totalit des
actions dune socit, ou qui exercent un contrle effectif sur elle, ou qui ont
profit directement de lactivit lorigine de la responsabilit. Selon ce projet,
le rattachement de la socit mre et des filiales un tat dtermin doit tre
pris en compte si ces entreprises gardent des liens avec ces tats. En outre, la
rsolution encourage la conclusion de traits entre les tats pour envisager une
coopration lgislative, excutive et judiciaire dans le domaine du contrle des
socits mres et de leurs filiales. Il sagit de propositions qui peuvent conduire
une meilleure mise en oeuvre des procdures, laquelle peut avoir pour rsultat
la considration de la liaison entre ltat et la socit mre ou peut aboutir la
coopration entre les tats concerns. En revanche, la rsolution na pas dbouch sur des rsultats concrets.
Le problme pos par la mise en uvre de ces dispositions est que les entreprises ne prsentent pas clairement leurs relations avec les filiales. Il est difficile
danalyser les informations quelles rendent publiques pour pouvoir tablir ces
notions de contrle. tant donn que cette obligation de reporting nest pas uniformise dans le contexte international, rgional ou national, ces prvisions nor38 PROTOPSALTIS (P.M.), Les devoirs internationaux des investisseurs directs trangers : rflexions sur un
cadre juridique inachev, thse, Paris I, 2008, p. 137.
39 Cour dappel de Paris, 30 mars 2010, JCP, 2010, I, p. 432, note K. Le Couviour.
40 GOLDMAN (B.) (Rapporteur), Les entreprises multinationales , Institut de droit international,
Session dOslo 1977. Disponible sur : < http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/1977_oslo_02_
fr.pdf>. Consultle 19 mars 2010.

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matives sont difficilement prouves dans le cas dune affaire, ce que les affaires
traites permettent dobserver.Il ressort de ce contexte limportance danalyser
de quelle manire les mesures volontaires peuvent contribuer avec ce contexte.
ces arguments prsents dans ces dernires affaires, sajoutent des mesures considres comme des dmarches volontaires qui sont de plus en plus tudies. Des rgles matrielles et des dfinitions plus prcises sur la responsabilit
des socits mres sont importantes pour que les interprtations de la notion
de contrle de la chane de production soient plus considres par les tribunaux41. Arrivent en complmentarit de ces mesures, les dmarches volontaires
qui peuvent ouvrir la voie ltablissement dune coutume de disclosure, de
transparence propos des informations portant sur les actions de protection
environnementale. Les critres communs mis en place par des organisations
comme le GRI sont un dbut dinstitutionnalisation dans le contexte international, dbut qui dpend cependant directement des systmes rgionaux et
nationaux pour la mise en pratique des rapports.
Cela ne veut pas dire quil ne peut pas exister de sanctions lorsque
lentreprise ne respecte pas ses engagements. Cela ne signifie pas non plus que,
si les mesures sont volontaires, il y aura un manque deffectivit42. Ce qui manque cest un contrle de la prise en compte de ces engagements et une exigence
que les engagements pris soient prcis. Dans le cas o ces mesures volontaires,
comme les rapports annuels sur les dpenses en matire sociale et environnementale, sont fiscalises et contrles, elles peuvent tre efficaces. Le fait que les
entreprises rdigent ces rapports, et quils soient contrls et compars par un
organe tiers, peut encourager les autres entreprises faire la mme chose et
divulguer ces informations.
Toutefois, dans la mesure o il ny a aucun contrle des informations qui doivent tre prsentes dans un rapport environnemental car les critres dvaluation de
la gestion du risque environnemental ne sont pas bien dfinis, ces mesures ne peuvent pas tre compares entre elles et ne peuvent pas fournir dindices sur leur effectivit. Au plan juridique, les responsabilits ne peuvent pas tre vraiment pointes car
rien napparat clairement, ni les obligations, ni qui elles incombent, ni comment

41 Voir ce propos le projet de loi qui est en discussion au Brsil sur ce sujet: Projeto de lei nmero
6826/2010, dispe sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de
atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira, e d outras providncias. Disponible sur:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=466400>. Consult le 27
octobre 2011.
42 FURTAK (O.), Application of foreign law to determine punitive damages: a recent U.S. Court contribution to choice-of-law evolution, in, GOTTSCHALK (E.), MICHAELS (R.), RHL (G.) (Eds.),
Conflict of laws in a globalized world, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, p. 158.

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ces mesures doivent tre respectes. A telle enseigne quelles semblent tre l surtout
pour aider les entreprises chapper la contrainte juridique en sautogrant.
Dans ce contexte, le rsultat le plus apparent est linexistence dun organe
de contrle central dans le cadre international pour contrler le mouvement des
entreprises43. Il est difficile daboutir une coordination des intrts des tats
par le biais de rgles communes et contraignantes, tant donn que les tats
adoptent des mesures diffrentes en matire de protection de lenvironnement.
Dautre part, vu labsence de hirarchies suprieures dans le contexte international, des mesures dinteraction entre les diverses initiatives doivent tre envisages, mme sil faut passer par ltape intermdiaire des contextes rgionaux,
comme celui de lUnion europenne, pour ensuite accder au niveau international44. Dans ce contexte, Rio + 20 pourrait engendrer les discussions sur
une Convention sur la responsabilit des entreprises ou une Convention sur le
Corporate Sustentability Reporting, ce qui doit tre analys.
A) Les ngociations sur le texte concernant la responsabilit des entreprises
dans la Dclaration The Future we want
La Dclaration The Future we want45 qui est en train dtre ngocie dmontre une tendance plus dirige vers un texte qui nengage pas les entreprises dune
manire plus contraignante. Il peut tre constat quil y a beaucoup de rsistance
un cadre juridique sur la responsabilit des entreprises de la part de plusieurs
tats. Mme une partie de la socit civile qui a initialement dmontr pendant
les premires ngociations une volont pour une Convention sur la Responsability et laccountability des entreprises est maintenant de plus en plus dirige vers
le Corporate Sustentability Reporting46. Il est important danalyser quels sont les
paragraphes qui traitent de ce sujet et les manifestations des tats sur ce texte.

43 FAURE (M.), Lanalyse conomique du droit de lenvironnement, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 270.
44 Voir ce propos: <http://www.uncsd2012.org/rio20/futurewewant.html>. Accs le: 19 mai 2012.
45 Pendant les ngociations du mois de mars 2012 (pendant la 3me runion Intersessional) il a t apperu
que plus de side events ont t raliss sur le sujet de lappel une Convention sur la Responsabilit des
entreprises. Voir ce propos: <http://www.csradialogue2012.org/>. Accs le: 19 mai 2012. Pendant les
ngociations informelles de la fin du moi davril, il y a eu plus de side events sur un cadre international
pour le Corporate Sustainability Reporting. Voir ce propos: <http://www.wbcsd.org/Pages/EDocument/
EDocumentDetails.aspx?ID=14461&NoSearchContextKey=true>; <https://www.globalreporting.org/
network/report-or-explain/Pages/default.aspx >. Accs le: 19 mai 2012.
46 CST 24. We recognize the need to establish a process aimed at agreeing on, and developing a reliable
and robust global system for national sustainability accounting and reporting. We recognize the need for
a global commitment on corporate sustainability reporting which promotes and encourages large private
and public companies to take sustainability issues into account in conducting their activities and to integrate sustainability information within their reporting cycles. The Global Reporting Initiative launched
in Rio in 1992 can serve as one useful point of reference in this regard. Texte copi lors de la prsence de
lauteur de cet article pendant les ngociations informelles New York entre le 23 avril et le 4 mai 2012.

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Les articles qui traitent de ce sujet sont, principalement, larticle 19 et


larticle 24 du projet de dclaration. Le premier article traite les partenariats
entre le pouvoir public et priv47. Larticle 24 traite plus directement sur la possibilit dun systme global pour laccountability et pour le reporting nationaux.
Le 17 avril le texte du paragraphe qui avait t suggr par le Secrtariat de la
Confrence48 prvoyait une reconnaissance par les tats de ltablissement dun
systme global for national sustainability accounting and reporting. Le GRI
avait t cit comme un exemple de la mise en uvre dun systme global sur
le reporting.
Toutefois, pendant les ngociations informelles du dbut du mois de mai
2012, beaucoup dtats nont pas accept le texte qui a t suggr par le Secrtariat. Par exemple, les tats-Unis et le Canada ne sont pas en faveur de normes
internationales sur laccountability ou sur le reporting. La Suisse, soutenue par le
Mexique, a suggr deffacer le term accountability, mais a propos de laisser le
terme reporting de la manire suivante: (...)call upon the UN Secretary-General
to establish a process which involves Governments and relevant stakeholders for
national sustainability reporting which encourages public and private companies to
take sustainability issues into account in conducting their activities and invite them
to integrate sustainability information into their reporting cycles49. Ce texte na
pas t accept par les tats-Unis, par le Canada et par le G77.
Une des critiques un systme global sur le reporting concerne le fait que
les entreprises ont des conditions diffrentes si elles sont des petites, des moyennes ou des grandes entreprises. LUnion Europenne a propos un article alternatif qui laisse plus claire cette diffrence. Le texte propos prvoit que: (...)
all listed and large public companies to integrate sustainability into their reporting
cycle, or explain why if they do not. Cette proposition fait aussi rfrence au
GRI comme exemple de paramtre pour raliser un reporting. Cependant, ce
paragraphe na pas t accept par le Canada par exemple.
Il ressort de ce contexte que le reporting sera probablement prvu dans
la Dclaration comme un outil de la mise en uvre du dveloppent durable.

47 Texte copi lors de la prsence de lauteur de cet article pendant les ngociations informelles New York
entre le 23 avril et le 4 mai 2012.
48 Les propositions sur le sujet qui seront prsentes ont t coordonnes par le Professeur Trbulle lors du
Rencontre de juristes Limoges. Elles peuvent tre consultes sur les sites suivants en anglais, en franais
et en portugais:< http://www.cidce.org/>, <http://direitorio.fgv.br/recomendacoes-riomais20>.
49 Les propositions sur le sujet qui seront prsentes ont t coordonnes par le Professeur Trbulle lors du
Rencontre de juristes Limoges. Elles peuvent tre consultes sur les sites suivants en anglais, en franais
et en portugais: <http://www.cidce.org/>,< http://direitorio.fgv.br/recomendacoes-riomais20>.

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Cependant, il est peu probable quil y ait un cadre juridique international sur la
responsabilit des entreprises qui soit adopt.
Dans ce contexte il est important de souligner de quelle manire une Convention sur la responsabilit sociale et environnementale des entreprises ou une
Convention sur le Corporate Sustainability Reporting pourrait contribuer une
institutionnalisation internationale de la responsabilit des tats, des entreprises, des propres organisations internationales et des institutions financires.
C) Les contributions dune Convention sur la responsabilit environnementale ou sur le Corporate Sustainaiblity Reporting pour la mise en uvre du
dveloppement durable
Dans ce contexte, il est toutefois ncessaire de dpasser cette approche
volontaire par une approche plus mandataire et globale. En outre, le texte doit
tre contraignant pour pouvoir faire lobjet de mcanismes efficaces de surveillance et de sanction. Deux solutions en ressortent: une Convention sur la
responsabilit sociale et environnementale des entreprises ou une Convention
sur le Corporate sustentability Reporting.
Une Convention sur la responsabilit des entreprises serait capable de
renforcer les sujets suivants vers la responsabilisation des entreprises50: 1) Les
obligations des organisations internationales; 2) les obligations des tats; 3) les
obligations des entreprises; 4) les obligations des institutions financires. En ce
qui concerne une Convention sur le Corporate sustainability reporting, il ressort
de ces critres que seuls les lments qui seront souligns ci-dessous y seraient
potentiellement inclus.
Quelques obligations des organisations internationales pouvant tre considres dans une Convention sont: a) llaboration des indicateurs de dveloppement durable considrant les diffrentes conditions gographies et conomiques des tats; b) la recherche des informations contenues dans les Corporate
Sustentability Reporting avec des informations de la socit mre et des filiales
de lentreprise multinationale; c) llaboration des schmas minimaux dcotiquetage et de labels environnementaux auxquels les Etats se rfreront dans
leurs procdures nationales; d) lexistence dun systme de peer review des mesures qui sont adoptes par les tats concernant la responsabilit des entreprises;
e) lexistence dapproches sectorielles en matire de responsabilit des entreprises par des domaines comme ceux-ci: transports, gestion des dchets, chimie,
eau, agriculture et foresterie, nergie, industries extractives, construction et
50 Les propositions sur le sujet qui seront prsentes ont t coordonnes par le Professeur Trbulle lors du
Rencontre de juristes Limoges. Elles peuvent tre consultes sur les sites suivants en anglais, en franais
et en portugais:< http://www.cidce.org/>, <http://direitorio.fgv.br/recomendacoes-riomais20>.

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travaux publics, finance; f ) des partenariats et des rseaux lies au transfert de


technologie entre les entreprises des diffrents tats.
Parmi les obligations des tats concernant la responsabilit des entreprises, une Convention pourrait prvoir les points suivants: a) prvoir des mesures de surveillance pour assurer lefficacit de la responsabilit des entreprises
sur le terrain; b) informer et alerter le public; c) sassurer de lexistence et de
lefficacit de voies de recours adquates et accessibles devant un juge national,
permettant dobtenir une rparation satisfaisante; d) garantir un engagement
de la responsabilit des entreprises dans au plan national, rgional, et international; e) dfinir la responsabilit des entreprises comme une obligation
de rpondre tant de ses actions que de ses inactions pouvant, directement ou
indirectement, causer des dommages graves lenvironnement, que ces dommages soient purement environnementaux ou se traduisent par des atteintes
aux personnes ou aux biens, et de rparer les atteintes ainsi causes; f ) mettre
la disposition des entreprises les instruments ncessaires la dtermination
des cots cologiques ; g) favoriser des modes de consommation et de production respectueux de lenvironnement et de la sant; h) veiller ce que les
rgles du droit de la concurrence garantissent la prise en compte des objectifs
du dveloppement durable; i) dfinir le terme entreprise dans un sens large
considrant toutes les entreprises, prives ou publiques, simples ou composes
de plusieurs entits. En cas de pluralit dentits, le terme entreprise doit se
rfrer aux diverses entits et aussi aux entits sur leur sphre dinfluence comme sur leurs relations commerciales avec leurs sous-traitants et fournisseurs; j)
mettre en place un cadre de recyclage permettant la rcupration des matires
premires dans des conditions respectueuses de lenvironnement et de la sant
des personnes et prvoir quil appartient chaque oprateur de recyclage de
sassurer du respect de ces intrts; k) prendre des mesures appropries pour
assurer une protection efficace contre des actes ventuels de reprsailles ou
dintimidation des tmoins et des experts qui dposent concernant ces alertes
sanitaires ou environnementales; l) mettre en uvre des achats publics durables par la prsentation par les entreprises des dmarches volontaires dans
les domaines environnementaux, sociaux et de gouvernance, vrifies par un
organisme tiers indpendant quils agrent; m) travailler avec les institutions
financires publiques et privs pour que les financements puissent prendre en

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considration des critres de dveloppement durable; n) assurer que les institutions financires sont en train dappliquer les critres les plus efficacespour
contribuer avec le dveloppement durable51.
Concernant les obligations des entreprises, les obligations qui devraient
tre soulignes sont: a) prvoir et rparer les atteintes lenvironnement
rsultant de leurs activits; b) utiliser les meilleurs standards pour la gestion qui intgre les objectifs conomiques, sociaux et environnementaux; c)
sassurer de labsence de dfaillance sociale et environnementale dans leur
chaine dapprovisionnement et, le cas chant, assister leurs partenaires pour
les aider y mettre fin ; d) valuer les impacts de leurs actions et proposer
des mesures daccompagnement limitant, le cas chant, les consquences sur
lenvironnement et la sant de lintroduction sur un march donn de produits;
e) utiliser de manire rationnelle les ressources naturelles; f ) prvenir la production de dchets; g) donner une prfrence au recyclage, tant des rsidus de
production que des produits en fin de vie; h) avoir lobligation dinformation
et dchanges avec les parties prenantes; i) intgrer dans les rgles de comptabilit les informations pertinentes en matire sociale et environnementale, de
manire accessible et intelligible; j) produire des rapports diffuss en matire de
rsultats conomiques, sociaux et environnementaux; k) laborer un code de
conduite prconisant les meilleures pratiques et laction de rendre compte de
son application ou expliquer pourquoi elles ne le font pas; l) donner accs aux
salaris et aux reprsentants lensemble des informations environnementales
dtenues par lentreprise. Les entreprises doivent sassurer que leurs salaris sont
correctement forms aux questions lies au dveloppement durable et notamment aux consquences environnementales et sanitaires de leurs activits; m)
informer les consommateurs de ses produits ou services et du public une information sur limpact environnemental et sanitaire de ces produits ou services52.
En ce qui concerne les obligations des institutions financires, publiques comme prives: 1) intgrer les objectifs du dveloppement durable dans
lensemble de leurs activits ; 2) communiquer aux tats, aux organisations
internationales et aux entreprises les critres de financement lis au dveloppement durable quelles appliquent et dans quelle mesure elles les appliquent ou
expliquer pourquoi elles nen appliquent pas; 3) rserver leurs financements
51 Les propositions sur le sujet qui seront prsentes ont t coordonnes par le Professeur Trbulle lors du
Rencontre de juristes Limoges. Elles peuvent tre consultes sur les sites suivants en anglais, en franais
et en portugais:<http://www.cidce.org/> ou<http://direitorio.fgv.br/recomendacoes-riomais20>.
52 Les propositions sur le sujet qui seront prsentes ont t coordonnes par le Professeur Trbulle lors du
Rencontre de juristes Limoges. Elles peuvent tre consultes sur les sites suivants en anglais, en franais
et en portugais: <http://www.cidce.org/>,< http://direitorio.fgv.br/recomendacoes-riomais20>.

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UN SYSTME GLOBAL SUR LE REPORTING COMME UNE ALTERNATIVE

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des activits intgrant de manire significative et vrifiable les objectifs du


dveloppement durable; 4) dterminer les critres de slection des projets financs de manire prdtermine, claire et vrifiable et rendre compte de leur
application annuellement.

Conclusion
Dans ce contexte, loption pour une Convention sur le Corporate Sustainability
Reporting permettra une plus grande transparence, un contrle plus efficace et
une organisation des informations lies au dveloppement durable et la responsabilit des entreprises. Des rgles matrielles doivent tre envisages pour
quun grand nombre dentreprises soit concernes avec un rapport direct avec
les contrles raliss par les tats. En outre, la surveillance doit tre institutionnalise pour quun contrle international, rgional et national puisse exister.
De cette manire un systme global qui ne soit pas bas sur une Convention ne
va pas rsoudre le manque dinstitutionnalisation du contrle des informations.
En revanche, loption pour une Convention sur la responsabilit sociale et environnementale des entreprises est, sans comparaison, capable dengendrer la
mise en uvre de plusieurs lacunes juridiques qui ne sont pas combles ni dans
le cadre international ni dans le cadre national.

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LA RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES POR


DAOS GRAVES AL MEDIO AMBIENTE1
ANTONI PIGRAU SOLE2

1. La injusticia ambiental en el plano internacional, una realidad incontestable


El concepto de justicia ambiental fue acuado en los Estados Unidos para
hacer frente a la discriminacin y a las desigualdades en la distribucin de
los beneficios y las cargas derivadas del desarrollo econmico. Las principales
manifestaciones de estas desigualdades eran la concentracin en las comunidades habitadas por personas de raza negra y personas pobres del depsito
de residuos peligrosos y productos qumicos txicos o de la ubicacin de
vertederos o incineradoras de residuos y de las rutas para su transporte3. Para
conseguir la justicia ambiental, en esta formulacin, se requiere que todos
gocen de un mismo nivel de proteccin frente a los riesgos para la salud y de
un igual acceso a la participacin en los procesos de adopcin de decisiones
relativos al medio ambiente.
La injusticia ambiental, entendida en estos trminos, ha adquirido una dimensin agravada en perspectiva internacional, puesto que, en este plano, con
frecuencia, las comunidades que asumen las cargas no solamente no participan
1

2
3

Este trabajo se basa en la investigacin que se est llevando a cabo desde el Centre dEstudis de Dret
Ambiental de Tarragona (CEDAT), tanto en el marco del Proyecto Environmental Justice Organizations,
Liabilities and Trade (EJOLT), VII Programa Marco Unin Europea, No FP7-SCIENCE-IN-SOCIETY-20101, como del proyecto de investigacin, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovacin La garanta jurdica de la vertiente intrageneracional de la justicia ambiental como aspecto social
del desarrollo sostenible, ref. DER2010-19529. Y recoge algunas de las ideas expuestas en el informe
elaborado por Antoni PIGRAU, Susana BORRS, Jordi JARIA y Antonio CARDESA; Legal Tools for
Environmental Justice Organizations, disponible [en lnea] en http://www.ejolt.org.
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Director del CEDAT, Universitat Rovira i Virgili, Tarragona
Environmental justice challenges discrimination and disparities in the allocation of the benefits and
burdens of economic development. If fights against the discriminatory practices of dumping hazardous
waste and toxic chemicals and placinf waste disposals, incinerators, depots, and transportation routes
in communities inhabited by people of color and poor people, STEADY, Filomina Chioma, Introduction, en STEADY, Filomina Chioma (Ed.), Environmental Justice in the New Millennium: Global
Perspectives on Race, Ethnicity, and Human Rights, Palgrave Macmillan, New York, 2009., pp. 1-2. Environmental Justice is the fair treatment and meaningful involvement of all people regardless of race,
color, national origin, or income with respect to the development, implementation, and enforcement of
environmental laws, regulations, and policies.; http://www.epa.gov/environmentaljustice/index.html.

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de manera apreciable en los beneficios de la actividad econmica que las genera,


sino que carecen de cualquier ninguna capacidad para oponerse a las proyectos
que se desarrollan junto a ellas pero que se deciden y se gestionan a miles de
kilmetros de distancia4. As encontramos, con frecuencia, por ejemplo, grandes proyectos hidroelctricos que conviven con comunidades a las que no llega
la luz elctrica, o provechosas actividades de extraccin de oro, diamantes o
petrleo, en las tierras vecinas o incluso en las propias tierras de comunidades
que viven en la pobreza extrema.
El acento en la participacin en los beneficios derivados de las actividades
econmicas que causan un impacto al medio ambiente es un aspecto central
de la nocin de justicia ambiental, cuando sta se plantea en un escenario
internacional:
The term environmental injustice implies any undue or undeserved imposition of environmental harm on innocent bystanders who
are not directly involved in the industry or market operation generating
such harm. It also involves the failure to include minority communities
in decisions concerning undesirable environmental outcomes of industrial activities posing potential threats to their livelihood, health, and
well-being.5.

Los impactos injustos de las actividades econmicas desarrolladas en los


pases ms empobrecidos se manifiestan en particular, en el plano ambiental,
en la contaminacin atmosfrica en sus diversas formas, incluida la emisin de
gases de efecto invernadero, la contaminacin de suelos, ros y mares, la deforestacin, la prdida de biodiversidad o la apropiacin de los recursos genticos
y de los conocimientos asociados a ellos; y, en el plano social, entre otras, en las
afectaciones a los derechos a la salud, la alimentacin y la vida de las personas,
en el proceso de apropiacin de tierras ajenas, y en la destruccin de las formas
de organizacin y de subsistencia tradicionales de las comunidades afectadas
(muy especialmente las comunidades indgenas) y en los casos ms graves
en la vulneracin de otros derechos humanos, como el derecho a la vida y
a la integridad fsica o las libertades de expresin, de reunin o de asociacin.

Al respecto, y en una que coincide en muchos puntos con las ideas aqu expuestas, EBBESSON, Jonas,
Piercing the state veil in pursuit of environmental justice, en EBBESSON, Jonas; OKOWA, Phoebe
(Eds.), Environmental Law and Justice in Context, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, pp.
270-294.
ADEOLA, Francis O., From colonialism to internal colonialism and crude socioenvironmental injustice : anatomy of violent conflicts in the Niger Delta of Nigeria, en STEADY, Filomina Chioma (Ed.),
Environmental Justice in the New Millennium ..., cit., pp. 148.

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LA RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES POR DAOS GRAVES AL MEDIO AMBIENTE

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2. Un marco jurdico confortable para las empresas transnacionales (ETN): derechos


slidos y obligaciones dbiles
La otra cara de la moneda la constituye el blindaje jurdico del que se benefician las grandes empresas transnacionales (ETN), en relacin con sus responsabilidades por la vulneracin de los derechos humanos y los daos graves al
medio ambiente.
En trminos generales, los Estados ms industrializados no han tenido
histricamente ningn inters en limitar las posibilidades de accin de sus
ETN fuera de sus propias fronteras, como no lo haban tenido respecto
de sus compaas comerciales durante el perodo de las colonizaciones de
frica, Asia o Amrica. Ello explica las pautas del desarrollo de normas
internacionales dirigidas, directa o indirectamente, a regular la actividad
de las ETN: mxima exigencia en cuanto a la proteccin de las inversiones, a la liberalizacin del comercio internacional y a la eliminacin de
restricciones a su libertad de actuacin pero enorme resistencia a crear
obligaciones directas para las mismas. De esta manera estos Estados han
mantenido una poltica de dejar hacer, en lo que se refiere a la actuacin
de esas MNC ms all de sus propias jurisdicciones nacionales6, eludiendo
cualquier actividad de control de su comportamiento apoyndose en la
ficcin de que no es la empresa madre la que acta, sino sus filiales, que
poseen otras nacionalidades.
Una consecuencia fundamental de esa poltica ha sido la casi imposibilidad de hacer a las ETN directamente responsables de las violaciones de
normas de Derecho Internacional que cometen, ordenan cometer o ayudan a
cometer, puesto que la mediacin del Estado ha hecho jurdicamente invisibles
a las ETN en el mbito del derecho internacional. En general, no se establecen
obligaciones directas para las empresas y los Estados no se hacen responsables
internacionalmente del comportamiento de los particulares, salvo cuando sea
el propio comportamiento del Estado el que colabore en el incumplimiento de
una obligacin internacional que ste haya asumido.
En particular, en el mbito penal internacional, las jurisdicciones establecidas solamente se ocupan de la responsabilidad penal de las personas fsicas, lo
que permite que las mismas, vinculadas o no a una ETN, puedan ser declaradas
responsables a ttulo individual de ciertas violaciones de los derechos humanos
de especial gravedad, por ejemplo ante la jurisdiccin de la Corte Penal Inter6

McCORQUODALE, Robert; SIMONS, Penelope, Responsibility Beyond Borders: State Responsibility for Extraterritorial Violations by Corporations of International Human Rights Law, (2007) 70(4)
The Modern Law Review, pp. 598-625.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

nacional, siempre que se cumplan las condiciones previstas en su Estatuto, pero


excluyen la persecucin penal de la empresa misma.7
No obstante, desde la segunda mitad del siglo XX se han sucedido los
intentos de formular un conjunto de obligaciones para las empresas desde el
derecho internacional que sometieran a las ETN a ciertas reglas bsicas de comportamiento en el desarrollo de su actividad econmica:
En el seno de la ONU ha habido tres momentos significativos.
Los dos primeros se centraron en la elaboracin de propuestas de textos
jurdicos vinculantes:
A travs de la creacin de la Comisin de Empresas Transnacionales en
1974, durante varios aos, entre 1975 y 1983, se desarrollaron sin xito,
los trabajos dirigidos a la adopcin de un Cdigo de Conducta de las
Empresas Multinacionales8.
En lo que fue el ltimo intento de adoptar un texto vinculante, la Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos de la
ONU, aprob, en 2003, las Normas sobre las responsabilidades de las
empresas transnacionales y otras empresas comerciales en la esfera de los
derechos humanos, pero dicho texto no fue asumido por la Comisin
de Derechos Humanos. 9
El tercer momento, aunque no exclua el mismo enfoque, ha acabado eludiendo la formulacin de normas internacionales vinculantes para las empresas
y dando prioridad a los mecanismos de autoregulacin voluntaria.10 La Comisi7

CLAPHAM, Andrew, The Question of Jurisdiction Under International Criminal Law Over Legal
Persons: Lessons from the Rome Conference on an internacional Criminal Court, en KAMMINGA,
Menno T. ; ZIA-ZARIFI, Saman (Eds.) Liability of Multinational Corporations under International Law,
cit., pp. 139-195, en especial pp. 141-160.
8 Sobre esta iniciativa, vase NU, Informe del Secretario General: Progresos realizados en la formulacin
de un Cdigo de Conducta para las Empresas Transnacionales, Doc. E/C.10/1990/5, 29 enero 1990.;
y Draft Code of Conduct on Transnational Corporations, UN doc. E/1990/94, 12 June 1990.
9 NU, Doc. E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2, 26 agosto 2003.
10 En este proceso, las propias empresas se han visto impelidas por distintos motivos a adoptar polticas
de empresa sobre estos aspectos, vinculadas a medidas ms o menos consecuentes segn los casos, para
rendir cuentas pblicamente del impacto de sus actividades. Esta dinmica ha acabado por generar una
serie de marcos colectivos de regulacin de las empresas, auspiciados por distintas organizaciones y foros
internacionales, que tienen en comn que incluyen solamente a un nmero relativamente limitado de
empresas, que no se basan en normas jurdicamente vinculantes para las empresas sino en compromisos
voluntariamente asumidos, con vas de control variables y, en general, con escasas consecuencias en caso
de incumplimiento. Entre los marcos generales de regulacin voluntaria, los ms significativos son tres:
las Lneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales, adoptadas en 1976 y revisadas en
distintas ocasiones, la ltima en 2011 (el texto en lnea puede consultarse [acceso libre] en la web de
la OCDE: http://www.oecd.org/daf/investment/guidelines); la Declaracin Tripartita de principios
sobre las empresas multinacionales y la poltica social, adoptada en 1977 en el seno de la OIT, y cuya

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LA RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES POR DAOS GRAVES AL MEDIO AMBIENTE 225

n de Derechos Humanos despus Consejo de Derechos Humanos abri


en 2006 un amplio proceso de debate de la mano del Representante Especial del
Secretario General de la ONU sobre la cuestin de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, John Ruggie.
Para el Representante Especial: Las actuales condiciones de permisividad
en relacin con las violaciones de los derechos humanos por parte de las empresas son producto de un desajuste entre las fuerzas econmicas y la capacidad
de gobernanza.
Y lo ha descrito con estas palabras:
En principio, son las autoridades pblicas las que establecen las
reglas en base a las cuales se desarrollan las actividades comerciales. Pero,
en el plano nacional, algunos gobiernos pueden sencillamente ser incapaces de tomar medidas efectivas, tanto si existe la voluntad como si
no. Y, en el escenario internacional, los propios Estados compiten por el
acceso a los mercados y a las inversiones, de modo que los problemas de
accin colectiva pueden limitar o impedir su actuacin como autoridad
pblica de la comunidad internacional. Las personas y las comunidades
ms vulnerables son quienes pagan el precio ms alto por este dficit de
gobernanza.11

Por otra parte:


Los Estados de origen de las empresas transnacionales pueden ser
reacios a regular contra los perjuicios causados en el extranjero por estas
empresas, porque el alcance permisible de la reglamentacin nacional
con efectos extraterritoriales sigue entendindose mal, o por la preocupacin de que estas empresas puedan perder oportunidades de inversin
o trasladar sus sedes.12
ltima modificacin es de 2006 (el texto de la Declaracin tripartita en lnea puede consultarse [acceso
libre] en la web de la OIT http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_ent/---multi/
documents/publication/wcms_094386.pdf; OIT, Ginebra, Cuarta Edicin 2006); y el Global Compact,
auspiciado por el entonces Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan, en 1999, (puede
consultarse en lnea [acceso libre] en la web: http://www.unglobalcompact.org/AboutTheGC/TheTenPrinciples/index.html). Pueden verse distintas crticas a las limitaciones del enfoque de la regulacin
voluntaria en CLAPP, Jennifer; UTTING, Peter, Corporate Responsability, Accountability, and Law,
en UTTING, Peter, CLAPP, Jennifer (Eds.) Corporate Accountability and Sustainable Development, New
Delhi, Oxford University Press, 2008, pp. 4-20; McNERNEY, Thomas, Putting Regulation Before
Responsibility: Towards Binding Norms of Corporate Social Responsibility, Cornell International Law
Journal, Winter, 2007, Vol.40, pp. 171-199.
11 Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestin de los derechos humanos y
las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, John RUGGIE: Las empresas y los derechos
humanos: catlogo de las normas internacionales sobre responsabilidad y rendicin de cuentas por actos
cometidos por empresas; NU; Doc. A/HRC/4/35, 19 de febrero de 2007, par. 82.
12 Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestin de los derechos humanos y
las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, John RUGGIE: Proteger, respetar y remediar: un marco para las empresas y los derechos humanos, A/HRC/8/5, 7 de abril de 2008; NU, Doc.
A/HRC/8/5, 7 de abril de 2008), par.14.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Como es notorio, el marco jurdico propuesto por Ruggie para abordar la


cuestin est basado en tres pilares: la obligacin de proteger los derechos humanos por parte de los Estados; la obligacin de respetar los derechos humanos
por parte de las empresas; y la existencia de vas eficaces de reparacin, tanto
judiciales como no judiciales, y tanto en el marco del Estado de origen de la actividad como en el Estado de recepcin de la misma13. El proceso ha culminado
con la aprobacin por parte del Consejo de Derechos Humanos de la ONU,
el 16 de junio de 201114, del documento Principios Rectores sobre las empresas
y los derechos humanos: puesta en prctica del marco de las Naciones Unidas para
proteger, respetar y remediar, propuesto en su informe final por John Ruggie15.
En relacin con el primero de los pilares la obligacin de proteger los
derechos humanos por parte de los Estados el Representante Especial se ha
referido a este fenmeno en el plano de las polticas como una doble incongruencia tanto en los Estados de origen (home state) como de los de acogida de
las ETN (host state):
La incongruencia vertical, cuando los gobiernos asumen compromisos en materia de derechos humanos sin tener en cuenta su aplicacin; y la incongruencia horizontal, cuando los ministerios por
ejemplo los ministerios de comercio, fomento de las inversiones, desarrollo o relaciones exteriores trabajan en contra de las obligaciones del
Estado en materia de derechos humanos y de los organismos encargados
de cumplirlas.16

13 Proteger, respetar y remediar: un marco para las actividades empresariales y los derechos humanos;
Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestin de los derechos humanos
y las empresas transnacionales y otras empresas comerciales, John Ruggie; NU, Doc. A/HRC/8/5, 7 de
abril de 2008.
14 Mediante la Resolucin 17/4, Los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas.
El Consejo ha creado tambin un Foro sobre las empresas y los derechos humanos y un Grupo de Trabajo formado por cinco expertos para dar continuidad a los trabajos en esta esfera.
15 Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos: puesta en prctica del marco de las
Naciones Unidas para proteger, respetar y remediar; Informe del Representante Especial del Secretario
General para la cuestin de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas, John
Ruggie:; NU, Consejo de Derechos Humanos; NU, Doc. A/HRC/17/31, 21 marzo 2011. Las grandes
lneas de este documento son perfectamente aplicables al mbtio del medio ambiente a pesar de que las
referencias expresas al mismo son mnimas. La relacin entre el marco conceptual de Ruggie y el medio
ambiente se ha llevado a cabo en un proyecto desarrollado para la Unin Europea por la Universidad de
Edimburgo: AUGENSTEIN, Daniel, Study of the Legal Framework on Human Rights and the Environment Applicable to European Enterprises Operating Outside the European Union. Vase tambin el informe
previo de MORGERA, Elisa, Final Expert Report. Corporate Responsibility to Respect Human Rights
in the Environmental Sphere; y el de BOYLE, Alan, Preliminary Draft Core Report: Human Rights &
the Environment; ambos disponibles [en lnea] en la web de la Universidad de Edinburgo [libre acceso]:
http://www.law.ed.ac.uk/euenterpriseslf/documents/expertreports.aspx.
16 Doc. A/HRC/4/35, 19 febrero 2007, par. 33.

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Sin poder entrar aqui a fondo en la cuestin, este anlisis parece incompleto. Existe una tercera incongruenci, que viene dada por la contradiccin entre el
discurso de derechos humanos del modelo de las Naciones Unidas y ese confortable marco jurdico para las ETN deliberadamente diseado desde las polticas
econmicas de los Estados ms poderosos, mediante las normas internacionales relativas a la proteccin de las inversiones y al comercio internacional17 y
las polticas de privatizacin y desregulacin impuestas por las instituciones
financieras internacionales (en especial el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial), en el contexto de la crisis de la deuda externa de los pases en
desarrollo18; una incongruencia que afecta al corazn del modelo dominante
de produccin y consumo19 y que se basa justamente en un apoyo decidido e
incondicionado de los Estados a sus respectivas ETN en la competencia por
el acceso a los mercados, ciego hasta ahora a consideraciones ambientales o de
derechos humanos.
El hecho de que estas consideraciones estn esencialmente ausentes del modelo propuesto por Ruggie tiene como consecuencia que no hay, en el mismo,
ninguna mencin a medidas que deban ser adoptadas en el plano internacional
o desde el derecho internacional. En definitiva, se pone el acento en las obligaciones ya existentes del Estado, en especial el host state20, y no se contempla
ninguna obligacin para las empresas o para los home state, respecto de ellas21.

17 SIMONS, Penelope, International laws invisible hand and the future of corporate accountability for
violations of human rights, Journal of Human Rights and the Environment, Vol.3, No1, March 2012, pp.
19-29.
18 Vase GEORGE, Susan, The Debt Boomerang. How Third World Debt Harms Us All, Pluto Press/TNI,
London, 1992; PIGRAU, Antoni, Las polticas del FMI y del Banco Mundial y los derechos de los
pueblos, en Revista CIDOB dAfers Internacionals, n 29-30, 1995, pp. 139-175;
19 ... the root causes of corporate impunity for violations of human rights are deepley embedded in the
international legal system. International law has been used progressively since colonial times to protect
and facilitate foreign investment and trade activity while at the same time undermining the ability of
Third World states to control and regulate transnational corporate actors. The policies and practice of
international financial institutions have played a central role in this process. [...] During his tenure, the
SRSG identifies certain aspects of this realityt but failed to examine the deep structural rootds of this
problem. Ruggies focus on state governance capacity, for example, did not lead to any meaningful consideration of the impact of the policies and practices of the World Bank and IMF, despite their important
implications for human rights governance.; SIMONS, Penelope, International laws invisible hand
and the future ..., cit., pp. 35.
20 Salvo la referencia a los escenarios de conflicto; Doc. A/HRC/17/31, cit.
21 Como se deja claro en el prembulo de los Principios: En ningn caso debe interpretarse que estos Principios Rectores establezcan nuevas obligaciones de derecho internacional ni que restrinjan o reduzcan las
obligaciones legales que un Estado haya asumido, o a las que est sujeto de conformidad con las normas
de derecho internacional en materia de derechos humanos.; Doc. A/HRC/17/31, cit. Vase la formulacin de los distintos principios, en particular los correspondientes al deber del Estado de proteger los
derechos humanos.

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Y ese es un punto central, por cuanto dejarlo todo a merced de la voluntad


de las empresas o de la capacidad de los host state, considerados uno a uno, nos
devuelve al escenario de partida, ya conocido y poco novedoso: el del desajuste
entre las fuerzas econmicas y la capacidad de gobernanza descrito por el propio Ruggie, que no valora en su justa medida el poder econmico y la capacidad
de influencia poltica que han alcanzado las ETN; tan enormes que, desde fuera
o incluso desde dentro de la estructura de los Estados, son capaces de imponer
sus puntos de vista en las polticas pblicas que marcan las reglas del juego
econmico tanto nacional como internacional. Una tendencia, por cierto, que
parece haberse agravado con la crisis econmica que afecta actualmente a las
economas occidentales. Otro ejemplo preocupante, en este sentido, es la deriva
voluntarista experimentada por la Comisin Europea al respecto22.
En resumen, jams, por ahora, ha sido posible adoptar, a travs de instrumentos internacionales, ningn cuerpo de normas obligatorias para las ETN.
Y, en general, cabe afirmar que existe una completa falta de correlacin entre
la capacidad de incidencia negativa de las ETN, incluida en particular la capacidad de cometer o verse implicadas en la comisin de graves violaciones de
normas de derecho internacional vigentes para los Estados y para las personas
fsicas y la posibilidad de hacer efectiva su responsabilidad civil o penal ante el
Derecho internacional23.
La realidad que se ha esbozado hace dficil, para las vctimas de la injusticia
ambiental, encontrar instrumentos jurdicos viables en el mbito internacional
para exigir la responsabilidad de las ETN cuando de su actividad se derivan
daos graves para el medio ambiente y para las personas.
Con independencia de que se adopte un enfoque ms antropocntrico,
que integre el medio ambiente entre los derechos humanos o ms ecocntrico
que ponga el acento en el medio ambiente sano como precondicin de la vida
22 Vase al respecto el trabajo de WOUTERS, Jan y CHANET, Leen, Corporate Human Rights Responsibility: A European Perspective, Northwestern University Journal of International Human Rights, Vol.6,
Spring, 2008, pp. 262-303, en especial pp. 272-281.
23 Con caracter general, entre la muy abundante bibliografa sobre la materia: MUCHLINSKI, Peter K.,
Multinational Enterprises and the Law, Blackwell, Cambridge, 1995; KAMMINGA, Menno T.; ZIAZARIFI, Saman (Eds.), Liability of Multinational Corporations under International Law, Kluwer Law
International, The Hague, 2000; WALLACE, Cynthia Day, The Multinational Enterprise and Legal Control: Host State Sovereignty in an Era of Economic Globalization, 2nd ed., The Hague, Martinus Nijhoff,
2003; FAFO, Business and Internacional Crimes: Assessing the Liability of Business Entities for Grave
Violations of International Law, Oslo, Fafo-Report 467, 2004; MORGERA, Elisa, Corporate Accountability in International Environmental Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, HERNANDEZ ZUBIZARRETA, Juan, Las empresas transnacionales frente a los derechos humanos; Historia de una asimetra
normativa, Bilbao, 2009. Tambin, el Informe de John Ruggie: Las empresas y los derechos humanos:
catlogo de las normas internacionales sobre responsabilidad y rendicin de cuentas por actos cometidos
por empresas; Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos; Doc. A/HRC/4/35, 19 febrero 2007.

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y de los dems derechos humanos24, las conexiones entre medio ambiente y


derechos humanos han sido sealadas en numerosos textos de distintas organizaciones internacionales y en las decisiones de distintos tribunales, como el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos o la Corte Interamericana de Derechos Humanos y otros organismos no judiciales internacionales25, en relacin
con los derechos a la vida, a la salud o a la propiedad, entre otros. Y es esta
confluencia de la agenda de medio ambiente y la de derechos humanos26 la que
ha permitido que ambos sectores del Derecho tanto en el Derecho nacional
como en el internacional puedan ser utilizados por las vctimas en escenarios
de graves daos al medio ambiente, tanto desde el punto de vista de las normas,
como de las instituciones a las que cabe recurrir. Y ello tanto si nos referimos al
host state, como al o a los home state27.

24 Para una panormica del debate sobre la relacin entre derechos humanos y medio ambiente, vase
BOSSELMANN, Klaus, Human Rights and the Environment: Redefining Fundamental Principles?,
en: B. Gleeson and N. Low (eds.), Governance for the Environment: Global Problems, Ethics and Democracy, London, Palgrave, 2001, pp. 118-134; tambin: BOYLE, Alan, Human Rights or Environmental
Rights? A Reassessment (2007) Fordham Environmental Law Review Vol XVIII, pp.471-511. Sobre la
conexin entre desarrollo, derechos humanos y medio ambiente: Los derechos humanos y el medio
ambiente, Informe final de la Relatora Especial sobre los derechos humanos y el medio ambiente, Sra.
Fatma Zohra KSENTINI; Doc. E/CN.4/Sub.2/1994/9, 6 julio 1994, par. 54.
25 Como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos o los rganos de control establecidos por distintos convenios internacionales
de proteccin de derechos humanos, especialmente el Comit de Derechos Humanos y el Comit de
Derechos econmicos, sociales y culturales.
26 Que no supone una completa identidad o concordancia, como ha sealado S.J. ANAYA: Environmentalism, Human Rights and Indigenous Peoples: A Tale of Converging and Diverging interests, 7
Buffalo Environmental law Journal, Fall 1999 Spring 2000, pp. 1-12. Sobre las diferencias entre el
derecho internacional de los derechos humanos y el del medio ambiente, vase ORELLANA, Marcos
A. Derechos humanos y ambiente: desafos para el sistema interamericano de derechos humanos,
nov. 2007; disponible [en lnea] en la web de CIEL [libre acceso],: http://www.ciel.org/Publications/
Morellana_DDHH_Nov07.pdf. Consultado el 16.02.2012.
27 En el informe mencionado en la nota 1 se ha llevado a cabo un primer anlisis de algunos casos emblemticos, en el marco de un proyecto que continuar en los prximos aos. Los casos elegidos han sido
los siguientes: el impacto de Shell en Nigeria; el impacto de Texaco/Chevron en Ecuador; el caso Trafigura en Costa de Marfil ; el impacto de Rio Tinto en Bougainville, Papua Nueva Guinea; el impacto de
Yanacocha en Per; el impacto de las fumigaciones de Dyncorp para Colombia en Ecuador; el impacto
del cambio climtico sobre los Inuit; los efectos sobre los trabajadores de la minera de uranio en Namibia a travs del caso Connelly; el impacto de Vedanta en la India, y la problemtica de la tenencia de
la tierra, los desplazamientos forzados y el cultivo de la palma africana en el Departamento del Choc,
en Colombia. Aunque las vas utilizadas por las vctimas en los casos de estudio incluyen el recurso a
mecanismos previstos en el Derecho internacional, en los marcos de regulacin de aceptacin voluntaria, y a tribunales de opinin e incluso a la movilizacin de los accionistas, solamente se incluiran en
las siguientes pginas referencias al empleo en los casos citados, de instrumentos jurdicos en el derecho
nacional del host state y a los instrumentos jurdicos en el derecho nacional del home state; PIGRAU,
Antoni; BORRS, Susana; JARIA, Jordi; CARDESA, Antonio; Legal Tools for Environmental Justice
Organizations, disponible [en lnea] en http://www.ejolt.org.

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Pero, en su mayora estas vas son complejas en su accesibilidad, limitadas


en sus efectos y costosas para las vctimas en trminos de tiempo, energa y
dinero. Adems el poder de las grandes ETN y de los Estados que las respaldan
hace que esos intentos se enfrenten a notables y variadas dificultades28.

3. Los obstculos para la justicia ambiental ante los tribunales nacionales


Como se ha visto, de una parte el derecho internacional establece la obligacin
de los Estados de proteger los derechos humanos y su responsabilidad de controlar las actividades que se llevan a cabo en su territorio o bajo su jurisdiccin;de
otra parte las empresas tienen la obligacin de respetar el marco jurdico nacional de los pases en los que operan.29
Por distintas razones el Estado puede tener dificultades en ejercer un control efectivo sobre las empresas, entre ellas, las dificultades para modificar las
reglas del juego de la presencia de las ETN en su territorio, fijadas en textos
jurdicos anteriores, ajenos a consideraciones ambientales o de derechos humanos y blindadas por el derecho mercantil internacional30; las limitaciones en
recursos humanos y materiales a la hora de supervisar el cumplimiento de la
ley, una informacin insuficiente sobre la tecnologa utilizada y los riesgos que
28 Peter UTTING se ha referido a esta dinmica contraponiendo, por una parte, la subaltern legality expresin tomada de DE SOUZA SANTOS, Boaventura y RODRGUEZ GARAVITO, Csar A. (eds.)
Law and Globalization from Below: Towards a Cosmopolitan Legality, Cambridge, Cambridge University
Press, 2005 that involves efforts of the part of social groups and communities whose livelihoods,
identity, rights and quality of life are negatively affected by states and corporations to use the existing
legal apparatus to seek redress for injustice, and to participate in struggles ans processes associated with
accountability y, por otra, la hegemonic legality, used to refer to a variety of ways in which powerful
actors, institutions, and discourses counteract or dilute the progressive potential of institutional and
legal reforms, promote soft or normative alternatives to deflect harder ones, and assume leadership
positions in reform movements; Social and Enviromental Liabilities of Transnational Corporations.
New Directions, Opportunities and Constraints, en UTTING, Peter, CLAPP, Jennifer (Eds.) Corporate
Accountability and Sustainable Development, cit., pp. 106 y 111.
29 En relacin con las vas judiciales, el documento de Principios elaborado por John Ruggie incluye el
siguiente principio: 26. Los Estados deben adoptar las medidas apropiadas para asegurar la eficacia
de los mecanismos judiciales nacionales cuando aborden las violaciones de derechos humanos relacionadas con empresas, en particular considerando la forma de limitar los obstculos legales, prcticos y
de otros tipos que puedan conducir a una denegacin del acceso a los mecanismos de reparacin.;
Doc. A/HRC/17/31, cit. Pero el propio comentario al mismo pone de relieve distintas dificultades que
suscita la aplicacin del mismo: Muchos de estos obstculos vienen dados o se ven agravados por las
frecuentes desigualdades entre las partes de las causas de derechos humanos relacionadas con empresas,
en particular por lo que respecta a los recursos financieros, el acceso a la informacin y las competencias
profesionales. Adems, ya sea por discriminacin activa o como consecuencia involuntaria de la estructura y funcionamiento de los mecanismos judiciales, las personas pertenecientes a grupos o poblaciones
expuestas a un mayor riesgo de vulnerabilidad o marginacin enfrentan a menudo obstculos culturales,
sociales, fsicos y financieros adicionales para acceder a estos mecanismos, utilizarlos y aprovecharlos.
30 SIMONS, Penelope, International laws invisible hand and the future ..., cit., pp. 14-17.

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comporta, o las dificultades para llegar a exigir responsabilidades a la empresa


matriz, cuando sta acta a travs de filiales con recursos limitados para hacer
frente a sus responsabilidades31.
Y, por otra parte, algunos factores favorecen la autolimitacin del Estado:
el inters econmico en recibir inversiones extranjeras y los ingresos que de
ellas pueden derivarse; la propia implicacin de los rganos estatales en los
procesos de concesin de explotaciones o de autorizacin de actividades o el
hecho frecuente de la participacin econmica del Estado directamente o a
travs de empresas pblicas en la actividad econmica concreta junto con la
ETN extranjera32.
Adems, en muchas ocasiones el marco jurdico es dbil, incompleto o incoherente desde el punto de vista normativo33; carece de un sistema de garantas
administrativas o judiciales suficientes, la prctica de los tribunales es inconsistente o su operatividad est limitada por la ineficacia de la Administracin
o por escenarios estructurales de corrupcin34, lo que conlleva la incapacidad
del sistema para dar una respuesta a las vctimas de vulneraciones de derechos
humanos o de daos causados al medio ambiente.
En los peores escenarios es la propia empresa la que goza de una capacidad
de influencia tan grande que le permite nombrar funcionarios gubernamentales
y participar en la redaccin de sus propias regulaciones y en la definicin de las
polticas pblicas, lo que hace ineficaz cualquier accin jurdica35.
Y por supuesto, cuando se llega a obtener una efectiva proteccin judicial,
las empresas tienen muy variados y poderosos recursos para hacer frente a los
intentos de los Estados donde operan de controlar efectivamente su actividad36:
empezando por el derecho relativo a la proteccin de las inversiones o a la liberalizacin comercial y siguiendo por la capacidad de prolongar interminablemente los procedimientos judiciales, trasladndolos a distintos pases, hasta la
amenaza de la desinversin, pasando por la presin directa o indirecta a travs

31 Morgera, Elisa, Corporate Accountability in International Environmental Law, cit. pp. 27-28.
32 Ibid., pp. 28-29.
33 Como se manifiesta en el caso de Dyncorp en los tribunales de Colombia, el de Yanocha en Per, o
el de Vedanta en la India. Salvando las distancias, este aspecto tambin aparece en el caso Kivalina, en
Estados Unidos. PIGRAU, Antoni; BORRS, Susana; JARIA, Jordi; CARDESA, Antonio, Legal Tools
for Environmental Justice Organizations, cit., disponible [en lnea] en http://www.ejolt.org
34 El caso del Choc, en Colombia es especialmente ilustrativo en este sentido; pero tambin dan muestras
de algunos de estos problemas los de Dyncorp ante los tribunales de Ecuador, Vedanta en la India, Shell
en Nigeria o Trafigura en Costa de Marfil;.Ibid.
35 Como es el caso de la influencia que lleg a tener Rio Tinto en Papa Nueva Guinea; Ibid.
36 Aqu resulta paradigmtico el caso de Texaco ante los tribunales ecuatorianos; Ibid.

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de sus Estados de origen para favorecer cambios de poltica o de personas en los


gobiernos de los Estados donde operan37.

4. La virtualidad de las vas extraterritoriales de defensa de la justicia ambiental


El Sr. Ruggie abord, en sus ltimos informes, la cuestin de la posibilidad de
actuacin extraterritorial de los Estados de origen, en relacin con las actividades de sus empresas en el extranjero38:
Para el Representante Especial:
Aunque an no se ha determinado la dimensin extraterritorial
del deber de proteccin de los Estados en virtud de las normas internacionales de derechos humanos, cabe sealar que las orientaciones actuales no exigen a los Estados regular o juzgar las actividades extraterritoriales de las empresas registradas bajo su jurisdiccin, pero tampoco se
lo prohbe, siempre que haya una base jurisdiccional reconocida y se satisfaga un criterio general de racionabilidad. Dentro de esos parmetros,
el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Comit
para la Eliminacin de la Discriminacin Racial han alentado a los Estados a adoptar medidas para impedir las violaciones en el extranjero por
empresas registradas bajo su jurisdiccin y exigirles responsabilidades.39

Y efectivamente, sin entrar aqu en la discusin de si existe o no una obligacin para los Estados de controlar las actividades de sus empresas en el extranjero, que probablemente debera conectarese con una relectura de la obligacin
de prevencin bien establecida en relacin con las prohibicin de causar daos
a otros Estados desde el territorio de un Estado o de espacios sometidos a su
jurisdiccin y con la deseable consolidacin consuetudinaria de los derechos reconocidos en el Convenio de Aarhus de 199840, lo cierto es que son numerosas
37 JOSEPH, Sara, An Overview of the Human Rights Accountability of Multinacional Enterprises, en
KAMMINGA, Menno; ZIA-ZAFIRI, Saman (Eds), The Liability of Corporations in International Law,
Kluwer, The Hague, 2000, pp. 75-93.
38 Informe del Representante Especial del Secretario General para la cuestin de los derechos humanos
y las empresas transnacionales y otras empresas, John Ruggie: Adicin. Obligacin de los Estados de
facilitar el acceso a medios de reparacin de las violaciones de los derechos humanos cometidos por terceros, incluidas las empresas: visin de conjunto de las disposiciones, las observaciones y las decisiones
internacionales y regionales; NU, Doc. A/HRC/11/13/Add.1, 15 de mayo de 2009, p.3.
39 El informe cita, en este punto, la Observacin general N 19!, NU, Doc. E/C.12/GC/19, prr. 54
(2008), en que se utiliza un lenguaje similar a observaciones generales anteriores del Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales.
40 Vase SECK, Sara. L., Home State Responsibility and Local Communities: The Case of Global Mining, Symposium, Corporate Social Responsibility in the Extractive Industries: Yale Law School, March 8, 2008; Yale Human Rights & Development Law Journal, Vol. 11, 2008, pp. 177-206. La autora sostiene, en el mbito de las empresas mineras canadienses que operan en el extranjero, que cualquier apoyo

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las vas que permiten a los Estados llevar a cabo dicho control, en unos casos a
travs de medidas nacionales no jurisdiccionales, y en otros a travs de vas de
jurisdiccin extraterritorial.
En el plano del Derecho administrativo, en un primer nivel, los Estados
pueden crear un marco normativo que estimule y haga ms fiable la aplicacin
de compromisos voluntarios: a travs de medidas como los incentivos a las
empresas que acrediten su cumplimiento; el establecimiento de un sistema de
acreditacin fiable del comportamiento de las empresas en relacin con dichos
compromisos voluntarios; la sancin en el marco de la publicidad engaosa
para quienes aleguen el cumplimiento sin acreditarlo adecuadamente; o el establecimiento de etiquetas sociales que garanticen a consumidores, inversores y
trabajadores el comportamiento acorde de la empresa con compromisos voluntariamente asumidos en materia de derechos humanos y medio ambiente. Por
otra parte, los Estados pueden asegurarse que no apoyan con sus polticas o sus
actos administrativos de ninguna manera a empresas que vulneran los derechos
humanos o el medio ambiente en sus actividades. Hay ejemplos interesantes
en la prctica internacional41. Pero la cuestin de fondo radicara en articular
los mecanismos legales para que el Estado exija a las empresas que cumplan en
terceros pases con los mismos estndares de proteccin del medio ambiente
que se les exigen para las mismas actividades en el pas en que tienen su sede
principal y que asuman los costes de los daos causados al medio ambiente en
los mismos trminos.
En el plano del Derecho Penal, algunos convenios internacionales de proteccin ambiental han articulado la persecucin de penal para ciertos comportamientos previstos en ellos en lo relativo al trfico ilcito de residuos peligrodel Estado a las mismas a travs de mecanismos financieros, fondos de inversiones, agencias de crdito,
apoyo comercial o las propias leyes aplicables a dichas empresas, debera estar sujeta a la acreditacin del
ejercicio de los derechos de acceso a la informacin, participacin pblica y acceso a la justicia de las
comunidades afectadas en el Estado donde se desarrolla la actividad minera.
41 Uno de ellos es el Norways Sovereign Wealth Fund . Dicho Fondo pblico de inversiones cuenta con
un Consejo de tica que analiza no el comportamiento de las empresas en s, sino la posible complicidad
de Noruega en actividades de las empresas consideradas como no ticas y recomienda no invertir en
empresas que producen armas que a travs de su uso normal pueden violar los principios humanitarios
fundamentales, producen tabaco, o venden armas o material militar a determinados Estados, respecto
de los cuales existen restricciones. Igualmente recomiendan retirar las inversiones cuando constatan la
existencia de actos u omisiones que constituyen un riesgo inaceptable de que el Fondo contribuya a:
Graves o sistemticas violaciones de los derechos humanos, como el asesinato, la tortura, la privacin de
libertad, el trabajo forzoso, las peores formas de trabajo infantil y otras formas de explotacin infantil;
Graves violaciones de los derechos de los individuos en situaciones de guerra o de conflicto; Daos
graves al medio ambiente; Corrupcin grave, u Otras violaciones particularmente graves de normas
ticas fundamentales. Al respecto, vase CHESTERMAN, Simon; The Turn to Ethics: Disinvestment
from Multinational Corporations for Human Rights Violations-The Case of Norways Sovereign Wealth
Fund, American University International Law Review, Vol.23, 2008, pp. 577-615.

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sos o de materiales nucleares o al comercio de especies protegidas, entre otros


supuestos, lo que constituye una base para la persecucin penal en los Estados
Parte en dichos acuerdos. Pero en los pases en que rige el principio Societas delinquere non potest no es posible exigir la responsabilidad penal directa
de las empresas. Hay que dirigirse entonces contra las personas fsicas con las
complicaciones que eso puede conllevar. No obstante existe una clara tendencia internacional que empuja a favor del reconocimiento de la responsabilidad penal de las empresas. Esta tendencia ha sido impulsada, entre otras, por
normas internacionales, como la Convencin de las Naciones Unidas contra
la Delincuencia Organizada Transnacional (Nueva York, 15 de noviembre de
2000)42 o la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (Nueva
York, 31 de Octubre de 2003)43; o europeas, como la Directiva 2008/99/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa a la
proteccin del medio ambiente mediante el Derecho penal44.
Ms all de la responsabilidad penal de las empresas, dos son las vas principales que, en general, el derecho penal, contempla para dirigirse contra los
responsables de una Empresa por sus actividades en el exterior: la jurisdiccin
universal, si no son nacionales del pas que persigue y la personalidad activa, si
tales responsables tienen la nacionalidad del mismo. Aunque depende exclusivamente de la legislacin nacional y las leyes de algunos pases permiten una y
otra opcin, la prctica internacional es mnima en cuanto a la responsabilidad
penal extraterritorial en relacin con daos graves al medio ambiente45.
Las vas civiles suelen ser procedimientos lentos en los que caben mltiples
recursos y que se prolongan durante aos, especialmente cuando una de las
partes es una gran ETN que dispone de recursos suficientes para contratar los
servicios de grandes firmas de abogados. El desgaste psicolgico y los costos
econmicos son obstculos que pueden llegar a ser insalvables para los particulares demandantes. Solamente en los casos en que la gravedad de los hechos o
la responsabilidad de la empresa son suficientemente visibles, el desgaste en la
imagen de la empresa es tambin de tal grado que puede llevar a un escenario
en que prefiera un arreglo econmico entre las Partes antes que ir a juicio. Estas posibilidades de arreglo plantean a las vctimas la necesidad de elegir entre
42
43
44
45

Adoptada mediante la resolucin 55/25 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.


Adoptada mediante la resolucin 58/4 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
DOUE 6.12.2008.
Merece ser destacado el caso Trafigura ante los tribunales de los Pases Bajos, vinculado a la vulneracin
de las normas derivadas del Convenio de Basilea relativo a los movimientos trasnfronterizos de residuos
peligrosos; PIGRAU, Antoni; BORRS, Susana; JARIA, Jordi; CARDESA, Antonio, Legal Tools for
Environmental Justice Organizations, cit., disponible [en lnea] en http://www.ejolt.org

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seguir buscando una condena completa y una eventual reparacin ms elevada


y acorde con los daos, a costa de proseguir con las cargas del litigio, o zanjar
el asunto a costa de aceptar una reparacin tal vez menor a la que obtendran
y aceptar las condiciones de la empresa respecto de la liberacin formal de responsabilidades46.
En el seno de la Unin Europea, en el mbito del derecho civil y mercantil,
el Parlamento Europeo, en su Resolucin sobre Responsabilidad social de las
empresas: una nueva asociacin, de 13 de marzo de 2007, ya haba pedido a
la Comisin que controle la aplicacin de la responsabilidad directa extranjera
de conformidad con la Convencin de Bruselas, y la aplicacin de la Directiva
84/450/CEE sobre la publicidad engaosa y de la Directiva 2005/29/CE sobre
prcticas comerciales desleales con el fin de adherir a las empresas a sus cdigos
de conducta voluntarios en materia de RSE
Y es que, en efecto, el Reglamento (CE) n 44/2001 del Consejo, de 22
de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y
la ejecucin de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil47, dispone
que las personas domiciliadas en un Estado miembro estarn sometidas, sea
cual fuere su nacionalidad, a los rganos jurisdiccionales de dicho Estado (artculo 2) y que las personas domiciliadas en un Estado miembro podrn ser
demandadas en otro Estado miembro (artculo 5). Ello incluye claramente a
las personas jurdicas y, por otra parte, nada se dice en cuanto a la nacionalidad
o el lugar de residencia del demandante48.
Existen, por tanto vas, civiles abiertas en el seno de la Unin Europea, a
pesar de que al parecer son todava pocos los casos en que han sido utilizadas.
Entre ellos se han planteado distintos litigios con fundamento extraterritorial
ante los tribunales de los Pases Bajos49 y del Reino Unido50.
46 Como ha sucedido en los casos Trafigura, en el Reino Unido, y Wiwa/Shell en Estados Unidos; Ibid.
47 DOUE, serie L, nm. 12, de 16 de enero.
48 Adems ya no es aplicable la doctrina del forum non conveniens ya que el TJCE ha considerado que una
discrecionalidad excesiva es incompatible con la previsibilidad que deben tener las normas de jurisdiccin y que los acusados estn mejor defendidos en la jurisdiccin de su domicilio. El Tribunal estableci
que la aplicacin del forum non conveniens en las acciones iniciadas en contra de demandados domiciliados en la UE, donde la jurisdiccin alternativa est en un pas fuera de la UE, no era compatible con la
normativa europea sobre la competencia judicial; Case C-281/02, Andrew Owusu v N.B. Jackson, trading
as Villa Holidays Bal-Inn Villas and Others (Reference for a preliminary ruling from the Court of Appeal
(England and Wales) (Civil Division)); Judgment of the Court (Grand Chamber), 1 March 2005.
49 Son relevantes los procedimientos abiertos por las demandas de 2008 contra Shell Development Company
Petroleum (SPDC) de Nigeria ante el Tribunal de Distrito de La Haya, PIGRAU, Antoni; BORRS,
Susana; JARIA, Jordi; CARDESA, Antonio, Legal Tools for Environmental Justice Organizations, cit.,
disponible [en lnea] en http://www.ejolt.org.
50 Entre otros procedimientos, los relativos a los efectos de la minera de uranio sobre la salud de distintos
trabajadores de Rio Tinto en Namibia y al caso Trafigura; Ibid.

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En Estados Unidos se han suscitado tambin algunos litigios civiles con


base extraterritorial relativos a daos graves para el medio ambiente. Ello se
debe a dos razones principales. Es el Estado donde todava se concentran la
mayor parte de las mayores ETN. Y all se dispone de un instrumento como
es la Alien Tort Claims Act (ATCA), que permite demandar, en la va civil, a los
causantes, fuera de Estados Unidos, de violaciones de ciertas normas internacionales51. No obstante la va del ATCA no est exenta de dificultades que se
pueden agrupar en dos categoras. En primer lugar los requisitos bsicos para la
admisibilidad del asunto, entre los que es especialmente importante el fundamento material de la demanda y, en segundo lugar, la existencia de una serie de
posibles excepciones que pueden llevar a que el asunto sea rechazado de manera
discrecional por el Juez, sin llegar a entrar en el fondo. En la gran mayora de
demandas planteadas contra empresas en el marco de la ATCA, hasta ahora,
o bien no se ha llegado a entrar en el anlisis de la responsabilidad, por distintos motivos, o bien ha sido desestimada en el caso concreto. En todo caso,
los asuntos en los que se ha alegado la vulneracin de normas internacionales
de proteccin del medio ambiente por parte de empresas multinacionales son
todava muy escasos52.
Por otra parte, como consecuencia de la decisin de 17 de septiembre de
2010, de la Corte de Apelaciones del Segundo Circuito, contraria a la posibilidad de demandar a las empresas en el marco del ATCA, este asunto ha llegado
en apelacin ante la Corte Suprema53. A la espera de su decisin, el acceso a los
tribunales de los Estados Unidos a travs del ATCA sigue abierto. Si la decisin
es favorable a la posibilidad de continuar demandando a las empresas el problema de fondo se situar especialmente, ms all de las alegaciones por complicidad con violaciones de otras normas internacionales, en conseguir que la

51 PIGRAU SOL, A , La responsabilidad de las empresas transnacionales por daos graves al medio
ambiente: explorando la va de la Alien Tort Claims Act, en Badia Mart, A.; Pigrau Sol, A.; Olesti
Rayo, A. (Coords.), El Derecho internacional ante los retos de nuestro tiempo. Homenaje a la Profesora
Victoria Abelln Honrubia, Madrid-Barcelona-Buenos Aires, Marcial Pons, 2009; pp. 517-569.
52 Pero esta va ha sido utilizada, entre otros, en: Texaco en Ecuador; Dyncorp en Ecuador; Rio Tinto, en
Papa Nueva Guinea (en el que, por primera vez, una Corte federal en Estados Unidos admite que una
norma ambiental puede fundamentar una demanda en el marco del ATCA por tener la consideracin de
derecho consuetudinario); y las demandas contra Shell en los casos Wiwa y Kiobel.; PIGRAU, Antoni;
BORRS, Susana; JARIA, Jordi; CARDESA, Antonio, Legal Tools for Environmental Justice Organizations, cit., disponible [en lnea] en http://www.ejolt.org.
53 De hecho la Corte de Apelacin del Segundo Circuito es la nica entre las Cortes de Apelacin que ha
aplicado este criterio. Antes y despus de la decisin de la Corte de Apelaciones de Nueva York, por lo
menos otras tres Cortes de Apelaciones se han pronunciado en sentido contrario afirmando la aplicabilidad del ATCA a las empresas. La trascendencia de la decisin de la Corte Suprema para el futuro de la
aplicabilidad del ATCA a las empresas puede ser enorme.

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prohibicin de causar daos graves al medio llegue a ser considerada por los tribunales de los Estados Unidos como una norma protegible a travs del ATCA54.
Por tanto, los principales factores pertinentes a los efectos de evaluar las
posibilidades de accin jurdica en el home state son su legislacin nacional, en
lo que se refiere a las distintas vas de accin; a la existencia o no de un alcance
extraterritorial de las normas nacionales y a la existencia o no de una jurisdiccin extraterritorial de los tribunales de ese pas55; as como el contenido de los
compromisos internacionales que ha asumido, incluida su plasmacin en el derecho nacional. Por eso, como lo muestran los casos de Estados Unidos, Reino
Unido y Pases Bajos, dichas posibilidades varan de un Estado a otro.

5. Consideraciones finales
En la prctica, las vctimas de graves daos sobre el medio ambiente y las organizaciones de justicia ambiental (EJO) que les dan apoyo, combinan todo tipo
de vas polticas y jurdcas, nacionales e internacionales, territoriales y extraterritoriales, para encontrar formas eficaces de hacer efectiva la responsabilidad
de los autores de graves daos ambientales. Y efectivamente sta parece ser la
mejor forma de actuar.
Las vas existentes son muy diversas, cada una con sus ventajas e inconvenientes, aunque todas ellas comportan un grado de dificultad elevado y requieren perodos de tiempo considerables. Otros factores, tales como cual es el Estado en el que se ha producido el dao (host State) y cual el Estado en que tiene
su sede principal la empresa (home State), el tipo de problema ambiental, el tipo
de actividad y la identidad de la empresa o empresas implicadas, o la manera
en que la empresa o empresas han accedido a los recursos naturales, hacen que
cada caso tenga sus particularidades que hacen ms viables unas vas u otras.
Pero en este mbito, las lagunas del Derecho internacional se hacen cada
vez ms insoportables. En un planeta con algunos recursos cada vez ms limitados y una enorme proporcin de la poblacin mundial sin capacidad para
54 Ello puede venir por dos vas: la primera es que se considere incluida en la categora de ius cogens, las
nicas atribuibles a autores no estatales; la segunda porque se acabe aceptando, contra la jurisprudencia
anterior que, an no tratndose de la vulneracin de normas de ius cogens, los daos al medio ambiente
no requieren necesariamente un autor estatal, sino que, por el contrario, una tendencia apreciable en el
derecho internacional convencional del medio ambiente en materia de responsabilidad es la de repercutir
los costos de los daos a los operadores concretos, pblicos o privados, que los causen, de acuerdo con el
principio quien contamina paga, en la medida en que ellos son los que suelen causarlos.
55 Al respecto, vase: ZERK, Jennifer A., 2010. Extraterritorial jurisdiction: lessons for the business and
human rights sphere from six regulatory areas. Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper
No. 59. Cambridge, MA: John F. Kennedy School of Government, Harvard University.

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poder cubrir sus necesidades bsicas no es posible por ms tiempo mantener al


margen de la ley a los principales actores econmicos. La predominante irresponsabilidad de las ETN ante los daos que causan al medio ambiente es reflejo
de la falta de responsabilidad y de compromiso de los Estados que las apoyan
ciegamente, en relacin con la sostenibilidad del Planeta y con la justicia que
requieren las personas de las generaciones presentes.

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4) BIODIVERSIDADE
QUELLE STRATGIE POUR LA DIVERSIT BIOLOGIQUE
ET LA PROTECTION FONCIRE DES ESPACES NATURELS ET RURAUX
DE LA PLANTE?
MICHEL DUROUSSEAU1

Resume
Les acquisitions massives de terres dans plusieurs rgions du monde aggravent
encore une situation dj critique pour la diversit biologique. Elles constituent
une facette spectaculaire des facteurs en cause dans la destruction et la dgradation des habitats naturels. Insuffisamment pris en compte par les politiques
internationales daide au dveloppement et lalimentation, peu ou insuffisamment intgr dans les politiques internationales en faveur de la protection de la
biodiversit, ce processus de concentration des terres est encore trop peu suivi et
document sur une base scientifique. Paralllement, on assiste lapparition de
phnomnes insidieux comme le changement daffectation des sols indirect et
le double impact pour les espaces naturels. Les droits nationaux fonciers, ainsi
que les pratiques coutumires, sont le plus souvent dmunis face la mondialisation de ces pratiques. Seule une prise de conscience au niveau mondial est
susceptible dinverser cette tendance. Cest pourquoi une srie de recommandations dordre juridique a t formule lintention de la Confrence Rio + 20,
dans la perspective de ladoption dun Protocole pour la protection foncire des
espaces naturels et ruraux de la plante.

Summary
The massive land acquisitions and their allocation for agriculture, forestry, energy or
mining in several parts of the world exacerbate an already critical situation for biological diversity. They are a spectacular face of the factors involved in the destruction
and degradation of natural habitats. This process of land concentration is still not
followed and documented on a scientific basis, not sufficiently taken into account by
the international policy of development and food assistance, not or insufficiently in1

Directeur du Conservatoire dEspaces Naturels Alsace, Vice-prsident de la Socit Franaise pour le


Droit de lEnvironnement, Expert-associ au Centre du Droit de lEnvironnement de lUniversit de
Strasbourg (France)

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tegrated into the international policies for the protection of biodiversity. At the same
time, insidious problems like the change in indirect use of lands and double impact
on natural areas are emerging. National land laws and customary practices are
often helpless about the globalization of these practices. Only a globally awareness
can reverse this trend. Therefore a series of legal recommendations was formulated
for the Rio + 20 Conference, with a view to the adoption of a Protocol for the land
protection of natural and rural areas of the planet.

Introduction
De nombreux chercheurs et praticiens du droit, des ONG et des personnalits
de tous horizons ont dj sign lAppel de Limoges2. Dans la perspective de
la tenue de la confrence Rio+20, cette plate-forme prsente toute une srie
de mesures dordre juridique destines amliorer concrtement la prise en
compte de la protection de lenvironnement lchelle internationale. Parmi
ces mesures figure lobjectif de ladoption dun Protocole pour la diversit biologique et la protection foncire des espaces naturels et ruraux de la plante. Alors
que les indicateurs de la biodiversit mondiale sont toujours dans le rouge,
quadviendra-t-il de cette proposition? La confrence Rio+20 privilgie certes le
verdissement de lconomie mondiale, mais en inscrivant du coup la biodiversit dans les comptes annexes au bilan. Si Johannesburg un chef dEtat pouvait
affirmer avec force que Notre maison brle et nous regardons ailleurs3, cette
dclaration na gure eu de suites dans les faits et plus que jamais les vues court
terme prennent le pas sur les considrations long terme.
Dans le monde, 19000 espces dans le monde sont menaces dextinction4.
En Europe, plus de 500 km2 despaces naturels sont impermabiliss chaque
anne, cest--dire recouverts de macadam ou de bton, soit prs de 400 m2 par
habitant. Dans le mme temps, lrosion de la diversit biologique se poursuit
au niveau mondial, en dpit des diverses mesures mises en uvre par les Etats
et des programmes soutenus par les organisations internationales. Les atteintes rptes aux habitats naturels (destructions, dgradations) constituent lune
des causes majeures de ce recul. Trois facteurs principaux sont en prsence: la
fragmentation des milieux, la rgression de leurs superficies, leurs dysfonctionnements. Il faut ajouter ce registre les acquisitions massives et les locations de
2
3
4

3me Runion mondiale des juristes et associations de droit de lenvironnement organise par le Centre
International de Droit Compar de lEnvironnement, Limoges 29-30 sept. et 1er oct. 2011 www.cidce.org
J. Chirac, 2002, discours lassemble plnire du Sommet de la Terre, Johannesburg
UICN, 2011, Liste rouge des espces menaces

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QUELLE STRATGIE POUR LA DIVERSIT BIOLOGIQUE

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terres arables et de forts dans les pays mergents. Cette pratique dj ancienne
connat une brusque augmentation depuis les annes 2000, atteignant des volumes jamais constats auparavant, de lordre de plusieurs centaines de milliers
dhectares par an. Les transactions sur les seules terres agricoles ont port sur
45 millions dhectares en 2009, soit 10 fois plus que ce qui a t enregistr en
moyenne dans le courant de la dcennie passe5.
En 1992, la Convention sur la diversit biologique (CDB) avait pour ambition de parvenir stopper lrosion de la biodiversit au niveau mondial.
Mais 20 ans plus tard, les indicateurs mondiaux montrent que cet objectif na
pas t atteint. Aprs avoir pris la mesure de lampleur des mouvements fonciers
dans le monde et de la pression exerce tant sur les milieux naturels que sur les
terres (I), on prsentera les solutions envisageables au plan international pour
parvenir rguler le phnomneet si possible inverser la tendance, en insistant
sur la dimension stratgique caractrisant cette initiative (II).

I. Course aux terres: complexification socio-conomique, simplification cologique


Il faut ncessairement clarifier les termes du dbat et imprativement complter
le niveau de nos connaissances. En effet, il ne sagit plus de considrer classiquement des milieux naturels en tant quunits de biodiversit impactes par
un ouvrage ou par un amnagement, ou concernes par lvaluation environnementale dun plan ou dun programme. On se trouve ici en prsence dun
dcompte net, cest--dire de superficies soustraites aux espaces naturels et aux
espaces ruraux6. Il sagit dun phnomne bien rel identifi par la communaut internationale, la communaut scientifique, les ONG et dans certains cas
par les acteurs fonciers eux-mmes. Dforestations grande chelle, industries
minires, cultures dagrocarburants, submersions de rgions entires par des
barrages, artificialisation des sols: la liste est longue. Depuis une dcennie, on
assiste un phnomne dacquisition ou de locations de rgions entires par
des groupes industriels ou/et par des fonds dinvestissement, quand ce nest pas
linitiative des gouvernements trangers eux-mmes. Pour bien comprendre
lampleur encore insouponne du problme, il convient davoir lesprit les
caractristiques des grands systmes de comptes. Ces derniers quantifient la
5
6

Banque mondiale, Rapport 2010


Autrefois dsigns par lappellation gnrique la campagne par opposition la ville, les espaces ruraux
se composent le pus souvent dentits semi-naturelles ou naturelles o les populations sont structures
autour de petites communauts, de villages et le cas chant de villes moyennes. Si les activits agricoles
ou forestires occupent gnralement une superficie importante, dautres activits conomiques cohabitent dans ces espaces (tourisme, artisanat, petites et moyennes industries, pche, services,...)

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consommation de lespace principalement selon deux approches: lobservation


spatiale et physique de la couverture des solsdune part; dautre part la connaissance des mouvements fonciers des terres. Celles-ci sont pralablement zones
par lurbanisme planificateur et pralablement classes selon leur affectation:
terres urbanisables, forts, terres agricoles elles mmes subdivises en prairies,
cultures, vignes, landes,.... La premire approche permet de mesurer avec prcision lvolution des surfaces forestires ou des cultures, notamment sur de
grandes superficies, au moyen de techniques avances comme linformation
gographique et la tldtection. La seconde agrge des donnes issues de la
planification urbanistique ainsi que les donnes du march foncier, notamment les ventes de terres. Or, ces approches, pour ncessaires quelles soient, ne
permettent pas elles seules dapprhender trois critres cosystmiques fondamentaux: le statut des espces de la flore et de la faune sauvages, ltat de
conservation de leurs habitats, la fonctionnalit des cosystmes. Peu peu, des
systmes rgionaux de comptabilisation et dvaluation des habitats voient le
jour7, notamment en Europe avec le rseau des sites Natura 2000 ce jour
le plus vaste au monde avec 27000 sites couvrant 18% du territoire europen,
hors rseau des zones maritimes dont la dsignation ne sera acheve en principe
quen 2012 . Mais ceci reste encore une exception au plan mondial.
Lurgence dune dfinition scientifique. Si la distinction stablit assez
aisment entre les terres agricoles et les forts8, il rgne en revanche une confusion quasi-systmatique entre les terres agricoles et les espaces naturels. Les
statistiques sont trompeuses: ainsi les donnes sur la diminution des terres agricoles ne fournissent pas elles seules une information pertinente sur la perte
de la diversit biologique des prairies humides. La distinction traditionnelle se
trouve aujourdhui dans une triple impasse. Impasse juridique dabord, car le
principe de spcialit empche la prise en compte de la transversalit de la diversit biologique. Impasse socio-conomique ensuite, car elle ne prend pas en
compte la distribution quitable des terres arables, la situation des populations
les plus dmunies, laccs aux ressources naturelles comme leau, les situations
de famine, la crise alimentaire. Impasse cologique enfin, car la perte de biodiversit nest quun symptme visible de la dgradation acclre des cosystmes
7

Sur les rsultats de lvaluation de ltat de conservation des habitats naturels et des espces, voir notamment La Biodiversit remarquable en France: rsultats de la premire valuation des habitats et espces
dintrt communautaire, bibl. cite
Les termes fort , boisement , reboisement : voir notamment les dfinitions proposes par
lAgence europenne de lenvironnement et la dfinition base sur des seuils en rapport avec lutilisation
des terres, le changement daffectation des terres et la foresterie (UCAFT) issue des Accords de Marrakech adopts la septime Confrence des Parties (2011) la Convention-cadre des Nations Unies sur le
changement climatique (CCNUCC)

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terrestres et marins, lesquels sont galement confronts dautres phnomnes


comme le changement climatique, limpact des pollutions, la crise de leau. Au
niveau international et dans les grands comptes nationaux de la biodiversit, ne
devrait-on pas privilgier dornavant le critre de lhabitat naturel et le critre
de lespce? A cet gard, le systme mis en place en Europe par la directive Habitats du 21 mai 19929, offre des perspectives intressantes et cohrentes avec
larticle 2 de la CDB qui donne une dfinition large de la diversit des espces
incluant la diversit des cosystmes.
La mer, grande absente du dbatglobal foncier, nen est pas moins concerne au premier chef, du fait de la multiplication des exploitations offshore,
de lattribution de nouveaux primtres pour lexploration et la prospection
ptrolire et de lexploitation minire en grande profondeur des minerais et des
gisements de terres rares10. Les experts redoutent dsormais terme un effondrement des cosystmes marins du fait du rchauffement, de lacidification des
mers et des pollutions11.
La crise du droit foncier. Dans les droits nationaux, il existe dj une
large panoplie doutils dintervention spcifiques au foncier. Elle comprend
notamment les droits de premption12, la rglementation des marchs, les modalits de cession du foncier, les mcanismes de rgulation mis en place par les
Etats13, les systmes de comptabilisation et les observatoires du foncier. Toute9
10

11
12

13

Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi
que de la faune et de la flore sauvages
En 2011, le gouvernement de Papouasie-Nouvelle Guine a accord une concession minire sous-marine pour lexploitation de gisements de cuivre et dor par 1600 mtres de fond; des recherches ont lieu
galement au Japon, Wallis-et-Futuna
Conclusions du colloque organis par lUICN et IPSO publies le 21 juin 2011
Ainsi le droit franais fait-il cohabiter diffrentsdispositifs spcifiques dintervention foncire, non exclusifs des formes dacquisition amiable. Foncier urbain, amnagement et dveloppement durable: la commune peut instaurer et exercer un droit de premption urbain (DPU); les collectivits locales et leurs
groupements sont habilites crer un tablissement public foncier local (EPFL); lEtat peut crer des
tablissements publics fonciers et des tablissements publics damnagement. Foncier agricole : facult
pour des tablissements de droit priv mais dots de prrogatives de puissance publique , les SAFER, de
faire usage de leur droit de premption; depuis une loi de 2005, les Dpartements peuvent galement
mettre en uvre une politique de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels priurbains, crer un primtre et exercer un droit de premption spcial. Foncier naturel: le Conservatoire du
Littoral et des Rivages Lacustres, tablissement public administratif sous tutelle du ministre de lcologie,
peut faire usage de son droit de premption; les Dpartements peuvent instaurer des primtres au titre
de la lgislation sur les espaces naturels sensibles (ENS) pour y mener des acquisitions foncires en vue de
la protection des milieux naturels et de leur ouverture au public, instaurer une taxe dpartementale spcifique affecte cette forme de protection et exercer un droit de premption spcial. Depuis ladoption
de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement, dite loi Grenelle II, la
reconnaissance de laction des Conservatoires Rgionaux dEspaces Naturels est dsormais inscrite dans le
code de lenvironnement sans que des moyens dintervention spcifiques ne leur soient attribus.
Confronte un niveau persistant de rgression des terres agricoles, la France sest dote au plan national
dun outil spcialis, lObservatoire de la consommation des espaces agricoles ainsi que - au plan local

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fois, ces moyens ne sauraient eux seuls rsoudre la crise de la biodiversit ni


mme lendiguer de manire efficace, que ce soit au plan rgional ou au niveau
mondial. De la mme manire, les politiques publiques en faveur de la biodiversit sont condamnes rester peu efficientes si elles nintgrent pas une large
palette de mesures compatibles entre elles, cest--dire des mesures rglementaires (protection des espces, aires protges), des mesures incitatives (aides
publiques, fiscalit positive, ...) ainsi que des mesures foncires spcifiques
lobjectif de la protection physique des espaces naturels et des espces sauvages.
Dans diffrents pays, la lgislation nationale relative au foncier na pas empch
les acquisitions grande chelle par des investisseurs non-nationaux, souvent au
dtriment des communauts rurales14.
Les facteurs aggravants. Sont en causeprincipalement, laugmentation de
la dmographie mondiale, le dveloppement de lurbanisme, du logement, des
zones et des infrastructures dactivits, la ralisation de nouvelles infrastructures
de communication, le poids grandissant des pays comme la Chine et lInde qui
reprsentent la plus grande part de la demande mondiale de matires premires
et dnergie, mais aussi la phase de rarfaction du ptrole et lenvole des prix
des nergies.
La mondialisation des marchs fonciers. Selon la Banque mondiale15,
56 millions dhectares, soit prs de deux fois la superficie de lItalie, ont fait
lobjet de ngociations sur la priode 2008-2009. International Land Coalition
voque 80 millions dhectares depuis 2011. Egalement en 2011, le projet Land
Matrix Partnership citait le nombre de 227 millions dhectares changs ou en
cours de transaction des fins agricoles, minires, forestires ou touristiques.
A loccasion de la mise en service dun nouveau site internet entirement ddi
aux transactions foncires des fins agricoles, le rapport Land Matrix recense
1217 transactions internationales ralises ou en cours depuis 2000 concernant
83, 2 millions dhectares16. Dans les faits, on constate une vague dacquisitions
dune ampleur sans prcdent,dont les mdias se font principalement lcho
(voir bibl. cite). De nombreuses tudes consacres laccs au foncier, au droit
lalimentation, et aux transactions foncires ont permis de mettre en viden- dune instance consultative spcifique en matire de suivi des mutations du foncier agricole. Dans chaque dpartement, une commission de la consommation des espaces agricoles peut tre consulte sur les
questions relatives la rgression des surfaces agricoles et sur les moyens contribuant la diminution de
la consommation de ces surfaces. Elle met un avis sur certaines procdures et autorisations durbanisme
14 Une illustration intressante est apporte par lanalyse de la loi sur le domaine national, qui a instaur en
1964 le rgime de la domanialit des terres au Sngalmais qui demeure une lgislation peu connue et
mal applique, voir Faye, I.M., et autres, bibl. cite
15 Rapport 2010, Banque mondiale
16 Land Matrix 2012, bibl. cit.

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ce que les effets conjugus de la mondialisation des marchs fonciers et des


acquisitions massives de terres accentuaient les phnomnes de concentration
des terres agricoles, la dforestation et la pauprisation des populations locales.
LInternational Land Coalition17 prconise la mise en uvre de diverses recommandations, essentiellement sous la forme dun code de bonne conduite pour
les investisseurs et les gouvernements htes et ldition de lignes directrices relatives lamnagement foncier18. Ses travaux tentent de dmystifier dix clichs
que lon rencontre frquemment, depuis le mythe des terres en friche jusquau
pseudo accaparement des terres. Elle a galement formul une srie de rponses sous la forme de recommandations19. On retiendra principalement que
la plupart des acquisitions massives de terres seffectuent dans un cadre lgal et
que des rponses adaptes aux enjeux du foncier agricole sont parfaitement envisageables dans un contexte rgional. Plus rcemment, des travaux de grande
ampleur ont dress un tableau particulirement proccupant de lampleur de
ces mouvements dans le monde et de leurs consquences20 ainsi que du bilan
conomique, social et environnemental des stratgies foncires dveloppes par
les grands investisseurs21.
Toutefois, et cest l sans doute une limite inhrente lapproche sectorielle de type agricole ou forestire, les consquences sur la diversit biologique
si elles sont voques en termes gnraux sont rarement mesures avec autant de prcision. On constate globalement que les liens entre les mouvements
fonciers et la biodiversit ne font pas lobjet dun effort scientifique, statistique,
socio-conomique et juridique, de la mme ampleur de la part des institutions.
Cest symptomatique.
Le rle irremplaable des lanceurs dalerte22. Sur la priode 2010-2011,
les ONG et les mdias ainsi que les chercheurs ont recens des phnomnes de
concentration au Guatemala dans lagriculture industrielle de lhuile de palme, au Brsil dans la canne sucre, en Ukraine pour le bl, en Ethiopie pour
la production de riz, mas, canne sucre et olagineux pour le march saoudien (10 000 ha lous pour un loyer annuel de 1, 20 euros/ha), en Afrique
17 Cette plate-forme regroupe plus dune centaine dorganisations issues de la socit civile, des agences
intergouvernementales, des institutions multilatrales ou des autorits gouvernementales
18 Voir International Land Coalition, Strategic Framework 2011-2015
19 Voir les 6 recommandationsformules par lILC, bibl. cite
20 ILC, Land rights and the rush for land: finding of the global commercial pressures on land research
project; GRAIN, Ampleur de laccaparement des terres par des intrts trangers pour la production
alimentaire: surfaces des terres agricoles vendues ou loues dans quelques pays, bibl. cite
21 GRAIN, Les fonds de pension: des acteurs cls dans laccaparement mondial des terres agricoles, bibl. cite
22 Sur la reconnaissance encore incomplte au plan juridique de laction des lanceurs dalerte, voir Prieur,
M., bibl. cite

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pour les palmeraies, en Ethiopie et au Kenya pour la production horticole.


Dans dautres pays du Sud, des fonds dinvestissement ont mis sur pied un
fond spculatif agricole de 300 millions de dollars dont 30 millions ddis
lacquisition de terres. Il existe aussi des projets de cultures dagrocarburants en
Afrique subsaharienne sur 1, 5 millions dhectares, au Brsil pour la production
dagrocarburants partir de canne sucre sur les terres indiennes, au Mali,
en Guine et au Sngal pour la production dagrocarburants (900000 hectares acquis par un seul groupe), Madagascar galement pour la production
dagrocarburants (450000 hectares acquis), au Soudan pour lexploitation de
toutes les ressources de la terre une socit a conclu un bail dune dure de
49 ans pour 60000 hectares et pour un montant de 17400 euros.
Les Etats eux-mmes procdent des investissements colossaux. LArabie
Saoudite serait en train dinvestir de 250 millions 1 milliard de dollars sur
les 5 continents, principalement en Ethiopie o 500 000 hectares seraient
en cours de transaction et 3 milliards de dollars pourraient tre investis en
change, au Soudan, en Mauritanie, aux Philippines et en Asie centrale ;
lInde, le Brsil, la Chine acquirent ou envisagent dacqurir des terres en
Afrique pour produire des agrocarburants et de la nourriture. Dautres formes dinvestissement se font jour, sous forme daccords directs. En 2011, une
socit dEtat chinoise a sign un accord avec la fdration agricole dun Etat
brsilien garantissant lachat des rcoltes de soja (6 millions de tonne) pendant
10 ans en contrepartie dinvestissements quivalent 3 milliards deuros pour
dvelopper et moderniser la culture dans la rgion. Dici 2018, ce mme Etat
prvoit, avec laide chinoise, de doubler sa production actuelle, en convertissant au soja 3 millions dhectares de pturages qui ne sont plus cultivs sur les
8 millions existants dans la rgion. Toujours en 2011, une autre compagnie
chinoise a conclu dans un autre Etat du Brsil un accord avec des producteurs
locaux prvoyant la construction dune usine et dun terminal terrestre pour
un montant de 1,8 milliard deuros. Au Brsil, selon lInstitut National de la
Colonisation et de la Rforme Agraire, plus de 4 millions dhectares ont t
acquis par des investisseurs trangers en 2008. Premier partenaire commercial
du Brsil, la Chine achte surtout des matires premires comme le minerai de
fer, le ptrole et le soja.
Parfois des projets ont t abandonns suite aux vives oppositions suscites
localement, comme par exemple en Inde de la part des populations Dongriah
Kondh contre un projet minier ou au Botswana chez les Bushmen du Kalahari
lissu dun procs contre leur gouvernement ou les Indiens Awa au Prou contre lexploitation illgale de la fort.

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On estime que pour la seule anne 2009, 60 millions dhectares de terres


agricoles, soit lquivalent de la superficie de la France, ont t achets ou lous
par des investisseurs trangers dans les pays en dveloppement. Plusieurs ONG
ont point labsence de rponse aux exigences dinvestissements responsables et
aux enjeux de scurit alimentaire ainsi que le dplacement de communauts
entires de petits paysans et leur appauvrissement23. Dans une vaste analyse des
projets dinvestissement raliss en Afrique publie en 2011, le cercle de rflexion
Oakland Institute indique quau Mali entre 2009 et 2010 la surface des terres
passes sous contrle tranger sest accrue des deux tiers, atteignant 550000 hectares, et quen Ethiopie 3, 5 millions dhectares avaient t cds depuis 2008.
Privilgier les agro-systmes afin de nourrir la plante. Dans le monde,
prs dun milliard de personnes souffrent de la faim, dont 98% dans les pays en
dveloppement. Pour nourrir 9, 1 milliards dhumains en 205024, la production
alimentaire devra augmenter de 70% globalement et de 100% dans les pays en
dveloppement. A une chance encore plus rapproche, plus de deux milliards
dindividus vivront dans des rgions o leau est rare. Or, les rserves deau disponibles sont dj surexploites et dici 2050, le volume deau douce ncessaire
pour nourrir la plante devra augmenter de 70% 90%. La modification des
pratiques agricoles constitue ds lors une priorit absolue. Afin que les cosystmes puissent continuer fournir divers services associs la prservation des
sols et de leau, la production agricole et la protection de lenvironnement doivent tre intgres au sein dune mme dmarche. Diverses solutions existent,
issues du concept nouveau dagro-systmes25. Mais in fine la rversibilit des
atteintes aux cosystmes dpendra dabord de la capacit maintenir, ou restaurer dans un proche avenir, les habitats naturels avec leur diversit biologique,
et ce lchelle plantaire.
Le CASI et le DIB, deux phnomnes insidieux. On connat mieux
prsent le phnomne du reportsur les derniers espaces disponibles (plus
exactement dclars disponibles par leurs utilisateurs): leur tour, les pratiques agricoles dplaces doivent se chercher dautres espaces. On parle dun
changement daffectation des sols indirects(CASI)26. Ce phnomne insidieux
23 Sur lmergence dun droit la terre dans les pays pauvres et la question foncire, Harissou, A., bibl. cite
24 Mme rvalu par lONU 10 milliards dindividus en 2100, ce scnario dmographique volutif serait
remis en cause par la courbe dcroissante de population et par la concomitance des courbes de dcroissance population-nergie conjecturant limage dun dclin dmographique de la population mondiale de
3 milliards dindividus dici 2100-2200, Stoeckel, H., bibl. cite
25 Voir rapport IWMI-UNEP, bibl. cite. Le rapport recense notamment des expriences russies
dexploitation dcosystmes des fins agricoles qui prservent aussi lenvironnement et prconise une
rupture avec les modles agricoles antrieurs.
26 ou ILUC : Indirect Land Use Change

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na t mis en vidence et quantifi que rcemment27. La diversification des


nergies entrane laffectation de zones de cultures traditionnellement destines lalimentation humaine vers la production de biomasse nergtique, par
exemple pour les agrocarburants28. Les traditionnelles cultures vivrires se rarfient, les sols spuisent rapidement, les communauts locales sont confrontes de srieux problmes dalimentation et elles sappauvrissent encore. Ces
scenarii correspondent en fait un systme de production intensif, de type
industriel, avec des cultures mono spcifiques, ncessitant le plus souvent des
quantits massives dintrants. Ces pratiques se traduisent galement par une
simplification radicale de lcosystme, entranant une perte nette de la diversit biologique. En fait, le CASI gnre son tour un phnomne de double
impact pour la biodiversit (DIB): la perte nette de milieux naturels vient
sajouter une rosion accrue de la biodiversit du fait des nouvelles dforestations, des brlis, du surpturage. En ralit, notre plante est devenue depuis
longtemps un espace fini et nous consommons en le dilapidant allgrement le
prcieux capital Terre.
Mesurer la surexploitation de la Terre en compltant lempreinte cologique par un indicateur des habitats naturels Lempreinte cologique globale a augment de 22% en dix ans. Selon cet indicateur, il faudrait en fonction du mode de vie 1, 4 Terre lchelle du Monde, 5 Terres aux Etats-Unis,
2,7 Terres la France, 1 Terre la Chine et 0,4 Terre lInde. Cette approche
tend mesurer limpact des activits humaines par rapport la surface disponible ainsi que de la biocapacit, cest--dire la quantit de services que la
biosphre est capable de rgnrer. Systme comptable nouveau, lempreinte
cologique des nations prenant en compte les habitats naturels aurait toute sa
place aux cts du PIB29. Dans cette optique, le foncier deviendra un critre
dvaluation important.
27 Analysis of ILUC based on the national renewable energy actions Plans, Institute for European Environmental Policy (IEPP), 2011
28 Pour rpondre la directive europenne sur les nergies renouvelables qui prvoit dincorporer 10%
dnergies renouvelables - agrocarburants principalement - dans les transports dici 2020, la Commission
europenne a valid en 2011 sept mcanismes volontaires pour certifier des agrocarburants vertueux
rpondant des critres de durabilit. Les agrocarburants ne doivent notamment pas se mettre en place sur des surfaces actuellement en forts ou en tourbires, ni au dtriment des zones humides ou de
terres forte biodiversit. En revanche, si les agrocarburants remplacent des cultures alimentaires, rien
nempche que ces dernires se dplacent sur des surfaces actuellement en forts, induisant dforestation
et missions de CO2. Selon une tude de lIEPP, la politique europenne des agrocarburants mobiliserait
dans le monde une superficie quivalente deux fois la Belgique. Il en rsulterait aussi lchelle de la
plante une mission de 27 millions 56 millions de tonnes de CO2 supplmentaires (daprs communiqu France Nature Environnement, 20 juillet 2011)
29 Voir les recommandations formules par la Commission Stiglitz, bibl. cite

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II. Vers une initiative stratgique pour la biodiversit et la protection foncire des
espaces naturels et ruraux
Limpact sur la diversit biologique gnr par la demande massive de terres et la perspective dune amplification de cette tendance dans les prochaines
dcennies ncessitent de trouver rapidement des rponses adaptes. Afin de
dpasser le stade du constat et pour favoriser la mise en place dun vritable
cadre daction au plan mondial, la 3me runion mondiale des juristes et associations de droit de lenvironnement a demand aux parties la Confrence
Rio+20de se prononcer sur ladoption dun Protocole pour la diversit biologique et la protection foncire des espaces naturels et ruraux de la plante. Ce cadre
stratgique comprend un ensemble de principes et de mesures oprationnelles.
Ces dernires prsentent, pour certaines dentre elles, un degr de technicit
ncessaire car inhrent la combinaison de la thmatique environnementale et
du droit foncier.

Les principes guidant llaboration dune stratgie mondiale


Lamlioration du niveau des connaissances. Parce quil repose sur des bases objectivement fondes et parce quil implique un processus dvaluation priodique,
le critre scientifique de lhabitat naturel devrait tre favoris et gnralis. En
premier lieu, dans les systmes de comptabilit nationaux et au plan international, et notammentpar les observatoires de la biodiversit, au niveau de la
mesure de lempreinte cologique, dans lvaluation des services cosystmiques rendus par la nature, par les indicateurs du dveloppement durable30. En
second lieu, au niveau des politiques publiques qui ont pour objet la protection
de la diversit biologique au plan international et au niveau rgional.
La reconnaissance dun droit aux services rendus par la nature et un environnement naturel de proximit. Confront un changement dchelle, le regard
port sur le foncier doit imprativement changer. Les espaces naturels constituent dabord des milieux naturels vivants, volutifs, en interaction constante
les uns avec les autres, ainsi que les rservoirs de la diversit des espces. Les
cosystmes rendent galement de nombreux services cologiques. Leur bon
fonctionnement constitue un facteur essentiel pour lavenir de la plante toute
30 Concernant les indicateurs du dveloppement durable, diffrents travaux ont t publis ou sont en
cours: partenariat Eurostat-Instituts statistiques de 16 pays de lUE; OCDE; Commission statistique
de lONU; Commission Stiglitz en France; travaux du Comit danalyse conomique franais (CAE) et
du Conseil allemand des experts en conomie (GCEE) issus de la commande du Conseil des ministres
franco-allemand du 4 fvrier 2010

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entire. Les espaces sollicits forment aussi des territoires ruraux ou semi-ruraux caractriss par une mosaque complexedentits: espaces naturels, terres
ptures ou cultives, espaces priurbains et qui jouent un rle essentiel dans
les relations ville-campagne , mais aussi pour les continuits cologiques
entre les espaces naturels et la nature en ville. En diffrents endroits du monde,
lexistence de populations entires dpend de la conservation dentits naturelles, lesquelles constituent la fois leur cadre de vie et le fondement de leurs
pratiques coutumires. Un droit aux services rendus par la nature et un environnement naturel de proximit doit leur tre reconnu.
Le principe dune exploitation conome de lespace et des terres. Il y a une vritable urgence promouvoir des modles beaucoup plus conomes de lutilisation
des terres dans le monde tout comme il existe une ncessit denrayer la chute
de la biodiversit au niveau mondial. Scurit alimentaire ou protection de la
biodiversit? Les deux facettes du problme ne doivent pas tre traites sparment et encore moins en les opposant. Elles doivent tre envisages simultanment dans le cadre dune stratgie mondiale. Aussi contraignant que cela puisse
paratre court terme sur un plan conomique, cest en se dotant dun cadre
stratgique foncier que la communaut internationale parviendra enrayer
laccaparement des terres. Economiser lespace, promouvoir un usage modr
des ressources naturelles et privilgier les pratiques rversibles, tels sont les principes dune conomie compatible avec le maintien de la diversit biologique et
le droit lalimentation.
La mise en place de cadres juridiques. Laide internationale doit permettre
aux pays mergents et aux pays les plus pauvres de la plante dacqurir rapidement les outils scientifiques de connaissance des habitats naturels et de la
diversit biologique et dvaluation de leur tat de conservation. Elle doit galement leur permettre de se doter dun cadre juridique foncier apte garantir la
mise en uvre des mesures de protection des habitats naturels. Les Etats qui le
souhaiteraient devraient tre aids se doter dun systme cadastral informatis
permettant dasseoir les politiques foncires en gnral et la politique en faveur
de la biodiversit en particulier, en veillant tout particulirement prendre en
compte les droits coutumiers et les droits des peuples autochtones. De mme,
la mise en place dun rseau dhabitats naturels et despces, doit tre encourage au niveau rgional. Les rglementations des Etats sur les tudes dimpact
des projets douvrages et dquipements et sur lvaluation des incidences sur
lenvironnement des plans et des programmes, doivent tre compltes par
linsertion dun volet foncier. Celui-ci renseignera, lchelle de la parcelle,
la surface totale du projet, les habitats naturels prsents et, lorsque le milieu

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est dgrad, les habitats naturels susceptibles dtre restaurs ou renaturs. Il


prsentera galement les mesures destines viter, rduire, et le cas chant
compenser, les impacts sur la diversit des espces et ses habitats. Lorsque les
impacts ne peuvent pas tre vits ou rduits, il faut encourager les Etats inscrire dans leur rglementation lobligation dune compensation foncire. Pour
une efficacit de ce dispositif et pour viter les drives, les modalits suivantessont prconises: proscrire toute compensation financire ainsi que le calcul
surfacique parit; la compensation doit tre foncire, base sur un coefficient
multiplicateur surfacique et avoir pour objet unique la conservation dun ou
plusieurs habitats ou sa renaturation; la compensation foncire doit tre ralise sur le site ou aux alentours.
Accs linformation, participationdu public en matire de protection foncire de la biodiversit et des espaces naturels et ruraux. Il sagit essentiellement
dencourager les Etats mettre en place un systme de suivi des mouvements
fonciers dans les espaces naturels et ruraux, sur la base dindicateurs pertinents
et actualiss rgulirement. La transparence et la publicit des transactions fonciresdans les espaces naturels et ruraux sera assure au moyen de la publication
en ligne des contrats fonciers et des actes de vente des terres conclus ainsi que
le montant des transactions ralises. La mise en place sous lgide de lONU
dobservatoires rgionaux et la cration dun observatoire mondial des habitats
naturels et de la biodiversit permettront une apprciation objective de leur tat
de conservation. A cet gard, la prise en compte de la fonction assure par les
lanceurs dalerte dans le domaine de lenvironnement savre essentielle. Elle
doit tre reconnue et encourage.
Formation au droit Afin de permettre un accs la connaissance, le projet de protocole envisage llaboration de programmes rgionaux de formation au droit de lenvironnement intgrant le droit foncier, dans la perspective de lmergence dune filire professionnelle de ngociateurs fonciers pour
la biodiversit.

Les outils et les moyens dune intervention foncire pour la biodiversit et la protection des
espaces naturels et ruraux.
Cration dagences publiques foncires pour la biodiversit. Les Etats sont encourags adapter leurs politiques structurelles et prendre des mesures spcifiques
comme la cration dagences publiques spcialises, nationales ou/et locales,
destines mettre en uvre, titre principal, des mesures foncires spcifiquement orientes vers la protection des habitats naturels et de la biodiversit.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Autorits indpendantes de rgulation foncire Le projet de protocole prvoit


galement la cration dautorits indpendantes de rgulation foncire charge
de veiller aux droits daccs la terre et leur mise en uvre quitable.
Dveloppement des protections conventionnelles. Les Etats sont encourags
complter leur droit national par des mesures rglementaires en faveur de la
protection conventionnelle des espaces naturels et de la biodiversit, telles que
des baux sur la longue dure et des clauses contractuelles types permettant une
protection et une gestion intgres des habitats sur le long terme.
Fonds mondial pour la conservation des habitats naturels. Au plan international, la cration dun fonds mondial pour la conservation des habitats naturels
doit permettre des ONG agres, ayant pour objet statutaire titre principal
la conservation et la gestion des espaces naturels, dacqurir, ou de louer sur le
long terme, de grandes superficies pour protger les habitats naturels prioritaires, tout en associant les populations locales une gestion durable et cologique
de ces territoires31. Les moyens dune gestion prenne doivent leur tre allous,
dans lobjectif de la conservation et de la fonctionnalit des habitats et des
espces.
Aires protges. Dans les aires protges, les Etats sont invits encourager
la mise en uvre dune stratgie foncire qui compltera utilement les mesures
rglementaires.
Droit de premption en cas de vente. La gnralisation dans les droits nationaux de linscription dun droit de premption destin la protection des
espaces naturels, susceptible dtre mis en uvre linitiative des Etats ou des
pouvoirs locaux, constituera une avance importante. En cas de cration dune
agence publique charge de lexercice de ce droit de premption, une composition quilibre de ses instances dlibrantes devra tre garantie, notamment
vis vis des peuples autochtones et des ONG ayant pour objet statutaire
titre principal la conservation et la gestion des espaces naturels. Le projet de
protocole recommande aux Etats et aux pouvoirs locaux, de prvoir la facult
daffecter la gestion des biens prempts une ONG agre ayant pour objet
statutaire principal la conservation et la gestion des espaces naturels.
Dsignation des aires prioritaires dintervention foncires. Llaboration dun
inventaire des rgions du monde atteignant un seuil critique doit permettre
la communaut internationale didentifier des aires dintervention foncire, de
recommander des outils dintervention fonciers adapts aux contextes locaux et
dlaborer des programmes fonciers dobjectifs et de moyens spcifiques pour
31 Notamment sur le modle du National Trust en Grande Bretagne, de Natuurmonumenten aux PaysBas, des Conservatoires dEspaces Naturels en France

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les rgions prioritaires du monde, telles que lAfrique et Madagascar, lAmrique


du Sud, lAsie du Sud-Est.

Une valorisation quilibre et durable des ressources naturelles


Le principe de reconqute de la nature. Afin de freiner lrosion de la biodiversit,
une dynamique de reconqute de la nature doit tre recherche pour les espaces
naturels dgrads, dans les espaces ruraux exploits ainsi que pour les milieux
artificialiss. Les modalits de sa mise en uvre font appel un large ventail
de mesures: identification de trames vertes et de trames bleues, maintien ou rtablissement de corridors cologiques, rhabilitation fonctionnelle des milieux
naturels, quipement des obstacles artificiels par des dispositifs fonctionnels de
franchissement pour les espces, .... La reconnaissance dun principe de gestion
cologique des infrastructures linaires (bords de routes, digues, canaux, ...)
serait aussi de nature contribuer cet objectif.

Une meilleure cohrence des politiques et des programmes internationaux


Des progrs peuvent tre envisags en inventoriant au sein des programmes
internationaux les dispositions qui auraient pour effet contradictoire daggraver
lrosion de la biodiversit, notamment les mesures qui accentuent la disparition des habitats naturels et de la diversit des espces32. Surtout, la protection
foncire de la biodiversit et laide au dveloppement devraient tre soigneusement coordonnes dans les programmes mondiaux et rgionaux daides au
dveloppement et lalimentation. Deux directionssont plus particulirement
privilgies: lavantage donn au maintien des formes dagriculture et de sylviculture compatibles avec un fonctionnement durable et quilibr des cosystmes prsentant un intrt au niveau rgional; llaboration de guides locaux des
pratiques agricoles et forestires compatibles avec le maintien du bon tat de
conservation des habitats naturels.
Conclusion Il appartient la communaut internationale de tirer les
consquences dun tat de fait toujours plus proccupant pour lavenir de notre plante. Loin des bnfices conomiques annoncs, en ralit lacquisition
massive des terres accentue en les cumulant des effets destructeurs sur
lenvironnement et des consquences drastiques pour les populations locales,
32 Une rflexion intressante sur la mise en cohrence des politiques publiques est fournie en France par
le rapport du Conseil danalyse stratgique sur les aides publiques dommageables la biodiversit, bibl.
cite

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souvent les plus dmunies. La promotion de modles respectueux de la biodiversit et des besoins des communauts locales, prenant en compte la longue
dure, constitue une ncessit. Confront aux limites des logiques financires,
il convient de doter le droit international dinstruments fonciers spcifiques.
Tel est le sens de linitiative manant de la socit civile demandant aux Etats
de complter la CDB par un protocole intgrant la diversit biologique et la
protection foncire des espaces. Aujourdhui, moins de terres, moins de biodiversit! Et demain, moins dHumanit?

Bibliographie

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QUELLE STRATGIE POUR LA DIVERSIT BIOLOGIQUE 257

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O VALOR ECONMICO DA NATUREZA. QUAL A NATUREZA DESSE VALOR?


ALSSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE1

Resumo:
Durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel
(UNCSD), que marcar o 20 aniversrio da Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), ser apresentado o relatrio The Economics of Ecosystems & Biodiversity (TEEB), inserido na temtica
economia verde no contexto do desenvolvimento sustentvel e da erradicao da pobreza. Referido documento representa um importante marco para a
mensurao do quantum ambiental. O Brasil enquanto pas megadiverso deve
ter conhecimento do real valor de sua biodiversidade, sobretudo no mbito
das negociaes internacionais. Nesse sentido, o propsito do presente artigo
refletir sobre o TEEB como um instrumento vlido para se mensurar o valor
econmico da natureza.

Abstract
During the United Nations Conference on Sustainable Development (UNCSD),
which marks the 20th anniversary of the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) will be presented the report The Economics of Ecosystems & Biodiversity (TEEB), embedded in the theme green
economy in the context of sustainable development and poverty eradication.
This document represents an important milestone for the environment valuation. Brazil is a mega-diverse country and should be aware of the real value of
its biodiversity, especially in international negotiations. In this sense, the purpose of this paper is to discuss the TEEB as a valid instrument to measure the
economic value of nature.

Advogada. Professora Universitria. Doutoranda e Mestre em Direito pelo Centro Universitrio de Braslia UniCEUB. Especialista em Direito Pblico pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

Introduo
O presente artigo pretende analisar os fatos disponveis sobre a natureza ontolgica do valor econmico atribudo biodiversidade. Para tanto, preciso mudar
o foco da retrica ambientalista, o mito apocalptico da exausto do capital natural2 e verificar em que contexto elaborado o quantum econmico ambiental.
Sob o aspecto de valorao global da biodiversidade, delimita-se como objeto de anlise o relatrio The Economics of Ecosystems & Biodiversity (TEEB),
produzido no contexto do Programa das Naes Unidas para o meio ambiente e desenvolvimento (UNEP/PNUMA). Este documento um instrumento
que trabalha com indicadores econmicos da biodiversidade, a fim de motivar
prticas governamentais para uma gesto ambiental mais eficiente3. De fato, o
referido relatrio pode no refletir o verdadeiro estado da biodiversidade, mas
tratar de fatos disponveis sobre esse contexto, em que grande parte dos dados
so divulgados de forma passional e exageradamente alarmista.
O debate contemporneo, que inclui a gesto da biodiversidade tem despertado para as orientaes de parmetros relativos chamada good governance4. A boa
governana demanda prticas eficientes. Assim, determinadas condies devem ser
satisfeitas, entre as quais est o requisito de que as alternativas sejam claramente
identificveis. Uma viso ctica e racional do contexto ambiental inclui a tentativa
de se estabelecer a visibilidade do capital natural. Enxergar e trabalhar o quantum
dessa realidade pode ser o primeiro passo para o desenvolvimento sustentvel.

Economia e meio ambiente: o quantum ambiental.


As discusses atuais sobre o meio ambiente, elaboradas na comunidade internacional, demonstram a necessidade de uma quantificao econmica dos ecossistemas e da biodiversidade5. De fato, em termos de negociao internacional,
2

4
5

Capital Natural aqui considerando como o estoque de recursos naturais existentes que podem gerar
um fluxo de servios teis aos seres humanos (renda natural). COSTANZA, R. Daly, H.E. Natural
capital and sustainable development. Conservation Biology, v.6, p. 37-46, 1992. Disponvel em: http://
heinonline.org. Acesso em 30 de agosto de 2011.
Uma gesto eficiente no contexto interno de um pas demanda a elaborao de polticas pblicas tambm em grau de eficincia. Nesse sentido, certos critrios podem ser necessrios para sua elaborao,
tais como: 1. Clculo estimado de custos e alternativas de financiamento; 2. Fatores para uma avaliao
de custo-benefcio, in casu, sobre o capital natural; 3. Apoio e crticas provveis (poltica, corporativa,
acadmica); 4. Clareza de objetivos; 5. Funcionalidade dos instrumentos. LAHERA, Eugenio P. Poltica
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ALMEIDA, Paulo Roberto de. Globalizao e Desenvolvimento (2004). Disponvel em: http://www.
pralmeida.org/02Publicacoes/00Publicacoes.html. Acesso em: 03 de setembro de 2011.
A palavra biodiversidade definida pela Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), em seu artigo
2, como a variabilidade entre organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os
ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem

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O VALOR ECONMICO DA NATUREZA. QUAL A NATUREZA DESSE VALOR

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a linguagem econmica impe-se. Sabemos que somos um pas megadiverso6,


mas qual o valor econmico dessa diversidade? A proteo de um ecossistema
comea pela dimenso quantitativa e qualitativa desse bem. Nesse sentido, paralelamente ao discurso sobre o cumprimento ou adeso dos tratados ambientais por parte de um governo, a soluo para uma administrao mais eficiente
do capital natural passa pela avaliao do seu valor econmico e por polticas
pblicas que possam proteger e negociar esse valor nos processos de tomadas
de decises.
A dimenso numrica de uma realidade uma via de mo dupla; ao mesmo tempo em que demonstra a ideia de custo/benefcio para um bem, pode
contribuir para a produo de falsos alarmes. Relembrando uma velha mxima
estatstica, Nmeros torturados dizem qualquer coisa, podemos afirmar que
na rea do meio ambiente um discurso apocalptico muitas vezes um critrio
necessrio para a divulgao de dados. Contudo, para Lomborg, na apresentao sobre o estado do mundo, crucial que os nmeros citados sejam verdadeiros, em outras palavras, as interpretaes unilaterais ou miditicas dada aos
nmeros devem ser tomadas com prudncia. Nesse sentido:
No devemos deixar que organizaes de defesa do meio ambiente,
os lobistas ou a mdia apresentem verdades e prioridades unilaterais. Ao
contrrio, devemos lutar pela cuidadosa verificao democrtica do debate sobre o meio ambiente, conhecendo o verdadeiro estado do mundo, os
fatos e conexes mais importantes nas reas essenciais de nosso mundo.7

O primeiro fator a se considerar na quantificao econmica da biodiversidade desmistificar o mito da natureza incomensurvel, isto , como precificar
o que no tem preo?8 Desse mito, derivam duas constataes: i) a invisibili-

7
8

parte, compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas. A CDB
resultante da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no
Rio de Janeiro em 05 de junho 1992. O Governo brasileiro depositou o instrumento de ratificao da
Conveno em 28 de fevereiro de 1994, passando o mesmo a vigorar, para o Brasil, em 29 de maio de
1994. Disponvel em: http://www.cdb.gov.br/CDB. Acesso em 23 de agosto de 2011.
O Brasil possui a maior biodiversidade do mundo. De cerca 1,5 milho de espcies catalogadas pelos
cientistas, 13% esto espalhadas pelos biomas brasileiros. Sobre os nmeros da biodiversidade brasileira
importante destacar o relatrio produzido por: LEWINSOHN e PRADO, Paulo Incio. Sntese do
conhecimento atual da biodiversidade brasileira. So Paulo: Contexto acadmico, 2003.
LOMBORG, Bjorn. O Ambientalista ctico: medindo o verdadeiro estado do mundo. Rio de Janeiro: Campus, 2002, p.18.
Na concepo de Coutinho: [...] a manuteno da vida na terra tem um valor que no pode ser apurado por um raciocnio contbil ou financeiro qualquer, por melhores que sejam seus computadores e
seus modelos de anlise. A biodiversidade tem um valor intrnseco: trata-se de mantermos condies de
permanncia da vida; , portanto, incomensurvel. Seno, que medida usaramos para medi-la? [...] No
conseguimos atribuir um valor financeiro nossa prpria vida, ainda que as companhias de seguro faam
suas contas. Essas mesmas empresas, no entanto, no se arriscam a fazer seus clculos para a vida no

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

dade como ausncia de uma avaliao econmica constante de uma agenda


pblica governamental e, ii) a incomensurabilidade considerada como deficincia de estudos sistematizados do capital natural. Tais constataes servem de
justificativas para o uso ineficiente dos servios ecossistmicos9.
O fato de que os estudos sobre a biodiversidade so incomensurveis
diante da mega-diversidade brasileira no pode servir de escudo para a real
necessidade de metas e indicadores que incorporem os valores econmicos da
natureza. O planejamento interno de uma agenda pblica governamental e a
negociao sobre o regime internacional de repartio de benefcios advindos
da biodiversidade demandam esforos e investimentos para o mapeamento e
clculo do quantum econmico. Se a biodiversidade, em termos de um discurso
metafrico, incomensurvel, a realidade econmica impe seu preo.10
A mensurabilidade do capital natural possibilita uma gesto mais eficiente
desses recursos. Para ilustrar, verifica-se que investir em reas protegidas pode
proporcionar benefcios mltiplos. As reas protegidas cobrem cerca de 13,9%
da superfcie terrestre do planeta. reas marinhas protegidas cobrem 5,9% das
guas territoriais. Existem boas razes socioeconmicas para uma gesto apropriada dessas zonas de proteo. Mais de um bilho, uma sexta parte da populao mundial, dependem de zonas protegidas para obter uma porcentagem
importante de sua subsistncia. Em parte, por essas razes, investir no funcionamento adequado das reas protegidas pode oferecer rendimentos considerveis11.
Torna-se evidente a importncia socioeconmica da biodiversidade. Essa
no uma constatao nova. Contudo, qual a forma mais significativa de aproveitamento do capital natural? Apenas para a produo de bens primrios? Para
a exportao de commodities agrcolas? O capital natural pode contribuir de
modo expressivo para outras reas do mercado, como, por exemplo, para os
setores que dependem de recursos genticos, o que, por sua vez, requer investimentos em pesquisas. Nesse sentido, preciso despertar para uma gesto mais
eficiente do capital natural. Atualmente, verifica-se que algumas deficincias de
gesto so consequncias de obstculos, tais como:
planeta, assim, esperamos pelo absurdo de que com o fim da biodiversidade no teramos ningum para
receber ou pagar o prmio do seguro. COUTINHO, Paulo. O valor da biodiversidade. Revista Com
cincia: Revista eletrnica de jornalismo cientfico, UNICAMP, N 21, Junho de 2001. Disponvel
em: http://www.comciencia.br/reportagens/framereport.htm. Acesso em 03 de agosto de 2011.
9 Servios ecossistmicos so as contribuies diretas e indiretas dos ecossistemas para o bem estar humano. Sinnimo de bens e servios ambientais. (TEEB - interim report, 2010, p.38).
10 Nesse sentido: A valorao no vista como uma panaceia, mas sim como uma ferramenta para ajudar
a recalibrar um compasso econmico falho, que nos leva a tomar decises prejudiciais tanto para o bemestar atual como para o bem-estar das futuras geraes. (TEEB, 2010, p.3).
11 TEEB, 2009, p. 20.

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O VALOR ECONMICO DA NATUREZA. QUAL A NATUREZA DESSE VALOR

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i) a tomada de decises baseadas no conceito limitado de PIB12;


ii) a precria conscientizao sobre o valor dos servios ecossistmicos;
iii) um quadro jurdico obsoleto, formado por leis ineficientes;
iv) benefcios privados que raramente correspondem com as necessidades
pblicas;
v) uma governana ineficiente.
O quadro a seguir demonstra um indicativo de valores nos setores do mercado que dependem de recursos genticos, um fator significativo para uma governana mais eficiente do capital natural.
Quadro 3. Setores do mercado dependentes dos recursos genticos
Setor

Tamanho do mercado

Comentrio

Farmacutico

US$ 640 bilhes. (2006)

25-50 % dos produtos derivam


de recursos genticos.

Biotecnolgico

US$ 70 bilhes (2006) das


companhias pblicas.

Muitos produtos derivam de


recursos genticos (enzimas,
micro-organismos)

Indstria: botnica,
de bebidas e alimentos
e cosmticos.

US$ 22 bilhes (2006) de suplementos botnicos


US$ 12 bilhes (2006) para
indstria de cosmticos
US$ 31 bilhes (2006) por
bebidas e alimentos.

Alguns produtos derivam de


recursos genticos. Representa
o componente natural do
mercado.

Fonte: Elaborada pela autora a partir do TEEB The Economics of Ecosystems and Biodiversity for
National and International Policy Makers Responding to the Value of Nature 2009, p. 18.

Constatado o impacto da biodiversidade para uma gesto governamental eficiente e os benefcios socioeconmicos advindos da utilizao do capital
natural, ainda resta a questo: uma vez que o valor da natureza mensurvel,
como quantificar esse bem, como tornar visvel esse valor?
12 O significado econmico completo da biodiversidade e do ecossistema no figura nas estatsticas do
PIB, mas, indiretamente, a sua contribuio para a subsistncia e bem estar so reconhecidos. Contrariamente, o custo real de esgotamento ou degradao do capital natural (disponibilidade de gua, qualidade
da gua, biomassa da floresta, fertilizao do solo, solo arvel, microclimas severos, etc.) se verifica no
nvel micro, mas no registrado ou levado ateno dos formuladores de polticas. [...]O uso final das
valoraes de ecossistemas e de biodiversidade na Contabilidade da Renda Nacional, ou por meio de
contas-satlites (fsicas e monetrias) ou em contas ajustadas do PIB (Contas Verdes), no garante que
formuladores de poltica leram os sinais corretos para polticas com trade-offs significativos. (TEEB - interim report, 2010, p. 33).

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

A valorao econmica um processo. Uma vez identificados os servios


ecossistmicos, os tomadores de deciso devem analisar o quantum econmico,
a fim de orient-los na gesto eficiente de benefcios e custos de conservao ou
recuperao da biodiversidade.
Diante desse contexto, a publicao do relatrio sobre a economia dos ecossistemas e da biodiversidade, TEEB (The Economics of Ecosystems & Biodiversity),
pode constituir um mecanismo importante para anlise do processo de gesto
dos benefcios econmicos globais da biodiversidade, os custos de sua perda e as
falhas das medidas de proteo versus os custos efetivos da conservao 13.

A economia dos ecossistemas e da biodiversidade: integrando a economia da


natureza o relatrio TEBB
A Economia dos Ecossistemas e Biodiversidade (TEBB) um estudo global,
iniciado em 2007 pelo G8 +5.14 A proposta promover uma melhor compreenso do real valor econmico fornecido pelos servios ecossistmicos e disponibilizar ferramentas econmicas que levem tais valores em considerao. O TEEB
compe o Programa das Naes Unidas para o meio ambiente (UNEP/PNUMA) e tem por objetivo principal interligar o conhecimento multidisciplinar
da biodiversidade e a arena das polticas nacionais e internacionais concernentes
s prticas governamentais e o setor de negcios. Para tanto, h um relatrio
sntese de abordagens, concluses e recomendaes formadas no contexto dos
formuladores de polticas nacionais, formuladores de polticas regionais e locais, e tambm na rea de negcios empresariais. O quadro abaixo sintetiza as
concluses e recomendaes do TEEB, para os pases do G8+5 e G20:
Concluso
1. Contabilizar riscos e incertezas:
A biodiversidade tambm contribui para
manter a resilincia do ecossistema (RE).
A RE do ecossistema fornece um tipo de
seguro natural contra possveis perdas de
servios ecossistmicos.

Recomendao
1. Em situaes de incerteza, uma poltica
prudente deve incluir abordagens complementares com o princpio da precauo.

13 TEEB, 2010, p. 3.
14 G8 + 5 inclui os representantes de governos dos pases que compe o G8 (Canad, Frana, Alemanha,
Itlia, Japo, Rssia, Reino Unido e Estados Unidos), alm dos representantes de governo das cinco
economias emergentes (Brasil, China, ndia, Mxico e frica do Sul). (TEEB, 2010).

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O VALOR ECONMICO DA NATUREZA. QUAL A NATUREZA DESSE VALOR 265

Concluso

Recomendao

2. Valorando o futuro:
necessrio cautela na escolha das taxas de
descontos para diferentes classes de ativo,
refletindo se so bens pblicos ou privados e
se so ativos manufaturados ou ecolgicos.

2. A incerteza no justifica, necessariamente,


uma taxa de desconto maior. Taxas de desconto diferentes devem ser usadas por diferentes
tipos de ativos e servios.

3. Mensurar melhor para gerenciar melhor:


Os recursos naturais so ativos econmicos,
mesmo que no entrem no mercado. No
entanto, medidas convencionais do desempenho econmico nacional e da riqueza, como
o PIB e as contas nacionais, no refletem os
estoques de capital natural ou os fluxos de
servios ecossistmicos, contribuindo para a
invisibilidade financeira da natureza.

3. O atual sistema de contas nacionais


(SCN) deve ser aprimorado para incluir o
valor das mudanas dos estoques de capital
natural e dos servios ecossistmicos. Essa
mudana deve ser apoiada, em parte, por
emendas no manual das Naes Unidas sobre
contas ambientais e econmicas integradas.
Os governos devem, ainda, desenvolver um
painel de indicadores para monitorar mudanas no capital fsico, natural, humano e social.

4. Mudando incentivos
Incentivos econmicos, incluindo preos de
mercado, taxas, subsdios e outros indicadores, influenciam fortemente o uso do capital
natural.

4. Os princpios do poluidor-pagador e da
recuperao do custo total so diretrizes para
o realinhamento dos incentivos e a reforma
fiscal.

Fonte: Elaborada pela autora a partir do TEEB The Economics of Ecosystems and Biodiversity
(interim report), 2010.

A metodologia utilizada para a formulao do relatrio TEEB segue um


processo de valorao. Em um primeiro momento, para cada deciso, identificar e avaliar os servios ecossistmicos. Como segundo passo, h a necessidade
de se estimar e demonstrar o valor desses servios, utilizando mtodos apropriados.15 O terceiro passo consiste em capturar o valor dos servios ecossistmicos
e buscar solues para superar a subvalorao, utilizando instrumentos polticos
que contenham informaes econmicas.
Em termos gerais, a valorao permite que os formuladores de polticas
pblicas tratem as compensaes de maneira racional, corrigindo a gesto ineficiente do capital natural. Capturar o valor envolve a introduo de mecanismos
de decises por meio de incentivos e ndices de preos, como, por exemplo, pagamento por servios ecossistmicos, reforma de subsdios prejudiciais ao meio
15 Verifica-se que no h um nico processo de valorao que possa ser utilizado em todas as situaes. A
escolha do mtodo depender do contexto e os custos de implementao. Como exemplo, cita-se o valor
de existncia como o valor dado pelos indivduos ao seu conhecimento da existncia de um recurso,
mesmo sem utilizarem tal recurso (valor do uso passivo). (TEEB, 2010, p. 15).

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

ambiente, incentivos fiscais para a conservao ou criao de novos mercados


para bens produzidos de forma sustentvel, quanto a esse ltimo, como j se verifica no setor privado. A valorao da natureza para uma gesto mais eficiente
deve seguir a equao: reforo no direito sobre os recursos naturais e reforo na
responsabilidade pelos danos ambientais.
A partir da constatao de integrar os valores dos servios ecossistmicos e
da biodiversidade nos processos de tomada de decises, o estudo TEEB prope
mudanas significativas na gesto da natureza. A incluso desses valores pode
ser vivel para o manejo sustentvel, reconhecido como uma oportunidade econmica e no como um impedimento ao desenvolvimento.
Nesse sentido, O TEEB pode ser uma ferramenta de visibilidade da natureza, mas a aplicao de suas concluses e recomendaes deve ser observada no
contexto de uma economia verde.

A visibilidade da natureza: mensurao e gesto no mbito de uma economia verde.


A valorao econmica do meio ambiente est presente como fundamento da
economia ambiental neoclssica (Environmental Economics), que uma tentativa de incorporao da problemtica ambiental e de critrios de sustentabilidade por parte do mainstream econmico, como tambm compe a base da
economia ecolgica (Ecological Economics / bioeconomia ou economia verde),
uma corrente do pensamento econmico que tenta ampliar o escopo da anlise
dos problemas ambientais, atravs da interface com outras disciplinas, com o
objetivo geral de apresentar uma viso sistmica sobre a relao meio ambiente
e economia.16 O quadro a seguir demonstra as diferenas de enfoque entre a
economia ambiental neoclssica e a economia ecolgica:
Quadro 6. Diferenas de enfoque entre a economia ambiental neoclssica
e a economia ecolgica
Economia ambiental neoclssica

Economia ecolgica

Alocao tima e externalidades

Escala tima

Eficincia timo de Pareto

Desenvolvimento sustentvel

Crescimento sustentvel (modelos abstratos)

Desenvolvimento global

16 MATTOS, Katty Maria da Costa. MATTOS, Arthur. Valorao econmica do meio ambiente: uma
abordagem terica e prtica. So Carlos: RIMA, FAPESP, 2004.

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O VALOR ECONMICO DA NATUREZA. QUAL A NATUREZA DESSE VALOR

Economia ambiental neoclssica

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Economia ecolgica

Foco no curto e mdio prazo

Foco no longo prazo

Monodisciplinar e analtica

Sistmica e descritiva

Anlise custo-benefcio

Avaliao multidimencional

Maximizao da utilidade e lucro

Incerteza e Precauo

Utilitarismo e funcionalismo

tica ambiental

Fonte: Elaborada pela autora a partir de COSTANZA, Robert (et al.). Ecological economics: the
science and management of sustainability. New York: Columbia University Press, 1991. Disponvel
em: http://heinonline.org. Acesso restrito, em 30 de agosto de 2011.

A economia ecolgica foi formalmente estruturada em 1989 com a fundao da International Society for Economics (ISEE). No Brasil, a Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica (ECOECO), seo regional da ISEE, foi fundada
no mbito das discusses da Rio-92.17
A economia ecolgica um campo multidisciplinar e sistmico do conhecimento. Sob o aspecto da deciso como dimenso fundamental para uma
poltica pblica e com fundamento no ceticismo prudente, constata-se que,
em que pese a importncia desse ramo do conhecimento sistmico, a economia
verde no uma frmula milagrosa para a gesto eficiente do capital natural.
H o risco da economia verde no passar do acrscimo superficial de alguns
setores ou camadas adicionais. Conforme as previses de Sawer:
Resumir a atividades ou projetos verdes atualmente na moda, tais
como painis fotovoltaicos, moinhos elicos, parques nacionais remotos,
pontos de reciclagem de lixo, hortas orgnicas e pousadas ecotursticas
na selva, sem mudar o principal, que so os padres de produo de
consumo insustentveis. A economia verde facilmente acaba se tornado
lavagem verde cosmtica (greenwashing).18

Com efeito, a valorao de bens ambientais pode ser um instrumento essencial para aferir a eficincia da economia ecolgica. As decises relativas ao
uso do capital natural devem ser includas nas polticas governamentais. Para
May, o desenvolvimento sustentvel no probe a explorao do recurso, mas

17 Sobre a ECOECO ver: http://www.ecoeco.org.br/. Acesso em 12 de setembro de 2011.


18 SAWER, Donald. Economia verde e/ou desenvolvimento sustentvel? Revista Economia verde desafios e oportunidades, N 8, Junho 2011, p. 36-42. (2011, p.37).

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

sugere que, em vez de explorar at o esgotamento fsico, deve haver um investimento em capital natural dos rendimentos derivados da extrao do recurso.19
O economista ecolgico pode fazer mais do que oferecer sugestes plausveis e lcidas quanto s provveis consequncias de determinadas decises. A
eficcia e monitoramento da aderncia s regras do comportamento econmico
dependem da mobilizao poltica na elaborao de normas.20
Em sntese, a contabilidade ambiental no contexto de uma economia verde uma forma de conferir visibilidade real ao valor dos bens ecossistmicos.
Trata-se de um instrumental essencial nas mesas de negociaes internacionais
e um indicador fundamental no mbito de uma gesto governamental eficiente.
O manejo racional, ctico e lcido do capital natural intenta evitar a explorao
desordenada advinda de uma agenda pblica simblica pautada somente em
valores morais traduzidos como uma panaceia coletiva.

Consideraes Finais
Se malgrado a grande elevao do preo do gado, esse sistema continua a prevalecer numa parte considervel do pas, isso sem dvida se
deve, em muitos locais, ignorncia do povo e a seu apego aos velhos
costumes, ainda que na maioria dos lugares isso seja efeito dos inevitveis obstculos que o curso natural das coisas ope ao rpido e imediato
estabelecimento de um sistema melhor. (ADAM SMITH em 1776, sobre a realidade da Esccia in A riqueza das naes, p. 284).

Qual hoje a maior riqueza da nossa nao? A megadiversidade biolgica?


Quanto vale esse bem? Como trabalhar a dimenso custo-benefcio? Como
estimar preo e o valor do exuberante cerrado brasileiro? A quem pertence o
capital natural? Todo esse patrimnio possui intrinsecamente um valor moral,
esttico e cultural, mas como mensur-los no contexto das negociaes produzidas nos mercados convencionais, acostumados menos com metforas e mais
com dados numricos?
Todas essas questes demandam uma reflexo sobre a necessidade de visibilidade dos servios ecossistmicos. Nesse sentido, as regras de comportamento econmico referentes gesto dos recursos naturais podem ser definidas
mediante o grau de visibilidade desse bem. A tentativa de se estabelecer o quan-

19 MAY. Peter H. Economia Ecolgica: aplicaes no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 1995.
20 MAY. Peter H. Economia Ecolgica: aplicaes no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 1995, p.12.

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O VALOR ECONMICO DA NATUREZA. QUAL A NATUREZA DESSE VALOR

269

tum dos servios ecossistmicos representa uma dimenso significativa para a


proteo e utilizao sustentvel dos espaos naturais. Integrar a valorao dos
recursos naturais como componente essencial na formulao de polticas pblicas representa um fator fundamental para avaliao de uma gesto governamental eficiente. Diante desse contexto, o relatrio TEEB representa um fator
de analise disponvel.
O despertar para a importncia dos servios ecossistmicos parece ser uma
tarefa herclea e que dista da nossa realidade, porque requer investimentos em
pesquisas e elaborao de pareceres tcnicos; mais ao e dilogo, menos inrcia
e retrica apocalptica.
Nesse sentido, o valor econmico da natureza representa, enquanto unidade valorativa, a natureza ontolgica de visibilidade de uma riqueza nacional de
impacto global. Estabelecer um quantum econmico natural pode ser um passo
consciente e necessrio para reconhecermos efetivamente que somos gigante
pela prpria natureza, belos, fortes, impvidos colosso, e que nosso futuro espelha essa grandeza.

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INSTRUMENTOS JURDICOS PARA A IMPLEMENTAO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

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SISTEMA DE PATENTES E REPARTIO DE BENEFCIOS ENVOLVENDO A


BIOTECNOLOGIA MARINHA
MARIA EDELVACY P. MARINHO1
TARIN CRISTINO FROTA MONTALVERNE2

1. Introduo
A proteo dos recursos genticos marinhos um desafio que est longe de ser
alcanado. A problemtica ainda maior quando tais recursos se encontram em
alto mar. Nas ltimas dcadas diversos produtos como medicamentos de combate
ao cncer, contra malria, antirretrovirais e cosmticos so desenvolvidos a partir
de recursos biolgicos marinhos. Estima-se que houve um crescimento de 11%
entre os anos 2007 e 2008 no nmero de molculas isoladas nesse segmento3.
O mar encontra-se no centro do comrcio internacional, tanto por ser via de
comunicao que facilita as trocas econmicas internacionais quanto por abrigar
recursos explorveis, que s aumentam em funo do progresso tecnolgico4.
A biodiversidade marinha representa um rico patrimnio para a construo de um mundo sustentvel. O valor dos bens e servios ecolgicos marinhos
estimado em US$ 21 trilhes anuais 70 % superior aos sistemas terrestres5.
Diversas empresas do setor farmacutico e agroqumico, por exemplo, dispem de setores especficos trabalhando nessa rea. Apenas no tratamento do
herpes calcula-se que o setor de biotecnologia marinha movimentou cerca de
237 milhes de dlares no ano de 2006 6.
Ressalte-se que, durante muito tempo, a preocupao da comunidade internacional se concentrou prioritariamente na proteo dos ecossistemas terres1
2
3

5
6

Advogada, Doutora em Direito pela Universidade Paris 1-Panthon Sorbonne, Professora do programa
de Mestrado e Doutorado do Centro Universitrio de Braslia.
Professora da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear. Doutorado em Direito Internacional pela Universidade Sorbonne Paris Cit (Paris V) e Universidade de So Paulo (USP).
BRASIL. Ministrio da Sade. Organizao Pan-Americana da Sade. Ministrio da Cincia e Tecnologia. Caracterizao do Estado da Arte em Biotecnologia Marinha no Brasil. Braslia: Ministrio da
Sade, 2010, p. 14.
HECK, Mariana. A efetividade das Convenes da OMI em face da poluio martima por leo
causada por navios. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2012. (Tese de Doutorado - Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo), p.15.
SECRETARIADO DA CONVENO DE DIVERSIDADE BIOLGICA. Panorama da Biodiversidade Global 3. Braslia: MMA/SBF, 2010, p. 32.
BRASIL. Ministrio da Sade. Op. cit., 2010, p. 99.

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tres, entre outras razes, porque os impactos sobre tais ecossistemas eram mais
perceptveis. No entanto, a comunidade internacional tem constatado, atravs
de relatrios elaborados pelas instituies internacionais, que as zonas costeiras,
mares e oceanos de todo o mundo tambm sofrem gradativamente os efeitos
da expanso da ocupao e dos usos humanos, sem receber a devida proteo7.
Ademais, o alto valor alcanado pelos produtos gerados a partir de recursos
genticos marinhos (RGM) no tem correspondncia com a importncia dada
a proteo destes nos espaos internacionais. Apesar de diferentes instrumentos
internacionais versarem sobre a atividade pesqueira, a preservao e proibio
de comercializao de espcies em extino e poluio de reas martimas, ainda
h muito a ser feito em termos de regulao e enforcement.
A regulamentao sobre este assunto no fcil, devido diversidade de obstculos identificados em vrios pases e as diversas facetas do tema em questo8.
Quase vinte anos aps a adoo da Conveno sobre Diversidade Biolgica, e quando a comunidade internacional est se preparando ativamente para
a Conferncia das Naes Unidas para o desenvolvimento sustentvel Rio
+ 20 este um momento importante para a incluso dessa preocupao na
agenda internacional ambiental com o intuito de contribuir para a construo
de um compromisso global para a proteo da biodiversidade marinha.
O objetivo desse trabalho analisar as atividades que envolvam a bioprospeco marinha, seu impacto na biodiversidade e as dificuldades encontradas
na repartio de benefcios dos RGM. Para tanto, apresentaremos, primeiramente, como a questo da proteo dos RGM tem sido regulada pela Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) para, em seguida, analisarmos a
proteo dos recursos sob o ponto de vista da propriedade intelectual no Acordo relativo aos aspectos do direito da propriedade intelectual relacionado ao
comrcio, conhecido por sua sigla inglesa TRIPS. Por fim, sero apresentados
alguns dispositivos da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar
(CNUDM) para compreender as diferentes facetas da proteo da biodiversidade marinha.
Pretende-se, com o presente artigo, despertar os estudiosos e operadores do Direito para a relevncia e urgncia do tema, bem como fomentar
o debate em busca de solues para garantir a proteo da biodiversidade

7
8

SECRETARIADO DA CONVENO DE DIVERSIDADE BIOLGICA (CDB). Panorama da


Biodiversidade Global 3. Braslia: MMA/SBF, 2010.
KATE K.; LAIRD S. The Commercial Use of Biodiversity - Access and Benefit-sharing of Genetic
Resources. London : Earthscan, 2000, p.83.

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marinha, sobretudo as que no esto sob a soberania ou jurisdio de um


determinado Estado.

2. A proteo dos recursos genticos marinhos a partir da CDB


A proteo dos recursos genticos marinho um tema bastante complexo, pois
engloba diferentes questes: meio ambiente, propriedade, soberania, comrcio,
relaes internacionais, propriedade intelectual, entre outras.
A biodiversidade marinha sem dvida uma das grandes questes do sculo XXI. A biodiversidade marinha importante no apenas para a manuteno
do equilbrio ambiental, mas tambm pelo seu valor econmico que atualmente evidenciado pela evoluo da biotecnologia.

2.1 A importncia da CDB para a proteo da biodiversidade marinha


No dia 22 de maio, comemora-se o Dia Internacional da Biodiversidade, dia em
que,no ano de1992, adotou-se o texto final da Conveno da Diversidade Biolgica. Em 2012, o tema que ser discutido a Biodiversidade marinha. Neste
contexto, aps vinte anos da adoo da CDB, faz-se necessrio analisar a importncia deste instrumento internacional para a proteo da biodiversidade marinha.

a) Os objetivos da CDB
O mais importante instrumento jurdico internacional que trata da proteo da
biodiversidade a Conveno sobre a diversidade biolgica, resultante da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992.
A CDB tem 42 artigos que definem um programa para conciliar o desenvolvimento econmico e a necessidade de preservar a diversidade biolgica em
todos os seus aspectos, incluindo a biodiversidade marinha. Mas o seu artigo
1 que estabelece expressamente os objetivos da CDB:
Os objetivos desta Conveno, a serem cumpridos de acordo com
as disposies pertinentes, so a conservao da diversidade biolgica, a
utilizao sustentvel de seus componentes e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos [...].

Trata-se de objetivos bastante amplos e complexos a serem implementados . De um lado, eles permitem considerar a questo da biodiversidade de
9

SADELEER, N. Droit international et communautaire de la biodiversit. Paris : Dalloz, 2004, p.98.

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uma forma abrangente e no apenas em termos de conservao. De outro lado,


a eleio de objetivos to amplos induzem a elaborao de um plano de trabalho extenso. Como consequncia, se avana pouco na realizao dos objetos
propostos. No atual estado de discusso, os Estados no chegaram a um acordo
nem mesmo sobre suas prioridades comuns.
A CDB representa, pois, o surgimento de uma abordagem mais holstica
da conservao da natureza no direito internacional, bem como o reconhecimento de sua dimenso econmica sob a tica dos recursos genticos e de sua
explorao, mormente para o desenvolvimento da biotecnologia. Os textos anteriores sobre a biodiversidade apresentavam apenas uma abordagem ecolgica,
ou seja, viam a biodiversidade como um conjunto de recursos a ser conservado,
sem perceber que a biodiversidade era tambm um capital de recursos genticos
para as indstrias de biotecnologia.

b) As decises das Conferncias das Partes


Considerando a importncia da biodiversidade marinha na economia global,
sobretudo com os avanos da biotecnologia, a comunidade internacional tem
expressado sua preocupao com a proteo da biodiversidade marinha e tem
incentivado o desenvolvimento de estudos e propostas de ao para conter e
reverter as causas que conduzem ao comprometimento ambiental dos ecossistemas marinhos e costeiros.
Por isso, ao longo das Conferncias das Partes10 da CDB, os Estados-partes
tm aprovado decises relacionadas conservao da biodiversidade marinha,
como a adoo do Mandado de Jacarta sobre Biodiversidade Marinha e Costeira quando as partes reconheceram a necessidade de elaborar e implantar um
programa direcionado especificamente para a conservao e o uso sustentvel
da biodiversidade nessas regies, aprovando a Deciso II/1011. Entre seus objetivos est a criao de instrumentos legais e programas relevantes, a cooperao
tcnica entre diferentes pases e organizaes e o desenvolvimento de aes inovadoras para a conservao da biodiversidade costeira e marinha.

10 A Conferencia das Partes (COP) formada por 194 pases que ratificaram a Conveno, denominados
Estados Partes, e rene-se a cada dois anos para examinar todas as questes relativas implementao
da Conveno (art. 23 da CDB).
11 Tal documento foi adotado durante a Segunda Conferncia das Partes (COP 2), realizada em Jacarta
(Indonsia, 1995).

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Ademais, interessante citar a Deciso VII/2812 da COP 7 que definiu,


como objetivo geral do Programa de Trabalho sobre reas Protegidas, o estabelecimento e manuteno, at 2010, para reas terrestres, e at 2012, para
reas marinhas, de sistemas nacionais e regionais de reas protegidas abrangentes, eficazmente administrados e ecologicamente representativos13. Tal deciso
justifica-se pelo fato de que as mais de cinco mil reas protegidas existentes
no mundo, correspondentes a aproximadamente 11% da superfcie da Terra,
apenas 1,3 mil incluem componentes marinhos e costeiros, ou menos de 1%
dos oceanos.
Outro ponto importante do Programa de Trabalho sobre reas Protegidas
o estabelecimento de reas protegidas em zonas marinhas situadas fora dos
limites de jurisdies nacionais, levando em considerao os ecossistemas que
abranjam o territrio de mais de um pas, conforme disposto na Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar.
No entanto, segundo o ltimo Panorama Global da Biodiversidade, editado pelo Secretariado da CDB, os ecossistemas costeiros e marinhos continuam
tendo sua extenso reduzida, o que ameaa servios ecossistmicos altamente
valiosos e imprescindveis, como, por exemplo, a absoro de dixido de carbono da atmosfera, que cumpre papel relevantssimo na mitigao das mudanas
climticas globais14. Tal documento destaca tambm que as metas mundiais
estabelecidas para conter a perda de biodiversidade no foram cumpridas15, fato
que refora, ainda mais, a urgncia de aes concretas e imediatas de conservao e de uso sustentvel dos ecossistemas, principalmente os costeiros e marinhos.
O Panorama da Biodiversidade Global 3 apresenta, pois, fatos e nmeros
preocupantes e ainda destaca as diversas razes essenciais pelas quais o desafio
de proteger a biodiversidade permanece inalcanado.
Diante deste contexto, a 10 Conferncia das Partes da CDB que aconteceu em Nagoya, em outubro de 2010, analisou a questo de forma pormenorizada, levando os pases a se comprometerem com a reduo de prticas
insustentveis que causem impactos negativos na zona costeira e marinha. Na
ocasio, os pases aprovaram, como parte de seu novo Plano Estratgico 201112 Tal deciso foi adotada durante a Setima Conferncia das Partes (COP 7), realizada em Kuala Lumpur
(Malsia, 2006).
13 BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Panorama da conservao dos ecossistemas costeiros e marinhos no Brasil. Braslia: MMA/SBF/GBA, 2010, p. 9.
14 SECRETARIADO DA CONVENO DE DIVERSIDADE BIOLGICA (CDB). Op. cit., 2010,
p. 7.
15 Idem.

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202016, um conjunto de 20 metas, das quais se destacam, para a zona costeira


e marinha, as seguintes:
Meta 6: At 2020, todos os estoques de peixes, invertebrados e
plantas aquticas devem ser geridos e explorados legalmente, de maneira
sustentvel e aplicando a abordagem ecossistmica, de maneira a evitar
a sobrepesca, com planos e medidas de recuperao em vigor para todas
as espcies sobrepescadas, com a pesca praticada sem impactos adversos
significativos sobre espcies ameaadas e ecossistemas vulnerveis, e os
impactos da pesca sobre os estoques, as espcies e os ecossistemas devem
estar dentro dos limites de segurana ecolgica;
Meta 10: At 2015, as mltiplas presses antrpicas sobre os recifes
de coral e outros ecossistemas vulnerveis afetados pelas alteraes climticas ou pela acidificao dos oceanos devem ter sido minimizadas, de
modo a manter sua integridade e funcionamento;
Meta 11: At 2020, pelo menos 17% das reas terrestres e de guas
continentais e 10% das zonas costeiras e marinhas, principalmente as
reas de particular importncia para a biodiversidade e para a manuteno dos servios ambientais, devem estar conservadas por meio de sistemas ecologicamente representativos e integrados dentro de paisagens
terrestres e marinhas mais amplas, compostos por reas protegidas ou
outras medidas de conservao efetivas in situ, bem conectadas e geridas
com eficcia e equidade17.

Assim, as Partes devero estabelecer estratgias nacionais, a partir das Metas de Aichi, de acordo com as suas prioridades, para serem apresentadas na 11
Conferncia das Partes (COP11) da CDB que acontecer em outubro de 2012,
em Hyderabad, na ndia.

2.2. O acesso e a repartio de benefcios oriundos da utilizao dos recursos genticos


marinhos
O art. 15 da CDB prev a repartio justa e equitativa dos benefcios gerados
pelo acesso aos recursos genticos. Deste modo, seriam viabilizados recursos
para promover a conservao, o uso sustentvel e pesquisas relacionadas biodiversidade, alm do desenvolvimento tecnolgico, por meio de transferncia
de tecnologia, garantindo a implementao das Metas de Aichi.

16 Tal Plano Estratgico conhecido como Metas de Aichi por terem sido firmadas na provncia de Aichi,
da qual Nagoya a capital.
17 Disponivel em http://www.cbd.int/cop10. Acesso em 08/05/2012.

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a) Os dispositivos da CDB sobre o acesso e a repartio de benefcios


Inicialmente, importante destacar que os dispositivos da CDB relativos ao acesso e a repartio de beneficio tambm so aplicados biodiversidade marinha,
uma vez que o art. 2 da CDB estabelece que:
Diversidade biolgica significa a variabilidade de organismos vivos
de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de
espcies, entre espcies e de ecossistemas.(grifo nosso)

Depreende-se deste dispositivo que a CDB contempla a biodiversidade


marinha. Neste sentido, importante analisar o dispositivo da CDB que trata do
acesso aos recursos genticos e da repartio de benefcios, uma vez que contribuir sobremaneira na compreenso da relao entre propriedade intelectual e
recursos genticos marinhos.
O artigo 15 da CDB o principal artigo sobre os direitos e obrigaes
em matria de acesso aos recursos genticos e sua utilizao posterior18. Neste
artigo, a CDB estabelece que os governos tm o poder de decidir sobre o acesso
aos recursos genticos no mbito da legislao nacional e reconhece que este
poder oriundo dos direitos soberanos dos Estados sobre seus recursos naturais.
A CDB institui um novo regime internacional de acesso aos recursos genticos. Ela reconhece um princpio antigo de que os Estados tm direitos soberanos sobre seus recursos naturais e, como tal, podem determinar as modalidades
de acesso aos recursos genticos19. Ademais, a CDB exige a criao de condies
para permitir tal acesso20. A Conveno tambm determina que os benefcios
da utilizao desses recursos sejam repartidos de forma justa e equitativa21 e o
acesso, quando concedido, seja regido pelas condies acordadas por mtuo
acordo22 e pelo consentimento prvio fundamentado23.
Duas modalidades relativas s regras de acesso aos recursos genticos so
levantadas pela CDB. As duas obrigaes so de aplicao cumulativa e conforme uma ordem especfica. Trata-se de uma obrigao de consentimento prvio
do pas fornecedor dos recursos e das condies de transferncia celebradas de
18 BURHENNE-GUILLEMIN, F. Laccs aux ressources gntiques. Les suites de larticle 15 de la Convention sur la diversit biologique. In : Les hommes et lenvironnement, Mlanges Alexandre Kiss.
Paris : Frison-Roche, 1998, p.552.
19 Art.15.1 da CDB.
20 Art. 15.2 da CDB.
21 Art. 1 da CDB.
22 Art.15.4 da CDB.
23 Art.15.5 da CDB.

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comum acordo entre o pas fornecedor e usurio dos recursos. O artigo 15.4 da
CDB resume bem a natureza cumulativa e ordenada da obrigao, declarando:
O acesso, quando concedido, dever s-lo de comum acordo.
Observa-se que o dispositivo da CDB sobre acesso aos recursos genticos e
repartio de benefcios estabelece uma condio importante, qual seja, a soberania dos Estados sobre seus recursos genticos.
Cumpre destacar que no existe dvida quanto aplicao do princpio da
soberania sobre os recursos naturais quando estes se encontram em territrios
terrestres, ou seja, o acesso aos recursos genticos terrestres condicionado ao
consentimento prvio do pas de origem desses recursos24.
No entanto, o princpio da soberania estabelecido pela CDB no se aplica
a todos os espaos marinhos, uma vez que alguns ambientes marinhos no esto
sob a soberania ou jurisdio de um determinado Estado25.
Por isso, a CDB no seu artigo 22.2 estabelece que os Estados-partes devem
implement-la, no que se refere ao meio ambiente marinho, em conformidade
com os direitos e obrigaes dos Estados decorrentes do direito do mar.
Ora, alm dos limites das zonas de jurisdio nacional, existe um espao
que no est sujeito a apropriao estatal. Trata-se de um espao comum, do
qual todos podem aproveitar, mas no se apropriar26. So espaos no submetidos jurisdio nacional o alto-mar e os fundos marinhos, distinguindo-se o regime jurdico do fundo do mar e subsolo e o das guas sobrejacentes, conforme
preceitua o CNUDM. A regulamentao desses espaos internacionais enseja
enormes discusses sobre o regime jurdico dos recursos genticos marinho.
A CDB estabelece ainda um princpio geral de repartio de benefcios
oriunda dos recursos genticos, exigindo dos Estados o estabelecimento de modalidades de repartio de benefcios.
A incluso do princpio sobre repartio de benefcios no artigo 15 da
CDB indica que a repartio de benefcios pode ser considerada como uma
condio sine qua non para o acesso aos recursos. O controle sobre o acesso permite, pois, aos Estados assegurar a transferncia de tecnologia e o retorno dos
24 O art. 15.5 da CDB estabelece que o acesso aos recursos genticos deve estar sujeito ao consentimento
prvio fundamentado da Parte Contratante provedora desses recursos, a menos que de outra forma
determinado por essa Parte.
25 NOIVILLE, Christine. Ressources Gntiques et droit. Essai sur les rgimes juridiques des ressources gntiques marines. Paris: Pdone, 1997, p. 364. HECK, Mariana. A efetividade das Convenes
da OMI em face da poluio martima por leo causada por navios. So Paulo: Universidade de So
Paulo, 2012. (Tese de Doutorado - Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo), p.38. Arts.15.5
e 19.3 da CDB.
26 HECK, Mariana. A efetividade das Convenes da OMI em face da poluio martima por leo
causada por navios. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2012. (Tese de Doutorado - Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo), p.38.

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benefcios oriundos da biodiversidade. Trata-se de uma forma de recompensa


legtima pela propriedade material dos pases sobre os seus recursos genticos.
A repartio de benefcios compreende muitas questes relacionadas aos
recursos genticos, transferncia de tecnologia, participao em pesquisas
biotecnolgicas dos recursos genticos e acesso aos resultados e benefcios da
biotecnologia e propriedade intelectual, questes de financiamento e todas as
medidas de apoio produo da vida social, econmica, ambiental e cultural.
Os acordos de repartio de benefcios so o resultado de um compromisso
aceitvel entre os fornecedores e usurios dos recursos, conforme as regras que
regulam o acesso aos recursos genticos.
No entanto, os pases de todas as regies do mundo esto enfrentando dificuldades considerveis para desenvolver e aplicar suas polticas e, portanto, o princpio da repartio de benefcios no tem sido devidamente respeitado e aplicado.
Cumpre destacar alguns motivos pelos quais persiste essa situao de incertezas jurdicas: a necessidade de capacitao em nvel nacional (recursos humanos e financeiros), as leis nacionais inconsistentes; a ausncia de compromisso
poltico por parte de alguns governos, falta de fiscalizao, a dificuldade de
formulao de leis sobre ABS27.
Outro problema que surge o caso de repartio de benefcios oriundos da
utilizao de biodiversidade coletada em alto-mar que ser analisado na segunda parte deste trabalho.

b) O Protocolo de Nagoya e a repartio de benefcios


A implementao dos dispositivos da CDB, especialmente em matria de acesso e repartio dos benefcios, continua a ser muito complexa. Deve-se ressaltar
que o debate envolve principalmente o artigo 15 (Acesso aos recursos genticos), o artigo 16 ( Acesso e transferncia de tecnologia) e o artigo 19 (Gesto de biotecnologia e repartio de benefcios) da CDB.
Existe ainda uma forte discusso sobre os problemas jurdicos que dificultam a implementao efetiva do acesso e repartio dos benefcios. Em alguns
aspectos, o regime ABS nico porque se encontra no centro de certos conceitos novos, sobretudo em direito ambiental e direito da propriedade intelectual.
A CDB, ao consagrar o princpio da plena soberania aos Estados sobre seus
recursos genticos, condiciona a legitimidade (e, por conseguinte, a legalidade)
das atividades de bioprospeco estrita observncia das prescries normativas
27 Acesso e repartio de benefcios conhecido tambm pelo termo ABS, que quer dizer Access and benefiting shering.

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estabelecidas no interior de cada Estado nacional, em cuja circunscrio territorial sejam tais atividades realizadas, ou de onde seja extrado material orgnico
objeto das atividades de bioprospeco28.
Diante deste cenrio, aps anos de negociaes, 193 pases assinaram o
Protocolo de Nagoya sobre acesso e repartio de benefcios quando da 10
Conferncia das Partes da Conveno sobre Biodiversidade, em outubro de
2010, considerado o maior pacto ambiental desde o Protocolo de Kyoto e um
passo importante para o fim da biopirataria.
O Protocolo de Nagoya foi adotado com o objetivo de garantir a repartio dos benefcios decorrentes da utilizao dos recursos genticos de forma
justa e equitativa, sobretudo atravs do acesso adequado a esses recursos e da
transferncia apropriada das tecnologias, tendo em conta todos os direitos sobre
esses recursos e tecnologias e com financiamento adequado, contribuindo para
a conservao da diversidade biolgica e uso sustentvel de seus componentes.
Na verdade, o Protocolo de Nagoya enfatiza o que j era estabelecido pela
CDB, ou seja, os Estados tm soberania sobre os recursos genticos de sua
biodiversidade e que o acesso aos recursos genticos e aos conhecimentos tradicionais associados aos recursos genticos s podero ser realizados pelo consentimento prvio do pas fornecedor dos recursos e das condies celebradas de
comum acordo entre o pas fornecedor e usurio dos recursos29.
Interessante destacar o art. 10 do Protocolo de Nagoya sobre a criao
de mecanismo multilateral mundial de repartio de benefcios, ou seja, o
texto prev que as Partes devem examinar a necessidade e as modalidades
de um acordo multilateral de repartio de benefcios para analisar a repartio justa e equitativa dos benefcios oriundos da utilizao dos recursos
genticos e dos conhecimentos tradicionais que esto em situaes transfronteirias ou porque no possvel conceder ou obter o consentimento
prvio fundamentado. Tais benefcios devero ser utilizados para promover
a conservao da biodiversidade e uso sustentvel de seus componentes em
todo o mundo. Neste sentido, tal dispositivo poder ser aplicado no caso de
repartio de benefcios oriundos da utilizao de biodiversidade coletada
em alto-mar. No entanto, as questes levantadas sobre o mecanismo multilateral esto pendentes de negociao e dependendo das prximas negociaes
das Partes do Protocolo.

28 Arts.15.5 e 19.3 da CDB.


29 Art. 6 e 7 do Protocolo.

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3. A proteo dos recursos genticos marinhos a partir do direito de patentes: o


problema da repartio de benefcios
O campo de atuao da biotecnologia marinha vai alm do desenvolvimento de
frmacos30, abrange tambm o aprimoramento de espcies, a segurana alimentar, combustveis e o desenvolvimento de mtodos de proteo ambiental31.
Segundo dados da OMPI, a partir de 2001 observou-se um crescimento
significativo dos pedidos de patentes relativos biotecnologia marinha. Grande
parte desses pedidos, cerca de 90%, foi depositada por titulares de pases desenvolvidos. Apesar da alta concentrao de patentes entre pases desenvolvidos,
estudos mostram que a China e a ndia tm aumentado significativamente os
pedidos de patentes sobre recursos genticos marinhos32. Estima-se que j foram identificadas mais de 15 mil novas molculas de origem marinha e que o
nmero de patentes no setor deva continuar aumentando33. Apenas a empresa
The Procter & Gamble detm 520 patentes34.
Apesar do grande potencial de mercado, a concesso de patentes para
inventos que tenham como matria-prima a biodiversidade marinha um
tema pouco estudado. A explicao para tanto est nas dificuldades encontradas na proteo da biodiversidade como um todo. As Convenes ambientais
evidenciam o papel positivo que o sistema de propriedade intelectual poderia desempenhar em favor do meio ambiente, mas reconhecem, ao mesmo
tempo, a necessidade de um modelo de repartio de benefcios do uso do
recurso natural. Entretanto, desde que o tema apareceu nas pautas das negociaes internacionais, ainda no h consenso sobre o modelo de proteo a
ser adotado.

3.1. O Sistema de patentes


O modelo utilizado para a proteo de produtos derivados da biotecnologia,
seja ela marinha ou de outros setores, normalmente a patente. A patente pode
ser conceituada como um instrumento jurdico que garante a explorao exclusiva de um invento por seu inventor/titular por um perodo limitado de tempo.

30 O estudo acima citado do Ministrio da Sade cita diversos medicamentos em fase de testes e j no
mercado, derivados de recursos biolgicos de origem marinha, ver em especial paginas 28 e 30.
31 Brasil. Ministrio da Sade. Op. cit. 2010, p. 26
32 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Relatrio do Secretario Geral. Os oceanos e o direito do
mar. A62/66/Add.2, 10 de dezembro de 2007, pargrafo 219.
33 BONFANTI, Angelica; TREVISANUT, Seline. TRIPS on the high seas: intellectual property rights on
marine genetic resources. Brooklyn Journal of International law, 2011.
34 BRASIL. Ministrio da Sade. Op. cit. 2010, p. 95.

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Hoje esse perodo no pode ser inferior a 20 anos, contados a partir da data do
depsito do pedido.
O sistema de patentes integra o regime de proteo propriedade intelectual administrado pela Organizao Mundial da Propriedade Intelectual
(OMPI). O tema tambm objeto de discusses em diversos fruns internacionais, a exemplo da FAO, da OMS e da OMC. A OMPI administra atualmente cinco tratados sobre o direito de patentes35. Entretanto, o instrumento
internacional mais utilizado como referncia o Acordo relativo aos aspectos
do direito da propriedade intelectual relacionado ao comrcio. Esse acordo
administrado pela Organizao Mundial de Comrcio (OMC) e foi assinado
em 1994. A adoo do TRIPS uma das condies necessrias para um Estado
tornar-se membro da OMC. Alm da grande abrangncia territorial, o TRIPS
se destaca por conter regras mnimas de proteo dos inventos. Isso quer dizer
que os Estados podem ampliar os direitos concedidos aos titulares de propriedade intelectual, mas no podem, sob o risco de descumprir o Acordo, reduzir
as garantias j asseguradas no TRIPS36.
Dentre as normas acordadas destaca-se, aqui, as referentes aos requisitos
de concesso e o principio da no discriminao de setores tecnolgicos. Os
requisitos se restringem prova da novidade, da atividade inventiva e da aplicabilidade industrial do invento.37 O princpio da no discriminao38 implica
na recepo, a priori, de todos os setores tecnolgicos pelo sistema de patentes,
logo, um invento poder ser protegido caso se prove a existncia dos requisitos
de patenteabilidade39.
importante destacar que a construo dos requisitos de patenteabilidade
se deu no perodo em que os inventos se concentravam na rea da mecnica.
Portanto, em setores muito distintos como no caso da biotecnologia, os escritrios de patentes costumam elaborar linhas diretrizes de modo a especificar o
35 Conveno Unio de Paris (CUP), Tratado sobre direito material de patentes, Tratado de cooperao
em matria de patentes (PCT), o Tratado de Budapeste, o Acordo de Estrasburgo relativo classificao
internacional de patentes.
36 Art. 1 do TRIPS.
37 Art. 27.1 do TRIPS: qualquer inveno, de produto ou de processo, em todos os setores tecnolgicos,
ser patentevel, desde que seja nova, envolva um passo inventivo e seja passvel de aplicao industrial.
38 Art. 27.2 do TRIPS: as patentes sero disponveis e os direitos patentrios sero usufruveis sem discriminao quanto ao local de inveno, quanto a seu setor tecnolgico e quanto ao fato de os bens serem
importados ou produzidos localmente.
39 O TRIPS permite excees: no caso de inventos considerados ofensivos ordem pblica e moral e no
caso de inventos que sejam considerados nocivos sade humana e ao meio ambiente, o Estado-membro
pode recusar a concesso da patente. Em se tratando do setor da biotecnologia marinha a questo da
moralidade e da ordem pblica no tem sido utilizada como justificativa para o indeferimento do pedido
de patentes.

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que seria necessrio para se considerar um invento novo, contendo atividade inventiva e aplicabilidade industrial. Os requisitos no mudam em razo do setor,
mas o contedo, o significado deste pode apresentar diferenciaes desde
que justificadas em relao a outros setores. Para fazer jus patente, os Estados podem exigir do depositante a apresentao de um relatrio descrevendo
o invento de tal maneira que uma pessoa da rea seja capaz de reproduzi-lo.40
A obrigao da descrio do invento seria um fator positivo para o desenvolvimento tecnolgico de um Estado, seria, para alguns, a contrapartida que a
sociedade receberia pela concesso do titulo41. Alm disso, os concorrentes no
precisariam utilizar seus recursos para desvendar o segredo do invento, tais recursos poderiam ser aplicados no melhoramento deste invento e no desenvolvimento de outros.
Apesar de, na teoria, o sistema de patentes ser considerado como um instrumento de desenvolvimento tecnolgico para todos os pases, se constata na
prtica que os pases desenvolvidos so aqueles que mais se beneficiam do sistema. No caso da biodiversidade evidencia-se a seguinte situao: apesar dos
pases desenvolvidos no estarem includos na lista de pases megadiversos, eles
so os pases que mais detm patentes no setor. Cerca de 90% dos pedidos de
deposito de patentes versando sobre biotecnologia marinha foram solicitados
por titulares de pases desenvolvidos42. No h como se negar o desequilbrio na
apropriao de inventos de origem biolgica.

3.2. A relao entre a CDB e o TRIPS


Como observamos anteriormente, a CDB estabelece diretrizes para que haja a
repartio de benefcios de forma justa e equitativa entre os beneficirios dos
recursos biolgicos e o Estado de onde estes so originrios. Seria uma forma
de permitir que os montantes obtidos com a extrao do recurso pudessem se
reverter na preservao do mesmo. Contudo, o regime de acesso e repartio
de benefcios no tem sido eficaz. Tem-se observado nos pases que elaboraram
um regime de acesso que o processo de licenciamento lento, h um excesso de

40 Art. 29.1 TRIPS: Membros exigiro que um requerente de uma patente divulgue a inveno de modo
suficientemente claro e completo para permitir que um tcnico habilitado possa realiz-la, e podem
exigir que o requerente indique o melhor mtodo de realizar a inveno que seja de seu conhecimento
no dia do pedido ou quando for requerida prioridade, na data prioritria do pedido.
41 LEMLEY, Mark A., Ex Ante Versus Ex Post Justifications for Intellectual Property. University Chicago
Law Review, Vol. 71, p. 129, 2004; UC Berkeley Public Law Research Paper No. 144.
42 BONFANTI, Angelica; TREVISANUT, op. cit., 2011.

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burocracia e a repartio dos benefcios tem se apresentado como possibilidade


pouco concreta.
Argumenta-se que para se alcanar a eficcia do sistema, seria necessrio
que os Estados desenvolvidos passassem a exigir dos seus depositantes a revelao da origem dos recursos genticos utilizados no desenvolvimento do invento
a ser protegido pelo sistema de patentes.
Para se alcanar a eficcia desses compromissos, entende-se que o local
ideal para se inserir a obrigao de revelao da origem do recurso biolgico
seria o Acordo TRIPS. Tal fato se explica pelo nmero de Estados signatrios
do TRIPS, pela efetividade que o Acordo tem apresentado desde sua vigncia e
pela possibilidade de questionamento de um Estado pelo descumprimento do
Acordo, o que poderia autorizar retaliaes comerciais da parte afetada.
Contudo, tal proposta encontra empecilhos. O primeiro se refere dificuldade encontrada por pases em desenvolvimento em modificar o Acordo
TRIPS. O Acordo teve, desde sua criao, apenas uma emenda, cujo objetivo foi permitir que empresas de Estados desenvolvidos e em desenvolvimento
pudessem produzir o medicamento licenciado compulsoriamente por pases
que no dispem de capacidade tcnica para tanto. Na rodada de Doha foi
criado um grupo para se estudar a relao entre TRIPS e a Conveno sobre
Diversidade Biolgica43. Em 2008 foi apresentada uma proposta de incluso do
requisito da revelao de origem no texto do TRIPS, mas o tema ainda est em
discusso no Conselho.
H uma resistncia de alguns pases desenvolvidos na alterao do TRIPS.
Para os EUA, a revelao da origem do recurso no deveria ser incorporada
como um novo requisito, pois o objetivo do relatrio descritivo garantir a
possibilidade de reproduo do invento, logo, a revelao s seria indispensvel
para esse fim caso o recurso utilizado fosse nico, apenas existente em uma
regio bastante especifica44. Por se tratar de uma situao singular no caberia a
criao de um novo requisito de patenteabilidade para todo o sistema.
A falta de consenso sobre o tema tambm observada em outros fruns de
discusso, como o Comit Intergovernamental sobre propriedade intelectual,
recursos genticos, conhecimentos tradicionais e folclore da OMPI. Atualmente, tambm se discute a possibilidade de incorporao da obrigao de declarao de origem do material gentico em pedidos depositados atravs do Acordo

43 Pargrafo 19 da Declarao de Doha.


44 ORGANIZAO MUNDIAL DA PROPRIEDADE INTELECTUAL. Comit Intergovernamental
sobre propriedade intelectual, recursos genticos, conhecimentos tradicionais e folclore. junho de 2003
OMPI/GRTKF/IC/2/15.

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de Cooperao em matria de Patentes, o PCT, administrado pela OMPI.


importante ressaltar que o sistema PCT no responsvel pela concesso do
ttulo, apenas facilita o depsito em diferentes pases.
Na Europa, o tema da revelao da origem do recurso tem sido mais debatido que nos EUA, contudo o resultado prtico no tem sido to diferente.
Segundo a diretiva 98/44 da Comunidade Europeia, quando uma inveno
disser respeito matria biolgica no acessvel ao pblico e que no possa ser
descrita no pedido de patente de forma a permitir a sua realizao por pessoa
competente na matria, ou implicar a utilizao de matria desse tipo, a descrio s ser considerada suficiente para efeitos do direito de patentes se o
pedido apresentado incluir as informaes pertinentes de que o depositante dispe relativamente s caractersticas da matria biolgica depositada45. O texto
no obriga a revelao da origem do material, fala-se apenas da necessidade de
descrio de suas caractersticas. A Comisso Europeia admitiu que, apesar de
reconhecer o dever de estimular a divulgao da origem do recurso em razo
da CDB, o direito comunitrio no obriga o fornecimento dessas informaes.
Omiti-las no traz consequncias jurdicas sobre o tratamento do pedido de
patentes ou sobre a validade do ttulo46.
A compatibilidade da diretiva 98/44 com a CDB foi analisada pelo Tribunal de Justia da Unio Europeia que entendeu que:
no se pode ter por estabelecido, na falta da demonstrao que se
verifica no caso em apreo, que o simples facto de proteger com uma
patente as invenes biotecnolgicas teria por consequncia, como
sustentado, privar um pas em desenvolvimento da capacidade de controlar os seus recursos biolgicos e de ter acesso aos seus conhecimentos
tradicionais, ou que teria por consequncia favorecer a monocultura ou
desencorajar os esforos nacionais e internacionais de conservao da
biodiversidade. Alm disso, se o artigo 1. da CDB tem por objectivo a partilha justa e equitativa dos benefcios que advm da utilizao
dos recursos genticos, designadamente atravs do acesso adequado a
esses recursos e da transferncia apropriada das tecnologias relevantes,
esclarece que isto ser alcanado tendo em conta todos os direitos sobre
esses recursos e tecnologias. Nenhuma disposio da CDB prev como
condies para a atribuio de uma patente a invenes biotecnolgicas
que sejam tidos em conta os interesses dos pases dos quais os recur-

45 Diretiva 98/44CE, artigo 13.1) b)


46 ORGANIZAO MUNDIAL DA PROPRIEDADE INTELECTUAL. Comit Intergovernamental
sobre propriedade intelectual, recursos genticos, conhecimentos tradicionais e folclore, WIPO/GRTKF/IC/4/11, pargrafo 72.

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sos genticos so originrios ou a existncia de medidas de transferncia


tecnolgicas.47

Constata-se que para os Estados integrantes da Unio Europeia a indicao da origem do recurso no uma obrigao da CDB. Apesar dessa deciso,
a Unio Europeia tem sido atuante na busca da incorporao da origem dos
recursos genticos nos pedidos de patente. Em 2005, a U.E. apresentou uma
proposta ao Comit Intergovernamental sobre propriedade intelectual, recursos
genticos, conhecimentos tradicionais e folclore da OMPI, onde expressamente
solicita essa incluso e detalha como esta dever ocorrer nas diferentes formas
de acesso ao recurso gentico48.
No Brasil, a Medida Provisria 2.186-16/01 determina no art. 31 que a
concesso de direito de propriedade industrial pelos rgos competentes, sobre
processo ou produto obtido a partir de amostra de componente do patrimnio
gentico, fica condicionada observncia desta Medida Provisria, devendo o requerente informar a origem do material gentico e do conhecimento tradicional
associado, quando for o caso. Apesar da insero da obrigao da revelao da
origem nos pedidos de patentes brasileiros, poucos foram os resultados alcanados.

47 Acrdo do Tribunal de Justia C-377/98, 9 de outubro de 2001, pargrafos 65 e 66.


48 ORGANIZAO MUNDIAL DA PROPRIEDADE INTELECTUAL. Comit Intergovernamental
sobre propriedade intelectual, recursos genticos, conhecimentos tradicionais e folclore, WIPO/GRTKF/IC/8/11: Divulgation de lorigine ou de la source des ressources gntiques et des savoirs traditionnels connexes dans les demandes de brevet, initialement soumis par la Communaut europenne
et ses tats membres. En rsum, la CE et ses tats membres proposent ce qui suit : a) une exigence
juridiquement contraignante devrait tre mise en uvre concernant la divulgation du pays dorigine ou
de la source des ressources gntiques dans les demandes de brevet; b) cette exigence devrait sappliquer
toutes les demandes de brevet internationales, rgionales et nationales au stade le plus prcoce possible; c) le dposant devrait dclarer le pays dorigine ou, sil nen a pas connaissance, la source de la
ressource gntique laquelle linventeur a eu physiquement accs et dont il a toujours connaissance;
d) linvention doit tre directement fonde sur les ressources gntiques considres; e) le dposant
pourrait galement tre tenu de dclarer la source des savoirs traditionnels lis aux ressources gntiques,
sil sait que linvention est directement fonde sur ces savoirs traditionnels; dans ce contexte, il convient
dapprofondir la discussion sur la notion de savoirs traditionnels; f ) si le dposant omet ou refuse de
dclarer les informations requises, et persiste le faire bien quil ait eu la possibilit de remdier cette
omission, linstruction de la demande ne doit pas tre poursuivie; g) si les informations fournies sont
incorrectes ou incompltes, des sanctions efficaces, proportionnes et dissuasives doivent tre envisages
en dehors du droit des brevets; h) une procdure de notification simple doit tre adopte lintention
des offices de brevets chaque fois quils reoivent une dclaration; il conviendrait notamment de dsigner
le Centre dchange de la CDB comme organisme central auquel les offices de brevets devraient envoyer
les informations en leur possession.

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Assim como o Brasil, a ndia 49, a Costa Rica50 e a Comunidade andina51


alteraram a lei de patentes de modo a incluir a obrigao de revelao da origem
do recurso biolgico nos pedidos de patentes depositados em seus escritrios.
Feitas essas consideraes, passa-se a anlise das especificidades do recurso
gentico marinho.

3.3 A questo da propriedade intelectual sobre recursos encontrados em reas submetidas


soberania de Estados Costeiros
No Prembulo da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar (CNUDM), tambm conhecida como Conveno de Montego Bay, os Estados reconheceram a necessidade de se promover a conservao dos recursos marinhos, o
estudo, a proteo e a preservao do meio ambiente. A Conveno conceitua
qual seria o alcance do Mar territorial, da Zona Contgua, da Zona Econmica
Exclusiva (ZEE), da Plataforma continental e do Alto Mar.
Os Estados costeiros possuem direitos soberanos sobre as reas do Mar territorial da Zona Contgua, na ZEE e Plataforma continental, logo, os recursos biolgicos ali encontrados deveriam se submeter s regras j apresentadas pela CDB.
Apesar da existncia de divergncias sobre a aplicao da CDB aos recursos
genticos marinhos, entende-se que a interpretao da Conveno juntamente
com a CNUDM permitiria esta aplicao.
A CNUDM prev a possibilidade de proteo dos recursos marinhos
por outras convenes e regula como deveria ocorrer a compatibilidade en49 India: Section 10 (contents of specification) of the Patents Act 1970 as amended by the Patents Second
Amendment Act (2002) provides that the applicant must disclose the source and geographical origin of
any biological material deposited in lieu of a description. Also Section 25 (opposition to grant of patent)
as amended allows for opposition to be filed on the ground that the complete specification does not
disclose or wrongly mentions the source or geographical origin of biological material used for the invention.
50 Costa Rica, Lei de Biodiversidade, n. 7788, artigo 80 Both the National Seed Office and the Registers
of Intellectual and Industrial Property are obliged to consult with the Technical Office of the Commission (for the Management of Biodiversity) before granting protection of intellectual or industrial
property to innovations involving components of biodiversity. They must always provide the certificate
of origin issued by the Technical Office of the Commission and the prior informed consent. Justified opposition from the Technical Office will prohibit registration of a patent or protection of the innovation.
51 Comunidade Andina, deciso 486 applications for patents shall be filed with the competent national
office and shall contain: h) a copy of the contract for access, if the products or processes for which a
patent application is being filed were obtained or developed from genetic resources or by products originating in one of the Member Countries; i) if applicable, a copy of the document that certifies the license
or authorization to use the traditional knowledge of indigenous, African American, or local communities in the Member Countries where the products or processes whose protection is being requested were
obtained or developed on the basis of the knowledge originating in any one of the Member Countries,
pursuant to the provisions of Decision 391 and its effective amendments and regulations.

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tre os textos. A Parte XII, seo 11 trata das obrigaes em virtude de


outras convenes sobre a proteo e a preservao do meio marinho. O
artigo 237 deixa claro que outras Convenes podero ser aplicadas proteo e preservao do meio marinho: Obrigaes especficas contradas
pelos Estados em virtude de convenes especiais, no que diz respeito
proteo e preservao do meio ambiente marinho, deve ser realizada de
uma maneira coerente com os princpios e objectivos gerais da presente
Conveno. Como os princpios e objetivos da CDB so compatveis com
o da Conveno das Naes Unias sobre Direito do Mar no haveria razo
para no aplicao desse dispositivo.52
A CDB, por sua vez, tambm traz no seu texto um dispositivo que permitiria a afirmao da viabilidade de sua aplicao conjunta com a CNUDM
em se tratando de recursos genticos marinhos. O artigo 4 define o mbito
da jurisdio da Conveno e determina que as disposies desta Conveno
aplicam-se em relao a cada Parte Contratante: a) No caso de componentes da
diversidade biolgica, nas reas dentro dos limites de sua jurisdio nacional; e
b) No caso de processos e atividades realizadas sob sua jurisdio ou controle,
independentemente de onde ocorram seus efeitos, dentro da rea de sua jurisdio nacional ou alm dos limites da jurisdio nacional.
Desse modo, no haveria conflito de competncias entre a CDB e a CNUDM no que se refere repartio de benefcios sobre os recursos genticos marinho. Os compromissos assumidos pelos Estados-partes de ambas serviriam para
garantir uma melhor proteo ao meio marinho. Portanto, os RGM encontrados no Mar territorial, na Zona Contgua, na ZEE e na Plataforma continental
estariam sujeitos soberania do Estado Costeiro.
Diante dessa concluso, entende-se que seria necessrio, em razo da CDB,
das Linhas Diretrizes de Bonn e do Protocolo de Nagoya, que o recurso utilizado para elaborao de um invento, seja ele patenteado ou no, fosse objeto
do consentimento prvio do Estado provedor do recurso e que fosse realizada
a devida repartio de benefcios de maneira justa e equitativa entre provedor
e usurio.
Apesar da aplicabilidade da CDB aos recursos genticos marinhos, a efetividade da obrigao de revelao da origem destes recursos nos pedidos de patentes enfrenta os mesmos problemas que os apontados no tpico acima quanto
aos recursos genticos em geral.

52 BONFANTI, Angelica; TREVISANUT, Seline. Op. cit. , 2011.

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3.4 Propriedade intelectual dos RGM encontrados em Alto-Mar e na rea


O Alto-Mar corresponde a mais de 50% dos oceanos. Ele se define por excluso: so todas as partes do mar no includas na ZEE, no Mar territorial, nas
guas arquipelgicas de um Estado arquiplago53. Corresponde coluna de
gua que est alm dos limites da jurisdio nacional dos Estados costeiros. O
fundo marinho, ou rea, conforme a CNUDM, corresponde ao leito do mar
e dos oceanos e seu subsolo54 situados no Alto-Mar. importante que se faa
essa distino, pois a CNUDM dispensa um tratamento diferenciado coluna
de gua e ao solo e subsolo no Alto-Mar.
H trs pontos relevantes na anlise dos RGM presentes da rea e AltoMar. O primeiro ponto a se destacar que a CNUDM no reconhece a soberania de nenhum Estado sobre esses espaos55. O segundo, refere-se ao status concedido aos recursos encontrados na rea como patrimnio da humanidade. O
terceiro diz respeito ao princpio de liberdade que vigora na zona de Alto-Mar.
Por se tratar de uma zona que est alm da soberania dos Estados, argumenta-se que a CDB no poderia ser aplicada. Logo, no seria exigida a repartio de benefcios j que no se poderia identificar o Estado provedor. Contudo,
em se tratando dos recursos encontrados na rea a CNUDM reconhece a
competncia da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (AIEM) para
decidir sobre a partilha equitativa dos benefcios financeiros e outros benefcios
econmicos derivados das atividades na rea, de acordo com a presente Conveno e as normas, regulamentos e procedimentos da Autoridade56.
importante esclarecer que os recursos genticos marinhos utilizados
para o desenvolvimento de invenes patenteadas so obtidos, normalmente,
a partir de amostras j coletadas por outros rgos nacionais de pesquisas.
As empresas no tm como procedimento padro o envio de equipes de bioprospeco nessas reas. A coleta pode at ocorrer com o apoio financeiro de
algumas empresas de biotecnologia, mas esta costuma ser realizada por rgos
nacionais de pesquisa que incluem as amostras coletadas na colees de cultu-

53 Art. 1.1 da CNUDM.


54 Idem.
55 O Art. 89 da CNUDM dispe que: No State may validly purport to subject any part of the high seas
to its sovereignty. E o art. 137. 1 da CDUDM determina que :No State shall claim or exercise sovereignty or sovereign rights over any part of the Area or its resources, nor shall any State or natural or
juridical person appropriate any part thereof. No such claim or exercise of sovereignty or sovereign rights
nor such appropriation shall be recognized.
56 Art. 160 da CNUDM.

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ras nacionais. a partir desta fonte que as empresas de biotecnologia tm tido


acesso ao recurso biolgico57.
A CNUDM reconheceu o status de patrimnio da humanidade da rea
e os recursos que ali se encontrarem. A Conveno no faz meno direta aos
recursos genticos marinhos. De fato, os Estados concentraram a ateno nos
recursos minerais e pouca importncia se concedeu aos recursos biolgicos.
A prpria conceituao do que seria denominado como recurso na rea nos
permite essa concluso: a) recursos significa que todos os slidos, recursos
minerais lquidos ou gasosos in situ na rea em ou abaixo do leito marinho,
incluindo os ndulos polimetlicos; (b) os recursos, uma vez extrados da rea,
so referidos como minerais. Essa definio restrita de recurso tem levado a
interpretaes que retirariam o status de patrimnio comum da humanidade
dos recursos biolgicos presentes na rea. Contudo, tal interpretao no
compatvel com os objetivos e princpios da Conveno. Deve-se ter em conta
que o valor dos recursos genticos marinhos eram pouco conhecidos no momento da celebrao da Conveno e que, portanto, a definio restrita do conceito de recurso no foi baseada na excluso consciente dos recursos biolgicos.
Outro ponto relevante a ser considerado a possibilidade do mesmo recurso marinho ser encontrado dentro e fora das zonas de jurisdio dos Estados.
O que fazer nesses casos? O recurso poderia ainda ser considerado patrimnio
da humanidade? O relatrio da ONU sobre oceanos e direito do mar enfatiza a
necessidade de se discutir o tema diante da inexistncia de normas58.
Hoje sabe-se que h um enorme valor de mercado nesses recursos biolgicos. Por habitarem em condies extremas, os organismos destes espaos
apresentam alto potencial de decomposio de produtos, caracterstica valiosa e
til nos processos industriais59.
No alto mar vige a liberdade para pesquisa cientifica60. O Estado livre
desde que obedea aos objetivos da Conveno quanto cooperao dos Estados para as pesquisas e a preservao do meio marinho. importante enfati-

57

Tal afirmao pode ser encontrada no relatrio do Secretrio Geral, Os oceanos e o direito do mar,
ONU, A62