Tesis 02 - para Revision

IN ST IT U T O
U N IVERSITARIO
Maestra en Economa y Gestin en Salud
LA FORMACIN DE ESTRATEGIAS DE
COMUNICACIN
EN LAS ACCIONES DE PREVENCIN Y PROMOCIN DE

LA SALUD EN EL GCBA
Tesis presentada como requisito parcial para la obtencin del ttulo de:
Magster en Economa y Gestin en Salud
Alumna: Lic. Marcela Amaro

Directora: Lic. Daniela lvarez
Buenos Aires
2004
Agradezco a:
Cada uno de los entrevistados que con su
aporte hicieron posible este trabajo.
Mi familia
Aquellas personas que generosamente brin-
daron su tiempo y escucha
RESUMEN
El objetivo de este estudio es explorar la formacin de estrategias de comunicacin
en la prevencin y promocin de la salud en la Secretara de Salud del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires entre los aos 2000 y 2002.
Para ello, se seleccionaron siete programas que actualmente se implementan en la
totalidad de las reas Programticas de la ciudad y se realizaron entrevistas en profundidad a los responsables de su gestin en el nivel local y en la Secretara de Salud.
Se observ asmismo, cules de las distintas escuelas que describen y analizan el
proceso de formacin de estrategias se encuentran presentes en el discurso de estos
actores; al mismo tiempo, se identificaron las circunstancias que afectan su desarrollo,
especialmente, en el espacio de la mesogestin. De esta manera, se pretende comprender las condiciones que definen el mbito de variabilidad de este proceso, lo que
permitir identificar los aspectos sobre los cuales es necesario trabajar para mejorar el
desarrollo de la comunicacin en el mbito de la prevencin y promocin de la salud
en el GCBA.
Abstract
The objective of this study is exploring the development of communication strategies in the health prevention and promotion in the Health Secretary of the Government
of the Buenos Aires City between years 2000 and 2002.
At the moment seven programs were selected and are been implemented in the totality of the Programmatic Areas of the city and deep interviews were done to the people in charge of their management in the local level and the Health Secretary . It was
also observed, what schools that they describe and they analyze in the process of
strategies formation are present in the speech of these actors; at the same time, It has
been identified the circumstances that affect their development, specially, in order of
the management of the media levels. On this way, it is tried to understand the conditions that define the scope of variability of this process that will allow to identify the
aspects on which it is necessary to work to improve the development of the communication in the scope of the heath prevention and promotion in the GCBA.
Palabras Clave
<Comunicacin> <Salud> <Gestin>
<Promocin> Prevencin>
ndice de contenidos
Pgina N
Resumen
3
Abreviaturas
12
I.
Introduccin
13
I.1.
Descripcin del problema
15
I.2.
Contexto: rea Metropolitana y Ciudad Autnoma de Buenos
Aires
19
I.2.1.
Aspectos Sociodemogrficos
19
I.2.2.
Aspectos Socioeconmicos
20
I.2.3.
Aspectos epidemiolgicos
21
I.2.3.1. Morbimortalidad
22
I.2.3.2. Utilizacin de servicios
26
I.2.4.
Aspectos culturales
27
I.2.4.1. Condiciones culturales que albergan la relacin comunicacinpoltica
27
I.2.4.2. Modelo Mdico
29
I.2.5.
Aspectos polticos institucionales
29
I.2.6.
Aspectos geogrficos organizativos
30
I.2.6.1. Circunscripciones electorales
30
I.2.6.2. Centros de Gestin y Participacin
31
I.2.6.3. Distritos Escolares
32
I.2.6.4. reas Programticas
32
I.2.6.5. Sistemas Urbanos de Salud (SUS).
35
I.2.6.6. Redes de Atencin
36
I.2.6.7. Estructura organizativa del Poder Ejecutivo
36
I.3.
Utilidad
38
I.4.
Relevancia y justificacin
39
I.4.1.
Factores de orden epidemiolgico
39
I.4.2.
Factores de orden comunicacional
39
I.4.3.
Propuestas de organismos internacionales
40
II.
Planteamiento del problema
42
II.1.
Formulacin del problema
42
II.2.
Objetivos: general y especficos
43
II.2.1. Objetivo general
43
II.2.2. Objetivos especficos
43
III.
Marco Terico
44
III.1.
Planificacin estratgica
44
III.1.2. La formacin de estrategias
46
III.1.2.1. Los conceptos de estrategia
46
III.1.2.2. La formacin de estrategias: diez perspectivas.
46
III.2.
La planificacin, desde el Estado, en Amrica Latina
58
III.2.1. La planificacin situacional
59
III.3.
La comunicacin en salud
64
III.3.1. Promocin de la Salud
64
III.3.2. La planificacin en la comunicacin para la salud
67
III.3.2.1. La mercadotecnia social
68
III.3.2.2. Modelo de planificacin desarrollado por la Oficina de Informacin sobre el Cncer
72
III.3.2.3. Modelo Precede-Procede
73
III.3.2.4. Modelo Cambio de Conductas Aplicado
73
5
III.3.3. La comunicacin en Salud en Amrica Latina
74
III.3.3.1. Mtodo investigacin-accin
75
III.3.3.2. Pedagoga de la Comunicacin
76
III.3.3.3. Comunicacin popular en salud
77
III.3.4. Estrategias genricas globales
78
III.3.5. La comunicacin en salud en el mbito del Estado
80
IV.
Metodologa
82
IV.1.
Tipo de investigacin
82
IV.1.1. Investigacin cualitativa en el campo de la Salud Pblica
83
IV.1.2. La entrevista en profundidad
84
IV.2.
Variables
86
IV.3.
Universo y Muestra
87
IV.3.1. Universo
87
IV.3.2. La muestra
87
IV.4.
Unidad de anlisis
88
IV.5.
Recoleccin y anlisis de los datos
88
IV.5.1. Recoleccin de datos
88
IV.5.2. Caractersticas del anlisis
88
V.
Anlisis de los datos
89
V.1.
La planificacin y comunicacin en la conduccin de la
Secretara Salud
89
V.1.1. Percepciones y valoraciones presentes en la conduccin de la
Secretara de Salud
89
V.1.2. El discurso en torno a la comunicacin en la gestin
91
V.1.3. La formacin de estrategias de comunicacin en la gestin superior de salud.
92
V.2.
La formacin de estrategias de comunicacin en HIV-Sida 94
V.2.1. Problema sanitario que aborda el programa: la epidemia de Sida
en la Ciudad de Buenos Aires.
94
V.2.2. La atencin del HIV-Sida en la estructura organizativa de la
Secretara de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
95
V.2.3. Documentos descriptivos
95
V.2.3.1. Documentos descriptivos recuperados
95
V.2.3.2. Presencia del componente comunicacin en los documentos
descriptivos
96
V.2.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevistados.
97
V.2.4.1. El discurso en torno a la planificacin
97
V.2.4.2. El discurso en torno al componente comunicacin
99
V.2.5. Materiales grficos
101
V.2.6. La formacin de estrategias
102
V.2.6.1. La formacin de estrategias en la gestin del programa
102
V.2.6.2. La formacin de estrategias en el componente comunicacin
104
V.3.
La formacin de estrategias de comunicacin en el Pro
grama de Salud Escolar
107
V.3.1. Situacin socio-sanitaria que aborda el programa Salud Escolar 107
V.3.2. Salud Escolar en la estructura organizativa del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires
108
V.3.3. Documentos Descriptivos
108
108
descriptivos
108
6
V.3.4.
V.3.4.1.
V.3.4.2.
V.3.5.
V.3.6.
V.3.6.1.
V.3.6.2.
V.4.
V.4.1.
V.4.2.
V.4.3.
V.4.3.1.
V.4.3.2.
V.4.4.
V.4.4.1.
V.4.4.2.
V.4.5.
V.4.5.1.
V.4.5.2.
V.5.
V.5.1.
V.5.2.
V.5.3.
V.5.3.1.
V.5.3.2.
V.5.4.
V.5.4.1.
V.5.4.2.
V.5.5.
V.5.5.1.
V.5.5.2.
V.6.
V.6.1.
V.6.2.
V.6.3.
V.6.3.1.
V.6.3.2.
V.6.4.
Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevistados

El discurso en torno a la planificacin
El discurso en torno al componente comunicacin
Materiales grficos
La formacin de estrategias
La formacin de estrategias en la gestin del programa
La formacin de estrategias en el componente comunicacin
La formacin de estrategias de comunicacin en el
Programa Procreacin Responsable
Problema sanitario que aborda el programa Procreacin Responsable
Procreacin Responsable en la estructura organizativa de la
Secretara de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Documentos descriptivos
Documentos descriptivos recuperados
Presencia del componente comunicacin en los documentos
descriptivos
La formacin de estrategias de comunicacin
en el Programa Materno Infantil
Problema sanitario que aborda el programa Materno Infantil
El programa Materno Infantil en la estructura organizativa de la
descriptivos.
Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevistados.
La formacin de estrategias de comunicacin en la
Red para la Atencin de la Tuberculosis
Problema sanitario que aborda la Red de Tuberculosis
La Red de Tuberculosis en la estructura organizativa de la
descriptivos
Percepciones y valoraciones presentes en los actores
entrevistados.
109
109
111
111
111
111
112
113
113
113
114
114
114
115
115
117
118
118
118
119
119
119
119
119
120
120
121
122
122
122
123
124
124
125
127
127
127
127
7
V.6.4.1.
V.6.4.2.
V.6.5.
V.6.5.1.
V.6.5.2.
V.7.
V.7.1.
V.7.2.
V.7.3.
V.7.3.1.
V.7.3.2.
V.7.4.
V.7.4.1.
V.7.4.2.
V.7.5.
V.7.6.
V.7.6.1.
V.7.6.2.
V.8.
V.8.1.
V.8.2.
V.8.3.
V.8.3.1.
V.8.3.2.
V.8.4.
V.8.4.1.
V.8.4.2.
V.8.5.
V.8.6.
V.8.6.1.
V.5.6.2.
VI.
VI.1.
VI.1.1.
VI.1.2.
VI.1.3.
VI.1.4.
VI.1.5.
VI.2.
VI.2.1.
VI.2.2.
VI.2.3.

127
129
130
130
La formacin de estrategias en la gestin de la comunicacin
130
La formacin de estrategias de comunicacin en el
programa de inmunizaciones
131
Problema sanitario que aborda el programa: la inmunizacin de
la poblacin en la ciudad de Buenos Aires
131
El programa de Inmunizaciones en la estructura organizativa
de la Secretara de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires.
132
132
132
descriptivos recuperados
133
133
133
El discurso en torno a la comunicacin
134
Materiales grficos
135
La formacin de estrategias.
135
La formacin de estrategias en la gestin del programa.
135
135
La formacin de estrategias de comunicacin en el Plan
Mdicos de Cabecera.
136
Problema sanitario que aborda el Plan Mdico de Cabecera
136
El plan Mdicos de Cabecera en la estructura organizativa de la
137
139
139
Presencia del componente comunicacin en el documento descriptivo
139
Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevistados.
140
140
El discurso en trono a la comunicacin
141
Materiales grficos
143
143
143
143
Conclusiones y Recomendaciones
144
Conclusiones
144
Formacin de estrategias de comunicacin
144
Contexto
145
Ecociclo de las organizaciones
146
Presencia de pensamiento estratgico
147
Incorporacin de prcticas especficas de la comunicacin
149
Recomendaciones
154
Contexto histrico Social
154
Contexto Institucional
157
Recursos Humanos de Comunicacin en Salud
160
8
VI.3.
Reflexiones Finales
Anexos
Anexo I
Anexo II
Anexo III
Anexo IV
161
162
166
179
189
235
ndice de tablas y cuadros

Tablas
Tabla N 1.
rdenes de trabajo de materiales grficos de comunicacin en

salud producidos en la imprenta del Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires en 1999 y 2000.
Tabla N 2.
Frecuencia de los temas presentados en los materiales grficos
producidos en la imprenta del GCBA. 1999-2000
Tabla N 3.
Cantidad de rdenes de trabajo por dependencia
Tabla N 4.
Poblacin del Gran Buenos Aires por GBA y Capital Federal 2001
Tabla N 5.
Porcentaje de hogares en el primer quintil GBA y Capital Federal.
20002003
Tabla N 6.
Tasa de desocupacin por zonas de GBA y Capital Federal.
2000-2003
Tabla N 7.
Tasas de actividad jefes de hogar por zonas de GBA y Capital.
Federal 2000-2003
Tabla N 8.
Porcentaje de poblacin con NBI y sin cobertura de salud por
Zonas GBA y Capital Federal. 2001
Tabla N 9.
Tasas de mortalidad infantil por zonas del rea Metropolitana.
Tabla N 10.
Defunciones observadas en la Ciudad de Buenos Aires durante
1995 y esperadas segn tasa de Madrid.
Tabla N 11.
Defunciones de menores de un ao y tasas de mortalidad segn residencia de la madre y causa de muerte segn criterios
de reducibilidad. 2001
Tabla N 12.
Notificacin de Casos de Tuberculosis. Ciudad de Buenos Aires.
1980-2002
Tabla N 13.
Nmero de profesionales integrantes del plan Mdicos de Cabecera. 1999 y 2002
Tablas correspondientes al anexo I
Tabla N 1.
Poblacin del rea Metropolitana
Tabla N 2.
Tasa de empleo por zonas de GBA y Capital Federal. 2000-2003
Tabla N 3.
Tasas de desocupacin jefes de hogar por zonas de GBA y
Capital Federal. 2000-2003
Tabla N 4.
Poblacin por grupos de edad por GBA 1,2,3, y 4 y Capital
Federal. 2001
Tabla N 5.
Porcentaje de poblacin por grandes grupos de edad en los
GBA 1,2,3, y 4 y Capital Federal. 2001
Tabla N 6.
Tasa de Mortalidad General por grupo de edad y zona
por 100.000 habitantes. 1997
Tabla N 7.
Tasas especficas de mortalidad por causas y etapas de la vida.
Capital Federal. 1997
Tabla N 8.
GBA 1. 1997
Tabla N 9
GBA 2. 1997
Tabla N 10.
GBA 3. 1997
Tabla N 11.
GBA 4. 1997
Tabla N 12.
REM por Principales Causas de Mortalidad.
Tabla N 13.
AVPP por rea Programtica.
16
17
17
20
21
21
21
21
23
24
25
125
139
166
166
166
167
167
168
168
169
170
171
172
173
174
10
Tabla N 14.
Tabla N 15.
Porcentaje de consultas externas de poblacin residente en el

conurbano resueltas en Capital Federal. 1998
Porcentaje de egresos de poblacin residente en el conurbano
producidos en Capital Federal. 1998
176
177
Tablas correspondiente Anexo III

Tabla N 1.
Tabla N 2.
Tabla N 3.
Tabla N 4.
Tabla N 5.
Tabla N 6.
Tabla N 7.
Tabla N 8.
Tabla N 9.
Tendencia anual de los casos notificados de Sida segn ao de

diagnstico en Argentina. 1982-2000
Prevalencia en Argentina de VIH segn tipo de poblacin estudiada y jurisdiccin. 2002
Distribucin de enfermos de Sida en Conglomerados urbanos
Vas de transmisin en porcentajes por ao de diagnstico
Total casos de SIDA
Mortalidad Infantil en la Repblica Argentina por jurisdiccin.
2001
Tasa de mortalidad infantil por ao segn residencia habitual de
la madre por Circunscripcin Electoral. 2000-2001-2002
Encuesta Ciudad de Buenos Aires. Monitoreo del Cumplimiento
de la Meta Lactancia Materna. Ao 1997 - N 486 encuestas
Notificacin de casos de tuberculosis por jurisdiccin Repblica
Argentina. 2001 y 2002
Tasa de mortalidad y morbilidad de Tuberculosis Ciudad de
Buenos Aires. 2002
190
191
192
192
222
223
225
226
227
Cuadros
Cuadro N 1.
Cuadro N 2
Cuadro N 3.
Cuadro N 4.
Cuadro N 5.
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro
N
N
N
N
N
N
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Cuadro N 12.
Cuadro N 13.
Cuadro N 14.
Cuadro N 15.
Cuadro N 16.
Cuadro N 17.
Cuadro N 18.
Centros de Gestin y Participacin.

Distritos Escolares de la Ciudad de Buenos Aires.
Areas Programticas de los Hospitales de la Ciudad de Buenos
Aires.
Sistemas Urbanos de Salud de la Ciudad de Buenos Aires.
Anlisis de la evolucin de las ideas sobre Administracin Estratgica.
Escuelas de formacin de estrategias.
Estrategias genricas propuestas por Poter.
El ecociclo organizacional.
Escuelas de formacin de estrategias.
El concepto de campo de salud.
Programa de investigacin para el desarrollo de un producto
social.
Clasificacin programas segn el componente de comunicacin
se considere sustantivo o de apoyo.
Estrategia por grupo destinatario.
Problemas identificados en el PNI con respecto a los componentes: Programacin, Comunicacin Social y Participacin Comunitaria.
Formacin de estrategias en el mesoespacio en la planificacin
de los programas analizados y del componente de comunicacin.
Presencia de pensamiento estratgico en la planificacin de cada programa analizado.
Incorporacin de prcticas de la comunicacin en los distintos
programas.
Caractersticas coordinadores entrevistados por programa.
31
32
34
36
45
47
50
57
63
65
71
87
97
132
145
147
149
151
11
Cuadro N 19
Articulacin de las estrategias de comunicacin en el micro,

meso y macroespacio.
157
Cuadros Correspondientes al Anexo I

Cuadro N 1.
Principales causas de AVPP por grupos de causas (Lista Arg. IV)
segn rea Programtica.
175
Cuadro N 2.
Comisiones asesoras y de red.
178
Cuadros Correspondientes al Anexo II
Cuadro N 1.
Anlisis de la evolucin de las ideas de la administracin tradicional 1900-1970.
179
Cuadro N 2.
Sntesis de los efectos y consecuencias sobre los mercados y el
management.
179
Cuadro N 3.
Matriz de Crecimiento participacin de GCB.
180
Cuadro N 4.
Predisposiciones en la toma de decisiones.
181
Cuadro N 5.
Tipos de alianzas estratgicas.
182
Cuadro N 6.
CENDES/OPS. Relacin entre recursos y daos.
186
Cuadro N 7.
Esquema operativo para la promocin de la salud.
187
Cuadro N 8.
Esquema de modelacin de conductas por medio de informacin
educacin y comunicacin.
188
Cuadros correspondientes al Anexo III
Cuadro N 1
Caractersiticas de los funcionarios entrevistados.
189
Cuadro N 2
Caractersticas de los entrevistados de la coordinacin de SIDA 194
Cuadro N 3.
Programa de Salud Escolar. Suprogramas identificados en distintas instancias.
217
Cuadro N 4.
Caractersticas de los entrevistados del Programa de Salud
Escolar.
218
Cuadro N 5
Caractersticas de los entrevistados Programa Procreacin
Responsable.
221
Cuadro N 6.
Subprogramas del Programa Materno Infantil.
224
Cuadro N 7
Caractersticas de los entrevistados Programa Materno Infantil. 225
Cuadro N 8
Caractersticas de los entrevistados de la Red para la Atencin
de laTuberculosis.
227
Cuadro N 9.
Listado de componentes utilizados en la evaluacin multidisciplinaria del Programa Nacional de Inmunizaciones.
228
Cuadro N 10 . Caractersticas de los entrevistados del Programa de Inmunizaciones.
231
Cuadro N 11
Caractersticas de los entrevistados del Plan Mdicos de Cabecera.
232
Cuadros correspondientes al Anexo IV
Cuadro N 1.
Formacin de estrategias en el componente comunicacin de
los programas analizados.
235
Cuadro N 2 .
Formacin de estrategias en la planificacin de los programas
analizados.
235
12
Abreviaturas
AMA
APS
AVPP
CABA
CENDES
CENDES/OPS
CePAD
CGP
CHANGE
EPH
GBA 1
GBA 2
GBA 3
GBA 4
GCB
GCBA
INDEC
NBI
OPS
OMS
ONG
PAI
PNI
PVVIH
REM
SAP
SAME
SUS
UNESCO
USAID
Asociacin Mdica Argentina

Atencin Primaria de la Salud
Aos de Vida Potencialmente Prdidos
Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Centro Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Universidad
Central de Venezuela
Modelo de planificacin de salud desarrollado en forma conjunta por
ambas instituciones en la dcada del 60.
Centros de Prevencin, Asesoramiento y Diagnstico
Centros de Gestin y Participacin
Proyecto CHANGE es un proyecto conjunto de la Academa para el
Desarrollo Educativo y el Grupo Manoff
Encuesta Permanente de Hogares
Zona del Gran Buenos Aires integrada por los partidos San Isidro y
Vicente Lpez
Zona del Gran Buenos Aires integrada por los partidos Avellaneda,
Matanza 1, Morn, General San Martn, Ituzang, Hurlingham y Tres
de Febrero
Zona del Gran Buenos Aires integrada por Almirante Brown,
Berazategui, Lans, Lomas de Zamora y Quilmes
Florencio Varela, Esteban de Echeverra, Merlo, Moreno, General
Sarmiento, Matanza 2, San Fernando y Tigre
Grupo Consultor Boston
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
Necesidades Bsicas Insatisfecha
Organizacin Panamericana de la Salud
Organizacin Mundial de la Salud
Organizacin no Gubernamental
Programa Ampliado de Inmunizaciones
Programa Nacional de Inmunizaciones
Persona viviendo con VIH.
Razn Estandarizada de Mortalidad
Sociedad Argentina de Pediatra
Sistema de Atencin Mdica de Emergencia
Sistemas Urbanos de Salud
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y
la Cultura
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
13
I. INTRODUCCIN
Los sistemas de salud pueden pensarse como el conjunto de respuestas sociales organizadas, a las necesidades de salud de la poblacin en un momento determinado.
Estas respuestas, al institucionalizarse adquieren su propia racionalidad de funcionamiento y crecimiento, y stas ltimas, no siempre acompaan los requerimientos de
salud de la comunidad. Si bien, en 1978, fue internacionalmente formalizada la estrategia de Atencin Primaria de la Salud (APS), su incorporacin y/o profundizacin en
los sistemas de atencin mdica es gradual y desigual entre las distintas jurisdicciones. En la ciudad de Buenos Aires, el sistema de atencin de la salud, en especial el
subsector estatal, ha sumado y desarrollado conceptos, espacios y acciones propias de
la APS, pero en una lgica aditiva que an hoy, no ha logrado revertir la configuracin
de un sistema hospitalcntrico. Sin embargo, este proceso de acumulacin de capacidades organizativas basadas en la prevencin y promocin de la salud, se encuentra
instalado y respaldado desde el punto de vista regulatorio. Uno de los principios en que
se sustenta la garanta del derecho a la salud integral es "la organizacin y desarrollo
del rea estatal conforme a la estrategia de atencin primaria, con la constitucin de
redes y niveles de atencin, jerarquizando el primer nivel" (Ley Bsica de Salud 1999).
La futura combinacin de descentralizacin poltica a travs de las Comunas, y administrativa mediante las reas de Salud, deja planteado un potencial local para profundizar y reubicar la prevencin y promocin de la salud en un nuevo modelo de
atencin. (Bonazzola, 2001)
Este futuro escenario exigir el desarrollo y creacin de nuevas competencias de
gestin en el campo de la prevencin y promocin de la Salud. Estas competencias
tendrn que ver, necesariamente con el abordaje de lo cultural, es decir del orden de
lo simblico, en la medida que la promocin de la salud prev un conjunto de intervenciones en relacin a los valores, creencias, actitudes y prcticas de la sociedad en su
conjunto, de sus organizaciones, de sus formas de gobierno y de sus individuos. Estas
intervenciones desarrollan acciones caractersticas del campo de la informacin, la
educacin y la comunicacin que la salud pblica fue incorporando a lo largo de su
historia y en este orden.
El objetivo de este trabajo es explorar cmo se estn incorporando, en el subsector
estatal de salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, las prcticas de comunicacin y su gestin y a partir de all identificar aquellas condiciones que permitiran recuperar mejor las potencialidades de este componente en las acciones de prevencin y
promocin de la salud.
Para analizar la gestin de la comunicacin se toma como eje de anlisis la formacin de estrategias de comunicacin, en la medida que la comunicacin es un componente frecuentemente presente en los programas implementados en las distintas
reas Programticas de los Hospitales Generales de Agudos de la Ciudad, tradicionalmente incluidas en el espacio de la prevencin y promocin. Estos programas fueron
En el marco de los consensos internacionales, a la declaracin de Alma Ata (1978) le siguieron

la Carta de Ottawa (1986) Primera Conferencia internacional sobre Promocin de la Salud. La
Conferencia Internacional de Promocin de la Salud en Santa F de Bogot (Noviembre de
1992)
* La Constitucin de la ciudad establece que deber sancionarse la Ley de comunas (descentralizacin poltica o territorial) y la Ley bsica de Salud prev acompaar este proceso de distribucin de poder del Estado estableciendo la descentralizacin administrativa o funcional del
sector salud a travs de las reas de salud.
14
agrupados en dos categoras. Un grupo, donde la comunicacin se constituye en un
componente sustantivo del mismo como en el caso de HIV-Sida, Procreacin Responsable, Salud Escolar y el subprograma de capacitacin para la lactancia. Otro grupo,
donde las acciones de comunicacin son un componente de apoyo: programas de Tuberculosis, Epidemiologa, Mdico de Cabecera y el resto de los subprogramas del Materno Infantil.
Se tom la estrategia como eje de anlisis por considerarla un momento fundante
de todo proceso de planificacin. La estrategia ocupa un lugar central tanto en los procesos de planificacin como de administracin en las distintas escuelas que se comienzan a desarrollar a partir de los '70. (Hermida, 1992).
De ellas se tom como base para este estudio la escuela de planificacin estratgica
situacional en la cual el calificativo de estratgico se reserva "para acciones o resultados que puedan considerarse un avance significativo en relacin a poner el objetivo al
alcance, avance que necesariamente debe considerarse como un cambio en la correlacin de fuerzas entre dos o ms actores sociales". (Rovere, 1993 pgina 18 )
En este trabajo exploratorio confluyen los fundamentos tericos del gerenciamiento, la comunicacin y la promocin de la salud en un esfuerzo conceptual para
dar cuenta de la planificacin de la comunicacin en salud en el espacio de la mesogestin de salud: los programas dependientes de la Secretara de Salud. Se recurre a
una metodologa cualitativa, entrevistas en profundidad, a cada uno de los coordinadores de estos programas ya que las estrategias son esencialmente representaciones en
la mente de la personas. (Mintzberg, 1999)
Con el objeto de contextualizar el tema en estudio adems de indagar acerca de la
incorporacin del pensamiento estratgico en los actores responsables de la mesogestin tambin entrevistamos actores involucrados en la conduccin superior, como secretarios y subsecretarios de salud y responsables de la microgestin a nivel local, los
coordinadores del programa en las reas programticas.
En esta escuela ubicamos a los autores latinoamericanos como Carlos Matus, Mario Testa,
Mario R. Rovere y Emerson Elias Merhy, entre otros.
15
I.1. Descripcin del problema

Si bien en la ciudad de Buenos Aires hay antecedentes en prevencin y promocin
de la salud vinculados a la atencin materno infantil, la Atencin Primaria de la Salud
(APS) comienza a tener una presencia indiscutida en el sistema a fines de la dcada
del 80. En este perodo la Ciudad de Buenos Aires es zonificada en 12 radios asistenciales denominadas reas programticas y surgen espacios como el Programa de Salud Escolar, el Departamento de Educacin para la Salud y la Residencia de Educacin
para la Salud.
Actualmente, muchos de los programas que se desarrollan en las reas programticas implementan acciones de comunicacin en salud, especialmente en la dimensin
interpersonal y algunas acciones dispersas que podran incluirse en el mbito de lo
institucional y meditico. Entre ellos podemos mencionar: Accin Comunitaria, Salud
Escolar, SIDA, Procreacin Responsable, Materno Infantil, PAP, etc.
A partir de la incorporacin de los comunicadores sociales, a travs de la Residencia
de Educacin para la Salud, fueron presentados proyectos de comunicacin institucional educativa en salud uno a nivel hospitalario y otro para un programa de nivel central. Ninguno de los dos programas cont con recursos materiales ni asignacin presupuestaria explcita para su implementacin.
Hasta mayo del 2002 no haba en la estructura de la Secretara de Salud una instancia
organizativa cuyo objeto de trabajo y responsabilidad sea articular y asesorar sobre los
componentes comunicacionales de los distintos programas.
Existan asesores de prensa para el Secretario de Salud y Subsecretario de Atencin de
la Salud, pero su objetivo estaba ms centrado en la imagen de la gestin y el funcionario
que en las necesidades de informacin y educacin de la poblacin. Estos asesores se
vinculan laboralmente con la Secretara, a travs de contratos y su continuidad en el
sistema est ligada a la permanencia del funcionario en el cargo. Esto impide orientar las
acciones de comunicacin a las necesidades de los usuarios y acumular competencias y
habilidades en el desarrollo de acciones de comunicacin institucional.
En los pocos programas donde se realizaron acciones de comunicacin masiva, como
el Plan Mdico de Cabecera y PAP, se produjo un quiebre entre las personas que
implementan los programas y las que definen los materiales para difusin masiva. Esto
implica que quien est ms cerca del interlocutor y ms lo conoce, no participa del diseo
del mensaje para medios de comunicacin social.
Durante 1999, especialmente, se realizaron campaas de difusin con respecto
Mdicos de Cabecera, PAP (Programa de prevencin de cncer, cuello uterino), Cncer
de Prstata, etc. pero stas se realizaron durante un tiempo limitado y bsicamente hasta
el mes de octubre.
Cambiar conductas con relacin a la prevencin del cncer, como el modo de
acceder a los servicios, (se plante como uno de los objetivos de los Mdicos de
Cabecera desconcentrar la atencin de los hospitales) requiere de acciones sistemticas
y prolongadas en el tiempo.
La Ley Bsica de Salud, promulgada en febrero de 1999 establece en su artculo N 7
que los servicios de atencin de salud deben informar a las personas sus derechos y
obligaciones. An no hubo ninguna accin general en este sentido.
En relacin a los destinatarios se cuenta con informacin bsicamente sociodemogrfica y datos epidemiolgicos restringidos a la cantidad de casos de enfermedades
transmisibles o las causas de muerte.
Con motivo del Informe Argentino de Desarrollo Humano (1995/1998) en algunas
jurisdicciones, como, en la Provincia de Buenos Aires, se realizaron estudios con respecto
a las percepciones de la poblacin vinculadas a su salud. Esto permiti apreciar, por
16
ejemplo, que en esta jurisdiccin se observa un bajo nivel de alarma de la poblacin
con respecto a los accidentes domsticos. En el informe referido a la Ciudad de Buenos
Aires slo se incluye informacin presentada por las diferentes secretarias, especialmente
Salud, Desarrollo Social y Educacin. No incluye estudios sobre las percepciones de la
poblacin, lo cual constituye un vaco importante para el desarrollo de cualquier accin de
comunicacin.
En algunos hospitales del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se instal un sistema
de recepcin de observaciones y sugerencias de los usuarios en el marco del Programa de
Gestin de Calidad. Uno de las observaciones del usuario que aparece con frecuencia es
la falta de informacin operativo funcional que facilite el acceso a los distintos servicios
del hospital.
En el ao 2001 se realiz un relevamiento de la produccin de materiales grficos
de comunicacin en salud durante 1999 y 2000 en la Imprenta de Ciudad. Se observ
que no es una actividad exclusiva de la Secretara de Salud ya que distintas reas del
Gobierno de la Ciudad participan en este terreno. Los materiales producidos por la
Secretara de Salud represent el 46 % de los mismos.
Tabla N 1
rdenes de trabajo de materiales grficos de comunicacin en salud
producidos en la imprenta del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires en 1999 y 2000
Secretaria
Cultura
Educacin
Gobierno
Industria, comercio y trabajo
Medio Ambiente y desarrollo regional
Obras y Servicios Pblicos
Promocin Social
Salud
Total
rdenes
de trabajo
1
2
10
8
9
6
31
57
124
%
0.8
1.6
8.0
6.4
7.2
4.8
24.8
46.4
100
Fuente: Elaboracin propia en base a trabajo de campo.
En los materiales producidos por la Secretara de Salud, si bien es posible

observar una importante dispersin temtica es notable la ausencia de cuatro de los
siete programas analizados: Materno Infantil, Tuberculosis, Salud Escolar y Procreacin
Responsable. Esto seala que durante dos aos, programas prioritarios en la
prevencin y promocin de la salud no tuvieron acceso o no recurrieron a la
produccin de materiales a travs de la imprenta de la ciudad.
El 29 % de los materiales tiene por objeto la presentacin de algn rea o
servicio a la comunidad o al resto del sistema. Se observa un predominio de la
preocupacin del sector por mostrarse a s mismo.
Entre las rdenes de trabajo de la Secretara de Salud haba 3 sin un ejemplar del material
producido que permitiera constatar el tema y su emisor epecfico. Por lo tanto es posible que
entre estas rdenes de trabajo alguna corresponda a los programas mencionados.
17
Tabla N 2
Frecuencia de los temas presentados en los materiales grficos
producidos en la imprenta del GCBA 1999-2000
Temas
Frecuencia
16
6
4
3
3
3
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
48
33.33
12.50
8.33
6.25
6.25
6.25
4.16
4.16
4.16
2.08
2.08
2.08
2.08
2.08
2.08
2.08
100
Presentacin institucional de reas o servicios

Inmunizaciones
Sida
Cncer de piel
Adicciones
Dengue
Tercera edad
Salud Mental
Mascotas domsticas
Tabaquismo
Violencia
Trastornos alimentarios
Salud en los barrios
Vacuna antirrbica
Donacin de rganos
Residuos Patognicos
Total
Fuente elaboracin propia en base a trabajo de campo.
Con respecto a los emisores de las rdenes de trabajo se presenta menos dispersin, las mismas se reparten en 10 dependencias. La diferencia en nmero de materiales y rdenes de trabajo se genera por dos motivos. Uno que un mismo material puede
tener distintas rdenes de trabajo porque se solicita su reimpresin. En el perodo en
estudio hubo 4 materiales grficos con 10 rdenes de trabajo. El otro motivo es la
ausencia en el archivo de un ejemplar del material producido adjunto a la rden de
trabajo.
Tabla N 3
Cantidad de rdenes de trabajo por dependencia
Dependencia de la Secretaria de Salud
Direccin de Salud Comunitaria

Direccin de Salud Mental
Direccin General de Planeamiento y Evaluacin ...
Programas especiales
Hospitales
Direccin de Capacitacin
Subsecretaria de Servicios de Salud
Direccin de Atencin de la Salud
Total
14
13
7
8
5
3
2
2
57
Fuente:. Elaboracin propia en base a trabajo de campo
La limitada presencia de los programas bsicos de promocin y prevencin en

la produccin de materiales grficos de comunicacin en salud pone en evidencia
las dos lgicas que orientan la comunicacin institucional en el Estado: la
18
politico-gubernamental, vinculada a gobierno, y la administrativa de servicio,
generada por la administracin pblica. En este caso, parece ser hegemnica la
primera ya que la misma define qu materiales se producen y sus emisores.
19
I.2. Contexto: rea Metropolitana y Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

La integracin econmica y social de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense hace de los lmites jurisdiccionales, entre ambos, una divisin
artificiosa para pensar el contexto inmediato de las intervenciones de salud. En este
sentido se considera que un enfoque integral exige tomar en consideracin el Area
Metropolitana. Esta conforma una inmensa rea de 11 millones de habitantes y veinticinco jurisdicciones: Ciudad de Buenos Aires y veinticuatro partidos del conurbano.
Regin en la cual la problemtica social se agiganta y se produce una indisoluble interaccin entre la problemtica de salud y el uso de los servicios.
I.2.1 Aspectos sociodemogrficos

La poblacin del Conurbano registr en la segunda mitad del siglo un crecimiento explosivo cercano al 500 %, fundamentalmente nutrido por migracin interna. La Ciudad de
Buenos Aires, en cambio, mantiene desde entonces su volumen poblacional, cercano a los
tres millones de habitantes. (Ver Anexo N 1 Tabla N 1)
Es posible describir el Conurbano desde la propuesta desarrollada por los departamentos de Muestreo y Anlisis y Desarrollo Temtico de la Encuesta Permanentes de
Hogares. Dado que el tamao de muestra de la Encuesta Permanente de Hogares no
permite dar informacin a nivel de partidos, el Departamento de Muestreo desarroll
una metodologa especfica basada en la correlacin de variables seleccionadas a partir
de la cual clasificaron a los partidos en cuatro agrupamientos. Las variables de corte
fueron las siguientes:
- Porcentaje poblacin cubierta por algn sistema de salud.
- Porcentaje de hogares con ingresos per cpita en el estrato 1.
- Porcentaje de hogares con jefes de educacin incompleta.
Porcentaje de viviendas con baos de uso exclusivo.
Se establecieron los siguientes grupos:
GBA 1: San Isidro y Vicente Lpez
GBA 2: Avellanada, General San Martn, Hurlingham, Ituzaing, Matanza 1,
Morn y Tres de Febrero.
GBA 3: Almirante Brown, Berazategui, Lans, Lomas de Zamora y Quilmes.
GBA 4: Florencio Varela, Esteban Echeverra, Merlo, Moreno, Gral Sarmiento,
Matanza 2, San Fernando y Tigre. INDEC (1991)
Este agrupamiento tiene la ventaja que nos facilita la comparacin al permitirnos
trabajar con cuatro grandes zonas en vez de presentar los datos de los 24 partidos del
conurbano. Por otra parte nos plantea algunas dificultades. El partido de La Matanza
est dividido en dos y los datos epidemiolgicos brindados por el Ministerio de Salud
de la Provincia no estn desagregados en la Matanza I y II.
En este trabajo se establece que, segn estimaciones para octubre de 1988, en La
Matanza I se encontraba el 44,6 % de la poblacin (405.400 habitantes) y en la Matanza II el 55,4 % (578.200 habitantes). Dado la imposibilidad de contar con datos
epidemiolgicos para cada rea y que es posible suponer que el crecimiento poblacional del partido (250.036 personas) haya sido acompaado por un mayor crecimiento
Esta divisin se origina en un trabajo realizado por el INDEC en 1991 de acuerdo al cual se
dividi el conurbano en cuatro zonas segn riesgo sanitario sanitario de la poblacin.
20
relativo de La Matanza II con respecto a la Matanza I (el segundo cordn creci entre
1991 y 1997, el 12,7 % mientras que el primero 2,13%), volcaremos el total de la informacin sobre morbimortalidad del Partido de La Matanza en Zona 4 del Gran Buenos Aires.
Teniendo en cuenta estos agrupamientos, el rea Metropolitana queda dividida en
cinco zonas: Capital Federal, Gran Buenos Aires 1, 2, 3 y 4. Las caractersticas sociodemogrficas de las mismas son muy heterogneas. A excepcin de la zona Gran Buenos Aires 1 integrada por San Isidro y Vicente Lpez con una poblacin en el 2001 de
565.587 habitantes, cada regin tiene entre 2.300.000 y 3.400.000 habitantes.
Tabla N 4
Poblacin del Gran Buenos Aires por GBA y Capital Federal 2001
Capital
Federal
2.970.950
25,5%
GBA 1
GBA 2*
GBA 3
GBA 4*
565.587
4,8 %
2.348.053
20,0
2.440.940
20,8 %
3.365.112
28,7 %
Total
11.722.353
100 %
Fuente: Elaboracin propia en base a datos INDEC, CENSO 2001 Y Nota N 410-DGESyC del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
*Para estimar los habitantes de la zona GBA 2 Y 4 asignamos a la Matanza I el 44,6% y a la Matanza II el 55%.
En relacin con sus estructuras demogrficas podemos identificar aproximaciones a

los tres modelos bsicos de composicin. En un extremo, la ciudad de Buenos Aires,
que prcticamente desde mediados de siglo, en que alcanza casi tres millones de habitantes permanece marcadamente estable. Participa claramente de un proceso sostenido de envejecimiento poblacional que determina en la actualidad una pirmide estacionara caracterizada por la similar cantidad de poblacin en todos los grupos etreos.
Los menores de 15 aos representan el 17.40 % mientras que los de 65 y ms aos el
16.70 %
En el otro extremo el Gran Buenos Aires 4, cuya pirmide poblacional tiene un perfil
de composicin semejante al de las comunidades en expansin donde cada grupo de
edad es ms numeroso que el que antecede. En este caso el grupo de menores de 15
aos representa el 30.17 % y la poblacin de 65 aos y ms el 7.28 % .
Entre ambos extremos, la pirmide poblacional de las zonas Gran Buenos Aires 1 y
2 cuyo perfil de composicin es claramente asimilable al de retraccin en donde
tienen menor proporcin de jvenes. En ambos casos el grupo de cero a catorce aos
no supera el 23 % de la poblacin mientras que los de 65 y ms se encuentra alrededor del 15 %. Por ltimo podemos ubicar a la zona Gran Buenos Aires 3 con un perfil
de composicin asimilable al modelo de pirmide intermedia o transicin: la poblacin
de 0-14 aos representa el 26.34 y la de 65 y ms el 10.33 %. (Ver Anexo Tablas N
1 y 4)
I.2.2. Aspectos socioeconmicos

En el cuadro siguiente se recuperan, algunos de los indicadores socioeconmicos
elaborados por la EPH para estos aglomerados. Se observa un deterioro progresivo
desde Capital Federal a la zona Gran Buenos Aires 4 de la situacin econmica. Su
expresin ms evidente es el porcentaje de hogares en el primer quintil. En la zona
GBA 4 hay cuatro veces ms familias en el primer quintil, que en Capital Federal. Tambin nos permite suponer que la mayor tasa de actividad de los jefes de hogar del GBA
4 se ve descompensada con remuneraciones al trabajo muy bajas. (Ver tablas N 4,5,6
y 7 y Anexo I Tablas N 2 y 3)
21
Tabla N 5
Porcentaje de hogares en el primer quintil GBA y Capital Federal
2000 2003
Capital
Federal
Ao
GBA 1
GB A 2
6,7
4,7
4,2
5,2
18,9
16,3
16,9
18,5
3,9*
2000
2001
2002
2003
3,6*
s/d
s/d
GBA 3
GBA 4
26,4
22,9
26,7
23,6
34,7
39,5
37,7
38,1
Fuente: EPH INDEC onda mayo 200-2001-2002-2003

*anaurio estadstico 2000/2001
Tabla N 6
Tasa de desocupacin por zonas de GBA y Capital Federal 2000-2003
Ao
2000
2001
2002
2003
Capital
Federal
11.2
13.4
16.3
11.4
GBA 1
GB A 2
GBA 3
GBA 4
15,7
13,9
19,7
15,4
17,0
17,6
22,6
15,6
15,6
15,2
23,7
15,6
20,7
22,9
26,8
22,9
Tabla N 7
Tasas de actividad jefes de hogar por zonas de GBA
y Capital Federal 2000-2003
Ao
2000
2001
2002
2003
Capital
Federal
GBA 1
72,3
65,8
61,1
64,7
70.3
70,1
70,7
69,6
GB A 2
GBA 3
69.7
70,7
70,0
867,5
GBA 4
74.1
73,2
72,6
73,4
80.7
81,3
79,3
79,4
Tabla N 8
Porcentaje de poblacin con NBI y sin cobertura de salud
por zonas GBA y Capital Federal 2001
Indicador
Capital
Federal
Porcentaje de poblacin con NBI
7.80
Porcentaje de poblacin sin cobertura en salud
26.17
GBA 1
6.61
29,70
GBA 2* GBA 3 GBA 4*

10.52
33,65
16.98
22.42
50,77
68,17
Fuente: Elaboracin propia en base Censo 2001

* Los datos de La Matanza fueron asignados a la zona GBA 4 en su totalidad.
Con respecto a estas dos variables, NBI y Poblacin sin cobertura se observa la
misma tendencia, un progresivo agravamiento de la situacin de Capital Federal a la
zona GBA 4 con casi un 70 % de la poblacin sin cobertura en Salud. (Ver tabla N 8)
I.2.3. Aspectos Epidemilgicos

El rea Metropolitana, como todo el pas, presenta la acumulacin epidemiolgica
caracterstica de los pases en vas de desarrollo en la que conviven enfermedades
22
infecciosas emergentes y reemergentes con patologas crnico-degenerativas
prevalentes en los pases desarrollados con los denominados "temas complejos"
vinculados a la crisis global y desarrollo urbano como drogadependencia, violencia,
soledad, etc. Al mismo tiempo, condensa, como se pudo observar en los datos
sociodemogrficos, no solo casi un tercio de la poblacin del pas sino tambin una
gran heterogeneidad en las condiciones de vida de su poblacin.
Estas profundas diferencias no slo se observan entre las cinco zonas en que se ha
divido el Gran Buenos Aires, que como se observ el porcentaje de hogares en el
primer quintil es nueve veces mayor en el GBA 4 que en la Ciudad de Buenos Aires.
Tambin se observan importantes desigualdades al interior de cada una de las zonas.
Por ejemplo en la Ciudad de Buenos Aires, el nivel de desempleo desagregado por CGP
(Centro de Gestin y Participacin) se duplica en el GGP 8 con un 21,6 % con respecto
al de los CGP 14 y 1 que registran para el mismo perido un 10,2 % de desempleo.
"Direccin General de Estadsticas y Censos (2004)"
La mortalidad infantil del GGP N 5 asciende a 17.8 por mil y de esta manera
quintuplica a la del CGP N 3 de menor tasa donde representa el 3.4 por mil para el
2002.
La necesidad de la lucha para impedir que se revierta la tendencia favorable de los
indicadores sanitarios y superar el estancamiento expresado fundamentalmente en la
mortalidad infantil entre el 2000 y 2002 en la mayora de las jurisdicciones, planteada
por el Ministerio de Salud en el informe "Situacin de Salud en Argentina 2003" est
ntimamente vinculada a la necesidad de definir polticas que reconozcan estos grados
de heterogeneidad a travs de abordajes diferenciados que al menos en lo inmediato
compensen la brutal prdida de equidad de la sociedad argentina en la ltima
dcada."Ministerio de Salud (2003)"
I.2.3. 1. Morbimortalidad
Acompaando la estructura de mortalidad del pas, las distintas regiones del Gran
Buenos Aires y Capital Federal presentan como principales causas de mortalidad
las concentradas alrededor de cinco captulos: Sistema Circulatorio, Tumores, Causas
Externas, Infecciosas y Respiratorias.
Si bien se modifican las tasas y la expectativa de vida al nacer, esta estructura de
mortalidad en trminos generales se sostiene desde hace algunos aos. En un estudio
realizado por nica vez y donde se calcularon las tasas de mortalidad general por grupo de edad y causas de defuncin con datos de 1997 para cada uno de los GBA y Ciudad de Buenos Aires se observ que en el Conurbano bonaerense, menos en el GBA 3,
las enfermedades del Sistema Circulatorio se constituyen en la primer causa de
muerte en edad ms temprana, a partir de los 35 aos. En Capital Federal ocupa este
lugar desde los 55 aos. Esta situacin nos permitira suponer no slo falta de prevencin, sino tambin dificultades de acceso a la atencin.
Los Tumores en la distintas regiones ocupan el segundo y tercer lugar como causa
de muerte desde la niez. En los GBA 1 y 2 aparece desde el ao y en los GBA 3 y 4 a
partir de los cinco aos.
En el conurbano las Causas Externas, como primer causa de muerte incluye tambin el grupo edad de 25 a 34, es decir que se extiende de 1 a 34 aos. A diferencia
de Capital Federal en donde la principal causa de muerte entre los 25 y 34 aos son las
enfermedades infecciosas en las que el HIV representa ms del 90 %.
El captulo de respiratorias en ninguna regin del conurbano se encuentra entre las
tres primeras causas de muerte. Esto est vinculado a que la Direccin de Informacin
Sistematizada del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires incluye las enfermedades agudas de las vas respiratorias en el captulo de Enfermedades Infecciosas, mientras que en Capital Federal las cargan en el captulo de Vas Respiratorias.
23
Estas modalidades de organizacin de la informacin entre las distintas jurisdicciones
impide comparar las tasas de los captulos de Infecciosas y Sistema respiratorio entre
Capital Federal y las regiones del GBA. (Ver Anexo I Tablas N 6,7,8,9,10 y 11)
En el Area Metropolitana la Mortalidad Infantil presenta valores crecientes de la
zona GBA 1 al GBA 4. Se observa un comportamiento muy similar entre el GBA 1 y
Capital Federal y una diferencia de 11 puntos con el GBA 4.
Tabla N 9
Tasas* de mortalidad infantil por zonas del rea Metropolitana.
Zona
Capital Federal
GBA 1
GBA 2*
GBA 3
GBA 4*
2000
2001
2002
9.4
9.19
13.04
16.42
19.73
9.6
10.45
14.20
15.46
17.59
10.00
10.70
14.54
15.83
18.55
* Los datos de La Matanza fueron volcados en su totalidad en el GBA 4

* Por mil nacidos vivos
Fuentes: elabora do a partir de estadsticas vitales. Informacin Bsica

2002 y datos provistos por el Ministerio de Salud
En la ciudad de Buenos Aires, segn el anlisis realizado en la publicacin Sntesis 98, de la Direccin de Estadsticas para la Salud, el perfil de causas de muerte
muestra un predominio de las patologas crnico degenerativas. Las patologas circulatorias y los tumores representan el 62, 6 % del total de defunciones.
En un estudio realizado sobre las muertes excedentes en la Ciudad de Buenos Aires
a travs de una razn de mortalidad estandarizada (RME) en donde las tasas especficas de mortalidad por edad y sexo de Madrid correspondientes a 1995 fueron aplicadas
a las defunciones de la poblacin portea del mismo ao, sus autoras identificaron a
los siguientes fenmenos:
1. En 1995 se produjeron en la Ciudad de Buenos Aires 9911 muertes excesivas
por la aplicacin de la razn estandarizada de mortalidad (REM), valor que representa un 38,2 de exceso de muertes.
2. En todos los grupos de edad, a excepcin de la etapa comprendida entre 25 y
34 aos donde hay menos muertes que las esperadas, se observan muertes excesivas. La ms elevada es la de menores de un ao y a partir de la etapa de
45 a 54 se presenta un sostenido aumento en las cantidades de muertes excedentes.
3. El sexo femenino obtiene valores de REM superiores a 100 en todos los tramos y
ms altos que el masculino en el total y en los grupos de edad superiores a los
15 aos.
4. En relacin a los excesos de muerte por causas se destaca la patologa cardiovascular, (siete de cada diez muertes excedentes). Las autoras aclaran que si
bien la causa insuficiencia cardaca puede considerarse producto de una deficiente calidad de certificacin que afecte la confiabilidad del dato, si se adoptara
el criterio de trabajos realizados en otros medios que corrigen esas deficiencias
mediante reasignaciones a causas de mejor definicin, se confirmara que estas
causas integran en importante medida el grupo cardiovascular. (Ver Anexo I,
Tabla N 12)
24
Tabla N 10
Defunciones observadas en la Ciudad de Buenos Aires durante 1995
y esperadas segn tasa de Madrid.
Grupos de
Defunciones
Defunciones
Diferencia
Diferencia
R.E.M.
edad
observadas
esperadas
Acumulada
0
532
256
276
276
207,7
1-4
114
74
40
316
154,5
5-14
106
58
48
364
182,0
15-24
343
274
69
433
125,2
25-34
740
803
-63
370
92,2
35-44
925
870
55
425
106,3
45-54
1925
1209
716
1141
159,2
55-64
3661
2420
1241
2381
151,3
65-74
7631
5181
2450
4832
147,3
75 y +
19813
14823
4990
9821
133,7
S/D
90
0
90
9911
TOTAL
35880
25969
9911
138,2
Fuente: Roger, M. E. e Irurzun, A. Excesos de mortalidad en la ciudad de Buenos Aires
Los tumores que muestran excedentes de mortalidad, son los ms sensibles a acciones de diagnstico precoz y tratamiento oportuno (mama, cuerpo y cuello uterino).
Tambin es importante el exceso de muertes por enfermedades infecciosas, violencias, homicidios y suicidios. De las infecciosas la septicemia tiene lugar dominante y se
destacan el streptococo neumoniae y el hemophilos ingluzar.
Las tasas especficas de mortalidad por causas y etapas de la vidas, nos
permite identificar las causas circulatorias, que en la REM aportan el mayor nmero de
muertes excedentes, como la principal causa de muerte en el grupo de edad comprendido entre los 55 y 64 aos de edad. Las respiratorias que ocupaban el segundo
lugar en cantidad de muertes excedentes se constituyen en la segunda causa a partir
de los 75 y ms aos y en la tercera para los grupos comprendidos entre los 45 y 74
aos.
Las enfermedades infecciosas que se destacan por el valor de su REM se ubican
como principal causa de muerte en el grupo comprendido entre los 25 y 34 aos, cuarta causa en la mortalidad infantil y en el tramo de 35 a 44, segunda y tercera en los
tramos de 5 a 9 y 1 a 4 respectivamente. Es necesario aclarar que en 1995 se elaboraron las estadsticas segn la novena revisin de la clasificacin internacional de enfermedades de la OMS, y en ella, el HIV, que representa el 92% de las muertes por infecciosas en el tramo de 25 a 34, estaba incluido en el captulo III de enfermedades de
las glndulas endcrinas, del sistema digestivo e insuficiencias inmunolgicas.
Las Causas Externas y las Genitourinarias se encuentran en tercer lugar tanto por
el nmero absoluto de muertes excedentes como por su valor de REM. Las Causas
Externas aparecen como principales causas de muertes en los tramos comprendidos
entre 1 y 24 aos de edad con tasas que varan de 5,5 a 40,1 por 100.000. Este mismo
grupo de causas ocupa el segundo lugar en los grupos etreos comprendidos entre 25
y 44 aos. En estos ltimos grupos, y entre las distintas causas que comprenden el
captulo, est en primer lugar el suicidio con nmeros absolutos levemente superiores
a los accidentes de transporte.
En la REM descripta anteriormente se observa la mortalidad infantil con el valor ms
elevado. Esta situacin sanitaria no coincide con el nivel de desarrollo que Buenos Aires tiene en otros numerosos aspectos.
En el 2002 la Mortalidad Infantil fue de 10,0 por 1000. En su evolucin reciente presenta una tendencia marcadamente estable durante los ltimos tres aos, luego de
una disminucin de ms de 7 puntos entre 1990 (16,8 por mil) y 2000 (9.4 por mil).
25
Entre los distintos CGP de la ciudad de Buenos Aires se observa que el nivel de mortalidad entre ellos es muy heterogneo.(Ministerio de Salud, 2003)
Tabla N 11
Defunciones de menores de un ao y tasas* de mortalidad
segn residencia de la madre
y causa de muerte segn criterios de reducibilidad. Ao 2001.
CGP
Total
1
2 Norte
2 Sur
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14 Este
Total
Reducibles
9.1
12.0
5.5
9.3
11.5
7.5
19.2
6.6
8.3
10.4
9.1
8.0
8.2
7.5
3.4
8.2
5.5
7.3
2.5
6.8
6.2
5.0
10.8
2.7
6.5
7.1
5.5
3.8
6.0
4.5
2.3
3.7
Difcilmente
reducibles
3.1
3.8
3.0
2.5
4.3
2.5
6.4
3.6
1.8
2.4
3.0
3.4
2.2
3.0
1.1
4.1
Desc. y mal
definidas
0.2
0.3
0.5
0.4
0.6
0.4
--
Otras
causas
0.3
0.6
0.5
1.6
0.3
0.3
0.6
0.4
0.4
Fuente: Demografa 2000/2001

(*) por mil nacidos vivos
**Centros de Gestin y Participacin
En un estudio especial que brinda informacin epidemiolgica por rea programtica

realizado en marzo del 2000, se edita por primera y nica vez, informacin sobre los
hechos vitales (nacimientos y muertes) georreferenciados por rea programtica. La
Direccin de Estadstica para la Salud de la Secretara de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires logra, obtener esta informacin, a travs de un convenio con la
Direccin General de Estadstica. Hasta entonces, slo se dispona de informacin georreferenciada por rea Programtica sobre mortalidad infantil.
Este trabajo presenta un estudio de AVPP por rea programtica. El AVPP es un indicador que mide los aos de vida potencialmente perdidos y es utilizado fundamentalmente para la priorizacin de problemas de salud. Dever seala que si se tiene en
cuenta que los efectos que los servicios de salud pueden tener sobre la mortalidad de
los grupos de mayor edad son mnimos, para la administracin de la salud es importante evaluar las causas de defuncin segn los aos de vida perdidos ya que es el
mbito de intervencin donde se pueden tener mayores resultados. El AVPP puede ser
utilizado para obtener el nmero de aos perdidos por cada causa de defuncin o para
comparar regiones. En este caso se utiliz para comparar reas y el estudio realizado
permiti poner en evidencia que:
"la muerte temprana es ms iniquitativa en la Ciudad que la mortalidad general. Las
diferencias en las tasas de AVPP, son sustancialmente mayores que las registradas entre
las tasas ajustadas. La poblacin de las reas del sur de la Ciudad est ms afectada,
con niveles en todos los casos, que superan ampliamente al de las reas situadas al norte". (Ver Anexo I Cuadro N 1)
Con respecto a la mortalidad por causas el informe seala:

"El ordenamiento de las causas de muerte no muestra variaciones de importancia entre las reas y el total. La gran mayora reproduce el patrn de las tres principales que
26
tiene el total de la Ciudad: circulatorias, tumores y respiratorias, excepto las reas del lvarez y Penna que invierten el orden de las dos ltimas.
Cuando se aprecia el orden de causas por el nmero de muertes prematuras que generan, se encuentran diferencias que dan lugar a peculiares perfiles regionales. Las
reas situadas al norte tiene una notoria homogeneidad
En cambio las reas del sur muestran diversas situaciones pero con una tendencia a
ponderar los accidentes, violencias y las infecciosas. El SIDA ocupa en todas las reas un
lugar destacado, en forma particular en las del Argerich y Penna". (Ver Anexo I Tabla N
20)
I.2.3.2. Utilizacin de servicios

Los distintos indicadores de utilizacin o tambin denominados de adecuacin a las
necesidades de la poblacin son difciles de elaborar para actividades parciales.
Tienen verdadero valor en aquellas comunidades reducidas con un nico prestador,
en los Seguros de Salud o Sistemas Prepagos. Estas situaciones son excepcionales en
el sector pblico, ya que ningn hospital o institucin asistencial constituye el nico
centro de atencin en un rea.
Si es importante destacar la interdependencia entre el sistema prestador de Capital
Federal y la poblacin de conurbano.
Para definir la poblacin destinataria de los efectores pblicos de salud de la Ciudad
de Buenos Aires tomamos el concepto de rea de influencia que propone la OPS en
"Lineamientos para la realizacin de anlisis funcionales de las redes de servicios de
salud".
"El rea de influencia corresponde a la poblacin atendida por los establecimientos y
no representa necesariamente un territorio como tal. La estimacin del rea de influencia
proporciona el denominador para los diferentes indicadores que se usen en el estudio".
"Para calcular la poblacin del rea de influencia de un establecimiento, o conjunto de
establecimientos, se usa el ndice de dependencia de la poblacin. Este ndice de
dependencia mide la proporcin de poblacin que abarca cada establecimiento en un
rea geogrfica determinada". "Tambin podra calcularse el ndice de dependencia con
respecto a la poblacin beneficiaria de distintos sistemas de aseguramiento en salud (o
de diferentes niveles socioeconmicos de la poblacin de una regin) y distribuir la proyeccin de sus necesidades de atencin mdica de acuerdo a diferentes hiptesis de modificacin de variables". (OMS/OPS, 1998 PAG. 8 Y 9)
Para la regin metropolitana el ndice de dependencia de cada GBA y municipio con
respecto a efectores de Capital Federal se calcul en un trabajo realizado con datos de
las consultas externas y egresos de 1998.
El total de egresos por lugar de residencia en 1998 fueron estimados a partir de una
muestra de tres meses.
Los clculos fueron hechos sin considerar los movimientos internos entre municipios del conurbano. Es decir no se cuenta con informacin sobre el origen de los pacientes de los hospitales del conurbano. Por ejemplo no se sabe cunto de la produccin de los efectores de General San Martn corresponde a poblacin de Hurlingham.
Tampoco si hay poblacin residente en Capital que se atiende en efectores de provincia.
El ndice de dependencia de los distintos partidos del conurbano es muy heterogneo entre las distintas jurisdicciones y se observa una notoria diferencia entre las consultas y los egresos. Con respecto a las consultas externas el ndice de dependencia
vara del 4,7 correspondiente a San Isidro al 24 % representado por Esteban Echeverra. Entre los GBA 2, 3 y 4 es relativamente homogneo, varia del 13 % en el GBA 2
al 15,5 en el GBA 4. El GBA 1 se diferencia notablemente del resto del grupo representando un ndice de dependencia del 6,2. (Ver Anexo I Tabla N 14)
27
Se observa un mayor ndice de dependencia en relacin a las internaciones en los
GBA 2, 3 y 4 representados por el 16,8%, 24 % y 29.8 %. Con respecto al GBA 1 se
mantiene estable con el 6,2 %. (Ver Anexo I Tabla N 15)
I.2.4. Aspectos culturales

El trmino cultura puede ser utilizado en diferentes sentidos. Aqu se tomor en su
sentido antropolgico: la totalidad del mundo artificial que el hombre ha construido
sobre el mundo de la naturaleza. Para decirlo de manera ms aprensible, lo que el
pueblo realiza en su vida cotidiana, real y concreta, expresando su estilo de ser, de
hacer y de pensar que ha adquirido a travs de la historia. (Ander-Egg, 1984)
En funcin del objeto de estudio del presente trabajo: la comunicacin en salud
desde el Estado, se sealaran brevemente algunos aspectos vinculados a la relacin
entre comunicacin y poltica y del modelo mdico.
I.2.4.1. Condiciones culturales que albergan la relacin comunicacinpoltica

Jess Martn Brbero sugiere que para analizar las relaciones entre comunicacin y
poltica es conveniente partir de sus vinculaciones con algunas transformaciones culturales como el proceso de desencantamiento del mundo y de la globalizacin, la recomposicin de los tiempos y los espacios de la modernidad y la desestabilizacin del sentido del trabajo. (Barbero, 2001).
Proceso de desencantamiento del mundo y de globalizacin. Segn Barbero
este es el proceso por el cual la sociedad moderna disolva el sentido al ser ste absorbido por el valor. Antes del siglo XX el valor era una condicin vinculada a la valenta y
el coraje. Ese valor paulatinamente fue separndose del sentido y se torn cosa, reducindose a lo cuantificable, a lo mensurable en trminos econmicos dando lugar a la
siguiente situacin:
"Mientras valor significa hoy dinero, el sentido an sigue hablndonos de alteridad,
comunidad, convivencia y solidaridad." (Barbero, 2001 pgina 21)
Desde esta perspectiva, se entiende a la globalizacin como el proceso en el que la

sociedad ha ido transformando en valor todo lo que era sentido y se expresa en el
movimiento de articulacin de todo aquello que tiene valor para la razn instrumental
que legitima al mercado, y el movimiento de desconexin de todo lo que no tenga valor para esa razn.
Para este autor, la inclinacin por la velocidad y la necesidad de las drogas dan
cuenta del profundo desencatamiento de la vida y el vaciado de sentido que afecta a
toda la sociedad.
Recomposicin de los tiempos y los espacios de la modernidad. Al instalarse
el consumo como un elemento central de la cultura actual, se instituye una aceleracin
que se manifiesta en la obsolescencia acelerada de todos los productos de la sociedad.
Durante siglos, observa Barbero, todo lo que el hombre haca era para perpetuarse,
y la vida el espacio de conversacin entre las generaciones pasadas presentes y futuras. Hoy, el funcionamiento de muchas sociedades exige el desecho permanente y
acelerado de todo, casi todo los objetos que produce, todo se agota en un presente
cada vez ms corto y autista.
Este proceso, desde la perspectiva de Martn Barbero, tiene implicancia en dos fenmenos desestructurantes de la cultura: el estallido de los relatos y la fragmentacin
de las identidades. El estallido de los relatos impide el intercambio de experiencias entre los seres humanos, que ya no pueden ser puestas en comn, tornndose fugaces e
inenarrables. La fragmentacin de las identidades, particularmente las nacionales, no
28
est vinculada slamente a la globalizacin y los medios de comunicacin, sino tambin al estallido de las memorias, de las muy diferentes historias que la 'novela nacional' impeda contar como la de las mujeres, los indgenas, homosexuales etc.
Adems, agrega que no participamos de esta aceleracin sino tambin de mltiples
temporalidades en donde coexisten la velocidad del tiempo del mercado con la lentitud
del desarrollo social y poltico de los pases de Amrica Latina en donde se vive atrapado entre la velocidad de la modernidad mundo y la ms primitiva lentitud que:
..."no ha permitido todava a las mayoras el acceso a los mnimos de la modernidad:
justicia social, educacin y reconocimiento cultural". (Barbero, 2001 pgina 24)
Desestabilizacin del mundo del trabajo. El paso del empleo estable de larga
duracin a un modelo de organizacin del trabajo sustentado en la flexibilizacin y la
individualizacin de las relaciones laborales entre trabajador y empleador genera, segn Martn Barbero una profunda desestabilizacin de las fuentes del sentido, puesto
que eran la poltica y el trabajo las que juntaban el sentido y lo social legitimando el
surgimiento de la esfera pblica y el discurso social de la desigualdad.
Para completar la caracterizacin de la cultura actual, Martn Barbero seala dos
elementos el conocimiento experto y el mbito de la ciudad.
Conocimiento experto. Durante la modernidad el hombre logr superar sus miedos y supersticiones a travs de la razn y el desarrollo del conocimiento cientfico.
Hoy ese conocimiento experto, versin ms refinada de la razn, es el que produce
inseguridad colocando a la sociedad en situacin de riesgo. Por ejemplo las investigaciones genticas con las que se busca prever enfermedades, al mismo tiempo generan
un saber que abre en s mismo el riesgo de ser utilizados con fines ajenos a la salud e
incluso destructivos. Para distintos autores, entre los que es posible incluir a Zygmund
Bauman la nica posibilidad de salir de la sociedad de riesgo y proteger a la humanidad es contraponer y articular los saberes expertos con otros saberes que vienen de la
experiencia social de los ciudadanos, tanto de la mayora como de las minoras. Es en
este espacio de vinculacin y mediacin donde ubica el rol de los comunicadores y periodistas.
La ciudad. Para este autor la ciudad es el espacio de lo glo-cal donde conviven y
entrelazan lo global con lo local. En la medida que la ciudad es un espacio que alberga
la recreacin de las identidades, es hoy el lugar de reinvencin de la democracia. En
este marco se vuelve ms importante el sujeto ciudadano y la idea de ciudadana adquiere nuevas dimensiones y articulaciones. La nocin de lo pblico se seculariza separndose de lo poltico y del estado y se constituye en el lugar donde la diversidad se
junta; plantea lo social en lo poltico al mismo tiempo que despolitiza lo social (despolitizar en el sentido partidario y cerrado); reconoce la ntima relacin entre la vida pblica y la privada en cada sujeto; nos remite a subrayar que somos iguales, titulares de
derechos y obligaciones al mismo tiempo que destaca al individuo. "Alfaro (2000)"
Este proceso tambin se expresa en el mbito de la salud donde hay una tendencia a
la presencia ms activa de las personas, como sujeto individual y social, en los procesos
de atencin; es decir que se puede destacar la participacin, como el hecho ms
relevante y positivo de los ltimos aos. Esto constituye hoy una compleja trama en el
funcionamiento de los servicios de salud. Junto con la desvirtuacin objetiva de los
derechos sociales que producen los modelos econmicos predominantes, hay una ms
aguda percepcin de los derechos individuales por parte de la poblacin: el respeto a la
autonoma de las personas, los derechos de informacin, de eleccin, de opcin. Es
todo un desafo para el sector, buscar la manera por la cual el justo desarrollo de esos
derechos no aumente la iniquidad hacia los ms postergados, por su dificultad para
ejercer dichos derechos. (Bonazzola, 1992)
29
I.2.4.2. Modelo Mdico
El modelo mdico se instituye a fines del S. XVIII en algunos pases europeos y

principios del XIX en Estados Unidos. Menndez seala que es una construccin social
en la cual intervienen tanto el personal de salud (bsicamente mdicos) como los
diferentes sectores sociales que se constituyen en una formacin social. Se configura a
partir de la primera Revolucin Industrial, acompaando el desarrollo del capitalismo
en su etapa de "libre-cambio".
Identifica como los caracteres estructurales del Modelo Mdico el biologismo,
individualismo, ahistoricidad, a-socialidad, mercantilismo y la eficacia pragmtica.
Biologismo-ahistoricidad-a-socialidad. El biologismo se caracteriza por la
exclusividad de las explicaciones fundadas en los aspectos biolgicos para dar cuenta
de las causas de las enfermedades y teraputicas utilizadas, negando de esta manera
los factores sociohistricos que determinan o condicionan la enfermedad. Esta
perspectiva biologista conduce a una concepcin de la historia natural de la
enfermedad donde la historia social de la enfermedad est excluida.
Individualismo-eficacia El individualismo se manifiesta a travs de un enfoque
terico-tcnico centrado en el individuo, en el caso particular. Es en cada caso
individual donde el modelo puede mostrar su eficacia, sobre todo en trminos
comparativos de la prctica mdica con respecto de otras prcticas alternativas.
Valor de cambio. Para Menndez el Modelo Mdico acompaando el desarrollo
capitalista tender a determinar a toda actividad de salud formas de valor de cambio.
Predominio en gran parte de la poblacin, de un ideal de atencin de la salud
asociado a la superespecializacin mdica, a la tecnologa, a la alta complejidad, al
hiperconsumo de medicamentos. Este modelo se correlaciona con la concepcin
todava predominante en la formacin mdica y de los profesionales de la salud, y es
intensamente fomentado por los medios de comunicacin social.
Esta perspectiva cultural facilita el desarrollo de un modelo que potencia la iniquidad distributiva y el uso irracional de los recursos destinados a la salud. Los servicios
ms bsicos no cubren a la totalidad de los grupos de ms riesgo y al mismo tiempo,
los servicios de mayor complejidad tienden a incluir la sobreprestacin y en muchos
casos tienen capacidad ociosa mientras muchos pacientes fallecen porque no tienen
acceso a los mismos.
Otro importante elemento de la complejidad actual es la introduccin de la ciencia
en territorios lmites de la existencia, como nacer, morir y definir caractersticas
genticas; a travs de campos como la prolongacin artificial de la vida, la definicin
de muerte cerebral, los trasplantes, la reproduccin asistida y la manipulacin
gentica. Todo esto sobrepas las posibilidades de la clsica tica paternalista del
mdico slo con su conciencia, y aport como elemento hoy indisoluble de los servicios
de salud, el desarrollo de la biotica.
I.2.5. Aspectos polticos institucionales

El desarrollo institucional de Buenos Aires como Ciudad Autnoma, a partir de la
sancin de su Constitucin, define para la jurisdiccin con relacin a salud, roles y
facultades antes inexistentes. La Capital hasta hace poco careca de competencias de
conduccin y regulacin sobre el sector de la seguridad social y el privado, excepto en
aspectos menores de habilitacin.
La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires establece en su Captulo Segundo Art.
22 que La ciudad ejerce su funcin indelegable de autoridad sanitaria.
Regula, habilita, fiscaliza y controla todo el circuito de produccin,
comercializacin y consumo de productos alimenticios, medicamentos,
tecnologa mdica, el ejercicio de las profesiones y la acreditacin de
30
servicios de salud y cualquier otro aspecto que tenga incidencia en ella.
Coordina su actividad con otras jurisdicciones.
La Ley Bsica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires N 153, promulgada
en febrero de 1999 parece presentar la visin de los representantes legislativos con
respecto al conjunto de respuestas que la sociedad debe darse con relacin a sus
necesidades de salud.
En esta visin la estrategia de Atencin Primaria de la Salud (APS) ocupa un lugar
central en la organizacin del subsector estatal y es promovida para los subsectores
privados y de la seguridad social.
Aspectos estrechamente vinculados a la comunicacin y la informacin se sealan
en sus principios y derechos de las personas:
El desarrollo de una cultura de la salud as como el aprendizaje social necesario

para mejorar la calidad de vida de la comunidad.
Contribuir al cambio de hbitos, costumbres y actitudes que afectan a la salud.
La solidaridad social como filosofa rectora de todo el sistema de salud.
El acceso de la poblacin a toda la informacin vinculada a la salud colectiva y a su
salud individual.
Los servicios de atencin de salud deben informar a las personas sus derechos y
obligaciones.
Al usuario se le asigna un lugar activo, con participacin en distintos espacios

de intervencin:
La participacin de la poblacin en los niveles de decisin, accin y control, como

medio para promover, potenciar y fortalecer las capacidades de la comunidad con
respecto a su vida y su desarrollo.
Jerarquizar la participacin de la comunidad en todas las instancias contribuyendo
a la formulacin de la poltica sanitaria, la gestin de los servicios y el control de
las acciones.
I.2.6. Aspectos geogrficos organizativos

El desarrollo organizacional de la Secretara de Salud, por un lado y las
distintas divisiones geogrfico-poblacionales del Gobierno de la Ciudad ha dado
lugar a una compleja trama de estructuras que constituyen el contexto de
desarrollo institucional de los distintos programas de salud. Esta complejidad
genera grandes exigencias con relacin a los mecanismos de coordinacin.
Es posible identificar las estructuras siguientes:
Circunscripciones electorales
Distritos Escolares
Areas Programticas
Sistemas urbanos de salud (SUS)
Redes de atencin de la salud.
Estructura organizativa del poder ejecutivo
I.2.6.1. Circunscripciones Electorales

Esta divisin territorial cobra relevancia para salud debido a que el sistema de
estadsticas vitales, utiliza esta divisin geogrfica para la codificacin de la residencia
habitual de sus habitantes. Esta divisin compuesta por 28 circunscripciones, se
31
encuentra en vigencia desde el ao 1973. La misma permite recomponer la informacin segn Centro de Gestin y Participacin ya que la unin de algunas de ellas
coincide con los lmites de estos centros. (Direccin de Estadsticas y Censos, 2002)
I.2.6.2. Centros de Gestin y Participacin

La Ciudad de Buenos Aires est divida en 16 Centros de Gestin y
Participacin. Son la base del Programa de Descentralizacin administrativa del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Fueron creados con el objeto de agilizar
la relacin y el contacto inmediato de los vecinos.
Si bien constituyen un espacio de descentralizacin administrativa donde se
pueden realizar trmites en la delegacin del registro civil, de rentas e
infracciones, reclamos como consumidores, sobre seguridad y en relacin al
espacio pblico y ofrecen servicios como mediacin vecinal, capacitacin laboral,
asistencia social, etc., su vnculo ms claro con salud est dado en relacin a los
ejes de participacin que promueve: asambleas de prevencin del delito y
presupuesto participativo. A travs de asambleas vecinales los ciudadanos
cuentan con un espacio propio donde contrastar opiniones y establecer
prioridades referidas al barrio en que viven o trabajan. Es en el marco del
presupuesto participativo donde se discuten y priorizan los temas de salud del
barrio. (www.buenosaires.gov.ar)
Cuadro N 1
32
I.2.6.3. Distritos Escolares

La ciudad est dividida en 21 Distrito Escolares. A travs de ellos la Secretara de
Educacin ejerce la Supervisin directa intermedia de las escuelas dependientes del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Con los responsables de los Distritos Escolares
correspondientes, cada Jefe de rea Programtica debe consensuar las acciones
concretas que se realizaran en el marco del programa de Salud Escolar.
(www.cedom.gov.ar)
Cuadro N 2
Distritos Escolares de la Ciudad de Buenos Aires
I.2.6.4. reas Programticas

La Ciudad de Buenos Aires est dividida en doce reas Programticas. Estas fueron
definidas en 1984 partiendo de la concepcin planteada en la VIII Reunin Nacional de
autoridades de Salud Pblica en Santiago del Estero: "rea Programtica de un
establecimiento es una superficie delimitada por circunstancias geogrficas,
demogrficas, sanitarias y tcnico-administrativas, donde mediante un proceso de
programacin y conduccin unificada de todos los recursos disponibles en la misma, se
trata de satisfacer las necesidades de salud de la poblacin que la habita".
Gracias a Daniel Lemus es posible conocer detalladamente la historia de las reas
Programticas en la Ciudad de Buenos Aires. La adopcin de esta estrategia queda
claramente expresada en 1984, cuando al modificarse la estructura de la Secretara de
Salud Pblica y Medio Ambiente se crea la Direccin General Adjunta de reas
Programticas. Para Lemus este proceso se puede dividir en tres etapas; la primera
33
que se extiende de 1984 a 1989, la segunda desde 1989 a 1991 y la tercera desde
1991 en adelante.
La primera etapa de 1984 a 1989 estuvo centrada en estrategias de equipamiento y
en lograr un marco normativo que haga sostenible la iniciativa en el tiempo. La primer
tarea abordada fue la divisin geogrfica de la Ciudad. Ante las limitaciones para
realizar el diagnstico epidemiolgico-social necesario para determinar cientficamente
cada rea se decidi recurrir a la zonificacin utilizada por el Sistema de Emergencias y
Catstrofes (C.I.P.E.C.) que luego pasar a denominarse Sistema de Atencin Mdica
de Emergencia (S.A.M.E.). Est decisin tuvo debilidades y fortalezas que Lemus
describe de la siguiente manera:
"Entre las ventajas se cuenta:
- ya estaba implementada y se evitaba una nueva divisin;
- los hospitales conocan perfectamente los lmites utilizados (rea de
responsabilidad);
- la poblacin, en general y por utilizar el sistema de urgencias, tambin tena
conciencia de esta zonificacin;
- se ahorraba un tiempo precioso, pues otro sistema llevara como mnimo tres
aos, arriesgando intilmente la continuidad de la implementacin de la
estrategia; en ltimo trmino se poda luego modificar, a travs de los estudios
producidos por las mismas reas programticas;
Entre las desventajas:
- se introduca una zonificacin que haba sido realizada segn los isocronos del
sistema de urgencia, es decir sin tomar en cuenta las caractersticas de la
poblacin cubierta;
- la divisin resultante no era compatible con las zonas censales, y como si esto
fuera poco, existan distritos electorales, escolares y policiales, por supuesto,
ninguno coincidente,
- era difcil epidemiolgicamente saber los numeradores poblacionales (luego
realizaron estudios de aproximacin censal)
- los indicadores de morbilidad seguan otros patrones geogrficos;
- existan poblaciones de riesgo (Villas de emergencias, Casas tomadas o
intrusadas) que eran del rea de influencia de un hospital, pero quedaban en la
programtica de otra;
- la falta de precisin epidemiolgica-social agreg ms confusin sobre la
estrategia a los profesionales del hospital". (Lemus, 1997 Pgina. 50)"
Estas debilidades signaron el desarrollo de las reas programticas hasta nuestros

das. Las dificultades para georreferenciar adecuadamente la informacin sociodemogrfica como la epidemiolgica debilit los diagnsticos y con ellos las posibilidades de
evaluacin de las intervenciones.
En esta primera etapa tambin se plante la necesidad de definir si las reas
Programticas seran un nuevo servicio en el hospital o la coordinadora de actividades
extramurales de los servicios ya existentes. Para Lemus, nuevamente la solucin no la
di un estudio cientfico del problema sino -como en el caso de la zonificacin - la
situacin:
"Estando los primeros pocos centros de salud (8 en 1985 y 17 en 1989) a cargo
de la divisin Centros de Salud del nivel central y de los directores de Hospital de
las respectivas reas (segn que problema se tratar) y el Programa de Salud
Escolar (implementado apresuradamente cuando se municipaliz el rea educativa
en la Ciudad de Buenos Aires) a cargo de los Departamentos de Pediatra y
Consultorios Externos, el jefe de rea programtica comenz a ocuparse de esos
temas, por lo que necesariamente se hizo cargo en forma transitoria de
profesionales de ejecucin, bien que no en forma clara y definitiva". (Lemus, 1997
pgina 53)"
34
Durante la segunda etapa que se extiende entre 1989 y 1991 se lograron
importantes avances tendientes a instituir la estrategia. Se establecieron por decreto
las funciones del rea Programtica, basndose en las funciones de los Distritos de
Salud, se consolid la estabilizacin del personal de las reas que originariamente se
haban incorporado a travs de contratos de distinta ndole. Tambin se realiz un
importante esfuerzo en capacitacin y vigilancia epidemiolgica, se consensuaron los
programas centrales cuando el alcance de los mismos era para todas las reas: Salud
Escolar, Salud de la Mujer y la Familia Adicciones etc.. Desde el punto de vista
presupuestario se trato de garantizar un flujo de fondos para las reas programticas a
travs de la Resolucin SCV 306/90 mediante la cual se giraba a los hospitales base
para uso exclusivo de los efectores perifricos el 10% de los nuevos fondos ingresados
mensualmente a la cuenta especial de la Secretara.
La tercera etapa comienza con un debilitamiento del apoyo del nivel central al
impulso de las reas programticas. Un cambio en la estructura organizativa de la
Secretara de Salud implic la desaparicin de la Direccin General Adjunta de reas
Programticas, pero en los respectivos hospitales las divisiones o unidades de reas
programticas continuaron con los compromisos asumidos con la comunidad.
El desarrollo de las reas Programticas fue un importante impulso para la creacin
de Centros de Salud que de los 8 existentes en 1985 pasaron a 30 en 1990. Este
crecimiento que se desaceler en los ltimos 14 aos, (actualmente la Secretara de
Cuadro N 3
reas Programticas de los Hospitales de la Ciudad de Buenos Aires
Salud cuenta con 34 Centros de Salud) aunque se incluyeron una importante cantidad
de efectores en el primer nivel de atencin a travs del Plan Mdicos de Cabecera.
(clnicos, Pediatras, tocogineclogos, odontlogos y Centros Mdicos Barriales).
35
Es importante sealar que Lemus, cierra su libro planteando que luego de 10 aos
de implementacin de la estrategia es necesario evaluarla epidemiolgicamente, con el
objeto de reorientar actividades de pobre impacto y profundizar aquellas ms
efectivas.
En un futuro, no muy lejano, cuando se sancione la Ley de Comunas prevista por la
Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se debern establecer las reas
de Salud. Es muy probable que stas ltimas sustituyan a las reas Programticas de
los Hospitales ya que se prev la descentralizacin paulatina del primer nivel de
atencin. Como salud ser una competencia concurrente de las comunas, a travs de
las reas de Salud, se recurrir a un proceso de descentralizacin administrativa en
donde ciertas facultades y acciones que hoy ejerce la Secretara de Salud podrn ser
efectuadas por funcionarios de nivel local. (Bonazzola, 2002)
I.2.6.5. Sistemas Urbanos de Salud (S.U.S.)

La reorganizacin sistmica de los servicios de salud de la ciudad se estructur a
travs de tres ejes rectores: la institucionalizacin y desarrollo de los Sistemas
Urbanos de Salud, la configuracin de Niveles de Atencin y la constitucin de
Redes de Servicios. Como se expicita en la resolucin constitutiva, el desarrollo de
estos espacios-poblacin implica en todos los casos, la definicin del perfil y capacidad
de resolucin de cada establecimiento, la determinacin de niveles de atencin y redes
de vinculacin de los mismos, y la profundizacin del trabajo en equipo y la coordinacin horizontal.
Por otra parte el desenvolvimiento de las redes debe fundamentarse en un intenso
trabajo de conduccin y coordinacin especficos, y en la participacin activa tanto de
las conducciones de los establecimientos como de los miembros de las diversas
especialidades.
La consolidacin de este modelo regionalizado y por niveles no solo depende de su
implementacin tcnica, requiere que la poblacin lo acepte efectivamente como la
mejor manera de atender su salud y que el equipo de salud lo identifique como una
forma superior de desarrollar sus actividades.
Se denominan Sistemas Urbanos de Salud o regiones sanitarias a las reas
urbanas subjurisdiccionales que adquieren determinadas capacidades de resolucin y
de gestin local en el desarrollo de las acciones de salud.
Segn la normativa, en cada Sistema Urbano de Salud se deba constituir un Comit
Operativo (CODIRE) integrado por los Directores de los establecimientos cuyas
funciones sern desarrollar estudios sobre las necesidades de salud de la poblacin
del rea, efectuar propuestas sobre la organizacin, fortalecer la coordinacin de
actividades entre los servicios, establecer relaciones con entidades del subsector de
obras sociales y privado del rea correspondiente y con instituciones de los campos
social, cientfico, educativo a fin de estudiar emprendimientos conjuntos.
La Ciudad de Buenos Aires est dividida en cinco Sistemas Urbanos de Salud como a
continuacin se detalla:
36
Cuadro N 4
Sistemas Urbanos de Salud de la Ciudad de Buenos Aires
I
CENTRO
Area Programtica
Hosp. Fernndez
Hospitales Generales de
Agudos
Hospital Fernndez
Hospital Rivadavia
II
SUR
Areas Programticas
Hospitales Argerich,
Penna y Ramos Meja
Hospital Argerich
Hospital Penna
Hospital Ramos Meja
III
SUD
OESTE
Areas Programticas
Hospitales Piero y
Santojanni
Hospital Piero
Hospital Santojanni
S.U.S.
Ubicacin
IV
CENTRO
OESTE
Areas Programticas
Hospitales Durand,
Alvarez, Zubizarreta
y Vlez Sarsfield
Hospital
Hospital
Hospital
Hospital
Durand
Alvarez
Zubizarreta
Vlez Sarsfield
V
NORTE
Areas Programticas
Hospitales Pirovano
y Torn
Hospital Pirovano
Hospital Torn
Otros
establecimientos
Hospital Gutirrez
Hospital Odontologa
Hospitales Muiz,
Udaondo
Ferrer, Santa Luca,
Borda
Moyano, Tobar Garca,
Elizalde, Sard,
Odont. Infantil,
Talleres Protegidos,
Centro de Salud
Ameghino
Hospitales
Mara Curie, Alvear
Lagleize, Odontolgico
Quemados
Instituto de Zoonosis
Pasteur
Instituto de
Rehabilitacin
Rocca
Fuente: Resolucin 324-SS-97
I.2.6.6. Redes de atencin

Cada Sistema Urbano de Salud deber definir de qu manera sern asumidos los
distintos niveles de complejidad y sus articulaciones entre los efectores y las redes por
especialidad. Existen distintas clasificaciones de niveles de complejidad. En la Ciudad
de Buenos Aires el subsistema pblico se organiza en tres niveles. Cabe destacar que
la calidad de la atencin es tan importante en el tercer nivel de alta complejidad como
en el segundo y primero. Si se piensa en la atencin primaria como puerta de entrada,
es evidente que la funcin que debe cumplirse en ese nivel debe estar a cargo de
personal muy bien calificado ya sea para dar la respuesta adecuada en el momento
oportuno como para responder correctamente a las exigencias de orientacin que
definir el rumbo de los demandantes dentro del sistema y aunque ese rumbo puede
ser corregido, la mala orientacin tiene un costo adicional que afecta seriamente a
todos los servicios de salud. (Ver Anexo I Cuadro N 2)
I.2.6.7. Estructura organizativa del Poder Ejecutivo

La estructura organizativa de la Secretara de Salud durante el 2000 y 2001 fue
modificada en tres oportunidades. La vigente entre 1997 y noviembre de 2000, tenda
a fortalecer la figura personal del Secretario de Salud pero empobreca la posibilidad de
una intervencin sinrgica y eficiente en la resolucin de los problemas de salud de la
poblacin.
En esa estructura, la Secretara se encontraba dividida en tres grandes reas con
dependencia directa del Secretario de Salud: Subsecretara de Servicios de Salud,
Subsecretara de Gerenciamiento Estratgico, y la Direccin General de Planeamiento y
Evaluacin del Desempeo. Cada una de estas dependencias planifica las acciones
vinculadas a su responsabilidad primaria, pero no haba ninguna instancia que entienda
37
desde una mirada integral del sector en la construccin de una visin en su desarrollo
estratgico. (Boletn Oficial N 989).
La primera modificacin tiene lugar en noviembre del 2000 a travs del decreto N
1988 en la que se suprimen 3 Direcciones Generales Adjuntas y se modifica la
denominacin de dos Direcciones Generales Adjuntas dando origen la de Relaciones
Interinstitucionales y Universitarias, a la Direccin General adjunta de SIDA y
Adicciones y se crea la Direccin General de Fiscalizacin y Regulacin dependiendo del
la Secretario de Salud cuya responsabilidad primaria es definida como entender en el
control, ordenamiento, fiscalizacin de los diferentes prestadores de salud en la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Entender en la habilitacin, certificacin de las
especialidades, y en el mantenimiento del registro permanente de prestadores
individuales. Verificar el cumplimiento de las normas reguladoras. La creacin de esta
Direccin Deneral es significativa ya que representa una de las nuevas funciones que
asume a ciudad en tanto jurisdiccin autnoma.
En mayo del 2001 se produce la segunda modificacin a travs del decreto N
654/01, acompaando el cambio de Secretario del rea. Se modifica, entre otras
cosas, la denominacin de la Direccin General de Planeamiento y Evaluacin del
Desempeo por la de Direccin General de Atencin Primaria de la Salud y se
transfiere a sta, la Direccin de Salud Comunitaria y los departamentos de su
dependencia con las responsabilidades, acciones, patrimonio, personal y presupuesto.
Tambin se modifica la denominacin de la Direccin General Adjunta de
Procesamiento Informtico por la de Direccin General Adjunta de Sistemas de
Informacin de Salud de la Direccin General de Atencin de la Salud.
En diciembre del 2001, acompaando tambin otro cambio de Secretario, se vuelve
a modificar la estructura organizativa en la que se modifica, entre otras cosas, la
denominacin de la Direccin General de Atencin de la Salud por la de Atencin
Integral de la Salud y pasan a depender de sta, las Direcciones Generales Adjuntas de
Redes, Atencin Primaria de la Salud, de Hospitales y de Programas Especiales de
donde depende Salud Mental. Tambin se crea la Direccin General de Sistemas de
Informacin en Salud que reemplaza a la Direccin General Adjunta de Sistemas de
Informacin de Salud y de donde pasa a depender el Departamento de Estadsticas de
la Salud.
38
I.3 Utilidad
Explorar las distintas maneras en que se conforman las estrategias de comunicacin
y sus condiciones de produccin permitir identificar las oportunidades de potenciar las
acciones de comunicacin desarrolladas en la micro y mesogestin a travs de su
articulacin en estrategias que refuercen mutuamente las actividades cara a cara, los
emprendimientos a travs de los medios masivos como las acciones emprendidas por
las instancias institucionales entre s, segn las polticas de salud vigentes.
39
I.4. Relevancia y justificacin

Afianzar un modelo de atencin basado en la prevencin y promocin de la salud
exigir el desarrollo, o implementacin de nuevas competencias de gestin, capaces de
abordar lo cultural, es decir el orden simblico. Parte de este conjunto de competencias, idneas para intervenir en relacin a los valores, creencias, actitudes y prcticas
de los individuos y su comunidad se desarrollan alrededor del campo de la "comunicacin en salud" cuyo objeto de intervencin incluye factores de orden epidemiolgico y
comunicacional.
I.4.1. Factores de orden epidemiolgico.

La sustitucin del modelo epidemiolgico tradicional (agente - husped - medio ambiente) por el de "campo de salud" nos instrumenta mejor para el anlisis de las actuales enfermedades no infecciosas. Este modelo identifica cuatro grandes grupos de
factores determinantes de la salud: estilo de vida, medio ambiente, biologa humana y
sistema de organizacin de la atencin de la salud. Este modelo, "provee un enfoque
ms equilibrado del desarrollo de la poltica sanitaria cuando se lo compara con las
tradicionales divisiones: prevencin, diagnstico, terapia y rehabilitacin, que resultan
limitativos". Destaca la influencia del estilo de vida en la salud de las personas. Este
incluye el agregado de decisiones individuales que afectan la salud y sobre las cuales
se tiene mayor o menor control. Los riesgos vinculados al estilo de vida pueden dividirse en tres elementos: modelos de consumo (por ejemplo: ingestin de colesterol,
consumo de alcohol, tabaco, abundante consumo de glucosa etc.) ocupacionales (por
ejemplo: presiones del trabajo pueden generan lceras e hipertensin) , e inherentes
al ocio (por ejemplo la falta de recreacin esta ntimamente relacionada con la hipertensin y con enfermedades coronarias). (Dever, 1991)
Se considera medio ambiente al conjunto de hechos externos al cuerpo sobre los
cuales el individuo tiene poco o ningn control. Este se puede dividir en tres dimensiones: fsicas (contaminacin del aire y el agua), sociales y psicolgicas (modificaciones
en la conducta y problemas en la percepcin y en las relaciones interpersonales debido
al hacinamiento, aislamiento, cambios acelerados etc.).
En relacin al medio ambiente, si bien el individuo tomado aisladamente tiene poco
o ningn control, est de hecho involucrado en la situacin. Para lograr la aceptacin
de un modelo de desarrollo sostenible son necesarias modificaciones en las concepciones de los habitantes, como as tambin el desarrollo de formas de organizacin que
les permita participar en las decisiones que afectan el ambiente donde vive.
Se han realizado estudios estableciendo una distribucin de factores de mortalidad
segn este modelo epidemiolgico y al estilo de vida se le asigna el 43% de las muertes, al sistema de atencin mdica el 11%, al medio ambiente el 19 % y a la biologa
humana el 27%.
El modelo epidemiolgico denominado "campo de salud" redimensiona el lugar de
los estilos de vida y el medio ambiente frente a la organizacin de los sistemas de
atencin mdica en la situacin de salud de una poblacin y pone en evidencia la necesidad de basar las polticas sanitarias en la prevencin.
I.4.2. Factores de orden comunicacional.

El aporte de distintas disciplinas ha permitido la superacin del modelo informacional de la comunicacin. Podemos tomar como punto de partida "las prcticas comunicativas como espacios de interaccin entre sujetos en los que se verifican procesos de
produccin de sentido" donde "tanto en la esfera de la emisin como en la de la recep-
40
cin existe produccin de sentido - y no mera transferencia de los primeros a los segundos - an cuando ella sea desigual, no simtrica. (Mata, 1994)
Por otra parte, la semitica textual permite entender la comunicacin como hecho y
matriz cultural: "lo que se recibe no son mensajes particulares, reconocibles en s mismos, sino conjuntos textuales. Es decir, el resultado de prcticas que remiten no slo a
un cdigo - lingstico, sonoro, visual- en virtud del cual los signos se articulan con un
cierto significado, sino fundamentalmente a otras prcticas y sus respectivos productos: a modos de decir (gneros, estilos, etc.) a medios para hacerlo (diversidad de
canales empleados) e, incluso a tipos de circunstancias en que ciertos discursos se
producen, a la ndole de sus productores, etc.
Este fenmeno adquiere su mayor visibilidad en el espacio de la comunicacin masiva aunque no deja de ser pertinente para entender globalmente la comunicacin, ya
que en la actualidad, lo masivo, es el modo predominante de funcionamiento cultural.
La cultura masiva hoy y en Amrica Latina tiene un nuevo rostro, presenta unas maneras de constituirse y constituir la realidad que la diferencia sensiblemente de la existente una o dos dcadas atrs. Entre sus rasgos ms significativos se destacan:
1.La centralidad de los medios masivos.
2.Es una cultura espectacular.
3.Univocidad de los discursos.
4.Campo de diferenciacin social
Mata seala que hoy ms que nunca, los medios masivos tienen un rol organizador
del campo cultural en su conjunto. Innovaciones tecnolgicas sin precedentes han generado la multiplicacin de canales, que reforzada por el abaratamiento progresivo de
los costos de los equipos, ha permitido la ampliacin de los potenciales consumidores.
Si bien este desarrollo genera las condiciones, la centralidad de los medios est
definida por los nuevos lugares en la escena social y el cumplimiento de roles antes
reservado a otros actores sociales. Desempean un papel como constructores de la
realidad, en la medida que lo que no pasa por ellos parece no existir. Se han convertido en
"los legitimadores bsicos de hechos e ideas: ellos imponen agendas, prefiguran los
temas que deben y pueden ser debatidos, sancionan como relevantes o insignificantes
las acciones sociales".
"Los medios no representan toda la comunicacin existente en una sociedad, pero
ocupan un espacio cada vez mayor y cada vez ms ligado a la vida cotidiana de la gente.
Quien logra una presencia continua en ellos asegura una presencia continua
en dicha vida cotidiana, con todo lo que eso significa para los propsitos de cualquier
institucin. La permanencia es capital en estos tiempos en que buena parte de la relacin
con interlocutores masivos y dispersos pasa por esos sistemas".(Mata, 1994 pag. 20)"
I.4.3. Propuestas de organismos internacionales

La acumulacin lograda a partir de experiencias latinoamericanas en comunicacin y
salud dio lugar a un documento conjunto entre la OPS y la UNESCO donde se resalta
la necesidad de explicitar y definir las polticas de comunicacin en salud. La misin
consiste en:
"velar porque las actividades eficaces en comunicacin para la salud formen parte integral de todos los programas diseados para promover la salud, mejorar la calidad de la
vida y fomentar ambientes sanos. Esta misin de la comunicacin para la salud, aunque
independiente de las ya tradicionales en materia de informacin pblica y relaciones pblicas del ministerio y la produccin de material docente formal para la educacin sanita-
41
ria, est coordinada con ellas. La comunicacin para la salud brinda a estos programas
tradicionales un nuevo enfoque de creatividad cultural y participacin social, as como los
recursos de muchos medios diferentes a nivel individual, comunitario y nacional". (OPSUNESCO, 1993 pag. 9)
La misin de la comunicacin para la salud debe estar integrada en los programas

del ministerio a todos los niveles. La cuestin no es dnde debe ubicarse la oficina de
comunicacin para la salud, sino qu actividad en comunicacin para la salud se ha de
llevar a cabo en todos y cada uno de los programas del ministerio. (OPS-UNESCO
1993)
Entre las estrategias para la aplicacin de las polticas de comunicacin para la promocin de la salud nos interesa destacar las siguientes:
Organizar un sistema para integrar los diferentes programas para el uso de la
comunicacin social. Con frecuencia los planes de promocin de la salud en diferentes reas tienen elementos comunes que deben manejarse de manera integrada para reducir costos y evitar contradicciones y duplicacin innecesaria de esfuerzos.
Sensibilizar y activar la opinin pblica para que asuma un papel activo, participe en la programacin y monitoreo de los programas, ejerza presin para lograr
los cambios y reclame sus derechos no solo ante el Estado sino ante las empresas
privadas.
Optimizar los contactos con diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales para realizar esfuerzos conjuntos y apoyarse mutuamente. Adems,
es necesario hacer uso de los recursos disponibles en otras instituciones para mejorar el impacto de los programas y lograr una ptima colaboracin intersectorial.
Coordinar el uso de las comunicaciones y mantener contactos que aseguren
acceso a los diferentes medios de comunicacin (tanto masivos como interpersonales).
Con respecto al manejo de la comunicacin en la salud se propone la modificacin o
creacin de las unidades de comunicacin social de los ministerios de salud, que cumplan las siguientes funciones de carcter tcnico y permanente:
Brindar apoyo tcnico a los diferentes programas en lo relacionado con la investigacin y la planificacin del uso de la comunicacin social. La unidad de comunicacin social no deber desarrollar programas por separado. Tampoco los distintos
programas. Esto constituye una contradiccin de los principios de intersectorialidad
e integracin de la promocin de la salud.
Mantener los contactos necesarios con los medios de comunicacin masiva y
las fuentes de recursos para las comunicaciones interpersonales con el fin de asegurar un acceso rpido y una colaboracin efectiva cuando as lo requieran los programas.
Asegurar que el uso que hagan los programas de las comunicaciones sea tico
y equitativo.
Capacitar y modificar a los funcionarios del ministerio para que usen la comunicacin en salud -que tiene reglas y tcnicas especficas- como parte de los programas que se estn planificando o llevando a cabo.
42
II. Planteamiento del problema

II.1. Formulacin del problema
Desde la primera gestin del gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
agosto de 1996 hasta la actualidad, la estrategia ms destacada en la gestin de la
Atencin Primaria de la Salud fue la desconcentracin de la atencin. Esta
estrategia se instrumenta a travs de la creacin del Programa de Mdicos de
Cabecera y los Centros Mdicos Barriales.
Estas innovaciones vinculadas a entender la APS bsicamente como un primer nivel
de atencin, ponen en evidencia el alcance de las decisiones polticas en el rea,
especialmente, al observar como programas tradicionales de prevencin y promocin
como Salud Escolar, Materno Infantil, PAI slo logran sostener procesos de estricta
reproduccin sin encontrar una conduccin que articule el desarrollo del componente
comunicacin, ni otros como el de educacin para la salud en polticas y estrategias del
sistema.
El plan Mdicos de Cabecera, entre el 1997 y 1999, fue acompaado por acciones
de comunicacin monitoreadas desde Jefatura de Gobierno ya que estaba incluido en
sus estrategias de marketing poltico.
La tendencia a poner la comunicacin al servicio de la publicidad de gobierno y no
en funcin de las necesidades de la comunidad parecera prolongarse hasta la
actualidad y extenderse al conjunto del gobierno. En un estudio reciente sobre cmo
utiliza el Gobierno de la Ciudad sus sitios de Internet expresa, esta inclinacin de la
siguiente manera:
"La subutilizacin de las potencialidades de Internet como herramienta de

gestin, se verifica tambin en otra caracterstica comn a una gran cantidad de
sitios pblicos porteos, el narcisismo funcionarial, que privilegia el marketing del
rea y el funcionario en cuestin sobre el contenido orientado hacia el usuario".
(Naveira, junio 2003 pag. 8)
El desarrollo de capacidades organizativas que permitan desarrollar ms
eficientemente las posibilidades de la comunicacin, adems de la condicin necesaria
de contar con polticas de estado centradas en el bienestar de los ciudadanos, requiere
comprender que las acciones de comunicacin son una herramienta de gestin que
debe ser ella misma gestionada.
Con el objeto de explorar el desarrollo de la gestin de la comunicacin en la
prevencin y promocin de la salud en la Secretara de Salud se defini el siguiente
problema de investigacin:
Qu elementos caracterizan el proceso de formacin de estrategias de
comunicacin en la promocin y prevencin de la salud en la Secretara de
Salud del GCBA durante 2000 y 2002?
43
II.2. Objetivos: General y especficos

II.2.1. Objetivo general
Explorar la formacin de estrategias de comunicacin en la promocin y prevencin de
la salud en la Secretara de Salud del GCBA durante 2000 y 2002.
II.2.2. Objetivos Especficos
a. Identificar la escuela de planificacin presente en el discurso de los actores
entrevistados.
b. Describir el discurso en torno a la planificacin de la comunicacin en las entrevistas
y documentos descriptivos.
c. Identificar qu elementos de las prcticas de comunicacin han incorporado en el
desarrollo del componente comunicacin.
d. Identificar la formacin profesional y experiencia en comunicacin de los actores
entrevistados.
44
III. Marco Terico

III.1 Planificacin estratgica
En la evolucin de las ideas y prcticas de la administracin del siglo XX la
estrategia adquiere un lugar central en la gestin de las organizaciones alrededor de la
dcada del 70. Desde entonces tiene lugar una gran produccin de bibliografa que
hace referencia a la planificacin o administracin estratgica, y as como en la
administracin tradicional es posible identificar distintas orientaciones en el periodo
que se extiende entre 1900 y 1970, es posible discriminar distintas ideas en torno a la
planificacin estratgica entre 1970 y 2000 (Ver cuadro N 5 y Anexo II cuadro N 1).
Este punto de inflexin en el desarrollo de la ideas tradicionales de la administracin
y gestin de negocios se gener a partir del fuerte impacto que los acontecimientos de
las dcadas '60 y '70 tuvieron en los pases occidentales. La crisis del petrleo, el golpe
a la hegemona militar, econmica y social de Estados Unidos, luego de la prdida de la
guerra de Vietnam, la revolucin Cubana, etc. configuraron un contexto internacional
caracterizado por la turbulencia e inestabilidad.
Los tres sucesos de mayor impacto en la administracin de las empresas, para Jorge
Hermida fueron los siguientes:
a)
"Que el crecimiento continuo de los grandes mercados tradicionales se fue

perdiendo hasta llegar a una nueva etapa de mercados estancados. En sntesis, la
etapa anterior de mercados permanentemente crecientes a la cual corresponde las
ideas tradicionales de la administracin se transform en un perodo de transicin
con mercados estancados.
b) Esto llev a un crecimiento notable de los problemas competitivos dado que la
oferta de bienes para los mercados tradicionales sigui creciendo pensando que la
crisis apuntada era pasajera y temporal. Se dieron entonces en forma conjunta el
fenmeno de la reduccin de los mercados, de la prdida de aquella vieja
costumbre de crecimiento permanente y de la aparicin de una feroz lucha
competitiva donde para mantenerse hay que defender con uas y dientes las
posiciones en los mercados, y para crecer, slo se lo puede hacer a costa de la
competencia.
c) Junto a esta complicada situacin se instala a su vez el efecto turbulencia
enunciado por Druker por la similitud de sus efectos sobre el administrador (que a
pesar de su pericia y experiencia no logra conducir a la empresa sin riesgos y sin
problemas), con relacin a lo que sucede a un piloto de avin al ingresar en una
zona de tormenta o de inestabilidad en el vuelo". (Hermida, 1992) pgina 142"
(ver Anexo II Cuadro N 2)
En este nuevo contexto las ideas tradicionales de la administracin desarrolladas
hasta los '60 no permiten explicar, comprender ni conducir los negocios en los pases
occidentales y comienzan a desarrollarse nuevas perspectivas y herramientas de administracin con el objeto de instrumentar mejor a los gerentes en la nueva situacin.
Interesado por la evolucin de las ideas sobre administracin, Hermida identifica el
desarrollo de siete tendencias sobre administracin estratgica que clasifica en tres
grupos: hard, solft e integrador hard-soft. (Ver Cuadro N 5)
En el grupo hard ubica los desarrollos con una alta preocupacin por lo tcnicoinstrumental o por la bsqueda de un soporte duro para el anlisis de los problemas
relacionados con los problemas de mercado, la competencia y efectos de la
45
turbulencia. Incluye a las corrientes que denomina Planeamiento estratgico, Modelos
de Anlisis competitivos y Estrategia Competitiva
El grupo soft comprende las ideas que recuperan la participacin, creatividad, los
aspectos relacionados a la conducta de las personas de las empresas, sus
motivaciones, vocacin de excelencia e iniciativa. Aqu ubica a las lneas que centran
sus anlisis en la excelencia, estructura y cultura compartida.
En el grupo integrador hard-soft que articula lo tcnico-instrumental con
dimensiones ms cualitativas relacionadas a las conductas de las personas incluye los
desarrollos sobre cultura compartida y desarrollo de ventajas competitivas dinmicas y
los que trabajan sobre la triada "Estrategia-Estructura-Cultura". (Ver cuadro N 5).
Cuadro N 5
Anlisis de la evolucin de las ideas sobre Administracin Estratgica.
Fuente Hermida. Administracin y estrategia.
46
III.1.2. La formacin de estrategias
III.1.2.1 Los conceptos de estrategia

El desarrollo de nuevas ideas y tendencias en la planificacin estratgica, y su
implementacin en la administracin de las empresas, coloc a la estrategia en el
centro de la actividad gerencial y acadmica. En el mbito universitario, desde los '80
es estudiada en profundidad.
Los autores ms tradicionales que trabajaron sobre las estrategias hacan referencia
a un proceso de "formulacin" a cargo del rea de planeamiento de la empresa. En la
actualidad se ha cambiado el enfoque y se apela a la idea de "formacin" de
estrategia. Uno de los primeros autores en tomar esta idea fue Henry Mintzberg en su
libro Mintzberg on Management de 1989. (Hermida, 1992)
En la ltima dcada distintos autores profundizaron este concepto de formacin de
estrategia. La idea simple que la estrategia se forma en la mente del nmero uno de
la empresa y posteriormente es comunicada al resto de la organizacin, fue
sustancialmente enriquecida.
Existen una gran variedad de definiciones y enfoques de estrategia pero en la
actualidad se puede observar cierto consenso en cuatro dimensiones que pueden ser
tomadas aisladamente o como componentes de un todo, segn el autor. Estas
dimensiones son la estrategia como visin o perspectiva, posicionamiento, plan o
patrn.
Visin o perspectiva. Hace referencia a la visin principal de la empresa que tiene
el estratega de la misma. Qu quiere que la empresa sea en el futuro, en qu negocios
entra, cules elimina y cules mantiene. Segn Mintzberg en este caso la estrategia
mira hacia adentro de la organizacin y al mismo tiempo hacia arriba para definir la
visin principal de la empresa.
Posicionamiento. Es la ubicacin de determinados productos en mercados
particulares. Es necesario elegir un segmento de consumidores y lograr un espacio en
su mundo interno para lo cual recurre a impulsores de posicionamiento. El ejemplo
paradigmtico de esta concepcin es McDonald's cuyos impulsores son limpieza,
rapidez, buena atencin y un estilo de hamburguesas.
Como posicin la estrategia mira hacia abajo en el lugar donde el producto se
encuentra con el cliente y tambin hacia fuera.
Plan. Se considera una gua de accin hacia el futuro para lograr las metas y
objetivos fijados. La estrategia como plan proyectado mira hacia delante.
Patrn. En este caso la estrategia se identifica con un patrn de conducta
sostenido a travs del tiempo, que implica compartir valores y una profunda
articulacin de la estrategia con la cultura de la empresa. En este caso la estrategia
surge como modelo realizado.
Mintzberg agrega un quinto uso extendido del trmino estrategia, cuando ste es
utilizado en el sentido de estratagema y hace referencia a la idea de una "maniobra"
realizada con el objetivo de eludir un oponente o competidor.
III.1.2.2. La formacin de estrategias: diez perspectivas

En el proceso de formacin de estrategias con frecuencia se destacan dos puntos
extremos. En uno se colocan las estrategias puramente predeterminadas y en el otro
las exclusivamente emergentes y advierten que las primeras implican un proceso
donde no hubo aprendizaje alguno, mientras que en las segundas tienen lugar en
espacios sin ningn control. En consecuencia proponen que en la mayora de los casos,
47
las estrategias del mundo real en alguna medida combinan el ejercicio del control al
mismo tiempo que promueven el aprendizaje.
Entre los estudiosos del proceso de formacin de estrategias se destaca Henry
Mintzberg, quien a fines de la dcada de los 90 junto con Bruce Ahltrand y Joseph
Lampel en su libro "Safari a la estrategia" presentaron un panorama de las distintas
tendencias identificadas en este campo, particularmente en los pases desarrollados del
hemisferio norte. Estos autores identificaron nueve escuelas de pensamiento sobre
formacin de estrategias y propusieron una dcima, de alguna manera integradora de
cada una de las existentes.
A las diez escuelas definidas, las agrupan en funcin de su carcter normativo o
descriptivo y estas ltimas segn se interprete la formacin de estrategia, como un
proceso individual o colectivo
Cuadro N 6
Escuelas de formacin de estrategias
Naturaleza
Proceso
Escuela
PRESCRIPTIVA
de Diseo
de Planificacin
INTEGRACIN
COLECTIVO
DESCRIPTIVAS
INDIVIDUAL
de Posicionamiento
Empresarial
Cognoscitiva
La estrategia es vista
como un proceso
de concepcin
formal
analtico
visionario
mental
de Aprendizaje
emergente
de Poder
negociacin
Cultural
colectivo
Ambiental
reactivo
de Configuracin
transformacin
Escuela de Diseo. Esta escuela representa la tendencia ms influyente en las

prcticas empresariales y particularmente acadmicas. Sus principales conceptos
continan formando parte de los cursos de grado y posgrado. Si bien su origen se
48
puede ubicar en 1957 en textos de Selznick y Chandler, Mintzberg encuentra en
Andrews la manifestacin ms clara de esta escuela y distingue como principales
prescripciones las siguientes:
1. "La formacin de estrategia debiera ser un proceso deliberado de pensamiento consciente."
2. "La responsabilidad por el control y el conocimiento debe descansar en el directivo
principal: esa persona es el estratega."
3. "El modelo de formacin de estrategia debe mantenerse simple e informal."
4. "Las estrategias deben ser nicas: las mejores provienen de un proceso de diseo
individualizado."
5. "El proceso de diseo est finalizado cuando las estrategias aparecen completamente
formuladas como perspectiva."
6. "Estas estrategias deben ser explcitas, por lo que no pueden perder su simpleza"
7. "Finalmente, slo despus de que estas estrategias nicas, maduras, explcitas y
simples han sido completamente formuladas, puede procederse a su aplicacin".
(Mintzberg, 1999 pag. 48-50)
Las principales crticas a esta escuela estn centradas en el profundo quiebre entre
el diseo y la aplicacin porque lleva a aislar el pensamiento de la accin. Por otra
parte esta evaluacin sincrnica de la debilidades y fortalezas desconoce que muchas
veces las estrategia emerge de procesos de aprendizajes lentos y poco evidentes
hasta que se logra un salto cualitativo en la toma de conciencia.
Se reconoce como su aporte principal el concepto que la estrategia debe contener
una complementariedad esencial entre la oportunidad externa y capacidad interna.
Escuela de Planificacin. El origen de esta escuela frecuentemente se relaciona
con la publicacin de la obra de Igor Ansoff, Corporate Etrategy, publicada en 1965.
Durante la dcada del '70 hubo una multiplicacin de publicaciones con mnimas
variantes de la idea original de esta escuela. Para Mintzberg el modelo de esta escuela
consisti bsicamente en tomar el modelo VFOA (FODA) de la escuela de Diseo y
replantearlo en un marco de altsima formalizacin a travs de procesos de
desagregacin y desarrollo de herramientas de anlisis y control como "anlisis de
riesgo", "curva de valor", "valoracin de la estrategia competitiva", etc. As, el proceso
de planificacin es dividido en 5 etapas muy precisas: fijacin de objetivos, verificacin
externa, verificacin interna, evaluacin de la estrategia, operacin de la estrategia y
fijar plazo para todo el proceso. Las estrategias se descomponen en subestrategias, de
largo, mediano y corto plazo, en corporativas, comerciales y funcionales dando lugar a
los programas operativos y presupuestos. Todo esto va a reunirse en un complejo
documento que suele llamarse "plan maestro".
La mayora de sus premisas las comparte con la escuela de diseo, salvo dos
cuestiones. Una est relacionada con el nivel de formalizacin, mientras que para la
escuela de diseo la estrategia deba mantenerse simple e informal la escuela de
planificacin desarroll un proceso sofisticado con un alto grado de formalizacin a tal
punto que junto con ella se dio un proceso de profesionalizacin de la funcin
surgiendo los departamentos de planificacin en las empresas y con ellos los
especialistas en planifiacin.
El otro aspecto que la distingue de la escuela de diseo es el rol reservado a los
directivos de la empresa, los cuales ya no son los estrategas de la organizacin sino
que se limitan a aprobarla o desaprobarla.
La crtica a esta escuela Minztberg la resume de la siguiente manera:
"El fracaso de la planificacin estratgica es el fracaso de la formalizacin, de sistemas
que deben cumplir mejor que seres humanos de carne y hueso con ciertas tareas. Es el
fracaso de la previsin para pronosticar discontinuidades, de la institucionalizacin para
49
proporcionar innovacin, de los datos fuertes para sustituir a los dbiles, de los
programas cerrados para responder a los factores dinmicos. Es cierto que los sistemas
formales son capaces de procesar ms informacin, al menos de la fuerte: estn en
condiciones de consolidarla, clasificarla, difundirla. Pero nunca podrn internalizarla,
comprenderla, sintetizarla".
"De este modo arribamos a la gran falacia de la planificacin estratgica, ... Como el
anlisis no es la sntesis, la planificacin estratgica nunca ha sido creacin de
estrategia". (Minztberg, 1999 pginas. 105-107)
A pesar de estas duras crticas, este autor, reconoce contribuciones de esta escuela
en los procesos previos y posteriores a la formacin de estrategia. Antes, aportando
datos que los directivos suelen pasar por alto, despus, al evaluar la viabilidad de las
estrategias resultantes. Tambin se destaca el valor de sus herramientas siempre y
cuando se utilice la adecuada, en el momento oportuno.
La discriminacin entre las escuelas de diseo y planificacin aparece cuando se
concentra la mirada en el proceso de formacin de estrategias. Cuando se busca
constatar la evolucin histrica de las escuelas de planificacin, sus principales
referentes, Ansoff, Chandler y Andrews confluyen en una nica escuela a la que
Hermida denomina El planeamiento estratgico.
En el seno de estas escuelas se constituyen los quiebres que la escuela de
planificacin estratgica situacional intenta superar: la separacin entre el diseo y
aplicacin, entre el ejecutivo y el planificador.
Escuela de posicionamiento. Esta escuela de formacin de estrategias tiene
lugar en las tendencias "Modelos de anlisis de negocios" y "Estrategia competitiva"
identificadas por Hermida. Acepta casi todas las premisas que subyacen a las de
planificacin y diseo. Conserva la idea que la formacin de estrategia es un proceso
controlado y consciente que da lugar a estrategias premeditadas y maduras. Aqu, la
nocin que la estrategia precede a la estructura, el principal directivo sigui siendo en
principio, el estratega y el planificador profundiz su rol de erudito que acumula gran
cantidad de datos, calcula y asesora, pero a partir de ese anlisis no disea estrategias
sino que selecciona la ms adecuada del abanico de estrategias genricas disponibles.
Difiere con las anteriores en su modo de concebir las estrategias. Para esta escuela
son posiciones genricas, comunes e identificables en el mercado. Durante la dcada
del '70 tiene una amplia difusin la matriz de crecimiento-participacin y la curva de
experiencia del Grupo Consultor Boston. (Ver Anexo II Cuadro N 3)
Posteriormente, durante la dcada del '80 la obra de Porter "Estrategia competitiva"
marc el rumbo a toda la bibliografa y prctica del management estratgico de ese
periodo, caracterizado por una bsqueda sistemtica en articular las relaciones entre
condiciones externas y estrategias internas. Con respecto a las condiciones externas
identifica cinco variables:
a. Amenaza de entradas potenciales.
b. Poder de negociacin de los proveedores de la firma.
c. Poder de negociacin de los compradores.
d. Amenaza de productos o servicios sustitutos.
e. Rivalidad entre las empresas existentes.
En este mismo libro analiza las posibles estrategias genricas. Considera que slo
existen dos tipos de ventajas competitivas: bajo coste o diferenciacin que combinadas
con alcance dan lugar a la matriz de 2 x 2 siguiente (Ver Cuadro N 7):
50
Cuadro N 7
Estrategias genricas propuestas por Poter
Lder en costo
Lder en diferenciacin
Para todo el
mercado
Liderazgo total
en costos
Liderazgo total en
diferenciacin
Para
un
nicho
o
segmento
Liderazgo
enfocado en costo
Liderazgo enfocado en
diferenciacin.
Fuente: Hermida, Jorge. Administracin y estrategia.
El liderazgo total en costo se basa en tener costos reales, ms bajos que todos los
competidores. El enfocado en costos es similar al anterior pero se aplica en segmentos
de demanda o nichos especficos.
El liderazgo total en diferenciacin se fundamenta en crear una diferenciacin del
producto o servicio y todo lo asociado a stos de manera tal que los consumidores
perciban sus caractersticas como nicas. El liderazgo enfocado en la diferenciacin es
la aplicacin del mismo concepto anterior en un segmento preciso o nicho especfico
como mercado geogrfico. (Hermida, 1992)
Para Mintzberg, al igual que las anteriores escuelas prescriptivas, la perspectiva de
la escuela de posicionamiento ha sido tan errnea como estrecha, en la medida que
est orientada hacia lo econmico, y en especial hacia lo cuantificable como opuesto a
lo social y poltico. Finalmente la estrategia fue percibida en trminos de administracin
de costes. Tambin cuestiona caractersticas en relacin al proceso, ya que la actitud
que seala Minztberg de "quedarse en casa y calcular" obstaculizan el aprendizaje y la
creatividad como as tambin el compromiso personal.
Con respecto a su contribucin destaca la posibilidad de reemplazar al planificador
por el analista ya que estos ltimos han sido capaces de informar al proceso en forma
significativa. Sin embargo, aclara que en este anlisis es necesario combinar los datos
"fuertes" con la multitud de factores dbiles. Por ltimo seala que esta escuela ha
abierto importantes campos de investigacin y proporcionado un potente conjunto de
conceptos para la prctica.
La escuela empresarial. Esta escuela en la evolucin histrica del pensamiento
estratgico, para Hermida no existe. Mintzberg ubica su origen en algunos economistas
como Schumpeter. Al hacer referencia a su bibliografa, seala que gener unos pocos
textos e investigaciones en el mbito acadmico y un mayor despliegue en la prensa
popular y algunas autobiografas. En consecuencia se podra inferir que la existencia de
esta escuela est ms sostenida desde el imaginario del sistema donde "el hombre
emprendedor y arriesgado es exitoso" que a una confirmacin emprica generalizada,
aunque es posible identificar casos en condiciones muy precisas.
Desde esta escuela se considera al liderazgo personal, sostenido desde una visin
convocante, como la clave del xito de la organizacin. Esta concepcin llevo a poner
la personalidad del empresario como objeto de estudio por un lado, y clave de xito
por el otro. Mintzberg identifica como premisas de esta escuela, las siguientes:
1. La estrategia existe en la mente del lder como perspectiva, especficamente
como un sentido de orientacin a largo plazo, una visin del futuro de la
organizacin.
51
2. El proceso de formacin de estrategia es, a lo sumo, semiconsciente, arraigado
en la experiencia y la intuicin del lder, independientemente de que ste la
conciba solo o la adapte de otros para luego internalizarla en su propia
conducta.
3. El lder promueve la visin resueltamente, incluso en forma obsesiva,
manteniendo un estrecho control personal sobre la aplicacin, de modo de
poder reformular aspectos especficos segn necesidades.
4. De esta manera la visin estratgica se vuelve maleable y as la estrategia
empresarial tiende a ser premeditada y emergente: premeditada en su visin
general y emergente en la forma en que se despliegan los detalles de la visin.
5. Del mismo modo la organizacin es maleable, una estructura simple, sensible a
las directivas del lder.
6. La estrategia empresarial tiende a tomar la forma de nicho, de uno o ms
sectores de posicin de mercado protegidos de la competencia directa.
(Minztberg, 1999 pgina. 187)
Se destaca como su contribucin haber sealado aspectos crticos de la creacin de

estrategia en relacin a su naturaleza proactiva, el papel del liderazgo personalizado y
la visin estratgica.
Entre sus debilidades se destacan:
1. Centra la creacin de estrategia en un solo individuo sin explicitar mucho con
respecto al proceso.
2. Las visiones pueden hacer que los lderes queden fijados en una sola direccin.
3. Implica una carga tremenda y poco realista para el lder.
4. Adjudicar al conjunto el rol de seguidores entusiasmados consolidan culturas de
dependencia y conformidad que en realidad, obstaculizan los proceso de
aprendizaje que posibilitan las medidas innovadoras.
Escuela cognoscitiva. En este apartado Minztberg rene un conjunto de
investigaciones libres que tienen por objeto entender la gnesis de la estrategia en el
conocimiento humano. Si bien, es destacada ms por sus potenciales aportes que por
sus contribuciones actuales, los autores incluidos en esta escuela en desarrollo hacen
un conjunto de sealamientos interesantes de considerar:
1. La capacidad del cerebro humano de procesar informacin es notablemente
limitada en relacin a toda la informacin que surge de un mundo tan grande y
complejo. Esto implica que cuando hablamos de la "racionalidad" de la
decisiones estamos frente a una intencin ms que a una posibilidad real.
2. La idea de "racionalidad" es reemplazada por lo que denominaron "predisposiciones de criterio" que tiene consecuencias para los criterios como por ejemplo
la necesidad de favorecer informacin reciente que se recuerda con ms
facilidad, la tendencia a ver un efecto casual entre dos variables que pueden
estar solo correlacionadas etc. (Ver Anexo II Cuadro N 4)
3. La posibilidad de conocimiento segn la tendencia es planteada de dos maneras.
Para una existe un mundo objetivo independientemente de nosotros que
logramos conocer parcialmente, por ello consideran que es posible una
recreacin del mundo. Para la otra, ms subjetivista considera que al conocer
construimos el mundo, por lo tanto los buenos estrategas son creativos,
construyen un mundo en sus mentes y luego hacen que ocurra: lo representan.
La escuela de aprendizaje. La denominada Revolucin Cientfico-tcnica que
gener un nuevo modelo de produccin, administracin econmica y social, y que a
diferencia de la revolucin industrial, que madur paulatinamente durante 100 aos,
52
se afianz en solo 10, durante la dcada de los 80, configur al conocimiento
humano y la informacin como el recurso por excelencia. (Argumedo, 1994).
Acompaando este proceso, en el campo de la gestin, se desarrolla una
preocupacin por la gnesis de las estrategias en el conocimiento humano como se
mencion en la escuela anterior de conocimiento. Pero por otra parte surgi una
preocupacin por las posibilidades y condiciones necesarias para el aprendizaje en
las organizaciones. Es en esta escuela, donde se cuestiona la idea del carcter
prescriptivo albergado en el concepto de formulacin de estrategias y se recupera la
nocin de creacin, para comprender la formacin de estrategias en las
organizaciones.
Este concepto de "creacin" est vinculado a la idea de "emergencia" de la
estrategia. Mintzberg seala que en un trabajo realizado en la Facultad de
Management de la Universidad McGill, basado en un serie de estudios empricos que
rastrearon las estrategias de distintas organizaciones, fue distinguida la estrategia
premeditada de la emergente. La premeditada se centra en el control para asegurar
que las intenciones de los directivos sean llevadas a cabo. La emergente pone
nfasis en el aprendizaje.
Este proceso de emergencia, es percibido de distintas maneras desde distintos
campos disciplinarios.
Desde las ciencias polticas, en la dcada del '60. Mintzberg considera como
precursor de esta escuela a Lindblom que con su artculo "La ciencia de salir bien
parado a pesar de las torpezas" pone en cuestin la mayora de las premisas del
management "racional". Este autor considera que:
..."la creacin de polticas (gubernamentales) no es un proceso ordenado y
controlado sino desorganizado, donde los implicados saben que tratan de hacer
frente a un mundo demasiado complejo para ellos" dando lugar a " proceso
'seriado', 'correctivo' y 'fragmentado' donde las decisiones se toman en el margen,
ms que resolver problemas que para aprovechar oportunidades, con poca
consideracin por los objetivos fundamentales o tan siquiera por los vnculos entre
las distintas decisiones. Lindblom afirma que en el proceso participan muchos
actores, pero que no estn coordinados por ninguna autoridad central" . .."En un
libro posterior, Lindblom resume su teora con la afirmacin de que 'tpicamente, la
creacin de polticas es un proceso interminable de pasos sucesivos en el cual los
mordisqueos continuos funcionan como sustituto de un buen tarascn'."
(Mintzberg, 1999 pginas: 226 y 230)
Desde el campo empresarial, en la dcada de los '80 James Brian Quinn,

tambin concibe la formacin de estrategia como un proceso de acumulaciones
progresivas, pero no dispersas como Lindbolm, sino confluyentes hacia una
estrategia final. A este proceso lo denomin incrementalismo lgico y describa de la
siguiente manera:
..."los managers de xito que operan con el incrementalismo lgico plantan las
semillas de la comprensin, la identidad y el compromiso en los mismos procesos que
crean sus estrategias. para cuando comienzan a cristalizar parte de ellas ya estn siendo
aplicadas. Mediante sus procesos de formulacin estratgica, lo cual las hace fluir hacia
una aplicacin flexible. La integracin constante de los procesos incrementales
simultneos de la formulacin y aplicacin de estrategias es el principal arte de un
management estratgico efectivo. (Mintzberg,1999. pgina. 233).
Esta importancia otorgada a la informacin y su anlisis en el desarrollo de las sociedades

futuras, tambin es puesto de manifiesto en las categoras creadas por por Robert B. Reich
(Ministro de trabajo de Bill Clinton) para clasificar puestos de trabajo en el futuro. Una de las
tres categoras es la denominada "servicios-simblicos analticos" que incluye a las actividades
de los expertos en intermediacin estratgica, identificacin y resolucin de problemas.
53
Desde el campo de la economa, tambin en la dcada de los '80, Nelson y
Winter, consideran que los cambios no se producen por sucesivas modificaciones
que confluyen en estrategias integradas porque las organizaciones no obedecen a
una racionalidad global, ni tampoco cuentan con una sola estructura que dirijan los
cambios. Mintzberg seala que para estos autores emergen de la interaccin
presente entre los sistemas de accin bsica, llamadas rutinas. Para ellos, las
organizaciones estn constituidas por jerarquas de rutinas extendidas que le
otorgan estabilidad; y entre stas y las situaciones novedosas es donde se originan
cambios que muchas veces se dan de manera inadvertida en una primera etapa
hasta generar cambios mayores. Consideran que esto ocurre porque se produce un
efecto cascada entre las rutinas entrelazadas entre s, dado que el cambio de una
repercute sobre las otras.
Desde el campo de la psicologa social, entre las dcadas del 80 y 90 Karl
Weick invierte el tradicional orden propuesto por las escuelas prescriptivas donde el
pensamiento debe finalizar antes de que empieza la accin. Mintzberg coincide con
Weick en lo siguiente:
..."tal como lo expresa Weick el mundo es representado. La realidad emerge de
una interpretacin y actualizacin constante de nuestra experiencia pasada... "Weick
ha descripto una forma de conducta de aprendizaje como : actuar primero ('hacer
algo') ... Luego determinar y seleccionar lo que funciona o, en otras palabras,
adjudicar un sentido a esas acciones en forma retrospectiva".(Mintzberg, 1999 pgina.
253)
Esta lgica origina una dinmica donde las estrategias emergentes a partir del
reconocimiento de patrones en sus propias conductas pasadas se convierten en
premeditadas para su futuro.
Durante los '90, asociado al enfoque de las capacidades dinmicas, se desarrolla
la idea de las organizaciones como sistemas de aprendizaje. Desde esta
perspectiva la capacidad de aprendizaje se presenta como una ventaja competitiva
fundamental. En este sentido Peter Senge, para presentar su popular libro "La
quinta disciplina" recupera los siguientes planteos:
"Como deca recientemente la revista Fortune: 'Olvide sus viejas y trilladas ideas
acerca del liderazgo. La empresa de mayor xito de la dcada del 90 ser algo llamado
organizacin inteligente'. y Arie de Geus, jefe de planificacin de Royal Dutch/Shell, ha
declarado: 'La capacidad de aprender con mayor rpidez que los competidores quiz sea
la nica ventaja competitiva sostenible' . Al crecer la interconexin en el mundo y la
complejidad y el dinamismo en los negocios, el trabajo se vincula cada vez ms con el
aprendizaje" . (Senge, 1992 Pgina. 11)
A pesar de la popularidad del libro de Peter Senge, arriba mencionado, a la hora de
seleccionar iniciativas "nuevas e importantes" relacionadas con el aprendizaje
organizacional, Minztberg elige las tendencias vinculadas a la creacin de
conocimientos, el mtodo de capacidades dinmicas presentado por Hamel y Prahalad
y la teora del Caos, que considera aportan elementos a la comprensin de la
formacin de estrategias.
Dentro de la bibliografa sobre "creacin de conocimientos", Mintzberg destaca a
los autores Nonoka y Takecuchi quienes destacan la importancia del conocimiento
tcito y la necesidad de convertirlo en explcito. Mientras el primero es personal,
especfico del contexto y difcil de formalizar y comunicar el segundo es formal y
sistemtico y por lo tanto fcil de trasmitir.
Para esta tendencia como el conocimiento es creado slo por individuos la
organizacin debe asumir un rol de facilitador de este aprendizaje , brindando apoyo y
promoviendo el aprendizaje individual para luego amplificarlo, cristalizarlo y sintetizarlo
a nivel grupal mediante la experiencia compartida, el dilogo y discusin.
54
La tendencia reconocida bajo el nombre de dinmica de las capacidades
organizacionales est, actualmente muy difundida entre los profesionales. Sus principales precursores son Prahalad y Hamel quienes consideran que las races de la
ventajas competitivas se encuentran en las principales capacidades de una
organizacin. Estas capacidades estn profundamente arraigadas en las organizaciones
y permiten que las empresas se diversifiquen reaplicando y reconfigurando lo que
mejor sabe hacer. Desde esta perspectiva las empresas u organizaciones pueden ser
vistas como una cartera de recursos, no como un conjunto de productos o de reas
empresariales.
Las orientaciones vinculadas a la teora del caos consideran que la organizacin
que aprende tambin est limitada dado que tiende a sostener lo constante en vez de
albergar lo innovador y revolucionario. Desde esta perspectiva el desorden y el caos
son propiedades intrnsecas de la organizacin, no extraa o incompatibles con ella.
Las perturbaciones pueden contener oportunidades creativas que pueden ser
aprovechadas para el aprendizaje.
En relacin a esta escuela Mintzberg advierte que no se trata de modificarlo todo,
todo el tiempo sino en saber qu cambiar y cundo por lo tanto es necesario equilibrar
el cambio con la continuidad. Otro punto importante para el rea de salud que destaca,
este autor, con respecto al aprendizaje colectivo es el siguiente:
" Esta clase de aprendizaje parece particularmente necesario en las organizaciones de
tipo profesional, que operan en ambientes altamente complejos donde los conocimientos
requeridos para crear una estrategia estn muy esparcidos, por ejemplo los hospitales".
(Mintzberg, 1999 pag. 291)
La escuela del poder. El principal aporte de esta escuela es poner al poder como
una categora de anlisis explcita en el proceso de formacin de estrategias como as
tambin asumir que la lnea que separa los propsitos econmicos de los polticos es
tenue y sutil. Mintzberg seala que en el marco de esta escuela se utiliza la palabra
"poder" para aludir al ejercicio de la influencia, no slo econmica, en beneficio de
intereses particulares. Tambin aclara que este ejercicio de influencia puede
desplegarse en dos mbitos, dentro de la organizacin y por parte de la organizacin,
dando lugar a dos dimensiones de esta escuela: el micropoder y macropoder
respectivamente.
A travs del anlisis del micropoder, Minztberg considera que los distintos autores
han explicitado algo obvio: las organizaciones estn conformadas por individuos con
deseos, intereses, envidias y temores. En este sentido la creacin de estrategias
adems de un trabajo de planificacin, anlisis, conocimiento y aprendizaje, tambin
es un proceso de negociacin y concesiones entre individuos y grupos en conflicto.
Como consecuencia de esto no es posible formular ni aplicar estrategias "ptimas" en
la medida que la competencia entre los intereses de individuos y coaliciones afectar y
distorcionar las estrategias propuestas a cada paso del camino a travs de distintos
mecanismos. En este contexto las estrategias nuevas no slo constituyen guas para la
accin, sino que tambin expresan los cambios en la relaciones de poder en una
organizacin. (ver Anexo II B)
Es evidente que la poltica puede tener efectos desvastadores en una organizacin,
conviertiendo la decisin estratgica en un campo de batalla, pero tambin, como
propone Minztberg, pueden tener un rol beneficioso en la medida de que es capaz de
asegurar que se debatan por completo todos los aspectos de un tema y puede allanar
el camino para la ejecucin de cambios en la medida que permite construir consenso
para su implementacin.
Para Minztberg el Macropoder refleja la interdependencia de una organizacin y su
entorno:
55
"...manejar sus intercambios y relaciones con los diversos intereses afectados por sus
actos. Debido a la creciente interconexin de las organizaciones, los efectos interorganizacionales estn ms dedicados por la regulacin y la negociacin poltica que por
fuerzas de mercado impersonales ... La negociacin, las estrategias polticas, el manejo
de las relaciones institucionales de la organizacin, todo ello se ha vuelto ms
importante". (Mintzberg, 1999 pgina. 314)
En este contexto, caracterizado por "cadenas", "estrategias colectivas", "alianzas
estratgicas" y "fuentes externas de estrategia (outsourcing) obliga a revisar la idea de
la empresa individual en el proceso de formacin de estrategias e implica lmites cada
vez ms difusos entre proveedores, clientes, competidores, etc. (Ver Anexo II Cuadro
N 5).
La escuela cultural. Para Minztberg, est escuela se concentra en la influencia de
la cultura en el mantenimiento de la estabilidad estratgica. Entiende la cultura como
las interpretaciones de un mundo y las actividades y artefactos que las reflejan y a la
cultura organizacional como conocimiento colectivo. Gran parte de ese conocimiento
existe por debajo de la conciencia. Esta caracterstica es su ventaja y desventaja, al
mismo tiempo. Ventaja porque, desde esta perspectiva, quienes compiten en el
mercado no son los productos sino los sistemas de produccin y la cultura, que por lo
general es de difcil imitacin.
Desventaja, porque si bien las capacidades dinmicas estn arraigadas en la
cultura, cuando se presenta la necesidad de una modificacin, como seala Karl Weick,
"Una corporacion no tiene una cultura. Una corporacin es una cultura. Es por eso
que resulta tan terriblemente difcil de cambiar" ...
"En esta escuela, la formacin de estrategia se convierte en la administracin del
conocimiento colectivo, una idea sumamente importante aunque difcil de poner en
prctica.". (Mintzberg (1999 pag. 340 y 358)
Por estas razones la planificacin de esta escuela es pertinente en ciertos tipos de

organizaciones, como las de naturaleza ms misionera o en determinados periodos de
la evolucin de la organizaciones. Tambin provee conceptos, aunque no muy precisos
para comprender periodos de reestructuracin.
La escuela ambiental. Esta escuela sobredimensiona de tal manera el papel del
entorno que desde este enfoque la organizacin termina por considerarse como un
ente pasivo, que slo reacciona al entorno. Para Mintzberg, su aporte, en su forma
ms moderada, es que obliga a reflexionar sobre el verdadero poder de decisin
disponible, en relacin con las fuerzas del contexto externo. En su forma extrema,
expuls la decisin estratgica, apartndola de la organizacin y su liderazgo para
colocarla en el entorno. Define como sus premisas fundamentales las siguientes:
1. "Al presentar ante la organizacin como un conjunto de fuerzas generales, el entorno
es el actor principal en el proceso de creacion de estrategia.
2. La organizacin puede responder a esas fuerzas, o bien ser 'expulsadas' por ella.
3. De este modo, el liderazgo se convierte en un elemento pasivo cuya misin es leer el
entorno y asegurar una adaptacin correcta por parte de la organizacin.
4. Las organizaciones terminan juntndose en claros nichos de tipo ecolgicos,
posiciones donde permanecen hasta que comienzan a escasear los recursos o las
condiciones se vuelven demasiado hostiles. Entonces mueren. (Mintzberg, 1999 pgina 363)
Mintzberg denomina organizaciones misioneras a aquellas "dominadas por una fuerte cultura,
sus miembros se ven estimulados a aunar sus esfuerzos, por lo que suele haber una divisin
libre del trabajo. Los valores y convicciones compartidos entre todos los miembros mantienen
unida a la organizacin". Ejemplos: rdenes religiosas, clubes, algunas corporaciones japonesas
y algunas occidentales.
56
La escuela de configuracin. Se desarrolla alrededor de la idea de unidad de los
contrarios: configuracin/transformacin. Para Minztberg y colaboradores, que adhieren a esta escuela, la transformacin es una consecuencia inevitable de la
configuracin. Recupera el aporte de cada una de las escuelas precedentes pero
alrededor de una metodologa: el proceso de formacin de estrategia puede ser
caracterizado por cada una de las escuelas de acuerdo a las caractersticas de la
organizacin, el momento y contexto en que tenga lugar. (Ver Anexo II A).
Entienden la configuracin en dos sentidos. Uno sincrnico relacionado con la
manera en que los distintos aspectos de una organizacin se articulan en condiciones
particulares, para definir estados, modelos o tipos ideales. Otro diacrnico vinculado a
cmo estos estados se ordenan en una secuencia cronlgica, constituyendo etapas,
perodos o ciclos vitales. Para esta escuela lo esencial est en equilibrar el cambio con
la continuidad, es decir lograr el cambio en el momento y lugar donde es necesario al
mismo tiempo que se mantiene el orden. Mintzberg define las premisas de esta escuela
del siguiente modo:
1.
La mayor parte del tiempo, una organizacin puede ser descripta en trminos
de alguna clase de configuracin estable de sus caractersticas: durante un lapso posible
de distinguir, adopta una forma particular de estructura que combina un tipo particular
de contexto, el cual la lleva a embarcarse en determinadas conductas que dan lugar a un
conjunto peculiar de estrategia. (Ver Anexo II A Configuraciones de estructura y poder)
2.
Cada tanto, estos perodos de estabilidad se ven interrumpidos por algn
proceso de transformacin: un salto cuntico hacia otra configuracin.
3.
Con el correr del tiempo, estos estados sucesivos de configuracin y perodos
de transformacin pueden ordenarse en secuencias regulares, por ejemplo describiendo
ciclos vitales de las organizaciones. (Ver cuadro N 8)
4.
Por lo tanto, la clave del management estratgico est en mantener la
estabilidad o al menos un cambio estratgico adaptable la mayor parte del tiempo, pero
peridicamente reconocer la necesidad de transformacin y ser capaz de administrar ese
proceso perturbador sin destruir a la organizacin.
5.
De acuerdo con ello, el proceso de creacin de estrategia puede ser de diseo
conceptual o de planificacion formal, de anlisis sistemtico o de liderazgo imaginario, de
aprendizaje cooperativo o de poltica competitiva, centrado en el conocimiento individual
y en la socializacin colectiva, o una simple respuesta a las fuerzas del entorno, pero en
todos los casos debe ser hallado en su propio momento y contexto. En otras palabras, las
propias escuelas de pensamiento sobre formacin de estrategia representan
configuraciones particulares.
6.
Las estrategias resultantes adoptan la forma de planes o patrones, posiciones
o perspectivas, o tal vez de estratagemas, pero nuevamente, cada una en su propio
momento y considerando su propia situacin. (Mintzberg, 1999 pgina 387)
57
Cuadro N 8
El ecociclo organizacional
Fuente: Mintzberg, Henry "Safari a la estrategia
58
III.2. La planificacin, desde el Estado, en Amarica Latina

As, como las ideas tradicionales de administracin y gestin de negocios en los
pases occidentales se vieron afectadas por los acontecimientos de las dcadas de los
'60 y '70, las tendencias de planificacion en el estado y en Amrica Latina se ven
cuestionadas desde los resultados y la prctica. El triunfo de la Revolucin Cubana en
1959 renueva el debate sobre las causas del subdesarrollo en Amrica Latina. John
Kennedy elegido presidente de EE.UU. en 1960, con el objeto de prevenir el
surgimiento de procesos revolucionarios en otros pases de la regin, intenta atenuar
los problemas de la pobreza en el continente a travs de la Alianza para el Progreso.
"Ustedes, los participantes de esta conferencia, atraviesan un momento histrico.
Porque esta reunin es algo ms que la discusin de problemas econmicos. Es una
demostracin de la capacidad de las naciones libres para resolver los problemas
materiales y humanos. Vivimos en un hemisferio cuya propia resolucin dio a corrientes
poderosas del mundo moderno, a saber, la bsqueda de la libertad y la plena realizacin
del ser humano. La Alianza para el Progreso significar tambin un esfuerzo mucho
mayor por parte de Estados Unidos en cuanto a recursos materiales y a una comprensin
ms profunda de las necesidades bsicas de Amrica Latina" John F. kennedy. Discurso
pronunciado en agosto de 1961 en la reunin de la OEA en Punta del Este, Uruguay.
(Historia visual de la Argentina contempornea. N 30. Buenos Aires Clarn. pgina 379).
Durante este periodo, los '60, la denominada dcada del desarrollismo, la

planifiacin estaba centrada en el rea econmica y social y se constituy en un
requisito para acceder a los fondos de cooperacin otorgados en el marco de la Alianza
para el Progreso. Este modelo de planificacin, denominado posteriormente como
normativa o tradicional se identificara bsicamente con la "escuela de planificacin"
descripta por Minztberg. Comparte su carcter prescriptivo, la profesionalizacin de los
protagonistas, su alto nivel de formalizacin y descomposicin de los distintos aspectos
a abordar como los de su entorno en variables predecibles y/o controlables.
En el campo de la salud estas tendencias se van a expresar a nivel latinoamericano
en el modelo CENDES/OPS y en Argentina, un lustro ms tarde, en el Modelo Nacional
de Programacin de Actividades para Establecimientos Asistenciales (MNPA).
En el marco de la Alianza para el Progreso la salud y la educacin junto a otras
cuestiones sociales fueron consideradas un componente esencial para el desarrollo.
Esto dio origen en 1962 a un modelo de programacin de la salud propuesto por el
Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela (CENDES), la
Escuela de Salud Pblica de dicho pas, y la Organizacin Panamericana de la Salud;
bautizado como CENDES/OPS. (Ver Anexo II Cuadro N 6)
"El aporte principal del CENDES/OPS fue la sistematizacin de los conocimientos de
planificacin en el rea de salud, contribuyendo a homogeneizar el lenguaje sanitario y a
uniformar las modalidades de anlisis del sector.
Los resultados concretos de mtodo fueron muy pobres. Se critic principalmente la
sobreabundancia de diagnsticos que gener, sin materializacin de acciones concretas".
(Bonazzola, 1995 pag. 14)"
En nuestro pas, para Bonazzola, el mtdo CENDES/OPS nunca fue utilizado
orgnicamente y en 1967, surge de mano de las autoridades sanitarias el mtodo
llamado Modelo Nacional de Programacin de Actividades para Establecimientos
Asistenciales (MNPA). Con este mtodo, centrado en la programacin a nivel
establecimiento se buscaba a travs de la normalizacin de los recursos existentes
adecuar la oferta a la demanda manifiesta de la poblacin y de este modo superar la
ruptura entre los niveles de macro y microplanificacin.
59
"Como aportes concretos, el MNPA logr cierto grado de sistematizacin en la
programacin de establecimientos, y muchos de los elementos instrumentales que aport
estn en uso actualmente; si bien debe sealarse que en algunas jurisdicciones se
convirti en un elemento burocrtico de pedido de creacin de nuevas jefaturas, o a la
inversa, como un dictamen tcnico simplista para fundamentar congelamientos de
vacantes. No se consigui, por otra parte, los propsitos enunciados en sus fundamentos,
entre macro y microplanificacin, y la incorporacin de las necesidades de la poblacin
como fase superior a la programacion de la oferta.( Bonazzola, 1995 pag. 18)
III.2.1. La planificacin situacional

Despus de 1975 la planificacin "tradicional" o "normativa" haba perdido gran
parte de su prestigio y fue cuestionada tanto en su metodologa como en sus
fundamentos tericos. Precursor en estas crticas, fue Carlos Matus, funcionario de la
gestin de Salvador Allende, quien en 1977 edita su libro "Planificacin de situaciones"
como una variante ms de la planificacin estratgica. Rovere describe el significado
de esta publicacin en el desarrollo de esta tendencia de la siguiente manera:
"...tiene sin duda una relevancia singular, y es que pocos libros son capaces de
generar y estimular una lnea de trabajo y abrir el espacio para nuevas producciones, en
realidad, "Planificacin de situaciones" tiene el efecto de un misil lanzado a la lnea de
flotacin del andamiaje de la planificacin vigente hasta ese momento y que nosotros
denominamos "tradicional". (Rovere, 1993, pag. 14)
En este contexto de descalificacin generalizada de la planificacin, Matus tuvo la
claridad de discrimiar entre una propuesta de planificacin especfica y la planificacin
como una herramienta del hombre para conquistar crecientes grados de libertad en la
construcin de su futuro, y en el mbito del Estado, como un instumento de gobierno
til y eficaz en la direccin de cada una de las reas. Tambin rescata la necesidad de
utilizar la potencial iniciativa y creatividad de los gestores para elegir e incluso
desarrollar los mtodos de planificacin que le permitan ser ms eficientes en su labor.
Advierte que la planficacin que se haba practicado en Amrica Latina, especialmente
durante las dcadas de los 60' y 70' era una opcin entre varias y que adems
originariamente no haba sido diseada como un sistema de planificacin sino como de
investigacin sobre el futuro, en el seno de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL). Para Matus la investigacin sobre el desarrollo determinaron las tcnicas de
programacin econmica que luego en el marco de la Alianza para el Progreso se
hicieron extensivas en el rea de educacin y la salud. (Matus, 1984)
Ante el fracaso de la planificacion tradicional y la necesidad de contar con
herramientas de gobierno ms potentes propone lo que denomin la "planificacin
situacional" y cuyos rasgos caractersticos define en el siguiente "declogo para la
planificacin":
1 Planifica quien gobierna. Este aspecto hace referencia a dos cuestiones. Una,
que el proceso de profesionalizacin de la planificacin alej al equipo tcnico de quien
deba tomar las decisiones polticas. La otra, relacionada con sta, el concepto de
"situacin" que permite pensar el objeto de intervencin en trminos de problema
especfico y complejo cuya resolucin implica aplicar recursos de poder no solo
expresados econmicamente sino tambin en otras dimensiones como la poltica.
2 La planificacin se refiere al presente. Con esta afirmacin intenta reflejar
el lugar central de la decisin de hoy, la que ubica como producto final sobre las
estimaciones acerca del futuro que considera un producto intermedio. Aclara que si la
planifiacin debe ser til como clculo que precede y preside la accin en el da a da,
en consecuencia, la planifiacin ni se refiere a futuro como cuestin esencial, ni es un
diseo, el cual es slo un elemento de sta.
60
3 La planificacin exige un clculo situacional. Seala que es un clculo
complejo que involucra mltiples recursos escasos de diferente calidad entre los que se
encuentran las capacidades organizativas. Entre las capacidades organizativas es
posible incluir las tcnicas de gobierno, que al tomar el tema de construccin de
viabilidad en el momento estratgico hace el siguiente diagnstico:
"Yo creo que aqu hay tres problemas relacionados, pero diferenciables. Primero, un
problema muy generalizado en Amrica Latina de "Tcnicas de gobierno" muy deficientes, donde las organizaciones son en extremo rudimentarias, la planificacin econmica
es primitiva y normativa y la planificacin poltica sistemtica no existe... Hemos adquirido habilidad para navegar en la coyuntura, pero es la habilidad del momento, no la inteligencia del estadista, que si bien sabe sortear las turbulencias inmediatas, no se distrae
en ellas y se concentra en la ruta que lo conduce al objetivo". (Matus, 1984 pag. 66)
4 La planificacin se refiere a oportunidades y a problemas reales. A partir

de reemplazar el concepto de "diagnstico" por el de "problema" seala dos cosas.
Una, que slo se puede actuar sobre la realidad fenomnica. Otra, que la definicin
del problema depende del actor, lo que para uno es un problema para otros es una
oportunidad. Esto implica que en el momento de planificar debo incluir la explicacin y
racionalidad del otro como parte de la situacin.
5 La planificacin es inseparable de la gerencia. Matus distingue entre la
planificacin operativa (en la base) y la planificacin directiva (de sntesis global) y
seala que esta ltima no puede tener sentido sin la primera. El plan situacional es un
conjunto de operaciones, se parece ms, en su forma, a un presupuesto por objetivos,
no cuenta con recomendaciones o descripcin de polticas que no asume como diseo
operacional.
6 La planificacin situacional, por definicin, es necesariamente poltica.
"La planificacin situacional internaliza las cuestiones polticas como variables y trata
de operar con ellas". Este es un aspecto muy importante para Matus, porque considera
que si no hay suficiente interaccin entre eficacia econmica y poltica, la planificacin
no se identifica con el proceso de gobierno.
7 La planificacin nunca se refiere a adivinar el futuro. Esto implica trabajar
con una variedad de escenarios que se ubiquen entre los extremos aparentemente
posibles.
8 El plan es modular. Esto significa que est compuesta por unidades
relativamente discretas que pueden combinarse, agregarse o dimensionarse segn los
objetivos que se persigan. Este carcter modular facilita ajustarse a la realidad durante
el proceso.
9 La planificacin no es un monopolio de nosotros. Reconocer la existencia
del "otro" y la definicin subjetiva de los problemas fue una de las rupturas
fundamentales de la planificacin estratgica con respecto a la tradicional. El estado
no es el nico actor que planifica y adems tiene oponentes.
"El mundo del hombre es del tamao de los conceptos que conoce. Si para m no
existe el concepto de oponente, en mi realidad slo habrn agentes econmicos. Si tampoco manejo el concepto de accin estratgica, slo existir para m en la realidad la accin-comportamiento que asimil de la teora econmica. Por esta va niego inadvertidamente una parte de la realidad. Si el mundo lo comprendo a travs del vocabulario que
previamente conozco, no existe forma de enriquecer mi visin del mundo si no amplio mi
vocabulario". (Matus, 1987 PAG. 40)
10 La planificacin no manda sobre el tiempo ni se deja rigidizar por l.

La planificacin situacional acta en cuatro instancias temporales articuladas y
formalizadas: la planificacin en coyuntura, la anual operativa, la del perodo de
gobierno, y la de largo y muy largo plazo.
61
En el campo de la salud, el desarrollo de esta lnea de trabajo fue albergado
institucionalmente por la Organizacin Panamericana de la Salud, que, como seala
Rovere, en 1984 decide poner en consideracin la produccin de Barrechea y Trujillo
basada en conceptos de planificacin y administracin estratgica producida por Carlos
Matus, Mario Testa, Paulo Mota, entre otros autores.
Tambin tuvo un importante desarrollo en Brasil en el denominado Movimiento
Sanitario. Sarah Escorel seala tres vertientes que lo originan: el movimiento
estudiantil, el Centro Brasilero de Estudios de Salud (CEBES) y los movimientos de los
mdicos residentes y la renovacin mdica. (Oliveira, 1994)
Mario Testa, durante la dcada del '60, particip en el desarrollo del mtodo de
planificacin en salud denominado OPS/CENDES. Dcadas ms tarde, posterior a los
cuestionamientos de Carlos Matus a la planificacin normativa, realiza una autocrtica
en la que seala los errores que identifica en este mtodo en cuya base est
"la aceptacin del campo de la salud como un campo que entraba, sin especificidad, en el
dominio de lo econmico". (Testa, 1994 pgina 13)
Si bien Testa toma muchos elementos de los desarrollos tericos-metodolgicos de

Matus, no deja de plantearse la necesidad de hacer su propia orientacin. Esta
propuesta que, tuvo una importante influencia en el Movimiento Sanitario brasilero, se
fundamenta en el materialismo histrico y la necesidad de entender al mismo mtodo
de planificacin en un momento histrico determinado.
Esta perspectiva tuvo dos consecuencias inmediatas en el desarrollo terico. El
primero, fue impulsar un minucioso anlisis de la situacin de Amrica Latina y en el
caso del Movimiento Sanitario de la realidad del Brasil en las timas dcadas desde
conceptos claves en el materialismo histrico como la definicin del Estado, el
concepto de actor social y su relacin con la idea de clase social, el poder y las formas
de alcanzar su conquista, y partiendo de la caracterizacin de los pases latinoamericanos como subdesarrollados, capitalistas y dependientes. La segunda, fue centrar la
discusin alrededor del contenido de la estrategia dando origen a estrategias genricas
segn la posicin del actor. Esto pone en evidencia una idea prescriptiva del proceso
de formulacin de estrategia, en el que sta se formula y/o se disea.
Testa, trabaja el concepto de "pensamiento estratgico", en su libro "Pensamiento
estratgico y lgica de programacin". En esta obra lo presenta asociado a la idea que,
ante la imposibilidad de plantearse imagnes objetivo de largo plazo en las sociedades
latinoamericanas, es necesario desencadenar procesos y sto implica plazos cortos,
comienzos y no puntos de llegada. Desde esta perspectiva, la estrategia no slo
adquiere un lugar central en el proceso de planificacin, sino que presenta una relacin
muy ntima con la poltica. Testa seala una desdiferenciacin de hecho entre ambas.
Para este autor, la poltica es una propuesta de distribucin de poder y el pesamiento
estratgico es una reflexin acerca del poder donde
"la poltica puede aparecer como el objetivo de la estrategia, tal como sta es el
instrumento de la poltica en un movimiento recursivo que no tiene principio". (Testa,
1995 pag. 19)
Testa plantea que uno de los temas centrales del pensamiento estratgico es la
movilizacin de recursos de poder con el objeto de resolver alguna contradiccin, que
es su propsito especfico, conjuntamente con las consecuencias en trminos
acumulacin o desacumulacin de poder que logra el actor como resultado de su
intervencin. Precisa an ms el objeto de reflexin al sealar lo siguiente:
..."cuyo centro se encuentra siempre en el poder, la relacin poder-fuerza, poderrecursos de poder, poder-actores sociales, poder-estrategia." (Testa, 1995 pag. 94)
62
Mario Rovere recuper esta tendencia de planificacin estratgica para pensar el
campo de los recursos humanos en salud. Los inicios de su formacin en el rea
tambin estuvieron vinculados a la OPS y posteriormente fue enriqueciendo a travs de
su prcticas en gestin que le permiti incorporar otras categorias analticas propias de
ciencias sociales:
"El trabajo con la Direccin General de Salud Mental de la Provincia de Crdoba en
1988/89 permiti construir la perspectiva de cooperacion en este campo aportando
puentes con la psicologa social, la educacin problematizadora y el anlisis
organizacional" (Rovere, 1993 Pgina 7)
La recuperacin de elementos provenientes de las ciencias sociales se hace particularmente visible en su propuesta acerca de desarrollar categoras, instrumentos y
conceptos que permitan construir metodologa pertinente a cada situacin concreta.
Uno de los conceptos que rescata para el anliss de situacin e investigacin de
problemas es el de "representacin" o "imagen mental". Rovere considera que este es
un aspecto de alta repercusin en la planificacin ya que los distintos actores
predeterminan su accin en funcin de sus percepciones. A su vez, estas
representaciones estn condicionadas por la posicin del actor, su sistema de valores,
experiencia e intencionalidad.
Este autor tambin contribuye con otros aportes. Entre los factores que distinguen a
la planifiacin tradicional de la estratgica, adems de los que precisa Matus, incluye la
diferencia entre un pensamiento de adentro hacia afuera en la planificacin tradicional
y un pensamiento de afuera hacia adentro en la planificacin estratgica. Seala que la
inversin de esta lgica implica que el proceso de planificacin requiere ser pensado
desde el resultado final ya que permite tomar los problemas de ms alto valor poltico
que son los de la poblacin, los de la sociedad y que al mismo tiempo al ser resueltos,
construyen legitimidad a la organizacin que administra. (Rovere, 1993)
La idea que "planifica quien gobierna" no la identifica exclusivamente con la funcin
poltica, la hace extensiva a la conduccin de las instituciones e incluso al gobierno que
cada individuo hace de sus propios grados de libertad.
Si bien considera necesario explicitar claramente la posicin desde la cual entiende
la planificacin estratgica, abre la posibilidad de comprender la formacin de estrategia como un proceso emergente, superando la visin prescriptiva de otros actores:
"Una concepcin estratgica de la planificacin de Salud y de Recursos Humanos que
detecte que en los espacios sociales el impulso transformador no surge de "arriba para
abajo" o de "abajo para arriba" sino desde donde puede, desde donde se generan las
propuestas ms innovadoras o las estrategias ms exitosas". (Rovere, 1993 pgina 9)
La originalidad y especificidad del aporte de la "Planificacin situacional" amerita ubicarla como la escuela nmero once en la tipologa de Mintzberg. Las escuelas de
planificacin definidas por Mintzberg y sus colaboradores surge de una revisin, que si
bien ellos consideran de "campo" y no bibliogrfica, implic el anlisis de cerca de
2000 textos cuyos autores, en su mayora, pertenecen a los pases denominados del
primer mundo. Segn se desprende del anlsis de las referencias bibliogrficas esta
revisin no incluy autores latinoamericanos como por ejemplo Matus, Testa, Trujillo,
etc.
Las propuestas de planificacin de uso ms generalizado en salud en Amrica Latina
como CENDES/OPS o el Modelo Nacional de Programacin de Actividades para
Establecimientos Asistenciales pueden ser consideradas como variantes especficas de
la escuela de planificacin.
Las metodologas de planificacin participativa utilizadas con ms frecuencia en el
mbito comunitario y en las ONGs se podran asimilar como variantes especficas de las
escuelas de aprendizaje y poder.
63
La "Planificacin situacional" es un profundo cuestionamiento a las escuelas de
planifiacin y diseo desde un contexto donde la planificacin puede convertirse en
una herramienta til y eficiente en la medida que logre recuperar categorias que le
permitan incluir procesos sociales y polticos en su campo de comprensin. De este
modo es posible considerar once marcos de referencia desde donde leer los procesos
de formacin de estrategia.
Cuadro N 9
Escuelas de formacin de estrategias
Escuela
De Diseo
La estrategia es vista como

un proceso
de concepcin
De Planificacin
formal
De Posicionamiento
anlitico
Empresarial
visionario
Cognoscitiva
mental
De Aprendizaje
emergente
De Poder
negociacin
Cultural
colectivo
Ambiental
reactivo
Configuracin
transformacin
Situacional
construccin de poder
64
III.3. La comunicacin en salud

III.3.1. Promocin de la Salud
Los conceptos de "Comunicacin en Salud" o "Comunicacin para la Salud" son
utilizados como sinnimos en los documentos de los organismos internacionales como
la OPS/OMS, UNICEF, UNESCO.
Estas dos nociones, junto a la de "Educacin para la Salud", definen y redefinen su
significado desde un campo ms amplio que es el de la Promocin de la Salud. Por otra
parte, la idea de "Promocin de la Salud", muy vinculada a la de prevencin de la salud
y a veces utilizada de manera indiferenciada, hace referencia a un conjunto de
concepciones y prcticas que se han desarrollado en los ltimos aos de este siglo,
pero es a partir de la dcada del 80 que se constituye en una estrategia prioritaria en
el campo de la salud pblica.
Mara Teresa Cerqueira identifica el concepto de promocin de la salud en los
tratados de salud pblica de los aos 20. Winslow seala que en estos documentos se
hace referencia a esta nocin de la siguiente manera:
"La promocin de la salud es un esfuerzo de la comunidad organizada para lograr
polticas que mejorarn las condicones de salud de la poblacin y los programas educativos para que el individuo mejore su salud personal, as como para el desarrollo de
una maquinaria social que asegure a todos los niveles de vida adecuados para el
matenimiento y el mejoramiento de la salud". (OPS/OMS, 1997)
En los aos 40, vuelve a aparecer este concepto en los estudios de Henry Sigerist
quien sostuvo, que ms que depender de la atencin mdica, la salud de las
comunidades depende de la educacin que se le brinde, condiciones decorosas de vida
y trabajo y medios adecuados de recreacin y reposo. A las acciones destinadas a
dotar de todo ello al pueblo lo denomin "promocin de la salud" y la entendi como la
misin primordial de la profesin mdica. (Beltran, 1997)
Transcurri ms de un cuarto de siglo para que esta innovacin doctrinal comenzara
a legitimarse entre los gobiernos y organismos internacionales. En la dcada del 70
tres documentos, que presentaron un anlisis de la situacin de salud tanto de los
pases desarrollados como del tercer mundo fueron paticularmente importantes. Ellos
fueron: el informe La Londe, la declaracin de Alma Ata y el informe Un pueblo
Saludable de 1979.
El informe Lalonde fue publicado en abril de 1974 por el gobierno de Canad. En
l se propona un nuevo enfoque: el de "campo de salud" que se tom como base para
definir la poltica sanitaria del pas para las dcadas 80 y 90. El modelo epidemiolgico
tradicional: agente-huesped-medio ambiente, desarrollado a principios de siglo, perodo en que todava las enfermedades infecciosas eran la principal causa de morbimortalidad, no permita dar cuenta de manera apropiada de la mayora de la enfermedades no contagiosas que comenzaron paulatinamente a aumentar su prevalencia a
lo largo del siglo XX en los pases desarrollados, dando origen a un cambio en los
patrones de enfermedad.
Este nuevo enfoque amplia la perspectiva epidemiolgica, agrupando los distintos
factores que afectan la salud de la poblacin en cuatro divisiones primarias: estilo de
vida, medio ambiente, organizacin de la atencin de la salud y biologa humana.
(Dever, 1991)
65
Cuadro N 10
El concepto de campo de salud
SALUD
Medio
Ambiente
Estilo
de vida
Biologia
Humana
Sistema Organizativo de la atencin

de salud
Fuente: Dever, Alan. Epidemiologa y administracion de la salud. 1991
En la Declaracin de Alma-Ata, producto de la Conferencia Internacional sobre

Atencin Primaria en Salud organizada por la OMS y el UNICEF y realizada con la
asistencia de delegados de 134 pases, se reafirma que la salud es un derecho humano
fundamental y que como objetivo social prioritario requiere de la accin coordinada de
muchos otros sectores sociales y econmicos, adems del sector sanitario.
En ella se explcita la relacin de la salud con el desarrollo econmico y social,
seala que la posibilidad de conseguir la salud de manera completa y para todos, se
sustenta en un nuevo orden econmico internacional que permita reducir la brecha
entre los pases desarrollados y los pases en vas de desarrollo.
Se consolida la idea de que las personas tienen el derecho y el deber de participar
individual y colectivamente en la planificacin e implementacin de su atencin
sanitaria e insiste en que la Atencin Primaria de la Salud debe instalarse como una
poltca de Estado. (Declaracin de Alma-Ata, 1978)
En los pases desarrollados los cambios en los patrones de enfermedad, conjuntamente con el aumento de los costos de la atencin medica-curativa y la poca
capacidad para resolver las enfermedades crnicas y degenerativas produjo una crisis
institucional importante. En este marco, el 21 de noviembre de 1986 se produce la
Primera Conferencia Internacional sobre la Promocin de la Salud, a la que asistieron
representantes de 38 pases fundamentalmente de Europa y Norte Amrica, escasos
representantes de los pases en vas de desarrollo, ninguno de Amrica Latina. Este
encuentro, producto del debate iniciado en la Oficina Regional de la OMS a partir del
1984 en torno a la necesidad de revisar el paradigma de la promocin de la salud, di
origen a la Carta de Ottawa para la Promocin de la salud. (Cequeira, 1997)
Con este debate se reactualizaron y profundizaron distintos aspectos planteados en
la Declaracin de Alma-Ata y se precisaron otros. Se acord que la participacin en la
promocin de la salud implica que:
a. La salud forme parte de la agenda de los responsables de la elaboracin de los
programas polticos, en todos los sectores y a todos los niveles, con el objeto de
hacerles tomar conciencia de las consecuencias que sus decisiones pueden tener
para la salud y que asuman la resposabilidad en ese respecto.
b. Son requisitos para la salud: la paz, la educacin, la vivienda, la alimentacin, la
renta, un ecosistema estable, la justicia social y la equidad.
c. Se combinen enfoques diversos y complementarios entre s, en los que confluyan la legislacin, medidas fiscales, sistema tributario y cambios organizativos.
66
d. La conservacin de los recursos naturales en todo el mundo.
e. La organizacin del trabajo en la sociedad debe ser fuente de salud para la
poblacin.
f. La evaluacin sistemtica del impacto que los cambios del medio ambiente
producen en la salud.
g. La promocin de la salud requiere la efectiva participacin de la comunidad en la
fijacin de prioridades, la toma de decisiones, elaboracin y puesta en marcha
de estrategias de planificacin para alcanzar un mejor nivel de salud.
h. El desarrollo de sistemas flexibles que refuercen la participacin pblica y el
control de las cuestiones sanitarias a travs de un total acceso a la informacin
y a la instruccin sanitaria.
i. La poblacin ejerza un mayor control sobre su propia salud y sobre el medio
ambiente y para que opte por todo lo que propicie la salud.
A la luz de distintas experiencias, estos debates continuaron dando origen a lo que
Mara Teresa Cerquiera denomina la nueva promocin de la salud. Esta nueva
concepcin pone en el centro del anlisis la catagora de poder en sus dos
manifestaciones ms frecuentes en la promocin de la salud: el empoderamiento, por
un lado y la participacin social por el otro. Fomenta la solidaridad, la participacin
comunitaria, y recomienda:
a. Ampliar la definicin y el concepto de salud, incorporando los aspectos econmicos
y sociales que determinan la produccin social de la salud.
b. Avanzar ms all de promover los estilos de vida saludables como estrategia para
lograr, y examinar aspectos sociales y polticos ms globales que permitan disear
estrategias de mayor dimensin social y poltica.
c. Incorporar el concepto de toma de poder, en el contexto de la participacin social,
en lo individual y colectivo, consolidar la gestin participativa en los SILOS y el desarrollo
participativo con los municipios, como una estrategia para la promocin de la salud.
d. Fomentar la participacin de la comunidad en la identificacin y anlisis de sus
problemas y necesidades, as como proponer las estrategias para enfrentar esos problemas. (Cequeira, 1977 pag. 26)"
Las experiencias acumuladas en Promocin de la Salud han permitido identificar tres

mbitos de accin bsicos y tres herramientas prioritarias, dando lugar al establecimiento de estrategias genricas para cada uno de estos mbitos de accin que son el
nivel poltico, los servicios de salud y el nivel local.
Nivel poltico. Donde se toman las decisiones que afectan la estructura econmica
y social y por lo tanto se definen los avances o retrocesos en trminos de equidad,
desarrollo humano y calidad de vida. Para este mbito las principales estrategias son:
a. Implantar polticas pblicas saludables.
b. Conscientizacin y sensibilizacin del nivel de decisiones polticas (Advocacy)
c. Construccin de alianzas y pactos sociales.
d. Promover la construccin de ciudadana y democracia.
Servicios de Salud. Continuar insistiendo en un cambio de modelo de atencin
que permita reasignar mayor proporcin de recursos (humanos, materiales y
financieros) destinados a las acciones de promocin y prevencin. En este mbito se
insiste en las histricas estrategias planteadas en Alma-Ata:
a. Integracin intersectorial.
b. Fortalecer la capacidad de la infraestructura local para la promocin de la salud.
c. Establecer estilos de gerencia democrtica y participativa.
67
d. Desarrollar mecanismos de coordinacin y paticipacin entre servicios locales,
autoridad civil y comunidad.
Nivel local. Acompaar la estrategia de Municipios Saludables incrementado
procesos participativos que involucren a la mayor cantidad de actores sociales posibles
en proyectos de desarrollo sostenibles. Procesos complementados con las estrategias
siguientes:
a. Involucrar a las autoridades del nivel local, organizaciones comunitarias y ONGs
en acciones de promocin de la salud.
b. Fortalecer los movimientos de municipios, comunidades y escuelas por la salud.
c. Establecer instancias de diagnstico y planeamiento participativo.
d. Implementar acciones de educacacin popular en salud. (Ver Anexo II Cuadro
N 7)
Las tres herramientas principales de la promocin para la salud son: la educacin
para la salud, la comunicacin en salud y la participacin comunitaria. Estos tres ejes,
educacin-comunicacin-organizacin estn intimamente entrelazados y han adquirido
diferente configuracin en los distintos pases desarrollados y subdesarrollados en los
ltimos aos. Del mismo modo es muy difcil establecer el punto de inflexin que divide
las acciones de comunicacin para la salud de aquellas includas bajo la denominacin
de educacin para la salud. Comunicacin y aprendizaje son procesos que se incluyen
mutuamente y esta implicacin a ocasionado que en distintos mbitos se recurra al
concepto de comunicacin educativa.
Comunicacin educativa Para algunos autores, en el caso de la promocin de la
salud no es posible disociar lo comunicacional de lo educativo. Prieto Castillo, define la
comuniccin educativa en Amrica Latina como una prctica que:
a. "tiene como protagonistas a los sectores en ella involucrados.
b. "se acerca a su cultura;
c. "acompaa procesos de transformacin;
d. "facilita vas de expresin;
e. "busca, por todo lo que significan los puntos anteriores, una democratizacin de la
sociedad basada en el reconocimietno de las capacidades de las grandes mayoras
para expresarse, descubrir su respectiva realidad, construir conocimientos y transformar las relaciones sociales en que estn insertas". (Prieto Castillo, 1998 pgina
67)
Esta comunicacin no est orientada a la persuacin sino al aprendizaje, y ste
ltimo implica jugar la comunicacin en todas sus posibilidades desde lo masivo hasta
la relacin directa, pasando por lo institucional.
III.3.2 La planificacin en la comunicacin para la salud

El cambio de los patrones de enfermedad, que se manifest con un aumento
continuo de la prevalencia de enfermedades crnico-degenerativas y disminucin de
las infecciosas, en los pases desarrollados, as como los motiv a proponer la
promocin de la salud como poltica de estado, tambin los indujo a poner al
comportamiento y al ambiente en que este tiene lugar, como unas de las causas
determinantes en la salud de la poblacin.
La construccin de esta causalidad favoreci el desarrollo de determinada concepcin de la comunicacin para la salud y metodologas de intervencin en este campo.
La comunicacin para la salud se defini como:
"la modificacin del comportamiento humano y los factores ambientales relacionados
con ese comportamiento que directa o indirectamente promueven la salud, previenen
enfermedades o protegen a los individuos del dao" o "un proceso de presentar y evaluar
informacin educativa persuasiva, interesante y atractiva que d por resultado comportamientos individuales y sociales sanos." (COE, 1998 pgina 27)
68
Las principales propuestas en el campo de la comunicacin para la salud de los
pases desarrolados fueron la mercadotecnia social, el mtodo PRECEDE-PROCEDE, el
Cambio de Conductas Aplicado y el modelo de planificacin desarrollado por la Oficina
de Informacin sobre el Cncer.
III.3.2.1 La mercadotecnia social

Segn Daz Bordenabe, en la dcada de los 50 naci en Estados Unidos la idea que
era posible aplicar los principios del marketing comercial, utilizado para la venta de
productos y servicios a la difusin y aceptacin de ideas, causas y servicios.
Philip Kotler, autor y referente internacional en este campo, seala que el trmino
"mercadotecnia social" apareci por primera vez en 1971, en un artculo de su propia
autoria en el Journal of de Marketing. Este autor lo difine de la manera siguiente:
"La mercadotecnia social es una estrategia para el cambio de la conducta y combina
los mejores elementos de los enfoques tradicionales al cambio social en un marco
integrado de planeacin y accin, al tiempo que utiliza avances en la tecnologa de las
comunicaciones y en las tcnicas de comercializacin" (Kloter, 1992 pgina 33)
Esta propuesta, entre severas crticas y firmes defensores, an hoy tiene vigencia.
Sus crticos la incluyen entre las metodologas basadas en una concepcin conductista
del comportamiento humano. Toma al hombre aisladamente sin reparar en las determinaciones econmicas y sociales de la enfermedad y la salud de los pueblos. Para
Elizabeth Fox, una de sus defensoras, estos cuestionamientos particularmente
originados en Amrica Latina no estn seriamente fundamentados y sostiene lo
siguiente:
"Muchas veces, el rechazo a las teoras y los mtodos del conductismo se convirti en
un artculo de Fe, especialmente entre los izquierdistas. Estas teoras y mtodos, sin
embargo, rara vez se comprendieron en funcin de su verdadera debilidad (o fortaleza)
terica y metodolgia, y de sus deficiencias. Fueron descartadas en lo que constituy un
amplio rechazo a todo el conductismo junto con el imperialismo y el capitalismo". (Fox,
1998 pgina 38)
Las crticas a esta estrategia no solo se limitaron a la Regin Latinoamerica, tambin

se plantearon en Canad y Estados Unidos. Lawrence Wallack, seala que las
campaas slo pueden resultar eficaces si se consigue que el intercambio sea
voluntario y el beneficiario perciba que el mismo tiene beneficios tangibles para el
consumidor con un costo mnimo, en dinero, esfuerzo fsico o emocional, o apoyo
colectivo. Por otra parte, plantea que suelen manipular al pblico y esto lo hace poco
fiables desde el punto de vista tico.
Desde el punto de vista terico se le cuestiona promover soluciones simples para
problemas complejos no prestando atencin a las condiciones que originan y mantienen la enfermedad. Tiende a reducir graves problemas de salud a categorias de
factores de riesgo individuales sin tomar en cuenta el contexto social como determinante de la salud y concluye que el enfoque basado en factores de riesgo a largo
plazo, tiene una eficacia muy limitada en la reduccin de la incidencia de las
enfermedades. (Wallack, 1996)
Fue muy utilizado en el campo de la salud en los pases desarrollados y del tercer
mundo. Son frecuentemente citados en la bibliografa dos experiencias particularmente
exitosas. Una, en Karelia del Norte, Finlandia donde se logr una reduccon del 50% de
la mortalidad por cardiopata isqumica. La otra en Honduras, donde aument
notablemente el uso de soluciones de rehidratacin oral. El 48% de las 750 mujeres
que constituan la muestra, inform haber usado Litrosol y el 90% podan hacer
correctamente la mezcla recomendada. Las muertes por diarrea de nios menores de
dos aos se redujeron en un 40% en 18 meses. (Daz Bordenabe, 1998).
69
La mercadotecnia social si bien es definida como una estrategia, propone un modelo
de planificacin. Este modelo, es bsicamente una variacin de la escuela de
planificacin estratgica para la consecucin de objetivos de carcter social.
Adems de las difundidas cuatro "p": producto, precio, puntos de venta y promocin
y a veces siete, para los autores que agregan: personal, presentacin y proceso. La
mercadotecnia social, implementada seriamente, se caracteriza por rigurosas investigaciones que permitiran un ajuste adecuado entre producto y mercado.
Toma de la escuela de planifiacin estratgica los elementos siguientes:
a. Las estrategias deben surgir de un proceso deliberado de planificacin formal,
separado en estapas claras, cada una de ellas constituida por un listado de
tcnicas.
b. Slo despus que las estrategias han sido completamente formuladas, puede
procederse a su aplicacin prestando minuciosa atencin a los objetivos,
presupuestos, programas y tcticas.
c. El proceso de planificacin se profesionaliza, en este caso de manera interdisciplinaria.
Kloter
a.
b.
c.
d.
e.
distingue cinco etapas en el proceso administrativo de mercadotecnia social:

Anlisis del medio ambiente de la mercadotecnia social.
Investigacin y seleccin de la poblacin de destinatarios.
Diseo de los objetivos y estrategias de la mercadotecnia social.
Planeacin de los programas de la mezcla de mercadotecnia social.
Organizacin y evaluacin de lo programado.
Anlisis del medio ambiente de la mercadotecnia social. Las tcnicas que

proponen para recoger datos ambientales son cuatro: encuesta de opinin, anlisis
sobre el contenido de los medios de comunicacin, la encuesta de opinin pblica y el
anlisis de tendencias legislativas. Para el anlisis de los datos ambientales son tres: la
construcin de escenarios (demogrfico, econmico, fsico, tecnolgico, poltico/legal y
sociocultural), la matriz FODA, la "Identificacin y anlisis de cuestiones" desarrollado
por Chase. Como en la escuela de planificacin se espera que esto permita pronosticar
el futuro:
"La ilustracin del entorno de mercadotecnia social hace posible que los profesionales
puedan predecir y anticipar los cambios del medio ambiente y , en consecuencia hacer
adaptaciones oportunas y ordenadas al cambio en el perodo de vida del programa de
mercadotecnia social; por esta razn, los especialistas deben tener acceso a la informacin sobre fuentes de cambio y las causas de fondo de estos cambios". (Kloter, 1992
pgina 85)
Investigacin y seleccin de la poblacin destinataria. Este es un aspecto

central de la propuesta ya que las caractersticas sociodemogrficas (atributos externos
como clase social, ingreso, educacin, edad, tamao de la familia), el perfil psicolgico
(atributos internos, como actitudes, valores, costumbres motivacin y personalidad), y
las caractersticas conductuales (patrones de conducta, hbitos de compra y
caractersticas decisorias) constituyen la informacin sobre la cual se realizar la
segmentacin de audiencias. Por otra parte, consideran que concocer todas estas
variables permitir hacer predicciones sobre la posibilidad de influir en los
destinatarios. Para ello recurren a encuestas, grupos focales, etc. No slo propone
estudiar los grupos destinatarios, sino tambin los grupos influyentes que los clasifica
en cuatro tipos: grupos que otorgan permisos (organismos oficiales), de apoyo, de
oposicin y evaluacin.
70
La segmentacin de audiencias y la importancia de conocer sus caractersticas
relevantes, es el aporte de la mercadotecnia social, ms recuperado por las distintas
propuestas de comunicacin an aquellas de distinto perfil ideolgico.
Otro elemento tomado de la planificacin estratgica es el anlisis de la
competencia, a la que consideran un elemento clave en esta etapa. Sin embargo la
competencia no es con otras marcas o programas sino con aquellos factores que
generan satisfaccin de la conducta que se intenta modificar. Por ejemplo, en una
campaa en contra del abuso de drogas, la competencia no son los otros programas
con que comparten el objetivo, es lo que el uso de las drogas satisface. Esto es tan
importante que Kloter seala que:
"Solo cuando el experto en mercadotecnia social encuentra una repuesta satisfactoria
puede encontrar una propuesta satisfactoria de su programa". (Kloter, 1992 pgina 49)
Diseo de los objetivos y estrategias de la mercadotecnia social. A partir de

la definicin de la estrategia se especifica el plan. Esta estrategia abarca decisiones
bsicas en el mbito de los gastos totales de la mercadotecnia, combinacin y de su
asignacin. Es la estapa donde se disea el presupuesto. Para Kloter, las estrategias
surgen de la combinacin de las distintas herramientas del marketing: producto,
precio, lugar, promocin, personal, presentacin y proceso. Su nmero considerable,
permite potencialmente definir una gran variedad de estrategias.
Planeacin de los programas de la mezcla de mercadotecnia social. En este
paso, el primer elemento de la mercadotecnia social es la formulacin del producto
social, cmo se propone, el nombre de "marca" y el diseo del envase (diseo,
material, etiqueta, color y texto impreso en el envase). Una vez definido esto se define
la combinacin de medios para promocionar el producto, se fija el precio y se establece
el sistema de entrega.
Para esta planificacin cuentan con distintos modelos de prediccin que pronostican
con "xito" la difusin de adopciones. Ellos son la difusin de penetracin rpida, la
difusin de penetracin gradual y la difusin por contagio.
Organizacin, instrumentacin, control y evaluacin de lo programado. En
este ltimo paso se organizan los recursos, se ponen en prctica las distintas tcticas
diseadas y como en la escuela de planificacin se le da mucha importancia al control
de la implementacin de lo programado y a la evaluacin de los resultados:
"Un principio administrativo muy conocido subraya que incluso el mejor y ms
cuidadosamente diseado plan no va a ningn lado si no se pone en prctica y se
controla de manera efectiva. El control y la evaluacin efectivos requieren datos acerca
de las respuestas del grupo de destinatarios al programa social puesto en prctica que
son generados por la investigacin de la mercadotecnia social". (Kloter, 1992 pgina 55)
Esta propuesta de planificacin de acciones de comunicacin ha tenido gran

influencia en los programas que tenan por objetivos el cambio social. Aqu la estrategia aparece claramente como un diseo a cargo de un grupo interdisciplinario de
planificadores altamente instruidos y producto de un proceso de gran complejidad
organizado en mltiples etapas y gran cantidad de datos fuertes producto de las
investigaciones. (Ver cuadro N 11)
El resto de las propuestas seleccionadas, desarrolladas en los pases centrales
bsicamente constituyen variantes de la mercadotecnia social con el objeto de
simplificarla o incluirle alguna teora. Por lo tanto y por carcter transitivo, tambin se
inspiran en la escuela de planificacin estratgica definida por Mintzberg.
71
Cuadro N 11
Programa de investigacin para el desarrollo de un producto social
Fuente: Kloter,Mercadotecnia social
72
III.3.2.2. Modelo de planificacin desarrollado por la Oficina de

Informacin sobre el Cncer
Funcionarios del Programa de Promocin de la Salud de la OPS adapt el modelo de
planificacin elaborado por la Oficina de Informacin sobre el Cncer de los Institutos
Nacionales de Salud de los Estados Unidos y lo adapt para adecuarlo a las posibilidades de Amrica Latina.
La premisa fundamental de esta propuesta es que para ser viables, los programas
de comunicacin en salud deben estar basados en la comprensin de las necesidades y
percepciones de las audiencias seleccionadas. (Programa de Promocin de la Salud,
1992)
Esta propuesta consta de seis etapas bien definidas:
a. Planificacin y seleccin de estrategias.
b. Seleccin de canales y materiales.
c. Elaboracin de materiales y pruebas preliminares.
d. Ejecucin.
e. Evaluacin de la efectividad
f. Retroalimentacin para refinar el programa.
Parte del supuesto, como en la mercadotecnia social, que los principales factores de
riesgo que afectan la situacin de salud de la poblacin adulta y anciana se encuentran
fundamentalmente en los estilos de vida no saludables.
La primera etapa condensa los principales pasos del modelo clsico de planificacin,
abarca desde la definicin del problema hasta la puntualizacin del cronograma,
pasando por la definicin de objetivos, evaluacin de recursos, seleccin de audiencias
primarias y secundarias, y formulacin de estrategias.
El resto de las etapas dan cuenta de actividades especficamente vinculadas a la
produccin y difusin de materiales y por ltimo la evaluacin de efectividad y ajuste
del programa en caso necesario.
La formulacin de la estrategia es un proceso formal de diseo nutrido por la
informacin recuperada en el momento de definicin del problema y descripcin de la
audiencia seleccionada que equivalen a los dos primeros pasos de la mercadotecnia
social: anlisis del medio ambiente e investigacin de la poblacin destinataria. La
informacin que sugiere relevar es la siguiente:
a. Descripcin del problema, su incidencia y magnitud, sus efectos sobre las personas y
la comunidad, sus causas y las medidas de prevencin, las soluciones y los
tratamientos adecuados.
b. Descripcin de los grupos de alto riesgo afectados, su edad, sexo, grupo tnico,
lugares de trabajo y residencia.
c. Informacin acerca de la conducta causante/preventiva y de los conocimientos
relacionados, las opiniones, las actitudes y comportamientos de la audiencia
seleccionada.
d. Informacin acerca de los patrones de uso de los servicios relacionados con la salud,
la preferencia por ciertos medios de comunicacin. Los hbitos de utilizacin de los
medios y las fuentes de informacin consideradas confiables para la audiencia
seleccionada.
e. Informacin sobre los medios de comunicacin nacionales y locales, formales e
informales.
f. Datos fsicos con respecto a la audiencia: sexo, edad, tipo de grado de exposicin a
riesgos de salud, estado de salud, trastornos y enfermedades, historia clnica de la
familia.
g. Caractersticas conductuales de la audiencia seleccionada: acceso a medios de
comunicacin, participacin en organizaciones, actividades o iniciativas relacionadas
a la salud, otras caractersticas de su estilo de vida.
73
h. Caractersticas demgraficas: ocupacin, ingresos, nivel de educacin, situacin
familiar, lugares de residencia y de trabajo, caractersticas culturales.
i. Carctersticas Psicogrficas: actitudes, opiniones, creencias, valores, autoevaluacin
y otros rasgos de personalidad. (Programa Promocin de la Salud, 1992)
En las etapas de produccin y difusin de materiales, tambin se proponen
actividades de investigacin vinculadas a las pruebas preliminares y validacin de
los materiales: cuestionarios autoadministrados, entrevistas de intercepcin en un
lugar central, entrevistas a grupos focales, prueba de legibilidad y revisin por los
facilitadores, pruebas teatrales, etc.
Con respecto a la evaluacin proponen cuatro tipos de evaluacin: formativa, de
proceso, resultados y de impacto.
Esta gua seala dos aspectos a tener en cuenta ante la definicin de un plan de comunicacin:
a. La comunicacin debe ser includa como un componente ms en los programas
diseados para resolver un problema de salud. Los programas de comunicacin
por s mismos, sin el apoyo de otros servicios, no son suficientes.
b. Es posible decidir que un programa de comunicacin no es una respuesta
apropiada hasta que no pueda obtenerse ms informacin o relizarse acciones
ms adecuadas.
III.3.2.3. Modelo PRECEDE-PROCEDE

Este modelo fue diseado por Lawrence Green y Marshall Kreuter durante la dcada
del 80 en el mbito de la Educacin para la Salud. Este mtodo se fundamenta en
cuatro disciplinas: epidemiologa, ciencias sociales y de la conducta, la administracin y
la educacin. Tiene siete fases, de las cuales las cinco primeras son de diagnstico.
Parte del diagnstico social de las necesidades, deseos, recursos y obstculos percibidos por la comunidad destinataria hasta llegar a la cuarta etapa donde se realiza un
estudio pormenorizado de los tres factores, que segn Green afectan la conducta: los
factores predisponentes (actitudes de la persona: creencias, valores, percepciones)
que facilitan o dificultan la motivacin personal para el cambio, los factores
facilitadores de conductas que no facilitan el cuidado de la salud: instalaciones escasas,
falta de ingresos o de seguro de salud y los factores de refuerzo relacionados con el
feedback que recibe el que decide modificar su conducta. La segunda fase se centra en
el diagnstico epidemiolgico y la tercera se focaliza en las conductas especficas
relacionadas con la salud. (Glanz, 1993)
Si bien no menciona la formacin de estrategias, parece que se vincula a sta, la
etapa cinco, en la que a partir de lo investigado el educador debe decidir exactamente
qu factor, entre los que componen las tres clases, va a ser el centro de la
intervencin. La decisin se basa en la importancia relativa de unos, respecto a otros y
en los recursos que haya disponibles para influir sobre ellos. Aqu, aunque no se
menciona explcitamente, la estrategia sera entendida como lo "prioritario".
En la fase seis se plantea el desarrollo y la implementacin del programa.
reservndose para la siete la evaluacin, aunque aconseje sostenerla a lo largo de todo
el proceso a pesar de que no hay referencia directa a la definicin de objetivos y la
necesidad de que estos sean mensurables como en las propuestas anteriores.
III.3.2.4. Modelo Cambio de Conductas Aplicado

Esta propuesta surge en la segunda mitad de la dcada del 80, es elaborada por la
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID) en el marco del
proyecto para la investigacin y elaboracin de estrategias de comunicacin para la
prevencin por VIH en pases en desarrollo denominado AISDCOM.
74
En ella confluyen tres elementos algunos ya conocidos: un conjunto de categoras
analticas con respecto al comportamiento humano, denomindo "constelacin del comportamiento", un ncleo de mercadeo social y un modelo de planificacin.
Se nutre de la ciencia del comportamiento, el mercadeo social y la planificacin de
programas, tres elementos de larga trayectoria. Segn sus autores lo que aporta este
modelo es la aplicacin coordinada de las contribuciones de estos tres componentes.
Adems destacan que la naturaleza de la epidemia de VIH-SIDA obliga a focalizar el
esfuerzo de las intervenciones en el comportamiento individual, en conductas particulares de una poblacin especfica. (Smith, 1993).
El modelo de planificacin est planteado en cuatro etapas. La fase uno, denominada Evaluacin, valora el problema en base a los factores includos en la
constelacin del comportamiento. De los potenciales determinantes de la conducta
este grupo seleccion una breve lista de factores cuya presencia consideran
demostrada en amplia gama de culturas y comportamientos de salud. Estos estn
agrupados en factores externos e internos que se pueden considerar equivalentes a
los aspectos relevados en las dos primeras etapas de la mercadotecnia social: anlisis
del medio ambiente e investigacin de los destinatarios. En los internos incluyen:
conocimiento de la transmisin, riesgos percibidos, actitud hacia los comportamientos,
consecuencias percibidas, normas sociales percibidas, autoeficiencia, intenciones y
comportamientos complementarios. En los externos: aspectos demogrficos, epidemiolgicos, de servicio, de poltica, culturales, actitudes y consecuencias reales. (Smith,
1993)
De la mercadotecnia social, toma su idea central, partir de los destinatarios, sus
necesidades y percepciones y sus herramientas bsicas: producto, precio, punto de
distribucin y promocin.
La estrategia aparece como un diseo predeterminado. A partir de las investigaciones, se define qu informacin se proporcionar, a quin y por qu canal.
Hace un especial nfasis en la idea del ciclo de planificacin que al realimentarse
permanentemente lograra mayores niveles de eficacia y efectividad.
Estas cuatro variantes de la escuela de planificacin estratgica en el campo de la
comunicacin en salud pareceran intentar compensar la falacia de predeterminacin
(la previsin de las discontinuidades es "prcticamente imposible") sealada por
Mintzberg para esta tendencia, con la velocidad de repeticin del ciclo de la
planificacin, ajustado por la realimentacin correctiva del plan que la evaluacin
permitira.
III.3.3. La Comunicacin en Salud en Amrica Latina
En Amrica Latina no se produjo una transicin epidemiolgica que permitiera

reemplazar un patrn de enfermedad por otro, como en los pases desarrollos. En esta
regin tuvo lugar un proceso de acumulacin epidemiolgica en el que conviven las
enfermedades trasmisibles asociadas a la marginacin y pobreza, las crnicasdegenerativas asociadas al envejecimiento de la poblacin y estilos de vida inadecuados y las vinculadas a las modificaciones sociales de familias, trabajos y
comunidades, a la contaminacin ambiental y al desarrollo ambiental, crecimiento
anrquico de los ncleos urbanos como la drogadependencia, alteraciones mentales,
violencia, etc.
Esta situacin subsume a la comunicacin en salud y la promocin de la salud en un
campo ms amplio frecuentemente denominado comunicacin para el desarrollo. Otra
consecuencia fue centrar las intervenciones de promocin de la salud en el mbito
comunitario buscando la explicacin del proceso salud-enfermedad en determinaciones
ms prximas a factores sociales e histricos que los relacionados a la conducta
individual.
75
La Declaracin de la Conferencia Internacional de Promocin de la Salud en Santa
F de Bogot, Colombia en 1992, comienza planteando la necesidad de asumir la
mutua relacin entre salud y desarrollo y agrega:
"Por consiguiente, el desafio de la Promocin de la Salud en Amrica Latina consiste
en transformar las relaciones excluyentes conciliando los intereses econmicos y los
propsitos sociales de bienestar para todos, as como en trabajar por la solidaridad y la
equidad social, condiciones indispensables para la salud y el desarrollo".(Conferencia
Internacional de Promocin de la Salud, 1992)
En la "Carta del Caribe para la Promocin de la Salud" se destaca la necesidad de

construccin de alianzas para la promocin de la salud, y se sealan especficamente a
los medios de difusin como objetos de estos acuerdos.
En el "Plan de Accin Regional para la Promocin de la Salud en las Amricas"
aprobado por la XXXVII Reunin de Consejo Directivo de septiembre de 1993, los
gobiernos miembros insisten con la lucha por la equidad como principio orientador e
impulsan la estrategia de municipios y comunidades saludables para materializar las
acciones de promocin de la salud. (Cerqueira, 1997)
Sin embargo, los modelos de planificacin en salud, basados en la mercadotecnia
social y sus variantes, tambin tuvieron una difusin importante en Amrica Latina.
Estas propuestas eran implementadas en la regin a travs de Agencias multilaterales
como el Banco Mundial, de cooperacin bilateral como el BID y la de los pases
escandinavos e incluso USAID y organismos pblicos y privados que trabajaban en el
rea de las comunicaciones para el desarrollo. (UNESCO.OPS/OMS, 1995)
III.3.3.1. Mtodo investigacin-accin

Paralelamente a la mercadotecnia social (desarrollada e impulsada bsicamente por
Estados Unidos y de carcter conductista) y, desde la cual la comunidad es tomada
como objeto de la intervencin, en Amrica Latina surgen propuestas en las que se
busca que la poblacin pase a ser sujeto de la accin y asuma la resposabilidad por la
misma.
"Y los esquemas y las "recetas" antes simplemente importados pasan a ser sustituidos
por proyectos, y planes, resultantes de estudios serios y profundos de la realidad. La
sociedad llega as a conocerse a s misma. Renuncia a la vieja postura de objeto y va
asumiendo la de sujeto. Por eso, la desesperacin y el pesimismo anterior frente a su
presente y futuro, como tambin aquel optimismo ingenuo, se sustituyen por optimismo
crtico. Repitamos, por esperanza". (Freire, 1973 Pag.46)
En este marco, la comunicacin pasa a formar "parte rganica de un proceso de
resolucin de problemas por las comunidades, y en la resolucin de estos problemas
mejora sus condiciones de vida.
Este modelo centrado en la participacin protagnica de la comunidad tiene su
expresin ms acabada en la opcin de la investigacin-accin realizada por Paulo
Freire y Joao Bosco Pinto desde el campo de la educacin.
Esta propuesta se desarrolla en los '60 a partir de una profunda preocupacin por la
democratizacin de la cultura en Brasil, que para fines de esa dcada tena 4.000.000
de nios en edad escolar sin escuela y 16.000.000 de analfabetos mayores de 14 aos,
en un pas donde el analfabeto no poda votar. (Freire, 1973)
Durante la dcada de los '70 esta tendencia, adems de haberse extendido a
distintos pases de la regin y a otras situaciones, alcanza cierto nivel de formalizacin
a travs del mtodo investigacin-accin. Bosco Pinto y Freire proponen seis
momentos en su desarrollo:
1. Descripcin de la situacin.
2. Proceso de problematizacin.
76
3.
4.
5.
6.
Organizacin para la accin.

Irradiacin comunitaria.
Elaboracin de proyecto como accin educativa.
Ejecucin del proyecto y evaluacin final.
Descripcin de la situacin. En este primer momento se inventarean las

situaciones existenciales. Se describen fenomnicamente, se presentan a los grupos en
Crculos de Investigacin y analiza la percepcin del grupo.
Proceso de problematizacin. Los "temas" representados grficamente o
mediante audiovisuales se analizan en los Crulos de Estudio, indagan sobre los motivos, que utilizando trminos de la planificacion situacional, prodramos denominar "las
determinaciones fenoestructurales y genoestructurales". Se redefinen los problemas,
se establecen prioridades en los problemas nuevos y se busca una alternativa que
contengan lo deseable y lo posible: idea-proyecto.
Organizacin para la accin. En esta etapa se determinan los objetivos, se
programan las actividades, se discriminan las actitudes especficas y responsables. Se
definen las necesidades de capacitacin del grupo, y el plan educativo para
satisfacerlas y se ejecuta.
Irradianciacin comunitaria. Se transforma la problemtica en grupos en
temtica comunitaria, se difunde en la comunidad. La comunidad consensa las prioridades y la idea proyecto sobre cual trabajar.
Elaboracin del proyecto como accin educativa. Se determinan los objetivos
y recursos mediante grupos-tareas, se especifican las tareas. Se establecen las
necesidades educacionales y se prepara el plan educativo. Por ltimo, se acuerdan
mecanismos de control y administracin por la comunidad sobre el proyecto.
Ejecucin del proyecto y evaluacin final. En el ltimo paso se ejecuta el
proyecto bajo administracin comunitaria, se reajustan los objetivos y finalmente se
evala el proceso educacional.
La estrategia central que atraviesa todo este proceso es que la educacin lleve al
hombre a una nueva posicin frente a los problemas de su tiempo y de su espacio.
Para ello es necesario recorrer un camino que permita repensar su relacin con el
mundo y con los otros, desde una conciencia ingenua o mgica a una conciencia
crtica. Implementar esta estrategia implicaba renovar la propuesta pedaggica
tradicional, planteando el proceso de aprendizaje en una situacin dialgica entre
educandos-educadores y educadores-educandos articulados en un proceso de
conocimiento sostenido en la transformacin de la realidad. (Daz Bordenabe, 1998)
III.3.3.2. Pedagoga de la comunicacin.

Una variante del mtodo de Investigacin-accin de Paulo Freire es la llamada
Pedagoga de la Comunicacin o Lenguaje total desarrollada por Francisco Gutirrez en
Costa Rica. Probablemente ms alejada de la prctica y ms vinculada al nivel de la
expresin. Propone cinco pasos: estudio situacional, gestacin del ncleo generador,
estudio analtico del ncleo generador, estudio interdisciplinario del ncleo generador y
el estudio sinttico del ncleo generador-creatividad y lenguaje total. El resultado del
anlisis e investigacin de ese ncleo generador que convoca el compromiso e inters
de educadores y educandos se expresa a travs de distintos recursos expresivos:
dramatizacin, poesa, canciones, cuentos, teatro de tteres, fotografa,etc.
Sobre la estrategia bsica, expresada en la idea que la comunidad pase de objeto
de la movilizacin a ser sujeto de la misma, se trabaja para ello sobre el desarrollo de
la capacidad analtica y expresiva. (Daz Bordenave, 1998)
77
III.3.3.3. Comunicacin popular en salud

Durante la dcada del 80 tiene un amplio desarrollo en la regin la comunicacin
popular. Este concepto hace referencia a un conjunto de prcticas en comunicacin no
siempre homogneas. Una de estas tendencias la entiende como una herramienta
profundamente articulada a un proceso educativo transformador, estrechamente
vinculada a la organizacin popular que esta transfomacin genera y se funda en el
dilogo y la participacin. (Kaplun, 1987)
En la educacin popular tambin hay distintas concepciones y tendencias que tienen
como comn denominador un vnculo especial con los sectores populares y una
perspectiva de cambio social. Recupera una opcin cultural de la accin social, reconociendo al pueblo un rol protagnico en el proceso de transformacin social. Entre sus
nutrientes puede identificarse las tendencias educativas de Paulo Freire, el compromiso
cristiano y opcin por los pobres y a veces la confluencia de organizaciones polticas de
izquierda.
La creciente exclusin de amplios sectores de la sociedad en los ltimos 20 aos,
junto al descenso del gasto social, reorient las tareas en el campo de la educacin
popular hacia la recomposicin del tejido social y a desplegar importantes iniciativas
para cuidar la vida y la sobrevivencia. Esta nueva situacin configura a las luchas
populares a partir de un principio de lucha contra la exclusin. (Marshall, 1992)
La Educacin Popular es una estrategia pedaggica coherente con las propuestas de
Atencin Primaria de la Salud y Promocin de la Salud. Teresa Marshall puntualiza las
siguientes contribuciones especficas de la Educacin Popular al abordaje de los
problemas de salud:
a. La movilizacin comunitaria en torno a resolver sus necesidades de salud puede
facilitarse a travs de la Educacin Popular ya que sta trabaja con una
propuesta educativa basada en una intencionalidad de cambio social y poltico,
donde interesa fortalecer los espacios de organizacin y protagonismo de los
sectores populares y favorecer sus respectivos liderazgos.
b. Aporta tcnicas educativas participativas y de desarrollo grupal. La metodologa
educativa es especialmente importante en los programas de salud, donde se ha
podido comprobar que el slo conocimiento no asegura el cambio de prcticas y
conductas.
c. Aporta a la articulacin de los saberes tcnicos y los de la comunidad local ya
que facilita procesos de democratizacin del saber en el que se asume la
diversidad, la tensin y complementariedad de saberes y conocimientos.
d. El trabajo grupal, dispositivo sobre el que se desarrollo la educacin popular,
constituye una alternativa de desarrollo personal, que facilita el crecimiento y toma de conciencia y desarrollo de capacidades para la accin.
e. Promueve la resolucin de problemas de la comunidad ya que estos se
constituyen en el eje organizador de la prctica educativa.
f. Facilita la participacin y la intersectorialidad. Tradicionalmente las polticas
pblicas estn fuertemente orientadas hacia lo sectorial y la educacin popular
ha desarrollado una perspectiva global para enfrentar las necesidades bsicas de
la poblacin. (Marshall, 1992)
La estrategia central de la comunicacin popular se puede identificar con la
siguiente propuesta de Paulo Freire:
"Por lo tanto, el tema fundamental para el tercer Mundo -que implica una tarea difcl
pero no imposible para sus pueblos- es la conquista de su derecho a tener voz, para
pronunciar su palabra. Slo entonces, la palabra de los que callan o de los que tienen la
mera ilusin de hablar, podr convertirse en autntica palabra. Conquistando el derecho
78
a recibir su palabra, el derecho a ser l mismo, asumiendo la direccin de su propio
destino, el Tercer Mundo crear las condiciones actualmente no existentes, para que
aquellos que hoy tratan de seguir silencindolo, acepten la necesidad de entrar en
dilogo con l." (Freire, 1995)
III.3.4. Estrategias genricas globales

Impulsadas por organismos internacionales como la OMS/OPS, UNICEF y la
UNESCO, e inspiradas bsicamente en la Declaracin de Alma-Ata y la Carta de Otawa
actualmente se presentan, con distintos grados de vigencia, tanto en el mundo
desarrollado como en los pases de economas emergentes, un conjunto de propuestas
que no constituyen modelos de planificacin, sino estrategias genricas vinculadas a la
promocin de la salud, destinadas a acompaar procesos de mejora de la situacin de
salud de las comunidades. Entre las principales, podemos mencionar: Informacin
educacin y comunicacin (IEC), animacin, advocacy, movilizacion social, institucionalizacin, promover la construccin de ciudadana.
Informacin, educacion y comunicacin. Esta estrategia fue impulsada a
mediados del la dcada del '80 a travs de un acuerdo entre la OMS y el UNICEF. La
propuesta consista en coordinar sinrgicamente las acciones especficas de las reas
informacin, educacin y comunicacin en un proceso de modelacin de conductas en
escala multitudinaria. (Ver Anexo II Cuadro N 8)
Los funcionarios de estos organismos tenan grandes expectativas con respecto al
potencial de esta estrategia para lograr que la salud se asuma por los estados
miembros como un asunto de jerarqua nacional y como una gran facilitadora de la
movilizacin social en pro de la salud.
A pesar de las recomendaciones para jerarquizarla, los Estados miembros no
tomaron seriamente su implementacin: (Beltrn, 1994)
"Sera til saber por qu se qued un esquema de servicio conjunto tan valioso
mayormente en el plano de las buenas intenciones y, ms an, averiguar si aquella
estrategia bi-institucional pudiera ser rescatada, y acaso actualizada y reajustada, para su
efectiva aplicacin."
Movilizacin social. A diferencia del marketing social que toma como centro de su
intervencin al individuo, a travs de la movilizacin social se intenta abordar al
conjunto de los sectores sociales para que la sociedad como un todo, se movilice y
apoye. Mc Kee identifica cinco abordajes:
a. Movilizacin poltica
b. Movilizacin gubernamental
c. Movilizacin comunitaria
d. Movilizacin corporativa
e. Movilizacin de los beneficiarios.
La movilizacin poltica, se dirige a las autoridades con poder decisorio para
obtener apoyo poltico. Se recurre a los medios de comunicacin e incluye la estrategia
de "advocacy".
La movilizacin gubernamental informa y busca la cooperacin directa o indirecta de los servicios oficiales. Desde la comunicacin se recurre a la cobertura de los
medios de comunicacin social, programas de capacitacin, etc.
La movilizacin comunitaria informa e intenta conseguir el apoyo de los lderes
locales ya sean polticos, religiosos, sociales y tradicionales. Adems de la capacitacin
y la cobertura por parte de los medios de comunicacin se generan espacios de
planificacin que incluyan a la comunidad.
79
La movilizacin corporativa Busca el apoyo de las empresas nacionales e
internacionales para promover los objetivos ya sea a travs de la contribucin de
recursos o incluyendo el tema en sus mensajes de publicidad.
La movilizacin de los beneficiarios informa y motiva a los beneficiarios del
programa. Se recurre a la capacitacin, grupos de trabajo comunitario y medios de
comunicacin tradicionales y masivos. (McKee, 1992 pag. 10 y 11)
Animacin. Entre distintos autores, no han "logrado una conceptualizacin homognea. El elemento comn a las distintas descripciones es el objetivo de motivar y/o
sensibilizar a la comunidad para su participacin. Parecera dar cuenta de un conjunto
de actividades difusas y sin una direccionalidad clara.
Beltrn la concibe como "la activacin sistemtica del proceso de intervencin,
autnoma y dinmica de las agrupaciones bsicas de la sociedad". (Beltrn, 1994 pag.
82)
Daz Bordenabe la considera "la capacitacin de miembros escogidos de la
comunidad para que, a su retorno a la misma, trabajen como 'animadores
comunitarios'". Identifica su implementacin en Brasil en el Movimiento de Educacin
de Base y en Mozambique. (Daz Bordenabe, 1998 pag. 83).
Ander-Egg se plantea "Cmo explicar por escrito qu es la animacin sociocultural, cuando se trata de 'algo' que por defincin es accin?". Este autor ante la
imposibilidad de encontrar su entidad propone identificar su origen. Remonta el
surgimiento de la animacin como funcin relativamente autnoma a la dcada del 60,
ligada a la educacin popular pero en un campo operativo mucho ms amplio y con
frecuencia, menos preciso. (Ander Egg, 1984)
Advocacy. Puede ser traducida al castellano con la palabra "abogaca", pero su
sentido no es el mismo. McKee la define de la siguiente manera:
"la organizacin de informaciones en la forma de argumentos que, a travs de
diversos canales personales e impersonales, procuran conseguir la aceptacin de cierto
programa por los lderes polticos y sociales y tambin preparan a la sociedad para dicho
programa.
"Advocacy" consiste en la realizacin de lo que es tradicionalmente llamado
actividades de informacin y relaciones pblicas, tales como el 'lobby' con autoridades
que toman decisiones, sea mediante contactos personales, comunicaciones escritas, o
bien por la organizacin de eventos pblicos con cobertura de los medios de masa y en
los cuales se obtienen expresiones de apoyo de figuras populares. La meta del
"advocacy" es hacer de la innovacin una prioridad poltica nacional" (Daz Bordenabe,
1998)
Para Daz Bordenabe un ejemplo muy mportante en Amrica Latina de esta

estrategia fue la campaa nacional por la ciudadana y contra el hambre, realizada en
Brasil, impulsada por Luiz Incio da Silva como presidente del Partido de los
Trabajadores (PT).
Para algunos autores la tica de la advocacy est ms cerca de la persuacin propia
de la publicidad y del compromiso caracterstico de la militancia. Esta estrategia,
basada en la informacin dirigida, determinada por objetivos a alcanzar, seleccin
deliberada de informacin implica prcticas antagnicas a la tica de la verdad, del
periodismo liberal. (Kucinski, 1998)
Institucionalizacin. Daz Bordenabe ubica su surgimiento hacia fines de la
dcada del 80 y como acompaamiento del proceso de recupercin de las democracias
en Amrica Latina. Carvalho la describe como una
"tendencia a la institucionalizacin, aqu entendida como el proceso de inclusin, en el
marco jurdico institucional del Estado, de estructuras de participacin directa de la
80
sociedad, investida de algn nivel de responsabilidad de gobierno". (Carvalho, 1995
pgina 135)
La Ley Bsica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires incorpora esta estrategia a

travs de Consejo General de Salud, organismo de debate y propuesta de los grandes
lineamientos en polticas de salud. En l participan los tres subsectores integrantes del
sistema (pblico, de seguridad social y privado) y las organizaciones vinculadas a las
problemticas de salud.
Prevee los Consejos Locales de Salud en las reas de salud integrados por representantes de la autoridad de aplicacin, de los efectores y de la poblacin.
Entre los objetivos del subsector estatal establece "Jerarquizar la participacin de la
comunidad en todas las instancias contribuyendo a la formulacin de la poltica sanitaria, la gestin de los servicios y el control de las acciones". Ley Bsica de Salud.
(Art.14 Inc. F).
Construccin de ciudadana. En la ltima dcada, en el campo de las ciencias
sociales en general, y en el comunicativo en particular, han ocupado un lugar
importante los debates acerca de la nocin de ciudadana. Para comprender este
fenmeno Alfaro recorre un conjunto de conceptos que considera que estn asociados
a la idea de ciudadana y seala a la democracia, lo pblico, y la participacin, como
conceptos ejes de la Promocin de la Salud.
Democracia. El concepto recobra inters asociado a la democracia como valor
fundamental en nuevos horizontes utpicos, permite subrayar que somos todos iguales
en tanto miembros de una sociedad y miembros del Estado. Esta idea de pertenencia
coloca al ciudadano como "parte de" y por lo tanto implica responsabilidad. Hay un
reconocimiento del individuo como titular de derechos y obligaciones.
Lo Pblico. Se observa un proceso de resemantizacin de lo pblico donde esta
nocin no se agota en lo poltico y en el Estado. Es el terreno de lo comn donde
reconozco al otro. Es el espacio que alberga el conflicto social, pero al mismo tiempo
algo comn que los une, una ciudadana solidaria, porque se busca la igualdad,
solidaria, porque no es posible construir esta sociedad sin buscar resolver esos
conflictos.
Participacin. La resolucin de los conflictos implica en el movimiento social
donde se produce una negociacin entre el yo y el nosotros, entre el objeto particular
de lucha y el objeto colectivo y donde al mismo tiempo se rechazan las formas polticas
(en el sentido partidario), e institucionales de protestar. (Alfaro, 2000)
El conflicto bsico que subyase a la construccin de ciudadana se presenta en la
contradiccin de ser titular de un derecho formal (al trabajo, vivienda, educacin y
salud) en una sociedad que no encontr las herramientas para dotarlo de sustrato
material para cada uno de sus miembros.
III.3.5. La comunicacin en salud en el mbito del estado

Estos modelos de planificacin y estrategias de promocin de la salud y comunicacin en salud pueden guiar tanto acciones de organismos internacionales, estados
nacionales e instituciones de la sociedad civil o intersectoriales.
En el caso del Estado, su apropiacin est condicionada por las caractersticas
especficas que adquiere la comunicacin en este mbito. Dentro del Estado es posible
distinguir dos dimensiones o espacios institucionales: el gobierno y la administracin
pblica. Ambos espacios tienen una participacin notoria en la construccin de la
realidad.
Ambas dimensiones, hoy en transicin, en el marco del proceso denomido "modernizacin del Estado", se encuentran atravesados por dos lgicas contradictorias, entre
las que oscilan permanentemente. Una, la autista-instrumental vinculada a la
81
burocratizacin, que se intenta superar y otra, la democrtica y de servicio que todava
no se ha alcanzado plenamente.
Aranes Usandizaga describe la lgica autista-intrumental-endgena como aquella
que cosifica al ciudadano en tanto cliente del partido o administrado por el aparato
burocrtico. Se reproduce en el seno de un sistema rgido y jerrquico que facilita una
mirada hacia adentro, concntrica. De este modo la administracin en su conjunto se
constituye "en un microuniverso autnomo dentro de la sociedad, que a su vez va
generando espacios estancos hasta llegar a la unidad mnima: el funcionario.(Aranes

Usandizaga, 1996 pgina 4)
Esta actitud casi autista se despliega en las dimensiones internas y externas.

Internamente los departamentos, direcciones y servicios se obvian y casi no cooperan
entre s. Esto se observa claramente en el campo de la salud en la dificultad de
implementar abordajes intersectoriales entre las distintas reas del mismo gobierno.
Externamente se observa en la imposibilidad de reconocer al OTRO y perder la
perspectiva sobre la sociedad. El gobierno y la adminsitracin pblica que nacen como
espacios mediadores, instrumentales -de servicio- acaban funcionando con claves
internas de crecimiento endgeno: la conversin del medio en fin y la gestin y el
poder inmovilizados por el aparato burcrtico.
Consolidar la lgica democrtica de servicio requiere un cambio cultural que permita
elaborar el autismo burocrtico y poltico, profundizando y extendiendo las prcticas
democrticas en y desde las instituciones. Construyendo colectivamente un sentido de
la eficiencia "ms generoso que el comn y ms comprometido, abierto y dispuesto a
los intereses generales. Implicara un intercambio crtico entre la lgica poltica del
ejecutivo y la lgica tcnica de la administracin, una tica comunicativa basada en el
entendimiento y la cooperacin.
Aranes Uzandizaga, considera que la propuesta de comunicacin global para la
administracin pblica debe caracterizarse por la existencia de una poltica de comunicacin, un proyecto de organizacin que recorra e impulse el conjunto de sus
acciones y de sus actos de habla. Tambin seala que una gestin basada en la
comunicacin/coordinacin/participacin requiere la construccin de dos lgicas: la
poltico-ideolgica y la poltico-administrativa.
"La primera permitira afrontar en todo su desarrollo la aplicacin de un nuevo modelo
-integrado de ejercer la poltica, es decir: estara la institucin preparada para asumir la
dinmica abierta y con ella los resultados derivados. La segunda posibilitara funcionar de
acuerdo a una forma de gestionar las actuaciones administrativas con mayor proyeccin
social y menor carga burocratizada. En cierto modo se tratara de recuperar el sentido
original del servicio pblico".(Usandizaga, 1996 pag.8)
Estas caractersticas y dinmica de la comunicacin en el mbito del Estado

condicionan el desarrollo de la Promocin de la Salud y la formacin de estrategias de
comunicacin en salud desde este espacio. Pero tambin, la asuncin por parte de los
estados de la Promocin de la Salud como un poltica pblica contribuye a la
construccin de estas lgicas poltico-ideolgica y poltica administrativa a travs de
sus esfuerzos y compromisos en el desarrollo del protagonismo de la comunidad, la
construccin de ciudadania y democracia.
82
IV. Metodologa
IV.1 Tipo de investigacin
La crisis de la planificacin denominada "tradicional" que dio origen a la
planificacin situacional estimul la discusin y reflexin en torno a la relacin entre
teora-metodologa-prctica dejando planteada la necesidad de "comprender mejor los
procesos de cambio, reproduccin y transformacin en los espacios micro y
macrosociales", y de este modo abrir la posibilidad de articulacin entre la planificacin
y las ciencias sociales. Uno de los espacios donde se expresa este vnculo es la ruptura
que cuestiona la representacin de un sujeto que planifica a un objeto planificado,
relacionada con las rupturas epistemolgicas que se produjeron en el campo de la
investigacin de las ciencias sociales al asumir que "no hay externalidades" en los
sistemas sociales" y que el investigador forma parte del objeto de investigacin.
(Rovere, 1993 pag.16 y 19)
En este sentido la prctica de la planificacin social supone la interaccin entre
sujetos que planifican y esta situacin pone en relieve conceptos como "representacin", "imagen mental" "imaginario" que dan cuenta de procesos de produccin de
sentido entre los sujetos y su internalizacin en los individuos y grupos. Es, en el seno
de estos procesos donde tiene lugar las estrategias y para estudiar su formacin es
necesario recurrir al estudio del discurso de los actores responsables de su
formulacin. En el marco del anlisis del discurso poltico, se comienza a desplegar la
potencialidad del anlisis de los discursos asociados a estructuras institucionales
determinadas, como el estado, constituyendose en una herramienta que nos habilita a
comprender mejor las caractersticas de estas instituciones, su naturaleza y
transformaciones. Vern sealaba "que todo indica que hay niveles de funcionamiento
de los procesos polticos a los que slo podemos acceder a travs del anlisis del
discurso. (Vern, 1987)
Los pocos antecedentes en nuestro pas de estudios sobre formacin de estrategias,
especialmente en el mbito pblico, llev a considerar pertinente realizar una investigacin exploratoria de carcter cualitativo. Esto inclin la investigacin hacia
un paradigma epistemolgico hermenetico, sin dejar de reconocer la relacin
dialctica entre la dimensin explicativa y comprensiva del conocimiento cientfico en
donde la comprensin envuelve a la explicacin y la explicacin desarrolla
analticamente a la comprensin. Este trabajo se ubicara bsicamente en el momento
comprensivo.
Para responder a qu significa comprensin, Diz seala:
"que en el acto de conocer hay una base de vinculacin o circularidad entre el que
conoce (el intrprete) y un horizonte previo de sentido (mundo). Y de esto se sigue que
conocer no ser ya subsumir -desde la objetividad- hechos particulares bajo leyes
universales, sino lograr fusin entre ese entramado de significados y el horizonte
situacional propio del intrprete". (Daz, 1998 pag. 93)
Un rasgo de los mtodos cualitativos, es que actualmente, no existe unanimidad

sobre cules son las bases tericas sobre las que se sustentan, ni acerca de sus
antecedentes, ni denominacin, ni notas esenciales. Su caracterizacin depende de la
disciplina desde la que se la enfoque: filosofa, psicologa, sociologa, antropologa, etc.
Sin embargo Rinuado, a travs de su exploracin bibliogrfica sostiene que es posible
identificar las siguientes caractersticas:
La investigacin cualitativa es emprica.Trabaja sobre datos empricos que es importante explicitar en el momento de la presentacin del estudio.
83
La investigacin cualitativa estudia cualidades y busca comprenderlas en su

contexto particular. Hay un fuerte supuesto en que los ambientes particulares,
fsicos, histricos y sociales influyen en los pensamientos, creencias y formas de
ver el mundo de las personas.
Los mtodos cualitativos no se formalizan en procedimientos generales estandarizados. Como contrapartida de esta flexibilidad se debe describir cuidadosamente los procedimientos utilizados.
En los mtodos cualitativos todas las personas son valiosas y todos los
escenarios y personas son dignas de estudio. "El propsito de la investigacin
cualitativa no es llegar a establecer la "verdad", sino comprender las perspectivas de las personas que participan en las situaciones o problemas estudiados".
Es difcil encontrar una respuesta que delimite precisamente en qu medida son
los sujetos en estudio quienes hablan en nuestros informes y en qu medida
debemos hacer oir nuestras propias voces. (Rinaudo, 1997)
De esta caracterizacin de los mtodos cualitativos tambin surgen sus limitaciones
como la imposibilidd de generalizar a partir de los resultados obtenidos, su alto
grado de subjetividad, el tiempo que exige su adecuada aplicacin. En el caso de las
tcnicas cualitativas que implican anlisis de discursos, su seleccin no es obvia, la
calidad de la interpretacion es difcil de evaluar y la presentacin textual suele no
ser muy clara. (Langer, 1995)
IV.1.1. Investigacin cualitativa en el campo de la Salud Pblica

La investigacin cualitativa en la salud pblica fue incorporada fundamentalmente
de la mano de la antropologa y sociologa mdica. Si bien su desarrollo llava ya un
tiempo, es en los ltimos 15 aos que adquiere cierto grado de generalizacin. En
Estados Unidos hay ms de dos mil investigadores que son reconocidos como especialialistas en antropologa mdica. Esta subespacialidad ha incursionado en la
etnomedicina, ecologa mdica, investiagacin de problemas de salud y sistemas de
atencin. En Gran Bretaa fue incorporada la temtica en importantes revistas clnicas.
La sociologa mdica, tambin atendio un importante desarrollo en los pases
industrializados, dando cuenta de importantes campos de indagacin como historia
social de la medicina, psicologa social de las relaciones interpersonales en las
instituciones teraputicas, epidemiologa social, sociologa de las profesiones y
educacin mdica. (Langer, 1995)
Los mtodos cualitativos han sido muy importantes en estas disciplinas ya que
permiten comprender dimensiones de la interaccin social que no pueden ser abordadas por otros mtodos de manera adecuada. Langer seala que:
"Adems son adecuados para identificar elementos que influyen de manera
importante en las concepciones y prcticas de quienes intervienen en el proceso de
planeacin, otorgamiento y recepcin de los servicios mdicos" (Langer, 1995 pgina 19)
Los mtodos cualitativos demostraron su importancia en algunos hechos especficos como el descubrimiento del mecanismo de trasmisin del virus del Kuru desplazando hiptesis desarrolladas por cientficos biomdicos basada en patrones de
transmisin gentica cuando su contagio estaba vinculado a determinados rituales de
los Fore de Nueva Guinea en donde se permita ingerir la carne de familiares muertos.
Su apliciacin tambin ha sido relevante en los patrones de transmisin y conducta
humana ante el SIDA, la percepcin del riesgo por parte de las diferentes poblaciones
ante distintas patologas, la relacin mdico-paciente, en estudios sobre la satisfaccin
de la poblacin ante los servicios de salud, etc. Por ejemplo, en el campo de la gestin,
en Mxico, a propsito de la elaboracin de las nuevas "Normas Oficiales Mexicanas"
se realiz un estudio con el objeto de indagar la interaccin entre la investigacin
84
biomdica y las ciencias sociales en salud y la toma de decisiones a travs de
entrevistas en profundidad y entrevistas focalizadas a investigadores y tomadores de
decisiones.
Dadas las ventajas y desventajas de los mtodos cualitativos y cuantitavos, Langer
seala la necesidad de lograr una combinacin oportuna y adacuada entre ellos. Por
ejemplo, cuantificar no es el primer paso para comprender un fenmeno complejo y/o
de conocimiento limitado. Si es ms pertinente su aplicacin si se tratara de un tema
con estudios previos y un conocimiento mnimamente sistematizado. Es decir que la
seleccin y aplicacin de cada una de ellas depende del tipo de problema que se quiere
analizar y del punto de desarrollo de su investigacin.
IV.1.2. La entrevista en profundidad.

Para explorar la formacin de estrategias a travs del discurso de los actores
responsables de su formulacin fue elegida la entrevista en profundidad.
La entrevista es una tcnica de indagacin muy utilizada en la investigacin
social. Actualmente, como seala Oxman, tiene un lugar central en la prctica y la
teora gracias a sus posibilidades para recuperar a los sujetos en praxis sociales
concretas. La entrevista junto a otras modalidades de interaccin comunicativa,
implica una construccin cooperativa de sentidos entre sus participantes. Para que
tenga lugar este encuentro verbal es necesario compartir un conjunto de reglas
presupuestas que Oxman identifica como operaciones y contratos absolutamente
obligatorios para que la interaccin sea exitosa, pero al mismo tiempo
necesariamente implcitas e infiere que "contratos y haceres constituyen, en sus
configuraciones genricas, precondiciones de toda produccin comunicativa;
tomados en su conjunto, los incuestionables de la cultura en la cual se generan
dichas producciones". (Oxman, 1998)
En el caso de la entrevista de investigacin, para esta autora, los haceres
particularmente relevantes son el hacer cognitivo, el hacer persuasivo y el hacer
interpretativo y en cuanto a los contratos se destacan el contrato de seriedad y el
contrato de verificacin.
Hacer cognitivo. Existe un hacer cognitivo en la medida que la finalidad de esa
interaccin, la entrevista, implica la transmisin de un saber que uno posee y el otro
busca.
Hacer persuasivo/hacer interpretativo. El hacer persuasivo corresponde al
entrevistado y hacer referencia a su intencin de "hacer creer" al entrevistador
quien en su hacer interpretativo cree. Entre estos procesos tiene lugar la construccin semitica de la verdad, que no implica un estado de cosas sino que se
entiende como un efecto de sentido.
Contrato de verediccin. El entrevistado, se supone, expresa la verdad y se
ubica como garante de esa verdad.
Contrato de seriedad. La idea de contrato remite a las expectativas de ndole
social que tienen los participantes respecto de la situacion de entrevista
Ubicar la entrevista en un proceso de construccin cooperativa de sentido entre
los sujetos copresentes, implica que no se trata slo de saberes donde nicamente
cuenta lo expresado por el entrevistado sino de una situacin comunicativa que se
constituye en una forma de produccin de verdad. No existe una verdad independiente del encuentro social o contexto prctico de accin en que se produce.
En su esfuerzo por problematizar esta tcnica de investigacin, Oxman tambin
advierte sobre las implicancias de convertir una entrevista, caracterizada por la
Segn Benner (en Briggs, 1986 1992 el 90% de todas las investigaciones en ciencias sociales
emplean datos obtenidos por este procedimiento.(Oxman, 1998)
85
interaccin verbal, en texto, a travs de su proceso de desgrabacin que segn su
entender plantea desde la prctica y la teora algunas dificultades.
El trmino texto, carece de una definicin consensuada entre los lingstas, pero
podran distinguirse dos sentidos fundamentales:
a. el texto como producto, en la mayora de los casos denominado "Texto"
b. el texto como proceso, generalmente denominado discurso.
El discurso o texto-proceso comprende al texto-producto, constituyndose este
ltimo en slo una dimensin del discurso, aunque fundamental. La distancia entre la
entrevista en s, es decir, el texto en su contexto de produccin (discurso), y el texto
resultante de la desgrabacin despojado de la situacin es complejo de reconstruir.
"Los lmites del texto son inestables y permeables, contigentes a la informacin que se
incrementa desde afuera, informacin que concreta el producto en una situacin o
lecturas particulares. En consecuencia no hay texto sino entextualizaciones, construcciones o concreciones de texto." (Oxman, 1995 pgina 24)
Como sucede con el trmino texto, tampoco hay consenso sobre que se entiende
por "contexto". El contexto suele desagragarse de acuerdo al o los aspectos que se
consideren ms pertinentes para el anlisis pero por ms exhaustivo que se pretenda
implica garanta de objetividad. Esto implica que si bien es indispensable describir el
contexto, como una manera de explicitar rasgos del proceso de produccin del texto y
perspectivas desde las que se lo analiza, el contexto no deja de ser una interpretacin.
Ahora bien, como toda interpretacin, es una interpretacin situada, hay un contexto
del contexto.
86
IV.2. Variables
Se analiz el discurso en torno a la planificacin y comunicacin a travs de tres
tipos de fuentes informativas: entrevistas a los coordinadores de los programas, los
documentos producidos en el marco del programa y los materiales de difusin
producidos y/o utilizados por el programa.
Variables a considerar son las siguientes:
a.
b.
c.
d.
Escuelas de planificacin presentes en el discurso.

Presencia de pensamiento estratgico situacional
Caracterizacin del componente comunicacin.
Percepcin de lo simblico como un campo de fuerzas o conjunto de referentes
temticos.
e. Presencia de conceptos tcnicos en torno de la comunicacin.
f. Percepcin de la salud.
g. Percepcin de la situacin epidemiolgica de la ciudad y el programa.
87
IV.3 Universo y muestra

IV.3.1. Universo
El universo se constituy por el total de los programas implementados en las doce
reas programticas de la Ciudad de Buenos Aires y sus respectivos Centros de Salud.
Se tom como fuente para su identificacin la "Gua de Servicios" publicada por la
Direccin de Salud Comunitaria en el ao 1999.
IV.3.2. La muestra
Se dise una muestra no aleatoria, intencional, en base a criterios. En este tipo de
muestreo, primero se elaboran algunos criterios que los casos deben cumplir y luego
se escogen aplicando dichos criterios. Los criterios utilizados en este caso fueron:
que el programa tuviera un nivel de gestin a nivel central y local

se implementara en la totalidad de las reas programticas.
Los programas seleccionados para el anlisis fueron:
Salud Escolar
Inmunizaciones
Materno Infantil
Procreacin responsable
SIDA y enfermedades de transmisin sexual.
Tuberculosis
Mdicos de cabecera
De acuerdo al lugar de las acciones de comunicacin en el logro de los

objetivos planteados en el documento descriptivo de cada programa, stos se
pueden dividir en dos categoras. Una, aquella donde comunicacin sera un
componente sustantivo del programa y aquellos donde las acciones de comuncacin representan un componente de apoyo.
Cuadro N 12
Clasificacin programas segn el componente comunicacin se considere
sustantivo o de apoyo
Comunicacin:
componente sustantivo
Comunicacin:
Componente de apoyo
Coordinacin de SIDA
Inmunizaciones
Salud Escolar
Mdico de cabecera
Procreacin Responsable
Tuberculosis
Materno infantil
Fuente: elaboracin propia
88
IV.4 Unidad de anlisis

Es el discurso en torno a la planificacin y al componente comunicacin en cada
uno de los programas seleccionados.
IV.5 Recoleccin y anlisis de datos

IV.5.1. Recoleccin de datos
La recoleccin de los datos se realiz bsicamente a travs de dos herramientas: la
entrevista en profundidad y recopilacin documental.
Se realizaron entrevistas en profundidad a funcionarios de la Secretara de Salud,
coordinadores de los programas o reas de nivel central y de nivel local que
desarrollaron su gestin entre el ao 1999 y 2002. Se gestionaron 28 entrevistas y en
total se llevaron a cabo 24, que representaron 23 horas 45 minutos de grabacin
(1.415 minutos). Debido a inconvenientes tcnicos de estos 1.415 minutos de
grabacin se perdieron 40 minutos por lo que en total se cont con 1.375 minutos de
desgrabacin distribuidos en 24 entrevistas. El tiempo de cada entrevista vari en un
rango de duracin que oscil entre los 30 y 105 minutos.
En el momento de la gestin de la entrevista se solicitaba al coordinador el o los
documentos descriptivos del mismo y en caso de no existir estos, cualquier documento
producido en el marco de la gestin del programa. Tambin se reunieron los materiales
grficos de comunicacin en salud utilizados o producidos por el programa.
IV.5.2. Caractersticas del anlisis

El anlisis de las entrevistas se realiz sobre el texto de su desgrabacin desde su
nivel explcito. No se realizaron hiptesis interpretativas acerca del nivel implcito.Se
privilegi la funcin referencial respecto de las dems funciones de lenguaje. Esta
funcin alude al contexto de referencia del mensaje, a la capacidad del lenguaje de
comunicar por medio de proposiciones a las que se le puede asignar un valor de
verdad respecto del estado de cosas. Supone una relacin de correspondencia entre
los signos y cierto estado de cosas del mundo.
En el anlisis de su contenido se privilegi el sentido sobre el significado
(descripcin del diccionario), ya que es ste el que refleja la situacin en el que tuvo
lugar el enunciado. Desde la perspectiva de Voloshinov el lenguanje no existe
independientemente de sus usuarios y los usuarios slo lo utilizan en situaciones
histricas concretas en las que se define su valor. En funcin de esta manera de
comprender la produccin de sentido, antes del anlisis del discursos de los
responsables de cada programa, nos detenemos en la caracterizacin del problema
sanitario que aborda y su historia y ubicacin en la estructura organizativa del gobierno
de la ciudad. (Raiter, 1999)
89
V. Anlisis de los datos

V.1. La planificacin y comunicacin en la conduccin de la
Secretara de Salud
V.1.1. Percepciones y valoraciones presentes en la conduccin de la
Secretara de Salud
Los primeros 8 meses del ao 2000 en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se
caracterizaron por una gestin de transicin. El jefe de gobierno electo en 1996 por el
radicalismo, el Dr. Fernando De la Rua , renunciaba nueve meses antes de concluir su
mandato para asumir el 10 de diciembre de 1999 como Presidente de la Nacin. Junto
a l tambin dejaba su gestin el Dr. Lombardo Secretario de Salud, para hacerse
cargo del Ministro de Salud de la Nacin. Por otra parte, el 7 de mayo de 2000 se
realizaron elecciones a Jefe de Gobierno y se renov parte de la Legislatura. En estas
elecciones gana la Alianza para el Trabajo y la Educacin y el 6 de agosto asume el Dr.
Anbal Ibarra como Jefe de Gobierno.
Durante este perodo se sucedieron tres secretarios de salud. El primero, desarroll
su gestin desde diciembre de 1999 hasta el 4 de agosto de 2000, durante el periodo
de transicin de gestin. El segundo desde el 6 de agosto de 2000 hasta el 10 de mayo
de 2001. Desde esta ltima fecha, a fines de noviembre del 2001 hay un tercer
secretario que concluye su gestin para asumir como senador electo por la ciudad. El
cuarto secretaro, en dos aos, asume en diciembre del 2001 y contina
De este periodo se entrevistaron tres funcionarios, dos secretarios y un
subsecretario los que de ahora en ms sern denominados "funcionario N 1, 2 3".
Planificacin. Entre estos funcionarios existen formas muy heterogneas de
comprender la planificacin. Es posible identificar anlisis caractersticos del pensamiento estratgico como posturas muy arraigadas en la planificacin tradicional.
En el funcionario N 1 se pueden observar elementos caractersticos del pensamiento estratgico como una clara identificacin de los actores, tanto aliados como
oponentes:
"....normalmente es muy difcil establecer consensos o acuerdos para el desarrollo de
un proyecto, que de alguna manera son el elemento central de viabilidad de un proyecto:
establecer una orientacin y lograr acuerdos, parciales o globales, con los diversos actores en juego. Con la poblacin cuando es posible, con las corporaciones profesionales,
gremiales, Esto, que normalmente es difcil, se hace ms dificultoso en tiempos pre electorales, porque los diversos actores estn a la expectativa de los cambios, ms que a la
expectativa de cerrar acuerdos slidos, entonces ste tambin es un obstculo propio
del momento".
"Los actores oponentes en esta etapa no aparecen con intensidad, salvo los tradicionales, es decir, operan los tradicionales actores, como ser grupos de inters econmico, oligopolios de proveedores que son la constante en la gestin pblica, pero no aparecen nuevos oponentes, por ser una etapa incipiente en el desarrollo de la aplicacin de
la Ley Bsica de Salud. Seguramente, en la medida en que se profundicen las cuestiones que tienen que ver con la regulacin de las profesiones, de medicamentos, de tecnologa, ac van a ir apareciendo oponentes especficos ms claros. Fundamentalmente
grupos de inters econmico vinculados con estas cuestiones."
90
Clculo estratgico. No slo se observa en relacin a los potenciales oponentes,
sino tambin en el ajuste de los objetivos a la situacin de transicin que deba gestionar.
"La gestin fue una etapa transicional hasta las nuevas elecciones y la asuncin de
la nueva gestin del Gobierno de la Ciudad, Por lo cual las polticas estuvieron centradas
en intentar la adecuada gestin y funcionamiento de un sistema muy complejo, como es
la red de servicios propios de la ciudad y comenzar la implementacin de lo establecido
por la Ley Bsica de Salud, sancionada por la Legislatura portea, Los elementos renovadores eran la nueva organizacin territorial que se estableca del subsector estatal,
dando una alta prevalencia al trinomio de la atencin y a la estrategia de APS. El inicio
del desarrollo de las funciones regulatorias por parte de la ciudad de Buenos Aires (funciones que hasta ese momento pertenecan o pertenecen a la Nacin y deben ser pasadas a la ciudad). Y el desarrollo de la aplicacin de los derechos que establece la Ley
Bsica de Salud, que de alguna manera intenta dar un carcter ms amplio al derecho
a la salud de los ciudadanos de la ciudad y a todas las personas y a ponerlas como sujetos activos en su sostn".
Parecera estar ms prximo a una concepcin tradicional de la planificacin el funcionario N 2. Se observan dificultades para identificar actores en la situacin actual,
los oponentes slo aparecen en relacin a un pasado lejano y la organizacin es definida bsicamente como un "sistema". Se sostiene la necesidad de separar la planificacin de los decisores .
"Esos fueron, me parece, los problemas principales, porque ese es un sistema muy
estructurado, entonces un sistema muy estructurado... esa estructura tan rgida es una
virtud y un defecto. Un defecto porque en la produccin de cambios son lentos y difciles, pero es una virtud porque muchos gobiernos que desinvirtieron en serio en el sistema hospitalario, durante muchas dcadas, no lograron destruirlo"
"Y para planificar hay que tener grupos alejados totalmente, alejados no en el sentido de que no entiendan lo que pasa, sino que no estn inmersos en la vida cotidiana...Si
uno no arma algo separado de lo cotidiano, nunca hay tiempo,"
En el discurso del funcionario N 3 si bien aparecen identificados distintos actores

hay un acercamiento a la planificacin tradicional al definir como ideal una situacin
donde primero se planifica y despus todos ejecutan. Y para describir esta ejecucin
recurre en dos oportunidades a la metfora organizativa de la maquinaria cuyos engranajes se articulan perfectamente:
"...debera funcionar como una mquina aceitada digamos como un engranaje" insiste en otra parte: "porque esto es como un engranaje, una maquinaria que tiene que
funcionar bien aceitada".
"y como no vea la visin de conjunto que en las otras reas se llevaran a cabo los objetivo previstos por lo menos en el plan de salud que yo haba diseado. Entonces la planificacin era propia de un grupo de gente, con un pequeo equipo de gente que era
bastante escaso para lo que desarrollaba mi Direccin General".
Poder. Se presenta de distinta manera. Para unos el poder pasa fundamentalmente
como recursos en trminos de quien disea la estructura, quien maneja el presupuesto
y quien maneja el aparato burocrtico. Para otros el poder, bsicamente en trminos de
competencias, de poder concretar un proyecto pasa sustancialmente por la posibilidad
de cerrar acuerdos serios entre los distintos actores.
Salud. Su concepcin tambin difiere de un funcionario a otro. La salud entendida
desde un marco terico ms preciso como un proceso histrico y socialmente determinado. Otra, donde, desde la experiencia se reconoce la dinmica salud-enfermedad y la
influencia de las condiciones sociales en la salud del individuo. Por ltimo, una concepcin que se podra asociar con un discurso relacionado al marketing poltico en la que
91
se plantea que la salud debe ser igual a seguridad, que la gente se sienta ms protegida, ms segura.
Situacin Epidemiolgica. Hay coincidencias en trminos globales, en que la ciudad presenta una acumulacin epidemiolgica propia de las sociedades en transicin
donde a las enfermedades infecciosas vinculadas a la pobreza se suman enfermedades
crnico degenerativas presentes en las sociedades ms desarrolladas. Uno de los funcionarios incluye en este escenario los llamados "problemas complejos" que tiene que
ver con la crisis global, los problemas que derivan de la soledad, la violencia urbana y
drogadependencia.
V.1.2. El discurso en torno a la comunicacin en la gestin

En cuanto al rol de la comunicacin en una gestin, las concepciones son muy diferentes. Aparece la comunicacin como difusin de la gestin de gobierno en el funcionario N 2, como una estrategia que le d prevalencia y organicidad a las tareas de
prevencin y promocin local y como un espacio a construir desde donde la poblacin
es constituida en un sujeto ms activo, en el funcionario N 1.
"encuentre formas de comunicar sus preferencias, sus expectativas, sus opiniones, es
probablemente el principal aliado ausente".
En el tercer caso la comunicacin est delegada en los niveles generales del gobierno, es decir la Subsecretara de Comunicacin Social:
"Entonces las decisiones ms amplias sobre comunicacin (no los comunicados de
prensa sobre hechos puntuales, sino las estrategias de comunicacin) las puede proponer la Secretara de Salud, pero se manejan desde Gobierno. Entonces el Gobierno las
ubica dentro de las opciones generales de Gobierno con respecto a los temas, esta es la
cuestin ms clara". ..." Es un tema ms general, yo desde el punto de vista de salud, yo
hubiera querido definir yo las polticas en comunicacin en salud sin ninguna interferencia, pero salud est inserto en un contexto general de gobierno".
En la descripcin de cmo abordaron el rea durante su gestin, las situaciones

presentan algunos elementos comunes como una fuerte presencia de la Subsecretara de Comunicacin Social.
En la etapa de transicin electoral, primeros meses del 2000, con respecto a comunicacin, se trabajo en concordancia con la lnea con que se abord la gestin global,
lograr un adecuado desempeo del sistema sosteniendo lo existente, que bsicamente
era un rea de prensa, en donde se realizaba el monitoreo anticipado de las noticias,
una operacin sobre los medios de prensa para lograr espacios adecuados en los mismos, etc. El carcter pre-electoral de la etapa impuso una densa superposicin con
comunicacin de Jefatura de Gobierno que a la vez operaba como equipo de campaa
y las decisiones se tomaban en relacin a esta coyuntura.
Esta situacin afecta profundamente los ejes y estrategias sobre los cuales se desarrollan las acciones de comunicacin ya que muchas veces los ejes centrales de un
proyecto tienen poca visibilidad meditica:
" un proyecto poltico de salud en profundidad tiene muchos elementos que pueden
ser centrales y al mismo tiempo poco mediticos: digamos, las transformaciones organizativas del sistema de salud, la jerarquizacin del primer nivel, el inicio de actividades regulatorias, son elementos muy importantes en un proyecto de salud, pero a los ojos de la
ciudadana pueden tener poca relevancia en lo inmediato. Entonces los actores que estn
sintonizando en trminos de campaa, por ah eligen elementos de poco peso, de poca
importancia objetiva, pero que lucen mediticamente ms"
Cuando la comunicacin se piensa en trminos de difusin de los actos de gobierno,

la definicin del problema a abordar se modifica. El problema fue la falta de recursos,
no haba suficiente dinero para la inversin que las acciones de comunicacin o sus
92
consecuencias en trminos de demanda requieren, como as tambin los intereses polticos que impiden que algo se difunda.
"...primero todo lo que es comunicacin lleva inversin. No haba el suficiente dinero
para inversin. Y tambin hay algo que es innegable la prensa es un poder importantsimo en la formacin de opinin pblica... a veces, tambin por necesidad por decir, bueno, donde invertimos el dinero en hacerlo o en publicitarlo. Pero ms all de eso, ciertos
intereses polticos hacen que ciertas cosas no quieren que se difundan. Es decir que no..
porque tambin eso genera mayor demanda, al haber mayor demanda puede generar
gasto digamos porque tiene que llevar una mayor inversin y entonces, me parece que
por eso se frenaban cuestiones de difusin que son muy importantes"
V.1.3. La formacin de estrategias de comunicacin en la gestin superior de salud

A partir del material recogido, en el caso de los funcionarios podramos distinguir
entre la reflexin de posibles estrategias y las efectivamente implementadas en una
situacin concreta. Es importante recuperar las reflexiones en este campo porque las
intervenciones en comunicacin por definicin son de mediano y largo plazo y en este
perodo cada gestin se desarroll entre siete y ocho meses. La primera y la tercera
asumieron con la perspectiva de una gestin breve.
Desde las posibilidades reflexivas, en la formacin de estrategias en comunicacin
influyen las caractersticas personales y formacin de cada funcionario. Entre los entrevistados se observa una marcada diferencia en cuanto a percibir las compentencias
del rol "Secretario de Salud". Desde una mirada del campo de la salud, organizada
alrededor del concepto del hospital, la gestin se configura como la administracin de
un conjunto de hospitales y el desarrollo de algunas estrategias de promocin y prevencin de la salud de diferente complejidad: mortalidad infantil, tabaquismo y dengue. Desde esta perspectiva las polticas de comunicacin deban delegarse en los niveles ms generales del gobierno, como la Subsecretara de Gobierno.
Cuando el "rol secretario de salud" es percibido como un espacio desde el cual se
definen e implementan polticas de estado en relacin a la salud se observa la inclusin
de los temas ya consesuados a travs de la sancin de la Ley Bsica de Salud: nueva
organizacin territorial, el desarrollo de las funciones regulatorias del Estado y profundizar el ejercicio del derecho a la salud de los ciudadanos dando un carcter ms amplio al mismo y espacios de participacin ms activos en la definicin y control de las
polticas pblicas.
Desde esta perspectiva, prevalece en la formacin de estrategias la lgica administrativa de servicio y la conviccin en la necesidad de democratizar las relaciones sociales:
"...si uno buscase un eje comunicacional, ese eje creo que sera la democratizacin de
la informacin en su sentido ms amplio. Es decir que la poblacin pueda realmente tener formas amplias, universales, equitativas de expresin, que los integrantes del equipo
de salud tambin pudieran tenerlas, y que esto opere como un elemento central de lo
que sera el escenario de la comunicacin porque uno pone a prueba y sobre el tapete un
proyecto, pero a jugar sobre ese escenario"
Esta posicin no solo requiere la posibilidad de trabajar en funcin de la lgica de

los medios para que tomen los temas de salud sino un rol ms activo y metas menos
cortoplacistas. Proponer que los elementos centrales que tienen que:
"...ver con la transformacin del sistema de salud y de la calidad de vida de la gente,
ms all de su peso coyuntural, meditico, puedan ser incorporados al lenguaje cotidiano, y a lo que toma la prensa"
93
Estas propuestas se pueden asociar bsicamente a dos escuelas, la del poder y
aprendizaje. La del poder en la medida que las estrategias surgen como resultado de
un proceso de negociacin. Y en este caso, el proceso de negociacin tendra lugar en
un espacio con importantes niveles de transparencia y distribucin del poder entre los
distintos actores que tiene la ventaja de posibilitar que se debatan por completo todos
los aspectos de un tema.
Los elementos de la escuela del aprendizaje se observan en plantear la posibilidad
de procurar la emergencia de estrategias desde distintos espacios y actores, como los
trabajadores de la salud y la poblacin como as tambin construir nuevas formas de
relacionarse con los medios.
En aquel funcionario que centraba las estrategias de comunicacin en la difusin de
los actos de gobierno que primero se planificaban y luego se ejecutaban, se puede
identificar una concepcin de la planificacin fundada en la escuela de diseo. Para
esta escuela la estrategia siempre es producto de un proceso deliberado y establece
una tajante distincin entre la formulacin de estrategias por un lado y su aplicacin
por otro.
Con respecto a la comunicacin en salud como un componente sustantivo en el mbito de la promocin y prevencin de la salud, los distintos funcionarios coinciden que
es un tema pendiente. A excepcin de temas puntuales como Sida la comunicacin
central vinculada a promocin de la salud es muy pobre y hace falta trabajar mucho
ms en una estrategia integral que de predominio y organicidad a lo local y que dentro
del equipo de salud y en el primer nivel de atencin, se reconozca como un tema central.
El funcionario N 3 seala, que la organizacin del sistema a la hora de definir la
asignacin de recursos, la prevencin de enfermedades prevalentes como las cardiovasculares o emergentes como el dengue, resulten siempre postergadas. Sistemticamente se trabaja sobre la coyuntura y es necesario cubrir la demanda de la gente.
Alguien se enferma y quiere ir a un consultorio y que lo atiendan.
El nivel de desarrollo del componente comunicacin y las percepciones respecto de
sus posibilidades en los espacios de conduccin superior, forman parte de la situacin
en que se desarrollan el conjunto de programas dependientes del nivel central de la
Secretara en la medida que habilita o reduce las posibilidades de desarrollo de este
componente en cada uno de lo programas de salud. De todos modos, el mayor condicionante en el desarrollo de las intervenciones del Ejecutivo con respecto al rea de
salud en la Ciudad de Buenos Aires fue la decisin de haber convertido dos aos de
gestin en un perodo de impasse con respecto a la implementacin de polticas de
estado ya concensuadas a travs de la sancin de la Ley Bsica de Salud.
94
V.2. La formacin de estrategias de comunicacin en HIVSida

V.2.1. Problema sanitario que aborda el programa: la epidemia de
Sida en la ciudad de Buenos Aires
El desarrollo y uso generalizado de los tratamientos combinados de alta eficacia ha
profundizado la necesidad de estudiar por separado los dos componentes bsicos de
la epidemia de HIV/SIDA: uno la situacin de los enfermos y el otro las personas que
viven con VIH. (UCE VIH/SIDA, 2000)
En nuestro pas se notificaron enfermos desde 1982. A partir de entonces el nmero
de enfermos notificados al Programa Nacional hasta el 15 de septiembre de 2003 es de
24.119 y si se suma lo estimado por retraso en la notificacin la cifra ascendera a
26.929. La evolucin de la tendencia anual de los enfermos de SIDA segn ao de
diagnstico muestra un crecimiento sostenido desde 1982 (0.10 enfermos por milln
de habitantes) a 1996 (casi 75 enfermos por milln), ao en que se produce un punto
de inflexin donde comienza a bajar hasta nuestros das dando lugar a una tasa 29,13
para el 2002 en Argentina. (Ver Anexo III Tabla N 1)
En el ao 2000, la epidemia de SIDA en nuestro pas fue caracterizada por la
Unidad Coordinadora Ejecutora VIH/SIDA y ETS, de la siguiente manera:
"Resumiendo la situacin, de la epidemia de SIDA en la Argentina podemos concluir
que la misma es de poblacin joven, con tendencia a la feminizacin, a la
heterosexualizacin, a la pauperizacin con concentracin urbana pero cada vez ms en
poblaciones del interior del pas y con predominio de la transmisin entre usuarios de
drogas inyectables y alta proporcin de transmisin madre-hijo." (Ver Anexos III Tablas
N 2 y 3)
La epidemia de VIH-Sida en la Ciudad de Buenos Aires tiene un comportamiento

similar al conjunto del pas. Segn la Coordinacin de Sida del Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires las tasas de SIDA segn aos de diagnstico desde 1986 a 2000 son
las ms altas del pas. La cada en el nmero de casos de Sida anual que se observa a
partir de 1996 (65% entre 1996 y 1999) se debe seguramente al acceso de las
personas a la terapia de alta efectividad, hecho en consonancia con la disminucin de
la tasa de mortalidad en un 47 % para los mismos aos.
Las mujeres casi no haban sufrido el impacto de la enfermedad en la dcada del
80, comienzan a ser un grupo altamente vulnerable a partir 1992. En 1988 la razn
hombre mujer era de 83 a 1, en 1992 pas a representar 5 a 1, en 1999-2000 esta
razn se expresa entre 3 y 4 hombres por cada mujer y para 2002 fue de 2,82 hombre
por mujer.
El nmero total de menores con sida residentes en la ciudad notificados desde el
principio de la epidemia hasta el 2000 ascendi a 257 y representa el 4,4 de los
enfermos de sida.
"De haberse aplicado y correctamente y a todas las embarazadas VIH+ las medidas
para evitar la transmisin vertical en la Ciudad a partir de 1995, el nmero de nios con
sida que se podra haber evitado suman los 92 casos. (Coordinacin SIDA del GCBA, Ao
1 N1 Pginas 9-10).
Con respecto a las vas de transmisin, la epidemia comienza bsicamente, entre

los hombres que tienen relaciones con hombres y no utilizan preservativos (70 % de
los casos entre 1983 y 1990). A partir de los 90 se produce un rpido crecimiento
entre los usuarios de drogas inyectables (UDI) que comparten material de inyeccin.
(50% de casos masculinos entre 1995 y 1998). En los ltimos aos se profundiza la
95
transmisin sexual vinculada a prcticas heterosexuales sin uso de preservativos.
Entre 1999 y 2000 el 75% de los casos nuevos diagnosticados reconoci esa va de
transmisin. En esta jurisdiccin tambin se observa un empobrecimiento de la
epidemia, indicado a travs de la categora "primaria incompleta", que entre 1990 y
2000 registra un aumento en las tres principales vas de transmisin.(Ver Anexo III
Tablas N 4). (Coordinacin SIDA del GCBA, Ao 1 N1).
V.2.2. La atencin del HIV-sida en la estructura organizativa de la

En noviembre del 2000 por el decreto N 1988/00, se implementa la primera de las
3 modificaciones de la estructura organizativa del Poder Ejecutivo de la Ciudad de
Buenos Aires. En sta se crea la Direccin General Adjunta de Sida y Adicciones,
dependiente de la Direccin General Atencin de la Salud. Su responsabilidad primaria
es definida como ejecutar las acciones necesarias para la prevencin, diagnstico,
tratamiento y rehabilitacin integral en la materia de SIDA y adicciones. Esta Direccin
Adjunta reemplaza al programa de "Sida y enfermedades de transmisin sexual"
creado en 1991. El documento de presentacin especifica su funcin como "coordinar
todos los programas y la ejecucin de todos los convenios subscriptos por el Gobierno
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, relativos a la prevencin y tratamiento del
Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida". Esta idea tambin se refleja en las
entrevistas con los responsables de nivel central pero no se encuentra en el decreto
arriba mencionado. En mayo de 2001 se produce la segunda modificacin y por el
artculo 41 del decreto 654/01 se modifica la denominacin Direccin General Adjunta
de SIDA y Adicciones por la de Direccin General Adjunta de SIDA.
La tercera modificacin implementada en diciembre de 2001, vuelve a reemplazar
la denominacin de direccin General Adjunta de Sida por la de Coordinacin de
S.I.D.A. En este caso fuera de nivel, dependiendo directamente del secretario de
salud. En esta oportunidad su responsabilidad primaria se ampla.

Este programa no cuenta con un documento descriptivo global, para su anlisis se
recuperaron cuatro documentos iniciales, a saber:
1. Documento de presentacin a los distintos actores vinculados a la problemtica. (Febrero 2001)
2. Presentacin Encuesta (Marzo 2001)
3. Primer encuentro de polticas de prevencin de VIH-SIDA en la Ciudad de
Buenos Aires. (Abril 2001)
4. Propuesta para el rea de SIDA en la Direccin General Adjunta, Secretara
de Salud, Ciudad de Buenos Aires.
En febrero del 2001 se distribuye el "documento de presentacin" donde establece
los principios generales que orientan la ejecucin de sus polticas, las cuatro reas en
torno a las cuales se organizan las actividades (asistencia, prevencin, estudios
epidemiolgicos y comunicacin social), los propsitos de cada una ellas y convoca a
otros actores (hospitales, centros de salud, otros agentes gubernamentales y
organizaciones sociales) a participar del encuentro. (Ver Anexo III A).
En marzo del 2001 se realiza la encuesta con el fin de realizar un diagnstico de
recursos y al mismo tiempo invitar a un encuentro de Polticas en Prevencin de
96
HIV/Sida en donde se insiste en la discusin y construccin de acuerdos y consensos
entre los distintos actores.
En junio de 2001 se publican las conclusiones del Primer encuentro de polticas
de prevencin de VIH-SIDA en la Ciudad de Buenos Aires de carcter
intersectorial, en donde se detallan las conclusiones generales del trabajo en grupos.
Este documento plasmara los acuerdos, fundamentalmente en trminos de polticas y
estrategias.

descriptivos
El documento:"Propuesta para el rea Sida en la Direccin General Adjunta,
Secretara de Salud, Ciudad de Buenos Aires", nos permite identificar el lugar de la
comunicacin en el conjunto de las actividades, como un componente sustantivo. Las
acciones del rea se desarrollan alrededor de cuatro componentes:
Asistencia
Prevencin
Estudios epidemiolgicos
Comunicacin Social
La misiones establecidas para comunicacin social son:

Establecer mensajes para comunicacin masiva
Establecer estrategias para campaas focalizadas.
Establecer estrategias para campaas orientadas al equipo
de salud.
Desarrollar materiales de apoyo para distintas estrategias del
rea.
El plan de accin est descripto alrededor de tres estrategias marco: preventiva,
asistencial y estudios epidemiolgicos. El componente comunicacin atraviesa a las
tres.
En la estrategia preventiva las campaas de comunicacin masivas y focalizadas
se articulan con acciones de Educacin para la Salud y Capacitacin Permanente en
Servicio. En el mbito asistencial la comunicacin tiene presencia a travs de acciones
de difusin de servicios, derechos de los pacientes. En el campo de los estudios
epidemiolgicos se manifiestan en investigaciones sobre prcticas sociales y costumbres en diferentes poblaciones como, en la publicacin de una revista. As aparece
el estudio de las conductas y percepciones de los sujetos como un insumo necesario
para la planificacin de acciones de comunicacin y la publicacin de una revista con
informacin epidemilgica como una herramienta de gestin.
En las conclusiones del Primer encuentro de polticas de prevencin de VIHSIDA en la Ciudad de Buenos Aires, aparece como un tema emergente en todos
los grupos las campaas de comunicacin masiva y focalizadas de difusin. A partir del
diagnstico donde se establece que en la poblacin existe una falta de percepcin del
estado de la epidemia y que no tiene al VIH como un tema prioritario, o tiene
informacin que no puede incorporar a sus costumbres, las propuestas se orientaron
hacia la decisin poltica que articule los lineamientos. "un programa permanente que
d coherencia a los mensajes con informacin clara y precisa, planifique la
comunicacin y profundice las campaas focalizadas (por reas, grupos, gneros,
97
atendiendo hombres y mujeres independientemente de su eleccin sexual). "Direccin
General Adjunta de SIDA (2001)"
En los grupos centrados en destinatarios especficos: (polticas de prevencin en el
sistema educativo formal, en el mbito comunitario, en usuarios de drogas inyectables,
desde una perspectiva de gnero, en minoras sexuales), se propusieron 44 estrategias, seis vinculadas a la comunicacin en salud de las cuales dos tienen objetivos
diagnsticos. Tambin aparecen estrategias tradicionalmente ms identifi-cadas con
educacin para la salud, y una centrada en la capacitacin en servicio.
Cuadro N 13
Estrategia por grupo destinatario
Area
Estrategia
Campaas de prevencin incentivando la educacin de
los padres a los hijos, educacin sexual.
Campaas focalizadas
Campaas masivas
Campaas dirigidas a espacios pblicos donde se practica
sexo: saunas, discos, pubs, cines.
Diagnsticos
focalizados
locales
cuantitativos
y
cualitativos.
Relevar y trabajar la construccin social de la temtica:
sus representaciones y prcticas.
No presentaron propuestas de comunicacin sino
instancias cara a cara ms identificadas con los procesos
de Educacin para la Salud.
Ambito comunitario
Minoras sexuales
Usuarios de drogas inyectables
Sistema educativo formal
Fuente: elaboracin propia en base al documento Presentacin
V.2.4. Percepciones
entrevistados
valoraciones
presentes
en
los
actores
El grupo seleccionado para las entrevistas estaba compuesto por: Coordinador de la

Direccin General Adjunta de SIDA y Adicciones, los responsables del programa en dos
reas programticas, una de la zona sur y otra de la zona norte. Tambin se incluy el
coordinador del rea de comunicacin de esta Direccin General Adjunta, que si bien
no estaba previsto por ignorar su existencia, dado la pertinencia de su rol con respecto
al tema de este estudio fue entrevistado.
La edad promedio de los entrevistados es de 42,25 aos, sus reas de formacin
son las ciencias sociales, menos en el caso del director general adjunto que es mdico.
Los responsables del programa de nivel central tienen especializaciones de posgrado,
ocupan estos cargos desde hace un ao, a travs de contratos. Los coordinadores de
nivel local tienen una antigedad promedio de dos aos e integran la planta de sus
respectivos hospitales. (Ver Anexo III Cuadro N 2).

En los funcionarios del nivel central aparece claramente:
Planificacin
- Presencia de pensamiento estratgico. Este se manifiesta a travs de las
rupturas con respecto a la planificacin tradicional observadas en su discurso en
los aspectos que a continuaicn se detallan:
- Identificacin de los actores. En las entrevistas se observa una precisa
identificacin de los actores o sujetos relevantes en las lneas de trabajo por ellos
98
planteadas y en cada situacin. Aliados y oponentes en sus distintos abordajes
previstos: Organizaciones no Gubernamentales, otras reas de gobierno
(Promocin Social, Direccin de la Mujer, Juventud, Centros Comunitarios,
Educacin, Docentes, Comunicacin Social), la corporacin mdica, directores de
hospitales, jefes de servicios, Centros de salud, organizaciones internacionales,
medios de comunicacin, etc. Destinatarios de sus acciones: usuarios de drogas,
jvenes escolarizados y marginados, trabajadoras sexuales, mujeres embarazadas,
etc.
- Proceso Planificacin. Tambin testimonian que la planificacin est a cargo
de aquellos que toman decisiones y tienen responsabilidad de gobierno en su
sentido poltico y administrativo:
"S, nosotros tenemos dos procesos de planificacin: un proceso de planificacin

interno del equipo y un proceso de planificacin externo, que es un proceso de
planificacin estratgica. Esto ltimo se hizo con representantes de distintos
sectores: ONGs, otras Secretaras, de la Iglesia".
Destacan insistentemente como facilitador el fuerte apoyo poltico en la creacin

de esta Direccin, sealan como estrategias la conformacin del equipo de trabajo,
la apertura del espacio intersectorial, dar a conocerse como una herramienta
nueva, ponen en evidencia un criterio ms amplio con respecto a la identificacin
de los actores involucrados.
- Recursos crticos. Adems de los recursos econmicos, aparecen claramente el
poder como recurso.
Salud. Ambos funcionarios asocian la salud a la idea de autonoma y eleccin, uno
de ellos lo expresa de la siguiente manera:
"hay conceptos sociales y conceptos personales, la definira como cada uno se va

adaptando a la vida y en este sentido tambin incluye estar enfermo y en su
dimensin personal implica elegir".
El coordinador del rea de comunicacin lo considera un bienestar que incorpore lo

social, lo psicolgico. Lo asocia absolutamente al concepto de ciudadana y esto
implica que es un derecho que no se pierde en ninguna circunstancia y tambin el
respeto por la autonoma de las personas.
Comunicacin. Ambos coincidieron que comunicacin, informacin y educacin,
son distintos niveles de procesos que trabajan en el mbito de lo simblico. La
educacin es considerada un espacio de interaccin cara a cara y mayor grado de
sistematicidad. En la comunicacin hay un otro, pero es un otro potencial, se
trabaja sobre supuestos en relacin a otro. La sensibilizacin es percibida como un
objetivo especfico de la comunicacin y como un paso previo a un proceso
educativo.
"Lo estrictamente comunicativo se vinculara bsicamente a las campaas pblicas,

en medios y dems ... tambin la produccin de materiales focalizados,... pero
tambin como el material del testeo, que son campaas vinculadas a lo pblicoinstitucional".
Epidemiologa. Con respecto a la de la Ciudad de Buenos Aires, el coordinador

del rea de comunicacin, si bien muestra un profundo conocimiento acerca del
comportamiento de la epidemia de SIDA en la ciudad, no estara en condiciones de
hacer un panorama serio de la situacin sanitaria en general. El director general
considera que debera pensarse por edades, sin embargo expresa la siguiente
hiptesis: "Me parece que hoy por hoy la primer causa de enfermedad en esta
ciudad es la locura, en todas las dimensiones: desde la violencia a las adicciones,
pasando por el dolor de cabeza, la angustia permanente. Me parece que esto no
99
est registrado en ningn lugar y esto para
mortalidad..."
no hablar de las causas de
Los referentes locales tambin presentan:

Planifiacin
- Identificacin de actores. Se observa una precisa identificacin de actores
vinculados a sus proyectos. En la zona sur fueron destacados los centros de salud,
el consultorio de infectologa, el servicio de hemoterapia, el laboratorio central, y el
hospital, LuSida, el Ministerio de Salud de la Nacin, el equipo de trabajo,
Direccin General Adjunta de SIDA. Tambin describi un conjunto de acciones
tendientes a consensuar con los distintos centros de salud el modo de operar. En
la zona norte aparecen las escuelas, el Centro de Gestin y Participacin (CGP), la
Residencia de Educacin para la Salud, LuSida, la Direccin de la Juventud,
algunas ONGs. Aqu se destaca una importante preocupacin sobre quienes
integran el equipo de trabajo al que no solo convocan profesionales sino tambin
vecinos del barrio que tuvieran contacto con usuarios de drogas, portadores que le
interesara participar.
- Proceso Planificacin. En la zona sur, si bien, present menores niveles de
formalizacin mostraron una importante flexibilidad para recuperar un proyecto
que surgi con una importante expectativa con respecto a un futuro apoyo de LuSida y el Ministerio de Salud. Cuando este no se concreta, se recupera el proyecto
a nivel local: "S, nos fuimos reacomodando y dijimos qu cosas son importantes y
haciendo determinadas tareas de gestin que tenan que ver con facilitarles el estudio".En el Centro de Salud del norte tuvo un periodo ms intensivo y formal de
planificacin con respecto al proyecto del CEPAD desde abril a octubre del 2000, y
al cumplirse un ao de su funcionamiento estn pensando en evaluar los distintos
aspectos.
- Recursos crticos. En el rea programtica de la zona norte aparece con mucha insistencia como un recurso muy importante "tomar decisiones" y el apoyo institucional a los centros de salud. Cmo la institucin instrumenta al profesional una
vez definido un diagnstico para dar respuesta a ese paciente.
Salud. La concepcin aparece influida por las concepciones tericas de la medicina
social donde se habla de un proceso salud-enfermedad-atencin determinado social
e histricamente.
Comunicacin en salud. Es percibida como una parte, un componente importante de los procesos de educacin para la salud.
Epidemiologa. Consideran que las patologas que ms afectan a la poblacin de
la Ciudad de Buenos Aires son los accidentes en la va pblica y en el trabajo, violencia. Todo lo relacionado con la hipertensin, coronarias y cardiovasculares.

Para los entrevistados responsables de la Direccin General Adjunta de Sida la
comunicacin es un componente que atraviesa todas las estrategias de la Direccin. No
existiendo vacunas gran parte de la prevencin pasa por la comunicacin, informacin
y la educacin.
"No es que la comunicacin va por un lado y el esquema de trabajo va por otro, sino
que es todo el tiempo definido sobre las mismas lneas estratgicas y sobre los mismos
oponentes"
100
Desde una perspectiva especficamente comunicacional cabra precisar algunos
sealamientos. Por ejemplo, con respecto a los medios, aclaran que suelen jugar un
doble papel, a veces podran ser visto como aliados en la medida que es un problema
muy meditico y otras como oponente ya que generalmente estn preocupados por la
noticia sensacionalista que por el desarrollo de las lneas que nosotros planteamos.
Para superar este obstculo se plantean como estrategia establecer con los medios un
vnculo ms amigable en trminos de VIH/SIDA y en esto es muy importante la
publicacin de la revista, una voz oficial sobre la epidemia (tctico) y de este modo
constituirse en una fuente de informacin seria y creible para los medios. En este rea
tambin identifican un aliado natural que es la Subsecretara de Comunicacin Social
del GCBA.
Con respecto a las estrategias discursivas se definen en funcin de las competencias de los destinatarios. Los criterios de segmentacin de la poblacin son bsicamente epidemiolgicos (Heterosexualizacin y pauperizacin de la epidemia). Por
ejemplo, el material dirigido a jvenes de sectores populares, no analfabetos pero con
un limitado desarrollo de sus competencias en lecto-escritura, se elabor en base al
gnero comic con poco texto y predominio de la imagen.
Con respecto a las percepciones de los grupos destinatarios si bien no cuentan
con estudios propios toman como fuente algunos estudios realizados en mbitos
acadmicos o en ONG. Tienen previsto armar una base de datos de todo lo que es
documentacin sobre SIDA con las Facultades de Ciencias Sociales, Psicologa y
Antropologa.
No se realizan validaciones de campo pero s tcnicas al interior del equipo.
Toda la gente que est en el equipo tiene experiencia en Sida desde distintos sectores.
Al plantearse dar un respuesta estratgica a la epidemia de SIDA, desde el gobierno
se les facilita el acceso a recursos del estado, entre la que se encuentra la
Subsecretara de Comunicacin Social y que consideran la va natural de produccin
de materiales y de canalizacin hacia los medios. Los materiales pueden salir por la
imprenta de la ciudad u otro proveedor.
En el caso de algunos materiales se distribuyeron acompaados de un documento
descriptivo de sus posibles estrategias de uso.
La descripcin del programa por parte de los referentes a nivel local es notoriamente diferente con respecto al central. En los niveles locales est fuertemente
referida al proceso particular de cada efector en relacin a las acciones implementadas
con respecto al Sida en su contexto especfico. En la zona sur se desplegaron a partir
del problema de la transmisin vertical y en la zona norte alrededor de la conformacin
de un Centro de Diagnstico y Aconsejamiento.
Tambin se observa que el componente comunicacin para los referentes locales no
est dimensionado en la misma medida que para los funcionarios de nivel central. En
la zona norte se destaca que "recin ahora estamos abrindonos en este tema",
"tenemos material grfico, desde ahora, con el apoyo de la Direccin tenemos
profilcticos". Se mencionan de manera integrada las acciones de educacin para la
salud y comunicacin. Tambin se realizan actividades de informacin en algunos
consultorios, trabajos en la sala de espera en algunos centros de salud, y en algunos
colegios secundarios. En algunos centros de salud, muy pocos, se realizaron actividades con lderes de la comunidad que cumplen una funcin replicadora hacia la
gente del barrio.
Si bien trabajan con materiales que se producen en el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires o LuSiDA, no hay definiciones sobre estrategias discursivas a nivel local.
En la zona sur, se manifiestan preocupaciones de orden simblico sobre la
necesidad que la problemtica del HIV-SIDA adquiera visibilidad sobre todo entre el
personal del hospital, pero no se definen explcitamente abordajes en este sentido.
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Los materiales recibidos se "validan" de hecho, es decir, en la prctica, a partir de
su uso en talleres o en los trabajos de sala de espera.
"...y si bien no hubo una intencin de validacin explcita, se trabaj con esos
materiales y se vio qu posibilidades nos daban y qu obstculos presentaban".
Tambin se destaca la utilidad qu enven los materiales con un anexo sobre las
estrategias de uso posibles y sobre que base se haban elaborado.
No hay una segmentacin predeterminada, surge de hecho en relacin con algunos
grupos de riesgo especficos, en este caso con la transmisin vertical.
El referente de la zona norte identifica el componente comunicacin
estrictamente con las tareas de difusin de servicios horarios etc. que se producen
localmente. Los materiales recibidos de la Direccin General Adjunta o de otras
instituciones no son validados en sentido estricto. Hay una cuestin de experiencia de
cules son ms demandados o se observa que efectivamente son ledos.
"Tambin supones que este material viene ya validado, si es de LuSida por ellos, que
hace mucho tiempo que estn trabajando, hacen campaas, que recoge y vuelve a armar
materiales. Creemos que el testeo del material est hecho".
Con respecto a las percepciones hay un trabajo hecho hace algunos aos con el
CGP 12 con jvenes y a partir de esto se hizo un folleto desde el centro de salud.
Aparentemente las diferencias entre las dos reas programticas estudiadas no
estara vinculada a su pertenencia a la zona norte o sur. Las diferencias parecen
originarse en las caractersticas del vnculo de cada efector con la poblacin de su rea
programtica y cmo define el problema. Habra que hacer un trabajo ms extensivo
en cada una de las zonas para poder arribar a alguna conclusin.

El corpus de materiales grficos de este programa est constituido por seis piezas.
De stas 4 fueron producidos por el sistema de salud del GCBA y dos por LuSida programa dependiente del Ministerio de Salud de Nacin. Estos materiales eran utilizados
durante el periodo en el cual se realizaron las entrevistas.
De los producidos en el G.C.B.A., dos, bsicamente difunden los servicios que se
brindan en un rea programtica. Su elaboracin estuvo a cargo de efectores locales y
no presentan particularidades especiales en sus estrategias discursivas.
Los otros materiales son susceptibles de ser incluidos en el mbito discursivo educativo. Uno est destinado a promover el anlisis de HIV y estara dirigido a sectores medios urbanos. El otro, con formato revista, est destinado a poblacin joven con bajo
desarrollo de competencias en lecto-escritura. Aborda distintos aspectos del problema:
prevencin, caractersticas de la enfermedad, la importancia de hacerse el test de sida,
anticoncepcin etc.
Es el ms rico en estrategias discursivas tanto de fondo como de superficie. Para
plantear el problema de cuidarse en las relaciones sexuales an con parejas conocidas,
se recurre al gnero de historieta. Este recurso permiti presentar a los destinatarios
como sujetos activos capaces de replantearse creencias, discutirlas y tomar decisiones.
Se presentan relaciones de oposicin entre: estar enfermo/ parecer enfermo, conocido seguro/ desconocido inseguro.
Los materiales de LuSida son ms ricos en informacin que en estrategias discursivas. Se ajustan al discurso educativo tradicional donde la informacin es presentada de
manera lineal e impersonal. El emisor es el poseedor del conocimiento y "sabe" lo que
debe saber el destinatario. Tambin aparece la oposicin estar enfermo/parecer en-
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fermo. En ambos se insiste con la diferencia entre estar sano y parecer sano para enfatizar la posibilidad de estar infectado con VIH y an haber desarrollado la enfermedad.
Ninguna de los materiales tuvo validacin de campo ni fueron evaluados sus resultados.
En su conjunto es posible identificar cierta segmentacin de sus destinatarios sobre
todo en los realizados por los niveles centrales: sectores medios urbanos, mujer en
edad reproductiva y jvenes con bajo nivel de escolaridad.(Ver Anexo III B)
V.2. 6. La formacin de estrategias

" Y cul es ese buen puerto, cul es nuestra visin?"
"Ese puerto, para nosotros, es que no haya ms necesidad de tener una Direccin de
Sida, ni en esta Ciudad ni en la Argentina"...
Director General Adjunto de Sida
Si se comparte la idea de reservar el calificativo de estratgico para aquellas acciones o logros que representan un avance significativo en relacin a poner el objetivo al alcance, estos logros deben valorarse en funcin de un cambio en la correlacin
de fuerzas entre dos o ms actores sociales.
Esta aparente contradiccin entre sta visin y valorar que "la fortaleza (del pro-
grama) est bsicamente en que hay un fuerte apoyo poltico en la creacin de esta
Direccin y en las acciones de sta" pone en evidencia, cmo se percibe el lugar del
poder en las posibilidades de cualquier gestin.

La valorizacin del rol del poder en la posibilidad de controlar la epidemia de Sida,
aparece como un hecho demostrado en la experiencia internacional:
"Sabemos que los pases que han logrado controlar la epidemia - y estoy hablando de pases
del tercer mundo como Uganda o Tailandia, adems de facilitar el acceso a los preservativos,
de establecer acciones dirigidas a los usuarios de drogas a travs de una concepcin basada en
la reduccin de daos, y de formar gente en las escuelas (estas cosas similares en muchos
pases), contaron con un fuerte apoyo poltico y es esto lo que hizo la diferencia. En este sentido es importante que, por primera vez en la Ciudad, se coloque al tema sida en un espacio
como una Direccin General. Esto habla a las claras de un gesto poltico, necesario -ms que
necesario imprescindible- para poder controlar el sida en el distrito."*
En el mismo discurso tambin refiere que saben lo que debera hacer pero no han
tenido el poder necesario para llevar a cabo estas acciones por falta de lineamientos
polticos claros. Desde esta perspectiva, la creacin de la Direccin General Adjunta de
Sida y Adicciones por iniciativa directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad reubica a este
equipo en su correlacin de fuerzas con otros actores, integrantes de este campo, como la coordinadora e integrantes del anterior Programa de Sida y enfermedades de
transmisin sexual creado en 1991. Esto no solo redefine la correlacin de fuerza en
trminos de actores sociales sino tambin en trminos de modelos de abordaje de la
epidemia.
Este intento de cambiar el modelo de abordaje para el control de la epidemia nos
permite traer a consideracin dos escuelas de pensamiento desde las cuales se describen los procesos de formacin de estrategias: la del poder y la del aprendizaje.
y ** Fuente: Palabras de apertura del encuentro en el documento: Primer encuentro de polticas de prevencin de VIH-SIDA en la Ciudad de Buenos Aires.
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Desde la escuela del poder, parece, al menos tericamente, justificarse este "juego
de los candidatos estratgicos" que le dio origen a esta Direccin General Adjunta y
con ella al acceso a ms recursos ya que las estrategias emergentes de los juegos polticos en las organizaciones, se consideran especialmente vlidas durante periodos de
cambios importantes. Desde esta perspectiva las "estrategias que aparecen por procesos polticos, tienden a ser ms emergentes que premeditadas y adoptan ms la
forma de posiciones que de perspectivas". La percepcin de la magnitud del cambio y
posicionamiento del equipo se observa en el hecho que ellos se autodefinen como una
propuesta contracultural en relacin a los rasgos culturales predominantes en este
momento en el Sistema de Salud Pblica de la Ciudad de Buenos Aires y en la sociedad
general con respecto a la sexualidad.
"En trminos de la poltica de SIDA esto es un gran desafo, porque te mets en un
terreno muy duro; una compaera del equipo de trabajo nuestro lo define como una tarea contracultural. O sea, hacer prevencin en SIDA y movilizar recursos en relacin al
VIH es una cuestin contracultural en muchos sentidos, por todas las cosas que involucra
el SIDA como problemtica y por todas las modalidades de prctica y de gestin a las
que estn habituados los efectores de salud. Esto para sealar lo que para m es un
cambio en el nivel de respuesta, no digo que el programa, adems de los dficits que yo
creo que tuvo el programa como gestin, porque efectivamente tuvo dficits muy grandes como gestin, creo que se hizo mucho menos de la que se poda, an con una perspectiva de carcter asistencial, pero me parece que es una respuesta dada desde otro lugar".
En el Primer encuentro de polticas de prevencin de VIH-SIDA en la Ciudad de Buenos Aires del 25 de abril de 2001, una de las acciones iniciales, se puede
observar la confluencia de las escuelas de poder y aprendizaje en la formacin de estrategias. Al mismo fueron convocadas 250 personas que trabajaban en VIH tanto del
mbito del Estado como de la sociedad civil con el objeto de debatir lneas de trabajo,
prioridades y acciones en la prevencin de la epidemia.
Los aspectos vinculados a la escuela de poder se manifiestan en que la creacin de
estrategias se articula a un proceso de negociacin y consenso, a un proceso poltico y
donde las estrategias mismas se constituyen en polticas. Pero no slo se busca construir alianzas tras el objetivo comn de controlar la epidemia de SIDA, sino recuperar
los aprendizajes acumulados durante largos aos de trabajo en distintas reas y aspectos para abordar la epidemia. Y es esto ltimo lo que aproxima la formacin de estrategias a la escuela de aprendizaje. Tambin en relacin al equipo, se valora la experiencia y aprendizaje. Se comparta el criterio que las estrategias emergen cuando las
personas llegan a aprender lo necesario sobre una situacin. Ahora como este aprendizaje se desarroll en espacios instituciones diferentes a la Secretaria de Salud o bien,
internamente, pero aislados, es necesario promover la constitucin de nuevos patrones
de conducta que permitan el desarrollo de nuevas capacidades en el sistema de salud
pblica para manejarse con la epidemia. Estas nuevas capacidades estaran vinculadas
a trabajar en forma transversal tanto internamente como externamente.
"La tercer fortaleza, creo yo es una forma de trabajar, un intento de trabajar en forma
transversal para adentro y para afuera de la Direccin"
Esta modalidad de trabajo ya se vena desarrollando en la microgestin de los coordinadores de la zona sur y norte. En la zona sur se desarroll la red para garantizar el
testeo de HIV del 100 % de las embarazadas:
Mintzberg describe el "juego de los candidatos estratgicos" practicado para efectuar un cambio en una organizacin, los individuos o grupos procuran promover los cambios de naturaleza
estratgica utilizando medios polticos.
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La planificacin "yo creo que fue horizontal, porque para nosotros poder salvar los
obstculos hicimos gestiones y consensos con la poblacin de los profesionales de la salud en el hospital y con los Centros de salud. Por ejemplo, te estoy diciendo que hicimos
una norma interna y fue consensuada con los Centros de salud, porque lo que queramos
ver es en dnde estaban los obstculos. Y esa norma fue consensuada o sea que no se
baj una norma que deca que esto es as y que hay que hacer as; fue consensuada.
Hasta ir a hablar con el laboratorio del hospital y ver qu cosas se podan mejorar a partir
de ver qu falencias hay en el sistema y qu facilidades le podemos dar a la poblacin,
fue consensuado con la gente que hace los estudios. No hubo ningn jefe que viniera y
dijera que esto lo vamos a hacer de tal manera".
En la zona norte se organiz el equipo de SIDA, tambin desde una perspectiva

transversal en un centro caracterizado por una activa participacin de la poblacin:
"...el programa empez a funcionar antes, yo estoy desde el ao 98 en el Centro de
Salud y en un principio fue sin lineamientos, cada centro de salud formaba su mini equipo y elega el modo de trabajo: reuniones, bsqueda de material, lecturas. Cuando yo
entr en el ao 98, se empez a formar un equipo que tena que ver no tanto con profesionales del equipo de salud sino con convocar a gente del barrio que por distintos motivos tuvieran contacto con usuarios de drogas o por ah que fueran portadores y les interesara colaborar. As que durante el ao 98 fue formndose el equipo"
Estas narraciones podran indicar que la estrategia de trabajar en forma transversal

interna y externamente emergi o logr configurarse primero en los niveles de ejecucin y posteriormente es tomada desde el nivel central a partir de la nueva conduccin
del programa.

La actual coordinacin de SIDA pertenece al conjunto de programas que por las caractersticas de los objetivos propuestos, las acciones de comunicacin, deberan constituirse como un componente sustantivo. Que as fue asumido se evidencia en el
hecho que la comunicacin se define como uno de los cuatro componentes bsicos del
programa y que hay un responsable de coordinar las acciones de esta rea a nivel
central.
Por otra parte, queda claro que para el equipo de trabajo de esta coordinacin, el
campo simblico es un campo de fuerzas en confrontacin. Esto se sintetiza en la definicin de su propuesta como "contracultural" cmo as tambin en la construccin del
problema nuclear desde la comunicacin:
"O sea, hacer prevencin en SIDA y movilizar recursos en relacin al VIH es una cuestin contracultural en muchos sentidos, por todas las cosas que involucra el SIDA como
problemtica y por todas las modalidades de prctica y de gestin a las que estn habituados los efectores de salud"
Las lneas de trabajo y objetivos ms especficos del rea de comunicacin estn totalmente articulados a los problemas epidemiolgicos identificados, a las acciones de
educacin y capacitacin en servicio.
Con el objeto de pasar de una epidemiologa desarrollada a partir del "caso de sida" a contar con un mapa epidemiolgico de las personas infectadas en la ciudad, y
reducir la transmisin vertical se implementarn acciones de promocin del testeo.
"...conocer mejor el perfil epidemiolgico de la ciudad; segundo para que las personas infectadas puedan comenzar a tratarse y a cuidarse , a cuidarse de transmitrselo a
sus parejas. Y tercero (y esto s es una lnea paralela, pero asociado con esto); nosotros
hablamos de testeo, asesoramiento o aconsejamiento. Y esta s es una lnea estratgica
de prevencin que nosotros estamos trabajando. Nosotros creemos que la comunicacin
masiva cumple un papel, pero creemos que el aconsejamiento cara a cara y todas las es-
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trategias de comunicacin asociadas al cara a cara o a los mbitos ms reducidos tiene
un efecto preventivo mucho mayor".
La promocin de uso del preservativo se realiza a partir de las dificultades que su

uso puede presentar y no desde la prescripcin. Adems se acompaa con acciones de
gestin muy concretas con respecto a hacerlos accesibles a los sectores ms carenciados a travs de la compra en gran escala y desarrollo de un red de distribucin en todos los hospitales, centros de salud y ONGs.
De las estrategias discursivas utilizadas, la que se presenta como ms novedosa en
el campo de la salud es la que se refiere a la idea de "ubicar el preservativo como
objeto" especialmente en relacin al subsistema Pblico de Salud de la Ciudad, articulada con las estrategias preventivas de promover el uso e incrementar el acceso a
los preservativos como as tambin propiciar prcticas sexuales de bajo riesgo. Adems
de la innovacin de recurrir a las funciones-signo de los objetos, en las organizaciones
se est creando sentido alrededor de cuestiones tales como la accesibilidad, reforzando
el discurso referido a la importancia de usar preservativo y construyendo credibilidad y
legitimidad con respecto a una poltica de prevencin. "En estos procesos, tan importante es lo que se dice como lo que se muestra. Ms importante an es lo que se ofrece a nuestra mirada, aquello que se muestra sin ser mostrado". "Schvarstein (1992)".
"Entonces queremos inundar de preservativos a lo que de lugar. Con dos objetivos:
uno ubicar el preservativo como objeto, porque hay mucha gente que habla, pero nunca vio un preservativo y que no sabe cmo se usa y que no sabe cmo se pone. Y segundo: facilitar el acceso a las familias que lo necesitan, se lo llevan mucho las minas,
mucho, mucho" { con nfasis}.
En la formacin de estrategias del componente de comunicacin tambin es posible

identificar las escuelas de aprendizaje y de poder. La ntima articulacin entre el
componente comunicacin y los dems, asistencia, prevencin, estudios epidemiolgicos es posible que no solo est vinculada a una forma de entender la construccin social de este equipo, sino tambin por las caractersticas personales del coordinador del
componente comunicacin que durante toda la entrevista pone en evidencia un profundo conocimiento sobre los principales problemas que plantea el abordaje de esta
epidemia en trminos tanto colectivos como individuales e incluso en temas ms
prximos a lo asistencial como la adherencia al tratamiento etc. Esto lleva a preguntarse, ya posicionados desde la escuela cognoscitiva cunto influye en la formacin de
estrategias de comunicacin en salud el conocimiento, las perspectivas, bajo la forma
de conceptos, mapas, esquemas y marcos, del campo de la salud por parte de los responsables de desarrollar el aspecto comunicacional en los programas de salud.
La escuela del poder se manifiesta, y es de fundamental importancia en relacin a
las estrategias de equipamiento, ya que el fuerte apoyo poltico que se seala desde el
nivel central al programa implica acceso a importantes recursos especficos como imprenta de la ciudad, el "aparato del estado" a travs de la Subsecretaria de Comunicacin Social del Gobierno de la Ciudad, que cuenta con una "agencia cautiva", un equipo
de produccin de materiales, presupuesto para enviar a imprimir materiales por fuera
de la imprenta de la ciudad, incluidos los afiches callejeros (la imprenta de la ciudad no
tiene capacidad operativa para imprimirlos), pautas en los medios grficos, radio y TV.,
etc.
Tambin se puede observar en la competencia, que le otorga el decreto de creacin, de coordinar las relaciones internacionales lo cual implica decidir sobre los recursos que provengan de estos vnculos, como por ejemplo becas de capacitacin en el
exterior, financiamiento de proyectos de intervencin de ONGs destinados a poblaciones donde el Estado tiene dificultades de acceder. As, alrededor de las ONGs, es uno
de los espacios, donde se articula la formacin de estrategias desde la construccin de
poder con la escuela de aprendizaje. Por ejemplo, en la estrategia de reduccin de
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daos, el trabajo preventivo se hace en conjunto con usuarios de drogas a travs de
ONGs que trabajan desde la perspectiva de reduccin de daos.
La fuerte presencia del poder poltico en la construccin de estrategias para el abordaje de la epidemia de SIDA no slo est generada desde una percepcin de construccin social que pone al poder como categora central sino tambin desde condiciones objetivas que caracterizan a esta epidemia. El SIDA es considerada una enfermedad meditica, est constituda y atravesada por lo medios. Esto implica para cualquier
gestin de gobierno un espacio a travs del cual adquirir visibilidad, oportunidad que si
es bien aprovechada puede retribuir colaborando a construir una imagen positiva de la
gestin. La confluencia de estas condiciones objetivas y subjetivas facilitan la articulacin y apoyo mutuo de los dos planos caractersticos a la gestin pblica: el administrativo de servicio y el poltico gubernamental.
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V.3. La formacin de estrategias de comunicacin en el

Programa de Salud Escolar
V.3.1. Situacin socio-sanitario que aborda el programa: Salud
Escolar.
Este programa se comenz a desarrollar en 1989. Se lo concibe como una
herramienta capaz de fortalecer uno de los objetivos bsicos de la educacin pblica y
gratuita: promover la igualdad de oportunidades:
"La poblacin escolarizada de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no es
homognea y desconocer sus desigualdades, dndole un tratamiento uniforme a todas
las situaciones de aprendizaje, institucionaliza las marginaciones que provocan desercin,
repeticin y rendimiento diferencial. Por lo tanto garantizar la salud psicofsica y social de
nuestros alumnos y docentes permite colocar en este aspecto de igualdad de
oportunidades a los sectores sociales menos protegidos, responsabilidad del sector
pblico que coadyuva en alcanzar la igualdad de oportunidades de acceso, permanencia
y promocin"
En la fundamentacin del programa aparecen elementos diagnsticos descriptos con

un importante grado de generalidad pero que presenta problemas terminales. Definen
como patologas que tienen lugar en esta etapa de desarrollo de los nios y jvenes y
susceptibles de ser abordadas desde el programa a las relacionadas con la
desnutricin, enfermedades transmisibles, la infestacin parasitaria, las caries dentales,
las alteraciones del aparato locomotor, las afecciones endocrinas, los trastornos
sensoriales y, particularmente. los problemas de conducta. Al mismo tiempo destacan
la oportunidad de garantizar la cobertura que ofrece el espacio institucional de la
escuela.
En el apartado sobre diagnstico de situacin se centran en problemas intermedios
y los definen de esta manera:
1. "Ausencia de Programa y de normalizaciones y monitoreo de actividades.
2. Desarticulacin entre las acciones a cargo de las Secretaras de Educacin y Calidad
de Vida.
3. Mltiples acciones simultneas, no comparables y sin coordinacin, basadas
fundamentalmente en el voluntarismo de los efectores.
4. Hipervalorizacin de la deteccin, en detrimento de la prevencin y la atencin.
5. Atencin uniforme y homognea en detrimento de los sectores marginados,
institucionalizndose las diferencias.
6. Inexistencia de seguimientos, falta de protocolizacin y ausencia de un sistema de
informacin.
7. Ausencia de agentes de salud o falta de capacitacin y experiencia de stos.
8. Escasez e incorrecta utilizacin de los recursos fsicos y humanos, con una coetnea
mala distribucin de los mismos.
9. Superposicin e indefinicin de roles y de incumbencias profesionales en algunas
reas comunes de salud y educacin.
10. Falta de coordinacin y de polticas intra e intersectoriales.
11. Desarticulacin geogrfica de reas de servicios.
12. Ineficaz ascenso en los niveles de complejidad del sistema de servicios de salud.
13. Ausencia de estudios epidemiolgicos y de evaluacin de resultados e impacto.
14. Recurso humano e inestabilidad laboral a partir de nombramientos de capacitacin
(Instructores de Programas Especiales, Contratos, etc.) o comisin de servicios.
15. Ausencia o ineficaz acceso a la participacin comunitaria a travs de Comits de
Salud.
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V.3.2. Salud Escolar en la estructura organizativa del Gobierno de

la Ciudad de Buenos Aires
Este programa se formaliza a travs del decreto 3362/89 en donde se establece que
sus acciones quedan bajo jurisdiccin de las Secretaras de Calidad de Vida y de
Educacin.
En el documento descriptivo del programa, se reconocen antecedentes de acuerdos
entre educacin y salud desde la dcada del 60, caracterizados por una alta
centralizacin en la toma de decisiones y escasa participacin de los efectores locales.
Un antecedente ms prximo se puede ubicar en el ao 1987 en el que se form
una comisin mixta integrada por las Secretaras de Salud, Educacin y la
Subsecretara de Planeamiento. En este periodo se instrument la descentralizacin
administrativa y programtica de los cuatro Gabinetes Psidopedaggicos y de su
personal hacia los 12 hospitales generales de agudos y sus efectores perifricos. No se
llegaron a consolidar programas ni subprogramas que lograran importantes niveles de
cobertura.
El programa comprende un examen de salud de los alumnos de los siguientes
niveles:
Nivel inicial: sala de cinco, jardines maternales e integrales y escuelas infantiles.
Nivel primaria comn: primero y sptimo grado.
Nivel primario comn adultos, al ingreso.
Nivel especial, anualmente
Nivel terciario, ingresantes.
En el nivel medio (secundaria), los exmenes estarn determinados por las
necesidades emergentes locales y los recursos del rea programtica respectiva.
Estos exmenes se combinaran con la vigilancia epidemiolgica y educacin para la
salud.

Este programa cuenta con un documento descriptivo global, integrado por el marco
conceptual, fundamentacin, antecedentes, diagnstico de situacin, se detallan los
distintos niveles de planificacin y definen cada uno de los 15 subprogramas que lo
componen. Este documento conformaba la carpeta N5017-SED-89 - Anexos del
decreto 3362/89. Participaron en su redaccin 99 personas.
Por otra parte se recuperaron dos documentos elaborados con motivo de la
elaboracin del presupuesto 1999 y 2000 donde se describen las caractersticas del
programa.

descriptivos
En este programa se distinguen tres niveles de programacin: nivel central, local y
situacional.
El nivel central (mesogestin) est representado por el Comit Central del Programa
de Salud Escolar, integrado por cuatro representantes de la Secretara de Salud y cinco
de la Secretara de Educacin. Sus funciones estn centradas fundamentalmente
alrededor de la normalizacin. Si bien se enumeran los temas susceptibles de
normalizar, no aparece nada vinculado a comunicacin.
El nivel local est representado por el jefe de rea programtica, supervisor de los
distritos escolares y coordinadores zonales de los equipos de orientacin escolar. A
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este nivel se le atribuyen funciones de supervisin, investigacin, normalizacin y
coordinacin. De las nueve actividades mencionadas en ninguna aparece especficamente la comunicacin, s hay una sola mencin a las actividades de prevencin
primaria, secundara y terciaria.
El nivel llamado "situacional", que en este caso alude a la microgestin, est
representado por el director de cada escuela y el coordinador del Equipo de
Orientacin Escolar y el Coordinador del equipo de salud del Hospital base de rea
Programtica. En este nivel se detallan funciones de carcter operativo y no aparecen
tareas vinculadas a la comunicacin. Aparecen explcitamente los exmenes, y su
anlisis epidemiolgico, la adecuacin de los servicios para resolver derivaciones y
consultas y la investigacin.
De los quince subprogramas, en nueve, aparecen actividades de comunicacin
vinculadas fundamentalmente a la produccin de materiales, presencia en los medios
masivos y comunitarios. Tambin aparece como objeto de preocupacin la
comunicacin institucional.
V.3.4 Percepciones y valoraciones presentes en los actores

entrevistados
Fueron entrevistadas la coordinadora del programa a nivel central en compana de
una de sus colaboradoras, y la coordinadora a nivel local de la zona sur. En la zona
norte se presenta la particularidad que una persona es reconocida como la
coordinadora de tres programas simultneamente: Salud Escolar, Inmunizaciones y
Materno Infantil. Como esta persona no acept la grabacin de la entrevista y fue la
nica que present esta dificultad, se opt por excluirla de la muestra.
Las dos profesionales entrevistadas son mdicas con especializaciones, una pediatra
y otra en ginecologa y una odontloga en el nivel local. La edad promedio de este
grupo fue de 50.6 aos. ( Ver Anexo III Cuadro N 33)
Planificacin. Cuenta con el "plan libro" que describe los 15 subprogramas que lo
constituyen. En el nivel local, se presentan importantes dificultades para
implementar lo diseado. Se observa una disociacin entre el momento de diseo e
implementacin (Ver Anexo III Cuadro N 3)
"...es como si hubiera un listado, es como si fuesen un montn de hitos, cada
uno toma algo de eso, no toma todo, no pueden hacer todo, no todo los efectores
pueden hacer todo. Hacen algo y esos son de los que hacen planificacin y
desarrollo, y otras funciones, y otras funciones, ... no todos tienen las mismas
caractersticas pero s algunas acciones coordinadas del nivel central son tomadas
por alguien en particular y es monitoreado y otros quedan flotando".
"Es como una gran enciclopedia que uno tiene que tomar el fascculo que le es
til"
En el nivel local la coordinadora mencion 8 subprogramas incluyendo en uno de

ellos el screening y como una actividad muy importante la extensin de libretas
sanitarias. Se hace referencia a la libertad para cambiar lo diseado y de esta
manera facilitar algunas cosas. Tambin se hace una fuerte referencia al tiempo
disponible para gestionar y en ella se alude ms a la planificacin contenida por la
funcin administrativa:
"Si vos tens un poco ms de tiempo libre, pods dedicar dos o tres horas al da
a tareas administrativas o tareas de organizacin. Es muchsimo lo que hacemos,
muchsismo, pero todo se agota con la misma cantidad de gente.
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Otro elemento importante a destacar en el campo de la planificacin local es que a
este nivel se superan fragmentaciones presentes en el nivel central. Por ejemplo
en el marco del programa de inmunizaciones. En el nivel central la vacunacin por
hepatitis B est a cargo de la jefa del departamento de enfermedades no
trasmisibles, en el local se realizan a travs de Promocin y Proteccion y el
Programa de Salud Escolar.
- Actores. Como es un programa dependiente de dos secretaras: Salud y
Educacin; la necesidad de articulacin entre ambas aparece reiteradamente y en
algunos casos como obstculos. Internamente las reas programticas son actores
muy importantes ya que de cada una de ellas depende la modalidad especfica con
que se va a impletar el programa. Con respecto a la identificacin de oponentes,
se realiza fundamentalmente frente a la continuidad de muchas actividades que se
ven afectadas por lo cambios de gestin, que implican frecuentemente empezar
periodicamente de cero, siempre que viene un funcionario nuevo todo lo anterior
est mal.
En el nivel local aparece de manera muy destacada la propia poblacin como actor
que exige y demanda. Los padres, los directores de escuela, maestros,
supervisores. Como oponentes aparecen algunos establecimientos de educacin en
la medida que no facilitan las actividades del programa en las escuelas. Esto
determin para el futuro inmediato la necesidad de establecer contactos
personales especialmente con directores y supervisores para consensuar mejor las
acciones del programa y lograr ms compromiso por ambas partes. Cmo aliados
aparece la Secretara de Salud que a pesar de no brindar mayores recursos est
jerarquizando las actividades de APS.
- Recursos. Son percibidos bsicamente en trminos de equipamiento: espacio
donde trabajar, horas profesionales, etc.
- Poder. La categora de poder no aparece explcitamente. Y le es atribuido a los
otros que estn ms arriba.
- Clculo estratgico. A nivel local se observa algn grado de clculo estratgico en la planificacin operativa cuando se asume que si bien antes era posible
trabajar con el maestro como agente de salud, actualmente su situacin impide
pedirle colaboracin desde ese rol.
"Antes trabajbamos con ellos (se refiere a los maestros) como agentes de salud,
pero ahora el maestro con lo que gana, con todos los problemas que tiene, no te va
a colaborar como agente de salud. Toda la situacin econmica desfavorece, est
cansado de la situacin".
Salud. En ambos niveles se recurre a la tradicional definicin de la OMS donde se

contemplan las dimensiones fsica, mental y social. En el nivel local aparece
asociado, a la idea de que el concepto de la OPS ha sido muy vapuleado, que
actualmente el profesional de la salud ha sido muy vapuleado.
"Todos los profesionales de la salud estamos muy vapuleados, ya sea por las
cuestiones econmicas, no est pasando slo ac, est pasando en todas partes,
fundamentalmente porque quedaron en manos de gente que no es profesional de la
salud, la mayor parte de las Prepagas estn dirigidas por gerentes que no tienen
nada que ver a nivel salud, y que la miran desde una cuestin exclusivamente
econmica y no es as. Ests limitada absolutamente por las auditoras, los
profesionales estn manejados por las auditoras, y todo eso lleva a que la salud,
realmente no sea lo que tiene que ser".
Caracterizacin epidemiolgica. En el nivel central reflexionaban acerca de las

consecuencias de la actual crisis econmica y social en la salud de la poblacin y
manifiestan que enfermedades consideradas superadas volveran a tener una
importante presencia como la tuberculosis, sfilis, ttanos. En el nivel local con
111
respecto a la poblacin cubierta por el programa se destac la patologa bucal que
supera el 80 %, la patologa oftalmolgica y los problemas de aprendizaje, abuso
infantil y nios en situacin de altsima vulnerabilidad.

En el nivel central el componente de comunicacin se identifica con la idea de
campaas mientras que en el nivel local la comunicacin en salud se identifica con
espacios bsicamente interpersonales como la ludoteca, talleres sobre distintas
temticas: epidemiologa, adicciones, violencia, SIDA, . En ambos niveles hay una gran
disposicin a receptar demandas y ofrecer los talleres. Aparece una importante
preocupacin por respetar las diferencias de cada establecimiento.
Percepcin del campo simblico. A nivel central se observa una preocupacin
por controlar el campo simblico con el objeto de dotarlo de un alto grado de
homogeneidad.
"Lo que sera muy interesante que toda la comunidad educativa, los padres, los
alumnos, los docentes, estn recibiendo los mensajes de prevencin, pero de la
misma forma, Por eso nosotros insistimos tanto en educacin no puede el pap de
fulanito de tal ir a dar SIDA porque es mdico. No puede entrar a la organizacin tal
a dar SIDA de otra forma si no que el discurso sea unificado es lo que tratamos ac
tambin dejar con educacin hemos establecido ese vnculo para que en las escuelas vayan, no va la polica que hable de accidentes de una forma y despus que vaya alguien del rea programtica o de salud escolar que hable de accidentes de otra
forma tiene que ser un discurso unificado y que el significado llegue a los padres y a
los alumnos".
La idea de controlar el discurso implicara cierta percepcin del discurso como

un campo de fuerza.
Presencia de conceptos tcnicos de las prcticas comunicativas. Se
observa un uso muy pertinente del concepto de segmentacin. No hay validacin de los materiales ni se evalan los resultados de las campaas. Con
respecto a las percepciones de los usuarios se realizaron encuestas de satisfaccin
en relacin al programa.

El corpus de materiales de este programa est constituido por un solo material. Este
material no fue producido en el marco del Programa de Salud Escolar. Fue seleccionado porque est destinado a la comunidad escolar y a la comisin organizadora de lo
que se denomin: "Programa de Vacunacin de Hepatitis B", la integran la coordinadora general y una de las coordinadoras del Programa de Salud Escolar. Fue editado en
1999 y 2000. En 1999 su tirada fue de 40.000 ejemplares y en el 2000 de 24.000.
El material combina los mbitos discursivos educativo e informativo. Desde estrategias propias del discurso educativo, como indicar cada aspecto a desarrollar con una
pregunta. Define a la enfermedad, explica cmo se trasmite, riesgos de contraerla,
cmo prevenirla y caractersticas de la vacuna. Desde el punto de vista informativo se
difunde: dnde se realiza la vacunacin y que la misma es gratuita. (Ver Anexo III C )

A pocos aos de su creacin, alrededor de 1995, el programa tuvo un momento de
diseo muy importante donde se describieron detalladamente cada uno de los subprogramas, adquiriendo as una magnitud por encima de los recursos reales con que hoy
112
cuenta y cont. Al mismo tiempo, en este diseo incorpor tareas que se realizan en el
marco de otros programas pre-existentes como inmunizaciones, epidemiologa, zoonosis en el mbito de las escuelas, implementados a nivel local, en muchos casos, por
los mismo profesionales que ejecutan el programa de salud escolar.
Por otra parte, tambin, en su desarrollo se fue desdibujando el lmite entre la prevencin y asistencia, particularmente en torno a salud mental y odontologa. La incorporacin paulatina de actividades asistenciales estuvo vinculada por una parte, a los
obstculos que se presentaban en la derivacin de los alumnos a los distintos servicios.
En el caso de salud mental, en algunas instituciones tambin influyeron los acuerdos y
desacuerdos en relacin a las distintas modalidades de abordaje segn las escuelas
psicoterapeuticas entre los profesionales del rea Programtica y el servicio de Psicopatologa.
Esta situacin hace difcil definir con precisin los lmites de este programa como as
tambin los recursos con que cuenta. No obstante existen tareas exclusivamente identificadas con el Programa de Salud Escolar que es el screening de los alumnos de preescolar, primer y sptimo grado y la extensin de la libreta sanitaria para todos lo chicos del distrito. Dentro de la flexibilidad para redisear el programa con el objeto de
facilitar su implementacin, es el screening la actividad que se garantiza en todas las
reas Programticas. Junto al screening la Educacin para la Salud es otra actividad
generalizada pero con un mayor grado de adaptacin a la situacin particular de cada
escuela en relacin a la seleccin de temas y modalidades de trabajo. En la presentacin del presupuesto para 1999, menos el escreening, todos los subprogramas se subsuman a uno denominado Educacin para la Salud y Prevencin.
Podemos decir que despus de esta etapa de diseo, el programa entr en una etapa estable, de carcter reproductivo, donde bsicamente la gestin estuvo destinada a
la administracin del programa, quedando la planificacin reservada a los aspectos
operativos.

En el nivel central la comunicacin en salud se identifica fundamentalmente con
campaas. Por ejemplo en el presupuesto para el ao 2000 se prevean dos campaas,
una de prevencin odontolgica y otra de pediculosis. Estas campaas fueron sostenidas personalmente por las profesionales a cargo del programa a travs de contactos
con laboratorios y empresas.
La formacin de estrategias en el componente comunicacin, tanto a nivel central
como local, la podramos identificar con la escuela ambiental, bsicamente se reacciona ante el medio: se trata de trabajar los temas demandados por las escuelas con los
materiales que se consiguen de algunas empresas o laboratorios.
113
V.4. La formacin de estrategias de comunicacin en el Programa Procreacin Responsable

V.4.1. Problema sanitario que aborda el programa Procreacin
Responsable.
En la ciudad de Buenos Aires, fue sancionada la Ley N 418 de Salud Reproductiva y
Procreacin Responsable. Con la sancin de esta Ley la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires reconoce los derechos reproductivos y sexuales de sus habitantes, busca equidad
e igualdad de oportunidades, con respeto pleno a las decisiones personales y al mismo
tiempo dotar de una herramienta legal que facilite la resolucin de problemas sanitarios vinculados a la salud mateno-infantil.(Yelicic, 2000)"
En el artculo 3 de esta ley se definen sus objetivos generales de la siguiente
manera:
a) Garantizar el acceso de varones y mujeres a la informacin y a las prestaciones,
mtodos y servicios necesarios para el ejercicio responsable de sus derechos
sexuales y reproductivos.
b) Garantizar a las mujeres la atencin integral durante el embarazo, parto y
puerperio.
c) Disminuir la morbimortalidad materna e infantil.
Con respecto a los mtodos anticonceptivos, el artculo N 7 inciso c) y d) detalla

las acciones que garantiza:
c) "Prescripcin de los siguientes mtodos anticonceptivos, que en todos los casos
sern de carcter reversible, transitorio, no abortivos y aprobados por el Ministerio de
Salud de la Nacin, elegidos voluntariamente por las/los beneficiarios/as luego de recibir
informacion completa y adecuada por parte del profesional interviniente:
- de abstinencia peridica,
- de barrera que comprende preservativo masculino y femenino y diafragma,
- qumicos que comprende: cremas, jaleas, espumas, tabletas, vulos vaginales
y esponjas,
- hormonales,
- dispositivos intrauterinos.
d) Provisin de recursos necesarios y en caso de ser requerido, la realizacin de la
prctica mdica correspondiente al mtodo anticonceptivo elegido.
En la ciudad el censo 2001, registra una poblacin de mujeres en edad frtil de

672.072 de las cuales un tercio no tiene cobertura. Sin embargo, en los 15 aos de
vigencia del programa se han atendido cerca 70.000 beneficiarias residentes en la
Ciudad y en el Conurbano.
V.4.2. Procreacin Responsable en la estructura organizativa de la

En el mbito de la Secretaria de Salud del Gobierno de la Ciudad se puede
identificar como antecedente del programa el primer Centro de Procreacin
Responsable desarrollado en la Maternidad Sard a partir de 1967. Se trataba ms de
un emprendimiento personal que de una poltica de Estado. Durante el gobierno del
73 al 76 se tuvo que cerrar porque hubo una ley que prohiba el uso de
anticonceptivos. Fue reabierto durante la presidencia de Videla, siempre como un
114
programa local de la Maternidad Sard porque el interventor militar de aquel momento
lo autorizaba. (Moggia, 2002)
En 1984 se redacta el programa y comienza a funcionar dependiendo de la
Direccin de Maternidad e Infancia. Fue modificando su nombre (Salud Familiar,
Salud Materno Infantil), hasta que se crea el Programa de Salud de la Mujer en
el 2000, que incluye el Programa de Procreacin Responsable junto con el
Programa de Deteccin de Cncer de Cuello Uterino denominado "PAP" y que
lleg a ser promocionado a travs de un spot televisivo por el Jefe de Gobierno
durante 1999. La dependencia de este programa era de difcil identificacin por
parte de los distintos actores, como por ejemplo su coordinador tcnico.
El programa, depende del Area de Salud Comunitaria?
No tengo idea, s que depende de la Secretara de Salud Pblica del Gobierno de la

Ciudad... ahora de qu Subsecretara u organismo no s.
El propsito de este programa desde sus inicios fue facilitar el pleno ejercicio del derecho humano bsico de decidir responsablemente respecto a su reproduccin. Ofrecer
orientacin y asesorameinto a travs de programas para la salud reproductiva a todas
las familias y a la poblacin en general y asegurar a las familias en riesgo el ejercicio
pleno de ese derecho.
Como objetivos generales destacan:
"Fomentar edades adecuadas para la reproduccin (20 a 35 aos).
"Favorecer y estimular perodos intergensicos no menores de dos aos.
"Evitar los embarazos no deseados". (Departamento de Salud Familiar, 1993)

Habra un documento descriptivo del programa pero no estaba disponible entre las
personas que se contactaron. Se trabaj con la "Ley de Salud Reproductiva y
Procreacin Responsable" editada por el Centro de Estudios "Carolina Muzzilli" y el
"Seminario de evaluacin". Programa de Procreacin Responsable. Conclusiones
Finales. Redactado por el Departamento de Salud Familiar. Secretara de Salud.
Municipalidad de Buenos Aires.

descriptivos
En el artculo N 7 que hace referencias a las acciones que la autoridad de
aplicacin debe garantizar, en los incisos k) y l) establece el desarrollo de componentes vinculados a la comunicacin:
K) Realizacin de actividades de difusin, informacin y orientacin sobre los temas
previstos en el artculo 4 de la presente ley.
l) Diseo e implementacin de estrategias de comunicacin y educacin dirigidas de
manera particular a las/os adolescentes, dentro y fuera del sistema educativo.
En el documento que resume las conclusiones del seminario de evaluacin del

programa realizado en 1993, la Comunicacin y Educacin para la Salud aparece en el
eje de evaluacin proceso y en 4 de los 10 talleres realizados.
La evaluacin se desarroll alrededor de tres ejes: estructura, proceso y resultados. En relacin a la estructura se analizaba Planta Fsica, Recursos Materiales e Insumos. En el proceso,
organizacin, dependencia, relacin con otros servicios, das y horas semanales de atencin,
115
De la evaluacin de proceso surge que el 89% de los efectores (24 de 27)
realizaron actividades intramurales de Educacin para la Salud. Si esta actividad se
desagrega en Centros de salud y hospitales se observa que en el caso de los centros
de salud el 100% las lleva adelante y en el caso de los hospitales el 75%.
El 75% de los efectores realizaron actividades de Educacin para la salud
extramurales.
Los cuatro talleres que aparece la "comunicacin" son el de "Revisin de Normas
Operativas", "Revisin de Normas de Educacin para la Salud", "Estrategias para la
extensin comunitaria" y "Espacio de las usuarias".
En el taller sobre "Revisin de Normas Operativas" se consensu la necesidad
de una ms amplia difusin del Programa en la comunidad y en el ncleo familiar,
dndolo a conocer a travs de los medios de comunicacin y en las entidades
intermedias e incluir en la enseanza oficial los contenidos de Educacin para la Salud
vinculados con el Programa.
En el taller de "Normas de Educacin para la Salud" se realizaron propuestas
para modificar los propsitos y fundamentos del documento original del programa y
especficamente con respecto a EPS, propusieron considerar abordajes diferentes en
Centros de Salud y Hospitales segn el tipo de comunidad con la que se trabaja.
En el taller "Estrategias para la extensin comunitaria", se define crear un
grupo de Prensa y Difusin a travs de un equipo multidisciplinario e implementarlo a
travs de revistas barriales, emisoras FM y AM y espacios televisivos.
En el taller "Espacio de las usuarias" propusieron intensificar las acciones intra y
extramurales y replantearse la estrategia de captacin donde viven las familias.
V.4.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores

entrevistados
Fueron entrevistados tres profesionales. En el nivel central, un mdico que era
reconocido por otros miembros del programa como el coordinador del subprograma de
Procreacin Responsable. Pero al inicio de la entrevista se autodefini como "el asesor
tcnico" y al coordinador del Programa de Salud de la Mujer como el coordinador de la
parte poltica. Luego de explicitar sus antecedentes profesionales en el tema dijo: "Por
eso debo estar dirigiendo el programa".
A nivel local fueron entrevistados un mdico de la zona sur, haba colaborado en el
nivel central del programa y una enfermera en la zona sur . (Ver Anexo III Cuadro N
5)
La edad promedio de los entrevistados es de 52,33 y la antigedad promedio en el
programa es de 4,1 aos.
Planificacin. El asesor tcnico a nivel central puede dar cuenta del proceso de
insercin y desarrollo del tema en la Secretara de Salud desde 1967, cuando l
ingresa en la Maternidad Sard. Al momento de realizar la entrevista, la
coordinacin del programa est divida en dos aspectos, por un lado el aspecto
tcnico a cargo del coordinador entrevistado y por otro el aspecto poltico a cargo
del coordinador del Programa de Salud de la Mujer.
Se observa homogeneidad en la percepcin de los objetivos del programa, no as
en la dinmica de planificacin desarrollada en el ltimo ao de gestin. Uno de los
coordinadores de nivel local consideraba que se haban perdido los espacios de
acciones intra y extramurales. En Resultados: beneficiarios bajo programa, deserciones, fracasos, mortalidad materna. Participaron de esta evaluacin el 96 % de los efectores afectados al
Programa.
116
planificacin, que ya no se reunan los distintos efectores como antes, que no se
haba definido una estrategia de difusin ni de ida y vuelta entre los que
implementan el programa y el nivel central, no haba actividades de evaluacin.
"La idea de la poca unin o la poca difusin de estrategias, de ...(piensa) un poco
bajar lnea de accin, como que los agentes estn todos medio sueltos.
Esto, en este momento falta esa unin de equipo, de ser un equipo de trabajo
haciendo una tarea comn"
En la zona norte se perciba un cambio desde la segunda mitad del ao en

adelante, donde haba mejorado la organizacin administrativa, mayor
comunicacin entre los distintos sectores del programa y se haba comenzado a
trabajar por comisiones distintos temas.
- Actores. En las tres entrevistas aparecen claramente identificados los actores:
efectores, comunidad (dentro de la comunidad general se precisaba la presencia
de las comunidades extranjeras en la zona sur y de las adolescentes en la zona
norte), nivel central, conservadores, jefes de servicio, directores de hospitales, etc.
Tambin hay un explcito reconocimiento a la existencia de oponentes, segn el
coordinador/asesor tcnico porque los antiabortitas mal entienden el programa:
..."porque parece mentira que los tipos que ms se oponen al aborto son los que ms se
oponen a la planificacin y entonces es empujar a la mujer al aborto"...
- Recursos. Los recursos son entendidos en distintas dimensiones. En trminos de

equipamiento, en trminos legitimidad social: confianza de la comunidad hacia el
programa y aqu aparece muy fuerte el tema de los insumos y especialmente el
DIU que parecera ser el que tiene ms problemas de provisin.
- Clculo estratgico. En todos los casos se observ clculo estratgico:
Entrevistado A:
..."en el 84 lo empezamos a escribir y te digo que ramos 5, estaba el Dr. Biedak
que era el Director de Maternidad e Infancia; estaba la Dra. Diana Galimberti, que
ahora es la jefa del Hospital Alvarez ... y Dr.... (duda) Carlos Anbal Fernndez. Y
quin es Carlos Anbal Fernndez? Era muy importante que estuviera, porque era el
jefe del Alvarez, y lamentablemente falleci, y era del consorcio de mdicos catlicos.
Y entonces era muy importante que no todos pensramos igual y hacer una redaccin
que fuera multipartidaria vamos a decirle estamos? Porque sino estaba todo el
mundo de un lado y si est todo el mundo de un lado"...
Entrevistado B
..."en el Grupo de Informacin yo tengo mujeres con hijos, tengo chicas de 18, de
15 aos, entonces como que cada vez va bajando ms la edad en que las chicas ingresan al programa, yo creo que tendramos que hacer un espacio para esas adolescentes. Yo creo que hay que crear ese espacio. porque me parece que la comunica-
cin con la adolescente es mucho ms delicada".
Entrevistado C
"Todos los que nos peleamos con Biedak en su momento, por querer que la Secretaria haga difusin y haga campaa activa de publicidad, el pona el freno diciendo que no, que se nos iban a tirar encima. Gracias a esta estrategia en 10 aos se
logr convertir a gente por la presin popular, que si no los hubiramos tenido en
contra. Mientras que si se los dejo que el tiempo los vaya asentando, pas solito y
se fue asentando".
Salud. La definicin tradicional de la OMS como el estado de bienestar fsico,

psquico y social es percibida por algunos como una definicin "muy poltica" (en el
La ltima evaluacin se realiz en 1998 y con un esfuerzo personal muy importante de los exintegrantes de la comisin central del programa.
117
sentido
de muy relativa) y como utpica por otros. Ante este concepto
inalcanzable piensan la salud desde su rol como integrantes del equipo de salud.
Entrevistado A
"Yo hago hasta donde puedo, porque s que la social es mucho ms cara y tarda
generaciones, y la parte psquica se va a mejorar sola cuando las otras mejoren, va
de arrastre cuando la parte fsica o la parte social mejore. Cualquiera de las tres
que se estropee, las otras andan medias medias, y yo con que pueda arreglar una,
yo creo que mejoraran las otras dos. Al estar relacionadas".
Entrevistado B
"...Yo creo que la salud es un proceso, un proceso que se va construyendo da a
da, y como es un proceso, es algo que siempre est en movimiento. Y eso es lo
que me parece que es salud, en realidad cuando uno habla de salud pone en el otro
lado la enfermedad y yo no creo que sea tan as".
Caracterizacin epidemiolgica. En trminos generales consideran en primer

lugar a las patologas psicolgicas, depresin, angustia, fobias, las cardiopatas
cada vez ms tempranas y lo oncolgico como lo ms grave.
Por otra parte, aclaraban que comparando la Capital Federal con otras
jurisdicciones, en trminos relativo la salud de la ciudad es excelente, "por lo
menos tienen a donde ponerse a llorar, que no lo tienen en el interior".
Con respecto a las caractersticas epidemiolgicas locales en la zona sur
destacaban: desnutridos, infecciones, drogadependencia, SIDA y accidentes
domsticos, gran cantidad de quemados. En la zona norte: en primer lugar
identifican a la drogadependencia, las personas estn deprimidas, desalentadas y
todo pasa por el cuerpo y el Sida.

El coordinador/asesor tcnico de nivel central consideraba que el desarrollo del
componente comunicacin le corresponda al coordinador del Programa de Salud de la
Mujer, "el coordinador poltico".
Cuando comenz a desarrollarse este programa su implementacin en los hospitales
fue optativa. Se estimulaba su incorporacin entregandoles insumos y su difusin tuvo
un carcter limitado. No se realiz una difusin muy amplia para evitar la reaccin de
los opositores al programa. Actualmente no identifica ninguna lnea de difusin, ni de
desarrollo ni restringida ni masiva. Considera que esto tambin puede ser una
estrategia:
"Esa cosa de no ir para ningn lado yo lo adjudico al grupo de trabajo de este programa actual, que en realidad lo dejaron quietito. No tiene lneas de poltica de salud o
de comunicacin, yo creo que no existen. En una de esas me equivoco y viene alguien
y dice mira todo el material o mira todas las cosas que se hizo pero ac no lleg. Y si a
mi no me lleg, al pblico que la recibe, mucho menos".
En algn momento se buscaron estrategias basadas en espacios de comunicacin

interpersonal. Talleres en las escuelas, en centros de jubilados o barriales. Estos espacios institucionales eran elegidos por una cuestin de accesibilidad pero no porque
constituyeran el grupo objetivo principal del programa.
Considera que hasta el cambio de gestin, el programa se bas por un lado en la
difusin y por otro los insumos.Destaca la importancia de proveer los insumos ya que
sin su disponibilidad en el hosptial pblico es una condicin necesaria para que los
sectores ms postergados realmente tengan la alternativa de evitar los embarazos no
deseados.
118
Si pudiera proponer una estrategia, considera que debera basarse en lograr que el
pblico lo reclame, que movilice a los de arriba. Deberan hacerse murales, difusin por
radio, en medios de comunicacin masiva. Para salir de la falta de movimiento es
necesaria presin de abajo, que la gente lo pida y llegar a esa gente, a la que ms lo
necesita.
En la zona norte la coordinadora local
participaba
de una comisin de
Comunicacin recientemente formada. En cuanto a los destinatarios identificaban las
mujeres en edad reproductiva y las adolescentes. Se proponan producir materiales
desde una perspectiva de gnero y hacer hincapi en la negociacin del uso del
preservativo en articulacin con el programa HIV.
Con respecto a los grupos de informacin, considera que se debera abrir un espacio
especfico para las adolescentes ya que este tema requiere un tratamiento distinto para
ellas que para las mujeres adultas.
Percepcin de campo simblico. Existe un claro reconocimiento de los actores
oponentes y aliados pero no se abstraen las concepciones ideolgicas de los
sujetos que las encarnan.
Presencia de conceptos tcnicos de las prcticas comunicativas. Se
observa poco manejo de algunos trminos especficos de las prcticas comunicativas como el concepto de "validar", "estrategia de uso del material". Si bien se
manejan conceptos como "percepciones", "segmentacin de destinatarios", no se
trabaja sobre estudios de estos aspectos.
V.4.5 La formacin de estrategias

La formacin de estrategias de este programa se pueden asociar bsicamente a dos
escuelas. La escuela empresarial y la escuela de poder. La escuela empresarial porque
la definicin de la estrategia descansa fundamentalmente en la figura del lider, su intuicin, talento capacidad y percepcin.
"Los verdaderos padres son estos dos, que estn en el Area central, en el Hospital
Penna, Biedak y Rosa Vartabedian son los verdaderos padres de ese programa, porque
son los que hicieron la estrategia poltica, los que definieron esto de hacerlo de a poco.
Todos los que nos peleamos con Biedak en su momento, por querer que la Secretara
haga difusin y haga campaa activa de publicidad, el pona el freno diciendo que no,
que se nos iban a tirar encima. Gracias a esta estrategia en 10 aos se logr convertir
a gente por la presin popular, que si no los hubiramos tenido en contra".
La escuela del poder se observa en la redaccin del programa en la dcada del 80

en la que se incluy un mdico de la "corporacin catlica" porque era importante
lograr un programa consesuado con ese sector. Tambin se refleja en el reconocimiento de la poblacin destinataria como el principal aliado y su capacidad de presin potencial o real.

En funcin de la estrategia bsica del programa de no alentar la reaccin de los
grupos opositores el componente de comunicacin siempre recurri a estrategias de
bajo perfil en el mbito interpersonal: talleres, grupos de informacin, contactos personales, folletera con baja tirada. Esta modalidad de asumir la comunicacin podra
identificarse con la escuela de negociacin.
119

Programa Materno infantil
V.5.1. Problema sanitario que aborda el programa Materno Infantil.
Existe un consenso generalizado, en que si bien los servicios de salud representan
una contribucin significativa, no constituyen el componente fundamental en la salud
de la poblacin. Probablemente, en el campo de la salud materno infantil, sea donde
se hace ms evidente la determinacin de las condiciones de vida en la salud de las
personas. Tambin se configura como un espacio privilegiado de intervencin en un
Estado democrtico que fundamente sus polticas en los principios de equidad,
igualdad y solidaridad.
La Ciudad de Buenos Aires se encuentra entre las tasas de mortalidad infantil y
materna ms baja de todo el pas. (Ver Anexo III Tabla N 5)
Pero con profundas diferencias en su distribucin interna. Conviven
circunscripciones electorales con tasas propias de pases desarrollados con un valor de
3.4 por mil (Circunscripcin electoral 13) con otras semejantes a las provincias ms
pobres del pas como Jujuy, Salta, Misiones con una tasa de 19.2 por mil nacidos vivos.
(Ver Anexo III Tabla N 6). Esta relacin, de una diferencia de 5 veces entre el
indicador ms bajo y el ms alto tambin se refleja en los Centros de Gestin y
Participacin (CGP). El C.G.P. N 5 registra una tasa de mortalidad infantil de 19,2 por
mil mientras que el N 13 de 3.4/00 en el ao 2001. (Ver tabla N 11)
Disminuir estas brechas es un desafo muy importante para la ciudad ya que
constitucionalmente est obligada a sostener polticas de compensacin social. En la
Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, en las Disposiciones Comunes, Captulo
Primero, Polticas Especiales, Ttulo segundo, el artculo 17 dice:
"La ciudad desarrolla polticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza
y exclusin mediante recursos presupuestarios, tcnicos y humanos. Asiste a las personas con
Necesidades Bsicas Insatisfechas y promueve el acceso a los servicios pblicos para los que
tienen menores posibilidades". (Departamento Infanto Juvenil Central, (1999)
V.5.2. El Programa Materno Infantil en la estructura organizativa de la

El Programa Materno Infantil es implementado por el Departamento Materno
Infanto Juvenil Dependiente de la Direccin de Salud Comunitaria de la Direccin
General Adjunta de Atencin Primaria dependiente de la Direccin General de Atencin
Integral de la Salud de la Subsecretaria de Servicios de Salud.
Este programa fue creado 1983 por el decreto 4.820/83. De alguna manera, puede
ser considerado como un antecedente de las reas Programticas ya que su
implementacin se organiza a travs de una zonificacin de la ciudad y por niveles de
complejidad.
La revalorizacin del rol de la obsttrica y la incorporacin de la residencia de
obsttrica fue un paso importante en la consolidacin de una modalidad de abordaje
interdisciplinaria. "Metas de Salud Materno Infanto Juvenil. Ciudad de Buenos Aires (1999)".
Los documentos recuperados fueron el Decreto N 1965/99 y su anexo 1, a travs

del cual se aprueban las metas de salud Materno Infantil en la Ciudad de Buenos Aires
120
para el ao 2000 y se establecen las actividades para alcanzarlas, y el informe de
Actividades del Departamento Materno Infanto-Juvenil entre 1997/1998.
Estos documentos descriptivos sealan la existencia de 13 subprogramas en un
caso, 10 en el otro, y 6 componentes en otro. (Ver Anexo III Cuadro N 6).
Para el ao 2000 los subprogramas mencionados son salud Integral del
Adolescentes, Sistema Informtico Geogrfico y Sistema de Informacin Materno
Infantil reas Programticas y Capacitacin para el Sistema de Informacin Materno
Infantil, de reas Programticas.
En el informe de actividades 1997/1998 definen sus acciones de la siguiente
manera:
"Su plan de accin fundamentalmente se basa en lineamientos normativos
consensuados y publicados oficialmente, con la estrategia de atencin primaria,
apoyndose en el primer nivel de atencin con sus reas Programticas y 28 Centros de
Salud, teniendo como propsito "mejorar el estado de salud de la poblacin materno
infanto juvenil residente en la Ciudad de Buenos Aires".

descriptivos
En el informe de actividades 1997/1998 se describen las tareas de educacin para
la salud en el rea perinatal. La Comunicacin en salud solo aparece en relacin a la
distribucin de materiales educativos con tiradas muy pequeas comprendidas en un
rango de 65 a 365 ejemplares.
De los once objetivos del programa, tres implican acciones de comunicacin hacia la
comunidad:
1. Estimular, promover y apoyar la lactancia Materna exclusiva desde el nacimiento
hasta el sexto mes de vida como mnimo.
2. Extender la cobertura del control de crecimiento y desarrollo en poblacin menor
de 5 aos.
3. Contribuir a extender la cobertura de inmunizaciones.
De los 10 subprogramas previstos para el ao 2000, en dos de ellos sera pertinente
pensar la comunicacin como un componente sustantivo: el "Subprograma de
Capacitacin para el Apoyo de la Lactancia Materna" y el "Subprograma control de la
infeccin respiratoria Aguda (IRA). El primero, tiene el propsito de "promover y
recrear la cultura del amamantamiento natural". En las actividades aparece la
produccin de materiales destinados a las embarazadas y la programacin del apoyo y
difusin de la semana de la lactancia materna entre el 1 y 8 de agosto. Tambin prev
un trabajo para conocer la prevalencia de lactancia materna segn una encuesta de la
OMS. (Ver Anexo III Tabla N 7)
En el segundo el componente de comunicacin tendra una funcin de
sensibilizacin, prevencin y fundamentalmente desarrollar niveles de alarma adecuados que permitan que la mam recurra en el momento oportuno a la consulta.
De los ocho subprogramas restantes, cuatro, adems de las acciones de EPS,
requeriran un componente de comunicacin de apoyo en la difusin de los servicios e
importancia del control de la embarazada y del nio sano.
V.5.4. Percepciones
entrevistados.
valoraciones
presentes
en
los
actores
Fueron entrevistadas dos profesionales. Una a cargo de la coordinacin del

Programa por licencia de enfermedad del jefe de Departamento Materno Infantil. Otra
a cargo de la coordinacin de la zona sur. La coordinadora de la zona norte, adems
de coordinar simultneamente tres programas (materno infantil, inmunizaciones y
121
Salud Escolar), no permita grabar las entrevistas. Por tal motivo qued excluida de la
muestra.
Ambas profesionales tienen la especialidad en pediatra y el promedio de edad es de
58 aos. (Ver Anexo III Cuadro N 7)
Planificacin. En el nivel central la planificacin est centrada en normatizar e

instalar dispositivos de recuperacin de informacin:
Entrevistado A:
"Lo que este departamento siempre privilegi mucho es que hubiera informacin
que es la que se estaba haciendo, para que en funcin de eso se pudieran tomar
decisiones. La decisin, para eso tens que tener sistemas de diagnstico rpido y
locales, entonces con estos sistemas, el servicio por ejemplo, sabe qu chicos est
atendiendo, de qu edad, qu grado de desnutricin, si estn vacunados".
A nivel local la planificacin de actividades se realiza de manera informal y se

siente una ausencia de conduccin desde el rea Programtica. Adems hay una
clara visin que en el nivel de ejecucin los programas son fundamentalmente un
recorte conceptual cuya utilidad ms clara es la de proveer recursos en la medida
que los problemas de salud en las personas y grupos concretos estn totalmente
imbricados unos con otros.
Entrevistado B:
"Como podemos y como ms nos da (se rie). Mir, en cada Centro a su modo se
planifican las actividades, desde el rea actualemnte no hay una directiva muy
explcita.
"Hoy la idea es que todos los programas se tienen que ir cruzando, porque la TBC
se puede cruzar con la embarazada y con el nio, con la madre y con la familia, el
SIDA lo mismo y la violencia, ni hablar, se cruza con la familia y con toda la
poblacin del barrio. O sea que estos programas no son programas estancos, sino
que se deben ir cruzando"
- Actores. Hay un claro reconocimiento de los distintos actores. En el caso del

nivel local no slo hay un reconocimiento de los actores sino tambin de la historia
de cada uno de esos actores y del rea Programtica. Durante el encuentro, la
entrevistada logr trasmitir una detallada historia de su rea programtica.
En el nivel central hay un descreimiento en relacin a los actores institucionales
superiores y un lazo de confianza mutua con los jefes de departamento y servicios
responsable de la atencin materno infantil.
- Recursos. Los recursos son percibidos en trminos equipamiento como
computadoras para implementar el sistema, recursos humanos e informacin, etc.
Ocupa un lugar privilegiado tanto a nivel central como local la capacitacin.
- Poder. No aparece la categora de poder explcitamente, pero s, y de manera
recurrente, se hace referencia a la decisin poltica. De esta manera se ubica el
poder como eso que est "all arriba".
"Yo creo que son decisiones polticas, porque como todo en la vida pasa por
decisiones polticas. Vos toms polticas y cuando las toms, las toms porque tens
una ideologa poltica que te llev a tomarlas y cuando lo ignors al problema,
tambin tens una ideologa poltica: hay una poltica de ignorar y no es que no hay
poltica"
- Clculo estratgico. No se observa.

Salud. Es pensada desde el rol ejercido en el equipo de salud. Si bien la definicin
de la OMS contiene todos los aspectos psquico, fsico y social es muy macro, la
salud es percibida como una actitud de compromiso cotidiano.
122
"Esta cosa de compromiso de todos los das, no?. El compromiso de todos los
das, a lo largo de los aos, en un lugar como ste, y de creer en el sector pblico,
yo cada vez estoy ms convencida digamos que la promocin de la salud, le
corresponde al Estado, eso estoy cada vez ms convencida".
Caracterizacin epidemiolgica. En el campo de la salud Materno Infantil las

enfermedades prevalentes son las enfermedades respiratorias, en el nio ms
grande los accidentes, con respecto a la mujer en edad reproductiva el aborto y el
SIDA.

A nivel local no se identifica un componente de comunicacin en salud. Se relacion
con la comunicacin entre los efectores locales y la Secretara que se realiza por
memos para informar reuniones o talleres:
- "Con respecto a la comunicacin tiene un componente de comunicacin el programa?
- Bueno, la comunicacin llega de la Direccin General y de la Secretara, la Secretara
te manda memos, todo lo mandan por memos de que hay una reunin de tal cosa o que
hay un taller."
En el nivel central las acciones de comunicacin se limitan a la produccin de materiales en el subprograma de capacitacin para apoyo de la lactancia materna. Se recurre poco a los espacios institucionales vinculados a comunicacin como la Coordiancin de Comunicacin de la Secretara de Salud o la Subsecretara de Comunicacin
Social:
"Eso fue hace, por lo menos cinco aos, as que, y despus cmo que va
perdiendo la conexin y ya empezs a hacer las cosas, los materiales , ves todo este tipo
de cosas las elabora este grupo que nos reunimos, una vez que est ms o menos
armado siempre hay uno que dice yo tengo una que hace diseo grfico y ahora el tema
de diseo grfico est tan generalizado. Esta tarjetita la hizo una amiga de mi hija que
hace diseo grfico, entonces vos al final terminas dejando de lado la cosa institucional
que la tens ah porque una vez se te hizo burocrtica y uno inconcientemente va
buscando por otro lado..."
Percepcin de campo simblico: Aparece fundamentalmente como un

repertorio de contenidos.
Presencia de conceptos tcnicos de las prcticas comunicativas. No se
realiza validacin de materiales. Se maneja el concepto de segmentacin que est
identificado con las categoras epidemiolgicas con que se trabaja: mujeres en
edad frtil, nio hasta 5 aos. No hay estudios sobre percepciones de las
destinatarias pero s se monitorea el impacto de programa en las paciente de cada
hospital con el modelo de encuesta de la OMS: "Alimentacin en el da de ayer",
mencionado anteriormente. (Ver Anexo III Tabla N 7)

Es posible identificar distintas escuelas en la formacin de estrategias en el nivel local y en el nivel central. En el nivel central se aproximara a la escuela ambiental donde se est en un permanente proceso de adaptacin al medio.
"Y bueno las redes tambin cuando asumi la gestin de Lombardo la red perinatal
pas a manos de los representantes de los hospitales, despus tampoco este digamos
pudo progresar demasiado es una red muy conflictiva, la red peditrica por ejemplo la
red de adolescencia que tambin estaba ac bueno la gestin en todo este tema de des-
123
concentracin tambin decidi que no pertenecan ms ac entonces esto nosotros tenemos que ser bastante elsticos en ese sentido que hay cosas que entran, salen eso s
son decisiones polticas"...
"y bueno la fortaleza yo creo que es la capacidad de superivencia, la fortaleza son los
hombros, es realmente la fortaleza, la fortaleza de un nivel central, yo creo que hoy pasa
por la capacidad tcnica, porque digamos los problemas de salud cada vez se complejizan ms"...
La formacin de estrategias en el nivel local se puede identificar con la escuela de

aprendizaje. Segn esta escuela las estrategias emergen de un proceso de aprendizaje
que puede ser individual o colectivo sobre una nueva situacin as como de la capacidad de su organizacin para manejarse con ella y de este modo surgen patrones de
conducta que dan coherencia a la accin:
"...en todos estos aos hemos aprendido que nada es lineal: es una gran red donde
todo se cruza y de ah el concepto actual de que hay que trabajar en red en todos los
sentidos. Pero bueno, todo lo que vos pods hacer desde Educacin para la Salud debe
ser acompaado por acciones, sino pasa a ser discursivo. Y yo particularmente sostengo
que ir a dar una charla o armar un taller que no tenga continuidad, no sirve. Lo que sirve es a continuidad..."
En la entrevista tambin se hace referencia a ese patrn desde el cual abordan la

demanda recibida y los requisitos en trminos de recursos humanos:
"...ac por ejemplo se dice que los Programas estn a cargo de los mdicos y nosotros ac concebimos que los programas estn a cargo de la interdisciplina: la idea es que
se debe trabajar en equipos interdisciplinarios..".

En los documentos descriptivos en ningn momento aparece la palabra comunicacin. sta se puede inferir a travs de la presencia de la produccin de materiales como de su distribucin.
En el nivel local se trabaja mucho desde la EPS y la capacitacin del equipo de salud
y hay poco desarrollo de produccin de materiales y menos de un componente de comunicacin.
En el nivel central tienen mayor presencia los conceptos de EPS y capacitacin y el
componente comunicacin aparece restringido bsicamente a la produccin de materiales grficos de baja tirada que se trabaja tambin adaptndose a lo que se consigue
en el mbito personal e institucional para definirlo.
124
V.6. La formacin de estrategias de comunicacin en la

Red para la Atencin de la Tuberculosis
V.6.1. Problema sanitario que aborda la red de tuberculosis
Es probable que la tuberculosis est en la tierra desde antes que la haya habitado el
hombre, que tenga ms de 200.000 aos y que el bacilo de Koch haya evolucionado a
partir del Mycobacterium bovis. Descripciones paleontlogicas dan cuenta de deformaciones caractersticas de tuberculosis desde la antigedad. Gonzalez Montaner (1997)
No hay constancia de cundo apareci la tuberculosis en Argentina pero se
considera que se afirm en tiempos de la colonia en Buenos Aires. Desde fines del
siglo XIX que se toman medidas de control de la tuberculosis como la prohibicin de
admisin de tuberculosos pulmonares en las salas de hospitales comunes y se dispone
que fueran concentrados en salas de la Casa de Aislamiento.
La tasa de notificacin de casos desde 1980 a 2002 ha sostenido un permanente
descenso, pero no el mismo ritmo. Entre 1982 y 1991 tuvo un promedio anual de
descenso del 4,4%, mientras que entre el 1993 y 2002 la disminucin promedio anual
fue del 2,4.
En el 2002 se notificaron en Argentina 11.545 casos de tuberculosis de todas las
localizaciones y edades, que represent una tasa de 30,5 por 100.000 habitantes.
Promedio general, que no refleja la heterogeneidad de distribucin del problema por
edad y ubicacin geogrfica, por ejemplo el riesgo relativo de padecer la enfermedad
fue 8,3 veces superior en la provincia de Jujuy que en la provincia de San Luis. Si esta
distribucin se analiza por departamento, la poblacin de los 13 departamentos de
mayor riesgo de contraer tubercolusis tuvieron un riesgo 23,5 veces ms alto que los
habitantes de los 14 departementos con tasas inferiores al 8 por 100.000, en el
periodo 2001-2002. La brecha entre la jurisdicciones se ha incrementado en los ltimos
decenios pero se modific su distribucin interna. Por ejemplo Chubut y Santa Cruz se
encontraban entre las jurisdicciones con mayor tasa entre 1982 y 1983 y ninguna de
ellas est en este grupo en 2001-2002 (Ver Aexo III. Tabla N 8)
En la Ciudad de Buenos Aires la Tasa de casos notificados oscil entre 1980 y 2002
con ascensos y descensos entre el 23.8 en 1988 al 38.8 en el 2001. En los ltimos
aos, la ciudad super la tasa general de Argentina con un 38.8 en el 2001 y un 33.9
en el 2002 con respecto a la tasa nacional de 30.6 y 30.5 para cada uno de esos
perodos. Otra caracterstica es que mientras este indicador a nivel nacional present
importantes mejoras, ya que baj de 61.3 en 1980 a 30.5 en el 2002, en la ciudad se
produce prcticamente una recuperacin del nivel de 1980, ao en que registr una
tasa del 32.7 casi equiparable a la de 33.9 del 2002. ( Ver Tabla N 12) "INER (2003)"
Gran parte de los egresos con diagnstico de TBC corresponden a pacientes con
residencia habitual en el conurbano bonaerense. Por ejemplo en el ao 2002
representaron el 53 % de los 2.105 pacientes atendidos.
De los pacientes residentes en Capital Federal gran parte proviene de suroeste de la
Avenida Rivadavia. En el 2002 el mayor porcentaje reside en el rea Programtica, del
Piero que represent el 29.7% de los casos, le siguen el Ramos Meja con el 13,8%,
Fernndez con 10,9 %, Penna con 8,8 % y Santojanni 8,8 %.
Tanto como el porcentaje de pacientes proveniente de cada rea Programtica
como en la tasa de morbilidad por tuberculosis para 2002, se evidencia gran
desigualdad en su distribucin por rea Programtica, siendo la del Hospital Penna
52,14 %000 11 veces ms alta que la del rea del hospital Velz Sarsfield con 4,57 por
100.000 habitantes. (Ver anexo III Tabla N 9)
125
Tabla N 12
Notificacin de Casos de Tuberculosis
Ciudad de Buenos Aires 1980-2002
Aos
Total de casos
N
Tasas
1980
957
32.7
1981
964
33.0
1982
1016
34.9
1983
961
33.0
1984
952
32.8
1985
962
33.2
1986
737
25.4
1987
780
26.9
1988
689
23.8
1989
731
25.2
1990
770
26.5
1991
710
23.9
1992
819
27.6
1993
696
32.6
1994
1064
35.8
1995
980
32.4
1996
950
31.4
1997
805
26.5
1998
805
26.5
1999
954
31.3
2000
960
31.5
2001
1184
38.8
2002
1036
33.9
Fuente: INER
V.6.2. La Red de Tuberculosis en la estructura organizativa de la

En el momento de la entrevista la Red para la atencin de la Tuberculosis dependa,
para el coordinador de la misma, de la Direccin General de Atencin de la Salud.
A principios del siglo pasado la Lucha Municipal Antituberculosa dependa del
Departamento de Medicina Preventiva e Higiene. Estaba a cargo del Mdico Director
del Hospital Torn, quien adems de las obligaciones comunes al conjunto de los
directores de todos los hospitales era el responsable del buen funcionamiento de todas
y cada una de las secciones que la integran:
a. Hospital Torn
b. Instituto Municipal de la Tuberculosis
c. Dispensario de Vas Respiratorias
d. Colocacin familiar del Recin Nacido Hijo de Madre Tuberculosa.
e. Preventorio Manuel Rocca
126
f. Colonia Martima de Necochea
g. Comedores Infantiles y dems dependencias que se anexen.
El Instituto Municipal de la Tuberculosis, que funcionaba en el Hospital Torn, tena
una funcin de investigaciones de carcter epidemiolgico, clnico, bacteriolgico,
qumico biolgico, farmaco-dinmico y antomo-patolgico. Contaba con una seccin
de propaganda cuya funcin era mantener el vnculo entre el servicio y la comunidad y
una seccin didctica destinada a la capacitacin del equipo de salud.
Los dispensarios de Vas Respiratorias asistan a los enfermos, si el caso lo requera
eran derivados al hospital correspondiente segn la clasificacin curables y graves. Los
pacientes curables se internaban en el Torn y los graves en el Muiz. Tambin
controlaban a los enfermos en su domicilio si no haba ms camas en los hospitales,
distribuan raciones de comida y realizaban anlisis.
La seccin de colocacin familiar del Recin Nacido hijo de Madre Tuberculosa
entregaba al recin nacido al cuidado de nodrizas mercenarias.
En el preventorio Rocca se internaban nios sanos entre dos y ocho aos de edad
de padres tuberculosos.
La colonia Martima de Necochea estaba destinada a nios dbiles que requerian los
beneficios del clima martimo.
Los comedores infantiles dependan de la Direccin de la Lucha Antituberculosa,
porque tenan por objeto fortalecer a los nios con una alimentacin adecuada y
ensearles hbitos de higiene.
Entre 1902 y 1903 designaban a la oficina tcnica de higiene como la responsable
de las desinfecciones de casas donde haya residido un tuberculoso, se prohiba la
admisin de tuberculosos pulmonares en los servicos comunes de los hospitales del
municipio. La asistencia se poda realizar solamente en servicios especiales aislados y
organizados a tal efecto.
Asistencia Pblica, a travs de sus laboratorios, deba practicar gratuitamente el
anlisis bacteriolgico de los esputos enviados por los mdicos o particulares,
contribuyendo as a facilitar el diagnstico de la tuberculosis. Ordenanza 11/4/902.
En 1959 a travs de la Ley N 14.837 se declara obligatoria la vacunacin y
revacunacin antituberculosa para los recin nacidos y personas indemnes de infeccin
tuberculosa.
En 1977 se dispone que los establecimientos asistenciales de la Municipalidad de la
ciudad de Buenos Aires adopten las normas establecidas por la Comisin Nacional de
Tuberculosis de la Secretaria de Estado de Salud Pblica, en las tcnicas y
procedimientos utilizados para el tratamiento de la tuberculosis.
En 1981 se instituye la Red de Laboratorios de Bacteriologa de la Tuberculosis, a
travs de la Resolucin SSP N 626/980, integrada por los sectores de bacteriologa de
los distintos hospitales generales de agudos de la ciudad. La misma se organiz en tres
niveles. El primero integrado por los Centros de Salud, Dispensarios y todo otro
servicio con personal de enfermera sin laboratorio propio cuya funcin era tomar las
muestras de esputos de pacientes sintomticos respiratorios, u otros de alto riesgo;
registrar y remitir las muestras al centro ms prximo.
El segundo nivel estaba integrado por los laboratorios de los sectores de
Bacteriologa de los hospitales cuya funcin era realizar los exmenes baciloscpicos a
los pacientes del propio establecimiento y las muestras enviadas desde el nivel I.
El tercer nivel integrado por el laboratorio de referencia, la seccin de Bacteriologa
de la Tuberculosis del Hospital General "Enrique Torn" cuya funciones son recibir y
procesar las muestras para cultivos y antibiogramas que sean solicitadas por el sistema
y asesorar y adiestrar tcnicamente a los centros de la red.
127
En 1982 a travs del Decreto N 8313/982 se aprueba el Programa de Control y
tratamiento de la tuberculosis en la ciudad de Buenos Aires, dependiente de la
Direccin General de Atencin Mdica de la Secretara de Salud Pblica y Medio
Ambiente.
Este programa fue reescrito despus de 1990 con un propsito a largo plazo mucho
ms ambicioso: Erradicar la tuberculosis en el rea (menos de un (1) caso nuevo por
cada milln de habitantes y por ao).
La red ha desarrollado un sistema de notificacin necesario para la programacin, un
sistema de laboratorios de referencia (Muiz, Piero y Torn) un banco de drogas
especficas. Se han formulado normas de diagnstico, tratamiento y bioseguridad. ...
Existen programas de evaluacin de calidad del diagnstico bacteriolgico y de vigilancia
de intolerancia a las drogas. ... Los talleres Protegidos de Rehabilitacin Psiquiatrica nos
han permitido un abastecimiento de drogas con un ahorro del 90 % con respecto al
gasto original, sin perder calidad. (Red para la atencin de la Tuberculosis, 2003)

Los documentos recuperados fueron el Boletn Informativo de la Red de
Tuberculosis, ao 2.000. El Programa de Control de la Tuberculosis en la Ciudad de
Buenos Aires aprobado en 1982 por la resolucin 8.313, y una segunda versin del
programa de 1991, Administracin Sanitaria y Asistencia Pblica. Reglamentacin
General 1939/1940 publicado por la Municipalidad de la Cuidad de Buenos Aires.

descriptivos
Tanto en el texto descriptivo del Programa de Control de la Tuberculosis como en el
Boletn Informativo de la Red para la Atencin de la Tuberculosis Ao 2000, la
comunicacin no aparece, aunque en este ltimo s se describen las acciones de
prevencin primaria. stas giran alrededor de tres ejes: los controles de salud, la
vacuna BCG y los controles de foco.
Sin embargo en el documento de 1939/1940, describan una seccin de propaganda
en la cual distinguan la propaganda oral y la escrita. La oral estara a cargo del cuerpo
mdico a travs de conferencias en salones, lugares pblicos como escuelas, talleres,
disertaciones radiotelefnica, etc. La escrita inclua publicaciones peridicas de folletos
educativos, cartillas, afiches, proyecciones cinematogrficas, etc.
V.6.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores

entrevistados
Fueron entrevistados tres mdicos, el coordinador del programa a nivel central y un
coordinador de un hospital de la zona norte y otro de la zona sur. Dos especializados
en tisiologa y uno en neumonologa. Su edad promedio es de 60.33 aos. (Ver Anexo
III Cuadro N 8)
Planificacin. Es permanente, de carcter colectivo y cuenta con un monitoreo

constante y acabado de la situacin de la epidemia en nuestra ciudad. Los ejes de
trabajo que se formulan a travs de los objetivos del Programa de 1991 son
percibidos homogeneamente por todos los entrevistados. Hay una constante
dinmica diseo/ejecucin:
128
"Y fundamentalmente nuestra fortaleza es que tenemos los pies en la tierra y la
mirada en el cielo, pero los pies en la tierra, y muchas veces hundidos en el barro,
pero no importa. Y sabemos qu es lo que queremos, y sabemos qu tenemos que
hacer poco a poco, meta a meta".
- Actores. En cada situacin, nivel central, rea Programtica zona sur y rea
Programtica de la zona norte se observa una clara identifiacin de actores,
aliados y oponentes:
Entrevistado A:
"En cuanto a su estructura en la ciudad de Buenos Aires a partir de cuando yo me
hice cargo, vena de un mal momento. Y digo un mal momento porque estaba prcticamente desarmado el programa. Buscamos representacin en todos los hospitales
con una estrategia de descentralizacin de la atencin y tenemos representantes en
todos los hospitales generales de agudos con excepcin del Hospital Vlez Srsfield,
que por su situacin de localizacin y su estructura no tiene servicio de Tisioneumonologa.
... As que tenemos el Banco de Drogas, la Red de diagnstico, el examen
microbiolgico y la red de atencin a travs de los servicios. La fase que estamos
implementando ahora es la de mayor cantidad posible de tratamientos directamente
observados, chocando con el alto costo que tienen los transportes que limita en la
ciudad la posibilidad de que los pacientes concurran a diario, pero hay hospitales
que s lo consiguen y otros que trabajan bastante bien con las reas programticas."
Entrevistado B:
"Cuando nosotros tenemos que hacer todos estos estudios de foco, que en los
colegios no tenemos ningn problema, el inconveniente lo tenemos en el mbito
laboral. Primero, porque ni los mismos pacientes nos dicen dnde trabajan
exactamente. Son nebulosos, vagos los sitios donde ellos trabajan, las direcciones de
los lugares donde trabajan. Son generalmente estos muchachos bolivianos que estn
trabajando en semi esclavitud en locales regenteados por coreanos. All viven, all
duermen y all trabajan y cada 15 das tienen unas cuantas horas de franco. El pago
es miserable: hay una chica que la tenemos en tratamiento, que le pagan 1 centavo
por cada botn pegado en las blusas....Ah hay una barrera total, absoluta y
completa.
... No tenemos leyes que nos amparen con el objeto de solicitar la fuerza pblica
para ingresar a algn lugar. No tenemos ninguna fuerza legal como para impedir que
alguien abandone su tratamiento."
- Recursos. En todos los casos se percibe como un avance muy importante contar
con un presupuesto asignado especficamente al programa. La capacidad de
gestin para aprovechar lo mejor posible los recursos, la formacin y experiencias
de sus recursos humanos.
- Poder. El poder no aparece explcitamente como recurso central. S, se pone en
evidencia los insumos como recursos de poder, al entregar medicacin a otras
instituciones pblicas de otras jurisdicciones y a algunas obras sociales a cambio
de la notificacin.
Tambin aparece el poder como eso que est ms arriba, ubicado en los
funcionarios de alto nivel y la necesidad que la salud integre una poltica de
Estado.
- Clculo estratgico. Se observa en distintas situaciones. Una, mencionada ms
arriba, entregar medicacin a cambio de notificaciones que le permite mejorar las
notificaciones y de esta manera insistir en la vigencia del mismo.
A nivel local se observa en relacin a otro objetivo fundamental: reducir los ndices
de fracaso teraputico y con l mejorar su vigencia.
"Preferimos perder el tiempo instruyndolo en la primera y segunda visita que l
hace por su medicacin que tener un abandono ms. Esta es una de las causas por
129
las cuales tenemos muy poco abandono. Adems que estos muchachos, que
generalmente son varones, se convierten en agentes sanitarios de deteccin precoz
entre su grupo de amigos o donde l {ellos} trabaja{n}, si hay un chico que empieza a
toser o que tiene los mismos sntomas lo trae{n} para que lo diagnostiquen y atiendan.
Y esta es otra de las formas como nosotros, sin salir de ac, podemos buscar
pacientes nuevos, hacerlos ingresar al circuito y contenerlos".
Salud. En un caso se percibe desde el rol del sistema de atencin y la intervencin

del Estado en relacin al medio ambiente:
"Las acciones de salud son acciones que tienden a evitar que el individuo enferme, y al que enferme, curarlo y rehabilitarlo. Despus hay un montn de acciones
indirectas que son de enorme trascendencia y que entre nosotros, digamos, se separan, por ejemplo de salud ambiental, que se yo, que son ms de... de ruido que
efectivas".
En los otros casos a la definicin tradicional de la OMS, se le agregan los aspectos

econmico y ecolgico.
"yo le dira que la salud es el estado de equilibrio y bienestar social, psicofsico y
econmico y le aadira ms: ecolgico. Nuestra salud est en relacin directa con la ecologa.
No puede haber salud sin una ecologa estable, mantenida como debe ser, ya s que la
naturaleza es ecolgica y el hombre es econmico, pero podemos ser econmicos sin
destruirnos a nosotros mismos".
Caracterizacin epidemiolgica. La caracterizacin de la situacin de la

tuberculosis en la Ciudad de Buenos Aires, en cada una de sus distintas reas
Programticas, fue muy precisa diacrnica y sincrnicamente.
En relacin a las enfermedades pulmonares destacaron el asma, las patologas
vinculadas al tabaquismo (enfermedad obstructiva crnica, enfisema y bronquitis
crnica. Con respecto a la situacin epidemiolgica de la ciudad en general uno
identific las cardiovasculares y otro las neurosis, la prisa.
V.6.5 El discurso en torno al componente comunicacin

A nivel local se identifica claramente la EPS, generalmente se desarrolla en la
situacin mdico-paciente y en talleres o charlas en escuelas, clubes bolivianos, que les
demanden, etc.
El coordinador de nivel central considera que el sistema de difusin del programa
tiene dos defectos claves: antigedad y falta de renovacin. Piensa que las acciones de
comunicacin en salud en relacin a la tuberculosis deberan incluirse en campaas
sistemticas y sostenidas en el tiempo de un conjunto de patologas prevalentes
posibles de erradicar entre las que incluye, desnutricin, parto institucional, medioambiente, agua segura. Observa que la lgica de construccin de lo noticioso y la
bsqueda de impacto no favorece el desarrollo de la comunicacin en salud a travs de
los medios masivos. Por ltimo, seala que el desarrollo de estas acciones de
comunicacin no deben sostenerse desde el voluntarismo, es necesario contar con la
estructura tcnica e intervencin profesional.
Percepcin de campo simblico. De alguna manera se alude al campo
simblico como un campo de fuerza en la medida en que insiste en que en la lgica
de los medios masivos se recupera el ltimo hecho, el hecho ms notorio pero
ocultan los hechos puntuales y permanentes sobre los que hay que intervenir.
Presencia de conceptos tcnicos de las prcticas comunicativas. A
excepcin del concepto de segmentacin no hay un manejo de trminos tcnicos
pero s plantean la necesidad de acudir a personas especializadas en el rea comunicacin.
130

Es posible observar pensamiento estratgico situacional. Se trabaj simultneamente para recomponer el programa en mejorar sustancialmente la accesibilidad al
tratamiento de la poblacin (estrategia de legitimacin) desconcentrando la atencin
en casi todos los hospitales y sus centros de salud y asegurando la provisin de los
insumos para sta, a partir de un presupuesto especfico para el programa. La escuela
que se puede identificar ms claramente es la escuela de poder y situacional.
V.6.6.2. La formacin de estrategias en la gestin de la comunicacin

El componente comunicacin no se desarrolla. hay acciones vinculadas a la capacitacin e informacin del personal a travs de un sitio en internet y espacios de formacin de pregrado y posgrado. En el rea de comunicacin solo se observa la propuesta
mencionada anteriormente, priorizar un conjunto de patologas prevalentes y de trabajar sobre ellas de manera sistemtica y sostenida.
131

programa de inmunizaciones
V.7.1. Problema sanitario que aborda el programa: la inmunizacin de
la poblacin en ciudad de Buenos Aires.
La OMS/OPS crea el Programa Ampliado de Inmunizaciones en 1977 estructurado
alrededor de dos estrategias bsicas: la vacunacin y la vigilancia.
En Argentina se dictaron leyes que establecan la aplicacin obligatoria de vacunas a
partir de la utilizacin masiva de la vacuna antivarilica. La primera reunin Nacional
de Normas de vacunacin se realiza en 1970 y su ltima actualizacin fue en 1997.
En septiembre de 1983 "el presidente de la Nacin Argentina sanciona y promulga
la ley 22.909 que regula la vacunacin en el orden nacional, a efectos de lograr la
proteccin de los habitantes del pas contra las enfermedades prevenibles por este
medio". (Ministerio de Salud OPS, 2000 pag. 25).
Entre el 3 y 14 de abril de 2000 fue realizada una Evaluacin Internacional del Programa Nacional de Inmunizaciones (PNI) de Argentina. Esta evaluacin se realiz sobre
7 jurisdicciones de nuestro pas: Ciudad Autnoma de Buenos Aires y las provincias de
Buenos Aires, Crdoba, Catamarca, Santa Cruz, Santa Fe y Corrientes. Fueron evaluados 17 componentes entre los que se encontraban comunicacin social y encuestas a
los usuarios. (Ver Anexo III cuadro N 9). De esta evaluacin que sus autores consideran extensible al conjunto del pas se presentaron las siguientes conclusiones:
"Las actividades de vacunacin estn integradas en la red de servicios de salud
del pas.
"El plan de accin estratgico para el programa de inmunizaciones no puede ser
observado en la mayora de los niveles.
"La vigilancia no es utilizada como un instrumento de gerencia en las jurisdicciones.
"Los hallazgos en las distintas jurisdicciones evaluadas permiten concluir que es
posible transformar en buen programa de aplicacin de vacunas en un Programa
Nacional de Inmunizaciones".
Si bien, durante el periodo 1980-1999, es difcil interpretar la confiabilidad de las
coberturas notificadas, formalmente se incrementaron las coberturas con las vacunas
del calendario al ao de edad. Desde 1990 stas se mantienen entre 80 y 100 % y
desde 1995 son de 85% y ms. (Ministerio de Salud/OPS, 2000)
Con respecto al conjunto de componentes considerados, recuperamos en funcin de
los fines de este estudio, algunos de los problemas identificados en relacin a la programacin, a la comunicacin social y participacin comunitaria. Es posible que el breve perodo en que se realiz la evaluacin condicion a que la mayora de los problemas se definieran en un nivel fenomnico, pero de todos modos hablan de cierta pobreza en la gestin jurisdiccional.
Antes de detallar los componentes mencionados es necesario destacar que existe un
escaso conocimiento con respecto a la disponibilidad de los recursos financieros. Desde 1999 algunas provincias no haban recibido los recursos asignados y otras haban
experimentado una disminucin destinados al PNI.
132
Cuadro N 14
Problemas identificados en el PIN con respecto a los componentes: Programacin, Comunicacin Social y Participacin Comunitaria
Componente:
Programacin
No hay planes de accin
estratgicos a nivel
provincial o municipal.
No hay datos claros de
poblacin a nivel local y no
se conoce la poblacin del
rea de influencia.
El calendario nacional de
vacunacin no se ajusta
necesariamente a la
realidad epidemiolgica del
pas.
Componente
Comunicacin Social
Componente
Com. Social y participacin
No existe una campaa o

Ausencia de planes de
plan estratgico de la
comunicacin.
comunicacin social para
Escasa participacin e
promover de manera
inters de los diferentes
sostenida las actividades de
sectores sociales ( ONG's,
otras instituciones pblicas
vacunacin regular.
No se utiliza la consulta
y privadas).
mdica para brindar
informacin acerca de las
vacunas del programa
regular.
La formacin mdica est
dirigida a la tarea
asistencial y no a la
prevencin mediante
vacunacin.
Fuente: Ministerio de Salud/OPS Evaluacin Multidisciplinaria del Programa Nacional de Inmunizaciones
V.7.2. El Programa de Inmunizaciones en la estructura organizativa de

la Secretara de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
El Programa de Inmunizaciones en 1996 ampli el esquema de vacunacin a aplicarse en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires. Segn se estableca en la Ordenanza
N 50545 se incorpor la vacuna conjugada Antihaemophilus Influenzae tipo B para
menores de 5 (cinco) aos de edad, sla o juntamente con la vacuna D.P.T. Se reemplaz la vacuna Antisarampionosa por la denominada Triple Viral (Sarampin, Parotiditis, Rubola), aplicndose una dosis a los 12 meses de vida y revacunacin a los 6
aos juntamente con el resto de las vacunas de ingreso escolar, y tambin incorpor la
aplicacin de vacuna Antihepatitis B.
En la ciudad el programa fue organizado alrededor de los hospitales, siendo sus servicios de Promocin y Proteccin los responsables locales de las acciones de los vacunarios extrasectoriales que de ellos dependen. Este programa se desarrolla en distintos mbitos articulados entre s: la coordinacin central, la cmara central de vacunas,
45 vacunatorios intrasectoriales, 21 vacunatorios extrasectoriales. Entre enero de 1995
y el 30 de junio de 1999 estos efectores aplicaron un total de 5.742.537 dosis. Es implementado por 212 personas en toda la red de vacunatorios. Su modalidad operativa
se bas, en este perodo, en la microplanificacin. A principios del 2001 el equipo a
cargo del programa a nivel central est constituido por un coordinador, una asistente
social, un encargado informtico y una tcnica.

El programa no cuenta con un documento descriptivo global. Cabe destacar que el
profesional entrevistado tiene una antigedad en el cargo de 5 meses y que las tareas
tienen un alto grado de estandarizacin internacional e interno a travs de los esquemas de vacunacin y sus normas de aplicacin. S se observan documentos vinculados
a la planificacin operativa. Uno, donde se eleva al Ministerio de Salud un estudio deta-
133
llado sobre las estimaciones de dosis necesarias para el ao 2002. Otro, se eleva a las
autoridades locales, donde se presenta, la necesidad de ampliar el equipo de trabajo
del nivel central para mejorar el desempeo del programa.

descriptivos recuperados
En la medida que no hay documentos descriptivos del programa, la comunicacin
no aparece como un componente, pero s se solicitan profesionales de la especialidad
en la nota donde se plantea la necesidad de contar con recursos humanos suficientes
para el correcto funcionamiento. En este documento el comunicador social aparece dos
veces, en la primera se presenta de manera confusa su prfil:
"Comunicador social: Es importante hacer anlisis de campo sobre las dificultades y
logros de cada efector, sobre todo en lo relacionado a los Centros de Salud, para detectar
con el personal que all trabaja, las necesidades puntuales de cada centro y las dificultades para llevar a cabo algn aspecto particular del Programa. En este momento la persona encargada de Logstica y distribucin de Vacunas puede cumplir ambas funciones
en el marco del funcionamiento adecuado del programa, en donde tres encargados cumplan funciones que liberen a la asistente social de tareas innecesarias que no competen a
su funcin" (Nota N 9512 DSC-SS-2001)
En la segunda parte del mismo informe, donde se describen las funciones de cada
profesional solicitado, se especifican con mayor pertinencia las incumbencias del comunicador, ya que le adjudica el plan estratgico para divulgar los beneficios de la
vacunacin, la cronologa del Calendario y las caractersticas de las enfermedades.
V.7.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevistados

Las personas entrevistadas fueron el coordinador del programa a nivel central y la
responsable de su implementacin en un hospital de la zona sur. La persona responsable de implementar el programa en la zona norte, como se seal anterioremente, no
accedi a que la entrevista fuera grabada, situacin que no permiti incluirla en el corpus.
La edad promedio de los entrevistados es de 50,5 aos, sus reas de formacin son
las ciencias de la salud, un mdico y una enfermera. El responsable a nivel central tiene formacin de posgrado en pediatra e infectologa peditrica. Ocupa este cargo hace
5 meses mediante una comisin interna del hospital a la Secretara. (Ver Anexo III
Cuadro N 10)

Planificacin. Las representaciones del coordinador del programa con respecto a
la planificacin estaran ms vinculadas a una planificacin tradicional. Espontneamente describe los objetivos del programa con toda claridad y precisin. Identifica debilidades y fortalezas pero no encuentra oponentes en trminos de sujetos sino en situaciones y estado de cosas:
"el rol oponente ms importante es la ignorancia" "Y si no hay accin directa de los
Centros de Salud hacia los habitantes de la villa, como rastrillaje, como entrada directamente a los comedores barriales y todo, es muy difcil que el programa llegue a quien
tiene que llegar"
Considera que la planificacin es un poco dificultosa en la Argentina:

"las planificaciones son un poco sobre la marcha y con acciones que se van sucediendo de acuerdo a las urgencias que tengamos en el momento. Para hacer una buena
planificacin, vuelvo a lo mismo, sin recursos no se puede hacer planificacin. No son
134
recursos de plata, son recursos humanos orientados a lo que se debe hacer. En tanto y
en cuanto uno, no tenga adecuados recursos humanos, las planificaciones van a ser
muy poco eficientes".
No solo plantea una cuestin cultural propia de los argentinos sino tambin la
capacitacin o competencias en gestin que deben tener los recursos humanos
que conducen un programa desde el nivel central. Junto a la condicin de capacitacin incluye la remuneracin como la continuidad en el cargo, vinculada a la experiencia y que es necesario planificar con suficiente anterioridad: "en Noruega o
en Suecia, que ya para el 2005 saben que van hacer y nosotros no sabemos". No
se observaron indicios que aludieran a asumir el campo de intervencin como un
campo en confrontacin y oponentes conscientes.
A nivel local tambin se cuestiona la improvisacin sobre todo porque siendo en
enfermera donde recae gran parte de la tarea de implementacin y ste un recurso crtico en el sistema, no es fcil reunir la suficiente cantidad de enfermeros ni
convocar a la comunidad para que apoye la campaa. Identifica a los mdicos como oponentes, no tanto desde una perspectiva estratgica sino desde una disputa
de incumbencias en donde vacunacin es un tema especfico de esa profesin. No
identifica un trabajo de planificacin local en la medida que todo baja de la Secretara de Salud. Tiene una clara identificacin de los actores que intervienen y considera que cuando se planifica desde el hospital las cosas salen bien porque al primero que llaman es a enfermera que realiza un minucioso trabajo de planificacin
operativa identificando nmero de casa y manzana.
V.7.4.2. El discurso en torno a la comunicacin

Durante toda la entrevista tuvo un peso muy importante la comunicacin operativafuncional del programa. como el aspecto comunicacional que ms afectaba su implementacin.
El programa se hace responsable del contenido del material grfico y delegan su diseo grfico al rea de comunicacin social. No tiene muy en claro la gestin porque
parece que sto es elevado por el Director General de Atencin de la Salud. Esta falta
de comunicacin directa entre ambas reas gener un material no aceptado por varias
personas del programa. El afiche, difundiendo la campaa, horarios y lugares de vacunacin, mostraba en la imagen un nio montado en una jeringa. Ante esta situacin
reitera:
"Tambin, lo que pasa es que siempre se vuelve a lo mismo, para estar en todo, tenemos que ser ms. Es muy difcil estar peleando en el Ministerio por la provisin de vacunas, preocupndose de que en el Centro de Salud no sobren jeringas, la enfermera
que se pele con el jefe de rea programtica y los cambios en las polticas de salud, al
mismo tiempo que diseando el afiche".
A nivel local se trabaja con estrategias interpersonales o grupales. Si necesitan algn material grfico de pequeas dimensiones y en blanco y negro lo pueden realizar
en la imprenta del hospital.
135

De este programa se recuper un slo material grfico, un trptico en blanco y negro. Gran parte del espacio disponible se utiliza para dar informacin operativa: cules
son los vacunatorios de la red pblica, donde estn y su telfono.
A pesar de su limitaciones desde el punto de vista visual, este material se destaca
por la forma en que presenta la relacin del servicio con el ciudadano. Al mismo tiempo en insistir que la vacunacin es gratuita recupera un tema que generalmente no se
dice: el ciudadano a travs de este servicio gratuito recupera parte de lo que aport al
Estado a travs de sus impuestos. (Ver Anexo III D)

Debido a sus caractersticas, el alto grado de normatizacin de sus acciones y el
buen nivel de aceptacin y conocimiento por parte de la comunidad, el Programa de
Inmunizaciones tiene una altsima exigencia en el momento tctico operacional. Las
estrategias observadas por parte de la coordinacin central se ubicaron en el equipamiento: dosis a aplicar, solicitud de recursos humanos e inclusin en la estructura del
mismo. La formacin de estrategias se ubicaran en la escuela de planificacin, para la
cual sta es un proceso formal, a cargo de un equipo tcnico. Primero se fijan los objetivos, se analizan las condiciones externas e internas y se disea la puesta en operacin de la estrategia que es realizada de manera muy detallada.

En esta etapa, la principal preocupacin de la coordinacin estaba centrada en la
comunicacin operativo funcional interna del programa. Dentro del marco de las estrategias de equipamiento, prev contar con un comunicador social que cumpliera con las
recomendaciones para el rea de la Evaluacin Multidisciplinaria del Programa Nacional
de Inmunizaciones.
136

Plan Mdicos de Cabecera.
V.8.1. Problema sanitario que aborda el Plan Mdico de Cabecera
El Plan Mdico de Cabecera se crea en diciembre de 1996. Su concepcin y
desarrollo estuvo ntimamente ligada al contexto socioeconmico, poltico y sanitario
de esta dcada en nuestro pas y particularmente en la Ciudad de Buenos Aires.
Las polticas de desregulacin y libre mercado que signaron los '90 tenan su
expresin en salud a travs de la implementacin de polticas instrumentales como la
desregulacin de las obras sociales (Decreto 9/93), el traspaso de los establecimientos
de atencin nacionales a las jurisdicciones provinciales o municipales, el Registro
Nacional de Hospital Pblico de Autogestin, etc.
La propuesta de reforma del sector salud oficial basada en la perspectiva neoliberal
tena dos objetivos centrales:
"Sustituir la base solidaria del sistema de seguridad social por un sistema
esencialmente regulado por el mercado.
"Promover el ingreso de las grandes concentraciones de capital en el sector,
bajo el presupuesto de que las empresas de gran escala y la iniciativa privada
son garanta de eficiencia en el manejo de los recursos". (Bonazzola, 1997 pag.
1)
Los proyectos que se analizaban en aquel momento estaban centrados en qu
hacer con los aportes de la poblacin con cobertura, pero esta representaban entre el
55 y el 68% del total.
La situacin para los habitantes sin cobertura, que para ese entonces se estimaba
entre once y quince millones de personas en el pas, se complic an ms. Adems de
no estar contemplada en los planes de aquel entonces, los hospitales pblicos a travs
del Resgistro de Hospitales Pblicos de Autogestin, quedaban en una situacin de
competencia expresa o tcita para recaudar fondos procedentes de las obras sociales
como forma de subsistencia. Esta circunstancia llev a los hospitales pblicos a
privilegiar los pacientes con cobertura social, por ejemplo, mejorando las
caractersticas hoteleras de la internacin en algunas reas, pero, al mismo tiempo,
aumentado las dificultades de acceso a las personas sin cobertura.
A las caractersticas de esta etapa, compartidas con el conjunto de las jurisdicciones
del pas, con respecto al sector salud en la Ciudad de Buenos Aires es necesario
sealar:
La ciudad integra una inmensa rea Metropolitana de 12.000.000 de habitantes.

La poblacin sin cobertura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se estimaba
en 600.000 personas.
La magnitud econmica y poblacional de la ciudad y su carcter de polo de
atraccin de todo el pas determin histricamente una enorme concentracin
de recursos y servicios de atencin de salud, tanto pblicos como de las obras
sociales y del sector privado.
Los servicios ms bsicos no cubren a la totalidad de los grupos de ms riesgo
(vacunacin, control de embarazo, alimentacin, control de nio sano,
procreacin responsable) y al mismo tiempo los servicios de mayor complejidad
tienden a inducir la sobreprestacin y el uso excesivo de recursos y quienes
acceden a ellos son los grupos de poblacin de mayor cobertura y posibilidades
econmicas.
137
En el subsector pblico, esta realidad asociada a la inexistencia de una poltica

de salud orientada a la equidad y a la cobertura universal determina un
complejo momento: el desarrollo de los servicios y actividades, seriamente
dificultado por la limitacin de los recursos y las anacrnicas formas de
administracin, se ve librado a la iniciativa y capacidad de sobrevivencia de
cada director, jefe o grupo profesional.
Las dificultades de acceso de los ms postergados se acentan ante diferentes
formas de arancelamiento.
Los hospitales y centros de salud de la ciudad atienden un gran sector de la
poblacin del primer y segundo cordn del conurbano bonaerense, que
constituan y constituyen el 40% de la demanda promedio de los hospitales.
(Bonazzola, 1997)
En este contexto se elige al primer jefe de Gobierno por los habitantes de la ciudad,
a partir de la redefinicin institucional de Buenos Aires como jurisdiccin autnoma.
Esto implica un cambio fundamental en la historia institucional de la Capital Federal
que desde 1862, con el primer gobierno constitucional de la Argentina unificada, el
presidente de la nacin elega el intendente de la ciudad.
El primer Jefe de Gobierno electo fue el radical Fernando de la Ra, con el 41,37
por ciento de los votos, quien por ese entonces se presentaba como representante de
la oposicin al menemismo.
Si bien al momento de asuncin, Fernando De la Rua no encuentra un marco
institucional definido, ya que todava estaban pendientes el Estatuto Organizativo de la
Ciudad, las funciones del Vice Jefe de Gobierno, las elecciones de legisladores de la
ciudad y los alcances de la autonoma portea, el flamante Jefe de Gobierno tena ms
precisas sus aspiraciones polticas personales:
Usted piensa esperar menos aos que Chirac?"...(Risas) "Pero usted es
uno de los referentes del radicalismo para 1999?
"Me honra esa posibilidad. Quiero contribuir a que mi partido siga recuperando
posiciones"...
El perodo 1997 -2002 fue un periodo signado por frecuentes elecciones, en el que
la circulacin de lo tcnico y lo poltico estuvo fuertemente atravesada por necesidades
vinculadas al marketing poltico.
V.8.2. El Plan Mdicos de Cabecera en la estructura organizativa de la

El Plan Mdicos de Cabecera entr en vigencia a travs del decreto N456/96.
Mediante este decreto no se establece la creacin del Plan Mdicos de Cabecera sino
que se dispone la desconcentracin de la atencin dentro del rea programtica de
cada establecimiento asistencial. Esto implica que participarn del sistema, slo los
hospitales generales de agudos que tienen un rea geogfico-poblacional a su cargo.
Para hacer referencia a la nueva modalidad de prestacin se utiliza la palabra
"sistema" y se identifica a la Secretara de Salud como la responsable de seleccionar
los profesionales entre los propuestos por la direccin de los hospitales, como as
tambin, reglamentar en un plazo de treinta das las modalidades de incorporacin al
sistema, renovacin y exclusin, como as tambin las normas de control." BOCBA 90
Pub. (10/12/1996)".
El contenido de este decreto, tambin refleja dos debates de alta visibilidad en la
poca, como la articulacin entre lo pblico y lo privado y el cuestionamiento a que los
efectores de la ciudad atendieran una alta proporcin de poblacin no residente en la
misma.
138
En este sistema las prestaciones se efectuaran en consultorios mdicos de carcter
privado que cuenten con la habilitacin pertinente. De esta manera la Secretara de
Salud no asume la inversin en infraestructura ni su mantenimiento. Se hace cargo de
los honorarios de los profesionales denominados "Mdicos de Cabecera" a travs un
canon equivalente al valor de cuatro suplencias de guardia de veinticuatro horas
semanales por 16 horas semanales de atencin efectiva prestada.
Por otra parte, con respecto a los destinatarios, establece que slo sern
beneficiarios del sistema los habitantes de la ciudad con domicilio real en la misma,
que no cuenten con cobertura de salud de ninguna ndole y los habitantes de la ciudad
que teniendo cobertura a travs de obra social y/o mutual y/o prepaga, dichas
instituciones tengan convenio con la Secretara de Salud.
Si bien el artculo 7 de la Resolucin S.S. N 399/96 establece que se crear una
comisin en el mbito de la Subsecretara de Salud, comisin permanente, que ser la
encargada de considerar las modificaciones y/o adecuaciones que resulten necesarias
para la dinmica del sistema, la conduccin de su gestin estuvo a cargo del Director
General de Planeamiento y Evaluacin del Desempeo.
Los mdicos de cabecera dependen jerrquica y funcionalmente de la jefatura del
rea Programtica.
Entre las tareas que debern asumir los mdicos de cabecera, la misma resolucin,
dispone en su anexo 1:
1. Los mdicos de cabecera debern asistir a los pacientes asignados o derivados
en sus propios consultorios habilitados legalmente y en forma totalmente
gratuita, en el horario que se encuentre aprobado con intervencin del jefe de
rea programtica.
2. Realizar tareas de atencin primaria de la salud y determinar acciones de
prevencin y promocin de la misma entre los pacientes.
En ninguna de las dos normas se establece las especialidades que debern tener, en
todos los casos se hace referencia al profesional mdico.
En un primer momento comenz a funcionar con clnicos y posteriormente se
incorporaron pediatras y tocogineclogos. En cada rea programtica se design un
coordinador de Mdicos de Cabecera y dos administrativos para los stand instalados en
los hospitales para atencin de todos los trmites de carcter administrativo:
inscripcin, consultas, retiro de credenciales, etc. Cada stand cuenta con una
computadora y se elabor un programa informtico especfico para el plan.
Tambin se implement una lnea telefnica gratuita por medio de la cual el
beneficiario o cualquier ciudadano puede informarse sobre los alcances y beneficios del
Programa de 8:00 a 20:00 hs.
Con respecto al control, a pesar que la Resolucin 399-96 sostiene que "El Area
Programtica establecer la forma y modo de realizar el control interno y auditora
mdica de los Profesionales del sistema, evaluando el impacto social de la prestacin y
llevando informacin estadstica para su posterior anlisis y planificacin" el plan cont
con cinco auditores propios y el sistema informtico ya mencionado. (Res. 399/96
BOCBA, Publ.22/01/97)
En el lustro 97-2002 el programa tuvo un importante incremento en profesionales,
variando segn la especialidad (Ver tabla N 13):
139
Tabla N 13
Nmero de profesionales integrantes del
Plan Mdicos de Cabecera. 1999 y 2002
Profesionales
Clnica Mdica
Pediatra
Tocoginecologa
Odontlogo
Total
1999
2002
83
37
14
118
65
34
27
244
134
Incremento
en %
42
76
150
Fuente: Departametno de Salud comunitaria
La entrega de medicamentos a los beneficiarios del plan fue normalizada a travs

de la Resolucin secretarial SS N 893/000, aunque anteriormente ya se dispensaban a
las personas mayores de 65 aos, medicamentos y lentes. En sta se dispone que "Los
hospitales Generales dependientes de esta Secretara entregarn medicamentos en
forma gratuita a los beneficiarios directos del Plan Mdicos de Cabecera menores de 15
aos y a los de 65 y ms aos, bajo prescripcin de los profesionales integrantes del
plan.

Este plan no cuenta con un documento descriptivo global. Para su anlisis fueron
recuperados tres documentos:
1. Decreto N 456/96 de creacin
2. Un documento con formato revista denominado: "Salud Social Solidaria, Mdicos
de Cabecera. Para que nadie quede sin cobertura".
3. Decreto 2.132/000 creacin de los Centros Mdicos Barriales.
Ambos decretos describen objetivos, normas operativas de funcionamiento, destinatarios, requisitos para poder inscribirse en el plan y por otra parte qu profesionales
podrn ser mdicos de cabecera, requisitos y modalidad de seleccin.
En la revista de difusin del plan, publicada a fines de 1999, se describen sus objetivos, estrategias, actividades, funciones, perfil y competencias del recurso humano,
normas de trabajo, y niveles de satisfaccin de sus usuarios.
V.8.3.2. Presencia del componente comunicacin en el documento

descriptivo
La comunicacin aparece en el marco de la estrategia de afianzar la integracin del
Plan Mdicos de Cabecera en el sistema hospitalario. En el documento se seala que
dado que la implementacin de este programa implica un cambio cultural en el Sistema de salud, es necesario definir una poltica comunicacional que ayude a la difusin
del rol del mdico de cabecera y de los beneficios de la desconcentracin del primer
nivel de los hospitales.
Tambin aparece en las actividades la produccin de material para dar a conocer el
Programa, sus alcances y sus beneficios al vecino de la ciudad.
En relacin a las competencias de los profesionales seleccionados, hace referencia
a que ste cuente con tcnicas adecuadas para realizar educacin para la salud del
paciente y su familia. "Secretaria de Salud (1999)"
140
V.8.4. Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevistados

Las personas entrevistadas fueron los responsables de su implementacin en un
hospital de la zona sur y otro de la zona norte. Su coordinadora se neg, de hecho, a
la entrevista y el Director General de Planificacin y Evaluacin del Desempeo, si bien
fue entrevistado en su carcter de funcionario, ya que tambin fue Subsecretario de
Salud, estaba en condiciones de dar cuenta de la planificacin del Plan ya que fue el
responsable de su implementacin desde sus orgenes hasta el 2001.
La negativa de la coordinadora del plan, en relacin especficamente al componente
comunicacin no implica una prdida importante de informacin ya que ste se manej
desde Jefatura de Gobierno y el funcionario entrevistado.
La edad promedio de las personas entrevistadas en de 46,6 aos y su profesin es
mdico, en todos los casos. Las entrevistas se realizaron en septiembre y octubre del
2001 en el hospital donde prestan servicios. (Ver Anexo III Cuadro 11)
V.8.4.1 El discurso en torno a la planificacin
Planificacin. Este funcionario identific al Mdico de cabecera como uno de los

ejes de su gestin:
"otro gran tema, ... fue bueno un tema que resultaba s innovador desde la prctica. ...Digo
innovador desde la prctica porque en realidad la idea del Mdico de cabecera haca muchos aos que se hablaba de mdicos de cabecera y bueno nunca se haba llevado a la
prctica. Entonces, ya que se haba trabajado, inclusive antes de la gestin era cmo implementar este programa de mdico de cabecera y desconcentrar la atencin de los hospitales para llevarla digamos ms cerca donde vive y trabaja la gente a travs de mdicos
que atendieran en sus consultorios barriales."
Los coordinadores locales tenan una clara representacin de los objetivos propuestos con respecto al plan, no identifacndose quiebres entre el nivel central y
local.
- Actores. Si bien aparecen identificados, hay un acercamiento a la planificacin
tradicional al definir como ideal una situacin donde primero se planifica y despus
todos ejecutan. "
- Yo ... haba trabajado durante 5 aos antes, con todo el desarrollo de una planificacin, de un sistema"
Y para describir esta ejecucin recurre en dos oportunidades a la metfora organizativa de la maquinaria cuyos engranajes se articulan perfectamente:
"debera funcionar como una maquina aceitada digamos como un engranaje" insiste en otra parte: "porque esto es como un engranaje, una maquinaria que tiene
que funcionar bien aceitada".
El coordinador de la zona sur no perciba tareas de planificacin a nivel local:

"la planificacin no la manejamos nosotros. Nosotros recibimos directivas a travs
de reuniones mensuales. Nosotros tenemos reuniones mensuales, todos los coordinadores, donde se nos van indicando o dando directivas".
Sin embargo identificaba problemas y defini estrategias de solucin:

"Y lo que vemos en el plan que lo que falla es que cuando vienen al hospital a
veces hay problemas con los turnos y eso hace fracasar un poco la continuidad del
tratamiento, pero dentro de todo va. ... "tratamos de trabajar en red, como para
que no sea un hospital que tiene una carencia y entonces termine ah"
141
El coordinador de la zona norte reconoce una planificacin local bsicamente reactiva vinculada a la solucin de problemas que se presentan y la misma naturaleza
otorga a la de nivel central.
- Recursos. Ambos coordinadores perciben los recursos en trmino de equipamiento, una oficina, recursos humanos (profesionales y administrativos), computadoras, telfono, etc.
- Actores. En uno de los coordinadores se puede observar una visin ms amplia
en la identificacin de actores para construirle viabilidad al plan, en los que incluy
los jefes de servicio y un profesional al cual hacerle la derivacin. Los CGP, ONG de
la zona, (tres hogares destinados a nios a disposicin de jueces de minoridad y
que no tienen documentos), los inscribieron y aportaron un pediatra.
- Poder Para el entrevistado del nivel central pasa por quien disea la estructura ,
quien maneja el presupuesto y quien maneja el aparato burocrtico. Una limitacin
importante en la forma de gestin, es la centralizacin de los recursos econmicos,
Porque hay una fuerte dependencia de la Secretara de Hacienda.
"En el sistema en que vivimos el poder es igual al dinero, entonces si quiero ms poder
tengo que tener ms dinero".
Salud. Una concepcin que se podra asociar con un discurso construido en

base al marketing poltico en la que se plantea que la salud debe ser igual a seguridad, que la gente se sienta ms protegida, ms segura. Mejorar o entender
la salud como un servicio a la comunidad, como un servicio ms eficiente que
llegue a la gente.
Ambos coordinadores, del nivel local, sealaron las dimensiones fsicas, psquicas y sociales de la salud. Uno de ellos seala el trabajo y el bienestar econmico.
Situacin epidemiolgica. Desde el nivel central se presenta la carac-terizacin desde la mortalidad ubicando en primer lugar las cardiovasculares, luego
las degenerativas y en tercer lugar los traumas y los accidentes, como as tambin la patologa mental. Por grupos etreos seal el binomio madre-hijo, mortalidad infantil, las infecciones en lo nios y en los ancianos, etc.
Los coordinadores de nivel local incorporaron morbilidad, especialmente la verificada a travs del plan: diabetes, hipertensin, dislipedemia (trastornos metablicos
de los lpidos), ostepatas, artrosis, artritis, los trastornos de ansiedad y gastroenterolgicas.
V.8.4.1 El discurso en torno a la comunicacin
Caracterizacin del componente comunicacin. Desde la gestin central se

plantea la necesidad de trabajar desde la comunicacin institucional sin descuidar
los aspectos tanto internos como externos. Parte del supuesto de que lo que no se
comunica es como si no se hubiese hecho. A partir de esta afirmacin surgen algunas contradicciones donde el cliente interno es necesario pero es innegable el poder de la prensa. Otra, que la comunicacin requiere grandes inversiones y sto
obliga a elegir entre invertimos el dinero en hacerlo o publicitarlo.
Especficamente en relacin con el Plan Mdicos de Cabecera, se explcita, que
este programa tuvo un tratamiento especial desde la Jefatura de Gobierno:
"Yo creo que fue uno de los programas ms importantes del gobierno tomando el gobierno en su conjunto, me estoy refiriendo al gobierno De La Rua de la Ciudad y esto no
dicho por mi, sino por encuestas que midieron sto y el subte. Esto y el subte fueron los
que digamos ... Y me parece que una campaa bastante interesante digo no se si fue extraordinaria pero hizo que el quinto, digamos que en poco tiempo la quinta parte que esa
poblacin a cubrir, digo que en poco tiempo se logr que la quinta parte de esa poblacin
142
digamos es decir un 20 % de ese 20% de la poblacin bueno pudo ser usuaria de ese
plan"
"El programa tena un monitoreo especial de un grupo de comunicacin de gobierno, que eran profesionales en el tema comunicacin. Despus de los primeros
seis meses que se vio que era efectivo el plan (ya tena 6000 afiliados) y bien recibido en la sociedad, recin ah se hizo la campaa masiva, se desarroll el logo, los
afiches, spot televisivos, todo."
Esta rea dependa de comunicacin social y aparte trabajaba con un consultor
externo, monitoreando lo que pasaba con el plan. En este monitoreo estaban incluidas las percepciones de los destinatarios:
"es ms, se hizo con un anlisis, no te digo de mercado pero s un tipo de encuesta, se
hacan encuestas para saber los niveles de satisfaccin, estuvo Graciela Roemmers, digamos que particip en medir ... Bueno, gente que tiene empresas consultoras muy importantes".
Finalmente agrega:
"yo creo que cuando las campaas se organizan y son muy profesionalizadas son
muy buenas. Creo que por ejemplo, para el gobierno, mdicos de cabecera era un
eje de campaa, es decir una poltica sustantiva del gobierno a nivel de una de las
reas, que era salud. Era la gran poltica en ese momento en el rea de salud. entonces se hizo un trabajo, recordars que por momentos aparecan inundaciones de
afiches diciendo llame a este nmero" .
Segn refiere este funcionario, haba una poltica de gobierno de la ciudad y una
poltica a nivel de la Secretara de Salud y segn el espacio institucional por el que
fueran tomadas las campaas, adquiran distintas dimensiones, inversin y diferentes niveles de profesionalismo.
Las campaas ms modestas tienen la debilidad de que no alcanzan con hechos
aislados. La comunicacin tiene que ser, tiene que repicarlo, repicar, repicar para
que llegue. No llega tan fcil.
Agrega el siguiente ejemplo:

"despus de uno o dos aos de campaas de Plan Mdico de Cabecera, a pesar
de todas las campaas se hizo una medicin que me acuerdo que la haba hecho
Graciela Roemmers, que solamente el 50% de la poblacin de la Ciudad de Buenos
Aires conoca que exista el Plan Mdico de Cabecera. Asi que eso da una idea de lo
que significa poder llegar a la gente no?".
En el nivel local, los coordinadores fueron espectadores de la campaa masiva
como cualquier ciudadano. S, se dieron actividades de comunicacin de carcter
intrainstitucional con el objeto de facilitar las derivaciones a las especialidades y la
realizacin de estudios.
- Percepcin del campo simblico. Es percibido bsicamente como un repertorio de significaciones. Uno de los coordinadores locales plantea una disputa a nivel
simblico a travs de la discusin si se privilegia, en relacin fundamentalmente a
los tiempos de espera para prcticas complementarias o turnos con especialistas, a
los beneficiarios del plan. Para algunos actores esta prioridad implica una discriminacin con respecto al resto de los usuarios del hospital, para l no, porque los pacientes del Plan piden turno a partir de la derivacin de un facultativo mientras que
muchas veces el paciente que se dirige directamente al hospital elige directamente
a qu especialista quiere ir. Si bien plantea las distintas posturas no las ubica en
una confrontacin en el campo simblico.
- Presencia de conceptos tcnicos de las prcticas comunicativas. En la
gestin central se manejan con fluidez conceptos tales como segmentacin de los
143
destinatarios, percepcin bsicamente vinculada al nivel de satisfaccin en relacin
a los servicios del plan. No aparece la idea de validacin de los materiales.
En el caso de los coordinadores locales la comunicacin se asocia fundamentalmente a los contactos interpersonales (con los jefes de servicio, los especialistas,
etc.) y la difusin realizada por los organismos oficiales en relacin al tema.

De este programa slo se recuper uno de los materiales grficos producidos. En el
mismo se difunden los requisitos para acceder al plan y se presentan los servicios prestados para los distintos grupos de edad que en su conjunto representan a la familia.
En su inicio tiene elementos retricos y se observa un agradable diseo. Se ofrece la
la posibilidad de eleccin del profesional entre los que integran la cartilla y atencin en
un consultorio particular. Espectativas propias de sectores sociales medios.
V.8.6. La Formacin de estrategias

En el nivel central, la idea que primero se planifica y luego se ejecuta, idealmente,
en una organizacin que funciona como un conjunto de engranajes aceitados se acerca
a la escuela de diseo donde se pone nfasis en la evaluacin de las amenazas y oportunidades del entorno e identifica las debilidades y fortalezas de la organizacin. La
formacin de estrategias debera ser un proceso deliberado y consciente a cargo del
directivo principal, la persona del estratega.
En el nivel local, sometido bsicamente a la planificacin operativa, si se podra elegir alguna escuela prxima a esta modalidad es la escuela ambiental donde el entorno
se constituye en el actor principal en el proceso de creacin de estrategia. La conduccin de la organizacin se reserva slo la posibilidad de responder a esas fuerzas.
Frente a la contingencia la nica opcin es actuar. Esta manera de encarar la resolucin de los problemas cotidianos podra hacer invisible las acciones de planificacin,
como ocurre en el caso de uno de los coordinadores, sobre todo si la representacin
mental que tiene por planificacin, no coincide con su prctica.

El desarrollo del componente comunicacin de este programa estuvo atravesado por
las estrategias de marketing poltico definidas por la Jefatura de Gobierno de la Ciudad
frente a las frecuentes elecciones del perodo. Su desarrollo se puede inscribir claramente desde la comunicacin en los modelos del Marketing social. Esta escuela es una
versin de la escuela de planificacin tradicional donde el producto a instalar en el
mercado es un "producto social" (idea, prctica o servicio) un campo a estudiar entre
las amenazas y oportunidades del contexto son las percepciones y niveles de satisfaccin de los destinatarios.
En la escuela de la planificacin la formacin de estrategias es el resultado de un
proceso formal que parte del modelo FODA y lo divide en etapas bien delineadas: fijacin de objetivos, verificacin externa, evaluacin de la estrategia y por ltimo fijar
plazos para todo el proceso.
A nivel local las acciones de comunicacin tenan un carcter institucional desarrollado bsicamente a travs de una estrategia interpersonal sin mayores niveles de elaboracin ni sistematicidad.
144
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

VI.1. CONCLUSIONES
En la gerencia pblica actual el mesoespacio est adquiriendo cada vez ms relevancia. Es el mbito donde se articulan la resolucin de la mayor parte de las necesidades de la comunidad y los usuarios a partir de las directrices de los planes nacionales que aspiran a contribuir con el desarrollo global. (CEPAL, 1999)
La mesogestin es una zona de mediaciones entre el macro y micro espacio, donde
se juega en parte el logro de los resultados e impactos esperados de las polticas pblicas.
En los casos en estudio, la conduccin de nivel central cumple un rol muy importante con respecto a la accesibilidad a los recursos y la utilizacin de su potencial productividad en la microgestin. En el mesoespacio las acciones de salud se organizan en
funcin de un recorte conceptual acerca del campo de intervencin. Hay programas
que se definen a partir de la patologa que previenen y tratan, como S.I.D.A. y Tuberculosis. Otros se identifican por el servicio que prestan: Mdicos de Cabecera, Inmunizaciones y Salud Reproductiva y programas que se definen por la poblacin a cubrir
como Salud Materno Infantil y Salud Escolar.
Este recorte formal desde donde se organiza la oferta y disputan los recursos, de
alguna manera manifiesta lgicas de comprensin e intervencin propias de la planificacin tradicional que trabaja sistemticamente con la categora de "sector" eludiendo
la de "problema".
Esta modalidad, caracterstica de los programas verticales, muchas veces implica
superposicin de funciones o prdida de oportunidades y fundamentalmente, desarrollar intervenciones en la mayora de los casos sobre el nivel fenomnico de la situacin
de salud de la poblacin. De este modo, en el microespacio, donde el efector local sostiene un vnculo directo con la poblacin y sus necesidades, los lmites entre un programa y otro se desdibujan, especialmente en trminos de actividades y recursos humanos constituyndose el programa delimitado de nivel central, ms de una vez, en un
proveedor de insumos.
Desde el punto de vista de la comunicacin, en el mesoespacio no slo se define la
posibilidad de articulacin de las acciones de comunicacin en sus distintos niveles
interpersonal, institucional y colectivo, sino tambin el marco que las sostiene. Es necesario recordar que tanto en la bibliografa consultada como en las entrevistas analizadas, se enfatiza la necesidad de acompaar las intervenciones de comunicacin con
el apoyo de los servicios de salud pertinentes como as tambin de los insumos necesarios como por ejemplo preservativos, medicacin, reactivos, en el caso de SIDA o anticonceptivos orales, dispositivos intrauterinos en Salud Reproductiva.
VI.1.1. Formacin de estrategias de comunicacin.

En los programas analizados las estrategias de comunicacin se desarrollan en el
marco de la misma escuela de planificacin identificada en la gestin global del programa.(Ver cuadro N 15)
De las once escuelas descriptas en el marco terico es posible observar en los programas analizados la presencia de seis: ambiental, aprendizaje, poder, planificacin,
diseo y situacional. Algunas en estados ms puros y en otros combinadas.
145
Cuadro N 15
Formacin de estrategias en el mesoespacio en la planificacin de los programas analizados y del componente de comunicacin
Programa
Formacin de
estrategias en
la planificacin
del programa
N1
Escuelas:
Poder
Aprendizaje
Situacional
Formacin de
estrategia en el
componente de
comunicacin.
Escuelas:
Poder
Aprendizaje
Situacional
N2
N3
N4
Escuela
Ambiental
Escuelas:
Empresarial
Poder*
Escuela
Ambiental
Escuela
Ambiental
Escuela del
Poder*
Escuela
Ambiental
N5
N6
N 7
Escuela del Escuela de Escuela de
Diseo
PlanificaPoder
etapa
cin
Situacional
inicial
Escuela
No desaNo desarro- Marketing
rrolla el
Social
componen- lla el componente
etapa
te
inicial
Fuente: Elaboracin Propia en base a los resultados del trabajo de campo

* En el momento de la entrevista
Referencias:
Programa
Programa
Programa
Programa
N
N
N
N
1:
2:
3:
4:
Coordinacin de SIDA
Salud Escolar
Salud Reproductiva
Materno Infantil
Programa N 5: Tuberculosis.
Programa N 6: Inmunizaciones
Programa N 7: Mdicos de cabecera
No se observan las escuelas de posicionamiento, cognoscitiva, cultural y configuracin. Probablemente la escuela de posicionamiento por sus caractersticas tenga ms
vigencia en el rea privada que para organizaciones del Estado.
La cultura organizacional aparece bsicamente referida a la resistencia al cambio y
no como un potencial de desarrollo. Esta connotacin negativa de la cultura en la Secretaria de Salud se podra vincular a la prdida de legitimidad del Estado y el poder
poltico.
El escaso desarrollo y limitada divulgacin de la escuela cognoscitiva seguramente
no permite una presencia generalizada en los responsables de la conduccin.
La escuela de la Configuracin, si bien no se observa en el discurso de los entrevistados, nos brinda categoras conceptuales interesantes para comprender lo observado.
En unas de sus premisas sugiere que el proceso de creacin de estrategias est condicionado por el momento y contexto en que se desarrolla.
VI.1.2. Contexto
En los casos estudiados es posible identificar la Secretaria de Salud como el contexto organizacional inmediato de estos programas. Este espacio organizacional se encuentra atravesado por las configuraciones de estructura y poder descriptas por Mintzberg: la organizacin profesional y la organizacin poltica. En la configuracin profesional, caracterizada por entregar gran parte de su poder a profesionales altamente
capacitados que se hacen cargo del trabajo operativo, como por ejemplo los mdicos
de un hospital, tienen lugar muy pocas transformaciones profundas y s permanentes
pequeos cambios a nivel operativo que favorecen la inclusin de progresos regulares.
Este tipo ideal puede observarse claramente en el microespacio, es decir, entre los
efectores del sector pblico de salud del gobierno de la ciudad.
En el mesoespacio esta configuracin se entremezcla y manifiesta matices en su encuentro con la configuracin propia de las organizaciones polticas, caracterizadas por
funcionar sin un sistema estable de poder, con tendencia al conflicto y descontrol dando lugar a una forma caracterizada por la separacin de las distintas partes.
Estas configuraciones de alguna manera delimitan el mbito de variabilidad en los
procesos de creacin de estrategias. Por ejemplo, es poco probable que se formen
estrategias que impliquen cambios de fondo en corto tiempo. Tambin presentara
fuertes obstculos establecer estrategias globales compartidas dada la fragmentacin
entre las reas y programas, sin un fuerte liderazgo poltico.
146
De acuerdo con estas configuraciones es muy factible esperar que las estrategias se
formen a partir de un proceso de negociacin y aprendizaje o simplemente sean progresivas adaptaciones a los cambios tanto interno como externos.
El lugar en la estructura organizativa de la Secretara de Salud est asociado al
momento del ecociclo de la organizacin. Cuando los programas entran en una etapa
reproductiva generalmente se encuentran en los niveles inferiores de la estructura,
desde donde es ms difcil acceder a los recursos. Por ejemplo en este caso, la mayora
de los programas dependen del Departamento de Salud Comunitaria. El Plan Mdicos
de Cabecera en su inicio, dependa directamente de la Direccin General de Planeamiento de Evaluacin del Desempeo, luego, cuando entr en una etapa reproductiva
pas a depender del Departamento de Salud Comunitaria. La coordinacin de SIDA,
que est en una etapa de revitalizacin depende directamente del Secreario de Salud.
VI.1.3. Ecociclo de las organizaciones

El momento o situacin, est asociado a los ciclos vitales identificados en las organizaciones en que se desarrolla el proceso de formacin de estrategias. En los casos estudiados se observa un predominio de la escuela de poder y situacional en aquellos
programas que por alguna razn estn en una etapa de revitalizacin. En la Red de
Atencin de Tuberculosis el coordinador entrevistado se propuso poner en vigencia
nuevamente el programa acompaado por una situacin donde la tuberculosis adquiere mayor visibilidad como patologa oportunista de la infeccin de HIV-SIDA y en ocasiones multiresistente.
La coordinacin de SIDA, que reemplaza al anterior programa surge con el objetivo
de lograr una respuesta ms integral a la epidemia de HIV-SIDA garantizando el aspecto asistencial al mismo tiempo que el desarrollo de estrategias de prevencin ms intensas y extensivas.
Es pertinente recordar que en las etapas de cambio la planificacin contiene y es
dominante sobre la administracin. En los sistemas que se encuentran en reproduccin
la administracin es dominante sobre la planificacin. As, los programas que se encuentran en una etapa de conservacin o estabilidad predomina la escuela ambiental
o de planificacin, en sus aspectos ms operativos: salud escolar, materno infantil,
inmunizaciones y mdicos de cabecera donde no se busca una redefinicin de la correlacin de fuerzas en relacin a otros actores, sino bsicamente perfeccionar su administracin.
En las etapas de estabilidad o conservacin predomina la comunicacin operativa
sobre la estratgica o de notoriedad, particularmente en los programas donde la comunicacin es un componente de apoyo: inmunizaciones, tuberculosis, subprogramas
del materno infantil y Mdicos de Cabecera.
En los programas donde la comunicacin es un componente sustantivo de implementacin sistemtica y permanente, la comunicacin operativa, de notoriedad y estratgica deben guardar equilibrio y presencia a lo largo del desarrollo del programa.
En los casos analizados, el programa de Salud Escolar, Procreacin Responsable, Subprograma de Lactancia Materna que actualmente se encuentran en una etapa de mantenimiento y conservacin, el componente de comunicacin se presenta de manera
restringida. La causa de esta situacin es asociada, por los entrevistados, a la falta de
recursos.
El plan Mdicos de Cabecera es un interesante ejemplo donde el momento de inicio
y desarrollo de un programa coincide con un contexto electoral que lo constituye en un
elemento de mrketing poltico. Si bien actualmente, se encuentra en una etapa reproductiva, se recuerda que en su inicio, a fines de 1996, dio una respuesta en relacin a
la atencin de la salud, de la clase media pauperizada de la Ciudad de Buenos Aires.
Su difusin estuvo a cargo del rea de campaa de jefatura de gobierno y es el nico
147
caso donde se trabaj seriamente con una metodologa de mrketing social donde las
estrategias se disean a partir de investigaciones y luego se implementan. Adems fue
uno de los pocos programas que incluy a la televisin como medio para su difusin. Al
constituirse en un elemento de mrketing poltico la formacin de la estrategia en el
desarrollo del programa fue sectorial (salud) mientras que su estrategia de comunicacin estuvo centrada y articulada con el conjunto de las estrategias de campaa.
VI.1.4.Presencia de pensamiento estratgico.

Se observa claramente en dos programas: Coordinacin de SIDA y Tuberculosis. En
Salud Reproductiva se presenta claramente en sus inicios. En la actualidad se produjo
un desplazamiento de la confrontacin por este tema desde un espacio sectorial a un
societal en el que el programa es avalado por una ley de Salud Reproductiva que debi superar un largo proceso de debate en la Legislatura de la Ciudad.
Cuadro N 16
Presencia de pensamiento estratgico en la planificacin
de cada programa analizado
Presencia en el
discurso de
Programa Programa
N 1
N 2
Identificacin
de actores
Oponentes
Clculo
estratgico
Poder/
Recursos de
poder.
Redefinicin
de la correlacin de fuerzas
Unificacin funciones planificacin/gobierno
Rearticulacin
presente futuro
SI
SI
SI
SI2
SI
NO
SI
NO1
SI
NO
SI
NO
SI
SI
Programa Programa Programa Programa Programa

N 3
N 4
N 5
N 6
N 7
SI, durante
SI,
los primeSI
SI
NO
en la etapa
ros aos.
inicial
SI, durante
SI,
los primeSI2
SI
NO
en la etapa
ros aos.
inicial
SI, durante
SI,
los primeNO
SI
NO1
en la etapa
ros aos.
inicial.
SI, durante
SI,
los primeNO1
SI
NO
en la etapa
ros aos.
inicial.
SI,
SI,
NO
SI
NO
en el largo
en la etapa
plazo
inicial
SI, durante
SI
SI
SI
NO
los primeros aos.
SI, durante
SI,
los primeSI
SI
NO
en la etapa
ros aos.
inicial
Fuente: Elaboracin propia en base a trabajo de campo.
1.
2.
En estos casos el poder aparece percibido exclusivamente en relacin al poder poltico.

Los oponentes se perciben personalizados en las distintas autoridades polticas
de sucesivas gestiones.
Referencias:
Programa
Programa
Programa
Programa
N
N
N
N
1: Coordinacin de SIDA
2: Salud Escolar
3: Salud Reproductiva
4: Materno Infantil
El desarrollo del pensamiento estratgico parece ser facilitado por la percepcin clara y explcita de oponentes y una idea de poder como algo a construir. Dos cuestiones
que no requeriran necesariamente una capacitacin acadmica especfica.
La capacitacin acadmica en planificacin situacional legitimara plantear el "poder"
como categora central del proceso de planifiacin.
148
La forma en cmo los actores responsables de gestionar en el mesoespacio perciben
el poder y su construccin, junto a su capacitacin especfica en gestin, parece tener
considerable influencia en el desarrollo del rea o programa.
Cuando el poder es identificado exclusivamente con el poder poltico, que ste es
sufrido por los tcnicos, y es valorado como aquello a lo que se debe sobrevivir con
resignacin, es muy difcil plantearse la posibilidad de construcin de poder tcnico
desde donde debatir y negociar con el poder poltico. Es probable que si los responsables del programa materno infantil, percibieran el poder, no slo como aquello que se
sufre, y en la situacin actual donde se ha estacionado la mortalidad infantil en los
ltimos tres aos alrededor del 10 por mil nacidos vivos para la ciudad, podra generarse una etapa de revitalizacin del programa que permita replantear algunas de sus
estrategias.
En el caso del Programa de Tuberculosis la coordinacin no refiere estudios de posgrado vinculados a gestin, sin embargo aparecen claramente los elementos caractersticos del pensamiento estratgico.
En su discurso el poder no aparece explcitamente como categora central, s aparece como recurso de poder en la medida en que se busc mayor control sobre el presupuesto, esto implica mayor control sobre los insumos, y mejorar las notificaciones
(cambiando medicacin por notificaciones) ya que esto contribuye a dar vigencia al
tema de la tuberculosis. Decisiones que por otra parte, evidencian la presencia de clculo estratgico.
En el caso de SIDA el poder s aparece explcitamente como categora central y el
poder poltico particularmente, ya que es la decisin poltica del Jefe de Gobierno la
que le permite no slo tener acceso y controlar recursos cuyas fuentes exceden los
crditos presupuestarios asignados a travs de la Secretara de Salud para la atencin
y prevencin de esta patologa, sino tambin los provenientes de los convenios subscriptos por el Gobierno de la Ciudad como as tambin el apoyo de comunicacin social, etc.
La coordinacin de SIDA tambin se destaca en la riqueza y pertinencia con que
identifica los actores en funcin de lo que se podra denominar su metaestrategia: la
"unificacin de las estrategias frente a la epidemia del SIDA en la Ciudad de Buenos
Aires". Esta perspectiva que supera la mirada sectorial de la atencin y prevencin
permite ampliar los lmites del campo y al mismo tiempo identificar recursos en el conjunto de la sociedad y enriquecer las variables a considerar en el clculo estratgico.
La comparacin entre la Coordinacin de SIDA y el Programa Mdicos de Cabecera,
permite observar que si bien en ambos casos se percibe al poder poltico como una
categora central, se posicionan de distinta manera frente al mismo. La coordinacin de
SIDA se instala claramente como sujeto en el proceso de planificacin y utiliza la visibilidad social de la problemtica para profundizar su abordaje y dar cuenta de su complejidad.
El Plan Mdicos de Cabecera en sus orgenes, en cambio, se sita, como objeto del
clculo estratgico de otros sujetos, por eso las funciones de planificacin y gobierno
estn disociados reservando para su coordinadora la planificacin operativa y para la
Jefatura de Gobierno la estratgica. Superada su etapa de desarrollo y su utilizacin
como elemento de marketing poltico, rpidamente entra en una etapa de mantenimiento con pequeas modificaciones como los consultorios mdicos barriales.
149
VI.1.5. Incorporacin de prcticas especficas de la comunicacin

La incorporacin de prcticas propias del trabajo del campo de la comunicacin en
los programas analizados es muy dispar. Es posible observar ausencias significativas.
En ninguno de los programas se realiza validacin de campo de los materiales ni evaluacin posterior de las acciones de comunicacin. La ausencia de evaluacin es una
dificultad metodolgica relativamente generalizada en la gestin pblica. En la comunicacin esto se agrava ya que es costosa y compleja.
En el programa de Tuberculosis e Inmunizaciones no se desarrolla el componente
de comunicacin. En ambos casos sendos coordinadores lo atribuyen a la falta de personal del campo de la comunicacin, ya que reconocen que su implementacin exige
competencias especficas.
Cuadro N 17
Incorporacin de prcticas de la comunicacin en los distintos programas.
Presencia en el
discurso de:
Segmentacin de
la audiencia.
Programa Programa Programa Programa Programa Programa Programa

N 1
N 2
N 3
N 4
N 5
N 6
N 7
SI
SI
SI
SI
NO
NO
SI etapa
inicial
Conocimiento
de las percepciones de los destinatarios.
SI
NO
NO
NO
NO
NO
SI en la
etapa
inicial
Seleccin de
materiales y canales
SI
SI
SI
NO
NO
NO
SI etapa
inicial
Propuestas de
estrategias de uso
de los materiales.
SI
NO
NO
SI
NO
NO
NO
Validacin tcnica
de los materiales
SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
Validacin de
campo de los
materiales
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
Evaluacin de las
acciones de comunicacin
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
Fuente: Elaboracin propia en base al trabajo de campo.

Referencias: Programa N 1: Coordinacin de SIDA
Programa N 2: Salud Escolar
Programa N 3: Salud Reproductiva
Programa N 4: Materno Infantil
En la coordinacin de SIDA, de las siete prcticas seleccionadas se presentan cinco,

(ver cuadro N 17) y es el nico caso donde se trabaja con informacin acerca de las
150
percepciones de los destinatarios y validacin tcnica de los materiales. Si bien no hay
estudios propios sobre las percepciones de los destinatarios, toman trabajos realizados
en otros mbitos como insumo.
Si comparamos, la coordinacin de SIDA y la Red de Atencin de Tuberculosis observamos que comparten, prcticamente, las mismas escuelas de formacin de estrategias y un profundo conocimiento y preocupacin por la epidemiologa de la enfermedad. Sin embargo mientras la primera, desarrolla el componente comunicacin incluyendo la mayor cantidad de prcticas de comunicacin seleccionadas, la Red de Atencin de Tuberculosis sencillamente no lo desarrolla.
Esta situacin muestra cmo la prevencin y la comunicacin como una de sus principales herramientas adquiere relevancia frente a la impotencia del modelo de los mdicos en el control de la patologa. Para la infeccin de HIV-Sida an no se ha logrado
un tratamiento que la cure o evite. En cambio, la tuberculosis muestra la eficacia de la
atencin mdica en la mayora de los casos.
Por otra parte, en la prevencin de la tuberculosis tienen un importante papel tanto
las condiciones de vida como de trabajo, est ntima y claramente ligada a situaciones
sociales de exclusin y explotacin, (como la que se da actualmente en talleres de confeccin de ropa de la zona sur), polticas migratorias, etc. Indirectamente implica el
tema de la redistribucin del ingreso en nuestra sociedad. En la prevencin del HIVSida, si bien el nivel educativo ha mostrado ser un factor asociado al proceso de pauperizacin de la epidemia, su control se plantea desde la modificacin de las conductas individuales e ntimas vinculadas a la sexualidad ya que sta es una de sus principales vas de transmisin y su control se plantea desde estrategias educativas y distribucin de insumos como preservativos o quits inyectables para los usuarios de drogas
inyectables. Su control no est directamente asociado a la distribucin del ingreso y
desarrollo de la sociedad.
De este modo, el lugar del componente comunicacin en cada uno de los programas es diferente: en la Red de Atencin de la Tuberculosis es un componente de apoyo a tal punto que puede prescindir de l. En la coordinacin de Sida, la comunicacin
es uno de sus cuatro componentes bsicos del programa.
Entonces, contar con profesionales capacitados en comunicacin, al mismo tiempo
con conocimientos sobre epidemiologa y modalidades de tratamiento de la enfermedad va a definir la riqueza con que el componente se desarrolle. Pero la decisin de
recurrir a la comunicacin como un elemento sustantivo en el proceso de atencin de
la salud estara condicionada bsicamente por la incapacidad del modelo de los mdicos en su abordaje.
Otra particularidad de la epidemia de HIV-SIDA, lo constituye su carcter de ser una
enfermedad considerada meditica, para Petracci esta constituida y atravesada por
medios. Segn Elseo Vern se ha vuelto una "rbrica" de la actualidad sobre la que
informan los medios cada da. Esta visibilidad social, instaurada por los medios ubica su
prevencin y atencin en la compleja relacin que actualmente sostienen los medios
de comunicacin y la poltica. Por esta razn su abordaje ocupa un lugar en la dimensin de gobierno, adems de la administrativa. Por el contrario la tuberculosis no slo
no tiene este lugar en los medios sino que en el imaginario social es un problema del
pasado ya superado, con algunos casos espordicos. (Petracci, 1997)
151
Cuadro N 18
Caractersticas coordinadores entrevistados por programa
Programa
N 1
Caractersticas
Promedio de edad
coordinadores
Antigedad promedio en los cargos
Profesiones
Especialidades
Naturaleza de
los cargos.
42,25 aos
4 meses
Mdico
Socilogo
Antroploga
Lic. Trabajo social
Epidemilogo y
Master en Ciencias Sociales y
Salud.
Comunicacin
Social, Opinin
Pblica y Medios.
Poltica
Poltica
Carrera
Carrera
Programa
N 2
50.5 aos
Programa
N 3
Programa
N 4
Programa
Programa
Programa
Programa
N
N
N
N
Programa
N 6
Programa
N 7
52.33 aos
58 aos
60,3 aos
46,6 aos
48,5 aos
10 aos
4,1 aos
11 aos
6,5 aos
coordinador
central 5 meses
3,5 aos
Mdica
Odontloga
Mdico
Mdico
Lic. en enfermera
Mdica
Mdica
Mdico
Mdico
Mdico
Mdico
Enfermera
Mdico
Mdico
Ginecloga infanto-Juvenil
Sanitarista
Epidemiloga
Tocoginecloga
Tocogineclogo
Enfermera en
Neonatologa.
Pediatra
Maestra en
Salud Pblica
Clnica nutricin
Medicina Social
Pediatra
Infectologa
Pediatra
Cnica Mdica
Ginecologa y
Obstetricia
Provisorio como
responsable del
programa,
Carrera
Carrera
Carrera
Carrera
Carrera a cargo
Carrera a cargo
Carrera a cargo
Carrera a cargo
Carrera a cargo
Carrera a cargo
Fuente_ Elaboracin propia en base al trabajo de campo

Referencias:
Programa
N 5
1: Coordinacin de SIDA
2: Salud Escolar
3: Salud Reproductiva
4: Materno Infantil
Tisilogo
Tisioneumonolga
Neumonlogo
Carrera a cargo
Carrera a cargo
Carrera a cargo
153
En sntesis, en los casos estudiados, se observ que el desarrollo de las estrategias

de comunicacin estuvieron condicionadas por:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Contexto histrico-social.
Lugar en los medios del objeto a abordar.
Su inclusin en la dimensin de gobierno y administracin pblica en el Estado
Contexto institucional
Lugar en la estructura organizativa de la Secretara de Salud
Momento del ciclo vital de la organizacin que est atravezando el programa o
rea.
g. Lugar del componente comunicacin en el programa: sustantivo o de apoyo.
h. Formacin y experiencia de los responsables de conducir el programa en ciencias sociales y comunicacin.
i. Escuela de planificacin desde la cual se piensa la gestin del programa y percibe el "poder".
Cada una de estas condiciones no define de manera aislada ni lineal las caractersticas de la formacin de estrategias, es su confluencia en cada momento la que da una
configuracin particular al desarrollo del componente comunicacin de cada programa.
154
VI.2.. RECOMENDACIONES
Actualmente, es posible profundizar y superar las dificultades identificadas en el desarrollo de las acciones de comunicacin en la prevencin y promocin de la salud, sin
una sustancial incorporacin de nuevos recursos. S, es necesario un fuerte liderazgo
poltico que permita articular recursos existentes alrededor de una clara decisin por
fortalecer el componente comunicacin en el campo de la prevencin y promocin de
la salud.
VI.2.1. Contexto histrico social.

A los efectos de este trabajo y teniendo en cuenta lo anteriormente descripto, es
necesario considerar fundamentalmente dos aspectos: uno, la relacin de los medios
de comunicacin y poltica y otro de carcter local, las futuras comunas y reas de salud.
Actualmente se consolida cada vez ms la tendencia a reconocer a los medios como
el nico espacio en el cual procesar el consenso poltico.
"Ya no es novedoso reconocer que vivimos en una aldea global, ni que la vida pblica
est organizada en gran medida en torno a las agendas establecidas por los medios. La
poltica no existe -al menos como actividad que requiere del consenso social- si no es con
el concurso de los medios de comunicacin" (Trejo Delarbre, 2001. Pgina. 31)
Segn el estudioso Flix Ortega, refirindose a los partidos europeos, seala que en
los '70 comenz una transformacin del modelo de partido tradicional al que denomina
burocrtico de masas, caracterizado por la movilizacin de militantes y simpatizantes
hacia partidos que l denomina profesional-electoral sustentados en el marketing poltico y dirigido al electorado de opinin. Para Delarbre el partido de opinin planteara
una dependencia recproca entre las organizaciones polticas y los medios de comunicacin, pero ventajosa para estos ltimos. De este modo el papel de los ciudadanos
quedara relegado y los partidos polticos debilitados ya que la organizacin del partido
pasa a un segundo plano frente a los grupos de inters y a las propias necesidades de
comunicacin poltica.
"Est construyndose as, una 'democracia de opinin' que tendera a sustituir no a la
institucionalidad estatal ni a las reglas formales de la competencia electoral, sino fundamentalmente a los mecanismos merced a los cuales se crea, registra y/o establece la legitimidad en las sociedades contemporneas." (Trejo Delarbre, 2001 pgina)
En este contexto donde los enredos son noticia y la democracia no, Trejo Delarbre,
considera que la vulnerabilidad de los sistemas polticos ante los medios se debe tambin a la ausencia o deficiencia de una poltica de comunicacin. Adems propone como opciones frente a la mediatizacin de la poltica la redefinicin del rol de los medios
pblicos, cdigos e instituciones de autorregulacin de tica y responsabilidad tanto en
el poder poltico como en la prensa, pensar la poltica por otros medios (no a travs
de), y la desteatralizacin de la poltica en los medios.
Esta relacin entre la poltica y los medios de comunicacin afecta al Estado en sus
dos dimensiones, la poltica de gobierno y la administrativa de servicio. Resulta difcil a
las distintas gestiones de salud difundir temas sustantivos en la transformacin del
modelo de atencin cuando stos no son los que ms lucen mediticamente. Esta situacin merecera una lnea de investigacin aplicada que permita al poder poltico
encontrar la manera de instalar en la sociedad la discusin de temas complejos sin
155
supeditarse a la retrica de los medios donde ms que proyectos se discuten consignas
o perfiles personales.
Una primera medida para favorecer la circulacin de los mensajes destinados a la
prevencin y promocin de la salud entre la dimensin de gobierno y de administratacin pblica en el estado, es dividir la coordinacin de comunicacin en dos
grandes reas: Prensa y Relaciones Pblicas por un lado y Comunicacin en Salud por
otro. Esta divisin permitira una inclusin ms consciente y controlada en estas dimensiones del Estado. El rea de prensa y relaciones pblicas trabajara con formatos
y estrategias ms ajustadas a las restricciones de los medios: mensajes drsticos, concisos y esquemticos fcilmente asimilables por los medios televisivos y otros.
El rea de comunicacin en salud, centrada en la prevencin y promocin, trabajara
desde una lgica administrativa de servicio, es decir centrada en el usuario y sus necesidades.
Esta separacin no implica la imposibilidad de articular las dos lgicas en un mismo
producto o servicio, cuando exista la posibilidd. Esta posibilidad est ntimamente vinculada a la construccin del lugar en los medios del objeto a abordar, como por
ejemplo SIDA que por su naturaleza meditica permite articular y aprovechar las dos
dimensiones en beneficio de la ciudadana.
En la esfera local es preciso tener en cuenta que el rol de la mesogestin puede
ser redefinido al promulgarse la ley de comunas* y se reglamenten las reas de salud.
La Constitucin de la Ciudad habla de competencias excluyentes y concurrentes de las
comunas, salud se incluira en stas ltimas. Las polticas generales de salud no se
descentralizan y el segundo y tercer nivel de atencin no se consideran materia descentralizable. Por lo tanto queda el primer nivel de atencin, y con l las acciones de
prevencin y promocin de la salud como competencia paulatinamente descentralizable a travs de las reas de Salud. Esto permite suponer que en los programas analizados se producir una redefinicin de funciones del nivel central y se vern obligados
a consensuar las acciones del primer nivel de atencin con un nuevo actor: las Juntas
Comunales.
La gestin comunal tendr un importante rol en la evaluacin de demandas sociales
y con repecto a las acciones de comunicacin debera estar a cargo de las estrategias
interpersonales, grupales e institucionales. Adems, sera necesaria su intervencin en
monitoreo del impacto de las estrategias implementadas como as tambin en la validacin tcnica y de campo de los materiales de difusin utilizados en sus distintos formatos y alcances. Al mismo tiempo las comunas no contarn con presupuesto, ni con
las posibilidades de acceso que preve la actual ley de Radiodifusin, a los medios de
comunicacin. En el caso de acciones integrales de comunicacin que incluyan distintos
niveles de intervencin (interpersonal, institucional y colectivo) sera necesario que las
estrategias seleccionadas reflejen el consenso con la conduccin de salud del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires para lograr complementariedad y refuerzo entre los mensajes de los distintos niveles y de este modo mayor efectividad.
Por otra parte, si la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires avanzan
en definir ejes de intervencin en comn para el rea metropolitana sera conveniente
que esta articulacin tambin incluya la comunicacin en salud. Si bien el espacio de
En este sentido sera pertinente la participacin del Ministerio de Salud en la discusin de una
futura ley de Radiodifusin, no slo para garantizar espacios para la difusin de temas de salud
sino tambin para estudiar la responsabilidad de los medios cuando los contenidos que trasmiten estimulan hbitos o conductas no saludables.
* Existe un acta compromiso entre los diputados de la ciudad donde se establece dar tratamiento a la ley de Comunas durante el transcurso del corriente ao para aprobarla con anterioridad al 31 de diciembre del 2004.
156
intervencin privilegiado de la Atencin Primaria es donde viven y trabajan los miembros de una comunidad y en este sentido los efectores de primer nivel debern atender
demanda de la poblacin de su territorio, en el campo de la comunicacin en salud
sera importante implementar acciones de comunicacin colectiva comunes a ambas
jurisdicciones y contar con los acuerdos necesarios para que stas sean reforzadas en
el nivel local. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires
concentran el 70 % del total de casos de VIH notificados entre 1988 y 2003 y su tasa
de incidencia supera ampliamente la tasa de incidencia del pas que para el 2001 fue
de 71,1 casos por milln de habitanes. Esta situacin epidemiolgica requiere de emprendimientos comunes para el rea Metropolitana.
157
Cuadro N 19
Articulacin de las estrategias de comunicacin
entre el micro, meso y macro espacio
Estrategias de Comunicacin en Salud
Espacio
Instancia
institucional
Microespacio
reas de Salud /
reas Programticas
Definir prioridades sanitarias.
Identificar los componentes
comunicacin
correspondiente.
Mesoespacio
Macroespacio
Secretara de Salud
Ministerio de Salud

comunicacin
correspondiente.

comunicacin
correspondiente.
Identificar componentes de comunicacin comunes
TAREAS
Proponer acciones de
comunicacin integrales .
Diseo de la campaa
a nivel local.
Proponer criterios para
la produccin de materiales.
Validacin de campo
de los materiales tanto
locales como masivos.
Evaluacin del impacto
de las acciones de comunicacin.
Establecer
acuerdos
intra e interinstitucionales para el abordaje
de las prioridades comunes.
Diseo integral del
componente de comunicacin incorporando
las propuestas de nivel
local.
Formacin de Recursos Humanos en Comunicacin en Salud a
travs de la Rieps.
Establecer convenios
de pasantas con nacin y otras jurisdicciones.
Incentivar lneas de
investigacin en comunicacin en salud.
Participar en un eventual proyecto de Ley

de radiodifusin del
ejecutivo.
Impulsar lneas de
investigacin en comunicacin en salud.
Elaborar un prfil de
competencias del comunicador en salud
que oriente la formacin acadmica y la
capacitacin en servicio.
Promover el desarrollo
de la especialidad.
Fuente: Elaboracin propia.
Con respecto a las lneas de investigacin sera conveniente priorizar aquellas que
dan cuenta de las prcticas de comunicacin ausentes en la mayora de los programas:
Estudio de las percepciones de los destinatarios sobre los temas de salud priorizados.
Desarrollo de tcnicas de investigacin de impacto de las acciones de comunicacin a costos razonables.
Estudios de costo/efectividad de las acciones de comunicacin.
VI.2.2. Contexto institucional.

En el contexto interno de la Secretara de Salud la primer tarea, dado que es una
condicin necesaria para poder definir las prioridades de la gestin en cada situacin,
como as tambin evaluarla desde sus resultados en la poblacin, es jerarquizar el rea
de Epidemiologa y establecer los mecanismos para que la informacin epidemiolgica
supere los altsimos niveles de fragmentacin actual. Hoy se presenta una oportunidad
alrededor del impulso del gobierno nacional de establecer las salas de situacin en cada jurisdiccin. Su desarrollo tendra un importante papel en el fortalecimiento de la
dimensin administrativa de servicio del Estado ya que la mejora de estos indicadores
son la razn de ser del sistema pblico de salud.
158
Con respecto especficamente a las acciones de comunicacin en salud, la Secretara
de Salud ya cuenta con un rea de comunicacin con dependencia directa del Secretario. La incorporacin de una Coordinacin de Comunicacin a principios del 2002 fue
un importante aporte al desarrollo de la comunicacin en la Secretara de Salud. Se
constituy en el primer paso en la articulacin de las acciones de comunicacin hasta
ese momento realizadas de manera dispersas y asistemticas.
Esta coordinacin se organiz a travs de tres programas: prensa y difusin, comunicacin institucional del sistema y comunicacin visual.
Prensa y difusin sostiene el trabajo que se vena desarrollando pero reorganizndolo desde una nueva concepcin: generar una instancia de coordinacin entre las distintas reas de prensa, anteriormente dedicadas a cada funcionario, en trminos de prensa del sistema.
En comunicacin institucional, desde la perspectiva interna se canalizaron los primeros esfuerzos en los hospitales porque son el espacio donde ms recae la demanda y
donde muchas veces adquiere visibilidad el subsector pblico de salud, a travs de los
medios, frecuentemente en situaciones negativas.
Se edita una publicacin peridica denominada Salud Informa, con una tirada de
10.000 ejemplares en formato tabloide, destinada tanto al pblico interno como externo.
En el rea de promocin y prevencin y programas en general se plantea trabajar a
demanda del que as lo requiera brindando apoyo tcnico.
El componente vinculado a la comunicacin visual se vo postergado debido a cuestiones presupuestarias a partir de la emergencia sanitaria a principios del 2002.
Lugar en la estructura organizativa de la Secretara de Salud. Para afianzar
y profundizar el desarrollo de este espacio institucional sera necesario que este rea
forme parte de la estructura, que su responsable tenga firma oficial como cualquier
otro funcionario y un presupuesto claramente asignado como as tambin disponer de
caja chica. Con respecto al personal sera conveniente que los puestos operativos
cuenten con estabilidad para lograr cierto grado de continuidad de una gestin a otra.
En su organizacin interna sera propicio considerar la propuesta de la OPS de separar el rea de prensa y relaciones pblicas de un rea de comunicacin en salud responsable de los programas de comunicacin para el cambio social. (OPS/OMS, 2002)
Un rea tcnica especfica, aparte, centrada en la prevencin y promocin de la salud,
que pueda evitar trabajar absolutamente atada a los tiempos polticos y coyunturales
cuyas lgicas empobrecen la calidad tcnica y cuya eficacia an no ha sido estudiada.
Lugar del componente de comunicacin en el programa: sustantivo o de
apoyo. Elisabeth Fox, experta de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional - USAID- oficina de salud plantea que en los ltimos 20 aos se oscil
en entender la comunicacin como componente externo o interno en los programas de
salud y an el debate contina.(OPS/OMS, 2001).
En el caso de los programas de prevencin y promocin seleccionados en este estudio la inclusin o no del componente comunicacin en el programa se debera evaluar
segn ese componente ocupe un lugar sustantivo o de apoyo en el desarrollo del mismo. En los casos donde ocupa un lugar sustantivo, adems de SIDA, como salud escolar, salud reproductiva, subprograma de lactancia materna deberan contar cada uno
de ellos con un componente interno en el programa a cargo de un comunicador social
o cientsta social con las competencias necesarias y consensuar las propuestas con el
rea tcnica especfica.
Informacin sobre la coordinacin de comunicacin fue tomada a travs de una entrevista a la

responsable de esta coordinacin.
159
En los programas donde el componente de comunicacin es un apoyo al que se recurre peridicamente, su desarrollo debera ser externo al programa (por ejemplo inmunizaciones, mdicos de cabecera, y tuberculosis) y estar a cargo del rea tcnica
especializada.
Adems de fortalecer el espacio institucional de la comunicacin sera muy enriquecedor articular con dos reas que ya existen en el mbito de la Secretara desde sus
funciones especficas orientadas al campo de la comunicacin: el Centro de Documentacin en Salud y el Consejo de Investigacin en Salud.
En la conferencia internacional sobre el enfoque de competencias en el desarrollo
curricular en la comunicacin en salud patrocinada por la OPS/OMS, la USAID y el proyecto Chage, los expertos presentaron, como problemas conexos al desarrollo de la
comunicacin en salud las dificultades para la recuperacin de la documentacin de las
intervenciones en promocin y comunicacin en salud y la importancia de acompaar
estos procesos documentando su gestin y realizando investigaciones.
En relacin a la documentacin de los procesos de intervencin y materiales producidos, Ana Mara Cano sostuvo:
..."Existen muchas organizaciones que llevan a cabo programas de promocin de la
salud y que la produccin de materiales educativos es incesante, no obstante lo cual, se
comprob que no existe una sistematizacin de las experiencias, no hay canales de intercambio de materiales entre instituciones afines y no hay un centro de documentacin sobre la promocin y comunicacin en salud". (OPS/OMS, 2001 pgina 11)
Hugo Aguirre plante que los Centros de Documentacin en este campo s existen,
pero muchas veces son de difcil acceso o bien no cuentan con una metodologa adecuada de archivo y registro y esto dificulta su adecuada recuperacin.
Tambin se plante que algunos proyectos no presentan resultados documentados, esto impide demostrar el impacto obtenido, y hace difcil la mejora de las intervenciones.
A travs de su Centro de Documentacin en Salud especializado en documentos
"no convencionales" 1,la Secretara podra no solo recuperar las experiencias en promocin y comunicacin en salud del propio sistema, sino tambin compartir catlogos
con otros centros e intercambiar materiales ya que comparte con distintos centros de
Amrica Latina la metodologa de archivo y recuperacin desarrollada por Bireme-OPS.
Con respecto al Consejo de Investigacin en Salud, en esta conferencia, plantearon que es imprescindible y necesario que la investigacin acompae los procesos de
intervencin. (OPS/OMS, 2001 pag.12). En el caso de la Ciudad de Buenos Aires este
tema es particularmente importante en la medida que la ausencia de evaluacin de las
acciones de comunicacin se observ en la totalidad de los programas. La Secretara
de Salud cuenta con un Instituto de Investigacin a travs del cual se podran incentivar investigaciones en este campo.
Con las dos reas de gobierno que sera preciso lograr consensos y/o trabajos conjuntos son la Subsecretara de Comunicacin Social y la Direccin de Estadsticas y
Censos. Con la primera es necesario acordar aquellos temas a los que se le va asignar
presupuesto para campaas de carcter masivo.
La Direccin de Estadsticas y Censos del GCBA, desde el ao 2002 comenz a realizar la Encuesta Anual de Hogares a travs de la cual tiene el objetivo de profundizar
la informacin disponible sobre empleo, situacin laboral, pobreza, vivienda, educacin, salud y habitat.
Con respecto a la EPH realizada por el INDEC tiene la gran ventaja que las caractersticas de la muestra utilizada permite dar cuenta de la realidad especfica de cada
1
Documento "no convencional" son aquellos documentos que no transitan los canales convencionales de edicin.
160
CGP y de esta manera identificar las diferentes situaciones en que se encuentra la poblacin de la Ciudad de Buenos Aires. Esta encuesta tiene 34 preguntas destinadas a
conocer la situacin de salud de la poblacin y conductas preventivas de las mujeres
en relacin a su salud como lactancia materna y vacunacin en los primeros aos de
vida.
Desde el punto de vista de la comunicacin en salud sera importante estudiar la
posibilidad de indagar, a travs de esta encuesta, acerca del consumo de medios de la
poblacin como as tambin sobre las percepciones de distintos temas de salud, niveles
de alarma, etc.
VI.2.3. Recursos humanos de Comunicacin en Salud

Otro problema que identific Fox en la conferencia: "Comunicacin en Salud: Lecciones Aprendidas y Desafos en el Desarrollo Curricular", es la mayor demanda de
incorporar comunicadores en programas internacionales de salud y violencia pero se
encuentran con que tienen escasos comunicadores con formacin profesional debido a
que, en general, son pocas las facultades que forman comunicadores en salud.
OPS/OMS (2001)
La Secretara de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires tiene importantes
posibilidades de intervenir en este campo a travs de la Residencia Interdisciplinaria en
Educacin para la Salud a la que ingresan Comunicadores Sociales, Antroplogos, Socilogos, Psiclogos, Mdicos, Licenciados en Ciencias de la Educacin.
Actualmente las Naciones Unidas y la OPS proponen desarrollar la capacitacin y
gestin de los recursos humanos desde un enfoque basado en las competencias.
Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas, define las competencias como "la combinacin de las aptitudes, atributos y comportamientos que estn directamente relacionados con el desempeo exitoso en el trabajo". (OPS/ Fundacin Rokefeller, 2002)
Recientemente, este enfoque ha comenzado a ser trabajado por la OPS y otras
agencias internacionales en el campo de la comunicacin en salud y llegaron a plantear
un mapa funcional para este perfil profesional.( Ver Mapa funcional Anexo IV B)
Siendo simultneamente la Secretara de Salud la que forma y recurre a estos recursos humanos tiene la oportunidad de formarlos de manera muy ajustada a los requerimientos de la coordinacin de comunicacin y cada uno de los programas que
tenga la comunicacin como un componente sustantivo.
Para esto sera necesario que el desarrollo curricular de la Residencia Interdisciplinaria de Educacin para la Salud se basara en el desarrollo de competencias genricas y
gerenciales comunes al conjunto de profesiones que la integran y competencias tcnicas o especficas para cada una de sus disciplinas en particular y que la Secretara de
Salud misma y cada una de sus reas pueda definir sus competencias de acuerdo a su
misin.
Instalar la comunicacin en salud como un componente ms del sistema de atencin, lograr la sinergia necesaria entre sus distintos niveles: interpersonal, institucional
y colectivo requiere que en el nivel de la mesogestin deje de ser un tema atendido a
"demanda" para ser conducido tcnica y polticamente en funcin de las prioridades
sanitarias identificadas en la poblacin por parte de la mxima autoridad de la Secretara de Salud.
Lograr la sinergia necesaria para que las acciones de comunicacin tengan mayor
efectividad, implica esfuerzos de coordinacin intra e interjurisdiccinales que no se
pueden delegar a un programa que depende de la Direccin de Salud Comunitaria,
rea que se encuentra en al base de la estructura organizativa de la Secretara de Salud.
161
VI.3. Reflexiones Finales

Desde hace un cuarto de siglo, el sistema de salud de la Ciudad de Buenos Aires ha
incorporado paulatinamente prcticas de prevencin y promocin de la salud en el
marco de la estrategia de APS, pero no ha logrado desplazar a la asistencia hospitalaria
como su eje central.
Profundizar un modelo basado en la prevencin y promocin de la salud exige tambin, el desarrollo de competencias de gestin capaces de abordar el rden simblico.
Frente a esta necesidad, recientemente ha surgido el campo de la "comunicacin en
salud". Un campo todava en construccin, heterogneo, complejo, con lmites difusos
frente a un conjunto de prcticas sociales frecuentemente utilizadas en la prevencin y
promocin de la salud, que se desarrollan bajo mltiples denominaciones como "Educacin para la Salud", "Educacin Permanente en Servicio", "Prensa y Difusin en Salud", "Comunicacin Popular", "Movilizacin Social", etc.
La comunicacin en salud construye su especificidad tanto como objeto de conocimiento como perspectiva de intervencin. En tanto intervencin, donde se plantean
objetivos y se utilizan recursos para lograrlos, queda includa en el mbito de la gestin
de la salud.
Dado su carcter de alta interdependencia con los aspectos epidemiolgicos y con
respecto a los servicios de salud concretos brindados a la poblacin, delimitar los aportes del componente de comunicacin, requiere contar con una gestin de la Atencin
Primaria de la Salud en la que se trabaje seriamente el diagnstico de la situacin epidemiolgica de la comunidad y la evaluacin de los resultados de sus acciones. En este
marco se podrn discriminar los apectos simblicos vinculados a una determinada situacin de salud, como as tambin evaluar el aporte de las intervenciones desde la
comunicacin a los resultados logrados.
Prximamente se le presentar a la Ciudad de Buenos Aires, con la conformacin de
las reas de Salud, una oportunidad para profundizar los cambios necesarios en su
modelo de atencin, consolidando un sistema pblico de salud basado en la jerarquizacin del primer nivel de atencin.
En este sentido, actualmente se puede comenzar a equipar la mesogestin con dispositivos que den cuenta de la futura estructura administrativa que tendr la ciudad, a
travs de la cual se delegarn importantes funciones de gestin del primer nivel de
atencin en las Comunas.
En el caso de la comunicacin en salud, como componente sustantivo de la Atencin
Primaria, el sistema de salud de la Ciudad de Buenos Aires cuenta con las estructuras y
recursos bsicos para avanzar en su desarrollo. Es necesario la decisin de su rearticulacin bajo una poltica clara y precisa que explicite las prioridades y metas de salud y
el rol del componente de comunicacin en las mismas.
162
ANEXOS
163
NDICE ANEXOS
ANEXO I
Tablas
Tabla N 1.
Tabla N 2.
Tabla N 3.

Tasa de empleo por zonas de GBA y Capital Federal 2000-2003
Tasas de desocupacin jefes de hogar por zonas de GBA y
Capital Federal. 2000-2003
Tabla N 4.
Poblacin por grupos de edad por GBA 1,2,3, y 4 y Capital
Federal. 2001
Tabla N 5.
Porcentaje de poblacin por grandes grupos de edad en los
Tabla N 6.
Tasas de Mortalidad General por grupo de edad y zona
por 100.000 habitantes. 1997
Tabla N 7.
Capital Federal 1997*
Tabla N 8.
GBA 1. 1997
Tabla N 9
GBA 2. 1997
Tabla N 10.
GBA 3. 1997
Tabla N 11
GBA 4. 1997
Tabla N 12.
REM por Principales Causas de Mortalidad
Tabla N 13.
AVPP por rea Programtica
Tabla N 14.
nurbano resuelta en Capital Federal.1998
Tabla N 15
Porcentaje de egresos de poblacin residente en el conurbano
producida en Capital Federal. 1998.
Cuadros
Cuadro N 1.
Cuadro N 2.
166
166
166
167
167
168
168
169
170
171
172
173
174
co176
177

175
Comisiones asesoras y de red.
178
Anexo II
Cuadros
Cuadro N 1.
Cuadro N 2.
Cuadro N 3.
Cuadro N 4.
Cuadro N 5.
Anlisis de la evolucin de las ideas de la administracin tradicional 1900-1970.

179.
management.
179
Matriz de Crecimiento participacin de GCB
180
Predisposiciones en la toma de decisiones.
181
182
164
Cuadro N 6.
Cuadro N 7.
Cuadro N 8.
Anexo II A
Anexo II B

186
Esquema operativo para la promocin de la salud.
187
Esquema de modelacin de conductas por medio de informacin
educacin y comunicacin.
188
Configuraciones de estructura y poder
183
Juegos polticos en las organizaciones
185
ANEXO III
Tablas
Tabla N 1.
Tabla N 2.
Tabla N 3
Tabla N 4.
Tabla N 5
Tabla N 6
Tabla N 7.
Tabla N 8.
Tabla N 9
Cuadros
Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3.
Cuadro N 4.
Cuadro N 5
Cuadro N 6.
Cuadro N 7
Cuadro N 8
Cuadro N 9.
Cuadro N 10 .
Cuadro N 11
Anexo III A
Anexo III B
Anexo III C
Tendencia anual de los enfermos de Sida segn ao de diagnstico en Argentina 1982-2000

190
Prevalencia en Argentina de VIH segn tipo de poblacin estudiada y jurisdiccin. 2002.
191
192
Vas de transmisin en porcentajes por ao de diagnstico.
Total casos de SIDA.
192
Mortalidad Infantil en la Repblica Argentina por jurisdiccin.
2001
222
Tasa de mortalidad infantil por ao segn residencia habitual
de la madre por circunscripcin electoral.
223
Encuesta Ciudad de Buenos Aires. Monitoreo del Cumplimiento
de la Meta Lactancia Materna. Ao 1997 - N 486 encuestas
225
Notificacin de casos de tuberculosis por jurisdiccin Repblica.
Argentina. 2001 y 2002
226
Tasa de mortalidad y morbilidad de Tuberculosis Ciudad de
Buenos Aires. 2002.
227
Caractersiticas de los funcionarios entrevistados.
189
Caractersticas de los entrevistados de la Cooridnacin de SIDA. 194
Programa de Salud Escolar. Subprogramas identificados en distintas instancias.
217
Caractersticas de los entrevistados del Programa de Salud
Escolar.
218
Caractersticas de los entrevistados Programa Procreacin
Responsable.
221
Subprogramas del Programa Materno Infantil.
224
Caractersticas de los entrevistados Programa Materno Infantil 224
Caractersticas de los entrevistados de la Red para la Atencin 225
de la Tuberculosis.
227
Listado de componentes utilizados en la evaluacin multidisciplinaria del Programa Nacional de Inmunizaciones.
228
Caractersticas de los entrevistados del Programa de Inmunizaciones.
231
Caractersticas de los entrevistados del Plan Mdicos de Cabecera.
232
Documento presentacin a los distintos actores vinculados a la
problemtica del SIDA.
193
Materiales grficos de comunicacin en salud utilizados en la
Coordinacin de SIDA 1999/2000/2001.
195
Materiales grficos de comunicacin en salud utilizados en el
Programa de Salud Escolar.1999/2000
219
165
Anexo III D
Anexo III E
Materiales grficos del Programa de Inmunizaciones.

Materiales grficos del Plan Mdicos de Cabecera.
229
233
Anexo IV
Cuadros
Cuadro N 1.
Cuadro N 2 .
Anexo IV A

los programas analizados.
Formacin de estrategias en la planificacin de los programas
analizados.
Mapa funcional de la comunicacin en salud
.231
232
236
166
ANEXO I
Tabla N 1
1947
Ciudad de
Buenos Aires
2.981.043
24 Partidos del
Conurbano
1.741.338
Total Gran
Buenos Aires
4.722.381
1960
2.966.634
3.772.411
6.739.045
1970
2.972.453
5.380.447
8.352.900
1980
2.922.829
6.843.201
9.766.030
1991
2.965.403
7.969.324
10.934.727
2001
2.970.950
8.684.437
11.655.387
Variacin
1947-2001
-0.33 %
498.72 %
246.81 %
Ao
Fuente: elaboracin propia en base a Sntesis Estadstica GCBA e INDEC 2001
Tabla N 2
Tasa de empleo por zonas de GBA y Capital Federal 2000-2003
Ao
Capital
Federal
2000
2001
2002
2003
44,0
43,6
41,5
45,3
GBA 1
GB A 2
GBA 3
GBA 4
50.1
50,7
50,4
54,9
48.5
48,3
43,7
47,8
47.2
47,8
42,0
48,4
47.7
45,3
41,0
44,7
Fuente: EPH -INDEC onda mayo 2000-2001-2002-2003
Tabla N 3
Tasas de desocupacin jefes de hogar por zonas de GBA
y Capital Federal 2000-2003
Ao
2000
2001
2002
2003
Capital
Federal
6,0
7,5
8,8
6,7
GBA 1
GB A 2
GBA 3
GBA 4
10.3
7,5
15,3
6,4
10.1
12,2
17,5
10,6
11.6
12,8
19,6
13,2
15.1
17,2
22,5
16,5
Fuente: EPH -INDEC onda mayo 2000-2001-2002-2003
167
Tabla N 4
Poblacin por grupos de edad por
Grupo
de edad
0-4
Capital
Federal
GBA 1
GBA 2
GBA 3
GBA 4
157.607
35.260
122.259
201.593
401.201
5-9
150.057
35.849
125.970
207.584
414.296
10-14
161.297
39.728
134.711
214.101
404.449
15-19
180.325
42.381
133.331
202.123
363.725
20-24
234.296
47.284
146.381
212.782
373.417
25-29
234.358
42.926
128.591
180.496
318.057
30-34
201.605
37.318
113.627
160.350
285.095
35-39
179.425
35.622
106.377
147.456
254.708
40-44
176.836
36.380
107.409
143.488
238.878
45-49
169.379
34.661
102.475
133.986
215.107
50-54
170.786
35.018
100.403
126.298
199.465
55-59
150.701
30.632
84.464
103.651
155.088
60-64
131.021
26.256
74.161
88.213
125.722
65-69
123.512
24.052
68.642
77.512
101.767
70-74
125.412
23.625
65.102
69.320
84.843
75-79
103.779
18.539
48.574
50.441
57.553
80-84
67.745
11.090
27.191
28.039
30.409
85-89
39.066
6.092
13.292
13.777
14.145
90-94
15.373
2.350
4.407
4.447
4.779
95-99
3.217
488
870
940
1.067
100 y ms
341
36
63
87
95
Fuente: INDEC Censo 2001.
Tabla N 5
Porcentaje de poblacin por grandes grupos de edad en
los GBA 1,2,3, y 4 y Capital Federal 2001
Gupo
de edad
0-14
15-64
65 y ms
Capital
Fedeal
17.40
65.90
16.70
GBA 1
GBA 2
GBA 3
GBA 4
19.59
65.15
15.25
22.42
64.23
13.35
26.34
63.33
10.33
30.17
62.55
7.28
Fuente: elaboracin propia en base a Sntesis Estadstica GCBA e INDEC 2001
168
Tabla N 6
Tasas* de Mortalidad General por grupo de edad y zona por 100.000 habitantes. 1997
Grupo de edad
Zona
1-4
5-9
10-14 15-24 25-34 35-44 45-54 55-64
65 y ms
Ciudad Bs. As.

GBA 1
1222.7
57.0
23.4
25.0
74.1
151.7
232.0
497.7
1087.9
5237.7
1099.5
57.2
30.8
23.8
87.7
116.5
175.0
481.8
830.4
4.828,4
GBA 2
GBA 3
GBA 4
1947.3
58.2
21.6
25.1
110.7
151.9
221.2
530.7
1184.1
6034.6
1982.6
53.8
24.4
24.8
112.5
172.2
223.2
565.4
1083.4
5864.2
2216,2
57.3
20.1
20.7
104.2
167.1
229.7
579.7
1240.2
5745.4
Fuente: Elaboracin propia en base a datos suministrados por la Direccin de Informacin

sistematizada de Salud de la Provincia de Buenos Aires y la Direccin de Estadsticade la Salud del G.C.BA
*Las tasas se expresan como defunciones cada 100.000 miembros de la poblacin
Tabla N 7
Tasas* especficas de mortalidad por causas y etapas de la vida.
Capital Federal 1997*
Causas de Defuncin
Enf. infecciosas
Grupo de edad
0
1-4
47,6
Tumores
Endcrinas
Meningitis
Trastor. mentales comport.
10-14
15-24
6.9
4,4
0,5
6.6
6,2
3,9
4,1
6,8
7,5
0,64
Sist. circulatorio
15,0
3,4
Respiratorias
80,1
8,3
Urinarias
5-9
2.5
1,6
25-34
52,9
35-44
45-54
55-64
65 y +
37,2
22,9
32,0
164.34
14,6
55,0
163,52
357,66
932.70
0,22
1,77
4,9
16,5
88.25
0,22
1,0
0,5
3,4
4.9
0,4
1,0
0,5
3,4
32.50
2,1
5,5
9,9
48,6
147,4
387,8
2402.56
2,1
7,9
17,6
22,8
65,0
127,6
895.44
0.2
1.8
3.3
8.0
22.5
195.91
0,6
22,8
6,9
14,6
231.21
01.5
Digestivas
Embarazo, parto y puer.
1,77
Perinatales
669,0
Congnitas
300,0
0,7
2,2
0,5
1,9
0,4
1,7
0,5
0,9
1.17
Causas Externas
27,5
16
5,5
13,0
40,1
4,6
43,43
49,2
82.56
Dems causas definidas
30,0
7.6
5.0
2.6
3.2
44,9
5.7
9.8
21.3
48.5
277.7
Mal definidas
42.6
1.4
1.5
1.7
1.2
11.3
23.1
126.1
1222.7
57.0
74.1
151.7
232.0
497.7
1087.9
5237.7
Total del Grupo
23.4
25.0
Fuente: elaboracin propia en base a datos de la Direccin de Estadstica Sistematizada de la

Provincia de Buenos Aires y de la Direccin de Estadsticas para la Salud.
* Las tasas se expresan como defunciones cada 100.000 miembros de la poblacin
169
Tabla N 8
Gran Buenos Aires 1. 1997*
Grupo de edad
Causas de Defuncin
1-4
5-9
10-14
15-24
25-34
35-44
45-54
55-64
65 y +
644,1
Enf. infecciosas
151,66
17,16
4,41
4,27
25,61
32,1
37,6
52,5
Tumores
Endcrinas
25,27
2,86
4,41
1,99
11,76
23,05
43,7
186,6
300,0
999,2
3,8
5,7
10,8
144,5
___
______
____
______
______
______
______
______
______
______
1,2
1,4
1,5
30,9
Meningitis
Trast. ment/ comport.
Sistema Circulatorio
2,86
7,98
5,34
5,12
46,3
134,5
312,3
2371,5
Respiratorias
5,7
10,1
105,9
Digestivas
2,5
7,2
7,7
52,3
12,63
2,56
1,2
4,3
21,6
170,6
Enfermedades Urinar.
1,06
1,28
Perinatales
442,36
Congnitas
328,61
11,44
8,82
1,28
1,2
Causas externas
37,91
17,16
4,41
9,98
59,90
43,54
24,4
49,1
35,56
112,8
63.1
6.6
3.9
5.3
10.2
7.7
34.7
52.1
487.2
Mal definidas
37.9
2.8
2.2
3.8
13.0
20.1
422.6
1099.5
57.2
30.8
87.7
116.5
175.0
481.8
830.4
4.828,4
Embarazo, parto y pue.
Total del grupo
23por
8 la Direccin de Informacin
Fuente: Elaboracin propia en base a datos suministrados
sistematizada de Salud de la Provincia de Buenos Aires y la Direccin de Estadstica de la Salud del G.C.BA
170
Tabla N 9
Gran Buenos Aires 2. 1997
Causas de defuncin
Grupos de edad
0
1-4
5-9
259,92
34,50
Tumores
Endcrinas
4,12
0
Meningitis
Trast. ment./comport.
Enf. infecciosas
10-14
15-24
25-34
35-44
45-54
3,77
11,29
43,41
29,91
14,20
2,70
3,14
5,29
14,73
47,19 147,31 340,64
0,67
0,70
0,77
3,37
12,10
____
____
___
____
___
____
____
____
30,72
___
0,35
1,68
1,51
3,23
74,26
12,17
1.35
3,77
10,58
17,83
4,12
2,02
0,70
0,38
1,68
5,54
14,55
47,72
2776,3
3
112,75
Digestivas
2,02
0,70
1,55
5,47
12,10
14,55
43,48
Enf. Urinarias
1,05
0,77
4,63
8,57
28,02
142,12
Respiratorias
Embarazo, parto y p
60,90
65 y +
2.70
Sist. Circulatorio
33,29
55-64
56,04 190,70 440,89
577,92
1075,6
0
165,72
_____
0,38
1,68
Perinatales
854,03
Congnitas
441,45
22,32
2.70
1,25
0,35
0,38
0,42
0,50
Causas externas
132,02
42,61
10,80
11,95
72,33
54,27
41,71
48,43
38,26
102,69
Dems causas defini.
111.3
2.5
7.4
14.3
22.3
132.0
791.3
45.3
5.6
1.6
2.7
Causas mal definidas
1.0
2.7
2.9
24.2
191.4
1947.3
58.2
21.6
110.7
151.9
221.2
530.7 1184.1
6034.6
Total
1.3
25.1
58 0
10.5

Sistematizada de Salud de la Provincia de Buenos Aires y la Direccin de Estadstica de la Salud
del G.C.B.A.
*Las tasas se expresan como defunciones cada 100.000 habitantes
171
Tabla N 10
Gran Buenos Aires 3. 1997
Causas de defuncin
Enfermedades infeccios.
Tumores
Endcrinas
Meningitis
Trastor.meta/compor.
Sistema Circulatorio
Respiratorias
Digestivas
Enfermedades
UrinaEmbarazo, parto y p.
Perinatales
Congnitas
Causas externas
Mal definidas
Total del grupo
Grupos de edad
0
190,53
20,05
10,02
_
0
42,62
2,50
7,52
7,52
0
814,80
413,66
193,04
115.3
75.2
1982.6
1-4
5-9
10-14
9,06
3,02
1,00
______
0
3,02
0,50
0
1,00
0
0
4,53
14,10
14.6
1.0
53.8
3,43
5,57
0,42
___
0
0,85
0
0
0
0
0
0,85
7,72
5.1
0.0
24.4
2,03 13,16
3,25 10,43
0,40
0,24
_____ _____
0
0
0,40
7,20
0
0,49
0
0,49
0,40
1,24
0
0,49
0
0
0
0,74
13,82 62,59
3.2
12.9
0.4
0.7
24.8 112.5
15-24
25-34
35-44
45-54
50,04 18,76 22,92

16,19 54,69 164,48
8,84
0,25
2,86
_____ ____
_____
0
1,90
4,82
16,19 39,75 145,17
0,25
1,27
6,03
1,47
4,13 10,85
1,47
4,13 10,05
0
0
0
0
0
0
0,25
0,31
0
53,28 38,79 48,66
20.0
34.0
67.5
3.2
4.4
15.6
172.2 223.2 565.4
55-64
65 y +
57,54
371,70
314,13 1015,62
26,88
153,33
_____ _______
5,58
57,25
300,45 1906,55
15,09
98,02
20,28
60,65
22,64
130,53
0
O
0
0
0,94
1,45
66,11
136,35
148.5
1012.2
31.6
220.7
5864.2
1083.4

sistematizada de Salud de la Provincia de Buenos Aires y la Direccin de Estadsticade la Salud del G.C.B.A
172
Tabla N 11
Gran Buenos Aires 4.1997
Causas de defuncin
Enf. infecciosas
Tumores
Endocrinas
Meningitis
Grupos de edad
0
1-4
Sist. Circulatorio
Respiratorias
10-14
15-24
25-34
35-44
45-54
55-64
65 y +
338,15
11,90
1,67
2,09
7,91
37,08
23,97
33,91
78,93
522,31
15,66
2,21
2,39
2,33
7,91
15,04
50,11
156,91
320,41
1001,6
9,13
0,83
0,47
0,74
0,53
2,55
9,41
42,16
217,52
_____
____
____
____
____
______
____
____
___
38,69
______
Trast. ment/ comport.
5-9
0,14
0,35
2,35
6,72
10.81
22,21
54,24
208,04
498,46
2494
78,33
5,26
3,11
2,79
7,76
5,22
0,27
0,47
0,44
0,35
1,57
6,19
16,93
115,64
5,30
13,72
23,42
72,22
Digestivas
6,52
0,23
0,29
0,89
Enfermedades Urinarias
5,22
0,55
0,23
0,89
1,25
3,93
6,99
23,42
123,80
0,29
1,25
0,58
0,72
876,07
0
0
0
Congnitas
443,13
99,97
1,19
0,69
0,89
0,53
0,42
Causas externas
182,78
18.5
6,7
13,28
65,54
56,60
49,72
63,78
60,55
148,74
75.7
1.9
0.7
0.2
1.7
3.0
5.3
18.3
42.8
371.4
55.1
55.1
675.3
579.7
1240.2
5745.4
Embarazo, parto y puerp

Perinatales

Mal definidas
Total del grupo
178.8
8.3
3.1
1.6
7.1
13.4
19.0
22,1
57.3
20.1
20.7
104.2
167.1
229.7

sistematizada de Salud de la Provincia de Buenos Aires y la Direccin de Estadsticade la Salud del G.C.BA
173
Tabla N 12
REM por Principales Causas de Mortalidad
Causas
CIRCULATORIAS
Enf. hipertensivas
Enf. isqumicas
Cerebrovascular
Arteroesclerosis
Otras Circulatorias
TUMORES
Colon
Pulmn
Mama
Cuello uterino
Cuerpo uterino
Ovarios
Prstata
RESPIRATORIO
Neumona e influenza
ENDCRINAS
DIGESTIVO
Cirrosis
GENITOURINARIAS
INFECCIOSAS
TBC pulmonar
Septicemia
CAUSAS EXTERNAS
Accidentes de trnsito
Suicidio
Homicidio
Muertes
Observadas
15605
337
2542
2670
827
9229
6783
729
1084
783
50
148
139
382
4112
1556
1504
1348
150
1030
924
48
800
1277
272
301
89
Muertes
Esperadas
8758
247
2509
2247
311
3444
7349
622
1324
541
48
91
140
379
2666
825
1368
1518
534
661
475
45
278
914
212
63
19
Fuente: Royer E. e Irurzn, A. Excesos de mortalidad en la Ciudad de Buenos Aires.
Diferencia
6847
90
33
423
516
5785
6847
107
-240
242
2
57
-1
3
1446
731
136
-170
-384
369
449
3
522
363
60
238
70
REM
178,2
136,4
101,3
118,8
265,9
268,0
92,3
117,2
81,9
144,2
104,2
162
99,3
110,8
154,2
188,6
109,9
88,8
28,1
155,8
194,5
106,7
287,8
139,7
128,3
477,8
468,4
174
Tabla N 13
AVPP por rea Programtica
ZONA
NORTE
SUS
Area
Programtica
Fernndez
10.357
26.7
Alvarez
6.011
33.2
Durand
9.523
34.3
Vlez Srsfield
4.341
34.6
Zubizarreta
2.651
29.5
Pirovano
10.408
29.4
Torn
2655
29.1
45.946
30.5
Argerich
6.705
50.9
Penna
7.290
54.8
Ramos Meja
11.477
42.5
Piero
12.805
54.6
Santojanni
8.371
49.9
TOTAL ZONA SUR
46.648
49.8
SIN DATOS
6.828
---
TOTAL
99.422
37.9
IV
V
TOTAL ZONA NORTE
II
SUR
III
Fuente: Departamento de Anlisis Estadstico - Secretaria de Salud - GCBA

(*) Tasa por 1000 habitantes de 1 a 64 aos
Nmero
AVPP
Tasa (*)
175
Cuadro N 1
Zona
SUS
Area
Programtica
NORTE
Fernndez
Alvarez
Durand
IV Vlez Srsfield
N Orden
2
3
SUR
II
SIDA
Tumores
malignos
Enf. Del
corazn
Acc. Trans.
SIDA
Zubizarreta
Pirovano
Piero
III
Santojanni
TOTAL CIUDAD
Acc. Trans
Acc. Trans
Acc. Trans.
Acc. Trans
Torn
Argerich
Penna
Ramos Meja
4
Suicidio
Enf. Cer. Vas

Enf. Coraz.
Enf. Coraz.
Acc. Trans.
L. int no de*
SIDA
Acc. Trans.
Enf. Coraz.
SIDA
SIDA
Enferned.
Coraz.
Enf. Coraz.
Externas
SIDA
SIDA
Tumo. mal
Enf. Cora.
SIDA
L. no int *
L. no int *
L. int. No
de
Tumores
Malignos
Fuente: Departamento de Anlisis Estadstico - Secretaria de Salud - G.C.B.A.

(*) Lesiones de intencin no determinada CABA
176
Tabla N 14
conurbano resueltas en Capital Federal
Partidos
TOTAL
GBA 1
San Isidro
Vicente Lpez
Efectores del
Efectores de Ca- % Resuelto en
conurbano
pital Federal
Capital Federal
17.846.038
2.830.491
15,9
1.327.112
89414
6,7
758.370
38746
5,1
568.742
50668
8,9
GBA 2
Gral. San Martn
Avellaneda
Hurlingham
Ituzaingo
Morn
Tres de Febrero
4.322.074
1.156.521
1.150.331
187.877
186.551
951.784
689.010
551393
125181
184792
29805
28612
60802
122201
12,8
10,8
16,1
15,9
15,3
6,4
17,7
GBA 3
Almirante Brawn
Berazategui
Lans
Lomas de Zamora
Quilmes
4.547.231
703.124
760.374
1.227.589
987.469
868.675
879252
149026
95376
238441
241422
154987
19,3
21,2
12,5
19,4
24,4
17,8
GBA 4
Jos C. Paz
Malvinas Argentinas
San Miguel
San Fernando
Tigre
Esteban de Echeverra
Ezeiza
Florencio Varela
La Matanza
Merlo
Moreno
Presidente Pern
7.649.621
408.899
534.189
466.254
304.504
628.946
345.179
352.288
619.450
2.252.265
726.213
581.811
429.623
1310432
54642
71917
61025
38746
35468
107298
31980
110279
590143
110279
92396
6259
17,1
13,4
13,5
13,1
12,7
5,6
31,1
9,1
17,8
26,2
15,2
15,9
1,5
Fuente: Elaboracin propia en base a Estadsticas 1998 y datos proporcionados por el Departamento
de Anlisis de Datos de la Direccin de Estadsticas de Salud de la Secretara de Salud del
GCBA y Rendimientos Hospitalarios 2000 de la Direccin de Informacin Sistematizada del
Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.
177
Tabla N 15
Porcentaje de egresos de poblacin del conurbano
producidos en Capital Federal en 1998
Zonas y
Partidos
TOTAL
GBA 1
San Isidro
Vicente Lpez
Egresos
Conurbano
321.203
24.833
14.476
10.357
Egresos
Capital Federal
82.136
1.712
596
1.116
% resuelto en
Capital Federal
25,6
6,2
4,0
8,8
GBA 2
Gral. San Martn
Avellaneda
Hurlingham
Ituzaingo
Morn
Tres de Febrero
73.440
20.599
26.375
0
0
13.533
12.933
13.368
2.628
3.528
924
852
1.892
3.544
16,8
10,8
11,5
0,0
0,0
21,5
21,5
GBA 3
Almirante Brown
Berazategui
Lans
Lomas de Zamora
Quilmes
79.475
18.799
13.120
18.845
14.864
13.847
24.732
1.004
1.004
5.752
10.996
3.540
23,7
5,1
6,8
23,4
42,5
20,4
143.455
9.973
7.459
9.157
6.658
9.310
5.329
7.641
12.362
39.252
20.615
12.528
3.171
42.324
1.304
1.720
1.456
464
1.376
3.624
1.060
2.124
23.952
2.840
2.160
244
29,8
38,2
7,4
5,0
6,0
12,5
31,1
12,1
16,7
37,9
12,1
14,7
7,1
GBA 4
Jos C. Paz
Malvinas Argentinas
San Miguel
San Fernando
Tigre
Esteban Echeverra
Ezeiza
Florencio Varela
La Matanza
Merlo
Moreno
Presidente Pern
Fuente: Elaboracin propia en base a Estadsticas 1998 y datos proporcionados por el Departamento
de Anlisis de Datos de la Direccin de Estadsticas de Salud de la Secretara de Salud del
GCBA y Rendimientos Hospitalarios 2000 de la Direccin de Informacin Sistematizada del
Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires.
178
Cuadro N 2
Comisiones asesoras y de red
Comisin Asesora de HIV/SIDA
Comisin Asesora de Instrumentadoras Quirrgicas
Comisin Asesora de Oxgeno
Comisin Asesora de Servicios Bsicos
Comisin Asesora para la Administracin de Recursos sobre SIDA
Comisin Asesora y Red de Alergia
Comisin Asesora y Red de Alimentacin
Comisin Asesora y Red de Anestesiologa
Comisin Asesora y Red de Cardiologa
Comisin Asesora y Red de Ciruga
Comisin Asesora y Red de Clnica Mdica
Comisin Asesora y Red de Dermatologa
Comisin Asesora y Red de Diagnstico por Imgenes
Comisin Asesora y Red de Farmacia
Comisin Asesora y Red de Ginecologa
Comisin Asesora y Red de Infectologa
Comisin Asesora y Red de Medicina Familiar
Comisin Asesora y Red de Medicina Nuclear
Comisin Asesora y Red de Oncologa
Comisin Asesora y Red de Ortopedia y Traumatologa
Comisin Asesora y Red de Pediatra
Comisin Asesora y Red de Perinatologa
Comisin Asesora y Red de Procuracin y Trasplante
de rganos y Tejidos
Comisin Asesora y Red de Psicogerontologa
Comisin Asesora y Red de Rehabilitacin
Comisin Asesora y red de Reumatologa
Comisin Asesora y Red de Tabaco o Salud
Comisin Asesora y Red de Tuberculosis
Comisin Asesora y Red de Urologa
Comisin Asesora Adquisicin Insumos
Comisin de Mantenimiento Hospitalario
Comisin de Red de Ciruga Cardaca
Comisin de Red de Ciruga Vascular Perifrica
Comisin de Red de Dilisis Renal
Comisin de Red de Trauma y Emergencias
Comisin de Sistemas de Comunicacin
Red de Diabetes
Red de Toxicologa
Red de Enfermedad de Chagas
179
ANEXO II
Cuadro N 1
Anlisis de la evolucin de las ideas de la administracin tradicional
1900-1970
Propuestas
Formales
(El hombre es
considerado
como un mero
recurso)
Las escuelas
clsicas
(Taylor, Fayol)
Propuestas
informales
(El hombre es
considerado
como el elemento ms importante de la
empresa).
1900
La escuela
neoclsica
El modelo
Burocrtico
( Maynard - Barnes- Koontz

y O'Donell Newman)
(Weber)
La escuela
de Relaciones Humanas
(Mayo)
1925
1940
La Teora de La teora de
los Sistela Organizamas
cin.
Bernand
Johnson
Simon
Kast
March
Las esEl estructucuelas de ralismo Busociolorocrtico

(Merton)
ga industrial y
de Psicologa.
1946
Hall
Buckley
Timms
Cyert
Miller
Sterr
1950
1960
1970
Fuente: Hermida y otros. Administracin y Estrategia. Teora y Prctica. Ediciones Macchi.
Cuadro N 2
management.
Perodo
Mercados
Turbulencias
Administracin
Rentabilidad
marcada por
rea Clave
1900-1960
Crecientes
Controlables
Tradicional
(desarrollos
hasta 1960)
Eficiencia
1960-1977
Estancados
Alta
Planeamiento
estratgico/marketing
Participacin en el
Marketing
mercado
1977 en
adelante
Crecientes y
decrecientes
Muy alta
Estratgica y
competitiva
Ventajas
competitivas
dinmicas
Fuente: Hermida, Jorge Administracin y estrategia. Teora y Prctica. Ediciones Macchi.
Produccin
Management
180
Cuadro N 3
Matriz de Crecimiento Participacin de GCB
Fuente:Mintzberg. Safari a la Estrategia.
181
Cuadro N 4
Predisposiciones en la toma de decisiones
TIPO DE
PREDISPOSICIN
Bsqueda de evidencia
sustentadora
Inconsecuencia
DESCRIPCIN DE LA PREDISPOSICIN
Tendencia a juntar hechos que inducen a sacar ciertas
conclusiones y a pasar por alto otros hechos que las
amenazan.
Incapacidad para aplicar los mismos criterios de decisin en situaciones similares.
Tendencia
conservadora.
Imposibilidad de cambiar (o de modificar lentamente)

la propia opinin a la luz de nueva informacin/evidencia
Novedad
Los sucesos ms recientes dominan a aquellos que

ocurrieron en el pasado, los que son desacreditados o
pasados por alto.
Disponibilidad
Confianza en sucesos especficos fcilmente recordados excluyendo otra informacin pertinente.
Anclaje
Las predicciones son indebidamente influidas por la

informacin inicial, a la cual se le otorga ms peso en
el proceso de previsin.
Correlaciones
ilusorias.
La conviccin de que los patrones son evidentes y/o

que dos variables poseen una relacin causal cuando
no es as.
Percepcin selectiva
Las personas tienden a ver los problemas en trminos

de sus propios antecedentes y experiencias.
Efectos regresivos
Aumentos persistentes (en algn fenmeno) pueden

deberse a razones aleatorias que, de ser ciertas, (elevaran) la posibilidad de una reduccin (subsiguiente).
Por otra parte, reducciones persistentes pueden (elevar) las posibilidades de aumentos (subsiguientes).
Atribucin de xito y
fracaso
El xito es atribuido a las aptitudes propias, y el fracaso a la mala suerte o a los errores de otro. Esto inhibe
el aprendizaje ya que no permite reconocer los propios
errores.
Optimismo, ilusiones
Las preferencias de la gente por futuros resultados

afecta su previsin de los mismos.
Subestimacin de la
incertidumbre.
Un optimismo excesivo, una correlacin ilusoria y la

necesidad de reducir la ansiedad producen una subestimacin de la incertidumbre sobre el futuro.
Fuente: Mintzberg, Henry. Safari a la Estrategia.
182
Cuadro N 5
( de Pekar y Allio, 1994.56)
TIPOS DE ALIANZAS
EJEMPLOS
Publicidad en
colaboracin
American Express y Toys 'R' Us (esfuerzo cooperativo para realizar

publicidad y promocin televisivas).
Sociedades para investigacin y desarrollo.
Cytel y Sumitomo Chemicals (alianza para desarrollar la prxima

generacin de medicamentos biotecnolgicos).
Acuerdos de servicios de
arrendamiento financiero.
Cigna y United Motor Works (acuerdo para proporcionar servicios

de financiacin a firmas y gobiernos no norteamericanos).
Distribucin
compartida
Nissan y Volkswagen (Nissan vende Volkswagen a Japn y Volkswgen distribuye coches de Nissan en Europa).
Transferencia de
tecnologa
IBM y Apple Computers (acuerdo para desarrollar la prxima generacin de sofware de sistemas operativos)
Licitacin cooperativa
Boeing, General Dynamics y Lockheed (cooperaron para ganar un

contrato de aviones de caza tcticos de avanzada)
Fabricacin conjunta
Ford y Mazda (disean y fabrican coches similares en la misma

lnea de fabricacin/montaje)
Empresas de riesgo para

extraccin de recursos.
Swift Chemical Co., Texasgulf, RTZ y US Borax (empresa minera

de recursos naturales con sede en Canad)
Sociedades entre gobiernos e industrias
DuPont y Nacional Cancer Institute (Dupont trabaj con NCI en la

primera fase de ciertas pruebas clnicas sobre cncer).
Intercambio de licencias
Hoffman-La Roche y Glaxo (ambas acordaron que HL vendiese

Zantac, un medicamento contra la lcera en los Estados Unidos)
Fuente: Mintzberg, Henry. Safari a la estrategia.
183
ANEXO II A
Configuraciones de estructura y poder

Fuente Mintzberg, Henry Safari a la estrategia
La organizacin empresarial
La organizacin empresarial es simple, con frecuencia pequea y joven, apenas ms que

una pequea unidad que consiste en el jefe y todos los dems. La estructura es informal y flexible, con la coordinacin a cargo del jefe. Puede operar en un entorno dinmico y eludir burocracias. El caso tpico es la firma empresaria que a veces puede crecer mucho bajo el liderazgo
de su fundador.
La organizacin mecnica
Este tipo de organizacin opera como una mquina altamente programada y bien aceitada.
Los empleados se tornan cada vez ms especializados y se estandariza el trabajo. Desarrolla
una estructura de mayor complejidad, hacia un costado desarrolla el personal tecnolgico (planificadores, analistas) que programan el trabajo de todos los dems y hacia el otro costado se
encuentra el personal de apoyo que proporciona ayuda (relaciones publicas, asesoramiento
legal, etc.) Por el medio desarrolla un lnea jerrquica para controlar a gran cantidad de personas que desarrollan una tarea operativa sencilla. Tiende a encontrarse en industrias estables y
maduras de tecnologas de produccin o servicios masivos establecidos, como industria automotriz, aerolneas y correos.
La organizacin profesional
La organizacin entrega gran parte de su poder a profesionales altamente capacitados que

se hacen cargo del trabajo operativo, como por ejemplo los mdicos en un hospital o investigadores en un laboratorio. Su estructura aparece como muy descentralizada. Los profesionales
pueden trabajar en forma independiente unos de otros, y la coordinacin se alcanza mediante
lo que en forma impensada, cada uno espera de los dems. Como se muestra, los profesionales
estn respaldados por mucho personal de apoyo, pero se necesita poca tecnologa o management de menor nivel para controlar lo que hacen.
184
La organizacin diversificada
Se constituye como un conjunto de unidades relativamente independientes, reunidas por una

estructura administrativa libre. Cada divisin tiene su propia estructura para manejar sus situaciones, sujeta a sistemas de control del desempeo por parte de una oficina central remota.
La organizacin ad hoc.
Son aquellas que renen expertos de distintas especialidades para formar equipos efectivos,
capaces de coordinar mediante un ajuste mutuo. El poder se basa en la pericia, tal como se
sugiere en la figura, disminuye la distincin de nivel entre el personal, as como entre el management superior y los dems. Algunas organizaciones de este tipo realizan proyectos directamente para sus clientes (como las agencias publicitarias), mientras que otras lo hacen para
ellas mismas (como compaas que dependen en gran medida del desarrollo de nuevos productos) En este tipo de organizacin se pueden incluir las aeroespaciales o cinematogrfica.
La organizacin misionera
Son las organizaciones dominadas por una cultura fuerte. Sus miembros se ven estimulados
a aunar sus esfuerzos, por lo que suele haber una divisin libre del trabajo, poca especializacin
laboral y una menor distincin entre managers de menor nivel, grupos de personal, empleados
operativos, etc. Los valores y convicciones compartidos entre todos los miembros mantienen
unida a la organizacin. Si bien los ejemplos ms pardigmticos de este tipo de estructura son
algunas rdenes religiosas se encuentran elementos de esta configuracin en muchas corporaciones japonesas y algunas organizaciones estructurales con fuertes culturas.
La organizacin poltica
La organizacin poltica se caracteriza por funcionar sin un sistema estable de poder, sin un
elemento dominante. Esta situacin favorece el surgimiento de conflictos y que en ocasiones
pueda perderse el control generando altos grados de fragmentacin entre las partes que la
componen.
185
ANEXO II B
Juegos polticos en las organizaciones
Mintzberg, 1988 238-240
Juego de la insurreccin: por lo general se prctica para resistir a la autoridad, o bien pa-
ra producir un cambio en la organizacin, en general es jugado por "participantes menores"

(Mechanic, 1962) aquellos que soportan el mayor peso de la autoridad formal.
Juego de la contrainsurreccin: practicado por aquellos que ejercen la autoridad y se

defienden con medios polticos, tal vez tambin legtimos (como la excomunin en la iglesia)
Juego de patrocinio: practicado para generar una base de poder, en este caso a travs de
los superiores; el individuo se adjunta a alguien con ms estatus, y le profesa lealtad a cambio
de poder.
Juego de las alianzas: practicado entre pares -con frecuencia managers lnea, en ocasiones expertos- quienes negocian contratos implcitos o apoyo mutuo para generar una base de
poder que les permita progresar en la organizacin.
Juego de la creacin de imperios: practicado en particular por los managers de lnea para generar bases de poder, no en cooperacin con sus pares sino en forma individual con sus
subordinados.
Juego del presupuesto: practicado abiertamente y con reglas bastante claras para generar bases de poder, no en cooperacin con sus pares sino en forma individual con sus subordinados.
Juego de la pericia: uso engaoso de la pericia para generar una base de poder, ya sea
haciendo ostentacin de ella o fingindola, los verdaderos expertos juegan mediante el aprovechamiento de las aptitudes y conocimiento tcnicos, y utilizan el carcter nico, fundamental e
irremplazable de la pericia; los que no lo son juegan procurando que su trabajo sea considerado
experto, en general habindolo declarado as de modo que nadie ms puede controlarlo.
Juego de la dominacin: practicado para generar una base de poder ejerciendo una auto-
ridad legtima sobre aquellos que no lo poseen o tienen menos (es decir, usando el poder legtimo de maneras ilegitimas); un manager puede ejercer esta dominacin sobre un subordinado;
un servidor pblico, sobre un ciudadano, etc.
Juego de los managers de lnea versus el personal: un juego de rivalidad similar a la

que existe entre hermanos, practicado no slo para aumentar el poder personal sino para derrotar a un contrincante, los managers de lnea con autoridad para tomar decisiones formales
contra los asesores de personal especializados; cada lado tiende a aprovechar un poder legtimo
de maneras ilegtimas.
Juego de los rivales de campo: nuevamente, practicado para derrotar a un rival; en general se produce cuando los juegos de alianza o de generacin de imperios generan dos bandos
importantes; puede ser el juego ms divisivo de todos; el conflicto puede darse entre unidades
(Por ejemplo, entre marketing y produccin en una fbrica), entre personalidades rivales o entre dos misiones que compiten entre s (como en las prisiones, divididas por el conflicto entre
algunos que abogan por la custodia y otros que prefieren la rehabilitacin de los prisioneros).
Juego de los candidatos estratgicos: practicado para efectuar un cambio en una organizacin; los individuos o grupos procuran promover los cambios de naturaleza estratgica utilizando medios polticos.
Juegos del silbato: un juego breve y simple, tambin practicado para efectuar un cambio
en la organizacin; una persona de adentro, por lo general un participante menor, usa informacin privilegiada y "sopla el silbato" a una persona externa influyente, cuya conducta es considerada cuestionada o ilegal por la organizacin.
Juego de los pichones: practicado por los mayores beneficios que pueden brindar a pesar
de los riesgos; un pequeo grupo de "o pichones", cercanos al poder pero no en su centro,
procuran reorientar la estrategia bsica de la organizacin, desplazar a sus principales expertos,
cambiar su cultura o desembarazarse de sus lderes.
186
Cuadro N 6
DEFINICIN
EJEMPLO
Daos
Expresados en mortalidad y morbilidad

que afecta a la comunidad.
Difteria
Tcnica
Conjunto de tareas utilizadas para atacar

el dao.
Prevencin/ Curacin
Tarea
Accin destinada a eliminar o modificar

los factores que condicionan el dao.
Vacunacin /Hospitalizacin
Instrumento
Conjunto de recursos vinculados por

funcionalidad, necesarios para efectuar
una tarea.
Hora-vacunacin/Da-cama
Recursos
Elementos de diversa naturaleza destina- Personal, insumos, equipos, edidos a las tareas de salud.
ficios.
Fuente: Bonazzola. "Planifiacin y servicos de salud
187
Cuadro N 7
Esquema operativo para la promocin de la salud
SALUD PARA TODOS, EQUIDAD Y DESARROLLO HUMANO
NIVEL POLTICO
SERVICIOS DE SALUD
NIVEL LOCAL
Promover la salud en
escenarios polticos a nivel nacional y local.
Implantar polticas pblicas saludables.
Reducirn iniquidades.
Crear ambientes y entornos saludables.
Fortalecer los movimientos de municipios, comunidades y escuelas por la

salud.
MECANISMOS DE ACCIN
ESTRATEGIAS
RETOS
ESTRATEGIAS
META
Involucrar a la autoridades
del nivel local, organizaciones comunitarias y ONGs,
en acciones de promocin
de la salud y desarrollo sostenido.
Fortalecer los movimientos

de municipios, comunidades
y escuelas por la salud.
Reorientar los servicios de

salud.
Lograr la integracin intersectorial.
Involucrar a los servicios de

salud en la prevencin de
factores y condiciones de
riesgo y en la promocin de
la salud.
Compartir la informacin
sobre la situacin de salud.
Fortalecer la capacidad de
la infraestructura local para
la promocin de la salud.
Establecer estilos de geren-

cia democrtica y participativa.
Elaborar y negociar propuestas para avanzar con

las iniciativas de escuelas y
municipios por la salud.
Comunicacin social y
movilizacin social.
Concientizacin y sensibilizacin del nivel de decisiones polticas.
Construccin de alianzas y
pactos sociales.
Fortalecer la participacin
ciudadana.
Crear mecanismos de coordinacin de servicios locales

de salud, autoridad civil y
comunidad.
Anlisis de situacin.
Elaborar polticas y planes
sectoriales.
Descentralizar los servicios

de salud.
Diagnstico, programacin
y evaluacin participativa.
Evaluar y fortalecer las

experiencias de participacin social.
Fortalecer la gestin participativa entre SILOS y Municipios.
Fortalecer valores solidarios.
Capacitar al Personal de
diversos sectores.
Concertacin y negociacin
de acciones para prevenir
factores y condiciones de
riesgo.
Implementar programas
educativos y de comunicacin.
Implantar programas de
educacin para la Salud y
comunicacin social para estimular la adopcin de conductas y estilos de vida saludables.
Fortalecer la capacidad ciudadana y comunitaria para

tomar decisiones acerca de
la promocin de la salud.
Lograr espacios de participacin social.
Establecer instancias de
diagnstico y planeacin
participativa.
Implementar polticas pblicas saludables, y de desarrollo comunitario sostenible. Implementar programas
y acciones de educacin popular en salud.
Promocin y educacin para
la salud en escuelas y en los
centros de trabajo.
Fuente: Cerqueira, "Promocin de la Salud y Educacin para la Salud: Retos y Perspectivas.
188
Cuadro N 8
Esquema de modelacin de conductas por medio de
informacin, educacin y comunicacin.
Funciones
Propsitos
principales
a que sirven
Canales que
usualmente
emplean
INFORMACIN
Crear un clima
general propicio.
Divulgar conocimientos, forjar
actitudes
Medios de contacto
impersonal, masivo y a distancia.
Telfonos
Correo.
EDUCACIN
Impartir
orientaciones
y destrezas
Recursos de contacto interpersonal, formal

y presencial
COMUNICACIN
Divulgar conocimientos.
Forjar actitudes
Inducir prcticas
Medios de contacto impersonal,

masivo y a distancia.
Recursos de contacto interpersonal y presencial
fuera del aula y
no formal.
Pblicos
a que se
dirigen
General.
Lderes de opinin.
Forjadores de decisiones sobre
asuntos de inters colectivo.
Maestros.
Estudiantes de
primaria y secundaria.
Estudiantes de
universidades e
institutos de salud.
Funcionarios del
sector salud (mdicos, enfermeras, etc).
Individuos, grupos y masas de
inters como beneficiarios de
programas.
Fuente: Beltrn. "La salud y la comunicacin en Latinoamrica: polticas, estrategias y planes".
Principales
competencias
requeridas
Periodismo.
Publicidad.
Relaciones pblicas.
Encuestas de opinin pblica.
Mercadeo social.
Pedagoga.
Psicologa educativa
Tcnicas de impacto
individual.
Dinmicas de grupo.
Principios de comunicacin para el desarrollo.

Tcnicas de contacto individual, de
grupo y de masas.
Antropologa cultural.
Psicologa Social
189
ANEXO III
Cuadro N 1
Caractersticas de los funcionarios entrevistados
Caracterstica
Funcionario A
Funcionario B
Funcionario C
Profesin
Mdico
Mdico
Mdico
Especialidad
Clnica Mdica
Clnica Medica
Pediatra
Edad
43 aos
57 aos
62 aos
Antigedad en
el sistema
11 aos
17 aos
22 aos
Naturaleza
del cargo
Poltico
Poltico
Poltico
Antigedad
en el cargo
2 aos
8 meses
8 meses
Otras
instituciones
Partido Radical
Partido
Socialista
Mdicos
Municipales
190
Tabla N 1
Tendencia anual de los casos notificados de Sida
segn ao de diagnstico en Argentina 1982-2000
Ao
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Enfermos
informados
3
4
8
28
39
94
204
300
504
748
1138
1501
2235
2277
2770
2561
2256
2010
2019
1703
1339
23741
Enfermos
estimados
3
4
7
28
39
93
204
306
509
750
1149
1513
2271
2319
2876
2677
2417
2296
2252
1984
1720
25411
Tasa por
milln de habitantes
0.10
0.13
0.23
0.92
1.22
2.95
6.37
9.36
15.34
22.65
34.49
44.85
66.11
66.50
79.27
72.03
62.18
54.09
53.67
44.29
29.13
651.86
Fuente: Boletn de Sida en la Argentina Ano X.N 22 - Octubre 2003
191
Tabla N 2
Prevalencia en Argentina de VIH segn tipo de poblacin estudiada y jurisdiccin, 2002
Jurisdiccin
Embarazadas
Consulta
ETS
Ing. FFAA
Voluntarios
Riv.
Libertad
Donante
Sangre
UDIs
HSH
TS
1s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
1 s
%
2s
%
Buenos Aires
0.47
0.47
6.88
4.77
21.5
26.5
0.00
Capital
Federal
0.91
0.90
11.2
1
3.17
0.32
0.32
8.55
Catamarca
0.00
0.35
--
0.00
0.00
Crdoba
0.29
0.29
5.27
4.19
5.75
10.0
0.07
0.10
0.02
0.08
Chaco
0.25
0.00
0.11
0.08
Chubut
0.06
0.00
0.00
0.54
0.00
0.00
3.57
3.17
0.00
3.17
0.00
0.13
0.00
Entre Ros
0.22
2.81
0.00
0.09
Formosa
0.03
0.64
0.22
0.36
Jujuy
0.18
0.03
0.09
0.16
0.08
La Rioja
0.16
0.12
0.11
0.16
0.48
0.09
0.00
0.00
0.00
0.00
Mendoza
3.99
3.59
0.08
Misiones
1.11
-*
7.11
0.00
0.00
0.00
Neuquen
0.16
0.12
0.24
1.66
Ro Negro
0.00
0.05
4.76
0.00
5.17
0.00
0.00
0.10
0.10
1.45
Salta
0.16
0.18
1.05
0.46
1.7
0.83
--
0.15
0.00
San Juan
0.07
0.14
--
0.92
1.90
0.07
San Luis
0.55
0.00
0.00
0.21
Santa Cruz
0.10
Santa Fe
0.22
0.21
0.17
0.04
0.15
0.67
2.62
0.00
0.00
Tucumn
0.06
2.31
5.26
0.97
Total
0.34
0.41
3.49
2.88
0.00
0.00
2.76
2.34
14.9
19.9
7.3
0.18
0.25
8.55
0.00
1.45
Corrientes
La Pampa
Santiago del
Estero
Tierra del
Fuego
IC
Fuente: Programa Nacional de Lucha contra RH, SIDA y ETS, Ministerio de Salud de la Nacin.
192
Tabla N 3
Nmero de
casos
Conglomerados urbanos
Porcentaje total
Porcentaje acumulado
31.9
Ciudad de Buenos Aires
5.483
31.9
Partidos Conurbano Bonaerense

Zona Sur
Zona Oeste
Zona Norte
Rosario
6.153
2.671
2.212
1.270
919
35.8
43.4
35.9
20.6
5.3
73.0
Crdoba ( Capital)
395
2.3
75.3
La Plata
330
1.9
77.2
Mar del Plata
294
1.7
78.9
Mendoza (Capital)
157
0.9
79.8
Posadas
144
0.8
80.6
San Miguel de Tucumn
83
0.5
81.1
San Juan (Capital)
66
0.4
81.5
Corrientes (Capital)
50
0.3
82.1
Paran
47
0.3
82.1
Fuente: Boletn de SIDA Ao VII Nmero 19 2000
Tabla N 4
Vas de transmisin en porcentajes por ao de diagnstico.
Total casos de SIDA
Vas
1983/
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
UDIS
15.1
26.3
31.5
41.4
40.2
38.1
44.2
41.1
38.9
34.7
31.9
26.4
24.1
21.9
35.8
H.S.H.
65.6
54.7
51.7
37.0
37.0
37.7
33.0
28.2
27.1
23.0
30.8
21.7
25.3
24.9
33.6
Heterosexual
6.2
8.4
8.7
13.7
13.2
18.9
15.6
23.6
25.0
31.3
31.3
42.8
39.4
44.3
22.6
T.V.
6.9
5.3
5.9
4.4
5.9
2.4
3.2
3.4
4.9
4.9
3.8
4.1
4.9
1.3
4.2
S/Informacin 0.4
00
0.0
1.2
2.2
1.8
3.4
3.0
3.0
5.1
1.1
4.4
5.1
5.9
2.8
Otros
4.7
2.1
2.3
1.5
1.1
0.6
0.7
1.2
1.1
1.1
0.6
1.2
1.7
1.5
Sexual
5.8
Fuente: Infosida Ao 3 Nmero 3.
193
Anexo III A
Documento presentacin a los distintos actores vinculados a la problemtica del SIDA
Principios generales que orientarn la ejecucin de las polticas de la Direccin
Abordaje interdisciplinario de la problemtica VIH/SIDA

Establecimiento de lneas de accin interinstitucionales (con las Secretaras de
Educacin, Justicia, Promocin Social, entre otras) e interjurisdiccionales (con las
provincias y en especial con lo municipios del GBA.)
Fortalecimiento del trabajo en red en el terreno preventivo, asistencial y de
laboratorio reconociendo la experiencia acumulada tanto en el sector estatal como no
gubernamental.
Trabajo conjunto con organizaciones de la sociedad civil.
Incorporacin al trabajo de PVVIH.
En el campo asistencial nos proponemos:
Facilitar el acceso al aconsejamiento, diagnstico serolgico de VIH, tratamiento y

entrega de material preventivo en todos los establecimientos de salud pblicos, en
un marco de asistencia integral de la salud de las personas.
Garantizar la calidad del diagnstico de la infeccin por VIH.
Optimizar la distribucin de medicamentos y preservativos, teniendo en cuenta la
adherencia al tratamiento.
Implementar redes asistenciales con referencia y contrareferencia.
Mejorar la eficacia y eficiencia de los servicios asistenciales pblicos para la atencin
del HIV/SIDA y coordinar con los sectores de seguridad social y privado.
Coordinar e integrar las acciones con distintos programas de salud y promocin
social, como maternidad e infancia, adolescencia, servicios de atencin a usuarios de
drogas y menores vulnerables.
Promover la garanta de los derechos fundamentales de las personas directa o
indirectamente por el VIH/Sida.
Promover el tratamiento de las mujeres embarazadas viviendo con VIH.
En cuanto a la prevencin
Promover prcticas sexuales de bajo riesgo.

Incrementar el acceso a preservativos.
Promover la educacin sexual en jvenes escolarizados y no escolarizados.
Incorporar estrategias de reduccin de daos en poblacin usuaria de drogas.
Intensificar el aconsejamiento y el diagnstico serolgico de la infeccin por VIH en
la poblacin general con nfasis en las embarazadas.
Incorporar la prevencin del VIH/Sida en los servicios de ginecologa y de procreacin responsable.
Fomentar centros de diagnstico annimos y confidenciales.
En relacin a los estudios epidemiolgicos
Mejorar la vigilancia epidemiolgica, reducir el subregistro de personas enfermas y la

demora en la notificacin, y mejorar la notificacin de las muertes.
Desarrollar un sistema de seroprevalencia en la Ciudad.
Promover estudios comportamentales.
En el rea de Comunicacin social
Desarrollar actividades de prevencin que incluyan campaas masivas y focalizadas
de informacin.
Desarrollar otras formas de comunicacin que contemplen tambin la poblacin
socialmente excluida.
Desarrollar instrumentos de comunicacin entre las personas e instituciones con
trabajo en Sida en la Ciudad de Buenos Aires.
194
Cuadro N 2
Caractersticas de los entrevistados de la Coordinacin de SIDA
Caracterstica
Coordinador de SIDA
Coordinacin
componente
comunicacin
Responsable rea
programtica.
Zona sur
Responsable rea
programtica.
Zona norte
Profesin
Mdico
Socilogo
Antroploga
Lic. en trabajo
social
Epidemilogo.
Comunicacin
Master en Ciencias Social.Opinin
Sociales y Salud.
pblica y medios
No posee
No posee
43 aos
42 aos
50 aos
34 aos
9 meses
4 aos
4 aos
Especialidad
Edad
Antigedad en
el sistema
1 ao y un mes
Naturaleza
del cargo
Poltico
Contrato
contrato
Planta
Planta
Antigedad
en el cargo
1 ao y dos
meses
10 meses
2 aos
2 meses
Otras
instituciones
Sociedad
Argentina
de Sida
Revista Cientfica.
No
participa
No participa
Asoc. de Profe. de
Trabajo Social en
Salud
Consejo profesional
195
ANEXO III B
Materiales grficos de comunicacin en salud utilizados por la coordinacin de SIDA1999/2000/2001
PROGRAMA: SIDA
Material grfico n 1
Entregado en mano en el rea entrevistada
Fecha de recibido/orden trabajo: 2001
Formato: Dptico 8,7 x 16 plegado. Papel obra 80 gramos. Color: a un color
Tirada: s/d
Ejes de la informacin: Servicios prestados en relacin al HIV-Sida en tres efectores
del rea Programtica del Hospital Pirovano.
Emisores privilegiados: rea Programtica Hospital Pirovano, Gobierno de la Ciudad - Secretara de Salud Destinatarios: Poblacin adulta en general.
mbito discursivo: Bsicamente informativo
Ordenamiento discursivo:
La estrategia de inicio del material destaca su eje temtico: "VIH-sida" (Cuerpo
de letra mayor) y en un modo fuertemente despersonalizado (verbos en infinitivo pronombre personal "se" y verbo conjugado en tercera persona), plantea la necesidad de
preguntar, consultar, informarse y pedir ayuda permite cuidarse y cuidar al otro de
esta patologa.
El desarrollo de la informacin sobre los servicios que se prestan es lineal y se organiza alrededor de los efectores: Centro de Salud Comunitaria y Accin Comunitaria
N2, Hospital Pirovano-Medicina Preventiva y el Centro de Salud Mental y Accin Comunitaria N 1, indicando localizacin y medios de transporte.
En la estrategia de cierre se apela al receptor (verbo conjugado en segunda persona del singular) y se le informa los telfonos a los que puede recurrir.
Estrategias de fondo:
Predicaciones: En el inicio se le atribuye al destinatario la necesidad de preguntar,
consultar, informarse y pedir ayuda para protegerse del sida como as tambin la capacidad de cuidar a otro. Tambin se puede observar una relacin de armona y oposicin entre la idea de cuidarse y cuidar.
El desarrollo es lineal y se caracteriza por una fuerte referencialidad: se indica
nombre, direccin, telfonos de los efectores, enumeran los servicios a los que puede
recurrir y el responsable de cada uno.
196
Estrategias de superficie:
El carcter bsicamente informativo del texto lo hace pobre en estrategias de superficie. Slo identificamos la de despersonalizacin ya descripta en la estrategia de
inicio.
Uso de la imagen:
En el inicio se presenta una imagen figurativa. La figura retrica visual predominante es la sincdoque (supresin) en la que se reconocen dos manos albergando el texto
principal. Estas manos constituyen el soporte desde donde se sostiene como objeto a
la solidaridad, la posibilidad de pedir y recibir ayuda.
Uso del material: Fue distribuido en el Centro de Salud y en las actividades relacionadas con HIV-Sida.
Comentario:
La organizacin del desarrollo pone en evidencia una de las caractersticas del sistema, estar ms centrado en s mismo que en sus destinatarios.
Material grfico N 2
Materiales grficos de comunicacin en salud producidos por el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires 1999/2000/2001
Fecha de recibido y/o orden trabajo: 2001
Formato: Volante 7,5 x 21 . Papel obra 80 gramos. Color: a un color (verde)
Tirada: s/d
Ejes de la informacin: Anlisis de HIV
Emisores privilegiados: Centro de Salud N 2 - Gobierno de la Ciudad
Destinatarios: Poblacin joven. ( Esto se desprende por la imagen utilizada)
mbito discursivo: Bsicamente informativo/retrico
La estrategia de inicio del material destaca su eje temtico: realizarse el anlisis
de VIH. A travs de la imagen, la caricatura de un joven, se presenta la situacin de
incertidumbre y miedo que esto genera.
En el desarrollo, informa sobre el nuevo servicio que brinda este Centro de Salud:
CePAD (Centro de Prevencin Asesoramiento y Diagnstico)
En la estrategia de cierre, se explcita el emisor e informa direccin y telfono del
Centro de Salud N 2.
Predicaciones: En el inicio se le atribuye al destinatario a travs de la imagen, la
caricatura de un joven, un actitud trmula y dubitativa. Parecera que los que deben
hacerse esta pregunta son los jvenes ms informales. A travs de las predicaciones se
197
presenta la oposicin activo/pasivo, destinatario, paralizado con miedo, efector activo,
contenedor.
Presenta cierta tipificaciones. A travs de la vestimenta connota una honda "hippy" tnica, pelo largo barba.
El desarrollo se caracteriza por un mayor nivel de referencialidad: se indica nombre, direccin telfonos de los efectores, horarios, servicios, etc. Al efector se le predica la capacidad de escuchar, dar contencin, condiciones de seguridad y preservativos, etc.
El carcter bsicamente informativo del texto lo hace pobre en estrategias de superficie.
Uso de la imagen:
En el inicio se presenta una imagen figurativa, la caricatura de un joven. Este joven
tiene una presencia informal, parado, feo, pecho hundido, manos hacia atrs, expresin de miedo e incertidumbre en el rostro y grandes zapatillas. Este objeto aparece
sin soporte acompaando la pregunta Alguna vez pensaste en hacerte el anlisis del
HIV?
Comentario:
A travs de la imagen bsicamente, sita al destinatario en el lugar de la impotencia
(pecho hundido, manos hacia atrs, rostro temeroso) y al efector con la potencia de
dar respuestas ante esta situacin de incertidumbre.
198
Material grfico N 1 y 2 (Frente)
199
Material grfico N 1 y 2 (dorso)
200
Material grfico N 3

Formato: Dptico 9,4 x 18,8. Papel ilustracin 110 gramos. Color: a cuatro colores
(fondo verde)
Tirada: s/d
Ejes de la informacin: Test de HIV, formas de transmisin y cmo se realiza el
test.
Emisores privilegiados: Gobierno de la Ciudad- Direccin de Sida - Secretara de
Salud.
Destinatarios: Poblacin adulta general. Desde la imagen podra precisarse en sectores medios urbanos.
mbito discursivo: Bsicamente informativo/retrico
La estrategia de inicio. Una imagen fotogrfica de personas transitando por la
peatonal. Se propone al test de Sida como nica manera de sacarse la duda.
En el desarrollo informa sobre el carcter asintomtico de la infeccin de HIV hasta que se desarrolla el SIDA y cmo se puede trasmitir. Tambin explica cmo se realiza el test. Se propone la realizacin del test como un derecho.
En la estrategia de cierre se listan los lugares del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires donde se realiza el test VIH/SIDA gratuitamente y los nmeros donde llamar
para mayor informacin y termina con los emisores Direccin de Sida, Secretara de
Salud, Gobierno de Buenos Aires.
El desarrollo se caracteriza por un mayor nivel de referencialidad donde se le explica cmo puede entrar el virus en su cuerpo y como se realiza el test en el sistema
pblico. Se destaca que el anlisis es gratuito, confidencial y un derecho del ciudadano.
Generalizacin: todos somos potencialmente portadores del virus de VIH.
Se observa una estrategia de redundancia con respecto a la idea que "La nica
manera de sacarte la duda es con el test de sida" que se repite en cada parte del dptico.
Uso de la imagen:
En el inicio se presenta una imagen figurativa, la fotografa de personas transitando
por un rea peatonal cntrica, escena que se repite en el interior del dptico con otras
201
personas. La imagen est levemente fuera de foco lo que no permite reconocer rostros
y acentuar la idea de que todos potencialmente podemos ser portadores, al no identificar un individuo en particular.
Comentario:
Ubica a toda la poblacin adulta como expuesta a contagiarse VIH e intenta instalar una autopercepcin de riesgo generalizada.
202
Material grfico N 3
(Frente y dorso)
203
Material grfico N 4

Formato: Revista. Papel obra 110 gramos, 18 pginas ms tapas. Color: a 4 colores
Tirada: s/d
Ejes de la informacin: Anlisis de HIV
Emisores privilegiados: rea Programtica del Hospital Penna y Hospital Pirovano
Centro de Salud N 2 - Gobierno de la Ciudad - Fundacin Husped
Destinatarios: Poblacin joven con un desarrollo parcial de competencias en la lectoescritura.
mbito discursivo: Bsicamente narrativo/ informativo.
La estrategia de inicio se recurre al gnero de la historieta para plantear la necesidad de tener relaciones sexuales con preservativo.
En el desarrollo informa sobre qu es el sida, cmo se usa el preservativo masculino, la importancia del tests de Sida y mtodos anticonceptivos.
El cierre tiene un final abierto donde una pareja se pregunta si toda la vida tienen
que usar preservativos y finalmente se le informa dnde pueden recurrir para realizarse el test de sida y obtener mtodos anticonceptivos y telfonos donde recurrir si necesitan mayor informacin.
Predicaciones: los protagonistas de la historieta tienen la competencia de hacerse
preguntas, reflexionar, tomar decisiones. Ubican a la poblacin joven en un rol mucho
ms activo con respecto a qu hacer para cuidarse del Sida.
Tanto el desarrollo como en el cierre se caracteriza por un alto nivel de referencialidad: se explica qu es el sida, qu mtodos anticonceptivos existen, cmo colocarse
el preservativo masculino, etc.
Relaciones de Oposicin: parecer enfermo/estar enfermo
En la estrategia de inicio para plantear el problema se recurre al gnero de historieta.
Uso de la imagen:
A lo largo de todo el material se recurre permanentemente a la imagen. En el inicio,
de acuerdo a las caractersticas del gnero historieta.
204
En el desarrollo la imagen tiene uso documental y de inferencia en relacin al texto
y lo complementa con el objeto de hacer ms comprensible la explicacin.
Comentario:
A diferencia de los materiales anteriores, en ste, el destinatario se presenta con
roles activos en el cuidado del sida y lo suficientemente flexibles para cambiar de actitud o creencia.
Si bien no se presentan contra destinatarios, se observa lo que podramos llamar
"contraimaginario" representado por la idea: que si se mantienen relaciones con alguien conocido no hay riesgos de contagiarse de HIV por esta va.
205
Material grfico N 4
(Tapa y pginas interiores)
206
207
208
209
210
Material grfico N 5

Formato: Folleto. Papel ilustracin 110 gramos. Color: a 4 colores
Tirada: s/d
Ejes de la informacin: Embarazo y Sida
Emisores privilegiados: Lusida y Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin
Destinatarios: Mujeres embarazadas y mujeres en edad reproductiva
mbito discursivo: Bsicamente educativo
En el inicio se presenta el tema a travs de un ttulo y se pregunta qu hay que
saber. Desde lo grfico se indica que el material est destinado a la mujer embarazada.
Su desarrollo es lineal basado en el esquema de contenidos de lo que toda mujer
en edad reproductiva "debe saber": se informa sobre qu es el Sida, cmo se trasmite
de la madre al hijo, qu hacer si es VIH-positiva y cmo pods protegerte del SIDA.
El cierre destaca que prevenirse del SIDA implica tambin cuidar a los dems.
Predicaciones:
La mujer embarazada o en edad reproductiva tiene la obligacin de saber lo que
Lusida y el Ministerio consideran necesario para la prevencin del Sida. En los apartados segundo y tercero del desarrollo se le atribuye a la mujer la relacin con un mdico con el que ella puede contar como "t" mdico. Predicacin que es contraria a la
caracterizacin de pauperizacin de la epidemia ya que es una relacin difcil de construir tanto en el sistema pblico como en el de la seguridad social.
Lusida y el Ministerio de Salud"saben" lo que se "debe saber" para prevenir esta patologa.
El desarrollo del material mantiene un ajustado nivel de referencialidad. En el
primer apartado: Qu es el SIDA, se insiste en la oposicin "estar enfermo/parecer
enfermo".
Hay una apelacin al lector a travs de preguntas en cada uno de los temas dirigidas a las destinatarias.
211
Uso de la imagen:
La tapa del dptico presenta la silueta de una mujer embarazada que nos indica la
destinataria del material y al mismo tiempo el tema, ya que el material intenta intervenir sobre la transmisin vertical.
En el desarrollo se recurren a pequeas fotografas de bebs con la mam o con el
mdico de bajo impacto bsicamente por su tamao. Estas pequeas imgenes tampoco parecen reflejar la idea del proceso pauperizacin de la epidemia
USO: Este material fue distribuido en las reas programticas de los Hospitales Piero y el Pirovano y no se evaluaron resultados.
Comentario:
Se podra incluir este material en el mbito discursivo tpicamente educativo, donde
el poseedor del conocimiento, el que sabe qu hacer y est habilitado para dar recomendaciones es el emisor. Parecera partir del supuesto que el saber fuera condicin
necesaria y suficiente para cambiar las prcticas sociales. No admite ningn nivel de
identificacin entre el emisor y el receptor.
212
Material grfico N 6
(Faz externa)
213
Material grfico N 5
(Faz interna)
214
Material grfico N 6

Formato: Trptico de 10 X 21 cm. Ilustracin 110 gramos. Color: a 4 colores
Tirada: s/d
Ejes de la informacin: Infeccin con VIH y tratamiento.
Emisores privilegiados: Lusida y Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin
Destinatarios: Poblacin general
mbito discursivo: Bsicamente informativo/educativo
La estrategia de inicio apela al destinatario preguntndole qu sabe sobre
VIH/Sida para inmediatamente afirmar cuidarse y cuidar al otro.
El desarrollo est planteado de manera lineal de acuerdo a una sucesin temtica:
el Sida, el tratamiento, para prevenir el Sida.
En el cierre se da un 0800 para preguntar, consultar e informarse y el sitio web de
Lusida.
Tanto en el desarrollo como en el cierre se caracteriza por un alto nivel de referencialidad
Los temas se desarrollan con un alto nivel de despersonalizacin caracterstica de
un manual.
Uso de la imagen:
Se recurre a la imagen figurativa, un muequito que traslada carteles utilizado como
recurso grfico para resaltar los conceptos que considera claves:
a. "Vivir con el VIH no es lo mismo que estar enfermo de SIDA"
b. "Las personas que viven con VIH, an estando en tratamiento, pueden transmitir el
virus"
c. "Un resultado negativo es una buena oportunidad para empezar a cuidarse y adoptar las medidas de prevencin"
215
Material grfico N 6
(Faz externa)
216
Material grfico N 6
(Faz interna)
217
Cuadro N 3

Suprogramas identificados en distintas instancias
Subprogramas presentes en el
documento descriptivo del programa
Subprogramas presentes en la
propuesta de presupuesto para
1999
Subprogramas identificados
a nivel local en un hospital
de la zona sur.
Epidemiologa
Epidemiologa
Inmunizaciones
Inmunizaciones
Inmunizaciones
Educacin para la Salud
Educacin para la Salud, que aparece

como continente del resto de los subprogramas
Salud Mental Escolar
Salud Mental Escolar
Comit de Salud en la Escuela
Comit de Salud en la Escuela
Prevencin de la violencia familiar y el

maltrato de menores
Violencia
Odontologa
Odontologa
Fonoaudiologa
Psicologa
Odontologa
Foniatra
Zoonosis
Zoonosis
Nutricin
Nutricin
Oftalmologa
Adolescencia
Adolescencia
Educacin Sexual, SIDA y ETS
Educacin Sexual y SIDA
Adicciones
Adicciones
Comunidades Seguras y Saludables
Comunidades Seguras y Saludables

Prevencin precoz de la patologa visual
Deteccin precoz de alteraciones posturales
Orientacin laboral y vocacional
Erradicacin de la Pediculosis
Patologa de la Comunicacin
Formacin de agentes de salud
Programa para deteccin de patologas
genticas tempranas (Psicoevolutivas,
autismo, psicosis,etc.)
Programa de Prevencin psicopedaggica "in situ"
Programa de Tenencia responsable en
la escuela
Psicopedagoga
Screening
Libreta Sanitaria
218
Cuadro N 4
Caractersticas de los entrevistados Programa de Salud Escolar
Caracterstica
Coordinadora
nivel central
cargo
Profesin
Mdica
Especialidad
Ginecologa infanto
Epidemiologa
Edad
62 aos
de
Responsable rea
programtica. Sur
Odontloga
juvenil
Auditora en
Odontologa
Ortodoncia
39 aos
Antigedad en
32 aos
el sistema
12aos
Naturaleza
del cargo
Provisorio
Carrera
Antigedad
en el cargo
8 aos
s/d
Otras
instituciones
Mdicos Municipales.
Sociedad de Obstetricia.
Sociedad de Climaterio.
A.M.A.
Sociedad
de
Ginecologa
Infanto-Juvenil
Sociedad de Criociruga
No
219
ANEXO III C
Material grfico de comunicacin en salud utilizado en el
Material Grfico N 7
Fecha de recibido y/o orden trabajo: 1999/20000
Formato: Trptico 21 x 29,7. Papel ilustracin mate y brillante 90 gramos (resma de 65 x
95), Color: a 4 colores
Tirada: 40.000 en 1999 y25.000 en el 2000
Ejes de la informacin: Vacunacin de hepatitis B
Emisores privilegiados: Secretaras de Salud y Educacin.
Destinatarios: Padres, docentes e integrantes del equipo de salud.
mbito discursivo: educativo/ informativo.
En la estrategia de inicio se menciona el programa y se identifican el destinatario de
la accin a travs del texto y de la imagen: los nios de sexto grado.
El desarrollo es lineal, se informa sobre qu es la hepatitis B, cmo se trasmite, los
riegos de contraer la enfermedad y cmo prevenirla.
En un cierre previsible, se apela a los padres y se le explica por que esta vacuna es
conveniente aplicarla en sexto grado, dnde se vacuna y aclara que es gratuita.
Predicaciones: se le atribuye a padres, docentes y equipo de salud la responsabilidad
que los nios sean vacunados.
Tanto el desarrollo como en el cierre se caracteriza por un importante grado de referencialidad: se explica qu es la hepatitis B, cmo prevenirla y la direccin de los vacunatorios de cada barrio.
Relaciones de armona: esta vacuna puede aplicarse junto a otras sin problemas.
Relaciones de oposicin: beneficiar a los nios / no beneficiar a los nios.
Lo dicho y lo no dicho: en la apelacin y explicitacin de la responsabilidad de padres, docentes y equipo de salud aparecera lo no dicho: cierta discusin interna al equipo
de salud sobre lo adecuado de aplicar esta vacuna en esta etapa.
En el desarrollo hay una estrategia de universalizacin con respecto a la definicin de la
enfermedad y se compara el hgado con un laboratorio.
En las apelaciones a los docentes, padres y equipo de salud hay cierta personalizacin
de los destinatarios.
Uso de la imagen:
La imagen es utilizada para identificar los destinatarios de la accin (foto de alumnos de
sexto grado supuestamente y con fines didctico la figura del hgado.)
220
Material grfico N 7
(Faz externa e interna)
221
Cuadro N 5
Caractersticas de los entrevistados programa Procreacin Responsable
Caracterticas
Coordinador/ asesor
tcnico Procreacin
responsable
Responsable rea
programtica.
Zona sur
Responsable rea
programtica.
Zona norte
Profesin
Mdico
Mdico
Llicenciada en
enfermera
Especialidad
Tocogineclogo
Tocogineclogo
Neonatologa
Edad
65 aos
45 aos
47 aos
Antigedad en
el sistema
Naturaleza
del cargo
Antigedad
en el cargo
Otras
instituciones
36 aos
Carrera
1 ao y medio
Prof. de la Facultad de
Medicina.
Asesor honorario del
Ministro de Salud
Miembro de la Sociedad
Argentina
de
Obstetricia.
17 aos
20 aos
Carrera
Carrera
10 aos
1 ao
Hospital Naval
Sanatorio Mitre
Miembro
Mdicos
Municipales
Escuela de la Cruz
Roja
Delegada de
SUTEGBA
222
Tabla N 5
Mortalidad Infantil en la Repblica Argentina por jurisdiccin. 2001
Divisin Poltico Territorial de
Residencia
Repblica Argentina
Estrato 1
Ciudad. Autnoma Bs. As.
Chubut
La Pampa
Neuqun
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Total
Estrato 2
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Mendoza
San Luis
Ro Negro
Total
Estrato 3
La Rioja
Santa Fe
Entre Ros
Tucumn
San Juan
Santiago del Estero
Total
Estrato 4
Corrientes
Chaco
Formosa
Jujuy
Misiones
Salta
Total
Tasa de Mortalidad Tasa de mortalidad

Infantil
Materna
x1.000 N.V.
x 10.000 N.V.
16.3
4.6
9.6
13.1
12.4
13.0
14.5
10.1
10.9
0,9
2.4
7.5
1.0
7.1
-1.9
15.0
15.5
16.2
12.1
17.8
14.7
15.0
2.1
3.7
2.4
3.9
6.0
3.6
2.5
23.5
14.3
14.9
24.5
18.8
14.8
17.4
3.4
4.7
5.2
5.8
8.7
7.1
5.6
23.5
24.0
28.9
18.4
19.6
19.1
21.7
5.4
15.9
13.9
19.7
5.3
6.15
10.0
Fuente: Situacin de salud en Argentina 2003
223
Tabla N 6
Tasa* de mortalidad infantil por ao segn residencia habitual
de la madre por Circunscripcin Electoral 2000-2001-2002
Circunscripcin
Electoral
Total
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
2000
2001
2002
9.0
8.3
15.0
9.6
13.0
7.9
8.0
10.1
9.9
9.4
13.4
10.5
15.5
6.0
5.2
10.4
7.1
3.9
7.6
8.4
5.5
11.4
11.9
9.2
6.2
9.4
8.8
9.7
5.9
9.1
7.7
8.9
11.0
12.2
8.6
5.1
8.0
6.1
9.8
10.4
7.1
8.7
13.6
13.4
12.0
3.4
10.1
8.2
5.5
12.6
9.1
10.4
19.2
10.7
5.1
4.4
8.4
6.8
9.9
11.4
17.0
12.0
16.8
5.0
8.4
7.4
5.1
13.6
3.0
11.3
9.5
18.0
6.3
4.0
3.4
8.2
7.9
4.8
8.4
8.2
16.8
17.8
12.4
6.7
10.0
6.9
8.2
Fuente: Direccin Gral. de Estadsticas y Censos sobre la base de estadsticas vitales.

*Por mil nacidos vivos
224
Cuadro N 6
Subprogramas del Programa Materno Infantil
Componentes Informe
actividades 98/99
de
Subprogramas presentes en
las metas de salud materno
infanto juvenil para 1999
rea Perinatal
Esto inclua Residencia de
Obsttricas, Procreacin Res- Subprograma de salud perinaponsable, Vigilancia epidemio- tal
lgica de la Mortalidad de la
Mujer en edad Frtil
Subprograma vigilancia epidemiolgica de la mortalidad
de la mujer en edad frtil.
Subprograma de preparacin
psicofsica para la maternidad
Apoyo Nutricional
Lactancia Materna-Iniciativa
Hospital amigo
rea Peditrica.
rea Adolescencia
Subprogramas presentes en
las metas de salud materno
infanto juvenil para 2000
Subprograma de salud perinatal
Subprograma vigilancia epidemiolgica de la mortalidad de la

mujer en edad frtil.
Subprograma: Preparacin
Integral para la Maternidad
(PIM)
Subprograma de residencia de Subprograma de residencia de
obsttricas
obsttricas
Subprograma de apoyo nutri- Subprograma de apoyo nutricional
cional
Subprograma de capacitacin Subprograma de capacitacin
para apoyo de la lactancia.
para apoyo de la lactancia.
Subprograma control de la
Subprograma control de la
salud del nio
salud del nio
Subprograma de control de
Subprograma de control de
infeccin respiratoria aguda.
infeccin respiratoria aguda.
(IRA)
Subprograma de epidemiolo- Subprograma de epidemiologa
ga mortalidad infantil
mortalidad infantil.
Subprograma de salud integral del adolescente.
Subprograma sistema informtico geogrfico.
Sistema de informacin materno infantil reas programticas.
Subprograma capacitacin
para el sistema de informacin materno infantil de reas
programticas
.
Subprograma de evaluacin de
las condiciones de eficiencia
para la atencin materno infantil en Centros de Salud.
225
Tabla N 7
Encuesta Ciudad de Buenos aires

Monitoreo del Cumplimiento de la Meta Lactancia Materna
Ao 1997 - N 486 encuestas
EDAD
< 28 das
Lactancia
Residente
No Residente
Exclusiva
Predomin.
Completa
Parcial
Destetado
79.7%
1.3%
81.0%
15.2%
3.8%
72.1%
4.7%
76.8%
11.6%
11.6%
60-89 das
Residente
No Residente
54.8%
9.5%
67.3%
23.8%
11.9%
33.3%
8.3%
41.6%
36.2%
22.2%
120-149 das
180-209 das
Residente
No Residente
Residente
No Residente
23.1%
10.3%
33.4%
41.0%
25.6%
36.4%
6.8%
43.2%
43.2%
13.6%
3.9%
5.9%
9.8%
51.0%
39.2%
12.5%
0%
12.5%
41.7%
45.8%
Fuente: Encuesta de Prevalencia de Lactancia Materno-Departamento Materno Infanto Juvenil -GCBA

Referencias Tipo de Lactancia
Exclusiva: Pecho como nico alimento.
Predominante: Pecho ms agua, jugos, infusiones, sales de rehidratacin oral.
Completa: Suma de Lactancia Exclusiva ms Lactancia Predominante.
Parcial: Pecho ms otra leche o papilla (el pecho debe cubrir no menos del 20% de la alimentacin).
Destete: No toma pecho.
Cuadro N 7
Caractersticas de los entrevistados Programa Materno Infantil
Caractersticas Coordinador del Programa Materno
Infantil
Profesin
Mdico
Responsable coordinar el programa

Materno Infantil en la Zona sur
Mdica
Pediatra. Maestra en Salud Pblica
Mdica Clnica. Nutricin y

Medicina Social
Edad
60 aos
56 aos
Antigedad en el
sistema
30 aos
27 aos
Naturaleza del
cargo
Carrera
Carrera
Antigedad
en el cargo
En el programa 10 aos
En el rea programtica 12
aos
Otras
instituciones
S.A.P.
Mdicos Municipales
No
Especialidad
226
Tabla N 8
Notificacin de casos de tuberculosis por jurisdiccin.
Repblica Argentina, 2001 y 2002
Jurisdiccin
Capital Federal
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Extranjeros (1)
Total
2001
Nmero
Tasa
1184
38.8
5136
35.7
56
17.3
368
11.8
410
43.9
434
45.1
151
33.0
255
22.7
297
57.5
439
71.5
46
14.8
44
15.3
181
11.1
175
17.2
73
12.5
120
19.0
801
73.5
77
13.2
24
6.5
104
49.0
668
21.4
109
14.9
16
13.1
296
30.6
11646
30.6
Fuente: Situacin de la Tuberculosis. Repblica Argentina 2002

** Cada 100.000 habitantes
Nmero
1036
5291
79
373
349
484
113
297
204
545
43
32
212
199
97
121
810
73
40
96
596
94
37
321
6
11545
2002
Tasa
33.9
36.4
23.9
11.8
36.9
49.8
24.2
26.3
38.6
87.3
13.6
10.9
12.9
19.1
16.1
18.8
72.7
12.4
10.5
44.1
18.9
12.8
26.5
24.3
30.5
227
Tabla N 9
Tasas de mortalidad y morbilidad de Tuberculosis
Ciudad de Buenos Aires 2002
Area Programtica
Morbilidad
Mortalidad
HGA lvarez
33,34
0,45
HGA Argerich
37,44
3,14
HGA Durand
17,11
2,42
HGA Fernandez
21,90
0,85
HGA Penna
52,14
8,16
HGA Ramos Meja
34,42
2,10
HGA Pirero
47,34
4,86
HGA Pirovano
0,94
1,64
HGA Santojanni
41,65
HGA Torn
HGA Vlez Srsfield
20,73
4,57
5,40
0,85
HGA Zubizarreta
15,03
11,40
Fuente: Sancineto exposicin 2003
Cuadro N 8
Caractersticas de los entrevistados de la Red para la
Atencin de la Tuberculosis
Caracterstica
Profesin
Especialidad
Edad
Antigedad en
el sistema
Naturaleza
del cargo
Antigedad
en el cargo
Otras
instituciones
Coordinador de la
Red
Mdico
Responsable rea
programtica.
Zona sur
Responsable rea
programtica.
Zona norte
Mdico
Mdico
Tisiologa
Neumonlogo
55 aos
59 aos
67 aos
31 aos
30 aos
37 aos
carrera
carrera
carrera
6 aos
10 aos
10 aos
Tisioneumonologa
Mdico municipales
Comit ejecutivo
AMA
Miembro permanente
del Consejo de
Recertificacin
Asociacin
Argentina de
Medicina
Respiratoria
Asociacin
Argentina de
Broncoesofagologa
Mdicos Municipales
(miembro)
Asociacin Argentina
de Medicina
Respiratoria
228
Cuadro N 9
Listado de componentes utilizados en la
evaluacin multidisciplinaria del
Programa Nacional de Inmunizaciones.
Componentes evaluados
1. Prioridad poltica y bases legales
2. Organizacin
3. Coordinacin
4. Programacin
5. Ejecucin
6. Recursos humanos
7. Presupuesto y recursos financieros
8. Red de fro, insumos y logstica
9. Capacitacin
10. Supervisin
11. Vigilancia epidemiolgica
12. Sistemas de informacin
13. Comunicacin social
14. Participacin de la comunidad
15. Investigacin
16. Evaluacin
17. Encuesta de usuarios
229
ANEXO III D
Material grfico N 8
Programa: Inmunizaciones
Recuperado de la Imprenta de la Ciudad

Formato: Trptico de 35 cm x 21 cm desplegado.Papel obra de 90 gramos. Blanco y
negro.
Tirada: 40.000
Ejes de la informacin: Red de vacunatorios de la Ciudad Autnoma de Buenos aires.
Emisores privilegiados: Jefe de Gobierno, Secretario de Salud y directora General
de Progrmas Especiales.
Destinatarios: Comunidad adulta, especialmente padres.
mbito discursivo: Bsicamente educativo/ informativo
En el inicio destaca las autoridades del momento y la gratuidad de las vacunas. Su
desarrollo es lineal, en tres tablas se informa la direccin y telfono de cada vacunatorios dependientes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y se mencionan los
dependientes de efectores no pertenecientes al sistema pblico. En el cierre se insiste
en la gratuidad de la vacunacin, se informa y dan recomendaciones a los padres sobre el tema.
Predicacin. Se destaca la responsabilidad de los padres en la vacuncin de los nios.
El desarrollo se caracteriza por un alto nivel de referencialidad, se identifica cada
vacunatorio y se informa su direccin y telfono ordenados por barrios de la ciudad.
Se seala oposicin prevencin /enfermedad.
Entre los materiales recuperados de la Imprenta de la Ciudad entre 1999 y 2000, se
destaca porque es el nico material que seala un tema generalmente "no dicho". Este
tema se refiere que a travs de los servivios gratuitos del Estado el ciudadano recupera
parte de lo que aporta a travs de los impuestos.
Es un material pobre en recursos expresivos especialmente desde el punto de vista
de la imagen. Entre las estrategias de superficie se pueden sealar dos: la redundancia
al insistir que la vacunacin es gratuita, y la personalizacin en un pequeo prrafo
donde se apela directamente al receptor.
Uso de la imagen
La imagen tiene un lugar accesorio, a travs de la figura de una beba.
230
Material grfico N 8
231
Cuadro N 10
Caractersticas de los entrevistados del Programa de Inmunizaciones
Caracterticas
Coordinador del Programa de

inmunizaciones
Responsable rea programtica. Zona sur
Profesin
Mdico
Lic. en Enfermera
Especialidad
Pediatra. Infectologa
peditrica.
Instrumentadora
quirrgica
Edad
46 aos
55 aos
Antigedad en el
sistema
11 aos
Naturaleza del
cargo
Planta en comisin
Antigedad
en el cargo
5 meses
Otras
instituciones
SAP Mdicos municipales

Comit Nacional de Infectologa
38 aos
Planta. Jefa de Divisin
del Departamento.
s/datos
Docente cursos de capacitacin
de Enfermera.
232
Cuadro N 11
Caractersticas de los entrevistados del Plan Mdicos de Cabecera
Caracterstica
Director General de
Planeamiento y Evaluacin del Desempeo
Responsable rea
programtica. Zona sur
Profesin
Mdico
Mdico
Mdico
Especialidad
Clnica Mdica
Clnica Mdica
Ginecologa
obstetricia
Edad
43 aos
53 aos
44 aos
Antigedad en
el sistema
12 aos
26 aos
Responsable rea
programtica. Zona norte
18 aos
Naturaleza
del cargo
Poltico
Planta
Planta
Antigedad
en el cargo
3 aos
6 aos
6 aos
Mdicos
Municipales
Asociacin Argentina de
Mastologa
(miembro)
Mdicos Municipales
(miembro)
Otras
instituciones
Mdicos Municipales
Partido Radical
233
ANEXO III E
Material grfico N 9
Plan: Mdicos de cabecera
Recuperado de la Imprenta de la Ciudad

Formato: Dptico de 40 cm x 20 cm desplegado. Papel ilustracin de 140 gramos. A
cuatro colores.
Tirada: 5.000
Ejes de la informacin: Caractersticas del plan mdico de cabecera segn grupo de
edad destinatario y condiciones de acceso.
Emisores privilegiados: Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Secretara de Salud.
Destinatarios: comunidad adulta.
mbito discursivo: Retrico/ informativo
En el inicio se destaca el logo de Mdicos de Cabecera que se presenta como un
servicio capaz de proteger la salud del receptor y la de su familia.
En su desarrollo se presentan los requisitos de inscripcin y discriminan los grupos
de edad a los que atiende el programa.
En el cierre se listan los Hospitales Generales de Agudos del Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires donde se encuentran los stand del plan para informarse e inscribirse al
mismo.
En las predicaciones se presenta un juego de oposicin donde el Gobierno de la
Ciudad es activo, capaz de identificar las necesidades de la comunidad y protegerla. La
comunicadad es pasiva y receptora, puede elegir entre las alternativas que le ofrece el
gobierno.
El desarrollo se caracteriza por un pertinente grado de referencialidad, se mencionan las condiciones y requisitos para acceder al Plan y los servicios que presta a los
distintos grupos de edad.
Es un material pobre en recursos expresivos. La nica estrategia de superficie identificada es la personalizacin y apelacin permanente al receptor.
Uso de la imagen: Si bien las imgenes utilizadas son figuras sencillas y esquemticas, lo visual se trabaja ms desde el color y el diseo.
234
Material grfico N 9
235
ANEXO IV
Cuadro N 1
los programas analizados
Programa
N1
N2
N3
N4
N5
N6
N 7
No se
desarrolla
el componente
Escuela
Planificacin
Mercadotecnia
social.
No se
desarrolla
el componente
No desarrolla el
componente
Formacin
de estrategias en la
mesogestin
Escuelas:
Poder
Aprendizaje
Escuela
Ambiental
Escuela
Poder
Escuela
Ambiental
No se desarrolla el componente de
comunicacin
Formacin
de estrategia en la
microgestin
Escuelas:
Implementan lo definido desde
el central
Escuela
Ambiental
Escuela
Poder
No se desarrolla el componente comunicacin
No se desarrolla el componente comunicacin
Referencias:
Programa
Programa
Programa
Programa
N 1: Coordinacin de SIDA
N 2: Salud Escolar
N 3: Salud Reproductiva
N 4: Materno Infantil
Cuadro N 2
Formacin de estrategias en la planificacin de los programas analizados
Programa
N1
N2
N3
N4
Formacin
de estrategias en la
mesogestin
Escuelas:
Poder
Aprendizaje
Etapa
reproductiva
Escuelas:
Empresarial
poder
Escuela:
Ambiental
Formacin
de estrategia en la
microgestin
Escuelas:
Poder
aprendizaje
Etapa
reproductiva
Se acataban
las establecidas en la
meso gestin.
Referencias:
Programa
Programa
Programa
Programa
N 1: Coordinacin de SIDA
N 2: Salud Escolar
N 3: Salud Reproductiva
N 4: Materno Infantil
Escuela:
Aprendizaje
N5
N6
N 7
Poder
Situacional
Escuela:
Planificacin
Escuela:
Diseo
Poder
PlanificaEscuela:
cin opera- Ambiental
?
tiva
236
ANEXO IV A
MAPA FUNCIONAL DE LA COMUNICACON EN SALUD
Fuente: Comunicaicn en Salud: Lecciones Aprendidas y Desafos en el Desarrollo Curricular
PROPSITO
CLAVE
FUNCIONES
CLAVES
1. Promover el empoderamiento individual y comunitario

para la gestin y
accin de salud.
Desarrollar procesos
comunicativos sostenibles que promuevan
polticas pblicas y
procesos
sociales
(que articulen actores) para contribuir a
lograr una sociedad
equitativa con personas y comunidades
saludables (y que
exprese la diversidad).
2. Propiciar dilogos y concertaciones

entre los actores sociales y las instituciones del Estado, para
facilitar la gestin social y promover comportamientos saludables.
UNIDADES DE
COMPETENCIA
1.1. Implementar estrategias de comunicacin para

la autovaloracin y la autoeficacia de personas y
comunidades
1.2Implementar estrategias
de comunicacin para facilitar la coparticipacin de la
comunidad en los procesos
de diagnstico, planeamiento, gestin, control social y
evaluacin de las intervenciones locales en salud.
2.1 Diagnosticar situaciones y caracterizar a los

actores involucrados.
2.2 Construir y propiciar

mecanismos de dilogo y
concertacin.
2.3. Facilitar el diseo y la

implementacin de estrategias de comunicacin de
consenso.
3.1 Facilitar la identificacin

de problemas en salud, sus
causas, actores y responsabilidades
3. Abogar por polticas pblicas favorables a la salud.
3.2 Utilizar estrategias de

comunicacin y de negociacin para colocar en la
agenda pblica los temas
de salud
3.3 Facilitar la discusin

pblica para promover y
monitorear
polticas
de
salud.
237
MAPA FUNCIONAL DE LA COMUNICACON EN SALUD
(continuacin)
PROPSITO
CLAVE
FUNCIONES
CLAVES
UNIDADES DE
COMPETENCIA
4.1 Identificar y priorizar situaciones que afectan la salud y el

bienestar colectivo susceptibles
de mejora a travs de procesos
comunicacionales.
4. Desarrollar
intervenciones de comunicacin que proporcionen condiciones
favorables para la
adopcin individual y
colectiva de comportamientos saludables.
Desarrollar procesos
comunicativos sostenibles que promuevan
polticas pblicas y
procesos
sociales
(que articulen actores) para contribuir a
lograr una sociedad
equitativa con personas y comunidades
saludables (y que
exprese la diversidad).
4.2. Disear planes efectivos

de comunicacin que incluyan
indicadores que faciliten la
cogestin y la evaluacin
4.3. Implementar intervenciones en comunicacin abarcando

una diversidad en medios,
canales y niveles de actuacin.
4.4. Dar seguimiento a las

intervenciones de comunicacin
monitoreando, evaluando y
socializando resultados
5.1 Utilizar la informacin e

instrumentos
epidemiolgicos
bsicos para determinar factores de riesgo y proteccin y
priorizar acciones.
5. Reconocer y analizar los determinantes

de salud y enfermedad y la diversidad de
respuestas en una
realidad concreta con
el fin de orientar
estratgicamente las
intervenciones
de
comunicacin
en
salud
5.2. Identificar las racionalidades de las respuestas culturales

de la poblacin a los procesos
de salud y enfermedad y actuar
en consecuencia.
5.3. Analizar las caractersticas

esenciales de los principales
problemas de salud pblica y
sus medios de deteccin, diagnstico y tratamiento.
5.4. Contribuir al acceso y uso

de los servicios a travs de un
anlisis crtico de dinmica de
los sistemas de salud pblicos y
privados.
238
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IN ST IT U T O

Maestra en Economa y Gestin en Salud

EN LAS ACCIONES DE PREVENCIN Y PROMOCIN DE

Magster en Economa y Gestin en Salud

Alumna: Lic. Marcela Amaro

aporte hicieron posible este trabajo.

daron su tiempo y escucha

Percepciones y valoraciones presentes en los actores entrevistados

El discurso en torno a la planificacin

ndice de tablas y cuadros

rdenes de trabajo de materiales grficos de comunicacin en

Porcentaje de consultas externas de poblacin residente en el

Tablas correspondiente Anexo III

Tendencia anual de los casos notificados de Sida segn ao de

Centros de Gestin y Participacin.

Articulacin de las estrategias de comunicacin en el micro,

Cuadros Correspondientes al Anexo I

Asociacin Mdica Argentina

En el marco de los consensos internacionales, a la declaracin de Alma Ata (1978) le siguieron

I.1. Descripcin del problema

Fuente: Elaboracin propia en base a trabajo de campo.

En los materiales producidos por la Secretara de Salud, si bien es posible

Presentacin institucional de reas o servicios

Direccin de Salud Comunitaria

Fuente:. Elaboracin propia en base a trabajo de campo

La limitada presencia de los programas bsicos de promocin y prevencin en

I.2. Contexto: rea Metropolitana y Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

I.2.1 Aspectos sociodemogrficos

En relacin con sus estructuras demogrficas podemos identificar aproximaciones a

I.2.2. Aspectos socioeconmicos

Fuente: EPH INDEC onda mayo 200-2001-2002-2003

Fuente: EPH INDEC onda mayo 2000-2001-2002-2003

Fuente: EPH INDEC onda mayo 2000-2001-2002-2003

Porcentaje de poblacin con NBI

Porcentaje de poblacin sin cobertura en salud

GBA 2* GBA 3 GBA 4*

Fuente: Elaboracin propia en base Censo 2001

I.2.3. Aspectos Epidemilgicos

* Los datos de La Matanza fueron volcados en su totalidad en el GBA 4

Fuentes: elabora do a partir de estadsticas vitales. Informacin Bsica

Fuente: Demografa 2000/2001

En un estudio especial que brinda informacin epidemiolgica por rea programtica

Con respecto a la mortalidad por causas el informe seala:

I.2.3.2. Utilizacin de servicios

I.2.4. Aspectos culturales

I.2.4.1. Condiciones culturales que albergan la relacin comunicacinpoltica

Desde esta perspectiva, se entiende a la globalizacin como el proceso en el que la

I.2.4.2. Modelo Mdico

El modelo mdico se instituye a fines del S. XVIII en algunos pases europeos y

I.2.5. Aspectos polticos institucionales

El desarrollo de una cultura de la salud as como el aprendizaje social necesario

Al usuario se le asigna un lugar activo, con participacin en distintos espacios

La participacin de la poblacin en los niveles de decisin, accin y control, como

I.2.6. Aspectos geogrficos organizativos

I.2.6.1. Circunscripciones Electorales

I.2.6.2. Centros de Gestin y Participacin

I.2.6.3. Distritos Escolares

I.2.6.4. reas Programticas

Estas debilidades signaron el desarrollo de las reas programticas hasta nuestros

I.2.6.5. Sistemas Urbanos de Salud (S.U.S.)

Fuente: Resolucin 324-SS-97

I.2.6.6. Redes de atencin

I.2.6.7. Estructura organizativa del Poder Ejecutivo