Fundamentos y Derecho Administrativo

FUNDAMENTOS Y DERECHO ADMINISTRATIVO
APUNTES
TEMAS Y SUBTEMAS
UNIDAD I. DEFINICION DEL DERECHO

1.1. Etimologa del Derecho.
La palabra proviene del vocablo latino directum, o regere que significa no
apartarse del buen camino, seguir el sendero sealado por la ley, lo que
se dirige o es bien dirigido. En Roma el concepto de derecho se le
designa a voz latina jus que es una contraccin de jussum, participio
del verbo jubere que significa mandar.
1.2. Concepto del Derecho.
El Derecho es el conjunto de normas que imponen deberes y normas
que confieren facultades, que establecen las bases de convivencia social
y cuyo fin es dotar a todos los miembros de la sociedad de los mnimos
de seguridad, certeza, igualdad, libertad y justicia
Eduardo Garca Mynez: Derecho es un sistema de normas sociales de
conducta, declaradas obligatorias por la autoridad, por considerarlas
soluciones justas a los problemas surgidos por la realidad histrica.
Ignacio Galindo Garfias: sistema racional de normas de conducta, que
impuestas coercitivamente por el Estado, tienen como finalidad la
realizacin del orden, la seguridad y la justicia en el grupo social en el
cual se aplican.
En general se entiendo por Derecho, conjunto de normas jurdicas,
creadas por el estado para regular la conducta externa de los hombres y
en caso de incumplimiento esta prevista de una sancin judicial.
1.3. Funciones del derecho.
Su funcin es la de asegurar la coexistencia de los hombres en sociedad.
donde hay sociedad, tambin hay derecho Ubi societa, ibi ius
Funciones sociales del derecho: son consecuencias sociales del
derecho intentadas o efectivas. Funciones directas son aquellas cuya
realizacin se encuentra asegurada al obedecer y aplicar el derecho. Las
indirectas son aquellas cuya realizacin consiste en actitudes,
sentimientos, opiniones y formas de comportamiento; no constituyen
obediencia o aplicacin de disposiciones jurdicas sino que resultan del
conocimiento de la existencia de las disposiciones jurdicas o de la
conformidad a ellas o de su aplicacin. Ejemplo: restringir el uso de la
violencia es una funcin directa del derecho, puesto que se logra cuando
las disposiciones relevantes del derecho penal son obedecidas. Inculcar
ciertos valores morales en la poblacin es una funcin indirecta, puesto
que su logro consiste en algo ms que una mera conformidad con el
derecho.
Funciones primarias: son cuatro

APUNTES
I.
II.
III.
IV.
Prevencin de comportamiento indeseable y obtencin de

comportamiento deseable. Realizada primordialmente por el
derecho penal y de responsabilidad civil.
Proveimiento de medio para la celebracin de acuerdos privados
entre individuos. Es realizado por el derecho privado, civil; penal y
de responsabilidades civiles.
Proveimiento de servicios y redistribucin de bienes. Realizada por
los sistemas jurdicos.
Resolucin de disputas no reguladas. Realizada por los tribunales,
rbitros.
Funciones secundarias e indirectas: son las que tienen que ver con
el funcionamiento del sistema jurdico. Proveen su adaptabilidad,
eficacia, y su funcionamiento uniforme e ininterrumpido la primera es
para la determinacin para cambiar el derecho. Y la segunda para la
regulacin de los rganos aplicadores del derecho. Kelsen: el derecho
regula su propia creacin y aplicacin.
1.4. Ciencia del derecho. O ciencia jurdica. es la disciplina humanstica
que tiene por objeto el estudio, la interpretacin, integracin y
sistematizacin de un ordenamiento jurdico para su justa aplicacin.
Las ciencias naturales organizan sus conocimientos en torno al principio
de causalidad, para llegar en ltima instancia a conocer la verdad. Las
ciencias del espritu o ciencias normativas, organizan sus conocimientos
en torno a una idea de valor, para percibir la conducta que debe ser,
atendiendo la idea de finalidad.
Puede decirse, que en ese sentido el derecho como ciencia
(jurisprudencia) est constituido por un conjunto de conocimientos,
exclusivos de ella, con un mtodo propio de investigacin, que se
propone alcanzar la realizacin del orden, la seguridad y la justicia.

APUNTES
Unidad II. Clasificacin del Derecho
2.1.- Derecho natural, Derecho vigente y Derecho eficaz.
DERECHO NATURAL: El derecho natural forma parte de la moral, rige la
conducta social de los hombres relacionada con la justicia y el bien comn
del derecho natural. Es un verdadero derecho en la medida en que en la
sociedad es obligatorio para todos. Al ser parte de la moral el derecho
natural es inmutable y universal en sus principios, pero mutable en sus
aplicaciones pues stas dependen de la variabilidad de las circunstancias.
Dicho de otra manera, el Derecho Natural es el conjunto de mximas
fundamentadas en la equidad, justicia y sentido comn, que se imponen al
legislador mismo y nacen de las exigencias de la naturaleza biolgica,
racional y social del hombre.
DERECHO VIGENTE: llamamos orden jurdico vigente al conjunto de
normas imperativo-atributivas que en una cierta poca y un pas
determinado la autoridad poltica declara obligatorias. El derecho vigente
esta integrado tanto por reglas de origen consuetudinario que el poder
publico reconoce, como los preceptos que formula. La vigencia deriva
siempre d una serie de supuestos. Tales supuestos cambian con las diversas
legislaciones.
El latn efficaca, la eficacia es la capacidad de alcanzar el efecto que
espera o se desea tras la realizacin de una accin. No debe confundirse
este concepto con el de eficiencia (del latn efficienta), que se refiere al
uso racional de los medios para alcanzar un objetivo predeterminado (es
decir, cumplir un objetivo con el mnimo de recursos disponibles y tiempo).
2.2.- Derecho objetivo y Derecho subjetivo.
DERECHO OBJETIVO: Conjunto de normas que integran los cdigos y que,
necesariamente se dirige a los valores u objetos tutelados por la ley, en
cuya salvaguardia se interesa le hombre. Tal conjunto de normas
imperativo atributivas otorgan facultades al mismo tiempo que imponen
deberes correlativos, pero siempre dentro de una esfera determinada.
Los preceptos que forman este derecho son imperativo-atributivos pues
imponen deberes y conceden facultades. Frente al obligado por una norma,
siempre hay otra persona para exigirle el cumplimiento de la misma.
DERECHO SUBJETIVO: Conjunto de facultades reconocidas a los individuos
por la ley, para realzar determinados actos en satisfaccin de sus propios
intereses.
Para Edgardo Peniche Lpez el Derecho Subjetivo, es la facultad que tiene el
sujeto activo de exigir el cumplimiento de la norma jurdica; es decir, el
precepto atribuye su contenido a un titular denominado derechohabiente
quien tiene el reconocimiento suficiente para obtener del obligado la
satisfaccin que corre a cargo del ltimo.
El derecho subjetivo se distingue del derecho objetivo en que este ltimo es
regla de conducta, norma agendi, mientras que el derecho subjetivo es la
pretensin a una cierta prestacin, es facultas agendi.
2.3.- Derecho sustantivo y Derecho adjetivo.

APUNTES
Derecho Sustantivo son las reglas de conducta humana bilaterales,
heternomas, externas y coercibles que regulan situaciones jurdicas de
fondo, estticamente consideradas, a diferencia de las normas jurdicas de
Derecho Adjetivo que rigen el procedimiento. Es decir, las normas jurdicas
de Derecho Sustantivo son estticas y las normas jurdicas denominadas de
Derecho Adjetivo son tpicamente dinmicas.
Para Cabanellas, el Derecho Sustantivo es el que establece derechos u
obligaciones, a diferencia del Derecho Adjetivo que regula el ejercicio de
esos derechos y obligaciones, castiga la infraccin a los mismos o determina
la efectividad de esos derechos y obligaciones.
2.4.- Derecho pblico, Derecho privado y Derecho social.
Es Derecho Pblico el conjunto de normas jurdicas que rigen las relaciones
supraordenadas de coordinacin entre entidades soberanas, las relaciones
de supra a subordinacin entre entidades soberanas y entidades no
soberanas y las relaciones de sub a supraordenacin entre
entidades no soberanas y entidades soberanas.
Es Derecho Privado el conjunto de normas jurdicas que rigen las relaciones
subordinadas de coordinacin entre entidades no soberanas.
Los conceptos que anteceden tienen la virtud de que hacen abstraccin del
contenido y de los fines que pudieran concurrir en el Derecho Pblico y el
Derecho Privado, de tal forma que, sus respectivos conceptos son
eminentemente ontolgicos.
Las ramas del Derecho podrn ser de Derecho Pblico o Derecho Privado
cuando la mayor parte de sus normas jurdicas rijan el tipo de relaciones
jurdicas propias de cada Derecho a que nos hemos referido.
Suele ubicarse como cua intermedia, entre el Derecho Pblico y el Derecho
Privado, al Derecho Social pero, nosotros no aceptamos esa tendencia
tripartita porque, como lo veremos, el Derecho Social, al que denominamos
Derecho Tutelar, es un concepto teleolgico, cuya finalidad es proteger a
los econmicamente dbiles, mientras que la dis tincin entre Derecho
Pblico y Derecho Privado es eminentemente ontolgica, es decir, atiende a
la naturaleza propia de las normas jurdicas, bajo la perspectiva de su
ontos , o sea, su ser mismo, su propia naturaleza, con independencia de sus
finalidades.
Derecho Social , mismo que Lucio Mendieta y Nez ha definido como: El
conjunto de leyes y disposiciones autnomas que establecen y desarrollan
diferentes principios y procedimientos protectores en favor de las personas,
grupos y sectores de la sociedad integrados por individuos econmicamente
ms dbiles, para lograr su convivencia con las otras clases sociales dentro
de un orden justo.
2.5.- Derecho legislado y Derecho consuetudinario.
Derecho legislado. En nuestro pas surge del proceso de formacin de leyes
que recae en el poder legislativo es decir en la cmara de senadores y
diputados federales, a nivel local en las legislaturas estatales.
Derecho Consuetudinario surge de la costumbre es decir la manera
espontanea por la practica efectiva y repetida de una determinada conducta
por un grupo social manifestada externamente a travs de un uso social.
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APUNTES
2.7.- Fuentes del derecho.
FORMALES: Son instrumentales a travs de las cuales se pretende saber
cundo y en que condiciones una norma jurdica es vlida y obligatoria para
una comunidad o para una sociedad determinada. As pues las fuentes
formales del derecho son:
a) Ley.- Norma de Derecho dictada, promulgada y sancionada por la
autoridad pblica, an sin el consentimiento de los individuos; tiene como
finalidad el encauzamiento de la actividad social hacia el bien comn.
Costumbre.-. Se define a la costumbre como el resultado de aquel
procedimiento jurdico de creacin en el que un conjunto de actos,
considerados como repetidos por un rgano aplicador, se encuentran
formando una disposicin o pauta de conducta, en virtud de la decisin, ms
o menos consciente, de dicho rgano, de incorporar un caso especfico
dentro de esa repeticin de actos, convirtindolos, as en derecho
aplicable.
La doctrina clasifica a la costumbre en:
Secundum legem.- Es la que coincide con lo ordenado por la ley. Esta
coincidencia se debe a que el derecho consuetudinario es reconocido y
formulado por la ley.
Praeter legem.- Es aquella que no ha sido incorporada en la ley ni es
impugnada por la misma; tiene por funcin llenar las lagunas de la ley; por
ello se le considera como fuente formal secundaria, supletoria o
complementaria de la ley.
Contra Legem.- Es aquella que establece conductas opuestas a lo ordenado
por la ley.
En Mxico, la costumbre no tiene el carcter de fuente formal principal del
derecho, y esto sucede as porque la costumbre: slo es jurdicamente
obligatoria cuando la ley le otorga tal carcter. No es, por ende, fuente
inmediata, sino mediata o supletoria del orden positivo segn lo afirma
Garca Maynez.
Por tanto la costumbre es una fuente secundaria del derecho al depender su
obligatoriedad del reconocimiento del mismo.
c) Jurisprudencia.- Es la interpretacin que de la ley hacen los tribunales,
cuando la aplicacin a cinco casos concretos sometidos a ellos y la
generalizan. Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nacin crea
jurisprudencia se convierte en obligatoria y todos los tribunales inferiores
de la repblica deben acatarla y aplicarla.
d) Doctrina.- Opiniones, crticas y estudios de los sabios del Derecho, la
doctrina no tiene valor legal alguno, an cuando ejerza profunda influencia
ya sea en los autores de una ley o en las autoridades encargadas de
aplicarlas. Se considera como doctrina la literatura jurdica.
e) Principios generales del derecho.- Son generalizaciones o
abstracciones ltimas tomadas de la propia legislacin del derecho natural o
del derecho romano. Por ejemplo, la equidad es uno de los principios ms
importantes pues no puede concebirse un orden jurdico que carezca de
ella.
De conformidad con el artculo 14 constitucional, en los juicios civiles, la
sentencia definitiva (esto es, la sentencia que decide el fondo del negocio)
deber ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a
falta de sta se fundar en los principios generales del derecho.
Algunos afirman que los principios generales del derecho son construcciones
doctrinales o ideas y conceptos elaborados o propuestos por la doctrina.
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APUNTES
La concepcin de que los principios mencionados son los del derecho
romano actualmente slo tiene importancia histrica. Pero en esa tesis se
hallan contenidas en germen las dos interpretaciones fundamentales sobre
esta materia: la histrica o positivista y la filosfica o yusnaturalista.
Histrica o positivista: Dice que los principios en cuestin son aquellos que
inspiran una determinada legislacin positiva.
Yusnaturalista: Afirma que se trata de verdades jurdicas universales, de
principios filosficos que expresan el elemento constante y permanente del
derecho, el fundamento de toda legislacin positiva.
MATERIALES O REALES: Aquellos elementos que determinan el contenido
de las normas jurdicas, necesidades de una comunidad que delimitan el
contenido y el alcance de sus propias normas jurdicas; son pues todos
aquellos fenmenos sociales que contribuyen a la formacin del derecho.
Que pueden reducirse a: Ideales de Justicia, a la cual se llega por medio de
la razn; y a, Circunstancias Histricas, a la que se llega por medio de la
experiencia.
HISTRICAS.- Son aquellos documentos histricos que hablan o se refieren
al derecho, tales como libros, escritos, tratados y peridicos.
Unidad III. Elementos del estado

3.1.- Territorio. Elemento fsico del Estado. Existen agrupaciones humanas en las
que el territorio no es de importancia primordial; ejemplo: la Iglesia; las organizaciones
internacionales. Pero tratndose del Estado, el territorio es un elemento de primer
orden, colocado al lado del elemento humano en cuanto a que su presencia es
imprescindible para que surja y se conserve el Estado.
Los hombres llamados a componer el Estado, deben de estar permanentemente
establecidos en su suelo, suelo que se llama patria; que deriva de dos vocablos
latinos: terra patrum (tierra de los padres).
La formacin estatal misma supone un territorio. Sin la existencia del territorio no
podra haber Estado.
Funciones del territorio: el territorio tiene dos funciones una negativa y otra positiva.
Funcin negativa en cuanto circunscribe, en virtud de las fronteras, los lmites de la
actividad estatal de los estados extranjeros dentro del territorio nacional. Estos lmites
se encuentran establecidos por el derecho internacional.
El estado fija sus lmites por una autonoma sujeta naturalmente a las contingencias
histricas y a la convivencia con los otros estados. Pero la funcin territorio no se
circunscribe a estos limites. A esta funcin negativa se aade
Funcin positiva, que consiste en constituir el asiento fsico de su poblacin, la fuente
fundamental de los recursos naturales que la misma necesita y el espacio geogrfico
donde tiene vigor el orden jurdico que emana de la soberana del Estado.
El Estado, para realizar su misin y sus fines, tiene la necesidad de un territorio, es
decir, de una porcin determinada de suela que le proporcione los medios necesarios
para satisfacer las necesidades materiales de su poblacin, Esta obligacin que tiene
el Estado de proporcionar los medios necesarios a su poblacin es una de sus
obligaciones especficas.
El estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde hacer
valer su poder, donde desarrollar su misin. Del territorio depende tambin su
independencia frente al extranjero.
Por tanto, concluimos que el estado tiene un derecho sobre su territorio.
El derecho del Estado sobre el territorio es un derecho de dominio, que se manifiesta
en la facultad de expropiacin por causa de utilidad pblica.
El derecho del Estado sobre su territorio es, a la vez, general y limitado. General
porque se extiende a todo el territorio, en tanto que la propiedad, aun la de los bienes
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APUNTES
del dominio pblico, se limita a determinados objetos que se encuentran dentro de ese
territorio. Pero es limitado, porque se ve obligado a respetar los derechos de propiedad
que tienen los habitantes del Estado sobre partes del territorio.
Por otra parte, el fin del Derecho de Propiedad es satisfacer al titular del Derecho. En
cambio, el derecho del Estado sobre territorio tiene por fin el propio de la naturaleza
del Estado; el coadyuvar en la obtencin de los fines de la organizacin poltica.
El Estado nicamente tiene un derecho sobre el territorio en cuanto se sirva de sta
para realizar los fines propios de su naturaleza Especifica, los fines estatales.la
justificacin y el lmite de ese derecho del Estado sobre el territorio, es el inters
pblico. La necesidad de que exista para la vida misma del Estado y para que ste
pueda realizar su misin.
El territorio es un auxiliar para su existencia; es un medio al Servicio del Estado.
3.2.- Poblacin.
Criterios para la explicacin del reparto de la poblacin del Estado.
Un primer criterio es el territorial. De acuerdo con el espacio geogrfico en que se
encuentran, se explica su correspondencia a diferentes Estados.
Un segundo criterio es tomando en cuenta sus caractersticas, es decir una misma
raza, una misma lengua.
La clasificacin mixta que toma en cuenta la poblacin de un mismo territorio y se ve si
presentan la homogeneidad de caractersticas los habitantes de un territorio.
Sociedad: es la unin de los hombres basada en los distintos lazos de solidaridad.
Pueblo: se usa este vocablo para designar aquella parte de la poblacin que tiene
derechos civiles y polticos plenos.
Nacin: es una sociedad natural de hombres con unidad de territorio, de costumbres y
de lengua y con una vida y conciencia comunes.
Nacionalidad: es un determinado carcter o conjunto de caractersticas que afectan a
un grupo de individuos hacindolos afines, es decir dndoles homogeneidad, y por ello
la nacionalidad aproxima a los individuos que tienen esas caractersticas afines y los
distingue de los grupos extranjeros que tienen otros signos peculiares.
3.3.- El poder del Estado.
Otro de los elementos constitutivos del Estado es la autoridad o poder del Estado.
La autoridad es el nivel de primaca que se reconoce en la influencia. Por ejemplo, la de una
persona sobre un colectivo. La autoridad tambin es el prestigio ganado por una persona u
organizacin gracias a su calidad o a la competencia de cierta materia.
La autoridad suele estar asociada al poder del Estado. Los funcionarios estatales tienen la
facultad de mandar y dar rdenes, que deben ser acatadas siempre que acten con respecto a
las leyes y normas vigentes. La autoridad por lo tanto es una forma de dominacin ya que exige
o pide la obediencia de los dems. Si seguimos la definicin del Diccionario de la Lengua, la
autoridad es: "Potestad, facultad. Poder que tiene una persona sobre otra que le est
subordinada. Persona revestida de algn poder o mando."
Cada posicin concreta tiene unos derechos inherentes que los titulares adquieren del rango o
ttulo de la posicin. La autoridad por lo tanto se relaciona directamente con la posicin del
titular dentro de la Organizacin y no tiene nada que ver con la persona en forma individual.

APUNTES
El estado no podra existir ni alcanzar sus fines sin la existencia en el mismo de

un poder, es decir, la Autoridad.
De esta forma establecemos la necesidad de una institucin gobernante en el
Estado y afirmamos que la cooperacin libre de los individuos es una mera
ilusin.
La misin coordinadora del Estado implica que ste pueda imponer obligatoriamente
sus decisiones; para ello necesita tener poder.
La realizacin del bien pblico postula la necesidad de una autoridad.
El bien pblico en sus manifestaciones de orden y armona y de suplencia a la
actividad particular, reclama la existencia de la autoridad.
El bien publico requiere una divisin del trabajo entre dos grupos: uno de ellos
determinara cuales son las exigencias del bien publico, cual debe ser su contenido, y
despus de ello decidir e impondr su voluntad, con el objeto de realizarlo. El otro
grupo realizara las actividades correspondientes a su libertad regulada por el orden y
las directrices que le son sealadas. Es la distincin entre gobernantes y gobernados.
De esta manera, la nocin misma del estado, y especialmente el fin que persigue,
excluye un rgimen de igualdad entre los asociados, y, por tanto, debe el Estado tener
Autoridad y poder para imponer una cierta conducta, con el objeto de no caer en la
anarqua y en la imposibilidad de conseguir el bien el bien publico. No se llega al orden
por va de dispersin y de desorden.
El orden implica una determinada convergencia de accin como necesidad impuesta
por la autoridad.
Las tareas del poder publico: la autoridad, por definicin, est capacitada para dar
ordenes.
El orden y su causa eficiente, la coordinacin, son los elementos primarios del bien
pblico, que no podran obtenerse sin el concurso de los habitantes del Estado.
La autoridad tiene que definir las actividades positivas y negativas susceptibles de
llegar al fin propio del Estado. Pero una orden que no pueda imponerse es una orden
dada al vacio, carece de efectividad. Por ello es lgico que la autoridad llamada a
mandar tenga el derecho de obligar a la obediencia de sus ordenes. Y en esto consiste
la primera tarea en que se manifiesta la autoridad.
Este aspecto consisten en formular mandatos exigiendo que se realicen o no
actividades en tal o cual sentido, para la conservacin del Estado y para el logro de
sus fines.
El segundo aspecto formal o segunda tarea de la autoridad, aparece cuando sta
organiza los servicios pblicos destinados a ayudar o suplir la actividad de los
particulares en vista de la obtencin del bien pblico. La primera tarea es el gobierno,
propiamente dicho. La segunda tarea es la Administracin.
El gobierno es la direccin general de las actividades de los ciudadanos en vista del
bien pblico en todos sus aspectos.
La Administracin es la funcin organizadora de los servicios pblicos de direccin,
ayuda y suplencia de la actividad de los particulares. Estas dos tareas se implican
mutuamente. El gobierno es imposible sin la administracin y sta requiere un
gobierno que asuma la administracin de los servicios pblicos en que consiste.
El gobierno es esencialmente la accin por la cual la autoridad impone una lnea de
conducta, un precepto, a individuos humanos. Los gobernados son los habitantes del
Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el territorio nacional.
Como el fin del Estado es la obtencin del bien pblico temporal, la autoridad, tiene no
solo el derecho, sino el deber ineludible de velar por el cumplimiento de sus mandatos,
haciendo uso de las manifestaciones materiales de su poder. Las ejecuciones
forzosas, los embargos y las medidas de seguridad, impuesto por el Estado a quienes
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APUNTES
no respeten sus decisiones, son los casos tpicos de esas manifestaciones materiales
del poder.
La fuerza no es la justificacin ni la realidad del poder, que es de esencia espiritual;
pero si es su auxiliar indispensable.
En consecuencia, el gobierno que por principio o por debilidad no haga uso de la
fuerza, faltara a su deber. Si por debilidad o por principio, el Estado no logra que
existan ese orden y armona necesarios para el bien publico a que destina su
actividad, entonces desvirta su propia esencia.
3.4.- Soberana.
Uno de los atributos del poder es la soberana.
En trminos generales, sabemos que soberano es equivalente o es sinnimo de
supremo. Podemos decir que el poder del estado es un poder supremo; poder
soberano equivale a ser el poder de mayor alcance, el poder que est por encima de
todos los poderes sociales.
En ese sentido podemos hablar de soberana como el poder supremo del Estado.
Ese poder vemos que se manifiesta dentro del Estado, es algo que tiene lugar en el
seno de la comunidad poltica. Se dice que la soberana tiene un doble aspecto uno
interno y el otro externo. Interno cuando se refiere a su calidad de poder rector
supremo de los intereses de la comunidad poltica formada por un Estado concreto. Y
se dice que tiene un carcter externo cuando se refiere a las relaciones de Estado con
otros Estados. Se dice que un estado se presenta en el campo de las relaciones
internacionales con ese carcter de soberana externa.
La soberana es una cualidad del Estado como tal y considerado como sociedad
poltica, una cualidad del Estado, precisamente por serlo, que existe en inters y para
provecho de ste, no de los gobernantes ni del pueblo como clase.
La soberana es un poder relativo a las cosas del estado; es decir, que fuera del bien
publico temporal, fuera de sus funciones encaminadas
A lograrlo, el Estado ya no es soberano, porque ya no es competente.
La soberana no consiste en un simple dejar hacer; se traduce en actos positivos, en
ordenes, en mandatos y decisiones en todos los dominios en que el bien publico
reclame la intervencin de la actividad del estado.
La primera y mas importante de esas actividades la constituye la relativa al
cumplimiento de la obligacin que tiene el estado de organizarse para realizar sus
funciones, y asi, debidamente estructurado, facilitar el ejercicio del poder, el ejercicio
de la soberana.
Esta organizacin Estatal se efecta por el derecho Constitucional y por el derecho
Administrativo, cuyas normas son elaboradas por el mismo Estado, por medio de sus
rganos adecuados.
En esta forma, estructurado de esta suerte, el Estado es un Estado de Derecho, esto
es, sujeto a normas jurdicas que lo organizan y que rigen su actividad.
Una vez organizado el poder publico, la soberana se manifiesta por medio de la
actividad de este poder, enfocada hacia la obtencin del bien publico, por medio de la
verificacin de las funciones legislativas, administrativa y judicial que le corresponden,
y que tienen como contenido la realizacin de todo lo necesario para obtener la
finalidad del estado.

APUNTES
3.5.- Fines del Estado.

Al ejercer la soberana en sentido negativo, es decir la defensa del territorio patrio,
manteniendo la independencia, esta finalidad justifica al estado.
Bien comn:
Elementos del bien comn:
Necesidad de orden y paz: el egosmo de los seres humanos nos lleva a luchar unos
contra otros por los bienes materiales. Si esta lucha no es moderada y encauzada por
el Estado, surge la anarqua. Y por la ley. El orden supone la justicia, es decir, la
definicin de los derechos de cada uno por el juez.
Necesidad de coordinacin: Considerar la libre actividad de los individuos no en su
aspecto de lucho sino como algo que los lleva en forma dispersa hacia la consecucin
de sus fines particulares, tambin conduce a la anarqua, pues es disgregada. Por ello
el Estado interviene coordinando la actividad de los particulares de manera que se
verifique de manera armnica. Esta coordinacin la efecta por medio del orden
jurdico.
Ayuda del estado para el desarrollo de determinado intereses particulares: en mltiples
ocasiones, los particulares por s solos no pueden realizar ciertas funciones de inters
general ya sean econmicas, culturales, de beneficencia.
El Estado no debe ser una faccin que gobierna con exclusividad, ni una organizacin
al servicio de grupos privilegiados. Su finalidad es servir a todos sin excepcin,
procurando mantener el equilibrio y la justa armona de la vida social. La idea del
inters pblico es determinante en las instituciones polticas. Favorecer a un grupo con
detrimento de otro, es crear profundas desigualdades sociales, que el Estado debe
empearse en hacerlas desaparecer o a lo menos atenuarlas.
Si del campo jurdico pasamos al dominio jurdico-poltico nos encontramos que el
Estado es el ordenamiento total, en un determinado territorio, y regulado por fines que
son el resultado de un proceso histrico.
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, define por el
conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben
alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fines o propsitos que una
sociedad organizada le ha venido sealando de acuerdo con su propia naturaleza.
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado. En una primera
consideracin se establecen las relaciones que existen entre las facultades pblicas y
la actividad de los particulares. El Estado en su doble carcter de gobierno y
administracin concreta sus fines, cometidos o competencias, en sus rganos jurdicos
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APUNTES
que forman una estructura especial. y son los funcionarios y empleados pblicos y los
propios particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a
satisfacer las necesidades generales. Las funciones, del Estado y los poderes pblicos
que le corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lgica y
polticamente, la accin del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la
concentracin de la fuerza estatal en una persona o entidad. Es necesario
particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, para hacerla prcticamente
realizable entregndola parcialmente a diversas entidades pblicas o privadas, en
esferas de competencia ms o menos amplias. De este modo se crean instituciones,
servicios pblicos, empresas y otras formas que hacen posible la ejecucin de los
propsitos que incumben al Estado
a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que consiste en
regular la actividad de los particulares en las relaciones que ellos tienen entre
s, con el fin de asegurar el buen orden de estas relaciones. v' Bonnard, autor
de esta clasificacin, manifiesta que esta reglamentacin es susceptible de
presentarse bajo aspectos variados que es necesario precisar: 1. Por medio de
disposiciones imperativas y supletorias. 2. Reglamentando la actividad privada
por va represiva y por va preventiva. 3. Reglamentando la modificacin de los
patrimonios privados.
b) Segunda categora: El fomento, limitacin y vigilancia de la actividad privada.
El fomento consiste en facilitar o ayudar a la actividad privada y presenta
formas mltiples y variadas y la vigilancia que implica una intervencin del
Estado en ocasin de las diferentes manifestaciones de una actividad privada,
con el propsito de ejercer sobre ellas una cierta accin particular y asegurar
as la observacin de la reglamentacin que le es impuesta, bajo la forma de
control, de una declaracin del particular o de una autorizacin previa.
c) Tercera categora: La sustitucin total o parcial de la actividad privada por la
actividad del Estado. El Estado reemplaza al particular o se combina con l, y
le proporciona el servicio o prestacin.
3.6.- Personalidad del Estado.
Persona moral jurdica: el estado tiene una personalidad moral real, que le
corresponde como institucin social. Y adems personalidad jurdica, que le es
atribuida por el derecho.
3.7.- Relacin entre Estado y Derecho
El estado est sometido al derecho. Toda su actividad ha de desarrollarse
precisamente dentro de los canales sealados por esas normas, como una manera de
ser que deriva de su naturaleza.
La autolimitacin se encuentra en el ser mismo del estado, en la peculiaridad de su
existencia y no en su accin voluntaria.
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APUNTES
Unidad IV. Administracin pblica y Derecho

4.1.- El Estado Mexicano y la Administracin pblica.
Son muy variadas las definiciones que se han dado del derecho
administrativo. As, en primer trmino, se le ha definido como el conjunto de
normas jurdicas que regulan la organizacin y funcionamiento del Poder
Ejecutivo. Esta definicin ha sido criticada, y con razn a nuestro modo de
ver, porque simplemente adopta un criterio formal y no precisa la
naturaleza ni el contenido de las normas de tales organizacines y
funcionamiento. Hauriou define el derecho administrativo como "la rama del
derecho pblico que regula: La organizacin de la empresa de la
administracin pblica y de las diversas personas administrativas en las
cuales ha encarnado; Los poderes y los derechos que poseen estas personas
administrativas para manejar los servicios pblicos; El ejercicio de estos
poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por el
procedimiento de accin de oficio y las consecuencias contenciosas que se
siguen". Como se ve, adems de definirse el derecho administrativo como
regulador de la organizacin y accin de las autoridades administrativas en
su consideracin formal, se agrega un elemento: el de reputar a dichas
autoridades como personas, y a las facultades que les estn atribuidas,
como derechos. Contrariando este punto de vista subjetivo, la escuela
realista niega personalidad a la Administracin porque en ella slo ve
individuos iguales a los particulares manejando los servicios pblicos, y
niega tambin la existencia de los derechos subjetivos por .ser .el concepto
de stos de carcter metafsico, sin ninguna realidad, explicando el carcter
obligatorio de las decisiones unilaterales de los individuos que concentran
en sus manos la fuerza pblica por efecto de las normas que impone la
interdependencia social. Esa escuela realista define el derecho
administrativo como "el conjunto de las reglas relativas a los servicios
pblicos". No es aceptable esta definicin, porque si bien es cierto que el
derecho administrativo regula servicios pblicos, tambin lo es que otras
actividades que no son servicio pblico se realizan por el Estado segn
normas que indudablemente son de derecho administrativo. Otros autores
definen el derecho administrativo como el conjunto de normas que regulan
las relaciones del Estado con los particulares. Como en todas las anteriores,
se encuentra aqu una parte del contenido de la rama del derecho que nos
ocupa; pero tambin el derecho constitucional y el derecho procesal
12

APUNTES
abarcan la regulacin de esas relaciones y, adems, se deja fuera del
concepto el rgimen de las relaciones que surgen del seno mismo de la
organizacin administrativa. Por ltimo, forman mayora los que afirman que
el derecho regulador de la actividad del Estado para el cumplimiento de sus
fines constituye el derecho administrativo. Dados los antecedentes que
dejamos expuestos en otra parte de esta obra, no podemos aceptar esa
afirmacin, porque sera tanto como con. fundir el derecho pblico, en todas
sus ramas, con el derecho administrativo, ya que la actividad que el Estado
desarrolla para el cumplimiento de sus fines forma el contenido de todas las
funciones del mismo Estado.
LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por alcanzar
que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin
administrativa.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por medio
de las funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos,
constituyen la forma de ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado
comprenden a la funcin legislativa que tiene como acto bsico la ley, a la
funcin administrativa el acto administrativo, y a la funcin jurisdiccional a
la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin
administrativa es la actividad que normalmente corresponde al Poder
Ejecutivo, se realiza bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos
jurdicos concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por
finalidad la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems
actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes pblicos
o con los particulares, reguladas por el inters general y bajo un rgimen de
polica o control
El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se encomienda
la funcin administrativa, que se resuelve en un conjunto de actos
administrativos de connotacin y alcance jurdicos muy variados. La funcin
administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras de
situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin y de actos
subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters
pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos
jurdicos principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los
derechos y obligaciones de las pe1"Sonas jurdicas. Dice a este propsito
Jean Rivero (Droi t adm. 2~ ed. Dalloz, 1962, p. 833): "La actividad de la
administracin pblica como toda actividad humana, utiliza dos vas: la de
la decisin, la de la operacin; administrar es a la vez hacer los actos
jurdicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las
personas jurdicas y los particulares y realizar la masa de operaciones, tanto
materiales como intelectuales, que exige la satisfaccin del inters
general."
La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y
procedimientos administrativos, que forman el conjunto de actividades
materiales e intelectuales, tcnicas, artsticas, cientficas, que anteceden o
preparan la decisin administrativa y las operaciones y procedimientos, de
13

APUNTES
efectos jurdicos secundarios encaminados a su cumplimiento o ejecucin y
a la satisfaccin del inters general.
No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un acto
creador de situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin
que ejecute la ley, que la concrete a los casos particulares, que la actualice
determinando el momento, modos y circunstancias de su aplicacin. Para
este propsito la administracin pblica dispone de medios jurdicos,
tcnicos y materiales que hacen posible esa determinacin particular o
subjetiva de la Ley.
La funcin administrativa tiene a su cargo el concretar la ley, el
particularizarla para que de este modo se cumpla la voluntad del legislador
o se cumplan los fines del Estado; la accin administrativa provee el
mantenimiento de los fines Se puede entender el derecho administrativo
como el derecho de la administracin y en este sentido todo pas civilizado
posee un derecho administrativo puesto que l posee necesariamente un
conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin.
La funcin administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista
formal y desde el punto de vista material. El punto de vista formal u
orgnico, toma en consideracin el poder que realiza el acto administrativo,
y prescinde de toda otra estimacin; el punto de vista material, considera la
naturaleza interna del acto, definindolo con sus caracteres propios o
naturales.
Las afirmaciones siguientes sealan los elementos de esta funcin:
a) Se trata de una funcin jurdica del Estado.
b) Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la
creacin y funcionamiento de un servicio pblico y al cumplimiento concreto
de los fines generales que la legislacin contiene.
e) La creacin de un orden jurdico administrativo, llamado Derecho
Administrativa, que se aplica a la Administracin pblica y a las personas
que establecen relaciones con ella.
LA NOCIN FORMAL Y MATERIAL DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA
Desde el punto de vista formal, la funcin administrativa es la actividad que
normalmente realiza el Poder Ejecutvo. Esta definicin es, en buena parte,
aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra
Constitucin que concentra en dicho poder la casi totalidad de las
facultades administrativas. Berthelemy considera a la funcin administrativa
como la actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecucin de las
normas legislativas.
Para determinar la naturaleza de la funcin administrativa, en este caso la
federal, se alude en forma exclusiva al rgano que realiza la funcin o sea el
Poder Ejecutivo Federal. Todos los actos jurdicos y materiales que tiene a su
cargo el Poder Ejecutivo Federal, se denominan actos" formalmente
administrativos.
En el artculo 89 de la Constitucin se sealan en principio, las facultades
del Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitucin amplan la
esfera de competencia del mismo poder. Formalmente los actos de los
rganos administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen en el
concepto de funcin administrativa.
Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la funcin
administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
4 Walter Jellinek define a la funcin administrativa por exclusin diciendo:
"Que es la actividad del Estado o de cualquier titular de poder, que no sea
14

APUNTES
funcin legislativa o judicial." Definicin que no nos ofrece los elementos
que puedan explicar la funcin administrativa, ya que elude el problema.
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, dos
situaciones importantes.
a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepcin
-en casos muy limitados y precisos- actos que por su propia naturaleza son
actos administrativos. Digamos el nombramiento de empleados en ambos
poderes; los problemas no contenciosos de lmites entre las entidades
federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de jurisdiccin
voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los actos
que tienen una naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados por el
propio Poder Ejecutivo. Los ejemplos que se pueden indicar son: el ejercicio
de la facultad reglamentaria, que es materialmente legislativa; y la
resolucin de controversias en materia agraria, obrera, fiscal y de aplicacin
del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos que
materialmente corresponden a la funcin jurisdiccional.
La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza
bajo el orden jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos y a
los actos materiales que con ella se relacionan, que tienen por finalidad la
prestacin de un servicio pblico o la realizacin de las dems actividades
que le corresponden, en sus relaciones con otros entes pblicos
o con los particulares, bajo un rgimen de polica."
No existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de funcin
administrativa, desde el punto de vista material, por el contrario, se ofrecen
diferencias importantes entre las diversas opiniones que, desde luego, nos
revelan la importancia de una materia que se interna en tan complejos
aspectos de la vida social.
Se define la funcin administrativa como la actividad del Estado
encaminada a la ejecucin de las leyes."
En el propio texto del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, nos
encontramos que, adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al
Ejecutivo otras actividades que no pueden llamarse de ejecucin de las
leyes.
Los autores distinguen la ejecucin de los principios constitucionales; y la
ejecucin de la legislacin ordinaria."
El concepto de ejecucin es susceptible de una doble acepcin:
a) "La actividad que se encuentra autorizada por una disposicin legal;
b) O bien, entiende por tal ejecucin la actividad necesaria para dar
efectividad o realizacin prctica a la norma legislativa." Bajo la primera
acepcin se comprenden todas las funciones del Estado y en general, todos
los aspectos de la vida jurdica; en la segunda acepcin el concepto es
demasiado estricto para definir la funcin administrativa. En resumen la
ejecucin de la ley propugna el mantenimiento del orden pblico y de los
servicios pblicos.
Los ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los
elementos
siguientes:
a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por
regla general, al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin
determina la competencia de este rgano.
15

APUNTES
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la
funcin administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no
desvirtan su carcter de principio general, y ni es tampoco obstculo que
el Poder Ejecutivo tenga a su cargo otras actividades. Vedel afirma que el
derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el Poder
Ejecutivo. Waline, reconociendo el mrito de esta definicin, la cual acepta
seala dos objeciones:
1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin el gobierno, lo que
hace ste es esencialmente diferente de la administracin;
2. Hay una funcin gubernamental distinta de la funcin administrativa.
La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecutivo,
por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin propia de
este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como Carr de
Malberg y Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La llamada
funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son actos
administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos."
b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones tienen
como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico.
Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado. o no aplicarse un rgimen de derecho privado como
excepcin a la regla general.
La sumisin al orden jurdico determina el rgimen aplicable, de derecho
pblico o privado. Es una funcin del Estado subordinada a la ley, por la cual
se crea una situacin de derecho subjetivo, que fija sus condiciones, lmites
y puede incluso revocarse, Toda ley administrativa realiza una determinada
finalidad. El desvo de poder se refiere a dar a la ley una finalidad Que no le
corresponde.
c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autoridad, que
lo hace de oficio y con iniciativa para actuar; la funcin administrativa no
supone un conflicto preexistente, ni resuelve controversias. Cuando el
Estado acta es sujeto de la relacin sobre la que se incide, es parte
interesada.
Los actos de la funcin administrativa tienen un objeto: la prestacin de un
servicio o la realizacin de actividades reguladas por el inters pblico.
d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La
funcin administrativa es una funcin prctica, concreta, particular, sus
efectos son limitados, circunstanciales. Por ello el reglamento no es un acto
administrativo, sino un acto materialmente legislativo, por su propia
proyeccin general, a diferencia del acto administrativo, que es un acto de
aplicacin limitada. Actualizar la ley a los casos particulares es realizar una
accin administrativa.
Los lmites concretos de la funcin administrativa, individuales y
particulares, pone en relacin la ley y la voluntad del funcionario.
e) Los medios como Se realiza la funcion. Debernos insistir con Gulick, que
la funcin administrativa tiene estas otras actividades: planear, organizar,
aleccionar al personal, dirigir, coordinar, uniformar y hacer los presupuestos.
Estos actos son: actos materiales actos jurdicos de efectos limitados. En la
teora realista del derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos,
el acto condicin y el acto subjetivo.
f) El rgimen de polica o rgimen de control de todas las actividades
administrativas.
El derecho administrativo hace intervenir una nocin, que es fundamental:
el '"rgimen de los poderes de polica. La funcin administrativa se realiza
16

APUNTES
por los medios de polica del Estado, sin los cuales, carecera de facticidad el
orden jurdico administrativo.
g-) La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos
materiales como antecedentes del acto jurdico o como medios necesarios
que hacen posible el cumplimiento de la ejecucin de la ley.
LA FUNCIN ADMINISTRATIVA COMO FUNCIN EJECUTIVA. Los ACTOS DE
GOBIERNO
La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin
ejecutiva, pero el primer concepto es ms extenso y el segundo es de
contenido diferente. Se afirma que el Estado tiene dos tareas: hacer la ley y
ejecutarla, en este sentido el concepto de ejecucin comprende las dos
funciones esenciales: la administrativa y la jurisdiccional.
La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que
proponindose aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los
casos concretos, no entra en lo dominios de la funcin jurisdiccional.
El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y
comprende varios aspectos:
a) Bien porque procede de un poder que acta como rgano poltico en sus
relaciones con los otros entes polticos; o
b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos.
De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos de
direccin, iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin derivados
o complementarios. La funcin poltica implica una libre iniciativa para
actuar dentro del orden jurdico, en tanto que la funcin administrativa
establece su relacin directa y necesaria con la ley de la cual deriva su
actuacin el funcionario. No es lo mismo considerar un problema
polticamente en su conjunto, en su unidad, en una accin general, que un
problema administrativo que permite su concretacin o particularizacin. El
funcionario acta polticamente en uso 'de una facultad discrecional
encaminada al aseguramiento del inters general. La accin administrativa
se encamina a la atencin de los servicios pblicos o satisfaccin de las
necesidades pblicas.
Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su
relacin con la funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan la
identidad entre lo administrativo y lo ejecutivo. La {uncin ejecutiva
concreta el acto, pone los medios para su cumplimiento. Es la fase ltima de
una reaccin jurdica que culmina con un acto subjetivo. El acto
administrativo tiene un contenido mayor que el acto de ejecucin. Hay actos
administrativos que no es posible catalogarlos como actos de mera
ejecucin de la ley."
Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno.
El gobierno tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos del
Estado. Cuando el gobierno decide adherirse a un organismo internacional,
suscribir los acuerdos internacionales sobre el Mercado Comn de
Latinoamrica, la Alianza para el Progreso y otros anlogos, estos actos
corresponden a la funcin gubernamental y no a la administrativa.
Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para
sealar el rumbo de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la
accin de conjunto del Estado.
El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares, en
los hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando
agua potable y otros menesteres que tiene a su cargo. La orientacin
poltica administrativa, porque de este modo, se intensifican o disminuyen
17

APUNTES
sus actividades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado
lugar o por el contrario se sealan otras zonas.
Los ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad
con la ejecucin de dos clases de actos: a) Los actos jurdicos, que producen
efectos de derecho, y b) Los actos materiales, que no producen efectos de
derecho, y se consideran simples desplazamientos de la voluntad. La
concesin administrativa, el contrato administrativo, el emprstito, la
expropiacin por causa de utilidad pblica, son actos jurdicos que producen
una modificacin del orden jurdico imperante.
Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza,
prestaciones materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo
de aparatos mecnicos y otros ms, son actos materialistas
La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son
actos administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por
funcionarios y empleados, son actos especficos de la funcin
administrativa. Con otra finalidad, Kelsen tambin admite, que adems de
ser una funcin administrativa comprende los actos materiales, "porque
stos constituyen en la escala de formacin del derecho, el grado inferior, a
aquel en que se detiene la concretizacin progresiva, es decir, donde
aparece aun la ejecucin de la regla de derecho precedente, pero de
ninguna manera la creacin de una regla nueva".
Andr de Laubadere hace esta reflexin: "Se ve mal porque todos los actos
materiales tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando
tambin se dan en las otras funciones. La verdad, en su opinin, es que
solamente la mayor parte de los actos materiales, son actos
administrativos, porque el mayor nmero de ellos se ligan al funcionamiento
de los servicios administrativos."
4.2.- La Administracin Pblica Federal.

18

APUNTES
LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el
vocabulario poltico contemporneo. En su acepcin ms general y repetida
que viene de etapas anteriores, el Estado aparece como una comunidad
poltica o autoridad, formada por un poder soberano organizado sobre un
territorio determinado.
La teora tradicional mencionada alude a los elementos del Estado:
territorio, poblacin y poder soberano. Las tendencias actuales consideran
que estas ideas no logran caracterizar al Estado, porque ste aparece en su
sentido real "como una unidad de accin", una dura realidad del mundo
exterior.
Hermann Heller en su obra "La Soberana" indica que "la realidad material
que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de hecho,
coordinan sus actividades hacia metas comunes".
En un sentido contrario a estas teoras, el Derecho Constitucional ingls y en
otros aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no es
una entidad reconocida por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta en
otros rganos fundamentales, como la Corona, el Parlamento y otros.
Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teora de la personalidad moral),
"la palabra persona jurdicamente designa a un sujeto de derecho, es decir,
un ser capaz de tener derechos que le pertenecen en propiedad y las
obligaciones correspondientes".
El reconocimiento del Estado como persona jurdica proviene del ideario
poltico alemn del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en
nuestro pas, a travs de las obras de Albrecht, Laband y Jellinek. La obra de
este ltimo tratadista sirvi de texto en la Facultad de Derecho durante
varios aos, en la ctedra de "Derecho Pblico" sustituida por la "Teora
General del Estado". Sus afirmaciones se reflejaron en nuestro derecho
positivo y en la Jurisprudencia.
En efecto, la personalidad internacional del Estado es reconocida
plenamente por nuestro derecho. El artculo 104, fraccin 1 de la
Constitucin alude a los "Tratados celebrados por el Estado mexicano", en
tanto que, el artculo 89, fraccin X de la misma, faculta al Presidente de la
Repblica para "dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados
con las potencias
extranjeras, sometindolas a la ratificacin del Congreso General".
Entre las facultades del Senado se mencionan, artculo 76, fraccin 1
"aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente
de la Repblica con las potencias extranjeras". El artculo 25 del Cdigo Civil
para el Distrito Federal y para toda la Repblica en materia federal
menciona a "la Nacin" como persona moral, en tanto que la Ley de
Amparo,
artculo 9 ordena: "Las personas morales oficiales podrn ocurrir en
demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que
designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los
intereses patrimoniales de aquellos."
En el marco de estas ideas hemos venido afirmando que el Estado como
persona jurdica es detentadora de derechos y deberes, tiene actividad
patrimonial, celebra contratos, otorga concesiones y dems actos jurdicos,
comparece ante los Tribunales y ostenta una reconocida personalidad de
Derecho Internacional, participando en la ONU, cuyo artculo 2 de la Carta,
reconoce que "La organizacin est basada en el principio de la igualdad
soberana de todos sus miembros". Los artculos 3 y 4 mencionan a los
Estados como miembros de la misma.
19

APUNTES
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha mantenido
durante largos aos, la discutida teora de la doble personalidad del Estado,
en tanto que la doctrina la rechaza y se orienta hacia la personalidad nica
del Estado.
De acuerdo con las ideas que corren en la literatura jurdico-poltica, lo que
se enjuicia propiamente es la personalidad del Estado. En efecto Garca de
Enterra y Fernndez (Curso de Derecho administrativo, pg. 23) expresan:
"La personalidad del Estado en su conjunto es slo admisible en el seno de
la comunidad de los Estados (el Estado en cuanto sujeto de derecho
internacional en su relacin con otros Estados). Desde el punto de vista del
ordenamiento interno no aparece en cambio, esa personalidad un tanto
mstica del Estado, sino 'slo la personalidad propiamente jurdica de uno de
sus elementos.
LA PERSONALIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Correlativo al problema de la personalidad jurdica del Estado en opiniones
tradicionales no se reconoci la personalidad jurdica de la administracin,
la cual, para regular su actividad dispona de la personalidad general del
Estado. Esta tesis, que poco a poco va abandonando el pensamiento
administrativo actual, se apoyaba en que "la funcin administrativa es una
funcin del Estado como personalidad jurdica".
Estas ideas se han venido superando dado que "para el Derecho
administrativo la administracin pblica es una persona jurdica" y an se
distinguen varias personalidades de la misma. Adems se reconoce la
personalidad jurdica de los organismos descentralizados, creados por el
Estado, por medio de la Ley o por un Decreto del Ejecutivo, o por el derecho
privado en las empresas de participacin estatal.
De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40, 41 Y
115 de la misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica,
federal, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas
jurdicas diversas: la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios.
Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus Poderes
fundamentales. El organismo ms importante del Poder Ejecutivo Federal es
la Administracin Pblica o conjunto de entes personalizados, regidos 1)01'
el Derecho administrativo, Por eso slo hay derecho administrativo cuando
est presente la administracin pblica o los particulares actuando
por la misma, en los casos sealados por la ley.
De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere de varias
personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legislativo y el
1udicial, como no mantienen relaciones directas con los particulares que
exijan la presencia de una personalidad jurdica definida, son de naturaleza
diversa, ya que no la requieren.
Comentando una situacin constitucional cercana a la nuestra, BrewerCaras
(Derecho administrativo, T. 1, pg. 375, Caracas) precisa:
"Pero cada una de estas tres personas jurdico-territoriales que conforman el
Estado, en el mbito interno actan como personas jurdicas entrando en
relacin con los particulares como sujetos de derechos titulares de un
inters pblico, que gestionan, a travs de sus administraciones pblicas.
De all que se haya dicho que slo cuando el Estado acta como
administracin es verdadera y propia persona jurdica. Sin embargo, si bien
ello es cierto, de
all no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad jurdica.
EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN
20

APUNTES
El concepto de "administracin" en su acepcin general, se refiere a
cualquier actividad privada o pblica."
La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar un
objetivo o meta, por medio de una estructura que nos lleva a una accin
efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicacin de
adecuadas tcnicas y aptitudes humanas.
En su concepto tradicional "administrador" -del latn administrator,
compuesto de ad y manus y tractum-, se refiere al que trae o lleva en la
mano alguna cosa, hace algo o presta algn servicio -es la persona que
administra-s, es decir, que tiene a su cargo y bajo su custodia la gestin de
determinados bienes e intereses ajenos. El administrador decide los gastos,
estudia, comprueba, recauda los productos de los bienes cuya gestin se le
encomienda.
La doctrina administrativa distingue dos conceptos fundamentales de
administracin. El primer concepto se reduce a la funcin de administrar; el
segundo hace referencia a los diversos rganos a los que se encomienda la
funcin de administrar
Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin pblica, la
cual no slo construye carreteras, sistemas de riego, plantas elctricas,
escuelas y otros serVICIOS, sino que se erige en rectora de la vida
econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que ha obligado a
Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales,
que en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones
de la administracin privada y la administracin pblica:
a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda
consideracin jurdica; y
b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho
administrativo.
El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las
reformas constitucionales y de la accin legislativa, y la accin ejecutiva
consiguiente, que interviene en el proceso vital de satisfaccin de las
grandes necesidades colectivas.
La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la
administracin en general, sus tcnicas, mtodos, principios y
procedimientos, en una constante labor de publicitacin de ellos."
"La administracin es universal en el mundo industrial moderno. Cualquier
organizacin industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades,
manejar personal, as como evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos de
grupo. Numerosas actividades de gerencia tienen su propia y particular
forma de abordar tipos especficos de problemas y se discuten bajo nombres
tales como: administracin agrcola, gerencia de hospitales, gerencia
escolar, administracin gubernamental, gerencia de ventas, gerencia de
produccin y otros. Todas ellas tienen elementos en comn.
En el sentido que analizamos, la administracin se concret principalmente
a la gestin econmica o patrimonial subordinada de los particulares.
El derecho civil como otras disciplinas usa del trmino administracin para
sealar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es de
su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida
esta referencia a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a
objetos propios.
Sin embargo, por lo que se refiere a nuestras instituciones nacionales de
crdito hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado
21

APUNTES
como los fideicomisos estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el
inters general.
El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta
significar, de manera general, a la accin tcnica subordinada a
determinados principios, encaminada a cumplir con un fin o propsito,
particular o pblico.
La administracin y los grupos sociales cooperan para alcanzar
determinados objetivos. Tratndose de la administracin pblica estos
objetivos se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general
que bien puede decirse que "toda persona entregada a una actividad en
cooperacin con otras trabaja en una administracin .
Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desordenada,
lenta y atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar una
vida mejor. Los organismos aludidos -por una accin demogrfica y
econmica creciente-s, multiplican y ensanchan sus metas, formando una
compleja red de relaciones sociales, econmicas y polticas. Los buenos
resultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada vez
ms coordinada y unitaria, por esto, un necesario ideal del mundo moderno
es la tecnificacin cientfica de la administracin.
Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una
estrecha relacin, pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la
administracin, p. 191) distingue esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos
imprescindibles, maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de
trabajo, reunidos en una cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para
alcanzar un objetivo deseado 'Y definido.
Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente al
conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y
a las que se considera como entidad."
"Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de
los fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse
en conseguir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse
y ofrece una visin general de la continua efectividad de la operacin toda
en consecucin de los objetivos buscados."
CMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
Corresponde a la administracin pblica llevar a cabo, concreta, continua y
espontneamente, la ejecucin de las leyes administrativas que encierran
los fines de inters general y que se traducen en mandar como autoridad y
servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco de
su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por medio
de una organizacin adecuada y con una actividad cada vez ms intensa.
En principio los funcionarios de eleccin popular toman las decisiones
fundamentales, que han de desarrollar las autoridades administrativas: el
Poder Legislativo Federal emitiendo las leyes, como principios jurdicos
generales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los rganos supremos
del gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus
metas bsicas y la ejecucin de las leyes. Al Poder Judicial de la Federacin
le incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le
plantean.
El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en
muchos aspectos con la obra gubernamental, aunque hay casos de
excepcin a esta regla.
22

APUNTES
Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo,
debemos informar que slo un pequeo porcentaje, no mayor del cinco por
ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros Poderes y la
casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin.
De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administracin
pblica se desenvuelve en varias importantes administraciones, entre ellas
la administracin pblica federal, la de las entidades federativas y las
administrativas municipales.
La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un
conjunto de rganos jurdicos centralizados, desconcentrados y
paraestatales, sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa
su organizacin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con
la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal D. O. F., del 29 de
diciembre de 1976.
A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters general y
las dems entidades que cooperan en la realizacin de una finalidad
pblica.
Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a los
departamentos administrativos y a las dems entidades a las que haremos
referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades administrativas y
los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin
administrativa, artculos 10 y siguientes de la ley citada.
Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin
administrativa y se caracterizan por estar dotados de ciertas facultades
exclusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper
totalmente los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley
citada.
Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que les
permite actuar con determinada autonoma orgnica y tcnica,
manteniendo con el poder central las estrictas relaciones de control
referidas a la poltica general, econmica y administrativa del Estado,
artculos 45 y siguientes de la ley citada.
LOS ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DERECHO

ADMINISTRATIVO
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la administracin
pblica se apoya en esta consideracin: la administracin pblica es un
conjunto de medios de accin. Esta actividad no puede confundirse con la
actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la
administracin pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del
Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cules son los
elementos de que dispone la administracin para lograr su finalidad,
'diciendo que estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
a) M ortologa de la administracin o estudio de las estructuras
gubernamentales.
Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de
estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual
23

APUNTES
de Egresos de la Federacin y observar las numerosas dependencias a
quienes se encarga la realizacin de los fines pblicos.
Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos
administrativos, Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros
organismos cuyo estudio jurdico haremos ms adelante. La complejidad de
los problemas modernos exige la especializacin continua. Obsrvese la ley
de secretaras y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones.
En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado como en el caso
de la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de Estado,
dedicadas a asuntos muy diversos.
En otros pases -como los Estados Unidos de Norteamrica- la
especializacin no ha multiplicado las secretaras, sino que se han creado
numerosas Comisiones o dependencias de naturaleza variada, a quienes se
encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisin del
Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.
b) La dinmica de la administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos
administrativos.
"Por estas palabras: procedimientos administrativos, hay que entender no
los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus objetivos,
sino las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben
ajustarse:'
El problema que se plantea es el siguiente: Puede o debe la administracin
actuar de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o
una empresa privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las
tareas de inters general que recibe la administracin pblica y, por razn
que sta constituye
La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones.
Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho
administrativo que ha construido sus propias instituciones jurdicas
colocndose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al
derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el
advenimiento del principio administrativo guiado por el inters general. En
los pases sajones, con un inters pragmatista y empirista.
las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos
jueces. La tendencia moderna en estos pases que van desarrollando un
nuevo derecho administrativo, "es que empiezan a experimentar la
necesidad de regular sus servicios pblicos de conformidad con normas
especficas, muy distintas de las que regulan las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.
Los
procedimientos
mecnico
cientficos
se
han
desarrollado
extraordinariamente en algunos pases. simplificando las labores de la
administracin y haciendo ms eficiente el servicio. El servicio de correos de
los Estados Unidos dispone de mquinas que reciben y seleccionan varios
millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las
mquinas electrnicas que emplean en la contabilidad pblica y colaboran
en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan
enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades
comerciales e industriales del Estado, adaptando los mismos mtodos y
experiencias de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicologa de la conducta administrativa.
24

APUNTES
Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el
factor humano, es el ms importante de sus elementos. "Las estructuras, los
procedimientos. las instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante
no es ms que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas que
valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y la
eficiencia de los servicios pblicos dependen principalmente en todos los
campos de la capacidad tcnica y de la conciencia profesional de los
empleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin
concreta se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna
consideracin supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de la
administracin pblica, debe en ningn instante hacer olvidar este axioma
bsico y fundamental: el factor humano siempre predomina en el desarrollo
de todas las labores administrativas
LA ADMINISTRACIN PlJBLICA y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y es accin.
Como organizacin es una creacin social encaminada a realizar con medios
jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder pblico en forma
concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social.
Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada
Etudes administratiues, editada en el ao de 1845 que dice: "El derecho
administrativo concierne a las relaciones de la administracin con los
particulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la
administracin en sus relaciones con el Estado."
La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta de
numerosos rganos a quienes legalmente se les asigna una actividad
determinada.
Este derecho es el derecho administrativo, disperso en numerosas leyes que
asignan funciones especficas a los rganos administrativos.
En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el derecho
administrativo, aunque mantienen estrechas y fundamentales relaciones.
El campo de la administracin es ms extenso y muchos de sus problemas
no son problemas jurdicos. Este tema se ha discutido insistindose en que
no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho
administrativo.
Sin embargo, el empleo de un computador o de una mquina electrnica, es
un conocimiento ajeno al Derecho, aunque podemos imaginarnos el caso de
que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo de dichas
mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La
administracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo,
supera los lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende
del organograma oficial de este o aquel ministerio; es algo ms que la suma
de relaciones humanas que surgen entre sus componentes y terceros
extraos a la propia organizacin.
Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los
diversos organismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones
pblicas y as sucesivamente.
Dichos contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms
frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de una
colectividad organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad
administrativa es un smbolo bastante concreto ele la sociedad que opera
continuamente en nombre y por cuenta de sta.
25

APUNTES
Los OBJETIVOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El Estado moderno -impulsado por las irreconciliables y contradictorias
luchas sociales- ha intensificado su actividad y el empleo de tcnicas muy
desarrolladas y las ha llevado a otros rdenes del campo de accin que
corresponden a la iniciativa privada en el sistema liberal. El Estado
interviene
con nuevas actividades que ocasionan problemas
administrativos, y se complican cada vez ms al crearse instituciones u
rganos que tienen que ser desempeados por una burocracia en
crecimiento inusitado y no siempre preparada para el ejercicio de la funcin
pblica.
En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como es
el Estado, se requiere de una administracin pblica de mayores
proporciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves
problemas sociales y econmicos de la organizacin poltica que tienen
aspectos ms delicados en los pases subdesarrollados.
Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino funcin en
un sentido restringido-, unas son en provecho directo de la colectividad,
como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa, etc.
En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin
como el manejo del personal administrativo, la contabilidad, la planeacin
presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1.
Las funciones de soberana en las que se incluye la defensa, las relaciones
exteriores, la polica y la informacin. 2. las funciones econmicas como
ingresos y egresos del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria.
3. Las funciones sociales como salubridad y asistencia, alojamiento y
urbanismo, derecho social, redistribucin de la renta. 4. Las funciones
educativas y culturales como la investigacin cientfica pura, la enseanza
general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adolescentes y el fomento
cultural.
Este cmulo de actividades requiere de una administracin pblica eficaz y
al da, que atienda los intereses temporales de la sociedad y no entorpezca
su desarrollo con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline 2:.
Refirindose a esta poltica estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra
concepcin-, limita su accin a la gestin de los intereses temporales y
reconoce que lo espiritual no es de su competencia.
A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, con principio,
una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica
sino secundariamente. En el Estado totalitario, por el contrario, el Estado es
poltico y econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual
porque precisamente lo niega- al menos lo metafsico, porque trata de
imponer a todos sus miembros una concepcin del universo
(Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado totalitario no hay
ninguna asociacin que absorba completamente y desde todos los puntos
de vista la personalidad de sus miembros."
La ciencia de la administracin pblica y en general el conocimiento de las
ciencias administrativas, habr de preocuparse, y a esto se encamina el
actual movimiento cientfico universal, por hacer de la institucin estatal, un
medio poderoso al servicio de la sociedad, considerada no como una clase
exclusiva, privilegiada y dominante, sino como un todo armnico y justo
dominado por altos valores humanos. Pero, cmo lograrlo? La respues ta
por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera que no se pierda la
verdadera naturaleza "humana" del hombre como un ser social, y las
26

APUNTES
instituciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al
servicio de la comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la
administracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes:
a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las
estructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los fines
pblicos. Cada da son ms complejos los cuadros de organizacin de la
administracin pblica y su influencia es necesaria para el mantenimiento y
desarrollo de las grandes entidades laborales, culturales, comerciales e
industriales del mundo moderno.
b) Determinacin del comportamiento de los agentes de la administracin.
La psicologa de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar
la actuacin regular o irregular de los funcionarios y empleados al servicio
del Estado.
c) El presupuesto como programa de la administracin, ha llegado a adquirir
una influencia decisiva, tanto en la determinacin de su contenido, como en
las actividades concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al
pblico un servicio adecuado.se d) La responsabilidad social de gobernantes
y gobernados, para Iograr como aspiracin ideal, la integracin y actuacin
de un todo orgnico, basados en deberes y obligaciones, coordinados y
ordenados en propsitos de elevada convivencia. El campo de las relaciones
pblicas ha adquirido una importancia definitiva para la debida comprensin
de la accin estatal, tan igualmente necesaria en las actividades privadas
para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes
y sus trabajadores.
e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los
rganos que tienen a su cargo la fijacin de la poltica general del pas.
El progreso de esta materia ha trascendido del crculo de la propia
administracin dedicada a mejorarse con nuevas tcnicas, al campo de los
propios administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones
privadas y, principalmente, en sus relaciones con la misma administracin,
Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios
culturales y una comprensin definida de su conducta. Hemos podido
observar en los ltimos aos una tendencia de los profesionistas a ampliar
el campo de sus conocimientos a otras ramas diversas a la de su
especialidad, como una actividad literaria o artstica.
El adelanto de la ciencia de la administracin -como mera comprensin
objetiva de los fenmenos sin confundir los hechos con los valores
abstractos- y el derecho administrativo -normas que regulan las situaciones
jurdicas concretas o materiales de la administracin pblica- son elementos
que permiten el conocimiento previo para resolver el problema y el empleo
de los mtodos adecuados.
27

APUNTES
4.3.- La Administracin Pblica Estatal.

En el Caso de Veracruz, la Administracin Pblica Estatal es la que ejerce el
Gobierno Estatal por medio del Poder Ejecutivo y en interdependencia con el
Poder Legislativo y Judicial de acuerdo a las atribuciones establecidas en la
Constitucin Poltica del Estado y en las leyes correspondientes. El Estado de
Veracruz, es parte de la Federacin que integran los Estados Unidos
Mexicanos, constituido desde 1824 como un Estado Libre y Soberano. La
base de su divisin territorial es el Municipio (administrado por el
Ayuntamiento). Veracruz est integrado por 212 Municipios.
Como parte de la Federacin, el Gobierno del Estado se constituye como
Popular, Representativo y Democrtico y para su ejercicio se divide en tres
poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El poder Ejecutivo. Se deposita en
un solo individuo, denominado Gobernador del Estado, el cual durar en
su cargo seis aos y comenzar a ejercer sus funciones el primero de
diciembre siguiente a la fecha de su eleccin. Para el despacho de los
asuntos de su competencia, tendr las dependencias centralizadas y
entidades paraestatales que seale la ley con las atribuciones y
organizaciones que sta determine. Poder Legislativo Est constituido por el
Congreso del Estado y se compone por diputados elegidos por el principio
de mayora relativa en los distritos electorales uninominales y de diputados
elegidos por el principio de representacin proporcional conforme a las listas
que presenten los partidos polticos en la circunscripcin plurinominal que
se constituya en el territorio del Estado. En ningn caso el Congreso se
integrar por ms de 60 diputados. El congreso se renovar en su totalidad
cada tres aos y se instalar el da 5 de noviembre inmediato posterior a la
eleccin. Poder Judicial. Se deposita en un Tribunal Superior de Justicia, en
un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en un Tribunal de Conciliacin
y Arbitraje y en los Juzgados que seale la Ley Orgnica de la materia.
Es competencia del Poder Ejecutivo del Estado, hacer cumplir las
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y dems leyes
Federales, as como la Constitucin Poltica del Estado de Veracruz, y las
leyes que de ella emanen. Dentro de sus principales atribuciones se
encuentra el planear y conducir el desarrollo integral del Estado en la esfera
de su competencia, promover y fomentar por todos los medios posibles la
28

APUNTES
educacin pblica, la proteccin de la salud, y procurar el progreso y el
bienestar social en el Estado, vigilar la conservacin y uso racional de los
recursos naturales y dems atribuciones que le confiere la Constitucin
Poltica del Estado. Para el despacho de los distintos asuntos de
competencia del Poder Ejecutivo, la Administracin Pblica Estatal, se divide
en Centralizada y Entidades Paraestatales conforme lo establece la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado. Los rganos de la Administracin
Pblica Centralizada se denominan Dependencias, en tanto que los de la
Administracin Pblica Descentralizada o Paraestatal se conocen como
Entidades.
LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRALIZADA.
Esta vertiente de la Administracin Pblica la integran las siguientes
dependencias:
Secretara de Gobierno
Secretara de Seguridad Pblica
Secretara de Finanzas y Planeacin
Secretara de Educacin
Secretara de Trabajo, Previsin Social y Productividad
Secretara de Desarrollo Econmico y Portuario
Secretara de Comunicaciones
Secretara de Desarrollo social y Medio Ambiente
Secretara de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca
Secretara de Salud
Secretara de Turismo y Cultura
Contralora General
Procuradura General de Justicia
Direccin General de Comunicacin Social.
Si bien ninguna de las Secretaras de Despacho tiene prioridad sobre las
otras, algunas de ellas realizan funciones globalizadoras, es decir; emiten
lineamientos, polticas y controles que son de observancia obligatoria para
la totalidad de la Administracin Pblica, ellas son: La Secretara de Finanzas
y Planeacin y la Contralora General. Competencia de las Secretaras: En el
Captulo II, Seccin Tercera, artculos del 17 al 37 de la vigente Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,
(Reformada mediante Decreto No 541, publicado en la Gaceta Oficial No. 44,
de fecha 24 de febrero de 2006) se define al mbito de competencia de las
distintas dependencias que componen la Administracin Pblica Estatal, de
la cual se obtiene el siguiente resumen:
rganos desconcentrados. Para la eficaz atencin y eficiente despacho de
los asuntos de su competencia, las Secretaras de Despacho podrn contar
con
rganos
administrativos
desconcentrados
que
les
estarn
jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especificas para
resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en
cada caso. Ejemplos: Delegaciones de la Contralora General.
Jurisdicciones Sanitarias. Oficinas de Hacienda del Estado.
LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL. Est integrada por las
siguientes Entidades: Los Organismos Descentralizados Las Empresas de
Participacin Social Los Fideicomisos Las Comisiones. Los Comits. Los
Consejos. Las Juntas Los dems Organismos Auxiliares.
rganos Descentralizados. Son Organismos descentralizados las personas
jurdicas creadas por la Ley o Decreto del Congreso del Estado, o por el
29

APUNTES
decreto del titular del ejecutivo, con personalidad jurdica y patrimonios
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten y cuyo objeto
sea: a) La realizacin de actividades correspondientes a las reas
estratgicas o prioritarias. b) La prestacin de un servicio pblico o social. c)
La obtencin o aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad
social. Ejemplos: Instituto de Pensiones del Estado, Colegio de Bachilleres,
Comit de Construccin de Espacios Educativos. Empresas de Participacin
Estatal. Son empresas de participacin Estatal aquellas que, adems de lo
dispuesto por la L.O.P.E. y Leyes del Estado, satisfagan alguno de los
siguientes requisitos. Que el Gobierno Estatal o uno o ms organismos
descentralizados u otras empresas de participacin estatal considerados
conjunta o separadamente aporten o sean propietarios del 51 % o ms del
capital social.
4.4.- La Administracin Pblica Municipal.
La Constitucin de 1857 no incluy la organizacin municipal en el marco de
la Constitucin, por estimar que con ella se violaba la soberana de los
Estados, dejando a las legislaturas locales legislaran sobre tan importante
tema.
El gobierno del seor presidente Daz olvid la organizacin municipal en la
realidad de la vida poltica mexicana, y fortaleci las jefaturas polticas.
Estos funcionarios -jefes polticos-, eran designados directamente desde el
centro hasta las ms lejanas provincias.
La Revolucin de 1910 mantuvo entre sus postulados el ideal del municipio
libre. Los Planes de San Luis y de Guadalupe exaltaron al municipio libre
como base de nuestra organizacin poltica.
El proyecto de Constitucin de 1916 remitido al Congreso constituyente
reconoce la organizacin del municipio Libre. El seor Carranza en su
discurso inaugural exalt las ventajas de la organizacin municipal, como
uno de los postulados de la Revolucin de 1910, estimando que su
desarrollo sera una magnfica contribucin a la vida poltica nacional.
Turnada la reforma a la segunda Comisin de Constitucin, sta desde luego
expres: "La diferencia ms importante y, por tanto, la gran novedad
respecto de la Constitucin de 1857, es la relativa al establecimiento del
municipio libre como futura base de la administracin poltica y municipal
de los Estados y, por ende, del pas." ~
Esta comisin present su dictamen que desde luego analiza el tema ms
difcil de la organizacin municipal, como es su problema econmico.
"Teniendo en cuenta que los municipios salen a la vida despus de un largo
perodo de olvido de nuestras instituciones, y que la debilidad de sus
primeros aos los haga vctimas de ataques de autoridades ms poderosas,
la comisin ha estimado que deben ser protegidos por medio de
disposiciones constitucionales y garantizarles su hacienda, condicin sine
qua non de vida y su independencia, condicin de su eficacia." 9 Y para
lograr este propsito emprenda una reforma de fondo de la organizacin
municipal que, por causas diversas, sufri muchos quebrantos en el
constituyente. La comisin insista en estas cuestiones: el municipio sera
administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa sin ninguna
autoridad intermedia para con el gobierno del Estado; cada localidad tendra
su hacienda recaudando todos los impuestos y entregando la parte
correspondiente, fijada por la legislatura local, al gobierno del Estado para
sus gastos, pudiendo los gobernadores nombrar inspectores para vigilar las
cuentas y recibir las cantidades respectivas, decidiendo los conflictos que
30

APUNTES
llegaren a suscitarse en esta materia, por la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin; por ltimo, la personalidad jurdica del municipio se aceptaba en
forma terminante, como una entidad de derecho pblico.
"Los municipios tendrn el libre manejo de su hacienda, y sta se formar
de lo siguiente: 1l' Ingresos causados con motivo de servicios pblicos, que
tiendan a satisfacer una necesidad general de los habitantes de la
circunscripcin respectiva; 21' Una suma que el Estado reintegrar al
municipio, y que no ser inferior al diez por ciento del total de lo que el
Estado recaude para s por todos los ramos de la riqueza privada de la
municipalidad de que se trate; 31' Los ingresos que el Estado asigne al
municipio para que cubra todos los gastos de aquellos servicios, que por la
nueva organizacin municipal, pasen a ser del resorte del ayuntamiento y
no sean los establecidos en la base primera de este inciso. Estos ingresos
debern ser bastantes a cubrir convenientemente todos los gastos de
dichos servicios. Si con motivo de los derechos que concede a los
municipios este artculo, sugiere algn conflicto entre un municipio y el
poder ejecutivo del Estado, conocer de dicho conflicto la legislatura
respectiva, quien oir al ayuntamiento en cuestin, pudiendo ste enviar
hasta dos representantes para que concurran a las sesiones de las
legislaturas en que el asunto se trate, teniendo voz informativa y no voto. Si
el conflicto fuera entre la legislatura y el municipio, conocer de l el
Tribunal Superior del Estado, en la forma que establece el prrafo anterior.
En todo caso, los procedimientos sern rpidos a fin de que el conflicto sea
resuelto a la mayor brevedad." 10
El voto particular de los constituyentes Jara y Medna, presentaba estos
aspectos del problema: "JI. Los municipios administrarn libremente su
hacienda, la cual se formar de las contribuciones municipales necesarias
para atender sus diversos ramos, y del tanto que asigne el Estado a cada
municipio.
Todas las controversias que se susciten entre los poderes de un Estado y el
municipio sern resueltas por el Tribunal Superior de cada Estado en los
trminos que disponga la ley respectiva.
Aludiendo a los problemas planteados, un grupo de constituyentes propuso:
"Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de
las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en todo
caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades. Esta propuesta
fue aceptada por mayora de votos, pero dejaban en pie la grave cuestin
de la autonoma econmica de los municipios, que an sigue siendo objeto
de enconados debates.
Recientemente se ha propuesto la expedicin de una ley federal que
reglamente esta fraccin del artculo 115 de la Constitucin, pero hace
pensar que sera una ley inconstitucional, porque es materia reservada a la
competencia de las legislaturas locales.
Los problemas relativos a la autonoma municipal tenan el consensus del
constituyente, mas no as los problemas econmicos o hacendarios del
municipio. Es interesante observar la visin tanto de la comisin como de
algunos constituyentes, pensando que sin libertad econmica, el municipio
no progresara. "Seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos
libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad
poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque
entonces la primera no podr ser efectiva, quedando simplemente
consignada en nuestra Carta Magna como un bello captulo y no se llevar a
la prctica. El municipio libre debe tener su hacienda propia, porque desde
31

APUNTES
el momento en que el municipio en hacienda tenga un tutor, sea el Estado,
la Federacin, desde ese momento el municipio deja de subsistir."
Pero la mayora del constituyente segua pensando que la nueva
organizacin hacendaria que se propona constitua una invasin a la
soberana local, que inevitablemente conducira al despilfarro y a la
anarqua. La intervencin de la Suprema Corte se juzgaba contraria al
sistema federal.
La comisin retir su dictamen, presentando dos de sus miembros un nuevo
dictamen en otros trminos.
EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1917
. El constituyente de Quertaro que elabor la Constitucin de 1917,
consign como una institucin fundamental la del municipio libre. No puede
olvidarse que uno de los anhelos de la Revolucin fue el establecimiento del
rgimen municipal, postulado en los planes de San Luis y de Guadalupe. La
Constitucin hace referencia al municipio en diversos preceptos, que
configuran el rgimen municipal. El precepto bsico que da fisonoma a la
organizacin municipal es el artculo 115 constitucional.
El texto actual del artculo 115 de la Constitucin en su parte relativa a la
organizacin municipal dispone:
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio
Libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio ser gobernado por un Ayuntamiento de eleccin popular
directa, integrado por un Presidente Municipal y el nmero de regidores y
sndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitucin otorga
al gobierno municipal se ejercer por el Ayuntamiento de manera exclusiva
y no habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos,
electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el
periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las
funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que
se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios,
no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn ser
electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan
estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros,
por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando
sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y
hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sustituido
por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procede
que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones,
las legislaturas de los Estados designarn de entre los vecinos a los
Concejos Municipales que concluirn los perodos respectivos; estos
Concejos estarn integrados por el nmero de miembros que determine la
32

APUNTES
ley, quienes debern cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para
los regidores;
II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn
su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo con las
leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas de los
Estados, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica
municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser establecer:
a) Las bases generales de la administracin pblica municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y los
rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y los
particulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad, audiencia
y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los
miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el
patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que
comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo
prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una
funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se
trate est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser
necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por
cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con
los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los
procedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se
presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aqullos,
con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;
III. Los Municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos
siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales;
b) Alumbrado pblico.
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y trnsito; e
i) Los dems que las Legislaturas locales determinen segn las condiciones
territoriales y socioeconmicas de los Municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las
funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios
observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
33

APUNTES
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse
y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor
ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratndose
de la asociacin de municipios de dos o ms Estados, debern contar con la
aprobacin de las legislaturas de los Estados respectivas. As mismo cuando
a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar
convenios con el Estado para que ste, de manera directa o a travs del
organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de
ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio
municipio.
Las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn
coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga la
ley.
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar
de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y
en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que
establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las
que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se
haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin
de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los
Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer
las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern
exenciones en relacin con las mismas. Las leyes estatales no establecern
exenciones o subsidios en favor de persona o institucin alguna respecto de
dichas contribuciones. Slo estarn exentos los bienes de dominio pblico
de la Federacin, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes
sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo
cualquier ttulo, para fines administrativos o propsitos distintos a los de su
objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a las
legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre
la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos de los
municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos
de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles, y debern incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de
las remuneraciones que perciban los servidores pblicos municipales,
sujetndose a lo dispuesto en el artculo 127 de esta Constitucin.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos en forma
directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a
la ley;
V. Los Municipios, en los trminos de las leyes federales y Estatales
relativas, estarn facultados para:
34

APUNTES
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales
debern estar en concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando la Federacin o los Estados elaboren proyectos de desarrollo
regional debern asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas
ecolgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento
en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas
federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo
tercero del artculo 27 de esta
Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que
fueren necesarios;
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales
de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una
continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los
Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y
regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros
con apego a la ley federal de la materia.
VII. La polica preventiva estar al mando del presidente municipal en los
trminos de la Ley de
Seguridad Pblica del Estado. Aqulla acatar las rdenes que el
Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que ste juzgue como
de fuerza mayor o alteracin grave del orden pblico.
El Ejecutivo Federal tendr el mando de la fuerza pblica en los lugares
donde resida habitual o
transitoriamente;
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin
proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn
por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo
dispuesto en el Artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones
reglamentarias.
IX. Derogada.
X. Derogada.
4.5.- Poder tributario del Estado.
El sostenimiento de la organizacin y funcionamiento del Estado implica
necesariamente gastos que ste debe atender procurndose los recursos
indispensables.
Esta materia y la regulacin que exige, forman parte de una seccin del
derecho administrativo que, por su importancia y por sus especiales
relaciones con la economa, tiende a segregarse constituyendo el derecho
financiero o derecho de las finanzas pblicas como una rama especial y
autnoma del derecho pblico.
35

APUNTES
Como indudablemente la actividad financiera del Estado est ntimamente
vinculada con el desarrollo de las funciones pblicas y como la forma que la
propia actividad reviste la coloca principalmente dentro de la competencia
del Poder Administrativo, no podemos prescindir de estudiarla aunque sea a
grandes rasgos.
Para ello debemos precisar los diversos aspectos que en el caso nos
Interesan, y a ese efecto creemos que podemos reducirlo a los siguientes:
a) Ingresos del Estado.
b) Gastos del mismo.
c) La contabilidad pblica y el control sobre la actividad financiera.
Los ingresos del Estado se originan normalmente por los impuestos que
decreta, por los derechos, los productos y aprovechamientos que obtiene
por sus actividades, y excepcionalmente por los financiamientos que
contrata dentro o fuera del pas.
Los impuestos son considerados por el Cdigo Fiscal vigente (D.O. de 31 de
diciembre de 1981, y varias adiciones, siendo la ltima en el D.O. del 29 de
diciembre de 1993). como las prestaciones en dinero o en especie que fija la
ley con carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas y morales
para cubrir los gastos pblicos. y los derechos como las contraprestaciones
establecidas> por el Poder pblico conforme a la ley, en pago de un
servicio; los productos, como los ingresos que percibe la Federacin por
actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de
derecho pblico o por la explotacin de sus bienes patrimoniales y los
aprovechamientos, como los recargos, las multas y los dems ingresos de
derecho pblico no c1asificables como impuesto, derechos o productos.
Los financiamientos provienen de la contratacin de crditos, emprstitos o
prstamos derivados de: 1) la suscripcin de bonos o emisin de ttulos de
crdito o cualquier otro documento pagadero a plazo; II) la adquisicin de
bienes o contratacin de obras o servicios pagaderos a plazo; III) los pasivos
contingentes relacionados con los actos anteriores y IV) la celebracin de
actos jurdicos anlogos a los mencionados y todos los pasivos creados por
esas operaciones constituyen la deuda pblica estatal (arts. P y 29 , Ley
General de Deuda Pblica, D. O., 31 de diciembre de 1976).
El artculo 31 del Cdigo Poltico consigna entre las obligaciones de los
mexicanos, la de "contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin
como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes". De dicha disposicin se desprenden los
siguientes elementos: a) el impuesto constituye una obligacin de derecho
pblico; b) el impuesto debe ser establecido por una ley; e) el impuesto
debe ser proporcional y equitativo, y d) debe establecerse para cubrir
gastos pblicos.
El impuesto se establece por el Poder pblico ejercitando una prerrogativa
inherente a la soberana; de tal manera que la obligacin de cubrirlo no
constituye una obligacin contractual ni regida por las leyes civiles, sino una
carga establecida por decisin unilateral del Estado, sometida
exclusivamente a las normas del derecho pblico.
LOS INGRESOS DEL ESTADO :
En el Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad econmicocoactiva,
el seor licenciado Vallarta sostiene la tesis que se acaba de exponer, en los
trminos siguientes: "Y todo eso que he sostenido hablando del servicio
militar a que los mexicanos estn obligados, es por completo y
necesariamente aplicable al pago del impuesto que tiene que satisfacer
nacionales y extranjeros. Porque fuera de discusin est puesta la verdad de
36

APUNTES
que ninguna de esas dos obligaciones consagradas por el precepto
constitucional trae su origen del contrato, ni est regulado por el derecho
civil, ni puede asumir la forma judicial; antes por el contrario son la
imperiosa exigencia de una necesidad poltica regida por el derecho
administrativo, constituyen servicios pblicos que se deben prestar aun
contra la voluntad del obligado; porque as como para la autonoma de la
patria es indispensable su defensa por sus propios hijos, as el pago del
impuesto es precisa condicin de la exigencia del Gobierno, del
mantenimiento del orden pblico a cuya sombra reposa la sociedad civil."
Del carcter especial que tiene el impuesto como crdito y obligacin de
derecho pblico deriva la forma particular en que se exige: la va
econmico-coactiva que es un procedimiento administrativo de ejecucin,
del cual habremos de ocuparnos posteriormente con todo detalle.
El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto, es, segn el
precepto constitucional, una ley, es decir, una ley en sentido formal, pues la
Constitucin en los casos en que habla de la ley se refiere a disposiciones
que emanan del Poder Legislativo.
La explicacin racional e histrica de la necesidad de la ley se encuentra en
que, como el impuesto constituye una carga para los gobernados,stos
deben ser los que intervengan en su establecimiento por medio de su
genuino representante, el Poder Legislativo, y esa misma razn explica el
precepto de que sea la Cmara de Diputados, es decir, la Cmara popular,
la que forzosamente debe discutir, en primer trmino. Los proyectos de
leyes sobre impuestos (Const. Fed., arto 72, inc. h)). Pero antes de pasar
adelante, es conveniente determinar si la ley de ingresos es tambin un
acto legislativo desde el punto de vista material.
Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con nuestro
sIst.ema legal, anualmente debe el Congreso en su perodo ordinario de
sesiones, . Decretar los impuestos necesarios para cubrir el presupuesto del
ao fiscal siguiente.
Ahora bien, la forma en que se decretan tales impuestos es haciendo en la
ley de ingresos respectiva una simple enumeracin de las diversas
contribuciones que deben cubrirse durante el ao, sin especificar. Salvo
casos excepcionales, ni cuotas ni formas de constitucin del crdito fiscal, y
slo estableciendo que los impuestos enumerados se causarn y recaudarn
conforme a las leyes en vigor.
Esto da a entender que, en materia de impuestos, existen dos clases de
disposiciones: las que fijan el monto del impuesto, los sujetos del mismo y
las formas de causarse y recaudarse, y las que enumeran anualmente
cules impuestos deben causarse; de modo que la ley general que
anualmente se expide con el nombre de ley de ingresos, no contiene por
regla general sino un catlogo de los impuestos que han de cobrarse en un
ao fiscal. Al lado de ella existen leyes especiales que regulan los propios
impuestos y que no se reexpiden cada ao cuando la primera conserva el
mismo concepto del impuesto.
Con estos antecedentes, y en relacin con el problema planteado acerca de
la naturaleza intrnseca de las disposiciones legales en materia de
impuestos, podemos afirmar que las leyes que regulan cada impuesto
establecindolo en todos sus detalles, constituyen indudablemente leyes en
sentido material, en las que se encuentran todos los elementos de los
actos creadores de situaciones jurdicas generales.
Pero si sobre este punto no hay ninguna discusin, no sucede lo mismo
respecto de la ley general de ingresos.
37

APUNTES
Se debe considerar que el Congreso no tiene dos facuItades distintas para
expedir, por una parte, las leyes especiales de impuestos y, por la otra, la
ley general de ingresos, sino que en los trminos en que estn redactados
los textos constitucionales, no hay ms que una sola facultad.
El artculo 73, fraccin VII, faculta al Congreso "para imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto".. Y el 74, fraccin IV
establece como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados "examinar,
discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin y
el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las
contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrirlos".
De aqu se desprende que si anualmente deben discutirse y aprobarse las
contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, las leyes tanto la
general de ingresos como las especiales de impuestos, tienen una
periodicidad de un ao, al cabo del cual automticamente dejan de producir
sus efectos, a tal grado, que si en la ley de ingresos se omite un impuesto
que el ao anterior ha estado en vigor, por ese simple hecho se considera
que en el ao fiscal siguiente no debe aplicarse la ley especial que "obre el
particular haya regido.
Esto significa que en realidad el Congreso slo se vale de un procedimiento
prctico para evitarse la tarea de volver a discutir y aprobar toda la
legislacin sobre impuestos que ha regido en aos anteriores, pues si se
conserva el concepto que desarrollan las leyes especiales, stas deben
entenderse incorporadas a la ley general de ingresos que anualmente les
imprime su propia vigencia.
En estas condiciones esta ley general no solamente otorga una autorizacin,
no slo es un acto condicin, sino que tiene todos los caracteres del acto
legislativo desde el punto de vista de su naturaleza intrnseca, caracteres
que no pierde, segn tuvimos oportunidad de demostrarlo anteriormente,
por el hecho de su valor temporal.
La Suprema Corte de Justicia ha sostenido la tesis contraria afirmando que
"aun cuando las leyes de ingresos. .. deben ser aprobadas anualmente. . .
esto no significa que las contribuciones establecidas en las leyes fiscales
relativas tengan vigencia anual, ya que las leyes de ingresos no constituyen
sino un catlogo de gravmenes tributarios, que condicionan
la aplicacin de las referidas disposiciones impositivas de carcter especial,
pero que no renuevan la vigencia de estas ltimas, que deben estimarse en
vigor desde su promulgacin hasta que son derogadas" (Jurisp. de la S. C.
de J. 1917-1965. Pleno, tesis 16).
Para la expedicin de la ley de ingresos se requiere un estudio de las
condiciones particulares econmicas del pas y de las posibilidades que
haya de satisfacer la carga del impuesto, haciendo una estimacin probable
de su rendimiento ya que dichos ingresos deben ser bastantes para cubrir el
presupuesto de egresos.
Las Cmaras que forman el Congreso no tienen la preparacin tcnica ni los
medios adecuados para realizar todos los actos previos para la formacin
del proyecto de ley de ingresos. Por esa razn la Constitucin de 1857
otorgaba al Ejecutivo el derecho de iniciativa de dicha ley, considerando que
el poder administrativo s estaba dotado de todos los medios y elementos
para poder hacer los clculos y estimaciones que forzosamente implica" el
proyecto de ley. De tal modo que, para que el Congreso procediera a la
discusin y aprobacin de la ley de ingresos, se requera en dicha
Constitucin la iniciativa del Poder Ejecutivo (artculo 69). .
Ese precepto desapareci en la Constitucin de 1917 y no qued sino la
facultad general de iniciar leyes, que se otorga al Ejecutivo en la fraccin 1
38

APUNTES
del artculo 71 de la Constitucin en vigor; pero sin que el Congreso est
obligado a esperar la iniciativa de ley de ingresos para proceder a decretar
las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.
Sin embargo, la reforma de 1'" de diciembre de 1977 (D. O. de 6 de Dic.)
establece claramente que el Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara de
Diputados la iniciativa de la ley de ingresos a ms tardar el da ltimo del
mes de noviembre (art. 74, fr. IV), lo que indica que se reserva a dicho Poder
Ejecutivo la facultad de iniciar la ley de ingresos. La discusin y aprobacin
de la ley de ingresos corresponde al Congreso general, a diferencia de lo
que ocurre tratndose del presupuesto de egresos, cuya aprobacin es
facultad exclusiva de la Cmara de Diputados.
En la discusin y aprobacin de la ley de que se trata debe observarse,
segn lo indicamos anteriormente, un orden que no existe para la
generalidad de las disposiciones legislativas, pues respecto de ellas es
indistinto que se inicien y se aprueben en cualquiera de las dos Cmaras;
pero tratndose de la ley de ingresos existe disposicin expresa en el
sentido de que debe prevenir en el conocimiento de ella la Cmara de
Diputados (art. 72, inciso h)). .
Puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido, que al principiar el ao fiscal el
Congreso no haya concluido la discusin y aprobacin de la ley de ingresos,
y, para ese caso, dada la periodicidad de dicha ley, surge el problema
relativo a determinar si el Poder pblico puede exigir entre tanto los
impuestos decretados en la legislacin anterior.
En otros pases existe, para esos casos, una solucin consistente en que el
Poder Legislativo otorga al Ejecutivo autorizacin provisional y limitada en
cuanto al tiempo, para seguir aplicando la ley de ingresos del ao fiscal
inmediato anterior; pero en nuestro sistema tales autorizaciones
provisionales no se han previsto por la circunstancia de que el perodo
ordinario de sesiones del Congreso concluye precisamente el da anterior a
la iniciacin del ao fiscal, de tal manera que para esa fecha ya la ley de
ingresos debe estar aprobada.
En los casos en que, a pesar del sistema, el Congreso no aprueba dicha ley
la conclusin nica que puede aceptarse por aplicacin de los preceptos
constitucionales es la de que no puede hacerse cobro de ningn impuesto
conforme a la ley anterior.
Como tercer carcter constitucional del impuesto se establece la necesidad
de que sea proporcional y equitativo.
Para definir estos conceptos nos referimos nuevamente a un voto emitido
por Vallarta, con motivo de Amparo interpuesto contra la contribucin a las
fbricas de hilados y tejidos por la ley de ingresos de 5 de junio de 1879.
Dice as: "Cierto es que el impuesto sobre las fbricas recae solamente
sobre los capitales invertidos en esta industria y sobre los fabricantes, pocos
corno lo son de verdad en este pas; pero innegable es tambin que la
contribucin predial no la pagan ms que los propietarios que representan
una fraccin mnima de la poblacin de la
Repblica. Y si a los quejosos valiera su argumento para eximirse de un
impuesto, porque slo gravita sobre sus fbricas, l servira del mismo modo
para iguales fines a los importadores, a los propietarios, a los mineros, a
todos cuantos pagan una contribucin que no afecta universalmente a todos
los contribuyentes y a cuantos pueden serlo. Esto, como a la simple vista se
nota, no puede ser, porque eso es el absurdo. Tan sinceras reflexiones como
sta, demuestran evidentemente, as lo creo yo, que la proporcin en el
impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con
los capitales que afecta. Los economistas por esto no reputan
39

APUNTES
desproporcional a la contribucin que paguen pocos o muchos, en virtud de
ser muchos o pocos los dueos de los valores sobre que recaiga, sino a la
que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos valores.
Una contribucin igual para todos los capitales, sin considerar la
desigualdad de stos, sera del todo desproporcionada.
Vista la cuestin por esta faz, y entiendo que es como debe verse, el
argumento que trato de satisfacer comienza a desplomarse falto de base. "
Si el Erario quisiera vivir slo de las fbricas, razn sobrara para quejarse
de un impuesto falto de equidad sin duda; pero cuando el presupuesto
enumera y detalla otras muchas contribuciones que los habitantes del pas
que no son fabricantes tienen que pagar, no hay motivo constitucional para
decir en justicia que se ha faltado a ese requisito (el de equidad), que exige
el artculo 32, en el reparto del impuesto, slo porque no se ha gravado a
otras industrias que pudieran tambin contribuir para las atenciones del
Erario ... , para que este argumento de los quejosos fuera fundado ... , sera
preciso que existiera algn texto en la Constitucin que obligara al
legislador a no decretar ms impuestos que los que afectan todos los ramos
de la riqueza pblica sin una sola excepcin. y ese precepto no slo no
existe, sino que ni puede existir, porque sera absurdo. . . Pero nos queda
viva an otra objecin con l conexionada: la que intenta fundar la
desproporconalidad del impuesto en la excepcin de los capitales menores
de quinientos pesos; excepcin que establece una desigualdad a perjuicio
de los de mayor cuanta. Yo veo esta cuestin de un modo absolutamente
diverso, y creo que esa excepcin es, por el contrario, la prueba de que el
legislador quiso cuidar la proporcin conveniente entre el impuesto y el
capital. Nadie puede desconocer la desigualdad de condiciones que hay
entre los capitales pequeos y los grandes, y son obvias las razones de
justicia que asisten al legislador para determinar el mnimo del valor sobre
el que gravita el impuesto." (Votos, tomo 1I, pgs. 11 y 12.)
Como estimamos perfectamente fundadas las apreciaciones que se
contienen en la opinin transcrita, nos abstenemos de insistir ms en ellas
para ocuparnos de otro problema que se ha suscitado alrededor de este
carcter de proporcionalidad y equidad de los impuestos.
Se discute si la apreciacin de proporcionalidad y equidad del impuesto
corresponde exclusiva y soberanamente al Poder Legislativo o si, por el
contrario, puede ser controlada por el Poder Judicial.
En el mismo voto antes citado, Vallarta asienta esta tesis: "Es, pues, el
principio general en estas materias, que toca al Poder Legislativo pronunciar
la ltima palabra en las cuestiones de impuestos, siendo final y conclusiva
su decisin sobre lo que es propio, justo y poltico en ellas,
y sin que puedan los tribunales revisar esa decisin para inquirir hasta qu
grado la cuota del impuesto es el ejercicio legtimo del poder y en cul otro
comienza su abuso. Y la excepcin que ese principio sufre, tiene lugar
cuando el Congreso ha traspasado los lmites de sus poderes y ha decretado
con el nombre de impuesto lo que solamente es expoliacin de la propiedad,
conculcando no slo los preceptos constitucionales que no toleran la
arbitrariedad y el despotismo, sino las ms claras reglas de la justicia."
Para el caso de que se est dentro de esa excepcin, el ministro Vallarta
sostiene, siguiendo la opinin del Juez Marshall, que la nica garanta contra
el abuso de la facultad de imponer contribuciones se encuentra en la
estructura misma del gobierno que permite la renovacin de los
representantes del pueblo por medio de las elecciones en la forma
establecida en el sistema constitucional.
40

APUNTES
Este criterio fue variado por jurisprudencia posterior en la que se sostiene lo
siguiente: "De acuerdo con este precepto, es conveniente modificar la
jurisprudencia de la Corte, estableciendo ahora que s est capacitado el
Poder Judicial para revisar los decretos o actos del Poder Legislativo en cada
caso especial, cuando aparezca a los ojos del Poder Judicial que el impuesto
es exorbitante y ruinoso, o porque se ha excedido el Poder Legislativo de sus
facultades constitucionales. Esa facultad de la Suprema Corte de Justicia
proviene de la obligacin que tiene de examinar, cuando se ha reclamado
como violacin de garantas, la falta de proporcin o de equidad en un
impuesto; y si bien el artculo 31 de la Constitucin Poltica, que establece
en su fraccin IV esos requisitos como derecho de todo contribuyente, no
est en el captulo relativo a las garantas individuales, la lesin de aquel
derecho es una violacin de las garantas que protegen los artculos 14 y 16
de la Carta Magna. De suerte que si la Suprema Corte, ante una demanda
de garantas dirigida contra una ley o decreto que estableciera un impuesto
notoriamente exorbitante y ruinoso, resolviera negando el amparo porque
no es el Poder Judicial el capacitado para poner el remedio a tal violacin y
dijera al quejoso que ese remedio lo encuentra mediante el sufragio
popular, negndose a refrendar su voto a los legisladores torpes o injustos,
y concedindoselo a los que estime rectos, ecunimes y patriotas, con tal
razonamiento hara nugatoria la prescripcin de la fraccin 1 del artculo
103 de la Constitucin Federal, que establece el amparo de garantas contra
leyes que las violen, puesto que la misma razn podra invocarse para negar
los amparos en todos los casos en que se reclamara contra leyes." (Jurisp.
de la S. C. J. 1917-1975. Pleno, tesis 54, pg. 127.)
Para terminar este punto, slo debemos agregar que el artculo 22
constitucional reconoce una gran latitud al legislador para el
establecimiento de los impuestos, ya que despus de prohibir la
confiscacin de bienes, establece que no se considerar con ese carcter la
aplicacin total o parcial de los bienes de una persona para el pago de
impuestos.
ntimamente relacionada con la cuestin relativa a la proporcionalidad y
equidad en el impuesto, se encuentra una materia que ha sido motivo de
serios estudios en nuestro pas, por las repetidas ocasiones en las cuales se
ha presentado.
Toda la historia administrativa de Mxico est llena de casos en que el Poder
Ejecutivo o el Poder Legislativo han establecido en concesiones para muy
diverso objeto clusulas en virtud de las cuales el concesionario queda libre
por un tiempo determinado de los impuestos que establecen las leyes
generales.
Igualmente ha sido tambin una prctica dentro de nuestro sistema legal,
otorgar, por virtud de disposiciones legislativas, exenciones de impuestos a
algunas ramas de la actividad de los particulares por un tiempo
determinado.
El estudio de esta cuestin nos lleva directamente a tratar el punto relativo
a la exencin de impuestos y a fijar el alcance del texto constitucional que a
ella se refiere. .
Conforme al artculo 28 de la Constitucin Federal, "en los Estados Unidos
Mexicanos no habr monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exencion
de impuestos, ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria ... '"
Esta prohibicin contenida en el precepto transcrito indudablemente que no
puede referirse a aquellos casos en los cuales se libra a una clase
determinada de individuos o de actividades del pago de los impuestos, pues
de acuerdo con lo que expusimos en el nmero anterior, la proporcionalidad
41

APUNTES
y la equidad del impuesto exige que se reconozca la desigualdad de
condiciones que hay entre los individuos, no significando la proporcionalidad
en el impuesto la universalidad de su pago, sino como dice Vallarta, SU
relacin con los capitales que afecta. Por tanto, es indudable que cuando
por va de disposicin general se eximen capitales que estn abajo de cierto
mnimo en el cual empieza a cobrarse el impuesto, no se viola la prohibicin
constitucional, pues en dicho caso no se concede una proteccin individual
que venga a romper la igualdad entre los particulares ni a obstruir el libre
juego de las leyes econmicas sobre la concurrencia. En dicho caso, la
exencin tiene un carcter de generalidad, que hace que gocen de ella
todos aquellos que renan las condiciones legales.
De aqu se desprende que lo que la Constitucin prohibe es la exencin para
un caso individual, es decir, que se sustraiga a un caso particular de una
regla general creada de antemano. En tal ocurrencia, s existe una
verdadera desigualdad entre los sujetos del impuesto, se crea una
proteccin en favor del individuo exento y se le coloca en una situacin
de superioridad en la lucha econmica.
Siguiendo este criterio, el artculo 13 de la Ley de Monopolios reglamentaria
del artculo 28 constitucional, previene que: "se considera que hay exencin
de impuestos cuando se releva total o parcialmente a una persona
determinada de pagar un impuesto aplicable al resto de los causantes en
igualdad de circunstancias, o se condonan en forma privativa los impuestos
ya causados".
Por lo que hace al otro caso de exenciones de impuestos otorgadas en virtud
de una clusula de una concesin, las opiniones no son uniformes, pues
mientras en unos casos se sostiene su validez, en otros se le niega.
La doctrina que ha venido dominando a este respecto, es la de considerar
que la exencin de impuestos concedida en un contrato o en una concesin
es vlida en tanto que el particular se obligue a proporcionar determinadas
ventajas al Estado que exime de impuestos; que por lo
mismo, siendo la clusula respectiva perfectamente vlida y fundada en la
compensacion que recibe el Estado, una ley o acto de la autoridad
administrativa que pretendiera exigir los impuestos respecto de los cuales
se ha concedido la exencin sera violatoria de los derechos del contratista o
concesionario.
Esta teora de la compensacin se tom de la doctrina y jurisprudencia
americanas, en las que se sostiene que "un convenio celebrado por un
Estado, a cambio de una compensacin recibida o que se supone ser
recibida, de que cierta propiedad, derecho o franquicia sern exentos de
impuestos o sern impuestos con determinadas cuotas convenidas, es un
contrato protegido por la Constitucin", agregndose que "en todo caso, "in
embargo, debe haber una compensacin, de tal manera que pueda
suponerse que el Estado ha recibido un beneficio equivalente; porque es
admitido unnimemente que si la exencin se hace solamente como un
privilegio, puede ser revocada en cualquier tiempo". (Cooley, On
Constiuuional Limitations, pg. 396.')
Por nuestra parte eremos, siguiendo en esto la opinin del ex Presidente de
la Suprema Corte de Justicia, don Salvador Urbina, que la exencin de
impuestos en los casos a que nos venimos refiriendo es pero fectamente
anticonstitucional. Los motivos que fundan esta opinin son los siguientes:
En primer lugar porque en realidad cuando el Estado se compromete a no
cobrar impuestos sobre los capitales que se invierten por virtud de un
contrato o concesin, est contratando una de las facultades que le
corresponden como Poder soberano, y es bien sabido que los atributos de la
42

APUNTES
soberana no constituyen bienes que estn en el comercio y que puedan en
alguna forma ser objeto de transacciones con particulares.
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, un contrato o una
concesin en la forma que hemos indicado, implica que el Poder que la
otorga est ligando al propio Poder para lo sucesivo, de tal manera que no
puede ya hacer uso de sus facultades constitucionales.
En tercer lugar, la teora de la compensacin que las autoridades judiciales
han admitido como bsica para legitimar esa clase de exenciones de
impuestos, es una teora que no cuadra con nuestra organizacin
constitucional ni con el sistema legal en materia de contratos y concesiones.
Aunque el Estado reciba por virtud del contrato o concesin un beneficio,
eso no quiere decir que el particular que preste dicho beneficio al Estado lo
haga simplemente por razn de que se le excepte de contribuciones, sino
que en todos los casos lo presta sobre la base de obtener una
remuneracin.
El particular que realiza un acto que puede ser benfico para la colectividad,
va buscando principalmente la satisfaccin de sus intereses individuales sin
que haya en l la idea de prestar al Estado un beneficio prescindiendo de su
inters personal.
Ahora bien, no existiendo esa idea, no hay razn para que, por su parte, el
Estado prescinda de sus medios de vida y beneficie con perjuicio de los
dems contribuyentes el inters individual del contratista o concesionario.
Por ltimo, hay otras razones que son de segunda importancia para la
estimacin del caso, pero que de todos modos es conveniente tener
presentes.
Como la facultad de imposicin se ejercita por perodos de tiempo marcados
en la Constitucin, y como los contratos y concesiones a que nos venimos
refiriendo generalmente tienen una duracin mayor de un ao, si el Estado
otorga una exencin de contribuciones por toda la vigencia del contrato o de
la concesin, viene a contrariar el principio de periodicidad con que deben
renovarse las disposiciones fiscales.
A pesar de las razones anteriores la Suprema Corte de Justicia considera que
no existe la exencin de impuestos prohibida por el artculo 28
constitucional cuando a cambio de los impuestos el concesionario da alguna
cosa; que en ese caso no existe la desigualdad que trata de evitarse con
aquella prohibicin (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Segunda Sala, tesis 158,
pg. 286).
Como ltimo carcter constitucional del impuesto, en los trminos del
artculo 31, fraccin II de la Constitucin Federal, se encuentra el de que
dicho impuesto debe establecerse para cubrir los gastos pblicos.
Al precisar la Constitucin esta finalidad, descarta todas las teoras que
pretenden considerar al impuesto como una contraprestacin de los
servicios que el particular recibe del Estado. Para la ley no existe ni debe
existir ningn vnculo entre los beneficios de que goza el particular y la
aportacin de parte de la riqueza de ste. Estos beneficios los reciben aun
los que no pagan impuesto, de tal modo que si econmicamente es falso el
concepto del impuesto como contraprestacin, legalmente tambin es
insostenible esa idea.
Existe cierta dificultad para precisar en trminos definidos lo que deba
entenderse por gastos pblicos, pues aunque ellos se encuentran sealados
en el presupuesto de egresos, la formulacin de stos supone que
previamente ha sido resuelto el problema.
Creemos que por gastos pblicos deben entenderse los que se destinan a la
satisfaccin atribuida al Estado de una necesidad colectiva, quedando por
43

APUNTES
tanto excluidos de su comprensin los que se destinan a la satisfaccin de
una necesidad individual. (Jurisp. de la S. C. J. 1917 1975, Segunda Sala,
tesis 184, pg. 319).
Como la cuestin relativa a los egresos del Poder pblico tendr que ser
motivo de un estudio especial al tratar en el captulo siguiente sobre el
presupuesto, nos limitamos a las ideas que acabamos de exponer a fin de
poder pasar al estudio de otra cuestin que tambin tiene una gran
importancia prctica en relacin con las entidades para cuyos gastos se
decretan los impuestos.
Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizo referencia al
principio de este Captulo o sean los financiamientos que se contraen,
existen disposiciones en la Constitucin y en la Ley Gent'ra I de Deuda
Pblica de 29 de diciembre de 1976 (D. O. de .~l de Dic.).
En la Constitucin se atribuyen al Congreso las facultades de "dar bases
sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar emprstitos sobre el crdito de
la nacin las de aprobarlos y reconocer y mandar pagar la deuda nacional
pero en el concepto de que ningn emprstito podr celebrarse sino para la
ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los
ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsito de regulacin
monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten durante
alguna emergencia declarada en los trminos del artculo 29 constitucional"
(Const. Fed., arto 73, fr. VIII).
En la Ley General de Deuda Pblica se establecen las normas para la
obtencin de los financiamientos que constituirn la Deuda Pblica y la
competencia que en la materia corresponde a la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico. Estas cuestiones sern tratadas ms adelante en el ttulo
tercero, captulo 1, apartado 321.
Unidad V. Normatividad aplicable a Servidores Pblicos

5.1.- Ley Federal de responsabilidades de los Servidores Pblicos.
LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
TITULO PRIMERO
CAPITULO UNICO
Disposiciones Generales
ARTCULO 1o.- Esta ley tiene por objeto reglamentar el Ttulo Cuarto
Constitucional en materia de:
I.- Los sujetos de responsabilidad en el servicio pblico;
II.- Las obligaciones en el servicio pblico;
III.- Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio pblico,
as como las que se deban resolver mediante juicio poltico;
IV.- Las autoridades competentes y los procedimientos para aplicar dichas
sanciones;
44

APUNTES
V.- Las autoridades competentes y los procedimientos para declarar la
procedencia del procesamiento penal de los servidores pblicos que gozan
de fuero y,
VI.- El registro patrimonial de los servidores pblicos.
ARTCULO 2o.- Son sujetos de esta Ley, los servidores pblicos mencionados
en el prrafo primero y tercero del artculo 108 Constitucional y todas
aquellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos federales.
ARTCULO 3o.- Las autoridades competentes para aplicar la presente Ley
sern:
I.- Las Cmaras de Senadores y Diputados al Congreso de la Unin;
I Bis. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal;
II. La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo;
III.- Las dependencias del Ejecutivo Federal;
IV. El rgano ejecutivo local del Gobierno del Distrito Federal;
V.- (Se deroga)
Fraccin derogada DOF 26-05-1995
VI.- El Consejo de la Judicatura del Distrito Federal;
VII.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa;
VIII.- Los Tribunales de Trabajo, en los trminos de la legislacin respectiva;
IX.- Los dems rganos jurisdiccionales que determinen las leyes.
ARTCULO 4o.- Cuando los actos u omisiones materia de las acusaciones
queden comprendidos en ms de uno de los casos sujetos a sancin y
previstos en el artculo 109 Constitucional, los procedimientos respectivos
se desarrollarn en forma autnoma e independiente segn su naturaleza y
por la va procesal que corresponda, debiendo las autoridades a que alude
el artculo anterior turnar las denuncias a quien deba conocer de ellas. No
podrn imponerse dos veces por una sola conducta, sanciones de la misma
naturaleza.
TITULO SEGUNDO
Procedimientos ante el Congreso de la Unin en materia de juicio poltico y
declaracin de procedencia
CAPITULO I
Sujetos, causas de juicio poltico y sanciones
ARTCULO 5o.- En los trminos del primer prrafo del artculo 110 de la
Constitucin General de la Repblica, son sujetos de juicio poltico los
servidores pblicos que en l se mencionan.
Los gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales y
los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales podrn ser
sujetos de juicio poltico por violaciones graves a la Constitucin General de
la Repblica, a las Leyes Federales que de ella emanen, as como por el
manejo indebido de fondos y recursos federales.
ARTCULO 6o.- Es procedente el juicio poltico cuando los actos u omisiones
de los servidores pblicos a que se refiere el artculo anterior, redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho.
ARTCULO 7o.- Redundan en perjuicio de los intereses pblicos
fundamentales y de su buen despacho:
I.- El ataque a las instituciones democrticas;
II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
III.- Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o
sociales;
45

APUNTES
IV.- El ataque a la libertad de sufragio;
V.- La usurpacin de atribuciones;
VI.- Cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes federales cuando
cause perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios Estados de la misma
o de la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de
las instituciones;
VII.- Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior;
y
VIII.- Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal y a
las leyes que determinan el manejo de los recursos econmicos federales y
del Distrito Federal.
No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas.
El Congreso de la Unin valorar la existencia y gravedad de los actos u
omisiones a que se refiere este artculo. Cuando aquellos tengan carcter
delictuoso se formular la declaracin de procedencia a la que alude la
presente ley y se estar a lo dispuesto por la legislacin penal.
TITULO TERCERO
Responsabilidades Administrativas
CAPITULO I
Sujetos y obligaciones del servidor pblico
ARTCULO 46.- Incurren en responsabilidad administrativa los servidores
pblicos a que se refiere el artculo 2o. de esta Ley.
ARTCULO 47.- Todo servidor pblico tendr las siguientes obligaciones, para
salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deben ser observadas en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, y
cuyo incumplimiento dar lugar al procedimiento y a las sanciones que
correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales, as como de las
normas especficas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas
armadas:
I.- Cumplir con la mxima diligencia el servicio que le sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisin que cause la suspensin o
deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un
empleo, cargo o comisin;
II.- Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y
presupuestos
correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y otras normas que
determinen el manejo de recursos econmicos pblicos;
III.- Utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeo de su
empleo, cargo o comisin, las facultades que le sean atribuidas o la
informacin reservada a que tenga acceso por su funcin exclusivamente
para los fines a que estn afectos;
IV.- Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por razn de su
empleo, cargo o comisin, conserve bajo su cuidado o a la cual tenga
acceso, impidiendo o evitando el uso, la sustraccin, destruccin,
ocultamiento o inutilizacin indebidas de aqullas;
V.- Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin, tratando con
respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga
relacin con motivo de ste.
VI.- Observar en la direccin de sus inferiores jerrquicos las debidas reglas
del trato y abstenerse de incurrir en agravio, desviacin o abuso de
autoridad;
46

APUNTES
VII.- Observar respeto y subordinacin legtimas con respecto a sus
superiores jerrquicos inmediatos o mediatos, cumpliendo las disposiciones
que stos dicten en el ejercicio de sus atribuciones;
VIII.- Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que
presten sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de
las rdenes que reciba;
IX.- Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin
despus de concluido el perodo para el cual se le design o de haber
cesado, por cualquier otra causa, en el ejercicio de sus funciones;
X.- Abstenerse de disponer o autorizar a un subordinado a no asistir sin
causa justificada a sus labores por ms de quince das continuos o treinta
discontinuos en un ao, as como de otorgar indebidamente licencias,
permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras
percepciones, cuando las necesidades del servicio pblico no lo exijan;
XI.- Abstenerse de desempear algn otro empleo, cargo o comisin oficial o
particular que la Ley le prohiba.
XII.- Abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o
designacin de quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme de la
autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisin en el
servicio pblico.
XIII.- Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atencin, tramitacin
o resolucin de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de
negocios, incluyendo aqullos de los que pueda resultar algn beneficio
para l, su cnyuge o parientes consanguneos hasta el cuarto grado, por
afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales,
laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor
pblico o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.
XIV.- Informar por escrito al jefe inmediato y en su caso, al superior
jerrquico, sobre la atencin, trmite o resolucin de los asuntos a que hace
referencia la fraccin anterior y que sean de su conocimiento; y observar
sus instrucciones por escrito sobre su atencin, tramitacin y resolucin,
cuando el servidor pblico no pueda abstenerse de intervenir en ellos;
XV.- Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones de solicitar, aceptar o
recibir, por s o por interpsita persona, dinero, objetos mediante
enajenacin a su favor en precio notoriamente inferior al que el bien de que
se trate y que tenga en el mercado ordinario, o cualquier donacin, empleo,
cargo o comisin para s, o para las personas a que se refiere la fraccin
XIII, y que procedan de cualquier persona fsica o moral cuyas actividades
profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente
vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico de que se trate
en el desempeo de su empleo, cargo o comisin y que implique intereses
en conflicto. Esta prevencin es aplicable hasta un ao despus de que se
haya retirado del empleo, cargo o comisin;
XVI.- Desempear su empleo, cargo o comisin sin obtener o pretender
obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el
Estado le otorga por el desempeo de su funcin, sean para l o para las
personas a las que se refiere la fraccin XIII;
XVII.- Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin,
nombramiento,
designacin,
contratacin,
promocin,
suspensin,
remocin, cese o sancin de cualquier servidor pblico, cuando tenga
inters personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna
ventaja o beneficio para l o para las personas a las que se refiere la
fraccin XIII;
47

APUNTES
XVIII.- Presentar con oportunidad y veracidad, las declaraciones de situacin
patrimonial, en los trminos establecidos por esta ley;
XIX.- Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones
que reciba de la Secretara de la Funcin Pblica, conforme a la competencia
de sta;
XX.- Supervisar que los servidores pblicos sujetos a su direccin, cumplan
con las disposiciones de este artculo; y denunciar por escrito, ante el
superior jerrquico o la contralora interna, los actos u omisiones que en
ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor
pblico que pueda ser causa de responsabilidad administrativa en los
trminos de esta ley, y de las normas que al efecto se expidan;
XXI.- Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda la informacin y datos
solicitados por la institucin a la que legalmente le competa la vigilancia y
defensa de los derechos humanos, a efecto de que aqulla pueda cumplir
con las facultades y atribuciones que le correspondan.
XXI bis. Las recomendaciones que les presente la institucin a la que
legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, y
en el supuesto de que se decida no aceptar o no cumplir las
recomendaciones, deber hacer pblica su negativa, fundndola y
motivndola en trminos de lo dispuesto por el Apartado B, del artculo 102
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y por el artculo
46 de la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos;
XXII.- Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento
de cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico, y
XXIII.- Abstenerse, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de
celebrar o autorizar la celebracin de pedidos o contratos relacionados con
adquisiciones, arrendamientos y enajenacin de todo tipo de bienes,
prestacin de servicios de cualquier naturaleza y la contratacin de obra
pblica, con quien desempee un empleo, cargo o comisin en el servicio
pblico, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte,
sin la autorizacin previa y especfica de la Secretara a propuesta razonada,
conforme a las disposiciones legales aplicables, del titular de la
dependencia o entidad de que se trate. Por ningn motivo podr celebrarse
pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para
desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, y
XXIV.- La dems que le impongan las leyes y reglamentos.
Cuando el planteamiento que formule el servidor pblico a su superior
jerrquico deba ser comunicado a la Secretara de la Funcin Pblica, el
superior proceder a hacerlo sin demora, bajo su estricta responsabilidad,
poniendo el trmite en conocimiento del subalterno interesado. Si el
superior jerrquico omite la comunicacin a la Secretara de la Funcin
Pblica, el subalterno podr practicarla directamente informando a su
superior acerca de este acto.
5.2.- Ley Estatal de responsabilidades de los Servidores Pblicos.

LEY NUMERO 36
DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS PARA EL ESTADO
LIBRE Y
SOBERANO DE VERACRUZ-LLAVE
TITULO PRIMERO
CAPITULO UNICO
DISPOSICIONES GENERALES
48

APUNTES
ARTICULO 1.-Esta Ley tiene por objeto reglamentar el Ttulo Quinto de la
Constitucin Poltica del Estado.
ARTICULO 2.-Son sujetos de esta Ley:
I.-Los servidores pblicos, entendindose como tales, a los Diputados el
Gobernador, Los Secretarios del Despacho, el Procurador General de Justicia,
el Contralor General: los Magistrados; los Presidentes Municipales o de
Concejos Municipales y los Sndicos; el Consejero Presidente, los Consejeros
Electorales, el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral Veracruzano y el
Presidente de la Comisin Estatal de los Derechos Humanos; los titulares o
sus equivalentes, de las entidades de la administracin pblica estatal y
municipal y, en general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o
comisin de cualquier naturaleza en los Poderes del Estado; y
II.-Todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos
estatales.
ARTICULO 3.-Las autoridades competentes para aplicar la presente Ley
sern:
I.-La Legislatura del Estado;
II.-El Tribunal Superior de Justicia del Estado;
III.-La Contralora del General del Estado.
IV.-La Secretara de Finanzas y Planeacin.
V.-El Procurador General de Justicia del Estado;
VI.-Las Dependencias del Ejecutivo Estatal;
VII.-El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado.
VIII.-Los Tribunales de Trabajo, en los trminos de la legislacin respectiva; y
IX.-Los dems rganos jurisdiccionales que determinen las leyes.
ARTICULO 4.-Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones a que
se refiere el artculo 122 constitucional se desarrollarn autnomamente,
segn su naturaleza y por la va procesal que corresponda, debiendo las
autoridades a que alude el artculo anterior turnar las denuncias a quien
deba conocer de ellas. No podrn imponerse dos veces por una sola
conducta sanciones de la misma naturaleza.
TITULO TERCERO
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS.
CAPITULO I
OBLIGACIONES DEL SERVIDOR PUBLICO.
ARTICULO 46.-Todo servidor pblico tendr las siguientes obligaciones para
salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deben ser observadas en el desempeo de su empleo, cargo o comisin, y
cuyo incumplimiento dar lugar al procedimiento y a las sanciones que
correspondan, segn la naturaleza de la infraccin en que se incurra, y sin
perjuicio de sus derechos laborales, previstos en las normas especficas que
al respecto rijan:
I.-Cumplir con diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse
de cualquier acto u omisin que cause la suspensin o deficiencia de dicho
servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o
comisin;
II.-Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y
presupuestos
correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y otras normas que
determinen el manejo de recursos econmicos pblicos;
III.-Utilizar exclusivamente para los fines a que estn afectos, los recursos
que tengan asignados para el desempeo de su empleo, cargo o comisin,
49

APUNTES
as como las facultades que le sean atribuidas o la informacin reservada de
la que tenga conocimiento por su funcin.
IV.-Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por razn de su
empleo, cargo o comisin conserve bajo su cuidado de la cual tenga
conocimiento impidiendo o evitando el uso, la sustraccin, destruccin,
ocultamiento o inutilizacin indebidas de aqullas;
V.-Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin, tratando con
respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga
relacin con motivo de stos;
VI.-Observar en la direccin de sus inferiores jerrquicos las debidas reglas
del trato y abstenerse de incurrir en agravio, desviacin o abuso de
autoridad;
VII.-Observar respeto y subordinacin legtimas con respecto a sus
superiores jerrquicos inmediatos o mediatos, cumpliendo las disposiciones
que stos dicten en el ejercicio de sus atribuciones;
VIII.-Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que
presten sus servicios, el incumplimiento de las obligaciones establecidas en
este artculo o las dudas fundadas que les suscite la procedencia de las
rdenes que reciba;
IX.-Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin
despus de haberse separado de l;
X.-Abstenerse de disponer o autorizar a un subordinado a no asistir sin
causa justificada a sus labores por ms de quince das continuos o treinta
discontinuos en un ao, as como de otorgar indebidamente licencias,
permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras
percepciones;
XI.-Abstenerse de desempear algn empleo, cargo o comisin oficial o
particular que la ley prohiba;
XII.-Abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o
designacin de quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme de la
autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisin en el
servicio pblico;
XIII.-Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atencin, tramitacin o
resolucin de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de
negocios, incluyendo aqullos de los que puede resultar algn beneficio
para l, su cnyuge o parientes consanguneos hasta el cuarto grado o por
afinidad o para terceros con los que tenga relaciones profesionales,
laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor
pblico o las personas antes referidas formen o hayan formado parte;
XIV.-Informar por escrito al jefe inmediato y en su caso al superior
jerrquico, sobre la atencin, trmite o resolucin de los asuntos a que hace
referencia la fraccin anterior y que sean de su conocimiento; y observar
sus instrucciones por escrito sobre su atencin, tramitacin y resolucin,
cuando el servidor pblico no pueda abstenerse de intervenir en ellos;
XV.-Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o
recibir, por s o por interpsita persona, dinero, objetos mediante
enajenacin a su favor en precio notoriamente inferior al que el bien de que
se trate tenga en el mercado ordinario, cualquier donacin, cargo o
comisin para s, o para las personas a que se refiere la fraccin XIII, y que
procedan de cualquier persona fsica o moral cuyas actividades
profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente
vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico de que se trate
en el desempeo de su empleo, cargo o comisin y que implique intereses
50

APUNTES
en conflicto. Esta prevencin es aplicable hasta un ao despus de que se
haya retirado del empleo, cargo o comisin;
XVI.-Desempear su empleo, cargo o comisin sin obtener o pretender
obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el
Estado le otorga por el desempeo de su funcin, sean para l o para las
personas a las que se refiere la fraccin XIII;
XVII.-Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin,
nombramiento,
designacin,
contratacin,
promocin,
suspensin,
remocin, cese o sancin de cualquier servidor pblico, cuando tenga
inters personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna
ventaja o beneficio para l o para las personas a las que se refiere la
fraccin XIII;
XVIII.-Presentar con oportunidad y veracidad la declaracin de situacin
patrimonial a que se refiere esta Ley;
XIX.-Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones
que reciba para el cumplimiento de esta Ley;
XX.-Informar al superior jerrquico de todo acto u omisin de los servidores
pblicos sujetos a su direccin, que pueda implicar inobservancia de las
obligaciones a que se refieren las fracciones de este artculo, y en los
trminos de las normas que al efecto se expidan;
XXI.-Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento
de cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico; y
XXII.-Las dems que le impongan las leyes y reglamentos.
ARTICULO 47.-Cuando el planteamiento a que se refiere la fraccin XX del
artculo anterior, que formule el servidor pblico a su superior jerrquico
deba ser comunicado a la Autoridad competente, el superior proceder a
hacerlo sin demora, bajo su estricta responsabilidad, poniendo el trmite en
conocimiento del subalterno interesado. Si el superior jerrquico omite la
comunicacin, el subalterno podr practicarla directamente informando a su
superior acerca de este acto.
ARTICULO 48.-Para los efectos de este ttulo se entender por superior
jerrquico, al titular de la dependencia de que se trate, el cual aplicar las
sanciones cuya imposicin se atribuye a travs de los responsables a que se
refiere el artculo siguiente.
Competencia Jurisdiccional.
51

APUNTES
5.7.- Adquisiciones Gubernamentales.

LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR
PBLICO
Ttulo Primero
Disposiciones Generales
Captulo nico
Artculo 1. La presente Ley es de orden pblico y tiene por objeto
reglamentar la aplicacin del
artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
materia de las adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y
prestacin de servicios de cualquier naturaleza, que realicen:
I. Las unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica;
II. Las Secretaras de Estado y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal;
Fraccin reformada DOF 28-05-2009
III. La Procuradura General de la Repblica;
IV. Los organismos descentralizados;
V. Las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos en
los que el fideicomitente sea el gobierno federal o una entidad paraestatal,
y
VI. Las entidades federativas, los municipios y los entes pblicos de unas y
otros, con cargo total o parcial a recursos federales, conforme a los
convenios que celebren con el Ejecutivo Federal.
No quedan comprendidos para la aplicacin de la presente Ley los fondos
previstos en el
Captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal.
Las personas de derecho pblico de carcter federal con autonoma
derivada de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as
como las entidades que cuenten con un rgimen especfico en materia de
adquisiciones, arrendamientos y servicios, aplicarn los criterios y
52

APUNTES
procedimientos previstos en esta Ley, slo en lo no previsto en los
ordenamientos que los rigen y siempre que no se contrapongan con los
mismos, sujetndose a sus propios rganos de control.
Las adquisiciones, arrendamientos y servicios que contraten las empresas
productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias quedan
excluidos de la aplicacin de este ordenamiento.
Las adquisiciones, arrendamientos y servicios que se realicen por los
Centros Pblicos de
Investigacin con los recursos autogenerados de sus Fondos de
Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico previstos en la Ley de
Ciencia y Tecnologa, se regirn conforme a las reglas de operacin de
dichos fondos, a los criterios y procedimientos que en estas materias
expidan los rganos de gobierno de estos Centros, as como a las
disposiciones administrativas que, en su caso estime necesario expedir la
Secretara de la Funcin Pblica o la Secretara, en el mbito de sus
respectivas competencias, administrando dichos recursos con eficiencia,
eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estn destinados
y asegurar al centro las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio,
calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.
Los contratos que celebren las dependencias con las entidades, o entre
entidades, y los actos
jurdicos que se celebren entre dependencias, o bien los que se lleven a
cabo entre alguna dependencia o entidad de la Administracin Pblica
Federal con alguna perteneciente a la administracin pblica de una entidad
federativa, no estarn dentro del mbito de aplicacin de esta Ley; no
obstante, dichos actos quedarn sujetos a este ordenamiento, cuando la
dependencia o entidad obligada a entregar el bien o prestar el servicio, no
tenga capacidad para hacerlo por s misma y contrate un tercero para su
realizacin.
Los titulares de las dependencias y los rganos de gobierno de las entidades
emitirn, bajo su
responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento y los
lineamientos generales que al efecto emita la Secretara de la Funcin
Pblica, las polticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere
este artculo.
Las dependencias y entidades se abstendrn de crear fideicomisos, otorgar
mandatos o celebrar actos o cualquier tipo de contratos, que evadan lo
previsto en este ordenamiento.
Artculo 2.- Para los efectos de la presente Ley, se entender por:
I. Secretara: la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
II. CompraNet: el sistema electrnico de informacin pblica gubernamental
sobre adquisiciones, arrendamientos y servicios, integrado entre otra
informacin, por los programas anuales en la materia, de las dependencias
y entidades; el registro nico de proveedores; el padrn de testigos sociales;
el registro de proveedores sancionados; las convocatorias a la licitacin y
sus modificaciones; las invitaciones a cuando menos tres personas; las
actas de las juntas de aclaraciones, del acto de presentacin y apertura de
proposiciones y de fallo; los testimonios de los testigos sociales; los datos
de los contratos y los convenios modificatorios; las adjudicaciones directas;
las resoluciones de la instancia de inconformidad que hayan causado
estado, y las notificaciones y avisos correspondientes. Dicho sistema ser
de consulta gratuita y constituir un medio por el cual se desarrollarn
procedimientos de contratacin.
53

APUNTES
El sistema estar a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica, a travs de
la unidad administrativa que se determine en su Reglamento, la que
establecer los controles necesarios
para garantizar la inalterabilidad y conservacin de la informacin que
contenga;
III. Dependencias: las sealadas en las fracciones I a III del artculo 1;
IV. Entidades: las mencionadas en las fracciones IV y V del artculo 1;
V. Tratados: los convenios regidos por el derecho internacional pblico,
celebrados por escrito
entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de
Derecho Internacional Pblico, ya sea que para su aplicacin requiera o no
la celebracin de acuerdos en materias especficas, cualquiera que sea su
denominacin, mediante los cuales los Estados
Unidos Mexicanos asumen compromisos;
VI. Proveedor: la persona que celebre contratos de adquisiciones,
arrendamientos o servicios;
VII. Licitante: la persona que participe en cualquier procedimiento de
licitacin pblica o bien de invitacin a cuando menos tres personas, y
VIII. Ofertas subsecuentes de descuentos: modalidad utilizada en las
licitaciones pblicas, en la que los licitantes, al presentar sus proposiciones,
tienen la posibilidad de que, con posterioridad a la presentacin y apertura
del sobre cerrado que contenga su propuesta econmica, realicen una o
ms ofertas subsecuentes de descuentos que mejoren el precio ofertado en
forma inicial, sin que ello signifique la posibilidad de variar las
especificaciones o caractersticas originalmente contenidas en su propuesta
tcnica;
IX. Entidades federativas: los Estados de la Federacin y el Distrito Federal,
conforme al artculo 43 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos;
X. Investigacin de mercado: la verificacin de la existencia de bienes,
arrendamientos o servicios, de proveedores a nivel nacional o internacional
y del precio estimado basado en la informacin que se obtenga en la propia
dependencia o entidad, de organismos pblicos o privados, de fabricantes
de bienes o prestadores del servicio, o una combinacin de dichas fuentes
de informacin;
XI. Precio no aceptable: es aqul que derivado de la investigacin de
mercado realizada, resulte superior en un diez por ciento al ofertado
respecto del que se observa como mediana en dicha investigacin o en su
defecto, el promedio de las ofertas presentadas en la misma licitacin, y
Fraccin adicionada DOF 28-05-2009
XII. Precio conveniente: es aquel que se determina a partir de obtener el
promedio de los precios preponderantes que resulten de las proposiciones
aceptadas tcnicamente en la licitacin, y a ste se le resta el porcentaje
que determine la dependencia o entidad en sus polticas, bases y
lineamientos.
Artculo 3.- Para los efectos de esta Ley, entre las adquisiciones,
arrendamientos y servicios, quedan comprendidos:
I. Las adquisiciones y los arrendamientos de bienes muebles;
II. Las adquisiciones de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse o
destinarse a un
inmueble, que sean necesarios para la realizacin de las obras pblicas por
administracin directa, o los que suministren las dependencias y entidades
de acuerdo con lo pactado en los
contratos de obras pblicas;
54

APUNTES
III. Las adquisiciones de bienes muebles que incluyan la instalacin, por
parte del proveedor, en inmuebles que se encuentren bajo la
responsabilidad de las dependencias y entidades, cuando su precio sea
superior al de su instalacin;
IV. La contratacin de los servicios relativos a bienes muebles que se
encuentren incorporados o adheridos a inmuebles, cuyo mantenimiento no
implique modificacin alguna al propio inmueble, y sea prestado por
persona cuya actividad comercial corresponda al servicio requerido;
V. La reconstruccin y mantenimiento de bienes muebles; maquila; seguros;
transportacin de
bienes muebles o personas, y contratacin de servicios de limpieza y
vigilancia;
VI. La prestacin de servicios de largo plazo que involucren recursos de
varios ejercicios fiscales, a cargo de un inversionista proveedor, el cual se
obliga a proporcionarlos con los activos que provea por s o a travs de un
tercero, de conformidad con un proyecto para la prestacin de dichos
servicios;
VII. La prestacin de servicios de personas fsicas, excepto la contratacin
de servicios personales subordinados o bajo el rgimen de honorarios;
VIII. La contratacin de consultoras, asesoras, estudios e investigaciones, y
Fraccin reformada DOF 28-05-2009
IX. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestacin genere
una obligacin de pago para las dependencias y entidades, salvo que la
contratacin se encuentre regulada en forma especfica por otras
disposiciones legales. Corresponder a la Secretara de la Funcin Pblica, a
solicitud de la dependencia o entidad de que se trate, determinar si un
servicio se ubica en la hiptesis de esta fraccin.
Artculo 4.- La aplicacin de esta Ley ser sin perjuicio de lo dispuesto en los
tratados.
Artculo 5.- Ser responsabilidad de las dependencias y entidades contratar
los
servicios
correspondientes
para
mantener
adecuada
y
satisfactoriamente asegurados los bienes con que cuenten.
Lo dispuesto en el prrafo anterior no ser aplicable cuando por razn de la
naturaleza de los bienes o el tipo de riesgos a los que estn expuestos, el
costo de aseguramiento represente una erogacin que no guarde relacin
directa con el beneficio que pudiera obtenerse o bien, se constate que no
exista oferta de seguros en el mercado para los bienes de que se trate. La
Secretara autorizar previamente la aplicacin de la excepcin.
De los Procedimientos de Contratacin
Ttulo reubicado DOF 28-05-2009 (antes Ttulo Tercero)
Captulo Primero
Generalidades
Artculo 26. Las dependencias y entidades seleccionarn de entre los
procedimientos que a continuacin se sealan, aqul que de acuerdo con la
naturaleza de la contratacin asegure al Estado las mejores condiciones
disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y
dems circunstancias pertinentes:
I. Licitacin pblica;
II. Invitacin a cuando menos tres personas, o
III. Adjudicacin directa.
Las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarn, por regla
general, a travs de licitaciones pblicas, mediante convocatoria pblica,
para que libremente se presenten proposiciones, solventes en sobre
cerrado, que ser abierto pblicamente, a fin de asegurar al Estado las
55

APUNTES
mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento,
oportunidad, crecimiento econmico, generacin de empleo, eficiencia
energtica, uso responsable del agua, optimizacin y uso sustentable de los
recursos, as como la proteccin al medio ambiente y dems circunstancias
pertinentes, de acuerdo con lo que establece la presente Ley.
Tratndose de adquisiciones de madera, muebles y suministros de oficina
fabricados con madera, debern requerirse certificados otorgados por
terceros previamente registrados ante la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, que garanticen el origen y el manejo
sustentable de los
aprovechamientos forestales de donde proviene dicha madera. En cuanto a
los suministros de oficina fabricados con madera, se estar a lo dispuesto en
el Reglamento de la presente Ley.
En las adquisiciones de papel para uso de oficina, ste deber contener un
mnimo de cincuenta por ciento de fibras de material reciclado o de fibras
naturales no derivadas de la madera o de materias primas provenientes de
aprovechamientos forestales manejados de manera sustentable en el
territorio nacional que se encuentren certificadas conforme a lo dispuesto
en el prrafo anterior o de sus combinaciones y elaborados en procesos con
blanqueado libre de cloro.
En los procedimientos de contratacin debern establecerse los mismos
requisitos y condiciones para todos los participantes, debiendo las
dependencias y entidades proporcionar a todos los interesados igual acceso
a la informacin relacionada con dichos procedimientos, a fin de evitar
favorecer a algn participante.
Previo al inicio de los procedimientos de contratacin previstos en este
artculo, las dependencias y entidades debern realizar una investigacin de
mercado de la cual se desprendan las condiciones que imperan en el
mismo, respecto del bien, arrendamiento o servicio objeto de la
contratacin, a efecto de buscar las mejores condiciones para el Estado.
Las condiciones contenidas en la convocatoria a la licitacin e invitacin a
cuando menos tres
personas y en las proposiciones, presentadas por los licitantes no podrn
ser negociadas.
La licitacin pblica inicia con la publicacin de la convocatoria y, en el caso
de invitacin a cuando menos tres personas, con la entrega de la primera
invitacin; ambos procedimientos concluyen con la emisin del fallo o, en su
caso, con la cancelacin del procedimiento respectivo.
Los licitantes slo podrn presentar una proposicin en cada procedimiento
de contratacin; iniciado el acto de presentacin y apertura de
proposiciones, las ya presentadas no podrn ser retiradas o dejarse sin
efecto por los licitantes.
A los actos del procedimiento de licitacin pblica e invitacin a cuando
menos tres personas podr asistir cualquier persona en calidad de
observador, bajo la condicin de registrar su asistencia y abstenerse de
intervenir en cualquier forma en los mismos.
La Secretara de Economa, mediante reglas de carcter general y tomando
en cuenta la opinin de la Secretara de la Funcin Pblica, determinar los
criterios para la aplicacin de las reservas, mecanismos de transicin u
otros supuestos establecidos en los tratados.
Artculo 26 Bis. La licitacin pblica conforme a los medios que se utilicen,
podr ser:
I. Presencial, en la cual los licitantes exclusivamente podrn presentar sus
proposiciones en forma documental y por escrito, en sobre cerrado, durante
56

APUNTES
el acto de presentacin y apertura de proposiciones, o bien, si as se prev
en la convocatoria a la licitacin, mediante el uso del
servicio postal o de mensajera.
La o las juntas de aclaraciones, el acto de presentacin y apertura de
proposiciones y el acto de
fallo, se realizarn de manera presencial, a los cuales podrn asistir los
licitantes, sin perjuicio de que el fallo pueda notificarse por escrito conforme
a lo dispuesto por el artculo 37 de esta Ley;
II. Electrnica, en la cual exclusivamente se permitir la participacin de los
licitantes a travs de CompraNet, se utilizarn medios de identificacin
electrnica, las comunicaciones producirn los efectos que seala el artculo
27 de esta Ley.
La o las juntas de aclaraciones, el acto de presentacin y apertura de
proposiciones y el acto de
fallo, slo se realizarn a travs de CompraNet y sin la presencia de los
licitantes en dichos actos, y
III. Mixta, en la cual los licitantes, a su eleccin, podrn participar en forma
presencial o electrnica en la o las juntas de aclaraciones, el acto de
presentacin y apertura de proposiciones y el acto de fallo.
Artculo 26 Ter. En las licitaciones pblicas, cuyo monto rebase el
equivalente a cinco millones de das de salario mnimo general vigente en el
Distrito Federal y en aquellos casos que determine la Secretara de la
Funcin Pblica atendiendo al impacto que la contratacin tenga en los
programas sustantivos de la dependencia o entidad, participarn testigos
sociales conforme a lo siguiente:
I. La Secretara de la Funcin Pblica tendr a su cargo el padrn pblico de
testigos sociales,
quienes participarn en todas las etapas de los procedimientos de licitacin
pblica, a los que se refiere esta Ley, con voz y emitirn un testimonio final
que incluir sus observaciones y en su caso recomendaciones, mismo que
tendr difusin en la pgina electrnica de cada dependencia o entidad, en
CompraNet y se integrar al expediente respectivo.
II. Los testigos sociales sern seleccionados mediante convocatoria pblica,
emitida por la
Secretara de la Funcin Pblica.
III. La Secretara de la Funcin Pblica, acreditar como testigos sociales a
aqullas personas que cumplan con los siguientes requisitos:
a) Ser ciudadano mexicano en ejercicio de sus derechos o extranjero cuya
condicin migratoria
permita la funcin a desarrollar;
b) Cuando se trate de una organizacin no gubernamental, acreditar que se
encuentra constituida conforme a las disposiciones legales aplicables y que
no persigue fines de lucro;
c) No haber sido sentenciado con pena privativa de libertad;
d) No ser servidor pblico en activo en Mxico y/o en el extranjero.
Asimismo, no haber sido
servidor pblico Federal o de una Entidad Federativa durante al menos un
ao previo a la fecha en que se presente su solicitud para ser acreditado;
e) No haber sido sancionado como servidor pblico ya sea Federal, estatal,
municipal o por autoridad competente en el extranjero;
f) Presentar currculo en el que se acrediten los grados acadmicos, la
especialidad correspondiente, la experiencia laboral y, en su caso, docente,
as como los reconocimientos que haya recibido a nivel acadmico y
profesional;
57

APUNTES
g) Asistir a los cursos de capacitacin que imparte la Secretara de la
Funcin Pblica sobre esta Ley y Tratados, y
h) Presentar manifestacin escrita bajo protesta de decir verdad que se
abstendr de participar en contrataciones en las que pudiese existir
conflicto de intereses, ya sea porque los
licitantes o los servidores pblicos que intervienen en las mismas tienen
vinculacin acadmica, de negocios o familiar.
IV. Los testigos sociales tendrn las funciones siguientes:
a) Proponer a las dependencias, entidades y a la Secretara de la Funcin
Pblica mejoras para fortalecer la transparencia, imparcialidad y las
disposiciones legales en materia de adquisiciones, arrendamientos y
servicios;
b) Dar seguimiento al establecimiento de las acciones que se recomendaron
derivadas de su participacin en las contrataciones, y
c) Emitir al final de su participacin el testimonio correspondiente del cual
entregarn un ejemplar a la Secretara de la Funcin Pblica. Dicho
testimonio deber ser publicado dentro
de los diez das naturales siguientes a su participacin en la pgina de
Internet de la dependencia o entidad que corresponda.
En caso de que el testigo social detecte irregularidades en los
procedimientos de contratacin, deber remitir su testimonio al rea de
quejas del rgano interno de control de la dependencia o entidad
convocante y/o a la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin.
Se podr exceptuar la participacin de los testigos sociales en aqullos
casos en que los procedimientos de contrataciones contengan informacin
clasificada como reservada que pongan en riesgo la seguridad nacional,
pblica o la defensa nacional en los trminos de las disposiciones legales
aplicables.
El Reglamento de esta Ley especificar los montos de la contraprestacin al
testigo social en funcin de la importancia y del presupuesto asignado a la
contratacin.
Artculo 27. Las licitaciones pblicas podrn llevarse a cabo a travs de
medios electrnicos, conforme a las disposiciones administrativas que emita
la Secretara de la Funcin Pblica, en cuyo caso las unidades
administrativas que se encuentren autorizadas por la misma, estarn
obligadas a realizar todos sus procedimientos de licitacin mediante dicha
va, salvo en los casos justificados que autorice la Secretara de la Funcin
Pblica.
La Secretara de la Funcin Pblica operar y se encargar del sistema de
certificacin de los medios de identificacin electrnica que utilicen las
dependencias, entidades o los licitantes y ser responsable de ejercer el
control de estos medios, salvaguardando la confidencialidad de la
informacin que se remita por esta va.
La Secretara de la Funcin Pblica podr aceptar la certificacin o
identificacin electrnica que otorguen las dependencias y entidades, las
entidades federativas, municipios y los entes pblicos de unas y otros, as
como terceros facultados por autoridad competente en la materia, cuando
los sistemas de certificacin empleados se ajusten a las disposiciones que
emita la Secretara de la Funcin Pblica.
El sobre que contenga la proposicin de los licitantes deber entregarse en
la forma y medios que prevea la convocatoria a la licitacin.
Las proposiciones presentadas debern ser firmadas autgrafamente por los
licitantes o sus
58

APUNTES
apoderados; en el caso de que stas sean enviadas a travs de medios
remotos de comunicacin electrnica, se emplearn medios de
identificacin electrnica, los cuales producirn los mismos efectos que las
leyes otorgan a los documentos correspondientes y, en consecuencia,
tendrn el mismo valor probatorio.
59

Fundamentos y Derecho Administrativo

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FUNDAMENTOS Y DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIDAD I. DEFINICION DEL DERECHO