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CABIMENTO DE PREGO PARA CONTRATAO DE SERVIOS DE AUDITORIA INDEPENDENTE:


COMENTRIOS AO ACRDO 1.046/2014 DO TCU

Juliane Erthal de Carvalho


Mestranda em Direito do Estado pela USP
Advogada da Justen, Pereira Oliveira & Talamini

1. Introduo
Para licitar e, posteriormente, contratar grande parte dos bens e servios de que necessita a
Administrao Pblica adota a modalidade do prego. No mbito da Administrao Federal, estima-se que
entre os anos de 2002 e de 2010 o prego, utilizado na sua modalidade eletrnica, movimentou cerca de R$102
bilhes na compra de produtos e contratao de servios (informaes disponveis em: http://dados.gov.br/). Tal
modalidade foi formulada e instituda para possibilitar maior celeridade e vantajosidade s contrataes
administrativas.
No entanto, no todo e qualquer servio que poder ser licitado por meio desta modalidade. O art. 1
da Lei 10.520/2002 prev que o prego deve ser utilizado apenas para a aquisio de bens e servios tidos
como comuns. O pargrafo nico do referido artigo apresenta breve indicao do que sejam bens e servios
comuns: (...) aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificaes usuais no mercado. No h maiores detalhamentos na legislao que rege o
tema sobre o que venha a ser comum.

2. A problemtica da delimitao do conceito de bem ou servio comum


Essa indefinio do conceito, por um lado, til porque possibilita se ajustar a classificao de um bem
ou servio como comum conforme a dinmica do mercado em que se insere. Ou seja, um bem hoje tido como
no comum poder, no futuro, como decorrncia do desenvolvimento tecnolgico, tornar-se comum. Nesse
sentido Maral Justen Filho pondera que a classificao como comum no uma caracterstica intrnseca e
nem imutvel. Isso porque a evoluo das atividades empresariais tende a aumentar a abrangncia dos bens
tidos como comuns (para maior aprofundamento do tema consulte: Prego: comentrios legislao do prego
comum e eletrnico. 6 ed. So Paulo: Dialtica, 2013).
Alis, dependendo de cada caso concreto, um mesmo bem poder ora ser reputado como comum ou
no comum. Tal como exposto pelo Min. Jos Mcio Monteiro no acrdo 1.092/2014 do Plenrio do TCU:
Ainda no que se refere ao emprego da modalidade prego para contratao de servios de engenharia
consultiva, superviso e elaborao de projetos de obras, a despeito do entendimento de que constitui uma
opo vlida e forosa na maioria das situaes, por outro lado bom deixar claro, na mesma linha do Acrdo
n 2932/2011-Plenrio, que o modelo tradicional de licitao por melhor tcnica ou tcnica e preo, previsto no
art. 46 da Lei n 8.666/1993 especialmente para as mencionadas atividades, no est excludo, obviamente,
para o caso de trabalhos de alta complexidade que no possam ser enquadrados como comuns nem, portanto,
ter padres de desempenho e qualidade objetivamente definidos por meio de especificaes usuais, segundo
reconhecimento e justificativa prvia do contratante.
Por outro lado, essa flexibilidade para se delinear e aplicar o conceito bem ou servio comum gera
controvrsias na aplicao prtica. Em alguns casos h grande dificuldade em se delimitar a extenso do
conceito, o que gera dvidas sobre o cabimento do prego.

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3. O posicionamento do TCU: anlise do acrdo 1.046/2014


Recentemente, no Acrdo 1.046/2014, do Plenrio do TCU, de relatoria do Min. Benjamin Zymler,
discutiu-se se o servio de auditoria independente deveria ser licitado por prego, que impe a utilizao do tipo
menor preo, ou por outra modalidade que possibilitasse licitao por tcnica e preo.
Alguns dos argumentos contrrios utilizao do prego no caso analisado foram: (i) as atividades de
auditoria possuem natureza predominantemente intelectual, (ii) ausncia de resultados homogneos em cada
trabalho de auditoria, de modo que no pode ser tido como padronizvel e a (iii) necessidade de verificao do
nvel de escolaridade ou formao dos auditores independentes, bem como da experincia anterior com
servios de auditoria contbil.
No entanto, o TCU reputou que: os padres de desempenho e qualidade desses servios podem ser
objetivamente definidos em edital, por meio de especificaes usuais no mercado. Assim como, que os servios
de auditoria independente so executados segundo protocolos, mtodos e tcnicas conhecidos e determinados
em normas expedidas pelas entidades regulamentadoras. Desse modo, decidiu-se pela obrigatoriedade de
utilizao da modalidade do prego.

3.1. A delimitao do conceito comum no caso concreto


necessrio destacar que a definio objetiva de um bem ou um servio a ser contratado inerente a
qualquer edital de licitao. No entanto, o que se deve verificar, tal como observado no caso concreto
analisado, se h alguma peculiaridade na execuo do servio ou de composio do bem, que os diferencia
daqueles que usualmente se verificam no mercado.
Suponha-se, por exemplo, a compra de trilhos de trem. Em alguns casos, possvel que o objeto da
contratao vise a apenas e to somente obter trilhos usualmente comercializados. Ou seja, cuja qualidade,
medida e especificaes tcnicas so conhecidas e praticadas no mercado. Em outros casos, possvel que a
Administrao, por questes tcnicas, repute necessrio adotar trilhos especiais, voltados, por exemplo, a
suportar um limite maior de carga e cujas caractersticas sejam diferenciadas (o que exige alteraes no objeto
usualmente comercializado).
No necessrio que o modo de produo seja o mesmo entre os diversos fornecedores, mas o bem ou
servio deve ser padronizvel, ou seja, no h grandes variaes qualitativas que demandem anlise especfica
e diferenciada do particular que pretende contratar com a Administrao.

3.2. A verificao caso a caso


O rel. Min. Benjamin Zymler destacou que o entendimento firmado no Acrdo 1.046/2014 vlido tendo
em vista as peculiaridades do caso concreto. Assim, reiterou os termos do voto proferido no Acrdo
1.314/2013, do Plenrio, no qual havia destacado no ser possvel fixar um entendimento sobre o tema em
abstrato, porque isso impede a necessria evoluo do Direito calcada na apreciao do ordenamento jurdico,
segundo a viso particular de cada Relator em cada situao concreta examinada.
Ou seja, no possvel se pr-determinar quais so todos os tipos de bens ou servios que podem ser
enquadrados no conceito de bem comum. O modo mais adequado de se verificar cada caso concreto ,
primeiramente, observar o mercado e avaliar se aquele bem ou no facilmente disponibilizado. O que ento,
explica a previso legal de que os bens ou servios comuns so usuais no mercado. A pertinncia ou no da
adoo do prego est diretamente vinculada aos padres de mercado em que se insere determinado bem ou
servio.
Tendo-se como premissa que o intuito da instituio do prego a obteno clere e a um menor custo
de produtos e servios, deve-se compreender que o objeto tido como comum no exigir alteraes qualitativas
em relao ao objeto. A necessidade de obteno de bens ou servios dotados de caractersticas exclusivas e
peculiares no se coaduna com o procedimento do prego. Mas isso no quer dizer que qualquer alterao
num bem descaracterize a possibilidade de utilizao do prego. Na compra de um automvel, por exemplo,
comumente possvel se escolher alguns componentes e recursos adicionais que iro integrar o bem sem que
isso o torne peculiar.

3.3. Servios de natureza eminentemente intelectual


Outro ponto discutido no Acrdo 1.046/2014 se os servios de auditoria independente so de
natureza eminentemente intelectual. O TCU destacou que as demonstraes contbeis no requerem
conhecimentos especficos, visto que as normas de contabilidade determinam todos os procedimentos que

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No entanto, ressaltou-se que nos casos em que se tratar de servio de natureza intelectual no se
aplicar o prego. Nessa linha destacou-se que: por ocasio da prolao do recente Acrdo 2.471/2008Plenrio, da relatoria do prprio Ministro Benjamin Zymler, a questo foi finalmente pacificada, e esta Corte
adotou posicionamento pela obrigatoriedade da utilizao da modalidade prego para contratao de bens e
servios de informtica considerados comuns, salvo se forem de natureza predominantemente intelectual, vez
que, para estes, o art. 46 da Lei 8.666/93 exige licitao do tipo 'melhor tcnica' ou 'tcnica e preo'
(incompatvel com o prego) (Acrdo 237/2009, Plenrio, Rel. Min. Benjamin Zymler, declarao de Voto Min.
Augusto Sherman).

3.4. A complexidade do objeto


Como destacou Diogenes Gasparini, a noo de comum no est na estrutura simples do bem; nem a
estrutura complexa razo suficiente para retirar do bem na sua qualificao de bem comum (Prego
presencial. In: GASPARINI, Diogenes (Coord.). Prego presencial e eletrnico. Belo Horizonte: Frum, 2006, p.
40).
Um veculo destinado ao transporte de substncias perigosas um bem complexo, mas usual no
mercado. A exigncia de normas tcnicas e de tecnologias diferenciadas para a sua fabricao, a princpio, no
afastam a utilizao do prego. Considerando-se que h normas tcnicas a serem cumpridas por quaisquer
fabricantes deste veculo, possvel que diferentes empresas estejam acostumadas a produzir veculos
dotados de caractersticas similares, o que permitiria a adoo da modalidade do prego.
Como j mencionado acima, a natureza de um bem no suficiente para se determinar se ele comum.
A complexidade do objeto individualmente considerada no pode obstar a utilizao prego. O TCU j se
manifestou nesse sentido: Quanto alegao de que a modalidade licitatria escolhida (prego) mostra-se
incompatvel com a natureza do servio a ser executado, entendo, tal como expresso pela unidade tcnica, que,
ainda que os servios objeto da licitao possam sugerir, a priori, certa complexidade, no h bices para que
sejam enquadrados como servios comuns eis que pautados em especificaes usuais de mercado e
detentores de padres objetivamente definidos no edital (Acrdo 188/2010, Plenrio, Rel. Raimundo Carreiro).

3.5. Capacitao tcnica especfica


A Lei 10.520 prev no art. 4, inc. XIII, a possibilidade de ser exigida a comprovao de capacidade
tcnica. Na maioria dos casos, devido simplicidade dos bens e servios dispensada essa exigncia (nesse
sentido, confira-se: JUSTEN FILHO, Maral. Prego. Ob. cit., p. 125). No entanto e como exposto acima, nem
todo objeto do prego precisa ser destitudo de complexidade. Sendo assim, em relao a determinados
objetos, ser possvel se exigir a comprovao da capacidade tcnica. No acrdo ora analisado, ressaltou-se
justamente que o fato de o objeto exigir capacitao tcnica especfica no suficiente, por si s, para exclu-lo
do conceito de bem ou servio comum.

4. Concluses
O acrdo 1.046/2014 relevante para se refletir sobre a hiptese de cabimento do conceito de bem ou
servio comum. Nele bem se demonstra que no so os atributos inerentes a cada bem ou servio que os
definem como comuns. Sendo necessria a verificao caso a caso para se identificar os casos em que ser
possvel ou no a utilizao do prego. Essa indeterminao conceitual tida como salutar, porque permite
ajustar-se a dinamicidades das atividades econmicas com a regulao jurdica das contrataes
administrativas. Mas h enormes dificuldades quanto aplicabilidade prtica do conceito. Futuramente h
possibilidade de que essas controvrsias venham a ser minimizadas com a extenso da aplicao da Lei do
Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas, visto que tal conceituao no foi incorporada nessa
legislao. O que poder permitir a ampliao da adoo da forma eletrnica e de prticas similares ao prego
sem a necessidade de se recorrer classificao do que seja ou no comum.

Informao bibliogrfica do texto:


ERTHAL DE CARVALHO, Juliane. Cabimento de prego para contratao de servios de auditoria
independente: comentrios ao acrdo 1.046/2014 do TCU. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini,
Curitiba, n. 87, maio de 2014, disponvel em http://www.justen.com.br/informativo, acesso em [data].

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