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UM BREVE HISTRICO DO PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL

1.0 O CONTEXTO: Rpido Crescimento Urbano x Planejamento

Em pouco mais de 50 anos, samos de um pas majoritariamente rural, onde,


por volta de 1950 1 , 33 milhes de pessoas habitavam o campo, contra 19 milhes
que habitavam as cidades, para um pas urbano, que apresenta cerca de 81% de
sua populao, estimada em 170 milhes pelo IBGE (Censo, 2000) 2 , habitando nas
cidades.
O expoente mximo deste rpido processo de urbanizao brasileiro, a
cidade de So Paulo que, por volta de 1886, possua cerca de 48 mil habitantes,
chegando a 1922, com uma populao estimada em 580 mil pessoas, e, 20 anos
mais tarde, essa cidade j se encontrava com 1,3 milhes de habitantes 3 . Segundo
dados do IBGE (Censo, 2000) 4 , sua populao estimada de 10,5 milhes.
O processo acima exposto, no foi e no uma prerrogativa apenas das
grandes cidades. Neste mesmo perodo, observamos, no Brasil, o surgimento de
metrpoles mundiais (So Paulo e Rio de Janeiro), metrpoles nacionais e regionais
(Salvador, Recife, Fortaleza, Manaus, Cuiab, Porto Alegre e Belm), cidades de
mdio porte referncia em suas regies, a exemplo de Campina Grande, Feira de
Santana, Caruaru, Mossor e Sobral no Nordeste, alm do aumento significativo do
nmero de cidades e da populao que nelas habitam.
A transformao aqui tratada deixa claro, por meio dos nmeros, o aspecto
quantitativo do problema, que traz agregado o reflexo nas condies qualitativas das
cidades brasileiras e das condies de vida por elas oferecidas populao. Termos
como favelizao, cortios, problemas urbanos, transporte de massa, caos urbano,
planejamento urbano, planos urbanos, esvaziamento dos centros, diagnstico dos
problemas da cidade, dentre outros, passam a fazer do vocabulrio dos que vivem,
governam e estudam as cidades.

GOUVA, Ronaldo Guimares, A Questo Metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: FGV Editora,
2005. pag 30
2
Censo IBGE, 2000.
3
Rolnik, Raquel. A cidade e a lei; legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So
Paulo. So Paulo: Studio Nobel: FAPESP, 1997, Reimpresso 2007 pag. 19
4
Censo IBGE, 2000.

dentro deste contexto de grandes transformaes e mudanas, que


envolvem no s os aspectos qualitativos e quantitativos das cidades brasileiras,
mas tambm todo o contexto poltico, legal, pensamentos dominantes, alternncia
de classes dominantes no poder, meios de produo dominante e da prpria
transformao do pas, que este texto, se prope a apresentar um relato da histria
do planejamento urbano do Brasil, onde apresentam as falhas do passado e a nova
fase que este se encontra, de modo a possibilitar, por parte do leitor, uma leitura
crtica do passado e uma construo mais slida, real e exeqvel para o futuro.

2.0 Planejamento Urbano: O que ?

Segundo Jos Afonso da Silva (2006), planejamento um processo tcnico


instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos
previamente estabelecidos. 5
Csaba Dek (1999), em seu livro O Processo de Urbanizao no Brasil 6 ,
observa que...
foi a partir do segundo quartel deste sculo que a escala
alcanada pela urbanizao comeou a provocar iniciativas
por parte do Estado e modificaes na administrao pblica.
Um dos resultados nesse sentido o aparecimento de uma
nova atividade governamental com a finalidade especfica de
tratar dessas novas entidades que estavam surgindo: as
aglomeraes urbanas. o nascimento do planejamento e,
particularmente, do planejamento urbano, cujos primrdios
podem ser situados no Estado Novo no advento do qual
Otvio Ianni via, significativamente, a consolidao de uma
vitria importante [...] da cidade sobre o campo.
Ao contrrio do que muitos pensam o planejamento urbano no Brasil no se
inicia na dcada de 50, perodo em que o Brasil passa a ser um pas
majoritariamente urbano. Verifica-se seu incio, em que pese ainda no haver uma
denominao formal de Planejamento Urbano, nem estruturas formais nas
administraes pblicas, no ltimo quartel do sculo XIX, onde preocupaes com a
5

SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 4 ed. So Paulo: Malheiros. 2006, pg. 89
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 12.

sade da cidade - higienismo , a necessidade do rompimento com o passado


colonial e a adeso ao moderno e a ascenso de uma nova classe dominante
embelezamento das cidades, comeam a propiciar intervenes nas cidades.
Villaa 7 (1999) divide em trs perodos a histria do planejamento urbano no
Brasil: o primeiro inicia-se no final do sculo XIX, por volta de 1875 e vai at o ano
de 1930. O segundo vai de 1930 at por volta de 1992, ano em que se inicia o
terceiro perodo e que perdura at os dias atuais 8 .
Por ter caractersticas prprias bem definidas temporalmente, adotam-se no
presente texto, os trs perodos histricos do planejamento urbano no Brasil
proposto por Villaa, acrescentando-se um quarto perodo, que encerra o terceiro
perodo em 2001, mesmo ano do seu incio. Faz-se necessrio a insero deste
ltimo perodo, haja vista a aprovao, no ano de 2001, do Estatuto da Cidade,
legislao que regulamenta e ratifica a nova ordem jurdico-urbanstica no pas, e
afasta qualquer dvida, at ento existente, sobre a validade e/ou aplicabilidade das
diretrizes desta nova ordem, que at ento, tinha como seu marco legal mais
representativo os artigos 182 e 183 da Constituio Federal.

2.1 O Primeiro Perodo: 1875 1930.


O incio do primeiro perodo, ou como afirma Villaa (1999), o nascimento do
planejamento urbano no Brasil, se d em 1875, quando a ento Comisso de
Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro, criada em 1874 pelo Ministro do
Imprio Joo Alfredo Correa de Oliveira, apresenta seu primeiro relatrio, e neste se
utilizam, pela primeira vez os dois conceitos chaves: o de plano e o de conjunto,
geral ou global, associados ao espao urbano. 9
Este o perodo dos planos de melhoramentos e embelezamentos. a
proposta da nova classe dominante, que rejeita o passado colonial e usa esse
planejamento para impor a sua ideologia. Surgem as grandes avenidas, praas e
monumentos.
Via-se, nesse momento histrico vivido no Brasil (fins do sculo XIX incio do
Sculo XX), a cidade
como o lcus de uma nova civilidade forjada europia, em torno da
qual se estruturou um processo de modernizao que conjugava
7

DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo, Editora
Universidade de So Paulo. 1999.
8
A data atual a que se refere este perodo a data da edio do livro O Processo de Urbanizao do
Brasil, 1999
9
Villaa pag 194 e 195

regenerao, reforma e saneamento moral e fsico da sociedade


brasileira. Para inscrever-se no concerto das naes, o pas deveria
civilizar-se, isto , sintonizar-se com a Europa, promover uma cultura
urbana moderna, capitalista, do trabalho assalariado, do mercado
(HERSCHMANN e PEREIRA, 1994), muito embora como amide
aconteceu se obrigasse a moldar cenrios que escondiam, pela
segregao

scio-espacial,

os

elementos

denunciadores

persistncia do atraso que, dizia-se, queriam superado.

da

10

Conjuga-se, portanto, o higienismo com a necessidade de afirmao da nova


classe dominante, para criar novas cidades, agora modernas e progressistas.
Ressalta-se, que no h preocupao, at ento, com todos os habitantes das
cidades. Aqueles que, por exemplo, no podiam fazer melhoramentos nos seus
imveis propostos pelas comisses sanitrias ou no podiam t-los, eram
colocados margem da cidade bela, moderna e s.
Marcam este perodo , as Reformas de Pereira Passos (1903 1906),
ocorridas no Rio de Janeiro.

2.2 O Segundo Perodo: 1930 1992:


O segundo perodo inicia-se na dcada de 30, momento da histria nacional
em que se verifica um aumento na organizao e conscincia das classes operrias
e um conseqente enfraquecimento das classes dominantes, fato que se reflete na
revoluo de 30, onde no temos um s grupo econmico com hegemonia poltica, e
cujas conseqncias deste momento, por sua vez, vo se refletir na questo e no
planejamento urbano no Brasil.
H necessidade que o capital imobilirio se reproduza na cidade, ou seja, a
cidade como fora de produo. Deixa-se o conceito da cidade bela, para
buscarmos a cidade eficiente.
O crescente aumento da conscincia operria fez com que crescessem as
crticas a derrubada de bairros inteiros de casebres e a construo de um novos
bairros, que s atendiam ao capital imobilirio e no aos anseios das classes
populares urbanas. Assim, a classe dominante se v impossibilitada de expor as
suas obras antecipadamente por meio dos planos.

10

Natal cidade S e Bela pag 59 - 60

Neste momento, os planos passam a uma nova fase: o perodo do plano


intelectual, que pretende impor-se e ser executado por que contm boas idias, tem
base cientfica e correto tecnicamente. o plano-discurso que se satisfaz com sua
prpria verdade e no se preocupa com sua operacionalizao e sua
exeqibilidade. Sua verdade bastaria. 11
Villaa(1999) divide este perodo em trs sub-perodos, os quais trataremos a
seguir.

2.2.1 1 Sub-perodo O do Urbanismo e do Plano Diretor (1930-1965):


No ano de 1930 tem-se a divulgao dos planos para duas maiores cidades
do Brasil, que trazem como novidade o destaque para infra-estrutura e o transporte.
Conforme Villaa (1999), em que pese novidade acima citada, mantm-se o
interesse pelas oportunidades imobilirias que as remodelaes urbanas oferecem,
e nesse sentido o centro da cidade ainda o grande foco de ateno dos planos. No
discurso, entretanto, pretende-se abordar a cidade inteira. 12
Marcam este perodo os Planos Agache, para o Rio de Janeiro, e o de
Prestes Maia, para So Paulo.
Este perodo marcado pela passagem do planejamento que era executado
para o planejamento-discurso. Nascem expresses como caos urbano, crescimento
descontrolado, e necessidade de planejamento, para tentar justificar a falta de
solues para os problemas urbanos. 13

2.2.2 2 Sub-perodo Planejamento Integrado e os Superplanos (19651971):


Segundo essa concepo de planejamento, a cidade no poderia ser
encarada apenas em seus aspectos fsicos. Os problemas urbanos no poderiam
limitar-se ao mbito da engenharia e da arquitetura. A cidade passa a pregar a
ideologia dominante tambm um organismo econmico e social, gerido por um
aparato poltico-institucional. Os planos no podem limitar-se a obras de
remodelao urbana: eles devem ser integrados tanto do ponto de vista

11

DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,


Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 204.
12
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 206
13
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 206

interdisciplinar como do ponto de vista espacial, integrando a cidade em sua regio.


Sem isso no seria possvel resolver os problemas urbanos que se avolumavam. 14
Este perodo ratifica o que j se mostrava claro no Plano Agache: o
distanciamento entre os planos e a realidade posta nas cidades.
Conforme explicita Villaa (1999), este distanciamento atingir seu apogeu
com os superplanos, que ser marcado pelas idias de globalidade, de sofisticao
tcnica e interdisciplinaridade do planejamento. So caractersticas dos superplanos:
a- Distanciamento crescente entre, de um lado, os planos e suas propostas e de
outro, as possibilidade de sua implementao por parte de administrao pblica; 15
b- Pelo seu conflito com uma administrao pblica crescente setorializada e
especializada, principalmente se considerarmos que vrios planos emitiam
recomendaes endereadas aos vrios rgos das esferas municipal, estadual e
federal; e 16
c- Outra manifestao da alienao dos planos integrados est na idia de sua
aprovao e execuo. 17
Surge uma nova forma de abordagem conduzida, agora institucionalmente
pelo SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo, que gerenciava o
Sistema Nacional de Planejamento para o Desenvolvimento, que tinha por finalidade
induzir os municpios brasileiros a elaborarem planos diretores. Nasce a indstria
dos Planos Diretores.
Uma caracterstica destes Planos nos explicitada por Villaa (1999), ao
afirmar que
estes planos foram elaborados de maneira totalmente diversa
dos planos do sculo passado e do de Prestes Maia. Enquanto
estes consolidavam o pensamento dominante em sucessivas
administraes municipais e estaduais, sendo elaborados
dentro das prefeituras, os superplanos so peas da mais pura

14

DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,


Editora Universidade de So Paulo. 1999, pgs. 211 e 212
15
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 212
16
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 213
17
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 213

tecnocracia, elaborados por especialistas de escritrios


privados. Essa prtica dominou o perodo do Serfhau. 18

2.2.3 3 Sub-perodo O Plano sem Mapa (1971-1992):


Nos anos de 1970, os planos passam da complexidade, do
rebuscamento tcnico e da sofisticao intelectual para o plano singelo,
simples na verdade, simplrio feito pelos prprios tcnicos municipais,
quase sem mapas, sem diagnsticos tcnicos ou com diagnsticos
reduzidos se confrontados com os de dez anos antes. Seus dispositivos
so um conjunto de generalidades. Novamente, o plano inconseqente.
Com a expresso plano sem mapa pretende-se designar o novo tipo
de plano que a ideologia dominante inventou nas usas constantes
tentativas de dar a impresso de que est cuidando do planejamento e
aperfeioando-o continuamente. O novo tipo de plano apresente apenas
objetivos, polticas e diretrizes. J que assim, o diagnstico e a grande
quantidade de mapas e estatsticas so dispensados.
O Plano sem Mapa em geral enumera objetivos, polticas e diretrizes
os mais louvveis e bem-intencionados possveis. Com isso elimina as
discrdias e oculta os conflitos. 19
O planejamento urbano no Brasil passa a ser identificado com a
atividade intelectual de elaborar planos. Uma atividade fechada dentro de
si prpria, desvinculada das polticas pblicas e da ao concreta do
Estado, mesmo que, procure justific-las. Na maioria dos casos,
entretanto, na verdade, ocult-las. 20
2.3 O Terceiro Perodo: 1992 at os dias atuais 21 :
Por fim, tem-se o terceiro perodo que se inicia na dcada de 1990 e que
entendemos vigorar at 2001, quando entra em vigor o Estatuto da Cidade, e pe
termo final ao presente perodo. Esse no nasce do nada. fruto dos vrios
movimentos pela reforma urbana, iniciados em 1963, quando da realizao do
18

DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,


Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 216
19
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 221
20
DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil. So Paulo,
Editora Universidade de So Paulo. 1999, pg. 222
21
A data atual a que se refere este perodo a data da edio do livro O Processo de Urbanizao do
Brasil, 1999.

Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, ocorrido em Petrpolis, e que tem como


ponto marcante a insero, por meio de uma Emenda Popular (Emenda pela
Reforma Urbana), na Constituio Federal de 1988, dos artigos 182 e 183, que
pavimentam em definitivo uma nova fase para a questo urbana no Brasil.
Mesmo sem ter uma regulamentao dos artigos, vrias cidades,
dentre as quais destacamos Recife e Porto Alegre, tentaram por em prtica os
princpios estabelecidos por essa nova ordem urbanstica estabelecida pela
Constituio de 1988. A insegurana jurdica e a mentalidade dos operadores do
direito e dos governantes, ainda vinculada aos aspectos tradicionais absolutos da
propriedade urbana, contidos no Cdigo Civil de 1916, fizeram com que poucos caos
prticos tivessem sucesso, em que pese o carter desbravador destas iniciativas.
Procura-se sair dos planos tecnocrticos, para os planos polticos. Busca-se
extrapolar, transpor as barreiras dos escritrios tcnicos, e por em discusso
(tcnica e poltica) a cidade real, com seus anseios e vrios atores envolvidos.

3.0 Concluso: O Momento Atual e o Futuro.

Treze anos aps a promulgao da Constituio, com o surgimento, do


Estatuto da Cidade ratifica-se o conceito da funo social da propriedade, a
participao

social

e,

se

estabelecem,

legalmente,

os

instrumentos

jurdico/urbansticos para valer a cidade de e para todos, dentre os quais, tem-se


o direito ao Planejamento Urbano.
Neste momento podemos nos perguntar: Se na histria do Planejamento
Urbano no Brasil os Planos no tiveram sucesso, por que insistir em elabor-los?
A resposta a questo acima posta no pode ser racional, lgica e simplista.
H de ser analisada luz da conjuntura poltica de cada momento; das foras
polticas e grupos sociais dominantes; da ideologia existente que a classe dominante
queria impor; do momento econmico; dentre outros aspectos.
Observando os aspectos acima postos, entendemos que os planos
urbansticos, de embelezamento, diretores, ou qualquer que seja a nomenclatura
posta, no atingiram seus objetivos, dentre outros fatores por:
- Ser um produto pensado para uma parte da cidade a ser embelezada, sem
considerar as pessoas que habitavam os cortios insalubres ou as reas feias
das cidades;

- Crer que s os tcnicos e planejadores urbanos conhecem a cidade e por isso


deles devem partir a soluo dos problemas urbanos;
- Desconsiderar a cidade real, e planejar apenas para a cidade legal/formal;
- Crer que a supremacia tcnica e os documentos por ela elaborados poderiam reger
o crescimento das cidades de forma lgica e racional, sem considerar as foras
sociais dinmicas que nela atuam;
- Ser um palco para estabelecimento da classe dominante, e no guia orientador da
ao estatal; e
- Desconsiderar o anseio da maioria dos que vivem nas cidades e atender a uma
minoria dominante.
Com a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, busca-se instrumentalizar a
sociedade e o poder pblico com institutos jurdico/urbansticos que corrijam os
problemas verificados no passado e possibilitem gestar planos que efetivamente
estejam com foco na construo de cidades mais justas, sustentveis e de todos.
Esto, entre estes instrumentos estabelecidos no Captulo IV Da Gesto
Democrtica da Cidade (arts 43 a 45 lei 10.257/2001), os Conselhos de Poltica
Urbana; os debates, audincias e consultas pblicas; as conferncias de
desenvolvimento urbano; e a iniciativa popular de projetos de lei e planos.
Os instrumentos acima citados j produziram efeitos prticos dentre os quais
se destacam:

as quatro Conferncias das Cidades, realizadas nos anos de 2003, 2005,


2007 e 2010;

os diversos Planos Diretores elaborados e aprovados no Brasil, onde a


participao popular efetivamente se fez presente;

a obrigatoriedade da existncia dos Conselhos Gestores dos Fundos Locais


de Habitao de Interesse Social, exigidos pelo Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS lei 11.124), composto paritariamente
(Poder Pblico e sociedade civil) e que tem a funo de: I fixar critrios para a
priorizao de linhas de ao, alocao de recursos e atendimento dos
beneficirios dos programas habitacionais; II - promover ampla publicidade
das formas e critrios de acesso aos programas, das modalidades de acesso
moradia, das metas anuais de atendimento habitacional, dos recursos
previstos e aplicados, identificados pelas fontes de origem, das reas objeto
de interveno, dos nmeros e valores dos benefcios e dos financiamentos
concedidos, de modo a permitir o acompanhamento e fiscalizao pela

sociedade das aes desenvolvidas; III - dar publicidade s regras e critrios


para o acesso a moradias e, em especial s condies de concesso de
subsdios e; IV - promover audincias pblicas e conferncias representativas
dos segmentos sociais existentes, para debater e avaliar critrios de alocao
de recursos e programas habitacionais.
Pelo exposto, observa-se que, em que pese alguns avanos, precisamos por
em prtica a gesto compartilhada da cidade. A democratizao dos processos
decisrios e do controle social de sua implementao fundamental para romper
este crculo vicioso e transformar o planejamento da ao municipal em algo no
apenas compartilhado pelos cidados, mas assumido por estes, produzindo uma
interface real com as demandas, pleitos e desejos dos diferentes grupos na cidade.
evidente que este processo marcado por conflitos e o papel do poder pblico
(Cmara/Executivo) promover um processo organizado de escuta e de debate em
torno das diferentes opes e suas implicaes para a cidade, viabilizando as
escolhas e sua implementao. Assim, os planos urbansticos, os projetos urbanos e
a regulao precisam aproximar-se dos cidados, estabelecendo um forte vnculo
com a cidade real. 22

22

CMARA DOS DEPUTADOS Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos municpios
e cidados. 3 ed, Braslia, Cmara dos Deputados, 2005.pgs. 192 e 193.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS:
CMARA DOS DEPUTADOS Estatuto da Cidade: Guia para implementao
pelos municpios e cidados. 3 ed, Braslia, Cmara dos Deputados, 2005.

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.

COSTA, Geraldo Magela, MENDONA, Jupira Gomes de. Planejamento Urbano


no Brasil: Trajetria, Avanos e Perspectivas. Belo Horizonte, Editora C/ Arte.
2008;

DEK, Csaba, SCHIFFER, Sueli Ramos. O Processo de Urbanizao no Brasil.


So Paulo, Editora Universidade de So Paulo. 1999.

GOUVA, Ronaldo Guimares, A Questo Metropolitana no Brasil. Rio de


Janeiro: FGV Editora, 2005.

Lei 11.124/2005 - Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse


Social SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS e
institui o Conselho Gestor do FNHIS

Rolnik, Raquel. A cidade e a lei; legislao, poltica urbana e territrios na


cidade de So Paulo. So Paulo: Studio Nobel: FAPESP, 1997, Reimpresso 2007.

SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 4 ed. So Paulo:


Malheiros. 2006.