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Fundamentos para um novo modelo do setor pblico no

Brasil
Belmiro Vai verde Jobim Castor-

Sumrio: 1. Fatores associados falncia; 2. As reaes da sociedade ao desmantelamento do setor


pblico brasileiro; 3. Alguns delineamentos do novo modelo de atuao estatal; 4. Concluso.
Palavras-chave: setor pblico; sociedade; reforma do Estado.
Degradao do aparelho pblico no Brasil. Fatores associados ao colapso. Reao da sociedade.
COl1l'onemes para um novo modelo de atuao estatal no Brasil.
Foundationa for a newmodel of public sector in Brazil
The author starts by positively establishing the state of absolute degradation ofthe public apparatus
in Brazil, and presems a list of factors associated with lhat collapse. Then, he comments on the
reaction of society facing the dismantling of the country's public sector, and his study ends by
introducing three essemial components for a new model of State action in Brazil.

H poucas dvidas (se que existe alguma) de que o modelo de administrao pblica,
da forma como foi concebido e implantado no Brasil a partir de 1930, entrou em absoluto
e deftnitivo colapso nos ltimos anos.
O aparelho !Jblico degradou-se em todas as reas de atuao direta e indireta do
Estado. Democraticamente, nada foi poupado: a escola pblica faliu; a sade pblica
regrediu a padres incompatveis com o mundo chamado civilizado, enquanto que os
centros de excelncia de ensino, pesquisa, cincia e tecnologia, que sobreviveram e se
consolidaram a duras penas no setor pblico, foram progressivamente dizimados pela
absoluta inanio a que foram submetidos.
A corrupo se instalou com total desenvoltura e atingiu nveis pandrnicos nas
atividades regulatrias, concedentes e policiais do Estado. Os rgos de segurana cederam espao s "polcias mineiras", aos 'justiceiros" e aos grupos de extermnio (ou se
associaram a eles) na proteo da vida e da propriedade daqueles que estivessem dispostos
a pagar. Enquanto isso, camadas crescentes das populaes mais pobres e desprotegidas
das grandes cidades passaram a depender de traficantes de drogas, bicheiros e lderes do
crime organizado para a preservao de um mnimo de tranqilidade e ordenamento social,
como est ocorrendo nas favelas do Rio e de So Paulo, onde os ladres so punidos com
tiros nas mos e os estupradores sumariamente executados.
As razes para que isso ocorresse so variadas e tm merecido considervel ateno
por parte dos estudiosos. No entanto, os contornos conceituais de um novo modelo de
administrao pblica brasileira, que est sendo moldado nas duas ltimas dcadas do

PbD em administrao :,blica pela USC. Professor titular da Universidade Federal do Paran. Ex-secretrio
de Planejamento e de Educao do estado do Paran. Diretor-superintendente do Banco Bamerindus do Brasil.
(Endereo: Rua Tenente Francisco Ferreira de Souza, 766, ala 5 - 8163~\O - Curitiba, PR.)

sculo XX, ainda so vagos e imprecisos, o que estimula e justifica especulaes como as
deste texto.

1. Fatores associados falncia do setor pblico brasileiro


Um extenso rol de fatores est associado a esse colapso. impossvel estabelecer com
exatido relaes de causalidade, pois, na maioria das vezes, produziu-se um efeito circular
em que causa e conseqncia se confundem. No entanto, indiscutvel a importncia de
alguns elementos no processo de deteriorao do setor pblico em nosso pas, pelo que
vale a pena uma breve rememorao de alguns de tais fatores.
Em primeiro lugar, o modelo do Estado-condutor do processo econmico e social se
esgotou. Como bem sabido, o modelo de administrao pblica implantado no Brasil a
partir, principalmente, da Revoluo de 1930 e do movimento militar de 1964 era
caracterizado por uma forte presena do Estado na vida do pas, liderando e controlando
ferreamente a implementao de estratgias de desenvolvimento e exercendo uma regulao social e administrativa excessiva, opressiva e freqentemente caricata.
A emergncia de fatores como a crise do petrleo, a crescente disfuncionalidade dos
modelos de desenvolvimento autrquico e autoritrio num mundo em processo de rpida
internacionalizao e a desregulao da economia, bem como (no caso brasileiro) a
persistncia de um processo inflacionrio exacerbado, expuseram as limitaes e a
iniqidade do nosso "modelo desenvolvimentista".
Por seu turno, inflao crescente e desequilbrio oramentrio crnico erodiram
paulatinamente a capacidade de o Estado prestar servios. Apesar de o Estado brasileiro
ter demonstrado rara criatividade ao instituir a correo monetria dos dbitos fiscais na
dcada de 60, com o passar do tempo o agravamento da inflao levou ao progressivo
empobrecimento do setor pblico. Isto porque, enquanto os agentes econmicos privados
se adaptaram e tiraram proveito dos mecanismos de indexao fmanceira, gerando at
mesmo lucros com a inflao, o mesmo no ocorreu com os governos, pois os ingressos
pblicos passaram a perder sistematicamente substncia por causa dela.
Exemplificando: na dcada de 70, o Estado se apropriava dos "ganhos" decorrentes
da inflao (que na poca chegaram a atingir a assombrosa marca de 38 %ao ano, em 1978),
pois o acrscimo dos preos da economia tinha repercusses positivas e rpidas sobre a
arrecadao de impostos, enquanto que a maioria das despesas de manuteno da mquina
pblica - como salrios, aluguis, combustveis, energia eltrica etc. - subia mais
lentamente (os salrios, por exemplo, subiam apenas uma vez por ano). Por seu turno, o
crdito era abundante e barato. Dessa forma, a capacidade de investir do poder pblico era
complementada pela inflao e por recursos de emprstimos a longo prazo e custos
modestos.
Com o progressivo agravamento do processo inflacionrio, o reajuste dos preos
pagos pelo setor pblico (a comear pelos salrios e juros) se acelerou ao ponto de as
despesas passarem a ser reajustadas antes de a arrecadao tributria refletir a inflao.
Em outras palavras, o Estado passou a pagar a inflao antes de receb-la embutida na
arrecadao tributria, gerando assim um crnico e irrecupervel desequilbrio oramentrio que a tnica atual dos governos.
Somem-se a esses dois fatores, as seqelas do clientelismo, do corporativismo, do
populismo e da corrupo. O clientelismo inchou de maneira desordenada os quadros

humanos do Estado; o corporativismo criou privilgios injustificveis para alguns estratos


de funcionrios das estatais custa do contribuinte, como os generosos fundos de penses
e de seguridade; o populismo aposentou precocemente milhes de pessoas graas a leis
de favorecimento ou simples ausncia de controles previdencirios; e a conupo
disseminada em todos os nveis gerou uma relao espria entre o Estado contratador e
comprador, de um lado, e seus fornecedores e empreiteiros de obras, de outro. A soma
dessas patologias encareceu brutalmente o custeio estatal sem contribuir para a ampliao
dos servios essenciais.
Terapias equivocadas tambm contriburam para o processo falimentar da administrao brasileira pois as polticas de combate inflao, baseadas sistematicamente na
recesso e no~ juros elevados, impuseram um regime de verdadeira penria ao setor
pblico. Tais po!ticas agiram com a mesma violncia de algumas terapias malsucedidas
do cncer que destroem o tecido sadio sem debelar a malignidade. Isto porque parte
significativa do oramento fiscal dos ltimos 10 anos foi ou perdida (com a reduo da
atividade produtiva decorrente da recesso), ou desviada para o pagamento do servio da
dvida pblica, inflado por juros excessiva e desnecessariamente elevados.
Para facilitar a compreenso desse ponto, basta lembrar que o estoque da dvida
pblica federal estimado em mais de US$80 bilhes (julho de 1994) e que, portanto, cada
1 % a mais de juros reais pagos por ano pelo governo corresponde a mais de US$800
milhes! Considerada a dvida consolidada dos trs nveis poltico-administrativos, podese ter uma idia aproximada do estrago ainda muito maior feito pela despesa de juros.
Osjuros anuais pagos pelos papis pblicos no Brasil so atualmente 10 a 15 % ao ano
maiores que os de outros pases do mesmo nvel de desenvolvimento, e, uma vez que os
governos so os maiores devedores da economia, o setor pblico acaba sendo fortemente
penalizado por eles, alm de gerar um enorme efeito sobre os nveis de juros praticados
pela economia privada, como bvio. Como resultado, apesar da inesgotvel criatividade
da burocracia em criar novos tributos e encargos, o Estado deixou de investir em educao,
sade, segurana, servios urbanos e justia, porque os recursos necessrios para tal esto
sendo comprometidos na pura e simples manuteno esttica da mquina estatal ou no
pagamento dos encargos da dvida pblica.
Inversamente, uma reduo de 5 % nas taxas reais de juros pagas pelo governo
corresponderia a liberar US$4 bilhes para reforar a ao social do Estado ... E no difcil
imaginar o bem que US$4 bilhes a mais por ano fariam educao e sade pblica
brasileiras.
A todos esses fatores deve-se ainda somar a incapacidade do legislador, dos rgos
de controle pblico e da burocracia de dotar o Estado de mecanismos de atuao mais
geis. Ao contrrio, ao longo do tempo observou-se uma tendncia irresistvel a destruir
os episdicos esforos de modernizao introduzidos para superar os seculares problemas
de desempenho do paquidrmico setor pblico.
Nas dcadas de 30 e 40, as autarquias se firmaram como modelos de atuao
diferenciada, com quadros humanos e planos de remunerao especficos, receitas bemdefinidas e procedimentos operacionais prprios. Nas dcadas seguintes, com a justificativa da restaurao da eqidade e da eliminao de privilgios, as autarquias foram
progressivamente emasculadas por intermdio de uma legislao que as igualou ao
servio pblico tradicional, eliminando seus fatores diferenciadores e sua liberdade
operacional.

Nos anos 60 e 70, empresas de capital misto e pblicas se multiplicaram, inspiradas


no modelo empresarial privado e procurando replicar a agilidade das mesmas para o
cumprimento de objetivos setoriais bem-defmidos. J o modelo das fundaes pblicas
(apesar de sua ambigidade legal) permitiu dotar reas importantes de atuao no~co
nmica do Estado (produo de estatsticas, assistncia ao menor e controle ambiental,
entre muitas outras) de graus de liberdade operacional invejveis.
Infelizmente, o poder pblico se mostrou incapaz de controlar convenientemente tais
organizaes, as quais foram contaminadas por prticas corporativistas e favoritistas. Em
vez de se aparelhar convenientemente para frear o uso indevido da liberdade operacional,
os legisladores preferiram eliminar tal liberdade. Em outras palavras, em vez de agir como
um dono de empresa que cobe o abuso de seus empregados e resguarda a vitalidade da
companhia, o legislador agiu como o proprietrio que, para coibir os abusos de seus
empregados, destri a capacidade operativa da empresa que lhe pertence.

2. As reaes da sociedade ao desmantelamento do setor pblico brasileiro

Como reagiu a sociedade a esse processo de desmontagem do setor pblico? De um


lado, com resignao, matriculando os filhos na escola particular, aderindo a planos
privados de sade e previdncia ou procurando cair nas graas do chefe do trfico ou do
jogo do bicho da favela para receber proteo.
De outro, estruturando-se em organizaes no-governamentais, equivalentes ao
movimento de grassrools to influente em muitos outros pases como os EUA, as quais
foram paulatinamente assumindo algumas funes de representao comunitria e articulao social antes exercidas pelo governo. Associaes de bairros, associaes de amigos
disto ou daquilo, entidades conservacionistas e preservacionistas passaram a se multiplicar
com rapidez. Lobbies agressivos e bem-instrumentados dessas entidades passaram a lutar
pela formulao e implementao de polticas pblicas nas reas de seu interesse, competindo com os /obbies empresariais e corporativistas em igualdade de condies.
J o Estado reagiu de maneira atabalhoada e dispersa. Depois de um perodo de virtual
catatonia, enquanto se adaptava s regras democrticas restauradas a partir de 1979, e de
um perodo de absoluta disperso e ausncia de estratgias durante o governo Sarney, veio
o governo Collor com um paradigma relativamente claro, representado pela reduo do
poder intervencionista do Estado, a privatizao e a abertura internacional da economia.
No entanto, Collor e seus associados executaram um programa administrativo catico em
que as organizaes pblicas foram dizimadas de maneira irresponsvel. Seguiu-se o atual
perodo governamental, em que, apesar da restaurao dos padres ticos fundamentais e
do estancamento do processo destruidor da administrao pblica, no se vislumbram os
contornos de um novo modelo de atuao do Estado.

3. Alguns delineamentos do novo modelo de atuao estatal


Propor algumas idias gerais na direo desse novo delineamento organizacional o
objetivo do tpico fmal deste artigo.
Um novo modelo de atuao estatal no Brasil deve levar em conta trs componentes
essenciais:

A diversificao dos canais de delivery de servios pblicos e a redefinio dos encargos


federativos
Polticas como a privatizao de servios (para organizaes lucrativas ou no)
deveriam ser fcrtemente estimuladas, e as ONG (organizaes no-governamentais)
deveriam integrar-se defmitivamente estrutura governamental como canais alternativos
para a prestao de servios em suas reas de interesse e atuao.
A isso deve-se somar a sempre defendida, mas nunca implementada, redistribuio
das responsabilidades pela prestao de servios pblicos, que tem de ocorrer para
compatibilizar a prestao de servios por determinado nvel de poder poltico-administrativo s caractersticas geogrficas do servio prestado: servios eminentemente locais
(educao bsica, habitao popular, ateno primria sade etc.) tm de ser da responsabilidade de organizaes pblicas e privadas locais, reservando-se as tarefas que
envolvam territrio e competncias intermunicipais aos governos estaduais e limitando-se
a interveno direta e operativa do governo federal s questes e projetos de natureza
interestadual.
O setor de saneamento bsico ilustra bem as distores oriundas da centralizao, mas
igualmente demonstra as possibilidades de estabelecer arranjos institucionais mais modernos para a execuo de polticas pblicas.
Nos anos 70 e 80, a poltica brasileira do setor era baseada no Sistema Federal de
Saneamento, gerido pelo extinto Banco Nacional da Habitao, e no Planasa, o que
resultou no desenvolvimento de grandes empresas estaduais de saneamento (Sabesp em
So Paulo, Sanepar no Paran etc.), as quais passaram a operar sistemas intermunicipais
(reservao e aduo de gua, coleta, tratamento e disposio de esgotos) e sistemas
municipais de distribuio de gua e coleta de esgotos. Como corolrio, a iniciativa
municipal na rea se estiolou ou foi severamente limitada.
A incongruncia de uma grande burocracia estadual gerenciar um pequeno sistema de
distribuio a centenas de quilmetros de distncia salta aos olhos. Porm, por outro lado,
a existncia de instncias superiores de planejamento dos recursos hdricos que otimize
os cursos d'gua de maneira integrada tambm de importncia evidente. Por isso se
cogita, atualmente, desmembrarem-se os servios de saneamento de modo a que as
atividades regulatrias fiquem a cargo da Unio, do Estado e de organizaes de gesto
de bacias hidrogrficas de acordo com o nvel do problema, enquanto que os servios de
natureza intermunicipal (fornecimento de gua por atacado, recepo, tratamento e disposio de esgotos em escala microrregional), ficariam a cargo de entidades regionais de
gesto de recursos hdricos similares s water authorities inglesas, organizadas no nvel
das bacias hidrogrficas, e os servios locais de distribuio de gua e coleta de esgotos
seriam entregues a entidades pblicas e privadas organizadas localmente.

A simplificao radical dos mecanismos fiscais e regulatrios do poder pblico

urgente desmontar a maior parte das estruturas administrativas e polticas que


disciplinam e orientam os relacionamentos entre cidado e Estado, bem como entre os trs
nveis de poder poltico-administrativo.
Exemplificando: a legislao fiscal e as estruturas burocrticas encarregadas de sua
aplicao so extremamente complexas, com elevado grau de ambigidade, ensejando

wna miriade de i.'1t~rpretaes jurdicas, aes judiciais, processos administrativos etc.,

os quais vm imobili zando o setor pblico em reas cruciais. Uma simplificao radical
no campo fiscal e regulatrio plenamente possvel com a introduo de mecanismos
como a alquota nica do Imposto de Renda, j proposta por vrios estudiosos, e o alvio
das regras de regulao social.
No me refIrO ao chamado imposto nico (no meu entender, simplista e com problemas distributivos insolveis), e sim total eliminao de todos os tratamentos fiscais
diferenciados, isenes, redues, abatimentos e ajustes, o que resultaria na desmontagem
instantnea de um arcabouo legal ultrapassado e de enormes e paquidmcas estruturas
de fiscalizao e controle. Estudos demonstram que caso toda e qualquer renda auferida
fosse taxada linearmente com menos de 15 % de Imposto de Renda, o total da arrecadao
tributria se manteria e mesmo cresceria.

A modernizao dos mecanismos de controle externo do governo e de suas organizaes

o terceiro fator indispensvel a um novo modelo de administrao pblica no Brasil


a modenzao de seus mecanismos de controle externo, os quais se revelaram at hoje
incapazes de conviver com arranjos organizacionais inspirados na administrao das
organizaes privadas como as empresas mistas, empresas pblicas e firndaes e, dessa
forma, contriburam para a permanncia do falido modelo burocrtico atual.
Como se sabe, o controle externo no Brasil de responsabilidade constitucional do
Poder Legislativo, auxiliado pelos tribunais de contas. Estes, porm, padecem de vcio de
origem, por serem constitudos de membros freqentemente indicados pelos governantes
a quem devem fiscalizar e pelos grupos polticos dominantes nos rgos legislativos que
devem aprovar as indicaes. Alm disso, os tribunais de contas no esto aparelhados
conceitualmente para exercitar o controle de organizaes cujas caractersticas jurdicas
no se assemelham administrao pblica tradicional. Assim, acabam por tentar trazer
o controle de tais organizaes para o terreno que lhes familiar, da simples verificao
documental e contbil.
O caso das empresas de capital misto exemplar. Empresas de capital misto nada
mais so do que pessoas jurdicas de direito privado, normalmente organizadas como
sociedades annimas. Como tal, submetem-se Lei das Sociedades Annimas, que prev
com riqueza de detalhes as maneiras pelas quais acionistas controlam os atos de gesto de
seus prepostos, os dirigentes da empresa. Ora, o Estado, na qualidade de acionista
majoritrio de uma: empreSa mista, encontra na Lei das S/A todos os instrumentos para
controlar seus administradores, assegurar-se de que as polticas que estabeleceu para a
empresa so corretamente executadas por eles e evitar que se cometam abusos ou atos de
favorecimento interno ~ externo. Portanto, o caminho para o controle de tais entidades
passa pelo reforo dos conselhos de administrao, conselhos fiscais e conselhos curadores
das fundaes (onde o Legislativo e a comunidade organizada deveriam ter assento
obrigatrio) e no pela criao de rotinas e procedimentos burocrticos tpicos da administrao pblica tradicional, cujo resultado nico eliminar a liberdade operacional de
que empresas, autarquias e firndaes foram dotadas, sem ampliar o controle substantivo
do cidado sobre elas.
Outro trao do atual controle externo seu incorrigvel formalismo, que beira o
ritualismo. Contas municipais, por exemplo, so submetidas aos tribunais de contas

estaduais, os quais as analisam principalmente pela tica da exatido documental que


apresentam Caso os procedimentos licitatrios tenham sido fonnalmente observados, os
docwnentos contbeis estejam completos e sem rasuras e os extratos bancrios verossmeis, pouco h a temer por parte de quem presta contas. Pouco importa que uma
carta-convite tenha sido manipulada entre poucos fornecedores ou que os recibos que
instruem a prestao de contas tenham sido obtidos graciosamente em troca de algum
favor esprio. J o controle substantivo da despesa, a efetiva execuo do projeto com os
nveis de qualidade e especificaes predetenninados bem como a coerncia entre preos
pagos e preos de mercado raramente so feitos. O certificado da autpsia vale mais do
que a existncia do cadver...
Um verdadeiro controle externo deveria em primeiro lugar estabelecer mecanismos
pennanentes de acompanhamento no nvel de execuo. Ou seja, a fiscalizao no deve
ser feita em Braslia ou nas capitais estaduais onde est a sede das instituies controladoras, mas nos lugares em que as obras so feitas e os servios so prestados.

Em segundo lugar, indispensvel que participem de tais mecanismos de controle


foras polticas e cotmmitrias antagnicas aos administradores responsveis pela execuo da obra ou servio, para garantir a iseno e a idoneidade do controle.
E, em terceiro, garantir ampla divulgao s atividades de controle, para que o cidado
cormnn possa estar atento s formas pelas quais o poder pblico est agindo na cotmmidade
em que vve, a quem a ao beneficia e a que custos. Isso no apresenta qualquer novidade,
pois seria aper.as a tmiversalizao do mecanismo das audincias pblicas (as public
hearings).

4. Concluso
No h espao institucional e poltico para a restaurao do Estado interventor como
querem alguns nostlgicos. O Estado diminuiu de importncia no mundo contemporneo
e tender a diminuir mais ainda. Noes milenar ou secularmente enraizadas como a
soberania nacional esto cedendo espao a uma nova ordem internacionalista que
irreversvel. Ao mesmo tempo, instrumentos supranacionais de prestao de servios
pblicos comeam a se consolidar. Conseqentemente, so a cada dia mais anacrncas
as idias do Estado como ator privilegiado no processo social, encarregado de fonnular e
implantar "estratgias nacionais de desenvolvimento". Cada pas ter sua estratgia de
desenvolvimento,bemoumalsucedidanamedidaemquesejacapazdeobterumaimero
adequada ou inadequada no contexto internacional.
Como corolrio, a privatizao de organismos estatais de produo, a abertura do pas
aos fluxos fmanceiros, tecnolgicos e comerciais de natureza internacional, bem como a
drstica diminuio da atividade regulatria do Estado em reas fora de suas competncias
ftm.damentais, devem ser esperadas e estimuladas.
Esse o novo paradigma dentro do qual temos de delinear os contornos do novo
modelo brasileiro de atuao estatal. menos difcil do que parece, pois no se trata de
construir intelectualmente a partir da estaca zero as novas formas de atuao, mas sim de
observar uma mirade de experincias e realidades concretas que esto ocorrendo nossa
volta no Brasil ou no mundo e dar a elas a devida sistematizao conceituaI.