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Gua metodolgica
para la elaboracin,
implementacin y
seguimiento de los
Planes Integrales
de Seguridad
y Convivencia
Ciudadana
L ib erta
y O rd e n
L ib erta
y O rd e n
L ib erta
y O rd e n
Gua metodolgica
para la elaboracin,
implementacin y
seguimiento de los
Planes Integrales
de Seguridad
y Convivencia
Ciudadana
Polica Nacional
Director General
GR. Jos Roberto Len Riao
Subdirector General
MG. Edgar Orlando Vale Mosquera
Jefe Oficina Planeacin
BG. Janio Len Riao
Director de Seguridad Ciudadana
MG. Rodolfo Palomino Lpez
Coordinador Programa Departamentos
y Municipios Seguros
TC. Luis Carlos Hernndez Aldana
Intendente
Andrs Contreras
Asesora
Claudia Gmez
ISBN: 978-958-8438-74-0
Datos de contacto
Polica Nacional
Programa Departamentos y Municipios Seguros
ofpla-dms.jefat@policia.gov.co
Tel. +571 3159000 Ext. 9575
www.policia.gov.co
Impresin
Alvi Impresores S.A.S.
Bogot, junio de 2013
ndice
Presentacin
Introduccin
10
13
MOMENTO I
Conocimiento del marco normativo y de polticas pblicas
13
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19
MOMENTO II
Elaboracin del diagnstico de la situacin de seguridad y convivencia ciudadana
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26
28
30
31
MOMENTO III
Formulacin estratgica del PISCC
37
38
Formulacin de la estrategia
38
41
43
MOMENTO IV
Planeacin financiera y operativa
45
46
47
47
53
53
54
57
MOMENTO V
Implementacin y seguimiento del PISCC
63
63
64
65
66
66
66
MOMENTO VI
Evaluacin
69
70
71
71
71
Presentacin
Uno de los mayores retos que enfrentan las autoridades en Colombia es realizar procesos de
planeacin asertivos, a travs de los cuales se puedan abordar integralmente y con visin de largo
plazo los diferentes problemas pblicos que afectan a la ciudadana. Esta Gua no es slo una
propuesta metodolgica respecto a la forma como las autoridades territoriales pueden atender
los problemas de violencia, delincuencia e inseguridad; es una invitacin a que bajo su liderazgo,
se diseen, implementen, monitoreen y evalen los programas y acciones propios de la gestin
territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana, en el marco de la Poltica Nacional de Seguridad
y Convivencia Ciudadana.
Esta Gua es una hoja de ruta para autoridades territoriales. Su labor es recorrer este sendero, siendo
conscientes de las competencias, funciones y atribuciones que la Constitucin Poltica y la normativa
les ha otorgado en relacin con el manejo del orden pblico y la materializacin de dos fines esenciales
del Estado: la convivencia pacfica y la seguridad ciudadana. Planear es el primer paso para poder
avanzar en este camino, y son los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC)
la herramienta a travs de la cual es posible materializar el enfoque y los lineamientos de la Poltica
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Hacer de Colombia un lugar seguro no es una tarea que obedezca a medidas coyunturales y aisladas.
Por el contrario, requiere el desarrollo de procesos de planeacin basados en diagnsticos que
se constituyan en verdaderas radiografas de las realidades que se viven en cada territorio y, por
supuesto, en programas y acciones que permitan, desde diferentes dimensiones, aproximarse a las
manifestaciones de los fenmenos y hechos que afectan los derechos fundamentales, la convivencia
pacfica y la seguridad.
Para facilitar el uso de esta Gua para la Construccin de los Planes Integrales de Seguridad y
Convivencia Ciudadana, PISCC, diseamos una versin corta, de bolsillo, con los aspectos
ms relevantes y prcticos. Se encuentra inserta dentro de esta publicacin. As mismo, en
la contraportada viene un CD con la versin multimedia de la Gua, ms otros documentos
complementarios. Todos estos recursos le ayudarn en su tarea de elaboracin, implementacin
y seguimiento de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC).
Introduccin
En el marco del proceso de descentralizacin, la Constitucin Poltica de 1991 otorg a las autoridades
poltico-administrativas de las entidades territoriales, competencias, funciones y atribuciones en
materia de seguridad y convivencia ciudadana. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 20102014 Prosperidad para todos y la Poltica Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC)
promueven un abordaje integral e interinstitucional de los problemas de violencia e inseguridad,
lo que hace necesario que los instrumentos de gestin local se adapten a ese propsito a travs de
procesos y herramientas de planeacin ms incluyentes, que superen el abordaje coyuntural y policial
de la seguridad y la convivencia ciudadana.
Es por eso que desde el ao 2011, un grupo interinstitucional conformado por el Ministerio del
Interior, el Departamento Nacional de Planeacin, la Alta Consejera Presidencial para la Convivencia y
la Seguridad Ciudadana y la Polica Nacional, viene trabajando, con el acompaamiento del Programa
CERCAPAZ de la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit, GIZ, en la estructuracin
de esta Gua metodolgica para la elaboracin, implementacin y seguimiento de los Planes Integrales de
Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC).
Si bien es cierto que el esfuerzo por construir y orientar el ejercicio de elaboracin de estos planes no
es nuevo, este documento busca actualizar las herramientas y orientaciones para su construccin de
manera que los Planes Integrales se conviertan en un instrumento que les permita a las autoridades
territoriales realizar intervenciones planificadas, pertinentes, focalizadas y verdaderamente integrales,
en materia de seguridad y convivencia. Esta gua es el resultado de un exhaustivo trabajo de revisin
y ajuste de la metodologa para la elaboracin de los PISCC, y una propuesta que los gobiernos
territoriales pueden adaptar a las necesidades de su propio proceso.
En trminos de estructura, la gua empieza con la descripcin del marco normativo y de polticas
pblicas relacionadas con la seguridad y convivencia ciudadana, resaltando la importancia de su
conocimiento y socializacin. Contina definiendo los aspectos que se deben tener en cuenta para la
elaboracin de un diagnstico de la situacin de seguridad y convivencia, en el que se identifiquen
unas posibles causas de lo que est ocurriendo, y que permitan proceder a formular la estrategia
para atender las problemticas identificadas. Finalmente, se trazan unos lineamientos generales en
materia de financiacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de los planes.
Qu es un PISCC?
Qu no es un PISCC?
Un Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana es un documento de planeacin estratgica que debe existir en todos los departamentos, distritos especiales
y municipios del pas.
MOMENTO I
Conocimiento
del marco normativo
y de polticas pblicas
MOMENTO VI
MOMENTO II
Evaluacin
PISCC
MOMENTO V
MOMENTO III
Implementacin
y seguimiento del PISCC
Formulacin
estratgica del PISCC
MOMENTO IV
Planeacin financiera
y operativa
10
Figura 1. Momentos para la elaboracin de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana
el pscc
11
EL PISCC
MOMENTO I
comandante.
3. Disponer con el respectivo comandante de la Polica el servicio de vigilancia urbana y rural.
13
encaminados a fortalecer el respeto por los Derechos Humanos y los valores cvicos.
5. Solicitar al comandante de la Polica informes sobre las actividades cumplidas por la Institucin
en su jurisdiccin.
6. Emitir un concepto en forma peridica sobre el desempeo del comandante de la Polica.
7. Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y desarrollar los
sus funciones.
10. Pedir a las instancias competentes que se investiguen disciplinariamente los oficiales,
14
si fuera del caso, medidas tales como: (a) restringir y vigilar la circulacin de las personas por vas
y lugares pblicos; (b) decretar el toque de queda; (c) restringir o prohibir el expendio y consumo
de bebidas embriagantes; (d) requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos
por la Constitucin y la ley, y (e) dictar dentro del rea de su competencia, los reglamentos de
polica local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artculo 9
del Decreto 1355 de 1970 y dems disposiciones que lo modifiquen o adicionen.
MOmento i
MARCO NORMATIVO
autoridades de polica y la fuerza pblica para preservar el orden pblico y la lucha contra la
criminalidad y el delito.
4. Servir como agentes del Presidente en el mantenimiento del orden pblico y actuar como
El Director de la Polica Nacional deber al final de cada vigencia fiscal solicitar a los alcaldes
un informe anual del desempeo del respectivo comandante de polica del municipio, el cual
deber ser publicado en la pgina web de la Polica Nacional.
Los alcaldes podrn presentar ante el concejo municipal proyectos de acuerdo, en donde
se definan las conductas y las sanciones: pedaggicas, de multas, o aquellas otras que estn
definidas en el Cdigo de Polica. Por medio de ellas podr controlar las alteraciones al orden
y la convivencia que afecten su jurisdiccin.
Pargrafo 1. La infraccin a las medidas previstas en los literales a), b) y c) del numeral 2 se
sancionarn por los alcaldes con multas hasta de dos salarios legales mnimos mensuales.
Para dar cumplimiento a lo dispuesto por la Ley 52 de 1990, los alcaldes estarn obligados
a informar a la oficina de Orden Pblico y Convivencia Ciudadana del Ministerio del Interior
o quien haga sus veces, los hechos o circunstancias que amenacen con alterar o subvertir
el orden pblico o la paz de la comunidad, con la especificidad de las medidas que se han
tomado para mantenerlo o restablecerlo.
Debido a la importancia que reviste para el funcionamiento del Estado el manejo adecuado que
las autoridades territoriales realicen de los asuntos propios del orden pblico, los gobernadores y
alcaldes pueden incurrir en faltas disciplinarias, sin perjuicio de lo dispuesto en otras leyes, cuando
realicen una de las siguientes conductas, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 04 de 1991 art.14:
a. No rendir oportunamente los informes de que tratan los artculos 1 y 2 de esta Ley.
b. Desconocer injustificadamente las determinaciones que sobre mantenimiento o restableci-
Utilizar indebidamente los recursos del Estado o de los particulares en actos que perturben la
tranquilidad o seguridad pblica.
MOmento i
MARCO NORMATIVO
15
d. Dirigir, promover, instigar o participar en marchas, paros o motines ilegales, que alteren el
orden pblico.
e. Inducir, provocar o promover la ocupacin de oficinas o edificios pblicos o privados, de
No adoptar en forma oportuna las medidas adecuadas para preservar y restablecer el orden
pblico en su jurisdiccin.
Aunado a lo anterior, la Ley 418 de 1991 art. 106, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999,
782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, incluye las siguientes conductas:
a. No atender oportuna y eficazmente las rdenes o instrucciones que para la conservacin y el
la autoridad competente en materia de orden pblico, o no aplicar los correctivos a que haya
lugar cuando esto ocurra.
Las investigaciones por las faltas mencionadas sern adelantadas por la Procuradura General de la
Nacin, de conformidad con la siguiente distribucin de competencias (Ley 418 de 1997 art. 112 - Ley
1421 de 2010):
1. El Procurador General de la Nacin conocer, en nica instancia, de las faltas que se atribuyan
16
MOmento i
MARCO NORMATIVO
Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos establece dentro de
sus principales objetivos el logro de mayores niveles de seguridad, y reconoce la importancia de la
convivencia ciudadana dentro de este propsito. Es as como el captulo V, Consolidacin de la paz,
incorpora la directriz de desarrollar una poltica nacional de largo plazo que a partir de un enfoque
integral atienda factores determinantes, reconozca la especificidad territorial del fenmeno, priorice
acciones y poblaciones en riesgo, e incorpore los resultados de experiencias exitosas.
MOmento i
MARCO NORMATIVO
17
Para atender a esta directriz, el Gobierno nacional elabor la Poltica Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana (PNSCC)1, con el propsito de proteger a los nacionales y extranjeros que
se encuentren en Colombia, en su vida, integridad, libertad y patrimonio econmico, a travs de la
reduccin y la sancin del delito y del crimen violento, y la promocin de la convivencia ciudadana.
Objetivos especficos
Lineamientos de la estrategia
Ejes estratgicos
Modelo integral de intervencin
Prevencin social
y situacional
Cultura de legalidad
y convivencia
Ciudadana activa
y responsable
Sistema de informacin,
estudio y evaluacin
Reformas de Ley
Fortalecer la
institucionalidad
Justicia, vctimas
y resocializacin
Habilitar
el entorno social
Presencia
y control policial
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La PNSCC se estructura alrededor de cinco ejes estratgicos y dos transversales que responden a
los objetivos especficos en los que se enfoca la Poltica. Las acciones llevadas a cabo en cada uno
de estos ejes, buscan producir un efecto especfico (romper el ciclo delictivo, habilitar el entorno
social y fortalecer la institucionalidad) que contribuya al mejoramiento de la situacin de seguridad
y convivencia.
Cabe sealar que cada eje estratgico de la PNSCC cuenta con unas lneas de accin que permiten que
la Poltica se convierta en una caja de herramientas con ms de 70 acciones; algunas que dependen
del orden nacional y otras, en su gran mayora, que son responsabilidad de los gobiernos territoriales.
Estas herramientas pueden ser aprovechadas por los municipios con el fin de enfocar los programas y
proyectos que consideren relevantes para afrontar su situacin de seguridad y convivencia, tal como
se ver en la fase de formulacin estratgica del PISCC.
La implementacin de esta poltica requiere el concurso de diversas entidades y actores tanto del
mbito nacional como territorial. La corresponsabilidad de estas ltimas en la implementacin de la
poltica resulta fundamental, no solo en trminos de ejecucin y cofinanciacin sino de coordinacin
local de las distintas entidades y actores que tienen responsabilidades y participan en cada uno de los
ejes estratgicos de la poltica.
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MOmento i
MARCO NORMATIVO
PISCC
Coordinacin
Fuentes de informacin
Fuentes de recursos
Consejos de Seguridad
Sistemas de Informacin
Comits Terroriales
de Orden Pblico
Comits de Vigilancia
Epidemiolgica
Convenios
Interadministrativos
de Cooperacin
Interinstitucional
Fuentes Interinstitucionales
de Informacin
Normativa, Derecho,
Polica
Esquema 1. Instrumentos para la Gestin Territorial de la Seguridad y la Convivencia Ciudadana
Los Consejos de Seguridad y los Comits Territoriales de Orden Pblico, como espacios de
coordinacin privilegiados para que las autoridades atiendan los temas propios del orden pblico,
estn reglamentados por diferentes disposiciones normativas; como se puede observar en el
siguiente cuadro:
Consejo de Seguridad
Decreto 2615 de 1991 art. 10
20
MOmento i
MARCO NORMATIVO
Comits Territoriales
de Orden Pblico
Decreto 399 de 2011 art. 18
1. Coordinar el empleo de la fuerza pblica, en
el marco de formulacin de la poltica integral
de seguridad y convivencia ciudadana, que se
articular con la Poltica Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana que formule el Gobierno
nacional.
3. Aprobar los planes integrales y programas de seguridad y convivencia ciudadana, atendiendo las
necesidades de seguridad en cada jurisdiccin,
en el marco de lo establecido en este decreto, y
de las polticas integrales de seguridad y convivencia ciudadana.
5. De acuerdo con lo anterior, preparar, para aprobacin del gobernador o alcalde, el Plan Anual de
Inversiones del fondo-cuenta.
6. Asegurar el intercambio permanente de informacin entre los diversos organismos del Estado, en
los mbitos nacional y local, en todo lo que tenga
relacin con el orden pblico.
7. Constituir grupos de trabajo para el anlisis de los
problemas relacionados directa o indirectamente
con el orden pblico de su jurisdiccin.
8. Recomendar la realizacin de campaas de informacin pblica para lograr que la comunidad
participe en los programas de seguridad.
9. Coordinar los recursos disponibles y las acciones
para combatir los fenmenos generadores de
perturbacin del orden pblico.
7. Aprobarn y efectuarn el seguimiento a la destinacin de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos
y programas especficos de seguridad y convivencia ciudadana, as como la partidas especiales
que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.
10. Suministrar a las autoridades la informacin necesaria sobre situaciones referentes al orden pblico en sus respectivas jurisdicciones.
Cuadro 1. Funciones de los Consejos de Seguridad y los Comits Territoriales de Orden Pblico
MOmento i
MARCO NORMATIVO
21
De igual forma, se diferencian los miembros que los integran; como puede observarse en el siguiente
cuadro:
Consejos de Seguridad
Municipales
Comits Territoriales
de Orden Pblico
Personero Municipal.
El Director Seccional de Orden Pblico o su
delegado.
El comandante de la Polica.
El Director Seccional del Cuerpo Tcnico de
Cuadro 2. Miembros de los Consejos de Seguridad y los Comits Territoriales de Orden Pblico
Con relacin a la periodicidad con que se deben reunir los diferentes tipos de Consejos de Seguridad,
el artculo 9 del Decreto 2615 de 1991 dispone: los consejos de seguridad se reunirn ordinariamente
una vez al mes, y extraordinariamente cuando sean citados por los funcionarios que los presiden.
De igual forma, el decreto antes mencionado establece que la asistencia de los miembros a las
sesiones de los Consejos de Seguridad es indelegable; con excepcin del Director Seccional de
Orden Pblico, en donde no exista sede (art. 6 ). Adems, contempla la posibilidad de invitar a las
sesiones de los consejos de seguridad a otros funcionarios de la Administracin Pblica que tengan
conocimientos sobre los temas de orden pblico que se analizan en el Consejo.
22
Respecto a los Comits Territoriales de Orden Pblico, estos podrn reunirse a solicitud de cualquiera
de sus miembros. (Decreto 2615 de 1991, art. 13). De igual forma, podrn invitarse a las sesiones a
otros funcionarios de la Administracin Pblica que puedan suministrar informacin para analizar en
el Comit.
MOmento i
MARCO NORMATIVO
Finalmente, es importante mencionar que existe una jerarqua con relacin a los espacios de
coordinacin interinstitucional antes descritos: los Consejos de Seguridad y los Comits de Orden
Pblico debern ejercer sus funciones, subordinados a las orientaciones que en materia de orden
pblico dicte el Presidente de la Repblica. A su vez, los consejos municipales de seguridad se
encuentran subordinados a las determinaciones que tome el Consejo Regional y Departamental de
Seguridad respectivo (Decreto 2615 de 1991 art. 16).
De forma complementaria, el Presidente de la Repblica, por ser Jefe del Estado, Jefe del Gobierno,
Suprema Autoridad administrativa (Constitucin Poltica, art. 115) y, adems, Comandante Supremo
de las Fuerzas Armadas de la Repblica (Constitucin Poltica, art. 189, numeral 3), podr, a travs
del Ministro de Gobierno (Interior), convocar y presidir los Consejos de Seguridad y los Comits
Territoriales de Orden Pblico (Decreto 2615 de 1991, art. 17).
23
MOmento i
MARCO NORMATIVO
MOMENTO II
Anlisis
estadstico
de delitos y
contravenciones
Identificar
y focalizar
los delitos y
contravenciones
ms crticos
Analizar causas
determinantes
y factores
de riesgo
Priorizar las
problemticas
por atender
a travs
del PISCC
25
Variables
sugeridas
Nivel de
desagregacin
territorial
Nivel de
desagregacin
poblacional
Fuente
Perodo de
anlisis
Municipio,
localidad,
barrio
Sexo y edad
de las vctimas
Polica
Nacional4
ltimos 5 aos
Nmero de
homicidios
Homicidio
Tasa de
homicidio
Arma con la
que se cometi
el delito
Hurto a
personas
Nmero de casos
Hurto a
comercio
Nmero de casos
Hurto a
residencia
Nmero de casos
26
policia.gov.co/portal/page/portal/HOME/publicaciones/
revista_criminalidad/identidad.
MOmento ii
ELABORACIN DEL DIAGNSTICO
Nivel de
desagregacin
territorial
Nivel de
desagregacin
poblacional
Indicador
Variables
sugeridas
Hurto de
automotores
Nmero de casos
Extorsin
Nmero de casos
Violencia
interpersonal
Nmero de casos
Instituto Nacional
de Medicina Legal
y Ciencias Forenses
Tasa
Polica
Nacional
(Lesiones
personales)
Nmero de casos
B
Violencia al
adulto mayor
Nmero de casos
C
Violencia
de pareja
Nmero de casos
Muertes en
accidente de
trnsito
Nmero de casos
Lesiones en
accidente de
trnsito
Nmero de casos
Violencia intrafamiliar
A
Violencia a
nios, nias y
adolescentes
Municipio,
localidad,
barrio
Fuente
Perodo de
anlisis
Polica
Nacional
Tasa
Tasa
Tasa
Sexo y edad
de las vctimas
ltimos 5 aos
Municipio
Instituto Nacional
de Medicina Legal
y Ciencias Forenses
Tasa
Tasa
Cuadro 3. Principales Indicadores de Seguridad y Convivencia Ciudadana
Para la bsqueda de la informacin es importante tener en cuenta que existen fuentes locales que pueden facilitar su obtencin, como es el caso del comandante de Polica Metropolitana, Departamento,
Distrito y Estaciones de Polica, y los representantes locales de la Fiscala General de la Nacin y del InsMOmento iI
ELABORACIN DEL DIAGNSTICO
27
tituto Nacional Medicina Legal y Ciencias Forenses; adems de los observatorios de seguridad y convivencia ciudadana (en donde existan). Tambin se cuenta con fuentes de informacin complementarias,
a las que se debe recurrir, como las Inspecciones de Polica para la informacin de contravenciones; la
Personera, Defensora y Comisaras de Familia para lo relacionado con violencia intrafamiliar, contra
nios, nias y adolescentes o contra la mujer, y las Secretaras de Trnsito y Transporte, entre otros.
En caso de disponibilidad, se pueden incorporar resultados de encuestas de percepcin en seguridad,
entre ellas las de Cmo vamos, que realizan las Cmaras de Comercio del pas.
En relacin con el tiempo se recomienda analizar, para cada indicador, un perodo de por lo menos
cinco aos, en el que se puedan identificar las tendencias de mediano plazo; es decir, utilizar
informacin de varios aos que permita determinar tendencias que no son identificables con una
comparacin de un solo ao respecto al anterior.
Municipios
28
Qu no nos muestran
las cifras?
Si bien el anlisis de los indicadores sealados es un primer paso importante para
comprender qu pasa en materia de delitos y
contravenciones, es fundamental reconocer el
lmite de las cifras y tener claro que este insumo
por s solo no constituye el diagnstico.
Hay fenmenos que no son necesariamente
cuantificables y que afectan de manera directa
los temas de seguridad y convivencia ciudadana. Incluso, algunos fenmenos para los que
s hay informacin cuantitativa quedan altamente subregistrados debido a la baja denuncia; impidiendo a quienes la analizan, comprender sus verdaderas dimensiones. Ejemplos
de estos fenmenos son la extorsin, el hurto a
personas, la violencia intrafamiliar, la violencia
sexual y otros.
As mismo, las cifras no permiten ver la interrelacin existente entre los distintos fenmenos,
ni su impacto sobre la ciudadana. Es por esto
que es necesario ahondar cualitativamente
en el anlisis de los fenmenos de seguridad
y convivencia ciudadana, y hacer partcipes a
otros actores en el momento de diagnstico.
29
30
MOmento ii
ELABORACIN DEL DIAGNSTICO
31
Los grupos poblacionales que estn siendo afectados por las problemticas de manera ms
directa, son nios, nias, adolescentes, mujeres, grupos tnicos, entre otros.
32
MOmento ii
ELABORACIN DEL DIAGNSTICO
las reuniones en lugares donde resulte fcil desarrollar metodologas propias del trabajo en
grupo. D a conocer la metodologa de la reunin desde antes, a los asistentes.
3. Desarrolle la reunin de trabajo, dando a conocer a los asistentes las reglas de juego y el
objetivo de la misma. Organice el tiempo de tal forma que pueda escuchar las opiniones de la
gran mayora.
4. Deles a conocer a los asistentes los resultados de la reunin. Explqueles de qu forma sus
entidad territorial, muestre los resultados del anlisis estadstico de delitos y contravenciones
a los grupos de inters, con el fin de conocer sus opiniones, percepciones y apreciaciones al
respecto.
2. Genere un espacio de dilogo para discutir las percepciones y analizar las problemticas.
3. Promueva un dilogo que le permita determinar las causas y factores de riesgo involucrados
MOmento iI
ELABORACIN DEL DIAGNSTICO
Objetivo
MOmento ii
ELABORACIN DEL DIAGNSTICO
35
MOMENTO III
En este sentido, la formulacin estratgica involucra una serie de actividades que se resumen en la
figura 7.
Formulacin
de objetivos
del PISCC
Formulacin
de indicadores
y metas
Formulacin
de la estrategia
Inventario
de la oferta
institucional
Figura 7. Formulacin estratgica del PISCC
37
Definir el objetivo general del PISCC. El objetivo general corresponde al impacto de mediano
y largo plazo que se busca alcanzar sobre la seguridad y la convivencia ciudadana a travs
de las acciones del Plan. La formulacin de objetivos debe cumplir con unas caractersticas
especficas 10.
Definir los objetivos especficos del PISCC. Son los objetivos asociados al mejoramiento de
las problemticas priorizadas durante el diagnstico, y deben estar alineados con el logro del
objetivo general. Los objetivos especficos son el elemento que le dar la estructura al resto
del Plan, pues definen los propsitos que se pretenden alcanzar con la estrategia que se est
formulando. Son la columna vertebral del PISCC.
Formulacin de la estrategia
La formulacin de la estrategia es uno de los pasos ms importantes en el proceso de elaboracin del
PISCC, pues en ella se definen las acciones que permitirn el logro de los objetivos del Plan.
Es, adems, la oportunidad para reflejar un enfoque integral en el abordaje de los problemas de
seguridad y convivencia ciudadana a travs de programas, proyectos y acciones que respondan
a las causas y factores de riesgo identificados en el diagnstico y que se ajusten al contexto y
particularidades del territorio.
38
MOmento Iii
formulacin estratgica
Es importante anotar que este paso debe involucrar a los actores y sectores que puedan contribuir,
desde su quehacer cotidiano y misional, al mejoramiento de la situacin de seguridad y convivencia
ciudadana de la entidad territorial; pues esta participacin es tambin una manera de garantizar la
integralidad en el abordaje de las problemticas identificadas.
Adicionalmente, es importante recordar que las autoridades territoriales cuentan con facultades para
regular comportamientos ciudadanos a travs de decretos, acuerdos, ordenanzas y resoluciones,
y de atender situaciones en el campo de la convivencia ciudadana mediante actuaciones de tipo
administrativo; lo cual les permite incluir y desarrollar acciones de este tipo en la parte estratgica del
Plan Integral.
Durante el paso de formulacin estratgica, es importante remitirse a los instrumentos de poltica
existentes como referentes para la definicin de las acciones por desarrollar11. En este sentido, la
PNSCC, a travs de sus ejes estratgicos, cuenta con ms de 70 lneas de accin que les permiten a los
gobiernos locales y departamentales encaminar sus esfuerzos para el mejoramiento de la situacin
de seguridad y convivencia ciudadana.
Para ello, una vez realizado el diagnstico que prioriza las problemticas que sern atendidas a
travs del PISCC, se identifican los lugares del departamento o municipio donde estas ocurren, y
se establecen sus causas determinantes y factores de riesgo asociados. Es necesario establecer,
a partir de los ejes de la PNSCC, las lneas de accin que se emplearn para disear las estrategias
integrales en materia de prevencin social y situacional; presencia y control policial; justicia, vctimas
y resocializacin; convivencia y cultura de la legalidad, y ciudadana activa y responsable (figura 3).
Al enfrentar este paso, los formuladores pueden adems recurrir a otros instrumentos de poltica
pblica, con el fin de identificar estrategias y cursos de accin que les permitan atender problemticas
especficas en su territorio. En el cuadro de la pgina 40 se mencionan algunos referentes de poltica
pblica que guardan estrecha relacin con los temas de seguridad y convivencia ciudadana.
39
Temtica
Infancia, Adolescencia
Jvenes
Seguridad Vial
Violencia de Gnero
Por ltimo, es necesario anotar que la formulacin se aterriza en programas y proyectos; herramientas
a travs de las cuales se alcanzarn los objetivos especficos del Plan. El logro de un objetivo especfico
puede requerir el desarrollo de uno o varios programas; estos programas, a su vez, pueden estar
compuestos de uno o ms proyectos.
Seguramente algunos de estos proyectos ya estarn incorporados en el Banco de Proyectos12 de la
entidad territorial, en tanto que los proyectos nuevos debern incluirse a travs de los procedimientos
establecidos para ello.
Adems, en este momento ser importante definir de manera general los recursos aproximados que
se requerirn para ejecutar dichos proyectos. Lo anterior, con el fin de tener una cifra gruesa que le
permita al Comit Territorial de Orden Pblico dimensionar el costo total del PISCC.
12 Para ms informacin sobre cmo formular proyectos de
inversin, ver el documento Ayudas para la conformacin
y puesta en marcha de Bancos de programas y proyectos
territoriales, del DNP.
www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DIFP/Bpin/
40
Ayudas_conformar_bancos_de_proys.pdf
MOmento Iii
formulacin estratgica
Objetivo General
Objetivo Especfico 1
Objetivo Especfico 2
1
Programa 1
Programa 2
Programa 1
Programa 2
Proyecto 1
Proyecto 2
Proyecto 1
Proyecto 2
Proyecto 1
Proyecto 2
Proyecto 1
Proyecto 2
Actividades
Actividades
Actividades
Actividades
Actividades
Actividades
Actividades
Actividades
41
Algunas preguntas que pueden ayudar a orientar la identificacin de la oferta institucional son:
Existen otros programas del Gobierno nacional que podran beneficiar al municipio o
departamento respecto a su situacin de seguridad y convivencia? Cules?
Cules son los servicios que ofrecen las entidades territoriales que tienen presencia en su
jurisdiccin? En qu condiciones se prestan esos servicios? Cmo se pueden caracterizar?
Responder estas preguntas ayudar a la entidad territorial a saber con qu cuenta el municipio o
departamento en trminos de programas y proyectos que puedan apalancar las iniciativas del PISCC.
Posiblemente algunos de estos proyectos ya estarn incorporados en el Banco de Proyectos13 de la
entidad territorial, en tanto los proyectos nuevos debern ser incluidos a travs de los procedimientos
establecidos para ello. Este, adems, es un momento ideal para revisar Buenas Prcticas14, e identificar
aquellas que pueden ser utilizadas y adaptadas por el municipio o departamento para abordar su
propia realidad.
42
MOmento Iii
formulacin estratgica
Los indicadores
Un indicador es una representacin cuantitativa y cualitativa (variable o relacin de variables),
verificable objetivamente, a partir de la cual se registra, procesa y presenta la informacin necesaria
para medir el avance o retroceso en el logro de un determinado objetivo (DNP, 2010). La formulacin
de los indicadores no puede realizarse de manera desarticulada ni fuera de contexto; el indicador
genera informacin que de no ser analizada o contrastada con una meta o valor objetivo, resulta de
poca utilidad.
El primer paso es identificar la tipologa del indicador, de acuerdo con el nivel del objetivo al cual se le
hace seguimiento. Existen tres tipos de indicadores, a saber:
Gestin: cuantifica los recursos fsicos, humanos y financieros utilizados en el desarrollo de las
acciones, y mide la cantidad de acciones, procesos, procedimientos y operaciones realizadas
durante la etapa de implementacin.
13 Para ms informacin sobre cmo formular proyectos de
inversin, ver documento Ayudas para la conformacin
y puesta en marcha de Bancos de programas y proyectos
territoriales, del DNP.
www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DIFP/Bpin/
Ayudas_conformar_bancos_de_proys.pdf
43
Producto: cuantifica los bienes y servicios (intermedios o finales) producidos y/o provisionados
a partir de una determinada intervencin, as como los cambios generados por sta que son
pertinentes para el logro de los efectos directos.
Las metas
Las metas16, por su parte, son el valor esperado de un indicador, en un perodo especfico. Al definirlas
es importante establecer una lnea de base; es decir, la informacin que describe la situacin previa
a la intervencin y con la cual es posible hacer seguimiento y monitorear o efectuar comparaciones
con respecto a una situacin inicial.
El producto del momento III es el documento estratgico del PISCC, que contiene los programas,
proyectos y actividades con los cuales abordar las causas y factores de riesgo de los problemas
priorizados; as como los indicadores y metas que permitirn hacerle seguimiento a su ejecucin en
momentos posteriores.
Vale la pena recordar que una vez formulada la parte estrategia del PISCC, este debe ser sometido a
aprobacin por parte del Comit Territorial de Orden Pblico; segn lo establecido en el artculo 18 del
Decreto 399 de 2011.
44
MOmento Iii
formulacin estratgica
MOMENTO IV
PLANEACIN
FINANCIERA
PLANEACIN
OPERATIVA
Marco Fiscal
a Mediano Plazo
Plan de Desarrollo
Ley 152 de 1994
Plan Indicativo
Cuatrienal
PLANEACIN
PRESUPUESTAL
Presupuesto
Programa Mensualizado
de Caja PAC
En este sentido, el abordaje de los temas de seguridad y convivencia ciudadana en las entidades
territoriales inicia a partir de su inclusin en la parte estratgica y de inversiones de los Planes de
Desarrollo Territoriales. Una vez realizado este primer paso, los Planes Integrales de Seguridad y
Convivencia Ciudadana se convierten en la herramienta para llevar a la prctica la propuesta realizada.
45
La forma de hacer operativo este plan es a travs de los Planes Operativos Anuales de Inversin, con
los cuales se determina el presupuesto anual en materia de seguridad y convivencia ciudadana.
Recuerde que los lineamientos de poltica pblica en materia de seguridad y convivencia ciudadana
que incorporen los mandatarios locales en los Planes de Desarrollo Territoriales, deben estar acordes
con la Poltica Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC).
Ajustar y redimensionar
el PISCC
Incorporar la lnea de
seguridad y convivencia
ciudadana en el POAI
de la entidad territorial
El cruce entre los aspectos definidos en el momento de Formulacin Estratgica y las fuentes de
recursos disponibles para los temas de seguridad y convivencia ciudadana, es el punto de partida
para la planeacin financiera y operativa.
Antes de iniciar, es importante que las autoridades territoriales tengan presente que:
El costeo del PISCC se debe hacer para los cuatro aos del perodo de gobierno.
La proyeccin financiera del PISCC debe contemplar todas las posibles fuentes
de recursos que pueden apalancar su ejecucin.
46
Inversiones cofinanciadas
por el sector privado
MOmento iv
planeacin financiera
47
Dotacin
Material de guerra
48
MOmento IV
planeacin financiera
Compra de terrenos
Teniendo en cuenta que estos fondos deben existir en todos los departamentos, distritos especiales
y municipios del pas, la normativa establece que el ordenador del gasto y quien disponga la
administracin de estos recursos, sea la autoridad territorial o el despacho en el que se delegue esta
responsabilidad, de conformidad con las decisiones que para ello adopte el Comit Territorial de
Orden Pblico Local19.
La ejecucin de los recursos de los Fonset por parte de la fuerza pblica y los dems organismos de
seguridad del Estado deber estar sujeta a la calidad y pertinencia de los proyectos presentados a las
autoridades territoriales. Estos se financiarn siempre y cuando contribuyan a la implementacin del
PISCC y aporten de manera clara a la seguridad y convivencia ciudadana de la respectiva jurisdiccin.
sujetos pasivos de esa contribucin. Los socios, copartcipes y asociados de los consorcios y
uniones temporales respondern solidariamente por el pago de la contribucin, a prorrata de
sus aportes o de su participacin.
49
50
Los proyectos deben estar formulados en la metodologa del Departamento Nacional de Planeacin:
Metodologa General Ajustada (MGA).
MOmento IV
planeacin financiera
Los proyectos relacionados con equipamientos policiales o puestas en funcionamiento de SIES deben
contar con un aval emitido por el Comandante de
Polica Departamental, en el que se seale que la
institucin cuenta con el personal requerido y est de
acuerdo con el proyecto presentado y su ubicacin.
51
Accin
Estado
La Secretara de Hacienda o la Tesorera de la entidad territorial, o quien haga sus veces, est
5 vigente (incluye las fuentes de recursos dispuestas por la Ley 1421 de 2010 y las disposiciones
sobre el funcionamiento del Fonset contenidas en el Decreto 399 de 2011).
52
Finalmente, en este paso es importante establecer cules fuentes son adecuadas para financiar qu
programas y proyectos, anlisis que debe hacerse teniendo en cuenta la naturaleza de los recursos y
sus posibles destinaciones de acuerdo con la Ley.
MOmento IV
planeacin financiera
articularse con los programas formulados. Esto implica no solo revisar los que son ofrecidos al
municipio o departamento, sino otros existentes que sean pertinentes para ver si se pueden
implementar y gestionar.
2. Revisar si se puede cursar con el sector privado la financiacin o ejecucin de proyectos, con
53
MOmento iv
planeacin financiera
54
MOmento IV
planeacin financiera
Incluir los proyectos de inversin, que previamente hayan sido inscritos en el Banco de Proyectos
y que sean acordes con los objetivos de los programas y subprogramas.
Incorporar las metas que se persiguen en el programa o subprograma y las de cada proyecto
de inversin.
Incorporar los indicadores que se persiguen en el programa o subprograma
y los de cada proyecto de inversin (Lnea base y proyectado).
Como se advierte en la figura 13, los POAI estn compuestos por proyectos de inversin; que son la
unidad bsica de la planeacin en Colombia. En este sentido, deben incluir los proyectos de inversin
que se van a ejecutar en cada vigencia, indicando a qu programa, objetivo, sector y meta le aportan
(Modelo 2, pginas 60-61).
Al respecto, es importante mencionar que los proyectos de inversin que se incorporen en los POAI
deben estar previamente inscritos en los Bancos de Proyectos; situacin que garantiza que haya sido
evaluada su viabilidad y pertinencia.
MOmento iv
planeacin financiera
55
Los proyectos de inversin en materia de seguridad y convivencia ciudadana pueden ser presentados
por las instituciones y dependencias de la entidad territorial que tienen competencias, atribuciones
y funciones relacionadas con el tema. Deben contribuir a la realizacin de las estrategias y acciones
contenidas en los PISCC.
De lo anterior se deduce que los proyectos de inversin que presentan las entidades del mbito
nacional que tienen jurisdiccin en las entidades territoriales Polica Nacional, Fuerzas Militares y
Cuerpo Tcnico de Investigaciones (CTI), deben contribuir de manera directa al cumplimiento de
los objetivos del PISCC y estar alineados con sus objetivos especficos, lneas de accin, metas e
indicadores.
Aspectos a tener en cuenta en el momento de elaboracin del POAI:
Accin
El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) es consecuente con los lineamientos del Plan
Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) de la entidad territorial, y este, a su vez,
1 est alineado con la Poltica Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana PNSCC, expedida por
el Gobierno nacional.
El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) ha sido presentado por los miembros del Comit
El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) proyectado para la ejecucin del PISCC, contiene los
El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) proyectado para la ejecucin del PISCC, contiene los
5 El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) proyectado para la ejecucin del PISCC, contiene los
proyectos que se planea cofinanciar con el sector privado y con recursos propios del municipio.
56
7 Algn servidor pblico tiene a su cargo realizar seguimiento a la ejecucin del Plan Operativo
Anual de Inversiones (POAI) del Fonset.
MOmento IV
planeacin financiera
Estado
57
MOmento iv
planeacin financiera
2 Convivencia
3
Educacin
Ambiental
Social
58
MOmento IV
planeacin financiera
Valor cuarto ao
Valor tercer ao
Valor segundo ao
Valor primer ao
Valor esperado
en la vigencia
Nombre
Subprograma
Cdigo
Meta resultado
para el cuatrienio
Cdigo
Seguridad
Programa
Dimensin
Cdigo
Cdigo
Indicador
Cofinanciacin
Fonsecon
Fonset
ICLD
SGP
Ao 3
Cofinanciacin
Fonsecon
Fonset
ICLD
SGP
Ao 2
Cofinanciacin
Fonsecon
Fonset
ICLD
SGP
Ao 1
Siglas
ICLD
Fonsecon
Fonset
SGP
SNR
MOmento iv
planeacin financiera
60
planeacin financiera
MOmento IV
1 Estacin de Polica
Metas para
el cuatrienio
Metas
Proyecto
de Inversin
Valor esperado
en la vigencia
Lnea base
Nombre
Objetivo
programtico
Subprograma
Programa
Dimensin
Mejoramiento de la infraestructura
de la fuerza pblica
Fortalecimiento Institucional
Seguridad
Comportamientos seguros
Convivencia
Indicador
MOmento iv
planeacin financiera
$ 190
Dependencia
responsable
Total
de apropiacin
Cooperacin
Internacional
Fondo de
Seguridad
Cofinanciacin
Fonsecon
Fonset
$ 40
$ 20
$ 40
ICLD
$ 150
$ 20
Valor esperado
en la vigencia
Lnea base
Nombre
Indicador
61
MOMENTO V
Alinear y adelantar
procesos administrativos
Ajustar programas
y proyectos
Hacer el seguimiento
al cumplimiento de los
objetivos y metas
Reportar ejecucin
presupuestal en el FUT
63
recursos, es fundamental contar con el compromiso y disposicin de sus miembros para anticiparse y
realizar los trmites de manera oportuna, de tal forma que se logren obtener los insumos necesarios,
en el tiempo programado. Alinear y adelantar los procesos administrativos significa realizar los
procedimientos necesarios para contar con los recursos humanos, de gestin, dotacin y capacidad
instalada necesarios para llevar a buen trmino las actividades de cada uno de los proyectos del PISCC.
Velar por el cumplimiento de todas las acciones establecidas dentro del PISCC.
Informar a las autoridades territoriales sobre los avances o dificultades que se presenten
durante la implementacin del PISCC.
Proponer al alcalde o gobernador estrategias que faciliten la exitosa implementacin del PISCC.
Las dems entidades y organizaciones que participen dentro de la implementacin del plan
cumplirn un rol de ejecutoras y sern denominadas entidades o actores vinculados. Estas entidades,
organizaciones o actores vinculados al Plan deben:
64
Asistir a todas las actividades que convoque el alcalde o gobernador relacionadas con el
seguimiento del PISCC.
Alertar a la autoridad territorial sobre cualquier riesgo u obstculo que se presente en dicho
proceso.
La participacin de todos los actores es fundamental para lograr el propsito del PISCC. Sin embargo,
para esto se requiere que los involucrados tengan la capacidad de trabajar en equipo, orientados a
resultados, de tal manera que el proceso de implementacin sea verdaderamente efectivo.
Actualmente existen dos instancias que sirven de escenarios de coordinacin de la materia y que
deben ser puestos en funcin de la adecuada implementacin del PISCC. Estas instancias son el
Comit de Orden Pblico y el Consejo de Seguridad, las cuales se encuentran reglamentadas en el
Decreto 2615 de 1991 y en el Decreto 399 de 2011, respectivamente.
MOmento v
implementacin y seguimiento
65
Todas las entidades territoriales deben reportar la ejecucin presupuestal de sus recursos a travs
del Formato nico Territorial (FUT), que contiene un aparte de justicia y seguridad en el cual deben
incluirse los recursos destinados a estos temas.
MOmento v
implementacin y seguimiento
Este reporte debe realizarse trimestralmente ante la Contadura General de la Nacin, y enviarse copia
electrnica al Ministerio del Interior, para su respectivo seguimiento.
De acuerdo con la funcin de seguimiento asignada al Ministerio del Interior en el Decreto 399 de
2011, los reportes presentados por las entidades territoriales en el FUT deben determinar los rubros
especficos y los rubros generales, de la siguiente manera:
Rubros especficos
1. Dotacin y material de guerra.
2. Reconstruccin de cuarteles y otras instalaciones.
3. Compra de equipo de comunicacin.
4. Montaje y operacin de redes de inteligencia.
5. Recompensas a personas que colaboren con la justicia, y seguridad de las mismas.
6. Servicios personales, dotacin y raciones, nuevos agentes y soldados mientras se inicia la
siguiente vigencia.
Rubros generales
1. Destinados a la realizacin de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la
67
MOmento v
implementacin y seguimiento
MOMENTO VI
Evaluacin
Al final de los cuatro aos del perodo de gobierno, las autoridades territoriales debern hacer un
balance de en qu medida las acciones concebidas y adelantadas a travs de sus PISCC contribuyeron
al mejoramiento de la situacin de seguridad y convivencia ciudadana de su respectivo municipio o
departamento. Esta fase de evaluacin se complementa con la labor permanente de seguimiento que
se realiza a lo largo de la ejecucin del PISCC y permite poner en perspectiva los resultados.
Este momento es importante para consolidar el ciclo de los Planes Integrales de Seguridad y
Convivencia Ciudadana y para afianzar los aprendizajes y logros alcanzados a travs del trabajo
interinstitucional.
Llevar a cabo este momento permitir identificar si se lograron cumplir total o parcialmente las metas
propuestas, si se requiere darle continuidad a determinadas actividades, o si la implementacin no
fue efectiva para atender a las necesidades identificadas en el diagnstico. La evaluacin permitir
adems retroalimentar futuros procesos de formulacin y dejar lecciones aprendidas a quienes
continuarn con la tarea en el prximo perodo.
El momento de evaluacin consta de los siguientes pasos:
Recopilacin de
informacin e
insumos y anlisis
de resultados
Informe de
gestin anual
y de resultados
Evaluacin
de impacto
Recomendaciones
y lecciones
aprendidas
Esta fase tiene como propsito determinar el cumplimiento de los objetivos y lneas de accin del
PISCC, as como su nivel de impacto en el comportamiento de los indicadores y en las problemticas
inicialmente identificadas en el diagnstico.
En este, como en los dems momentos, resulta fundamental la participacin de los actores que han
estado involucrados en el proceso, bien sea como formuladores, ejecutores o beneficiarios. En la
evaluacin, los actores podrn identificar las lecciones aprendidas y construir insumos de poltica
pblica para futuras administraciones.
69
Vale nuevamente recordar que el responsable de llevar a cabo la evaluacin y realizar los procesos de
rendicin de cuentas es la autoridad territorial.
Las entidades, organizaciones y representantes de la comunidad que hayan estado vinculados al
PISCC deben proveer toda la informacin necesaria para el clculo de los indicadores y para establecer
el avance o retroceso del municipio o departamento frente a las metas planteadas.
Anlisis estadstico
Dilogo participativo
70
MOmento vi
Evaluacin
MOmento VI
Evaluacin
71
Gua metodolgica
para la elaboracin,
implementacin y
seguimiento de los
Planes Integrales
de Seguridad
y Convivencia
Ciudadana
L ib erta
y O rd e n
L ib erta
y O rd e n
L ib erta
y O rd e n