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COOPERAO CE - PALOP

Programa PIR PALOP II


Projecto
CONSOLIDAO DAS CAPACIDADES DA ADMINISTRAO
PBLICA

N IDENTIFICAO
N CONTABILSTICO
ACORDO DE FINANCIAMENTO

: REG/7901/013
: 8 ACP MTR 5 * 8 ACP TPS 126
: 6520/REG

Manual de Tcnicas
de
Contencioso Administrativo
CO-FINANCIAMENTO

COMISSO EUROPEIA
Fundo Europeu de Desenvolvimento
4,8 Milhes de Euros

GOVERNO PORTUGUS
Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento
1,2 Milhes de Euros

COOPERAO CE PALOP
Programa PIR PALOP II / Projecto Consolidao das Capacidades da Administrao Pblica

Manual de Tcnicas de Contencioso Administrativo


Ficha Tcnica
Autores:
Joo Martins Claro
Ana Robin de Andrade

Resumos biogrficos:
Joo Martins Claro, Mestre em Direito, Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa
Ana Robin de Andrade, Licenciada em Direito, Advogada

Ttulo do manual:
Manuel de Tcnicas de Contencioso Administrativo

Ms e Ano de elaborao:
Agosto, 2005

Coordenao do projecto:
Cabo Verde Unidade de Gesto do Projecto
Coordenadora do Projecto Josefa Lopes
Assistncia Tcnica e Pedaggica
Portugal Instituto Nacional de Administrao (INA)
Gestor de Projecto Maria Eduarda Boal

ISBN:
(nmero internacional integrante do sistema ISBN (International Standard Book Number), a solicitar pela
entidade responsvel pela edio do documento, se possvel).
Oeiras, Agosto de 2005
INA Instituto Nacional de Administrao

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ndice

Pg.
Estruturao de Captulos

Introduo

Captulo 1 - Noes gerais de Direito Administrativo com relevo no


mbito do contencioso Administrativo

11

1.1.

Objectivos

11

1.2.

Resumo

11

1.3.

Palavras-chave

12

1.4.
Contedo temtico
1.4.1. Princpios gerais da actividade administrativa
1.4.2. Procedimento Administrativo
1.4.3. Acto administrativo
1.4.4. Contrato administrativo
1.4.5 Regulamento administrativo
1.4.6. Responsabilidade da Administrao
1.4.7. Garantias administrativas

12

1.5.......Reflexo

48

1.6.

Avaliao

49

1.7.

Referncias

49

Captulo 2 Introduo ao contencioso Administrativo

51

2.1.

Objectivos

51

2.2.

Resumo

51

2.3.

Palavras-chave

52

2.4.

Contedo temtico
2.4.1. Noes de contencioso administrativo
2.4.2. Garantia da tutela jurisdicional efectiva
2.4.3. Margem de livre deciso administrativa

52

2.5.

Reflexo

61

2.6.

Avaliao

61

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2.7.

Referncias

61

Captulo 3 Processo Administrativo

63

3.1.

Objectivos

63

3.2.

Resumo

63

3.3.

Palavras-chave

64

3.4.

Contedo temtico
3.4.1. Conceito de processo administrativo
3.4.2. Tipologia dos meios processuais administrativos
3.4.3. Princpios gerais do processo administrativo

64

3.5.
3.6.

Reflexo
Avaliao

72
72

3.7.

Referncias

72

Captulo 4 Pressupostos processuais

74

4.1.

Objectivos

74

4.2.

Resumo

74

4.3.

Palavras-chave

75

4.4.

Contedo temtico
4.4.1. Elementos essenciais da causa
4.4.2. Competncia do tribunal
4.4.3. Personalidade e capacidade judiciria
4.4.4. Tipos de legitimidade

75

4.5.
4.6.

Reflexo
Avaliao

83
84

4.7.

Referncias

84

Captulo 5 Tipos de processos

85

5.1.

Objectivos

85

5.2.

Resumo

85

5.3.

Palavras-chave

86

5.4.

Contedo temtico
5.4.1 Aco Administrativa Comum
5.4.2. aco Administrativa Especial
5.4.3 Processos Urgentes
5.4.4. Providncias cautelares
5.4.5. Resoluo alternativa de conflitos

86

5.5.
5.6.

Reflexo
Avaliao

98
99

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5.7.

Referncias

99

Captulo 6 Sentena

100

6.1.

Objectivos

100

6.2.

Resumo

101

6.3.

Palavras-chave

101

6.4.

Contedo temtico
6.4.1 Sentena no processo administrativo
6.4.2. Processo executivo
6.4.3 Recursos jurisdicionais

102

6.5.
6.6.
6.7.

Reflexo
Avaliao
Referncias

115
116
116

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Estruturao dos captulos


Em cada captulo ou contedo temtico, o participante visualizar uma estrutura que apresentar
as seguintes subdivises, a saber:
Objectivo(s) especfico(s), no qual cada participante conhecer a proposta de
aprendizagem a ser alcanada no final dessa mesma (sub)temtica e que
servir de referncia para a auto-avaliao;

Objectivos

Resumo da (sub)temtica com o objectivo de esclarecer o participante sobre


o contedo a abordar e possibilitar a identificao das ideias e dos contedoschave consideradas relevantes;

Resumo

Palavras-chave, que pela sua relevncia para a temtica e como realce da


ateno do participante para determinada designao ou conceito.

Palavras

Contedo programtico, onde se procurar desenvolver, de modo claro,


objectivo e com rigor tcnico, a (sub)temtica em apreo, referenciando-se os
elementos de substncia, julgados mais significativos e de interesse para a
aprendizagem do(a) participante(a).

Contedo

Questes para reflexo. Neste rea, sero inscritas perguntas que focalizem
a ateno e as capacidades cognitivas dos participantes, para os aspectos
considerado(s) pelo(s) autor(es), como fulcrais para uma correcta
compreenso de um fenmeno, conceito ou relao.

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Reflexo

4
Avaliao

Auto-avaliao. Espao que pretende ser um instrumento de avaliao da


aprendizagem feita pelo prprio, ou seja, no final de cada temtica ser
possvel a cada participante realizar um balano relativo ao progresso e
consistncia das suas aprendizagens, propostas nos objectivos especficos.
Igualmente, ser indicado o local e o nmero de documento onde cada
participante obter as respostas mais adequadas s questes formuladas.
Referncias. Nesta subdiviso poder-se- encontrar uma lista de elementos
bibliogrficos referentes: s citaes efectuadas ao longo do texto; s obras
consultadas pelo(s) autor(es), i. , livros, artigos, monografias, trabalhos
acadmicos, endereos electrnicos, etc., que podero ajudar no trabalho de
pesquisa ou de aprofundamento de saberes de cada participante(a).

Referncias

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Introduo

O presente Manual representa um primeiro passo para facilitar o dilogo entre os diversos sistemas
de contencioso administrativo dos Pases envolvidos no Programa PIR PALOP II. As matrias a
tratar nas denominadas Tcnicas de Contencioso Administrativo que pressupem uma
concepo prtica e aplicativa abrangem um enorme acervo doutrinrio e legal que impossvel
abordar, ainda que de forma sinttica, no mbito de uma aco de formao deste tipo.

De facto, importa pressupor o domnio do Direito Administrativo substantivo no que respeita


organizao administrativa e actividade administrativa. Supe-se, igualmente, o gosto pelo Direito
Pblico e o seu domnio na perspectiva do contacto da norma com a realidade.

Do mesmo modo, a experincia da fiscalizao da constitucionalidade influencia a maneira de


encarar o controlo jurisdicional da Administrao Pblica.

A diversidade dos sistemas de contencioso administrativo em presena aconselha, conforme foi


solicitado pela Coordenao do Projecto, que o dilogo entre ordens jurdicas seja mediado com
base na recente reforma do contencioso administrativo em Portugal. E o modo de tentar esse
dilogo deve ser feito atravs da discusso com os formandos a propsito dos institutos do
contencioso administrativo na perspectiva da defesa dos direitos dos particulares e na melhoria do
servio pblico.

Para abranger a vastido das matrias jurdicas relacionadas com a profunda alterao do
contencioso administrativo portugus, julgou-se imprescindvel fornecer aos formandos um
conjunto de seis obras recentes que, para alm do direito processual, reflectem, tambm, sobre o
Direito Constitucional e o Direito Administrativo.

Estas referncias doutrinrias permitiro aos formadores ilustrar a exposio e propor as leituras
adequadas para o tratamento presencial dos diversos temas e sub-temas dos contedos
programticos.
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Deste modo, nas Referncias em todos os captulos surge a remisso para o seguinte conjunto de
obras:
-

Sousa, Marcelo Rebelo e Matos, Andr Salgado; Direito Administrativo Geral


Introduo e Princpios Fundamentais, Dom Quixote, 2004.

Andrade, Jos Carlos Vieira de; A Justia Administrativa Lies, Almedina, 6 Edio,
2004.

Almeida, Mrio Aroso; O Novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos,


Almedina, 4. Edio, 2005.

Amaral, Diogo Freitas do e Almeida, Mrio Aroso de; Grandes Linhas da Reforma do
Contencioso Administrativo, Almedina, 3. Edio, 2004.

Almeida, Mrio Aroso de e Cadilha, Carlos Alberto Fernandes; Comentrio ao Cdigo de


Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005.

Correia, Srvulo; Direito do Contencioso Administrativo I, Lex, 2005.

Espera-se que a reflexo e que a dialctica pedaggica a propsito de cada tema permita fazer o
cruzamento dos contributos doutrinrios dos problemas tratados pelos Autores indicados. A
anlise dos assuntos deve ser conduzida tendo em ateno os textos legais dos pases de que so
originrios os formandos, bem como o Cdigo de Procedimento Administrativo e o Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos portugueses.

Para complementar os resultados da discusso recorrer-se- jurisprudncia adequada, disponvel


nas bases de dados objecto de referncia em cada captulo.

Os objectivos globais do Manual podem sintetizar-se em torno de trs vertentes.

Em primeiro lugar, sistematizar as ideias base sobre o processo administrativo e recordar algumas
noes fundamentais sobre a actividade administrativa.

Em segundo lugar, suscitar a discusso sobre as experincias no domnio do contencioso


administrativo e prospectivar as solues prticas para as questes jurisdicionais que se colocam
aos decisores da Administrao Pblica.

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Por ltimo, apresentar pistas de aprofundamento terico-conceptual das matrias resumidas.

De acordo com a metodologia de formao, a avaliao deve ter em conta os ambientes


especficos em que est inserido cada formando. Nesta ptica, o acompanhamento dos formandos
durante o curso passa, necessariamente, pelas leituras adequadas que se encontram na bibliografia
bsica atrs referenciada. Procura-se estimular a pesquisa posterior e o respectivo aprofundamento
atravs de links e outras referncias bibliogrficas.

A estrutura e o contedo meramente indicativo do Manual atendem orientao e metodologia


atrs referida.

A avaliao dos sistemas e o estudo de casos em relao aos Pases integrados neste Programa de
Cooperao ser feita presencialmente com a colaborao activa dos formandos. Traduzir-se- na
anlise da legislao sobre justia administrativa de cada um dos Pases luz dos saberes
adquiridos.

Os objectivos gerais e especficos apontados para esta aco de formao so, talvez, demasiado
ambiciosos pela vastido e complexidade dos temas. Mas esta ambio representa, igualmente, um
desafio relevante - suscitar o esprito critico dos formandos atendendo realidade especfica da
cada Pas.

Assume-se, portanto, uma postura de grande humildade pedaggica em funo dos problemas que
tocam no essencial a livre determinao poltico-legislativa de cada Estado no que respeita
definio do interesse pblico e s aspiraes dos cidados.

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Captulo
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Captulo 1 Noes Gerais


Administrativo com relevo no
Contencioso Administrativo

de Direito
mbito do

No final da abordagem temtica Noes Gerais de Direito Administrativo com relevo


no mbito do Contencioso Administrativo, cada participante estar apto(a) a:

Objectivos

Identificar a terminologia utilizada;


Dominar os principais conceitos relacionados com a importncia dos princpios da
actividade administrativa;
Perceber a importncia da relao entre os princpios gerais da actividade
administrativa na validade das condutas da Administrao;
Reconhecer e distinguir numa perspectiva do contencioso administrativo as vrias
formas de actuao da Administrao, nomeadamente o acto administrativo, o
contrato e o regulamento;
Perceber a relao entre as garantias administrativas e os meios processuais
contenciosos.


Resumo

Neste capitulo, so visados aspectos introdutrios do Direito Administrativo


substantivo na relao com o direito processual. A inteno deste captulo no fazer
a descrio do regime e das formas de actuao da Administrao. Pretende-se, to
s, recordar alguns aspectos na sua relao com os institutos do contencioso
administrativo para ilustrar a aplicabilidade dos meios processuais. D-se particular
nfase aos princpios constitucionais e legais da actividade administrativa, comuns
generalidade dos PALOP, atendendo importncia crescente de um Estado de
direitos fundamentais que condiciona a Administrao Pblica.

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Palavras

Princpios da legalidade, prossecuo do interesse pblico, imparcialidade,


igualdade, proporcionalidade, justia, boa f, participao dos interessados e
deciso;
Procedimento

administrativo,

procedimento

administrativo

de

1.

grau,

procedimento administrativo de 2. grau, fases de procedimento administrativo;


Acto administrativo, espcies de actos administrativos, validade e invalidade do
acto, vcios do acto administrativo;
Contrato administrativo, espcies, formao, execuo e extino do contrato;
Regulamento

administrativo,

espcies

de

regulamentos,

princpio

da

inderrogabilidade dos regulamentos;


Responsabilidade da Administrao Publica, responsabilidade objectiva e
subjectiva;
Reclamao e recurso hierrquico.

Captulo 1 Noes Gerais de Direito Administrativo


com relevo no mbito do Contencioso Administrativo

Contedo
1.4.1. Princpios gerais da actividade e da organizao administrativa
Os princpios gerais da actividade administrativa e da organizao administrativa so
tratados no mbito deste manual com o objectivo de recordar noes fundamentais, que
enquadram a satisfao das necessidades colectivas pela Administrao Pblica.

Esto, portanto, pressupostos neste captulo os conceitos de Administrao Pblica, e


dos sistemas administrativos.

Por outro lado, as caractersticas gerais do Direito Administrativo como a juventude,


influncia jurisprudencial, autonomia e codificao parcial representam o pano de fundo

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do estudo dos princpios gerais referidos e o respectivo papel no mbito do contencioso


administrativo.

Por fim, esto tambm assumidos no desenvolvimento que se segue as diferentes


acepes do conceito de Estado e da estrutura das diversas pessoas colectivas pblicas e
dos servios pblicos, bem como o direito (pblico e privado) aplicado por estas
entidades que, por sua vez, coloca o problema da intensidade de aplicao dos
princpios gerais da actividade administrativa e dos tribunais competentes para os
apreciar.

Princpio de separao de poderes.

A separao de poderes representa um conceito chave no mbito da Cincia Politica, do


Direito Constitucional e do Direito Administrativo.

A caracterizao da separao de poderes projecta-se na distino da funo


administrativa da funo legislativa, da funo politica e da funo jurisdicional.

O papel de separao de poderes tem de procurar-se em, primeira linha, em cada


modelo constitucional.

As constituies evidenciam normalmente duas dimenses do princpio.

A primeira, reveste-se de natureza negativa tenta evitar a concentrao de poderes.


Implica que cada rgo do Estado s pratique os actos que constitucionalmente lhe so
cometidos.

A segunda, procura atribuir a cada poder de Estado as competncias mais adequadas em


funo de critrios de legitimidade poltica e habilitao funcional.

Devemos, assim, relacionar o princpio da separao de poderes com as formas de


governo democrtico, representativo e pluralista.

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A este ttulo continua a ser til recordar o artigo 16. da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado, de 26 de Agosto de 1789 toda a sociedade, em que no esteja
assegurada e garantia dos direitos nem determinada a separao de poderes, no tem
constituio.

Nesta perspectiva o princpio assegura tendencialmente a defesa dos direitos


fundamentais como imperativo limitador de qualquer poder do Estado. Descobre-se,
ainda, a inteno de alcanar um modelo organizao estrutural dos rgos de soberania
que favorea as condies institucionais de respeito da esfera individual e a
possibilidade de realizao do programa de direitos fundamentais nsito em cada lei
fundamental - defesa dos direitos, liberdades e garantias e realizao crescente dos
direitos sociais.

Como sabido, no campo do Direito Constitucional, o princpio da separao de


poderes afirma-se historicamente pela demarcao do poder legislativo e do poder
executivo evitando uma sobreposio propiciadora da concentrao de poderes e da
diminuio de liberdades.

No plano do Direito Administrativo o princpio dirige-se claramente separao da


funo administrativa da funo jurisdicional.

As relaes entre a Administrao e a Justia so sintetizadas por FREITAS DO


AMARAL da seguinte forma:

1. Separao dos rgos administrativos e jurisdicionais;

2. Incompatibilidade das magistraturas;

3. Independncia recproca da Administrao e da Justia;

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Assim, a independncia da Justia perante a Administrao implica que esta no pode


invadir a competncia dos tribunais, sob pena de postergar as garantias de
independncia da magistratura e praticar actos nulos. A independncia da Justia
perante a Administrao relaciona-se com a qualificao dos vcios dos actos que
invadam a competncia dos tribunais usurpao de poderes.

A independncia da Administrao perante a Justia no significa, hoje, qualquer


limitao relevante aos poderes de cognio dos tribunais perante a actividade dos
rgos administrativos.

Os tribunais reprimem a violao da legalidade mas no devem imiscuir-se na


fiscalizao do mrito ou oportunidade da actuao da Administrao.

Importa, no entanto, compreender que os poderes do tribunal no controlo da actividade


administrativa incluem a possibilidade de intimar, condenar ou impor comportamentos
Administrao.

Esto aqui envolvidas a natureza do sistema executivo e da margem de livre deciso


administrativa (discricionariedade e margem de livre apreciao) e os diversos tipos de
actividade administrativa que se podem recortar no Estado contemporneo
administrao ablativa, prestadora, conformadora e prospectiva.

Em sntese, os poderes do tribunal no sero limitados desde que as respectivas


pronncias se reportem a parmetros de conformidade jurdica. E, aqui, ganham
redobrada importncia os princpios constitucionais e legais da actividade
administrativa que permitem ao juiz um controlo aprofundado do caso concreto que lhe
submetido.

De qualquer forma, podemos colocar o acento tnico no facto de o tribunal dirimir um


conflito de forma imparcial e com base numa questo de direito, enquanto que a
Administrao procura a realizao do interesse pblico com base em critrios de
convenincia e oportunidade juridicamente conformados.

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Independentemente de a funo politica e a funo legislativa serem caracterizadas


como funes primrias (liberdade de escolha do rgo do poder poltico e de
conformao do legislador no respeito da Constituio) e a funo administrativa
constituir uma funo secundria (obedincia lei e concretizao aplicativa quer a
nvel regulamentar e individual), no devemos esquecer que o governo ,
simultaneamente, o rgo superior da Administrao Pblica e partilha com o
Parlamento o exerccio da funo legislativa.

A concorrncia no mesmo rgo constitucional da funo legislativa e da funo


administrativa suscita com frequncia o aparecimento de leis-medida, de leisindividuais e dificulta a caracterizao da actividade regulamentar. A generalidade, a
abstraco e a novidade da lei, a par da natureza normativa secundria dos regulamentos
e do carcter individual e concreto do acto administrativo continuam a ser instrumentos
imprescindveis para fazer corresponder a funo constitucional exercida ao rgo
competente.

Coloca-se, assim, a questo da sindicabilidade contenciosa dos regulamentos e dos actos


administrativos

com

abuso

de

forma

legal,

na

perspectiva

da

respectiva

constitucionalidade e recorribilidade.

O princpio da separao de poderes projecta-se, igualmente, na relao entre a funo


legislativa e a funo administrativa.
Estamos a pensar na interferncia do Parlamento na actividade administrativa do
Governo, enquanto rgo superior da Administrao Pblica.

Importa saber se a lei parlamentar pode assumir contedos materiais de regulamentos e


de actos administrativos ou condicionar a vigncia de contratos administrativos.

A soluo da questo depende, sobretudo, da jurisprudncia constitucional de cada pas.

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No entanto, a distribuio funcional e orgnica das funes do Estado permite defender


uma reserva da funo administrativa que radica no princpio de separao de poderes
numa perspectiva de aptido tcnica e legitimidade funcional.

A opinio de MARCELO REBELO DE SOUSA sobre a reserva de administrao


pondera simultaneamente a natureza da lei e a representao democrtica no Estado dos
nossos dias. Afirma:

A inexistncia de quaisquer limites funo legislativa perante a administrao


totalmente incompatvel com o princpio da separao de poderes. A mais intensa
legitimidade democrtica do legislador e a necessidade de controlo parlamentar do
executivo (Ac. TC 11/97) no so argumentos em contrrio da reserva de administrao,
pois o significado ltimo do princpio da separao de poderes precisamente o de
evitar que a distribuio do poder pelo aparelho pblico conduza a situaes de
omnipotncia. A inequvoca dessubstancializao do conceito de lei no Estado social de
direito tambm no permite justificar a recusa de uma reserva de administrao, pois
uma coisa admitir que a lei pode ter um contedo individual e concreto quando
traduza escolhas de primeiro grau e, portanto, de natureza politica, e outra muito diversa
sustentar que pode descer a um nvel da pura administrao. A levarem-se tais
argumentos at s ltimas consequncias, e por absurdo, a Assembleia da Repblica
poderia na prtica gerir atravs de leis os servios do Estado-administrao e da sua
administrao directa e indirectamente dependente em vez de um Governo minoritrio,
e um Governo maioritrio poderia, sem receio de apreciao parlamentar, exercer as
suas competncias administrativas integralmente por decreto-lei. Ambas as situaes
so inverosmeis, mas s a afirmao de uma reserva geral de administrao permite a
concluso de que so claramente inconstitucionais.

Na sntese de JOO CAUPERS o quadro de relacionamento entre a funo


administrativa e as outras funes do Estado pode estabelecer-se do seguinte modo:

- a funo administrativa instrumental da funo poltica;

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- a funo administrativa encontra-se subordinada funo legislativa;

- a funo administrativa controlada pela funo jurisdicional;

Princpio da prossecuo do interesse pblico.

O princpio da prossecuo do interesse pblico traduz-se numa directiva finalstica que


enquadra a actividade de todas as entidades pblicas na satisfao das necessidades
colectivas.

Relaciona-se, naturalmente, com as ideias de bem comum, interesse geral e


promoo do bem-estar que so conceitos variveis em funo do tempo.

A importncia do princpio depende da noo de funo administrativa. Esta , repetese, uma funo de natureza secundria, o que significa a subordinao lei.

Ora a lei, sempre a lei, que define o interesse pblico a prosseguir pela
Administrao Pblica.

No seguimento da lio de ROGRIO SOARES, devemos distinguir o interesse pblico


primrio e o interesse pblico secundrio. Esta dicotomia na anlise do conceito permite
recortar a relao com a lei e com o princpio da separao doe poderes.

O interesse pblico primrio compete aos rgos constitucionais no mbito da funo


poltica e legislativa.

O interesse pblico secundrio definido pelo legislador mas a Administrao Pblica


tem a obrigao de dar-lhe adequada concretizao no desempenho da funo
administrativa. Por outro lado, delimita a capacidade de actuao das pessoas colectivas
pblicas (princpio da especialidade).

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O princpio da prossecuo do interesse pblico constitui o fio condutor, o norte da


actividade administrativa que demonstra a superioridade do poder legislativo na
definio do interesse que Administrao cabe prosseguir.

Este princpio vincula a Administrao a prosseguir exclusivamente o interesse pblico


e concretamente o interesse especificamente definido por lei. esta considerao que
densifica o vcio de desvio do poder, vedando, consequentemente, a prossecuo de
interesses privados ou de outros interesses pblicos estranhos previso normativa
habilitante.

O interesse pblico traduz-se num conceito indeterminado que confere administrao


uma grande margem de liberdade na sua concreta actuao.

Surge, deste modo, a questo de saber se um tribunal pode invalidar um acto


administrativo com fundamento numa diferente leitura da prossecuo do interesse
pblico levada a cabo pela Administrao. Dito de outra forma, o problema situa-se na
fora irradiante do princpio da boa-administrao.

Entendemos que o dever de boa-administrao constitui uma vinculao da


Administrao na escolha da conduta que melhor preenche o interesse pblico previsto
na lei. Esta vinculao tem consequncias administrativas no controlo interno mas no
autoriza uma substituio da escolha administrativa por parte do tribunal.

Confluem nesta concluso os princpios da legalidade e da separao de poderes na


medida em que excluem dos poderes do juiz a apreciao do mrito da deciso
administrativa.

Assim, podemos resumir a postura do princpio da prossecuo do interesse pblico da


seguinte forma:

a) lei que cabe estabelecer os interesses pblicos que a Administrao deve


prosseguir;

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b) A Administrao obrigada a prosseguir o interesse pblico definido e cabe-lhe


interpret-lo;

c) O interesse pblico constitui o motivo principalmente determinante das actuaes


administrativas sob pena de desvio de poder;

d) A correcta prossecuo do interesse pblico implica o dever de boa administrao;

Princpio de legalidade

Actualmente a importncia do princpio de legalidade ultrapassa o entendimento


clssico que restringia a respectiva influncia a um mero limite aco da
Administrao Pblica.

O princpio de legalidade encarado de uma forma positiva a lei define tudo o que a
Administrao pode fazer e no s o que est proibida de fazer.

O princpio abrange todas as formas de actuao vincula a administrao ablativa e


tambm a administrao prestadora.

Por ltimo, o princpio no constitui s um limite actividade administrativa tambm


o seu fundamento.

Utilizando as palavras de FREITAS DO AMARAL, em matria de actividade


administrativa a regra geral no o do princpio de liberdade, o princpio de
competncia. Segundo o princpio de liberdade que constitui a regra no direito privado,
pode fazer-se tudo aquilo que a lei no proba; segundo o princpio de competncia,
pode fazer-se aquilo que a lei permite.

O princpio de legalidade abrange, deste modo, a Constituio, as normas de direito


internacional, a lei, os regulamentos e deve respeitar os actos e os contratos.

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Identifica-se com o conjunto normativo a que HAURIOU chamou o bloco de


legalidade e outros denominam bloco de jurisdicidade.

O princpio de legalidade regula, assim, toda a actividade administrativa e comporta


duas acepes.

A preferncia de lei impe que nenhum acto jurdico-pblico com categoria inferior
lei possa contrariar o bloco de legalidade.

A reserva de lei determina que nenhum acto de categoria inferior lei possa ser
praticado sem fundamento no bloco de legalidade.

Neste enquadramento o princpio assegura o primado do poder legislativo sobre a


funo administrativa e protege os direitos dos destinatrios da aco administrativa.

O princpio de legalidade produz, segundo JOO CAUPERS, dois tipos de efeitos, cuja
considerao essencial na anlise contenciosa da actividade administrativa:

Efeitos negativos: como a Administrao Pblica est proibida de violar a lei, se o fizer,
os seus actos sofrero uma consequncia jurdica desfavorvel a invalidade.

Efeitos positivos: os actos administrativos so tidos por legais at prova em contrrio:


por essa razo que a impugnao contenciosa no suspende, em princpio, os efeitos do
acto recorrido.

Margem de livre deciso e princpio de legalidade

A Administrao Pblica no dispe da liberdade de escolher os fins que prossegue.


Como vimos, o sentido de princpio de legalidade e da separao de poderes cometem
ao legislador a tarefa de determinar os fins e a competncia dos rgos administrativos.

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Mas, como sabido, o legislador confere, muitas vezes, Administrao o poder de


escolher o contedo dos actos que pratica.

A escolha obedece ao parmetro legal que aponta o fim a atingir baseado no interesse
pblico, bem como os rgos competentes para a prosseguir.

Esta margem de livre deciso comporta duas formas: a discricionariedade e a margem


de livre apreciao.

Vejamos quais so os fundamentos de margem de livre deciso de acordo com a lio


de MARCELO REBELO DE SOUSA:

Quando se fala nos fundamentos da margem de livre deciso pode querer referir-se,
quer a sua base jurdica, quer as suas razes de ser do ponto de vista poltico.

A base jurdica da margem de livre deciso a lei. Ao contrrio do que sucedia no


Estado liberal, em que a administrao pblica gozava de um amplo espao de liberdade
margem da lei directamente fundado no princpio monrquico (discricionariedade
livre de lei), no Estado social a margem de livre deciso est sempre sujeita reserva de
lei.

As razes de ser politicas da margem de livre deciso so duas.


Primeira, uma limitao prtica da funo legislativa. O poder legislativo exerce-se
paradigmaticamente, atravs de actos gerais e abstractos; est portanto, em regra,
distante dos casos concretos, e o futuro que visa disciplinar no pode seno
limitadamente ser antecipado; impe-se assim uma margem de abertura das normas
legais em favor da administrao para que ela possa adaptar o sentido normativo aos
casos concretos imprevistos pelo legislador e s evolues tecnolgicas, econmicos,
sociais e culturais.

Segunda, o princpio da separao de poderes enquanto critrio de distribuio racional


das funes do Estado pelos seus rgos. Pelos motivos enunciados na alnea anterior; e

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mesmo quando seja possvel ao legislador antever a ocorrncia de determinadas


situaes da vida, seria indesejvel a emisso apenas de normas fechadas, que
retirassem administrao qualquer liberdade de adaptao a especificidades dos casos
concretos, mediante a qual seja possvel uma melhor prossecuo do interesse pblico.
A da separao de poderes conduz assim limitao da densidade normativa e,
portanto, a uma margem de liberdade da administrao em fase do legislador; mas
implica tambm, necessariamente, uma margem de liberdade da administrao em face
da funo jurisdicional.

A existncia de margem de livre deciso administrativa envolve, necessariamente, a


perda de alguma segurana jurdica e a introduo de alguma desigualdade friccional: as
decises administrativas so tomadas no saco concreto, com base em elementos
retirados desse mesmo caso concreto, e corre-se o risco de que uma viso de conjunto
de tais decises venha a revelar incoerncias e distores sistemticas. No entanto, estas
desvantagens so compensadas por uma maior justia e adequao da aplicao do
direito, e mesmo, em certos casos, por uma maior igualdade, na medida em que se evita
o

tratamento

normativamente

padronizado

de

situaes

que,

olhadas

microscopicamente, revelam dissemelhanas relevantes.

A discricionariedade deve ser analisada em funo das alternativas jurdicas postas


disposio da Administrao Pblica, o que implica, naturalmente, a necessidade prvia
de proceder correcta interpretao de norma habilitante.

Podemos identificar a discricionariedade da aco, de escolha e criativa.

A primeira, respeita opo entre agir e no agir.

A segunda, visa a escolha entre as alternativas previstas na lei.

A terceira, comporta a criao da actuao alternativa respeitados os limites jurdicos


impostos pela lei.

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A margem de livre apreciao deve, por seu turno, ser analisada em funo da liberdade
de apreciao das situaes de facto que digam respeito aos pressupostos das decises
administrativas.

Incluem-se na margem de livre apreciao a interpretao de conceitos indeterminados


e a liberdade avaliativa.

A primeira, prende-se com a concretizao dos conceitos indeterminados atravs da


interpretao e da consequente concesso de uma margem de livre deciso. So aqui
importantes as distines entre conceitos classificatrios e conceitos tipolgicos e a
anlise da licitude de juzos de prognose.

A segunda, respeita avaliao de situaes de facto como condio da actuao


administrativa. A liberdade avaliativa relaciona-se, por exemplo, com o julgamento de
alunos, propostas apresentadas Administrao e juzos sobre riscos.

A discricionariedade e a margem de livre apreciao expressam a inteno do


legislador, atravs da abertura das normas jurdicas habilitantes, de conferir
administrao maior ou menor vinculao.

A margem de livre deciso constitui um problema sempre presente na relao entre


actividade administrativa e controlo por parte dos tribunais.

No fundo, o que est em causa saber at onde podem chegar os poderes de cognio
dos tribunais em relao liberdade consentida e querida pelo legislador na atribuio
do poder administrativo para a prossecuo do interesse pblico.

Sem prejuzo de desenvolvimento posterior, importa sublinhar que o princpio de


legalidade implica limites, margem de livre deciso.

As vinculaes margem de livre deciso encontram-se, desde logo, na violao dos


princpios constitucionais e legais da actividade administrativa, que se revelam no

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procedimento

administrativo,

nomeadamente,

atravs,

da

obrigatoriedade

de

fundamentao.

Princpio da imparcialidade.

A ideia de imparcialidade significa, segundo VIEIRA E ANDRADE, que a


Administrao Pblica deve tomar decises determinadas exclusivamente com base em
critrios prprios, adequados ao cumprimento das suas funes especficas no quadro da
actividade geral do Estado, no tolerando que tais critrios sejam substitudos ou
distorcidos por influncia de interesses alheios funo, sejam estes interesses pessoais
do funcionrio, interesses de indivduos, de grupos sociais, de partidos polticos, ou
mesmo interesses polticos concretos do Governo.

O princpio de imparcialidade comporta duas vertentes distintas: uma negativa e outra


positiva.

A vertente negativa sublinha que os rgos e agentes administrativos no podem intervir


em procedimentos destinados prtica de actos ou celebrao de contratos que lhes
digam respeito directa ou indirectamente. Pretende-se garantir a iseno de uma conduta
e assegurar a transparncia de Administrao Pblica.

A este ttulo, os regimes jurdicos das situaes de impedimento, escusa e suspeio so


determinantes para analisar a legalidade das condutas e as consequncias para os
titulares dos rgos administrativos que violem o dever de imparcialidade.

A vertente positiva do princpio implica o dever de a Administrao ponderar todos os


interesses pblicos e privados relevantes na situao concreta que tem de decidir.

Este dever de ponderao conjunta tem de observar o fim legal a prosseguir, mas no
explica qual o resultado da deciso exige a identificao e fundamentao dos
interesses relevantes pblicos e privados na prossecuo do interesse pblico.

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A ausncia ou deficiente ponderao global traduz-se num vcio de deciso que indicia
o seu carcter aleatrio e tem como consequncia a invalidade.

Assim, mais que uma delimitao do conceito de acto discricionrio, a imparcialidade


desenha a actividade administrativa, como actividade sujeita a especiais deveres quando
exercita poderes discricionrios. Deste modo, o isolamento e prova da falta de uma
ponderada e comparativa anlise de situaes no se refere, apenas ao momento da
deciso final, mas diz respeito a todo o processo que a antecede.

O que importa sublinhar a possibilidade de explicao do acto, submetido cognio


do juiz, de forma a verificar-se a adequao da actividade administrativa ao princpio
que deve informar a conduta sindicada.

Princpio de igualdade

O princpio da igualdade, como princpio constitucional e legal da actividade


administrativa, vincula qualquer actuao administrativa que comporte uma margem de
livre deciso.

A igualdade impe que se trate de modo igual o que juridicamente igual e de modo
diferente o que juridicamente diferente na medida de diferena.

A doutrina e a jurisprudncia constitucionais tm fixado o contedo do princpio de


igualdade ao nvel do eventual conflito entre a Constituio e a lei.

As principais orientaes sobre a correcta fiscalizao da relao entre o princpio geral


e as respectivas concretizaes constitucionais podem encontrar-se logo no Parecer n.
2/81 da Comisso Constitucional portuguesa

O princpio de igualdade comporta trs orientaes fundamentais:

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1. a de que lcito e adequado recorrer ao princpio geral de igualdade contido no n.


1 do art. 13. da Constituio e proteco material que ele confere quando a soluo
legislativa ou em geral, os problemas questionados no se encontram directamente
cobertos por um direito especial de igualdade e, em particular, por uma das clusulas de
no-discriminao contidas no n. 2 do preceito;

2. a de que tratando-se, nas clusulas de no-discriminao, de precipitaes ou


concretizaes da ideia geral de igualdade, tem necessariamente a proteco por elas
conferida, segundo o prprio pensamento constitucional, carcter

fragmentrio,

lacunoso e limitado como alis convm a uma correcta relacionao do princpio de


igualdade com a componente social do Estado de direito democrtico;

3. a de que para alm destes limites a proteco material conferida pelo princpio de
igualdade assume, especialmente o carcter de uma proibio de arbtrio, isto , de
uma proibio de medidas manifestamente desproporcionadas ou inadequadas, por um
lado, ordem constitucional dos valores e, por outro, situao fctica que se pretende
regulamentar ou ao problema que se deseja decidir.

No campo do Direito Administrativo, o ensinamento de FREITAS DO AMARAL sobre


a relao entre a proibio de discriminao e a obrigao de diferenciao como
vinculaes da actividade administrativa merecem ser sublinhadas.

a) Uma medida discriminatria, e , por conseguinte, proibida por violao do


princpio de igualdade, se estabelece uma identidade ou uma diferenciao de
tratamento para a qual luz do objectivo que com ela se visa prosseguir, no existe
justificao material bastante.
Esquematicamente, o iter cognitivo a seguir para averiguar se uma medida
administrativa ou no discriminatria , sinteticamente, o seguinte:

primeiro, perscruta-se, atravs da interpretao, o fim visado pela medida


administrativa;

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depois, isolam-se as categorias que, para realizar tal fim, so, nessa medida,
objecto de tratamento idntico ou diferenciado;

finalmente, questiona-se se, para a realizao do fim tido em vista, ou no


razovel, luz dos valores dominantes do ordenamento, proceder quela
identidade ou distino de tratamento: se razovel, no h violao do
princpio da igualdade.

b) Por sua vez, a obrigao de diferenciao parte da ideia de que a igualdade no uma
igualdade absoluta e cega.

O princpio da igualdade manda tratar por igual as situaes que forem juridicamente
idnticas, mas, como vimos, aceita tratamento desigual para as situaes que forem
diferentes.

Da que haja, na prpria Constituio e nas leis, a previso da adopo de medidas


administrativas especiais de proteco em relao aos mais desfavorecidos, em relao
s classes mais pobres da sociedade, ou em relao queles grupos de pessoas que pela
sua situao fsica ou social caream de uma proteco mais forte, designadamente a
proteco especial infncia, juventude, terceira idade, aos trabalhadores, etc.
tambm ao abrigo desta noo que se tem defendido, sobretudo a partir dos EUA, a
ideia de proteco das minorias, que se apresenta como ideia muito forte nas actuais
democracias ocidentais, e de que decorre a necessidade de tratar desigualmente o que
deve ser igual mas ainda desigual (as chamadas discriminaes positivas) .

Para a Administrao, o principal significado do princpio de igualdade o de que as


normas jurdicas que concedem poderes discricionrios devem ser aplicadas pela mesma
medida, com o mesmo critrio queles que estando abrangidos pela sua previso, se
encontrem em igual situao de facto.

No entanto, a regra da igualdade de tratamento, no pode ser entendida como um limite


paralisante possibilidade de mudana de critrio se este visar uma melhor adequao

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ao interesse pblico a atingir, ou como limite correco do erro de apreciao


anteriormente cometido.

Como bvio, tambm, um acto ilegal, no constitui precedente a observar.

Assim, o exerccio repetido da margem de livre deciso num mesmo sentido para
resolver casos semelhantes no pode metamorfosear-se em apreciao de uma regra de
direito.

A Administrao poder mudar de orientao sempre que se verifique o erro na


primeira deciso ou se, entre duas decises, mudar a sua concepo sobre como deve ser
prosseguido o interesse pblico. O mesmo se diga em relao modificao da lei
habilitante.

A questo da conexo e equilbrio do poder discricionrio e da igualdade, coloca-se no


controle de mudana de orientao administrativa, ou seja da justificao juridicamente
relevante, para a alterao de comportamento.

O fundamental est em encontrar os meios idneos apreciao da similitude entre dois


casos que exigem regime jurdico idntico ou diferenciado. tarefa a levar a cabo no
mbito da fundamentao do acto administrativo. Indagao que visar fixar a
semelhana dos casos, como exigir, sempre que se modifique o comportamento da
Administrao, a explicao dessa mudana, onde quer que o dever de decidir
igualmente haja sido postergado.

Nestes termos, o controlo jurisdicional depende da demonstrao da desigualdade de


tratamento no mbito de um mesmo procedimento administrativo ou de procedimentos
administrativos autnomos.

Como diz MARCELO REBELO DE SOUSA a relevncia prtica do princpio de


igualdade, enquanto parmetro de controlo de margem de livre deciso, aumenta
drasticamente, quando se esteja perante discriminaes ocorridas no mesmo contexto

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procedimental (por exemplo, respeitantes a dois concorrentes num mesmo concurso


pblico).
Princpio da proporcionalidade
O princpio da proporcionalidade representa uma ideia de racionalidade na actuao
administrativa no sentido de provocar a menor leso possvel dos interesses privados
quando confrontados com a prossecuo do interesse pblico.

Este princpio funciona como uma espcie de instrumento de equilbrio em relao aos
demais princpio da actividade administrativa.

Permite, nomeadamente, apreciar por parte do tribunal do exerccio da margem de livre


deciso. A doutrina aponta ao princpio pacificamente trs vertentes. Assim, uma
deciso para corresponder ao principio da proporcionalidade tem de ser adequada
(principio da adequao), necessria (princpio da necessidade) e proporcional
(principio da proporcionalidade em sentido estrito). Na sntese de JOO CAUPERS que
liga esta directriz da actividade administrativa sindicabilidade dos comportamentos
administrativos pode dizer-se que o princpio da proporcionalidade uma importante
conquista dos cidados no sentido da melhoria da eficcia da fiscalizao do exerccio
dos poderes discricionrios, na medida em que permite um controlo objectivo destes,
bem mais operativo que o controlo subjectivo, restrito busca dos motivos
determinantes da deciso, no quadro da investigao do desvio de poder.

Importa neste contexto referir que os poderes de cognio do poder, sobretudo no


mbito das providncias cautelares faz apelo proporcionalidade na comparao o
interesse pblico e o interesse privado como critrio de deciso para julgar procedncia
do pedido.
Princpio da boa f

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O princpio da boa f encontra as suas razes no direito civil ao contrrio da


generalidade dos outros princpios da actividade administrativa. A doutrina aponta em
relao a este princpio duas vertentes essenciais na respectiva concretizao.

O princpio da primazia da materialidade subjacente, que comporta a ideia de que as


normas jurdicas visam a obteno de resultados efectivos no se satisfazendo com
condutas que, embora formalmente correspondam a tais objectivos, falhem em atingilos substancialmente.

O princpio da tutela da confiana visa a proteco da actuao de um sujeito de direito


cuja confiana lhe foi criada com base num comportamento que inspire uma convico
razovel na conduta de outrem.

O princpio da tutela da confiana justifica aces indemnizatrias em relao quebra


do investimento de confiana de um particular na conduta da Administrao mesmo
quando esta pratique actos legais.

O princpio releva, ainda, no entendimento que hoje dado s consequncias de


promessas administrativas no cumpridas e que, naturalmente, criaram uma confiana
legtima no particular.

Por ltimo, o princpio da confiana explica a irrevogabilidade de actos administrativos


favorveis vlidos e contribui para perceber a irretroactividade desfavorvel de actos
administrativos.
Princpio da justia
A subordinao da Administrao ao princpio da justia significa a subordinao do
Estado a critrios de justia material. Podemos dizer que o princpio da justia se
desdobra em concretizaes de diversos valores jurdicos fundamentais j cobertos pela
igualdade, proporcionalidade e boa f.

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Este princpio, que se integra na esfera da legalidade e no na esfera do mrito da


Administrao serve para anular actos da Administrao cujo motivo no se baseie na
violao de lei por ofensa de outros princpios ou de normas jurdicas que abranjam o
comportamento contestado.

Princpio da participao dos interessados


Este princpio assume nas legislaes dos pases de expresso oficial portuguesa uma
importncia crescente com relevo na participao procedimental dos interessados na
gesto da Administrao Pblica.

No se trata aqui de um mero princpio de participao poltica mas, outrossim, um


mecanismo privilegiado de interveno no procedimento administrativo.

Significa que os interessados podem e devem pronunciar-se antes da deciso da


Administrao sobre o seu sentido em termos de leso dos seus interesses e da correcta
prossecuo do interesse pblico.

A influencia da audincia dos interessados em relao s condutas administrativas


estende-se hoje no s actuao por actos administrativo mas tambm aos
regulamentos e contratos administrativos. Importa salientar que a preterio da
audincia dos interessados quando prevista na lei gera uma invalidade do procedimento
destinado prtica de um acto, elaborao de um regulamento e celebrao de um
contrato.

Este direito de os particulares participaram no procedimento administrativo no deve ser


encarado como uma antecipao do litgio contencioso mas uma forma de o evitar
levando a Administrao muitas vezes a corrigir erros de facto ou erros de direito por
sugesto dos particulares.

Princpio da deciso

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O princpio da deciso exprime o dever de a Administrao se pronunciar sobre todos os


assuntos da sua competncia que lhe sejam apresentados pelos particulares.

Atravs da consagrao do principio da deciso assegura-se a pronuncia da


Administrao sobre os assuntos que disserem directamente respeito aos particulares
interessados no procedimento administrativo mas tambm em relao a quaisquer
peties, representaes, reclamaes ou queixas formuladas em defesa de normas
jurdicas ou do interesse geral.

A previso deste dever facilita a proteco dos particulares face a omisses


administrativas. Est em causa saber em termos de defesa jurisdicional com o remdio
da administrao. A opo est na tradicional figura do deferimento ou indeferimento
tcito ou, na condenao da Administrao a praticar o acto imposto pelo dever de
deciso.

Trata-se, naturalmente, de uma opo legislativa, relacionada com as impugnaes


administrativas de omisses de deciso. A nova lei do contencioso portuguesa adoptou a
figura da condenao pratica do acto administrativo devido quebrando, assim, uma
tradio de indeferimentos tcitos que favoreciam a inrcia da Administrao e que era
contraditria com a proclamao do dever de deciso.

No entanto, a instituio da figura da condenao prtica do acto administrativo


devido acaba por ser mais benfica para o particular que, ao abrigo do anterior regime,
era forado a impugnar o acto de indeferimento tcito. Mesmo que obtivesse sucesso
nessa impugnao contenciosa, poderia ver renovado o acto indeferimento
expressamente o que implicara novo recurso contencioso de anulao.

No que toca ao deferimento tcito, o regime mantm-se, presumindo-se a existncia de


um acto favorvel em vez de obrigar o particular a uma aco condenatria para a
prtica do acto devido. Trata-se de uma opo legislativa uma pouco contraditria mas
justificada por razes de celeridade e economia no que respeita actuao da
Administrao em certas matrias, nomeadamente, urbansticas.

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1.4.2. Procedimento Administrativo

Importncia jurdica do procedimento administrativo

A primeira questo a dilucidar respeita distino entre processo e procedimento.


Como veremos adiante, a fixao conceptual importante porque na lei portuguesa o
processo significa o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e
formalidades que consubstanciam o procedimento administrativo.

Ora, o processo a sucesso ordenada de actos, formalidades e trmites que visam a


composio de um litgio entre interesses antagnicos incorporados pelas partes.

Quer isto dizer que o conceito de processo tanto significa o suporta material do
procedimento administrativo como o processo judicial da competncia de um tribunal.

a propsito do procedimento administrativo que, por exemplo, o legislador portugus


e tambm o legislador de Angola e Cabo Verde regulam aspectos substanciais da
organizao e funcionamento da Administrao para alm do iter da marcha
procedimental a que as condutas da Administrao esto subordinadas.

A este ttulo, importa recordar os objectivos que um cdigo de procedimento visa


alcanar (ver relatrio preambular do CPA portugus):
-

disciplinar a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica,


procurando racionalizar a actividade dos servios;

regular a formao da vontade da administrao por forma a que sejam tomadas


decises justas, legais, teis e oportunas;

assegurar a informao dos interessados e a sua participao na formao das


decises que lhe digam respeito;

salvaguardar, em geral, a transparncia da aco administrativa e o respeito


pelos direitos e interesses legtimos dos cidados;

evitar a burocratizao e aproximar os servios pblicos das populaes.

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Espcies de procedimentos administrativos

As espcies de procedimentos administrativos espelham o relacionamento entre a


Administrao e os particulares numa perspectiva

da composio dos diversos

interesses pblicos e privados que, as mais das vezes, esto relacionados na respectiva
deciso.

usual distinguir as espcies de procedimentos administrativos em funo de critrios:


-

procedimentos de iniciativa pblica;

procedimentos de iniciativa particular;

procedimentos decisrios;

procedimentos executivos;

procedimentos de 1. grau;

procedimentos de 2. grau;

procedimento comum;

procedimento especial;

Dentro das espcies acima referidas, cumpre salientar que os procedimentos decisrios,
tm por objecto preparar a prtica de um acto da administrao e os procedimentos
executivos tm por objecto a execuo de um acto da Administrao.

Dentro dos procedimentos decisrios, existe o procedimento decisrio de 1. grau, o


qual tem por objecto a prtica de um acto primrio e o procedimento decisrio de 2.
grau, o qual tem por objecto a prtica de um acto secundrio (atravs de reclamao,
recurso hierrquico e recurso tutelar).

A utilidade da classificao dos procedimentos administrativos numa perspectiva


contenciosa de isolar o comportamento da Administrao susceptvel de apreciao
jurisdicional.

Marcha do procedimento administrativo

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A marcha do procedimento administrativo no sentido do fluir da relao entre os


particulares e a Administrao desenvolve-se com o fim de se atingir uma deciso que
obedea aos princpios legais da actividade administrativa.

Pretende-se alcanar uma deciso que seja justa e legal, legitimada pela adequada
aquisio de factos e formulao de juzos.

Para tanto, o procedimento administrativo decisrio de 1. grau e comum obedece a


fases que exprimem a iniciativa privada ou pblica (1. fase); a recolha e tratamento dos
factos indispensveis deciso que se traduz na instruo do procedimento (2 fase); a
necessidade de participao dialgica dos interessados na formao da deciso
administrativa antes da tomada de deciso audincia dos interessados (3 fase); e por
fim, a deciso que rene a ponderao fundamentada das formalidades impostas por lei
e que consubstanciaram as fases anteriores do procedimento.

No mbito da actividade desenvolvida pela Administrao, importa ainda salientar


quatro princpios gerais do procedimento:
-

o princpio do inquisitrio, que sublinha o papel dos rgos administrativos na


instruo e na preparao da deciso administrativa;

o princpio da celeridade, que delimita o prazo de concluso do procedimento e


assinala prazos parcelares para o cumprimento de trmites e diligncias;

o princpio da publicidade do impulso processual, que tem como finalidade


garantir aos interessados o conhecimento do incio do procedimento e conferirlhes condies de participao;

o princpio da colaborao dos interessados, para forma a garantir a colaborao


sria na preparao das decises administrativas.

O procedimento administrativo, para alm das funes assinaladas, assume uma


decisiva importncia no contencioso dos comportamentos da Administrao.

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Basta pensar que no procedimento que encontramos as noes de formalidade e


formalidade essencial, cuja preterio determinante para a validade da deciso.

A violao do dever de audincia prvia, quando legalmente necessrio, inquinar a


deciso porque no se atingiu a necessria ponderao entre as razes do particular e
a razo do interesse pblico. A fundamentao pedra de toque da explicao da
deciso s apelando ao iter procedimental ganha relevo e proporciona a censura
jurisdicional.

Note-se que a violao das regras procedimentais no determina somente o vcio de


forma mas igualmente o vcio de violao de lei, na medida em que atravs do
procedimento que se alcana o desrespeito das normas e princpios jurdicos relevantes
em cada caso concreto.
1.4.3. Acto administrativo

A noo de acto administrativo como deciso dos rgos da administrao que produz
efeitos jurdicos numa situao individual e concreta ao abrigo de normas de direito
pblico suscita um desenvolvimento doutrinal e jurisprudencial abundante no que toca
s espcies de actos administrativos, respectiva extino e modificao, bem como
invalidade e aos vcios do acto administrativo.

No mbito deste Manual, o intuito de tratar o acto administrativo restringe-se aos


problemas da validade e eficcia.

Assim, importa recordar estas duas noes:


-

A validade a aptido intrnseca do acto para produzir os efeitos jurdicos


correspondentes ao tipo legal que pertence em consequncia da sua
conformidade com a ordem jurdica;

A eficcia traduz-se na efectiva produo dos efeitos jurdicos.

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Importa ainda recordar os requisitos de validade do acto, os quais se reportam aos


sujeitos (competncia do autor do acto e identificao do destinatrio do acto); forma
(observncia da forma legal e cumprimento de formalidades essenciais); e ao fim
(correspondncia da motivao do acto finalidade imposta por lei).

Por seu turno, os requisitos de eficcia dizem respeito publicidade (publicao ou


notificao) e aprovao tutelar de que o acto carea ou ao controlo preventivo de
natureza financeira atravs de um Tribunal de Contas.

A invalidade do acto administrativo representa um juzo de desvalor ou um


reconhecimento de um valor jurdico negativo que afecta o acto administrativo em
virtude da sua inaptido para produzir os efeitos jurdicos que devia produzir.

A principal fonte da invalidade do acto administrativo reporta-se ilegalidade


contradio com a lei. Aqui o sentido de lei , naturalmente, o bloco legal que inclui os
diversos actos jurdico-pblicos e que servem para aferir a juridicidade do acto
administrativo.

A ilegalidade do acto administrativo implica a considerao dos vcios do acto


administrativo que constituem as modalidades tpicas que o acto administrativo pode
revestir.

No dizer de FREITAS DO AMARAL vem j desde h muitos anos tendo comeado


em Frana e passado da para outros pases, designadamente Portugal a orientao de
estabelecer uma tipologia legal dos vcios do acto administrativo. Por necessidade
prtica pela convenincia de facilitar o recurso dos particulares aos tribunais
administrativos, foi-se elaborando uma tipologia dos vcios.

E, por conseguinte, da mesma maneira que as inconstitucionalidades de uma lei podem


ser orgnicas, formais, ou materiais, tambm as ilegalidades de um acto administrativo
podem ser fundamentalmente de natureza orgnica, de natureza formal ou de natureza
material.

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Temos, assim, vcios orgnicos:


-

A usurpao de poder, que se traduz na ofensa por um rgo da Administrao


Pblica do princpio da separao de poderes;

A incompetncia, que se traduz na prtica por rgo de uma pessoa colectiva


pblica de um acto includo nas atribuies de outra pessoa colectiva
(incompetncia absoluta) ou de outro rgo da mesma pessoa colectiva
(incompetncia relativa).

Por outro lado, os vcios formais reportam-se ao chamado vcio de forma, que consiste
na carncia de forma legal ou na preterio de formalidades essenciais.

Os vcios materiais dizem respeito ao objecto, ao contedo ou aos motivos do acto.


Centram-se no desvio de poder, que consiste no exerccio de um poder discricionrio
por um motivo principalmente determinante desconforme com a finalidade para que a
lei atribuiu tal poder. A violao de lei traduz-se na desconformidade entre o objecto ou
o contedo do acto e os princpios ou normas jurdicas com que se deveria conformar.
Devemos relacionar este vcio com a falta de base legal, impossibilidade ou
ininteligibilidade do objecto ou do contedo do acto, bem como a ilegalidade dos
elementos acessrios.

Importa, por fim, referir que a invalidade do acto pode tambm ocorrer por nele
surpreendermos vcios da vontade que impedem uma vontade administrativa livre e
esclarecida.

As ilegalidades do acto administrativo ou os defeitos da vontade traduzem-se em


diferentes formas de invalidade que a doutrina reconduz nulidade, anulabilidade e
inexistncia do acto administrativo.

De acordo com a concreta normao de cada pas, define-se o mbito dos regime de
nulidade, anulabilidade e inexistncia.

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Atendendo ao equilbrio entre as ideias de segurana jurdica e prossecuo do interesse


pblico, o regime de nulidade e inexistncia sero excepcionais e necessariamente
previstos especificamente.

Como sabido, o acto nulo no produz efeitos em termos estritamente jurdicos ao


passo que a anulabilidade determina a eficcia do acto at sua anulao. Daqui decorre
o regime, com relevncia contenciosa, da sanao dos actos anulveis pelo decurso do
tempo e a importncia dos prazos para a propositura das aces. Importa ainda referir
que a sentena judicial de anulao tem natureza constitutiva e a sentena que
reconhece a nulidade tem natureza declarativa.

Para efeitos contenciosos, til estabelecer a correspondncia tendencial entre as causas


de invalidade e os vcios do acto administrativo.

So nulos:
-

actos viciados de usurpao de poder;

actos viciados de incompetncia absoluta;

actos que padeam de vcio de forma que constitua carncia absoluta de forma
legal;

actos praticados sob coaco;

actos de contedo ou objecto impossvel ou ininteligvel;

actos que constituam a prtica de um crime e actos que lesem o contedo de um


direito, liberdade ou garantia.

So anulveis:
-

actos viciados de violao de lei que no caibam nos casos de nulidade;

actos viciados de incompetncia relativa;

actos que padecem de vcio de forma por carncia relativa de forma legal ou
preterio de formalidade essencial;

actos viciados por desvio de poder quando este desvio no consubstancie a


prtica de um crime;

actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental.

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Esta correspondncia deve ser adaptada para os acasos em que a lei comine a sano de
inexistncia ou a doutrina identifique a falta de um elemento essencial gerador da
impossibilidade de um mnimo de identificabilidade com as decises da Administrao,
bem como a aplicao de leis feridas de inexistncia jurdica.

Note-se ainda que o elenco dos vrios tipos de actos nulos e anulveis acima elaborado
atende conceptualizao normativa e jurisprudencial portuguesas, sem embargo de se
considerar que as consequncias de invalidade so extensveis aos ordenamentos
jurdicos dos pases de expresso oficial portuguesa.

Estamos agora em condies de relacionar os procedimentos administrativos de 2. grau


que conduzem a actos secundrios e o regime da apreciao jurisdicional.

Esto aqui em causa as impugnaes administrativas e o esgotamento dos meios


graciosos no mbito da chamada definitividade vertical, horizontal e material.

Importa, a este ttulo, trazer colao a questo fundamental da impugnabilidade


judicial dos actos administrativos.

Uma impugnao judicial tem por finalidade a destruio do acto impugnado atravs da
anulao, declarao de nulidade ou inexistncia jurdica. O objecto da impugnao
contenciosa versa sobre um acto administrativo que, nos termos da lei, possui
determinadas caractersticas. Estas caractersticas e condies, no mbito da tutela
jurisdicional dos direitos dos particulares, impem a respectiva caracterizao.

Assim, o acto impugnvel poder ter de revestir as caractersticas da definitividade, da


lesividade ou to s da eficcia externa.

Note-se que a construo do conceito de acto impugnvel se liga directamente a um


entendimento formal e conceptualista do direito de acesso aos tribunais administrativos

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ou a uma concepo material assente na ideia de tutela jurisdicional efectiva


teleologicamente orientada para a tutela dos direitos e interesses dos particulares.

Esto, portanto, aqui em causa as dificuldades que cada legislador, em concreto,


estabelece para o acesso justia administrativa, sendo que, em alguns casos, os
critrios de acesso a essa mesma justia variam dentro do mesmo ordenamento jurdico
em funo do tipo especfico do acto da Administrao.

1.4.4. Contrato administrativo

A utilizao da figura do contrato pela Administrao Pblica no envolve


necessariamente o conceito de contrato administrativo.

Como sabido, a Administrao Pblica utiliza o direito privado ou o direito


administrativo para reger formas de contratao na prossecuo do interesse pblico.

O contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual criada, modificada ou


extinta uma relao jurdica de direito administrativo.

So, designadamente, contratos administrativos, nos termos do ordenamento portugus,


os contratos de empreitada e concesso de obras pblicas, concesso de servios
pblicos e concesso de explorao ou de uso privativo do domnio pblico.

Independentemente dos vrios critrios propostos para distinguir os contratos


administrativos dos contratos privados, parece pacfico o realce que nos contratos
administrativos devemos dar aos poderes da Administrao, nomeadamente, de
modificao unilateral, de direco, de resciso, de fiscalizao e sancionatrio nos
termos da lei habilitante que permita a celebrao do contrato.

O motivo da desigualdade prende-se com o interesse pblico prosseguido, o que no


implica naturalmente, desequilbrio econmico-financeiro do contrato.

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til realar que nos dias de hoje, o contrato administrativo est colocado em
alternativa ao acto administrativo enquanto meio do exerccio da actividade
administrativa pblica.

A panplia de contratos que a Administrao pode celebrar levanta complexos


problemas no mbito do procedimento pr-contratual respeitante autorizao de
despesas pblicas e dos princpios da imparcialidade e igualdade que regem a formao
do contrato.

O contencioso dos contratos da Administrao Pblica defronta com um problema


clssico com a jurisdio competente para dirimir os litgios emergentes. Est em causa
a atribuio da competncia a um tribunal administrativo ou a um tribunal cvel para
julgar esses litgios.

Em pases em que o julgamento da actividade da Administrao Pblica se concentra


nos tribunais judiciais, a qualificao prvia do tipo de contrato irrelevante (no o
sendo, todavia, para efeitos de aplicao das normas administrativas ou privadas que
regem o contrato).

De acordo com a lei portuguesa, o regime de contencioso dos contratos administrativos


segue a forma de aco administrativa comum, com excepo do contencioso prcontratual em que os comportamentos do contraente pblico so impugnveis atravs de
aco administrativa especial (ainda que com tramitao urgente). Esto, neste caso, os
actos administrativos de adjudicao ou de excluso de um concorrente ou da sua
proposta includos em tal contencioso pr-contratual.

importante ainda referir o regime de invalidade derivada do contrato administrativo


por causa da invalidade dos actos pr-contratuais que estiveram na gnese da sua
outorga.

Por outro lado, a este ttulo, til realar que o princpio da livre cumulabilidade de
pedidos permite, numa mesma aco, cumular o pedido de anulao de um acto

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administrativo e a consequente invalidade do contrato, evitando assim, a necessidade de


propositura de duas aces.

Por ltimo, de realar o alargamento da legitimidade processual a terceiros no


contencioso contratual, o que constituiu uma importante ruptura com o modelo
portugus anterior, em que a legitimidade processual no contencioso contratual se
encontrava limitada s partes contratantes.

1.4.5. Regulamento administrativo

A par do acto e do contrato, a Administrao Pblica tambm utiliza a figura do


regulamento administrativo como forma de actuao administrativa.

O regulamento administrativo pode ser definido como um conjunto de normas jurdicas


editadas por uma autoridade administrativa no exerccio do poder administrativo.

sempre importante distinguir a figura do regulamento administrativo de acto


administrativo.

Ao contrrio do acto administrativo, o qual visa regular uma situao individual e


concreta, o regulamento apresenta um carcter normativo.

Tal carcter normativo poder confundir o referido conceito com o conceito de lei,
porque, como dissemos, existe coincidncia entre Governo como rgo superior da
Administrao Pblica e como legislador.

Neste enquadramento, til relembrar os limites do poder regulamentar, traduzidos,


entre outros, na reserva de competncia legislativa, no respeito de lei bem como pela
hierarquia de regulamentos editados por rgos superiores e pela irretroactividade do
poder regulamentar.

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O problema contencioso que se coloca o de se saber se os regulamentos podem ser


impugnados juntos dos tribunais administrativos.

A resposta a esta questo implica a considerao de que a impugnao judicial directa


de normas se assemelha impugnao de actos legislativos que, em princpio, so
insusceptveis de produzir leses directas na esfera dos particulares.

Como se sabe, a leso provocada por um regulamento geralmente mediata e surge


com o acto administrativo de aplicao do regulamento.

Por outro lado, a impugnao de normas emanadas pelo Governo poderia por em crise
opes polticas consideradas fundamentais.

A soluo da admissibilidade da impugnao de normas passa essencialmente pela


previso constitucional da sua admissibilidade como acontece em Portugal face ao
artigo 268. n. 5 da Constituio.

Est em causa a impugnao e a declarao da ilegalidade do regulamento em si, e no


a impugnabilidade indirecta e incidental das normas administrativas nos processos de
impugnao de actos que as tenham aplicado.

A opo da declarao com fora obrigatria geral, a inexistncia de prazo para declarar
essa declarao bem como os seus efeitos representam opes poltico-legislativas
fundamentais.

O dever de regulamentar imposto por lei consegue tutela jurisdicional atravs da


verificao da omisso de regulamento. Assim, poder surgir uma aco condenatria
da Administrao no seguimento da verificao da ilegalidade por omisso com a
consequente fixao de um prazo para suprimento da omisso. Acresce que se a
omisso provocar prejuzos, a situao pode dar origem a uma aco de
responsabilidade, permitindo, alis, a cumulao de pedidos.

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1.4.6. Responsabilidade da Administrao

A Administrao Pblica civilmente responsvel pelos actos que pratica?

A Administrao Pblica obrigada a indemnizar os particulares pelos danos


decorrentes da sua actividade?

O conceito jurdico de responsabilidade implica a sujeio s consequncias de um


comportamento.

Esta sujeio implica, naturalmente, previso normativa habilitante.

A responsabilidade de que tratamos no , obviamente, responsabilidade criminal,


disciplinar ou civil, contratual ou extra-contratual, por actos de gesto privada .

A responsabilidade civil extra-contratual por actos de gesto pblica traduz-se na


obrigao que impende sobre uma pessoa colectiva que, ao aplicar regras de direito
pblico, cause prejuzos aos particulares.

O objectivo da responsabilizao das pessoas colectivas pblicas no exerccio da


actividade administrativa traduz-se na transferncia do dano sofrido pelo particular para
o seu causador, atravs do pagamento de uma indemnizao.

til recordar as modalidades da responsabilidade:


-

responsabilidade subjectiva, por envolver um juzo de censura sobre o


comportamento do causador do dano;

responsabilidade objectiva, a qual no envolve uma censura do causador do


dano, mas implica que a causa do prejuzo seja compensada. A responsabilidade
objectiva implica, como se sabe, a responsabilidade pelo risco e a indemnizao
pela prtica de actos lcitos mas inquos.

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A tutela contenciosa dos prejuzos causados por actos ou aces materiais da


Administrao no est hoje em causa.

A questo coloca-se em saber se necessrio anular em primeiro lugar o acto que d


origem ao prejuzo ou se se pode cumular, desde logo, a anulao do acto e a pretenso
indemnizatria.

A resposta do recente CPTA portugus positiva. Admite ainda que, mesmo que um
acto administrativo se torne inimpugnvel, ainda possvel que o Tribunal conhea, a
ttulo incidental, da legalidade do acto para atribuir uma indemnizao pelos prejuzos
causados pelo mesmo.

A forma de processo reconduz-se aco administrativa comum.

1.4.7. Garantias Administrativas

As garantias administrativas efectivam-se como sabido atravs dos rgos da


Administrao Pblica, accionando controlos de mrito e de legalidade.

A distino das garantias administrativas faz-se entre garantias petitrias, que no


pressupem um comportamento prvio da Administrao e as garantias impugnatrias,
que, ao contrrio, pressupem um comportamento administrativo.

As garantias petitrias dividem-se, tradicionalmente, no direito de petio, no direito de


representao, no direito de denncia, no direito de oposio administrativa e no direito
de queixa a uma entidade independente como o Provedor de Justia.

Por seu turno, nas garantias impugnatrias devemos distinguir a reclamao, o recurso
hierrquico, o recurso hierrquico imprprio e o recurso tutelar.

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O desenho legal das garantias impugnatrias relaciona-se directamente com a tutela


contenciosa na medida em que o legislador, pode ou no, prescindir da sua prvia
utilizao como condio de acesso justia administrativa.

Como vimos, esto aqui em causa, os procedimentos administrativos de 2. grau e o


efeito suspensivo da utilizao das garantias impugnatrias em relao interposio de
aces administrativas.

Importa, assim, investigar o regime concreto para descortinar se, o acesso tutela
jurisdicional depende, em termos gerais ou especiais, da impugnao administrativa
prvia. Temos aqui uma zona de conflitualidade entre o procedimento e o processo
administrativo a exigir adequada harmonizao.

1.

Princpios constitucionais e legais da actividade administrativa importncia


no Estado contemporneo;

2.

Reflexo

Consequncias dos princpios gerais da actividade administrativa na validade


das condutas administrativas;

3.

Leis medida e leis individuais: garantias dos particulares;

4.

Procedimento administrativo como forma de legitimao das decises


administrativas;

5.

Fases dos procedimento administrativo como forma de garantia de decises


administrativas em termos de mrito e de legalidade;

6.

Invalidade do acto administrativo analisada segundo a conceptualizao dos


vcios do acto administrativo;

7.

Vcios orgnicos, formais e materiais do acto administrativo;

8.

Extino e modificao dos actos administrativos por iniciativa da


Administrao como forma de se satisfazer as pretenses dos particulares
apresentadas atravs de reclamaes e recursos hierrquicos;

9.

Meios graciosos obrigatrios e meios contenciosos;

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10.

Contrato administrativo como forma de satisfao das necessidades


colectivas;

11.

Inderrogabilidade singular dos regulamentos como garantia de legalidade da


actividade administrativa;

12.

Responsabilidade administrativa e responsabilidade funcional dos rgos e


agentes administrativos.

A avaliao do captulo ser feita a partir da apresentao e discusso dos pontos


suscitados na Reflexo e na consulta de sentenas de tribunais.

Avaliao

L
Referncias

Amaral, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II,


Almedina, Coimbra, 2001.
Otero, Paulo; Legalidade e Administrao Pblica, o sentido da vinculao
administrativa juridicidade, Almedina, Coimbra, 2003.
Caupers, Joo; Introduo ao Direito Administrativo, 7. Edio, ncora
Editora, Lisboa, 2003.
Andrade, Jos Carlos Vieira de; O dever de fundamentao expressa de actos
administrativos, Almedina, Coimbra, 1991.
Correia, Srvulo; Legalidade e autonomia contratual nos contratos
administrativos, Almedina, Coimbra, 1987.
Gonalves, Pedro; O contrato administrativo uma Instituio do Direito
Administrativo do Nosso Tempo, Almedina, Coimbra, 2003.
Amaral, Diogo Freitas do; Caupers, Joo; Claro, Joo Martins; Raposo, Joo;
Garcia, Maria da Glria Dias; Vieira, Pedro Siza; Silva, Vasco Pereira; Cdigo
de Procedimento Administrativo Anotado, 5. Edio, Almedina, Coimbra,
2005.
Ministrio da Administrao Pblica, Emprego e Segurana Social;
Procedimento e Contencioso Administrativo Textos, Legislao, Luanda,
1999.
Cistac, Gilles; Manual de Direito das Autarquias Locais, Livraria
Universitria, Universidade Eduardo Mondlane, Maputo, 2001.
Oliveira, Filipe Falco; Direito Pblico Guineense, Almedina, Coimbra, 2005.

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Conceio, Eugnio Carlos e Moreira, Rodrigues; A Repartio dos Recursos


Entre o Estado e as Autarquias Locais no Ordenamento Jurdico Guineense,
Almedina, Coimbra, 2005.
Listagem de livros recomendados (ver introduo):
Listagem de websites recomendados:
http://www.dgsi.pt
http://www.cejur.pt

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Captulo
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Captulo 2
Administrativo

Introduo

ao

Contencioso

No final da abordagem temtica Introduo ao Contencioso Administrativo cada


participante estar apto(a) a:
distinguir os modelos de justia administrativa;

Objectivos

perceber o papel do objectivismo e subjectivismo na construo da justia


administrativa;
dominar os corolrios do princpio da tutela jurisdicional efectiva;
entender a relao entre a margem de livre deciso administrativa e os poderes
dos tribunais;


Resumo

Neste captulo so introduzidos modelos bsicos da justia administrativa e recortada a


base constitucional da fiscalizao jurisdicional da Administrao. Abordam-se as
noes de objectivismo e subjectivismo, fazendo um balano das vantagens e
desvantagens, apontando-se para uma concepo que favorea a tutela jurisdicional
efectiva. No que respeita tutela jurisdicional efectiva, sublinha-se a ideia de que
qualquer pretenso processual tem uma resposta adequada atravs de um meio
processual tpico ou atpico. Desenvolve-se a margem de livre deciso abordando os
problemas da discricionariedade e das valoraes administrativas como limites ao poder
de substituio do juiz.

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Palavras

Administrao executiva e administrao judiciria;


Modelo objectivista e subjectivista;
Princpio de tutela jurisdicional efectiva;
Margem de livre deciso;
Discricionariedade administrativa;
Fiscalizao jurisdicional da Administrao.

Captulo 2 Introduo ao Contencioso Administrativo

Contedo
2.4.1. Noo do contencioso administrativo

Na histria da justia Administrativa, existem dois modelos bsicos de organizao que


influenciam as opes de cada sistema de contencioso administrativo: os conhecidos
modelos de administrao executiva e de administrao judiciria.

Independentemente da aproximao dos dois sistemas, sobretudo por influncia do


Direito Comunitrio derivado, o sistema executivo continua a caracterizar-se pela
tomada de decises unilaterais obrigatrias dotadas de fora executiva. Em Portugal e
nos pases africanos de lngua oficial portuguesa, o sistema de administrao executiva
implica a anlise do modelo objectivista e subjectivista.

Os aspectos negativos e positivos que resultam da adopo de um dos modelos na sua


totalidade tendem a ser superados por uma construo normativa que combine, sem
preconceitos, aspectos de ambos os modelos, aproveitando, na medida do possvel,
vantagens da cada um, na expresso de VIEIRA DE ANDRADE.

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Neste enquadramento, til recordar a caracterizao da reforma recente em Portugal


feita por este Autor:

A reforma estabeleceu um modelo subjectivista consagrando o processo administrativo


como um processo de partes e alargando os poderes de cognio e de deciso do juiz
perante a Administrao.

So, no entanto, visveis, os momentos objectivistas do regime, seja no que respeita


legitimidade activa designadamente, para a impugnao de actos administrativos que
continua a conferir-se a interessados de facto na aco particular, se estende a
associaes e a todos os membros da comunidade nas aces populares, e, no mbito da
aco pblica, se alarga, ao Ministrio Pblico, em matria de condenao prtica de
acto devido e em matria de contratos - seja quanto previso de litgios interadministrativos, inclusivamente entre rgos da mesma pessoa colectiva, seja nos
significativos poderes que continuam a reconhecer-se ao Ministrio Pblico como
auxiliar de justia em defesa da legalidade, sobretudo no que respeita impugnao de
normas, seja ainda em outros aspectos especficos, como o conhecimento oficioso pelo
juiz das ilegalidades do acto administrativo impugnado.

Por outro lado, tal como acontece, alis, no modelo alemo, o modelo reformado no
altera, antes pressupe e reafirma o sistema de administrao executiva, ao determinar o
respeito, quer nas sentenas condenatrias da Administrao, quer no respectivo
processo de execuo, dos espaos de valorao prpria concedidos pela lei aos rgos
administrativos no exerccio das suas funes, bem como ao aceitar a estabilidade de
caso decidido dos actos administrativos, mesmo que ilegais, desde que no sejam nulos,
passado o prazo de impugnao.

Estes elementos demonstram que o novo contencioso administrativo estabelece o


equilbrio entre a dimenso subjectiva e objectiva com o intuito de proporcionar aos
cidados a mais efectiva tutela dos seus direitos, a par da manuteno dos aspectos
objectivistas que garantem a proteco dos interesses pblicos.

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Neste contexto, importa reflectir sobre o alcance da reserva constitucional da jurisdio


administrativa. Aqui, a anlise da Constituio determinante.

No caso portugus, a exposio de motivos da lei apresentada Assembleia da


Repblica elucidativa.

Diz-se: Neste quadro se inscreve a definio do mbito da jurisdio administrativa e


fiscal, que como a Constituio determina, se faz assentar num critrio substantivo,
centrado no conceito de relaes jurdicas administrativas e fiscais. Mas sem erigir esse
critrio num dogma, uma vez que a Constituio, como tem entendido o Tribunal
Constitucional, no estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuio
aos tribunais comuns de competncias em matria administrativo-fiscal ou da atribuio
jurisdio administrativa e fiscal de competncias em matria de direito comum. A
existncia de um modelo tpico e de um ncleo prprio da jurisdio administrativa e
fiscal no incompatvel com uma certa liberdade de conformao do legislador,
justificada por razes de ordem prtica, pelo menos quando estejam em causa domnios
de fronteira, tantas vezes de complexa resoluo, entre o direito pblico e o direito
privado.

Neste contexto, pode defender-se que devemos acentuar que as garantias jurisdicionais
ou contenciosas s se efectivam atravs da interveno dos tribunais, correspondendo a
um dos sentidos das expresses justia administrativa, jurisdio administrativa ou
contencioso administrativo.

Ao longo deste trabalho, utilizamos o conceito de jurisdio administrativa para


identificar o conjunto de rgos jurisdicionais a que se contra acometida a justia
administrativa ou o contencioso administrativo.

O conceito de institucionalizao plena da justia administrativa implica, no s, a


considerao da relao jurdico-administrativa entre sujeitos de direito e a

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Administrao, mas a garantia de legalidade da actividade administrativa na


prossecuo do interesse pblico.

2.4.2. A garantia da tutela jurisdicional efectiva

A tutela jurisdicional efectiva constitui um direito fundamental a uma proteco judicial


individualizada e representa uma garantia institucional que determina que o legislador
assegure a proteco dos direitos subjectivos pblicos.

De acordo com a lio de MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA:

A tutela judicial administrativa deve ser uma tutela sem lacunas e completa, conferida
a quem quer que seja, contra quem quer que seja, para reagir ao que quer que seja.

Vale isto por dizer que:


i)

qualquer pessoa (fsica ou jurdica, nacional, estrangeira ou aptrida, privada


ou pblica), cuja posio tutelada pelo direito administrativo seja lesada por
uma aco ou omisso de uma Administrao Pblica goza do direito de
acesso justia administrativa.

ii)

O direito de aco administrativa pode fazer valer-se, em princpio, contra


qualquer Administrao Pblica, mesmo que travestida de sociedade
comercial (sobretudo quando esta privatizao orgnica utilizada para a
prossecuo de interesses pblicos administrativos e acompanhada da
outorga de poderes pblicos, ou contra qualquer particular a quem tenha
sido atribudo, por ttulo jurdico-pblico (lei, regulamento, acto ou
contracto administrativo), o exerccio de funes pblicas em sentido amplo.

iii)

Em princpio, qualquer aco ou omisso jurdica ou material, unilateral, ou


consensual, normativa ou concreta, dessas entidades, desde que ilegtima ou
lesiva de posies jurdicas, pode ser objecto do processo administrativo.

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iv)

A tutela judicial no um exclusivo dos cidados ou dos Administrados


face a uma qualquer Administrao Publica, mas tambm destas perante
aqueles ou perante outras Administraes.

v)

A tutela judicial efectiva uma garantia do demandante e tambm (na


medida adequada, claro) do demandado.

O princpio da tutela jurisdicional efectiva, para o ser, tem de se recortar em todos os


planos em que se pode fazer sentir a necessidade de interveno de um tribunal.

A nossa ateno deve incidir sobre o plano declarativo, o plano cautelar e o plano
executivo no julgamento das pretenses deduzidas em tribunal

Assim, o direito de defesa e o direito de aco implicam a ideia de efectividade,


contraditrio e celeridade.

A melhor sntese do princpio e regra da tutela jurisdicional efectiva -nos dado pelo
artigo 2. do CPTA portugus:

O princpio da tutela jurisdicional efectiva compreende o direito de obter, em prazo


razovel, uma deciso judicial que aprecie, com fora de caso julgado, cada pretenso
regularmente deduzida em juzo, vem como a possibilidade de a fazer executar e de
obter as providncias cautelares, antecipatrias ou conservatrias, destinadas a
assegurar o efeito til da deciso.

Cumpre ainda salientar que este princpio abrange todo o tipo de pretenses necessrias
satisfao de um direito ou interesse legalmente protegido, havendo uma garantia de
tutela adequada mesmo na falta de previso expressa sobre o meio processual
administrativo para fazer valer uma pretenso a todo o direito corresponde uma
aco.

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A correspondncia de um direito a uma aco levou o legislador da reforma do


contencioso administrativo em Portugal a exemplificar os tipos de pretenses mais
importantes ou o ncleo duro dessas mesmas pretenses.

A enunciao com caracter meramente exemplificativo til para perceber a dimenso


do direito subjectivo tutela ao mesmo tempo que constitui uma memria contra as
limitaes do recurso contencioso de anulao.

Recorde-se o que atrs se disse sobre o momento declarativo, cautelar e executivo que a
tutela judicial efectiva transporta.

Como concretizao de direitos ou interesses, podemos neste seguimento apontar:


-

o reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas directamente decorrentes de


normas jurdico-administrativas ou de actos jurdicos praticados ao abrigo de
disposies de direito administrativo;

o reconhecimento da titularidade de qualidades ou preenchimento de condies;

o reconhecimento do direito absteno de comportamentos e, em especial,


absteno da emisso de actos administrativos, quando exista a ameaa de uma
leso futura;

a anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de actos administrativos;

a condenao da Administrao ao pagamento de quantias, entrega de coisas


ou prestao de factos;

a condenao da Administrao reintegrao natural de danos e ao pagamento


de indemnizaes;

a resoluo de litgios respeitantes interpretao, validade ou execuo de


contratos cuja apreciao pertena ao mbito de jurisdio administrativa;

a declarao de ilegalidade de normas emitidas ao abrigo de disposies de


direito administrativo;

a condenao da Administrao prtica de actos administrativos legalmente


devidos;

a condenao da Administrao prtica dos actos e operaes necessrios ao


restabelecimento de situaes jurdicas subjectivas;

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a intimao da Administrao a prestar informaes, permitir a consulta de


documentos ou passar certides;

a adopo das providncias cautelares adequadas para assegurar o efeito til da


deciso;

Sempre que no exista um meio processual prprio tipificado para satisfazer uma
determinada pretenso processual, o interessado poder recorrer aco administrativa
comum, a qual tem a natureza de meio processual residual para esses casos,
funcionando como processo comum do direito processual administrativo.

Por outro lado, importa sublinhar que os poderes da jurisdio administrativa se alargam
para assegurar a efectividade da tutela jurisdicional, permitindo ao juiz a fixao
oficiosa de prazos para cumprimento de deveres que tenha imposto Administrao e
aplicar sanes pecunirias compulsrias em caso de resistncia por parte dos titulares
dos rgos da Administrao Pblica.

Acresce, ainda, que os tribunais podem substituir-se Administrao, proferindo


sentenas que produzam os efeitos de um acto administrativo quando a respectiva
prtica e contedo sejam estritamente vinculados.

til referir, ainda, disposies fundamentais destinadas a garantir a tutela judicial


efectiva para alm dos poderes dos tribunais que acabamos de sintetizar.

Estamos a pensar no regime de admissibilidade de cumulao de pedidos numa mesma


aco. A ttulo exemplificativo e rompendo com a tradio do processo feito a um
acto, hoje possvel cumular o pedido de anulao de um acto com o pedido
indemnizatrio e com o pedido do restabelecimento da situao que existiria se o acto
no tivesse sido praticado.

Nesta linha, o princpio de promoo do acesso justia na dimenso da efectivao da


tutela judicial efectiva determina que as pronncias dos tribunais sejam dirigidas para

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analisar o mrito ou o fundo das pretenses formuladas, evitando denegaes de justia


por causa de motivos formais.

2.4.3. Margem de livre deciso administrativa

Como vimos, a funo administrativa serve para satisfazer necessidades colectivas com
um grau de liberdade conferido pelo legislador para atingir, de forma adequada, o
interesse pblico secundrio.

Coloca-se, ento, a questo de saber at que ponto, podem os tribunais imiscuir-se no


campo prprio de apreciao e valorao da funo administrativa.

A resposta a esta questo encontra-se na lei portuguesa atravs da afirmao do


princpio da separao de poderes.

De facto, estabelece o n. 1 do artigo 3. do CPTA:


No respeito pelo princpio de separao e interdependncia dos poderes, os tribunais
administrativos julgam do cumprimento pela Administrao das normas e princpios
jurdicos que a vinculam e no da convenincia ou oportunidade da sua actuao.

Assim, como diz ESTEVES DE OLIVEIRA, o juiz no pode opor s opes


discricionrias da Administrao os seus prprios juzos de oportunidade ou
convenincia, do tipo se fosse eu no teria mandado construdo a estrada ou a ponte
naquele local, mas noutro, bem melhor do ponto de vista urbanstico, rodovirio ou
ambiental, ou coisa similar. Mas pode e deve opor-lhe os seus juzos jurdicos, o
paradigma de juricidade que haja elaborado partir das regras e princpios aplicveis ao
caso, e anular as decises administrativas discricionrias que no se conformem com
ele. O que acontecer sempre que (mas apenas quando) seja desrespeitado um dos
pressupostos ou limites jurdicos do tal poder discricionrio, permitindo detectar ou
assinalar um vcio jurdico opo em que ele se haja materializado.

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Na afirmao da separao de poderes est pressuposta a questo entre o mrito


administrativo e a legalidade, no sentido de o primeiro no estar submetido apreciao
jurisdicional, ao contrrio da segunda.

Devemos recordar o papel dos princpios gerais da actividade administrativa que - do


ponto de vista substancial e funcional - submetem o exerccio da margem de livre
deciso a critrios de juridicidade e, nessa medida, implicam a fiscalizao jurisdicional
da opo administrativa.

Em sntese, isto no significa que os tribunais administrativos se possam substituir s


entidades administrativas na formulao de valoraes que, por j no terem carcter
jurdico, mas envolverem a realizao de juzos sobre a convenincia e a oportunidade
da sua actuao, pertencem ao mbito prprio da margem de livre deciso.

A problematizao da margem da livre deciso relacionada com o equilbrio de poderes


sintetizada na anlise de SRVULO CORREIA da seguinte forma: pode extrair-se
do CPTA uma orientao genrica no sentido de que a margem de livre deciso
administrativa se encontra submetida a um pleno controlo de juricidade mas, tambm, a
um mero controlo de juridicidade: tudo aquilo que, no iter conducente deciso, seja
juridicamente determinado ou juridicamente valorvel constitui campo de controlo
jurisdicional; Mas os critrios de valorao ou deciso de natureza extra-jurdica,
autodeterminados pelo rgo administrativo no mbito de uma margem de liberdade
que lhe deixada pela lei constitui uma rea em que ao juiz no so permitidas
injunes sobre o se ou o como do agir ou decises substitutivas. Assim porquanto se
trata de uma rea de actuao que exige legitimidade democrtico-eleitoral directa ou
indirecta ( e no mera legitimidade institucional) e origina responsabilidade poltica.

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B
Reflexo

1.

Vantagens e desvantagens de um processo administrativo objectivista ou


subjectivista;

2.

Promoo do acesso justia e tutela judicial efectiva;

3.

Meios processuais tpicos e atpicos na concretizao dos direitos dos


particulares.

4.

Margem de livre deciso administrativa e o respectivo controlo por parte dos


Tribunais;

A avaliao do captulo ser feita a partir da apresentao e discusso dos pontos


suscitados na Reflexo e na consulta de sentenas de tribunais.

Avaliao

L
Referncias

Garcia, Maria da Glria Ferreira Pinto Dias; Da justia administrativa em


Portugal sua origem e evoluo, Universidade Catlica Editora, Lisboa,
1994.
Oliveira, Mrio Esteves e Oliveira, Rodrigo Esteves; Cdigo do Processo nos
Tribunais Administrativos, Anotado, Almedina, Coimbra, 2004.
Silva, Vasco Pereira da; O contencioso administrativo como direito
constitucional concretizado ou ainda por concretizar, Almedina, Coimbra,
1999.
Silva, Vasco Pereira da; Ventos de mudana no contencioso administrativo,
Almedina, Coimbra, 2000.
Antunes, Luis Filipe Colao; O direito administrativo e a sua justia no incio
do sculo XXI, Almedina, Coimbra, 2001.
Antunes, Luis Filipe Colao e Moreno, Sinz (coordenao); O acto no
contencioso administrativo, Almedina, Coimbra, 2005.
Ministrio da Justia; Reforma do Contencioso Administrativo O debate
universitrio (trabalhos preparatrios), Vol. I., Coimbra Editora, Coimbra,
2003.
Listagem de livros recomendados (ver introduo).
Listagem de websites recomendados:

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Captulo
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Captulo 3 Processo Administrativo


No final da abordagem temtica Processo Administrativo, cada participante estar
apto(a) a:
Distinguir procedimento e processo administrativo;

Objectivos

Consciencializar a importncia das formas processuais na defesa dos direitos dos


particulares bem como na prossecuo do interesse pblico;
Prospectivar o contedo da actividade administrativa em face de eventuais
impugnaes judiciais;
Distinguir os meios processuais e as formas de processo;
Perceber quais os princpios que regem o processo administrativo e a respectiva
importncia;
Funo dos princpios gerais de processo na conduta processual da
Administrao.


Resumo

Neste captulo, ir ser abordada a distino entre procedimento e processo


administrativo, bem como o papel nuclear dos princpios do processo
administrativo na interpretao das leis do contencioso administrativo. Reala-se o
modo como a conflitualidade entre a Administrao e os particulares dirimida
pela aplicao dos princpios na marcha do processo contencioso. Este captulo
serve, ainda, como instrumento de percepo do desenvolvimento dos diversos
tipos de aces administrativas.

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Palavras

Funo subjectiva e objectiva da jurisdio administrativa;


Igualdade das partes, cooperao e boa-f;
Cumulabilidade de pedidos;
Dispositivo;
Tipicidade das formas processuais;

3. PROCESSO ADMINISTRATIVO

Contedo
3.4.1. Conceito de processo administrativo

Distino de procedimento e processo


O procedimento administrativo a sequncia juridicamente ordenada de actos e
formalidades tendentes preparao de um acto da Administrao ou sua execuo
(artigo 1. do Cdigo do Procedimento Administrativo Portugus).

Trata-se, assim, de um encadeamento de actos e formalidades na actividade


administrativa que se sucedem no tempo que culminam com um acto da Administrao.

Por seu turno, o processo administrativo, ao contrrio do procedimento administrativo,


um processo que decorre junto dos tribunais administrativos, o qual tem por finalidade a
prolaco de uma sentena que incide sobre um acto ou omisso da Administrao,
sobre um regulamento ou contrato administrativo.

Lei processual civil e lei processual administrativa

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A lei do processo administrativo no tem pretende ser exaustiva, no existindo uma


regulamentao cabal do contencioso administrativo. Assim, nas matrias em que no
hajam disposies especficas na lei processual administrativa, o regime aplicvel o da
lei processual civil (ainda que com as adaptaes que se revelem necessrias).

Existe, assim, o entendimento de que para o contencioso administrativo no se justifica


criar ou elaborar um acervo de normas de propores idnticas s existentes no Cdigo
Processo Civil.

Nesses termos, o artigo 1. do CPTA portugus refere que o processo nos tribunais
administrativos rege-se pela presente lei, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais, e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessrias
adaptaes.

A aplicao supletiva da lei de processo civil tem, como bvio, de ser precedida de
uma avaliao da sua adequabilidade ao caso concreto, podendo, caso tal se afigure
necessrio, o juiz administrativo introduzir adaptaes nessa aplicao supletiva.

3.4.2. Tipologia dos meios processuais administrativos

Meios processuais principais e acessrios


A qualificao de meios processuais principais e acessrios assenta num critrio de
autonomia. A utilizao de um meio principal independente do uso de qualquer outro
meio processual. O mesmo no sucede com os meios acessrios que esto dependentes
da utilizao tempestiva de um meio processual principal.

Os meios processuais principais tm por objectivo assegurar a tutela adequada da


pretenso sendo o meio acessrio instrumental em relao ao primeiro.

Os meios processuais principais, em funo dos prazos de tramitao, classificam-se em


meios urgentes e normais.

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Importa distinguir tambm meios processuais posteriores primeira interveno do


rgo da jurisdio administrativa. Referimo-nos aos processos executivos que visam
assegurar a produo de efeitos de uma sentena ou acrdo anterior e os recursos
atravs dos quais se pretende uma modificao da primeira pronuncia jurisdicional.

As formas de processo

A forma de processo o conjunto sequencial de actos e formalidades que devem ser


respeitados na propositura de uma aco em tribunal, existindo o princpio da tipicidade
legal das formas de processo.

Por outras palavras, sempre que a lei estabelece um modelo de tramitao processual
para a deduo de um pedido em juzo, estamos perante uma forma de processo
autnoma.

Sem prejuzo da existncia de processos urgentes, o CPTA portugus adopta um modelo


dualista para os processos principais: aco administrativa especial e aco
administrativa comum. A aco administrativa comum corresponde, conforme indicia o
nome, ao processo comum do contencioso administrativo, no sentido de que se trata do
modelo de tramitao a que devem obedecer os processos aos quais no corresponda
uma forma especfica de processo (o que sucede, por exemplo, com a impugnao de
actos administrativos).

Assim, sempre que a lei no atribua uma forma de processo especial a uma determinada
pretenso, a mesma dever ser deduzida perante os tribunais administrativos sob a
forma de aco administrativa comum.

3.4.3. Princpios gerais do processo administrativo

Princpio da dupla funo subjectivista e objectivista da jurisdio administrativa


Conforme j se explicou no captulo anterior, existem tradicionalmente dois modelos de
justia administrativa: o modelo objectivo e o modelo subjectivo. A distino entre um

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modelo e o outro assenta na funo que se quer atribuir ao contencioso administrativo.


No modelo objectivo, a funo da jurisdio administrativa a da defesa do interesse
pblico e da legalidade (processo feito a um acto). No modelo subjectivo, a funo da
jurisdio administrativa a da tutela de interesses e direitos legalmente protegidos.

Com a reforma do contencioso administrativo portugus, houve um reforo da funo


subjectiva da jurisdio administrativa, isto , sublinhou-se a tutela de direitos e
interesses legalmente protegidos consagrada constitucionalmente.

Assim, por forma a dar cumprimento a tal disposio constitucional, o novo contencioso
administrativo passou a consagrar o princpio que a todo o direito ou interesse
legalmente protegido corresponde a uma aco.

Nesse sentido, a reforma veio afastar o regime rgido impugnatrio existente,


eliminando a enumerao taxativa de pedidos tpicos, instituindo o princpio da
atipicidade do pedido bem como a possibilidade de cumulao de pedidos. Instituramse, tambm, meios para garantir uma tutela condenatria de situaes pretensivas
insatisfeitas bem como uma tutela cautelar adequada.

Princpio da primazia da justia material

Antes da reforma do contencioso administrativo, um dos grandes problemas no


funcionamento do modelo de justia administrativa portuguesa institudo traduzia-se no
facto de grande parte dos processos ser resolvido com uma mera deciso de forma, sem
que o tribunal conhecesse do mrito da causa.

Tal problema derivava do facto de o conhecimento do mrito de uma causa no


tradicional recurso contencioso de anulao estar dependente do preenchimento de
pressupostos processuais de difcil verificao.

Consagrou-se, agora, o princpio da promoo do acesso justia, instituindo tal


princpio que, para a efectivao do acesso jurisdio, as normas processuais devem

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ser interpretadas no sentido de promover a emisso de pronncias sobre o mrito das


pretenses formuladas.

Este princpio, que tem por principal destinatrio o juiz administrativo, reflecte-se,
desde logo, nas novas regras sobre legitimidade passiva e com a consagrao da regra
de que, em caso de absolvio da instncia por razes que obstem ao prosseguimento do
processo, possa haver substituio da petio inicial por nova petio sem que esta se
considere apresentada fora de prazo.

Com a consagrao do princpio da primazia da justia material, ser possvel


promover

interpretaes

jurisprudenciais

mais

flexveis

menos

restritivas

relativamente verificao, em concreto, do preenchimento de certos pressupostos


processuais.

Princpio da igualdade das partes

As leis do contencioso administrativo portugus asseguram um estatuto de igualdade


efectiva das partes no processo, tanto no que se refere ao exerccio de faculdades e ao
uso de meios de defesa como no plano da aplicao de cominaes ou de sanes
processuais, designadamente por litigncia de m f.

Uma vez que o tribunal tem de assegurar um estatuto de igualdade efectiva s partes,
foram reduzidas certas prerrogativas que a Administrao beneficiava no passado. O
Estado e demais entidades pblicas passaram a estar sujeitas ao pagamento de custas
judiciais (cessando o regime de iseno) e passaram a poder ser condenadas por
litigncia de m f (cessando o entendimento anterior de que os tribunais
administrativos no podiam condenar entidades pblicas por litigncia de m f).

Princpio da cooperao e boa-f

Na conduo e interveno no processo, os magistrados, os mandatrios judiciais e as


partes devem cooperar entre si, concorrendo para que se obtenha, com brevidade e

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eficcia, a justa composio do litgio. Nesses termos, qualquer dos intervenientes deve
abster-se de requerer a realizao de diligncias inteis e de adoptar expedientes
dilatrios.

No domnio do princpio da cooperao, a Administrao tem um dever qualificado, isto


, a lei impe Administrao deveres especficos de cooperao com os tribunais. Para
alm do dever de remeter o processo administrativo relativo matria em litgio, a
Administrao tem o dever de dar conhecimento ao tribunal de todas supervenincias,
nomeadamente: a) da emisso de novos actos administrativos, no mbito do
procedimento do acto impugnado ou cuja manuteno possa colidir com os efeitos a que
se dirige o processo em curso, b) da celebrao do contrato, quando esteja pendente
processo de impugnao de acto administrativo praticado no mbito de procedimento
dirigido formao desse contrato, c) da revogao do acto impugnado.

Os tribunais administrativos podem tambm aplicar sanes a qualquer das partes por
litigncia de m-f. Por tradio, existia o entendimento de que as entidades
administrativas no podiam ser condenadas por litigncia de m-f, entendimento esse
afastado com o novo contencioso administrativo.

Princpio da cumulabilidade de pedidos

O princpio da cumulabilidade de pedidos encontra-se consagrado na legislao


portuguesa e consubstancia um marco profundamente inovador da reforma do
contencioso administrativo.

Nesses termos, possvel a cumulao de pedidos num nico processo, desde que exista
alguma relao de conexo entre esses mesmos pedidos que justifique a cumulao.

permitida a cumulao de pedidos (face relao de conexo) sempre que a causa de


pedir seja a mesma e nica ou os pedidos estejam entre si numa relao de
prejudicialidade ou de dependncia, nomeadamente por se inscreverem no mbito da

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mesma relao jurdica material. Se, porventura, for diferente a causa de pedir,
permitida a cumulao de pedidos se a procedncia dos pedidos principais dependa
essencialmente da apreciao dos mesmos factos ou da interpretao e aplicao dos
mesmos princpios ou regras de Direito.

A legislao portuguesa faz um elenco meramente exemplificativo das pretenses que


podem ser deduzidas num nico processo. Vejamos alguns exemplos:
-

pedido de anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de acto


administrativo com o pedido de condenao da Administrao ao
restabelecimento da situao que existiria se o acto no tivesse sido
praticado;

pedido de condenao da Administrao prtica do acto administrativo


legalmente devido com o pedido de anulao ou declarao de nulidade
ou inexistncia de acto administrativo;

pedido de declarao de ilegalidade de norma com o pedido de anulao


ou declarao de nulidade ou inexistncia de acto administrativo;

o pedido de anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de acto


administrativo com o pedido de anulao ou declarao de nulidade de
contrato cuja validade dependa desse acto;

Pedido de condenao da Administrao reparao de danos causados


com o pedido de anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de
acto administrativo.

Se, porventura, for feita uma cumulao de pedidos sem que haja a necessria relao
de conexo, o tribunal ir perguntar ao autor qual o(s) pedido(s) que pretende ver
apreciado(s), sob pena de, caso no haja resposta, haver absolvio da instncia quanto
a todos os pedidos.

Por outro lado, caso algum dos pedidos cumulados no pertena ao mbito de jurisdio
administrativa, h lugar absolvio da instncia relativamente a esse pedido.

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Se aos vrios pedidos cumulados corresponderem formas de processo distintas, ser


adoptada a forma da aco administrativa especial.

Princpio do dispositivo

Ao contrrio do que sucede com a vigncia do princpio do inquisitrio, em que o juiz


que conduz o processo, com a consagrao clara do principio do dispositivo s partes
que incumbe a conduo do processo.

Este princpio encontra-se vertido em vrias fases do processo administrativo e


relaciona-se com a absolvio da instancia , a desistncia

Importa aqui sublinhar a relativa coincidncia entre a lei processual civil e a lei
processual administrativa.

Princpio do contraditrio

O princpio do contraditrio traduz-se na possibilidade dada a todas as partes de intervir


efectivamente no processo, de forma a que o juiz possa tomar uma deciso justa e
imparcial, atendendo s razes e argumentos invocados por todas as partes.

Decorre de tal princpio a garantia de que o tribunal no ir tomar qualquer deciso ou


admitir qualquer prova desfavorvel a um sujeito processual, sem que ao mesmo tenha
sido dada a oportunidade de se pronunciar.

O princpio do contraditrio consubstancia, assim, uma garantia presente em todos os


processos administrativos.

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B
Reflexo

1.

Equilbrio entre a funo objectiva e subjectiva do Contencioso


Administrativo na defesa dos direitos dos particulares e do interesse pblico;

2.

Decises de forma dos tribunais e a primazia da justia material;

3.

Relao entre as formas de processo e o princpio da cumulabilidade de


pedidos.

4.

Garantia da tutela jurisdicional efectiva: o princpio do inquisitrio e do


dispositivo;

5.

Dever de cooperao da Administrao e o princpio da modificabilidade da


instncia: reflexos da situao procedimental no processo administrativo em
juzo;

6.

Garantia da dupla instncia na salvaguarda conjunta dos interesses da


Administrao e dos particulares.

A avaliao do captulo ser feita a partir da apresentao e discusso dos pontos


suscitados na Reflexo e na consulta de sentenas de tribunais.

Avaliao

Referncias

Silva, Vasco Pereira da (Coordenao); Novas e Velhas Andanas do


Contencioso Administrativo Estudos sobre a reforma do processo
administrativo, AAFDL, Lisboa, 2005.
Oliveira, Mrio Esteves e Oliveira, Rodrigo Esteves; Cdigo do Processo nos
Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, Coimbra, 2004.
Listagem de livros recomendados (ver introduo).
Listagem de websites recomendados:
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Captulo

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4 Pressupostos Processuais

No final da abordagem temtica Pressupostos Processuais cada participante estar


apto(a) a:
Discutir a funo dos pressupostos processuais;
Perceber os poderes do juiz em relao verificao dos pressupostos
processuais;

Objectivos

Relacionar o pedido e a causa de pedir na aco administrativa;


Identificar a forma processual adequada com a pretenso a deduzir em juzo;
Conhecer o regime da falta dos pressupostos processuais;
Identificar os diversos de tipos de legitimidade.

Neste captulo pretende-se dar a conhecer os elementos essenciais da causa no que


respeita ao objecto, aos sujeitos processuais, ao pedido e causa de pedir. Abordar-se-
tambm a competncia do tribunal e o papel da capacidade e personalidade judiciria.
Atender-se-, em especial, legitimidade das partes como pressuposto processual.

Resumo

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Sujeito processual;
Pedido e causa de pedir;
Competncia e incompetncia do tribunal;
Personalidade e capacidade judiciria;

Palavras

Patrocnio judicirio;
Legitimidade activa, passiva;
Legitimidade popular

4 Pressupostos Processuais

Contedo
4.4.1. Elementos essenciais da causa

Os sujeitos processuais
Os sujeitos ou partes processuais correspondem aos sujeitos ou partes da relao jurdica
processual. Como parte ou sujeito principal, existe, por um lado, a pessoa ou entidade que
requer e, por outro, aquela contra a qual requerida determinada providncia judiciria.

Ao lado das partes principais, surgem as partes acessrias, isto , as pessoas interessadas
em que o litgio seja resolvido a favor de uma das partes. Surge, em primeiro lugar, o
contra-interessado, o qual um sujeito que tem um interesse directo e pessoal em que no
se d provimento aco. Por regra, o contra-interessado sempre um particular nos
processos dirigidos contra a Administrao.

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Na petio inicial da aco administrativa especial, a lei obriga o autor a indicar eventuais
contra-interessados, sendo que os mesmos tm, entre outros, o poder de contestar, alegar,
de requerer providncias cautelares e de recorrer.

Relativamente aco administrativa comum, o CPTA no faz referncia aos contrainteressados, sendo, no entanto de aplicar, as regras de interveno de terceiros previstas na
lei processual civil.

Em segundo lugar, existem os co-interessados, isto , os terceiros que tm interesse em que


seja dado provimento ao pedido formulado pelo autor na sua petio inicial. Tais
interessados, sempre que no assumam a posio de partes em litisconsrcio activo ou
coligao, devem ser tratados como assistentes.

Existe ainda a posio do Ministrio Pblico que, alm de poder ser uma parte principal,
tambm pode surgir no processo como um magistrado em defesa da legalidade (no sendo,
possvel, nesse caso qualific-lo como uma parte principal ou como uma parte acessria).

O pedido

pretenso deduzida pelo autor em juzo designa-se pedido, cujo contedo se dever
relacionar com um litgio oriundo de uma relao jurdica administrativa. Face aos
objectivos que o autor pretende atingir com o provimento da pretenso que deduziu em
juzo, poder-se-o distinguir-se trs tipos de pedidos: a) pedidos declarativos (simples
apreciao ou reconhecimento), b) pedidos condenatrios (ou intimatrios) e, c) pedidos
constitutivos (invalidatrios ou suspensivos).

O CPTA portugus permite que sejam cumulados vrios pedidos. A cumulao de pedidos
pode ser simples (o autor pretende a procedncia de todos os pedidos e de todos os efeitos),
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alternativa (quando o autor, embora intente a procedncia de todos os pedidos, s pretenda


obter alguns dos efeitos, escolha de outrem) e subsidiria (o pedido subsidirio s
apresentado para a hiptese de improcedncia do pedido principal).

A admissibilidade de cumulao de pedidos depende entre uma relao material de


conexo entre os mesmos.

Assim, o CPTA - alm de fixar vrios exemplos de cumulaes de pedidos - refere que
admissvel a cumulao de pedidos sempre que:
-

a causa de pedir seja a mesma e nica ou os pedidos estejam entre si numa relao
de prejudicialidade ou de dependncia, nomeadamente por se inscreverem no
mbito da mesma relao jurdica material;

sendo diferente a causa de pedir, a procedncia dos pedidos principais dependa


essencialmente da apreciao dos mesmos factos ou da interpretao e aplicao
dos mesmos princpios ou regras de direito.

No obsta cumulao de pedidos o facto de aos pedidos formulados corresponderem


formas de processo, adoptando-se, nesse caso, a aco administrativa especial com as
necessrias adaptaes.

A causa de pedir

A causa de pedir o conjunto de factos concretos e razes de direito em que se baseia e


fundamenta a pretenso de uma parte bem como o seu pedido.

A causa de pedir varia em funo do tipo de processo em concreto. O juiz, nomeadamente,


nos processos de impugnao de actos ou de normas em que o interessado invoca vrias
causas de invalidade, pode conhecer de outras oficiosamente.

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O objecto

Com a reforma do contencioso administrativo, existiu uma transformao profunda sobre o


objecto do processo.

Ao abrigo do regime anterior, em que o modelo se centrava no recurso contencioso de


anulao, o objecto do processo encontrava-se focalizado no acto objecto de impugnao
(processo feito a um acto). No fundo, era a Administrao a definir o prprio objecto do
processo.

Com a reforma do contencioso administrativo, o objecto do processo passa a centrar-se na


pretenso do particular.

Saliente-se o facto de existir a possibilidade actual de se condenar a Administrao


prtica de actos administrativos devidos, ainda que previamente tenha sido emitido um acto
administrativo de indeferimento. Com efeito, conforme acima referido, o objecto do
processo passa a ser a pretenso do particular e no o acto de indeferimento.

Tal transformao de uma enorme importncia porque permite a discusso em juzo das
questes de fundo em que se baseiam as pretenses dos particulares, prevenindo-se o
surgimento de novos actos de indeferimento baseados em novos argumentos.

Valor da causa e alada

Ao contrrio do que sucedia com o regime processual anterior, tem de ser atribudo um
valor a toda a causa nos tribunais administrativos. Este valor tem de representar a utilidade
econmica do pedido formulado na causa respectiva, sendo que a lei estabelece vrias
regras e critrios para a determinao desse valor.

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O valor da causa tem vrios objectivos. Em primeiro lugar, e em relao a todos os casos, o
valor da causa serve para determinar se ou no admissvel o recurso (ordinrio) da
sentena final proferida em 1. instncia. O recurso das decises que em 1. grau de
jurisdio tenham conhecido do mrito da causa admitido nos processos de valor superior
alada do tribunal do qual se recorre.

No obstante, o CPTA, alm de ressalvar os casos previstos na legislao processual civil,


identifica alguns tipos de decises em que sempre admissvel recurso independentemente
do valor da causa: a) improcedncia de pedidos de intimao para proteco de direitos,
liberdades e garantias; b) decises proferidas em matria sancionatria; c) decises
proferidas contra jurisprudncia uniformizada pelo Supremo Tribunal Administrativo; d)
decises que ponham termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mrito da causa.

O valor da causa reflecte-se ainda na determinao:


-

da forma (ordinria, sumria e sumarssima) de tramitao na aco administrativa


comum. O processo seguir os termos do processo ordinrio quando o valor da
causa exceder o da alada do Tribunal Central Administrativo (neste momento,
14.963,94 ). O processo seguir os termos do processo sumrio quando o valor da
causa no exceder a do alada do Tribunal Central Administrativo. Sempre que o
valor da causa seja inferior ao da alada do Tribunal Administrativo de Crculo
(neste momento, 3.740,98 ) e a aco se destine ao cumprimento de obrigaes
pecunirias, indemnizao por danos ou entrega de coisas mveis.

Do modo (singular ou colectivo) de julgamento das aces administrativas


especiais. Sempre que o valor da causa seja superior ao da alada do tribunal
respectivo, a causa ser julgada sempre em formao de trs juizes qual
compete tanto o julgamento da matria de facto como de direito.

O CPTA estipula vrias regras e critrios para a determinao do valor de uma causa,
destinando-se tais critrios a apurar a utilidade econmica imediata do pedido (cfr. artigos
32. e 33. do CPTA). Quando valor da causa for indeterminvel (processos respeitantes a
bens imateriais e a normas emitidas no exerccio da funo administrativa), entende-se que,
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como critrio supletivo, o valor da causa superior ao da alada do Tribunal Central


Administrativo.

4.4.2

Competncia do Tribunal

O pressuposto processual relativo ao tribunal centra-se na respectiva competncia. Importa


averiguar em casos de dualidade de jurisdies qual a consequncia da errada interposio
do processo.

O CPTA portugus trata as questes de incompetncia extremamente favorvel ao


particular, permitindo que o processo seja enviado oficiosamente ao tribunal competente, se
pertencer jurisdio administrativa a outro tribunal por iniciativa do particular depois do
trnsito em julgado da deciso que declare a incompetncia.

As regras de competncia territorial facilitam tambm o acesso justia administrativa uma


que a residncia habitual do autor que na grande maioria dos casos fixa o tribunal
competente.

4.4.3

Personalidade e capacidade judiciria

Personalidade e capacidade

A personalidade judiciria pode ser definida como a susceptibilidade de ser parte no


processo. Em regra, a personalidade judiciria corresponde personalidade jurdica, mas
existem casos em que se reconhece a personalidade judiciria a organismos no
personalizados (por exemplo, patrimnios autnomos, condomnios).

A capacidade judiciria um pressuposto processual que pode ser definido como a


susceptibilidade de uma pessoa estar por si em juzo.

Patrocnio judicirio
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No processo administrativo, obrigatria a constituio de advogado com o fim de garantir


o adequado uso de poderes processuais.

s entidades pblicas, admitida por conteno de custos - a representao por


licenciado em Direito com funes de apoio jurdico.

Por razes de igualdade, a nova legislao portuguesa passou a referir que o licenciado em
Direito ficaria tambm vinculado aos deveres deontolgicos a que esto adstritos os
mandatrios judiciais.

Relativamente ao Estado, a legislao portuguesa permite a sua representao pelo


Ministrio Pblico nas aces relativas a contratos e responsabilidade.

4.4.4

Tipos de legitimidade

Legitimidade activa

Nos termos da legislao portuguesa, em regra, o autor considerado parte legtima quando
alegue ser parte da relao material controvertida, ou seja, em funo da titularidade de um
interesse ou direito legalmente protegido.

Em matria de contencioso contratual, importa frisar que as aces dirigidas invalidao


de contratos deixaram de poder ser postas apenas pelas partes na relao contratual.

Em primeiro lugar, os pedidos relativos validade de contratos podem ser deduzidos pelo
Ministrio Pblico (com o nico propsito de defender a legalidade).

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Em segundo lugar, tais pedidos podem ser deduzidos por qualquer cidado, pelo Ministrio
Pblico,

autarquias

locais,

associaes

fundaes

defensoras

de

interesses

constitucionalmente consagrados.

Se as invalidades em questo tiverem ocorrido em momento anterior ao da celebrao do


contrato, podem os pedidos de invalidao ser accionados por quem tenha sido lesado nos
seus direitos ou interesses.

As regras do contencioso administrativo promovem ainda uma extenso da legitimidade


activa para a defesa de interesses no pessoais relativos a valores e bens
constitucionalmente protegidos, como por exemplo a sade pblica, ambiente, urbanismo,
ordenamento do territrio, qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do Estado, das
Regies Autnomas e das autarquias locais.

Nessas matrias, independentemente do seu interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa,


as associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o
Ministrio Pblico tm legitimidade para propor e intervir em processos principais e
cautelares destinados sua defesa.

Importa aqui aferir a importncia da legitimidade na defesa dos interesses difusos que deixa
de radicar no interesse pessoal, sendo suficiente a mera ligao a um interesse
constitucionalmente protegido ou de uma comunidade especfica.

Legitimidade passiva

Cada aco deve ser proposta contra a outra parte na relao material controvertida e,
quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos
aos do Autor.

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Se a aco tiver por objecto a aco ou omisso de uma entidade pblica, quem tem
legitimidade passiva a pessoa colectiva de direito pblico, ou no caso do Estado, o
ministrio a cujos rgos seja imputvel a aco ou omisso impugnadas. Se o processo
tiver por objecto actos ou omisses de uma entidade administrativa independente,
destituda de personalidade jurdica, o processo dever ser intentado contra o Estado ou a
outra pessoa colectiva pblica a que essa entidade pertena.

Em todo o caso, considera-se que uma aco foi regularmente proposta quando na petio
tenha sido indicado como parte demandada o rgo que praticou o acto ou que tenha sido
responsvel pela omisso, considerando-se nesse caso, a aco proposta contra a pessoa
colectiva pblica ou, no caso do Estado, contra o ministrio a que tal rgo pertence.

Se na aco tiverem sido cumulados vrios pedidos, deduzidos contra pessoas colectivas
pblicas ou ministrios distintos, devem tais entidades ser demandadas.

Se o litgio existente se prende entre rgos da mesma pessoa colectiva, a aco proposta
contra o rgo cuja conduta deu origem ao litgio.

B
Reflexo

1.

Dever de deciso do tribunal e pressupostos processuais;

2.

Poder do tribunal na correco dos pressupostos processuais;

3.

Congruncia entre o pedido e a causa de pedir;

4.

Importncia da legitimidade popular na evoluo do contencioso administrativo;

5.

Legitimidade e o conceito subjectivista e objectivista no contencioso


administrativo.

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A avaliao do captulo ser feita a partir da apresentao e discusso dos pontos


suscitados na Reflexo e na consulta de sentenas de tribunais.

Avaliao

Correia, Srvulo; Ayala, Bernardo; Medeiros, Rui; Estudos de Direito


Processual Administrativo, Lex, Lisboa, 2002.

Referncias

Sousa, Miguel Teixeira de; A Legitimidade Popular Na Tutela Dos Interesses


Difusos, Lex, Lisboa, 2003

Oliveira, Mrio Esteves e Oliveira, Rodrigo Esteves; Cdigo do Processo nos


Tribunais Administrativos Anotado, Almedina, Coimbra, 2004.

Listagem de livros recomendados (ver introduo).


Listagem de websites recomendados:
http://www.dgsi.pt
http://www.cejur.pt

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Captulo 5 Tipos de Processos

Captulo

No final da abordagem temtica Tipos de Processos, cada participante estar apto(a)


a enquadrar as pretenses processuais nos diversos tipos de processos, a identificar a
tipicidade e atipicidade das pretenses processuais e os respectivos meios processuais;

Objectivos

bem como a perceber a necessidade da urgncia da tramitao das intimaes e das


providncias cautelares; E ainda a:
Relacionar a deciso cautelar com a deciso do processo principal;
Conhecer a instrumentalidade estrutural do processo cautelar;
Precisar os critrios de deciso do juzo cautelar, nomeadamente a
proporcionalidade;
Apreciar a utilidade da arbitragem na resoluo dos litgios administrativos.

Neste captulo, referem-se essencialmente os tipos de processos em funo das


pretenses processuais dos particulares. Estabelece-se o enquadramento das aces
administrativas no contencioso administrativo portugus com o anterior recurso
contencioso de anulao. Salienta-se o princpio da tutela jurisdicional efectiva no

Resumo

mbito da no tipicidade das pretenses dos particulares. Resumem-se os traos


essenciais da aco administrativa comum, aco administrativa especial e processos
urgentes. Salienta-se a abertura das providncias cautelares para a proteco dos direitos e
interesses dos particulares no sistema de administrao executiva. Atendendo
importncia da contratao pblica, faz-se uma referncia ao contencioso pr-contratual.
Por ltimo, indicia-se a utilidade da arbitragem como forma alternativa e clere na
resoluo de litgios.
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Aco administrativa;
Recurso contencioso de anulao;
Impugnao de acto administrativo;
Condenao prtica de acto administrativo;

Palavras

Impugnao de normas regulamentares;


Processos urgentes;
Processos de intimao;
Providncias cautelares;
Fumus boni iuris;
Periculum in mora;
Contencioso pr-contratual;
Arbitragem;
Compromisso arbitral e clusula compromissria.


Contedo

5 Tipos de Processos

5.4.1. A aco administrativa comum

De acordo com o artigo 37. do CPTA, seguem a forma da aco administrativa comum os
processos que tenham por objecto litgios cuja apreciao se inscreva no mbito da
jurisdio administrativa e que, nem neste Cdigo nem em legislao avulsa, sejam
objecto de regulao especial.
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Assim, sempre que no exista processo especial contemplado no CPTA ou em legislao


avulsa, os processos devem seguir a tramitao da aco administrativa comum, aco essa
que corresponde ao processo comum em contencioso administrativo.

A aco administrativa comum surge vocacionada, ao contrrio da aco administrativa


especial, que tem por objecto fiscalizar o exerccio dos poderes administrativos, para
dirimir os litgios emergentes de relaes jurdicas igualitrias, que no envolvam o
exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrativa.

5.4.2. A aco administrativa especial

De acordo com os artigos 78. e seguintes do CPTA, existem quatro tipo de pretenses que
tm de seguir a forma da aco administrativa especial. As pretenses so as seguintes:
-

impugnao de actos administrativos, dirigida respectiva anulao ou declarao


de nulidade ou inexistncia;

condenao prtica de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos;

impugnao de normas regulamentares, dirigida declarao da respectiva


ilegalidade;

declarao da ilegalidade por omisso de normas regulamentares legalmente


devidas.

Os objectos das principais pretenses continuam a ser os de anulao, declarao de


nulidade ou inexistncia de actos administrativos e os de declarao de legalidade de
normas regulamentares. No entanto, com o novo contencioso administrativo, tais
pretenses podem ser cumuladas com novas pedidos: condenao prtica de acto
legalmente devido, declarao de ilegalidade de normas em casos concretos e a declarao
de ilegalidade por omisso de regulamento.

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5.4.3. Processos urgentes

Existem certos tipos de processos em que a lei reconhece a existncia da necessidade de


obter, com urgncia, uma deciso de fundo sobre o mrito da causa. E isto porque, em
alguns casos, uma tutela judicial efectiva pressupe a existncia de mecanismos de
resoluo rpida e clere.

Imagine-se, por exemplo, um acto ilegal que ordene a demolio de uma construo. O
particular ir intentar uma aco administrativa especial de impugnao do acto de
demolio. No entanto, face morosidade inerente ao processo judicial, poderia o acto em
questo ser executado antes da prolao da sentena de tal processo. Nesse caso, de que
serviria ao particular intentar a aco administrativa especial do acto de demolio se a
casa pudesse entretanto ser demolida?

Nesses termos, imprescindvel facultar ao particular um instrumento que acautele o efeito


til da sentena a proferir, cuja tramitao seja urgente e clere (neste caso, o instrumento
adequado seria uma providncia cautelar de suspenso de eficcia do acto de demolio,
cujo processo urgente).

Refira-se que, sendo os processos urgentes, os mesmos correm durante as frias judiciais,
mesmo em fase de recurso jurisdicional. Acrescente-se ainda que os actos da secretaria so
praticados no prprio dia, com precedncia sobre quaisquer outros (artigo 36. do CPTA).

Assim, as formas da aco administrativa especial e da aco administrativa comum


correspondem ao modelo processual que deve ser aplicado na generalidade das situaes,
em que no ocorram circunstncias de especial urgncia que como tal estejam
expressamente previstas na lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de
processo especial, caracterizada por um modelo de tramitao simplificado, ou, pelo
menos, acelerado em razo da urgncia: correspondem, assim, forma que devem seguir os
processos no urgentes.

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Nos termos do artigo 36. do CPTA, existem cinco tipos de processos urgentes:
-

Contencioso eleitoral;

Contencioso pr-contratual;

Intimao para prestao de informaes, consulta de documentos e passagem de


certides;

Intimao para defesa de direitos, liberdades e garantias;

Providncias cautelares

No contencioso eleitoral, est em causa a impugnao urgente (no prazo curto de sete dias)
de actos jurdicos respeitantes ao processo eleitoral que resultem numa aco ou omisso
ilegal. O processo pode ser intentado por quem seja eleitor ou elegvel no processo eleitoral
em causa, sendo que o processo de contencioso de plena jurisdio. Os actos anteriores
ao acto eleitoral s podem ser objecto de impugnao autnoma caso sejam relativos
excluso ou omisso de eleitores ou elegveis nos cadernos ou listas eleitorais (que podem
ser impugnados pelas pessoas cuja inscrio tenha sido omitida. O contencioso eleitoral
segue a forma de processo da aco administrativa especial com algumas especialidades
(reduo de prazos, reduo dos casos em que so admitidas alegaes).

No contencioso pr-contratual, esto em causa actos administrativos praticados no decurso


de procedimentos de formao de contratos (por exemplo, acto de adjudicao de um
concurso pblico) previamente celebrao de um contrato a celebrar pela Administrao
Pblica. O contencioso pr-contratual que segue esta tramitao especial s aplicvel
impugnao de actos relativos formao de certos tipos de contratos (contratos de
prestao de servios e aquisio de bens, contratos de empreitada e concesso de obras
pblicas), sendo que a impugnao de actos relativos a outros contratos seguem a
tramitao normal da aco administrativa especial. O contencioso pr-contratual apenas
abrange os contratos acima referidos por imposies de directivas comunitrias, directivas
essas que obrigam implementao de uma tramitao rpida para a resoluo de litgios
para os actos pr-contratuais que se prendam com tais contratos.

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Esta forma urgente dever ser seguida no s para a impugnao de actos administrativos
pr-contratuais de tais contratos mas tambm para certos actos jurdicos equiparados para
esse efeito (impugnao de programas de concurso e cadernos de encargos, impugnao de
actos em que a entidade adjudicante uma pessoa colectiva de direito privado, no
integrando a Administrao Pblica por exemplo, sociedade annima de capitais
pblicos).

No contencioso pr-contratual dever ser seguida a tramitao da aco administrativa


especial com certas especialidades (prazos mais curtos, reduo dos casos em que se pode
apresentar alegaes).

Os restantes processos urgentes sero descritos nos captulos que se seguem.

As intimaes so processos urgentes que visam a obteno de uma imposio judicial


dirigida, em regra, Administrao Pblica para a adopo de um determinado
comportamento (aco ou omisso) ou para a emisso de actos administrativos.

Este tipo de processos segue uma tramitao especial e simplificada dada a necessidade de
uma resoluo urgente da situao em questo.

A intimao para prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de


certides era, previamente reforma do contencioso administrativo, qualificada como um
meio acessrio, destinado exclusivamente obteno de informaes ou dados para a
utilizao de meios principais quer judiciais ou administrativos. No entanto, este tipo de
intimao era usado, na prtica, como um meio autnomo e no acessrio sendo que, na
reforma do contencioso administrativo, foi o mesmo qualificado como um meio de aco
principal.

A intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de


certides pode ser utilizada por qualquer interessado quando no tenha sido dada integral
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satisfao aos pedidos formulados no exerccio do direito informao procedimental ou


do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.

Mais, para efeitos de impugnao judicial, a intimao pode ser utilizada por todos os que
tenham legitimidade para usar os meios impugnatrios bem como pelo Ministrio Pblico,
para o efeito de exerccio da aco pblica.

Os requisitos para o exerccio de tais direitos encontram-se vertidos em legislao


substantiva, estabelecendo tal legislao certos pressupostos para o acesso informao e
documentao.

A tramitao desta intimao bastante rpida (aps o pedido de intimao, a autoridade


dever responder no prazo de 10 dias), sendo que, por via de regra, o Juiz decidir o pedido
de imediato, sem necessidade de mais diligncias. Caso o pedido seja considerado
procedente, estabelecido um prazo para o cumprimento da intimao, podendo ser
estabelecidas sanes pecunirias compulsrias.

A intimao para a proteco de direitos, liberdades e garantias decorre de um imperativo


constitucional portugus, o qual refere que para a defesa dos direitos, liberdades e
garantias pessoais, a lei assegura aos cidados procedimentos judiciais caracterizados
pela celeridade e prioridade, de modo a obter a tutela efectiva e em tempo til contra
ameaas ou violaes desses direitos.

Assim, pode usar-se este meio quando, por no ser possvel ou suficiente, nas
circunstncias do caso concreto, o decretamento provisrio de uma providncia cautelar,
seja indispensvel a emisso clere de uma deciso judicial de mrito que imponha
Administrao a adopo de uma conduta positiva ou negativa para a proteco de um
direito, liberdade ou garantia.

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Quando o que se pretende a emisso de um acto administrativo estritamente vinculado


pela Administrao, o tribunal ir emitir uma sentena que produz os efeitos do acto devido
(sentena substitutiva).

A legitimidade para utilizar esta intimao pertence aos titulares dos direitos, liberdades e
garantias, sendo tambm admitida a aco popular. A intimao tambm poder incidir
sobre particulares, designadamente concessionrios.

A tramitao deste tipo de intimao rpida e clere, admitindo a lei vrios tipos de
andamento (cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA que classifica os andamentos em normal,
mais lento que o normal, mais rpido que o normal e ultra-rpido).

Independentemente do valor da causa, as decises de improcedncia destas intimaes so


sempre recorrveis. Caso a intimao tenha sido considerada procedente, o recurso da
deciso tem apenas efeito devolutivo. Em sede de execuo de sentenas destas intimaes,
no possvel a invocao de causa legtima de inexecuo.

5.4.4. Providncias cautelares


Natureza e funo

A providncia cautelar um processo que tem um determinado objectivo: assegurar a


utilidade do processo principal. Como sabido, o conhecimento judicial de um processo
principal demora algum tempo, sendo assim necessrio acautelar a utilidade da sentena
judicial que ir ser proferida.

Nesses termos, a providncia cautelar tem por funo garantir a utilidade da lide face
demora de um processo judicial, distinguindo-se de outros processos urgentes por no ter
uma natureza autnoma, isto , por no visar a emisso de uma deciso de mrito.

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As caractersticas das providncias cautelares so essencialmente trs:


-

Instrumentalidade: uma providncia cautelar sempre instrumental, existe sempre


na dependncia de um processo principal.

Provisoriedade: uma providncia cautelar no visa a resoluo definitiva de um


litgio (tal resoluo o objectivo do processo principal), mas uma resoluo
provisria at deciso do processo principal.

Sumaridade: uma providncia cautelar segue uma tramitao urgente, existindo


apenas um conhecimento sumrio dos factos e do direito da questo levada a juzo.

Espcies de providncias cautelares

Em matria de contedos, a legislao portuguesa admite providncias de qualquer tipo


(universalidade), desde que sejam adequadas a assegurar a utilidade da sentena a proferir
num determinado processo.

Existem essencialmente dois tipos de providncias cautelares:


-

Providncia cautelar conservatria: este tipo de providncia tem por objectivo


manter a situao existente (por exemplo: providncia cautelar contra um acto de
demolio de uma construo) para garantir a utilidade da sentena a proferir no
processo principal;

Providncia cautelar antecipatria: este tipo de providncia visa a antecipao


parcial ou total, da soluo pretendida no processo principal, ainda que em termos
provisrios (por exemplo: admisso provisria em concurso).

Condies de procedncia: fumus boni iuris

O critrio do fumus boni iuris (aparncia de bom direito) decisivo na legislao


portuguesa em matria cautelar.

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Com efeito, se o requerente de uma providncia cautelar conseguir demonstrar a evidncia


da procedncia do processo principal, o juiz deve decretar a providncia sem necessitar da
prova do outro requisito (periculum in mora).

Pelo contrrio, caso seja manifesta a falta de fundamento da pretenso do processo


principal (fumus malus), a providncia cautelar no decretada ainda que seja provado o
requisito do periculum in mora.

Nas situaes intermdias, a legislao portuguesa optou por fazer uma graduao
consoante o tipo de providncia cautelar em questo.

Se for provvel que a pretenso principal venha a ser julgada procedente nos termos da lei,
pode ser decretada a providncia, mesmo que seja antecipatria. Por seu turno, se a
providncia requerida for conservatria, j no necessrio que o juiz fique com convico
da probabilidade de que a pretenso seja procedente, bastando que no seja manifesta a
falta de fundamento.

Condies de procedncia: periculum in mora

A providncia cautelar, ao ter como objectivo garantir a utilidade da sentena, pressupe a


existncia de um perigo de inutilidade da sentena a proferir no processo principal,
resultante da demora da resoluo do mesmo.

A legislao portuguesa estabelece o requisito do periculum in mora ao exigir, para a


adopo da providncia, que haja fundado receio da constituio de uma situao de facto
consumado ou da produo de prejuzos de difcil reparao para os interesses que o
requerente da providncia cautelar quer assegurar na aco principal.

Em sede cautelar, o juiz ir fazer um juzo de prognose, isto , ir analisar uma hipottica
sentena de provimento, para concluir, se h ou no, motivos para recear que tal sentena
se venha a revelar como intil, em virtude de se ter consumado, entretanto, uma situao de
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facto incompatvel com aquela ou por se terem, entretanto, produzido prejuzos de difcil
reparao para quem dela deveria beneficiar.

A prova do periculum in mora incumbe ao requerente da providncia cautelar.

Condies de procedncia: superioridade dos danos

O princpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso tem a sua marca em sede de


tutela cautelar. Com efeito, fora o caso em que seja evidente a procedncia da pretenso
formulada ou a formular em sede de processo principal, existe um critrio de ponderao
dos interesses envolvidos, por fora do qual o juiz decide a concesso da providncia
mediante a comparao da situao do requerente com a dos eventuais contra-interessados.

Assim, a providncia cautelar rejeitada caso se entenda que a sua concesso pode
provocar danos (ao interesse pblico ou de terceiros) desproporcionados em relao aos
danos do requerente que se pretendem evitar.

Critrios de deciso

Conforme referido, se for evidente a procedncia da pretenso formulada, o Tribunal no


tem necessidade de averiguar se o critrio do periculum in mora se encontra provado
para a concesso da providncia. Se pelo contrrio, for manifesta a falta de fundamento da
pretenso principal, o juiz ir indeferir a providncia cautelar sem necessidade de aferir o
critrio do periculum in mora.

O critrio do periculum in mora ir, assim, ser aferido nas situaes intermdias.

5.4.5. Resoluo alternativa de conflitos

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A arbitragem consubstancia um processo alternativo de resoluo de litgios fora do quadro


dos tribunais que integram a justia oficial ou dos tribunais do Estado, tambm designada
por jurisdio pblica.

Numa arbitragem, as partes em litgio, em vez de se dirigirem aos tribunais, submetem a


apreciao do litgio apreciao de terceiros (os rbitros), os quais, iro actuar como um
autentico tribunal, tendo as respectivas decises a natureza de sentena com fora de caso
julgado.

As vantagens da arbitragem so mltiplas: celeridade, especializao dos rbitros na


matria em litgio, caracter mais reservado do processo, forma mais simplificada de
tramitao processual.

Nos termos do CPTA, e sem prejuzo de lei especial, pode ser constitudo tribunal arbitral
para o julgamento de:
-

questes respeitantes a contratos, incluindo a apreciao de actos administrativos


relativos respectiva execuo;

questes de responsabilidade civil extracontratual, incluindo a efectivao do


direito de regresso;

questes relativas a actos administrativos que possam ser revogados sem


fundamento na sua invalidade, nos termos da lei substantiva.

No entanto, sempre que existam contra-interessados no possvel constituir o tribunal


arbitral, excepto se os mesmos aceitarem o compromisso arbitral.

Cumpre ainda referir que a responsabilidade civil por prejuzos decorrentes de actos
praticados no exerccio da funo poltica e legislativa ou da funo jurisdicional no pode
ser objecto de compromisso arbitral.

Nos termos do CPTA, o tribunal arbitral constitudo e funciona nos termos da lei sobre
arbitragem voluntria, com as devidas adaptaes.
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96

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Assim, os litgios so cometidos deciso de rbitros mediante conveno de arbitragem.

Esta conveno de arbitragem tanto pode corresponder a uma clusula compromissria (na
qual as partes aceitam submeter eventuais litgios a tribunal arbitral) como a um
compromisso arbitral (o qual celebrado pelas partes perante um litgio actual).

A este propsito cumpre chamar a ateno para o artigo 182. do CPTA, no qual se refere
que o interessado que pretenda recorrer arbitragem no mbito dos litgios do artigo
180. pode exigir da Administrao a celebrao de um compromisso arbitral, nos termos
da lei.

Sempre que se requeira a celebrao do compromisso arbitral, suspendem-se todos os


prazos legais de que dependa a utilizao dos meios prprios da jurisdio administrativa.

Encontram-se previstos dois tipos de impugnao de decises arbitrais.

Quando o tribunal arbitral no tenha decidido segundo a equidade (quando tenha havido
autorizao para tal critrio de deciso, existe uma renncia ao recurso da deciso arbitral),
podem as partes recorrer da deciso arbitral para o Tribunal Central Administrativo, nos
mesmos moldes em que a lei sobre arbitragem voluntria prev o recurso para o Tribunal
da Relao.

Por outro lado, as decises proferidas por tribunal arbitral podem ser anuladas pelo
Tribunal Central Administrativo com qualquer dos fundamentos que, na lei sobre
arbitragem voluntria, permitem a anulao da deciso dos rbitros.

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No mbito da arbitragem administrativa importa ponderar a possibilidade de submeter ao


tribunal ad hoc questes de legalidade ou, pelo contrrio, restringir a jurisdio s clssicas
matrias dos contratos e responsabilidade, entendendo-as como direitos disponveis.

A lei portuguesa do contencioso administrativo, parece permitir o julgamento de


legalidade, sobretudo, no mbito dos centros de arbitragem. , no entanto, um ponto que
ter de ser desenvolvido por lei complementar. A resoluo alternativa de conflitos no
deve ser encarada numa perspectiva exclusivamente jurisdicional. A mesma adapta-se a
solues procedimentais de mediao e conciliao. A questo est em saber se devem ser
atribudos aos tribunais arbitrais que so verdadeiros tribunais ad hoc este tipo de
poderes ou restringir a mediao e a conciliao a centros de arbitragem, bem como
revalorizar os mecanismos impugnatrios graciosos.

1.

Evoluo do contencioso de anulao e contencioso de plena jurisdio;

2.

Tutela jurisdicional efectiva e poderes de intimao e condenao dos


tribunais;

3.

Reflexo

Condenao prtica de acto administrativo e o princpio da separao de


poderes;

4.

Alargamento dos poderes dos tribunais do contencioso administrativo e o

governo dos juizes;


5.

Adequao dos processos de intimao para a defesa e proteco dos

direitos, liberdades e garantias;


6.

A tutela provisria como potencial condicionamento da deciso de fundo;

7.

O principio da proporcionalidade como critrio de deciso no juzo cautelar

8.

O juzo de legalidade e os tribunais arbitrais

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A avaliao do captulo ser feita a partir da elaborao apresentao e discusso dos


pontos suscitados na Reflexo e na consulta de sentenas de tribunais.

Avaliao

Almeida, Mrio Aroso de; O Novo Regime do Processo nos Tribunais


Administrativos, 4. Edio, Almedina, Coimbra, 2005.

Referncias

Silva, Vasco Pereira da (coordenao); Novas e Velhas Andanas do


Contencioso Administrativo Estudos sobre a reforma do processo
administrativo, AAFDL, Lisboa, 2005.
Silveira, Joo Tiago; O Deferimento Tcito esboo do regime jurdico do
acto tcito positivo na sequncia de pedido do particular, Coimbra Editora,
Coimbra, 2004.
Pires, Rita Calada; O pedido de condenao prtica de acto administrativo
legalmente devido, Almedina, Lisboa, 2004.
David, Sofia; Das intimaes, Almedina, Coimbra, 2005.
Fonseca, Isabel Celeste; Introduo ao estudo sistemtico da tutela cautelar
no processo administrativo, Almedina, Coimbra, 2002.
Fonseca, Isabel Celeste; Dos novos processos urgentes no contencioso
administrativo, Lex, Lisboa, 2004.
Roque, Miguel Prata; Reflexes sobre a reforma da tutela cautelar
administrativa, Almedina, Coimbra, 2005.
Esquivel, Jos Lus, Os contratos administrativos e a arbitragem, Almedina,
Coimbra, 2004.

Listagem de livros recomendados (ver introduo).


Listagem de websites recomendados:
http://www.dgsi.pt
http://www.cejur.pt

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Captulo 6 Sentena

Captulo

No final da abordagem temtica Sentena, cada participante estar apto(a) a:

Objectivos

Identificar os diversos tipos de sentena em relao ao mrito da causa;


dominar os conceitos relacionados com as sentenas declarativas, as sentenas de
simples apreciao, as sentenas de condenao, as sentenas constitutivas e as
sentenas de execuo.
Reconhecer os efeitos do caso julgado;
Perceber a possibilidade da extenso dos efeitos da sentena por pedido do
particular;
Analisar a execuo espontnea das sentenas e as causas legitimas de inexecuo.
Distinguir os tipos de execuo de sentena relacionados com a prestao de
factos ou de coisas, pagamento de quantia certa e de anulao de actos
administrativos;
Analisar os casos de inexecuo ilcita de sentenas;
Identificar as funes dos recursos no mbito da tutela jurisdicional efectiva;
Dominar os principais tipos de recursos;
Conhecer os efeitos dos recursos.

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Neste captulo, aborda-se a sentena no processo administrativo. Analisam-se os diversos


tipos de sentenas com particular relevo para as sentenas anulatrias de actos
administrativos. Considerou-se til fazer uma referncia ao instituto inovador da
extenso dos efeitos da sentena. As referncias ao processo executivo visam iluminar a

Resumo

obrigatoriedade das sentenas em funo do seu objecto. Neste mbito, discute-se o


problema da inexecuo ilcita das sentenas. Por ltimo, os recursos jurisdicionais so
desenvolvidos atendendo respectiva funcionalidade e s inovaes introduzidas na
reforma do contencioso administrativo em Portugal.

Sentena de mrito
Sentena formal;
Sentenas declarativas, de simples apreciao, de condenao, constitutivas e de
execuo.

Palavras

Obrigatoriedade da sentena;
Efeitos da sentena;
Execuo espontnea;
Causas legtimas de inexecuo de sentenas;
Inexecuo ilcita de sentenas;
Recursos ordinrios, recursos de reviso;
Efeito devolutivo e efeito devolutivo do recurso;
Duplo grau de jurisdio;

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6 Sentena

Contedo

6.4.1. A sentena no processo administrativo

Nos termos da lei processual civil, uma sentena um acto pelo qual o juiz decide a causa
principal ou algum incidente que apresente a estrutura de um causa. Nesta sede,
interessam-nos as sentenas que se tenham pronunciado sobre o mrito da causa e no as
sentenas meramente formais (por exemplo, que tenham posto termo ao processo por falta
de pressupostos processuais) ou que decidam meros incidentes processuais.

Face ao princpio da atipicidade do pedido incorporado na reforma do contencioso


administrativo, as sentenas proferidas por tribunais administrativos encontram-se, de certa
forma, prximas s sentenas proferidas nos tribunais comuns.

Tendo em considerao o pedido formulado, poder-se-o classificar as sentenas proferidas


no contencioso administrativo como sentenas de simples apreciao (veja-se por exemplo,
uma sentena de provimento de um pedido impugnatrio em que exista a declarao de
invalidade de um acto da Administrao), constitutivas (por exemplo, uma sentena que
determine a invalidade retroactiva de actos de autoridade) e condenatrias (por exemplo,
uma sentena que incorpore a intimao da Administrao para um comportamento ou
para a prtica de um acto administrativo). Existem ainda, como categoria autnoma, as
sentenas de execuo, que embora sejam proferidas em sede de processo executivo, tm
os efeitos tradicionais do processo declarativo (existem sentenas de execuo com efeitos
condenatrios, declarativos, constitutivos ou substitutivos).
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As sentenas anulatrias de actos administrativos

Com a reforma do contencioso administrativo e a possibilidade de cumulao de pedidos, a


sentena administrativa tem a potencialidade de reforar a tutela judicial efectiva dos
direitos dos interessados (por exemplo, atravs da anulao de um acto administrativo com
a condenao prtica de acto devido).

Tal desiderato no era alcanado com o modelo anterior em que a sentena anulatria se
limitava a declarar a invalidade do acto impugnado, sendo o seu efeito directo e imediato a
sua eliminao da ordem jurdica.

preciso notar que no obstante todo o contedo da reforma do contencioso


administrativo, no obrigatrio cumular o pedido de anulao de um acto administrativo
com o pedido de condenao prtica do acto devido ou da reconstituio da situao
hipottica actual.

Existe, assim, ao nvel da tutela judicial efectiva dos direitos legalmente protegidos, o
problema dos efeitos da sentena de provimento de um pedido impugnatrio que no tenha
sido cumulado com mais nenhum pedido. A esse nvel, o novo contencioso administrativo
veio consagrar que sem prejuzo do eventual poder de praticar novo acto administrativo
no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulao de um acto
administrativo constitui a Administrao no dever de reconstituir a situao que existiria
se o acto anulado no tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres
que no tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referncia
situao jurdica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.

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Extenso dos efeitos das sentenas

O instituto da extenso de efeitos de sentenas ter, via de regra, uma aplicao extrajudicial, desenvolvendo-se na relao entre a Administrao e particulares. Com este
instituto, o particular ir conseguir que a Administrao se comporte com ele como se
tivesse obtido uma sentena transitada em julgado a seu favor, quando na verdade essa
sentena foi conseguida por um terceiro contra a mesma entidade.

Nos termos da lei, os efeitos de uma sentena transitada em julgado que tenha anulado um
acto administrativo desfavorvel ou reconhecido uma situao jurdica favorvel a uma ou
vrias pessoas podem ser estendidos a outras que se encontrem na mesma situao jurdica,
quer tenham recorrido ou no via judicial, desde que, quanto a estas, no exista sentena
transitada em julgado.

No caso de haver contra-interessados que no tenham tomado parte no processo em que a


sentena foi proferida, a extenso dos efeitos da mesma s pode ser requerida se o
interessado tiver, ele prprio, lanado mo, em tempo, da via judicial, encontrando-se o
processo pendente. Se assim no fosse, ficaria afectada a confiana dos contrainteressados.

A extenso de efeitos de sentenas s feita em casos perfeitamente idnticos,


nomeadamente, no mbito de concursos e funcionalismo pblico, e apenas quando tenham
sido emitidas, no mesmo sentido, cinco sentenas transitadas em julgado ou trs sentenas
no mesmo sentido, se proferidas no mbito de processos em massa,

Para a obteno da extenso dos efeitos da sentena pretendida, o interessado tem de


apresentar, no prazo de um ano a contar da data da ltima notificao de quem tenha sido
parte no processo em que a sentena foi proferida, um requerimento entidade
administrativa que nesse processo tenha sido demandada.
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Caso o seu pedido seja indeferido ou caso decorram trs meses sem que haja deciso da
Administrao, o interessado pode dirigir-se, em determinado tempo, ao tribunal que tenha
proferido a sentena, solicitando a extenso dos efeitos desta e a sua execuo em seu
favor.

Existe ainda uma outra situao em que pode haver uma extenso dos efeitos de uma
sentena.

Trata-se da situao em que, no decorrer de um processo impugnatrio, o mesmo acto


anulado por sentena proferida noutro processo. Uma vez que o processo pendente
atingiria o seu termo por inutilidade superveniente da lide sem uma deciso de mrito
sobre a causa, pode o interessado requerer a extenso dos efeitos da sentena para obter a
execuo da mesma. Desta forma, haver uma equiparao para efeitos de processo
executivo, entre a situao daquele que obteve a anulao do acto e aquele que, de outra
forma, no teria uma sentena sobre o mrito da causa.

6.4.2. Processo executivo

A obrigatoriedade das sentenas

Uma deciso de um tribunal administrativo obrigatria para todas as entidades pblicas e


privadas, prevalecendo a mesma sobre qualquer deciso de uma autoridade administrativa.

Por outro lado, tal prevalncia implica a nulidade de qualquer acto administrativo que
desrespeite um deciso judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil,
criminal e disciplinar.

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A lei do processo administrativo tem como normativo a obrigatoriedade das decises dos
tribunais administrativos, da resultando, como consequncia lgica, o dever de
cumprimento espontneo pela Administrao, dentro de um determinado prazo, das
sentenas proferidas pelos tribunais, salvo ocorrncia de causa legtima de inexecuo.

Execuo espontnea e causas legtimas de inexecuo

Os prazos dentro dos quais se impe Administrao a execuo das sentenas proferidas
pelos tribunais administrativos correm a partir do respectivo trnsito em julgado.

Se, porventura, tiver sido interposto recurso da deciso a que tenha sido atribudo efeito
meramente devolutivo, os prazos para a execuo espontnea correm com a notificao
Administrao da deciso mediante a qual o tribunal tenha atribudo efeito meramente
devolutivo ao recurso.

Se ao recurso tiver sido atribudo efeito suspensivo, no se inicia qualquer prazo para
execuo espontnea da sentena por parte da Administrao uma vez que a sentena se
encontra suspensa.

Salvo se a sentena fixar outro prazo, as sentenas dos tribunais administrativos que
anulem actos administrativos e condenem a Administrao prestao de factos ou
entrega de coisas devem ser espontaneamente executadas pela prpria Administrao no
prazo mximo de trs meses, salvo ocorrncia de causa legtima de inexecuo.

Por seu turno, se outro prazo no for por elas prprias fixado, as sentenas dos tribunais
administrativos que condenem a Administrao ao pagamento de quantia certa devem ser
espontaneamente executadas pela prpria Administrao no prazo mximo de 30 dias.

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S constituem causa legtima de inexecuo (a qual pode respeitar a toda a deciso ou


apenas a parte dela) a impossibilidade absoluta e o grave prejuzo para o interesse pblico
na execuo da sentena.

Quando a Administrao invoque uma causa legtima de inexecuo, tem de a fundamentar


e notificar o interessado de tal facto bem como os respectivos fundamentos, dentro do
prazo de 3 meses, e apenas pode reportar-se a circunstncias supervenientes ou a que a
Administrao no estivesse em condies de invocar no momento oportuno do processo
declarativo.

Se estiver apenas em causa o pagamento de quantias em dinheiro, no admissvel a


invocao de causas legtimas de inexecuo.

Se o tribunal julgar procedente a oposio que se encontre fundada na existncia de uma


causa legitima de inexecuo, tanto a Administrao como o exequente so notificados
para chegarem a um acordo sobre o montante da indemnizao devida pelo facto da
inexecuo (na falta de acordo, o tribunal a fixar o montante da indemnizao).

Tipos de processo de execuo em funo do objecto

O processo executivo visa atingir e obter, pela via judicial, as providncias materiais que
concretizem no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente determinado pelo tribunal
em sede de processo declarativo.

Em funo do objecto, existem trs tipos de processos de execuo:


a) execuo para prestao de factos ou de coisas;
b) execuo para pagamento de quantia certa;

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c) execuo de sentenas de anulao de actos administrativos.

Inexecuo ilcita de sentenas

A inexecuo ilcita de sentenas proferidas por tribunais administrativos por parte da


Administrao envolve: responsabilidade civil, nos termos da lei geral, quer da
Administrao quer das pessoas que nela desempenhem funes e responsabilidade
disciplinar dessas mesmas pessoas.

A inexecuo ilcita poder ainda acarretar a pena de desobedincia, sem prejuzo de outro
procedimento especialmente previsto na lei, quando, tendo a Administrao sido notificada
para o efeito, o rgo administrativo competente: a) manifeste a inequvoca inteno de
no executar a sentena, sem que para tal invoque a existncia de uma causa legtima de
inexecuo e b) no execute a sentena nos moldes estabelecidos na mesma ou nos moldes
em que o tribunal venha a definir em sede de processo de execuo.

6.4.3. Recursos jurisdicionais

Enquadramento

Tem sido adoptado, no mbito da jurisprudncia administrativa, o princpio do duplo grau


de jurisdio de mrito, o qual assegura s partes, com raras excepes, o direito ao recurso
contra decises jurisdicionais, ainda que tenham sido proferidas por tribunais superiores em
1. grau de jurisdio.

Existem, ainda, casos em que o contencioso administrativo portugus admite,


excepcionalmente, um duplo grau de recurso.

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A legitimidade para recorrer de uma deciso atribuda, como natural, a quem nela tenha
ficado vencido.

O Ministrio Pblico tem legitimidade para a interposio de recurso sempre que esteja em
causa a defesa da legalidade.

Alm disso, o Ministrio Pblico notificado para intervir no processo, emitindo parecer
sobre o mrito dos recursos das partes, em defesa dos direitos fundamentais dos cidados e
de

interesses

pblicos

especialmente

relevantes

ou

valores

comunitrios

constitucionalmente protegidos.

Um aspecto fundamental que passa a revestir uma grande importncia na identificao dos
recursos que podem ser interpostos contra decises de tribunais administrativos, prende-se
com as aladas.

Com efeito, as decises sobre o mrito da causa que os TAC, TCA e o STA profiram em
1. grau de jurisdio s so passveis de recurso jurisdicional se o valor da causa for
superior ao valor da alada dos TAC (a alada dos TCA e do STA quando decidem em 1.
grau de jurisdio igual alada do TAC) .

Em todo o caso, sempre admissvel o recurso, independentemente do valor da causa, nos


mesmos termos em que isso admissvel de acordo com a lei processual civil e ainda
quando se trate de recorrer de decises de improcedncia de pedidos de intimao para
proteco de direitos, liberdades e garantias, de decises proferidas em matria
sancionatria ou contra jurisprudncia uniformizada pelo STA e de decises que ponham
termo ao processo sem se pronunciarem sobre o mrito da causa.

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Salvo em processos urgentes, em que o prazo de recurso de 15 dias e todos os prazos


reduzidos a metade, o recurso deve ser interposto no prazo de 30 dias a contar da
notificao da deciso recorrida, devendo o mesmo ser interposto mediante requerimento
com alegaes, nas quais se enunciam os vcios da sentena impugnada. Em observncia
do princpio do contraditrio, os recorridos so notificados para alegarem.

Funes do recurso

Um dos pontos mais marcantes na reforma do contencioso administrativo portugus a


determinao de que, tendencialmente, todas as decises de provimento de recursos
jurisdicionais, e no apenas em mbito de processos urgentes, no se limitam a eliminar a
deciso impugnada e a reenviar o processo para o tribunal inferior.

Com efeito, o tribunal de recurso julga de novo o fundo da causa, com eventual recurso a
novos meios de prova. Em processo administrativo, os recursos jurisdicionais passaram a
ser, em princpio, recursos de reexame e no meros recursos de reviso.

Este princpio de reexame vale em primeiro lugar para os recursos ordinrios de decises
sobre o mrito da causa (matria de facto e de direito) proferidas em 1. instncia pelos
TAC (os recursos interpostos para o pleno da seco do STA dos acrdos proferidos em 1
instncia pela seco, apenas dizem respeito a questes de direito).

Mas tal princpio tambm vale para o recurso de revista (per saltum ou no) em que,
perante os factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o STA, enquanto tribunal de
revista, estabelece definitivamente o regime jurdico adequado ao caso. O mesmo sucede
no que diz respeito ao recurso para uniformizao de jurisprudncia, em que a deciso de
provimento, alm de anular a sentena recorrida, substitui-a, decidindo a questo
controvertida.

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Tipos de recurso

A lei do processo administrativo categoriza dois tipos de recursos jurisdicionais: os


recursos ordinrios e o recurso de reviso.

Os recursos ordinrios dividem-se em:

A)

Recursos ordinrios comuns

Nos termos da lei portuguesa, os recursos ordinrios das decises jurisdicionais proferidas
pelos tribunais administrativos regem-se pela lei processual civil, com as necessrias
adaptaes, e so processados como os recursos de agravo, sem prejuzo do estabelecido
no CPTA e no ETAF.

A lei processual civil contempla trs tipos de recursos ordinrios: o agravo, a apelao e a
revista.

O facto de a lei de processo administrativo referir que os recursos ordinrios se processam


como os recursos de agravo no significa que os recursos sejam de agravo. A lei apenas
determina que os mesmos se processem como agravo, uniformizando o tratamento a dar
aos recursos ordinrios.

Existe, assim, um tratamento conjunto aos recursos das decises relativas ao mrito da
causa, s decises formais e s decises sobre providncias cautelares interpostas nos
termos gerais.

B) Recurso de revista per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo (STA)


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Neste tipo de recurso, o recorrente ir recorrer de uma deciso de mrito proferida em 1


instncia por um Tribunal Administrativo de Crculo (TAC) para o STA. Este recurso
ainda ordinrio uma vez que se trata de conhecer, num segundo grau de jurisdio, de uma
sentena ainda no transitada em julgado.

Cumpre referir que este recurso (i) apenas dir respeito a questes de direito, (ii) no ser
submetido ao tribunal imediatamente superior ao tribunal recorrido, (iii) exige-se um valor
de causa muito alto, (iv) e no admissvel em matrias de funcionalismo pblico e de
segurana social, sendo assim um recurso ordinrio com algumas especialidades.

C) Recurso de revista

Este recurso de revista interposto de uma deciso proferida por um Tribunal Central
Administrativo (TCA) em 2. grau de jurisdio para o STA.

Na medida em que este recurso implica um duplo grau de recurso (um terceiro grau de
jurisdio), o recurso de revista tem natureza excepcional, apenas sendo admissvel quando
esteja em causa a apreciao de uma questo que, pela sua relevncia jurdica ou social, se
revista de importncia fundamental ou quando a admisso do recurso seja claramente
necessria para uma melhor aplicao do direito.

Uma vez que o recurso tem esta caracterstica da excepcionalidade, a lei faz depender a
admisso deste recurso de uma verificao do preenchimento dos pressupostos legais a
efectuar por uma apreciao preliminar sumria a realizar por uma formao de trs juizes
mais antigos da seco do contencioso administrativo do STA.

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O recurso de revista s pode ter como fundamento a violao de lei substantiva ou


processual, encontra-se, assim, limitado a questes de direito.

D) Recurso para uniformizao de jurisprudncia

A finalidade deste recurso a de uniformizar jurisprudncia, impedindo o tratamento


desigual de casos substancialmente iguais. O acrdo proferido no recurso para
uniformizao de jurisprudncia publicado na 1 srie do Dirio da Repblica.

Tanto as partes como o Ministrio Pblico podem dirigir ao STA, no prazo de 30 dias
contados do trnsito em julgado do acrdo impugnado, pedido de admisso de recurso
para uniformizao de jurisprudncia, quando, sobre a mesma questo fundamental de
direito, exista contradio:
-

entre acrdo do TCA e acrdo anteriormente proferido pelo mesmo tribunal ou


pelo STA;

entre dois acrdos do STA.

O recurso no admitido se a orientao perfilhada no acrdo impugnado estiver de


acordo com a jurisprudncia mais recentemente consolidada do STA.

A deciso de provimento emitida pelo Tribunal superior no afecta qualquer sentena


anterior quela que tenha sido impugnada nem as situaes jurdicas ao seu abrigo
constitudas. No entanto, a deciso que verifique a existncia de contradio alegada anula
a sentena impugnada e substitui-a , decidindo a questo controvertida.

Para alm dos recursos ordinrios, a lei admite o recurso extraordinrio de reviso de
sentenas transitadas em julgado. O regime deste tipo de recursos o regime da lei do
processo civil, com algumas adaptaes.
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Nos termos da lei processual civil, os casos em que uma deciso transitada em julgado
pode ser objecto de reviso so, entre outros, os seguintes: falsidade de documento
essencial, documento novo decisivo, falta ou nulidade de citao, condenao penal do
juiz, caso julgado anterior.

O recurso dirigido ao tribunal que proferiu a sentena impugnada, sendo importante


referir que o recurso tem um prazo de caducidade geral de 5 anos contados do trnsito em
julgado e um prazo de caducidade especfico de 60 dias contados do conhecimento do
facto que fundamenta o recurso.

Efeitos de recursos

A interposio de recursos administrativos tem efeito suspensivo da deciso recorrida, a


no ser que a lei especial disponha diversamente.

Nesse mbito, convm referir que a lei estipula que os recursos interpostos de decises
sobre providncias cautelares tm efeito meramente devolutivo.

perfeitamente justificvel que assim seja. Se se atribusse efeito suspensivo automtico


ao recurso de uma deciso sobre uma providncia cautelar, tal medida teria o efeito de
favorecer uma utilizao abusiva do recurso contra decises que recusassem a suspenso de
eficcia de actos administrativos (uma vez que prolongaria no tempo a proibio de
execuo do acto administrativo).

A lei tambm atribui efeito meramente devolutivo ao recurso interposto de intimao para
proteco de direitos, liberdades e garantias.

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No entanto, a lei admite que o tribunal possa a requerimento do interessado atribuir um


efeito meramente devolutivo ao recurso quando haja periculum in mora, ou seja, quando a
atribuio do efeito suspensivo possa causar uma situao de facto consumado ou de difcil
reparao para a parte vencedora ou para os interesses, pblicos ou privados por ela
prosseguidos.

Por outro lado, a lei obriga o tribunal a uma ponderao dos interesses das partes, quando a
atribuio de efeito meramente devolutivo tambm possa causar danos.

Assim, pode o tribunal impor providncias destinadas a evitar ou a minorar danos ou impor
garantias da efectivao de responsabilidade pelos mesmos. Alis, o tribunal deve recusar o
efeito meramente devolutivo quando a atribuio de tal efeito cause prejuzos superiores
aos que resultam da suspenso, que no possam ser prevenidos ou minorados com
providncias adequadas.

B
Reflexo

1.

Poder de substituio dos tribunais em relao s decises da Administrao.

2.

Emisso de pronncias por parte dos tribunais aptas a produzir efeitos de


actos administrativos.

3.

Possibilidade de inexecuo lcita de sentenas e tutela jurisdicional efectiva.

4.

Julgamento de matria de facto e de matria de direito por parte do tribunal


de recurso.

5.

Adequao do efeito suspensivo e do efeito devolutivo em relao aos


diversos tipos de processo

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Programa PIR PALOP II

COOPERAO CE PALOP
/ Projecto Consolidao das Capacidades da Administrao Pblica

A avaliao do captulo ser feita a partir da apresentao e discusso dos pontos


suscitados na Reflexo e na consulta de sentenas de tribunais.

Avaliao

Almeida, Mrio Aroso; Anulao de actos administrativos e relaes jurdicas


emergentes, Almedina, Coimbra, 2004.

Referncias

Correia, Srvulo; Ayala, Bernardo; Medeiros, Rui; Estudos de Direito


Processual Administrativo, Lex, Lisboa, 2002.

Listagem de livros recomendados (ver introduo):


Listagem de websites recomendados:
http://www.dgsi.pt
http://www.cejur.pt

INA Instituto Nacional de Administrao

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