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Aula 07

Direito Administrativo p/ Delegado Polcia Civil-PE 2016


Professores: rica Porfrio, Erick Alves

Direito Administrativo para Delegado PC-PE 2016


Teoria e exerccios comentados
Prof. Erick Alves Aula 07

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AULA 07
Ol pessoal!
Na aula de hoje esgotaremos o tema atos administrativos,
iniciado na aula passada. Os tpicos a serem estudados so os seguintes:

SUMRIO
Classificaes dos atos administrativos ............................................................................................................. 3
Atos vinculados e discricionrios ........................................................................................................................... 3
Atos gerais e individuais ............................................................................................................................................ 7
Atos internos e externos ............................................................................................................................................ 8
Atos simples, complexos e compostos ................................................................................................................. 9
Atos de imprio, de gesto e de expediente .................................................................................................... 13
Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratrio ............................................................................ 14
Ato vlido, nulo, anulvel e inexistente ............................................................................................................ 15
Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado ................................................................................................... 16
Espcies de atos administrativos ........................................................................................................................ 21
Atos normativos ......................................................................................................................................................... 21
Atos ordinatrios ....................................................................................................................................................... 23
Atos negociais .............................................................................................................................................................. 24
Atos enunciativos ....................................................................................................................................................... 30
Atos punitivos.............................................................................................................................................................. 32
Extino dos atos administrativos ..................................................................................................................... 33
Anulao ........................................................................................................................................................................ 34
Revogao ..................................................................................................................................................................... 36
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Convalidao................................................................................................................................................................... 39
Questes de prova ....................................................................................................................................................... 43
Jurisprudncia ............................................................................................................................................................... 56
RESUMO DA AULA ..................................................................................................................................................... 58
Questes comentadas na aula ............................................................................................................................... 61
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 68

Preparados? Aos estudos!

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CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS


As diversas classificaes dos atos administrativos constituem tema
recorrente nas provas de concurso. No geral, os atos so classificados da
seguinte forma:

Quanto ao grau de liberdade em sua prtica: atos vinculados e atos


discricionrios;
Quanto aos destinatrios do ato: atos gerais e individuais;
Quanto situao de terceiros: atos internos e externos;
Quanto formao de vontade: atos simples, complexos e compostos;
Quanto s prerrogativas com que atua a Administrao: atos de imprio, de
gesto e de expediente;
Quanto aos efeitos: atos constitutivos, extintivos, modificativos e declaratrios;
Quanto aos requisitos de validade: atos vlidos, nulos, anulveis e inexistentes;
Quanto exequibilidade: atos perfeitos, eficazes, pendentes e consumados.
Ressalte-se que no h um critrio de classificao nico na doutrina.
Cada autor tem o seu. Assim, nosso objetivo aqui no ser esgotar o
assunto, e sim apresentar as classificaes mais comuns e com maior
probabilidade de serem cobradas na prova, ok?
Vamos l!
ATOS VINCULADOS E DISCRICIONRIOS

Atos vinculados so aqueles para os quais a lei fixa os requisitos e condies de


sua realizao, no deixando liberdade de ao para a Administrao.
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Atos discricionrios so aqueles em que a Administrao tem liberdade de ao


dentro de determinados parmetros previamente definidos em lei.
Nos atos vinculados todos os elementos (competncia, finalidade,
forma, motivo e objeto) so estabelecidos pela lei; por isso, no h
liberdade para o administrador agir de forma diferente.
A rigor, a vinculao ocorre entre o motivo previsto em lei e o
contedo (objeto) do ato, ou seja, se ocorrer determinado fato, a nica

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conduta possvel Administrao praticar o ato da maneira exigida pela
lei.
Por exemplo: comprovado o nascimento do filho do servidor pblico,
a Administrao obrigada a conceder-lhe licena-paternidade; se algum
aprovado no exame de trnsito, o Detran obrigado a emitir permisso
para dirigir, na forma especificada em lei, e assim por diante. Nos atos
vinculados, a funo do administrador apenas verificar a ocorrncia do
fato que deve dar origem ao ato vinculado definido na lei.
Nos atos discricionrios, a Administrao possui certa liberdade
quanto valorao dos motivos e escolha do contedo (objeto),
segundo critrios de convenincia e oportunidade. Em outras palavras,
os agentes pblicos tm liberdade para, dentro dos limites da lei,
determinar se, quando e como o ato administrativo deve ser praticado.
Somente h discricionariedade quanto ao mrito do ato (motivo e
objeto), e somente quando a lei expressamente d liberdade para a
Administrao escolher esses elementos, dentro de certos limites; so as
hipteses em que a lei explicita, por exemplo, que a Administrao
poder prorrogar determinado prazo por at tantos dias, ou que
facultado Administrao, a seu critrio, conceder ou no
determinada licena ou autorizao etc.
A discricionariedade tambm existe quando a lei usa, na descrio do
motivo que enseja a prtica do ato administrativo, conceitos jurdicos
indeterminados, isto , expresses de significado vago, impreciso, tais
como
insubordinao
grave, conduta escandalosa, boa-f,
moralidade pblica e outras do gnero.
Ressalte-se que os conceitos jurdicos indeterminados geralmente
possuem zonas de certeza positivas e negativas, nas quais possvel
afirmar, de forma inequvoca, se determinado fato se enquadra ou no no
conceito; assim, nas zonas de certeza no h discricionariedade. Com
efeito, a liberdade do administrador est restrita s chamadas zonas
cinzentas, nas quais o conceito jurdico indeterminado permite mais de
uma interpretao legtima.
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Por exemplo: desviar recursos da sade para utilizar em proveito


prprio certamente no um ato de boa-f do agente pblico; ningum
duvida disso. Portanto, ao se deparar com tal situao, o administrador
no tem liberdade para enquadr-la como um ato de boa-f, pois isso
seria completamente contrrio ao senso comum (o ato est na zona de
certeza negativa do conceito de boa-f). Agora, responda: seria ou no
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um ato de boa-f aplicar recursos da sade em projetos de educao? E
em programas sociais ou culturais? Uns podem achar que no, outros que
sim e outros, ainda, que depende do caso concreto. nessa zona
cinzenta, de indeterminao, que reside a discricionariedade; nesses
casos, no ser possvel estabelecer uma nica atuao juridicamente
vlida: a Administrao tem liberdade para decidir acerca do
enquadramento, ou no, da situao norma legal.
Ressalte-se que a discricionariedade jamais absoluta, pois
sempre deve ser exercida dentro dos limites da lei e com observncia aos
princpios administrativos, especialmente os da razoabilidade, da
proporcionalidade e da moralidade 1 . Do contrrio, no teramos
discricionariedade, e sim arbitrariedade, que a prtica de ato contrrio
lei, ou no previsto em lei.

1.
(Cespe TCU 2011) Incluem-se na classificao de atos administrativos
discricionrios os praticados em decorrncia da aplicao de norma que contenha
conceitos jurdicos indeterminados.
Comentrio: O item est correto. Nem sempre o mrito administrativo
previamente definido e determinado pela lei. O legislador, por vezes, utiliza-se
de conceitos jurdicos indeterminados de valor, como interesse pblico,
moralidade administrativa, bem-estar social e boa-f. Nesses casos, a
Administrao pode utilizar sua discricionariedade para definir o alcance do
conceito nas situaes concretas.
Gabarito: Certo
2.
(Cespe TCDF 2012) O fator limitador do ato administrativo discricionrio o
critrio da convenincia e oportunidade.
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Comentrio: O quesito est errado. O fator limitador do ato administrativo


discricionrio a lei, pois esta que define os limites para aplicao dos
critrios de convenincia e oportunidade pelo agente pblico. Tambm podem
ser considerados limitadores da discricionariedade os princpios da
razoabilidade, da proporcionalidade e da moralidade.
Gabarito: Errado

1 Outro limite discricionariedade a teoria dos motivos determinantes, pela qual os atos somente
sero vlidos se os motivos indicados para sua prtica forem verdadeiros e legtimos.

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3.
(Cespe MJ 2013) Ato vinculado aquele analisado apenas sob o aspecto da
legalidade; o ato discricionrio, por sua vez, analisado sob o aspecto no s da
legalidade, mas tambm do mrito.
Comentrio: O item est certo. O ato vinculado aquele cujos elementos
de formao esto rigidamente fixados na lei, no deixando margem de
escolha ao administrador quanto oportunidade e convenincia da sua
edio. Os atos discricionrios, ao contrrio, permitem certa liberdade de
manobra aos agentes pblicos, notadamente na escolha dos elementos motivo
e objeto segundo critrios de convenincia e oportunidade, o chamado mrito
administrativo. Dessa forma, pode-se dizer que os atos vinculados so
analisados apenas sob o aspecto da legalidade (mas no quanto ao mrito); j
o ato discricionrio analisado sob o aspecto da legalidade (na formao dos
elementos competncia, finalidade e forma) e tambm do mrito (motivo e
objeto, desde que a valorao esteja dentro dos limites da lei). Ressalte-se, por
fim, que a anlise do mrito do ato discricionrio deve ser feita exclusivamente
pela Administrao, no sendo alcanada pelo Poder Judicirio, a menos que
extrapole os limites legais.
Gabarito: Certo
4.
(Cespe Bacen 2013) A lei estabelece todos os critrios e condies de
realizao do ato vinculado, sem deixar qualquer margem de liberdade ao
administrador.
Comentrio: Para Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho, no ato vinculado
o legislador estabelece a nica soluo possvel diante de determinada
situao de fato, sem deixar qualquer margem de liberdade ao administrador,
da o gabarito da banca.
No obstante, vale saber que parte da doutrina no to taxativa assim.
Por exemplo, para Hely Lopes Meirelles, dificilmente os atos administrativos
so puramente vinculados. Segundo o autor, no significa que nessa
categoria de atos [vinculados] o administrador se converta em cego e
automtico executor da lei. Absolutamente, no. que, mesmo nos atos
vinculados, o administrador possui alguma dose de liberdade, embora
reduzida, nos claros da lei ou do regulamento. Afinal, virtualmente
impossvel ao legislador colocar no papel todas as situaes possveis de
ocorrer no dia-a-dia da Administrao. O que no pode o administrador se
desviar dos elementos que estejam previstos na lei.
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Gabarito: Certo

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ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS

Atos gerais so aqueles expedidos sem destinatrios determinados, com


finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se encontrem na mesma
situao de fato abrangida por seus preceitos.

Atos individuais so todos aqueles que se dirigem a destinatrios certos,


criando-lhes situao jurdica particular.

Os atos gerais so dotados de generalidade e abstrao ou, em


outras palavras, de normatividade. Por isso, tambm so chamados de
atos abstratos, imprprios ou normativos.
Exemplos de atos gerais: regulamentos, instrues normativas,
portarias, circulares, resolues, dentre outros.
O contedo dos atos gerais sempre discricionrio, limitado,
porm, pelo contedo da lei. Ora, se a lei admite regulamentao, por
bvio a Administrao tem certa margem de liberdade para definir as
melhores formas de dar cumprimento aos comandos legais; o ato
normativo no pode, contudo, ir alm do que a lei prev.
Uma vez que seu contedo discricionrio, os atos gerais podem ser
revogados a qualquer tempo, respeitados os direitos adquiridos durante
a sua vigncia.

Maria Sylvia Di Pietro assinala que, a rigor, os atos


gerais so atos da Administrao, podendo ser
considerados atos administrativos apenas em sentido formal, j que emanados da
Administrao Pblica com subordinao lei; porm, quanto ao contedo, no so
atos administrativos, porque no produzem efeitos imediatos, no caso concreto.
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De igual forma, se uma lei atingir pessoas determinadas, sem abstrao e


generalidade, ser considerada lei apenas em sentido formal, sendo,
materialmente, ou seja, quanto ao contedo, ato administrativo.
Os atos individuais, por sua vez, so os que produzem efeitos
jurdicos no caso concreto. Regulam situaes concretas e destinam-se a
pessoas especficas. Por isso tambm so chamados de atos concretos
ou prprios.
Exemplos de atos individuais: nomeao, exonerao, tombamento,
decretos de desapropriao, autorizao, licena etc.
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Detalhe importante que o ato individual pode ter um nico
destinatrio (ato singular) ou diversos destinatrios (ato plrimo). O
que caracteriza o ato individual o fato de seus destinatrios serem
certos e determinados.
Por exemplo: a nomeao de aprovados em um concurso pblico
um ato plrimo (vrios destinatrios certos); j a exonerao de um nico
servidor um ato singular, da mesma forma que um decreto declarando a
utilidade pblica de um imvel para fins de desapropriao.
Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionrios, e
normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatrios.
A revogao de um ato individual somente possvel se ele no
tiver gerado direito adquirido para o seu destinatrio.
Os atos individuais, ao contrrio dos atos gerais, admitem
impugnao direta por meio de recursos administrativos, bem como de
aes judiciais comuns (aes ordinrias) ou especiais (mandado de
segurana e ao popular).
Por fim, importante destacar que os atos gerais prevalecem sobre
os individuais, uma vez que, na prtica de atos individuais, a
Administrao obrigada a observar os atos gerais pertinentes ao caso.
Assim, por exemplo, uma nomeao de servidor s pode ser feita se em
consonncia com uma Resoluo que a oriente.
ATOS INTERNOS E EXTERNOS

Atos internos so aqueles que produzem efeitos somente no mbito da


Administrao Pblica, atingindo apenas rgos e agentes pblicos.
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Atos externos so aqueles cujos efeitos atingem pessoas de fora da entidade que
o produziu.
Nos atos internos, os efeitos do ato atingem apenas os agentes e
rgos da entidade que o editou.
Exemplos de atos internos: portaria de remoo de um servidor;
ordens de servio em geral; portaria de criao de um grupo de trabalho;
designao de servidor para participar de um curso etc.
Nos atos externos, os efeitos do ato alcanam os administrados em
geral, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores.

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Ressalte-se que os atos externos podem ser destinados tanto aos
particulares quanto prpria Administrao; o que os distingue o fato
de produzirem efeitos fora da repartio que os originou.
Exemplos de atos externos: atos normativos, nomeao de
aprovados em um concurso pblico, multas aplicadas a empresas
contratadas pela Administrao, editais de licitao etc.

5.
(Cespe ICMBio 2014) Os atos administrativos internos so destinados a
produzirem efeitos sobre os rgos e os agentes da administrao pblica que os
expediram.
Comentrio: O quesito est correto, pois apresenta a exata definio de
atos administrativos internos; por outro lado, os atos externos produzem
efeitos para fora da repartio que os expediu, atingindo terceiros.
Gabarito: Certo

ATOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS

Atos simples so os que decorrem da manifestao de um nico rgo,


unipessoal ou colegiado.
Atos complexos so os que decorrem de duas ou mais manifestaes de vontade
autnomas, provenientes de rgos diversos (h um ato nico).
Ato composto o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, em que a
vontade de um instrumental em relao do outro (existem dois atos).
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Os atos simples so aqueles produzidos pela manifestao de um


nico rgo, no dependendo de outras manifestaes prvias ou
posteriores para ser considerado perfeito.
Nos atos simples, a manifestao de vontade pode emanar de apenas
uma pessoa (ato singular) ou de um grupo de pessoas (ato colegiado);
o que importa haver apenas uma expresso de vontade para dar origem
ao ato.
Assim, por exemplo, so atos simples: portaria de demisso de
servidor editada por Ministro de Estado (ato singular); despacho de um
chefe de seo (ato singular); decises dos Tribunais de Contas
(ato colegiado); aprovao do regimento interno de um Tribunal pela
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maioria absoluta dos desembargadores (ato colegiado); deciso de
recurso administrativo pelo Conselho Administrativo de Recursos do
Ministrio da Fazenda (ato colegiado).
Os atos complexos so formados por duas ou mais manifestaes
de vontade autnomas, provenientes de rgos diversos. O ponto
essencial que caracteriza os atos complexos a conjugao de
vontades autnomas de rgos diferentes para a formao de um
nico ato.
O ato complexo s se aperfeioa com a manifestao de todos os
rgos que devem contribuir para a sua formao, vale dizer, o ato no
pode ser considerado perfeito (completo, concludo, formado) com a
manifestao de um s rgo ou autoridade dentre aqueles que deveriam
se pronunciar para formar o ato.
Maria Sylvia Di Pietro apresenta como exemplo de ato complexo o
decreto presidencial. Nos termos da Constituio Federal, o decreto
deve ser assinado pelo(s) Ministro(s) de Estado afetado(s) pela norma e
pelo Presidente da Repblica. Assim, quando o Ministro de Estado assina a
minuta de decreto, sua vontade no basta para que o ato administrativo
exista; da mesma forma, se o Presidente assinar sozinho no h ato
administrativo acabado. Este somente se forma quando houver a
conjugao da manifestao de vontade dos dois rgos envolvidos
(Ministrio e Presidncia da Repblica).
Tambm so exemplos de atos complexos:

Nomeaes efetuadas pelo presidente da Repblica que dependem da


aprovao do nome da autoridade pelo Senado Federal2;

Concesso de determinados regimes de tributao que dependem de


aprovao de diferentes Ministrios (ex: redues de tributos para alguns
bens de informtica, que dependem da aprovao do MDIC, do Ministrio
da Cincia e da Tecnologia e do Ministrio da Fazenda);
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Atos normativos editados conjuntamente por rgos diferentes da


Administrao Federal, a exemplo das portarias conjuntas da Receita
Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional.

2 Maria Sylvia Di Pietro classifica as nomeaes de autoridades sujeitas aprovao prvia do Poder
Legislativo como atos compostos. No obstante, as bancas Cespe e ESAF tm adotado posicionamento
diverso, classificando tais nomeaes como atos complexos.

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Ato complexo no se confunde com procedimento


administrativo.
No ato complexo integram-se as vontades de vrios rgos
para a obteno de um nico ato; no procedimento administrativo praticam-se
diversos atos administrativos intermedirios, todos perfeitos e concludos, para a
obteno de um objetivo final ou prtica de um ato final que finaliza o
procedimento.
Exemplos de procedimentos administrativos so as licitaes pblicas e os
concursos pblicos. Veja o caso da licitao: o ato final e principal (adjudicao da
obra ou do servio) precedido de vrios atos autnomos e intermedirios (edital,
verificao de inidoneidade, julgamento das propostas etc.).
Os atos compostos, por sua vez, so aqueles que resultam da
manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um
instrumental em relao de outro, que edita o ato principal;
praticam-se, em verdade, dois atos: um principal e outro acessrio.
Hely Lopes Meirelles d como exemplo de ato composto a autorizao
que depende do visto de uma autoridade. Este ltimo seria o ato
instrumental, necessrio para que o primeiro ganhe exequibilidade. Outro
exemplo de ato composto a homologao, acessria no procedimento de
licitao. De modo geral, os atos sujeitos a visto so entendidos, para fins
de concursos pblico, como atos compostos.
Repare que, nos atos compostos, h apenas uma vontade (a do que
edita o ato principal) e no uma conjugao de vontades autnomas,
como nos atos complexos. A funo do ato acessrio meramente
instrumental: autorizar a prtica do ato principal ou conferir eficcia a
este. O ato acessrio ou instrumental em nada altera o contedo do ato
principal3.
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No ato complexo existe um nico ato. No


ato composto existem dois atos, um principal
e outro acessrio.
Detalhe que, nos atos compostos, o ato acessrio pode ser prvio
ou posterior ao ato principal. Quando o ato acessrio prvio, sua
funo autorizar a prtica do ato principal; quando posterior, o ato
3

Alexandrino e Paulo (2014, p. 465).

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acessrio tem a funo de conferir eficcia, exequibilidade ao ato
principal.

6.
(Cespe Cmara dos Deputados 2012) Considere que um servidor pblico
federal tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que,
em 2010, o TCU tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situao
hipottica, esse ato caracteriza-se como complexo, visto que, para o seu
aperfeioamento, necessria a atuao do TCU e do rgo pblico a que estava
vinculado o servidor.
Comentrio: O item est correto. Segundo a jurisprudncia do STF, o ato
de aposentadoria de servidor pblico estatutrio um ato complexo. Isso
porque, nos termos do art. 71, III da Constituio Federal, a legalidade dos atos
de aposentadoria editados pela Administrao deve ser apreciada, para fins de
registro, pelo Tribunal de Contas. Assim, de acordo com o entendimento do
STF, antes da manifestao do Tribunal de Contas para fins de registro, a
formao do ato de aposentadoria ainda no est completa, ou seja, o ato
ainda no um ato perfeito, formado.
Ressalte-se, contudo, que o servidor recebe os proventos desde o
momento em que a aposentadoria concedida pela Administrao (antes do
registro no Tribunal de Contas, portanto), ou seja, o ato produz efeitos antes
de sua formao estar completa. Tal efeito chamado de efeito prodrmico do
ato, termo que abrange os efeitos que podem surgir em atos complexos ou
compostos antes da concluso dos respectivos ciclos de formao. O efeito
prodrmico considerado um efeito atpico do ato (o efeito tpico da
aposentadoria seria acarretar a vacncia do cargo e passar o servidor para a
inatividade, o qual s ocorre, de fato, quando o Tribunal de Contas concede o
registro).
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Gabarito: Certo

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ATOS DE IMPRIO, DE GESTO E DE EXPEDIENTE

Atos de imprio so aqueles que a Administrao pratica usando de sua


supremacia sobre os administrados, criando para eles obrigaes ou restries,
de forma unilateral.
Atos de gesto so os que a Administrao pratica na qualidade de gestora de
seus bens e servios, sem usar de sua supremacia sobre os destinatrios.
Atos de expediente so aqueles que se destinam a dar andamento aos processos
e papeis administrativos, sem qualquer contedo decisrio.
Os atos de imprio, como o prprio nome indica, referem-se aos
atos estatais cercados de todas as prerrogativas pblicas, com
fundamento no princpio da supremacia do interesse pblico. Tambm
so chamados de atos de autoridade, eis que praticados sempre de
forma unilateral pelo Estado, independentemente da anuncia dos
administrados atingidos pelo ato.
Exemplos de atos de imprio: a interdio de estabelecimento
comercial, a desapropriao de imvel, a apreenso de mercadorias, a
imposio de multas administrativas etc.
Os atos de gesto so tpicos das atividades de administrao de
bens e servios em geral, que no exigem coero sobre os interessados,
assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas.
Exemplos de atos de gesto: alienao ou aquisio de bens pela
Administrao, o aluguel a um particular de um imvel pertencente a uma
autarquia, os atos negociais em geral, como a autorizao ou a permisso
de uso de um bem pblico.
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Hely Lopes Meireles assinala que os atos de gesto sero sempre


atos da Administrao, mas nem sempre atos administrativos tpicos,
principalmente quando bilaterais.
Os atos de expediente so atos de rotina interna, relacionados ao
andamento dos variados servios executados pela Administrao. Sua
principal caracterstica a ausncia de contedo decisrio.
Exemplos de atos de expediente: o protocolo de documentos, o
encaminhamento de processo autoridade que possua atribuio de
decidir sobre seu mrito, o cadastramento de documentos em sistema
informatizado etc.

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ATO CONSTITUTIVO, EXTINTIVO, MODIFICATIVO E DECLARATRIO

Ato constitutivo aquele que cria uma nova situao jurdica individual para seus
destinatrios, em relao Administrao.
Ato extintivo ou desconstitutivo aquele que pe fim a situaes jurdicas
individuais existentes.
Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem
suprimir direitos ou obrigaes.
Ato declaratrio o que visa a atestar um fato, ou reconhecer um direito ou uma
obrigao que j existia antes do ato.
Os atos constitutivos criam uma situao jurdica nova para seus
destinatrios, situao que pode ser um novo direito ou uma
nova obrigao, como as licenas, as autorizaes, as nomeaes de
servidores, a aplicao de sanes administrativas etc.
Os atos extintivos, ao contrrio, extinguem (desconstituem) direitos
e obrigaes, de que so exemplo a cassao de uma autorizao, a
encampao de servio pblico, a demisso de um servidor etc.
J os atos modificativos alteram situaes jurdicas preexistentes,
mas sem suprimir direitos e obrigaes; so exemplos: a alterao do
horrio de funcionamento do rgo e a mudana de local de uma reunio.
Os atos declaratrios apenas afirmam a existncia de um fato ou
de uma situao jurdica anterior a eles, com o fim de reconhecer ou
mesmo de possibilitar o exerccio de direitos. So exemplos a expedio
de certides, a emisso de atestados por junta mdica oficial etc.
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7.
(Cespe TCU 2009) A permisso, que no se confunde com a concesso ou a
autorizao, o ato administrativo por meio do qual a administrao pblica consente
que o particular se utilize privativamente de um bem pblico ou execute um servio de
utilidade pblica. Tal ato classificado como declaratrio, na medida em que o poder
pblico apenas reconhece um direito do particular previamente existente.

Comentrio: A permisso o ato administrativo por meio do qual a


administrao pblica consente que o particular se utilize privativamente de
um bem pblico. Trata-se, portanto, de ato que confere um direito ao
particular, ou seja, um ato constitutivo, e no um ato declaratrio.
Gabarito: Errado

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Direito Administrativo para Delegado PC-PE 2016


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ATO VLIDO, NULO, ANULVEL E INEXISTENTE

Ato vlido aquele praticado em conformidade com a lei, sem nenhum vcio.
Ato nulo aquele que nasce com vcio insanvel por ausncia ou defeito
substancial em um dos seus elementos constitutivos.
Ao anulvel o que apresenta defeito sanvel, ou seja, passvel de convalidao
pela prpria Administrao.
Ato inexistente aquele que apenas tem aparncia de manifestao regular da
vontade da Administrao, mas, em verdade, no chega a entrar no mundo
jurdico, por falta de um elemento essencial.
O ato vlido aquele que respeitou, em sua formao, todos os
requisitos legais relativos aos elementos competncia, finalidade, forma,
motivo e objeto. Por outras palavras, o ato que no tem qualquer vcio,
qualquer ilegalidade.
O ato nulo aquele com vcio insanvel em um dos seus
elementos constitutivos. Por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato
com objeto no previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade.
Ressalte-se que os atos nulos so atos ilegais ou ilegtimos e, por
isso, no podem ser convalidados; ao contrrio, devem ser anulados.
Lembrando que o administrado no pode se negar a dar cumprimento ao
ato nulo at que a nulidade seja reconhecida e declarada pela
Administrao ou pelo Judicirio (atributo da presuno de legitimidade
dos atos administrativos).
O ato anulvel o que apresenta defeito sanvel, ou seja,
passvel de convalidao pela prpria Administrao 4 . So sanveis os
vcios de competncia quanto pessoa (e no quanto matria), exceto
se se tratar de competncia exclusiva, e o vcio de forma, a menos que
se trate de forma exigida pela lei como condio essencial validade do
ato.
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O ato inexistente aquele que apenas possui aparncia de ato


administrativo, mas, na verdade, possui algum defeito capital que o
impede de produzir efeitos no mundo jurdico.

4 Conforme veremos adiante o ato anulvel passvel de convalidao Assim se a Administrao


entender mais conveniente e oportuno, poder anular o ato em vez de convalid-lo.

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o caso dos atos praticados por usurpador de funo, ou seja, por
indivduo que se passa por agente pblico sem ter sido investido em
nenhum cargo.
Tambm so considerados atos inexistentes os atos cujos objetos
sejam juridicamente impossveis, a exemplo de uma ordem para que o
subordinado execute um crime.
Quanto ao ato inexistente, vale ressaltar que parte da doutrina
considera irrelevante diferencia-lo do ato nulo, porque ambos conduzem
ao mesmo resultado: a invalidade do ato.
No obstante, algumas diferenas podem ser enumeradas. Por
exemplo, a anulao de ato nulo possui eficcia retroativa (ex tunc), mas
admite-se a preservao dos efeitos j produzidos perante terceiros de
boa-f (pessoas que no foram parte do ato, mas foram alcanadas pelos
efeitos do ato, e desconheciam o seu vcio). Em relao aos
atos inexistentes, nenhum efeito pode ser validamente mantido,
mesmo perante terceiros de boa-f. Outra diferena que a invalidao
de ato inexistente no se sujeita a prazo decadencial, ou seja, pode ser
feita a qualquer tempo, diferentemente da anulao que, regra geral, tem
prazo para ser realizada (5 anos na esfera federal).
ATO PERFEITO, EFICAZ, PENDENTE E CONSUMADO

Ato perfeito aquele que j concluiu todas as etapas da sua formao.


Ato eficaz o ato perfeito que j est apto a produzir efeitos, no dependendo
de nenhum evento posterior, como termo, condio, aprovao, autorizao etc.
Ato pendente o ato perfeito que ainda depende de algum evento posterior
para produzir efeitos.
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Ato consumado ou exaurido o que j produziu todos os efeitos que estava apto
a produzir.
O ato perfeito aquele que est pronto, terminado, que j concluiu
todas as fases necessrias a sua formao. Em outras palavras, o ato
perfeito aquele que j foi produzido, ou seja, o que j existe.
Exemplo de ato perfeito: portaria de demisso de servidor que foi
escrita, motivada, assinada e publicada.
O ato perfeito no se confunde com o ato vlido. A perfeio se
refere ao processo de elaborao do ato ( perfeito o ato que contm
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todos os elementos constitutivos previstos na lei); j a validade diz
respeito conformidade dos elementos do ato com a lei e princpios a
Administrao ( vlido o ato cujos elementos de formao no
apresentam nenhum vcio).
No exemplo acima, da demisso do servidor, o ato perfeito tambm
ser vlido se tiver sido emitido por autoridade competente, sem desvio
de finalidade, se a motivao tiver sido verdadeira, se a publicao tiver
ocorrido na forma exigida na lei etc.
A partir desse exemplo, percebemos que podem existir atos
administrativos perfeitos, por j terem completado seu ciclo de
formao, mas invlidos, por apresentarem algum vcio nos seus
elementos constitutivos.
Por outro lado, no podem existir atos que sejam, ao mesmo tempo,
imperfeitos e vlidos, ou imperfeitos e invlidos, eis que os atos
imperfeitos (atos que no cumpriram todas as etapas de formao, isto ,
nos quais falta algum elemento) a rigor ainda no existem como ato
administrativo. No seria cabvel, portanto, analisar a validade ou
invalidade de algo que ainda no existe 5 . Assim, todo ato vlido ou
invlido necessariamente perfeito.
Um ato perfeito pode ser vlido ou invlido, e
eficaz ou ineficaz.

O ato eficaz aquele que j est apto para a produo dos efeitos
que lhe so inerentes, vale dizer, o ato no depende de um evento
posterior, como um termo, encargo ou condio suspensiva, ou ainda
de autorizao, aprovao ou homologao para produzir efeitos
tpicos ou prprios.
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Como regra, a eficcia do ato imediata ou posterior sua


produo, admitindo-se, excepcionalmente, a eficcia retroativa, como,
por exemplo, a anulao e a reintegrao, que operam efeitos retroativos.

Alexandrino e Paulo (2014, p. 474).

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Ao tratar da eficcia dos atos administrativos, alguns


autores introduzem o conceito de exequibilidade.
Por exequibilidade entende-se a produo imediata de
efeitos. Para esses autores, se o ato est produzindo efeitos, alm de eficaz ele
exequvel. Se o ato tem aptido para produzir efeitos, mas ainda no os est
produzindo, o ato eficaz, mas ainda no exequvel.
Exemplo: a deciso de comisso de licitao que inabilita licitante. ato eficaz,
porque tem a aptido para excluir do processo referido licitante, mas enquanto no
expirado o prazo para recurso ou, caso este tenha sido interposto, enquanto no for
julgado, o ato no exequvel6.
Os autores que adotam o conceito de exequibilidade consideram que todo ato
perfeito eficaz, ainda que dependa de termo ou condio futuros para ser
executado (ou seja, ato perfeito e ato eficaz seriam a mesma coisa). O termo ou
condio podem constituir bices exequibilidade do ato, mas no a sua eficcia7.
Em provas de concurso, no entanto, a menos que a questo expressamente
leve a entender de forma diversa, deve-se adotar o raciocnio de que ato eficaz o
ato perfeito cujos efeitos no dependem de termo, condio, autorizao,
aprovao ou outro evento futuro qualquer; do contrrio, caso os efeitos do ato
estejam suspensos por alguma razo, o ato ser ineficaz ou pendente. Ou seja, em
concursos, regra geral, no se faz diferenciao entre eficcia e exequibilidade (ato
eficaz sinnimo de ato exequvel).
O ato pendente o contrrio do ato eficaz, ou seja, aquele que,
embora perfeito, depende de algum evento futuro para que comece a
produzir efeitos.
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O ato consumado ou exaurido o que j produziu todos os efeitos


que estava apto a produzir, que j esgotou sua possibilidade de produzir
efeitos. Como exemplo, tem-se uma licena concedida a servidor que j
foi integralmente gozada.
De acordo com tais definies, so previstas, pela doutrina, quatro
combinaes possveis. Assim, o ato administrativo pode ser:

6
7

Lucas Furtado (2014, p. 232).


Carvalho Filho (2014, p. 128).

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a) Perfeito, vlido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de formao
(perfeito), encontra-se em conformidade com a ordem jurdica (vlido) e
disponvel para a produo dos efeitos que lhe so tpicos (eficaz);

b) Perfeito, invlido e eficaz: quando, cumprido o ciclo de formao, o ato,


ainda que contrrio ordem jurdica (invlido, portanto), encontra-se
produzindo os efeitos que lhe so inerentes.

c) Perfeito, vlido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formao,


encontra-se em consonncia com a ordem jurdica, contudo, ainda no se
encontra disponvel para a produo dos efeitos que lhe so prprios, por
depender de um termo inicial ou de uma condio suspensiva, ou
autorizao, aprovao ou homologao.

d) Perfeito, invlido e ineficaz: quando, cumprido o ciclo de formao, o


ato encontra-se em desconformidade com a ordem jurdica, ao tempo que
no pode produzir seus efeitos por se encontrar na dependncia de algum
evento futuro necessrio a produo de seus efeitos.

8.
(Cespe MPTCDF 2013) O ato administrativo pode ser perfeito, invlido e
eficaz.
Comentrio: O quesito est correto. Em suma, ato perfeito aquele que j
completou sua formao; ato vlido o que no possui nenhum vcio; e eficaz
o ato que j se encontra apto a produzir efeitos. Para se falar em validade e
eficcia, o ato necessariamente deve ser perfeito. A partir da, qualquer
combinao possvel: o ato pode ser (i) perfeito, vlido e eficaz; (ii) perfeito,
vlido e ineficaz; (iv) perfeito, invlido e eficaz; e (v) perfeito, invlido e
ineficaz. Por outro lado, se o ato for imperfeito, ou seja, se nem mesmo estiver
formado, no h porque se falar em validade e eficcia.
Gabarito: Certo

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(Cespe TRE/RJ 2012) Considera-se que o ato administrativo vlido quando


9.
se esgotam todas as fases necessrias para a sua produo.
Comentrio: O quesito est errado. O ato administrativo que completou
todas as fases necessrias para a sua produo um ato perfeito. Caso o ato
perfeito no apresente nenhum vcio em seus elementos de formao, a sim
tambm ser um ato vlido. Ressalte-se que podem existir atos perfeitos e
invlidos quando, cumprido o ciclo de formao, o ato apresente algum vcio
em seus elementos de formao. O contrrio, porm, no verdadeiro, ou
seja, no existem atos imperfeitos e vlidos, pois a completa formao do ato
pr-requisito para o exame da sua validade.
Gabarito: Errado
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10. (Cespe TRT10 2013) De acordo com a doutrina, o ato administrativo ser
considerado perfeito, invlido e eficaz, quando, concludo o seu ciclo de formao, e no
se conformando s exigncias normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam
inerentes.
Comentrio: O item est correto. Lembre-se de que, pelo atributo da
presuno da legitimidade, o ato administrativo perfeito e eficaz produz os efeitos
que lhe so inerentes ainda que contenha algum vcio em seus elementos de
formao, ou seja, ainda que seja um ato invlido. A produo de efeitos
perdurar at que o ato viciado seja anulado pela Administrao ou pelo
Judicirio este, se provocado , de tal sorte que, antes disso, o administrado
no pode se recusar a cumpri-lo.
Gabarito: Certo
11. (Cespe MPU 2013) Validade e eficcia so qualidades do ato administrativo cuja
existncia seja necessariamente pressuposta no plano ftico.
Comentrio: O item est correto. Validade e eficcia so qualidades do ato
administrativo perfeito, ou seja, do ato completo, formado. Nos atos imperfeitos,
ao contrrio, no faz sentido se falar em validade e eficcia, afinal. tais atos nem
existem ainda. A questo chama o ato perfeito de ato cuja existncia seja
necessariamente pressuposta no plano ftico, o que correto, pois, como dito,
ato perfeito aquele que j se encontra completamente formado, ou seja, que j
existe no plano ftico.
Gabarito: Certo
12. (Cespe MDIC 2014) Suponha que determinado ato administrativo, percorrido seu
ciclo de formao, tenha produzido efeitos na sociedade e, posteriormente, tenha sido
reputado, pela prpria administrao pblica, desconforme em relao ao ordenamento
jurdico. Nesse caso, considera-se o ato perfeito, eficaz e invlido.
Comentrio: O item est correto. O ato da questo perfeito por ter
percorrido seu ciclo de formao; eficaz por ter produzido efeitos na
sociedade; e invlido por ter sido reputado desconforme em relao ao
ordenamento jurdico.
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Gabarito: Certo
13. (Cespe TCU 2012) Os atos praticados por servidor irregularmente investido na
funo situao que caracteriza a funo de fato so considerados inexistentes.
Comentrio: A funo de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato est
irregularmente investida no cargo, emprego ou funo, mas a sua situao tem
toda a aparncia de legalidade. Segundo a doutrina, os atos praticados pelos
funcionrios de fato, pela teoria da aparncia, so considerados vlidos e
eficazes, perante terceiros de boa-f, precisamente pela aparncia de legalidade
de que se revestem, da o erro.
Gabarito: Errado
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ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS


Pessoal, alm das classificaes vistas anteriormente, temos mais
algumas para aprender. As espcies de atos administrativos apresentadas
adiante seguem a doutrina de Hely Lopes Meirelles.
ATOS NORMATIVOS
Atos normativos so os atos com efeitos gerais e abstratos, e,
bem por isso, atingem todos aqueles que se situam em idntica situao
jurdica (no tm destinatrios determinados). Correspondem aos atos
gerais estudados no tpico anterior.
Diz-se que os atos normativos so atos administrativos apenas em
sentido formal, porque, materialmente (quanto ao contedo), so
verdadeiras normas jurdicas, em razo da sua caracterstica de
generalidade e abstrao, assim como as leis.
Contudo, tais atos no se confundem com as leis, pois estas so
atos legislativos, produzidas a partir do processo legislativo e, por isso,
aptas a inovar o direito.
Os atos administrativos, ao contrrio, so praticados pela
Administrao e no podem inovar o ordenamento jurdico, vale
dizer, no podem criar direitos e obrigaes que no se encontrem
previamente estabelecidos em uma lei.
So exemplos de atos administrativos os regulamentos, portarias,
resolues, circulares, instrues, deliberaes e regimentos, os quais tm
a funo de detalhar, explicitar o contedo das leis que regulamentam,
a fim de lhes dar fiel execuo.
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Os atos normativos no podem ser objeto de impugnao direta por


meio de recursos administrativos ou ao judicial ordinria. Em
outras palavras, o administrado no pode entrar com um recurso
administrativo ou com uma ao ordinria na Justia para requerer a
anulao de um ato administrativo; o que ele pode fazer pedir a
anulao dos efeitos provocados pelo ato sobre a sua situao particular,
mas no a invalidao do ato em si.
A rigor, para pleitear a invalidao direta de um ato normativo geral,
deve ser utilizada a ao direta de inconstitucionalidade (ADI), pelos
rgos e autoridades constitucionalmente legitimados, desde que sejam
atendidos os pressupostos dessa ao.

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A seguir, vamos listar os principais atos normativos previstos na
doutrina de Hely Lopes, destacando que a denominao utilizada na
prtica pelos diferentes rgos e entidades da Administrao pode ser
diferente:
Decretos: so atos resultantes da manifestao de vontade dos chefes
do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos).
Os decretos podem ser gerais ou individuais.
Os decretos gerais tm carter normativo e traam regras gerais (ex:
decreto que regulamenta uma lei). Estes so os que devem ser encarados
como atos normativos. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, um decreto
que produza efeitos gerais pode ser editado tanto em carter
regulamentar (ou de execuo), explicitando uma lei anteriormente
editada, como em carter independente (o chamado decreto
autnomo), para disciplinar matria ainda no regulada em lei.
Lembrando que, nos termos do art. 84, VI da CF, o decreto autnomo s
admitido nas hipteses de (i) organizao e funcionamento da
administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem
criao ou extino de rgos pblicos; (ii) extino de funes ou cargos
pblicos, quando vagos.
J os decretos individuais tm destinatrios especficos, individualizados
(ex: decreto de demisso de servidor pblico, decreto de desapropriao),
no sendo considerados atos normativos, pois no apresentam
normatividade (efeitos gerais e abstratos).
Regulamentos: so atos normativos que especificam, detalham, explicam
os mandamentos da lei. Destinam-se atuao externa (normatividade
em relao aos particulares). So postos em vigncia, em regra, por
Decretos do Poder Executivo. Como exemplo, tem-se o Regulamento da
ANATEL, aprovado pelo Decreto 2.338/1997.
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Instrues normativas: so atos normativos expedidos pelos Ministros


de Estado para a execuo das leis, decretos ou regulamentos.
Regimentos: so atos administrativos normativos de atuao interna,
dado que se destinam a reger o funcionamento de rgos colegiados e de
corporaes legislativas. Derivam tambm do poder hierrquico da
Administrao, j que visam organizao interna de seus rgos.
Resolues: so atos, normativos ou individuais, emanados de
autoridades de elevado escalo administrativo como, por exemplo,
Ministros e Secretrios de Estado ou Municpio, ou de algumas pessoas
administrativas ligadas ao Governo, como as agncias reguladoras, e at
de rgos colegiados administrativos, como os Tribunais de Contas e o
CNJ. Constituem matrias das resolues todas as que se inserem na
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competncia especfica dos agentes ou pessoas jurdicas responsveis por
sua expedio. Como exceo, admitem-se resolues com efeitos
individuais. Cite-se que as resolues esto sempre abaixo dos
regimentos e regulamentos, no podendo inov-los ou contrari-los.
Seus efeitos podem ser internos ou externos.
Deliberaes: so atos oriundos, em regra, de rgos colegiados,
como conselhos, comisses, tribunais administrativos etc. Normalmente,
representam a vontade majoritria de seus componentes. Quando
normativas, so atos gerais (normativos); quando decisrias, so
atos individuais.

14. (Cespe TJDFT 2013) Os atos administrativos regulamentares e as leis em


geral tm efeitos gerais e abstratos, ou seja, no diferem por sua natureza
normativa, mas pela originalidade com que instauram situaes jurdicas novas.
Comentrio: O item est correto. Da mesma forma que as leis, os atos
administrativos regulamentares (atos normativos) tm efeitos gerais e
abstratos, isto , no possuem destinatrios determinados e incidem sobre
todos os fatos ou situaes que se enquadrem nas hipteses neles previstas.
Porm, ao contrrio das leis, os atos normativos no podem inovar o direito,
vale dizer, no podem instaurar situaes jurdicas novas, criando direitos e
obrigaes aos administrados. Por isso, correto afirmar que atos normativos
e leis no diferem por sua natureza normativa (afinal, ambos tm efeitos gerais
e abstratos), mas diferem pela originalidade com que instauram situaes
jurdicas novas (afinal, leis podem inovar originalmente o ordenamento
jurdico, e os atos normativos no).
Gabarito: Certo
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ATOS ORDINATRIOS
Os atos ordinatrios so os atos com efeitos internos,
endereados aos servidores pblicos, que visam a disciplinar o
funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes.
Possuem fundamento no poder hierrquico e, por isso, somente
alcanam os servidores submetidos hierarquicamente quele que expediu
o ato. De regra, os atos ordinatrios no atingem ou criam direitos e
obrigaes aos particulares em geral.

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Os atos ordinatrios so inferiores em hierarquia aos atos
normativos. Ou seja, ao editar um ato ordinatrio, a autoridade
administrativa deve observncia aos atos administrativos normativos que
tratem da matria a ele relacionada.
So exemplos de atos ordinatrios: as portarias (trazem
determinaes gerais ou especiais aos que a elas se submetem, como as
portarias de delegao de competncia, de remoo de um servidor, de
designao de comisso de sindicncia etc.), as circulares internas
(utilizadas para transmitir ordens internas para uniformizar o tratamento
dado a certa matria), as ordens de servio (determinaes para
autorizar o incio de determinada tarefa), os avisos, os memorandos, os
ofcios, dentre outros.
ATOS NEGOCIAIS
Os atos negociais so aqueles em que a vontade da Administrao
coincide com o interesse do administrado, sendo-lhe atribudos direitos e
vantagens.
Parte da doutrina chama os atos negociais de atos de
consentimento, pois so editados em situaes nas quais o particular
deve obter anuncia prvia da Administrao para realizar determinada
atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito.
So exemplos os alvars de construo, a licena para o exerccio de
uma profisso, a licena para dirigir, a autorizao para prestar servio de
txi etc.
Embora os atos negociais se caracterizem pela presena de
interesse recproco entre as partes, no so atos bilaterais, vale dizer,
no so contratos administrativos. Ao contrrio, constituem manifestaes
unilaterais da Administrao (atos administrativos) das quais se
originam negcios jurdicos pblicos. De toda maneira, os atos negociais
estabelecem efeitos jurdicos entre a Administrao e os administrados,
impondo a ambos a observncia de seu contedo e o respeito s
condies de sua execuo.
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A doutrina esclarece que no cabe falar em imperatividade,


coercitividade ou autoexecutoriedade nos atos negociais, eis que esse tipo
de ato no imposto ao particular, mas tambm do desejo dele. Afinal,
o interessado que solicita o consentimento da Administrao para

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realizar determinada atividade ou exercer algum direito; a Administrao
cabe apenas verificar se ele atende os requisitos legais correspondentes.
Os atos negociais produzem efeitos concretos e individuais para o
administrado; diferem-se, assim, dos atos normativos, pois estes so
gerais e abstratos.
Os atos negociais podem ser vinculados ou discricionrios.
Nos atos negociais vinculados, a lei estabelece os requisitos da
sua formao, os quais, uma vez atendidos pelo particular, geram para ele
direito subjetivo obteno do ato, no havendo outra escolha para a
Administrao que no seja a prtica do ato conforme a lei determine.
Nessa hiptese, enquadram-se as licenas para exerccio de
atividade profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do Brasil,
por exemplo) ou a admisso em instituio pblica de ensino, aps a
aprovao em exame vestibular (este ltimo ato conhecido por
admisso).
Os atos negociais discricionrios so aqueles que podem, ou no,
ser editados, conforme juzo de convenincia e oportunidade da
Administrao. No constituem, portanto, direito subjetivo do
administrado, e sim mero interesse. Dessa forma, ainda que ele tenha
cumprido as exigncias legais necessrias para a solicitao do ato, a
Administrao pode neg-lo.
Os exemplos clssicos so: (i) a autorizao para prestao de
servios de utilidade pblica, como referentes ao servio de txi, e a
autorizao de porte de arma; e (i) a permisso de uso de bens pblicos,
tal como para se utilizar um espao em praa para montagem de banca de
revistas.
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Em outra vertente, os atos negociais podem ser precrios ou


definitivos.
Os atos negociais precrios so aqueles que no geram direito
adquirido ao administrado, podendo ser revogados a qualquer tempo
pela Administrao, em regra, sem a necessidade de pagar indenizao
ao interessado 8 . E isso porque os atos precrios atendem
predominantemente ao interesse do particular, sendo discricionrios
para a Administrao, a exemplo de uma autorizao para realizar um
evento em praa pblica.
8 O direito a indenizao pode surgir caso a autorizao seja outorgado por prazo certo e a revogao
ocorra antes do termo final estipulado.

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J os atos negociais definitivos so os atos produzidos com base
em direito individual do requerente. So atos vinculados e que no
podem, regra geral, serem revogados. Admitem apenas cassao e
anulao: anula-se o ato negocial que tiver ilegalidade na sua origem ou
formao; cassa-se o ato quando ocorrer ilegalidade na sua execuo (por
exemplo, quando houver desrespeito a alguma condio exigida do
particular para a manuteno do ato).
Registre-se que a anulao de ato negocial poder gerar direito a
indenizao ao particular, caso o vcio que levou invalidade do ato no
tenha decorrido de causa a ele imputvel.

A jurisprudncia do STF admite que, em


casos excepcionais, a licena para construir
(ato vinculado), poder ser revogada (e no
anulada ou cassada) por convenincia da Administrao, desde que a obra no
tenha se iniciado.
Por exemplo: o Poder Pblico emite uma licena para um particular iniciar uma
obra de um edifcio. Depois de emitir a licena, a Administrao Pblica percebe que
a referida edificao restringir o arejamento de uma praa ao lado. Pode revogar o
ato? PODE, em carter excepcional, dado que a licena para construir ato
vinculado. Mas certamente a Administrao ter o dever de indenizar o particular
pelos prejuzos que lhe foram causados.
Vejamos a ementa do julgado no qual o STF chancelou a possibilidade de
revogao de licena para construir:
Licenca para construir. Revogao. Obra no iniciada. (...); II. Antes de iniciada a
obra, a licenca para construir pode ser revogada por conveniencia da Administrao
Pblica, sem que valha o argumento do direito adquirido. Precedentes do Supremo
T
R
(STF, 2 Turma, RE 105634 PR, Rel.
Min. FRANCISCO REZEK, j. em 19.09.1985, p. em 08.11.1985).
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O detalhe que, segundo a referida deciso do STF, a licena de obra de


construo pode ser revogada antes de iniciada a obra. Depois disso, a
jurisprudncia no clara.
O STJ tambm possui posicionamento semelhante. Vejamos:
9. A jurisprudncia da Primeira Turma firmou orientao de que aprovado e licenciado
o projeto para construo de empreendimento pelo Poder Pblico competente, em
obedincia legislao correspondente e s normas tcnicas aplicveis, a licena
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ento concedida trar a presuno de legitimidade e definitividade, e somente
poder ser: a) cassada, quando comprovado que o projeto est em desacordo com os
limites e termos do sistema jurdico em que aprovado; b) revogada, quando sobrevier
interesse pblico relevante, hiptese na qual ficar o Municpio obrigado a indenizar
os prejuzos gerados pela paralisao e demolio da obra; ou c) anulada, na hiptese
de se apurar que o projeto foi aprovado em desacordo com as normas edilcias
vigentes. (STJ, 1 Turma, REsp 1227328 SP, Rel. Min. BENEDITO GONALVES, em
20.05.2011).

Enfim, segundo a jurisprudncia de nossos tribunais superiores, correto


afirmar que, mesmo que se trate de um ato vinculado, possvel revogar uma
licena para construir, mas em condies excepcionais.
As principais espcies de atos negociais so:
Licena: ato administrativo vinculado e definitivo, cuja funo conferir
direitos ao particular que preencheu todos os requisitos legais. Trata-se de
um direito subjetivo; portanto, no pode ser negado pela Administrao.
Exemplos: concesso de alvar para a realizao de uma obra ou para o
funcionamento de um comrcio; a licena para o exerccio de determinada
profisso; a licena para dirigir etc.
Autorizao: ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual a
Administrao Pblica possibilita ao particular o exerccio de alguma
atividade material de predominante interesse dele e que, sem esse
consentimento, seria legalmente proibida (autorizao como ato de polcia),
ou a prestao de servio pblico no exclusivo do Estado
(autorizao de servio pblico), ou, ainda, a utilizao de um bem
pblico (autorizao de uso). A autorizao normalmente necessria para
o exerccio de atividade potencialmente prejudicial coletividade ou de
atividade de interesse social, razo pela qual a lei exige a chancela do
Estado para fins de proteo ao interesse pblico.
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Exemplos: autorizao para porte de arma de fogo; para a explorao de


servios privados de educao e sade; autorizao de uso das vias
pblicas para realizao de feiras; autorizao para prestao de servio de
txi etc.
Permisso: ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual a
Administrao faculta ao particular o uso de bem pblico. Ressalte-se que
a permisso, enquanto ato administrativo, refere-se apenas ao uso de
bem pblico; caso se refira delegao de servios pblicos, a permisso
deve ser formalizada mediante um contrato de adeso, precedido de
licitao (ou seja, no constitui um ato administrativo).

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Permite ao particular exercer direitos subjetivos.

Licena

Ato vinculado e definitivo

Autorizao

Permite ao particular exercer atividades materiais,


prestar servios pblicos ou utilizar bem pblico.
Ato discricionrio e precrio

Permisso

Permite ao particular utilizar bem pblico.


Ato discricionrio e precrio

Afora essas espcies mais comuns, a doutrina apresenta ainda os


seguintes atos classificados como negociais:
Admisso: ato administrativo vinculado em que a Administrao Pblica,
verificando o cumprimento dos requisitos pelo particular, defere-lhe a
situao jurdica de seu interesse, tal como na admisso em universidade
pblica de candidato aprovado no vestibular e a admisso nos
estabelecimentos de assistncia social.
Aprovao: ato unilateral e discricionrio pelo qual se exerce o controle
prvio ou a posteriori do ato administrativo.
Exemplos: aprovao prvia do Senado para escolha de autoridades;
aprovao a posterior do Congresso Nacional acerca da decretao do
estado de defesa e da interveno federal. Maria Sylvia Di Pietro esclarece
que, nesses casos, a aprovao constitui, quanto ao contedo, tipo ato
administrativo (de controle), embora formalmente integre os atos
legislativos (resolues ou decretos legislativos).
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Homologao: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao


Pblica reconhece a legalidade de um ato jurdico. Ela se realiza sempre a
posteriori e examina apenas o aspecto da legalidade, no que se distingue
da aprovao, que ato discricionrio e examina aspectos de convenincia
e oportunidade.
Exemplo: homologao de licitao.

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15. (Cespe MPU 2013) A autorizao ato administrativo discricionrio mediante


o qual a administrao pblica outorga a algum o direito de realizar determinada
atividade material.
Comentrio: O quesito est correto. A regra a seguinte:
Licenas: atos vinculados e definitivos.
Autorizaes: atos discricionrios e precrios.
A licena editada no exerccio do poder de polcia, nas situaes em
que a lei exige obteno de anuncia prvia da Administrao como condio
para o exerccio, pelo particular, de um direito subjetivo de que seja titular
(ex: alvars de construo).
J a autorizao, na maior parte dos casos, tambm configura um ato de
polcia administrativa quando constitui uma condio para a prtica de uma
atividade material privada (ex: autorizao para porte de arma de fogo) ou para
o uso de um bem pblico (ex: autorizao para utilizao das vias pblicas
para a realizao de feiras livres) , mas existem tambm autorizaes que
representam uma modalidade de descentralizao mediante delegao,
visando prestao indireta de determinados servios pblicos
(ex: autorizao para a prestao de servio de txi).
Por fim, cumpre salientar que tanto licenas como autorizaes nunca
so conferidas ex officio pelo Poder Pblico, eis que sempre dependem de
pedido do interessado, que solicita o consentimento.
Gabarito: Certo
16. (Cespe Cmara dos Deputados 2012) O estabelecimento que obtenha do
poder pblico licena para comercializar produtos farmacuticos no poder, com
fundamento no mesmo ato, comercializar produtos alimentcios, visto que a licena
para funcionamento de estabelecimento comercial constitui ato administrativo
vinculado.
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Comentrio: O quesito est correto. De fato, a licena um ato


administrativo vinculado e definitivo, ou seja, uma vez consignado em lei o
direito atividade desejada pelo administrado, a licena, reconhecendo-lhe a
possibilidade de exerccio desse direito, no pode ser desfeita por ato
posterior da Administrao (a no ser em caso de anulao e cassao).
Logicamente, se tal restrio imposta Administrao, tambm o particular
deve obedecer aos condicionamentos previstos em lei, de tal sorte que a
inobservncia pelo particular (por exemplo, comercializando produtos
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alimentcios quando a licena era para produtos farmacuticos) acarretar a
cassao da licena.
Gabarito: Certo
17. (Cespe IBAMA 2013) O IBAMA multou e interditou uma fbrica de solventes
que, apesar de j ter sido advertida, insistia em dispensar resduos txicos em um rio
prximo a suas instalaes. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de
segurana, alegando que a autoridade administrativa no dispunha de poderes para
impedir o funcionamento da fbrica, por ser esta detentora de alvar de
funcionamento, devendo a interdio ter sido requerida ao Poder Judicirio.
Em face dessa situao hipottica, julgue o item seguinte.
A concesso de alvar de funcionamento constitui ato administrativo discricionrio,
razo por que tal ato somente pode ser anulado por autoridade administrativa.
Comentrio: O alvar de funcionamento de estabelecimentos comerciais
uma das formas de manifestao da licena administrativa, ato que
vinculado, e no discricionrio, da o primeiro erro. Outro erro que atos
invlidos podem ser anulados tanto pela Administrao como pelo Judicirio,
e no somente por autoridade administrativa.
Gabarito: Errado

ATOS ENUNCIATIVOS
Segundo Hely Lopes Meirelles, atos enunciativos so aqueles que
atestam ou certificam uma situao preexistente, sem, contudo, haver
manifestao de vontade estatal propriamente dita. So exemplos as
certides e os atestados.
Parte da doutrina considera que os atos de opinio que preparam
outros de carter decisrio, a exemplo dos pareceres, tambm se
enquadram como atos enunciativos.
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Por no constiturem uma manifestao de vontade da Administrao,


os atos enunciativos so considerados meros atos da Administrao e
no propriamente atos administrativos. Na verdade, so atos
administrativos apenas em sentido formal, mas no material.
Os atos enunciativos mais conhecidos
atestados, os pareceres e as apostilas.

so

as

certides,

os

Certido uma cpia fiel de informaes registradas em algum


livro, processo, documento ou banco de dados eletrnico em poder da
Administrao e de interesse do administrado requerente. Lembrando que
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a Constituio Federal garante o direito ao fornecimento de certides para
o esclarecimento de situaes de interesse pessoal. As certides, em
regra, devem ser expedidas no prazo de 15 dias (Lei 9.051/1995), exceto
se houver previso de prazo especfico em outra lei.
Exemplo: certido negativa de dbitos de tributos e contribuies
federais, emitida pela Receita Federal.
Atestado uma declarao da Administrao referente a uma
situao de que ela tem conhecimento em razo da atividade de seus
agentes. A diferena essencial com relao certido que o fato ou
situao constante do atestado no consta de livro ou arquivo da
administrao.
Exemplo: atestado mdico emitido por junta oficial.
Parecer uma manifestao tcnica, de carter opinativo, emitida
por rgo especializado na matria de que trata.
Os pareceres podem ser obrigatrios ou facultativos.
No primeiro caso (obrigatrios), a autoridade obrigada a solicitar
a opinio do parecerista, em virtude de disposio da norma nesse
sentido. o que acontece, por exemplo, em processos licitatrios, nos
quais a autoridade responsvel deve, obrigatoriamente, demandar a
opinio da rea jurdica do rgo a respeito da legalidade das minutas de
editais (Lei 8.666/1993, art. 38, pargrafo nico). Ressalte-se que a
obrigatoriedade reside na solicitao do parecer; este, ainda que
obrigatrio, no perde o seu carter opinativo. No obstante, a
autoridade que no o acolher dever motivar a sua deciso ou solicitar
novo parecer. De outra parte, o parecer facultativo quando fica a
critrio da Administrao solicit-lo ou no.
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Os pareceres, de regra, no vinculam a autoridade responsvel pela


tomada de deciso. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar com
efeito vinculante.
O parecer vinculante quando a Administrao obrigada a
solicit-lo e a acatar a sua concluso. o caso, por exemplo, da
aposentadoria por invalidez, em que a Administrao tem que ouvir a
junta mdica oficial e no pode decidir de forma contrria ao seu parecer.
Tambm so exemplos os chamados pareceres normativos, isto ,
aqueles que, quando aprovados pela autoridade competente prevista em
lei, tornam-se obrigatrios para outros rgos e entidades da
Administrao Pblica, como o caso dos pareceres expedidos pela
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Advocacia-Geral da Unio aprovados pelo Presidente da Repblica, que
vinculam a Administrao Pblica Federal.
Apostila um ato aditivo utilizado para corrigir, atualizar ou
complementar dados constantes de um ato ou contrato administrativo.
Na prtica administrativa, apostila equivale a uma averbao.
Exemplo: anotao de alteraes na situao funcional de um
servidor, como promoes, locais de lotao, aposentadoria etc.; registro
de reajuste de preos e penalizaes financeiras nos contratos
administrativos.
ATOS PUNITIVOS
Os atos punitivos so aqueles que impem sanes administrativas
aos que descumprirem normas legais ou administrativas. Podem ser de
ordem interna ou externa.
Os atos punitivos internos tm como destinatrios os servidores
pblicos. So exemplos as penalidades disciplinares, como a advertncia,
suspenso, demisso.
J os atos punitivos externos tm como destinatrios os
particulares que pratiquem infraes administrativas em geral. So
exemplos as sanes aplicadas aos particulares contratados pela
Administrao Pblica, previstas na Lei de Licitaes e Contratos, bem
como as penalidades aplicadas no mbito da atividade de polcia
administrativa (interdio de atividades, destruio de alimentos,
substncias ou objetos imprestveis, nocivos ao consumo ou, ainda,
proibidos em lei etc.).
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18. (Cespe MDIC 2014) Um aviso uma forma de ato administrativo classificado
como ato punitivo, ou seja, que certifica ou atesta um fato administrativo.
Comentrio: O quesito est errado. O examinador fez uma salada com
os conceitos. Um aviso exemplo de ato administrativo ordinatrio, assim
como as portarias, as circulares internas, as ordens de servio e os
memorandos. Por sua vez, um ato que certifica ou atesta um fato
administrativo um ato enunciativo. J um ato punitivo o que impe sanes
administrativas tanto aos servidores pblico com aos particulares.
Gabarito: Errado

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EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS


Um ato administrativo extingue-se por9:
Cumprimento de seus efeitos (extino natural), por exemplo,
o gozo de frias pelo servidor, a execuo da ordem de demolio
de uma casa, a chegada do termo final do ato etc.
Desaparecimento do sujeito (extino subjetiva) ou do
objeto (extino objetiva), por exemplo, a concesso de licena
para tratar de interesse particular a servidor que, posteriormente,
vem a falecer (extino subjetiva); a permisso para uso de bem
pblico que vem a ser destrudo por catstrofe natural (extino
objetiva).
Retirada, que abrange:

Revogao, em que a retirada se d por razes de convenincia


e oportunidade;

Anulao ou invalidao, por razes de legalidade;

Cassao, em que a retirada ocorre pelo descumprimento de


condio fundamental para que o ato pudesse ser mantido, por
exemplo, ultrapassar o nmero mximo de infraes de trnsito
permitido em um ano, fazendo com que o infrator tenha sua
habilitao cassada.

Caducidade, em que a retirada se d porque uma norma


jurdica posterior tornou invivel a permanncia da situao
antes permitida pelo ato. O exemplo dado a caducidade de
permisso para explorar parque de diverses em local que, em
face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatvel com
aquele tipo de uso.
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Contraposio, que se d pela edio posterior de ato cujos


efeitos se contrapem ao anteriormente emitido. o caso da
exonerao de servidor, que tem efeitos contrapostos
nomeao.

Renncia, pela qual se extinguem os efeitos do ato porque o


prprio beneficirio abriu mo de uma vantagem de que
desfrutava. o caso, por exemplo, do servidor inativo que abre
mo da aposentadoria para reassumir cargo na Administrao.

Di Pietro (2009, p. 235) citando Bandeira de Mello (2008, p. 436-438).

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19. (Cespe TJ/RJ 2008) O ato se extingue pelo desfazimento volitivo quando sua
retirada funda-se no advento de nova legislao que impede a permanncia da
situao anteriormente consentida.
Comentrio: A anulao, a revogao e a cassao so classificadas
como formas do chamado desfazimento volitivo, eis que so resultantes da
manifestao expressa do administrador ou do Poder Judicirio. Todas as
demais formas de extino vistas no tpico acima, inclusive a caducidade de
que trata o item em questo, independem de qualquer manifestao ou
declarao, da o erro.
Gabarito: Errado
Vamos agora destrinchar um pouco mais as duas formas mais
conhecidas de extino dos atos administrativos: anulao e revogao.
ANULAO
Anulao, tambm chamada de invalidao, o desfazimento do
ato administrativo por questes de legalidade ou de legitimidade
(ofensa lei e aos princpios).
Um vcio de legalidade ou legitimidade pode ser sanvel ou no. A
anulao do ato que contenha vcio insanvel obrigatria; j o ato
que contenha vcio sanvel e no acarrete leso ao interesse pblico
nem prejuzo a terceiros pode ser anulado ou, se no o for, deve ser
convalidado (veja que, no caso de vcio sanvel, a Administrao no
pode ficar sem fazer nada: ela deve anular ou convalidar o ato).
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A Administrao deve anular os seus atos que


contenham vcios insanveis, mas pode anular ou
convalidar os atos com vcios sanveis que no
acarretem leso ao interesse pblico nem prejuzo
a terceiros.

Segundo a jurisprudncia dos nossos tribunais superiores, a anulao


(e tambm a revogao ou a cassao) de qualquer ato capaz de
repercutir desfavoravelmente sobre a esfera de interesses do
administrado deve ser precedida de procedimento administrativo em

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que se assegure, ao interessado, o efetivo exerccio do direito ao
contraditrio e ampla defesa, mesmo que seja ntida a ilegalidade10.
Detalhe importante que o direito de defesa deve ser prvio
anulao do ato, no bastando a possibilidade de se interpor recurso
administrativo ou de acessar o Poder Judicirio posteriormente deciso
que tenha anulado o ato que beneficiava o interessado.
A anulao produz efeitos retroativos data da prtica do ato
(ex tunc), vale dizer, a anulao desconstitui todos os efeitos j
produzidos pelo ato anulado, alm de impedir que o ato continue a
originar efeitos no futuro.
Isso equivale a dizer que o invlido no gera direito adquirido.
Entretanto, a jurisprudncia tem considerado que se deve proteger os
efeitos j produzidos em relao aos terceiros de boa-f. Assim, por
exemplo, caso o servidor tenha recebido, de boa-f, verbas
remuneratrias indevidas, no h obrigao de restituir os valores. Da
mesma forma, protegida a confiana do terceiro de boa-f no caso de
atos produzidos por servidores nomeados ilegalmente.
Ressalte-se que, no caso de terceiros de boa-f, so mantidos os
efeitos do ato anulado, e no o ato em si.
A anulao pode ser feita pela prpria Administrao (autotutela),
de ofcio ou mediante provocao, ou pelo Poder Judicirio, apenas
mediante provocao. Em ambos os casos, o fundamento o mesmo o
dever de observncia do princpio da legalidade e da legitimidade.
A Lei 9.784/1999 estabelece em cinco anos o prazo para anulao
de atos administrativos ilegais, quando os efeitos do ato forem favorveis
ao administrado, salvo comprovada m f.
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Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que


decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contarse- da percepo do primeiro pagamento.
2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnao validade do ato.

Essa regra, porm, no se aplica aos casos em que se constate


afronta flagrante a determinao expressa da Constituio Federal;
10

Ver jurisprudncia ao final da aula.

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nessas hipteses, a anulao pode ocorrer a qualquer tempo, no
estando sujeita ao prazo decadencial11.
REVOGAO
Revogao a retirada de um ato administrativo vlido do mundo
jurdico por razes de convenincia e oportunidade.
A revogao pressupe, portanto, um ato legal e em vigor, mas que
se tornou inconveniente ou inoportuno ao interesse pblico.
A revogao somente se aplica aos atos discricionrios (controle de
mrito), sendo ela prpria um ato discricionrio, uma vez que decorre
exclusivamente de critrio de oportunidade e convenincia.
A revogao somente produz efeitos prospectivos, para frente
(ex nunc), afinal, o ato revogado era vlido, sem vcio algum. Ademais,
deve respeitar os direitos adquiridos.
A revogao ato privativo da Administrao que praticou o ato a
ser revogado. Vale dizer que o Poder Judicirio, no exerccio da funo
jurisdicional, no tem legitimidade para revogar atos administrativos de
outros Poderes (s pode anul-los, em caso de ilegalidade). Em se
tratando de revogao, o Judicirio s tem poder sobre seus prprios
atos, quando atua atipicamente como Administrao, exercendo funes
administrativas; nesse caso, somente o Judicirio poder revogar seus
atos administrativos, mas no no exerccio da funo jurisdicional, e sim
da funo administrativa.
O poder de revogao da Administrao Pblica no ilimitado.
Com efeito, existem atos que so irrevogveis e tambm situaes em
que a revogao no cabvel.
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Nesse sentido, no so passveis de revogao os atos:

11

exauridos ou consumados: afinal, o efeito da revogao no


retroativo, para o futuro; como o ato j no tem mais efeitos a produzir, a
sua revogao no faz sentido;

vinculados: haja vista que a revogao tem por fundamento razes de


convenincia e de oportunidade, inexistentes nos atos vinculados;

que geraram direitos adquiridos: uma garantia constitucional (CF,


art. 5, XXXVI12); se nem a lei pode prejudicar um direito adquirido, muito
menos o poderia um juzo de convenincia e oportunidade;

STF MS 28.273/DF

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integrantes de um procedimento administrativo: porque a prtica do


ato sucessivo acarreta a precluso do ato anterior, ou seja, ocorre a
precluso administrativa em relao etapa anterior, tornando incabvel
uma nova apreciao do ato anterior quanto ao seu mrito (ex: no
procedimento licitatrio, a celebrao de contrato administrativo impede a
revogao do ato de adjudicao).

meros atos administrativos: como so os atestados, os pareceres e as


certides, porque os efeitos deles decorrentes so estabelecidos pela lei;

complexos: uma vez que tais atos so formados pela conjugao de


vontades autnomas de rgos diversos, e, com isso, a vontade de um
dos rgos no pode desfazer o ato; e

quando se exauriu a competncia relativamente ao objeto do ato


(ex: o ato foi objeto de recurso administrativo cuja apreciao compete a
instncia superior; nesse caso, a autoridade que praticou o ato recorrido
no mais poder revoga-lo, pois sua competncia no processo j se
exauriu).

Por fim, cumpre registrar que, diferentemente da anulao, no h


prazo estabelecido em norma para a revogao de um ato que
proporciona direitos ao destinatrio.

Natureza
controle

do

Eficcia

REVOGAO

ANULAO

CONVALIDAO

De mrito
(sem vcio)

Legalidade e
legitimidade
(vcios insanveis)

Legalidade e
legitimidade
(vcios sanveis)

Ex nunc (no
retroage)

Ex tunc (retroage)

Ex tunc (retroage)

Administrao

Administrao e
Judicirio

Administrao

Atos discricionrios
(no existe revogao
de ato vinculado)

Atos vinculados e
discricionrios

Atos vinculados e
discricionrios

A revogao um
ato discricionrio.

A anulao de ato com


vcio insanvel um ato
vinculado. A anulao de
ato com vcio sanvel
passvel de convalidao
um ato discricionrio.

A convalidao um
ato discricionrio
(pode-se optar pela
anulao do ato).

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Competncia
Incidncia

Natureza do
desfazimento

12

XXXVI - a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada;

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20. (Cespe AFT 2013) A revogao de um ato administrativo produz efeitos


retroativos data em que ele tiver sido praticado.
Comentrio: O item est errado. A revogao, que o desfazimento de
atos administrativo por razes de convenincia e oportunidade, produz efeitos
prospectivos, para o futuro (ex nunc), ou seja, mantm intactos os efeitos j
produzidos pelo ato revogado.
Gabarito: Errado
21. (Cespe MPU 2013) A revogao do ato administrativo, quando legtima,
exclui o dever da administrao pblica de indenizar, mesmo que esse ato tenha
afetado direito de algum.
Comentrio: O quesito est errado. A doutrina ensina que, como regra, a
revogao no gera para a Administrao o dever de indenizar prejuzos
sofridos pelos beneficirios do ato, exceto se esse ato tenha afetado direito de
algum. Exemplo clssico: se determinado indivduo obtm autorizao de uso
de rea pblica por prazo determinado e, antes de expirado o prazo fixado, a
Administrao decide revogar a autorizao. Se na legislao aplicvel ou se
no prprio ato no tiver sido expressamente afastado o dever da
Administrao de indenizar, ela dever ressarcir os prejuzos sofridos pelo
beneficirio do ato.
Gabarito: Errado
22. (Cespe AGU 2012) Embora a revogao seja ato administrativo discricionrio
da administrao, so insuscetveis de revogao, entre outros, os atos vinculados,
os que exaurirem seus efeitos, os que gerarem direitos adquiridos e os chamados
meros atos administrativos, como certides e atestados.
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Comentrio: O quesito est correto. Determinados atos no so passveis


de revogao. Alm dos atos citados no comando da questo, podem-se
relacionar tambm os atos que geraram direitos adquiridos, os atos
integrantes de um procedimento administrativo e os atos complexos.
Gabarito: Certo

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CONVALIDAO
Antes de tratar da convalidao propriamente dita, vamos aprofundar
um pouco mais nos conceitos de atos nulos e atos anulveis.
Para a doutrina mais tradicional, o ato administrativo que apresente
qualquer vcio deve necessariamente ser anulado, sem exceo, ou seja,
no se admite a possibilidade de correo do vcio. a chamada teoria
monista ou unitria, que recebe esse nome justamente pelo fato de
entender que todo e qualquer vcio em um ato administrativo classifica-se
como vcio insanvel, resultando, sempre, em um ato nulo.
Entretanto, a doutrina mais moderna, hoje majoritria, adepta da
teoria dualista que, como o prprio nome indica, defende a existncia de
dois tipos de vcios: os insanveis e os sanveis, resultando em atos
nulos e anulveis, respectivamente. O fundamento da teoria dualista
que, em alguns casos, possvel que o interesse pblico seja mais
adequadamente satisfeito com a manuteno do ato portador de um vcio
de menor gravidade, mediante a correo retroativa desse defeito, do
que com a anulao do ato e a consequente desconstituio dos efeitos
que ele j produziu13.
Quando o vcio for sanvel, caracteriza-se a hiptese de nulidade
relativa; caso contrrio, isto , se o vcio for insanvel, a nulidade
absoluta.
A que entra a convalidao. Com efeito, convalidar consiste na
faculdade que a Administrao tem de corrigir e regularizar os vcios
sanveis dos atos administrativos.
Para a doutrina, vcios sanveis so aqueles presentes nos
elementos competncia (exceto competncia exclusiva e competncia
quanto matria) e forma (exceto forma essencial validade do ato14).
J os vcios de motivo e objeto so insanveis, ou seja, no admitem
convalidao.
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13

Paulo e Alexandrino (2014, p. 528).


Por exemplo, uma sano disciplinar aplicada sem motivao um ato nulo por vcio de forma, no
convalidvel, pois a motivao obrigatria em qualquer ato punitivo.
14

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Vcios sanveis

Vcios insanveis

(convalidao)

(anulao)

Competncia, exceto
competncia exclusiva e
competncia quanto matria.

Motivo

Forma, exceto forma essencial

Objeto

validade do ato.

A convalidao feita,
eventualmente poder ser feita
ato dependia da manifestao
observada; se o particular
convalidando o ato15.

em regra, pela Administrao, mas


pelo administrado, quando a edio do
de sua vontade e a exigncia no foi
se manifestar posteriormente, estar

H quem aponte, ainda, uma hiptese de convalidao tcita, isto


, uma convalidao no intencional. Trata-se dos atos ilegais favorveis
ao administrado que no foram anulados dentro do prazo decadencial de
5 anos. Como a decadncia impossibilita o desfazimento do ato, ainda que
se trate de vcio insanvel, haveria, nesse caso, uma espcie de
convalidao tcita (pelo decurso do tempo). Alguns autores chamam
essa situao de estabilizao ou consolidao do ato administrativo, e
reservam o termo convalidao para os casos em que um ato expresso da
Administrao corrige o defeito do ato.
A convalidao produz efeitos retroativos (ex tunc), de tal modo
que os efeitos produzidos pelo ato enquanto ainda apresentava o vcio
passam a ser considerados vlidos, no passveis de desconstituio. Essa
possibilidade de aproveitamento dos atos com vcios sanveis que
representa a grande vantagem da convalidao em relao anulao,
pois gera economia de procedimentos e segurana jurdica.
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Ressalte-se que a convalidao no controle de mrito, e sim


de legalidade, incidente sobre os vcios sanveis nos elementos
competncia e forma. Assim, tanto atos vinculados como
discricionrios podem ser convalidados.

15

Di Pietro (2009, p. 245).

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Na esfera federal, a possibilidade de convalidao est prevista
expressamente na Lei 9.784/1999:
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis
podero ser convalidados pela prpria Administrao.

Da leitura do dispositivo percebe-se que, na esfera federal, a


convalidao deve observar alguns requisitos indispensveis, quais
sejam:
no pode prejudicar terceiros;
deve visar a realizao do interesse pblico;
deve recair sobre vcios sanveis.
Ademais, a lei informa que a deciso de convalidar ou no um ato
discricionria da Administrao (...podero ser convalidados);
contudo, se decidir no convalidar, o ato deve ser anulado, afinal, ele
apresenta um vcio.
Entretanto, cumpre assinalar que parte da doutrina 16 considera a
convalidao um ato vinculado, a despeito do que prev a
Lei 9.784/1999. Para os autores que perfilham esta tese, a Administrao
no tem poderes para escolher livremente entre convalidar ou anular um
ato: em caso
de vcio sanveis, a Administrao deveria,
obrigatoriamente, efetuar a convalidao (e no a anulao), a fim de
preservar e dar validade aos efeitos j produzidos, em homenagem aos
princpios da boa-f e da segurana jurdica. A discricionariedade na
deciso de convalidar ou anular estaria presente em apenas uma
hiptese: vcio de competncia em ato discricionrio, caso em que a
autoridade competente no estaria obrigada a aceitar a mesma avaliao
subjetiva feita pela autoridade incompetente.
40936328398

No obstante, por fora da previso expressa na Lei 9.784/1999, a


convalidao ato discricionrio, ao contrrio do que pensa parte de
nossa doutrina.

16

Incluindo Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Mello

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Alguns termos so apresentados como sinnimos


ou assemelhados convalidao, tais como
ratificao, confirmao, reforma e converso.
A ratificao e a confirmao podem ser consideradas espcies de
convalidao. Se a autoridade que convalida o ato a mesma que o praticou,
teremos a ratificao. Se, ao contrrio, a convalidao for feita por autoridade
superior, ocorrer a confirmao.
A reforma incide sobre ato vlido que aperfeioado, por razes de
convenincia e oportunidade, para que melhor atenda aos interesses pblicos. Maria
Sylvia Di Pietro d exemplo de um decreto que expropria parte de um imvel e
reformado para abranger o imvel inteiro. A reforma se distingue da convalidao,
afinal esta recai sobre atos ilegais, e aquela, sobre atos legais.
Por sua vez, a converso atinge ato invlido, mudando-o para outra categoria,
para que se aproveitem os efeitos j produzidos. Exemplo: permisso de prestao
de servios pblicos sem licitao, convertida em autorizao, para a qual no se
exige licitao. A converso se aproxima da convalidao, porm, na converso, h a
substituio do ato; na convalidao, aproveita-se o ato primrio, saneando-o.

23. (Cespe TRE/RJ 2012) Tanto o direito administrativo quanto o direito privado
distinguem os atos nulos dos atos anulveis. Os atos e negcios jurdicos contrrios
ao ordenamento jurdico podero, no mbito do direito privado, estar eivados de
vcios de nulidade ou anulabilidade, j os atos administrativos praticados em
desacordo com o ordenamento jurdico sero considerados invlidos.
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Comentrio: No Direito Civil, os vcios podem gerar nulidade absoluta ou


nulidade relativa, ou seja, os atos podem ser nulos e anulveis (Cdigo Civil,
art. 166 e 171).
No Direito Administrativo, a doutrina tradicional defende a teoria monista,
pela qual os vcios dos atos administrativos s podem gerar nulidade absoluta,
isto , os atos com vcio, de qualquer espcie, so necessariamente nulos.
Contudo, atualmente prevalece a teoria dualista, pela qual, semelhana
do direito privado, os atos administrativos que contenham vcio podem ser
nulos ou anulveis, e no sumariamente considerados invlidos, como afirma

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o quesito, da o erro. Atos nulos so aqueles com vcios insanveis nos
elementos motivo e objeto; atos anulveis apresentam vcios sanveis nos
elementos competncia e forma.
Gabarito: Errado
24. (Cespe Polcia Federal 2013) Quanto um ministrio pratica ato
administrativo de competncia de outro, fica configurado vcio de incompetncia em
razo da matria, que pode ser convalidado por meio de ratificao.
Comentrio: O vcio de incompetncia em razo da matria um vcio
insanvel, ou seja, no passvel de convalidao, da o erro. Da mesma
forma, o vcio tambm insanvel no caso de competncia exclusiva. Nos
demais casos, o vcio de incompetncia sanvel e, por isso, admite
convalidao.
Gabarito: Errado

*****
isso pessoal. Finalizamos aqui a teoria sobre atos administrativos.
Vamos agora resolver mais uma bateria de questes!

QUESTES DE PROVA
25. (Cespe DPU 2015) Os atos administrativos negociais so tambm
considerados atos de consentimento, uma vez que so editados a pedido do
particular como forma de viabilizar o exerccio de determinada atividade ou a
utilizao de bens pblicos.
Comentrio: Parte da doutrina chama os atos administrativos negociais
de atos de consentimento, pois so editados em situaes nas quais o
particular deve obter anuncia prvia da Administrao para realizar
determinada atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. So
exemplos os alvars de construo, a licena para o exerccio de uma
profisso, a licena para dirigir, a autorizao para prestar servio de txi etc.
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Gabarito: Certa
26. (Cespe TCU 2015) Agir de acordo com a lei o servidor pblico federal que,
ao verificar a ilegalidade de ato administrativo em seu ambiente de trabalho, revogue
tal ato, para no prejudicar administrados, que sofreriam efeitos danosos em
consequncia da aplicao desse ato.

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Comentrio: Ao verificar a prtica de ato ilegal, o administrador deve
anular, e no revogar tal ato. A revogao ocorre por motivos de convenincia
e oportunidade.
Gabarito: Errado
27. (Cespe TCU 2015). A revogao de atos pela administrao pblica por
motivos de convenincia e oportunidade no possui limitao de natureza material,
mas somente de natureza temporal, como, por exemplo, o prazo quinquenal previsto
na Lei n. 9.784/1999, que regula o processo administrativo no mbito do servio
pblico federal.
Comentrio: Ocorre exatamente o contrrio do afirmado no item, ou seja,
a revogao de atos possui limitao de natureza material, mas no de
natureza temporal.
Com efeito, existem atos que so irrevogveis em razo da sua prpria
natureza ou contedo, nos quais a revogao encontra uma limitao de
natureza material, a exemplo, os atos exauridos ou consumados, dos atos
vinculados, dos atos que geraram direitos adquiridos e dos atos complexos.
Por outro lado, diferentemente da anulao, no h prazo estabelecido em
norma para a revogao de um ato que proporciona direitos ao destinatrio. O
art. 54 da Lei 9.784/1999 fala apenas em anulao. Veja:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada m-f.

Gabarito: Errado
28. (Cespe TCU 2015) Decretos no so considerados atos administrativos.
Comentrio: Os Decretos so sim considerados atos administrativos. So
da espcie atos normativos, mas tambm podem ser classificados como atos
individuais (decretos de desapropriao); atos complexos (pois dependem da
conjugao de vontades do Ministro de Estado e do Presidente da Repblica).
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Gabarito: Errado
29. (Cespe Bacen 2013) No que se refere aos atos administrativos e ao silncio
da administrao pblica, assinale a opo correta.
a) Os atos de revogao e de anulao devem ser motivados com a indicao dos
fatos e fundamentos jurdicos, de forma explcita, exigncia que no se estende aos
atos de convalidao.
b) Considere que a administrao pblica tenha constatado, aps o devido processo
administrativo, que a conduta praticada por servidor pblico se amoldava hiptese
de cassao de aposentadoria. Nessa situao, a penalidade a ser imposta no tem
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natureza vinculada, j que, luz da legislao de regncia e da jurisprudncia, a
administrao pblica dispor de discricionariedade para aplicar a pena menos
gravosa.
c) De acordo com o posicionamento do STJ, o prazo decadencial de cinco anos
previsto, na legislao de regncia, para que a administrao pblica promova o
exerccio da autotutela aplicvel apenas aos atos anulveis, no aos atos nulos.
d) Quando a lei estabelece que o decurso do prazo sem a manifestao da
administrao pblica implica aprovao de determinada pretenso, o silncio
administrativo configura aceitao tcita, hiptese em que desnecessria a
apresentao de motivao pela administrao pblica para a referida aprovao.
e) Em algumas hipteses, quando no contemplado o atributo da
autoexecutoriedade, a administrao pblica impedida de realizar a execuo
material de ato administrativo sem prvia autorizao judicial, a exemplo do que
ocorre com o fechamento de restaurante pela vigilncia sanitria.
Comentrios: Vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. O art. 50 da Lei 9.784/1999 apresenta um rol de atos que,
necessariamente, devero ser motivados, com indicao expressa dos fatos e
dos fundamentos jurdicos; entre eles esto os atos de anulao, revogao e
convalidao. A ttulo de clareza, e para que voc tambm possa relembrar as
demais hipteses de motivao obrigatria, segue a transcrio do
dispositivo:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e
dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
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IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;


V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo.

b) ERRADA. Nos termos do art. 134 da Lei 8.112/1990, a pena de cassao


da aposentadoria ser aplicada ao inativo que houver praticado, na
atividade, falta punvel com demisso:

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Art. 134. Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que houver
praticado, na atividade, falta punvel com a demisso.

Portanto, pelo texto da lei, no h discricionariedade para aplicao de


pena menos gravosa. Alis, esse foi o entendimento do STJ ao julgar o
MS 17.811/DF, de 28/6/2013, conforme excerto abaixo:
(...)
6. Os antecedentes funcionais do impetrante no so suficientes para impedir a
aplicao da penalidade porque "A Administrao Pblica, quando se depara com
situaes em que a conduta do investigado se amolda nas hipteses de
demisso ou cassao de aposentadoria, no dispe de discricionariedade para
aplicar pena menos gravosa por tratar-se de ato vinculado"

c) ERRADA. O prazo decadencial previsto na Lei 9.784/1999 no faz


distino entre atos nulos e anulveis, ou seja, aplica-se a ambos. Vejamos:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada m-f.

Alis, foi esse o entendimento manifestado pelo Superior Tribunal de


Justia (STJ) no AgRg no REsp 1.147.446/RS, de 26/9/2012:
1. O prazo decadencial para que a Administrao Pblica promova a autotutela,
previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/99, aplicvel tanto aos atos nulos quanto aos
anulveis.

d) CERTA. A doutrina majoritria no considera o silncio como um ato


administrativo, vez que no representa uma declarao de vontade. O silncio
considerado um fato administrativo, nas hipteses em que a ausncia de
declarao provoca efeitos jurdicos, como a decadncia e a prescrio, ou
nos casos em que a lei fixa um prazo, findo o qual o silncio da Administrao
significa concordncia (anuncia tcita) ou discordncia. Nessa ltima
hiptese, desnecessria a apresentao de motivao pela Administrao
Pblica para a referida aprovao ou reprovao, afinal, se a lei no exige nem
a exteriorizao da prpria vontade, imagine dos motivos que a fundamentam.
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e) ERRADA. A afirmativa est correta; o exemplo que est errado. De


fato, em algumas hipteses a administrao pblica impedida de realizar a
execuo material de ato administrativo sem prvia autorizao judicial, ou
seja, nesses casos o atributo da autoexecutoriedade no est presente.
Exemplo tpico a cobrana de multas no pagas pelo devedor, cuja execuo
deve ser feita pela via judicial. Por outro lado, o fechamento de restaurante
pela vigilncia sanitria ato administrativo dotado de autoexecutoriedade,
isto , pode ser efetuado pela prpria Administrao independentemente de
prvia autorizao judicial.
Gabarito: alternativa d

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30. (Cespe TRE/MS 2013) No que se refere administrao pblica e ao ato
administrativo, assinale a opo correta.
a) Os atos administrativos gerais, a exemplo dos atos normativos, podem ser objeto
de impugnao direta por meio de recurso administrativo.
b) Ato inexistente aquele que possui apenas aparncia de manifestao de
vontade da administrao pblica, mas no se origina de um agente pblico,
mantendo-se, porm, aqueles efeitos j produzidos perante terceiros de boa-f.
c) A multa administrativa goza de executoriedade na medida em que a administrao
pode obrigar o administrado a cumpri-la por meios indiretos, como o bloqueio de
documento de veculo.
d) O ato administrativo ser discricionrio quando a lei no estabelecer margem
alguma de liberdade para atuao do administrador, fixando uma nica maneira de
agir nos termos da lei.
e) Os atos normativos editados conjuntamente por diversos rgos da administrao
federal, como as portarias conjuntas ou instrues normativas conjuntas da
Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria da Fazenda Nacional, so
exemplos de ato administrativo complexo.
Comentrios: Vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. Os atos administrativos gerais, a exemplo dos atos
normativos, no podem ser objeto de impugnao direta por meio de recursos
administrativos. A rigor, para pleitear a invalidao direta de um ato normativo
geral, deve ser utilizada a ao direta de inconstitucionalidade (ADI). De outra
parte, bom saber que, ao contrrio dos atos gerais, os atos individuais
podem ser atacados por recursos administrativos.
b) ERRADA. De fato, ato inexistente aquele que possui apenas
aparncia de manifestao de vontade da administrao pblica, mas, na
verdade, possui algum defeito capital que o impede de produzir efeitos no
mundo jurdico, a exemplo de no ter se originado de um agente pblico, como
no caso do usurpador de funo. O erro que os efeitos dos atos inexistentes
no podem ser validamente mantidos, mesmo perante terceiros de boa-f.
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c) ERRADA. Para parte da doutrina, o atributo da autoexecutoriedade dos


atos administrativos se divide em executoriedade e exigibilidade. A
executoriedade se refere aos meios diretos de coero, inclusive mediante o
uso da fora. J a exigibilidade diz respeito aos meios indiretos de coero. O
erro do item que a multa administrativa no goza de executoriedade, e sim de
exigibilidade, pois a Administrao no pode cobr-la mediante coero direta,
mas apenas por meios indiretos, como o bloqueio do documento do veculo.

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d) ERRADA. O ato administrativo ser vinculado, e no discricionrio,
quando a lei no estabelecer margem alguma de liberdade para atuao do
administrador, fixando uma nica maneira de agir nos termos da lei.
e) CERTA. Atos complexos so os que decorrem de duas ou mais
manifestaes de vontade autnomas, provenientes de rgos diversos, que
concorrem para a formao de um nico ato. Exemplo clssico so as
portarias conjuntas da Receita Federal e da PGFN.
Gabarito: alternativa e
31. (Cespe TJ/PI 2012) Com relao ao ato administrativo, assinale a opo
correta.
a) Considerando a relao entre a validade e a eficcia do ato administrativo,
correto afirmar que um ato pode ser vlido e eficaz ou, ainda, invlido e ineficaz,
mas no invlido e eficaz, pois no possvel considerar que, tendo sido editado em
desconformidade com a lei, um ato esteja apto a produzir efeitos.
b) O ato de convalidao, pelo qual suprido vcio existente em ato ilegal, opera
efeitos ex tunc, retroagindo em seus efeitos ao momento em que foi praticado o ato
originrio.
c) Atos compostos so aqueles cuja vontade final exige a interveno de agentes ou
rgos diversos e apresenta contedo prprio em cada uma das manifestaes.
d) A autorizao para explorao de jazida exemplo de ato declaratrio, j que
expressa aquiescncia da administrao para o particular desenvolver determinada
atividade.
e) Os atos administrativos que neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses
devem ser motivados, assim como os que importem anulao, suspenso ou
convalidao de ato administrativo, no sendo essencial a motivao para os atos
que os revoguem, pois a revogao ocorre por motivo de convenincia e
oportunidade da administrao.
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Comentrios: Vamos analisar cada alternativa:


a) ERRADA. Ao contrrio do que afirma o item, sim possvel que um ato
administrativo seja invlido e eficaz. Tal possibilidade decorre do atributo da
presuno da legitimidade, pelo qual os atos administrativos produzem efeitos
desde o momento de sua edio, ainda que apresentem qualquer vcio
aparente. Para que o vcio provoque a paralizao dos efeitos do ato, preciso
que a Administrao ou o Judicirio expressamente declare a sua nulidade.
b) CERTA. Convalidar corrigir defeito sanvel presente em ato ilegal,
tornando-o legal, desde que isso no cause leses a interesses pblicos ou a
terceiros. A convalidao opera efeitos ex tunc, isto , retroativos, tornando
vlidos todos os efeitos produzidos desde o momento em que o ato
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convalidado foi originalmente praticado. Perceba que, caso os efeitos fossem
prospectivos (ex nunc), o instituto da convalidao seria inteiramente intil,
uma vez que convalidar equivaleria a anular o ato e, no mesmo momento,
praticar um outro ato vlido, sem o vcio do ato que acabou de ser anulado.
c) ERRADA. Nos atos compostos, h a manifestao de dois ou mais
rgos, porm a manifestao de um instrumental em relao do outro; ou
seja, no h contedo prprio em cada uma das manifestaes, mas apenas
na manifestao principal. Por outro lado, atos complexos so os que
decorrem de duas ou mais manifestaes de vontade independentes,
provenientes de rgos diversos, que concorrem para a formao de um ato
nico.
d) ERRADA. A autorizao para explorao de jazida exemplo de
ato constitutivo (e no declaratrio), j que expressa aquiescncia da
administrao para o particular desenvolver determinada atividade, gerando
para ele um direito. Lembre-se de que os atos constitutivos so os que criam
uma nova situao jurdica individual para seus destinatrios. Ao contrrio, os
atos declaratrios so os que visam apenas atestar um fato, ou reconhecer um
direito ou uma obrigao que j existia antes do ato, de que exemplo a
expedio de certides.
e) ERRADA. A motivao, embora seja sempre desejvel, no
obrigatria em todos os casos, mas apenas naqueles em que a lei
expressamente determina. O art. 50 da Lei 9.784/1999, por exemplo, registra
um extenso rol de atos que necessariamente devem ser motivados, dentre
eles, os atos que importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao
de ato administrativo (inciso VIII). Sendo assim, conquanto a revogao de
fato ocorra por motivo de convenincia e oportunidade da Administrao, deve
ser sempre motivada.
Gabarito: alternativa b

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32. (Cespe TJ/RR 2013) Suponha que determinado cidado que pretenda
construir uma casa tenha sido informado pelo rgo estatal competente de que a
administrao deve, por meio de ato administrativo, consentir a construo, antes do
incio das obras. Nessa situao, o ato administrativo de consentimento a ser
expedido pela administrao a
a) permisso.
b) aprovao.
c) admisso.
d) autorizao.
e) licena.
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Comentrio: O consentimento da Administrao para permitir que o
particular execute uma obra exemplo tpico de licena (opo e), ato
administrativo vinculado e definitivo. Sobre o tema, importante recordar que,
embora a licena para construir seja um ato vinculado, a jurisprudncia do STF
e do STJ admite que, em casos excepcionais, a Administrao pode revog-la
por razes de convenincia e oportunidade (alm de, claro, poder anul-la ou
cass-la). Para o STF, a revogao seria possvel antes do incio da obra.
Ressalte-se que os atos vinculados, em regra, no podem ser objeto de
revogao, pois a revogao feita com base em critrios de convenincia e
oportunidade, sendo uma espcie de desfazimento tpica dos atos
discricionrios. Portanto, a revogao de licena para construir constitui
hiptese excepcional.
Gabarito: alternativa e
33. (Cespe PGE/PB 2008) A respeito dos atos administrativos, julgue os itens
subsequentes.
I Ato perfeito aquele que teve seu ciclo de formao encerrado, por ter esgotado
todas as fases necessrias sua produo.
II Ato consumado o que j produziu todos os seus efeitos.
III Ato pendente aquele que, embora perfeito, est sujeito a condio ou termo
para que comece a produzir efeitos.
IV Ato imperfeito o que apresenta aparncia de manifestao de vontade da
administrao pblica, mas que no chegou a aperfeioar-se como ato
administrativo.
Esto certos apenas os itens
a) I e II.
b) I e IV.

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c) II e III.
d) II e IV.
e) I, II e III.
Comentrios: As alternativas I, II e III apresentam as definies exatas de
ato perfeito, ato consumado e ato pendente, respectivamente. J a alternativa
IV est errada, pois traz a definio de ato inexistente, e no de ato imperfeito.
Ato imperfeito, segundo Hely Lopes Meirelles, o que se apresenta
incompleto na sua formao ou carente de um ato complementar para tornarse exequvel e operante.
Gabarito: alternativa e

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34. (Cespe DP/MA 2011) O conjunto de atos normativos e concretos da
administrao pblica com o objetivo de impedir ou paralisar atividades privadas
contrrias ao interesse pblico corresponde ao poder
a) disciplinar.
b) regulatrio.
c) de polcia.
d) de fiscalizao.
e) hierrquico.
Comentrio: O poder que confere Administrao Pblica a faculdade
para condicionar ou restringir o uso de bens, o exerccio de direitos e a prtica
de atividades privadas, com vistas a proteger os interesses gerais da
coletividade, o poder de polcia.
Gabarito: alternativa c
35. (Cespe MPOG 2012) Os atos administrativos classificam-se, quanto
formao da vontade administrativa, em atos simples, compostos e complexos,
constituindo a aposentadoria de servidor pblico exemplo de ato administrativo
complexo.
Comentrio: Segundo a jurisprudncia do STF, o ato de aposentadoria de
servidor pblico estatutrio um ato administrativo complexo. Isso porque,
nos termos do art. 71, III da Constituio Federal, a legalidade dos atos de
aposentadoria editados pela Administrao deve ser apreciada, para fins de
registro, pelo Tribunal de Contas. Assim, de acordo com o entendimento do
STF, antes da manifestao do Tribunal de Contas concedendo o registro, a
formao do ato de aposentadoria ainda no est completa, ou seja, o ato
ainda no um ato perfeito, formado.
Gabarito: Certo

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36. (Cespe CNJ 2013) A licena concedida ao administrado para o exerccio de


direito poder ser revogada pela administrao pblica por critrio de convenincia e
oportunidade.
Comentrio: Como regra, as licenas so atos vinculados e definitivos,
vale dizer, no admitem revogao por critrio de convenincia e
oportunidade. Porm, a jurisprudncia do STF admite a possibilidade de
revogao de licenas em um caso excepcional, qual seja: obras no iniciadas.
Nessa hiptese excepcional, a licena para construir (ato vinculado), poder
ser revogada (e no anulada ou cassada) por convenincia da Administrao,
desde que a obra no tenha se iniciado. Parece que, na questo ora em
comento, a banca, embora no tenha sido explcita no enunciado, adotou o
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entendimento aplicvel s licenas para obras. A meu ver, porm, a questo
deveria ser considerada errada, pois, lendo o enunciado, nada leva a crer que
deveria ser considerada a exceo e no a regra geral.
Gabarito: Certo
37. (Cespe MPU 2013) denominado regulamento executivo o decreto editado
pelo chefe do Poder Executivo federal para regulamentar leis.
Comentrio: O quesito est correto. Os decretos editados pelo Chefe do
Poder Executivo com vistas a possibilitar a fiel execuo das leis que, de
algum modo, envolvam atuao da Administrao Pblica so chamados de
decretos de execuo, regulamentos ou decretos executivos.
Gabarito: Certo
38. (Cespe PC/BA 2013) A concesso de autorizao para porte de arma
consiste em ato discricionrio e precrio da administrao, podendo ser revogada a
qualquer momento.
Comentrio: De fato, as autorizaes so atos discricionrios e precrios.
Diversamente, as licenas so atos vinculados e definitivos.
Gabarito: Certo
39. (Cespe DP/DF 2013) A autorizao de uso de bem pblico por particular
caracteriza-se como ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, para o
atendimento de interesse predominantemente do prprio particular.
Comentrio: Mais uma questo do Cespe que explora a natureza dos atos
de licena e de autorizao. Como visto, as licenas so atos vinculados e
definitivos, enquanto as autorizaes so atos discricionrios e precrios.
Gabarito: Certo
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40. (Cespe MIN 2013) A concesso pela administrao pblica de licena ao


cidado para construir consiste em ato administrativo discricionrio.
Comentrio: Ao contrrio das autorizaes, as licenas so atos
administrativos vinculados, e no discricionrios.
Gabarito: Errado
41. (Cespe PM/CE 2014) A licena ato administrativo unilateral e discricionrio
pelo qual a administrao pblica faculta ao particular o desempenho de atividade
material ou a prtica de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido.
Comentrio: Trata-se da definio de autorizao, e no de licena, da o
erro.
Gabarito: Errado
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42. (Cespe MIN 2013) A pavimentao de uma rua pela administrao pblica
municipal representa um fato administrativo, atividade decorrente do exerccio da
funo administrativa, que pode originar-se de um ato administrativo.
Comentrio: A pavimentao de rua uma atividade material, ou seja,
uma ao concreta da Administrao; portanto, trata-se, verdade, de um fato
administrativo. Tambm correto que tal atividade pode se originar de um ato
administrativo, como uma ordem de servio, por exemplo. Alis, em regra, os
fatos administrativos so precedidos de atos administrativos.
Gabarito: Certo
43. (Cespe MPU 2013) Dado o princpio da legalidade, a atuao do Estado
limitada pela lei, devendo seus atos, em caso de inobservncia desse princpio, ser
declarados invlidos ou ser anulados, o que ocorre unicamente por via judicial.
Comentrio: O quesito ia bem ao afirmar que a atuao do Estado deve se
pautar pelo princpio da legalidade e que, em caso de inobservncia desse
princpio, os atos administrativos devem ser declarados invlidos, ou seja,
anulados. O erro que a anulao de atos administrativos ilegais no ocorre
unicamente por via judicial. A prpria Administrao, com base no seu poder
de autotutela, pode anular atos que ela mesma tenha praticado caso,
posteriormente, constate a presena de alguma ilegalidade.
Gabarito: Errado
44. (ESAF PGFN 2007) Entre os atos da Administrao, verifica-se a prtica do
ato administrativo, o qual abrange somente determinada categoria de atos
praticados no exerccio da funo administrativa. Destarte, assinale a opo correta.
a) A presuno de legitimidade e veracidade, a imperatividade e a autoexecutoriedade so elementos do ato administrativo.
b) Procedimento administrativo consiste no iter legal a ser percorrido pelos agentes
pblicos para a obteno dos efeitos regulares de um ato administrativo principal.
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c) Os atos de gesto so os praticados pela Administrao com todas as


prerrogativas e privilgios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao
particular, independentemente de autorizao judicial.
d) Ato composto o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, sejam eles
singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato nico.
e) Na executoriedade, a Administrao emprega meios indiretos de coero, como a
multa ou outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento
do ato, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa.
Comentrios: Vamos analisar cada alternativa:

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a) ERRADA. A presuno de legitimidade e veracidade, a imperatividade e
a auto-executoriedade so atributos, e no elementos do ato administrativo.
Os elementos so competncia, finalidade, forma, motivo e objeto.
b) CERTA. Procedimento administrativo consiste numa sucesso de atos
preparatrios, todos intermedirios e autnomos, que visam ao atingimento de
um objetivo final ou prtica de um ato final que finaliza o procedimento. ,
portanto, o iter (caminho) legal a ser percorrido pelo agente pblico, de que
so exemplos os procedimentos de licitao, de concurso pblico e de
desapropriao. Por curiosidade, essa expresso iter legal usada por
Celso Antnio Bandeira de Mello.
c) ERRADA. Os atos de imprio (e no os de gesto) so praticados pela
Administrao com todas as prerrogativas e privilgios de autoridade e
impostos unilateral e coercitivamente ao particular, independentemente de
autorizao judicial, de que so exemplo a interdio de estabelecimento
comercial, a desapropriao de imvel, a apreenso de mercadorias, a
imposio de multas administrativas etc. Por sua vez, atos de gesto so
tpicos das atividades de administrao de bens e servios em geral, que no
exigem coero sobre os interessados, assemelhando-se aos atos praticados
pelas pessoas privadas, de que so exemplos a alienao ou aquisio de
bens pela Administrao ou a contratao de pessoal mediante concurso
pblico.
d) ERRADA. Ato complexo (e no ato composto) o que resulta da
manifestao autnoma de dois ou mais rgos, sejam eles singulares ou
colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato nico. Por sua vez, ato
composto aquele que conta com a participao de dois ou mais rgos, em
que a vontade de um instrumental em relao do outro.
e) ERRADA. Na exigibilidade (e no na executoriedade), a Administrao
emprega meios indiretos de coero, como a multa ou outras penalidades
administrativas impostas em caso de descumprimento do ato. Por outro lado,
na executoriedade, a Administrao utiliza meios diretos de coero,
compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, como na
dissoluo de uma passeata que esteja causando prejuzo ordem pblica.
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Gabarito: alternativa b
45. (FUNIVERSA SEPLAG/DF 2011) O prefeito de um municpio declarou nulo o
concurso pblico de mecnico, vista de vcios considerados insanveis; assim,
exonerou, em seguida, os servidores aprovados no certame e j empossados nos
cargos. Diante dessa situao hipottica, e com fundamento na teoria dos atos
administrativos, assinale a alternativa incorreta.

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a) A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os
tornem ilegais.
b) A anulao prescinde da observncia do contraditrio, ou seja, da audio prvia
dos envolvidos.
c) A revogao a supresso de um ato discricionrio legtimo e eficaz e pode ser
realizada somente pela Administrao.
d) A Administrao pode desfazer seus prprios atos por consideraes de mrito e
de ilegalidade.
e) O controle externo dos atos administrativos pelo Poder Judicirio limita-se ao
exame da legalidade.
Comentrio: Vamos procurar a alternativa incorreta:
a) CERTA, nos termos da Smula 473 do STF:
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciao judicial.

b) ERRADA. Segundo a jurisprudncia do STF, o administrado deve ter


assegurado o efetivo exerccio do seu direito de defesa previamente
extino, pela Administrao, de ato que seja de interesse dele, no
importando se o ato ser retirado do mundo jurdico mediante anulao,
cassao ou revogao. No caso, a anulao do concurso afetou o interesse
dos servidores aprovados no certame e j empossados nos cargos. Portanto,
antes de anular o concurso e exonerar os servidores, a Administrao dever
instaurar procedimento administrativo para assegurar, formalmente, o direito
de defesa aos servidores que sero afetados pela anulao.
c) CERTA. A revogao a supresso de um ato discricionrio legtimo e
eficaz, por razes de convenincia e oportunidade. Trata-se de um controle de
mrito e, por isso, s pode ser realizada pela prpria Administrao.
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d) CERTA, nos termos da Smula 473 do STF, acima transcrita. Quando o


desfazimento ocorrer por razes de mrito, ser efetivado mediante
revogao; se for por questes de ilegalidade, dar-se- por anulao.
e) CERTA. O Poder Judicirio no examina questes de mrito, mas
apenas de legalidade ou de legitimidade.
Gabarito: alternativa b

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JURISPRUDNCIA
STJ AgRg no REsp 882200 / RJ (12/4/2010)
Este Superior Tribunal possui entendimento de que todo ato administrativo que
repercuta na esfera individual do administrado, no caso, servidor pblico, tem de
ser precedido de processo administrativo que assegure a este o contraditrio e a
ampla defesa. Trata-se de mitigao do enunciado da Smula 473/STF, com
intuito de conferir segurana jurdica ao administrado, bem como resguardar
direitos conquistados por este.
STJ - RMS 27440 / AL (22/9/2009)
4. Sempre que a deciso administrativa afetar interesses de particulares,
imprescindvel a observncia do contraditrio e da ampla defesa para que se
aprecie a nulidade do processo licitatrio. Precedentes do STF e do STJ.
Consequentemente, mesmo que haja fortes indcios de ilegalidade do certame
pblico, no h inutilidade na prvia oitiva das partes interessadas, pois no se
pode afastar a hiptese, ainda que remota, de surgirem novos esclarecimentos
que afetem o juzo decisrio, a exemplo da comprovao de que os vcios
apontados no trouxeram prejuzos ao interesse pblico.
STF Informativo 732
Processo administrativo: contraditrio e ampla defesa
Por ofensa aos princpios do contraditrio e da ampla defesa, a 2 Turma deu
provimento a recurso ordinrio em mandado de segurana para declarar nulo ato
administrativo e seus consectrios, a fim de garantir impetrante manifestao
prvia em processo administrativo destinado a verificar a regularidade da
concesso de benefcio fiscal. Asseverou-se que a prerrogativa de a
Administrao Pblica controlar seus prprios atos no dispensaria a observncia
dos postulados supramencionados em mbito administrativo. Ademais,
ressaltou-se que a manifestao em recurso administrativo no supriria a
ausncia de intimao da recorrente. Pontuou-se que caberia
Administrao dar oportunidade ao interessado em momento prprio e que a
impugnao, mediante recurso, de ato que anulara benefcio anteriormente
concedido, mesmo diante de exame exaustivo das razes de defesa
apresentadas, no satisfaria o direito de defesa da impetrante. RMS 31661/DF,
rel. Min. Gilmar Mendes, 10.12.2013. (RMS-31661)
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STF MS 28.273/DF (13/12/2012)


O Supremo Tribunal Federal sempre se pronunciou no sentido de que, sob a
gide da Constituio de 1988, inconstitucional qualquer forma de provimento
dos servios notariais e de registro que no por concurso pblico; II No h
direito adquirido efetivao em serventia vaga sob a gide da Constituio de
1988; III O exame da investidura na titularidade de cartrio sem
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concurso pblico no est sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei
9.784/1999, por se tratar de ato manifestamente inconstitucional.

*****

Por hoje s pessoal!

Bons estudos!

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RESUMO DA AULA
CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Quanto ao
grau de
liberdade

Atos vinculados: a lei fixa os requisitos e condies de sua realizao, no deixando


liberdade de ao para a Administrao.
Atos discricionrios: a Administrao tem liberdade de ao dentro de determinados
parmetros previamente definidos em lei.

Quanto aos
destinatrios

Atos gerais: possuem destinatrios indeterminados; so dotados de generalidade e


abstrao; prevalecem sobre os atos individuais. Ex: atos normativos.
Atos individuais: possuem destinatrios certos e determinados; pode ser um destinatrio
(ato singular) ou vrios (ato plrimo). Ex: nomeao, exonerao, autorizao, licena.

Quanto
situao de
terceiros

Atos internos: atingem apenas o rgo que os editou. Ex: portaria de remoo de servidor.
Atos externos: tambm atingem terceiros. Ex: multas a empresas contratadas, editais de
licitao, atos normativos etc.

Quanto
formao de
vontade

Atos simples: decorrem da manifestao de um nico rgo, unipessoal ou colegiado. Ex:


despacho de um chefe de seo, decises de conselhos administrativos.
Atos complexos: decorrem de duas ou mais manifestaes de vontade autnomas,
provenientes de rgos diversos (h um ato nico). Ex: aposentadoria de servidor
estatutrio, portarias conjuntas.
Atos compostos: resulta da manifestao de dois ou mais rgos, em que a vontade de um
instrumental em relao do outro (existem dois atos). Ex: autorizao que depende de
visto.

Atos de imprio: praticados com supremacia sobre os administrados. Ex: desapropriao.


Atos de gesto: praticados sem supremacia sobre os administrados; so atos prprios da
gesto de bens e servios. Ex: alienao de bens, aluguis de imveis.

Quanto s
prerrogativas
da
Administrao

Atos de expediente: se destinam a dar andamento aos processos e papeis administrativos,


sem qualquer contedo decisrio. Ex: protocolo de documentos.
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Quanto aos
efeitos

Quanto aos
requisitos de
validade

Ato constitutivo, extintivo ou modificativo: respectivamente criam, extinguem ou


modificam direitos e obrigaes para seus destinatrios. Ex: licenas, nomeaes, aplicao
de sanes (constitutivos); cassao de autorizao, demisso de servidor (extintivos);
alterao de horrio de funcionamento do rgo (modificativo).
Ato declaratrio: atesta um fato ou reconhece um direito ou uma obrigao que j existia
antes do ato. Ex: expedio de certides e atestados.

Ato vlido: aquele praticado em conformidade com a lei, sem nenhum vcio.
Ato nulo: aquele que nasce com vcio insanvel. Ex: ato com motivo inexistente, ato com
objeto no previsto em lei e ato praticado com desvio de finalidade.
Ato anulvel: o que apresenta vcio sanvel. Ex: vcios de competncia e de forma (regra).
Ato inexistente: apenas tem aparncia de ato administrativo, mas, em verdade, no chega a
entrar no mundo jurdico, por falta de um elemento essencial. Ex: usurpador de funo.

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Quanto
exequibilidade

Ato perfeito: aquele que j concluiu todas as etapas da sua formao.


Ato eficaz: o ato perfeito que j est apto a produzir efeitos, no dependendo de
nenhum evento posterior, como termo, condio, aprovao, autorizao etc.
Ato pendente: o ato perfeito que ainda depende de algum evento posterior para
produzir efeitos.
Ato consumado: o que j produziu todos os efeitos que estava apto a produzir.

ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS


Atos normativos
Possuem efeitos gerais e abstratos, atingindo todos aqueles que se situam em idntica situao jurdica
(no tm destinatrios determinados). C
.
No podem inovar o ordenamento jurdico (ao contrrio das leis).
So atos administrativos apenas em sentido formal (e no em sentido material).
No podem ser objeto de impugnao direta por meio de recursos administrativos ou ao judicial
ordinria; devem ser impugnados por ao direta de inconstitucionalidade.
Exemplos: regulamentos, portarias, circulares, instrues normativas.
Atos ordinatrios
So os atos com efeitos internos, endereados aos servidores pblicos, que visam a disciplinar o
funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes.
Possuem fundamento no poder hierrquico; de regra, no atingem os particulares em geral.
So inferiores em hierarquia aos atos normativos.
Exemplos: portarias de delegao de competncia, circulares internas, ordens de servio, avisos.
Atos negociais
So aqueles em que a vontade da Administrao coincide com o interesse do administrado.
Representam a anuncia prvia da Administrao para o particular realizar determinada atividade de
interesse dele, ou exercer determinado direito
.
No cabe falar em imperatividade, coercitividade ou autoexecutoriedade nos atos negociais.
Licena:
o Ato administrativo vinculado e definitivo. Permite ao particular exercer direitos subjetivos.
o No pode, em regra, ser revogada (exceto licena para construir). Admite apenas cassao (vcio na
execuo) ou anulao (vcio na origem). Pode gerar direito a indenizao ao particular, caso ele no
tenha dado causa invalidao da licena.
Autorizao:
o Ato administrativo discricionrio e precrio. Permite ao particular exercer atividades materiais, prestar
servios pblicos ou utilizar bem pblico.
o Pode ser revogada a qualquer tempo pela Administrao, em regra, sem a necessidade de pagar
indenizao ao interessado.
Permisso: ato administrativo discricionrio e precrio. Enquanto ato administrativo, refere-se apenas ao
uso de bem pblico; em caso de delegao de servios pblicos, a permisso deve ser formalizada
.
Outros exemplos: admisso, aprovao e homologao.
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Atos enunciativos
So aqueles que atestam ou certificam uma situao preexistente (ex: certides e atestados) ou que
emitem uma opinio para preparar outro ato de carter decisrio (pareceres).
A rigor, no constiturem uma manifestao de vontade da Administrao; por isso, so considerados
meros atos da Administrao (so atos administrativos apenas em sentido formal, mas no material).
Exemplos: certido (cpia fiel de informaes registradas em livros ou banco de dados); atestado
(declarao sobre fato que no consta em livro ou arquivo), parecer (pode ser obrigatrio ou facultativo e,
em alguns casos, pode ter efeito vinculante); apostila (averbao para corrigir ou atualizar dados).
Atos punitivos
Os atos punitivos so aqueles que impem sanes administrativas.
Podem ser de ordem interna (ex: penalidades disciplinares a servidores pblicos) ou externa (sanes
aplicadas a particulares).

EXTINO E CONVALIDAO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Natureza do
controle
Eficcia
Competncia
Incidncia

Natureza do
desfazimento

REVOGAO

ANULAO

CONVALIDAO

De mrito
(sem vcio)

Legalidade e legitimidade
(vcios insanveis)

Legalidade e legitimidade
(vcios sanveis)

Ex nunc (no retroage)

Ex tunc (retroage)

Ex tunc (retroage)

Administrao

Administrao e Judicirio

Administrao

Atos discricionrios (no


existe revogao de ato
vinculado)

Atos vinculados e discricionrios

Atos vinculados e
discricionrios

A anulao de ato com vcio


insanvel um ato vinculado. A
anulao de ato com vcio
sanvel passvel de convalidao
um ato discricionrio.

A convalidao um ato
discricionrio
(pode-se
optar pela anulao do
ato).

A revogao
ato discricionrio.

um

Outras formas de extino do ato administrativo:


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Extino natural: cumprimento dos efeitos do ato;


Extino subjetiva: desaparecimento do sujeito (ex: falecimento do servidor que estava em licena);
Extino objetiva: desaparecimento do objeto (ex: destruio do bem objeto de autorizao de uso);
Cassao: descumprimento de condio fundamental para que o ato pudesse ser mantido (ex: excesso de
multas de trnsito);
Caducidade: norma jurdica posterior tornou invivel a permanncia da situao antes permitida pelo ato;
Contraposio: edio posterior de ato cujos efeitos se contrapem ao anteriormente emitido (ex:
exonerao versus nomeao);
Renncia: o prprio beneficirio abre mo de uma vantagem de que desfrutava.
Converso: atinge ato invlido, mudando-o para outra categoria, para que se aproveitem os efeitos j
produzidos.

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QUESTES COMENTADAS NA AULA


1.
(Cespe TCU 2011) Incluem-se na classificao de atos administrativos
discricionrios os praticados em decorrncia da aplicao de norma que contenha conceitos
jurdicos indeterminados.
2.
(Cespe TCDF 2012) O fator limitador do ato administrativo discricionrio o critrio
da convenincia e oportunidade.
3.
(Cespe MJ 2013) Ato vinculado aquele analisado apenas sob o aspecto da
legalidade; o ato discricionrio, por sua vez, analisado sob o aspecto no s da legalidade,
mas tambm do mrito.
4.
(Cespe Bacen 2013) A lei estabelece todos os critrios e condies de realizao
do ato vinculado, sem deixar qualquer margem de liberdade ao administrador.
5.
(Cespe ICMBio 2014) Os atos administrativos internos so destinados a produzirem
efeitos sobre os rgos e os agentes da administrao pblica que os expediram.
6.
(Cespe Cmara dos Deputados 2012) Considere que um servidor pblico federal
tenha sido aposentado mediante portaria publicada no ano de 2008 e que, em 2010, o TCU
tenha homologado o ato de aposentadoria. Nessa situao hipottica, esse ato caracterizase como complexo, visto que, para o seu aperfeioamento, necessria a atuao do TCU
e do rgo pblico a que estava vinculado o servidor.
7.
(Cespe TCU 2009) A permisso, que no se confunde com a concesso ou a
autorizao, o ato administrativo por meio do qual a administrao pblica consente que o
particular se utilize privativamente de um bem pblico ou execute um servio de utilidade
pblica. Tal ato classificado como declaratrio, na medida em que o poder pblico apenas
reconhece um direito do particular previamente existente.
8.

(Cespe MPTCDF 2013) O ato administrativo pode ser perfeito, invlido e eficaz.

9.
(Cespe TRE/RJ 2012) Considera-se que o ato administrativo vlido quando se
esgotam todas as fases necessrias para a sua produo.
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10. (Cespe TRT10 2013) De acordo com a doutrina, o ato administrativo ser
considerado perfeito, invlido e eficaz, quando, concludo o seu ciclo de formao, e no se
conformando s exigncias normativas, ele produzir os efeitos que lhe seriam inerentes.
11. (Cespe MPU 2013) Validade e eficcia so qualidades do ato administrativo cuja
existncia seja necessariamente pressuposta no plano ftico.
12. (Cespe MDIC 2014) Suponha que determinado ato administrativo, percorrido seu
ciclo de formao, tenha produzido efeitos na sociedade e, posteriormente, tenha sido
reputado, pela prpria administrao pblica, desconforme em relao ao ordenamento
jurdico. Nesse caso, considera-se o ato perfeito, eficaz e invlido.

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13. (Cespe TCU 2012) Os atos praticados por servidor irregularmente investido na
funo situao que caracteriza a funo de fato so considerados inexistentes.
14. (Cespe TJDFT 2013) Os atos administrativos regulamentares e as leis em geral tm
efeitos gerais e abstratos, ou seja, no diferem por sua natureza normativa, mas pela
originalidade com que instauram situaes jurdicas novas.
15. (Cespe MPU 2013) A autorizao ato administrativo discricionrio mediante o qual
a administrao pblica outorga a algum o direito de realizar determinada atividade
material.
16. (Cespe Cmara dos Deputados 2012) O estabelecimento que obtenha do poder
pblico licena para comercializar produtos farmacuticos no poder, com fundamento no
mesmo ato, comercializar produtos alimentcios, visto que a licena para funcionamento de
estabelecimento comercial constitui ato administrativo vinculado.
17. (Cespe IBAMA 2013) O IBAMA multou e interditou uma fbrica de solventes que,
apesar de j ter sido advertida, insistia em dispensar resduos txicos em um rio prximo a
suas instalaes. Contra esse ato a empresa impetrou mandado de segurana, alegando
que a autoridade administrativa no dispunha de poderes para impedir o funcionamento da
fbrica, por ser esta detentora de alvar de funcionamento, devendo a interdio ter sido
requerida ao Poder Judicirio.
Em face dessa situao hipottica, julgue o item seguinte.
A concesso de alvar de funcionamento constitui ato administrativo discricionrio, razo
por que tal ato somente pode ser anulado por autoridade administrativa.
18. (Cespe MDIC 2014) Um aviso uma forma de ato administrativo classificado como
ato punitivo, ou seja, que certifica ou atesta um fato administrativo.
19. (Cespe TJ/RJ 2008) O ato se extingue pelo desfazimento volitivo quando sua
retirada funda-se no advento de nova legislao que impede a permanncia da situao
anteriormente consentida.
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20. (Cespe AFT 2013) A revogao de um ato administrativo produz efeitos retroativos
data em que ele tiver sido praticado.
21. (Cespe MPU 2013) A revogao do ato administrativo, quando legtima, exclui o
dever da administrao pblica de indenizar, mesmo que esse ato tenha afetado direito de
algum.
22. (Cespe AGU 2012) Embora a revogao seja ato administrativo discricionrio da
administrao, so insuscetveis de revogao, entre outros, os atos vinculados, os que
exaurirem seus efeitos, os que gerarem direitos adquiridos e os chamados meros atos
administrativos, como certides e atestados.
23. (Cespe TRE/RJ 2012) Tanto o direito administrativo quanto o direito privado
distinguem os atos nulos dos atos anulveis. Os atos e negcios jurdicos contrrios ao

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ordenamento jurdico podero, no mbito do direito privado, estar eivados de vcios de
nulidade ou anulabilidade, j os atos administrativos praticados em desacordo com o
ordenamento jurdico sero considerados invlidos.
24. (Cespe Polcia Federal 2013) Quanto um ministrio pratica ato administrativo de
competncia de outro, fica configurado vcio de incompetncia em razo da matria, que
pode ser convalidado por meio de ratificao.
25. (Cespe DPU 2015) Os atos administrativos negociais so tambm considerados
atos de consentimento, uma vez que so editados a pedido do particular como forma de
viabilizar o exerccio de determinada atividade ou a utilizao de bens pblicos.
26. (Cespe TCU 2015) Agir de acordo com a lei o servidor pblico federal que, ao
verificar a ilegalidade de ato administrativo em seu ambiente de trabalho, revogue tal ato,
para no prejudicar administrados, que sofreriam efeitos danosos em consequncia da
aplicao desse ato.
27. (Cespe TCU 2015). A revogao de atos pela administrao pblica por motivos de
convenincia e oportunidade no possui limitao de natureza material, mas somente de
natureza temporal, como, por exemplo, o prazo quinquenal previsto na Lei n. 9.784/1999,
que regula o processo administrativo no mbito do servio pblico federal.
28.

(Cespe TCU 2015) Decretos no so considerados atos administrativos.

29. (Cespe Bacen 2013) No que se refere aos atos administrativos e ao silncio da
administrao pblica, assinale a opo correta.
a) Os atos de revogao e de anulao devem ser motivados com a indicao dos fatos e
fundamentos jurdicos, de forma explcita, exigncia que no se estende aos atos de
convalidao.
b) Considere que a administrao pblica tenha constatado, aps o devido processo
administrativo, que a conduta praticada por servidor pblico se amoldava hiptese de
cassao de aposentadoria. Nessa situao, a penalidade a ser imposta no tem natureza
vinculada, j que, luz da legislao de regncia e da jurisprudncia, a administrao
pblica dispor de discricionariedade para aplicar a pena menos gravosa.
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c) De acordo com o posicionamento do STJ, o prazo decadencial de cinco anos previsto, na


legislao de regncia, para que a administrao pblica promova o exerccio da autotutela
aplicvel apenas aos atos anulveis, no aos atos nulos.
d) Quando a lei estabelece que o decurso do prazo sem a manifestao da administrao
pblica implica aprovao de determinada pretenso, o silncio administrativo configura
aceitao tcita, hiptese em que desnecessria a apresentao de motivao pela
administrao pblica para a referida aprovao.
e) Em algumas hipteses, quando no contemplado o atributo da autoexecutoriedade, a
administrao pblica impedida de realizar a execuo material de ato administrativo sem
prvia autorizao judicial, a exemplo do que ocorre com o fechamento de restaurante pela
vigilncia sanitria.
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30. (Cespe TRE/MS 2013) No que se refere administrao pblica e ao ato
administrativo, assinale a opo correta.
a) Os atos administrativos gerais, a exemplo dos atos normativos, podem ser objeto de
impugnao direta por meio de recurso administrativo.
b) Ato inexistente aquele que possui apenas aparncia de manifestao de vontade da
administrao pblica, mas no se origina de um agente pblico, mantendo-se, porm,
aqueles efeitos j produzidos perante terceiros de boa-f.
c) A multa administrativa goza de executoriedade na medida em que a administrao pode
obrigar o administrado a cumpri-la por meios indiretos, como o bloqueio de documento de
veculo.
d) O ato administrativo ser discricionrio quando a lei no estabelecer margem alguma de
liberdade para atuao do administrador, fixando uma nica maneira de agir nos termos da
lei.
e) Os atos normativos editados conjuntamente por diversos rgos da administrao
federal, como as portarias conjuntas ou instrues normativas conjuntas da Secretaria da
Receita Federal do Brasil e da Proc
31.

(Cespe TJ/PI 2012) Com relao ao ato administrativo, assinale a opo correta.

a) Considerando a relao entre a validade e a eficcia do ato administrativo, correto


afirmar que um ato pode ser vlido e eficaz ou, ainda, invlido e ineficaz, mas no invlido e
eficaz, pois no possvel considerar que, tendo sido editado em desconformidade com a
lei, um ato esteja apto a produzir efeitos.
b) O ato de convalidao, pelo qual suprido vcio existente em ato ilegal, opera efeitos ex
tunc, retroagindo em seus efeitos ao momento em que foi praticado o ato originrio.
c) Atos compostos so aqueles cuja vontade final exige a interveno de agentes ou rgos
diversos e apresenta contedo prprio em cada uma das manifestaes.
d) A autorizao para explorao de jazida exemplo de ato declaratrio, j que expressa
aquiescncia da administrao para o particular desenvolver determinada atividade.
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e) Os atos administrativos que neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses devem ser
motivados, assim como os que importem anulao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo, no sendo essencial a motivao para os atos que os revoguem, pois a
revogao ocorre por motivo de convenincia e oportunidade da administrao.
32. (Cespe TJ/RR 2013) Suponha que determinado cidado que pretenda construir uma
casa tenha sido informado pelo rgo estatal competente de que a administrao deve, por
meio de ato administrativo, consentir a construo, antes do incio das obras. Nessa
situao, o ato administrativo de consentimento a ser expedido pela administrao a
a) permisso.
b) aprovao.
c) admisso.

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d) autorizao.
e) licena.
33. (Cespe PGE/PB 2008) A respeito dos atos administrativos, julgue os itens
subsequentes.
I Ato perfeito aquele que teve seu ciclo de formao encerrado, por ter esgotado todas as
fases necessrias sua produo.
II Ato consumado o que j produziu todos os seus efeitos.
III Ato pendente aquele que, embora perfeito, est sujeito a condio ou termo para que
comece a produzir efeitos.
IV Ato imperfeito o que apresenta aparncia de manifestao de vontade da administrao
pblica, mas que no chegou a aperfeioar-se como ato administrativo.
Esto certos apenas os itens
a) I e II.
b) I e IV.
c) II e III.
d) II e IV.
e) I, II e III.
34. (Cespe DP/MA 2011) O conjunto de atos normativos e concretos da administrao
pblica com o objetivo de impedir ou paralisar atividades privadas contrrias ao interesse
pblico corresponde ao poder
a) disciplinar.
b) regulatrio.
c) de polcia.
d) de fiscalizao.
e) hierrquico.

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35. (Cespe MPOG 2012) Os atos administrativos classificam-se, quanto formao da


vontade administrativa, em atos simples, compostos e complexos, constituindo a
aposentadoria de servidor pblico exemplo de ato administrativo complexo.
36. (Cespe CNJ 2013) A licena concedida ao administrado para o exerccio de direito
poder ser revogada pela administrao pblica por critrio de convenincia e oportunidade.
37. (Cespe MPU 2013) denominado regulamento executivo o decreto editado pelo
chefe do Poder Executivo federal para regulamentar leis.
38. (Cespe PC/BA 2013) A concesso de autorizao para porte de arma consiste em
ato discricionrio e precrio da administrao, podendo ser revogada a qualquer momento.

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39. (Cespe DP/DF 2013) A autorizao de uso de bem pblico por particular caracterizase como ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, para o atendimento de
interesse predominantemente do prprio particular.
40. (Cespe MIN 2013) A concesso pela administrao pblica de licena ao cidado
para construir consiste em ato administrativo discricionrio.
41. (Cespe PM/CE 2014) A licena ato administrativo unilateral e discricionrio pelo
qual a administrao pblica faculta ao particular o desempenho de atividade material ou a
prtica de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente proibido.
42. (Cespe MIN 2013) A pavimentao de uma rua pela administrao pblica municipal
representa um fato administrativo, atividade decorrente do exerccio da funo
administrativa, que pode originar-se de um ato administrativo.
43. (Cespe MPU 2013) Dado o princpio da legalidade, a atuao do Estado limitada
pela lei, devendo seus atos, em caso de inobservncia desse princpio, ser declarados
invlidos ou ser anulados, o que ocorre unicamente por via judicial.
44. (ESAF PGFN 2007) Entre os atos da Administrao, verifica-se a prtica do ato
administrativo, o qual abrange somente determinada categoria de atos praticados no
exerccio da funo administrativa. Destarte, assinale a opo correta.
a) A presuno de legitimidade e veracidade, a imperatividade e a auto-executoriedade so
elementos do ato administrativo.
b) Procedimento administrativo consiste no iter legal a ser percorrido pelos agentes pblicos
para a obteno dos efeitos regulares de um ato administrativo principal.
c) Os atos de gesto so os praticados pela Administrao com todas as prerrogativas e
privilgios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular,
independentemente de autorizao judicial.
d) Ato composto o que resulta da manifestao de dois ou mais rgos, sejam eles
singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para formar um ato nico.
e) Na executoriedade, a Administrao emprega meios indiretos de coero, como a multa
ou outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento do ato,
compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa.
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45. (FUNIVERSA SEPLAG/DF 2011) O prefeito de um municpio declarou nulo o


concurso pblico de mecnico, vista de vcios considerados insanveis; assim, exonerou,
em seguida, os servidores aprovados no certame e j empossados nos cargos. Diante
dessa situao hipottica, e com fundamento na teoria dos atos administrativos, assinale a
alternativa incorreta.
a) A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tornem
ilegais.
b) A anulao prescinde da observncia do contraditrio, ou seja, da audio prvia dos
envolvidos.

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c) A revogao a supresso de um ato discricionrio legtimo e eficaz e pode ser realizada
somente pela Administrao.
d) A Administrao pode desfazer seus prprios atos por consideraes de mrito e de
ilegalidade.
e) O controle externo dos atos administrativos pelo Poder Judicirio limita-se ao exame da
legalidade.
*****

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GABARITO
1)

2)

3)

4)

5)

6)

7)

8)

9)

10) C

11) C

12) C

13) E

14) C

15) C

16) C

17) E

18) E

19) E

20) E

21) E

22) C

23) E

24) E

25) C

26) E

27) E

28) E

29) d

30) e

31) b

32) e

33) e

34) c

35) C

36) C

37) C

38) C

39) C

40)

41) E

42) C

43) E

44) b

45) b

Referncias:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo Descomplicado. 22 ed. So Paulo:
Mtodo, 2014.
Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32 ed. So Paulo: Malheiros,
2015.
Borges, C.; S, A. Direito Administrativo Facilitado. So Paulo: Mtodo, 2015.
Carvalho Filho, J. S. Manual de Direito Administrativo. 27 ed. So Paulo: Atlas, 2014.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 28 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2014.
Furtado, L. R. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. Belo Horizonte: Frum, 2013.
Knoplock, G. M. Manual de Direito Administrativo: teoria e questes. 7 ed. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2013.
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Justen Filho, Maral. Curso de direito administrativo. 10 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014.
Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41 ed. So Paulo: Malheiros, 2015.
Scatolino, G. Trindade, J. Manual de Direito Administrativo. 2 ed. JusPODIVM, 2014.

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