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N 75 Abril / Junho de 2003

POLTICA INDUSTRIAL

A Dinmica das Polticas Setoriais no Brasil na Dcada de


1990: Continuidade e Mudana
Regis Bonelli e Pedro da Motta Veiga
Scios-diretores da ECOSTRAT Consultores

Este trabalho tem por objetivo analisar a dinmica das polticas setoriais no Brasil do comeo
dos anos 1990 at o presente para avaliar esse conjunto em comparao com a experincia pretrita e
interpretar as mudanas havidas. O texto faz uma reflexo sobre as mudanas no mbito e interpretao do
significado dessas polticas procurando identificar os elementos de continuidade e mudana ao longo do
tempo. Adicionalmente, traz-se tambm para essa anlise a constatao de que as mudanas no
paradigma industrial que se observam em escala mundial tambm tm afetado o meio em que se
desenvolve essa atividade no Brasil.
Entre essas mudanas, duas tm especial interesse pelo que significam em termos de uma nova poltica
industrial mais alm da nfase setorial quanto a objetivos e instrumentos: a primeira a (ainda incipiente
em nosso pas) emergncia das indstrias baseadas no conhecimento, onde um fator cada vez mais
decisivo o uso de tecnologias avanadas. O avano sem precedentes das tecnologias da comunicao e
da informao (TCI) tem permitido a difuso rpida e extensa de informaes entre empresas localizadas
no pas e entre empresas aqui localizadas e empresas localizadas no exterior. A habilidade para inovar,
absorver e usar nova tecnologia torna-se cada vez mais uma varivel chave na competio empresarial.
A experincia brasileira revela conhecer a importncia dessa vertente, como se depreende da nfase
crescentemente atribuda aos setores de comunicaes, eletrnica e informtica e, em especial, dos
esforos, nem sempre bem sucedidos, para integrar estas polticas no contexto de uma viso de
tecnologias de informao.
A segunda o ganho absoluto e relativo de importncia das atividades tradicionalmente associadas ao
setor produtor de servios, onde as tecnologias modernas esto promovendo uma verdadeira revoluo
produtiva no interior do aparelho industrial, pois se estima que grande parte do emprego no setor industrial
est dedicada produo de servios. No caso do Brasil, as aes especficas na direo de apoio ao setor
de servios so ainda incipientes, enquadrando-se mais diretamente na prpria poltica industrial. No
entanto: (i) as polticas pblicas vm progressivamente agregando preocupaes explcitas com o

Este trabalho um resumo de documentos preparados para o projeto regional sobre Natural resource cluster development
strategies, executado pela CEPAL e financiado pela GTZ da Alemanha. O documento original ser publicado pela CEPAL em
Santiago do Chile.
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desenvolvimento de segmentos de servios; (ii) pelo menos no segmento das grandes empresas, observase intensa adoo de novas tecnologias organizacionais a par da terceirizao de atividades desde o
comeo da dcada de 90.
Como bem sabido, mudanas no desprezveis na formulao e execuo da poltica industrial e de
comrcio exterior do Brasil ficam particularmente ntidas na virada dos anos 80 para os 90 com as medidas
visando a liberalizao e a reforma do Estado. Porm, mais adiante, em meados da dcada, tem-se de novo
o recurso (e retorno parcial) de algumas iniciativas setoriais. Essas mudanas na nfase e formulao da
poltica industrial brasileira no operaram em um vcuo. Ao contrrio, elas se inserem em movimento
comum a diversos pases, como observou recente survey:
(with respect to Colombia, Mexico, Brazil). First, ... what is developing before our eyes is
an effort on the part of an important segment of Latin American policymakers to redefine the
role and content of industrial policies in an era of greater worldwide commercial and financial
integration. It is not an attempt to go back to the past. Second, while the effort builds on both
own past experiences and lessons from other countries, it is in many ways unprecedented and
involves a modicum of breaking new ground, experimentation, and charting of unfamiliar
territory. To that extent, it can be said that the new policies are still in the stage of taking
shape and gaining an identity of their own. Third, a remarkable feature of these and similar
formulations is that they strive to address issues (such as productivity, efficiency, productquality, etc.) revolving around the central question of how to raise the countries
competitiveness. The underlying assumptions are that trade liberalization was necessary; that
it is here to stay; that, on the other hand, it is not only desirable but also possible to change
the prevailing world distribution of comparative advantage so as to increase the regions
exports of manufacturing goods (and even of high-technology goods and services) and
decrease the dependence on primary-sector-related exports; and that the government has a
role to play in this pursuit. (Melo, 2001; nfase nossa)

Isso no significa, de forma alguma, que a nfase setorial tenha deixado de existir na experincia brasileira
como ficar patente no restante desse trabalho. Isso posto, o texto seguinte est organizado da seguinte forma.
A seo 2 descreve, em grandes linhas, a evoluo da poltica industrial brasileira nos anos 90, pondo em
destaque o fato de que o eixo setorial de poltica no desapareceu nem mesmo no perodo mais liberalizante do
Governo Collor (1990-1992), voltando a ganhar fora a partir da segunda metade dos anos 90. A mesma seo
apresenta ainda uma breve reflexo sobre as mudanas recentes no policy-making, ao passo que a seo 3
contm resenhas analticas das aes do Estado quanto a polticas setoriais, contemplando-se no apenas o
setor manufatureiro, mas tambm os esforos de regulao nos recentemente privatizados servios industriais
de utilidades pblicas (public utilities) e de apoio formao de clusters. Para tanto, apresentam-se e analisamse os principais componentes de quatro tipos de polticas setoriais praticadas ao longo dos anos 90: o regime
automotivo, a poltica para setores de tecnologia de informao, a poltica regulatria para setores provedores de
infra-estrutura pblica e as polticas direcionadas aos arranjos produtivos locais ou clusters. Finalmente, a
seo 4 fecha o texto com uma reflexo sobre as mudanas no mbito e na interpretao do significado dessas
polticas luz da experincia brasileira prvia, buscando-se identificar os elementos de continuidade e mudana
ao longo do tempo.

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A poltica industrial em transio e a


redefinio das polticas setoriais nos anos 90
A nfase setorial da poltica industrial no Brasil
Uma caracterstica ntida das polticas pblicas no Brasil foi, desde longa data, sua atuao segundo eixos
setoriais tanto nas reas de comrcio exterior como de indstria. Uma implicao disso que os agentes
encarregados da formulao e da implementao dessas polticas tambm se estruturaram segundo
entidades administrativas que acompanhavam as clivagens setoriais. Da mesma forma, a estruturao e
manifestao dos interesses privados tambm seguiram o eixo setorial, o que provocou, naturalmente,
relaes de interlocuo entre setor pblico e agentes privados neste caso, exclusivamente as empresas
e associaes setoriais diretamente interessadas quase que exclusivamente ao longo deste eixo de
articulao. As prprias negociaes comerciais do pas seguiam o figurino setorial. Mas a distribuio dos
benefcios no foi uniforme.1
A partir de meados dos anos 80, no entanto, a nfase setorial como modelo quase exclusivo de formulao
e implementao das polticas industrial e comercial comea a dar sinais de esgotamento, no bojo da crise
fiscal e regulatria do Estado.2 Processo semelhante caracteriza diversos outros pases da Amrica Latina
(Melo, 2001, passim). No comeo dos anos 90 assiste-se a mudanas fundamentais nesse paradigma,
quando novas polticas horizontais vieram a somar-se a novas (e velhas) iniciativas de mbito setorial. Isso
significa que o eixo setorial no foi abandonado.3 Ele ressurgiria mais tarde.
Mas o principal que os primeiros anos da dcada de 90 marcam, no Brasil, uma inflexo na concepo das
polticas industriais e de comrcio exterior: polticas horizontais voltadas para o aumento da competitividade e
das exportaes ganham relevncia vis--vis polticas e medidas setoriais, que praticamente haviam
monopolizado os esforos governamentais nessas reas de poltica pblica at os anos 80.4
Essa crescente horizontalizao das polticas industriais e de comrcio exterior foi alm dos discursos oficiais e
do estabelecimento de objetivos explcitos, traduzindo-se, inclusive, numa reorientao clara dos incentivos e
subsdios oramentrios, que migram dos incentivos tradicionais destinados a indstrias especficas para
incentivos gerais, calcados na desonerao de tributos indiretos, contribuies sobre o comrcio exterior e
mecanismos pblicos de financiamento ao investimento e s exportaes (SPE/MF, 2000).
Mas o peso crescente de polticas horizontais que tambm se traduziu numa nfase maior em polticas de
apoio s PME e em polticas de reduo do Custo Brasil no implicou, em momento nenhum, o abandono
do eixo setorial de polticas. Este atinge certamente seu ponto mais baixo durante o Governo Collor (199092), quando a poltica setorial se confunde com a instituio de Cmaras Setoriais e com objetivos
genricos que no se traduziram em medidas concretas. A exceo aqui o caso do setor automotivo, em
que as atividades da Cmara Setorial deram origem a uma srie de medidas relacionadas desonerao
tributria de veculos de baixa cilindrada (os chamados carros populares).

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O retorno das polticas setoriais a partir de 1995 resultou, ao menos em parte, da deciso de conceder
tratamento privilegiado aos investimentos de certos setores automobilstico, txteis, calados e ao
comrcio exterior desses e de outros setores, como o aeronutico (Embraer).
Os instrumentos mobilizados foram variados: na automobilstica assistiu-se formao de um regime
setorial de investimentos de comrcio exterior baseado em mecanismos tradicionais de proteo tarifria e
de iseno tributria com um regime mais favorecido para regies menos desenvolvidas do pas;5 nos
txteis, confeces e calados a poltica governamental em geral combinou a definio de condies de
financiamento pblico para investimento e produo mais favorveis, por intermdio do Bndes Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, com a adoo pontual, em produtos mais sensveis de
confeces, de medidas de defesa comercial contra as importaes de origem asitica. Tanto em um
quanto em outro caso tem-se o ressurgimento de um padro de interveno que combina incentivos, fiscais
ou financeiros, com proteo comercial contra os importados: os setores beneficiados conseguiram manter,
na etapa ps-liberalizao, uma posio privilegiada na estrutura de proteo e de incentivos semelhante
que ocupavam no perodo mais protecionista.
Mas h mudanas importantes mesmo nessa vertente setorial, especialmente quanto aos setores de
eletrnica e informtica, que definem um segundo eixo de atuao setorial para as polticas pblicas na
dcada de 90. A diferena est em que novos mecanismos e um novo enquadramento institucional da
poltica tornam as iniciativas nessa rea distintas das de uma poltica setorial clssica. Entre elas, o setor de
informtica e de automao foi objeto de nova lei de incentivos fiscais P&D (em substituio aos
instrumentos de reserva de mercado, da poltica de informtica dos anos 80), mas, ao mesmo tempo, a
poltica para esses setores passou a ser crescentemente influenciada, no final da dcada de 1990, pelos
conceitos de tecnologia da informao e de sociedade da informao e por preocupaes que remetem
principalmente poltica de tecnologia.
Isso implica que as preocupaes que esto na origem da mudana nesses setores evoluram de uma viso de
poltica que privilegiava essencialmente a dimenso setorial (crescimento da oferta domstica) para uma viso
de poltica industrial e tecnolgica onde preocupaes setoriais devem se combinar com a viso sistmica.
Alm disso, a liberalizao e quebra de monoplios associadas privatizao e s novas concesses
levaram criao de agncias reguladoras autnomas.6 Trs questes surgem a partir dessa mudana
fundamental: (i) o que ela significou, nos principais setores de infra-estrutura, em termos de formulao e
implementao de polticas; (ii) quais foram os impactos da mudana regulatria sobre o perfil do setor e,
especialmente, sobre a configurao da oferta, os investimentos e o crescimento da produo de servios; e
(iii) como a mudana afetou os setores industrias fornecedores de bens de diversos tipos mas,
especialmente, mquinas e equipamentos, para os prestadores de servios nas reas de infra-estrutura.
A par disso, dois outros processos representam o reforo das iniciativas setoriais no Brasil nos anos mais
recentes. O primeiro a valorizao, principalmente pelos rgos encarregados de formular e implementar
polticas para as pequenas empresas (o Sebrae, em particular) dos arranjos produtivos locais ou clusters.

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O segundo a adoo de polticas industriais por parte dos governos sub-nacionais (estaduais), que
adotaram ao longo dos anos 90 estratgias agressivas de atrao de investimentos, combinando elementos
horizontais com elementos tipicamente desenhados para certos setores.7 possvel concluir que essas
polticas se revelaram particularmente ativas nos setores automobilstico, eletroeletrnico, de informtica,
txteis, vesturio e calados ou seja, em setores tambm beneficiados por programas ou regimes
especficos de incentivo no plano federal.

Mudanas no policy-making: dos setores s


cadeias produtivas, clusters e iniciativas subnacionais
Depois das Cmaras Setoriais, cuja efetividade prtica foi pequena, as dimenses setorial e das cadeias
produtivas destacam-se como espao de mobilizao e atuao dos setores privados e pblico. Alis, uma
importante tendncia observada na dcada de 90 foi, precisamente, o deslocamento gradual da nfase da
poltica industrial para a das cadeias produtivas. Ao final dessa dcada consolidara-se a noo de cadeia
produtiva como uma das unidades relevantes para a formulao de poltica industrial e comercial e para a
interlocuo entre os setores pblico e privado. Esse aspecto est refletido na iniciativa do MDICE com a
criao dos Fruns de Competitividade Dilogo para o Desenvolvimento em 2000.8 Em setembro de 2002,
foi firmado pelo Governo e entidades participantes do Frum de Competitividade da Cadeia Txtil e de
Confeces o Contrato de Competitividade para a cadeia, instrumento que marca a concluso do primeiro
ciclo completo da metodologia proposta pelos fruns.
Qualquer avaliao dos resultados dessa iniciativa seria precipitada, nesse ponto. Mas fora de dvida que
esse tipo de iniciativa de institucionalizao do dilogo entre Governo e agentes privados com base em
critrios setoriais ou de cadeia, em suas muitas variaes, tem levado quase sempre frustrao, no
alcanando os objetivos propostos. Esse fato pode ser atribudo a falhas conceituais no desenho das
polticas, a deficincias institucionais do setor pblico ou a divergncias internas nos setores envolvidos.
Nessa ltima hiptese, a unidade setorial obtida em geral, nas posies de defesa do mercado interno
no se reproduz quando se trata de gerar consensos acerca das medidas para ampliar a competitividade e,
sobretudo, quando se trata de implementar tais medidas. Assim, parece claro que o deslocamento do objeto
das polticas governamentais do setor para a cadeia soma dificuldades adicionais para a implementao
das medidas, independentemente do valor que se atribua a essa nova orientao de poltica.
Por outro lado, com a multiplicao de polticas setoriais em mbito subnacional (inclusive as centradas em
clusters), houve um processo de descentralizao da formulao de polticas na rea de poltica industrial,
possibilitando que emergissem novos atores pblicos e privados, assim como novas instituies
encarregadas de funes de coordenao e de articulao entre os agentes envolvidos nos programas
postos em prtica nas diferentes instncias de governo.
Em um pas grande e diversificado como o Brasil, os resultados desses processos tm variado bastante.
Mas no restam dvidas de que h exemplos de sucesso e que em vrios estados e regies do pas os
agentes envolvidos nesses processos foram capazes de pr em prtica formas de fazer poltica industrial

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que inovam significativamente em relao tradio brasileira do perodo pr-liberalizao como o caso
das iniciativas subnacionais visando a atrair investimentos na indstria automotiva.

Os quatro eixos de formulao e implementao


das polticas setoriais nos anos recentes
A indstria automobilstica: do regime automotivo de 1995 ao regime comum do Mercosul
Em nenhum segmento industrial os incentivos foram to extensos e a poltica setorial to explcita, na dcada de
90, quanto no caso do setor automotivo. Esse segmento, alm de gozar de proteo efetiva muito elevada,
dispe de incentivos fiscais e financeiros estaduais e, especialmente, de um regime automotivo em nvel federal
que lhe vantajoso e que permitiu um acelerado crescimento do intercmbio de autos e peas com a Argentina
na dcada de 1990, at o comeo de 1999. A partir desse ano, a desvalorizao cambial brasileira ps a nu as
dificuldades de se manter uma unio aduaneira envolvendo pases com regimes cambiais to diferentes quanto
o brasileiro (cmbio flutuante) e o argentino ( poca, fixo).
O acordo automobilstico que havia sido proposto em 1995 foi visto como a pea final de estmulo
indstria de automveis no Brasil.9 Apesar disso, o comrcio de autoveculos no mbito do Mercosul ficou
sujeito a arrastadas negociaes durante a maior parte dos anos 90.10 A impossibilidade de se chegar a um
acordo e a falta de disposio das autoridades nacionais em disciplinar os incentivos nacionais ou
subnacionais levou a que em 1998 fosse feita uma proposta no sentido de prorrogar o comrcio
gerenciado por um perodo adicional de transio de cinco anos.
Aps intensas e prolongadas negociaes, Argentina e Brasil finalmente anunciaram em 2000 os ingredientes
principais do assim chamado regime de transio. O acordo deveria comear a vigorar em julho desse ano,
mas Paraguai e Uruguai se opuseram aos seus termos devido a interpretaes conflitantes acerca do mtodo
usado para medir o ndice de nacionalizao, considerado por esses pases muito elevado.11 Em dezembro de
2000, Argentina e Brasil assinaram um acordo para vigorar a partir de janeiro de 2001.12
No entanto, logo aps assinar o acordo, o governo argentino pediu novas mudanas, especialmente no tocante a
uma regulamentao mais flexvel para o comrcio administrado (de modo a ampliar as exportaes para o
Brasil, poca limitadas pela forte recesso domstica), uma antecipao da fase de comrcio livre de janeiro de
2006 para 2004 e uma reduo da TEC de 35% para 25% para os automveis e de zero para caminhes e
nibus e equipamento agrcola. Em outubro de 2002 os governos da Argentina e do Brasil finalmente
concordaram em flexibilizar as regulamentaes quantitativas para o comrcio bilateral de veculos automotores,
permitindo Argentina aumentar suas exportaes para o Brasil no curto prazo. Mas, como j previamente
acordado, o comrcio de veculos automotores ser livre a partir de 2006.

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Esse regime criar presses adicionais no sentido de reestruturao na indstria. A tendncia, nesse
sentido, parece ser na direo de concentrao da produo no Brasil. No entanto, a Argentina poder ser
capaz de manter determinadas linhas de produo se as firmas forem capazes de compensar o pequeno
mercado domstico e os limitados efeitos de encadeamento para trs com a especializao na manufatura de
classe mundial.

Do binmio Zona Franca de Manaus (ZFM) - Informtica s Polticas para as Tecnologias da


Informao
Durante a dcada de 90 continuaram a existir nos setores de eletroeletrnica e informtica-automao os
mesmos arranjos previamente existentes: (i) da Zona Franca de Manaus; (ii) da iseno fiscal de IPI
condicionada ao requisito de processo produtivo bsico (PPB); (iii) dos incentivos a atividades de P&D no
mbito do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT); e (iv) da proteo efetiva elevada.
O dado mais relevante da evoluo da poltica nesses setores o da redefinio do uso dos instrumentos que os
beneficiaram, luz de uma concepo que inclui a dimenso setorial, sem, entretanto, nela se esgotar: a poltica
para as tecnologias de informao. Nessa nova concepo, instrumentos tradicionais, como a proteo
tarifria e os incentivos fiscais, foram tambm utilizados. Mas novos objetivos ganharam relevncia como o
aumento da atividade de P&D no pas, o crescimento da competitividade e das exportaes e o fomento de
inovaes. As inovaes institucionais aqui no se limitaram aos objetivos, pois novos instrumentos de poltica
foram introduzidos, direcionados a incentivar a consecuo daqueles (novos) objetivos.
No caso dos empreendimentos industriais na Zona Franca de Manaus, a instalao de um novo projeto com
acesso aos benefcios fiscais previstos pelo Regime Aduaneiro Especial e pelas redues de alquotas de
impostos domsticos depende de uma espcie de licena prvia representada pela aprovao do
Conselho de Administrao da SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus.
O setor brasileiro de informtica e automao dispe de legislao de incentivo prpria desde 1984. Mas o
incio dos anos 90 marcou a gradual extino da poltica de reserva de mercado que beneficiava os
produtores domsticos e as empresas de capital nacional de hardware e software.13 A legislao que regula
esse setor passou por diversas alteraes ao longo do tempo. Essa poltica procura, desde 1991, induzir a
inovao, capacitao e competitividade do setor por meio de incentivos, acompanhados de exigncias de
contrapartida. A aprovao da Lei 8.248 permitiu a iseno do IPI incidente na comercializao de bens de
informtica e automao para as empresas que investissem 5% de sua receita operacional bruta em P&D
no pas. Alm disso, para fazer jus aos principais benefcios fiscais definidos por esta poltica, exigia-se das
empresas as seguintes contrapartidas: (i) o atendimento s regras do PPB, que define critrios de
industrializao mnima para cada classe de produto, em substituio ao conceito anterior de ndice de
nacionalizao, permitindo focar em nichos da cadeia produtiva e a conseqente seletividade de produtos,
partes e peas a serem fabricados localmente; e (ii) a obteno de certificao ISO 9000 dos Sistemas da
Qualidade das Empresas, em prazo no superior a dois anos.14

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Em paralelo ao estabelecimento dos incentivos fiscais da Lei 8.248 e ao abandono da poltica de reserva de
mercado, um conjunto de aes lideradas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq) foi gradualmente posto em prtica sob a forma de diversos programas. Os recursos
alocados a esses programas, principalmente de fontes de cooperao tcnica, foram limitados na primeira
metade dos anos 90. Isso levou o Bndes a participar das iniciativas nessa rea, especialmente por meio do
Programa ENTER, que visava a permitir o financiamento de longo prazo para a venda de produtos de
tecnologias de informao, especialmente software e servios.
O programa enfrentou dificuldades, relacionadas, principalmente, ao oferecimento de garantias reais para
empresas de pequeno porte e escasso patrimnio tangvel. Essa dificuldade aponta para o fato de que a
legislao de informtica e automao, assim como a instrumentalizao dos mecanismos de apoio
financeiro governamental, apresentavam um vis pr-hardware e pr-indstria, em detrimento dos
segmentos de software e de servios (Duarte e Castello Branco, 2001).
Essa percepo aliou-se constatao de que o modelo baseado nos trs Projetos Prioritrios de
Informtica caminhava para o esgotamento e, a partir de 1997, alguns ajustes significativos foram
introduzidos em vrios programas de governo nessa rea. De maneira geral, eram ajustes destinados a
aumentar a importncia do desenvolvimento do software como objetivo da poltica.15

No entanto, o

problema da falta de recursos estveis para a comunidade acadmica desenvolver atividades de pesquisa
bsica e de P&D relacionadas s tecnologias da informao continuou a existir, apesar dos ajustes.16
(Duarte e Castello Branco (2001)).
Mas a reviso do modelo vigente na primeira metade dos anos 90 teve uma dimenso tambm estratgica,
indo alm de ajustes nos programas existentes. De fato, em 1997 e 1998, cerca de 150 especialistas
trabalharam na elaborao de um programa nacional de tecnologias para a sociedade da informao sob
a coordenao do MCT. O resultado desse trabalho foi o lanamento, em dezembro de 1999, do programa
Sociedade da Informao, um marco importante da gradual consolidao de um novo paradigma de poltica
nessa rea, mais calcado em objetivos sistmicos do que em metas de desempenho setorial.
A concepo desse programa revela uma clara conscincia do papel central das tecnologias da informao
na viabilizao da competitividade econmica do pas, no somente atravs da criao de novos produtos
e servios, mas especialmente por meio da renovao das estruturas tradicionais de produo e
comercializao de bens e servios (MCT, 1999). H, alm disso, uma preocupao com a necessidade de
viabilizar a democratizao do acesso informao.
Uma avaliao dos resultados da poltica ao final dos anos 90 revela que os incentivos tradicionais, aliados ao
dinamismo do mercado domstico, foram capazes de atrair novos investimentos externos nas reas de
informtica e, em menor grau, de automao. Cresceu o parque domstico de produo, aumentaram as
exportaes (especialmente para pases da Amrica do Sul) e gerou-se alguma tecnologia relevante
de processo, inclusive na Zona Franca de Manaus. Os impactos tecnolgicos de programas como a RNP e o
Protem CC tambm no foram pouco significativos: o nmero de doutores em Tecnologias da Informao (TI)

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atuando no pas passou de 221, em 1991, para 820, em 2000. A parcela brasileira de domnios na Internet
passou de 0,2% do total mundial, em 1996, para 0,6%, em 2000 (Duarte e Castello Branco, 2001).
Os resultados de exportao foram medocres na rea de software, onde o programa especfico, o Softex,
no

conseguiu

atingir

suas

talvez

excessivamente

ambiciosas

metas.

Ainda

assim,

cresceu

a participao das empresas de software e servios no total do faturamento do setor em boa parte em
funo de investimentos externos no segmento de software na segunda metade dos anos 90 reduzindo-se
o desequilbrio que caracteriza o Brasil nas relaes entre segmento de hardware e de software.
De forma mais geral, a evoluo registrada nesta rea de poltica pblica nos anos 90 aponta para
um notvel deslocamento de prioridades: de uma poltica setorial baseada em incentivos fiscais e
proteo tarifria e voltada para a produo de bens tangveis, evoluiu-se para uma poltica
sistmica, agregando a instrumentos antigos diversos novos mecanismos de fomento inovao.
A poltica agregou preocupaes explcitas com o desenvolvimento de segmentos de servios,
abandonando a postura exclusivamente industrial dos perodos anteriores. Tornou-se, por este e outros
motivos, mais uma poltica tecnolgica do que industrial, voltada para o desenvolvimento, no pas, de uma
sociedade da informao. Nesse novo modelo, o desenho da institucionalidade da poltica tambm ganhou
relevncia: mecanismos de coordenao e cooperao entre agentes privados, pblicos e da comunidade
acadmica foram criados e fazem parte integrante de diversos programas (sociedade de informao, fundos
setoriais de cincia e tecnologia, etc).

A regulao setorial dos servios de infra-estrutura


As dificuldades de cunho macroeconmico vividas pelo Brasil a partir do incio dos anos 80 reduziram os
investimentos fixos e afetaram de modo particularmente intenso as inverses em infra-estrutura
at meados dos anos 90 sob responsabilidade quase exclusiva do setor pblico. A deteriorao da infraestrutura subseqente ocorreu em um perodo em que se processava nesses setores uma radical
transformao em escala mundial envolvendo a tecnologia, os modelos organizacionais de gesto e
operao dos servios, as regulaes e a estrutura de oferta desses servios.17
De maneira geral, essa transformao gerou para os usurios de servios de infra-estrutura redues em
seus custos de produo, de comercializao e de transao, de tal maneira que uma oferta adequada de
infra-estrutura passou a ser identificada como importante vantagem comparativa. Em funo do quadro de
instabilidade e de um ambiente regulatrio adverso entrada de capitais privados na oferta de servios de
infra-estrutura, o Brasil ficou, em boa medida, margem dessas transformaes. Como conseqncia,
apresentava em meados da dcada de 90 fatores de desvantagens competitivas e fontes de
custos adicionais frente a seus concorrentes externos na infra-estrutura.
Na tentativa de superar esse estado de coisas redefiniu-se ao longo da dcada de 90 o modelo regulatrio
aplicvel aos diferentes setores de infra-estrutura, de forma a atrair o investimento privado no somente

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para concluir projetos iniciados e depois descontinuados por falta de verbas, mas tambm para
reduzir o custo de implementao dos projetos de infra-estrutura.
A partir de 1995 as iniciativas do Governo Federal com esse objetivo envolveram a extenso do programa
de privatizaes aos servios de infra-estrutura, a edio da Lei de Concesses e a edio de emendas
constitucionais de supresso de monoplios estatais diversos (indstria do petrleo, telecomunicaes,
distribuio de gs encanado e resseguros) e de eliminao da discriminao constitucional contra
empresas de capital estrangeiro operando no Brasil. Alm disso, o desenho institucional da regulao dos
diversos setores prestadores de servios de infra-estrutura foi profundamente transformado, com o
estabelecimento de agncias reguladoras setoriais, dotadas de autonomia financeira e operacional, e com a
edio de legislao especfica para cada um dos setores objeto das reformas.18
Passados mais de cinco anos do incio do processo de re-regulamentao da prestao de servios de
infra-estrutura, os resultados dessas iniciativas foram heterogneos, variando muito entre os setores
prestadores de servios, mesmo que possam ser considerados como globalmente positivos, em termos de
atrao de investimentos, expanso da oferta domstica e intensificao da concorrncia. A evoluo
recente de trs setores de infra-estrutura (telecomunicaes, petrleo e energia eltrica) ilustra
adequadamente essa constatao, como se v a seguir.
Telecomunicaes
No perodo pr-reforma, o Brasil encontrava-se atrs do restante dos pases latino-americanos, no que se
refere a linhas de acesso em servios, digitalizao, linhas por funcionrio e qualidade do servio (Pires e
Goldstein, 2001). A reestruturao e privatizao do setor tiveram incio em 1995 com a quebra do
monoplio da Telebrs. A reorganizao em bases regionalizadas e a privatizao da Telebrs (1998)
marcam a concluso do ciclo de reformas, cujo modelo pr-competitivo prev a liberalizao da prestao
de servios nos mercados domsticos, com competio em todos os segmentos.
Esse setor usualmente considerado no Brasil um caso de sucesso do programa de privatizao pelo
desempenho das empresas privatizadas em termos de atendimento dos servios (qualidade e quantidade).
O setor foi o principal responsvel pela atrao de investimento externo direto entre 1998 e 2001, trazendo
ao Brasil diversos atores internacionais. Alm disso, alguns grandes grupos empresariais brasileiros
incluram as telecomunicaes em suas estratgias de crescimento, tornando-se acionistas das empresas
que emergiram do processo de reestruturao e privatizao.
O sucesso do processo tem sido atribudo pelos analistas existncia de uma enorme demanda no
atendida, tanto em telefonia celular quanto em fixa, mas tambm ao fato de que a estratgia foi
rigorosamente desenhada para aumentar a rentabilidade dos investimentos e, ao mesmo tempo, incentivar
a competio entre os atores privados que viessem a investir.19
Como observam Wohlers e Oliva (2002), especialmente no caso da telefonia fixa, a regulamentao da Anatel
teve importantes efeitos para induzir a expanso dos investimentos. Primeiro, os investimentos foram protegidos

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por uma reserva transitria de mercado, como um duoplio, o que assegurou s empresas que compraram
partes da Telebrs e s novas entrantes condies razoveis de rentabilidade e tempo para planejar sua
expanso. Segundo, e mais importante, as metas de universalizao da rede, estabelecidas pela Anatel,
combinavam penalidades e prmios e seu atendimento constitua pr-requisito para a expanso futura das
empresas instaladas, dentro do cronograma de liberalizao progressiva da concorrncia entre prestadores de
servios. Ora, a antecipao das metas de universalizao estabelecidas pela Anatel para 2003 permitia s
empresas iniciar, antes daquele ano, sua expanso para outros mercados geogrficos e setoriais, atuando
aquelas metas como importante incentivo para realizao, em curto espao de tempo, de novos investimentos
por parte das empresas privadas prestadoras de servios de telefonia fixa.
Mas, apesar de bem-sucedida no que se refere a seus objetivos diretos, a reforma regulatria no o foi na
mesma proporo no que diz respeito meta de desenvolver tecnologicamente fornecedores nacionais de
equipamentos e de software para telecomunicaes.
Na esteira do acelerado crescimento da demanda gerada pela reforma regulatria, o parque produtor de
equipamentos de telecomunicaes cresceu de forma acelerada no Brasil: o faturamento desse segmento
praticamente dobrou entre 1995 e 2001 e diversos investimentos novos foram feitos no pas por empresas
transnacionais, fazendo com que o Brasil passasse a abrigar, no final da dcada, praticamente todos os
atores relevantes no mercado mundial de equipamentos de telecomunicaes.20
Petrleo
Quando se faz referncia a mudanas regulatrias com impactos sobre a indstria de petrleo e gs, h que
considerar dois tipos de inovaes: uma mudana regulatria horizontal isto , no estritamente
relacionada ao setor, que a j citada Lei de Concesses e uma srie de alteraes regulatrias, em
mbito constitucional e infraconstitucional, que se aplicam especificamente s atividades econmicas
relacionadas ao setor.
A reforma no setor de petrleo e gs natural foi inaugurada com a nova lei de concesso de servios
pblicos (Lei No. 8987/95), de 07 de julho de 1995, que estabeleceu a base jurdica para a participao da
iniciativa privada em projetos energticos. Esta lei, cujo projeto foi de autoria do ento senador Fernando
Henrique Cardoso, submeteu todos os servios pblicos a licitaes pblicas prvias, introduzindo assim a
competio nos investimentos para a expanso do setor. Pouco depois, a Emenda Constitucional No. 9, de
09 de novembro de 1995, autorizou o Governo Federal a contratar empresas pblicas ou privadas para
participar das atividades econmicas antes reservadas ao monoplio da Petrobrs: explorao, produo,
refino, exportao, importao e transporte. Essa Emenda Constitucional foi regulamentada pela Lei No.
9478/97, que ficou conhecida como Lei do Petrleo.
At sua promulgao, pode-se afirmar que a Petrobrs ocupava, nos segmentos sob monoplio da Unio, o
centro de um tringulo cujos vrtices so: poltica pblica, regulao e operao. Com a criao, pela Lei do
Petrleo, do CNPE e da ANP, estes passaram a ocupar os vrtices da poltica pblica e da regulao,

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respectivamente. A atuao da Petrobrs ficou restrita operao e, nesta rea, a empresa perdeu a
posio de monoplio que ocupava at ento.21
Em 1998, com a Rodada Zero de Licitao, foram licitadas 115 reas para a Petrobrs. Atualmente, a
estatal possui 63 blocos, alguns deles em sociedade com outras companhias. Dos 115 blocos concedidos
na Rodada Zero, manteve 26. No momento, desenvolve parceria com empresas privadas em 42 blocos, 32
dos quais foram concedidos em rodadas posteriores. Essas parcerias ampliaram o flego financeiro da
estatal para investir, diversificam sua carteira de projetos e diluem seus riscos. Na relao de scios da
Petrobrs, esto desde atores de grande porte (como Shell, Texaco e Exxon Mobil), at companhias de
mdio porte (Amerada Hess e Kerr McGee), alm de iniciantes nacionais (Ipiranga e Queiroz Galvo).
Desde 1999, a ANP j realizou quatro licitaes, das quais a mais recente foi a Quarta Rodada, realizada
em junho de 2002, quando foram arrematados 21 dos 54 blocos ofertados. Os 38% de aproveitamento das
ofertas ficaram acima da mdia mundial para esse tipo de operao.
O processo de licitao permite a outorga de novos contratos de concesso, regidos pelas normas definidas
na Lei do Petrleo e nos regulamentos especficos estabelecidos aps consulta pblica pela ANP.
Essas normas incluem direitos e deveres das empresas candidatas licitao e das empresas que se
tornam concessionrias. Destacam-se, dentre as obrigaes das empresas vencedoras em cada bloco, o
cumprimento de um programa mnimo de trabalho (investimentos, por conta e risco das empresas, na fase
de explorao) e a aquisio de bens e servios no mercado brasileiro, de acordo com percentuais definidos
pelos prprios interessados nas reas licitadas.
Os resultados do processo de reforma regulatria, em termos de atrao de investimentos, foram notveis.
No incio de 1998, havia apenas uma empresa no segmento de E&P no pas; atualmente so 38, entre
nacionais e estrangeiras, incluindo as grandes companhias internacionais do setor. Entre 1997 e 2001, o
faturamento da indstria do petrleo no Brasil saltou de 2,5% do PIB para quase 6%, com destaque
especial do upstream, cuja participao relativa no setor passou de 18,3% para quase 40% no mesmo
perodo. Entre 1997 e 2000, o investimento no setor passou de 0,32% para 0,51% do PIB.
No que se refere aos impactos da reforma regulatria nesse setor sobre a indstria fornecedora de bens e
servios, como bens de capital e servios de engenharia, os resultados foram mais matizados. Na realidade,
a situao pr-reforma se caracterizava por um quadro em que se registrava forte correlao entre o volume
de investimentos da Petrobrs e o desenvolvimento da indstria nacional fornecedora de bens e servios
afins. A partir do incio dos anos 90, em funo da poltica governamental de abertura comercial, a indstria
nacional, ademais de sofrer com a reduo dos investimentos da Petrobrs, viu-se diante do aumento das
compras da estatal junto a fornecedores estrangeiros. A prioridade da poltica de compras da Petrobrs
passava a ser a reduo de custos e estmulo concorrncia entre fornecedores internos e externos. Com
isso, a participao de compras no exterior evolui de 8% em 1990 para 18% em 1993.
Com a Lei do Petrleo, a Petrobrs passou a atuar num novo cenrio de competio no mercado
domstico. Admitiu-se a presena de empresas nacionais e estrangeiras em toda a cadeia do petrleo. Ao

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mesmo tempo, a estatal adquiriu maior autonomia decisria, em termos comerciais, financeiros e
administrativos, voltada para a gerao de resultados para seus acionistas, tendo o Estado como
controlador.
Nesse contexto de mudana regulatria e estratgica, as atividades de E&P continuaram a liderar os
movimentos da Petrobrs. O total previsto no planejamento estratgico da estatal para o perodo de 20002005 foi estimado em US$ 30 bilhes, o que representa cerca de 5% da formao bruta de capital fixo ou
1,5% do PIB esperado para esses cinco anos.
A indstria nacional fornecedora encontra-se diante de um novo desafio: atender a seu principal cliente,
agora mais preocupado com os custos e adaptar-se s necessidades comerciais dos novos agentes do
mercado domstico, as empresas estrangeiras. Para esse novo pblico, muitos fornecedores brasileiros
ainda so pouco conhecidos e confiveis e esto submetidos concorrncia de uma rede de fornecedores
das companhias estrangeiras num contexto de barreiras comerciais protecionistas inteiramente removidas.22
Frente a essas mudanas, a interseo rgida apontada inicialmente entre o desenvolvimento dos
fornecedores locais e a poltica de compras da Petrobrs encontra-se numa etapa de diluio. A estatal
continuar sendo o mercado mais importante para os fornecedores locais de equipamentos e servios de
engenharia, mas novos atores entraram no Brasil, com elevada capacidade financeira e tecnolgica e com
capacidade para atender demanda dos produtores locais de petrleo.
A atuao da agncia regulatria setorial na promoo do parque de fornecedores locais de bens e servios
tem-se limitado ao estabelecimento, nos editais de licitao dos blocos, de critrio relacionado ao grau de
compromisso das companhias com fornecedores nacionais, critrio cujo atendimento aumenta a pontuao
da oferta de uma empresa na disputa por determinado bloco. Na Quarta Rodada, por exemplo, esse
compromisso foi, na fase de desenvolvimento, de 53%, e de 39% na fase de explorao. Note-se que so
compromissos voluntrios das concessionrias, muitas das quais chegaram a oferecer 70% na etapa de
desenvolvimento. Outros pases como Reino Unido e Noruega, no tocante ao petrleo do Mar do Norte
j adotaram ou adotam polticas semelhantes com grande sucesso, bem como apiam fornecedores locais
na conquista de mercados externos.
Uma importante iniciativa voltada para apoiar a pesquisa e o desenvolvimento no setor a constituio do
Fundo Setorial do Petrleo e Gs Natural, no mbito do programa de Fundos Setoriais de Cincia e
Tecnologia, desenhado e implementado pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia. O Fundo Setorial em
questo se beneficia de disposio da chamada Lei do Petrleo que, em seu artigo 49, prev que, da
parceria total dos royalties provenientes da produo do petrleo e do gs natural, um quarto do que
exceder a 5% ser destinado ao MCT para financiar programas de desenvolvimento cientfico e ao
desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo. O MCT administra o programa, com apoio
tcnico da ANP, mediante convnios com centros de pesquisa e universidades do pas.

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Em sntese, a mudana regulatria no setor de petrleo baseou-se: (i) na redefinio do papel do Estado
agora centrado da regulao e na redefinio do papel da empresa pblica nacional atuando no setor (a
Petrobrs) e na separao das funes desempenhadas pelo Estado e pela Petrobrs; e (ii) na adoo de
regras pr-competio entre as empresas atuantes em E&P e em outras reas de atividade da indstria do
petrleo, bem como no fornecimento de bens e servios para as empresas do setor (por exemplo, mediante
a implementao do Repetro e a recente liberalizao da importao de derivados).
A poltica ora implementada obedece a objetivos que no necessariamente convergem de forma
automtica. O principal objetivo da poltica atrair, em condies competitivas, novos investimentos,
especialmente para as atividades de E&P. O objetivo de desenvolver o parque local de fornecedores de
bens e servios para as empresas que atuam em E&P tambm est presente, conforme atestam os
contratos de concesso, mas se subordina aos critrios definidos pelo objetivo maior (atrao de
investimentos).
Energia eltrica
Se os dois setores anteriormente analisados ilustram casos de reformas regulatrias razoavelmente bem
sucedidas em seus objetivos de atrair investimentos e ampliar a oferta domstica de bens e servios infraestruturais, a energia eltrica o exemplo recorrente de reforma inconclusa e mal-sucedida. A carncia de
energia registrada em 2001 apresentada como o resultado mais eloqente do fracasso da transio entre
regimes regulatrios setoriais.
Os indicadores econmicos mais genricos desse setor j sugerem que os resultados da reforma foram
insatisfatrios. Na origem dessa situao encontra-se o fato, j identificado por analistas setoriais em 1997,
de que a lgica investidora pblica havia sido abandonada e a lgica de mercado no tinha condies de
funcionar (Bielschowsky, 2002), o que colocava as decises de investimento das empresas em um limbo
at hoje existente.
O elemento central capaz de explicar a consolidao de tal quadro de incertezas e indefinies para o
investimento a inexistncia no incio do processo de transio, no setor eltrico, de uma estratgia
governamental que tivesse clareza sobre seus objetivos e meios e que, como no setor de telecomunicaes,
fosse capaz de definir os vetores condutores da reforma regulatria: o papel desempenhado pelo PASTE e pela
Lei Geral de Telecomunicaes no encontra equivalente no setor de energia eltrica e a agncia reguladora
setorial, a Aneel, foi criada e comeou a operar sem que aquelas diretrizes de poltica estivessem definidas e
ademais quando o processo de reestruturao setorial j havia comeado.
Na fase pr-reformas, os investimentos estatais foram fortemente reduzidos sem que estivessem dadas as
condies para que se acelerassem os investimentos privados. Estes no cresciam em funo da incerteza
que cercava a operao de um mercado de longo prazo para a energia gerada o que impedia a
estruturao de operaes de financiamento de longo prazo no modelo de project finance e da

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perspectiva de privatizao, que recomendava aos investidores privados potenciais esperar os leiles
de privatizao das geradoras estatais ao invs de investir em novas usinas.
As privatizaes ocorridas nesse quadro atraram investimentos externos significativos, mas no foram capazes
de gerar investimentos suficientes em ampliao de capacidade investimentos estes que eram urgentemente
requeridos, pois a tendncia escassez de energia eltrica era perceptvel j antes das reformas.
Sem uma estratgia de poltica delineada e implementada, a atuao governamental restringia-se
regulao do mercado pela Aneel, mas a capacidade de enforcement desta agncia constituda quando o
processo de privatizao j se encontrava em curso sempre foi limitada e objeto de contestao
especialmente por parte dos agentes pblicos remanescentes, que atuavam na gerao e transmisso e
que desempenhavam, em certas reas geogrficas, funes de investidor e de regulador (Pires e Goldstein,
2001). A perda de credibilidade da agncia reguladora foi o resultado lquido dessas evolues e este fato
reforou ainda mais o ambiente de incerteza e imprevisibilidade que afastava do setor os investimentos em
aumento da capacidade produtiva.
A crise energtica de 2001 explicitou e tornou pblicos esses problemas, gerando um programa
emergencial de reduo do consumo de energia eltrica em todo o pas e produzindo uma inovao
institucional na figura do Comit de Gesto da Crise de Energia, vinculado Casa Civil da Presidncia da
Repblica que substituiu na prtica tanto o Ministrio das Minas e Energia quanto a Aneel no desempenho
de funes de formulao e implementao de polticas no quadro de crise.23
Mais recentemente, diversos investidores privados que adquiriram empresas estatais na segunda metade
dos anos 90 vm enfrentando dificuldades financeiras que traduzem, em boa medida, problemas de suas
matrizes: o caso das empresas de energia norte-americanas que investiram no setor eltrico no Brasil. Por
outro lado, o processo de privatizao do setor crescentemente contestado, em funo da elevao real
dos preos da energia eltricos para os consumidores resultante, em boa medida, da indexao de tarifas
a ndices de preos sensveis variao cambial.

As polticas para arranjos produtivos locais ou clusters


Os clusters ou arranjos produtivos locais constituem um tipo de configurao que apresenta elevado
potencial de desenvolvimento (i) de relaes verticais entre produtores e fornecedores de insumos e
equipamentos, que reduzem riscos associados inovao e custos de informao; e (ii) de cooperao
horizontal entre empresas do mesmo setor e de portes diferentes que podem gerar eficincias coletivas
especialmente por meio da reduo dos custos de transao. Essas aglomeraes geram externalidades
positivas sob a forma de disponibilidade de informaes tcnicas sobre a produo e gesto de empresas,
bem como sobre os mercados domsticos e externos, disponibilidade de mo-de-obra qualificada nas
atividades do setor, oferta de infra-estrutura para essas atividades etc.

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H clusters que so gerados espontaneamente, ou seja, como resultado da interao entre as firmas,
vantagens locacionais no decorrentes da interveno das polticas pblicas e clusters diretamente
produzidos pelas polticas pblicas, como os parques tecnolgicos, as incubadoras de empresas etc. No
caso dos clusters espontneos, as polticas pblicas visam principalmente a incentivar o desenvolvimento
do potencial do cluster, em termos de capacitao produtiva gerencial e de comportamento inovativo, indo
alm do estgio de desenvolvimento que se pode caracterizar como de relaes informais entre agentes,
em que a gerao das externalidades positivas de aglomerao pode ser muito limitada.
m diversos estados brasileiros as polticas industriais locais procuraram incentivar a constituio de uma
rede local de fornecedores de sistemas de peas automotivas.

Nesse caso, os incentivos fiscais e

financeiros do estado desempenharam papel central na montagem da rede local de fornecedores e, mais
recentemente, a prpria montadora patrocina um programa de incentivos para fornecedores locais, com
recursos provenientes de parte dos crditos fiscais da montadora junto ao estado.
Esse tipo de poltica atraiu especialmente as agncias pblicas que atuam na promoo e no apoio s
pequenas e mdias empresas, confrontadas com a necessidade de adequar suas polticas ao novo
ambiente econmico definido pela liberalizao da economia, no incio dos anos 90.24

Nesse novo

ambiente, cresciam os riscos para as empresas de pequeno porte e, ao mesmo tempo, novas
oportunidades no se materializavam automaticamente, dependendo, para se concretizar, de capacitaes
e recursos no disponveis para a pequena empresa individualmente.
As polticas de apoio aos arranjos produtivos locais se desenvolveram no Brasil dos anos 90, a partir de
uma avaliao positiva, por parte de policy-makers situados em diferentes agncias pblicas e nveis de
governo (federal, estadual e local), da experincia internacional de polticas de apoio aos clusters. A esta
avaliao positiva se agregava a constatao (i) de que os hbitos e prticas da grande maioria das
pequenas empresas no induziam a consolidao de arranjos produtivos locais; e (ii) da existncia, no
obstante a validade da constatao acima, de um conjunto de clusters espontneos e caracterizados por
limitadas interaes entre agentes produtivos, instituies de apoio, etc. Essa dupla constatao sugeria
que as polticas pblicas poderiam ser necessrias para dinamizar clusters espontneos e incentivar o
surgimento de novas aglomeraes desse tipo.
Gradativamente, os clusters tornaram-se objeto de polticas pblicas. Estas se voltavam seja para
consolidar e dinamizar processos espontneos de formao de clusters, maximizando seu potencial para
gerar economias de aglomerao, seja para fomentar a implantao de projetos de clusters orientados para
objetivos especficos, como os parques tecnolgicos, as incubadoras de empresas etc.
O apoio a arranjos produtivos locais constitui uma rea relevante de atuao do Sebrae desde pelo menos
meados dos anos 90. Naquela poca o Sebrae patrocinou, juntamente com a Universidade de So Paulo,
uma iniciativa denominada Plo de Modernizao Empresarial para a Eficincia Coletiva, visando
implantao de redes de cooperao horizontal em algumas regies do estado de So Paulo.

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Mais recentemente o Sebrae tem apoiado financeiramente o projeto Sistemas Produtivos e Inovativos
Locais de MPME: Uma nova estratgia de ao para o Sebrae, executado pela UFRJ, que visa a subsidiar
a atuao crescente do rgo em apoio a clusters. De fato, entre as metas estabelecidas pelo Sebrae para
os anos 2001 2002, encontra-se a de ampliar a abrangncia do PATME Programa de Apoio
Tecnolgico s Micro e Pequenas Empresas, conduzido juntamente com a Finep e priorizar o atendimento
de demandas oriundas de cadeias produtivas e de setores organizados em clusters ou plos tecnolgicos
(Botelho e Mendona, 2002).
Ainda na rea de atuao de polticas para pequenas empresas, em novembro de 1997, foi instituda, no
mbito do Sebrae, a Agncia de Promoo de Exportaes Apex, com o objetivo de implementar uma
poltica de promoo das exportaes. Como o Sebrae s pode apoiar empresas de pequeno porte, a
atuao da Apex tambm fica, em princpio, restrita a esse tipo de empresa.25
A Apex tem crescentemente priorizado os consrcios de exportao e Programas Setoriais Integrados, que
buscam atuar sobre todos os fatores condicionantes das exportaes de um determinado setor, inclusive
aqueles relacionados com a qualidade e quantidade da oferta, com os encadeamentos produtivos etc.
Esses dois tipos de projetos dominam amplamente o portflio da Apex.26
A Finep Financiadora de Estudos e Projetos do MCT desenvolveu, em sua rea de Inovao para o
Desenvolvimento Regional, programa de apoio financeiro a APL Arranjos Produtivos Locais com o duplo
objetivo de: (i) promover o desenvolvimento regional por meio do estmulo cooperao entre empresas,
instituies de pesquisa e agentes de desenvolvimento, com vistas dinamizao dos processos locais de
inovao; e (ii) promover o desenvolvimento de APL por meio do adensamento tecnolgico (...) bem como pelo
estmulo cooperao entre os agentes envolvidos e pela consolidao de mecanismos de governana.27
A experincia brasileira parece sugerir que clusters estruturados a partir da lgica de funcionamento de
grandes empresas dos setores siderrgico e automotivo, por exemplo se desenvolvem com menos
dificuldades e tm maiores probabilidades de receber a ateno dos governos estaduais e locais, traduzida
em incentivos, criao de instituies dedicadas etc.
Clusters que se desenvolveram gradativamente ao longo do tempo e que contam com presena significativa
de pequenas empresas e onde as empresas ncora no desempenham papel estruturante tm maiores
dificuldades para se engajar numa dinmica sustentvel de capacitao produtiva e de gerao de
inovaes, sendo o grau de gerao de externalidades positivas, alm de limitado, instvel, pois que sujeito
a oscilaes da conjuntura e a mudanas nas polticas econmicas federais que afetam de forma
diferenciada as empresas do arranjo (Vargas e Alievi, 2000).
Em todos os casos, porm, o policy-making da poltica para clusters tem como caractersticas centrais a
descentralizao da formulao e implementao das polticas, a multiplicidade de agentes e instituies de
diversos nveis de governo, alm das instituies privadas envolvidas com estas polticas e os esforos para
produzir instrumentos de coordenao e aperfeioamento compatveis com as duas primeiras caractersticas.

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Concluses
A nfase na interveno setorial deixou de ser o locus praticamente nico da poltica industrial brasileira nos
anos 90. Novas vises sobre o processo de industrializao e sobre os obstculos a superar no caminho do
desenvolvimento industrial que no poderia mais ser dinamizado, segundo a lgica da substituio de
importaes, enfatizaram seja polticas horizontais destinadas a reduzir custos de investimento, produo e
exportao, seja polticas verticais integradas, nos marcos do conceito de cadeia produtiva (Motta Veiga,
2002). Na prtica, polticas horizontais foram efetivamente implementadas, enquanto as propostas de
desenvolvimento de cadeias produtivas pouco avanaram.
No entanto, se a poltica setorial perdeu o monoplio que detinha na rea de poltica industrial, ela no
deixou de existir nesta dcada de reforma do Estado e conseqentes (e concomitantes) transformaes
estruturais e regulatrias. Na realidade, a poltica setorial se manteve em diversos nichos nos anos 90 e at
mesmo se diversificou com o surgimento de novas variedades ligadas diretamente aos processos de
transformao (liberalizao e integrao mais profunda com a economia internacional, privatizao e
concesso de servios pblicos etc).
Dessa forma, ao apagar das luzes do milnio, a distino entre polticas horizontais e setoriais no parecia
suficiente para dar conta da vasta gama de polticas industriais praticadas no Brasil. Os ltimos anos so
de continuidade do processo de mudana. preciso ir mais alm na anlise, diferenciando entre os vrios
tipos de polticas setoriais vigentes. Mas no se trata, certamente, do mesmo formato das polticas pblicas
vigentes at os anos 70.
Em primeiro lugar, as polticas setoriais aplicadas durante a industrializao protecionista visavam
internalizar a produo de setores ou segmentos inteiros da indstria, substituindo importaes: tratava-se,
essencialmente, de polticas setoriais extensivas, que preenchiam os vazios da matriz industrial brasileira.
Em que pese as recorrentes propostas para que se pratiquem polticas de substituio de importao em
segmentos industriais que registram altos dficits comerciais, esse tipo de poltica setorial ainda no adquiriu
contornos ntidos nos tempos atuais e, ainda que venha a faz-lo, tender a ser muito mais localizado e pontual
do que durante a fase que se esgotou nos anos 70. Na realidade, as atuais polticas setoriais se orientam por
preocupaes relacionadas, seja ao aumento da competitividade e da produtividade dos setores e da economia
como um todo, seja a objetivos de regulao setorial (caso dos setores de infra-estrutura).
Em segundo lugar, as polticas setoriais diferem das vigentes na fase de substituio de importaes
tambm por sua institucionalidade. De fato, desenha-se, em diversas experincias setoriais, um novo modo
de fazer poltica, em que a interlocuo e a coordenao entre agentes pblicos diversos e entre estes e
agentes privados desempenham papel central: o policy-making passa por perodo de intensas
transformaes, com casos de experincias bem-sucedidas e de dificuldades recorrentes para passar do
conceito cadeia produtiva, por exemplo prtica da poltica industrial. A persistncia, nas empresas, nas

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associaes setoriais de empresrios e no setor pblico, de hbitos e prticas que tendem a reproduzir os
padres de poltica setorial tradicional certamente contribui para explicar algumas dessas dificuldades.
Portanto, ao se iniciar o novo sculo, as polticas setoriais praticadas no Brasil se transformaram em
relao ao paradigma gerado na fase protecionista e se diversificaram. Assim, esto em vigor polticas
setoriais tpicas do perodo da industrializao protecionista, das quais o melhor exemplo o regime
automotriz. So polticas fortemente discriminatrias em termos intersetoriais, apoiadas em iseno fiscal e
em proteo nominal e efetiva elevada. No entanto, essas mesmas caractersticas tornam a poltica
custosa, em termos fiscais, e conflituosa, impedindo que sirva de paradigma para polticas semelhantes e
que o modelo se difunda para outros setores.
H polticas, como a vigente na rea de tecnologias da informao, que combinam novos e velhos
instrumentos, explicitando a presena simultnea de diferentes modelos de poltica: os instrumentos
de apoio Zona Franca de Manaus, tpicos da dcada de 70, convivem com instrumentos modernos
de apoio ao desenvolvimento da infra-estrutura de uma sociedade da informao.
A mudana, neste caso, est em que novos mecanismos e um novo enquadramento institucional da poltica
tornam as iniciativas distintas de uma poltica setorial clssica. Entre elas, o setor de informtica e
automao, que foi objeto de nova lei de incentivos fiscais P&D (em substituio aos instrumentos de
reserva de mercado da poltica de informtica dos anos 80). Mas, ao mesmo tempo, a poltica
para esses setores passou a ser crescentemente influenciada, no final da dcada de 1990, pelos conceitos
de tecnologia da informao e de sociedade da informao em que os servios tm papel relevante e
por preocupaes que remetem principalmente poltica de tecnologia.
Na rea de infra-estrutura, novas polticas e uma nova institucionalidade de regulao foram desenhadas e
postas em prtica em bases estritamente setoriais, o que reflete essencialmente a constatao de que o
setor a unidade pertinente de regulao e que a complexidade de cada setor, em termos de atores
envolvidos, caractersticas regulatrias, volumes de investimentos etc, justifica o tratamento de cada setor
por uma agncia tecnicamente especializada.
Finalmente, as polticas de apoio aos arranjos produtivos locais tambm se vinculam s transformaes em
curso e constituem, principalmente, uma resposta de poltica s mudanas no ambiente em que atuam as
pequenas empresas: maior grau de competio, relevncia crescente do conhecimento e da inovao como
armas da competio etc. Esse tipo de poltica parte da constatao de que tais mudanas ambientais ampliam
simultaneamente os riscos e oportunidades com que se defrontam as empresas de pequeno porte e de que h
formatos de organizao industrial e institucional que permitem s pequenas empresas reduzir os riscos que
enfrentam individualmente e, ao mesmo tempo, as capacitam para aproveitar novas oportunidades.
Para concluir, oportuno observar ainda que as mudanas por que passou a poltica industrial brasileira
nas duas ltimas dcadas no foram, como vimos, nicas ao pas. De fato, como se observa em recente
survey das polticas industriais na Amrica Latina:

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This survey makes two basic claims, namely: 1) that the late 1980s and the entire decade
of the 1990s represented a transition from the industrial policies of the import substitution
model to industrial policies suitable for open national economies in a more integrated world
economy; and 2) that this transition period has not concluded and, consequently, it is
premature to pass judgment on the effectiveness of the still emerging set of policies (...) The
ensuing turn in the direction of industrial policies has several remarkable features. First, the
adoption of the new industrial policies was almost simultaneous in a significant number of
countries and can roughly be dated to the three-year period 1994-1996. Second, in most
leading countries this took the form of explicit, medium-to-long-term plans, programs, and/or
strategies for the industrial sector. Third, the policy turn was generally the outcome of (or, at
the very least, was broadly related to) a public debate about the effects of the structural
reforms and the need to improve the domestic industrys competitiveness in the new context
of a more open national economy (Melo, 2001).

A transio no Brasil particularmente complexa: de um lado, o Brasil certamente, entre os pases latinoamericanos, aquele em que a estratgia de montagem de uma estrutura industrial diversificada foi mais
bem-sucedida. De outro, as polticas setoriais que concretizaram o modelo de substituio de importaes
foram desenhadas e implementadas sem qualquer ateno seja a consideraes relacionadas
competitividade internacional da produo domstica (aspecto esttico), seja a desenvolver condies
que tornassem a produo domstica capaz de avanar nos mercados internacionais (aspecto dinmico).
It would be unfair to condemn past industrial policy makers (in Brazil) as their strategies
reflected the prevailing philosophy of their time and were indeed masterfully implemented at
least until the 1970s. Industrial policy makers in countries like Korea did very much the same
thing. However, they never neglected industries in which their country had a comparative
advantage to the extent their Brazilian colleagues did. In Brazil, competitive advantage was
never an issue anyway as the industrialization drive mainly aimed at the domestic market.
(Meyer-Stamer, 2003).

Negligenciar esse aspecto em um mundo mais integrado comercial e financeiramente, como o nosso
nesse comeo de milnio, pode significar a diferena entre aes pblicas bem sucedidas e fracassos.
Mudou a poltica industrial, certamente. Esse diagnstico j havia sido feito para os pases da Amrica
Latina por Peres (1997) ao apontar para o novo foco das polticas pblicas: os ganhos de competitividade
necessrios para sobreviver nesse novo mundo. As iniciativas mais recentes no Brasil no fazem seno
confirmar isso, em que pese a permanncia de alguns instrumentos antigos. Afinal, continuidade e mudana
se fundem no s aqui como alhures. A questo central est no mix entre esses dois processos e na
rapidez do processo de mudana.

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Notas:
1 Na rea da poltica de exportao, por exemplo, avaliaes da distribuio dos incentivos revelam que, embora todos os setores
tenham sido beneficiados pela poltica comercial, ocorreu uma elevada heterogeneidade intersetorial na alocao dos incentivos, que
beneficiaram principalmente os setores de material de transporte, de material eltrico e de comunicao, qumica e metalurgia, ou seja,
em boa medida, aqueles setores que estavam entre os mais protegidos pelas tarifas de importao.
2 Ainda assim, diversas tentativas de implementao de polticas industriais de cunho setorial foram feitas na segunda metade dos
anos 80 mas no tiveram sucesso devido a divergncias internas no Governo Federal quanto importncia dessas iniciativas.
3 Assim, por exemplo, as diretrizes do Governo Collor (1990-92) incluam prioridades setoriais de poltica industrial em relao a
apenas dois grupos de produtos: (i) indstrias de alta tecnologia (informtica, qumica fina, mecnica de preciso, biotecnologia e os
chamados novos materiais), que seriam beneficiadas por medidas, no explicitadas, de proteo enquanto indstrias nascentes; e (ii)
indstrias necessitando de reestruturao. Na verdade, tudo indica que se tratava mais de uma indicao de prioridades futuras do que
de uma poltica de apoio propriamente dita: nenhuma medida especfica seria efetivamente adotada em relao a essas indstrias
naquele perodo.
4 Na rea da poltica industrial, a iniciativa do Governo Collor que melhor traduz essa inflexo o Programa Brasileiro de Qualidade e
Produtividade que, alis, obteve um razovel sucesso em sua implementao.
5 Posteriormente, os regimes automotivos nacionais do Brasil e da Argentina foram complementados com um regime Mercosul.
6 O papel e a autonomia dessas agncias reguladoras tm sido vistos criticamente pela equipe de governo que assumiu o poder no
Brasil no comeo de 2003. Esse um tema que deve merecer ateno pelo potencial de reviso das prticas anteriormente adotadas,
desde o final dos anos 90.
7 No caso da indstria automobilstica, por exemplo, alguns Estados aportaram capital diretamente empresa criada. No caso dos
produtores de bens tradicionais, esquemas de contratao da mo-de-obra, capazes de reduzir os custos laborais, parecem ter
desempenhado um papel relevante na competio entre os Estados do Nordeste. A posteriori, possvel afirmar que essas polticas se
revelaram particularmente ativas nos setores automobilstico, eletroeletrnico e informtica, txteis, vesturio e calados ou seja, em
setores tambm beneficiados, no plano federal, por programas ou regimes especficos de incentivo.
8 Um grupo de oito cadeias prioritrias foi identificado em uma primeira rodada, em funo de critrios como o potencial de ganhos de
competitividade, o aumento dos nveis de emprego e renda e o desenvolvimento regional. As cadeias so as seguintes: construo
civil, txteis e confeces, plsticos, complexo eletrnico, madeiras e mveis, couro e calados, transporte areo e turismo. Em
dezembro de 2002, a Deciso 23/02 do GMC criou o Programa de Fruns de Competitividade para Cadeias Produtivas do Mercosul.
Alm de transplantar para o mbito sub-regional a metodologia adotada no Brasil, a criao dos fruns de competitividade trouxe
novamente tona uma idia antiga no Mercosul (os acordos setoriais de complementao industrial), herdada do enfoque adotado
pelo Programa de Integrao e Cooperao Argentina-Brasil (PICAB) de 1986.
9 Depois de negociaes com o setor privado e os pases parceiros do Mercosul, o regime teve sua verso definitiva publicada na
Medida Provisria 1235, de 15 de dezembro de 1995.
10 Em parte, isso se deveu ao fato de que logo depois de instituir o Decreto 29/94 o governo brasileiro introduziu o seu regime
automotivo nacional com o objetivo central de atrair novos investimentos, subsidiariamente competindo com o regime de incentivos
argentino. Antes do fim de 1996 o governo brasileiro instituiu um pacote de incentivos ainda mais ambicioso para encorajar as
empresas a localizarem seus investimentos em reas relativamente atrasadas do pas (regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do
pas). Os incentivos eram amplificados pelas generosas isenes tributrias (ICMS) dadas pelos governos locais. Uma fonte importante
de conflito desse sistema est no fato de que muitas das benesses ultrapassavam em muito o prazo estabelecido para adotar um
regime comum.
11 O Uruguai tambm fez presso para conseguir incluir no acordo um regime de quotas que o permitiria manter uma pequena base
de produo (que sobrevive no comrcio administrado entre o Brasil e a Argentina). O objetivo do Paraguai, por sua vez, era o de
manter seu regime nacional de importao de carros usados.
12 O Paraguai aderiu ao acordo em julho de 2001, mantendo temporariamente seu regime de importao de automveis usados e
obtendo uma quota de exportao para os outros membros do Mercosul de modo a atrair investimento estrangeiro para o setor
automotivo.
13 A atual poltica beneficia empresas produtoras de bens e servios de informtica e automao e tem por base a Lei 8.248/91,
alterada pela Lei 10.176, de 11 de janeiro de 2001.
14 Note-se que, quando das negociaes para a edio da Lei 10.176 (em substituio Lei 8.248), travou-se intenso debate entre
produtores de informtica e automao baseados dentro e fora da Zona Franca de Manaus. At ento, os benefcios mais amplos
concedidos s empresas de informtica e automao estavam reservados aos produtores da Zona Franca. Aps a edio da Lei
10.176 esses mesmos benefcios foram estendidos a produtores de outras regies do Pas (concretamente, produtores baseados no
Estado de So Paulo).
15 Assim, o programa Genesis objetivava a criao de uma segunda rede de ncleos Softex, junto a vrias universidades, voltados
para a incubao de pequenas empresas de tecnologia de informao. Ao mesmo tempo, o Sebrae passou a atuar mais
intensivamente na criao e manuteno de parques tecnolgicos e incubadoras de empresas de pequeno porte, inclusive no setor de
software. Em 1998, o BNDES colocou em operao o programa Prosoft, para financiamento de risco s pequenas e mdias empresas
(firmas com receita operacional bruta anual de at US$ 20 milhes) de software e servios. Ainda no mbito do BNDES, foi criado, em
1998, o CONTEC Condomnio de Capitalizao de Empresas de Base Tecnolgica, destinado a apoiar pequenas e mdias
empresas enquadrveis no conceito de firmas de base tecnolgica por meio de capital de risco. Embora no explicitamente

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direcionado ao setor de tecnologias da informao, firmas de software e informtica esto entre os principais clientes do programa.
Tambm nessa direo apontou a iniciativa da Finep em apoio ao setor de tecnologia da informao: esta instituio criou, em parceria
com o BID, o Sebrae e o fundo de penso Petros, um fundo de capital de risco para viabilizar a capitalizao e os investimentos de
empresas de pequeno porte de base tecnolgica.
16 A instituio dos Fundos Setoriais de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico no final dos anos 90 constituiu uma
tentativa aparentemente bem-sucedida at o momento de superar o crnico problema de escassez e instabilidade de recursos para
a comunidade acadmica envolvida em P&D para os diferentes setores industriais e de servios. Embora no exclusivamente
direcionados para as tecnologias da informao, esses fundos setoriais incluem os setores a elas ligados como prioridades para a
aplicao de recursos.
17 No caso dos transportes, por exemplo, o desenvolvimento da intermodalidade levou ao crescimento da escala tima de operaes,
aumentou o grau de concentrao da oferta nos trfegos internacionais, determinou o uso intensivo das ferramentas de telemtica e
levou emergncia de novos fatores de competitividade no setor.
18 As emendas constitucionais aprovadas prevem a participao privada, inclusive de capitais estrangeiros, em diversas atividades
antes controladas pelo Estado - e, em especial, na proviso de servios de infra-estrutura - por meio de concesses ou regimes de
permisso. A Lei de Concesses define critrios especficos para cada setor de atividade sob os quais o governo poder autorizar
terceiros a proverem servios pblicos. Essas concesses s podem ser outorgadas por entidades pblicas (Governo Federal,
Estados, Municpios e o Distrito Federal). Qualquer entidade legal ou sociedade, incluindo empresas pblicas, pode ser uma
concessionria.
19 Na realidade, a estratgia governamental nesse setor comeou a ser posta em prtica antes mesmo da privatizao: a
recomposio de tarifas e a conteno dos custos das operadoras estatais, a partir de 1995, aliaram-se demanda reprimida para
gerar uma exploso inversora pr-privatizao, que permitiu rede pblica e holding estatal (a Telebrs) expandir-se e modernizarse antes do processo de privatizao (Wohlers e Oliva, 2002). Por outro lado, a abertura do mercado de telefonia celular, por meio da
chamada Lei Mnima, incentivou os investimentos privados antes mesmo do big bang que viria a representar a privatizao da Telebrs
reestruturada em bases regionais.
20 No entanto, a privatizao e a entrada de grandes operadoras internacionais no mercado domstico parecem ter tido como efeito
principal, no que diz respeito s relaes com fornecedores, o crescimento das importaes de bens e servios ofertados por
fornecedores externos que, muitas vezes, mantm vnculos de longa data com os entrantes no mercado brasileiro. O crescimento do
dficit comercial nesse segmento, na segunda metade dos anos 90, atesta a relevncia crescente das importaes de equipamentos
de telecomunicaes para o atendimento das necessidades das concessionrias de servios pblicos do setor. Exceto
no que se refere aos aparelhos de telefone, os incentivos aquisio de bens e servios domsticos no perecem suficientes para
induzir as empresas prestadoras de servios de telecomunicaes a mudar suas estratgias de compras, principalmente quando esto
envolvidos equipamentos e servios de maior valor agregado. De maneira geral, essa situao reproduz o quadro identificado no setor
de petrleo.
21 A Lei do Petrleo assegurou Petrobrs prioridade nas concesses de campos para explorao e produo em trs casos: os
campos que se encontrassem em efetiva produo na data da entrada em vigncia da lei; as descobertas comerciais no
desenvolvidas e as reas em que tivessem sido feitos investimentos significativos na explorao.
22 As condies de competio entre fornecedores domsticos e externos de equipamentos para E&P de petrleo so definidas
essencialmente pelo Repetro - Regime Aduaneiro Especial de Exportao e Importao de Bens destinados s Atividades de Pesquisa
e Lavra das Jazidas de Petrleo e Gs Natural. Institudo pelo Decreto No. 3.161, de 2 de setembro de 1999, o Repetro busca
aumentar a atratividade do setor perante os investidores privados, eliminando os impostos indiretos sobre os bens de capital
importados para a indstria do petrleo, mediante a figura da admisso temporria especial. Neste sentido, um conjunto importante
de mquinas e equipamentos destinados ao offshore inclusive partes e peas sobressalentes passaram a ser importados com
iseno do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Importao (II), alm do Imposto sobre a Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS), mediante acordo com os estados da Federao. No tratamento aos bens de capital brasileiros
destinados indstria do petrleo, o Repetro baseia-se numa nova figura jurdica: a exportao ficta, que vem a ser, do ponto de
vista operacional, uma equiparao exportao para fins de iseno de impostos e de acesso a certas linhas de crdito especficas
para vendas ao exterior. A mercadoria nacional exportada ficticiamente e, no mesmo instante, readmitida temporariamente,
passando assim a ficar desonerada de IPI, II e ICMS tanto na ida quando da exportao quanto na volta mediante a
admisso temporria. Com isso, estaria caracterizada uma situao de isonomia tributria entre os bens nacionais e os importados.
Na prtica, persistiriam problemas na concesso de iseno do ICMS por alguns estados no que tange aos bens de capital made in
Brazil, alm da cobrana de PIS/COFINS apenas s empresas nacionais. Assim, o Repetro acusado de privilegiar fiscalmente os
bens importados frente aos nacionais. Os fabricantes nacionais reclamam, ainda, da impossibilidade de usarem o mecanismo de
drawback verde e amarelo para as compras que realizam junto cadeia industrial domstica, enquanto as partes e peas importadas
no esto sujeitas s mesmas restries.
23 Segundo Pires e Goldstein (2001), as decises adotadas no mbito desse Comit explicitaram tambm o baixo grau de
coordenao existente entre as duas agncias setoriais com atribuies diretamente relacionadas ao setor energtico: a ANEEL e a
ANP.
24 Essa idia compatvel com a observao de Mytelka e Farinelli, (2000), em relao funcionalidade especfica dos clusters para
polticas voltadas para empresas de pequeno porte: for SMEs, clustering is believed to offer unique opportunities to engage in a wide
array of domestic linkages between users and producers and between the knowledge producing sector (universities and R & D
institutes) and the goods and services producing sectors of an economy that stimulate learning and innovation.
25 J no ano de 2003, a APEX foi formalmente desvinculada do SEBRAE, passando a estar diretamente ligada ao Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).

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26 No final de 2001 havia 46 projetos setoriais integrados (em mbito nacional e estadual) e 39 projetos de consrcio, todos locais.
Alimentos, cermica, calados, autopeas, carnes, calados, mveis, txteis e rochas esto entre os principais usurios dos PSI da
APEX. J txteis e confeces, calados, componentes para calados, mquinas e equipamentos e jias e pedras so setores
envolvidos com programas de formao de consrcios.
27 Os instrumentos financeiros mobilizados pelo programa incluem, no caso de projetos envolvendo apenas empresas e organizaes
privadas com fins lucrativos, financiamento padro (TJLP + spread variando entre 2% e 6%, conforme mrito tecnolgico e riscos),
financiamento reembolsvel com clusula de equalizao de taxa de juros, subveno econmica vinculada aos programas de
desenvolvimento tecnolgico e bolsas para a contratao temporria de pesquisadores e auxiliares de pesquisa. No caso de projetos
cooperativos de empresas envolvendo universidades e instituies sem fins lucrativos, prev-se, alm dos instrumentos acima
descritos, apoio financeiro parcialmente no reembolsvel. Para projetos de universidades e centros de pesquisa sem fins lucrativos,
prev-se o apoio financeiro no reembolsvel de at 100% do valor do projeto.

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