Conflictos sociales en minera

Uno de los conflictos ms relevantes del primer semestre ha

sido el de los mineros informales y la organizacin de la
denominada Marcha de los Cuatro Suyos. Tal como se anunci
en el XIII Informe del Observatorio de Conflictos Mineros, este
ao la problemtica de la minera informal se iba a convertir en
uno de los principales focos de conflictos.
Conflicto social: Se define al conjunto de dos o ms hipotticas
situaciones que son excluyentes: esto quiere decir que no
pueden darse en forma simultnea. Por lo tanto, cuando surge
un conflicto, se produce un enfrentamiento, una pelea, una
lucha o una discusin, donde una de las partes intervinientes
intenta imponerse a la otra.

Si definimos el trmino desde un punto de vista simple,

podemos decir que es una situacin en la que dos o ms
personas no estn de acuerdo con el modo de actuar de un
individuo o un grupo. Para que esta situacin exista es
necesario que exista un desacuerdo que no haya sabido
resolverse. Por ejemplo: Si de una pareja una de las partes
desea ir a un lugar de vacaciones y la otra a un lugar diferente
hay desacuerdo, si acceden a charlar y resolver el problema de
comn acuerdo, entonces el conflicto no se produce, lo
contrario, si ninguno da el brazo a torcer, s.

Inversin minera: Es el acto mediante el cual se invierten ciertos

bienes con el nimo de obtener ingresos o rentas a lo largo
del tiempo esta inversin est enfocada en la en la extraccin
de minerales.

Conflicto social: Es un proceso que se inicia cuando una parte

de la poblacin percibe que la inversin minera ha afectado de
manera negativa o est apunto de afectar alguno de sus
intereses.

muertos y heridos
toma de carreteras
protestas por incumplimientos de los acuerdos

 protestas por contaminacin.

Protestas con manipulacin poltica
Bloqueo de vas
Inversin minera: Es la inversin de capital para la explotacin
minera que influye en la mejora de la calidad de vida de la
poblacin donde opera, generando ingresos para el pas,
generando puestos de trabajo.

pobreza
canon minero
inversin
calidad de vida
puestos de trabajo.
educacin
empleo indirectos
analfabetismo
desnutricin infantil
esperanza de vida.

Cules son los temas de fondo en los conflictos?

Lo que est en juego
En la base de la dinmica de las protestas existen razones de
fondo que explican el por qu de su surgimiento; es decir, hay
una conflictividad estructural. A continuacin presentamos
brevemente cules son los elementos centrales en los conflictos
mineros; por razones analticas estos elementos se presentan
de manera separada, aunque en la cotidianidad a menudo se
cruzan, se superponen y hasta se contradicen de alguna
manera.

El medio ambiente y las diferentes percepciones del riesgo

Un conflicto de fondo se refiere a las percepciones de los
riesgos que corre el medio ambiente como consecuencia de la

actividad minera y en qu medida afectar el medio de vida de

comunidades tradicionalmente ligadas a actividades
agropecuarias, en donde se manifiestan temores a cambios
drsticos en modos de vida y patrones culturales.
Es reconocido por las mismas empresas que un proyecto minero
afecta inevitablemente al medio ambiente, de modo que la
presencia del tema en los conflictos parece lgica, ms an si se
considera la importancia que el movimiento ecologista ha
adquirido en los ltimos veinte aos en todo el mundo y en
todos los estratos sociales. El aspecto de la sostenibilidad
ambiental, comprimido en el trmino desarrollo sostenible, es
hoy en da un elemento infaltable de la responsabilidad social
corporativa y parte de un discurso que intenta trazar una
distincin tajante entre un pasado sucio y contaminante y un
futuro limpio y verde.
Se presenta, as, una situacin aparentemente paradjica en el
contexto minero, pues a pesar de que todos se expresan a favor
de su defensa, el medio ambiente sigue siendo el aspecto ms
conflictivo. Las empresas (y el Estado) ubican el dilema en una
deficiente comunicacin con la poblacin. Sin embargo, el
asunto no es tan sencillo, y la explicacin estara ms bien en
los diferentes significados sociales que cada uno de los actores
le da al tema ecolgico. Dicho de manera ms llana: los
diferentes actores estn hablando de cosas distintas cuando se
refieren al medio ambiente. En suma, el problema del medio
ambiente no expresa (solamente) una deficiencia de
comunicacin e informacin, sino el (des)encuentro de
diferentes valores y mundos de vida.
La competencia por los recursos naturales como
sustento econmico
La disputa por recursos naturales es uno de los aspectos ms
recurrentes en los conflictos mineros, y se expresa tpicamente
en la disputa por el uso de suelos y del agua. No siempre se
trata de conflictos ecolgicos en el sentido estricto de la
palabra, es decir, restringidos a la defensa de la biodiversidad
debido a su valor propio. Aunque este es el aspecto que ms
interesa a las organizaciones ecologistas, las comunidades
rurales consideran el tema ambiental tambin y
probablemente ms en trminos de derechos al acceso a la
tierra y al agua, es decir, los medios que constituyen el

fundamento de su economa familiar. En otras palabras, en

cuanto a recursos naturales, las empresas y las comunidades
compiten tambin por los mismos recursos econmicos.
A pesar de los esfuerzos de algunas empresas para compensar
adecuadamente a la poblacin afectada por sus prdidas, la
persistencia de los conflictos por recursos econmicos parece
ms lgica que en el caso anterior. Sin simplificar demasiado,
se puede constatar una situacin donde dos lados, muy
desiguales en cuanto al poder que representan, compiten por el
mismo objeto que puede generar ingresos a uno o a otro, pero
no a ambos.
La distribucin de los beneficios econmicos
Aun en los casos en los que la minera es percibida
positivamente, no da grandes beneficios directos, en trminos
de empleo o de compras a las comunidades aledaas. Ellos
siguen principalmente caminos indirectos, a travs de las
polticas de responsabilidad empresarial o de la accin
distributiva del Estado. Los problemas en el primer caso
responden al hecho de que esas polticas suelen ser parciales,
dispersas, fragmentadas, y no generan procesos de desarrollo;
del otro lado, la ineficiencia del Estado, y los incentivos que
tienen las autoridades polticas a privilegiar los centros urbanos
antes que las comunidades directamente afectadas por la
minera, hace que ellas no perciban sus beneficios.
La presencia de la minera no slo ha causado rechazo, sino
tambin grandes expectativas econmicas en partes de la
poblacin. El Estado peruano ha creado algunos mecanismos
para redistribuir parte de los ingresos que provienen de la
minera a las regiones afectadas, como el canon minero y las
regalas. Sin embargo, ninguno ha logrado cumplir del todo con
las expectativas de la poblacin, en buena medida debido a las
deficiencias en su aplicacin.
En algunos casos, las expectativas de la poblacin son ms bien
indirectas, dirigidas hacia un empuje econmico generado por la
presencia de la empresa minera. Sin embargo, sobre todo en las
zonas ms remotas del pas, en comunidades con escasa
presencia estatal, han proliferado las demandas directas que
reclaman a las empresas servicios que en principio
corresponden al Estado, tales como la construccin de

carreteras, de hospitales o de escuelas. Otros reclamos,

probablemente la mayora en trminos numricos, se refieren a
la generacin de algn ingreso familiar, fuese a travs de un
puesto de trabajo en la mina o de la compra de productos
locales por parte de la empresa.
La pobreza y la exclusin social de las comunidades ubicadas en
los alrededores de las minas muestra una gran contradiccin
con la riqueza y el poder de las empresas. Pero a diferencia de
los sistemas de dominacin ms tradicionales, la economa de
enclave de las mineras y las comunidades rurales no forman
parte del mismo sistema social. No hay una interrelacin
orgnica entre ellas, una dependencia asimtrica pero mutua.
La defensa de la autonoma y la cuestin del poder
Un aspecto que de cierta manera atraviesa a los dems factores
hasta ahora sealados es la defensa de la autonoma comunal.
Para las comunidades, la presencia de las mineras significa la
intrusin de un actor externo que trae como consecuencia una
variedad de alteraciones, que incluye en extremo la prdida de
recursos y la reubicacin de la poblacin. En este caso, la
defensa del territorio expresa tambin la preocupacin por
mantener el control sobre el modo de vida local con su
respectiva organizacin social, econmica y poltica. En un
contexto de fragmentacin social, la irrupcin de la empresa
minera se presenta tanto como amenaza y oportunidad; frente a
ella a veces se responde en bloque, resultando factor de
cohesin, a veces no, desarrollndose respuestas diversas, de
modo que se recomponen los poderes y la autoridad dentro de
las comunidades.
Una vez ms, la implicancia poltica de los conflictos es clara,
pues en los reclamos por la autonoma se expresa la tensin
entre los derechos de una comunidad por mantener su
integridad y una cierta estructuracin en su orden interno, los
derechos de una compaa que hace inversiones y los del
Estado y de todos los ciudadanos por beneficiarse de la
explotacin de recursos naturales. De all que la apelacin a la
importancia de la informacin y la participacin de la
comunidad, si bien fundamental, sea tan complicada de llevar a
la prctica.
Por qu tenemos cada vez ms protestas en el sector minero?

La crisis de la regulacin sectorial

Un componente central de las reformas estructurales
impulsadas en los aos noventa fueron los denominados ajustes
sectoriales. El objetivo de estas polticas era apoyar los cambios
institucionales y de reglas de juego necesarios para crear un
ambiente propicio para el fomento de inversiones privadas en
determinados sectores productivos. De esta manera el ajuste
sectorial lleg a actividades productivas como la minera
metlica. El potencial de crecimiento de la economa peruana a
mediano y largo plazo descansaba sobre un flujo de capitales
privados incentivados por tasas de inters altas y ausencia de
restricciones para las inversiones, y en segundo lugar, en la
modernizacin y el desarrollo de las exportaciones del sector
primario.
El Per ha vivido en los ltimos aos un proceso de expansin
de la minera sin precedentes. Mientras que en 1990 se
exportaban apenas US$ 1,500 millones en productos mineros, el
ao 2006 se lleg a la cifra de US$ 14,750 millones. En los aos
noventa la minera creci a tasas promedio de 8% anual. La
puesta en marcha de un nuevo marco legal a partir de las
reformas estructurales durante los aos del fujimorismo
consolid un escenario favorable para el desarrollo de las
inversiones en el sector minero. Mediante medidas de
liberalizacin y privatizacin, se trataba simultneamente de
redefinir el rol del Estado, relanzar un modelo primarioexportador y aprovechar el nuevo dinamismo de los mercados
mundiales de minerales que se comenz a manifestar en la
primera mitad de los aos noventa. La nueva legislacin
estableci que el Ministerio de Energa y Minas (MEM) era el
nico ente gubernamental competente para formular y evaluar
las polticas de alcance nacional en materia energtica, minera
y de preservacin del ambiente; as como para controlar la
contaminacin que resulte del desarrollo de estas actividades y
supervisar su cumplimiento.
La regulacin sectorial privilegi una relacin directa y casi
exclusiva entre empresas mineras y aparato estatal, dejando de
lado la dimensin territorial y social que involucra a las
comunidades afectadas. En los hechos el Estado apareci
promoviendo la inversin minera, sin poner el mismo empeo
en resguardar los intereses y los derechos de las poblaciones
confrontadas a la expansin de la frontera minera. En los casos

estudiados, el MEM aparece sin liderazgo ni voluntad poltica

para aplicar sus propios instrumentos, y mostrando no slo
inoperancia en su accionar sino tambin las limitaciones de
muchas de las normas y reglamentos que caracterizan la
regulacin sectorial.
De esto se deduce la necesidad de superar los parmetros de la
gestin sectorial y desarrollar un marco institucional que
permita pasar a una regulacin plurisectorial y territorial. Los
conflictos en las zonas mineras han puesto en debate el tipo de
crecimiento ocurrido en estos ltimos aos y han comenzado a
esbozar una agenda de trabajo que gira en torno a varios temas
claves: gobernabilidad, gestin ambiental, participacin
ciudadana y consulta, los aportes al desarrollo local, etc.
Cmo se deben enfrentar los conflictos en el sector
minero? Qu tipo de respuestas debieran darse?
Sobre la base del diagnstico realizado respecto a las fuentes
de conflicto en el sector minero, surgen cuatro lneas de
recomendaciones: frente a los riesgos medioambientales, se
propone una gestin transectorial, expresada en una autoridad
ambiental autnoma; frente a la disputa por los recursos
naturales, una lgica de ordenamento territorial; frente a la
distribucin de los beneficios econmicos, la necesidad de
vincular la minera con el desarrollo local; y frente a la defensa
de la autonoma comunal, el fortalecimiento de la participacin
ciudadana.
La autoridad ambiental autnoma y la gestin transectorial
Frente a los temores de las comunidades respecto a los temas
ambientales, las empresas y el MEM suelen decir que son
infundadas, y que pueden ser resueltos tcnicamente. Sin
embargo, la poblacin percibe una asociacin entre empresas y
Estado, por lo que no confa en los estudios ambientales, que
adems no suelen tomar en cuenta a la poblacin. Por ello es
necesaria la creacin de una autoridad autnoma tanto de las
empresas como de las comunidades y de los actores
extralocales, con fuerza suficiente como para ponerse por
encima de las lgicas sectoriales, que creblemente pueda
responder a criterios tcnicos y a una planificacin integral del
desarrollo.

La puesta en marcha de un nuevo sistema de gestin ambiental

sigue siendo un tema pendiente que aparece como un aspecto
clave en la agenda minera. Todo indica que el camino a seguir
apunta a la creacin de una autoridad autnoma, a fin de
independizar el sistema de gestin ambiental del Ministerio de
Energa y Minas, que termin por debilitar las primeras normas
ambientales del pas. En otras experiencias internacionales
encontramos que prima el criterio de crear autoridades
independientes, con una adecuada capacidad operativa, y que
desarrollan un enfoque de gestin ambiental transectorial. Es
importante que la nueva autoridad ambiental autnoma est
dotada de la ms alta jerarqua poltica para que pueda asumir
las funciones de fiscalizacin, de prevencin de impactos y de
control de las diferentes actividades de carcter nacional
vinculadas a sectores productivos como el minero.
Ordenamiento territorial
Consideramos que ser muy difcil enfrentar los conflictos
mineros si no ampliamos la discusin incorporando el problema
mayor del ordenamiento del territorio: la necesidad de planificar
mnimamente el uso del territorio, distinguiendo entre distintas
actividades econmicas (qu zonas del pas son intangibles?
Cules son preferentemente agrarias? Dnde pueden y no
pueden operar proyectos mineros? Dentro de qu lmites?),
delimitando planes de expansin urbana, sistemas de
infraestructura vial, etc.
Este asunto es muy delicado en el Per, y no concierne
solamente a la minera, sino al conjunto de actividades
econmicas. El ordenamiento territorial es una herramienta
pertinente para que las poblaciones directamente concernidas
por los proyectos mineros puedan evaluar la conveniencia de la
reconversin productiva de sus territorios y las oportunidades
de reorientacin de sus vidas que esta reconversin implicara.
Si hay zonificacin en las ciudades, no tiene por qu no haber
ordenamiento territorial en el mbito nacional.
La actividad minera tiene que ser parte de un proyecto
articulado, que resguarde las peculiaridades territoriales y
sociales del pas, y brinde la oportunidad para cambios, pero de
manera transparente y resultado de un debate pblico.
Los beneficios y aportes de la minera para el desarrollo local

La minera genera beneficios, pero no est clara la mejor

manera de encauzarlos. Esto vale para las empresas y sus
fondos de responsabilidad social y sus aportes voluntarios como
para el Estado. Respecto a lo primero, se requiere pasar de un
esquema de gastos dispersos y con lgicas clientelsticas hacia
inversiones que promuevan un desarrollo sostenible, en
coordinacin con las autoridades y organizaciones sociales. Del
lado del Estado, urge ms eficiencia en el gasto, que busque
articular a las comunidades con circuitos econmicos dinmicos,
evitando sesgos urbanos.
Una agenda alternativa para la minera deber potenciar el rol
que esta actividad puede jugar en el desarrollo econmico del
Per, tanto como generadora de divisas as como soporte de un
escenario de crecimiento sostenido que, al mismo tiempo, se
vincule a los objetivos de desarrollo, principalmente en las
zonas donde se implanta. Por ello, se deberan eliminar las
diferentes distorsiones que han hecho que durante muchos aos
los recursos que se generan por el aumento de la actividad
minera no lleguen a las regiones. Para lograrlo es necesario
reforzar las capacidades de gestin y afinar los criterios de
asignacin del gasto pblico, y as enfrentar el desafo de la
pobreza y el desarrollo en las regiones. Por ejemplo, se deberan
perfeccionar los mecanismos de distribucin del canon minero.
El uso de los recursos debera potenciar el liderazgo de los
gobiernos regionales, municipios y las propias organizaciones
sociales de las zonas en cuestin.
Finalmente, en una coyuntura como la actual, se debe apostar
por la creacin de un fondo de estabilizacin que permita
acumular los recursos excedentes no utilizados que puedan
servir para estrategias sostenidas de desarrollo, y que puedan
tambin cubrir los perodos en los que las transferencias
disminuyan o que los recursos, por ser no renovables, se
agoten.
Fortalecer la participacin ciudadana
Uno de los problemas ms graves en la actualidad es que
continan funcionando mecanismos de participacin ciudadana
meramente formales, por lo cual no son crebles ante la
poblacin. La participacin ciudadana debe involucrar a las
comunidades sobre la base de organizaciones representativas.
Por ello, estos mecanismos deben estar precedidos de un

trabajo de fortalecimiento interno de las organizaciones,

descartando la creacin de organizaciones paralelas a las
existentes, lo que acenta la fragmentacin y la conflictividad
local.
Una efectiva participacin ciudadana debera cumplir con las
siguientes condiciones: ser una participacin informada,
oportuna, influyente y culturalmente adecuada. Es importante
considerar adems que las operaciones mineras son complejas,
y que la vigilancia y participacin ciudadana tienen niveles,
momentos, grados de complejidad diferentes (algunos
altamente tcnicos, por lo que deben involucrarse tambin
actores extralocales); en cada circunstancia pueden intervenir
actores distintos. Adems, debe procurarse que la participacin
ciudadana no colisione con el mandato de las autoridades
electas, sino que debe canalizarse a travs de ellas.
Finalmente, as se solucionan los conflictos?
El conjunto de estas recomendaciones no pretende resolver o
eliminar los conflictos; ellos se darn en la medida en que
existan intereses contradictorios, en tanto haya disputas por
poder y visiones contrapuestas respecto a modos de vida,
estilos de desarrollo, etc. Lo que pretendemos es que los
conflictos y, de darse, tambin las protestas se puedan encauzar
institucional y pacficamente. De lo que se trata es de que la
negociacin y las disputas polticas puedan darse abierta y
democrticamente, sin imposiciones ni inequidades. Para esto,
lo que aqu se propone es ubicar los conflictos en un nuevo
entorno institucional, en un terreno comn donde todos los
actores involucrados puedan tener cabida, y donde todos
sientan que sus intereses son tomados en cuenta. En el fondo,
hacemos un llamado a hacer poltica en el sentido ms
democrtico, transparente e incluyente del trmino.

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Conflictos sociales en la minera peruana