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O Conselho Nacional do Ministrio Pblico e o princpio da independncia

funcional dos membros do parquet


Marcio Anderson Silveira Capistrano
Resumo: O Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP), rgo de controle
externo criado pela Emenda Constitucional n 45/2004, tem como de seus maiores
desafios buscar um equilbrio entre o controle eficiente do Ministrio Pblico e o
respeito autonomia de cada uma das unidades ministeriais e independncia funcional
de seus membros. A partir da pesquisa bibliogrfica, buscou-se traar delineamentos
sobre o CNMP e o princpio da independncia funcional, para investigar em que medida
as competncias do rgo controlador encontram limite no referido princpio. Concluise que, como regra geral, compete ao CNMP exercer o controle dos atos relativos
atividade-meio do Ministrio Pblico, sem adentrar o mrito da atuao funcional do
Ministrio Pblico. Todavia, nada impede que sejam traados planos de metas e
diretrizes administrativas para a atividade-fim, tampouco que sejam coibidos abusos e
omisses na via disciplinar.
Palavras-chave: Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Independncia funcional.
Controle externo.
Sumrio: Introduo. 1 Consideraes sobre o perfil jurdico-institucional do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico. 2 Independncia funcional dos membros do Ministrio
Pblico: delineamentos e relevncia social. 3 O princpio da independncia funcional
como baliza para a atuao do CNMP. Consideraes Finais.

INTRODUO
O Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) constitui rgo de
controle externo e de fiscalizao do exerccio administrativo e financeiro do Ministrio
Pblico, criado em 30 de dezembro de 2004, pela Emenda Constitucional n 45, e
instalado no ano seguinte, com sede em Braslia/DF.
Ao longo de seus oito anos de existncia, esse tribunal administrativo tem se
firmado cada vez mais como instituio responsvel pela integrao e pelo
desenvolvimento do Ministrio Pblico brasileiro, atuando cada vez mais de forma
responsvel e socialmente efetiva.

Instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado,


incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses
sociais e individuais indisponveis, nos termos da Constituio, o Ministrio Pblico
brasileiro tem atuado proficuamente na defesa da lei e da cidadania.
Por sua vez, o CNMP, em sua curta existncia, tem demonstrado
comprometimento e firmeza de sua atuao, justificando os ideais que estimularam e
justificaram a sua a criao, executando a fiscalizao administrativa, financeira e
disciplinar do Ministrio Pblico brasileiro e de seus membros, como rgo
direcionador de polticas institucionais, integrando e compartilhando boas prticas.
Um dos mais espinhosos desafios do CNMP consiste em buscar um
equilbrio entre o controle eficiente do Ministrio Pblico e o respeito autonomia de
cada uma das unidades ministeriais e independncia funcional de seus membros.
A importncia da temtica evidencia-se em razo das inmeras demandas
diariamente submetidas ao crivo do CNMP, nas quais so levantadas questes que
envolvem a independncia funcional dos membros e suscitam a problemtica dos
limites do controle a ser exercido. O adequado enfrentamento da problemtica interessa
no apenas melhor soluo para esses casos (viso micro), mas tambm ao apropriado
delineamento institucional do CNMP (viso macro).
A estrutura deste trabalho singela: o captulo inicial introduz conceitos e
ideias mais genricos a respeito do perfil jurdico institucional do CNMP, com enfoque
na estrutura traada pelo legislador constituinte derivado. J o segundo captulo enfrenta
a questo atinente ao conceito do princpio da independncia funcional, especialmente
no que toca ao seu mbito de abrangncia e sua relevncia para a instituio e para a
sociedade. Por fim, no terceiro captulo discute-se em que hipteses a independncia
funcional impede a interferncia do CNMP e em que casos o referido princpio no
constitui bice ao controle realizado pelo rgo.
A metodologia empregada para a elaborao do trabalho consistiu na
pesquisa bibliogrfica de doutrina nacional, bem como no exame de decises
concernentes jurisprudncia do CNMP e do Supremo Tribunal Federal (STF).
1 CONSIDERAES SOBRE O PERFIL JURDICO-INSTITUCIONAL DO
CONSELHO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO

Em 1988, o Poder Constituinte Originrio optou por no criar rgos de


controle especficos para o Judicirio e o Ministrio Pblico. Conforme ensina Jos
Adrcio Leite Sampaio[1], conferiu-se primazia s garantias institucionais naquela
realidade de redemocratizao, preferindo-se a previso de controle generalista a cargo
dos Tribunais de Contas, ao lado dos controles internos, materializados especialmente
nas Corregedorias.
Com a maior maturidade da democracia brasileira, associada necessidade
de aperfeioar os mecanismos de controle, teve lugar a Emenda Constitucional n
45/2004, a qual, entre outras inovaes, criou o Conselho Nacional de Justia (CNJ) e o
Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP).
Quanto sua natureza jurdica, o CNMP rgo administrativo
constitucional autnomo e colegiado, tendo como misso institucional o controle
externo do Ministrio Pblico brasileiro. Cuida-se de tribunal administrativo, sem poder
de jurisdio.
importante esclarecer que no se inaugurou o sistema do contencioso
administrativo na Administrao Pblica quanto ao Ministrio Pblico. Portanto, no h
necessidade de esgotar ou mesmo provocar sua instncia administrativa para judicializar
os atos questionados, tudo nos termos do princpio da inafastabilidade da jurisdio,
insculpido no art. 5, XXXV, da Constituio Federal.
Ademais, a prpria emenda constitucional de criao do CNMP previu a
competncia do STF para rever judicialmente suas deliberaes (art. 102, I, r, do texto
constitucional).
Esclarea-se que o CNMP no constitui uma corte de contas, sendo certo
que o texto constitucional ressalvou expressamente que o controle exercido pelo
Conselho ser realizado paralelamente ao controle dos Tribunais de Contas fez questo
preservar este controle (art. 130-A, 2, II).
Quanto ao posicionamento na estrutura estatal, cuida-se de rgo
constitucional autnomo dissociado dos Poderes do Estado, em patamar similar ao
ocupado pelo Ministrio Pblico ou o Tribunal de Contas da Unio no sistema
constitucional ptrio.

O CNMP no integra o Ministrio Pblico da Unio ou o Ministrio Pblico


dos Estados, sendo, por isso, tradicionalmente apontado como rgo de controle
externo. Entretanto, convm salientar que a maioria dos seus integrantes composta de
membros do Parquet, razo pela qual Osmar Machado Fernandes[2] prefere aponta-lo
como rgo de controle interno democratizado.
As competncias do CNMP esto previstas no 2 do art. 130-A da
Constituio Federal, distribudas nos seus cinco incisos. O caput do artigo estabelece
que compete ao rgo o controle da atuao administrativa e financeira do Ministrio
Pblico e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe:
I) zelar pela autonomia funcional e administrativa do
Ministrio Pblico, podendo expedir atos regulamentares,
no

mbito

de

sua

competncia,

ou

recomendar

providncias;
II) zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio
ou

mediante

provocao,

legalidade

dos

atos

administrativos praticados por membros ou rgos do


Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, podendo
desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se
adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento
da lei, sem prejuzo da competncia dos Tribunais de
Contas;
III) receber e conhecer das reclamaes contra membros
ou rgos do Ministrio Pblico da Unio ou dos Estados,
inclusive contra seus servios auxiliares, sem prejuzo da
competncia disciplinar e correcional da instituio,
podendo

avocar

determinar

processos
remoo,

disciplinares
a

em

disponibilidade

curso,
ou

aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais


ao

tempo

de

servio

aplicar

outras

sanes

administrativas, assegurada ampla defesa;


IV) rever, de ofcio ou mediante provocao, os processos
disciplinares de membros do Ministrio Pblico da Unio
ou dos Estados julgados h menos de um ano;

V) elaborar relatrio anual, propondo as providncias que


julgar necessrias sobre a situao do Ministrio Pblico
no Pas e as atividades do Conselho, o qual deve integrar a
mensagem prevista no art. 84, XI.
O Conselho composto de quatorze membros nomeados pelo Presidente da
Repblica, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal para
um mandato de dois anos, admitida uma reconduo (Art. 130-A, caput, CF).
Seus membros so: o Procurador-Geral da Repblica (PGR), que membro
nato e o preside; um membro da cada ramo do Ministrio Pblico da Unio, que so
quatro; trs membros do Ministrio Pblico dos Estados; dois juzes, um indicado pelo
Supremo Tribunal Federal (STF) e outro pelo Superior Tribunal de Justia (STJ); dois
advogados indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB);
dois cidados, um indicado pela Cmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal.
H, dessa forma, oito integrantes do Ministrio Pblico, formando a maioria do
Plenrio.
A indicao dos membros oriundos do Ministrio Pblico dar-se- na forma
da Lei n 11.372/2006, que regulamentou o 1 do art. 130-A da Constituio Federal.
Os oriundos do Ministrio Pblico da Unio (MPU) so escolhidos pelo
Procurador-Geral de cada ramo, a partir de lista trplice elaborada pelo colegiado
competente, com mais de 35 (trinta e cinco) anos de idade e mais de 10 (dez) anos na
carreira. Os nomes escolhidos so encaminhados ao PGR, que os submete aprovao
do Senado Federal.
J os membros oriundos dos Ministrios Pblicos dos Estados so indicados
pelos Procuradores-Gerais, em lista trplice, com o mesmo perfil j citado. Depois, os
Procuradores-Gerais de Justia, reunidos especialmente para esse fim, formam lista com
trs nomes a ser submetido ao Senado Federal.
conveniente lembrar que o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) oficia junto ao CNMP, no como conselheiro, mas
podendo intervir nos julgamentos sem direito voto, conforme previsto no art. 130-A,
4, da Constituio.

2 INDEPENDNCIA FUNCIONAL DOS MEMBROS DO MINISTRIO


PBLICO: DELINEAMENTOS E RELEVNCIA SOCIAL
De importncia mpar, o princpio da independncia funcional estabelece a
ausncia de hierarquia na atividade-fim ministerial, sendo a atuao de cada membro
pautada apenas pela sua conscincia e interpretao das normas do ordenamento
jurdico.
Nesse diapaso, confira-se o magistrio de Carlos Roberto de Castro
Jatahy[3]:
[...] a independncia funcional preconiza que os membros
do Parquet, no desempenho de suas atividades, no esto
subordinados a nenhum rgo ou poder, mas somente sua
conscincia,

devendo

sempre

fundamentar

suas

manifestaes processuais.
O fundamento do princpio em tela encontrado no art. 127, 1, da
Constituio, o qual aponta como princpios institucionais do Ministrio Pblico a
unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional.
Da mesma forma, o art. 43 da Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico
(Lei n 8625/93) prev como dever do membro do Parquet acatar, no plano
administrativo, as decises dos rgos da Administrao Superior do Ministrio
Pblico, restando claro que no existe hierarquia no mbito funcional. Este dispositivo
tambm arrola o dever do membro de indicar os fundamentos jurdicos de seus
pronunciamentos processuais, fundamentos esses extrados conforme sua conscincia
jurdica, diretamente do ordenamento jurdico, sem intrpretes interpostos que
conduzam sua opinio jurdica.
Hugo Mazzilli[4] tambm aponta como fundamento para a independncia
funcional a caracterizao dos representantes do Parquet como agentes polticos,
exercendo relevante parcela da soberania estatal.
A propsito deste tema to relevante, vale colacionar as judiciosas
consideraes do Ministro Celso de Melo, em importante julgado do STF:
indisputvel que o Ministrio Pblico ostenta, em face
do ordenamento constitucional vigente, destacada posio

na estrutura do Poder. A independncia institucional, que


constitui uma de suas mais expressivas prerrogativas,
garante-lhe o livre desempenho, em toda a sua plenitude,
das atribuies que lhe foram conferidas. (...) No mais os
membros do Ministrio Pblico atuam com absoluta
liberdade funcional, s submissos sua conscincia e aos
deveres profissionais, pautados pela Constituio e pelas
leis regedoras da Instituio. Nessa liberdade de atuao
no seu ofcio que se expressa a independncia funcional
(...).
(HC 67759, Relator(a):

Min. CELSO DE MELLO,

Tribunal Pleno, julgado em 06/08/1992)


Emerson Garcia[5], ao tratar do princpio vertente, lembra que, como
consequncia de sua aplicao, tem-se a atenuao da responsabilidade do agente
ministerial, que no poder ser perseguido caso atue sem extrapolao de suas
atribuies funcionais:
De acordo com o princpio da independncia funcional,
aos membros do Ministrio Pblico so direcionadas duas
garantias vitais ao pleno exerccio de suas funes: a)
podem atuar livremente, somente rendendo obedincia
sua conscincia e lei, no estando vinculados s
recomendaes expedidas pelos rgos superiores da
instituio em matrias relacionadas ao exerccio de suas
atribuies

institucionais;

b)

no

podem

ser

responsabilizados pelos atos que praticarem no estrito


exerccio de suas funes, gozando de total independncia
para exerc-las em busca da consecuo dos fins inerentes
atuao ministerial.
Aprofundando as repercusses da adoo do princpio da independncia
funcional no ordenamento ptrio, Hugo Mazzili[6] aponta limites coordenao e
fiscalizao do trabalho dos agentes ministeriais:
No se pode impor um procedimento funcional a um
membro

do

Ministrio

Pblico,

seno

fazendo

recomendao sem carter normativo ou vinculativo, pois


a Constituio e a lei complementar, antes de assegurarem
garantias pessoais aos membros do Ministrio Pblico,
deram-lhes garantias funcionais, para que possam servir
aos interesses da lei, e no aos dos governantes.
Naturalmente, sob o aspecto meramente administrativo,
devem os membros do Ministrio Pblico acatar as
decises dos rgos da administrao superior. Assim, por
exemplo, a soluo de um conflito de atribuies, a
reviso de uma promoo de arquivamento de inqurito
civil ou de inqurito policial, a imposio de medidas
disciplinares

todas

essas

decises

de

carter

administrativo, tomadas com estrita observncia da lei,


exigem

atendimento

Ministrio

Pblico.

obrigatrio
Mas

pelos

nenhum

membros

do

procedimento

ou

manifestao podem impor os rgos de administrao


superior no tocante a matrias cuja soluo dependa da
deciso e da convico do membro da instituio,
garantido por irrestrita independncia funcional.
Sobre o ponto, interessante mencionar importante deciso do STF a
respeito do poder regulamentar do CNJ, o que se aplica tambm ao CNMP, em razo da
simetria entre os dois rgos. Ao julgar o Mandado de Segurana n 27.621/DF, a Corte
Constitucional considerou vlido o ato do Conselho Nacional de Justia (CNJ) que
obrigou todos os juzes do pas, com funo executiva, a se cadastrarem no sistema
Bacen-Jud, o qual que permite ao juiz solicitar informaes sobre movimentao
bancria dos clientes das instituies financeiras e determinar o bloqueio de contas.
Na ocasio, assentou-se que a determinao do CNJ no ofende a
independncia funcional dos juzes, pois a obrigao refere-se apenas ao cadastro, sendo
certo que, se o magistrado quiser, poder continuar usando outros mtodos de penhora.
Veja-se a ementa desse importante precedente, em que os limites da atuao do CNJ
foram profundamente discutidos:
CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANA.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. ATRIBUIES.

ART.

103-B

DA

CF.

EXPEDIO

REGULAMENTARES.

DE

DETERMINAO

ATOS
AOS

MAGISTRADOS DE PRVIO CADASTRAMENTO NO


SISTEMA

BACENJUD.

COMANDO

CONSTITUCIONALIDADE.

ABSTRATO.

PRESERVAO

DOS

PRINCPIOS DA LIBERDADE DE CONVICO E DA


PERSUASO RACIONAL. SEGURANA DENEGADA.
[...]
IV - A determinao aos magistrados de inscrio em
cadastros ou stios eletrnicos, com finalidades estatstica,
fiscalizatria ou, ento, de viabilizar a materializao de
ato processual insere-se perfeitamente nessa competncia
regulamentar.
V - Inexistncia de violao convico dos magistrados,
que remanescem absolutamente livres para determinar ou
no a penhora de bens, decidir se essa penhora recair
sobre este ou aquele bem e, at mesmo, deliberar se a
penhora de numerrio se dar ou no por meio da
ferramenta denominada BACEN JUD.
VI - A necessidade de prvio cadastramento medida
puramente administrativa que tem, justamente, o intuito de
permitir ao Poder Judicirio as necessrias agilidade e
efetividade na prtica de ato processual, evitando, com
isso, possvel frustrao dos objetivos pretendidos, dado
que o tempo, no processo executivo, corre em desfavor do
credor.
VII - A penhora on line instituto jurdico, enquanto
BACEN

JUD

operacionaliz-la

ou

mera

ferramenta

materializ-la,

tendente
atravs

a
da

determinao de constrio incidente sobre dinheiro


existente

em

conta-corrente

bancria

ou

aplicao

financeira em nome do devedor, tendente satisfao da


obrigao.

VIII - Ato administrativo que no exorbita, mas, ao


contrrio, insere-se nas funes que constitucionalmente
foram atribudas ao CNJ.
IX
(MS

27621,

Relator(a)

Segurana
Relator(a):
p/

LEWANDOWSKI,

Min.

Acrdo:
Tribunal

denegada.
CRMEN
Min.

Pleno,

LCIA,
RICARDO

julgado

em

07/12/2011)
Confirma-se, assim, a diretriz de que existe hierarquia entre os membros e o
chefe da Instituio no sentido administrativo, mas no no sentido funcional ou tcnico,
consoante lembra Carlos Jatahy[7]. dizer: o chefe administrativo e o CNMP podem
determinar certas condutas a membros do Ministrio Pblico, sem ofensa ao princpio
da independncia funcional, desde que a ordem no interfira na opinio jurdica na
atividade-fim.
Nesse sentir, tem-se que o agente ministerial no pode receber ordens no
sentido de pleitear a absolvio ou condenao de um ru, ou ainda no sentido de
recorrer ou no de certas decises judiciais. Por outro lado, nada obsta a que haja
determinao de, por exemplo, comunicar o ajuizamento de certos tipos de aes, fazer
relatrios do movimento de processos ou do atendimento ao pblico.[8]
Ressalte-se, ainda, que ao Procurador-Geral de Justia cabe fixar a
atribuio de um dos membros em conflito negativo de competncia, sem que haja
ofensa ao princpio da independncia funcional, na forma do que prescreve o art. 10, X,
da Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico (Lei n 8625/93).
importante tambm diferenciar a independncia funcional da autonomia
funcional: enquanto a titularidade da primeira dos rgos e agentes ministeriais, a
titularidade da segunda do Ministrio Pblico enquanto instituio. Nesse sentido,
veja-se a lio de Hugo Mazzilli[9] :
[...] a independncia funcional no se confunde com a
autonomia

funcional.

A autonomia

funcional

da

instituio do Ministrio Pblico (liberdade que tem a


instituio de exercer seu ofcio em face de outros rgos
do Estado; a independncia funcional atributo dos rgos

e agentes do Ministrio Pblico (liberdade que cada um


destes tem de exercer suas funes em face de outros
rgos ou agentes da mesma instituio).
Por fim, pontua-se que o princpio da independncia funcional destina-se a
proteger o agente ministerial, no seu exerccio institucional, de presses externas e
internas, a fim de que possa, no desempenho de sua atividade funcional, atuar em
conformidade apenas com a Constituio, a lei e sua conscincia.
A atuao funcional do Parquet pautada apenas por razes jurdicas, sem
presses, constitui garantia de bom desempenho das atribuies da instituio
Ministrio Pblico, resguardando, a um s tempo, a prpria figura do agente ministerial
e a sociedade como um todo.
3 O PRINCPIO DA INDEPENDNCIA FUNCIONAL COMO BALIZA PARA A
ATUAO DO CNMP
A leitura do rol de competncias do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico, constante do art. 130-A, 2, da Constituio Federal, revela que o controle da
atuao administrativa do Ministrio Pblico recai sobre a observncia dos princpios
que regem a Administrao Pblica (legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia).
Com efeito, no cabe a esse rgo revisar posicionamentos livres de vcios,
imiscuindo-se em escolhas discricionrias locais ou modificando opes vlidas
escolhidas pelas unidades de origem. Se interviesse nesses casos, o CNMP estaria a
infringir a autonomia administrativa do Parquet, quando, ao revs, cumpre-lhe
justamente o zelo pela autonomia funcional e administrativa do Ministrio Pblico, na
forma do que dispe o art. 130-A, 2, I, da Constituio.
O texto literal da Constituio j revela que compete ao CNMP o controle
da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e do cumprimento dos
deveres funcionais de seus membros (art. 103-A, 2).
Existe uma diferena fundamental entre controle da atuao funcional do
Ministrio Pblico e controle do cumprimento dos deveres funcionais de seus
membros. No foi sem razo que o legislador constituinte escolheu a segunda
expresso, muito mais restritiva.

Caso contrrio, o controle da atuao funcional do Ministrio Pblico


conferiria ao CNMP enormes poderes, com inaceitvel intromisso na atividade-fim do
Parquet, malferindo o princpio da independncia funcional.
Nessa toada, o CNMP no conhece de matria atrelada ao exerccio da
atividade-fim do membro do Ministrio Pblico, em respeito independncia funcional
assegurada na Carta da Repblica, insuscetvel, portanto, de reviso ou de
desconstituio pelo rgo de Controle Externo, nos termos do Enunciado CNMP n 6,
de 28 de abril de 2009:
Os atos relativos atividade fim do Ministrio Pblico so
insuscetveis de reviso ou desconstituio pelo Conselho
Nacional do Ministrio Pblico. Os atos praticados em
sede de inqurito civil pblico, procedimento preparatrio
ou

procedimento

administrativo

investigatrio

dizem

respeito atividade finalstica, no podendo ser revisto ou


desconstitudos pelo Conselho Nacional do Ministrio
Pblico, pois, embora possuam natureza administrativa,
no se confundem com aqueles referidos no art. 130-A,
inciso II, CF, os quais se referem gesto administrativa e
financeira da Instituio.
Confira-se a manifestao do ento Conselheiro Nicolao Dino de Castro na
Proposta de Enunciado n 0.00.000.000252/2009-85, traando um paralelo com a
misso institucional do Conselho Nacional de Justia:
Desde a instalao do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico, firmou-se o entendimento, com base em correta
interpretao do texto constitucional, no sentido do
descabimento do controle da atividade fim da Instituio.
De fato, assim como no compete ao Conselho Nacional
de Justia a reviso de ato judicial, no detm o Conselho
Nacional do Ministrio Pblico competncia para anular
ou reformar atos praticados no bojo da atividade finalstica
do Ministrio Pblico, sob pena de se comprometer sua
independncia

funcional.

controle

institudo

pela

Emenda Constitucional n 45/2004 volta-se para o aspecto

administrativo e financeiro, alm da vertente disciplinar,


nos exatos termos do art. 130-A, 1, II e II, CF.
Nesse sentir, ao CNMP compete exercer o controle dos atos relativos
atividade-meio do Ministrio Pblico, ou seja, referentes gesto administrativa e
financeira da Instituio.
Alm disso, existe o controle do cumprimento dos deveres funcionais dos
membros, sob a tica do Direito Disciplinar. Enquanto a independncia funcional coloca
todos os seus membros em linha horizontal, o poder disciplinar demarca uma linha
vertical, pois decorre do poder hierrquico e permite a sano disciplinar, pois no se
pode afastar a responsabilizao por exerccio irregular da funo. Assim, o princpio da
independncia funcional resguarda o membro do Ministrio Pblico desde que no haja
a configurao de ilcito funcional previsto em lei.
A jurisprudncia do Conselho firmou-se, desde os seus primrdios, no
sentido de prestigiar o princpio da independncia funcional, impedindo interferncias
indevidas na atividade funcional dos agentes ministeriais. guisa de ilustrao,
transcrevem-se as ementas de julgados a seguir:
Incompetncia

do

CNMP

Conselho

Nacional

do

Ministrio Pblico para examinar atos concernentes


atividade-fim

praticados

Intocabilidade
independncia

do

por

membros

princpio

do

Parquet.

constitucional

funcional. Arquivamento

do

da

processo.

Pedido no conhecido.[10]
PEDIDO DE PROVIDNCIAS. MINISTRIO PBLICO
DO

ESTADO

DE

GOIS.

CURADORIA

DE

FUNDAES. ATO ADMINISTRATIVO QUE SUGERE


A INSTITUIO DE TAXAS DE ADMINISTRAO A
SEREM PAGAS A FUNDAES PRESTADORAS DE
SERVIO

PBLICO.

CONSULTA

QUANTO

COMPATIBILIDADE COM O ART. 55, INCISO III, DA


LEI N 8.666/93. INCOMPETNCIA DO CNMP PARA
DECLARAR A NULIDADE DO ATO E PROMOVER A
RESPONSABILIZAO

DISCIPLINAR

DE

AUTOR. NO CONHECIMENTO DO PEDIDO.

SEU

1. No presente pedido de providncias, questiona-se a


legalidade do Ato n 286/04-FUND, da Curadoria de
Fundaes do Ministrio Pblico de Gois, no qual foi
realizada a sugesto de que as fundaes instituam taxa de
administrao compatvel com as obrigaes estabelecidas
em

contratos,

convnios

ou

parcerias

destinados

prestao de servios.
2. Embora seja possvel vislumbrar a incompatibilidade do
referido ato com o entendimento do TCU sobre o tema,
conclui-se

pela

incompetncia

deste

Conselho

para

determinar a sua nulidade, uma vez que o ato se insere no


mbito da atividade finalstica do Parquet, insuscetvel de
controle por este Conselho, e que as decises daquela
Corte de Contas no obrigam diretamente o Ministrio
Pblico estadual, especialmente no desempenho de sua
misso precpua. Compete ao Poder Judicirio o exame da
adequao

legal

das

recomendaes

expedidas

pelo

Ministrio Pblico.
3. Tampouco se revela cabvel que o CNMP promova a
responsabilizao disciplinar do membro responsvel pela
prtica do aludido ato, uma vez que no configura infrao
disciplinar

simples

interpretao

divergente

de

dispositivos legais pertinentes forma de remunerao de


fundaes

pblicas,

impondo-se

observncia

do

princpio da independncia funcional.


4. No conhecimento do pedido e envio de cpia do
acrdo ao Procurador-Geral de Justia do MP/GO para
que adote as providncias que entender cabveis.[11]
REPRESENTAO POR INRCIA OU POR EXCESSO
DE

PRAZO.

ALEGAO

DE

INRCIA

DO

MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS NA


APURAO DE NOTCIAS DE MAUS TRATOS A
ANIMAIS EM UNIVERSIDADE. COMPROVAO DA

ATUAO.

ARQUIVAMENTO

FUNDAMENTADO.

INDEPENDNCIA FUNCIONAL. ARQUIVAMENTO.


1. No caso dos autos, as informaes acostadas pelos
requeridos demonstram inequivocamente a inocorrncia de
inrcia do Ministrio Pblico na apurao dos fatos
narrados pela requerente.
2. Foram descritas diversas diligncias realizadas com o
intuito de averiguar as prticas da entidade educacional no
trato aos animais, bem como uma srie de providncias
acertadas com a instituio com vistas a mitigar o
sofrimento dos seres vivos nas aulas e experimentos
cientficos.
3. As decises de encaminhamento e de arquivamento,
devidamente homologadas, encontram-se adequadamente
fundamentadas, evidenciando que a requerente externa
mero inconformismo com o seu teor.
4. Por fora do princpio da independncia funcional, tais
atos no podem ser revistos por este Conselho Nacional.
5. Arquivamento da representao. [12]
Nessa linha de entendimento, insere-se nas competncias do CNMP tambm
a elaborao de planos de metas de atuao, sem que haja ofensa ao princpio da
independncia funcional. A Comisso de Planejamento Estratgico do CNMP tem
promovido o Planejamento Estratgico Nacional do Ministrio Pblico, objetivando o
fortalecimento do Ministrio Pblico brasileiro, a partir da construo de uma agenda
estratgica capaz de alinhar aos ramos do MP em torno de objetivos comuns, com
nfase na melhoria dos servios prestados sociedade.
Membros de todo o Pas foram convidados a responder uma enquete sobre
as prioridades da atividade-fim do Parquet, em mbito nacional. Quase 1500
representantes do Ministrio Pblico responderam pesquisa, tendo havido encontros
regionais para discusso e depois o lanamento de relatrio com a sistematizao dos
resultados.[13]

Respeitou-se, assim, a independncia funcional dos agentes e a autonomia


de cada instituio, buscando traar diretrizes convergentes, em homenagem ao
princpio da eficincia.[14]
Walter Sabella[15] sustenta que, no sendo um princpio absoluto, a
independncia funcional no impede que o Estado possa, com a participao dos
prprios agentes ministeriais, traar objetivos e diretrizes que tornem sua atividade
prestacional mais consentnea com as necessidades de seus sditos. luz do princpio
da eficincia e com base na tcnica da ponderao de valores, deve-se buscar uma
atuao estatal condizente com as necessidades da complexa vida social contempornea,
com o aprimoramento dos servios estatais.
Afirma o Procurador de Justia:
Indaga-se quanto legitimidade da recusa fundada na
alegao

de

que

os

planos

de

metas

so

atos

administrativos com base em lei infraconstitucional,


enquanto o princpio da independncia funcional tem
previso no texto da Constituio Federal e possui carter
absoluto.
E a resposta h que ser negativa. Porque o que se d no
a coliso entre ato administrativo, ou lei ordinria, ou lei
complementar, e princpio constitucional. O que se pe
uma concorrncia de princpios constitucionais. De um
lado, o da independncia; de outro o da eficincia.
[...]
Dessas reflexes deflui, inelutvel, a constatao de que a
independncia funcional, no obstante a relevncia de que
se reveste na arquitetura orgnica da Instituio do
Ministrio Pblico, e contrariamente ao que possam
preconizar alguns, no se pe na seara da intangibilidade
absoluta.
Sob

gide

de

uma

Constituio

compromissiva,

ricamente principiolgica, com hierarquizao explcita ou

implcita de princpios, a independncia funcional tambm


se expe ao inevitvel cotejo de peso com outros
princpios, como prprio do mtodo aplicativo da
ponderao, e como se faz inevitvel num cenrio social
diuturnamente marcado pelos reclamos emergenciais de
massas em conflito, s quais se impe assegurar a
efetividade dos direitos proclamados na Constituio.
Noutro giro, constata-se que ao CNMP tambm dado dispor sobre
aspectos administrativos da prpria atuao funcional do Ministrio Pblico, como o
estabelecimento de prazos e formas.
guisa de ilustrao, veja-se que a Resoluo n 67/2011 dispe sobre a
sobre a uniformizao das fiscalizaes em unidades para cumprimento de medidas
socioeducativas, estabelecendo periodicidade mnima e aspectos a serem fiscalizados.
Na mesma toada, a Resoluo n 23/2007 disciplina a instaurao e
tramitao do inqurito civil, com inovaes que extrapolam o que o ordenamento legal
prev, como o estabelecimento de prazos e formalidades, sem que haja irregularidade
nessas disposies. No mbito penal, o mesmo feito pela Resoluo n 13/2006.
Dessa forma, tem-se que ao CNMP compete exercer o controle dos atos
relativos atividade-meio do Ministrio Pblico, ou seja, referentes gesto
administrativa e financeira da Instituio. Em princpio, adentrar o mrito da atuao
funcional do Ministrio Pblico foge competncia do CNMP, cabendo-lhe, ao
contrrio, zelar pela autonomia funcional do Parquet e pelo princpio da independncia
funcional. Todavia, nada impede que seja traados planos de metas e diretrizes
administrativas para a atividade-fim, tampouco que sejam coibidos abusos e omisses
na via disciplinar.
CONSIDERAES FINAIS
cedio que o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, na qualidade de
rgo de controle, com suas funes estabelecidas no art. 130-A da Constituio
Federal, no se confunde com o Ministrio Pblico, ao qual compete o exerccio das
funes institucionais previstas no art. 129 do texto constitucional, sempre amparados
os rgos ministeriais pela independncia funcional, que a prpria essncia do
Ministrio Pblico.

Essa independncia funcional dos membros do Ministrio Pblico, que se


justape a um considervel rol de atribuies e garantias, traz, por outro lado, uma
grande responsabilidade para a instituio e seus membros. Trata-se de uma
responsabilidade perante a sociedade, que acredita e confia no papel transformador da
instituio, no sentido de fazer valer a Constituio e as leis brasileiras para todos.
Diante desse panorama, avulta a importncia deste rgo de controle
externo do Ministrio Pblico, que ostenta a elevada misso de velar para que a
instituio possa mais fielmente cumprir seus desgnios constitucionais.
Cabe ao CNMP buscar um equilbrio entre o controle eficiente do Ministrio
Pblico e o respeito autonomia de cada uma das unidades ministeriais e
independncia funcional de seus membros.
Afinal, o princpio da independncia funcional destina-se a proteger o
agente ministerial, no seu exerccio institucional, de presses externas e internas, a fim
de que possa, no desempenho de sua atividade funcional, atuar em conformidade apenas
com a Constituio, a lei e sua conscincia. A atuao funcional do Parquet pautada
apenas por razes jurdicas constitui garantia de bom desempenho das atribuies da
instituio Ministrio Pblico, resguardando, a um s tempo, a prpria figura do agente
ministerial e a sociedade como um todo.
Dessa forma, ao CNMP compete exercer o controle dos atos relativos
atividade-meio do Ministrio Pblico, ou seja, referentes gesto administrativa e
financeira da Instituio. Em princpio, adentrar o mrito da atuao funcional do
Ministrio Pblico foge competncia desse rgo de controle externo, cabendo-lhe, ao
contrrio, zelar pela autonomia funcional do Parquet e pelo princpio da independncia
funcional.
Todavia, nada impede que sejam traados planos de metas e diretrizes
administrativas para a atividade-fim, tampouco que sejam coibidos abusos e omisses
na via disciplinar.
REFERNCIAS
BRASIL. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Metodologia da Ao Nacional do
Planejamento

Estratgico.

Disponvel

em:

<http://www.cnmp.mp.br/portal/comissoes2/103-institucional/planejamentoestrategico/acao-nacional/257-metodologia>. Acesso em: 21 nov. 2013.


______. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Pedido de Providncias n
0.00.000.000236/2012-98. Relator: Conselheira Tas Ferraz. Pleno. Braslia, 07 de
agosto de 2013.
______. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Pedido de Reviso Administrativa n
0.00.000.000015/2008-33. Relator: Conselheiro Ernando Ucha Lima. Pleno. Braslia,
20 de maro de 2006.
______. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Proposta de Enunciado n
0.00.000.000252/2009-85. Relator: Conselheiro Nicolau Dino. Pleno. Braslia, 28 de
abril de 2009.
______. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Reclamao por Inrcia ou por
Excesso de Prazo n 0.00.000.001353/2011-98. Relator: Conselheiro Mario Bonsaglia.
Pleno. Braslia, 06 de agosto de 2013.
______. Supremo Tribunal Federal. Habeas Corpus n. 67.759. Relator: Ministro Celso
de Mello. Tribunal Pleno. Braslia, 06 de agosto de 1992.
______. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n. 27.621. Relator: Ministra
Crmen Lcia. Relator para Acrdo: Ministro Ricardo Lewandowski. Tribunal Pleno.
Braslia, 07 de dezembro de 2011.
DINO, Flvio et. al. A Reforma do Judicirio: Comentrios Emenda n. 45/2004.
Niteri: Impetus, 2005.
FERNANDES, Osmar Machado. Do Controle do Ministrio Pblico e do Poder
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GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: Organizao, Atribuies e Regime Jurdico.
3. ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2008.
JATAHY, Carlos Roberto de Castro. Curso de Princpios Institucionais do Ministrio
Pblico. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. 6. ed. rev. ampl. e
atual. So Paulo: Saraiva, 2007.
SABELLA, Walter Paulo. Independncia Funcional e Ponderao de Princpios.
Stio eletrnico da Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico.
Disponvel em: < http://www.conamp.org.br/Lists/artigos/DispForm.aspx?ID=152>.
Acesso em: 21 nov. 2013.
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Conselho Nacional de Justia e a Independncia do
Judicirio. Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
Notas:
[1] SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Conselho Nacional de Justia e a Independncia
do Judicirio. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 101.
[2] FERNANDES, Osmar Machado. Do Controle do Ministrio Pblico e do Poder
Judicirio pelo CNMP e CNJ. Revista da Associao dos Magistrados das Justias
Militares Estaduais- AMAJME, Braslia, Ano IX, n.57, jan.-fev. 2006, p. 13.
[3]JATAHY, Carlos Roberto de Castro. Curso de princpios institucionais do
Ministrio Pblico. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 145.
[4] MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico. 6. ed.
rev. ampl. e atual. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 202.
[5] GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: Organizao, Atribuies e Regime
Jurdico. 3. ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2008, p. 114.
[6] MAZZILLI, Hugo Nigro, op. cit., p. 116-117.
[7] JATAHY, Carlos Roberto de Castro, op. cit., p. 146.
[8] MAZZILLI, Hugo Nigro, op. cit., p. 202.
[9] Id., ibid.
[10] BRASIL. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Pedido de Reviso
Administrativa n 0.00.000.000015/2008-33. Relator: Conselheiro Ernando Ucha
Lima. Pleno. Braslia, 20 de maro de 2006.

[11] BRASIL. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Pedido de Providncias n


0.00.000.000236/2012-98. Relator: Conselheira Tas Ferraz. Pleno. Braslia, 07 de
agosto de 2013.
[12] BRASIL. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Reclamao por Inrcia ou por
Excesso de Prazo n 0.00.000.001353/2011-98. Relator: Conselheiro Mario Bonsaglia.
Pleno. Braslia, 06 de agosto de 2013.
[13] BRASIL. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Metodologia da Ao
Nacional

do

Planejamento

Estratgico.

Disponvel

em:

<http://www.cnmp.mp.br/portal/comissoes2/103-institucional/planejamentoestrategico/acao-nacional/257-metodologia>. Acesso em: 21 nov. 2013.


[14] O Mapa Estratgico Nacional, resultado desse trabalho, pode ser consultado em:
<http://www.cnmp.mp.br/portal/images/stories/Destaques/Publicacoes/Mapa_Estrat
%C3%A9gico_Nacional.PDF>. Acesso em: 21 nov. 2013.
[15] SABELLA, Walter Paulo. Independncia Funcional e Ponderao de
Princpios. Stio eletrnico da Associao Nacional dos Membros do Ministrio
Pblico. Disponvel em: < http://www.conamp.org.br/Lists/artigos/DispForm.aspx?
ID=152>. Acesso em: 21 nov. 2013.