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Inqurito civil e o Poder investigatrio do MP

Introduo
O inqurito policial um instituto que surge no Direito, e que tem como escopo servir
de instrumento para que o Ministrio Pblico possa atuar de forma mais adequada na
propositura de ao pblica.
Existem questes polmicas acerca do assunto. Vale ressaltar que o referido instrumento
e de exclusividade do MP. Como todo direito e seus princpios particulares toda seara
jurdica necessitara tomar conhecimento dos princpios que regem o Inqurito Civil,
pois ser de valia para a propositura de vrias aes.
2. Criao do inqurito civil
A Lei que instituiu o inqurito policial foi a Lei Federal 7.347/85, sendo consagrado na
Constituio Federal em seu art. 128, III, in verbis:
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio
pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Para entender o inqurito Civil (IC), se faz uma comparao entre este e o Inqurito
policial (IP), pois o primeiro bem como o segundo, tem a funo investigatria, com o
escopo de colher todas as informaes necessrias a propositura da ao civil pblica.
Contudo, podemos destacar algumas distines entre estes institutos. No inqurito civil
o objeto deste a apurao de fatos que fundamentem a necessidade e possibilidade do
Ministrio Pblico na rea civil, enquanto no inqurito policial necessrio que seja
apurado a materialidade e autoria da infrao penal; Enquanto do IP no existe a
atuao direta do MP para conduzir o mesmo, no IC h a atuao direta do rgo; outro
ponto distinto diz respeito ao arquivamento do inqurito. No Policial compete ao juiz
fazer j no civil compete ao prprio MP.
A criao de um instrumento pelo qual o MP pudesse se valer ocorreu mediante a
necessidade deste rgo atuar de forma direta em assuntos de sua rea de atuao, onde

este para melhor desempenho no caso precisa investigar de forma atuante todos os
aspectos relevantes.
3. Legislao subseqente
Aps a lei que instaurou o Inqurito Civil, vrios outros dispositivos legais
disciplinaram a cerca da matria, tais como: A lei 7.853/89, que trata sobre a proteo s
pessoas portadoras de deficincia, a lei. 8.069/90, o Estatuto da criana e do
adolescente, a lei 7.078/902, que instituiu o Cdigo de Defesa do consumidor, a lei
8.625/93 que a Lei orgnica Nacional do MP e A legislao complementar de nmero
75/93, que a lei orgnica do MP da Unio.
4. Conceito de Inqurito Civil
O inqurito civil o instrumento administrativo de cunho investigatrio e inquisitivo
utilizado e presidido pelo Ministrio Pblico. O que se pretende com esta pea e somar
elementos de indcios para a atuao processual ou extraprocessual. (MAZZILLI, Hugo
Nigro. O inqurito civil e o poder investigatrio do Ministrio Pblico. p.223).
Nesse sentido, ele se destina, pois, a colher elementos de convico para que o
Ministrio Pblico possa identificar ou no a hiptese em que a lei exige sua iniciativa
como para a propositura de alguma ao civil pblica para a defesa do patrimnio
pblico, do meio ambiente, do consumidor, do patrimnio cultural e a outros interesses
difusos, coletivos ou individuais homogneos.
Serve tambm para que o Ministrio Pblico adote posturas subsidirias. Sendo este
instrumento de exclusividade do MP.
5. Funo institucional ou instrumento de atuao?
A Constituio Federal em seu artigo 129, III dispe que o inqurito civil uma das
funes institucionais do MP. De outro lado a LOMPU, que a aplicao subsidiria
para o MP Estadual, faz melhor a distino do seriam funes institucionais do MP e o
que seriam instrumentos.
As funes seriam: defesa da ordem, do regime democrtico, dos interesses sociais e
individuais indisponveis, e o zelo pelo efetivo respeito dos poderes pblicos aos
direitos assegurados.

Os instrumentos seriam: a ao direta de inconstitucionalidade, a ao civil e a ao


penal pblicas e o inqurito civil.
6. Inqurito civil e inqurito policial
As distines entre inqurito civil e inqurito policial so as seguintes.
O inqurito Policial disposto no Cdigo de Processo Penal em seu artigo 4 e
seguintes e mostra que o objeto deste apurar infraes penais em sua materialidade e
autoria para servir de documentao base propositura de uma ao penal.
J o inqurito Civil de acordo com MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil e o poder
investigatrio do Ministrio Pblico. p. 224:
Visa, primordialmente, a apurar leses a interesses transindividuais, ao patrimnio
publico e social, ou qualquer interesse cuja tutela esteja afetada ao Ministrio Pblico,
para servir de base propositura de uma ao civil pblica, ou s demais iniciativas a
cargo da instituio.
Quem preside o IP a autoridade policial j o IC o MP.
O controle de arquivamento no inqurito policial, o membro do MP requer o
arquivamento, que deferido ou no pelo juiz, sendo possvel o reexame da promoo
de arquivamento pelo Procurador geral. J no Inqurito civil, o membro do MP
determina o arquivamento, o reexame obrigatrio.
7. O inqurito civil indispensvel?
No obrigatria a existncia de IC. Este muito til, mas dispensvel, pois no
pressuposto para que possa haver ao. Pode ser dispensado quando houver outras peas
capazes de embasar determinado fato que possa dar ensejo a uma ao.
8. Efeitos da instituio do inqurito civil
Quando instaurado o IC at seu fechamento fica obstado o curso do prazo de
decadncia.
No curso do IC pode o MP expedir requisies e notificaes bem como imponha
conduo coercitiva quando for descumprida alguma notificao de comparecimento.

Quando existirem elementos de convico no inqurito pode o juiz conceder medida


cautelar ou expea liminar.
9. Modo de instaurao do inqurito civil.
O inqurito civil instaurado mediante portaria expedida pelo rgo do MP. Ou por
despacho por ele proferido em requerimento, oficio ou representao que lhe seja
encaminhado. A instaurao poder ser de oficio ou em atendimento a requerimento de
qualquer pessoa. MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil e o poder investigatrio
do Ministrio Pblico. p. 224.
10. Problemas ligados instaurao do inqurito civil
10.1 O inqurito civil s se destina a apurar leses a interesses transindividuais?
Originalmente o inqurito civil foi institudo para investigar leses de interesse difuso e
coletivo, no sentido lato.
Por meio do IC, o MP pode de forma prvia investigar leses a outros interesses que na
rea civil justificam a ao civil pblica a seu cargo.
H duas vertentes acerca do tema de competncia. A primeira diz que o MP no pode se
utilizar do IC em casos diversos ou de leso de interesse difuso e coletivo, pois a
instaurao do mesmo esta disposta de forma especfica da LACP. A segunda vertente
afirma que possvel a instaurao do IC, nos casos no previstos na LACP, bem como
em todos os casos de atribuies afetas ao MP.
A segunda vertente a que se preferi, em decorrncia do alargamento do objeto do
inqurito civil, determinado na prpria CF.
10.2 O Ministrio Pblico pode instaurar inqurito civil para apurar leso a
interesses individuais homogneos?
O questionamento saber se o Ministrio Pblico competente para instaurar inqurito
civil quando a leso cometida for interesse individual homogneo, que caracterizado
quando vrias pessoas individualmente so acometidas por um problema que comum a
todas elas, contudo estas leses so divisveis.

H divergncias a cerca do assunto. Quem se posiciona de forma positiva o faz pelo


CDC conceder ao MP competncia para ajuizar ao civil pblica para a defesa de
interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, no se restringindo apenas ao
consumidor, mas se estendendo a rea transindividual, desta forma o inqurito que a
pea investigativa poderia tambm ocorrer em outros campos.
Quem se posiciona de forma negativa afirma que (p.226):
necessrio compatibilizar a destinao constitucional do Ministrio Pblico com a
defesa do interesse a ele cometido na legislao infraconstitucional, no sendo, pois, o
bastante, em si mesmo, que a lei presuma a presena de um interesse social
Esta segunda vertente defendida pelos doutrinadores deste texto.
10.3 O Ministrio Pblico pode instaurar inqurito civil para investigar decises da
Administrao, tomadas no campo da discricionariedade administrativa?
Poder o MP instaurar inqurito quando: dos aspectos formais de competncia e
legalidade do ato administrativo vinculado ou do ato administrativo discricionrio; do
mrito do ato administrativo vinculado; dos motivos ou fins de qualquer ato
administrativo, at mesmo discricionrio, quando tenha havido imoralidade, desvio de
poder ou de finalidade, ou quando o administrador se tenha apartado do princpio da
eficincia ou da razoabilidade; do mrito do ato administrativo discricionrio, quando a
administrao tenha motivado; do ato administrativo de reao impositiva.
O que vedado que o MP tente impor ao administrador critrios discricionrios dele,
promotor de justia, ou do juiz, membro do poder judicirio, no que se refere a
utilizao de oramento. Nem retirar deste o poder de decidir quais as despesas,
investimentos ou opes so melhores para a coletividade.
10.4 Os fatos que ensejam a instaurao de inqurito civil devem ser
determinados?
A teoria da tipicidade aqui recebida de forma aberta, pois no ira ser restrita ao texto
fiel da lei. At porque no h sempre a possibilidade de ligar a conduta humana
exatamente com um fato tipificado na integra. Assim (p.228):

Havendo motivos razoveis para tanto, at mesmo meras atividades perigosas podem
ser investigadas em inqurito civil, pois seria absurdo ter de esperar por um fato
determinado ou por um dano especfico para, s depois, iniciar investigaes na rea
civil, at porque a prpria LACP admite propositura de ao civil pblica para evitar
danos.
10.5 Os fatos devem vir descritos em mincias na portaria que instaura o inqurito
civil?
Sempre que possvel se faz necessrio que os fatos venham descritos de forma precisa,
contudo, vale ressaltar que o inqurito civil no uma pea acusatria, mas sim uma
pea investigatria.
As descries no precisam descer ao texto literal do fato ocorrido. A portaria inicial do
inqurito civil no deve deter-se a detalhes esmiuados, mas deve ser dentro do possvel
suficientemente precisa no que diz respeito descrio dos elementos bsicos.
10.6 Cabe instaurao de inqurito civil vista de denuncias annimas, noticia de
jornal ou representao?
o tipo de resposta que se d com incerteza, pois depende do caso concreto. Pode ser
que sim, como pode ser que no. necessrio que se encontre o elemento da justa causa
algo motivador, concreto, indcios fortes, ai poder sim. Quando a denuncia for muito
vaga, no h como instaurar um inqurito, mas quando o fato relatado for mais preciso,
caber sim.
10.7 Quais as investigaes que cabem nas atribuies originrias do procuradorgeral de Justia
Corresponde s atribuies originrias o que estiver determinado na LONMPA: atribui
ao procurador-geral de Justia instaurar o inqurito civil e promover a ao civil
pblica, se a autoridade reclamada for o Governador do Estado, o presidente da
Assemblia Legislativa ou os presidentes dos Tribunais. (p. 130)
10.8 Nas demais hipteses, a quem compete instaurar o inqurito civil?
Para instaurar um inqurito civil ou propor ao civil pblica a regra que seja feito no
foro do local onde ocorreu o dano.

A competncia absoluta, ou seja, funcional.


No uma competncia de jurisdio, pois no corresponde alada estadual, apenas
uma determinao do local do dano ocorrido.
11. As investigaes do Ministrio Pblico para fins penais
O MP poder investigar em matria penal, mas esta no a regra, nem atuao de
rotina, atuao de carter excepcional, como nas hipteses em que a polcia no tenha
condies ou no demonstre interesse na apurao de fatos que envolvam policiais ou
autoridades que a controlem.
12. Natureza do Inqurito civil
O IC no processo administrativo, procedimento, no h fase acusatria, apenas a
fase investigatria dos fatos ali dispostos, para num passo seguinte quando cabvel o
ingresso de ao civil pblica.
O inqurito civil um procedimento administrativo e inquisitivo que tem por finalidade
a apurao de fatos. Ele integra o rol das funes institucionais privativas do Ministrio
Pblico. Nele no h contraditrio, nem acusao, tampouco aplicao de sano. No
h nem a presena do princpio da ampla defesa Ele no cria, no modifica e nem
extingue direitos. H somente controle de legalidade pelo Poder Judicirio. Ele uma
medida prvia ao ajuizamento da Ao Civil Pblica, mas no obrigatrio, pois esta
ao pode ser instaurada independentemente dele.
13. Publicidade e sigilo no inqurito civil
O ato de dar publicidade este procedimento obrigatrio, bem como todos os atos
pblicos adotados por um rgo.
S ira deixar de ocorrer este dever nos casos em que a lei prever o sigilo de um fato:
Esse dever de publicidade d cede lugar naqueles casos em que o sigilo seja exigvel
por imposio da prpria lei ou quando o sigilo seja recomendvel por convenincia da
investigao(p.234)

14. Requisio em matria sigilosa


H resistncia doutrinria e judicial acerca do amplo poder do MP em requisitar
informaes sigilosas, como sigilo bancrio e outros...
Contudo, hoje o MP pode solicitar as autoridades competentes quaisquer documentos
sigilosos, desde que a Constituio no faa nenhuma restrio de hipteses. De posse
destes documentos a instituio ministral ter que ter a maior cautela para que estas
informaes e a documentao no sejam expostas.
15. Controle de legalidade no inqurito civil
A Lei 7.347/1985 no disps a cerca de nenhum sistema de recursos para controlar a
instaurao ou no-instaurao do inqurito civil.
Como rgo independente e no subordinado aos demais tem autonomia para decidir
dentro de tudo o que lhe permitido. Se ocorrer ilegalidade na instaurao do IC,
poder ocorrer a correo jurisdicional. No caso do inqurito civil instaurado sem a
presena de justa causa, pode caber ate mesmo mandado de segurana para proteger
direito liquido e certo e obter o trancamento do procedimento.
16. Procedimentos preparatrios ao inqurito
O procedimento preparatrio ocorre quando o MP recebe uma representao ou uma
denuncia de leso a interesses transindividuais e perdurem dvidas acerca do cabimento
ou no de IC, devido ao alto grau de incerteza e impreciso das informaes prestadas,
ai surge o procedimento em tela.
Contudo, h uma certa divergncia nesse tpico, pois o procedimento tem sido utilizado
muitas vezes pela instituio ministral de forma ilimitada, sempre com o receio da
instaurao do IC, s que parece at controvertido afirmar, se h dvidas acerca de um
fato e que se deve fazer investigar e o instrumento existente para tanto o prprio IC.
Se o membro do MP arquivar qualquer IC ou outras peas de investigao dever fazer
de forma fundamentada, e ainda submeter o arquivamento homologao do CSMP.

As peas de informao seriam tudo o que no for IC, mas forem semelhantes com
representaes, documentos, certides ou quaisquer informaes permitam caracterizar
a autoria e materialidade de um crime.
17. Aplicao subsidiria do CPP nas investigaes do Ministrio Pblico
O Inqurito Policial foi a pea de inspirao para a criao do Inqurito Civil, natural,
pois que em determinadas circunstancias analgicas, sejam invocadas a conduo de
ambos.
Algumas medidas de cautela se fazem necessrias: S se deve fazer analogia entre IC e
IP naquilo que a LACP no tenha soluo prpria diversa e a analogia s cabe naquilo
que seja compatvel entre ambos.
18. Compromisso de ajustamento de conduta
Na defesa dos interesses difusos e coletivos, a Lei 7.347/85 outorgou aos rgos
pblicos que possuem legitimidade para ajuizar ao civil pblica a possibilidade de
tomarem do autor de comportamento lesivo a direitos transindividuais o compromisso
de ajustamento de sua conduta s exigncias legais.
O compromisso de ajustamento uma espcie de composio extrajudicial.
Para ser possvel o ajustamento de conduta necessrio que: verse sobre obrigao
liquida e certa; a multa pecuniria neles inserida deve ter carter cominatrio e no
influenciar o cumprimento espontneo da obrigao; cabe execuo de obrigao de
fazer fundada em titulo extrajudicial e quando tomado o compromisso de ajustamento
pelo MP, o CSMP deve rever o conseqente arquivamento total ou parcial do IC.
19. constitucional o arquivamento do inqurito civil?
Acerca da matria podemos destacar MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil e o
poder investigatrio do Ministrio Pblico. p. 238:
Se o Ministrio Pblico fosse o nico legitimado a defender interesse coletivos em
sentido lato, ao recusar-se a promover a ao judicial correspondente estaria deixando
sem acesso jurisdicional a leso de direitos individuais ou transindividuais, o que
efetivamente seria inconstitucional. Mas como o Ministrio Pblico no o nico

legitimado ativo para a ao civil pblica ou coletiva (...), no h bice algum a que colegitimados proponham a ao que o Ministrio Pblico entendeu de no propor. Assim,
no h inconstitucionalidade (...).
Desta forma conclumos no haver inconstitucionalidade no ato do arquivamento.
20. O arquivamento do inqurito civil e o princpio da obrigatoriedade
O principio da obrigatoriedade vem a ser que no caso onde o Ministrio Pblico
identificar hiptese em que a lei determine sua atuao, no poder se abster.
Quando o MP arquiva o IC no h violao a este principio, pois de competncia do
rgo estudar se esta caracterizada ou no h hiptese de agir. Pode um fato
aparentemente tpico e quando investigado se constatar que no h porque de IC, desta
forma o rgo opta pelo arquivamento do mesmo sem ferir princpios.
No identificando leso alguma a interesse que lhe incumba tutela, no esta o MP
obrigado a promover ao civil pblica.
21. O arquivamento implcito do inqurito civil
O arquivamento das investigaes por parte do MP precisam ser fundamentados, depois
comunicado ao CSMP que ira de forma obrigatria rever o ato para homologar ou no.
Ocorre que algumas vezes o arquivamento no fundamentado, ou no fundamentado
a contento. Ou pode ocorrer que o membro do MP no promova o arquivamento do IC,
e sim proponha uma ao civil pblica.
Assim no cabe o arquivamento feito de forma implcita, este deve ocorrer de forma
expressa para que se evitem problemas.
22. Tramitao do inqurito civil no Conselho Superior do Ministrio Pblico
O membro do MP promove o arquivamento do IC, aps encaminha ao CSPM que
poder homologar o arquivamento, reformar o arquivamento e mandar que outro
membro do MP proponha a ao civil pblica, converter o julgamento em diligncia,
para colheita de novos elementos de convico.

23. Arrazoamento perante o Conselho Superior do Ministrio Pblico


A Lei. 7.347/1985 permite que as associaes civis legitimadas propositura da ao
civil pblica apresentem razes e documentos ao CSMP, antes do julgamento da
promoo do arquivamento.
24. Alcance do poder regimental do Conselho Superior do Ministrio Pblico
o Regimento interno do CSMP Conselho Superior do Ministrio Pblico que
disciplina a reviso da promoo do arquivamento dos ICs.
Essa norma de integrao, assume nvel hierrquico superior ao da prpria lei orgnica
estadual de cada Ministrio Pblico.
25. Quem faz a designao para a propositura da ao civil pblica?
Quando o CSMP rejeitar por motivos prprios o acolhimento do arquivamento, o
prprio CSMP quem deve propor ao civil pblica, o procurador-geral, como chefe
administrativo da instituio, expede o ato formal de designao.
26. Conflito de atribuies entre rgos do Ministrio Pblico
Os conflitos de atribuies se resolvem da seguinte forma: Cabe ao procurador-geral da
repblica solucionar os impasses de atribuio entre ramos diferentes do MPU; cabe
Cmara de Coordenao e Reviso solucionar os conflitos entre dois rgos do mesmo
ramo do MPU; cad ao procurador-geral de justia solucionar os conflitos de atribuies
entre rgos de execuo do MP dos Estados e cad ao STJ solucionar conflitos de
atribuies entre MP diferentes, no subordinados ao mesmo procurador-geral.
27. Arquivamento de outros casos que no os da LACP
O sistema do IC, previsto na LACP, se aplica investigao de danos a quaisquer
interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos (p.242):
Segundo o art. 110 do CDC, o sistema da LACP aplica-se defesa de quaisquer
interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, e no s queles ligados ao meio
ambiente, consumidor, patrimnio cultural e ordem econmica. Isso decorrncia, alias
da norma residual inserida pelo CDC ao art. 1, IV da LACP.

Todos os arquivamentos de IC e de peas de informao em matria cvel devem passar


pelo CSMP.
28. Efeitos do arquivamento do inqurito civil
Com o arquivamento volta a correr o prazo de decadncia em matria de danos ao
consumidor. Cessando a causa da suspenso, o prazo recomea a correr no estado em
que estava quando do surgimento do bice a seu curso.
Para o MP o efeito que causa a parada das investigaes. Cria tambm para o
promotor que pediu o arquivamento, impedimento de atuar na ao em propositura
eventual da mesma.
O arquivamento no impede que qualquer outro legitimado proponha ao civil pblica.
Sobre a reabertura do Inqurito civil h duas vertentes, a primeira que diz que s
possvel fazer com base em novas provas, novos fatos, a segunda diz que no h
necessidade de novas provas, a lei no faz restrio reabertura.
29. Suspeio do membro do Ministrio Pblico
Quando o CSMP rejeitar a homologao da promoo de arquivamento no pode o
promotor de justia que pediu o mesmo atuar numa eventual ao civil pblica acerca
do fato. A prpria lei prev que ser designado outro membro.
Se o CSMP homologar a promoo de arquivamento e depois mediante a nova prova e
fatos novos for reaberto o IC poder o promotor originrio propor a ao civil pblica.
30. Interesse pessoal do membro do Ministrio Pblico
Sobre o interesse pessoal do membro do MP h discusso. No se pode afirmar que pelo
fato ter seu IC instaurado no local do foro da leso que o promotor por ser do territrio
iria ser parcial, por ser atingido tambm com a leso.
H dois pontos: a leso a interesse difuso, no h impedimento algum para o membro.
J no caso de leso a interesse coletivo, no podero o membro do MP ou o juiz estar
entre as pessoas que foram lesadas.

31. Crtica
Algumas crticas so levantadas:
Uma investigao descabida, feita de forma aleatria, provoca danos de difcil
reparao para a pessoa investigada, seja esta fsica ou jurdica;
Na instaurao do IC podem surgir eventuais ilegalidades e na sua instruo tambm.
O que se sugeri que haja maior disciplina acerca do poder investigatrio do MP: impor
a distribuio das denuncias a serem investigadas; exigir fundamentao, registro e
autuao dos procedimentos investigatrios; disciplinar o acesso do investigado e de
terceiros aos autos da investigao e disciplinar na esfera federal os meios de
impugnao recursal atividade investigatria do MP.
Referncia: MAZZILLI, Hugo Nigro. O inqurito civil e o poder investigatrio do
Ministrio Pblico. In: MILARE, Edis (coord). A ao civil pblica aps 20 anos:
efetividade e desafios. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p. 221 -245.
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