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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

INFORMAES N. 001/2016 - AGU


Interessado: CMARA DOS DEPUTADOS
Assunto: DENNCIA CONTRA A PRESIDENTA DA REPBLICA, POR CRIME DE

RESPONSABILIDADE

Excelentssimo Senhor Presidente da Cmara dos Deputados e


Excelentssimo Senhor Presidente da Comisso Especial da Cmara dos
Deputados competente para a anlise da denncia,

"O fato de ser o impeachment processo poltico no significa que


ele deva ou possa marchar margem da lei." 1

A Excelentssima Senhora Presidenta da Repblica, representada pelo

Advogado-Geral da Unio, nos termos do art. 131 da Constituio e do inciso V do art. 4 da


Lei Complementar n 73, de 1O de fevereiro de 1993, vem apresentar, em resposta Mensagem n
04, de 17 de maro de 2016 - comunicada por meio do Aviso n 04/2016 (em anexo) e que se
reporta Mensagem n 45, de dezembro de 2015 (em anexo)-, dentro do prazo fixado de dez
sesses dessa Casa Legislativa (contando-se como primeira sesso a realizada no dia 18 de maro
de 2016), manifestao a respeito da Denncia por Crime de Responsabilidade n 1, de 2015

BROSSARD, Paulo. O impeachment. 3" ed. So Paulo: Saraiva, 1992, p. 146.

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(em anexo), de autoria dos cidados Hlio Pereira Bicudo, Miguel Reale Jnior e Janana Conceio
Paschoal, lida no Plenrio da Cmara dos Deputados no dia 3 dezembro de 2015, juntamente com
o despacho (em anexo) que lhe deu tramitao.

1) CONSIDERAES INICIAIS
1.1.)

AS

CONDIES

DE

ADMISSIBILIDADE

DO

PROCESSO

DE

"IMPEACHMENT" NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO


'1

A Repblica Federativa do Brasil "constitui-se em Estado Democrtico de


Direito". o que estabelece, in verbis, a nossa vigente Constituio Federal, logo na sua primeira
disposio normativa.
Lutas, angstias e terrveis sofrimentos pavimentaram um longo caminho
percorrido para que pudssemos chegar, finalmente, a esta histrica afirmao constitucional.
Muitos morreram, padeceram nos crceres ditatoriais, foram torturados, exilados ou tiveram suas
vidas arruinadas, at que, finalmente, o imprio absoluto da lei e da vida democrtica passou a reger
e a iluminar a vida de todos os cidados brasileiros.
Vivemos, hoje, felizmente, sob a gide de um autntico Estado Constitucional, que
em muito suplanta a feio estrita e limitada da expresso "Estado de Direito", ao mertos nos
moldes em que teoricamente foi concebida, a partir do final do sculo 'VIII, em vrios pases do
mundo ocidental (Rechtsstaat, tat de Droit, Stato di Diritto, Estado de Derecho, ou a anglo-saxnica "rufe

of laul' que para alguns a ela se equivale). Se nos Estados de Direito, todos - governantes e
governados - devem estar submetidos lei, nos "Estados Constitucionais" ou "Estados
Democrticos de Direito", o elemento democrtico foi introduzido, no apenas para travar o
poder (to check the power)", mas tambm para atender prpria "necessidade de legitimao do
mesmo poder (to legitimize State powe1) 2". Inteira razo assiste, pois, ao ilustre Ministro Lus Roberto
Barroso quando chegou a afirmar peremptoriamente:

CANOTILHO,J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 100.

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"a Constituio de 1988 o smbolo maior de uma histria de sucesso: a
transio de um Estado autoritrio, intolerante e muitas vezes violento
para um Estado democrtico de direito. Sob sua vigncia, vm-se
realizando eleies presidenciais, por voto direto, secreto e universal, com
debate poltico amplo, participao popular e alternncia de partidos
polticos no poder. Mais que tudo, a Constituio assegurou ao pas a
estabilidade institucional que tanto lhe faltou ao longo da repblica3".

de acordo com essa dimenso jurdica, valorativa e histrica que devemos


interpretar e compreender todos os institutos e regras que disciplinam o exerccio do poder estatal
na Constituio Federal de 1988. Como ensina o ilustre constitucionalista portugus J.J. Gomes
Canotilho:
"Se quisermos um Estado constitucional assente em fundamentos no
metafsicos, temos de distinguir claramente duas coisas: (1) uma a da
legitimidade do direito, dos direitos fundamentais e do processo de
legislao no sistema jurdico; (2) outra a legitimidade de uma ordem de
domnio e da legitimao do exerccio do poder poltico. O Estado
'mpoltico' do Estado de Direito no d resposta a esse ltimo problema:
donde vem o poder. S o princpio da 'soberania popular' segundo o qual
'todo o poder vem do povo' assegura e garante o direito igual
participao na formao democrtica da vontade popular. Assim, o
princpio da soberania popular concretizado segundo procedimentos
juridicamente regulados serve de 'charneira' entre o 'Estado de Direito' e
o 'Estado Democrtico' possibilitando a compreenso da moderna
frmula 'Estado de direito democrtico"4 .

Ser, assim, um grave equvoco constitucional e democrtico, a busca de qualquer


compreenso jurdica e poltica das regras que tipificam os crimes de responsabilidade e disciplinam
o processo de impeachment da Presidenta da Repblica, em nosso pas, com esquecimento
involuntrio ou desateno proposital a esta realidade axiolgica subjacente ao texto da nossa
vigente lei maior.

3 f\.RROSO, Lus Roberto."-\. Constituio Brasileira de 1988: uma introduo. ln: l\L-\.RTINS, Ives Gandra da Silva;
MENDES, Gilmar Ferreira; NASCH.IENTO, Carlos Valder do. Tratado de Direito Constitucional. vol.1. So Paulo:
Saraiva, 201 O. p. 17
4

C\.NOTILHO, op. cit., p. cit.

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A Constituio Federal de 1988 acolhe a forma de governo presidencialista. Por
isso, ao contrrio do que existe nos pases que adotam a forma de governo parlamentarista, ou
mesmo a forma mista ("parlamentar-presidencial"), no estabelece a nossa Constituio
mecanismos de controles polticos primrios entre o Chefe do Poder Executivo - que acumula
a funo de chefe de Estado e de governo - e o Parlamento (Congresso Nacional). A Presidenta

da Repblica no tem o poder de determinar a dissoluo do Congresso Nacional, da


mesma forma que no pode ser desligada da sua funo por uma mera avaliao poltica
da inconvenincia de sua permanncia pela maioria dos membros do Poder Legislativo.

( :
No Brasil, a Presidenta da Repblica tem a legitimidade democrtica para o
exerccio das suas atribuies conferida diretamente pelo povo (art. 1, pargrafo nico, da
Constituio Federal), por voto direto secreto, para um mandato de quatro anos (art. 82 da
Constituio Federal). Como prprio do regime presidencialista, este mandato cercado de
garantias constitucionais voltadas a assegurar a plena estabilidade do seu exerccio, em face da
acumulao da Chefia de Estado e de Governo. As hipteses de perda do mandato presidencial,
materializadas atravs do processo de impeachment, como no poderia deixar de ser, so

excepcionalssimas e se afirmam em mbito absolutamente restrito e com aplicao autorizada


apenas a situaes graves e excepcionais de proteo da ordem constitucional, como ocorre,

v.g., com a interveno federal (art. 34, da C.F.), o estado de defesa (art. 136, da C.F.), e o estado de
stio (art. 137, da C.F.). Desse modo, a exemplo destes institutos mencionados, o impeachment
apenas pode ser autorizado, no seu processamento, em hipteses de exceo constitucional e
unicamente quando a gravidade dos fatos indicarem a inexistncia de meios ordinrios de

salvaguarda da ordem jurdica vigente.


Torna-se absolutamente impensvel afirmar-se, assun, que em um regune
presidencialista inserido no mbito de um Estado Democrtico de Direito, meras situaes
episdicas de impopularidade governamental, per se, possam ser tidos como motivos ou causas
legais e legtimas capazes de ensejar a perda do mandato de uma Presidenta da Repblica. As

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pre1mssas democrticas e de direito que embasam e do sustentao ao nosso sistema
constitucional no admitem jamais esta possibilidade 5.
A Constituio Federal de 1988 dei'Cou claro em suas prprias determinaes
normativas a dimenso absolutamente restritiva e excepcional da responsabilizao criminal e
poltica da Presidenta da Repblica. Ao mximo, buscou evitar que acusaes infundadas ou
situaes de invalidade desprovidas de gravidade extrema e incapazes de atingir os alicerces centrais
que estruturam a nossa ordem jurdica democrtica possam vir a ensejar abalos estabilidade
institucional decorrente do exerccio do mandato da Chefe de Estado e de Governo.
Partiu, assim, do pressuposto de que, no Presidencialismo, a aplicao de certas
sanes pessoa da chefe do Poder Executivo, ou mesmo a extino do seu mandato por meio de
uma deciso jurdica, sero sempre medidas traumticas e ensejadoras de possveis abalos
institucionais e sociais, verificveis em maior ou em menor grau, de acordo com as circunstncias
polticas e histricas em que venham a ocorrer. E, por isso, ser sempre prefervel que a ordem
jurdico-democrtica estabelea remdios que evitem efeitos perversos para males que possam
receber um tratamento menos traumtico.
Esta realidade valorativa de proteo Chefe de Estado e de Governo, para bom
resguardo das prprias instituies, a razo jurdica e poltica que explica e justifica a regra
protetiva prevista no art. 86, 4, da nossa lei maior. Afirma este dispositivo que:
"Art. 86. (...)

4. O Presidente da Repblica, na vigncia do seu mandato, no pode


ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio das suas funes".

Ao assim prescrever, a Constituio atribui Presidenta da Repblica uma


imunidade processual que lhe assegura o regular exerccio de suas funes constitucionais,
5 Cumpre observar que a opo pelo parlamentarismo foi expressamente rejeitada em plebiscito realizado em 21 de
abril de 1993, em cumprimento determinao contida no art. 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
alterado pela Emenda Constitucional n 2, de 1992. Na ocasio, a maioria dos eleitores brasileiros votou pela adoo
da forma republicana e do sistema de governo presidencialista. De acordo com dados do Tribunal Superior Eleitoral,
o parlamentarismo obteve apenas 24,87% dos votos.
Dispo1vel em: http://\\'W\\-.tsc.jus.br/cleicocs/plcbiscitos-c-rcfcrcndos/plcbiscito-dc-19<)3. Acessado em 01 de abril
de 2016.

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consagrando uma inequvoca garantia institucional voltada, por bvio, no proteo da pessoa
fsica da Chefe do Executivo, mas segurana do prprio regime presidencialista. As persecues
criminais e de natureza estritamente poltica que porventura pudessem ser contra ela promovidas,
no que concerne a atos estranhos ao exerccio do mandato presidencial, ficaro suspensas, pouco
importando se so anteriores ou no ao seu incio.
Todavia, no mbito de um Estado Democrtico de Direito, seria contraditrio e
irrazovel que restasse consagrada a irresponsabilidade absoluta do Presidente da Repblica em

relao aos atos que pratica no exerccio da sua competncia, rememorando vetusta e ultrapassada
concepo (" the killg can do no wro!lg''). Se, por um lado, o regime presidencialista impe garantias
que permitam a estabilidade institucional do exerccio da chefia de Estado e de Governo, de outro,
o limite ao exerccio do poder presidencial tambm dever ser afirmado, nos casos excepcionais
em que o comportamento presidencial, de forma grave e dolosa, possa atingir fortemente as vigas
mestras que sustentam a ordem constitucional. Afinal, "para que no se possa abusar do poder,
preciso que, pela disposio das coisas, o poder refreie o poder6
No campo penal, por fora do exposto, a responsabilidade da Presidenta da
Repblica, ao longo do exerccio do seu mandato, relativa e excepcional. Aplica-se apenas aos
atos praticados no exerccio da sua funo ou em razo dela (ill ojficio oupropterqfficittm), no exerccio
do seu mandato. Exclusivamente nestes casos poder sofrer a persecutio criminis, mas a instaurao

(,_/

do respectivo processo criminal depender de autorizao de dois teros dos membros da Cmara
dos Deputados (art. 51, I, da Constituio Federal), competindo ao Supremo Tribunal Federal o
seu regular processamento e julgamento (art. 102, I, ''b"). Contudo, em nenhum caso, enquanto
no sobrevier sentena condenatria, poder ser preso (art. 86, 3, da Constituio Federal).
Coerentemente, a mesma situao de excepcionalidade veio afirmada no texto
constitucional em relao responsabilidade poltica da Presidenta da Repblica, capaz de
propiciar, diante da ocorrncia de certas situaes fticas, a abertura, o processamento e o
julgamento de um processo de impeachme!lt.

6 MONTESQUIEU,

C.L.S. Do EJprito das is. vol.1. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 190.

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Determina o art. 85 da nossa Carta Constitucional que a responsabilizao do chefe
do Poder Executivo apenas poder ocorrer nos casos de crimes de responsabilidade,
entendendo-se por estes "os atos do Presidente da Repblica" que "atentem contra a

Constituio Federal". Uma vez incorrendo a Presidenta da Repblica nestes delitos, ser
processada e julgada pelo Senado Federal (processo de "impeachment''), "limitando-se a
condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos do Senado Federal, perda do
cargo, com inabilitao por oito anos, para exerccio da funo pblica", conforme preconizado no
art. 52, I, e pargrafo nico da Constituio Federal.

()
Embora o art. 85 da nossa lei maior tenha, em sete incisos, feito uma referncia a
estes crimes de responsabilidade, acabou por esclarecer, em seus prprios termos, que esta meno
se deu em carter meramente exemplificativo. De fato, esta atribuio foi deferida a uma lei especial
(Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950). Todavia, ao assim proceder, no deixou de delimitar o nosso
legislador constitucional, neste mesmo dispositiv@, com absoluta clareza, que a liberdade para a
tipificao destes delitos, seja para o legislador ordinrio, seja para o eventual exegeta das normas
constitucionais e legais, no seria irrestrita. Isto porque, deL'COU induvidoso:
a) que somente poderiam ser definidos como crimes de responsabilidade capazes
de ensejar a responsabilizao da Presidenta da Repblica, condutas tipificadas em lei. Aplicase, portanto, a esta particular espcie de delitos o brocardo m1!!11m crimen sine tipo (no h crime sem

C_)

a tipificao legal da conduta);


b) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam pretender tipificar quaisquer
atos irregulares ou ilegais praticados por rgos ou outros agentes do Poder Pblico como "crimes
de responsabilidade". Deveras, a norma constitucional clara ao afirmar que apenas podem ser

caracterizados como delitos desta natureza atos que sejam diretamente praticados pela
Presidenta da Repblica (a expresso acolhida no precitado art. 85 , in verbis, ''atos do
Presidente da Repblica", identificando, assim, o nico sujeito passvel de, com sua conduta
pessoal, possibilitar a tipificao de tais atos delituosos);
c) que a prpria lei ou seus inti-pretes no poderiam pretender tipificar como
"crimes de responsabilidade" quaisquer atos irregulares ou ilegais praticados pela Presidenta da
7

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~----

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Repblica. Estes atos, para receberem tal qualificao, devem se revestir da condio de serem
indiscutivelmente um "atentado Constituio". Ou seja: no podem ser quaisquer violaes

a regras constitucionais, legais ou regulamentares, mas atos que pela sua intensidade,
gravidade e excepcionalidade atentem contra princpios essenciais da nossa ordem
constitucional, de modo a subvert-la profundamente;
d) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar como "crimes de
responsabilidade" quaisquer atos praticados pela Presidenta da Repblica fora do "exerccio das

(';

suas funes" na "vigncia do seu mandato", por fora da j referida regra estabelecida no
artigo 86, 4, do mesmo diploma constitucional. Deste modo, tambm ficaram excludas desta
tipificao delituosa os atos de autoria da Chefe do Executivo que pmventura tenham sido por ela
praticados em perodo anterior, ou se reputem estranhos sua funo mesmo que praticados
durante a vigncia do seu atual mandato7 ;
e) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar como "crimes de
responsabilidade" atos meramente culposos, ou seja, atos que no revelem uma real e grave

ao dolosa da Presidenta da Repblica contra a ordem constitucional estabelecida. Deveras,


careceria de completo significado constitucional imaginar-se que no seriam apenas atos dolosos
os passveis de serem tipificados como capazes de ensejar um ato extremo de afastamento de um
chefe de Estado e de Governo. A mera conduta negligente, imprudente ou imperita da Chefe

do Executivo no poder nunca, no sentido jurdico adequado da expresso, em face da


sua prpria excepcionalidade sistmica, vir a qualificar um verdadeiro "atentado
Constituio Federal".
A ideia de penalizar drasticamente aquela que foi investida da condio de ser a
primeira mandatria na nao, em um regime presidencialista, s pode passar por gravssima

conduta torpe, alicerada em m-f que a todos repugna e em odiosa inteno imoral e

7 Sobre

a impossibilidade de responsabilizao poltico-administrativa do Presidente da Repblica por atos praticados


antes do incio do mandato: STF-.1\fS n. 26.176-5/DF - rei. J\fin. Seplveda Pertence, Dirio da Justia, Seo I, 6 out,
2006, pg. 74.
Nessa deciso o relator ressaltou que: "o caso desvela pormenor inafastvel: a denncia apresentada relativa a atos
dos ainda candidatos ( ... ) que, assim, no poderiam configurar crime de responsabilidade". cf. Alexandre de Moraes,
Direito Constitucional, 30. Ed. Atlas, 2014. Pg. 503.

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ilcita. Quem age com mera culpa, e no com dolo, poderia at infringir a Constituio,
mas jamais "atentar contra ela", no grave sentido axiolgico em que o termo definido no
texto da nossa lei maior8
H que se observar, portanto', que em consonncia com o sistema presidencialista
que adotou, a Constituio Federal de 1988 delimitou claramente o universo restrito de
admissibilidade dos denominados "crimes de responsabilidade" que podem autorizar a abertura de
um processo de impeachment. E, ao assim fazer, assegurou definitivamente a concepo de que
()

tais delitos no possuem apenas uma natureza unicamente "poltica", tampouco amplamente
"discricionria". So, na verdade, verdadeiras "infraes jurdico-polticas" cometidas diretamente
por uma Presidenta da Repblica e no exerccio do seu mandato, conforme majoritariamente define
a doutrina dominante nos dias atuais.
A afirmao de serem os "crimes de responsabilidade" infraes de natureza
"jurdico-poltica" traz uma importncia absolutamente relevante para esse conceito que, por sua
vez, guarda uma conexo intrnseca com a adoo do sistema presidencialista por um Estado
Democrtico de Direito (Estado Constitucional), na conformidade do j exposto. Em larga medida,
este conceito expressa, nos seus prprios limites e contornos constitucionais, a excepcionalidade
da sua prefigurao jurdica e democrtica, como forma de garantia da estabilidade institucional em
um regime presidencialista.
Deveras, ao se afirmar que possuem intransponvel natureza "jurdico-poltica",
reconhece-se que os crimes de responsabilidade exigem para a sua configurao in concreto, ou
seja no mundo dos fatos, a ocorrncia de dois elementos ou pressupostos indissociveis e de
indispensvel configurao simultnea para a procedncia de um processo de impeachment. Um
o seu pressuposto jurdico, sem o qual a apreciao poltica jamais poder ser feita, sob pena de
ofensa direta ao texto constitucional. O outro o seu pressuposto poltico, que em momento

Note-se que esta ideia, inteiramente decorrente da anlise do prprio texto constitucional, tambm se coaduna com
o que j era previsto desde a Lei 1.079, de 1950, que disciplina os crimes de responsabilidade e o processo de
impeachment. Em seu texto, inexiste previso para a configurao culposa destes delitos.

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algum poder ser considerado pelo Poder Legislativo, em um regime presidencialista, sem a real
verificao ftica da existncia do primeiro.
O pressuposto jurdico a ocorrncia, no mundo ftico, de um ato, sobre o qual
no pairem dvidas quanto sua existncia jurdica, diretamente imputvel pessoa da
Presidenta da Repblica, praticado no exerccio das suas funes, de forma dolosa, ao longo
do seu mandato atual, tipificado pela lei como crime de responsabilidade, e que seja ainda de
tamanha gravidade jurdica que possa vir a ser qualificado como atentatrio Constituio, ou

r \
\

seja, capaz de por si materializar uma induvidosa afronta a princpios fundamentais e sensveis

da nossa ordem jurdica.


O pressuposto poltico a avaliao discricionria de que, diante do ato praticado
e da realidade que o envolve, configura-se uma necessidade intransponvel de que a Presidenta da
Repblica seja afastado do seu cargo. Em outras palavras: que o trauma poltico decorrente da
interrupo de um mandato legitimamente outorgado pelo povo seja infinitamente menor para a
estabilidade democrtica, para as instituies e para a prpria sociedade do que a sua permanncia
na Chefia do Poder Executivo.
Desse modo, portanto, diante de tudo o que j foi exposto, a prpria definio dos
crimes de responsabilidade como infraes "jurdico-polticas", afasta, de plano, a possibilidade de
(\_)'

que uma Presidenta da Repblica sofra um processo de impeachment pela mera avaliao
discricionria de que seria "inconveniente" para o pas a sua permanncia no exerccio das funes
para as quais foi regular e legitimamente eleito. Repita-se: nossa Constituio no adotou o
regime parlamentarista, ou outro que a ele se assemelhe. No presidencialismo, para a
interrupo do mandato do Chefe de Estado e de governo exige-se a ocorrncia de um pressuposto
jurdico, ftico, tipificado com todas as caractersticas acima apontadas. Sem que isto ocorra no
haver motivo ou justa causa para que seja admitido, processado ou julgado procedente um
pedido de impeachment.
Donde concluir-se que somente diante de uma realidade em que os dois
pressupostos acima apontados - o jurdico e o poltico - se faam simultaneamente presentes
que ser possvel falar-se na interrupo legtima de um mandato presidencial, pela ocorrncia de
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um verdadeiro crune de responsabilidade, sem ofensa Constituio e ao que caracteriza um
Estado Democrtico de Direito em um regime presidencialista. Fora disso, o impeachment se dar
com clara ofensa e ruptura da ordem jurdica e democrtica vigente.

nesse contexto que devemos compreender a curiosa discusso que se trava no


mbito da opinio pblica brasileira, e amplamente explorada por meios de divulgao, quanto a
um processo de impeachment ser um "golpe de Estado" ou no.
Em face dos princpios que afirmam ser o Brasil um Estado Democrtico de
Direito que adota o regime presidencialista e do que dispe a Constituio Federal de 1988, ao que
tudo indica, essa discusso parece se revestir, data venia. da condio de uma falsa polmica. obvio
que se uma Presidenta da Repblica, em nosso pas, praticar conduta desabonadora que configure
os pressupostos jurdicos e polticos da tipificao de um crime de responsabilidade, o processo de
impeachment poder ser admitido, processado e julgado, em total acordo com a Constituio e as
nossas leis em vigor. A nossa ordem jurdica ter sido respeitada e no haver, por bvio, nenhum
desrespeito s regras que caracterizam um Estado Democrtico de Direito.
Nesse caso, naturahnente, um impeachment jamais poderia ser visto como ou
equiparado a um golpe de Estado. Seria uma soluo para um grave problema institucional,
inteiramente resolvido dentro dos mandamentos constitucionais vigentes.

Lj

Todavia, o mesmo no se dar, por bvio, se presses polticas e sociais vierem a


propor um processo de impeachment em que no se configura, com um mnimo de juridicidade, a
ocorrncia de um crime de responsabilidade, por faltarem, s escncaras, os pressupostos exigidos
para a sua configurao constitucional. Nesse caso, os atos jurdicos praticados na busca da
interrupo do mandato presidencial estaro em coliso aberta e escancarada com o texto
Constitucional e, caso efetivados, qualificaro uma bvia ofensa ao Estado Democrtico de Direito
e uma inexorvel ruptura institucional. inteiramente adequado, assim, que uma ao desta
natureza seja vista como um verdadeiro "golpe de Estado", praticado com desfaatez e a mais
absoluta subverso da ordem jurdica e democrtica.

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comum utilizar-se a expresso "golpe de estado", em todos os continentes ("Coup
d'tat", "Staatsreith'), para definir-se as situaes em que ocorre a deposio, por meios inadmitidos

pela ordem jurdica, de um governo legtimo. Embora, no plano histrico, seja mais comum a
materializao de golpes pela fora das armas, tambm no se pode ignorar que, muitas vezes, e
em especial nos dias que se seguem, tais rupturas institucionais so urdidas e executadas sob o
aparente manto da "legalidade".
Isto ocorrer sempre que, sob a alegao retrica da ocorrncia de situaes que de

r-;

fato no se verificam ou no justificam de direito a cassao de um mandato presidencial, buscamse subterfgios jurdicos, argumentos infundados e descabidos para a aparente legitimao jurdica
da deposio de um governo, sem que exista qualquer base constitucional para tanto. Nesses casos,
no sero utilizados tanques, bombardeios, canhes ou metralhadoras. Sero usados argumentos
jurdicos falsos, mentirosos, buscando-se substituir a violncia das aes armadas pelas palavras
ocas e hipcritas dos que se fingem de democratas para melhor pisotear a democracia no momento
em que isto servir a seus interesses. Invoca-se a Constituio, apertas para que seja ela rasgada com
elegncia e sem rudos.
Superando-se ento a falsa polmica, pode-se dizer que um processo de
impeachment, no Brasil ou em qualquer Estado Democrtico de Direito do mundo que adote o
sistema presidencialista de governo, pode ser ou no um "golpe de estado", conforme as

(_j

circunstncias que o caracterizem e o definam. No ser um "golpe" se ocorrerem, de forma


induvidosa, os pressupostos constitucionais excepcionais que legitimariam a justificada interrupo
do mandato do Chefe de Estado e de Governo. Ao revs, como "golpe" se qualificar quando
inexistirem, de fato e de direito, as razes constitucionais para a afirmao do impedimento da
Presidenta da Repblica, e este vier a ser confirmado sem nenhuma legitimao democrtica, mas
sob uma aparncia de legalidade hipcrita e infundada.
Afirmar-se que "um impeachment nunca ser um golpe porque est previsto na
Constituio" , sem sombra de dvida, ignorar com pretensa ingenuidade que um texto
constitucional vigente pode ser respeitado ou no. As normas jurdicas sempre afirmam o que
"deve ser" no o que, de fato, "ser". Se elas afirmam que um processo de impeachment apenas

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"deve ser" realizado dentro de certas condies, isto pode ocorrer ou no dentro da realidade
histrica que est por vir. Se ocorrer, haver a legitimao do afastamento presidencial e da
assuno de um novo governo, na medida em que o "dever ser" adequou-se ao que "". Se no
ocorrer, haver um verdadeiro e indiscutvel golpe de estado, uma vez que o que "deve ser", no
mundo dos fatos, no ocorreu. Nesse caso, as palavras retricas de justificao violncia travesti.da
de legalidade no impediro a ocorrncia de real e substantiva ruptura institucional, com todos os
traumas polticos, sociais, inclusive no plano internacional, que dela podem advir.
()

Um golpe dessa natureza, caso prospere, seguramente, jamais ser esquecido ou


perdoado pela histria democrtica de um povo.
Em primeiro lugar, porque a banalizao da utilizao de um instrumento
excepcional como o impeachment trar, inexoravehnente, uma profunda insegurana democrtica
e jurdica a qualquer pas que porventura venha a seguir esse temerrio caminho. Que governo
legitimamente eleito no poder ser destitudo, em dias futuros, se for acometido de uma
momentnea crise de impopularidade? Que pretextos infundados no podero ser utilizados, sem
quaisquer espcies de freios jurdicos e democrticos, para viabilizar um ataque oportunista e mortal
a um mandato presidencial legitimamente obtido nas urnas? Que oposies parlamentares no
buscaro a desestabilizao poltica, independentemente do agravamento que isso traga economia
e s condies sociais do povo, na busca de um assalto rpido ao poder, fora da legitimao das

~j

urnas? Que segurana tero investidores e governos estrangeiros diante de um pas que utiliza
pretextos jurdicos e uma falsa retrica para afastar um governante que no tem, a bem da verdade,
contra seu comportamento nenhuma efetiva acusao grave minimamente demonstrada?
Em segundo lugar, h ainda que se perguntar: em face da ausncia da configurao
constitucional plena, capaz de qualificar a ocorrncia de um verdadeiro crime de responsabilidade
praticado por uma Presidenta da Repblica, de onde se retirar a legitimidade para que um novo
Presidente assuma a Chefia de Estado e de Governo aps um impeachment? Do povo, que no o
escolheu diretamente para esta funo, por bvio, no ser. Da constituio que no reconhece o
real impedimento do eleito, a no ser por manipulaes construdas como pretextos para uma
deposio ilegtima? Tambm no ser.

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Lembrando aqui as j anteriormente citadas palavras do festejado constitucionalista

J.J.

portugus

Canotilho, podemos dizer que um verdadeiro e legtimo Estado Democrtico de

Direito (Estado Constitucional) estar assentado em "fundamentos metafsicos" se negar o


princpio da "soberania popular", seja negando-o por afastar sem base Constitucional um
presidente democraticamente eleito pelas urnas, seja por empossar um novo Presidente, sem voto
e sem amparo na Constituio. No haver nem legitiinidade para a destituio do governo que sai,
nem para

a posse do que entra. De um clssico aforismo originado em So Jernimo (Ep. 69,9) se

poder, de fatos como estes, extrair uma dura lio histrica: ''Qtta!e principium ta/is est c!ausu!a". 9
Em terceiro e ltimo lugar, torna-se oportuno lembrar que no h argumentos
falsos ou construes jurdicas fraudulentas que sobrevivam marcha inexorvel do tempo e s
duras pginas da histria que sero escritas sobre quem eventualmente, por seus interesses
menores, tenha violentado ou tentado violentar a existncia de um verdadeiro Estado Democrtico
de Direito. Cedo ou tarde, a histria costuma ser sempre impiedosa com os que engendram
violaes constitucionais na busca personalista de um "Cottp d'tat''.

a histria quem sempre d a sentena final.

1.2.) A LEGITIMAO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO PARA ATUAR NA

DEFESA

DE

PRESIDENTA

DA

REPBLICA

EM

PROCESSOS

DE

''IMPEACHMENT"
Dvidas no podem existir quanto indiscutvel legitiinao legal da AdvocaciaGeral da Unio para, por meio do seu titular, atuar na defesa da Exma. Sra. Presidenta da Repblica
neste presente processo de impeachment. A legislao brasileira e a orientao consolidada de anos
no exerccio das atividades cotidianas deste importante rgo da Unio no deixam a menor dvida
a respeito.

9 "Tal

princpio tal fim".

14

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Diz o art. 131 da Constituio Federal, in verbis:
"Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que,
diretamente ou atravs de rgo vinculado, representa a Unio,
judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organizao e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento do
Poder Executivo"
Este dispositivo constitucional deixa claro, induvidosamente, que alm da
consultoria e do assessoramento jurdico prestados ao Poder Executivo da Unio, as atividades de
representao judicial e extrajudicial devem ser prestadas, pela Advocacia-Geral da Unio (AGU),
em nome da prpria Unio, para todos os Poderes da Repblica.
Nessa linha, a Lei Complementar n 73, de 1993, assim dispe sobre as
competncias da AGU:
"Art. 1 - A advocacia-Geral da Unio a instituio que
representa a Unio judicial e extrajudicialmente.
Pargrafo nico. Advocacia-Geral da Unio cabem as
atividades de consultoria e assessoramento jurdicos do Poder
Executivo, nos termos dessa Lei Complementar.

(...)
Art. 4. - So atribuies do Advogado-Geral da Unio:
(

\___,,'

I- dirigir a Advocacia-Geral da Unio, superintender e coordenar


suas atividades e orientar-lhe a atuao;

(...)
Do Advogado-Geral da Unio
Art. 36. So atribuies do Advogado-Geral da Unio, rgo mais
elevado de assessoramento jurdico do Poder Executivo:

(...)
V - apresentar as informaes a serem prestadas pelo Presidente
da Repblica, relativas a medidas impugnadoras de ato ou
omisso presidencial.

(...)

15

------~~~-~

----~~----~~-----

~---

-- ------

------~---~

----

-----------

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
XX:V - avocar quaisquer matrias "jurdicas de interesse da
Unio, inclusive no que concerne a sua representao
extrajudicial."
Nesse sentido, de todo correto afirmar-se que o Advogado-Geral da Unio, ao
representar a Unio, representa o prprio Estado brasileiro. E sob essa tica, naturalmente,
tambm, ser desnecessrio estabelecer qualquer diferena entre o Estado e o governo brasileiro,
haja vista que este um instrumento daquele, mormente no mbito de uma ordem jurdica que
adota o sistema presidencialista de governo, onde a Chefia de Estado e a Chefia de Governo
deferida simultaneamente a um nico rgo unipessoal do prprio Estado, qual seja, a

Presidncia da Repblica.
Questo importante que apesar da obviedade do seu equacionamento, ao menos ad

cautelam, deve ser aqui previamente enfrentada, diz respeito ao dever de representao da AGU, em
relao defesa dos atos de praticamente todos os agentes pblicos que atuam em nome da Unio,
de suas autarquias ou fundaes pblicas federais, quando praticados no exerccio de suas funes
e no mbito das pessoas jurdicas e rgos pblicos que integram.
Em sentido amplo, agentes pblicos so todas as pessoas que desempenham
funes estatais. A noo abarca, por isso, de acordo com as lies de Celso Antnio Bandeira de
Mello:
l ___)

"tanto o chefe do Executivo (em quaisquer das esferas), como os


senadores, deputados, vereadores, ocupantes de cargos ou empregos
pblicos da Administrao Direta dos trs Poderes, os servidores das
autarquias, das fundaes governamentais, das empresas pblicas e
sociedades de economia mista nas distintas rbitas de governo, os
concessionrios e permissionrios de servio pblico, os delegados de
funo ou oficio pblico, os requisitados, os contratados sob locao civil
de servios e os gestores de negcios pblicos." '
Como se observa, as relaes jurdicas que autorizam pessoas a exercerem funes
estatais so bastante diversificadas. Algumas decorrem de mandatos outorgados pela populao,

111

BANDEIRA DE IVIELLO, Celso "-\.ntnio. Curso de Direito Administrativo. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 236.

16

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
outras da investidura em cargos pblicos, de contrataes empregatcias, ou mesmo ainda de
diferentes situaes jurdicas tuteladas pela nossa legislao. Todavia, por fora da j explicitada
competncia da AGU na representao judicial e extrajudicial da Unio, das suas autarquias e
fundaes, nos limitaremos apenas anlise exclusiva da situao dos agentes pblicos que atuam
nos rgos que integram estas pessoas jurdicas.
A questo primeira que se coloca, como natural pressuposto do equacionamento
da pergunta sobre se poderia ou no haver a atuao do Advogado-Geral da Unio neste processo
na defesa da Presidenta da Repblica, a seguinte: pode a AGU representar judicial e
extrajudicialmente agentes pblicos integrados aos rgos da Unio, das suas autarquias e
fundaes quanto a atos praticados no exerccio das suas atribuies constitucionais, legais ou
regulamentares? Nos casos em que praticam atos ou condutas decorrentes de suas competncias,
estes agentes deveriam outorgar mandatos a advogados privados para que pudessem sustentar a
legitiinidade dos seus atos, ou podero contar com a estrutura da advocacia pblica de Estado para
dar amparo a estas defesas?
A discusso sobre a natureza jurdica distinta dos rgos pblicos e dos agentes
pblicos que os titularizam e exercem materiahnente suas funes jurdicas, j se encontra de h
muito superada pela cincia jurdica. Encontra-se hoje consagrada, por inspirao original do
clebre jurista alemo Otto Gierke, a "teoria do rgo", segundo a qual a "vontade da pessoa

jurdica deve ser atribuda aos rgos que a compem, sendo eles mesmos, os rgos,
compostos de agentes" . 11 Por essa teoria, acolhida pelo ordenamento ptrio, os atos praticados
pelas pessoas fsicas que agem em nome do Estado a ele prprio devem ser atribudos. Assim,

"as aes dos entes polticos - como Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal concretizam-se por intermdio de pessoas fsicas, e, segundo a teoria do rgo, os atos
praticados por meio desses agentes pblicos devem ser imputados pessoa jurdica de
direito pblico a que pertencem 12".

11

CARY,-\.LHO FILHO, Jos Dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26. Ed. So Paulo: Atlas, 2013. p. 13
S~-\.NTOS, l\farcia Walquiria Batista dos; QUEIROZ, Joo Eduardo Lopes; CARDOZO, Jos Eduardo Martins
(colaborador). Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 170
12

17

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Disso nasce a bvia concluso de que se pela nossa Constituio, a AdvocaciaGeral da Unio, cujo titular o Advogado-Geral da Unio, a instituio que representa a Unio,
judicial e extrajudicialmente, bem como as suas autarquias e fundaes, os atos praticados por

agentes pblicos que integram os rgos destas pessoas jurdicas, no exerccio de suas
competncias pblicas, podem e devem ser por ela defendidos. Em face da acolhida "teoria
do rgo", outra situao jurdica no se apresenta como minimamente plausvel.
Expressando exatamente esta posio jurdica que a Lei n. 9.028, de 12 de abril
t"\
)

de 1995, na redao que lhe foi conferida pela Medida Provisria n 2.216-37, de 31 de agosto de
2001, disciplinou a matria de forma incontroversa. Determinou este mandamento legal,
expressamente, no seu art. 22, que:

r
\

,1

"Art. 22. A Advocacia-Geral da Unio e os seus rgos vinculados, nas


respectivas reas de atuao, ficam autorizados a representar judicialmente
os titulares e os membros dos Poderes da Repblica, das Instituies
Federais referidas no Titulo IV, Captulo IV, da Constituio, bem como
os titulares dos Ministrios e demais rgos da Presidncia da Repblica,
das autarquias e fundaes pblicas federais, e de cargos de natureza
especial, de direo e de assessoramento superiores e daqueles efetivos,
inclusive promovendo ao penal privada ou representando perante o
Ministrio Pblico, quando vtimas de crime, quanto a atos praticados
no exerccio de suas atribuies, legais ou regulamentares, no
interesse pblico, especialmente da Unio~ suas respectivas autarquias
e fundaes, ou das instituies mencionadas, podendo ainda, quanto aos
mesmos atos, impetrar habeas corpus e mandado de segurana em defesa dos
agentes pblicos de que trata este artigo". (grifo nosso)

Ressalte-se aqui que ilustres doutrinadores como Adlison Dallari1', Anita Villani14,
Rommel Macedo 15 e Gilmar Ferreira Mendes 16 ao defenderem a constitucionalidade do precitado

13 D,-\LL-\.RI, ,-\.dilson .Abreu. A contrataro de serviros de advocaa pela Admi11istrap1o Pblica. In: Revista de informao
Legislativa, Braslia, n 140, ano 135. p. 59-57.
1-1 YILLANI, .Anita . .Advocacia-Geral da Unio e a representao judicial dos servidores e autoridades federais. In:
Pavano, Srgio .Augusto Zampol. A Unio em Juzo. So Paulo: :i\IP, 2005. p. 109-117.
lj\fACEDO, Rommel. Advocaa-Geral da Unio 11a Co11stituip1o de 1988. So Paulo: LTR, 2008.
16 MENDES, Gilmar Ferreira. Medida Provisria n 2.143-21, de 02 de abril de 2001. Braslia, s.d. Disponvel em:
www.redebrasil.inf.br/Oartigos/:i\IP2143.htm . .Acesso em 30.8.2010. ,-\.pud .A ,-\.dministrao em defesas de seus

18

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
artigo 22 da Lei n 9.028, de 1995, acabam por ressaltar que a representao de um agente

pblico por parte da AGU se assenta mais no interesse da prpria Unio do que no da
pessoa fsica do agente pblico que praticou o ato.
No podem deixar de ser aqui referidas, tambm, em decorrncia da habitual
acuidade e clareza de exposio, embora referindo-se, neste lano, advocacia pblica estadual, as
sempre significativas palavras do ilustre Ministro da nossa Suprema Corte e ilustre publicista Lus
Roberto Barroso, quando, aps mencionar o texto da Lei n 9.028, de 1995, afirma conclusivamente
que:
"A atribuio, ao Estado, da defesa de agentes pblicos acionados
por fora do exerccio da funo pblica uma opo legtima, que
pode ser implementada pelo Legislativo e Executivo estaduais". (grifo
nosso) 17

Outra no foi a concluso do ilustre Procurador-Geral da Repblica Claudio Fonteles no exame


de constitucionalidade do art. 22 da Lei n 9.028, de 1995, pois que o dispositivo "realiza to-

somente explicitao dos deveres da Advocacia-Geral da Unio, em perfeita harmonia


com a previso externada no art. 131 da Carta Magna"18
Desse modo, dirimidas quaisquer dvidas que pudessem existir, tanto do ponto de
, \

\J

vista doutrinrio, como do legal, acerca da plena possibilidade de a Advocacia-Geral da Unio atuar
na defesa de atos praticados por agentes pblicos que exercem suas funes pblicas em rgos
da Unio, em quaisquer dos seus Poderes, de suas autarquias ou de suas fundaes, passemos com
objetividade ao exame do problema em tela.
Pode a Advocacia-Geral da Unio representar a Presidenta da Repblica, em
processo em que se examina, perante a Cmara dos Deputados, a admissibilidade de denncia por

agentes:
exame
da
legitimidade
de
Cibely
Pelegrino
Chagas.
Disponvel
em
http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/9923701. Acesso em 3 abr. 2016.
17 B.ARROSO, Lus Roberto. Cf. Parecer de sua lavra enquanto Procurador do Estado do Rio de Janeiro, publicado
na Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, 110 ano de 2007.
18 Cf. Parecer da Procuradoria-Geral da Repblica nos autos da ADI 2.888/DF, Rei. l\Iin. Rosa \'Veber, no Supremo
Tribunal Federal.

19

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade por ela, em tese, praticado? Existe algum bice ou impedimento jurdico
a que neste caso concreto isto pudesse a ocorrer legalmente?
Diante de todo o exposto, no possvel que se admita outra resposta a estas
indagaes: a Presidenta da Repblica pode, nos termos da Lei, ser representada neste
processo pela Advocacia-Geral da Unio, na pessoa do seu Advogado-Geral, sem que
possam ser invocados bices ou impedimentos de qualquer natureza a esta atuao.
Em primeiro lugar, porque a Presidenta da Repblica ostenta a condio de agente
pblico, sendo que os atos dos quais indevidamente acusada de ter praticado foram atos
realizados no estrito exerccio funcional das atividades do rgo pblico unipessoal Presidncia da
Repblica - que titulariza - e no mbito das suas estritas atribuies constitucionais. Estes atos,
portanto, seriam atos administrativos advindos de rgo pblico integrante da Unio
(Poder Executivo) que, naturalmente poder dever intransponvel, devem ser defendidos,
na forma da Constituio e da nossa legislao em vigor, pela Advocacia-Geral da Unio,
em quaisquer das esferas judiciais ou extrajudiciais em que porventura possam estar sendo
atacados. Nesse passo, vale colacionar trecho do voto do ilustre Ministro Joaquim Barbosa,
Relator da ADI 3022/RS, no qual consignou: "A defesa, por parte da Advocacia Pblica, de
atos de servidores guarda relao com a defesa eficiente da prpria Administrao" 19
Defender um ato, desnecessrio dizer, significa demonstrar perante as autoridades
competentes a sua adequao ordem jurdica, em todos os seus efeitos e para todas as suas
consequncias. Significa defender a sua validade, e sustentar o seu afastamento de todas as
imputaes que a ordem jurdica poderia porventura atribui-lhe, seja no mbito civil, seja no
criminal ou seja mesmo no da responsabilizao jurdico-poltica de que trata o presente
processo.
Em segundo lugar, porque um processo de impeachment, como j salientado
anteriormente, s pode ser promovido em razo de atos do Presidente da Repblica que, por
19

,-\DI 3022, Relator Min. JO.-\QUIM BARBOS.A, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2004, publicado no DJ em
04/03/2005. Disponvel em:
http://w\\w.stf.jus.br/portal/processo / \-erProccsso.-\ndamento.asp?incidcntc='.217 5.+32. Acessado em: 03 de abril de
2016.

20

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
definio constitucional, "no sejam estranhos ao exerccio das suas funes" (art. 86, 4.). Ora,
se por expressa determinao da Constituio Federa.l de 1988 estes atos devem ser praticados no
exerccio desta funo pblica, em nome da Chefia de Estado

de Governo encartadas no vrtice

do Poder Executivo Federal, parece evidente que os atos que motivam qualquer processo de

impeachment jamais podem se confundir com "atos pessoais", "privados", desvinculados


da Chefia de Estado ou de governo, como se fossem estranhos a quaisquer atividades
estatais. Por conseguinte, dentro de estrita coerncia lgico-jurdica, jamais podem ser vistos

(l

como atos em que a advocacia pblica no teria a possibilidade jurdica de defend-los.


Se num processo de impeachment a responsabilizao somente pode ocorrer
diante de atos praticados no exerccio da funo pblica, como o rgo responsvel
constitucional e legahnente por defender atos

"praticados no exerccio de atribuies

constitucionais, legais e regulamentares", a Advocacia-Geral da Unio no poderia intervir, seja


para defender a sua adequao a ordem jurdica, seja para afastar juridicamente as imputaes
desqualificadoras que porventura se pretendem ver atribudas ao rgo e ao agente que os praticou?
Seria, portanto, uma verdadeira contradtio in terminis, dizer que a AGU no pode atuar em processos
praticados no exerccio de estrita funo pblica do Presidente da Repblica, se tem esta nobre
instituio jurdica exatamente por misso constitucional e legal defender os atos praticados no

exerccio da funo pblica em nome da Unio e dos agentes que titularizam os rgos

pblicos que a integram.


Se Advocacia-Geral da Unio no coubesse defender os atos praticados no
exerccio de funo pblica pelos agentes pblicos, dentre os quais se incluem os atos praticados
pela Chefe de Estado e de Governo, no que consistiria ento a sua competncia pblica? Que atos
defenderia? De que agentes pblicos? No haveria explicao razovel para a sua nobre atuao
funcional. E ao direito, com a devida vnia, no cabe conviver nunca, em bons termos, com a
irrazoabilidade interpretativa manifesta e insuplantvel.
Em terceiro lugar, porque todos os atos atribudos Sra. Presidenta da Repblica
neste processo de admissibilidade de denncia por crime de responsabilidade teriam sido atos, em

tese, praticados, com base nas suas competncias apontadas no art. 84 da Constituio Federal. Ora,

21

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
todos os atos administrativos que advm da Presidncia

~a

Repblica passam,

previamente pelo exame tcnico e consultivo de diversos rgos, inclusive de rgos


jurdicos integrados AGU, sejam as Consultorias Jurdicas ligadas aos Ministrios que
referendam os atos da Presidncia (art. 87, pargrafo nico, I, da Constituio Federal), seja a
Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica (art. 36 do Decreto
n 4.176, de 28 de maro de 2002).
Como se imaginar, ento, que atos que foram previamente analisados, do ponto de
vista jurdico por rgos vinculados Advocacia-Geral da Unio no pudessem ser, a poste1iori,
depois de acolhidos pela autoridade superior, defendidos pelos rgos da mesma instituio que
firmou o aconselhamento que, em larga medida, os orientou na sua expedio? Se atos desta mesma
natureza tm sido defendidos em outras instncias, como por exemplo o Tribunal de Contas da
Unio e no prprio Congresso Nacional pela prpria AGU, porque no poderiam ter as mesmas
razes de fato e de direito j sustentadas anteriormente trazidas em defesa prpria, pela mesma
instituio, na pessoa do seu Advogado-Geral, em um processo de impeachment? Uma negativa a
esta possibilidade administrativa incorreria em um tal nvel de esquizofrenia orgnica que jamais
poderia ser aceita em uma viso minimamente razovel do bom e legal exerccio da advocacia
pblica no Estado brasileiro.
E, finahnente, em quarto lugar, importante que esta compreenso que motiva a
possibilidade de atuao da Advocacia-Geral da Unio, atravs do seu Advogado-Geral, em defesa
de Presidentes da Repblica, j est definitivamente consolidada nas prticas administrativas
correntes da instituio. At hoje, a instituio defende os Ex-Presidentes Fernando

Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva por atos realizados enquanto exerciam as
suas respectivas funes presidenciais. Ao todo, diga-se, foram representados judicial e
extrajudiciahnente pela instituio em quase 200 aes: 108, do ex-Presidente Fernando Henrique
Cardoso, e 90, do ex-Presidente Lus Incio Lula da Silva. Estes processos envolvem aes
populares e civis, por suposta improbidade administrativa, alm de representaes e medidas
cautelares solicitadas por conta de atos praticados durante os anos de mandatos dos dois expresidentes. A Presidenta Dihna Rousseff tambm hoje j representada em 99 aes judiciais.

22

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse ponto, convm ter presente, para alm de tudo que j foi dito, que essa
atividade de representao judicial da Presidenta da Repblica se reveste de especial relevncia no
caso. Isso porque, como visto, a Advocacia-Geral da Unio representa inmeros agentes

pblicos. Porm, no Executivo federal, apenas um desses agentes ascendeu ao cargo por
meio da votao direta, que justamente a Presidenta da Repblica. Da a relevncia de a
advocacia pblica assumir essa tarefa com a responsabilidad de quem assume a defesa
da prpria democracia.

(\1

Eis as razes pelas quais o tema no suscita qualquer dvida para a AdvocaciaGeral da Unio.
A propsito, o tema est de tal forma consolidado que a representao est prevista
em normativos internos da Advocacia-Geral da Unio -vide Portarias n 408, de 2009, n 1.016,
de 2010, ambos editados pelo Advogado-Geral da Unio, e ainda, mais recentemente, pela prpria
Portaria n 13, de 2015, baixada pelo Consultor-Geral da Unio. Nos termos deste ltimo
normativo afirma-se que a Consultoria-Geral da Unio "poder representar extrajudicialmente,

observadas suas competncias e o disposto no art. 5 [... ] o Presidente da Repblica" (art.


4, I).

Alis, a propsito, a matria encontra-se to pacificada que - diga-se - dois manuais


sobre o tema esto acessveis a qualquer interessado no stio eletrnico da instituio211
Ao fim, convm salientar que a matria objeto desta denncia foi objeto de
apreciao pelos rgos tcnicos desta Advocacia-Geral da Unio que, mediante pareceres
especficos, concluram pela legalidade e pela total legitimidade da sua atuao neste procedimento.
Nenhuma razo existe, assim, para que se afirmem quaisquer bices interveno
da Advocacia-Geral da Unio, por meio do seu representante maior, o atual Advogado-Geral da
Unio, nestes autos, na defesa da Presidenta da Repblica. o que determina a nossa vigente

20 Manual de Representao Judicial de Agentes Pblicos da Procuradoria-Geral da Unio e Manual de Representao


Extrajudicial de rgos e "-\gentes Pblicos da Consultoria-Geral da Unio. Dispo1veis em:
http://agu.gm,_hr/page/contcnt/dctail/id contcudo/395575. Acessado em 02 de abril de 2016.

23

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Constituio da Repblica e as nossas leis. o que nos ensina a nossa doutrina e o que vem sendo
praticado ao longo dos anos por este importante rgo da advocacia pblica brasileira.

1.3.)

DELIMITAO

DO

OBJETO

DO

PRESENTE

PROCESSO

DE

IMPEACHMENT
Ofertada a denncia por suposta prtica de crime de responsabilidade contra a
Presidenta da Repblica, o Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, no dia 2 de dezembro
de 2015, entendeu por receb-la parcialmente, rejeitando, de plano, a maior parte dos argumentos
apresentados pelos cidados que a subscreveram.
Cumpre observar que a rejeio de denncias desta natureza por parte do
Presidente da Cmara encontra total amparo na nossa legislao, a partir de clara orientao
jurisprudencial estabelecida pelo nosso Supremo Tribunal Federal. Com efeito, nas diversas
oportunidades em que foi chamado a se pronunciar e a decidir sobre o processo de impeachmem
de Presidente da Repblica, veio a nossa Suprema Corte a reconhecer explicitamente esta
possibilidade.
Como acentuado pelo Ministro Carlos V elloso, por ocasio do julgamento do
Mandado de Segurana n 23.885-2, citando parecer do ento Procurador-Geral da Repblica
Geraldo Brindeiro, irrefutvel "que o processo por crime de responsabilidade contempla um juzo
preambular acerca da admissibilidade da denncia. Faz-se necessrio reconhecer ao Presidente da
Cmara dos Deputados o poder de rejeitar a denncia quando, de logo, se evidencie, por exemplo,
ser a acusao abusiva, leviana, inepta, formal ou substanciahnente. Afinal, cuida-se de abrir um

processo de imensa gravidade, um processo cuja simples abertura, por si s, significa uma
crise".
E o contedo desse dever-poder do Presidente da Cmara dos Deputados no
processo de impeachment ficou muito bem delineado no julgamento do Mandado de Segurana n
20.941-1 (em anexo), em cuja ementa do acrdo se l que quela autoridade parlamentar
conferida competncia, "no processo de 'impeachment', para o exame liminar da idoneidade da
24

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia popular, que no se reduz verificao das formalidades extrnsecas e da legitimidade de
denunciantes e denunciados, mas se pode estender, segundo os votos vencedores, a rejeio
imediata da acusao patentemente inepta ou despida de justa causa"21
E o voto condutor desse dedsum, da lavra do Ministro Seplveda Pertence, explicita
que "cabe ao Presidente da Cmara dos Deputados receber ou rejeitar a denncia", e que "este
recebimento no um recebimento burocrtico, um ato de protocolo: recebimento, na

extenso que tem - e, a, acolho as premissas da maioria, que entende que isto uma denncia ()

, do recebimento de uma denncia". No mesmo sentido as palavras do saudoso Ministro Paulo


Brossard, segundo o qual, "semelhana do Juiz que pode rejeitar uma denncia, ou uma

inicial, o Presidente da Cmara tambm pode. O Presidente da Cmara tem uma autoridade
que inerente sua prpria investidura, tem o dever de cumprir a Constituio, as leis em geral, e
o Regimento, em particular que lei especfica. (...) Ele exerce singular magistratura".
Desse entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal decorre a

possibilidade de o Presidente da Cmara dos Deputados vir a rejeitar, parcialmente, a


notcia de crime de responsabilidade apresentada contra o Presidente da Repblica
Cmara dos Deputados, tal como pode faz-lo o magistrado em relao denncia ou queixacrime oferecida perante o Poder Judicirio. Naquela hiptese, naturalmente, o Presidente desta

Casa Parlamentar tambm cumpre o seu dever-poder de rejeitar, em seu mbito prprio

(J

de competncia, acusaes que repute ineptas, abusivas, baseadas em ilaes ou em meras


suposies. E, naturalmente, ao assim proceder, submete juridicamente Cmara dos Deputados
apenas o exame daqueles fatos que, a princpio, parecem caracterizar crimes de responsabilidade
praticados pela Presidenta da Repblica.
V-se, pois, que a competncia e a atuao do Presidente da Cmara dos Deputados,
dentro do juzo de admissibilidade no processo de impeachment da Chefe do Poder Executivo,
no tem o nico objetivo de impedir o prosseguimento de acusaes sem o mnimo de idoneidade
e de indcios de autoria e de materialidade do delito, com a determinao de arquivamento da pea

21

STF. MS 20941, Rel. :i\Iin. .ALDIR P"\SS.ARINHO, Rel. p/ .\crdo: f\Iin. SEPLVED"\ PERTENCE, Tribunal

Pleno, julgado em 09/02/1990, publicado DJ 31/08/1992.

25

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
acusatria que se apresenta inepta em sua totalidade. O exerccio daquelas atribuies,
induvidosamente, tambm tem a finalidade de fixar e delimitar precisamente os fatos
supostamente criminosos descritos na notcia formulada pelo cidado e que sero objeto
de anlise e deliberao pela Cmara dos Deputados.
Resta assentado e induvidoso, assim, que a deciso inicial de recebimento da
denncia d Presidente da Cmara dos Deputados, lida na Sesso Plenria seguinte publicao
dessa deciso, que delimita definitivamente o objeto da acusao que ser analisado pela
()

Comisso Especial destinada a emitir parecer sobre a questo. esta deciso, portanto, que
conter, de modo especfico, preciso e definitivo, os fatos sobre os quais o Presidente da
Repblica dever se manifestar, exercendo seu direito fundamental ao contraditrio e
ampla defesa (art. 5, LV, da C.F.).
Claro, assim, que estas regras disciplinadoras do juzo de admissibilidade realizado
pelo Presidente da Cmara dos Deputados decorrem, de modo indiscutvel, do prprio
entendimento pacfico do Supremo Tribunal Federal sobre a matria. E do mesmo modo, que tal
compreenso, tambm, impe-se inexoravelmente em razo da necessidade de se garantir ao
Presidente da Repblica acusado, em respeito ao princpio constitucional da ampla defesa, o
direito de vir a se defender de fatos determinados e no de imputaes vagas, incertas e
imprecisas, inclusive de meras ilaes e suposies, ou de quaisquer outras situaes
incapazes de gerar uma "justa causa" (ou motivo, como prefeririam os administrativistas)
para a legitima promoo de um processo de impeachment.
No caso presente, a deciso de recebimento da denncia (em anexo), proferida
pelo Sr. Presidente da Cmara dos Deputados no dia 2 de dezembro de 2015, e lida no Plenrio
da Cmara dos Deputados no dia 3 dezembro de 2015, como j salientado anteriormente, rejeitou
parcialmente as acusaes constantes da notcia de crimes de responsabilidade apresentada
Cmara dos Deputados contra a Presidenta da Repblica, nos seguintes termos:
"10.
No h dvida de que todas as acusaes formuladas pelos
DENUNCIANTES so gravssimas, mas, por outro lado, igualmente
certo tambm que muitas delas esto embasadas praticamente em
ilaes e suposies, especialmente quando os DENUNCIANTES

26

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
falam da corrupo na PETROBRS, dos emprstimos do BNDES e do
suposto lobby do ex-Presidente da Repblica LUS INACIO LULA DA
SILVA.
No se pode permitir abertura de um processo to grave, como o
processo de impeachment, com base em mera suposio de que a
Presidente da Repblica tenha sido conivente com atos de corrupo.

()

11.
Quanto
aos
crimes
eventualmente
praticados
pela
DENUNCIADA contra a lei oramentria; sobre os quais os
DENUNCIANTES fazem remisso reiterada ao recente julgamento das
contas de 2014 do governo pelo Tribunal de Contas da Unio, de se
notar que a deciso acerca da aprovao ou no dessas contas cabe
exclusivamente ao Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas apenas
emitido parecer prvio, a ser submetido ao crivo do Congresso Nacional,
a quem cabe acolh-lo ou rejeit-lo.
Alm disso, os fatos e atos supostamente praticados pela
DENUNCIADA em relao a essa questo so anteriores ao atual
mandato. Assim, com todo respeito s muitas opinies em sentido
contrrio, considero inafastvel a aplicao do 4 do artigo 86 da
Constituio Federal, o qual estabelece nao ser possvel a
responsabilizao da Presidente da Repblica por atos anteriores ao
mandato vigente.
Deixei claro em decises anteriores que no ignoro a existncia de
entendimento contrrio, especialmente em razo de o dispositivo citado
ser anterior emenda constitucional que permitiu a reeleio para os
cargos do Poder Executivo. Porm, no se pode simplesmente ignorar
que o constituinte reformador teve a oportunidade de revogar ou alterar
o 4 do artigo 86 e no o fez, estando mantida, portanto, a sua vigncia.

12.

Sob outra perspectiva, contudo, a denncia merece admisso.

Como anteriormente consignado, alm dos requisitos formais


estabelecidos na legislao, devidamente preenchidos na espcie, cabe ao
Presidente da Cmara dos Deputados, nessa fase de
admissibilidade ou delibao da denncia, verificar a presena dos
requisitos materiais para o seu recebimento.

Nesse particular, entendo que a denncia oferecida atende aos requisitos


mnimos necessrios, eis que indicou ao menos seis Decretos
assinados pela DENUNCIADA no exerccio financeiro de 2015 em
desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao do Congresso
Nacional.

27

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

So igualmente relevantes as demais questes que dizem respeito


lei oramentria deste ano [de 2015], especialmente a alegao da
reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais, o que, tambm em
tese, podem configurar crime de responsabilidade contra a lei
oramentria (art. 85, VI, CF).
13.
Por tudo isso, ciente da relevncia de que esse ato significa,
considero que a denncia preenche os requisitos mnimos pra seu
recebimento.
De fato, merece anlise exauriente as alegaes dos
DENUNCIANTES quanto abertura de crdito suplementar
mesmo diante do cenrio econmico daquele momento, quando j
era sabido que as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias, Lei n. 13.080/2015, no seriam cumpridas, o que pode
ensejar o cometimento de crime de responsabilidade contra a lei
oramentria.

E tambm merece melhor aprofundamento as razes que levaram ao


Governo a adotar essa prtica das chamadas pedaladas fiscais tambm
neste ano de 2015.
H, portanto, justa causa a justificar o recebimento desta denncia. E
tambm h indcios de autoria, considerando a responsabilidade da
Presidente da Repblica pela lei oramentria."
Como se verifica dos termos da deciso de admissibilidade exarada pelo Presidente
da Cmara dos Deputados, a notitia criminis apresentada foi rejeitada em sua maior parte,
especialmente aquela referente aos supostos ilcitos ocorridos em 2014. Sobreviveu ela tosomente quanto aos fatos ocorridos no ano de 2015, quais sejam:

(1) edio de seis decretos no-numerados nos meses de julho e agosto, todos
fundamentados no art. 38 da Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015 (Lei de Diretrizes Oramentrias
de 2015 - LDO de 2015) e no art. 4 da Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015 (Lei Oramentria
Anual de 2015), e

(II) o inadimplemento financeiro da Unio com o Banco do Brasil S/A em virtude


do atraso no pagamento de subvenes econmicas no mbito do crdito rural, inadimplemento

28

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
esse que no se caracteriza como mtuo, financiamento ou operao de crdito para efeitos da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Assim sendo, em face da deciso de admissibilidade da pea acusatria exarada pelo
Presidente da Cmara dos Deputados, tanto o parecer prvio da Comisso Especial a que se refere
o art. 19 da Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, como tambm eventuais pareceres de procedncia
ou improcedncia dessa mesma Comisso e, ainda, a deliberao do Plenrio da Cmara dos
Deputados devem se restringir - nica e exclusivamente - ao exame dos fatos descritos
()

nesses dois itens especificados acima, todos referentes ao ano de 2015. Aqueles outros fatos
ocorridos em 2014 referidos na denncia, como j afirmado, foram expressamente rejeitados
pelo Presidente da Cmara dos Deputados, porque incapazes de caracterizar crime de
responsabilidade e, por conseguinte, devem ser tidos como juridicamente imprestveis
para fundamentar a instaurao do processo de impeachment.
De tudo isso tambm se extrai que, em bom direito, jamais se poder admitir
como objeto de anlise neste procedimento em curso, o exame de novos atos ou fatos que
eventualmente possam vir a ser trazidos aos autos por pedidos de aditamento
extemporneos, ou mesmo pela juntada imprpria de documentos, depoimentos, ou de
quaisquer outros pretensos meio de prova, que no possuam pertinncia direta, estrita e
induvidosa, com as acusaes admitidas pelo Presidente da Cmara dos Deputados. Aps
ter sido efetivada a publicao da deciso de recebimento da denncia e sua leitura no Plenrio da
Cmara dos Deputados foi definitivamente delimitado o objeto na deciso de retebimento da
denncia - pela deciso proferida no dia 2 de dezembro de 2015 e lida na Sesso seguinte do dia
3 de dezembro de 2015 - no podendo ser - a qualquer ttulo - admitidos quaisquer
acrscimos indevidos.
Feitas estas consideraes iniciais que abarcam tanto as premissas constitucionais e
democrticas a partir das quais se definem o processo de impeachment no direito brasileiro, bem
como a definio exata do objeto do procedimento aberto por deciso do Sr. Presidente da Cmara,
Eduardo Cunha, passa-se agora, com todas as vnias, apresentao das questes preliminares e
anlise de mrito do delimitado objeto da denncia que motiva esta manifestao.

29

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

II) QUESTES PRELIMINARES


11.1) A NULIDADE DO RECEBIMENTO DA DENNCIA PELO PRESIDENTE DA
CMARA EDUARDO CUNHA EM FACE DE NOTRIO DESVIO DE FINALIDADE.
Antes de adentrar no mrito da presente acusao, cumpre ressaltar a indiscutvel
nulidade da deciso proferida pelo Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, ao

receber, mesmo que parcialmente, a denncia originalmente proposta. Isto porque, data maxima
venia,, incorreu esta autoridade parlamentar em manifesto desvio de poder (ou desvio de

finalidade) ao receb-la.
Os fatos que revelam a ocorrncia deste vcio que fuhnina de nulidade insanvel o
presente procedimento, desde a sua abertura, so notrios e incontestes.
De fato, ao receber parcialmente a denncia de crime de responsabilidade subscrita
por cidados, no pretendeu o Sr. Presidente da Cmara, objetivamente, dar incio a um processo
com a finalidade legal para a qual este foi criado pela nossa ordem jurdica, qual seja, o de proceder
a um fundado e justificado impeachment de uma Presidenta da Repblica que teria, em tese,
atentado contra a Constituio pela prtica de atos gravssimos e criininosos incapazes de serem
absorvidos de outro modo jurdico menos violento pela nossa institucionalidade. Seu propsito,
nesta deciso, conforme publicamente confessado e anunciado, foi outro. Agiu, sem qualquer
pudor, para retaliar a Sra. Presidenta da Repblica, o seu governo e o seu partido (Partido dos
Trabalhadores), procedendo a uma clara vingana, antecedida de ameaa publicamente
revelada, por terem estes se negado a garantir os votos dos parlamentares que ele
necessitava para poder se livrar do seu processo de cassao na Cmara dos Deputados. E
ainda mais: ao assiin proceder, visou de forma canhestra, reflexamente, a jogar luzes no processo
de impeachment da Sra. Presidenta da Repblica, para que ele, nas sombras, pudesse se
desviar da forte presso da opinio pblica que passava a exigir fortemente, pelas
gravssimas acusaes que o atingem, a cassao do seu mandato parlamentar.

30

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Vingana e refgio poltico foram, portanto, as razes objetivamente almejadas
originahnente pelo Sr. Presidente da Cmara ao praticar seu ato decisrio de recebimento parcial
da denncia de impeachment contra a Sra. Presidenta da Repblica Dilina Rousseff.
Tal comportamento do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, alm
de inserido em um conjunto de situaes fticas plenamente caracterizadoras do seu escancarado
desvio de poder, guarda em si mesmo um incrvel e lamentvel paradoxo tico que, en passant, no
poderia deixar de ser citado aqui pela fora incrvel do seu prprio simbolismo e pela adequada
()

contextualizao que propicia da compreenso da ilegalidade

J74b

examine.

Deveras, h que ser lembrado e ressaltado, que neste processo em curso ou mesmo
em qualquer outro, a Sra. Presidenta da Repblica no - e nem jamais foi - acusada de ter

desviado para si dinheiro pblico, de ter enriquecido ilicitamente, de ter contas secretas
no exterior ou de ser beneficiria pessoal e direta de qualquer sistema organizado de
arrecadao de propinas. As acusaes acolhidas pelo Sr. Presidente Eduardo Cunha nestes autos
contra a Sra. Presidenta da Repblica, muito pelo contrrio, dizem apenas respeito a fatos
hipotticos, injustificados e no demonstrados de que ela seria, em tese, apenas responsvel pela
prtica de meros atos em operaes contbeis, tambm realizadas por outros governos federais
e estaduais, aceitas anteriormente pelo Tribunal de Contas da Unio e por outros Tribunais do pas,
e nos quais ainda, em grande parte, ela sequer teria tido qualquer participao direta, como a
1
'-- )

posterion se demonstrar nesta manifestao. Diga-se, alis, tambm de passagem, que a honestidade
pessoal da Sra. Presidenta da Repblica nunca foi colocada em dvida por ningum. At mesmo
seus mais aguerridos adversrios polticos tm feito esse pblico reconhecimento, em vrias
declaraes imprensa.
H nisto, pois, um contraste flagrante e paradoxal com a situao publicamente
hoje vivenciada pelo Sr. Deputado Eduardo Cunha, que neste processo se apresenta, sem falsos
pudores, como o verdadeiro 'juiz-algoz" da Sra. Chefe de Estado e de Governo da Repblica
Federativa do Brasil.
Hoje o Presidente da Cmara dos Deputados ru em processo criminal em curso
no Supremo Tribunal Federal, onde so dirigidas contra ele pesadas acusaes de prticas

31

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
delituosas. investigado, por vrios outros fatos criminosos, em muitos outros inquritos em curso
na Polcia Federal, e tem pendente ainda de julgamento na nossa Corte Suprema um pedido de
afastamento da Presidncia da Cmara e do seu mandato parlamentar, pela acusao de utilizar
manobras ilcitas para obstar as investigaes que contra ele so realizadas. 22 Segundo noticiado
pela grande imprensa, vem utilizando esforos incomensurveis, por muitos parlamentares
questionados, para procrastinar escancaradamente seu processo de cassao, ao mesmo tempo que,
para a persecuo nica dos seus objetivos pessoais, utiliza ao mximo todos os meios de que
dispe para agilizar o presente processo de impeachment.

(\
"'

E por que tudo faz, o Sr. Presidente, para agilizar o processamento do impeachment
da Sra. Presidenta? Por que, em deciso sabiamente revista por deciso do STF, havia estabelecido
normas estabelecedoras de um rito sumarssimo para a cassao do mandato da Chefe do
Executivo, com absoluta violao nossa Constituio, s nossas leis e prpria jurisprudncia
consolidada? Seria apenas por cultivar as solues breves, cultivo que, alis, no demonstra quando
se trata do seu prprio processo de cassao?
A explicao simples. Vinga-se, por meio deste processo de impeachment, por
no ter conseguido vergar as convices da Sra. Presidenta da Repblica na linha de evitar, com os
votos da bancada do seu partido, o incio do seu processo de cassao. Vinga-se e amplia, a cada
dia, por meio deste processo de impeachment, uma cortina de fumaa sobre a sua delicada situao
penal, valendo-se da frgil e retrica denncia que acusa indevidamente a Sra. Chefe do Executivo

22

Em 03 de maro de 2016, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal recebeu a denncia apresentada pelo ProcuradorGeral da Repblica, nos autos do Inq 3983/DF, passando o Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Consentino da
Cunha, a ser ru em ao penal, sob acusao da prtica dos crimes de corrupo passiva e lavagem de dinheiro.
Dispo1vel em :
http://www.stf.jus.br/portal/ processo/ verProcessoTcxto.asp?id =40126 78&tipo.\pp= RTF. Acessado em: 02 de abril
de 2016.
No mesmo dia, o Dep. Eduardo Cunha tambm foi denunciado pelo PGR no mbito do Inq 4146/DF, referentemente

acusao
de
recebimento
de
propina
em
contas
na
Sua
Disponvel
em:http: / /\V\V\V ! .folha. uol.com.br/ poder /2016/rn/17 46465-cunha-e-denunciado-na-lava-jato-por-rcccbcr-prnpinaem-contas-na-suica.shtml. Acessado em: 02 de abril de 2016.
O Deputado investigado, ainda, no mbito de um terceiro inqurito, cuja abertura foi autorizada pelo STF em 07 de
maro de 2016, o qual apura possveis irregularidades em consrcio das empresas Odebrecht, O,\S e Carioca Christian.i
Nielsen Engenharia Dispo1vel em: http: ! /g 1.globo.com/politica/ opcracao-Ln-;1-jato/noticia /2( 116 /tn ! stf-autorizatcrceiro-inqucrito-para-im-cstigar-cunha-na-la\a-jato.html. .Acessado em: 02 de abril de 2016.

32

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de ter cometido no verdadeiros "crimes de responsabilidade", mas apenas supostas irregularidades
contbeis que, de fato e de direito, nunca vieram a ocorrer. Vinga-se, amplia a cortina de fumaa
pela qual pretende jogar nas sombras do esquecimento pblico suas prprias investigaes, e se
empenha ao mximo no desenvolvimento deste processo de impeachment, na busca por fazer
nascer com a maior rapidez possvel, mesmo que ao arrepio da Constituio e das leis, um novo
governo que imagina possa vir atender aos seus desejos, naquilo em que o atual governo o frustrou,
ou seja, na busca da sua prpria salvao parlamentar e criminal.
Desse modo, ao julgar como a abertura deste processo de impeachment, o Sr.
Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, apenas objetivou a garantia da impunidade para
si prprio, s custas de penalidade indevida a ser imposta a outrem, pouco importando para ele as
consequncias de tal gesto para o Estado de Direito, para a Democracia brasileira, para as eventuais
tenses sociais decorrentes do seu ato e para um senso maior e universal de justia. Foi isto o que
o moveu e o que ainda continua a mov-lo at hoje.
Nestes dias, alis, novamente, com renovado despudor tico, voltou a abdicar da
posio estrutural de neutralidade e de imparcialidade prprias de um condutor de um processo de
impeachment de uma Chefe de Estado e de Governo. Publicamente deixou-se fotografar pela
imprensa em posio de destaque, em ato pblico de rompimento do seu partido (PMDB) com o
atual governo, conclamando, aos sorrisos e comemorando de forma nada contida, uma possvel
marcha partidria de seus correligionrios na busca da destituio da atual Presidenta da Repblica.
De forma ainda mais grave: conforme amplamente divulgado pela grande imprensa,
o Presidente ir "romper com a tradio de imparcialidade", que exige que ele no profira voto,
para que possa tambm declarar seu voto sobre o procedimento em curso. Mais, o Sr. Eduardo
Cunha tem feito sistematicamente reunies com sua equipe tcnica e com membros da prpria
oposio para montar artimanhas ("arapucas" 23) no procedimento com a finalidade de prejudicar a
Exma. Senhora Presidenta, discutindo inclusive a possibilidade de alterao da ordem de votao,

23

Folha de So Paulo. "Cunha vai votar no impeadiment e rito ter 'arapucas"'. Notcia veiculada pela Folha de S. Panlo,
3
de
abril
de
2016,
p.
.A-4,
na
edio
impressa.
Disponvel
em:
http: //wwwl .folha. uol.cotn.br /poclcr/2016/0-1-/17 56881-cunha-rompc-tradicao-dc-ncutralidadc-dc-cargo-c-nitano-impeachment.shtml. ~Acessado em: 03 de abril de 2016.

33

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
alm de avaliar a possibilidade de uma inusitada votao num domingo, tudo com a finalidade de
constranger parlamentares favorveis mandatria da Nao.
Sem dvida, um condutor "nada imparcial" para um processo que discute um
mandato de uma Chefe de Estado e de Governo legitimamente eleita pelo povo do seu pas.
Alis, como j se disse e nunca ser tarde para recordar: "ningum julga to mal
como os que pensam impropriamente24 .
\

Feito estes breves parntesis que apenas objetivaram a mera contextualizao de

todo o ocorrido, cumpre que voltemos, de imediato, marcha concreta dos fatos que
demonstraro, em detalhes e s claras, a manifesta ocorrncia do desvio de poder na abertura e
no processamento do presente processo de impeachment. Desvio de poder que, por bvio, o
macula como um verdadeiro pecado original do qual ele jamais se libertar, seja do ponto de vista
jurdico, seja do ponto de vista histrico.
Deveras, o Presidente da Cmara Eduardo Cunha, ao perceber o agravamento de
sua situao diante da opinio pblica, aps sucessivas notcias que apresentavam fortes indcios
sobre sua participao em um sofisticado esquema de corrupo e beneficiamento de propina em
contas na Sua, buscou equilibrar-se, ora jogando com os setores da oposio, ora tentando, sem
xito, coagir o governo. Com a oposio - que desde o momento seguinte vitria eleitoral de
Dilma Rousseff buscava de todas as formas questionar a legitimidade do mandato presidencial -,
acenava com a possibilidade de desencadear um processo de

impeachm~nt

em troca da no

cassao do seu mandato. Para o governo, enviava recados de que s no abriria o processo de
impeachment se houvesse uma clara garantia de que o processo de cassao do seu mandato no
seria aberto. ''Ego in portu navigo 'i!s, era o revelado modo de agir da autoridade parlamentar maior
da Cmara dos Deputados, naquele momento.

2~

25

''None jttdge so JJJrong as those ivho think amiss" (POPE, A Esposa de Bath).
''Navego no porto"

34

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Desse modo, passou a valer-se, despudoradamente, do processo de impeachment
da Sra. Presidenta como verdadeira "tbua de salvao", conforme retratado amplamente pela
grande mdia:
IMPEACHMENT 'TBUA DE SALVAO' "DE EDUARDO
CUNHA"
Braslia, 10/10/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDBRJ), tem o cronograma do processo de impeachment da presidente Dilma
Rousseff como sua 'tbua de salvao' contra a ameaa de cassao do
mandato diante das denncias envolvendo contas na Sua em nome dele
e de parentes. Por isso, Cunha d sinais de que no vai ceder presso da
oposio, que quer ver o processo de impedimento instaurado at o fim
do ms, diante do enfraquecimento da presidente. (em anexo) 26

Nesse sinistro jogo pendular, ele precisava de garantias da oposio, no sentido de


que, caso viesse a abrir um processo de impeachment contra a Sra. Presidenta da Repblica, teria
um efetivo "salvo conduto" em relao ao prosseguimento regular do seu mandato. Ele prprio,
com a habitual transparncia com que habituahnente revela seu modtts operandi verbalizou a lderes
oposicionistas, sem qualquer constrangimento:
"Se eu derrubo Dilma agora, no dia seguinte, vocs que vo me
derrubar"
Em reunio realizada na manh desta tera-feira (13) na residncia oficial
da Cmara, o presidente da Casa, deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ),
foi direto com os lderes da oposio: "Se eu derrubo Dilma agora, no dia
seguinte, vocs que vo me derrubar", disse.
Na conversa pela manh, Cunha ainda demonstrava desconforto em
relao a nota da oposio, divulgada no ltimo sbado, que defendia sua
sada, mesmo o texto tendo sido negociado com ele. Em conversas mais
reservadas, Cunha quer garantias de que conseguir preservar o seu
mandato. Alguns partidos da oposio sinalizam que podem tentar
segurar um processo de cassao contra o presidente da Cmara dentro
do Conselho de tica. Mesmo assim, no PSDB, a avaliao de que
Cunha ainda pode fazer um acordo com o governo, caso perceba que no

26

Disponvel em: https: // \V\Vw.aebroadcistweb.com.br /Polico /Dcfault.a:<px

35

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
haver os 342 votos necessrios para abrir um processo de impeachment
da presidente Dilma Rousseff." 27
O quadro, todavia, a cada dia mais se agravava em relao ao Sr. Presidente da
Cmara, Deputado Eduardo Cunha. Novos fatos surgiam a cada instante, revelando seu provvel
envolvimento em outros ilcitos. A Procuradoria-Geral da Repblica determinou a abertura de
novo inqurito para investig-lo. A resposta veio de imediato, sempre relacionando, de algum
modo, as investigaes a que estava submetida a abertura de um processo de impeachment contra
a Presidenta da Repblica:
"Trata-se de uma clara perseguio movida pelo procurador-geral da
Repblica. muito estranha essa acelerao de procedimentos s
vsperas da divulgao de decises sobre pedidos de abertura de processo
de impeachment, procurando desqualificar eventuais decises, seja de
aceitao ou de rejeio, do presidente da Cmara." 28
Colocando-se na condio de vtima de um absurdo conluio entre a ProcuradoriaGeral da Repblica e o governo federal, buscava justificativas para desviar o olhar da opinio
pblica das pesadas acusaes que lhe eram dirigidas. Atacava pessoalmente, na sua defesa, a
prpria pessoa do Sr. Procurador-Geral da Repblica:
"O presidente volta a formular .as perguntas que no querem calar: onde
esto as demais denncias? Cad os dados dos demais investigados?
Como esto os demais inquritos? Por que o PGR tem essa obstinao
pelo presidente da Cmara, agora, covardemente, extensiva a sua famlia?"

Mas o jogo do impeachment como "tbua de salvao" ainda naquele momento


continuava, sem interrupo. O flerte do Sr. Presidente da Cmara com as bancadas oposicionistas
continuava a correr, na medida em que fazia a abertura do processo de cassao contra a Sra.
Presidenta da Repblica continuar pairando no ar, como uma ameaa. No escondendo suas
intenes, revelou publicamente que atenderia a pedido da oposio e gentilmente postergaria a

27

Gl. "Se derrubo Dilma, no dia seguinte vocs me derrubam, diz Cunha oposio". Disponvel em:
h ttp: //g1 .globo.com/ politica /blog /blog-do-camarotti/post / se-derrulio-dilma-no-dia-scguin tc-voces-mc dcrru liamcliz-cunha-oposicao.h tml. Acessado em: 31 de maro de 2016. (em anexo)
28 Cmara Notcias. "Assessoria da Presidncia da Cmara divulga nota sobre denncias contra Cunha". Disponvel
em: http:! /w,vw2.camara.lcg.br/camaranoticias/noticias/POLITIC. \/ 498310-. \SSI '.SSOlU. \-D. \PRl '.SlDI ::\: CJ. \D \-C\;\L\R.\-DI\L1LC.\-NOT\-SOBRE-DENUNCL\S-CONTR \-CUNJ L\.html. Acessado em: 31 de maro
de 2016. (em anexo)

36

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
anlise de denncia por crime de responsabilidade originalmente apresentada por cidados a ela
vinculados, para que pudesse ser esta "aditada" com novos fatos novos que poderiam robustec-

Contudo, com o agravamento ainda maior da sua situao, a ttica desenvolvida


pelo Sr. Presidente da Cmara veio a esgotar-se definitivamente. Aps dar respostas inconsistentes
s novas denncias e ser tragado por outras evidncias incontestveis da existncia de contas
secretas em bancos suos que beneficiavam a si e a seus familiares, o Sr. Presidente da Cmara dos
/-~,
\

Deputados, teve de amargar o fim do seu maquiavlico "jogo pendular". J no dispunha de


nenhum porto seguro para continuar navegando. O tempo de indefinio quanto a tomada de
qualquer posio em relao abertura do processo de impeachment chegara ao seu fim. As
bancadas parlamentares de oposio, aps constrangimentos pblicos gerados pela negociao em
que buscava convencer o Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha, de que teria
um "salvo-conduto" quanto sua cassao caso viesse a abrir o processo de irnpeachment,
assumiram uma nova conduta. Em face do desgaste pblico pelo qual passavam por incentivarem
essa torpe barganha, lderes oposicionistas foram compelidos pelas circunstncias a anunciar que
passavam a defender o afastamento do Deputado Eduardo Cunha. Assim, de fato, noticiou a
grande imprensa:
"Oposio pede afastamento de Eduardo Cunha
Em nota conjunta, os partidos de oposio defenderam neste sbado o
afastamento de Eduardo Cunha do cargo de presidente da Cmara.
Assinam o documento os lderes Carlos Sampaio (PSDB), Mendona
Filho (DEM), Arthur Maia (Solidariedade), Rubens Bueno (PPS),
Fernando Bezerra Filho (PSB) e Bruno Arajo (bancada da minoria). A
despeito do revs, Cunha reafirmou que no cogita renunciar ou pedir
licena do cargo.
Com a nota deste sbado, o bloco da oposio rompe a aliana ttica que
mantinha com Cunha. O deputado era preservado de ataques, na
expectativa de que despachasse na prxima tera-feira o pedido de
29

",\s oposies me procuraram pedindo que no analisasse o do Hlio Bicudo, porque est sendo feito um aditamento,
e em funo disso, vou respeitar." Cmara Notcias. "Cunha: liminar do STF no muda papel do presidente da Cmara
no
pedido
de
impeachment".
Disponvel
em:
http:/ hnvw2.camara.lcg.br/camaranoticias/radio/matcrias/R.\DICJ:\Gl':I'--;CJ. \/ 498048-CUN l L\-I J \IIL\i. \R-D( ).
STF-N.\0-i\IUD.\-P.\PEI~-DO-PRESIDl '.N'l'E-D.\-C.\i\L \R. \-NO-PJ <'.DIDODJ :-I \IP! '. . -\CH\IE\:r.htmL
,-\cessado em: 31 de maro de 2016 (em anexo)-'

37

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
abertura de processo de impeachment contra Dihna Rousseff, formulado
pelos juristas Hlio Bicudo e Miguel Reale Jnior.
O apoio da oposio permanncia de Cunha no comando da Cmara
ruiu nesta sexta-feira, depois que ganharam o noticirio detalhes sobre as
contas que o presidente da Cmara dizia no possuir na Sua. Conforme
noticiado aqui, a articulao do desembarque comeou a ser discutida j
na noite passada.
A oposio decidiu se mexer porque as novidades tornaram insustentvel
o apoio a Cunha, ainda que velado. Revelaram-se dados sobre a origem
da propina recebida por Cunha, sobre o corruptor, sobre o intermedirio
dos repasses, sobre o banco em que foram feitos os depsitos e sobre a
utilizao que o deputado e sua famlia fizeram do dinheiro de m origem.
Diante da precariedade da situao de Cunha, at aliados mais prximos
do deputado sugerem que ele negocie o afastamento da presidncia em
troca da prese1-vao do mandato. Algo semelhante ao que fez, em 2007,
o senador Renan Calheiros. Por ora, Cunha se recusa a abrir esse tipo de
negociao. Vai abaixo a ntegra da nota dos lderes das legendas
oposicionistas:
Sobre as denncias contra o deputado Eduardo Cunha, noticiadas pela
imprensa, os partidos de oposio (PSDB, Solidariedade, PSB, DEM, PPS
e Minoria), atravs de seus lderes Carlos Sampaio, Arthur Maia, Fernando
Bezerra Filho, Mendona Filho, Rubens Bueno e Bruno Arajo,
defendem o seu afastamento do cargo de presidente, at mesmo para que
ele possa exercer, de forma adequada, o seu direito constitucional ampla
defesa".

Agora, diante da posio das bancadas oposicionistas, a no abertura do processo


de cassao do mandato do Presidente Eduardo Cunha s dependeria da posio dos parlamentares
alinhados com o governo. Segundo os clculos evidenciavam, os votos dos trs parlamentares
petistas que integravam o Conselho de tica da Cmara dos Deputados passavam a ser decisivos
para a tomada desta deciso.
Por isso, muitos dias antes desta reunio em que seria decidida a abertura do
processo de cassao do mandato parlamentar do Deputado Eduardo Cunha, o Presidente da
Cmara no teve nenhum pudor em enviar alguns emissrios ao governo para afirmar que

caso o governo no "centralizasse" a bancada do PT para somar seus votos contra a


abertura do seu processo de cassao, ele promoveria a imediata abertura do processo de
38

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
impeachment proposto por cidados vinculados oposio, como vingana e retaliao.
A esse respeito noticiou a revista Isto :
"Na quinta-feira 26 [de novembro], Cunha usou interlocutores para enviar
ao governo o seguinte recado: ou ter a garantia dos votos dos trs petistas
do Conselho de tica em seu favor, ou colocar o pedido de
impeachment contra a presidente Dilma Rousseff para ser apreciado pelo
plenrio da Cmara. "Jn

Como em um dito real absolutista, anunciava-se, assim, de pblico, o "desvio de


(~

poder" que poderia ser praticado, caso a Sra. Presidenta da Repblica, o seu governo e o seu
partido, no cedessem explcita chantagem do Presidente da Cmara dos Deputados.
As pginas dos jornais do dia em que o Conselho de tica se preparava para votar
o parecer preliminar que visava a dar sequncia ao processo por quebra de decoro parlamentar
contra Eduardo Cunha tambm proclamavam em alto e bom som a torpe ameaa:
"CUNHA VINCULA IMPEACHMENT A VOTO DE PETISTAS
Braslia, 1/12/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo Cunha
(PMDB-RJ), deu indicaes ao Planalto de que, se os trs petistas
que integram o Conselho de tica da Casa votarem pela abertura
do processo por quebra de decoro, ele vai retaliar e dar
prosseguimento a pedidos de impeachment da presidente Dilma
Rousseff. (...)

(J

Hoje, o Conselho de tica se rene para decidir se instaura ou no


o processo contra Cunha. Os deputados petistas Valmir Prascidelli
(SP), Z Geraldo (PA) e Lo de Brito (AC), representantes do
partido no colegiado, tm alegado ao Planalto que enfrentam
dificuldades em suas bases para votar a favor do peemedebista. Mas
vo rediscutir o posicionamento pela manh, antes da sesso.
Se os petistas atenderem ao pedido de Cunha, ele j informou a
interlocutores da presidente que segura o impeachment. "Est nas
mos deles. Tudo depende do comportamento do PT", teria dito
Cunha, segundo interlocutores da presidente.

. "O vale tudo de Cunha". Dispo~vel em:


http://ww\v.istoe.eom.br/reportagens/441644 O+\'.\LE+TUDO+DE+CUNI I.\. ,-\cessado em: 03 de abril de
2016.
i 0rsto

39

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Aliados do presidente da Cmara dizem que ele tem garantidos at
agora nove dos 11 votos de que precisa no Conselho de tica. Os
trs votos do PT so, portanto, considerados fundamentais para ele
se livrar do processo de cassao.
Aps ter seu nome envolvido em mais um esquema de suposto
recebimento de propina, Cunha decidiu ontem prorrogar duas CPis
que constrangem o governo, a do BNDES e a dos Fundos de
Penso. Cunha disse a aliados que definir hoje o prazo para
prorrogao das comisses.
'Conspirao'
Ontem, o peemedebista almoou com o presidente em exerccio,
Michel Temer, no Palcio do Jaburu. Mais uma vez, se queixou do
que classifica como uma "armao" do Planalto e do procuradorgeral da Repblica, Rodrigo Janot, contra ele. O presidente da
Cmara se referia a papis recolhidos pelos investigadores da
Procuradoria-Geral da Repblica que apontariam suposto
pagamento de R$ 45 milhes em propina ao deputado, para alterar
uma medida provisria que beneficiaria o banco BTG Pactuai, de
Andr Esteves.
O banqueiro foi preso na quarta-feira passada por suspeita de tentar
atrapalhar as investigaes da Lava Jato. Cunha, que nega ter
recebido vantagens indevidas, disse que suas emendas foram
contrrias aos interesses do banco e apresentou a Temer, durante o
almoo, os documentos em sua defesa. Ele chamou essa nova
denncia contra ele de "conspirao", que teria o "dedo do
governo" e, nesse caso, considera que, alm de J anot, o ministro da
Justia, Jos Eduardo Cardozo, teria responsabilidades no
episdio.

(~

De acordo com o material colhido pelos investigadores da Lava


Jato, depois que "tudo deu certo", Cunha e o banqueiro, entre
outros, participaram de um jantar de comemorao. O objetivo
descrito no texto da MP era enquadrar as instituies em regras
internacionais mais rgidas e prepar-las para enfrentar a crise
econmica de 2008. (Tnia Monteiro, Isadora Peron, Daniel
Carvalho e Igor Gadelha, colaborou Daiene Cardoso )"31

31 Estado.

"Cunha
vincula
impeachment
a
voto
de
petistas".
Dispo1vel
http: / /politica.cstadao.com. br /noticias /i;craLcunha-Yincula-impeachmcnt-a-nito-dc-pctist<1s--imp-, J8(1..j.698#.
"\cessado em: 03 de abril de 2016.

em:

40

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

ANLISE POLTICA: CHANTAGENS, CHANTAGENS

( ...)
Cunha no esconde de sua tropa de choque que retaliar a
presidente Dilma Rousseff e decidir pela abertura de processo de
impeachment da chefe do governo se os trs deputados do PT no
Conselho de tica votarem a favor da abertura do processo de perda
de mandato. O presidente da Cmara acusado pelo PSOL e pela
Rede de ter mentido CPI da Petrobras, quando disse no ter
contas bancrias na Sua. De l para c a situao de Cunha
piorou. A Polcia Federal encontrou com o chefe de gabinete do exlder do governo no Senado Delcdio Amaral (os dois presos)
anotaes segundo as quais Cunha teria recebido R$ 45 milhes
para alterar uma medida provisria e facilitar a vida do Banco BTG,
de Andr Esteves (tambm preso).

(...)"32

"Cunha ameaa impeachment, e petistas discutem salv-lo

( ...)
Segundo interlocutores de Cunha, ele no descarta a possibilidade
de acatar um pedido de impedimento da presidente se os petistas
votarem contra ele.

(_)

Temer, por sua vez, afirmou que "evitou a histria de


impeachment" no almoo. Cunha tambm nega ter discutido o
tema.
Em conversas reservadas, o presidente da Cmara acusou o
Planalto de estar por trs da acusao de que ele teria recebido R$
45 milhes do BTG Pactuai para incluir mudana em uma medida
provisria. Voltou a dizer que foi tudo "armao".
O placar no Conselho de tica, que se rene nesta tera (1), tem
grande chance de ser apertado. Caber aos 21 integrantes do

.12

Disponvel em: https://www.aebroadcastwcb.eom.br/Politico/Dcfault.aspx

41

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
colegiado dizer se h ou no indcios mnimos para prosseguir com
o processo contra o peemedehista.
O relatrio de Fausto Pinato (PRB-SP) pela continuidade do
processo. O PT tem trs integrantes titulares no Conselho, votos
considerados cruciais para pender a balana para um dos lados."33

Diante da gravidade das acusaes que atingem o Sr. Presidente da Cmara,


Eduardo Cunha, a Sra. Presidenta da Repblica Dilma Rousseff no fez, naturalmente, nenhuma
gesto para que o seu partido e os deputados que o representavam no Conselho de tica votassem

(',
.

a favor da imoral e pouco republicana inteno do Presidente da Cmara. A proposta, revestida da


condio de uma verdadeira chantagem, era, para qualquer governante honrado, inaceitvel. E
mesmo sabendo dos tormentos que seguiriam a abertura do processo de impeachment, pelo
aproveitamento retrico que dele fariam setores da oposio que nunca se conformaram com a
derrota nas urnas, a posio da Sra. Presidenta da Repblica foi firme e inabalvel. Entendeu que
um governo que se cmva a chantagens, no honra os votos que democraticamente recebeu.
No dia 2 de dezembro de 2015, o Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo
Cunha, veio a cumprir a sua ameaa imoral. Logo aps os nobres Deputados petistas Z Geraldo,
Leo de Britto e Valmir Prascidelli, integrantes do Conselho de tica, manifestarem de pblico, em
nome do seu partido (PT), o seu firme propsito de votar favoravehnente a instaurao de processo
na Comisso de tica contra o Presidente Eduardo Cunha, o Presidente da Cmara, sem mesmo

mascarar ou dissimular suas intenes, veio a aceitar parciahnente a denncia ofertada por cidados
vinculados a setores oposicionistas contra a Presidenta da Repblica, em clamoroso desvio da sua
competncia legal.
A imprensa retratou fiehnente o ocorrido, utilizando textualmente os termos
"retaliao" e "chantage1n":
"CUNHA RETALIA PT E ACATA PEDIDO DE IMPEACHMENT
CONTRA DILMA O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-

33

Folha de So Paulo. "Cunha ameaa impeachment, e petistas discutem salv-lo". Dispo1vel em:
http: / /w\V\V l .folha.uol.co1n. br /poder /2015/12/ 17 13215-cunha-amcaca-impcacl11ncnt-c-pctistas-discutcm-salnlo.shtml. ,-\cessado em: 01 de abril de 2016

42

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
RJ), aceitou pedido de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff
(P1). Ele chantageava o Planalto, apontando que acataria a solicitao
protocolada pelos advogados Hlio Bicudo, Miguel Reale Jr. e Janana
Paschoal caso os deputados do PT o Conselho de tica da Cmara
decidissem autorizar seu processo de cassao, o que ocorreu nesta
quarta. Cunha acusado de mentir sobre contas na Sua. (...)"34

"CUNHA PERDE APOIO DO PT E ACEITA IMPEACHMENT;


DILMA SE DIZ INDIGNADA Deciso foi tomada logo aps partido
anunciar que votaria contra o presidente da Cmara no Conselho de
tica." 35

"EDUARDO CUNHA AUTORIZA ABRIR PROCESSO DE


IMPEACHMENT DE DILMA O presidente da Cmara, Eduardo
Cunha, informou nesta quarta-feira (2) que autorizou a abertura do
processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff. O peemedebista
afirmou que, dos sete pedidos de afastamento que ainda estavam
aguardando sua anlise, ele deu andamento ao requerimento formulado
pelos juristas Hlio Bicudo e Miguel Reale Jnior. (...) Cassao no
Conselho de tica - O despacho do peemedebista autorizando a abertura
do impeachment ocorreu no mesmo dia em que a bancada do PT na
Cmara anunciou que vai votar pela continuidade do processo de cassao
de Cunha no Conselho de tica. Ao longo do dia, Cunha consultou
aliados sobre a possibilidade de abrir o processo de afastamento da
presidente da Repblica. tarde, ele tratou do assunto, em seu gabinete,
com deputados de PP, PSC, PMDB, DEM, PR e SD. Segundo
parlamentares ouvidos pelo Gl, Cunha queria checar se teria apoio dos
partidos caso decidisse autorizar o impeachment. Nos bastidores, aliados
do presidente da Cmara mandavam recados ao Palcio do Planalto de
que ele iria deflagrar o processo de afastamento da presidente se o
Conselho de tica desse andamento ao processo de quebra de decoro
parlamentar que pode cassar o mandato dele."3 6

"O BRASIL MERC DE UM CHANTAGISTA

de S. Paulo. Disponvel na verso impressa de 3 de dezembro de 2015.


de S. Paulo. Disponvel na verso impressa de 3 de dezembro de 2015 .
.l Gl. "Eduardo Cunha autoriza abrir processo de impeachment de Dilma". Disponvel em:
http://gl.globo.com/politica /noticia/?() 15 /12/eduardo-cunha-infonna-quc-autorizou-proccsso-dc-impcachmcnlde-dilma.html . .A.cessado em: 01 de abril de 2016.
3 ~Folha

35 Estado

43

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A deciso de Eduardo Cunha de dar encaminhamento ao pedido de
impeachment contra a presidente Dilma um ato gravssimo que poder
mergulhar o Pas numa convulso poltica e grave crise institucional.
Trata-se de um ato de aventura e irresponsabilidade poltica, um ato de
chantagem
consumada
e
de
vingana.
Nesse
contexto,
independentemente das razes que possam ou no fundamentar tal
pedido, o processo nasce contaminado pela marca do golpe poltico. No
um ato que nasce de uma deciso fundada no bom senso, na prudncia
que todo lder poltico deve ter. Bastou o PT decidir que se posicionaria
favoravelmente continuidade do processo de cassao de Cunha no
Conselho de tica para que o ato de vendeta poltica fosse desencadeado,
desnudando luz do dia a chantagem que vinha sendo urdida nos
bastidores. O PT e o governo tm sua responsabilidade em tudo isso, pois
foram longe demais na aceitao dessa chantagem. O problema agora se
coloca no seguinte terreno: qual ser a conduta dos partidos,
principalmente da oposio, mediante o encaminhamento de um
processo de impeachment de uma pessoa sem legitimidade e de uma
deciso movida pela chantagem e pela vingana? Se esse encaminhamento
prosperar, abrir-se- um grave precedente para o futuro do Pas e a
prpria legitimidade democrtica do processo poltico estar em risco. O
sistema poltico como um todo e a oposio em particular estaro
colocando em jogo o seu futuro poltico imediato e mediato. Mas no
s isto: os partidos e os lderes estaro colocando em jogo as suas histrias
e as suas biografias. Estaro colocando em jogo a sua dignidade em face
de um ato de aventura e de irresponsabilidade de um poltico que no tem
nenhum escrpulo. Se a oposio no se pronunciar com urgncia, o Pas
ter pela frente meses tormentosos. Meses de incerteza poltica e de
agravamento da crise econmica e social. Esse processo de impeachment,
tal como foi encaminhado e dada a gravidade de sua contaminao, tem
tudo para provocar muitas perdas e nenhum ganho."37

Alis, se dvidas ainda pudessem existir em relao real finalidade que informou
o ato decisrio de recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha,
estas teriam sido elucidadas por um dos prprios subscritores desta mesma denncia, o ilustre
jurista e ex- Ministro da Justia do Governo Fernando Henrique Cardoso, Dr. Miguel Reale Jr.,
comentando com absoluta transparncia o ocorrido, referindo-se conduta do Sr. Presidente da

Estado. "O Brasil merc de um chantagista". Disponvel em:


http:/ hvww.cstadao.com. br /noticias/geraLo-brasil-a-mcrce-dc-um-chantagista,l 8058-fO. ,-\cessado em: 01 de abril de
2016.

37

44

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Cmara, Eduardo Cunha, declarou, em alto em bom som a rgos de imprensa: "foi chantagem

explcita" 38 .
Tais palavras, vindas de um dos prprios subscritores da denncia parciahnente
acolhida, provam cabalmente a afirmao ora sustentada. Em boa linguagem jurdica a expresso

"foi chantagem explcita" pode ser traduzida, sem qualquer contestao, por: "foi desvio de
poder explicito". Afinal que outro nome jurdico se poderia dar a um ato de autoridade pblica
que chantageia outra para a obteno de uma certa conduta, e depois, ao no ser atendida, cumpre
a sua ameaa editando um ato jurdico que a desfavorece? "Desvio de poder" o nome apontado
em toda a doutrina jurdica universal e brasileira para qualificar uma tal conduta, sem qualquer
discrepncia jurisprudencial. E, curiosamente, o diagnstico final e definitivo foi ditado por um
dos prprios autores da denncia parcialmente acolhida pelo Presidente Eduardo Cunha.
Dvidas no podem existir, assim, de que o Sr. Presidente da Cmara, Deputado
Eduardo Cunha, valeu-se escancaradamente da sua competncia presidencial para tentar
inviabilizar a apurao de seus prprios desvios ticos, chantagear aqueles que, em tese, poderiam
fazer com que se livrasse de uma possvel cassao de mandato e promover uma induvidosa
vingana poltica. E repita-se mais uma vez: uma tal prtica de um ato jurdico tem nome certo:
"desvio de poder" ou "desvio de finalidade".

lJ

Em seus ensinamentos, o festejado administrativista francs Andr de Laubadre


define desvio de poder:
"H desvio de poder quando uma autoridade administrativa cumpre um
ato de sua competncia mas em vista de fim diverso daquele para o qual
o ato poderia legalmente ser cumprido."39

De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, a mais grave das espcies de
desvio de poder aquela em que "o agente busca uma finalidade alheia ao interesse pblico. Isto

Estado. "'Cunha no fez mais do que a obrigao', diz Bicudo sobre acolhimento do pedido de impeachment".
Disponvel em:
h ttp: (/poli tica. es tadao.com. br (noticias /gcral.cun ha-na o- fez-mais-do-q uc-a-o brigacao--diz-bicudo-sol llTacolhimcn to-clc-pcclido-clc-impcachmen t 10000003663. Acessado em: 01 de abril de 2016.
39LAUB.ADERE apud BANDEIIL\ DE i\IELLO, Celso Antnio, O DeS1Jio de Poder. Revista de Direito Administrativo,
172:1-19, abr./jun. 1988, Rio de Janeiro. p. 6
38

45

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si prprio
ou amigo". O autor prossegue citando a doutrina clssica de Jean Rivera: "O caso mais evidente
de desvio de poder a perseguio pelo autor do ato de um fim estranho ao interesse geral:
satisfao de uma inimizade pessoal, paixo poltica ou ideolgica"411
E a concluso jurdica, ditada pela doutrina e pela jurisprudncia clara: onde h

desvio de poder h ilegalidade, e onde h ilegalidade h nulidade. O presente processo de


impeachment teve no seu ato inaugural uma manifesta ilegalidade. Todos os seus atos
posteriores so, por conseguinte, completamente viciados. So nulos de pleno direito.
O Sr. Presidente da Cmara, ao perseguir interesses prprios, rasgou a nossa
Constituio, deturpou o exerccio da sua competncia legal, com o nico objetivo de evitar que
seu mandato viesse a ser cassado, em razo da acusao quebra de decoro parlamentar que lhe
dirigida. Chantageia e se vinga da Sra. Presidenta da Repblica, colhendo pretextos oposicionistas
absolutamente infundados e retricos para poder abrir um processo de impeachment. Com ele,
alm da vingana e da demonstrao da sua fora e ousadia para os seus pares que podem vir a
julg-lo, busca tirar o foco miditico e da opinio pblica em relao a seus prprios desmandos e
tenta construir o nascimento de um novo governo que poderia ser, talvez, um auxiliar incondicional
na manuteno do seu mandato e na busca da obstruo das investigaes que em seu desfavor
vem sendo feitas com absoluta autonomia pela Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico, dos quais,

(~)

alis, tanto se queL'>:a.


Cumpre lembrar, ainda, que esta deciso de abertura do processo de impeachment,
inteiramente viciada pelo desvio de poder, apenas o cume de uma grande montanha de aes
marcadas por condutas imprprias destinadas a chantagear e golpear o governo da Sra. Presidenta
Dilma Rousseff, na busca dos mesmos propsitos esprios. A bem da verdade, desde que assumiu
a Presidncia da Cmara, o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, tudo fez para atingir as
condies de governabilidade da Presidente Dilma Rousseff, favorecendo o crescimento da crise

40

B"\NDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 407.

46

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
poltica e econmica do pas, agindo de forma irresponsvel em relao aos interesses pblicos da
nao e com claro desvio de poder.
A pergunta que no quer calar : por que agiu assim? Por mera disputa poltica,
plenamente absorvvel nos marcos de uma sociedade democrtica? Apesar de pertencer a um
partido poltico que compe o governo e que tem o Vice-Presidente da Repblica (PMDB), o que
pretendia o Sr. Presidente da Cmara, com tal agir inconsequente e imprudente? Qual era a sua real
inteno?
A resposta bvia, lamentvel, mas de todos conhecida. Sempre esteve muito
incomodado o Sr. Presidente Eduardo Cunha com o andamento da denominada operao "LavaJato". Dirigia crticas ao Ministrio da Justia, ao qual se integra o Departamento de Polcia Federal,
e prpria Procuradoria-Geral da Repblica, afirmando que havia um conluio entre os titulares de
ambos os rgos para que ele fosse investigado indevidamente, como j salientado anteriormente.

de todo oportuno recordar o imediato nvel de recrudescimento da insatisfao do Presidente da


Cmara com a Presidenta da Repblica, logo aps o Procurador-Geral da Repblica ter oferecido
denncia crirninal contra ele. Revelando a curiosa compreenso que tem das investigaes que hoje
se realizam com a garantia de plena autonomia do governo federal, o Deputado Eduardo Cunha
chegou a afirmar que a atuao da Procuradoria, ao denunci-lo, teria se dado a pedido da
Presidenta da Repblica, como se o Ministrio Pblico Federal fosse um rgo hierarquicamente
(___)

submetido Chefia do Poder Executivo. Sua fala foi expressiva:


"certamente, com o desenrolar, assistiremos comprovao da atuao
do governo, que j props a reconduo do Procurador, na tentativa de
calar e retaliar a minha atuao poltica"4I 42

Desse inconformismo, do desejo de forar o governo a uma outra postura em


relao a todas as investigaes que o cercavam e poderiam vir a compromet-lo, se extrai a sua
impetuosa atuao na aprovao das denominadas "pautas-bomba". Utilizou a Presidncia da
Cmara para pautar matrias legislativas desastrosas para o Pas e para sua economia, buscando
+1 El Pas. "Eduardo Cunha denunciado ao STF por corrupo e lavagem de dinheiro". Dispo1vel em:
http:/ /brasil.clpais.com/brasil/2015/08/19/politica/1440009046 787938.html. Acessado em: 30 de maro de 2016.
+2 Cmara Notcias. Nota Imprensa divulgada no dia em que oferecida a denncia. Disponvel em:
http://www'.?..camara.lcg.br/a-camara/prcsidencia/noticias/nota-a-imprcnsa-'.?.. Acessado em: 01 de abril de 2016.

47

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
agravar a instabilidade social, trazer pnico aos mercados e a outros setores sociais relevantes.
Utilizou a foa poltica da Presidncia da Cmara para aprov-las. E enquanto isso ocorria,
claramente, mandava "recados" ao governo, como alis, sempre foi o seu modus operandi: se
querem a governabilidade, obstruam, neguem sequncia denominada Operao "Lava-Jato"
conduzida pela Polcia Federal e pelo Ministrio Pblico com autonomia. Se querem a
governabilidade, "parem com as investigaes a meu respeito". Nestes recados, mostrava sua
insatisfao com a apurao de corrupo que ocorria no pas e com o que, de fato, poderia vir a
ating-lo. Afirmava-se perseguido pelos investigadores, e dizia, em alto e bom som e para quem
quisesse ouvir, que se as coisas no mudassem de rumo ele iria "destruir o governo".
A respeito, o ilustre e jorn,alista lio Gaspari publicou em sua coluna4J, no dia 18
de outubro de 2015, o histrico peculiar de aes do Presidente da Cmara em momentos
marcantes da Operao "Lava-Jato", que bem demonstram as suas aes em claro desvio de poder
no sentido de pressionar o governo a tomar atitudes diferentes das que vinha tomando, em relao
a garantir a autonomia das investigaes:

(J

"Cunha foi eleito presidente da Cmara em fevereiro, entrou atirando e


anunciou que convocaria os 39 ministros da doutora Dilma para
sabatinas. Onze dias depois, colocou em votao e viu aprovada a
imposio do oramento impositivo. Surgira a expresso "pauta-bomba".
Em maro o doutor entrou na lista do Janote passou a ser investigado
pelo Supremo Tribunal Federal. Uma semana depois, outra bomba: a
Cmara aprovou uma mudana no clculo do salrio mnimo. No dia 17
de abril o banco Julius Baer fechou as duas outras contas ativas
(Netherton e Kopek), que Cunha talvez tenha suposto serem
inalcanveis. Bomba de novo: menos de um ms depois a Cmara
aprovou mudanas no clculo do fator previdencirio. Em agosto o juiz
Srgio Moro aceitou uma denncia do Ministrio Pblico contra
Henriques. Bomba: a Cmara aprovou a proposta de emenda
constitucional que vincula os salrios de advogados pblicos e policiais
aos vencimentos dos ministros do Supremo Tribunal Federal. Em
setembro, como era de se prever, Henriques foi preso. Desde o bloqueio
da conta Acona isso era pedra cantada. Todas as bombas aprovadas pela
Cmara, bem como aquelas que esto guardadas no paiol podem ser
~3 Folha de So Paulo.
"Cunha
sequestrou o governo e a oposio". Disponivel
http: / / WW\vl .folha. uol.com.br /colunas/ eliogasp;iri/2015/lll/1695352-cunha-seLJUCstrou-o-)?rffcrno-c-aoposicao.shtml. Acessado em: 02 de abril de 2016.

em:

48

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
defendidas em discusses pontuais. O problema que, no conjunto,
simplesmente destroem as finanas do pas. Custam R$ 284 bilhes ao
longo dos prximos anos."

As matrias legislativas mencionadas pelo jornalista correspondem, respectivamente,

Proposta de Emenda Constitucional n 358, de 2013, aprovada em 10 de fevereiro de 2015 pelo


Plenrio da Cmara dos Deputados e convertida na Emenda Constitucional n 86, de 2015; Projeto
de Lei n 7.469, de 2014, aprovado no dia 10 de maro de 2015, tratando do reajuste do salrio
mnimo; Medida Provisria n 664, de 2015, que alterou as regras do fator previdencirio, cujo
texto foi aprovado inicialmente no dia 13 de maio de 2015; a PEC n 443, de 2009, aprovada em
primeiro turno em 11 de agosto de 2015 e que vincula o salrio dos membros da AGU e dos
delegados da Polcia Federal e da Polcia Civil a 90,25% dos subsdios de ministros do Supremo
Tribunal Federal.
Pode-se acrescentar, ainda, a este sinistro roteiro, o esforo do Sr. Presidente da
Cmara para que a sesso do Congresso Nacional prevista para votar os quinze vetos presidenciais
relativos ao ajuste fiscal no ocorresse. Sua atitude, em 30 de setembro de 2015, foi assim descrita
pelo Presidente do Senado Federal:

()

- No h acordo. No h como vincular a realizao de uma sesso do


Congresso apreciao de um veto que at ontem no tinha sido aposto,
e vamos convocar a prxima sesso para priorizar o todo e no a parte,
no o capricho. No realizamos, porque a Cmara convocou sesses
seguidas para o mesmo horrio. Isso indito, mas aconteceu - disse
Renan, no escondendo sua irritao com o comportamento de Cunha.44

No dia 7 de outubro de 2015, o Sr. Presidente da Cmara articulou para novamente


derrubar a sesso de apreciao de vetos presidenciais, reunindo-se em seu gabinete com lderes da
oposio e seus aliados, como tambm foi noticiado pela imprensa.
Desse modo, como acima salientado, muito antes de ameaar o governo com a
abertura do atual processo de impeachment, o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, j

44 O Globo. "Renan desafia Cunha e marca anlise de vetos para tera-feira". Disponvel em:
http://oglobo.globo.com/brasil/renan-desafia-cunha-marca-analisc-dc-\ctos-para-tcrca- fcira1~65S-l-97#ixzz3od10Ll 1f. 1\cessado em: 01 de abril de 2016.

49

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
evidenciava a trilha do seu desvio de poder. Queria que se obstassem as investigaes da
denominada operao "Lava-Jato" contra ele e seus familiares, queria que se barrasse o processo
de cassao de seu mandato na Cmara dos Deputados. Usou - como continua a usar - de todos
os expedientes e de todas as artimanhas possveis e imaginveis na busca de seus reprovveis
interesses. Ameaou com iniciativas legislativas que poderiam desestabilizar o governo. Foi o
principal incentivador da construo de um clima de aparente ingovernabilidade, amplamente
articulou com setores oposicionistas que, explicitamente ou de forma oculta, a ele se aliavam, para
a construo de um processo de impeachment. A ideia do "quanto pior melhor, orientava as aes".
Utilizou do seu poder para criar regras que favorecessem um processo de impeachment sumrio e
sem direito de defesa legtimo, no que foi rechaado por corretas decises tomadas pelo Supremo
Tribunal Federal, a partir de aes propostas por parlamentares e por partidos polticos. Decidiu
abrir o atual processo de impeachment em bases reconhecidamente infundadas. S no acolheu a
todos os argumentos lanados na denncia original, porque indeferimentos anteriores j o
vinculavam a esta deciso.
Cumpre observar, ainda, que no bastasse o desvio de poder que maculou de forma
insanvel o ato de recebimento parcial da presente denncia, a cada dia o inesgotvel "a11imus

be!!igerendi" do Presidente da Cmara refora ainda mais convico de que o mal uso da sua
competncia contnuo, ininterrupto e obsessivo. Um "desvio de poder" permanente emerge de
seus atos e de suas condutas, poder-se-ia dizer sem risco de se incorrer em qualquer equvoco.

(__)
De fato, no ignorando a fragilidade das acusaes constantes da denncia que
parcialmente acatou, de forma canhestra e na calada da noite, determinou o Sr. Presidente Eduardo
Cunha a juntada a estes autos da delao premiada do Senador Delcdio do Amaral. Como ser
exposto em tpico subsequente, nenhuma pertinncia estes depoimentos guardam com os fatos
que esta mesma autoridade parlamentar definiu como objeto do presente processo de
impeachment. Qual seria ento a sua inteno ao determinar esta estranha juntada? Tenta
dissimuladamente "reforar", com ofensa ao direito de defesa e ao devido processo legal, os
argumentos retricos que poderiam justificar o to desejado - por ele - afastamento da Sra.
Presidenta da Repblica.

50

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Mas na arte do desvio de poder o Sr. Presidente da Cmara parece, com todas as
vnias, insacivel. de todos sabido que quando os trabalhos do Conselho de tica avanavam na
apreciao do processo em que acusado, o Presidente da Cmara jamais chegou a marcar sesses
deliberativas s segundas e sextas-feiras (art. 65, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados).
Tal postura acarretaria, por bvio, maior celeridade na contagem de prazos na tramitao do seu
processo de cassao. A lentido do processamento era, assim, a regra que aplaudia e prestigiava.
Todavia, agora, diante da tramitao do processo de impeachment da Sra. Presidenta da Repblica,
segue comportamento radicalmente diverso. Sesses deliberativas passaram a ser marcadas nestes
(':

dias. Ou seja: em desfavor da Sra. Presidenta da Repblica, 'b tempo urge". Dois pesos e duas

,_/

medidas, conforme as convenincias de momento.


Repita-se pela derradeira vez: o que quer o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo
Cunha, "o juiz-algoz" deste processo? Quer com rapidez e aparncia de legalidade construir a
destituio do atual governo para que um novo, talvez mais amoldado aos seus desgnios e
submetido a seus cordis, s suas ameaas de vingana, e s suas "pautas-bomba", cumpra com
seus desejos em relao s investigaes que abomina e aos processos criminais que podem atingilo, comprometendo a sua vida poltica e a sua prpria liberdade.
Incorre, portanto, em desvio de poder continuado que, por direito e por justia,
no pode deixar de ser barrado. Deveras, todos os fatos acima expostos deixam mais que evidente
que in castt o exerccio da competncia atribuda pelo art. 19 da Lei n 1.079, de 1950, combinado
com o art. 218, 2 do Regimento Inter:io da Cmara dos Deputados, ocorreu e continua a ocorrer
de maneira viciada por indiscutvel desvio de poder ou desvio de finalidade.
Em tais circunstncias, como nula de pleno direito deve ser reconhecida a deciso
que recebeu parcialmente a denncia por crime de responsabilidade que motiva o presente
procedimento. Nulos so seus atos subsequentes, seja porque no poderiam ser validamente
praticados a partir de uma primeira deciso procedimental viciada, seja porque o desvio de poder
permanece contnuo e inaltervel no exerccio de vrios outros atos praticados pelo Sr. Presidente
da Cmara neste processo.

51

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
No h, pois, como se prosseguir, no caso presente, com a avaliao de mrito da
denncia que se coloca sz1b examine neste procedimento. de se reconhecer a nulidade da deciso
primeira proferida e que vicia a todos os atos procedimentais que a ela se seguiram, sem exceo.
O presente processo foi instaurado a partir de premissas ilegais, ilegtimas, imorais e
manifestamente injustas, a partir de um clamoroso abuso de poder no qual ningum no exerccio
da Presidncia da Cmara poderia ter incorrido. Perante esta nobre Casa de Leis, perante o Poder
Judicirio (que ainda no se pronunciou definitivamente sobre esta matria), e perante a Histria,
uma tal iniciativa, partindo de uma tal torpeza de propsitos, jamais poder prosperar em um
Estado Democrtico de Direito.
Devem aqui ser lembradas as sempre sbias e festejadas palavras do ilustre poeta
lusitano Cames 45 que, ditas h sculos, bem parecem retratar o que ora restou afirmado:
"Quem faz injria vil e sem razo,
Com foras e poder em que est posto,
No vence; que a vitria verdadeira
saber ter justia nua e inteira".

Donde, por fora de todo o exposto, o que ora aqui se requer o reconhecimento

da nulidade do ato de instaurao do presente processo de impeachment determinado pelo


Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, e de todos os seus atos subsequentes, com a

extino do presente processo, em razo do manifesto desvio de poder que definitivamente o


/

viciou, sem que, em bom direito, seja possvel a ocorrncia de qualquer possibilidade jurdica

~-

plausvel de convalidao.

11.2) DOS VCIOS PROCEDIMENTAIS NA TRAMITAO DO PRESENTE


CRIME

DE

CAMES,
Lus
Vaz
de.
Os
Lusadas.
X,
58.
Domnio
pblico.
Dispo1vel
http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/lw000162.pdf. "-\cessado em: 02 de abril de 2016.

em:

PROCESSO

DE

ADMISSIBILIDADE

DA

DENNCIA

POR

RESPONSABILIDADE

45

52

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Alm do j denunciado desvio de poder que macula o presente procedimento ah
initio, diversos outros vcios procedimentais tm ocorrido, de forma a inquinar de nulidade toda a

sua atual tramitao.


Nesse sentido, em respeito legalidade processual que deve nortear a sucesso dos
atos procedimentais produzidos nesse procedimento, na defesa dos princpios constitucionais do
contraditrio e da ampla defesa, e finalmente, ao princpio da eventualidade processual, argui-se,
desde j, a nulidade do presente, em decorrncia dos vcios que a seguir passam a ser arguidos
topicamente.

11.2.A) A INDEVIDA JUNTADA AOS AUTOS DA DELAO PREMIADA FEITA


PELO SENADOR DELCDIO DO AMARAL, COM CLARA OFENSA AO OBJETO
DELIMITADO

PARA

REGULAR

DENNCIA

DE

"IMPEACHMENT",

PRINCPIOS

CONSTITUCIONAIS

DO

PROCESSAMENTO

DA

EM

PREJUZO

MANIFESTO

DEVIDO PROCESSO

PRESENTE

LEGAL,

AOS
DO

CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA


Cumpre que de imediato se venha a insurgir, com veemncia, contra a ilegal e
indevida deciso do Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, tomada no ltimo dia 17 de maro
de 2016, ao estranhamente deferir o pedido dos subscritores da denncia para que viesse a ser
anexada aos autos a ntegra da colaborao (delao) premiada, celebrado entre a ProcuradoriaGeral da Repblica e o Senador da Repblica Delcdio do Amaral.
Independentemente das notrias inverdades, das escandalosas contradies lgicas
e temporais, das afirmaes insustentveis, da impossibilidade de se atribuir qualquer credibilidade
a algum que notoriamente mentiu e continua a mentir de forma to despudorada, bem como do
publicamente anunciado desejo de vingana do parlamentar delator que orientou este conjunto de
depoimentos e acaba por vici-lo "ah ovo", a verdade que as falsas acusaes firmadas contra a
Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, no guardam absolutamente nenhuma relao

ftica ou jurdica com o objeto delimitado para o presente procedimento.

53

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Os fatos relativos a uma hipottica, absurda e implausvel tentativa governamental
de interferir nas investigaes da denominada Operao "Lava-Jato", negociando nomeaes ou
cooptando magistrados das nossas Cortes Maiores, a aquisio da refinaria de Pasadena, a
nomeao de diretores da Petrobrs durante o Governo do Presidente Lula, o encerramento
prematuro da "CPMI dos bingos", nenhuma pertinncia - nem mesmo remota - guardam

com os fatos que esto em apurao nestes autos. Alis, registre-se que a maior parte destas
falsas acusaes no guarda, at mesmo, a bem da verdade, nenhuma pertinncia com o atual

mandato da Sra. Presidenta da Repblica.

(-\)

A deciso de juntada nestes autos dos documentos produzidos nesta delao, por
conseguinte, paradoxalmente, contraria a prpria deciso original do Sr. Presidente da

Cmara, Eduardo Cunha, quanto a admissibilidade apenas parcial da presente denncia.


De fato, como j salientado anteriormente nesta manifestao, todos os fatos ocorridos antes do

atual mandado foram afastados, de plano, pela prpria autoridade parlamentar que
proferiu esta deciso. At, porque, relembre-se, tal exame de fatos pretritos est
manifestamente vedado pelo prprio art. 86, 4, da nossa vigente Constituio Federal.
Diante disto, uma nova indagao se impe: qual seria a explicao para esta
paradoxal contradio decisria do Sr. Presidente da Cmara Eduardo Cunha? Por que no ato da
deciso que ensejou a abertura do presente procedimento afastou do objeto da denncia fatos que
aconteceram antes do atual mandato da Sra. Presidenta da Repblica e agora, de inopino,
determinou a juntada, nestes autos, de delao premiada que trata de diversos fatos supostamente
ocorridos antes do incio deste mesmo mandato? Por que agora ignora a prpria interpretao que
corretamente atribuiu ao art. 86, 4, da nossa Constituio Federal? M inteno, descria ou
mero desaviso processual?
A explicao parece evidente. Vincula-se, por bvio, a seu indiscutvel mvel ilcito
to evidenciado neste processo. Vincula-se a seu patente e inesgotvel "desvio de poder",
dessumido do seu mvel imoral que acaba por produzir uma inegvel presuno j11re et de jure
(absoluta) do seu comportamento ilcito. No se tratou de uma mera debilidade jurdica acerca de
como deve ser processada adequadamente uma denncia por crime de responsabilidade,

54

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
parciahnente admitida, na conformidade dos nossos princpios constitucionais e na nossa legislao
em vigor.
Deveras, aps a deciso de abertura do presente processo de impeachment, ficou
notrio aos olhos de praticamente toda a comunidade jurdica brasileira, e da prpria opinio
pblica, a bvia fragilidade jurdica dos fatos que motivaram as denncias por crime de
responsabilidade dirigida, nestes autos, contra a Sra. Presidenta da Repblica. Inmeros juristas de
prestgio nacional e internacional, voluntariamente, firmaram pareceres jurdicos, deram entrevistas
pblicas, assinalando a inconsistncia clamorosa deste pedido de cassao do mandato presidencial

Foi com esta percepo e lastreado no seu contnuo desvio de poder que o
Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, veio a determinar a estranha juntada da delao
premiada do Senador Delcdio do Amaral a estes autos. Pouco preocupado com qualquer dever de
coerncia ou de iseno, sem maior alarde, rasgou a sua deciso anterior de recebimento parcial da
denncia, e determinou de forma ilegal, cabotina e canhestra, a incluso inapropriada dos
depoimentos do Senador Delcdio do Amaral - preso em flagrante delito por ordem do Supremo
Tribunal Federal - para ser considerada no conjunto probatrio submetido ao exame desta DD.
Comisso Especial.
A deciso, apesar de contraditria com os prprios termos do recebimento parcial

\~)

da denncia, justificava-se na mesma tica ilcita e imoral que deu incio ao presente processo.
Quaisquer fatos, mesmo que no investigados, mesmo que inverossmeis, mesmo que
desarrazoados e desacompanhados de quaisquer provas, desde que pudessem trazer algum tipo de
comoo poltica capaz de prejudicar a anlise isenta da denncia dos crimes de responsabilidade
dirigida contra a Sra. Presidenta da Repblica seriam "bem-vindos". A regra do "vale tudo"
novamente orientou o agir do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha.
Remetida a delao premiada aos autos e ao natural exame da DD. Comisso
Especial que cuida do presente procedimento, a matria veio a ser discutida, como no poderia
deixar de ser. De fato, ao longo dos debates que se desenvolvem neste rgo colegiado legalmente
institudo, por fora de Questo de Ordem apresentada pelo nobre Deputado Paulo Teixeira (PT),

55

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
o seu Presidente, Deputado Rogrio Rosso (PSD), houve por bem reconhecer que este conjunto
de depoimentos no deveria ser considerado como objeto de anlise pelos parlamentares
que o integram (em anexo). 46 Contudo, logo a seguir, de modo contraditrio, veio a
estranhamente rejeitar, in Jimine,

requerimento de

desentranhamento destes

documentos dos presentes autos. Sem qualquer amparo legal, veio a decidir, logo a seguir, in
verbis:
"De qualquer forma, gostaria de lembrar a V. Exas. que, mesmo
desconsiderado como parte integrante da denncia, o citado
documento de conhecimento pblico. Dito isto, no h como esta
Presidncia impedir a influncia dele sobre a formao de juzo
individual de cada Parlamentar desta Comisso e desta Casa. E
sendo ns todos constitucionalmente livres em opinies, palavras e
votos, da mesma forma impossvel para esta Presidncia impedir
que os fatos neles contidos sejam enunciados nos discursos de V.
Exas."

A contradio desta deciso intrnseca, insupervel, e macula definitivamente o


processamento deste procedimento. Com efeito, inicialmente, parecendo seguir boa trilha
processual, o Sr. Presidente da Comisso Especial pareceu indicar que a delao do Sr. Delcdio do
Amaral deveria ser desconsiderada como parte integrante da presente denncia. Ou seja:
que as informaes contidas naquele conjunto de depoimentos no poderiam ser levadas
em considerao pelos membros da DD. Comisso Especial, para fins de formao da
)

convico que tomariam no exerccio da sua competncia decisria.


Todavia, logo a seguir, incorreu, data maxima venia, em clamorosa e injustificada
"contradidio in arfjedo': Afirmou que no desentranharia dos autos o documento de delao

premiada porque, sendo este pblico, no poderia impedir que os parlamentares tivessem
o seu convencimento influenciado por ele, ao decidirem sobre a aceitao da denncia por

46 Cmara dos Deputados. Deciso da Presidncia da Comisso Especial sobre as Questes de Ordem oferecidas pelos
Deputados Paulo Tei..'l:eira (PT/SP) e Arlindo Chinaglia (PT/SP) e pela deputada Jandhira Feghali (PCdoB/RJ):
"decido que esta Comisso Especial no considere o documento juntado no dia 17 de maro de 2016 como objeto de
anlise, porque aqui, insisto, no a instncia competente para produo de prova, e sim o Senado Federal. L, como
dito e como decidido pelo Supremo Tribunal Federal, a deciso desta Casa ser objeto ou no de ratificao, quando
os requisitos da denncia sero novamente analisados e haver ampla produo probatria."

56

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade que, definitivamente, no trata das matrias que nele so
tratadas.
A partir desse momento, o nobre Deputado Presidente da Comisso
Especial, sponte propria, parece ter decidido alterar, sem qualquer base legal ou jurdica,
o objeto da denncia em processamento nestes autos, com claro prejuzo ao princpio do
devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa. Afirmou que os fatos alegados pelo
Senador Delcdio do Amaral podem formar a convico de parlamentares na deciso do processo
de impeachment que destas acusaes no trata. Mas como pode ser isso juridicamente possvel?
Apreciar em um processo fatos que no tm qualquer pertinncia com a denncia original deste
processo de impeachment?
Instaurou-se, com isso, um verdadeiro e ivsanve! tttmu!to processual. Deve a defesa da
Sra. Presidenta da Repblica pronunciar-se sobre estes fatos, nesse processo ou no? Deve
defender-se a respeito de fatos que sequer investigados foram e sobre os quais sequer foi chamada
a se defender nestes autos? Em que processo deve apresentar a sua defesa a Sra. Presidenta da
Repblica? No processo instaurado pela deciso original de recebimento da denncia prolatada
pelo Sr. Presidente da Cmara que identificou um claro objeto a ser apreciado, ou no processo que
tomou novo curso aps a juntada da delao do Senador Delcdio do Amaral aos autos, e sobre o
qual o Sr. Presidente da DD. Comisso Especial admite que, sobre este novo objeto, podem os
(

senhores parlamentares que integram este rgo colegiado formar a sua convico? De que

\.,

acusaes, afinal, deve se defender a Sra. Presidenta da Repblica? Das constantes da denncia
original, das produzidas pelo Senador Delcdio do Amaral e sua no investigada delao premiada,
ou de todas?
A situao, neste momento, coloca-se processuahnente como absolutamente
inaceitvel. No pode algum ser acusado de algo que no foi chamado a se defender. No pode
algum ser chamado a se defender de algo que no estava inserido na denncia acolhida no incio
deste procedimento. No pode, enfim, algum ser acusado em um processo, sem saber com

absoluta certeza do que deve se defender.

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Hoje no mais vivemos na Idade Mdia, nem em um regime de trevas ou de
exceo, no qual acusados podem ser chamados a se defender sem saber, com segurana, do que
propriamente esto sendo acusados. Vivemos em um Estado Democrtico de Direito, no qual
processos kafkianos, prprios de regimes autoritrios, no podem ser aceitos jamais.!
Alis, no apenas em nosso pas, mas tambm no mbito internacional, os
tratados de direitos humanos (universais e regionais) consagram o direito ampla defesa:
a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, que prev expressamente o direito
de defesa e a igualdade de armas; a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto
de So Jos da Costa Rica) o faz em seus artigos 1.1, 2 e 8; o Pacto Internacional de Direitos
Civis e Polticos de 1966, em seu artigo 14; a Conveno Europeia de Direitos Humanos de
1950; a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia de 1999; e a Carta Africana de
Direitos Humanos e dos Povos de 1981, no podem deixar aqui de ser lembrados e citados.

O desrespeito ao devid.o processo legal, ao contraditrio e ampla defesa, em


quaisquer procedimentos, inclusive em um rumoroso processo de impeachment de uma Chefe de
Estado e de Governo em um pas como o Brasil, jamais poder, assim, passar desapercebido, como
se fosse uma mera formalidade passvel de ser pisoteada e desrespeitada, sem quaisquer
consequncias impostas pela ordem jurdica nacional e internacional. Seria uma violncia
)

intolervel aos olhos da democracia brasileira e da prpria opinio pblica internacional.


O tumulto processual instaurado nestes autos com a deciso do Sr. Presidente da
Comisso Especial de no suprimir dos autos a delao premiada do Senador Delcdio do Amaral,
e de permitir, s claras que parlamentares formassem a sua convico a partir de elementos por ela
trazidos, apesar de no constarem da denncia apreciada e de terem sua apreciao vedada, em
larga medida, pelo disposto no art. 86, 4., da Constituio Federal, ofende escancaradamente
o direito de defesa da Sra. Presidenta da Repblica. Ofende a este direito porque impede
terminante e peremptoriamente que a Chefe do Poder Executivo, legitimamente eleita,
possa fazer qualquer considerao, de fato ou de direito, a respeito de denncias feitas em
uma delao premiada que no integram o objeto do presente processo.
58

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Por isso, por respeito legalidade e aos contornos preestabelecidos no objeto que
motiva o presente processo de impeachment, esta manifestao firmada em nome da Sra.
Presidenta da Repblica limitar-se-, nica e exclusivamente, a abordar os fatos que integram

a denncia recebida parcialmente pelo Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo


Cunha. A defesa no ir compactuar com desmandos e com a ofensa desabrida a seu direito de
defesa nacional e internacionalmente reconhecido.
Diga-se, desde j, para que desta postura processual no se retire qualquer
concluso indevida ou precipitada, que em qualquer momento, fora destes autos e livre da
delimitao do objeto deste processo, a Sra. Presidenta da Repblica, no ter nenhuma dificuldade
em abordar ou mesmo explicar os fatos inverdicos denunciados na delao premiada do Sr.
Senador Delcidio do Amaral. Alis, a Sra. Presidenta da Repblica e seus Ministros j fizeram, de
pblico, estas explicaes, em notas escritas e em vrias entrevistas coletivas dadas imprensa.
Cumpre-se que se conclua, finahnente, afirmando em alto e bom som que se a
inteno do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, no exerccio do seu recorrente
"desvio de poder", era transformar o presente processo em pardia do famoso romance "Der

Prozess" ("O Processo"), do clebre escritor Franz Kafka, transformando a denunciada em um


desprotegido Joseph K., que passou a ser submetido a um longo e incompreensvel processo por
um crime que dele no exatamente conhecido e especificado, ele no ser bem sucedido. Na
Repblica Federativa do Brasil, de hoje, no h mais espao para comportamentos arbitrrios e
imperiais desta natureza. O Brasil tem uma Constituio. O Brasil um Estado Democrtico de
Direito. Pela nossa carta magna, o respeito ao devido processo legal, ao contraditrio e a ampla
defesa so princpios cogentes e intransponveis, por qualquer autoridade, mesmo que ela se tenha
como uma divindade que se posta acima das leis, da tica e da moralidade pblica. Qualquer pessoa
tem o direito legtimo de saber do que especificamente acusada e de defender-se de forma
adequada. A ningum- absolutamente a ningum- se pode negar este direito, em nosso pas. No
Brasil que hoje vivemos, no existem mais espaos abertos para os arbtrios e para abusos
absolutistas de um "Roi Soiel', ao estilo de um Luis XIV ou dos dspotas que outrora reinaram,
mas que hoje encontram-se sepultados no p da histria. A Repblica e o Estado Democrtico de
Direito, vigente em nosso pas, jamais admitiro este retrocesso.

59

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Desse modo, para que se restaure a legalidade processual, cumpre que se determine
a anulao de todos os atos processuais praticados por esta DD. Comisso, a partir do
momento em que foi juntado, por deciso do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo
Cunha, em novo e manifesto desvio de poder, os documentos pertinentes delao
premiada do Senador Delcdio do Amaral. Esta juntada, seguida da deciso do Presidente desta
Comisso Especial, Deputado Rogrio Rosso, como demonstrado, ofendeu diretamente direitos
subjetivos da Sra. Presidenta da Repblica no exerccio de sua defesa, na medida em que afrontaram
clara e induvidosamente o princpio do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa
(-)

(art. 5, LV, da Constituio Federal).


Nesse sentido, requer-se, outrossim, que seja afirmado juridicamente, para
todos os fins de direito e para que no pairem quaisquer dvidas sobre o objeto deste
processo de impeachment que este se limita, exclusivamente, apreciao dos crimes de
responsabilidade objeto da denncia originalmente recebida pelo Sr. Presidente da
Cmara, e por conseguinte, que seja tambm determinada a reabertura do prazo para a
apresentao da manifestao de defesa da Sra. Presidenta da Repblica, pelo inequvoco
prejuzo processual que estes vcios trouxeram sua oferta.
Requer-se ainda, finahnente, que tanto a defesa, como o Sr. Relator designado
por essa DD. Comisso, bem como os parlamentares que devero, nestes autos, firmarem
suas manifestaes sobre a matria sub examine, considerem exclusivamente, em sua
anlise sobre a ocorrncia ou no de crimes de responsabilidade da Sra. Presidenta da
Repblica, unicamente, as acusaes que determinaram efetivamente a abertura do
presente procedimento pela deciso original do Sr. Presidente da Cmara, determinandose tambm o desentranhamento dos documentos relativos s delaes.

11.2.B) A REALIZAO

DE INDEVIDA ETAPA PROCEDIMENTAL, COM

APROFUNDAMENTO DA OFENSA AO OBJETO ORIGINALMENTE DEFINIDO


PARA O

REGULAR PROCESSAMENTO DA DENNCIA DE CRIME DE

RESPONSABILIDADE
60

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Outra irregularidade grave se observou na conduo dos trabalhos desta DD.


Comisso Especial, em flagrante violao aos direitos subjetivos da Sra. Presidenta da Repblica
neste procedimento. Em grave e ilcita inovao procedin1ental, no prevista na nossa legislao,
ou mesmo no regramento estabelecido no anterior processo de

'~mpeachment"

do Ex-Presidente

Fernando Collor que serviu de parmetro decisrio para o regramento estabelecido pelo Supremo
Tribunal Federal na deciso da Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo
Partido Comunista do Brasil (ADF n 378), feriu-se novamente, mas agora por outra via, o
r'

( )

princpio constitucional do devido legal, do contraditrio e da ampla defesa (art. 5., LV, da
Constituio Federal).
Com efeito, ao arrepio das normas processuais aplicveis espcie, realizou-se, sem
qualquer objetivo jurdico plausvel, uma curiosa etapa destinada "ao esclarecimento da

denncia" parciahnente j recebida pelo Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha.
Nesta estranha e imprevista etapa procedimental, decidiu-se por convocar, i11 personam, os prprios
subscritores da denncia original para prestarem esclarecimentos adicionais sobre o seu pleito
original.
E assim foi feito. No Plano de Trabalho da Comisso Especial, o nobre relator,
Deputado Jovair Arantes (PTB), registrou que, nesta etapa procedimental, no seriam promovidas
diligncias ou oitivas de testemunhas, mas que apenas seriam cabveis "reunies" destinadas a
"esclarecer aspectos especficos da denncia".
Atendendo-se a este "Plano de Trabalho", dia 30 de maro foram chamados a
prestar esclarecimentos, dois dos denunciantes: a cidad, Prof. Dra. Janana Paschoal, e o cidado,
Prof. Dr. Miguel Reale Jnior. Antes de suas manifestaes, o Sr. Presidente da DD. Comisso
Especial, anunciou em esclarecimento prvio que os subscritores da denncia iriam se manifestar
sobre o contedo integral da denncia por eles originahnente apresentada, ou seja, falariam, in
totum, sobre todos os fatos que relataram na sua pea original, apesar desta apenas ter sido

parciahnente aceita pela deciso do Sr. Presidente da Cmara.

61

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Importante ressaltar, assim, que apesar do objeto do presente procedimento, como
j reiteradamente salientado, ter sido delimitado rigorosamente, ab initio, por deciso do Sr.
Presidente da Cmara dos Deputados, o Presidente desta DD. Comisso Especial permitiu,
estranha e inadvertidamente, que os declarantes se manifestassem, sobre todo o contedo da

denncia que apresentaram em sua representao inicial. Ou seja, para que no pairem
quaisquer dvidas sobre o que agora se afirma: em uma etapa do procedimento, inteiramente

circunscrita ao exame do objeto previamente delimitado e que ensejou a sua abertura, foi
facultado aos denunciantes se pronunciassem e tecessem livres consideraes de
convencimento sobre fatos que no foram acolhidos na denncia efetivamente sob
apreciao nestes autos.
E, lamentavehnente, de fato, foi exatamente o que se verificou. Os denunciantes,
ilustres e festejados penalistas vinculados a movimentos oposicionistas ao atual governo, tiveram a
sua fala livremente franqueada, por meia hora cada um, para dissertarem livremente sobre fatos
alheios queles que ensejaram a denncia efetivamente recebida pelo Sr. Presidente da Cmara.
Seguindo risca os trmites estabelecidos pelo Sr. Presidente da DD. Comisso Especial, em
audincia transmitida ao vivo para todo o pas, falaram sobre todos fatos que constavam da sua
denncia originahnente ofertada, inclusive nos inmeros aspectos em que no foi, efetivamente,
recebida pela deciso do Sr. Presidente da Cmara. Falaram de fatos anteriores ao ano de 2015 que pelo disposto no art. 86, 4", da C.F., no poderiam ser debatidos neste processo de
impeachment -, apesar de terem eles sido excludos expressamente do objeto desse processo. Sem
qualquer pudor processual, falaram das denominadas "pedaladas fiscais" durante o ano de 2014 em tese ocorridas antes do incio do atual mandato da Sra. Presidenta da Repblica-, de
emprstimos realizados pelo BNDES para obras em outros pases, e de muitos outros fatos
inteiramente estranhos s denncias que se encontram em apurao neste procedimento, como se
poder comprovar pelas notas taquigrficas desta sesso.
A realizao desta despropositada sesso, portanto, alm de no ter guarida em
qualquer regramento processual aplicvel ao presente processo de impeachment, acabou por
aprofundar o bvio desvio j propiciado, por outros fatos, no alargamento do objeto estabelecido
na denncia, de fato, recebida pelo Sr. Presidente da Cmara.

62

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Mesmo que possa declarar o Sr. Presidente da DD. Comisso Especial que os fatos
debatidos nesta despropositada audincia no devem ser considerados no relatrio a ser
apresentado pelo Sr. Relator designado para matria, de fato, a sua simples realizao teve o condo
de poder influenciar, indevida e ilicitamente, a vontade decisria dos Srs. parlamentares membros
da Comisso e do Plenrio, e a prejudicar a elaborao desta manifestao de defesa em nome da
Sra. Presidenta da Repblica. Alm, por bvio, de confundir e desinformar a prpria opinio
pblica que acompanha o processamento desta denncia de crime de responsabilidade, desviandoa, por inteiro do seu real e efetivo objeto.
Uma das garantias fundamentais que decorre do consagrado princpio da ampla
defesa a de que a denncia de fatos delituosos sempre apresente imputaes claras,

objetivas e circunscritas ao seu objeto, jamais podendo receber ampliaes ou


complementaes adicionais aps a regular instaurao do processo. Trata-se de garantia
processual intransponvel a possibilidade de que o acusado se manifeste sobre fatos que
integrem um objeto determinado, delimitado, preciso e invarivel. Este um pressuposto
lgico e evidente, indispensvel para que se possa apresentar uma defesa completa sobre tudo o
que se dirige, em qualquer processo, contra um acusado.
Apesar da sua inequvoca natureza jurdico-poltica, essa uma realidade jurdica
inteiramente aplicvel a quaisquer das fases de um processo de impeachment. Em todas as etapas

deste processamento o respeito ao princpio constitucional do devido processo legal, do


contraditrio e da ampla defesa deve ser respeitado. At porque, a prpria Lei n 1.079, de
1950 que rege em todas as etapas do seu processamento os processos de impeachment de um
Presidente da Repblica, foi clarssima em declarar que:
"Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da Repblica e
dos Ministros de Estado, sero subsidirios desta lei, naquilo em
que lhes forem aplicveis, assim os regimentos internos da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, como o Cdigo de
Processo Penal". (grifo nosso).

Disto, alis, no discrepou o v. Acrdo proferido quando do julgamento pelo


Supremo Tribunal Federal da ADPF n. 378, ao emprestar plena validade aplicao dos
63

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
dispositivos do Cdigo de Processo Penal nas questes atinentes ao regramento processual do
desenvolvimento dos processos de impeachment.
Sendo, assim, cumpre lembrar a ampla aplicabilidade do disposto no art. 41 do
nosso vigente Cdigo de Processo Penal, no s ao presente processo de impeachment como em
relao a quaisquer outros que porventura possam vir a ser realizados. Estabelece este que:
"Art. 41. A denncia ou queixa conter a exposio do fato
criminoso, com todas as suas circunstncias, a qualificao
cio acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa
identific-lo, a classificao do crime e, quando necessrio, o
rol das testemunhas." (grifo nosso).

Ora, parece indiscutvel, assim, que no mbito dos processos penais, e por
conseguinte tambm no mbito dos processos jurdico-polticos de "impeachment" de um
Presidente da Repblica, uma denncia, por si mesma deve expor com clareza os fatos
criminosos que formam o seu objeto, em todas as suas circunstncias. E com isso, ao ser
recebida, total ou parcialmente pela autoridade competente, deve deixar claro, para o pleno
exerccio da defesa do denunciado quais os exatos contornos da acusao que lhe
dirigida.
Realizar-se, assim, uma oitiva com os autores da denncia originalmente
apresentada para esclarecer-se o que esclarecido j deveria estar nos prprios termos da
prpria denncia ofertada, alm de se revestir de uma clara anomalia legal, revela, por si
s, a ocorrncia de um verdadeiro "nonsense" processual. E o que pior: no caso presente,
este inusitado "nonsense" processual veio a produzir a escandalosa aberrao de que fatos
estranhos denncia originalmente pudessem vir a ser discutidos pelos subscritores da
pea original, livres de quaisquer peias, e de forma a pretender indevidamente a formao
da convico dos nobres senhores parlamentares que, seja na Comisso Especial, seja no
prprio Plenrio da Cmara dos Deputados, devem decidir sobre a matria.
Novamente, com claro desrespeito ao direito vigente, a defesa da Sra. Presidenta se
v duramente atingida. Ao defender-se, por respeito a lisura deste processo, das nossas leis e da
64

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
nossa Constituio, a Sra. Presidenta da Repblica no poder esclarecer e se posicionar sobre
difusos fatos debatidos ao longo da incorreta instruo realizada ao longo deste procedimento e que
podem, indevidamente, vir a influenciar a sua deciso final.

Ofendeu-se, com isso o princpio do devido processo legal, do contraditrio


e da possibilidade de oferta de uma defesa que com segurana e certeza pudesse propiciar
uma adequada apreciao do que se encontra debatido nestes atos. Violado restou, por
conseguinte, o disposto no art. 5, LV, da Constituio Federal. Violada restou a Lei n 1.079, de
1950 e o prprio Cdigo de Processo Penal a ela subsidiariamente aplicado, por se permitir, de
(''\
'

forma reflexa, um estranho "esclarecimento" aos termos da denncia originahnente recebida e, por
que no dizer, um "malicioso" e "imprprio" aditamento ao objeto deste processo. Finahnente,
violada tambm a deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n 378 que decidiu
como parmetro de processamento dos processos de impeachment o regramento acolhido poca
do Ex-Presidente Fernando Collor de Mello que foi, em face da estapafrdia inovao em comento
introduzida por deciso desta DD. Comisso Especial, claramente ignorado.
Isto posto, em face do manifesto descumprimento da nossa Constituio, da nossa
legislao em vigor e de deciso do nosso Pretrio Excelso, pelo equivocado desenvolvimento desta
fase procedimental de esclarecimento da denncia, em que veio a produzir ainda um indevido
alargamento do objeto crimes de responsabilidade em anlise nestes autos, requer-se, por ser de
direito:
a) que seja anulada a audincia de esclarecimento da denncia realizada com a oitiva
dos subscritores da denncia original, retirando-se dos autos todas as transcries das suas falas;
b) que sejam anulados todos os atos processuais realizados aps a realizao desta
ilcita etapa processual, com a reabertura de novo prazo processual de 10 (dez) sesses para
apresentao da defesa da Sra. Presidenta da Repblica;
c) que seja afirmado que o objeto em discusso neste procedimento limita-se
exclusivamente aos fatos que caracterizam os crimes de responsabilidade objeto da denncia

65

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
originahnente recebida pelo Sr. Presidente da Cmara, devendo a defesa e o Sr. Relator, em suas
consideraes se absterem exclusivamente em abordarem, em suas respectivas anlises, estes fatos;
d) que sejam os Srs. Parlamentares integrantes desta DD. Comisso orientados de
que apenas devero formar sua convico a partir da anlise da ocorrncia ou no dos crimes de
responsabilidade definidos no despacho do Sr. Presidente da Cmara que recebeu apenas
parciahnente a denncia ofertadas pelos cidados que a subscreveram .

.-,

11.2.C) A AUSNCIA DE INTIMAO REGULAR DA SRA. PRESIDENTA DA


REPBLICA PARA ACOMPANHAMENTO DAS OITIVAS DE ESCLARECIMENTO
REALIZADAS PELOS DENUNCIANTES
Iniciado o processo de impeachment, com o recebimento total ou parcial da
denncia ofertada por cidados pelo Sr. Presidente da Cmara, mesmo nesta fase inicial
desenvolvida pela Cmara, a Sra. Presidenta da Repblica, diretamente ou por meio de seu
representante legal, deve ser intimada ou juridicamente cientificada para que possa acompanhar ou,
querendo, se fazer presente, em todos os atos do procedimento.
Desse modo, parece ser evidente que, uma vez tendo sido designada, certa ou
erradamente segundo as regras processuais em vigor, uma especfica oitiva dos cidados
denunciantes para que pudessem vir a prestar "esclarecimentos" sobre a denncia originalmente
por eles apresentada, deveria ter sido a Sra. Presidenta da Repblica regularmente intimada para
que pudesse, em bons termos, comparecer, diretamente ou por seu representante legal, a esta sesso.
Nesta oportunidade, lhe deveria ser facultada, como desdobramento natural do seu direito de
defesa, a faculdade de poder formular perguntas ou, at mesmo, de apresentar quesitos destinados

elucidao dos fatos denunciados, como seria o propsito deste estranho ato processual. Com
efeito, o exerccio do direito ampla defesa pressupe o conhecimento direto, por meio de
intimao regular, de todos atos processuais que poi-ventura sejam praticados, com a garantia do
exerccio do direito de presena do denunciado, diretamente ou por advogado regularmente
constitudo.

66

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ressalte-se aqui que este parece ser tambm, com a devida vnia, o prprio
entendimento do prprio STF firmado no julgamento da ADPF n 378, proposta pelo Partido
Comunista do Brasil, e que disciplinou as regras de processamento do processo de impeachment.
De fato, parece resultar claramente desta deciso, que a defesa tem o direito de estar presente
em quaisquer atos em que se busque a elucidao do apurado nesta particular espcie de
processos, podendo, inclusive, manifestar-se aps a acusao.
Ora, se com a oitiva dos denunciantes se procurava a maior preciso dos "fatos
denunciados", a defesa da Sra. Presidenta da Repblica deveria ter sido intimada para se fazer
presente e poder, regularmente, praticar atos inerentes ao seu regular exerccio do direito de defesa.
A ausncia desta intimao, nesta medida, feriu de morte, mais uma vez, o direito ampla
defesa da autoridade denunciada nestes autos.
Deveras, a falta desta intimao e a impossibilidade jurdica de acompanhamento
deste ato processual pela defesa da Sra. Presidenta da Repblica, atingiu frontalmente o denominado
princpio da "paridade de armas", decorrncia natural da aplicao do princpio constitucional da
isonomia no mbito do direito processual penal, subsidiariamente aplicado aos processos de
impeachment. Por este princpio se afirma que todas as partes de um processo devem ser tratados
de igual maneira, como equivalente de iguais direitos processuais. A paridade de armas, segundo
nos ensinam os doutos, implica a igual distribuio, durante o processo penal - desde sua fase

pr-judicial at a executiva -, aos envolvidos qUe defendam interesses contrapostos, de


oportunidades para apresentao de argumentos orais ou escritos e de provas com vistas a fazer
prevalecer suas respectivas teses perante a autoridade competente. Esclarea-se ainda: por decorrer,
como salientado, do prprio princpio constitucional da isonomia, reconhece-se que a
aplicao

deste

princpio

independe

de

situaes

previamente

estabelecidas

expressamente em lei. Sua necessria aplicao deve se dar em todos os casos concretos
em que deva ocorrer o necessrio balanceamento dos atos processuais, de forma que no
se obste, em qualquer medida, a sua aplicao.
Donde, no caso concreto, se o denunciante acusa ou chamado a esclarecer os fatos
tidos como indispensveis para a compreenso da sua denncia, por mais estranho que isso

67

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
processualmente possa parecer, o denunciado deveria obrigatoriamente ter sido intimado
para, querendo, estar presente no ato em que tais esclarecimentos seriam produzidos. A
ausncia desta intimao, da qual decorreu a falta de cinci.a jurdica e a impossibilidade de
comparecimento da defesa da Sra. Presidenta da Repblica, implicou clara e induvidosa ofensa
a seu amplo direito de defesa, a partir dos princpios consagrados na nossa Constituio e
em importantes tratados internacionais.
Como a ningum dado a desconhecer os atos praticados em um processo, o direito

informao da prtica de atos processuais, como uma decorrncia implcita e bvia do amplo
direito de defesa, jamais se esgota com o mero conhecimento do ru do contedo da
acusao que lhe dirigida quando do oferecimento da denncia. A prtica de quaisquer
atos processuais que possam afetar, direta ou indiretamente, o seu direito de defesa, devem
lhe ser comunicadas, durante todo o processo, sob pena de violao manifesta do princpio
constitucional que a assegura.
Cumpre, assim, afirmar que a no cientificao formal e jurdica da Sra. Presidenta
da Repblica, para que, querendo, pudesse comparecer, diretamente ou pela sua defesa, na sesso
designada para a oitiva dos denunciantes (marcada com o objetivo nico de que pudessem esclarecer
aspectos da denncia originalmente apresentada), trouxe tambm vcio insanvel a este
procedimento, a partir da sua imprpria e indevida realizao.

e)

Note-se, ainda, que todo este nebuloso cenrio processual restou ainda mais
agravado pelo inadmissvel fato de ter havido a expressa recusa, desta DD. Comisso, em
se dar novo prazo defesa para manifestar-se aps os "esclarecimentos' realizados
denncia pelos denunciantes. Ou seja: mesmo tendo sido feitos novos esclarecimentos s
denncias ofertadas pelos cidados, no se deu, nem mesmo, um nico nenhum dia
adicional para que a defesa da Sra. Presidenta da Repblica pudesse analisar o que foi dito
pelos denunciantes, mesmo naquilo que relataram estritamente em relao ao objeto da
denncia parcialmente aceito pelo Sr. Presidente da Cmara.
Inovou-se, portanto, nos esclarecimentos fticos agregados denncia. Mas no se
deu defesa o prazo legal para que se pudesse, em bons termos, firmar a sua manifestao.
68

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A violncia ao exerccio do direito de defesa da Sra. Presidenta da Repblica
afigurou-se, pois, como juridicamente inconteste.
Note-se que esta questo no passou desapercebida durante os trabalhos da DD.
Comisso Especial. Oportunamente foi a matria arguida por questes de ordem formuladas,
respectivamente, pelos Nobres Deputados Weverton Rocha (PDT), no dia 30 de maro de 2016, e
Paulo Teixeira (PT), no dia subsequente. Nesta ltima questo de ordem, inclusive, foi solicitada
explicitamente a abertura de novo prazo de 10

(de~)

sesses para o oferecimento da defesa

da Sra. Presidenta, uma vez que tendo sido realizados esclarecimentos em relao aos fatos
denunciados, tal providnia seria necessria para o bom e regular exerccio do seu direito
constitucionalmente assegurado.Lamentavelmente, apesar destas questes de ordem serem de
grande relevncia e de acolhimento imprescindvel para o regular exerccio do direito de defesa por
parte da autoridade denunciada, o Sr. Presidente desta DD. Comisso Especial, limitou-se a recolher
a Questo, sem decidi-la, at o momento em que se exaure o prazo da apresentao desta defesa.
Apesar da ofensa ao seu direito, portanto, e sem que deixe de reconhecer os
bvios prejuzos que a no abertura deste prazo traz defesa da Sra. Presidenta da
Repblica, ser esta, para que no se ocorra o risco de alegao de precluso, apresentada,
sob protestos, na presente data. A sua apresentao, pelo exposto, em nada sana ou
convalida a ilegalidade materializada pelo evidente cerceamento de defesa que se verificou

( )

in casu.
Inegvel, portanto, prejudicado e ofendido restou, portanto, o exerccio do direito
de defesa da Sra. Presidenta da Repblica neste processo. Permitiu-se, aos denunciantes
esclarecimentos dos fatos denunciados, sem que fosse a denunciada sequer intimada ou
formahnente cientificada para acompanhar esta sesso de esclarecimentos. Permitiu-se que os
esclarecimentos fossem feitos, mesmo em fatos atinentes ao objeto que foi recebido em despacho
do Sr. Presidente da Cmara, e no se permitiu que a defesa tivesse a reabertura do prazo original
para a oferta da sua manifestao.
As violaes perpetradas, mais uma vez, ao princpio constitucional do devido
processo legal, do contraditrio, da ampla defesa (art. 5., LV, da Constituio Federal), e agora ao

69

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
princpio da "paridade de armas" decorrncia direta do princpio da isonomia (art. 5, da
Constituio Federal), so de todos evidentes. A inconstitucionalidade e a ilegalidade da tramitao
do presente processo de impeachment, a cada passo, se tornam mais incontestes.
Isto posto, requer-se, em garantia do devido direito de defesa da Sra. Presidenta da
Repblica se requer:

a) seia decretada, de plano, nulidade da realizao da sesso de oitiva dos


denunciantes, com o desentranhamento dos presentes autos de tudo o que diga respeito sua
indevida realizao sem a intimao da Sra. Presidenta da Repblica ou de seu representante legal;

b) que, caso sep mantida' como vlida a sessao em que foram ouvidos os
denunciantes para o esclarecimento dos fatos pertinentes sua denncia, seja reaberto o prazo de
10 (dez) sesses para que se possa, regularmente, fazer a apresentao da defesa da Sra. Presidenta
da Repblica;

c) a determinao de que, doravante, de todos os atos a serem praticados ao longo


deste procedimento, sejam regularmente expedidas intimaes ou cientificaes formais sra.
Presidenta da Repblica ou a seu representante legal, para que possam proceder ao regular exerccio
do seu direito de defesa durante toda a tramitao deste processo;
d) que caso sejam realizadas quaisquer outras sesses ou diligncias destinadas ao
esclarecimento dos fatos denunciados, seja reaberto o prazo de 10 (dez) sesses para o aditamento
desta defesa, ou a apresentao de novas razes, para pleno e regular exerccio do direito de defesa
constitucionalmente assegurado.

70

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III. MRITO
Firmadas, na presente manifestao, as consideraes preliminares que permitiram
o desenvolvimento das premissas jurdicas e polticas que definem o processamento do presente
processo de impeachment, e arguidas as questes preliminares que apontam clamorosas situaes de
inconstitucionalidade e ilegalidade que viciam definitivamente a sua tramitao, cumpre que se
venha a analisar o mrito_das denncias de crime de responsabilidade indevidamente imputadas
Sra. Presidenta da Repblica.
Esta anlise, como j salientado anteriormente, levar em conta, exclusivamente,

o objeto do presente processo, na conformidade do definido por deciso original de


recebimento da denncia ofertada por cidados pelo Sr. Presidente da Cmara. Aspectos
fticos estranhos a .este objeto, no sero considerados nesta manifestao, em respeito ao regular
exerccio do seu direito de defesa por parte da autoridade denunciada.

111.1. AS CARACTERSTICAS JURDICAS DO CRIME DE RESPONSABILIDADE:


SUA TIPIFICAO, APURAO E JULGAMENTO
Faz-se necessrio lembrar a lio do ilustre constitucionalista Lus Roberto Barroso,

antes mesmo do ingresso na Suprema Corte, de que o termo impeachment, no empregado no


texto constitucional ou na legislao ptria, identifica "o processo mediante o qual se promove a
apurao e o julgamento dos crimes de responsabilidade" 47 l (grifo nosso).
Reputa-se importante, assun, entender a natureza jurdica dos crimes de
responsabilidade para verificar como se d sua configurao, sua apurao e seu prprio
julgamento. De conformidade com as premissas j delineadas nas consideraes preliminares desta
manifestao, conceitualmente devemos entender por "crimes de responsabilidade" as

infraes poltico-administrativas suscetveis de serem praticadas por determinados

47 BARROSO, Lus Roberto. "Impeachment - Crime de Responsabilidade - Exonerao de Cargo". Revista de Direito
1\dministrativo, vol. 212. Pg.163,1998.

71

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
agentes polticos em razo dos cargos pblicos que ocupam. So infraes contra a ordem
pblica que acarretam graves sanes, no apenas para o agente que os comete, mas tambm para
a vontade popular que legitimamente o investiu da condio jurdico-poltica de governante.

Nessa dimenso, tais crunes jamais podem ser confundidos com os "crimes
comuns" nem com as "infraes tipicamente administrativas", apesar de, na sua ontologia
prpria,

os

denominados

crimes

de

responsabilidade

acabarem

agregando,

simultaneamente, os elementos peculiares de ambas as espcies de ilcitos. So, na verdade,


tipificaes delituosas "hbridas", que devem ter a sua compreenso moldada a partir destas duas
realidades, de modo conjugado e em estrita e respeitosa siinbiose jurdica.
De incio, cumpre salientar que a despeito destas suas caractersticas jurdicas
prprias e peculiares, em qualquer caso, o principal ponto de partida para a sua anlise, dever ser
sempre a observncia do "devido processo legal." Inexiste a possibilidade de exame adequado
sobre a ocorrncia de um crime de responsabilidade, sem que este pressuposto jurdico seja
rigorosamente atendido. A respeito, j asseverou, com a habitual propriedade, o ilustre Ministro da
nossa Suprema Corte, Teori Zavascki:
" ... em processo de tamanha magnitude institucional, que pe a juzo o
mais elevado cargo do Estado e do Governo da Nao, pressuposto
elementar a: observncia do devido processo legal, formado e
desenvolvido base de um procedimento cuja validade esteja fora
de qualquer dvida de ordem jurdica"48

Por essa razo, e considerando a natureza dplice dos crimes de responsabilidade


(infrao penal e administrativa), havero de se aplicadas, siinultaneamente, ao processo de
impeachment as garantias do processo penal e do processo administrativo sancionador. A
respeito, firme posio vem expressa em robusto parecer exarado pelos eminentes juristas Juarez

48 Deciso liminar proferida no j\IS 33837 /DF, Rei. Min. Teori Zavascki, publicada em 15 de outubro de 2015
72

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Tavares e Geraldo Prado, ora anexado presente. Dizem os mestres, em boa compreenso da
matria:

"47. Mais que compreensvel que o processo de impeachment esteja


cercado de garantias. indispensvel que assim o seja para
assegurar sua validade jurdica e legitimidade poltica. Como salienta
o mesmo BALBUENA PREZ o "processo poltico" , em
primeiro lugar, um "processo". Por isso, sua aspirao em
configurar um dispositivo garantista, democrtico, legal e
transparente, a reclamar a aplicao das garantias do processo
administrativo sancionador e do penal consistentes na
presuno de inocncia, audincia, defesa, contraditrio, prova,
conhecimento das acusaes, motivao das decises, legalidade,
irretroatividade etc." (grifo nosso)49

Do direito administrativo sancionador, tem-se a subordinao aos preceitos da


Administrao Pblica e ideia de sano ao agente poltico que tenha cometido um ato grave para
a manuteno da estabilidade do prprio Estado ou da ordem jurdica. Do direito penal, tem-se a
necessidade de previso anterior e taxativa de conduta proibida, bem como a aplicao de
princpios e garantias para a adequada persecuo.
Corroborando o entendimento de que os crimes de responsabilidade encontram,
em larga medida, guarida na seara penal, o Supremo Tribunal Federal j firmou que cabe
privativamente Unio legislar sobre a definio dos crimes de responsabilidade, seu processo e
julgamento, ao contrrio do que seria se estivssemos em sede de matria de natureza estritamente
administrativa. o que decorre desta douta deciso do nosso Pretrio Excelso:

"EMENTA: Crime de responsabilidade: definio: reserva de lei.


Entenda-se que a definio de crimes de responsabilidad~
imputveis embora a autoridades estaduais, matria de Direito
Penal, da competncia privativa da Unio - como tem prevalecido

49T,-\ VARES, Juarez; PRADO, Geraldo. Parecer pro bono em resposta a consulta do advogado Flvio Crocce Caetano
acerca dos requisitos jurdicos para a cominao da infrao poltico-administrativa de impeachment, de 26 de outubro
de 2015. Pg. 28.

73

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
no Tribunal - ou, ao contrrio, que sendo matria de responsabilidade
poltica de mandatrios locais, sobre ela possa legislar o Estado- membro
- como sustentam autores de tomo - o certo que esto todos acordes em
tratar-se de questo submetida reserva de lei formal, no podendo ser
versada em decreto-legislativo da Assemblia Legislativa." 5u (grifo nosso)
Tal posicionamento veio a ser reforado, por inteiro, na Smula n 722 do STF,
que dispe:

"So da competncia legislativa da Unio a definio dos crimes de

~I

responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de


processo e julgamento."

A matria, dada sua importncia, tambm foi objeto da Smula Vinculante n 46,
que assim determina:

"A definio dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das


respectivas normas de processo e julgamento so da competncia
legislativa privativa da Unio."
Finahnente, no julgamento da ADPF 378, o Supremo Tribunal Federal reafirmou
a compreenso de que a tipicidade compe elemento necessrio para o regular processo do
processo de impeachment, como se observa do seguinte trecho:

"A indicao da tipicidade pressuposto da autorizao de


processamento, na medida em que no haveria justa causa na
tentativa de responsabilizao do Presidente da Repblica
fora das hipteses prvia e taxativamente estabelecidas.
Se assim no fosse, o processamento e o julgamento teriam
contornos exclusivamente polticos e, do ponto de vista
prtico, equivaleria moo de desconfiana que, embora
tenha sua relevncia prpria no seio parlamentarista, no se
so ADI 834, Tribunal Pleno, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgado em 18/02/99

74

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
conforma com o modelo presidencialista, cujas possibilidades de
impedimento reclamam a prtica de crime de responsabilidade
previsto em lei especfica. Inobservada a limitao da possibilidade
de responsabilizao s hipteses legais, todo o devido processo
cairia por terra." 51

Diga-se tambm que a aplicao das garantias penais ainda reforada,


explicitamente, por dispositivos da prpria Lei n 1.079, de 1950, responsvel, dentre ns, por
definir os crimes de responsabilidade e regular o respectivo processo de julgamento de
impeachment. De fato, determina este diploma legislativo, em seu art. 38, como j salientado
anteriormente, a necessria aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal, para suprir
eventuais lacunas procedimentais decorrentes do seu prprio texto.

No h dvidas, por conseguinte, de que, nos crimes de responsabilidade, devem


ser aplicados os princpios, exigncias e garantias fundamentais norteadores do Direito Penal. Esta
, mais uma vez, a lio professada no j aludido parecer da lavra dos doutos professores Juarez
Tavares e Geraldo Prado:

"70. No caso brasileiro, em face de serem infraes de alta relevncia, que


implicam at o impedimento do Presidente da Repblica, os crimes de
responsabilidade esto sujeitos, inquestionavelmente, aos mesmos
delimitadores relativos s infraes penais. Da, inclusive, serem
chamados de crimes de responsabilidade e no de infraes disciplinares
ou administrativas. Nesse sentido, assinala SCHWACKE que lhe so
aplicveis, em primeira linha, por decorrncia do princpio da
legalidade, os princpios da lei estrita e escrita, da taxatividade, da
proibio da analogia e da retroatividade.
71. Pode-se acrescentar que os crimes de responsabilidade esto sujeitos,
ainda, aos critrios de imputao objetiva e subjetiva, ou seja, ao controle
do aumento do risco para o bem jurdico e da determinao da intensidade
subjetiva da conduta do agente, conforme se extraem das normas
proibitivas e mandamentais. Portanto, devem subsistir, aqui, os

51

Trecho do voto do Min. Fachin nos autos da ,-\DPF 378, vencedor nesta parte, grifos do original.

75

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
elementos que configuram o Injusto penal (tipicidade
antijuridicidade) e a culpabilidade." (grifos nossos)5 2

Necessrio concluir-se, portanto, que para a configurao de um crime de


responsabilidade, indispensvel considerar-se sempre a aplicao dos pressupostos de
configurao delituosa estabelecidos no mbito do Direito Penal. Esta concluso afirma-se,
de pleno direito, como uma concluso jurdica absolutamente indiscutvel, no mbito de um Estado
Democrtico de Direito. Em nada a desautoriza a natureza jurdico-poltica desta particular espcie
de delitos.

Por fora desta imperativa desta concluso, no poder ser ignorado que para a
configurao dos denominados "crimes de responsabilidade"

se exigir sempre, e de modo

impostergvel, o pleno respeito ao princpio da legalidade. Trata-se de exigncia constitucional


impostergvel. O respeito a este princpio, naturalmente, dever englobar todas as suas mltiplas
vertentes, prprias ao mbito criminal ou penal. So estas, a saber:

a) a obrigatria tipificao "taxativa" da lei penal para a existncia de quaisquer


li

I
"
li

I
''I;;
delitos ( "mtuttm
cnmen
szne
1ege
ou " nuua
poena sme
1ege

b) a irretroatividade da lei penal, de modo a que nunca um crime possa restar


configurado antes que a lei exista a defini-lo como tal;

c) a definio da tipicidade material do delito, na medida em que se exige sempre


a configurao de leso ou, ao menos, a mera exposio a risco do bem jurdico tutelado pela norma
legal que estabelece a prtica criminosa;

c) a definio da ilicitude penal da conduta do agente, ou seja, a afirmao


valorativa do carter legalmente reprovvel da conduta do agente;

sz T,-\ V1\RES, Juarez; PRADO, Geraldo. Op. cit. Pg. 43.

76

-- - -

------ -------- -- - .. - -

----- -- --------- ---- ------ - - - - - - - - -----

---- -- -

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-~

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----

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) a afirmao, para a configurao da prtica criminosa, da possibilidade real de

que o agente pudesse, diante dos fatos concretos e objetivos que se colocavam diante da
sua ao, seguir conduta diversa daquela que adotou (culpabilidade objetiva).

Naturahnente, de tal entendimento decorre ainda que para seu adequado


processamento e julgamento, o processo de impeachment precisa, de forma cuidadosa, perscrutar
de forma precisa os elementos constitutivos do crime de responsabilidade que se pretende imputar

autoridade denunciada e constatar a sua real ocorrncia no mundo dos fatos e dos atos por ela
praticados.

Para o adequado exame deste processo impeachment, portanto, cumpre que antes
venhamos, previamente, a proceder a uma breve decomposio analtica dos diversos elementos
jurdico-penais capazes de identificar com propriedade a ocorrncia de um crime de
responsabilidade na ordem jurdica brasileira. Somente atravs deste exame poderemos avaliar a
ocorrncia ou no dos denunciados crimes de responsabilidade no caso suh examine.

Iniciemos esta anlise pela referncia exegese imediata dos mandamentos legais
existentes no nosso ordenamento jurdico e que tipificam os denominados crimes de
responsabilidade. Aqui, com a devida vnia, repisaremos, mesmo que brevemente, concluses j
afirmadas nas consideraes preliminares desta defesa. Que nos seja perdoado o peso da repetio.
Mas a sequncia lgica do desenvolvimento do raciocnio, exig(;'. que tais questes sejam agora
retomadas e aprofundadas, para que a seguir forneam o lastro necessrio para a anlise das
denncias postas sob apreciao nestes autos.

Determina a nossa Constituio Federal de 1988:

"Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da


Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente,
contra:
I - a existncia da Unio;

77

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do
Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da
Federao;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais.
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento."

Claro, assun, que um dos primeiros requisitos a serem preenchidos para a


qualificao de um crime de responsabilidade a existncia efetiva de um ato praticado pela

Presidenta da Repblica. Nas bem postas palavras do professor Pedro Estevam Alves Pinto
Serrano, firmadas em douto parecer que segue em anexo presente:

" (...) uma conduta ativa ou ao menos o que se possa chamar de omisso
comiss1va.
Quando se fala em ato praticado pela Presidenta da Repblica, exige-se,
assim, a noo de autoria, bem como que ela tenha participado, de alguma
forma, diretamente da produo do ato ou ento ter assumido
conscientemente suas consequncias ilcitas. No se pode atribuir
Presidenta da Repblica a responsabilidade por atos praticados por outros
agentes da Administrao Pblica, para os quais a legislao determine
consequncias prprias, especficas."

Acresce-se, ainda, que o ato praticado precisa ser de natureza funcional e

praticado no exerccio de mandato presidencial corrente, nos termos da redao do 4 do


art. 86 da Constituio. Repitam-se, mais uma vez os seus dizeres: "O Presidente da Repblica, na
vigncia de seu mandato, no pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de suas
funes".

O segundo requisito, derivado do art. 85 da Carta Magna, o de que esses atos

"atentem" contra a Constituio Federal. Deveras, como j salientado anteriormente e foroso


relembrar, no so quaisquer condutas que podem ser qualificadas como crimes de

responsabilidade e justificar um pedido de impeachment. Nesse sentido, deve ser referida a

78

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
douta manifestao de Ricardo Lodi Ribeiro, Professor Doutor Adjunto da Faculdade de Direito
da Universidade Estadual do Rio de Janeiro e atual Diretor da instituio:

"69. Ainda que as concluses do Tribunal de Contas da Unio sobre a


rejeio das contas da Presidncia da Repblica estivessem corretas, o que
s se admite para fins de argumentao, vale destacar que no qualquer
inconformidade da atuao presidencial com a lei de oramento
que justifica a caracterizao de crime de responsabilidade previsto
em um dos itens do artigo 10 da Lei n 1.079/50." (grifos nossos)S>
(~

Por determinao da Constituio Federal (pargrafo nico do art. 85), impe-se


ainda como devida anlise da tipificao dos crimes de responsabilidade, a partir da Lei que os
define, qual seja, a tambm j aludida Lei n 1.079, de 1950. nessa anlise exegtica que, por
bvio, que nos depararemos com a necessidade de cotejarmos estes dispositivos com as firmes e
sempre intransponveis diretrizes constitucionais decorrentes do princpio da legalidade em

matria penal. De acordo com este princpio fundamental da nossa ordem jurdica, o crime que
se pretende imputar Presidenta da Repblica deve estar sempre previsto em lei, de forma
clara, compreensvel e bem definida, no cabendo falar de sua prtica fora das hipteses
previstas expressamente na redao firmada no diploma legislativo.

No caso concreto da denncia nestes autos dirigida contra a Sra. Presidenta da


Repblica Dilma Rousseff, conforme se depreende da denncia originalmente ofertada e do seu
recebimento parcial pelo Sr. Presidente da Cmara, tenta imputar-se autoridade denunciada "a

prtica hipottica de crimes contra a lei oramentria."

Em tal imputao, para a real configurao jurdica de um efetivo de crime de


responsabilidade, se deve ter por imprescindvel a demonstrao de que exista uma "leso" ou
mesmo um "perigo de leso" ao bem jurdico, in casu, protegido, qual seja, o respeito lei
oramentria. Ademais, alm disso, indispensvel que reste evidenciada a relao de

causalidade entre a conduta da Sra. Presidenta da Repblica e o resultado de violao.

53 LODI, Ricardo. Parecer: Pedido de impeachment da presidente Dilma Rousseff- aspectos oramentrios - normas
de direito financeiro - falta de amparo jurdico do pedido. 07 de dezembro de 2015. Pg. 25.

79

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Cumpre tambm notar que os tipos delituosos que se pretende imputar Sra.
Presidenta da Repblica no caso presente, por definio, so juridicamente definido como

"dolosos" (ou seja, devem ser praticados com a dimenso subjetiva da m-f da autoridade), no
podendo ser admitida, sob nenhum argumento, no caso, a modalidade culposa (ao subjetiva
decorrente de negligncia, imprudncia ou impercia da autoridade), seja por fora do arqutipo
constitucional definido para o conceito de crime de responsabilidade no art. 85, da Constituio
Federal (conforme anteriormente j exposto nas consideraes preliminares), seja por absoluta
ausncia de previso legal que pudesse, em tese, vir admitir (mesmo que equivocadamente, do
ponto de vista constitucional), esta hiptese.

Este relevante aspecto foi abordado, de forma proficiente, pelo Professor Dr.
Marcelo Neves, em parecer que abordou diversos aspectos jurdicos relativos ao processo de
impeachment. Vale transcrever, aqui, seus dizeres:

"Quanto questo de se o crime de responsabilidade admite apenas a


forma dolosa ou tambm a modalidade culposa, incide a norma geral
contida no pargrafo nico do art. 18 do Cdigo Penal, includo pela Lei
n 7.209, de 11 de julho de 1984:
'Pargrafo nico - Salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser
punido por fato previsto como crime, seno quando o pratica
dolosamente'
Com base nesse dispositivo determinante da excepcionalidade do crime
culposo, Juarez Tavares esclarece que 'no se pode admitir a criao de
um delito culposo mediante uma inte1-pretao teleolgica ou sistemtica
de alguns tipos de delito previstos na parte especial do cdigo'.
Aplicabilidade dessa norma geral de direito penal Lei especial reguladora
dos crimes de responsabilidade tambm encontra respaldo no art. 12 do
Cdigo Penal, na redao dada pela Lei n 7.209/1984:
'Art. 12. As regras gerais deste Cdigo aplicam-se aos fatos incriminados
por lei especial, se esta no dispuser de modo diverso.'
Levando em conta esses dispositivos e o fato de que no h nenhum caso
expresso de crime culposo na Lei n 1.079 /1950, no h como se
vislumbrar crime de responsabilidade culposo da Presidente da Repblica
no ordenamento jurdico em vigor.. Exige-se que o crime tenha sido
praticado dolosamente, o que ocorre 'quando o agente quis o resultado

80

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
ou assumiu o risco de produzi-lo', conforme definio do art. 18, inciso
I, do Cdigo Penal, includo pela Lei n 7.209 /1984."

Em outras palavras, seja pela anlise direta do texto constitucional, seja pela anlise
das nossas leis, no direito brasileiro, no existe crime de responsabilidade cometido por ao

culposa, ou seja, por ato imprudente, negligente ou imperito daquele que ocupa o cargo
de chefe de Estado e de Governo. Sendo, assim, esta constatao se aplica por inteiro
imputao que se pretende fazer, em tese, nos presentes autos, s condutas da Sra. Presidenta da

c~I

Repblica, Dihna Rousseff.

Do mesmo modo, em face das denncias de crime de responsabilidade feitas, neste


processo, contra a Sra. Presidenta da Repblica, devemos tambm, no anlise dos fatos concretos,
averiguar a ocorrncia da real ilicitude dos atos praticados, ou seja, a eventual contrariedade

ao direito dos atos atribudos autoridade denunciada. Para que esta contrariedade ao direito se
materialize, de acordo com a nossa lei, doutrina e jurisprudncia, a conduta tpica no poder ser
sido praticada, como sabido, em decorrncia de estado de necessidade, de legtima defesa, de estrito
cumprimento do dever legal ou de exerccio regular de direito. Deveras, tais situaes jurdicas
qualificam, em si, verdadeiras causas de justificao ou descriminantes, ou seja, causas que
transformam uma conduta que, em tese, seria ilcita, em comportamento lcito e adequado ao
direito.

Finahnente, um ltimo aspecto necessita ainda ser analisado dentro daquilo que
nos ensina o moderno direito penal. Considerando-se a ocorrncia de um eventual fato tpico e
possivelmente ilcito, h que se perguntar: poderia a Sra. Presidenta da Repblica, no caso concreto,
ou seja, diante dos fatos da vida que lhe eram postos, ter efetivamente seguido outra conduta
diferente daquela que efetivamente seguiu? Poderia ter-lhe sido exigida conduta jurdica diversa da
que adotou? o que mbito do moderna doutrina penalista se convencionou denominar de

culpabilidade objetiva decorrente do tipo delituoso. Esta "culpabilidade objetiva da conduta


do agente que decorre da possibilidade de que ele pudesse, de fato, ter seguido outro caminho
distinto daquele que adotou ao incorrer na conduta reputada delituosa, por bvio, em nada se

81

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
confunde com a culpa subjetiva (negligencia, imprudncia e impercia) do agente que se contrape
ao seu dolo (m inteno subjetiva) indispensvel para a tipificao de um crime de
responsabilidade. Aqui, se trata de saber: poderia ter a Sra. Presidenta da Repblica, concretamente,
ter tomado uma outra deciso sem ofensa aos interesses pblicos, sem prejuzo ordem social e
econmica? Se pudesse, a tipificao delituosa, por bvio, restaria configurada. Se no pudesse, o
delito denunciado restar inteiramente descaracterizado na sua prefigurao ilcita.

Como se depreende da explanao, so vrios os elementos que precisam ser


(~)

\ ,

verificados na denncia em exame nestes autos, a partir dos elementos fticos efetivamente
ocorridos na realidade, para que possamos apurar a ocorrncia ou no dos crimes de
responsabilidade que se pretende imputar Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff. Na
ausncia de qualquer deles, no h que se falar de crime de responsabilidade a ensejar, no caso, as
sanes legalmente estabelecidas.

o que se analisar a seguir.

Ill.2. DA

ACUSAO

DE

EDIO

DE

DECRETOS

DE

CRDITOS

SUPLEMENTARES EM SUPOSTO DESACORDO COM A LEI ORAMENTRIA

( )

111.2.A) DA IMPUTAO
Limite da denncia - Decretos de Crdito Suplementar

No tocante edio dos Decretos de crdito suplementar apontados na denncia,


a deciso do Presidente da Cmara que a recebeu parcialmente, limitou a anlise a ser feita pela

Comisso Especial do Impeachment apenas ao tratamento de supostos indcios de


irregularidade em seis atos editados entre 27 de julho de 2015 e 20 agosto de 2015, por terem
supostamente descumprido a legislao oramentria. Conforme apontado anteriormente, os
denunciantes afirmam que os referidos crditos seriam incompatveis com a obteno da meta de

82

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
resultado primrio ento vigente, infringindo o disposto no art. 4 da Lei n 13.115, de 2015 54e,
consequentemente, implicando crime de responsabilidade nos termos dos itens 4 e 6 do art. 1O da
Lei n 1.079, de 1950.
Determina este dispositivo legal:

"Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei "oramentria:


4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei
oramentria.

(...)
6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria
ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal;

Passemos, ento, anlise da edio dos aludidos Decretos editados no perodo de


27 de julho de 2015 e 20 agosto de 2015, na medida em que so os nicos admitidos na denncia,
por fora da deciso da Presidncia da Cmara. A demonstrao da cabal improcedncia da
imputao partir do exame da possibilidade de alterao da meta fiscal at o final do ano, como
corolrio do princpio da anualidade oramentria.

Nesse

sentido,

faremos

diferenciao entre gesto oramentria, cujos comandos normativos anuais esto contidos, por
exemplo, na Lei Oramentria Anual e em leis e decretos de crditos suplementares e

especiais, e a gesto fiscal, cujos comandos normativos encontram-se na LRF, na LDO e em


decretos de contingenciamento, indicando a confuso completa dos denunciantes em

'~-

relao a esses dois temas. Esse desconhecimento tcnico, por si s, j seria suficiente para
ensejar a clara inexistncia do cometimento de qualquer irregularidade por parte da Sra.

Presidenta da Repblica. Independente disso, ainda abordaremos algumas distines entre os


crditos abertos para o atendimento de despesas discricionrias e obrigatrias, e as implicaes
jurdicas dessa diferenciao, para desconfigurar os alegados crimes apontados na pea acusatria.

54.\rt.

4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as
alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria sejam
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam obse1vados
o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o
cancelamento de valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas individuais, para o
atendimento de despesas.

83

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Entretanto, antes de avanarmos sobre a matria da defesa propriamente dita,
relevante ressaltar a quantidade de equvocos tcnicos primrios cometidos pelos denunciantes.
Estes equvocos podem ser, sinteticamente, explicitados no quadro abaixo:

Quadro - Erros Conceituais da Denncia


Com a finalidade de esclarecer a denncia, apontamos que os trechos abaixo contm
diversos erros conceituais bsicos que dificultam o entendimento da acusao e, por
consequncia, impede que se verifique onde se encontra o possvel dolo da autoridade
presidencial denunciada.
Em seus prprios termos, diz a denncia:
"Referidos decretos, cuja publicao no Dirio Oficial da Unio
encontra-se comprovada pelos documentos anexos, importam
dotao oramentria concernente a suposto Supervit
financeiro e excesso de arrecadao, na ordem de R$ 2,5
bilhes (R$ 95,9 bilhes menos R$ 93,4 bilhes).
Todavia, esses supervits e excesso de arrecadao so
artificiais, pois, conforme se pode verificar a partir do PLN n
5/2015, encaminhado ao Congresso Nacional em 22 de julho de
2015, o Poder Executivo j reconhecera que as metas
estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei no
13.080/2015, no seriam cumpridas."

A afirmao "dotao oramentria concernente a suposto Supervit financeiro


e excesso de arrecadao" no faz o menor sentido tcnico. Isto porque:
A dotao oramentria refere-se s aes oramentrias relativas s polticas pblicas
que so definidas no oramento. Dentre os decretos citados, por exemplo, h a
suplementao oramentria para a implantao da Universidade Cariri, para a produo
de radiofrmacos e para a concesso de bolsas do Programa Cincia sem fronteiras.
Inclusive, 70% da suplementao so para aes do Ministrio da Educao. E o
segundo maior suplementao do oramento de algum rgo, foi para a Justia do
Trabalho.
O oramento possui mais de 4 mil aes oramentrias, alocadas em unidades
orcamentrias distintas, gerando uma subdiviso do oramento muito detalhada e a sua
lista completa publicada no prprio oramento 55
55 Lei Oramentria ,-\nual. Exerccio Financeiro de 2015. Yolume II - Consolidao dos Programas de Governo.
Disponvel em: http: //www.orcamentofederal.gov.br / orcamentos-anuais / orcamento-2015-2 /arquivos-loa /VolumeII-L0,-\-2015.pdf. ,-\cessado: em 03 de abril de 2016.

84

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Por outro lado, o "supervit "financeiro e o "excesso de arrecadafo dizem respeito s fontes
de receita utilizadas para abertura de crdito. Conforme estabelece a Lei n4.320, de 17
de maro de 1964, h quatro fontes possveis para abertura de crdito oramentrio:
excesso de arrecadafiio, supervit financeiro de ano a11teri01~ operafiio de credito e a11u!ayiio de dotafiio
orramentaria.
Ou seja: dotao oramentria a despesa, e supervit financeiro ou excesso de
arrecadao a receita. No faz sentido falar em despesa de receita!
Todavia, o mais profundo desconhecimento de tcnico matria oramentria est
expresso na frase seguinte: "esses supervit e excesso de arrecadao so

artificiai5'.
Como j foi diversas vezes ressaltado por Ministros da rea econmica, o oramento
completamente engessado: as despesas so, em sua maioria, obrigatrias, ao mesmo tempo em q11e
as receitas so, em s11a maior parte, vinculadas a ttma determinada despesa.

A existncia do "s1tpervit fi11a11ceiro de exerccios anteriores publicada anualmente pela


Secretaria do Tesouro Nacional, e expressa o dinheiro que est depositado na Conta
nica do Tesouro. Como isso pode ser - pergunte-se - artificial?
Alm disso, o excesso de arrecadao informado pelos rgos, com memria de clculo
e nota explicativa analisada por tcnicos competentes.

l;

Por exemplo: um dos crditos constantes dos Decretos questionados se referem a


despesas da Justia Eleitoral - a realizao de concurso pblico para provimento de
cargos de analista e tcnicos judicirio -, que tiveram como fonte de receita o Excesso
de arrecadao de Rec11rsos Prprios No _"f<znanceiros, decorrentes do recolhimento de tarifas
de inscrio em concursos pblicos.

Aceitar o argumento dos denunciantes seria, portanto, admitir que a Justia


Eleitoral teria fraudado e indicado recursos que efetivamente no arrecadou.
O mesmo aconteceu com a Justia do Trabalho, que informou um excesso de
arrecadao de recursos prprios no financeiros, decorrentes do recolhimento de tarifas
de inscrio em concurss pblicos e de taxa de ocupao de imveis que serviu como
fonte para a abertura de crdito para este tribunal com a finalidade de realizao de
concurso pblico, pagamento de despesas administrativas de carter continuado e
aquisio de equipamentos.

Ter tambm a Justia do Trabalho incorrido em uma fraude?


Resta claro, portanto, a completa falta de base tcnica da denncia, ao confundir
conceitos to elementares da gesto oramentria.

85

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Ademais, ser exposta a mudana de entendimento do Egrgio Tribunal de


Contas da Unio sobre a matria constante da denncia, ressaltando que a conduta idntica,
praticada em exerccios anteriores, no levou aquela Corte a propor a rejeio das contas
da Presidncia. Ao contrrio: houve entendimento do rgo, em situaes absolutamente
idnticas s realizadas no ano de 2015, no sentido de que as medidas eram corretas e
regulares.
()

Por fim, ser analisado o impacto da edio da Lei n 13.199, de 3 de dezembro de


2015, na configurao da flagrante inexistncia de irregularidade indicada nesta absurda

denncia.

E, ainda, vale notar, que todos os atos mencionados - os Decretos assinados foram analisados pelos rgos da Advocacia-Geral da Unio e da Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Com isso se demonstra, por si s, que a Sra. Presidenta da Repblica jamais teve a

inteno de burlar qualquer norma - como, de fato, a nenhuma burlou- mas apenas atuou
no sentido de garantir o funcionamento da mquina pblica, de acordo com
recomendaes tcnicas e jurdicas dos rgos que assessoram suas atividades.

Todos esses aspectos, naturalmente, conduzem inafastvel concluso pela


inocorrncia, no caso, de crime de tr!Jponsabzlidade, bem como impossibilidade jurdica de
qualquer responsabilizao da Sra. Presidenta da Repblica.

111.2.B) Distino entre gesto oramentria e gesto financeira

guisa de esclarecimento, impe-se estabelecer uma distino entre dois


conceitos essenciais para real compreenso da questo objeto da presente anlise, quais sejam: gesto
orcamentria e gesto financeira.

86

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Os processos de natureza oramentria envolvem atividades de planejamento

das despesas e estimativa das receitas, informaes usadas para construir um instrumento que
se convencionou denominar, na sua expresso mais usual e corrente, de "oramento". J os
processos de natureza "fiscal/financeira" se associam mais rotina de execuo do oramento
previsto, em uma combinao de acompanhamento das receitas arrecadadas, comparando-se,
assim, o estimado e o realizado, bem como a prpria limitao das despesas a serem pagas,
por meio do controle de movimentao e empenho. Zela-se, assim, por meio destes ltimos
procedimentos, pelo cumprimento das denominadas metas fiscais.

()
Gesto Oramentria
A gesto oramentria est baseada na "autorizao" para execuo das polticas
pblicas. O destaque para a expresso "autorizao" no desmotivado. No Direito brasileiro,
como a ningum dado a desconhecer, vige o "princpio da legalidadt!'. Na sua estrita aplicao
no mbito do direito jinanceiro, o referido princpio enuncia que para que toda despesa ocorra, deve
haver previso legal prvia.
Tal "autorizao", entretanto, no implica necessariamente em que o gasto

efetivamente deva ou ir mesmo ocorrer. Isto porque, para que tal gasto ocorra ser necessrio
que exista uma efetiva disponibilidade financeira (recursos), ou mesmo se verifiquem outras

(_)

necessidades fticas, como a ocorrncia da prpria efetiva e real necessidade de que sejam
efetivamente utilizados os valores "autorizado!' (por exemplo: um determinado valor previsto
originalmente para combate a enchentes, pode no ser gasto em caso da ocorrncia de seca em
determinado ano).
O instrumento por excelncia para o estabelecimento dessa "autorizao" a Lei
Oramentria Anual (LOA), na medida em que nela so detalhadas as polticas pblicas 56 (aes) a
serem implementadas e definidos quais os limites mximos de recursos que esto autorizados
para execuo de cada uma delas.

56 Nos decretos em anlise, alguns exemplos que podem ser citados dessas polticas pblicas so gastos com
educao bsica, bolsas de estudo para o ensino superior e Produo e Fornecimento de Radiofrmacos no
Pas

87

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ocorre que, como sabido, a LOA uma pea prospectiva de carter operacional,
ou seja, um texto legislativo que busca prever e especificar as aes diante de receitas e despesas

esperadas para o ano seguinte. Tanto verdade, que a aprovao da LOA de 2015 se deu em abril
do mesmo ano e seu envio pelo Poder Executivo ocorreu em 27 de agosto de 2014, ou seja, quase
um ano antes da edio dos decretos que autorizaram crditos suplementares.

A lgica intrnseca a essas operaes ou a essa necessidade de previso futura est


inscrita no art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal57, e serve tanto para fins de

()

transparncia, na medida em que os cidados podem saber de antemo quais so as prioridades


do Estado e fiscalizar a sua execuo, como de planejamento, para que o Estado se organize
quanto previso de receitas e despesas futuras, de modo a realizar uma gesto mais eficiente e
responsvel desses recursos.

Apesar das vantagens apontadas no planejamento estabelecido na lei oramentria,


necessrio ressaltar que um problema intrnseco da sua lgica a bvia impossibilidade de que

possa vir a prever acontecimentos futuros que sero observados, naturalmente, apenas no
momento da execuo financeira propriamente dita.

Gesto Financeira

()
O art. 34 da Lei n. 4.320, de 64 preceitua que o exerccio financeiro coincide com
o ano civil, enquanto que o art. 35 da referida Lei dispe que pertencem ao exerccio financeiro as
receitas nele arrecadadas e as despesas nele legahnente empenhadas. Trata-se do regime de caixa
para receita e de competncia para despesa.

57 .,\rt. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equihbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

88

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse contexto, a lei oramentria anual elaborada de forma a tentar

compatibilizar as dotaes oramentrias autorizadas com as receitas estimadas, de forma


a atingir uma determinada ''meta

fiscal'~

Este procedimento complexo, dada a diferena

existente entre a dotao orada para um determinado ano, no cortceito de competncia, e !:

real execuo financeira desta mesma dotao, no conceito de caixa, que o utilizado para
aferio da meta fiscal.
Sucede, todavia, que a entrada das receitas nos cofres pblicos nem sempre
coincide, no tempo, com as necessidades de realizao de despesas pblicas, porquanto a
arrecadao de tributos e outras receitas no se concentra apenas no incio do exerccio
financeiro, mas est distribuda ao longo de todo o ano civil.
No por outra razo que existe um conjunto de atividades objetivando ajustar o
ritmo da execuo do oramento ao fluxo provvel de entrada de recursos financeiros para
assegurar a realizao dos programas anuais de trabalho e, por conseguinte, impedir eventuais
insuficincias de tesouraria. Esse procedimento denomina-se ''programao financeira.
Nessa linha, o art. 8 da Lei Complementar n. 101, de 2000, impe ao Poder
Executivo a tarefa de discriminar, at trinta dias aps a publicao da lei oramentria anual, "a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso". Trata-se do decreto
que dispe sobre a programao oramentria e financeira e estabelece cronograma mensal de
(_)

desembolso do Poder Executivo para o exerccio. Dia a aludida lei:


Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em
que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na
alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecer a
programao financeira e o cronograma de execuao mensal de
desembolso.

Mais frente, a fim de evitar que as metas inicialmente estabelecidas no sejam


alcanadas, o art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal autoriza o Poder Executivo a realizar a

limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de


diretrizes oramentrias. Como se v, o decreto de limitao de empenho, chamado de "decreto
89

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de contingenciamento", foi eleito pela Lei de Responsabilidade Fiscal como o instrumento apto
a garantir o cumprimento da meta.

Em conformidade com o quanto decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos


autos da ADI 2238/DF, a forma como o contingenciamento implementado dividida em duas
partes. At o vigsimo segundo dia do fim de cada bimestre, o Poder Executivo encaminha aos
demais Poderes um Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas indicando as mudanas no
cenrio fiscal e a necessidade de contingenciamento de cada Poder. Posteriormente, at o trigsimo
()

dia do fim do mesmo bimestre, por ato prprio, cada Poder publica o seu prprio
contingenciamento, com base no cenrio fiscal indicado no referido Relatrio.

Meta de Resultado Fiscal - meta de supervit primrio

No tocante meta de supervit primrio prevista no art. 2 da Lei n. 13.080, de


2015, importante ressaltar que ela tem natureza estritamente "financeira", e no prpriamente

"oramentrid'. Ou seja, apurada no de acordo com as rubricas constantes da lei


oramentria anual, mas sim pelo efetivo ingresso de recursos nos cofres pblicos e das
/
\

efetivas desvesas
.
..

1
~/

Ademais, esta meta definida na LDO em termos de resultado primrio. Isto


significa que ela exclui da sua apurao as receitas e as despesas financeiras, como os

encargos da dvida pblica. Cabe destacar que o Tribunal de Contas da Unio j se manifestou
sobre o carter apenas indicativo das metas de Resultado Nominal e Dvida, onde as despesas
financeiras tm um papel preponderante. No Acrdo n 296/2007-TCU-Plenrio, Processo TC012.583/2006-2, o Ministro Relator Ubiratan Aguiar acatou a manifestao da SEMAG, descrita
abaixo:

"Sobre o assunto, foi enviado ainda a este Tribunal a Nota


Tcnica/STN/CESEF n 2.333/2006 (fls. 55/57), corroborando o
90

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
entendimento firmado pelo Poder Executivo, de que as metas de
resultado nominal e de dvida lquida do Governo Federal tm carter
apenas indicativo, conforme apresentado no prprio texto do Anexo de
Metas Fiscais da LDO. Acrescenta tambm que o Governo Federal, em
estreito cumprimento das prerrogativas conferidas ao amparo da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), controla suas despesas primrias por meio dos Decretos de
Programao Oramentria e Financeira, atuando, assim, nas variveis
que tem disponvel para aproximar o resultado nominal da meta
estabelecida. Ademais,. conforme anlise tcnica efetuada no mbito da
matria, mostrou-se, de forma simplificada, que se a taxa de juros no est
subordinada s decises de poltica fiscal, e sim de poltica monetria,
torna-se inconsistente a fixao do resultado nominal e primrio
simultaneamente. Isso porque, dentre outras razes, os desvios da meta
de resultado nominal decorrero da componente da dvida no controlada
pela poltica fiscal".
"Com efeito, tem-se que, como fato, o carter meramente indicativo do
resultado nominal consignado no art. 9 da LRF. Em que pese o TCU ter
alertado ao Chefe do Poder Executivo, com fulcro no art. 59, inciso I, 1
da LRF sobre a possibilidade de no cumprimento das metas de resultado
nominal, entende-se que, aps analisadas as informaes prestadas
pelo Poder Executivo, em particular, pela Secretaria do Tesouro
Nacional, que o seu carter indicativo remete a sua adoo como
referencial a ser divulgado no Anexo de Metas Fiscais, resguardada
a compatibilidade da programao dos oramentos, conforme a
harmonia preconizada no art. 5, inciso 1, da LRF". (grifos nossos)

Por outro lado, conforme veremos com mais detalhes adiante, fundamental
perceber que a meta definida para cada ano, de modo que o seu alcance s tem como ser

efetivamente apurado com o encerramento do perodo, momento em que todas as


expectativas consubstanciadas no planejamento oramentrio expressos na LOA se
transmutam de exoectativa
vara certeza.
.....
.....
Para deixar claro o exposto at o momento, o quadro abaixo sintetiza a distino
entre a esfera oramentria programtica, da esfera fiscal e financeira. Percebe-se que os

decretos de crdito suplementar esto situados na esfera oramentria, enquanto a meta de


resultado ...orimrio est situada na esfera financeira .

91

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Quadro - Gesto Oramentria vs. Gesto Financeira


Gesto Oramentria

Gesto Financeira

Lgica

Planejamento
futuro
da Realidade econmica atual (i.e.
Administrao e Transparncia arrecadao de impostos e
ao cidado
execuo de despesas)

Instrumentos
Normativos

Aes na Lei Oramentria


Anual, edio de alteraes nas
autorizaes da LOA, tais como
de
crditos
decretos
suplementares, leis de crdito
suplementar ou especial e
crditos extraordinrios

Definies das metas na Lei de


diretrizes
oramentrias,
Relatrios de Avaliao de
Receita e Despesa e os Decretos
de Contingenciamento ao longo
do ano

1.
Aes
da
LOA:
enviadas pelo Executivo at
setembro do ano anterior a
execuo oramentria

1.
Meta de resultado
primrio, LDO - enviada etn
abril do ano anterior a ao
exerccio
2.
Relatrios de Receita e
despesas e Decretos de
contingenciamento: emitidos
bimestrahnente e relacionados
ao desempenho econmico
durante o
ano
(execuo
oramentria)

Momento
edio

de

2.
Decretos ou projetos
de
lei
de
Crdito
Suplementar:
a
qualquer
momento durante o ano da
execuo oramentria, desde
que haja fonte de receita para tal
conforme dispe a Lei 4.320, de
1964

Palavra-chave

Autorizao

Execuo

111.2.C) Da autorizao de crditos suplementares ao oramento aprovado

Para uma boa exposio da matria em exame, cumpre ainda que se venha a precisar
o conceito de crditos suplementares.

92

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Em

termos

simplificados,

pode-se

dizer

que

os

denominados

crditos

suplementares servem para atender polticas pblicas (aes) j existentes na Lei Oramentria
Anual, mas que no possuem recursos suficientes para serem executadas. Esses ajustes se
fazem necessrios devido ao lapso de tempo entre o envio do PLOA, at 31 de agosto do ano
anterior e a efetiva execuo das despesas aprovadas na LOA.
Um exemplo de utilizao dos referidos crditos nos Decretos apontados pelos
denunciantes foi a "ampliao da autorizao" de R$ 294.880.000,00 para Apoio ao
Desenvolvimento da Educao Bsica.

Diante dessa afirmao, cumpre que se esclarea, de vez, que sendo o oramento

uma pea prospectiva, os Decretos de crditos suplementares que deram ensejo


denncia, so apenas espcies de " freios de rearranjo ou de rearrumao," pelos quais
todos os entes pbicos e os Poderes do Estado adaptam o seu planejamento realidade.

So, por isso, disciplinados pela nossa ordem jurdica, como um instrumento
idneo a ser utilizado, legalmente, sempre que necessrio.

De fato, a abertura de crditos suplementares pode se dar tanto por lei

quanto por decreto. Para que a autorizao possa ser dar por meio de decreto, em atendimento
ao prprio princpio da legalidade, necessrio que exista expressa autorizao na Lei
Oramentria Anual respectiva. Essa previso vem disciplinada no 8, do art. 165, somado ao
inciso V, do art. 167, ambos da Constituio Federal.,

Dispem, estes dispositivos,

respectivamente, que:

"art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

(...)

8 A lei orcamentria anual no conter dispositivo estranho previso


da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibico a
autorizaco para abertura de crditos suplementares e contratao de
operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da
lei."
93

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
(...)

"art. 167. So vedados:


(...)

V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao


. legislativa e sem indicaco dos recursos correspondentes;

(\
\

'

A Lei n. 0 4.320, de 17 de maro de 1964, que, por sua vez, foi recepcionada com
stat11s de lei complementar, discrimina, nos incisos do 1 , do seu art. 43, os recursos aptos a

subsidiar o referido crdito, quais sejam: "i) s11pervitfinanceiro ap11rado 110 balano pat1in101zial do exercdo
anterior; ii) osprov"enientes de excesso de arrecadaydo; iii) os res1tlta11tes de amtlado parcial ou total de dotaes
orftimentrias 011 de crditos adionaiJ~ atttorizados em lei; e it1 o prod11to de operapes de credito autorizadas, em
.frma que jttridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-las.

Importante observar que a Lei n. 13.115, de 20 de abril de 2015-Lei Oramentria


Anual de 2015 -, a seu turno, ao disciplinar a matria oramentria daquele exerccio, exige, em seu
art. 4, que as alteraes promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a
obteno da meta do resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam
observadas as exigncias do disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF, bem como os
limites e as condies estabelecidas no aludido artigo.

Ora, como visto anteriormente, o crdito, em razo da sua natureza estritamente


oramentria, refere-se apenas dotao ou "autorizao" de gasto. Assim sendo, ao
promover a abertura de crdito suplementar, por meio de decreto, a Presidncia da
Repblica apenas confere Administrao maior liberdade na alocao de gastos em
polticas pblicas distintas, o que, entretanto, s ser possvel de se materializar se
acompanhado da contrapartida financeira correspondente. Ou seja: o crdito oramentrio

uma fase intermediria do gasto efetivo, de modo que ele, por si s, no uma condio
suficiente para o desembolso.

94

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Para exemplificar de forma mais clara podemos pegar um exemplo do cotidiano, em que
um cidado vai feira com uma lista de compras, conforme ilustrado na imagem abaixo:

ENTENDA OS DECRETOS DA PRESIDENTE DllMA

''''
IP IJi Ili

~,~,;~, uc1'ia

{} 'l)('~r'lltH'lt ~t'ii.J 21 tfU..3!1litf.::tr3-t!

O limit>I! f<ll1

clt~ p~cduto~ dbr.rr..:it:ti\'{~.

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'"{0.mb<j ffti'.)>?s.. ~:h'.) pl){htt.O<;." rorin (j n1.;:.~n.:;..
llmilo;l ff'Sca1 rf'!' R$12, q1,11> p.;,rmar;i'1'.0

d~i:t t-1:;:>; dt!i.J

Polcr.i Ft>.d'f!r<1I m.Jil1


ll<'~iboli.i~cJ~ jlJ-rl

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l'.rno h<i qoaiq.1"

{Qr>."Of.l1;~C1, S!ff

<lill~i'-il

.3(Jn1r:;.1t;;r O ll!'ti

arnei . l(al

e~

O'i..ltro~.

1f,e1!r.::-.

s.
UnlYel!'si;:lad<!'>
Fechwils m.iJI~.
de,r,~m

E<~i:olhas
P,~SU>.

s1:.1

p:nJ

'J.Vi.df

l.mit~1i'.::-i>I

No caso apontado na imagem, o oramento s~ria uma espcie de "lista de comprai',


que fica limitada a determinados produtos, como mas, cenouras e uvas. Para fazer uma alterao
das alternativas de compra nessa lista, necessrio um crdito suplementar (mais uvas, por
exemplo). Essa alterao possibilita um outro "miX' de produtos (comprar mais uvas e menos
cenouras), mas a quantidade de recursos que o cidado tem, ou seja, o dinheiro no seu bolso (parte
financeira) permaneceria a mesma.

Resta evidenciado, pois, o grosseiro equvoco da denncia. Segundo os fatos


denunciados existiria - pasme-se - uma desconformidade entre a meta de responsabilidade

95

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
fiscal estipulada quando do envio da Lei de Diretrizes Oramentrias (peca de carter
estratgico em que so estipuladas as metas e as prioridades da administraco para o exerccio
subsequente) e os decretos de crdito questionados.
Em boa tcnica jurdica, oramentria e financeira, inexiste, no caso, a

possibilidade lgica de ocorrer qualquer desconformidade. So realidades distintas, que


incidem em planos diferentes da realidade administrativa, sendo concebidas e ditadas com
propsitos completamente diversificados. E diga-se, com nfase: realidades distintas,,bertinentes aplanos

diferentes da ,Prpria existeuiajurdica,jamais podero ser co1!f!itantes.

Destaque-se que esse instrumento utilizado e serve a todos os entes pblicos e


Poderes do Estado.
Parece "estranhd', assnn, que na retrica equivocada desenvolvida pelos
denunciantes, essa "autorizao", feita pela edio de decretos suplementares, seja tida como algo
anmalo, como uma faculdade atribuda apenas ao Poder Executivo. Tal compreenso equivocada
apenas cabe sobre medida para a construo da absurda tese de responsabilidade, in castt, da Sra.
Presidenta da Repblica.
Deveras, ao contrrio do que supe a equivocada pea dos denunciantes, na
realidade, o oramento possui diversas aes oramentrias distintas para cada rgo, que

"autorizam" gastos para os trs Poderes do Estado (Poder Executivo, Legislativo e


( )\

Judicirio) e que, por consequncia, so passveis de com,plementaco por meio de decretos de crditos
suplementares.
Para exemplificar o apontado, indiquemos as aes referentes Justia do
Trabalho contidas na abertura de crdito suplementar, que representaram cerca de 10% do valor
questionado nos Decretos em anlise.
A Justia do Trabalho, enquanto rgo do Poder Judicirio, por exemplo, teve
sua autorizao de gastos ampliada, a partir de justificativas diversas, como "DeJpesas adionais da

obra de Ampliay-o do 1-'orttm da Justi~v do Trabalho de Pedro Leopoldo" ou "Realizay-o de conct1rso pblico,
pagamento de despesas administrativas de l'tlrter continttado e aquisico de equipamento/', que integravam suas

96

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
aes oramentrias especficas. O detalhamento das aes podem ser vistas na tabela abaixo:
Explicao dos Crditos da Justia do trabalho constantes dos Decretos mencionados na Denncia
Titulo da Ao
Suplernetada.

Apreciao de Causas
oo Justia do Trabalho

A?ffiao de Causas
oo hlst.'I do Trabalho
Ampfrao do ElilficioSede da ll'Mi! do

Exessocfe
l'onte ~
(R$)

150

SuperVlt
flnante!to
(fl$)

11.852.609

6.204.000

350

.
Expllclllo da ronte

LOA201S

Justificativa do crdito
..

Art 4v, Inciso,


Alfnea

Excesso de arrecadao de
Recursos Prprios No
Financeiros, decorrentes do
recolhimento de tarifas de
inscrio em concursos pblicos e
de taxa de ocupao de imveis

Realizailo de concurso pblico,


pagamento de despesas
administrativas de carter
continuado e aqulso de
equipamentos

Inciso 1, alnea
"c"

Supervit de Recurses Prprios


No financeiros

Realizao de concurso pblico,


pagamento de despesas
admnistratwas de carter
continuado e aquisio de
equipamentos

icH

Inciso 1, alfnea

llU

50.000

fl((esso de arrecadao de
Recursos de Coiwnios com
Instituies financeiras

Despesas adicionais da obra de


Ampliao do Frum da Just;a do
Trab;liho de Pedro Leopoldo

Inciso VIII,

Comunicao e
ONulgao Institucional

l!ll

7LOOO

Excesso de arrecadao de
Recursos de Convnios com
instituies financeiras

C-0ntrato de manuteno da TV
Corporativa

Inciso VIII,

Apreciao de Causas
oo Just~a do Trabalho

18:1

54.264.011

Excesso de arrecadao de
Recursos de Convnios com
lnstltui~ financeiras

Pagamento de despesas
administrativas de carter
continuado e reformas

Inciso VIII,

Apreciao de Causas
na Justi.'I do Trabalho

Superavit de Recursos de
3!l1

Pagamento de despesas
administrativas de carter
continuado e reformas

Inciso VIII,

r~del'edro

Leq;oldo-MG

Total

98.495.212 Convnlos com instituies

financeiras

66.237.620 104.699.212

Conforme observado na tabela acuna, o que as referidas normas possibilitam,


apenas, e a mera ampliao da autorizao oramentria para execuo de determinada

poltica especfica, inclusive de outro Poder. Frise-se que apesar do Decreto ser editado pela
Presidncia da Repblica, por uma mera razo formal, seu pedido realizado pelo gestor dos

recursos no rgo responsvel pela poltica pblica (nesse caso, o gestor de recursos da
Justia do Trabalho{). De fato, seria absolutamente impossvel que a Presidncia da Repblica
pudesse prever a necessidade de adequao oramentria de um outro Poder, como, por exemplo,
pode ocorrer para a reforma de um Frum no interior de Minas Gerais, bem como para qualquer
outra execuo de polticas pblicas que estejam fora do mbito do Poder Executivo.

Firmadas estas consideraes, um importante passo deve ainda ser dado para a boa
evoluo lgica do presente raciocnio. Como j se salientou, a autorizao de gastos prevista na
97

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Lei Oramentria Anual, nas leis e nos decretos suplementares, dizem respeito exclusivamente

matria oramentria, ou seja, a uma programao prevista de gastos. Ou seja: relaciona-se


diretamente apenas questo de planejamento e transparncia da gesto das finanas
pblicas.

No guarda, portanto, como j se frisou acentuadamente, nenhuma relao direta


como os gastos que em si sero ou no realizados na execuo fiscal e financeira. Nem sempre o
que autorizado para gasto efetivamente gasto, ou seja, nem sempre o que efetivamente
orado efetivamente implementado.

O atingimento ou no de metas fiscais, como bvio, tem pertinncia no com


o oramento e seus nmeros fixados programaticamente em lei, mas com a efetiva execuo
financeira deste, tratada, juridicamente, no caso do Poder Executivo, por meio de outro
instrumento legal: os decretos de contingenciamento.

Ainda sobre o tema, analisando as contas de 2014, o Senador Acir Gurgacz, relator
do tema na CMO, fulminou:

"A questo objeto da irregularidade no demanda anlise aprofundada.


Restringe-se a dirimir se a "abertura" dos crditos mencionados era
incompatvel com a obteno da meta de resultado primrio ento vigente
e se estava em desacordo com o art. 4 da LOA 2014 (Lei n 12.952. de
2014). Se contrariasse a LOA 2014., a norma onde se autoriza a abertura,
consequentemente. contrariaria o inciso V do art. 167 da Constituio
Federal. pela ausncia de autorizao legislativa prvia.

Veja-se que o apontamento no discute o teor de crditos, mas to


somente a "abertura" deles.
De imediato. assegura-se que o mero ato de "abertura" de um crdito.
ainda que com amparo em excesso de arrecadao. no incompatvel
com a obteno da meta de resultado primrio. A abertura de crdito
sequer tem relao direta com a obteno dessas metas. Portanto. no h
nesse fato qualquer afronta ao art. 4 da LOA 2014, menos ainda
Constituio."

98

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Sendo assim, afigura-se, igualmente, como imprescindvel, agora, distinguir duas


distintas modalidades de abertura de crditos adicionais: as referentes s despesas
discricionrias e s despesas obrigatrias.
Isso porque, esclarea-se de antemo, a execuo financeira dessas despesas segue
regras diferentes. O impacto de sua autorizao no se d da mesma forma, razo pela qual
necessrio abord-las separadamente. De fato, conforme entendimento do prprio TCU, o

(1
'"--

aumento de despesas obrigatrias equivale, para fins de cumprimento do art. 9 da LRF, reduo

de receita.
Enquanto as

despesas discricionrias esto suieitas ao decreto de

contingenciamento, as despesas obrigatrias, por razes bvias, jamais podero estar


submetidas a esta espcie de limitao. Afinal, o que obrigatrio por lei, no pode ser
restringido por uma deciso administrativa.
Donde, com a devida vnia, para as despesas discricionrias, autorizaes

previstas em um simples decreto de_ crdito suplementar, jamais podero ter qualquer
impacto sobre os limites fiscais e financeiros estabelecidos, visto que continuam
submetidas aos mesmos parmetros de movimentao e de empenho estabelecidos nos
atos normativos que os disciplinam.

111.2.D) Como elaborado um decreto de crdito suplementar

Outro ponto merece tambm ser ressaltado. Pelo exposto nota-se com absoluta
nitidez que o expediente de edio de crditos suplementares envolve uma complexa cadeia de

atos administrativos, da qual se deriva a necessria superviso intema desses diversos


rgos administrativos, que envolve inclusive os rgos demandantes das verbas de
suplementao.

A representao grfica a seguir, bem o demonstra:

99

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

IVlais de 20 tcnicos .
participam do circuito de anlise de um decreto de crdito

rgo - rea fnalfstica


Identifica a necessidade de suplemento indica
fonte: excesso, supervit ou cancelamento.

M, do Planejamento

Anlise de mrito e jurldica.

rgo - rea de oramento


Valida pedido com dirigentes do rgo e
o submete ao rgo central via SIOP.

S. de Oramento Federal
Anlise tcnica das reas fiscal e setorial.

CasaCivil
Anlise de mrito e Jurdica.

Disso se extrai uma outra importante concluso. Pode-se afirmar, ad ar;g11mentand11m


tantttm, que mesmo alguma hipottica ilegalidade

tiv~sse

ocorrido nestes Decretos questionados,

seria impossvel que existisse qualquer dolo da Sra. Presidenta da Repblica na sua
expedio. De fato, pela origem das solicitaes, pela prpria complexidade tcnica da elaborao
destas medidas, pelo nmero de rgos tcnicos envolvidos na sua expedio, pelas apreciaes
tcnicas feitas por servidores pblicos de .diferentes qualificaes profissionais, como seria
possvel afirmar-se que haveria uma m-f da Sra. Presidenta da Repblica na expedio
destes atos administrativos? De onde se extrairia o dolo da sua atuao administrativa?

Obviamente, no h dolo algum da Sra. Presidenta na expedio destes


Decretos - mesmo que ilegais fossem-, e, por conseguinte, nenhum crime de
responsabilidade poder, em tais casos, ser a ela imputado!

100

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Alis, a impossibilidade de se falar em ao dolosa na expedio destes decretos


impossvel de ser rebatida. Presume-se, pelas prprias circunstncias que cercaram a sua edio.
Todos estes decretos foram amparados em solicitaes, pareceres, e manifestaes tcnicas que
amparavam a deciso presidencial, ou seja, em atos administrativos dotados juridicamente de
inquestionada "presuno de legitimidade". Como imaginar-se que todos estes rgos, inclusive
integrados por tcnicos concursados e de carreira, pudessem estar envolvidos em uma construo
diablica voltada para a ofensa das metas fiscais legalmente estabelecidas, ou para o
descumprimento da lei oramentria? Como imaginar-se que estes atos administrativos que
ampararam a edio dos decretos questionados, envolvidos pela prestmco jt1rdica de validade prpria de

todos os atos administrativos e;bela aparlna de total conjrmidade com as regras legais, pudessem ser captados
pela autoridade presidencial como algo indevido, incorreto, ou mesmo "atentatrio" nossa
Constituio?
impossvel falar-se, no caso em qualquer ao dolosa da Sra. Presidenta da Repblica,
mesmo que - repita-se "ad ar:gumentandum tantum - houvesse qualquer vcio nos Detretos em exame.

A questo, alis, data maxima venia, se encontra pacificda na nossa jurisprudncia.


Em situaes bastante semelhantes - de Chefes de Executivo que consultaram Procuradorias
Jurdicas - a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ausncia de dolo e o
erro de tipo:

Ao penal. Inexigncia de licitao (art. 89, caput e pargrafo nico, da


Lei n 8.666/93). Desmembramento da ao penal em relao a corrus
sem prerrogativa de foro. Descabimento. Alegao de ofensa aos
princpios do duplo grau de jurisdio, do juiz natural e da indivisibilidade
da ao penal. Invocao de nulidade do processo pelo fato de a
imputao se basear em denncia annima e em documentos no
submetidos previamente ao contraditrio e ampla defesa, bem como
pelo fato de ser inepta a denncia. Preliminares rejeitadas. Contratao
direta, por municpio, de empresa especializada para assessoria e
consultoria tcnica na rea de gesto cadastral e tributria. Singularidade
do servio e notria especializao da contratada configuradas. Juzo de
adequao tpica negativo. Inexistncia, outrossim, de delegao de poder
de polcia contratada. Contratao, ademais, fundada em pareceres
favorveis da Procuradoria e da Controladoria-Geral do Municpio. Erro
de tipo configurado. Ausncia de dolo. Ao penal improcedente. (STF,

101

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
AP 560/SC, 2 Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10.9.2015, no mesmo
sentido: STF, Inq 2616/SP, Plenrio, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe
29.8.2014; STF, AP 523, 1 Turma, Rel. Min. Marco Aurlio, DJe
13.2.2015; STF, Inq 2482/MG, Plenrio, Rel. Min. Carlos Ayres Britto,
DJe 17.02.2012).

No h, pois, que se falar em ao dolosa dos Chefes dos Executivos em casos em


que tenham sido levados prtica de atos jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e
manifestaes jurdicas, expressas em atos administrativos expedidos, por servidores de rgos
(~)

tcnicos, e que se encontram inteiramente ao abrigo da presuno de legitimidade que envolve

'_,/

todos os atos administrativos em geral.


E se assim , no h, portanto, tambm como se falar da ocorrncia de crime de
responsabilidade da Sra. Presidenta da Repblica, na expedio destes Decretos.

111.2.E) Os decretos de crdito suplementar questionados na denncia


Em relao aos Decretos questionados cabe obse1var, em primeiro lugar, que o
motivo determinante para a expedio de Decretos, e no de envio de um projeto de lei, a
existncia de expressa autorizao legal para que tal medida fosse possvel. Em seu artigo

4, a Lei Oramentria Anual de 2015 autorizou a utilizao da edio de decretos para

crditos suplementares em 29 situaes especficas, conforme explicado em tabela anexa.


(

\_)

A lgica pressuposta nesta autorizao legal a bvia compreenso, por parte do


prprio Congresso Nacional, de que certas aes e polticas pblicas poderiam ter a ampliao

da sua "autorizao" oramentria facilitada para a adequada regular prestao de servios


pblicos. Esta a ratio que justifica o estabelecimento normativo desta possibilidade jurdica, nos
termos da prpria lei.
Apenas para citar alguns exemplos dessas "autorizaes", indica-se que as
referidas aes relacionavam-se ao oramento da Polcia Federal, referncia no combate a
corrupo no Pas, s transferncias a Estados e Municpios e a outros Poderes como o
Poder Judicirio.

102

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Com mais detalhes, ver tabela anexa com a lista completa das autorizaes,
em que se encontram os seguintes exemplos:

Justia Eleitoral
-Autorizao suplementada: realizao de concurso pblico para cargos de analista
e tcnicos judicirios
- Fonte: excesso de arrecadao decorrente de tarifas de inscrio em concursos
pblicos

Ministrio da Justia
- Autorizao suplementada: Realizao de escoltas de cargas dimensionadas e
curso de formao de servidores
- Fonte: supervit financeiro de Taxas e Multas pelo Exerccio do Poder de Polcia
e Multas Provenientes de Processos Judiciais

Ministrio da Educao
- Autorizao suplementada: funcionamento e gesto dos Hospitais Universitrios
Federais.
- Fonte: Supervit Financeiro de doaes de pessoas fsicas e instituies pblicas
e privadas nacionais

O referido artigo (art. 4 LOA 2015) aponta, ainda, que esses crditos devem
estar de acordo com o cumprimento da meta fiscal, o que quase uma obvedade, j que
a autorizao um primeiro passo para o gasto, mas que ainda tem um outro passo
essencial pela frente, como salientado: a realidade fiscal e ftca do rgo. Repita-se,
novamente, para que a confuso lanada na denncia por crime de responsabilidade no prospere,
turvando a adequada compreenso da matria: o instrumento legal que por essncia tratar dos

limites de gastos - tema relacionado meta fiscal - o decreto de contngenciamento, que


no alterado nem guarda qualquer relao necessria com a autorizao de novos
crditos suplementares.
Voltando a anlise do caso concreto, nos parece muito importante ressaltar a
cronologia dos fatos. Venhamos a examin-la:

103

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

(J
'

22/07 /2015

Relatrio Bimestral
do 3 Bimestre

Indicou
a
necessidade
de
novo
contingenciamento de R$ 8,6 bilhes, para o
Poder executivo e demais poderes.

27 /07 /2015

Edio de quatro
decretos de crdito

Edio de quatro decretos


crdito suplementar conta
arrecadao ou supervit
exerccios anteriores (cdigos
14.243 e 14.244).

30/07 /2015

Decreto de
Contingenciamento

E publicado mais um Decreto alterando o


limite fiscal para os rgos, como novo
contingenciamento no mbito do Poder
Executivo de R$ 8,4 bilhes. (Decreto 8.496,
de 2015)

'

s/n contendo
de excesso de
financeiro de
14.241, 14.242,

Ora, note-se que apenas 3 dias depois da edio de 4 decretos de crditos


suplementares questionados, que nada tem a ver com o atingimento da meta fiscal, o governo
federal contingenciou R$ 8,4 bilhes de reais. Por este ato normativo - este sim capaz de
adequar a meta - demonstrou cabalmente firme sua disposio de cumpri-la por meio da

reduo de gastos.

Com relao ao valor questionado nos Decretos, importante observar que o


questionamento dos denunciantes, no vem a ser feito sobre o valor total dos decretos, mas
apenas sobre a parte que se refere utilizao de excesso de arrecadaco de receitas,Pr~prias ou de '~upervit

financeiro de anos a12te1iores como jnte de recursos. Alega-se que o uso dessas fontes seria incompatvel
com o alcance da meta fiscal.

Observe-se que o valor total dos seis decretos de R$ 95 bilhes, dos quais, apenas

R$ 2,5 bilhes referem-se s fontes mencionadas. O valor restante foi compensado com o
cancelamento parcial de outras dotaes como apresentado em Tabela de Detalhamento dos
Decretos.

104

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Veja-se a seguinte tabela:

CJ

Ministrios

da

Educao,

da

Previdncia Social, do
Trabalho

441,1

666,2

594,1

1.701,4

0,4

29,9

7,0

36.759,4

do

Emprego, e da Cultura
Diversos Orgos do
Poder Executivo

29,6

Diversos Orgos do
Poder Executivo, de
Encargos
da

Financeiros

Unio

do

27/07/2015 refinanciarnen to
Dvida

36.048,9

703,5

1.573,0

56,6

106,7

231,4

da

Pblica

Mobiliria Federal

C)

Diversos Orgos dos


Poderes

Legislativo,

Judicirio e Executivo,
da Defensoria Pblica
da Unio, do Ministrio

1.629,5

Pblico da Unio e de
Transferncias
Estados,

a
Distrito

Federal e Municpios
Diversos Orgos dos

20/08/2015 Poderes Executivo e

262,2

600,3

Judicirio

105

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ministrios

da

Agricultura, Pecuria e
Abastecimento,

da

Fazenda, das Cidades e


de

55.236,2

1,4

55.237,6

Encargos

Financeiros da Unio

Impende obse1-var ainda que inclusive nos R$ 2,5 bilhes de crditos que utilizados
como fonte de excesso de arrecadao ou sttpervit financeiro, R$ 708 milhes referem-se a despesas
financeiras que, por definio, no entram no clculo do resultado primrio, uma vez que o
denominado supervit primrio formado pelas receitas primrias (excludas as receitas
financeiras), diminudas das despesas primrias (excludas as despesas financeiras), conforme
bem explicita tabela abaixo:

(J

Encargos Financeiros da Unio

0,0

700,0

700,0

98,8%

Ministrio do Planejamento, Oramento e


Gesto

0,0

3,5

3,5

0,5%

Ministrio do Trabalho e Emprego

0,0

3,4

3,4

0,5%

Ministrio das Cidades

0,0

1,4

1,4

0,2%

594,1

662,8

1.256,9

69,3%

66,2

104,7

170,9

9,4%

Ministrio da Defesa

120,6

0,0

120,6

6,6%

Ministrio da Justia

0,0

111,6

111,6

6,2%

62,7

0,0

62,7

3,5%

Ministrio da Previdncia Social

0,0

56,6

56,6

3,1%

Secretaria de Direitos Humanos

0,0

15,1

15,1

0,8%

Ministrio da Educao
Justia do Trabalho

Ministrio

da Cincia, Tecnologia e

Inovao

106

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Justia do
Territrios

Distrito

Federal

dos

8,9

0,0

8,9

0,5%

Ministrio da Fazenda

7,0

0,0

7,0

0,4%

Justia Eleitoral

2,3

0,0

2,3

0,1%

Justia Federal

1,5

0,0

1,5

0,1%

Ministrio da Integrao Nacional

0,4

0,0

0,4

0,0%

Cumpre tambm destacar, na tabela ac11na, que quase 70% dos valores

questionados por meio dos decretos apontados pelos denunciantes so direcionados para
aes do Ministrio da Educao.
E por que isso ocorreu?
Resposta: Por determinao do prprio Egrgio Tribunal de Contas da

Unio, como bem pode ser observado no quadro que se segue:

Quadro - Suplementaes para o Ministrio da Educao


Por que 70% das suplementaes questionadas so para o MEC?

Em 26/11/2008, o TCU publicou o Acrdo TCU 2731/2008, de relatoria do Excelentssimo


Ministro Aroldo Cedraz, sobre a "avaliao do relacionamento das instituies federais de ensino
superior com suas fundaes de apoio".

O relatrio de consolidao da auditoria apontava diversas falhas e trazia algumas determinaes


e recomendaes, das quais se destaca:

9.3. determinar aos Ministrios da Educao e do Planejamento, Oramento e Gesto que:


9.3.1. definam rotinas e sistemticas que possibilitem maior agilidade na edio de
decretos de suplementaes oramentrias para as IFES, autorizadas pelas Leis

107

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Oramentrias Anuais, em especial as decorrentes de recursos oriundos de supervit


financeiro ou do excesso de arrecadao de receitas prprias e vinculadas;
9.3.2. orientem todas as IFES para que faam as devidas previses oramentrias relativas
s fontes de receita por recursos prprios arrecadados, atentando, nessas previses, para
as atividades feitas em parceria com fundaes de apoio que tenham elevados ndices de
repetio em exerccios anteriores, como cursos de ps-graduao;
Em resposta a esta determinao, a LOA de 2009 trouxe um novo inciso, permitindo justamente
maior agilidade na edio de decretos de suplementaes oramentrias para as IFES, em especial,
~)

os incisos XIV e 7V, do art; 4 da LOA 2009, que constam at hoje, com pequenos ajustes de
redao.

Em especial, esses mesmos procedimentos, sugeridos pelo TCU, constavam da LOA 2015,
incisos inciso XII, alnea a e inciso XIV, alnea a, ambos do art. 4 da LOA 2015.

Dessa forma, conforme resulta claramente desta simples exposio, quase 70%
dos valores estabelecidos nos Decretos de abertura de crditos suplementares - que,
repisemos, no guardam, em si, relao direta com o cumprimento ou no da meta fiscal
- foram editados para atender a determinao explcita do pelo TCU.

()

Como se evidencia, pela lei e pelos fatos demonstram as alegaes feitas no pedido
de impeachment no se sustentam por dois motivos bsicos e impossveis de serem refutados: os
decretos mencionados esto de acordo com a legislao em vigor e no aumentaram a
despesa da Unio. Ou seja: a edio de decretos suplementares no implicou no aumento
de nenhum centavo em gastos.
Ao contrrio, na mesma poca da edio desses decretos de crdito suplementares,

o govemo federal aumentou o contingenciamento em mais de R$ 8 BILHES.


De tudo acima exposto, temos, portanto, como concluso bvia, a de que no
existiu qualquer ilegalidade ou irregularidade na edio dos decretos questionados na
denncia que motiva o presente processo de impeachment. Foram decretos vlidos,
regularmente expedidos, em estrita conformidade com a legislao em vigor e com as

108

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
determinaes e entendimentos do Tribunal de Contas da Unio at o momento em que
publicados.
Cumpre que se observe ainda que, como se demonstrar a seguir nesta defesa, em face
da mudana de orientao da nossa Egrgia Corte de Contas, o Poder Executivo Federal, de
imediato, parou de expedir decretos como os impugnados. Ora, se assim ocorreu, como se poder
dizer tambm que teria incorrido em dolo a Sra. Presidenta da Repblica ao expedi-los? Haveria
um "dolo retroativo" passvel de ser configurado, em atos praticados anteriormente a uma mudana
de posicionamento de uma Corte de Contas? Pode-se falar em m-f, quando os rgos de controle
reconheciam a validade de tais atos praticados pela Chefia do Executivo, e estes foram expedidos
durante a vigncia deste entendimento?

Ser irrazovel e absurdo que se admita o oposto, como parecem pretender os


cidados denunciantes.

Tambm estes argumentos, per se, so de todos suficientes para se afastar qualquer
dolo da ao da Sra. Presidenta da Repblica na edio destes Decretos. Eles no infringiram a
legislao oramentria. E se a tivesse infringido, inexistiria dolo ou m-f da autoridade
presidencial que os editou.
Afasta-se, assim, de plano, a ocorrncia do crime de responsabilidade tambm pela

l )
,_/

ausncia de tipicidade sob o prisma subjetivo da conduta analisada (ausncia de dolo da

autoridade denunciada).
No se diga tambm, sob qualquer pretexto, que a presente denncia poderia, nesta
fase procedimental, prescindir da demonstrao do dolo, remetendo-se para um momento
posterior da instruo do presente processo de impeachment a sua identificao. Inmeros

precedentes do STF exigem a indicao do dolo - ao menos de forma indiciria - j no


momento da apresentao da denncia.

Em concluso especfica sob o aspecto da denncia em comento: no existe crime

de responsabilidade praticado pela Sra. Presidenta da Repblica no presente caso. A Lei


n 1.079,de 1950 ao tipificar o delito em comento expressa: fala que deve ser tido como
109

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crime de responsabilidade

~.

conduta de infringir, "patentemente", dispositivo da lei

oramentria. Entende-se, em boa linguagem, por infrao "patente," como nos ensinam
nossos lxicos, a infrao "manifesta," "evidente", "visvel".

Que infrao "patente" teria ocorrido no caso? Que ato manifesta e patentemente
ilegal teria ocorrido, aps tantos rgos terem opinado favoravehnente a expedio de tais
Decretos? Se as modificaes oramentrias em nada colidem com as metas fiscais, por serem estas
realidades atinentes prpria execuo financeira do oramento, de onde se extrai a percepo da
to aberrante ofensa lei? De onde se extrai o dolo da Sra. Presidenta da Repblica para a
configurao de tal crime de responsabilidade?

No h, deveras, tipificao criminosa que agasalhe, no presente caso, a pretenso


dos denunciantes. Por conseguinte, seja por inpcia decorrente da falta de descrio adequada do
fato tpico, seja por ausncia de justa causa em face da ausncia da ilegalidade da conduta ou da
evidente inexistncia de ao dolosa da Sra. Presidenta da Repblica ao realiza-la, no que concerne

questo dos Decretos questionados, a denncia deve ser, de plano, rejeitada.

l )

110

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

111.2.F) Despesas Financeiras - destinadas ao pagamento da dvida


Como j salientado, dos R$ 2,5 bilhes de cr&tos que utilizaram com fonte excesso
de arrecadao ou supervit financeiro, R$ 708 milhes referem-se a despesas financeiras que, por
definio, no entram no clculo do resultado primrio, j que supervit primrio equivalente s
receitas primrias (excluda receitas financeiras) menos despesas primrias (excluda despesas
financeiras).

Cumpre assinalar que o pagamento de despesas financeiras, como o caso do


servio da dvida pblica, no considerado para a apurao do resultado primrio. o que se
extrai da leitura do art. 7, 4, da Lei n 13.080, de 2015:
Art. 7 Os Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento
discriminaro a despesa por unidade oramentria, com suas categorias
de programao detalhadas no menor nvel, com as respectivas dotaes,
especificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o
identificador de resultado primrio, a modalidade de aplicao, o
identificador de uso e a fonte de recursos.

[...]

()

4 O identificador de Resultado Primrio (RP) tem como finalidade


auxiliar a apurao do supervit primrio previsto no art. 2, devendo
constar no Projeto de Lei Oramentria de 2015 e na respectiva Lei em
todos os grupos de natureza de despesa, identificando, de acordo com a
metodologia de clculo das necessidades de financiamento, cujo
demonstrativo constar em anexo Lei Oramentria de 2015, nos
termos do inciso IX do Anexo I, se a despesa :
I - financeira (RP O);
II - primria e considerada na apurao do resultado primrio para
cumprimento da meta, sendo:
a) obrigatria, quando constar da Seo I do Anexo III (RP 1);
b) discricionria no abrangida pelo PAC (RP 2);
c) discricionria abrangida pelo PAC (RP 3); ou

111

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) discricionria decorrente de programaes incltdas ou acrescidas por
emendas individuais (RP 6).
III - primria constante do Oramento de Investimento e no considerada
na apurao do resultado primrio para cumprimento da meta, sendo:
a) discricionria e no abrangida pelo PAC (RP 4); ou
b) discricioriria e abrangida pelo PAC (RP 5).

Conclui-se, portanto, que apenas as despesas primrias indicadas no art. 7, 4, II,

--)
( .

da Lei n 13.080, de 2015, identificadas com os cdigos RP 1, 2, 3 e 6, so consideradas para a


apurao do resultado primrio. As demais, includas as financeiras (RP O), s quais se refere o
inciso I daquele dispositivo, no so levadas ern conta.

Logo, percebe-se que os crditos suplementares abertos para fazer frente ao


pagamento do servio da dvida-, que urna despesa financeira-, no impacta na meta de resultado
primrio, eis que sequer considerada para tal fim pela metodologia de clculo aplicvel ao caso.

Alm disso, encarando-se a questo pelo lado da receita, preciso salientar que o

strpervit financeiro tambm no levado ern conta para o clculo do resultado primrio. Isso
decorre da prpria natureza dessa receita, que consiste nos saldos de caixa no comprometidos ao
final de cada exerccio, podendo ser utilizados para a abertura de crditos adicionais nas leis
oramentrias de exerccios futuros.

Sua apurao, com efeito, se d ao final do exerccio, mediante o confronto entre


Ativo Financeiro e Passivo Financeiro, constantes do Balano Patrimonial, conforme previsto no
art. 43, 2, da Lei n 4.320, de 1964:

112

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
" 2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o
ativo financeiro e passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles
vinculadas".

Quando utilizados para a abertura de crditos adicionais em um exerccio posterior


a sua apurao, o sttpervit financeiro classificado como receita financeira. Sendo assim, trata-se
de receita que no decorre de arrecadao do exerccio corrente, mas sim da incorporao de um
ativo financeiro, utilizado como fonte de recursos para financiamento da despesa constante do
crdito adicional.

Alerta -se que essa receita, por ser arrecadada fora do exerccio, no considerada
pela metodologia de apurao do resultado primrio, a qual, vale repetir, leva em conta apenas a
diferena entre receitas e despesas correntes.

Ainda que assim no fosse, os crditos suplementares destinados ao


pagamento do servio da dvida,

sem embargo da impossibilidade de serem

contingenciados, no impactam o cumprimento da meta. Em verdade, eles contribuem


sobremaneira para seu alcance, porquanto destinados a reduzir o montante da dvida, seja
atravs do pagamento dos juros ou da amortizao do principal.

e/

A adoo dessa tcnica vai ao encontro de uma das finalidades da Lei de


Responsabilidade Fiscal, que reside justamente na eficincia da gesto fiscal. Ao se pagar os juros
da dvida, evita-se o seu crescimento, mantendo-se o seu controle. Se assim no fosse, os juros que
deixariam de ser pagos acabariam sendo incorporados dvida, o que dificultaria a conduo da
poltica fiscal.

113

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ciente dessa importncia, o legislador, a fim de flexibilizar a utilizao de recursos
excedentes para o pagamento da dvida pblica, permitiu ao Tesouro Nacional utilizar recursos
oramentrios decorrentes de excesso de arrecadao e do s!!pervit financeiro apurados em cada
exerccio para pagamento da dvida pblica federal, consoante se extrai da leitura do art. 13 da Lei
n. 11.943, de 28 de maio de 2009. Veja-se, o disposto em lei:

Art. 13. O excesso de arrecadao e o supervit financeiro das


fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional podero ser
destinados amortizao da dvida pblica federal.

Paralelamente a isso, h, tambm, na lei oramentria, autorizao para edio de


decretos destinados ao refinanciamento da dvida pblica federal. Tais flexibilidades permitem que
o Oramento seja um instrumento de transparncia e controle, sem, contudo, gerar restrio
eficiente gesto da dvida pblica.

Desse modo, ao contrrio do que parece revelar a equivocada compreenso dos


denunciantes da matria, a abertura de crdito suplementar destinado ao pagamento de

servio da dvida refora o compromisso de observncia da meta, no ensejando qualquer


irregularidade.

Donde a denncia ofertada e aceita parcialmente pelo Sr. Presidente da


Cmra, demonstrar, nesse ponto, um desconhecimento constrangedor das regras de
direito financeiro que regem o pagamento e a amortizao da dvida pblica, sendo
totalmente vazia de contedo e de qualquer significado real, seja de ordem financeira, seja
de ordem jurdica.

111.2.G) DESPESAS OBRIGATRIAS


Ainda que j no estivesse evidentemente clara a inexistncia de crune de
responsabilidade por parte da Sra. Presidenta da Repblica, importante abordar, para completo

114

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
exame da matria, algumas nuances atinentes ao funcionamento do arcabouo legal brasileiro no
tocante ao oramento.

Cumpre exammar a questo afeta aos crditos suplementares relacionados s


despesas de execuo obrigatria. Como se extrai de sua prpria denominao, a margem de
atuao da administrao em relao a tais despesas mais restrita, haja vista que se trata de

execuo compulsria.

()
'

Nesse contexto, havendo a necessidade de reforar dotao oramentria afeta s

despesas obrigatrias, poder o Poder Executivo agir de duas formas: (i) se h tempo hbil para
esperar a prxima Avaliao Bimestral, para prever tal despesa sem que se tenha o risco de esgotar
a dotao oramentria existente, incorpora-se o valor na aludida avaliao e, posteriormente, abrese o crdito suplementar necessrio; e (ii) caso a premncia de dotao seja urgente, procede-se a
abertura do crdito e, depois, inclui-se o valor na prxima Avaliao Bimestral.

Como se v, insustentvel a tese da alegada inadequao entre suplementao de


despesa obrigatria e a obteno da meta de sttpervit. Isso porque, quando necessrio eventual
reforo na dotao oramentria referente a despesas dessa natureza, deve-se adequar as previses
fiscais correspondentes, e no o contrrio, uma vezque se trata de despesa de execuo legal
obrigatria.

O procedimento est legahnente previsto no inciso III do 4 do art. 52 da Lei n


13.080, de 2015, in verbiJ:

"Art. 52. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e


movimentao financeira de que trata o art. 9 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a
cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do
Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at o
vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o
disposto no 4.

(...)

115

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

4 O Poder Executivo divulgar na internet e encaminhar ao Congresso


Nacional e aos rgos referidos no caput deste artigo, no prazo nele
previsto, relatrio que ser apreciado pela Comisso Mista a que se refere
o 1 do art. 166 da Constituio,Federal, contendo:

(... )

()

III - a justificativa das alteraes de despesas obrigatrias,


explicitando as providncias que sero adotadas quanto alterao
da respectiva dotao oramentria, bem como os efeitos dos
crditos extraordinrios abertos;" (Grifo nosso)

No poderia ser de outra forma, j que a Administrao no tem governana sobre


tais despesas, as quais decorrem de obrigaes legais e constitucionais do Poder Pblico. Seu
inadimplemento implicaria descumprir a legislao, o que no se afigura plausvel,
conforme se extrai da leitura dos comandos previstos no 2 e no caput do art. 9 da Lei
de Responsabilidade Fiscal. o que diz a lei:

"Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita


poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio
ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o
Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes
necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.

(... )

2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam


obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela
lei de diretrizes oramentrias." (Grifo nosso)
Impe-se aqui, portanto, o estrito cumprimento de um dever legal. Ou, seia,
nessa situao, no se pode exigit da Presidenta da Repblica conduta diversa da edio do
Decreto de crdito suplementar.

116

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Logo, ainda que se entendesse que poderia a meta de resultado primrio, em tais
condies ser impactada - compreenso que s poder decorrer do mais puro desconhecimento
tcnico da matria -, deve-se ter como impossvel a tentativa de se poderia responsabilizar a Sra.
Chefe do Poder Executivo por crime de responsabilidade, no caso. Haveria, pela inexigibilidade de
conduta adversa, uma evidente causa excludente de ilicitude.
Em outras palavras: se o que permitido no pode ser sancionado, o que

obrigatrio no pode ser proibido.


Naturalmente, tais consideraes so, nesta defesa, ofertadas apenas ad ar:gumentandum

('\

tantum. De fato, para a compreenso da inocorrncia de qualquer crime de responsabilidade a ser imputado,
no caso, Sra. Presidenta da Repblica, no ser necessrio que se chegue a tanto, uma vez que a

abertura de crdito suplementar para fazer frente a uma despesa obrigatria no impacta
a meta de resultado primrio, aferida anualmente. Isto porque ela ser necessariamente
considerada no relatrio bimestral seguinte, o que conduzir ao contingenciamento de
despesas discricionrias suficientes para que se garanta o atingimento daquela meta.

Avaliemos mais de perto agora o exemplo especfico de um dos Decretos editados


em 27 de julho de 2015. Neste caso, dentre os R$ 1,8 bi de despesas primrias constantes nos
decretos, com as fontes apontadas pelos denunciantes, apenas R$ 56,6 milhes so relativos s
despesas obrigatrias referentes aos Benefcios de Legislao Especial, autorizados pelo Decreto

no numerado de 27 de julho de 2015, publicado no Dirio Oficial da Unio - DOU de 28 de julho


\

~j

de 2015, nas pginas 2 a 48.

A Exposio de Motivos n 98 de 9, de julho de 2015, que acompanhou o projeto


desse Decreto esclareceu que essa despesa seria considerada no Relatrio de Avaliao de Receitas
e Despesas Primrias do 3 Bimestre 58 , de que trata o art. 9 da Lei Complementar n 101, de 2000
- Lei de Responsabilidade Fiscal- em conjunto com 4 do art. 52 da Lei n 13.080, de 2 de janeiro

O Relatrio de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias do 3 Bimestre est disponvel em


h ttp: // \\'\\'\\'.Orcamcntofcderal.g<ff. br / orcamcn tos-anuais/ orcamento-2( l 15-2 / arquinis-rcla torio-aYaliacaofiscal /RcLi torio 3oBimcstrc.pclf. Na pgina 17 desse Relatrio, na tabela 5, apesar da linha relativa aos Benefcios de
Legislao Especial no apresentar alterao de valor em relao ao relatrio do bimestre anterior, houve mudana na
composio dessa linha, a qual no explicitada nesse relatrio.
58

117

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de 2015, Lei de Diretrizes Oramentrias para 2015, publicado em 22 de julho. Obse1-ve-se que isto
que de fato ocorreu.
Cumpre destacar-se tambm que a data de publicao do referido relatrio e
anterior publicao do Decreto no numerado de 27 de julho de 2015.
A despesa com Benefcios de Legislao Especial composta por dois itens: (1)
Indenizao a Servidores em Exerccio em Localidades de Fronteira (Lei no 12.855, de 2013) e (2)
Benefcios e Penses Indenizatrias Decorrentes de Legislao Especial e/ ou Decises Judiciais.
Do 2 para o 3 bimestre a projeo do primeiro item foi reduzida em funo da no
regulamentao da Lei n 12.855, de 2013 que instituiu a indenizao em questo, e tal reduo foi
compensada pelo aumento na estimativa do segundo item, como demonstrado na seguinte tabela:
R$milhes
lteni;

Indenizao Fronteiras
Benefcios e Penses
Benefcios de LcgislaX!o Especial

29 Bimestre
llS,O
841,8

311 Bimestre
58,4

898,4

956,8

9S6,8

Alm disso, ressalte-se que, na avaliao de do 5Q Biinestre, diante da confirmao


da no regulamentao da Indenizao a Se1-vidores em Exerccio em Localidades de Fronteira e
da reestimativa diante da execuo dessas despesas at o 5Q biinestre, a estiinativa para o gasto total
com a despesa obrigatria com Benefcios de Legislao Especial foi reduzida, em valor superior
ao prprio crdito suplementar, conforme a seguir se revela:
)

Item
Bc"cffcios de Lcgisll 5o Espcci<il

1 4!? Bimcs.trcj 5!1 Bimestre 1 Variao

970,9

833,7

137,3

111.2.H) DESPESAS DISCRICIONRIAS


A maior parte dos crditos suplementares abertos pelos Decretos questionados na
denncia relativo a despesas discricionrias, as quais sero analisadas neste tpico.

118

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nesse contexto, a caracterstica mais importante das despesas discricionrias reside
no fato de elas poderem ser objeto de contingenciamento, diferentemente do que ocorre com as
despesas obrigatrias. o que se extrai da leitura dos comandos previstos no 2 e no caput do
art. 9 da Lei Complementar n. 101, de 2000:

(l
/

Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da


receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes,
limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os
critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
2 No sero objeto de limitaco as despesas que constituam
obrigaes constitucionais e legais do ente. inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servico da dvida, e as ressalvadas pela
lei de diretrizes orcamentrias.

Da leitura da referida norma, infere-se que, quando o desempenho da realizao da


receita for abaixo do esperado, de modo a comprometer o atingimento das metas de resultado
primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, caber ao Poder Executivo
promover, no mbito de suas atribuies, a limitao de empenho e a movimentao financeira

das despesas discricionrias.

A Lei n. 13.080, de 02 de janeiro 2015 -LDO 2015, no 3 do art. 52, deL"\'.OU isso
ainda mais claro, nos seguintes termos:

"Art. 52.
Se for necessrio efetuar a limitaco de empenho e
movimentaco financeira de que trata o art. 9o da Lei de Responsabilidade
Fiscal. o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a
cada rgo orcamentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do
Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio. at o
vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre. observado o
disposto no 4o.

119

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

13. A execuo das despesas primrias discricionrias dos Poderes


Legislativo. Executivo e Judicirio. do l\1inistrio Pblico da Unio e da
Defensoria Pblica da Unio. decorrente da abertura de crditos
suplementares e especiais e da reabertura de crditos especiais. no
exerccio de 2015. fica condicionada aos limites de empenho e
movimentaco financeira estabelecidos nos termos deste artigo, exceto,
no caso dos Poderes Legislativo e Judicirio, do l\1inistrio Pblico da
Unio e da Defensoria Pblica da Unio, quando as referidas abertura e
reabertura ocorrerem conta de excesso de arrecadao de recursos
prprios financeiros e no financeiros, apurado de acordo com o 3o do
art. 43 da Lei no 4.320, de 1964." (grifo nosso)

Como se isso no bastasse, registre-se que a necessidade de observncia obteno


da meta de resultado primrio, bem como aos limites constantes do Decreto de programao
oramentria, ratificada nas Exposies de Motivos que acompanham os Decretos mencionados
na denncia. Vale, por todos, transcrever a EM n 0114/2015, que encaminhou a proposta de
decreto que abre ao Oramento Fiscal da Unio, em favor dos Ministrios da Agricultura, Pecuria
e Abastecimento, da Fazenda e das Cidades e de Encargos Financeiros da Unio, crdito
suplementar no valor de R$ 55.237.582.569,00, para reforo de dotaes constantes da Lei
Oramentria vigente:
(

\__)

"9.

Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art.


4 da Lei n 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da
abertura deste crdito no afetam a obteno da meta de resultado
primrio fixada para o corrente exerccio, pois:
a) R$ 55.199.212.150,00 (cinquenta e cinco bilhes, cento e
noventa e nove milhes, duzentos e doze mil, cento e cinquenta
reais) se referem a remanejamento entre despesas financeiras;
b)

R$

1.370.419,00

quatrocentos

(um milho,

e dezenove reais)

trezentos

e setenta mil,

atendimento de despesas

financeiras conta de supervit financeiro apurado no balano


patrimonial do exerccio de 2014, relativo a Ttulos de
Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicaes, no

120

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
consideradas no clculo do referido resultado, constante do Anexo
XI do Decreto n 8.456, de 22 de maio de 2015, por serem de
natureza financeira; e
c) R$ 37.000.000,00 (trinta e sete milhes de reais) se referem ao
remanejamento entre despesas primrias discricionrias do Poder
Executivo para priorizao da programao e/ ou das dotaes
suplementadas, cuja execuo ser realizada de acordo com os
limites constantes do Anexo I do Decreto n 8.456, de 2015,
conforme estabelece o 2 do art. 1 do referido Decreto."

()

Assim sendo, verifica-se, como visto, que o importante para auxiliar o


acompanhamento do cumprimento das metas fiscais estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias
a natureza das despesas correspondentes aos crditos adicionais, porquanto sendo ela
discricionria, revela-se plenamente possvel o seu contingenciamento.

Com efeito, nesses casos, a fonte de recursos utilizada para sua abertura, seja
anulao de despesas, excesso de arrecadao ou supervit financeiro, absolutamente irrelevante,
para fins de atingimento da meta de resultado primrio, uma vez que elas so passiveis de serem
contingenciadas, e, portanto, submetidas aos limites constantes do Decreto de limitao de
movimentao de empenho e pagamento.

()

Assim, s haveria incompatibilidade com a obteno da meta se, alm da


abertura do crdito suplementar, fosse alterada a programao oramentria, reduzindose o limite de empenho e movimentao financeira, de modo a permitir um gasto adicional
de recursos. Vale observar que, no caso dos decretos em exame, isso no ocorreu.

Pelo exposto e com fundamento nos comandos presentes nos arts. 8 e 2 do art.
9, da Lei Complementar n. 101, de 2000, bem como nos 3 do art. 50 e inciso III do 4 do art.
52 da Lei n. 13.080, de 2015, e art. 4 da Lei n. 13.115, de 2015, conclui-se que os argumentos
apresentados na denncia e acatados pelo Presidente da Cmara dos Deputados no Despacho so
absolutamente improcedentes.

121

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Com efeito, nesses casos, a fonte de recursos utilizada para sua abertura - seja
anulao de despesas, excesso de arrecadao ou supervit financeiro - absolutamente
irrelevante, para fins de atingimento da meta de resultado primrio, uma vez que elas so
passiveis de serem contingenciadas, e, portanto, esto submetidas aos limites constantes do
Decreto de limitao de movimentao de empenho e pagamento (Decreto de contingenciamento).

Mais uma vez, ressalta-se o carter indevido de uma denncia que ataca uma

e>

autoriza9 de gasto, ignorando que apenas o efetivo dispndio dos recursos relevante para
o cumprimento ou no da meta fiscal. Mais: uma hiptese que no encontra um mnimo

de amvaro nos fatos efetivamente ocorridos, vois a meta de resultado acabou sendo, ao

final, alterada pelo Congresso Nacional, sem que se pudesse falar, em qualquer medida,
de a lei tivesse sido violada.

Assim, s haveria incompatibilidade com a obteno da meta se, alm da


abertura do crdito suplementar, fosse alterado o decreto de contingenciamento (alterao
do Decreto n 8.456, de 2015), reduzindo-se o limite de empenho e movimentao financeira, de
modo a permitir um gasto adicional de recursos. Vale obse1-var que, no caso dos decretos em exame,
isso no ocorreu.

Tem-se, uma vez mais, condutas atpicas, irrelevantes, que no ostentam


absolutamente nenhum potencial danoso aos dispositivos da LOA ou da LDO, incapazes,
portanto, de configurar crime de responsabilidade. Os efeitos jurdicos dos decretos atacados
apenas aumentar a discricionariedade da Administrao, sem, contudo, alterar o limite mximo de
gastos efetivo, previsto no decreto de movimentao e empenho (Decreto de contingenciamento).

Aqui, vale repisar e lembrar o mesmo exemplo j trazido, quando explicitamos o


que o decreto de crdito suplementar, acerca da lista de compras de uma feira. O acrscimo de
itens na lista de compras (dotao) no afeta a quantidade de dinheiro disponvel para realizao
da compra (contingenciamento). Logo, os decretos que abrem crdito em favor do incremento de
dotaes de despesas discricionrias so evidentemente neutros sob a perspectiva do regime de

122

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
metas. Tendo em vista, naturalmente, que o valor efetivamente gasto de todo limitado pelo
decreto de contingenciamento.

Impossvel, pois, seja qual for a natureza da despesa trazida pela pea de denncia
que a Sra. Presidenta da Repblica tenha incorrido em qualquer espcie de crime de
responsabilidade, na medida em que, como exaustivamente demonstrado, os decretos por ela
publicados no eram capazes de violar em nenhum momento a autorizao legal expressa para
abertura de crditos suplementares prevista no art. 4 da LOA de 2015.

Diante do exposto e com fundamento nos comandos presentes no art. 8 e no 2


do art. 9, da Lei Complementar n 101, de 2000, bem como nos 3 do art. 50 e inciso III do 4
do art. 52 da Lei n 13.080, de 2015, e art. 4 da Lei n 13.115, de 2015, conclui-se, tambm por

esta via, que os argumentos apresentados na denncia e acatados pelo Presidente da


Cmara dos Deputados no Despacho so absolutamente improcedentes. No houve crime
de responsabilidade, por inocuidade da conduta, j que a meta de supervit, em nenhum
momento, foi exposta a risco com a edio dos Decretos. A conduta foi atpica, por
absoluta falta de lesividade.

111.2.I) DA POSSIBILIDADE DE ALTERAO DA META FISCAL


DURANTE O PERODO
A exemplo do que j foi apontado sobre a LOA, a meta de .wpervit primrio
definida na LDO tambm no consegue suplantar o impacto da impreviso que a realidade gera
durante a execuo oramentria.

Por isso, a alterao da meta fiscal do governo federal inicialmente prevista na


LDO, em face de novas realidades macroeconmicas, ocorre com relativa frequncia no mbito

123

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
federal, como de fato se verificou, apenas a ttulo ilustrativo, nos anos de 2014, 2013 59 , 2010 60,
2009 61, 2007 62 e 2001 63 Os referidos exemplos so apenas durante a vigncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal (desde 2000). Alm disso, vale frisar que a meta foi alterada at mesmo
por Medida Provisria no governo FHC (regime anterior Emenda Constitucional n 32, de
2001), o que aponta que, no momento do incio da vigncia da LRF, era possvel alterar a meta
fiscal por instrumento que tinha efeitos at mesmo antes da deliberao do Congresso Nacional,
diferentemente do que ocorreu no caso da meta fiscal de 2015, alterada em decorrncia do PLN n
5, de 2015.

Vale frisar, apenas a ttulo ilustrativo da incoerncia dos denunciantes na pea


acusatria, que, em 2001, durante o segundo mandato do governo Fernando Henrique,
ocorreu a edio de decretos de crditos suplementares em um ano que a meta fiscal da
administrao direta federal foi descumprida. Alis, uma simples pesquisa no Portal da
Legislao do Governo Federal, indicar a edio de quase cem decretos de crdito suplementar
apenas no ano de 2001.

Retomando a anlise referente possibilidade de alterao das metas fiscais,


indiscutvel a possibilidade de o governo, ao perceber o desenvolvimento da arrecadao
e de desembolso de despesas ao longo do ano, rever a referida meta por meio do envio de

l)

projeto de lei que altere a LDO.

Nesse sentido, afirma o ilustre professor Regis Fernandes de Oliveira:

"(...)Diga-se o mesmo em relao Lei de Diretrizes


Oramentrias. Em havendo circunstncia imperiosa, nQ
descartamos a possibilidade de alteraes que redundem em

59Lei n 12.795, de 2 de abril de 2013, e Lei n 12.901, de 18 de dezembro de 2013.


60Lei n 12.182, de 29 de dezembro de 2009, e Lei n 12.377, de 30 de dezembro de 2010.
61Lei n 12.053, de 9 de outubro de 2009.
62Lei n 11.477, de 29 de maio de 2007.
63 j\Iedida Provisria n 2.211, de 29 de agosto de 2001, vigente por fora do art. 2 da Emenda Constitucional n 32,
de 2001.

124

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
melhoria para a populao. O fim no a lei em si mesma ou a lei no
um fim em si mesmo. O que vale a sociedade e, vista de empecilhos
que possam surgir, nada mais razovel que pensar em alterao da lei."

Note-se que, apesar de a referida proposta precisar do crivo de legitimidade do


Congresso Nacional, que aprova ou rejeita a medida, correto e legtimo que o Poder Executivo
envie a proposta de alterao quando, ao elaborar os relatrios bimestrais, constate alterao no
quadro macroeconmico previsto no ano anterior para atender aos

fins de transparncia e

planejamento elencados como princpios da gesto fiscal na Lei de Responsabilidade Fiscal.


(~l

Sobre o tema da alterao da meta fiscal no decorrer do ano, nos valemos de trecho
cirrgico exarado no parecer do Senador Acir Gurgacz, relator das Contas de 2014 da Presidenta
Dilma na Comisso Mista de Oramento e Finanas do Congresso Nacional, excluda da denncia
ora em anlise:

" evidente que a lei no cobra o impossvel do gestor!


A conduta esperada da administrao deve ser a que melhor proteja a
coisa pblica. Se em dado momento. embora se evidencie necessria. a
conteno dos gastos no resultar possvel. seja porque no h
programao discricionria suficiente, seja porque a conteno permite
presumir seja mais danosa ao errio que o efetivo pagamento. o
contingenciamento deve ser evitado.

l~)

Por isso, a LDO 2014 o exige apenas em caso de "necessidade".


Em razo dessa concluso. constata-se inclusive excesso de zelo no
comportamento do Poder Executivo, quando prope alterao da
meta de supervit ao Congresso Nacional. mesmo quando disponvel
slida fundamentao a justificar as razes que impedem o alcance da
meta fixada."

preciso, pois, deixar claro que a alterao da meta fiscal, por meio de proposio
legislativa, natural em um sistema de metas sujeito a relevante grau de impreviso imposto pela
prpria dinmica das relaes econmicas.

125

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
111.2.J) DO CUMPRIMENTO DA META E DA ANUALIDADE DO
ORAMENTO
No obstante os esclarecimentos j muito reiterados de que a edio de decretos
de crditos suplementares em nada afetaria o resultado a ser obtido tendo em conta a meta
fiscal, j que no significaria nenhum gasto adicional, importante salientarmos que ao final

do exerccio a meta foi rigorosamente cumprida.

Assim, ainda que a base da denncia tivesse qualquer nexo com o suposto
descumprimento da meta, o que exige um grau de benevolncia com os mais crassos equvocos
tcnico-jurdicos e um puro amor retrica infundada, preciso que se diga clara e cristalinamente:
O GOVERNO DA PRESIDENTA DILMA ROUSSEFFO CUMPRIU A
META FISCAL DE 2015, o que itnplica ter cumprido fiehnente a lei oramentria, o que indica
a mais absoluta atpicidade da conduta que pretendem os denunciantes imputar Sra.
Presidenta da Repblica.

Explica-se: foi o prprio Congresso Nacional, por meio do regular processo


legislativo, na oportunidade em que aprovou o PLN n 5, de 2015, que, ao alterar a prpria meta
fiscal, reconheceu qualquer possibilidade de acolhitnento da tese sustentada na denncia. Dito de
outra forma, o Congresso Nacional proferiu verdadeiro atestado de regularidade e de
compatibilidade acerca da atuao governamental.

Afirmar que pouco itnporta a alterao da meta fiscal para caracterizao do critne
de responsabilidade, como se pretende fazer nestes autos, revela um absoluto desconhecitnento
das normas que regem o direito financeiro na Constituio Federal.

Deveras,

no

possibilidade de interpretao do regime de metas dissociado da noo de anualidade


oramentria. Pelo princpio da anualidade oramentria a meta e o seu atingimento s
podem ser revelados no dia de encerramento do exerccio fiscal, qual seja 31 de dezembro
de 2015.

126

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Ignorar tal realidade seria o mesmo que transmutar o regime anual de
execuo do oramento previsto na Constituio, em um regime de metas bimestrais
previstas apenas para atender a expectativa dos denunciantes, em sustentao
absolutamente vazia de contedo e de qualquer significado jurdico.
Naturalmente, devero ser previstas receitas e autorizadas despesas para um
determinado perodo, ou seja, para o perodo correspondente ao exerccio financeiro. Em
outras palavras: as receitas arrecadadas no exerccio destinam-se as despesas assumidas no
mesmo perodo, no se admitindo jamais que despesa futura se ampare em receita atual64

Ao discorrer sobre a matria, o jurista Ricardo Lobo Torres assinala:

O Legislativo deve exercer o controle poltico sobre o Executivo pela renovao


anual da permisso para a cobrana de tributos e a realizao dos gastos, sendo
inconcebvel a perpetuidade ou a permanncia da autorizao para a gesto
financeira.
Embora se tenha estremado do princpio da anualidade tributria, a anualidade
oramentria ainda fundamental ao Estado Democrtico, consagrada nas mais
importantes Constituies, ainda que, as vezes, combinada com a
plurianualidade. Gs

Ressalta-se

que

princpio

da

anualidade,

tem

como

fundamentos

constitucionais os arts. 48, II, 165, III e 5 e 166. De acordo com o referido princpio, as previses

(J

de receita e despesa devem referir-se sempre a um perodo limitado de tempo. Por bvio, ao
perodo de vigncia do oramento, denominado "exerdciojinanceiro, que, conforme dispe o art. 34
da Lei n 4.320, de 1964, coincide com o ano civil, a saber: vai 1 de" janeiro a 31 de dezembro.
Verifica-se, portanto, que o cumprimento da meta, elevada pelo legislador como
requisito de regularidade da edio dos decretos, apresenta a natureza jurdica de condio
resolutiva, uma vez que submetida a um evento futuro e incerto, cuja aferio s ser possvel de
se materializar quando do trmino do exerccio financeiro.

64

Pctter, J,afayctc Josu. Direito l 1inanceiro. Porto Alegre: \' crbo Jurdico, 2009. Pg. 180.

65

Curso de Direito Financeiro e Tributrio, Editora Renovar: Rio de Janeiro, 17 edio, 201 O. Pg 116.

127

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Outro no o entendimento de Ricardo Lodi Ribeiro, que, ao examinar a questo,
assinala:

40. (...) sendo a condio resolutria, possvel a abertura de crditos


suplementares por decreto at o seu implemento. Ou seja, at que seja
constatado que no ano em curso no haver cumprimento da meta, o que,
normalmente, s possvel constatar no final do exerccio. Com a alterao
legislativa da meta, a condio tambm alterada, o que produz efeitos
sobre a verificao quanto ao seu implemento no final do exerccio 66

(
No merece aqui prosperar a alegao de que a aferio do cumprimento da meta
se impe com a elaborao dos relatrios bimestrais de avaliao de receitas e despesas primrias.
Em que pese a importncia desses documentos, a funo precpua deles, em homenagem ao
princpio da transparncia, o de retratar Administrao o desempenho das contas pblicas.
Nesse sentido, so mais uma vez precisas as colocaes de Ricardo Lodi Ribeiro:

36. A sua divulgao, embora j possa revelar uma potencial situao de


dificuldade a ser confirmada no final do exerccio, estimulando que o
Poder Executivo tome as medidas exigidas para resolver o descompasso
entre a previso abstrata de recita e despesa e o que foi efetivamente
realizado, ainda no permite, antes do final do exerccio financeiro, uma
concluso definitiva pela inexistncia do cumprimento da meta. Somente
aps o encerramento do exerccio financeiro possvel constar-se se a
meta foi cumprida. E no caso concreto, com a edio da Lei n. 13.199/15,
certamente a meta ser cumprida, o que se viabilizou pela constatao por
parte do Poder Executivo, a partir do importante instrumento dos
relatrios bimestrais, de que a previso que fora feita pela LDO no era
compatvel com o desempenho da economia brasileira no primeiro
semestre de 2015.
37. A valer o argumento em sentido contrrio, de que os relatrios
bimestrais apontando o descumprimento parcial da meta j ensejariam o
implemento da condio resolutria que cancelaria a autorizao legal
para a abertura de crditos suplementares, retirar-se-iam do Poder
Executivo os instrumentos de atuao quando esses se fazem mais
necessrios para debelar os efeitos da crise econmica que, a partir da
66 RIBl~IRO, Ricardo Lodi. Pedido de impcac11mcnt da Presidente Dilma Rou:':-;cff- a~pcctos oramentrio~ - normas de direito financeiro - falta de amparo j111dico do pedido.

07 de dez cm brn de 2015. Pg. 1<i.

128

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
frustrao da arrecadao tributria, comprometem a meta do supervit,
tornando a situao financeira e oramentria do pas inadmissvel.
Logicamente, tal raciocnio deve ser evitado por relevar extrema
irresponsabilidade fiscal 67 .

Em razo da natureza similar, aplica-se o mesmo raciocnio a avaliao


quadrimestral prevista no 4 do art. 9 da Lei Complementar n. 101, de 2000, vale dizer, a sua
finalidade precpua a de orientar a Administrao no exame do desempenho das contas pblicas,
mas jamais pr uma p de cal sobre o cumprimento das metas, o que s ser possvel com o trmino
do exerccio financeiro.
Como se v, a aferio do cumprimento efetivo da meta de result.ado primrio, em
obedincia ao princpio da anualidade oramentria, desenha-se plausvel somente aps o trmino
do exerccio financeiro correspondente, no sendo autorizado, portanto, abrevi-la, sob pena de
manifesta violao ao referido princpio constitucional.
Demonstra-se, assim, ser incabvel tratarmos da meta seno considerada ao final do
exerccio em homenagem ao princpio da anualidade. Inferimos, pois, que no h outra alternativa
interpretativa constatao de que o diagnstico bimestral mera projeo da meta e com esta no
se confunde, no havendo que se falar em violao ao atingimento das metas pelo decreto quando
seu contedo substantivo por deciso soberana do Congresso Nacional.
Sobre o perodo de apurao do cumprimento da meta, recorre-se ao parecer do
Senador Acir Gurgacz sobre as contas de 2014 na Comisso Mista de Oramento:

"A meta um objetivo, um alvo, uma mira, uma baliza. Tanto verdade
que seu clculo se baseia em mltiplos parmetros, nenhum deles
controlveis pelo Governo. Parmetros redundam em previso. no em
certeza. Como tal, no h como ser legalmente cobrada, de forma
absoluta. sem levar em considerao a incerteza das contingncias, alm
de outros fatos de interesse pblico aplicveis.

67

Ob.cit.

129

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Isto porque a "meta" no um fim em si: visa o controle financeiro do
estado, a manuteno em nvel aceitvel da divida. a contribuio esta tal
para a prpria estabilidade.

(...)
No mbito da LDO, a meta fixada para o exerccio, considerando-se
determinado cenrio econmico. As estimativas bimestrais previstas tm
a finalidade de monitorar o atingimento dessa meta, de tal modo que
no h o que ser cumprido antes do final do ano, haja vista inclusive
o principio da anualidade oramentria, no afastado pela LRF."

Curioso apontar tamb1n, que apesar de expressa disposio de que "o exerccio
financeiro coincidir com o ano civil'', os denunciantes, protocoloram a pea em 15 de outubro de

2015, j indicando o descumprimento da meta fiscal de 2015, que se encerraria 75 dias -pasmese - depois dessa data. Isto demonstra, mais uma vez, o raciocnio tortuoso pelo qual, sem
qualquer fundamento, os denunciantes tentam a todo custo colher algum esboo de crime de
responsabilidade, de todo inexistente.
Independentemente disso, nem mesmo o descumprimento da meta fiscal seria

razo suficiente para a configurao de crime de responsabilidade, conforme pretendido no


caso. Afinal, a prpria natureza da meta - 17orma de natureza programtica - impe sua observncia
conforme as circunstncias do caso.
Logo, o descumprimento da meta, per se, jamais poderia ser a justa causa para a
efetiva ocorrncia de crime de responsabilidade, na forma da nossa legislao em vigor.

Para alm da completa impossibilidade de configurao de crime de


responsabilidade a partir dos decretos editados, interessante notar a prtica recorrente
da edio de tais medidas, tanto por outros entes da federao, quanto pelo prprio
Governo federal em anos anteriores, contando inclusive com o aval do Tribunal de Contas
da Unio, como j indicado.
Nesse ponto, pode-se mencionar, a ttulo exemplificativo, o caso de abertura de
crdito suplementar realizada pelo Estado de So Paulo no ano de 2014, por meio do Decreto
n. 60.993, de 17 de dezembro de 201468, abaL'CO transcrito:

68 Disponvel

em:

130

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Decreto n 60.993, de 17 de dezembro de 2014
Dispe sobre abertura de crdito suplementar ao Oramento Fiscal na
Secretaria da Segurana Pblica, visando ao atendimento de Despesas
Correntes e de Capital
GERALDO ALCI<:MIN, GOVERNADOR DO ESTADO DE SO
PAULO, no uso de suas atribuies legais, considerando o disposto no
artigo 9 da Lei n 15.265, de 26 de dezembro de 2013,
Decreta:
Artigo 1 - Fica aberto um crdito de R$ 3.254.182,00 (Trs milhes,
duzentos e cinquenta e quatro mil, cento e oitenta e dois reais),
suplementar ao oramento da Secretaria da Segurana Pblica,
observando-se as classificaes Institucional, Econmica, Funcional e
Programtica, conforme a Tabela 1, anexa.
Artigo 2 - O crdito aberto pelo artigo anterior ser coberto com
recursos a que alude o inciso II, do 1, do artigo 43, da Lei Federal
n 4.320, de 17 de maro de 1964, de conformidade com a legislao
discriminada na Tabela 3, anexa.
Artigo 3 - Fica alterada a Programao Oramentria da Despesa do
Estado, estabelecida pelo Anexo, de que trata o artigo 5, do Decreto n
60.066, de 15 de janeiro de 2014, de conformidade com a Tabela 2, anexa.
Artigo 4 - Este decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Palcio dos Bandeirantes, 17 de dezembro de 2014

No ano de 2014, o Estado de So Paulo - saliente-se - no cumpriu a meta

estipulada para o ano. No obstante, conforme demonstrado acima, realizou abertura de


crdito suplementar e, ressalte-se, usou como fonte de tal crdito suplementar, excesso de
arrecadao, conforme previsto inciso II, do 1, do art. 43, da Lei Federal n 4.320, de
1964, expressamente referida, alis, no prprio decreto.
Sobre o cumprimento das metas fiscais pelos entes federados, veja-se que
praticamente todos os Estados deixaram de observar a meta fiscal pelo menos uma vez
cada, nos ltimos cinco anos, conforme grfico abaixo.

http: / /W\\'\Y.al.sp.~oY.br /rcpositorio /lc~islacao / dccreto/"'014/decreto-O<J<J3- l !. l 2. /(Jl-J..html. Acessado em: 28 de


maro de 2016.

131

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Nmero de anos em que cada estado no alcanou a meta


(Meta do RREO ante resultado do SCS entre 2008 a 2014)

'

Mesmo assim, no se tem notcia de que, em quaisquer dos Estados. da

Federao, os Tribunais de Contas tenham rejeitado a prestao de contas dos governos


estaduais, tampouco que, nesses Estados, haja a denncia e a abertura de processo por
crime de responsabilidade.

Tudo a revelar a completa desproporcionalidade da abertura de processo de

impeachment contra a Presidenta da Repblica em ano fiscal em que atendeu meta de supervit
primrio aprovada pelo Congresso Nacional69
69 Vale apenas mencionar que ainda que a meta tivesse sido descumprida, o que se admite para fins argumentativos, a
desproporcionalidade da punio que se pleiteia neste processo, quando se percebe que a efetiva leso jurdica
obteno da meta fiscal qualificada como simples infraes administrativas e punida com multa, nos termos do art.
5 da Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000. Incompreensvel, portanto, que se possa cogitar a perda de mandato da
Presidenta da Repblica com base em tal fundamento.

132

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

No se pode, ainda, deixar de rebater, em carter estritamente subsidirio, o trecho


exarado pelo presidente no despacho de recebimento da denncia, em que declara: "O PLN n
5/2015, ainda qtte aprovado, no retira a tipicidade hipottica da cond11ta da D ENUNCIADA nesse particttlar,

j qtte os crditos orramentrios eram irregttlares poca em qtte os seis Decretos no mtmerados apontadospelos
DENUNCIANTES foram por ela assinados.".
Tal afirmao alm de revelar a j apontada m-f do ato de desvio de poder do
Presidente da Cmara dos Deputados, propositahnente ignora um dos mais elementares postulados

r\

\ /

do Direito Penal, qual seja a retroatividade da lei posterior que de qualquer modo favorea o agente.
Este cnone do direito penal pedra angular do Estado Democrtico de Direito regido sob a gide
da legalidade e taxatividade das normas penais, cuja finalidade protetiva da dignidade humana no
pode ser subvertida por casusmo revanchista do Presidente da Cmara.
Assim sendo, ainda que se desconsiderem todos os argumentos apresentados nos
itens anteriores, a alterao legal da meta atuaria em benefcio da avaliao da conduta da

Presidenta,

com efeitos retroativos, para

fins

de caracterizao do

crime de

responsabilidade. Ou seja: a alterao de meta, promovida mediante o cumprimento do regular


processo legislativo, convalidaria qualquer situao que estivesse em desconformidade com o
direito, afastaria qualquer tipicidade delituosa da conduta, uma vez que o elemento normativo do
tipo foi alterado por lei ulterior.
Conclui-se, portanto, que, diferentemente do que alegado pelos denunciantes a
verificao do cumprimento da meta fiscal s se verifica, segundo o princpio da anualidade ao fim
do ano civil, em 31 de dezembro de 2015, e tendo, ainda, nesse caso, havido o cumprimento integral
da meta estabelecida pela LDO daquele ano.

IIl.2.K) ALTERAO DO POSICIONAMENTO DO TCU


Ademais, esta tese encontra-se ainda mais reforada pelo fato de que a mesma
conduta ora discutida, quando praticada em exerccios anteriores, no vinha sendo considerada

133

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
irregular pelo Tribunal de Contas da Unio. Nestes anos, as contas da Presidncia da Repblica
sempre foram aprovadas pelo Tribunal de Contas da Unio.

Convm, a ttulo elucidativo, examinar a evoluo da jurisprudncia do Tribunal de


Contas da Unio sobre a matria, porquanto se revela de fundamental importncia para
compreenso da conduta adotada pela Administrao Pblica Federal, aps a vigncia da Lei
Responsabilidade Fiscal.

Em 2015, ou seja, depois quinze anos da entrada em vigor da referida Lei

Complementar, a Corte de Contas, por meio do Acrdo n. 2461/2015-TCU-Plenrio,


considerou, pela primeira vez ao longo desses anos, irregular a edio dos decretos que abriram
crditos suplementares, com fundamento de que eram incompatveis com a obteno da meta
fiscal, o que ensejou a recomendao pela rejeio das contas.

Ocorre, entretanto, que essa postura, como dito, contrariou o entendimento at


ento consolidado no mbito do prprio Tribunal, quando do exame de casos similares, como os
ocorridos nos exerccios de 2001 e 2009.

Nesses anos, os Presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da


Silva, editaram, respectivamente, decretos de crdito suplementar, tendo como fonte supervit
financeiro do exerccio anterior ou excesso de arrecadao em situaes anlogas ao presente
exerccio, vale dizer, durante a tramitao de alterao legislativa da meta fiscal no Congresso
Nacional. Nesses dois momentos, o TCU, ao examinar as contas correspon,dentes, no fez qualquer
ressalva em relao referida prtica.

134

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Nessa linha, convm examinar as peculiaridades afetas a cada uma das situaes, a
fim de compar-las ao contexto atual. poca, o Presidente Fernando Henrique alterou a meta
por meio da Medida Provisria n 2.046-33, de 25 de agosto de 2000, reduzindo o valor da meta e
incluindo uma possibilidade de compensao entre o oramento da Unio e o resultado das estatais.
Essa medida provisria foi sucessivamente reeditada, cuhninando em sua converso na Lei n
10.210, de 23 de maro de 2001.

Na prtica, criou-se a possibilidade de abatimento da meta da Unio utilizando o


resultado das estatais. Interessante notar que, ao final de 2001, o Governo Federal no conseguiu
cumprir a meta.

No obstante, considerando apenas o perodo em que a Medida Provisria entrou


em vigor e o final do exerccio, foram editados decretos de abertura de crditos suplementar,
conta de supervit financeiro do exerccio anterior ou de excesso de arrecadao, no valor total de
R$ 4,4 bilhes.

Cabe destacar que, em todo o exerccio financeiro, foram editados 101 Decretos de
crdito suplementar, dos quais 27 utilizaram como fonte o excesso de arrecadao ou supervit
financeiro. Considerando-se apenas o perodo aps a publicao da referida Medida Provisria
foram editados 20 decretos. Conforme o quadro abaixo:

Quadro - Crditos de 2001 que usaram "excesso de arrecadao" ou "supervit


financeiro"
l),ata

Cdigo

Excesso de

Supervit

Total do Crdito

Arrecadao

Financeiro

(A + B + outros)

.;.'

(A)

'

(B)

135

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

27 /dez

9461

8.379.300

22.029.590

27 /dez

9459

41.154.401

116.332.256

26/dez

9452

2.405.839

4.811.678

26/dez

9451

26.000.000

52.879.874

16/dez

9450

134.302.860

268.605.720

26/dcz

9448

983.428.83 7

1.966.857.674

26/dez

9447

11.490.593

467.649.109

20/dez

9439

54.948.581

109.897.162

20/ dez

9435

15.641.629

46.299.248

11 /dez

9419

5.205.385

11.260.770

06/dez

9407

17.412.700

41.510.496

06/dcz

9405

4.208.000

03/dez

9399

1.380.400

30.876.400

26/nov

9389

8.602.550

22.760.725

26/nov

9388

430.100

860.200

19/nov

9382

108.000

7.127.309

31/ out

9376

372.410.434

744.820.868

31/ out

9374

1.520.884.168

5.724.577.018

16/out

9359

212.427.136

451.999.772

01/ out

9343

1.049.652.095

5.033.211.804

2.479.629

15.113.258

136

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

08/ago

9295

3.274.000

6.548.000

07/ago

9294

806.594

11.725.053

07/ago

9286

18/jul

9268

16/jul

9266

12/jul

9261

222.734.106

446.001.698

29/jun

9249

1.294.150

2.588.300

TOTAL

1.915.627.158

4.936.956

8.699

396.936.886

22.875.545

3.069.333

2.793.449.317

6.138.666

16.032.295.079

'

Registre-se que a avaliao do TCU sobre a abertura dos referidos crditos no


mencionou qualquer irregularidade sobre os Decretos correspondentes, conforme se depreende da
leitura da seguinte passagem extrada do Relatrio e Parecer Prvio das Constas da Unio referentes
ao exerccio de 2001:
''Verificou-se que mais de 60% do nmero de crditos adicionais abertos
ou reabertos para o exerccio em exame concentram-se no ltimo ms do
exerccio, caracterizando a reincidncia de procedimento sobre o qual tem
este Tribunal se manifestado em seus relatrios e pareceres relativos s
contas governamentais dos ltimos exerccios, no sentido de que seja
aperfeioado o planejamento oramentrio."711 (grifos nossos)

Mas no s. Sublinhe-se que as Contas de 2001 foram consideradas regulares, no


havendo qualquer ressalva sobre os aludidos crditos, mesmo no tendo a Administrao Direta
cumprido a meta fiscal, que havia sido reduzida ao longo do ano pelo prprio Governo por meio

70

Relatrio e Parecer Prvio das Contas da Unio para o exerccio de 2001. Pg. 121,

137

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de Medida Provisria. A nica observao feita pelo TCU, naquele momento, foi a de solicitar o
aperfeioamento do planejamento oramentrio em relao concentrao de crditos ao final do
exerccio, conforme transcrito anteriormente.
De igual modo, em 2009, o Congresso discutiu a reduo da meta de supervit entre
15 de maio e 08 de outubro. Durante esse perodo, foram publicados 32 Decretos de abertura de
crdito suplementar, sendo que 4 destes conta de R$1,9 bilho de supervit do exerccio anterior.
Inclusive, naquele ano, wn dos beneficirios desses crditos foi o prprio Tribunal de Contas da
Unio (Decretos/ n 12.108). O quadro a seguir tambm ilustra a afirmao.

Quadro - Crditos de 2009 que usaram "excesso de arrecadao" ou "supervit


financeiro"
:'

(_~)

04/jun

12053

02/jul

12108

30/jul

12149

13/ago

12159

79.200.000

TOTAL

85.912.700.000

85.833.500.000

..

Supervit

Total do Crdito

Finanteiro

(A+ B + outros)

8.300.000

1.040.200.000

48.200.000

86.146.600.000

1.269.100.000

1.277.300.000

613.500.000

750.600.000

1.939.100.000

89 .214. 700.0QO

Ao examinar novamente a regularidade dessa prtica, o TCU, recorrendo ao seu tradicional


entendimento sobre a matria, no fez qualquer ressalva sobre os crditos suplementares abertos,
por meio de decreto, na gesto do Presidente Lus Incio Lula da Silva.

o que extrai da leitura do Relatrio sobre as Contas de 2009:

138

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
"O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
(PLN n 15, de 2009) que propunha reduo da meta para 1,4% do PIB
para o Governo Central e 0,20% do PIB para as Empresas Estatais, sendo
proposta a excluso do grupo Petrobras da apurao do resultado fiscal
do setor pblico. Tais parmetros passaram a ser adotados nas reavaliaes
bimestrais mesmo antes da aprovao do Congresso Nacional, o que veio
a ocorrer em 9/10/2009, quando da promulgao da Lei n 12.053/2009.

()

(...)

'"- j

Aps a anlise da realizao e da nova projeo dos itens at o final do


ano, combinada com a alterao das metas fiscais propostas ao Congresso
Nacional pelo Poder Executivo, constatou-se a possibilidade de ampliao
dos limites de empenho e movimentao financeira em R$ 9,1 bilhes em
relao avaliao anterior, nos termos do 1 do art. 9 da LRF."

Assim sendo, verifica-se, sem maiores dificuldades, que os decretos de abertura de


crdito suplementar publicados entre 27.07 e 20.08 observaram a prtica oramentria

consolidada ao longo dos anos, bem como ratificada at ento pelo Tribunal de Contas da Unio,
inexistindo, pois, qualquer irregularidade apta a configurao de crime de responsabilidade

Como demonstrado, a edio de Decretos de abertura de crdito


suplementar jamais fora considerada sequer infrao administrativa, quanto mais um
crime de responsabilidade, de modo que a conduta amparou-se em prticas consideradas
legais e regulares pelos Tribunais . de Contas de todo o Pas e em procedimentos
administrativos consolidados, amplamente disseminados em todas as esferas de governo.
Inclusive, no relatrio prelllninar das Contas de 2014, apresentado em julho de 2015, esse ponto
no havia sequer sido includo.

139

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Em 2015, o Poder Executivo, em obedincia ao entendimento assente no mbito
do Tribunal de Contas da Unio, geriu o oramento em consonncia com os parmetros j
consolidados.

E, quando houve a radical mudana de interpretao com a supervenincia do


Acrdo n 2461/2015-TCU-Plenrio, em 07 de outubro de 2015, a Administrao, em respeito
nova orientao, deixou de editar decretos de abertura de crdito suplementar conta de
()

excesso de arrecadao ou supervit financeiro do exerccio anterior, adaptando-se,


portanto, ao novo entendimento.

O quadro abaixo demonstra a cronologia descrita acima, bem como outros atos
praticados que refletem a gesto fiscal prudente que Governo Federal adotou ao longo de todo o
ano de 2015, tendo promovido o maior contingenciamento de despesas discricionrias desde o
advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000.

Quadro - Cronologia

Data

~vento

01/01/2015

Como a LOA ainda no havia sido aprovada, o PLOA entrou


em vigncia no regime de duodcimos, o que significa que o
oramento autorizado passa a ser 1/12 do limite do PLOA
multiplicado pelo nmero de meses transcorridos.

07/01/2015

Decreto estabelece limite fiscal dos rgos em 1/18 das


autorizaes oramentrias previstas no PLOA. (Decreto
8.389 /2015)

140

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

()

20/04/2015

O Congresso Nacional aprova a LOA. O limite fiscal de 1/18


mensal permanece.

22/05/2015

publicado o 1 Relatrio Bimestral de Avaliao de Receitas


e Despesas, que sugere necessidade de contingenciar despesas
discricionrias na ordem de R$ 70,0 bilhes.

22/05/2015

publicado Decreto de Contingenciamento estabelecendo


novo limite fiscal para os rgos, com contingenciamento de R$
69,9 bilhes para o poder Executivo. (Decreto 8.456/2015. O
maior desde a LRF em termos de % do PIB.

17/07/2015

'
TCU produz parecer contrrio as
contas de 2014, sem
mencionar os decretos de crdito neste momento, e comunica
ao Governo para que seja feita a defesa. (Ata do TCU N
22/2015)

22/07/2015

publicado o 2 Relatrio Bimestral de Avaliao de Receitas


e Despesas, que sugere necessidade de alterar a meta fiscal.

22/07/2015

O Executivo envia Projeto de Lei ao Congresso para alterar a


meta fiscal. (PLN n 05)

27/07/2015

Edio de quatro decretos s/n contendo crdito suplementar


conta de excesso de arrecadaao ou supervit financeiro de
exerccios anteriores (cdigos 14.241, 14.242, 14.243 e 14.244).

30/07/2015

publicado mais um Decreto alterando o limite fiscal para os


rgos, como novo contingenciamento no mbito do Poder
Executivo de R$ 8,4 bilhes. (Decreto 8.496/2015)

20/08/2015

Edio de dois decretos s/n contendo crdito suplementar


conta de excesso de arrecadao ou supervit financeiro de
exerccios anteriores (cdigos 14.250 e 14.252).

141

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

07/10/2015

Plenrio do TCU aprova parecer prvio, Acrdo n 2461/2015TCU-Plenrio)

02/12/2015

O Congresso Nacional autoriza a alterao da meta fiscal por


meio da aprovao do PLN n 05, convertido na Lei
13.199/2015.

02/12/2015

O presidente da Cmara dos Deputados aceita protocolar


pedido de impeachmentcontra a Presidenta da Repblica baseado,
especificamente, na suposta irregularidade dos seis decretos de
crdito suplementar editados em 27 /07 e 20/08 de 2015

A partir da mudana do entendimento do TCU, o Governo Federal adequou


todos os procedimentos de edio de decretos de crdito suplementar e tambm toda sua
execuo financeira por meio dos decretos de contingenciamento.
Deve-se, ainda destacar, que um dos primeiros rgos a passar pelo novo
procedimento de abertura de crdito suplementar foi, inclusive, o TCU que solicitou a

(J

edio de um decreto de crditos suplementares (em anexo) para si e teve que refazer o
pedido, na medida em que a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento decidiu adotar o procedimento indicado no Acrdo.
E quanto execuo financeira, a demonstrao da total aderncia do
comportamento dos gestores e, em especial, da Presidncia da Repblica, s prescries emanadas
do TCU, deu-se pela edio do Decreto de contingenciamento de n 8.580, de 27 de novembro de
2015. Ou seja, a Presidncia da Repblica, formalmente, ciente da nova compreenso do TCU
sobre a necessidade de observncia da meta efetivamente vigente, imps o contingenciamento de

142

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
todo o limite disponvel para execuo financeira das despesas discricionrias dos Ministrios, tudo
a revelar extrema cautela fiscal.

Apenas no dia 3 de dezembro de 2015, aps a alterao da meta fiscal com a


sano da Lei n 13.199, de 3 de dezembro de 2015, foi realilzado o chamado
descontingenciamento por meio do Decreto n 8.581, de mesma data.

(
No h dvida, portanto, que houve completa observncia, no exerccio de 2015,
das determinaes do TCU.

A admisso da denncia, ao atribuir efeito retroativo com reflexos jurdicos-penais


ao novo entendimento do TCU, classificando como ilegais decretos editados antes mesmo que tal
deciso fosse proferida, viola frontahnente o princpio da legalidade - enquanto proteo
segurana jurdica - e o da culpabilidade - ao pretender imputar presidenta a responsabilidade
por uma conduta previamente no considerada ilcita.

Para sntese do exposto:

Quadro - Decretos de abertura de crdito suplementar


Quanto aos decretos de abertura de crdito suplementar:

1. A abertura dos crditos suplementares por meio de decreto possui expressa previso
legal e constitucional no havendo que se falar em qualquer irregularidade nesse tema.

143

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
2. Alm disso, essa suplementao no guarda qualquer relao direta com o atingimento
da meta, j que no significa o gasto de nenhum centavo.
3. A abertura de crditos suplementares para despesas discricionrias sequer exps a risco o
cumprimento da meta, porque tais despesas esto condicionadas disponibilidade de
recursos para se concretizar.
4. A abertura de crditos suplementares para despesas obrigatrias constitui estrito
cumprimento de dever legal pela Presidenta, sendo absolutamente inexigvel conduta diversa
de sua parte.
5. No h, pois, que se falar em ao dolosa da Presidenta da Repblica por prtica de atos
jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e manifestaes jurdicas, expressas em atos
administrativos expedidos, por servidores de rgos tcnicos, e que se encontram inteiramente
ao abrigo da presuno de legitimidade que envolve todos os atos administrativos em

geral
6. Ainda que se entenda o contrrio de todos os pontos acima, a aprovao da alterao da
meta fiscal por lei aprovada pelo Congresso Nacional afasta a tipicidade da conduta.
7. A compreenso sobre a possibilidade de a Administrao atuar considerando a proposta de
meta enviada ao Congresso sempre contou com o respaldo de precedentes do TCU. No se
pode admitir a aplicao retroativa em matria de crime de responsabilidade.
8. No se fazem presentes elementos fundamentais para a configurao de crune de

responsabilidade, sendo absolutamente incabvel o processo de impeachment:


a)

No existe fato tpico por:


i)

inconstitucionalidade da aplicao retroativa de entendimento do TCU quanto


edio de crditos suplementares;

ii)

inexistncia de conduta delitiva, comissiva ou omissiva, da Presidenta, que editou


decretos em acordo com a legislao, jurisprudncia e prtica, aps anlise
tcnica de todas as reas envolvidas;

iii)

no preenchimento dos elementos especficos do tipo relacionados ao atentado


contra a Constituio e infrao patente da lei oramentria;

iv)

ausncia de leso ou exposio leso da lei oramentria e da meta de supervit


primrio, que permaneceram hgidas;

144

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
v)

inexistncia de dolo;

vi)

no preenchimento de elemento normativo do tipo a partir da aprovao pelo


Congresso Nacional do PLN n 5, de 2015;

b) No existe ilicitude por:


i)

Estrito cumprimento do dever legal na edio de decretos suplementares de


despesas obrigatrias;

ii)

C)

Exerccio regular de direito na edio de decretos suplementares de despesas


discricionrias;

c) No existe culpabilidade por:


i)

Inexigibilidade de conduta diversa.

111.3. A REALIZAO DE OPERAO DE CRDITO COM O BANCO DO BRASIL AATIPICIDADE DAS CONDUTAS

111.3.A) DELIMITAO DO OBJETO DA DENNCIA

Conforme detalhado no trecho anteriormente exposto nesta defesa, os


denunciantes tratam quase na integralidade de supostas operaes irregulares ocorridas no perodo
de 2011 a 2014. Ainda que compreender denncia to inespecfica, mal redigida e aberta, seja uma
verdadeira odisseia hermenutica, h que se frisar, mais uma vez, que por determinao
constitucional (art. 86, 4 da Constituio Federal), o processo de impeachment deve se limitar a
fatos que tenham ocorrido apenas durante o mandato vigente do chefe do Poder Executivo.
Nessa toada, partimos para a descrio da pea acusatria durante o segundo
mandato da Presidenta Dilma Rousseff, consoante restou delimitado por deciso do Sr. Presidente
da Cmara dos Deputados.

Em relao a 2015, os denunciantes afirmam que a condutas genricas e


equivocadamente conhecidas como ''peda!adasjiscail' teriam sido cometidas no mbito do "plano

145

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Safra". Segundo a denncia, a Unio teria realizado operaes de crdito ilegais, no ano de 2015,
consistentes em deL'Car de efetuar periodicamente o pagamento ao Banco do Brasil das subvenes
deste plano. Os sucessivos pagamentos no efetuados constituiriam espcie de financiamento-, e
teriam sido praticados tambm em 2015-, uma vez que as demonstraes contbeis do Banco do
Brasil referentes ao primeiro trimestre de 2015 apontam uma evoluo dos valores que lhe so
devidos pelo Tesouro Nacional e indicam que o crdito seria proveniente de operaes de
alongamento de crdito rural.

De acordo com os denunciantes, o alegado descumprimento dos arts. 36 e 38 da


Lei de Responsabilidade Fiscal pela Presidenta j ensejaria, per se, crime de responsabilidade. Em
sua equivodada opinio, portanto, teria ocorrido o descumprimento de dispositivos expressos da
Lei n 1.079, de 1950, mormente aqueles previstos em seus arts. 10 (includo pela Lei n 10.028, de
2000) e 11. Nesse caso, as operaes de crdito no teriam seguido as devidas formalidades legais.

Segundo os denunciantes, as prprias Portarias do Ministro da Fazenda estariam


autorizando a realizao de operaes de crdito com o banco, j que estabelecem sistemtica pela
qual a Unio somente teria a obrigao de pagar as subvenes depois de decorrido certo prazo,
contado a partir do final do semestre de apurao dos valores subvencionveis, com atualizao
monetria.

So destacadas diversas modalidades de subvenes econmicas (equalizao de


taxas de juros, rebates e bnus de adimplncia) devidas pela Unio ao Banco do Brasil S/A,
fundamentadas na Lei n 8.427, de 27 de maio de 1992, ~a Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003, na
Lei n 11.110, de 25 de abril de 2005, na Lei n 11.322, de 1,3 de julho de 2006, e na Lei n 11.775,
de 17 de setembro de 2008.

Os denunciantes afirmam que essas prticas configurariam operaes de crdito,


infringindo o disposto nos arts. 36 e 38 da Lei de Responsabilidade Fiscal e, consequentemente,
implicando crime de responsabilidade nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei n 1.079, de 1950.

146

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como se ver, a denncia nao se sustenta, em seus prprios pilares de
compreenso. Para demonstrar a fragilidade dos argumentos trazidos pelos denunciantes,
demonstrar-se- a legalidade dos atos que envolvem a operacionalizao do plano Safra. Para tanto,
faremos a referncia s caractersticas do Plano Safra e sua operacionalizao desde a dcada
de 90, inclusive com as previses legais atinentes a esse programa. Passando anlise penal da
acusao, indicaremos a clara e evidente ausncia de conduta por parte da Presidenta no tocante a
essa parte da denncia, na medida em que inexiste ato da Sra. Presidenta da Repblica nessa
operacionalizao. Alm disso, ainda que houvesse qualquer conduta passvel de ser atribuda a
Sra.

Presidenta da Repblica, o que inexiste na prtica, apontar-se- a total atpicidade da

conduta, j que as medidas analisadas no so verdadeiras operaes de crdito.

Por fim, ser ainda apontada a mudana de entendimento do TCU no ano de 2015
e os procedimentos adotados pelo governo federal para se adaptar nova viso acolhida pelo TCU.
A ttulo de concluso especfica deste tpico, ao final, ser apresentado um breve
resumo dos motivos que levam impossibilidade da presente acusao de crime de prosperar.

111.3.B) PLANO SAFRA


Antes de tudo, relevante consignar que a acusao relativa ao ano de 201 S mostrase precipitada e at mesmo temerria. Isso porque, mesnio no mbito do Tribunal de Contas
da Unio no existe qualquer manifestao com relao a possveis irregularidades nas
subvenes do Plano Safra, seja avaliao por parte dos tcnicos da secretaria finalstica,
seja por parte de um dos rgos julgadores desse Tribunal.

O Plano Safra relaciona-se aos programas federais de apoio produo agrcola,


que disponibilizam recursos anuais, distribudos por linha ou subprograma de financiamento,
normalmente com incio em 1 de julho de cada ano e trmino em 30 de junho do ano seguinte.
Dentre esses programas destacam-se as concesses de subvenes econmicas nas operaes de
crdito rural, regidas pela Lei n 8.427, de 27 de maio de 1992.

147

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

O governo em nenhum momento realiza uma operao de crdito. O


financiamento ocorre entre o cidado ou empresa com uma instituio financeira por meio de
diversas modalidades, sendo que o Estado est fora dessa relao contratual. Ao governo, cabe
definir as regras do financiamento e o limite mximo de subveno para garantir as melhores
condies de financiamentos aos produtores rurais, e ao banco, a sua execuo, operacionalizao
e prestao de contas, como se v na figura abaix:o.

(1

Cooperativas
de crdito

60,5% a participao do

Produtores rurais
pessoas f!slcas

Empresas

) Cooperativas de
_produtores rurais

Banco do Brasil no repasse


dos recursos cio crdto rural
Fonte Balan;odo primeiro llfmQS!J'e/ 20.15

Para onde

no vai
Exigibilidade
E: o percentual do montante dos depsitos
vista nos bancos com aplicao obrigatria em
crdito rural, ab.ralmente em 34 %

Estrangeiro residente
no exterior

Slm:llcato rural

Por meio da Lei n 8.427, de 1992, a Unio foi autorizada a conceder subveno
econmica nas operaes de crdito rural, sob a modalidade de equalizao de preos de produtos
agropecurios ou vegetais de origem extrativa e equalizao de taxas de juros e outros encargos
financeiros de operaes de crdito rural - agricultura empresarial - e ainda, no mbito do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, na forma de rebates, bnus de
adimplncia, garantia de preos de pro'dutos agropecurios e outros benefcios a agricultores
familiares, suas associaes e cooperativas nas operaes de crdito rural contratadas, ou que

148

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
vierem a ser contratadas, com as instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crdito
Rural.
Essa concesso de subveno econmica obedece aos limites, s condies, aos
critrios e a forma estabelecidos, em conjunto, pelos Ministrios da Fazenda - MF, do
Planejamento, Oramento e Gesto - MP, e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento- MAPA ou
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA. Tambm deve ser realizada de acordo com as
disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a finalidade, e, dependendo do caso,
em conjunto com o Ministrio do Meio Ambiente - MMA. Especiahnente quanto aos custos de
captao e de aplicao dos recursos, obedece aos critrios, limites e normas operacionais
estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda.
Esse plano vem sendo regulamentado por meio de Portarias do Ministrio da
Fazenda, no que tange aos aspectos relacionados remunerao, perodo de apurao, prazo de
pagamento, ndice de atualizao, fonte de recursos, etc., desde 1992, quando houve a edio da
Lei.
As subvenes econmicas do crdito rural e do microcrdito produtivo orientado,
institudas, regulamentadas e operacionalizadas por meio de leis ordinrias, medidas provisrias,
decretos, portarias e resolues do Conselho Monetrio Nacional-CMN, consubstanciadas nos
ttulos "Tesouro Nacional - Equalizao de Taxas - Safra Agrcola" e "Ttulo e Crditos a Receber
- Tesouro Nacional", registradas nas demonstraes financeiras do Banco do Brasil, NO se

constituem em modalidade de operao de crdito e/ ou financiamento realizado pelo Banco do


Brasil junto Unio, e NO representam a utilizao de recursos prprios do Banco do Brasil para
o pagamento de subvenes de responsabilidade da Unio.

O conceito, a caracterstica, os beneficirios, o modelo e a forma de concesso, o


contexto normativo e os procedimentos operacionais em que esto inseridas as subvenes
econmicas do crdito rural afastam na origem qualquer possibilidade de caracterizao da
operacionalizao dessa modalidade de subsdio ao setor agropecurio como operao de crdito
e/ ou financiamento celebrado entre o Banco do Brasil e a Unio.
O crdito rural, institudo pela Lei n. 4.859, de 1965, constitui-se no suprimento de
recursos financeiros, por instituies do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), para aplicao

149

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
exclusiva nas finalidades de custeio, investimento e comercializao, obse1-vadas as condies
estabelecidas no Manual de Crdito Rural.
Cabe ao SNCR conduzir os financiamentos, sob as diretrizes da poltica creditcia
formulada pelo Conselho Monetrio Nacional, em consonncia com a poltica de desenvolvimento
agropecurio. Tal Sistema constitudo de rgos bsicos, vinculados e articulados:
a.

Bsicos: Banco Central do Brasil, Banco do Brasil S.A., Banco da Amaznia S.A e
Banco do Nordeste do Brasil S.A.

b.

Vinculados: Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social; Agncias de


fomento, Bancos Estaduais, inclusive de desenvolvimento, Bancos Privados, Caixa
Econmica Federal, Cooperativas autorizadas a operar em crdito rural e Sociedades
de crdito, financiamento e investimento.

c.

Articulados: rgos oficiais de valorizao regional e Entidades de prestao de


assistncia tcnica, cujos servios as instituies financeiras venham a utilizar em
conjugao com o crdito, mediante convnio.

Nesse sistema, os beneficirios do crdito rural so exclusivamente produtores


rurais (pessoa fsica ou jurdica) e cooperativas de produtores rurais. Verifica-se, de forma
inequvoca, que as operaes de crdito rural s podem ser celebradas de forma direta entre as
instituies e seus beneficirios.

As modalidades de crdito atendem o financiamento das despesas normais dos


ciclos produtivos (custeio), das aplicaes em bens ou se1-vios cujo desfrute se estenda por vrios
perodos de produo (investimento) e das despesas prprias da fase posterior coleta da produo
ou a converter em espcie os ttulos oriundos de sua venda ou entrega pelos produtores ou suas
cooperativas (comenia!izafo).

O crdito rural pode ser concedido com recursos controlados e no controlados,


conforme classificao abaL'l:o:

150

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
a.

Controlados: i) os recursos obrigatrios (decorrentes da exigibilidade de depsito


vista); ii) os das operaes Oficiais de Crdito sob superviso do Ministrio da
Fazenda; iii) os de qualquer fonte destinados ao crdito rural na forma da regulao
aplicvel, quando sujeitos subveno da Unio, sob a forma de equalizao de
encargos financeiros, inclusive os recursos administrados pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); iv) os oriundos da poupana
rural, quando aplicados segundo as condies definidas para os recursos

obrigatrios; v) os dos fundos constitucionais de financiamento regional; vi) os do


Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf).

b. No controlados: todos os demais.

A estruturao do SNCR est inserida no interesse estratgico que o


desenvolvimento da produo agropecuria tem para a preservao das questes de soberania,
abastecimento e segurana alimentar do Pas, constituindo-se o fomento produo de alimentos
em poltica pblica.

A poltica agrcola contempla um conjunto de aes, medidas e procedimentos do


Estado direcionados ao setor agropecurio que se materializam por intermdio de planos,

(j

programas ou aes governamentais voltadas ao segmento. Pode abranger aes de estmulos de


mercado (preos mnimos, subsdios, tributao, seguro, crdito direcionado etl:), ou medidas
estruturais direcionadas a infraestrutura, desenvolvimento tecnolgico, utilizao de recursos
naturais e preservao ambiental.

A poltica agrcola brasileira assenta-se, principalmente, em dois pilares: o crdito e


a garantia de renda aos produtores

rura~s.

O crdito envolve as modalidades descritas no item 17,

acima; enquanto a garantia de renda representada por um conjunto de instrumentos destinado a


apoiar preos e a possibilitar a formao de estoques estratgicos.

151

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O apoio creditcio ao setor agropecurio fomenta a econorma de milhares de
comunidades do Pas, as quais tm vocao produtiva e se apoiam nesse setor para a gerao de
empregos, renda e desenvolvimento socioeconmico.
Constitui-se,

tambm,

em

importante

instrumento

de

fortalecimento

desenvolvimento do setor, atendendo agricultores familiares, mdios e grandes produtores,


empresas e cooperativas da cadeia do agronegcio.

O crdito rural possibilita a execuo de importantes programas para o Pas


relacionados, principalmente, modernizao das propriedades, inovao, armazenagem e
sustentabilidade, que refletem em toda a cadeia produtiva, dinamizando o setor industrial, gerando
empregos e produzindo o bem estar social.

Os financiamentos rurais contribuem, ainda, para a melhoria das condies


produtivas e modernizao dos empreendimentos rurais, com reflexos diretos e positivos no PIB
do setor agropecurio e na economia brasileira.

Dado o carter estratgico da produo de alimentos, praticamente todos os pases


do mundo estabelecem polticas e utilizam de mecanismos para subsidiar a agricultura.
Conforme demonstram' os dados da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), os pases, desenvolvidos ou no, praticam polticas de
subsdios agricultura.

No caso do Brasil, a metodologia utilizada pela OCDE atesta que a participao


dos subsdios na composio da renda bruta dos produtores relativamente modesta na
comparao com outros pases (um dos menores percentuais entre os pases analisados).

Dentre os 1O maiores pases produtores mundiais de cereais, segundo estimativas


da OCDE, o Brasil o que concede o inenor subsdio proporcionalmente receita bruta da
agricultura.

152

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O

modelo

de

subsdio ao

setor agropecurio brasileiro

fundamenta-se,

principalmente, nas polticas de apoio oferta de crdito em condies diferenciadas e de proteo


da renda dos produtores, por meio do direcionamento de recursos atravs de exigibilidades
bancrias, concesso de subvenes econmicas na forma de equalizao de taxas de juros, bnus
e rebate e programas de garantia de preos de produtos.

Nesse modelo de o Estado buscar estabelecer mecarusmos de apoio ao setor


agropecurio brasileiro, propiciando condies diferenciadas de estmulo ao crescimento da
produo e ao fortalecimento do segmento, a Lei n. 8.427, de 1992, no capNt do art. 1,autorizou o
Poder Executivo a conceder subvenes econmicas a produtores rurais e suas cooperativas, sob
a forma de:

I - equalizao de preos de produtos agropecurios ou vegetais de origem extrativa;


II - equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros de operaes de crdito
rural.

De acordo com o disposto no 1do mesmo artigo 1 da referida Lei, considerase tambm subveno de encargos financeiros os bnus de adimplncia e os rebates nos saldos
devedores de financiamentos rurais concedidos, direta ou indiretamente, por bancos oficiais
federais e bancos cooperativos.

(~)
Acrescenta-se, tambm, ao conjunto de mecanismos relativos aos subsdios das
polticas de crdito rural, conforme disposto no art. 5-A da Lei 8.427, de 1992, a possibilidade de
o Poder Executivo autorizar a concesso de subvenes econmicas na forma de rebates, bnus
de adimplncia, bnus de garantia de preos de produtos agropecurios e outros benefcios a
agricultores familiares, suas associaes e cooperativas nas operaes de crdito rural contratadas
com as instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crdito Rural no mbito do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF.
As subvenes econmicas constituem-se em importantes instrumentos de poltica
agrcola utilizados pelo Governo para o cumprimento de objetivos socioeconmicos, dentre eles:
a) o incentivo produo agrcola e pecuria no pas; b) o incremento do volume de recursos a

153

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
taxas controladas para o crdito rural; c) a garantia do preo mnimo de produtos em favor dos
produtores rurais e suas cooperativas (Poltica de Garantia do Preo Mnimo - PGPM); d) o
incentivo da pontualidade dos pagamentos e a proteo de preo para os agricultores familiares.

Registre-se que a concesso da subveno econmica aos produtores rurais e suas


cooperativas tem como fundamento a condio de viabilizar a oferta de taxas controladas ao setor
produtivo e/ ou estabelecer mecanismos de apoio (bnus, garantia de preos etc.), pilares da poltica
pblica de apoio ao segmento, de forma compatvel com a rentabilidade dos empreendimentos
agropecurios.

O advento da subveno agrcola uma metodologia consagrada no Sistema


Financeiro brasileiro, tendo sido institudo na dcada de 90, por meio da Lei n. 8.427, de 1992,
como forma de apoiar os produtores rurais no desenvolvimento de suas atividades, estimulando a
fixao do homem no campo e a produo de alimentos.

As subvenes econmicas (equalizaes, bnus etc.) somente so constatadas


quando da respectiva apurao. Ou seja, pela sua natureza, esto implcitas nas operaes de crdito
at o momento de sua verificao, a qual ocorre com os respectivos fatos geradores:
(i) na equalizao da taxa de juros, aps a verificao da mdia de saldos dirios
(MSD), sobre a qual so aplicadas as taxas;

(ii) no caso de bnus, quando disposto na norma legal que os institui;


normalmente ocorre na liquidao da dvida ou no pagamento de parcela da
operao de crdito.
Vale dizer, as subvenes econmicas, at que ocorra o fato gerador, so apenas
benefcios potenciais destinados aos produtores rurais e suas cooperativas, no podendo ser
caracterizados, portanto, como simples operaes de crdito.

A amplitude e abrangncia do arcabouo jurdico que regulamenta o tema esto


materializadas em diversas legislaes, e tm - desde a dcada de 90 - amparado a concesso de

154

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
diferentes modalidades de subveno econmica, sempre em conformidade com as polticas e
programas prioritrios estabelecidos pelo Governo Federal para o setor agropecurio

As medidas podem abranger, por exemplo, pblicos distintos: (Agricultura Familiar


e Agricultura Empresarial), Programas de Crdito (Armazenagem, Sustentabilidade, Inovao),
Regies do Pas, atividades produtivas etc. Nesse contexto podem ser citadas, como exemplo, as
subvenes amparadas na seguinte legislao:

a.

Leis

10.177 /2001,

10.696/2003,

11.322/2006,

11.775/2008,

12.249/2010,

12.844/2013;

b.

Resolues do Conselho Monetrio Nacional CMN-2.164/1995, CMN-2.634/1999,


CMN-2.636/1999, CMN-2.650/1999, CMN-2.657 /1999, CMN-2.766/2000, CMN2.782/2000, CMN-2.879/2001,

CMN-3.001/2002, CMN-3.079/2003, CMN-

3.097 /2003, CMN-3.115/2003, CMN-3.123/ 2003, CMN-3.202/2004, CMN3.206/2004, CMN-3.299/2005, CMN-3.405/2006,

CMN-3.407 /2006, CMN-

3.436/2006, CMN-3.496/2007,

CMN-3.500/2007, CMN-

CMN-3.497 /2007,

3.510/2007, CMN-3.559/ , 2008, CMN-3.579/2008, CMN-3.632/2008, CMN3.769/2009, CMN-3.808/2009,

CMN-4.031/2001, CMN-4.112/2012, CMN-

4.212/2013 e CMN-4.299/2013; e pelos Decretos 5.996/2006, 6.977 /2009,


7.774/2012.

c.

Portarias 153, de 25.07.2008; 161, de 30.07.2008; 226, de 30.09.2008; 227, de


30.09.2008; 250, de 20.10.2008; 368, de 08.07.2009; 377, de 10.07.2009; 378, de
07.07.2010; 333, de 30.07.2011; 334, de 30.06.2011; 419, de 25.08.2011; 127, de
18.04.2012; 262, de 05.03.2012; 215, de 29.05.2012; 263, de 27.07.2012; 348, de
05.10.2012; 349, de 05.10.2012; 372, de

27.06.2013; 463, 19.08.2013; 469, de

19.08.2013; 570, de 02.09.2013; 10, de 10.01.2013; 11, de 10.01.2013; 67, de

155

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
05.03.2013; 452, de 16.08.2010; 69, de 05.03.2013; 313, de 21.07.2014, e 315, de
21.07.2014.

Dentre os mecanismos de subsdio ao setor agropecurio, destaca-se a equalizao


de taxas de juros, modalidade de subveno econmica, relativa ao diferencial de taxas entre o custo
de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e tributrios a que esto sujeitas as
instituies financeiras oficiais e os bancos cooperativos, nas suas operaes ativas, e os encargos

()

cobrados do tomador final do crdito rural. o que determina o art. 4 da Lei n. 8.427 /1992:
Art. 4. A subveno de equalizao de taxas de juros ficar limitada ao diferencial
de taxas entre o custo de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos
e tributrios a que esto sujeitas as nstituies financeiras oficiais e os bancos
cooperativos, nas suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador final
do crdito rural.

Considerando que a atividade agropecuria brasileira cumpre o calendrio agrcola,


chamado de ano-safra, que tem incio em julho de cada ano e termina em junho do ano seguinte, a
cada ciclo, de acordo com os direcionamentos e prioridades da poltica agrcola, so definidos novos
volumes e taxas de equalizao, que variam em funo das caractersticas das linhas de crdito.

()

Anualmente, por ocasio do planejamento do Plano de Safra do Governo Federal,


os ministrios gestores da Poltica Agrcola (Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio), em articulao com o Ministrio da Fazenda, Ministrio
do Planejamento e o Banco Central do Brasil, propem e submetem ao Conselho Monetrio
Nacional as regras que regulamentaro o crdito rural para o perodo, bem como as estratgias de
atuao, de forma a contribuir para o crescimento do setor agropecurio, a produo de alimentos
e a gerao de renda para o Pas. Merece destaque:
a.

a publicao dos normativos das linhas de crdito e dos encargos


financeiros para o tomador final do crdito, por meio de Resolues do
Conselho Monetrio Nacional;

156

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
b. a definio das fontes financiadoras do crdito rural e dos volumes previstos
para aplicao, considerando as exigibilidades bancrias do Sistema
Financeiro Nacional e demais fontes de recursos de terceiros (FCO,
Funcaf, OGU);
c.

a publicao dos volumes e taxas de equalizao por meio das Portarias de


Equalizao do Ministrio da Fazenda. As portarias de cada ciclo agrcola
so independentes entre si, produzindo efeitos de enquadramento para os
financiamentos concedidos no perodo, e gerando equalizao a partir da
liberao dos recursos ao produtor rural at a liquidao das operaes.

Conforme j esclarecido, o Poder Executivo est autorizado a conceder subvenes


econmicas sob a forma de equalizao e de bnus de adimplncia e rebates, sendo que os limites
e normas operacionais so definidos, especialmente, pelo Ministrio da Fazenda, consoante as
disposies da multicitada Lei n. 8.427 /1992 (arts. 3 e S):

Art. 3 A concesso de subveno econmica, sob a forma de equalizao


de preos, obedecer aos limites, s condies, aos critrios e forma
estabelecidos, em conjunto, pelos Ministrios da Fazenda, do Planejamento,
Oramento e Gesto, e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de acordo
com as disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a
finalidade, com a participao:

I - do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, quando se tratar das


operaes previstas no 2 do art. 2 desta Lei; e

II - do Ministrio do Meio Ambiente, quando se tratar das operaes


previstas no inciso IV do caput e de produtos extrativos includos no 2,
ambos do art. 2 desta Lei. (Redao dada pela Lei n 11.775, de 2008)

(...)

157

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Art. 5 A concesso da subveno de equalizao de juros obedecer aos critrios,
limites e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda,
especialmente no que diz respeito a custos de captao e de aplicao dos recursos,
podendo a equalizao, se cabvel na dotao oramentria reservada finalidade,
ser realizada de uma s vez, a valor presente do montante devido ao longo das
respectivas operaes de crdito.

As definies tm sido materializadas por meio de portarias do Ministrio da Fazenda, nas


quais so definidos os parmetros para o benefcio, a exemplo da Portaria 315, de 21.07.2014 que, em seu
art. 1, dispe:

Art. 1 - Observados os limites, as normas e as demais condies estabelecidas pelo


Conselho Monetrio Nacional - CMN e por esta Portaria, fica autorizado o
pagamento de equalizao de taxas de juros sobre a mdia dos saldos dirios - MSD
dos financiamentos rurais concedidos pelo Banco do Brasil S.A. - BB.

Em conformidade com o disposto no art. 4 da Lei n. 8.427 /1992, o art. 2 da citada


Portaria 315 prev que:

Art. 2 - A equalizao ficar limitada ao diferencial de taxas entre o custo de

()

captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e tributrios, e os


encargos cobrados do tomador final do crdito.

1 - A equalizao devida e sua respectiva atualizao sero obtidas conforme


metodologias constantes do Anexo I e condies constantes do Anexo II desta
Portaria.

2 - A equalizao ser devida no primeiro dia aps o perodo de equalizao e


ser atualizada at a data do efetivo pagamento pela STN.

3 - O perodo de equalizao semestral, sendo que a equalizao devida e a


MSD sero apuradas com base nos perodos de 1 de julho a 31 de dezembro e de
1 de janeiro a 30 de junho de cada ano.

158

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
No se pode perder de vista que as Portarias e Resolues estabelecem as
condies, critrios, parmetros e procedimentos para operacionalizao das subvenes
econmicas. A partir dessa regulamentao, o processo realizado pelo Banco do Brasil orienta-se
pela observncia, cumprimento e adequao s exigncias envolvidas nas etapas de enquadramento,
concesso, apurao, identificao, detalhamento, registro, atualizao, cobrana, controle,
acompanhamento e verificao das subvenes econmicas do crdito rural.

Registre que, tanto no processo de operacionalizao do mecanismo

relacionado equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros quanto na


concesso de bnus /rebates, no se verifica o desembolso de recursos pela instituio
financeira para pagamento da subveno em nome da Unio.

As subvenes econmicas rurais, notadamente as vinculadas ao processo de


concesso de crdito com taxas reguladas ou controladas, de acordo com o segmento atendido ou
programa, constituem-se no modelo de subsdio ao setor agropecurio brasileiro estabelecido pelo
ordenamento jurdico.

A operacionalizao desse modelo, tambm, legahnente regulamentada e


disciplinada, ocorre por intermdio das instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de
Crdito Rural (SN CR) e abrangidas pelo alcance da Lei n. 8.427/1992.

No papel de execuo das polticas pblicas relacionadas ao crdito rural, o Banco


do Brasil, desde a sua fundao em 1808, apresenta destacada importncia e protagonismo,
mantendo-se historicamente como o principal agente financeiro do agronegcio brasileiro,
contribuindo de forma expressiva para o suprimento da demanda de crdito do segmento.

Conforme dados oriundos do SNCR, o Banco do Brasil detm 60,5% do crdito


rural (maro de 2015). Atuando desde o pequeno produtor at grandes empresas agroindustriais, o
Banco do Brasil financia o custeio da produo e da comercializao de produtos agropecurios,
alm de estimular os investimentos rurais, tais como armazenamento, beneficiamento,
industrializao dos produtos agrcolas e modernizao das mquinas e implementos agrcolas.

159

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

Para realizar esses financiamentos, o Banco do Brasil utiliza, predominantemente,


as fontes tradicionais do crdito rural, a exemplo dos recursos das exigibilidades bancrias
(depsitos vista e poupana rural), BNDES/FINAME, Fundo Constitucional de Financiamento
do Centro-Oeste (FCO), Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf), entre outros.

Em relao operacionalizao das subvenes econmicas, o Banco do Brasil


observa, adota e implementa o disposto na legislao que h mais de 23 anos vem disciplinando
o tema. O Banco do Brasil observa as condies e limites estabelecidos na concesso de
financiamentos rurais a taxas controladas e/ ou objeto de outra qualquer subveno, apurando e
registrando de acordo com os normativos contbeis, os montantes de subsdio concedidos pela
legislao ao setor agropecurio. Adota, tambm, os procedimentos para controle, cobrana e
apresentao dos valores aos responsveis pelo pagamento, inexistindo qualquer irregularidade no
cumprimento do ordenamento jurdico vigente.

As operaes de crdito rural, objeto de subveno econmica rural, so celebradas


diretamente entre o Banco do Brasil e os produtores/ cooperativas rurais a taxas subsidiadas,
utilizando recursos de conta prpria, notadamente oriundos das exigibilidades da poupana rural.
Assim, o montante contabilizado a ttulo de equalizao rto representa desembolso, adiantamento
ou repasse de recursos pelo Banco, mas o registro da subveno relativa ao diferencial de taxas
e/ ou bnus regulamentar concedido pela legislao.

O beneficirio da subveno o produtor rural e/ ou cooperativa, e o responsvel


pelo pagamento dessa responsabilidade o rgo ou entidade estabelecida pela legislao que
amparou e disciplinou a concesso (ex.: Unio, Fundo Constitucional e!t:). A instituio financeira
operacionaliza esse processo, observando o cumprimento da legislao e adotando os
procedimentos envolvidos (enquadramento, apurao, controle, registro contbil, apresentao e
acompanhamento).

Os montantes consubstanciados nos ttulos "Tesouro Nacional - Equalizao de


Taxas - Safra Agrcola" e "Ttulo e Crditos a Receber - Tesouro Nacional", registrados nas

160

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
demonstraes financeiras do Banco do Brasil, referem-se operacionalizao de subvenes
econmicas concedidas exclusivamente ao amparo da legislao: Leis, Decretos, Medidas
Provisrias, Manual de Crdito Rural, Resolues e Portarias.

Esses montantes no constituem qualquer deliberao d Banco do Brasil em favor


da Unio, no ensejam a liberao de recursos, no representam operao de crdito, financiamento
e a assuno de compromisso financeiro com prazo estabelecido de pagamento e encargos.
Correspondem ao registro em conformidade com as normas e prticas contbeis do processo de
operacionalizao das subvenes concedidas pela legislao aos respectivos beneficirios.

Importante destacar que, para a liquidao dos valores de equalizao apurados


pelo Banco aps o trmino de cada perodo, a norma dispe que os montantes devem ser
atualizados, sem estabelecer prazo para que a Secretaria do Tesouro Nacional efetue o pagamento.

A norma detalhou as formas de concesso, apurao, atualizao dos valores e


apresentao destes Secretaria do Tesouro Nacional, mas no fixou prazo para a
efetivao do pagamento. Dessa forma, fica afastada qualquer caracterizao de atraso,
concesso de prazo e financiamento para pagamento dos valores apurados.

Ademais, como poderia essa operacionalizao ser caracterizada como operao de


crdito, uma vez que seu valor sequer conhecido?

No caso da subveno relativa equalizao de taxas de juros e outros


encargos financeiros, o montante s conhecido, verificado e passvel de ser exigido aps
transcorrido o curso das operaes realizadas com produtores rurais e cooperativas, do
saldo mdio verificado e validada a sua consistncia.

O detalhamento do processo relativo equalizao de taxas de juros e outros


encargos financeiros evidencia a condio de subveno econmica ao produtor rural e as suas
Cooperativas, bem como a

impossibilidade de caracterizao da operacionalizao desse

mecanismo como operao de crdito entre a Instituio Financeira e a Unio.

161

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como cliente do Banco, o produtor rural contrata diretamente o respectivo
financiamento rural que, por exemplo, utiliza como lastro recursos oriundos das captaes da
Poupana Rural e encargos financeiros contratuais de 6,5% ao ano (taxa controlada do crdito
rural).

As operaes rurais so contratadas com fontes de recursos e risco de crdito dos


agentes

financeiros,

apresentam,

ainda,

caractersticas

especficas

de

acompanhamento (enquadramento, anlise tcnica, fiscalizao, prorrogao

orientao
ell~),

as quais

produzem impactos nos custos de contratao e conduo dos financiamentos.

De forma a viabilizar a condio para o que produtor rural tenha acesso a


Programas e financiamentos a taxas subsidiadas, inferiores s taxas de mercado, o Poder Executivo,
por meio de Portarias, estabelece os critrios e parmetros que disciplinam a concesso e apurao
da equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros de cada linha de crdito e/ ou
Programa.

As variveis envolvidas na frmula de apurao e clculo da equalizao detalham


sua caracterstica de subveno econmica aos produtores rurais e sua condio de constituir-se no
diferencial de taxas entre o custo de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e
1

\___ __ )

tributrios a que esto sujeitas as Instituies Financeiras Oficiais e os bancos cooperativos nas
suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador final do crdito rural.

Cita-se, como exemplo, as seguintes frmulas de Equalizao de Taxas de Juros,


dispostas nas Portarias do Ministrio da Fazenda:

EQL = MSD x [(1 + RDPmg + CAT)n/DAC - (1 + Tx)n/DAC]


EQA* = [EQLl X (1 + TMS)] + [EQL2 X (1 + RDPA)]

162

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
EQLl = MSD x [(1 + RDPmg + CAT)n/DAC- (1 + RDPmg) n/DAC]
EQL2 = EQL - EQLl

A equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros enseja, de forma


precedente, a existncia dos normativos que regulamentam seus limites, forma e condies. A partir
da regulamentao, ampara-se o processo de concesso e apurao. Entretanto, o mecanismo da
equalizao somente se verifica a partir da contratao e liberao dos recursos de um
financiamento rural a taxas controladas/ subsidiadas celebrado entre o produtor rural e a Instituio
Financeira. Os recursos liberados ao produtor rural (mdia de saldo dirios), em uma operao com
taxa controlada, constituem-se o fato gerador para concesso da equalizao de taxas de juros.

O modelo e a metodologia de apurao da subveno econmica, institudos pela


Lei n 8.427, de 1992, portanto, pressupem que o montante de subveno relativa equalizao
de taxas de juros e outros encargos financeiros s seja conhecido e passvel de verificao aps a
liberao dos recursos aos produtores e o transcurso do tempo desde aquela data e a definida para
a apurao (mensal e/ ou semestral). Desse modo, impossvel a verificao e o pagamento de
forma antecipada. Esta impossibilidade torna-se patente no caso de garantia de preo mnimo ou
de bnus de adimplncia, que dependem de fatores que s podem ser conhecidos aps sua
realizao, caso a caso.

Por isso, o valor torna-se exigvel de acordo com a periodicidade estabelecida


(mensal ou semestral), e observa o processo de apresentao da fatura ao ente pagador (Unio) para
conferncia e validao. Pelo princpio da diligncia administrativa, antes de qualquer

pagamento, por se .tratar de recursos pblicos, h criterioso exame dos valores


apresentados pelo Banco. Dado que se trata de lanamentos que envolvem milhares
de operaes, por vezes, o processo enseja consumo de elevado tempo at que os
respectivos dbitos sejam considerados aptos ao efetivo pagamento pelo Tesouro
Nacional. O procedimento se justifica, no s pelo elevado nmero de operaes
envolvidas, como tambm pela alta complexidade das prestaes de contas que
163

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
envolvem inmeras safras, inmeros tetos de equalizao, cada uma delas com
metodologias de apurao e valores de equalizao diferentes entre si.

Ou seja: contrata-se uma operao de crdito com o produtor, verifica-se a mdia


de saldos dirios a que se sujeita a subveno, apura-se o valor da equalizao na periodicidade
estabelecida

(mensal

e/ ou

semestral)

apresenta-se

fatura

para

pagamento.

Conforme estabelecido na regulamentao (Portaria MF n 366/2014), o pagamento


da subveno s instituies financeiras devido somente no primeiro dia aps os respectivos
perodos de apurao (de 1 de julho a 31 de dezembro e 1 janeiro a 30 de junho do ano
subsequente).

A despeito da periodicidade semestral de pagamento, os valores so registrados


pelo banco, de acordo com a assinatura dos contratos de financiamento pelo regime de
competncia. Ou seja, durante cada semestre, acumulam-se valores no balano do Banco do Brasil
(regime de competncia) que ainda no so passveis de cobrana ao Tesouro (regime de caixa).

Entendendo melhor o Plano Safra 2015-2016

Quanto ao perodo do plano safra de 2015 e 2016, ele foi regulamentado pelas Portarias
MF n. 419 e 420, de 26 de junho de 201 S, a partir do 2 semestre de 201 S, sendo mantida
a apurao semestral.

Assim, as equalizaes apuradas em um semestre

so1rn~nte

so devidas a partir do

semestre seguinte, sendo atualizadas at o dia do efetivo pagamento.

164

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
E importante consignar que, apesar da periodicidade anual do prprio plano, as
subvenes concedidas por ele ultrapassam esse tempo e podem alcanar perodos de
at 15 anos. Desta forma, constituem expressivos fluxos de pagamentos relacionados aos
exerccios anteriores, sendo a eles acrescidas obrigaes referentes ao atual exerccio.

Por exemplo, uma determinada operao de investimento rural que tenha sido contratada
em 13 de novembro de 2015, com vencimento da ltima parcela em 13 de novembro de

2025, ter que ser calculada com saldos dirios de 13 de novembro de 2015 at 13 de
novembro de 2025, com a consequente equalizao de taxas por todo o perodo.

Conforme indicado no box acrma, percebemos mais um erro tcnico dos


denunciantes ao tratarem do Plano Safra: os valores constantes das demonstraes contbeis
so cumulativos e no permitem diferenciar as obrigaes constitudas no exerccio e os
correspondentes pagamentos.

No entanto, afirmam os denunciantes, a evidenciar mais um comentrio


equivocado:

"(...) No caso deste programa, h prova inquestionvel das pedaladas fiscais no


ano de 2015, atravs das demonstraes contbeis do Banco do Brasil do 1
Trimestre de 2015, em que consta a evoluo dos valores devidos pelo tesouro
nacional a tal instituio financeira em aproximadamente 20% (vinte por cento)
do montante devido em dezembro de 2014. que no 4 balano trimestral de
2014 a dvida sob esta rubrica era de R$ 10,9 bilhes, passando para R$ 12,7
bilhes
em
31
de
maro
de
2015
(...)"

A utilizao da variao do prrmeiro trimestre apenas aponta uma mudana


contbil, que decorre basicamente da atualizao monetria dos valores devidos. Esses dados,

165

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
portanto, no podem ser utilizados para aferir um aumento do passivo exigvel, uma vez que, de
acordo com a metodologia contbil utilizada pelo Banco (regime de competncia), esses valores da
variao somente seriam evidenciados ao Tesouro Nacional quando da apresentao da respectiva
fatura de pagamento. Mesmo quando se compara a posio de 01.01.2015, quando o saldo de
subveno registrado nas demonstraes financeiras do BB alcanou o montante de R$ 10,9
bilhes, com a posio de junho de 2015, quando o saldo de subveno alcanou o montante de
R$ 13,4 bilhes, tambm no se pode falar em aumento do passivo exigvel naquela data.

()

Desse total presente no balano apurado em 30 de junho de 2015, R$ 10,4 bilhes


apresentavam-se exigveis desde janeiro de 2015 e R$ 3,0 bilhes, apesar de j contabilizados no
regime de competncia, s seriam devidos a partir de julho de 2015, portanto, ao final do primeiro
semestre, o valor devido inferior ao saldo existente de 1o de janeiro de 2015.

Fica claro que h um erro grosseiro e proposital na apresentao e


interpretao dos dados do Balano do Banco do Brasil. Procura-se criar a iluso de um
passivo crescente, quando, na verdade, nem todo o passivo contabilizado quele momento
poderia ser pago. Com efeito, a comparao correta entre o saldo devido em 1o de janeiro
e 30 de junho demonstra uma queda nesses valores e no um aumento como ardilosamente
pretendem os denunciantes sugerir fraudando a realidade dos fatos.

Refora-se que 'esses valores mantiveram a trajetria decrescente, como pode ser
observado pela posio de setembro de 2015. Na contabilidade do Banco do Brasil, o saldo de
subveno alcanou o montante de R$ 11,7 bilhes, desse total, R$ 10,0 bilhes eram exigveis at
aquele momento e R$ 1,7 bilho, embora j contabilizados pelo banco no regime de competncia,
s se tornaria exigvel em janeiro de 2016.

Sendo assim, o valor efetivamente devido em setembro de 2015 menor que

o de junho de 2015 e, por consequncia, ainda menor que o de janeiro de 2015 em razo
dos

pagamentos

feitos

pelo

Tesouro

Nacional

no

perodo.

166

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
CONTABILIDADE BB

CONTABILIDADE
TESOURO

Competncia

Caixa

DEBITO EM 01/01/2015

10,9 BI

10,9 BI

DEBITO EM 30/06/2015

13,4 BI

10,4 BI

DEBITO EM 30/09/2015

11,7 BI

10,0 BI

DEBITO EM 30/12/2015

3,4 BI

REGIME

(J

STN - Devido em Regime de Caixa

12

"
.," a
"'

IODevidoapartr dejan/2016

i5

mi

"O

eaDedoapartr

d~jul/20:15

.t::.

pt:-rodos anter :Of es

o
set/15

llf\f15

Como pode ser visto

pe~o

dez/15

grfico acima, essa situao evidencia que, ao longo de

2015, foram efetuados os pagamentos suficientes para a reduo dos saldos sujeitos atualizao.

167

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Logo, ao final do ano, foram totalmente pagos e, consequentemente, no caracterizam
nenhuma espcie de irregularidade, tanto menos de qualquer ilicitude.

Ill.3.C) ATIPICIDADE DAS CONDUTAS

111.3.C.1. DESCRIO GENRICA DOS FATOS E AUSNCIA DE CONDUTA DA


PRESIDENTA DA REPBLICA

()
,
__ /

Cabe apontar j neste momento a mais completa ausncia de indicao da


participao concreta da Presidenta da Repblica nos fatos narrados. Buscam os denunciantes
envolv-la no contexto nos seguintes trechos:

"A conduta da denunciada, Dilma Rousseff, na concretizao desses


crimes, de natureza comissiva, pois se reunia, diariamente, com o
Secretrio do Tesouro Nacional, determinando-lhe agir como agira. A
este respeito, cumpre lembrar que a Presidente economista e sempre se
gabou de acompanhar diretamente as finanas e contas pblicas. Alis,
durante o pleito eleitoral assegurou que tais contas estavam hgidas"

Ora, deveriam saber os subscritores que atribuir a algum a autoria ou a participao


em fato delitivo exige mais do que indicar reunies dirias com o suposto executor do ato, ou sua
qualificao profissional. necessrio indicar fatos ou indcios que apontem para a induo ou
instigao ou mesmo a colaborao material. A simples expresso de que a Presidenta

determinava terceiro "a agir como agira", sem qualquer indcio da existncia de tal
determinao, revela uma denncia vazia, sem elementos, sem concretude.

Assim, no h elementos para identificar uma ao, uma comisso, um ato positivo
que seja para fundamentar a imputao em tela. As operaes tratadas no trazem em seu bojo

nenhum ato assinado pela Presidenta da Repblica, tendo os denunciantes tomado por
suficiente o fato de que alegadas reunies dirias da Presidenta com o Secretrio do
Tesouro Nacional (a ocorrncia de tais reunies, alis, sequer foi demonstrada na

168

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
denncia) fossem suficientes para preencher os requisitos de uma conduta criminosa e
comissiva da Presidenta da Repblica .

. Sabendo da insubsistncia de tal afirmao, tentam os denunciantes, j em outro


trecho, classificar a conduta da Presidenta da Repblica como omissiva, o que revela ainda mais a
inpcia da inicial. Assim, segundo a denncia, caso no se vislumbre um ato positivo, que se instaure
um processo para apurao de ato omissivo, nos seguintes termos:

"Ainda que a Presidente no estivesse ativamente envolvida nesta


situao, testaria sua responsabilidade omissiva, pois descumpriu seu
dever de gesto da administrao pblica federal, conforme art. 84, II, da
Constituio Federal"

Trata-se aqui de imputao alternativa objetiva, pela qual se imputam duas condutas
distintas e inconciliveis a um mesmo ru. Distintas porque se trata de ao ou omisso,
inconciliveis porque - como adiante exposto - apresentam requisitos absolutamente distintos para
materializao.

Ocorre que,. em direito processual penal - e disso que se trata - a imputao


alternativa no merece acolhida, se no para a totalidade dos autores, ao menos para importantes
juristas, como Gustavo Badar (artigo anexo)71, que ensina:

()
"O principal bice aceitao da imputaco alternativa a necessidade de
que haja justa causa para a aco penal. Como j exposto, predomina a
posio de que, para a existncia de justa causa para a ao penal
necessrio que haja indcios de autoria e prova da materialidade delitiva.
E, no que diz respeito imputao alternativa objetiva, isto , em que h
alternncia entre duas imputaes com contedos fticos distintos, para
que se entenda vivel a imputao alternativa, ser obrigatrio se concluir
que o inqurito policial - ou qualquer outra forma de investigao prvia
que tenha sido realizada - tenha reunido elementos de informao que

BADAR, Gustavo. Da inadmissibilidade da Imputao alternativa no processo penal brasileiro.


Disponvel em http: //badaroadvogados.com. br /da-inadmissibilidade-da-imputacao-al ternativa-noprocesso-penal-brasileiro.html.

71

169

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
permitam concluir, com certeza, que existam, simultaneamente, os dois
crimes!
(...)

Em suma, seja considerando que a justa causa, em relao materialidade


delitiva, exige um juzo de certeza, seja considera11do que basta um juzo
de probabilidade, jamais podero coexistir a certeza ou a probabilidade de
dois crimes alternativos! Impossvel. pois. que exista justa causa para
ambos. Eis. portanto. porque a justa causa para a aco penal um bice
intransponvel para a aceitaco da imputaco alternativa." (grifo nosso)
Mas, ainda que possvel no campo processual, sabe-se que o direito penal material
no admite a imputao por ao ou por omisso. Ou bem existe uma conduta ativa, que causa
o resultado ou a situao descrita no tipo penal, ou bem h uma omisso. A unicidade
entre condutas no possvel, como aponta uma das professoras signatrias da denncia,
em sua obra Ingerncia Indevida: "Ao e omisso, para fins de direito penal, devem ser
consideradas diferentes, j que no h a mesma reprovabilidade em fazer o mal e deixar
de fazer o bem" 72

Com razo a autora, nesse ponto. So condutas distintas, cuja materialidade exige
at mesmo requisitos distintos, uma vez que, no primeiro caso, basta a descrio do
comportamento e de um nexo causal, enquanto que, no ltimo, a omisso deve vir acompanhada
(

\..j

da comprovao da existncia de um "dever de garantia", dentre aqueles indicados no art. 13, 2


do Cdigo Penal. Em outras palavras, so figuras distintas, dogmaticamente diferenciadas, que no
podem ser apresentadas alternativamente, na tentativa de cobrir a todo o custo as evidentes lacunas
da pea inicial.

Mas, ainda que de omisso

~e

tratasse, deveria a denncia indicar com clareza

qual o "dever de garante" que impunha Presidenta da Repblica o dever de agir. Sabe-se
que a omisso somente ganha relevncia penal se existir a obrigao de impedir o resultado
decorrente de lei, contrato ou da criao anterior do risco.

n P ASCH OAL, Ingerncia Indevida, pg. 199

170

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

A denncia sustenta que o dever de garante ,decorre do art. 84, II da Constituio


Federal, ou seja, da lei. Ocorre que tal dispositivo dispe apenas que: "Compete privativamente
ao Presidente da Repblica(...) exercer, com o auxilio dos Ministros de Estado, a direo superior
da administrao federal".

Nos termos do Cdigo Penal, a lei apenas impe o dever de garante se indicar
expressamente que aquela pessoa tem "obrigao de cuidado, proteo ou vigilncia" de um bem

()

jurdico ou de uma fonte de perigo.

Ora, mesmo com o maior esforo hermenutico, no h como extrair do art.


84, II da Magna Carta um.a obrigao de cuidado, proteo ou vigilncia especfica, mas
apenas a competncia de exercer a genrica "direo superior da administrao federal".

Vale destacar que o exerccio da Presidncia da Repblica impe delegao de


funes e tarefas, uma vez que de todo impossvel onhecer e controlar todos os atos praticados
pelos agentes pblicos atuantes nesta esfera de Poder. Assim, no possvel atribuir quele que
exerce a chefia de Governo e de Estado a responsabilidade por todo e qualquer ato praticado por
seus delegados ou subordinados, ainda mais aqueles legalmente praticados, sob pena de inviabilizar
o exerccio da funo.

Ademais, frise-se que, no caso, a competncia para administrao financeira e


contbil, nos termos da alnea 12, c do artigo 25, da Lei n. 10.683, de 2003, e do Decreto n. 7.482,
de 2011 cabe ao Ministrio da Fazenda. Nos mesmos termos a Lei n. 8.427, de 1992, no art. 3o,
prev a competncia do Ministrio da Fazenda para a regulamentao da matria.

Assim, eventual omisso fundada no descumprimento da Lei (art.13, 2, "a" do


Cdigo Penal,) somente ganhar contornos penais se descrita com clareza a lei que impe o
"cuidado, proteo ou vigilncia". A meno genrica ao art. 84, II no supre tal requisito, uma vez
que, como apontado, no descreve com preciso uma obrigao de evitar um resultado tpico.

171

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Segundo Miguel Reale Jnior, a "taxatividade impe uma leitura precisa e clara da
norma, definindo, para alm de toda a dvida, os limites e fronteiras do punvel" 73 Costa Jnior
tambm dispe que a lei deve ser "determinada, dotada de contornos claros e precisos,
satisfazendo, assim, s exigncias racionais de certeza" 74 Ora, se a lei que descreve o delito deve
ser precisa e taxativa, tambm deve ser aquela que indica um dever com relevncia penal.

Nessa linha, asseverar que a norma que aponta a Presidenta da Repblica como

C)

responsvel pela "direo superior da administrao federal" impe a ela o "dever de garante"
diante de subvenes por ela no efetuadas no vai "alm de toda a dvida", no apresenta
"clareza" ou "preciso".

Em suma, o uso do art. 84, II da Constituio Federal para preencher o dever de


garantia do art. 13, 2 do Cdigo Penal no adequado aos preceitos de legalidade ou taxatividade,
fundamentais para a incidncia da norma penal.

Ademais, cumpre destacar que a inicial no demonstrou - sequer indiciariamente o dolo da Sra. Presidenta da Repblica. Apenas descreveu uma suposta omisso e a existncia de
um etreo dever de garante, sem se ocupar de indicar os ele1nentos que demonstrassem que a
Presidenta conhecia ou mesmo queria a prtica dos atos.

Ora, se a existncia de dolo necessria nos crimes comissivos, ainda mais o nos
delitos omissivos - do contrrio seria admitida no direito penal a responsabilidade objetiva,
repudiada pela totalidade dos juristas da rea. O dolo deve ser descrito, indicado, demonstrado nos
crimes omissivos, e no atribudo de forma automtica, como fosse decorrncia imediata da mera
descrio dos fatos.

Nesse sentido, a prpria subscritora da denncia original:

REALE JR, j\figuel; Instituies de direito penal, pg. 37


74 COST"-\JR, Comentrios ao Cdigo Penal, vol.1, pg.3
73

172

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
"Ora, se o dolo no pode ser presumido nem mesmo na ao, havendo,
como j apontado, toda uma celeuma em torno da responsabilizao por
dolo eventual, que dir no caso da omisso, em que o nexo de causalidade
meramente normativo, cuja punio, at por questes lgicas, h de ser
excepcional.
Assim, a ttulo de comisso por omisso, s pode responder na forma
dolosa quem, efetivamente, quis o resultado"75.
Assim, a inicial deveria descrever, ou ao menos tangenciar, o dolo da Presidenta
nos fatos em questo. Ao no faz-lo, incorreu em inpcia.

()
"-, __

Alm disso, conforme se demonsa;ou no item I.3 desta manifestao (A


DELIMITAO DO OBJETO DO PRESENTE PROCESSO DE IMPEACHMENT), a quase
totalidade da descrio dos fatos relacionados est centrada em acontecimentos anteriores a 2015
e j excludos do objeto deste processo pela deciso que determinou o recebimento da denncia.

O tratamento relativo aos fatos de 2015 superficial, feito por remisso aos fatos
de 2014, limitando-se a citar que os pagamentos em atraso relativos ao Plano Safra continuaram
em 2015. Alm disso, a denncia no descreve e no individualiza qualquer conduta que tivesse
sido realizada pela Presidenta da Repblica, como j se afirmou, em relao a tais pagamentos,
impedindo o exerccio de sua ampla defesa. A pea acusatria limita-se a dizer que, ainda: "que a
Presidente no estivesse ativamente envolvida nesta' situao, restaria sua responsabilidade
omissiva, pois descumpriu seu dever de gesto da administrao pblica federal, conforme art. 84,
II, da Constituio Federal". Frise-se: a conduta em tese imputada Presidenta decorre

simplesmente de uma meno genrica ao seu dever de gesto, incapaz de caracterizar a


existncia de dolo, conforme se demonstrou.

A correta descrio dos fatos o primeiro exerccio que deve ser realizado para que
se garanta o princpio constitucional do devido processo legal e os seus corolrios da ampla defesa
e do contraditrio. Afinal, como poder o acusado defender-se sem sequer entender os motivos

75

P..ASCHO.\L, Ingerencia Indevida, pg.184.

173

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
pelos quais est sendo acusado? Neste aspecto, prescreve claramente o Cdigo de Processo Penal
em seu art. 41, em todo aplicvel ao caso:

"Art. 41. A denncia ou queixa conter a exposico do fato criminoso.


com todas as suas circunstncias, a qualificao do acusado ou
esclarecimentos pelos quais se possa identific-lo, a classificao do crime
e, quando necessrio, o rol das testemunhas. "

Portanto, a pea inicial no atende a mnimos requisitos para imputao de conduta

comissiva ou omissiva, nos termos da legislao processual penal. Sobre este ponto,Juarez Tavares
e Geraldo Prado afirmam (parecer anexo):

"80. O tipo deve conter, assim, todos os elementos que


fundamentam o processo de imputao: a) a descrio de uma ao ou
omisso; b) a indicao do objeto sobre o qual dever recair a conduta; c)
a relao de causalidade entre a ao e o resultado; d) as circunstncias
que caracterizam a proibio ou a determinao; e) a exata vinculao da
conduta e do resultado a um procedimento doloso ou culposo. Todos
esses elementos tm como objetivo final traar as zonas do lcito e do
ilcito, nas quais se processam a leso ou o perigo de leso aos respectivos
bens jurdicos".

A denncia no traz elementos que permitam aferir nexo de causalidade entre o

C)

resultado de um procedimento doloso e as condutas omissivas ou mesmo comissivas da Presidenta.


No se nota, da pea acusatria, indcios aptos a caracterizar uma zona de ilicitude em que se
pudesse falar em leso ou perigo de leso a bem jurdico.

No h sequer qualquer conduta que pudesse ser imputada Presidenta da


Repblica: nenhum dos atos aqui narrados foi por ela praticado e nem mesmo estavam em sua
esfera de atuao. No houve indicao concreta de sua participao nos fatos em tela.

No se verifica ainda qualquer omisso, pois a ela no era imposto' dever de garante
de todos os atos praticados dentro do governo e, por isso, essa acusao no deve ser admitida.

174

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
III.3.C.2DAIMPOSSIBILIDADEDEVIOLAOLRFSERCONSIDERADACRIME
DE RESPONSABILIDADE

Outro ponto a ser tratado aqui que a prpria indicao do dispositivo


supostamente violado equivocada, no tendo o condo de caracterizar conduta tpica. que as
partes pretendem caracterizar o crime de responsabilidade por suposto atentado Lei
Oramentria, de acordo com o item 4 do art. 10 da Lei n 1.079, de 1950, mas indicam como
dispositivo violado, surpreendentemente, artigo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda que seja
claramente infundada a alegao de violao LRF, conforme se demonstrar adiante, necessrio
explorar os equvocos tcnicos de tratar essa lei como oramentria (PPA, LDO e LOA), que o
bem jurdico tutelado pela Constituio no tipo de crime de responsabilidade.

No poss.vel interpretar extensivamente o art. 10, 4, da Lei n 1.079, de 1950,


pois os bens jurdicos so elencados expressa e taxativamente na Constituio e, portanto, a
violao a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal no tem, em absoluto, o condo de
configurar crime de responsabilidade.

Nesse sentido se manifestou o Professor Doutor Ricardo Lodi Ribeiro, em parecer


proferido sobre o tema:
(

'--~/

19. A partir dessa tipologia constitucional estrita, foroso


reconhecer

que,

no

prevendo

Constituio

Federal

possibilidade de crime de responsabilidade em face da violao da


lei de responsabilidade fiscal, mas to somente da lei de oramento,
no h. que se falar em crime de responsabilidade pela violao do
artigo 36 da Lei Complementar n 101/00, corno pretendem os
juristas denunciantes.

175

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
20. Vale destacar ainda que nem a prpria Lei n 1.079 / 50, com
redao que lhe foi dada pela Lei n 10.028/00 que lhe adaptou
LRF prevendo os crimes de responsabilidade oramentria,
estabeleceu a violao da LC n 101/00 como causa ensejadora de
impeachment em seu art. 4, VI, cujas condutas financeiras
sancionadas so esmiuadas exaustivamente no artigo 1O. que os
fluxos de caixa entre a Unio e os bancos pblicos, ainda que se
traduzissem em operaes de crdito, o que, vimos, no o caso,
no violam propriame'nte a Lei Oramentria Anual (LOA), que
constitui o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do
referido dispositivo sancionador dos crimes de responsabilidade,
mas, supostamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
com ela no se confunde. Violar a LRF no a mesma coisa que
violar a LOA. Esta ltima a norma que prev todas as receitas e
despesas da Unio. aqui que as condutas comissivas e dolosas do
Presidente da Repblica podero ensejar, em tese, o crime de
responsabilidade. J a LRF norma geral de Direito Financeiro que
orienta a elaborao, controle e fiscalizao da LOA, mas que no
faz qualquer previso de receitas e despesas e com a lei de normas
gerais n; g'uarda relao de identidade. Sua violao no est

(J

constitucional

ou

legalmente

responsabilidade. (grifos nossos)

tipificada

como

crune

de

76

Assim, no havendo qualquer leso ao bem jurdico efetivamente protegido pela Lei de
crime de responsabilidade, estamos, em verdade, diante de um indiferente penal.

76

LODI, Ricardo. Op. cit., pp. 8-9.

176

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
111.3.C.3. DAATIPICIDADE POR INEXISTNCIA DE OPERAO DE CRDITO

Alm disso, ainda que se pudesse aceitar que suposta violao LRF se
caracterizaria como crime de responsabilidade, demonstrar-se- que as operaes

de~critas

na

denncia no consubstanciam operaes de crdito, restando ausente outro elemento constitutivo


do tipo e sendo, portanto, atpica a conduta retratada.

III. 3.C.3.1 DA CONCEITUAO DE OPERAO DE CRDITO

Para efeito de conceituao de operaes de crdito, tem-se de recorrer ao art. 3


da Resoluo n 43/2001 do Senado Federal e ao art. 29, inciso III da LRF, que oferecem as
seguintes definies:

r.\___)\

"Art. 3 Constitui operao de crdito, para os efeitos desta Resoluo,


os compromissos assumidos com credores situados no Pas ou no
exterior, em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de
ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento
mercantil, e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de
derivativos financeiros.
1 Eqiparam-se a operaes de crdito: (Renumerado do pargrafo
nico pela Resoluo n. 19, de 2003)
I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder
Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com
direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislao;
II - assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao
assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios,
mediante emisso, aceite ou aval de ttulos de crdito;
III - assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com
fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios.
2 No se equiparam a operaes de crdito: (Includo pela Resoluo
n. 19, de 2003)
I - assuno de obrigao entre pessoas jurdicas integrantes do mesmo
Estado, Distrito Federal ou Municpio, nos termos da definio
constante do inciso Ido art. 2 desta Resoluo; (Includo pela
Resoluo n. 19, de 2003)
II - parcelamento de dbitos preexistentes junto a instituies nofinanceiras, desde que no impliquem elevao do montante da dvida
consolidada lquida. (Includo pela Resoluo n. 19, de 2003)"

177

---

-------

------------

----~--

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

"Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, sao adotadas as


seguintes definies:

III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de


mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada
de bens, recebimento antecipado de valores provenientes d venda a
termo de bens e se1-vios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;"

A leitura da parte final do art. 29 deixa claro que a enumerao dos negcios
jurdicos no exaustiva, pois tambm sero consideradas operao de crdito "outras operafes

assemeihadal'. Tal abertura impe ao intrprete a tarefa de investigar os elementos semelhantes entre
as diversas espcies de operao de crdito expressamente previstas no inciso para que lhe seja
possvel compreender precisamente o que se deve entender por "outras operafes assemeibadal'.

Primeiramente, parece indiscutvel a necessidade de contrato para o cumprimento


de obrigao de pagamento em moeda corrente (assuno de compromisso financeiro) para que
fique caracterizada a realizao de operao de crdito.

O exame dos diversos tipos de contrato relacionados no inciso III do art. 29 da Lei
Complementar n 101, de 2000, se inicia com o mtuo, que o negcio jurdico ''pelo qual ttma das

partes empresta 011trd', com a transferncia de domnio, "coisafungvel, tendo a outra a ohriga.ro de restituir
igtta! q11antidade de bens do mesmo gnero e qua!idade" 77 Como alerta a doutrina, da natureza do mtuo
a gratuidade, muito embora a regra nos dias atuais, em especial na hiptese de dinheiro, seja o
mtuo oneroso, que poder ser pago em uma nica parcela ou em diversas.

77

GOMES, Orlando. Contratos, 15 edio, Rio de Janeiro, Forense, 1995, p. 318

178

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Percebe-se, pois, desde j, que a gratuidade ou a onerosidade dos contratos, ou
ento a forma de restituio dos recursos por meio deles obtidos, se em pagamento nico ou
parceladamente, em nada influenciam a definio dos negcios jurdicos como operao de crdito.

A abertura de crdito, por sua vez, " o co1ttrato pelo qtta! ttm ba1tco obriga-se a pr

diJposifO do cliente,

011

de terceiro, por prazo determi1tado ou no, ttma qua1ttia em di1theiro, ou vrias qttantias,

para qtte sga utilizada por meio de saqttes em ttma

()

011

mais vezes. (. ..) Pelas qua1ttias

~fetivamente

utilizadas o

bam:o cobrajttros, sendo tambm cobrada comisso, com base no limite fixado, pela abertura de crdito". O crdito
poder, tambm aqui, ser pago parceladamente ou no.

Acerca da emisso e aceite de ttulo, colhem-se dos ensinamentos de Orlando


Gomes:

"Emprstimos se realizam pela incorporao da dvida a um ttulo


formal, em que se consubstancia o direito literal e autnomo do
credor, como a letra de cmbio e a nota promissria.
Os ttulos de crdito desempenham, na economia moderna,
importante funo, por serem meios prticos e prontos de
realizao do direito do credor, alm de serem facihnente alienveis.
Documentam o crdito e provam integrahnente a existncia do
direito que nele se incorpora. (...)
A obrigao cartular, isto , a dvida incoporada de ttulo, pode ser
ligada a uma relao bsica que permanece como a sua causa, ou ter
existncia separada. Dividem-se, em conseqncia, os ttulos de
crdito em ttulos causais e ttulos abstratos. A estes aplicam-se as
regras do mtuo, por analogia, ~eja qual for a causa - neles abstrada
- da emisso, pouco importando que seja emprstimo, pagamento
de preo, execuo da obrigao de ressarcir e assim por diante."
78

J na aquisio financiada de bens, estamos diante de dois contratos distintos: o de


mtuo - tambm chamado, na hiptese, de contrato de financiamento ~ e o de compra: e venda.

78

GO:MES, Orlando. Contratos, Ed. Forense, 12 ed., p. 354.

179

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Pelo primeiro, o financiador d ao financiado dinheiro; para que este o utilize na aquisio, vista,
do bem. Duas relaes jurdicas se constituem: a primeira entre o financiador e o financiado, e a
segunda entre este, como comprador, e um terceiro, chamado vendedor. O inciso III do art. 29 da
Lei Complementar n 101, de 2000, parece se preocupar to-somente com a operao de
emprstimo, pois a compra e venda vista realizada com o dinheiro emprestado no caracteriza
operao de crdito nem tampouco ser desconstituda caso o mtuo seja rescindido ou mesmo
anulado.

()
Quanto ao recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de
bens e servios, tambm aqui necessrio distinguir o contrato cujo objeto o recebimento
adiantado de dinheiro daquele pelo qual h, como obrigao a termo, a entrega do bem vendido
ou a prestao de servios. No primeiro, o objeto do contrato o crdito, e no segundo a entrega
do bem ou a prestao do servio. Podemos citar, como exemplo, o desconto bancrio, "por via do

qual o hanco, deduzjndo antelipadamente juros e despesas da opera_iio, empresta outra parte certa soma em
dinheiro, cormpondente, de regra, a crdito deste, para com terceiro, ainda no exigvet'. A definio da Lei de
Responsabilidade Fiscal alcana essa espcie de negcio jurdico e no o contrato de compra e
venda a termo ou o de prestao de servio em data futura certa.

(__)

O arrendamento mercantil definido por Arnaldo Rizzardo como "como a


operaco financeira realizada por uma empresa arrendadora, constituda e atuando sob o controle
do Banco Central do Brasil, tendo por objeto o arrendamento de bens mveis ou imveis.
adquiridos junto a terceiros. para fins de uso prprio da arrendatria (art. 1, pargrafo nico da
Lei n 6.099, de 1974). No se trata de uma simples locao coin promessa de venda, como
primeira vista pode parecer. Mas se cuida de uma locao com uma consignao de promessa de
compra, trazendo, porm, um elemento novo, que o financiamento, numa operao especfica
que consiste na simbiose da locao, do financiamento e da venda. Em suma, a figura em exame
uma alternativa de financiamento para aquisio de qualquer tipo de veculo, mquina ou
equipamento de fabricao nacional ou estrangeira; novo ou usado, incluindo, tambm,
financiamento de imveis."
180

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Poder-se-ia argumentar que, no arrendamento mercantil, o arrendatrio no recebe
dinheiro, mas sim um bem mvel ou imvel que ao final do contrato poder devolver, adquirir ou
locar novamente. Ocorre, entretanto, que nesse contrato no possvel separar o financiamento
da locao ou da aquisio, pois a empresa arrendadora se obriga a adquirir o bem nica e
precisamente para satisfazer uma necessidade econmica do arrendatrio. Como assevera Arnaldo
Rizzardo rio trecho j transcrito, o arrendamento mercantil representa, de fato, "uma aitemativa de
jinanamento para aqttisifo" de bens. Da a opo legislativa de incluir essa figura contratual na

definio de operao de crdito.

Da anlise dos diversos contratos menc.ionados no rnc1so III do art. 29 da Lei


Complementar n 101, de 2000, podemos identificar como elem.ento essencial para a caracterizao
da operao de crdito a vontade contratual de obteno de crdito de terceiro, com o objeto de
realizar atos jurdicos diversos (aquisio de bens, pagamento de servios, refinanciamento de
dvidas etc.).

Acrescentem-se a esses pressupostos do crdito (art. 4) a restituio do bem, ou a


sua previso e (art. S) a existncia de prazo para que se realize a obrigao financeira assumida. Se
o objeto do contrato for a transmisso da propriedade do bem, a funo econmica do negcio
ser a circulao da riqueza e no a obteno de crdito. E se no houver o transcurso de tempo
entre a obteno do bem e a sua restituio, no haver a confiana e, consequentemente, no
existir crdito.

Necessrio ainda frisar que a prpria Lei Complementar n 101, de 2000, fez clara
distino entre operao de crdito e concesso de subveno. O 2 do seu art. 26 79
expressamente difere a concesso de emprstimo, financiamento e refrnanciamento (operaes de

79 22 Compreende-se includa a concesso de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos,


inclusive as respectivas prorrogaes e a composio de dvidas, a concesso de subvenes e a
participao em constituio ou aumento de capital.

181

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
crdito) da concesso de subvenes, que so outra espcie de transferncias de recursos para o
setor privado destinado a cobrir necessidade de pessoas jurdicas (caput desse mesmo art. 26 80).

III. 3.C.3.2 DA NO CARACTERIZAO DE OPERAO DE CRDITO

H ainda outros fatores que impedem a caracterizao das subvenes como


operao de crdito.

No caso ora examinado, so fatos incontroversos e que foram admitidos pelos prprios
tcnicos do Tribunal de Contas da Unio: (I) a Unio est autorizada a conceder as subvenes
econmicas para o Banco do Brasil S/ A; (II) compete ao Ministro de Estado da Fazenda
estabelecer as condies de pagamento das subvenes econmicas; e (III) o Ministro de Estado
da Fazenda expediu diverss portarias (ato normativo adequado) para a fixao dessas condies,
inclusive o termo inicial do prazo para que a Unio satisfizesse a sua obrigao com as entidades
subvencionadas (TC 021.643/2014-8).

Os montantes contabilizados nas demonstraes financeiras do Banco referem-se

operacionalizao de subvenes econmicas concedidas exclusivamente ao a1nparo da


legislao: Leis, Decretos, Portarias do Ministrio da Fazenda etc., NO se constituindo em
modalidade de operao de crdito realizado pelo Banco do Brasil junto Unio e NO
representando a utilizao de recursos prprios do Banco do Brasil para pagamento de subvenes
de responsabilidade da Unio.

A Lei n 8.427, de 1992, instituiu a subveno de operaes de crdito rural e


determina especificamente que cab.e ao Ministrio da Fazenda estabelecer as regras para
operacionalizao da subveno.
so Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas

fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atender s condies
estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos
adicionais.

182

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

As condies operacionais, historicamente, so estabelecidas por meio de Portarias do


Ministrio da Fazenda. Verifica-se que nem a Lei n 8.427, de 1992, nem as portarias do Ministrio
da Fazenda estabelecem vencimento para que a Unio efetue o pagamento dos valores referentes
s subvenes econmicas. Sob o ponto de vista jurdico, fica AFASTADA qualquer caracterizao
de concesso de prazo para cumprimento da obrigao (requisito de uma operao de crdito).

O Banco do Brasil no desembolsa/libera recursos para cobrir despesas da


Unio. O produtor rural, beneficirio da subveno, no recebe recursos relativos subveno e
sim acessa um

financiamen~o

rural com condies subsidiadas. A instituio financeira registra nas

demonstraes financeiras o valor da subveno relativa aos contratos que realiza com os
produtores rurais.

No h mtuo porquanto no h transferncia de dinheiro do Banco do Brasil


para a Unio. A operacionalizao do mecanismo da subveno econmica constitui-se em
modalidade de prestao de servio por uma instituio financeira instituda, regulamentada e
amparada por Leis e Portarias. O que caracteriza uma operao de crdito a existncia de um
compromisso financeiro assumido em razo de um CONTRATO, mas no em decorrncia de Lei.

A anlise da srie histrica de dados evidencia que, desde a edio da Lei n 8.427, de
1992, verificou-se a existncia de saldo devedor de subveno em TODOS os meses nos ltimos

22 anos, decorrente da forma de contabilizao por parte do Banco e da prestao de conta que
feita junto ao Tesouro Nacional. Essa situao decorre da IMPOSSIBILIDADE, sob o aspecto
contbil, da inexistncia de saldo, tendo em vista que a instituio financeira registra os valores de
acordo com o regime de competncia e a Unio realiza os pagamentos observando o regime de
caixa e com prazo para efetiva verificao.

Frise-se que, como a necessria a efetiva verificao da prestao de servios por


parte do Banco do Brasil, necessria transparncia, torna-se impossvel a operacionalizao de
pagamentos dirios. Isso claramente evidencia a necessidade de um lapso de tempo entre o contrato

183

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
de financiamento que o banco faz com o produtor rural e o efetivo pagamento ao banco pelo
Tesouro da subveno decorrente deste contrato com o produtor rural.

Por isso, as portarias do Ministrio da Fazenda estabelecem apurao semestral e,


portanto, nao procedem as acusao deduzidas na denncia com relao estipulao dessa
metodologia de pagamento.

Alm da ausncia de prazo de vencimento para efetivao do pagamento, a


caracterstica regulamentar dos financiamentos rurais (custeio - prazo at 24 meses com
possibilidade de reposio nica ao final de principal e juros; investimento - reposio semestral
e/ ou anual com possibilidade de carncia) poderia justificar que o pagamento da subveno relativa
ao diferencial de taxas fosse realizado em momento compatvel com a reposio (capital e encargos
contratuais) exigida dos produtores rurais (beneficirio da subveno) no financiamento.

Em determinadas situaes, considerando as regras estabelecidas para apurao da


subveno (mensal e/ ou semestral), a sua exigncia e respectivo pagamento podem ocorrer em
momento anterior liquidao/amortizao pelo produtor rural do financiamento com condies
subsidiadas.

V-se, pois, que o equvoco da acusao est em considerar que a fixao de prazo
aps a apurao para o pagamento das subvenes significa espcie de financiamento do Banco do
Brasil Unio. O raciocnio - equivocado, importante destacar - seria que o Tesouro Nacional
teria assumido compromisso financeiro junto referida instituio financeira, uma vez que
prometeu pagar ao Banco do Brasil, com a devida atualizao, valores correspondentes a despesa
de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno econmica.

Ora, o pagamento de subvenes ao Banco do Brasil S/A, ou mesmo a qualquer


outra instituio financeira, no caracteriza operao de crdito tal como definida no inciso III do
184

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, ainda que tal pagamento tenha ocorrido de forma
extempornea e acrescido de juros de mora e de atualizao monetria. Parece evidente que,
quando se comprometeu a pagar as subvenes econmicas, a Unio no assumiu compromisso
financeiro com o fim de adquirir crdito junto ao Banco do Brasil.

Em verdade, seguindo portarias vigentes e vlidas editadas pelo Ministro de Estado


da Fazenda, que possui a competncia para dispor sobre a forma e o tempo do pagamento das
subvenes econmicas, a Unio, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, realizou os
pagamentos das subvenes ao Banco do Brasil com observncia dos prazos legais. E, mesmo
quando acumulou saldos devidos, a Unio tornou-se simplesinente inadimplente no seu contrato
com o operador de crdito rural, o banco credor da subveno.

Frise-se que todos os pagamentos foram realizados em consonncia com Portarias


expedidas pelo Ministro da Fazenda para este fim especfico. Cite-se a Portaria 419, de 26 de junho
de 2015, em que foi expressamente autorizado o pagamento de equalizao de taxas de juros. Na
mesma linha, a Portaria n 420, de 29 de junho de 2015, no mbito do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).

(j

A prevalecer o entendimento deft;ndido na acusao, todo atraso no


cumprimento de obrigao de pagar realizado pela Unio ou por qualquer outro ente da
Federao caracterizar uma operao de crdito, uma "espcie de financiamentd', j que
o devedor ter assumido compromisso financeiro junto ao credor, com pagamento de juros
e de atualizao monetria. Basta pensar no absurdo que seria dizer que a Unio celebrou
uma operao de crdito com o fornecedor de material de papelaria porque no honrou o
seu dever de pagar determinada quantia em dinheiro pela aquisio de borrachas, canetas
e resmas de papel.

Importante ressaltar que, nas subvenes econmicas mencionadas na notitia

cnmznzs, a relao jurdica se estabelece entre a Unio e o Banco do Brasil S/A. Em nenhum

185

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
momento a Unio teve, tem ou ter a obrigao de pagar subveno econmica ao muturio do
financiamento celebrado com a instituio financeira, esta sim beneficiria da transferncia dos
recursos federais. Isso est bem claro na8: portarias ministeriais que regulamentam a matria. Resulta
da que no se pode admitir a tese de que o Banco do Brasil S/ A estaria a cumprir obrigao alheia
para se ressarcir posteriormente.

Exsurge clara, portanto, a concluso inafastvel de que os pagamentos de

subvenes econmicas realizadas pela Unio ao Banco do Brasil S/ A, inclusive aquelas referentes
ao chamado Plano Sqfra, ainda que tenha acumulado saldos devidos, no configuram operao de
crdito tal como definida no inciso III do art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, e,
consequentemente, no caracterizam nenhuma espcie de ilcito, mormente aquele caracterizador
de crime de responsabilidade, sendo a conduta que se est a examinar, portanto, atpica, j que
ausente um dos elementos componentes do prprio tipo.

Mais importante ainda do que a demonstrao de que as subvenes no podem ser


enquadradas como operao de crdito, uma vez que no preenchem os requisitos legais desse
instituto, afirmar que os pagamentos do Plano Safra contrados em 2015 foram todos pagos
durante o prprio ano de 2015.

Ultrapassado esse ponto e explicitados alguns conceitos, percebe-se que no h


maior plausibilidade nas alegaes de que

o~tros

itens do artigo 1O tambm teriam sido violados

pelos fatos aqui analisados.

Os demais itens do art. 1O assim dispem:

Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei oramentria:


6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria
ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000).

186

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a
amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de
operao de crdito realizada com inobse1-vncia de limite, condio ou
montante estabelecido em lei; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000).
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de
crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos
juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro;
n
10.028,
de
2000);
(Includo
pela
Lei
9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao
de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas
entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000).

Uma breve anlise luz do que j exposto demonstra a atpicidade das condutas
tambm em cotejo com os tipo acima descritos.

que os atos analisados no constituem, como exaustivamente repisado,


operaes de crdito e, decorre disso tambm que as dvidas acima tratadas decorrem de
mero acmulo de saldos devidos.

No outro o entendimento do professor Ricardo Lodi no j citado parecer:


21. Por outro lado, tambm no possvel, como pretenderam os
juristas denunciantes, promover o enquadramento da conduta nos
itens 6 a 9 do artigo 1O da Lei n 1.079 / 505, j que o atraso no
repasse dos recursos para pagamento das subvenes sociais pelos
bancos pblicos no se traduz em qualquer das condutas por eles
previstas, como ser demonstrado nos pargrafos abaixo.
22. O item 6 do referido artigo sanciona a abertura de operao de
crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado
Federal ou sem fundamento na lei oramentria. Vimos que tais
operaes, por significarem mero atraso no repasse desses recursos,
no mbito do fluxo de caixa entre entes pblicos, acarretando
inadimplemento contratual, devem ser pagas independentemente
de estarem previstas no oramento ou serem limitadas pelas
resolues do Senado Federal. So despesas cujo desembolso
previsto nas leis instituidoras dos programas sociais, alm de serem
187

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

____, .

'

previstas na LOA. O pagam~nto de juros em decorrncia do


inadimplemento contratual decorre dos contratos aprovados pelo
TCU e do ordenamento jurdico civil. De acordo com tal arcabouo
jurdico, no se pode cogitar em operao realizada sem lastro legal
ou senatorial. Ao contrrio, a sua realizao decorre de pagamentos
a que a Unio est legahnente obrigada, o que afasta a possibilidade
de aplicao do aludido dispositivo do artigo 1O da Lei n 1.079 / 50.
23. No que se refere ao item 7 do mesmo dispositivo legal, em
consequncia do que foi demonstrado no pargrafo anterior, no
h que se cogitar em providncias a serem tomadas para anular os
efeitos das operaes praticadas, que, como se viu, tm amparo
legal.
24. Quanto ao item 8, cutnpre destacar que no houve operao de
crdito por antecipao de receita, nos termos que so definidos no
artigo 38 da LRF, mas a utilizao de contas de suprimento de caixa,
.
.
co1no vrmos acuna.
25. Tambm no procede o enquadramento, feito pelos juristas
denunciantes, de tais situaes no item 9 do artigo 10 da Lei n
1.079 / 50, que estabelece como crime de responsabilidade a
abertura de operaes de crdito praticadas por ente da Federao,
incluindo da Administrao Indireta, com outra entidade federativa,
o que matria inteiramente estranha s que foram descritas pelo
Parecer do TCU, pela prpria denncia dos juristas ou pela deciso
do Presidente da Mesa, uma vez que as chamadas pedaladas fiscais
envolvem apenas a Unio e as instituies financeiras por ela
controladas, e no Estados e Municpios ou suas administraes
indiretas.
26. Deste modo, foroso reconhecer que nenhuma das condutas
descritas no Parecer do TCU, no requerimento dos juristas ou na
deciso do Presidente da Cmara poderia, em tese, se subsumir no
artigo 10 da Lei n 1.079/50. 81

Portanto, como se v, no h a caracterizao de crimes de responsabilidade por


quaisquer dos dispositivos legais citados na denncia.

s1 Cf. LODI, Ricardo. Op. cit., pp. 9-11.

188

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
111.3.D) ALTERAO DE POSICIONAMENTO DO TCU

O ltimo ponto a ser tratado, necessrio a afastar as imputaes feitas na denncia,


refere-se alterao de entendimento do TCU quanto caracterizao dos contratos de prestao
de servios realizados entre a Unio e os bancos relacionados s subvenes.

Vrios programas de incentivo agricultura, habitao e ao investimento incluem


equalizao de taxa de juros para bancos pblicos ou reembolso de adiantamentos feitos pelo
FGTS, nos moldes em que ocorre com o Plano Safra. Essa forma de pagamento remonta a, pelo
menos, 1992.

Em 2015, porm, ao analisar as contas do governo de 2014, o TCU recomendou


reduzir o prazo entre a apurao do valor a ser pago pela Unio e o seu efetivo desembolso para
os bancos pblicos (parecer anexo).

Consigne-se, preliminarmente, que to logo o TCU modificou seu entendimento,


antes mesmo da validao desse em julgamento das contas pelo Congresso Nacional, o governo
alterou a metodologia dos pagamentos.

Assim, a Secretaria do Tesouro Nacional alterou os contrato de prestao de servio


a partir de 2015, para vedar acmulo de saldos negativos por parte da Unio por mais de cinco dias
teis, vedando tambm o acmulo de saldos negativos por parte da Unio ao final de cada exerccio
financeiro.

Pois bem. Embora no exista pronunciamento especfico do TCU alusivo ao


exerccio financeiro de 2015 (nico perodo abrangido pela denncia), o TCU manifestou-se sobre
as subvenes em exerccios anteriores em dois processos diversos.

189

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
O primeiro deles foi dedicado somente a esse tema e a manifestao primeira do
TCU consubstanciou-se no Acrdo 825/2015, de abril desse ano (em anexo).

O governo interps recurso com efeito suspensivo contra esse acrdo. A deciso
final do recurso ocorreu apenas m dezembro de 2015, quando o TCU deu parcial provimento ao
recurso, mas manteve seu entendimento quanto aos passivos da Unio com os Bancos Pblicos e
com o FGTS (em anexo).

Em paralelo a este processo, ao analisar as contas de 2014 (que no constitui objeto


da presente denncia), o TCU, por meio do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio - TCU, em julho
de 2015 (em anexo):

\
"9.1 comunicar ao Congresso Nacional que as Contas do Governo
referentes ao exerccio de 2014 (...) no esto, no momento, em
condies de serem apreciadas por este Tribunal, em razo dos
indcios de irregularidade mencionados no Relatrio, que
demandam a necessidade de abertura de prazo para apresentao
de contrarrazes (...)" 82
Dentre os indcios de irregularidades apontados, encontram-se as metodologias de
'-...j

pagamento de subvenes semelhantes s do Plano Safra.

Aps a resposta do governo aos questionamentos apresentados, proferiu o TCU o


Acrdo 2.461 /2015, em que considerou que esses contratos consistiriam operao de crdito
assemelhada, pois uma "anlise singela do comportamento das contas de suprimento de fundos em
2014, vinculadas aos programas, revela que a prtica no configurava meros adiantamentos
destinados a ajustes operacionais em razo de incertezas nos desembolsos".

82

Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, Rel. l'dinistro .A.ugusto Nardes. Sesso de
17 /06/2015.

190

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Percebe-se claramente que mesmo sem alterao na regulamentao da forma
como a Unio se relacionava com os bancos pblicos

nessas subvenes, o TCU passou a

classific-las como operao de crdito, fundamentando-se no na alterao da caracterizao


doutrinria ou de caractersticas intrnsecas do prprio instituto da operao da crdito, mas sim,
levou em considerao o montante dos valores devidos e a durao do perodo em que houve saldo
negativo. Ora, incontroverso que o volume de operaes ou a sua frequncia no altera a natureza
dos negcios jurdicos. E mesmo que se considere esses fatores como suficientes para

caracterizao de operao de crdito, tais circunstncias no se apuraram no exerccio de


2015. Tanto assim, que no h qualquer recomendao ou deciso do TCU com relao a esse
perodo.

Essa alterao de jurisprudncia, de fundamentos bastante questionveis, com


efeitos aplicveis a atos anteriormente praticados, gera insegurana jurdica a gestores pblicos, que
no tem como pautar sua atuao em um exerccio de futurologia, e viola a previso contida no
inciso XIII do art. 2o da Lei n. 9. 784, de 1999.
Necessrio consignar, no entanto, que, ainda que se considerasse correto o
entendimento do TCU acerca da caracterizao dos contratos de prestao de servio como
operaes de crdito, poca em que realizados os fatos que ora se busca criminalizar (primeiro
semestre de 2015), a metodologia de pagamento dessas subvenes era considerada legal e regular
(a alterao definitiva de entendimento do TCU somente ocorreu em dezembro de 2015 - data
inclusive posterior apresentao da prpria denncia).
Desta forma, consoante analisado na questo relativa ao item III.3, aplicam-se aos
crimes de responsabilidade as garantias penais e processuais penais. Dentre elas, a da taxatividade
e sua consequente garantia da irretroatividade da lei penal incriminadora.
Forosa a concluso, assim, de que a metodologia de pagamentos do plano safra era
legal e regular, no tendo o condo de fazer incidir norma penal incriminadora.

Em resumo, quanto s subvenes do Plano Safra:

191

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
1. No h qualquer conduta (comissiva ou omissiva) descrita com<? tendo sido praticada pela
Presidenta da Repblica;

2. As subvenes referentes ao plano Safra so autorizadas por lei, que confere a regulamentao
e a execuo das polticas pblicas aos Ministrios e instituies financeiras responsveis por sua
gesto, no sendo prevista conduta a ser praticada pela Presidenta da Repblica;

(\
\

3. A concesso de subveno ocorre diariamente at o limite definido anualmente em portaria do

Ministrio da Fazenda para o ano safra;

4. A metodologia de apurao dos saldos a serem pagos ao banco operador do Plano Safra
tambm definido em portaria e, em geral, semestral;

5. Para a contabilidade do banco, em regime de competncia, os saldos a serem repassados pela


Unio so apurados no momento da concesso da subveno.' Isto no significa que esses valores
devam ser pagos imediatamente;

6. A necessidade de lapso de tempo entre o momento da contratao do crdito rural junto


instituio financeira e o efetivo pagamento de subveno instituio financeira decorre do
tempo necessrio para a verificao e fiscalizao do emprego adequado do programa.

7. Sendo assim, incorreto afirmar que a variao do saldo de subveno do Banco do Brasil
decorrente de novas operaes em 2015, uma vez que essas deveriam ser pagas apenas nos
semestres subsequentes.

8. Os artigos de lei que supostamente teriam sido violados so artigos da Lei de Responsabilidade
Fiscal. No entanto, para que se configurasse crime de responsabilidade seria necessria alegao
de violao de lei oramentria;

192

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

9. Ainda que se pudesse considerar a LRF como bem jurdico protegido desse crime, tambm a
ela no houve infrao, pois essas subvenes no constituem operaes de crdito, nos termos
de seu art. 26, nem a elas podem ser equiparadas. Alm de se tratar de contratos de prestao de
servios entre a Unio e o Banco do Brasil, no ano de 2015 no houve sequer atraso de repasses
ao Banco do Brasil. Assim, se conduta houvesse, ela seria atpica;

1O. No se pode admitir a aplicao retroativa de novo entendimento do TCU em matria de


crime de responsabilidade;

11. No se fazem presentes elementos fundamentais para a configurao de crime de


responsabilidade, sendo absolutamente incabvel o

proces~o

de impeachment. No existe fato

tpico por:

- inconstitucionalidade da aplicao retroativa de entendimento do TCU quanto natureza


jurdica dos instrumentos de implementao do Plano Safra;

- inexistncia de conduta delitiva, comissiva ou omissiva, da Presidenta, pois a ela nada se imputa;

- no preenchimento dos elementos especficos do tipo relacionados ao atentado contra a


Constituio e infrao patente da lei oramentria (suposta violao da LRF);

- os atos apontados no constituem operao de crdito.

IV. CRIMINALIZAO DA POLTICA FISCAL

193

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
A poltica fiscal, em especial seu papel diante de uma crise econmica, objeto de
intenso debate entre os economistas e a populao em geral. Grosso modo, pode-se dividir o
debate atual sobre o papel do Estado e da poltica fiscal em duas posies.
De um lado, situa-se a P()sio daqueles que defendem o papel restrito do Estado
e o uso da poltica fiscal com o objetivo fundamental de garantir ~ sustentabilidade da dvida
pblica, de modo a sinalizar ao mercado que no haver risco de calote e evitar a instabilidade das
principais variveis macroeconmicas. Esses no cansam de dizer que a Constituio de 1988 no

(',1

cabe no PIB e que os direitos sociais so um atraso s economias modernas.


De outro lado, situam-se aqueles que acreditam que os gastos pblicos tm papel
relevante na transformao da sociedade em direo a uma sociedade mais igualitria e na criao
de um ambiente favorvel, capaz de sustentar as expectativas de empresrios e consumidores e de
promover o crescimento econmico. Nos momentos de qise, defendem ampla atuao do Estado,
por meio de polticas monetrias e fiscais, a fim de afastar o risco de aprofundar a deteriorao do
quadro econmico.
A crena no papel do Estado perdeu fora nas dcadas de 80 e 90 do sculo

:X,~,

perodo de predomnio da viso neoliberal, em particular a prtir das regras de convergncia


adotadas pelos pases que aderiram ao Euro e que levaram criao, por diversos pases, de regras

lj

fiscais rgidas para controlar o dficit pblico e a dvida pblica.


Esse quadro de regras fiscais rgidas sofreu alterao aps a crise econmica
mundial de 2008, quando diversos pases fizeram uso intenso da poltica fiscal (elevao de gasto
pblico e desoneraes tributrias) para estimular a demanda agregada e evitar o aprofundamento
da crise. Nos anos seguintes, a elevao dos dficits fiscais e da dvida pblica decorrentes trouxe
de volta a poltica fiscal para o centro do debate macroeconmico. Estudos do prprio Fundo
Monetrio Internacional (FMI) mostram a reviso da posio daquela instituio, que antes
defendia a postura de austeridade fiscal, e passou a defender a nova gerao de regras fiscais que
estavam sendo adotadas em diversos pases. Esta nova gerao de regras basicamente buscava
maior flexibilidade das metas fiscais de curto prazo, com adoo de clusulas de escape que
permitissem ao governo fazer uso ativo da poltica fiscal nos momentos de forte desacelerao

194

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
econmica, ao mesmo tempo em que tambm se adotava medidas como limites para a trajetria
da dvida pblica ou para os gastos, visando garantir a sustentabilidade da dvida no longo prazo.
No Brasil, a adoo de uma regra fiscal de curto prazo (meta de supervit primrio),
bem como outros tipos de limite de gastos, foi inttoduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) de 2001, um dos adventos importantes da dcada de 1990. As leis de responsabilidade fiscal,
que disciplinaram regras importantes para a administrao pblica, em nenhum momento,
suplantaram a responsabilidade social dos governos, em especial, no Brasil, o dever de cumprir
com as determinaes das Constituio Cidad.
Com a desacelerao econmica nos ltimos anos, na esteira da crise econmica
mundial de 2008, o governo brasileiro (Poder Executivo) teve que fazer sucessivas revises da meta
fiscal previamente estabelecida, via envio de projeto de lei para aprovao do Poder Legislativo,
especialmente pela forte frustrao das receitas, causada pela desacelerao da atividade econmica.
Ocorreu no Brasil fenmeno idntico ao verificado em vrios pases aps a crise
de 2008: o conflito entre metas fiscais rgidas no curto prazo, que s podem ser alteradas por via
legislativa (tempo poltico), e a necessidade de uma resposta rpida em termos de poltica
econmica para evitar a crise (tempo econmico).
A posio dos denunciantes implica, na prtica, que eles esto impondo ao Poder
\__ ./ '

Executivo que no cumpra com os seus deveres constitucionais, em razo de vises ideolgicas
que colocam o equilbrio fiscal estrito, acima do bem estar da populao. Os argumentos dos
denunciantes distorcem a realidade. Os denunciantes invertem a causalidade dos fatos,
desconsideram que os resultados fiscais menos robustos, aps a introduo de polticas anticclicas,
so consequncia da real desaceleraco econmica e no a causa. A experincia internacional
mostrou que a reduo do gasto pblico num momento de crise levaria ao aprofundamento da
crise econmica e no o contrrio.
A partir de tal postura dos denunciantes, a poltica fiscal, que at ento era um tema
meramente econmico, passou a ser criminalizada, ao ser usada para embasar um pedido de
impeachment com o argumento de que supostas infraes LOA e LRF, que concorreriam para

195

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
o no cumprimento da meta fiscal, poderiam ser caracterizadas como crime de responsabilidade da
Presidenta.
Ao interpretar o art. 9 da LRF de maneira restrita e defender que, a cada bimestre,
o governo seja forado a realizar cortes abruptos de gastos fiscal em caso de eventual frustrao de
receita, independentemente do cenrio econmico, obstruir sua liberdade de exercer o direito,
para o qual foi democraticamente eleito de atuar na economia, preservando, no tempo, o
compromisso com a estabilidade fiscal.

()
A LRF deve ser

entendid~

como guardi do compromisso com a estabilidade fiscal,

sem retirar do Executivo as condices de atuar na defesa da renda e do emprego. E, neste sentido,
a poltica fiscal brasileira dos ltimos anos, quando avaliada sob todo,s os seus matizes, tem se
mostrado sustentvel e em linha com as melhores prticas internacionais.
Ora, como exposto anteriormente, a dificuldade de se manejar a poltica fiscal para
mitigar os impactos da crise econmica mundial num contexto de regras fiscais rgidas levou
diversos pases ao descumprimento de metas fiscais e adoo de regras mais flexveis. O debate
acadmico na rea econmica evoluiu, em todo o mundo, com reconhecimento do prprio FMI,
em funo da nova realidade que se apresentou aps a crise de 2008.
Apenas no Brasil, entretanto, as dificuldades em conciliar regras fiscais rgidas com

()

a necessidade de ao rpida por parte do governo levou criminalizao da poltica fiscal, e


consequentemente a criminalizao de uma posio que se consolidou em todo o mundo no
contexto ps-crise de 2008.

muito perigoso que prescries de polticas com forte apoio na experincia


internacional como resposta a mudanas na realidade econmica mundial, respaldadas por
reconhecida instituio multilateral como o FMI, passem a ser criminalizadas. A criminalizao da
poltica fiscal ora em curso no Brasil no encontra paralelo na experincia internacional e se
constitui em um perigoso retrocesso, seja no campo do livre debate e da evoluo das ideias
econmicas, seja no

campo da aplicao destas s polticas pblicas, por governos

196

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
democraticamente eleitos, com o objetivo de buscar o bem-estar geral da populao com a
manuteno da renda e do emprego em momentos de adversidade econmica.

V. CONCLUSO

Todas as razes desenvolvidas ao longo da presente defesa revelam, de forma inconteste,


a necessidade de ser extinto, seja por razes estritamente processuais, seja pela manifesta
improcedncia das denncias recebidas pelo Sr. Presidente da Cmara, o processamento do
presente pedido de impeachment.
No existem razes de fato ou de direito para que o presente processo possa prosperar.
Desde a vitria eleitoral para o seu segundo mandato, setores oposicionistas se mostraram
insatisfeitos com a reeleio da Sra. Presidenta Repblica, Dihna Rousseff. Pedidos de recontagem
de votos, acusaes infundadas de que teriam ocorrido fraudes na apurao eletrnica dos votos,
impugnaes das contas eleitorais regularmente prestadas pela candidata vitoriosa, e muitos outros
expedientes foram e vem sendo utilizados na busca da desqualificao de um resultado eleitoral
legitimamente obtido pelo voto direto de milhes de brasileiros e de brasileiras.
Na falta de fatos que possibilitassem a reviso direta do resultado das urnas, outras formas
de revanchismo eleitoral passaram a ser buscadas com avidez por setores oposicionistas. A busca
de um fundamento para o impeachment da Sra. Presidenta da Repblica passou a ser uma estratgia
poltica. Parte-se de um desejo poltico de cassao do mandato presidencial para se conseguir, a
qualquer preo, um fato que possa justificar esta medida.
Nas democracias natural que as idias polticas sejam disputadas com ardor, com paixo
e com veemncia. Mas sempre dentro de padres respeitosos de convivncia institucional. Quando,
porm, os interesses pessoais so colocados acima dos interesses do prprio Estado e da sociedade,
o projeto de poder passa a estar acima de tudo e de todos. Acima inclusive da prpria lei e da
Constituio. Esforos passam a ser aglutinados e articulados com o nico propsito de se obter a
desestabilizao eficiente das relaes polticas, econmicas e sociais, tomando-se como regra o

197

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
"quanto pior, melhor': A intolerncia, o prejulgamento e o desrespeito a adversrios polticos ou
ideolgicos passam a ser cultivados e incentivados como se fossem virtudes.
Em tais momentos histricos, chegar ao exerccio do poder passa a ser um meio e 11mjim em

si mesmo. E se, nos dias atuais, as armas j no mais podem ser utilizadas para o alcance desse
soturno desiderato, buscam-se, com focontido despudor, falsos argumentos jurdicos, para se
conseguir alcanar esta perversa ambio. Hoje, de fato, os golpes no so mais urdidos em quartis
i

na calada da noite. A realidade dos dias atuais e os valores dominantes em todo o mundo no mais
permitem que assim seja. Nos dias atuais, os golpes so igualmente violentos, mas acabam sendo
fundados em uma retrica democrtica discu,rsiva vazia e destituda de qualquer contedo real. So
engendrados sob a luz do sol, com transmisso ao vivo pelas redes de comunicao e com
informaes on line transmitidas pelas mdias sociais. Tudo com a aparncia da mais absolutamente
legitimidade. Hoje, no mais se usam armas letais para a derrubada, fora, de um governo
legitimamente eleito. Tais aes esto fora de poca. Hoje, para os golpes de Estado, usam-se
apenas as mos para que sejam rasgadas, com elegncia e discri~o, pginas das constituies sobre
as quais foram afirmadas a existncia de Estados Democrticos de Direito.
Em situao absolutamente ofensiva Constituio vigente em nosso pas foi determinada
a abertura do presente processo de impeachment. Foi aberto, a partir de uma deciso ilegal e viciada
tomada pelo Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, em claro e notrio desvio de poder, decorrente
de ameaas e de chantagens no atendidas pela Sra. Presidenta da Repblica e pelos membros do
seu governo. Est sendo processado com claras e indiscutveis violaes aos princpios
constitucionais vigentes, em especial ao do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa.
Encontra-se

fundado

em

denncias

inconsistentes,

juridicamente

insustentveis

de

improcedncia manifesta.
Nesta manifestao que ora se apresenta a esta DD. Comisso Especial em nome da Sra.
Presidenta da Repblica Dilma Rousseff, no se defende apenas o seu diteito subjetivo ao exerccio
regular do mandato presidencial para o qual foi legitimamente eleita pela maioria dos cidados
brasileiros. Por esta defesa tambm se defende a Constituio brasileira e o Estado Democrtico
de Direito.

198

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
Como demonstrado nestas razes, nenhum crime de responsabilidade foi praticado pela
Sra. Presidenta da Repblica. No houve ilicitude nos seus comportamentos. No houve dolo nos
atos que praticou. No houve ao direta sua em atos que lhe so imputados. Cumpriu com o seu
dever de governar, fazendo o que deveria ser feito, a partir de pareceres e manifestaes tcnicas
dos rgos competentes que integram a Administrao Pblica Federal. Cumpriu a lei e a
Constituio. No desviou recursos pblicos. No se locupletou. No enriqueceu indevidamente.
Ao contrrio do que dizem os cidados denunciantes, jamais "atentou" contra o texto
~-

constitucional, como seria exigido para que tivesse contra si julgado como procedente um pedido
de impeachment.
A hiptese de aceitao destas denncias, portanto, em face de nao terem nenhum
embasamento constitucional ou jurdico, qualificaro, indiscutivelmente, uma verdadeira ruptura
com a nossa ordem jurdica democraticamente estabelecida. Qualificaro um verdadeiro e
indisfarado do "golpe de Estado", independentemente da justificao retrica que se pretenda
constituir para a sua explicao. Uma tal ruptura constitucional ser imperdovel aos olhos da
vocao democrtica atual do nosso pas, da opinio pblica internacional, e da nossa prpria
histria. Afinal, ''a comtituis:o de ttm pas 11o 11m ato do se11 governo, mas do povo que comtit11i 11m governo '"'3
Nenhum novo governo nascido de uma situao de ruptura institucional ter legitimidade
e condies de governabilidade para propiciar a paz e a fora necessria para a superao da crise
econmica e poltica que hoje o pas necessita. Nenhum governo, no estgio atual de
desenvolvimento democrtico do nosso povo, suportar a pecha de ter nascido de um ato de
usurpao ilegtima do poder e de negao da nossa Constituio. Como tambm j disse Thomas
Paine: "lfm governo sem constit11is:o poder sem direito 84
Por estas razes, se sustenta que as presentes razes de defesa sejam recebidas por esta
DD. Comisso Especial e aceitas i11 totlfm, seja nas suas preliminares regularmente arguidas, seja nas
suas razes de mrito. Por direito e por justia, portanto, se postula seja julgado como
manifestamente improcedente o presente processo de impeachment, para que, ao final, se reafirme a
verdade histrica expressa nas clssicas e sempre bem postas palavras de Cervantes:

'The constitution qfa comztry is no! the ad ofitsgovemment, but qf "the people co11stituti11g a govemment" (Thomas Paine, in Os
Direitos do Homem).
s+ 'Government witho11t a co11stitution ispower witho11t a right" Ibidem.

83

199

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
''La verdad a/de/gaza y
sohre e! gtta"85

110

quiehra y siempre anda sohre la mentira, como e! aceite

VI. DOS REQUERIMENTOS

Diante de todo o exposto, requer-se:


a) o reconhecimento da nulidade do ato de instaurao do presente processo de
impeachment determinado pelo Sr. Presidente da Cmara Eduardo Cunha e de todos os seus atos
subsequentes, com a extino do presente processo, em razo do manifesto desvio de poder que
definitivamente o viciou, sem que, em bom direito, seja possvel a ocorrncia de qualquer
possibilidade jurdica plausvel de convalidao;
b) que seja afirmado juridicamente, para todos os fins de direito e para que no pairem
quaisquer dvidas sobre o objeto de~te processo de impeachment que este se limita,
exclusivamente, apreciao dos crimes de responsabilidade objeto da denncia originahnente
recebida pelo Sr. Presidente da Cmara, e por conseguinte, que seja tambm determinada a
reabertura do prazo para a apresentao da manifestao de defesa da Sra. Presidenta da Repblica,
pelo inequvoco prejuzo processual que estes vcios trouxeram sua oferta;
c) que tanto a defesa como o Sr. Relator designado por essa DD. Comisso, bem como os
parlamentares que devero, nestes autos, firmar suas manifestaes sobre a matria sub examine,
considerem, em sua anlise sobre a ocorrncia ou no de crimes de responsabilidade da Sra.
Presidenta da Repblica, unicamente as acusaes que determinaram efetivamente a abertura do
presente procedimento pela deciso original do Sr. Presidente da Cmara, determinando-se
tambm o desentranhamento dos documentos relativos s delaes;

85

Dom Quixote, Parte Segunda, Cap. X

200

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
d) que seja decretada, de plano, nulidade da realizao da sesso de oitiva dos denunciantes,
com o desentranhamento dos presentes autos de tudo o que diga respeito sua indevida realizao
sem a intimao da Sra. Presidenta da Repblica ou de seu representante legal;
e) que, caso seja mantida como vlida a sesso em que foram ouvidos os denunciantes para
o esclarecimento dos fatos pertinentes sua denncia, seja reaberto o prazo de 10 (dez) sesses
para que se possa, regularmente, fazer a apresentao da defesa da Sra. Presidenta da Repblica;
f) a determinao de que, doravante, de todos os atos a serem praticados ao longo deste

()

procedimento sejam regularmente expedidas intimaes ou cientificaes formais Sra. Presidenta


da Repblica ou a seu representante legal, para que possam proceder ao regular exerccio do seu
direito de defesa durante toda a tramitao deste processo;
g) que caso sejam realizadas quaisquer outras sesses ou diligncias destinadas ao
esclarecimento dos fatos denunciados, seja reaberto o prazo de 10 (dez) sesses para o aditamento
desta defesa, ou a apresentao de novas razes, para pleno e regular exerccio do direito de defesa
constitucionalmente assegurado;

h) no mrito, que seja rejeitada a denncia, no prosseguindo o processo de impeachment,


tendo em vista a ausncia de qualquer conduta imputvel Presidenta da Repblica, a atipicidade
da condutas descritas e a presena de excludentes de ilicitude e de culpabilidade.

201