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MADERA LEGAL

VERIFICACIN Y GOBERNANZA EN EL
SECTOR FORESTAL

Contenido

MADERA LEGAL .................................................................................................................................. 1


VERIFICACIN Y GOBERNANZA EN EL SECTOR FORESTAL .................................................................... 1
Contenido ........................................................................................................................................... 2
CAPTULO 6......................................................................................................................................... 6
LA EVOLUCIN DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FORESTAL EN COSTA RICA ............................... 6
6.1 Introduccin .............................................................................................................................. 7
6.2 Anlisis del Contexto ................................................................................................................. 7
6.3 Antecedentes del sistema de control forestal de Costa Rica ...................................................... 8
6.4 Funcionamiento del sistema .................................................................................................... 14
6.5 Conclusiones ........................................................................................................................... 16
CAPITULO 7....................................................................................................................................... 20
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FORESTAL DE HONDURAS ............................................................ 20
7.1 Introduccin ............................................................................................................................ 21
7.2 Antecedentes .......................................................................................................................... 21
7.4 Diseo del Sistema de Control Forestal.................................................................................... 25
7.5 Funcionamiento del Sistema de Control Forestal ..................................................................... 27
7.6 Lecciones aprendidas .............................................................................................................. 32
CAPITULO 8....................................................................................................................................... 35
EL SISTEMA DE VERIFICACIN FORESTAL DE NICARAGUA ................................................................. 35
8.1 Introduccin................................................................................................................................ 36
2

8.2 La controversia sobre el Sistema de Control y Verificacin Forestal en Nicaragua .................... 37


8.3 El mandato legal del Sistema de Control y Verificacin ............................................................ 38
8.4 Sistema de Verificacin en Nicaragua: Diseo e Implementacin............................................. 38
8.5 Cules mecanismos de verificacin pueden ser identificados? ............................................... 44
8.6 Mecanismos de verificacin .................................................................................................... 45
8.7 Lecciones aprendidas .............................................................................................................. 47
CAPITULO 9....................................................................................................................................... 50
9.1 Introduccin................................................................................................................................ 51
9.2. Causales y objetivos del Sistema de Control y Verificacin Forestal ........................................ 52
9.3. Marco Institucional ................................................................................................................ 53
9.4. La administracin y verificacin del cambio del suelo y las operaciones de corte .................... 55
9.5 Independencia y Poder ............................................................................................................ 57
9.6 Funcionamiento e impacto del sistema ................................................................................... 57
9.7 Lecciones aprendidas .............................................................................................................. 58
CAPTULO 10..................................................................................................................................... 64
SISTEMA NACIONAL TERCERIZADO DE CONTROL FORESTAL EN ECUADOR ........................................ 64
10.1 Introduccin .......................................................................................................................... 65
10.2 La poltica detrs del SNTCF ................................................................................................... 65
10.3 Marco jurdico del SNTCF....................................................................................................... 66
10.4 Antecedentes ........................................................................................................................ 68
10.6 Las lecciones aprendidas a raz del auge y fracaso del SNTCF ................................................. 73
CAPITULO 22..................................................................................................................................... 76
CONVERGENCIA ENTRE LOS ESQUEMAS DE VERIFICACIN Y CERTIFICACIN FORESTAL PARA
ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD ............................................................................. 76
3

22.1 Introduccin .......................................................................................................................... 76


22.2 Esquemas de certificacin y legalidad .................................................................................... 77
22.3 Verificacin como una nueva iniciativa de poltica ................................................................. 78
22.4 FLEGT y el Aseguramiento de la Legalidad ............................................................................. 79
22.5 La Convergencia: Ventajas y Desventajas ............................................................................... 79
22.6 El futuro la certificacin como complemento de la verificacin? .......................................... 83
22.7 Conclusiones ......................................................................................................................... 84
CAPTULO 23..................................................................................................................................... 86
NUEVAS TECNOLOGAS QUE CONTRIBUYEN A MEJORAR LA GOBERNANZA FORESTAL ...................... 86
23.1 Introduccin .......................................................................................................................... 86
23.2 A qu tecnologas se refieren? ............................................................................................ 86
23.3 Qu se espera de la introduccin de estas nuevas tecnologas en los sistemas de gobernanza
forestal? ....................................................................................................................................... 87
23.4 Qu factores limitan a las tecnologas para contribuir a mejorar la Gobernanza Forestal?... 88
23.5 Cmo pueden ser superadas estas restricciones? ................................................................ 89
23.6 Reemplazando controles en papel desacreditados por sistemas electrnicos ........................ 93
23.7 La incorporacin exitosa de nuevas tecnologas en Sistemas de Gobernanza Forestal........... 94
23.8 Resumen ............................................................................................................................... 96
CAPITULO 25..................................................................................................................................... 99
PRINCIPIOS Y PRCTICA: DISEO DEL SISTEMA DE VERIFICACIN PARA EL SECTOR FORESTAL .......... 99
25.1 Introduccin .......................................................................................................................... 99
25.2 La aplicacin de los principios de verificacin al Comercio Forestal...................................... 100
Principio 1: Reciprocidad ............................................................................................................. 100
Principio 2: Migracin hacia terceros pases ................................................................................ 101
4

Principio 3: Una definicin clara de las reas problemticas ........................................................ 103


Principio 4: Adopcin de un sistema de aproximacin y de un punto central en la distribucin y
equilibrio de fuerzas.................................................................................................................... 104
Principio 5: Participacin amplia para asegurar la efectividad del proceso de verificacin ........... 108
Principio 6: Claridad en los estndares de evaluacin .................................................................. 110
Principio 7 : Crear un sistema que incentive el cumplimiento y el reporte de actividades ...........1110
Principio 8 : Monitoreo Independiente ........................................................................................ 113
Principio 9 : Inclusin en todas las etapas de la cadena de custodia de mecanismos que fortalezcan
etapas ms vulnerables del sistema ............................................................................................ 110
Principio 10 : Incorporar acciones que beneficien a los menos favorecidos en el diseo de los
sistemas de verificacin ............................................................................................................. 118
25.3 Conclusiones..118
CAPTULO 26................................................................................................................................... 119
26.1 Introduccin ........................................................................................................................ 119
26.2 El equilibrio entre el control del estado soberano y la administracin internacional de bienes
pblicos globales......................................................................................................................... 119
26.3 La verificacin como impulsor de la reforma de la gobernanza ............................................ 121
26.4 Mecanismos de responsabilidad pblica nacional e internacional ........................................ 122
26.5 Observaciones finales .......................................................................................................... 124

CAPTULO 6
LA EVOLUCIN DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FORESTAL EN
COSTA RICA
Autores: Guillermo Navarro, Hans Thiel y Jos Joaqun Campos, Marzo 2007.
Nota: Parte de este estudio se basa en: El Sistema Nacional de Control Forestal en Costa Rica Navarro, G. y
Thiel, H. (2006).VERIFOR Estudio de caso No. 6. Londres: ODI.

Cuadro 6.1
Costa Rica: Datos estadsticos

Estadsticas

Fecha
2005

Fuente de informacin
Divisin
ONU

de

poblacin

Poblacin

4.3 millones

rea

5.1 millones h.

Cobertura Forestal

47%

2005

Divisin de estadsticas
ONU

Bosque Pblico

24%

2000

FAO, 2005

FAO, 2006

Produccin Industrial Sin informacin


de Madera en rollo

Promedio
2005

2001- ITTO, 2005

Empleo en el sector 17.000


forestal formal

Promedio
2000

1990- FAO, 2004

Contribucin
del 1,6%
sector forestal al PIB

Promedio
2000

1990- FAO, 2004

Valor exportaciones
productos forestales

US$ 18 millones

Promedio
2000

1990- FAO, 2004

Principales mercados
internacionales de
productos de madera

Sin informacin

2004

Global Timber 2007

Estadsticas

Fecha

Fuente de informacin

TI
ndice
de 4,1
percepcin
de
corrupcin (0-1 donde
0= muy bajo)

2006

Transparencia
Internacional 2006

ndice de desarrollo 0,84


humano (0-1 donde 0=
muy bajo)

2004

PNUD, 2006

6.1 Introduccin
Costa Rica ha pasado de ser uno los pases con mayores ndices de deforestacin, a ser hoy en da el
pas lder en granjas forestales, manejo forestal sostenible, y diseo e implementacin de polticas
forestales innovadoras encaminadas a la conservacin y utilizacin de este recurso y a la promocin
de este sector. Sin embargo, algunos estudios (CATIE, 2001; De Camino et al., 2000) indican que la
deforestacin y tala ilegal son todava problemas de considerable magnitud.
Este caso describe la mezcla compleja de estado, estado-sector privado y actores independientes
como responsables del control y verificacin de productos forestales en Costa Rica. Analiza cmo los
conflictos internos y externos del sector forestal han deteriorado algunos componentes de la funcin
de la administracin forestal, as como los sistemas de control y recaudacin de ingresos.

6.2 Anlisis del Contexto


El rea de Costa Rica es de 5 millones de hectreas, con el 62.8% de su territorio con potencial para
cobertura forestal (MINAE, 2001). Sin embargo, debido a las polticas de desarrollo entre los aos
1950 a 1990, las cuales fomentaban polticas agresivas a favor del sector agrcola, se tuvo como
resultado una de las tasas de deforestacin ms altas en el mundo y una cobertura boscosa
fragmentada. En 1985 se lleg a un punto crtico cuando la cobertura forestal fue reducida a solo 24%
del rea original (Oficina Nacional Forestal, 2001). Esto llev al estado a implementar un sistema de
incentivos para promover la reforestacin. La Ley Forestal de 1.996 introdujo pagos para compensar a
propietarios del bosque, con el fin de conservar reas que proporcionarn servicios ambientales a la
sociedad (De Camino y otros, 2000). Estos incentivos, combinados con un cambio en las polticas de
desarrollo nacional hacia mercados de servicios y ecoturismo, han contribuido a un aumento exitoso
7

de la cobertura forestal hasta del 46% en diferentes etapas de regeneracin forestal (De Camino y
otros, 2000). La mayor parte de madera legal se genera de sistemas agroforestales y granjas
forestales con tan solo el 4% proveniente de bosque natural. Sin embargo, se estima que an el 22%
de la madera total industrializada es ilegal, proveniente de rboles fuera de los bosques, donde la
administracin forestal tiene poco control (Oficina Nacional forestal, 2004).

6.3 Antecedentes del sistema de control forestal de Costa Rica


Estructura organizacional
La Autoridad Forestal Costarricense es la responsable directa del manejo forestal. Est compuesta por
cuatro entidades: el Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC), el Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal, ambos bajo la direccin del Ministerio de Ambiente (MINAE), la Comisin
Nacional de Sostenibilidad Forestal, integrada por instituciones acadmicas y de investigacin, la cual
recomienda lineamientos para la actividad forestal como estndares y procedimientos para el manejo
sostenible forestal y la Oficina Forestal Nacional, la cual es una entidad que participa en el diseo de
polticas, conformada por varios actores del sector privado y organizaciones ecolgicas1.
El SINAC fue creado por la ley de biodiversidad de 1998 como un sistema descentralizado,
participativo y de coordinacin organizado alrededor de 11 reas de conservacin. Cada una de stas
tiene un centro de administracin regional en el cual las decisiones operacionales y financieras se
toman con un alto grado de autonoma. Las 32 oficinas locales de SINAC tienen contacto directo con
el pblico, administran el proceso de promocin y control forestal. Entre otras funciones incluyen:







Revisar solicitudes de permiso para corte de madera en sus oficinas y a travs de inspecciones
de campo.
Otorgar permisos de corte de madera (PCMs) a propietarios del bosque.
Verificar que los cortes de madera se lleven a cabo de acuerdo a estndares nacionales para
el manejo forestal sostenible y otras regulaciones relevantes2.
Otorgar Permisos Para Transportar Madera (PTMs) e identificacin a los propietarios del
bosque.
Supervisar el transporte de madera.
Hacer cumplir la ley sobre asuntos administrativos y reportar violaciones a los tribunales.

La Comisin Nacional de Sostenibilidad Forestal era anteriormente conocida como la Comisin Nacional de Certificacin
Forestal.
La ley permite que la administracin lleve a cabo esta verificacin o puede contratar una firma de auditora externa o
individuos para este fin.

La funcin de supervisin de las operaciones de corte de madera fue delegada a regentes forestales
en 1991. Los regentes son profesionales forestales independientes acreditados y supervisados por el
Colegio de Ingenieros Agrnomos (CIA).
Es responsabilidad de los Ejecutivos Forestales del CIA verificar el trabajo realizado por los regentes
forestales. Actualmente aproximadamente 150 regentes estn a cargo de 4.000 supervisiones
forestales al ao.
Otros actores en el sistema de control forestal son la Polica Nacional, la cual verifica los PTMs en los
puestos de control a borde de carretera, y los Comits de Vigilancia de Bosque y Recursos Naturales
(COVIRENAS). Estos grupos de la sociedad civil tienen un mandato bajo la legislacin forestal de
supervisar todas las actividades relacionadas con el uso de bosques naturales y fauna silvestre, bajo la
coordinacin y supervisin de SINAC.

Administracin Forestal
La figura 6.1 ilustra el flujo de procedimientos administrativos dentro del sistema de control forestal.
Existen varias opciones para solicitar permisos para el corte de madera. Los regentes forestales son
requeridos para supervisar la preparacin de los Planes de Manejo (PM), para bosques naturales e
inventarios de bosques comerciales (IB), para rboles en tierra de pastizales. Tambin pueden otorgar
Certificados de Origen (CO) para rboles de plantaciones forestales o sistemas agroforestales, los
cuales pueden ser cortados y transportados sin restricciones. Los permisos menores pueden ser
preparados por oficiales locales del SINAC para los propietarios de bosques que desean cortar menos
de 20 rboles para uso domstico.
Una vez que la solicitud de corte es aprobada por el SINAC, el propietario del bosque debe contratar a
un regente forestal para monitorear la tala, con el contrato registrado previamente en el CIA junto
con el pago de honorarios. El SINAC puede entonces expedir el Permiso de Corte de Madera (PMC).
Durante el 2004 las oficinas locales del SINAC expidieron 3.747 PMCs, de los cuales ms del 50%
fueron permisos pequeos, 10% fueron para PM e IF, y el resto COs (arias, 2005).
Los regentes envan los informes al SINAC al inicio de las operaciones y durante la tala. Una vez stos
han sido revisados, el SINAC expide un permiso de transporte de madera (PTMs) y las etiquetas
plsticas con el fin de registrar las trozas para el usuario forestal. Cuando las operaciones de corte
concluyen, el regente forestal enva un informe de cierre al SINAC junto con cualquier PTM y las
etiquetas no usadas.

Figura 6.1 Flujo de procedimientos administrativos del Sistema de Control Forestal en Costa Rica

Regente
Forestal

Pago mensual de membresa y pago anual de seguro.


Suscribe y paga las cuotas de la regencia. Enva copia de
informes de regencia.

Emite las GT de los


CO

Certificacin del PM, CO,


informes de regencia en el
aprovechamiento.
SAM + Contrato de regencia

Llenado de las GT

SINAC

Oficina Local

Permiso de aprovechamiento, sello de CO e


informes de regencia. (PP no requieren de la
regencia forestal) y emisin de GT.

Reporte de permiso
de aprovechamiento
(SEMEC)

SINAC
Oficina Central

CIA Fiscala
Ejecutiva
Forestal

Usuario
forestal
Camiones

Fuerza pblica en los


caminos

Declaracin jurada de madera procesada y pago de impuesto forestal

Transporte
Registro GT

Industria Forestal
Archivo de GT

Procedimientos de control
La figura 6.2 muestra el flujo de verificacin y procedimientos de control. Las oficinas locales del
SINAC realizan inspecciones de campo finales antes de otorgar PCMs. Los regentes forestales son
responsables de monitorear la ejecucin de PCMs, y el registro de sus contratos con la CIA permite al
Ejecutivo Forestal supervisar su trabajo. El SINAC expide PTMs solo despus de recibir un informe
positivo por parte del regente forestal, que puede incluso ser verificado en inspecciones de campo. En
Arias (2005), se concluye que el personal local del SINAC llev a cabo 2.188 inspecciones de campo de
PM, del IBy SPs durante 2004.
Los PTMs pueden ser utilizados como documentos de control de la cadena de custodia, en la cual el
usuario forestal y la industria pueden verificar la cantidad y el tipo de productos transportados de la
fuente al destino final. Los PTMs son verificados en los puestos de control de carretera por la polica,
a menudo contando con la colaboracin de las brigadas del SINAC y de COVIRENAS. Funcionarios
locales del SINAC examinan los sitios industriales para cerciorarse de que todas las trozas y madera
almacenada se han obtenido legalmente, comprobando los PTMs y sus etiquetas. Adems, recogen
todos los PTMs usados y se cercioran de que los impuestos forestales han sido pagados sobre los
volmenes y perodos correctos.
10

Figura 6.2 Procedimientos de control y verificacin forestal en Costa Rica

Regente
Forestal

Controla fidelidad
PM, Operaciones y
transporte de
madera en el patio

Inspeccin del campo PM y verificacin


de campo de aprovechamiento legal y
tala ilegal
SINAC

Oficina Local

Brigadas conjuntas
de control

SINAC
Oficina Central

Usuario
forestal

Ayuda a controlar
operaciones madereras.

Supervisin de
funcionarios

CIA Fiscala
Ejecutiva
Forestal

Chequea contratos e informes en el campo

Camiones

Ayuda a controlar el Transporte

COVIRENAS
Ayuda a
controlar
Industria

Fuerza pblica en los


caminos

Controla GT y placas, y
pago de impuesto forestal

Controla GT

Industria Forestal

Verificacin, revisin cruzada y aplicacin


El sistema tiene un sin nmero de revisiones cruzadas y balances (ver figura 6.3):

Los usuarios forestales y los regentes forestales pueden comprobar la calidad de los servicios
administrativos y las actividades de los funcionarios locales de SINAC y del CIA, y divulgar
todas las irregularidades en los niveles administrativo, profesional (CIA) y judicial.
Los funcionarios del SINAC, COVIRENAS y la polica verifican las actividades de los otros de
manera cruzada. La madera transportada o cortada ilegalmente es confiscada a la espera de
una sancin judicial. El juzgado subasta la madera y deposita el dinero en una cuenta de la
cual el 50% es pagado al municipio y el otro 50% al fondo forestal, si el acusado es
encontrado culpable.
El SINAC, la polica, COVIRENAS, los usuarios forestales o cualquier miembro de la sociedad
civil, pueden denunciar ante el CIA o un juzgado a un regente forestal que haya actuado
incorrectamente.
Las oficinas centrales del SINAC llevan a cabo auditoras internas y monitoreos peridicos de
oficinas locales. Ocasionalmente, estas auditoras externas son llevadas a cabo por
universidades y organizaciones de investigacin, las cuales son organizadas por el Auditor
Ambiental del MINAE y la oficina del Contralor General de la Nacin.
11

Figura 6.3 Procedimientos administrativos y de verificacin en Costa rica.


Controles cruzados y sanciones
Chequeay denuncia servicios administrativos de la AFE, poder judicial y CIA

Usuario
Forestal

Regental
Forestal

Evaluacin, procesa y
sanciona regentes

CIA Fiscala
Ejecutiva
Forestal

Chequea y denuncia regentes forestales

Fuerza Pblica
SINAC

Oficina Local

Supervisin
cruzada

COVIRENAS

SINAC
Oficina Central

Poder Judicial
Cualquiera puede denunciar delitos
forestales y corrupcin, monitorear
subastas de madera y sanciones

Auditora externa MINAE (Auditor ambiental con instituciones


tcnicas
Contralora General de la Repblica

Verificacin
Sociedad
Civil

Independencia financiera
Una gran parte del presupuesto destinado para financiar el sistema de control y verificacin forestal
debera ser financiado a travs de un fondo forestal creado por la Ley Forestal (No. 7575), con el fin
de promover el desarrollo del sector forestal, su administracin y control. El fondo forestal se genera
del impuesto general forestal, de las subastas de los productos forestales decomisados, y de otras
fuentes como donaciones. El impuesto forestal es del 3% sobre el valor transferido de las trozas al
momento de su proceso primario. Este valor transferido es establecido por el SINAC, el cual debe
recibir el 23% de la suma para la administracin, control, educacin ambiental y promocin del sector
forestal. Sin embargo, la falta de claridad de esta ley, llev a la Cmara Forestal Costarricense a
impugnar el impuesto forestal alegando que haba inconsistencias en la determinacin del monto
base para la recaudacin del gravamen. Aunque estas inconsistencias podran resolverse legalmente,
hubo una falta de voluntad por parte del SINAC para hacerlo y el impuesto forestal ya no es
12

recaudado. Esto representa una carga financiera significativa sobre los diversos elementos del
sistema de verificacin forestal, limitando seriamente su eficacia operacional.
Las consecuencias de esta carga financiera incluyen:

Para aliviar el dficit, la unidad de control forestal del SINAC se ha financiado por el fondo de
parques nacionales y del presupuesto del gobierno central as como del fondo forestal. Sin
embargo, la escasa financiacin ha llevado a una prdida parcial de independencia, incluso los
funcionarios tienen a veces que aceptar el transporte y alimento de los usuarios forestales al
llevar a cabo inspecciones de campo. La falta de fondos tambin quiere decir que muy pocas
auditoras internas y externas han sido contratadas por el SINAC para evaluar las actividades
administrativas y de control en las oficinas centrales y locales de esta entidad, de la polica, de
los regentes forestales y del CIA.
El presupuesto del recaudador ambiental, que hace parte del Ministerio de Ambiente,
debera ser cubierto en parte por el impuesto forestal. Sin esto, los recursos del recaudador
de fondos para realizar sus funciones son muy limitados, por lo que son percibidos como
figuras dbiles e ineficaces.
En el caso del CIA, la supervisin de los regentes forestales se debera financiar por el 2% de
los ingresos del impuesto forestal, la cual es ahora financiada por las contribuciones de los
miembros y por las tarifas forestales vigentes. Como resultado, el CIA tiene una capacidad y
recursos inadecuados para supervisar y para controlar sistemticamente a los regentes
forestales (Solamente dos ejecutivos forestales son responsables de 6 a 8.000 reportes de
regentes al ao), y actan solamente cuando un regente es denunciado por un tercero.

La independencia presupuestaria es tambin un tema para los regentes forestales, quienes son
pagados directamente por los extractores de madera o los propietarios del bosque. Esto los hace
susceptibles al inters econmico de sus clientes y reduce su desempeo e independencia en el
sistema de verificacin. Se han divulgado informes en los que se demuestra que la mayora de los
PCMs no contienen el informe de cierre requerido por parte del regente del forestal, ya que los
propietarios forestales pierden inters despus de que la madera ha sido removida y no estn
dispuestos a pagar al regente por la ltima visita de inspeccin.
Otras instituciones como la Polica Nacional, cuentan con presupuestos fuera del sector forestal, lo
que les permite operar con independencia. Sin embargo, el papel de la polica en el sistema de
verificacin forestal depende de la voluntad poltica, y sus operaciones no pueden cubrir todas las
posibles rutas por donde se transporta madera, limitando la eficacia de sus acciones. As mismo, la
sociedad civil organizada en brigadas de COVIRENAS trabaja ad-honrem sin apoyo financiero, y bajo
la supervisin del SINAC, lo que limita su independencia y efectividad.

13

Estndares de legalidad
Segn la Ley Forestal, el estndar legal para el manejo del recurso forestal depende de dos
condiciones: el cumplimiento de las prohibiciones de corte y de los procedimientos requeridos para la
tala permitida. Las sanciones incluyen el encarcelamiento desde tres meses hasta tres aos, junto con
la incautacin de la maquinaria y del equipo usado. Sin embargo, como la legislacin forestal no
especifica sanciones para cada una de las prohibiciones descritas en la ley, los procesos se vuelven
muy complejos. Esto ha llevado con frecuencia a la suspensin de procedimientos criminales y
permite en la prctica, que los ofensores acten con impunidad.
La Comisin Nacional de Sostenibilidad Ambiental es responsable de recomendar los estndares para
el manejo forestal sostenible a la SINAC, como parte de los estndares legales obligatorios en Costa
Rica. Estos estndares resultaron ser muy complejos y difciles de interpretar, lo cual ha llevado a que
los funcionarios del SINAC, acten con mucha discrecin. Como consecuencia se ha dado la pauta
para que se d una prohibicin administrativa para la obtencin de PCMs para bosques naturales
debido a la dificultad de obtener acceso a un permiso legal. Los propietarios del bosque, por lo tanto,
prefieren transformar bosques en pastizales, eliminando la cubierta forestal subrepticiamente para
luego solicitar un permiso para talar todos los rboles comerciales de sus pastizales. Esta clase de
permiso de corte es menos costoso de obtener, y ofrece mayor potencial de ingresos por hectrea.
Segn FUNDECOR (2003), el 30% de los rboles talados en pastizales entre 1999 y 2001 en la regin
de Sarapiqau, fueron realmente parte de bosques naturales que fueron degradados
intencionalmente.

6.4 Funcionamiento del sistema


Distribucin y coordinacin de funciones
El sistema del control forestal de Costa Rica fue establecido con un rango de actores responsables de
la realizacin de diversas funciones para permitir verificaciones cruzadas confiables entre los actores.
Sin embargo, las funciones adicionales han pasado a manos de la principal autoridad, el SINAC. stas
incluyen la administracin de permisos menores los cuales, segn la ley forestal, deberan ser
administrados por los Consejos Ambientales Regionales y municipalidades. Como estos consejos
nunca fueron establecidos, el MINAE suspendi la autoridad de los municipios para expedir permisos
menores debido a la limitada experiencia tcnica y baja capacidad institucional, por lo que el SINAC
ha tenido que llevar a cabo esta tarea por s mismo. Al mismo tiempo, el mandato legal para realizar
las inspecciones preliminares de campo antes de aprobar un PCM solo si hay una razn justificable
para hacerlo, ha sido reemplazado por una orden administrativa (MINAE Directriz DM 173-2001, 30
14

de enero de 2001), que exige inspecciones de campo antes de la aprobacin de todo PCM. Como los
permisos menores son ms de la mitad de todos los PCMs, se ha dado lugar a una carga
administrativa enorme para el personal local del SINAC por lo que se han aumentado los tiempos de
espera entre uno y tres meses para este tipo de permiso (arias, 2005).
La falta de coordinacin dentro del sistema, es particularmente problemtico para las unidades de
control de la polica que estn aisladas de la cadena de control forestal y no reciben ninguna
informacin del SINAC, sobre las actividades que ellos deben controlar, ni tienen la capacidad de
verificar adecuadamente las especies de madera, calcular volmenes o de hacer una verificacin
cruzada de PTMs segn el origen de la madera cargada en el camin. En lugar de esto, simplemente
registran la informacin contenida en el PTM en cuadernos, sin ninguna informacin adicional de
otros componentes del sistema de verificacin y control. Adems, la polica slo verifica los camiones
que se detienen voluntariamente en los puestos de control, esto implica que la madera que es
transportada clandestinamente en camiones cubiertos o vehculos que simplemente no se detienen,
nunca ser detectada a menos que se lleven a cabo a futuro, un mayor nmero de revisiones no
sistemticas en carretera por parte del SINAC y COVIRENAS.
Una de las crticas principales al sistema actual es el poder dado a los regentes forestales (Ferrouki y
Aguilar Schramm, 2004). Su supervisin es por lo tanto una funcin crtica. Por ley, el CIA es
responsable por la administracin, supervisin y sancin de sus propios miembros, los regentes
forestales. Sin embargo, no hay una supervisin externa. Por lo tanto, el SINAC no tiene ninguna
autoridad para controlar el trabajo de los regentes forestales y hay muy poca coordinacin entre el
SINAC y la oficina de supervisin forestal del CIA. Sin embargo, esta entidad tiene un record muy
pobre en la investigacin de acusaciones contra regentes forestales, con solo algunos casos que han
resultado en suspensiones temporales y en ningn caso en prdida de acreditacin (Esquivel, E.,
2005, comunicacin personal). Conociendo esto, los regentes no terminan generalmente sus labores
de supervisar las operaciones de corte desde el inicio hasta la fase final y terminan atrasados o
incumpliendo las fechas y condiciones de entrega de informes.
Esto se debe en parte a que los regentes forestales han sido recargados con responsabilidades
relacionadas con el control de operaciones de tala, manejo, ingeniera y silvicultura, as como de
tareas administrativas tales como solicitudes de permiso de transporte. Una solucin podra ser
reequilibrar la divisin de responsabilidades entre los regentes forestales y los ingenieros forestales,
permitiendo que estos ltimos asuman la responsabilidad de operaciones de corte menores. El
sistema de control forestal debera tambin identificar claramente y definir los roles de los otros
actores importantes como extractores, camioneros e intermediarios, que en la actualidad son actores
informales del sistema con poca responsabilidad.

El Sistema de Control Forestal est apuntando a los actores adecuados?


El enfoque del SINAC para controlar los operadores legales, combinado con una falta de control
sistemtico de las industrias de transformacin, hace concluir que el sistema no enfrenta de manera
15

adecuada el uso de madera ilegal y la conversin de los bosques. Recientemente el MINAE ha


decidido desarrollar y ejecutar la Estrategia para Controlar la Tala Ilegal (ECTI), con el objetivo de
integrar, fortalecer y consolidar la administracin, control y proteccin del uso de los recursos
forestales a nivel nacional. Esto apunta a disminuir la tala ilegal y las actividades relacionadas con sus
consecuencias negativas a nivel ambiental y social. Tambin busca promover la amplia participacin
de todos los sectores de la sociedad civil en estos procesos.

Puede un sistema de control ser favorable a los ms pobres?


Durante la evolucin del sistema de control forestal se han adoptado medidas favorables para los ms
pobres. Por ejemplo:

Con relacin a la tenencia de tierra, los usuarios forestales tienen varias maneras de probar
los derechos legales de propiedad o de posesin que les permitan acceso legal al recurso
forestal3.
El impuesto forestal es pagado por las industrias forestales, no por el propietario del recurso,
facilitando la tala por parte de los usuarios forestales (incluyendo pequeos propietarios de
tierra).
El fondo forestal paga a los propietarios de tierra por los servicios ambientales que sus
bosques naturales, granjas forestales y sistemas agroforestales proporcionan a la sociedad. El
sistema reconoce varios tipos de tenencia de la tierra, y da prioridad a organizaciones de
pequeos propietarios, as como a regiones donde existen comunidades con bajos ndices de
desarrollo.

Sin embargo, el alto costo de los permisos de preparacin y la burocracia para el acceso a estos
permisos, limita el acceso de los ms pobres al sistema de legalidad. Adems, la incertidumbre sobre
la tenencia de tierra en fronteras agrcolas, an no reconocidas por el SINAC en las que habita un gran
nmero de poblacin desfavorecida, hace que las operaciones ilegales sean la nica manera para que
estos granjeros tengan acceso al mercado.

6.5 Conclusiones

La propiedad de la tierra puede ser probada por la certificacin judicial de que el proceso de titulacin
est en trmite y que el proceso no tiene conflictos o gravmenes, y que existe un plan del propietario
inscrito en el registro catastral.

16

Como resultado de los 35 aos de desarrollo dentro del sector forestal, el sistema de control
forestal de Costa Rica ha tenido un xito limitado, aunque un buen nivel de estabilidad.
Generalmente, este ha tenido la ayuda de grupos ambientalistas, una amplia base de la
sociedad civil, profesionales forestales y funcionarios de la administracin forestal. Ha
operado en una tensin dinmica con la oposicin activa de los actores sujetos de
supervisin: taladores, intermediarios y agentes industriales. Una mayor implicacin de los
actores de los sectores no forestales en el desarrollo del sistema podra hacerlo menos
vulnerable a los ataques de actores poderosos dentro del sector forestal.

El financiamiento adecuado del cualquier sistema de verificacin es crucial para su buen


funcionamiento. El impuesto forestal no ha sido efectivo; sin embargo, el sistema de control
ha podido sobrevivir con otras fuentes de financiamiento.
El financiamiento independiente de los diversos componentes del sistema es crucial. La
dependencia econmica de los regentes forestales sobre los extractores de madera amenaza
la independencia de sus acciones. Adems, las entidades de supervisin y verificacin: el CIA,
el auditor ambiental y COVIRENAS, carecen de los recursos financieros para funcionar
eficientemente.

Cuando el marco legal impone restricciones sobre tala de madera en bosques naturales que
son muy difciles de ejecutar, los usuarios forestales tienden a hacer a un lado la
administracin forestal y buscar otras alternativas para tener acceso a la madera que quieren
cortar. Un estndar legal eficaz debe apoyarse en sanciones claramente definidas y de fcil
aplicacin, de otra manera, los ofensores continuarn actuando con impunidad.

Las funciones pblicas pueden ser delegadas solamente a las entidades privadas o de la
sociedad civil, siempre y cuando las entidades gubernamentales puedan conservar la
supervisin y control sobre las actividades delegadas. Cuando la administracin y supervisin
de la regencia forestal fue delegada al CIA, las funciones adicionales fueron agregadas a las
funciones de los regentes forestales, recargndolos con responsabilidades no relacionadas
con el control forestal. El control forestal por s mismo es ineficaz y difcil de coordinar por la
administracin forestal.

Hay que hacer una clara distincin entre gestin forestal y actividades regulatorias. El hecho
de que los regentes forestales combinen un papel de manejo (elaboracin de planes de
manejo), con un papel regulatorio (examen y certificacin de la correcta implementacin de
los planes de manejo), lleva inevitablemente a un conflicto de intereses.

La recoleccin de datos se debe acompaar por sistemas de verificacin cruzada. La polica,


COVIRENAS, los regentes forestales y el SINAC, no cuentan con un sistema de informacin
comn para verificar cruzadamente la informacin recolectada en campo con los PCMs.
Como consecuencia, el sistema de control forestal se hace difcil e ineficaz porque cada actor
17

del sistema de verificacin y control est encargado nicamente de un segmento muy corto
de la cadena productiva.

Los gobiernos locales no desempean un papel activo en la administracin y control de los


recursos forestales en sus territorios. No obstante, las polticas nacionales y leyes forestales
se orientan a la descentralizacin y a la distribucin de la administracin de los recursos
forestales. Este cambio de responsabilidades trae un costo que es raramente considerado, ya
que se requieren fondos para crear la capacidad en estas instancias locales y regionales para
efectivamente administrar y controlar el recurso forestal.

REFERENCIAS


Arias, G. (2005) Identificacin y priorizacin de los actores de la ilegalidad, Informe de

Consultora PTC/COS/3003/FAO for ECTI SINAC-MINAE, Costa Rica




CATIE (2001) La tala ilegal en Costa Rica. Un anlisis para la discusin, CATIE/Comisin de Seguimiento
del Plan Nacional de Desarrollo Forestal. Turrialba, Costa Rica

de Camino, R., Segura, O., Arias, L.G., Prez, I. (2000) Costa Rica: Forest Strategy and Evolution of Land
Use, Evaluation Country Case Study Series. Washington, DC:OED World Bank

Ferroukhi, L. and Aguilar Schramm, A. (2004) Progress and challenges of municipal forest

management in Costa Rica, in L. Ferroukhi (ed.), Municipal forest management in latin


America. CIFOR/IDRC


FUNDECOR (2003) Mitos y Realidades de la Deforestacin en Costa Rica. San Jos, Costa Rica:

SINAC.


MINAE (2001) Plan Nacional de Desarrollo Forestal 20012010. Ministerio de Ambiente y

Energa, Costa Rica




Oficina Nacional Forestal (2001) Manejo forestal y conservacin de bosques en Costa Rica.

ONF/COSEFORMA/PNUD/CATIE. San Jos, Costa Rica




Oficina Nacional Forestal (2004) La madera en Costa Rica. ONF/ FONAFIFO/SINAC. San Jos,
Costa Rica.

SIGLAS


CIA:

Colegio de Ingenieros Agrnomos


18

CO:

Certificados de Origen

COVIRENAS:

Comits de Vigilancia de Bosque y Recursos Naturales

ECTI:

Estrategia para Controlar la Tala Ilegal

IB:

Inventario de bosques comerciales

MINAE:

Ministerio de Ambiente

PCM:

Permisos de Corte de Madera

PM:

Permisos Menores

PTM:

Permisos Para Transportar Madera

SINAC:

Sistema Nacional de reas de Conservacin

SINAC:

Sistema Nacional de reas de Conservacin

19

CAPITULO 7
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FORESTAL DE HONDURAS
Autores: Mauricio Snchez, Guillermo Navarro y Carlos Sandoval. Mayo de 2008

Cuadro 7.1
Honduras: Datos estadsticos
Estadsticas

Fecha

2005

Fuente de
informacin
Divisin de poblacin
ONU

Poblacin

7.2 millones

rea

11.2 millones ha.

FAO, 2006

Cobertura forestal

41,5%

Divisin de estadsticas
ONU

Bosque pblico

75%

2000

FAO, 2005

Produccin industrial de 1.32 millones m


Madera en rollo

Promedio
2005

2001- OIMT, 2005

Empleo en el
forestal formal

Promedio
2000

1990- FAO, 2004

Promedio
2000

1990- FAO, 2004

Valor
exportaciones 40 millones de Promedio
productos forestales
dlares
2000

1990- FAO, 2004

sector 18.000

Contribucin del sector 2,8%


forestal al PIB

Principales
mercados USA
internacionales
de
madera

2004

20

Global Timber

Estadsticas

Fecha

Fuente de
informacin

TI ndice de percepcin 2,5


de corrupcin (0,1 donde
0= es muy bajo)

2006

Transparencia
Internacional 2006

ndice de desarrollo 0,68


humano corrupcin (0,1
donde 0= es muy bajo)

2004

PNUD, 2006

7.1 Introduccin
El Sistema Nacional de Control Forestal de Honduras, se caracteriza por ser un sistema que no ha sido
objeto de grandes reformas. Su principal actividad interna de verificacin es asegurar que los
requisitos para obtener una licencia de extraccin y transporte se cumplan a cabalidad. Este estudio
destaca el valioso rol desempeado por un monitor independiente introducido al pas por la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos, en respuesta a los altos niveles de corrupcin, el problema de la
tala ilegal y los conflictos ligados a la misma.

7.2 Antecedentes
Prdida y degradacin forestal

Tradicionalmente la economa de Honduras se ha basado en la agricultura y la ganadera, aunque


segn figuras oficiales el 87% del territorio nacional es de vocacin forestal. Sin embargo, un nmero
creciente de habitantes se est dedicando a la explotacin forestal, para algunos representando una
fuente menor de ingresos, mientras que para otros es una fuente importante de riqueza y poder.
Aproximadamente 1.5 millones de personas viven en reas forestales en Honduras, pero cuentan con
los niveles de pobreza ms altos del pas (PNUD, 2006b). Estas personas utilizan de forma directa el
recurso del bosque como uno de los pocos medios de subsistencia y muchos de ellos se involucran en
la tala y el comercio ilegal debido a las pocas oportunidades de empleo. Es frecuente que estos
campesinos constituyan la mano de obra para los actores de gran poder econmico de la industria
21

maderera o lleven a cabo actividades de desmote y extraccin por su cuenta, con el fin de expandir
sus cultivos agrcolas y actividades ganaderas.
Aunque no se ha llevado a cabo un monitoreo sistemtico de la cobertura forestal en Honduras, datos
oficiales indican que en los ltimos 30 aos se ha presentado una reduccin constante anual del 1%
de dicha cobertura (AFE-COHDEFOR, 2006). La explotacin ilegal forestal podra ubicarse entre el 75%
al 85% en bosque latifoliado y del 30% al 50% en bosques de pino (FEHCAFOR y otros, 2003). El
mismo estudio muestra que la extraccin anual de madera de pino de forma clandestina, le
represent prdidas financieras directas al gobierno de Honduras entre 55 a 70 millones de dlares al
ao (Ibd.).
La puesta en marcha de un sistema de verificacin forestal en Honduras tendr que enfrentar
problemas extremadamente graves como los altos niveles de corrupcin y el clientelismo poltico.
Conforme al viejo adagio es mejor pescar en aguas revueltas, algunos actores importantes del sector
han aprovechado el caos reinante en las operaciones del control forestal en Honduras, para aumentar
su capital a expensas del deterioro de los recursos del bosque y del medio ambiente. No slo se han
aprovechado de esta situacin, tambin han ayudado a empeorar y a perpetuar este caos con la
asignacin de sus colaboradores en posiciones pblicas importantes para que sirvan sus propios
intereses. Adems, estn en capacidad de sobornar a los funcionarios que intentan realizar
actividades de proteccin al bosque (EIA, 2005).

Tenencia forestal
La distribucin de la tierra en Honduras data del perodo colonial espaol, pero los problemas en la
definicin de los derechos de tierra, principalmente en los departamentos del noreste del pas an
existen. Segn la Ley Forestal, (Decreto No. 85 del 71), las reas forestales estn clasificadas como
reas forestales pblicas (tierras nacionales y ejidales de vocacin) o terrenos forestales en manos
privadas (incluyendo las reas cedidas en fideicomiso a las comunidades indgenas, bajo la tutela del
estado).
Las derechos de propiedad y de usufructo sobre recursos de la tierra y del bosque a menudo se
superponen, son objeto de disputa o simplemente se omiten (Del Gatto y otros, 2004). La presin
sobre la tierra es constante, hasta el punto que hayan surgido movimientos indgenas cuyo objetivo
principal es la recuperacin de las tierras que estn hoy en manos de propietarios privados o que han
sido clasificadas como de propiedad del estado.

22

Antecedentes histricos
Antes de 1971 el gobierno hondureo ejerca muy poco control sobre el sector forestal, situacin que
cambi con la promulgacin de la Ley Forestal de 1971 y la nacionalizacin de la cobertura forestal
durante 1974 a 1992. En el perodo comprendido entre los aos 1992- 2000, se retorn el vuelo
forestal a los propietarios de la tierra en un intento por desarrollar nuevas alternativas para el manejo
de bosques. A finales de 2007 una nueva Ley Forestal fue aprobada. Esta ley reconoci por primera
vez al sector forestal como un sector independiente del sector agrcola, con su propio presupuesto y
estableci el Instituto Nacional de Conservacin y Desarrollo Forestal, reas Protegidas y Vida
Silvestre (ICF), para sustituir la autoridad forestal de ese entonces, la Corporacin Hondurea de
Desarrollo Forestal (AFE-COHDEFOR). La ley tambin exigi la creacin de fondos para ser
reinvertidos en los bosques, buscando una redistribucin ms justa de los beneficios entre las
comunidades forestales, el gobierno local y central; tambin estableci regulaciones ambientales ms
estrictas.
Varias organizaciones no gubernamentales han jugado un papel fundamental en la conservacin
ambiental. A nivel poltico la organizacin ms influyente es Alianza Cvica, promovida por Critas de
Honduras, la cual centra su labor en la defensa del medio ambiente frente a las actividades mineras
de explotacin. Por otro lado, en la regin de Olancho una de las reas madereras ms importantes
del pas con una alta concentracin de madereros legales e ilegales, se cre el Movimiento
Ambientalista de Olancho (MAO), con una visin ms proteccionista sobre el medio ambiente. Este
movimiento promovido por el sacerdote catlico Andrs Tamayo, centra sus actividades a un nivel
ms popular mediante la organizacin de protestas, marchas y otras demostraciones pacficas. La
presin ejercida por estos movimientos de la sociedad civil, particularmente el MAO, fueron
fundamentales en la generacin de la voluntad poltica necesaria para la aprobacin de la nueva Ley
Forestal en septiembre de 2007.

Mandato legal para el control forestal


El marco legal del sistema de control forestal en Honduras es muy amplio y disperso, abarcando
alrededor de 21 leyes y normas. Su principal instrumento es la nueva Ley Forestal que introduce
sanciones mucho ms severas para prevenir la tala ilegal forestal y considera los daos provocados al
medio ambiente como actividades criminales.
Aunque el ICF ejerce el mandato legal para el control forestal monitoreando las actividades de
aprovechamiento, transporte, industrializacin y comercializacin, otras entidades del estado como la
Polica Nacional, la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente, la Fiscala Especial del Medio
Ambiente y las municipalidades, tambin participan en las actividades de control forestal.

23

El Fiscal Ambiental del Ministerio Pblico y las fuerzas armadas han desempeado un rol decisivo en
el control forestal, llevando a cabo operaciones conjuntas directamente en los bosques y en las
carreteras. De acuerdo con el decreto No.153/95, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos
(CONADEH), lanz en 2005 el Monitoreo Forestal Independiente (MFI), el cual busca consolidar
esfuerzos para la lucha contra la tala y el comercio ilegal forestal (ver cuadro 7.1).
Recientemente, como un esfuerzo para la articulacin interinstitucional, se han creado entidades
nacionales y sub-nacionales para fortalecer la gobernanza y modernizar el marco jurdico forestal. A
nivel nacional, la Agenda Forestal Hondurea es una organizacin independiente que acta como foro
permanente para la cooperacin entre los actores del sector, permite a las instituciones pblicas, los
actores privados y las ONGs, participar con igualdad de condiciones en el proceso de planeacin, el
cual busca orientar el desarrollo sostenible de los recursos forestales del pas.
En la costa norte de Honduras, la Red del Manejo del Bosque Latifoliado (REMBLAH), una
organizacin sin nimo de lucro, sin afiliacin poltica y de la sociedad civil, promueve la cooperacin
entre los actores del sector forestal.
Cuadro 7.1
El MFI en Honduras
CONADEH, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, se ha establecido para garantizar
los derechos y las libertades reconocidos en la Constitucin Nacional, incluyendo el derecho a
un ambiente sano (decreto 153/95). Como respuesta al aumento de la preocupacin pblica por
la explotacin ilegal y como apoyo al cumplimiento de su mandato para el desarrollo de
actividades que garanticen la proteccin ambiental, CONADEH inici conversaciones con Global
Witness en 2004. Para el siguiente ao estas organizaciones adelantaron el proyecto piloto MFI
en Honduras. Desde el comienzo, esta iniciativa recibi el apoyo oficial de la autoridad forestal
de ese entonces (AFE-COHDEFOR), la cual aprovech la oportunidad para mejorar su mala
imagen, comprometindose con una iniciativa de actuar con transparencia y que
constantemente est siendo sometida al escrutinio pblico.
A pesar de su presupuesto limitado, esta iniciativa ha adelantado operaciones por ms de tres
aos, y tanto su personal como su rea de accin han aumentado. Sus objetivos principales son:
(i) Generar informacin confiable sobre la explotacin ilegal forestal y su comercio asociado; (ii)
Asegurar la objetividad y la transparencia de las actividades de supervisin adelantadas por la
autoridad forestal; y (iii) Consolidar la capacidad operacional de la autoridad forestal mediante
la puesta en marcha de misiones a campo conjuntas y la socializacin de experiencias y
conocimiento.
Despus del primer ao o fase experimental, el papel y la ayuda de Global Witness ha
24

disminuido gradualmente a medida que su completo manejo ha pasado a manos de CONADEH.


Un paso importante para la consolidacin definitiva de esta iniciativa, fue la creacin en 2007 de
un comit consultivo interinstitucional que revisa los informes del MFI antes de ser publicados.
Este comit est conformado por la Autoridad Forestal (en la actualidad el ICF), la Comisin
Nacional Anticorrupcin, la Fiscala Especial del Medio Ambiente, la Procuradura del Ambiente
y Recursos Naturales, las Fuerzas Armadas, los representantes de las asociaciones forestales y la
sociedad civil. Aunque el gran nmero de participantes en este comit ha hecho que su
funcionamiento sea un poco ms complejo, ha sido provechoso para afianzar el reconocimiento
del proyecto y mejorar la calidad de los informes publicados.

7.4 Diseo del Sistema de Control Forestal


Honduras an no ha consolidado su sistema de verificacin forestal. El ICF es el directo responsable
de implementar la Ley Forestal y de administrar el recurso forestal del pas4. Tambin tiene el poder
de aprobar la formulacin y la puesta en marcha de los planes de manejo forestal tanto para reas
pblicas como privadas, y de autorizar la extraccin de madera en conformidad con los planes de
manejo aprobados. La principal actividad de verificacin es asegurarse de que los requisitos para
obtener una licencia de extraccin se cumplan, lo cual consiste en formular y aprobar un Plan de
Manejo (ver figura 7.1), seguido por la preparacin y la aprobacin de un Plan Operativo Anual (ver
figura 7.2).
El Plan Operativo Anual (POA) es el instrumento tcnico requerido para llevar a cabo un Plan de
Manejo Forestal. En su formulacin y aprobacin intervienen los propietarios de la tierra, los tcnicos
asignados por ellos mismos y los funcionarios regionales del ICF (aunque por un corto perodo en
2006 los planes operativos fueron aprobados en sus oficinas centrales). La figura 7.2 muestra los
pasos y los actores implicados en la aprobacin y la puesta en marcha de los planes operativos.
Despus de que el POA es aprobado y el propietario o el contratista autorizado han pagado los
impuestos municipales, pago que se hace al ICF para cubrir los servicios administrativos, la oficina
regional proporciona el permiso de transporte5. La emisin de este permiso tiene dos objetivos
4
5

El sistema actual no ha cambiado significativamente del establecido por el AFE-COHDEFOR antecesor del ICF, aunque esto
an depende del desarrollo de nuevas regulaciones y de especificaciones tcnicas y administrativas.
Bajo la nueva Ley Forestal, el ICF cuenta con un presupuesto independiente, pero hasta que una nueva resolucin se
publique para la implementacin de esta ley, el sistema de pagos que actualmente se viene cobrando a los dueos de la
tierra se mantiene.

25

principales: supervisar la legalidad de los productos que se estn transportando y verificar la cantidad
de productos de madera producido por las industrias con respecto a los volmenes de madera en
rollo que estas industrias adquieren en un tiempo determinado.
Las oficinas regionales del ICF tambin conceden licencias de extraccin sin fines comerciales, las
cuales prohben la venta del material extrado. Sin embargo, la violacin de esta norma es algo
comn, ya que los poseedores de estos permisos extraen ms madera que la autorizada para uso
domstico, vendindola en los mercados locales ya que es bien sabido que las autoridades poco o
nada hacen para controlar esta prctica. Otras violaciones incluyen la tala de rboles sanos usando los
permisos concedidos para extraer rboles muertos, derribados o quemados que an estn de pie. De
la misma manera, las licencias concedidas para el aprovechamiento de conferas afectados por el
Dendroctonus frontalis o gorgojo de la corteza de pino, se utilizan para cortar rboles sanos que se
encuentran fuera de las reas afectadas por esta plaga.
Figura 7.1
Procedimiento administrativo para la aprobacin de un plan de manejo en Honduras

Profesional
Forestal
8. Autoriza
elaboracin del POA
(Ver diagrama 7.2)

1. Paga cuota de inscripcin y cuota mensual de


colegiatura y obtiene una solvencia para ejercer la
profesin

Asociacin de
profesionales
forestales/ingeniero
s forestales

2. Hace el PM

Propietarios
Concesionarios
Comunidades
Contratistas

ICF
Oficina Local
3. PM y requisitos
4.PM, Requisitos
Revisados y
Dictamen

ICF
Oficina Regional

7. Distribuye
copias y archiva
original del PM

5.PM, Requisitos
revisados y
dictamen

6. Copia del PM
aprobado

ICF
Oficina Central

Esta prctica ha sido documentada por el MFI en varios de sus informes (CONADEH y Global Witness
2005; Global Witness y CONADEH, 2006).
26

El Departamento de Auditora Tcnica y Ambiental (DATA), dependencia del ICF, es el responsable de


coordinar y realizar auditoras para verificar la aplicacin de estndares y normas tcnicas. Sus cuatro
funciones son:





Evaluar los planes de manejo a nivel nacional


Mantener un registro de las industrias forestales
Mantener un registro de los depsitos de madera
Hacer seguimiento a las industrias forestales y a los depsitos locales, para lo que
supuestamente utilizan una metodologa estandarizada usada tambin por las oficinas
regionales de ICF.

La verificacin del POA en el bosque cubre las etapas inciales de operacin y de cierre, en las cuales
se debe cumplir a cabalidad con la correcta realizacin de actividades tales como: marcacin de los
rboles antes del corte, planes de proteccin, construccin y mantenimiento de vas, actividades
silviculturales planificadas (manejo de rboles productores de semillas y desechos, aclareos
peridicos, etc.), cuidado de los rboles remanentes, uso de los permisos de transporte
correspondientes y actividades para la prevencin y control de la erosin. Sin embargo, la falta de
recursos humanos y financieros son las razones por las cuales las actividades de verificacin no son
realizadas de manera eficaz.
Los operativos de control en carreteras consisten en revisar los permisos de transporte para
confirmar que el documento original y sus copias se encuentran a bordo del vehculo y que han sido
diligenciados correctamente con el fin de supervisar la cantidad de madera reportada con la cantidad
de madera transportada, la fecha del permiso o de la expedicin de la gua, el nmero de la
resolucin del POA, los sellos correspondientes por parte del ICF, la confirmacin de las dimensiones
de las piezas transportadas y los datos sobre el vehculo descrito en la gua.
El diagrama 7.3 muestra la relacin entre los funcionarios del ICF y otros actores que llevan a cabo
actividades de verificacin de manera conjunta o de manera independiente segn el caso. La polica
tiene la autoridad y la responsabilidad de solicitar el permiso de transporte en los puestos en
carretera o en cualquier parte de la va por donde los productos son transportados, desde el punto de
partida en el bosque hasta su punto de destino. La oficina del fiscal realiza actividades similares de
verificacin a las realizadas por el ICF, pero con su propia metodologa y estndares. Otro actor
importante es el Monitor Forestal Independiente a cargo del CONADEH (ver cuadro 7.1).

7.5 Funcionamiento del Sistema de Control Forestal


Hasta hace muy poco la principal autoridad forestal en Honduras fue AFE-COHDEFOR, organismo
establecido en 1974 para ejercer el control sobre todas las reas boscosas pblicas y privadas,
27

incluyendo la conservacin, reforestacin, explotacin, industrializacin y comercializacin de


productos provenientes de estas reas. En 1992, con el retorno del vuelo forestal a los propietarios
de la tierra, AFE-COHDEFOR pas de jugar un rol de dueo y administrador del recurso forestal a ser
supervisor, con funciones no generadoras de ingresos como la aprobacin de planes de manejo en
reas privadas y la coordinacin de subastas de madera provenientes de reas forestales pblicas.
De acuerdo con el informe de una comisin de auditora (Flores y Eveline, 2004), el 38% de los
recursos financieros y logsticos de AFE-COHDEFOR estuvieron concentrados en su sede de
Tegucigalpa. Menos del 24% de sus recursos totales fueron designados a las cuatro regiones del pas
que producan ms del 92% de madera en rollo nacional. AFE-COHDEFOR generaba su propio
presupuesto a travs de la venta de madera, por lo que fue criticado abiertamente por organizaciones
ambientalistas por ser una entidad ineficaz y totalmente corrupta. Con el fin de solucionar esta
situacin, la entidad creada para su reemplazo, el ICF, se ha establecido como una entidad
descentralizada vinculada a la presidencia con presupuesto propio y autonoma financiera. Est an
por verse si esta entidad est en la capacidad de hacerle frente a un problema de estas dimensiones y
sea capaz de reducir la explotacin y el comercio ilegal en Honduras.
Bajo la direccin de AFE-COHDEFOR, el Departamento de Auditora Tcnica y Ambiental (DATA), era el
mayor responsable por las acciones de verificacin del sistema, no obstante, la mayor parte de los
recursos se centralizaron en la casa matriz. Los montos cobrados por concepto de impuesto forestal
no fueron suficientes para mantener un sistema administrativo de esta complejidad y al mismo
tiempo, proveer de recursos para el DATA con el fin de realizar operaciones de control y verificacin
en el pas.
Segn DATA en el ao 2006, el 90% de lo auditado presentaba alguna clase de anomala (en mayor o
menor grado) y sin embargo, solamente un 3% de los casos fueron resueltos debido a la maraa legal
existente, a irregularidades de los actores en los procesos, a negligencias o a la falta de voluntad al
interior de la administracin. Aunque existe un manual de procedimientos con una metodologa
propia para llevar a cabo las acciones de auditora, los funcionarios pueden desistir de adelantar estas
acciones a su discrecin.
La Fiscala Especial Ambiental concluy que AFE-COHDEFOR no tena un protocolo definido de
actuacin para llevar a cabo auditoras y no se llevaba un control interno de sus actividades.
Recomend que el Ministerio Pblico tomara parte en la revisin al DATA para establecer una
metodologa comn, compatible con las funciones de ambas instituciones. Es bien sabido de una
auditora que le tom al Ministerio Pblico cerca de tres meses realizarla, mientras que a AFECOHDEFOR le tom un da y medio completarla.
Los informes de las actividades de campo que conduce el MFI bajo rdenes de CONADEH, se
presentan a los miembros del comit consultivo interinstitucional para su revisin, y posteriormente
son publicados en el sitio web de CONADEH. El MFI se ha convertido en el principal mecanismo de
28

denuncia ya que las actividades en campo no se ejecutan de acuerdo con las licencias otorgadas6. Sin
embargo, observadores sealan como los tres puntos dbiles de la actual implementacin de MFI en
Honduras los siguientes:

La falta de un protocolo para la seleccin de libros de entrada y salida de madera, as como


los sitios donde se realizan los cortes para ser objeto de auditora o control, lo que conllevara
a que el MFI podra ser manipulado polticamente para atacar un sector particular de
infractores;
La carencia de estndares que aseguren una evaluacin objetiva;
El hecho de que los interventores del MFI estn expuestos a amenazas en su contra por parte
de los infractores.

Se han publicado ms de 50 informes en los primeros tres aos de actividades; todos ellos se encuentran disponibles en
http://www.conadeh.hn/informes_monitoreo_forestal.htm.

29

Diagrama 7.2
Procedimiento administrativo para la aprobacin y ejecucin del POA en Honduras
1. Paga cuota de inscripcin y cuota mensual de colegiatura
y obtiene una solvencia para ejercer la profesin
Asociacin de profesionales
forestales/ingenieros
forestales

Profesional
Forestal
7. Reunin pre
operacional del POA

2. Hace el POA

3. POA y requisitos

ICF
Oficina Local
4. POA y
requisitos

6. Copia del
POA
aprobado

8. Dictamen de
reunin pre
operacional del
POA

ICF
Oficina
Regional
5. Original
del POA
aprobado

10. Llenado de guas


Propietarios
Concesionarios
Comunidades
Contratistas

9. Entrega de guas
de transporte
(facturas)

Camiones u otro
medio
Polica en puestos en
carretera (con otras
instituciones: ICE,
Fiscala, Ejrcito, etc)

11. Transporte
12. Revisin de guas

14. Reportes de
produccin

13. Informe mensual de


transformacin y produccin

ICF
Oficina Central
15. Auditoras tcnicas

30

Industria Forestal
Archivo guas

Diagrama 7.3
Actores internos y externos involucrados en el control y auditora forestal en Honduras
Supervisin de ejercicio profesional

Tcnico
Administrador
del POA

Supervisin de
los trabajos
que dirige el
tcnico

Verifica si el POA est correcto y dirige


las operaciones de aprovechamiento,
transporte y otras

Inspeccin del PM y del POA,


verificacin de tala legal e ilegal
ICF
Oficina Local
Reportes de
supervisin y
control

Control de cargado de
camiones
Beneficiarios o
propietarios

Inspeccin de PM
y POA

Camiones u otros
vehculos

ICF
Oficina Central

Supervisin

ICF
Oficina Central

Asociacin de profesionales
forestales/ingenieros
forestales

Auditoras a
industrias

Acta de oficio por denuncia y


en operativos conjuntos en las
actividades supervisadas por el
DAT

Auditoras a
industrias

Ministerio
Pblico

Polica en puestos en
carretera (con otras
instituciones: ICE,
Fiscala, Ejrcito, etc)

CONADEH
Monitor forestal
independiente

31

Transporte
Revisin de
guas

Industrias
Forestales
Archivo guas

7.6 Lecciones aprendidas


El caso de Honduras demuestra que la participacin y el empoderamiento de todos los actores
involucrados es necesario para lograr un proceso exitoso de verificacin y control forestal. La
articulacin entre la sociedad civil organizada, el sector privado y la administracin municipal en la
formulacin de las polticas de estado acerca del control forestal ha sido decisiva en las ltimas
dos dcadas. Sin embargo, el gobierno central solo se ha limitado a participar en las etapas de
consulta para la formulacin de las polticas pblicas y no en su implementacin.
La tendencia cultural a evadir las leyes que gobiernan al ser humano es profundamente arraigada
en la sociedad hondurea. Esta caracterstica es evidente en todos los estratos sociales y en todas
sus actividades econmicas, no siendo la excepcin el sector forestal. El poder poltico y el
econmico van de la mano y comnmente son manipulados para permitir que grupos o actores
poderosos ignoren o tergiversen desde la ms comn de las prcticas hasta las ms importantes
de las leyes, segn sus conveniencias particulares. Sin embargo, no son solo los grupos poderosos
quienes no respetan las leyes. Las licencias de explotacin con fines no comerciales son una
medida que se supone, favorece a las clases menos favorecidas, pero el hecho de que stas y otras
licencias estn siendo utilizadas de manera indiscriminada para la tala ilegal con fines comerciales,
mientras las autoridades no hacen nada para hacerle frente, es un aliciente para que se sigan
rompiendo las leyes impunemente. La respuesta para hacerle frente a esta cultura de evasin de
las normas establecidas es la imposicin de una normatividad excesiva, confusa y poco realista.
Adems, la incertidumbre y confusin sobre la propiedad de la tierra hace casi imposible el
acatamiento de la normatividad actual (Del Gatto y otros, 2004).
Este estudio de caso proporciona una leccin valiosa sobre el MFI. Generalmente estas iniciativas
parten de la voluntad independiente de un tercero que, mediante acuerdo con las autoridades
estatales, lleva a cabo actividades de supervisin a los bosques (Global Witness, 2005). Estos
terceros generalmente son una ONG sin nimo de lucro o una empresa privada. Sin embargo, el
caso de Honduras prueba que una entidad pblica del orden nacional puede llegar a convertirse
en un monitor independiente eficaz, como es el caso del CONADEH, quien no necesariamente
necesit el reconocimiento de otra autoridad estatal7, lo que representa una variante interesante
a proyectos anteriores de este tipo y sugiere un acercamiento ms endgeno e institucionalizado
al MFI.

Aunque no fue un requerimiento legal, el proyecto MFI en Honduras ha sido reconocido oficialmente por parte de AFECOHDEFOR. Segn la mayora de los actores esto ha facilitado su funcionamiento, contribuyendo al establecimiento de
una relacin de colaboracin exitosa con AFE-COHDEFOR (y su sucesor, el ICF).

32

REFERENCIAS


AFE-COHDEFOR (2006) Evaluacin Nacional Forestal, Resultados del Inventario de


Bosques y rboles 20052006. AFE-COHDEFOR, Tegucigalpa.

CONADEH and Global Witness (2005) Independent Forest Monitoring Pilot Project in
Honduras, First Summary Report, MayJuly 2005. Tegucigalpa and London.

Del Gatto, F., Wells, A., Richards, M., Coindres, I. and Contreras-Hermosilla, A. (2004)
The forestry sector in Honduras: the legal barriers, Policy Brief.
www.talailegalcentroamerica.org/downloads/english/The%20forestry%20sector%20in%2
0Honduras_the%20legal%20barriers.pdf

EIA (2005) La Crisis de la tala Ilegal en Honduras. De cmo la importacin de madera ilegal
hondurea por los Estados Unidos y la Unin Europea incrementa la pobreza, acelera la
corrupcin y destruye bosques y comunidades. Washington, DC: Environmental Impact
Agency

FEHCAFOR, REMBLAH and NICAMBIENTAL (2003) La Produccin Forestal no Controlada


en Honduras y Nicaragua: los impactos sobre gobernabilidad y pobreza. Un diagnstico
con mltiples actores para la identificacin de opciones polticas y acciones. Apoyados por
ODI, FAO, Global Witness, ACDI, DFID. Centro Amrica.

Flores Rodas, J.G. and Eveline Hernndez, L.R. (2004) Informe de Evaluacin de la AFECOHDEFOR, presentado a la Presidencia de la Repblica de Honduras, October 2004.

Global Witness and CONADEH (2006) Independent Forest Monitoring in Honduras,


Second Summary Report, May 2005April 2006. London and Tegucigalpa.

PNUD (2006b) Informe Sobre Desarrollo Humano Honduras 2006, hacia la expansin de la
ciudadana. Tegucigalpa.

SIGLAS

 AFE-COHDEFOR:
Administracin Forestal del Estado Corporacin Hondurea
de Desarrollo Forestal
 AHPAAF:
Agroforestales

Asociacin Hondurea de Periodistas Ambientalistas y

 AMADOH:

Asociacin de Madereros de Honduras

33

 ANETRAMA:
Madera

Asociacin Nacional de Empresas Transformadoras de

 CONADEH:

Comisionado Nacional de Derechos Humanos

 DATA:
COHDEFOR

Departamento de Auditora Tcnica y Ambiental de la AFE-

 FEHCAFOR
 MAO:

Movimiento Ambientalista de Olancho

 MFI:

Monitoreo Forestal Independiente

 POA:

Plan Operativo Anual

 REMBLAH:

Red de Manejo del Bosque Latifoliado de Honduras

34

CAPITULO 8
EL SISTEMA DE VERIFICACIN FORESTAL DE NICARAGUA
Autores: Filippo Del Gatto, Guillermo Navarro, Ove Faurby y Armando Argello.Marzo de 2007

Cuadro 8.1
Nicaragua: Datos estadsticos
Estadsticas

Fecha

Fuente de informacin

2005

Divisin
ONU

de

poblacin

Poblacin

5.5 millones

rea

12.1 millones ha.

Cobertura forestal

42,7%

2005

Divisin de estadsticas
ONU

Bosque pblico

Sin informacin

2000

FAO, 2005

FAO, 2006

Produccin industrial Sin informacin


de Madera en rollo

Promedio
2005

2001- OIMT, 2005

Empleo en el sector 9.000


forestal formal

Promedio
2000

1990- FAO, 2004

Contribucin del sector 0,7%


forestal al PIB

Promedio
2000

1990- FAO, 2004

de Promedio
2000

1990- FAO, 2004

Valor
exportaciones 12 millones
productos forestales
dlares
Principales mercados Sin informacin
internacionales
de
madera

2004

35

Global Timber

Estadsticas

Fecha

Fuente de informacin

TI ndice de percepcin 2,6


de corrupcin (0,1
donde 0= es muy bajo)

2006

Transparencia
Internacional 2006

ndice de desarrollo 0,70


humano corrupcin (0,1
donde 0= es muy bajo)

2004

PNUD, 2006

8.1 Introduccin
Nicaragua es considerado el pas ms pobre del continente americano, con un Producto Interno
Bruto (PIB) anual per cpita de US$ 950 (BCN, 2006; PNUD, 2005). A pesar de la poca contribucin
del sector forestal al PIB, (aproximadamente alrededor del 1%), los bosques representan uno de
los recursos naturales ms valiosos para el desarrollo del pas y pueden contribuir
significativamente a la reduccin de la pobreza. Aproximadamente el 43% de su territorio se
encuentra cubierto con vegetacin forestal (5.2 millones de has.), ms de la mitad de estas reas
(aproximadamente 3 millones de has.), cuentan con potencial productivo.
Este estudio de caso analiza el sistema de control forestal de Nicaragua, haciendo especial nfasis
en las caractersticas de su sistema de verificacin. Se hace nfasis sobre algunos aspectos claves
del sistema de control y monitoreo que pueden ser relevantes para otros pases, por ejemplo:

nfasis en el cumplimiento del rol del operador. En Nicaragua las actividades de control y
verificacin se orientan hacia la extraccin y procesos de transformacin de la madera,
mientras que la asignacin de permisos de corte es mnimamente controlada por la
autoridad forestal. Sin embargo, hay evidencias de que esta situacin est cambiando. Por
ejemplo, investigaciones llevadas a cabo en 2006 permitieron descubrir la asignacin
fraudulenta de permisos de tala a pequea escala para grandes compaas madereras.
La limitada relacin causa-efecto del problema de la deforestacin. El cambio de la
vocacin del suelo con fines agroindustriales y para cra de ganado es la causa principal de
la alta tasa de deforestacin en Nicaragua. No obstante, las actividades de control y
verificacin se centran en el proceso de extraccin, mientras que la deforestacin
solamente merece la atencin de las autoridades cuando afecta reas protegidas pasando
desapercibido lo que pueda pasar en otras reas. Se espera que con la reciente
declaratoria legal de considerar la deforestacin como un delito ambiental, esta situacin
empiece a cambiar.

36

8.2 La controversia sobre el Sistema de Control y Verificacin Forestal


en Nicaragua
La controversia sobre el control y verificacin forestal en Nicaragua se centra en la tala y el
comercio ilegal asociado. Estas actividades son percibidas por el pblico en general, como las
principales causas de los altos ndices de deforestacin en el pas. Los medios de comunicacin
han contribuido significativamente a reforzar esta imagen negativa al describir al sector forestal
como una mafia que devasta el medio ambiente y mina la autoridad estatal y su legitimidad.
La mayora de los actores comparten la necesidad urgente de detener la tala y el comercio ilegal.
Los efectos de esta situacin lo viven los operadores privados de una manera negativa: excesiva
reglamentacin, demasiados controles y una opinin pblica altamente crtica que los culpa por el
problema de la deforestacin, de lo que en realidad son mnimamente responsables. A pesar de la
estrecha relacin entre la tala ilegal y la deforestacin, estos fenmenos no parecen estar
directamente relacionados en Nicaragua. Mientras que la tala ilegal parece ser mayor en trminos
volumtricos en los bosques de pino (Richards y otros, 2003), la deforestacin ocurre casi
totalmente en bosques latifoliados en la regin atlntica, como resultado del avance de la frontera
agrcola y ganadera (Faurby, 2005).
Si la extraccin ilegal de madera, no es la principal causa de los altos ndices de deforestacin,
cul es la razn por la que se haya lanzado un ataque directo a la industria maderera del pas?
Para algunos, la principal razn es el podero del sector ganadero. Para los industriales del sector
forestal, los ganaderos motivados por intereses personales, ejercen una presin constante sobre el
pblico en general y el gobierno para que focalicen su atencin y esfuerzos en las actividades
forestales, desviando su atencin sobre la causa real detrs del problema de deforestacin, el cual
es el cambio del uso del suelo por la expansin de la frontera agrcola y ganadera.
En Nicaragua como ocurre en otros pases, la cruzada en contra de la extraccin ilegal es usada
por los polticos como una manera de destacarse y presentarse ante el pblico como funcionarios
comprometidos con la conservacin ambiental. En la vspera de las elecciones de 2006, la
discusin sobre la tala ilegal y la necesidad de implementar y aprobar nueva normatividad forestal
alcanz niveles nunca antes vistos. Sin embargo, la intencionalidad de dicha controversia fue ms
por la necesidad de figurar ampliamente en todos los medios de comunicacin, que por un
verdadero inters en encontrar una solucin real a esta problemtica.

37

8.3 El mandato legal del Sistema de Control y Verificacin


El Sistema de Control y Verificacin de la Legalidad Forestal, se basa en un marco jurdico
complejo, compuesto por un conjunto de instrumentos normativos que regulan la actividad;
algunos de ellos son:

Ley No. 28 de 1987 (Estatuto de Autonoma de las regiones de la Costa Atlntica)


Leyes No. 40 y 261 de 1988 (Ley de Municipios)
Ley No. 217 de 1996 (Ley General del Medio Ambiente y Recursos Naturales)
Ley No. 462 de 2003 (Ley de Conservacin, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector
Forestal).
Ley No. 559 de 2005 (Ley especial de Delitos Contra el Medio Ambiente y los Recursos
Naturales.
Ley No. 585 (Ley de Veda para el Corte, Aprovechamiento y Comercializacin del Recurso
Forestal).

Esta normatividad jurdica establece arreglos de mltiples agentes entre diferentes instituciones y
actores involucrados en actividades de control o verificacin (figuras 8.1 y 8.2). Cada institucin o
actor ejerce sus propias funciones de acuerdo a un mandato legal, pero no hay una normatividad
general que regule de manera integral el sistema de verificacin forestal.
Algunas de estas normas cuentan con mayor aceptacin pblica que otras. Este apoyo no parece
estar relacionado con los mritos especficos de la normatividad o con el nivel de participacin de
los actores en su elaboracin. Parece ser, que es ms relevante para la opinin pblica el nivel de
cumplimiento y la efectividad de la norma para hacerle frente a la tala ilegal. Aunque se evidencia
un apoyo de la opinin pblica a las funciones del Instituto Nacional Forestal (INAFOR) para
ejercer el control sobre las reas boscosas, no se puede decir lo mismo de la manera que INAFOR
est cumpliendo con su mandato. En cambio, recientes investigaciones adelantadas por la
Procuradura del Medio Ambiente sobre la tala ilegal, han sido objeto de elogios por parte de la
prensa y del pblico en general.

8.4 Sistema de Verificacin en Nicaragua: Diseo e Implementacin


Como se mencion anteriormente, en los acuerdos para realizar actividades tendientes al control
y verificacin intervienen mltiples actores e instituciones. Algunas de estas interacciones son
consideradas como mecanismos intra-sectoriales, bajo el marco de la ley forestal y sus
subsecuentes regulaciones. Otras se pueden considerar como arreglos extra-sectoriales
establecidos por diversos instrumentos jurdicos tales como el Estatuto de Autonoma de las
Regiones de la Costa Atlntica, la Ley de Municipios, del Medio Ambiente y la de Delitos
38

Ambientales. Aunque se describan por separado en este documento, los dos mecanismos
coinciden y algunos actores (Ej.: alcaldas), desempean un papel a nivel intra y extra sectorial.

Mecanismos de control y verificacin establecidos por la Ley Forestal


La figura 8.1 muestra los principales actores y el rol que ejercen dentro del sistema intra-sectorial
de control y verificacin, el cual le da una importancia mucho mayor al cumplimiento del rol del
operador (supervisin a los propietarios del bosque o los beneficiarios de permisos que llevan a
cabo actividades de corte).
INAFOR, entidad bajo el control del Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR), es responsable
del control y monitoreo rutinario del uso del recurso forestal fuera de las reas protegidas;
INAFOR tambin supervisa la transformacin y el comercio forestal, delegando responsabilidades
a sus funcionarios municipales. Algunas de sus principales funciones son:

Revisin en oficina de los Planes de Manejo Forestal (PMF) y los Planes Anuales Operativos
(PAO).
Inspecciones de campo in situ.
Revisin de los informes mensuales llevados a cabo por los regentes forestales,
(profesionales del sector acreditados).
Control del trfico de la madera.
Auditorias a instalaciones industriales.

Para apoyar las actividades de control por parte de INAFOR, la Ley Forestal tambin establece la
delegacin de funciones administrativas y de monitoreo a los regentes forestales, estas son:

Corroborar la correcta elaboracin de los PMA y POA


Supervisar operaciones de tala
Asegurar el correcto uso de los permisos de transporte
Archivar informes mensuales de la oficina local de INAFOR.

Los funcionarios municipales de INAFOR en teora, son inspeccionados a travs de labores de


control llevadas a cabo por el Departamento de Monitoreo y Seguimiento con sede en la capital.
Generalmente estos son espordicos y de poco alcance, por lo que los funcionarios locales de
INAFOR cuentan con un alto nivel de autonoma (CINCO y CIP, 2006).
Las alcaldas estn en la capacidad de firmar acuerdos de sociedad con INAFOR, bajo los cuales los
municipios pueden asumir funciones administrativas y de control forestal. Varios de estos
acuerdos ya han sido formalizados, pero la mayora se encuentran en su fase inicial. Algunos
municipios tambin estn involucrados en el control de quemas forestales y el cambio del uso del
suelo. Sin embargo, fuera de las reas protegidas la responsabilidad es de MAGFOR. En teora, las
auditoras forestales pueden considerarse como el elemento de verificacin del complejo
39

sistema de control. Estas auditoras realizadas por terceros se ejercen en el marco de la Ley
Forestal y deben ser llevadas a cabo por individuos o compaas idneas independientes
acreditadas por INAFOR. Su objetivo es verificar la implementacin de los PMF y POA, verificando
de esta manera, las acciones de los operadores y regentes forestales (indirectamente tambin de
los funcionarios municipales de INAFOR). Sin embargo, el taln de Aquiles de los auditores
forestales es su fuente de financiacin. Mientras que deben ser contratados por INAFOR, la ley
forestal no especifica la fuente de los recursos para cubrir sus gastos. Esta es la razn por la cual
este mecanismo de verificacin todava no se ha implementado.
En julio de 2006, INAFOR y la ONG inglesa Global Witness, firmaron un acuerdo para la
implementacin del proyecto piloto Monitoreo Forestal Independiente (MFI) en Nicaragua, con el
fin de producir informacin confiable sobre la problemtica de la tala ilegal en el pas y asegurar la
objetividad y la transparencia de las actividades de supervisin realizadas por las autoridades
correspondientes (INAFOR y Global Witness, 2006). De acuerdo con algunos observadores, la
funcin asignada a los auditores forestales ha sido llevada a cabo, por lo menos en parte, por el
monitoreo forestal independiente. Pero la mayora de los actores (incluyendo el grupo de trabajo
del MFI), divergen con esta apreciacin al sostener que la iniciativa del MFI no debe llegar a
reemplazar las labores de los auditores forestales, ya que se debe centrar nicamente en apoyar y
observar el desempeo de sus labores.

El Sistema de Verificacin Forestal Extra Sectorial


La figura 8.2 muestra el funcionamiento del sistema de control y monitoreo extra sectorial, segn
lo establecido por diversos instrumentos jurdicos. Este sistema, como el intra-sectorial, hace
nfasis en garantizar el cumplimiento del rol del operador.
La Ley de Veda para el Corte y Aprovechamiento de 2006, introdujo la prohibicin de realizar
operaciones de corte en todas las reas protegidas, lo que hasta ese momento era permitido en
ciertas reas del pas. En estos casos, INAFOR emita el permiso de extraccin solo y s, la oficina
distrital del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARENA), aprobaba el PMA
correspondiente. La oficina distrital de MARENA, contaba adems, con la responsabilidad de
monitorear todas las actividades forestales llevadas a cabo en reas protegidas y controlar al
trfico de productos que salan de estas reas. Todas estas funciones se han eliminado con la
implementacin de la ley de Veda, pero MARENA es an la responsable del control para prevenir
cualquier actividad de extraccin ilegal llevada a cabo en dichas reas.

40

Figura 8.1 Sistema de Control y Verificacin forestal en Nicaragua


Auditoras forestales
Cumplimiento de la
legislacin

Llenado de
guas de
transporte

Regente
Forestal

Auditor Forestal

Cargamentos
Transporte

INAFOR
Delegado Municipal

Control de PMF y permiso


de corte
Supervisin
de
operaciones en campo

Revisin de oficina PMF/POA


Inspecciones de campo
Revisin informes mensuales

Apoyo de labores
de control

Dueo del
bosque/Beneficiario
del permiso

Vigilancia y control de
parte de las alcaldas

INAFOR
Central
Revisin de guas de transporte
Delegacin de
funciones de
vigilancia y control

Alcaldas

Auditoras de inventarios de productos forestales


Inspecciones de cargamentos para exportacin
Control de quema de bosques y cambios de
uso del suelo

Aserro
/industria

MAGFOR
Actividades de control rutinarias o ad
hoc
Verificacin

41

Figura 8.2 Control y Verificacin Extra sectorial en Nicaragua

Aprobacin de PMF1
en reas protegidas y
monitoreo del
aprovechamiento
MARENA
(Delegado
Departamental)

INAFOR
(Delegado Municipal)
Participacin en
las inspecciones

Control de la
reforestacin en
reas protegidas

Dueo del
bosque/Beneficiario
del permiso

Investigacin y
tramitacin de
denuncias penales
Unidad de investigacin
de crmenes
Ambientales1

Revisin de gua de transporte

Alcalda (UAM)2
RAAN/S (SERENA)3

Control Social
de la Sociedad
Civil

Investigacin e
interposicin de
denuncias
Procuradura
Ambiental

Control y retencin
de productos
forestales ilegales

Transporte

Polica y Ejrcito

Funciones vigentes
Funciones suspendidas por la Ley de
Veda Forestal

42

La ley de los municipios le otorga a los entes locales un importante rol de supervisin y
vigilancia, el cual es generalmente llevado a cabo por las Unidades Ambientales de las
Alcaldas Municipales con la colaboracin de funcionarios locales de INAFOR o MARENA. En
las dos regiones autnomas de la costa atlntica (regin autnoma Atlntico Norte, RAAN, y
regin autnoma atlntico sur, RAAS), este rol es asumido por la Secretara de los Recursos
Naturales (SERENA) y del gobierno regional.
La Polica Nacional y las Fuerzas Armadas, estn en la obligacin de apoyar las labores de
INAFOR y MARENA en el control del trfico de productos forestales. Con la implementacin
de la Ley de Veda, estas entidades han adquirido un papel predominante en el monitoreo
del cumplimiento de las nuevas prohibiciones de extraccin, especialmente, pero no
exclusivamente, a lo largo de la frontera del pas.
En este caso, el elemento de la verificacin del sistema es llevado a cabo por la
procuradura del Medio Ambiente, establecido por la ley ambiental de 1996 como una
divisin especial de la oficina del Procurador General de la Repblica. Esta entidad es
responsable de representar y de defender los intereses del pblico en general y del estado
en materia ambiental. En aos recientes, esta entidad ha participado activamente en la
lucha contra la extraccin ilegal. Como se muestra en la tabla 8.2, en 2005 ms del 50% de
todos los casos investigados tienen relacin directa con la tala, el corte, el trfico y el
procesamiento ilegal de la madera.
La Unidad Especial de Delitos Contra el Medio Ambiente fue establecida en 2006 dentro de
la Fiscala General de la Repblica, para apoyar la implementacin de la nueva Ley de Delitos
Ambientales. Esta unidad est en la capacidad de llevar a cabo sus propias investigaciones
de campo para confirmar cualquier violacin a la normatividad en marco de esta ley.
Aunque es demasiado pronto, se podra concluir que esta entidad se podra convertir en un
nuevo elemento en el sistema general de verificacin forestal gubernamental en Nicaragua.
Estas dos entidades se financian a travs del presupuesto aprobado anualmente por la
Asamblea Nacional para el funcionamiento de las instituciones rectoras (la Oficina del
Procurador General de la Nacin y del Fiscal), as que su financiacin es independiente de
interferencia externa. Sin embargo, los grandes empresarios madereros en Nicaragua tienen
lazos cercanos con los principales partidos polticos, que a su vez tienen un vnculo estrecho
con la mayora de las instituciones gubernamentales, incluyendo la oficina del Procurador
General de la Nacin y el Fiscal General, lo que da como resultado ser altamente vulnerable
a la manipulacin poltica.

43

Tabla 8.2
Casos investigados por la Procuradura del Medio Ambiente en 2005
Crmenes

Nmero

Porcentaje

Corte, trfico y procesamiento ilegal de la madera

310

53,2

Quemas

57

9,8

Otros (ej.: caza furtiva, pesca ilegal, contaminacin del

216

37

aire/agua/suelo, extraccin ilegal de materiales)


Total

583
100

8.5 Cules mecanismos de verificacin pueden ser identificados?


Segn lo establecido por la ley forestal, el principal objetivo de las acciones de auditora (las
cuales como se ha descrito, an no se han implementado), es evaluar las acciones
adelantadas por los operadores y regentes forestales de acuerdo a la normatividad forestal
vigente. Por lo tanto, sus funciones de monitoreo son restringidas, enfocndose
exclusivamente en algunas acciones individuales del sistema de gobernanza forestal.
Teniendo en cuenta que los auditores forestales deben estar acreditados, contratados y sus
honorarios pagados por INAFOR, parece poco probable que el foco de atencin se oriente
hacia las practicas de asignacin de recursos por parte de esta entidad. De hecho, este
enfoque no se encuentra establecido en su mandato legal.
A pesar de tener un mandato mucho ms amplio, la Procuradura del Medio Ambiente ha
llevado a cabo funciones de supervisin de corto alcance, con nfasis en la supervisin del
cumplimiento de la normatividad por parte de los operadores privados. Sin embargo, se
evidencia un cambio principalmente, por el constante abuso de los permisos otorgados por
INAFOR de acuerdo al Reglamento de la Ley Forestal, para la extraccin forestal en
pequeas reas localizadas en fincas privadas (no requieren la elaboracin de un plan de
manejo). La asignacin constante e ilcita de dichos permisos a grandes compaas
madereras que realizan sus actividades en extensas reas forestales, ha llevado a que la
Procuradura del Medio Ambiente centre sus actividades en el sistema total (incluyendo la

44

manera en que los recursos son asignados por INAFOR y su funcionamiento administrativo),
asumiendo gradualmente funciones de auditora.
En ambos mecanismos de verificacin no hay una definicin formal de las funciones de
retroalimentacin, por las cuales la informacin generada por los auditores forestales o la
Procuradura Ambiental pueda ser validada y posteriormente enviada a las instituciones
correspondientes, para contribuir al proceso de mejora y cambio. Asimismo, no hay un
procedimiento establecido para hacer que esta informacin sea accesible a un pblico ms
amplio.
Por el contrario, ambos mecanismos tienen una clara relacin con las funciones de
cumplimiento. Los informes de los auditores forestales, una vez aprobados por INAFOR,
pueden ser utilizados como base tcnica para la aplicacin de sanciones establecidas por la
Ley Forestal y su reglamento, mientras que la Procuradura Ambiental tiene la autoridad
para archivar las acusaciones que requieren acciones de cumplimiento por parte de INAFOR
(sanciones administrativas) y del sistema judicial (sanciones civiles y penales).

8.6 Mecanismos de verificacin


Auditora Forestal
No es posible determinar su alcance, puesto que an este mecanismo no se ha
implementado. No obstante, la percepcin de la mayora de los actores es positiva y creen
que ser un mecanismo ideal de verificacin.
Segn como lo muestra la figura 8.1, el control rutinario de las operaciones del bosque se
lleva a cabo por los delegados municipales de INAFOR en colaboracin con regentes
forestales. Estos dos actores hacen parte de la comunidad forestal local (grupo de actores
locales relacionados con el sector). No es de extraar que los casos de incumplimiento por
parte de los actores madereros locales sean tratados de una manera acomodada que
favorece la implementacin de medidas suaves. En general, las violaciones se perciben
como errores aceptables (justificables debido al difcil ambiente de trabajo) y tratados con
una amplia flexibilidad en el momento de la aplicacin de la sancin correspondiente. Esta
situacin contribuye a mantener la cohesin social de la comunidad forestal (Pendleton,
1998). Pero al mismo tiempo crea un ambiente de desconfianza entre los actores extra
sectoriales.
Bajo este contexto, muchos observadores creen que las auditoras forestales son un
mecanismo necesario (y relativamente suave), que podra aportar un mayor nivel de

45

transparencia y de responsabilidad, y al mismo tiempo bien recibido por la comunidad local


forestal.

La Procuradura del Medio Ambiente


La tabla 8.2 muestra el compromiso y el esfuerzo de este ente para desempear un trabajo
excepcional, teniendo en cuenta el reducido presupuesto con el que cuenta. Ms de la
mitad (53.2%) de todos los casos investigados por la Procuradura Ambiental en 2005,
tenan que ver con el corte, trfico y procesamiento ilegal de madera, mientras no hubo ni
un solo caso relacionado con la deforestacin ilegal, a pesar de que Nicaragua pierde entre
50.000 y 70.000 hectreas de bosques cada ao (FAO, 2005; Faurby, 2005).
Como se explic anteriormente, el cambio en el uso de las tierras forestales para fines
agropecuarios y ganaderos es la causa principal de la prdida de reas boscosas en
Nicaragua, y no las operaciones de extraccin forestal (legales o ilegales). Por lo tanto,
mientras que la Procuradura del Medio Ambiente contine centrando sus esfuerzos en
concentrar sus acciones en lo que para el pblico en general es la problemtica de la
extraccin ilegal, hasta cierto punto con el fin de complacerlos, se concluye que realmente
se est haciendo muy poco por abordar de manera integral la problemtica de la prdida de
los recursos forestales en el pas.
Asimismo, las acciones para generar una mayor gobernanza forestal parecen ser limitadas.
Los operadores madereros tienden a rechazar las actividades de la Procuradura del Medio
Ambiente porque perciben una predisposicin en su contra (comprensible), mientras que la
problemtica de la deforestacin pasa a un segundo plano. Tambin consideran que las
acciones adelantadas por la Procuradura Ambiental se basan en un discurso a ultranza en
contra de los operadores privados. Por ltimo, no existe claridad en el enfoque legal por el
que se deben regir. El mandato legal por el cual se rige la Procuradura Ambiental es basado
en la Ley del Medio Ambiente y la Ley de Delitos Forestales, mientras que INAFOR y los
operadores se rigen por la Ley Forestal y su Reglamento. La nueva e imprecisa Ley de Veda,
ha contribuido a fomentar an ms esta maraa legal.
Lo anterior solo ha fomentado un ambiente de desconfianza y resentimiento entre los
actores. En palabras de Lang (1996), el control solo se lleva a cabo a medida que es
aceptado por aquellos que van a ser controlados. Tomando esta afirmacin como vlida,
podra llegar a concluirse que el trabajo adelantado por la Procuradura Ambiental no ha
sido eficiente para promover la gobernanza forestal en Nicaragua.

46

Con el fin de justificar su visin, la Procuradura del Medio Ambiente adujo que la no
inclusin del tema de la deforestacin en el estudio llevado a cabo en el 2005 se debi a
que la tala rasa y el cambio del uso del suelo no fueron consideradas como actividades
ilegales hasta que la nueva Ley de Delitos Ambientales entrara en efecto a mediados de
2006. Por lo tanto, a pesar de la confusin sobre el mandato legal, esta nueva ley podra
promover un cambio en la Procuradura Ambiental para ser ms imparcial al ejercer su
actividad, lo que evidentemente generara mejores resultados para la proteccin forestal en
Nicaragua.

8.7 Lecciones aprendidas


Las conclusiones ms importantes que arroja este estudio son las siguientes:

El apoyo pblico para el cumplimiento del mandato de verificacin no es


necesariamente en funcin de su alcance o de la participacin de los actores en su
delimitacin. En Nicaragua, tal apoyo parece estar ms estrechamente relacionado
a la percepcin pblica sobre si la entidad o actor correspondiente cumple a
cabalidad con su mandato.

Adems de los mandatos individuales institucionales, existe la necesidad de un


mandato legal integral del sistema de verificacin forestal. En Nicaragua, varios
instrumentos jurdicos establecen acuerdos interdisciplinarios con diferentes
entidades y actores implicados en las actividades de control y verificacin. Cada
institucin o actor posee su propio mandato legal, pero no existe un mandato
general que abarque el sistema de verificacin forestal en su totalidad.

Es necesario determinar el marco jurdico que rige el sector forestal. La Procuradura


del Medio Ambiente ejerce su mandato bajo lo establecido en la Ley del Medio
Ambiente y en la Ley de Delitos Ambientales, mientras INAFOR y los operadores se
rigen en el marco de la Ley Forestal y su Reglamento. La nueva e imprecisa Ley de
Veda ha contribuido a fomentar el vaco legal existente.

Las fuentes de financiacin deben ser claramente definidas durante el diseo del
sistema. En Nicaragua, los auditores forestales (el elemento clave del sistema de
verificacin) no se encuentran an en operacin porque la ley forestal no especifica
la fuente de los fondos para su pago.

Si el MFI se implementa en Nicaragua, su alcance y rol con respecto a otros actores


o instituciones debe ser claramente definido, reemplazar o apoyar las funciones
que ejercen estos actores?

47

Finalmente, surge la pregunta ms importante: Cul es el fin de las actividades de


verificacin? Es asegurar el cumplimiento de la legalidad, o alguna otra actividad
de carcter pblico de alto nivel, como la deforestacin? Aunque en Nicaragua el
cambio del uso del suelo es la principal causa de la prdida de reas boscosas, las
actividades de control y verificacin forestal se han centrado en la extraccin y
procesamiento de la madera. El diseo del sistema debe ser claro en cuanto al
alcance e impactos que se esperan generar.

REFERENCIAS


BCN (2006) Informe Anual 2005. Banco Central de Nicaragua (BCN), Managua,
Nicaragua

FAO (2005) Evaluacin de los Recursos Forestales Mundiales Informe Nacional


Nicaragua. Rome: FAO.
Faurby, O. (2005) El Sector Forestal de Nicaragua Un Potencial Para el Desarrollo.
Managua, Nicaragua: IPADE.

Pendleton, M. (1998) Taking the Forest: The Shared Meaning of Tree Theft, Society
and Natural Resources 11(1): 35-46. New York: Taylor & Francis Group.

PNUD (2005) Informe sobre Desarrollo Humano 2005 La cooperacin


internacional ante una encrucijada. New York: PNUD.

Richards, M., Wells, A., Del Gatto, F., Contreras-Hermosilla, A. and Pommier, D.
(2003) Impacts of illegality and barriers to legality: a diagnostic analysis of illegal
logging in Honduras and Nicaragua, International Forestry Review 5(3): 282292.

SIGLAS

INAFOR:

Instituto Nacional Forestal

MARENA:

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

MFI:

Monitoreo Forestal Independiente

 PIB:

Producto Interno Bruto

PMF:

Planes de Manejo Forestal

POA:

Plan Operativo Anual

48

Procuradura del Medio Ambiente




RAAN:

Regin Autnoma Atlntico Norte

RAAS:

Regin Autnoma Atlntico Sur

SERENA:

Secretara de los Recursos Naturales

49

CAPITULO 9

EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY FORESTAL EN EL MARCO


DE LA GOBERNANZA FORESTAL EN BRASIL
Autor: Hans Thiel, diciembre 2007.
Nota: Parte de este estudio se basa en: Giants Dont Leap: Verification in Brazils Process towards
Sustainable Forestry, Thiel H. and Viergever, M. (2006), VERIFOR. Estudio de caso No.5 Londres: ODI.

Cuadro 9.1
Brasil: Datos estadsticos
Estadsticas

Fecha
2005

Fuente de
informacin
Divisin de poblacin
ONU

Poblacin

186.4 millones

rea
Cobertura forestal

835.6 millones has.


57,2%

2005

Divisin
estadsticas ONU

Bosque Pblico

Sin informacin

2000

FAO, 2005

FAO, 2006

Produccin Industrial 132.2 millones de m


de Madera en rollo
Empleo en el sector 471.000
forestal formal
Contribucin
del 3,4%
sector forestal al PIB

Promedio
2005
Promedio
2000
Promedio
2000

2001- ITTO, 2005

Valor exportaciones US$ 2,2 billones


productos forestales
Principales mercados Sin informacin
internacionales de
madera

Promedio
2000
2004

1990- FAO, 2004

TI
ndice
de 3,3
percepcin
de
corrupcin
(0-1
donde 0= es muy
bajo)
ndice de desarrollo 0,79
humano (0-1 donde
0= es muy bajo)

2006

Transparencia
Internacional 2006

2004

PNUD, 2006a

50

1990- FAO, 2004


1990- FAO, 2004

Global Timber 2007

de

9.1 Introduccin
Este estudio de caso demuestra que a travs de una frrea voluntad poltica, un liderazgo
visionario y la coordinacin trans-sectorial, se pueden abordar efectivamente las causas de
la explotacin predatoria del bosque, la deforestacin y la corrupcin asociada en Brasil. La
articulacin de estos factores ha generado la implementacin de reformas legales e
institucionales de gran alcance que con el apoyo de una tecnologa innovadora, ha
garantizado la aplicabilidad y establecimiento de un marco legal que regula el uso de la
tierra y el bosque. Un sistema descentralizado de administracin, control y verificacin
forestal surge de este proceso de reforma en el cual, la autoridad y las funciones se ejercitan
de manera conjunta entre los niveles gubernamentales y las administraciones estatales
forestales con el apoyo de un sistema de informacin innovador8.
Brasil es un pas del tamao de un continente, con un rea boscosa que cubre el 57% de su
territorio. El 60% de la cuenca Amaznica se encuentra en territorio brasileo. Las cadenas
productivas que utilizan madera representan 4% del PIB brasileo y el 8% de sus
exportaciones, generando ingresos fiscales anuales de US$1.4 billones y generando
aproximadamente 2 millones de trabajos directos e indirectos. Ms del 85% de la madera de
bosques naturales nacionales proviene del Amazonas, donde 2570 compaas de extraccin
funcionan en 72 regiones productoras madereras (polos madereiros'), generando ingresos
anuales por un valor de US$2.5 billones. El valor de la madera exportada proveniente del
Amazonas supera el billn de dlares anuales y el 30% de esas exportaciones tiene como
destino los pases miembros de la Unin Europea (Thiel y Viergeveer, 2006).
Ms de dos tercios de los 17 millones de metros cbicos de madera rolliza, extrada del
Amazonas brasileo en 2003 fueron extrados por actividades de roza, ganadera extensiva y
cultivo de soya. Estas actividades son responsables del 70-80% de la deforestacin y han
sido la principal fuente de madera ilegal para la industria. Esto se debe a que las actividades
agropecuarias, a diferencia de las forestales, no requieren demostrar formalmente la
propiedad de la tierra. El registro para demostrar la tenencia de la tierra es muy precario en
Brasil y es esa incertidumbre la que promueve la ilegalidad forestal y no la conservacin
sostenible de los bosques. Es por esto que existe una considerable disparidad entre los
volmenes de corte autorizados y la cantidad de madera que es consumida por la industria
forestal. Ms del 80% de la produccin total de madera que se extrae de la Amazona
brasilera proviene de una fuente ilegal (PAS, 2006).

Implementacin de las competencias pblicas: ejecutadas con la misma competencia o funcin por
autoridades pblicas nacionales y estatales, respetando su nivel de jerarqua y jurisdiccin territorial.

51

9.2. Causales y objetivos del Sistema de Control y Verificacin


Forestal
La preocupacin por los alarmantes ndices de deforestacin en el Amazonas, y la posicin
de Brasil como el mayor productor y consumidor del mundo de productos de madera
tropicales, llev al gobierno brasileo a crear el Programa Nacional Forestal (PNF) en 1998 y
a consolidarlo en el 2000. El programa fue el resultado de un proceso ampliamente
participativo, el cual cont con el apoyo de ms de 600 organizaciones de diversos
segmentos de la sociedad, con el nico fin de promover el desarrollo sostenible y la
conservacin de bosques, de una forma compatible con otras polticas pblicas. El PNF
busca disminuir los altos ndices de deforestacin a travs de: (i) duplicar la cobertura de
reas reforestadas para asegurar la provisin de madera para la industria, reduciendo as, la
presin sobre bosques naturales; y (ii) promover el manejo sostenible del bosque a travs
del desarrollo de capacidades. Un elemento crucial del programa es el establecimiento de
una reforma clara que le haga frente al complejo sistema de tenencia de tierras y el manejo
forestal, especialmente en bosques pblicos federales. Con el fin de implementar estas
polticas, se cre en 2003 por decreto presidencial, la Comisin para la Coordinacin del
Programa Nacional Forestal (CONAFLOR), integrado por 37 instituciones de diversos
sectores. El Instituto Brasileo de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables
(IBAMA), a travs de su Programa de Administracin de los Recursos Forestales ProManejo,
se convirti en otro elemento clave facilitador de esta reforma. El objetivo principal de
ProManejo era apoyar el desarrollo y adopcin de un manejo sostenible de los recursos del
Amazonas. Incluyendo tambin, la evaluacin de los sistemas de control y verificacin
forestal que se aplicaban en ese momento, y el desarrollo de opciones ms eficientes y
transparentes. Trabajando de manera activa desde 1999, ProManejo se implement en
marco del Programa Piloto de la Conservacin de la Selva Tropical del Brasil (PPG7),
financiado por los pases miembros del G7, la Unin Europea y los Pases Bajos. Aunque el
PPG7 proporcionaba soporte tcnico y financiero, el proyecto fue llevado a cabo por el
gobierno brasileo con la colaboracin de la sociedad civil y el sector privado.
El Grupo Permanente de Trabajo Interministerial para la reduccin de los ndices de
Deforestacin en el Amazonas brasileo (GPTIRID), implementado en 2003 y coordinado por
la Oficina Nacional del Servicio Civil (Casa Civil)9 de la Presidencia de la Repblica, se
encuentra conformado por 13 ministerios (con intereses o acciones que impactan de
manera directa el Amazonas), el Ministerio Pblico10, la Polica Federal y organizaciones
tcnicas tales como el Instituto Nacional del Programa Espacial (INPE). Entre sus planes de
accin se encuentran el apoyo a actividades de control y monitoreo, la planificacin del uso

La Casa Civil es una entidad de gran importancia ya que juega un rol de intermediario entre los poderes
ejecutivos y legislativos, con un mandato que incluye la evaluacin de todos los proyectos de ley
10
El rol del Ministerio Pblico es investigar actos criminales y denunciarlos ante los entes judiciales. El Ministerio
Pblico es independiente del ejecutivo.

52

de la tierra, y el desarrollo de una infraestructura y una economa sostenible (GPTIRID,


2004).
Entre junio de 2003 y mayo de 2006, la Casa Civil, los ministerios del Medio Ambiente
(MMA), de Integracin Nacional, de Planificacin, Presupuesto y Administracin, junto con
siete estados amaznicos, establecieron un nuevo marco de desarrollo regional, Plan de
Amazona Sustentable (PAS, 2006). El objetivo de este plan es coordinar las acciones
federales y de los diferentes niveles estatales dentro de un contexto sectorial y territorial,
promocionando la participacin activa de la sociedad civil, el sector privado, los estados y
los municipios. A travs de la descentralizacin y las polticas para la toma de decisiones,
orientado a alcanzar el dilogo y el consenso social. El PAS busca minimizar las
desigualdades regionales, la concentracin del ingreso entre unos pocos, la exclusin social
y la implementacin de modelos de desarrollo sin control. Las pautas generales del PAS son
promover el Plan de Ordenamiento Territorial, regularizar la tenencia de la tierra y reducir al
mnimo la tala ilegal con la implementacin, supervisin y promocin de formas ms
intensivas de uso de tierra. Hace nfasis en mejorar la gobernanza forestal, el cumplimiento
de la normatividad legal y garantizar la presencia activa de todos los niveles nacionales en la
regin como prerrequisito para lograr un crecimiento sostenible. El PAS adems, busca
lograr una integracin econmica regional dentro y fuera de las fronteras nacionales y entre
los pases suramericanos con reas en la selva Amaznica.
Todos estos procesos se fortalecen por un claro apoyo poltico de las instituciones
gubernamentales del ms alto nivel y los actores claves de la sociedad civil. Aunque las
acciones se centran en la necesidad de encontrar soluciones a los altos niveles de
deforestacin, una gobernanza dbil e injusticias cometidas en la regin del Amazonas,
existen otras amenazas que generan mucha controversia como el sensible tema de la
soberana del pas, al considerar el bosque tropical como bien pblico global y la
internacionalizacin de la Amazona.

9.3. Marco Institucional


El marco dentro del cual, todas las instituciones pblicas ms significativas del sector
ambiental operan actualmente, es establecido por el Sistema Nacional Medio Ambiental
(SISNAMA), cuya entidad ms importante es el Consejo Nacional Medio Ambiental
(CONAMA), del cual hacen parte 103 representantes de todos los segmentos de la sociedad.
SISNAMA asesora al gobierno, promueve la formulacin de estudios, propone pautas y
establece normas y procedimientos en lo referente a problemas ambientales. La institucin
central del sistema es el Ministerio del Medio Ambiente MME, que es responsable del
planeamiento, coordinacin y monitoreo de polticas medioambientales. A nivel nacional, la
agencia que ejecuta es el IBAMA. A nivel sub nacional, las agencias ambientales de los
estados son responsables de implementar programas y proyectos, as como adelantar

53

actividades ambientales de supervisin y control en su jurisdiccin. Adems, pueden


establecer sus propias normas y procedimientos, siempre y cuando stos no entren en
conflicto con la legislacin federal. Cuando las agencias estatales carecen de la capacidad
necesaria, el rol es asumido por el IBAMA.
La reforma a la constitucin brasilea llevada a cabo en 1988, descentraliz los poderes del
gobierno central como autoridad forestal, confirindose stos a los estados y los municipios.
Sin embargo, fue solamente hasta marzo de 2006, al reformarse el Cdigo Forestal de 1965,
que la nueva Ley en Manejo Forestal en Bosques Pblicos confiri a los estados y municipios
la responsabilidad para autorizar y supervisar actividades forestales en bosques privados,
estatales y municipales y en las reas de conservacin de sus respectivas jurisdicciones.
Simultneamente con la colaboracin estatal, la agencia federal IBAMA, supervisa la
transferencia de funciones y el cumplimiento de la aplicacin de la ley. Este sistema
descentralizado se lleva a cabo a travs de un sistema de informacin innovador y
transparente, que le permite a la autoridad nacional forestal monitorear y supervisar lo que
sucede en cada uno de los estados. En el marco de esta nueva ley, se implement el
Servicio Forestal Brasileo con el objetivo de regular la administracin de los Bosques
Pblicos Federales, promover el manejo sostenible de los bosques y el manejo del Fondo
Nacional de Desarrollo Forestal. Adems, la ley de 2006 tuvo un alcance mayor al permitir,
por primera vez, la produccin legal de madera en bosques pblicos bajo un sistema de
concesin.
Los estados tenan como fecha lmite octubre de 2007 para asumir sus nuevas competencias
bajo el marco del SISNAMA, incluyendo el establecimiento de sus propios sistemas de
administracin y control forestal. Estos sistemas deben estar integrados al Sistema de
Informacin y Comunicaciones (SISCOM) y al Sistema Nacional de Informacin Medio
Ambiental (SISNIMA). Aunque los estados tengan la libertad para implementar su propio
sistema de administracin y verificacin, pueden pedir la colaboracin del IBAMA para
ejercer sus funciones. Los trminos de dicha cooperacin son establecidos por la autoridad
federal, para lo cual deben acordar la implementacin de sistemas electrnicos y el
establecimiento de una comisin multilateral conformada por los actores interesados. El
IBAMA puede transferir a los estados el nuevo sistema de administracin forestal DOF
(Documento de Origen Forestal) y el entrenamiento para su correcto uso. Para el
cumplimiento de la ley se separa verticalmente las funciones entre lo federal y los niveles
estatales o Ministerios Pblicos, ambos actuando al mismo tiempo en la persecucin de los
infractores y presentando los delincuentes ante los tribunales penales. Sanciones
administrativas como confiscacin de maderas o imposicin de multas son llevadas a cabo
actualmente por IBAMA y los entes ambientales de los estados federales.
La sociedad civil brasilea acta como monitor independiente en este proceso: la
importancia de las ONGs ambientales, los medios, la industria y la academia de ejercer un
control social y mantener estrecha vigilancia sobre los actores que intervienen en el sistema
es altamente significativa.

54

9.4. La administracin y verificacin del cambio del suelo y las


operaciones de corte
Ordenamiento Territorial y el cambio en el uso del suelo
Las propiedades que se encuentran en el rea de lo que se conoce como la Amazonia
Legal11, pueden llegar a talar hasta el 20% de su rea total, el 80% restante debe ser
conservado como reserva legal. Para apoyar las agencias ambientales estatales en la
implementacin de esta regulacin, el PPG7 del IBAMA desarrolla el Sistema de
Ordenamiento Territorial, el Sistema de Licencias Ambientales en Propiedades Rurales
(SLAPR), que combina el licenciamiento ambiental en propiedades rurales con el monitoreo
y control del cambio en el uso del suelo. Para obtener una licencia ambiental se deben
suministrar datos como, los lmites georeferenciados de la propiedad, las reas de reserva
legal y las reas protegidas en pendientes empinadas y al costado de los arroyos, de modo
que las autoridades ambientales puedan supervisar el cambio de la cubierta boscosa
basndose en imgenes satelitales. La implementacin del SLAPR vara entre estados
federales: algunos, como Mato Grosso, lo han estado operando por aos mientras que
otros, como Roraima, todava no lo han implementado.
Corte de madera
Antes de presentar un Plan de Manejo Forestal, una compaa maderera debe obtener la
licencia ambiental y el documento de Licencia Previa (LP) (MMA, 2006a). Este ltimo
permite verificar la legalidad en la tenencia de la tierra, la personera jurdica de las
personas o las compaas implicadas, y la prueba de existencia del bosque en cuestin a
travs de un mapa georeferenciado, que se sobrepone a una imagen satelital. Esta
informacin generalmente se distorsiona para llevar a cabo actividades ilegales, ya que se
usan compaas ficticias y/o que no tienen una existencia legal, y/o la declaracin de
bosques que no existen por medio de los volmenes de crdito del aprovechador.
Una vez que se verifica la legalidad de estos parmetros, se presenta un permiso para un
Plan de Manejo Forestal, solicitando el cambio del uso del suelo ante la entidad estatal
ambiental relevante12 para su aprobacin. Los planes de manejo para bosque natural deben
cumplir con los estndares para el manejo forestal sostenible establecidos por el gobierno
federal en la Instruccin Normativa No.5. Estos planes deben ser elaborados e
implementados bajo la responsabilidad tcnica de un ingeniero forestal o un agrnomo
registrado ante el Consejo Regional de Ingeniera, Arquitectura y Agronoma (CREA). Una vez
se aprueba el Plan de Manejo, se expide una autorizacin para la explotacin forestal
11

La Amazonia legal del Brasil est definida por ley, la cual incluye los estados del Acre, de Amap, Amazonas,
Par, Rondnia, Roraima, Mato Grosso, Maranho y de Tocantins
12
En los estados que an no han asumido el control y la administracin forestal, se mantiene la responsabilidad
de su implementacin a las oficinas regionales o locales del IBAMA.

55

(AUTEX), lo que genera un crdito que se va gastando a medida que la empresa enva las
trozas de madera de su zona forestal, lo cual se registra en la Declaracin de Origen (DOF).
Esos operadores forestales registrados en el sistema y ante el nuevo catastro tcnico,
pueden acceder a la plataforma tecnolgica del DOF, as como los clientes de un banco
pueden utilizar los cajeros automticos para retirar el dinero de sus cuentas.
El sistema permite que los productores madereros comercialicen su madera en internet,
ofertndola entre los clientes registrados. Una vez se aceptan los trminos para la compra y
el despacho de la madera adquirida en lnea, la transaccin es registrada por el sistema y el
volumen total de la madera objeto de transaccin (por especie) se deduce
automticamente del total del volumen de madera del vendedor. El productor entonces
imprime el permiso de transporte con cdigo de barras (tambin llamado DOF). Cuando se
le hace entrega de la madera al comprador, la informacin del permiso se incluye en el
DOF, que automticamente lo verifica de manera cruzada con su base de datos, lo que
genera una especie de crdito/volumen. Esto le permite al interesado expedir sus propios
DOFs para el envo de la madera a sus clientes. Al otorgarle al productor la responsabilidad
de la impresin del DOF y de reportar de nuevo a la administracin, se reducen los costos, la
burocracia y el riesgo de que volmenes de madera ilegal sean usados fraudulentamente
por terceros. Una innovacin interesante es el vnculo directo que se establece entre los
productores y los consumidores dentro de un proceso administrativo: lo que abre las
puertas para la implementacin de un mercado electrnico para la madera legal.
Verificacin y Supervisin
La verificacin del cumplimiento de la ley en campo, es realizada actualmente por los
funcionarios de las agencias ambientales del estado y por el IBAMA. Todos los planes de
manejo deben ser supervisados al menos una vez cada tres aos usando pautas detalladas
(con guas de aseguramiento e indicadores), para la verificacin del cumplimiento legal por
parte del operador (IBAMA, 2004). La implementacin de los planes de manejo debe ser
supervisada por el profesional con la capacidad tcnica, aunque generalmente nunca se
cumple. (Sabogal y otros, 2005). Se recomienda que las funciones de estos profesionales
sean claramente delimitadas y que cuando sea el caso, IBAMA y CREA castiguen de manera
ejemplarizante casos en los que se incurre en mala conducta. Es evidente la preocupacin
por la independencia de estos profesionales, ya que sus honorarios son pagados
directamente por los que implementan el plan de manejo (es decir el mismo maderero).
El estado y las autoridades ambientales federales llevan a cabo inspecciones al azar en las
vas, para verificar que los envos de madera vienen acompaados del permiso de
transporte correcto. Usando la clave de barras se puede validar la informacin del permiso
con la base de datos en la plataforma del DOF. Las verificaciones cruzadas electrnicas
inherentes al sistema del DOF tambin son llamados de alarma, que les permite a las
autoridades (el MMA, IBAMA, la Polica Federal y el Fiscal Federal), optimizar y orientar sus
actividades de verificacin y control. Adems, con el fin de detectar la deforestacin en
tiempo real, se hace uso del programa DETER. Desarrollado por INPE, este sistema de

56

vigilancia es altamente eficaz ya que se basa en informacin suministrada por va satelital,


que detecta el cambio del uso del suelo en la amazonia cada 15 das (vase
www.obt.inpe.br/deter).
Retroalimentacin
De acuerdo con la poltica del gobierno, toda informacin sobre deforestacin y
licenciamiento ambiental debe hacerse accesible al pblico a travs de internet. Los estados
tenan hasta septiembre de 2007 para incorporar el sistema DOF, o desarrollar un sistema
similar propio, que le permitiera al IBAMA el acceso libre a esta informacin de modo que
pudiera ser integrada al SISCOM, para ser verificada de manera cruzada con los datos del
sistema DETER y la informacin del Catastro Tcnico Federal (Chvez, J.H., 2006, com. pers.
septiembre). En un futuro, todos los Planes de Manejo Forestal aprobados, tambin tendrn
que ser registrados en el Catastro Nacional de Planes de Manejo Forestal Sostenible que
ser de pblico conocimiento, accesible a travs de Internet y operado por IBAMA (MMA,
2006b).

9.5 Independencia y Poder


La solidez del sistema de administracin forestal que ha surgido a raz del proceso de
reforma llevado a cabo en Brasil, ha sido el resultado de una fuerte voluntad poltica, el
liderazgo y la coordinacin interinstitucional entre los niveles ms altos del gobierno. Las
autoridades ambientales actan de la mano y de manera complementaria con un grupo
coordinado de instituciones pblicas para hacer cumplir las leyes y promover la gobernanza
en el sector forestal.
Aunque el Sistema de Gobernanza Forestal Descentralizado, an se encuentra bajo
construccin, crea dos niveles de instituciones independientes: las que actan a nivel
federal y las que actan a nivel estatal. La dimensin horizontal entre las instituciones se
fortalece por la dimensin vertical, ya que la mayora de los actores del sistema como las
autoridades ambientales, el Ministerio Pblico, la Polica, el INPE o CREA, son totalmente
independientes la una de la otra. El cuadro 9.2 proporciona una breve descripcin de las
relaciones entre los agentes y el sistema.

9.6 Funcionamiento e impacto del sistema


Entre 2004 y marzo de 2007 (creacin del GPTIRID), se llevaron a cabo 18 operaciones de
gran escala y aproximadamente 400 operaciones de pequea. Los resultados divulgados por
el MMA son impresionantes (MMA, 2007): 460 rdenes de captura fueron expedidas, el

57

total de multas ascendi a los 1.3 billones de dlares13. Aproximadamente 814,000 m3 de


madera en rollo, 471 tractores, 171 camionetas y 643 motosierras fueron confiscadas.
Debido a la lentitud del proceso judicial, las cifras reales de individuos que fueron
efectivamente encarcelados y las multas recolectadas, fueron mucho menores. Sin
embargo, estos resultados impactaron de manera positiva la tolerancia a la corrupcin y el
cumplimiento a la legislacin forestal.
Una de las operaciones ms espectaculares que ejemplifica el impacto del esfuerzo
coordinado entre las diferentes instituciones, fue la Operacin Ananas, Operao Ananias
llevada a cabo en Altamira, estado de Par en febrero de 2007. En esta operacin
participaron 150 agentes, 39 vehculos, un helicptero y un avin. Como resultado se
desmantel una red criminal de funcionarios y de operadores forestales, expidindose 37
rdenes de arresto. El Ministro del Medio Ambiente afirm que el tiempo en la deteccin de
irregularidades se redujo en un 50% gracias al nuevo sistema DOF. Fue tambin enftico en
declarar que los ndices de deforestacin se redujeron en un 52% durante los aos 2005 a
2006 (MMA, 2007). Los datos estadsticos de INPE tambin revelan que del 2004 al 2005 la
deforestacin disminuy en un 31%, pasando de 27.429 a 18.793 km (INPE, 2007).
La relacin directa entre estas estadsticas y la implementacin de las nuevas polticas de
verificacin en el cumplimiento de la ley, no es an muy clara, ya que se debe tener en
cuenta otros factores macroeconmicos y extra-sectoriales, como los bajos precios que
alcanzaron los productos agrcolas en el mercado mundial. Sin embargo, teniendo en cuenta
el caso brasilero, la verificacin en el cumplimiento de la legislacin forestal tiene que
encajar dentro de un sistema global de gobernanza forestal en el que lo poltico, normativo,
los factores institucionales y sociales interacten de manera coherente y a largo plazo para
alcanzar los resultados esperados.

9.7 Lecciones aprendidas


El inters, la cooperacin y coordinacin interministerial entre entidades del gobierno, que
usualmente no participan en las discusiones polticas para el desarrollo del sector forestal,
como el Ministerio de Justicia, Defensa, Ciencia y Tecnologa, ha fortalecido el gobierno
nacional para afrontar el problema de la ilegalidad. Esta iniciativa canalizada a travs de un
Programa Nacional Forestal, que cont con el apoyo en los ms altos niveles polticos y la
aparicin de lderes, fueron ingredientes esenciales para lograr xito en las reformas.

13

Se encarcelaron a 333 individuos del sector privado, 113 funcionarios federales, 3 policas y 17 funcionarios
pblicos

58

Tabla 9.2
Verificacin en el cumplimiento de la normatividad forestal en Brasil
Funciones (actores e instituciones involucradas)
Objeto de
Verificacin

Mandato Legal

Uso
de
la
tierra/Autorizacin
para cambio de uso
(ALUC)

Mantener el 80% de
reserva legal forestal
en Amazona legal (A
1.511/25.7.96)

(IAF/IBAMA
IAF)
Expide la licencia
ambiental
(LUA)
sistema SLAPR

Uso de la madera
por
CAUS,
en
tierras privadas o
comunales

Permiso para el uso y


el transporte de la
madera por CAUS
(20% del rea)

Propietario entrega la
informacin
para
obtener la licencia
previa (LP)

Aprovechamiento
en
bosques
naturales en tierras
privadas
o
comunales

Previa
aprobacin
del MFS
(LP- IN NO. 4
11.12. 2006)
Procedimientos
tcnicos para un
MFS
(IN NO. 5 11.12.
2006)

Administracin/Co
ntrol

Monitoreo/Verifi
cacin

IBAMA
(GTPTIRID)con
sistema DETER

IAF

Toma Medidas

Sanciones
(admn. o
criminales)

Polica federal
Fiscala federal
y estatal
(GPTIRID)

A: IAF/(IBAMA)
IAF.
C: judicial

IAF/(IBAMAIAF)
no emiten LP

IAF/(IBAMAI
AF)
no emiten LP

Profesional prepara el
plan de corte (CAUS) o
plan de manejo (MFS)

Responsabilidad
tcnica de vigilar la
realizacin del plan
de corte

CREA?

IAF/(IBAMA IAF)
Productor/consumidor
verificacin cruzada del
sistema DOF

IAF/(IBAMA IAF)
Productor/consumidor
verificacin cruzada del
sistema DOF

Productos/consumidor
es
imprimen el permiso de
transporte
DOF
y
controlan su crdito por

59

Polica federal
y fiscales de
estado
(GPTIRID)
Puntos de
control en vas
y en industrias

CREA?

A: IAF/(IBAMA)
IAF. Decomisa y
multa
C: judicial

Vigilancia

Retroalimentacin

Acceso pblico al
PRODES y al
DETER
en
Internet

Sistema Nacional de
Informacin Medio
Ambiental (SISNIMA)
abierto al pblico

Catastro Forestal
Nacional de
Planes de Manejo

Sistema DOF o
sistemas
similares de IAF
(SISFLORA-MT)

Sistema de Informacin
y Comunicaciones
(SISCOM)

Funciones (actores e instituciones involucradas)


volumen de madera

Aprovechamient
o en bosques
pblicos
federales

Ley (11.284) de
bosques pblicos

El servicio forestal
brasileo otorga y
regula las
concesiones en
bosques pblicos
federales

Auditorias privadas
para el
cumplimiento de
concesiones cada
tres aos

IBAMA

A: IBAMA
Decomisa y
multa
C: judicial

Inventario
Nacional de
Bosques
Federales
Pblicos

IAF: Instituciones Ambientales de los Estados Federales.


IBAMA IAF: al momento de la elaboracin de este documento, IBAMA estaba en el proceso de transferir funciones a los IAF (fecha lmite Septiembre 2007)
CAUS: Cambio Autorizado del Uso del Suelo

60

El cambio legislativo ms importante que introdujo la reforma legal, ha sido la Ley en Manejo Forestal
en Bosques Pblicos del 2006 que ha reducido en alguna medida la incertidumbre alrededor de la
tenencia de tierra. Otro elemento de diseo estructural introducido bajo esta Ley es el requisito de
una auditora independiente de 3 aos de las concesiones dadas en bosques pblicos.
La independencia se asegura a travs de todo el sistema. Las autoridades ambientales no actan
individualmente, sino dentro de un grupo de actores pblicos que actan de manera coordinada y
complementaria con el fin de hacer cumplir la normatividad forestal y mejorar la gobernanza forestal.
La descentralizacin de las funciones regulatorias a los estados debe claramente definir la divisin de
responsabilidades entre los diversos niveles gubernamentales, cada uno actuando coordinadamente
dentro de su jerarqua y jurisdiccin. Segn el principio de subsidiariedad, la autoridad nacional
puede sin embargo, ejercer el monitoreo y control en algunos estados ricos en reas boscosas en el
Amazonas, en el que las agencias ambientales no tienen la capacidad financiera y no tienen la
experiencia para el desarrollo de capacidades de control y monitoreo.
Finalmente, se muestra cmo el uso de tecnologa innovadora (ej.: tecnologa satelital para
supervisar la deforestacin), ofrece nuevas posibilidades para la regulacin y el control (Bird y Thiel,
2007). Se ha invertido en tecnologas de la comunicacin, incluyendo el establecimiento de bases de
datos en lnea con el fin de ejercer un control ms efectivo. Este sistema de informacin integral
permite a las autoridades nacionales y federales supervisar y verificar las acciones que adelantan a
travs de este sistema descentralizado. Garantizar el acceso pblico a esta informacin le permite a la
sociedad civil entender y supervisar las acciones adelantadas y as reducir la posibilidad de que se
tomen decisiones arbitrarias y corruptas.

61

REFERENCIAS


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Success, VERIFOR Briefing Paper No. 7. London: ODI

GPTIRID (Grupo Permanente de Trabalho Interministerial para a Reduo dos ndices de


Desmatamento da Amaznia Legal) (2004) Plano de Ao para a Preveno e Controle do
Desmatamento na Amaznioa Legal. Presidncia Da Repblica Casa Civil, Braslia

IBAMA (2004) Manual do Vistoriador para o Acompanhamento Tcnico de PMFS &


POA. Brasilia

INPE (2007) www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2005.htm (March 2007).

MMA (2006a) Instruo Normativa MMA n 4, de 11 de Dezembro de 2006. Dispe sobre a


Autorizao Prvia Anlise Tcnica de Plano de Manejo Florestal SustentvelAPAT, e d
outras providncias. Ministrio do Meio Ambiente. Gabinete da Ministra. Brasilia

MMA (2006b) Instruo Normativa MMA n 5, de 11 de Dezembro de 2006. Dispe sobre


procedimentos tcnicos para elaborao, apresentao, execuo e avaliao tcnica de
Planos de Manejo Florestal SustentvelPMFSs nas florestas primitivas e suas formas
desucesso na Amaznia Legal, e d outras providncias. Ministrio do Meio Ambiente.
Gabinete da Ministra. Brasilia

MMA (2007) Noticias do MMA do Brasil 02/03/2007. Operao tem 37 mandados de priso
contra quadrilha de madeireiros. Ministrio do Meio Ambiente. Brasilia.
www.mma.gov.br/ascom/ultimas/index.cfm?id=3158

PAS (2006) Plano Amaznia Sustentvel, Versao Final para Consulta. Casa Civil da
Presidencia da Repblica. Brasilia.

Sabogal, C. et al. (2005) Manejo florestal empresarial na Amazona Brasileira: restricioes e


oportunidades para a adocao de boas prcticas de manejo. Belm, Brazil: EMBRAPA.

Thiel, H. and Viergever, M. (2006) Giants dont leap: verification in Brazils process towards
sustainable forestry, VERIFOR Country Case Study 5. London: ODI.

SIGLAS


AUTEX:

Autorizacin para la explotacin forestal

CONAFLOR:

Programa Nacional Forestal

CONAMA:

Consejo Nacional Medio Ambiental

62

CREA:

Consejo Regional de Ingeniera, Arquitectura y Agronoma


Divisin de estadsticas ONU
Divisin de poblacin ONU

DOF:

Declaracin de Origen

DOF:

Documento de Origen Forestal

FAO:

Organizacin para la Alimentacin y la Agricultura

GPTIRID:

Grupo Permanente de Trabajo Interministerial para la reduccin de los


ndices de Deforestacin en el Amazonas brasileo

IBAMA:

Instituto Brasileo de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales


Renovables
Informacin del Catastro Tcnico Federal

INPE:

Instituto Nacional del Programa Espacial

MTCC:

Consejo para la Certificacin de la Madera de Malasia


Oficina Nacional del Servicio Civil

OIMT/ITTO :

Organizacin Internacional de las Maderas Tropicales/International


Tropical Timber Organization

ONG :

Organizacin No Gubernamental

PAS:

Plan de Amazona Sustentable

PNF:

Programa Nacional Forestal

PPG7 :

Programa Piloto de la Conservacin de la Selva Tropical del Brasil

ProManejo:

Programa de Administracin de los Recursos Forestales

SISCOM:

Sistema de Informacin y Comunicaciones

SISNAMA:

Sistema Nacional Medio Ambiental

SLAPR:

Sistema de Licencias Ambientales en Propiedades Rurales


63

CAPTULO 10
SISTEMA NACIONAL TERCERIZADO DE CONTROL FORESTAL EN
ECUADOR
Autores: Guillermo Navarro, Filippo Del Gatto and Martin Schroeder, diciembre 2007.
Nota: Parte de este estudio se basa en: El Sistema Nacional de Control Forestal Subcontratado en
Ecuador Navarro, G. Del Gatto, F. and Schroeder, M. (2006). VERIFOR Estudio de caso No. 3. Londres:
ODI.
Cuadro 10.1
Ecuador: Datos estadsticos
Estadsticas

Fecha

Poblacin

13.2 millones

2005

rea
Cobertura forestal

27.7 millones has.


39,2%

2005

Bosque Pblico

77%

2000

Fuente de
informacin
Divisin de poblacin
ONU
FAO, 2006
Divisin de estadsticas
ONU
FAO, 2005

Produccin Industrial 2.67 millones m


de Madera en rollo
Empleo en el sector 40.000
forestal formal
Contribucin del
1,8%
sector forestal al PIB

Promedio
2005
Promedio
2000
Promedio
2000

Valor exportaciones US$ 44 millones


productos forestales
Principales mercados Sin informacin
internacionales
de
madera

Promedio
2000
2004

TI
ndice
de 2,3
percepcin
de
corrupcin
(0-1
donde 0= es muy
bajo)
ndice de desarrollo 0,76
humano (0-1 donde
0= es muy bajo)

2006

Transparencia
Internacional 2006

2004

PNUD, 2006

64

2001- ITTO, 2005


1990- FAO, 2004
1990- FAO, 2004
1990- FAO, 2004
Global Timber 2007

10.1 Introduccin
El lanzamiento en 2003 del Sistema de Control Forestal Subcontratado de Ecuador (Sistema Nacional
Tercerizado de Control Forestal (SNTCF)), atrajo la atencin mundial por ser un sistema diferente e
innovador. Su principal caracterstica fue la delegacin de actividades de monitoreo y administracin
de las operaciones forestales a tres diversos actores para realizar las siguientes funciones: supervisin
del trfico de flora y fauna, monitoreo y control de actividades dentro del bosque y la
implementacin de funciones administrativas y de verificacin. Este estudio de caso analiza el
desarrollo de un sistema de control forestal con operaciones integrales de verificacin que solo
estuvo en operacin por pocos meses antes de que su xito lo convirtiera en blanco de una oposicin
feroz dentro del pas, lo que caus una suspensin parcial de actividades y el debilitamiento general
del sistema.

10.2 La poltica detrs del SNTCF


Ecuador pierde anualmente 137.000 hectreas del bosque con las tasas ms altas de deforestacin de
Sur Amrica (1.2%) (FAO, 2000). Se estima que el 50 70% de la madera vendida en el pas es
extrada ilegalmente (lvaro, 2003; Echeverra, 2004; The Economist, 2003). El SNTCF fue el resultado
de la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable Forestal del Ecuador de 1999, diseado para
combatir el alto nivel de explotacin ilegal. Aunque la estrategia fue el resultado de un proceso
altamente participativo, el SNTCF en s mismo fue desarrollado por un grupo de personas e
instituciones relativamente pequeo:

14

Su direccin estuvo a cargo de reconocidos y altos funcionarios del Ministerio del Ambiente.

La sociedad civil fue representada por CEDENMA (Coordinadora Ecuatoriana de


organizaciones para la Defensa de la Naturaleza y del Medio Ambiente), organizacin
dedicada a la defensa de la naturaleza y el medio ambiente y a la promocin del desarrollo
sustentable.

La industria privada se hizo partcipe con AIMA y COMAFORS en alianza con pequeos
representantes de la industria forestal14. Sin embargo, a pesar de su posicin oficial a favor
del control a la tala ilegal, nunca apoyaron realmente el proceso, convirtindose en los
principales opositores cuando la administracin y supervisin forestal fueron delegados a la
representacin en el Ecuador de la compaa suiza Socit Gnrale de Surveillance (SGS)
(The Economist, 2003; lvaro, 2003; Thiel, 2004).

La AIMA (Asociacin de Industriales Madereros) agrupa a la pequea y gran industria forestal del pas, incluyendo los
productores ms grandes de madera contrachapada. COMAFORS (Corporacin para el Manejo Forestal Sostenible) es una
organizacin sin nimo de lucro dedicada a la promocin del manejo forestal sostenible, ligada a AIMA. Es tambin
miembro fundador de Vigilancia Verde, entidad pblica/privada encargada de supervisar el trfico de la flora y la fauna.
Adems la PriceWaterhouseCoopers contrat al director ejecutivo de COMAFORS, de ese entonces, para analizar los
expedientes de licitacin para la tercerizacin del sistema de administracin y verificacin forestal.

65

Algunos donantes bilaterales y multilaterales proporcionaron el apoyo tcnico y financiero


para la implementacin de la poltica forestal, especialmente para apoyar a la sociedad civil
en su papel de vigilantes. Entre ellos se incluan La Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
GTZ, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el

Los profesionales forestales y las agremiaciones tambin participaron pero de manera


limitada.

.
Notable por su ausencia, fue la participacin de las entidades gubernamentales, a excepcin del
MAE15.Esto lleg a ser problemtico porque buena parte de la oposicin al sistema se gener dentro
del MAE, incitada por centenares de empleados con temor a perder los beneficios por su status quo.
Es posible que, si otros ministerios hubieran participado, sus representantes, que no tienen una
relacin directa con el sistema, hubieran generado una masa crtica de voluntad institucional capaz de
contrabalancear la resistencia al interior del MAE.
Dos de los actores ms importantes del sector que no participaron en el proceso fueron las
comunidades indgenas y los propietarios de bosque privado, que conjuntamente controlan la
mayora del rea boscosa del pas, y representan a cientos de miles de personas que dependen del
bosque16. Aunque las organizaciones de la sociedad civil tuvieron un espacio poltico importante en el
establecimiento del SNTCF, movimientos sociales indgenas o no-indgenas y propietarios de bosques
en reas rurales, estuvieron prcticamente ausentes. Los participantes del proceso generalmente
provenan de la ciudad de Quito con nivel universitario y de clase media, con un inters manifiesto en
el tema ambiental.

10.3 Marco jurdico del SNTCF

La delegacin de deberes pblicos a entidades privadas se establece en la Constitucin


Poltica del Ecuador y en la Ley de Modernizacin del Estado de 1993 (Echeverra, 2004). Pero
el SNTCF surge en el marco legal de la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y de
Vida Silvestre de 1981 y sus regulaciones. Sin embargo, la complejidad del sistema requiri el
desarrollo de un marco legislativo especfico para su implementacin:

Acuerdo ministerial No. 86 (diciembre de 2000) del MAE, por el cual se crea el Cuerpo
Vigilancia Verde como el organismo pblico-privado de control del trfico de maderas,
conformado por el MAE, la Polica, el Ejrcito y cinco ONGs ambientalistas locales17.

15

Aunque con participacin limitada del Consejo Nacional de Modernizacin del Estado.
Sin embargo, los propietarios forestales privados, participaron como opositores al sistema, auspiciados por los grandes
barones locales de la industria maderera
17
Las ONGs que hacen parte de Vigilancia Verde son Fundacin Ecuatoriana Populorum Progressio (FEPP), Fundacin
Natura, CARE Ecuador, Fundacin Maquipucuna y COMAFORS
16

66

Acuerdo Ministerial No. 131 (enero de 2001) del MAE, que introdujo nuevos e importantes
estndares para el manejo forestal, definiendo el rol, alcance y responsabilidades de los
regentes forestales y profesionales forestales reconocidos por el MAE (figura 10.1).

El Decreto Ejecutivo No. 2609 (mayo de 2002) por el cual se autoriza al MAE a delegar
responsabilidades administrativas y de supervisin a empresas privadas. Este decreto
permiti que el MAE emitiera el Acuerdo ministerial No. 50 (julio de 2000), por el cual se
define la base legal y los procedimientos administrativos para la concesin. En mayo de 2000
a la representacin ecuatoriana del SGS, compaa con sede en Suiza, se le adjudic el
contrato despus de un proceso abierto de licitacin.

Para junio de 2004, otros decretos redefinieron las normas y los procedimientos
administrativos para el manejo forestal y las operaciones de corte en bosques naturales,
plantaciones y sistemas agroforestales, adems de las responsabilidades y obligaciones de los
regentes forestales.

Figura 10.1
Estructura bsica del SNTCF

Ministerio del Ambiente / Directorio Forestal Nacional


Delega y subcontrata tres componentes a entidades privadas y civiles, actuando como
supervisor

Vigilancia Verde
(MAE, polica, ejercito y
cinco ONGs ambientales
locales)

Funciones:
- Control del trfico
forestal
- Otorga a la sociedad civil
control y responsabilidad
- Manejo del fondo
fiduciario

Regentes forestales
(Profesionales
forestales reconocidos
por el MAE)

Servicios de verificacin y
administrativos
subcontratados
(contratados por SGS a travs
de licitaciones)

Funciones:
- Verificar la elaboracin
de planes de manejo
antes de su aprobacin
- Supervisar la
implementacin de
planes de manejo y de
las operaciones de
extraccin.
- Diligenciamiento de
los permisos de
transporte en el bosque

Funciones:
- Establecer un sistema de
informacin y estadsticas
forestal
- Revisar los reportes de los
regentes.
- Aprobar y monitorear planes
de manejo
- Expedir licencias de corte
- Expedir permisos de
transporte para regentes
- Recolectar impuestos a la
madera en pie

Fuente: Modificado de Thiel (2005)

67

A pesar del esfuerzo para establecer la personera jurdica del sistema, la constitucionalidad y la
validez del contrato entre el MAE y la SGS fueron cuestionadas por la industria forestal. En mayo de
2003, el Procurador General de la Repblica ratific el contrato, sin embargo, en octubre de 2003, el
Tribunal Constitucional de Ecuador reglament que la delegacin de actividades de administracin y
supervisin forestal a un ente privado era inconstitucional, como lo era la medida administrativa que
autorizaba a la SGS a obtener el pago de honorarios por la prestacin de sus servicios.
El veredicto no cuestion la validez del contrato de la SGS, por lo que CEDENMA y otros grupos
creyeron que el contrato firmado an era vlido. Sin embargo, el MAE reclam de manera unilateral
las actividades de administracin y supervisin que fueron delegadas previamente a la SGS,
desestimando el contrato con esta compaa - y el tercer componente de la estrategia del SNTCF.
Segn muchos observadores, la oposicin al interior del MAE es la principal barrera para lograr la
firma de una reforma negociada por los ms importantes actores a mediados de 2004, que permitira
el restablecimiento del sistema.

10.4 Antecedentes
Estructura organizacional del sistema
El SNTCF incorpor un acercamiento integrado a la aplicacin de la normatividad ambiental, dirigida a
mejorar la transparencia, reducir la burocracia, y abordar prcticas corruptas e ilegales. La estructura
bsica (ilustrada en la figura 10.1), implica que el MAE concesiona las actividades de administracin y
monitoreo forestal a tres entidades diferentes: la entidad pblico-privada (Vigilancia Verde), que
supervisa el trafico de flora y fauna, a un nmero de actores privados (regentes forestales), que
realizan actividades de supervisin en el bosque, y finalmente a la empresa privada (SGS) a la que se
le delegaron los servicios administracin y de verificacin. La subcontratacin de estas actividades por
parte del SNTCF fue implementada para liberar los recursos que el MAE destina para enfrentar el
problema central de deforestacin y la tala ilegal clandestina.
El trabajo de la SGS conllev la implementacin y operacin de un sistema de informacin forestal y
el diseo de una base de datos estadsticos, que le trajo innumerables beneficios al MAE, como la
revisin en la elaboracin e implementacin de planes de manejo, expedicin de licencias y permisos
de transporte y la recoleccin de impuestos de madera en pie para el estado. Para financiar su
trabajo, la SGS fue autorizada a cobrar una tarifa de US$2,50 directamente al usuario forestal, o al
aprovechador por cada metro cbico de madera extrado en bosques naturales (adems del impuesto
a la madera en pie de US$3 por metro cbico para el MAE) y una tasa de US$0.10 por metro cbico
extrado en plantaciones forestales (exento del cobro del impuesto a la madera en pie).
Servicios administrativos y de control
Los servicios ofrecidos por el SNTCF se caracterizaron por: (i) servicios administrativos no
burocratizados, eficaces y a bajo costo con el fin de incentivar la legalidad; y (ii) servicios de control
con un nivel de control mayor que incrementan la oportuna deteccin de infracciones y por ende una
mayor tasa de castigo a los infractores.
68

Un componente central del nuevo sistema administrativo fue el establecimiento de la base de datos
de informacin y estadstica, con el fin de interconectar todas las unidades administrativas a nivel
regional y local, as como los puestos de control que Vigilancia Verde implement en las vas. El nuevo
sistema aceler los procedimientos administrativos. El contrato de la SGS con el MAE, estableca que
la compaa contaba apenas con ocho horas para aprobar (o rechazar) un plan de manejo y emitir (en
caso de ser aprobado), la licencia de extraccin y transporte requeridos, emitidos por el MAE para los
interesados y el regente forestal. Para llevar a cabo estas actividades e incentivar la legalidad entre
los pequeos productores, la SGS estaba tambin en la obligacin de establecer una red de unidades
administrativas regionales, locales y mviles. Sin embargo, a pesar de esta red, la ubicacin remota de
la mayora de los bosques signific que la SGS solo llevaba a cabo sus inspecciones de campo despus
de la aprobacin de los planes de manejo y al comienzo de las operaciones de corte, lo que redujo
significativamente la oportunidad de prevenir irregularidades.
Los servicios de control tambin fueron subdivididos entre las tres entidades del sistema de
subcontratacin (Figura 10.2). La SGS supervisaba los aprovechadores y los regentes forestales. Estos
ltimos eran responsables de supervisar los sitios de corte autorizados: supervisar y monitorear la
correcta implementacin de los planes de manejo y las actividades realizadas antes y despus de las
operaciones de aprovechamiento. Una de las mayores falencias del sistema era la obligacin por
parte de los regentes forestales, de revisar y certificar los planes de manejo que ellos mismos haban
elaborado. Adems, eran responsables de verificar el volumen de carga, las especies transportadas y
dems informacin relevante de cada uno de los vehculos que salan del bosque. Las violaciones o
irregularidades se consignaban en un reporte acusatorio, del que el MAE se basaba para tomar las
medidas necesarias para el cumplimiento de la ley. Sin embargo, aunque el Cdigo Penal de Ecuador
considere la tala ilegal un delito con hasta cuatro aos en prisin, el MAE se encuentra bajo presin
poltica para aplicar solamente las sanciones administrativas basadas en la legislacin forestal (ej.:
multas y la confiscacin de productos ilegales), que no son proporcionalmente directas con la
gravedad e importancia de los delitos cometidos.
Vigilancia Verde controlaba el trfico de productos de la flora y la fauna. Durante el pleno apogeo de
sus actividades, operaban una red de 12 puntos de vigilancia en vas y seis patrullas mviles, cada uno
con representantes de la autoridad forestal, la sociedad civil, la polica y el ejrcito. Estos equipos
trabajaban 24 horas al da, reasignando a sus integrantes a diferentes puntos de control cada 15 das.
El MAE a su vez, verificaba que la incautacin de cualquier producto por parte de Vigilancia Verde
fuera llevada a cabo segn la normatividad. El MAE supervisaba y auditaba a la SGS de manera
permanente, sancionando cualquier violacin contractual.

69

Figura 10.2
Flujo de servicios del sistema de control forestal
Regente
Forestal

Camiones

Verificacin cargamentos
Verificacin de los
Planes de Manejo y las
operaciones de
aprovechamiento

Verificacin del 10% de los Planes de Manejo y el


20% de las operaciones de aprovechamiento

SGS

(Grupos de
verificacin)

Transporte

Usuario
Forestal o
aprovechadores

Validacin de
permiso de
transporte

Vigilancia Verde

Control de permiso de Transporte

Supervisin

MoE

Industria
Forestal
Fuente: Modificado por Thiel (2005)

Controles cruzados y balances


Aparte de las actividades de verificacin propias de cada una de las entidades, el sistema tambin
inclua controles cruzados y balances que les permitan a los participantes monitorear las actividades
especficas llevadas a cabo por los otros integrantes y divulgar cualquier irregularidad (Figura 10.3).
Los controles cruzados llevados a cabo por Vigilancia Verde fueron:
Verificar los permisos de transporte que los regentes forestales reciban y complementarlos a
nombre de la autoridad forestal.
Supervisar las subastas de madera confiscada, llevadas a cabo por las oficinas distritales del
MAE, ya que reciba el 50% del valor total de ventas.
Actu como auditor social frente a las actividades del MAE a nivel nacional y local por el
inters manifiesto de la sociedad civil.
Divulgaban e informaban al pblico sobre las funciones y responsabilidades de la SGS en
puestos de control en vas y a travs de patrullas mviles.

70

Figura 10.3
Sistema de verificacin cruzada y balances
Usuario
Forestal o
aprovechadores

Verificacin de servicios administrativos

Regente
Forestal

Evaluacin

Diligencia los permisos


de transporte

Comit de
regentes
forestales
Recomienda sanciones

SGS

(Servicios
Administrativo
s y de
verificacin

Supervisin de la sociedad civil

Control Social
por medio de
la pgina web

Vigilancia Verde

Asociacin de
ingenieros
forestales

MoE
Monitorea las audiciones de
madera, control de la sociedad
civil

Auditora y monitoreo

La SGS validaba la informacin que se generaba en el sistema acerca del trfico de productos y
controlaba y reportaba cualquier irregularidad en las actuaciones de los miembros de Vigilancia
Verde.
El sistema de verificaciones cruzadas y de balances incluye el Comit de Regentes Forestales,
responsables de procesar y reportar las irregularidades o infracciones cometidas por los regentes y de
recomendar sanciones al MAE y al Colegio de Ingenieros Forestales.
Hasta la suspensin del trabajo de la SGS, los regentes y usuarios forestales eran ideales para vigilar
los servicios administrativos suministrados por la SGS. Adems, el MAE monitoreaba los servicios
subcontratados por la SGS y tena la autoridad para sancionar cualquier infraccin contractual. La
implementacin de una pgina web de acceso pblico (datos de informacin general y estadstica), se
llev a cabo para enfatizar la transparencia integral del sistema.
En pro de los menos favorecidos
El diseo y el establecimiento del SNTCF fueron originados, al menos en parte, con el fin de beneficiar
a la poblacin menos favorecida. Un objetivo primordial subyacente, era proporcionar una mayor
transparencia en las actividades de comercializacin como prerrequisito para implementar
negociaciones ms equitativas entre los propietarios del bosque y los comercializadores de madera. El
establecimiento de unidades administrativas perifricas, como se especificaba en el contrato firmado
por la SGS, responda a esta necesidad. Su funcin, era acercar los servicios administrativos
71

directamente a las comunidades, y as los pequeos productores reduciran su dependencia a los


intermediarios, lo que incentivara la legalidad al reducirse los costos por transaccin con el fin de
generar mayores beneficios econmicos.
El marco legal del SNTCF estableci reglas operacionales simplificadas para el manejo de actividades
de pequea escala en bosques naturales, para la explotacin de madera fuera de reas forestales, y la
reconversin del uso del suelo hasta el 30% en propiedades privadas. Permisos especiales fueron
introducidos para facilitar la extraccin de ciertas especies de madera provenientes de sistemas
agroforestales, as como el aprovechamiento de madera en reas forestales plantadas, sin la
necesidad de mayores requerimientos18. Adems, el Decreto Ejecutivo No. 346 le permite a los
propietarios de bosques sin recursos econmicos, que no poseen un ttulo oficial de tenencia de la
tierra, obtener permisos de aprovechamiento, presentando un documento certificando que la
titularidad de la tierra se encuentra en proceso de obtenerse o por medio de una declaracin
juramentada, en la que tres testigos atestigen la posesin de la propiedad en mencin.
El SNTCF no implement estndares de verificacin e impuestos diferenciados para los pequeos
propietarios de bosque, lo que los perjudic significativamente, ya que se vean en la obligacin de
pagar una tarifa mayor por metro cbico, por los servicios prestados por los regentes forestales, ya
que los costos fijos (ej.: transporte), eran inversamente proporcionales al volumen de madera
aprovechada.

10.5 Impactos
Es difcil evaluar los impactos del SNTCF debido al corto tiempo en que el sistema estuvo en
funcionamiento, (slo por algunos meses en la segunda mitad de 200319). En octubre el MAE
suspendi los servicios prestados por la SGS, despus de lo cual el sistema entero se paraliz. Sin
embargo, la divisin de responsabilidades para la asignacin de toda clase de permisos y la
implementacin de castigos ejemplarizantes a los infractores, mediante acciones coordinadas entre
diversos actores, aument significativamente la deteccin de irregularidades y castigos. En 2002,
Vigilancia Verde incaut 5.000m de madera ilegal, cinco veces ms que lo incautado por el estado en
1.999. En 2003 con la participacin de la SGS, la cantidad de madera confiscada aument de manera
significativa. Probablemente, si la SGS hubiera continuado su trabajo, el volumen de madera ilegal
incautada podra haber doblado el volumen del ao anterior. Durante esos pocos meses, la SGS le
solicit al MAE la suspensin de 42 licencias de aprovechamiento por causas como: tala de madera
fuera de las reas asignadas, aprovechamiento de volmenes mayores que los originalmente
registrados, explotacin de especies diferentes a las autorizadas, uso fraudulento del permiso de
transporte, etc. Algunos observadores sostienen que el xito de sus labores fue la razn de las
protestas violentas contra la SGS (amenazas contra el personal, ataque a las oficinas y robo de
equipos), perpetrados por los habitantes locales incentivados por intereses creados.

18

Aunque el costo de estas transacciones siga siendo ms alto que el establecido para actividades agrcolas
Las actividades del SGS comenzaron a mediados de junio de 2003 en la Provincia de Esmeraldas y fueron extendidas al
resto del pas a principios de agosto.
19

72

10.6 Las lecciones aprendidas a raz del auge y fracaso del SNTCF
El xito y el fracaso del SNTCF se convierten en una leccin valiosa para la implementacin y el diseo
de un sistema de control y verificacin forestal. La aceptacin social del SNTCF se vio favorecida por
un perodo de estabilidad poltica en trminos de polticas nacionales y de mandato. Esta estrategia
forestal se dise para adelantar acciones concretas, con el fin de solucionar los problemas de
deforestacin, la tala y el comercio ilegal asociado. Las labores adelantadas por el SNTCF fueron
apoyadas por aliados influyentes, como el movimiento ambiental urbano y la comunidad
internacional, adems de actores polticos influyentes a travs de Vigilancia Verde.
Sin embargo, un nmero de factores condujeron a que se cuestionara la legitimidad del SNTCF, lo que
eventualmente lo llevara a su fracaso. Entre estos se destacan: la inhabilidad de los actores para
contrarrestar una gobernanza dbil, los intereses particulares de ciertos actores que temieron que
sus condiciones actuales cambiaran drsticamente y la nula participacin de los actores rurales ms
significativos en el sistema, debido al escaso inters del SNTCF en apoyar a los ms pobres. El SNTCF
se pudo haber consolidado a pesar de sus detractores si hubiera reconocido la necesidad de aliarse
con los beneficiados del sistema anterior e implementado una agenda de transicin clara para todos
los actores, especialmente para los funcionarios de MAE para quienes el SNTCF, signific un cambio
dramtico en sus funciones. Su popularidad hubiera sido mayor si se hubiera introducido un
mecanismo compensatorio o incentivos para que los usuarios forestales balancearan los problemas
que acarrea un sistema de control forestal ms exigente.
Su debilitamiento tambin se debi a la inconformidad por el cobro de una tarifa autorizada a la SGS,
adems del impuesto a la madera en pie, que constitua un aumento en el costo de legalidad y un
doble cobro por el mismo concepto.
Finalmente, la incertidumbre legislativa causada por una falta de rigurosidad al evaluar
incompatibilidades constitucionales e institucionales, particularmente con respecto a la delegacin de
poderes del estado, le brind a los opositores del SNTCF la oportunidad de cuestionar su legitimidad.
En trminos de la labor cumplida por el SNTCF, la SGS fue eficiente y transparente en el
abastecimiento de informacin en lnea oportuna al MAE, al pblico y a los grupos de inters. Sin
embargo, la SGS entr en conflicto de intereses porque era responsable de la aplicacin de funciones
administrativas y de control, una situacin que hered del sistema de control forestal anterior (y
actual) implementado por el MAE.
Se destaca tambin la importancia de financiar cada componente del sistema de una manera que
asegure su proteccin contra la interferencia externa. La financiacin de Vigilancia Verde provena en
parte de donantes y de compaas, los cuales podan comprometer la independencia y la continuidad
del sistema, y el 50% de la venta de madera subastada, que podra llegar a ser un incentivo perverso
para la ilegalidad (la confiscacin de madera ilegal puede llegar a ser ms provechosa que la
prevencin).
El hecho de que la SGS fuera financiada directamente por los usuarios de sus servicios era uno de los
elementos ms polmicos de todo el sistema y un factor importante para su oposicin. Sin embargo,
73

de haber sido financiado por el MAE, habra sido mucho ms vulnerable a las presiones polticas de
alto nivel, posiblemente a travs del retardo en sus pagos.
Finalmente, el pago a los regentes forestales por parte de los propietarios forestales o por
comerciantes de madera, los hizo susceptibles a los intereses econmicos de sus clientes.
Durante su corto perodo de operacin, el SNTCF tuvo xito en controlar varios tipos de ilegalidad en
el sector forestal, tal como el transporte ilegal de los productos del bosque y los permisos de corte
fraudulentos. Corrigi malos hbitos institucionales tales como la corrupcin, la influencia y
clientelismo poltico. Sin embargo, una objecin constante, particularmente proveniente del sector
privado forestal del Ecuador, fue el hecho que el SNTCF centr sus actividades en aquellos que
intentaban operar legalmente. Las actividades de corte clandestinas, de deforestacin, las industrias
forestales y los mercados de madera, fueron dejados en manos del MAE a pesar de su cuestionable
capacidad para llevar a cabo actividades de control.

REREFENCIAS

lvaro, M. (2003) Ruling Undercuts Ecuadors Forestry Reform, EcoAmricas 6(1)

Echeverra, R.D. (2004) Anlisis Econmico-Financiero del Sector Forestal Ecuatoriano y del
Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal. Quito: Proyecto MAE/BID.

FAO (2000) Global Forest Resources Assessment 2000. Rome: FAO.

The Economist (2003) Cut Down. The Courts Versus the Rainforest. The Economist Vol. 369
No. 8348

Thiel, H. (2004) El Inicio de una Reforma Poltica, Institucional y Normativa en el Sector


Forestal Ecuatoriano y el Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal del Ecuador.
Rome: FAO.

Thiel, H. (2005) The Ecuadorian Outsourced Forest Control System, PowerPoint


presentation. Quito, Ecuador.

74

SIGLAS






BID:
FAO:
GTZ:
SNTCF :

Banco Interamericano de Desarrollo


Organizacin para la Alimentacin y la Agricultura de la O.N.U
Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal

75

CAPITULO 22
CONVERGENCIA ENTRE LOS ESQUEMAS DE VERIFICACIN Y
CERTIFICACIN FORESTAL PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE
LA LEGALIDAD
Autores: David Brown y Neil bird
Nota: Este estudio se basa en Brown, D. and Bird, N. (2007) Convergence between certification and verification
in the drive to legality assurance: assessing the pros and cons, (Convergencia entre la certificacin y verificacin
forestal para asegurar la legalidad: anlisis de las ventajas y desventajas), resumen de VERIFOR No. 6. Londres:
ODI.

22.1 Introduccin
El esfuerzo por garantizar la legalidad del comercio internacional de productos forestales, ha
aumentado el inters en el potencial de los esquemas de certificacin forestal creados para el sector
privado, con el fin de servir como instrumentos de fomento del manejo forestal sostenible y de
verificacin del cumplimiento de la normatividad forestal. Hay evidencia de una convergencia entre
estos instrumentos de poltica, en los que diferentes gobiernos de pases productores, expresaron
estar dispuestos a tratar la certificacin como un sustituto para asegurar la legalidad del sector
forestal. Mientras que una convergencia de este tipo es beneficiosa por reducir costos y disminuir las
cargas administrativas a los productores, no est exenta de riesgo. En este captulo se analizan al
detalle las ventajas y desventajas de esta convergencia.
Desde comienzos de los aos noventa, la certificacin forestal ha sido uno de los principales medios
de promocin de las prcticas del manejo forestal sostenible, destacndose algunos de estos
esquemas en el mbito internacional. The Forest Stewardship Council (FSC) (Consejo de
Administracin Forestal) creado en 1993, se convirti desde sus comienzos en el esquema lder de
certificacin y por muchos aos, la nica organizacin de acreditacin internacional. Lo novedoso de
esta entidad era la manera participativa en que tomaba decisiones, ya que inclua intereses
divergentes. Adems, a travs de sus Principios para la Administracin Forestal, el FSC ha ayudado a
definir el modelo del manejo forestal sostenible. Otros esquemas de certificacin fueron instaurados,
especialmente a nivel nacional (La Asociacin Canadiense de Normalizacin y la Iniciativa para la
Sostenibilidad Forestal en los Estados Unidos (Sustainable Forestry Initiative)). Sin embargo, la
principal competencia para el FSC ha sido el Esquema Paneuropeo de Certificacin Forestal (PEFC),
iniciativa regional puesta en marcha en 1999. El xito del trabajo conjunto entre PEFC, la industria
europea y los pequeos propietarios forestales, lo llevaron a su relanzamiento en 2003 con el nombre
de Programa para el Reconocimiento de los Esquemas de Certificacin Forestal (Programme for the
Endorsement of Forest Certification Schemes), con presencia global. El mayor nmero de reas de
bosques certificados en el mundo ha sido certificado por el PEFC (Nussbaum y Simula, 2005).

76

22.2 Esquemas de certificacin y legalidad


Los ms importantes esquemas de certificacin forestal exigen prueba de legalidad como condicin
previa para la certificacin de un bosque (vase el cuadro 22.1).
Tabla 22.1
Requerimientos de legalidad y sostenibilidad de los esquemas ms importantes de certificacin
forestal
Esquema de certificacin
Asociacin Canadiense de
Normalizacin (CSA)
Consejo de Administracin
Forestal (FSC)
Consejo para la Certificacin
de la madera de Malasia (MTCC)
Programa para el Reconocimiento
de los Esquemas de Certificacin
Forestal (PEFC)
Iniciativa para la Sostenibilidad
Forestal (SFI)

Requerimientos
Legales

Requerimientos de
Sostenibilidad

(Si se usa el sistema COC)

Nota: Los cinco esquemas de certificacin incluidos aqu, son los aceptados por el Punto Central de
Expertos de la Madera en el Reino Unido (UKs Central Point of Expertise on Timber Procurement
(CPET)), y la comparacin de los requerimientos demandados por estas entidades se toman del
anlisis del CPET sobre estos esquemas.
Fuente:www.proforest.net/cpet/cpet-s-assessment-of-evidence/assessment-of-certificationschemescategory- a
Es de particular inters, la libertad concedida a los certificadores para determinar hasta qu punto se
cumple con la normatividad nacional. Con el fin de emitir un juicio de conformidad, los certificadores
se basan en el marco jurdico establecido por el gobierno correspondiente. Lo anterior puede llegar a
convertirse en un obstculo, en el caso en que grupos de inters importantes refuten determinada
ley, ya que existe el peligro de que los certificadores duden entrar a emitir un juicio para no entrar en
conflicto entre las partes (por ejemplo, entre el estado y la sociedad civil).
Uno de los diez principios del manejo forestal sostenible para la FSC, es actuar en conformidad con la
ley, lo cual debe ser verificable antes de otorgarse la certificacin. Estos principios se estipulan como
criterios (globales) en los Criterios e Indicadores del FSC (C&Is), los cuales deben ser adaptados al
contexto nacional, mediante el desarrollo de los estndares nacionales de certificacin, lo que implica
un proceso de consulta entre los actores interesados. En la ausencia de tales estndares, los
certificadores debern entrar a interpretar los criterios establecidos en los C&Is, a travs de una lista
77

de verificacin que estar disponible al pblico en general, pudiendo basarse en los estndares
consultivos internacionales, tales como los propuestos por la Organizacin Internacional de Maderas
Tropicales (OIMT) y, en el contexto subregional por ejemplo, la Organizacin Africana de la Madera
en frica Central. Usando tales pautas, el certificador estar en la posicin de emitir un juicio de
conformidad legal. El corto tiempo disponible con el que cuentan la mayora de las misiones para la
evaluacin de la certificacin forestal, hace que estas decisiones se tomen a menudo de manera
rpida, basndose solamente en las evidencias disponibles a la mano. Por lo anterior, se puede decir
que en efecto, la aplicacin de la ley se convierte en un evento de auditora. Aunque ste no es un
proceso infalible, los certificadores se encuentran protegidos bajo la clusula exonerativa de
responsabilidad establecida en el marco general de los C&Is, la cual establece que: El FSC y las
organizaciones de certificacin acreditadas por el FSC no estn en la obligacin de satisfacer a la
perfeccin los P&C (Pargrafo 4, Introduccin). Obviamente esto no se incluira en un proceso legal en
el sentido implcito establecido por un tribunal judicial.
Se ha comprobado la eficacia de la certificacin en ciertas clases de bosques, principalmente bosques
plantados y en otros con un alto nivel de estandarizacin, es decir, a los que se puede acceder de
manera segura y donde el derecho de propiedad es fcilmente demostrable. ste ha sido el tpico
caso de las regiones templadas de Europa Occidental y Norteamrica, y en un grado menor, Centro y
Suramrica. Sin embargo, la certificacin no ha sido aplicable en otros contextos, particularmente en
regiones tropicales de frica y de Asia Suroriental, donde la estructura de los bosques naturales es
ms compleja por su difcil manejo despus de operaciones de corte y por una variedad de razones,
incluyendo la confusin alrededor de la tenencia de tierra que se hered desde las pocas coloniales.
Estos pases se han catalogado como de alto riesgo en lo referente al comercio forestal, debido a
sus cuestionables niveles de gobernanza forestal.

22.3 Verificacin como una nueva iniciativa de poltica


A principios del ao 2000, la atencin se centr en la verificacin de la legalidad como el vehculo
para establecer una poltica internacional forestal progresista. Algunos consideraban que esta era el
instrumento ms propicio para garantizar una mejor calidad en el manejo del bosque, sin tener que
recurrir a nociones complejas de sostenibilidad. La legalidad era considerada un concepto ms simple
y ms sencillo de llevar a cabo por los gobiernos nacionales.
Debido al creciente inters por asegurar la legalidad, se han desarrollado programas como la iniciativa
FLEGT de la UE, la cual ha evidenciado el incremento en la convergencia entre la certificacin y la
verificacin. Paradjicamente (dado sus asociaciones complejas), la certificacin se percibe cada vez
ms como un potencial para asegurar el cumplimiento de la normatividad. Varios pases productores
se encuentran considerando tratar algunos esquemas de certificacin diseados para el sector
privado como el equivalente a la verificacin de la legalidad, despidindose as, de concesiones
forestales certificadas. Esta convergencia es totalmente diferente a las iniciativas por parte de las
industrias para la verificacin del origen de la madera y de conformidad legal (por ejemplo, el
estndar Controlled Wood (Bosque Controlado) del FSC, y el programa de Validation of Legal
Timber (Validacin de Madera Legal) del SGS.
78

Cules deben ser los parmetros para lograr la convergencia entre la certificacin y la verificacin,
en lo referente a la calidad del manejo forestal y en aspectos ms complejos para el logro de la
equidad y de justicia social, para las personas que dependen econmicamente de los bosques?

22.4 FLEGT y el Aseguramiento de la Legalidad


El aseguramiento de la legalidad es un concepto mucho ms limitado que el de la sostenibilidad, el
cual se enfoca en garantizar que las actividades de manejo y de transformacin, se desarrollen en
conformidad con las leyes internacionales, nacionales y locales, sin tomar en cuenta aspectos tan
complicados como los de explotacin sostenible desde una dimensin ecolgica, social y econmica.
Sin embargo, el aseguramiento de la legalidad todava representa un desafo importante,
particularmente en los pases en vas de desarrollo. El reto es evidente, teniendo en cuenta algunos
de los captulos de este libro. Un caso crtico es el de Indonesia (vase el captulo 15), donde el sector
forestal se enmarca en 800 leyes, regulaciones y decretos. En tales casos, asegurar el cumplimiento
del marco normativo legal nacional y local puede llegar a ser casi imposible. Segn lo establecido en
el captulo 19, el decidir cul ley es vital para asegurar la legalidad puede ser una tarea difcil. Es
probable que los industriales forestales busquen cumplir la interpretacin ms simple de la ley,
limitndose solamente a las regulaciones del sector forestal; las ONGs probablemente reclamarn
interpretaciones mucho ms amplias, trayendo a colacin los derechos de tenencia de la tierra y los
intereses de los grupos indgenas. Esto bien puede convertirse en un callejn sin salida, con gobiernos
poco dispuestos a arbitrar entre las partes.
En otros casos, los desafos pueden ser ms complejos, por una parte, cmo enfrentar la complicidad
de los actores del estado con los operadores deshonestos de la industria; y por el otro, cmo
responder a las exigencias en la implementacin de costosas y complicadas tecnologas, difciles de
llevar a la prctica, para que hasta los operadores que actan legtimamente, acten de manera
legal.

22.5 La Convergencia: Ventajas y Desventajas


La convergencia entre el aseguramiento de la legalidad y la certificacin es novedosa y es probable
que tenga implicaciones, tanto para las entidades de certificacin y los certificadores, como para los
grupos de inters en general. En trminos operacionales, este proceso debe ser objeto de varios
ajustes. Sin embargo, la certificacin y la verificacin son instrumentos de contraste y con
intencionalidades diferentes (Tabla 22.2)20. A continuacin se analizan los argumentos a favor y luego
los argumentos en contra.

Tabla 22.2

20

Para una comparacin integral refirase a la tabla 2.1

79

Algunas diferencias clave entre certificacin forestal y verificacin


Certificacin
Iniciativa voluntaria del sector privado
Alcance y prctica global ms desarrollada
en el norte

Verificacin
Iniciativa gubernamental establecida por ley
Alcance global, pero no en prctica, se enfoca en
pases de alto riesgo

Busca logar el concepto de manejo


Forestal sostenible en su totalidad

Busca el cumplimiento de los conceptos legales


ms simples

Incluye los estndares de proceso y resultados

Sin resolver, aunque la posicin de la UE acerca


de los VPA es el favorecer los estndares de
resultado

Argumentos a favor
En primer lugar, el hecho de que todos los esquemas de certificacin exijan adherirse a las leyes
nacionales y locales, como una condicin previa para la certificacin, implica que existe un fin comn
entre certificacin y verificacin. Si un rea forestal se certifica, garantiza que la produccin de
madera de ese bosque se enmarca en la legislacin vigente correspondiente. Por lo tanto, financiera y
administrativamente tiene sentido que la industria y el gobierno, consideren la certificacin como
sustituto para la verificacin legal, ya que evita la duplicidad de requisitos burocrticos y de costos
asociados.
En segundo lugar, antes de emitir una decisin se lleva a cabo un ltimo anlisis acerca del nivel del
cumplimiento a la legalidad llevado a cabo por un certificador acreditado independiente
(generalmente una firma comercial), la verificacin de legalidad bajo certificacin, evita
malinterpretaciones cuando personas o instituciones extranjeras (cooperantes, ONG y otros), entren
en discusin con el pas productor en la interpretacin de leyes nacionales estableciendo si se ha
dado lugar a una violacin de la soberana nacional.
Tercero, las nuevas iniciativas de la demanda organizada, tales como los recientemente
implementados esquemas de abastecimiento europeo, que han funcionado de manera eficaz y han
servido de modelo, tanto para los pases productores como para los pases consumidores. Un ejemplo
es el CPET (Punto Central de Expertos de la Madera en el Reino Unido), el cual asesora y provee de
informacin detallada a los compradores del sector pblico britnico y a sus proveedores, con el fin
de asesorarlos en el cumplimiento de los requisitos impuestos por este pas, el cual establece que el
sector pblico nicamente puede adquirir madera proveniente de fuentes legales y sostenibles
previamente verificadas. Estas iniciativas tratan una necesidad sentida entre compradores y
minoristas que desean realizar sus actividades comerciales bajo un marco de legalidad, pero para
quienes hasta ahora les ha sido difcil asesorar a sus proveedores.
CPET identifica cuatro etapas claves de legalidad: el correcto uso de los derechos, el cumplimiento de
las leyes relevantes, el pago de impuestos estatales y el cumplimiento de los requisitos establecidos
por la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
80

Silvestres (CITES). El uso de los derechos es comnmente el ms problemtico, por ejemplo, el


Consejo para la Certificacin de la madera de Malasia (MTCC), ha encontrado oposicin por parte de
ONGs, con el argumento de que los derechos tradicionales de los nativos se pueden menoscabar por
las polticas de formalizacin en la tenencia del bosque (vase el captulo 16, Nussbaum y Simula,
2005).
En trminos puramente prcticos, el asesorar individualmente a los proveedores se considera fuera
del alcance de los esquemas de cumplimiento. Estos consideran que es deber de los sistemas de
certificacin actuar en este respecto, parece ser que los pases productores recurren a los esquemas
de certificacin, en gran parte, por la misma razn. Aunque algunos sostienen que estas iniciativas no
son la panacea para asegurar el cumplimiento de la legalidad, cumplen con su objetivo y proveen
soluciones para enfrentar el dilema que se le presenta a la industria forestal.
La experiencia de otros sectores reforzara estos argumentos a favor. Por ejemplo, las autoridades de
la industria crnica en Europa reconocen el valor de los esquemas de certificacin del sector privado
y recompensan a las empresas que cumplen satisfactoriamente con los nuevos requerimientos,
disminuyendo los requisitos que tienen que cumplir en comparacin con aquellos que nos unen a
esta iniciativa (refirase al Captulo 3), lo que es eminentemente sensible en trminos
administrativos.

Argumentos en contra
No todos los actores mantienen una posicin favorable frente a la convergencia. Las crticas del uso
de la certificacin como sustituto para el aseguramiento de la legalidad se basan en aspectos de
principio y de prctica.
Aspectos de principio
Para los escpticos, el problema fundamental es la legitimidad de los esquemas voluntarios como
sustitutos de las actividades propias del gobierno nacional. Afirman que la certificacin es una
herramienta exclusiva del sector privado y no fue diseada para servir el inters pblico o los
requisitos reguladores de los estados nacionales. Estas iniciativas pueden proporcionar una solucin
basada en la conformacin de un mercado creble para operadores forestales, que desean demostrar
sus altos niveles en el manejo forestal sostenible a los consumidores de productos forestales. Sin
embargo, los crticos sostienen que la certificacin no debe substituir el legtimo deber del gobierno
de regular las actividades econmicas nacionales. Las entidades internacionales de acreditacin tales
como el FSC o el PEFC, no deben rendirle cuentas a un electorado de la misma manera que los
gobiernos democrticos nacionales. Si estas entidades deben demostrar algn grado de
responsabilidad, ste tiende a circunscribirse fuera de las fronteras nacionales pero no en el pas
como tal. De hecho, los esquemas de certificacin tienen el potencial de minar el desarrollo nacional
al ejecutar acciones en paralelo a aquellas establecidas por la constitucin nacional como obligatorias
por las instituciones del estado. Es el caso de gobiernos frgiles donde hay una tentativa de reforzar
las instituciones del estado. Es as que, el cumplimiento legal no es un rea donde el sector privado
tenga la legitimidad de operar de acuerdo a sus propias reglas.

81

Un segundo argumento en contra del esquema de certificacin, se basa en que estos no fueron
diseados con el fin de asegurar el cumplimiento legal, por el contrario, la certificacin forestal fue
establecida con el objetivo de respaldar e incentivar a los usuarios forestales que pudieran demostrar
el cumplimento de los parmetros de un manejo forestal responsable (Colchester, 2006). Es as que,
el fin ltimo de los esquemas de certificacin es de carcter amplio: la promocin e implementacin
de un manejo forestal sostenible, y no uno de carcter limitado: asegurar el cumplimiento de la
normatividad forestal. Adems en el momento de su diseo, la poblacin objetivo a la que le
apuntalaban era un grupo especfico de usuarios, los que demostraban un alto nivel en la
administracin forestal. Por el contrario, la verificacin de la legalidad necesita cobijar a todos los
operadores del sector forestal. Para tener xito, la verificacin debe estar en la capacidad de
identificar a los que practiquen actividades fuera de la ley y ponerle fin a estas prcticas.
De acuerdo al Captulo 1, figuras 1.1 y 1.2, la certificacin ha sido mayormente implementada en
pases donde el cumplimiento de la normatividad forestal no se considera un problema grave para el
desarrollo de su poltica y se restringe a gran parte de los pases desarrollados del norte (aunque se
han certificado reas en los pases del sur). Las razones por las que la certificacin no se ha
implementado de manera ms rpida en bosques naturales tropicales, reflejan las limitaciones
significativas del manejo forestal en trminos de metas econmicas, ecolgicas y sociales para estos
casos en especfico. Ninguna de estas limitantes puede ser fcilmente tratada como se ha
demostrado en la ltima dcada. No se debe a la falta de compromiso o esfuerzo por parte de los
entes de certificacin que estos esquemas no se hayan implementado. Los escpticos argumentan
que en caso de que se d un aumento rpido en el nmero de bosques certificados en regiones, sin
posibilidad de ser certificadas, ser resultado de un compromiso para la apropiacin de estos
estndares, y no de un cambio repentino para alcanzar los niveles de cumplimiento.
Aspectos prcticos
Las ONGs ambientalistas alegan que existen casos donde los estndares de certificacin se han
aceptado como prueba de legalidad en situaciones donde ha habido una evidencia clara de ilegalidad.
Incluso donde lo anterior es justificable, no desestiman el sistema de certificacin; es inevitable que
ocurran equivocaciones. No obstante, como los intereses comerciales impulsan este proceso, se
podra presumir que se estn comprometiendo los estndares de resultado.
Otros motivos de preocupacin

Conflictos de intereses entre los proveedores de servicios.


Predisposicin en contra de los pequeos productores y las comunidades ms pobres.

Conflictos de intereses.
Un elemento preocupante es el poder que pueden tener los organismos de acreditacin para
prevenir posibles conflictos de intereses, por parte de los certificadores individuales. La importancia
de la verificacin de la legalidad como una nueva iniciativa internacional de poltica, ha llevado a la
industria de la certificacin a reaccionar de manera inmediata, con el fin de aumentar su participacin
en el mercado. De esta manera, los certificadores se podran encontrar verificando el cumplimiento
de legalidad bajo esquemas de verificacin para el sector pblico forestal, mientras que a su vez,
82

certifiquen el cumplimiento legal bajo esquemas de certificacin para el sector privado. Existe un alto
potencial para un conflicto de intereses entre las partes, algunos podran sustentar sus argumentos
en base a que los intereses comerciales, estn influenciando la toma de decisiones acerca del
cumplimiento legal. Los representantes de los entes certificadores podran cruzar la lnea profesional
en su relacin con los operadores objeto de certificacin. A pesar de las reglas que establecen las
entidades de acreditacin para limitar esta problemtica, la incertidumbre es an muy alta. El
problema se acenta por la prctica de algunas entidades de contratar consultores para llevar a cabo
misiones de certificacin, los cuales podran encontrarse trabajando para ambas partes.

Predisposicin en contra de los pequeos productores y las comunidades ms pobres.


Un tema recurrente a travs de este documento es la relacin entre poltica y equidad. Muchos
operadores forestales que cumplen a cabalidad la normatividad forestal, especialmente de pequea
escala, no cuentan con un incentivo financiero para invertir en esquemas de certificacin voluntaria.
Algunos de estos operadores se encontrarn en desventaja si la certificacin se llegara a utilizar como
herramienta bsica para asegurar el cumplimiento de la legalidad. Con la premisa de que los
operadores forestales de gran escala han implementado los esquemas de certificacin alrededor del
mundo, existe el peligro que los pequeos productores no puedan responder a estas presiones. El
mercado sera monopolizado por los operadores certificados existentes, ya que se encuentran en la
posicin de poder demostrar su legalidad de una manera creble, particularmente en los mercados de
exportacin de alto valor. Esto podra acentuar la consolidacin incipiente de la industria (este punto
se desarrolla a profundidad en el captulo 26).

22.6 El futuro la certificacin como complemento de la verificacin?


No son nuevas las discusiones de alto nivel acerca de la certificacin forestal, hacen parte de la
cotidianidad de las agencias certificadoras ms importantes. Sin embargo, en la actualidad, la
controversia se centra en cmo la certificacin se ha visto afectada por el marcado inters sobre el
tema de la legalidad. Este elemento de poltica es el objetivo central de la iniciativa FLEGT,
particularmente la puesta en marcha del Plan de Accin de la UE. El incremento del inters en las
polticas forestales ejerce una profunda influencia en la opinin pblica y un incremento en el inters
sobre el tema de la legalidad. Lo anterior podra afectar el mercado de consumo de una manera
negativa, por el gran riesgo a todo lo largo de la cadena. Tanto las organizaciones acreditadoras como
las certificadoras, tienen que tener en cuenta el desarrollo de esta situacin y aumentar su vigilancia
sobre el uso de sus estndares. En los pases donde actualmente se encuentran en desarrollo
Acuerdos de Cooperacin Voluntarios con la UE, la definicin de la legalidad es un tema que se
encuentra en la palestra pblica. Es posible que los certificadores deban revisar los criterios por los
cuales se determinan, el cumplimiento de la ley de acuerdo con los estndares nacionales, con rigor y
de la manera ms transparente posible.
Un tema completamente diferente es cmo la convergencia entre la certificacin y la verificacin
debe ser evaluada en trminos de gobernanza, no solamente en lo que concierne a la interpretacin
del cumplimiento de la normatividad. Seguramente, existen argumentos irrefutables para adoptar
83

con optimismo cualquier medida que garantice el manejo forestal sostenible y los mecanismos
pblicos de consulta necesarios para alcanzarla. Asimismo, tiene sentido dar un trato preferencial a
los operadores que ya cumplen con la normatividad forestal, y de absolverlos del pago de costos
adicionales innecesarios. Sin embargo, los crticos sostienen que usar la certificacin como medio
para alcanzar la legalidad, es montar el caballo antes de ensillarlo. Para ser efectivo, la verificacin
de legalidad requiere la autoridad del estado y de lneas claras de responsabilidad, independientes
de cualquier inters econmico. Transferir la autoridad hacia el mercado es demasiado riesgoso ya
que la legalidad pasara a segundo lugar en nombre de los intereses comerciales, incluso antes que la
iniciativa FLEGT llegue a concretarse.
Es as como, hay fuertes argumentos para mantener no slo una separacin conceptual, sino, una
separacin institucional entre la certificacin y el aseguramiento de la legalidad. Esta separacin
priorizara las directrices gubernamentales acerca de los estndares de legalidad e incentivara una
evaluacin rigurosa e independiente de estos.
De acuerdo a lo anterior, los certificadores tendran que cumplir con las siguientes condiciones:

Demostrar una mayor rigurosidad y transparencia en el momento de emitir juicios acerca del
cumplimiento de las leyes, en el caso de que sus conclusiones hayan de ser aceptadas sin
discusin por parte de las ONGs, otros activistas y por el pblico en general.
Las agencias de acreditacin tendrn que tomar medidas para asegurar que sus objetivos no
se vean comprometidos por el cumplimiento de metas comerciales, en relacin con las
anteriores:
o Deber hacrsele un seguimiento continuo a las evaluaciones del cumplimiento de los
estndares, para asegurarse de que los estndares implementados se mantengan en
el tiempo.
o Se debern tomar todas las medidas necesarias para garantizar que no se incurrir en
conflicto de intereses entre los individuales y las organizaciones para la evaluacin
del cumplimiento de la legalidad.

Puede existir la necesidad de cdigos de conducta claros para el manejo de ambas fuentes y
mantener su independencia. Puede ser til considerar un esquema de criterios para gobernar las
acciones de lo los verificadores de legalidad.

22.7 Conclusiones
Se presentan ambigedades en el actual funcionamiento de los principales sistemas de certificacin,
en lo que respecta al cumplimiento de la legalidad, y es probable que estas ambigedades sean
magnificadas por el nuevo movimiento en pro de la verificacin de legalidad. Ambas corrientes de
regulacin, la voluntaria y la obligatoria, necesitan desarrollarse simultneamente. Sin embargo, no
se debe olvidar la problemtica por la cual se concibieron - la necesidad de mejorar la dbil
gobernanza en el sector forestal. El estado claramente juega un papel central, ya que tiene la
84

obligacin de responderles a los ciudadanos (aunque no sea satisfactoriamente), algo que el sector
privado no est en la obligacin de hacer.
No se debe considerar este anlisis solamente para las iniciativas de certificacin. El contexto para el
aseguramiento de la legalidad evoluciona constantemente, as que los efectos podran ser de doble
sentido. Particularmente la autoridad forestal tiene mucho que aprender de la experiencia de la
certificacin durante la dcada pasada y as desarrollar sus fortalezas en el momento de verificar el
cumplimiento de la legalidad. Estas fortalezas se basan en la gobernanza y en la acreditacin de los
proveedores de servicios ambas, reas en donde el aseguramiento de la legalidad an no se ha
conceptualizado y de las cuales depender su credibilidad. As, mientras que la convergencia entre
certificacin y el aseguramiento del cumplimiento de la legalidad puede presentar un desafo
particular para el sistema establecido (certificacin), este movimiento an tiene mucho que ofrecer
para garantizar el desarrollo de esta nueva iniciativa de poltica.

REFERENCIAS

Colchester, M. (2006) Reflections on the Social Dimensions of Verification in FLEGT


processes: Issues, Risks and Challenges, VERIFOR Viewpoint. London: ODI.

Nussbaum, R. and Simula, M. (2005) The Forest Certification Handbook, 2nd Edition. London:
Earthscan.

SIGLAS

CITES: Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y

CPET : Punto Central de Expertos de la Madera en el Reino Unido

CPET:

Punto Central de Expertos de la Madera en el Reino Unido


Flora Silvestres

FSC:

MTCC: Consejo para la Certificacin de la madera de Malasia

OIMT: Organizacin Internacional de Maderas Tropicales

PEFC:

Consejo de Administracin Forestal

Esquema Paneuropeo de Certificacin Forestal


85

CAPTULO 23
NUEVAS TECNOLOGAS QUE CONTRIBUYEN A MEJORAR LA
GOBERNANZA FORESTAL
Nota: Este caso de estudio es de autora de Neil Bird T y Hans Thiel y est basado en Bird, N. y Thiel H. (2007)
New technologies in support of improved forest governance:factors influencing success Nuevas tecnologas
que contribuyen a mejorar la gobernanza: factores que influyen en el xito, Documento Resumen VERIFOR No.
7. Londres: ODI.

23.1 Introduccin
La aplicacin de tecnologas innovadoras abre nuevas posibilidades para el control regulatorio en el
sector forestal. La introduccin de nuevas tecnologas se est llevando a cabo gradualmente a medida
que los pases reconocen sus beneficios potenciales y desarrollan la capacidad necesaria.
Este captulo examina esas nuevas tecnologas desde la perspectiva de gobernanza forestal y
recomienda cmo estas pueden ser apoyadas por acuerdos institucionales, que fortalezcan la
responsabilidad y la transparencia pblica y que permita una mayor independencia al actuar. El
captulo comienza con un repaso general a estas tecnologas en el contexto del sector forestal,
seguido por un anlisis de la situacin actual, basndose en el caso particular de Brasil. Finalmente, el
captulo recoge las conclusiones e identifica algunos aspectos claves que garanticen una exitosa
adopcin de tecnologas en sistemas de gobernanza forestal.

23.2 A qu tecnologas se refieren?


Una gran innovacin en aos recientes ha sido la introduccin de datos captados por sensores
remotos, captados por satlites y aeronaves a gran altitud para reproducir imgenes detalladas de
paisajes boscosos que abarcan grandes longitudes. Imgenes de bosques completos pueden ser
captadas con facilidad lo cual permite que la informacin se encuentre a la mano, para ser utilizada
por las autoridades forestales, con el fin de identificar desde incendios forestales hasta talas no
autorizadas de los bosques.
Como la informacin se encuentra en formato digital, sta puede ser transformada e incorporada a
los sistemas de informacin geogrfica (SIG) y combinada con otros tipos de fuentes de informacin
geogrfica (ej. Mapas topogrficos), para obtener un anlisis completo de la cubierta forestal y en un
periodo de tiempo, cambio en el uso del suelo (generado especialmente por actividades de
deforestacin). Informacin sobre la cubierta en los lmites forestales tomados de mapas
topogrficos pueden combinarse de manera rpida, con imgenes satelitales recientes para comparar
la diferencia entre lo reportado en los boletines oficiales, acerca de la frontera forestal con la cubierta
forestal actual.
86

Otra informacin puede ser incorporada al SIG a travs del uso de sistemas de posicionamiento global
porttiles que identifican y graban la ubicacin de puntos especficos. La informacin relevante que se
puede obtener, va desde la ubicacin de instalaciones para el procesamiento de la madera, hasta la
ubicacin de puntos de recoleccin de madera en rollo e incluso la posicin de rboles individuales.
Tecnologas de internet (incluyendo bases de datos integrados y de fcil acceso en lnea), ofreciendo
nuevas oportunidades para la transmisin de informacin que anteriormente solo se encontraba en
fsico. Formatos administrativos y la autorizacin de permisos, que forman el ncleo de los controles
regulatorios forestales nacionales, pueden ser ahora transferidos electrnicamente entre las
autoridades forestales y los usuarios, lo que ahorra en tiempo y esfuerzos. La red WWW es una
herramienta excepcional que permite el acceso a la informacin de la administracin forestal de
forma transparente y disponible a todo momento.

23.3 Qu se espera de la introduccin de estas nuevas tecnologas en los


sistemas de gobernanza forestal?
Existe un alto nmero de problemas con la gobernanza en el sector forestal que necesitan ser
abordadas con estas nuevas tecnologas. Una deficiente conexin y coordinacin de la informacin
del gobierno y los sistemas de administracin genera un sistema altamente ineficiente. La
informacin que se posee acerca de los registros de propiedades de tierras, procedimientos
administrativos ambientales, vigilancia en el cambio del uso del suelo, y datos sobre el recaudo de
impuestos y de ingresos, generalmente no se encuentran completos o actualizados. Donde las
oficinas de administracin forestal se encuentran localizadas en centros regionales remotos a las
reas de bosques, los negocios rurales que se encuentran en esas reas, no cuentan con los servicios
administrativos debidos para actuar de conformidad a la legislacin forestal.
De manera ms general, es comn la falta compromiso por parte de la autoridad forestal debido a la
falta de informacin. Los datos acerca de licencias forestales y los pagos generados no son accesibles
al pblico lo cual permite que se practiquen practicas indebidas o se haga mal uso de estos recursos.
Sin embargo, si la implantacin a gran escala de nuevas tecnologas en el sector forestal est por
ocurrir, los grupos de usuarios deben comenzar a apreciar los beneficios que se generarn. Desde la
perspectiva del estado se pueden identificar tres grandes beneficios:


Mayor transparencia y menor corrupcin. A travs de la automatizacin de los permisos y de


los formatos estandarizados de entrada y de salida de ingresos, reduce la probabilidad de
falsificacin de los mismos.
Mayor probabilidad de publicaciones peridicas y de informacin estadstica actualizada,
incluyendo datos geogrficos, licencias y resultados de los procesos sancionatorios, lo que
incrementar gradualmente la transparencia global del sistema regulatorio, y de la misma
forma, generando mayor credibilidad pblica en la autoridad reguladora.
Mejoras en la gestin pblica. A travs de:

87

o Simplificacin de requisitos burocrticos.


o lOptimizacin en la recoleccin de los ingresos del estado
o Optimizacin en la asignacin de los recursos provenientes de actividades
regulatorias limitadas a acciones de cumplimiento estratgico
o La identificacin de los cuellos de botella del sistema administrativo, que generan
retrasos y posible corrupcin
o Mejora en la comunicacin entre las diferentes partes de la administracin del
gobierno, resultando en el suministro oportuno de informacin para las decisiones
de polticas.
Los operadores forestales obtendrn ganancias directas una vez se incrementen las inversiones en el
sector privado, que se lograr a travs de la implementacin de procedimientos para la asignacin de
concesiones ms transparentes y competitivas, de venta de madera, y mejores herramientas
electrnicas disponibles. Este ltimo, no se ha desarrollado de manera eficaz en la mayora de los
pases tropicales productores de madera, pero ofrece la posibilidad de un sistema de venta mucho
ms rpido y ms eficiente comparado con mtodos de mercadeo tradicionales. El uso de nuevas
tecnologas permitir el alcance a servicios ms econmicos y convenientes para todos aquellos que
participan en la cadena forestal, a travs de entregas racionalizadas, permitiendo el acceso
electrnico a procedimientos administrativos para usuarios privados an en reas remotas.

23.4 Qu factores limitan a las tecnologas para contribuir a mejorar la


Gobernanza Forestal?
No slo consideraciones tecnolgicas se deben tener en cuenta para la adopcin de nuevas
tecnologas, aunque esta es una de las razones ms importantes, se deben considerar otros factores
al evaluar el rol promisorio que la tecnologa puede jugar dentro de un sistema regulatorio. Como el
estudio de caso del Ecuador lo demuestra, factores polticos pueden actuar como limitantes,
especialmente cuando al sector forestal no se considera una prioridad del estado. Es probable que los
grupos de inters que se benefician del status quo se opongan a las reformas del sistema regulatorio,
si consideran que pueden perder sus privilegios. Por lo tanto, se requiere de un fuerte liderazgo
dentro de la administracin pblica, la industria y la sociedad civil (o una combinacin de todos ellos),
para ejercer presin poltica con el fin que se apoye el proceso de reforma. La introduccin de nuevas
tecnologas puede verse perjudicada en donde existe una carencia general de polticas de gobierno y
de estrategias para su introduccin y manejo. Este es un problema generalizado y su solucin va ms
all del sector forestal.
Otra limitante es la inercia pblica. Si la ciudadana cuenta con oportunidades limitadas para la
participacin en la toma de decisiones, hay menos probabilidad de que est dispuesta a adoptar los
avances tecnolgicos. Esta actitud se puede afianzar por una carencia general de confianza en las
habilidades de las instituciones pblicas para llevar a cabo sus funciones establecidas por la ley. Los
factores legales tambin necesitan ser considerados. Un marco legal que no reconoce identidades
electrnicas (claves), para procesos administrativos o los datos obtenidos por sensores remotos para
procesos sancionatorios, requerir de una revisin previa a la implementacin total de nuevos

88

controles regulatorios, lo que podra retardar la introduccin de tecnologas, especialmente


aquellas para el monitoreo del cumplimiento legal.
Factores institucionales pueden actuar como limitantes significativos en la adopcin de nuevas
tecnologas. Los principales problemas se refieren a las limitaciones en infraestructura y presupuesto
pblico destinado a la administracin forestal, con la consecuente carencia de personal calificado
para llevar a cabo el cambio tecnolgico. La tecnologa costosa e inalcanzable para muchas de las
instituciones con presupuestos apretados. La concentracin de un nmero alto de responsabilidades
en una sola institucin, como es el caso de las autoridades nacionales forestales, puede afectar la
capacidad de beneficiarse de la especializacin. El contar con expertos en sistemas de la informacin,
no es posible en instituciones pequeas (donde las tareas se concentran en uno o dos individuos).
Es probable que su implementacin efectiva dependa de la colaboracin inter departamental. Sin
embargo, la falta de coordinacin entre las instituciones acerca de la introduccin y el desarrollo de
estas nuevas tecnologas, y la superposicin y/o conflicto de competencias y funciones entre los
diferentes niveles del gobierno, son otras limitaciones que es necesario considerar.
Finalmente, tambin es necesario superar las restricciones tecnolgicas. En muchas reas rurales el
acceso a internet no es confiable o simplemente imposible. Adems, aun cuando el hardware de los
sistemas de computacin ha mejorado inmensamente, la confiabilidad es aun un problema en sitios
donde los niveles de polvo y de humedad son altos. La falta de un software especializado y de los
datos captados por sensores remotos siguen obstaculizando los esfuerzos por implantar dicha
tecnologa en el proceso de administracin forestal. Por ejemplo, el uso de imgenes en banda visible
es restringido en el trpico, donde las nubes limitan el nmero de das al ao en los que estos datos
pueden ser obtenidos. An cuando sistemas de obtencin de datos bastante completos estn
disponibles, comparar estas imgenes con las obtenidas en trabajos de campo, puede ser complicado
si la resolucin de las imgenes no es suficientemente clara, restringiendo su aplicacin a actividades
de cumplimiento.

23.5 Cmo pueden ser superadas estas restricciones?


Estas limitaciones se estn empezando a considerar en algunos pases. Un ejemplo es en Brasil,
donde se han realizado inversiones significativas en nueva tecnologa como respuesta a la
preocupacin tanto nacional como internacional, sobre los altos niveles de deforestacin en el
Amazonas. Las tres acciones que han facilitado la adquisicin de tecnologa en el sector forestal son
las siguientes: En primer lugar se han aclarado los roles y competencias de los diferentes actores del
gobierno. Este es un problema comn en pases donde la descentralizacin se ha implementado en
aos recientes sin que haya habido una clara asignacin de mandatos regulatorios.
En Segundo lugar, se le ha dado especial atencin al fortalecimiento de las competencias
profesionales de la administracin forestal. La cultura tradicional en muchos de los departamentos
ha imitado la apreciacin de las ganancias que se pueden obtener de la implementacin de sistemas
tecnolgicos modernos. Esta situacin est cambiando dentro de las instituciones, ya que se han

89

venido contratando a un mayor nmero de jvenes conscientes de las ventajas de los sistemas de
comunicacin actuales.
Por ltimo, se han creado nuevos sistemas con la inversin pblica requerida, para garantizar la
operacin de estos sistemas. Esto ocurre solamente, cuando hay suficiente voluntad poltica e
institucional para comprometer recursos de los presupuestos anuales de la nacin.
Aclarando los papeles y las competencias de los diferentes actores del gobierno
Como se explica en el Captulo 9, el Consejo Nacional Medio Ambiental del Brasil (CONAMA) cambi
drsticamente su poltica a finales de 2006, concedindole a los estados de la federacin un ao para
asumir las competencias forestales dentro del marco del Sistema Nacional Medio Ambiental
(SISNAMA). Todos los estados estuvieron obligados a implementar su propio sistema de
administracin y control forestal actualizado, articulado al Sistema de Informacin y Comunicaciones
(SISCOM), as como Sistema Nacional de Informacin Medio Ambiental (SISNIMA).
Al momento de elaboracin de este documento, un protocolo para compartir roles y
responsabilidades en el marco de un nuevo y funciones compartidas en un nuevo rgimen forestal
descentralizado (MMA, 2006c), se est discutiendo en el seno de la Comisin para la Coordinacin del
Programa Nacional Forestal (CONAFLOR). El cual se considera un avance significativo. Antes de esta
resolucin, el ejerca algunas de las mismas funciones que los estados, por los que el sistema era
ineficiente, se duplicaban esfuerzos e incluso se generaron serios conflictos en su interior. La no bien
definida divisin de papeles y competencias entre los diferentes actores del gobierno, hizo imposible
establecer un sistema coherente de licenciamiento de la tierra y de administracin forestal, limitando
las ventajas por la adopcin de de nuevas tecnologas.
An cuando los estados tenan la libertad de implementar sus propios sistemas de control, las
instituciones federales cooperaron de manera decisiva en el proceso. Su apoyo se bas en acuerdos
para introducir sistemas electrnicos y una comisin de importante de actores para monitorear su
implementacin. Las instituciones a nivel federal, IBAMA y el Ministerio de del Medio Ambiente
(MMA), han creado un innovador sistema de control forestal electrnico, disponible a los estados sin
ningn costo, adems de proporcionar el entrenamiento para su implementacin. (Ver seccin 23.6).
El monitoreo a las actividades forestales ilegales a lo ancho de la nacin es an llevado a cabo por las
agencias federales bajo la coordinacin del Grupo de Trabajo Interministerial Permanente para
Reducir la Deforestacin en el Amazonas Brasilero (GTPDA). El Decreto Presidencial que estableci el
GTPDA, defini la participacin de diez ministerios para asegurar una amplia respuesta participativa.
Tambin se involucraron a las entidades nacionales lderes en tecnologa, como el Instituto Nacional
del Programa Espacial (INPE). La entrega de equipos tecnolgicos (ej. Para la deteccin remota) ha
sido central para el desarrollo de una visin general de la situacin actual para llevar a cabo
acciones de control en el Amazonas. Se confa en que el DETER, sistema de vigilancia altamente
eficaz, que se basa en informacin suministrada por va satelital, por lo que detecta el cambio del uso
del suelo en tiempo real.

90

Fortaleciendo la competencia de las autoridades forestales pblicas


Desde el 2003, IBAMA ha contratado un nmero significante de nuevos empleados, aumentando su
fuerza laboral en ms del 25%. Esto ha sucedido en paralelo a las actividades disciplinarias que
removieron de sus cargos a docenas de trabajadores sindicados de cargos de corrupcin. Como
resultado, ahora existe una masa crtica de profesionales jvenes proactivos en el interior de IBAMA,
confiados en el uso de nuevas tecnologas. Un proceso similar se est implementando a nivel estatal,
ya que el proceso de descentralizacin de competencias forestales a los estados no incluye la
transferencia de recursos por parte de IBAMA.

Creando nuevos sistemas de informacin electrnica por ley


La Resolucin 379 del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), cre un sistema el cual
requiere que todas las agencias estatales ambientales establezcan sistemas informativos forestales.
Los estndares bsicos y los criterios mnimos que deben ser adoptados por todos los sistemas
informativos se establecen a nivel federal. Los sistemas estatales deben ser de acceso pblico, para
permitir la alimentacin de informacin al SISCOM.
De acuerdo con la Instruccin Normativa No. 5 (MMA IN No. 5 / 11.XII.2006), todos los planes de
manejo forestal aprobados tendrn que ser registrados en el Catastro Nacional de Planes de
Manejo Forestal Sostenibles (CNPM), los cuales sern de acceso abiertos al pblico por internet. Esta
informacin ser actualizada por medio de una base de datos descentralizada al menos dos veces al
ao y un reporte anual ser presentado por cada institucin del estado al servicio forestal federal.
Este grado de gestin de la informacin simplemente no se hubiera logrado, sino se hubieran
implementado previamente bases de datos electrnicas. Algunos de los primeros sistemas
informativos fueron pioneros a nivel estatal, particularmente en el estado de Mato Grosso (ver
Cuadro 23.1)

91

Cuadro 23.1
Tecnologas que apoyan la reforma del sector forestal en Mato Grosso, Brasil
Durante 1999, la Fundacin Estadual del Medio Ambiente de Mato Grosso (Fundacin Estadual
de Meio Ambiente (FEMA)), con el apoyo del Programa Piloto de la Conservacin de la Selva
Tropical del Brasil (PPG7), financiado internacionalmente, se desarroll el el Sistema de
Ordenamiento Territorial, el Sistema de Licencias Ambientales en Propiedades Rurales (SLAPR)).
Este ltimo entr en funcionamiento en el ao 2000, y como un sistema de informacin pionero
en el Brasil siendo su principal objetivo la reduccin de la deforestacin ilegal. Combinando el
licenciamiento ambiental de propiedades rurales con el monitoreo y control del cambio en el uso
del suelo con una base de datos centralizada. Este sistema se aplica a bosques privados y
contiene la siguiente informacin: los lmites geo-referenciados de cada propiedad con licencia, el
rea de reserva legal, la cual debe ser el rea dentro de la propiedad que debe mantenerse
cubierta de bosque y todas las reas protegidas incluyendo pendientes empinadas y las zonas
de amortiguacin a lo largo de las fuentes de agua. Una vez se expide una licencia ambiental para
cierta propiedad, se ingresa esta informacin en el sistema de tal forma que, si se registra un
cambio en la cubierta boscosa a travs de imgenes satelitales, es posible iniciar actividades para
asegurar el cumplimiento de la ley, en caso de ser necesario.
Inicialmente este sistema se caracteriz por su lentitud para impactar de manera positiva la
aplicacin de la ley. Datos del 2004 mostraron que la deforestacin ilegal en reas con licencias no
se haba reducido significativamente comparado con las reas sin licencia, indicando que la
aplicacin de la ley y la sancin a la deforestacin ilegal continuaba siendo dbil.
Estas fallas se volvieron aparentes en Junio y Agosto del 2005 cuando dos operaciones
espectaculares anti-corrupcin llamadas Operao Curupira 1 y 2, fueron llevadas a cabo
coordinadamente entre el Ministerio de Medio Ambiente, el Ministrio Pblico y la Polica
Federal. Estas operaciones pusieron al descubrieron que ciertos oficiales de FEMA haban
favorecido a aquellos que estaban efectuando deforestacin ilegal mediante la manipulacin de

92

las imgenes satelitales y la produccin de documentacin falsa para lavar madera que haba sido
obtenida ilegalmente.
Poco despus de estas dos operaciones, FEMA (la cual haba sido una fundacin semi
autnoma)fue suspendida y subsecuentemente reemplazada por una institucin del estado
dentro de la administracin pblica llamada SEMA (Secretaria de Estado de Meio Ambiente de
MatoGrosso), SEMA aadi dos nuevas tecnologas al sistema SLAPR para administrar estas
competencias en Mato Grosso: una base de datos de productores y consumidores de productos
forestales (CC-SEMA) y un sistema de control y administracin de productos forestales en lnea
(SISFLORA).
Para llevar a cabo actividades de aprovechamiento o para talar un bosque natural en Matto
Grosso, se debe obtener una licencia ambiental (LAU) como parte del sistema SLARP.
Adicionalmente, un plan de manejo forestal o un permiso de deforestacin deben ser aprobados
por el SEMA, el cual genera entonces un crdito de acuerdo al volumen de madera en el sistema
SISFLORA. Los productores de madera pueden administrar su crdito de madera en lnea e
imprimir sus permisos de transporte de madera. Para esto, se deben haber registrado previamente
en la base de datos del CC-SEMA, probando su estatus legal y el cumplimiento de las regulaciones
(lo que respecta a tenencia de tierras, impuestos, licencias medio ambientales y aprobacin
municipal, etc.). Esto se hace para asegurar que la totalidad de la cadena de produccin est
cubierta por el sistema de control y para evitar que empresas falsas sean utilizadas para lavar
madera ilegal (como ha pasado en el pasado).
Una vez registrados en el CC-SEMA, los operadores forestales pueden ingresar al sistema SISFLORA
en lnea, solamente ingresando su cdigo personal. Los operadores pueden ingresar sus volmenes
de madera y ofrecerlos en lnea a los consumidores registrados de la industria. Solamente cuando
el consumidor acepta la madera que ha sido ofrecida, y la transaccin es ingresada en el sistema,
el volumen de madera es automticamente debitado del volumen de crdito (por especies) del
plan de manejo. Un permiso de transporte de madera, con cdigo de barras individualizado, es
entonces impreso. Una innovacin interesante de ste sistema es el enlace entre productores y
consumidores mediante un proceso administrativo. Esto ofrece el potencial para un intercambio
electrnico (mercado) de madera producida legalmente entre los registrados en el CC-SEMA.

23.6 Reemplazando controles en papel desacreditados por sistemas


electrnicos
En Brasil, un nuevo sistema electrnico de control y de administracin forestal, que estuvo bajo
construccin por aos por el IBAMA, fue implementado a lo largo del pas en 2006, su nombre es el
sistema DOF (Declaracin de Origen Forestal). Con el fin de acceder a este nuevo sistema de control,
los operadores forestales deben registrarse en el CTF (Catastro Tcnico Federal), el cual se
implement en el 2001 y se encuentra disponible en lnea. En contraste con la base de datos CC93

SEMA de Mato Grosso (Cuadro 23.1), los usuarios pueden registrarse en lnea por s mismos. Sin
embargo, si la autenticidad de la informacin ingresada es sospechosa, la administracin forestal
puede solicitarle al usuario presentar fotocopias de la documentacin de soporte requerida (Chaves,
J.H., 2006, pers. comm., Septiembre).
Tanto para el DOF y el sistema SISFLORA de Mato Grosso, el nuevo permiso de transporte de madera
con cdigo de barras (DOF o GF), que es generado electrnicamente, llega a reemplazar el anterior (y
desacreditado) permiso de transporte en papel ATPF. El nuevo permiso de transporte de madera le
permite a los actores que monitorean su trfico, en los puntos de control en carretera, obtener
informacin acerca del origen y volumen de madera transportada. Una vez llegue a las plantas de
procesamiento de madera, el documento con cdigo de barras es utilizado para verificar la
informacin en el sistema en lnea y as generar el crdito volumen que la industria necesita para
emitir sus respectivos permisos de transporte (DOF o GF), para productos intermedios. Comparado
con el sistema antiguo, el productor tiene ahora la responsabilidad de imprimir el DOF o el GF y de
reportar esta informacin a la administracin, de esta forma reduciendo costos y burocracia. El
cdigo de barras individualiza los permisos de transporte de madera y protege al sistema contra el
fraude. El hecho de que es un sistema en lnea lo protege contra posibles arbitrariedades de
burcratas locales, y reduce el riesgo de corrupcin. Adems, ahora es posible cruzar la madera en
puesta en la industria con el sitio de corte en el bosque, de esta manera se establece una cadena de
custodia fiable que puede ser verificada por puntos de control llevados a cabo por las autoridades.
Todos los estados estn legalmente obligados a proporcionarle al IBAMA libre acceso a esta
informacin de manera que pueda ser integrado dentro del sistema federal SISCOM.
Un impedimento para el uso de estos nuevos sistemas es el conocimiento de los usuarios acerca del
internet y/o los niveles de conocimientos bajos en computacin. No obstante, el acceso a internet se
est expandiendo rpidamente en Brasil. Por ejemplo, el sistema pblico de pensiones ahora les
permite a los habitantes acceder al sistema en lnea, incluso en reas remotas y recibir su pensin.
IBAMA planea proveer el acceso a terminales de computacin, para aquellos que utilizan el sistema
DOF, en sus oficinas regionales en todos los estados del Amazonas.
Otra barrera prctica es la actual falta de acceso a internet en los sitios de corte. Por lo tanto, la
informacin acerca de volmenes y especies necesitan ser determinados de antemano, de esta
forma se busca reducir la oportunidad de tomar estas decisiones en el sitio de corte. Se demanda
entonces, una mejor planeacin de las actividades de corte y de las operaciones de transporte y de un
nivel de eficiencia y de consolidacin de la industria que no es universal.

23.7 La incorporacin exitosa de nuevas tecnologas en Sistemas de


Gobernanza Forestal
La evidencia sugiere, que una incorporacin exitosa de nuevas tecnologas para la regulacin forestal
y las actividades de verificacin, depender del progreso en seis aspectos claves:

94

Aspectos de polticos. El apoyo de los ms altos niveles del gobierno parece una precondicin
esencial. Por su naturaleza, las decisiones acerca de la adopcin de nuevas tecnologas tienen que ser
tomadas en el centro y luego llevadas sistemticamente a todos los niveles. Esto es importante ya
que su uso puede tener implicaciones de costos significativos para el gobierno. El costo de adquirir
sistemas comerciales satelitales o aplicaciones de software puede ser considerable, de forma que el
beneficio que se obtendr deber ser claramente especificado. Su sustentacin debe llevarse a cabo
de manera slida, durante las audiencias de presupuesto anuales asociados con el ciclo del
presupuesto nacional. Tales inversiones deben considerarse en los instrumentos de planeacin
financiera de mediano plazo tales como en los Marcos de
Gastos a Mediano Plazo (MTEFs), cuando sean parte del presupuesto del gobierno. Los encargados de
la toma de decisiones (incluyendo el congreso), deben entender claramente los beneficios que se
obtendran, as como por el pblico general y los medios. Lo que podra depender de la adopcin de
polticas gubernamentales generales a lo largo de la administracin acerca del uso de estos sistemas
tecnolgicos.
Aspectos legales claves. Un marco legal que reconozca el uso de nuevas tecnologas para la aplicacin
de la ley y que permita la ejecucin de de procedimientos de administracin pblica en lnea, es otro
requerimiento clave. Tales provisiones raramente existen en la legislacin actual, y es por eso, que
cualquier estrategia para introducir tecnologas en el sistema regulatorio del estado debe llevarse a
cabo bajo el marco legal existente. Es improbable que tales actuaciones sean elevadas a la agenda
poltica, lo ms probable es que se confine al sector forestal. Una reforma ms amplia que abarque
elementos ms amplios de la administracin del gobierno en la adopcin de estas tecnologas
puede por lo tanto, ser una tctica importante para asegurar que tal legislacin pase al congreso de
forma oportuna.
Aspectos Institucionales claves. Se necesita tener una definicin clara de los papeles y las
competencias en el diseo de la arquitectura institucional y los arreglos sociales que apoyan
cualquier sistema de gobernanza forestal. Las tecnologas de control forestal debern estar
integradas a las tecnologas utilizadas a lo ancho de las estructuras gubernamentales (ej. tenencia de
tierras e impuestos y renta). No obstante, tales acciones no son fciles de manejar y es probable
que sea necesario establecer algn tipo de comisin inter sectorial para supervisar el cambio. Las
autoridades forestales deben ser capaces de utilizar estas tecnologas para producir informacin
estratgica, si ellos desean tener un impacto visible en la aplicacin de la ley. Esto puede requerir la
creacin o el fortalecimiento de las unidades de comunicacin en la administracin forestal. Puede
considerarse la participacin del sector privado en la introduccin y el mantenimiento de nuevas
tecnologas para mejorar la rapidez de la implementacin. Las tecnologas pueden tambin promover
acciones descentralizadas a travs de una mejora radical en la comunicacin entre los niveles federal
y estatal. Adems, estas tecnologas pueden ser herramientas efectivas para que el nivel central
observe y supervise el desempeo de competencias descentralizadas llevadas a cabo por las
autoridades locales y regionales.
Aspectos Tecnolgicos claves. Obviamente la infraestructura tecnolgica es un prerrequisito, de
forma que los usuarios se puedan conectar a internet. Es probable que un problema particular
pueda ser la falta de accesibilidad al internet en el sitio de corte. Los sitios de aprovechamiento se
encuentran generalmente en reas tan remotas que ni la tecnologa inalmbrica parece funcionar en
estos lugares. Sin embargo, los avances tecnolgicos son tales, que la restriccin de acceder a
95

informacin en lnea en lugares remotos se soluciona mediante el acceso a las base de datos a travs
de redes telefnicas mviles. Otro prerrequisito fundamental para cualquier sistema de control
basado en la tecnologa, es la confiabilidad en el acceso y la seguridad en la gestin de los datos. Con
el fin de salvaguardar estos nuevos sistemas electrnicos, el sector forestal puede beneficiarse de la
experiencia de otros sectores (ej. El sector bancario), para asegurar la seguridad y la proteccin
electrnica de los datos.
Aspectos de cumplimiento claves. Las violaciones a la ley que hayan sido detectadas usando los
nuevos recursos tecnolgicos frecuentemente terminan en procesos sancionatorios burocrticos
lentos dentro de la administracin o el sistema judicial. Si los delitos no son sancionados de manera
efectiva y oportuna, la prdida de la confianza pblica resultante acabar la credibilidad del sistema
de gobernanza forestal. Una sociedad civil vigilante y entidades sancionatorias eficientes e
independientes son por lo tanto cruciales para cerrar el crculo en la aplicacin de la ley forestal si
es que las nuevas tecnologas desean tener el impacto deseado.
Aspectos culturales claves. Los bajos niveles de educacin bsica en comunidades rurales, aumenta
su dependencia en intermediarios sin importar si la administracin forestal trabaja con sistemas
modernos o con la forma tradicional basada en papel. Esto en su turno incrementa el riesgo de
corrupcin. Por lo tanto, es particularmente importante informar y educar a tales usuarios acerca de
las reglas y los procedimientos requeridos para cultivar madera legalmente y para ofrecerles
sistemas simples y de fcil acceso. Al mismo tiempo, el mito de que las comunidades rurales son
renuentes a utilizar tecnologas modernas y a usar la internet se ha descalificado con la evidencia del
uso entusiasta de telfonos celulares y mensajes SMS. La introduccin de nuevas tecnologas en el
sector forestal necesita construirse sobre este potencial.

23.8 Resumen
Las nuevas tecnologas pueden ofrecer diversas posibilidades para abordar las fallas de la
gobernanza en el sector forestal, adems de brindar beneficios significativos a los principales grupos
de usuarios, incluyendo al estado, los operadores forestales y dems interesados. Sin embargo, la
implementacin de estas nuevas tecnologas puede ser obstaculizada por factores polticos e
institucionales, as como por obstculos tecnolgicos. Estos obstculos estn siendo tratados en
diferentes pases, aunque la de Brasil es muy valiosa, ya que evidencia tres acciones puntuales que se
deben tener en cuenta: (i) Aclaracin de los papeles y las competencias en los diferentes niveles del
gobierno; (ii) el fortalecimiento de las competencias profesionales de la administracin forestal; (iii)
la creacin de nuevas estructuras y la inversin en su operacin. Para que los pases aprovechen
totalmente los beneficios ofrecidos por las nuevas tecnologas, deben tener en cuenta las seis reas
claves que cubren los aspectos polticos, legales, institucionales, tecnolgicos, de cumplimiento y
culturales.

96

REFERENCIAS


Brack, D. (2006) Excluding illegal timber from EU markets: options for the EU and its Member
States.
London:
Chatham
House.www.illegallogging.info/uploads/RIIA_EU_control_of_imports.doc

Crossin, C., Hayman, G. and Taylor, S. (2003) Where Did It Come From? Commodity Tracking
Systems in I. Bannon and P. Collier (eds), Natural Resources and Violent Conflict: Options and
Actions. Washington, DC: World Bank

Lang, W. (1996) Compliance Control in International Environmental Law: Institutional


Necessities, Heidelberg Journal of International Law 56: 685695.

SIGLAS

ACV:

Acuerdos de Cooperacin Voluntaria

CNPM:

Catastro Nacional de Planes de Manejo Forestal Sostenibles

CONAFLOR:

Comisin para la Coordinacin del Programa Nacional Forestal

DOF:

Declaracin de Origen Forestal

EIA:

Evaluacin del Impacto Ambiental


en el Amazonas Brasilero

FPB:

Consejo de Prcticas Forestales (por sus siglas en ingls)

GTPDA:

Grupo de Trabajo Interministerial Permanente para Reducir la Deforestacin


ingls).

INPE:

Instituto Nacional del Programa Espacial

IPI:

Instituciones Evaluadoras Independientes de Indonesia

MFI:

Monitoreo Forestal Independiente

MFPC:

Comits Multisectoriales de Proteccin Forestal (por sus siglas en ingls)

MSP:

Procesos entre mltiples interesado ( por sus siglas en ingls)

MTCC:

Consejo para la Certificacin de la Madera de Malasia (por sus siglas en

MTEF:

Marcos de Gastos a Mediano Plazo


97

PNF :

Programa Forestal Nacional

SISCOM :

Sistema de Informacin y Comunicaciones

SISNAMA:

Sistema Nacional Medio Ambiental

SLAPR:

Sistema de Licencias Ambientales en Propiedades Rurales

98

CAPITULO 25
PRINCIPIOS Y PRCTICA: DISEO DEL SISTEMA DE VERIFICACIN
PARA EL SECTOR FORESTAL

25.1 Introduccin
Este captulo se centra en el anlisis de los diez principios bsicos necesarios para garantizar un
sistema de verificacin eficaz. Estos fueron identificados en el anlisis que al respecto se describe en
el captulo 3, donde en base a experiencias de otros sectores econmicos, se buscaba establecer una
ruta clara para la implementacin de un sistema de verificacin exclusivo para el sector forestal. Se
retoma adems, informacin consignada en el captulo 4 donde se analizan estudios de casos de
verificacin por pas, y de los captulos 17 a 24 que describe los problemas sensibles que surgieron en
cada uno de estos estudios de caso.
La nocin de la efectividad depende, en gran medida, de los criterios que las partes interesadas
aplican sobre este tema en particular. De acuerdo con evidencia arrojada en los estudios de caso, un
requisito central para desarrollar un rgimen eficaz de verificacin es identificar los principios y los
sistemas que podrn ser apropiados fcilmente por los habitantes de un pas y que sean lo
suficientemente slidos y flexibles para soportar los constantes desafos, no solo los que se derivan
de su normal funcionamiento, sino los que surgirn por su misma existencia. Tales desafos son casi
inevitables, en un contexto tan controvertido como lo es el manejo forestal (particularmente en las
zonas tropicales, donde existen puntos de vista tan diametralmente opuestos como los argumentos
acerca de conservacin vs produccin), lo que es evidente en varios de los estudios de caso
presentados a lo largo de este documento. La solidez y la flexibilidad emergen como cualidades
importantes en los sistemas que ya se han implementado, y existe una buena razn para creer que
sern cualidades deseables que debern tenerse en cuenta en cualquier sistema que se vaya a
implementar en un futuro, especialmente en donde el tema de gobernanza forestal no ha sido objeto
de mayores cambios. En tales casos, es probable que al intentar implementar medidas para asegurar
la legalidad, se tenga que enfrentar a una oposicin frrea por fuerzas que defiendan el status quo
actual.
Es importante aclarar que para determinar la importancia de los principios aqu analizados, como se
explic anteriormente, se bas en las experiencias de otros sectores econmicos descritos en el
captulo 3, los cuales en su mayora, son de carcter internacional. Por el contrario, los procesos del
sector forestal considerados en la Parte B, son de carcter nacional, articulando por lo menos en
principio, a todos los actores dentro del territorio nacional.
Solamente cuando se trata de ACVs (Acuerdos de Cooperacin Voluntaria), los cuales se encuentran
an bajo negociacin, se consideran como procesos de carcter internacional a nivel bilateral, por lo
menos por ahora: Unin Europea - Estado Productor.

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25.2 La aplicacin de los principios de verificacin al Comercio Forestal


A lo largo de este documento, los principios identificados que se obtuvieron, luego de analizar los
modelos de verificacin implementados en sectores diferentes al forestal, fueron revisados a la luz de
los estudios de caso presentados en este documento, como experiencias valiosas para tener en
cuenta en el momento de disear un sistema de verificacin.
Con el fin de aplicar estos principios al sector forestal, se deben tener en cuenta dos caractersticas
importantes: la clasificacin de la madera como commodity internacional y, la falta de un tratado
internacional que controle el comercio y al sector forestal. Mientras que la madera es un commodity
tangible (por lo que debera ser ms fcil su trazabilidad que por ejemplo, el carbn atmosfrico), es
tambin altamente variable en sus caractersticas (por lo que, el proceso de verificacin es an ms
complicado, particularmente en los puntos de la cadena de suministro ms vulnerables, como son por
ejemplo, las aduanas y autoridades portuarias).
Un panorama similar se presenta en los mercados de la madera. Debido a que es un commodity
identificable y substancial en volumen, la madera se traza ms fcilmente en trnsito que, por
ejemplo, diamantes. Sin embargo, el mercado de la madera se descentralizan a travs de los pases
productores y ms all, sin intereses dominantes, en el mercado que ejerza sobre los productores un
inters sobre su producto y de esta manera, influenciar la opinin pblica a su favor (al contrario de la
compaa lder del mercado global del diamante, De Beers). La madera tambin tiene mltiples usos,
para los segmentos de prestigio y lujo, y otros ms convencionales. As, aunque se ponga en tela de
juicio el prestigio del mercado a largo plazo, no necesariamente se ver afectado su consumo. Lo que
contrasta una vez ms, con el commodity de los diamantes, que tienen una gama restrictiva como
bien de lujo y reducidas aplicaciones industriales, y es mucho ms vulnerable a los efectos de la
prdida de imagen internacional. Estas caractersticas pueden ser problemticas, particularmente al
momento de verificar la produccin y el comercio de la madera, lo que dificulta obtener resultados
una vez aplicadas las correspondientes medidas de verificacin.

Principio 1: Reciprocidad
Es necesaria la reciprocidad entre los signatarios, de modo que se encuentren obligados a cumplir las
condiciones del contrato por igual. Este ha sido catalogado como uno de los principios cruciales para
la implementacin de un sistema internacional de verificacin eficaz. Las experiencias en el sector
forestal son distintivas a este respecto. Donde los acuerdos son de carcter nacional o sub nacional,
cierto grado de reciprocidad es implcito, por lo menos en principio, ya que la ley nacional
proporciona un mecanismo para fomentar un cumplimiento ms amplio. Como por ejemplo, Los
Comits Multisectoriales de Proteccin Forestal en Filipinas y los Sistemas de Tercerizados de control
del Ecuador. La mayor preocupacin en estos casos es si la igualdad nominal de los estndares,
favorece a grupos particulares de productores, en detrimento de otros, muy probablemente
pequeas y medianas empresas. A nivel internacional no existe un acuerdo del sector forestal que
requerira tal reciprocidad. La experiencia internacional reciente ha demostrado que un rgimen
recproco, donde se vincule igualmente a todos los signatarios, es poco probable que pueda
implementarse en el sector forestal, incluso en el medio plazo. Cualquier tentativa de presin por
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parte de un grupo para la implementacin de un sistema como ste, sera recibida de manera
desfavorable por otros grupos. As, en el diseo de un sistema de legalidad para el sector forestal de
carcter bilateral, se deben centrar los esfuerzos en superar la carencia de reciprocidad por medios
sustitutos.
Se puede aprender de experiencias de otros sectores, en cuanto a cmo superar las restricciones que
impone la soberana en la ausencia de un principio de reciprocidad generalizada. Quizs la manera
ms recomendada sera emplear una revisin paritaria como en el caso del acuerdo Kimberley de
diamantes, por el cual se logr la integracin de una sola comunidad de pases productores, regidos
por el mismo sistema de reglas y de intereses. Es importante tocar el tema de comparabilidad; es
altamente preocupante que los consumidores de los pases importadores no deseen o no puedan
discriminar entre los diferentes estndares de legalidad en lo referente a los ACVs, lo que puede
conducir a alegaciones de injusticia por parte de los pases productores que han negociado bajo
condiciones restrictivas muy altas. La regionalizacin de los estndares debe ser la forma de manejar
esta presin sin bajarles el nivel, aunque la viabilidad de este argumento puede ser cuestionable.
Van Midwoud (2006) sienta las bases para la aplicacin de mecanismos de revisin paritaria a los
ACVs del sector forestal.

Principio 2: Migracin hacia terceros pases


Las aproximaciones a los ACV han limitado la capacidad de sancionar la migracin a terceros pases si
se le compara con las normas reguladoras de los sectores econmicos, diferentes al forestal,
considerados en el captulo 3. Caso particular, el de los productores asiticos, los cuales tienen un
fcil acceso al floreciente mercado chino. Algunos productores (como los de frica Occidental y
Central), se encuentran totalmente dependientes de los mercados verdes y la relativa simplicidad de
la cadena de commodities, aumenta la probabilidad de su cumplimiento. Por el contrario, el mercado
chino no ha sido particularmente verde hasta la fecha, y se est empezando a cuestionar la
capacidad de la Unin Europea para ejercer presin por parte de los demandantes a productores de
Malasia e Indonesia, que cuentan con oportunidades substanciales de acceder a este mercado.
Comprometer a dichos productores para que lleguen a un acuerdo y firmen un ACVs, podra tener
repercusiones importantes, aunque necesitara estar acompaado de otras medidas para evitar la
migracin hacia terceros pases, si lo que se busca es la sostenibilidad de los impactos. Las dos
medidas ms obvias seran recurrir a la diplomacia internacional y al apoyo de reconocidas ONGs. Sin
embargo, el acceso de China a la OMC podr ser beneficiosa, en la medida que refuerce su creciente
dependencia en el comercio al por menor, el cual ya es un mercado ecolgicamente sensible.
Las presiones ejercidas por la demanda en sociedades de consumo (como es el caso de los ACS), con
el fin de alejar del mercado proveedores que no cumplan con la normatividad y atraer los que acten
en conformidad, incluso en la ausencia de un sistema regulador del mercado, es una iniciativa audaz
que bien puede reportar beneficios. El problema radica, en que los actores que busquen beneficiarse
de estas ventajas en un comienzo, posiblemente tengan que enfrentar un elevado riesgo poltico.
stos deben evaluar la garanta para acceder al mercado frente al hecho que sus compaas se
encuentren bajo escrutinio internacional de manera incisiva, especialmente por ONGs. Algunos
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estados productores bien pueden sentir que tienen ms que perder al actuar en conformidad con las
leyes, en materia financiera y de imagen, que si incumplieran con la normatividad, ya que el no ser
signatarios de ACVs, no representa que se les ser negado el acceso a los mercados, por lo menos en
el corto plazo. En tales casos, la decisin final, de si un actor que se ha involucrado desde el comienzo
en el proceso, acepte un sistema de verificacin forestal, probablemente depender de los otros
beneficios que pueda obtener de la UE, que sern consecuencia del normal desarrollo de sus
relaciones, como por las ventajas inmediatas que ofrecen los ACVs.
Los ACVs al considerarse como un compromiso de carcter bilateral y no recproco, limitan su
potencial transformador de la gobernanza forestal. Los incentivos financieros positivos al final de la
cadena de la demanda, ofrecen alicientes convincentes para que los socios firmantes del trpico
acten de conformidad, pero es poco probable que en un corto plazo, estos incentivos se hagan
realidad. La experiencia de la certificacin exige moderacin al respecto. La situacin se complica an
ms por el hecho de que un recargo en la madera legal, no se puede ofrecer como alternativa a
aquel de la madera ilegal. El mbito para aumentar el valor en el mercado de un producto
etiquetndolo como 100% legal se encuentra limitado por las oportunidades restrictas disponibles
para demeritar a la competencia, una vez se le haya permitido el acceso al bien en cuestin, al
mercado europeo. Los compradores en los mercados del norte, probablemente asuman que
cualquier producto que tenga acceso a ese mercado es legal, y esa presuncin se lleva a cabo antes
de que el bien alcance ese mercado. Las medidas adicionales que actualmente son consideradas por
la Unin Europea, nacen como respuesta a esta situacin (vase, por ejemplo, Brack, 2006), aunque
es hasta ahora incierto qu medidas finalmente se implementaran en esta regin.
La naturaleza voluntaria de las negociaciones de ACV es limitante en otros aspectos. Por ejemplo, una
aproximacin basada en el riesgo debe ser elogiada, tanto por su lgica, como por razones de control
de costos. La experiencia en el diseo de los estndares para el procesamiento de la carne lo
demuestra (vase cuadro 3.5). Dentro de los territorios nacionales, esta estrategia puede, por lo
menos en algunos casos, ser aplicable al sector forestal. Sin embargo, en un nivel internacional los
costos polticos son significativos si no hay reciprocidad. La propensin a la ilegalidad no se distribuye
uniformemente a travs de los pases productores, y un sin nmero de factores afectan el nivel de
riesgo en cada pas, desde el nivel de gobernanza (incluyendo, pero no restringindose a la
gobernanza forestal), hasta el tipo de bosque (bosques antiguos o plantaciones simplificadas de
especies). Intentos de los consumidores de los pases del norte de simplificar esfuerzos
internacionales para centrarse en los casos de alto riesgo, es decir, pases que presenten bajos niveles
de gobernanza, podrn ser debatidos por los pases objetivo, que demandaran un trato igualitario
bajo este sistema. Todos los pases productores tienen el derecho a jugar su mejor carta en lo
referente a la soberana nacional de sus bosques.
El alcance de los efectos a nivel domstico y regional por la migracin haca terceros pases, se base
en el hecho que los sistemas de verificacin de madera se aplican generalmente sobre reas
boscosas y a menudo la deforestacin y la tala ilegal, ocurren fuera de lo que se define como zonas
de bosques. Por lo tanto, no son criminalizadas, o peor an, pueden incluso ser incentivadas, por la
implementacin de un manejo forestal restrictivo. Estas situaciones requieren la vinculacin y el
compromiso de grupos por fuera de la administracin forestal nacional. En la medida en que se
transfiera la ilegalidad a un territorio fuera del nacional, se estaran avalando argumentos a favor de
una aproximacin regional.
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Principio 3: Una definicin clara de las reas problemticas


Una definicin clara del problema(s) que se pretende(n) solucionar mediante la implementacin de
ciertas medidas, es fundamental para el diseo de un sistema de verificacin eficaz. Es importante
aclarar cul es el origen de la duda. La verificacin, segn lo analizado en este documento, responde a
la incertidumbre sobre el funcionamiento de un sistema de control rutinario, que implica
adicionalidad en la manera que se abordar la duda. As, una manera lgica de entrar a analizar el
problema, es cuestionar por qu se ha dado lugar a la duda en el primer lugar, y en qu momento y
por qu razones se estara dejando de dudar.
El problema en cuestin vara circunstancialmente y con el paso del tiempo. Por ejemplo, es
necesario hacer una distincin entre las diferentes situaciones que den lugar a exigir actividades de
verificacin. Por un lado las que se deriven de actividades criminales flagrantes y de relaciones entre
la mafia organizada y el partido poltico en el poder (actividad que es comn para todos los sectores
econmicos), y por el otro, donde la ilegalidad surge por fuerzas estructurales o al interior del sector
mismo (por ejemplo, las polticas por las cuales se ha generado una capacidad instalada para la
industria mucho ms alta que lo establecido en el permiso de corte anual), o de otros sectores (por
ejemplo, polticas agrcolas que favorecen el cambio en el uso del suelo). En algunos estudios de caso
se plantea si la aparente meta que se busca alcanzar mediante la implementacin de un proceso de
cambio, responde a un inters real en el buscar otras alternativas para el uso del bosque; en Brasil,
Indonesia y Nicaragua, por ejemplo, el problema central es lograr el equilibrio entre las fuerzas al
interior del sector y las que tienen orgenes en otros sectores.
La concepcin del problema puede variar progresivamente. As, la primera fase en muchos procesos
de reforma forestal es asegurar los niveles bsicos de legalidad en el funcionamiento de la industria y
el comportamiento de los actores centrales (como los militares), que pueden llegar a debilitar el
proceso. Preocupaciones de un nivel mayor pueden surgir ms adelante en el proceso cuando se
tenga la capacidad para un acercamiento ms complejo. En Malasia, por ejemplo, la mayora de la
produccin domstica de madera actualmente es legal, con respecto a su licenciamiento y trfico, por
lo que los medios y los activistas estn centrando su atencin en la naturaleza de las normas jurdicas
de alto nivel, particularmente las que tienen que ver con la tenencia de la tierra, los derechos de los
indgenas y el manejo forestal sostenible, as como lagunas en el sistema de control para el registro
de madera en rollo importada de otros pases de la regin asitica.
Lo ideal es un proceso del dilogo nacional abierto en el cual los problemas sean claramente definidos
y su secuencia convenida, como pasos preliminares para la implementacin de una reforma ms
progresiva. Es posible aplicar una jerarqua de objetivos, comenzando con iniciativas a corto plazo que
son especficas de la industria y luego progresar a actividades con mayor contenido social, en un
marco de tiempo mucho mayor, tal como se muestra a continuacin:
1. Conformidad con los estndares para el manejo legal forestal (extraccin legal de madera).
2. Conformidad con los requisitos para el uso legal del suelo (niveles de deforestacin regulada
o reducida).
3. Pago de impuestos para aumentar los ingresos pblico (asegurar o aumentar exportaciones a
mercados demandantes, o aumentar los ingresos que se obtienen por el pago de impuestos).
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4. Correctos procesos administrativos para la emisin de permisos forestales (buena


gobernanza).
5. Conformidad con estndares ambientales y sociales ms amplios y metas de desarrollo.
Comnmente, estos objetivos se entrelazan entre s. En Ghana por ejemplo, la verificacin tiene
como objetivo mejorar el monitoreo del uso del recurso y del flujo de ingresos proveniente de
operaciones de corte, mientras que tambin alienta el acceso a un mercado de exportacin
importante como lo es la Unin Europea, adems de adoptar las primeras medidas para lograr un
manejo forestal sostenible a largo plazo.
Como se manifiesta en los captulos 18 y 21, identificar las reas problemticas demanda total
claridad en su motivacin. Algunas veces el problema puede haber sido identificado mediante fuentes
confiables y democrticas, por ejemplo, un dilogo nacional sobre los bosques, en donde todos los
actores interesados involucren esfuerzos para definir las polticas y planes de accin a seguir, como
parte de un Programa Forestal Nacional (National Forest Program) (NFP). En esta clase de procesos, el
problema que espera ser resuelto por el sistema de verificacin, puede ser definido y convenido
entre los actores claves. Lo que no sucede en pases donde no existen vnculos con el proceso
democrtico nacional. Complica an ms la situacin, el carcter pblico global de los productos
provenientes de bosques tropicales, ya que aumenta el rango de voces externas (actores de los
pases del norte representantes de agencias de desarrollo y ONGs), que buscan involucrarse en el
proceso por su inters en el resultado a nivel nacional. En los casos que los cooperantes ya hayan
establecido una relacin condicionada con otros sectores, (por ejemplo, financiacin de prstamos
para ajustes estructurales como es el caso de Camboya y Camern), la complejidad se multiplica an
ms. Finalmente se presentan situaciones en las cuales el proceso de cambio surge como respuesta a
la presin de la comunidad internacional, es el caso de los llamados estados fallidos en los cuales la
ilegalidad en el sector forestal se relaciona con guerras y abusos a los derechos humanos (por
ejemplo: Camboya, Liberia y la Democrtica Repblica del Congo). En tales casos, el sector forestal
puede encontrarse sujeto a la influencia internacional, con una limitada tenencia sobre sus bosques
(sanciones por parte de la O.N.U a Liberia para la extraccin de madera desde el 2003 al 2006). El
principal desafo en estos casos hace referencia a la transicin a la democracia, y cmo incorporar a
los distintos actores nacionales para cambiar las condiciones fijadas por fuerzas externas.

Principio 4: Adopcin de un sistema de aproximacin y de un punto


central en la distribucin y equilibrio de fuerzas
Una vez se han identificados los problemas base, los responsables de la toma de decisiones a nivel
poltico, debern analizar cmo el actual sistema de administracin y control forestal puede ser
mejorado de manera substancial. Si el pronstico es negativo, puede surgir la necesidad de
reformarlo totalmente. Una decisin en ese sentido depender del nivel de voluntad poltica de la
sociedad, entendindose como el compromiso frreo nacional para alcanzar la buena gobernanza
forestal. Tales decisiones necesitan ser sujetas a un serio anlisis poltico. El panorama que se debe
evitar, es el que entrega la responsabilidad de actuar a los actores con el menor poder para la
generacin de los resultados esperados, como fue el caso en Brasil, Ecuador y Filipinas. La voluntad
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poltica puede no ser igual con el tiempo pero cuando sta se hace manifiesta, debe aprovecharse al
mximo con la esperanza de generar un cambio progresivo en el tiempo, con la esperanza que una
vez la bola empiece a rodar, nada la detendr.
Incluso, donde se necesiten implementar reformas menores, se requiere de voluntad poltica por el
alto nivel en capital humano y financiero que se requiere inicialmente, para la puesta en marcha de
un sistema de verificacin (como fue el caso en Ghana). De la misma manera, es recurrente en los
casos analizados la problemtica generada por la carencia de voluntad poltica, dada la primaca del
estado soberano sobre el recurso del bosque. Muchos de los estudios de caso presentan un escenario
en el que intentan hacerle frente a esta problemtica, buscando otros medios para la sostenibilidad
del proceso de transformacin y de generar la resistencia necesaria para hacerle frente a los desafos
que se vislumbran. La manera en que se maneja la informacin es crucial como lo es, la credibilidad
en el sistema de la verificacin.
La descentralizacin poltica puede ayudar a la generacin de voluntad poltica, aunque quizs de una
manera contraria. En Indonesia, por ejemplo, tensiones entre ministerios gubernamentales,
entidades provinciales y de distrito, han aumentado el inters de las autoridades centrales en la
verificacin, pues de otra manera, se encontraran sin informacin sobre las actividades a nivel
regional. Sin embargo, la transparencia todava se limita a las decisiones de la verificacin, que sigue
siendo privilegio exclusivo del Ministerio de Bosques, as que la proliferacin de actores polticos no
conduce de manera real, a una verdadera gobernanza forestal.
Los sistemas para el manejo de la informacin son cruciales, como se concluye en casos como
Ecuador y Camern. Este ltimo caso es particularmente interesante, ya que se evolucion
positivamente desde un comienzo, pasando de un rgimen de monitoreo impuesto externamente a
un sistema que direcciona y acta de acuerdo a la informacin recolectada, con potencial para una
integracin a largo plazo a un sistema nacional. El Comit de Anlisis de Camern (que revisa y juzga
la informacin del monitor independiente), se consideraba una herramienta institucional innovadora,
aunque el excesivo poder del Ministro del Bosque, afect su objetivo de contribuir a lograr una mayor
transparencia. Aunque est la iniciativa no se ha sostenido completamente en el tiempo, el principio
todava aplica.
La administracin, el monitoreo, la intervencin, el cumplimiento de la ley y la vigilancia externa son
actividades potencialmente conflictivas. Algunos sistemas de verificacin cuentan (o aspiran a
desarrollar), un nivel significativo de separacin de funciones, de esta manera las piezas que
conforman el sistema, conforman un grupo de actores autnomos, cada uno con poderes sobre
determinadas funciones. Sin embargo, la mayora de sistemas an concentran sus funciones en
manos de unos pocos actores, con implicaciones generalmente negativas para la buena gobernanza.
Por lo tanto, un principio general clave para el diseo de un sistema de la verificacin, es el de reducir
la concentracin de funciones y, en su lugar, distribuirlas entre actores autnomos que no responden
ante el mismo mando y cadena de control. Este principio se mantuvo para el diseo del nuevo
sistema de validacin forestal en Ghana, que prevea asignar las funciones bsicas de administracin,
validacin, auditora y vigilancia externa a cuatro instituciones autnomas.
Un requisito importante es la separacin de responsabilidades para el almacenamiento de datos,
informacin gerencial y actividades sancionatorias Esto asegura una clara diferenciacin para la toma
de decisiones, entre los niveles polticos y tcnicos, y entre las actividades de campo para la
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verificacin y el cumplimiento. Segn la clasificacin de Lang (1996), en el captulo 3, se identifican


tres elementos institucionales como requisitos mnimos para un sistema satisfactorio de control y de
cumplimiento. Ella seala la necesidad de:

Una entidad que recolecte la informacin del sector.


Un mecanismo de revisin que evale y analice los datos recolectados y que provea a la
sociedad de informacin til y actualizada.
Un ente para la toma de decisiones, reservada para una institucin poltica, la autoridad
suprema, que acte de acuerdo a las recomendaciones del mecanismo de revisin.

La verificacin como proceso donde diversas funciones se ejecutan por separado por instituciones
diferenciadas, el manejo de la informacin proporciona una formal retroalimentacin de funciones,
con la cual la informacin generada por los actores que intervienen en la verificacin (monitores,
observadores, auditores y fiscales ambientales), pueda ser validada y posteriormente reenviada a las
instituciones relevantes, con el fin de contribuir con el proceso de reforma.
Sin embargo, se consideran tres requisitos adicionales que deben tenerse en cuenta para garantizar
que los acuerdos que se logren y efectivamente contribuyan a garantizar la presencia gubernamental.
El primero es un mecanismo de apelacin prctico, para asegurar que los errores puedan ser
subsanados, y de manera general, mantener a los actores claves de la comunidad de las ONGs y de la
industria forestal involucrados. El sector forestal es notorio por la informacin imprecisa bsica que
maneja (los mapas son generalmente poco fiables), y mientras que es de amplio conocimiento que
esta informacin es usada por actores inescrupulosos de la industria, existe la necesidad de asegurar
que los estndares bsicos de imparcialidad sean implementados por ambas partes.
El segundo requisito adicional es un mecanismo para asegurar que la informacin, una vez validada,
est disponible al pblico de manera transparente y responsable. Esto lastimosamente no es la
norma. Por ejemplo, la prctica general en Malasia, es no hacer pblicos los informes de auditora del
estado pro considerarse una actividad rutinaria (aunque es disponible por peticin especial), lo que
ha conducido a generar bajos niveles de transparencia. Es interesante que en Sabah, la misma
industria la haya solicitado, lo que ha conducido al nombramiento de un tercero como auditor ad hoc.
La necesidad de mayores niveles de transparencia no implica necesariamente, que a los grupos de
presin se les conceda total libertad para difundir la informacin segn su conveniencia; este
mecanismo debe ajustarse a los requisitos de buena gobernanza y del mecanismo de apelacin (es
mucho ms fcil utilizar la informacin para destruir la credibilidad de actores del sector forestal que
para favorecerlos), y ste puede requerir un cierto elemento de confidencialidad, particularmente en
sus primeras etapas. Adems, hay connotaciones de responsabilidad legal, tanto para los actores
oficiales (ministros forestales, por ejemplo) y los privados. Vale la pena recalcar que la industria
forestal ha probado ser menos litigiosa, que por ejemplo, la industria de los diamantes, lo que ha
dado cierta libertad de actuacin a los grupos de presin.
Aunque los mecanismos mencionados son necesarios, estn cargados de dificultades y con un gran
potencial para ser manipulados, por lo que hace que el tercer requerimiento sea crucial: los
procedimientos para el manejo de la informacin se deben encontrar articulados dentro de un
sistema de gobernanza amplio y en adecuado funcionamiento. Uno de los principales desafos en los
casos analizados (Camboya en especial, aunque es un problema general) es que la funcin para la
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toma de medidas o (autoridad suprema) debe disfrutar del apoyo popular. Si no es as, las
fronteras entre el nivel tcnico y poltico se pueden ver seriamente comprometido. Algunas medidas
tcnicas se pueden tomar para restringir el dao (por ejemplo, convocando al Comit de Anlisis de
una manera regular y sistemtica, para evitar que ciertos individuos usen su poder para torpedear el
procedimiento de toma de decisiones). Una leccin importante es que tentativas aisladas para la
reformar la gobernanza forestal, encontrarn resistencia para superar ciertos inconvenientes en un
ambiente de gobernanza ms amplio, por lo que debe ser tratado de manera coordinada o
(preferiblemente, de manera anticipada), a los dems problemas especficos propios del sector
forestal.
En algunos estudios de caso de VERIFOR, el principio de separacin de poderes es apenas evidente.
Generalmente, instituciones relevantes del estado (a travs de sus diferentes departamentos,
unidades, oficinas locales o de otros actores), buscan conservar su rol y poder de supervisin sobre
temas centrales. Esto puede ser un compromiso aceptable en algunos casos (por ejemplo, pequeos
pases con problemas de manejo y restringido poder de generacin de ingresos). Sin embargo,
generalmente, tal concentracin de funciones entrar en conflicto con la buena gobernanza. Con el
fin de evitar esta clase de conflictos, se tom la decisin de no entregarle a la Junta de Prcticas
Forestales, el derecho a sancionar y verificar el cumplimiento legal. Aunque sea considerada como
una debilidad por algunos crticos, otros sostienen que esta separacin de funciones es realmente
una ventaja, cuando se analiza de manera global, alinendolo con prcticas establecidas con otros
sectores, con respecto a la separacin de la evaluacin de cumplimiento y de aplicacin de la
ley(vase el captulo 3).
Mientras que la concentracin excesiva de funciones en las manos del estado puede llegar a ser
problemtica, la experiencia advierte contra tentativas de delegar funciones que son consideradas
como de competencia pblica. Las funciones por doctrina de los estados (es decir, regular, juzgar y
sancionar), slo se pueden delegar a entidades privadas, si el gobierno mantiene las actividades de
vigilancia y control. Costa Rica y Ecuador son ejemplos contrastantes de estas prcticas. Los desafos
polticos constantes que sufri el sistema tercerizado ecuatoriano, enfatiza la necesidad de aclarar de
manera previa las funciones que son exclusivas del estado en su ejercicio de autoridad pblica y que
por lo tanto, no se pueden delegar a un privado o a un tercero. De la misma manera, es necesario
aclarar el rol que jugarn los actores externos, los cuales deben ser consecuentes con sus roles
especficos. Muchos se preguntarn, si las ONGs de control ambiental, son las candidatas ideales para
llevar a cabo actividades de verificacin comercial, ya que tienden a estar predispuestos para evaluar
concesiones industriales, por mostrar una implacable oposicin a esto mecanismos. Igualmente, se
deben delinear cuidadosamente los roles y las responsabilidades de la polica y la fiscala. Dado el alto
inters comercial en el sector forestal, existe una probabilidad muy alta de interferencia poltica.
Existe la percepcin que los mecanismos de conformidad (es decir, los procedimientos que aplican en
los casos de incumplimiento, alegados o probados, incluyendo el juzgamiento y aplicacin), deben
seguir siendo fuero del estado, aunque hoy en da, el activismo ambiental ha transferido algunos de
estos poderes (incluyendo el juzgamiento de facto), a actores de la sociedad civil, sin definir las
correspondientes responsabilidades o los mecanismos de apelacin. Mientras que es justificable en
los casos donde la legitimidad del estado se encuentra en duda, no necesariamente conduce al logro
de una buena gobernanza. Este es uno de los dilemas que se generan en torno a la pobre
gobernanza
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Principio 5: Participacin amplia para asegurar la efectividad del


proceso de verificacin
El incluir la problemtica de la tala ilegal, como prioridad, al seno de un proceso nacional como el
Programa Nacional Forestal (PNF), demuestra que el sistema de verificacin se rige bajo un mandato
poltico claro, que existe apropiacin por parte de la sociedad, con cierto grado de legitimidad. Es de
alta importancia direccionar al gobierno para dirigir y coordinar la implementacin del PNF, as como
de la toma de las medidas necesarias para garantizar la puesta en marcha de los acuerdos firmados
por las partes. Sin embargo, existen dos obstculos para lograr ese nivel de compromiso nacional con
el fin de adelantar actividades de verificacin forestal. Primero, como se evidencia en la mayora de
los estudios de caso aqu analizados, los procesos del PNF hasta la fecha, rara vez han considerado, en
lo referente a los sistemas de verificacin forestal, los roles, la armazn institucional o los estndares
de legalidad. Un proceso adicional basado en el dilogo, la confianza y las acciones encaminadas para
lograr un consenso sern necesarios para abordar estos temas. El segundo obstculo se centra en la
dificultad de establecer el marco poltico definitivo que rija al sector forestal, especficamente para
zonas tropicales donde los intereses particulares son numerosos y diametralmente opuestos, y donde
obstaculizar el proceso puede ser la mejor alternativa para alcanzar un compromiso.
Ni los estudios de caso analizados en la seccin B del documento, ni la revisin al detalle de los
procesos entre mltiples interesado (MSPs, por sus siglas en ingls) del captulo 24, establecen una
frmula mgica por la cual estos problemas puedan ser resueltos. La compleja estructura de las clases
sociales y el alto nmero de fuerzas, muchas de ellas provenientes fuera del sector forestal, necesitan
articularse antes de que la sociedad civil pueda obtener el espacio suficiente para influenciar de
manera seria los procesos polticos o para actuar independientemente de la lite poltica dominante.
Las lecciones que este anlisis arroja son, en primer lugar, la importancia de tener en claro si el
mecanismo de participacin, ser un medio para la toma de decisiones (donde unas polticas finales
pueden convertirse en un problema) o una oportunidad para incentivar el dilogo, y de esta manera,
informar las decisiones que se han de tomar. El uso de Mbps como mecanismos para la toma de
decisiones (en comparacin con un foro para el dilogo), es ms favorable en los contextos donde los
mltiples interesados, ya poseen un mandato claro para la toma de decisiones y se ha establecido la
manera cmo las decisiones adoptadas se han de poner en prctica. Esto depender tanto del
problema en cuestin y de su contexto, como de la fuente de autoridad que se requiera para tomar
una decisin definitiva, la cual variar segn su temtica y tradicin administrativa y legal. La tradicin
determinar, cules funciones son de exclusividad del estado y cules, desde el punto de vista legal o
constitucional, puedan ser delegados a grupos pluralistas. En el caso de los estndares legales, es
necesaria una aprobacin legislativa o judicial acerca de la definicin del proceso y la palabra final la
tiene en este caso, el gobierno en cuestin.
En segundo lugar, como es el caso del Ecuador, el iniciar un proceso en el que se involucren un alto
nmero de interesados, puede llevar a un callejn poltico sin salida. El problema radica en los temas
fundamentales que son objeto de consideracin y que van ms all del sector forestal. Algunos de
estos temas son catalogados por las ONGs y la sociedad civil como no negociables (los derechos de los
grupos indgenas, por ejemplo), por lo que es altamente probable que el proceso se estanque. Es
necesario que, los principales actores entiendan, convengan y acepten que en caso de no alcanzarse
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ningn acuerdo en el proceso consultivo, la autoridad forestal es la que tiene la responsabilidad de


tomar la decisin final. Es evidente la presin inherente al interior del proceso para lograr un
compromiso y de esta manera superar la complejidad de alcanzar un marco poltico definitivo. Costa
Rica es un claro ejemplo, se requiere por parte de los actores interesados, aceptar los trminos de
una agenda abierta antes de engancharse en cualquier clase de deliberaciones, y la autoridad final (el
gobierno nacional) cuenta con una considerable legitimidad democrtica. Sin embargo, la situacin de
este pas es excepcional, en trminos de solidez de su sistema democrtico y de la envergadura de sus
beneficiarios.
Con la alta dependencia de Costa Rica con el eco turismo y el nivel de ingresos medios, los beneficios
generados son ms apreciados en este pas que en otras partes del mundo.
En tercer lugar, la credibilidad en los MSP depende de los actores que intervienen en el proceso y su
efectividad se basa en el apoyo institucional y pblico para que, efectivamente, las decisiones
tomadas se ejecuten a satisfaccin. El caso de Ecuador demuestra cmo el proceso deber ser
altamente participativo e inclusivo. Aunque el nivel participativo fue alto, no se incluy la
participacin de actores claves que pudieron haber sido tiles cuando se le hizo frente a la oposicin
por parte del personal del Ministerio o de activistas de la sociedad civil. Los grupos indgenas, los
propietarios de bosques y los integrantes de otras entidades gubernamentales (sin intereses
personales en el cambio de su status quo), pudieron haber desempeado el papel de la defensa.
Finalmente, el caso del Ecuador demuestra la importancia de identificar quin podra perder en un
proceso de reforma, e intentar integrarlo e incentivar su participacin en el proceso. sta es una de
las limitaciones principales de incluir cooperantes internacionales con el fin de llevar a cabo un
proceso de reforma poltica, ya que la toma de decisin deja de ser del mbito de la arena poltica
nacional, permitiendo que las diferencias por motivos de intereses queden sin resolver.
En resumen, se debe ser cauteloso al asumir que las condiciones previas necesarias para la
verificacin forestal se pueden generar fcilmente desde el comienzo del proceso, es por esto
evidente que la etapa de diseo es importante, y que un proceso altamente participativo puede
compensar hasta cierto punto la carencia inicial de la voluntad poltica. Con esto se busca repercutir
positivamente a lo largo de la lnea jerrquica decisoria, al momento de la toma de decisiones
polmicas o discutibles. Un dilogo abierto y transparente para lograr un mayor cumplimiento de la
ley forestal es clave, particularmente donde hace parte de un proceso poltico en curso e inclusivo. El
dilogo puede ayudar a establecer una mejor comunicacin, credibilidad y confianza entre todos los
actores involucrados en la cadena productiva forestal. La credibilidad se puede obtener por medio de
un proceso de confianza y respaldo entre los actores de la sociedad; no necesariamente se deben
involucrar entidades diferentes o externas. ste tema puede no ser tenido en cuenta para imponer
acuerdos motivados por actores externos. Un sistema de verificacin no siempre o solamente, sirve a
las necesidades impuestas por el mercado externo de la madera, como se demuestra en los casos
suramericanos. La credibilidad y la participacin local y nacional son probablemente los activos ms
importantes que se anteponen a los intereses externos, y deben por lo tanto, fomentarse donde sea
posible.

109

Principio 6: Claridad en los estndares de evaluacin


Los estndares de la legalidad deben ser claros y sencillos y el sistema debe estar en la capacidad de
solucionar cualquier duda al respecto, sin tener que recurrir a expertos en el tema, los cuales no
abundan en la esfera oficial. Como se explica en el captulo 19, un sistema de verificacin eficaz se
basa en estndares claros e inequvocos al momento de la verificacin. Sin embargo, se presentan
muchos casos en los cuales el marco legal que rige el manejo forestal no ha avanzado hasta el punto
que permita la formulacin de un sistema claro de estndares, menos an, el diseo de criterios e
indicadores. En tales situaciones, un proceso dedicado exclusivamente a la formulacin de un
estndar de la legalidad es una condicin para la viabilidad y la eficacia del sistema de la verificacin,
adems de asegurar y realzar su solidez, lo cual es esencial para su supervivencia futura.
En la mayora de los casos analizados, los desafos que se presentan pareceran ser tanto de la esfera
poltica como tcnica. Incluso, donde el problema es altamente reconocido por la sociedad (como en
Indonesia, donde el marco legal forestal es abundante), es difcil encontrar los catalizadores para
desarrollar y redefinir un estndar nacional. Donde esos catalizadores se involucran con procesos
externos (por ejemplo, ACVs), el desafo poltico puede ser mayor. En el caso de Ghana, se manifest
una resistencia inicial de la sociedad civil para abstraer un estndar de legalidad a partir de la ley
existente, con el fin de ajustarse mnimamente a los requisitos establecidos por un ACV externo
(aunque esta resistencia ha disminuido a medida que el proceso se ha desarrollado bajo estndares
ms participativos). Idealmente, un proceso de reforma legal preceder a la clarificacin del estndar,
como en el caso del Brasil. La incorporacin dentro de un proceso de poltica nacional facilitar la
redefinicin y racionalizacin necesaria que lograr tal clarificacin. Es el caso del Ecuador en donde
los criterios y los indicadores nacionales fueron analizados al detalle. En la Columbia Britnica,
Canad, los estndares existentes de legalidad se perciban como demasiado rgidos y preceptivos,
por lo que se direccionaron hacia un sistema basado en resultados. Este cambio slo es posible donde
se cree fielmente en la buena fe de la industria, y en la buena voluntad para ceder y aceptar sus
responsabilidades con el fin de alcanzar los resultados deseados. Donde existe escepticismo acerca de
la industria en general, tal cambio no es aconsejable.
La experiencia demuestra la importancia de ser totalmente claros, no slo en lo referente a los
estndares de legalidad, como en las sanciones que se pueden aplicar para incentivar la conformidad.
El caso de Costa Rica demuestra este punto, adems de indicar la necesidad de articular las sanciones
y los incentivos, un punto que se considere de manera ms amplia en prrafos posteriores.
Es necesario tener en cuenta algunos temas en particular, si se espera que los estndares de legalidad
sean de utilidad prctica. Es crucial que stos se acepten y se entiendan perfectamente por los
actores que los tendrn que cumplir. Un proceso participativo con diferentes actores tiende a limitar
el espacio para abordar cuestiones tcnicas detalladas, por lo que se requiere enmarcar las
normatividad forestal en lo necesario y de manera simplificada. Sin embargo, este imperativo prctico
necesita ser fijado frente a los intereses subyacentes que el proceso de verificacin aborde. Al ser los
beneficios sociales la mayor preocupacin de los actores, es esencial que este tema se resuelva, si un
proceso poltico ha de llegar a su fin y si consecuentemente se generarn impactos positivos. La
preocupacin de ms alto nivel, se relaciona con las presiones de activistas de la sociedad civil para
incluir temas sociales tan crticos como son los derechos de los grupos indgenas. Aunque ste es solo
110

uno de los temas de gran importancia, de la gama de aspectos sociales y medioambientales que
podran llegar a considerarse suplementarios, si el enfoque se centra excesivamente hacia la parte
tcnica y prctica.
La experiencia con los estndares para el manejo forestal sostenible proporciona tiles herramientas
para las discusiones polticas que se puedan presentar. Ampla la esfera de intereses, para incluir lo
social y lo medioambiental; se considera como el avance ms importante en el mbito de los
estndares de la certificacin para el MFS. Esto se gener en gran medida por las presiones de la
sociedad civil y se vislumbra que las mismas presiones sern aplicadas al sistema de verificacin de
legalidad.
Algunas de las debilidades de la prctica actual se centran en casos donde la legislacin ambiental
exige que todas las concesiones forestales deban someterse a una Evaluacin del Impacto Ambiental
(EIA), pero en la prctica esto no se lleva a cabo, como es el caso de Ghana, e incluso donde se
reconoce su falta de implementacin, no existen las medidas necesarias para buscar la manera de
conciliar este requerimiento regulatorio con la ley forestal existente (por ejemplo, estableciendo que
un plan de manejo forestal aprobado se considere una alternativa aceptable). De igual manera, las
leyes sociales a menudo se ignoran, especialmente, en lo que concierne a prcticas del trabajo y de
empleo incluyendo el cumplimiento en lo referente a seguridad social y dems esquemas de
compensacin. As, el problema central no se limita a la no inclusin de temas sociales de gran
repercusin como son los derechos indgenas sino, en un nivel ms prctico, a la conformidad con la
legislacin existente.
El contar con una legislacin demasiado amplia, es una de las barreras ms comunes que limita el
progreso de esta iniciativa. Un acercamiento prctico para tratar este problema, implicara el
reconocer las metas econmicas, ambientales y sociales del manejo forestal, como se reconocen en la
actualidad en todos los tratados internacionales de mayor relevancia en el tema forestal y en los
estndares aplicables por el sector privado. Lo que significara que el alcance de las actividades de
verificacin vaya ms all de lo establecido en la legislacin forestal. La supervisin del cumplimiento
de las EIAs, los estndares existentes de trabajo y bienestar, la legislacin sobre salud y seguridad
social, deben ser considerados entre las actividades objeto de verificacin, lo que no favorecer a las
multinacionales ms poderosas. La legislacin ambiental y social considera a menudo el tamao de la
industria al momento de fijar sus estndares. Se cuenta con valiosas experiencias especialmente en
otros sectores econmicos (por ejemplo, lo que concierne a la produccin artesanal de carnes
especiales ahumadas en el sur de Europa), lo cual plantea la capacidad de la legislacin para
acomodarse a las necesidades de las pequeas y medianas empresas sin renunciar a ciertas
salvaguardias.

Principio 7: Crear un sistema que incentive el cumplimiento y el reporte


de actividades
Un dilema subyacente del sistema de verificacin forestal es su tendencia a enfocarse en los
aprovechadores de madera que actan legalmente. Como el sistema de verificacin ofrece limitadas
posibilidades para controlar cambios en el uso del suelo y el comercio ilegal forestal clandestino, es
111

necesario incentivar a los operadores legales a cumplir y reportar sus actividades, y que este
compromiso sea recompensado de manera amplia.
Los incentivos se pueden aplicar en dos niveles: a la industria (entidad auditada) y al sistema. En los
diferentes estudios de caso de otros sectores econmicos, se evidencia el valor estratgico de crear
incentivos para garantizar el cumplimiento, teniendo en cuenta los factores que pueden inducir el
incumplimiento y la migracin a terceros pases en el marco de un acuerdo de verificacin. Los
incentivos establecidos para la industria deben ser absolutamente claros. La evidencia sugiere que los
elementos de la industria forestal claves en los mercados internacionales son consecuentes con su
reputacin, y deben ser considerados como aspectos claves en la gestin de riesgos. Sin embargo, lo
anterior no necesariamente aplica a los actores con menor probabilidad a obtener beneficios de la
industria local, que no invierten de manera significativa y que no ganaran al cumplir con los
estndares internacionales. El peligro de una regulacin inadecuada es la posibilidad de una divisin
al seno del sector, ya que se regulara el comercio internacional, pero no necesariamente se estara
contribuyendo a la sostenibilidad ambiental. Un claro ejemplo de esta situacin se presenta en la
industria crnica, donde un comercio de exportacin prspero de conformidad con altos estndares
tcnicos, existe a la par con un mercado local que no cumple con los estndares internacionales que
abocan el respeto sobre la salud humana y el trato digno a los animales. En tal situacin, el pblico en
general es el que pierde. En el sector forestal se ven afectados negativamente tanto la poblacin
nacional, como los intereses a largo plazo de la industria internacional (debido a la disminucin de las
reservas). El caso de Ghana es particularmente ilustrativo; la Comisin Forestal preestableci un
principio de accin claro en el que las necesidades del sector seran tratadas en su totalidad, sin
favorecer de manera indiscriminada el comercio de exportacin. Aparte de las ventajas nacionales
inmediatas, este acercamiento favorece una valoracin realista de las alternativas de mercados, tanto
a nivel intercontinental (los mercados europeos) como regional (mercados como el de Nigeria).
Los funcionarios tambin necesitan ser incentivados. En pases como Camboya y Camern, la falta de
voluntad para asegurar el cumplimiento por parte de los funcionarios de bajo rango fue interpretado
por los activistas de las ONGs como prueba de corrupcin, lo que gener que estos activistas
abordaran el asunto de la reforma con una postura endurecida. La corrupcin es comn en el sector,
pero la actitud de los burcratas se condiciona tanto por un beneficio monetario, como por la
necesidad de conservar sus puestos de trabajo. Sin embargo, una vez ms, esto incentivara que la
reforma se enfoque en asuntos estructurales de la gobernanza forestal y no en el nivel bsico de
intervencin el cual podran terminar como una manera de culpar las vctimas.
Un diferente dilema surge en relacin con la aplicacin de sanciones y penas. Una normatividad
efectiva, requiere establecer claramente las sanciones que han de imponerse para castigar cualquier
forma de incumplimiento. Incluso donde se ha establecido un acuerdo para el establecimiento de los
estndares, pueden surgir conflictos sobre la categorizacin legal, especficamente en cuanto a qu
cdigo legal (administrativo o criminal), se aplica en determinado caso. La desventaja del
administrativo, es la centralizacin de poderes de las instituciones forestales para la toma de
decisiones. Es preocupante que en pases como Camern, el funcionamiento de estas instituciones se
encuentra en duda, y por lo tanto la influencia del sistema de verificacin frente a la reforma de la
gobernanza puede ser limitada. Adems, las penas impuestas no son proporcionales al valor de la
madera, por lo que no se desestimula el incumplimiento de la norma. Los pases con una pobre
gobernanza forestal, tienden a ser aquellos en que las dinmicas que interactan en el sector son las
112

que militan contra la reforma. Un sector que est consciente de esta problemtica, y de los delitos
que se comenten, pero en donde las consecuencias son nfimas comparadas a la ganancia generada
por su accionar delictivo, se encuentra bajo poca presin para cambiar su comportamiento de
manera progresiva. El mensaje es que medidas de verificacin costosas y que demanden mucho
tiempo necesitan ser incluidas dentro de programas ms amplios de reforma de gobernanza forestal.
En lo que concierne a los incentivos diseados para que la industria misma proporcione la
informacin para la verificacin (uno de los elementos ms importantes de transparencia y buena
gobernanza), es complicado en un sector como el forestal, en donde muchos de los operadores no
son compaas registradas, y los actores se muestran opuestos a divulgar informacin de cualquier
clase, que pueda comprometer su ventaja en el mercado. El enfoque se centra en aquellos que
deseen firmemente disciplinar la industria, establecer una cultura basada en reglas y con un manejo
cuidadoso de su informacin. Estos flujos de comunicacin deben ser abiertos slo cuando sea
necesario, pero igualmente, se debe garantizar confidencialidad cuando sea necesario. El trmino
limitacin del mandato en su sentido ms restricto, encapsula estos requerimientos, pero el
principal desafo es para aquellos actores de la sociedad civil que deseen involucrarse en la industria
de la verificacin. A diferencia de investigaciones adelantadas por el gobierno, la labor de verificacin
no genera oportunidades de reactivacin econmica en estados con problemas. Un acercamiento
ms restrictivo enfocado en la industria se requiere urgentemente. En este sentido, se buscara
centrar los esfuerzos en el cumplimiento gerencial (de la misma forma que se aplic en Malasia y la
Columbia Britnica de Canad), ms que en el aseguramiento del cumplimiento (este tema se
analizar de manera detallada en los prrafos siguientes).

Principio 8: Monitoreo Independiente


El principio del monitoreo independiente, es vlido por derecho propio pero se complementa con
otros temas, los cuales ya se han detallado, como es el caso de la separacin de poderes. El hecho de
que el sector forestal sea generalmente un monopolio estatal, marcado por una baja gobernanza,
acenta la importancia de introducir actores independientes y puntos de vista diferentes al momento
de disear un sistema de verificacin. Los orgenes particulares del movimiento de verificacin
tienden a incentivar su enfoque en una etapa de la secuencia (observacin independiente o
monitoreo independiente) y en los actores que puedan salvaguardarla. Sin embargo, los problemas
son ms generalizados y se presentan no slo en las etapas finales del proceso de verificacin, sino a
todos los actores de los niveles jerrquicos superiores y de intervencin que deben estar exentos de
influencias polticas y financieras. En algunas situaciones, la independencia se compromete por el
hecho de que la industria forestal es responsable de garantizar el cumplimiento de numerosas
actividades. El caso del Ecuador es un ejemplo claro ya que no solo se es responsable por sus acciones
de naturaleza propia, sino adems, del pago a los supervisores de campo, es decir, a los regentes
forestales. Una distincin clara debe hacerse entre el manejo forestal y las actividades regulatorias. El
combinar actividades administrativas como la elaboracin de planes de manejo, con actividades de
regulacin tales como el inspeccionar y certificar la correcta implementacin de estos planes,
conduce inevitablemente a un conflicto de intereses que debe evitarse a toda costa y no solamente
ser manejado.

113

Salvaguardar la independencia es una preocupacin compartida entre los monitores de campo local
en Centro y Suramrica, como para los observadores independientes que deben aprobar los VPAs.
Todo indica que, si estos roles son aceptados por aquellos con un inters legtimo en el sector, la
independencia debe alcanzarse en sus tres dimensiones: neutralidad, imparcialidad, as como
independencia (vase el captulo 20). La independencia frente a los actores principales, llmese el
gobierno y la industria de los pases productores, no es suficiente para garantizar credibilidad. Esto
tiene implicaciones tanto para los gobiernos (llegndose a cuestionar la evaluacin independiente
por subsidiarias estatales, caso Malasia) como para las ONGs (el activismo en contra de la industria
parecera incompatible con el rol de los actores del MFI).
En los casos donde el estado productor ha conservado el control sobre el proceso de verificacin, la
opcin preferida ha sido actuar de la mano del gobierno, con las limitaciones que esto implica. As, las
Instituciones Evaluadoras Independientes de Indonesia (LPIs), son supuestamente compaas
independientes de evaluacin (acreditadas por el ministerio), pero se duda de su independencia, ya
que sus actividades son financiadas por el Departamento Forestal y la decisin final sobre extender o
revocar permisos todava est en manos del ministro, sin la garanta de transparencia que esto
representa. Otro caso es el de Malasia, en donde el enfoque del sistema se centra en auditoras
rutinarias llevadas a cabo por empresas semiprivadas, relacionadas con el gobierno, como lo son
Harwood o el Consejo para la Certificacin de la Madera de Malasia (MTCC por sus siglas en ingls).
Esto compromete la independencia del proceso y est ocasionando un cambio hacia terceros
certificadores FSC e ISO y terceros verificadores ad hoc. Al mismo tiempo, la independencia de MTCC
se ha mejorada por el establecimiento de un fondo de donaciones para cubrir sus costos
operacionales, aunque permanece bajo la autoridad del Ministerio de Plantaciones y Productos
Bsicos.
Donde la comunidad externa ha conducido el proceso, el nfasis se ha centrado en iniciativas MFI,
manejadas por ONGs. De alguna manera esta es una forma de generar la credibilidad necesaria entre
los actores escpticos, y es de particular importancia, en lugares donde se deben incitar procesos de
reforma legtimos, y de concientizar a la industria y a las autoridades para dejar de ser tan
displicentes. Sin embargo, hasta la fecha, ninguno de los casos de MFI establecidos por ONGs, han
sido eficaces en lograr que las sociedades de los pases productores se apropien de este mecanismo, y
no han sido lo suficientemente fuertes para sostener una reforma de largo plazo. Esto no quiere decir
que esta iniciativa no cumpla con sus objetivos; a menudo han operado en ambientes hostiles y sus
objetivos investigativos se han llevado a cabo clandestinamente, con nula cooperacin por parte de
los actores para compartir informacin, desde los inicios de su implementacin, con el deseo de
desalentarlos en su trabajo. En varios casos, el contenido general de sus intervenciones no generaba
el ambiente para su apropiacin en los impactos esperados sobre la gobernanza, debido a sus
caractersticas inherentes. En Camboya por ejemplo, el MFI funcion como parte de un sistema de
denuncia de crmenes forestales, lo que perjudic todo el sistema.
Su imparcialidad tendi a aumentar la vulnerabilidad poltica de estos esfuerzos independientes de
supervisin. Sin embargo, incluso como principio general, confiar en actores individuales como los
guardianes de la virtud y la moral es intrnsecamente desequilibrado, y en conjunto propenso a
enfrentarse al estado para cumplir su papel de evaluado, en donde evidentemente todo juega en su
contra.

114

Con el fin de que sean iniciativas sostenibles, se debe buscar un sistema de relaciones ms complejas,
en las que los participantes puedan apoyarse entre s, y ejerzan actividades de control cruzadas,
como en el caso del Ecuador, Indonesia y Filipinas. El caso del Brasil es educativo, ya que se
involucran al estado y las instituciones federales con un nmero significativo de instituciones
pblicas, integradas horizontal y verticalmente. Adems, se promueve su integridad al llevarse a cabo
operaciones de control conjuntas. Sin embargo, esta iniciativa requiere un de alto grado de voluntad
poltica.
Donde se carece de la voluntad poltica necesaria, se deben gestionar otros acercamientos. Involucrar
un alto nmero de representantes de la sociedad civil se constituye en una herramienta para
enfrentar la hostilidad de la industria y la oposicin, al demostrar el cumplimiento de elementos
claves en pro de la gobernanza. Las instituciones son por su naturaleza predispuestas a ser
transparentes, como las universidades, que no se han tenido en cuenta en los procesos de
verificacin. Hasta la fecha (aunque hay excepciones, como en Costa Rica), solamente mediante la
intervencin de estos actores, se podra cambiar la imagen de la verificacin, como una actividad
partidista que acta en contra de la industria. Adems, adaptarla al ritmo y al tiempo de esta
industria, para sintonizarse an ms con los ciclos lentos de explotacin del bosque.
El caso de la Columbia Britnica es un ejemplo particularmente interesante de la independencia
intrnseca de su legislacin. La autoridad reside fuera del sector forestal, y responde al Gabinete, y no
al Ministerio Forestal. Los miembros del Consejo de Prcticas Forestales (FPB por sus siglas en ingls),
actan a nombre personal y no en representacin de los interesados. Hay un procedimiento
confidencial de apelacin para mantener la confianza de la industria y el sistema en general es
altamente profesional en tono y modo. El consejo le reporta sus actividades directamente al pblico,
y los actores polticos no tienen el poder de interrumpir el flujo de informacin. Entrega sus
resultados como los juzga (a veces a favor de un partido, a veces a favor de otro), y funciona
conforme a los requisitos de la independencia (es decir, independencia, imparcialidad y neutralidad).
El FPB no emprende acciones de evaluacin por s solo, opera dentro de un sistema de componentes
que actan recprocamente, incluyendo otros agentes menos imparciales como el gobierno, el sector
privado y diversos actores que representan una sociedad civil fuerte.
Contar con arreglos financieros especficos con el fin de asegurar la sostenibilidad financiera y los
suficientes recursos para garantizar su xito, adems de la sincronizacin de recursos y capacidades
durante el diseo del sistema es crucial, garantizando una distribucin apropiada de poderes. El
financiamiento de las operaciones de la verificacin es a menudo problemtico y puede comprometer
su independencia. En algunos casos se reduce a identificar la opcin de financiamiento menos mala
posible, debido a que las soluciones ptimas no se encuentran fcilmente disponibles. En Ecuador,
para la financiacin de Vigilancia Verde, la coalicin pblico-privada se encarg de llevar a cabo las
actividades de control del trfico de productos forestales y faunsticos. Estos recursos en un 50%
provenan de concesiones de los donantes y las compaas que comprometieron la independencia de
esta institucin, y el otro 50% provena de la venta de la madera subastada, que pudo haber sido un
incentivo perverso para la ilegalidad (decomisar madera ilegal lleg a ser ms beneficiosa que su
misma prevencin). A los regentes forestales les pagaban generalmente los propietarios del bosque o
comerciantes de madera, lo que podra generar un conflicto de intereses al entrar en una relacin
ms cercana con sus mismos clientes. A la empresa privada, SGS, se le asignaron los deberes de
administracin y verificacin, pero igualmente les cobraba a sus usuarios, lo que era igualmente
115

vulnerable. Sin embargo, si el ministerio del ambiente les hubiera pagado a estos actores, habra sido
mucho ms vulnerable a las presiones polticas de alto nivel y a otras maquinaciones tales como
retardos o retencin de pagos.
Los Comits Multisectoriales de Proteccin Forestal (MFPCs por sus siglas en ingls) de Filipinas,
proporcionan un ejemplo de cmo un proceso independiente integrado por varios actores, se puede
disear y utilizar como un sistema de verificacin forestal autorizado por el estado, beneficindose
de un de alto nivel de empoderamiento, transparencia y credibilidad, debido al amplio nmero de
actores y de intereses involucrados. Sin embargo, una vez que la financiacin generosa por parte del
Banco Mundial ces, los MFPCs quedaron a merced de actores altamente financiados como ONGs
ambientales. Mecanismos de financiamiento pblicos adecuados, pudieron ayudar a sostener el
modelo y evitar asociaciones partisanas, aunque pudo generar una participacin a favor del estado.

Principio 9: Inclusin en todas las etapas de la cadena de custodia de


mecanismos que fortalezcan las etapas ms vulnerables del sistema
Este principio se enfoca en dos aspectos. En primer lugar, detectar los aspectos ms vulnerables a
nivel operativo, con el desarrollo de uno o varios sistemas que aseguren la trazabilidad de los
productos forestales a lo largo de la cadena de valor, con un enfoque particular en puntos vulnerables
como, lo es por ejemplo, el sitio de corte. En segundo lugar, detectar la vulnerabilidad institucional, la
cual se puede llevar a cabo en gran medida, a travs de medios tcnicos (vase, por ejemplo, Crossin
y otros, 2003), y la necesidad de proteger a los actores vulnerables del sistema de monitoreo, lo cual
se ha comprobado es un tema muy complicado de manejar y que depende de las fuerzas polticas.
Las recientes innovaciones tecnolgicas han incrementado de manera significativa, las posibilidades
de implementar un sistema de control eficaz, aunque, como se explica en el captulo 23, estos
avances por s solos no garantizan el fortalecimiento de la gobernanza forestal. La informacin es una
herramienta poderosa, y en algunos casos como en Mato Grosso Brasil, por la falta de gobernanza, las
inversiones tecnolgicas se han venido utilizando de manera confusa, incentivando, en lugar de
restringir el comportamiento de los buscadores de renta. Las nuevas tecnologas permiten que la
informacin se concentre en unas pocas manos, en vez de ser difundida ampliamente, convirtindola
en arma de dos filos.
Ni la tecnologa ms avanzada garantiza el control de un sistema de produccin complejo donde, la
madera proveniente de mltiples lugares y mltiples pases, se mezcla en los aserraderos o lugares de
transformacin, como es el caso de los pases de Asia suroriental.
La diversidad de instituciones con autoridad regulatoria, dificulta el manejo que se le da a la
informacin. En Camern por ejemplo, existen cuatro sistemas de informacin diferentes para
garantizar la trazabilidad de madera en rollo y aserrada, las cuales involucran al Ministerio Forestal y
el de Finanzas, as como el sistema aduanero del pas. Aunque el gobierno en repetidas ocasiones se
ha comprometido el solucionar esta situacin, hasta el momento no se han evidenciado ninguno
cambio. De igual manera, en Costa Rica los diferentes actores responsables de la verificacin forestal,
carecen de un sistema de informacin que permita realizar un control cruzado de la informacin
116

recolectada con los permisos de extraccin expedidos, lo que dificulta llevar a cabo un control eficaz.
Cada actor del sistema de verificacin y de control influencia un reducido segmento de la cadena de
produccin.
Se concluye que la implementacin de nuevas tecnologas al seno del sistema regulador nacional,
debe ajustarse a los requerimientos identificados como esenciales para garantizar un manejo eficaz
de la informacin. Esto plantea cuestionamientos de naturaleza poltica, en lo referente a aclarar los
lmites de la autoridad y buscar la armonizacin de funciones entre las diferentes instituciones del
estado.

Principio 10: Incorporar acciones que beneficien a los menos favorecidos


en el diseo de los sistemas de verificacin
Las ONGs han presionado tenazmente la inclusin de cambios o innovaciones que aseguren la
conservacin del medio ambiente. Es as que, las sociedades civiles modernas, deben garantizar que
el sistema de la verificacin a implementar sea equitativo y a favor de las comunidades menos
favorecidas.
En lugar de ser temas que se tienen en cuenta en el momento del diseo de los sistemas de
verificacin, las agendas a favor de los menos favorecidos tienden a ser simplemente aadidas, o
peor an, ignoradas por el alto nmero de cambios legislativos que se tendrn que realizar en la
reforma, para tener en cuenta los derechos de los grupos indgenas (como en los pases de Asia
suroriental). Una dificultad adicional, es que los conceptos de economa bsica, tienden a ser
marginales frente a la preocupacin central de la conservacin ambiental por parte de los activistas
ambientales, lo que incrementa los costos a pagar por parte de los pequeas empresas para cumplir
con la normatividad, sin que los grandes operadores se vean afectados, como es el caso del Ecuador.
Los sistemas de verificacin tienden de por s, a no beneficiar a los menos favorecidos, ya que el
mpetu dado a la ley de cumplimiento puede convertirse fcilmente en una forma de culpar a las
vctimas. Los encargados de hacer cumplir la ley se encuentran en muchas ocasiones, con que es ms
fcil tomar medidas drsticas en contra de los pequeos productores y comunidades, que realizar
acciones en contra de actores del sector forestal con influencias polticas de alto nivel, para quienes
estn acostumbrados a salirse con la suya de una u otra forma. Este ha sido el problema de los MFPCs
en Filipinas, en donde los pequeos operadores y las comunidades pobres se convirtieron en fcil
blanco para su accionar, y no la lite de la industria de este pas. En Camern, la vulnerabilidad de las
comunidades forestales se ha interpretado ms como una falta de iniciativa de las mismas
comunidades, que un problema de la industria en general. Sin embargo, el problema es global,
particularmente donde carreras para el ascenso de los oficiales del gobierno se basan ms en
patrocinio que en mrito, y donde el mercado laboral es tan reducido que pocos dudan en arriesgar
sus puestos de trabajo.

117

25.3 Conclusin
Ningn modelo, acercamiento o componente que surge de los estudios de caso, se pueden catalogar
como esenciales para el diseo de un sistema de verificacin. Sin embargo, los diferentes sistemas
analizados en los captulos precedentes s lo son, de diferente manera, como respuestas a las
presiones que el sector enfrenta (tabla 17.1 Matriz Conceptual), teniendo en cuenta variaciones en
el ambiente legal e institucional, los mandatos polticos, los objetivos de desarrollo pblico y las
metas del sector privado. Los principios considerados a lo largo del captulo, son recomendaciones
que se esperan mejoren el desempeo de cualquier sistema de verificacin, cualquiera sea la
interaccin entre estos factores. Sin embargo, no garantizan necesariamente una operacin eficaz,
particularmente en caso de que los problemas subyacentes del gobierno no se involucren de manera
eficaz.
El ltimo captulo de este documento, analiza la complejidad de la gobernanza y determina sus
implicaciones. Se concluye de manera general, que ciertos acuerdos son necesarios en ciertas
situaciones y perodos durante el desarrollo del sector, y lo que determina en ltima instancia la
eficacia de un sistema de verificacin, es el grupo de actores claves involucrados, ms que las
competencias individuales de cada uno de ellos.
Finalmente, en el Anexo se hace relacin de un nmero de mensajes polticos que se pueden extraer
de los principios anteriormente mencionados. La Parte B del presente documento, debe tenerse en
cuenta como punto de referencia para el diseo y posterior implementacin de un sistema de
verificacin eficaz.

REFERENCIAS


Brack, D. (2006) Excluding illegal timber from EU markets: options for the EU and its Member
States.
London:
Chatham
House.
www.illegallogging.info/uploads/RIIA_EU_control_of_imports.doc

SIGLAS


ACV:

Acuerdos de Cooperacin Voluntaria

EIA:

Evaluacin del Impacto Ambiental

PNF:

Programa Forestal Nacional

118

CAPTULO 26

CONCLUSIONES: VERIFICACIN DE LA LEGALIDAD Y


REFORMA DE LA GOBERNANZA FORESTAL
26.1 Introduccin
El estudio VERIFOR ha cubierto un rea emergente de investigacin de la poltica forestal, el cual
considera preocupaciones tcnicas y especficas del sector forestal y cuestionamientos importantes
acerca de la gobernanza global, nacional y sub nacional, de los mecanismos de responsabilidad
pblica nacional e internacional y del equilibrio entre el control del estado soberano y la
administracin nacional de bienes pbicos globales. El movimiento de verificacin est an en una
etapa formativa y no es posible pronunciarse acerca de su futuro con certeza ni en un contexto
general, ni de un pas en especial - de esta forma, cualquier evaluacin de su efectividad puede ser
solamente sugestiva en esta etapa. ste, el captulo final del estudio, analiza tanto la naturaleza de
los cambios que conlleva la verificacin, como la efectividad de varias iniciativas polticas
propuestas hasta la fecha. Apuntalando estas inquietudes se encuentra un inters de transformacin
a dos niveles: el primero, pasar de los acuerdos de gobernanza forestal que generalmente son
coherentes y con fundamento, aunque altamente transaccionales y no equitativos, a sistemas
basados en la normatividad, los cuales podran servir mejor a los propsitos de las sociedades
productoras y consumidoras; y el segundo, conciliar dos grupos de intereses: los industriales en su
bsqueda de ganancias financieras y de reduccin de riesgos, y los de un sector ms amplio que
busca la sostenibilidad y la legitimidad social y ambiental.

26.2 El equilibrio entre el control del estado soberano y la


administracin internacional de bienes pblicos globales
Los bosques y los rboles son temas lgidos de discusin en la escena internacional. Se consideran
como un indicador del bienestar ambiental a escala global, adems de tener dimensiones
importantes como bienes pblicos internacionales, los cuales cobran mayor importancia a medida
que la atencin de la poltica global se centra en preocupaciones por el cambio climtico. Se
considera, que los bosques tropicales en particular, no se encuentran lo suficientemente bien
regulados o incluso sin regulacin alguna, por lo que el inters internacional acerca del destino
forestal del mundo es fcilmente entendible.
Sin embargo, el acentuado inters acerca del tema de la tala ilegal en bosques tropicales debe ser
explicado en profundidad. Se considera como parte de un gran movimiento, el cual, es uno de los
elementos ms distintivos del curso que la globalizacin est tomando. Recientes debates acerca de
la interconexin entre capitales forneos y nacionales se ha centrado en la manera en que los
capitales forneos son acomodados, bajo las presiones de la globalizacin, dentro un marco legal y
regulatorio nacional. En tales situaciones, la intromisin de intereses forneos en los asuntos
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soberanos de los estados ha sido justificada por la necesidad de proteger a sus consumidores de la
contaminacin o de otros problemas generados por los productos en cuestin. Por ejemplo, las
preocupaciones respecto al tema de la salud pblica, justifican los altos niveles de intervencin en los
asuntos de los productores extranjeros de carne para garantizar el acatamiento de los estndares de
calidad que los consumidores esperan. As como los asuntos de seguridad y de salud justifican la
participacin internacional en las polticas nacionales sobre energa nuclear. En ambos casos, la
dimensin transnacional del comercio es regulada, ms, por los estndares que exige el consumidor
que por los del productor, de manera lgica, en esta relacin desequilibrada. En contraste, un
creciente nmero de productos, como la madera y, (desde bananos hasta pelotas de beisbol, desde
ropa hasta tapetes y de diamantes a ropa de diseadores), en donde el inters externo no surge por
motivos materiales o egostas, pero surge por una preocupacin moral acerca del origen de los
productos, ms que por los efectos materiales de su consumo. Sera equivocado sealar que el
movimiento del comercio justo se basa en su valor y no el bienestar generado (en este aspecto, el
bienestar de los individuos afectados es una preocupacin primaria), es el bienestar de aquellos
directamente afectados por el proceso de produccin y no el de consumo, el que est en juego. Sin
embargo, son estos ltimos los que abogan por un comercio justo. Existen otros intereses
internacionales alrededor de este tema, pero no son considerados fcilmente en un contexto pblico.
Tales preocupaciones expresan valores pblicos slidos, e implican una generalizacin e
internacionalizacin de los estndares morales, lo cual es altamente loable. Sin embargo, como un
factor en las polticas de negociacin del sector forestal, se deben tener en cuenta que, la relacin
entre el deseo vlido de los consumidores de asegurar, que los productos que ellos consumen no
causan ningn dao a aquellos inmediatamente afectados en su produccin, y por otra, los cambios
de poltica motivados por estas preocupaciones no evidentes. Existe el riesgo, por ms loables que
estas intenciones polticas sean, que los efectos generados no sean positivos. En el presente caso por
ejemplo, no hay evidencia de que la poltica de desarrollo de los pases del sur, ricos en el recurso
forestal, es incentivada por los intereses de la industria maderera de los pases del norte, pero esto se
podra deber a su efecto ex post. A lo sumo, es posible que la industria utilice su fortaleza poltica y
financiera en tratar de capturar y canalizar la direccin de las polticas emergentes. La produccin en
las regiones tropical a bajo costo, es una amenaza a los estndares de alto costo y de mano de obra
de la industria en las zonas templadas, y si esa ventaja comparativa es el resultado de la ilegalidad,
existe un claro inters comercial en su eliminacin. Existen adems, otros temas sensibles en los
pases productores, particularmente en los gobiernos que actan como guardianes de la soberana
nacional, ante el prospecto de una intervencin extranjera directa en los asuntos nacionales, lo cual
va ms all de las preocupaciones legtimas y evidentes de los consumidores forneos. La
negociacin de los nuevos estndares de legalidad, ha dado origen a polmicas inesperadas en un
nmero de instancias, y el hecho de que los estados donantes sean los antiguas colonizadores, solo
ha incrementado esta problemtica.
El reto es aprovechar la actual preocupacin por la implementacin de un comercio justo en el sector
forestal, para el beneficio real de los habitantes nacionales (de los pases productores no
consumidores), que son los ms afectados por la carencia de ste y que son altamente vulnerables a
sufrir los efectos negativos por la implementacin de polticas deficientes.

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26.3 La verificacin como impulsor de la reforma de la gobernanza


Una segunda rea que este documento analiza como uno de los retos centrales para las polticas
forestales, se refiere al hecho que solo hasta cierto punto, la accin de cambio ha sido iniciada por
los pases productores. Los principales impulsadores de cambio se ubican, de manera general, en el
mbito internacional. Este es un asunto complejo y no implica ninguna complacencia local acerca de
la ilegalidad. Las prcticas ilegales en la industria forestal han sido por largo tiempo la causa de
preocupaciones en muchas de las sociedades productoras. Sin embargo, excepto en algunos casos en
especial (sobre todo en Amrica Latina), los procesos descritos a lo largo de este documento, han
sido motivados por actores externos, bajo un contexto de reforma poltica internacional. La medida
que las intervenciones en cuestin (en contraposicin a los intereses de fondo), sean adecuadamente
integradas al contexto local genera un cierto grado de preocupacin. Incluso donde los promotores
del cambio se encuentran al interior, la problemtica que la poblacin en general desea abordar no
se relaciona a menudo con las prcticas ilegales en la industria forestal. Se evidencia un problema, al
establecer cul es la mayor preocupacin acerca de la ilegalidad que afecta a los habitantes de
bosques tropicales.
Para muchos activistas, tanto locales como internacionales, la produccin ilegal no es ms que uno de
los temas, aunque de actualidad y de un muy conveniente alto perfil, de una maraa de temas ms
amplios y complejos, y que se usa como medio para lograr otros beneficios de alto nivel. Es altamente
probable, que solo para algunos de los interesados en la iniciativa FLEGT, en los pases productores de
madera, su nica preocupacin sea lo referente al comercio legal forestal. Esta iniciativa podr ser
considerada como un fracaso por los interesados, si sus resultados se limitan a implementar un sello
de comercio verde para los productos de madera tropical como una prueba de su legalidad, y como
una forma innovadora de certificacin para los mercados como marco comercial referencial.
Estas preocupaciones plantean dificultades particulares para el desarrollo de polticas. La teora de
cumplimiento sugiere que es probable que los principales factores que conducen a un mayor
cumplimiento sean la implementacin de fuertes presiones externas para el cumplimiento, una alta
probabilidad de deteccin, y la garanta de un duro castigo en caso de incumplimiento (vase, por
ejemplo, INECE, 2005).
En los pases con bosques tropicales, los distritos electorales locales y nacionales que estn
presionando para el cumplimiento, son a menudo muy restringidos. Muchos de los que podran
contribuir con mayor entusiasmo para implementar acciones de vigilancia, pueden ser reacios a
intervenir. Esto se debe en parte a una pobre gobernanza, caracterizada por poseer complejos e
inefectivos regmenes jurdicos, en los que un gran nmero de ciudadanos generalmente respetuosos
de la ley, probablemente puedan estar actuando de forma ilegal o ser vulnerables a tales
percepciones, as como estar viviendo en situaciones de inseguridad sobre la propiedad de la tierra, y
por lo tanto, es menos probable que tiren la primera piedra. Existe un creciente equipo de
trabajo que se dedica a estudiar este tema (vase, por ejemplo, Colchester et al., 2006).
Se plantean preguntas interesantes acerca del enfoque de la reforma de la gobernanza desde el
comercio ilegal de madera. Es el comercio internacional (recproco, por naturaleza), un poderoso
medio para llevar a cabo las reformas del gobierno (que tienden a tener un carcter ms
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unidireccional)? La verificacin de la legalidad ha demostrando ser un buen punto de partida para la


reforma de la gobernanza? En trminos ms amplios, se pueden usar las acciones de un sector
especfico para poner en marcha procesos ms amplios y generalizados de reforma de la gobernanza?
El forestal es sin duda un sector muy exigente (mucho ms que la de los minerales o la energa), su
multiplicidad de usos, su produccin y mercados se encuentran altamente dispersos y
descentralizados, y sus productos (diversas especies de madera de provenientes de sistemas
ecolgicos) son fcilmente sustituibles.
Son tambin interesantes las preguntas planteadas acerca de su estrategia e impacto. El enfoque de
la teora de la gobernanza podra sugerir, por ejemplo, que las mayores ganancias sern obtenidas de
las acciones que ataquen las bases de la pobre gobernanza, en lugar de sus efectos. Segn este
razonamiento, se podra argumentar que el control independiente de la asignacin de concesiones
forestales es probablemente ms eficaz, que el monitoreo independiente de las operaciones
forestales y que en consecuencia, se debe hacer una mayor inversin en el primero que en el
segundo. Tomando el ejemplo del Camern, se puede argumentar que las asignaciones de concesin
son esencialmente patrimonialistas en gestin pblica y por lo tanto, la introduccin de un sistema
basado en normas reduce el potencial de una pobre gobernanza. Por lo tanto, los esfuerzos deben
centrarse en asegurar que los resultados de dicho seguimiento sean incorporados en los
procedimientos de asignacin en el futuro, y que conduzcan en ltima instancia, a ms reformas
sistemticas. Por el contrario, los monitores independientes de las operaciones forestales pueden
realizar un buen trabajo incluso con un perfil internacional ms alto, pero les puede resultar ms
difcil abordar las deficiencias subyacentes en el gobierno. Como en el caso de Camern, sera
significativo el contar con un apalancamiento externo para contrarrestar la pobre gobernanza. El
Comit de Anlisis de Camern ha sido una innovacin positiva, pero los actores externos no han sido
capaces de desafiar la autoridad exclusiva del ministerio forestal en la ejecucin y el posterior control
del cumplimiento.

26.4 Mecanismos de responsabilidad pblica nacional e internacional


Los temas sensibles que rodean el camino a la legalidad en el comercio forestal, se derivan en ltima
instancia, de las tensiones que existen entre los estados soberanos y las instituciones internacionales
del sector forestal, y de los intentos de utilizar ese sector como un vehculo para una ms amplia
reforma de la gobernanza.
Sin embargo, la expresin ms tangible de estas sensibilidades ha sido la forma en que ciertos
programas y actores privados han entrado a ser de dominio pblico. En general, estos actores han
sido ONGs y activistas de la sociedad civil. Son las ONGs ambientalistas, las que han sido ms
controvertidas y objeto de acusaciones, ya que se les culpan de intervenir en asuntos que van ms
all de sus competencias. Es irnico, el hecho de que los actores privados - operadores industriales han disfrutado durante mucho tiempo de inmensos privilegios por la explotacin de los bosques
nacionales, progresando de forma sustancial a todo nivel, incluso en detrimento de los habitantes de
los bosques quienes han reclamado por largo tiempo las tierras en cuestin. Aquellos que se oponen
a la "privatizacin" de responsabilidades sobre el estado de los bosques (en relacin a las funciones

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de las ONG), haran bien en recordar que la situacin de los bosques ya se encuentra subordinada a
los intereses del sector privado (en relacin con los de la industria de la madera).
Por un lado, las acusaciones que se le hacen al avance de las ONG como actores privados de dominio
pblico, no parecen ser justificadas, en el sentido de sobrepasar la soberana nacional de una manera
fundamentalmente nueva y contestara. Sin embargo, lo que es controversial es el hecho de que
estos actores privados han tomado el papel de elaboradores de normas. Que actores nacionales
adopten este rol no es algo inesperado y controversial, pero es polmico que este rol sea adoptado
por actores internacionales, no solo por su condicin de extranjeros, como por el apoyo
desproporcionado que han recibido de la comunidad internacional. Los monitores forestales
independientes en pases como Camboya y Camern son los casos ms significativos, aunque otras
organizaciones no contempladas en este documento (de la talla de Greenpeace, por ejemplo), han
desempeado papeles similares tanto para este sector econmico como para otros. Aunque los
monitores forestales trabajaron muy bien en su papel de supervisores de informes, muy a la manera
de los organismos de control tradicionales (aunque con mayor profundidad), han dejado en claro que
sus intereses subyacentes no son nicamente tcnicos pero normativos. Su posicionamiento frente al
aprovechamiento industrial de los bosques es abiertamente hostil, y no han dudado en identificar y
acusar las ramificaciones de los partidos polticos que han penetrado la industria forestal en cuestin.
Este ha sido una de las revelaciones que se han obtenido de estos trabajos de investigacin.
Para los observadores occidentales fuera del sector forestal, el rasgo ms distintivo de los sistemas
de verificacin han sido los monitores independientes MFI, los cuales se han constituido en el punto
focal ms evidente y controversial sobre la autoridad privada de la iniciativa FLEGT. La importancia
histrica del MFI en el campo emergente de la verificacin, se refleja en las preocupaciones de la
poltica actual, sobre todo los ACV, y el accidentado curso de la mayora de las negociaciones para
alcanzarse un ACV slo puede entenderse con relacin a la sensibilidad del tema de los MFI.
Existe el riesgo que la iniciativa FLEGT se centre en los MFI; de hecho, podra decirse que en algunos
aspectos importantes este ya es el caso. A pesar del interesante trabajo realizado por algunos de los
monitores ambientales, MFI no es sino un paso en la construccin de un sistema de verificacin y no
es visto como un elemento esencial por algunos grupos de inters. Los casos estudiados a lo largo de
este documento, han demostrado que son posibles otros acercamientos de FLEGT que pueden
depender en menor medida de los MFI, sobre todo en sociedades con circunscripciones considerables
y votantes de clase media.
Si se desean evitar bloqueos en la negociacin de nuevos sistemas de verificacin (la mayora,
obviamente ACVs), puede ser til comenzar por reconocer que la preocupacin subyacente no es la
exposicin externa, sino la reforma a la gobernanza, y que la responsabilidad pblica debe ser el
elemento central de la buena gobernanza. La responsabilidad es su elemento significativo y la
participacin de agentes externos debe ser priorizada frente a cualquier mecanismo particular para
su mejoramiento, incluyendo los MFI.
Utilizando como punto de partida las enriquecedores experiencias en los pases aqu analizados, y
centrando la atencin en la responsabilidad subyacente, surgen temas de inters que son
fundamentales tanto para la buena gobernanza del sector forestal como para la buena gobernanza
en trminos ms generales, en estados que se encuentran fracturados e inestables en el momento.
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Todas las acciones deben buscar garantizar el inters y la identidad nacional dentro del grupo de
pases productores, y en garantizar que todas las acciones en la interfaz de los recursos nacionales y
los intereses externos estn enraizadas en valores nacionales, imperativos y capacidad de
cumplimiento. El camino a seguir debe basarse en incentivar la capacidad nacional para actuar como
vocero pblico que para convertirse en el precursor de las acciones internacionales. El papel de los
cooperantes no solo se circunscriben al sector forestal, puede ser aconsejable que fomenten la
colaboracin de los gobiernos productores y la sociedad civil de una manera ms amplia, utilizando su
propia influencia para interrelacionar los intereses y los agentes nacionales, con agentes externos
operando en papeles secundarios.

26.5 Observaciones finales


De acuerdo a las experiencias analizadas en este libro, la eficacia y credibilidad dependen
fundamentalmente de las percepciones, las que se encuentran a menudo bajo amenaza. Un sistema
de verificacin debe ser lo suficientemente slido para aprender de sus errores, e incluir una amplia
gama de actores nacionales que estn dispuestos a defender este sistema contra toda clase de
amenazas y, en caso necesario, presionar a la industria y al gobierno para tomar medidas enrgicas
para corregir sus deficiencias, en lugar de ocultarlas.
De acuerdo a este punto de vista es justificable que la capacidad de actuacin nacional se determine
como un requisito previo para la construccin de un sistema de verificacin eficaz. Esto abrir el
camino a enfoques ms creativos y ms "arquitectnicos" para el diseo del sistema de verificacin
que el diseo de un modelo tcnico, en el que la credibilidad depender de las acciones adelantadas
por grupos de apoyo, aunque un monitoreo independiente puede an ser necesario. Existe una
variedad de opciones para su implementacin en consonancia con el compromiso de una evaluacin
objetiva de pruebas. Los casos de estudio aqu analizados presentan una serie de opciones - casi
todas, an en proceso de formacin.
El enfoque adoptado depender en gran medida de los plazos para la entrega de un sistema de
verificacin. Si se considera como un objetivo alcanzable a corto plazo (como podran ser algunos
AVCs), se alentara una concentracin en el control forestal independiente de manera convencional.
Este enfoque podra funcionar con eficacia, pero se corre el riesgo de caer entre dos corrientes
diferentes. En primer lugar los Auditores profesionales del sector privado, los cuales podran
parecer demasiado sospechosos para la comunidad internacional de ONGs. Con un mayor nmero de
monitores activistas se complacer a las ONGs, pero se podra entrar a antagonizar con los estados
productores soberanos, por lo que no debe haber dudas sobre la propiedad y la sostenibilidad que
generan. Aunque el desempeo no debe ser prejuzgado, uno puede fcilmente imaginar una
situacin en desarrollo en la que actividades externas de vigilancia sirvan para desacreditar un
sistema de verificacin en una etapa temprana, en las cuales se debi haber tenido una aproximacin
ms orientada al proceso, prudente y con capacidad de creacin. Esto bien podra tener efectos
perjudiciales (y negativos), sobre la conservacin de los recursos. Si bien existe la certeza en casos de
MFI con mentalidades frreas, una perspectiva a largo plazo ofrece opciones de verificacin de
carcter ms estructural, y estos pueden ser ms prometedores en cuanto a la propiedad y la
sostenibilidad en los estados productores. El sistema de garanta de la legalidad tendr que ser
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adaptado al contexto especfico de cada pas socio. Diferentes instrumentos pueden tambin ser
aplicables en diferentes contextos (y en diferentes pases), aunque un empoderamiento y
participacin nacional fuerte y diverso, parecera un requisito fundamental en general. La
importancia creciente de los mercados fuera de los europeos pone de manifiesto este punto.
Una conclusin importante que puede extraerse es que debe considerarse una verificacin efectiva
en el contexto de un proceso ms amplio de reforma de la gobernanza forestal. Es poco probable que
sean eficaces los intentos de utilizar las actividades de verificacin como fuentes independientes y
libres para dicha reforma, especialmente en el largo plazo. Esto se debe a que se pueden dejar
intactas las principales debilidades estructurales que generan la ilegalidad. Estos resultados no
resuelven el problema de cmo poner en marcha la reforma en situaciones de baja gobernabilidad,
pero s sugieren que no hay soluciones fciles, y que el camino de la reforma en estos contextos slo
puede ser ms complicado, en aquellos pases donde las presiones indgenas ya existen. Hay
evidencia de que las presiones comerciales pueden ayudar a impulsar las reformas del gobierno, si
se ejercen de una manera flexible e inteligente. Los enfoques sectoriales y discutidos fuera del
escenario de este estudio, sugieren una variedad de opciones para el diseo de sistemas de
verificacin que pueden contribuir a esta flexibilidad. La finalidad de su objetivo debe ser ayudar a
empoderar a las sociedades productoras a economizar sus recursos nacionales de manera eficaz,
salvaguardando los intereses de los dbiles y vulnerables, y no slo exponer las limitaciones de los
sistemas existentes de control de los recursos.

REFERENCIAS

Colchester, M., Boscolo, M., Contreras-Hermosilla, A., Gatto, F.D., Dempsey, J., Lescuyer,
G., Obidzinski, K., Pommier, D., Richards, M., Sembiring, S.S., Tacconi, L., Rios, M.T.S.
and Wells, A. (2006) Justice in the forest: Rural livelihoods and forest law enforcement. Forest
Perspectives 3, Bogor: CIFOR.

SIGLAS

ACV: Acuerdos de Cooperacin Voluntaria

MFI: Monitoreo Forestal Independiente

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