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Desenvolvimento em debate, v.

Organizadora: Ana Clia Castro

Organizadora

Ana Clia Castro

Direitos desta edio:


BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
Av. Repblica do Chile, 100 Centro
CEP 20031-917 Rio de Janeiro RJ
www.bndes.gov.br

Produo:
MAUAD Editora Ltda.
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Tel.: (21) 2533.7422 Fax: (21) 2220.4451
www.mauad.com.br

Capa:
Victor Burton

Foto da capa:
Romulo Fialdini

Reviso dos artigos:


Silvana De Paula
Segunda orelha:
O termo Consenso do Rio foi proposto por Giovanni Dosi
no Seminrio Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo

CATALOGAO NA FONTE
DEPARTAMENTO NACIONAL DO LIVRO
D451
Desenvolvimento em debate: Painis do desenvolvimento
brasileiro I / Organizadora Ana Clia Castro.
Rio de Janeiro : Mauad : BNDES, 2002.
v.2
400p. ; 14cm x 21cm
ISBN 85-7478-091-X
1.Brasil Desenvolvimento econmico.
2. Desenvolvimento econmico Aspectos sociais. 3. Bem-estar
social. I. Castro, Ana Clia. II. Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social.
CDD 338.981

SUMRIO

Apresentao Eleazar de Carvalho Filho

Prefcio Paulo Srgio Moreira da Fonseca

PAINEL
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE
Sistematizao do debate sobre Desenvolvimento e Estabilidade
Jennifer Hermann
Crescimento com estabilidade em ambiente turbulento:
herana dos anos noventa e os novos desafios para a
poltica econmica brasileira
Dionsio Dias Carneiro
Brasil, um desenvolvimento difcil...
Luis Gonzaga Belluzzo

15

31
57

PAINEL
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE
Sistematizao do debate sobre Exportao e Competitividade
Andr Villela
Poltica comercial, indstria e exportaes:
vamos voltar a falar de produtividade e competitividade
Pedro da Motta Veiga
Os desafios da exportao
Renato Baumann

73

81
105

PAINEL
POLTICA INDUSTRIAL
Sistematizao do debate sobre Poltica Industrial
Joo Furtado

133

Poltica industrial: historiografia e condicionantes de seu sucesso


Edward Amadeo

155

Marcos e desafios de uma poltica industrial contempornea


Luciano G. Coutinho

191

PAINEL
SISTEMA TRIBUTRIO
Sistematizao do debate sobre Sistema Tributrio
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa

213

Sistema Tributrio para o desenvolvimento


Ricardo Varsano

231

Reforma Tributria: urgncia, desafios e descaminhos


Rogrio L. F. Werneck

251

PAINEL
REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA:
INVESTIMENTO EM SETORES DE INFRA-ESTRUTURA
Sistematizao do debate sobre Regulao e Defesa da
Concorrncia: investimento em setores de infra-estrutura
Ronaldo Fiani

269

Investimentos em setores de infra-estrutura: a questo da


regulao do monoplio natural e a defesa da concorrncia
Adriano Pires e Leonardo Campos Filho

281

Significado e implicaes do Paradigma do Bem-estar Social


no mbito da regulao econmica e da defesa da concorrncia
Paulo C. Arago e Luis F. Schuartz

305

PAINEL
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
Sistematizao do debate sobre
Sistema de Financiamento do Desenvolvimento
Antonio Jos Alves Jnior
Os melhores erros
Joo Sayad
Financiamento para o subdesenvolvimento:
o Brasil e o Segundo Consenso de Washington
Luiz Carlos Bresser-Pereira

331
345

359

APRESENTAO

com grande satisfao que, no encerramento das comemoraes


do cinqentenrio do BNDES, lanamos os livros resultantes dos Seminrios Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo e dos Painis do
Desenvolvimento Brasileiro. No mbito destes eventos, que se realizaram ao longo de quatro meses, refletimos sobre os processos de desenvolvimento no mundo e, em particular, no Brasil.
O propsito dos Seminrios foi discutir os novos padres de desenvolvimento, face realidade da globalizao e dos anseios de estabilidade
monetria, o que, entendemos, demandava fortemente o aprofundamento
do debate sobre o papel do Estado, especialmente frente aos objetivos
de: (i) manuteno da estabilidade macroeconmica; (ii) melhoria das
condies de competitividade; e (iii) reduo das desigualdades sociais
e regionais.
Sob os ttulos Revoluo Tecnolgica e a Integrao Global, Agenda
Social e o Combate Pobreza, Desenvolvimento e Globalizao, Os
Desafios do Crescimento: O Papel das Instituies e Investimento,
Competitividade e Tecnologia, questes cruciais do desenvolvimento
mundial foram abordadas por eminentes intelectuais da academia e
por pensadores e formuladores de polticas de organismos internacionais, em mesas presididas por Ministros de Estado, e outras autoridades governamentais.
Nas doze sesses dos Painis do Desenvolvimento Brasileiro, foram tratados, de forma mais detalhada, os grandes temas abordados
no seminrio internacional. No mesmo formato da etapa internacional, colaboraram renomados especialistas filiados a linhas distintas de
pensamento.

O BNDES procurou, com a realizao deste ciclo de debates, reafirmar seu compromisso com o futuro da sociedade brasileira, e com a
atribuio de permanecer vanguarda do desenvolvimento, patrocinando no s os projetos de investimento que impulsionam o crescimento
da economia, como tambm as grandes reflexes a respeito dos rumos
do desenvolvimento nacional.
No contexto de um cenrio mundial crivado de incertezas econmicas e de agudas indefinies geopolticas, avanamos em discusses
sobre temas da mais alta relevncia, com o propsito de apresentar
sociedade, e nova administrao, que assume em janeiro prximo, um
conjunto organizado de reflexes e propostas de ao voltadas para o
desenvolvimento do Brasil.

Eleazar de Carvalho Filho


Presidente do BNDES

PREFCIO

No mbito das comemoraes de seus 50 anos e tambm visando


destacar a importncia do tema, o BNDES promoveu, durante os meses de agosto, setembro, outubro e novembro de 2002, sob coordenao de sua rea de Planejamento, um amplo debate sobre as questes
do desenvolvimento face realidade da globalizao. As dificuldades
enfrentadas pelos pases, em especial os emergentes, em alcanar nveis aceitveis de desenvolvimento fizeram com que os temas relativos a: desigualdades sociais, equilbrio inter-regional; elevao das
taxas de crescimento da economia, ampliao das oportunidades de
ocupao e emprego, enfrentamento das restries externas e desenvolvimento tecnolgico, permeassem todos os trabalhos.
Este livro rene as opinies surgidas ao longo dos debates, oriundas
de diferentes linhas de pensamento, tendo incorporado, no mbito dos
textos dos sistematizadores, vises do corpo tcnico do Banco. Apresenta, portanto, diversas propostas alternativas que foram discutidas por
Executivos e tcnicos de todas as reas do Banco, incluindo a Alta
Administrao.
Esse debate teve como resultado uma agenda sobre o desenvolvimento e o delineamento da seguinte funo objetivo para o BNDES:
Promover o crescimento com ampla incluso social (incorporando a
dimenso da cidadania), com reduo das desigualdades espaciais (visando o equilbrio inter-regional), com intenso desenvolvimento
tecnolgico, elevada competitividade e uso sustentvel dos recursos
naturais (buscando a viabilizao do futuro) e com expressivo incremento das exportaes (objetivando a insero soberana do pas no
mundo globalizado).

As atividades desenvolvidas consistiram em:


Seminrio internacional, realizado nos dias 12 e 13 de
setembro de 2002, sobre os Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, com quatro painis, em cada um dos
quais participaram trs palestrantes e dois debatedores.
Foram convidados, como palestrantes, personalidades internacionais e, como debatedores, dois intelectuais brasileiros de escolas distintas de pensamento. Autoridades
governamentais presidiram as mesas e Ministros de Estado e os Presidentes do BNDES e do Banco Central realizaram palestras. O Excelentssimo Senhor Presidente da
Repblica proferiu conferncia que encerrou o evento.
Doze Painis sobre o Desenvolvimento Brasileiro, realizados entre os meses de agosto e outubro, trataram de
forma mais detalhada os grandes temas abordados no seminrio internacional. Esta etapa, voltada para o corpo tcnico do Banco, sem a presena de imprensa, contou com a
colaborao de convidados externos ligados a diversos segmentos da sociedade, governo, trabalhadores, empresariado
e academia. Para cada tema foram contratados dois pensadores de linhas distintas, encarregados da elaborao de
textos e sua apresentao nos painis, que contaram, tambm, com a participao de trs debatedores. Esta etapa
dos trabalhos teve intensa participao do corpo tcnico
do Banco, que organizado em grupos de trabalho escolheu Palestrantes e Debatedores, preparou os termos de
referncia para elaborao dos textos dos Palestrantes, e
acompanhou sua elaborao.
A conduo dos trabalhos ficou a cargo de um Comit Coordenador formado pelas reas de Planejamento, Comunicao e Cultura,
Administrativa e Gerncia Executiva de Desenvolvimento de Competncias. O Banco contou, ainda, com o apoio da Professora Ana
Clia Castro do Curso de Ps-graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, tanto nas atividades de planejamento e organizao dos eventos,
quanto na coordenao de especialistas contratados para realizar o
acompanhamento, sistematizao e consolidao dos debates.

No total foram envolvidas diretamente cerca de 200 pessoas, considerando corpo tcnico do Banco, equipe de consultores, palestrantes e
debatedores.
Finalizando, considero oportuno registrar que, ainda que tenhamos recebido importantes recomendaes e propostas por parte de
palestrantes e debatedores, grande parte destas se constituam em
aes j desenvolvidas pelo Banco, mas que independente disso
foram registradas. Importa tambm destacar que os textos so de
inteira responsabilidade dos autores, no se constituindo em opinio do BNDES.
Paulo Srgio Moreira da Fonseca
Superintendente da rea de Planejamento

PAINEL

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 14

SISTEMATIZAO DO DEBATE SOBRE


DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE
Jennifer Hermann*
1. O contexto histrico do debate sobre desenvolvimento
e estabilidade nos pases menos desenvolvidos
A combinao de desenvolvimento econmico e estabilidade
macroeconmica um objetivo unnime de todos os pases e respectivos
governos. A unanimidade, porm, limita-se ao plano das intenes. No
que tange s condies estruturais e institucionais capazes de conduzir os
pases ditos menos desenvolvidos (doravante, PMD) a esse objetivo e,
em especial, ao papel do Estado nesse processo, o debate repleto de
controvrsias. Nos PMD da Amrica Latina, que nos interessam em particular, os anos que se seguiram II Guerra Mundial at fins da dcada de
1960 marcam um perodo de hegemonia do modelo keynesiano de poltica econmica de curto prazo centrada em polticas (de estmulo) de
demanda e do modelo desenvolvimentista, no plano das polticas de
longo prazo apoiado em programas de aprofundamento das cadeias
produtivas locais, visando substituio de importaes de insumos e
bens de capital, financiados com crdito pblico e externo. Esse modelo
de interveno estatal viabilizou a combinao de desenvolvimento e estabilidade nos PMD latino-americanos at fins dos anos 1970.
A dcada de 1980, como se sabe, marca uma fase de instabilidade
monetria e estagnao econmica nos PMD latino-americanos sendo, por isto, conhecida como a dcada perdida refletindo as restries impostas ao crescimento pelos choques externos de juros e dos
preos do petrleo (em 1979); pela crise da dvida externa da regio
(iniciada em 1982), em meio sua ainda elevada dependncia com relao a insumos e capitais estrangeiros; e pelo processo inflacionrio que
se seguiu a esses dois eventos externos. Ao longo desse perodo, como
* Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, sistematizadora
dos debates do Painel Desenvolvimento e Estabilidade.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 15

era de se esperar, desenvolveu-se intenso debate sobre as razes que


levaram os PMD latino-americanos dcada perdida.
A interpretao que, ento, se tornou dominante nos meios acadmicos e polticos, apoiada em modelos tericos de filiao neoclssica
(crticos escola keynesiana), atribuiu o problema ao excesso de Estado na economia (como produtor e regulador), que era inerente s polticas desenvolvimentistas e intervencionistas de inspirao keynesiana.
Esse modelo teria gerado distores nos preos relativos e na alocao
de recursos, desestimulando o investimento privado e externo (devido
ao relativo fechamento comercial e financeiro da economia), especialmente nos setores de infra-estrutura, financeiro (ambos ocupados, em
grande parte, pelo Estado) e de bens tradables (restringidos por controles sobre a taxa de cmbio). Alm disso, exigia a absoro de grande
parcela da poupana privada pelo governo, sob a forma de impostos,
dvida pblica ou mesmo de inflao, de modo a financiar sua ampla
atuao na economia. Nessa viso, enfim, tais distores, associadas ao
acmulo de dvida pblica e externa, explicariam o esgotamento do
modelo de substituio de importaes no incio dos anos 1980.1
Os anos 1990, assim, foram marcados, na grande maioria dos PMD
latino-americanos no Brasil, inclusive por trs tipos de polticas de
ajuste, visando posterior retomada do crescimento: a) liberalizao
comercial e financeira (ampliao do grau de abertura da economia a
bens e capitais estrangeiros), aliada renegociao da dvida externa; b)
programas de estabilizao de preos com base em ncora cambial (fixao ou crawling peg da taxa de cmbio); c) reduo do tamanho do
Estado na economia, atravs de medidas convencionais de ajuste fiscal
(corte de gastos e/ou aumento de carga tributria), bem como de amplos
programas de privatizao, concentrados na rea de infra-estrutura.
A abertura comercial e financeira no apenas precedeu a estabilizao, mas foi mesmo um pr-requisito para a viabilizao do modelo de
ncora cambial: a primeira auxiliou o controle da inflao atravs do
aumento da oferta de bens importados no mercado domstico e a segunda era necessria para financiar esta importao adicional e para viabilizar
1

Os principais formuladores tericos dessa viso crtica s polticas keynesianas do psguerra nos PMD so E. Shaw (1973) e R. McKinnon (1973). Para exposies mais sintticas sobre essa interpretao, conhecida como modelo Shaw-McKinnon, vide Fry
(1995): Cap. 2 e 14 e Agnor e Montiel (1999), Cap. 6, 14 e 17. Para uma crtica, nessa
linha, do modelo de substituio de importaes no Brasil, vide Franco (1998).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 16

o acmulo de reservas internacionais requerido para dar credibilidade


ncora cambial. A abertura financeira, em particular, facilitou ainda o
programa de privatizao, ampliando o leque de investidores potencialmente interessados nos ativos pblicos, j que as empresas financeiras e
no-financeiras locais passavam por uma fase de restrio de liquidez
de fato, nos primeiros anos da privatizao, os investidores estrangeiros
foram os principais compradores das empresas pblicas negociadas.
A combinao de polticas e reformas econmicas dos anos 1990,
que sintetiza as recomendaes identificadas com o chamado Consenso de Washington, permitiu, na maioria dos casos, reconciliar-se crescimento e estabilidade por alguns anos. Esse cenrio de prosperidade refletiu, de um lado, a radical mudana no modelo de poltica econmica de
curto e longo prazo, que viabilizou politicamente a recuperao do acesso dos PMD latino-americanos ao capital externo voluntrio. De outro,
refletiu o momento de ampla disponibilidade de liquidez nas economias
mais industrializadas e, principalmente, o grande interesse que os PMD
despertaram nos investidores estrangeiros poca, que lhes aportaram
vultosos investimentos diretos e financeiros (basicamente, em portflio).
A dinmica de crescimento no Brasil pouco se beneficiou desse contexto externo favorvel. Embora, desde o incio dos anos 1990, se tenham adotado as recomendaes do Consenso no que tange abertura comercial e financeira da economia e reduo do peso do Estado, o
pas s foi capaz de debelar o processo inflacionrio crnico em meados da mesma dcada (1995). A partir de ento, a inflao deixou de ser
um entrave ao crescimento, mas o crescente desequilbrio fiscal e externo que acompanhou o Plano Real, especialmente a partir de 1997, exigiu sempre a manuteno de elevadas taxas reais de juros. Nesse contexto, a conquista da estabilidade monetria e a disponibilidade de capital externo no foram suficientes para permitir a recuperao sustentada
do crescimento econmico no pas. Exceto pelo perodo de 1993 a 1995,
cujo crescimento mdio anual foi de 4,7 %, o restante do perodo exibiu
taxas de crescimento medocres, seno negativas.
Como se sabe, o forte abalo da confiana dos investidores nos mercados emergentes2 a partir da crise financeira dos cinco tigres asiticos3, em meados de 1997, mudou radicalmente aquele cenrio externo
2
O termo mercados emergentes refere-se aos PMD que adotaram polticas de
liberalizao comercial e financeira nos anos 1980-90.
3
Tailndia, Indonsia, Filipinas, Malsia e Coria do Sul.

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 17

favorvel ao crescimento com estabilidade nos PMD. Desde ento, os


fluxos de capital para esses pases sofreram sensvel retrao (com raras
interrupes) e, mesmo nos perodos de maior ingresso, se mostraram
mais volteis. Nesse contexto, tornou-se claro que a estabilidade cambial e monetria dos anos anteriores apoiava-se, na verdade, em uma base
extremamente frgil o endividamento externo sob condies de otimismo dos investidores estrangeiros. To logo esse estado de nimo foi revertido pela crise asitica, os vultosos fluxos de capital que haviam ingressado nos PMD na fase otimista deram lugar a sucessivos ataques
especulativos contra as moedas da regio, que, gradativamente, foraram
a adoo de regimes de cmbio flutuante nestes pases. Rssia em 1998,
Brasil e Chile em 1999, Equador em 2000 (este adotou a dolarizao em
vez do cmbio flutuante), Argentina em 2001, Paraguai e Uruguai em
2002 so exemplos bem conhecidos desse tipo de experincia.4
A forte desvalorizao e a volatilidade cambial que se seguiram
flexibilizao forada do cmbio nos PMD, em muitos casos acompanhada de crise bancria fenmeno que a literatura especializada vem
denominando de crises gmeas deram origem a uma nova fase de
estagnao e instabilidade na Amrica Latina, embora com graus variados entre os diversos pases. nesse contexto de ampla abertura comercial e financeira, de elevada necessidade de financiamento externo, de
cmbio flutuante e de Estado reduzido que se insere o debate atual
sobre desenvolvimento e estabilidade no Brasil.
2. Condicionantes do desenvolvimento com estabilidade no Brasil
A combinao de abertura comercial e financeira com o regime de
cmbio flutuante amplia a volatilidade potencial da taxa de cmbio, especialmente atravs dos movimentos da conta de capital, exigindo uma
ateno constante ao risco de retorno do processo inflacionrio. Tal risco torna-se ainda mais importante quando se leva em conta a perspectiva, compartilhada por grande nmero de analistas econmicos, de continuidade da relativa escassez de capital externo para os PMD nos prximos anos. Essa avaliao se justifica, de um lado, pelos prprios efeitos deletrios das crises recentes sobre o estado de confiana dos inves4
Vale lembrar que, antes da crise asitica, o Mxico j havia passado por uma crise
cambial dessa natureza, em fins de 1994.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 18

tidores. De outro, reflete tambm, a partir de 2001, os eventos desfavorveis que vm afetando o curso da economia mundial, entre eles: a) a
retrao da atividade econmica nos EUA, agravada pela divulgao
sistemtica de lucros abaixo do esperado pelas empresas (ou mesmo do
que j havia sido divulgado antes, nos casos de fraude recm-descobertos); b) a reao protecionista do governo americano com relao ao
comrcio internacional; c) a contaminao j perceptvel da retrao
nos EUA sobre as economias da zona do euro; d) a persistncia da
recesso no Japo; e) e, mais recentemente, a perspectiva de guerra entre os EUA e o Iraque. Em suma, houve ntido agravamento do cenrio
internacional em 2002, sinalizando a necessidade de mudana no modelo de insero externa dos PMD, que devero apoiar-se menos no
crdito externo e mais na conquista market share em suas relaes
comerciais com o resto do mundo.
A preocupao com o risco de instabilidade cambial e de retorno da
inflao aps a flexibilizao do cmbio no Brasil motivou a adoo do
modelo de metas inflacionrias no pas (em junho de 1999), pelo qual
a poltica monetria, idealmente, passa a ser orientada por um nico
objetivo: o cumprimento da meta de inflao anunciada pelo Banco Central. Essa forma de atuao busca o controle da inflao no s atravs do
controle da demanda agregada (via poltica de juros), como tambm e
principalmente atravs da influncia que a autoridade monetria capaz de exercer sobre as expectativas inflacionrias dos principais formadores de preos (Green, 1996). Neste sentido, o fato de o Banco Central
no estar formalmente comprometido com uma meta de crescimento econmico visto como um importante aliado para a construo de sua
credibilidade antiinflacionria, j que, desta forma, livra-se a poltica monetria do trade off entre crescimento e controle da inflao.
Do ponto de vista do crescimento, a adoo do modelo de metas
inflacionrias implica que, em tese, no se pode contar com o auxlio
da poltica monetria para este fim. No Brasil, porm, o modelo tem
sido aplicado com certa flexibilidade. A estabilidade de preos definida como o principal objetivo da poltica monetria (e no o nico,
conforme o Bacen, 2002) e a atuao do Bacen orientada por uma
banda de metas de inflao, com amplitude de quatro pontos
percentuais (dois acima e dois abaixo da meta). Essa amplitude visa,
justamente, evitar a volatilidade excessiva do nvel de atividade (Bacen,
2002) diante de choques (de oferta ou demanda) que exijam o ajuste
dos preos. Alm disso, em 2001 e 2002 (at setembro), face presso
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 19

altista dos preos administrados e da taxa de cmbio, o Bacen permitiu


que a inflao ultrapassasse o teto das bandas estabelecidas para o IPCA,
atingindo, respectivamente, 7,7% (ante um teto de 6,0%) e 7,4%
anualizados (ante um teto de 5,5%).
De todo modo, a adoo do modelo de metas inflacionrias sinaliza
que a poltica monetria tem como prioridade a estabilidade de preos,
atuando apenas de forma indireta sobre o crescimento econmico. A
nfase na estabilidade de preos no , em si, uma novidade do modelo
de poltica econmica no Brasil, que, desde a implementao do Plano
Real, em 1994, orientada por este critrio. Houve, porm, duas mudanas importantes no que tange ao modelo de poltica econmica a
partir do qual se busca este objetivo a partir de 1999: a taxa de cmbio
nominal foi substituda pelo modelo de metas inflacionrias como ncora
dos preos e a poltica fiscal passou a ser orientada pelo objetivo de controle da relao DVIDA/PIB (sem muito sucesso at 2002), com base na
gerao de supervits primrios nas contas pblicas consolidadas.
Esse modelo de poltica macroeconmica restringe fortemente o espao para a adoo de polticas de demanda pela via monetria, fiscal
ou cambial. Esta ltima, por definio, deixa de ser uma rea de atuao
discricionria do governo nos regimes de cmbio flexvel. Mesmo nos
regimes de flutuao suja (que , na prtica, a forma que assume o
regime de flexibilidade nos dias atuais), as intervenes do Banco Central no mercado de divisas visam, essencialmente, conter a volatilidade
da taxa de cmbio, e no orientar o mercado para uma meta especfica.
A poltica fiscal, como se sabe, encontra-se gravemente limitada no
Brasil pela trajetria ascendente da relao DVIDA PBLICA/PIB
nos ltimos anos (atingindo 62% em agosto de 2002, medida pelo conceito de dvida interna lquida). Essa tendncia tem suscitado temores
de default da dvida e forado o governo a manter elevados supervits
primrios desde 1998. O pas est ainda formalmente comprometido
com o FMI, com metas de supervit de quase 4% do PIB para 2002 e
2003. Alm disso, independentemente do acordo com o Fundo, a Lei de
Responsabilidade Fiscal em vigor desde maio de 2000 limita o
endividamento das trs esferas de governo.
Em suma, o modelo de poltica de curto prazo atualmente adotado
no pas, visando estabilidade monetria e fiscal, praticamente,
inviabiliza a utilizao de polticas de demanda para estimular o crescimento. Isto no significa, evidentemente, uma opo pela estabilidade
em detrimento do crescimento. Ao contrrio, a lgica econmica desse
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 20

modelo prev que o alcance e a constante preservao da estabilidade , por si s, um importante estmulo ao investimento e, portanto, ao
crescimento econmico. Isto que permite ao governo prescindir da
adoo de (custosas) polticas de demanda.
De todo modo, importante ter claro que, mantido o atual modelo
de poltica de curto prazo no prximo governo seja por escolha do
prximo Presidente ou por imposio das circunstncias a atuao do
setor pblico em prol do crescimento (com polticas de curto prazo) e
do desenvolvimento econmico (com polticas de longo prazo) dever
restringir-se aos instrumentos de poltica do lado da oferta. Neste campo, os caminhos disponveis so muitos, envolvendo polticas de desenvolvimento tecnolgico, de aumento da competitividade no mercado
interno e externo (que tem interface com a poltica tecnolgica, mas
abrange tambm a questo tributria e aspectos organizacionais das
empresas), de comrcio exterior (incentivos especficos exportao e/
ou substituio de importaes, acordos internacionais de comrcio) e
de capacitao de mo-de-obra (reduo da excluso digital, treinamento, incentivo ps-graduao, etc.).
3. Consenso e dissenso sobre os caminhos
para o desenvolvimento com estabilidade no Brasil
Esta seo apresenta um sumrio dos pontos comuns e divergentes
quanto a diagnsticos e propostas para o desenvolvimento com estabilidade no Brasil, apontados pelos palestrantes (Dionsio D. Carneiro e L.
G. Belluzzo) e debatedores (Srgio Besserman, Guido Mantega e Armando Castelar) do Seminrio sobre o tema. Grosso modo, as posies
desses analistas mostraram-se consensuais quanto s condies necessrias para que o pas seja capaz de retomar o crescimento, mas foram
divergentes quanto s propostas de medidas capazes de conciliar este
objetivo com a manuteno da estabilidade monetria.
O primeiro ponto de ntido consenso quanto necessidade premente de o pas reduzir seu grau de dependncia com relao poupana externa nas fases de crescimento. H, porm, dissenso quanto ao
peso dos fatores que justificam tal necessidade. Carneiro aponta o cenrio externo desfavorvel, descrito na seo anterior, como a principal
razo. Belluzzo e Mantega enfatizam a natureza inerente e potencialmente instvel dos fluxos de capital e Besserman refere-se como uma
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 21

iluso idia, que permeia as fases de abundncia de capital, de que


o cenrio externo ser sempre favorvel.5
Essa diferena importante porque ressalta o carter conjuntural (e,
portanto, transitrio) do diagnstico de Carneiro para o fraco papel que
pode cumprir a poupana externa no crescimento econmico brasileiro
nos prximos anos, bem como revela o carter estrutural (e permanente) da avaliao de Belluzzo, Mantega e Besserman para o mesmo problema. Isto sugere que, no primeiro caso, retomado o ritmo de crescimento da economia mundial, a poupana externa pode voltar a ter um
papel importante na dinmica da economia brasileira, enquanto, no segundo, a reduo do peso deste elemento vista no apenas como um
prognstico para os prximos anos, mas tambm como um objetivo a
ser mantido no longo prazo, qualquer que seja o cenrio externo.
O consenso a respeito da necessidade de reduo da absoro de
poupana externa conduz a outro ponto de convergncia: quanto necessidade de o pas empenhar-se em polticas ativas de comrcio exterior e de aumento da competitividade das empresas nacionais no mercado
domstico e externo. No que tange ao comrcio exterior, h tambm
certo consenso em torno da idia de que, no mundo globalizado, polticas nesta rea devem contemplar, alm de medidas estritamente econmicas, um esforo diplomtico de negociao do pas em fruns internacionais e regionais (como a OMC, Organizao Mundial do Comrcio, e o Mercosul), bem como junto a pases especficos, visando a ampliao e diversificao do mercado externo para produtos brasileiros.
No campo das medidas estritamente econmicas, h consenso em torno da proposio de que a necessria expanso das exportaes brasileiras deve apoiar-se na expanso de investimentos voltados para este fim,
ou seja, para a criao de capacidade produtiva adicional j existente.
Essa proposio justificada pela percepo de que, historicamente, as
exportaes brasileiras tm um comportamento anticclico, sendo muito
mais sensveis s variaes na renda domstica que a mudanas em preos relativos (desvalorizao cambial e incentivos tributrios e creditcios,
por exemplo). As mudanas favorveis s tm efeitos realmente significativos nas fases de recesso da economia domstica. Assim, para que a
expanso das exportaes possa ser conciliada com o crescimento da ren-

5
Neste ponto e daqui em diante, os participantes do Seminrio no citados no explicitaram
opinio sobre o assunto em questo.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 22

da domstica, necessrio que este processo seja conduzido pelo aumento da taxa de investimento no Brasil6 que, vale notar, encontra-se praticamente estacionada em torno de 20% do PIB desde 1994.
Polticas de incentivo ao investimento e ao direcionamento de parte
da oferta domstica para o mercado externo so apontadas tambm como
necessrias. A anlise das propostas neste sentido importante porque
aponta caminhos para a atuao do BNDES, embora os palestrantes e
debatedores no tenham sido muito explcitos quanto a isto.
Em sua exposio no Seminrio, Carneiro observa que o crescimento econmico no endgeno, precisa de polticas que gerem os
incentivos corretos. Mas o processo pode ser endogeneizado, desde
que a alocao de poupana e investimento seja adequada. O
palestrante no especificou medidas que possam gerar os incentivos
corretos para isto, mas suas concluses na exposio sugerem alguns
caminhos:
O governo subestimou os custos de taxas de juros elevadas por muito
tempo: sugere que a reduo da taxa de juros seria um incentivo;
Falta ao diretiva para o investimento: sugere polticas de crdito pblico, afirmando que as reas para a intermediao financeira pblica seriam os setores mais sensveis volatilidade
macroeconmica (que teria aumentado diante da insistncia do
governo na poltica de juros altos nos ltimos anos). Essa sensibilidade, portanto, seria uma pista importante para definio das reas
prioritrias para atuao do BNDES;
Carneiro sugere ainda fazer parcerias na intermediao de longo
prazo, com projetos co-financiados pelo BNDES e bancos privados e concentrar [a atuao do Banco] nas externalidades da
intermediao financeira de longo prazo e dar liquidez a fundos
voltados para aplicao de longo prazo o palestrante no especificou como o BNDES atuaria neste sentido.
Castelar, com base em estudo sobre as contribuies dos fatores de
produo para o crescimento econmico no Brasil (inspirado no modelo de crescimento de Solow), observa que o fraco dinamismo da economia brasileira nos anos 1980-90 deve-se, essencialmente, reduo da
contribuio do capital e da produtividade total dos fatores. E isto, ao
6
Este argumento discutido com mais detalhe no artigo de Carneiro e Wu (2002) e
tambm defendido por Bresser e Nakano (2002).

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 23

contrrio do que muitos dizem, no seria explicado pela reduo da


taxa de poupana domstica. Embora baixa, esta se manteve relativamente estvel no perodo (em torno de 19% do PIB). A explicao estaria no aumento dos custos do investimento no Brasil, onerados pelo
aumento da carga tributria e, principalmente, pelos juros elevados.
Assim, Castelar argumenta que a chave para a reduo do custo do
investimento no Brasil o crdito e que necessrio discutir o gasto
pblico social, que mal alocado. O debatedor, porm, no especificou que tipo de poltica deveria ser adotada para incentivar o crdito
privado de longo prazo e qual o papel do crdito pblico e do BNDES,
em particular neste sentido.
Mantega e Belluzzo enfatizam a necessidade de medidas de incentivo
s exportaes e vo alm, propondo ainda uma poltica de substituio de
importaes. Para esses analistas, a poltica de comrcio exterior e de incentivo ao aumento da taxa de investimento no Brasil deve ser comandada
por uma combinao de esforo diplomtico, polticas de incentivo via preos relativos (juros, crdito, tributao e cmbio) e poltica industrial.
Na viso de Mantega, a combinao de ncora cambial, abertura
financeira e taxas de juros elevadas, em cenrio de aumento da carga
tributria, comprometeu gravemente a competitividade das empresas
nacionais. Esse diagnstico aponta para a reduo dos juros e a reviso
da poltica tributria como caminhos promissores. Mantega sugere que
se desonere a produo, especialmente a voltada exportao, e que
esta perda de arrecadao seja compensada pelo aumento da carga tributria incidente sobre as classes de alta renda. O objetivo dessa combinao de mudanas tributrias seria incentivar a produo, o emprego e
as exportaes, mantendo inalterada a carga tributria total da economia, que j estaria no seu limite mximo suportvel para o nvel de
renda per capita no Brasil.
Observando que polticas de substituio de importaes resultam,
no curto prazo, em aumento da demanda de importaes (basicamente,
de bens de capital que incorporem novas tecnologias), Mantega sugere,
paralelamente, polticas de estmulo a setores com baixa propenso a
importar: isto permitiria economia crescer sem sobrecarregar a balana comercial mais do que j ser necessrio para substituir importaes.
Alm disso, o analista aponta gargalos na infra-estrutura, que iro se
manifestar quando a economia voltar a crescer. Os setores mencionados
foram o eltrico, o siderrgico e o petroqumico. Mantega no chega a
explicitar que papel poderia ter o BNDES na superao desses gargaDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 24

los, bem como nas polticas de incentivo ao investimento para exportao, mas os setores mencionados podem ser entendidos como foco da
poltica de crdito do Banco nos prximos anos.
Os trechos abaixo sintetizam a posio de Belluzzo a respeito das
condies e polticas necessrias para promover o crescimento com estabilidade no Brasil:
... o uso abusivo da ncora cambial e dos juros elevados
desestimulou os projetos voltados para as exportaes, promoveu
o encolhimento das cadeias produtivas afetadas por importaes predatrias e aumentou a participao da propriedade estrangeira no estoque de capital domstico (Belluzzo, 2002, p. 9,
aspas do original): a reconstruo dessas cadeias produtivas seria a
principal tarefa da poltica industrial na viso do autor;
A j mencionada dilacerao de algumas cadeias produtivas pelo real
forte e a longa estagnao dos investimentos s sero reparadas com
o aumento imediato e discriminado dos gastos na formao da nova
capacidade (...) (Belluzzo, 2002, p. 15, aspas do original);
Esta restrio vai reclamar polticas adequadas de direcionamento
do crdito e a adoo de outros estmulos fiscais e tributrios, provavelmente no compatveis com as metas fiscais acordadas com o
FMI. (Idem, p. 15). O palestrante no especificou qual seria exatamente o papel e a forma de atuao do BNDES nestas polticas.
Esse ltimo trecho do artigo de Belluzzo revela um importante ponto de divergncia entre este palestrante e os demais no que tange s
metas de supervit primrio. Belluzzo, aparentemente, sugere que estas
devam ser estabelecidas em funo do objetivo de desenvolvimento, e
no, exclusivamente, do controle da relao DVIDA PBLICA/PIB,
como tem sido o critrio adotado nos acordos com o FMI. Naturalmente, esta mudana de critrio implicaria metas de supervit menores que
as atuais, em torno de 4% do PIB.
Carneiro no chega a explicitar uma opinio sobre este ponto especificamente, mas, em seu artigo, demonstra clara simpatia pelo modelo
de poltica econmica dos ltimos anos, com nfase na estabilidade
macroeconmica, da qual, evidentemente, o controle da relao DVIDA/PIB faz parte: Privatizao, abertura, esforo para a proviso de
servios governamentais mais eficientes e disciplina macroeconmica
fazem parte, assim, da herana positiva dos anos 90 (Carneiro, 2002,
p. 7, itlico acrescentado).
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 25

Mantega e Besserman, embora no citem nmeros, claramente valorizam a responsabilidade fiscal (embora em graus distintos) como elemento importante: o primeiro admite ser necessrio manter elevados
supervits primrios para estabilizar a relao DVIDA/PIB e o segundo aponta a irresponsabilidade fiscal como instrumento de poder que
reproduz a desigualdade [social].
O papel da estabilidade monetria e, em particular, do modelo de
metas inflacionrias para as condies de desenvolvimento econmico
um ponto de dissenso no debate, que contrape as posies de Carneiro e Besserman, de um lado, e de Belluzzo e Mantega, de outro. O
primeiro dedica uma longa seo de seu artigo anlise do efeito benfico da estabilidade de preos e da estabilizao no Brasil ps-1994
para o crescimento econmico. Embora reconhea que a poltica de juros nominais elevados desse perodo, visando preservar a estabilidade,
tenha se tornado uma nova fonte de incerteza na economia brasileira,
com efeitos negativos sobre a capacidade de crescimento, Carneiro
claramente favorvel manuteno deste modelo de poltica econmica, que tem a estabilidade monetria como prioridade:
Depois do Plano Real teramos maior previsibilidade na poltica
monetria, dado que a prioridade conferida estabilizao impe respostas contracionistas (mas previsveis) aos choques que tm ocorrido. Os
eventuais benefcios a longo prazo de uma boa gesto macroeconmica
de curto prazo, em um mundo menos previsvel, seriam frutos do melhor clculo de riscos. (Carneiro, 2002, p. 14).
(...) verifica-se [em testes para o perodo 1994-2001] que essa vantagem da maior previsibilidade da poltica pode no traduzir-se em
maior previsibilidade para o principal indicador de nvel de atividade [o PIB], que condiciona muitas decises de investimento a
curto prazo. (Idem, p. 18).
No claro at que ponto o fenmeno aqui documentado pode
servir de argumento para enfraquecer a sobrevivncia da estratgia
de metas inflacionrias, que tantos servios prestou conduo de
uma poltica monetria mais transparente e mais centrada nos objetivos de controle da inflao, mesmo em condies de alta
volatilidade da taxa de cmbio. (Idem, p. 18).
O primeiro desafio como reestimular a economia sem destruir o
caminho da independncia monetria (...). As alternativas so:
integrao monetria regional (...), dolarizao parcial (...) e inDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 26

dependncia monetria. Este ltimo caminho, que me parece o mais


adequado (...), requer o reforo da confiana na gesto macroeconmica.
(...) A manifestao mais eloqente que temos hoje uma taxa de
inflao esperada relativamente pouco sensvel a turbulncias de
curto prazo e a choques de demanda. E isso s ocorre porque tem
persistido a idia de que a prioridade para manter a inflao baixa
continua vlida. (Idem, p. 19-20).
Besserman externa posio semelhante de Carneiro, no que tange
importncia do equilbrio macroeconmico de curto prazo para
viabilizar o crescimento a longo prazo. O debatedor comea por observar que houve uma mudana demogrfica importante no Brasil, em
termos de taxa de crescimento populacional: esta se reduziu nas dcadas de 1980-90, permitindo que, atualmente, um crescimento do PIB da
ordem de 4% ao ano gere um aumento de renda per capita equivalente
ao que se obtinha nos anos 1970, com crescimento de 7% ao ano. Isto
significa que o desafio do crescimento, em termos numricos, menor
do que muitos pensam. O grande desafio, porm, no gerar taxas de
crescimento do PIB que permitam o crescimento da renda per capita,
mas, sim, reduzir a desigualdade social, que no ser superada s com
crescimento. Para tanto, necessrio desativar os mecanismos de reproduo da desigualdade. Neste sentido, os focos da poltica de desenvolvimento, em sua avaliao, devem ser a educao, a democracia
e o equilbrio macroeconmico, especialmente atravs de polticas de
baixa inflao e equilbrio fiscal: estabilidade macroeconmica e baixa inflao so indispensveis. Irresponsabilidade fiscal um instrumento de poder que reproduz a desigualdade.
Belluzzo no discute explicitamente o papel da estabilidade monetria e, em particular, do modelo de metas inflacionrias para a capacidade
de crescimento no Brasil nos prximos anos. No entanto, sua interpretao a respeito fica implcita em sua anlise sobre os condicionantes do
crescimento do pas, na qual enfatiza a vulnerabilidade externa como
principal entrave.7 Esta sugere, praticamente, uma inverso da causalidade proposta por Carneiro entre estabilidade (causa) e desenvolvimento (efeito). Na anlise de Belluzzo, a estabilidade macroeconmica no
Brasil depende (ser efeito), em primeiro lugar, da soluo do problema
7

A anlise de Belluzzo sobre os condicionantes da retomada do crescimento no Brasil


sintetizada no Documento 7, preparado como parte da sistematizao do debate sobre
Desenvolvimento e Estabilidade, pp. 3-5.

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 27

externo (causa) e, portanto, da recuperao da capacidade de crescimento. Isto permitiria estabilizar a taxa de cmbio e a taxa de juros,
reduzindo, inclusive, esta ltima. Somente com a remoo do
desequilbrio externo, atravs do aumento da taxa de investimento, das
exportaes e da reconstruo das cadeias produtivas da indstria (via
polticas de crdito, tributria e industrial), ser possvel ao pas crescer
com estabilidade de preos.
Em segundo lugar, como poltica complementar, uma vez iniciado o
ciclo de crescimento, Belluzzo sugere medidas tributrias para evitar ou
controlar o conflito [distributivo do crescimento] apontado por Celso
Furtado, cuja soluo requer alguma poltica de redistribuio da renda pessoal que viabilize o aumento do consumo das camadas de renda
mais baixa, sem que isto pressione a inflao. Os dois caminhos apontados (soluo do problema externo e redistribuio de renda), como se
sabe, envolvem aes de longo prazo. Nenhuma poltica ou instrumento mencionado para lidar com a possibilidade de inflao no curto
prazo, isto , enquanto no se obtm uma estabilizao consistente (estrutural) da taxa de cmbio. De todo modo, essa omisso, por si s, j
sinaliza que, para Belluzzo, o modelo de metas inflacionrias no seria
o caminho mais adequado para se favorecer a retomada do crescimento
no Brasil, j que, em um cenrio de instabilidade cambial, tal modelo
implica uma taxa de sacrifcio (do PIB, em prol da estabilidade de
preos) claramente maior que a necessria numa economia que adote
um modelo mais flexvel (discricionrio) de poltica monetria.
Mantega apresenta uma interpretao muito semelhante de
Belluzzo, porm, claramente, mais cautelosa (ou mesmo pessimista). O
debatedor inicia sua anlise reconhecendo que a estabilidade favorece
o crescimento, pelas razes que Dionsio mencionou, mas que os dados para o Brasil parecem contrariar esta verdade, j que, de 1994 em
diante, o Brasil teve mais estabilidade e menos crescimento. Para
Mantega, no que a estabilidade traga menos crescimento, que a
estabilidade no Brasil foi defeituosa. Devido j mencionada combinao de ncora cambial, abertura comercial e financeira, juros altos e
aumento da carga tributria, trocamos inflao pela vulnerabilidade
externa, que tambm afugenta investimentos.
O debatedor prossegue, ento, com a pergunta: Como enfrentar este
quadro e viabilizar a retomada do crescimento mantendo a estabilidade? Sua resposta que a principal questo a vulnerabilidade externa. necessrio aumentar os supervits comerciais, reconhecendo,
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 28

porm, que no se pode pensar em supervits muito elevados gerados


por aumento das exportaes no curto prazo. O mercado internacional
est retrado e as polticas no-cambiais de comrcio exterior, tanto para
exportaes quanto para a substituio de importaes, demandam tempo
para apresentar efeitos. A via cambial, por sua vez, tem limites, mesmo
em regimes de cmbio flexvel, devido ao risco de inflao. Assim, o
crescimento no Brasil ficar ainda (nos prximos anos) condicionado,
em parte, absoro de poupana externa neste aspecto, a via do
investimento direto apontada como prefervel. No entanto, a retrao
dos fluxos de capital para os mercados emergentes que no se espera que
seja revertida a curto prazo limitar a capacidade de crescimento com
estabilidade no Brasil, enquanto o pas no for capaz de superar o
desequilbrio externo. Diante dessas condies, Mantega conclui admitindo que, para manter um grau razovel de estabilidade monetria, o crescimento ter que ser moderado [nos prximos anos], porque falta capacidade
de financiamento interno e externo para aumentar os investimentos.
Por fim, cabe observar a omisso, por parte dos dois palestrantes, de
um tema importante neste debate, tanto do ponto de vista das condies
de crescimento da economia brasileira quanto da prpria definio do
papel do BNDES numa possvel poltica de desenvolvimento com estabilidade no Brasil. Trata-se da necessidade de polticas visando ao desenvolvimento de mecanismos privados e nacionais de financiamento de longo
prazo. Embora o pas conte com uma estrutura bancria slida e at bastante desenvolvida tecnologicamente, essas instituies, historicamente,
tm demonstrado fraco interesse em participar de operaes de financiamento a prazos mais longos (superiores a um ano), atuando apenas como
agentes financeiros (repassadores de recursos) do prprio BNDES nico provedor de fundos a longo prazo no Brasil. Alm de reduzir a dependncia das empresas locais com relao ao financiamento externo, com
ntidos efeitos benficos para a reduo da vulnerabilidade externa brasileira, as grandes instituies financeiras privadas do pas, certamente, tm
condies de atuar como parceiras do BNDES, ofertando fundos de captao prpria, e no apenas como meras repassadoras de recursos pblicos. Caberia, portanto, analisar que tipo de polticas de incentivo e que
tipo de parcerias poderiam ser implementadas nesta rea. Embora esta
questo seja tema de um Seminrio especfico dos Painis sobre Desenvolvimento Brasileiro (Financiamento do Desenvolvimento),
curioso que no tenha sido mencionada pelos palestrantes ou debatedores
externos, sendo citada apenas rapidamente por Castelar.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 29

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DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 30

CRESCIMENTO COM ESTABILIDADE EM AMBIENTE


TURBULENTO: HERANA DOS ANOS NOVENTA
E OS NOVOS DESAFIOS PARA A
POLTICA ECONMICA BRASILEIRA

Dionsio Dias Carneiro*


1. Introduo
Os Bancos de Desenvolvimento so uma herana do ps-guerra e
resultam, assim, das discusses sobre a construo da paz ao final da
dcada de 1940. Estes bancos devem suas origens s mesmas aspiraes que geraram as instituies econmicas internacionais de Bretton
Woods: a organizao de uma ordem econmica global que tinha como
objetivo produzir um ambiente de interesses mtuos entre as naes,
capaz de viabilizar a cooperao econmica internacional. Temiam-se,
ento, os riscos de um novo conflito armado que pudesse resultar do
fracasso ou da omisso dos pases lderes da guerra no processo de construo da paz. Organizar a ao multilateral em torno de um ambiente
de crescimento e estabilidade foi o primeiro passo na arquitetura montada, que resultou no FMI e no BIRD. O primeiro, era voltado para a
promoo de um ambiente de estabilidade econmica. O segundo, era
voltado para a mobilizao de recursos para os investimentos necessrios reconstruo da base produtiva, bem como ao avano do potencial
de desenvolvimento nos pases retardatrios.
Durante alguns anos, nutriu-se a esperana de que a profisso conseguisse transformar em recomendaes prticas de poltica
macroeconmica, alguns de seus princpios gerais. Estes princpios, se
seguidos pelos governos, poderiam garantir um mnimo de ordem
macroeconmica estvel, sob a qual floresceriam a prosperidade internacional e a maior integrao dos mercados de bens e servios. Em
meio falncia do sistema monetrio de Bretton Woods, devido ao co* Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 31

lapso das regras cambiais baseadas no padro dlar e na intermediao


financeira pblica, a reconstruo de um sistema de intermediao financeira baseada em bancos privados de presena internacional avanou muito mais rapidamente do que a institucionalizao do sistema.
Alguns autores perceberam que diretrizes mnimas para as polticas de
curto prazo, que garantissem a coerncia intertemporal dos oramentos
pblicos e dos balanos de pagamentos, deveriam ser integradas com
um ambiente de reformas estruturais voltadas para potencializar os incentivos econmicos.
No incio dos anos noventa, enquanto a diplomacia econmica do
Grupo dos Sete tentava reerguer as bases para o retorno do financiamento privado aos dficits externos parcialmente rompido quando o
sistema bancrio mundial conheceu a importncia dos riscos soberanos,
depois do grande colapso da oferta de financiamento privado internacional na esteira da crise dos anos oitenta , John Williamson identificou
o conjunto de princpios que norteariam a economia poltica das reformas na forma que ento denominou Consenso de Washington, e que
se tornou hoje um dos smbolos verdadeiramente globais da oposio
globalizao1.
A prosperidade internacional dos anos noventa, apesar do colapso
japons e da lentido com que se ajustou o crescimento europeu aos
desafios de uma economia mais aberta, foi grandemente facilitada por
uma expanso extraordinria da liquidez internacional intermediada pelo
setor privado. Esta expanso da liquidez foi possvel graas a uma gesto monetria americana que conseguiu impedir, por alguns anos, que
episdios financeiros de alta periculosidade potencial como a crise
das vendas automticas de aes em 1987, o colapso do sistema cambial europeu em 1992, a crise mexicana de 1995, a crise asitica de 1997,
a crise russa de 1998 e a crise do Long Term Capital Fund, em 1998
desaguassem no perigoso movimento de contrao de liquidez internacional, que hoje ameaa a recuperao da economia internacional e agrava os dilemas de poltica econmica a serem enfrentados no prximo
mandato presidencial.
Neste perodo de grandes mudanas institucionais e de concentrao nos aspectos de estabilizao, a tradio da teoria do desenvolvimento estava em pssimo estado, tanto do ponto de vista analtico,
1

Williamson (1994), Cap 2. Ver uma avaliao crtica em Bacha e Carneiro (1991).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 32

quanto do ponto de vista das recomendaes prticas para a poltica


econmica. A confuso classificatria, que prevaleceu at os anos setenta, havia gerado alguma ordem em torno dos conceitos de crescimento e desenvolvimento, tomados por emprstimo da biologia, o que
permitiu dar nfase idia de mudana estrutural. Mas, do ponto de
vista das implicaes econmicas prticas, parece-me ter sido um pntano analtico a idia de estrutura, que alimentou, por exemplo, a
antinomia entre monetaristas e estruturalistas, que foi confundida por
muitos com a antinomia, nos EUA, entre monetaristas e keynesianos,
mais concentrada na eficcia dos usos de poltica monetria a partir da
idia de previsibilidade (ou imprevisibilidade) da demanda por moeda.
Na realidade latino-americana, a maior parte dos monetaristas, seriam classificados como keynesianos no debate americano. Ao enfatizar
o padro de relaes dentre os componentes de um todo, o conceito de
estrutura til para satisfazer as inquietaes, justificadas, de alunos de
cursos de Introduo Economia, assim como foi til para sublinhar as
peculiaridades do problema de crescimento econmico dos pases retardatrios, que supe mudana estrutural.
Mas, o conceito resulta ser pouco til para reflexes voltadas para as
complexas interaes entre poltica econmica de curto e longo prazo,
que parecem ser a principal preocupao dos organizadores deste encontro de hoje. Em termos prticos, governantes modernos, ou seus eleitores, no podero encontrar conforto em ouvir acerca da necessidade
de mudar as estruturas, quebrar as armadilhas estruturais ou fazer
reformas estruturais. Isso no significa que no haja conflitos notveis
entre polticas que contemplam mudanas importantes no quadro
institucional em que atuam os incentivos econmicos e polticas que
procuram apenas operar, da melhor forma possvel, um quadro
institucional consolidado. No h iluso, hoje, de que os esforos para
manter as conquistas da estabilizao sejam suficientes para acalmar as
ansiedades por crescimento mais rpido, modernizao social, eqidade distributiva e ambiente de liberdade para a iniciativa no Brasil dos
prximos anos. Mas certamente existem menos iluses entre os profissionais de economia do que havia no passado, de que a construo de
um desenvolvimento sustentado possa ocorrer s custas do agravamento dos desequilbrios fiscais e de balano de pagamentos.
Este trabalho examina, de forma breve, a natureza das implicaes,
para os prximos anos, dos conflitos entre estabilizao e crescimento
no Brasil, luz de dois fatos recentes: a conquista de um regime de
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 33

inflao baixa e as frustraes com o crescimento econmico brasileiro


nos ltimos anos. O trabalho est dividido em 4 sees, alm desta introduo. A seo 2 rev brevemente a herana terica nos anos 90. A
seo 3 concentra as atenes na relao entre inflao e estabilidade.
Na seo 4, so examinados alguns resultados para a economia brasileira, detalhados em um apndice economtrico retirado de um trabalho
realizado em co-autoria com Thomas Yen Hon Wu (Carneiro e Wu,
2002). Na seo 5, so apresentadas as concluses.
2. A herana terica e emprica nos anos 1990
O que a ortodoxia do crescimento econmico herdou nos anos 90?
Em sua Contribuio para a teoria do crescimento econmico, de 1956,
Robert Solow procurou integrar o modelo keynesiano, que ento constitua a essncia para a conduo da poltica anticclica, baseado no controle da demanda global e nos fundamentos da evoluo da oferta global a longo prazo2 . Ao dirigir-se para os determinantes da tendncia de
longo prazo do produto, uma vez que as oscilaes cclicas estivessem
postas sob controle da poltica de demanda, Solow deu origem a uma
separao (que hoje resulta ser excessivamente artificial) entre os fatores
de curto e de longo prazo na determinao das trajetrias da produo e
da renda. Especialmente, se compararmos a tradio imediata ps-Solow
com os esforos, na primeira metade do sculo, de J. A. Schumpeter (1907),
que baseou sua teoria do desenvolvimento econmico em um modelo do
ciclo produtivo, ou mesmo com os de R. F. Harrod (1939), cujo modelo
de crescimento era baseado na correo de erros do investimento, que
gerava um impulso de natureza cclica para a demanda global a curto
prazo que se refletia na trajetria de longo prazo do produto.
Da mesma forma que contribuiu para a caracterizao dos diferentes
steady-states, o que estimulou as pesquisas empricas acerca da convergncia entre pases e (que tm sido teis para os estudos comparados
das experincias de crescimento), Solow talvez tenha tambm contribudo para um certo distanciamento entre os trabalhos analticos e as necessidades prticas da poltica econmica. Isto porque primeiro, as oscilaes ficaram fora do modelo e, assim sendo, o problema de longo
2
Solow (1965). O leitor interessado em uma viso atualizada e elementar da teoria do
crescimento econmico deve consultar Jones (1998).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 34

prazo ficava cada vez menos interessante para polticos que tinham de
viver nas oscilaes. Segundo, porque a falta de graa prtica do steadystate notria, se no houver uma boa modelagem que explique, maneira dos modelos dos anos 30 (Hicks (1950) e Harrod, por exemplo), a
natureza das foras dinmicas que empurram a economia para fora do
equilbrio e as conseqncias dos erros de previso e das aes corretivas dos agentes de investimento.
O boom mundial dos anos 90, fruto de uma combinao de inovaes tcnicas acompanhadas por uma liquidez internacional abundante,
ajudou a construir um ambiente no qual a reflexo sobre o crescimento
econmico reforou a crena de que economias mais previsveis seriam
mais atraentes para absorver inovaes e capital externo. As conseqncias desta viso sero examinadas nas duas sees seguintes.
3. Inflao e instabilidade3
Nas discusses correntes, os confrontos entre objetivos de estabilidade e de crescimento econmico no Brasil costumam, de forma implcita ou explcita, partir do pressuposto de que uma preocupao excessiva
com a inflao seja uma caracterstica conservadora e prejudicial s possibilidades de crescimento econmico. Na experincia histrica brasileira, a adoo de mecanismos destinados a neutralizar os principais efeitos
destrutivos da inflao sobre a alocao de recursos (pela via da correo
monetria que acompanhou a estabilizao nos anos sessenta), prevaleceu sobre a insistncia na estabilizao. A utilizao do Banco Central
como banco de fomento na dcada de setenta; o recurso a oramentos
pblicos paralelos ao que votava o Congresso (tais como os chamados
oramento monetrio e oramento de dispndios das estatais); e a
criao de espao para o endividamento pblico em todos os nveis da
federao, foram parte das solues de carter adaptativo encontradas
para viabilizar, ainda que a altos custos, a extrao de recursos dos quais
a sociedade teimava em no abrir mo, pela via da tributao legal.
Em termos simplificados, tudo se passa como se o governo, para
promover o desenvolvimento, precisasse de mais comando sobre a poupana, isto , sobre a parte no consumida da renda gerada. E, ao mesmo tempo, produzisse um programa de investimentos como parte de
3

Esta seo resume idias desenvolvidas pelo autor em Carneiro (1999).

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 35

uma estratgia de arregimentao de energia poltica em torno de uma


agenda positiva, voltada para o crescimento econmico. Porm, uma
vez que a sociedade nem sempre desiste do consumo para que o programa de expanso seja financiado, e isso ocorreu em vrios episdios importantes dos surtos de crescimento na histria brasileira recente, o governo adia (imagina-se que temporariamente) a compatibilidade entre
os gastos e os recursos para um futuro, na esperana de que a renda
maior futura possa permitir que seja menos custosa a soluo do conflito entre o consumo de hoje e o consumo de amanh. Este o dilema
bsico do financiamento do crescimento econmico.
Ao perderem sua capacidade de extrair mais impostos, a curto prazo, pela via voluntria, os governos se endividam. Essa estratgia de
suavizao da carga tributria tipicamente mais fcil quando o ponto de partida da dvida baixo, quando existem amplos recursos naturais inexplorados (ou at insuficientemente mapeados, como era o caso,
na dcada de sessenta), quando h amplo espao para ganhos de produtividade por mero deslocamento da mo-de-obra, de uma agricultura
pouco produtiva para um setor industrial que absorva tecnologia nova.
Em outras palavras, quando h espao para o crescimento da relao
entre a dvida e o produto.
mais vivel, tambm, quando o eventual aumento da inflao, gerado
pela inconsistncia entre programas de despesa e possibilidades de receita,
tem efeitos que podem ser considerados relativamente pouco
desorganizadores para a sociedade. Isso o que acontece quando a inflao
moderada, os ganhos de produtividade imensos e os agentes econmicos
dispem de pouco conhecimento acerca dos efeitos da inflao sobre o
resultado de suas decises de consumo, poupana e reteno de moeda.
A tarefa de adiamento do financiamento torna-se progressivamente
mais difcil medida que a sociedade desenvolve meios de defender-se
das artimanhas do governo, que desgastam o poder de compra futuro da
moeda, o que costuma ser apenas questo de tempo.
O resultado da forma pela qual foram resolvidos ou, na realidade,
postergados alguns conflitos intertemporais no Brasil, e em outros
pases, foi a gerao de uma inflao que resultou ser destrutiva do prprio desenvolvimento, como aconteceu nos anos 80. O mais grave que
os mecanismos que prolongaram a convivncia com a inflao, como a
correo monetria, serviram para tornar mais agudos os conflitos que
procuravam evitar. A percepo de que existe sempre espao para adiar
a compatibilidade entre projetos e meios para financi-los, entretanto,
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 36

gera um ambiente propcio instabilidade crnica, e esta tem sido a


experincia histrica da Amrica Latina4 .
Um ambiente de instabilidade , finalmente, um ambiente no qual o
clculo econmico envolve erros e a magnitude destes erros dificulta os
clculos necessrios racionalidade econmica, como ilustrado pelos
nmeros analisados na seo seguinte.
Tradicionalmente, os riscos envolvidos em ambientes de alta
volatilidade so base para uma explicao para as elevadas taxas de
lucro (retorno sobre o capital investido) nesses ambientes. Uma explicao moderna para a ao destrutiva que a instabilidade gera para o
crescimento econmico o alto prmio que adquire a chamada opo
de espera, que envolvida em uma deciso de investimento que tem
carter irreversvel. Grande parte da deciso de no investir, que tem
custos para o crescimento econmico , assim, fruto da escolha de se
adiar para um ponto futuro no tempo, o aumento da capacidade produtiva. O valor deste adiamento tende a ser maior quanto maior for a instabilidade e a incerteza envolvida no clculo econmico5 . Para uma
economia pobre e desigual, este adiamento tem custos sociais que podem parecer politicamente inaceitveis. E, dessa forma, um ambiente
estvel diminui os custos da deciso de investir.
Mais recentemente, especialmente diante das frustraes com o desempenho econmico depois das crises da segunda metade dos anos 90,
das quais o Brasil no escapou, os falsos dilemas entre crescimento e
nvel de atividade voltaram a ganhar importncia nas discusses de poltica econmica em fruns mundiais. O principal falso dilema a idia
de uma curva de Phillips de LP, revivida para explicar o baixo desempenho da Europa vis--vis os EUA. Atribuiu-se ao efeito do conservadorismo
monetrio a mediocridade da taxa de crescimento europeu na recuperao do incio dos anos noventa. No outro extremo, (sob a influncia da
chamada Teoria dos Ciclos Reais de Kidland, Prescott e outros), a nova

O relatrio anual do BID de 1995, que inclui um estudo comparativo sobre a volatilidade
macroeconmica com base nos dados at 1992, conclui sobre as causas da instabilidade
endmica na Amrica Latina: O que determina a volatilidade macroeconmica? a
volatilidade na poltica macroeconmica, a volatilidade externa ou os regimes institucionais e
de poltica? A evidncia apresentada sugere que os trs fatores so importantes, pg. 210.
5
Tal explicao parte da idia de que um custo importante do investimento produtivo em
um dado momento o de abrir-se mo do direito de adiar a deciso para uma ocasio
melhor, preservando-se a liquidez para aplicao futura.

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 37

estratgia de modelar ciclos, a partir de fenmenos de oferta, derivava


recomendaes de pouco ativismo anticclico atravs de polticas de
demanda. Segundo esta abordagem, que durante algum tempo era considerada como a nica baseada em fundamentos microeconmicos, o governo no deveria tentar estimular o crescimento, a curto prazo, pela via
da poltica anticclica, uma vez que os fenmenos de desemprego eram
associados s dificuldades de obteno de informao no mercado de
trabalho. A nfase em fenmenos de busca por melhores salrios e condies de trabalho efetivamente contribuiu para melhorar a qualidade da
poltica macroeconmica, reduzindo o excesso de ativismo anticclico que
reforava os surtos de expanso de curta durao. Alm disso, chamou-se
a ateno para a importncia de algumas mudanas estruturais que tm
impacto microeconmico e que podem ser de alta relevncia para o crescimento de longo prazo, tais como incentivos maior transparncia no
mercado de trabalho, formas implcitas de contratos e diminuio dos
custos da informao incompleta6.
Algumas concluses podem ser retiradas das relaes entre a herana terica e emprica dos anos noventa. A primeira que pode ser excessivamente custoso tentar resolver problemas de oferta com gesto de
demanda. A segunda que nem sempre fcil discernir entre as diversas naturezas dos choques negativos de forma a agir de acordo com a
poltica especfica. A terceira concluso que os governos podem contribuir muito atravs da produo de externalidades importantes, a exemplo da educao, de uma estrutura tributria adequada, da preocupao
permanente com a estrutura de incentivos, do ambiente regulatrio, e da
ao complementar, em mercados incompletos. Alm disso, a ao em
mercados incompletos ajuda simultaneamente a diminuir a volatilidade
devida s oscilaes cclicas e a promover o crescimento a longo prazo.
Privatizao, abertura, esforo para a proviso de servios governamentais mais eficientes, e disciplina macroeconmica fazem parte, assim,
da herana positiva dos anos 90.
A despeito dos clamores indignados de no poucos polticos e de
alguns economistas profissionais que apontam as idias do
neoliberalismo como causa das decepes com o crescimento, a sobrevivncia dessas questes (associadas nas discusses pblicas a pro6

Em conferncia apresentada por Joseph Stiglitz em reunio anual da ANPEC/SBE


acerca da relevncia das implicaes da economia da informao em mercados subdesenvolvidos, explorou esse ponto. Veja-se Stiglitz (2002).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 38

postas neoliberais) nas agendas de todos os candidatos de todas as


correntes ficou clara a partir da vitria dos social-democratas europeus,
e da agenda democrata ps-Clinton. No caso brasileiro, alguns resultados da estabilizao nos ltimos anos (juros elevados e volatilidade)
sobre as incertezas de carter macroeconmico, que podem ter impacto
sobre o crescimento de longo prazo, so examinados na seo seguinte.
4. Incerteza, estabilizao e crescimento
H uma pergunta prtica que est por trs da discusso do problema
dos conflitos entre estabilidade e crescimento na economia brasileira de
hoje: a experincia brasileira recente com a estabilizao melhorou ou
prejudicou o crescimento brasileiro?
H argumentos de natureza qualitativa, favorveis e desfavorveis,
que tm sido levantados em debates pr-eleitorais e que justificam anlises quantitativas.
Estabilizar uma economia, ao mesmo tempo em que se aumenta sua
atratividade externa em contexto de abertura comercial e financeira, requer
que seja fortalecida a base institucional de controle fiscal (enrijecimento
das restries oramentrias), e que seja possibilitada a consolidao de um
regime de cmbio flexvel (autonomia para a poltica monetria). A
atratividade para investidores externos, em princpio, permitiria alcanar
maior crescimento a mdio prazo, sem maior sacrifcio do consumo interno. Isso significaria menor conflito e maior crescimento no longo prazo,
pela absoro de progresso tcnico incorporado em novos processos e novos produtos. Outro argumento favorvel seria que um dos resultados positivos da estabilizao (como a que foi perseguida nos ltimos oito anos)
seria melhorar a previsibilidade das variveis nominais, em conseqncia
de uma tambm maior previsibilidade dos preos na economia com baixa
inflao. Isso, por sua vez, permitiria uma melhor distino entre flutuaes
nominais e reais esperadas para variveis que entram nas anlises de projeto. Porm, um argumento desfavorvel, que tem avanado nos debates, o
de que a nfase na estabilizao geraria posturas excessivamente conservadoras quanto ao nvel de atividade, o que prejudicaria o crescimento7.
7

Em trabalho recente, analisei o efeito que a maior previsibilidade (ou imprevisibilidade)


dos preos em uma economia estabilizada exerce sobre o desempenho da economia.
Parte dos argumentos resumida nessa seo, sendo que alguns pontos tcnicos de interesse mais restrito so reproduzidos no apndice. Carneiro (2000).

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 39

inevitvel que o comportamento das taxas de juros, antes e depois


da estabilizao, venha para o centro dessas discusses. Entretanto, desde
logo pode ser observado que as sries de inflao e de juros nominais,
em perodos de alta volatilidade nos preos, seguem, em linha geral, o
comportamento da inflao, ou seja, exibem a propriedade que os
econometristas chamam de co-integrao. Na prtica, isso quer dizer
que no se prestam para obter relao de causalidade, pois a inflao e
os juros nominais caminham na mesma direo. A taxa nominal de juros, apesar de suas variaes poderem ter muita importncia no curtssimo
prazo, s possui importncia em conjunto com a taxa de inflao na
definio da taxa real de juros, que a varivel que importa para anlises de longo prazo.
Vejamos o que dizem os dados primrios. A figura 1 apresenta a
taxa de inflao trimestral medida pelo IPCA em dois perodos distintos. O primeiro vai desde o primeiro trimestre de 1980 at o segundo
trimestre de 1994, trimestre anterior implementao do Plano Real.
Esta figura ilustra as diversas tentativas no perodo de se estabilizar a
taxa de inflao. O segundo perodo vai do terceiro trimestre de 1994,
trimestre de implementao do Plano Real, at o quarto trimestre de
2001. Por esta figura fica claro como o Plano Real e a estabilidade monetria aumentaram a previsibilidade dos preos da economia.
A trajetria da taxa nominal de juros est apresentada na figura 2.
Nesta, os perodos foram divididos da mesma forma que na figura
anterior. Em perodos de inflao baixa e estvel, a taxa nominal de
juros, alm de definir a taxa real de juros, possui tambm influncia
por si, uma vez que define o rendimento de um investidor estrangeiro
em um pas que apresente abertura na conta de capitais. Esse papel
reduzido, e praticamente insignificante, em um perodo de alta inflao, durante o qual, na maioria das vezes, cmbio e juros nominais
tambm so co-integrados taxa de inflao, prevalecendo o comportamento conjunto das variveis nominais, e no suas diferenas.
Em contraste, em perodos de inflao baixa e razoavelmente previsvel, movimentos da taxa nominal de juros adquirem importncia porque se refletem na taxa real de juros.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 40

Figura 1a: IPCA 1980.1-1994.2


(logaritmo do fator da taxa % anualizada)

Fonte dos dados: IBGE

Figura 1b: IPCA 1994.3-2001.4


(taxa % anualizada)

Fonte dos dados: IBGE

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 41

Figura 2a: Juros Nominais 1980.2-1994.2


(logaritmo do fator da taxa % anualizada)

Fonte dos dados: Gazeta Mercantil

Figura 2b: Juros Nominais 1994.3-2001.4

Fonte dos dados: Gazeta Mercantil

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 42

Analisamos, a seguir, o comportamento das sries reais, tanto para


as taxas de juros, quanto para as taxas de crescimento, e fazemos as
comparaes dos perodos pr e ps-estabilizao. Neste caso, o problema mais grave no de mdia, mas sim de varincia. A razo que
dificilmente observaremos crescimento ou encolhimento permanente
para variveis como a taxa de crescimento real do PIB, a taxa real de
juros ou as Necessidades de Financiamento do Setor Pblico como porcentagem do PIB. Porm, variveis reais que no so observadas diretamente, e que so obtidas a partir de dados nominais deflacionados por
ndices de preos, acabam apresentando maior volatilidade em perodos
nos quais os preos esto mais volteis.
A figura 3 apresenta a taxa trimestral real de juros, deflacionada
pelo IPCA, nos dois perodos distintos. Em primeiro lugar, a magnitude do desvio padro no perodo de alta (e voltil) inflao de quase
quatro vezes o desvio padro durante o Plano Real: 6,94% contra
1,79%. Alm disso, a mdia da taxa real de juros no perodo inflacionrio, de 1,37% ao trimestre (aproximadamente 5,6% ao ano), significativamente inferior taxa mdia real de juros do Plano Real, de
4,09% ao trimestre (ou de 17,4% ao ano). Qual o efeito final sobre o
crescimento do PIB?
Uma resposta pode ser sugerida pela figura 4. Mesmo com uma taxa
mdia real de juros significativamente inferior, a alta volatilidade dessa
taxa real de juros faz com que o desempenho da economia no perodo
de alta inflao seja bastante inferior ao desempenho da economia no
Plano Real em ambos aspectos. No apenas a taxa mdia de crescimento 1% inferior, de 1,83% contra 2,83%, como o desvio padro muito
superior, de 5,03% contra 3,05%.
Este resultado merece ser observado mais de perto. razovel imaginar que a alta volatilidade da taxa de juros reais faa com que o crescimento do PIB seja altamente voltil, na medida em que uma varivel
afete a outra diretamente. Mais do que isso, a alta volatilidade piora
tambm o desempenho da economia, traduzindo-se em uma taxa mdia
de crescimento tambm mais baixa. Ou seja, uma maior varincia da
taxa real de juros implica no apenas maior varincia da taxa de crescimento do PIB, mas tambm menor mdia.

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 43

Figura 3a: Juros Reais 1980.1 a 1994.2


(taxa % anualizada)

Fontes dos dados: Gazeta Mercantil, IBGE

Figura 3b: Juros Reais 1994.3-2001.4


(taxa % anualizada)

Fonte de Dados: Gazeta Mercantil, IBGE

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 44

Figura 4a: Crescimento do PIB 1981.1-1994.2


(taxa % trimestral)

Fonte dos dados: IBGE

Figura 4b: Crescimento do PIB 1994.3-2001.4


(taxa % trimestral)

Fonte dos dados: IBGE

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 45

A interpretao dessas concluses no , entretanto, trivial. razovel esperar-se que a taxa de crescimento do PIB seja mais voltil no perodo em que a taxa real de juros for mais voltil. Porm, til distinguir-se
entre dois casos: num primeiro caso, a taxa real de juros varia muito porque a inflao esperada muito imprevisvel (antes da estabilizao); e,
num segundo caso, na economia estabilizada, a volatilidade da taxa real
de juros elevada apesar da queda da volatilidade da inflao esperada.
A diferena entre os dois casos de volatilidade merece uma observao. O desempenho da economia pode ser bastante voltil porque a taxa
real de juros resulta ser excessivamente voltil, ou seja, o PIB pode
subir, descer e subir, devido a uma taxa real de juros que tambm cai,
aumenta e volta a cair. Variveis importantes para o crescimento, como
o investimento, dependem de antecipaes do PIB. Caso no possamos
condicionar nossas previses para o PIB em funo da taxa real de juros, isso significaria que h uma incerteza maior com relao ao desempenho da economia. Porm, o tipo de incerteza aqui mencionado mais
especfico, uma vez que depois do Plano Real teramos maior
previsibilidade na poltica monetria, dado que a prioridade conferida
estabilizao impe respostas contracionistas (mas previsveis) aos choques que tm ocorrido. Os eventuais benefcios no longo prazo de uma
boa gesto macroeconmica de curto prazo, em um mundo menos previsvel, seriam frutos do melhor clculo de riscos.
Assim, se for possvel condicionar nossas previses em funo da
taxa real de juros (determinada pela poltica de fixao nominal da taxa
de juros de curto prazo), a pergunta, agora, pode ser formulada dentro
dos seguintes termos: seriam os intervalos de confiana para a previso
do PIB mais amplos?8
De modo a investigar um pouco mais profundamente a relevncia dessa
distino em termos prticos, uma vez que antes de uma estabilizao, a
alta volatilidade dos juros reais tambm pode ser associada no apenas a
uma maior volatilidade do PIB, mas tambm a um crescimento mdio menor do PIB, apresentamos, no apndice, um teste para a relao entre a
volatilidade da taxa real de juros e a previsibilidade do crescimento do PIB.
O apndice apresenta (Tabela 1) a estimao de uma Curva IS com
dados trimestrais desde 1981, utilizando um modelo Garch (2, 2) e in8
Do ponto de vista economtrico, esta a distino entre varincia incondicional e
varincia condicional. Greene (1999).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 46

cluindo a taxa real de juros contempornea como varivel explicativa.


Isso quer dizer que a varincia em um determinado perodo influenciada pelas varincias passadas, por choques passados e pelo nvel da
taxa real de juros. A equao 1 apresenta os coeficientes da Curva IS,
enquanto a equao 2 apresenta a equao para a varincia.
Com base na equao 2, construmos a srie dos desvios padro das
varincias ajustadas para cada perodo, segundo o modelo acima. Se
utilizssemos a equao 1 para obter estimativas da taxa de crescimento
do PIB em cada perodo, este desvio padro calculado para cada perodo seria utilizado para se construir os intervalos de confiana da projeo. Dessa forma, a srie de desvio padro apresentada pela Figura 5
confirma nossa hiptese de que a varincia condicional tambm superior nos perodos de alta inflao.
Ou seja, podemos concluir que apesar da maior previsibilidade das
polticas, a alta volatilidade da taxa real de juros (possivelmente em
funo dos choques) no apenas torna mais voltil, como tambm aumentou a incerteza nas projees de crescimento do PIB e por essa via
prejudicou o crescimento.
Figura 5: Desvio Padro de Resduo da Curva IS
(taxa % trimestral)

Fonte dos dados: Galanto Consultoria

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 47

5. Concluses
As concluses discutidas na seo anterior sugerem que os resultados obtidos pela estabilizao dos ltimos anos fortaleceram as instituies que permitem maior eficcia dos instrumentos de poltica
macroeconmica. Houve diminuio significativa das artificialidades
que prevaleceram historicamente nos mecanismos de formao de preos; ocorreu um enrijecimento da base legal de apoio restrio oramentria das diversas unidades da federao; e houve um importante
reforo institucional dos mecanismos de atuao da poltica monetria,
que compatvel com o aprofundamento do processo de liberao das
relaes internacionais da economia brasileira, sem que isso significasse um abandono da moeda nacional.
O resultado prtico que a prxima etapa de crescimento pode beneficiar-se de uma economia mais flexvel, com maior capacidade para
adotar polticas macroeconmicas coerentes, em resposta aos choques
adversos, e que adquiriu respeito no dilogo internacional acerca das
reformas institucionais que se fazem necessrias para tornar o sistema
internacional menos frgil. Entretanto, com o final da prolongada expanso econmica norte-americana, que reforou o aprofundamento financeiro internacional na ltima dcada do sculo passado, os choques
que vm do exterior tornaram-se potencialmente mais desestabilizadores
para as perspectivas de crescimento. Alm disso, h dvidas quanto ao
apoio do governo norte-americano a medidas voltadas para o reforo
institucional da estabilidade da economia internacional. Com isso, os
mecanismos de transmisso de crises tornaram-se menos previsveis.
Os danos potenciais causados por um encolhimento sbito do crdito
externo tornaram-se mais incertos para os analistas de risco, atingindo
as projees de cash-flow e de rentabilidade que alimentam os cenrios
adotados nas anlises de projetos. Em suma, o pas tornou-se mais capaz de responder aos choques de forma coerente, mas piorou a percepo da gravidade dos choques neste incio de milnio.
Vimos que a estabilidade monetria diminuiu a volatilidade dos juros reais e a volatilidade do PIB real. Na prtica, considerando-se todo
o perodo coberto pela srie trimestral do PIB, em comparao com o
que ocorreu nos perodos de alta incerteza de poltica antes do Plano
Real, o crescimento mdio da economia melhorou at 2001, e no piorou, como tem sido argumentado.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 48

Quando examinamos a questo da previsibilidade do PIB, dada a


poltica monetria, vimos que (ilustrado na figura 5) a estabilidade monetria do Plano Real trouxe o nvel de imprevisibilidade, medida pela
varincia do resduo, para um patamar bem abaixo dos valores observados nos perodos anteriores, seja o de acomodao inflacionria antes
do Plano Cruzado, seja na era dos programas malsucedidos, com alta
interveno direta, chamados de heterodoxos. Porm, se olharmos mais
atentamente, pode ser observado que, neste novo patamar, voltou a haver uma tendncia, desde 2001, que pode ser associada ao aumento das
incertezas internas e externas, a partir do primeiro trimestre de 2001.
Uma explicao possvel a de que o exame puro e simples das
variveis nominais, como taxa de juros e cmbio, no d grande informao em perodos de alta e voltil inflao. Estas sries acabam seguindo a mesma direo, ou seja, so co-integradas, no permitindo
distino entre causa e efeito. Isso, entretanto, no ocorre em perodo
de baixa inflao. Quando a Autoridade Monetria passa a dispor de
dois novos instrumentos que, no caso particular, traduzem as condies monetrias, a previsibilidade da poltica pode ser maior e, neste
caso, o que interessa so os erros a que esto sujeitas as previses econmicas condicionadas pela ao do governo.
No teste efetuado no apndice, verifica-se que a vantagem da maior
previsibilidade da poltica pode no se traduzir em maior previsibilidade
para o principal indicador de nvel de atividade, que condiciona muitas
decises de investimento de curto prazo. A utilizao dos instrumentos
de poltica monetria pode estar gerando, desde os ltimos choques desfavorveis de 2001, uma nova onda de volatilidade crescente de curto
prazo, que, combinada com a maior incerteza acerca da economia internacional, ajuda a explicar o desgaste poltico recente da poltica monetria e o baixo crescimento esperado.
No claro at que ponto o fenmeno aqui documentado pode
servir de argumento para enfraquecer a sobrevivncia da estratgia de
metas inflacionrias, que tantos servios prestou conduo de uma
poltica monetria mais transparente e mais centrada nos objetivos de
controle da inflao, mesmo em condies de alta volatilidade da taxa
de cmbio.
Dentro deste contexto econmico, voltemos para a proposta original
dos organizadores deste evento, qual seja, a de refletir sobre os pontos a
seguir enumerados.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 49

a) Quais os principais desafios e possibilidades que se colocam para o


Brasil no tocante retomada do desenvolvimento, face ao contexto
internacional previsto para esta primeira dcada do sculo XXI?
b) Quais so as estratgias e polticas econmicas, de curto ou longo prazo,
que podem ser recomendadas para o enfrentamento do problema?
c) Nesse contexto, qual o papel que cabe ao BNDES no processo de
desenvolvimento brasileiro?
Resumimos abaixo respostas precrias a essas difceis perguntas,
que emergem das reflexes das sees anteriores.
Em primeiro lugar, no contexto internacional em que se desenrola a
atual transio poltica, h riscos significativos de que a recuperao econmica mundial possa ser seriamente afetada pelas dificuldades de recomposio da intermediao financeira global. As razes so claras: ainda no
se completou a absoro das perdas incorridas com o fim da bolha de preos no mercado acionrio americano; os riscos de inadimplncia passam
dos investimentos em aes para os mercados de dbito; e aumentou a desconfiana de que aumente o risco de repdio poltico dvida externa entre
os pases altamente endividados. As conseqncias prticas esperadas so:
a) uma diminuio do crdito internacional, como fruto do menor desejo de
exposio ao risco por parte dos administradores da riqueza financeira privada, tais como fundos mtuos, fundos de penso, e bancos que, na ltima
fase de expanso, alargaram as fronteiras de suas intermediao financeira;
b) a oferta de financiamento externo para os dficits dos balanos de pagamentos deve ficar mais dependente da disposio dos governos do G-7, em
particular dos EUA, para reforar os fundos disponveis atuao das instituies multilaterais; c) uma possibilidade de inovao nos mecanismos
diretos de ao emergencial entre bancos centrais de pases credores e devedores, na preveno da transmisso internacional de crises bancrias.
Este diagnstico sugere uma ao em duas vias para reduzir a fragilidade da economia: medidas que possam reduzir a propagao interna
dos choques e medidas que reforcem a confiana dos investidores em
projetos de longa maturao.
O momento de reflexo sobre o futuro requer cuidado redobrado para
no reverter os ganhos obtidos, que so importantes. Mas tambm requer
uma reflexo sria sobre a importncia de no ser complacente com o imperativo de eliminao da pobreza e da fome. Difcil fazer isso com eficincia no uso dos recursos e sem destruir os incentivos integrao de uma
populao cada vez maior no processo de aumento da produtividade.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 50

Fazendo uso de uma frase do economista Xavier Sala-i-Martin9 em


um estudo polmico patrocinado pela ONU que questionou a idia de
imiserao crescente trazida pelo crescimento (usando dados dos indivduos no lugar dos dados de pases) preciso evitar que os ricos que
esto se beneficiando no crescimento, se transformem em obstculo s
reformas estruturais capazes de melhorar o futuro dos pobres. O discurso dos candidatos a Presidente nesta eleio de 2002 pareceu no
divergir nesse ponto. Tendo em vista a experincia passada de conflito
poltico, que costumava nutrir-se das frustraes populares com respeito ao emprego e a renda, percorremos um longo caminho no entendimento dos conflitos gerados pelo prprio crescimento econmico recente no mundo, que foi em si gerador de mais desigualdade, talvez por
se haver baseado na absoro de novas tcnicas, que beneficiam mais
aqueles que tiveram acesso educao e assim puderam absorv-las e
incorpor-las ao seu trabalho.
Os problemas dos prximos anos, entretanto, devem ser mais graves
ainda. A conjuntura internacional est mais adversa do que imaginvamos h trs ou quatro anos. No contexto desse trabalho, essa constatao
traduz-se na expectativa de que: a) teremos mais choques externos adversos a enfrentar; b) haver oportunidade para ignorar o progresso feito em matria de instituies de poltica econmica. A conseqncia
que devemos esperar maior interveno direta do Estado e, caso a crise
externa venha a prolongar-se para alm do prximo ano, irrealista
pensar que a arquitetura do modelo de interveno a ser seguida pelo
prximo governo possa resultar, pura e simplesmente, do esforo intelectualmente organizado que caracterizou a evoluo das instituies
nacionais e internacionais de poltica econmica nos ltimos anos.
As estratgias e polticas econmicas de curto ou longo prazo para o
enfrentamento dos problemas nesse cenrio requerem a capacidade de equilibrar o progresso na institucionalizao que conseguimos nos ltimos anos,
com a capacidade de reagir defensivamente diante de cenrios adversos, e
este difcil equilbrio pode ser resumido nos seguintes desafios.

9
No trabalho intitulado The Disturbing Rise of Global Income Inequality, Sala-i-Martin
questiona o aumento da desigualdade entre as pessoas no mundo, observando o aparecimento de uma significativo nmero de pessoas (equivalente aos 40% de chineses e indianos mais ricos) com renda em torno de $8,000 anuais, um padro de vida equivalente ao
de Portugal, que ter um efeito importante para as perspectivas de difuso de alimentos
de maior qualidade entre outros bens de consumo.

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 51

O primeiro desafio o de como reestimular a economia sem destruir


o caminho da independncia monetria. As vantagens de persistir na
idia de ter uma moeda prpria no so claras para todos, em particular
tendo em vista o custo social envolvido nos colapsos monetrios recentes. As alternativas independncia monetria so: a) integrao monetria regional, que ainda , na minha opinio, prematura; b) dolarizao
parcial, representada pela conversibilidade plena com taxas de cmbio
fixas, que resulta em abrir mo de se ter um sistema bancrio local (o que
pode ser chamado de efeito Simonsen, que foi o primeiro a criticar o
Plano Cavallo afirmando que eles esqueceram de abrir mo de qualquer
possibilidade de dar redesconto aos bancos e assim s poderiam ter bancos internacionais), conforme os exemplos recentes das crises na Argentina e no Uruguai. Nas condies de hoje no mundo, me parece mais
adequado tentar-se a independncia monetria, o que enfatizado pelos
resultados resumidos na seo 4 deste texto, mas requer o reforo da confiana na gesto macroeconmica. H um acervo de credibilidade interna
e externa a preservar, e praticamente todos os candidatos a presidente o
reconheceram. A manifestao mais eloqente que temos hoje uma taxa
de inflao esperada relativamente pouco sensvel a turbulncias de curto
prazo e a choques de demanda. E isso s ocorre porque tem persistido a
idia de que a prioridade para manter a inflao baixa continua vlida.
Essa soluo, entretanto, est longe de ser consensual. Podemos apontar
vrias opinies respeitveis que so contrrias independncia monetria no caso brasileiro, inclusive daqueles que se apiam nos argumentos
do falecido Rudi Dornbusch capacidade de sobrevivncia da independncia monetria em pases com frgeis convices polticas acerca dos
valores da estabilidade. Uma leitura isenta da posio generalizada da
maioria dos analistas e polticos, cujas opinies circulam na imprensa
brasileira, ilustra a seriedade deste desafio, pois predomina a crena de
que estabilidade e crescimento so caminhos opostos.
Estas observaes nos conduzem para o segundo desafio, que pode
ser sintetizado como sendo a necessidade de trabalhar para a manuteno do sistema de baixa inflao no permanecer desequilibrado por
fora de taxas de juros nominais excessivamente elevadas, que, na prtica, so incompatveis com a construo de um sistema estvel de
intermediao financeira privada de longo prazo. Este desafio tem implicaes diretas para o papel do BNDES.
Nos prximos anos, parece ser realista admitir que intermediao
financeira puramente baseada no sistema financeiro privado estar sob
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 52

crtica e sob reforma, tanto no Brasil quanto na economia internacional. As conseqncias da ltima fase expansionista ainda tm um potencial elevado de turbulncia em decorrncia de dois fenmenos. O
primeiro que a globalizao financeira sem um banco central mundial provoca uma multiplicao exagerada dos impulsos recessivos. O
segundo que as respostas regulatrias adequadas, no plano internacional, so menos provveis de ocorrerem em uma conjuntura que
tem sido caracterizada por baixa cooperao internacional. Por isso,
as perdas atuais de riqueza privada (em especial as sofridas pelos fundos de aposentadoria em toda parte) tendem a diminuir o mpeto
privatizante das reformas da previdncia, que estavam j em andamento lento diante da falta de modelos adequados de seguros para as
aposentadorias mnimas e da falta de projetos adequados (no sentido
de serem compatveis com um mnimo de segurana macroeconmica)
que considerem questes como impactos sobre a dvida pblica, que
produzam os incentivos corretos gesto coletiva da poupana e produzam conflitos distributivos que sejam manejveis politicamente. Uma
conseqncia importante a maior probabilidade de uma nova onda
de intermediao pblica, o que gera desafios novos para o BNDES.
Atuar em reas como a venda de seguro de investimentos contra o
risco macroeconmico, a explorao de novas formas de parceria com
outras reas da intermediao financeira de longo prazo, o aprimoramento das formas de gesto de risco de carteiras com forte participao de ttulos de longo prazo e as conseqncias prticas para a poltica de reservas da absoro de parte do risco macroeconmico abrem
novas questes que so difceis de tratar e cujos encaminhamentos
requerem o uso de pessoal de alta qualificao e atualizao profissional. Mas, dada a importncia das externalidades a serem produzidas
para todo o sistema de intermediao financeira, o encaminhamento
dessas questes essencial discusso da nova etapa de crescimento
da economia brasileira e suas inter-relaes com a questo da estabilidade macroeconmica.
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DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 54

Apndice
A volatilidade da taxa de juros real
e a previsibilidade do crescimento brasileiro
O objetivo deste apndice apresentar um teste economtrico a partir da estimao de uma Curva IS relao entre o PIB e a taxa real de
juros para um perodo to longo quanto possvel, dadas as estatsticas de PIB trimestral para a economia brasileira, ou seja, a partir dos
anos 80. Examina-se o comportamento dos resduos estimativas dos
erros das previses e, a partir dessa srie de resduos, modela-se um
processo para sua varincia, varivel chave para a construo dos intervalos de confiana das previses.
Modelando a Varincia dos Resduos do PIB, possvel perguntar:
maior volatilidade da taxa real de juros implica menor previsibilidade
do crescimento do PIB?
razovel esperar-se que a taxa de crescimento do PIB seja mais
voltil no perodo em que a taxa de juros real foi mais voltil. Porm,
observamos no texto que a alta volatilidade da taxa real de juros anterior estabilizao pode ser associada no apenas a uma maior volatilidade
do PIB, mas tambm a um crescimento mdio menor do PIB. Neste
apndice apresentamos o teste de uma hiptese bastante parecida, mas
tecnicamente diferente, qual seja: a volatilidade da taxa real de juros
implica tambm menor previsibilidade no crescimento do PIB?
A tabela 1 apresenta a estimao de uma Curva IS incluindo dados
trimestrais desde 1981, utilizando um modelo Garch (2, 2) e incluindo
ainda a taxa real contempornea de juros como varivel explicativa.
Isso quer dizer que a varincia em um determinado perodo funo de
varincias passadas, choques passados e da taxa real de juros. A equao 1 apresenta os coeficientes da Curva IS10, enquanto a equao 2
apresenta a equao para a varincia.

10

Inclumos ainda duas variveis dummies aditivas, uma para o segundo trimestre de
1990, quando se verificou uma queda sem precedentes da taxa de crescimento do PIB, e
outra para os trimestres de racionamento de energia eltrica, conforme Carneiro e Wu
(maro 2001). Os coeficientes destas variveis no foram reproduzidos ao longo do texto
para uma maior clareza na exposio dos resultados.

DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 55

Tabela 1: Modelo Garch (2,2)

Fonte dos dados: Galanto Consultoria

Com base na equao 2, construmos a srie dos desvios padro das


varincias ajustadas para cada perodo, segundo o modelo acima. Se
utilizssemos a equao 1 para obter estimativas da taxa de crescimento
do PIB em cada perodo, este desvio padro calculado para cada perodo seria utilizado para se construir os intervalos de confiana da projeo. Dessa forma, a srie de desvio padro apresentada pela Figura 5
confirma nossa hiptese de que a varincia condicional tambm superior nos perodos de alta inflao. Ou seja, apesar da maior previsibilidade
das polticas, a alta volatilidade da taxa real de juros (possivelmente em
funo dos choques) no apenas torna mais voltil, como tambm aumenta a incerteza nas projees de crescimento do PIB.
Cf. Thomas Yen Hon Wu11

11

O autor Mestre em Economia pela PUC-Rio e doutorando no Departamento de Economia da Universidade de Princeton, EUA. Este apndice reproduz resultados de Carneiro e Wu (jun 2002).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 56

BRASIL, UM DESENVOLVIMENTO DIFCIL...

Luis Gonzaga Belluzzo*

O incio dos anos 90 independentemente da situao macroeconmica


dos pases receptores foi caracterizado pela restaurao dos fluxos de
capitais privados para os pases da Amrica Latina, depois do longo perodo de estiagem que se seguiu crise da dvida dos anos oitenta. Apesar da
retrica reformista, que escoltou o retorno dos capitais privados s praas
latino-americanas, a verdade que se tratou apenas, pelo menos no primeiro momento, do tradicional e conhecido money chasig yield, como o professor Hyman Minsky bem caracterizou este fenmeno.
O fator decisivo para a transformao dos pases latino-americanos, de
doadores de poupana em receptores de recursos financeiros, foi, sem
dvida, a deflao da riqueza mobiliria e imobiliria observada j no final
de 89, nos mercados globalizados. Como j foi dito, esta recesso financialled exigiu grande lassido das polticas monetrias, no sentido de tornar
possvel a digesto dos desequilbrios correntes, e no balano patrimonial
de empresas, bancos e famlias, envolvidos com o exuberante surto de valorizao de ativos que se seguiu interveno salvadora de 1987.
Ao estado depressivo dos mercados de qualidade e situao de
sobreliquidez, causada por um perodo prolongado de taxas de juros muito baixas, juntou-se um quadro, nos mercados emergentes, de aes
depreciadas, governos fortemente endividados e proprietrios de empresas pblicas privatizveis distribudas por vrios setores da economia,
alm das perspectivas de valorizao das taxas de cmbio e da manuteno de taxas de juros reais elevadas, mesmo depois da estabilizao.
Os pases da periferia, at ento submetidos s condies de ajustamento impostas pela crise da dvida, foram capturados pelo processo
de globalizao, executando seus programas de estabilizao de acordo
com as normas dos mercados financeiros liberalizados.
* Instituto de Economia, UNICAMP, Campinas, So Paulo.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 57

No possvel entender a natureza, o sucesso, e tampouco os problemas, dos programas de estabilizao da primeira metade dos anos
noventa na Amrica Latina, sem levar em conta a consolidao do predomnio da nova finana, ocorrida durante a dcada anterior, mas tambm e, principalmente, sem considerar a etapa do ciclo financeiro em
que nascem os chamados mercados emergentes.
O trao comum dos programas heterodoxos de segunda gerao foi
a utilizao, com maior ou menor rigidez, do compromisso de manter a
taxa de cmbio nominal como ncora do processo de desinflao. Naturalmente, a credibilidade da ncora cambial teria sido menos ampla e
eficaz, se os pases estivessem num estgio menos avanado do processo de substituio monetria, em alguns casos, de dolarizao e, principalmente, no contassem com expressivas reservas em divisa estrangeira, acumuladas antes ou concomitantemente deflagrao das estratgias desinflacionrias.
Nos porta-flios dos grandes investidores dos mercados globalizados,
os ativos oferecidos pelas economias com histrias monetrias turbulentas so, naturalmente, os ativos de maior risco, e, portanto, aqueles
que se candidatam em primeiro lugar a movimentos de liquidao, no
caso de mudanas no ciclo financeiro. Os pases emergentes esto, em
geral, mais sujeitos s alteraes nas opinies dos mercados em conformidade com a sustentabilidade dos respectivos regimes cambiais. Isto
significa que os seus processos de estabilizao so indubitavelmente
vulnerveis, na proporo direta do grau de dependncia do ingresso de
recursos externos dficit em conta-corrente , e vulnerveis, tambm,
a problemas de inconsistncia fiscal, como veremos a seguir.
ncora cambial e inconsistncia fiscal
A vitria contra a inflao alta, conquistada nestas condies, gerou
fragilidade fiscal e ameaa permanente de crise cambial. Eram corretas as
constataes de que a utilizao da ncora cambial deveria ser temporria
e que a estabilizao definitiva deveria repousar numa situao fiscal slida, do ponto de vista intertemporal. Os pases com tradio de inflao
alta e desarranjos cambiais e monetrios freqentes precisariam oferecer,
por algum tempo, a garantia de um supervit fiscal estrutural.
No incio do plano foi sublinhada a dificuldade de se estimar, em
meio a uma inflao muita elevada, a real situao financeira do setor
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 58

pblico, porquanto um dos efeitos da inflao, mesmo com indexao


generalizada, mas sempre imperfeita, o de dificultar o clculo do valor
que os estoques de dvida e os fluxos de receita e de despesa, assim
como os custos reais do endividamento, tero depois de estabilizada a
moeda. Assim, por exemplo, os pagamentos de salrios ao funcionalismo cresceram rapidamente em termos reais, como decorrncia de aumentos concedidos pouco antes da queda vertiginosa das taxas de inflao e, portanto, da reduo do imposto inflacionrio. Isto tambm
vlido, obviamente, para outras despesas, cujos valores nominais eram
indexados de forma muito imperfeita aos ndices de preos.
Assim, apesar do governo contar com a possibilidade de contingenciar
despesas atravs da reduo das transferncias vinculadas e.g. via
Fundo Social de Emergncia , a suspeita de inexistncia de uma
situao fiscal, pelo mais distante que fosse daquela considerada ideal,
deixou a estabilizao a cargo da sobreutilizao da taxa de cmbio
nominal e das taxas de juros elevadas, que foram instrumentos da
desinflao rpida. Como sabido, o Banco Central permitiu uma apreciao nominal excessiva do real nos primeiros dois meses do plano.
Sucesso no programa de estabilizao e crescente desajuste fiscal
caminhavam juntos e eram faces desta mesma moeda, o real. J foi observado que a formao de dficits volumosos, externos e internos, bem
como o crescimento muito rpido das dvidas externa (do setor privado)
e interna (do setor pblico), foram integralmente obras do perodo de
execuo do Plano Real. Convm, tambm, estabelecer aqui uma clara
distino entre o desajuste motivado pelo ciclo poltico, que,
indubitavelmente, contribuiu para o desequilbrio fiscal das esferas de
governo, e o desajuste inerente ao modelo de estabilizao.
Como era de se esperar, a rpida acumulao de reservas temporariamente interrompida logo depois da crise mexicana e as taxas de
juros reais, que se elevaram desmesuradamente depois desta mesma crise, caindo muito gradualmente depois, provocaram um crescimento acelerado da dvida pblica, ampliando a fragilidade financeira em todas as
esferas de governo. Isto aconteceu a despeito da elevada taxa de crescimento da receita de impostos, no perodo de vigncia dos planos.
Para solver estes graves desequilbrios financeiros e patrimoniais,
que nascem da forma de execuo do plano de estabilizao, o governo
deveria reduzir mais rapidamente as taxas de juros, mas isto s poderia
ser feito com abertura financeira, respeitando o diferencial requerido
pelos que adquirem e mantm em suas carteiras ttulos denominados
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 59

em reais. Num certo sentido, a prudente recusa brasileira em adotar o


esquema de conversibilidade com taxa de cambio fixa modelo argentino , mantendo, portanto, a possibilidade de desvalorizao, acarreta a permanncia de diferenciais de juros muito elevados, bem como
uma tendncia crnica valorizao cambial, com todas as dificuldades
que isto cria para a administrao fiscal e monetria, para o balano de
pagamentos e, finalmente, para o crescimento da economia.
Depois das crises sucessivas, do Mxico, da sia e da Rssia, os
investidores mostraram maior relutncia em continuar absorvendo ativos denominados na moeda do pas, por conta da avaliao generalizada de que as trajetrias do dficit de transaes correntes e da dvida
pblica no eram sustentveis. O crescimento da relao dvida/ PIB
vinha sendo impulsionado pelas operaes de esterilizao do impacto
da expanso das reservas sobre a oferta monetria e, ocioso dizer, pela
manuteno de taxas de juros bsicas excessivamente elevadas.
Em algum momento, as avaliaes negativas sobre a evoluo do
regime cambial e monetrio acabariam deflagrando as vendas em massa e a liquidao de posies na moeda sobrevalorizada. Estas antecipaes negativas estavam claramente associadas a uma trajetria imprudente do dficit de transaes correntes do balano de pagamentos.
Nestas situaes, vinha ocorrendo uma fuga da moeda local em direo
aos ativos financeiros denominados na moeda realmente forte que servia de referncia, ou seja, o dlar. Instalou-se, assim, uma tendncia
irrecorrvel desvalorizao da taxa de cmbio, envolvendo um duplo
risco: o retorno das tenses inflacionrias e a acelerao da fuga de
capitais, magnificando a possibilidade de perdas futuras para os
aplicadores em moeda nacional. Este dficit de confiana foi agravado
pela percepo de que o regime cambial e monetrio anterior gerou,
endogenamente, um desequilbrio crescente entre o volume de reservas
e a massa de ativos financeiros domsticos, inflados pela elevada taxa
interna de juros. O problema que esses ativos mantinham, e ainda
mantm, a caracterstica de quase-moedas e, apesar dos esforos das
autoridades, no foi possvel mudar essencialmente as relaes entre o
Banco Central e o sistema bancrio, no que respeita ao giro e liquidez
dos ttulos pblicos.
Essa caracterstica dos mercados de dvida pblica foi acentuada
depois da crise asitica e do colapso da Rssia, e no desapareceu depois da adoo do cmbio flutuante. A crescente incerteza dos investidores quanto s flutuaes bruscas nos preos, com risco de enormes
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 60

prejuzos para os que se dispem a carregar os ttulos do governo, forou


os administradores da poltica monetria a aceitar progressivamente a
substituio de papis pr-fixados por ps-fixados. Isto foi feito simultaneamente dolarizao de uma outra frao importante da dvida pblica
interna, expediente destinado a oferecer proteo para os que mantm
uma posio passiva lquida em dlares. Como costuma ocorrer em situaes como essa, em que predominam a incerteza e a desconfiana agudas, as expectativas tendem a se polarizar em torno da possibilidade de
surtos de desvalorizao cambial e as autoridades monetrias sentem-se
obrigadas a assumir o risco de taxa de juros e o risco de cmbio.Ainda
recentemente, o Banco Central foi constrangido a abandonar a tentativa
de alongar os prazos: a combinao da incerteza, gerada pela crise cambial, com as perdas, decorrentes da adoo da marcao a mercado, provocou a fuga dos investidores dos fundos lastreados em papis do governo.
Os vcios do desenvolvimentismo e as virtudes do Real
Durante todo o ps-guerra, at a crise da dvida externa de 1982, o
Brasil manteve um ritmo acelerado de crescimento econmico. Entre
1947 e 1980, o PIB cresceu em mdia 7,1%, uma marca no igualada,
no perodo, nem mesmo pelo Japo ou pelos celebrados tigres asiticos.
Comparado a esta era de alto crescimento, o desempenho econmico do Plano Real tem sido sofrvel. Perde, por exemplo, para a
recesso que apareceu entre 1962 e 1967, nos anos de crise e estabilizao, em que a economia cresceu miseravelmente para os padres da
poca: apenas 3,2% ao ano. Pior ainda: o Real no leva grande vantagem na disputa com a chamada dcada perdida dos 80. Entre 1994 e
2002 (projeo de 1% de crescimento do PIB), o produto interno dever
avanar apenas 2,2% ao ano, quase mesma velocidade apresentada no
perodo que vai de 1980 a 1993.
Nos anos de sucesso do Plano Real, as crticas industrializao brasileira concentravam-se na denncia de uma suposta tendncia autarquia,
ineficincia, falta de competitividade externa e estatizao. Estes,
diziam os detratores, eram males congnitos do processo de substituio
de importaes. bom notar que muita gente j havia apontado a exausto
do chamado modelo de substituio de importaes, sublinhando, alis, alguns desafios importantes que estavam presentes em meados da dcada dos 70. So eles: 1) a criao dos instrumentos e instituies de
mobilizao da poupana domstica, particularmente para suportar o
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 61

financiamento de longo prazo; 2) a reestruturao competitiva e a modernizao organizacional da grande empresa de capital nacional e de suas
relaes com o Estado; 3) a constituio do que Fernando Fajnzylber chamava de ncleo endgeno de inovao tecnolgica.
Entre 1974 e 1978, no ltimo esforo de integrao e modernizao
da matriz industrial, o II PND levou exasperao o descompasso entre
um nvel elevado de formao bruta de capital e as condies domsticas de financiamento. O hiato entre a capacidade de financiamento, a
partir de fontes internas, e a demanda de crdito de longo prazo foi
coberto pela tomada de recursos externos. A maioria dos projetos, assim financiados, revelou, quando em operao, uma limitada capacidade de gerar as divisas necessrias para pagar o endividamento em moeda estrangeira. Alem disso, apesar das intenes do governo, o
robustecimento, a modernizao e a capacitao tecnolgica da empresa nacional no avanaram o suficiente.
O segundo choque de preos do petrleo e o choque de juros promovido por Paul Volker, no final de 1979, mudaram radicalmente as condies externas e decretaram a obsolescncia da agenda reformista. A
severa crise cambial que se abateu sobre o Brasil, no incio dos anos oitenta, foi o fator essencial para a sobrevivncia do mal falado processo de
substituio de importaes. Em condies de extrema penria de divisas, o processo avanou at mesmo em segmentos produtivos nos quais a
escala do mercado interno no recomendaria a produo domstica.
Os ciclos de crescimento e desacelerao da economia brasileira, ao
longo dos ltimos vinte anos, mostram uma tendncia preocupante: a
partir do incio dos anos 80, as taxas mdias de crescimento caem sensivelmente, as flutuaes tornam-se mais intensas e os surtos de expanso
so mais curtos.
A estratgia de desenvolvimento do Real parece ter-se apoiado
em quatro supostos: 1) a estabilidade de preos cria condies para o
clculo econmico de longo prazo, estimulando o investimento privado; 2) a abertura comercial impe disciplina competitiva aos produtores
domsticos, forando-os a realizar ganhos substanciais de produtividade; 3) as privatizaes e o investimento estrangeiro removeriam gargalos de oferta na indstria e na infra-estrutura, reduzindo custos e melhorando a eficincia; 4) a liberalizao cambial, associada previsibilidade
quanto evoluo da taxa real de cmbio, atrairia poupana externa
em escala suficiente para complementar o esforo de investimento domstico e para financiar o dficit em conta corrente.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 62

O resultado dessa nova empreitada, do ponto de vista do desenvolvimento foi, para dizer pouco, desapontador. Ao contrrio do processo
de endividamento dos anos sessenta e setenta que financiou, direta e
indiretamente, projetos destinados a substituir importaes e/ou a estimular as exportaes, a nova etapa de financiamento externo aumentou
consideravelmente a vulnerabilidade da economia brasileira.
Na verdade, o uso abusivo da ncora cambial e dos juros elevados
desestimulou os projetos voltados para as exportaes, promoveu um
encolhimento das cadeias produtivas afetadas por importaes predatrias e aumentou a participao da propriedade estrangeira no
estoque de capital domstico. Esses so fatores que levaram ao crescimento exagerado do passivo externo lquido.
Consolidaram-se, no final dos anos 90, o pequeno dinamismo e a
baixa densidade tecnolgica da pauta de exportaes brasileira: s 41%
de nossas exportaes cresceram em ritmo igual ou superior ao das exportaes mundiais, e apenas 21% so produtos de mdia/alta intensidade tecnolgica.
Por outro lado, como resultado do incremento do IDE, sobretudo
dirigido privatizao dos setores de telecomunicaes e energia, verificou-se um aumento do coeficiente de importaes, sem contrapartida
compensatria do incremento de exportaes dos segmentos
comercializveis desnacionalizados. Aparentemente, o IDE continua
se dirigindo para explorar o mercado interno (Miranda, J. C., 2000).
Ao contrrio, porm, de perodos anteriores, em que o investimento
ocorria em simultneo nos setores de bens de consumo e de bens de
capital, a modernizao brasileira dos anos 90 determinou o surgimento
de uma estrutura industrial descontnua e atrasada, cuja mera reativao
no permite enfrentar as atuais condies da produo e da concorrncia internacionais.
A falta de poltica industrial do Brasil contrasta com a situao dos tigres asiticos e a da China. A estratgia chinesa, por exemplo, favoreceu a
ampliao e a criao de nova capacidade, acoplando a expanso simultnea e em bases tecnologicamente avanadas dos setores metalmecnico,
eletroeletrnico e de telecomunicaes. A China, um mercado de massas
gigantesco, vem propondo joint ventures para pacotes de investimento em
todos os setores, com a mais moderna tecnologia internalizada.
J no Brasil, as grandes corporaes multinacionais lideraram, em
dcadas passadas, a expanso dos setores de material de transporte e
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 63

eltrico, e, s mais tarde, o Estado viria a comandar diretamente a constituio do sistema de telecomunicaes, apoiando o setor produtor de
equipamentos. Com a privatizao desordenada, no entanto, nem os
estmulos nem os compromissos assumidos nas concesses para a produo de equipamentos de nova tecnologia tiveram resposta adequada
por parte dos produtores estrangeiros aqui localizados, envolvidos que
esto numa concorrncia acirrada nos seus mercados de origem e no
cenrio mundial.
O Brasil fez um ajustamento de sua estrutura produtiva, sem perspectiva de ampliao rpida de seu mercado interno. A absoro das
novas tecnologias no se deu atravs de expanso e modernizao do
setor de bens de capital, seno mediante um aumento do coeficiente de
importaes. Como natural, o resultado em ambos os pases, no que
respeita ao crescimento do PIB e das exportaes, foram muito diferentes. Na China, observa-se o crescimento conjunto do PIB e das exportaes. No Brasil, a expanso da economia amplia o desequilbrio da balana comercial.
duvidoso que o encadeamento causal embutido nas crenas
aberturistas inclusse o regime de cmbio real sobrevalorizado. Mas
os autores da proeza garantiam que isto ajudaria a impor aos empresrios recalcitrantes a busca de maior competitividade e eficincia. Os ganhos de produtividade decorrentes destas mudanas no comportamento
empresarial seriam suficientes para dinamizar as exportaes, atrair investidores externos e deslanchar um forte ciclo de acumulao. Eles
seriam a tal ponto decisivos, que sua fora permitiria aos beneficirios
saltar os obstculos criados pela sobrevalorizao do cmbio e pela taxa
de juros real extremamente elevada.
A verdade que, a partir do ltimo trimestre de 1997, sob os efeitos
da crise asitica, a economia brasileira comeou a trotar a passos de
crescimento zero. O total de bens e servios produzido no pas aumentou 0,05%, em 1998, e 0,82%, em 1999. Menos suscetvel a acidentes
estatsticos, o comportamento do PIB industrial conseguia expressar de
forma ainda mais clara a enrascada em que nos enfiaram o cmbio valorizado, os juros altos e o entra-e-sai dos capitais que circulam nos mercados financeiros globalizados. As quedas foram de 1,3%, em 1998, e
de 1,66%, em 1999.
Os valores da produo nos setores de bens durveis e bens de capital ramos da indstria mais sensveis incerteza e s variaes do
custo e das condies do crdito despencaram. Em 1998 e 1999, a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 64

produo de bens durveis caiu 19,8% e 9,3%, respectivamente, enquanto o setor de bens de capital, j golpeado pelas importaes subsidiadas pelo dlar barato, perdia mais de 10% nos dois anos.
Ao longo de 1999, os amigos do dlar barato no se cansaram de
proclamar a inutilidade da desvalorizao. Apoiavam seus argumentos na
fraca reao das exportaes e, sobretudo, no desempenho do saldo comercial que, em vez do prometido supervit de US$ 11 bilhes, combinado com o FMI, terminou num melanclico dficit de US$ 1,2 bilhes.
Em 2000, consolidou-se a sensao de que a crise financeira internacional era coisa do passado. Ocorreu, de fato, uma melhoria nas condies de liquidez externa, expressa na reduo dos spreads que separam as taxas de juros cobradas sobre a dvida brasileira e aquelas que
incidem sobre papis do governo americano de igual prazo de maturao.
Em princpio, num regime de cmbio flutuante, estas circunstncias recomendariam uma queda mais rpida dos juros para estimular a atividade domstica e, ao mesmo tempo, impedir uma valorizao ulterior e
indesejvel da moeda local. Parece, no entanto, que os responsveis
pela administrao da economia temiam as expectativas negativas dos
mercados financeiros quanto evoluo do balano de pagamentos.
A difcil macroeconomia do desenvolvimento com estabilidade
As aberturas comercial e financeira desenharam para o Brasil um
quadro macroeconmico cuja principal caracterstica o aparecimento
sobretudo, a partir da segunda metade da dcada de 90 de um crescente desequilbrio externo, no apenas na balana comercial, mas tambm na balana de servios. Por outro lado, em um ambiente de
liberalizao financeira, as flutuaes de juros e cmbio, que acompanham o movimento de capitais, determinam uma trajetria
macroeconmica de stop and go, em que o crescimento periodicamente interrompido.
O dficit de transaes correntes no corresponde primordialmente,
nesses regimes de abertura financeira, absoro de poupana externa.
Isto significa que a transferncia de recursos reais foi meramente residual, e a taxa de investimento interno no se elevou. fcil compreender que, diante da incerteza quanto ao rumo dos preos-chave da economia, juros e cmbio, o horizonte temporal das decises de investimento
encurta-se dramaticamente.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 65

Em perodos de intensa mobilidade de capitais, a entrada de recursos permite um miniciclo de consumo e uma tendncia sobrevalorizao
cambial. J a ameaa de fuga provoca automaticamente uma presso
sobre a moeda local e a subida da taxa de juros. No por acaso, as polticas monetria, cambial e fiscal tm sido superativas, embora no no
sentido keynesiano clssico. A instabilidade dessas polticas
macroeconmicas permanentemente submetidas s tenses que derivam
das avaliaes dos agentes nos mercados financeiros e de capitais no
permite a execuo de polticas de crescimento. Evidentemente, a estrita
dependncia dos humores e os julgamentos dos mercados financeiros internacionais impedem qualquer poltica verdadeiramente ativa de produo e
de investimento, porquanto so precrias as informaes adequadas para a
tomada de decises empresariais na esfera do investimento.
Algumas projees recentes sobre o desempenho do balano de
pagamentos nos prximos anos esto mais otimistas. verdade que a
crise cambial em curso e a contrao das linhas financiamento externo
esto obrigando o setor privado e o governo a pagar ou recomprar seus
dbitos em moeda estrangeira. A balana comercial tambm vem apresentando bons resultados: provvel que o supervit na conta de mercadorias chegue aos US$ 7 bilhes, neste conturbado 2002. Uma boa
notcia, mas no um resultado saudvel: a despeito de uma certa recuperao das exportaes nos ltimos meses, a queda das importaes ainda o fator determinante do saldo positivo.
As trajetrias do supervit comercial para os prximos anos no
podem ser projetadas linearmente a partir do desempenho recente. Quem
faz este tipo de exerccio deve informar ao pblico que est supondo a
manuteno do crescimento medocre da economia, para dizer pouco.
Vamos formular uma hiptese otimista: a economia brasileira vai
crescer em torno de 3% em 2003, 4% em 2004, e 5% em 2005. A maior
absoro domstica e a resposta elstica das importaes vo, em princpio, pressionar o saldo comercial. Muitos argumentam que, numa primeira etapa, o investimento pouco se altera, porque h capacidade ociosa. Esta conjetura , no mnimo, estranha para quem postula a intensificao do processo de substituio de importaes e o aumento da capacidade produtiva destinada a atender, simultaneamente, as exportaes e o mercado interno. E se o investimento aumenta, a demanda por
importaes ser naturalmente ainda mais elevada. Mesmo com o cmbio favorvel, quando a produo interna de equipamentos aumenta,
crescem mais do que proporcionalmente as importaes de peas e comDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 66

ponentes, insumos, e novas mquinas que incorporam tecnologia mais


avanada.
Na atual conjuntura de grave restrio externa, a elevao da taxa de
crescimento da economia acompanhada do aumento virtuoso do investimento e do saldo comercial deveria supor, como primeira condio, uma taxa de expanso da demanda externa maior do que o ritmo
em que avana a demanda domstica. O pas marcou passo no que se
refere sua pauta de exportaes, concentrando as receitas nos produtos cujas vendas crescem menos quando a demanda externa aumenta
(commodities agrcolas e industriais), e tornando as exportaes mais
dependentes de mercados e pases da Amrica Latina, que esto
encalacrados na recesso e em problemas graves de financiamento do
balano de pagamentos.
A recente desvalorizao cambial vai, claro, melhorar o lucro dos
exportadores e permitir uma concorrncia em preos, mas o real mais
fraco no estimula necessariamente o valor das exportaes, alm de
encarecer as importaes. Muita gente esquece, no entanto, que as dificuldades vo alm do estmulo produo corrente e ocupao da
capacidade j instalada. A j mencionada dilacerao de algumas cadeias produtivas pelo real forte e a longa estagnao dos investimentos s sero reparadas com o aumento imediato e discriminado dos gastos na formao da nova capacidade. Isto exigir uma componente de
gasto autnomo e um efeito acelerador sobre o investimento dos setores
mais vulnerveis que deveriam ser capazes de exportar e, ao mesmo
tempo, substituir importaes.
Esta restrio vai reclamar polticas adequadas de direcionamento
do crdito e a adoo de outros estmulos fiscais e tributrios, provavelmente no compatveis com as metas fiscais acordadas com o FMI. O
quadro mudaria para melhor, se viesse a ocorrer uma nova onda de investimento externo direto estrangeiro, desta vez, envolvida na promoo de complementaridade com as redes manufatureiras globais.
Mas no se pode deixar de registrar: a economia mundial est diante de capacidade de oferta excedente em quase todos os setores, e isso
vo tornar ainda mais acirrada a conquista de mercados. No caso do
commodities, por exemplo, um esforo maior de exportaes pode afetar negativamente os preos j deprimidos. Por isso mesmo, no fcil
como alguns pretendem aumentar o grau de abertura da economia
no curto prazo.
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 67

Isto significa desenhar um caminho de expanso da economia no


qual o investimento e as exportaes comandem o espetculo.O consumo cresce, mas com um ritmo inferior ao do investimento e ao da renda,
e abaixo do avano das exportaes.
Sem um esforo para elevar o investimento, as taxas de crescimento
sonhadas vo consumir rapidamente as sobras de capacidade na siderurgia, na petroqumica e em outros insumos, como energia eltrica, assim
como exacerbaro os buracos nos setores de tecnologia avanada.
A hiptese de um crescimento rpido do dispndio agregado com
aumento do saldo comercial no compatvel com o modelo de steady
state, de crescimento equilibrado e distribuio de renda constante. Se
for assim, a combinao entre crescimento elevado e aumento do saldo
comercial acabar por impor um maior vazamento da renda criada
para os reservatrios de poupana voluntria ou fiscal. No se trata,
aqui, de anuir tese da poupana macroeconmica como condio prvia para o investimento. No caso em exame, a exigncia de um aumento
na taxa de poupana tem a ver, como bvio nos casos asiticos, com
a necessidade de se economizar moeda forte.
Em relao coordenao entre Estado e setor privado, torna-se
incontornvel registrar algumas observaes. No mundo de hoje, o acirramento da concorrncia entre as grandes empresas internacionais vem
ocorrendo com o apoio dos respectivos Estados Nacionais.
O propsito da competio monopolista assegurar uma diversificao espacial adequada da base produtiva e o acesso livre a mercados. Como sobejamente conhecido, desde a dcada dos oitenta estreitaram-se os vnculos entre o investimento das multinacionais, nos vrios mercados, e os fluxos de comrcio intra-empresa e intra-indstria.
O mercado interno deixou de ser o alvo principal do investimento
direto. Nas decises de investimento, passou-se a buscar uma diviso
do trabalho interna empresa que contemplasse configuraes mais eficientes para o suprimento dos mercados regionais, bem como o abastecimento do mercado mundial.
Seria natural, portanto, que essas novas relaes entre investimento
e comrcio exigissem uma maior flexibilidade na importao de insumos,
componentes, partes e peas. De outro lado, essa flexibilizao das importaes no seria suficiente como fator de atrao do investimento
externo, na ausncia de um regime favorvel s exportaes. A abundante literatura sobre o desenvolvimento das economias do Leste asitiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 68

co demonstra, inequivocamente, que a forte promoo de exportaes


antecedeu e combinou-se virtuosamente com a abertura comercial.
Na estratgia atual da grande empresa internacional, nem sempre,
ou quase nunca, estes dois objetivos so alcanados em uma mesma
economia nacional perifrica. At mesmo os estudiosos mais conservadores reconhecem a existncia de economias de escala e de escopo,
economias externas, estratgias de ocupao e diversificao dos mercados, conglomerao e acordos de cooperao. Neste jogo, s entra
quem tem cacife tecnolgico, poder financeiro e amparo poltico dos
Estados Nacionais.
bastante reconhecida a necessidade da interveno do Estado em
processos que envolvam externalidades positivas e negativas, informao assimtrica, incerteza, risco elevado e concentrao do poder econmico. Entre as externalidades negativas o exemplo mais conspcuo
o dos danos causados ao meio ambiente. Entre as externalidades positivas esto a construo de infra-estruturas e outros bens pblicos, como
a gerao de conhecimento cientfico e tecnolgico. A existncia de
assimetria de informao afeta particularmente os mercados de crdito,
de capitais e o mercado de cmbio, podendo dar origem no s alocao
ineficiente de crdito, marginalizao de pequenas empresas, bem como
ensejar episdios especulativos. A incerteza, por sua vez, alm de provocar volatilidade recorrente nos mercados de valores mobilirios, tem,
por isso mesmo, efeitos adversos sobre o investimento produtivo, sobretudo aquele que envolve inovao. O risco elevado inibe operaes
de longo prazo de maturao.
No Brasil neoliberal, predominaram a falta de coordenao das polticas pblicas, a interveno pontual para atender reivindicaes
imediatistas do setor privado e a tentativa de escolher os vencedores
num processo de privatizao catico. Esse tipo de atuao conduziu a
miniciclos de consumo, de investimento e de exportaes, que esbarraram tanto em restries internas de demanda, crdito e de capacidade
de produo quanto externas dficit de transaes correntes em torno de 4,0% do PIB , tornando o crescimento insustentvel.
Ademais, a perda do controle nacional sobre as empresas e os bancos desarticulou os mecanismos de governana e de coordenao estratgica da economia brasileira. O setor produtivo estatal num pas perifrico e de industrializao tardia funcionava como um provedor de
externalidades positivas para o setor privado: 1) O investimento pblico era o componente autnomo da demanda efetiva (sobretudo nas
DESENVOLVIMENTO E ESTABILIDADE 69

reas de energia e transportes), e seguia na frente da demanda corrente;


2) as empresas do governo ofereciam insumos generalizados em condies e preos adequados; e, 3) comeavam a se constituir ainda de
forma incipiente em centros de inovao tecnolgica.
Depois da privatizao e da desnacionalizao, alguns fatos comeam a ficar claros: 1) o aumento expressivo e a indexao das tarifas e
dos preos das empresas privatizadas; 2) o investimento em infra-estrutura segue atrs da demanda, gerando pontos de estrangulamento; 3) as
grandes empresas exportaram os seus departamentos de P&D, e os
escritrios de engenharia reduziram dramaticamente seus quadros; 4)
iniciativas importantes, como o Centro de Pesquisas da Telebrs, foram
praticamente desativadas.
Dada a desigualdade distributiva vigente no pas, o desejo de combinar crescimento elevado com aumento do saldo comercial s pode ser
satisfeito se houver: 1) uma poltica muito agressiva de exportaes; 2)
uma mudana na composio da demanda domstica estimulando a
construo civil e a produo de bens populares com baixo contedo
importado; e 3) uma poltica tributria e de gasto pblico capaz de encaminhar o conflito apontado por Celso Furtado, qual seja: nas condies
de subdesenvolvimento preciso moderar a expanso do consumo das
camadas de alta renda, na mesma proporo em que se permite o crescimento da renda dos mais pobres.
bom no esquecer que a privatizao dos servios pblicos como
eletricidade, telefonia, guas e esgoto e a venda de grandes cadeias de
lojas, supermercados e outros negcios de prestao de servios vm
dando uma grande contribuio para o rombo do balano de servios.
Essas atividades vendem e compram em moeda nacional, em reais, mas
remetem em dlares.
Isto significa que o numerrio que entrou no pas, como investimento direto, vazar permanentemente para estrangeiro, sob a forma de remessas de rendimentos. Se a economia crescer 5% ao ano, o dficit em
servios de fatores includo o pagamento de juros pode voltar rapidamente a mais de 25 bilhes de dlares nos prximos dois anos, a
menos que haja uma poltica deliberada e concertada de reinvestimentos
dos lucros do IDE.
.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 70

PAINEL

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 72

SISTEMATIZAO DO DEBATE
SOBRE EXPORTAO E COMPETITIVIDADE
Andr Villela*

A sesso foi aberta pelo Sr. Isaac Zagury (Diretor do BNDES) que,
ressaltando a importncia do tema a ser debatido, chamou ateno para
o fato de o BNDES destinar cerca de 1/3 de seu oramento ao financiamento das exportaes. Logo em seguida, passou-se a palavra ao primeiro palestrante da tarde, Renato Baumann (CEPAL/UnB).
Em sua apresentao, o Prof. Baumann recuperou, em linhas gerais, os
principais tpicos que abordara em seu position paper. De incio, ressaltou
a bem-sucedida experincia do Pas no tocante a polticas de promoo s
exportaes, entre meados dos anos 60 e fins da dcada de 80. Para ele, tal
sucesso se beneficiou de uma grande variedade de instrumentos de incentivo e, sobretudo, do compromisso explcito dos governos de ento com polticas de promoo das exportaes. O auge desta fase urea teria ocorrido na dcada de 80, aps a crise da dvida externa.
Para Baumann, os anos 90 constituem verdadeiro divisor de guas
nesta trajetria, quando ento o tema promoo das exportaes sairia da
agenda econmica, dominada que estava pela questo da estabilizao.
Segundo ele isto foi um erro, dado que a promoo das exportaes deveria
ser parte integral da poltica econmica lato sensu. No obstante esta perda
de status relativo na agenda econmica governamental, foi lembrado que
na dcada de 90 foi introduzido um conjunto de iniciativas/programas para
a rea de exportaes, a exemplo do Proex, Finamex, Seguro de Crdito,
sem que, contudo, os problemas do setor tenham sido eliminados.
Em seu diagnstico da situao atual, Baumann destacou dois problemas principais, a saber: i) o pouco dinamismo das exportaes brasileiras
(fazendo eco a estudos acadmicos recentes) e ii) a concentrao das exportaes em poucas empresas, muitas das quais estrangeiras. Para superar estes problemas, sugeriu trs grandes metas a serem perseguidas:
* Fundao Getlio Vargas, sistematizador do Painel Exportao e Competitividade.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 73

1. assegurar pauta de exportaes mais dinmica (sem preconceito


quanto a produto);
2. assegurar o desempenho do setor exportador (para tanto, segundo
Baumann, seria necessrio compreender melhor o que determina o
processo decisrio das empresas transnacionais); e
3. garantir nvel adequado de produtividade da economia, atribuio
esta da poltica econmica em geral e que se expressaria em polticas industriais de carter mais horizontal.
A fim de assegurar o alcance destas metas mais gerais, o palestrante
fez cinco recomendaes, assim resumidas:
1. empreender poltica comercial ativa, dentro do marco da estabilidade
econmica e envolvendo benefcios universais (horizontais?);
2. aprofundamento da opo pelo Mercosul, recuperando esquemas do
tipo Convnio de Crdito Recproco (desde que sem nus adicional
para o Tesouro) e somando esforos para a busca de novos mercados;
3. explorar oportunidades dentro das regras da OMC, a exemplo da
concesso de subsdios tecnologia e ao desenvolvimento regional;
4. polticas especficas para os diferentes grupos que compem a pauta de exportaes brasileiras: no caso de commodities, empenho
em reduzir barreiras comerciais; para manufaturas leves, agilizao
do financiamento pr e ps-embarque, e nas no-padronizadas, linhas de financiamento de ps-embarque.
5. aperfeioamento do arcabouo institucional, eliminando a atual
superposio de instituies e processos decisrios no setor.
Por fim, Baumann listou as reas em que a atuao do BNDES poderia ajudar a promover as exportaes brasileiras:
1. participao em mecanismos do tipo Convnio de Crdito Recproco, no Mercosul;
2. apoio a iniciativas conjuntas para explorao de novos mercados
na sia e frica;
3. (numa crtica atuao presente do Banco) maior apoio do BNDES s
pequenas empresas exportadoras, na rea de recursos de pr-embarque;
4. investimento em infra-estrutura e apoio a esforos na rea de P&D;
5. apoio, de forma mais decidida, criao de condies de comercializao
nos mercados-alvo (inclusive financiando investimentos nesses
mercados).
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 74

Alm dessas recomendaes, o palestrante sugeriu que o BNDES


procurasse explicitar os critrios de racionalidade por trs de suas polticas de incentivo s exportaes, bem como pensasse na possibilidade
de introduzir na sua rotina de avaliao de projetos (guardadas as devidas cautelas exigidas pelos acordos internacionais) uma valorao da
capacidade produtiva destinada a itens exportveis.
O segundo palestrante da sesso Sr. Pedro da Motta Veiga procurou motivar a sua exposio tomando como ponto de partida o conceito
de PICE (Poltica Industrial e de Comrcio Exterior), a seu ver a mais
til para o debate, tendo em vista serem ambas as polticas industrial e
de comrcio exterior indissociveis.
Logo no incio, foi veementemente refutada a noo amplamente
difundida em alguns crculos de que na ltima dcada o governo teria
praticado uma poltica de hands off na rea industrial e de comrcio
exterior. Para Motta Veiga, esta viso dominante est equivocada, como
demonstrariam os diversos casos de apoio setorial (p. ex., para o setor
automobilstico), incentivos para a reestruturao do setor txtil e
caladista ou, ainda, os benefcios fiscais e tributrios concedidos por
governos estaduais e municipais, a fim de atrair investimentos industriais. Em seguida, foi enfatizada a necessidade de se discutir a PICE em
uma perspectiva de mdio e longo prazos, fugindo, assim, de preocupaes essencialmente de curto prazo e reativas, associadas s atuais
restries externas ao crescimento econmico.
Seguindo em linhas gerais a estrutura de seu position paper, o autor
procedeu a um breve histrico da PICE nos ltimos 15 anos, chamando
ateno para trs fases distintas, a saber:
1. 1985-90: desmantelamento do instrumental de incentivos s exportaes; integrao do Mercosul;
2. 1990-95: liberao comercial unilateral, mantendo-se estrutura de
proteo efetiva para os mesmos setores tradicionalmente contemplados; criao do Finamex e Proex;
3. 1995 em diante: paralisao e alguma reverso da liberalizao anterior; uso maior de instrumentos como antidumping e salvaguardas;
regime automotriz; financiamentos do BNDES para reestruturao
dos setores txtil e caladista.
Para Motta Veiga, o elemento crucial que distinguiria a PICE atual
de suas verses anteriores a introduo da competio como valor
central, o que, mais uma vez, serviria para desautorizar a noo de que
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 75

os governos recentes estariam praticando uma no-poltica nesta rea.


luz das consideraes anteriores, o palestrante concluiu que a
liberalizao comercial no foi o principal fator a determinar o desempenho industrial do Brasil nos anos 90, mas, sim, o quadro macroeconmico,
ao mesmo tempo que permanecia em vigor a estrutura de incentivos
que discrimina empresas por seu porte, nacionalidade, etc. Ademais, a
partir da enumerao de alguns fatos estilizados, Motta Veiga ilustrou a riqueza dos fenmenos recentemente verificados nesta rea,
afirmando que:
no houve desindustrializao nem tampouco downgrading ou
commoditizao da pauta exportadora brasileira nos anos recentes;
desde 1996 verifica-se crescimento sustentado do quantum exportado, sem contrao forte do mercado domstico o que, segundo
o palestrante, fenmeno novo e auspicioso no caso brasileiro;
(com base em estudos recentes da Funcex) desde 1998 verifica-se aumento da participao na pauta brasileira das exportaes de setores
intensivos em tecnologia (automveis, avies e aparelhos de telefonia
celular, sobretudo), que passaram de 5% do total para 13% em 2000-1;
(tambm a partir de estudos da Funcex) percebe-se o aumento do
nmero de empresas exportadoras no Brasil.
Resumindo esta parte de sua apresentao, o palestrante reiterou no
ter existido forte retrao industrial no Pas em anos recentes, ao mesmo tempo que lamentou a falta de crescimento da capacidade produtora
ou exportadora. Da decorreriam duas metas complementares de poltica, a saber: i) o aumento da oferta domstica competitiva; e ii) a elevao do coeficiente de exportao da indstria. Ambas as metas, ainda
de acordo com Motta Veiga, dependem da continuidade da reestruturao
industrial, aliada reduo do vis antiexportador ainda presente na
economia brasileira.
Para concluir, Motta Veiga ressaltou que a substituio de importaes no ter mais o papel de outrora, quando serviu de alavancadora da
economia, vale dizer, no mais deve ser a estratgia sobre a qual se deve
fundar a PICE. O novo contexto requeriria, isto sim:
1. (tendo em vista a competio por recursos pblicos) preocupao
com os impactos macroeconmicos dos incentivos microeconmicos;
2. ateno competio e contestabilidade dos mercados domsticos,
fatores cruciais para a competitividade;
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 76

3. nfase nos aspectos institucionais (a exemplo da coordenao e delimitao de atribuies entre os diferentes ministrios envolvidos com
a PICE), com necessidade de definir estratgias de atuao.
O papel do BNDES neste contexto apontaria para um reforo de sua
atuao como ente financiador da atividade exportadora e, de forma
mais geral, da internacionalizao das empresas brasileiras.
O primeiro debatedor da tarde, o Embaixador Rubens Barbosa, comeou por ressaltar a convergncia nas exposies de Renato Baumann
e Pedro da Motta Veiga. No obstante, disse ter-se ressentido de nfase
maior, em ambos trabalhos, ao ambiente externo e como este afeta as
estratgias a serem perseguidas pelo Brasil. Tambm ausente das apresentaes, de acordo com o Embaixador, esteve qualquer referncia
falta de cultura exportadora no Brasil, fazendo com que a atividade
exportadora seja, no mais das vezes, residual.
Numa clara discordncia com o que afirmou Motta Veiga, o Embaixador declarou que a substituio de importaes poderia, sim, ser uma
estratgia a nortear as aes na rea de comrcio exterior. Mais especificamente, Barbosa chamou ateno para a inexistncia de uma poltica
ativa de substituio de importaes, segundo ele crucial para atrair investimentos externos diretos que permitam uma diversificao da pauta
exportadora brasileira (e, implicitamente, a reduo de dficits atualmente verificados em reas como o complexo eletroeletrnico).
O papel crucial da institucionalidade tambm foi enfatizado. Mais
especificamente, Barbosa fez defesa enftica da necessidade de haver comando e coordenao (inclusive entre o governo e o setor privado) das
aes oficiais na rea de comrcio exterior, institucionalizando um processo decisrio marcadamente distinto do atual, pelo qual a CAMEX coordenaria, mas no estaria comandando. Para o Embaixador, este ponto deveria
figurar no topo de uma agenda prioritria, visando dinamizar as exportaes
brasileiras, a qual seria complementada por uma agenda de competitividade.
Esta trataria tanto de questes domsticas (ligadas a tributos, portos, etc.)
quanto internacionais, relacionadas prospeco de mercado.
Este ltimo ponto mereceu um tratamento maior dentro das consideraes de Barbosa, que chamou ateno para a sua dificuldade na qualidade de Embaixador do Brasil em Londres e, mais recentemente, Washington em convencer empresrios brasileiros a realizarem misses
naqueles dois mercados, com vistas a detectar oportunidades de negcios. Tal desinteresse, a seu ver, deve ser debitado chamada falta de cultura exportadora no Pas.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 77

Uma ltima e polmica questo levantada pelo Embaixador diz


respeito a um suposto receio do Brasil em fazer uso de instrumentos
mais explcitos de incentivo s exportaes, semelhana dos que seriam empregados pelos governos dos principais pases do mundo. Nas
palavras de Barbosa, a OMC no Deus, sugerindo que o Pas perca
a timidez em recorrer a tais polticas.
A segunda debatedora da sesso a Sra. Maria Silvia Bastos Marques iniciou a sua interveno concordando com o Embaixador na
crtica aos dois palestrantes, que teriam apenas tangenciado a questo
crucial da institucionalidade da poltica de apoio exportao e
competitividade. Apenas como ilustrao chamou ateno para a
disfuncionalidade da situao brasileira, pela qual Receita Federal tambm cabe a fiscalizao aduaneira, em claro contraste com os principais
pases. A criao de um rgo especfico para atuar nas alfndegas contribuiria, segundo ela, para agilizar a tramitao de mercadorias, vista
por muitos hoje como muito lenta.
Segundo Bastos Marques, dois outros pontos careceram de maior nfase nas apresentaes: o papel do contexto internacional e as privatizaes.
No primeiro caso, teriam ficado de fora da anlise consideraes acerca
da queda dos termos de troca do Brasil nos ltimos anos, o aumento do
protecionismo tarifrio nos pases indutrializados e as crises internacionais todos eles afetando negativamente o desempenho exportador recente do Pas. J as privatizaes teriam atuado no sentido inverso, isto ,
ao melhorar a eficincia das antigas empresas estatais, contriburam para
melhorar a competitividade das exportaes brasileiras.
Bastos Marques fez coro aos que a antecederam no Painel na sua
crtica cultura de boa parte do setor industrial brasileiro, que enxergaria as exportaes como atividade residual. Referindo-se sua prpria
experincia enquanto executiva da CSN, disse que a empresa at recentemente chegava a afirmar textualmente em seus road shows que o mercado domstico era atendido de forma preferencial, restando s exportaes a produo excedente (!)
A debatedora tocou em um ponto apenas insinuado pelos demais
membros da mesa, ao chamar ateno para a necessidade de se adaptarem as polticas brasileiras de comrcio exterior aos novos tempos. Mais
especificamente, reiterou a importncia de polticas ativas de defesa
comercial (antidumping, salvaguardas, etc.), conceitualmente distintas
da proteo tarifria tradicional, que vem perdendo espao internacionalmente. Neste contexto, lembra, assumem papel crucial as negociaDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 78

es comerciais. Reiterando o que j dissera Barbosa quanto extenso e


complexidade das diversas frentes de negociao em que o Pas se encontra atualmente Aladi, Unio Europia, ALCA, OMC, acordos bilaterais
Bastos Marques reclamou maior clareza na eleio de prioridades por
parte do Pas, tanto em termos de mercados quanto de produtos. Em termos mais gerais, clamou por mais profissionalismo por parte de governos e empresas brasileiras, novamente lembrando sua experincia recente
frente da CSN, em esforo de lobby no Congresso dos EUA.
Numa viso prospectiva, Bastos Marques salientou que os investimentos em expanso industrial no Brasil ocorrero de forma mais vigorosa somente a partir do momento que o governo sinalizar que o comrcio exterior , de fato, prioritrio. Tomando emprestado uma expresso
empregada por Motta Veiga em seu paper, somente quando o governo
inclusse as exportaes na funo objetivo da poltica econmica.
Dentro deste esprito, o papel do BNDES incluiria, entre outras coisas:
i) fazer parte de uma clearing regional; ii) ampliar crdito a pr-embarque; iii) financiar pesquisa e desenvolvimento; e iv) apoiar a exportao de servios.
O terceiro debatedor do Painel Prof. Jos Roberto Mendona de
Barros comeou por dizer que iria dividir a sua interveno no que
chamou de duas observaes macro e cinco especficas. A primeira
observao dizia respeito ao fato de a poltica comercial ter ficado de
fora das preocupaes centrais do governo em anos recentes, somente
retornando agenda de polticas devido realidade de queda acentuada
dos saldos comerciais. Atribuiu estes ltimos, entre outras coisas,
dominncia fiscal, que levou, por exemplo, elevao desmesurada do
ICMS incidente sobre energia eltrica, combustveis e servios de telefonia, o que contribuiu para acentuar o vis antiexportador brasileiro.
O outro ponto de natureza mais geral feito por Mendona de Barros se refere estrutura de financiamento das empresas brasileiras,
sabidamente muito adversa. Os juros reais elevados com que elas se
defrontam limitam seus investimentos quase sempre queles de carter defensivo, bem como apontam para a necessidade de
aprofundamento do mercado de capitais domstico. Deste fato vale
dizer, do elevado custo de capital decorreu a primeirra observao
especfica do comentarista, sob a forma de uma lio para empresas
brasileiras, no sentido de que no possvel ter acesso a financiamentos externos (a custo menor) sem exportar. Para tanto, far-se-ia necessrio adicionar valor s atuais exportaes.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 79

Em segundo lugar, segundo Mendona de Barros, urgiria retomar as


negociaes no Mercosul, que estariam em vias de renascer de cima
para baixo, vale dizer, a partir da iniciativa empresarial. Neste particular, est plenamente de acordo com Renato Baumann e o Embaixador
Rubens Barbosa, que tambm enxergam no Mercosul instrumento importante para a ampliao dos fluxos de comrcio com novos mercados,
na sia, frica e leste europeu.
Fazendo eco a argumentos j levantados na mesa, que do conta do
papel crucial exercido pelo comrcio intrafirma de empresas
transnacionais, o palestrante afirmou ser imperioso que as empresas brasileiras aprendam a entrar na supply chain internacional. Deu como exemplos o caso das exportaes brasileiras do automvel Corsa para a GM
da China e da fabricante de autopeas Sabo (?), bem-sucedida na sua
estratgia de internacionalizao da produo, a fim de se posicionar
fisicamente prxima a seus clientes.
A quinta observao de Mendona de Barros encerrou sua breve,
porm rica, interveno. Recomendou ele maior engajamento do BNDES
no esforo exportador brasileiro, por meio de esquemas de securitizao
de recebveis, capazes de reduzir sensivelmente o custo de captao
externa de empresas domsticas de porte menor. Referindo-se ao exemplo de empresa gacha exportadora de talheres de mesa (possivelmente
a Tramontina) e suas exportaes Wall Mart, argumentou ser possvel,
por meio de maior engenhosidade na operao com recebveis, adiantar
crdito ao exportador brasileiro considerando-se o risco naturalmente
bem inferior associado ao varejista norte-americano.
Esta observao final de Mendona de Barros encaixou-se bem nas
consideraes de Renato Sucupira (BNDES), ltimo debatedor do Painel. Chamando ateno para o papel crucial, para o esforo exportador,
do custo do financiamento de resto, ponto consensual nas discusses
Sucupira lembrou ser o funding apenas insuficiente para se assegurarem
maiores exportaes. Para ele, a questo das garantias bancrias tambm
central, lembrando o esforo da SBCE em desenhar formas inovadoras
de ampliar e baratear o crdito oferecido s empresas exportadoras.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 80

POLTICA COMERCIAL, INDSTRIA E EXPORTAES:


VAMOS VOLTAR A FALAR DE PRODUTIVIDADE
E COMPETITIVIDADE?

Pedro da Motta Veiga*


1. Introduo
As discusses sobre poltica industrial e de comrcio exterior (PICE),
que se intensificaram nos ltimos anos, vm merecendo destaque no
debate pr-eleitoral. A revalorizao das polticas microeconmicas ativas ocorre em um quadro onde, no plano internacional, multiplicam-se
crticas ao chamado Consenso de Washington que pautou, em boa
medida, as opes de poltica de muitos pases em desenvolvimento na
dcada de 90 e globalizao, considerada doravante fonte de muitos
dos males que afligem esses pases.
No plano domstico, para maximizar a relevncia do tema, crticos
do atual governo afirmam que as polticas ativas estiveram ausentes da
agenda federal nos ltimos anos, afirmao que pode ser muito adequada para produzir efeitos mediticos, mas que no ajuda a entender o que
se passou nesta rea na ltima dcada e, pior ainda, no lana nenhuma
luz sobre o contedo mesmo de debate. Assim, permanece a pergunta:
quais so as opes de poltica, os instrumentos a serem mobilizados e
os custos e benefcios esperados?
Nos pases latino-americanos com vasta tradio de crises cambiais,
dentre os quais est o Brasil, as propostas de polticas industriais e comerciais e as mudanas de rumo nesta rea so mais influenciadas por
fatores conjunturais e circunstncias emergenciais do que por vises e
orientaes de cunho estratgico. Mesmo trajetrias que a posteriori
parecem resultar essencialmente de um projeto estratgico, como a aproximao do Mxico em relao Amrica do Norte, so, em boa medida, motivadas por fatores conjunturais e problemas cambiais.
* Scio-Diretor de EcoStrat Consultores, consultor da Funcex e da CNI.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 81

No debate atual, afirma-se, com freqncia, a necessidade de polticas microeconmicas ativas, com base em preocupaes relacionadas
vulnerabilidade externa da economia. Sem desconsiderar a relevncia
destas preocupaes, elas mais uma vez deixam em segundo plano a
discusso da estratgia que deveria orientar as grandes definies na
rea de PICE. Ou seja: qual o perfil desejvel da indstria e dos servios para a prxima dcada; qual o papel das polticas horizontais e das
polticas setoriais na emergncia e consolidao deste perfil; como
compatibilizar crescimento da produtividade e da competitividade com a
expanso da capacidade produtiva; que papel tem o quadro institucional e
regulatrio na implementao da estratgia; e como as negociaes comerciais podem contribuir para que se obtenham os resultados desejados.
Este trabalho parte do suposto de que importante discutir hoje no
Brasil os temas de poltica industrial e de comrcio exterior, e no considera que o modelo de poltica adotado pelo Brasil nestas reas, nos
ltimos anos, seja o nico possvel, ou prime pela consistncia dos objetivos e iniciativas. A discusso relevante e legtima, mas requer algum aprofundamento, sob pena da anlise criteriosa ceder espao s
crenas e vises ideolgicas.
A primeira qualificao necessria abandonar a idia de que a PICE
dos anos 90 foi uma opo de no poltica. Para tanto, a seo 2 busca
apresentar, de forma bastante sinttica, os elementos que atestam que o
pas praticou polticas ativas nos campos industrial e de comrcio exterior, nos ltimos anos. A seo 3 descreve os principais traos do desempenho da indstria brasileira nos anos 90, destacando o impacto da
liberalizao comercial sobre as transformaes industriais, e tece alguns comentrios sobre a performance exportadora do pas no mesmo
perodo. A seo 4 trata do debate sobre poltica industrial e de comrcio exterior, tal como ele ganha intensidade no Brasil do final dos anos
90, apontando algumas de suas insuficincias. A seo 5 busca identificar os principais desafios de poltica colocados hoje na rea de indstria
e comrcio exterior, apresentando algumas diretrizes para o
enfrentamento das questes identificadas, e discutindo o papel que deveria ser desempenhado pelo BNDES na promoo da competitividade
industrial e das exportaes.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 82

2. A poltica industrial e de comrcio exterior brasileira


a partir de 1985: uma descrio estilizada
A liberalizao comercial unilateral dos primeiros anos da dcada
de 90 o marco de uma ruptura na histria da poltica industrial e de
comrcio exterior do Brasil. Esta ruptura tem menos a ver com a intensidade da exposio competio externa produzida pela liberalizao
exposio que foi, na realidade, limitada , ou com a velocidade da
abertura, do que com a mudana de sinal que ela representou para os
agentes econmicos: a competio com produtos importados passou a
ser um instrumento de poltica industrial, depois de dcadas em que esta
se identificava, acima de tudo, com a proteo do mercado domstico
contra a concorrncia externa.
Talvez como decorrncia da importncia simblica desta ruptura, a
liberalizao comercial seja amide associada a uma poltica de hands
off do Governo na rea das polticas microeconmicas e, portanto, seja
percebida como a expresso de uma fase em que no houve poltica
industrial. Ora, qualquer anlise mais cuidadosa da evoluo da poltica
industrial e de comrcio exterior (PICE) do pas, nos ltimos 15 anos,
capaz de demonstrar que a liberalizao comercial no foi o nico instrumento de poltica utilizado, e que a poltica industrial continuou a
existir, tornando-se, inclusive, uma atividade crescentemente presente
nos nveis sub-nacionais de Governo.
Sinteticamente, possvel identificar, a partir de 1985, trs fases na
histria da PICE no Brasil.
A primeira, que se estende de 1985 a 1990, marcada essencialmente pela crise fiscal e regulatria do Estado, traduzida (i) no gradual
desmantelamento da estrutura de incentivos fiscais e financeiros e da
institucionalidade da poltica de exportao (cuja maior expresso a a
extino da CACEX, em 1990); e (ii) no lanamento sucessivo de vrios
programas na rea de poltica industrial, todos sem qualquer desdobramento em termos de implementao.
Em meio crise, o debate sobre a importncia da abertura comercial,
como instrumento de poltica industrial, ganha peso e so ensaiados, a partir de 1988, os primeiros movimentos de reduo dos nveis de tarifa de
importao. Alm disso, mesmo em meio ao agravamento da crise, uma
ruptura importante e positiva se efetua, com o aprofundamento dos laos
comerciais e de integrao econmica com a Argentina, dentro de um modelo ainda fortemente marcado pela tradio das negociaes da ALADI.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 83

A segunda vai de 1990 a 1995 e dominada pelo processo unilateral


de liberalizao comercial, concludo em 1993 e iniciado em 1990, com a
extino de uma ampla gama de barreiras no tarifrias. Este processo
unilateral interage estreitamente com movimentos na frente de negociaes externas: a participao do Brasil nas negociaes multilaterais da
Rodada Uruguai onde o Brasil consolida em 35% as tarifas de todos os
produtos industriais; o aprofundamento do processo de integrao subregional, com a criao do Mercosul; e a adoo de metodologia automtica e universal de liberalizao comercial intra-zona, em detrimento do
modelo de liberalizao setorializado e limitado da tradio dos acordos
da Aladi.
Apesar de dominada por uma trajetria de liberalizao, esta fase
no implicou o abandono das polticas ativas no mbito industrial e de
exportao. Do lado da poltica industrial, ganharam peso instrumentos
horizontais, como o PBQP, enquanto mecanismos de apoio financeiro
exportao eram reintroduzidos, atravs da criao do Proex financiamento e equalizao e do Finamex, ambos no incio da dcada.
A terceira fase, que se inicia em 1995, crescentemente marcada pelas
preocupaes com a vulnerabilidade externa da economia brasileira em
um contexto de crises financeiras recorrentes, no cenrio internacional -, e
se caracteriza pela interrupo do processo de liberalizao e pela consolidao de um neo-ativismo em poltica industrial, orientado, principalmente, pelo objetivo de aumentar exportaes.
No que diz respeito ao primeiro ponto, h alguma reverso da tendncia de liberalizao tarifria, amplia-se o uso, pelas autoridades brasileiras, de medidas de proteo contingente, especialmente aes antidumping
e licenciamento no automtico de importaes, e o Brasil evita comprometer-se com o aprofundamento da integrao sub-regional, alm de resistir reviso liberalizante da Tarifa Externa Comum do Mercosul. Em
compensao, adensa-se significativamente a agenda de negociaes comerciais do pas: estas passam a envolver negociaes preferenciais com
os principais parceiros comerciais e de investimentos do Brasil (EUA, na
ALCA, e negociaes birregionais com a Unio Europia) e, a partir de
2002, uma nova Rodada de negociaes multilaterais na OMC.
No que se refere ao segundo aspecto o neo-ativismo , sua maior expresso so as iniciativas para ampliar a atuao pblica no financiamento s exportaes movimento em que o papel do BNDES foi
essencial e para reduzir a incidncia tributria e a carga burocrtica
sobre as vendas externas. No mbito da poltica industrial strictu sensu,
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 84

o ativismo revigorado, atravs do Regime Automotriz, mas tambm


se manifesta em outros programas setoriais de apoio aos investimentos,
bem como em iniciativas estaduais e municipais de concesso de incentivos para atrair investimentos (ver mais adiante).
Esta periodizao estilizada suficiente para deixar claro que, do
ponto de vista da PICE, o perodo que se inicia em 1985 marcado por
tendncias contraditrias que resistem a leituras e anlises
simplificadoras. Retrospectivamente, possvel afirmar que o Brasil
nunca abandonou sua forte tradio de poltica industrial, apenas passando a incluir, em doses cautelosas, a competio externa via importaes e a competio domstica, atravs da poltica de concorrncia
na matriz de instrumentos e objetivos das polticas microeconmicas.
Alm disso, polticas horizontais apoio exportao e a pequenas
empresas e financiamento ao investimento produtivo ganharam peso
relativamente s polticas de corte marcadamente setorial, as quais, todavia, continuaram existindo. De fato, na dcada de 90, persistiram vrios programas tpicos de poltica industrial de cunho setorial lei de
informtica, regime automotivo, programas do BNDES de apoio aos
setores txtil e de calados.
A partir de trabalho realizado pela SPE/MF, Amadeo (2002) estima
o custo fiscal dos programas pblicos com componente de subsdios
incluindo o Proex , no ano de 1999, em cerca de R$ 10,2 bilhes, ou
seja, um valor que supera o oramento do Ministrio de Educao,
segundo o autor.
Alm disso, h um conjunto de unidades da Federao que aplica, a
investimentos e reinvestimentos nas atividades industriais e agro-industriais, esquemas subsidiados de financiamento, a maioria dos quais envolve diferimento de impostos e financiamento subsidiado do pagamento
destes tributos. Uma caracterstica especfica de alguns programas se
refere ao fato de que o financiamento pode envolver exclusivamente
capital de giro no incluindo investimento, como se exige nos programas federais. Ademais, em geral, os pacotes estaduais de incentivo, especialmente a grandes projetos de investimento, incluem doao ou venda
em condies subsidiadas de infra-estrutura dedicada (inclusive terrenos) para a implantao do empreendimento.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 85

3. Abertura comercial, poltica e desempenho industriais


e exportaes nos anos 90
3.1. Abertura e indstria nos anos 90
A avaliao do desempenho da indstria e da evoluo da estrutura
industrial na dcada de 90 atribui liberalizao comercial um papel central entre os fatores condicionantes do perfil da indstria brasileira na virada do sculo. De um lado, os defensores da abertura comercial a ela atribuem os ganhos de produtividade e o aumento da competitividade obtidos
pela indstria, ao longo da dcada. De outro, os crticos da liberalizao
vem na abertura precipitada a origem no s das dificuldades por que a
indstria passou nesta dcada, mas at mesmo de um processo de
desindustrializao, cujo paradigma seria o setor de bens de capital.
indiscutvel o papel central da liberalizao comercial como fator
condicionante da evoluo por que passou a indstria brasileira nos anos
90. Ela contribuiu, de forma direta, para moldar um ambiente de negcios caracterizado por um grau de contestabilidade dos mercados muito
superior quele vigente durante as dcadas anteriores, tornando a busca
de aumentos de produtividade e de competitividade um objetivo central
das estratgias empresariais. Alm disso, a liberalizao comercial constituiu uma pr-condio essencial para a drstica reduo dos nveis de
inflao, posterior a julho de 1994.
Diversos estudos ressaltaram o papel da abertura comercial como
fator indutor do crescimento da produtividade da indstria como um
todo, do aumento acentuado dos coeficientes de importao dos distintos setores e das redues de margens e de custos das empresas industriais (Moreira e Correa, 1997; Hay, 1997).
Markwald (2001), a partir de cuidadosa resenha de uma srie de trabalhos
recentes, concluiu que a liberalizao comercial teve efeitos claramente positivos sobre os nveis de produtividade da economia e dos diferentes setores
industriais, sobre os investimentos da indstria e sobre o comportamento
tecnolgico das empresas, podendo-se atribuir, em grande medida, os impactos negativos sobre o emprego industrial aos efeitos da apreciao cambial
sobre as importaes de bens cuja produo intensiva em trabalho.
Embora reconhecendo o papel protagonista da liberalizao do regime de comrcio no desempenho e nas transformaes da indstria nos
anos 90, importante no atribuir exclusivamente a esta mudana o
perfil industrial que emerge ao final da dcada.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 86

De fato, a relevncia deste fator parece solidamente estabelecida,


mas tornou-se clara a importncia de agregar anlise outros fatores.
Indo alm da constatao de que as mudanas operadas na poltica comercial reduziram bastante os nveis de proteo concedida a todos os
setores, o primeiro destes fatores refere-se s caractersticas especficas
da liberalizao comercial e poltica de importao posterior a 1994 e,
em especial, ao grau de discriminao intersetorial, resultante da evoluo destes processos.
No que se refere s caractersticas especficas do processo de
liberalizao, Laird e Messerlin (2002) avaliaram a poltica comercial
essencialmente a poltica tarifria de vrios pases, entre os quais o
Brasil, utilizando trs indicadores, a saber: de simplicidade, de
irreversibilidade e de abertura. O Brasil tem, para os trs indicadores,
quando aplicados indstria, resultados inferiores ao da mdia dos pases em desenvolvimento analisados, indicando que, comparada experincia de outros pases em desenvolvimento da Amrica Latina e da
sia e desenvolvidos da Europa , a liberalizao comercial brasileira dos anos 90 pode ser classificada como parcial ou limitada.
No que diz respeito discriminao entre setores, a prpria lgica
da liberalizao, associada a outros processos e iniciativas de poltica,
parece ter gerado uma estrutura de proteo do valor agregado industrial fortemente heterognea, em termos intersetoriais, beneficiando, em
boa medida, os mesmos setores favorecidos pela poltica industrial e de
apoio s exportaes das dcadas anteriores. Ou seja, os setores automobilstico, eletro-eletrnico e de bens de capital (Motta Veiga, 1999).
Neste sentido, a poltica de importao dos anos 90 introduz uma ruptura significativa com a tradio protecionista da poltica comercial brasileira, mas, ao faz-lo, no abandona a opo por estruturas de proteo
e de incentivos fortemente discriminatrias em termos intersetoriais.
A relevncia desta caracterstica reforada pelo fato, j apontado,
de que sobreviveram e foram criados, ao longo da dcada, regimes
setoriais de incentivos ao investimento e produo, que beneficiam,
entre outros, setores j favorecidos por nveis importantes de proteo
comercial, na fase de ps-abertura.
A existncia destes regimes constituiu um outro fator condicionante
da evoluo da indstria nos anos 90. O regime automotivo o modelo
mais completo deste tipo de regime, enquanto a Zona Franca de Manaus
o melhor exemplo de herana de incentivos mantidos intactos ao longo da dcada. As condies mais favorveis dos financiamentos conceEXPORTAO E COMPETITIVIDADE 87

didos pelo BNDES aos setores de calados e txteis so formas mais


brandas, mas nem por isto irrelevantes, de discriminao a favor de alguns setores industriais. A estes regimes federais, somaram-se, a partir
de meados da dcada, as polticas estaduais de atrao de investimentos, que se revelaram particularmente ativas tambm nos setores automobilstico, eletroeletrnico e informtica, txteis/vesturio e calados,
ou seja, voltadas para setores tambm beneficiados, no plano federal,
por programas ou regimes especficos de incentivos.
Portanto, as caractersticas discriminatrias, em termos setoriais, das
polticas de comrcio e industriais praticadas nos nveis federal e subnacional definem, adicionalmente ao aumento do grau de
contestabilidade dos mercados proporcionado pela abertura comercial,
um primeiro bloco de fatores condicionantes da evoluo da indstria
nos anos 90.
O segundo bloco est relacionado evoluo do quadro
macroeconmico e, em especial, aos impactos dos desequilbrios
macroeconmicos, vigentes antes e depois do Plano Real, sobre as decises produtivas e de investimento. Taxas de juros domsticas extremamente elevadas para padres internacionais, durante todo o perodo, apreciao cambial significativa entre julho de 1994 e dezembro de 1998 e
fortes oscilaes no nvel de atividade econmica foram fatores que restringiram o crescimento da economia, hipotecaram esforos de investimentos e limitaram a um grupo seleto de empresas as possibilidades de
adoo de estratgias ofensivas de reestruturao e de crescimento.
A convergncia destes fatores moldou a evoluo da indstria
brasileira ao longo da dcada de 90, determinando o surgimento de um
perfil industrial cujas caractersticas mais notveis so as seguintes:
no ocorreu nenhum processo amplo ou cumulativo de
desindustrializao (Markwald, 2001), como previam os crticos
da abertura comercial. Isto , houve perda de valor agregado domstico, como resultado de estratgias empresariais de superao
de ineficincias estruturais da indstria, herdadas do perodo de
protecionismo generalizado. No essencial, pode-se considerar que
esta tendncia apenas estaria corrigindo, segundo critrios de eficincia e de competitividade, excessos do modelo dominante na fase
de substituio de importaes;
no h qualquer evidncia de que haja ocorrido um downgrading
da estrutura industrial ou da pauta de exportaes, com concentraDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 88

o crescente em torno de setores produtores de commodities intensivos em recursos naturais. A estrutura industrial no se moveu
na direo destes setores e o mesmo pode ser dito da pauta de exportaes, cuja principal tendncia de evoluo, j no final da dcada, aponta, ao contrrio, para o crescimento da importncia dos
setores intensivos em tecnologia;
no entanto, inegvel o comprometimento do desempenho agregado da indstria, em termos de crescimento do produto, de investimentos e de exportaes. Os fatores relacionados aos desequilbrios
macroeconmicos, que se mantiveram antes e depois do Real, parecem ter desempenhado, neste caso, o papel central. A interao
destes fatores com uma reforma comercial, que liberalizou desigualmente segundo setores a competio dos importados, parece ter gerado escassos incentivos para as exportaes.
Em sntese, se as previses pessimistas acerca da mudana estrutural na indstria e em sua insero internacional no se confirmaram,
preciso reconhecer que a dinmica industrial dos anos 90 no foi capaz
de pr em marcha um crculo virtuoso de expanso significativa da capacidade produtiva da indstria via novos investimentos. Alm disso, a
abertura comercial somente de forma limitada reorientou a indstria em
direo s atividades exportadoras, e no foi capaz de eliminar mecanismos setoriais de promoo e proteo que reproduziram, ainda no
final da dcada de 90, um razovel vis antiexportador.
3.2. O desempenho exportador na dcada
Entre 1964 e 1990, as exportaes brasileiras experimentaram um
duplo movimento: de crescimento, em termos de valor exportado, e de
diversificao de setores e produtos. No que diz respeito ao crescimento,
passou-se, entre 1964 e 1990, de mdias anuais nominais em torno de
US$ 1,6 bilho, no trinio 1964/66, para US$ 33,2 bilhes, em 1988/90.
De meados da dcada de 60 at o primeiro choque do petrleo, a
participao das exportaes brasileiras no comrcio mundial passou
de 0,8% para 1,1%, caindo, de novo, para 0,9%, no final dos anos 70.
Entre 1979 e 1984, um novo ciclo de crescimento acelerado das exportaes levou a participao do pas no comrcio mundial (exportaes)
ao nvel de 1,4%, o que no se sustentou nos anos seguintes: gradativamente, esta participao reduziu-se aos atuais 0,9%.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 89

Na segunda metade dos anos 80, a deteriorao da situao macroeconmica e o crescimento da inflao comprometeram o desempenho presente e futuro das exportaes, ao determinar a tendncia recorrente queda
das taxas de cmbio reais, queda das taxas de investimento e ao desmantelamento dos aparatos institucional e financeiro de apoio s exportaes.
Todos os indicadores de competitividade utilizados por Bonelli (1992)
relao cmbio-salrio, taxas de cmbio reais, ndices relativos de preos de exportao e custos unitrios de mo-de-obra sancionam a constatao de perda de rentabilidade da atividade exportadora a partir de
meados dos anos 80, e o esgotamento, a partir de ento, do efeito competitividade sobre o desempenho das exportaes brasileiras. Segundo Bonelli, a partir de 1984, a contribuio do efeito competitividade ao desempenho agregado das exportaes brasileiras tornou-se negativa.
A perda de dinamismo das exportaes, sobretudo no caso de manufaturados, interrompeu o processo de diversificao da pauta de produtos e de reduo da participao dos produtos de origem agropecuria
caf solvel, carne bovina industrializada, madeira e fios/tecidos de algodo. O crescimento observado, na dcada de 70, da participao de
bens de capital mecnicos e eltricos e de material de transporte na pauta de exportaes, amplamente apoiado em subsdios, tambm no se
sustentou durante a dcada de 80, sobretudo, na sua segunda metade.
Estes dados, juntamente com os indicadores de especializao internacional ou vantagens comparativas reveladas da indstria, parecem confirmar que, a partir de meados dos anos 80, o dinamismo das
exportaes do pas se reduziu fortemente, levando a perdas significativas de market-share nos principais mercados.
De maneira geral, a dcada de 90 no introduziu nenhuma alterao
radical em relao ao quadro herdado dos anos 80, no que diz respeito s
exportaes, embora tenha havido, nesta rea, alguns sinais positivos.
Entre estes sinais, cabe observar, em primeiro lugar, o crescimento
sustentado do quantum exportado (Markwald, 2001), que comeou a ocorrer a partir de 1996, ou seja, antes mesmo da desvalorizao de janeiro de
1999, e sem que se tenha verificado forte contrao da demanda domstica (Iglesias, 2001). O quantum exportado cresceu acima de 7% ao ano a
partir de 1996, com destaque para os produtos bsicos e manufaturados.
No plano setorial, o desempenho da dcada de 90 trouxe, at quase
o seu final, escassas novidades: de fato, a caracterstica mais notvel do
perodo envolveu o esgotamento do processo de transformao estrutuDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 90

ral da pauta exportadora, iniciado no final da dcada de 60, e explicitado


pela crescente participao dos produtos manufaturados nas exportaes brasileiras. Durante a dcada de 90, pareceu esgotar-se o dinamismo
dos setores emergentes da dcada de 80, sem que outros setores apresentassem desempenho que permita identificar novos plos de dinamismo. Assim, a composio das exportaes brasileiras, segundo
macro-setores, entre 1990 e 2001, caracterizou-se pela estabilidade: no
binio 1990/1991, os setores primrios representavam 21,2%, os
semimanufaturados 30,8%, e os manufaturados 47% das exportaes
brasileiras. Em 2000 e 2001, a composio era a seguinte: 18,6%, 29,2%
e 49,8%, respectivamente com 2,4% para outros , registrando-se
pequena elevao da participao de manufaturados.
No entanto, analisando-se estes dados em um patamar maior de desagregao, verifica-se o crescimento, a partir de 1998, da participao
dos setores e produtos intensivos em tecnologia na pauta de exportaes. Este conjunto de setores que, entre 1990 e 1997, apresentou participao na pauta entre 4,5% e 5,8%, cresceu a partir de 1998, atingindo,
em 2000, 13,2% e, em 2001, 12,6% do total exportado.
Esta evoluo nos ltimos anos da dcada poderia estar apontando,
segundo Iglesias (2001), para um novo movimento de diversificao
das exportaes, em torno de setores intensivos em tecnologia, o que
leva o autor a rejeitar a crtica de que a liberalizao comercial estaria
associada a um downgrading da pauta de exportaes, em termos de
intensidade tecnlgica ou de valor agregado (o que quer que se queira
dizer com isso...) dos produtos que a compem. Esta a segunda boa
notcia no front das exportaes.
Embora parte desta mudana esteja relacionada ao crescimento da
venda destes bens para a Argentina, que no se sustentou depois de
2000, permanece vlido integralmente o argumento de que a abertura
comercial favoreceu o aumento da oferta domstica e das exportaes
de setores intensivos em tecnologia e em comrcio intra-industrial
apresentando, simultaneamente, coeficientes de exportao e de importao elevados para automveis, aeronaves, mquinas e aparelhos eletrnicos e de comunicao, etc.
A terceira boa nova vem do lado da composio microeconmica
das exportaes. A base de empresas exportadoras praticamente duplicou, entre 1990 e 2001, passando de pouco mais de 8.500 a cerca de
16.800 firmas (Markwald e Puga, 2002). um crescimento muito relevante, embora se deva reconhecer que, comparada com vrios outros
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 91

pases, a base de empresas exportadoras brasileiras estreita e constituda de firmas que apresentam baixa propenso a exportar e a faz-lo
com regularidade, exceo de um pequeno nmero de empresas exportadoras de grande porte.
A verdade, no entanto, que estas trs boas notcias no so suficientes para atenuar as preocupaes com o desempenho exportador da
economia brasileira, ou para contradizer as concluses da sub-seo
anterior. Isto por duas razes: os mesmos trabalhos que apontam para
tendncias promissoras das exportaes tambm explicitam que as empresas brasileiras apresentam baixa propenso exportadora, caracterizando-se, em geral, por uma insero oportunista, isto , no estratgica, na atividade de exportao.
Por outro lado, o desempenho do pas ainda claramente insuficiente no que se refere capacidade das exportaes para desempenhar a
tarefa macroeconmica que lhes foi atribuda. Qual seja, a de contribuir
decisivamente dadas as restries para coibir as importaes e o elevado dficit no comrcio de servios para a reduo da vulnerabilidade
externa da economia. Neste sentido, ainda que as exportaes cresam a
taxas significativas, e que haja algumas boas notcias nesta frente, poder
permanecer intacta a avaliao de que tal crescimento no suficiente, do
ponto de vista macroeconmico. E esta avaliao alimenta a demanda por
novas polticas ativas no campo industrial e de comrcio exterior.
Nesta rea, portanto, a questo central de poltica entender porque
os resultados na rea de exportao deixaram a desejar. Dois fatores
claramente ajudam a explicar este comportamento das exportaes,
ambos atuando no sentido de contribuir para a manuteno de um significativo vis antiexportador na economia, apesar de uma liberalizao
comercial que teve componentes unilateral, multilateral e regional.
O primeiro fator se refere ao fato de que as reformas comerciais
levadas a cabo por alguns pases latino-americanos, inclusive o Brasil,
foram incompletas ou, por suas caractersticas de desenho e/ou
implementao, mitigaram os efeitos potenciais benficos da
liberalizao, especialmente na rea industrial. Os indicadores de simplicidade, de irreversibilidade e de abertura elaborados por Laird e
Messerlin (2002) explicitam que, no caso do Brasil, a performance da
poltica comercial ficou abaixo da mdia mundial e da dos pases em
desenvolvimento, para os produtos industriais. Persiste um vis
antiexportador na poltica comercial na estrutura de proteo produo
domstica e este vis reforado por instrumentos de promoo industriDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 92

al e por incentivos concedidos a determinados setores. Alm disso, tanto no


perodo de liberalizao, quanto na fase de crescimento ps-Real, as mudanas em curso estavam reforando a posio do mercado domstico como
centro de gravidade da economia (Barros de Castro, 2001), e como foco
central das estratgias e motivaes das empresas. A crescente competio
no mercado domstico, a expanso da demanda interna aps o Real, as
privatizaes e os novos fluxos de IDE na indstria foram movimentos que
absorveram a energia das empresas lderes nos diferentes setores, tendo no
mercado domstico seu target essencial.
O segundo fator aponta para os efeitos da articulao da poltica
comercial com outras polticas especialmente as macroeconmicas
sobre o desempenho das exportaes. Os pases da Amrica do Sul ilustram de forma muito adequada a pertinncia de tais efeitos. Aps uma
dcada de instabilidade macroeconmica, estes pases adotaram polticas de estabilizao que produziram significativa apreciao cambial,
desestimulando as exportaes e potencializando os impactos da
liberalizao comercial sobre os fluxos de importao.
Ora, o Brasil j vivia, desde o incio dos anos 80, um quadro de forte
deteriorao macroeconmica, que levou a uma forte retrao dos investimentos produtivos e queda, na segunda metade da dcada, dos
indicadores de produtividade do trabalho e de competitividade de exportaes industriais nos seus principais mercados. Como as polticas
de estabilizao dos anos 90 somente de forma parcial reverteram o
quadro de desestmulo expanso da produo dada a persistncia de
desequilbrios macroeconmicos importantes na fase ps-Real , o pas
viveu quase vinte anos de crescimento muito limitado da capacidade
produtiva e dos investimentos, o que no deixou de produzir impactos
diretos sobre o desempenho exportador do pas.
importante lembrar que este processo ocorreu em um perodo de
difuso internacional de um novo paradigma produtivo e tecnolgico.
Aderir a tal paradigma tornou-se um requisito de competitividade internacional e nossas empresas ficaram, em larga medida, margem desta
transformao, reagindo a um ambiente de volatilidade e incertezas com
estratgias defensivas, e voltadas para o curto prazo1. Em um quadro
1

Enquanto no mundo desenvolvido a renovao de mtodos de organizao e de


gerenciamento, bem como as novas tcnicas produtivas, ganhavam vigor, aqui e muito
particularmente na segunda metade dos anos 1980 virtualmente cessaram as mudanas
do lado real da economia (Barros de Castro, 2001).

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 93

onde o vis antiexportador foi em boa medida mantido, e at acentuado,


pelo desmonte dos mecanismos de apoio financeiro s exportaes e
pela crescente volatilidade cambial, integrar as exportaes a estratgias empresariais tornou-se crescentemente difcil.
Paralelamente, este mesmo quadro contribua para dificultar o processo de adaptao institucional e regulatria do Estado ao novo ambiente internacional e, em especial, s novas regras da competio internacional. Em um contexto em que a competio ope sistemas, isto ,
regras, instituies e polticas nacionais, o Brasil (e seus scios do
Mercosul) parecem ter muitas dificuldades para tirar as conseqncias
prticas destas constataes e transform-las em estratgias e diretrizes,
especialmente na rea da poltica industrial e comercial.
Assim, por exemplo, somente agora o Brasil discute a necessidade
de uma estratgia para as exportaes de servios, embora se reconhea
a importncia crescente do comrcio de servios para a economia. Este
um exemplo do fato de que estamos apenas comeando a adaptar os
mecanismos de apoio produo e ao investimento para adequ-los aos
novos requisitos de competitividade. Outro exemplo: embora a nova
agenda de negociaes comerciais inclua, sobretudo, temas horizontais
e no setoriais, o pas ainda no tirou as conseqncias institucionais e
regulatrias deste fato.
Por que assim? como se o baixo grau de integrao internacional
da economia brasileira a tornasse pouco permevel a reformas relacionadas busca de maior competitividade. Gera-se um crculo vicioso em que
a persistncia de condies sistmicas e regulatrias negativas para a
competitividade fomenta demandas por proteo e por formas antigas de
polticas industriais, dificilmente compatveis com regras multilaterais e
com preocupaes domsticas (disciplina fiscal), e fica postergada a discusso das novas agendas de poltica industrial e de apoio s exportaes.
4. O debate sobre a PICE nos ltimos anos
Na segunda metade dos anos 90, as primeiras avaliaes dos impactos da abertura comercial sobre a indstria e as dificuldades registradas
no esforo para aumentar as exportaes fomentaram o ressurgimento
do debate sobre poltica industrial na verdade, sobre a PICE. De forma bastante esquemtica, pode-se identificar duas posies tpicas na
discusso que se estruturou naquele momento:
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 94

a que privilegia temas setoriais, preocupando-se com: i) com a qualidade estrutural da produo industrial e das exportaes brasileiras, que seria excessivamente concentrada em setores produtores de commodities intensivas em recursos naturais 2; e
ii) com os fenmenos de perda de densidade de algumas cadeias
produtivas, em funo da abertura comercial. Os partidrios desta
viso em geral tambm valorizam a oposio entre empresas transnacionais e grandes grupos nacionais (IEDI, 1998), e preocupamse com a desnacionalizao do controle das empresas brasileiras, formulando propostas de utilizao discriminatria de incentivos e dos instrumentos de financiamento pblico em benefcio das
empresas de capital nacional;
a que prioriza a dimenso horizontal ou sistmico-regulatria da
competitividade, como foco das aes governamentais voltadas para
a criao de um ambiente favorvel ao crescimento dos investimentos, da produtividade e das exportaes. Intervenes diretas
do governo deveriam estar centradas em suprir falhas de mercado.
Na rea especfica de exportaes, o debate traduz-se na oposio
entre aqueles que afirmam que h um problema de composio na pauta
o que justificaria esforos para upgrade das exportaes em termos de
intensidade tecnolgica (ou de valor agregado) dos setores exportadores
e os partidrios da viso de que a dinmica das exportaes brasileiras
se explica por problemas que vo alm da composio da pauta de exportao (Martins e Moreira, 1998), refletindo uma falta generalizada de
competitividade dos produtos brasileiros, mesmo naqueles em que o pas
apresenta vantagem comparativa com relao ao resto do mundo.
Uma discusso adicional, nesta rea, diz respeito prioridade a ser
concedida ao aumento da base de empresas exportadoras, como objetivo de poltica, alternativamente opo de priorizar a consolidao na
atividade exportadora e o aumento da propenso a exportar de empresas que j exportam.
Iglesias (2001) vincula os temas de oferta produtiva e desempenho
exportador, ao relacionar baixo dinamismo das exportaes, na dcada
2
Amadeo (2002) aponta a absoluta impreciso metodolgica que h por trs da idia de
que preciso incentivar setores como o eletroeletrnico e o de bens de informtica, entre
outros, por serem estes setores de alto valor agregado. Como demonstra o autor, os
setores de alto valor agregado por trabalhador so aqueles nos quais mais elevada a
relao entre capital investido e nmero de trabalhadores, isto , os setores de refino de
petrleo, cimento, qumicos, fumo, papel e metalurgia.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 95

de 90, e baixo crescimento da produo e da capacidade produtiva, sustentando que este fator constituiu uma restrio importante expanso sustentada das exportaes na dcada de 80, e na primeira metade dos anos 90.
Como, depois da liberalizao comercial e da introduo do plano Real, as
polticas necessrias para consolidar a estabilizao restringiram o crescimento da economia, no houve a possibilidade de criar um crculo virtuoso
de crescimento da produo e das exportaes, em que pesem os impactos
positivos da liberalizao comercial no estmulo s exportaes.
Mais recentemente, com a deteriorao das contas externas do pas,
ganhou relevncia, no debate sobre PICE, o tema da contribuio potencial destas polticas para reduzir o dficit externo, atravs de combinao de polticas de apoio exportao e de substituio de importaes, estas centradas em setores e cadeias que apresentam elevado dficit comercial. Como pelo menos uma destas cadeias, a eletroeletrnica,
das mais valorizadas pelos defensores de polticas industriais setoriais,
pode-se dizer que junta-se, neste caso, a fome com a vontade de comer,
e confere-se discusso de polticas de corte setorial uma relevncia
que fora reservada ao setor automotivo na dcada de 90.
As questes que atravessam hoje o debate sobre a PICE so legtimas
e requerem resposta.Mas nesta, como em outras reas de poltica grande
parte das respostas afirmativas s perguntas deve estar dedicada a especificar os instrumentos e meios que se pretende utilizar para alcanar os
objetivos fixados, estimar custos fiscais e sociais do uso destes instrumentos ou seja, avaliar sua consistncia com objetivos macroeconmicos
e de aumento da produtividade da economia e a avaliar o grau de
apropriabilidade social dos benefcios potenciais da poltica.
Ora, o atual debate de poltica industrial e de comrcio exterior no
Brasil parece tratar estas preocupaes com razovel desdm, em que
pese o fato de algumas propostas de poltica no hesitarem em se referir
ao uso de medidas de proteo contra a competio dos importados e de
financiamentos pblicos em condies favorecidas, ambos instrumentos geradores de substanciais custos para a sociedade.
Contrasta com a valorizao dos velhos instrumentos3 e antigos objetivos de poltica a falta de importncia em geral atribuda a toda
uma agenda de poltica centrada nos ganhos de produtividade/
3

por vezes impressionante como o debate sobre velhos instrumentos de poltica absorve a energia de agentes pblicos e privados. As interminveis negociaes e os conflitos
sobre os ex-tarifrios fornecem um bom exemplo deste fato.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 96

competitividade, assim como na reduo do gap regulatrio e


institucional que distancia o Brasil dos pases da OCDE e que, ao crescer, tende a aumentar ainda mais as dificuldades de acesso das exportaes brasileiras aos mercados do norte.
5. Uma agenda de competitividade: indstria e exportao
Dois elementos centrais sobressaem da anlise apresentada na seo
3 deste trabalho. De um lado, um processo de reestruturao industrial
induzido pela liberalizao que foi bem-sucedido, mas que no se caracterizou por incremento significativo da produo e da capacidade produtiva. De outro, um desempenho exportador pouco brilhante e, sobretudo,
percebido como insuficiente, quando avaliado segundo o objetivo
macroeconmico de reduo da vulnerabilidade externa da economia.
A convergncia destes dois aspectos fornece a pista essencial para a
identificao dos dois principais desafios de poltica hoje colocados na
rea de indstria e comrcio exterior. So eles: (i) aumentar a oferta
domstica em condies competitivas, ou seja, garantindo um crescimento simultneo da produtividade, e (ii) ampliar o coeficiente de exportao da indstria. Do ponto de vista aqui adotado, estes dois desafios esto estreitamente inter-relacionados.
5.1. Os desafios de poltica
Ora, de que dependem o aumento permanente da competitividade
da indstria brasileira e o crescimento de sua propenso exportadora?
Em grande parte, da continuidade da reestruturao industrial e empresarial em curso. Mas, tambm, da reduo do vis antiexportador da
economia e do aperfeioamento dos instrumentos de poltica de exportaes. Os dois processos esto obviamente relacionados, na medida
em que a continuidade da reestruturao industrial estar condicionada
pela reduo do vis antiexportador da economia.
Neste movimento, esforos pontuais de substituio de importaes
podem dar alguma contribuio, mas eles nunca sero capazes de funcionar como fora motriz da nova etapa de crescimento econmico. A
substituio de importaes, como modelo de industrializao,
correspondeu etapa de industrializao extensiva, em que o dinamismo industrial derivava, em grande medida, do preenchimento dos
vazios existentes na matriz industrial domstica. A PICE a ser agora
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 97

pensada deve se basear na hiptese de que o Brasil somente pode crescer na rea industrial se pensarmos em industrializao intensiva, na
qual os ganhos de produtividade no derivam naturalmente do crescimento da produo industrial, mas resultam de inovaes incrementais
em organizao e tecnologia. A evoluo da indstria nos anos 90, no
Brasil, sugere que, no plano microeconmico, esta mudana j foi percebida em muitos setores e por nmero expressivo de empresas (Castro,
2001; Motta Veiga, 1997).
Mas a emergncia desta viso de PICE depende essencialmente da
aceitao de algumas idias bsicas acerca dos condicionantes e objetivos da poltica.
Em primeiro lugar, a PICE deve integrar sua lgica de formulao e
de implementao o essencial da herana das polticas microeconmicas
brasileiras da dcada de 90. Ou seja, a preocupao com a
sustentabilidade macroeconmica daquelas polticas, e a afirmao da
importncia tanto da competio e da contestabilidade dos mercados
como motor da reestruturao permanente quanto dos esforos continuados para aumentar a produtividade. Estes condicionantes devem ser
levados em conta inclusive quando se propugna o uso de mecanismos
de promoo e proteo setoriais voltados (ou no) para a substituio
de importaes.
Em segundo lugar, a PICE da primeira dcada do sculo XXI diferencia-se daquelas de trinta anos atrs tambm pela necessidade de integrar elementos ps-fordistas. Se as polticas anteriores induziram e
sancionaram a opo por privilegiar as atividades de fabricao e
adjacncias, em detrimento de funes manufatureiras (Barros de Castro, 2001), esta opo parece muito menos aceitvel para o futuro. Correndo o risco do paradoxo, a questo : como fazer poltica industrial
para uma economia crescentemente ps-industrial e onde a produo
cada vez mais intensiva em conhecimento. Colocar esta questo no
implica renunciar a polticas ativas nem o que seria ainda mais grave
indstria. Significa apenas integrar discusso de PICE o debate
sobre a transio ao ps-fordismo (Motta Veiga, 1997).
Em terceiro lugar, nunca demais ressaltar a relevncia que assume,
do ponto de vista tanto dos novos paradigmas de produo industrial
quanto da nova agenda de negociao comercial, a institucionalidade
das polticas e, em especial, a funo de coordenao. Polticas setoriais
e horizontais tendem a se tornar crescentemente intensivas em recursos
de coordenao e a demandar formas institucionais novas, adequadas
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 98

construo de parcerias, alianas, etc. As negociaes comerciais, por


seu lado, organizam-se cada vez mais em torno de temas horizontais,
embora estes possam ter impactos setoriais diferenciados.
Na rea especfica de comrcio exterior, os desafios principais
envolvem:
a reduo do vis antiexportador implcito na estrutura de proteo
produo domstica (proteo que foi substancialmente ampliada com a desvalorizao do real), e presente na estrutura de tributao e nos procedimentos operacionais de exportao. Esta orientao concretiza a prioridade concedida competio como meio e
objetivo de poltica. E sem a reduo do vis antiexportador, dificilmente medidas de poltica industrial voltadas para o aumento da
produo e dos investimentos acarretaro em crescimento das exportaes, ficando, ento, mantida a situao de divrcio entre
as agendas das polticas industrial e de exportao;
a concesso, pelo sistema de financiamento pblico aos investimentos produtivos, de uma clara prioridade aos investimentos
direcionados ao aumento da capacidade exportadora e
internacionalizao de empresas em setores onde a presena externa
exige investimentos diretos, especialmente na rea de comercializao
e distribuio. Uma poltica de longo prazo de estmulo ao investimento no exterior deve procurar a diversificao dos produtos exportados, adicionando produtos que, por sua natureza, possam ser
vendidos em condies diferenciadas. Isto requer, entre outras coisas, aumentar o grau de contestabilidade dos mercados domsticos,
atravs da poltica comercial e de concorrncia. Uma maior competio no mercado domstico fora as empresas locais a procurar novos mercados e a desenvolver ativos especficos, que permitam enfrentar a concorrncia internacional (Iglesias e Motta Veiga, 2002)4;
a reviso do modelo institucional de formulao e implementao
de polticas comerciais, baseada na consolidao, no Executivo, de
um consenso estratgico acerca da prioridade das exportaes e da
compatibilidade desta prioridade com outros objetivos estratgicos, como a disciplina fiscal e a substituio competitiva de impor4

Esta observao aponta para o fato de que o aumento do grau de contestabilidade dos
mercados domsticos pode estimular no s o crescimento das exportaes, mas tambm
a mudana da estrutura da pauta, na direo de produtos e setores cuja natureza possibilite vendas em outras condies.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 99

taes. Alm disso, a nova institucionalidade da poltica de exportao deve ser intensiva em instncias e mecanismos de coordenao, tanto nas instncias decisrias quanto nas de operacionalizao,
para dar conta da natureza transversal de vrios dos novos temas
da agenda de poltica e superar as falhas de implementao que,
nos ltimos anos, caracterizaram alguns instrumentos de poltica
desenhados pelo governo federal nesta rea; e
a adoo, nas negociaes comerciais internacionais, de uma postura pautada pelos interesses dos setores exportadores e pela necessidade de manter a produo domstica sob a disciplina competitiva dos bens importados.
No que concerne agenda brasileira de negociaes, ela , exceo dos temas agrcolas, essencialmente defensiva, j que alimentada
pelas preocupaes com a fragilidade competitiva da indstria brasileira extensiva ao setor de servios e com a reduo da margem de
liberdade em reas onde a interveno das polticas pblicas considerada fundamental, para reduzir esta vulnerabilidade.
Pode-se ver, na estratgia de negociaes, uma postura que se limita
a sancionar e reproduzir uma situao na qual as reformas visando
reduo do Custo Brasil esto longe de haver sido concludas, e na qual
se mantm um importante vis antiexportador. Nesta leitura, a estratgia brasileira reflete o equilbrio da mediocridade. Como o pas no
pode oferecer a seus produtores domsticos as condies sistmicas e
regulatrias compatveis com o imperativo da competitividade, luta-se,
nas negociaes, para preservar um safe heaven para tais produtores,
qual seja, o mercado domstico. Retira-se da estratgia negociadora
qualquer funo que tenha o sentido de contribuir para o aumento da
produtividade e da competitividade dos produtores domsticos atravs
dos impactos estticos e dinmicos da liberalizao.
Embora seja correto afirmar que as mudanas ocorridas na economia brasileira nos ltimos anos no foram capazes de eliminar deficincias competitivas do ambiente de negcios no Brasil, disso no decorre
automaticamente uma estratgia que tome esta situao como um dado,
e exclua qualquer contribuio das negociaes comerciais ao aumento
da competitividade dos produtores domsticos. Esta contribuio deve
vir tanto da melhoria das condies de acesso que possam beneficiar as
exportaes brasileiras, quanto do aumento da exposio da economia
do pas competio externa. E as negociaes comerciais podem contribuir para que os dois objetivos sejam alcanados.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 100

5.2. O papel do BNDES


De maneira geral, para que o BNDES possa desempenhar com eficcia funes de agncia de poltica industrial e de comrcio exterior na
rea de financiamento, especialmente em programas onde o risco de
crdito associado s empresas ou setores-alvo seria considerado comercialmente elevado, necessrio superar o claro conflito existente, na
ao do Banco, entre a lgica comercial e a lgica de poltica. Este
conflito se evidencia nas dificuldades para, por exemplo, ampliar o acesso
das PMEs ao crdito de exportao. Submetidas lgica comercial de
distribuio de produtos do BNDES via agentes financeiros e aos
critrios de gesto de risco que caracterizam a ao destes agentes, as
PMEs dificilmente tero acesso ao crdito de exportao.
Como diversos estudos sobre o tema comprovaram, no correto
supor que agentes financeiros privados atuem como promotores da poltica industrial e de exportao. Por outro lado, no se trata de reproduzir o modelo de gesto dos riscos de crdito exportao que prevaleceu no Brasil at a dcada de 80, que transferia aos agentes pblicos e
ao Tesouro parcela pondervel destes riscos. H exemplos, em outros
pases, que comprovam a possibilidade de superar o dilema, sem cair na
socializao espria dos riscos privados.
o caso do modelo adotado quando da privatizao da COFACE,
na Frana, e do Mediocredito Centrale, na Itlia. Ambos continuam a
desempenhar funes de agncias governamentais. As atividades reunidas sob a rubrica agncia de poltica industrial do banco italiano,
por exemplo, consistem na gesto extra-balano dos fundos alocados,
pelo Estado, para a consecuo de objetivos especficos de poltica econmica e industrial.
Com isto, atacam-se as falhas do ponto de vista da consecuo dos
objetivos de poltica de exportao, preciso ressaltar do atual modelo de gerenciamento de riscos aplicvel aos financiamentos pblicos,
modelo este que impede o acesso a tais financiamentos pelas empresas
de menor porte. importante que isto se faa explicitando-se claramente as responsabilidades, os recursos e os custos associados consecuo de polticas pblicas, de modo a no permitir que se contamine o
balano das instituies financeiras pblicas.
No marco de discusso aqui proposto, o BNDES tem papel central a
desempenhar no aperfeioamento do sistema pblico de financiamento,
no sentido de: (i) conceder, em suas polticas operacionais, clara prioriEXPORTAO E COMPETITIVIDADE 101

dade aos investimentos direcionados ao aumento da capacidade exportadora sem tornar, no entanto, seus financiamentos diretamente contingentes ao desempenho exportador das empresas (OMC oblige...); e
(ii) integrar a seus programas de apoio a dimenso externa das atividades internacionais das empresas investimentos externos, especialmente
em distribuio e comercializao5, mas no somente.
Alm disso, o apoio s exportaes de servios deve ser estendido,
deixando-se de lado critrios industrialistas de avaliao, que so inadequados para mensurar os benefcios gerados pela exportao de conhecimento e de capacidade gerencial associada s vendas externas de servios. Tambm seria de extrema relevncia para o pas que o Banco fosse
capaz de atuar com mais eficincia no apoio capacitao tecnolgica da
indstria, partindo do entendimento do que , para a indstria, a questo
tecnolgica (CNI, 2002), bem como do entendimento do que so, no
Brasil, os sistemas reais de inovao, que, bem ou mal, articulam institutos de pesquisa, empresas, universidades e associaes empresariais.
Estas duas ltimas recomendaes sugerem que o BNDES deveria buscar integrar a suas polticas operacionais o objetivo de moldar a poltica
industrial a um projeto com elementos marcadamente ps-fordistas. Dentro
deste projeto, ganham relevo polticas que contribuam para que as empresas, operando a partir do Brasil, gerem e desenvolvam ativos proprietrios
(especficos a uma firma ou a um conjunto de empresas) que permitam
diferenci-las na competio internacional, tanto no mercado domstico
quanto na exportao. Como sugerem Iglesias e Motta Veiga (2002), a criao e o desenvolvimento de ativos proprietrios firma-especficos so instrumentos chave para a internacionalizao produtiva das firmas brasileiras, permitindo-lhes, pelo menos em parte, compensar diferenciais de porte, em relao s empresas concorrentes no mercado internacional.
Neste sentido, sem prejuzo de que o BNDES atue como facilitador e
indutor de movimentos de fuses e aquisies que contribuam para a formao de empresas brasileiras de porte mundial o que, na prtica, pode se
revelar mais difcil e custoso do que se imagina, dadas a estrutura patrimonial
e a tradio corporativa de boa parte das grandes empresas brasileiras de
capital nacional , o Banco deveria assumir novas responsabilidades na
5

A partir de pesquisa de campo realizada junto a cerca de 450 empresas exportadoras,


Iglesias e Motta Veiga (2002) concluram que o investimento no exterior que estas firmas
pretendem realizar do tipo trade and distribution, de maneira que certamente contribuir a expandir as exportaes e ter um impacto positivo sobre a economia domstica.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 102

formulao de polticas industriais e de exportao que sejam orientadas


pelo objetivo de criar e desenvolver, nas empresas exportadoras, ativos especficos que as diferencie e a seus produtos na competio internacional.
Nesta mesma linha, e de forma mais geral, uma tarefa relevante do
Banco consistiria em fomentar, atravs da elaborao de white papers e
de debates orientados para a formulao de poltica, a emergncia, no
pas, de um novo campo de poltica industrial relacionado economia da
informao e do conhecimento, em que servios, cultura e mdia (moda,
inclusive), design e outras funes no manufatureiras ganhassem peso.
Finalmente, como scio da SBCE, cabe ao BNDES promover a diversificao de servios oferecidos pela empresa. Neste sentido, tratarse-ia de acelerar a adoo e a difuso de diversos produtos que j compem o porta-flio da COFACE, scia estratgica da SBCE, especialmente aqueles que se voltam para viabilizar a prospeco e a entrada
em mercados exigentes e competitivos.
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EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 103

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DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 104

OS DESAFIOS DA EXPORTAO

Renato Baumann*
1. Introduo
A economia brasileira foi por muitos anos uma referncia de sucesso em termos de crescimento das exportaes e diversificao da pauta
de comrcio. As dcadas de 70 e 80 do sculo passado foram exemplares nesse sentido.
No entanto, tais resultados foram obtidos, em grande medida, com
forte transferncia de recursos reais ao setor exportador, a partir de mecanismos elaborados e de baixa transparncia. Alm disso, sobretudo
nos anos 80, a opo por estimular o setor exportador a virtualmente
qualquer custo foi uma decorrncia das necessidades impostas pelo servio da dvida externa.
Uma vez equacionada a questo da dvida externa, e, portanto, a
necessidade de gerao de supervits comerciais elevados, reduziu-se a
nfase dada ao setor. Ao mesmo tempo, a intensidade do uso de incentivos assim como o formato de sua administrao gerou reao no
sentido de se privilegiar uma estrutura menos administrada e mais transparente. A expresso promoo de exportaes passou a ser vista como
sinnimo de nus fiscal e transferncia de recursos a setores privilegiados. A prioridade ao ajuste fiscal levou ao re-desenho de toda a poltica
para o setor, com eliminao de diversos tipos de incentivos fiscais e
creditcios, ao mesmo tempo em que a estrutura fiscal sem diversos incentivos adotados at ento passava a onerar a produo para exportar.

* CEPAL/ONU e UnB. As opinies expressas so de inteira responsabilidade do


autor, no refletindo necessariamente as posies dessas instituies. Agradeo os
comentrios de Carlos Mussi e Germano de Paula a uma verso anterior, isentandoos de eventuais incorrees remanescentes, bem como os comentrios recebidos em
Painel no BNDES, de parte de Maria Silvia Bastos Marques, Embaixador Rubens
Barbosa, Jos Roberto Mendona de Barros e Renato Sucupira.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 105

Durante boa parte dos anos 90, a essa percepo de que intervenes de estmulo ao setor exportador so menos eficientes que ganhos
de produtividade vieram somar-se outros elementos, como valorizao
cambial, poltica ativa de juros internos e abertura s importaes. Isso,
se, de um lado, possibilitou o acesso ampliado a insumos importados,
que se supunha proporcionariam maior competitividade, por outro lado,
dificultou as condies de competitividade dos produtos brasileiros no
mercado externo.
Os choques externos provenientes das crises asitica, em 1997, russa, em 1998, e de especulao contra o Real, em 1999, tornaram clara a
necessidade de uma poltica mais pr-ativa em relao ao setor, sem
prejuizo de assegurar as condies para ganhos de produtividade.
Neste artigo, esses temas so considerados levando-se em conta: uma
reviso da experincia brasileira com as polticas de estmulo ao setor
exportador (seo 2); consideraes quanto questo da competitividade
das exportaes, o que deveriam ser os objetivos de uma poltica para o
setor, e o papel dos agentes econmicos (seo 3); a discusso sobre
mecanismos de apoio atividade exportadora, sua situao atual e sugestes de ajustes (seo 4); e o espao para uma contribuio adicional
por parte do BNDES (seo 5).
2. Breve avaliao da experincia brasileira
com promoo s exportaes
A economia brasileira tem um grau de envolvimento limitado com o
comrcio exterior. Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior, as exportaes representam menos de
10% do PIB brasileiro, tendo superado esse percentual apenas em meados dos anos 50, na primeira metade dos anos 80, e em 2001.
Esse empenho limitado tem se refletido na participao de produtos
brasileiros no comrcio mundial, que superou 1% em mdia apenas nas
dcadas de 1950 e 1980, situando-se, desde a segunda metade dos anos
90, num patamar de 0,9%.
Do incio dos anos 70 ao final da dcada de 80, a poltica comercial
externa do Brasil se caracterizava pela imposio de barreiras s importaes, pela preocupao explcita com a diversificao de pauta de exportaes e de mercados, pela proviso de incentivos elevados s exportaes,
uma poltica de cmbio real administrado em funo da balana comercial,
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 106

mas com uma institucionalidade inadequada (nmero elevado de instituies cujas atuaes tm efeitos sobre a poltica comercial externa).
Vinte anos depois, a poltica comercial externa apresenta barreiras
s importaes em seu nvel mais baixo em muitas dcadas, a novidade
histrica de estar condicionada por um processo de integrao regional
(Mercosul), uma poltica de cmbio flexvel, limitaes (determinadas
pela OMC) concesso de diversos incentivos de tipo tradicional, e,
ainda, uma institucionalidade inadequada.
A essas caractersticas da poltica comercial recente h que se agregar
novos condicionantes, como o aprofundamento da internacionalizao
do parque produtivo, que tem implicaes para o balano de pagamentos (sobretudo via balana de servios, atravs do pagamento de fatores) e a nfase poltica na estabilidade de preos, limitando a variao cambial.
O objetivo manifesto a partir do final dos anos 60 de se atingir nveis
expressivos e estveis de exportaes, associados a uma diversificao do
tipo de produtos exportados, mas sem alterar de forma expressiva a estrutura de barreiras s importaes (dado o que se imaginava fosse uma tendncia estrutural ao desequilibrio do balano de pagamentos) levou adoo
de um volume expressivo de incentivos s exportaes de manufaturados,
que, segundo estimativas (Baumann,1989), poderiam superar em alguns
anos como no incio da dcada de 80 2/3 do valor exportado1. Na segunda metade dos anos 80, esses estmulos foram gradualmente reduzidos, e,
nos anos 90, tenderam a praticamente desaparecer.
A preservao de um percentual to expressivo de incentivos ao setor exportador de manufaturas teve claras repercusses em termos oramentrios. De fato, no incio dos anos 80, foram intensas as discusses
relativas disponibilidade e aos custos aos recursos destinados a estimular exportaes e a incentivar o setor agrcola, bem como foi considervel a presso, por parte de agncias multilaterais, para a eliminao
1

Essas estimativas consideram a iseno do imposto de importao, do IPI, da taxa de


melhoramentos de portos, do Adicional sobre frete para a Renovao da Marinha Mercante, da taxa de expediente, do IOF, e do Depsito Compulsrio sobre importaes;
Financiamento de Capital de Giro (Resolues CMN No.674/882, CIC-Crege 14-11,
CONCEX No.68, CMN No.950, CMN 643/883), Financiamentos a Investimentos no
Exterior, Elaborao de Projetos, a Entrepostagem, s Exportaes em Consignao, a
Promoo Comercial no Exterior, venda de projetos, comercializao, financiamento
direto ao exportador e equalizao das taxas de juros externas, assim como diferencial
entre as alquotas dos Programas Befiex e a alquota mdia geral de crdito-prmio

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 107

do componente de subsdios implcitos nessas transferncias, e para a


necessidade de se reduzir o vis anti-comrcio da poltica econmica,
atravs de maior abertura comercial.
Essa percepo levou a que, ao final da dcada mais intensamente,
a partir de 1990, com intensificao em 1994 , ocorresse um processo
sem precedente na histria econmica do pas de reduo das barreiras
em relao s importaes. O grfico a seguir2 mostra a trajetria das
tarifas nominais de importao no pas.

A opo por maior abertura esteve, ademais, associada aps 1994 ao


processo de aproximao com outras economias do Cone Sul e prpria
lgica do programa de estabilizao de preos, que demandava maior concorrncia por parte de produtos competidores externos. Essa vinculao
com o nvel de preos internos proporcionou no Brasil como em outros
pases da Amrica Latina um papel especial abertura. No apenas consideraes de eficincia produtiva estavam envolvidas. O compromisso
poltico com a sinalizao aos agentes econmicos da importncia atribuda a essa poltica levou, por exemplo, a que os pases da regio consolidassem a totalidade de suas tarifas junto ao GATT/OMC em nveis considerados baixos, em comparao com sua trajetria anterior.
De modo semelhante, desde o final dos anos 60, um dos pilares da
poltica de estmulo ao setor exportador havia sido a relativa garantia de
preservao do valor real da taxa de cmbio, atravs de desvalorizaes

A partir de dados de Kume, Piani,Souza (2002).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 108

que com poucos periodos de exceo buscaram preservar o diferencial de paridade com outras moedas. A partir de 1994, a lgica do novo
enfoque demandava, diferentemente, o rompimento de todo tipo de inrcia na formao de preos, e, com isso, a sinalizao aos agentes econmicos passou a ser menos previsvel que no modelo anterior.
Desse modo, no incio da dcada de 90, foram abolidos diversos
mecanismos de incentivo como os subsdios fiscais , houve reduo
substancial dos recursos destinados ao financiamento, e foi extinta a
Befiex, que provia incentivos especiais, em funo do desempenho exportador e da gerao de divisas por parte das empresas3. A taxa de
cmbio acumulou forte valorizao at 1998.
A lgica passou a ser a de que o estmulo genuno s exportaes, sustentvel no tempo, seria decorrncia das medidas de aumento de
competitividade estrutural da economia e da liberalizao das importaes.
A partir desse entendimento, foi adotado, em 1991, o Programa de
Competitividade Industrial. Alm disso, algumas medidas foram adotadas
na rea fiscal. Em 1996, a chamada Lei Kandir ampliou a no-incidncia de
ICMS de modo a incluir as exportaes de produtos primrios e semi-elaborados, assim como a prestao de servios ao exterior. Em 1997, sobretudo a partir do impacto da crise asitica, foram criados mecanismos de ressarcimento parcial de impostos incidentes sobre as exportaes.
E, ainda, houve um aperfeioamento do sistema de financiamento e
de seguro de crdito ao setor exportador, foram adotadas aes para aumentar a eficincia e reduzir custos na infra-estrutura de transportes e
servios de portos, e procedeu-se a uma gradual desvalorizao cambial.
A avaliao da poltica de exportaes nos anos 90 pode, assim,
centrar-se na anlise da poltica de financiamento, das tentativas de minorar os impactos das distores tributrias, e das aes complementares de iniciativa do governo.
Na avaliao do sistema de financiamento ao setor, estudo publicado em meados da dcada de 80 (Baumann e Braga,1986) enfatizava os
seguintes aspectos:

Um aspecto pouco considerado o de que os incentivos Befiex afetaram um percentual


expressivo (mais de uma tera parte) das exportaes brasileiras de produtos manufaturados at meados da dcada, apesar de esse mecanismo haver sido extinto em 1990. A
explicao se encontra nos prazos dos contratos j firmados poca da extino.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 109

o sistema de financiamento existente desde meados dos anos 60 foi


negativamente afetado por frequentes modificaes em suas linhas
bsicas e orientao;
havia em meados dos anos 80 razovel diversidade de linhas de
financiamento, favoravelmente comparvel com a variedade
encontrvel em outros pases4;
inadequao das instituies do sistema, na captao dos recursos
e na administrao desses recursos;
grande restrio expanso das atividades do setor, imposta pelas
limitaes no seguro de crdito5. Isso constituia forte inibidor
ampliao do nmero de empresas na atividade exportadora, em
funo das dificuldades em obter financiamento de pr-embarque;
canalizao de recursos atravs de nmero reduzido de bancos e
valores das operaes fortemente concentrados em grandes bancos, implicando fragilidade dos tomadores ao negociarem as condies contratuais;
inexistncia de racionalidade econmica da seleo dos produtos
beneficiados com financiamento preferencial, seja em termos das
caractersticas da demanda internacional, seja quanto s formas de
comercializao ou caractersticas estruturais da oferta6;
nmero de empresas beneficiadas pequeno, em comparao com o
universo dos exportadores;

Linhas de financiamento s exportaes existentes em 1984: a) pr-embarque: ACC,


ACE, financiamento comercializao de produtos entrepostados, financiamento produo de produtos exportveis (recursos dos bancos comerciais+recursos Finex), financiamento produo e comercializao destinado a empresas comerciais-exportadoras, financiamento produo para itens com ciclo de produo de mais de 180 dias,
financiamento produo (recursos do Banco do Brasil); b) apoio e complementao:
financiamento exportao em consignao, promoo comercial no exterior, a investimentos no exterior, para custear gastos com elaborao de projetos destinados ao exterior e para compra de equipamentos destinados execuo de obras no exterior; c) financiamento direto ao exportador ou ao importador, equalizao de taxas de juros, financiamento de servios de engenharia.
5
O sistema era caracterizado, alm disso, pela inexistncia de mecanismos adequados
de seguro, monopolizado pelo Instituto de Resseguros do Brasil, sem ser atividade
prioritria desse organismo, e predominantemente concentrado no resseguro de financiamento de crdito de ps-embarque.
6
Ver, a propsito, a anlise dos critrios econmicos de seleo dos setores privilegiados
em Baumann e Braga (1985).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 110

no correspondncia entre os prazos dos crditos e os prazos de


produo e comercializao dos produtos beneficiados; os recursos estariam sendo usados como instrumento de capitalizao das
empresas beneficiadas.
At o final da dcada de 80, a poltica de financiamento s exportaes como, de resto, toda a estrutura de incentivos tinha por objetivo
promover a diversificao da pauta exportadora. Tanto no perodo em
que esse financiamento dependia diretamente de recursos extra-oramentrios (Oramento Monetrio, at 1984) como a partir da, quando
a proviso de recursos esteve a cargo dos bancos comerciais, o sistema
se caracterizou por uma grande concentrao de financiamentos em alguns setores e poucas (grandes) empresas.
No incio dos anos 90, debateu-se sobre a criao de um banco de
comrcio exterior seguindo a experincia de boa parte dos pases industrializados como alternativa s limitaes institucionais captao
de recursos e proviso de seguro de crdito, mas essa idia no teve
xito. Essa tentativa frustrada levou reconstituio do financiamento
pblico via Finamex (em 1990, para empresas exportadoras de mquinas e equipamentos) e Proex (em 1991, reintroduzindo o mecanismo de
equalizao e modalidade ps-embarque).
A partir de 1997, comeou o envolvimento mais expressivo do setor
privado com a atividade de seguro de crdito ao comrcio exterior, com
a criao da Seguradora Brasileira de Seguro de Crdito S/A. Nesse
mesmo ano foi criado o Fundo de Garantia para a Promoo da
Competitividade, voltado para o financiamento das exportaes de empresas de menor porte. No ano seguinte foi criado o Programa Especial
de Exportaes, trabalho conjunto com o setor privado, para identificao de limitaes em reas temticas e setoriais.
Em 1999, foi constituido o Fundo de Aval para Micro e Pequenas
Empresas Exportadoras e reformulado o Fundo de Garantia para Promoo de Competitividade7 . Com isso, consolidou-se um sistema pblico de
apoio s exportaes baseado em um trip: crditos do BNDES-EXIM,
seguro de crdito exportao, e mecanismo de equalizao do Proex.
Os dados indicam, contudo, que os financiamentos continuam demasiadamente concentrados em grandes empresas, que absorveram 97%
7

Mas, segundo a CNI (Boletim de Comrcio Exterior, diversos nmeros), ao exigir


garantias reais equivalentes a 100% do crdito para financiamentos com cobertura superior a R$ 500 mil, o Fundo pouco contribui.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 111

do valor desembolsado pelo BNDES-EXIM, em 1999 e 2000. Alm


disso, as prioridades de ajuste fiscal tm tido reflexo expressivo na disponibilidade de recursos para o financiamento de exportaes. Em 1999,
houve corte no oramento do PROEX, e em 2000 o programa foi novamente afetado pela menor disponibilidade de recursos, determinada pelos cortes oramentrios e pela desvalorizao cambial.
interessante notar que avaliao recente do sistema de financiamento s exportaes (Veiga, 2000) corrobora decorridos quinze anos
boa parte das concluses a que o mencionado estudo de 1986 chegou.
So indicados como pontos principais:
h concentrao dos recursos de financiamento em um pequeno
grupo de grandes empresas exportadoras, em poucos setores e nos
produtos destinados aos mercados latino-americanos, em que pese
a remontagem do sistema, nos anos 90, ter ocorrido com uma crescente disperso setorial;
h problema no que diz respeito proviso de garantias, comprometendo o financiamento de pr-embarque, mesmo tendo sido criado com esse objetivo o Fundo de Garantia das Exportaes;
tem havido perda de importncia dos recursos oramentrios como
fonte das linhas pblicas de financiamento, em particular nos anos
recentes, com recortes oramentrios;
h superposio dos mecanismos de financiamento BNDES-Exim,
para ps-embarque, PROEX-Equalizao, ACC/ACE;
h concentrao da oferta de crdito privado em linhas de prazo mais
curto. No que se refere aos mecanismos com recursos pblicos, o
principal problema tanto nos instrumentos de financiamento quanto no de garantias a dificuldade em atingir as empresas de menor
porte, e, portanto, ampliar o prprio setor exportador.
Essa convergncia de diagnsticos separados por quinze anos de
experincias variadas com o financiamento s exportaes indicativa
de algumas limitaes estruturais do sistema brasileiro. Tais limitaes
esto, em grande medida, associadas institucionalidade e s prprias
limitaes do mercado de capitais interno, assim como forma de definir prioridades a cada momento que fazem com que algumas distores
se perpetuem, de forma quase independente do formato que assuma a
poltica de financiamento.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 112

3. Produtividade e exportaes
A estratgia de promover a competitividade do sistema produtivo
brasileiro de forma sustentvel via estabilizao de preos, liberalizao
comercial, privatizao de empresas pblicas e outras medidas especficas (incentivos fiscais, poltica de compras governamentais, programas
setoriais e outros) efetivamente resultou em nveis expressivos de variao da produtividade.
Segundo Bonelli, os ganhos de produtividade da mo-de-obra na
indstria de transformao alm dos setores de comunicaes, servios industriais de utilidade pblica e indstria extrativa mineral foram inditos na historiografia econmica brasileira (Bonelli, 2001:2).
Em meados de 1997, antes da crise da sia, a produtividade da mo-deobra na indstria brasileira chegou a crescer 16% ao ano. Mesmo aps
as crises de 1998 e 1999, em meados de 2000, essa taxa ainda chegava
a 6,5% anuais, o que bastante expressivo.
No caso da agricultura, houve ganhos sistemticos de produtividade, desde o final dos anos 80: a produtividade mdia anual no periodo
1996-98 foi 22% superior de 1987 no setor de lavouras, 24% em produtos animais e 23% em agropecuria (Dias e Amaral, 2000).
No plano microeconmico, essa melhoria de produtividade nas empresas manufatureiras vem sendo obtida atravs da introduo de novas modalidades de organizao de produo e investimento em tecnologia da informao, movimento que caracterizou o desempenho do setor industrial brasileiro na dcada de 908 juntamente com a escassa criao de novos postos de trabalho e a relocalizao da atividade produtiva, motivada pela concesso de incentivos fiscais por parte de estados e municpios.
Esses ganhos expressivos em produtividade, no entanto, no resultaram em desempenho to marcante quanto o esperado, em termos de comrcio exterior: o crescimento mdio anual das importaes, no periodo
1991-2000, foi o dobro dos 6% verificados em relao s exportaes.
No que se refere ao crescimento das exportaes, a concepo de
competitividade sustentvel via mercado seria compatvel com uma expectativa de desempenho crescente, em termos de valor. No entanto, a
8

Desde o incio da dcada, as empresas industriais adotaram uma postura defensiva em


relao concorrncia dos produtos importados, e investiram em modernizao, assim
como adotaram diversas medidas de tipo organizacional. Para uma descrio mais detalhada do processo. Ver Baumann, 2000a.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 113

taxa mdia anual de crescimento do valor exportado total na segunda


metade dos anos 90 (3,8%) foi, de fato, bem inferior observada (8,3%)
na primeira metade da dcada.
Parte desse resultado atribuvel piora nas relaes de troca, assim
como s crises verificadas sobretudo no final da dcada nos parceiros comerciais da Amrica do Sul, destino de uma proporo expressiva de produtos manufaturados brasileiros.
Diversos estudos indicaram igualmente9 que no suficiente obter
uma capacidade potencial de venda externa, se ela no corresponder aos
segmentos dinmicos da demanda. De fato, as anlises da pauta exportadora brasileira apontam um forte componente de produtos intensivos em
recursos naturais portanto, vulnerveis a variaes pronunciadas nos
preos internacionais e uma baixa presena naqueles segmentos de
mercado que apresentam maior crescimento da demanda internacional.
No debate mais recente, essa questo tem reaparecido com algumas
nuances, como a importncia de se considerar no apenas setores, mas
segmentos em cada setor, e o destaque a ser dado aos setores que
sobretudo aps o processo de abertura comercial e a privatizao conseguiram explorar de modo exitoso suas vantagens comparativas espontneas, i.e., no induzidas por polticas pblicas.
No entanto, alm das condies adversas no mercado externo a experincia mostrou principalmente a partir de 1997 a necessidade de
algum grau de interveno maior, por parte do setor pblico, na promoo de exportaes.
Essa questo foi tradicionalmente tratada como dito acima pelo
desenho de estruturas de incentivos fiscais e creditcios, de modo a induzir modificao na pauta exportadora. No novo contexto, em que a induo
a partir de seleo prvia de setores considerada interveno excessiva,
depende-se de outros elementos determinantes. Entre outros aspectos, o
tipo de agente econmico envolvido na atividade exportadora passa a
desempenhar um papel importante na determinao dos resultados.
No desenho da poltica de exportaes, passa a ser inevitvel se levar em conta que o Brasil tem hoje uma pauta comercial em que 59%
dos produtos so manufaturados (em comparao com apenas 15% em
1970), preserva caractersticas de global player, com percentuais expressivos de suas exportaes destinados aos EUA e Unio Europia,
9

Ver, por exemplo, IEDI (2000).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 114

mas crescentemente tambm sia apesar da opo regionalista, que


elevou a participao dos mercados da Amrica Latina a quase 30% na
segunda metade da dcada de 90 , e tem um parque industrial em que
marcante a presena de subsidirias de empresas transnacionais, cujas
decises de investir e exportar obedecem primordialmente s estratgias globais de suas casas-matrizes.
Nesse contexto, um desempenho exportador sustentado requer:
existncia de capacidade produtiva disponvel para atender, simultaneamente, demanda externa e demanda interna;
nvel de taxa de cmbio efetiva real sustentvel no mdio prazo,
refletindo equilbrio nos diversos mercados (bens, fatores, financeiro) relacionados com o mercado de divisas;
composio adequada da pauta exportadora. pouco provvel o
sucesso de uma especializao em produtos que tenham baixa perspectiva de demanda internacional.
Esse conjunto de consideraes sugere a existncia de ao menos trs
metas a serem perseguidas pela poltica para o setor exportador.
Uma primeira meta seria assegurar uma pauta exportadora mais dinmica. Segundo estudo recente do IEDI10 , os setores de demanda crescente no comrcio mundial participaram, em 1991-94, com 52% das
exportaes totais brasileiras, e no mais que 36%, em 1994-98. Ao mesmo tempo, neste ltimo perodo, 54% das importaes brasileiras foram
de produtos de demanda crescente, o que reflete uma tendncia estrutural
ao desequilibrio comercial. Exerccios feitos na Cepal, utilizando sotfware
prprio (Modelo CAN), obtiveram resultados semelhantes.
Cabe notar que a noo de produtos dinmicos no mercado internacional no significa apenas produtos de alta tecnologia ou maior valor
adicionado. H nichos dinmicos em boa parte dos setores, e no se
trata de recomendar a priori produtos especficos.
Os objetivos devem ser: a) proporcionar as condies adequadas para
que os fornecedores nacionais possam identificar e explorar essas oportunidades; e b) assegurar as condies para que isso possa ser feito de
forma continuada e com propagao positiva dos benefcios na estrutura produtiva nacional em termos de circulao dos recursos gerados e
de internacionalizao de progresso tcnico.
10

IEDI (2000: 50).

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 115

Em que pese a participao de produtos intensivos em recursos naturais na pauta de exportaes brasileira, mais de 3/4 desta pauta so de
produtos industrializados, e, portanto, seu desempenho exportador depende de preos relativos favorveis, mas sobretudo de: a) financiamento produo e comercializao; b) competitividade no processo
produtivo; e, c) relaes estveis entre fornecedores de insumos e produtores de itens exportveis, com controle de qualidade assegurado em
relao a ambos produtos, assim como eficincia na entrega e na proviso de atividades paralelas, como assistncia tcnica e outras.
Eventuais alteraes na composio do fluxo de comrcio envolvem, portanto, decises por parte das prprias firmas potencialmente
envolvidas na atividade exportadora. Isso leva ao segundo objetivo.
Uma segunda meta deve ser assegurar empenho por parte dos agentes no setor exportador. A economia brasileira dispe de um mercado
interno que permite ganhos de escala e, portanto, justifica a existncia
de um conjunto variado de setores. No entanto, essas mesmas dimenses fazem com que o mercado interno seja o principal fator determinante
do investimento em capacidade produtiva, e, por conseguinte, da capacidade exportadora.
Entre as diversas questes que a forte presena de agentes estrangeiros traz considerao, do ponto de vista da poltica comercial externa,
est o fato de que, nos ltimos anos diferena, por exemplo, do
periodo de vigncia dos programas Befiex , a entrada de recursos (e a
operao das subsidirias) no tem sido condicionada ao compromisso
com gerao de divisas.
Nesse contexto, os temas centrais passam a ser o de como fazer para que
essas empresas prefiram o Brasil como plataforma de exportao, e o de
como ser possvel tornar o mercado externo uma varivel relevante no processo de deciso de investimento, dada a atratividade do mercado interno.
Vale ressaltar, alm disso, que outras duas caractersticas do comrcio
externo brasileiro no perodo so o aumento das transaes de tipo intrasetorial o nmero de setores com ndice de comrcio intra-industrial acima de 40% passou de 33% do total das exportaes, em 1991, para 44%,
em 199911 ; e o aumento das transaes de tipo intrafirma, transaes essas
que, segundo o Censo de Capital Estrangeiro do Banco Central, passaram
de 20% do total das exportaes, em 1995, para 38%, em 2000.
11

Idem, p. 70.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 116

Estudo da Receita Federal (SRF, 2002) confirma, em parte, a concentrao setorial das transaes intrafirma, e Baumann e Carneiro (2002)
encontram indcios de interaes comerciais entre as subsidirias em
operao no pas e suas matrizes. Neste ltimo trabalho, a partir de uma
anlise probabilstica de tipo Probit, foi observado que, no que se refere
s subsidirias de empresas canadenses e estadunidenses, a probabilidade de que uma empresa exporte mais de 20% de suas vendas externas
para os EUA e Canad ser tanto maior quanto maior for o peso do
comrcio exterior nas suas operaes, e quanto maior a participao das
vendas para esses dois pases nas exportaes da empresa.
Como conseqncia, a sensibilidade dos fluxos de comrcio a variaes nos preos relativos torna-se aparentemente menor do que no
caso de haver apenas transaes de tipo tradicional, e a atuao dos
agentes econmicos passa a ser tambm uma funo de decises tomadas em suas casas-matrizes, portanto no relativas apenas s subsidirias locais.
Tanto as subsidirias em operao no Brasil quanto as empresas de
capital nacional tm tamanho menor que boa parte de seus concorrentes, e operam em ambiente regulatrio e de superviso, que frequentemente menos estrito que aquele encontrado em diversos mercados. Nessas condies, cabe s empresas desenhar estratgias de insero internacional que compreendam a adequao de suas formas de operao,
eventuais associaes entre si e/ou com scios externos, e a busca de
segmentos especficos de mercado a explorar.
No caso dos agentes de menor porte, dada a no ampliao expressiva
da capacidade produtiva voltada para o mercado externo, tem se tentado
atrair novos agentes. No entanto, para sua sua sustentao no longo prazo, essa estratgia requer: i) a vinculao com grandes empresas (subcontratao) e/ou a consolidao de consrcios exportadores; e ii) um
envolvimento do sistema nacional de inovaes, para a contnua incorporao de novos produtos e/ou o aperfeioamento dos produtos ofertados.
A terceira meta deveria ser, portanto, assegurar e manter nveis adequados de competitividade. A abertura comercial induziu um aumento
do componente importado da produo, como previsivel. No entanto,
no parece estar demonstrado at que ponto esse maior componente
importado contribuiu para o melhor desempenho das exportaes. Estudo recente de Mauricio Mesquita e Fernando Puga encontrou maior
aumento de produtividade nos setores competidores com importao do
que nos demais setores, ilustrando os benefcios da abertura comerciEXPORTAO E COMPETITIVIDADE 117

al12. Mas, no est claro at que ponto isso teria afetado de forma positiva e eficiente o desempenho exportador dos setores com maior grau
de abertura. Este permanece um tema aberto verificao emprica.
A competitividade resultado no apenas das medidas adotadas internamente firma. O ambiente econmico em que elas atuam to ou mais
determinante. Nesse sentido, no que se refere proviso de crdito ao
setor exportador, so praticadas j h algum tempo taxas de juros elevadas (reflexo da poltica macroeconmica geral); o acesso ao crdito externo (mais barato) est, em geral, restrito aos agentes com garantias a oferecer; permanece inadequada a estrutura de seguro de crdito s empresas
de menor porte; e o programa de financiamento oficial PROEX conta
com recursos relativamente limitados em relao demanda potencial,
alm de ter dotao vulnervel aos ajustes da poltica oramentria.
A essas limitaes somam-se as distores da estrutura fiscal e as
debilidades dos vnculos do setor exportador com as atividades geradoras de progresso tcnico.
Uma poltica mais preocupada com o desempenho exportador procuraria evitar a tributao indevida e em cascata, como ocorre, por exemplo, com as contribuies do tipo da COFINS. Ao final de 1998, o governo implementou um ajuste fiscal de emergncia, centrado em contribuies de carter cumulativo. A COFINS teve sua alquota aumentada
de 2% para 3%, e a CPMF foi prorrogada, igualmente com elevao de
alquota. Essas contribuies afetam diretamente a competitividade dos
produtos nacionais, uma vez que incidem sobre a origem, e no sobre o
destino do produto. Assim, um produto importado no paga COFINS13,
enquanto seu similar nacional penalizado pelo tributo, o que representa um estmulo ao consumo do primeiro. Do mesmo modo, um produto
exportado cuja fabricao envolva mais de uma etapa produtiva tem
iseno de COFINS apenas na ltima etapa, mas carrega o nus da tributao nas etapas anteriores. Do ponto de vista da balana comercial,
h, portanto, um duplo impacto negativo potencial.
Um nvel de competitividade conseguido seja como resultado de
estmulos, seja de forma espontnea sem o concurso de polticas
12

Conforme Gazeta Mercantil de 22.07.2002. No perodo 1996-1999, a produtividade


mdia da indstria cresceu 5,4% ao ano; nos setores sujeitos competio dos importados, ela cresceu 7,2% ao ano, e nas indstrias sem concorrncia externa, ela cresceu
apenas 1,58% ao ano.
13
Desde que importado para consumo direto. A COFINS incide sobre atividades de revenda.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 118

pblicas especficas s ser sustentvel no mdio prazo, se estiver vinculado gerao e difuso de progresso tcnico. Nesse sentido, no
basta superar as distores do mercado de capitais, ou promover reforma tributria. Condies necessrias adicionais so o desenvolvimento
e a preservao de um sistema nacional de inovao, assim como sua
vinculao estvel com o setor produtivo.
Em relao a esse aspecto, uma reviso da experincia brasileira nos
anos 90 (Tigre, Cassiolato, Szapiro e Ferraz, 2000) mostra que a abertura econmica e a poltica tecnolgica tiveram impactos diferenciados
sobre a dinmica setorial da economia. Nos setores tradicionais, cuja
tecnologia incorporada aos equipamentos e em fornecedores
especializados, houve manuteno ou expanso das atividades, com
ganhos de produtividade e competitividade internacional. J os setores
cuja competitividade est assentada na inovao de produtos foram negativamente afetados, havendo, em alguns casos como em bens de
capital , reduo nas atividades locais de P&D, em favor da maior
articulao com fontes externas de equipamentos, insumos e tecnologia.
A preservao dos nveis alcanados de competitividade ou seu
aumento demanda, portanto, a existncia de mecanismos institucionais
que promovam e estimulem a interao entre instituies de C&T e o
setor produtivo.
4. Incentivos s exportaes e promoo de competitividade
Nos ltimos anos, tm sido adotados no Brasil diversos programas
de estmulo s exportaes. Por exemplo, a pgina do MDIC na Internet
lista, apenas no mbito de iniciativas do governo federal: o SISCOMEX,
a simplificao de procedimentos operacionais e de cmbio na exportao, a agilizao de despacho aduaneiro, o PROEX Banco do Brasil, o
Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade, o Fundo de
Aval s Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, a Seguradora
Brasileira de Seguro de Crdito S/A, o BNDES-Exim, e o Programa
Avana Brasil, com mais de vinte atividades especficas de apoio ao
desenvolvimento das exportaes.
A essas, devem ser acrescentadas, evidentemente, as iniciativas por
parte dos estados e dos municpios, bem como a atuao das diversas
entidades de apoio ao exportador.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 119

Trata-se, certamente, de um nmero expressivo. Uma avaliao do


desempenho de cada iniciativa indubitavelmente trar lies variadas,
mas isso transcende o mbito deste artigo. suficiente notar que a nfase razoavelmente distinta da observada at os anos 80.
Uma comparao entre as listas de incentivos revela que, at aproximadamente 1990, os exportadores brasileiros podiam contar com uma
gama variada de incentivos fiscais e creditcios, como mostrado na seo 2. O nmero de modalidades adotadas era certamente expressivo, e
tinha carter diretamente indutor da atividade exportadora nos setores
selecionados.
Desde o final dos anos 90, a variedade de tipos de incentivos bem
mais limitada, concentrando-se em algumas linhas de crdito e iseno
de alguns tipos de tributos. Tanto os incentivos fiscais quanto os
creditcios so hoje menos variados que antes, at por fora das limitaes determinadas pela OMC. O sistema atual enfatiza mais a promoo de vendas externas por via da competitividade, e, para isso, apresenta diversas iniciativas como programa de design, apoio ao artesanato, apoio a incubadoras de empresas, programa de qualidade e produtividade, programa de gesto tecnolgica para a competitividade, entre
diversos outros.
Como lembra Bonelli (2001), as aes na rea de comrcio exterior
tm seguido algumas linhas razoavelmente definidas, quais sejam: 1)
esforos para reduzir o custo Brasil; 2) elevao do valor agregado
dos produtos exportados; 3) promoo comercial externa mais intensa;
4) estmulo expanso da capacidade produtiva visando exportao;
5) estmulo internacionalizao de empresas locais; 6) estmulo s
vendas pela Internet; 7) apoio exportao de produtos associados
tecnologia da informao (programas de software, telecomunicaes,
biotecnologia); e 8) poucas mudanas no aparato institucional, com a
Camex continuando a ser o principal rgo formulador da poltica de
comrcio exterior.
A despeito desses esforos e das variaes observadas na taxa de
cmbio, o desempenho exportador tem deixado a desejar. Parte das justificativas para tanto esteve associada ao menor dinamismo da atividade
econmica no plano mundial. No entanto, mesmo em tais circunstncias, o fato de as exportaes brasileiras no representarem mais que 0,9%
do mercado internacional deveria implicar grande margem para ampliar
esse percentual.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 120

Uma breve reviso do ocorrido nos ltimos anos ilustra a ausncia


do desempenho exportador dentre as prioridades da poltica econmica. Durante boa parte de 1999, o governo suspendeu a possibilidade de
ressarcimento do PIS/COFINS, atravs do crdito presumido do IPI
mecanismo que corrigia parcialmente as imperfeies do sistema tributrio. Em 2000, esse mecanismo foi retomado, mas, ao mesmo tempo,
houve tributao de Imposto de Renda com 15% sobre a remessa ao
exterior, para pagamento de despesas associadas a atividades de promoo comercial, e foram adotadas restries pelo Banco Central em relao ao Convnio de Crdito Recproco14.
A alternativa sustentada aqui a de incluir as exportaes na funo objetivo da poltica econmica, o que envolve: a) adotar postura
pr-ativa de promoo; b) evitar discontinuidade e mudanas freqentes nos programas existentes; c) evitar que isso implique (como no passado) a adoo de medidas que representem ganhos extraordinrios para
as empresas; d) ajustar a estrutura fiscal, de modo a evitar a exportao
de impostos; e) estimular a criao de capacidade produtiva que compreenda o atendimento demanda do mercado externo em periodos ascendentes do ciclo econmico da economia nacional; f) adotar postura
mais agressiva em negociaes externas (identificando e explorando as
margens de manobra possiveis, no contexto da OMC); g) mobilizar a
estrutura de cincia e tecnologia, reforar seus vnculos com o setor
produtivo, estimulando as ligaes entre a atividade exportadora e a
capacidade local de pesquisa e desenvolvimento de produtos e processos; e, h) ajustar a infra-estrutura e reduzir a desburocratizao de procedimentos para exportao, de modo a atender aos reclamos mais frequentes por parte do setor exportador.
De fato, a pesquisa da CNI realizada em abril de 2002, compreendendo 882 empresas exportadoras, indicou que os principais obstculos
expanso das exportaes esto relacionados com os portos de sada
(burocracia alfandegria, custo porturio e frete internacional), com a
tributao cumulativa, e com o fato de as linhas oficiais de financiamento exportao serem usadas apenas por poucas empresas.
Este ltimo ponto traz considerao a questo do acesso ao crdito
versus o custo dos recursos, ou seja, uma questo central para o dese14

Em 1999, esse mecanismo garantia quase das operaes de ps-embarque do BNDESEXIM. Como conseqncia, aumentou a importncia da Seguradora de Crdito Exportao (SBCE).

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 121

nho da poltica para o setor. No sistema existente h quinze anos,


Baumann e Braga (1986) encontraram indicaes de que o custo do
financiamento era um problema para as empresas. J Veiga (2000) argumenta que o custo um problema menor que o acesso aos recursos,
em que pese a demanda recorrente por sua reduo por parte de algumas entidades, como o IEDI.
No entanto, tambm aqui a discusso menos trivial, uma vez que a
atividade exportadora essencialmente um atributo de empresas grandes, que tm acesso a financiamento, e a maior parte do financiamento
de ps-embarque.
Isso significa que a discusso relativa ao financiamento das exportaes no pode ficar limitada a recomendaes genricas quanto ao aumento da disponibilidade de recursos ou a reduo de seu custo. Mais
relevante parece ser eliminar as distores que dificultam o acesso universal ao crdito, e a promoo de ajustes na regulao do sistema.
Com essas consideraes, possivel identificar uma agenda de recomendaes, diferenciadas segundo a dimenso de anlise.
A experincia dos anos 90 comprovou a importncia para o setor
exportador de se contar com uma taxa de cmbio real efetiva positiva
e sustentada. No entanto, a desvalorizao da moeda no uma condio suficiente. A falta de crdito para a produo ou para a
comercializao, assim como as carncias de infra-estrutura so alguns
dos diversos empecilhos ao desempenho exportador15.
Assim, a lista de recomendaes comea por algumas indicaes de
carter genrico, que afetam de modo positivo a todos os setores e agentes
exportadores, como a melhoria de infra-estrutura, a degravao tributria
eliminando tributos sobre a atividade exportadora direta e indireta , e a
adoo de uma poltica comercial voltada para a abertura de mercados a
produtos submetidos a barreiras protecionistas no comrcio mundial.
A preservao de uma situao macroeconmica equilibrada tambm ajuda a evitar situaes de desconfiana nos mercados financeiros,
que podem afetar a liquidez nas linhas de crdito ao comrcio. De modo
semelhante, existiriam claros benefcios universais derivados de maiores esforos de associao e coordenao entre a poltica de desenvolvimento tecnolgico e a poltica de exportao.

15

Haja visto o recente exemplo argentino.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 122

Ainda num mbito em que os ganhos seriam generalizados, cabe


indicar a busca de aprofundamento da opo pelo Mercosul, mas em
bases distintas daquelas experimentadas at o momento. A opo
regionalista sempre foi corretamente entendida no Brasil como noexcludente, no que se refere busca de outros mercados. A recomendao a de que se deveria persistir na soma de esforos com os demais
pases-membros para, juntamente com eles, explorar terceiros mercados, a exemplo das misses comerciais conjuntas realizadas recentemente. Isso permitiria, ao longo do tempo, consolidar interesses econmicos, promovendo um jogo de soma positiva, em que os agentes de
cada pas percebessem as vantagens da coeso.
No curto prazo dada a conjuntura econmica da regio algum
esforo adicional necessrio para prover os meios que tornariam possivel
uma reativao do ritmo de atividade. A recuperao de algum mecanismo que desempenhasse o papel estimulador que os Convnios de Crdito
Recproco16 tiveram na dcada de 80 parece cada vez mais necessria.
Outro conjunto de consideraes est relacionado com o que pode
ser feito luz da OMC. Ainda que consideremos que, aps a Rodada
Uruguai, uma srie de formas de interveno sistematicamente
adotadas nas ltimas dcadas pelos pases em desenvolvimento tornou-se proibida, existem, ainda, campos a explorar. Por exemplo, o
campo relativo ao uso de subsdios ligados cincia e tecnologia e
ao desenvolvimento de regies menos favorecidas. Alm disso,
demandado cuidado no que se refere preservao da poltica de
propriedade intelectual, intensificao da luta pela adoo de espao para polticas de desenvolvimento (TRIMs, subsdios, medidas
compensatrias), assim como preciso cautela nas negociaes de
novos temas meio ambiente, comrcio e investimento, poltica de
concorrncia, facilitao de comrcio, compras governamentais, comrcio eletrnico, normas trabalhistas.
A experincia da Embraer ilustrativa nesse sentido. As margens de
equalizao de juros, denunciadas por empresas concorrentes, foram
consideradas excessivas pela OMC, enquanto a produo de itens semelhantes em outros pases pde contar com apoio pblico, sob formas
de estmulo tecnologia e outros argumentos.

16
Sem os custos excessivos de concentrao do risco no Tesouro, mas algum sucedneo
que permita compartilhar esses riscos com as seguradoras privadas.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 123

As condies de acesso a mercado formam a base dos acordos multilaterais. Com o lanamento, no ano passado, em Doha, de nova rodada
negociadora no mbito da OMC, surge a possibilidade de novas oportunidades comerciais, a partir de novas condies para o comrcio eletrnico, facilitao de comrcio em produtos agrcolas, em servios, maior
disciplina para a adoo de barreiras comerciais, e outros temas.
Isso no reduz a importncia de buscar novas condies comerciais
tambm a partir de negociaes bilaterais, ou com grupos de pases, a
exemplo de um eventual aprofundamento do Mercosul, avano em negociaes com a Unio Europia e negociaes no mbito da Alca, explorao sistemtica de outros mercados, como o asitico, etc.
Incluir a atividade exportadora na funo objetivo da poltica econmica no apenas reduzir distores internas. Inclui tambm a explorao sistemtica e incessante de novas oportunidades.
Outras recomendaes esto associadas composio da pauta exportadora. Cabe ressaltar que o fato mesmo de as recomendaes serem variadas por tipos de setores reflete uma no-seletividade a priori de atividades.
No caso de commodities, os preos e, em grande medida, as condies de comercializao so determinadas em bolsas de mercadorias e
obedecem a uma lgica prpria. A exportao , em geral, feita por
grandes empresas, para as quais alguns temas como o acesso ao crdito no costumam constituir limitao sria. A agenda em relao a
esses produtos deve envolver, portanto, o empenho em reduzir barreiras
comerciais externas e, internamente, deve envolver empenho para aumentar o grau de processamento dos produtos exportveis. De modo
complementar, algum estmulo instalao de empresas brasileiras no
exterior poderia ser pensado, a partir das experincias bem-sucedidas
de alguns segmentos, como o de sucos ctricos.
A posio de confiana em vantagens comparativas autnticas, no
induzidas, em setores como o agronegcio e a siderurgia correta17, e
certamente influenciada positivamente pelo maior acesso a insumos
importados e retirada de crdito preferencial, como j mostrado em
Dias e Amaral (2000). Mas isso requer uma postura negociadora mais
17

Siderurgia e agropecuria so dois setores que ganharam em competitividade nos ltimos anos, sem tratamento tributrio diferenciado ou concesso de subsdios. Desde 1995,
a produo de gros cresceu 50%, e o PIB agropecurio cresceu 20%. Na siderurgia, a
produtividade duplicou entre 1993 e 2000, e os investimentos quintuplicaram entre 1993
e 1998. Dados e argumentos apresentados em Amadeo (2002)

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 124

ativa, porque essa competitividade no ser suficiente, se as condies


de acesso a mercado no forem dadas, como a experincia recente tem
demonstrado de forma inequvoca.
J as manufaturas leves, padronizadas, so produtos sensveis a variaes de preos relativos, e h um potencial expressivo de itens exportveis, produzidos por empresas de menor porte. A agenda em relao a
esses setores compreende a agilizao do financiamento de pr e psembarque, a agilizao da poltica de seguro de crdito, a atrao de
empresas pequenas e mdias para a atividade exportadora, e sua articulao com empresas maiores e com centros de pesquisa.
Os itens no-padronizados so produzidos, sobretudo, por subsidirias de empresas transnacionais, com um volume expressivo de transaes intra-setoriais e intrafirma. A agenda, neste caso, deveria incluir a
anlise de fatores determinantes da deciso de exportar, em comparao com outros pases, assim como o conhecimento dos canais de
comercializao nos principais mercados. Como so empresas grandes,
com facilidades relativas de acesso a crdito no mercado interno, e mesmo externo, a recomendao mais evidente a do aumento de linhas de
financiamento de ps-embarque, uma vez que o crdito de fornecedor
desempenha um papel importante na competitividade nos mercados internacionais desses produtos.
Um caso intermedirio entre as commodities e os itens no-padronizados o dos produtos baseados em commodities, mas que so resultantes de processos de transformao que os eleva a uma categoria distinta laminados, caf solvel, chocolate, por exemplo. A exportao
desses produtos requer apoio tcnico, mas, sobretudo, apoio em termos
de negociao, para derrubar as elevadas barreiras comerciais externas.
A importncia de promover tais produtos no apenas deriva das vantagens comparativas naturais dada a abundncia de recursos naturais
, mas est diretamente associada s perspectivas de dinamismo da demanda externa e de enobrecimento da linha de produo, em termos de
contedo tecnolgico.
O quadro a seguir ilustra essas diferenas de atributos por tipos de
produtos.

EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 125

Por ltimo, a questo da institucionalidade. Um maior grau de exposio no mercado internacional demanda um reforo das equipes negociadoras, com vnculos com entidades de classe, academia, diversos rgos de governo, assim como um reforo das unidades encarregadas da
regulamentao e da implementao de instrumentos de defesa comercial. necessrio e coerente com a nfase j referida, segundo a qual
a atividade exportadora deve passar a fazer parte da agenda de poltica
econmica que os temas vinculados a essa atividade no permaneam
exclusivos a nichos isolados na burocracia estatal, mas que, ao contrrio, envolvam a atividade dos diversos setores da burocracia.
A importncia de poder dispor de um aparato institucional bem definido est associada no apenas a razes de eficincia de gesto da poltica para o setor. Uma diviso de tarefas e a existncia de instrumentos
bem definidos forneceriam elementos, por exemplo, para identificar responsabilidades em caso de desempenho comercial abaixo do desejado,
algo que nunca foi possivel fazer no caso brasileiro. Para tanto, necessrio que a agncia de governo responsvel pelo tema tenha poderes
efetivos para atuar nas diversas reas que afetam o comrcio exterior.
A criao de uma agncia de governo encarregada essencialmente
dos temas relacionados com o comrcio exterior pressupe algumas
condies bsicas, a saber: a) autoridade administrativa, de tal forma a
poder superar eventuais problemas derivados da atual superposio de
atribuies de distintos rgos de governo; b) capacidade de gesto sobre temas fiscais relacionados com o comrcio exterior, assim como
questes de financiamento; articulao funcional estreita com as unidades negociadoras externas; c) articulao com outras reas de governo e
com o setor privado, para gesto eficiente dos mecanismos de defesa
commercial; e d) articulao funcional com o setor privado, de modo a
estar em permanente sintonia com suas necessidades e, ao mesmo temDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 126

po, evitar induzir desempenhos em setores definidos por critrios no


compartilhados.
5. O papel do BNDES
Nos ltimos anos, a reduo das exportaes para a Amrica Latina
Argentina em particular indicativa da importncia de programas
de ajuda recuperao dos fluxos de comrcio com as economias da
regio. Em situaes de escassez de recursos, como no incio dos anos
80, mecanismos de clearing regional, como o CCR, foram bastante importantes para viabilizar a recuperarao do ritmo dos negcios. Uma
participao do Banco nesse sentido seria certamente bem recebida e
poderia ter um efeito multiplicador de atividades.
De modo semelhante, o apoio do Banco viabilizao de iniciativas
conjuntas com pases parceiros menores, visando terceiros mercados,
poderia ser um divisor de guas no dinamismo do Mercosul.
O Banco tem tido um envolvimento crescente com o financiamento
ao setor exportador. Os desembolsos do BNDES-EXIM passam de 13%
dos desembolsos totais do Banco, em 1998, para 24%, em 2001. No
entanto, duas consideraes merecem ser feitas: a) esse percentual representa apenas 4,5% do valor total exportado pelo pas; b) 63% dos
desembolsos destinam-se a crditos de ps-embarque.
As questes bsicas em relao necessidade, ou no, de alterar a
dotao ou as condies de custo desse financiamento foram objeto de
considerao na seo anterior. O Banco adquiriu participao acionria
na SBCE, de modo a integrar as atividades da seguradora s atividades
de financiamento s exportaes empreendidas pelo Banco. Essa uma
direo louvvel e digna de registro. Entretanto, um tema que permanece em aberto saber de que maneira o Banco poderia contribuir de
modo adicional para aumentar o crdito de pr-embarque para aqueles
agentes que no formam parte de sua clientela natural as pequenas e
mdias empresas.
As linhas de crdito ao setor exportador no so universais, mas
relativas a um conjunto de produtos especficos. Tendo em vista a experincia relatada anteriormente, o Banco poderia proceder avaliao ou
se ela j foi realizada divulgao mais explcita da racionalidade
econmica que orientou a elaborao dessa lista de produtos passveis
de benefcio creditcio.
EXPORTAO E COMPETITIVIDADE 127

O Banco poderia patrocinar mais intensamente as iniciativas de P&D


que implicassem vinculao entre empresas do setor exportador e centros de pesquisa, possivelmente em iniciativas conjuntas com a Finep e
outros organismos, como o INPI, por exemplo.
A esses pontos deve ser acrescentado o seguinte. Em estudo recente
(Baumann e Franco, 2002) sobre o desempenho das exportaes brasileiras aos EUA, foram encontradas indicaes de que o diferencial de
preferncias comerciais concedidas aos scios do Nafta no parece ser
a principal explicao para a perda de participao no mercado, em
favor de produtos mexicanos e canadenses. Outros atributos interao
produtiva entre empresas sediadas nos EUA e nos dois pases vizinhos,
redes de comercializao, etc. parecem ser mais determinantes.
Nesse sentido, caberia a recomendao de que o Banco apoiasse de
maneira mais decidida a criao de condies de comercializao nos
mercados-alvo, inclusive financiando investimentos nesses mercados.
Por ltimo, uma divagao. A anlise tradicional de projetos recomenda dependendo dos objetivos da poltica econmica quantificar
o emprego relativo dos fatores de produo e o preo-sombra da divisa
(ou custo dos recursos domsticos) em cada caso. Uma vez reconhecida
a relevncia da atividade exportadora para os propsitos
macroeconmicos, este ltimo elemento torna-se de crescente importncia. Assim, seria recomendvel acrescentar na anlise de projetos
por parte do Banco uma valorao da capacidade produtiva destinada
a itens exportveis.
Este um aspecto sensvel, uma vez que a OMC condena explicitamente a adoo de desempenho exportador como critrio de projeto.
Alm disso, minha experincia pessoal, como membro de colegiados
no Conselho de Desenvolvimento Industrial e na Befiex, indica que
essa perspectiva levou rgos do governo a induzir compromissos por
parte das empresas alm do que elas pretendiam, ou deveriam, assumir,
e o volume de inadimplncias foi elevado. De todo modo, preciso
pensar em algum mecanismo que estimule a gerao de divisas. No
passado, isso foi feito saciedade pelo CDI e pela Befiex. Hoje, talvez
corresponda ao BNDES um papel pr-ativo nessa direo.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 128

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DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 130

PAINEL

POLTICA INDUSTRIAL

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 132

SISTEMATIZAO DO DEBATE SOBRE


POLTICA INDUSTRIAL
Joo Furtado*

O trabalho de sistematizao do Seminrio sobre Poltica Industrial baseou-se principalmente nos trabalhos e debates da sesso especial dedicada
ao tema, mas contou, adicionalmente, com elementos do 1 seminrio
Estabilizao, do 2 seminrio Competitividade e, sobretudo, das discusses havidas no interior do GT de Poltica Industrial1. Alguns dos membros
do GT expressaram os seus pontos de vista de forma escrita, em notas e
comentrios, valiosos. Estas discusses ajudaram sobremaneira a identificar (e encaminhar) aspectos dbios e a formular os parmetros bsicos de
uma poltica industrial, tal como proposta pelos participantes. O debate no
interior do GT de Poltica Industrial foi bastante exaustivo, embora possivelmente inconclusivo em diversos pontos. Houve por parte deste
sistematizador um esforo de consolidao com a preocupao explcita de
apontar as principais convergncias bsicas, relevantes, formadoras de
um ncleo comum suficiente para uma poltica industrial e de indicar
algumas diferenas e divergncias. Estas duas ltimas indicam uma
pluralidade de alternativas, sem no entanto negar a existncia de uma base
comum slida para a feitura de uma poltica industrial consistente.
Os textos foram preparados a partir dos termos de referncia
propostos aos autores pelo GT de Poltica Industrial por Luciano
Coutinho e Edward Amadeo. Os dois textos dificilmente poderiam ser
mais antagnicos. Enquanto o primeiro afirma a necessidade
incontornvel de poltica industrial, o segundo procura mostrar que ela
, quanto aos resultados, ociosa ou ineficaz, e quantos aos custos,
dispendiosa. Se para Amadeo a poltica industrial pode representar uma
ameaa estabilizao, para Coutinho os impasses e armadilhas da estabilizao s podero ser superados e resolvidas com o seu auxlio.
* GEEIN/ UNESP (Universidade Estadual de So Paulo, Araraquara).
1

O GT de Poltica Industrial foi coordenado por Gastaldoni.

POLTICA INDUSTRIAL 133

Uma ausncia importante deve ser registrada: a dimenso internacional


das polticas industriais. O cenrio internacional fez-se presente em
muitas intervenes, mas sob a forma de economia internacional e no
de polticas industriais. Quanto aos debatedores, tambm eles se esmeraram em diferenas e divergncias. Para alm dos aspectos propriamente
do debate em sua forma, com elementos pictricos muito ilustrativos,
ocorreram de fato contribuies importantes por parte dos trs debatedores
Gustavo Franco, Fbio Erber e Antonio Barros de Castro.
Das demais mesas diretamente ligadas ao tema da poltica industrial
Estabilidade (Dionsio Dias Carneiro e Luiz G.M. Belluzzo) e
Competitividade (Renato Baumann e Pedro M. Veiga) foram recolhidos elementos que contribuem para reforar a idia de poltica industrial como necessidade para um novo ciclo de crescimento, de desenvolvimento e mesmo para, simplesmente, alcanar uma estabilidade sustentvel, bem como ressalvas e condicionantes que podem servir de alerta
quanto sua operacionalizao.
1. O debate sobre a existncia de Poltica Industrial
A premissa bsica da argumentao desenvolvida por Luciano
Coutinho sobre a prpria poltica industrial: por opo ou omisso,
todos [os pases] possuem poltica industrial. Esta afirmao reapareceu, com outra conotao, na argumentao de Edward Amadeo, para
quem o Brasil possui, sim, uma poltica industrial ineficiente e cara,
mas possui. Este ponto havia sido, anteriormente, apresentado por
P.M.Veiga, quando afirmou que o Brasil teve nos anos 1990 uma poltica industrial podemos no gostar dela, mas tivemos.
Todos os pases possuem, pois, polticas industriais, desde a omissa, que
ratifica escolhas pretritas e projeta as trajetrias passadas para o futuro, passando por aquelas mais tpicas, voltadas para problemas localizados, eventualmente decorrentes de uma agenda de interesses setoriais ou regionais, at
aquelas que obedecem a projetos estruturantes com elevado grau de consistncia (interna e relativamente s demais polticas) e permanncia temporal
(com objetivos de longo prazo, mesmo que operacionalizadas com instrumentos flexveis). Na opinio de Amadeo (de forma explcita e enftica) e
Veiga (en passant), as polticas industriais brasileiras dos anos 1990 ficaram
no caso intermedirio: prisioneiras de interesses setoriais (automobilstica,
por exemplo) ou regionais (eletroeletrnica manauense).
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 134

A sntese das diversas posies, sobre a existncia ou no de poltica


industrial, poderia ser assim resumida. Os crticos da poltica industrial
espelham-se nas experincias passadas, inclusive as dos anos 1990, para
afirmar que ela sempre se fez presente e resulta cara ou ineficaz, enquanto os defensores da sua adoo procuram sustentar que ela
inescapvel (at mesmo por omisso) e imprescindvel (para resolver
deficincias), mas para evitar recair em erros passados precisa preencher duas condies: uma agenda moderna e consistncia instrumental.
2. O debate sobre a necessidade de Poltica Industrial
O tema da poltica industrial apareceu, com mais ou menos nfase,
em muitas das apresentaes e intervenes das diferentes mesas do
seminrio. Em diversas oportunidades, ela fez-se presente ligada pergunta: como retomar o crescimento? Foi a partir desta indagao que o
ex-ministro J.P. Reis Velloso, na abertura dos trabalhos do primeiro seminrio (estabilidade), sustentou a necessidade de poltica industrial.
Foi tambm como decorrncia do reconhecimento da insuficincia da
estabilizao para promover o crescimento que outros participantes avanaram a necessidade de outras aes ou polticas. Foi este o caso, na
mesa de estabilizao, das posies de Dionsio Dias Carneiro e, mais
enfaticamente, L.G.M. Belluzzo, com S.Bessermann numa posio intermediria, reconhecendo o erro de diagnstico em relao aos
automatismos de mercado no sentido de lograr o crescimento a partir da
estabilizao, uma posio que foi sustentada em aportes de recursos
externos e num cenrio internacional favorvel. Os comentrios de Armando Castellar, sobre os dois artigos bsicos da mesa de Estabilidade
de D.D.Carneiro e L.G.M. Belluzzo e as respectivas apresentaes
assinalaram, como convergncia importante dos autores, o reconhecimento da incapacidade do Plano Real de [fazer] retornar o Brasil rota
do crescimento. Este ponto esteve presente tambm na discusso feita
por S.Bessermann, quando mostrou que ocorreu uma iluso neoliberal,
traduzida numa tentativa de maximizar o enquadramento na nova ordem internacional. Em contraste evidente com a crena vigente por
longo perodo e resumida nas palavras de Bessermann, foram muitos os
participantes dos painis que enfatizaram, como diretriz principal, que
o Estado brasileiro deve retomar papel ativo no desenvolvimento brasileiro (Alm & Pinto, sntese do GT Poltica Industrial), aduzindo,
quanto ao mtodo, a questo da coordenao em dois sentidos: dentro
POLTICA INDUSTRIAL 135

das organizaes pblicas e entre elas (Alm & Pinto, op. Cit.), mas
dificilmente algum poderia discordar da necessidade de estender esta
coordenao aos atores privados e em muitos casos s organizaes
da sociedade e do chamado terceiro setor.
Na sua argumentao, Reis Velloso mostrou uma preocupao incisiva (e que s ele destacou com tamanha nfase) com relao dimenso conhecimento e suas polticas sobretudo aquelas vocacionadas
para a sua criao e difuso, tanto nos setores de tecnologia mais avanada quanto nos de tecnologia madura. A despeito desta nfase num
elemento que poderia ser considerado estritamente horizontal, Reis
Velloso reconhece a necessidade de polticas setoriais, sobretudo aquelas voltadas para o desenvolvimento dos instrumentos da sociedade do conhecimento, quais sejam: a eletroeletrnica e a internet, que correspondem
a fatores horizontais do conhecimento. Dito de outra forma: para que
a informao e o conhecimento possam penetrar de forma ampla e profunda na economia e na sociedade, faz-se necessrio dispor de suas
modernas ferramentas (informtica, eletrnica e comunicaes). Sobre
este ponto, faz-se necessrio registrar a divergncia clara deste
posicionamento com o de Castro, na mesa seguinte (Poltica Industrial),
quando estima que a indstria eletrnica seria dispensvel isso que
claramente indica Castro quando se refere Europa como cemitrio de
eletrnica (remetendo a um livro de Chandler2 ). O debate recolheu ainda, num extremo oposto ao de Velloso, o posicionamento que incluiria o
de Amadeo, para quem dispor de uma indstria eletrnica mais prejudicaria do que traria benefcios uma afirmao fundamentada na anlise
dos preos dos produtos desta indstria3 .
A remoo dos entraves ao crescimento exige, pois, polticas industriais, na viso de Reis Velloso. De forma implcita, Velloso evita os
(falsos) dilemas entre horizontalidade e verticalidade e entre neutralidade e interveno dirigista. De fato, a poltica deve ser orientada por
objetivos horizontais promover a incorporao de conhecimento a todas as atividades econmicas e sociais, das mais bsicas (como a agri-

Alfred D. Chandler Jr, Inventing the Electronic Century: The Epic Story of the Consumer
Electronics and Computer Science Industries, Free Press; 1st edition (November 15, 2001).
3
Os clculos sobre a evoluo dos preos exigiriam, na apreciao de diversos participantes
externada nas discusses internas, uma srie de aprofundamentos metodolgicos. Ademais,
os preos deveriam ser complementados por outros elementos, como as elasticidades-renda
(como se sabe h muito), alm das externalidades sobre tantas atividades econmicas.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 136

cultura) s mais avanadas (biotecnologias, por exemplo) e pode, para


isso, lanar mo de intervenes mais verticais (como o fortalecimento
das bases da sociedade do conhecimento: eletroeletrnica e internet).
O outro falso dilema que Reis Velloso procura equacionar o da
igualmente falsa oposio entre mercados interno e externo. Na sua
viso, o Brasil no eliminar a vulnerabilidade externa atual se no
adotar uma poltica de investimento para exportao, mas necessrio
evitar, nisso, o trade-off entre exportaes e mercado interno. Na soluo proposta por Reis Velloso, a opo pelo conhecimento contribui
para aumentar o valor adicionado das exportaes, ao lado do qual so
necessrios dois esforos adicionais, na mesma direo: mudar (dinamicamente) a composio da pauta em direo a produtos com maior
contedo tecnolgico e desenvolver novas plataformas de exportao
em segmentos de elevado dinamismo.
Um dos pontos mais importantes do debate (que ser retomado adiante, na distino sinttica, estabelecida por F. Erber, entre crescimento
e desenvolvimento) envolve as razes que justificaram o caminho da
industrializao e da substituio de importaes. Os membros do GT,
enfaticamente, indicaram a necessidade de incorporar este ponto do
debate. As razes que motivaram historicamente a opo pela industrializao e pela substituio de importaes agregam razes ligadas s condies de produo, ao sistema de preos e dinmica da
demanda. De forma simplificada e figurativa, commodities no podem
pagar por produtos diferenciados. De forma substantiva, essa simplificao rene trs elementos. Em primeiro lugar, existem diferentes elasticidades-renda pela demanda de produtos, fazendo com que algumas
atividades tendam a elevar a sua participao na produo e na oferta
totais. Em segundo lugar, os preos das commodities (um genrico de
produtos primrios) tendem a reduzir-se relativamente aos preos dos
produtos diferenciados (um genrico de produtos industriais). Assim,
pases que possuem algum tipo de especializao nessas atividades tendero a apresentar maior potencial de crescimento. A rplica a esta afirmao (que sustenta a necessidade de ter presena em setores dinmicos) foi apresentada por Amadeo, com sries de preos que revelam
uma tendncia deteriorao de preos como os dos produtos
eletroeletrnicos, culminando com a afirmao de que a existncia de
um setor fabricante de produtos eletroeletrnicos deletria para o desenvolvimento. A sustentao clssica da necessidade de setores fabricantes de produtos com elevada elasticidade-renda da demanda procuPOLTICA INDUSTRIAL 137

rou mostrar que nestes setores as estruturas de oferta so, geralmente,


mais concentradas e que as fortes barreiras entrada de novos produtores tendem a proteger os rendimentos (e, eventualmente, as rendas) dos
ofertantes; e que isto ocorre diferentemente nos setores produtores de
produtos banalizados (commodities), onde a entrada fcil e, portanto,
muitos novos ofertantes podem surgir, com remunerao inferior dos
fatores, determinando, assim, preos declinantes. As contribuies da
economia contempornea a estes argumentos clssicos reforaram enormemente o espao para as polticas industriais, sobretudo as de cunho
tecnolgico (uma dimenso reconhecida tambm por Amadeo), e para
intervenes pblicas articuladoras das dimenses produtiva (o propriamente industrial) e comercial (relacionado s exportaes). Isto
vlido at mesmo para as vertentes mais ortodoxas da economia, como
assinalou F.Erber.
possvel afirmar que na viso de Reis Velloso, tal como apresentada no Seminrio, o conhecimento e a tecnologia esto no centro das
polticas pblicas e da poltica industrial em particular. Neste aspecto,
possvel estabelecer uma convergncia pontual, mas relevante entre
Reis Velloso e Amadeo: o reconhecimento da importncia da poltica
tecnolgica. Amadeo admite a sua propriedade e, embora seja refratrio
adoo de polticas industriais, reconhece que as polticas tecnolgicas
podem ser eficazes. Velloso vai alm e coloca a poltica tecnolgica
integrada com a poltica industrial, um ponto destacado, tambm, por
L.Coutinho e M.S. Bastos Marques.
3. A necessidade de poltica industrial enquanto vetor
de reorientao da poltica macroeconmica
e de sustentao da estabilidade
Se nas contribuies e intervenes das mesas de Estabilidade e de
Competitividade a poltica industrial apareceu para ajudar a promover o
crescimento ou para remover restries que se lhe antepem, na viso
de Luciano Coutinho a poltica industrial foi colocada no centro da poltica econmica e, mesmo, da poltica macroeconmica. De fato, na
sua anlise, Coutinho mostra que a poltica macroeconmica da estabilizao no foi apenas incapaz de promover o crescimento, foi tambm
incapaz de sustentar-se enquanto estabilizao. Com isto concordaram,
em outras mesas, diversos participantes. Coutinho aduziu a isto um elemento: s a poltica industrial poder libertar a poltica macroeconmica
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 138

do seu crculo vicioso e dar-lhe um novo alento. Tal como colocada


hoje, a poltica macroeconmica estiola-se dentro de limites estreitos e
rgidos. Para super-los, deve a poltica macroeconmica recorrer a aes
que removam os obstculos, uma afirmao que apareceu, nas discusses do GT, resumida na identificao da reduo da dependncia externa como o objetivo prioritrio da poltica industrial.
A argumentao de Luciano Coutinho pode ser desdobrada em dois
momentos, correspondentes a duas fases de uma poltica industrial adaptada s condies brasileiras. Estas condies apresentam, com importncia destacada, um elemento que precisa ser reconhecido por qualquer poltica econmica: a enorme fragilidade externa. Sobre esta fragilidade, fonte de vulnerabilidade e problemas macroeconmicos, vrios
outros expositores e debatedores manifestaram posies, entre eles o
ex-ministro Reis Velloso e S.Besserman, na mesa de Estabilidade, e
J.R.M. Barros, na mesa de Competitividade.
O diagnstico de Luciano Coutinho parte de anlise da situao brasileira e das heranas da estabilizao. Nelas, Coutinho identifica uma
situao crtica que pode ser resumida em dois elementos:
uma importante vulnerabilidade externa;
um regime macroeconmico perverso.
Os pontos exigem esclarecimentos. A vulnerabilidade externa traduz-se na necessidade permanente de contar com aportes de recursos
forneos, enquanto o regime macroeconmico perverso est sintetizado
na persistncia de taxas de juros elevadas, persistentemente elevadas,
em patamares insustentveis para qualquer regime de crescimento, insustentveis at mesmo para a simples manuteno da estabilidade.
Os juros elevados representam um ponto, alis, que vincula a mesa
de poltica industrial de estabilizao e de competitividade: foi ressaltado tambm no primeiro e segundo seminrios, por L.Belluzzo (de forma extensiva), G.Mantega (em vrias passagens), S. Bessermann (a iluso neoliberal e da globalizao benigna) e J.R.M.Barros (Estamos a
quilmetros de uma verdadeira estabilizao; e completamos o 10
ano de juro real muito elevado, a estrutura de financiamento insustentvel a longo prazo.).
A anlise de Coutinho desdobra-se, pois, em duas fases. A primeira
fase da poltica industrial ter que contemplar necessariamente, segundo L.Coutinho, a prioridade de restaurar algum nvel de sustentabilidade
POLTICA INDUSTRIAL 139

ao balano de pagamentos. No podendo prosseguir na trilha proposta


pelo diagnstico otimista sobre a evoluo favorvel do quadro internacional e do financiamento voluntrio do balano de pagamentos brasileiro, a poltica econmica ter necessariamente que voltar-se para a
superao desta restrio.
Uma proposio de Coutinho afigura-se central no debate sobre a
poltica industrial brasileira, sobre a necessidade de uma poltica industrial para o Brasil, nas circunstncias atuais. No diagnstico que presidiu a estabilizao e o Plano Real, seriam criadas, pela prpria estabilizao, as condies para a retomada do investimento; e ele permitiria a
remoo dos eventuais constrangimentos externos, seja atraindo novos
investimentos, seja deslocando o padro de competitividade da economia para um patamar superior. Neste novo patamar, haveria substituio natural (oposta a artificial, promovida pela poltica dirigista) de
importaes e promoo automtica (sem necessidade de outras medidas) de exportaes. Vrios interlocutores dos trs seminrios concordaram com a apreciao crtica de Coutinho sobre o equvoco do
diagntico e fracasso do Plano Real em relao ao alcance de um novo
patamar competitivo. O novo patamar competitivo s foi alcanado,
na verdade, em circunstncias muito excepcionais, vinculadas muito
mais ao fracasso dos automatismos do que aos encadeamentos sugeridos pelos promotores da estabilizao e da poltica hands-off. Assim,
nem mesmo a desvalorizao de 1999 foi capaz de promover um supervit comercial relevante e s a fortssima desvalorizao de 2002
visivelmente exagerada e que esteve combinada a um sensvel
desaquecimento produziu esse efeito. Dito de outra forma: a estabilizao foi feita sobre fluxos de capitais externos num momento da conjuntura internacional em que eles estiveram disponveis, criando compromissos para uma fase em que eles se tornaram muito mais seletivos,
sem que tenham, no perodo, sido criadas as condies para uma
estruturao produtiva mais consistente, capaz de colocar a balana comercial em patamar mais favorvel.
Mas Coutinho acrescenta ao diagnstico do fracasso da estabilizao em termos da retomada do crescimento e da sustentao do setor
externo um elemento adicional: a poltica industrial vital para dar sustentao prpria estabilizao. Na sua viso, s a poltica industrial
ser capaz de libertar a poltica macroeconmica dos seus vcios e dos
seus efeitos perversos. Um destes efeitos perversos o custo de capital,
a onerar a economia e restringir projetos de investimento. Afinal, os
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 140

setores hipercompetitivos da economia brasileira esto, em tantos casos, com restries de capacidade precisamente pelo fato de que a
macroeconomia inviabiliza quaisquer projetos, mesmo aqueles que poderiam vir em seu socorro, removendo as restries externas. Por isso,
uma das funes bsicas fundamentais da poltica industrial a de reduzir o custo de capital.
Este ponto, reconhecido tambm por J.R.M. Barros, foi comentado
por Gustavo Franco, de forma crtica. Para ele, existem duas formas de
encarar e enfrentar o problema, uma delas definitiva e regular, a outra
provisria e distorcida. Se os juros so elevados, porque as condies
estruturais assim o determinam, afirmou Franco. Pode-se driblar esse
custo, ou pode-se reduzi-lo. G.Franco reiterou, sobre este ponto, a habitual preocupao dos adversrios e crticos da poltica industrial: conceder
aos formuladores e executores da poltica econmica (e industrial) o poder
de arbtrio sobre a concesso de benefcios pode a poltica industrial no
ser seletiva?. Este aspecto esteve presente na afirmao de Amadeo sobre
os subsdios que, segundo ele, o BNDES concede s empresas. Como mostrou Gastaldoni, inexistem subsdios nestas operaes. Alis, estas operaes sequer alcanam a possibilidade de oferecer s empresas brasileiras
condies de capital isonmicas em relao concorrncia (internacional).
A.B.Castro foi na mesma direo, quando enfatizou, por absurdo, que ento, tudo abaixo de 26% seria subsdio?
neste contexto que se coloca a questo da substituio de importaes e da promoo de exportaes. A teoria econmica prescreve que
a poltica industrial deveria orientar-se para objetivos outros que no a
balana comercial sobretudo, que no a substituio de importaes.
Ocorre, e este o paradoxo notado por diversos participantes, que a demora em adotar medidas promotoras do comrcio exterior brasileiro leva,
nas circunstncias atuais, necessidade de priorizar este objetivo. Na mesa
sobre competitividade, o Embaixador Rubens Barbosa estabeleceu diplomtica embora enftica divergncia em relao ao argumento apresentado por P.M.Veiga sobre a ociosidade de uma poltica especfica para
a eletroeletrnica e defendeu que se discutam claramente a necessidade e
a convenincia de atrair empresas fabricantes de produtos eletroeletrnicos.
Esta proposio, com nuanas e ressalvas, pde ser encontrada nas intervenes de diversos participantes, mesmo que desalinhados em outros
aspectos do debate. No GT, houve quem sustentasse que os
eletroeletrnicos, ao lado dos qumicos e bens de equipamento, oferecem-se como prioritrios para a poltica industrial brasileira.
POLTICA INDUSTRIAL 141

Isto suscita um ponto importante sobre horizontalidades e verticalidades,


neutralidades e intervenes (setorialmente) seletivas. fato que ainda
existe espao para intervenes horizontais e dotadas de alguma neutralidade (setorial). Ser no entanto inevitvel que o pndulo balance, por
um perodo, em favor de intervenes mais setoriais. Pelo menos duas
razes informam esta percepo. A primeira reflete a presso contida de alguns setores, cujo desenvolvimento foi retardado ou
inviabilizado por ausncia ou insuficincia de apoios. A segunda,
vinculada argumentao j apresentada, prende-se ao sentido de
urgncia que as presses do setor externo devero impor poltica
econmica em seu conjunto, presses que podero ser atenuadas por
aes setoriais (um ponto a retomar adiante, na penltima seo).
Isto reitera a opo sustentada por diversos participantes e retomada no GT por uma poltica de substituio de importaes nos setores deficitrios e com demanda elstica (em relao ao crescimento), mesmo que seja conveniente, desde a partida, vincular este processo a uma ativa promoo de exportaes.
4. Elementos de uma poltica industrial no Brasil
As contribuies dos autores e os debates havidos nas trs mesas
aqui recuperadas podem ser consideradas relevantes e, na apreciao
deste sistematizador, tambm suficientes para o desenho de uma poltica industrial moderna e eficaz. Modernidade e eficcia da poltica industrial significam poder alcanar os objetivos da poltica sem incorrer
em custos de experincias passadas, sem provocar retrocessos indesejveis em termos de competitividade, de abertura e exposio aos regimes
competitivos contemporneos. Alis, eis a um notvel avano da argumentao de todos os autores defensores da poltica industrial, exceo de Reis Velloso: a preocupao com os antdotos em relao aos
possveis problemas da poltica industrial. Castro, Coutinho e Erber,
inscritos entre os principais defensores da adoo de polticas industriais, propugnaram desde a partida elementos que permitem evitar possveis efeitos adversos das escolhas. Assim, apareceram no debate, confrontadas, as falhas de mercado (que demandam poltica industrial) e
as falhas de governo (que previnem contra intervenes ou orientam
o seu formato). A superao dos efeitos das primeiras, com o auxlio
das segundas, esteve reiteradamente informada pela necessidade de estabelecer, previamente aos benefcios seletivos, metas de desempenho e
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 142

penalidades dissuasrias de comportamentos inconsistentes com os objetivos da poltica (negociados com as empresas).
Muitos dos participantes contriburam para um desenho que, ao final, pode ser considerado bastante abrangente; e mesmo aqueles cujo
objeto no era o das polticas industriais forneceram valiosos elementos
que ajudam a formular um consenso bsico, consenso sobre o qual podem, subseqentemente, ser incorporados elementos novos, de abertura
do leque de opes mais especficas de poltica industrial, de
competitividade e de desenvolvimento. Vrios dos autores e participantes
mais preocupados com a estabilidade reconheceram, a despeito desse seu
objeto, os limites da estabilizao e a necessidade de avanos. De forma
explcita ou apenas implicitamente, muitos dentre eles concordaram com
a idia de polticas mais ativas, capazes de promover objetivos e alcanar resultados em relao aos quais a poltica macroeconmica da estabilizao foi insuficiente. Como definir e implementar estas polticas?
Uma primeira concordncia fundamental do debate dos promotores
da poltica industrial refere-se preponderncia de elementos horizontais
combinados a outros verticais. Assim, por exemplo, todos os autores, indistintamente, enfatizaram a importncia dos ganhos de produtividade e
competitividade alcanados nos anos de 1990 e a necessidade de prosseguir nessa mesma direo. Esta concordncia alinhou Castro e Coutinho,
de um lado, e Amadeo e Franco, de outro lado, habitualmente em posies diferenciadas. A mesma horizontalidade pode ser captada na argumentao de Reis Velloso quanto ao vetor conhecimento, que deveria
perpassar todas as atividades econmicas, independentemente da sua natureza setorial. O mesmo ponto esteve presente, na sesso anterior
(Competitividade), na argumentao de J.R. Mendona de Barros. Neste
caso, com a observao, de registro necessrio, de que M.Barros considerou indiferenciadas atividades como a agricultura e a indstria.
Adicionalmente, houve uma ampla concordncia quanto ao fato de
que a poltica industrial no deve evitar escolhas, embora tenha que
evitar escolher campees. Longe de ser sofisma ou jogo de palavras,
esta diferena crucial para uma poltica industrial moderna e eficaz. A
poltica industrial deve privilegiar critrios, e estes devem ser claros. A
partir deles, as estratgias dos atores devem ser premiadas (e, portanto,
no premiadas) em decorrncia da aderncia ou divergncia em relao
aos critrios da poltica, no s suas escolhas especficas. Assim, se a
poltica de promoo de exportaes crucial para a sustentao da
poltica macroeconmica e para a remoo dos entraves ao crescimento
POLTICA INDUSTRIAL 143

e ao desenvolvimento, ento as estratgias e os projetos que priorizem


esta orientao sero beneficiados, sem que isso represente arbitrariedade da escolha (de ganhadores e perdedores) ou comportamento discricionrio por parte dos formuladores e executores da poltica industrial e de comrcio exterior, substituindo (e entorpecendo, anulando) o
necessrio papel dos mecanismos de mercado. O mesmo seria vlido,
tambm, para os aspectos tecnolgicos, em que pese a ressalva, oportuna, de G.Franco quanto dificuldade inerente a esta apreciao.
Um aspecto que perpassou diversas exposies e intervenes refere-se estrutura industrial, composio da produo industrial em termos de setores e produtos. Reis Velloso, com o argumento sobre a necessidade de fortalecimento dos setores que so bsicos para a produo e
difuso do conhecimento, e Coutinho, com a sua nfase no atraso do setor
eletroeletrnico, mostraram a necessidade de uma ateno especial a este
setor. Amadeo e Castro, em outros aspectos to divergentes, concordaram em pelo menos uma questo: possvel desenvolver a indstria e a
economia sem dedicar nenhuma ateno especial eletroeletrnica. Eis
a uma divergncia importante para a qual o debate no deu resposta definitiva. F. Erber, no entanto, trouxe discusso um aspecto que pode mostrar-se til para resolver esta questo. Na sua argumentao, Erber apresentou uma importante distino entre crescimento mais do mesmo
e desenvolvimento mudana estrutural, quer dizer, mudana na composio da produo (industrial), que pode requerer modificao na estrutura de ativos das empresas. Na rplica de Castro, Coutinho e Erber
crtica de Amadeo velha poltica industrial e ao cepalismo, registrou-se
um elemento comum: as escolhas setoriais orientadas pelo duplo critrio
da densidade de valor (e no de valor adicionado, que representa uma
simplificao e induz a erro4 ) e dinamismo de mercado.
Assim sendo, qual a importncia e o papel de setores como o
eletroeletrnico? Se para Amadeo ele ocioso e talvez mesmo nefasto
4

Existe uma diferena conceitual e emprica entre maior valor agregado e densidade de
valor mais elevada. F.Fajnzylber afirmou (en passant) que a indstria de calados do
Uruguai retira valor do couro. Um couro de boa qualidade, com fabricao de calados
de m qualidade (ou design imprprio, ou estratgia comercial equivocada...), resulta em
valor desagregado. De forma menos radical: nem sempre prosseguir na cadeia (agregando valor) resulta benfico, pois o quociente entre o valor assim acrescentado e os
recursos produtivos utilizados pode ser, na nova etapa, inferior ao valor mdio da etapa
precedente. Aumentar o valor agregado pode, por isso, ser inadequado, enquanto aumentar a densidade de valor o valor acrescentado por unidade de recurso utilizada dificilmente produzir resultado dbio.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 144

(estamos melhor sem eletrnica do que com ela), e para Castro pelo
menos prescindvel (a Europa, cemitrio de eletroeletrnica, nem por
isso deixa de desenvolver-se), para Coutinho, Erber e Reis Velloso os
setores eletroeletrnicos possuem papis relevantes e necessrios, talvez insubstituveis. Em primeiro lugar, devido elasticidade-renda: quando cresce a renda, cresce muito mais do que proporcionalmente a demanda destes produtos (e dos servios correlatos, acrescentaramos).
Em segundo lugar, como decorrncia, o peso desta atividade, e em que
pese a tendncia reduo dos preos mostrada por Amadeo, tende a
elevar-se, elevando-se tambm o nus que isso representa para o balano de pagamentos. Mas seria possvel argumentar, como faria, por exemplo, Amadeo, que a economia pode pagar pelos eletrnicos com produtos de outras atividades, desde que elas pudessem modernizar-se em ritmo adequado (o que, alis, fizeram, ao longo dos anos 1990). Admitindo
que seja possvel compatibilizar estas elasticidades-renda, dos produtos
importados (eletroeletrnicos) e dos produtos exportados (outros), permanece em aberto a questo avanada, na primeira sesso, pelo ex-ministro Reis Velloso: como fortalecer a necessria difuso de conhecimentos
sem contar com uma forte base eletroeletrnica e informtica (interntica)?
Eis a um aspecto que mereceria aprofundamento adicional: existe uma
diferena entre uma estrutura industrial e um sistema industrial? Um conjunto amplo e diversificado de atividades industriais e seus respectivos
servios de apoio pode ganhar produtividade e competitividade por meio
de mecanismos de integrao e sinergia? Neste caso, que papis devem
ser considerados para os conjuntos setoriais de bens de capital,
eletroeletrnicos e qumicos que, alm do peso que possuem (nas importaes) e das respectivas elasticidades-renda (elevadas), apresentam tambm efeitos dinmicos em termos de um sistema industrial?
Diversos participantes dos seminrios assinalaram os importantes
ganhos de produtividade da economia brasileira e da sua indstria nos
anos 1990. Por que razo estes ganhos de produtividade no se traduziram em ganhos de competitividade equivalentes? Uma possvel resposta pode ser encontrada na indagao anterior, bem como nas intervenes de diversos participantes (como M.S.Bastos Marques, A. B.Castro,
J.R.M.Barros). Por mais que a indstria brasileira possa ter desenvolvido aspectos fundamentais da sua produtividade fsica (nela includos os
aspectos de qualidade), deixou de desenvolver os atributos intangveis
que se tornaram fundamentais na competio contempornea: marca,
apelo cultural, logstica, vnculo permanente com o mercado, um ponto
POLTICA INDUSTRIAL 145

reconhecido por vrios participantes. A frase, que j se tornou um quase-chavo, indica que o Brasil comprado, no vende. Pelo menos
dois dos participantes enfatizaram a necessidade de reduzir o vis
antiexportador (M.S.Bastos Marques e P.M.Veiga). Veiga, mais enftico, sustentou a necessidade de reduzir o nvel de proteo tarifria, com
isso induzindo atitudes mais exportadoras.
Como garantir, no caso dos proponentes de uma poltica industrial
direcionada tambm para a substituio de importaes, a necessria
economicidade? L.Coutinho que, ao lado do Embaixador Rubens Barbosa e de Fbio Erber, foi o mais enftico defensor de uma poltica
nesta direo, propugnou a necessidade de adoo de escalas competitivas internacionais e combinao de substituio de importaes com
exportaes. Do mesmo modo, ressaltou que a substituio de importaes tem que ser promovida de forma seletiva e avaliada em termos das
cadeias, de forma integrada, verificando os possveis efeitos adversos
impostos ao conjunto da cadeia por uma ao localizada sobre um ponto (etapa produtiva). V-se, portanto, que os mais entusisticos defensores de polticas ativas de substituio de importaes incorporaram,
em sua argumentao, os remdios preventivos propostos pela literatura internacional.
Uma divergncia importante deve ser registrada, referente ao significado das transformaes industriais dos anos 1990. Enquanto, para
muitos, a abertura e a valorizao cambial determinaram uma importante transformao da estrutura industrial, com aumento de produtividade
em algumas atividades e regresso industrial em outras, para outros o
processo representaria uma necessria purga dos excessos incorridos
aps um longo excessivamente longo perodo de substituio de
importaes, com fechamento exagerado e nenhuma seletividade.
Coutinho, filiado primeira posio, e Amadeo e Franco, filiados
segunda, receberam ambos a mesma reprovao de Castro: estvamos
todos errados. Na sua argumentao, as empresas foram preservadas,
tiraram de forma penrosiana novos servios dos mesmos recursos,
deu-se um remanejamento de capacidades, associado descoberta de
potenciais latentes.
A nica ressalva a esta leitura otimista e benigna do processo de
abertura com valorizao cambial que Castro apresenta refere-se necessidade de completar as funes propriamente industriais com as extra-industriais, ou seja, as funes corporativas superiores. A divergncia com Coutinho, neste ponto, foi clara e explcita. Coutinho susDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 146

tenta, e reafirmou isso no debate, que ocorreu, em muitas reas industriais, em vrias cadeias produtivas, uma rarefao do tecido industrial.
Trata-se, portanto, de uma diferena relevante. Enquanto para Castro o
tecido industrial formado por empresas saudveis e fortes, mais
especializadas, mais geis, que redescobriram vocaes e redefiniram
mercados, faltando-lhes apenas desenvolver competncias extra-industriais, para Coutinho existe uma fragilidade sistmica, oriunda das debilidades criadas, em diversas cadeias, pela regresso eletroeletrnica e
de algumas atividades densas como a qumica de especialidades e a
fabricao de mquinas e equipamentos. Desta divergncia entre as anlises de Castro e Coutinho resultam duas propostas distintas de poltica
industrial: uma voltada para o fortalecimento dos atores existentes, em
novas funes corporativas; outra pensando na constituio de atores
industrialmente mais slidos e na atrao de outros atores.
Mas, ao lado desta divergncia quanto ao passado recente e s implicaes de polticas especficas, Castro e Coutinho partilharam (tambm
com alguns dos outros participantes Erber) uma concordncia fundamental: a poltica industrial possui um papel insubstituvel. Este papel
o de realizar escolhas, permitir a adoo pelas empresas de estratgias
que lhes seriam estranhas dentro de parmetros de mercado livre.
Foi assim que Castro se referiu poltica industrial como produtora de
vises e coordenadora antecipada de decises, para propiciar escolhas
ex-ante, j que o mercado seria eficaz sobretudo nas escolhas ex-post.
O mercado, tal como o escorpio da fbula de La Fontaine, tem uma
natureza inescapvel, insubstituvel no papel de premiar e punir, mas
incapaz e, portanto, entorpecedor no outro papel o de olhar
longe, produzir vises e viabilizar as transformaes. A imagem, utilizada a este propsito por F.Erber, lembrou que todos os delegados da
ONU falando juntos nem por isso criam o esperanto.
5. Aes de uma poltica industrial no Brasil
As aes para uma poltica industrial no Brasil envolvem pelo menos
trs eixos. Um primeiro corresponde quilo que na contribuio de Coutinho
apareceu como os fundamentos de poltica industrial para uma poltica
macroeconmica e uma estabilizao sustentveis. Um segundo eixo
corresponde potencializao das estratgias exitosas. Um terceiro eixo
corresponde ao chamado consumo de massas, entendido como um fenmeno de enorme potencial para a expanso do sistema econmico brasileiro.
POLTICA INDUSTRIAL 147

Cada um desses eixos possui as suas prprias referncias e


determinantes, mas, embora possam ser pensados de forma individualizada, esto longe de ser excludentes. Se uma diferena existe entre estes
trs eixos, ela refere-se cronologia, seqncia que deve ser colocada
de forma a propiciar os melhores resultados. Desnecessrio seria repisar
o fato de que esta cronologia deve-se, em grande medida, s imposies de
uma conjuntura adversa, que determina um olho prioritrio sobre o balano
de pagamentos e, nele, sobre a balana comercial. A este respeito, convm
recordar que os investimentos diretos estrangeiros poderiam desempenhar
um papel relevante, mas o carter restritivo da institucionalidade internacional (Organizao Mundial do Comrcio), a despeito dos esforos recentes do Brasil, dever limitar esta opo. Por isso, o eixo prioritrio a
despeito do normativo da teoria sobre poltica industrial da poltica dever ser, de incio, a balana comercial.
No interior do GT discutiu-se intensamente o binmio prioridade na
promoo das exportaes ou substituio de importaes versus um
tratamento neutro de ambas as variveis. possvel sustentar e diversos
participantes dos painis manifestaram-se nesse sentido que a PE e a SI
so indissociveis e devem caminhar conjuntamente. Isto , sem dvida,
o ideal. Ademais, o crescimento da produo, voltada para o mercado
interno e para exportaes, pode representar uma garantia importante do
funcionamento do sistema econmico em bases competitivas, com escalas e parmetros econmicos coetneos. Mas, mais uma vez, possvel
imaginar um cenrio externo com um grau elevado de adversidade que
obrigue a opes que seriam, em circunstncias normais, subtimas,
mas que se revelem, num quadro delicado, imperiosas.
No caso de uma restrio externa mais severa, a poltica industrial
pode ser levada, em combinao com os instrumentos da poltica comercial, a promover de forma mais intensa a promoo das exportaes de
produtos com competitividade j revelada, mas com capacidade produtiva interna limitada (plenamente utilizada). Por mais que seja saudvel
promover setores industriais diferenciados, que permitem aprendizado,
ganhos futuros mais significativos, alm das fertilizaes cruzadas tpicas
de um sistema industrial diversificado e integrado, as restries do setor
externo podem impor uma segunda opo tornada escolha superior.
Quanto substituio de importaes, tambm dentro dela podem
haver escolhas a fazer. Existem setores industriais em que o Brasil possui produo, mas ela revela-se insuficiente. Ao longo dos anos recentes, a produo no acompanhou o consumo. Isto ocorreu por insuficiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 148

ncia de investimentos, em decorrncia de restries macroeconmicas,


ou, em vrios casos, por diviso de trabalho industrial entre filial e matriz de empresas multinacionais5. pois possvel que a substituio de
importaes tenha, ela tambm, que privilegiar aquelas atividades com
capacidade produtiva existente em nveis insuficientes para o atendimento da demanda, e no o avano da estrutura industrial para novos
produtos, segmentos e atividades.
Existe, assim, dentro do eixo da poltica industrial que prioriza a remoo das restries externas e a restaurao da sustentabilidade da estabilizao, uma hierarquia de prioridades. Ela comea pela promoo de
exportaes, passa pela substituio de importaes de setores e produtos
com capacidade produtiva e desdobra-se, por fim, na substituio de importaes mais ativa, em novos segmentos. Do ponto de vista de um sistema industrial, e de suas ricas sinergias, esta pode no ser a escolha tima, mas pode impor-se por circunstncias adversas graves.
O segundo eixo envolve as experincias exitosas, lembradas por diversos participantes mas ressaltadas com grande fora sobretudo por
Castro. O tecido industrial, depurado, na viso de Castro (e P.M. Veiga),
ou empobrecido, na apreciao de Coutinho (e F. Erber), apresenta ncleos de grande vigor e dinamismo. Eles podem ser vistos como empresas (Castro) ou como setores (grupos de empresas, como Coutinho e
Erber); mas so, em ambos os casos, ncleos vitais potencialmente ricos para uma estratgia expansiva.
Na viso de Castro, esta expanso estaria mais voltada para o desenvolvimento de competncias complementares, quer dizer, para a formao de competncias que a empresa ainda no desenvolveu, mas poderia, agora, entabular e conquistar. Esta viso perfeitamente compatvel
com algumas outras observaes, de diversos participantes, segundo os
quais faltam aos vencedores desta fase de purga e restries atributos
diferenciais para transformarem capacidades produtivas eficientes em
posies slidas nos mercados, sobretudo os externos. Preocupadas que
estiveram em conquistar competitividade, as empresas centraram-se quase exclusivamente nos fatores principais dessa necessidade e deixaram
de lado desenvolvimentos que devem apresentar, na atualidade, retornos elevados (porque alavancam as capacidades renovadas).
5

A ABIQUIM mostrou que mais de das importaes de produtos qumicos est relacionada
a produtos com produo nacional insuficiente. Trata-se, portanto, de restrio de capacidade
produtiva, no de restrio tecnolgica. Cf. Renato Endres, ABIQUIM, comunicao oral.

POLTICA INDUSTRIAL 149

Este movimento j teve incio em alguns setores e empresas, mas


est muito aqum do necessrio para produzir resultados consistentes,
numerosos e volumosos. Por isso mesmo, convm dot-lo de novos instrumentos de apoio. Existem aqui dois vetores de ao diferentes, mas
no-excludentes. Convm diferenci-los por razes instrumentais (independentemente das analticas). O primeiro eixo de ao refere-se s
polticas de criao de novas competncias, um aspecto enfatizado por
Castro e J.R.M. Barros, entre outros. O segundo eixo, diferenciado mas
passvel de ser tornado complementar, refere-se ao fortalecimento do
tecido empresarial, entendido enquanto unidades econmicas de dimenses adequadas s escalas empresariais vigentes internacionalmente, o
que foi um ponto valorizado por Coutinho.
possvel pensar que estes dois eixos de aes possam ser mobilizados conjuntamente para alavancar as exportaes brasileiras e conferir-lhes vantagens competitivas diferenciadas. Convm diferenciar
competitividade de vantagens competitivas diferenciadas (ou outro termo que se queira lhes dar): as exportaes brasileiras so competitivas
em muitos setores ao, suco de laranja, calados sociais masculinos e
femininos, para ficar em exemplos conhecidos. Em todos eles, somos
comprados, como tantos enfatizam recorrentemente e foi repetido nas
sesses do Seminrio. Mas conquistar vantagens competitivas diferenciadas significa modificar qualitativamente as relaes entre o produtor
e os seus mercados algo que exige tanto as funes empresariais
extraprodutivas (o no-fbrica) quanto o reforo empresarial para constituir nos mercados de destino as necessrias capacidades para vender. O desenvolvimento dessas funes (Castro e outros) pode demandar o reforo da pujana empresarial (Coutinho), tanto quanto podem,
ambas, alavancar-se mutuamente.
Ainda neste captulo, uma indicao, a ttulo de incitao ao (necessrio) debate coletivo. A internacionalizao da indstria brasileira fezse sempre de forma muito assimtrica: receptora de investimentos, exportadora de produtos. Esta assimetria est patente nos efeitos adversos
do comrcio intrafirma, que responde pela maior parcela do comrcio
mundial. Pode parecer pretensioso e com remotas possibilidades a estratgia de internacionalizao mais ativa e ambiciosa conquistar posies por meio de redes de comercializao e, qui, aquisies.
possvel argumentar diferentemente; e possvel faz-lo tendo como
referncia exatamente a poltica industrial, considerada esta como o conjunto de instrumentos que permite s empresas empreender com suDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 150

cesso esforos que elas seriam relutantes para realizar por seus prprios esforos. possvel imaginar que a estratgia mais sensata para a
internacionalizao das empresas seja a de, passo a passo, constiturem
capacidades externas na proporo dos seus recursos, eventualmente
auxiliadas por apoios financeiros. Quanto tempo demora esta ao para
frutificar? Quantos empreendimentos estaro altura de realiz-la? A
poltica industrial pode colocar-se tarefas mais ambiciosas e por isso
mesmo mais factveis e rentveis. Viabilizar empreendimentos coletivos de exportao, por exemplo, nos moldes do que fizeram as duas
grandes exportadoras do complexo de carnes de aves-sunos, pode resultar de uma ao de poltica pblica para setores pulverizados, como,
por exemplo, o de calados. E, neste caso, com investimentos que so
elevados para cada empresa, mas modestos para as dimenses do complexo caladista brasileiro, as estratgias de um sem-nmero de empresas poderiam ser efetivamente viabilizadas, com ganhos comerciais em
prazo curto (exportaes crescentes e apropriao de margem adicional) e ganhos industriais progressivos (aprendizado).
O terceiro eixo corresponde ao desenvolvimento do assim chamado
consumo popular de massas, entendido como um fenmeno de enorme
potencial para a expanso do sistema econmico brasileiro. Ele j foi
bastante discutido por Castro e recebeu, no programa econmico de um
dos partidos em lide, uma nfase importante. No debate do GT, esse
tema foi recuperado por um dos membros participantes e deveria receber uma ateno muito especial. Para avanar no debate, para agregar
ao que j foi dito elementos novos enriquecedores, ele deveria ser pensado com base em quatro ingredientes adicionais: a mobilizao da capacidade empresarial brasileira para a identificao de oportunidades e
da inteligncia brasileira para a construo de alternativas; a integrao
dos processos de atendimento destas demandas com a instituio de
funes de produo empregadoras e capacitadoras; o aproveitamento
e o uso intensivo de recursos naturais brasileiros; e a explorao de
oportunidades comerciais em mercados com caractersticas anlogas s
dos mercados populares de massas brasileiros.
A poltica industrial contempornea ser necessariamente renovada
em relao experincia histrica ou ter vida curta.. Os seus desafios so imensos; e as restries que se lhe antepem, colossais. Entre
estas, a cobrana de resultados, que ser por certo mais exigente do que
foi em relao s polticas horizontais. Em cada esquina, um guardio
das boas doutrinas aguarda o menor deslize. Que sirva de advertncia a
POLTICA INDUSTRIAL 151

contabilidade de custos e resultados que foi apresentada por E. Amadeo


no seminrio de poltica industrial! Ou a lista de 17 comparaes aduzida
por G. Franco, entre as polticas saudveis (horizontais e neutras) e as
insanas (verticais e setoriais)!
Isto significa que os instrumentos tero que ser utilizados com eficincia. Eficincia muito diferente de parcimnia. Um objetivo ambicioso exige instrumentos poderosos. Se no os h, evite-se a ambio
frustrante e derrotista. Se eles existem, que sejam mobilizados na exata
medida das necessidades. Nem mais e nem menos. Nem menos e nem
mais. Que o sucesso legitime as polticas e garanta a sua necessria
continuidade. Para isso, a poltica deve arquitetar consensos estratgicos, reunindo os atores economicamente, socialmente e politicamente
relevantes para o projeto desenvolvimentista. Este projeto exige
compatibilizao com reformas institucionais incluindo aquelas imprescindveis constituio de um sistema de financiamento de longo
prazo. Por ltimo e mais importante necessrio enfatizar a prioridade maior da sociedade brasileira, prioridade que agora poder receber correspondente ateno: a gerao de empregos e rendas que incluam os brasileiros no desenvolvimento.
Quanto ao papel do BNDES, o seu papel parece estar a redefinir-se.
O BNDES foi sempre o agente da capacidade produtiva. Dever continuar a s-lo? Se a agenda definida pelos seminrios e debates estiver
correta, a resposta sim... e no.
Sim, o BNDES ter que participar de forma efetiva do conjunto de
iniciativas definidas no primeiro conjunto de aes e isto significa
financiamento capacidade produtiva. possvel imaginar que em alguns destes setores e empreendimentos o patamar de competitividade j
alcanado permita que as aes do banco sejam catalizadas com recursos de outras instituies nelas includas aquelas que vm sendo anunciadas pelo programa de um dos partidos em conjunto com a BOVESPA.
Isto significa que o BNDES, criador (financeiro) dessas capacidades
produtivas, pode abrir espao para outros capitais e resgatar o seu papel
histrico mais importante desbravador, aquele que abre a fronteira do
que est para ser feito. E isso remete ao segundo e terceiro eixos.
No, o BNDES ter, se os eixos de ao identificados no item 5
estiverem aderentes realidade e coerentes com as necessidades, que se
converter no banco das transformaes nos moldes da anunciada pela
definio binomial (e feliz) de Fbio Erber: deixar de ser (s) o mais do
mesmo para ser (cada vez mais) o promotor do diferente. Eis a as funDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 152

es corporativas superiores (e complementares), de Castro. Incluamse, tambm, as aes propostas por Coutinho em favor da grande empresa e da internacionalizao seletiva.
O GT avanou, como contribuio prpria sistematizao dos debates sobre poltica industrial, uma srie de contribuies que detalham e
esmiam as proposies anteriores. Entre os novos vetores de ao que
foram propostos e recaem na alada de atuao do BNDES, destaca-se o
financiamento de competncias, nelas includas atividades como
comercializao e logstica, padronizao e normatizao, atividades de
natureza intangvel que habitualmente so relegadas dentro da tradio
do financiamento ao equipamento, instalao e planta a um remoto segundo plano. Ao lado deste, recolheu-se como contribuio e afigura-se
convergente com as proposies das mesas de competitividade e poltica
industrial a necessidade por parte do BNDES de pensar temas e estabelecer instrumentos como os necessrios ao financiamento de redes de
empresas, estejam elas aglomeradas espacialmente (arranjos de produo
localizados) ou dispersas; ou ainda a internacionalizao de empresas (sobretudo as grandes, mas no exclusivamente).
Um eixo de atuao mereceu, nas sesses finais do GT, uma meno
mais enftica o desenvolvimento voltado para o atendimento do consumo de massas. Este vetor inclui temas e reas como o urbano (habitao e sobretudo saneamento) ou os bens de consumo bsico como medicamentos. A escassez de reflexes a respeito deste tema , por certo
reveladora, tanto quanto as exigncias que dela decorrem e incitam a
uma agenda instigante e promissora. Ao mesmo tempo, aqui que os
dois papis do BNDES o tradicional: da capacidade produtiva, e o
renovado: das funes intangveis podem reencontar-se de forma mais
rica. Neste caso, a riqueza maior deste novo papel est em ser capaz de
conceber projetos e instrumentos que permitam a incorporao criao de riquezas e ao seu consumo de amplas camadas dos brasileiros, devolvendo assim ao banco o seu papel maior ser o agente financeiro do desenvolvimento (dos) brasileiro(s).

POLTICA INDUSTRIAL 153

Desenvolvimento em Debate 154

POLTICA INDUSTRIAL: HISTORIOGRAFIA E


CONDICIONANTES DE SEU SUCESSO

Edward Amadeo*
1. Introduo
Tem sido muito vivo o debate sobre a necessidade de o pas ter uma
poltica industrial (PI). O argumento bsico para tanto a necessidade
de gerao de supervits da balana comercial, que reduzam o dficit
em transaes correntes e, assim, a susceptibilidade da economia a choques externos. Pressupe-se que a PI seja capaz de elevar exportaes e
substituir importaes.
Esse trabalho no nega a relevncia de PIs. Ao contrrio, busca
mostrar que a literatura terica, desde os economistas clssicos, farta
em recomendaes de PIs. Entretanto, em geral, na literatura especializada, a gerao de supervits comerciais no tem destaque. O estudo
argumenta ainda que h condies para o sucesso das PIs. Em particular, que ele depende da abertura da economia e de adequados volumes
de investimento e poupana.
Para efeito de anlise, o uso do termo PI refere-se s polticas de interveno no mercado que alterem preos relativos a favor de regies, indstrias ou empresas. Nesse sentido, a iseno tributria para atrair investimentos, a oferta de juros subsidiados, a assuno de risco privado pelo
setor pblico, a discricionariedade da estrutura de tarifas de importao, o
IPI e o ICMS constituem casos de PIs. Alm disso, iniciativas que melhorem a infra-estrutura, reduzam custos sistmicos ou custos de transao
tambm podem ser consideradas PIs, ainda que, quanto a essas, as restries sua eficcia sejam muito menores que s primeiras.
O trabalho procura responder as seguintes indagaes.

* Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.


Tendncias Consultoria.
POLTICA INDUSTRIAL 155

Existem argumentos tericos a favor das PIs?


Sob que condies as PIs so (ou foram) mais bem-sucedidas?
Procede a justificativa cepalina para as Pis, baseada na deteriorao dos termos de troca das commodities em relao aos produtos
manufaturados?
So os setores de alta tecnologia aqueles com elevado valor agregado por trabalhador e, portanto, deveriam ser eles os alvos de PIs
para elevar o valor das exportaes?
H inequvocos motivos para temer o crescimento adicional do dficit de eletroeletrnicos em face da experincia dos ltimos anos?
O Brasil tem uma PI? E qual o seu custo fiscal?
2. Historiografia do debate
A idia de PI no nova. Bem antes de Smith e Ricardo fazerem a
defesa do livre comrcio, as teses mercantilistas dominaram a cena econmica, nos sculos XVI e XVII, e as propostas legislativas, de interveno no mercado e proteo, eram as mesmas que so usadas at
hoje. A primeira lei de proteo do trigo na Inglaterra, a corn law, data
de 1689. Segundo Viner (1937: 71-72), a doutrina da indstria nascente, com esse mesmo nome, apareceu pela primeira vez em 1645 e, depois, repetidas vezes. Mesmo depois de Smith e Ricardo, economistas
clssicos como Robert Torrens e John Stuart Mill escreveram a favor de
polticas discricionrias e protecionistas.
Na segunda onda de industrializao, a Alemanha e os EUA protegeram
suas indstrias. Em 1879, Bismarck repudiou as polticas de livre comrcio,
apoiando a imposio de tarifas tanto sobre a importao de bens agrcolas
quanto industriais as chamadas iron and rye tariffs (cf. Lindsey:33).
Em Smith, a defesa do livre comrcio um ataque viso mercantilista,
que via na gerao de supervits comerciais e na acumulao de metais preciosos, objetivos em si.1 Esse argumento, de natureza macroeconmica, na
maior parte das vezes, era usado para a defesa de interesses de indstrias
especficas, como assinala Viner (1937: 59):
1

Every town and country,() in proportion as they have opened their ports to all nations;
instead of being ruined by this free trade, as the principles of the commercial system
would lead us to expect, have been enriched by it. (citado por Irwin, 1996:81).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 156

a literatura mercantilista (...) consistia na maior parte dos escritos


na defesa de merchants ou homens de negcios, que tinham, em
geral, a capacidade de identificar o seu prprio interesse com o bemestar nacional... [O] grosso da literatura mercantilista consistia de
tratados que eram, em parte ou no todo, (...)um apelo especial por
interesses econmicos especiais.

Smith, por sua vez, via nas teses mercantilistas a defesa de interesses
dos produtores, em detrimento daqueles dos consumidores.2
2.1. Economias de escala e industrializao
A matriz de toda a historiografia sobre livre comrcio e protecionismo a obra de Adam Smith. Smith foi um grande defensor do livre
comrcio. Porm, mais que isso, os argumentos modernos a favor de
PIs se originam, com desdobramentos e nuances, no conceito de diviso
do trabalho.3 Esse conceito, epitomado pela produo de alfinetes em A
riqueza das naes, um marco para a literatura sobre economias internas e externas de escala, inter-relacionamento entre setores e entre pases,
atravs do comrcio internacional. A diviso do trabalho, atravs da especializao dos pases na produo de determinados bens e das trocas internacionais, segundo Smith, a fonte da riqueza das naes.
A noo de externalidades pecunirias, isto , da expanso do mercado como condicionante para o aproveitamento da especializao e
das economias de escala outra contribuio seminal de Smith.4 Mais
2
Consumption is the sole end and purpose of all production; and the interest of the producer
ought to be attended to, only so far as it may be necessary for promoting that of the consumer
() But in the mercantile system, the interest of the consumer is almost constantly sacrificed
to that of the producer () In the restraints upon the importation of all foreign commodities
which can come into competition with those of our own growth, or manufacture, the interest
of the home-consumer is evidently sacrificed to that of the producer. It is altogether for the
benefit of the latter, that the former is obliged to pay that enhancement of price which this
monopoly almost always occasions. (citado por Irwin, 1996:83)
3
This great increase of the quantity of work, which, in consequence of the division of
labour, the same number of people are capable of performing, is owing to three different
circumstances; first, to the increase in the dexterity in every particular workman; secondly, to
the saving of the time which is commonly lost in passing from one species of work to another;
and lastly, to the invention of a great number of machines which facilitate and abridge labour,
and enable one man to do the work of many (Smith, 1776: 7), grifo adicionado.
4
As is the power of exchanging that gives occasion to the division of labour, so the extent
of this division must always be limited by the extent of that power, or, in other words, by the
extent of the market. When the market is small, no person can have any encouragement to
dedicate himself entirely to one employment (Smith, 1776: 17), grifo adicionado.

POLTICA INDUSTRIAL 157

tarde, Marx introduziu os conceitos de manufatura e mtodo fabril, chamando ateno para os ganhos da concentrao produtiva.
Os conceitos de economias de escala e extenso do mercado esto
por trs da idia de indstria nascente, usada para justificar polticas de
proteo a indstrias especficas. A defesa da indstria nascente ganhou destaque em 1848, na primeira edio do Principles of political
economy, de Stuart Mill, um defensor do livre comrcio que, mais tarde,
reviu sua posio original (cf. Irwin:128).
Frank Graham, nos anos 20, foi um pioneiro ao justificar polticas
protecionistas devido existncia de retornos crescentes. Nicholas Kaldor
retomou a idia de Smith de que produo e tamanho de mercado se
retroalimentam para batizar a lei de Verdoorn, outro ingrediente para as
teorias do desenvolvimento. Os linkages para trs e para frente de
Hirshman so outra extenso da noo de Smith de que o desenvolvimento est associado complementariedade entre economias internas
de escala e economias externas (tamanho do mercado). O mesmo conceito est no modelo de big push de Roseinstein-Rodan. 5
Mais recentemente, na dcada de 90, Helpman e Krugman desenvolveram uma srie de modelos de comrcio internacional em ambientes de concorrncia imperfeita, nos quais:
...economias de escala no nvel da empresa individual explicam a
especializao dos pases em produtos individuais e, assim, os grandes
volumes de comrcio intra-indstrias. (Krugman, 1996: 30).

Em indstrias com pequeno nmero de empresas, e quando h espao


para apenas uma (ou poucas) empresa(s) no mercado global, devido
relao entre economias de escala e tamanho do mercado, esses modelos
justificam a ao do governo subsidiando a empresa local. Nesse caso, a
literatura se refere a polticas estratgicas de comrcio internacional.
As idias derivadas do conceito de diviso do trabalho de Adam
Smith, que modernamente esto associadas existncia de custos fixos,
retornos crescentes de escala e concorrncia imperfeita, formam um
conjunto de argumentos a favor da interveno discricionria do governo com o objetivo de viabilizar a industrializao ou a implantao de
indstrias, em um pas ou regio.
5
Esse modelo foi colocado em linguagem formal por Murphy, Shleifer e Vishny (1989),
e apresentado em forma simplificada por Krugman (1991).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 158

POLTICA INDUSTRIAL 159

2.2. Economias externas, geografia e comrcio internacional


A idia bsica, subjacente diviso do trabalho de Smith, a de
especializao. Essa, por sua vez, leva ao aprendizado, inveno e
inovao. As economias de escala resultam dessa combinao de especializao (fator esttico) e inovao (fator dinmico).
A diviso do trabalho e a especializao tambm se do entre empresas, que se complementam. Quando os custos de transacionar atravs do mercado so muito elevados, as empresas tendem a integrar algumas atividades (Coase). As atividades se verticalizam, quando so
elevados os custos de transporte e comunicao. A linha de montagem
da Ford, no incio do sculo XX, ia da manufatura dos componentes at
a montagem final do carro. Com a reduo desses custos, as vantagens
da especializao aumentam, havendo um movimento de
descentralizao da produo, inclusive, na diviso internacional da
produo globalizao.
H uma situao intermediria entre a verticalizao e a
descentralizao. Primeiro, porque continua havendo economias internas
de escala. Segundo, porque h vantagens de conglomerao, associadas a
diversos tipos de externalidades. Alfred Marshall (1920) foi o precursor
da noo de que as empresas tendem a se agrupar setorial e regionalmente. Silicon Valley o exemplo tpico de aglomerao devido a
externalidades tais como o desenvolvimento de um pool de profissionais
especializados e fornecedores, e de intensa troca de informaes.
A conglomerao origina vantagens comparativas regionais ou nacionais. Os conceitos de clusters regionais e cadeia de valores de
Michal Porter (1986), por exemplo, mostram uma relao direta entre
conglomerao e vantagens competitivas. O conceito de especializao flexvel de Piore e Sabel (1984), associado aos networks de empresas manufatureiras de alta tecnologia nas regies central e noroeste
da Itlia, tambm guarda relao com as idias originais de Marshall.
Que interesse tem esse tema para o debate sobre PI? Em resumo, o
que essa linha de pesquisa conclui que a conglomerao est associada a economias externas que, por sua vez, do origem especializao
e s vantagens comparativas de determinadas regies. Sendo assim, faz
sentido o governo investir na coordenao dos agentes privados e na
infra-estrutura que ensejem a conglomerao, seja na criao de bases
fsicas (transporte, comunicao), no fomento educao, qualificao da fora de trabalho e ao desenvolvimento tecnolgico. Em um cerDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 160

to sentido, essa linha de argumentao est muito mais prxima da defesa do gasto pblico com infra-estrutura latu sensu do que com o incentivo instalao de empresas especficas, embora os dois possam
ser complementares.
2.3. Vantagens comparativas e termos de troca
Smith tambm foi pioneiro ao destacar os ganhos da troca via comrcio internacional.6 David Ricardo foi o precursor do conceito de vantagens comparativas com seu exemplo do comrcio de vinhos e tecidos
entre Inglaterra e Portugal e Stuart Mill, entre os economistas clssicos,
o primeiro a formul-lo de maneira mais precisa (cf. Irwin (1996): 91).
A despeito da validade do princpio das vantagens comparativas e
dos ganhos do livre comrcio, vrios pases protegeram suas economias. A proteo e os incentivos produo domstica aconteceram em
vrios pases de industrializao retardatria, comeando na Alemanha
e nos EUA, depois, nos pases asiticos de incio, o Japo e, posteriormente, os demais e nos pases latino-americanos.
Numa discusso historiogrfica, merece destaque a contribuio de
Raul Prebisch, que teve muita influncia para os contornos das PIs
adotadas nos pases da Amrica Latina. Prebisch lanou, na dcada de
50, a hiptese de deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios, ou intensivos em recursos naturais, em face dos produtos manufaturados. Os argumentos de Prebisch baseavam-se na baixa elasticidade-renda
da demanda de produtos primrios e na estrutura oligopolizada dos mercados (de bens e trabalho), nos pases produtores de manufaturados. A
despeito do maior crescimento da produtividade na manufatura do que na
agricultura e na produo de matrias-primas em geral, tal crescimento
no se traduzia em reduo dos preos relativos de manufaturados.
A deteriorao dos termos de troca implicam capacidade declinante
de compra de bens manufaturados pelos pases produtores de bens agrcolas e outras commodities, significando, assim, um processo continua6
If a foreign country can supply us with a commodity cheaper than we ourselves can
make it, better by it of them with some part of the produce of our own industry, employed
in a wa in which we have some advantage (...) It is certainly not employed to the greatest
advantage, when it is thus directed towards an object which it can buy cheaper than it can
make. The value of its annual produce is certainly more or less diminished, when it is
thus turned away from producing commodities evidently of more value than the commodity
which it is directed to produce. (citado por Irwin (1996):79).

POLTICA INDUSTRIAL 161

do de empobrecimento desses pases e uma elevao dos dficits externos. Para lidar com essa tendncia, a soluo apresentada por Prebisch,
que se tornou um marco das posies da CEPAL, foi a imposio de
tarifas de importao e outros mtodos de proteo da indstria domstica, de modo a substituir importaes. Dado o incipiente grau de
descentralizao do processo produtivo internacional da dcada de 50,
o argumento em prol da substituio de importaes estava muito ligado ao suprimento do mercado interno, e no exportao dos produtos.
Para determinados tamanhos de mercado domstico e de custo fixo (ou
tamanho mnimo da planta de produo), e na presena de suficiente
infra-estrutura, h um nvel de proteo que incentiva a substituio da
importao pela produo domstica.
Processo distinto ocorreu nos pases asiticos, em que as PIs eram
parte de um processo de integrao e descentralizao internacional da
produo. Exemplo mais claro disso foi a implantao das indstrias de
disco rgido em pases como Cingapura, que constituiu parte do processo de outsourcing das empresas norte-americanas. Na sia, a industrializao no se baseou na substituio de importaes, mas, sim, na criao de bases (plataformas) de importao e exportao de mercadorias. Nesse sentido, os processos latino-americanos e asiticos foram, como
se ver em detalhes a seguir, muito distintos.
3. Condicionantes do sucesso das PIs
Tem sido generalizado o uso de polticas discricionrias ao longo da
histria, e a teoria econmica apia o uso dessas prticas em circunstncias especficas. Assim, em casos de economias de escala, externalidades,
mudana estrutural dos termos de troca, necessidade de coordenao
dos agentes privados ou de gerao de infra-estrutura, as PI so plenamente justificadas.
Entretanto, e esse ponto fundamental, as anlises histricas e
empricas mostram que h limites e condies para o sucesso de PIs.
Dentre os limites, o primeiro, e mais geral, o concernente dificuldade e relativa incapacidade dos governos para identificar as situaes
em que as PIs so, de fato, apropriadas e as indstrias que devem ser
alvo das iniciativas. Ou seja, ainda que, em teoria as PIs se justifiquem,
so muito rudimentares os instrumentos empricos para identificar os
casos em que o benefcio social de intervenes maior que o custo
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 162

social. O segundo limite tem a ver com o tamanho dos benefcios que,
segundo anlises empricas, so usualmente pequenos.7
As experincias histricas so mais ricas que as anlises estatsticas
para discutir os condicionantes do sucesso das PIs. Da porque, a seguir, discutimos separadamente alguns deles, com nfase para a comparao entre as experincias latino-americanas (Brasil, em particular) e
asiticas. De incio, importante dizer que os condicionantes e o ambiente em que foram implementadas as polticas nas duas regies divergem muito e que, como conseqncia, os resultados no pas A simplesmente no podem ser estendidos para o pas B.
3.1. Abertura
O primeiro condicionante digno de discusso refere-se aos graus de
abertura das economias e de discricionariedade das PIs. O grau de abertura pode ser medido de duas formas. Primeiro, pelo grau de proteo.
Segundo, pelo crescimento da corrente de comrcio.
3.1.1. Proteo
Como dito anteriormente, na Amrica Latina, as PIs se inscreveram
no contexto da substituio de importaes, ao passo que, nos pases
asiticos, no contexto de um processo de integrao internacional, inclusive, como parte do processo de outsourcing das empresas de componentes eletrnicos, e muitas outras, das indstrias norte-americana e
japonesa. Essa diferena fundamental, pois, como se ver a seguir, as
economias latino-americanas se mantiveram muito mais fechadas para
o comrcio internacional que as asiticas.
A tabela abaixo mostra alguns dados sobre a proteo tarifria de
duas economias asiticas Coria do Sul e Cingapura e de duas latino-americanas Brasil e Mxico.
Tabela 1: Medidas de proteo tarifria

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio.


7

Ver Paul Krugman (1994c) e Fraga, A. [2001].

POLTICA INDUSTRIAL 163

Cingapura, como se observa, uma economia totalmente aberta, com


tarifa zero. Comparemos Brasil e Coria. Em 1989, as tarifas mdias do
Brasil eram 42,2% (simples) e 32% (ponderada); na Coria, respectivamente, eram menos da metade, 18,8% e 13,8%. Depois da abertura brasileira, na dcada de 90, com reduo da alquota de importao mdia
simples para 13,6%, a Coria manteve-se mais aberta. O grau de
discricionariedade da poltica tarifria, medido pelo desvio padro (DP)
da estrutura tarifria, no Brasil, era de 17,2 em 89, caindo para 7,8 em
1999; na Coria caiu de 8,1 para 5,9. Em 1999, 54% das tarifas de importao eram superiores a 15% contra 4,8% na Coria. A tarifa mdia sobre
bens manufaturados no Brasil,em 1999, era mais que o dobro da Coria.
Nota-se, portanto, que a PI na Coria, e na sia em geral, contou
com barreiras e grau de discricionariedade tarifrias muito menores que
no Brasil e no restante da Amrica Latina, permitindo uma maior
integrao economia mundial.
3.1.2. Fluxos de comrcio
Os dados de fluxos de comrcio confirmam a maior abertura das
economias asiticas. O grfico a seguir mostra o crescimento das importaes e exportaes em vrios pases, entre 1980 e 2000. Nota-se
que o crescimento de exportaes e importaes vrias vezes maior
nos pases asiticos (exceo da ndia e Indonsia) que nos pases latino-americanos (exceo do Mxico devido ao NAFTA).
Grfico 1: Taxa de crescimento (1980-2000)

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 164

O grfico seguinte mostra a corrente de comrcio (importaes mais


exportaes) dos mesmos pases. A corrente de comrcio coreana quase
o triplo da brasileira, sendo que, em 1980, eram praticamente idnticas
no Brasil era US$ 45 bilhes e na Coria, cerca de US$ 40 bilhes.
Grfico 2: Corrente de comrcio (US$ bilhes)

Fonte: Organizao Mundial do Comrcio.

O crescimento de exportaes e importaes foi superior ao crescimento do PIB nos pases asiticos. Assim, na Coria, o coeficiente de
importaes em relao ao PIB, que era de 9% em 1960, chegou a 35%
em 1990; em Taiwan, foi de 15% para 40% no mesmo perodo. No
Brasil, como mostra o prximo grfico, essa relao era de 10% em
1980, caiu ao nvel mnimo de 4% em 1990, voltando, nos ltimos anos,
para a casa dos 11%. As exportaes tiveram comportamento semelhante, tendo cado menos na dcada de 80.

POLTICA INDUSTRIAL 165

Grfico 3: Brasil Exportaes e importaes como proporo do PIB

Fontes: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, Secretaria de Comrcio Exterior (MDIC/Secex) e Banco Central do Brasil. Elaborao do autor.

A diferena entre os graus de abertura dos pases das duas regies


tem uma conseqncia fundamental, qual seja, os benefcios da
integrao economia mundial, que vo alm da troca via comrcio. A
integrao das economias asiticas foi muito alm do comrcio, uma
vez que sua associao com empresas estrangeiras (networking com
empresas norte-americanas e japonesas) e, principalmente, a produo
voltada para a exportao a pases avanados (EUA, Japo e Europa)
geraram efeitos dinmicos, em particular, a incorporao continuada de
novas tecnologias e introduo de novos produtos.
Nas economias latino-americanas, no obstante a participao de
empresas estrangeiras, a produo sempre esteve voltada para dentro
dos pases. Os padres de tecnologia, qualidade e diversidade dos produtos ficaram limitados no apenas pelo nvel de renda, mas, principalmente, pela ausncia de compromisso com exportaes. Tal ausncia
nada tinha a ver com o vis anti-exportador da cultura empresarial brasileira, mas, sim, com a concepo do processo que era voltado para
dentro, para a substituio de importaes.
Nos pases asiticos, at pela ausncia de recursos naturais e pela existncia de vantagens comparativas em non-tradables (mo-de-obra barata
e relativamente educada), as importaes eram necessrias e as exportaes, portanto, cumpriam o papel de pagar pelos insumos externos.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 166

No fim das contas, o que se observa um grau de integrao das


economias asiticas economia internacional no apenas via comrcio, mas, principalmente, atravs de investimentos intrafirmas , que
muito maior que das economias latino-americanas. Isso se deu em um
ambiente de forte deslocamento da fronteira tecnolgica nos pases
ricos e descentralizao da produo mundial (devido queda dos custos de comunicao e transportes), deixando as economias latino-americanas relativamente isoladas do processo. S na dcada de 90 houve
um avano da abertura, mas, como se viu nos nmeros apresentados, foi
um avano ainda reduzido, em relao a pases asiticos.
Um caso interessante o da indstria de discos rgidos, cuja produo foi praticamente toda transferida para pases asiticos, em particular, Cingapura. Enquanto a concepo e o R&D permaneceram em
Sillicon Valley, a produo de pequenas empresas produtoras de discos
se transferiu para Cingapura. Inicialmente, a mo-de-obra barata e relativamente educada foi um fator de atrao de investimentos. Frias
tributrias tambm tiveram papel importante. Aos poucos, as vantagens de conglomerao passaram a ser determinantes para a expanso
das empresas no pas. A abertura das economias asiticas e as facilidades de logstica tiveram um papel importante. O tamanho do mercado
domstico jamais foi um fator significativo nessa transferncia. Hoje, a
indstria est totalmente sedimentada, com todas as vantagens requeridas
na sia. Ao contrrio do que se imagina, devido a essa longa histria e
criao de vantagens de escala e conglomerao, deslocar um pedao
dessa indstria para o Brasil requereria muito mais que polticas tributrias de atrao de investimentos.
O curioso da histria dos discos rgidos que, na poca em que a
produo se concentrava nos EUA e no Japo, a dcada de 70, o Brasil
era o nico pas em desenvolvimento a produzi-los. Mas, no incio dos
anos 90, todas as empresas tinham deixado o Brasil. As razes para
isso, apontadas por vrios autores, foram o elevado grau de protecionismo e a busca de autonomia tecnolgica resultantes das leis de informtica.
Ao longo do tempo, os produtos foram ficando muito caros e perdendo
qualidade (cf. McKendrick et al, 2000:235-37; Luzio, 2000: 91-2, citado por McKendrick et al., 2000).
Vrios autores consideram o sistema de substituies de importaes uma das causas da estagnao das economias latino-americanas
mais fechadas, como o Brasil e a Argentina, nas dcadas de 80 e 90 (cf.
Krugman e Obstfeld, 2000: 260; Lindsey, 2002: 107).
POLTICA INDUSTRIAL 167

Um ltimo dado sobre abertura relevante: nenhum dos pases que


adotaram PIs e abriram sua economia isto , os pases asiticos e, na
Amrica Latina, o Mxico fizeram-no com o objetivo de gerar elevados supervits comerciais. Eles o fizeram como parte de uma estratgia
de desenvolvimento. De fato, alguns pases, como Coria e Cingapura,
tm supervits comerciais pequenos, da ordem de US$ 9 e US$ 6 bilhes, respectivamente, e o Mxico tem um dficit de US$ 9 bilhes.
Os grficos a seguir mostram que, em grande parte do perodo iniciado em 1967, as importaes superaram as exportaes na Coria. Os
saldos foram ininterruptamente negativos entre 1967 e 1985 e, depois,
entre 1989 e 1998.
Grfico 4a: Saldo comercial na Coria do Sul (1967-87)

Fonte: Banco Central da Coria do Sul.

Grfico 4b: Saldo comercial na Coria do Sul (1988-2001)

Fonte: Banco Central da Coria do Sul.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 168

3.2. Investimento e poupana


O segundo condicionante do sucesso de PIs so os nveis de investimento e poupana. bem sabido que os determinantes de ambos so
diferentes, mas que os dois so igualmente necessrios para a obteno
de taxas elevadas de crescimento econmico. O argumento, atribudo a
Keynes, segundo o qual o investimento gera sua prpria poupana,
sem pressionar a inflao ou a conta corrente do BP, e que verdadeiro
quando h capacidade ociosa, perde inteiramente sua validade terica,
quando transferido para uma discusso sobre crescimento de longo prazo. Igualmente, o crdito no substitui a poupana, apenas alavanca o
investimento. A poupana relevante para o processo de crescimento o
de no-consumo, que tem a ver com a deciso de consumir ou poupar,
e no com a deciso dos bancos de emprestar.
Elevados nveis de investimento requerem elevados investimentos
estatais (vide Unio Sovitica nos anos aps a Segunda Guerra, ou o
Brasil nos anos 70), ou um ambiente propcio ao investimento privado,
ou, ento, os dois. Esse ambiente caracterizado por estabilidade
macroeconmica (prudncia fiscal e preos estveis), poltica e
institucional (regras claras e estveis), existncia de um sistema tributrio que no penalize o investimento e de um mercado de capitais desenvolvido. Afora isso, na ausncia desse ltimo ingrediente, subsdios
creditcios e fiscais podem favorecer o investimento de setores especficos. Evidentemente, o uso de subsdios sem a chancela de mercados
contestveis pode levar a investimentos inviveis e ineficientes, como
vrios processos de abertura econmica na Amrica Latina e Leste Europeu tm demonstrado.
A poupana, por sua vez, depende da poupana pblica, dos
condicionantes da poupana privada (familiar e corporativa) e do acesso a capitais externos. Esse no o espao adequado para apresentar
um survey sobre os determinantes e os condicionantes desses trs componentes da poupana. Basta dizer que a poupana privada move-se
muito lentamente e afetada pelo sistema tributrio (penalizar a poupana pernicioso), que a poupana pblica depende crucialmente dos
sistemas de gastos e previdencirio, e que os capitais externos tendem a
se mover pelos mesmos condicionantes ambientais condizentes com
elevadas taxas de investimento.
As taxas de investimento e poupana nos principais pases asiticos
so muito mais elevadas que na Amrica Latina, inclusive o Brasil. Em
POLTICA INDUSTRIAL 169

relao ao PIB, o nvel de investimento na Coria, Taiwan e Cingapura


est entre 30% e 40% (cf. Rodrik, 1995; e Krugman, 1994:72). A taxa
de poupana domstica da mesma ordem de magnitude, como mostra
o grfico abaixo. No Brasil, a poupana domstica, como proporo do
PIB, est na casa dos 16%. Interessante notar nesse grfico que a poupana do setor pblico nos pases asiticos est na casa dos 7% do PIB,
enquanto no Brasil, nos anos recentes, ela tem sido negativa.
Grfico 5: Composio da taxa de poupana

Fontes: IBGE e FMI (World Economic Outlook, Outubro 2001)

No Brasil, a taxa de investimento, em 1980, estava na casa dos 25%.


Desde ento, caiu, atingindo 14% na primeira metade dos anos 90, recuperando-se, depois, para atingir nveis que variam entre 16% e 20%.
Note-se que a diferena entre as taxas de poupana domstica (16%) e
as medidas maiores de taxa de investimento (que chegaram a 22% nos
finais dos 90) coberta pela poupana externa.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 170

Grfico 6: Brasil, Taxa de investimento como proporo do PIB

Fonte: IPEADATA.

Vrios autores, dentre os quais se destacam Krugman (1995),


Krugman e Obstfeld (2000) e Rodrik (1994, 1995, 1999), atribuem s
elevadas taxas de investimento e poupana muito mais que a polticas
discricionrias, ou PIs o sucesso das economias asiticas. Rodrik (1995:
iv-v), por exemplo, afirma o seguinte:
O aumento real na lucratividade relativa das exportaes dos
anos 60 pequeno [Coria do Sul e Taiwan], em relao ao
aumento fenomenal das exportaes () Argumento que a
orientao da exportao na Coria do Sul e em Taiwan, em larga
medida, possa ter sido resultado do aumento da propenso a
investir, provocada pelo aumento da produtividade de
investimento () [Nessas economias, durante os anos 1960], a
indstria de capital domstico deficientemente desenvolvida. Os
bens de capital so majoritariamente importados. Conseqentemente,
um aumento no investimento se torna possvel apenas atravs de um
aumento da importao. 8

8
No original: The actual increase in the relative profitability of exports in the 1960s is
small [South Korea and Taiwan] in relation to the phenomenal increase in exports I
argue that export orientation in South Korea and Taiwan may have been the product in
large part of an increase in the propensity to invest, brought about by a rise in the
profitability of investment () [In these economies in the 1960], the domestic capital
industry is poorly developed. Capital goods are mostly imported. Consequently an increase
in investment becomes possible only through an increase in imports.

POLTICA INDUSTRIAL 171

Evidentemente, esta uma interpretao, e pode ser contestada. Independente dessa, entretanto, certo que maior crescimento no Brasil,
com ou sem PIs, requer taxas de investimento e poupana muito mais
elevadas que aquelas observadas nos ltimos anos.
A elevao da taxa de investimento requer o desenvolvimento de
um ambiente institucional, regulatrio, econmico e poltico estvel. A
reduo da taxa de juros para os tomadores finais, a reformulao do
sistema tributrio e o desenvolvimento do mercado de capitais so medidas concretas para incentivar o investimento.
Por sua vez, sabido que aumentar a propenso do setor privado a
poupar muito difcil, especialmente no Brasil, onde a relao entre
crdito e PIB to baixa. Em situao de normalidade, as famlias consumiro mais, e no menos, como proporo da sua renda. No longo
prazo, uma nova rodada de reforma da previdncia talvez redunde em
elevao da poupana. Mas, no curto prazo, no se conhecem polticas
de mercado capazes de reduzir a propenso a consumir.
A poupana agregada no Brasil tem se mantido em torno de 21%,
desde 1995. Note-se que, a despeito do supervit primrio do setor pblico acima de 3% do PIB em 2000, a poupana do setor pblico foi
negativa em 1,9%. A taxa de poupana privada caiu ao longo dos anos
recentes devido estabilizao, que eliminou a poupana forada e
ensejou o aumento do crdito.
Tabela 2: Poupana - % do PIB

Fonte: IBGE

Supondo-se estvel a poupana privada, uma reduo hipottica da


poupana externa de dois pontos percentuais do PIB exigiria uma elevao simtrica da poupana pblica. Ou seja, em 2000, por exemplo,
para manter a taxa agregada em 21,7%, o setor pblico deveria apresentar poupana zero, equivalente, grosso modo, a um supervit primrio
de 5,5% do PIB.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 172

Mais que isso, com uma taxa de poupana agregada de 21% e elevao da produtividade total de fatores da ordem de 1,5% ao ano nvel
mdio da segunda metade dos anos 90, e record em nossa histria , o
produto potencial cresceria taxa anual de 3,6%. O que significa dizer
que, para crescer mais que isso, digamos 4,5%, a taxa de poupana deveria ser da ordem de 25%, quatro pontos percentuais acima da mdia
dos anos 1995-2000. Nesse caso, uma reduo da poupana externa em
dois pontos do PIB requereria um aumento de seis pontos do PIB da
poupana domstica. Com propenso poupana privada estvel, o supervit primrio deve ser de 8% do PIB.
As propostas de PI para reduzir o dficit externo esbarram no limite
de poupana do pas. A PI pode incentivar investimentos, na ausncia
de algumas das condies mencionadas anteriormente, e seu objetivo
pode ser elevar a produtividade e o crescimento econmico. Mas, sem
lidar com a restrio de poupana, fatalmente haver presses inflacionrias, ou o volume de poupana externa dever manter-se elevado. Por
isso, a adoo de PIs, isoladamente, para elevar saldos comerciais,
inconsistente com o equilbrio macroeconmico. Salvo se houver uma
folga fiscal muito maior.
Dito de outra forma, os nmeros citados na ltima tabela apresentada sugerem que o objetivo de reduzir o dficit externo no pode estar
divorciado de uma anlise das possibilidades para elevar a taxa de investimento e poupana domsticos, em particular, do setor pblico.
4. Retrica e fatos sobre dois temas de PI
No debate sobre PI, h dois argumentos que surgem com freqncia.
Em ambos os casos, recomenda-se a elevao do grau de manufatura
das exportaes brasileiras, seja para lidar com a deteriorao dos termos de trocas das commodities (agrcolas ou industriais), seja para aumentar o valor adicionado das exportaes. A seguir examinamos o suporte emprico dos dois argumentos.
4.1 Prebisch e a hiptese de deteriorao dos termos de troca
A hiptese de Prebisch tem sido motivo de extensa literatura.9 A
anlise emprica, entretanto, no conclusiva. Essencialmente, a con9

Ver Williamson, J. e Hadass, Y. [2001].

POLTICA INDUSTRIAL 173

cluso que tudo depende dos perodos, dos pases e dos produtos especficos estudados.
Em face desses argumentos, relevante conhecer o comportamento
dos preos internacionais ao longo do tempo. Para tanto, examinamos os
preos de importao em dlares correntes dos EUA, tal como reportado
pelo Bureau of Labor Statistics. A hiptese de Prebisch diria que os preos de bens primrios (alimentos, bebidas e tabaco, e semi-elaborados de
matrias-primas) devem cair em relao aos preos de manufaturados.
Grfico 7: Preos de importaes dos EUA (dlares correntes)

Fonte: Bureau of Labor Statistics, elaborao do autor.

O Grfico 7 mostra que os preos de alimentos e produtos qumicos


cresceram em linha com o ndice mdio de preos de importao (all
commodities), em torno de 20% entre 1982 e 2000. Crescimentos bem
acima da mdia tiveram os produtos de bebidas e tabaco (73%).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 174

Grfico 8: Preos de importaes dos EUA (dlares correntes)

Fonte: Bureau of Labor Statistics, elaborao do autor.

O Grfico 8 mostra que os manufaturados classificados por materiais,


onde se incluem commodities industriais (ao, papel, alumnio, madeira, etc.),
tiveram crescimento semelhante mdia e s mquinas e equipamentos de
transporte, onde esto os bens de informtica, eletroeletrnicos, e de capital.
No h, portanto, diferena marcante entre os preos de importao
dos diferentes grupamentos de produtos. Sobressaem apenas bebidas e
tabaco crescendo acima da mdia. Mas, em particular, o preo mdio de
mquinas e equipamentos de transportes no cresceu mais do que o
preo de alimentos.
Como se v no Grfico 9, dentre os manufaturados classificados por
materiais, chama ateno, entre 1982 e 2000, o crescimento muito acima da mdia de bens como txteis (41%), papel e papelo (54%) e manufaturados de minerais no metlicos (79%). Esse um dado interessante, pois, usualmente, esses so vistos como produtos tradicionais,
cujos preos relativos cairiam ao longo do tempo.

POLTICA INDUSTRIAL 175

Grfico 9: Preos de importaes dos EUA (dlares correntes)

Fonte: Bureau of Labor Statistics, elaborao do autor.

Comportamento divergente tiveram os preos dos bens de


informtica, eletroeletrnicos e telecomunicaes. Todos eles caram
nos ltimos vinte anos. No Grfico 10, nota-se reduo dos preos de
equipamentos de computao e mquinas de escritrio (-44% desde
1982), telecomunicao e gravao (-16%). Entre os subgrupos, destaca-se a queda dos preos de equipamentos de computao (-71% desde
1985). Essas quedas, importante lembrar, se do em face do aumento
de 21% do ndice mdio de importaes.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 176

Grfico 10: Preos de importaes dos EUA (dlares correntes)

Fonte: Bureau of Labor Statistics, elaborao do autor.

Esses dados indicam que as mquinas e equipamentos de escritrio


e telecomunicaes tiveram uma significativa reduo dos seus preos
relativos, inclusive em relao a produtos primrios, manufaturas tradicionais e alimentos.
H, sim, produtos manufaturados cujos preos cresceram muito acima da mdia. Exemplos so produtos ticos (66%), produtos medicinais e farmacuticos (90%) e mquinas especializadas para indstrias
particulares (81%). Tais produtos, em geral, so fabricados em pases
do G7. Esses, e no os produtos eletroeletrnicos, confirmam a hiptese
de Prebisch.
4.2. Incentivos a setores de elevado valor agregado
H outra tese na linha da promoo de exportaes, segundo a qual
deve-se incentivar as indstrias produtoras de bens com elevado valor
adicionado e intensivos em novas tecnologias. Um argumento por trs
das propostas de polticas de atrao de investimentos nos setores de
bens de informtica, eletroeletrnicos e telecomunicaes que essas
so indstrias cuja produo agrega valor, seja pelo uso intensivo de
mo-de-obra qualificada, seja pelo elevado contedo tecnolgico.
POLTICA INDUSTRIAL 177

Argumento semelhante foi usado por alguns economistas norte-americanos, para quem a forma de elevar a renda per capita do pas seria
incentivando investimentos em setores com elevado valor agregado por
trabalhador.10 Paul Krugman disputou esse argumento mostrando que
os produtos eletrnicos que, tal como hoje no Brasil, representavam
aquele aos quais se deveria incentivar tinham valor agregado, por trabalhador, semelhante mdia da manufatura americana (US$ 64 mil
por ano em 1988). Os setores com maior valor agregado por trabalhador
eram cigarros (US$ 488 mil), refino de petrleo (US$ 283 mil), automveis (US$ 99 mil) e ao (US$ 97 mil).11
Uma anlise dos dados brasileiros, usando a Pesquisa Industrial
Anual do IBGE, de 1999, mostra resultados semelhantes. No Brasil, a mdia de valor adicionado por trabalhador empregado no setor manufatureiro
R$ 41 mil por ano. No setor de fabricao de mquinas e equipamentos
R$ 39,5 mil, na produo de eletrodomsticos R$ 48 mil, de veculos
automotores R$ 49,6 mil. Os setores com maior valor agregado por trabalhador so refino de petrleo (R$ 483,9 mil), fabricao de cimento (R$
157,8 mil), produtos qumicos (R$ 100 mil), produtos de fumo (R$ 85,4
mil), papel e papelo (R$ 82,8 mil) e metalurgia (R$ 74,3 mil).
A razo para que setores como refino de petrleo, cimento, qumicos, fumo, papel e metalurgia apresentem alto valor agregado por trabalhador a elevada relao entre capital investido por trabalhador. Como,
na mdia, os setores devem apresentar retorno sobre capital semelhante, aqueles com maior aporte de capital por trabalhador devem, tambm, ter a maior margem por trabalhador empregado. O oposto verdade para os setores intensivos em trabalho que, para remunerar o capital,
podem ter margens mais baixas por trabalhador ocupado.

10
11

Ver Magaziner I. e Reich, R., 1983.


Ver Paul Krugman, 1994a; e Krugman, 1987.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 178

Grfico 11: Valor agregado por trabalhador

Fonte: Pesquisa Industrial Mensal, IBGE, 1999; elaborao do autor.

Esses dados pem em dvida a tese do incentivo aos setores com


elevado valor agregado. Primeiro, porque os setores com essa caracterstica no so aqueles usualmente mencionados nas propostas de poltica industrial. Vale dizer, no so os setores eletroeletrnicos e de
informtica, por exemplo. Por esse critrio, os setores a serem incentivados seriam refino de petrleo, cimento, produtos qumicos, produtos
de fumo, papel e papelo, e metalurgia. Por feliz coincidncia, setores
em que o Brasil tem vantagens comparativas, por serem intensivos em
recursos naturais, e, portanto, dispensarem subsdios.
POLTICA INDUSTRIAL 179

Mas h tambm razes de natureza terica para questionar os estmulos a setores com elevado valor agregado. A idia de que o aumento
relativo da produo desses setores aumentaria o emprego, por exemplo, enganosa. Tome-se um dado volume de recursos (pblicos e privados) a ser investido no setor produtivo. Suponhamos que a deciso
seja por privilegiar os setores com elevado valor agregado por trabalhador empregado. Esses setores so, como visto, aqueles com maior relao entre capital investido e trabalhador empregado. Sendo assim, se o
valor dos recursos finito, a gerao de empregos menor, e no maior,
quando se incentiva setores com alto valor agregado.
Outro argumento que o aumento da produo de bens com alto
valor agregado traria maior receita de exportaes. O ponto bsico
que maior elaborao ou manufatura de matrias-primas elevaria o valor exportado. Se isso fosse verdade e, portanto, lucrativo, a pergunta :
por que as empresas no fazem os investimentos? H duas respostas
possveis. A primeira que os investimentos no so lucrativos sem
subsdios, o que significa dizer que, em determinados setores, a indstria brasileira no competitiva para manufaturar matrias-primas a partir
de certo ponto da cadeia produtiva. Isso, evidentemente, no pode ser
generalizado, pois no Brasil so manufaturados avies e automveis,
bens de alta tecnologia. Talvez, em alguns casos, os custos de logstica
no justifiquem a manufatura no pas de origem.
A segunda resposta que o custo Brasil (infra-estrutura, juros e tributos) elevado, reduzindo a competitividade dos produtos brasileiros.
Mas esse um custo horizontal, vale para produtos em qualquer segmento da cadeia produtiva. Sendo assim, para um dado volume de incentivos fiscais, a escolha no deve recair sobre o grau de manufatura
ou elaborao dos bens a serem exportados, mas, sim, sobre aqueles
bens com maiores vantagens comparativas, seja qual for o segmento da
cadeia em que se encontrem.
5. Uma anlise do setor de eletroeletrnicos
Muito se tem escrito sobre o crescimento do dficit comercial do
setor de eletroeletrnicos no Brasil. Uma das causas desse movimento
seria a hiptese de Prebisch. Os eletroeletrnicos, includos entre as
manufaturas de ltima gerao, teriam seus preos relativos crescendo
em face das exportaes de produtos agropecurios. Como se viu aciDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 180

ma, isso no se verifica quando se examina o conjunto das importaes


dos EUA.
No Brasil, comparando-se os anos de 1995 e 2001, enquanto o ndice de preos de nossas exportaes agropecurias caiu 24,2%, aquele
para importaes de materiais eltricos e equipamentos eletrnicos caiu,
respectivamente, 20,4% e 14,2%. A perda de preos relativos no tem
se mostrado significativa, especialmente no caso de materiais eltricos,
que tm mais peso nas importaes.
Tabela 3: Variao acumulada entre 1995 e 2000

Fonte: FUNCEX; elaborao do autor.

Grfico 12

Fonte: FUNCEX; elaborao do autor.

Outro motivo de preocupao seria a rpida difuso de produtos


eletroeletrnicos raiz da expanso do setor de telecomunicaes. Ao
examinarmos as quantidades transacionadas, vemos que, de fato, as
POLTICA INDUSTRIAL 181

importaes cresceram muito: 137% no caso de material eltrico e 69,5%,


no de equipamentos eletrnicos. Interessante notar, entretanto, que o
quantum exportado de equipamentos eletrnicos cresceu ainda mais,
212,7%. No caso de material eltrico, cresceu apenas 21,7%.
Grfico 13

Fonte: FUNCEX; elaborao do autor.

O crescimento do valor das exportaes totais supera o crescimento


das importaes: as primeiras crescem 80% e as segundas, 60%, entre
1995 e 2000. Ainda assim, o dficit do setor cresceu por ser maior o nvel
inicial de importaes vis--vis o das exportaes. Com efeito, somandose as importaes totais do setor, elas vo de US$ 6,8 bilhes, em 1995,
para US$ 11 bilhes, em 2001. As exportaes vo de US$ 2,1 para US$
3,9 bilhes. O dficit cresce de US$ 4,7 para US$ 7,0 bilhes.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 182

Grfico 14

Fonte: FUNCEX; elaborao do autor.

Grfico 15

Fonte: FUNCEX; elaborao do autor.

Interessante notar tambm que tem crescido a participao das importaes e exportaes de eletroeletrnicos nas respectivas pautas. A
primeira foi de 14,4% para 16,6%, entre 1995 e 2002 (jan-jun), e a
segunda, de 4,5% para 7,0%.
O conceito de dficits setoriais discutvel. Com base nas noes
de vantagens comparativas e especializao, preconizadas pela literatura sobre comrcio internacional, razovel os pases terem dficit em
alguns setores e supervits em outros. Em todo caso, verdade que o
POLTICA INDUSTRIAL 183

dficit do setor de eletroeletrnicos cresceu. Mas h atenuantes. Primeiro, ainda que partindo de uma base menor, as exportaes tm crescido
mais que as importaes. Segundo, o boom de telecomunicaes passou e, por isso, deve cair a demanda de bens importados, ou pelo menos
sua participao na pauta. De fato, a participao de equipamentos eletrnicos na pauta de importados, que atingiu o mximo em 2000, voltou
ao patamar de 1995. Em face dessas tendncias, possvel que os prognsticos mais pessimistas sobre o dficit do setor no se confirmem.
de se notar que a abertura comercial, o crescimento da demanda
domstica e a necessidade de interao com produtores internacionais
foram importantes para a expanso das exportaes de equipamentos.
Ao contrrio do que muitas anlises fazem crer, com o crescimento do
comrcio interfirmas e a reduo dos custos de transporte e comunicao, a abertura, e no a proteo a um determinado setor, o que aumenta suas exportaes.
6. Polticas industriais no Brasil
Ao contrrio do que comumente se diz, o Brasil tem uma poltica
industrial. A estrutura tarifria e tributria muito discricionria e, pelo
lado do crdito, o BNDES empresta volumes expressivos a taxas subsidiadas anualmente. Em 2001, foram feitos emprstimos no valor de R$
26 bilhes a juro real de cerca de 5% ao ano (TJLP mais taxas de risco
e administrao, deflacionado pelo IGP-M), sem risco cambial. O total
de emprstimos, entre 1995 e 2001, soma cerca de R$ 130 bilhes. Esses recursos so direcionados a grandes, mdias e pequenas empresas
de todos os setores. Alm disso, estados e municpios concedem incentivos especficos, doando terrenos e isentando empresas de impostos.
O BNDES fez importantes operaes de crdito voltadas para setores de infra-estrutura construo, energia eltrica, transporte e telecomunicaes que, no acumulado entre 1995 e 2001, somam R$ 45
bilhes (em reais correntes).
Ainda assim, permanece a demanda pelo aumento de gastos fiscais com
polticas de incentivo produo e atrao de investimentos externos, alm
da manuteno da proteo seletiva de alguns setores. Essa demanda nos
remete histria recente, na qual vrios setores e regies do pas receberam
estmulos fiscais e proteo, e, nem por isso, devolveram, na forma de
externalidades, o resultado desejado. Alguns exemplos so teis.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 184

Comecemos com a indstria naval que, durante anos, recebeu, e ainda recebe, subsdios do Fundo de Marinha Mercante via BNDES e, no
obstante, minguou at praticamente desaparecer.
O segundo exemplo o da reserva de mercado da informtica, que
atrasou a entrada do Brasil na onda das novas tecnologias, reduzindo
em alguns pontos percentuais o crescimento de nossa produtividade e
do PIB. Temos ainda a nova verso da Lei de Informtica que, de forma
branda, repete o erro da antiga, ao resguardar o produtor final com elevada proteo efetiva, em detrimento de todos os demais setores da economia que utilizam a informtica conjugada s telecomunicaes para
tornarem-se mais produtivos.
Mais recentemente, temos o caso do regime automotivo, que estabeleceu incentivos fiscais e elevadas tarifas de importao, bem como
concesso de crditos subsidiados para empresas montadoras de veculos o BNDES destinou cerca de 17% de seus emprstimos ao setor de transportes entre 1998 e 2001, um valor acumulado de R$ 14
bilhes. Mais que isso, vrios estados isentaram ou prorrogaram o
pagamento de ICMS para as montadoras. Hoje, temos uma capacidade ociosa na indstria de 50%.
Por ltimo, temos a Zona Franca de Manaus, com benefcios tributrios que a tornam um pas parte, embora as empresas que l esto sejam
as mesmas do resto do Brasil. Como se sabe, nem com todos os benefcios se desenvolveu um cluster industrial e, menos ainda, tecnolgico em
Manaus. Exemplo claro de que a produo, em si, no gera externalidades
na forma de capacitao tecnolgica, nem efeitos em cadeia.
A PI no Brasil no s existe como, evidentemente, tem um custo
fiscal. Essas e outras polticas de fomento ao setor produtivo custaram em 1999 (sem considerar os incentivos estaduais) os seguintes
valores:

POLTICA INDUSTRIAL 185

Tabela 4:

Em bilhes de Reais
Indstria naval
Regime automotivo (federal)
Lei de Informtica
Zona Franca de Manaus
BNDES (subsdio12 )
PROEX
Total

0,95
1,11
0,53
3,15
3,64
0,82
10,20

Fonte: Oramento de Renncias Fiscais e subsdios da Unio,


Ministrio da Fazenda, dezembro de 2000.

Para efeito de comparao, vale a pena notar que o valor total dos
subsdios supera o oramento do SUS (Sistema nico de Sade). Esses
nmeros fazem refletir sobre a alegao de que o Brasil no tem uma
PI, ou de que essa deve ser mais agressiva, principalmente frente a outras prioridades sociais e elevada carga tributria.
7. Notas conclusivas
Esse trabalho reconhece a validade terica dos argumentos a favor
de PIs como instrumentos de desenvolvimento econmico. Mas procura mostrar que h condicionantes para o seu sucesso. Em particular, ao
se examinar as experincias brasileira e as asiticas, chamam ateno
duas diferenas marcantes, com efeitos sobre os desempenhos dos dois
grupos de pases.
Em primeiro lugar, as economias asiticas so muito mais abertas e
integradas economia internacional, sendo muitas de suas empresas,
inclusive, participantes do network de empresas transnacionais que exportam para os pases desenvolvidos. Isso lhes oferece acesso contnuo
a novas tecnologias e a novos produtos. O fato de exportarem produtos
cuja demanda tem elevada elasticidade-renda deve-se sua integrao
ao comrcio internacional. J os pases latino-americanos, com exceo
do Mxico, optaram por manterem-se voltados para dentro, com um
12
Esse subsdio calculado a partir da diferena entre o custo de oportunidade do Tesouro Nacional (SELIC) e o custo mdio dos emprstimos do BNDES.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 186

nvel de abertura e integrao internacional muito menor. Com isso, perdem contato com as redes de produo, distribuio e consumo internacional, com o que ficam sem aportes tecnolgicos e corrente de comrcio.
Ainda que a literatura terica justifique a utilizao de PIs, ela no
destaca a gerao de supervits comerciais como seus objetivos. Por
sua vez, nenhum dos pases que adotou PIs e abriu sua economia, isto ,
pases asiticos e Mxico na Amrica Latina, o fez com o objetivo de
gerar elevados supervits comerciais. Eles o fizeram como parte de uma
estratgia de desenvolvimento.
Em segundo lugar, h marcadas diferenas entre as taxas de investimento e poupana nos dois grupos de pases. As elevadas taxas de crescimento econmico dos pases asiticos esto associadas a taxas de poupana e investimento muito superiores s dos pases latino-americanos.
Os encargos com custeio do setor pblico no Brasil, por exemplo,
inviabilizam h alguns anos a gerao de poupana governamental. Por
sua vez, a taxa de poupana do setor privado muito baixa em comparao com pases asiticos. J as taxas de investimento so baixas devido ao ambiente de instabilidade macroeconmica, s mudanas nas regras do jogo, e ausncia de um mercado de capitais desenvolvido.
Talvez o que diferencie os dois grupos de pases no seja a adoo
ou no de PIs. Afinal, o Brasil tem estruturas tarifria e tributria muito
discricionrias, conta com um banco de desenvolvimento ativo e com
recursos, e tem aplicado isenes tributrias nos estados. Estes so exemplos de PIs. O que mais chama ateno como fatores diferenciadores
so exatamente os graus de abertura e as taxas de investimento e poupana. Da porque as discusses sobre desenvolvimento econmico no
Brasil no devessem dar tamanha nfase para a necessidade de PIs, e
sim para polticas de abertura seletiva da economia e iniciativas que
pudessem aumentar a poupana e o investimento.
O trabalho tambm buscou destacar que alguns dos argumentos mais
comuns na defesa de PIs vale dizer, a hiptese de Prebish e o elevado
valor agregado do setor de eletroeletrnicos tm respaldo emprico
duvidoso. Da porque se deve aprofundar as anlises desses pontos, a
fim de que a discusso seja melhor embasada.
O estudo destacou ainda o crescimento das exportaes de
eletroeletrnicos no Brasil, e de sua participao na pauta de exportaes, colocando em dvida os prognsticos mais alarmistas quanto ao
crescimento do saldo comercial do setor.
POLTICA INDUSTRIAL 187

Por fim, foi argumentado que o Brasil tem polticas industriais de


diferentes tipos, inclusive com custo fiscal no desprezvel, e que, portanto, a demanda de que o Brasil deveria voltar a ter PIs ativas deve ser
examinada com especial zelo.
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POLTICA INDUSTRIAL 189

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 190

MARCOS E DESAFIOS DE
UMA POLTICA INDUSTRIAL CONTEMPORNEA

Luciano G. Coutinho*
1. Introduo
O objetivo deste trabalho abordar uma agenda de questes relevantes para a implementao de uma poltica industrial contempornea,
considerando a situao atual e os desafios que se antepem ao desenvolvimento sustentado da economia brasileira. A agenda de questes
foi sugerida pelos organizadores dos seminrios comemorativos dos 50
anos do BNDES, e o autor procurou trat-las da forma o mais abrangente
e completa possvel * .
importante advertir que a reflexo aqui apresentada, de carter
normativo, busca alcanar uma formulao do perfil desejado para a poltica industrial, com um foco deliberado na construo dos meios e das
condies institucionais necessrias. Por isso, o texto no se inibe em
sugerir medidas, reformas, engenharias institucionais e orientaes para
a poltica industrial, confiando em contribuir para um debate construtivo
a respeito de questes que esto presentemente na pauta poltica do pas.
2. Caractersticas das polticas industriais contemporneas
O paradigma de poltica industrial do ps-guerra, at o incio dos
anos 80, era intensivo em proteo tarifria e em subsdios fiscais e
financeiros, complementados pela oferta de infraestrutura em condies
favorecidas. Nos anos 80 e 90, sob a gide da globalizao, esses
instrumentos foram se tornando disfuncionais para os pases desenvolvidos e para as grandes empresas transnacionais. Com o fim da rodada
* Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas IE/UNICAMP.
*
O autor deseja agradecer especialmente a iniciativa e o estmulo da Dra. Ana Clia Castro
para que enfrentasse o desafio de escrever o presente texto sob severa restrio de tempo.

POLTICA INDUSTRIAL 191

do Uruguai e com criao da OMC, em substituio ao GATT, o seu


uso passou a ser contestado e cerceado pelos pases industriais avanados que, no obstante e farisaicamente, continuaram a utiliz-los de forma abusiva, notadamente no que toca agricultura, s regies deprimidas e aos setores ligados defesa nacional.1
A concepo, nos anos 80, de novos instrumentos de poltica industrial esteve calcada na idia de que as polticas deveriam atuar de modo
compatvel e complementar aos mercados, prevenindo ou sanando as
suas falhas. Para evitar, de outro lado, as falhas do Estado, dever-se-ia
minimizar o protecionismo, banir os mecanismos burocrticos discricionrios e a falta de transparncia. As polticas industriais deveriam, assim,
praticar o fomento com horizonte temporal finito e definido, sob condies explcitas de custo/benefcio, com publicidade e transparncia.2
Da parte dos economistas keynesianos e shumpeterianos houve uma
reflexo mais madura, que reconheceu a pertinncia das advertncias
dos liberais quanto s falhas do Estado. Os princpios de avaliao de
custos, transitoriedade da proteo e transparncia foram incorporados
concepo das polticas.3
Simultaneamente, a reflexo a respeito das falhas de mercado se
aprofundou e passou a abranger um conjunto muito maior de situaes.
Alm da admisso das externalidades positivas e negativas e das
falhas financeiras resultantes de assimetrias de informao, a agenda
incorporou a incerteza, os riscos financeiros decorrentes de altas
alavancagens, os riscos da inovao tecnolgica, as economias dinmicas de escala, os processos de aprendizado, as sinergias horizontais
(clusters), as sinergias verticais ao longo de cadeias setoriais, as deficincias institucionais, etc. lista de questes microeconmicas foi, assim, adicionada uma nova agenda de desafios de natureza
mesoeconmica e de coordenao de decises entre agentes.4
Desta reflexo surgiram novas concepes e instrumentos, e passou-se a pensar em como articular polticas para aglomeraes locais e
para cadeias setoriais. Aperfeioamentos institucionais e legais; esquemas novos de reduo de riscos financeiros, de estruturao de enge1

OCDE (1998).
Chudnovsky, D e Lpez, A (2001).
3
OCDE (1992).
4
Chang, H-J. (1994).
2

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 192

nharias de capitalizao e financiamento; instrumentos para apoio a processos virtuosos de aprendizado e acmulo de sinergias; e formas criativas de subsdio P&D constituem o cardpio desses instrumentos
modernos, que passaram a ser praticados de forma cada vez mais intensa ao longo dos anos 90. Alm disso, uma nova roupagem foi atribuda
aos velhos instrumentos. Assinale-se, especialmente, o uso do poder
de compra do Estado, a subveno direta a projetos especiais e militares, a coordenao induzida do crdito e do mercado de capitais, o uso
intenso dos instrumentos de defesa comercial.5
O Brasil, lamentavelmente, carente em matria dos novos instrumentos e v reduzido o espao de uso dos velhos instrumentos em uma
situao ainda muito adversa, merc da vulnerabilidade externa, decorrente dos juros altos e da tributao distorcida e onerosa. Agregue-se a
isso, ainda, a sria deficincia dos sistemas logsticos.6
O caminho da poltica industrial reside, em primeiro lugar, na sua
articulao com a poltica macroeconmica. Segue-se a rpida construo dos novos instrumentos, o uso seletivo dos velhos, a reduo heterodoxa e transitria dos custos de capital e a reforma tributria. H,
ainda, o desafio da compatibilizao com outras polticas relevantes
comrcio exterior, tecnolgica, regional e da sintonizao da poltica
industrial com uma regulao revigorada, indutora de investimentos nos
setores de infraestrutura.
3. A relao entre a poltica macroeconmica
e a poltica industrial
As caractersticas especficas dos regimes macroeconmicos se sobrepem e condicionam as decises microeconmicas, tendendo a conformar padres de financiamento e de governana corporativa, de comrcio exterior, de concorrncia e de mudana tcnica. Neste sentido, a
relao entre a poltica macroeconmica e a poltica industrial complexa e se insere num contexto que tanto pode ser de compatibilidade
quanto de incompatibilidade.
As avaliaes quanto sustentabilidade da solvncia cambial e quanto
trajetria da taxa de cmbio se refletem, inarredavelmente, sobre o
5
6

Cassiolato e Szapiro (2000).


Erber e Cassiolato (1997).

POLTICA INDUSTRIAL 193

componente de risco-pas embutido na taxa efetiva de juros para as


empresas. A combinao especfica de taxa de cmbio com a taxa de
juros determina, assim, condies fundamentais de clculo de retorno/
risco para o sistema empresarial. Os regimes macroeconmicos, portanto, comportam implicitamente macrocondies de competio mais
ou menos favorveis para o conjunto de empresas e, assim, incidem
decisivamente sobre a eficcia possvel das polticas industriais.
Os regimes macroeconmicos benignos so os que conseguem
combinar taxas de juros baixas com taxas de cmbio relativamente subapreciadas isto , estimulantes para a produo no pas e para as exportaes. De outro lado, regimes macroeconmicos malignos seriam aqueles que combinam taxas de juros altas com taxas de cmbio
sobrevalorizadas, nocivas produo domstica e competitividade
exportadora do pas. Existem condies intermedirias. Uma a situao de juros baixos com cmbio sobrevalorizado, em geral caracterstica de economias avanadas, com forte posio competitiva e solidez de
contas externas j bem estabelecida, como foi o caso do Japo durante
boa parte dos anos 80. Outra a situao de juros altos com taxa de
cmbio sub-valorizada, posio caracterstica de pases que esto atravessando crises cambiais e ainda enfrentam ameaas inflacionrias.
Sob a dominncia da globalizao das finanas a posio externa
de uma economia se tornou um condicionante-chave para a determinao de seu regime macroeconmico. Economias com posio externa
slida, tanto em termos de estoque (posio credora quanto em termos
de fluxo (supervit em conta corrente), situam-se bem em termos de
raio-de-manobra para as polticas de taxas de juros/taxas de cmbio.
Disso decorre, naturalmente, o simtrico inverso, ou seja: economias
com posio externa frgil, tanto em termos de estoque (posio devedora) quanto em termos de fluxo (dficit em conta-corrente), posicionamse mal em termos de margem de manobra para as polticas de taxas de
juros/taxas de cmbio.
Em outras palavras, para conviver bem com a globalizao preciso no depender dela. Pases que tm seus balanos de pagamentos
equilibrados ou superavitrios, com boa posio de reservas cambiais,
tornam-se mais atraentes, pois podem crescer mais a partir de taxas de
juros mais baixas e fator de risco-cambial bem mais reduzido. As reservas cambiais elevadas do segurana aos investidores, fortalecem as
moedas nacionais sem necessariamente apreci-las e fornecem um
colcho para as fases de acelerao do crescimento, quando ingurgita a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 194

demanda por importaes de bens de capital. No caso dos pases em


desenvolvimento, a China, Taiwan e a Coria do Sul so exemplos desta condio. Ao contrrio, os pases com persistente desequilbrio em
sua conta de transaes correntes, sem uma posio sustentvel de reservas de divisas, ficam onerados por riscos de cmbio-pas e precisam
manter taxas de juros muito mais altas, refletindo uma condio de
vulnerabilidade. Foi este o caso da maioria dos pases da Amrica Latina exceo do Chile nos anos 90.
Paradoxalmente, assim, os pases em desenvolvimento, carentes de
capital, que, em tese, deveriam ser deficitrios em conta-corrente o
que equivale a importar capitais, tendem a ser punidos pelas finanas
globalizadas ao se colocarem em uma posio persistentemente deficitria. Ao contrrio, os pases superavitrios conseguem conviver autnoma e favoravelmente em termos de poltica de juros e mesmo da
possibilidade de impor controles seletivos de capitais , muito embora
no se coloquem numa posio de importadores lquidos de capital e,
sim, fundamentalmente, na de poupadores de base domstica. Ao contrrio do ps-guerra, sob o sistema de Bretton Woods, quando os pases
em desenvolvimento poderiam incorrer em dficits externos moderados
a serem financiados por investimentos diretos e por emprstimos oficiais sem injunes sobre suas polticas de juros, o atual no-sistema
de finanas globalizadas traz, infelizmente, implicaes perversas sobre a alocao eficiente de capitais, ao punir os pases deficitrios e
premiar os superavitrios.
Mas, alm da posio externa, essencial considerar, simultaneamente, a posio fiscal do Estado. Esta compreende o estoque de dvida
pblica, seu perfil temporal, a forma de financiamento e a trajetria
recente e esperada de dficit/supervit corrente. H, em geral, uma correlao positiva entre o grau de autonomia externa, dado pela trajetria
da conta-corrente, e as condies de administrao fiscal. intuitivo
compreender que com taxas de juros mais baixas menos oneroso e
mais fcil manejar a rolagem da dvida pblica. tambm politicamente mais fcil sustentar polticas de austeridade fiscal em economias que
crescem mais e criam mais empregos, porque podem operar com juros
mais baixos. Ao contrrio, sob uma combinao maligna de taxas de juros e de cmbio, a poltica fiscal fica seriamente problematizada pela presso das taxas de juros sobre o prprio dficit pblico, bem como pelo
desgaste poltico decorrente de uma continuada conteno fiscal em condies de estagnao econmica, ou de baixo ritmo de crescimento.
POLTICA INDUSTRIAL 195

Assim, embora a trajetria fiscal anterior tenha muita importncia,


especialmente para a avaliao de mercado a respeito da qualidade da
dvida pblica sua taxa de risco e perfil de amortizao, ela deve ser
compreendida no contexto maior do regime macroeconmico. Se a economia tem uma taxa de cmbio bem ajustada e obtm equilbrio em seu
balano de pagamentos, uma boa situao fiscal refora o crculo virtuoso, ao permitir taxas de juros ainda mais baixas. De outro lado, mesmo
dispondo de uma situao fiscal saudvel, uma economia com taxa de
cmbio sobrevalorizada e elevado dficit em conta-corrente fica prisioneira de taxas de juros elevadas, que podem minar a sua robustez fiscal.
Tambm muito mais fcil estimular o alongamento das operaes
de crdito e de capitalizao sob um regime macroeconmico do tipo
benigno, pois as taxas de juros bem mais baixas e a melhor qualidade
dos ttulos da dvida pblica minimizam a compulso de acumular carteiras de papis lquidos de curto prazo, e aumentam a atratividade dos
investimentos produtivos, cujo perfil temporal necessariamente dilatado no tempo. Esta maior atratividade relativa dos investimentos fixos
em atividades produtivas , por isso, facilitadora do desenvolvimento
do mercado de capitais e do mercado imobilirio. As empresas que tm
planos de investimento com inovao, em reas de maior dinamismo,
podem ser objeto de operaes de capitalizao, atravs de esquemas
de private e de venture capital. Em suma, a eficcia da poltica de financiamento componente chave das polticas industriais contemporneas
muito maior sob regimes macroeconmicos do tipo benigno.
Do exposto acima se deduz que, quando compatveis, as polticas
macroeconmica e industrial se auto-reforam positivamente. Sob regimes macroeconmicos benignos, no s a poltica industrial funciona com eficcia, mas tambm fator-chave de reforo da poltica macro.
O contrrio se d no caso de regimes malignos. Nestes, a poltica industrial enfrenta srias dificuldades. Por isso fundamental a busca
de compatibilidade. No caso do Brasil, isto significa que a cpula do
governo, e especialmente a rea econmica Ministrio da Fazenda e
Banco Central, precisa, mais do que compreender, praticar a
compatibilizao das duas polticas, encontrando solues razoveis
para as opes que envolvem conflito, especialmente no plano fiscal.
Isto para viabilizar a funcionalidade da poltica industrial e, a partir
dela, extrair as vantagens de reforo para a benignidade do prprio
regime macroeconmico.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 196

4. A compatibilidade: orientao pr-supervit comercial,


com manuteno da abertura
A adoo, desde 1999, da poltica de flutuao cambial constituiu
um passo importante em direo a um regime macroeconmico benigno. Este passo foi, entretanto, insuficiente diante do perfil de especializao comercial e, principalmente se for considerado o peso dos estoques acumulados, de dvida externa e interna. Com efeito, nos ltimos
anos, a conjugao de elevados dficits interno, com juros altos, e externo provocou uma rpida expanso dos passivos domsticos dvida
pblica principalmente e das obrigaes em moeda estrangeira passivos privados sob diversas formas. Os encargos e as remuneraes devidos sobre estes passivos exercem, respectivamente, forte presso sobre as
contas pblicas e sobre o balano de pagamentos. A sustentao do desenvolvimento tornou-se, assim, estruturalmente muito mais difcil. A
economia brasileira e a poltica econmica ficam vulnerabilizadas quando as expectativas dos mercados financeiros se tornam incertas, dificultando a rolagem das duas grandes massas de passivos (domsticos e
externos), alm de se manterem ainda elevadas as necessidades de financiamento dos dficits fiscal e de transaes correntes com o exterior.
A possibilidade de retomar o crescimento sustentado da economia
no , portanto, algo simples e automtico. indispensvel que se formule uma estratgia de transio. Ou seja, que se explicite uma forma
compatvel de articulao entre a poltica macroeconmica e a construo de uma trajetria sustentada de desenvolvimento.
Esta formulao, ademais, precisa ser credvel, para reduzir a incerteza e para induzir expectativas convergentes e construtivas quanto ao
futuro da economia. Como veremos a seguir, uma poltica industrial e
tecnolgica com forte inclinao pr-exportao pode se constituir em
fator de ampliao dos graus de liberdade da poltica macroeconmica.
Pela primeira vez, em muitos anos, seria possvel articular de forma
compatvel e mutuamente benfica as polticas macroeconmica e industrial-tecnolgica, na medida em que esta ltima pode contribuir decisivamente para uma transio mais rpida em direo a um regime
macroeconmico do tipo benigno.
luz da experincia da segunda metade dos anos 90, no resta dvida de que uma condio fundamental para a sustentabilidade do crescimento da economia a de se construir um balano de pagamentos vivel e financivel a longo prazo, com baixa ou nenhuma vulnerabilidade
POLTICA INDUSTRIAL 197

financeira, e taxa de risco-pas bem abaixo do patamar pr-crise atual,


que era muito alto. Se considerado o elevado volume de passivos externos j acumulados dvida externa pblica e privada, sob diversas formas, e o estoque de ativos no pas sob controle estrangeiro , chega-se
constatao de que o servio destes passivos requer anualmente um volume de divisas prximo a 4% do PIB. E esta magnitude de divisas apresenta tendncia a crescer, enquanto o dficit em transaes correntes permanecer elevado. Por esta razo, a obteno de um balano de pagamentos
intertemporalmente equilibrado requer a realizao sustentada de um
expressivo supervit comercial no mnimo, de 2,5% do PIB.
A concretizao deste nvel de supervit em bases duradouras implica a obteno de taxas muito mais elevadas de crescimento das exportaes, numa sensvel moderao de velocidade de expanso das importaes. Simulaes efetuadas por especialistas indicam que as exportaes deveriam crescer sustentadamente a uma taxa superior a 10% a.a.
(preferencialmente prxima a 12% a.a.), com as importaes crescendo
no mais que 6% a.a. nos prximos cinco anos, para pr o balano de
pagamentos sob condies slidas. Este no um desempenho trivial,
que possa ser automaticamente assegurado pelas desvalorizaes recentes da taxa de cambio. Vrias economias asiticas que competem
com o Brasil tm taxas de cmbio muito sub-valorizadas e, mais importante, as condies internacionais de concorrncia hoje so inegavelmente mais acirradas.
Assim, tremendo o desafio de obteno de supervits comerciais
expressivos e sustentveis. imprescindvel que haja foco, prioridade e
persistncia no fomento s exportaes. Todas as cadeias setoriais devem ser mobilizadas. O crdito produo (pr-embarque) precisa ser
expandido e ter seus custos de juros e burocracia aliviados, o tratamento tributrio precisa mudar, os investimentos em infraestrutura e em
logstica no podem deixar de acontecer. A diplomacia e a promoo
comercial tero que ser reorganizadas para a conquista de mercados. As
negociaes para a formao de reas de livre comrcio com a ALCA e
a Unio Europia tero que ter como critrio-mestre o objetivo de obter
e sustentar supervits comerciais elevados.
A necessidade de lograr taxas elevadas de expanso das exportaes
resulta de inconvenincia e inadequao absolutas de uma poltica de
fechamento da economia como a que foi praticada durante a crise
cambial da primeira metade dos anos 80. O desenvolvimento competitivo e o fato de que, hoje, 3/5 das importaes brasileiras so de insumos
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 198

correntes para a produo industrial tornam invivel uma poltica dura


de represso das importaes. Apenas transitoriamente seria possvel penalizar as importaes de bens finais de consumo, que representam, hoje,
US$ 5 bilhes. No obstante, impossvel admitir que as importaes
cresam de modo excessivo e, para isso, tanto a taxa de cmbio quanto os
sinais da poltica industrial devem estimular incisivamente a substituio
de importaes. Esta, porm, ter que ser concretizada em novas bases,
ou seja: no poder ser onerosa para a competitividade exportadora e,
portanto, ter que se pautar por critrios de preo, qualidade e prazos de
entrega compatveis. As condies e os requisitos para a substituio competitiva de importaes sero retomados mais adiante, no item 5.
Em resumo, parece indispensvel a implementao de uma poltica
industrial mobilizadora e bem estruturada, voltada para o comrcio exterior. O objetivo maior desta deve ser o de acelerar a obteno de ganhos
de competitividade, visando garantir um expressivo desempenho do saldo comercial ao longo dos prximos anos. Uma poltica industrial capaz
de preencher esse desafio decisiva para a superao da vulnerabilidade
externa, assegurando condies sustentveis para o balano de pagamentos e, por conseguinte, para o desenvolvimento do Brasil.
Pela razo acima, o desenvolvimento industrial voltado para a gerao de saldos comerciais via aumento das exportaes e/ou via substituio competitiva de importaes deveria ser alado condio de
objetivo macroeconmico estratgico, na medida em que a reduo do
dficit externo elemento chave para robustecer e ampliar os graus de
liberdade da poltica macroeconmica, aproximando-a de uma poltica
benigna. Neste sentido, recomendvel reforar a estrutura de poder
decisrio e robustecer os instrumentos da poltica de comrcio exterior.
A definio da tarefa de operao eficaz e gil do crdito ao comrcio
exterior, centralizada no Banco do Brasil e/ou no BNDES, e a criao
de uma Secretaria de Comrcio Exterior, vinculada Presidncia da
Repblica ou a um Ministrio de Comrcio Exterior, devem ser matria
de atenta reflexo. Se a opo for por uma Secretaria na Presidncia,
com delegao de poderes para coordenar, a funo de fomento industrial pode permanecer em um Ministrio especfico (MDIC). J a opo
por um Ministrio de Comrcio Exterior, recomendaria a encampao,
por este, das atribuies da poltica industrial i.e. transformao do
MDIC em MCE. Considere-se, ainda que, dado o peso dos agronegcios
no comrcio externo brasileiro, a opo por uma Secretaria parece mais
adequada, e ela deveria estar coordenando aes do Ministrio da AgriPOLTICA INDUSTRIAL 199

cultura e do Ministrio da Indstria, juntamente com as outras funes


de poltica, conforme se comenta no prximo item.
5. A relao estreita entre as polticas industrial, tecnolgica,
comercial e regional, e o desafio de coordenao
Da discusso anterior, fica claro que a orientao bsica da poltica
econmica de reduo da vulnerabilidade externa da economia, que
necessria para o futuro, requer que a poltica industrial tenha um forte
vis pr-exportao. Esta definio associa estreitamente a poltica industrial com a poltica de comrcio exterior, e vincula a diplomacia econmica a ambas. Desse modo, a poltica de comrcio exterior e a poltica industrial deixam de constituir uma forte superposio e passam a se
conjugar, no que toca ao conjunto de medidas de estmulo e financiamento s exportaes. A poltica de comrcio exterior, especificamente, deve concentrar as aes de abertura e acesso a mercados, promoo
e expanso das vendas nos mercados externos. A poltica industrial deve
dar suporte capitalizao e internacionalizao das empresas brasileiras, especialmente nos setores em que o investimento direto no exterior indispensvel expanso das exportaes.
H, tambm, uma ampla rea de coincidncia entre as polticas
tecnolgica e industrial, posto que o avano da inovao em desenvolvimento de produtos e em aperfeioamento de processos que asseguram alta qualidade, flexibilidade e adequabilidade s exigncias dos
mercados requisito imprescindvel competitividade na esmagadora
maioria dos setores. O fraco desempenho das atividades prprias de inovao, por parte do setor privado brasileiro, e a persistncia da desconexo
entre as estratgias empresariais e as atividades de P&D continuam figurando, com relevo, na lista dos desafios a superar. No bastasse este desafio de inserir a inovao, substancialmente, no plano das estratgias industriais privadas o que exige estreita aproximao entre as polticas
industrial e tecnolgica , h um outro fator, de natureza instrumental,
que torna conveniente a ligao entre as duas polticas. Com efeito, os
incentivos fiscais e instrumentos financeiros de fomento inovao tcnica so acolhidos como legtimos sob as regras da OMC, o que pode
constituir uma importante alavanca para ambas as polticas.
No plano da poltica regional, importante sublinhar que a ausncia
de uma poltica industrial federal abriu o caminho para a guerra fiscal.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 200

Os estados brasileiros passaram a atuar como agentes autnomos, na


tentativa de usar a iseno do ICMS como alavanca de atrao dos investimentos privados.
urgente, por isso, retomar a iniciativa de coordenao no plano
nacional e reformar a maquinaria institucional da poltica macro-regional. Deve-se reformar profundamente a SUDENE e a SUDAM agora
rebatizadas de ADENE e ADAM. necessrio reestruturar o FINOR e
o FINAM, sob novas bases e regras. Isto envolve no s reformular o
sistema de incentivos macro-regionais (inclusive os mecanismos de
implementao dos fundos constitucionais), mas tambm exige que os
projetos sejam efetivamente viveis e articulados por cadeias setoriais.
O objetivo deve ser, obviamente, o de reforar atividades econmicas
competitivas no mercado nacional habilitando-as tambm exportao.
imprescindvel pensar as regies, no como macro-regies, mas
como regies geoeconmicas orgnicas, nas quais um conjunto de setores exerce uma dominncia sobre a dinmica econmica. Isto significa
identificar quais so as atividades industriais, agrcolas e ou de servios
que estruturam os espaos regionais e sub-regionais. O fato de que o
Brasil 80% urbano e tem um grande sistema de cidades e sistemas
urbano-regionais subsidirios no pode ser esquecido. A reflexo sobre
as reas metropolitanas mais complexa, porque h uma dominncia
de servios misturados com indstria. Em suma, a nova reflexo sobre
as duas polticas deve casar o estudo dos sistemas urbanos com a identificao das atividades que estruturam a dinmica regional de acumulao de capital.
Isso conduz definio de novos programas regionais e sub-regionais, assim como nos leva a pensar no papel dos estados. Os estados so
indispensveis neste novo padro de poltica. Requer-se, ainda, uma compreenso da dinmica dos plos ou dos clusters, das redes horizontais e
dos ncleos espaciais de atividade. Isso exige uma engenharia institucional
na qual entram estados, municpios e unio. O novo estilo de poltica
deveria, assim, combinar iniciativas locais e estaduais com processos coordenados no plano federal, sob uma poltica industrial regionalizada,
capaz de direcionar espacialmente os incentivos ao investimento.
Os requisitos acima descritos de articulao e de compatibilizao
entre as polticas industrial, tecnolgica, de comrcio exterior e regional pem em tela de juzo o desafio institucional de dar forma, coerncia e animao a essas relaes no plano administrativo-burocrtico. A
coordenao, gil e consistente, entre elas imprescindvel e ter que
POLTICA INDUSTRIAL 201

ser exercida sob formas eficientes a serem desenhadas por um novo


governo. Uma opo mais convencional seria a de formar um novo
Conselho de Desenvolvimento, outra seria a de coordenar as aes
diretamente na Presidncia da Repblica, com o apoio de SecretariasExecutivas.
6. Os traos gerais de
uma poltica industrial contempornea para o Brasil
Nas dcadas de 50 e 60, assim como na primeira metade da dos 70,
a industrializao do Brasil procedeu-se sob escassez de moeda forte. O
crdito internacional era restrito, a nossa capacidade de exportao era
limitada, porque fortemente dependente do caf e de minrios. Havia,
por isso, um persistente constrangimento da capacidade de importar. A
industrializao, via substituio de importaes, tinha, assim, uma
motivao de poupana de divisas, sendo a nova produo no pas
orientada primordialmente para o mercado interno. O processo foi
instrumentalizado atravs de alta proteo tarifria que, num primeiro
estgio, gravava a importao do bem final, facilitando a importao
dos insumos e componentes com tarifas baixas. Isto pressionava as importaes desses ltimos, repondo em cena a presso sobre o oramento cambial. Esta presso motivava o prosseguimento do processo, que
passava a abranger os componentes/partes, estendendo-se a estes uma
proteo tarifria tambm alta, porm inferior do bem final. Assim,
buscou-se fazer avanar sucessivamente o processo de substituio para
trs nas novas cadeias industriais.
Outro instrumento importante de substituio de importaes era a
exigncia de ndices de nacionalizao do produto. Este se aplicava
por ocasio das negociaes de entrada de empresas estrangeiras. Exemplo emblemtico foi o desenvolvimento do parque nacional de autopeas
para garantir contedo local elevado aos produtos da indstria automobilstica no Governo Kubitschek, sob a coordenao do GEIA (Grupo
Executivo da Indstria Automobilstica). Alm destes instrumentos, no
Governo Geisel (1974-78), a substituio de importaes foi estimulada por operaes de crdito subsidiado do BNDE correo monetria
prefixada inferior inflao , para viabilizar o desenvolvimento de
setores intensivos em capital do II PND (celulose-papel, petroqumica,
siderurgia, bens de capital).
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 202

O uso destes instrumentos est, hoje, constrangido pelas restries


fiscais, pela abertura econmica e por regras internacionais (OMC) bastante estritas. Mas, ainda que pudessem ser plenamente utilizados, estes
instrumentos histricos no so adequados ao perfil que se deseja
para o desenvolvimento industrial fortemente competitivo e com capacidade exportadora. Insumos ou componentes com proteo tarifria
elevada podem gerar preos relativos inadequados a uma estrutura competitiva de custos do bem final. Vale dizer, os insumos, componentes e
partes tambm precisam atender a requisitos de qualidade e preos, dentro
do padro-mundial.
A seletividade , por isso, condio importante do conceito
supramencionado de substituio competitiva de importaes. Matrias-primas, partes e componentes que no possam obter no pas escala e
custos competitivos devem continuar sendo importados, at que se criem condies diferentes. De outro lado, aquelas que aqui possam ser
produzidas eficientemente deveriam ser dimensionadas para suprir o
mercado domstico e, ainda, exportar uma frao relevante. O importante, assim, avaliar a balana comercial agregada da cadeia setorial
(ou da empresa) de tal forma que no sejam gerados dficits elevados.
Deve-se visar obteno de supervits comerciais, mas estes diferentemente do passado s podem ser alcanados com nveis bem mais
altos de importaes e de exportaes.
Destaque-se, neste ponto, que nos trs macrosetores altamente deficitrios qumico, eletrnico e de bens de capital a acelerao da
substituio competitiva de importaes depende, em larga medida, de decises internas a grandes empresas internacionais. Isto significa que uma
agenda de entendimentos e de cooperao com as empresas transnacionais
ingrediente indispensvel poltica industrial e de comrcio exterior.
Esta agenda deve incluir, ainda, as atividades tecnolgicas, a abertura de
novos mercados e a atrao de investimentos.
conveniente que o instrumento da proteo tarifria seja utilizado
com moderao e sempre no contexto de uma taxa de cmbio razoavelmente realista, no supervalorizada. Isto implica um fator de condicionamento sobre a poltica de flutuao cambial, qual seja, o de se evitar
uma trajetria sistemtica de apreciao da taxa de cmbio uma vez que
se consiga obter um supervit comercial de grande escala. A flutuao
da taxa de cmbio pode prosseguir, sem que, necessariamente, o Banco
Central explicite uma banda larga. importante dispor de flexibilidade,
mas a opo de longo prazo de sustentao de um supervit comercial
POLTICA INDUSTRIAL 203

adequando supe que haja um cuidado especial com a trajetria da taxa


real efetiva de cmbio, para prevenir uma tendncia de apreciao. O
Banco Central deveria, para tanto, praticar uma poltica de acumulao
de reservas, que teria como bnus a possibilidade de redues adicionais da taxa de juros.
Finalmente, pertinente abordar a questo da dimenso patrimonial
da poltica industrial. Existem razes slidas e racionais para que a
poltica econmica robustea os grupos empresariais de capital nacional, habilitando-os a operar globalmente. Tais razes so alinhadas da
seguinte maneira: 1) a existncia de empresas nacionais com atuao
mundial, aqui sediadas, aglutina centros de deciso que, embora privados, fortalecem economicamente o pas; 2) sem dvida, a formulao e a tomada de decises estratgicas a partir do Brasil concentram
em nosso territrio as atividades de alto valor agregado em gesto,
finanas, inovao organizacional, desenvolvimento tecnolgico e de
marcas; 3) como resultado do item anterior, localizam-se no pas os
melhores empregos e as melhores oportunidades de desenvolvimento
profissional; 4) uma parcela importante dos investimentos diretos estrangeiros se faz atravs de associaes, joint- ventures e parcerias, o
que requer a presena de empresas nacionais capacitadas, com porte
adequado e higidez financeira.
Em resumo, a superao das deficincias competitivas do Brasil no
pode prescindir de um conjunto de grupos nacionais de porte mundial.
Sem isso, no se desenvolvero ncleos endgenos de progresso
tecnolgico capazes de afirmar marcas brasileiras, criar novos mercados
e gerar, aqui, atividades e empregos de elevada qualificao. O capital
estrangeiro pode cumprir apenas em parte estas funes, pois tende a concentrar centros de inovao e atividades nobres nas respectivas matrizes.
, portanto, urgente uma estratgia de formao de campees nacionais competitivos que, a partir do Mercosul, se projetem como atores
globais. A formao de campees competitivos no implica a escolha
burocrtica e discricionria de vencedores. Na quase totalidade dos
setores existem empresas lderes, diferenciadas, mas competitivas e capazes muitas vezes em reas de negcio inspitas, onde a maioria das
empresas enfrenta problemas. Estas empresas lderes competitivas merecem, porm, ateno especial. Seu desempenho em inovao, excelncia de gesto e outros pontos fortes deve ser estimulado, tendo em
vista a convenincia de robustec-las.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 204

Grandes grupos econmicos eficientes podem driblar o risco-pas,


alavancar mais crdito, gerar mais capitalizao e, ento, investir mais
agressivamente. Podem tambm exportar vigorosamente, atravs da
implantao de bases operacionais no exterior. Coordenados, em articulao com o Estado, fortalecem o poder nacional. Sem eles, ficaremos excessivamente dependentes das estratgias de atores privados externos, e reduzidos ao mimetismo sem personalidade de produtos,
design, marcas e referncias culturais aliengenas.
No se recomenda, porque no se justifica, qualquer restrio ao
investimento direto estrangeiro. Ao contrrio, o investimento direto estrangeiro deve ser atrado e estimulado, especialmente em setores com
potencial exportador. Advoga-se, porm, que sejam criadas condies
eficazes para fortalecer as empresas nacionais. Temos hoje poucos global players. Dentre eles, podem ser citadas a Petrobrs, a Embraer, a
CVRD, a Gerdau e a Sadia. Poderamos e deveramos desenvolver logo
grandes empresas mundiais em siderurgia, papel e celulose, petroqumica
e vrios segmentos dos agronegcios. Deveramos aspirar ter empresas
fortes em segmentos das tecnologias da informao.
Quais so, ento, os instrumentos que podem ser manejados
contemporaneamente para induzir a concentrao empresarial, as exportaes e esta nova substituio de importaes indubitavelmente
necessrias para a consecuo de um supervit comercial de grande escala ? Os pases da OECD usam o seguinte arsenal: a) incentivos fiscais/financeiros de desenvolvimento regional; b) incentivos fiscais, subvenes a fundo perdido, contratos cost-plus e outras modalidades de
apoio ao risco das atividades tecnolgicas do setor privado; c) subsdios
ao treinamento/educao de trabalhadores; d) uso coordenado do poder
de compra do setor pblico; e) esquemas de apoio capitalizao
acionria de risco para empreendimentos inovadores; f) oferta de
infraestrutura tecnolgica e cientfica atravs de incubadeiras, plos e
distritos especiais; g) negociaes diretas do governo com grandes empresas internacionais, com base nos instrumentos acima.
No caso brasileiro, estes instrumentos so precrios e institucionalmente
subdesenvolvidos. H, ainda, o nus dos fatores sistmicos desfavorveis, como taxa de juros muito elevada e custos de capital punitivos
para os empresrios nacionais, sistema tributrio distorcido e logstica
precria e cara. urgente, ento, criar os instrumentos contemporneos
para que se possa empreender as polticas industrial, tecnolgica, regional e de comrcio exterior com condies mnimas de eficcia.
POLTICA INDUSTRIAL 205

7. A construo dos novos instrumentos


O reconhecimento da amplitude das falhas e insuficincias dos mercados renovou, nos ltimos anos, a agenda de instrumentos de poltica
industrial. Como foi assinalado, os novos instrumentos buscam prevenir ou sanar as falhas de mercado, minimizando, ao mesmo tempo, o
risco de incurso em falhas de governo. Por isso, os novos instrumentos evitam o uso intensivo do protecionismo tarifrio, recomendando
que a proteo aduaneira seja moderada, temporria, com cronogramas
cadentes e pr-definidos. A aplicao dos novos instrumentos tambm
deve evitar mecanismos burocrticos discricionrios, preferindo regras
explcitas, com critrios de custo/benefcio.
So trs as esferas de interveno dos novos instrumentos: 1) reforo aos fundamentos legais e institucionais para o funcionamento dos
mercados; 2) ao redutora de riscos financeiros e inovacionais; 3) criao de sinergias atravs da promoo da cooperao.
O reforo aos fundamentos legais e institucionais dos mercados foi
incorporado agenda de polticas com bastante vigor a partir do rotundo
fracasso da poltica de choque de mercado, aplicada economia russa, aps a dbacle do sistema socialista-burocrtico. O Banco Mundial,
a OECD e o governo americano se engajaram intensamente nesta
temtica, a partir da percepo da relevncia da estrutura legal e
institucional para o funcionamento menos imperfeito dos mercados. Isto
renovou a reflexo a respeito da importncia de se garantir a vigncia
dos direitos comerciais e de propriedade, e de assegur-los atravs de
um sistema judicirio gil e eficaz.
A prevalncia dos direitos de propriedade relevante como incentivo econmico em reas onde a questo da apropriabilidade no clara e
inequvoca, como o caso da propriedade intelectual. Por isso, grande
ateno foi dispensada apropriabilidade das inovaes, especialmente
nas reas de biotecnologia, qumica molecular e software, tendo em vista o aperfeioamento das legislaes sobre patenteao e direitos autorais, bem como acerca das instituies e dos mecanismos de validao e
de operacionalizao desses direitos.
Outra rea relevante de ateno desta agenda do Banco MundialOECD centrou-se nos mercados de crdito e de capitais, abrangendo as
leis bancrias, as leis de falncia e as leis disciplinadoras dos mercados
de capitais. A preocupao tem sido a de assegurar direitos e estimular
o poupador-investidor a investir em ativos de risco ou de longo prazo de
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 206

maturao. Dentre as recomendaes de poltica destacam-se a promoo da governana corporativa, com transparncia e proteo aos acionistas minoritrios, a proteo aos credores, o reforo das instituies
de fiscalizao e de regulao do mercado de capitais.
Sublinhe-se, aqui, alguma negligncia proposital dos promotores da
nova agenda no que toca regulao das concesses de servios pblicos e de outros setores de monoplio natural. Prevaleceu, nos anos 90,
o sentimento de que a regulao era excessiva e onerosa, devendo ser
abrandada ou negligenciada em prol de uma expresso mais livre das
foras de mercado. Esta atitude terminou inibindo o exerccio ativo da
regulao e, em alguns casos, resultou em falhas e inconsistncias graves acarretando a ocorrncia de crises setoriais.
Uma avaliao da situao brasileira nesta esfera mostra reas de
fragilidade, especialmente no que toca qualidade e capacitao das
agncias setoriais de regulao, cujo desempenho insatisfatrio reclama um esforo urgente de aperfeioamento. A morosidade do sistema
judicirio constitui outro fator negativo que demanda soluo. No que
toca ao mercado de capitais, houve um aperfeioamento importante com
a aprovao, em 2001, da nova lei das sociedades annimas, prevendose um reforo Comisso de Valores Mobilirios. A atuao do BNDES
e da Bovespa, com a criao do novo mercado, tambm contriburam
positivamente. Aperfeioamentos adicionais parecem necessrios, no
que tange lei de falncias e ao campo da legislao sobre a propriedade intelectual.
A esfera relativa aos instrumentos de reduo dos riscos financeiros
altamente relevante por permitir intervenes pr-ativas. Tais instrumentos tornam-se imprescindveis num contexto em que maior o papel dos mercados de capitais, e em um clima econmico muito propenso ocorrncia de turbulncias financeiras, com o que a exacerbao da
incerteza acompanhada de fugas de capitais para ttulos de alta qualidade. Nestas situaes, os mercados para atividades e investimentos de
risco tendem ao colapso, sendo necessrio criar mecanismos de compensao ou de atenuao dos riscos. Mesmo em circunstncias normais, a assimetria de informao e o receio quanto a taxas de alavancagem
elevadas (risco de default) requerem aes compensatrias dos agentes
pblicos, de modo a tornar tolerveis os riscos privados.
So vrias as modalidades de interveno possveis. Os agentes pblicos (BCs e outras entidades bancrias ou no bancrias) podem prover hedge, estabelecer tetos ou pisos para as taxas de juros/cmbio, ofePOLTICA INDUSTRIAL 207

recer garantias e parcerias, equalizar ou subsidiar taxas de juros, atravs


de diversos mecanismos que viabilizem operaes de crdito ou de capitalizao. Pode-se mencionar, por exemplo, o suporte, em pases desenvolvidos, ao mercado hipotecrio, s modalidades de project finance,
venture capital e seed money. Estes ltimos mecanismos tm especial
relevncia para as pequenas empresas, mas tambm deveriam abranger,
no nosso caso, as empresas de mdio e grande portes.
No caso brasileiro, houve avano notvel no campo dos instrumentos dirigidos s pequenas empresas, a partir de iniciativas do MCT-FINEP
(leis n 10.168/00 e n 10.332/01). Faltam, porm, instrumentos equivalentes para suporte grande empresa. O BNDES tem evitado contaminar a TJLP com taxas de risco-pas extremamente elevadas em momentos de crise cambial, mas ainda no dispe de mecanismos mais eficazes de reduo dos custos de capital para grandes empresas de capital
nacional, que no dispem de meios para driblar o risco-Brasil.
No que toca reduo dos riscos da inovao tecnolgica, nos pases desenvolvidos foram aperfeioados e intensificados, nos anos 90,
esquemas de tratamento fiscal que privilegiam as atividades de P&D e
as inverses em capital fixo. Alm disso, os j mencionados instrumentos de capitalizao (venture capital) foram reforados por crditos em
condies especiais. Em muitos pases, desenvolveu-se a prtica de subvenes diretas, a fundo perdido, para projetos de P&D considerados
estratgicos. Em geral, tais iniciativas tm bases cooperativas, combinando as especializaes das empresas participantes. Verificou-se, ainda, a prtica de subsdios e de suporte expanso internacional de empresas e, tambm, o apoio a fuses e reestruturaes, visando robustecer grupos empresariais nacionais. De outro lado, em vrios pases foram implementados esquemas especiais de atrao de investidores diretos estrangeiros, particularmente em setores intensivos em tecnologia.
No caso do Brasil, imprescindvel e urgente atualizar e desenvolver esses instrumentos, ultrapassando-se as iniciativas j mencionadas
do MCT. Devemos destacar as seguintes medidas: 1) o tratamento fiscal
fornecido P&D precisa ser reinstitudo; 2) instrumentos de suporte
inovao na grande empresa deveriam ser criados (h uma oportunidade para isso com o novo projeto de Lei da Inovao); 3) a expanso
internacional e o robustecimento das empresas de capital nacional merece prioridade; 4) necessrio articular esquemas para atrao de investimentos diretos externos com vis exportador.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 208

No plano de criao de sinergias em cadeias industriais e em clusters


locais, h uma tarefa de grande envergadura a cumprir, supondo-se que o
leque dos novos instrumentos possa ser rapidamente desenvolvido. No
caso dos programas por cadeia setorial, j existe experincia acumulada,
desde o incio da dcada, o que permite fcil aperfeioamento. No que
toca articulao de programas e aes por clusters mobilizando-se os
instrumentos adequados e coordenando-os com os expressivos incentivos fiscais regionais e locais j existentes , h um desafio relevante a
enfrentar. Trata-se da engenharia institucional necessria para coordenar
distintas instncias de poder municipal (distritos, parques, incentivos locais, etc.), estadual (incentivos fiscais, oferta de infraestrutura, etc.) e federal (velhos e novos instrumentos), em torno a projetos consistentes.
No resta dvida que a criao e o aperfeioamento dos novos instrumentos so condio imprescindvel implementao de uma poltica
industrial contempornea. Assinale-se, ainda, que a utilizao residual
dos velhos instrumentos no deve ser desprezada, sublinhando-se especialmente o uso do poder de compra governamental, o uso dos instrumentos de defesa comercial e concorrncia, a coordenao do crdito e dos
investidores institucionais, atravs da liderana de bancos pblicos.
Referncias bibliogrficas
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Paris, OCDE.
OCDE (1998) Spotlight on public support to industry. Paris: OCDE.
POLTICA INDUSTRIAL 209

PAINEL

SISTEMA TRIBUTRIO

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 212

SISTEMATIZAO DO DEBATE SOBRE


SISTEMA TRIBUTRIO
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa*

1. Sumrio da sesso
H um consenso sobre a deteriorao do sistema tributrio brasileiro.
Desde meados da dcada de 90, propostas de reforma tributria esto
sendo debatidas amplamente na sociedade. No entanto, apesar de se ter
alcanado um certo entendimento sobre o diagnstico, alm dos conflitos
entre os agentes envolvidos, incertezas e imprevisibilidades quanto aos
efeitos de uma eventual reforma tributria retardam o processo. Entre os
principais objetivos da reforma est o de minorar o impacto perverso da
tributao sobre a eficincia econmica e a competitividade do setor produtivo nacional. No h dvida de que eficincia e competitividade so
elementos-chave em estratgia de crescimento e desenvolvimento.
O painel sobre sistema tributrio teve como objetivo expor motivaes e propostas, a serem contempladas em uma reforma tributria, sem
perder de vista o contexto macroeconmico em que ela se insere. Para
tanto, foram apresentados os pontos de vista de especialistas de diferentes
reas de interesse, no campo econmico, no empresarial e no jurdico.
O debate contou com as palestras de Ricardo Varsano, coordenador
de estudos tributrios do IPEA, e de Rogrio Werneck, professor do Departamento de Economia da PUC-Rio. Os debatedores convidados foram
o empresrio Jorge Gerdau Johannpeter, presidente do grupo Gerdau, o
advogado tributarista Luis Carlos Piva e Jos Roberto Afonso, superintendente da rea de Assuntos Fiscais e de Emprego do BNDES.
A sesso, aberta pelo Sr. Isaac Zagury (vice-presidente do BNDES),
ressaltou a complexidade do sistema tributrio brasileiro e a importncia
de se debaterem as questes abordadas nos textos de ambos os palestrantes.

* IPEA, sistematizadora do Painel Sistema Tributrio no Brasil.


SISTEMA TRIBUTRIO 213

Zagury chamou a ateno para a carga tributria extremamente elevada


do pas (cerca de 35% do PIB) e algumas caractersticas de m qualidade do nosso sistema tributrio: a tributao cumulativa, a evaso e a
guerra fiscal e as elevadas contribuies sobre a folha de salrios que
geram efeitos deletrios na produo e investimento. Em sua opinio, o
tema reforma tributria, certamente presente na agenda nacional nos
prximos quatro anos, no vem sendo enfatizado como deveria no debate eleitoral em curso.
A anlise de Ricardo Varsano, centrada no processo histrico do
sistema tributrio brasileiro, descreveu os principais fatos no campo tributrio desde a dcada de 60, em especial, as reformas de 1967 e da
Constituio de 1988. Grande parte destas transformaes reflete na
estrutura e nos problemas do atual sistema tributrio. Varsano discorreu, tambm, sobre as mudanas no mbito macroeconmico que ocorreram ao longo da dcada de 90. O processo de abertura comercial e a
estabilizao econmica evidenciaram as distores do sistema tributrio, reforando a necessidade de reforma. As propostas que deram incio ao lento processo de reforma tributria, em curso desde 1995, incluem, entre outras questes no menos importantes, a eliminao dos tributos cumulativos e a reformulao da tributao sobre o valor adicionado no pas.
Embora tenha concordado com Varsano em alguns pontos relativos
aos problemas do sistema tributrio e s propostas para sua reformulao,
o palestrante Rogrio Werneck defendeu a anlise da reforma tributria
na perspectiva de uma agenda mais ampla de reforma fiscal. Sem isso,
como menciona em seu texto, no se pode colocar em perspectiva adequada nem os entraves nem as possibilidades de avano do esforo de
reconstruo do sistema tributrio nacional que se faz necessrio.
A apresentao de Werneck se estruturou em quatro pontos: 1)
mobilizao tributria requerida pelo esforo da estabilizao; 2) defesa de reconverso do sistema tributrio para outros propsitos e o esforo envolvido neste desafio; 3) dificuldades associadas com a economia
poltica da reforma e com a complexidade do federalismo fiscal brasileiro e, finalmente; 4) tpicos fundamentais para balizar o avano da
reforma nos prximos anos, a saber: averso ao risco, presente no comportamento de todos os agentes relevantes envolvidos na deciso sobre
o avano da reforma e a tenso entre o conformismo e a ousadia de
querer mudar demais e muito rapidamente.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 214

De forma geral, as apresentaes dos palestrantes foram bastante


complementares. Em seu diagnstico da situao atual, Varsano deu
nfase maior anlise dos fatores que levaram o sistema tributrio atual
a se encontrar da forma que a est. Por outro lado, a dimenso do desafio que se tem pela frente mereceu um tratamento maior nas consideraes de Werneck. Ambos os palestrantes atestam que a qualidade do
sistema tributrio sofreu forte deteriorao, explicada principalmente
pelo aumento substancial da tributao cumulativa no pas. E, ainda, no
que se refere elevadssima carga tributria do pas, Varsano e Werneck
acreditam que ela dever se manter estvel. Como bem observado pelos
palestrantes, a contribuio que se poderia dar melhorar a qualidade
da carga tributria. Segundo eles, a questo principal no o tamanho
da carga tributria, mas, sim, a necessidade de se abrir espao ao lado
da administrao dos gastos do governo. Werneck ressaltou que, alm
de reforma tributria, o pas precisa tambm realizar reformas nos oramentos para o gasto pblico ser de melhor qualidade. Outro ponto abordado pelos palestrantes diz respeito s alternativas com relao ao mtodo de implementar uma reforma tributria bem-sucedida, dado o novo
ambiente poltico que o pas presenciar nos prximos anos.
Os debatedores concordaram, em grande parte, com o que foi exposto pelos palestrantes e adicionaram alguns pontos de forma concreta
e objetiva, de acordo com a rea de especializao de cada um. Segundo Jorge Gerdau, a viso do empresariado sobre as prioridades na agenda de reforma tributria consensual em alguns pontos. Gerdau destacou a importncia de se eliminarem tributos cumulativos para assegurar
a competitividade do pas com relao a seus concorrentes. O empresrio foi incisivo ao defender uma estratgia de isonomia competitiva para
o pas, ou seja, a de que o exportador brasileiro tenha uma carga tributria igual de seus concorrentes (prxima a zero). Por sua vez, Luis
Carlos Piva concentrou-se no processo jurdico da administrao fiscal.
Aps citar alguns exemplos do volume de execues fiscais do municpio do Rio de Janeiro e na Secretaria de Receita Federal, Piva argumentou que, mesmo que se consiga um sistema tributrio eficiente do ponto
de vista econmico, os rgos fiscais responsveis encontrariam enormes dificuldades na arrecadao do imposto. Jos Roberto Afonso procurou dar um tom mais otimista na finalizao do painel e mencionou
experincias positivas que se podem tirar do sistema tributrio brasileiro no que diz respeito ao desenvolvimento brasileiro e ao BNDES.

SISTEMA TRIBUTRIO 215

2. Contexto histrico do Sistema Tributrio brasileiro


As reformas da dcada de 60 e da constituio de 1988
e suas implicaes
Segundo o palestrante Ricardo Varsano, a ampla reforma tributria
implementada na dcada de 60 foi a mais importante do sculo XX no
Brasil. Tal reforma teve seus objetivos econmicos plenamente alcanados e transparece tambm na estrutura atual de nosso sistema tributrio.
Os antecedentes da reforma da dcada de 60 nos remetem aos anos 50,
perodo em que o governo se engajou em um esforo desenvolvimentista
industrial e regional, o que gerou um aumento substancial da despesa
pblica. A partir de 1958, iniciou-se uma tendncia de declnio da arrecadao tributria e o resultado deste desequilbrio foi que, no havendo, na poca, o aparato institucional de financiamento por endividamento,
o dficit pblico comeou a ser financiado por emisses. Conseqentemente, a taxa de inflao sofreu uma elevao significativa no princpio
da dcada de 60.
Todo um ambiente foi criado, portanto, a favor do que se chama de
reformas de base, que s foram efetivamente implementadas aps a
crise institucional que resultou na revoluo de 64. Tais reformas, entre
elas a reforma tributria, eram importantes no s para acertar a questo
oramentria, como tambm para financiar as demais reformas.
Varsano atribuiu a importncia da reforma tributria da dcada de
60 ao fato de se ter criado pela primeira vez no Brasil um sistema com
propsito econmico e no simplesmente um conjunto de fonte de arrecadao. Os instrumentos que formaram o novo sistema tributrio estavam voltados para uma estratgia muito clara na poca de desenvolvimento e de crescimento acelerado. As principais mudanas nessa reforma tributria foram: substituio de grande parte dos impostos cumulativos por impostos sobre valor adicionado em uma poca em que, a no
ser a Frana, nenhum outro pas do mundo utilizava tal forma de tributao; alteraes no imposto de renda que resultaram em vigoroso crescimento de sua arrecadao; e reorganizao da administrao tributria federal.
Como resultado, elevou-se o nvel de esforo fiscal da sociedade, de
modo a equilibrar o oramento. Essa elevao do esforo fiscal tambm
viabilizou a concesso de incentivos fiscais acumulao de capital, para
moldar as decises do setor privado e estimular o crescimento econmico.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 216

A estratgia da poca era de controle do crescimento atravs do planejamento central, ficando a Unio com o monoplio dos estmulos econmicos para o desenvolvimento e os governos estaduais sem um instrumento tributrio que servisse como instrumento de poltica. Com isso,
centralizou-se o comando dos impostos que fossem instrumentos de
poltica econmica como o caso dos impostos sobre o comrcio exterior e sobre operaes financeiras. O grau de autonomia fiscal das unidades subnacionais foi severamente restringido para assegurar a nointerferncia das mesmas em relao ao processo de crescimento. Assim, o ICM imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias foi criado de modo a assegurar aos estados, essencialmente, um
instrumento de arrecadao.
O sistema tributrio comeou a se ressentir da concesso dos incentivos fiscais, havendo perda na capacidade de arrecadao. Dentre as
modificaes introduzidas para lidar com o problema, destaca-se o
direcionamento de parte dos incentivos concedidos a determinados programas de integrao nacional e de estmulo agropecuria. Alm disso, o governo criou o PIS Contribuio para o Programa de Integrao
Social, primeiro imposto cumulativo criado aps a reforma.
Na dcada de 80, o pas entrou em recesso e, ao mesmo tempo, em
uma crise fiscal, contornada, aos poucos, com mudanas no sistema
tributrio que pioraram cada vez mais sua qualidade. Com relao
carga tributria, ela se reduziu de uma mdia de 25% na dcada de 70
para 22% do PIB e se sustentou nesta faixa at o final da dcada de 80.
Com a Constituio de 1988, novas mudanas na rea tributria foram implementadas, mas com outras motivaes e finalidades diferentes daquelas presentes na reforma da dcada de 60. O objetivo, ento,
foi de desconcentrao dos recursos tributrios. A consolidao deste
processo se deu pela ampliao da base tributria estadual e pelo aumento dos percentuais do produto da arrecadao de imposto de renda
(IR) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) destinados aos
Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM).
Varsano ainda lembra que a Constituio de 1988 ampliou o papel social do Estado, gerando uma deteriorao adicional das contas pblicas.
Como mencionado em seu texto, Varsano resume o difcil legado deixado para a Unio: a descentralizao dos recursos sem a previso de
concomitante processo ordenado de transferncia de encargos do governo central para os subnacionais concentrou o desequilbrio fiscal
previamente existente na Unio.
SISTEMA TRIBUTRIO 217

A resposta da Unio ao desequilbrio que lhe foi imposto seguiu em


duas direes. Do lado da despesa, houve a chamada operao desmonte, ou seja, seus gastos foram reduzidos e vrios programas deixaram de ser feitos. Do lado da receita, a Unio tentou aumentar os tributos no partilhados com estados e municpios e aumentou as contribuies sociais cumulativas.
O palestrante Rogrio Werneck corroborou esta anlise e argumentou que os interesses da Unio foram muito mal protegidos nas negociaes complexas que resultaram naquela Constituio e, de certa forma, a
Unio foi escalpelada pelos estados e municpios, que levaram boa parte
de sua receita. Como conseqncia, lembrou Werneck, a Unio tentou recuperar o que havia perdido e a norma do jogo passou a ser imaginar os
meios para gerar uma receita no compartilhada com estados e municpios.
Houve, ento, um aumento significativo de impostos cumulativos. Para
se ter uma idia, a importncia destes tributos na receita administrada
pela Secretaria de Receita Federal saltou de uma mdia de 7,3%, no perodo 1986-88, para uma mdia de 29,6%, no perodo de 1994-98. Em
2001, essa participao j alcanava quase 40% do total da receita.1
Estabilizao e o esforo fiscal requerido
Werneck exps sua viso sobre o que ele chama de mobilizao tributria da estabilizao, e fez uma anlise do processo de ajuste fiscal,
assunto em pauta desde o final da dcada de 80. Naquela poca, havia
um certo ceticismo quanto possibilidade de um aumento de receita
solucionar o ajuste fiscal, j que, em 20 anos, a carga tributria como
proporo do PIB tinha se mantido estvel.
Embora no final dos anos 80 ningum imaginasse que um esforo
colossal de estabilizao fosse possvel, foi exatamente o que ocorreu.
Contrariando todo aquele ceticismo em relao ao esforo fiscal, no
perodo de 1993 a 2001, a carga atingiria um montante superior a 34%
do PIB, ou seja, um aumento da ordem de nove pontos percentuais.

1
H de se lembrar que, alm da criao do PIS em 1970, o governo criou em 1982 a
Contribuio para o Finsocial Fundo de Investimento Social precursora da atual
COFINS Contribuio para Financiamento da Seguridade Social. Um outro tributo
cumulativo, tambm no partilhado, criado na primeira metade da dcada de 90 foi o
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (que mais tarde passa a
ser a CPMF, vigente at hoje).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 218

Para Werneck, o esforo de estabilizao na dcada de 90 requereu


um ajuste fiscal gigantesco, realizado fundamentalmente atravs da receita, com aumento dos impostos cumulativos. Obviamente, pelo menos uma parte poderia ter sido feita pelo lado do dispndio. Mas havia
uma coalizo poltica extremamente poderosa que evitava o corte dos
gastos. E houve dificuldade enorme de se desencastelarem os privilgios introduzidos pela Constituio de 1988.
Werneck no deixou de louvar o esforo que se fez com relao ao
ajuste fiscal no final da dcada passada. Segundo ele, nosso ajuste fiscal foi feito no binio 98/99 em um clima de temor, com a possibilidade
de uma grande desestabilizao da economia. Ento, fez-se o que foi
possvel e no o desejvel. Werneck reconheceu em sua exposio que
esse ajuste justificvel como uma operao de emergncia e no como
um pacto de um pas que tenha um plano de longo prazo.
3. Reforma: diagnstico e motivaes
Como exposto por Varsano em sua apresentao, as motivaes usuais
de uma reforma tributria esto associadas a uma melhora da qualidade
do sistema tributrio ou, seguindo o jargo de livros textos, aos princpios de tributao. So eles: 1) eficincia ou neutralidade dos impostos:
melhora dos efeitos alocativos dos impostos; 2) eqidade: distribuio
justa da carga tributria entre os contribuintes; 3) produtividade: o imposto deve ser capaz de arrecadar o suficiente para garantir a receita
necessria para o governo, sem que as alquotas sejam demasiadamente
altas; alm das alquotas, tal princpio est relacionado com a base tributria e com uma administrao fiscal competente; 4) federalismo fiscal: naturalmente, tal princpio est associado a pases federativos ou a
regimes fiscais descentralizados; este princpio passa pela questo de
como dividir a receita tributria entre os diversos nveis de governo da
federao e, tambm, dentro de cada nvel, entre os entes federados
(quanto deve provir de transferncia); toda esta questo tambm deve
ser discutida e motiva reformas como motivou a reforma de 1988; 5)
simplicidade: um sistema tributrio simples quando ele relativamente barato tanto no custo de arrecadao do fisco quanto tambm no custo do contribuinte para o pagamento dos impostos.
Com base nesses princpios, sero apresentados em seguida os pontos de vista dos participantes do painel relacionados aos principais problemas do sistema tributrio brasileiro.
SISTEMA TRIBUTRIO 219

Eficincia: talvez este seja o tema que foi mais abordado no painel. Um sistema tributrio eficiente quando, para uma dada receita
tributria, ele otimiza a alocao dos recursos na economia. Impostos
no devem afetar as decises dos agentes econmicos, exceto quando
usado como um instrumento de poltica econmica. Os tributos sobre o
faturamento das empresas, como PIS e COFINS, ferem o princpio da
eficincia; so impostos anacrnicos que interferem no processo produtivo, distorcendo a competitividade do produto brasileiro, seja no mercado interno na concorrncia com o produto importado, ou no mercado
externo prejudicando as exportaes de nosso pas. Ficou claro no debate que tributao cumulativa a pior das pragas tributrias que aflige o nosso sistema tributrio.
Varsano ressaltou que, diante de uma abertura econmica, as decises de produo e investimento so processadas em escala mundial e
h perda de soberania fiscal. Conseqentemente, o pas tem que se conformar com as regras internacionais de tributao.
Com a tributao cumulativa, ficou muito mais aparente o quanto o sistema produtivo nacional perde em competitividade no s nas exportaes,
como tambm no mercado domstico, porque as importaes so menos tributadas pelo PIS e COFINS do que a prpria produo domstica.
Boa parte dos comentrios do empresrio Jorge Gerdau centrou-se
nos problemas que os impostos cumulativos ocasionam na economia,
principalmente com relao competitividade do pas no mercado internacional. Segundo Gerdau, a atual estrutura de impostos em cascata
torna invivel a competio da produo brasileira com relao produo internacional, pelo menos em termos tericos. Gerdau ressaltou
que nenhum pas do mundo, atualmente, exporta imposto. A cultura de
isonomia competitiva, ou seja, a de que a carga tributria do exportador
brasileiro tenha que ser igual de seus concorrentes, ainda no est
consolidada no pas. Para Gerdau, o sistema tributrio brasileiro um
dos motivos para o profundo desestmulo de se construrem fbricas no
pas totalmente destinadas exportao.
Eqidade: este princpio foi o menos discutido no painel. Ao ser
questionado por um dos presentes ao debate sobre o motivo da pouca
ateno dada ao tema, Varsano argumentou que no mundo de hoje, em
que a mobilidade de capitais extremada, o sistema tributrio tem muito pouco a contribuir para a progressividade. Tal fato no significa que
no se deva ter cuidado com a questo de eqidade dos impostos, mas a
incidncia da maioria dos sistemas tributrios do mundo um pouco
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 220

mais do que proporcional. Varsano acredita que o imposto de renda de pessoa


fsica deva ter progressividade razovel para compensar a regressividade inerente aos outros impostos incidentes sobre o consumo. Segundo Varsano,
a progressividade por parte da ao do setor pblico deve ser obtida
pelo lado da despesa. Werneck reforou este argumento e ressaltou que
deve se ter alguma redistribuio de recursos por parte da despesa e da
ao governamental como um todo.
Princpio da Produtividade: Werneck fez uma anlise da dimenso
do problema que se tem pela frente com relao forma de se tributarem bens e servios. O denominador comum a eliminao dos tributos
cumulativos, bem como a introduo de um imposto sobre o valor adicionado de base ampla, com o redimensionamento da base e da alquota
da tributao sobre o consumo. Tal questo se associa ao princpio de
produtividade, na medida em que o governo deve arrecadar o suficiente, sem alquotas demasiadamente altas. Sob uma perspectiva agregada,
a pergunta relevante a seguinte: se toda a receita tivesse que ser arrecadada por um imposto sobre valor adicionado, qual seria a alquota
mdia requerida deste imposto? Com base em dados das Contas Nacionais de 2001 e aps algumas simulaes bem simplificadas, Werneck
chegou a uma alquota extremamente alta de 33%. Para Werneck, ter
em mente tal alquota fundamental para se ter uma noo clara e ntida
das reais propores e dos desafios da reforma tributria.
Federalismo Fiscal: um sistema tributrio deve ser capaz de permitir um certo grau de autonomia financeira aos membros da federao,
atravs de uma distribuio de competncias tributrias que torne factvel
este objetivo.
O ICMS, de competncia dos estados, adota a sistemtica de arrecadao pelo princpio de origem restrita, em que parte do imposto cobrada no estado de origem e o restante no estado de destino. Este fato
responsvel pela guerra fiscal entre estados da federao, que concorrem atravs de incentivos fiscais para a localizao de atividades produtivas, interferindo de maneira perversa na alocao de recursos da
economia.
Um exemplo, lembrado por Gerdau, que esteve presente de forma
intensa nos conflitos entre os estados foi o da indstria automobilstica.
Gerdau acredita que se tivssemos um sistema mais equilibrado, poderamos ter poupado muitos dos recursos que foram utilizados desnecessariamente na guerra fiscal.
SISTEMA TRIBUTRIO 221

- Princpio de simplicidade: com relao a este princpio, Varsano


argumentou que ele desejvel em qualquer sistema tributrio, no porque gostamos de coisas simples, mas porque complexidade significa
custos. Alm dos custos econmicos dos impostos, que so aqueles resultantes da distoro da alocao de recursos e que geram ineficincia,
existem custos para administrao de impostos e para o cumprimento
das obrigaes tributrias dos contribuintes. Enfim, custos que so muito maiores quando o sistema tributrio complexo e, segundo Varsano,
o nosso sistema j passou da conta em termos de complexidade.
4. Contexto poltico, propostas e perspectivas
Em sua apresentao, Varsano analisou o processo de reforma tributria que teve incio em 1995, quando o governo federal enviou ao Congresso Nacional uma proposta de emenda Constituio do Poder Executivo (PEC 175/95). A proposta da PEC abrangia essencialmente mudanas prioritrias no sistema tributrio, a saber: o fim da tributao
cumulativa e uma mudana substancial do ICMS, com a definio de
uma legislao direcionada harmonizao tributria e reduo da
complexidade.
Desde ento, houve marchas e contramarchas e poucos resultados
prticos foram obtidos. A tramitao da PEC 175/95 se iniciou, mas,
logo em seguida, o processo foi sustado por falta de interesse do prprio
proponente.
A Lei Kandir, aprovada em setembro de 1996, tentava fazer parte do
que se pretendia na PEC. Entre as mudanas importantes no ICMS promovidas com esta Lei, encontrava-se a desonerao das exportaes e,
por um lado, deixavam-se de tributar os bens de capital ou, por outro,
estes bens eram tributados, mas com a concesso de crditos. Com relao a este ltimo ponto, Gerdau lembrou que a presso poltica dos
estados foi de tal ordem em cima do Executivo que houve um retrocesso no que concerne tributao de bens de capital: o que era crdito
imediato passou a ser crdito parcelado. Varsano concordou com Gerdau
sobre este efeito danoso tributao na Lei Kandir e salientou que houve apenas uma pequena melhoria, pois nem mesmo para o ICMS a Lei
trouxe todas as mudanas necessrias.
Ainda em sua exposio sobre o processo de propostas de reforma,
Varsano mencionou que, no final de 1998, um grupo de deputados na
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 222

Cmara retomou a tarefa de tentar concluir a reforma tributria. Em


1999, foi criada uma comisso especial na Cmara, que preparou um
substitutivo PEC 175/95. 2 O substitutivo, contudo, tinha uma
abrangncia maior em relao prpria PEC, pois inclua tambm as
contribuies sociais para eliminar a tributao cumulativa.
O substitutivo, votado e aprovado na Comisso, foi imediatamente
combatido pelo prprio Ministrio da Fazenda, que alegava no ser necessrio fazer uma reforma constitucional para alterar os impostos cumulativos. Segundo Varsano, a oposio do Ministrio da Fazenda se
fundamentava no temor de que a reforma provocasse uma queda na
arrecadao, em meio a um processo de ajuste fiscal. No por questes
tcnicas, mas devido ao risco jurdico, ou seja, as pessoas entrarem na
justia contra o novo imposto com a idia de suspender o pagamento ou
no pagar efetivamente o imposto. Esse risco realmente existe em qualquer reforma. Em sua exposio, Luis Carlos Piva mostrou a sua preocupao com o processo administrativo fiscal atual e citou alguns exemplos sobre o tema. Piva observou que s no mbito da Secretaria da
Receita Federal, as aes ajuizadas totalizam um valor de 167 bilhes
de reais. Com relao ainda ao processo administrativo fiscal, Jos
Roberto Afonso observou que uma reforma tributria deve melhorar a
legislao, modernizar a forma de cobrar, mas tem que tambm agilizar
o processo de cobrana administrativa e judicial.
Com a rejeio do Ministrio da Fazenda ao substitutivo, foi perdida
uma chance nica, na opinio de Varsano, de se fazer reforma tributria, dado que j estava relativamente acordado com praticamente todas
as partes interessadas que reforma se deveria ter.
Werneck concordou com Varsano que houve um desfecho melanclico no esforo de reforma tributria. Mas, em sua opinio, as propostas
de reforma passadas envolviam transaes extraordinariamente complexas e cercadas de incerteza. Operaes do tipo trocar um sistema
por outro geram, certamente, muito temor, especialmente quando se
leva em conta o intricado federalismo fiscal brasileiro. claro que havia promessas de que estados e municpios no perderiam receita e de
que no precisavam se preocupar, pois haveria fundos compensatrios
acertando essas contas.
2

O relator da Comisso Especial da Cmara dos Deputados que analisou a reforma tributria foi o deputado Mussa Demes (PFL-PI). Ricardo Varsano e Jos Roberto Afonso participaram da formulao de propostas de reforma na PEC 175/95, assim como no substitutivo.

SISTEMA TRIBUTRIO 223

Werneck ressaltou que h necessidade de uma reconverso do sistema tributrio. De alguma forma, a poltica tributria que acabou sendo
requerida para enfrentar a batalha da estabilizao ter que dar lugar a
formas de tributao de maior qualidade, ou seja, compatveis com eficincia, competitividade e eqidade.
Para Werneck, a prioridade a reconstruo do sistema de tributao de bens e servios. A maior proposta passa pela eliminao de tributos cumulativos, bem como do IPI, ICMS e ISS e reconstruo de
uma forma de taxao do consumo centrada em um esquema coerente
de impostos sobre o valor adicionado.
Com relao ao problema da guerra fiscal entre os estados, tanto
Varsano como Gerdau propuseram a adoo de princpio de destino, com
a cobrana do imposto no estado de origem (Varsano). Tal mudana, se
implementada, no s fecharia as brechas para a evaso, como tambm
seria importante para que no houvesse vantagens e/ou desvantagens competitivas para empresas de um estado, vis--vis as de outro estado.
Gerdau fez um resumo de uma proposta de reforma tributria, que
defendida por grande parte do empresariado e corroborada por ambos
os palestrantes: 1) reduo do nmero de tributos no sistema tributrio;
2) caracterizar-se pela simplicidade e transparncia; 3) racionalizao
da tributao sobre o consumo; 4) eliminao dos tributos cumulativos
(que incidem em cascata); 5) eliminar alquotas diferenciadas nas operaes interestaduais; 6) desonerar o produto nacional e os bens de ativo fixo destinados produo; 7) objetivar a isonomia competitiva mediante desonerao das exportaes.
Contexto poltico
Os objetivos de uma reforma tributria so muitas vezes conflitantes.
Uma escolha tem que ser feita e, no processo poltico, cada um dos
critrios so ponderados. Tais critrios de valores que, dificilmente, so
consensuais na sociedade. Da as divergncias e as controvrsias que
surgem quando se discutem alternativas de sistemas tributrios. Uma
reforma tributria envolve essencialmente questes polticas.
Com relao s propostas passadas e frustrao de no se ter concebido uma reforma tributria, Werneck sugeriu refletirmos sobre as
razes dessas dificuldades e salienta que mais importante do que tentar
achar os culpados entender os interesses, as apreenses, as razes e as
motivaes dos principais atores envolvidos.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 224

As complexidades do federalismo fiscal brasileiro se refletem, principalmente, nas resistncias reforma. A criao de um novo imposto sobre o valor adicionado de base ampla fonte de incertezas e temores por
parte dos trs nveis de governo, federal, estadual e municipal. Werneck
destacou em sua exposio que os governos estaduais temem que:
a distribuio da base fiscal da nova tributao sobre o valor adicionado acabe sendo muito diferente da distribuio de hoje;
o prprio bolo tributrio encolha-se no processo;
mudanas na legislao possam abrir flancos para infindveis contestaes judiciais; na verdade, a prpria receita acomodou por muito
tempo a idia de que imposto bom imposto velho.
haja perda de autonomia na conduo de poltica tributria e, especialmente, na concesso de isenes, descontos de impostos para atrair
investimento; as regies beneficiadas por incentivos fiscais federais temem perder os privilgios.
Com relao aos municpios, Werneck mencionou que, com raras excees, os mesmos exploram mal sua base tributria (com grande participao de tributao de servios) e temem trocar o certo pelo duvidoso e
no terem a compensao adequada pela perda do ISS com as propostas
de racionalizao do imposto sobre o valor adicionado.
Perspectivas
As perspectivas da reforma tributria foram apontadas por Varsano,
que lembrou que tudo o que havia, em 1999, em termos de acordo poltico precisa ser refeito, j que houve mudana do prprio Congresso,
dos governadores e dos prprios prefeitos. Qual ser o mtodo adotado
para a reforma? Segundo Varsano, h duas possibilidades: ou se faz a
reforma de uma vez ou se aproveita o que j est feito e se faz por
etapas. A resposta a tal questo depende do ambiente poltico que vai se
formar no prximo governo.
Varsano acredita que a preferncia seria certamente fazer a reforma de
uma vez com uma emenda constitucional que fosse rapidamente aprovada. Mesmo assim, tal feito seria bastante demorado, porque haveria dependncia de leis ordinrias e, mais adiante, de normas administrativas.
A segunda alternativa seria a de se fazer reforma aos poucos, atravs
de uma emenda constitucional em que se acertasse em parte o ICMS e
se eliminassem os tributos cumulativos com base no que j foi feito, ou
SISTEMA TRIBUTRIO 225

seja, a partir da Medida Provisria n0 66 de 2002. Esta medida provisria que deve ser transformada em lei eliminou a cumulatividade do PIS
e promete eliminar parcialmente a da COFINS. Varsano observou que
extremamente difcil se antever qual ser a alternativa escolhida e ainda
salientou que a implementao da reforma tambm depender do ambiente poltico.
As perspectivas de Werneck ainda mostram que o caminho para uma
reforma no ser simples. Ele acredita que a dificuldade vai ser muito
maior em termos de negociao de reforma tributria do que nas duas
experincias anteriores (de 1967 e 1988). Para se criar um IVA ou vrios IVA de base realmente ampla, por exemplo, vai ser preciso enfrentar
um Congresso com resistncia significativa. De um lado, a criao deste imposto envolveria avanar no sentido de tributao mais completa,
passando a abranger a maior parte dos setores prestadores de servios, o
que, provavelmente, vai gerar forte resistncia no Congresso. Por outro,
a ampliao da base pode-se dar ao gravar de forma efetiva todo um
elenco de bens de consumo de carter essencial ou meritrio e a tambm no ser pequena a oposio no legislativo. Alm dessas dificuldades, h ainda todas as complexidades do federalismo fiscal brasileiro,
mencionadas anteriormente.
Na opinio de Werneck, depois de engajados em to longo esforo
de ajuste fiscal, lidando com um quadro de represso fiscal, no de se
espantar que os trs nveis de governos tenham hoje uma averso ao
risco de perder receita. Mostras de crescente apreenso com modificaes, inicialmente presentes nos governadores e prefeitos, acabaram no
prprio governo federal.
As solues no so simples. Diante de todas as dificuldades advindas
do federalismo fiscal brasileiro, a verdade que o governo federal parece ter sido tomado pelo ceticismo. Caber ao novo governo vencer este
desalento. Werneck acha que absolutamente necessrio que o esforo
seja mantido num nvel suprapartidrio, para se colocar o jogo da reforma tributria em novas bases.
O que poder atenuar os temores dos agentes a conjugao da
reforma tributria com outras reformas que possam acenar com a possibilidade de abrir espao, nos oramentos dos governos subnacionais,
para a possibilidade de um alvio fiscal pelo lado do dispndio.
Com relao forma de implementao da reforma, Werneck deu
uma palavra de cautela contra crenas exageradas em pequenas reformas. Pequenas reformas podem fazer medidas moderadas, mas elas
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 226

tm que fazer parte de um plano mais ousado. No importa o quo


pequeno seja o passo, ele tem que se encaixar num quebra-cabea que
vislumbre um jogo ousado que contemple no futuro um sistema tributrio muito diferente do vigente. Ou seja, no se pode comprar tempo
com as pequenas reformas se elas no fizerem sentido como um esforo sistemtico de construir aos poucos esse sistema tributrio mais
sofisticado e condizente com as possibilidades do pas nesse incio de
governo.
5. O papel do BNDES na reforma tributria
A exposio de Jos Roberto Afonso destacou um aspecto do sistema tributrio que, pelo menos, est funcionando para o desenvolvimento brasileiro e que est associado ao prprio BNDES: a destinao do
PIS-PASEP, principal fonte de receita do oramento do BNDES, ao
FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador). Jos Roberto ressaltou o fato
de o PIS ser um imposto cumulativo, mas lembrou que o aumento dos
impostos cumulativos na arrecadao destacada por todos os expositores no vem do PIS; na verdade, a arrecadao do PIS vem se mantendo estvel nos ltimos anos. Para Jos Roberto, o sucesso da viso
estratgica que est por trs da destinao do PIS-PASEP ao FAT o
de conseguir conciliar desenvolvimento social com o desenvolvimento econmico.
Antes da Constituio de 1988, o produto da arrecadao do PIS se
destinava s contas individuais dos trabalhadores, como o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio). No entanto, esse processo acabava gerando um benefcio social invertido, pois beneficiava os trabalhadores de mais alta renda e com menos rotatividade. Com isso, na
Constituio de 1988 decidiu-se que os recursos do PIS se destinariam
a uma conta coletiva que deu origem ao FAT, fundo esse que teria como
objetivo o pagamento do seguro-desemprego. Um ponto relevante neste aspecto a preocupao com a questo cclica. Naturalmente, a arrecadao desse imposto maior na expanso econmica e a despesa
menor, pois h menos desemprego e menos seguro a pagar. Por outro
lado, na recesso, quando a demanda por recurso (pelo seguro-desemprego) aumenta, a sua arrecadao est se reduzindo. Tal processo resultou na idia de se formar uma poupana em tempos de expanso
econmica e que essa poupana fosse aplicada no BNDES.
SISTEMA TRIBUTRIO 227

Com o passar do tempo, o seguro-desemprego foi ampliado tambm


para atender qualificao profissional. Num primeiro momento era s
qualificao dos demitidos; num segundo momento, era qualificao
para todo e qualquer trabalhador. Esse crculo virtuoso foi to bom que
at permitiu aportes adicionais de recursos ao BNDES, assim como para
o Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, entre outros. Jos Roberto
admitiu que esta uma experincia bem-sucedida do ponto de vista
social, financeiro e poltico. Do ponto de vista social, o benefcio social que atende ao maior problema hoje da populao brasileira, que o
desemprego. Na questo financeira, o FAT o maior ativo da Unio,
pelo menos em valor de mercado e boa parte destes recursos aplicada
no BNDES. E chega-se um momento em que o BNDES pode desembolsar mais recursos do que receber.
Desde o incio, o FAT nasceu com base numa grande negociao dentro do Congresso envolvendo todas as foras polticas e foi essa aliana
poltica que manteve o FAT. A emenda na Constituinte que fazia parte da
ordem social foi aprovada por unanimidade absoluta (mais de 500 votos).
Na regulamentao, foi criada, um ano depois do FAT, uma iniciativa
inovadora: o CODEFAT, um conselho tripartite, um dos primeiros conselhos com poder que tem representantes do governo, dos empresrios e
dos trabalhadores e isso se reproduziu tambm no conselho de administrao com as representaes patronais e dos trabalhadores do BNDES.
Com relao mudana da base do PIS-PASEP de faturamento para
valor adicionado, discutida na Medida Provisria n0 66 de 2002, no
houve nenhuma resistncia por parte do BNDES e nem do seu conselho. Segundo Jos Roberto, tal fato demonstra um ato de confiana que
est sendo dado tanto pela representao de trabalhadores quanto pela
dos empresrios e do BNDES no caminho de se iniciar um processo de
reforma tributria.
Outra importante iniciativa lembrada por Jos Roberto concerne ao
apoio que tem sido dado pelo BNDES para a modernizao das gestes
tributrias municipais desde o ano de 1997. Jos Roberto observou que
este um passo muito importante para o processo futuro de reforma
tributria no Brasil, porque, at ento, a prioridade centrava-se na legislao, antes da gesto.
No momento de sua criao, foi uma surpresa a demanda das prefeituras para tal programa PMAT (Programa de Modernizao de Administrao Tributria). Atualmente, a carteira j est com 560 operaes.
Destas, 400 operaes esto em exame e 160 operaes, correspondendo
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 228

a 465 milhes de reais, esto entre contratadas e aprovadas. Jos Roberto


salientou que o PMAT um passo muito importante para o processo
futuro de reforma tributria no Brasil. E acrescentou ainda que a gesto
ser um diferencial positivo e um componente primordial na negociao do processo de reforma tributria, que no havia anteriormente.
Com relao s outras exposies, Jos Roberto achou sintomtico
que o maior foco tenha sido o de reformar o sistema tributrio na questo da competitividade e preservar as conquistas como estabilidade, ainda
que signifique manter a carga tributria alta.
Para reduzir a carga tributria, Jos Roberto acredita que se precisa,
antes, reduzir a despesa. No entanto, ele no acredita que a sociedade
esteja disposta a reduzir despesa. Jos Roberto ressaltou, portanto, a
necessidade de se modernizar, alm da gesto tributria, a gesto de
gastos. Talvez este seja o caminho, segundo ele, para se conseguir uma
reduo de gasto no sentido de se ter um Estado que fornea mais e
melhores servios absorvendo menos recursos, sobretudo nas aes meio.
6. Concluses do debate
Um sistema tributrio moderno, alm de ter como escopo o financiamento das despesas do governo, deve tambm procurar atender vrios objetivos, para que contribua para o desenvolvimento econmico e
social do pas. Ficou claro, com as exposies do painel, que nosso
sistema tributrio apresenta srios entraves que impedem o pas de entrar nessa trajetria rumo ao desenvolvimento.
A principal concluso que se pode tirar do painel sobre sistema tributrio que h um consenso tanto a respeito dos principais problemas
de nosso atual sistema tributrio quanto necessidade urgente de uma
reforma tributria que est na agenda nacional h alguns anos. Em particular, as propostas acordadas entre todos os participantes do painel
envolvem o fim da cumulatividade, a adoo de imposto sobre o consumo de base ampla, alterao da sistemtica de arrecadao do imposto
sobre o consumo nas operaes interestaduais, simplicidade do sistema
tributrio, desonerao das exportaes e dos bens de capital. Tais propostas esto includas no substitutivo da PEC 175/1995. Outro ponto
consensual que a reforma tributria seja implementada de forma gradual, dentro de um projeto bem delineado e comprometido com os objetivos de longo prazo do pas.
SISTEMA TRIBUTRIO 229

Vale ressaltar a importncia desse painel sobre sistema tributrio,


pois o mesmo talvez seja o que tenha apresentado mais inter-relao
com todos os outros painis realizados nesta srie de seminrios 50
anos do BNDES. Naturalmente, o painel no pde abordar todos os
temas relevantes associados ao nosso sistema tributrio e mesmo alguns
mencionados no painel o foram de forma marginal. Temas que merecem destaque e sero pauta de futuras discusses dizem respeito aos
efeitos distributivos da reforma tributria sobre a renda dos contribuintes. Como a reforma tributria vai tratar de questes relativas s isenes e renncia fiscal, ao processo administrativo tributrio, tributao sobre os servios e ao papel dos municpios no sistema tributrio,
tambm tm importncia significativa. As transformaes econmicas
recentes colocam em pauta a necessidade de reformulao do sistema
tributrio no que tange ao processo de inovao, Internet e ao comrcio eletrnico. Neste contexto, os servios realizados via comrcio eletrnico tornam apropriada uma abordagem tributria especfica. Outros
pontos que no foram abordados no painel e que certamente merecem
debate no s na reforma tributria, como em outras reformas, envolvem o oramento da Previdncia e a discusso dos critrios de transferncia de recursos para estados e municpios.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 230

SISTEMA TRIBUTRIO PARA O DESENVOLVIMENTO

Ricardo Varsano*
1. Introduo e resumo do argumento
O sistema tributrio vigente em um dado momento fruto de um
processo de evoluo que, na maior parte do tempo, contnuo. Com
efeito, uma vez fixada sua estrutura bsica, ele capaz de adaptar-se,
mediante alteraes tpicas nas normas legais e administrativas, a modificaes nas condies econmicas e sociais reinantes e, assim, operar satisfatoriamente durante perodos relativamente longos.
Mas, anlogo nesse aspecto a uma mquina, o sistema tributrio sofre desgaste ao longo do tempo, tendo sua capacidade de adaptao
reduzida. Alm disso, alteraes profundas no ambiente econmico
podem exigir ajustes que transcendem a capacidade de adaptao da
estrutura tributria bsica, requerendo sua modificao. Por isso, vez
por outra, a tributao precisa sofrer importantes alteraes concentradas em um curto espao de tempo. No obstante revises ocorrerem
cotidianamente, o costume reservou a expresso reforma tributria
para fazer referncia a tais descontinuidades do processo de evoluo.
O sistema tributrio brasileiro passou por profunda reforma na dcada de 60. Desde ento, ressalvada a reforma realizada no mbito da
Assemblia Nacional Constituinte, em 1987/88, o sistema evoluiu continuamente, sem alteraes em sua estrutura bsica. Embora a Constituio de 1988 tenha eliminado alguns tributos e introduzido modificaes nas caractersticas de outros, notadamente do principal tributo estadual, a reforma de ento teve como principal motivao a
desconcentrao dos recursos pblicos, privilegiando especialmente os
municpios. Desse modo, a estrutura bsica da tributao brasileira vigente ainda , em essncia, aquela construda em 1964/67.
* Coordenador de Estudos Tributrios da Diretoria de Estudos Macroeconmicos
do IPEA.
SISTEMA TRIBUTRIO 231

Naquela poca, o sistema tributrio adotado era moderno. Em particular, o Brasil foi um dos pioneiros na adoo da tributao do valor
adicionado, tcnica atualmente utilizada em mais de 120 pases do mundo; e foi o primeiro e, at bem pouco tempo, o nico pas a ter o
imposto sobre valor adicionado como fonte de financiamento de governos subnacionais1.
Como o pioneirismo traz a desvantagem de no se poder contar com
experincia prvia, os impostos brasileiros sobre o valor adicionado
nasceram com imperfeies, algumas corrigidas ao longo do tempo e
outras ainda existentes. Alm disso, enquanto a tributao sobre o valor
agregado utilizada em todo o mundo evoluiu na direo da generalizao e da simplificao, a brasileira foi se tornando cada dia mais
especificativa e complexa, criando custos excessivos para o cumprimento das obrigaes tributrias, por parte dos contribuintes, e onerosas distores econmicas.
Distores ainda maiores so causadas pela crescente utilizao de
tributos cumulativos como fonte de financiamento do setor pblico, principalmente da seguridade social. Este tipo de gravame sempre esteve
presente no sistema tributrio brasileiro. Mas, em reao
desconcentrao de receita promovida pela Constituio de 1988, a Unio
promoveu vigoroso aumento da tributao em cascata, ao longo da dcada de 90, o que provocou intensa deteriorao da qualidade do sistema tributrio.
Datam tambm dos anos 90 duas importantes mudanas
macroeconmicas. A primeira foi que a economia brasileira passou por
um processo de abertura comercial, que incluiu, alm de reduo das
tarifas e das barreiras no-tarifrias, a integrao regional, com a formao do Mercosul. Na segunda, logrou-se, em 1994, por meio do Plano
Real, a estabilizao da economia. Esses dois fatos criaram um novo ambiente econmico em que a competitividade do setor produtivo nacional
a questo-chave para o desenvolvimento do pas. Isto exige reformulao
da tributao, de modo a ajust-la s novas circunstncias.
1
A afirmao de que o imposto sobre o valor adicionado dos estados brasileiros era at
bem pouco tempo um caso nico no desconsidera o fato de que a Alemanha adotou um
imposto sobre o valor adicionado, arrecadado pelos estados (landers), em 1968. No entanto, embora arrecadado pelos landers, o imposto alemo no , do ponto de vista econmico, um tributo subnacional. Sua legislao nacional e sua alquota uniforme em
todo o territrio do pas, sendo o montante global arrecadado rateado entre as unidades
da federao de acordo com regras baseadas no princpio de equalizao.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 232

Presentes os principais fatores que determinam a necessidade de uma


reforma estrutura tributria de m qualidade e envelhecida, alm de
ambiente econmico radicalmente diferente daquele para o qual o sistema tributrio fora concebido , teve incio, em 1995, com o envio ao
Congresso Nacional de proposta de emenda Constituio do Poder
Executivo (PEC n 175/95), um processo legislativo visando sua realizao. Desde ento, nos sete anos de marchas, contramarchas e interrupes da discusso, o processo apresentou como resultados prticos a
Lei Kandir (Lei Complementar 87/96), que reformulou alguns aspectos
do ICMS Imposto sobre as Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao , e a proposta recentemente adotada por meio da Medida Provisria 66/02, no sentido de mitigar a
cumulatividade das contribuies sociais. Mas a reforma mais
abrangente, consubstanciada em um substitutivo PEC 175/95 aprovado pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados constituda para
avaliar a proposta do Poder Executivo, repousa, desde maro de 2000,
em alguma gaveta da presidncia da casa. H a expectativa de que o
processo tome novo impulso em 2003.
O presente trabalho discute, na prxima seo, as principais motivaes das reformas tributrias, que se relacionam com os princpios de
tributao propostos na literatura sobre finanas pblicas. A seo 3
considera a reforma da dcada de 60 e a evoluo posterior do sistema
tributrio, com nfase nas motivaes das mudanas. A seo seguinte
contrasta as condies atuais com as da reforma dos anos 60, e discute
os objetivos e condicionantes da futura reforma. A quinta seo apresenta um breve diagnstico do sistema tributrio atual, salientando suas
principais deficincias. A seo final considera o processo de reforma
tributria ora em curso.
2. As motivaes das reformas
A qualidade da tributao avaliada pela considerao de um conjunto de caractersticas a ela associveis que so consideradas desejveis. Quando alguma delas est ausente ou deficiente, h motivao
para realizar uma reforma.
A primeira das motivaes usuais para a reforma o aprimoramento
dos tributos no que diz respeito a seus efeitos sobre o sistema produtivo.
SISTEMA TRIBUTRIO 233

Salvo nos casos em que os tributos so utilizados como instrumentos de


poltica para, intencionalmente, alterar o comportamento dos agentes
econmicos, desejvel que sejam neutros, ou seja, que no afetem
suas decises. Na prtica, no h tributos neutros, sendo objetivo tpico
da poltica tributria minimizar os malefcios por eles causados eficincia da economia e competitividade do setor produtivo.
A segunda motivao a questo da eqidade. Deseja-se que a tributao seja justa, e tenha um impacto favorvel sobre a distribuio de
renda. duvidoso, contudo, que, em um mundo de intensa mobilidade
do capital, a tributao possa ter impacto redistributivo significativo. Se
esse for, de fato, o caso, um objetivo mais modesto se impe, qual seja,
o de assegurar, ao menos, que ela no seja regressiva, isto , que no
onere relativamente mais os pobres que os ricos. Isto assegurado, possvel, com os recursos arrecadados, financiar polticas governamentais
bem concebidas, focalizadas e executadas, que beneficiem principalmente os mais pobres, assegurando o cumprimento do papel
redistributivo do governo, o que especialmente importante em um contexto de globalizao econmica.
A terceira questo que motiva reformas tributrias a produtividade
da tributao. necessrio extrair da sociedade o total de recursos necessrios para que o governo seja apropriadamente financiado, sem que
seja preciso recorrer a alquotas excessivamente elevadas, que estimulem a sonegao. A ampliao das bases tributrias, o combate evaso, e a concepo de tributos mais facilmente arrecadveis so aes
que favorecem a produtividade da tributao.
Simplificar a tributao outra das motivaes usuais de reformas.
Cabe aqui salientar que, devido complexidade natural das relaes
econmicas, a tributao de boa qualidade inerentemente complicada.
No obstante, a busca de simplicidade na tributao essencial, posto
que a complexidade est associada a custos para administrar os tributos
e para cumprir as obrigaes tributrias. Segundo informam entidades
representativas de empresrios, estimaes realizadas revelam que, na
atualidade brasileira, o custo incorrido pelo contribuinte para cumprir
suas obrigaes alto. Contudo, preciso evitar a tentao de basear o
financiamento do setor pblico em tributos simples, de baixo custo administrativo e de cumprimento das obrigaes, mas que promovem srias distores econmicas, cujo custo para a sociedade, embora menos
bvio que os antes mencionados, incomparavelmente maior.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 234

Finalmente, existe uma motivao para a reforma, pertinente somente


s federaes e pases unitrios com regimes fiscais descentralizados,
que a de promover mudana na distribuio dos recursos pblicos
entre os entes federados, atribuindo mais ou menos recursos ao governo
central e, em contrapartida, menos ou mais aos governos dos estados e
municpios. Esta uma questo que est sempre em pauta nas discusses de reforma tributria e uma das de mais difcil soluo, em virtude
dos inerentes conflitos de interesse presentes.
Uma reforma tributria ampla sempre envolve todas essas questes,
mesmo que algumas no estejam explicitadas na agenda das discusses.
Mas, em cada reforma, h motivaes principais e outras secundrias,
bem como aspectos a que se atribui pouca nfase.
3. A reforma da dcada de 60 e a evoluo posterior
A partir da dcada de 50, o governo brasileiro adotou o objetivo de
estimular o desenvolvimento industrial, transformando-se, aos poucos,
no coordenador desse esforo. Assim, foi criado o BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico , em 1952, com os intuitos de fornecer crdito de longo prazo para a indstria de base e financiar a infra-estrutura econmica. Favores financeiros e cambiais foram concedidos, buscando atrair capital estrangeiro para o pas, e o imposto de importao, quela
altura com participao desprezvel no financiamento dos gastos pblicos,
foi transformado em instrumento de proteo indstria domstica. Em
1959, com a criao da SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento
do Nordeste tem incio o apoio sistemtico ao desenvolvimento regional,
inclusive com a concesso de incentivos fiscais.
O apoio industrializao e ao desenvolvimento regional gerou um
crescimento das despesas, que no pode ser acompanhado pelo das receitas. Assim, a despesa do Tesouro Nacional, ao redor de 8% do PIB
produto interno bruto no final da dcada de 40, elevou-se para 11% a
partir de 1957 e, no incio dos anos 60, atingiu a marca dos 13% do PIB.
Por outro lado, o sistema tributrio mostrava insuficincia at mesmo para
manter a carga tributria global. Esta, que crescera ao longo dos anos 50
e atingira um mximo de 18,7% do PIB em 1958, declinou ano a ano a
partir de ento, at um mnimo de 15,8% do PIB, em 1962.
Nessas circunstncias, o dficit do Tesouro ultrapassou, em 1962 e 1963,
a marca dos 4% do PIB. No existindo uma estrutura institucional que posSISTEMA TRIBUTRIO 235

sibilitasse o seu financiamento por meio de endividamento pblico, o dficit foi coberto quase que totalmente atravs de emisses. A taxa de inflao
anual, medida pelo ndice Geral de Preos da Fundao Getlio Vargas,
que era da ordem de 12%, em 1950, e j atingia 29% em 1960, elevou-se
rapidamente para 37 e 52% nos anos seguintes, saltando para 74% em 1963.
Para fazer frente crise econmica e poltica que o pas atravessava,
formava-se consenso sobre a necessidade de reorganizao de quase
todos os setores da vida nacional, ou seja, usando expresso da poca,
de reformas de base. Naquele contexto, a reforma tributria era vista
como prioritria, no s para resolver o problema oramentrio como
para prover os recursos necessrios s demais reformas.
Em 1962, conforme documento da poca2, as idias sobre o rumo da
reforma j eram claras: a) garantir aumento das receitas fiscais para
permitir reduo dos dficits do governo; b) melhorar a eficincia do
aparelho arrecadador; c) eliminar os entraves capitalizao das empresas, e instituir novos e eficientes estmulos aos investimentos; d) rever a legislao referente aos tributos federais, notadamente visando
simplificao e racionalizao, e, no caso do imposto de consumo, a
correo de sua incidncia a fim de eliminar as superposies relativas
aos elementos componentes do produto, transformando-o, de fato, em
imposto sobre o consumo, e no, como atualmente, imposto sobre a
produo; e e) rever a discriminao de rendas entre as trs esferas de
governo, alterando competncias, quando inapropriadas, e condensando
o sistema de impostos eliminando alguns, substituindo outros e unificando diversos. Em outras palavras, aumentar a produtividade dos tributos e, com ela, o esforo fiscal da sociedade era a principal motivao da reforma, embora as demais questes mencionadas na seo
anterior, exceto eqidade, tambm fossem cogitadas.
A crise institucional antecipou-se reforma tributria e somente aps
a revoluo de maro de 1964 ela adquiriu impulso. Um novo sistema
tributrio foi paulatinamente implantado entre 1964 e 1967, concedendo-se prioridade para as medidas que, de um lado, contribussem de
imediato para a reabilitao das finanas federais, e, de outro, atendessem de forma mais urgente os reclamos de alvio tributrio dos setores

Os itens relacionados e as citaes a seguir constam de estudo preliminar elaborado pelo


Conselho do Desenvolvimento, para exame tcnico do governo federal, datado de setembro
de 1962 [Congresso Nacional para as Reformas de Base, vol. VI, documento 2 (1963)].

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 236

empresariais, que constituam a base poltica de sustentao do regime.


A Emenda Constitucional n 18/65 que, com algumas alteraes, incorporou-se ao texto da Constituio de 30 de janeiro de 1967 e o Cdigo
Tributrio (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966) so os documentos
legais que marcam o fim dos trabalhos dessa reforma.
Alm de bem-sucedida quanto ao objetivo de reabilitar rapidamente as
finanas federais, a reforma da dcada de 60 teve os mritos de ousar eliminar os impostos cumulativos, adotando, em substituio, impostos sobre o
valor adicionado, hoje de uso generalizado na Europa e na Amrica Latina,
mas, na poca, em vigor apenas na Frana. Alm disso, pela primeira vez
no Brasil, concebeu-se um sistema tributrio que era, de fato, um sistema
e no meramente um conjunto de fontes de arrecadao com objetivos
econmicos, ou, mais precisamente, que era instrumento da estratgia de
crescimento acelerado traada pelos detentores do poder.
De acordo com a estratgia traada, a orientao e o controle do
processo de crescimento caberiam ao governo federal, o que exigia a
centralizao das decises econmicas. Assim, em relao ao sistema
tributrio, o objetivo fundamental foi elevar o nvel de esforo fiscal da
sociedade de modo que, no s se alcanasse o equilbrio oramentrio,
como tambm se dispusesse de recursos que pudessem ser dispensados,
atravs de incentivos fiscais acumulao de capital, para moldar as
decises do setor privado e impulsionar o processo de crescimento econmico. Ao privilegiar o estmulo ao crescimento acelerado e acumulao privada e, portanto, os detentores da riqueza a reforma praticamente desprezou o objetivo de eqidade.
Em relao ao setor pblico, centralizou-se o comando dos impostos que fossem primordialmente instrumentos da poltica econmica
como os impostos sobre o comrcio exterior e sobre operaes financeiras , bem como da forma de utilizao dos recursos tributrios. A
reforma previa, no entanto, que os estados e municpios contassem com
recursos suficientes para desempenhar suas funes sem atrapalhar o
processo de crescimento, principalmente atravs da arrecadao do ICM
Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e
de um sistema de transferncias intergovernamentais, que garantia receita para as unidades cuja capacidade tributria fosse precria.
Para assegurar a no-interferncia das unidades subnacionais na
definio e no controle do processo de crescimento, o seu grau de autonomia fiscal foi severamente restringido. Assim, o poder concedido aos
estados para legislar em matria relativa ao ICM foi limitado, de modo
SISTEMA TRIBUTRIO 237

que o imposto gerasse arrecadao sem que pudesse ser usado como
instrumento de poltica; e os recursos transferidos foram, em parte, vinculados a gastos compatveis com os objetivos fixados pelo governo
central. Depois de concluda a reforma, j em 1968, o Ato Complementar n 40 reduziu o montante das transferncias e condicionou a entrega
dos recursos a diversos fatores, inclusive forma de utilizao dos mesmos, reduzindo ainda mais a autonomia fiscal dos estados e municpios.
A despeito da intensa concesso de incentivos fiscais, a carga tributria do pas conseguiu se sustentar acima de 25% do PIB at 1978, com
a Unio arrecadando aproximadamente trs quartos do montante de recursos e dispondo, aps as transferncias para estados e municpios, de
cerca de dois teros dos mesmos. Contudo, desde 1970, j era evidente
que a concesso dos incentivos corroa excessivamente a receita. Para
lidar com o problema, o governo federal determinou que parcela do
valor dos incentivos concedidos fosse direcionada para o PIN Programa de Integrao Nacional e para o PROTERRA Programa de
Redistribuio de Terras e de Estmulo Agropecuria do Norte e Nordeste , reduzindo praticamente metade o valor dos incentivos concedidos atravs do IRPJ Imposto de Renda de Pessoas Jurdicas3. Para
reforar suas fontes de financiamento, o governo federal instituiu o PIS
Contribuio para o Programa de Integrao Social , primeiro tributo cumulativo criado aps a reforma4.
J ao longo da dcada de 80, diversas outras medidas, tomadas visando evitar queda mais acentuada da arrecadao, causaram a progressiva
deteriorao da qualidade do sistema tributrio brasileiro. Dentre essas,
destaca-se a criao, em 1982, de outro tributo cumulativo, a Contribuio para o Finsocial Fundo de Investimento Social ,5 precursora da
atual Cofins Contribuio para Financiamento da Seguridade Social.
poca da elaborao da Constituio de 1988, nova reforma se
processou. Sua principal motivao foi a descentralizao dos recursos
tributrios. Na verdade, a desconcentrao j vinha acontecendo em certo
grau desde 1983, e o que houve em 1988 foi a consolidao desse processo. Ampliaram-se a base tributria estadual e o montante a ser obrigatoriamente transferido pela Unio a estados e municpios, e foi assegurada s unidades subnacionais total autonomia na escolha de como
3

Decretos-leis n 1.106, de 16 de junho de 1970, e n 1.179, de 6 de julho de 1971.


Lei Complementar n 7, de 7 de setembro de 1970.
5
Decreto-lei n 1.940, de 25 de maio de 1982.
4

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 238

utilizar seus recursos, prprios ou originrios de transferncias, exceto


pela vinculao de 25% da receita a gastos na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Houve tambm nessa reforma objetivos secundrios, relacionados
s questes de efeitos alocativos e, principalmente, de eqidade. Quanto ao primeiro desses aspectos, foram eliminados os impostos nicos
(mas mantido o PIS e criada a Cofins, em substituio contribuio
para o Finsocial). Quanto eqidade, previu-se um imposto sobre grandes fortunas, teoricamente muito progressivo, mas que at agora no foi
colocado em prtica. Separou-se a tributao da transmisso onerosa de
imveis daquela de heranas ou doaes. No entanto, a tributao da
transmisso causa mortis ou por doao, que deveria ser progressiva,
jamais foi usada com objetivo redistributivo pelos estados.
Em suma, a preocupao com a questo da eqidade no teve efeitos
prticos. Mas o principal objetivo, a consolidao da desconcentrao de
recursos pblicos, no obstante reao posterior da Unio, foi atingido.
A descentralizao dos recursos sem a previso de concomitante processo ordenado de transferncia de encargos do governo central para os
subnacionais concentrou o desequilbrio fiscal previamente existente na
Unio. Alm disso, a ampliao do papel social do Estado, promovida
pela Constituio, provocou deteriorao adicional das contas pblicas.
Ao longo dos anos seguintes, a Unio reagiu ao desequilbrio que
lhe foi imposto de dois modos. Do lado da despesa, fez a chamada Operao Desmonte. Do lado da receita, aumentou tributos no partilhados
com os estados e municpios. Ou seja, pouco uso fez do IR Imposto de
Renda e do IPI Imposto sobre Produtos Industrializados , que tm
qualidade razovel, e abusou de contribuies sociais cumulativas, que
tm efeitos econmicos nefastos, ainda que pouco percebidos em uma
economia fechada e com inflao altssima. De fato, as contribuies
cumulativas, que correspondiam cerca de 6% da arrecadao total do
pas ao final da dcada de 80, responderam, em 2001, por nada menos
que 19% da receita dos trs nveis de governo. A qualidade do sistema
tributrio sofreu, portanto, forte deteriorao.

SISTEMA TRIBUTRIO 239

4. A motivao principal e os objetivos secundrios


da futura reforma
H praticamente o consenso de que o sistema tributrio brasileiro
dificulta a insero bem-sucedida do Brasil na economia global e que
urgente evitar que a competitividade do setor produtivo nacional seja
afetada por motivos essencialmente tributrios. Na atualidade brasileira, esta a principal motivao para uma reforma tributria. Trata-se,
semelhana do que foi feito nos anos 60, de recolocar o sistema tributrio a servio do desenvolvimento. No entanto, as condies atuais e, em
conseqncia, a forma de realizar a tarefa, so diferentes.
Na dcada de 60, o aumento da carga tributria propiciado pela reforma no s ajudou a ajustar as contas do setor pblico, como permitiu
a ampliao do investimento pblico e o estmulo, via concesso de
incentivos fiscais, ao crescimento do investimento privado.
Hoje, a situao outra. A carga tributria, que at s vsperas do
Plano Real era da ordem de 25% do PIB, teve crescimento impressionante devido queda da inflao, ao aumento de tributos e melhoria
da mquina arrecadadora , situando-se, atualmente, ao redor de 35%
do PIB. Trata-se de carga muito alta para um pas com o nvel de desenvolvimento do Brasil, e dificilmente poder ser ampliada ainda mais.
Por outro lado, a despeito da reestruturao recente pela qual vem
passando o Estado brasileiro, no h tambm evidncias de que a carga
possa diminuir nos prximos anos. Desde o incio dos anos 80, o crescimento econmico do Brasil tem sido lento. A crise fiscal que se instalou
no pas desde ento, ao mesmo tempo em que uma das causas do fraco
desempenho econmico, perdura porque as prprias condies econmicas no so propcias ao ajuste do setor pblico. H um crculo vicioso que precisa ser quebrado.
Os elevados encargos da dvida pblica, a necessidade de financiar
aes sociais do governo que se contraponham tendncia a concentrar a
renda e a riqueza do mercado globalizado, e a urgncia de investimentos
pblicos, tanto para repor a infra-estrutura desgastada pela falta de conservao, como para evitar que a precariedade da proviso de servios
pblicos essenciais venha a ser um impedimento retomada sustentada
do crescimento, tornam a receita tributria necessria refratria queda.
Assim sendo, embora uma reforma tributria futura no possa visar
ampliao da carga, ela precisa atender condio de que a carga
tributria seja mantida no nvel atualmente observado. Ainda assim, a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 240

restrio oramentria no comporta a prtica, como no passado, da


renncia fiscal para estimular o investimento privado. Tal papel ter
que ser desempenhado pelas instituies financeiras pblicas, especialmente pelo BNDES, com oferta abundante de recursos a custos compatveis com a rentabilidade das atividades produtivas.
Para conseguir sustentar por longo tempo um esforo fiscal da ordem de 35% do PIB numa economia com o grau de desenvolvimento do
Brasil, preciso que a reforma a ser empreendida tenha o objetivo de
assegurar que tal nvel de tributao seja suportvel. Para tanto, alm de
minimizar o efeito perverso da tributao sobre o setor produtivo,
fundamental buscar a melhor distribuio possvel da carga tributria
entre contribuintes, o que inclui vigoroso combate sonegao. Este s
ser possvel caso, alm da reformulao de normas legais, se invista
pesadamente no aprimoramento das administraes fazendrias e na simplificao do sistema de arrecadao.
No se logrou, at o momento, a realizao da reforma devido a
constrangimentos que tornam o processo complexo e retardam sua
implementao. medida que o debate foi se intensificando e avanando, o grande desafio tem sido encontrar um caminho que, simultaneamente, atenda ao objetivo principal e respeite certos condicionantes.
O principal obstculo implementao da reforma tem sido o temor
de que ela prejudique o ajuste fiscal em curso. Uma reforma tributria
que seja relevante sempre implica risco para a arrecadao no curto
prazo. No por questes tcnicas e administrativas, que so controlveis, mas devido possibilidade de contestao judicial das mudanas
na tributao, com possvel interrupo do recolhimento de tributos.
Por outro lado, a menos que se tolere algum risco, no ser possvel
reduzir a iniqidade da tributao e seus efeitos perversos sobre o sistema produtivo, o que dever resultar, brevemente, na impossibilidade de
manter por muito tempo a arrecadao no seu nvel atual. Logo, o dilema entre realizar a reforma e manter o ajuste fiscal falso. O ajuste
fiscal s ser duradouro se a reforma for concretizada.
Outra questo difcil, que requer intensa negociao, a tributao
sob responsabilidade das unidades subnacionais de governo. Ainda que
as transferncias intergovernamentais cumpram um importante papel
no financiamento das esferas subnacionais, desde que o pas se converteu em uma federao, o sistema tributrio nacional caracteriza-se pela
atribuio de competncia aos estados e municpios para cobrar seus
respectivos tributos, e de autonomia para legislar sobre os mesmos. Tal
SISTEMA TRIBUTRIO 241

caracterstica, aliada tendncia mundial em direo descentralizao


de encargos, impe reforma a restrio de que a autonomia das unidades subnacionais para legislar em matria tributria deve ser respeitada.
Por outro lado, a autonomia fiscal dos entes federados no pode ser
colocada acima dos interesses maiores da nao. Vale dizer, a atribuio de poderes tributrios s instncias subnacionais no pode significar a existncia de distintos territrios fiscais dentro de um mesmo pas,
fazendo-se necessria a harmonizao dos tributos, de modo a evitar
que a alocao privada de recursos e a distribuio geogrfica dos fluxos financeiros, produtivos e comerciais sejam distorcidas. Portanto,
uma dificuldade adicional a considerar, no processo de reforma, reside
em encontrar o maior grau de autonomia de cada ente federado que seja
compatvel com a necessria coordenao (vertical e horizontal) das
suas respectivas prticas tributrias.
Qualquer reforma implica mudanas nas distribuies da carga tributria entre contribuintes e da arrecadao entre as diversas unidades
de governo. Se a carga tributria global permanecer constante, evidente que, no curto prazo, sempre haver ganhadores e perdedores. No
longo prazo, os benefcios que a sociedade vier a auferir da reforma
podem criar uma situao em que todos ganhem. Mas no h garantias
de que isso ocorra, sendo provvel que, mesmo no longo prazo, a despeito do ganho global, haja perdedores.
Isto impe duas condies adicionais realizao da reforma. A
primeira que ela no imponha perdas de receita insuportveis para
cada uma das unidades da federao ou que, se isto ocorrer em algum
caso, preveja-se forma de recuperar a perda, seja por esforo prprio de
arrecadao, ou por transferncias intergovernamentais. A segunda
que ela anteveja, sempre que haja alteraes de monta, uma transio
suave de um regime para outro.
Sempre que se retoma a discusso da reforma tributria, surge na
pauta a questo da discriminao de rendas entre as trs esferas de governo, e entre os entes de cada uma delas. Esta outra questo de difcil
tratamento, inerentemente conflituosa, que precisar ser criteriosamente
analisada. No entanto, a despeito de sua importncia, uma questo
menos urgente do que a correo das distores impostas pela tributao ao sistema produtivo. Convm, por isso, evitar coloc-la na pauta
at que se complete a reforma necessria retomada do crescimento, o
que no impede, evidentemente, que se iniciem desde j os trabalhos
tcnicos que devem embasar as decises a esse respeito.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 242

5. A qualidade do sistema tributrio vigente


A deteriorao da qualidade do sistema tributrio se fez mais sentida aps ocorrerem no pas, ainda na primeira metade da dcada de 90,
duas importantssimas mudanas no plano macroeconmico. Promoveuse ampla abertura da economia, que incluiu a criao do Mercosul, e conseguiu-se, com o Plano Real, reduo quase instantnea da inflao de
um patamar mensal de dois dgitos para um anual inferior a 10%. Esses
dois choques mudaram completamente o ambiente econmico em que o
setor produtivo opera. Neste novo ambiente econmico, a questo-chave
para a sobrevivncia do setor produtivo que era o ganho financeiro
passa a ser a competitividade. A boa qualidade da tributao torna-se
essencial para evitar prejuzos ao crescimento econmico.
Com a abertura econmica, as decises de produo e investimento
passam a ser processadas em escala mundial, implicando estreitos limites soberania fiscal do pas: fica eliminada a possibilidade de utilizar
exportaes como base para a obteno de receita; e a tributao de
movimentos de capital, que so a ela extremamente sensveis, precisa
ser cuidadosamente concebida, mais ainda no caso de investimentos na
produo, que so sensveis no s tributao dos fluxos, como tambm dos negcios.
A formao de blocos regionais Mercosul, no caso do Brasil
reduz drasticamente a autonomia da poltica comercial. A adoo de
tarifa externa comum e a supresso do imposto de importao nas transaes entre membros do bloco impedem a compensao atravs deste
tributo, feita no passado, de desvantagens competitivas impostas pela
tributao interna a produtores nacionais.
Com a estabilidade, distores impostas pela tributao de m qualidade, antes pouco importantes em face das enormes disfunes causadas pela inflao, ganham vulto e tornam-se intolerveis, precisando,
por isso, ser eliminadas.
Nessas circunstncias, minimizar os efeitos perversos dos tributos
sobre a competitividade fundamental para a retomada do crescimento
econmico de forma sustentada. Importa que a tributao interna no
iniba a exportao, o investimento e a criao de emprego; assegure
igualdade de competio no mercado domstico entre produtores nacionais e entre esses e os estrangeiros; seja o mais neutra possvel com
respeito escolha de local e mtodo de produo, para no induzir decises que aumentem o custo do que produzido; e seja passvel de
SISTEMA TRIBUTRIO 243

harmonizao com os sistemas tributrios de nossos principais parceiros comerciais.


No atual sistema tributrio brasileiro, o que se observa uma tributao antagnica ao desenvolvimento, pois que:
Impe desvantagem competitiva ao setor produtivo nacional, tanto
no mercado externo como no nosso prprio mercado;
Distorce fortemente as decises de alocao de recursos, prejudicando a eficincia econmica;
Onera bens de capital, desestimulando o investimento;
complexa, a ponto de dificultar a harmonizao tributria internacional;
Facilita ou mesmo estimula a evaso, gerando iniqidade e competio desigual; e
Propicia guerras fiscais, criando conflito na federao, enquanto o
desenvolvimento requer cooperao e harmonia entre os entes
federados.
Mudar esse quadro, mediante ampla reforma tributria, uma condio necessria, embora no a nica, para que o Brasil retome uma
trajetria de crescimento econmico mais rpido, propcia ao investimento e criao de emprego, bem como facilitadora do equilbrio das
contas pblicas.
As principais deficincias do sistema tributrio, que precisam ser
eliminadas ou, quando impossvel, atenuadas so:
Cumulatividade
A tributao em cascata no Brasil hoje responsvel por mais de
20% da receita tributria total do pas. Alm de PIS, Cofins e CPMF
Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras , o ISS
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza um imposto cumulativo. Geram tambm cumulatividade: a interao do ISS com o ICMS e
o IPI; a tributao dos bens de capital pelo IPI; a adoo do critrio de
crdito fsico no IPI e no ICMS, ou seja, somente os insumos que se
incorporam fisicamente aos bens produzidos e no os que so consumidos no processo de produo do ao contribuinte o direito de se
creditar de imposto anteriormente pago sobre eles; e a no restituio
pelas autoridades tributrias de crditos de IPI e ICMS acumulados pelos contribuintes. Alm disso, so tributos cumulativos o imposto e a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 244

contribuio incidentes sobre o lucro das empresas quando cobrados


sobre o faturamento como presuno de lucro e o Simples, observado
que, nesses casos, opo do contribuinte sujeitar-se a essas formas de
tributao.
A cumulatividade onera as exportaes e os bens de capital; torna a
carga sobre produtos nacionais maior que a incidente sobre similares
importados; altera no intencionalmente preos relativos, distorcendo
as decises quanto ao mtodo de produo por exemplo,
desestimulando a terceirizao e criando ineficincia no sistema produtivo; e dificulta a harmonizao dos tributos brasileiros com os de
nossos parceiros comerciais.
Evaso
A evaso a maior inimiga da eqidade fiscal, obrigando os que pagam
regularmente seus impostos a pagarem mais que sua justa parcela para compensar a receita perdida. Alm disso, resulta em competio desigual entre
os que pagam corretamente os impostos e aqueles que os sonegam.
Embora o controle da evaso deva ser feito principalmente pela administrao fiscal, o problema precisa ser tratado desde a concepo do
sistema tributrio, para evitar brechas na legislao que facilitem a sonegao. Uma brecha importante, um verdadeiro convite sonegao,
a sistemtica de tributao pelo ICMS de transaes interestaduais.
Sistemtica de tributao do comrcio interestadual pelo ICMS
A sistemtica de tributao do comrcio interestadual pelo ICMS
complexa. As mercadorias, quando vendidas a contribuintes do imposto, so tributadas com alquotas inferiores s aplicadas s transaes
internas a um estado, e que diferem (7% ou 12%) conforme a origem e
o destino do fluxo comercial. Quando vendidas a no-contribuintes, as
mercadorias so tributadas da mesma forma que nas operaes internas.
Isto origina uma srie de problemas, entre os quais: estmulo para
que no-contribuintes (categoria que inclui no s consumidores, mas
tambm prestadores de servios e rgos pblicos) adquiram bens em
estado cuja alquota seja mais baixa; estmulo para que, sob certas circunstncias bastante comuns, os contribuintes adquiram bens fora do
estado, independentemente de diferenas entre as alquotas internas dos
estados; estmulo evaso; estmulo a guerras fiscais; e redistribuio
no intencional e indesejvel de receita entre estados.
SISTEMA TRIBUTRIO 245

Em suma, em decorrncia da sistemtica adotada atualmente, h


perdas de arrecadao, distores econmicas e competio desigual
entre os estabelecimentos de um estado e seus competidores de outros
estados.
Guerra fiscal
A guerra fiscal do ICMS motivada pela legtima aspirao dos
governos estaduais de expandir a produo, o emprego e a renda em
suas respectivas jurisdies. Se um ou poucos estados menos desenvolvidos concedessem incentivos fiscais, o provvel resultado seria a atrao de empreendimentos para seus territrios, alcanando-se os objetivos almejados.
Ocorre que a dinmica da guerra fiscal extremamente perversa.
Como todos os estados dispem de tributos semelhantes, todos oferecem incentivos similares. Nessas circunstncias, se um estado no conceder os incentivos, estar condenado a no hospedar novos empreendimentos. Assim sendo, a concesso de incentivos se generaliza e se
aprofunda, transformando-se na guerra fiscal. Com a generalizao dos
benefcios fiscais, eles perdem a eficcia, ou seja, deixam de funcionar
como incentivo localizao. Se todos os estados oferecem benefcios
fiscais semelhantes, as empresas voltam a decidir sua localizao com
base apenas nos incentivos econmicos naturais ou criados pela ao
governamental (por exemplo, infra-estrutura); e os incentivos transformam-se em meras redues de receita, impedindo que os estados financeiramente mais fracos ofeream condies propcias produo, o verdadeiro fator de atrao do investimento.
Ao fim e ao cabo, a guerra fiscal promove, alm de conflitos na
federao, o aumento da concentrao industrial nos estados mais ricos.
Excessiva tributao da folha de salrios
A utilizao da folha de salrios como base tributria para o financiamento da previdncia social prtica bastante difundida. Este tipo de
tributao afeta a competitividade do sistema produtivo do pas. Quanto
mais intensa ela for, vis--vis a adotada pelos competidores no mercado
internacional, menor a competitividade do pas. No Brasil, alm de financiar a previdncia social, essa base tributria utilizada com outras
finalidades (salrio-educao, contribuies para o chamado Sistema S,
e diversas outras).
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 246

No obstante ser praticamente impossvel abandonar esta base, quanto


menor for a intensidade de sua utilizao, maior ser a competitividade
dos produtos nacionais, tanto no mercado externo como no prprio
mercado domstico, dado que as normas internacionais no permitem,
em relao a esse tributo, a exonerao de exportaes, nem a imposio de nus compensatrio sobre importaes.
Tributao elevada da renda das empresas e
pouco intensa da renda dos indivduos
O IRPF Imposto de Renda das Pessoas Fsicas , no obstante a
dificuldade que apresenta para controle da evaso, tem as vantagens de
pouco afetar o funcionamento do sistema produtivo e de permitir a graduao da sua intensidade de acordo com a capacidade contributiva do
indivduo. J a tributao do lucro das pessoas jurdicas, da mesma forma que os tributos incidentes sobre a folha de salrio, embora largamente utilizada no mundo, afeta a competitividade das empresas. Por
isso, em praticamente todos os pases desenvolvidos, a tributao das
pessoas fsicas parcela mais importante da arrecadao do imposto de
renda que a de pessoas jurdicas. No Brasil, considerados no s o IRPJ
como tambm a CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
, ainda ocorre o inverso, afetando negativamente a competitividade e,
ao mesmo tempo, pouco contribuindo para melhorar o impacto do sistema tributrio sobre a distribuio de renda.
Complexidade
A tributao brasileira tornou-se mais complexa ao longo do tempo.
Isto reflete, em parte, a maior complexidade que a prpria economia
brasileira adquiriu ao longo do processo de desenvolvimento. No entanto, parte da complexidade da tributao, que cria custos para a administrao tributria e para o contribuinte, desnecessria, podendo ser
eliminada. O exemplo mais marcante de complexidade desnecessria
a existncia de 28 diferentes conjuntos de normas legais e administrativas regendo impostos sobre o valor adicionado (o IPI, federal, e os ICMS
de 26 estados e do Distrito Federal). Outros exemplos so o IRPJ e a
CSLL, que exploram bases semelhantes com metodologias diferentes.

SISTEMA TRIBUTRIO 247

6. O atual processo de reforma


Est em curso, desde 1995, um lento processo de reforma tributria,
que teve incio com o envio ao Congresso Nacional de proposta de emenda Constituio do Poder Executivo (PEC 175/95). Desde ento, nos
sete anos de marchas, contramarchas e interrupes da discusso, o processo apresentou poucos resultados prticos. H a expectativa de que
ele venha a tomar novo impulso em 2003.
Para fazer uma reforma tributria no Brasil, necessrio um longo
processo que envolve trabalho em trs diferentes nveis.
O primeiro o nvel constitucional, posto que a Constituio brasileira contm a definio das linhas mestras do sistema tributrio bem
como, em alguns casos, as diretrizes orientadoras das caractersticas
dos tributos. Nesse nvel, est um dos mais importantes pontos a ser
tratado, qual seja, uma profunda reforma do ICMS que harmonize os
impostos estaduais, reduza a complexidade, mitigue a guerra fiscal, e
elimine outras deficincias atualmente existentes.
O segundo nvel o das demais normas legais. Emendas Constituio
requerem a criao ou a alterao de leis. Mas h tambm os casos em que
a mudana pretendida no requer alteraes na Constituio, apenas em
leis. Esta a situao, por exemplo, de eventual reforma do imposto de
renda, que depende exclusivamente de alteraes em leis ordinrias.
O terceiro nvel o da administrao. Por melhor que seja a concepo de um sistema tributrio, a qualidade da tributao limitada, na
prtica, pela aptido da sua administrao. Sempre desejvel, portanto, melhorar a sua qualidade, havendo um processo contnuo de aprimoramento. Contudo, quando ocorre uma reforma de grande porte no sistema tributrio, mudanas pontuais nas normas e procedimentos so
necessrias para lidar com as alteraes na legislao, sendo esta uma
boa oportunidade para um salto qualitativo da administrao.
Toda a discusso de reforma tributria do passado recente considerou apenas o primeiro dos trs nveis mencionados. Isto explica a pouca
nfase dada, at agora, questo de eqidade, tpica do nvel de legislao ordinria, e a concentrao da discusso nos efeitos da tributao
sobre o setor produtivo, que, como se argumentou ao longo deste artigo,
, de fato, a questo mais premente.
A tramitao da PEC 175/95 comeou em uma comisso especial da
Cmara dos Deputados constituda para avali-la. Mas, logo em seguiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 248

da, evidenciada a falta de interesse por parte do prprio proponente, o


processo legislativo foi descontinuado. Ao invs de buscar a aprovao
da PEC, tratou-se de fazer um pouco do que estava nela contida, aprovando-se, em setembro de 1996, a chamada Lei Kandir6 . Ela promoveu
importantes alteraes no ICMS, tais como a exonerao das exportaes e dos bens de capital, sem, contudo, abordar questes no menos
importantes que dependem de emendas Constituio, como, por exemplo, a tributao dos fluxos de comrcio interestadual.
No final de 1998, um grupo de deputados resolveu chamar a si o
encargo de promover a reforma tributria. O esforo legislativo foi retomado. No incio da legislatura seguinte, foi criada uma nova comisso
especial que, partindo da PEC 175/95, que se limitava ao captulo do
Sistema Tributrio da Constituio, criou um substitutivo de escopo mais
amplo. Nele, alteravam-se tambm as contribuies sociais visando eliminar a tributao cumulativa. O substitutivo apresentado pelo relator
foi votado na Comisso e aprovado com 35 votos a favor, e apenas um
contrrio. Esta votao reflete no s o apoio de praticamente todos os
partidos, mas, tambm, um grande esforo de negociao, envolvendo
mudanas no texto, que resultou no apoio de um amplo leque de instituies privadas, das entidades representativas dos municpios e da grande maioria dos governos estaduais.
No obstante todo o esforo poltico realizado e a superao de um
dos maiores obstculos reforma acordo a respeito da distribuio
das rendas pblicas entre os entes federados , a proposta no prosperou, em virtude da forte oposio a ela por parte do Ministrio da Fazenda. Alegava-se que a eliminao da tributao cumulativa poderia
ser feita sem recorrer a uma emenda Constituio, e que esta, na forma
proposta, punha em risco a arrecadao em meio a um processo de ajuste fiscal. Com isto, perdeu-se uma oportunidade mpar de realizar a reforma que, como aqui se argumentou, essencial para a manuteno do
ajuste fiscal.
A mobilizao poltica em favor da reforma no foi, todavia, em
vo. Foi dela que resultou a proposta recentemente adotada por meio da
Medida Provisria n 667, no sentido de mitigar a cumulatividade das
6
Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996. A lei Kandir foi alterada pelas
Leis Complementares n 92, de 23 de dezembro de 1997; n 99, de 20 de dezembro de
1999, e n 102, de 11 de julho de 2000.
7
Medida Provisria n 66, de 28 de agosto de 2002.

SISTEMA TRIBUTRIO 249

contribuies sociais. Outra conseqncia foi o consenso formado a respeito da necessidade, da urgncia e da principal motivao da reforma.
Todos os candidatos Presidncia da Repblica colocaram entre as principais tarefas que se atribuam para o primeiro ano do mandato a realizao de uma reforma tributria. E, apesar das distintas propostas apresentadas ou delineadas durante a campanha, todos salientaram a necessidade
de que a reforma tenha como principal objetivo evitar que a tributao
continue a prejudicar a competitividade do setor produtivo nacional.
O substitutivo aprovado na Comisso Especial, que ora repousa em
alguma gaveta da presidncia da Cmara dos Deputados, parece ser, se
no uma proposta definitiva, a ser considerada e votada pelo plenrio
da casa, pelo menos um avanado ponto de partida para o reincio da
discusso do tema.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 250

REFORMA TRIBUTRIA:
URGNCIA, DESAFIOS E DESCAMINHOS

Rogrio L. F. Werneck *
1. Agenda fiscal e reforma tributria
O limiar de um novo governo momento especialmente propcio
para se rediscutir a difcil agenda de reformas que o pas vem arrastando
h pelo menos uma dcada. A perspectiva de mudana traz novos ares
que reanimam o debate e do plausibilidade a avanos que j h algum
tempo vinham sendo vistos com ceticismo. Por outro lado, tambm
verdade que essa mesma perspectiva alimenta temores de que o novo
governo possa colocar em risco a preservao de conquistas importantes que tanto custaram ao pas nos ltimos dez anos.
O que fundamental preservar o avano representado pela nova
forma de conduo de poltica macroeconmica, que foi viabilizada a
duras penas, aps longo esforo de construo institucional e consolidao de credibilidade, tanto interna como externamente. So esteios
desse avano o compromisso inequvoco com a responsabilidade fiscal,
com o controle da inflao e com a abertura da economia, o respeito ao
estrito cumprimento do servio da dvida pblica, a gesto com
profissionalismo e independncia de facto se no de jure do Banco
Central, o apego ao gradualismo, a preocupao em assegurar o mximo de previsibilidade na conduo da poltica macroeconmica e tanta
transparncia quanto possvel no trato das informaes relevantes. Esta
uma rea na qual preservar o que hoje j se tem deve ser a escolha
bvia. A retomada de um processo de crescimento sustentado s ser
possvel com a preservao da estabilidade macroeconmica.
Tal escolha no impede que, em muitas outras dimenses da poltica
econmica, o novo governo tenha amplo espao para almejar mudanas
* Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
PUC-Rio.
SISTEMA TRIBUTRIO 251

marcantes em relao ao governo de Fernando Henrique Cardoso. Sem


ir mais longe, h toda uma agenda pendente, assustadoramente vasta,
relacionada a duas questes bsicas envolvidas na relao entre o governo e a sociedade. Questes que hoje entravam a construo de uma
economia mais dinmica, mais justa e mais estvel. De um lado, tem-se
a forma absolutamente irracional com que o setor pblico hoje extrai da
economia tributos correspondentes a pelo menos 35% do PIB. De outro, tem-se um dispndio governamental agregado, que j se aproxima
da marca dos 40% do PIB, e que ainda continua concentrado em gastos
pblicos cada vez mais difceis de defender. Em suma, h pela frente o
desafio da reforma tributria abrangente, que o pas aguarda j h tanto
tempo, e a tarefa imensa de abrir espao no oramento dos trs nveis de
governo para programas de dispndio pblico que sejam mais defensveis, que favoream o crescimento econmico, sejam mais focados no
atendimento das parcelas efetivamente pobres da populao, e permitam vislumbrar a eliminao da pobreza absoluta no pas em horizonte
de tempo decentemente curto.
lamentvel constatar que essa complexa agenda fiscal no recebeu
a devida ateno na campanha para a eleio presidencial. Em parte,
porque os principais candidatos ficaram seduzidos por uma viso um
tanto equivocada do que preciso fazer para desatar o n que vem impedindo a retomada do crescimento sustentado da economia brasileira.
Disseminou-se a idia de que bastaria uma melhora das contas externas
para fazer desabar as taxas de juros e recolocar a economia numa trajetria de crescimento rpido. Seria bom se o problema fosse assim to
simples. Na verdade, as contas externas parecem a cada dia mais robustas. Mas, o mais provvel que, sem a perspectiva de um quadro fiscal
mais slido, a queda possvel de taxa de juros seja bastante limitada.
No difcil perceber que o pas ainda enfrenta uma situao fiscal
bastante precria, agravada, em muito, nos ltimos meses pelos efeitos
da depreciao cambial sobre o endividamento do setor pblico.
Por mais louvvel que tenha sido o esforo de ajuste fiscal que teve
lugar a partir de 1998, a verdade que a qualidade do ajuste deixou
muito a desejar. Do lado do dispndio, tendo em vista as restries constitucionais, os cortes tiveram de seguir a linha de menor resistncia e
acabaram concentrados em programas que podiam ser cortados, e no
necessariamente nos que deveriam ter sido cortados. verdade que houve
tambm um notvel esforo de construo institucional, que culminou
no novo regime de gesto das contas pblicas fundado na Lei de ResDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 252

ponsabilidade Fiscal. Mas o controle de despesas que acabou sendo


politicamente possvel vem dando lugar, em todas as esferas de governo, a um inequvoco sentimento de represso fiscal que precisa ser urgentemente revertido. Como bem se viu na campanha eleitoral, so cada
vez maiores as presses em favor da expanso de programas de gasto
pblico perfeitamente legtimos. Mas, para que tais presses possam
ser acomodadas, preciso reduzir a importncia de programas de dispndio menos defensveis, boa parte deles ainda protegidos de cortes
pela Constituio.
natural que a Lei de Responsabilidade Fiscal exacerbe esse sentimento de represso fiscal. A obrigatoriedade do respeito a restries
oramentrias efetivamente rgidas j vem ampliando as presses polticas em favor de medidas de alvio. Inclusive, porque a maior parte dos
estados e municpios, bem como a prpria Unio, vm enfrentando um
quadro de evoluo explosiva de encargos previdencirios. A grande
questo que formas de alvio acabaro prevalecendo. fundamental
evitar que a convergncia dessas presses acabe por esgarar os mecanismos de controle da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na medida do possvel, o descontentamento com a represso fiscal
deve ser canalizado para reforar coalizes suprapartidrias, capazes de
viabilizar a remoo dos entraves legais que ainda protegem de cortes
programas de dispndio absolutamente indefensveis. Continua cabendo ao governo federal o papel de liderar esse processo e acenar, de forma crvel, com a possibilidade de alvio pelo lado das reformas. Cabe,
portanto, ao novo presidente liderar a mobilizao poltica que ser necessria para aprovar reformas constitucionais capazes de dar aos estados e municpios e prpria Unio maior poder de controle sobre a
evoluo dos seus dispndios com pessoal ativo e inativo. Isto deve
requerer a retomada da agenda de reformas nas reas administrativa e
previdenciria.
comum que se alegue que insistir nas reformas fiscais coisa de
quem no conhece o Congresso. inegvel que assegurar o avano
das reformas um desafio de enorme complexidade poltica, como to
bem pde constatar o presidente Fernando Henrique Cardoso. Mas no
por isto que se deve dar alento fantasia de que passou a ser perfeitamente possvel dar solidez s contas pblicas nos prximos anos, sem
desmontar os mecanismos responsveis pela evoluo explosiva de uma
parte importante do dispndio pblico. Os problemas no costumam
desaparecer quando se constata que sua soluo difcil.
SISTEMA TRIBUTRIO 253

contra esse pano de fundo da agenda mais ampla de reforma fiscal


que se deve analisar a questo da reforma tributria. Sem isso, no se
pode colocar em perspectiva adequada nem os entraves nem as possibilidades de avano do esforo de reconstruo do sistema tributrio nacional que hoje se faz necessrio.
2. A mobilizao tributria na estabilizao
Na segunda metade da dcada de oitenta, quando se disseminou a
constatao de que a economia brasileira teria de passar por um grande
ajuste fiscal, uma indagao importante era saber em que medida uma elevao da carga tributria poderia contribuir para o ajuste que se fazia necessrio. Como a receita agregada dos trs nveis de governo havia permanecido praticamente estvel por quase vinte anos em torno de um quarto do
PIB , via-se com algum ceticismo a possibilidade de que uma parte substancial do ajuste fiscal requerido pudesse acabar provindo de aumento de
arrecadao. E, na verdade, o desempenho da receita tributria no incio
dos anos noventa contribuiu, de certa forma, para reforar esse ceticismo.
Embora tenha havido um grande salto no ano de 1990, explicado por um
aumento excepcional de arrecadao de IOF no Plano Collor, a carga tributria voltou a flutuar em torno de 25% do PIB no perodo 1991-93. Ningum diria ento que, cerca de dez anos mais tarde, esta carga saltaria para
mais de 34% do PIB, ou seja, quase nove pontos percentuais acima da
mdia do perodo 1991-93, como se pode observar na Tabela 1.
Tabela 1: Brasil, Carga Tributria Bruta
1968-2001

Fontes: Secretaria para Assuntos Fiscais, BNDES

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 254

De certa forma, quase incrvel que tenha sido possvel uma elevao to pronunciada da carga tributria em to pouco tempo. E inegvel que esta elevao foi responsvel por boa parte do ajuste fiscal que
vem viabilizando a consolidao do esforo de estabilizao que tem
ocorrido desde 1993.
bem sabido que o ajuste fiscal que acabou sendo possvel no foi,
nem de longe, o que seria desejvel. Dada a eficcia da coalizo poltica
que teve de ser enfrentada, no se pde desencastelar boa parte dos
dispendiosos privilgios que foram introduzidos na Constituio de 1988.
E o ajuste acabou tendo de ser feito muito mais pelo lado da receita do
que pelo lado da despesa. Para manter as contas pblicas sob relativo
controle e o endividamento do setor pblico estabilizado, tornou-se necessrio extrair da sociedade mais de um tero do PIB em tributos, o
que representa um esforo impositivo extraordinrio para uma economia no estgio de desenvolvimento em que se encontra a brasileira.
Fazer o ajuste primordialmente pelo lado da receita j seria, em si,
lamentvel, mesmo que o aumento de arrecadao tivesse advindo de
uma elevao criteriosa de impostos. Contudo, mais lamentvel ainda se
torna o ajuste, quando se constata que a maior parte da arrecadao adicional teve de ser obtida pela imposio de tributos cumulativos, de pssima qualidade, envolvendo incidncia em cascata. Na verdade, desde a
Constituio de 1988, quando perdeu parte significativa da sua arrecadao para os estados e os municpios, a Unio fez o possvel para recuperar
as perdas que lhe foram impostas. E, de fato, conseguiu muito mais do
que recuper-las, persistentemente buscando as mais variadas e exticas
formas de tributao, capazes de gerar receitas no compartilhadas com
estados e municpios. Houve, nesse aspecto, uma involuo deplorvel,
marcada pela explorao cada vez mais intensa de formas primitivas de
tributao que, h mais de trinta anos, pareciam ter sido definitivamente
extintas no pas, pela reforma tributria de meados dos anos sessenta.
No se trata de chorar sobre leite derramado ou mesmo sugerir que
era perfeitamente possvel adotar outro tipo de soluo. Dadas as circunstncias, sabidamente adversas, foi o ajuste fiscal possvel. E, nunca
demais repetir, foi graas a ele que se pde consolidar a estabilizao.
Mas, reconhecer tudo isto no significa deixar de olhar com grande
preocupao o sistema tributrio que est emergindo da longa e penosa
campanha da estabilizao.
Os dados da Tabela 2 so particularmente contundentes. Mostram
que desde meados da dcada de oitenta e, especialmente, desde 1993,
SISTEMA TRIBUTRIO 255

tem havido uma deteriorao impressionante na qualidade da carga tributria imposta pela Unio. A participao da soma das arrecadaes
da CPMF, da Cofins e da contribuio para o PIS-Pasep, no total da
receita administrada pela SRF, saltou de uma mdia de 7,3%, no perodo 1986-88, para uma mdia de 29,6%, no perodo 1994-98. E tornou a
saltar para quase 40% do PIB, em 2001.
J na esfera estadual, distores de outra natureza foram se acumulando. E o pioneiro sistema de tributao de valor adicionado introduzido na
reforma dos anos sessenta, por meio do ICM, foi, aos poucos, transformado em um inadministrvel e desarmnico pandemnio tributrio que a
ningum mais interessa preservar. Os governadores sobrevivem como
podem, permitindo-se prticas tributrias cada vez menos defensveis.
Concedem renncias fiscais faranicas, com uma mo, e impem alquotas
escorchantes de ICMS sobre certos servios, com outra.
Em meados desse ano, a Secretaria de Receita Federal aventou a possibilidade de que a carga tributria pudesse atingir a marca de 37% do
PIB em 2002.1 bem possvel que no chegue a tanto. Mas, inegvel
que a economia vem sendo sufocada por um aprofundamento da extrao
fiscal que no parece ter fim. A elevao de presso que vem sendo exercida
pelo fisco h dez anos est longe de ter sido sustada. Se nada for feito em
contrrio, o mais provvel que a arrecadao continue a crescer bem
mais rpido do que o PIB. O Frankenstein tributrio que emergiu da longa batalha da estabilizao, fortemente baseada em impostos em cascata,
d mostras de ser uma mquina arrecadadora extremamente poderosa,
particularmente quando aplicada a uma economia em recuperao.
Tabela 2: Governo Federal, importncia dos tributos cumulativos
Participao na Receita Administrada pela SRF

* Inclui arrecadao de IPMF/CPMF, FINSOCIAL/COFINS e PIS/PASEP.


Fonte: Secretaria da Receita Federal
1

Ver Carga tributria em 2002 deve superar 37% do PIB, Valor Econmico, 17 de junho de 2002.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 256

Em princpio, isto poderia soar como boa msica. Afinal, depois de


anos e anos de compresso de gastos, nenhum dos trs nveis de governo teria qualquer dificuldade para conceber formas perfeitamente defensveis de gastar recursos provenientes de um novo e substancial aumento de arrecadao. Mas, a esta altura, o que relevante perguntar
que efeitos isto poder ter sobre a galinha de ovos de ouro. bem sabido que a carga tributria j atingiu, no Brasil, um nvel completamente
despropositado. No h qualquer economia com caractersticas e nvel
de desenvolvimento similares com carga remotamente semelhante.
3. Reconverso do sistema tributrio: propores do desafio.
No cabe mais dvida de que chegou a hora de soar o alarme. A
mobilizao tributria que acabou sendo requerida para enfrentar a batalha da estabilizao tem que dar lugar, agora, a formas de tributao menos primitivas, compatveis com a eficincia, a competitividade, a equidade
e o crescimento econmico. Ainda no parece ser o caso de se pensar em
reduo da carga tributria. Mas, fundamental conceber e implantar
uma maneira mais racional de extrair da economia os vultosos recursos
necessrios ao financiamento do Estado, por mais complexas que sejam
as negociaes polticas requeridas. Depois de uma dcada de esforo de
estabilizao, preciso, agora,desmontar os toscos mecanismos de extrao fiscal a que se teve de recorrer s pressas, no calor da batalha.
Da mesma forma que o sistema produtivo de uma economia de guerra tem de ser reconvertido ao fim de um longo conflito, o momento de
se reconverter o sistema tributrio brasileiro, de forma a adequar o seu
papel tarefa maior de construo de uma economia mais dinmica,
mais eficiente e mais justa, alm de mais estvel.2 No que a batalha
da estabilizao esteja definitivamente terminada. A verdade que ela
jamais termina. Mas, se os avanos e as consolidaes duramente conquistados no forem abandonados, tal batalha est fadada a ser travada
de forma menos extenuante no futuro.
No que diz respeito tributao sobre bens e servios, preciso que
a discusso da reforma tributria volte a ser norteada pela mesma pre2

Explorando a analogia, um pessimista diria que a reconverso que hoje se faz necessria no sistema tributrio brasileiro pode acabar sendo bem mais difcil que a reconverso
do sistema produtivo de uma economia de guerra.

SISTEMA TRIBUTRIO 257

missa bsica que inspirou vrias propostas de reforma, defendidas tanto


pelo Executivo como pelo Congresso, a partir do final de 1997. Por
divergentes que tenham sido, tais propostas partiram, todas, do mesmo
diagnstico. De que a reforma que se fazia necessria requeria a eliminao dos tributos cumulativos, bem como do IPI, do ICMS e do ISS, e a
introduo de uma nova forma de taxao indireta, centrada em esquema
amplo e coerente de impostos sobre valor adicionado. A grande questo
e nisso que as propostas divergem como fazer essa mudana.
Seja como for, as dificuldades envolvidas s tm aumentado. Mesmo
que se exclua a CPMF da lista de tributos a eliminar, como sempre quis o
governo, a verdade que a receita total que teria de ser gerada pelos
novos impostos aumentou substancialmente, desde 1997. Naquele ano, a
arrecadao conjunta advinda da Cofins, da contribuio para o PIS-Pasep,
do IPI, do ICMS e do ISS somou R$ 108 bilhes, o que correspondia a
12,4% do PIB. J em 2001, esta mesma arrecadao conjunta atingiu
mais de R$ 178 bilhes, equivalentes a 15,1% do PIB. Se a CPMF for
includa, a cifra de 2001 chega a quase R$ 196 bilhes, correspondentes a
16,5% do PIB, quase metade da carga tributria bruta. Deste total, R$ 121
bilhes advieram da arrecadao do ICMS, do IPI e do ISS, e R$ 75
bilhes dos tributos cumulativos, Cofins, PIS-Pasep e CPMF.
Antes de discutir sobre como os novos impostos deveriam ser distribudos entre as trs esferas de governo questo que consumiu a melhor
parte dos humores e da energia de prefeitos, governadores e autoridades
fazendrias federais no debate sobre a questo , talvez valha a pena perguntar como, de um ponto de vista agregado, deixando por um momento
de lado as complexidades do federalismo fiscal, os R$196 bilhes poderiam ser mais racionalmente arrecadados.
Se toda esta receita tivesse de ser inteiramente gerada por um novo
imposto sobre valor adicionado, qual seria a alquota mdia requerida
deste imposto? A resposta, claro, depende do que se presuma ser a
base de incidncia do novo tributo. O mais defensvel que dela se
excluam exportaes, investimentos (despesas com novos equipamentos, mquinas, e instalaes) e o dispndio do prprio governo. Neste
caso, o que sobra como base o consumo privado agregado.
verdade que boa parte dos tributos indiretos hoje existentes j recaem primordialmente sobre o consumo. Contudo, a crescente importncia dos tributos federais em cascata vem dando ao sistema tributrio
brasileiro um formato cada vez mais distorcido. Ningum sabe qual
exatamente o catico padro de incidncia da Cofins, do PIS-Pasep ou
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 258

da CPMF. Mas, no resta dvida de que uma parte substancial dos R$


75 bilhes arrecadados com esses trs tributos no ano passado acabou
recaindo sobre poupana, investimento e exportaes. Embora a necessidade de se conceberem formas de compensar os exportadores pelo
nus de tais tributos venha recebendo alguma ateno, parece no haver
preocupao similar com o impacto da tributao em cascata sobre o
investimento e a poupana. Por outro lado, mesmo impostos menos irracionais, como o IPI e o ICMS, continuam a onerar bens de capital e,
portanto, o investimento.
Em 2001, o consumo das famlias deve ter atingido algo da ordem
de R$ 720 bilhes. Mas h que se ter em mente que tal montante inclui
impostos indiretos. Por outro lado, bem sabido que, por vrias razes,
as contas nacionais tendem a subestimar em boa medida o verdadeiro
valor do produto agregado. E, dada a forma residual com que se estima
o consumo, sobre ele que acaba recaindo a maior parte dessa
subestimao. Se, para simplificar, for possvel imaginar que a
subestimao do consumo e os impostos indiretos que sobre ele incidem
tm valor equivalente e que, portanto, se compensam, R$ 720 bilhes
podem ser considerados o limite superior da base potencial do novo
imposto sobre valor adicionado.
Na hiptese superotimista de que tal imposto possa contar com base
to ampla, seria requerida uma alquota mdia, por fora, de cerca de 27%,
para arrecadar os R$ 196 bilhes que so hoje arrecadados por meio dos
trs tributos em cascata, do ICMS, do IPI e do ISS. Mas, preciso levar
em conta que cerca de um quinto destes R$ 720 bilhes corresponde a
aluguis, entendidos no s como pagamentos explcitos, pois que esto
a tambm includos aluguis implcitos, atribudos como renda aos proprietrios de casa prpria. difcil antever o Congresso aprovando um
imposto sobre valor adicionado com base to ampla. Se os aluguis forem
excludos da base, a alquota mdia requerida passa a ser 34%, j bem
acima do que poderia ser considerado razovel. E pouco provvel que o
Congresso se contente em excluir s isso da base potencial do novo imposto. possvel que fique tambm tentado a dela excluir bens e servios
cujo consumo possa ser considerado de carter essencial ou meritrio
como, por exemplo, medicamentos e servios mdicos e educacionais.
Como, ademais, prudente presumir que alguma evaso haver, no
difcil antever que a base efetiva pode acabar sendo bem menos de 70%
da base potencial. Se chegasse a tanto, a alquota requerida, tambm calculada por fora, j seria de quase 39%, ou seja, absurdamente alta.
SISTEMA TRIBUTRIO 259

por isto que algumas das propostas de reforma que vm sendo


discutidas desde 1997 tm tambm previsto a introduo de um outro imposto, de carter seletivo, sobre certos bens e servios. Vrias delas tm
includo, ainda, um imposto sobre vendas a varejo, mas cuja funo no
tanto complementar a capacidade de arrecadao do imposto sobre valor
adicionado, mas redistribuir a competncia para tributar o valor adicionado
dentro da federao. Funo semelhante desempenhada, em algumas propostas, pelo IVA dual, que envolve a coexistncia de dois impostos sobre
valor adicionado, um federal e outro estadual. Caso se presuma que seja
possvel arrecadar com o imposto seletivo cerca de 2,5% do PIB, como se
supunha na proposta delineada inicialmente pelo governo federal, em 1997,
isto representaria cerca de R$ 30 bilhes em 2001. Dada a necessidade de
gerar uma receita total de R$ 196 bilhes, caberia ao imposto sobre valor
adicionado arrecadar apenas R$ 166 bilhes. Se a base efetiva pudesse
chegar a 70% da base potencial de R$ 720 bilhes, a alquota mdia requerida
seria de cerca de 33%, por fora. Muito alta ainda.
Apenas tendo em mente quo absurdamente altas so as alquotas
requeridas, para que os tributos em cascata sejam substitudos por tributao sobre valor adicionado, que se pode perceber, com a devida
nitidez, as reais propores do desafio a ser enfrentado pelo esforo de
reforma. bem possvel que a eliminao dos impostos em cascata acabe envolvendo a convivncia de vrias formas diferentes de tributao
do valor adicionado, na linha do j vem sendo defendido em algumas
propostas. Mas, quando a discusso colocada nesses termos, preciso
cuidado para no perder de vista que a combinao dessas vrias formas de tributao poder acabar impondo base tributvel de valor
adicionado da economia uma carga conjunta extremamente alta, como
bem sugere a anlise feita acima. Alquotas requeridas to altas apenas
evidenciam quo longe se foi no aprofundamento do processo de extrao fiscal que vem tendo lugar no pas, h cerca de uma dcada. Mostram, de forma contundente, a real proporo da dificuldade de conceber formas menos primitivas de tributao capazes de gerar a mesma
receita tributria com que hoje se conta.
Um imposto amplo sobre valor adicionado baseado no consumo constitui uma forma reconhecidamente eficaz e racional de tributao. Mas
no assegura progressividade carga tributria. Uma alternativa, para
evitar que a taxao do valor adicionado seja excessivamente
sobrecarregada, seria compensar parte da perda de receita, que adviria
da eliminao dos tributos em cascata, com um aumento de arrecadao
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 260

do imposto de renda da pessoa fsica. certamente um caminho a ser


explorado. Todavia, o ideal seria conseguir o ganho de receita sem elevao das alquotas marginais. De tempos em tempos, ressurgem propostas
de elevao da alquota mxima do IRPF para 35%, ou at mais. A idia
de que esta seja a forma de se elevar a carga tributria das famlias de alta
renda um tanto fantasiosa. Basta verificar a receita de IRPF que hoje se
obtm da tributao de contribuintes sujeitos alquota de 27,5%. Parece
certamente pfia, quando contraposta aos dados que evidenciam a brutal
concentrao de renda que se observa no pas. Como recentemente lembrou Paul Krugman (em coluna em que discutia o sistema tributrio norte-americano, muito mais equnime e bem estruturado do que o brasileiro), se h algo que o dinheiro capaz de comprar assessoria eficaz de
especialistas em reduo de imposto de renda a pagar. A elevao de
alquotas marginais tornaria ainda mais compensador este tipo de assessoria, alm de simplesmente estimular a sonegao.
Talvez seja oportuno lembrar que existe no pas um arranjo incoerente e um tanto cnico envolvendo a tributao de renda pessoal.
cada vez mais comum ver profissionais liberais e pessoas relativamente
bem remuneradas abrigarem-se da tributao do IRPF, oferecendo seus
servios atravs de firmas que lhes propiciam taxao bem mais branda
da renda auferida. Isto s evidencia a inconsistncia e a irracionalidade
do atual sistema tributrio. Em princpio, para um profissional liberal,
deveria ser indiferente, do ponto de vista fiscal, vender servios diretamente, como pessoa fsica que mantm livro-caixa, ou atravs de uma
firma. Em outras palavras, o ideal seria que, do sistema tributrio, no
adviesse qualquer estmulo que pudesse distorcer esta escolha. O que,
no Brasil, est longe se ser o caso.
Isto no significa que a soluo seja a taxao mais pesada do lucro
de firmas prestadoras de servios, como tambm vem sendo proposto.
O que parece mais recomendvel algo muito distinto, na linha que h
algum tempo chegou a ser aventada pela prpria Secretaria da Receita
Federal. No final de 2000, um estudo baseado em simulaes feitas pela
SRF permitiu constatar que toda a arrecadao que ento se obtinha
com o complexo sistema de tributao do IRPF poderia ser obtida por
meio de um esquema alternativo de taxao, incomparavelmente mais
simples. Se fosse preservado o nvel de iseno (na poca, de R$ 900
mensais), mas fossem eliminadas todas as dedues, bastaria uma
alquota marginal nica, de no mais do que 7,7%, para se arrecadar o
total que ento se arrecadava com o IRPF.
SISTEMA TRIBUTRIO 261

Tais resultados so mais do que contundentes. Sublinham a extenso da ineficcia e da injustificvel complexidade do sistema de tributao de renda pessoal que hoje se tem no pas. E apontam um caminho
promissor para a reforma que se faz necessria no IRPF, para que este
seja transformado em imposto simplificado de base ampla e de difcil
sonegao, capaz de gerar parcela substancial da receita tributria federal. O esquema de tributao cujo desempenho foi simulado pela SRF
pode ser aperfeioado. A combinao de uma alquota marginal nica um
pouco mais alta com um nvel mais elevado de iseno poderia torn-lo
bem mais progressivo. A alquota mdia (imposto pago como proporo
da renda) seria zero para a maior parte dos contribuintes e, para aqueles
com imposto a pagar, seria tanto mais elevada quanto mais alta a renda.
A idia de um imposto de renda de base ampla fundamental. E,
embora o ideal seja partir de um nvel de iseno razoavelmente alto, no
faz sentido que tal nvel seja estabelecido com base no que se observa na
tributao da renda pessoal em pases desenvolvidos, como certos analistas chegaram a sugerir no debate recente. Em um pas rico, com renda per
capita dez vezes mais alta do que a que hoje se tem no Brasil, natural
que se possa ter um imposto de renda de base ampla, com um nvel de
iseno muito mais elevado do que aqui seria possvel. Por outro lado,
preciso ter em conta que, embora seja importante assegurar que o sistema
tributrio tenha alguma progressividade, muito mais importante ainda
assegurar a progressividade pelo lado do dispndio, tornando os menos
favorecidos na sociedade os grandes beneficirios do gasto pblico.
3. Federalismo e economia poltica
As dificuldades que parecem estar envolvidas na reforma tributria,
quando se enfoca a questo do ponto de vista de uma anlise agregada,
parecem ainda maiores quando se tem em conta a complexidade do federalismo fiscal brasileiro e a intrincada economia poltica da reforma. No h
hoje no pas quem se declare satisfeito com o atual sistema tributrio. A
constatao da necessidade de uma ampla e profunda reforma tornou-se
consensual. Perpassa de ponta a ponta o espectro poltico no Congresso.
Mas, o consenso esgota-se na idia genrica da reforma. E d lugar a profundo dissenso, quando a discusso se torna um pouco mais detalhada.
H pela frente um longo, delicado e desgastante jogo poltico entre o
Executivo e o Congresso, de cujo desfecho vai depender a qualidade do
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 262

sistema tributrio com que o pas poder contar no futuro. A reforma de


meados dos anos sessenta, que acabou moldando boa parte do nosso atual sistema tributrio, foi feita sombra do regime militar que ento se
iniciava. A de 1988, j findo o regime militar, foi negociada em clima
marcado por escassa preocupao do Congresso com a consistncia fiscal. Nos dois casos, ainda que por razes distintas, a extenso do antagonismo dos interesses envolvidos aflorou com bem menos intensidade do
que provavelmente deve aflorar na reforma a ser doravante enfrentada.
Em princpio, a reforma dever ser conduzida de forma a preservar a
receita tributria agregada, qualquer que seja a soluo que se d partilha dos recursos arrecadados entre os trs nveis de governo. fcil
constatar, portanto, que s ser possvel abrir mo dos tributos em cascata, e da farta receita que hoje geram, se as novas formas de tributao
sobre valor adicionado forem capazes de gerar receita substancialmente
superior que hoje obtida por meio do ICMS, do IPI e do ISS. Isto s
ser vivel se a base de tributao do valor adicionado passar a ser muito mais ampla do que atualmente. Para que essa tributao gere a
receita dela requerida com alquotas razoavelmente baixas, essencial
que seja imposta sobre base realmente ampla.
Embora, em princpio, nada impea que o governo proponha uma
abrangncia bastante ampla da definio legal da nova base de tributao do valor adicionado, no deve ser subestimada a intensidade da
oposio que uma proposta deste tipo ter de enfrentar no Legislativo.
A atual base do ICMS teria de ser ampliada em muito, especialmente no
sentido de passar a abranger a maior parte dos setores produtores de
servios que, em geral, vm sendo mantidos ao abrigo de uma tributao significativa atravs de impostos indiretos explcitos. Tudo indica
que uma mudana neste sentido dever ter de lidar com forte resistncia
no Legislativo. Por outro lado, a ampliao da base de tributao do
valor adicionado dever tambm exigir que este passe a gravar de forma
mais efetiva um grande nmero de produtos e servios usualmente considerados de consumo essencial ou meritrio. Tampouco ser pequena
a oposio, no Legislativo, a um movimento neste sentido.
inevitvel, portanto, que se formem poderosas e complexas coalizes no Congresso em torno da aprovao de modificaes da proposta
do governo que, por vias variadas, impliquem, em ltima anlise, na
eroso da base potencial dos novos impostos. Isto poderia acabar empurrando a reforma para a imposio de alquotas pouco razoveis. H que
se ter em mente que, qualquer que seja a abrangncia legal da tributao
SISTEMA TRIBUTRIO 263

sobre valor adicionado que o Executivo, afinal, consiga extrair do Congresso, resta a incerteza sobre que grau de explorao efetiva desta base poder
ser vivel, dadas as limitaes do aparato de fiscalizao disponvel. De
fato, vale aqui uma relao de mo dupla. De um lado, a base deve ser
ampla para que as alquotas possam ser baixas. De outro, se as alquotas
forem altas, no ser possvel contar, na prtica, com uma base ampla, mesmo que, no papel, a definio da base possa parecer ampla.
O grande desafio conseguir que, no calor das inevitveis disputas
em torno da partilha da arrecadao entre os trs nveis de governo, a
maioria do Congresso no deixe de perceber quo inexorveis so estas
restries envolvendo base e alquotas das novas formas de tributao
do valor adicionado. Sem isto, no h como o jogo chegar a bom termo.
5. Averso ao risco, conformismo e ousadia
Ao longo dos ltimos cinco anos, desde que o governo federal deu a
pblico a proposta de 1997, a discusso da reforma tributria no teve o
avano que se esperava. Os resultados acabaram sendo algo melanclicos. preciso refletir sobre as razes dessas dificuldades. A esta altura,
sair buscando culpados no vai ajudar muito. Parece mais proveitoso
tentar entender melhor os interesses, as apreenses, as razes e as motivaes dos principais atores envolvidos. Sem compreender claramente
os temores e as resistncias, fica difcil vislumbrar de que maneira o
esforo de reforma pode acabar redundando em desfecho menos melanclico no futuro.
A verdade que a ampliao e a racionalizao da tributao sobre
valor adicionado, de forma a que seja possvel extinguir, ainda que paulatinamente, a tributao em cascata, envolve uma operao extraordinariamente complexa e cercada de incertezas, especialmente quando se
tem em conta o intrincado federalismo fiscal brasileiro. Desde o princpio, na discusso de como avanar nesse sentido, o governo federal teve
a preocupao de deixar claro que a inteno era assegurar que a reforma no impusesse perdas, seja Unio, seja a qualquer estado ou municpio. Por louvvel que tenha sido a inteno, mais do que sabido que,
numa reforma deste alcance, praticamente impossvel impedir que haja
perdedores. verdade que tem sido aventada a possibilidade de se recorrer a fundos compensatrios, mas perdedores potenciais parecem ter
boas razes para ver com ceticismo a possibilidade de que a preservao de suas receitas fique dependente destas compensaes.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 264

Com as trs esferas de governo engajadas, j h algum tempo, em


um desgastante esforo de ajuste fiscal, a preocupao com a perda de
receita tornou-se especialmente exacerbada. De incio, quando as linhas gerais da reforma foram propostas, em 1997, eram governadores e
prefeitos que pareciam mais apreensivos com possveis perdas impostas pela reforma. Posteriormente, contudo, o governo federal passou a
dar mostras de crescente apreenso com modificaes que pudessem de
alguma forma reverter o espetacular crescimento de receita que conseguiu assegurar desde 1994.
A verdade que a discusso da reforma tem envolvido um fragoroso
entrechoque de posies conflitantes, marcadas de forma cada vez mais
clara pela averso ao risco de perda de receita das vrias partes interessadas. Teme-se que regras de compensao de perdas, inicialmente acordadas, possam vir a ser alteradas no futuro. Que a distribuio da base fiscal
do novo imposto sobre valor adicionado acabe sendo muito diferente da
do ICMS. Que o prprio bolo tributrio possa de fato encolher. Que mudanas na legislao possam abrir flancos para infindveis contestaes
judiciais. E que, seja por uma razo ou por outra, haja perda de receita.
Apesar da conscincia crescente de que a guerra fiscal entre os estados acaba sendo prejudicial para todos, governadores continuam a se preocupar com a possibilidade de perder autonomia na conduo da poltica
tributria e, especialmente, na concesso de isenes, descontos ou
diferimentos de impostos para atrair investimentos. Governadores de estados localizados em regies beneficiadas por incentivos fiscais federais
tambm temem que uma reforma coloque em risco tais privilgios. Temerosos de trocar o certo pelo duvidoso, prefeitos de municpios que hoje
extraem do ISS uma parte significativa de suas receitas mostram-se propensos a tentar bloquear propostas de racionalizao da tributao do
valor adicionado gerado na produo de servios.
A resultante da interao de todas estas apreenses na discusso da
reforma tem sido um jogo cada vez menos cooperativo, marcado por
desconfiana crescente. Um jogo que tem arrastado as partes envolvidas para posies pouco razoveis. Na rea federal ganhou fora o discurso de que impostos cumulativos, no fundo, no so to ruins. Na
estadual, h governadores que parecem defender como sagrado o direito de tributar determinados servios como os de telecomunicaes a
uma alquota por fora de 40%.
Mesmo que o jogo fosse cooperativo, o que uma hiptese um tanto
irrealista, a reforma tributria j seria uma operao bastante complexa.
SISTEMA TRIBUTRIO 265

A complexidade, contudo, fica amplificada, e em muito, no quadro de


conflito em que a questo passou a ser tratada. Como as negociaes
vm-se arrastando h anos, as relaes entre alguns interlocutores importantes ficaram muito agastadas. E certas posies vo-se tornando
injustificavelmente cristalizadas. Dada a importncia da reforma, preciso saber comear de novo. Nada justifica a preservao da forma brutalmente irracional com que os trs nveis de governo vm extraindo da
economia 35% do PIB em tributos.
As contas mostram que no h solues simples. E, tendo em vista
todas as dificuldades adicionais, advindas da complexidade do federalismo fiscal brasileiro, bem como o risco de perda de receita, o governo
federal parece ter sido tomado pelo ceticismo. Passou a descrer da possibilidade de levar frente a reforma tributria, nas linhas por ele mesmo propostas, no final de 1997. Cabe ao novo governo vencer o desalento e voltar s negociaes.
Um novo presidente e novos governadores representam a oportunidade de se recolocar o jogo da reforma tributria em novas bases. Na
medida do possvel, fundamental que o esforo seja mantido no plano
suprapartidrio. As resistncias advindas do temor de perda de receita
talvez possam vir a ser parcialmente contornadas, se a reforma tributria puder ser conjugada com outras reformas que possam oferecer aos
governos subnacionais a perspectiva de algum alvio fiscal pelo lado do
dispndio, como discutido na seo 1.
No que diz respeito ao esforo de reforma tributria propriamente dito,
preciso evitar tanto o excesso de ousadia quanto o conformismo exagerado. O governo federal parece ter transitado de um extremo ao outro
nos ltimos cinco anos. H que se resistir a propostas impetuosas de se
botar abaixo para se fazer de novo. E h que se reconhecer os mritos dos
avanos paulatinos e da necessidade de se decompor em mdulos e de se
distriburem, no tempo, modificaes mais radicais. E h, tambm, que
abrir espao para a experimentao e a calibragem. Por outro lado, preciso evitar a crena exagerada nas possibilidades das pequenas reformas. No importa quo prudente seja o avano, preciso ter em mente
que os pequenos passos tm de fazer parte de um plano de jogo mais
ousado, que envolva um movimento determinado de construo de um
novo sistema tributrio, claramente vislumbrado e bastante diferente do
que hoje se tem. Um sistema tributrio compatvel com a enorme
potencialidade e os grandes anseios do pas nesse incio de milnio.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 266

PAINEL

REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA:


INVESTIMENTO EM SETORES
DE INFRA-ESTRUTURA

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 268

SISTEMATIZAO DO DEBATE SOBRE


REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA:
INVESTIMENTO EM SETORES DE INFRA-ESTRUTURA

Ronaldo Fiani*
1. Resumo da sesso
O primeiro expositor, professor Adriano Pires, iniciou sua apresentao com uma recapitulao das mudanas estruturais que afetaram os
setores de infra-estrutura a partir dos anos setenta. No final daquela dcada, as crescentes limitaes capacidade de financiamento atravs da
captao de recursos externos, ou por meio de recursos pblicos, puseram em xeque o modelo at ali empregado no setor de infra-estrutura
brasileiro, em que a prestao de servios e o investimento ficavam a
cargo do Estado no papel de empresrio. Para as dificuldades desse modelo tambm muito contribuiu o fato de as empresas estatais terem sido
utilizadas como instrumentos, quando a conteno tarifria era um dos
mecanismos utilizados nas esperana de reduzir ou, ao menos, estabilizar
as taxas inflacionrias. A crise da dvida nos anos oitenta e as dificuldades cambiais vieram agravar os problemas do modelo, provocando reduo significativa na qualidade dos servios e no crescimento da oferta.
nesse quadro que, segundo o prof. Pires, devem ser entendidas as
privatizaes nos anos noventa. A necessidade de ajuste fiscal e a promoo da entrada de investimento estrangeiro explicam o ritmo acelerado das
privatizaes e seu carter generalizado na ltima dcada do sculo XX.
importante destacar que os dois palestrantes, assim como os debatedores,
foram unnimes em enfatizar a importncia da atrao de capital estrangeiro para sustentar o crescimento da oferta e da qualidade nos servios de
infra-estrutura, entendendo-se a qualidade como significando no apenas
nveis adequados na prestao de servios, mas tambm, e principalmente,
a modernizao na base tecnolgica dos servios prestados.
* Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), sistematizador
do Painel Regulao e Defesa da Concorrncia: investimento em setores de infra-estrutura.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 269

Neste quadro de privatizaes, destacou o prof. Pires a criao das agncias reguladoras, ANEEL, ANP, ANATEL, ANA e agncias de transporte.
Essas agncias possuem papel de destaque no momento de conferir segurana aos investimentos realizados nos setores regulados, sem o que os investidores internacionais se retrairiam, cessando o fluxo de recursos to necessrio aos setores de infra-estrutura. Ainda na sua exposio, contudo, observou
algo que seria enfatizado depois no debate: que a criao de agncias reguladoras tem sido uma prtica generalizada mesmo quando sua necessidade
duvidosa, o que tem levado a opes institucionais de natureza duvidosa.
Especificamente no que diz respeito ao setor eltrico, o prof. Pires
apontou a natureza incompleta da reforma do setor, assim como as dificuldades da resultantes. Com efeito, o professor Pires destacou que cerca de
63% do setor de distribuio de energia foram transferidos para a iniciativa
privada, enquanto que 80% da gerao e transmisso se encontram em mos
do Estado. Foi preservada em grande medida a estrutura verticalizada de
empresas pblicas federais e algumas estaduais. Assim, configura-se aquilo que o professor denominou um modelo hbrido, isto , um modelo em
que a agncia reguladora, a qual foi concebida para lidar com empresas
privadas, passa a ter de regular empresas pblicas, e em uma situao que
no parece ser transitria. Isso resulta em conflitos de autoridade que responderiam, em alguma medida, pelo fato de que no se conseguiu desenvolver um mercado de atacado de energia competitivo.
Dessa forma, no se logrou eliminar no setor eltrico a ambigidade
resultante de um Estado que , ao mesmo tempo, concessionrio e poder
concedente, ambigidade essa que respondeu, em grande medida, pelas
dificuldades apresentadas por rgos como o DNAEE, DNC e DENTEL,
aos quais cabia a tarefa de controlar e fiscalizar as empresas estatais dos
setores de energia, petrleo e telecomunicaes. Especificamente no caso
do setor de energia, a conseqncia teria sido a discriminao entre agentes privados e pblicos, com o favorecimento dos ltimos.
No setor de petrleo, o prof. Pires destacou o contraste entre a amplitude de objetivos da ANP e a simultnea falta de instrumentos adequados. Isto se mostra particularmente grave no setor de gs, onde a ANP
somente chamada a participar no caso de ausncia de acordo entre as
partes. Outro problema identificado pelo prof. Pires em sua apresentao
com respeito ao setor petrleo diz respeito ao fato de que a ANP dispe
da expertise setorial, que falta aos rgos de defesa da concorrncia. Sugere ento o professor, que sejam concedidos mais poderes ANP, no
apenas para monitorar, como para adotar medidas repressivas.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 270

No que diz respeito ao setor de telefonia, o prof. Pires destacou que


o setor vive um momento de reverso das suas expectativas em nvel
internacional, com a conseqente reduo de investimentos e onda de
fuses e incorporaes. Chamou a ateno para os riscos anticompetitivos
da entrada de empresas de telefonia fixa em outros segmentos.
A partir do quadro assim traado, o prof. Pires esboou trs diferentes
cenrios para o setor eltrico, de forma a poder referenciar o papel do BNDES
com relao ao setor. A necessidade de se traarem estes cenrios foi justificada
pelo prof. Pires pelo fato de que o setor eltrico vive uma crise institucional, o
que gera especulaes sobre o futuro do setor. Em grande medida contribuiu
para este diagnstico o fato de que dificilmente, dada a conjuntura internacional, o processo de privatizao conseguir avanar de forma significativa no
futuro prximo. Para cada um dos cenrios assim construdos, o professor
Pires analisou o papel do BNDES com relao a: (a) concesso de financiamentos, (b) participao como investidor institucional, (c) coordenador de
operaes de co-financiamento e de project finance e organizador da venda
de participaes minoritrias em processos de desverticalizao.
No primeiro cenrio, por ele intitulado de volta ao passado, o modelo se
revela incapaz de sustentar o investimento privado, a ANEEL perde sua autonomia, tratamento privilegiado concedido s empresas pblicas e as tarifas
voltam a ser instrumento de polticas antiinflacionrias. Este quadro inviabiliza
a presena de empresas privadas no setor eltrico. O BNDES assume o papel
de negociar a compra dos ativos das empresas que retornariam ao controle
estatal. O problema, nesse caso, ser o financiamento das empresas estatais, e
o BNDES volta a ser agente de fomento das empresas estatais, para isto tendo
que utilizar recursos prprios ou de entidades multilaterais.
No segundo cenrio, intitulado pelo prof. Pires investimentos privados
na margem, a ANEEL mantm sua autonomia, ao menos o suficiente para
assegurar um nvel de risco tolervel ao investimento privado, e o modelo
hbrido permanece pela impossibilidade de o governo readquirir as empresas. No entanto, o MAE (mercado atacadista de energia) no se consolida e
deixa de existir, prevalecendo os contratos de longo prazo. Nesse caso podese verificar uma crescente participao dos capitais nacionais nas empresas
de distribuio. O BNDES pode ser chamado a participar como investidor
institucional, para reduzir os riscos associados a investimentos no setor e
atrair novos players, assim como na estruturao de project finance.
No terceiro e ltimo cenrio para o setor eltrico, intitulado pelo prof.
Pires modelo hbrido competitivo, os ativos de gerao so desverticalizados,
e o MAE consolidado como um mercado competitivo. Alm disso, requisiINFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 271

tos mnimos de rentabilidade so estabelecidos para as empresas estatais.


Nesse quadro, embora o BNDES tambm assuma a funo de fomento s
empresas do Estado, posio mais destacada dever ser atribuda ao banco
como organizador da modelagem financeira, principalmente na venda de participaes minoritrias em novas empresas de transmisso.
Para o setor de petrleo, o prof. Pires tambm traou cenrios, dadas
as incertezas que envolvem a convivncia de uma empresa estatal poderosa (a Petrobras) com a agncia reguladora setorial (ANP). No primeiro cenrio, intitulado pelo professor Pires investimentos privados na
margem, o atual processo de internacionalizao da Petrobras interrompido, assim como o processo de abertura do setor, e com isso a ANP
perde sua influncia. Nesse caso, como a Petrobras dever se tornar
mais dependente do mercado de capitais domstico, o BNDES dever
retomar os emprstimos Petrobras e suas subsidirias.
O segundo cenrio discutido pelo prof. Pires foi intitulado modelo
hbrido competitivo. Neste cenrio, a abertura do mercado e a tendncia internacionalizao da Petrobras prosseguem, ainda que de forma
menos acelerada: em algum momento, a empresa retorna aos mercados
externos de capitais. O BNDES dever atuar como catalisador de fundos de outros investidores institucionais e entidades financeiras para
investimentos setoriais, assumindo liderana em operaes de project
finance. Tambm nesse cenrio foi considerada a introduo de competio na comercializao de gs natural, com a desverticalizao da cadeia produtiva do gs e venda das aes da Petrobras nas empresas de
transporte, cuidando o BNDES de estabelecer o modelo de venda.
No caso das telecomunicaes, no h incertezas derivadas do processo de regular o Estado empresrio. Assim, o BNDES poder atuar,
de forma a reduzir riscos, em emprstimos voltados para a reestruturao
do setor e para problemas de liquidez de curto prazo, ou ainda com cofinanciamento e modelagem financeira de investimentos de longo prazo para a melhoria da qualidade dos servios.
Para finalizar, o prof. Pires props que o nmero de agncias seja
reduzido, e que seja criada uma agncia de energia. Tambm sugeriu
que o BNDES interviesse na questo da fixao das tarifas de distribuio de energia eltrica, matria polmica e a respeito da qual a posio
da ANEEL tem sido alvo de crticas radicais. Nesse sentido, o BNDES
poderia trazer uma contribuio muito positiva com a sua expertise.
palestra do prof. Pires seguiu-se apresentao do Dr. Paulo Arago.
O Dr. Arago enfatizou a importncia da segurana jurdica dos investiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 272

mentos nos setores regulados. Para ilustrar seu argumento, descreveu o


movimento pendular que tem se verificado, ao longo da histria brasileira, nos setores de servios pblicos, quando empresas privadas so periodicamente assumidas pelo Estado, em funo das dificuldades financeiras que passam a enfrentar, por culpa do prprio Estado e de sua resistncia em estabelecer tarifas adequadas a uma remunerao justa ao capital
investido. Citando o caso da Light, quando ainda era empresa privada e
possua um grande nmero de concesses, referiu-se ao poder concedente
em sua relao com as empresas como poder suplicante, dada a necessidade de revises tarifrias nunca satisfatoriamente atendidas.
Observou em seguida que, pela primeira vez, o processo de regulao
econmica se d em toda a sua extenso. Assim, no apenas a regulao do
Estado empresrio pelo prprio Estado substituda pela regulao de empresas privadas pelo Estado, como tambm instituda a defesa da concorrncia, atravs do sistema brasileiro de defesa da concorrncia, para regular
a competio no sistema econmico. Isso, na opinio do Dr. Arago, significa um quadro muito positivo, uma vez que o que se busca na regulao
no apenas a qualidade dos servios, como tambm a competio.
Em seguida, o Dr. Arago exps seu conceito de meta-regulao.
Observou que no apenas necessrio que os consumidores obtenham
ganhos com a regulao, mas que toda a sociedade esteja melhor com a
atividade das agncias reguladoras. Assim, o custo da regulao no
deve superar seus benefcios. Mais importante ainda, na opinio do prof.
Arago, que as agncias reguladoras no se desviem da defesa da
concorrncia para se tornarem algo semelhante ao extinto CIP. Portanto, fundamental que seja assegurada a adequao dos fins aos meios:
da a necessidade da meta-regulao, isto , que se estabeleam critrios adequados para a regulao das prprias agncias reguladoras.
A meta-regulao deve se basear na mesma metodologia empregada na
regulao econmica. Assim como nessa a anlise se refere sempre adequao dos custos quantidade e qualidade dos servios prestados, tambm deve ser discutido se os meios utilizados pelas agncias reguladoras
visando o bem-estar da sociedade so realmente os meios mais econmicos, isto , se a regulao econmica no est gerando custos desnecessrios para a sociedade. Nesse sentido muito importante que haja clareza
quando se trata de discutir qualidade e universalidade, isto , a anlise da
adequao dos meios empregados pelas agncias reguladoras exige definies mais precisas de qualidade e de universalidade, para esta avaliao.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 273

No que diz respeito especificamente ao sistema brasileiro de defesa da


concorrncia, o Dr. Arago lamentou a diviso de trabalho entre a SEAE do
Ministrio da Fazenda e a SDE do Ministrio da Justia. Em seu entender,
esta diviso no apenas produz freqentemente resultados inconsistentes, como
tambm assume implicitamente incompatibilidade entre a anlise econmica, realizada pela SEAE, e a anlise jurdica, desenvolvida pela SDE. Isso
contribui para a reduo da segurana jurdica dos investimentos.
Nesse ponto o Dr. Arago passou a discorrer sobre o problema da segurana jurdica. Esse problema j tinha sido abordado pelo prof. Pires, com
relao aos problemas gerados pela existncia do modelo hbrido nos setores de petrleo e energia eltrica. Enfatizou ento que a elaborao de
guidelines para os vrios aspectos polmicos da defesa da concorrncia no
Brasil, a exemplo do que acontece nos Estados Unidos, poderia contribuir
significativamente para a reduo da incerteza jurdica associada prtica
da defesa da concorrncia em nosso pas, pois traduziria de forma clara as
normas e conceitos empregados para os agentes econmicos.
Finalmente o Dr. Arago destacou o importante papel que o BNDES
pode exercer na defesa da concorrncia, fornecendo e financiando treinamento e especializao adequados para o poder judicirio em matrias ligadas defesa da concorrncia.
2. Discusso das vises apresentadas
O Dr. Renato Guerreiro foi o primeiro a discutir as vises apresentadas
pelos palestrantes. Iniciou com uma rpida reviso do desenvolvimento das
telecomunicaes no Brasil desde o estabelecimento do Cdigo Brasileiro
de Telecomunicaes em 1962, o qual, embora tendo se originado a partir
de motivaes polticas, permitiu o desenvolvimento das telecomunicaes
no Brasil. Destacou ento o papel de relevo da Telebrs, at chegar situao atual, resultante da rpida expanso na rede promovida pela privatizao,
em que se encontram instalados em torno de 50 milhes de aparelhos.
Em seguida o Dr. Guerreiro falou da importncia de o Estado coibir
aes predatrias que visam monopolizar o mercado, e que para isso o
Estado necessita ter instrumentos adequados, ou seja, regras claras, ser
previsvel em suas aes e possuir agncias independentes, que no sejam afetadas por mudanas eventuais de governo e que garantam autonomia e continuidade institucional.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 274

O Dr. Guerreiro analisou em seguida o modelo de telecomunicaes adotado. Observou que nesse modelo foi de fundamental importncia o conhecimento da experincia internacional, o que trouxe clareza para os investidores
internacionais com respeito aos compromissos assumidos, quando da
privatizao. Contudo, o modelo ainda se encontra em fase de implementao,
passando atualmente por uma fase de consolidao empresarial.
O Dr. Guerreiro concordou com a opinio do professor Pires de que a
primeira etapa na defesa da concorrncia tem de ser do regulador setorial,
embora isso seja visto negativamente pelo CADE, e com a tese de que h
um crescimento excessivo do nmero de agncias reguladoras.
O Dr. Gesner de Oliveira tratou de trs pontos: defesa da concorrncia e regulao nos blocos comerciais; problemas, avanos e limitaes
da defesa da concorrncia e regulao econmica; e diretrizes para a
defesa da concorrncia e a regulao econmica.
Com relao ao primeiro ponto, o Dr. Gesner de Oliveira tratou sucessivamente dos problemas de regulao e defesa da concorrncia na
OMC, na Alca e no Mercosul. Observou a tendncia de crescimento de
painis na OMC tratando de problemas de defesa da concorrncia e
regulao, embora no momento ainda sejam raros. Observou tambm que
houve equvocos na forma como a questo da regulao e da defesa da
concorrncia foi encaminhada nas discusses do Mercosul. Estes equvocos resultaram de um encaminhamento equivocado: tentou-se construir
uma instncia supranacional, contudo, como o Mercosul uma unio
alfandegria, e portanto no possui carter supranacional, esta opo se
mostrou fundamentalmente equivocada. Mas enfatizou que ainda possvel corrigir este problema, por sinal bastante relevante, uma vez que
atos de concentrao afetam as transaes no Mercosul, assim como as
eventuais complementaridades resultantes da regulao econmica.
Um outro problema identificado pelo Dr. Gesner de Oliveira foi o fato
de que o processo de deciso no Mercosul foi excessivamente burocratizado, moroso e, na prtica, ineficiente. Fazendo um contraponto com o
Nafta, observou que neste ltimo fez-se uma opo pragmtica por fazer
valer nos seus pases as suas regulaes e sistemas de defesa da concorrncia. Essa abordagem mais pragmtica tambm vem orientando a Alca,
e interessa particularmente ao Brasil, uma vez que ir afetar a defesa da
concorrncia, a regulao e a defesa do consumidor. Em resumo, enfatizou
que devemos estar atentos essa dimenso internacional.
Em relao ao segundo ponto, avanos e limitaes, o Dr. Gesner de
Oliveira destacou que houve, at o momento, um avano formidvel,
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 275

como atesta o trabalho de avaliao das agncias reguladoras do Dr.


Jos Cludio Linhares, na medida em que o controle de preos foi substitudo por defesa da concorrncia nos mercados imperfeitos, e por agncias reguladoras nos setores caracterizados por monoplios naturais.
Contudo, o Dr. Gesner de Oliveira tambm identifica dificuldades, que
estariam relacionadas a cinco problemas.
O primeiro problema diz respeito falta de uma regra definidora de
competncias para as agncias reguladoras, ou, para empregar a expresso utilizada pelo Dr. Arago, a ausncia de critrios de metaregulao, e que envolve no apenas regulao e defesa da concorrncia, como tambm o comrcio exterior, defesa do consumidor e poltica
industrial. Cria-se uma srie de situaes que podem dar origem a
sobreposies horizontais e verticais, uma vez que freqentemente um
dado problema de defesa da concorrncia tambm envolve regulao,
defesa do consumidor, poltica industrial, comrcio internacional, etc.
Como exemplo deste tipo de situao o Dr. Gesner de Oliveira mencionou o problema do setor de gs: neste setor, a ANP a agncia responsvel, mas nos segmentos de distribuio h a atuao das agncias estaduais. Por outro lado, como o gs tambm um insumo para a gerao de
eletricidade, h da mesma forma a relao com a ANEEL. Sendo comuns
as mudanas nas participaes acionrias e prticas anticompetitivas, tambm so chamados a atuar no setor os rgos de defesa da concorrncia:
SDE, SEAE e CADE. A atuao de todos estes rgos em um mesmo
setor gera um potencial de conflitos e custos burocrticos significativo.
Outro exemplo ainda seria o setor de transportes, contemplado com uma
agncia para cada tipo de transporte. Como a tendncia natural no sentido da integrao dos diferentes tipos de transporte, o resultado , novamente, um elevado potencial de conflito e perda de eficincia econmica.
O segundo problema observado pelo Dr. Gesner de Oliveira a ausncia de um locus de coordenao entre rgos do governo e agncias
reguladoras, como ilustram os recentes problemas do setor eltrico. Um
terceiro problema seria a cultura, no Brasil, de centralizao administrativa, geradora de conflitos entre ministrio setorial e agncia reguladora, em grande medida resultante da falta de definio de competncias e delimitao de reas. O quarto problema seria a morosidade dos
processos decisrios, especialmente no sistema brasileiro de defesa da
concorrncia, que o Dr. Gesner de Oliveira afirmou ter observado pessoalmente, ainda que ao mesmo tempo reconhea avanos. O quinto e
ltimo problema seria a inexperincia e morosidade do judicirio. Estes
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 276

cinco problemas ou questes a serem enfrentadas contribuem para o


aumento da insegurana jurdica e do risco regulatrio.
O Dr. Gesner de Oliveira prope cinco diretrizes para atacar esses
problemas, alertando que no h uma correspondncia nica e exclusiva entre cada problema e cada diretriz. A primeira diretriz seria promover maior integrao entre setores com interdependncias significativas, como energia e transportes.
A segunda diretriz seria uma clara delimitao das competncias de
cada agncia. Mais especificamente, delimitar o que seria competncia da
agncia e o que seria competncia do ministrio. Deve haver para isso maior clareza conceitual, separando-se, por exemplo, a funo de poltica industrial e a funo de adjudicante de decises sobre processos. Para ilustrar
este ltimo caso, citou o fato de que as licitaes da ANP envolvem requisitos de contedo local e produtos nacionais que devem ser formulados por
rgos de planejamento e no por agncias reguladoras. Nestes momentos
o BNDES teria um papel especfico na rea de poltica industrial.
A terceira diretriz envolveria uma deciso poltica de dotao de recursos humanos e materiais, dando seu apoio ao do BNDES na formao de quadros, especialmente nas reas de defesa da concorrncia,
regulao e comrcio exterior. Basicamente o problema identificado pelo
Dr. Gesner de Oliveira como recrutar bons profissionais cujo valor no
mercado muito elevado. Para isto afirma que so necessrias solues
prticas e inovadoras. Uma soluo inovadora seria uma forte integrao
com a rea acadmica, a exemplo do que ocorre nos Estados Unidos.
A quarta diretriz seria a ao conjunta de rgos de defesa da concorrncia e de regulao para coibir prticas anticompetitivas, sugerindo que
se considere tanto o modelo australiano de uma superagncia que englobe
regulao e defesa da concorrncia quanto o modelo norte-americano de
uma agncia para cada segmento que apresente falhas de mercado. A escolha entre estes dois extremos no seria trivial: envolveria a anlise dos custos de transao interburocrticos e das economias de escopo envolvidas,
para poder determinar que configurao institucional seria a mais adequada. Tambm nesta tarefa o BNDES poderia prestar um grande auxlio, no
apenas no financiamento a projetos, como na reflexo necessria.
Finalmente, o Dr. Gesner de Oliveira sugere o fortalecimento da defesa da concorrncia, principalmente com a participao de conselhos
de consumidores, que, conforme demonstra o caso norte-americano,
tendem a apoiar solues tcnicas nos setores de infra-estrutura, onde
h sempre a tentao de uma soluo poltica.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 277

Encerrando as discusses, o Dr. Jos Cludio Linhares considerou os


trabalhos apresentados convergentes e complementares. Na sua opinio,
a convergncia se deu na nfase na importncia da segurana jurdica e
qualidade institucional como elementos fundamentais para atrair investimentos, dadas as caractersticas dos setores de infra-estrutura. Estas caractersticas so o longo prazo de maturao, freqentemente associado
ao descasamento entre desembolsos e receitas, e a especificidade dos ativos, fonte de custos irrecuperveis, tudo isso implicando na necessidade
de previsibilidade e planejamento como forma de atrair investimentos
privados. Esses investimentos privados, por sua vez, so da maior necessidade, dado o carter essencial dos servios de infra-estrutura e a incapacidade do Estado de continuar oferecendo estes servios.
Em seguida o Dr. Jos Cludio Linhares chamou a ateno para duas
diferentes dimenses de risco que devem ser consideradas na anlise desses setores: as atividades de monoplio natural e as atividades competitivas. Nas atividades sob monoplio natural observa-se que a presena de
mais de um fornecedor gera aumentos de custos e ineficincia econmica. As atividades competitivas so aquelas que resultaram de mudanas
tecnolgicas ou deslocamentos de demanda. Observou ento que, embora a princpio possa parecer que as condies de financiamento so mais
favorveis ao segmento de monoplio natural, em funo do compromisso da garantia do equilbrio econmico-financeiro nos contratos de concesso, tanto para o segmento competitivo quanto para o segmento de
monoplio natural, a insegurana jurdica afasta o investidor privado e as
instituies financiadoras, com o conseqente aumento do spread.
Para que o investimento privado possa substituir o Estado, o ambiente
regulatrio tem de estar, assim, bem definido e claro. E no foi outra a
inteno de criar agncias reguladoras independentes, com autonomia
decisria e estabilidade para os seus membros, incluindo o descasamento
entre os mandatos de seus diretores, seno tentar prover um organismo que
atuasse como rbitro que reduzisse os riscos do investimento privado em
infra-estrutura. O Dr. Jos Cludio Linhares citou como exemplo o fato de
que preciso ter um mnimo de segurana sobre as clusulas de um contrato de concesso de 30 anos, independentemente do partido que estiver no
poder: o descasamento dos mandatos visa exatamente isto, na medida em
que desvincula os diretores das agncias dos ocupantes de cargos eletivos.
Assim, seria justamente a independncia das agncias que garantiria
a aplicao das leis setoriais democraticamente estabelecidas, no havendo qualquer contradio entre o mecanismo democrtico que define
as leis e a independncia das agncias em sua aplicao. Segundo o Dr.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 278

Jos Cludio Linhares, nada mais foi feito no Brasil do que adotar aquilo que o mundo vem adotando, dentro do quadro jurdico brasileiro.
Em seguida, o Dr. Jos Cludio Linhares passou a relacionar as contribuies apresentadas. O Dr. Jos Cludio Linhares considerou importante a contribuio do Dr. Arago, uma vez que uma maior especializao necessria, dado o carter recente da implementao da atividade
de regulao no Brasil e a especificidade do saber regulatrio, que rene,
simultaneamente, conhecimentos tcnicos, jurdicos e econmicos.
Por outro lado tambm destacou o Dr. Jos Cludio Linhares a importncia da observao do Dr. Arago quanto necessidade de transparncia nos critrios metodolgicos mais importantes empregados pelo regulador, como, por exemplo, em momentos de reviso tarifria. Considera o
Dr. Jos Cludio Linhares que isto no significa engessar os rgos de
regulao e defesa da concorrncia, que necessitam de flexibilidade. Mas
tambm necessrio que os agentes privados afetados tenham clareza
dos critrios empregados para reduzir a incerteza associada regulao.
Tambm observou, com respeito a essa necessidade identificada pelo Dr.
Arago, a oportunidade da portaria conjunta SEAE/SDE de agosto de
2001, que apresentou o guia de atos de concentrao horizontal.
Acerca do trabalho do prof. Pires, o Dr. Jos Cludio Linhares observou que os setores regulados freqentemente envolvem segmentos
em monoplio natural com segmentos competitivos, o que implica na
convergncia entre defesa da concorrncia e regulao econmica. Observou tambm a necessidade de separar as atividades de risco daquelas
sob monoplios naturais, como forma de estabelecer de forma segura as
garantias sobre os ativos na concesso de crdito.
Encerrando sua participao, o Dr. Jos Cludio Linhares destacou
o papel do BNDES no setor de infra-estrutura, tanto de um ponto de
vista passivo, ajudando a reduzir o risco regulatrio e, com isso, aumentando a oferta de crdito e reduzindo o spread, como de um ponto de
vista ativo, financiando as atividades de infra-estrutura.
De um ponto de vista passivo, quanto maior a segurana jurdica, menor o
spread, maior o nmero de co-financiadores e melhores as condies de financiamento. Contudo, observou o Dr. Jos Cludio Linhares que a tradio
do BNDES de um papel ativo, e que o BNDES vem tendo atuao significativa: entre 1997 e 2002, foram financiados R$ 6 bilhes em energia e R$ 9
bilhes em telecomunicaes, sendo que nos ltimos dois anos a parcela de
energia vem crescendo, em funo das necessidades do setor eltrico.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 279

Para concluir sua apresentao, o Dr. Jos Cludio Linhares destacou que o papel passivo do BNDES tambm possui grande relevncia.
O BNDES vem atuando institucionalmente para identificar riscos nas
atividades de infra-estrutura e homogeneizar vises, alm de desempenhar o papel de facilitador de aes de governo e regulatrias para solucionar problemas. Destacou assim o papel do BNDES no Comit de
Revitalizao do Setor Eltrico e na Cmara de Gesto da Crise do Setor de Energia Eltrica. Anunciou o Dr. Jos Cludio Linhares que o
BNDES vai participar da anlise do impacto da reviso tarifria do setor de distribuio de energia eltrica em 2003, e que o BNDES firmou
convnio com a ANP para ajudar na identificao de mecanismos de
financiamento e possibilidades de aumento de capacidade produtiva e
competitividade no setor de produo e explorao de petrleo.
Nesse sentido, o BNDES vem atuando ativamente na coordenao com
outros rgos de governo, assumindo o ponto de vista do financiador mas,
por isso mesmo, trazendo o ponto de vista do empresrio. Considera ento
o Dr. Jos Cludio Linhares que o foco do BNDES deve estar mais centrado
nesta linha de atuao, em atividade coordenada com outros rgos do governo, e no na formao de reguladores. Para isto, sugere o Dr. Jos Cludio Linhares que se fortalea a ENAP, mais adequada para a magnitude das
necessidades derivadas da nova feio do Estado brasileiro.
3. Propostas de atuao do BNDES
Das apresentaes surgiram as seguintes propostas para a atuao
do BNDES:
agente de fomento, investidor institucional, modelagem financeira de
venda de participaes ou na estruturao de project finance no setor eltrico,
de acordo com o modelo institucional que venha a ser definido para o setor;
agente de financiamento, investidor institucional e modelagem de
project finance no setor de petrleo, dependendo da manuteno da abertura do mercado e internacionalizao da Petrobras;
proteo do setor de telefonia contra crises de liquidez de curto
prazo, alm de oferta de crdito na forma de participaes ou emprstimos, visando a modernizao das redes e aumento da qualidade dos
servios de telecomunicaes;
apoio e financiamento a treinamento e especializao do poder
judicirio em defesa da concorrncia.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 280

INVESTIMENTOS EM SETORES DE INFRA-ESTRUTURA:


A QUESTO DA REGULAO DO MONOPLIO NATURAL
E A DEFESA DA CONCORRNCIA

Adriano Pires e Leonardo Campos Filho*

Desde meados dos anos 90, os setores de infra-estrutura como energia eltrica, petrleo e gs, e telecomunicaes passaram por grandes
transformaes nos seus marcos institucionais; na natureza e nmero
dos agentes atuantes; nas formas de financiamento; nos incentivos
eficincia; e nas estratgias corporativas.
Em maior ou menor medida, esses setores foram palco de processos
de privatizao e de desregulamentao. Dado o carter de monoplio
natural que marca estas indstrias, a regulao faz-se necessria para
promover custos eficientes e inibir a presena de lucros de monoplio.
A regulao deve prover, tambm, incentivos adequados expanso
eficiente da infra-estrutura. Para tanto, fundamental assegurar a estabilidade do marco legal e dar transparncia s mudanas ocorridas.
Parte importante dos benefcios da reforma advm da introduo da
concorrncia nos segmentos potencialmente competitivos: a gerao e
comercializao de energia eltrica; a comercializao de gsnatural; a
telefonia fixa de longa distncia; e telefonias mvel e local, em segmentos com altos volumes de trfego. Com efeito, a ao dos reguladores
passa a incorporar preocupaes como a promoo da competio e da
represso de prticas anticorrenciais. Nesta nova situao, a regulao
econmica e os preceitos da defesa da concorrncia se aproximam, e
resultam em novos arranjos institucionais.
Um outro aspecto, mais especfico do caso brasileiro, diz respeito
manuteno de uma convivncia isonmica e eficiente de empresas privadas com as estatais atuantes nos segmentos de energia eltrica, petr* Adriano Pires diretor do Centro Brasileiro de Infra-Estrutura CBIE e professor
da UFRJ. Leonardo Campos Filho consultor associado do CBIE.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 281

leo e gs natural. Por diferentes motivos, esses setores evoluram para


um modelo hbrido, no qual as agncias reguladoras tm que controlar e
fiscalizar tambm a atuao de grandes corporaes estatais.
O objetivo deste artigo examinar a evoluo dessas questes traando possveis cenrios para a insero do BNDES na promoo dos
investimentos em infra-estrutura. Na primeira seo, revisamos o conceito de monoplio natural e suas particularidades. A segunda seo
trata das mudanas na regulao e no escopo da defesa da concorrncia,
como tambm introduz o tema da privatizao. A seo trs apresenta
uma anlise da reforma nos setores de energia eltrica, petrleo e gs, e
telecomunicaes. O papel do BNDES abordado de forma particular
em cada setor, numa tentativa de conjeturar a atuao do banco no mbito de distintos cenrios institucionais. A ltima seo resume os principais pontos da anlise.
1. Monoplio natural e regulao: definies e dilemas
Uma situao de monoplio natural se manifesta quando uma nica
firma minimiza os custos de suprir todo o mercado. O exemplo clssico
o de uma firma com um nico produto e uma curva de custo marginal
decrescente ao longo de toda demanda. A presena de economias de escala desta ordem de magnitude condio suficiente, porm no necessria para a manuteno de monoplio natural. E sua ocorrncia definida
formalmente pelo conceito da subatividade da curva de custo total1 .
Indstrias caracterizadas como monoplios naturais so tambm
marcadas por importantes custos fixos, alta intensidade de capital, longos prazos de maturao e ativos especficos com custos irrecuperveis
sunk cost. No caso de indstrias de rede, a dificuldade de estocagem
da produo torna essencial o equilbrio instantneo da oferta e da procura. Devido s descontinuidades tcnicas na expanso da capacidade e
os pesados custos fixos, surge a necessidade do crescimento da oferta
frente da demanda. As expanses na infra-estrutura tendem a ser
infreqentes e levam a grandes variaes na capacidade, resultando, no
1
Em uma funo de produo com multiprodutos, a presena de economias de escala
no condio suficiente nem necessria para a existncia de um monoplio natural.
Essa condio se satisfaz quando verificamos a presena de economias de escopo. Ver
Baumol, Willig e Panzar (1982:71-75)

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 282

curto prazo, que parte da capacidade no utilizada. Diante das dificuldades de estocagem, os projetos devem ser tambm dimensionados para
atender a demanda de pico.
As mudanas tecnolgicas e/ou o crescimento da demanda podem
tornar transitrio um contexto de monoplio natural. Adicionalmente,
como os mercados de vrios servios distribuio de gs e eletricidade, por exemplo so demarcados geograficamente, o conceito de monoplio natural se aplica, usualmente, a determinado espao regional,
podendo existir diversas empresas nesta situao dentro de um pas.
Os monoplios naturais so regulados tendo em vista seu poder de
mercado que, irrestrito, conduz a preos acima dos prevalecentes em
competio e lucros econmicos. Como a maior parte dos consumidores no dispe de formas alternativas de suprimento para os servios
prestados, a necessidade de regulao torna-se ainda mais premente.
A possibilidade de existncia de vrios monoplios regionais traz
tona a necessidade de regulao, visando a coordenao, a interconexo
e a padronizao dos procedimentos e sistemas. Verifica-se, ademais, o
papel do Estado no estabelecimento das condies de entrada em segmentos onde a duplicao da infra-estrutura resulta em uma soluo
socialmente inferior2 .
O carter irrecupervel dos custos dos setores caracterizados como
monoplios naturais deixam os agentes vulnerveis mudana ex-post da
conduta regulatria. Depois de instalada a infra-estrutura, o custo de oportunidade do empreendimento significativamente inferior do que antes da
construo. Esta possvel discrepncia entre o acordado ex-ante e o realizado ex-post afeta significativamente as decises de investimentos, representando um importante empecilho para expanso da infra-estrutura.
O compromisso e a segurana jurdica, emanados dos dispositivos
legais e das instituies, representam a garantia contra o oportunismo e
a inconsistncia temporal. Para tanto, um comprometimento deve carregar credibilidade para tornar-se efetivo. Como assinala Dixit (1996),
um comprometimento crvel deve ser claro e observado por todos, a
priori, e no deve ser reversvel, a posteriori3.
Diante dessas questes, a regulao deve contemplar um balano
satisfatrio das demandas dos consumidores e dos interesses dos inves2
3

Uma resenha sobre tema pode ser encontrada em Sharkey (1982), captulo 3.
Dixit A. K. (1996:26-27).

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 283

tidores. Por um lado, este balano precisa contemplar compromissos


que limitem o poder discricionrio dos reguladores, a interveno de
outras esferas do prprio governo, quanto expropriao do capital investido. Por outro, ele deve assegurar mecanismos de promoo da eficincia produtiva que cobam o exerccio do poder de mercado e a manuteno de lucros acima dos nveis normais.
2. Reforma regulatria
Historicamente, a regulao dos monoplios naturais foi tratada
de duas formas. A primeira, identificada com a experincia norte-americana, preserva a prestadora dos servios como uma empresa sob o
regime de propriedade privada, regulada diretamente pelo Estado . A
segunda tradio contempla a estatizao como instrumento de interveno do poder pblico, que assume o papel do provedor dos servios. Esse modelo prevaleceu na Europa e na maioria dos pases em
desenvolvimento.
A partir dos anos 80, ambas as abordagens so alvo de intensa crtica. No interior da tradio norte-americana, a regulao focada nas taxas de retorno criticada pela tendncia implcita ao sobreinvestimento
quando, ao longo do tempo, os nveis de retorno praticados superam o
custo do capital o chamado efeito Avech-Johnson.
Ao assegurar o retorno dos investimentos, esse tipo de abordagem
da regulao no incentivava a reduo dos custos e tampouco punia a
ineficincia. Em setores marcados por rpidas transformaes tecnolgicas,
a inrcia das entidades reguladoras perpetuava os controles, ao tornar o
prprio processo burocrtico a justificativa de sua existncia. O crescente
volume de regras e formalidades administrativas relativas s revises
tarifrias drenava recursos da sociedade, sem garantir, contudo, a
contrapartida em termos de maior eficincia econmica.
No caso dos pases em que os servios pblicos estavam sob a propriedade estatal, as crticas concentraram-se na perda de controle do
Estado regulador, na reduo da eficincia tcnica das empresas, e na
necessidade crescente de recursos para financiamentos4 .
Por outro lado, o debate acerca da privatizao torna-se mais pragmtico. A polarizao poltica em torno da desnacionalizao e da se4

Nestor, S. e Mahboodi, L. (2000: 103-144).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 284

gurana nacional perde intensidade com o fim da guerra fria, facilitando o consenso em torno da venda das empresas estatais.
Ao facilitarem a competio em segmentos como telecomunicaes
(telefonia longa distncia, celular e dados/Internet) e a jusante/montante das redes de gs/eletricidade, mudanas tecnolgicas abrem espao,
tambm, para participao de capitais privados, tornando menos justificvel a presena estatal.
Com a finalidade de promover a eficincia produtiva nos segmentos
de monoplio natural, introduz-se a formulao dos preos-teto (price
cap), formulao que desassocia a fixao das tarifas da evoluo dos
custos. Atravs da reduo da tarifa real ao longo do tempo, tais frmulas contemplam, tambm, o repasse dos ganhos de produtividade aos
consumidores. Esperava-se tambm que tais frmulas reduzissem os
custos da regulao, ao limitarem o grau de interveno nas contas dos
agentes regulados e os requisitos de informao5 .
Com o desenrolar das reformas, observa-se a convergncia das questes relacionadas regulao dos monoplios naturais e de defesa da
concorrncia. Devido emergncia da competio em segmentos dependentes de acesso s redes, aspectos vinculados com a concentrao
tanto horizontal como vertical, prticas discriminatrias e barreiras
entrada aproximam os instrumentos de defesa da concorrncia com os
preceitos da regulao setorial.
Em uma estrutura da indstria verticalizada, o prestador de servios
de rede, que atua sob um regime de monoplio, dispe de incentivos
para negar, retardar, restringir ou mesmo elevar o custo do acesso de
terceiros, visando limitar a competio e capturar lucros anormais na
atividade potencialmente competitiva. Ao inibir o desenvolvimento da
concorrncia no segmento competitivo, o monopolista tambm restringe a expanso dos rivais mais provveis de adentrar atravs da inovao tecnolgica ou de uma entrada seletiva na parcela de mercado
caracterizada por monoplio natural6 .
5
Essa expectativa provou-se infundada. A regulao por meio de preos-teto exige significativo contedo de informaes e as revises tarifrias no se mostraram menos complexas do que nos casos de regulao voltada para a taxa de retorno. Ver Armstrong, M.,
Cowan, S. e Vickers, J. (1994:193-194).
6
Em telecomunicaes, as empresas de longa distncia so as mais provveis entrantes
no segmento de telefonia local, atravs do uso de WLL (wireless local loop) ou utilizando redes de dados/Internet metropolitanas para suprir determinados nichos de mercado
(grandes corporaes/governo). Cf. OCDE (2001:5).

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 285

Em um ambiente dominado por aspectos tcnicos e operacionais


complexos, referentes administrao das redes e do acesso, o rgo
regulador sofre desvantagem vis--vis a firma monopolista quanto
quantidade e qualidade das informaes disponveis. Donde decorre
que prticas anticompetitivas podem tomar forma sutil, de difcil identificao. Ao longo do tempo, a ameaa de prticas discriminatrias
desencoraja os investimentos dos novos entrantes e limita os ganhos
com a desregulamentao7 . Antecipando este contexto assimtrico, as
entidades reguladoras so foradas a ampliar os controles, as regras e as
exigncias, como meio de promover a concorrncia no segmento potencialmente competitivo.
Estas questes levaram a uma mudana no papel das agncias reguladoras, que deixaram de ter como principal objetivo o controle das
condies de oferta e tornaram-se promotoras da competio. Por seu
turno, as autoridades de defesa da concorrncia acabaram envolvidas
em extensos processos regulatrios e no monitoramento contnuo das
prestadoras de servio pblico8 . Esse ponto ser explorado quando tratarmos do formato das agncias no Brasil, e de como elas esto relacionadas com o aparato de defesa da concorrncia.
3. Brasil: privatizao e reforma
No final dos anos 70, os limites do financiamento externo e interno
arrefeceram o mpeto da expanso das atividades empresariais do Estado brasileiro, e o contnuo uso das empresas estatais como ncora da
poltica macroeconmica desestabilizou o equilbrio econmico-financeiro das mesmas. Nos anos 80, o agravamento da crise da dvida e a
desvalorizao cambial puseram em xeque a expanso dos investimen-

Esse ponto particularmente importante, quando tratamos dos resultados da privatizao


de servios pblicos. As evidncias internacionais sugerem que em mercados onde no
possvel promover um grau de competio sustentvel, os ganhos com a privatizao so
mais incertos e devero depender da eficcia do regime regulatrio. Cf. Vickers, J. and
Yarrow, G. (1988:44) e Newbury, D.M.G. (1999: cap 3).
8
Ao examinar o comportamento da FCC (Federal Communication Commission), Departamento de Justia e do Judicirio nos dois processos contra AT&T nos Estados Unidos, em 1956 e 1981, Spulber (1989) aponta para as redundncias e os riscos de inconsistncia que a falta de alinhamento entre tais instituies pode trazer. Cf. Spulber
(1989:624-632).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 286

tos, verificando-se a perda de qualidade dos servios e o insuficiente


crescimento da oferta9 .
Apesar desses elementos, a privatizao comeou em ritmo lento, abordando apenas os setores competitivos e a indstria de transformao. A
privatizao das prestadoras de servio pblico somente ocorreu nos anos
90. A necessidade crucial de ajuste fiscal, a promoo dos investimentos
estrangeiros, a menor polarizao do debate poltico e a conseqente perda de influncia de setores nacionalistas so elementos que explicam o
ritmo acelerado e a maior dimenso das privatizaes nos anos 90.
No mbito da reforma do Estado, foram criadas agncias reguladoras dos servios de utilidade pblica e do setor de petrleo e gs. Tais
instituies contam com relativa independncia decisria e financeira,
representando uma resposta s fragilidades das entidades de governos
anteriores10 , marcadas pela forte interferncia do executivo e dos segmentos regulados, carncia de recursos tcnicos e financeiros11 .
Entre 1996 e 1997, foram criadas a ANATEL, a ANEEL e a ANP,
cobrindo, respectivamente, os setores de telecomunicaes, energia eltrica, e petrleo e gs. Em 2000, foram constitudas a Agncia Nacional
de Sade Suplementar ANS, e a Agncia Nacional de guas ANA,
para regulao dos recursos hdricos. A Agncia Nacional de Transporte
Terrestres ANTT e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios
ANTA foram criadas em 2001. A anlise a seguir, entretanto, se restringe aos casos de energia eltrica, petrleo e gs, e telecomunicaes.
3.1 - ANEEL: a transio inacabada
3.1.1 Estrutura e objetivos
desde de 1993 que a reforma do setor eltrico vem se conjeturando,e
sem um marco regulatrio conciso e amplo. A Lei 8631/93 inicia a
reestruturao setorial, ao promover um encontro de contas das empre9

Pinheiro, A. C. (1999:147-182).
No caso do petrleo e do gs natural, entre 1938 e 1990, a regulao e fiscalizao
eram empreendidas pelo CNP (Conselho Nacional do Petrleo), posteriormente essas
atividades foram conduzidas pela DNC (Departamento Nacional de Combustveis), at
sua extino em 1997. No caso da energia eltrica, o rgo regulador anterior era o
DNAEE (Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica), criado em 1968 e extinto
em 1996. Criado em 1962, o CONTEL (Conselho Nacional de Telecomunicaes) era o
rgo regulador at sua extino em 1990.
11
Dutra, P. (1996:59-64).
10

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 287

sas estatais com o Tesouro Nacional, e ao eliminar o conceito de remunerao mnima garantida. Em 1995, a Lei das concesses abre espao
para o incio do processo de venda das empresas. Por seu turno, a Lei
9074/95 cria as bases para competio no segmento de grandes consumidores (com carga igual ou superior 10 MW), que passam a poder
negociar livremente contratos de compra e venda de eletricidade. Est
prerrogativa no acompanhada, entretanto, por um calendrio para a
progressiva abertura do mercado cativo.
A Lei 9.427/96 institui a ANEEL, com o objetivo de regular a gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao de energia eltrica. A agncia usufrui de relativa autonomia decisria e financeira, bem
como dispe de competncia normativa para regulamentar questes tcnicas relacionadas ao setor.
Estes aspectos dispensam a ANEEL de subordinao hierrquica
direta, embora a agncia seja vinculada ao ministrio setorial. Um item
importante na legislao de criao da ANEEL a definio de atribuies para que o rgo exera o cumprimento da defesa da concorrncia,
estabelecendo regras para coibir a concentrao de mercado de forma
articulada com a Secretaria de Direito Econmico12 .
Em 1997, o modelo de abertura tomou um contorno mais claro com
a apresentao do relatrio da Coopers & Lybrand, contratado no ano
anterior pela Eletrobrs. Entre as recomendaes do documento, esto
a criao do mercado atacadista (MAE), do operador do sistema (posteriormente chamado de ONS), dos contratos iniciais, que seriam progressivamente flexibilizados para transio ao mercado competitivo, e
a proposta de desverticalizao. As atividades de distribuio e gerao
seriam privatizadas e a transmisso ficaria sob a propriedade dos governos estaduais e federais, na fase inicial de implementao do modelo13 .
3.1.2 O transcurso das privatizaes e a regulao
Vinte companhias de distribuio foram leiloadas e adquiridas pela
iniciativa privada. Em julho de 1995, a privatizao da Escelsa inaugurou o processo, sendo acompanhada, no ano seguinte, pelos leiles dos
ativos da Light e da Cerj, sucedidos por outros, at o final de 1998,

12

Esta funo foi introduzida pela Lei n 9.648/98 art. 4o.


13
Ferreira (2000: 181-200).

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 288

quando o ritmo das privatizaes comeou a perder o flego14 . No que


toca gerao, somente os ativos da Gerasul (Federal), da Tiet e da
Paranapanema, em So Paulo, foram privatizados.
Atualmente, o setor apresenta um modelo misto, no qual cerca de
63% do setor de distribuio de energia eltrica foram transferidos para
a iniciativa privada, enquanto 80% da gerao e o segmento da transmisso ainda se encontram sob o controle estatal15 . Manteve-se intacta
a estrutura verticalizada tanto das empresas pblicas federais Furnas,
Eletronorte e Chesf (gerao/transmisso) , como das corporaes estaduais, a saber, Cemig e Copel (gerao/transmisso/distribuio).
Tendo a ANEEL sido criada quando a privatizao das distribuidoras j estava em curso, no ocorreu uma avaliao a priori do processo
de venda das empresas sob o ponto de vista da regulao. Este elemento
tem acirrado as contradies no setor, inserindo maior incerteza no marco
regulatrio e na estabilidade dos contratos de concesso.
Esta questo ficou latente recentemente, durante as discusses da reviso tarifria peridica das concessionrias de distribuio. Na Nota
Tcnica de exposio de motivos16 , a ANEEL destaca como impeditivo
para adotar os preos mnimos dos leiles de privatizao, como base
para o clculo do valor dos ativos, o fato desses valores serem resultado
de projees de fluxo de caixa superavaliadas que objetivavam a
maximizao do retorno financeiro dos leiles. Conforme assinalado, a
ANEEL desconhece os fundamentos de como os reguladores originais
fixaram os valores dos leiles, o que impossibilita a avaliao tcnica dos
mtodos adotados e uma comparao com outras metodologias.
Independentemente do mrito dos mtodos de avaliao, o episdio
retrata a inconsistncia do processo de regulao, fruto da seqncia
inadequada da reforma setorial. Distores do processo de privatizao
esto sendo apontadas pelo regulador, a posteriori, e no momento da

14

A deciso de iniciar a privatizao com as empresas de distribuio resulta do fato de


esse segmento ser o agente arrecadador da cadeia, expediente esse que no passado gerava
srios atritos relacionados aos repasses de receita entre distribuidoras e geradoras. A
privatizao das distribuidoras, ao propiciar um melhor equilbrio econmico-financeiro, valoriza os ativos das geradoras e torna o segmento tambm mais atrativo aos investidores privados. Ver Greiner, P.(2001).
15
Medido a partir do mercado (GWh) de cada distribuidora e gerador (GW), conforme
definido pela ANEEL.
16
ANEEL (2002) Nota Tcnica No 148/2002/SER/SFF/ANATEL, p. 8-11.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 289

reviso tarifria, inserindo incerteza nos contratos de concesso e inibindo futuros investimentos.
Configura-se no setor um contexto onde o rgo regulador convive
em um modelo hbrido, no necessariamente transitrio. Nesse sentido,
cabe ressaltar que entre os objetivos da privatizao, estava a tentativa
de se implementar uma melhor regulao dos servios pblicos, retirando da figura do Estado o papel ambguo de concessionrio e poder
concedente. Essa ambigidade era marcada pela ineficcia do aparato
regulatrio em controlar e fiscalizar as empresas estatais. No modelo
hbrido, esse dilema retorna.
Uma das premissas da reforma do modelo a competio entre geradoras para o fornecimento rede e aos grandes consumidores. Esta
fonte de competio desaparece, ou severamente distorcida, em um
contexto da gerao dominada por empresas estatais que no estejam
norteadas por metas de rentabilidade e produtividade, como esto as
empresas privadas.
Na ausncia de regras claras, que assegurem o tratamento no
discriminatrio no acesso e/ou impeam a concesso de privilgios s
empresas geradoras estatais, poucos empreendimentos privados tornarse-o viveis, dado o elevado risco institucional envolvido.
De forma resumida, a reestruturao incompleta do setor de energia eltrica conduziu a um contexto de elevada incerteza que inibiu
investimentos, no gerou as mudanas necessrias introduo da
competio e, conseqentemente, no resultou em ganhos sustentveis para os consumidores.
Esta situao particularmente danosa tendo em vista a necessidade
de investimentos nos prximos anos. Segundo as estimativas do governo, entre 2001 e 2004, sero necessrios investimentos da ordem de R$
42 bilhes no setor de energia eltrica, e espera-se que cerca de 80%
desse valor sejam oriundos do setor privado17 .
3.1.3 Cenrios e papel do BNDES
Tendo em vista as incertezas quanto ao desdobramento da crise
institucional que vive o setor eltrico, o exame do papel do BNDES
17

Programa Estratgico de Aumento da Oferta de Energia - www.energiabrasil.gov.br.


Os dados dizem respeito a maio de 2002 e contemplam os investimentos j realizados e a
realizar do Programa Estratgico Emergencial de Energia Eltrica.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 290

carrega, necessariamente, uma considervel dose de especulao em


relao ao futuro do setor.
Desta forma, acreditamos que uma seleo de cenrios seja a maneira mais adequada de agrupar as vrias possibilidades de insero do
BNDES. Uma premissa bsica fundamenta nossos cenrios: a da perpetuao, no mdio prazo, de um modelo hbrido, no qual empresas estatais e privadas dividem o ambiente setorial, dado que o processo de
privatizao no encontrar respaldo poltico para sua revitalizao.
Partindo desse contexto, trs alternativas de cenrio so descritas,
tomando como base o grau de participao dos agentes privados e o
nvel de risco regulatrio. Este ltimo sendo concebido como uma funo inversa do poder do agente regulador de manter regras estveis,
transparentes e de disciplinar a ao governamental sobre as empresas
estatais e as regras tarifrias.
Dentro de cada cenrio, examinamos as possveis inseres do
BNDES, considerando quatro funes principais: concesso de financiamentos, participao como investidor institucional, coordenao de
operaes de co-financianamento e de project finance, e organizador da
venda de participaes minoritrias em processos de desverticalizao18 .
Cenrio 1 De volta ao passado
Nesse cenrio, o modelo hbrido se evidencia insustentvel do ponto
de vista do investimento privado. A perda de autonomia da ANEEL, o
tratamento privilegiado dado s empresas pblicas e o retorno da poltica tarifria como instrumento de poltica macroeconmica inviabilizam
a presena de empresas privadas.
O BNDES assume o processo de reestatizao das empresas, passando a
negociar a compra dos ativos pelo governo federal. Aps o processo de transferncia dos ativos, o banco retomaria sua funo de agente de fomento das
empresas estatais. Seu papel primordial dar-se-ia na concesso de emprstimos baseados em recursos prprios e/ou das entidades multilaterais.
A interao do BNDES com outros investidores institucionais e entidades financeiras depender, significativamente, da capacidade das
empresas de autofinanciar, em certa medida, suas necessidades de capital, o que est associado ao rumo da poltica tarifria adotada.
18

Para uma reviso das modalidades de financiamentos, ver Pinto Junior, H. Q. (1999).

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 291

Cenrio 2 Investimentos privados na margem


A ANEEL obtm sucesso em manter um ambiente de risco controlado para o investidor privado. As propostas de reforma pr-competitivas
so, entretanto, suspensas como tambm desaparece a figura do MAE.
O setor ser regulado por contratos de longo prazo, retornando, na prtica, a uma estrutura integrada verticalmente.
No mbito do segmento da distribuio, h uma tendncia nacionalizao das empresas, entendida como a crescente participao de capitais
privados nacionais nas concessionrias de distribuio. Esse movimento
resulta de uma percepo de risco diferenciada e de uma reviso global dos
investimentos das empresas multinacionais atuantes em pases emergentes.
O BNDES retoma o financiamento das empresas estatais e participa
ativamente na consolidao de um novo marco contratual da indstria,
visando permanncia dos agentes privados. O banco volta-se para a
reestruturao de novos investimentos privados (principalmente em gerao), atrelados a contratos de longo prazo com as corporaes estatais.
Verifica-se, neste cenrio, maior ateno do BNDES para as funes de investidor institucional, e na estruturao de project finance,
visando mitigar o risco das operaes e atrair novos agentes.
Cenrio 3 Modelo hbrido competitivo
Um amplo acordo setorial bem-sucedido em implementar a
desverticalizao dos ativos da gerao, fortalecer o MAE e criar um mercado competitivo de comercializao de energia eltrica para grandes
consumidores. A ANEEL se fortalece a partir de acordos entre o governo e
as empresas estatais, que estabelece requisitos mnimos de rentabilidade.
Novos investimentos privados retornam gradualmente, e de forma seletiva.
Devido maior estabilidade institucional, cresce o papel do BNDES
como catalisador de recursos de outros investidores e como organizador
da modelagem financeira. Sua funo de provedor de emprstimos diretos recebe menor nfase.
Nos processos de desverticalizao, abre-se a possibilidade de venda
de participao minoritria na nova empresa criada para receber os ativos
de transmisso. A modelagem financeira para venda destas participaes
ao pblico corresponderia outra funo potencial para o BNDES.
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 292

3.2 - ANP: abertura e Petrobrs


A Agncia Nacional do Petrleo (ANP) foi criada a partir da Lei
9.478, de agosto de 1997, e constituda em janeiro de 1998. A ANP
uma entidade integrante da administrao federal indireta, vinculada ao
Ministrio das Minas e Energia. A agncia tem como finalidade promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria de petrleo e gs natural.
Ao contrrio do ocorrido nos setores eltrico e de telecomunicaes,
a ANP foi criada num ambiente em que no houve ou estava planejado
um processo de privatizao. Neste sentido, o rgo regulador foi fundamentalmente concebido para regulamentar as condutas, e criar as regras necessrias participao dos agentes privados nas atividades antes exclusivamente desempenhadas pela Petrobrs.
Dois compromissos polticos nortearam a construo do novo marco institucional. Numa tentativa de ruptura com o passado, o primeiro
compromisso consistia na reestruturao da interveno do Estado no
setor, apontando para o estabelecimento da ANP dentro de parmetros
de relativa independncia administrativa e financeira. O segundo compromisso representava a manuteno da Petrobrs como uma empresa
estatal, presente em todos os segmentos do setor.
Nesta lgica, verifica-se mais uma preocupao com a concepo de
rgo com autonomia para conduzir a abertura do setor ao capital privado do que com fomentar a regulao de monoplios naturais e/ou a
defesa da concorrncia.
Esta direo pode ser notada considerando-se a amplitude das atribuies da ANP, em que est presente uma srie de atividades interrelacionadas com outras esferas do Estado. So constatadas, por exemplo, atribuies associadas a questes como: meio ambiente; cincia e
tecnologia; poltica energtica e comrcio exterior19 . Tais atribuies
abrem caminho para agncia influenciar ou evitar desvios em reas
adjacentes, que indiretamente poderiam obstar o processo de abertura
setorial. Nota-se, aqui, que a forma de minimizar os atritos associados
19
Entre as finalidades da ANP esto: autorizar a prtica das atividades de importao,
exportao, refinao de petrleo, promoo de estudos visando delimitao de blocos,
regulao de servios de geologia e geofsica aplicados prospeco, a elaborao de
editais para concesso de explorao, estimular a pesquisa e a adoo de novas tecnologias
na explorao, produo, transporte, refino e processamento, e a fiscalizao do Sistema
Nacional de estoques de Combustveis Lei 9478 art.8 .

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 293

necessidade de coordenar, a posteriori, entidades formalmente


desconexas, foi, ento, torn-las correlacionadas, dentro de um novo
marco institucional.
Essa amplitude de objetivos contrasta com a falta de instrumentos
tanto para a regulao tradicional das atividades caracterizadas por
monoplio natural, como tambm para a promoo da competio em
setores competitivos (revenda de combustveis, por exemplo) e potencialmente competitivos (comercializao de gs).
Em relao regulao do transporte de gs natural, a Lei 9.478/
97 pouco incisiva. Apesar de incorporar o livre acesso s instalaes
de transporte, a norma no dota a ANP dos instrumentos necessrios
para efetivar o seu devido cumprimento. O artigo 58, pargrafo 1, da
Lei 9.478/97 limita a ao da ANP no processo de fixao de tarifas,
caso no haja acordo entre as partes, cabendo-lhe tambm verificar
se o valor acordado compatvel com o mercado. Fica, assim, subentendida a presena de um mercado que pudesse contestar e julgar os
valores acordados, fato esse simplesmente inexistente no caso do gs
natural no Brasil.
As conseqncias da regulao ineficaz e de um agente regulado,
historicamente dominante e verticalmente integrado, so evidenciadas
pelas dificuldades relacionadas ao acesso infra-estrutura e criao
de um mercado atacado de gs natural no pas.
Nas duas ocasies em que o acesso foi efetivamente requisitado
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A-TBG 20 , para o
transporte de gs natural ao longo do Gasbol, o pedido resultou em
conflito entre as partes e acabou levando interveno direta da ANP.
As regras estabelecidas naquele momento, por si mesmas, no conduziam a uma situao de acesso gil e previsvel.
No marco regulatrio que cria a ANP, existe pequena meno ao
papel a ser desempenhado pelo rgo, como parte do aparato de defesa
da concorrncia, a saber: cabe ANP comunicar ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE, quando houver alguma infrao de ordem econmica no setor, para que este adote as providncias
cabveis, no mbito da legislao pertinente21 .

20
21

A Gaspetro (subsidiria da Petrobrs) detm 51% da TBG.


Lei no 9.478/78, art. 10.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 294

Devido falta de recursos e de expertise setorial22 nos rgos tradicionais da defesa da concorrncia, esse elemento tem provocado um
vcuo regulatrio. Por um lado, a ANP detm a expertise setorial, que
vem se acumulando num constante processo de aprendizagem, porm
no dispe de um mecanismo de interveno gil, em casos de abusos
do poder de mercado. Por outro, as entidades de defesa da concorrncia
que dispem dos mecanismos no possuem a expertise setorial.
Esse contexto acirrado pelo fato de que a ANP regulamenta os requisitos para a entrada e a permanncia de agentes na indstria e define os
aspectos centrais do relacionamento comercial com a Petrobrs, como o
acesso aos terminais e aos polidutos. Dessa maneira, v-se uma situao em
que a ANP legisla sobre a conduta no mercado, sem dispor de mecanismos
formais de acompanhamento e represso quanto defesa da concorrncia.
Uma interpretao para essa aparente lacuna institucional seria a de
que, sendo a Petrobrs agente com posio dominante em toda a cadeia
produtiva e tendo em vista o compromisso assumido de mant-la como
tal, no caberia dotar o rgo regulador com instrumentos que poderiam
simplesmente tornar inconsistentes os compromissos referidos acima. O
potencial de conflito entre o rgo regulador e a Petrobrs, sobre as conseqncias reais ou virtuais da estrutura de mercado em que opera a empresa, impossibilitaria o consenso em torno da reestruturao. Como numa
situao de investimento em infra-estrutura, a prpria antecipao pelas
partes contratantes do potencial desvio entre o acordado ex-ante com o
realizado ex-post inviabilizaria o compromisso em torno da reforma.
Os dois compromissos assumidos foram e so viveis dentro de uma
lgica de transio, porm carregam, no seu bojo, distores importantes.
A ausncia de prerrogativas que dizem respeito defesa da concorrncia
uma lacuna que ser necessrio preencher. A possibilidade de aumento nos
conflitos relacionados ao acesso aos terminais e polidutos, o fim das quotas
de combustveis nas refinarias e a introduo de novos atores no setor23
22
Vale ressaltar que, dado o passado de monoplio estatal, existia uma carncia considervel de informaes e de conhecimento tcnico afora os quadros da Petrobrs. Um dos
mritos da ANP foi ter, em pouco tempo, montado uma estrutura mnima capaz de fomentar a disseminao das informaes e o aprendizado.
23
Entre 2000 e 2001, as centrais petroqumicas foram autorizadas a produzir gasolina,
GLP e diesel. Em dezembro de 2001, as importaes de leo diesel e gasolina foram
liberadas, concluindo a abertura do comrcio exterior de derivados de petrleo por agentes privados. Foi tambm criada pela ANP a figura do formulador, agente responsvel
pela elaborao de gasolina e diesel a partir de correntes de hidrocarbonetos.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 295

colocam como fundamental um instrumento gil de defesa da concorrncia.


No curto prazo, uma alternativa seria dotar a ANP de mais poderes,
no sentido de monitorar, acompanhar as prticas de mercado, e na ao
repressiva24 . No caso do gs natural, discute-se hoje a concepo de um
novo marco legal Lei Geral de Gs , que reestruturasse a interveno
estatal no setor e concedesse maiores poderes ANP.
3.2.1 O papel do BNDES
Como no contexto da energia eltrica, o setor de petrleo e gs deve
permanecer inserido em um modelo hbrido, no qual empresas privadas
convivem com uma Petrobrs estatal. Retomamos, portanto, a
visualizao de cenrios.
Cenrio 1 Investimentos privados na margem:
volta aos ares do monoplio
A posio dominante da Petrobrs no contestada por novas mudanas estruturais desverticalizao do transporte e da comercializao
de gs, por exemplo. Entretanto, as polticas de preos e de investimentos, seguindo uma orientao mais intervencionista, inibem o processo
atual de internacionalizao da Petrobrs. Com essa tendncia, a entrada de novos capitais privados fica comprometida. Ao se paralisar o processo de abertura, a ANP perde influncia.
O redirecionamento do foco da empresa para questes relacionadas
s polticas tecnolgica e industrial e para uma menor exposio s condies do mercado internacional tornam a Petrobrs mais dependente
do mercado domstico de capitais. Configura-se, assim, a insero do
BNDES como agente de fomento no setor. O banco retoma as operaes de emprstimos diretos para a Petrobrs e suas subsidirias, e participa como co-financiador em operaes com entidades multilaterais.
No segmento de gs natural, o BNDES desempenharia funo de
destaque em operaes de financiamento para a expanso da infra-estrutura de distribuio e transporte, principalmente caso se verifique a
elevao do nmero de usinas termoeltricas movidas a gs natural.

24
Caso se evolua com a proposta de criao de uma agncia nacional de defesa da concorrncia, que agregasse as funes hoje da SEAE e da SDE, haveria a alternativa de
constituio de um grupo especializado em petrleo e gs dentro da referida agncia.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 296

Parcerias com empresas privadas continuam, porm centradas em


operaes de menor escala e voltadas para o abastecimento do mercado
interno. O BNDES continua com papel importante na organizao de
operaes financeiras.
Cenrio 2 Modelo hbrido competitivo
A abertura do setor prossegue, com preos internos refletindo as
condies do mercado externo. Desacelera-se a tendncia
internacionalizao da Petrobrs; contudo, no se verifica retrocesso.
Aps um perodo inicial de retrao, a empresa retorna aos mercados de
capitais externos.
O BNDES desempenha fortemente a funo de catalisador de fundos de outros investidores institucionais e entidades financeiras para os
investimentos setoriais. Operaes de project finance continuam sob a
liderana do banco, como formulador da modelagem financeira.
Visando introduo de competio na comercializao de gs natural, a ANP e o governo implementam um processo de desverticalizao
da cadeia do gs natural, com a reduo da participao da Petrobrs nas
empresas de transporte de gs (gasoduto Brasil-Bolvia e malha de transporte do gs nacional) e com a venda de aes no mercado. O BNDES
assume a funo de empreender o modelo de venda das participaes,
alm de fomentar os novos investimentos em distribuio e transporte.
3.3 - Telecomunicaes: consolidao e competio
Em 1997, foi sancionada a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT),
que se tornou o novo marco legal do setor e criou a Agncia Nacional
de Telecomunicaes (ANATEL), submetida a regime autrquico especial e vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a funo de rgo regulador. Aps a criao da agncia e a aprovao do marco
regulatrio, deu-se a privatizao das empresas estatais, em 1998.
A preparao econmico-financeira das empresas, o rebalanceamento
antecipado das tarifas e a prvia definio das regras fomentaram um
processo de privatizao com estabilidade institucional considervel25 .
O Brasil foi dividido em trs regies de concesso para telefonia
fixa local e intra-regional e uma rea, compreendendo todo o pas, para
25

Ver Novaes (2000).

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 297

telefonia de longa distncia nacional e internacional. Na telefonia celular (bandas A e B), o territrio nacional foi dividido em dez reas de
concesses. O modelo instalado contemplava o incio da competio
em um regime de duoplio nas telefonias fixa local, celular e de longa
distncia inter-regional e internacional26 . Na telefonia de longa distncia intra-regional, quatro empresas passaram a operar.
Essa configurao de mercado perdurou at dezembro de 2001. Aps
essa data, novos entrantes foram autorizados a adentrar o segmento de
telefonia local e de longa distncia. Dependendo da antecipao das
metas de universalizao fixadas para 2003, as concessionrias esto
sendo autorizadas a expandir suas operaes para outros segmentos de
mercado/regies.
Alm disso, adotou-se uma assimetria na regulao, no sentido de
que novos entrantes receberam tratamento diferenciado quanto s exigncias de universalizao, controle tarifrio, regime jurdico (autorizao), e possibilidade para expanso mais rpida em direo a outros
mercados. Tais iniciativas visavam facilitar a entrada e o desenvolvimento da competio nos diversos segmentos de mercado.
Nota-se, tambm, que dado papel de destaque agncia no mbito
do aparato de defesa da concorrncia. Conforme o inciso XIX, art. 19 da
LGT, cabem ANATEL as competncias legais em matria de controle,
preveno e represso das infraes da ordem econmica ressalvadas as
pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE.
3.3.1 ANATEL: defesa da concorrncia e consolidao setorial
Enquanto a ANP e a ANEEL defrontam-se com os desafios de conjugar as aes do Estado regulador com os anseios do Estado empresrio, a ANATEL est voltada aos desafios de implementao e consolidao do modelo concebido antes da privatizao.
Nesse contexto, questes relacionadas defesa da concorrncia ganham cada vez mais proeminncia, principalmente tendo em vista uma
provvel onda de fuses e aquisies no mercado brasileiro, acompanhada de uma nova reestruturao no plano internacional.
Desde meados dos anos 90, impulsionadas por projees espetaculares de demanda para Internet e transmisso de dados, as empresas de
26

O modelo de duoplio persistiu at dezembro de 2001.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 298

telecomunicaes nos Estados Unidos, na Europa e suas subsidirias


lanaram-se em uma corrida de investimentos ao redor do mundo27 .
Do ponto de vista tecnolgico, esse processo foi acompanhado pela
convergncia na prestao de vrios servios (voz, imagem, dados/
Internet), compartilhados no mbito de redes de alta velocidade, com
custos unitrios decrescentes. O boom de investimento contemplava,
tambm, uma expanso das fuses e aquisies, nas quais as corporaes
buscavam economias de escala e complementaridade para suas estruturas de custos em escala internacional28 .
No mercado de telefonia mvel, entrevendo um enorme potencial
para servios de Internet a partir de terminais celulares, grandes
corporaes na Europa pagaram mais de US$ 90 bilhes, em 2001, por
licenas de telefonia mvel de terceira gerao (3G)29 .
Tamanha euforia comea a contrastar com a percepo de que as novas tecnologias levariam mais tempo do que se esperava para se difundirem, e que o crescimento de muitos servios no se realizaria no curto
prazo. Tais concluses, conjugadas com o acmulo de capacidade ociosa
diante da duplicao da infra-estrutura em vrias partes do mundo, conduziram a uma forte reverso das expectativas. Diante de dvidas estimadas em US$ 1 trilho, tiveram incio uma onda de pedidos de concordata
e uma forte retrao das atividades. Somente nos Estados Unidos, estimase que cerca de 500.000 pessoas perderam emprego no setor de telecomunicao incluindo supridores de equipamentos , desde 200130 .
Numa perspectiva de ajustamento, j comea a se delinear um processo de consolidao do setor, atravs de uma nova onda de fuses e
aquisies em que as grandes empresas de telefonia fixa local ganham
destaque. Devido menor intensidade da competio na telefonia local,
estas empresas estariam em melhor posio financeira para assumir o
papel de consolidadores dentro da indstria.

27
Um exemplo do mpeto dos investidores pode ser visto no caso da Global Crossing.
Em menos de cinco anos, a empresa construiu uma rede global de cabos de fibra tica de
100.000 milhas. Em fevereiro de 2002, a empresa, entretanto, pediu concordata com uma
dvida estimada em US$ 12,4 bilhes, cf The Economist, Fevereiro, 2002, p. 59.
28
Pires J.C.L. e Dores, A. B. (2000)
29
Cf. The Economist, Julho, 2002, p. 60.
30
Cf. The Economist, Julho, 2002, p. 59. Esse valor equivale a 0,4% do total da fora de
trabalho empregada em agosto de 2001 US Departament of Labor.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 299

O risco aqui reside no fato de que a consolidao pode conduzir a


forte aumento da concentrao, e pode tambm garantir maior poder de
mercado aos detentores dos segmentos caracterizados por monoplio
natural. Nesse sentido, reguladores no mundo e no Brasil enfrentaro o
dilema de flexibilizar ou no as regras que impedem as concentraes
horizontal e vertical como meio de promover uma rpida recuperao
da atividade e do investimento31 .
No Brasil, o processo de consolidao dever, adicionalmente, ser
fomentado por fatores tipicamente nacionais. Primeiramente, em 2003,
acabar o prazo legal que impossibilita a mudana de controle nas empresas de telefonia fixa. No caso da telefonia celular, as novas regras do
SMP (Servio Mvel Pessoal) ampliaram as regies de atuao das operadoras32 e flexibilizaram as regras para operaes de fuso e aquisio
no segmento.
A tendncia de concentrao horizontal nos celulares, em torno de
grandes grupos com cobertura nacional, pode trazer benefcios na forma de maior escala nas operaes, menores custos de roaming33 e prestao de novos servios. Em um ambiente competitivo, tais ganhos beneficiariam o mercado como um todo.
Os casos de fuso e aquisio que envolvam as operadoras de telefonia fixa local (Telemar, BrasilTelecom e Telefonia) devem, contudo,
merecer ateno especial da ANATEL. Este fato deve-se reduzida
competio na telefonia fixa local e na proviso do acesso local via
EILD (explorao industrial de linha dedicada) e s dificuldades de se
detectar prticas anticompetitivas nesses segmentos. A elevao da participao das operadoras de telefonia fixa pode representar uma ameaa
para a manuteno da competio nos segmentos potencialmente mais
competitivos, como longa distncia, proviso de servios de Internet e
transmisso de dados.

31

No Brasil, as concessionrias de telefonia fixa local so responsveis por 89% dos


telefones fixos instalados, enquanto as novas entrantes (Vsper, Vsper So Paulo e GVT)
respondem por 11% da base instalada. Ver ANATEL (2002:13)
32
No SMP, as reas de atuao tm o mesmo formato das regies de telefonia fixa do
STFC, podendo uma operadora adquirir licenas que cubram todo o territrio nacional.
33
Tarifas de roaming ocorrem quando o usurio recebe e realiza chamadas, ou utiliza
servios de Internet, fora da rea geogrfica da sua operadora, fazendo uso da rede da
regio visitada.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 300

As interaes das empresas de telefonia fixa local no mercado de telefonia mvel tambm devem ser examinadas com cuidado pela ANATEL.
A discriminao nas regras e nos valores praticados de interconexo poderia, em princpio, colocar em desvantagem outros agentes, tanto no
mercado de telefonia mvel como no da longa distncia.
3.3.2 Papel do BNDES: modelo privado competitivo
O setor de telecomunicaes est inserido em um ambiente de capitais privados em que as questes do financiamento sero norteadas pelas perspectivas de crescimento da demanda, pelas oportunidades de
investimentos atrativos e pelas estratgias globais das corporaes
multinacionais atuantes no pas.
O boom de investimentos recentes, a dramtica reverso das expectativas e o colapso de inmeras operadoras com negcios globais vm
fomentando um ambiente de incertezas, que afeta particularmente as
operadoras em mercados emergentes como o Brasil. Com efeito, a insero do BNDES dever se concentrar na funo de mitigador dos
riscos regulatrio e econmico, coordenando operaes de co-financiamento e atraindo recursos das agncias multilaterais.
A ao do BNDES pode resguardar o setor contra uma crise de
liquidez de curto prazo, que poderia levar a situaes de insolvncia,
devido a uma conjuntura externa adversa, somada a um contexto de
ajustamento setorial no plano internacional. Operaes nessa direo
podem trazer ganhos de longo prazo ao se preservar uma estrutura de
mercado mais competitiva.
Alm desse papel de agente mitigador do risco no curto prazo, o
BNDES desempenha funo importante na oferta de crdito, na forma
de emprstimos ou participaes, visando modernizao das redes e
ao aumento da qualidade dos servios de telecomunicao.
Este papel cresce em importncia diante da necessidade de elevao
da participao do Brasil em correntes de comrcio e investimento internacional. Sendo os servios de telecomunicaes insumos vitais para
as atividades relacionadas ao comrcio exterior e a programas de financiamento de longo prazo que integrem esses dois temas, eles constituem uma rea a ser explorada, principalmente quanto tratamos da promoo do desenvolvimento das pequenas e mdias empresas.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 301

4. Concluses
Os resultados da privatizao, o escopo e a evoluo das reformas
conduziram a ambientes consideravelmente distintos para os trs setores analisados. A transio inacabada no caso da energia eltrica um
exemplo de uma reforma marcada pela falta de uma seqncia consistente e de um rumo previamente acordado. As incertezas sobre o futuro
do setor alimentam a maior variedade de cenrios que contemplam mesmo a possibilidade de um retrocesso.
No contexto do petrleo e do gs natural, o comportamento dos preos internos, em relao ao mercado internacional, definir a viabilidade de uma estratgia de internacionalizao da Petrobrs, de uma maior
participao privada no setor e do avano das reformas. Quanto menores forem o grau de abertura e a estabilidade institucional, mais o papel
do BNDES ganha traos tradicionais, como provedor de emprstimo, a
partir de recursos prprios e/ou das agncias multilaterais.
Nos cenrios com maior participao privada e risco institucional
menor, o BNDES fortalece sua funo de coordenador de operaes de
project finance. Nos casos de desverticalizao dos segmentos de monoplio natural, o banco pode ser chamado para estruturar operaes de
vendas de participaes minoritrias.
O setor de telecomunicao distingue-se dos demais pelo sucesso do
processo de privatizao e de reforma do aparato regulatrio. A ANATEL
j no experimenta os dilemas de regular o Estado empresrio, porm
estar enfrentando desafios importantes ao analisar o processo de consolidao esperado a partir de 2003.
Neste sentido, as questes discutidas sero similares ao debate em
outras partes do mundo, e passaro pela avaliao dos impactos negativos que a reestruturao ter no ambiente competitivo. Particular ateno dever que ser dada aos segmentos ainda fadados aos fundamentos
de monoplio natural. O papel do BNDES tambm difere consideravelmente quando consideramos este setor. O banco poder figurar como
agente mitigador do risco em emprstimos direcionados para a questo
da liquidez de curto prazo, e da reestruturao no patamar internacional. Outras reas de atuao do BNDES seriam a de co-financiamento e
a de modelagem financeira de investimentos de prazo mais longo na
modernizao e na elevao da qualidade dos servios.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 302

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INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 303

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 304

SIGNIFICADO E IMPLICAES DO
PARADIGMA DO BEM-ESTAR SOCIAL
NO MBITO DA REGULAO ECONMICA
E DA DEFESA DA CONCORRNCIA

Paulo C. Arago e Luis F. Schuartz*


I. Introduo
O objetivo deste texto examinar as condies de possibilidade e
os limites de uma conceitualizao jurdica integrada das polticas de
regulao de monoplios naturais e de concorrncia. A colocao do
objetivo nestes termos pretende sugerir a existncia de candidatos mais
ou menos naturais para servir como paradigma na referida empreitada conceitual, mas tambm, de restries no universo das alternativas
disponveis. Indo direto ao ponto, o que se trata de analisar so as condies de realizao, no plano institucional, de uma proposta de
integrao terica no tratamento jurdico dos fenmenos da regulao
econmica e da defesa da concorrncia, cristalizada em torno do objetivo da maximizao do bem-estar social.
Esta anlise ser crtica, em um primeiro momento, no sentido da
identificao de um foco potencial de conflito entre a lgica que governa as atividades, normativamente orientadas, de aplicao de normas jurdicas de natureza finalstica, de um lado, e a lgica que governa as atividades, cognitivamente orientadas, de definio de objetivos de poltica econmica sob a modalidade especfica de normas jurdicas, de outro lado. Disto segue que a perspectiva crtica se constri,
inicialmente, sobre a base de um argumento de carter geral, pois vale
diante de toda tentativa de subordinar o trabalho sistematizador do ju-

* Escritrio Barbosa, Mussnich & Arago.


INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 305

rista a imperativos funcionais, seja qual for o seu matiz. Neste sentido,
o paradigma do bem-estar apenas uma das possveis formas particulares que pode assumir o problema anteriormente mencionado, e a sua
escolha tem a ver menos com razes propriamente tericas ou de princpio do que com motivos prticos relacionados relativa preeminncia
na literatura especializada.
Por outro lado, e num segundo momento, pretende-se que a anlise seja
crtica em um sentido reflexivo, isto , que ela alcance tambm a si mesma.
Este aspecto ser decisivo para uma diferenciao da abordagem que o
presente texto prope daquela que poderamos qualificar de normativismo
ingnuo. Em poucas palavras, este consiste na recusa pura e simples da
idia de que a recepo em massa de argumentos de origem econmica
uma condio absolutamente necessria para a racionalizao do discurso
jurdico a respeito dos temas da regulao e da concorrncia, recusa que se
d em nome de um pseudopurismo metodolgico que virou as costas para
os reais problemas enfrentados pelo moderno Estado Democrtico de Direito. Desta perspectiva, o status privilegiado concedido ao paradigma do
bem-estar, na estratgia de elaborao deste texto, se explica pelo seu enorme potencial racionalizador e pela convico de que a sua eventual superao dever, necessariamente, assumir a forma de uma reintegrao no
mbito de um novo paradigma que atenda, de maneira equilibrada, aos
imperativos prprios a cada modalidade de discurso no caso, os discursos
jurdico, econmico e poltico-econmico.
II. A maximizao do bem-estar social
como critrio de unidade das polticas de regulao
de monoplios e de concorrncia
O que se est chamando, neste contexto, de paradigma do bemestar, pode ser resumido na idia de que poltica regulatria, em
sentido estrito, e poltica da concorrncia esto entre si relacionadas de um modo complementar, e que o ponto de vista que garante
e, por assim dizer, calibra essa relao de complementaridade est
dado pelo objetivo da maximizao do bem-estar social entendido
como eficincia econmica. De acordo com esta leitura, tanto a
poltica de regulao de monoplios como a poltica de defesa da
concorrncia deveriam orientar-se, em ltima instncia, no valor
da mxima eficincia econmica ainda que de perspectivas difeDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 306

rentes 1. Com efeito, se o objetivo da poltica concorrencial ou


deveria ser promover a eficincia, por meio de um controle preventivo (estrutural) e repressivo (comportamental) de exerccios de poder
de mercado por parte de agentes econmicos, o objetivo da poltica
regulatria ou deveria ser a correo daquelas imperfeies
ou falhas de mercado (no sentido de impedirem que o sistema de
mercado desempenhe suas funes alocativas de modo timo) que, justamente, por uma razo ou outra, no pode se dar via aplicao do direito da concorrncia.Entre as mencionadas razes, as mais citadas so as
seguintes: externalidades, incentivos para comportamentos oportunistas em razo de assimetrias de informao e, especialmente, a presena
de poder de monoplio estruturalmente no-eliminvel, seja sob a
forma de monoplios legais (i.e., aqueles criados por meio de norma
jurdica), seja sob a forma dos chamados monoplios naturais, que resultam da particular estrutura de custos da indstria em questo, quer
dizer, sempre que uma nica empresa puder produzir a quantidade total
de mercado a um custo inferior ao associado produo dessa mesma
quantidade por parte de duas ou mais empresas.
Monoplios naturais do origem a um peculiar desafio para os defensores de uma concepo sistematicamente integrada das polticas de
regulao e de concorrncia nos moldes do paradigma do bem-estar.
De um lado, o estabelecimento de uma pluralidade de empresas em situao de concorrncia em mercados com tais caractersticas ineficiente
pelos motivos acima expostos; de outro lado, o monoplio natural tambm ineficiente, na medida em que de acordo com a teoria
microeconmica convencional fixa seus preos em nveis superiores
aos competitivos (i.e., acima dos respectivos custos marginais). a produo de tal ineficincia pelo monoplio natural que, ento, vai caracterizar o problema que justifica, como tentativa de soluo, a atividade
regulatria do Estado. O desafio est, sob tais condies, em como garantir que a correo, pelo aparato estatal, da ineficincia identificada
no caso do monoplio natural, no seja levada a efeito, ao custo de uma
gerao de nova ineficincia, a saber, aquela produzida pelo conjunto
de medidas em que consiste a regulao do monoplio natural.
Em um certo sentido, a preocupao com este tipo de ineficincia
no algo restrito atividade do Estado em matria de regulao eco1
Ver Carlton e Perloff, Modern Industrial Organization, Addison-Wesley, 1999, em
especial os captulos 19 e 20.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 307

nmica. Tambm a criao de rgos e agncias, dotados de poder


normativo e fiscalizador para a aplicao da legislao antitruste, somente pode legitimar-se, do ponto de vista do paradigma do bem-estar, a partir da suposio implcita de que os efeitos lquidos sobre o
bem-estar social produzidos por tal aplicao no sero negativos, ou
seja, que as atividades dos poderes pblicos, direcionadas promoo
da eficincia nos mercados, no sero, elas mesmas, fontes de ineficincias ou, mais precisamente, de ineficincias quantitativamente maiores que aquelas geradas pelo exerccio de poder de mercado que se
est buscando prevenir ou combater por meio dessas atividades.2
Teoricamente ao menos, a resposta a esse desafio parece ser trivial:
as autoridades responsveis pela implementao, via aplicao do direito, das polticas da concorrncia e regulatria, devem ser eficientes,
no sentido da efetiva realizao das correspondentes misses
institucionais a um custo social inferior aos benefcios associados a essa
realizao e, especificamente, da no produo de ineficincias nos
mercados nos quais se verifica a interveno. Essa trivialidade, no entanto, e como anteriormente indicado, apenas aparente. Isso fcil de
ver j no plano mais superficial da diversidade das formas ou mtodos de atuao estatal no domnio econmico, tendo em vista o objetivo declarado do mximo social welfare.
Nas discusses sobre o assunto no campo da poltica antitruste, as
controvrsias tm incio, como no poderia deixar de ser, ainda no contexto da prpria definio do que seja bem-estar social: este o genuno contested concept em torno do qual se articulam as disputas em
relao ao que deve ser, institucionalmente, considerado como antitrust
goal. Neste particular, as opinies se dividem entre o time dos que defendem um conceito de bem-estar ou eficincia econmica dissociado
de preocupaes de natureza distributiva, e o time dos que sustentam
que no pode haver bem-estar sem que se impeam transferncias de
renda de consumidores a produtores, viabilizadas pelo exerccio de poder de mercado por parte dos ltimos o que coloca o aplicador do
direito antitruste em uma posio que perigosamente prxima de um
fiscal de preos. Do lado da poltica regulatria, a situao mais com2

Na verdade, e como atesta uma certa vertente da literatura sobre law and economics, esse
modo geral de anlise se caracteriza por uma espcie de imperialismo potencial, uma vez
que qualquer instituio jurdica pode ser avaliada na sua adequao como meio para a
realizao do objetivo da maximizao da eficincia ou do bem-estar social.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 308

plexa, dada a coexistncia igualitria ao menos em princpio de


modalidades muito distintas de regulao de monoplios naturais, desde a transferncia de propriedade, ou controle para o poder pblico,
passando pelas vrias formas de controle de preos, at a fixao de
taxas de retorno.
Ao que indica a literatura, os pressupostos e as implicaes relativos
opo por um ou outro conceito de bem-estar social (no jargo do
direito concorrencial, por um antitrust goal) 3 , e os efeitos econmicos,
em termos de perdas e ganhos de eficincias, associados aos tradicionais mecanismos de regulao, parecem j ter sido suficientemente estudados de uma perspectiva geral4. No e nem poderia ser inteno
deste texto discuti-los em alguma profundidade, ou mesmo, propor uma
descrio resumida e minimamente informativa dos pontos altos
dos correspondentes debates. A limitao de espao, a quantidade e a
heterogeneidade dos argumentos envolvidos recomendam um
posicionamento mais distanciado em relao a esse tema. No que segue,
portanto, a ateno estar limitada s conseqncias e, sobretudo, aos
problemas relacionados transposio, pura e simples, do modo de pensar que caracterstico das discusses poltico-econmicas a respeito da
forma tima de regulao dos mercados, para o mbito das discusses
especificamente jurdicas acerca da aplicao e execuo das normas de
direito positivo que resultam dos mencionados processos.
Em um nvel abstrato, a poltica de regulao econmica, no Estado
Democrtico de Direito, poderia ser imaginada como um conjunto de
atividades direcionadas seleo dos meios mais adequados para a realizao de objetivos econmicos definidos a partir de parmetros legalmente estabelecidos. Tais parmetros limitam-se, quase sempre, a aspectos procedimentais relativos aos processos decisrios em que os objetivos e os meios para alcan-los so fixados, bem como, delimitao formal das esferas de direitos subjetivos de pessoas potencialmente
afetadas pela implementao das correspondentes decises. Nesse sentido, so raras as restries jurdicas que incidem diretamente sobre o

Para a discusso nos Estados Unidos, cf. Herbert Hovenkamp, Federal Antitrust Policy.
The Law of Competition and its Practice, West Group, 1999, Cap. 1; Oliver Williamson,
Economies as an Antitrust Defense: The Welfare Tradeoffs,, in American Economic
Review, 58, 1968; e Fischer, Johnson & Lande, Price Effects of Horizontal Mergers in:
California Law Review, Vol. 77, Nr. 4, July 1989, pgs. 777-826 .
4
Cf. Carlton e Perloff, op. cit., 657-678.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 309

espao de alternativas para a escolha poltica de objetivos e diretrizes


gerais. Quando explcitas, tais restries assumem a forma de princpios formulados em termos excessivamente genricos e ambguos, de modo
que no difcil a projeo, sobre os textos que veiculam os mencionados princpios, de uma multiplicidade de significados heterogneos (at
mesmo conflitantes entre si), nem a produo de argumentos plausveis
que garantam a necessria compatibilidade entre aquilo que foi escolhido politicamente como objetivo a realizar e os valores proclamados
no direito positivo.
Por essa razo, parece-nos um equvoco no mnimo parcial atribuir s normas que expressam tais princpios a natureza de normas que
prescrevem finalidades que, de alguma forma relevante, limitam o universo de opes disponveis ao sujeito competente no momento em que
este define objetivos de poltica econmica. Isto vale, por exemplo, para
o art. 170 da Constituio Federal de 1988, o qual dispe que a ordem
econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social (...), cuja compatibilidade com distintas opes
ideolgicas em matria de regulao econmica poderia ser defendida
com seriedade e sem contradio.
Esta situao de vazio jurdico no que se refere definio das grandes linhas que governam o papel do Estado enquanto regulador da economia no se verifica, contudo, no que diz respeito execuo dos respectivos programas, incluindo a escolha dos meios mais adequados para
tanto. Uma vez incorporado ao direito positivo, com efeito, o prprio
programa que se converte em parmetro jurdico para o controle da
licitude do processo de sua execuo, nos termos de um controle da
adequao dos meios efetivamente escolhidos aos objetivos pr-fixados. Isso, note-se bem, nem sempre foi assim. Realmente, a extenso
progressiva da competncia do Poder Judicirio, at incluir o exame da
adequao de meios a fins definidos nos chamados programas
finalsticos, constitui um captulo importante da histria recente do
direito pblico. Mais elaborada no direito alemo, a referida extenso
se sustenta em uma reinterpretao criativa do princpio da
proporcionalidade, de acordo com a qual a validade de normas gerais
ou particulares pode ser avaliada do ponto de vista da sua necessidade para a realizao de uma finalidade pblica especfica, proibindose excessos e requerendo-se ainda que a instituio da norma em questo no produza efeitos negativos que superem os positivos mesma
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 310

associados. No Brasil, a idia vem recentemente se difundindo com


entusiasmo sobretudo no campo do direito tributrio, mas no h dvida de que a sua verdadeira vocao est localizada no mbito do direito
econmico.5
Isto particularmente evidente quando pensamos no conjunto de
atividades dos poderes pblicos, dedicadas defesa da concorrncia e
regulao de monoplios naturais do ponto de vista da realizao da
mxima eficincia econmica. Como exposto, o controle na forma de
juzos a respeito da adequao entre meios e fins serve para a qualificao jurdica dos comportamentos, tanto do agente econmico fiscalizado ou regulado como do agente pblico fiscalizador ou regulador. De
fato, se as referidas atividades se fundam na necessidade de promover a
eficincia ou corrigir ineficincias, natural que elas tambm sejam
avaliadas em termos das correspondentes contribuies, como meios,
para realizar a finalidade em nome da qual elas foram institudas e que
as legitima em ltima instncia. Assim que, por exemplo, uma deciso
administrativa do agente regulador, no sentido do estabelecimento de
uma determinada restrio liberdade de iniciativa do agente regulado
(na forma de controle de preos, de fixao de taxas de retorno ou quantidades ofertadas, de imposio de condies comerciais, etc.), tem, em
princpio, que prestar contas, ela prpria, ao critrio da eficincia.
Em suma, induzir agentes econmicos a se comportarem eficientemente algo que se faz eficiente ou ineficientemente, e que pode ser
avaliado juridicamente na mesma moeda. Note-se que isso no vale apenas para o agente regulador propriamente dito, mas tambm, para todo
agente ou rgo pblico cujas decises se deixam interpretar como parte de um complexo de condies para a realizao da finalidade poltico-econmica da maximizao do bem-estar social. No , em outras
palavras, apenas a licitude da deciso do agente regulador que est condicionada a um juzo afirmativo acerca da sua adequao, enquanto meio,
para a realizao do fim que justifica a regulao e, em concreto, a medida regulatria; alm dela, decises de concesso de subsdios, de financiamentos, de produo de efeitos positivos sobre estruturas de custos, etc., esto, todas elas, potencialmente, sujeitas ao mesmo padro de
5

Cf. Marco Aurlio Greco, Contribuies, Dialtica, 2000; e Luis Fernando Schuartz,
Contribuies de Interveno no Domnio Econmico e Atuao do Estado no Domnio
Econmico, in: Marco Aurlio Greco (coordenador), Contribuies de Interveno no
Domnio Econmico e Figuras Afins, Dialtica, 2001, pgs. 35-60.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 311

anlise: o controle jurdico da deciso em nome da eficincia econmica conseqncia da autolegitimao tcnico-administrativa da deciso em nome da eficincia econmica.
Isto posto, nota-se que a racionalidade teleolgica (escolha racional
de meios para fins prefixados) que, idealmente, anima o processo
decisrio de escolha do meio mais adequado para a maximizao do
bem-estar social se faz duplamente presente em qualquer processo
decisrio de controle da licitude de decises prvias adotadas do mesmo ponto de vista: de um lado, no controle da ltima no sentido da
adequao do meio escolhido ao mencionado fim; e, de outro lado, no
controle reflexivo de si mesmo no sentido da prpria adequao (ou da
possvel inadequao), como meio (ou como um simples dado de fato),
realizao de tal estado de coisas. Como se v, a expanso desse tipo
de anlise no apenas algo que se d horizontalmente (a difuso para
diferentes reas do direito), mas que se desdobra tambm na vertical, j
que cada novo elo na cadeia de decises destinadas ao controle da adequao entre meios e fins pode, ele prprio, ser posteriormente controlado de acordo com o mesmo padro.
Se limitarmos o olhar evoluo recente das discusses entre especialistas no mbito do direito econmico, fica clara a tendncia a um
aproveitamento progressivo deste potencial de expanso no interior do
sistema jurdico. Esta tendncia, infelizmente, tem provocado reaes
compreensveis, mas pouco ilustradas, no sentido da relativizao da
importncia de argumentos econmicos na soluo de problemas jurdicos (em especial os problemas identificados no contexto da aplicao
do direito da concorrncia aos casos concretos). Nesse sentido, ao entusiasmo com o potencial racionalizador aparentemente ilimitado do
paradigma do bem-estar social em razo da incorporao de conhecimentos de cincia econmica no discurso jurdico e a reduo de espaos de imunidade jurdica para decises baseadas em argumentos
tecnocrticos corresponde a resistncia irracional mas at certo ponto
justificada diante da aceitao de certas implicaes de tal incorporao
para a especificidade deste tipo de discurso. A conseqncia a sugesto defensiva de pseudo-oposies entre o jurdico e o econmico,
as quais, se consolidadas no plano institucional, representaro um grave
obstculo ao desenvolvimento da prxis de aplicao do direito em uma
direo em que possam convergir a sua racionalizao e o incremento
das garantias do administrado em face s decises do poder pblico em
matria de poltica econmica. A nosso ver, uma reflexo produtiva
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 312

sobre esta intricada questo requer a conscientizao prvia acerca


da verdadeira natureza do problema envolvido, de modo a que as
possveis solues sejam propostas e avaliadas no nvel correto. As
sees que seguem se ocupam, em linhas gerais, da apresentao
das condies necessrias para tal conscientizao e de sugestes da
direo na qual as eventuais solues para o mencionado problema
devem ser buscadas.
III. Bem-estar social como Programa Finalstico:
o problema da insegurana jurdica e suas implicaes
para as decises de investimento
A incorporao do paradigma do bem-estar, como ponto de vista
unificador para as anlises jurdicas das atividades do poder pblico
nos campos da defesa da concorrncia e da regulao econmica, traz,
como j indicado, ganhos considerveis para a qualidade e o alcance
dessas anlises. Em poucas palavras, esses ganhos podem ser imaginados como aquisio da capacidade de demandar razes do agente
regulador da economia de uma maneira integral e paritria. Nesse
sentido, o referido movimento de incorporao fortalece e d maior
consistncia tendncia, que prpria do moderno direito pblico de
minimizar as margens de discricionariedade dos poderes pblicos no
trato com questes de relevncia geral. Com isso, vai se dissolvendo a
pretenso de converter a posse de um superior conhecimento em uma
espcie de neopaternalismo tecnocrtico: a alegada superioridade do
regulador no exerccio da sua expertise neutralizada, no frigir dos
ovos, justamente por aquilo que lhe servia de fundamento, vale dizer,
o carter objetivo, isto , publicamente acessvel e intersubjetivamente
controlvel, do saber tcnico.
Este inquestionvel ganho, contudo, no vem sem o respectivo preo. No estamos nos referindo aqui somente ao que poderamos denominar de custo de treinamento do corpo de pessoas incumbidas da
funo de zelar pelo controle ex ante ou ex post da deciso tcnica em
nome de um interesse geral que exige o respeito melhor tcnica e se
volta contra os favorecimentos tecnicamente injustificados. O problema tem ainda uma face menos visvel, e que assume uma feio particularmente intensa no caso do direito da concorrncia e da regulao
econmica. Trata-se do problema conhecido de longa data dos sociINFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 313

logos do direito6 do significado dos programas finalsticos para a


prxis e o discurso jurdicos.
Programas finalsticos so, grosso modo, normas jurdicas que prescrevem objetivos e com isso condicionam a licitude da escolha dos meios ao cumprimento ou, no mnimo, adequao de acordo com algum
critrio do meio escolhido para a efetiva realizao do objetivo prescrito. No caso da defesa da concorrncia e da regulao econmica, o
objetivo aceito convencionalmente , como antes exposto, a busca do
aumento do bem-estar social entendido enquanto aumento da eficincia
econmica. Traduzido em termos jurdicos, isso significa para os poderes pblicos a obrigao de promover o bem-estar social no sentido da
escolha dos meios mais adequados para a realizao deste objetivo dentro dos limites da prpria competncia. Assim, por exemplo, a obrigao do CADE, como rgo competente para a defesa da concorrncia
nos mercados, decidir as questes relativas aprovao de atos de
concentrao e ao julgamento de condutas de forma a aumentar o bemestar social; o mesmo vale para outros rgos da administrao pblica
e, conforme indicado, tambm para as instncias de controle destas decises, pelo menos na medida em que o que est em jogo o controle
das mesmas no que diz respeito ao cumprimento da obrigao definida
no programa de objetivos.
Alm disso, e mais importante, tambm para o agente econmico
privado tem-se que a incorporao do paradigma do bem-estar social
nos mbitos da defesa da concorrncia e da regulao representa uma
transformao das obrigaes clssicas em tipos novos de obrigaes,
tpicas do Welfare State, como so as obrigaes de realizar metas prdefinidas ou, simetricamente, as obrigaes de no fazer nas hipteses
em que ao descumprimento da obrigao se associa um efeito tratado
juridicamente como negativo (como o caso, para ficarmos no exemplo
do direito da concorrncia, com a anlise de algumas condutas
anticompetitivas). So conhecidas as razes para justificar a adoo e a
difuso destas tcnicas de definio de obrigaes no campo do direito
6
O termo programa finalstico remete distino proposta por Niklas Luhmann entre
programao condicional (Konditionalprogrammierung) e programao finalstica
(Zweckprogrammierung), mas no deve ser lido como pretendendo se vincular aos pressupostos e implicaes peculiares teoria de Luhmann. Sobre o sentido da mencionada
distino, cf. deste autor, ob. cit., 195-205; ainda, Rechtssoziologie, Opladen, 1980, 227234; Ausdifferenzierung des Rechts, Frankfurt am Main, 1981, 140 ss. e 274 ss., e
Zweckbegriff und Systemrationalitt, Frankfurt am Main, 1973, 163 ss.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 314

econmico. Por outro lado, so igualmente conhecidos os problemas


que tais tcnicas acarretam no que se refere garantia da previsibilidade
das conseqncias das decises dos agentes econmicos em especial
as decises de investir.
A recepo do paradigma do bem-estar social no mbito do direito de defesa da concorrncia e da regulao econmica implica no
apenas a adoo de um objetivo capaz de integrar sistematicamente e
unificar as atividades do poder pblico neste mbito. Mais do que isso,
tal recepo traz consigo uma srie de exigncias quanto ao ambiente
institucional no interior do qual o incremento do bem-estar social dever
ser levado a cabo. Examinar probabilidades de exerccio de poder de
mercado, demonstrar e calcular perdas de bem-estar associadas a este
exerccio e ganhos de bem-estar associados a redues de custos, identificar e corrigir falhas de mercado, controlar variveis microeconmicas
como preos e taxas de retorno, tendo em vista a efetivao de metas
qualitativas ou quantitativas previamente estabelecidas: estas so tarefas da maior complexidade s quais correspondem decises que devero ser tomadas quase sempre sob condies de incerteza. Uma funo
da mxima importncia a ser, neste contexto, desempenhada pelas instituies envolvidas com regulao de mercados em sentido amplo, a
funo de reduo de incertezas que podem em especial em situaes
de crise de confiana afetar de uma maneira extremamente negativa a
disposio de investir por parte dos agentes econmicos, na medida em
que recomendam a adoo generalizada de estratgias defensivas de
valorizao do capital.
De uma perspectiva geral, poderamos falar em absoro de insegurana para nos referirmos ao papel das normas e instituies jurdicas no que se refere generalizao e estabilizao de expectativas quanto ao futuro. Normas e instituies jurdicas podem assim atuar como
espcies de contrapesos diante das incertezas do ambiente econmico
que devem ser, como incgnitas, levadas em conta pelo agente investidor no instante da tomada da deciso de aplicar seu capital em ativos
direcionados prestao de servios de infra-estrutura. Com efeito, tais
normas e instituies surgem com a pretenso de pr-estruturar ao
menos no nvel das expectativas dos seus destinatrios o espao de
possibilidades quanto ao que deve e o que no deve ocorrer em face de
contingncias futuras; e, quando funcionam adequadamente, logram
aproximar do ideal normativo, com margens de erro tolerveis, o que
efetivamente ir ocorrer.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 315

No balano histrico, o saldo deixado pela implementao, pelos


poderes pblicos, de uma poltica integrada de promoo da eficincia
econmica no Brasil no foi positivo quanto realizao da referida
funo. Como antes exposto, so vrias as fontes de incerteza adicional
que a referida implementao criou, especialmente no mbito da poltica de defesa da concorrncia (sob a forma tanto preventiva quanto repressiva). Isso fcil de ver quando olhamos para a funo de controle
de atos de concentrao econmica por parte das autoridades de defesa
da concorrncia.
De fato, as condies de aprovao de decises de investimento que
resultam em atos de concentrao passveis de submisso a tais autoridades incluem, como elemento constitutivo, a produo pela operao
em questo de efeitos lquidos no negativos sobre o bem-estar social. Os riscos do predictive puzzle7 em que consiste o trabalho das
autoridades no esto, assim, limitados apenas a decises equivocadas
que eventualmente probam (aprovem) operaes cujos efeitos lquidos
sobre o bem-estar social so positivos (negativos). Os riscos para o interesse geral (aqui representado pelo aumento do bem-estar social) so
agravados pelos efeitos negativos causados sobre o estado geral de expectativas do potencial investidor, que nos casos no triviais dificilmente poder prever se a sua deciso de investir ser ou no tratada
como lcita por uma autoridade obrigada a decidir com base em prognoses
sobre eventos futuros. O problema se apresenta de uma maneira anloga no contexto do controle das decises administrativas por parte do
poder pblico no mbito da regulao econmica.
bvio que isso no um argumento contra o direito de defesa da
concorrncia tal como estruturado atualmente (controle preventivo de
estruturas de mercado que aumentem a probabilidade de exerccios de
poder de mercado, e controle repressivo de estratgias anticompetitivas
horizontais, verticais ou na forma de condutas predatrias) e a previso
jurdica da regulao econmica dos monoplios naturais, visando ao
seu comportamento competitivo. Isso porque, como antes indicado, a
existncia de normas e instituies correspondentes , ela prpria, funcional segurana e defesa do interesse do investidor. Tampouco seria justo inferir do que foi dito que a orientao dessas atividades na
7

Esta uma expresso retirada de um relatrio preparado recentemente pela Federal


Trade Comission (FTC) norte-americana, e intitulado Anticipating the 21st century.
Competition policy in the new high-tech, global marketplace, vol. I.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 316

busca do incremento do bem-estar social (includa aqui a preocupao


com o crescimento econmico) deveria ser abandonada em favor de
algum outro objetivo poltico. De fato, os problemas no esto relacionados a esse paradigma ou modelo terico propriamente dito, mas sim,
sua aplicao pelas autoridades competentes. neste nvel que se
encontra a insegurana que pode afetar de um modo altamente negativo
o objetivo poltico-econmico em nome do qual o referido modelo foi
criado e que se pretende ver realizado.
Efetivamente, a segurana jurdica de que o agente econmico privado necessita no depende somente da qualidade do modelo terico
que est na base das polticas pblicas de defesa da concorrncia e de
regulao de monoplios naturais, nem da qualidade das normas que
incidem diretamente sobre as esferas de interesse dos referidos agentes.
Modelos alinhados com a melhor teoria, e normas bem-definidas
no sentido da clareza e preciso dos conceitos usados na sua formulao e na flexibilidade do seu contedo com relao evoluo do pensamento econmico, so condies necessrias porm no suficientes
para garantir a confiana do investidor privado (e, com ela, que as polticas pblicas nos campos da concorrncia e da regulao no se convertam em um gigantesco e custoso tiro no prprio p); talvez at mais
fundamental que isso em especial em face da recente experincia brasileira a manuteno de um grau relativamente elevado de certeza
jurdica com respeito existncia de um padro racional de deciso por
parte das autoridades que interpretam e aplicam tais normas aos casos
concretos. E este ltimo, por sua vez, no se verifica sem a criao e a
estabilizao das condies para assegurar uma qualidade suficiente
s instituies aparato institucional que devem se ocupar, direta e
indiretamente, de tal aplicao.
Ainda que, em um nvel geral, seja questionvel at que ponto a
realidade institucional de pases mais desenvolvidos possa servir como
modelo normativo para a formatao de instituies no Brasil, no se
pode deixar de citar a Comisso Europia e a Federal Trade Comission
(sem esquecer da Diviso Antitruste do Departamento de Justia norteamericano) como exemplos de instituies bem-sucedidas no sentido
mencionado. Nestas, com efeito, parecem equilibradas as exigncias de
seriedade e profissionalismo na implementao das respectivas competncias em matria de defesa da concorrncia, de um lado, e de sensibilidade em relao s necessidades de segurana e calculabilidade do
setor privado, de outro lado.
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 317

Isso se reflete no apenas no excelente preparo tcnico dos funcionrios envolvidos preventiva e repressivamente nas anlises de casos,
mas, tambm, na disposio para (i) elaborar estudos, Guidelines
indicativos para os agentes econmicos no sentido da explicitao de
metodologias de anlise, de interpretaes oficiais de conceitos legais e
de safe harbors para condutas e estratgias por exemplo, na FTC/DoJ,
os Horizontal Merger Guidelines, os Antitrust Guidelines for the
Licencing of Intellectual Property, os Guidelines for Collaborations
Among Competitors, os Guides to Advertising and Promotional
Allowances, etc.; na Comisso Europia, as General Notices tais como:
Notice on Agreements of Minor Importance, Notice on Cooperation
between Enterprises, Notice on the Assessment of Cooperative Joint
Ventures, Notice on the Definition of the Relevant Market, Notice on the
Concept of Concentration, Notice on the Calculation of Turnover, entre
outras); (ii) proferir palestras e conferncias com temas de interesse geral
ou de setores econmicos especficos; (iii) no sobrecarregar as partes
com solicitaes inconclusivas de informaes, (iv) agilizar os procedimentos por meio do estabelecimento bem fundado de presunes a
respeito de relaes de causalidade entre condutas ou dados estruturais
do mercado e efeitos sobre o bem-estar social, etc.
Qualidade institucional algo difcil de definir, e talvez seja impossvel listar, independentemente de uma considerao da funo especfica de cada instituio, em quais propriedades ela consiste. Seja
como for, em se tratando de instituies direcionadas aplicao de
normas de direito econmico como o so, paradigmaticamente, as agncias reguladoras e os rgos de defesa da concorrncia, h alguns requisitos mnimos sem os quais se torna irrealista a expectativa de que possa
haver convergncia entre a finalidade bsica das polticas concorrencial
e regulatria, de um lado, e o funcionamento do aparato estatal incumbido da sua implementao, de outro. No que segue gostaramos de dar
destaque a dois destes requisitos, escolhidos pela sua especial relao
com o problema da segurana jurdica do investidor:
(i) capacitao e especializao tcnicas; e
(ii) coerncia institucional.
Desde Max Weber, um lugar-comum dizer que a existncia da empresa
capitalista, fundada como est na possibilidade do clculo racional, depende
de um aparato estatal cujo funcionamento seja previsvel de acordo com critrios modernos de racionalidade e isto, segundo as palavras de Weber, com
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 318

tanta exatido como possa ser calculado o rendimento provvel de uma


mquina. Ainda que, como anteriormente mencionado, o desenvolvimento do moderno direito pblico tenha nos levado para bem longe do
ideal dos imperativos condicionais ou das normas gerais e fixas tpicas do direito do sculo XIX, essa observao permanece vlida tambm
diante dos programas de objetivos que do a tnica do direito pblico
nos nossos dias. Nestas condies, a exigncia de maior calculabilidade
da ao do Estado deixou naturalmente de se focar na estrutura das normas definidoras de obrigaes imponveis aos sujeitos privados na qualidade de participantes de transaes econmicas, para se concentrar no
comportamento dos agentes pblicos responsveis pela sua aplicao.
Em termos prticos, tal exigncia de calculabilidade racional se reflete inicialmente na expectativa de profissionalizao do trabalho destes
agentes, no sentido da progressiva especializao de funes e incorporao de saber tcnico por parte de funcionrios cada vez mais especializados.
Com isso, logra-se, eventualmente, alcanar um grau satisfatrio de difuso e uniformizao do conhecimento (inclusive sob forma de
metodologias para a anlise de casos) que servir de base para as decises
de aplicao do direito, o que tende a aumentar substancialmente sua objetividade e, conseqentemente, sua previsibilidade para o setor privado.
Em particular, no mbito da aplicao do direito da concorrncia, a
referida exigncia de profissionalizao se traduz na necessidade de
difuso de conhecimento jurdico-econmico especializado entre as autoridades (e tambm entre os profissionais atuantes nesta rea). Como
apontado, isso vai contra a tendncia predominante no Brasil at o momento, a qual tem se apoiado numa ciso radical entre o jurdico e o
econmico, espelhada, por exemplo, nos prprios critrios de escolha
dos membros de alguns rgos reguladores. As preocupantes deficincias da resultantes so, pode-se dizer sem exagero, responsveis por parte
considervel das incertezas que tm marcado de maneira to negativa a
imagem dos rgos do sistema brasileiro de defesa da concorrncia. Se,
com efeito, a idia fazer com que o funcionamento desses rgos se d,
coordenadamente, na direo da maximizao do bem-estar social, o passo inicial zelar para que os seus ocupantes estejam suficientemente bem
formados (ou seja, de posse do conhecimento tcnico e do know-how
necessrios, bem como orientados precisamente nesta direo).
A atual compartimentalizao do saber em jurdico e econmico
certamente no a melhor forma de se obter este resultado. A experincia tem demonstrado que juristas sem conhecimentos econmicos tenINFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 319

dem a um raciocnio escolstico e a um apego quase mstico a questes


formais de nenhuma relevncia. Inversamente, economistas sem conhecimentos jurdicos tendem a um raciocnio tecnocrtico e a um desrespeito com os direitos subjetivos das partes nos processos administrativos. Neste sentido, a justa cobrana por especializao no deve ser
entendida como necessidade de opo por um ou outro tipo de conhecimento, mas, sim, de constituio e manuteno de corpos profissionais
especializados em defesa da concorrncia, especializao que impossvel sem uma combinao dos correspondentes conhecimentos jurdicos e econmicos.
A previsibilidade da ao estatal em matria de defesa da concorrncia e regulao de mercados no , entretanto, obtida somente com um
corpo de profissionais bem treinados e alinhados na busca do aumento
do bem-estar social. Um requisito adicional est na garantia de um grau
adequado de coerncia institucional. Coerncia, no sentido da
sistematicidade e continuidade na adoo de uma linha racional de conduta, um recurso escasso na histria institucional brasileira. Coerncia institucional no algo que se garanta automaticamente com a coerncia dos indivduos que, em um dado momento, ocupam um determinado cargo pblico embora isso seja obviamente uma condio necessria para essa garantia. Quando falamos em coerncia no patamar das
instituies, queremos dizer continuidade justamente na mudana dos indivduos que ocupam tais cargos. Coerncia institucional neste sentido
um fator crucial para o sucesso de um plano sistemtico de integrao das
polticas de defesa da concorrncia e da regulao econmica, e a sua
ausncia fatal para a confiana dos agentes privados quanto ao real
comprometimento do poder pblico com a realizao do referido objetivo. Ao lado da insuficiente profissionalizao, a falta de coerncia
institucional a grande vil da defesa da concorrncia no Brasil.
A coerncia nas atividades regulatrias das autoridades competentes se expressa na existncia de um padro relativamente rgido de deciso sobre questes recorrentes que, de certo modo transcenda as convices dos indivduos que circunstancialmente se encontram na posio de autoridade, mas que possa, no obstante, evoluir em razo de
progressos no saber tcnico que serve de fundamento para tais decises.
O modelo conhecido que melhor se aproxima desta caracterstica o do
case law, no qual tanto as autoridades como os potenciais afetados por
suas decises podem formar e estabilizar as suas expectativas por meio
de precedentes devidamente consolidados. Isso no significa renunciar
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 320

idia de que a autoridade deve poder dentro dos limites juridicamente


fixados formar livremente a sua convico a respeito da melhor forma
de dar cumprimento s normas positivas; a bem da verdade, o que se
pretende alcanar um desenho mais claro destes limites. De novo, um
exemplo que ilustra a necessidade deste tipo de continuidade institucional
nos dado pela histria recente do direito de defesa da concorrncia.
Surpreendentemente, o conhecimento profundo e em detalhe desta
histria tem sido fonte no de certeza, mas sim, da mais alta indeterminao
quanto a questes to essenciais e ao mesmo tempo prosaicas quanto
a definio dos critrios de submisso obrigatria de atos de concentrao econmica s autoridades competentes. As constantes, abruptas e
casusticas mudanas de rota na anlise deste, bem como de outros problemas mais complexos, inviabilizam processos de aprendizado
institucional e elevam a insegurana jurdica a nveis crticos.
IV. O necessrio aperfeioamento
do atual modelo institucional
Diante deste quadro, a questo imediata : os problemas de insegurana jurdica enfrentados nos campos da defesa da concorrncia e da
regulao de mercados e o da resultante aumento no grau de incerteza dos agentes econmicos so funo do modelo institucional adotado atualmente no Brasil, ou se explicam apenas em termos de falhas na
aplicao do mesmo? O ttulo da presente seo mostra que, a nosso
ver, o problema deve em ltima instncia ser atribudo ao modelo adotado se que neste caso se pode, rigorosamente, falar num modelo.
O formato institucional vigente no Brasil para a promoo da eficincia econmica via regulao de mercados (em sentido amplo) no
somente gerador de insegurana, mas ele tambm ineficiente em grau
relevante. Este flagrante conflito entre finalidade em nome da qual a
instituio existe (promoo da eficincia econmica) e performance
da instituio , certamente, o resultado mais paradoxal que os anos de
experincia com defesa da concorrncia no Brasil nos legaram.
O conflito ocorre em dois nveis. O primeiro deles est apenas indiretamente atrelado ao modelo institucional vigente, e se verifica nos
antes mencionados efeitos negativos para o bem-estar social relacionados falta de coerncia institucional na persecuo, pelo poder pblico, da referida finalidade. Estes efeitos se ramificam, basicamente e
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 321

conforme exposto, em problemas de consistncia das decises em matria concorrencial e em problemas de insegurana jurdica e de agravamento de incertezas no que se refere ao ambiente institucional no qual
decises de investimento tm que ser tomadas. Neste nvel, a contradio entre finalidade e performance se explica mais diretamente por falhas no processo de aplicao de normas a casos concretos e , logo e
como dito, conseqncia no imediata do modelo institucional que forma o contexto em que tal aplicao se realiza.
O mesmo no pode ser afirmado, entretanto, do segundo tipo de
conflito entre a funo que justifica politicamente a existncia da instituio (aumento da eficincia econmica), de um lado, e o seu funcionamento ineficiente, de outro. Estamos nos referindo aqui s conhecidas ineficincias associadas distribuio de competncias entre os rgos da administrao pblica envolvidos com a regulao de mercados no Brasil (SEAE, SDE, Procuradoria do CADE, CADE e, no que
lhes competem, as agncias regulatrias propriamente ditas). De fato,
as referidas competncias esto de tal modo distribudas que atividades
idnticas (ou virtualmente idnticas) so desempenhadas, no curso do
mesmo procedimento, por dois ou mais rgos. Em suma, o mesmo
trabalho duplicado, triplicado e s vezes quadruplicado. Isso j seria
injustificvel mesmo nos casos de suprema complexidade. Enquanto
situao generalizada, violam-se os mais elementares preceitos de
racionalidade organizacional.
Um exemplo muito ilustrativo desse tipo de ineficincia vem da anlise de atos de concentrao econmica pelo chamado sistema brasileiro de defesa da concorrncia. A lei 8.884/94 determina que SEAE e
SDE devero, nessa ordem, elaborar pareceres tcnicos no vinculantes
a respeito da operao submetida apreciao. Alm destas, tambm a
Procuradoria do CADE deve emitir a sua opinio antes da deciso final
pelo CADE, cujos conselheiros, evidentemente, so instados a refazer
criticamente o mesmo percurso analtico anteriormente feito ainda
que com graus bem variados de sofisticao tcnica pelos trs rgos
mencionados. Como subproduto, cada rgo envolvido no processo de
anlise tem buscado especializar-se na execuo de tarefas implicitamente definidas em divises informais do trabalho, sendo a mais saliente das quais a que se observa entre SEAE anlise econmica dos
efeitos associados s operaes e Procuradoria do CADE anlise de
filigranas jurdicas. Essas pseudo-especializaes tem agravado a ineficincia original na medida em que cada rgo do sistema levado a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 322

inflar o contedo das suas prprias funes, onerando as partes com


exigncias de informaes e um dever de argumentao em geral
injustificados.
As propostas de modificao da legislao antitruste veiculadas h
algum tempo na mdia e discutidas com algum grau de detalhe entre especialistas, certamente contribuiriam, se aceitas no plano poltico, para melhorar o referido estado de coisas. Entre tais propostas, aquela que melhor
se ajusta s exigncias de qualidade institucional a que sugere uma
fuso dos atuais rgos componentes do sistema brasileiro de defesa da
concorrncia numa nica agncia, tcnica e materialmente aparelhada
para desempenhar as funes que lhe cabem no contexto do paradigma
do bem-estar social. Esta agncia estaria incumbida do exerccio das
competncias tanto de instruo como de julgamento dos processos, s
quais corresponderia, grosso modo, uma diferenciao interna, na qual o
CADE seria reabsorvido como tribunal da concorrncia.
Idealmente, contudo, parece-nos haver uma soluo que merece considerao no mnimo em p de igualdade. Trata-se do modelo baseado num fortalecimento do papel do Poder Judicirio, em especial no
julgamento dos casos envolvendo acusaes de condutas
anticompetitivas. A agncia assume, nestes casos, funes tipicamente
acusatrias, tomando parte em um contencioso que se instaura e desdobra perante o juiz. Nos casos de controle de estruturas (atos de concentrao econmica), em que a agilidade processual fundamental e as
vantagens comparativas da administrao pblica so evidentes, esse
papel poderia eventualmente isto , no necessariamente restringirse ao plano recursal (contanto que o seu exerccio no esteja limitado
no que diz respeito ao exame de questes substanciais que envolvam o
mrito das decises). Em vista dos problemas com o modelo atual, identificados nesta e na seo precedente, h ao menos quatro boas razes
para a defesa desta proposta.
Em primeiro lugar, o grave problema da falta de coerncia
institucional, cujo efeito corrosivo para a segurana jurdica dos agentes econmicos j foi discutido acima, deixa de apresentar-se de forma
independente em relao necessidade de capacitao tcnica dos quadros de profissionais envolvidos com a regulao jurdica de mercados,
posto que passa a depender unicamente do treinamento adequado dos
juzes competentes para o exerccio de tal funo. Efetivamente, aquilo
que caracterstica estrutural do Poder Judicirio, a saber, a organizao piramidal, a tendncia uniformizao dos critrios de deciso nas
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 323

instncias do topo do sistema, o respeito pelos precedentes e a da resultante resistncia justificada a incurses aventureiras em regies
inexploradas do conhecimento cientfico-econmico ou a incorporaes
de concluses da mesma natureza, sujeitas a revises bruscas e repentinas: essas e outras caractersticas que, da perspectiva da dinmica do
conhecimento cientfico, aparecem distorcidamente como responsveis
pelo carter conservador, ou no jargo ideolgico do direito
tm sua funcionalidade e seu ttulo de legitimidade nas j mencionadas
estabilizao de expectativas normativas e na absoro controlada de
incertezas. Com a sua garantia, de fato, viabilizam-se processos
decisrios (tanto de autoridades como de agentes econmicos) que, forosamente, tm que confrontar-se com incertezas no eliminveis quanto
ao futuro. A funo de estabilizao de expectativas normativas e absoro de incertezas consiste, ento e justamente, nessa viabilizao,
pois se nos , em regra, vedado conhecer e prever com a segurana e a
preciso que gostaramos o comportamento futuro de preos, quantidades e outras variveis relevantes para a regulao dos mercados, nos
assegurado ao menos o poder de determinar, aqui e agora, o que , e o
que no , lcito fazer.
Alm disso e em segundo lugar, h o argumento estritamente tcnico. A ciso das competncias de instruo e de julgamento entre diferentes rgos administrativos, estejam estes organizacionalmente integrados ou no em um nico ente (como seria o caso na nova agncia
da concorrncia), traz consigo o risco da institucionalizao de uma
situao em que para utilizar a metfora de Mario Monti, o comissrio
responsvel pela poltica de concorrncia na Comisso Europia algum convidado para um jogo de xadrez no qual, no obstante, se lhe
deixa usar apenas uma parte das peas8. verdade que, nos processos
judiciais, no propriamente o juiz que faz a instruo; entretanto, esta
fase, que crucial para a consistncia e a justeza da deciso que ser
tomada, desenrola-se, por assim dizer, sob seus olhos e seu governo.
Neste sentido, o juiz participa de forma constitutiva e ativa de todo o
processo de coleta das provas; ele testemunha, ao vivo, o jogo dialtico
entre as partes do procedimento enquanto estrategicamente orientadas
na sua persuaso, jogo ao fim do qual vai estar devidamente formada a
convico a respeito das premissas nas quais sua deciso final ir se
8
Cf. The application of Community competition law by the national courts, conferncia proferida em Trier, em 27/11/2000.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 324

basear. Dessa forma, praticamente mesclam-se instruo e julgamento,


o que contrasta com a situao em que o instrutor fabrica e entrega, e
o julgador recebe, os resultados da instruo como um dado externo e
acabado para o exerccio da sua funo, algo que, alm de encorajar as
ineficincias de duplicao de trabalho acima mencionadas,
desestimulante para ambos.
Em terceiro lugar, caberia mencionar os ganhos em termos de
minimizao dos riscos de captura que o incremento das competncias e o fortalecimento do Judicirio trariam para a implementao das
polticas de defesa da concorrncia e regulao de mercados. Em vista
da experincia brasileira, seria falso supor que houve ou teria havido,
neste mbito, captura no sentido da explicao do surgimento da
regulao com base na defesa dos interesses dos setores regulados.
Tampouco acerca da gesto dessas polticas seria justo dizer algo desse
gnero. Na verdade, a expresso captura tem aqui um significado
menos apelativo do ponto de vista terico, e se refere apenas a uma
espcie de enviesamento na aplicao de normas em razo de uma excessiva rotatividade dos sujeitos responsveis por tal aplicao. Muito
visvel no caso da defesa da concorrncia, o ritmo acelerado com que
ocorrem as mudanas nos nveis de deciso acaba contribuindo no s
para um agravamento dos problemas de consistncia, falta de coerncia
e de continuidade; mais grave que isso so os incentivos criados para
comportamentos mais ou menos oportunistas, especialmente sob a forma de estratgias de aquisio meterica de visibilidade, tendo em vista
o retorno iminente ao setor privado. Considerando que no se pode pretender fundar nossas expectativas de avanos institucionais na esperana de que poderemos contar sempre com a oferta do necessrio herosmo
individual, cabe lembrar que o referido tipo de efeito difcil de ser
evitado sem a estruturao de planos de carreira suficientemente atrativos aos indivduos dotados das necessrias capacidades tcnicas e experincia para ocupar os postos-chave nas instituies. a que entra a
vantagem comparativa do Judicirio, no qual isso j uma realidade,
bastando apenas treinar e especializar os corpos de julgadores para o
exerccio das correspondentes funes.
Por ltimo, vale uma referncia aos ganhos que o fortalecimento do
Judicirio como parte ativa na implementao especialmente da poltica de defesa da concorrncia pode trazer em termos da criao de condies para a difuso de uma correspondente cultura. Isto se d, predominantemente, por meio da circulao do conhecimento a respeito de
INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 325

direitos e obrigaes que acompanha o desenvolvimento do private


antitrust enforcement. Com efeito, pari passu com o referido fortalecimento do Judicirio tende a crescer o aproveitamento da possibilidade
de propor, perante um juiz, uma ao privada visando obteno de
indenizao pecuniria por danos causados por comportamentos
alegadamente anticoncorrenciais, pois os custos com a litigncia podem ser muito mais que recompensados pelo possvel benefcio de uma
sentena favorvel. A este incentivo privado corresponde, ento e por
outro lado, o benefcio pblico associado repartio de parte dos gastos com a implementao da poltica de defesa da concorrncia com o
setor privado, o que inclui os recursos necessrios tanto obteno das
informaes e elaborao dos argumentos para a instruo dos casos
concretos, como ao treinamento prtico e terico dos juzes competentes e popularizao de conceitos tcnicos e mecanismos institucionais
(tal como se verificou entre ns, com extremo sucesso, com o direito de
defesa do consumidor).
Quanto a este ponto, se h alguma experincia exemplar a se buscar,
ela est no direito norte-americano9. Aqui, efetivamente, nas cortes de
justia que se encontra o locus privilegiado das discusses sobre as questes substantivas mais relevantes10, em torno da sua prxis que gravitam
os debates, estudos e comentrios dos especialistas. A evoluo
institucional cuidou, por assim dizer, para que se consolidasse uma espcie de opinio pblica tecnicamente credenciada e crtica, responsvel por manter os juzes sob constante presso no sentido da atualizao

A situao no direito europeu est, de acordo com a avaliao dos especialistas, muito
aqum do desejado. Cf. a respeito Ritter, Braun e Rawlinson, European Competition
Law: A Practitioners Guide, Kluwer Law International, The Hague, 2000, pgs. 925926: The enforcement of EC competition law in civil litigation is still relatively
underdeveloped compared with private antitrust enforcement in the United States () A
decentralized application of Community law () also raises the general level of voluntary
compliance with and enforcement of the law, as is the case in the United States. In addition,
it eases the enforcement burden on the Comission which should concentrate on cases
presenting a Community interest.
10
A previso dos treble damages , obviamente, um poderoso incentivo ao uso do Judicirio para a defesa de interesses privados diante de comportamentos anticoncorrenciais.
Ver a respeito a seo 4 do Clayton Act: Any person injured in his business or property
by reason of anything forbidden in the antitrust laws may sue (...) and shall recover threefold the damages by him sustained, and the cost of suit, including a reasonable attorneys
fee. O projeto de modificao da lei 8.884/94 que circulou h algum tempo atrs continha uma previso neste sentido.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 326

de conhecimentos. importante que se tenha em mente que esses so


resultados de um processo no-linear de aprendizado coletivo que no
se instaura, nem muito menos se conclui, por decreto. Qualquer tentativa bem-intencionada de aproveitar a secular experincia norte-americana para o desenho de procedimentos11 e mecanismos de private antitrust
enforcement no Brasil dever, portanto, ter conscincia de que se trata
de um longo e potencialmente custoso caminho. A sugesto de que,
no obstante, este um modelo a copiar, baseia-se na expectativa racional de que os ganhos no mdio e longo prazos so muito superiores aos
custos associados sua instalao e administrao.
V. Sugestes para iniciativas do BNDES
no contexto da implementao das polticas concorrencial
e regulatria no Brasil
Como se v, h muito ainda o que fazer para que a implementao
das polticas de defesa da concorrncia e regulatria seja seguramente
colocada nos trilhos da promoo efetiva do bem-estar social. Entre os
conjuntos de medidas mais urgentes para fazer frente aos problemas
resumidamente descritos ao longo do presente trabalho, existem pelo
menos dois para cuja execuo o auxlio do BNDES importante. O
primeiro deles tem natureza mais programtica e consiste no financiamento de iniciativas direcionadas coordenao, ao aprofundamento e
difuso de estudos e discusses acerca das reformas institucionais que
seriam necessrias para a realizao do mencionado objetivo da busca
do aumento do bem-estar social.
O tema desses estudos e discusses deve incluir no apenas as alteraes do modelo institucional vigente que seriam as mais adequadas
para a obteno de resultados timos no que se refere ao aproveitamento dos recursos materiais e humanos disponveis; alm disso, fundamental no perder de vista as fontes possveis de melhoria da legislao
aplicvel, e isso dos pontos de vista tanto procedimental como substantivo. Nesses casos, o apoio de uma instituio como o BNDES se justi-

11
A questo dos procedimentos essencial, dada a imagem no injustificada de lentido
e ineficcia que caracteriza a idia geral que se faz do funcionamento do Poder Judicirio no Brasil. Seria importante, alm disso, a criao de varas especializadas nas quais
pudessem ser gerenciados o estoque de conhecimentos e os processos de aprendizado.

INFRA-ESTRUTURA, REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA 327

ficaria pela necessidade de integrao, coordenao, seleo/filtragem


e amplificao dos esforos, propostas e contribuies at certo ponto
j existentes, as quais tm permanecido num estado relativamente fragmentado e desprovido de fora suficiente para a sensibilizao do sistema poltico. Aparentemente e num nvel mais geral, iniciativas anlogas a essa vm sendo adotadas pelo Banco Mundial mediante programas de financiamento de fruns e discusses internacionais, de publicaes de livros e revistas especializadas, de incorporao de best
practices, de estudos e propostas para harmonizaes legislativas, de
criao de bancos de dados para a avaliao e a comparao de experincias, etc.12
Num plano mais imediato, o apoio do BNDES poderia ocorrer via
financiamento de programas de capacitao tcnica e treinamento de
autoridades administrativas e judiciais e, eventualmente, das correspondentes equipes de apoio. Isso tanto mais importante quanto se consideram as lacunas existentes no Brasil no que diz respeito difuso e
veiculao de conhecimento tcnico e know-how adequado. Seria interessante, nesse sentido, a instituio de cursos de formao e especializao de profissionais com perfil de atuao direcionado ao poder pblico. Tambm essencial a canalizao de recursos pblicos para a
criao e o aprimoramento dos mecanismos de obteno e processamento
de informaes relevantes para a formulao e o teste das hipteses que
servem de fundamento s decises. Estamos nos referindo aqui simplesmente aos meios necessrios para uma execuo de trabalhos que
estejam altura do contedo da respectiva funo, e que incluem desde
a posse de recursos materiais at o acesso a informaes sensveis para
definies de mercados relevantes e sua anlise estrutural. De fato, sem
a sofisticao desses mecanismos e das informaes obtidas por meio
deles, de pouco adianta a qualidade do corpo tcnico responsvel: o
cumprimento da finalidade que legitima a atuao reguladora do Estado
no domnio econmico no ser alcanado.

12

Cf. World Bank Annual Report 2001.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 328

PAINEL

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 330

SISTEMATIZAO DO DEBATE SOBRE


SISTEMA DE FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO

Antonio Jos Alves Jnior*

Introduo
O GT 12, em suas reunies para definir os termos de referncia que
orientaram os palestrantes e debatedores do painel sobre Financiamento
do Desenvolvimento, procurou, de modo bastante abrangente, delimitar
um conjunto de temas relevantes para uma reflexo conseqente acerca
da formao de um sistema de financiamento do desenvolvimento no
Brasil, no qual o BNDES, possivelmente, ocupar uma posio-chave.
Essa perspectiva abrangente tem um preo, que uma certa disperso e um enfoque menos preciso. Especialmente quando h uma certa
ansiedade em se definir um modelo de financiamento do crescimento
econmico, to urgente no Brasil. De outro lado, o reconhecimento de
que o tema complexo e se confunde mesmo com a discusso acerca do
modelo de desenvolvimento econmico, no deixa outra escolha. Poucos temas em economia obrigam a tantas consideraes inevitveis sobre as inter-relaes micro e macroeconmicas, para dizer o mnimo e,
parece que o debate deixou claro, haver muita discusso at que se
tenha clareza sobre o que preciso ser feito.
O termo de referncia, no que se refere experincia internacional,
enfatizou os modelos privados e pblicos de financiamento ao investimento. Em especial, buscou-se identificar inovaes nos mecanismos de
financiamento e aprender com a experincia internacional. Um problema
da derivado seria identificar as perspectivas e os requisitos para que o
Brasil possa explorar financiamentos externos sem ampliar a
vulnerabilidade externa. Quanto conexo entre a criao de um sistema
de financiamento do desenvolvimento e estabilidade, a pergunta impor* Departamento de Economia, Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro,
sistematizador do Painel Financiamento do Desenvolvimento.
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 331

tante identificar as relaes a existentes. Em suma, ser preciso esperar


a estabilizao para criar um sistema de financiamento?
O termo de referncia voltou-se, ainda, para a discusso da relevncia de critrios para a criao de instrumentos financeiros especficos,
voltados para classes de agentes econmicos selecionados. Quanto ao
modelo institucional, h uma pergunta mestra: o desenvolvimento econmico afetado pelo modelo de financiamento de longo prazo, ou o
sistema de financiamento seria neutro quanto definio do ritmo e
padro de desenvolvimento? E, se a resposta for positiva, que obstculos de natureza institucional deveriam ser evitados e quais os caminhos
mais adequados ao Brasil?
Entre as diversas motivaes para o estudo do tema, o lento crescimento da economia, nos ltimos 20 anos, com todos os problemas da
decorrentes, est entre os mais importantes. Mas no que se refere, especificamente, ao financiamento do desenvolvimento, a mera observao de
que a combinao do capital estrangeiro com recursos oriundos das instituies financeiras pblicas tem sido insuficiente, desde pelo menos a
crise da dvida dos anos 80, para proporcionar recursos para o desenvolvimento econmico, indica a necessidade de se repensar o modelo convencional. De outro lado, a opo pelo modelo de setor financeiro privado em operao no Brasil incluem-se as instituies financeiras estrangeiras no parece a melhor alternativa. Esse subsistema de financiamento, tecnologicamente avanado e bastante diversificado, foi muito
competente para sobreviver instabilidade, mas no se mostrou capaz de
gerar o volume de crdito e o funding do investimento, em condies
razoveis para estimular o crescimento econmico sustentvel.
Sobre o financiamento do desenvolvimento no Brasil
As dificuldades para a constituio de um sistema de financiamento
do desenvolvimento, entendido aqui como um sistema capaz de financiar projetos de investimento que permitam economia crescer por um
longo perodo de tempo, em nveis prximos do pleno-emprego, e que,
simultaneamente, propiciem uma alocao de recursos tal que objetivos
microeconmicos sejam alcanados (melhoria da distribuio de renda,
proteo ao meio-ambiente, competitividade da indstria, etc), tm sido
apontadas em diversos momentos de nossa histria econmica. O financiamento inflacionrio do perodo de crescimento do governo JK, a
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 332

inadequao do financiamento de bens de consumo durveis e bens de


capital no incio dos anos 60, o recurso ao endividamento externo para
financiar o crescimento acelerado dos anos 70, a crise da dvida dos
anos 80 e, atualmente, a virtual falncia do modelo de financiamento
externo via mercados que Joo Sayad vai chamar de paradigma da
globalizao, e Bresser-Pereira, de II Consenso de Washington ou, ironicamente, financiamento do sub-desenvolvimento so exemplos de
como os modelos de financiamento adotados no Brasil deram o tom e
apontaram limites para o desenvolvimento.
Em todo esse perodo, o financiamento de longo prazo dependeu da
capacidade de autofinanciamento das firmas, da ao do BNDE (posteriormente, BNDES) e de financiamento externo. Em todo esse perodo,
o sistema de financiamento privado participou timidamente do esforo
de financiamento de longo prazo. Nos anos 50/60, o formato institucional,
herdado de uma economia agro-exportadora, foi o diagnstico da
inoperncia do setor privado no financiamento de longo prazo, necessrio para sustentar a demanda efetiva de uma economia em acelerado
processo de industrializao. Esse diagnstico induziu uma ao de engenharia institucional nos anos 64/66, que criou o mercado de capitais,
a correo monetria e instituiu o princpio da segmentao do sistema
financeiro nacional. Essa mudana na arquitetura do sistema visava a
mitigao dos efeitos dos descasamentos dos passivos sobre a sade de
cada classe de instituio; visava tambm evitar a contaminao de uma
classe de instituies por outra e criava instituies e instrumentos financeiros especializados para o financiamento do longo prazo.
Ainda que o financiamento privado da aquisio de bens de consumo durveis tenha sido impulsionado, e o financiamento do governo
tenha encontrado canais expressivos, o mesmo no se poderia dizer com
relao ao financiamento do investimento a partir do sistema financeiro
privado.
Vrias explicaes para esse comportamento, possivelmente vlidas
e no excludentes, podem ser levantadas. Incluem desde a natureza familiar da gesto dos bancos e a estrutura de mercado dos diversos subsegmentos do mercado financeiro, tipificada por baixa competio1, at
1

At 1988, a entrada de instituies financeiras dependia da concesso de carta-patente,


uma licena para operao no sistema financeiro nacional. A partir dessa data, a formao de uma instituio financeira passou a depender apenas da observncia de critrios
tais como capital mnimo e qualificao da diretoria.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 333

a instabilidade macroeconmica, especialmente o par inflao-dvida


pblica, por conta de seus efeitos sobre a formao de expectativas e sobre
o custo de oportunidade da banca nacional. A incidncia desses elementos
macro e microeconmicos teria funcionado como incentivos negativos
consolidao de um sistema de financiamento do desenvolvimento brasileiro, e indicados como responsveis pela especializao do sistema financeiro privado nas operaes de financiamento de curto prazo.
Contudo, houve, ao longo dos ltimos anos, modificaes importantes no quadro macroeconmico e institucional que permitiram, em diversos momentos, esperar uma reao mais ousada do setor financeiro
privado no que se refere ao financiamento de longo prazo.
No que se refere aos aspectos institucionais, desde 1988, surgiram
alguns sinais de que se formaria um ambiente mais propcio concorrncia. Um marco importante foi a extino da carta-patente. Ao mesmo tempo, foi permitida por lei a constituio de bancos mltiplos. Tratou-se de reconhecer um processo de conglomerao bancria, j em
andamento, desde os anos 70. Subvertia-se o esprito da reforma 64/66.
Ao invs de instituies financeiras especializadas, surgem grandes instituies capazes de operar, simultaneamente, em vrios mercados. O
modelo de banco em operao no pas, agora previsto em lei, se aproxima coincidentemente ou no do desenho atual dos grandes bancos
universais que lideram o sistema financeiro internacional2.
Outra mudana significativa foi o expressivo crescimento dos fundos desde a reforma institucional do governo Collor. O nmero de fundos de investimentos ou em cotas (aqueles cujas aplicaes so realizadas em ttulos pblicos, ttulos de renda fixa, aes e em outros ativos
financeiros) explodiu no Brasil. De um total de 84, em dezembro de
1991, para 4.337 fundos, em agosto de 20023. Esta exploso decorreu
de alteraes institucionais que visavam facilitar o acesso do investidor
ao mercado financeiro, ampliar o mercado para colocao de ttulos,
especialmente da dvida pblica e, nos seus momentos iniciais, em garantir recursos de longo prazo para projetos de desenvolvimento do pas.
2

A semelhana se refere ao fato de que os bancos mltiplos podem operar, simultaneamente, em diferentes sub-segmentos do mercado financeiro. No h dvidas que os bancos mltiplos de capital nacional no ocupam espaos nos mercados financeiros internacionais a altura dos grandes players globais.
3
Segundo relatrio da ANBID, em agosto de 2002 existiam 2 693 fundos de investimentos e 1 644 fundos em cotas.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 334

Em termos de patrimnio, a expanso tambm foi expressiva. Em dezembro de 1991, os fundos equivaliam a 83,9% do saldo das cadernetas de
poupana. Em agosto de 2002, os fundos administravam recursos equivalentes a 237% do saldo das cadernetas, ou um valor de R$ 487,9 bilhes.
ainda fundamental ressaltar que a entrada de capitais estrangeiros
nas bolsas brasileiras, via Anexo IV, foi bastante significativa a partir de
1992. Admitia-se, a essa altura, que os mercados de capitais sofreriam
grande expanso e tornar-se-iam o centro do financiamento de longo
prazo do investimento.
As foras competitivas no sistema financeiro foram ainda mais liberadas, desde 1995, com a entrada de bancos mltiplos estrangeiros no
pas e a sada de instituies pblicas do sistema financeiro.
A sada dos bancos estaduais cumpriria uma dupla funo. Em primeiro lugar, tratava-se de remover um foco de instabilidade no sistema
financeiro, um ralo da poltica monetria e um mecanismo propagador
do dficit pblico. Em segundo lugar, tratava-se de ampliar a eficincia
do sistema, eliminando uma entidade com estrutura de custos elevada e
sem critrios econmicos para a concesso de emprstimos4.
A presena de bancos estrangeiros, supostamente mais modernos,
com custo de capital mais baixo e mais estvel, geraria efeitos positivos
no que se refere entrada de capitais, o que seria fundamental para o
equilbrio do balano de pagamentos. Alm disso, esperava-se, os estrangeiros pressionariam os bancos brasileiros, atravs da concorrncia,
a se modernizar. Essa modernizao se traduziria, desejavelmente, na
combinao mais eficiente dos instrumentos de crdito com as operaes nos mercados de capitais, gerando o funding do investimento em
volumes mais expressivos e em condies competitivas.
No plano macroeconmico, com o advento do plano Real, algumas
restries que marcaram o passado recente da economia brasileira foram suspensas ou permitiam a anteviso de um quadro muito mais animador para a retomada do desenvolvimento. O fim do processo inflacionrio, o retorno do acesso ao mercado internacional de capitais e o
relativo controle da dvida pblica apontavam para a melhoria dos fundamentos macroeconmicos.
4

Essa a posio, por exemplo, de Fraga Neto, A. e Werlang, S. em Os Bancos Estaduais e o Descontrole Fiscal, in Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, 49 (2), p.
265 275, 1995.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 335

Desde 1997, contudo, as condies macroeconmicas agravaram-se


substancialmente5, devido, ao menos em parte, ao modelo de financiamento do programa de estabilizao com ncora cambial, apoiado em
recursos externos. Como conseqncia, as taxas de crescimento tornaram-se medocres, a dvida pblica (interna e externa) conheceu uma
trajetria de expanso, e as taxas de juros e de cmbio tornaram-se objetos de especulao.
Dessa forma, a despeito de avanos institucionais significativos e de
um processo de transformao importante no sistema financeiro no Brasil, observou-se um casamento entre a instabilidade macroeconmica e
os bancos. Esse casamento se torna manifesto no desempenho do sistema financeiro nacional, tipificado pela generalizao de altos lucros. E
esses sinais de uma boa comunho entre os bancos e demais instituies financeiras privadas e a instabilidade vm sendo acompanhados
de reduo no volume das operaes de crdito, da tendncia predominncia de operaes envolvendo ativos de curto prazo, especializado
no financiamento da dvida pblica6, e de elevados spreads. Constitui-se, pela via das foras de mercado, um sistema financeiro extremamente disfuncional para o desenvolvimento econmico.
Posies no debate
Para o debate sobre a formao de um sistema de financiamento do
desenvolvimento no Brasil, foram convidados Joo Sayad e Lus Carlos
Bresser-Pereira como palestrantes e, como debatedores, Delfim Netto,
Luiz Carlos Mendona de Barros e Eduardo Gentil. Uma observao
geral sobre as posies foi a ausncia de um esboo de um modelo de
financiamento do desenvolvimento. Ao invs disso, discutiram-se princpios gerais de organizao de um sistema. As posies foram muito

5
De fato, o primeiro choque econmico enfrentado pela economia brasileira, depois da
estabilizao de preos, tem incio em maro de 1995, como reflexo da crise do Mxico.
No obstante, as expectativas de retomada do crescimento e a interpretao de que a
crise foi um acidente de percurso, devidamente corrigido, transfere o marco da instabilidade para 1997.
6
A composio das carteiras dos fundos em agosto de 2002 era, aproximadamente, a
seguinte: 66,2% em ttulos pblicos federais, 18,8% em operaes compromissadas
(overnight principalmente), 12,29% em ttulos privados de renda fixa e apenas 0,69%
em aes de companhias abertas.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 336

mais influenciadas pelas dificuldades em que a economia brasileira se


envolveu nos ltimos anos do que por um enfoque inovador. Ocorre,
ento, uma citao do livro Polticas para a Retomada do Desenvolvimento reflexes de economistas brasileiros, organizado por Ricardo
Bielschowsky e Carlos Mussi, como uma possvel explicao:
Com raras excees, ...as intervenes voltam-se, bem mais que a
polticas concretas, para princpios gerais de ordenamento de
polticas, tais como espaos para interveno estatal legtima... e
questes institucionais a serem enfrentadas. Isso fcil de entender.
Afinal, a ausncia de reflexo sistemtica... sobre polticas de
crescimento exigiu um esforo todo especial por parte dos
economistas convidados a contribuir, tornando-se natural que a
maioria das reflexes tivesse um carter de reinaugurao do debate. (Bielschowsky & Mussi, p. 16, 2002).

Poupana, poupana externa e investimento


Assim como verificado no primeiro Painel7, um ponto em comum entre
os participantes do debate foi a necessidade do Brasil reduzir a dependncia de poupana externa para financiar o desenvolvimento. Contudo, nenhum dos debatedores argumentou contra o uso da poupana externa. Delfim Netto, por exemplo, considera que no faria sentido um pas em desenvolvimento abrir mo de recursos externos. No entanto, no tocante aos
movimentos de capitais para o pas, alerta para o fato de que preciso
lembrar que os credores podero, em algum momento, cobrar o montante
da dvida. Como o pas no emite dlares, o montante de endividamento
externo sempre implica em algum grau de exposio do pas.
Mendona de Barros tambm defende o uso de poupana externa.
Sublinha, contudo, sua posio discordante daquela adotada pela equipe que conduziu a economia, no perodo do Real, exatamente pela excessiva crena na disposio permanente do mercado financeiro internacional em financiar e refinanciar o balano de pagamentos do pas em
boas condies. Ele formula uma idia de risco de devedor em moeda
estrangeira para o pas, e sugere a existncia de uma margem de segurana de uso da poupana externa. Essa margem de segurana deve ser
dada pelo retorno dos projetos financiados, em especial pela capacida-

Conferir a sistematizao do Painel I, elaborada por Jennifer Hermann.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 337

de de gerao de divisas para o pas. Essas seriam as variveis-chave na


determinao do que seguro no que se refere ao uso de poupana
externa e, em suas palavras, constituiriam uma espcie de hedge para
o pas.
Mendona de Barros chama a ateno para o fato de que o recurso
exagerado poupana externa, cujo parmetro seria o grau em que a
taxa de cmbio determinada pelo mercado financeiro, perigoso para
os investimentos de longo prazo. Se a taxa de cmbio for determinada,
principalmente, por fluxos financeiros, se tornar excessivamente voltil. Em conseqncia, o risco cambial dos projetos se eleva significativamente, prejudicando o volume de investimento agregado.
No caso de Bresser, o uso da poupana externa s vantajoso para o
pas quando ele se converte em investimento. Contudo, sua crtica ao
uso da poupana externa est associada com a agenda incorreta do governo Fernando Henrique Cardoso.
No incio do Plano Real, o pas conseguiu a estabilizao de preos
concomitante manuteno de bons fundamentos. Entretanto, a agenda
econmica do governo continuou voltada para o combate inflao,
quando os problemas eram, j em 1995, o controle das contas externas e
o nvel de emprego. Mas isso foi totalmente ignorado. O uso dos juros
elevados e a manuteno do cmbio sobrevalorizado produziram dficit
pblico e dficit em transaes correntes.
Em 1999, depois do estabelecimento de uma tendncia ao esgotamento das reservas em meio a uma visvel crise de balano de pagamentos, impe o cambio flutuante.
Mas a, novamente, a agenda continuou sendo a inflao, o que,
novamente, nos conduziu a uma nova crise de balana de pagamentos.
Conclui Bresser: pattico: nem se conseguiu a estabilizao e nem
se conseguiu o desenvolvimento.
Segundo Bresser, a idia, por detrs do II Consenso de Washington,
era a seguinte: os pases em desenvolvimento, desprovidos de recursos
para o crescimento, haja visto o baixo grau de poupana interna, podero recorrer ao uso da poupana externa para financiar seu crescimento.
Em primeiro lugar, para o autor no correto, ao menos no caso do
Brasil, supor falta de poupana, tema que ser discutido mais adiante.
Em segundo lugar, poupana externa , simplesmente, dficit em conta
corrente. Mas no significa, de outro lado, que a poupana externa seja
fonte de financiamento de investimento. A poupana externa pode inDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 338

duzir a reduo da poupana interna, quando promove a valorizao


cambial, no servindo como fonte de financiamento do investimento. E
isso o que ocorreu com o Brasil.
A falta de projetos rentveis, em meio a taxas de juros elevadas e s
baixas taxas de crescimento, e a manuteno do cmbio sobrevalorizado,
induziram o fluxo de capitais a financiar consumo.
Em terceiro lugar, no correto admitir que as fontes de financiamento externas estaro sempre disponveis ao pas.
Segundo Bresser, o governo praticou uma espcie de populismo cambial. Atravs da manuteno do cmbio sobrevalorizado, aumentou os
nveis de renda da populao, medidos em dlares. E essa poltica teve
o apoio do FMI. Em 1998, em meio a uma tendncia de reduo acelerada de reservas, o FMI esteve em Braslia para apoiar uma espcie de
Currency Board no Brasil.
Qual seria o interesse estrangeiro nesse modelo de financiamento? Segundo Bresser, os dficits comerciais estimulavam a indstria e a demanda
em geral nos pases centrais. O financiamento desses dficits representaram alternativas de aplicaes de recursos para os bancos estrangeiros. O
modelo do Brasil, desse modo, interessou aos credores externos.
E nosso interesse? A opacidade que tomou conta da viso das elites,
a nfase nos efeitos de curto prazo foi impressionante. O remdio a ser
empregado: cmbio em torno de 3,00; supervit fiscal de 3,75% ou mais,
por conta do peso da dvida pblica, que enfraquece o estado; e reduo
dos juros reais. A reduo dos juros reais ser fundamental para induzir
o crescimento econmico.
Tanto Bresser como Delfim concordam que o controle do cmbio e
dos malefcios da exacerbada atrao de capitais poderia ser facilitado
com o recurso a algum tipo de controle de capitais, e pela manuteno
de juros mais baixos. Contudo, de acordo com Delfim, como medida de
combate s crises, como a do momento, o controle de capitais deveria
se dar sada, o que seria invivel at mesmo o controle da remessa de
residentes, pela CC5.
O controle de capitais na entrada, o que mais facilmente aceito pelos
credores por no representar uma mudana nas regras do jogo, nessas
circunstncias, seria irrelevante, uma vez que no h um quadro de abundncia de capitais. Por outro lado, Delfim deixa claro que o controle de
entrada deveria ser feito em perodos de abundncia, o que ajudaria a
reduzir a volatilidade dos estoques de capitais estrangeiros no pas.
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 339

Curiosamente, ainda que o debate sobre os limites do uso da pupana


externa tenha tomado parte significativa das exposies, no ficou bvio
exatamente o significado do uso da poupana externa para o desenvolvimento do pas. Bresser, Sayad e Delfim parecem concordar que no h,
pelo menos por ora, limites ao crescimento econmico brasileiro impostos por falta de poupana. Isso implica que a taxa de crescimento econmico brasileiro no estaria limitada pelo acesso poupana externa.
Sayad trata detidamente desse tpico, ao distinguir os efeitos de investimentos em projetos menos eficientes em economias prximas do
pleno-emprego daqueles em economias em que h desemprego
involuntrio. Em economias prximas do pleno-emprego, investimentos em projetos menos produtivos levam a desperdcio de fatores de
produo, reduzindo a trajetria de crescimento potencial da economia
e os nveis futuros de bem-estar. Esse tipo de m alocao de recursos
escassos denominado pelo autor pela expresso erro real.
O financiamento de empresas cujo preo de produo suficiente
para cobrir os custos variveis, mas insuficiente para pagar os juros, se
constitui em erro nominal. O projeto tem valor social, mas o emprstimo concedido no poder ser pago porque os juros so muito elevados.
No caso da impossibilidade de renegociao de dvidas, o agente econmico em questo dever encerrar suas atividades. Contudo, como a
correo deste erro implica apenas em execuo das garantias, mas no
necessariamente a concesso de emprstimo de igual valor para outro
agente econmico, o saldo lquido para a sociedade ser a liberao de
fatores de produo para o cio. Nesse caso, os limites do crescimento
nada tm a ver com o produto no consumido, que, alis, dever ser
mais baixo quanto maior o desemprego e mais baixo o nvel de renda.
Os limites do crescimento em uma economia tal como a brasileira, nos
dias de hoje, diz Sayad, dependem da capacidade de mobilizao dos
recursos ociosos.
A partir dessa considerao, Sayad aponta para o fato de que, em
circunstncias de desemprego involuntrio, uma situao que identifica
o Brasil, a concesso de financiamentos para o investimento ser positiva pelo simples fato de mobilizar recursos e ativar a demanda efetiva.
Delfim Netto argumenta no mesmo sentido. Alis, seu apreo ao
keynesianismo se d exatamente por conta da irrelevncia de se discutir
o montante de poupana para o investimento quando h desmobilizao
de fatores de produo. Esse ponto, alis, indicado tambm por BresserPereira, ao se referir sobre o II Consenso de Washington. A premissa de
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 340

que o Brasil no teria recursos suficientes para investir no seria correta, mas foi importante para justificar a necessidade de recorrer poupana externa no incio dos anos 90.
Instituies
A dimenso institucional do processo de financiamento do desenvolvimento enfocou, prioritariamente, a dimenso microeconmica da
relao credor-devedor. Os participantes identificaram a um limite importante para a constituio de um sistema de financiamento de longo-prazo no Brasil.
Eduardo Bunker Gentil argumenta que a estabilidade macroeconmica
necessria, mas pode no ser suficiente como incentivo para a constituio de um sistema de financiamento de longo prazo. O pas tem um
sistema bancrio resistente a crises e sofisticado, mas voltado para o
curto prazo. Os ttulos do tesouro dominam os ativos, e h ausncia de
mercados de longo prazo para negociao de hipotecas.
Gentil reconhece que esse estado de coisas est relacionado com problemas macroeconmicos ao longo dos anos, que devem ser tratados com
toda ateno, assim como seus efeitos sobre a constituio do sistema
financeiro. Contudo, argumenta que h uma dimenso institucional que
d o contorno do sistema financeiro que no pode ser desprezada.
Um dos problemas que identifica a falta de continuidade administrativa. Uma soluo seria um Banco Central Independente e uma CVM
com mais recursos para exercer suas funes.
A emisso de ttulos, especialmente de pequenas e mdias empresas,
deveria ser mais barata e menos burocratizada para que essa possa se constituir em uma alternativa para o seu financiamento. Ao lado dessa medida,
a gerao de uma poltica de incentivos aos fundos de penso privados, mas
tambm para fundos de penso de estados e municpios, poderia fortalecer
os mercados de capitais atravs da maior canalizao de recursos.
Quanto ao BNDES e CEF, estes deveriam ter mais recursos para
financiarem seus programas. No caso especfico do BNDES, outros instrumentos, alm da TJLP, deveriam ser desenvolvidos. Gentil argumenta que, alm da expertise no financiamento de longo prazo do BNDES e
CEF, importante reconhecer o papel anticclico que tais instituies
financeiras desempenham em momentos de crise.
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 341

Contudo, no ficou claro se esse papel deveria ter uma dimenso


macroeconmica mais significativa voltada para a manuteno do
emprego, da qualidade do crdito e das cotaes dos ativos ou se ele
se trataria de um suporte para empresas, possivelmente empresas
selecionadas, nos momentos de crise. Ainda que essa distino possa
ser sutil, essa ao do BNDES, por seu significado para a economia
brasileira, deveria ser mais bem discutida.
No que se refere expanso do crdito, uma legislao que facilite a
execuo de garantias e a imposio da boa governana corporativa
para empresas brasileiras facilitaria o financiamento de longo prazo, ao
reduzir o risco do credor.
Para reforar este ltimo ponto, Gentil recorre a um estudo emprico,
segundo o qual pases que se abriram ao capital externo foram aqueles
cujos mercados mais cresceram. Esse resultado, aparentemente bvio,
oculta um processo significativo que o exame mais detido pode esclarecer. Esse estudo mostra que o efeito responsvel pelo crescimento desses mercados no foi a mera entrada de capitais estrangeiros nas bolsas,
mas a melhoria das prticas corporativas, sintetizadas aqui no maior
significado das regras da lei (rule-of-the-law) e de um sistema de imposio dos termos (enforceability) dos contratos. Ele acredita que o
aprimoramento dessas instituies, que moldam o mercado de capitais,
fundamental para que, no futuro, quando o pas volte a ter acesso aos
recursos internacionais, possa atrair capitais de melhor qualidade.
Na mesma linha, Delfim Netto chama ateno para o fato de que o
mercado uma instituio definida por um conjunto de regras. E essas
regras influenciaro a conduta de seus participantes e os resultados oriundos de seu funcionamento. Delfim Netto, em uma estimativa livre, diz
que uma reforma tributria permitiria que a taxa de crescimento do PIB
aumentasse em 1,5%, e que um sistema judicirio mais adequado (em
especial que privilegie a segurana na execuo de garantias) permitiria
um aumento na taxa de 1%. Ele, assim como Bresser e Mendona de
Barros, chama ateno para o fato de que o uso de hipotecas est
inviabilizado no Brasil por conta da dificuldade de cobrana de garantias,
o que tem, como conseqncia, o emperramento do mercado de crdito.
Com uma fala aparentemente dissonante, Sayad pareceu ser mais
ctico quanto aos ganhos, em termos de volume de operaes e das
condies de crdito, de uma legislao mais favorvel ao credor. A
justificativa por seu menor otimismo tornou-se aparente em dois momentos. No primeiro, argumenta que em pases com disparidades signiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 342

ficativas, a execuo de hipotecas pode causar problemas. razovel


pensar em execuo de hipotecas de grandes devedores, contudo, no
caso de construo imobiliria, a execuo de hipotecas de imveis situados na Cidade de Deus, na periferia de So Paulo, imveis de baixo
valor, poderia gerar efeitos danosos do ponto de vista social. Em segundo
lugar, para Sayad, o financiamento de longo prazo atravs de fundos, na
modalidade dos j existentes que deram certo, seria o melhor caminho.
Ele no antev, agora, um modelo mais eficaz. Em seguida, faz uma observao que pouco explora, mas que parece de acordo com sua perspectiva sobre a relao entre poupana e investimento. Segundo Sayad, no
possvel estimular poupana com juros. Juros mais altos no significam
mais poupana. No se deve preocupar tanto com os poupadores quanto
no passado. Sayad adiciona, mais adiante, que no ser do aprimoramento do sistema financeiro que se resolver o problema do financiamento.
No fica claro, contudo, de onde sairiam os recursos para financiar o
desenvolvimento de longo prazo. Sua referncia de que cedo para se
definir um novo modelo institucional e que as instituies existentes podem garantir o financiamento de longo prazo, acaba no produzindo evidncias sobre as novas fontes de recursos para o crescimento.
Papel do BNDES
Segundo Sayad, ao BNDES, devido experincia acumulada e aos
casos bem-sucedidos de financiamento de projetos, estar reservada uma
funo chave no processo de financiamento, ainda que no faa qualquer comentrio sobre novas funes ou sobre novos instrumentos utilizados (a no ser sobre o fato da TJLP estar muito elevada).
Eduardo Gentil v para o BNDES uma funo primordial, que
induzir as empresas a adotar prticas de boa governana. Ele considera,
ainda, que o BNDES deva ter mais recursos, mas Mendona de Barros que, explicitamente, aponta para uma das fontes: os recursos das
fundaes. Ele admite que os recursos das fundaes deveriam ser canalizados para o BNDES e para a CEF, que podem remuner-los a uma
taxa razovel e, por outro lado, podem empregar esses recursos com
mais qualidade e proveito para o pas.
Bresser e Gentil se aproximam ao reconhecer para o BNDES uma
funo anticclica. Contudo, Bresser mais incisivo ao admitir uma funo de emprestador-de-ltima-instncia para as firmas endividadas.
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 343

Lacunas
Algumas lacunas importantes, tendo como ponto de partida o termo
de referncia, localizam-se na ausncia de esclarecimentos quanto s
inovaes nas tcnicas de financiamento empregadas no exterior, especialmente em pases de crescimento rpido e cujas economias poderiam
ser consideradas como equiparveis ao Brasil. Esse seria o caso da China, Coria, ndia e Irlanda.
Alm disso, com exceo da recusa ao uso da poupana externa
indiscriminadamente e da necessidade de reforo dos mercados de capitais, no houve maiores consideraes sobre os instrumentos a serem
empregados. De outro lado, pareceu haver um consenso no sentido de
que a estabilidade da economia seria uma condio para a constituio
de um sistema de financiamento do desenvolvimento apoiado em recursos internos, para promover o desenvolvimento econmico.
Outra lacuna importante se referiu aos critrios de seleo de agentes econmicos, que teriam acesso a modalidades especiais de financiamento de longo prazo. Com a exceo do comentrio de Mendona de
Barros no que se refere necessidade de subsidiar os juros do financiamento da agricultura para mdias e pequenas propriedades voltadas para
a exportao, no houve, nos textos e no debate, posies mais precisas
sobre esse tpico.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 344

OS MELHORES ERROS

Joo Sayad*
1. Introduo
No aniversrio do BNDES e no momento de mais uma crise financeira, obrigatrio reavaliar os paradigmas que tm orientado as polticas de financiamento nas ltimas duas dcadas.
O perodo atual, chamado de globalizao financeira, sucede o perodo batizado de represso financeira.
Durante o perodo de represso, os mercados financeiros enfrentavam regulamentos que impunham tetos s taxas de juros, as taxas cambiais eram fixas e a mobilidade financeira entre pases, muito reduzida.
A globalizao financeira, que se inaugurou nos anos 80, caracterizada por taxas de juros positivas em termos reais, mobilidade internacional de capitais e taxas cambiais flutuantes.
Historiadores prematuros e jornalistas correm o risco do ridculo.
Os editoriais do The Time de Londres, por exemplo, receberam a
inveno do trem com escrnio e descrdito. Entretanto, a tarefa de
criticar o presente e compar-lo com o passado obrigatria neste
aniversrio, e em face crise financeira por que passa a economia
brasileira.
O trabalho est organizado da seguinte maneira: na prxima seo,
explicitamos os paradigmas tericos que orientam as crticas e a apologia da globalizao financeira. Em seguida, apresentamos quais so as
caractersticas de performance desejveis para o sistema de financiamento de uma economia subdesenvolvida, como a brasileira o adjetivo subdesenvolvido pertence ao paradigma do passado.

* Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo FEA/USP.


FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 345

Argumentamos que o perodo de globalizao financeira, de forma


geral, e o perodo de correo monetria, no caso especial do Brasil,
foram exageradamente favorveis aos ativos financeiros, em detrimento dos investimentos produtivos.
O argumento est apresentado na quarta seo, que discute a utilizao da correo monetria em ativos financeiros, e na quinta seo, que
analisa a dolarizao das economias latino-americanas.
A ltima seo apresenta as concluses: o mercado financeiro comete erros assim como outros sistemas de deciso sobre investimentos.
Os erros tpicos do perodo de represso, que, em geral, so perodos
de inflao e nvel alto de emprego, so erros que chamamos de reais,
enquanto os erros tpicos do perodo de globalizao e mobilidade financeira, perodo marcado por inflao baixa e desemprego, so erros
nominais.
2. Os paradigmas explicitados
A proposta de liberalizao financeira, o aumento das taxas de juros
e a maior liberdade de movimentao internacional de capitais decorrem de duas hipteses tericas.
A primeira a de que as taxas de juros incentivam a poupana e, da,
que taxas elevadas atraem as poupanas de pases ricos para pases pobres.
Cinqenta anos depois de a Teoria Geral do Emprego, do Juro e da
Moeda ter explicado a taxa de juros como fenmeno nominal, nos anos
80, ela volta a ser vista como fenmeno real, decorrente da oferta de
poupanas e da demanda de investimentos. A questo no tem soluo.
Economistas sempre se dividiram em torno do tema.
O mercado financeiro no transaciona com poupanas, isto , com
fluxos de recursos reais no consumidos nem investidos. Transaciona e
emite ativos financeiros, que so estoques de reservas de valor, representantes gerais de riqueza.
O estoque de reservas de valor transacionado nos mercados financeiros maior quantitativamente do que o fluxo anual de poupanas.
Assim, preos e taxas de retorno so determinados num mercado de
estoques, e no num mercado de fluxos. O tamanho dos fluxos de
poupana e de investimento pequeno relativamente ao estoque e,
por isto, poupana e investimentos so artistas coadjuvantes, e no proDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 346

tagonistas principais na determinao de juros, preos e rentabilidade


dos ativos financeiros.
O perodo de globalizao financeira baseia-se em excesso de oferta
de dlares nos mercados financeiros internacionais, que aparece desde
o incio do mercado de eurodlares nos anos 60, no em excesso de
poupanas. Este mercado surge como o resultado de dois fatores: o excesso de oferta de dlares e as regulamentaes do mercado financeiro
americano.
Nas ltimas duas dcadas, a economia americana tem apresentado
significativos dficits em transaes correntes, ou seja, taxa de poupana
negativa. Assim, a mobilidade de capitais entre pases no se justifica em
termos de excesso de poupana, mas ao contrrio, na liderana da economia americana, capaz de comprar ativos reais em outros pases do mundo, em funo da qualidade da moeda e dos ativos financeiros que emite.
Em segundo lugar, o perodo de liberalizao financeira rejeitou as
crticas keynesianas sobre o funcionamento do mercado de capitais. Os
keynesianos tinham viso crtica sobre o funcionamento do mercado de
capitais, que tomaria decises a partir de um processo de adivinhao
de terceiro grau, ou seja, o qual os aplicadores tentam adivinhar a aplicao que outros aplicadores acham mais rentvel, sendo que os outros
pensam da mesma forma. Assim, preos e rentabilidade seriam determinados por processo de adivinhao de terceiro grau.
Para os defensores da liberalizao financeira, o mercado de capitais eficiente e os preos das aes e dos ativos financeiros em geral
refletem todas as informaes disponveis.
Recentemente, a teoria dos mercados de capitais eficientes foi rebatida. O mercado escolhe entre diversas alternativas, levado por informaes compartilhadas, e segue o comportamento tpico de rebanho.
As ondas de investimentos nas economias do Sudeste da sia, depois
nas economias da antiga Unio Sovitica, na nova economia americana
e europia e, finalmente, na Amrica Latina onde as diversas economias regionais eram batizadas de bola da vez, no sentido positivo ou negativo indicam claramente o papel da moda e da informao consensual
no processo de formao de preos desses mercados.1

Shiiller, Robert J. Market Volatility. Cambridge, MIT Press, 1999.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 347

Finalmente, moeda e ativos financeiros podem ser substitutos mais


ou menos prximos para investimentos em ativos reais, que determinam o ritmo de atividade econmica e o emprego.
Em perodos de liberalizao financeira, moeda e ativos financeiros
tornam-se substitutos prximos para investimentos reais. Em perodos
de represso financeira, moeda e ativos financeiros so substitutos menos prximos de ativos reais, e a moeda corre o risco de ter suas funes
reduzidas de meio de pagamentos.2
A relao entre o pensamento econmico dominante e a economia
real contraditria. Em perodos de liberalizao financeira, ou de pensamento de extrao clssica, a moeda considerada uma mercadoria
como outra qualquer. Nestes mesmos perodos, entretanto, as taxas de
juros reais so, em geral, mais elevadas, o desemprego maior,e a moeda e ativos financeiros se transformam em reserva de valor, que concorrem com os investimentos. A moeda e os mercados financeiros se
comportam como os keynesianos supem que se comportem.
Em perodos de represso financeira, ou de predomnio do pensamento keynesiano, a inflao tende a ser maior, e a moeda assume o
papel de meio de pagamento, uma mercadoria como um vale transporte,
ou um passe escolar. A moeda se comporta, nestes perodos, como os
clssicos e os monetaristas supem que se comporte, ou seja, apenas
como um vu por sobre a economia real.
A situao anloga ao problema da observao na mecnica
quntica. A observao de uma partcula percebe-a como se ela fosse
uma onda, e a observao de uma onda percebe-a como se ela fosse
uma partcula. O observador altera a natureza do fenmeno observado,
enquanto que em economia, a poltica econmica altera a hiptese que
a justificou.
Historiadores e economistas tm a falsa impresso de que o movimento entre perodos de represso e liberalizao financeira resulta das
proposies tericas que animam a polmica da academia e dos seminrios. Mas neste, como em outros casos, as idias no caem do cu,
nem mudam a seu bel-prazer.
Na realidade, a oscilao entre os dois paradigmas pode ser vista
prioritariamente como caracterstica essencial da moeda e dos ativos
2
Tobin, James. Money, Capital and Other Stores of Value. American Economic Review
( Papers and Proceedings ), 51, May 1961.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 348

financeiros. Perodos de represso, isto , de regulamentaes sobre juros e mobilidade financeira, criam imediatamente os incentivos para o
processo de inovao financeira, que, muitas vezes, vem a ser simplesmente a estratgia para, obedecendo formalmente s leis, aproveitar
as oportunidades de arbitragem e ganho excepcional decorrente da prpria regulamentao. O crescimento do mercado de eurodlares, nos
anos 60, foi um bom exemplo deste movimento.
Noutros perodos, a liberalizao financeira acaba gerando movimentos de concentrao de aplicaes, processos especulativos e crises, que
criam a necessidade de restabelecer regulamentaes. O perodo de represso financeira posterior Segunda Grande Guerra foi a reao natural turbulncia financeira do perodo anterior, desde a hiperinflao, na
Alemanha e outros pases da Europa Oriental, at as polticas protecionistas e desvalorizaes competitivas da grande depresso de 30.
As questes relevantes neste ano de 2002 so saber se chegou o
momento de mudar a configurao do mercado financeiro e se a nova
configurao ser uma sntese ou apenas outro movimento pendular de
repetio.
3. Critrios de performance para sistemas
de financiamento em pases subdesenvolvidos
Os pases em desenvolvimento se caracterizam pela ciso da economia e da sociedade em dois segmentos. Uma parcela pequena da populao concentra a maior parte da renda, enquanto a maior parte vive na
pobreza. Um setor da economia moderno, industrializado e integrado
economia mundial, enquanto outro setor excludo, dedica-se a atividades produtivas informais ou de baixo valor agregado. O desemprego
marca estrutural destas economias, agravado pelo desemprego
conjuntural dos ltimos vinte anos de baixo crescimento.
As necessidades de financiamento nestas economias referem-se a
investimentos pblicos (educao, investimentos em infraestrutura, urbanizao e desenvolvimento de reas deprimidas), a investimentos cuja
taxa de retorno privado significativamente menor do que a taxa social
de retorno (indstria infante, novas tecnologias e mercados inexistentes).
Ou a investimentos para tomadores excludos do mercado, ou, ento,
investimentos para tomadores de emprstimos que no apresentam renda ou garantias adequadas (investimento habitacional, por exemplo).
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 349

O sistema de financiamento destes pases deve ser avaliado em funo de como ele distribui financiamentos relativamente distribuio
corrente de riqueza. Ter uma performance menos atraente se exigir
parcela maior de garantias e colaterais, pois, neste caso, estar distribuindo a nova riqueza em proporo muito parecida com a distribuio de
riqueza atual.
Economias caracterizadas por alta concentrao de renda, como a
brasileira, tendem a ter taxa elevada de formao de poupanas. Se
modificssemos, por exemplo, a definio da contabilidade social, que
inclui juros pagos como parte do consumo do governo federal, assim
como muitas despesas correntes, que poderiam ser consideradas como
gastos de investimentos (salrios de professores, no caso de educao
assim como gastos de sade), poderamos concluir que o setor pblico
brasileiro contribui positivamente para a formao da poupana e do
investimento nacionais.
Da mesma forma, excluindo os pagamentos de juros, o saldo da conta de transaes correntes da economia brasileira seria bem maior. Assim, um pas como o Brasil no seria caracterizado como importador de
poupanas, mas, ao contrrio, em muitos perodos, como exportador
lquido de poupanas para o resto do mundo.
A elevada participao das despesas com juros, tanto no setor pblico como nas contas externas, deve ser debitada s desvantagens relativas das reservas de valor ou dos ativos financeiros domsticos, isto ,
que se regulam pela legislao brasileira e cujos contratos se apiam no
sistema jurdico nacional, ao invs de ser tomada como indicador da
exigidade da formao de poupanas na economia nacional.
Moedas e ativos financeiros de pases subdesenvolvidos concorrem
em desvantagem com moedas e ativos financeiros dos pases lderes da
economia mundial. Representam cesta de produtos menos diversificada
do que o dlar ou o euro, e esto regulados por sistemas jurdicos de
pases com organizaes polticas menos estveis.3
No estamos nos referindo, aqui, falta de competitividade decorrente da forma de organizao do sistema financeiro nacional. Ao contrrio, o sistema financeiro nacional desenvolveu-se em termos de pro3

O argumento devido ao mesmo professor Mac Kinnon em artigo anterior, a saber,


Optimum Currency Areas, American Economic Review,vol.53,pp.717-724, e reproduzido em Cooper, RN (ed) International Finance.Penguin Modern Economics Readings:
Maryland,1969.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 350

dutos e tecnologia de forma surpreendente, quando se compara este setor com outros pases do mundo.
As desvantagens dos ativos financeiros nacionais decorrem de caractersticas estruturais da economia: seu carter subdesenvolvido, a
natureza do Estado, e o longo convvio com altas taxas de inflao.
No perodo imediatamente posterior Segunda Grande Guerra
perodo de represso financeira , estas dificuldades eram menos evidentes, devido baixa mobilidade internacional de capital e s regulamentaes impostas ao setor, que limitavam taxas de juros e proibiam a
propriedade de ativos financeiros em moeda estrangeira.
O resultado das limitaes impostas pela regulamentao corroa o
carter de reserva de valor aos ativos financeiros nacionais, que, com
prazos e rentabilidade menores, passavam a cumprir apenas a funo de
meios de pagamento.
Neste perodo, os investimentos em terra e imveis passaram a cumprir as funes de reserva de valor, como aconteceu em economias europias antes da Revoluo Industrial.4
Mais tarde, com o crescimento da mobilidade financeira entre o Brasil
e outros pases do mundo, os ativos financeiros domsticos, que poderiam ser utilizados para financiar investimentos pblicos e privados do pas,
sofreram a desvantagem de ter liquidez menor do que os ativos internacionais, ficam sujeitos perda de valor real, por causa da inflao, e representar poder de compra sobre um conjunto de bens, que perdeu em diversidade e tamanho quando comparado a ativos internacionais.
O desenvolvimento do mercado financeiro nacional refletiu estas
dificuldades e as solues propostas para contornar estes obstculos.
Conhecemos, ento, no perodo posterior a 1964, a difuso da correo
monetria e, depois de 1990, especialmente depois de 1994, a
globalizao financeira e a dolarizao.
Vamos argumentar, neste trabalho, quais os mercados financeiros do
Brasil que oscilaram entre duas situaes. Antes de 1964, as regulamentaes impostas s taxas de juros, inflao e s regulamentaes
em geral impediam os mercados financeiros de oferecer financiamento
suficiente para os investimentos domsticos. Estes eram financiados ou
4

Sayad, J. Preo da Terra e Mercados Financeiros, em Pesquisa e Planejamento Econmico 8/1971. Ver tambm sobre o preo da terra, o Captulo 17 de Teoria geral do
emprego, do juro e da moeda .

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 351

atravs de fundos e programas governamentais extremamente controlados, e muitas vezes subsidiados, ou atravs de emprstimos de prazo
curto e inadequado.
Depois de 1964, a reduo da taxa de inflao e, especialmente, a introduo da correo monetria criaram ativos financeiros exageradamente
atrativos para os aplicadores lquidos de recursos, mas extremamente
caros e ainda de prazo inadequado para os investidores.
A partir de 1990, particularmente em 1994, com a crescente mobilidade financeira internacional, as taxas de juros nacionais assumiram
valores extremamente elevados e os financiamentos em dlar passaram
a ser dominantes.
Em suma, o mercado oscila entre perodos de regulamentao excessiva e taxas de juros muito baixas, favorecendo investimentos reais
em detrimento dos aplicadores em ativos financeiros, e perodos de
favorecimento exagerado aos aplicadores, quer atravs da correo
monetria, quer atravs da dolarizao em perodos recentes.
A oscilao entre estas duas situaes no peculiar ao Brasil. Se
analisarmos o mundo financeiro antes e depois de 1980, o mesmo movimento pendular est presente.
Parece que os mercados financeiros no conseguem atingir um ponto de equilbrio entre as duas situaes, um ponto que atenda aos objetivos dos aplicadores em ativos financeiros e fornea, ao mesmo tempo,
financiamento adequado aos investimentos produtivos.
As prximas sees analisam esta oscilao considerando, primeiro,
o perodo da correo monetria, e depois, o perodo de dolarizao da
economia.
4. A correo monetria
Nos anos imediatamente anteriores revoluo de 1964, quando a
inflao crescia rapidamente, o diagnstico corrente afirmava que o problema inflacionrio resultava antes da forma do financiamento do dficit pblico, do que do tamanho do dficit propriamente dito5.
O prazo de financiamento da dvida pblica no podia ser alongado,
devido inflao. Assim, a soluo era proteger a arrecadao de im5

Delfim Neto et al. Alguns aspectos da inflao brasileira, S. Paulo: Anpes, 1967.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 352

postos, em primeiro lugar, e a dvida pblica, logo em seguida, por clusulas de correo monetria. A partir da, a correo monetria se difundiu para quase todos os preos e na medida exata da mobilidade de
cada ativo considerado: primeiro, para as taxas de juros domsticas,
depois, para o cmbio, em seguida, para o financiamento habitacional
e, no final do perodo, isto , de 1980 em diante, saindo da esfera dos
ativos e chegando aos salrios.
interessante observar que a possibilidade de estabelecer a correo monetria como mecanismo de proteo depende da hiptese de
que a inflao seja fenmeno neutro, ou seja, de variao conjunta, e
mais ou menos harmnica, dos diversos preos da economia, em decorrncia da desvalorizao da moeda. Sob este ponto de vista, a idia de
correo monetria se baseia na viso clssica da moeda, isto , na viso de que a moeda seria apenas meio de pagamento, um vu que encobriria os preos relativos, ou reais, da economia, os quais, mais cedo ou
mais tarde, acabariam por chegar a nveis de equilbrio.
Assim, o mundo real poderia ser separado do mundo nominal, e
a correo monetria protegeria ativos financeiros, reservas de valor e
contratos.
Se a inflao tivesse esta caracterstica de fenmeno essencialmente
nominal, como a inflao que se difundiu pela Europa no sculo XVI
depois das descobertas de minas de ouro pela Coroa Espanhola, a correo monetria seria um mecanismo adequado de proteo dos ativos
financeiros.
Entretanto, pesquisas sobre a economia brasileira e americana mostram que a inflao mdia, medida por ndices de preos, sensivelmente maior do que a inflao modal, isto , a da variao de preos
observada para a classe de maior freqncia de aumento de preos. Assim, quando a inflao medida por um ndice de preos qualquer da
ordem de 20% a.a., a maior parte dos preos est subindo a taxas menores, da ordem de 16% a.a., enquanto alguns poucos preos esto subindo a taxas de at 30% a.a.6 .
Alm disto, o desvio padro do ndice de preos cresce mais do que
proporcionalmente quando a inflao maior. Assim, quando a infla6

Sayad, J. Notas sobre a dinmica da inflao. IPE, Trabalhos de discusso interna,


1982; e Notes on Rural Credit and the Real Rate of Interest., IPE, Trabalho de Discusso Interna, 1981.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 353

o de 20% ao ano, o intervalo de confiana de variao de preos se


estende de 16 % a 24% ao ano. Quando a inflao assume um nvel
maior, da ordem de 100% a.a., por exemplo, o intervalo de confiana
assume valores 80% a 120%.
No se trata apenas de curiosidade estatstica sobre a propriedade das
medidas de inflao. Quando a correo monetria utilizada para corrigir
contratos e ativos financeiros, ela transforma ativos financeiros em investimentos de rentabilidade e garantia maior do que os investimentos reais.
Em outras palavras, dificilmente um setor ou uma empresa conseguir pagar taxas de juros reais acrescidas de correo monetria. Isto
porque a variao nos preos do produto da empresa que tomou emprstimo com correo monetria dificilmente atingir a variao mdia medida no ndice de correo.
Suponha que estejamos num ms qualquer do ano de 1981. A inflao
medida nos seis meses anteriores foi influenciada pela variao significativa do preo da gasolina, e, para tornar o exemplo histrico e pitoresco,
pela variao do preo do chuchu, que desapareceu do mercado por falta
de chuvas, e cujo preo coletado para o produto inexistente subiu 100%.
Assim, a inflao naquele semestre de 1981 atingiu o valor de 50%.
Qual a probabilidade de que o preo do produto do tomador de emprstimo em questo tenha subido com a mesma velocidade? Para atingir este valor, o tomador de emprstimo com correo monetria tem
duas possibilidades: ou ele produz um conjunto de produtos na mesma
proporo dos produtos que constam do ndice de preo, ou tem muita
sorte de se incluir entre aqueles cujos produtos se elevaram acima da
mdia, um produtor de chuchu ou um exportador de petrleo.
O resultado da aplicao da correo monetria para os ativos financeiros foi que poucos tomadores conseguiram cumprir, no longo prazo,
com as obrigaes dos emprstimos. As dificuldades dos emprstimos
habitacionais foram acomodadas por mudanas das regras e constituio do Fundo de Compensao de Variaes Salariais, em esqueleto
daqueles tempos, que ainda no saiu do armrio. As dificuldades dos
tomadores de emprstimos do BNDES foram resolvidas pelo estabelecimento de teto de 40% para a correo monetria daqueles emprstimos. O nico tomador de recursos que conseguiu honrar os compromissos corrigidos monetariamente foi o Tesouro Nacional.
A experincia da correo monetria, que se iniciou em 1964, durou, portanto, 30 anos, transformando a moeda nacional, o cruzeiro, em
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 354

meio de pagamento e os ndices de preos na verdadeira moeda nacional, com as funes de unidade de conta e reserva de valor.
A tentativa de tornar ativos financeiros domsticos mais atraentes
acabou exagerando na proteo contra a inflao. Mesmo assim, o prazo mdio de vencimento da dvida pblica nacional nunca atingiu mais
do que dois ou trs anos e, mesmo assim, com mecanismos auxiliares
como garantias de liquidez dadas pelo Banco Central, ou garantias contra variaes de juros, como no caso das LFTs7.
Os ativos financeiros criados pelo governo acabaram se tornando
ativos com caratersticas dominantes em termos de liquidez e rentabilidade, quando comparados a outros.
Estas observaes sobre a correo monetria permitem concluir tambm que a taxa de juros nominal fixada, levando-se em conta a taxa de
inflao projetada, acaba produzindo taxa real de juros excessiva para a
maioria dos setores de qualquer economia.
5. O perodo de globalizao financeira
As economias latino-americanas esto na rea de influncia do dlar. Da mesma forma que a elevao dos juros americanos durante a
administrao Reagan gerou a crise da dvida externa em 1980, o crescimento da oferta internacional de dlares, a partir dos anos 1990, permitiu que todas as economias da regio utilizassem a taxa cambial como
mecanismo de reduo drstica da taxa de inflao.
Com raras excees, todos os pases latino-americanos passam por
perodos de grandes dficits em transaes correntes, que so traduzidos pelo paradigma corrente como um movimento de importao de
poupanas do resto do mundo para a regio.
No Brasil, as taxas domsticas de juros atingem valores reais inditos, medidas em termos ex post, e tomadores de emprstimo so empurrados para a captao de emprstimos no exterior. Passivos em dlares
so incentivados e so a base da estratgia de sobrevalorizao cambial.
Estava resolvido o problema de financiamento de longo prazo para a
economia nacional? Parecia que sim. Com a globalizao financeira,
7
Pastore, A. C. Reforma Monetaria, inercia e Estabilizao, Revista Brasileira de
Economia,1990.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 355

no precisvamos mais nos preocupar com a criao de reservas domsticas de valor que fossem competitivas com ativos financeiros internacionais? Parecia mesmo que no. Parecia que bastava que respeitssemos os contratos firmados, introduzssemos regras de transparncia
nas demonstraes contbeis e apresentssemos alternativas rentveis
de investimentos para aplicadores estrangeiros.
Entretanto, ficaram sem financiamento os setores mais carentes de
uma economia como a brasileira investimentos pblicos financiados
por dvida pblica com taxas de juros excessivamente elevadas para
atrair o ingresso de dlares, investimentos habitacionais e investimentos em setores com taxa de retorno social maior do que a privada.
Depois da flexibilizao da taxa cambial, em 1999, tomadores de
emprstimos internacionais passaram a sofrer perdas atravs dos passivos financeiros em dlar. A crise de liquidez internacional e as eleies
agravaram a situao, elevando a taxa cambial e esgotando o financiamento internacional para o pas.
A concluso sobre o perodo simples e faz parte da sabedoria popular: s podem tomar emprstimos em dlares pases que produzam
muitos dlares e possuam muitos dlares em reserva. Ou, em outra palavras, bancos s emprestam (dlares) para quem no precisa de dinheiro (dlares) emprestado. Em termos de poltica econmica, o pas precisa aumentar rapidamente o supervit em conta corrente e acumular reservas internacionais volumosas, se quiser contar com o dlar como
lastro da estabilidade da moeda nacional e dos ativos financeiros necessrios para o financiamento do desenvolvimento.
6. O que fazer?
Em 2002, parece que no chegamos a lugar nenhum em termos de
financiamento do desenvolvimento. Adotamos estratgias de financiamento excessivamente generosas para os financiadores, a partir da hiptese de que o pas poupa pouco e requer poupanas maiores ou importao de poupanas do resto do mundo.
Depois de 30 anos de correo monetria impagvel, passamos ao
financiamento externo, que se limita ou a investimentos com retorno
privado e juros reais muito elevados, ou a compras e fuses de empresas
nacionais, o que neste momento se esgotou. O que fazer?
Talvez a lio mais importante a extrair desta breve anlise das difeDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 356

rentes estratgias adotadas nos ltimos 50 anos seja a reduo das expectativas sobre o papel do financiamento do desenvolvimento.
Em vez de esperar que a oferta de financiamento para o desenvolvimento do pas inaugure uma nova era de crescimento, deveramos nos contentar
com o desenho de estratgias que, pelo menos, minimizassem os custos de
ajustamento gerados pelo prprio processo de financiamento. Isto , deveramos discutir estratgias de financiamento que minimizassem erros.
Todos os sistemas de financiamento esto associados a erros. Erram
os sistemas centralizados de financiamento das antigas economias soviticas, erram os sistemas decentralizados de financiamento de investimento baseados em bancos, como antes de 1982, ou nos mercados de
securities, como recentemente.
Ou seja, cometem os dois tipos de erros: os erros reais e os erros nominais.
Erros reais so erros decorrentes de investimentos em atividades,
ou plantas, que no so rentveis, ou viveis economicamente. guisa de exemplo, e sob pena de estar cometendo equvoco, cito como
erros reais, seguindo informaes jornalsticas, os investimentos na
Ferrovia do Ao ou o Plano Nuclear, entre os muitos investimentos
rentveis do II PND. Estes tipos de erro no podem ser corrigidos.
Como o capital investido no plstico, isto , no pode ser convertido para uso alternativo, o que significa que os erros reais, uma vez
cometidos, tm custo social nulo em termos prospectivos. Houve o
desperdcio e o que no tem remdio, remediado est. A economia,
alm de ser cincia sinistra, paciente.
Erros nominais so erros decorrentes da necessidade de cumprir os pagamentos e as obrigaes nominais estabelecidos nos contratos em que se
baseia a emisso de ativos financeiros. Como exemplo, tomemos uma confeco de rendas do Cear, que tomou emprstimos com juros e correo
monetria para implantao de uma nova unidade. A produo vai bem,
mas a diferena entre preos e custo varivel insuficiente para pagar os
juros do emprstimo. A empresa no consegue pagar e quebra. Fecha a
planta que tinha valor social, j que o preo cobria custos variveis. H um
prejuzo social, necessrio para fazer valer as condies contratuais do
emprstimo e o ativo financeiro, ou a reserva de valor a que deu origem.8
8

lgico que a falncia poderia ser evitada se a empresa fosse vendida pelo valor real,
considerando os juros do emprstimo contratado. Entretanto, esta possibilidade depende
da existncia de um mercado de capitais muito perfeito e da hiptese de que bancos e
emprestadores tenham capital suficiente para suportar estas perdas de capital.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 357

O mesmo tipo de erro nominal determina, no nvel nacional, corte


de gastos pblicos em perodos de desemprego, a fim de que as obrigaes internacionais sejam cumpridas.
Em perodos de baixa taxa de crescimento e alto nvel de desemprego, erros nominais so mais caros, em termos sociais, do que erros reais. Construir pirmides, declarar guerras ou investir excessivamente
em redes de fibras ticas e sites da Internet tm custos sociais muito
pequenos, em perodo de desemprego e excesso de capacidade.
Mercados financeiros de perodos de represso financeira produzem
mais erros reais do que erros nominais, exatamente quando aqueles tm
alto custo social, pois, nestes perodos, a economia trabalha mais prxima do pleno emprego.
O modelo de financiamento do desenvolvimento a ser desenhado
para a nova fase deveria se preocupar mais com erros nominais do que
com erros reais.
No caso brasileiro, a lio a ser extrada do perodo poderia ser resumida
assim: as taxas de juros reais viveis so menores do que as taxas que o Brasil
e o mundo tm praticado, principalmente no perodo posterior a 1980.
Em termos mais gerais, possvel extrair concluso nica, mas importante: a nova estratgia de financiamento deveria se preocupar menos com poupadores e mais com o realismo dos projetos e previses
que do origem e lastreiam os ativos financeiros.
Ainda cedo para especular sobre uma nova era de sntese e superao das contradies entre os dois paradigmas. A sntese pode no existir. As economias capitalistas podem estar condenadas a um ciclo eterno de oscilao entre represso e liberalizao financeira.9
Por enquanto, as concluses prticas so as de que apenas fundos de
poupana, como o FAT, FGTS, fundos de penso, e os extintos fundos
setoriais (eltrico, telecomunicaes) conseguem financiar investimentos de maior durao. O financiamento do exterior ser vivel apenas
quando o pas tiver acumulado reservas prprias e produzido significativos supervits em transaes correntes.
So concluses prosaicas, que tentam evitar o erro do editorial do
The Time, que criticou a inveno do trem.

Aglietta e Orleans, A Violncia da Moeda, Editora Brasiliense: S. Paulo, 1990.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 358

FINANCIAMENTO PARA O SUBDESENVOLVIMENTO:


O BRASIL E O SEGUNDO CONSENSO DE WASHINGTON

Luiz Carlos Bresser-Pereira*

Financiamento e desenvolvimento j so duas palavras naturalmente ligadas, ainda mais quando so pronunciadas em uma conferncia
comemorativa dos 50 anos do BNDES um banco pblico de financiamento para o desenvolvimento. A atividade empresarial, seja ela privada ou pblica, depende diretamente da possibilidade de financiamento.
Marx dizia que os juros so o pagamento que os capitalistas ativos fazem aos inativos, pelo uso de seu capital. Schumpeter, por sua vez, definia o empresrio como aquele que, possuindo crdito, utiliza-o para
financiar suas inovaes. Basta que a taxa de juros seja menor do que a
taxa de lucro esperada, para que faa sentido econmico o financiamento do investimento. Tudo isto bem sabido. O que no to evidente,
porm, a relao inversa: o financiamento como causa de subdesenvolvimento. Neste trabalho, vou tratar deste tema, examinando o financiamento externo de um ponto de vista macroeconmico. No apenas
o financiamento externo que pode ser causa de desastre econmico. Os
tcnicos do BNDES certamente j tiveram a experincia de haver realizado um financiamento a uma empresa e este financiamento t-la levado runa. Basta que o emprstimo financiasse projeto equivocado, que
no tenha demonstrado a rentabilidade prevista. Ou que a teria, se o
projeto houvesse sido bem executado, se uma parte dos recursos emprestados no tivesse sido desperdiada. Ora, se isto pode acontecer
facilmente com empresas, e pode tambm acontecer com o Estado, quando este se endivida para financiar seus prprios projetos, poder acontecer tambm e argumentarei que com muito maior facilidade , quando
se trata de endividamento externo, quando, alm de empresas se endividarem, tambm a nao se endivida, na medida em que o pagamento

* Fundao Getlio Vargas, So Paulo.


FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 359

dos financiamentos passa a depender no apenas da liquidez das empresas, mas, tambm, da disponibilidade de divisas do pas.
No vou tratar deste tema num plano puramente terico, porque neste nvel h pouco a dizer. O financiamento externo ser causa de subdesenvolvimento, ao invs de desenvolvimento, se os recursos emprestados para um pas acabarem sendo principalmente utilizados para consumo e no para investimento. Por isso, alm de tratar desse tema no plano terico, vou examin-lo a partir da anlise da estratgia de desenvolvimento seguida pelo governo americano, pelo Fundo Monetrio
Internacional e pelo Banco Mundial, nos anos 1990, e aceita de forma
acrtica pela maioria dos pases em desenvolvimento, j altamente
endividados, inclusive, o Brasil. Esta estratgia, que afinal se revelou
uma estratgia de subdesenvolvimento, afirma que esses pases poderiam desenvolver-se com poupana externa. Esta viso tornou-se de tal
forma dominante nos anos 1990, que merece ser chamada de Segundo
Consenso de Washington.
Este trabalho est dividido em seis sees. Na primeira, mostro como
os oito anos do governo Fernando Henrique Cardoso foram frustrantes
no plano econmico, enquanto foram anos bem sucedidos nos demais
setores. Na segunda, inicio o estudo das causas do mau desempenho
econmico pelo erro de agenda: ao invs de definir o desequilbrio externo como o principal problema a ser enfrentado, o governo continuou
a dar prioridade a um problema j basicamente equacionado o da alta
inflao. Por que esta pouca ateno ao desequilbrio externo? Na terceira seo, atribuo este fato ao Segundo Consenso de Washington, e
descrevo esta verdadeira receita para o subdesenvolvimento. Mostro,
ento, quais as condies para que o financiamento externo possa ser
favorvel ao desenvolvimento condies estas que no existiam no
Brasil. E por que se adotou esta estratgia proposta pelos pases ricos,
embora no por eles adotada? Na quinta seo atribuo o fato alienao
de nossas elites, que, da mesma forma que reproduzem os padres de
consumo do centro, reproduzem tambm suas idias. Finalmente, na
sexta seo, examino os desafios econmicos que se apresentam ao Brasil, no momento em que escrevo este trabalho. Discuto, especialmente,
como um aprofundamento do ajuste fiscal, combinado com uma poltica de juros mais baixos, e a manuteno do cmbio no nvel atual, depois da depreciao de 2002, podero evitar o default e, assim, permitir
que se alcance o equilbrio macroeconmico.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 360

Perspectivas frustradas
Quando Fernando Henrique Cardoso assumiu a presidncia da Repblica, em janeiro de 1995, as perspectivas econmicas que se abriam
para o pas pareciam as melhores possveis. Atravs do Plano Real, que
ele prprio liderara enquanto Ministro da Fazenda, os preos haviam
sido estabilizados, e muitos pensaram, inclusive eu prprio, que isto
significava que o pas, afinal, depois de quinze anos de alta inflao,
alcanara a estabilidade macroeconmica, e que, portanto, estava pronto para retomar o crescimento econmico.1 Ademais, um partido moderno e socialdemocrata, o PSDB, liderado por polticos competentes e
honestos, comprometido com reformas orientadas para o mercado, assumia o poder, e poderia, assim, assegurar ao pas, afinal, um equilibrado
desenvolvimento econmico e social, sem cair nas malhas do velho
populismo, nem do novo neoliberalismo que vinha do Norte. Entre essas
duas alternativas polares, o novo governo surgia como uma esperana.
Em torno do novo presidente, formou-se uma ampla coalizo poltico-social, caracterizada pela participao de todas as classes sociais,
principalmente da classe mdia profissional e da capitalista. Por outro
lado, o novo governo logrou obter substancial maioria parlamentar, na
medida em que obteve o apoio de dois partidos de centro-direita o
PFL e o PPS. Logo, era legtimo esperar que a nova coalizo poltica
tivesse condies de permanecer no poder por muitos anos um dos
seus mais importantes lderes chegou a falar em 20 anos , promovendo
o desenvolvimento econmico do pas e tornando-o, como o prprio
Presidente sempre assinalava, menos injusto. Na oposio, ficava fundamentalmente o PT, representando os trabalhadores e a classe mdia
profissional sindicalizada.
Quatro anos depois, em meio a uma crise econmica grave, que s
foi evitada graas ao socorro do FMI, Fernando Henrique Cardoso foi
reeleito. Imediatamente em seguida, deixou flutuar o cmbio, e o pas

1
Embora o governo e a imprensa entendam o Plano Real como compreendendo toda a
gesto econmica do governo FHC, este um entendimento incorreto. O Plano Real
que neutralizou a inrcia e terminou com a alta inflao no Brasil foi anunciado em
dezembro de 1993, teve incio com a medida provisria que, em 1 de abril de 1994,
introduziu a URV (o mecanismo de neutralizao da inrcia), e completou-se com a
reforma monetria, em 1. de julho de 1994. Em 1. de janeiro de 1995, comeou a gesto
econmica Pedro Malan, cujos resultados analiso neste trabalho.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 361

pareceu voltar em direo ao equilbrio econmico e, possivelmente,


retomada do desenvolvimento. Quatro novos anos esto agora quase
transcorridos, e o que vemos? O pas novamente em crise de balano de
pagamentos e, novamente, socorrido pelo FMI.
Tabela 1: Crescimento do PIB em trs dcadas

Fonte: Ipeadata www.ipeadata.org.br

Nestes oito anos, a taxa mdia de crescimento do PIB foi de apenas


2,1 por cento ao ano, o que significa um crescimento da renda por habitante em torno de 1 por cento ao ano. O pas no se manteve, portanto,
estagnado, mas quase-estagnado. Estes resultados no destoaram do mau
desempenho de toda a dcada, como podemos ver pela Tabela 1. Os
anos 1970 foram os ltimos anos de crescimento que tivemos. Nos anos
1980, a economia brasileira estagnou devido crise da dvida externa e,
mais amplamente, crise do Estado desenvolvimentista. A literatura
econmica discutiu amplamente esta crise, havendo pouca discordncia
sobre sua natureza.2 Nos anos 1990, a economia brasileira permaneceu
quase estagnada, mas, ento, no havia uma explicao simples para o
fato. Alm de semi-estagnada, pela segunda vez em oito anos, essa economia enfrenta, hoje, uma crise de balano de pagamentos, cuja relao
com o alto endividamento interno e externo evidente, no podendo ser
atribuda apenas insegurana dos credores em relao s eleies presidenciais, tampouco tendncia da economia americana de incorrer
em duas recesses seguidas. O que ocorreu? Por que esse desastre econmico? E por que se revela to difcil eleger o candidato do governo
presidncia?
No se pode falar em fracasso geral do governo Fernando Henrique
Cardoso. Grandes avanos ocorreram na rea social e na rea poltica.
2
Eu a estudei em vrios trabalhos. Saliento apenas A Crise do Estado (1991b), uma
coletnea de artigos.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 362

Embora obviamente o problema da alta concentrao da renda no tenha sido resolvido, jamais os pobres contaram com uma cobertura social to ampla. Os padres ticos do governo nunca foram to altos. A
democracia foi respeitada e reafirmada. A popularidade de Fernando
Henrique uma indicao deste fato.3 Os eleitores comportam-se de
forma aparentemente paradoxal, prezando seu presidente, mas criticando as altas taxas de desemprego que caracterizaram seu governo, e, assim, recusando-se a votar em um candidato que represente a continuidade desse governo. Esse comportamento apenas aparentemente paradoxal porque o Presidente, nestes anos, figurou como tal de maneira
impecvel. Em um cenrio internacional difcil, projetou uma imagem
de estadista; em um pas cheio de problemas e contradies, demonstrou notvel dedicao coisa pblica, honestidade, constante preocupao com a justia, e grande capacidade de conciliao. Por isso, os
brasileiros respeitam, seno admiram o Presidente. Mas, ao verificar
que seus salrios no aumentaram, que suas oportunidades de emprego
no aumentaram, mas diminuram, resistem em eleger um candidato
que represente a continuidade de seu governo.
A principal crtica que seu governo recebeu reiteradamente da oposio a de no se preocupar com o social afinal se revelou falsa. Seu
governo foi socialdemocrata, pois, como tpico desse tipo de governo
quando chega pela primeira vez ao poder, aumentou a carga tributria e
gastou no social. Quando, por exemplo, Portugal e a Espanha transitaram para a democracia e foram governados por partidos
socialdemocratas, liderados, respectivamente, por Mrio Soares e Felipe
Gonzalez, suas cargas tributrias e seus gastos sociais aumentaram significativamente.4 Nos oito anos do governo Fernando Henrique Cardoso, a carga tributria cresceu de 28 para 34 por cento do PIB, e grande
parte deste excedente foi gasta em programas sociais nas reas da educao, sade, renda mnima, assistncia social, reforma agrria, assistncia aos pequenos produtores rurais. No final de seu governo, preciso reconhecer que, embora o pas continue essencialmente injusto, avanos significativos foram realizados na rea social. A mortalidade infantil caiu de 48 para 30 por mil nascidos vivos. A taxa de analfabetismo
caiu de 19 por cento, em 1991, para 13 por cento, em 2000. O sistema
3
Segundo o Datafolha, a avaliao do governo FHC era a seguinte: 26% de timo e bom,
39% de regular, e 32% de ruim e pssimo.
4
Ver Maravall (1993).

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 363

nacional de avaliao ficar como um marco da educao nacional


(ENEN, Provo, etc.). Imagino que a reforma gerencial da gesto pblica de 1995-98, da qual participei, ser, por sua vez, um marco da administrao pblica brasileira. No plano poltico, o Presidente revelou-se
um democrata, no mais alto nvel da palavra: respeitoso dos direitos
humanos, tolerante sempre, sempre disposto ao debate e conciliao.
E no plano tico, deu um exemplo para todo o pas. Sua mulher, Ruth
Cardoso, acompanhou-o em tudo, mas com luz prpria, e sua contribuio para o desenvolvimento do terceiro setor e para os organismos de
controle social da administrao pblica inestimvel. natural, portanto, que um poltico com qualidades pessoais deste porte termine seu
governo respeitado pelo povo com bons ndices de apoio popular.
Seu governo, entretanto, no ficar na histria como o grande governo que poderia ter sido, porque deixou a desejar no plano gerencial,
como a crise da energia de 2001 demonstrou, e, principalmente, porque
fracassou no plano econmico. No apenas porque no logrou retomar
o desenvolvimento. Na verdade, no chegou sequer a estabilizar
macroeconomicamente o pas, de forma que deixa uma herana pesada
para o futuro governo em termos de altas dvidas interna, ou do Estado, e externa, ou do pas e de altos dficits pblico ou do Estado, e
externo, ou da nao. Dvidas e dficits que se espelham nas mais altas
taxas de desemprego que o pas j teve.
Em termos de estoque, a dvida externa pblica, em junho de 2001,
era de US$98 bilhes e a dvida privada, de US$120 bilhes. Descontadas as reservas de US$42 bilhes, temos uma dvida externa financeira
lquida de US$218 bilhes. Dada uma previso de exportaes, em 2002,
de US$ 54 bilhes, a relao dvida externa financeira lquida/exportaes (que no Brasil mais significativa do que a relao dvida externa/
PIB, dado o relativo fechamento da economia brasileira) est prxima
de 4. Ou seja: mais do dobro do que seria uma dvida externa prudente. A questo principal que hoje os analistas econmicos se perguntam
se o Brasil entrar ou no em moratria (default).
Embora seja indiscutvel a fragilidade financeira da economia brasileira, e do erro cometido em 2001, necessrio assinar que, desde a
flutuao do cmbio de janeiro de 1999, a situao da economia brasileira vem melhorando: o supervit comercial vem aumentando consistentemente, j se podendo esperar US$ 9 bilhes de saldo comercial em
2002; o dficit em conta corrente foi reduzido para cerca da metade em
relao ao pico de 1998; e o pas vem alcanando as metas fiscais do
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 364

FMI. Portanto, creio que existem bases reais para se evitar o default,
mas isto depender mais dos credores do que do prprio pas. Depender, tambm, de quem for eleito presidente da Repblica, e de suas declaraes e atos nos meses que se seguirem.
O erro de agenda
Os maus resultados econmicos do Brasil nos anos 1990, evidenciados pela baixa taxa de crescimento, pelo grande aumento da dvida do
Estado e do pas ou seja, da dvida pblica e da dvida externa , pelos
altos nveis de desemprego, e, agora, pela nova crise de balano de pagamentos, podem ser atribudos a trs ordens de fatos inter-relacionados: (1) o equvoco em relao definio do problema maior a ser enfrentado pelo governo a partir de 1995. (2) o Segundo Consenso de Washington, de acordo com o qual, deveramos nos desenvolver com apoio
na poupana externa; e (3) a falta de conscincia nacional de nossas elites, que, ao invs de aumentar seu grau de autonomia com a industrializao, diminuram-no, ao buscarem reproduzir os padres de consumo dos
pases desenvolvidos e particularmente dos Estados Unidos.
Um erro de agenda explica de forma imediata os maus resultados
econmicos dos ltimos oito anos. O Brasil no conseguiu alcanar a
estabilidade macroeconmica e retomar o desenvolvimento depois de
haver, em 1994 sob a liderana de Fernando Henrique Cardoso, como
Ministro da Fazenda to brilhantemente logrado estabilizar uma alta
inflao que assolava o pas desde 1980, porque, em seguida, adotou
uma poltica de cmbio e de juros equivocada. Porque, depois da valorizao ocorrida imediatamente ao Plano Real durante o segundo semestre de 1994, foi incapaz de corrigir plenamente esse desequilbrio,
na medida em que, mesmo depois de deixar flutuar o cmbio, manteve
uma taxa de juros artificialmente alta. Desta forma, enquanto a taxa de
cmbio sobrevalorizada promovia o consumo de bens importados e impedia a estabilizao de suas contas externas, a taxa de juros elevada
impossibilitava tanto que o pas retomasse os investimentos quanto alcanasse o equilbrio fiscal. Em nome do combate alta inflao, e
obedecendo ao convite ou proposta do Segundo Consenso de Washington de retomar o crescimento atravs do recurso poupana externa, o Brasil alis, como um grande nmero de pases altamente
endividados deixou de depreciar sua moeda para o nvel compatvel
com seu alto endividamento externo. Ao invs disso, manteve taxas de
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 365

juros elevadssimas, que inviabilizaram os investimentos internos e fizeram explodir o dficit pblico e a dvida pblica.
A definio da alta inflao como o principal inimigo a ser enfrentado
constituiu um grave erro de agenda. Ao invs de entender, como deveria tlo feito, que o Plano Real se consumara com a reforma monetria de 1o de
julho de 1994, ou, no mximo, nos seis meses seguintes, pretendeu-se continuar com ele. Embora essa estratgia pudesse ser politicamente atrativa,
era ineficaz em termos de poltica econmica. Ao adot-la, o governo ignorou que a neutralizao da inrcia inflacionria operada pelo Plano Real, a
eliminao de quase toda indexao de preos, e a abertura comercial que
tornara os preos locais dos bens comercializveis expostos competio
externa, j haviam logrado reduzir a taxa de inflao do pas para nveis
aceitveis, de forma que, embora a inflao continuasse a merecer ateno,
eram outros os desafios a serem enfrentados. Os dois principais inimigos,
ento, a partir do Plano Real, eram o cmbio valorizado e a alta taxa real de
juros irmos gmeos, conforme nos ensina a boa teoria macroeconmica.
O cmbio valorizado leva ao aumento do consumo e diminuio
da poupana interna, e, por fim, ao desequilbrio e crise de balano de
pagamentos. A alta taxa real de juros dificulta os investimentos, promove o desequilbrio fiscal e acaba em crise financeira, quando os credores se do conta que as altas taxas de juros, ao invs de sinal de austeridade monetria, esto ameaando a capacidade de o Estado honrar sua
dvida interna. Tudo isto, porm, foi ignorado, e a equipe econmica
liderada pelo ministro Pedro Malan manteve a cmbio gravemente
sobrevalorizado e a taxa de juros artificialmente alta entre 1995 e 1998.
Em janeiro de 1999, depois de uma longa luta interna dentro do
governo, o Presidente da Repblica, contrariando seu ministro da fazenda, decidiu deixar flutuar o cmbio.5 A deciso corajosa revelou-se
5
Desta luta interna participamos Prsio Arida, Jos Serra, Paulo Renato de Souza, e eu
prprio. De ns quatro, apenas Arida e Serra participaram da equipe econmica, o primeiro como presidente do Banco Central nos primeiros sete meses, o segundo, como
Ministro do Planejamento, nos primeiros 15 meses do governo. Arida demitiu-se por
discordar da poltica de cmbio; Serra, para ser candidato prefeitura de So Paulo.
Paulo Renato de Souza, como Ministro da Educao e eu, como Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado, fomos excludos da equipe econmica. Eu, porm,
insisti muitas e muitas vezes com o Presidente sobre a necessidade de desvalorizar ou
deixar flutuar o real. Formalizei minha posio com uma carta, em novembro de 1996,
acompanhada de um pequeno paper, que depois publiquei na Revista de Economia Poltica, As Trs Formas de Desvalorizao Cambial (1997), no qual no mencionava o
Brasil devido minha condio de ministro do governo.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 366

sbia.6 Depois de uma necessria elevao da taxa de juros, esta comeou a ser sistematicamente reduzida pelo novo presidente do Banco
Central. Entretanto, em 2001, um pequeno aquecimento da economia
brasileira, o incio da recesso nos Estados Unidos, a crise da Argentina
e, principalmente, a depreciao do cmbio, que chegou a R$2,80 por
dlar, levaram o Banco Central, em nome do combate inflao, a novamente elevar a taxa de juros bsica, fazendo-a voltar aos nveis
mais elevados do mundo. Mais uma vez o Banco Central do Brasil quebrava a regra de ouro de qualquer poltica monetria competente a de
estabelecer a taxa de juros mais baixa possvel consistente com o equilbrio macroeconmico. Como a determinao da taxa de juros a nica arma com que contam as autoridades monetrias para atingir suas
metas, h sempre uma boa razo para elev-la. Em determinado momento, o objetivo atrair capitais de curto prazo, noutro, impedir que a
economia se aquea e o dficit em conta corrente aumente em demasia,
noutro ainda, a busca de controlar a inflao mesmo que esta no seja
uma inflao de demanda. No Brasil, sempre h uma boa razo para
aumentar a taxa de juros, sem falar na m razo: beneficiar os rentistas.
Em 2001, a razo principal alegada para elevar a taxa de juros foi o
cumprimento da meta inflacionria. A poltica de metas de inflao,
adotada pelo Banco Central em 2000, foi equivocadamente identificada
com o xito da flutuao cambial de janeiro do ano anterior. E tornou-se
uma espcie de tabu, ou uma unanimidade nacional, que ningum se
sentisse autorizado a discutir. Coisa semelhante, mas em proporo mais
grave, aconteceu na Argentina, com o Plan de Covertibilidad, que se
transformou em verdadeiro interdito, com trgicas conseqncias para
o pas. No nosso caso, a proibio de debate no foi to grave, mas foi
grave suficiente para que, por exemplo, nenhum dos principais candidatos presidncia da Repblica, em 2002, se dispusesse a criticar a
adoo da poltica de metas. O mximo que se fez como, alis, tambm fizemos eu e Nakano em um documento de grande repercusso,
intitulado Uma Estratgia de Desenvolvimento com Estabilidade e
6
Surpreendentemente, porm, apenas o presidente do Banco Central perdeu o cargo,
enquanto o ministro Pedro Malan foi mantido, apesar de ter sido desautorado pelo Presidente. O novo presidente do Banco do Central, Francisco Lopes, que, dentro da equipe
econmica apoiara a flutuao do cmbio, permaneceu poucos dias no cargo. Sem o
apoio do ministro, e enfrentando as naturais dificuldades que se seguiram flutuao do
cmbio, foi substitudo por Armnio Fraga, que permanece no cargo. Todos os economistas citados so originrios ou fazem parte do corpo docente da PUC do Rio de Janeiro.

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 367

tornado pblico no incio de 2002 foi afirmar que a poltica de metas


deveria levar em considerao um prazo mais longo, e desconsiderar
flutuaes temporrias da taxa de cmbio.7 A meta relevante de inflao deve ser a de mdio e longo prazos, pois aceleraes e desaceleraes
transitrias no exigem mudana na taxa de juros. A taxa real de juros
tem que reagir primordialmente ao hiato do produto para controlar a
inflao. Quando se introduz a taxa de cmbio nesta funo de reao,
preciso distinguir a natureza dos choques externos e a transitoriedade,
ou no, da variao cambial. Reao de pronto a qualquer apreciao
ou depreciao pode resultar em instabilidade desnecessria.8
Na verdade, em 2000, o Brasil no estava pronto para uma poltica
de meta de inflao, porque esta s tem sentido quando se parte de uma
situao de equilbrio macroeconmico e se quer evitar que o pas perca
esse equilbrio. Ora, este no era o caso do Brasil. A taxa de juros
elevadssima e a taxa de cmbio sobre-avaliada eram indicao clara
que era necessrio, primeiro, resolver esses dois problemas gmeos e,
depois, consolidar a estabilizao macroeconmica, atravs de uma poltica de meta de inflao. Quando a taxa de cmbio no de equilbrio
ou seja, quando no garante a zeragem do dficit em conta corrente,
em uma economia que j est altamente endividada no plano externo
, a elevao da taxa de cmbio necessria ter, por definio, um efeito
inflacionrio.9 Um efeito inflacionrio temporrio, desde que a economia permanea desindexada, e a mudana de preos relativos a favor
dos bens comercializveis no seja anulada pela elevao dos preos
no-comercializveis. Mas sempre um efeito inflacionrio, que manteria a poltica de meta de inflao sob a ameaa de uma espada de
Dmocles.
A poltica de meta de inflao representou um grande avano em
matria de poltica econmica dos pases desenvolvidos. Primeiro, porque foi uma opo pragmtica. Ao invs de se afirmar, dogmaticamente,
7

Ver Bresser-Pereira e Nakano (2002a). A repercusso do paper na imprensa encontrase documentada em dossier especial, disponvel em www.bresserpereira.org.br. O documento foi publicado na Revista de Economia Poltica, 21(3), julho 2002, e nesse nmero
j esto publicados quatro papers comentando, principalmente, a possibilidade de mltiplos equilbrios da taxa de juros.
8
Ver Ball (2000), Taylor (2001).
9
A taxa de cmbio de equilbrio no , por definio, a taxa que zera o dficit em conta
corrente, a no ser quando o pas j se encontra altamente endividado, e um objetivo central
de poltica macroeconmica passa a ser a reduo dos ndices de endividamento externo.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 368

que a inflao era sempre causada pelo aumento da oferta de moeda, a


causa da inflao ficou mais indefinida, deixando-se maior espao para
as polticas econmicas a serem pragmaticamente adotadas. verdade
que esse pragmatismo comeou, em seguida, a ser perdido, quando os
economistas dos bancos centrais no resistiram, e se puseram a adotar
modelos oficiais para a meta de inflao, nos quais as causas da inflao voltavam a se tornar rgidas. Em segundo lugar, a poltica de meta
de inflao foi um avano, porque a poltica monetria transformou-se,
na prtica, em poltica de taxa de juros, reconhecendo-se, assim,
keynesianamente, o carter exgeno da quantidade de moeda e da taxa
de juros.10 E, tambm, porque nessa poltica, a curva de Philips de curto
prazo, inclinada, foi devidamente restabelecida.
Todos esses mritos da poltica de meta de inflao, entretanto, no
justificavam sua adoo pelo Brasil, em 2000, quando a taxa de cmbio
estava ainda evidentemente sobrevalorizada, devido alta taxa de juros. Tanto no se justificavam que, em 2001, o Banco Central equivocou-se gravemente em desencadear uma guerra contra a alta do cmbio
envolvendo nova elevao da taxa de juros, venda de dlares no mercado financeiro local, e troca de ttulos federais no indexadas por ttulos
indexados em dlares em nome do cumprimento da meta da inflao.
Acabou, de qualquer forma, no a cumprindo, ao mesmo tempo em que
aumentava a vulnerabilidade do pas a uma crise de balano de pagamentos e, mais amplamente, possibilidade de uma crise financeira.
O cmbio valorizado, ao no garantir aos exportadores um regime
mais compensador, reduzia as exportaes e, ao aumentar os salrios da
classe mdia artificialmente, propiciava o aumento do consumo e a diminuio da propenso a poupar. Esta diminuio, que pode ser derivada
do conceito contbil de poupana, era confirmada, no plano da teoria
keynesiana, pela queda dos investimentos e pela conseqente no realizao da renda potencial que a alta taxa de juros provoca. Como compensao, a taxa de cmbio artificialmente elevada, alm de manter os ricos
artificialmente ricos em dlares, reduzia o valor, em reais, da dvida pblica
indexada em dlares e sua porcentagem em relao ao PIB uma medida
que os economistas do sistema financeiro privilegiam em suas anlises.
No plano monetrio, por sua vez, a taxa de juros elevada aumentava
a dvida interna do pas, e sinalizava para o exterior a insegurana das
10

Isto est bem claro, por exemplo, na regra de Taylor (1993).

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO 369

autoridades monetrias locais quanto estabilidade da economia brasileira. Esta sinalizao, por seu turno, legitimava o alto risco Brasil e,
portanto, a taxa de juros paga pelos emprstimos do Brasil no exterior. E,
o que mais grave, induzia ao aumento dessa taxa de juros, que passava
tambm a refletir a poltica de juros do Banco Central do Brasil. Ou seja:
se suas autoridades se dispunham a pagar, por seus emprstimos de curto
prazo, uma taxa de juros maior do que aquela paga pelos bancos centrais
de pases com o mesmo nvel de classificao de risco pelas agncias
especializadas, isto significava uma desconfiana interna em relao
capacidade de pagamento do pas, que podia, ento, ser partilhada pelos
credores externos. No documento Bresser e Nakano (2002a), salientamos
a existncia desse equilbrio mltiplo da taxa de juros, bem como do efeito perverso da alta taxa de juros. Ao afirmarmos que a poltica de altas
taxas de juros, que o Banco Central do Brasil vem seguindo h muitos
anos, tinha, entre outros, o efeito de elevar o risco Brasil, no estvamos, com isto, dizendo que a fixao da taxa de juros bsica pelo Banco
Central fosse o nico determinante da taxa de juros internacional paga
pelo Brasil. claro que os ndices de endividamento pblico e externo, e
de dficit pblico e dficit em conta corrente que o pas apresenta continuam a ser os fatores fundamentais. Mas, est claro que, ao adotarmos no
Brasil uma taxa de juros bsica muito alta e estarmos sempre prontos a
elev-la, estvamos indicando para o sistema financeiro internacional nossa
prpria desconfiana na economia nacional. Por isso, mostramos naquele
trabalho que, enquanto a taxa de juros bsica (SELIC) paga pelo Banco
Central do Brasil era duas a trs vezes maior do que as taxas pagas pelos
bancos centrais de pases com classificao de risco igual, as taxas de
juros pagas ao exterior pelas empresas brasileiras eram cerca de dois pontos percentuais mais altas do que as taxas pagas pelas empresas daqueles
pases.11 O efeito sobre a taxa de juros externa , portanto, menor do que
a diferena relativa das taxas de juros bsicas: enquanto estas, no Brasil,
tm variado entre 9 e 12% ao ano, contra uma taxa de juros paga por
pases de classificao de risco igual do Brasil de 4 a 6 por cento reais,
o diferencial relativo de taxas de juros externas bem menor.
11

preciso distinguir com clareza a classificao de risco de um pas, que feita por
agncias como a Moodys e a Standard & Poors, do risco-pas, que dado simplesmente pela subtrao, da taxa de juros paga pelo pas no exterior, a taxa de juros paga
pelos ttulos do Tesouro americano. Enquanto a classificao de risco tem uma certa
autonomia ou exogeneidade, o risco-pas totalmente endgeno. Mais do que isto, identifica-se com a taxa de juros paga.

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 370

Ao tomar a deciso de elevar os juros em 2001, o Banco Central, em


nome da estabilidade de preos, tornou a desestabilizar gravemente a
economia brasileira. O equilbrio macroeconmico dado pelo nvel de
preos, sem dvida, mas dado principalmente pelo equilbrio
intertemporal de suas contas externas. Uma economia est equilibrada
macroeconomicamente quando tem taxas de juros suficientemente baixas para poder investir e crescer, e, quando o faz, as exportaes crescem proporcionalmente s importaes, de forma que se possa manter a
taxa de endividamento externo. A taxa de endividamento externo
medida pela relao dvida externa/PIB, e, no caso do Brasil, cujo coeficiente de exportaes muito baixo, principalmente pela relao dvida externa/exportaes.
Graas interveno do Banco Central no mercado financeiro em
2001, elevando a taxa de juros, vendendo US$8 bilhes no mercado
interno e convertendo US$20 bilhes de ttulos pblicos em ttulos
indexados em dlares, as autoridades monetrias lograram baixar a taxa
de cmbio, que se elevara de cerca R$2,40 para R$2,80 por dlar. Com
isto, evitou-se uma pequena e provisria elevao da taxa de inflao.
Mas o custo dessa poltica foi alto, como se verificaria no ano seguinte,
quando nova crise cambial ameaou o pas, e s foi debelada graas a
novo acordo com o FMI. Entretanto, a taxa de cmbio, que fora mantida
baixa artificialmente, graas taxa de juros elevada, voltou a subir para
prximo de R$3,00 por dlar era o mercado que cobrava sua conta ,
embora a taxa de juros continuasse em nveis exorbitantes.
Por que a nova crise cambial? Procurou-se explicar o fato com a
subida de