Facultad de Economa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM)

La Poltica de Obras Pblicas y la Economa Nacional

Author(s): Diego Lpez Rosado
Source: Investigacin Econmica, Vol. 7, No. 1 (PRIMER TRIMESTRE 1947), pp. 105-114
Published by: Facultad de Economa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/42776139
Accessed: 10-03-2016 20:19 UTC

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La Poltica Je Otras Pblicas y la

Economa Nacional*

Por Diego Lpez Rosado.

El aspecto ms conocido de la actuacin de los ltimos ge
biernos es su programa de obras pblicas. Las lujosas ediciones
que compendian los trbajos efectuados en los dos anteriores
sexenios, han dado oportunidad a todo el mundo, para impo'
nerse en detalle de lo que el pas ha logrado en su mejoramiento
constructivo. Esta es la causa por la cual no insistiremos ms
sobre hechos que son de sobra conocidos.
Sin embargo, por estar convencidos de que el adelanto al'
cansado por el pas es innegable tengo el propsito, durante esta
breve platica, de ponerlo de relieve haciendo una comparacin
con la poltica de obras pblicas efectuada durante otras etapas
de nuestra historia.
Para facilitar la exposicin, deseamos afirmar en primer tr'

mino que, cuando menos en Mxico, existe un hecho incontro'

vertible: la poltica de obras pblicas refleja, en todas ocasiones
la situacin financiera y la posicin poltica que tienen los go'
biernos; de esta manera, los programas se aceleran o se reducen
tan pronto como el Estado atraviesa por una situacin de be
nansa o de irregularidad en sus ingresos.
Otro hecho que debemos tomar en cuenta es la orienta'
cin, el acento que cada poca confiere a ciertos aspectos que
se consideran fundamentales de la poltica de obras pblicas.
Durante la poca prehispnica, tres son las obras pblicas
que sobresalen por su trascendental importancia: En primer lu'
gar se encuentran las obras de rellenamiento del Lago de Mxico.
Asentados los mexicanos en un pequeo y reducido islote, ca'
redan no tan slo de tierras de cultivo, sino, lo que es ms
* Conferencia dictada en la Escuela Nacional de Economa, en los
Cursos de Invierno 1946-194?.

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106 INVESTIGACIN ECONOMICA

importante, de la superficie indispensable para la construccin

de sus propias habitaciones.

Admira que esta constante y tesonera labor que repre'

senta el acarreo de tierra para acrecentar el reducido espacio
del primitivo islote sea de carcter annimo, pues que yo sepa,

no existe ninguna cita histrica que atribuya en forma concreta,

a un gobernante determinado, el haber realizado estos trabajos.
Como se ve, el rellenamiento fue obra del transcurso de los aos
quiz., como afirma Tllez Pizarro, apoyado en el sistema agrcola
a base de chinampas.

Motecuhzoma Ilhuicamina, el ms belicoso y constructor

seor de la historia azteca, auxiliado por el consejo tcnico de
Nezahualcyotl, inici la construccin de la clebre albarrada
vieja de los indios, imponente dique que pona a cubierto de
las inundaciones a la lacustre ciudad de Tenochtitln. El dique
macizo de ms de 16 kilmetros de largo, cuyas ruinas todava
pueden encontrarse cerca de la carretera de Pachuca, es una

obra de ingeniera calificada de portentosa, slo comparable con

la construccin de las carreteras del Imperio Romano. Los aztc
cas tuvieron que recurrir al esfuerzo combinado de los pueblos

ribereos, ya para entonces sometidos militarmente, para que

aportaran los materiales de construccin y la mano de obra
que se requera.
Sin duda que la solucin del problema de las inundaciones
encontrada por Nezahualcyotl fue la ms apropiada pues, sin
eliminar su habitat de pueblo lacustre, consiguieron domear
la fuerza de las aguas dividiendo el lago en dos partes: la del
oriente, de aguas saladas, que se denomin Lago de Texcoco y
la del occidente, de aguas dulces, que pudo verse libre de la
vesterilidad a que lo condenaban las aguas salobres, llenndose
rpidamente de una numerosa fauna acutica y tules y caa'
verales en sus orillas.

La construccin del acueducto de Chapultepec que con'

duca el agua potable a la ciudad, es la tercera y ltima de las

obras pblicas de esta poca que vamos a examinar; en ella pode'

mos ver tambin una obra palpable del adelanto de la tcnica

arquitectnica de los antiguos mexicanos: aprovechando la exis'
tencia de los manantiales que brotaban al pie del cerro de Cha'
pultepec, el agua se hizo entrar por un doble conducto, hecho

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POLTICA DE OBRAS PBLICAS 107

de manipostera, que la llevaba hasta el centro de la ciudad,

repartindose despus en numerosas fuentes particulares y p'

blicas.

El estado azteca logr, con slo estas tres obras, un pres'

tigio que no podr borrar el tiempo, por el alcance social y

por el beneficio pblico que representan.

El gobierno colonial se preocup fundamentalmente por la

construccin de caminos. Ms de 26,000 kilmetros alcanz

el desarrollo de las vas de comunicacin de la Nueva Espaa,
de los cuales una tercera parte cuando menos, era de caminos
carreteros y el resto de caminos de herradura. El propsito
esencial que se persegua al edificar estos caminos fue el de
facilitar el trnsito de los minerales preciosos desde sus centros
de produccin hasta los puertos de embarque con destino a Es'

paa; slo el camino de Mxico a Guadalajara, que sirve como

ruta de abastecimiento de productos agrcolas, escapa a esta

regla.

Corts, con una perspicacia que aumenta sus mritos de

organizador y de gobernante, fue el primero que plane y esti'

mul la construccin de caminos; a l se debe el primer proyecto
para unir con una ruta interocenica el Istmo de Tehuantepec.

Mendoza, Velasco y Revillagigedo, unen su nombre tambin a

este esfuerzo que honra la administracin de los virreyes.

A simple vista, la edificacin de templos, monasterios y,
en general, construcciones religiosas no es en s, parte integrante
de un programa de obras pblicas. Sin embargo, para el costo de
estas obras, la Real Hacienda contribua con una tercera parte,
dividindose por igual entre los encomenderos y los indios del
obispado, el resto de los gastos.

Resulta impresionante la cifra de las construcciones reli'

giosas efectuadas durante los tres siglos de la colonia, pues las
818 que consigna Benitez en su libro, representan el esfuerzo
material y externo de la intensa propaganda religiosa efectuada

por los sacerdotes y misioneros.

El nmero de escuelas y hospitales erigidos por los espa'

oles contrasta notablemente con la actividad desarrollada en

la construccin de edificios religiosos, pues mientras los primeros

slo se encuentran en las ciudades de mayor importancia, las

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108 INVESTIGACIN ECONOMICA

iglesias se localizan hasta en los ms pequeos poblados, con

una suntuosidad, con un derroche, hoy maravilla del turista,
que slo es explicable por el uso constante de la mano de obra
gratuita que, en cantidades ilimitadas proporcionaron los indi'
genas.

Las frecuentes inundaciones que padeci la Ciudad de M'

xico durante el perodo colonial, pronto se convirtieron en la
sempiterna pesadilla de las autoridades. An cuando los tra'
bajos del Desage del Valle de Mxico tienen un carcter local,
ninguna otra obra ocup por tanto tiempo la atencin y los
recursos de las autoridades. El Desage de la Ciudad de Mxico
y las vicisitudes por las que atraves su construccin, reflejan
con claridad la calidad de las administraciones que sucesivamen'
te tomaron a su cargo los diferentes proyectos; son tambin el
mejor exponente del adelanto de la ingeniera hidrulica de la
poca.
En las obras del Desage del Valle de Mxico se invirtic
ron ms de ocho millones de pesos, en su mayor parte producto

de los impuestos con que se gravaba la introduccin a la Ciu'

dad de Mxico, de ciertas mercancas como el vino, el aceite y

la harina.

De hecho, el problema de las inundaciones de la ciudad

no qued resuelto sino a principios del siglo XX, en que la ad'

ministracin del Gral. Daz las di por concluidas.

La guerra de independencia trajo consigo muy serios tras'
tornos para la economa nacional pues, adems de la destruccin
que es comn a todo conflicto de carcter militar, muchos sec

tores de la produccin quedaron paralizados por largos aos,

afectando notablemente la posicin financiera de los primeros

gobiernos independientes.

Cuando menos hasta el ao de 1876 los gobernantes que

se sucedieron en el poder, no pudieron hacer otra cosa qe

procurar cubrir de alguna manera las urgentes necesidades ad'

ministrativas del Estado. La inestabilidad del gobierno, favore'
cida por la continua agitacin poltica interna y las frecuentes
invasiones extranjeras, no permiti llevar a cabo ninguna obra
que sea digna de mencin en esta etapa turbulenta de nuestra
historia. En ocasiones, por lo contrario, urgido de fondos el

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POLTICA DE OBRAS PUBLICAS 109

gobierno, ech mano de recursos que, en forma expresa, estaban

destinados a la construccin y reparacin de los caminos.

El rgimen porfiriano fue ms afortunado pues, despus

de consolidar la paz usando d su conocida poltica "de pan y
palo", pudo efectuar un vasto programa de obras pblicas que
es, hasta hoy, el ms socorrido reducto de los pocos defensores
que aun le quedan.
El tendido de 25,500 kilmetros de vas frreas es sin lugar

a dudas, la obra ms sobresaliente del porfirismo. Por ahora,

debemos confesarlo claramente, la Revolucin no ha podido
superar la magnitud de estos trabajos. A su vez, es conveniente

mencionar que de los $ 700.000,000 que las instalaciones fe'

rroviarias representan, la gran mayora fue invertida por erri'
presas extranjeras. El Estado slo contribuy en mnima parte
en estas erogaciones, concediendo tierras o subvenciones de unos
cuantos miles de pesos por kilmetro construido.

Estoy convencido, siguiendo a Bulnes, de que el rgimen

porfiriano no tuvo en realidad un plan propio para la construc
cin de esta extensa red de caminos de hierro; existen docu'

mentos que prueban que el general Daz se opuso a que se

otorgaran concesiones ferrocarrileras a las compaas extran'

jeras que las solicitaban. En esta forma resulta que las cons'

tracciones ferroviarias, no fueron planeadas por el Estado, sino

impuestas por presin exterior. El telegrama de nuestro emba'
jador en Estados Unidos, seor Zamacona, es concluyente : "Puc
de usted estar seguro de que si no entran los rieles norteameri'

canos en Mxico, entrarn las bayonetas".

Durante la misma administracin se ejecutaron las siguien'

tes obras: El Desage del Valle de Mxico, terminado a prin'

cipios de este siglo, cost cerca de 16 millones de pesos; la
introduccin de agua potable y saneamiento de la Ciudad de
Mxico, 12 millones; la construccin de algunos edificios p'
blicos, como el Correo y la Secretara de Comunicaciones y
Obras Pblicas, y algunas otras mejoras, representan 61 mille
nes de pesos.

Durante los treinta aos que se mantuvo en el poder, el

general Daz manej cerca de 1,200 millones de pesos, dando
un acentuado nfasis a su programa de obras pblicas.

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110 INVESTIGACIN ECONOMICA

Actualmente se da una atencin preferente a la poltica

de irrigacin, de construccin de plantas elctricas y de caminos,

pues slo estos tres renglones absorben el 70% de las inversie

nes realizadas en los ltimos perodos gubernamentales. El pre'
supuesto que se ha destinado a los ferrocarriles, tiene el doble
objetivo de la construccin de las lneas, que uniran a las Pe'

nnsulas de Yucatn y de la Baja California con el resto del

territorio, as como la rehabilitacin de equipo que sufri necc

sanamente las consecuencias del uso constante y anrquico de
las operaciones militares efectuadas durante la revolucin. Se
calcula que el demrito resentido por el sistema durante la etapa
armada solamente, fu de ms de 36 millones de pesos.

No ncesitamos hacer un elogio exagerado de la poltica

actual de obras pblicas para convencer fcilmente de su orien'

tacin decidida hacia un mejoramiento social de las grandes ma'
sas de la poblacin.
Sin la construccin de obras de riego, la reforma agraria
fracasara totalmente y sin la edificacin de plantas hidroelc
tricas la industrializacin nacional sera inalcanzable.
Por dems est insistir en que la edificacin de escuelas,
hospitales y edificios pblicos supera en cualquier aspecto a
todo lo que en esta materia se haba hecho anteriormente.
Hasta aqu he hecho mencin del aspecto material y Ob'
jetivo de las obras pblicas, ms su significado no podr enten'
derse cabalmente hasta en tanto no conozcamos la forma en que
el Estado logr su financiamiento.
Hay dos sisteams de financiamiento perfectamente dife'
rendados: es el primero aquel que utiliza en forma exclusiva
los recursos derivados de los ingresos normales del gobierno y
el segundo que se apoya en la obtencin de crditos, bien sea
interiores o del extranjero. Es claro que estos dos sistemas pue'
den combinarse de diferentes maneras.
En el perodo prehispnico no podemos hablar de la exis^
tencia de un rgimen monetario propiamente dicho, pues aunque
ya era conocida la moneda y la haba de diferentes clases, los

ingresos del Estado no se calculaban ni se perciban en esta

forma. Los pueblos sometidos y los mismos aztecas pagaban tri'

butos en especie que eran almacenados por funcionarios espe

cales.

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POLTICA DE OBRAS PUBLICAS 111

Las obras pblicas eran entonces efectuadas por un pro*

cedimiento que exceptuaba el uso del dinero, es decir, los azte'
cas usando de su podero militar, obligaban a los pueblos some'
tidos a proporcionar la mano de obra y los materiales que eran
necesarios para las obras pblicas. Por otra parte, sera aven'
turado afirmar que hubiese algn plan coordinador de estas
actividades, ms bien debe entenderse que las obras pblicas
se efectuaban hasta aquel momento en que la amenaza de los
agentes naturales, como en el caso de las inundaciones, o las
necesidades pblicas, como en el caso del abastecimiento de agua
potable y el rellenamiento del lago, lo exigan imperiosamente.
Los presupuestos coloniales no son conocidos en detalle
sino hasta 1785 en que el virrey Revillagigedo comision a los
seores Urrutia y Fonseca para organizar la Hacienda Pblica.
Apoyndonos en estos datos, sabemos que a fines del siglo XVIII
los ingresos de la Nueva Espaa alcanzaban ms o menos 20
millones de pesos: una parte importante era remitida a Espaa
como contribucin colonial; otra partida de consideracin era
destinada a proporcionar cierta ayuda a Guatemala, Puerto Rico,
Filipinas, Habana, Florida y la Legacin de Espaa en Filadelfia;
el resto se destinaba al pago de los sueldos y gastos de admi'
nistracin. Prcticamente no haba una partida determinada
para obras pblicas.
Las obras pblicas que hemos sealado para este perodo
fueron financiadas sustancialmente con el valioso concurso de
la mano de obra gratuita que en cantidades ilimitadas propor'
donaron los indgenas.
El recurso de los impuestos especiales fue usado amplia'
mente: los impuestos de avera, de peaje y alcabala se destina'
ban a la construccin y reparacin de caminos, a la continuacin
de las obras del desage y en fin, a las obras pblicas ms ur'
gentes.
Las aportaciones particulares no carecieron de importancia,

pues muchos acaudalados espaoles y criollos dedicaron su for'

tuna a ciertas fundaciones piadosas o de beneficencia.
En la poca independiente se origina la deuda pblica me'
xicana. Se acepta que fue durante el gobierno de Iturbide cuan'

do se empez a solicitar crditos en el extranjero, garantizndolos

con los productos de las recaudaciones aduanales.

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112 INVESTIGACIN ECONOMICA

Carente de recursos y obligado a combatir las frecuentes

guerras civiles, el gobierno contrajo numerosos compromisos
que acrecentaron la deuda nacional, de tal suerte, que para el
ao fiscal de 18694870 ya importaba ms de 120 millones de

pesos. Unos cuantos aos ms tarde, en 1888, llegaba a ms

ae 139 millones.

El rgimen porfiriano no escap a la costumbre de solicitar

crditos en el extranjero. Para 1907, punto culminante de este
perodo, la deuda pblica se encontraba en el siguiente estado:
Deuda Exterior
Deuda Interior
Deuda Flotante

Ursula Hicks distingue tres tipos de deuda pblica:

DEUDA LASTRE. - Aquella en la que se incurre a con'

secuencia de ciertos desembolsos que de ninguna forma aumen'

tan la capacidad productiva de la comunidad y que no da ni un
ingreso monetario ni una futura corriente de utilidades. Tal es
el caso de los gastos de guerra.

DEUDA PASIVA. - Aquella en la que se incurre a con'

secuencia de ciertos gastos que an cuando proporcionan uti'

lidad y disfrute a la comunidad como edificios pblicos, par'

ques, etc., no producen por s mismos ningn ingreso monetario

ni aumentan la eficacia y productividad del trabajo y el capital.

DEUDA ACTIVA. - Es aquella en la que se incurre a

consecuencia de desembolsos de capital en proyectos autoliqui'

dables o aquellos desembolsos de tal ndole que tienden, directa
o indirectamente, a aumentar el poder productivo de la com'
nidad, como por ejemplo, los gastos en higiene o educacin p'
blica, o los destinados a la mejora y conservacin de los recursos
naturales.

Un poco arbitrariamente, podemos aceptar que la deuda

pblica contrada a partir del gobierno de Iturbide y hasta 1870,

tiene el carcter de deuda lastre, puesto que no aument en

forma alguna la capacidad productiva de la comunidad ni su

ingreso monetario, antes bien, constituy una pesada carga que

hubieron de llevar sobre sus hombros todos los mexicanos, pues
sus productos los consumi as ntegramente la guerra.

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POLTICA DE OBRAS PBLICAS 113

Durante el porfirismo se combinan los tipos de deuda pasi-

va y la deuda activa. Cuando menos los 61 millones invertidos

en edificios pblicos perteneceran al primer grupo y los 16
millones gastados en la terminacin de las obras del desage
del Valle de Mxico, los 12 millones invertidos para la dotacin
de agua potable y los 120 millones destinados a las mejoras ma'
teriales de los puertos de Veracruz, Tampico, Manzanillo, Coat'
zacoalcos y Salina Cruz, deben alinearse en el segundo grupo.
La obra constructiva de la Revolucin se ha financiado en

parte, por conducto de la deuda pblica, la cual al 30 de junio

de 1946, asciende a cerca de 1,400 millones de pesos. Distribuidos

en diferentes emisiones de bonos de caminos, de la industria

elctrica, de ferrocarriles, de riego, de la defensa, de puer'

tos libres y de obras pblicas; sin embargo la importancia

social y econmica de esta deuda, que casi ntegramente perte'

nece al grupo de la deuda activa, no puede subestimarse.
La accin del gobierno en el campo de las obras pblicas
se ha reflejado necesariamente en el volumen y estabilidad de
los ingresos gubernamentales; en un slo ao los actuales gobier'
nos disponen de un presupuesto que numricamente es superior
al que dispuso el porfirismo en- los 30 aos que se mantuvo en
el poder.
Hasta aqu nos hemos limitado a exponer en forma suma'
ra, ms bien descriptiva, los esfuerzos que en cada poca los
gobiernos han realizado en materia de obras pblicas. El ba'
lance favorece por todos conceptos a la Revolucin y sus re'
presentantes pueden sentirse satisfechos de la importancia y
magnitud de su programa de obras pblicas. Las inversiones
han estado en consonancia con el alcance y trascendencia de
los problemas a resolver. Mucho se ha logrado hasta hoy, pero
en un futuro prximo quiz las obras pblicas lleguen a tener un
sentido social y econmico muy diferente al que hasta hoy se
les ha atribuido.

El desenvolvimiento nacional, palpable y objetivo que se

advierte por todas partes, requiere ya de un plan madurado y
tcnico de las obras pblicas con miras a hacer frente, con la
mayor eficacia posible, a los movimientos cclicos de la econo'
ma mundial que nos afectarn cada vez en forma ms profunda.
No negamos que por su mismo carcter, algunas obras pblicas

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1 14 INVESTIGACIN ECONOMICA

sean inaplazables, pero otras, menos urgentes, pueden ser reser-

vadas para ejecutarse en perodos de depresin, con lo que se

alcanzara una elasticidad en el plan de obras pblicas que per'

mitiera usarlo con eficacia, para lograr menos dolorosamente la

recuperacin.
El rgimen actual, que se inicia bajo los mejores auspicios,

est ms obligado que ningn otro, a promover un estudio de

esta naturaleza. Queda pues en sus manos la resolucin del problema, elaborando un plan que aproveche la experiencia acumu'
lada en otros pases y los inmensos recursos que hoy tiene a
su disposicin.

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