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Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

Escolarizao de jovens e adultos


Srgio Haddad
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo

Maria Clara Di Pierro


Organizao no-governamental Ao Educativa

Introduo
No passado como no presente a educao de jovens
e adultos sempre compreendeu um conjunto muito diverso de processos e prticas formais e informais relacionadas aquisio ou ampliao de conhecimentos
bsicos, de competncias tcnicas e profissionais ou de
habilidades socioculturais. Muitos desses processos se
desenvolvem de modo mais ou menos sistemtico fora
de ambientes escolares, realizando-se na famlia, nos
locais de trabalho, nos espaos de convvio sociocultural e lazer, nas instituies religiosas e, nos dias atuais,
tambm com o concurso dos meios de informao e comunicao distncia. Qualquer tentativa de historiar
um universo to plural de prticas formativas implicaria
srio risco de fracasso, pois a educao de jovens e adultos, compreendida nessa acepo ampla, estende-se por
quase todos os domnios da vida social.
O texto que segue aborda alguns dos processos sistemticos e organizados de formao geral de pessoas
jovens e adultas no Brasil, conferindo especial ateno
educao escolar. A anlise no abrange, portanto, o
vasto mbito das prticas de qualificao profissional,

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de teleducao, nem a diversidade de experincias de


formao sociocultural e poltica das pessoas jovens e
adultas que se realizam fora de processos de escolarizao e que, na pesquisa educacional brasileira, vm sendo abordadas pelos estudos de educao popular. O artigo tambm no tem a pretenso de compreender todos
os nveis e modalidades de ensino, privilegiando a educao bsica realizada por meios presenciais e, no seu
interior, as etapas iniciais da escolarizao.
O texto oferece uma rpida viso panormica do
tema ao longo dos cinco sculos da histria posteriores
chegada dos portugueses s terras brasileiras, mas detm o olhar sobretudo na segunda metade do sculo XX,
em que o pensamento pedaggico e as polticas pblicas
de educao escolar de jovens e adultos adquiriram a
identidade e feies prprias, a partir das quais possvel e necessrio pensar seu desenvolvimento futuro.
Colnia e Imprio
A ao educativa junto a adolescentes e adultos no
Brasil no nova. Sabe-se que j no perodo colonial os
religiosos exerciam sua ao educativa missionria em

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grande parte com adultos. Alm de difundir o evangelho, tais educadores transmitiam normas de comportamento e ensinavam os ofcios necessrios ao funcionamento da economia colonial, inicialmente aos indgenas
e, posteriormente, aos escravos negros. Mais tarde, se
encarregaram das escolas de humanidades para os colonizadores e seus filhos.
Com a desorganizao do sistema de ensino produzido pela expulso dos jesutas do Brasil em 1759, somente no Imprio voltaremosa encontrar informaes sobre aes educativas no campo da educao de adultos.
No campo dos direitos legais, a primeira Constituio brasileira, de 1824, firmou, sob forte influncia europia, a garantia de uma instruo primria e gratuita
para todos os cidados, portanto tambm para os adultos. Pouco ou quase nada foi realizado neste sentido durante todo o perodo imperial, mas essa inspirao
iluminista tornou-se semente e enraizou-se definitivamente na cultura jurdica, manifestando-se nas Constituies brasileiras posteriores. O direito que nasceu com
a norma constitucional de 1824, estendendo a garantia
de uma escolarizao bsica para todos, no passou da
inteno legal. A implantao de uma escola de qualidade para todos avanou lentamente ao longo da nossa
histria. verdade, tambm, que tem sido interpretada
como direito apenas para as crianas.
Essa distncia entre o proclamado e o realizado
foi agravada por outros fatores. Em primeiro lugar, porque no perodo do Imprio s possua cidadania uma
pequena parcela da populao pertencente elite econmica qual se admitia administrar a educao primria como direito, do qual ficavam excludos negros,
indgenas e grande parte das mulheres. Em segundo,
porque o ato adicional de 1834, ao delegar a responsabilidade por essa educao bsica s Provncias, reservou ao governo imperial os direitos sobre a educao das elites, praticamente delegando instncia
administrativa com menores recursos o papel de educar a maioria mais carente. O pouco que foi realizado
deveu-se aos esforos de algumas Provncias, tanto no
ensino de jovens e adultos como na educao das crianas e adolescentes. Neste ltimo caso, chegaramos em
1890 com o sistema de ensino atendendo apenas 250
mil crianas, em uma populao total estimada em 14

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milhes. Ao final do Imprio, 82% da populao com


idade superior a cinco anos era analfabeta.
Desta forma, as preocupaes liberais expressas na
legislao desse perodo acabaram por no se consubstanciar, condicionadas que estavam pela estrutura social vigente. Nas palavras de Celso Beisiegel:
[...] no Brasil, na colnia e mesmo depois, nas primeiras fases do Imprio [...] a posse da propriedade que determina as limitaes de aplicao das doutrinas liberais: e so
os interesses radicados na propriedade dos meios de produo colonial [...] que estabelecem os contedos especficos
dessas doutrinas no pas. O que h realmente peculiar no
liberalismo no Brasil, durante este perodo, e nestas circunstncias, mesmo a estreiteza das faixas de populao
abrangidas nos benefcios consubstanciados nas formulaes
universais em que os interesses dominantes se exprimem.
(Beisiegel, 1974, p. 43)

Primeira Repblica
A Constituio de 1891, primeiro marco legal da
Repblica brasileira, consagrou uma concepo de federalismo em que a responsabilidade pblica pelo ensino bsico foi descentralizada nas Provncias e Municpios. Unio reservou-se o papel de animador dessas
atividades, assumindo uma presena maior no ensino
secundrio e superior. Mais uma vez garantiu-se a formao das elites em detrimento de uma educao para
as amplas camadas sociais marginalizadas, quando novamente as decises relativas oferta de ensino elementar ficaram dependentes da fragilidade financeira das
Provncias e dos interesses das oligarquias regionais que
as controlavam politicamente.
A nova Constituio republicana estabeleceu tambm a excluso dos adultos analfabetos da participao
pelo voto, isto em um momento em que a maioria da
populao adulta era iletrada.
Apesar do descompromisso da Unio em relao
ao ensino elementar, o perodo da Primeira Repblica
se caracterizou pela grande quantidade de reformas educacionais que, de alguma maneira, procuraram um princpio de normatizao e preocuparam-se com o estado
precrio do ensino bsico. Porm, tais preocupaes

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pouco efeito prtico produziram, uma vez que no havia


dotao oramentria que pudesse garantir que as propostas legais resultassem numa ao eficaz. O censo de
1920, realizado 30 anos aps o estabelecimento da Repblica no pas, indicou que 72% da populao acima
de cinco anos permanecia analfabeta.
At esse perodo, a preocupao com a educao
de jovens e adultos praticamente no se distinguia como
fonte de um pensamento pedaggico ou de polticas educacionais especficas. Isso s viria a ocorrer em meados
da dcada de 1940. Havia uma preocupao geral com
a educao das camadas populares, normalmente interpretada como instruo elementar das crianas.
No entanto, j a partir da dcada de 1920, o movimento de educadores e da populao em prol da ampliao do nmero de escolas e da melhoria de sua qualidade comeou a estabelecer condies favorveis
implementao de polticas pblicas para a educao de
jovens e adultos. Os renovadores da educao passaram
a exigir que o Estado se responsabilizasse definitivamente pela oferta desses servios. Alm do mais, os precrios ndices de escolarizao que nosso pas mantinha, quando comparados aos de outros pases da Amrica
Latina ou do resto no mundo, comeavam a fazer da
educao escolar uma preocupao permanente da populao e das autoridades brasileiras. Essa inflexo no
pensamento poltico-pedaggico ao final da Primeira
Repblica est associada aos processos de mudana social inerentes ao incio da industrializao e acelerao da urbanizao no Brasil.
Nossas elites, que j haviam se adiantado no estabelecimento constitucional do direito educao para
todos sem propiciar as condies necessrias para
sua realizao , viam agora esse direito unido a um
dever que cada brasileiro deveria assumir perante a sociedade.
[...] ao direito de educao que j se afirmara nas leis do
Brasil, com as garantias do ensino primrio gratuito para todos os cidados, vir agora associar-se, da mesma forma como
ocorrera em outros pases, a noo de um dever do futuro cidado para com a sociedade, um dever educacional de preparar-se para o exerccio das responsabilidades da cidadania.
(Beisiegel, 1974, p. 63)

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Perodo de Vargas
A Revoluo de 1930 um marco na reformulao
do papel do Estado no Brasil. Ao contrrio do federalismo que prevalecera at aquele momento, reforando os
interesses das oligarquias regionais, agora era a Nao
como um todo que estava sendo reafirmada.
A inclinao ao fortalecimento e mudana de papel do Estado central manifesta-se de maneira inequvoca na Constituio de 1934. A, j se configurava
uma nova concepo que,
superando a idia de um Estado de Direito, entendido apenas
como o Estado destinado salvaguarda das garantias individuais e dos direitos subjetivos, para pensar-se no Estado aberto
para a problemtica econmica, de um lado, e para a problemtica educacional e cultural, de outro. (Ferraz et al., 1984, p. 651)

Nos aspectos educacionais, a nova Constituio


props um Plano Nacional de Educao, fixado, coordenado e fiscalizado pelo governo federal, determinando de maneira clara as esferas de competncia da Unio,
dos estados e municpios em matria educacional: vinculou constitucionalmente uma receita para a manuteno e o desenvolvimento do ensino; reafirmou o direito
de todos e o dever do Estado para com a educao; estabeleceu uma srie de medidas que vieram confirmar este
movimento de entregar e cobrar do setor pblico a responsabilidade pela manuteno e pelo desenvolvimento
da educao.
Foi somente ao final da dcada de 1940 que a educao de adultos veio a se firmar como um problema de
poltica nacional, mas as condies para que isso viesse
a ocorrer foram sendo instaladas j no perodo anterior.
O Plano Nacional de Educao de responsabilidade da
Unio, previsto pela Constituio de 1934, deveria incluir entre suas normas o ensino primrio integral gratuito e de freqncia obrigatria. Esse ensino deveria
ser extensivo aos adultos. Pela primeira vez a educao
de jovens e adultos era reconhecida e recebia um tratamento particular.
Com a criao em 1938 do INEP Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos e atravs de seus estudos
e pesquisas, instituiu-se em 1942 o Fundo Nacional do
Ensino Primrio. Atravs dos seus recursos, o fundo

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deveria realizar um programa progressivo de ampliao


da educao primria que inclusse o Ensino Supletivo
para adolescentes e adultos. Em 1945 o fundo foi regulamentado, estabelecendo que 25% dos recursos de
cada auxlio deveriam ser aplicados num plano geral de
Ensino Supletivo destinado a adolescentes e adultos analfabetos.
Ao mesmo tempo, fatos transcorridos no mbito das
relaes internacionais ampliaram as dimenses desse
movimento em prol de uma educao de jovens e adultos. Criada em novembro de 1945, logo aps a 2a Guerra Mundial, a UNESCO denunciava ao mundo as profundas desigualdades entre os pases e alertava para o
papel que deveria desempenhar a educao, em especial
a educao de adultos, no processo de desenvolvimento
das naes categorizadas como atrasadas.
Em 1947, foi instalado o Servio de Educao de
Adultos (SEA) como servio especial do Departamento
Nacional de Educao do Ministrio da Educao e
Sade, que tinha por finalidade a reorientao e coordenao geral dos trabalhos dos planos anuais do ensino
supletivo para adolescentes e adultos analfabetos. Uma
srie de atividades foi desenvolvida a partir da criao
desse rgo, integrando os servios j existentes na rea,
produzindo e distribuindo material didtico, mobilizando a opinio pblica, bem como os governos estaduais e
municipais e a iniciativa particular.
O movimento em favor da educao de adultos, que
nasceu em 1947 com a coordenao do Servio de Educao de Adultos e se estendeu at fins da dcada de 1950,
denominou-se Campanha de Educao de Adolescentes e
Adultos CEAA. Sua influncia foi significativa, principalmente por criar uma infra-estrutura nos estados e municpios para atender educao de jovens e adultos, posteriormente preservada pelas administraes locais.1
Duas outras campanhas ainda foram organizadas pelo
Ministrio da Educao e Cultura: uma em 1952 a Campanha Nacional de Educao Rural , e outra, em 1958
a Campanha Nacional de Erradicao do Analfabetismo.
Ambas tiveram vida curta e pouco realizaram.

Sobre a Campanha de Adolescentes e Adultos veja Beiseigel

(1974).

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O Estado brasileiro, a partir de 1940, aumentou suas


atribuies e responsabilidades em relao educao
de adolescentes e adultos. Aps uma atuao fragmentria, localizada e ineficaz durante todo o perodo colonial, Imprio e Primeira Repblica, ganhou corpo uma
poltica nacional, com verbas vinculadas e atuao estratgica em todo o territrio nacional.
Tal ao do Estado pode ser entendida no quadro
de expanso dos direitos sociais de cidadania, em resposta presena de amplas massas populares que se
urbanizavam e pressionavam por mais e melhores condies de vida. Os direitos sociais, presentes anteriormente nas propostas liberais, concretizavam-se agora em
polticas pblicas, at como estratgia de incorporao
dessas massas urbanas em mecanismos de sustentao
poltica dos governos nacionais.
A extenso das oportunidades educacionais por
parte do Estado a um conjunto cada vez maior da populao servia como mecanismo de acomodao de tenses que cresciam entre as classes sociais nos meios urbanos nacionais. Atendia tambm ao fim de prover
qualificaes mnimas fora de trabalho para o bom
desempenho aos projetos nacionais de desenvolvimento
propostos pelo governo federal. Agora, mais do que as
caractersticas de desenvolvimento das potencialidades
individuais, e, portanto, como ao de promoo individual, a educao de adultos passava a ser condio necessria para que o Brasil se realizasse como nao desenvolvida. Estas duas faces do sentido poltico da
educao ganham evidncia com o fortalecimento do
Estado nacional brasileiro edificado a partir de 1930.
Os esforos empreendidos durante as dcadas de
1940 e 1950 fizeram cair os ndices de analfabetismo das
pessoas acima de cinco anos de idade para 46,7% no ano
de 1960. Os nveis de escolarizao da populao brasileira permaneciam, no entanto, em patamares reduzidos
quando comparadas mdia dos pases do primeiro mundo e mesmo de vrios dos vizinhos latino-americanos.
De 59 a 64, um perodo de luzes
para aEducao de adultos
Os primeiros anos da dcada de 1960, at 1964,
quando o golpe militar ocorreu, constituram um mo-

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mento bastante especial no campo da educao de jovens e adultos.2


J em 1958, quando da realizao do II Congresso
Nacional de Educao de Adultos no Rio de Janeiro, ainda no contexto da CEAA, percebia-se uma grande preocupao dos educadores em redefinir as caractersticas
especficas e um espao prprio para essa modalidade de
ensino. Reconhecia-se que a atuao dos educadores de
adultos, apesar de organizada como subsistema prprio,
reproduzia, de fato, as mesmas aes e caractersticas da
educao infantil. At ento, o adulto no-escolarizado
era percebido como um ser imaturo e ignorante, que deveria ser atualizado com os mesmos contedos formais
da escola primria, percepo esta que reforava o preconceito contra o analfabeto (Paiva, 1973, p. 209). Na
verdade, o Congresso repercutia uma nova forma do pensar pedaggico com adultos. J no Seminrio Regional
preparatrio ao Congresso realizado no Recife, e com a
presena do professor Paulo Freire, discutia-se
[...] a indispensabilidade da conscincia do processo de
desenvolvimento por parte do povo e da emerso deste povo
na vida pblica nacional como interferente em todo o trabalho
de elaborao, participao e deciso responsveis em todos
os momentos da vida pblica; sugeriam os pernambucanos a
reviso dos transplantes que agiram sobre o nosso sistema educativo, a organizao de cursos que correspondessem realidade existencial dos alunos, o desenvolvimento de um trabalho educativo com o homem e no para o homem, a criao
de grupos de estudo e de ao dentro do esprito de auto-governo, o desenvolvimento de uma mentalidade nova no educador, que deveria passar a sentir-se participante no trabalho de
soerguimento do pas; propunham, finalmente, a renovao
dos mtodos e processos educativos, substituindo o discurso
pela discusso e utilizando as modernas tcnicas de educao
de grupos com a ajuda de recursos audiovisuais. (Paiva, 1973,
p. 210)

Estes temas acabaram por prevalecer posteriormente


no II Congresso, marcando um novo momento no pensar
dos educadores, confrontando velhas idias e preconceitos.

Importante trabalho de reviso histrica desse perodo o de

Paiva (1973)

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[...] marcava o Congresso o incio de um novo perodo


na educao de adultos no Brasil, aquele que se caracterizou
pela intensa busca de maior eficincia metodolgica e por inovaes importantes neste terreno, pela reintroduo da reflexo sobre o social no pensamento pedaggico brasileiro e pelos esforos realizados pelos mais diversos grupos em favor da
educao da populao adulta para a participao na vida poltica da Nao. (Paiva, 1973, p. 210).

Esse quadro de renovao pedaggica deve ser considerado dentro das condies gerais de turbulncia do
processo poltico daquele momento histrico. Diversos
grupos buscavam junto s camadas populares formas de
sustentao poltica para suas propostas. A educao,
sem dvida alguma, e de maneira privilegiada, era a prtica social que melhor se oferecia a tais mecanismos,
no s por sua face pedaggica, mas tambm, e principalmente, por suas caractersticas de prtica poltica.
A economia brasileira crescia, internacionalizando-se. O processo de substituies das importaes realizado no perodo de Getlio manteve um fluxo de capitais internacionais concentrado no fortalecimento da
indstria de base. Agora, o modelo desenvolvimentista
do governo Kubistschek abriu o mercado nacional para
produtos durveis das empresas transnacionais. A proposta desse governo de um desenvolvimento acelerado
cinqenta anos em cinco acabou ocorrendo paralela crescente perda do controle da economia pela burguesia nacional.
As contradies desse modelo se agravaram com
os governos Jnio-Jango. A imposio de uma poltica
desenvolvimentista, baseada no capital internacional, de
racionalidade diferenciada daquela capaz de ser absorvida pela economia brasileira, acabou por trazer desequilbrios econmicos internos de difcil administrao.
Intensificavam-se mobilizaes polticas dos setores
mdios de parte das camadas populares. A questo da
democracia, da participao poltica e a disputa pelos
votos ocupavam boa parte do tempo social. O padro de
consumo que havia sido forjado pelo desenvolvimentismo j no podia realizar-se em virtude da crescente insegurana no emprego e da perda do poder aquisitivo
dos salrios. Ampliaram-se o clima de insatisfao e as
manifestaes populares.

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Foi dentro dessa conjuntura que os diversos trabalhos educacionais com adultos passaram a ganhar presena e importncia. Buscava-se, por meio deles, apoio
poltico junto aos grupos populares. As diversas propostas ideolgicas, principalmente a do nacional-desenvolvimentismo, a do pensamento renovador cristo e a do
Partido Comunista, acabaram por ser pano de fundo de
uma nova forma de pensar a educao de adultos. Elevada agora condio de educao poltica, atravs da
prtica educativa de refletir o social, a educao de adultos ia alm das preocupaes existentes com os aspectos pedaggicos do processo ensino-aprendizagem. Ao
mesmo tempo, e de forma contraditria, no contexto da
ao de legitimao de propostas polticas junto aos setores populares, criaram-se as condies para o desenvolvimento e o fortalecimento de alternativas autnomas e prprias desses setores ao provocar a necessidade
permanente da explicitao dos seus interesses, bem
como das condies favorveis sua organizao, mobilizao e conscientizao.
dentro dessa perspectiva que devemos considerar os vrios acontecimentos, campanhas e programas
no campo da educao de adultos, no perodo que vai de
1959 at 1964. Foram eles, entre outros: o Movimento
de Educao de Base, da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, estabelecido em 1961, com o patrocnio
do governo federal; o Movimento de Cultura Popular do
Recife, a partir de 1961; os Centros Populares de Cultura, rgos culturais da UNE; a Campanha De P no Cho
Tambm se Aprende a Ler, da Secretaria Municipal de
Educao de Natal; o Movimento de Cultura Popular do
Recife; e, finalmente, em 1964, o Programa Nacional de
Alfabetizao do Ministrio da Educao e Cultura, que
contou com a presena do professor Paulo Freire. Grande parte desses programas estava funcionando no mbito do Estado ou sob seu patrocnio. Apoiavam-se no movimento de democratizao de oportunidades de
escolarizao bsica dos adultos mas tambm representavam a luta poltica dos grupos que disputavam o aparelho do Estado em suas vrias instncias por legitimao de ideais via prtica educacional.
Nesses anos, as caractersticas prprias da educao de adultos passaram a ser reconhecidas, conduzindo
exigncia de um tratamento especfico nos planos pe-

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daggico e didtico. medida que a tradicional relevncia do exerccio do direito de todo cidado de ter
acesso aos conhecimentos universais uniu-se ao
conscientizadora e organizativa de grupos e atores sociais, a educao de adultos passou a ser reconhecida
tambm como um poderoso instrumento de ao poltica. Finalmente, foi-lhe atribuda uma forte misso de
resgate e valorizao do saber popular, tornando a educao de adultos o motor de um movimento amplo de
valorizao da cultura popular.
O perodo militar
O golpe militar de 1964 produziu uma ruptura poltica em funo da qual os movimentos de educao e
cultura populares foram reprimidos, seus dirigentes, perseguidos, seus ideais, censurados. O Programa Nacional de Alfabetizao foi interrompido e desmantelado,
seus dirigentes, presos e os materiais apreendidos. A Secretaria Municipal de Educao de Natal foi ocupada,
os trabalhos da Campanha De P no Cho foram interrompidos e suas principais lideranas foram presas.
A atuao do Movimento de Educao de Base da CNBB
foi sendo tolhida no s pelos rgos de represso, mas
tambm pela prpria hierarquia catlica, transformando-se na dcada de 1970 muito mais em um instrumento
de evangelizao do que propriamente de educao popular. As lideranas estudantis e os professores universitrios que estiveram presentes nas diversas prticas
foram cassados nos seus direitos polticos ou tolhidos
no exerccio de suas funes.
A represso foi a resposta do Estado autoritrio
atuao daqueles programas de educao de adultos cujas
aes de natureza poltica contrariavam os interesses
impostos pelo golpe militar. A ruptura poltica ocorrida
com o movimento de 64 tentou acabar com as prticas
educativas que auxiliavam na explicitao dos interesses populares. O Estado exercia sua funo de coero,
com fins de garantir a normalizao das relaes sociais.
Sob a denominao de educao popular, entretanto, diversas prticas educativas de reconstituio e
reafirmao dos interesses populares inspiradas pelo
mesmo iderio das experincias anteriores persistiram

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sendo desenvolvidas de modo disperso e quase que clandestino no mbito da sociedade civil. Algumas delas tiveram previsvel vida curta; outras subsistiram durante
o perodo autoritrio.
No plano oficial, enquanto as aes repressivas
ocorriam, alguns programas de carter conservador foram consentidos ou mesmo incentivados, como a Cruzada de Ao Bsica Crist (ABC). Nascido no Recife, o
programa ganhou carter nacional, tentando ocupar os
espaos deixados pelos movimentos de cultura popular.
Dirigida por evanglicos norte-americanos, a Cruzada
servia de maneira assistencialista aos interesses do regime militar, tornando-se praticamente um programa
semi-oficial. A partir de 1968, porm, uma srie de crticas conduo da Cruzada foi se acumulando e ela foi
progressivamente se extinguindo nos vrios estados entre os anos de 1970 e 1971.
Na verdade, este setor da educao a escolarizao bsica de jovens e adultos no poderia ser abandonado por parte do aparelho do Estado, uma vez que
tinha nele um dos canais mais importantes de mediao
com a sociedade. Perante as comunidades nacional e internacional, seria difcil conciliar a manuteno dos baixos nveis de escolaridade da populao com a proposta
de um grande pas, como os militares propunham-se construir. Havia ainda a necessidade de dar respostas a um
direito de cidadania cada vez mais identificado como
legtimo, mediante estratgias que atendessem tambm
aos interesses hegemnicos do modelo socioeconmico
implementado pelo regime militar.
As respostas vieram com a fundao do
MOBRAL Movimento Brasileiro de Alfabetizao ,
em 1967, e, posteriormente, com a implantao do Ensino Supletivo, em 1971, quando da promulgao da Lei
Federal 5.692, que reformulou as diretrizes de ensino
de primeiro e segundo graus.
O MOBRAL
O Movimento Brasileiro de Alfabetizao foi criado pela Lei 5.379, de 15 de dezembro de 1967, como
Fundao MOBRAL, fruto do trabalho realizado por
um grupo interministerial, que buscou uma alternativa
ao trabalho da Cruzada ABC, programa de maior ex-

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tenso apoiado pelo Estado, em funo das crticas que


vinha recebendo.3
Em 1969, o MOBRAL comea a se distanciar da
proposta inicial, mais voltada aos aspectos pedaggicos, pressionado pelo endurecimento do regime militar.
Lanou-se ento em uma campanha de massa, desvinculando-se de propostas de carter tcnico, muitas delas
baseadas na experincia dos seus funcionrios no perodo anterior a 64. Passou a se configurar como um programa que, por um lado, atendesse aos objetivos de dar
uma resposta aos marginalizados do sistema escolar e,
por outro, atendesse aos objetivos polticos dos governos militares.
[...] buscava-se ampliar junto s camadas populares as
bases sociais de legitimidade do regime, no momento em que
esta se estreitava junto s classes mdias em face do AI-5, no
devendo ser descartada a hiptese de que tal movimento tenha
sido pensado tambm como instrumento de obteno de informaes sobre o que se passava nos municpios do interior
do pas e na periferia das cidades e de controle sobre a populao. Ou seja, como instrumento de segurana interna. (Paiva,
1982, p. 99)

A presidncia do MOBRAL foi entregue ao economista Mrio Henrique Simonsen. A partir das suas articulaes, criaram-se mecanismos para seu financiamento
e procurou-se vender a idia do MOBRAL junto
sociedade civil. Os recursos foram obtidos com a opo
voluntria para o MOBRAL de 1% do Imposto de Renda devido pelas empresas, complementada com 24% da
renda lquida da Loteria Esportiva. Com isso, disporia o
MOBRAL de recursos amplos e geis de carter extraoramentrio.
Com esse instrumento, o economista Simonsen e o
ento ministro da Educao, coronel Jarbas Passarinho,
passaram a propagandear o MOBRAL junto aos empresrios, convencidos que estavam de que o programa livraria o pas da chaga do analfabetismo e simultaneamente realizaria uma ao ideolgica capaz de assegurar
a estabilidade do status quo, permitindo s empresas

Sobre o MOBRAL veja Paiva (1981 e 1982), publicado em

quatro etapas pela revista Sntese.

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contar com amplos contingentes de fora de trabalho


alfabetizada (Paiva, 1982, p. 100).
O MOBRAL foi implantado com trs caractersticas bsicas. A primeira delas foi o paralelismo em relao aos demais programas de educao. Seus recursos financeiros tambm independiam de verbas
oramentrias. A segunda caracterstica foi a organizao operacional descentralizada, atravs de Comisses Municipais espalhadas por quase todos os municpios brasileiros, e que se encarregaram de executar a
campanha nas comunidades, promovendo-as, recrutando analfabetos, providenciando salas de aula, professores e monitores. Eram formadas pelos chamados representantes das comunidades, os setores sociais da
municipalidade mais identificados com a estrutura do
governo autoritrio: as associaes voluntrias de servios, empresrios e parte dos membros do clero.
A terceira caracterstica era a centralizao de direo do processo educativo, atravs da Gerncia Pedaggica do MOBRAL Central, encarregada da organizao,da
programao, da execuo e da avaliao do processo
educativo, como tambm do treinamento de pessoal para
todas as fases, de acordo com as diretrizes que eram
estabelecidas pela Secretaria Executiva. O planejamento
e a produo de material didtico foram entregues a empresas privadas que reuniram equipes pedaggicas para
este fim e produziram um material de carter nacional,
apesar da conhecida diversidade de perfis lingsticos,
ambientais e socioculturais das regies brasileiras.
Entre o MOBRAL Central e as Comisses Municipais, encontravam-se os Coordenadores Estaduais, que
se encarregavam dos convnios municipais, responsabilizando-se pela assistncia tcnica epela orientao
estratgica. Os Coordenadores Regionais foram institudos em 1972, para harmonizar os programas estaduais na mesma regio, com vistas orientao do
MOBRAL Central (Paiva, 1982). A funo desses coordenadores e supervisores era a de garantir que as orientaes gerais do Movimento se implantassem. Para tanto, procurou-se firmar uma homogeneidade de atitudes
atravs de encontros e treinamentos desses supervisores.
[...] no quadro da difuso ideolgica que se pode entender os to discutidos encontros de supervisores, trazidos de
todas as partes do pas e reunidos s centenas no Hotel Nacio-

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nal do Rio de Janeiro, numa aparente demonstrao de desperdcio de recursos. Tais encontros serviam para reforar os
laos de lealdade para com a direo do movimento, explicando-se deste modo a distribuio entre eles de fotos autografadas do presidente do MOBRAL e a conduo das atividades
em clima festivo com declaraes pblicas dos que pela primeira vez viam o mar ou viajavam de avio ou visitavam o Rio
de Janeiro. Escreve claramente Arlindo Lopes Correia sobre a
funo dos supervisores: so eles que mantm intacta a ideologia e a mstica da organizao, possibilitando ao movimento servir como agente da segurana interna do regime. (Paiva,
1982, p. 101)

As trs caractersticas convergiam para criar uma


estrutura adequada ao objetivo poltico de implantao
de uma campanha de massa com controle doutrinrio:
descentralizao com uma base conservadora para garantir a amplitude do trabalho; centralizao dos objetivos polticos e controle vertical pelos supervisores;
paralelismo dos recursos e da estrutura institucional,
garantindo mobilidade e autonomia.
A atuao do MOBRAL inicialmente foi dividida
em dois programas: o Programa de Alfabetizao, implantado em 1970, e o PEI Programa de Educao
Integrada, correspondendo a uma verso compactada do
curso de 1a a 4a sries do antigo primrio, que se seguiriam ao curso de alfabetizao. Posteriormente, uma srie
de outros programas foi implementadaos pelo
MOBRAL.
Alm dos convnios com as Comisses Municipais
e com as Secretarias de Educao, o MOBRAL firmou
tambm convnios com outras instituies privadas, de
carter confessional ou no, e rgos governamentais.
Isto ocorreu, por exemplo, com o Departamento de Educao Bsica de Adultos, um dos departamentos da Cruzada Evanglica de Alfabetizao, com o Movimento de
Educao de Base da CNBB, com o SENAC e o SENAI,
com o Servio de Radiodifuso Educativa do Ministrio
de Educao e Cultura, atravs do Projeto Minerva, com
o Centro Brasileiro de TV Educativa (FCBTVE), com a
Fundao Padre Anchieta, dentre outros.
Estvamos em 1970, auge do controle autoritrio
pelo Estado. O MOBRAL chegava com a promessa de
acabar em dez anos com o analfabetismo, classificado
como vergonha nacional nas palavras do presidente
115

Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

militar Mdici. Chegou imposto, sem a participao dos


educadores e de grande parte da sociedade. As argumentaes de carter pedaggico no se faziam necessrias.
Havia dinheiro, controle dos meios de comunicao, silncio nas oposies, intensa campanha de mdia. Foi o
perodo de intenso crescimento do MOBRAL.
Em 1973, o Conselho Federal de Educao reconheceu a equivalncia do PEI ao antigo ensino primrio
e, no ano seguinte, foi concedida ao MOBRAL autorizao para expedir certificados referendados pelas Secretarias Municipais ou Estaduais de Educao. No entanto, em 1976, com a possibilidade de o PEI firmar
convnios com escolas particulares, no houve mais necessidade do referendo. Observa-se, assim, uma progressiva autonomizao do MOBRAL em relao s Secretarias de Educao. O Movimento colocava-se fora do
controle dos organismos pblicos estaduais e municipais de administrao do ensino no que concerne prpria execuo do Programa de Educao Integrada.
O MOBRAL foi criticado pelo pouco tempo destinado alfabetizao e pelos critrios empregados na
verificao de aprendizagem. Mencionava-se que, para
evitar a regresso, seria necessria uma continuidade dos
estudos em educao escolar integrada, e no em programas voltados a outros tipos de interesses como, por
exemplo, formao rpida de recursos humanos. Criticava-se tambm o paralelismo da gesto e do financiamento do MOBRAL em relao ao Departamento de
Ensino Supletivo e ao oramento do MEC. Punha-se em
dvida ainda a confiabilidade dos indicadores produzidos pelo MOBRAL.
Em 1974, o engenheiro Arlindo Lopes Correia assumiu a direo do MOBRAL, com a responsabilidade
de defender o programa e assegurar sua continuidade,
formulando justificativas tcnicas em resposta
avalanche de crticas que recaam sobre o rgo. Buscou argumentos para a sua configurao pedaggica e
poltica, tentando legitimar o trabalho da instituio perante a opinio pblica nacional e internacional.
O MOBRAL, ao final da dcada de 1970, passaria
por modificaes nos seus objetivos, ampliando para
outros campos de trabalho desde a educao comunitria at a educao de crianas , em um processo de
permanente metamorfose que visava a sua sobrevivn-

116

cia diante dos cada vez mais claros fracassos nos objetivos iniciais de superar o analfabetismo no Brasil.
O Ensino Supletivo
Uma parcela significativa do projeto educacional
do regime militar foi consolidada juridicamente na Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de nmero
5.692 de 11 de agosto de 1971. Foi no captulo IV dessa
LDB que o Ensino Supletivo foi regulamentado, mas
seus fundamentos e caractersticas so mais bem desenvolvidos e explicitados em dois outros documentos: o
Parecer do Conselho Federal de Educao n. 699, publicado em 28 de julho de 1972, de autoria de Valnir
Chagas, que tratou especificamente do Ensino Supletivo; e o documento Poltica para o Ensino Supletivo,
produzido por um grupo de trabalho e entregue ao ministro da Educao em 20 de setembro de 1972, cujo
relator o mesmo Valnir Chagas.
Considerado no Parecer 699 como o maior desafio proposto aos educadores brasileiros na Lei 5.692, o
Ensino Supletivo visou se constituir em uma nova concepo de escola, em uma nova linha de escolarizao no-formal, pela primeira vez assim entendida no
Brasil e sistematizada em captulo especial de uma lei
de diretrizes nacionais, e, segundo Valnir Chagas, poderia modernizar o Ensino Regular por seu exemplo demonstrativo e pela interpenetrao esperada entre os dois
sistemas.
Quando do encaminhamento do Projeto de Lei ao
Presidente da Repblica, em 30 de maro de 1971, a
Exposio de Motivos do ministro Jarbas Passarinho
concedia ao Ensino Supletivo importncia significativa
por suprir a escolarizao regular e promover crescente oferta de educao continuada. A Lei atenderia ao
duplo objetivo de recuperar o atraso dos que no puderam realizar a sua escolarizao na poca adequada,
complementando o xito empolgante do MOBRAL que
vinha rpida e drasticamente vencendo o analfabetismo
no Brasil, e germinar a educao do futuro, essa educao dominada pelos meios de comunicao, em que a
escola ser principalmente um centro de comunidade para
sistematizao de conhecimentos, antes que para sua
transmisso.

Mai/Jun/Jul/Ago 2000 N 14

Escolarizao de jovens e adultos

Trs princpios ou idias-fora foram estabelecidos por esses documentos que conformam as caractersticas do Ensino Supletivo. O primeiro foi a definio
do Ensino Supletivo como um subsistema integrado, independente do Ensino Regular, porm com este intimamente relacionado, compondo o Sistema Nacional de
Educao e Cultura. O segundo princpio foi o de colocar o Ensino Supletivo, assim como toda a reforma educacional do regime militar, voltado para o esforo do
desenvolvimento nacional, seja integrando pela alfabetizao a mo-de-obra marginalizada, seja formando a fora de trabalho. A terceira idia-fora foi a de
que o Ensino Supletivo deveria ter uma doutrina e uma
metodologia apropriadas aos grandes nmeros caractersticos desta linha de escolarizao. Neste sentido,
se contraps de maneira radical s experincias anteriores dos movimentos de cultura popular, que centraram
suas caractersticas e metodologia sobre o grupo social
definido por sua condio de classe.
Portanto, o Ensino Supletivo se propunha a recuperar o atraso, reciclar o presente, formando uma mo-deobra que contribusse no esforo para o desenvolvimento nacional, atravs de um novo modelo de escola.
Na viso dos legisladores, o Ensino Supletivo nasceu para reorganizar o antigo exame de madureza,4 que
facilitava a certificao e propiciava uma presso por
vagas nos graus seguintes, em especial no universitrio.
Segundo o Parecer 699, era necessria, tambm, a ampliao da oferta de formao profissional para uma
clientela j engajada na fora de trabalho ou a ela destinada a curto prazo. Por fim, foram agregados cursos
fundados na concepo de educao permanente, buscando responder aos objetivos de uma escolarizao
menos formal e mais aberta.
Para cumprir esses objetivos de repor a escolarizao regular, formar mo-de-obra e atualizar conhecimentos, o Ensino Supletivo foi organizado em quatro
funes: Suplncia, Suprimento, Aprendizagem e qualificao. A Suplncia tinha como objetivo: suprir a
escolarizao regular para os adolescentes e adultos que

Veja sobre o histrico dos exames de madureza o trabalho de

Haddad (1991).

Revista Brasileira de Educao

no a tenham seguido ou concludo na idade prpria


atravs de cursos e exames (Lei 5.692, artigo 22, a). O
Suprimento tinha por finalidade proporcionar, mediante repetida volta escola, estudos de aperfeioamento
ou atualizao para os que tenham seguido o ensino regular no todo ou em parte (Lei 5.692, artigo 24, b). A
Aprendizagem correspondia formao metdica no trabalho, e ficou a cargo basicamente do SENAI e do
SENAC. A Qualificao foi a funo encarregada da
profissionalizao que, sem ocupar-se com a educao
geral, atenderia ao objetivo prioritrio de formao de
recursos humanos para o trabalho. O funcionamento
dessas quatro modalidades deveria se realizar tomando
por base duas intenes: atribuir uma clara prioridade
aos cursos e exames que visassem formao e ao aperfeioamento para o trabalho; e a liberdade de organizao, evitando-se assim que o Ensino Supletivo resultasse um simulacro do Ensino Regular.
Tanto a legislao como os documentos de apoio
recomendaram que os professores do ensino supletivo
recebessem formao especfica para essa modalidade
de ensino, aproveitando-se para tanto os estudos e pesquisas que seriam desenvolvidos. Enquanto isto no fosse
realizado, dever-se-iam aproveitar os professores do Ensino Regular que, mediante cursos de aperfeioamento,
seriam adaptados ao Ensino Supletivo.
O Ensino Supletivo foi apresentado sociedade
como um projeto de escola do futuro e elemento de um
sistema educacional compatvel com a modernizao
socioeconmica observada no pas nos anos 70. No se
tratava de uma escola voltada aos interesses de uma determinada classe, como propunham os movimentos de
cultura popular, mas de uma escola que no se distinguia por sua clientela, pois a todos devia atender em
uma dinmica de permanente atualizao.
Dentro dessa lgica, a questo metodolgica se ateve
s solues de massa, racionalizao dos meios, aos
grandes nmeros a serem atendidos e que desafiavam o
dirigente que se propusesse a educar toda uma sociedade.
Colocando-se esse desafio, o Ensino Supletivo se propunha priorizar solues tcnicas, deslocando-se do enfrentamento do problema poltico da excluso do sistema escolar de grande parte da sociedade. Propunha-se realizar
uma oferta de escolarizao neutra, que a todos serviria.

117

Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

Foi neste sentido a mensagem do presidente da Repblica Emlio G. Mdici ao Congresso Nacional quando do encaminhamento da nova Lei, em 20 de junho de
1971, ao justificar as reformas como uma abertura para
que possa qualquer do povo, na razo dos seus predicados
genticos, desenvolver a prpria personalidade e atingir, na escala social, a posio a que tenha jus. A posio social de cada um seria determinada por sua condio gentica e pelo esforo empreendido em aproveitar
as oportunidades educacionais oferecidas pelo Estado.
O Ensino Supletivo, por sua flexibilidade, seria a
nova oportunidade dos que perderam a possibilidade de
escolarizao em outras pocas, ao mesmo tempo em
que seria a chance de atualizao para os que gostariam
de acompanhar o movimento de modernizao da nova
sociedade que se implantava dentro da lgica de Brasil
Grande da era Mdici.
O sentido poltico da educao
de adultos no perodo militar
Em meados de 1972, a Secretaria Geral do Ministrio da Educao e Cultura expediu o documento Adult
Education in Brazil destinado III Conferncia Internacional de Educao de Adultos, convocada pela
UNESCO para Tquio. Nele, traduzia o sentido da educao de adultos no contexto brasileiro, em especial depois da criao do MOBRAL e do Ensino Supletivo.
Sua introduo afirmava ser recente a preocupao com
a educao como elemento prioritrio dos projetos para
o desenvolvimento e que havia tambm uma atitude
nova no sentido de encar-la como rendoso investimento. Tais preocupaes, segundo o documento, haviam
sido realadas pela presena dos militares no poder, a
partir de 1964, e se refletiam atravs dos seus planos de
desenvolvimento e dos Planos Setoriais de Educao.
Os compromissos com a educao objetivavam a formao de uma infra-estrutura adequada de recursos humanos, apropriada s nossas necessidades socioeconmicas, polticas e culturais. Para implementao de tais
objetivos, o Estado brasileiro se propunha a criar e
implementar um sistema de educao permanente, no
qual a educao de adultos situava-se na linha de frente das operaes, por ser poderosa arma capaz de ace-

118

lerar o desenvolvimento, o progresso social e a expanso ocupacional.


O discurso e os documentos legais dos governos
militares procuraram unir as perspectivas de democratizao de oportunidades educacionais com a inteno de
colocar o sistema educacional a servio do modelo de
desenvolvimento. Ao mesmo tempo, por meio da coero, procuraram manter a ordem econmica e poltica. Inicialmente, a atitude do governo autoritrio foi a
de reprimir todos os movimentos de cultura popular nascidos no perodo anterior ao de 64, uma vez que os processos educativos por eles desencadeados poderiam levar a manifestaes populares capazes de desestabilizar
o regime. Posteriormente, com o MOBRAL e o Ensino
Supletivo, os militares buscaram reconstruir, atravs da
educao, sua mediao com os setores populares.
Por outro lado, as reformas educacionais propiciaram que os servios de educao de adultos fossem estendidos, ainda que apenas no plano formal, aos nveis
do ensino fundamental e mdio. Ampliaram-se tambm
as possibilidades de acesso formao profissional.
Desta forma, a educao de adultos passou a compor o
mito da sociedade democrtica brasileira em um regime
de exceo. Esse mito foi traduzido em uma linguagem
na qual a oferta dos servios educacionais para os jovens e adultos das camadas populares era a nova chance
individual de ascenso social, em uma poca de milagre econmico. O sistema educacional se encarregaria
de corrigir as desigualdades produzidas pelo modo de
produo. Desse modo o Estado cumpria sua funo de
assegurar a coeso das classes sociais.
A dimenso formal e os limites dessa democratizao de oportunidades ficavam explcitos na medida em
que o Estado, ao no assumir a responsabilidade pela gratuidade e pela expanso da oferta, deixou a educao de
jovens e adultos ao sabor dos interesses do ensino privado.5
O Ensino Supletivo concebido pelos documentos
legais deveria estruturar-se em um Departamento no
Ministrio da Educao e Cultura, o Departamento de
Ensino Supletivo (DESu). Esse Departamento teria uma

Sobre o Ensino Supletivo no perodo militar veja a tese de

doutorado de Haddad (1991) e a dissertao de mestrado de Vargas


(1984).

Mai/Jun/Jul/Ago 2000 N 14

Escolarizao de jovens e adultos

Direo Geral com o objetivo de coordenar o desenvolvimento de todas as atividades de educao de adultos
em nvel nacional, visando, sobretudo, sua expanso
integrada com outras agncias.
Apesar da inteno centralizadora no mbito federal, sempre existiram certa disperso e certo paralelismo
entre os rgos responsveis pelo Ensino Supletivo.
Como vimos, o MOBRAL gozou durante todo o perodo da sua existncia de grande autonomia. No campo da
teleducao, faltou coordenao e houve conflitos entre
diferentes rgos, conflitos estes que, por vezes, se estendiam a diferentes ministrios.
Os programas federais decorrentes da criao do
Ensino Supletivo ficaram a cargo do Departamento do
Ensino Supletivo do MEC (DESU) de 1973 ano de sua
criao at 1979, quando o rgo foi transformado em
Subsecretaria de Ensino Supletivo (SESU) e subordinado Secretaria de Ensino de 1o e 2o Graus (SEPS). Os
principais programas de mbito federal desenvolvidos
nesse perodo, todos eles relativos modalidade de Suplncia, referiam-se ao aperfeioamento dos exames supletivos e difuso da metodologia de ensino personalizado com apoio de mdulos didticos realizada por meio
da criao de Centros de Ensino Supletivo, ao lado de
programas de ensino distncia via rdio e televiso.
Foi no mbito estadual que o ensino supletivo se
firmou, reinando, no entanto, a diversidade na sua oferta. A Lei Federal props que o Ensino Supletivo fosse
regulamentado pelos respectivos Conselhos Estaduais de
Educao. Isso criou uma grande variedade tanto de formas de organizao como de nomenclaturas nos diversos programas ofertados pelos estados. Em praticamente todas as unidades da Federao foram criados rgos
especficos para o Ensino Supletivo dentro das Secretarias de Educao, cuja interveno privilegiada era no
ensino de 1o e 2o graus, sendo raras as iniciativas no
campo da alfabetizao de adultos.
Na esfera municipal, ao contrrio, raramente foram criados rgos especficos responsveis pela suplncia, exceo feita s capitais dos estados mais populosos. Regra geral, a ao dos municpios no campo da
Suplncia se resumiu aos convnios mantidos pelas prefeituras com o MOBRAL para o desenvolvimento de
programas de alfabetizao. Em alguns casos raros en-

Revista Brasileira de Educao

contramos prefeituras que assumiram programas prprios de educao de adultos e em alguns casos mais
raros ainda encontramos aquelas que atendiam de 5a a
8a sries do 1o grau e do 2o grau.
A Educao de Jovens e Adultos (EJA) e a
redemocratizao da sociedade brasileira aps 1985
Os anos imediatamente posteriores retomada do
governo nacional pelos civis em 1985 representaram um
perodo de democratizao das relaes sociais e das instituies polticas brasileiras ao qual correspondeu um
alargamento do campo dos direitos sociais. Foi um momento histrico em que antigos e novos movimentos sociais e atores da sociedade civil, que haviam emergido e
se desenvolvido ao final dos anos 70, ocuparam espaos
crescentes na cena pblica, adquiriram organicidade e
institucionalidade, renovando as estruturas sindicais e
associativas preexistentes, ou criando novas formas de
organizao, modalidades de ao e meios de expresso.
Nesse perodo, a ao da sociedade civil organizada
direcionou as demandas educacionais que foi capaz de
legitimar publicamente s instituies polticas da democracia representativa, em especial aos partidos, ao parlamento e s normas jurdico-legais. Esse processo resultou
na promulgao da Constituio Federal de 1988 e seus
desdobramentos nas constituies dos estados e nas leis
orgnicas dos municpios, instrumentos jurdicos nos quais
materializou-se o reconhecimento social dos direitos das
pessoas jovens e adultas educao fundamental, com a
conseqente responsabilizao do Estado por sua oferta
pblica, gratuita e universal. A histria da educao de
jovens e adultos do perodo da redemocratizao, entretanto, marcada pela contradio entre a afirmao no
plano jurdico do direito formal da populao jovem e
adulta educao bsica, de um lado, e sua negao pelas polticas pblicas concretas, de outro.
A Nova Repblica6
O primeiro governo civil ps-64 marcou simbolicamente a ruptura com a poltica de educao de jovens
6

Sobre levantamento histrico da educao de jovens e adultos no

perodo ps-regime militar, veja tese de doutorado de Di Pierro (2000).

119

Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

e adultos do perodo militar com a extino do MOBRAL, cuja imagem pblica ficara profundamente identificada com a ideologia e as prticas do regime autoritrio. Estigmatizado como modelo de educao
domesticadora e de baixa qualidade, o MOBRAL j no
encontrava no contexto inaugural da Nova Repblica
condies polticas de acionar com eficcia os mecanismos de preservao institucional que utilizara no perodo precedente, motivo pelo qual foi substitudo ainda
em 1985 pela Fundao Nacional para Educao de Jovens e Adultos Educar.
Apesar de ter herdado do MOBRAL funcionrios,
estruturas burocrticas, concepes e prticas polticopedaggicas, a Fundao Educar incorporou muitas das
inovaes sugeridas pela Comisso que em princpios
de 1986 formulou suas diretrizes poltico-pedaggicas.
O paralelismo anteriormente existente foi rompido por
meio da subordinao da Fundao Educar Secretaria
de Ensino de 1o e 2o Graus do MEC. A Educar assumiu a
responsabilidade de articular, em conjunto, o subsistema
de ensino supletivo, a poltica nacional de educao de
jovens e adultos, cabendo-lhe fomentar o atendimento nas
sries iniciais do ensino de 1o grau, promover a formao
e o aperfeioamento dos educadores, produzir material
didtico, supervisionar e avaliar as atividades.
A diretriz de descentralizao fez com que a Fundao assumisse o papel de rgo de fomento e apoio tcnico, privilegiando a modalidade de ao indireta em apoio
aos municpios, estados e organizaes da sociedade civil. O objetivo era induzir que as atividades diretas da
Fundao fossem progressivamente absorvidas pelos sistemas de ensino supletivo estaduais e municipais. Assim,
as Comisses Municipais do MOBRAL foram dissolvidas e as prefeituras municipais, herdeiras das suas atividades de ensino, passaram a constituir os principais parceiros conveniados Fundao, ao lado de empresas e
organizaes civis de natureza variada. A Educar manteve uma estrutura nacional de pesquisa e produo de materiais didticos, bem como coordenaes estaduais, responsveis pela gesto dos convnios e assistncia tcnica
aos parceiros, que passaram a deter maior autonomia para
definir seus projetos poltico-pedaggicos.
Se em muitos sentidos a Fundao Educar representou a continuidade do MOBRAL, devem-se compu-

120

tar como mudanas significativas a sua subordinao


estrutura do MEC e a transformao em rgo de fomento e apoio tcnico, em vez de instituio de execuo direta. Houve uma relativa descentralizao das suas
atividades e a Fundao apoiou tcnica e financeiramente
algumas iniciativas inovadoras de educao bsica de
jovens e adultos conduzidas por prefeituras municipais
ou instituies da sociedade civil.
De fato, com o processo de redemocratizao poltica do pas, a reorganizao partidria, a promoo de
eleies diretas nos nveis subnacionais de governo e a
liberdade de expresso e organizao dos movimentos
sociais urbanos e rurais alargaram o campo para a experimentao e a inovao pedaggica na educao de jovens e adultos. As prticas pedaggicas informadas pelo
iderio da educao popular, que at ento eram desenvolvidas quase que clandestinamente por organizaes
civis ou pastorais populares das igrejas, retomaram visibilidade nos ambientes universitrios e passaram a influenciar tambm programas pblicos e comunitrios de
alfabetizao e escolarizao de jovens e adultos.
Esse processo de revitalizao do pensamento e das
prticas de educao de jovens e adultos refletiu-se na
Assemblia Nacional Constituinte. Nenhum feito no terreno institucional foi mais importante para a educao
de jovens e adultos nesse perodo que a conquista do
direito universal ao ensino fundamental pblico e gratuito, independentemente de idade, consagrado no Artigo 208 da Constituio de 1988. Alm dessa garantia
constitucional, as disposies transitrias da Carta Magna estabeleceram um prazo de dez anos durante os quais
os governos e a sociedade civil deveriam concentrar esforos para a erradicao do analfabetismo e a universalizao do ensino fundamental, objetivos aos quais deveriam ser dedicados 50% dos recursos vinculados
educao dos trs nveis de governo.
A vigncia desses mecanismos, somada descentralizao das receitas tributrias em favor dos estados
e municpios e vinculao constitucional de recursos
para o desenvolvimento e a manuteno do ensino, constituiu a base para que, nos anos subseqentes, pudesse
vir a ocorrer uma significativa expanso e melhoria do
atendimento pblico na escolarizao de jovens e adultos. O fato de a Organizao das Naes Unidas haver

Mai/Jun/Jul/Ago 2000 N 14

Escolarizao de jovens e adultos

declarado 1990 como o Ano Internacional da Alfabetizao e convocado para essa data a Conferncia Mundial de Educao para Todos reforava essa expectativa
que, entretanto, acabou no se confirmando.
A educao de jovens e adultos
em trs planos e duas leis de educao
Uma das medidas adotadas em maro de 1990,
logo no incio do governo Fernando Collor de Mello,
foi a extino da Fundao Educar. Esse ato fez parte
de um extenso rol de iniciativas que visavam ao enxugamento da mquina administrativa e retirada de
subsdios estatais, simultneas implementao de um
plano heterodoxo de ajuste das contas pblicas e controle da inflao. Nesse mesmo pacote de medidas foi
suprimido o mecanismo que facultava s pessoas jurdicas direcionar voluntariamente 2% do valor do imposto de renda devido s atividades de alfabetizao
de adultos, recursos esses que conformavam o fundo
que nas duas dcadas anteriores financiara o MOBRAL
e a Fundao Educar.
A extino da Educar surpreendeu os rgos pblicos, as entidades civis e outras instituies conveniadas,
que a partir daquele momento tiveram que arcar sozinhas com a responsabilidade pelas atividades educativas anteriormente mantidas por convnios com a Fundao. A medida representa um marco no processo de
descentralizao da escolarizao bsica de jovens e
adultos, pois embora no tenha sido negociada entre as
esferas de governo, representou a transferncia direta
de responsabilidade pblica dos programas de alfabetizao e ps-alfabetizao de jovens e adultos da Unio
para os municpios. Desde ento, a Unio j no participa diretamente da prestao de servios educativos, enquanto a participao relativa dos municpios na matrcula do ensino bsico de jovens e adultos tendeu ao
crescimento contnuo, concentrando-se nas sries iniciais
do ensino fundamental, ao passo que os Estados (que
ainda respondem pela maior parte do alunado) concentram as matrculas do segundo segmento do ensino fundamental e do ensino mdio.
Nos dois anos que antecederam o impeachment do
presidente Collor, seu governo prometeu colocar em mo-

Revista Brasileira de Educao

vimento um Programa Nacional de Alfabetizao e Cidadania (PNAC) que, salvo algumas aes isoladas, no
transps a fronteira das intenes. Tendo mobilizado
representaes da sociedade civil e instncias
subnacionais de governo em sua elaborao, o PNAC
prometia, dentre outras medidas, substituir a atuao da
extinta Fundao Educar por meio da transferncia de
recursos federais para que instituies pblicas, privadas e comunitrias promovessem a alfabetizao e a elevao dos nveis de escolaridade dos jovens e adultos.
Desacreditado como o governo que o props, o PNAC
foi abandonado no mandato-tampo exercido do vicepresidente Itamar Franco.
Em 1993 o governo federal desencadeou mais um
processo de consulta participativa com vistas formulao de outro plano de poltica educacional, cuja existncia era requisito para que o Brasil (na condio de
um dos nove pases que mais contribuem para o elevado
nmero de analfabetos no planeta) pudesse ter acesso
prioritrio a crditos internacionais vinculados aos compromissos assumidos na Conferncia Mundial de Educao para Todos. Concludo em 1994, s vsperas do
final daquele governo, o Plano Decenal fixou metas de
prover oportunidades de acesso e progresso no ensino
fundamental a 3,7 milhes de analfabetos e 4,6 milhes
de jovens e adultos pouco escolarizados.
Eleito para a Presidncia da Repblica em 1994 e
reeleito em 1998, o governo de Fernando Henrique Cardoso colocou de lado o Plano Decenal e priorizou a implementao de uma reforma poltico-institucional da
educao pblica que compreendeu diversas medidas,
dentre as quais a aprovao de uma emenda constitucional, quase que simultaneamente promulgao da nova
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB).
A nova LDB 9.394, aprovada pelo Congresso em
fins de 1996, foi relatada pelo senador Darcy Ribeiro e
no tomou por base o projeto que fora objeto de negociaes ao longo dos oito anos de tramitao da matria
e, portanto, desprezou parcela dos acordos e consensos
estabelecidos anteriormente. A seo dedicada educao bsica de jovens e adultos resultou curta e pouco
inovadora: seus dois artigos reafirmam o direito dos jovens e adultos trabalhadores ao ensino bsico adequado
s suas condies peculiares de estudo, e o dever do poder

121

Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

pblico em oferec-lo gratuitamente na forma de cursos


e exames supletivos. A nica novidade dessa seo da
Lei foi o rebaixamento das idades mnimas para que os
candidatos se submetam aos exames supletivos, fixadas
em 15 anos para o ensino fundamental e 18 anos para o
ensino mdio. A verdadeira ruptura introduzida pela nova
LDB com relao legislao anterior reside na abolio da distino entre os subsistemas de ensino regular
e supletivo, integrando organicamente a educao de
jovens e adultos ao ensino bsico comum. A flexibilidade de organizao do ensino e a possibilidade de acelerao dos estudos deixaram de ser atributos exclusivos
da educao de jovens e adultos e foram estendidas ao
ensino bsico em seu conjunto. Maior integrao aos
sistemas de ensino, de um lado, certa indeterminao do
pblico-alvo e diluio das especificidades psicopedaggicas, de outro, parecem ser os resultados contraditrios da nova LDB sobre a configurao recente da educao bsica de jovens e adultos.
A Constituio e a Lei de Diretrizes e Bases prevem que o Executivo federal elabore e submeta ao
Congresso planos plurianuais de educao. Mais especficas, as Disposies Transitrias da nova LDB determinaram que a Unio encaminhasse ao Congresso um
Plano Nacional de Educao de durao decenal, consoante a Declarao Mundial de Educao Para Todos.
Esse foi o impulso para que, em meados de 1997, o MEC
desse incio a um processo de consultas que resultou em
um Projeto de Plano Nacional de Educao (PNE) apresentado em fevereiro de 1998 Cmara dos Deputados.
Simultnea e paralelamente iniciativa do Executivo,
uma articulao de organizaes estudantis, sindicais e
cientfico-tcnicas de educadores fez convergir para o II
Congresso Nacional de Educao (Belo Horizonte: nov.
1997) um conjunto de propostas para a educao denominado O PNE da sociedade brasileira, tambm convertidos em projeto de lei. Embora no corpo principal os
dois projetos de lei fossem substancialmente diversos e
por vezes francamente conflitivos entre si, as propostas
relativas educao de jovens e adultos no chegavam
a ser de todo divergentes, diferindo, sobretudo na
abrangncia das metas quantitativas e dos montantes de
financiamento. Em fins de 1999 o relator da matria emitiu um parecer que adere ao paradigma da educao con-

122

tinuada ao largo da vida, entendida como direito de cidadania, motor de desenvolvimento econmico e social
e instrumento de combate pobreza. Desde esse ponto
de vista, os desafios relativos educao de jovens e
adultos seriam trs: resgatar a dvida social representada pelo analfabetismo, erradicando-o; treinar o imenso
contingente de jovens e adultos para a insero no mercado de trabalho; e criar oportunidades de educao permanente. O substitutivo apresentado pelo relator assinala que o analfabetismo e os baixos nveis de
escolarizao no podem ser sanados apenas pela dinmica demogrfica, sendo necessrio agir tanto sobre o
estoque de jovens e adultos analfabetos e pouco escolarizados, como sobre a reproduo desses fenmenos
junto s novas geraes, indicando ainda a necessidade
de polticas focalizadas dirigidas regio Nordeste,
populao feminina, etnias indgenas e afro-descendentes. Pondera ser insuficiente prover alfabetizao e formao equivalente s sries iniciais, insistindo que o
direito constitucional e as exigncias sociais de conhecimento impem como mnima a escolarizao equivalente ao ensino fundamental completo. Ao formular os
objetivos, entretanto, foram mantidas as mesmas metas
quantitativas propostas no PL do Executivo, restritas
alfabetizao e s quatro sries iniciais do ensino fundamental. Aprovado nas comisses do Congresso, o
PNE, at maio de 2000, ainda aguardava votao em
plenrio.
A reforma educacional e o FUNDEF
A reforma educacional iniciada em 1995 veio sendo
implementada sob o imperativo de restrio do gasto pblico, de modo a cooperar com o modelo de ajuste estrutural e a poltica de estabilizao econmica adotados pelo
governo federal. Tem por objetivos descentralizar os encargos financeiros com a educao, racionalizando e
redistribuindo o gasto pblico em favor do ensino fundamental obrigatrio. Essas diretrizes de reforma educacional implicaram que o MEC mantivesse a educao bsica de jovens e adultos na posio marginal que ela j
ocupava nas polticas pblicas de mbito nacional, reforando as tendncias descentralizao do financiamento
e da produo dos servios.

Mai/Jun/Jul/Ago 2000 N 14

Escolarizao de jovens e adultos

O principal instrumento da reforma foi a aprovao da Emenda Constitucional 14/96, que suprimiu das
Disposies Transitrias da Constituio de 1988 o artigo que comprometia a sociedade e os governos a
erradicar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental at 1998, desobrigando o governo federal de
aplicar com essa finalidade a metade dos recursos vinculados educao, o que implicaria elevar o gasto educacional global. A nova redao dada ao Artigo 60 das
Disposies Transitrias da Constituio criou, em cada
um dos estados, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF),
um mecanismo engenhoso pelo qual a maior parte dos
recursos pblicos vinculados educao foi reunida em
cada unidade ederada em um Fundo contbil, posteriormente redistribudo entre as esferas de governo estadual
e municipal proporcionalmente s matrculas registradas
no ensino fundamental regular nas respectivas redes de
ensino. Nesse novo arranjo do regime de colaborao
entre as esferas de governo, a Unio deveria cumprir a
funo supletiva e redistributiva complementando os
Fundos daqueles Estados cuja arrecadao no assegurava o valor mnimo por aluno ao ano, fixado em decreto presidencial anualmente com base na previso da receita e das matrculas. A lei obrigou estados e municpios
a implementar planos de carreira para o magistrio, aplicar pelo menos 60% dos recursos do Fundo na remunerao dos docentes em efetivo exerccio e na habilitao
de professores leigos, e instituir conselhos de controle e
acompanhamento nos quais tm assento autoridades educacionais, representantes das famlias e dos professores. No contexto fiscal e tributrio brasileiro, esse
mecanismo induziu municipalizao do ensino fundamental, e foi acionado com base no suposto de que o
investimento mais eficaz dos recursos municipais nesse
nvel de ensino daria maior liberdade aos estados para
investir no ensino mdio e Unio para investir no ensino superior. Essa redistribuio dos encargos educacionais entre as esferas de governo, realizada sem uma ampliao dos recursos pblicos para o setor, deixou larga
margem de dvida sobre as possibilidades de seguir expandindo o sistema pblico de ensino de modo a atender
ao novo perfil demogrfico da populao e cobrir os elevados dficits de vagas, reduzindo os dramticos ndi-

Revista Brasileira de Educao

ces de evaso e repetncia que caracterizam o sistema


educacional, melhorando a qualidade da educao e as
condies de trabalho do magistrio.
A operacionalizao do dispositivo constitucional
que criou o FUNDEF exigiu regulamentao adicional.
Embora tenha sido aprovada por unanimidade do Congresso, a Lei 9.424/96 recebeu vetos do presidente, um
dos quais impediu que as matrculas registradas no ensino fundamental presencial de jovens e adultos fossem
computadas para efeito dos clculos dos fundos, medida
que focalizou o investimento pblico no ensino de crianas e adolescentes de 7 a 14 anos e desestimulou o setor
pblico a expandir o ensino fundamental de jovens e
adultos.
Ao estabelecer o padro de distribuio dos recursos pblicos estaduais e municipais em favor do ensino
fundamental de crianas e adolescentes, o FUNDEF
deixou parcialmente a descoberto o financiamento de trs
segmentos da educao bsica a educao infantil, o
ensino mdio e a educao bsica de jovens e adultos.
Com a aprovao da Lei 9.424, o ensino de jovens e
adultos passou a concorrer com a educao infantil no
mbito municipal e a com o ensino mdio no mbito
estadual pelos recursos pblicos no capturados pelo
FUNDEF. Como a cobertura escolar nestes dois nveis
de ensino deficitria e a demanda social explcita por
eles muito maior, a expanso do financiamento da educao bsica de jovens e adultos (condio para a expanso
da matrcula e melhoria de qualidade) experimentou dificuldades ainda maiores que aquelas j observadas no passado.
Trs programas federais de
educao de jovens e adultos
A dcada de 1990 tem sido marcada pela relativizao nos planos cultural, jurdico e poltico dos
direitos educativos das pessoas jovens e adultas conquistados no momento anterior.7 A continuidade do processo
de democratizao, que implicava transpor para as polticas pblicas efetivas os direitos educacionais conquis-

Sobre o tema veja artigo de Haddad (1997)

123

Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

tados formalmente no plano jurdico, foi obstada pela


crise de financiamento e pela reforma do Estado. As
polticas de estabilizao monetria e ajuste macroeconmico condicionaram a expanso do gasto social pblico s metas de equilbrio fiscal, o que implicou a redefinio de papis das esferas central e subnacionais
de governo, das instituies privadas e das organizaes da sociedade civil na prestao dos servios sociais. Consolidaram-se a tendncia descentralizao
do financiamento e dos servios, bem como a posio
marginal ocupada pela educao bsica de jovens e adultos nas prioridades de poltica educacional.
Um dos fatos associados a esse processo o recuo
do Ministrio da Educao no exerccio de suas funes
de coordenao, ao supletiva e redistributiva na proviso da educao bsica de jovens e adultos. Na verdade,
o governo federal no se retirou totalmente da proviso
desses servios, pois outras instncias governamentais
acabaram por tomar a iniciativa ou acolher demandas
de segmentos organizados da sociedade civil, assumindo para si a tarefa de promover programas de alfabetizao e elevao da escolaridade da populao jovem e
adulta. Tudo indica que a combinao de dois processos a capacidade diferencial de expresso pblica das
demandas educativas por parte de determinados segmentos da sociedade civil, de um lado, e as diferenciaes
internas do aparato burocrtico pblico, de outro possibilitou a promoo do deslocamento dos programas de
formao de pessoas adultas dos organismos de gesto
educacional para outros setores da administrao, de que
resultou a atual disperso dos programas federais. De
fato, ao longo da segunda metade dos anos 90 foram
concebidos e tiveram incio trs programas federais de
formao de jovens e adultos de baixa renda e escolaridade que guardam entre si pelo menos dois traos comuns: nenhum deles coordenado pelo Ministrio da
Educao e todos so desenvolvidos em regime de parceria, envolvendo diferentes instncias governamentais,
organizaes da sociedade civil e instituies de ensino
e pesquisa.
O Programa Alfabetizao Solidria (PAS) foi idealizado em 1996 pelo Ministrio da Educao, mas coordenado pelo Conselho da Comunidade Solidria (organismo vinculado Presidncia da Repblica que

124

desenvolve aes sociais de combate pobreza). Com o


objetivo declarado de desencadear um movimento de
solidariedade nacional para reduzir as disparidades regionais e os ndices de analfabetismo significativamente at o final do sculo, o PAS consiste num programa
de alfabetizao inicial com apenas cinco meses de durao, destinado prioritariamente ao pblico juvenil e
aos municpios e periferias urbanas em que se encontram os ndices mais elevados de analfabetismo do pas.
Implementado desde 1997, o Programa teve uma expanso rpida que parece estar associada engenhosa parceria envolvendo o co-financiamento pelo MEC, empresas
e doadores individuais, a mobilizao de infra-estrutura, alfabetizandos e alfabetizadores por parte dos governos municipais, e a capacitao e a superviso pedaggica dos educadores realizadas por estudantes e
docentes de universidades pblicas e privadas. A Coordenao afirma que nos trs primeiros anos de funcionamento o PAS chegou a 866 municpios e atendeu 776
mil alunos, dos quais menos de um quinto adquiriu a
capacidade de ler e escrever pequenos textos, resultado
atribudo pelas universidades ao tempo demasiadamente curto previsto para a alfabetizao. Manejando um
conceito operacional de alfabetismo muito estreito, o PAS
corre o risco de redundar em mais uma campanha fracassada de alfabetizao se no conseguir assegurar que
os egressos tenham oportunidades de prosseguir estudos
nas redes pblicas de ensino, o que dificultado pela
orientao da poltica educacional mais geral que
direciona e focaliza os recursos somente para o ensino
de crianas e adolescentes.
O Programa Nacional de Educao na Reforma
Agrria (PRONERA) guarda a singularidade de ser um
programa do governo federal gestado fora da arena governamental: uma articulao do Conselho de Reitores
das Universidades Brasileiras (CRUB) com o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) foi capaz de introduzir uma proposta de poltica pblica de
educao de jovens e adultos no meio rural no mbito
das aes governamentais da reforma agrria. Coordenado pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (INCRA), vinculado ao Ministrio Extraordinrio da Poltica Fundiria (MEPF), o Programa foi delineado em 1997 e operacionalizado a partir de 1998,

Mai/Jun/Jul/Ago 2000 N 14

Escolarizao de jovens e adultos

envolvendo a parceria entre o governo federal (responsvel pelo financiamento), universidades (responsveis
pela formao dos educadores) e sindicatos ou movimentos sociais do campo (responsveis pela mobilizao dos educandos e educadores). O alvo principal do
PRONERA a alfabetizao inicial de trabalhadores
rurais assentados que se encontram na condio de analfabetismo absoluto, aos quais oferece cursos com um
ano letivo de durao, mas seu componente mais inovador aquele pelo qual as universidades parceiras proporcionam a formao dos alfabetizadores e a elevao
de sua escolaridade bsica. Mesmo sem dispor de fonte
estvel de financiamento, o PRONERA vem subsistindo aos riscos de descontinuidade: em 1999 chegou a 55
mil alfabetizandos e pelo menos 2,5 mil monitores nas
27 unidades da Federao.
Coordenado pela Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional do Ministrio do Trabalho
(SEFOR/MTb), o Plano Nacional de Formao do Trabalhador (PLANFOR) no um programa de ensino
fundamental ou mdio, destinando-se qualificao profissional da populao economicamente ativa, entendida como formao complementar e no substitutiva
educao bsica. Desde sua concepo em 1995 a
SEFOR/MTb delineou um perfil de formao requerido
pelo mercado de trabalho que, ao lado das competncias
tcnicas especficas e habilidades de gesto, compreende a educao bsica dos trabalhadores, motivo pelo qual
comportam iniciativas destinadas elevao da escolaridade de jovens e adultos do campo e da cidade. Financiado com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), o PLANFOR operado descentralizadamente
por uma rede heterognea de parceiros pblicos e privados de formao profissional, composta por secretarias
de educao e outros rgos pblicos estaduais e municipais, instituies do Sistema S, organizaes nogovernamentais, sindicatos patronais e de trabalhadores,
escolas de empresas e fundaes, universidades e institutos de pesquisa. O financiamento e a articulao dessa malha difusa de agentes de formao profissional foram parcialmente descentralizados, mediante assinatura
de convnios com os estados, nos quais a coordenao
foi atribuda s secretarias de trabalho e emprego. A participao dos segmentos sociais e agentes de formao

Revista Brasileira de Educao

na gesto da poltica foi assegurada pela constituio de


comisses deliberativas nas instncias estadual e municipal, que se somaram ao Conselho Deliberativo do FAT,
de mbito nacional. O Plano visou ampliar e diversificar a oferta de educao profissional com vistas a qualificar e requalificar anualmente 20% da PEA por intermdio dos Planos Estaduais de Qualificao (PEQs) e
as Parcerias Nacionais e Regionais. Entre 1996 e 1998,
quase 60% dos cinco milhes de trabalhadores atendidos pelo PLANFOR receberam cursos em habilidades
bsicas, mas o baixo nvel de escolaridade dos cursistas
continuou a ser apontado como obstculo eficcia do
Programa. Contraditoriamente, vem ocorrendo uma escassa articulao entre a poltica nacional de formao
profissional consubstanciada no PLANFOR e as redes
estaduais e municipais de ensino, que constituem os principais agentes pblicos na oferta de oportunidades de educao bsica de jovens e adultos.
Desafios presentes e futuros
Democratizao da educao
e superao do analfabetismo
Ao longo da segunda metade deste sculo houve
um importante movimento de ampliao da oferta de
vagas no ensino pblico no nvel fundamental que transformou a escola pblica brasileira em uma instituio
aberta a amplas camadas da populao, superando em
parte o carter elitista que a caracterizava no incio do
sculo, quando apenas alguns poucos privilegiados tinham acesso aos estudos. Neste momento em que se inicia um novo sculo, porm, essa oferta de vagas ainda
se mostra insuficiente, pois um grande nmero de crianas e adolescentes no est estudando.
A ampliao da oferta escolar no foi acompanhada de uma melhoria das condies do ensino, de modo
que, hoje, temos mais escolas, mas sua qualidade muito ruim. A m qualidade do ensino combina-se situao de pobreza extrema em que vive uma parcela importante da populao para produzir um contingente
numeroso de crianas e adolescentes que passam pela
escola sem lograr aprendizagens significativas e que,
submetidas a experincias penosas de fracasso e repe-

125

Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

tncia escolar, acabam por abandonar os estudos. Temos agora um novo tipo de excluso educacional: antes
as crianas no podiam freqentar a escola por ausncia de vagas, hoje ingressam na escola mas no aprendem e dela so excludas antes de concluir os estudos
com xito.
Essa nova modalidade de excluso educacional que
acompanhou a ampliao do ensino pblico acabou produzindo um elevado contingente de jovens e adultos que,
apesar de terem passado pelo sistema de ensino, nele
realizaram aprendizagens insuficientes para utilizar com
autonomia os conhecimentos adquiridos em seu dia-adia. O resultado desse processo que, no conjunto da
populao, assiste-se gradativa substituio dos analfabetos absolutos por um numeroso grupo de jovens e
adultos cujo domnio precrio da leitura, da escrita e do
clculo vem sendo tipificado como analfabetismo funcional.
De fato, ao longo do sculo XX o percentual de
analfabetos absolutos no conjunto da populao veio
declinando continuamente, alcanando na metade dos
anos 90 um patamar prximo a 15% dos jovens e adultos brasileiros. Em 1996, entretanto, quase um tero da
populao com mais de 14 anos no havia concludo
sequer quatro anos de estudos e aqueles que no haviam
completado o ensino obrigatrio de oito anos representavam mais de dois teros da populao nessa faixa
etria. Pesquisa recente mostrou que so necessrios mais
de quatro anos de escolarizao bem-sucedida para que
um cidado adquira as habilidades e competncias
cognitivas que caracterizam um sujeito plenamente alfabetizado diante das s exigncias da sociedade contempornea, o que coloca na categoria de analfabetos
funcionais aproximadamente a metade da populao jovem e adulta brasileira.8
Esses dados demonstram que o desafio da expanso do atendimento na educao de jovens e adultos j
no reside apenas na populao que jamais foi escola,
mas se estende quela que freqentou os bancos escolares mas neles no obteve aprendizagens suficientes para
participar plenamente da vida econmica, poltica e cul-

126

Veja Haddad (1997) e Ribeiro (1999).

tural do pas e seguir aprendendo ao longo da vida. Cada


vez torna-se mais claro que as necessidades bsicas de
aprendizagem dessa populao s podem ser satisfeitas
por uma oferta permanente de programas que, sendo mais
ou menos escolarizados, necessitam institucionalidade
e continuidade, superando o modelo dominante nas campanhas emergenciais e iniciativas de curto prazo, que
recorrem a mo-de-obra voluntria e recursos humanos
no-especializados, caractersticas da maioria dos programas que marcaram a histria da educao de jovens
e adultos no Brasil.
A estruturao tardia do sistema pblico de ensino
brasileiro, suas mazelas e os equvocos das polticas educacionais no parecem suficientes, porm, para esclarecer as causas da persistncia de elevados ndices de analfabetismo absoluto e funcional e de uma mdia de anos
de estudos inferior quela de pases latino-americanos
com nveis equivalentes de desenvolvimento econmico. Essa descontinuidade entre as dimenses econmica
e cultural da modernizao torna-se compreensvel quando percebemos a estreita associao entre a incidncia
da pobreza e as restries ao acesso educao. A histria brasileira nos oferece claras evidncias de que as
margens da incluso ou da excluso educacional foram
sendo construdas simtrica e proporcionalmente extenso da cidadania poltica e social, em ntima relao
com a participao na renda e o acesso aos bens econmicos. A tese corrente que converte associaes positivas em nexos causais, afirmando que a elevao da escolaridade promove o acesso ao trabalho e melhora a
distribuio da renda, apenas uma meia-verdade elevada condio de certeza com base em certa dose de
ingenuidade sociolgica e otimismo pedaggico. A inverso dessa mesma equao nos leva a crer ser improvvel a elevao da escolaridade da populao sem a
simultnea ampliao de oportunidades de trabalho,
transformao do perfil da distribuio da renda e de
participao poltica da maioria dos brasileiros.
Os jovens e a nova identidade
da educao de adultos
Estreitamente relacionado ao tpico anterior, emerge um segundo desafio para a educao de jovens e adul-

Mai/Jun/Jul/Ago 2000 N 14

Escolarizao de jovens e adultos

tos, representado pelo perfil crescentemente juvenil dos


alunos em seus programas, grande parte dos quais so
adolescentes excludos da escola regular. H uma ou duas
dcadas, a maioria dos educandos de programas de alfabetizao e de escolarizao de jovens e adultos eram
pessoas maduras ou idosas, de origem rural, que nunca
tinham tido oportunidades escolares. A partir dos anos
80, os programas de escolarizao de adultos passaram
a acolher um novo grupo social constitudo por jovens
de origem urbana, cuja trajetria escolar anterior foi malsucedida. O primeiro grupo v na escola uma perspectiva de integrao sociocultural; o segundo mantm com
ela uma relao de tenso e conflito aprendida na experincia anterior. Os jovens carregam consigo o estigma
de alunos-problema, que no tiveram xito no ensino
regular e que buscam superar as dificuldades em cursos
aos quais atribuem o carter de acelerao e recuperao. Esses dois grupos distintos de trabalhadores de baixa
renda encontram-se nas classes dos programas de escolarizao de jovens e adultos e colocam novos desafios
aos educadores, que tm que lidar com universos muito
distintos nos planos etrios, culturais e das expectativas
em relao escola. Assim, os programas de educao
escolar de jovens e adultos, que originalmente se
estruturaram para democratizar oportunidades formativas
a adultos trabalhadores, vm perdendo sua identidade,
na medida em que passam a cumprir funes de acelerao de estudos de jovens com defasagem srie-idade e
regularizao do fluxo escolar.
O direito educao e o papel do
Estado na oferta de ensino aos jovens e adultos
Nesse breve histrico pudemos constatar que a
responsabilidade pela oferta de escolarizao de jovens
e adultos no Brasil sempre foi compartilhada por rgos
pblicos e por organizaes societrias. A partir de 1940,
o setor pblico, particularmente o governo federal, assumiu o papel de protagonista da oferta educacional
dirigida populao adulta, tomando a iniciativa de promover programas prprios e acionar mecanismos de
induo e controle sobre outros nveis de governo. Foi
assim com as campanhas de alfabetizao da dcada de
1950, com o MOBRAL ou com a Lei 5.692 de 1971

Revista Brasileira de Educao

que institucionalizou o Ensino Supletivo. O ponto alto


do movimento de reconhecimento do direito de todos
escolarizao e da correspondente responsabilizao do
setor pblico pela oferta gratuita de ensino aos jovens e
adultos ocorreu com a aprovao da Constituio em
1988. As polticas educacionais dos anos 90, porm, foram delineando uma transio na direo do esvaziamento do direito social educao bsica em qualquer idade,
ao qual correspondeu um movimento da fronteira que delimita as responsabilidades do Estado e da sociedade na
proviso dos servios de educao de jovens e adultos.
Premida pelas polticas de ajuste das contas pblicas, a reforma educacional implementada pelo governo
federal na segunda metade dos anos 90 acabou por focalizar recursos no ensino fundamental de crianas e
adolescentes de 7 a 14 anos em detrimento de outros
nveis de ensino e grupos etrios, como as crianas pequenas e os jovens e adultos com baixa escolaridade. O
que se observa ao final dos anos 90 na ao do governo
federal uma pulverizao de projetos de alfabetizao
e elevao de escolaridade em diversos ministrios, com
a renncia do Ministrio da Educao em assumir responsabilidades pelo atendimento direto e exercer o papel de liderana, coordenao e induo dos governos
subnacionais. Ao mesmo tempo, o Conselho da Comunidade Solidria assumiu a iniciativa de reproduzir velhos modelos ineficazes de campanhas emergenciais de
alfabetizao de jovens e adultos, implementando o Programa Alfabetizao Solidria com recursos de doao
de empresas e indivduos, ficando a responsabilidade pelo
financiamento de um direito bsico da cidadania ao sabor da filantropia ou da boa vontade da sociedade civil.
Observa-se, assim, que o ensino fundamental de
jovens e adultos perde terreno como atendimento educacional pblico de carter universal, e passa a ser compreendido como poltica compensatria coadjuvante no
combate s situaes de extrema pobreza, cuja amplitude pode estar condicionada s oscilaes dos recursos
doados pela sociedade civil, sem que uma poltica articulada possa atender de modo planejado ao grande desafio de superar o analfabetismo e elevar a escolaridade
da maioria da populao.
Por outro lado, o veto presidencial contagem das
matrculas no ensino fundamental de jovens e adultos

127

Srgio Haddad, Maria Clara Di Pierro

para efeito dos clculos do FUNDEF representou a transferncia aos estados e municpios da responsabilidade
de responder crescente presso de demanda, sem que
lhes fossem oferecidas as condies de atend-la de
maneira satisfatria. Esse um dos motivos pelos quais
estados e municpios tm procurado alternativas de reduo dos custos para satisfao da demanda por educao de adultos, seja mediante o incentivo a iniciativas
de organizaes da sociedade civil, seja recorrendo aos
meios de ensino distncia, mesmo quando essas alternativas metodolgicas no produzem os resultados esperados nos nveis de aprendizagem, permanncia, progresso e concluso de estudos.
A difuso das parcerias e o debate
sobre servios pblicos no-estatais
Ao mesmo tempo em que as polticas educacionais
constrangem o papel dos organismos governamentais
na proviso de oportunidades de formao para jovens
e adultos, crescem a visibilidade e a importncia relativa das iniciativas da sociedade civil, difundindo-se as
prticas de parceria envolvendo universidades, movimentos sociais, organizaes no-governamentais, associaes comunitrias, sindicatos de trabalhadores, fundaes privadas, organismos empresariais e rgos
pblicos das trs esferas de governo no desenvolvimento
de projetos de alfabetizao, elevao de escolaridade
e/ou de formao profissional. A disseminao de distintas prticas de parceria configura um terreno de experimentao de diferentes concepes do que possam
vir a ser, num contexto de reforma do Estado, os servios pblicos no-estatais.

de produo de novos conhecimentos e difuso de informaes, que tornaram a formao continuada um valor
fundamental para a vida dos indivduos e um requisito
para o desenvolvimento dos pases perante a sistemas
econmicos globalizados e competitivos. O paradigma
de educao continuada emergente nessas regies concebe como espaos educativos mltiplas dimenses da
vida social, inclusive os ambientes urbano e de trabalho, as associaes civis, os meios de comunicao e as
demais instituies e aparelhos culturais. Nesse marco,
as instituies escolares respondem por apenas uma parcela da formao permanente dos indivduos, que se apropriam de conhecimentos veiculados por outros sistemas
de informao e difuso cultural.
O Brasil que ingressa no sculo XXI est integrado cultural, tecnolgica e economicamente a essas sociedades ps-industriais, e comporta dentro de si realidades to desiguais que fazem com que as
possibilidades e os desafios da educao permanente
tambm estejam colocados para extensas parcelas de
nossa populao. O desafio maior, entretanto, ser encontrar os caminhos para fazer convergir as metodologias e prticas da educao continuada em favor da
superao de problemas do sculo XIX, como a universalizao da alfabetizao.

SRGIO HADDAD doutor em Educao, professor da


Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, presidente da Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (ABONG) e
secretrio executivo de Ao Educativa assessoria, pesquisa e informao. E-mail: acaoeduca@originet.com.br
MARIA CLARA DI PIERRO doutora em Educao e assessora da organizao no-governamental Ao Educativa. E-mail:

A educao continuada ao longo da vida


Um movimento em sentido oposto ao esvaziamento
do direito dos jovens e adultos escolaridade bsica vem
sendo observado em pases desenvolvidos da Europa,
Amrica do Norte e Sudeste Asitico, onde a populao
adulta passa a dispor de oportunidades crescentes de
formao geral, profissional e atualizao permanente.
A extrema valorizao da educao nas sociedades psindustriais est relacionada acelerao da velocidade

128

acaoeduca@originet.com.br

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Mai/Jun/Jul/Ago 2000 N 14