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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS


CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL

CEDEPLAR

Construir o Espao Supra-Local de


Articulao Scio-Produtiva e das
Estratgias de Desenvolvimento

Carlos Antonio Brando


Eduardo Jos Monteiro da Costa
Maria Abadia da Silva Alves

Novembro de 2004
Rua Curitiba, 832 - 9 andar - Centro - 30.170-120 - Belo Horizonte, MG - Brasil - Telefone: (031)3201-3253 - Fax(031)3201-3657

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CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL

CEDEPLAR

Construir o Espao Supra-Local de Articulao Scio-Produtiva e das Estratgias de


Desenvolvimento
Carlos Antonio Brando1
Eduardo Jos Monteiro da Costa2
Maria Abadia da Silva Alves3
Introduo
Foi se consolidando, sobretudo nas duas ltimas dcadas, intensa reemergncia das temticas
atinentes dimenso territorial do desenvolvimento. Esta ressurreio no ficou circunscrita apenas
aos ambientes acadmicos, mas seus princpios tericos passaram a informar prticas, intervenes e
estratgias de ao pblica, alm de elaboraes discursivas dos vrios atores sociais.
Ao longo dos anos 90, talvez como nunca tenha ocorrido nas cincias sociais, no debate
pblico e na interveno poltica, a questo territorial ganha evidncia, ao mesmo tempo em que
ocorre certa banalizao e vulgarizao da problemtica do desenvolvimento de cidades, regies e
pases. No obstante a natureza estrutural, histrica e dinmica destas questes espaciais, elas foram
deslocadas, muitas vezes, para o lugar-comum do voluntarismo, cristalizando um grande consenso, que
por vezes exagera no endogenismo e na capacidade de auto-propulso das regies e localidades. A
literatura e as muitas polticas pblicas, em todo o mundo, parecem acreditar que a escala menor a
mais adequada, necessariamente, de onde se poderia estruturar a fora sinrgica comunitria capaz de
promover o verdadeiro desenvolvimento sustentvel. Esta abordagem terica sugere que estaramos
vivendo a possibilidade de consolidar um novo padro de desenvolvimento, construdo totalmente no
mbito local, dependente apenas da fora de vontade dos agentes empreendedores, que mobilizariam
as potncias endgenas (ocultas e/ou reveladas) de qualquer localidade. Essas concepes afirmam que
todas as escalas intermedirias entre o local e o global esto perdendo sentido.
No mbito local muitas aes importantes podem ser articuladas. Mas a escala local encontra
uma srie de limites que devem ler levados em conta nas polticas de desenvolvimento. Neste
contexto, importante ter um distanciamento crtico desse pensamento que exalta em demasia as

Professor do Instituto de Economia da Unicamp.


Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Economia Aplicada do IE/Unicamp.
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Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Economia Aplicada do IE/Unicamp.
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potencialidades de uma nica escala espacial, como inerentemente a melhor para a promoo do
desenvolvimento. urgente construir alternativas a este pensamento e estas prticas.
A realidade tem negado estas formulaes abstratas, posto que, em todo o mundo, as polticas
de desenvolvimento com maiores e melhores resultados so justamente as que no discriminam
nenhuma escala de per si, mas reforam as aes microrregionais e mesorregionais, (re)construindo as
escalas adequadas a cada problema concreto a ser enfrentado.
preciso avanar no estudo das insuficincias, desvios e conseqncias nefastas da aplicao
mecnica desses modismos na teoria e na poltica que ressaltam os microprocessos e as
microdecises, que na verdade defendem uma agenda que nega cabalmente a poltica, os conflitos, as
classes sociais, o papel da ao estatal, em suma, a nao e o espao nacional. Na verdade, negam
todas as questes estruturais do processo de desenvolvimento, e sua complexidade escalar, ou seja,
negam todas as escalas existentes entre o local e o global.
Este texto se prope a criticar as vises hoje hegemnicas que banalizam as possibilidades da
ao local. Apresenta algumas experincias de Arranjos Produtivos Locais que extravasaram sua
dinmica para alm de um nico municpio. Aponta alguns casos internacionais de xito na
concertao territorial e, finalmente, discute uma possvel agenda para polticas de desenvolvimento
que tenha carter multiescalar.

Limites das Polticas exclusivamente na Escala Local: O amplo leque das vertentes localistas - a
nova ortodoxia do desenvolvimento

Em todo o mundo h um grande consenso sobre a temtica aqui tratada. Afirma-se, em


unssono, a necessidade da territorializao das polticas de desenvolvimento. Situao em que todos
os atores sociais, econmicos e polticos esto cada vez mais plasmados, diludos, em um
determinado recorte territorial. Dentre vrias mistificaes, parece existir no discurso uma opo por
substituir o Estado (que se foi), por uma nova condensao de foras sociais e polticas chamada de
territrio. O territrio passa a ser como que o grande regulador de relaes, encarnando projetos
sociais.
Na verdade, esta concepo hoje hegemnica um aprofundamento e reafirmao dos
princpios clssicos do mainstream regional e urbano, que sempre tomou o espao como um
receptculo inerte, mero espelho da sociedade, absolutizado-o. um retorno, com maior sofisticao,
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velha viso reificada do territrio, capaz de vontade e endogenia, que oferece sua plataforma vantajosa
a investidores. O desenvolvimento passa a depender da performance do territrio, de seu acmulo de
relaes e capacitao institucional. Este visto como uma espcie de plat que busca atrair bons
capitais e cria barreiras atrao de ruins habitantes (pobres, com baixa qualificao profissional,
consumidores no solventes, etc). No territrio, mera superfcie recipiente, de embarque e
desembarque de capitais/coisas/pessoas, se construir, graas proximidade de atores cooperativos,
um poderoso consenso, baseado nas relaes de confiana mtua comunitria, que sustentaria, ao fim e
ao cabo, o processo de avano e progresso para todos. Prepondera a, portanto, uma viso de ambiente
no construdo socialmente.
Bastaria, graas a esse ambiente harmonioso, se candidatar ao engajamento na partilha dos
lugares eleitos. Negando completamente a natureza das hierarquias (impostas em variadas escalas) de
gerao e apropriao de riqueza, os instrumentos de poltica especficos, acionados a partir de uma
tica focalizada, compensatria e na menor escala, dariam conta de superar os entraves ao progresso.
Recentemente, o debate sobre o territrio, sobretudo na cincia econmica, vem sendo
hegemonizado pelas interpretaes que admitem a interveno do Estado apenas para contrabalanar
as falhas de mercado, para engendrar um ambiente favorvel, estimulante dos investimentos
privados. Nesta nova funo, os gastos e as aes pblicas deveriam ser redirecionados para a
educao fundamental, o aperfeioamento do marco jurdico e regulatrio, a desobstruo restauradora
de condies adequadas maior produtividade dos fatores, aperfeioando o ambiente institucional e
possibilitando a diminuio dos custos de transao na operao do sistema econmico.
Decisiva se torna a noo de proximidade. A articulao dos atores sociais mais imediatos e
vizinhos em determinado territrio cumpriria papel fundamental. Em um certo sentido esse terreno
para a concertao de comportamentos e gerao de consensos seria um substituto da ao estatal.
Assim, dezenas de vertentes so orientadas por essa viso institucionalista hegemnica
uniescalar, isto , que considera que na escala menor e mais prxima que se tecero as instituies
dotadas de mxima eficincia. Muitas abordagens de clusters, sistemas locais de inovao,
incubadoras, distritos industriais, etc geralmente possuem tal vis. A banalizao de definies como
capital social, redes sociais, economia solidria e popular; o abuso na deteco de toda sorte de
empreendedorismos, voluntariados, talentos pessoais/coletivos, microiniciativas, etc.

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fundamental entender que estas diversas vertentes vm sendo amalgamadas e, por vezes,
vulgarizadas em uma concepo unificada de desenvolvimento endgeno, integrado, sustentvel, etc
que conformaram um pacote ideolgico, terico e metodolgico coerente e fechado.
Essa endogenia autonomista exagerada das localidades cr piamente na capacidade das
vontades e iniciativas dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, que tem controle
sobre o seu destino, e procura promover sua governana virtuosa lugareira.
Vises simplificadas do complexo processo de construo do desenvolvimento tm levado a
lutas dos lugares para realizar a melhor venda da regio ou da cidade, a busca desenfreada de
atratividade a novos investimentos, melhorando o clima local dos negcios, e promovido a
deteriorao financeira das prefeituras e governos estaduais. As finanas pblicas, geralmente bastante
escassas, so direcionadas de gastos sociais para a melhoria do ambiente empresarial. Neste certame
locacional os contendores confrontam listas de atrativos, realizam o check list que possa despertar o
apetite e a simpatia de capitais modernos. A gesto estratgica deve se preparar recorrentemente para
se fazer passar por cidades e regies convidativas, que tenham boa visibilidade no mercado de
cidades em disputa. As cidades e as regies se transformam em ofertantes de plataforma e de meio
ambiente ameno para atrair investimentos, no importando sua articulao com sua prpria
hinterlndia ou outras pores do pas. Isto envolve geralmente guerras fiscais competitivas entre
vrios lugares, isto , torneios locacionais, especialmente orientados para atrair novas plantas (...)
enquanto vrios grupos da vizinhana se encontram excludos de qualquer benefcio da operao
(Scott, 1999: 15). A ao pblica passa a subsidiar custos de implantao e operao dos grandes
empreendimentos. Estabelece-se a contenda de localizao, defrontando ofertas tributrias, de terras,
infra-estruturas, etc.
Apresentado muitas vezes como projeto ttico (porm que vai se tornando permanente), o
diagnstico de que em um ambiente crtico e de fragmentao, s resta tecer novas redes de
colaborao e melhoria do ambiente. Seria preciso promover parcerias para criar novo contexto, no
qual os atores atuariam de forma cooperativa, com coincidncia de objetivos, confluindo, com base no
entendimento, sem contestaes, para um projeto de cidade e regio. Aes assistencialistas,
compensatrias e focalizadas seriam definidas para os que jazem ao largo deste jogo cvico. Seria
preciso constituir jogos preliminares de sensibilizao e animao territorial para integrar os
stakeholders, os participativos, legitimados e interessados pelas coisas locais. Vrias estratgias e
metodologia so difundidas, com destaque para a SWOT, tcnica de identificao de strengths,
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weaknesses, opportunities, threats, que possibilitam ou bloqueiam o processo local de


desenvolvimento. As tcnicas de construo de cenrios prospectivos so cada vez mais utilizadas
nestes processos de excitao territorial. Na verdade, essas projees numricas vm substituir o
verdadeiro processo de planejamento.
Utilizando, sem maiores mediaes, as anlises empresariais, geralmente baseadas em cases,
prope-se uma Gesto Estratgica para o territrio, que deve buscar delinear seus cursos apropriados
de ao, melhorar sua postura estratgica, galgar um posicionamento sustentvel, cultivando
competncia bsica especfica (a velha vocao, em outras palavras), buscar suas prprias foras
endgenas especiais e pensar realisticamente sobre o futuro. assim formulado, geralmente por
consultorias bem remuneradas a anlise do contexto/ambiente interno e externo cidade ou regio,
tratada com uma organizao. Grande nfase colocada nos aspectos institucionais, culturais, nos
recursos imateriais e intangveis, para se diagnosticar as linhas de negcio mais promissoras, onde
residem as foras maiores daquele territrio.
No centro desta viso de mundo est posto um novo paradigma sobre as caractersticas e a
dinmica das estruturas produtivas capitalistas ps anos 70. A produo seria marcada agora pela
acumulao flexvel, promovida pela substituio da produo em srie e em massa, fordista, pela
especializao flexvel.
Graas aos vnculos e interdependncias geradas pela concentrao espacial/setorial de
empresas, pode-se engendrar um tecido socioprodutivo capaz de promover e potencializar processos
endgenos dinmicos de aprendizagem coletiva. Neste entorno territorial os principais fatores de
produo so os relacionais, aqueles ligados a atributos imateriais e intangveis que estariam
dispersos naquela atmosfera dos territrios competitivos, onde esses fatores teriam papel mais decisivo
do que as infra-estruturas fsicas. Nos ltimos vinte anos esta literatura cada vez mais coloca nfase
neste meio tecno-cientfico inovativo virtuoso, construdo e sustentado por um bloco social
localizado em ambiente coletivo de aprendizado apto a mobilizar conhecimento e recursos em prol do
diferencial de competitividade daquele espao.
Ao Estado caberia, neste ambiente, o papel de animao dos empreendedores, sendo um
facilitador. Ou seja, s instituies pblicas restaria a funo de acicatar atitudes e a capacidades de
iniciativa.
Grande parte dessa literatura tem um vis terciarista, isto , sustenta que ingressamos no
mundo da economia (e sociedade) ps-industrial como situao irreversvel, que teria criado amplas
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possibilidades, com poder quase ilimitado, de gerao e reproduo de novas ou velhas atividades de
prestao de servios, em que a atividade industrial, isto , do setor secundrio, seria coisa do passado
fordista, enquanto a capacidade auto-expansiva dos servios no encontraria limites.
Neste momento ps-industrial o setor servios estaria ditando a trajetria atual de expanso do
sistema. Teria dinmica prpria e movimento especfico, papel ativo e indutor de outras atividades.
Esse pressuposto terico conduz a uma situao interessante: a prestao de servios pode
nascer do nada. Uma atividade de turismo (um dos grandes smbolos das inmeras possibilidades de
qualquer espao local) pode ser implantada, no limite, em toda cidade. Se no possvel arvorismo, o
turismo de eventos o ser...
Alguns destes autores assumem a nefasta decomposio da estrutura produtiva em setores e a
dicotomia produo de bens e prestao de servios, enfatizando a maior importncia dos ltimos
na atual fase do capitalismo. No se discute a questo das relaes intersetoriais e no se entende que
servios no setor, mas liga/cola que une a estrutura produtiva, como sinapses que pem em
contato e do coerncia ao conjunto do aparelho tecno-produtivo.
Provavelmente, com estas afirmaes iniciais, talvez no se esteja fazendo justia neste texto s
variadas nuances colocadas pelos diversos autores, pois o que se quer ressaltar de incio que estamos
diante de inmeras vertentes tericas que vo sendo amalgamadas em um novo paradigma localista
pasteurizado, que pode ser danoso, sobretudo para o tratamento do caso particular das regies
perifricas e deprimidas.
Neste paradigma localista apresentada uma tamanha dimenso de identidade e de tendncia
combinatria dos atores de um dado milieu, que apenas se enxerga a harmonia de interesses, quase
unssonos, daquele ambiente. Os locais que desenvolveram aes de construo de competitividade,
com base em movimentos coletivos com alta sinergia, seriam exemplos a serem seguidos por regies e
cidades que desejassem replicar tais experincias, procurando copiar sua lista de fatos estilizados e
trajetrias de microdecises que deram certo. O consenso e a cooperao, cristalizados em convenes
sociais, seriam a marca destes territrios competitivos.
Vrias correntes do pensamento atual colocam toda a nfase nas relaes estabelecidas pela
comunidade cvica. A partir do trabalho seminal de Putnam (1993), as pesquisas que procuram
trabalhar a questo do desempenho institucional e o papel da qualidade da vida cvica das
comunidades tm se multiplicado. Muitas dessas pesquisas vulgarizaram a contribuio original deste
autor, reduzindo todo o processo de desenvolvimento dependncia da intensidade da vida associativa
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local. Discutem a lgica da ao coletiva que resulta no sentido do bem comum, a depender de
fatores do ambiente institucional, como o contexto cvico, cultural e da tradio poltica dos atores de
determinada localidade, estruturados em torno da confiana e da solidariedade, que geram o xito ou
no das instituies comunitrias. As redes sociais de ao e compromisso cvicos, a tradio
comunitria e a fora da confiana seriam capazes de galvanizar relaes socioculturais e construir
cooperao e reciprocidade.
O Estado pouco teria o que fazer nesse contexto de aprendizagem coletiva e atmosfera
sociopoltica, em que os atores se congregam e se aproximam de forma cooperativa. A ao pblica
deveria apenas prover externalidades positivas, desobstruir entraves microeconmicos e institucionais,
regular e, sobretudo, desregular a fim de garantir o marco jurdico e o sistema normativo, atuando
sobre as falhas de mercado. Alm dessas aes de melhoria do ambiente institucional, o Estado
deveria articular parcerias com o setor privado.
Posto o perfil virtuoso desse tecido socioprodutivo localizado, tudo passaria a depender da
fora comunitria e das vontades localizadas e dos fatores. Se tudo depende da virtuosidade
microeconmica, h pouco ou nenhum papel, neste debate, para os fatores exgenos e
macroeconmicos. Cmbio, juros, fisco, relao salarial, questes monetrias, financeiras, etc
parecem ser questes negligenciveis.
Muitos desses trabalhos negligenciam que h hierarquias inter-regionais e o comando maior
desses processos, geralmente, est fora do espao sob anlise. Muitas vezes as determinaes, os
instrumentos de poltica, etc esto em outra escala espacial.
O exame de diversas experincias vai mostrar que, mesmo com a integrao das cadeias
produtivas e um programa de acumulao comum, muitas vezes no se logrou fortalecer as
economias locais e regionais, em que prosperam reas restritas, simples focos de prosperidade,
engendrando solues parciais para aquela regio. Uma grande parte dessa produo intelectual
exagera na capacidade endgena de uma regio engendrar um processo virtuoso de desenvolvimento
socioeconmico, replicar as caractersticas exitosas de outros casos de sucesso e, dessa forma, acaba
por subestimar os enormes limites colocados regulao local.
As abordagens da moda tm abandonado a perspectiva crtica da sociedade, retornando ao
conceito de comunidade, constituda por atores e agentes, e no classes sociais, que orientariam suas
aes pelo compartilhamento de valores da auto-identidade e do pertencimento a comunas, mais do
que pelos interesses de classe. Estaramos diante de sujeitos que se e quando construdos, que no so
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mais formados com base em sociedades civis, que esto em processo de desintegrao, mas sim como
um prolongamento de resistncia comunal (Castells, 1996: 28). Segundo esse autor, que sustenta uma
posio de resto aceita por grande parte da literatura aqui criticada, teria ocorrido a dissoluo da
sociedade como sistema social relevante, substituda pela identidade construda em torno da
conscincia de personalidade distintiva, prpria de determinada comunidade.
Segundo grande parte das teorias do desenvolvimento local, como se o poder teria se tornado
difuso na atmosfera sinrgica das eficincias coletivas e solidrias de um determinado local que deu
certo. Talvez a falha mais grave, em ltima instncia, da literatura sobre desenvolvimento local e
regional que ela negligencia totalmente a questo fundamental da hegemonia e do poder poltico. A
boa tradio da discusso regional sempre ressaltou os processos assimtricos em que um agente
privilegiado (os centros de deciso) detm o poder de ditar, (re)desenhar, delimitar e negar domnio de
ao e raio de manobra de outrem. H hierarquias. O poder no disseminado, obviamente. Existe
uma coeso orgnica extralocalizada, que no abalada pelas iniciativas empreendedoras ou pela
atmosfera de progresso. Mas a viso da endogenia exagerada, no reconhecendo essa complexidade
social, deposita na vontade dos atores sociais consensuados, a sociedade civil, de um determinado
recorte territorial todos os requisitos de superao do subdesenvolvimento, das desigualdades e dos
conflitos.
O certo que a capacidade de ter centros de controle e de deciso internos localidade, tendo
por base a prpria dinmica endgena, bastante questionvel.
preciso resgatar os determinantes maiores do sistema socioprodutivo, que, recorrentemente,
aperfeioa seus instrumentos de ao, mobiliza a diversidade social e material em seu favor e pesquisar
estruturas e dinmicas regionais sob a tica que revela que a diviso social do trabalho se
aprofundando recorrentemente em todas as escalas. Neste contexto, preciso reconstruir escalas, tanto
analtica, quanto concretamente.
Torna-se ainda mais impositivo estudar a natureza das hierarquias (impostas em variadas
escalas) de gerao e apropriao de riqueza.
Observadores menos atentos sugerem o fim das escalas intermedirias entre o local e o global.
Mas o certo que o sistema capitalista aperfeioou seus instrumentos, inclusive o manejo mais gil das
escalas e a capacidade de utilizao do espao construdo.
Entendemos que o enfrentamento dessa viso, hoje hegemnica, passaria pela reflexo crtica e
pela discusso de propostas alternativas e pelo tratamento adequado da articulao de todas as escalas
geogrficas. Nenhuma escala per si boa ou ruim. preciso discutir a espacialidade dos problemas e
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implementar polticas levando em considerao a escala especfica destes, mas em um contexto em


que esteja presente um projeto nacional de desenvolvimento. Pensamos que, ao contrrio daquelas
vises, as escalas intermedirias ganham novo sentido e importncia nessa fase do capitalismo.
esta concepo multiescalar que procuraremos discutir nos prximos itens.

Experincias de Arranjos Produtivos Locais: limites e possibilidades de avanarem


sobre seu hinterland, sobretudo em regies perifricas.
Em todo o mundo os estudos recentes em economia regional ressaltam que a dinmica
socioeconmica de determinado territrio estaria cada vez mais dependente da interao das firmas e
agentes sociais e que estas relaes no estariam restritas apenas s relaes mercantis, mas
principalmente s relaes econmicas intangveis. Nesses estudos busca-se ressaltar o papel das
aglomeraes, enquanto complexos produtivos territorializados capazes de germinar densidade social
cooperativa especfica e (...) perceber o processo de aprendizagem e de aquisies diferenciais
vantajosas em acmulo coletivo, possibilitados pela proximidade fsica e pelo exerccio de criatividade
e de gerao e apropriao de sinergias coletivas (Brando, 2003: 23). Estas novas correntes postulam
que a gerao e a difuso de externalidades positivas so bastante localizadas, restritas a certa
delimitao territorial. So dependentes das instituies locais e da capacidade dos agentes para a
criao do ambiente sinrgico necessrio no s para o desenvolvimento de economias externas
comercializveis. Ou seja, os elementos a serem considerados so as foras endgenas do sistema
regional e a potncia e o desempenho do tecido scio-cultural presente nas regies.
H consenso hoje no papel da construo de densos aglomerados produtivos localizados e que
o conceito de competitividade deixa de pertencer somente ao domnio das empresas, englobando toda
uma srie de atributos territoriais4. Neste sentido, a construo de uma economia regional competitiva,
pressupe, dentre outros fatores, o desenvolvimento de APLs5 capazes de propiciar s empresas, neles
localizados, um diferencial capaz de trazer-lhes inovao, diferenciao, lucratividade e
4

A competitividade, segundo Suzigan et al. (2001a), deriva, em grande parte, da posio e do posicionamento dos sistemas
territoriais de produo dentro do contexto global. A partir disto o autor destaca o surgimento de uma nova gerao de
polticas pblicas que lana ateno sobre a competitividade territorial. Outro autor, Scott (1998) defende a existncia de
uma tendncia no seio do regime capitalista para a formao de aglomeraes produtivas, destacando a importncia que
apresentam na criao das vantagens competitivas territorializadas os fatores sociais e as polticas pblicas.
5
O Governo Federal est organizando o tema Arranjos Produtivos Locais (APL) por meio das seguintes medidas: (I)
incorporao do tema no mbito do PPA 2004-2007, por meio do Programa 1015 - Arranjos Produtivos Locais, e (II)
instituio do Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP APL) pela Portaria Interministerial n
200 de 03/08/04, composto por 23 instituies, sendo onze ministrios e suas vinculadas, alm de instituies nogovernamentais, de abrangncia nacional.
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competitividade, ultrapassando totalmente a cultura tradicionalista dos negcios naquele espao


regional. O desafio transformar o mero ajuntamento de atividades em arranjos produtivos dotados de
eficincia coletiva.
O principal desafio a ser enfrentado se se pretende que a experincia competitiva localizada
possa gerar transbordamentos virtuosos sobre sua vizinhana prxima ou distante que a poltica
pblica atue em trs frentes estratgicas para o desenvolvimento de APL's. Em primeiro lugar deve
promover o desenvolvimento local, no apenas crescimento econmico setorial. Em segundo deve
fazer com que o desenvolvimento local transborde para a hinterlndia do aglomerado. E em terceiro
deve, a partir de inter-relaes entre vrios aglomerados, ativar toda a economia mesoregional da qual
participa enquanto integrantes de suas cadeias (retrospectivas e prospectivas) de produo.
Em um pas perifrico como o Brasil, no qual os diversos aglomerados existentes apresentam
inmeros gargalos econmicos e sociais, o desenvolvimento de APLs somente pode ser concebvel no
contexto de um quadro mais amplo de interveno do Estado ao planejar o desenvolvimento destas
localidades, coordenar as aes dos agentes, coagir e constranger os interesses deletrios
(especulativos e patrimonialistas, sobretudo) do atraso local e regional, criando as condies para que
estes aglomerados construam foras centrpetas benficas ao desenvolvimento do capital social local,
da capacidade de governana local e do prprio desenvolvimento econmico local, e foras centrfugas
capazes de dinamizar, a partir do aglomerado, toda a sua hinterlndia e, a partir da interao entre
diversos complexos territorializados, toda a economia mesoregional.
Conforme destaca Costa (2003; 2004a), seis pressupostos apresentam-se como fundamentais
para qualquer ao pblica nesta questo:
(i)

Um APL no pode ser construdo no vcuo, ou seja, em localidades que no

possuam um mnimo de condies prvias para o seu desenvolvimento. Alguma virtuosidade prvia
dever estar presente para ser mobilizada;
(ii)

Uma experincia bem sucedida em determinado lugar nunca poder ser fielmente

reproduzida em outro contexto, com uma tentativa de replicar experincias exitosas, desenvolvidas em
contextos especficos, podendo gerar distores muitas vezes irreversveis;
(iii)

O desenvolvimento de um APL somente pode ser entendido e alcanado pela

agregao de um mosaico de fatores oriundos de diversas dimenses, e que constroem uma nica
matriz operacional formada por vetores sociais, culturais, histricos, geogrficos, polticos,
microeconmicos, mesoeconmicos e macroeconmicos;

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(iv)

Um APL parte integrante e como parte recebe e lana impulsos de sistemas

regionais e nacionais de produo, portanto, no se deve cometer o erro de entend-los como meros
receptculos ou plataformas de localizao destitudas de contorno ou hinterlndia;
(v)

Deve-se entender a importncia da interveno estatal no desenvolvimento destes

aglomerados, principalmente quando estes estiverem situados em uma regio desarticulada. Neste
sentido, a presena do Estado importante, seja na facilitao, promoo, induo ou mesmo na
coordenao do desenvolvimento destes aglomerados; e,
(vi)

O desenvolvimento destes aglomerados no pode ser entendido como a panacia

para o desenvolvimento econmico regional, posto que dificilmente poderiam se consolidar enquanto
uma estratgia suficiente de desenvolvimento para a periferia capitalista, envolta em constrangimentos
de natureza estrutural. Para que haja a gestao de um processo de desenvolvimento regional questo
sine qua non que a ao do Estado ultrapasse o mero apoio ao desenvolvimento destes aglomerados
promovendo aes que modifiquem a estrutura econmica, poltica e social regional.
O Estado deve identificar e diagnosticar os aglomerados existentes no espao objeto de
interveno.
As polticas pblicas de apoio ao desenvolvimento de APLs devem realizar um levantamento
exaustivo de dados estratgicos sobre estas aglomeraes, atravs da elaborao de diagnsticos que
contemplassem informaes como: a localizao geogrfica; a histria; a caracterizao da cadeia
produtiva principal apresentando os principais produtos; o grau de tecnologia incorporada nos produtos
e no processo produtivo; informaes sobre a qualidade e a imagem do produto; a associao entre o
produto e a regio; o tamanho e a importncia do aglomerado para a economia local e regional; a
distribuio das empresas por porte; a classificao quanto a sua estrutura (vertical ou horizontal); a
classificao quanto ao seu grau de consolidao; os principais mercados atendidos; as fontes de
vantagem competitivas; a presena de instituies pblicas e privadas na formao, operao e
desenvolvimento do aglomerado; as instituies externas e internas ao aglomerado; e, finalmente, as
principais oportunidades, ameaas e desafios que se colocam para a consolidao do aglomerado
enquanto um APL.
De posse do diagnstico a formulao de aes estratgicas de polticas podem ser focadas,
otimizando os esforos e recursos, obtendo, com isto, resultados mais significativos. Neste sentido, as
intervenes pontuais devem proceder a partir das caractersticas, potencialidades e pontos de

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estrangulamentos identificados em cada aglomerado, respeitando as especificidades regionais e


concentradas em aglomerados onde j existam alguns elementos de um APL em formao6.
O Estado deve intervir enquanto um agente pr-ativo na soluo de problemas em que os
agentes locais no possuam instrumentos e autonomia para sua resoluo, direcionando, desta forma, a
localidade para uma trajetria social mais promissora no longo prazo 7. Suzigan et al. (2002) destacam
que uma ao pblica eficiente deve: desenvolver a sustentabilidade do APL capaz de manter a
trajetria de desenvolvimento do aglomerado sustentada; promover a elevao do capital social, por
intermdio de aes que favoream a incluso dos agentes estabelecendo relaes de confiana;
democratizar o acesso aos bens pblicos (educao, sade, crdito, centros de pesquisa, servios
empresariais, plataformas logsticas etc.) atravs do aumento da oferta; preservar o meio ambiente
atravs de aes de preservao e controle dos impactos ambientais; mobilizar os recursos endgenos
por meio da articulao de recursos pblicos ou privados aportados por agentes do prprio APL; atrair
recursos exgenos, captando recursos pblicos ou privados complementares aos aportados pelos atores
locais; integrar-se com outros atores que possuam algum tipo de programa ou projeto no territrio; e
facilitar a conexo com os mercados, sejam estes potenciais ou efetivos.
Boa parte destes objetivos passa, impreterivelmente, pelo desenvolvimento de um maior grau
de institucionalidade do aglomerado. Como visto nesta pesquisa, salvo raras excees, o grau de
institucionalidade

de

um

aglomerado

produtivo

perifrico

significativamente

baixo.

Consequentemente, o surgimento e o desenvolvimento de relaes cooperativas e externalidades


aglomerativas, fundamentais para a gestao da eficincia coletiva, so travados. neste sentido que
aes estatais no desenvolvimento de uma maior e mais aperfeioada institucionalidade so
fundamentais, devendo incentivar o desenvolvimento do dilogo e a unio dos agentes locais de modo
que estes, paulatinamente, ganhem autonomia na resoluo dos problemas do aglomerado8.
Entretanto, o carter desta ao pblica requer algumas sutilezas. O Estado no deve buscar
impor nenhum tipo de ao que vise o aumento do grau de cooperao entre os agentes. Esta ao,
para ter sustentabilidade, deve ser implementada em aglomerados que j possuam alguma forma ou
6

Suzigan et al. (2002) destacam que a criao de um APL no tarefa trivial. Para os autores as polticas pblicas de apoio
devem antes de tudo identificar os que j existem, avaliar suas virtudes e problemas, e direcionar instrumentos e medidas
de polticas para aprimor-los.
7
A trajetria de uma APL no unidirecional. A cada momento a trajetria do aglomerado pode ser redirecionada ou
reforada atravs do aproveitamento de janelas de oportunidades seja por uma inovao, por fatores decorrentes de nova
forma de organizao industrial, ou mesmo pela interveno pblica.
8
O desenvolvimento do grau de institucionalidade do aglomerado fundamenta-se na convico de que apenas o
grupamento de empresas no suficiente para a gestao da eficincia coletiva e de economias externas virtuosas. Assim,
importante a introduo de mecanismos que favoream solues coletivas, estimulando as relaes cooperativas e a
integrao entre os setores pblico e privado. A prpria organizao comunitria funciona como mecanismo de
racionalizao e otimizao das aes pblicas de apoio s empresas e ao aglomerado.
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nvel de cooperao entre os agentes ou em aglomerados nos quais os agentes sinalizem e aspirem
positivamente quanto a esta questo. Nos aglomerados nos quais no existe cooperao e nem
interesse em desenvolv-la o Estado deve comear atuando por intermdio de prticas que visem
despertar este interesse, informando a comunidade quanto sua importncia para a prpria
competitividade dos agentes, e consequentemente para a localidade. Para isto, podem ser utilizadas
atividades como fruns, palestras, reunies, seminrios e cursos.
Uma das aes capazes de impactar positivamente o avano dos aglomerados produtivos o
incentivo do Estado ao desenvolvimento de uma cultura local capaz de fazer com que os distintos
agentes absorvam um sentimento de regionalismo potencializador de uma cultura associativa, da
valorizao e conservao dos aspectos histrico-culturais da localidade. Isto fundamental na medida
em que a interveno pblica sozinha no tem o impacto de gerar efeitos sinrgicos na consolidao do
APL. parte fundamental do processo a motivao e o comprometimento dos agentes locais ao ponto
de se disporem a planejar, executar, monitorar e avaliar o seu prprio desempenho e o desempenho do
aglomerado. Sem este comprometimento, at a simples definio de prioridades e aes locais torna-se
inexeqvel. , portanto, este fator que em grande parte deve balizar o grau de interveno pblica no
aglomerado.
O desenvolvimento de um APL no algo pr-concebido. Depende de que as aes
implementadas sejam condizentes com as especificidades locais e que estejam poltica e socialmente
respaldadas, tanto interna quanto externamente. Assim, recomendvel que monte-se neste processo
um grupo gestor9, socialmente legitimado, composto por agentes pblicos e privados, internos e
externos ao aglomerado, todavia, seja coordenado pelos agentes privados internos10. O papel do Estado
incentivar, participar e, quando for o caso, coordenar e arbitrar a sua montagem.
Isto feito, este grupo deve montar uma equipe tcnica, com alguns de seus membros
efetivamente participando, capaz de elaborar diagnsticos e aes que planejem o desenvolvimento do
aglomerado. Em que pese a possibilidade de participao ou orientao de tcnicos externos 11, este
9

A forma de organizao de cada grupo gestor deve respeitar as caractersticas locais, no devendo jamais vir previamente
delineado.
10
De acordo com Suzigan et al. (2001a): Quando o setor privado conduz o processo, reduzem-se disputas polticas, em
funo de sua habilidade na implantao de iniciativas. A iniciativa de criao de um cluster deve ser implementada por
meio de uma entidade independente do governo. Do contrrio, esforos promissores podem ser abandonados, quando um
governo assume o poder. Ateno especial aos relacionamentos pessoais e comunicao. A maioria dos benefcios de um
cluster flui a partir das relaes pessoais, as quais facilitam as ligaes, promovem a comunicao aberta e facilita
confiana mtua. Facilitadores neutros podem, muitas vezes, ajudar, onde a confiana mtua ainda no se instalou e os
relacionamentos so ainda incipientes.
11
Suzigan et al. (2002) revela que em APLs por ele qualificado como incipientes, uma modalidade de apoio pode revelarse a mais promissora entre todas. Trata-se da contratao de um profissional externo, que traga para dentro do
aglomerado elementos diferenciados, seja pelo aporte de experincias em outros locais, seja simplesmente pelo olhar
diferenciado, e que seja capaz tambm de, por seu papel, exercer coordenao efetiva de aes conjuntas das empresas.
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planejamento deve necessariamente ser elaborado pelos agentes internos do aglomerado, envolvendo
aes de curto, mdio e longo prazos, contendo obrigaes e metas a serem cumpridas e atingidas
pelos diversos agentes e pelo aglomerado. Estas devem ser periodicamente avaliveis e reformulveis,
sempre tendo em mente que o avano e a consolidao de um APL um processo de longo prazo e de
trajetria dependente.
O grupo gestor deve coordenar, e quando for o caso reivindicar, o prprio desenvolvimento
institucional do local. Para isto, deve definir o papel da cada agente; promover aes que visem
implantar ou ativar entidades de classe, tanto patronal quanto de trabalhadores; coordenar e participar
da montagem de agncias, fruns, consrcios, cooperativas e centros comerciais 12; reivindicar que o
setor pblico implante instituies tcnicas e acadmicas, instituies de pesquisa, instituies de
fomento, incubadores etc.; buscar relacionamentos formais e operacionais com outras instituies;
aumentar o grau de interao/cooperao entre empresas, academia e governo; e, finalmente, lutar pelo
desenvolvimento do esprito empreendedor nos agentes locais e regionais.
O processo prvio de planejamento tem por intuito desenvolver um projeto-piloto para a
consolidao do aglomerado. Espera-se com isto motivar a participao dos agentes no processo e
desenvolver a prpria governana local. Entretanto, a finalidade precpua do grupo gestor servir de
efetiva ponte de dilogo entre os agentes locais e o Estado, em seus trs nveis de governo, cabendo a
este executar as aes a ele destinadas e intervir e participar, conforme o grau de interesse dos agentes
privados, para a criao e o desenvolvimento deste grupo.
Ao contrrio do seu delineamento, estas aes so muito difceis de serem implementadas na
prtica, principalmente em aglomerados com caractersticas perifricas onde o grau de
institucionalidade, a pr-disposio de cooperaes entre os agentes, e a receptividade de apoio
pblico so extremamente baixos. De acordo com Macedo et al. (2002) o ponto fraco para que ocorra
o rompimento dessas consiste no fato de que todas as empresas produzam mais ou menos a mesma
coisa, e que inovaes de processos e produto bem sucedidas em uma das empresas, rapidamente
sejam copiadas. Consequentemente, a coordenao e a formao de networks entre as firmas de um
potencial APL tendem e ser fracas, dada a baixa expectativa de crescimento, gerada pela competio
danosa, baixos nveis de confiana e de compartilhamento de informaes.
importante destacar uma advertncia feita por Suzigan et al. (2001a) no sentido de que a
organizao de um APL no deve se transformar num convite ou numa tentao para a criao de uma
autarquia regional. Ademais, ainda com base na argumentao destes autores, bom advertir que de
12

Um centro comercial seria um espao que abrigaria as lojas das empresas e um show-room permanente para a exposio
dos produtos do aglomerado.
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maneira nenhuma o grupo gestor ou a entidade pblica mais prxima do arranjo deva representar
interesses polticos e que o APL no deve ser conduzido por instituies acadmicas, por grupos
geradores de idias ou agncias governamentais, que possam ver a experincia como um fim em si
mesmo.
Com base nesta constatao, as possveis intervenes do Estado nos aglomerados devem
fundamentar-se em aes que possam estar pautadas pelo princpio da abrangncia territorial, j que
intervenes em empresas especficas, dada a homogeneidade setorial constatada, podem causar um
desequilbrio artificial entre as empresas e ser prejudicial para o setor, para a sociedade local e para
qualquer tentativa de criao de aes conjuntas entre os diversos agentes.
As prticas inovativas lato sensu precisam ser incentivadas. A pouca ou inexistente
preocupao com o desenvolvimento tecnolgico dos produtos e/ou processos deve ser revertida por
intermdio de programas, coordenados pelo grupo gestor ou por instituies pblicas, que estimulem
as atividades inovativas nas empresas e nas instituies, alm de gerarem e contratarem mo-de-obra
capacitada para esta finalidade. Seria, tambm, papel do grupo gestor o desenvolvimento de um
programa de produtividade que busque maior racionalizao dos processos produtivos.
Todas estas aes citadas devem ser complementadas por um programa pblico de incentivo
exportao e comercializao extra-regional. De acordo com Schmitz e Navid (1999), alm do
surgimento da eficincia coletiva e da existncia de confiana suficiente entre os agentes para sustentar
as relaes cooperativas entre as empresas, um terceiro fator fundamental para que determinado APL
obtenha sucesso a existncia de uma rede de comrcio que o conecte com mercados mais distantes e
de maior porte. Boa parte destas medidas cabe prpria iniciativa privada e ao grupo gestor. Ao
Estado, alm da sua participao indireta por intermdio de seus representantes neste grupo, cabe
executar qualquer esforo que garanta aos produtores regionais acesso a mercados extra-regionais e
internacionais.
bvio que todas estas aes discutidas requerem, complementarmente, uma melhoria na
infra-estrutura econmica urbana e regional, sem dvida um dos mais srios pontos de
estrangulamento ao desenvolvimento destes aglomerados. A infra-estrutura regional extremamente
precria, muitas vezes onerando por demais a produo na regio, ou mesmo inviabilizando a
implantao de determinadas atividades econmicas.
Por vezes o carter totalmente espontneo de origem do APL coloca um problema de
deficincia decisiva de infra-estrutura (transportes, comunicaes, acesso a mercado) que, pelos custos
que impe s empresas, limita sua capacidade de competio e pode tolher seu processo de
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crescimento e desenvolvimento. Como soluo necessrio um esforo das diversas escalas de


planejamento para a melhoria, a ampliao e a criao, quando for o caso, de uma infra-estrutura
propcia ao desenvolvimento do aglomerado em todas as suas modalidades: estradas, portos,
aeroportos, telecomunicaes, energia eltrica, saneamento bsico, moradias, museus, centros de
pesquisa, centros culturais e de lazer, escolas, hospitais, escolas-tcnicas, centros de negcios, hotis
etc.
Planejar a reordenao do ambiente construdo do arranjo implica, em boa medida, criar uma
infra-estrutura econmica que d suporte sistmico s aes implementadas. Neste sentido, a infraestrutura econmica , em parte, determinante ou condicionante do desenvolvimento do aglomerado.
Por outro lado, o apoio pblico ao desenvolvimento do APL no deve se limitar ao
desenvolvimento da cadeia produtiva interna do aglomerado. importante que a ao pblica estimule
o desenvolvimento de toda a cadeia produtiva mesoregional da qual os aglomerados participam, tanto
em desdobramentos a montante quanto a jusante. Assim, mais do que o aumento do grau de
cooperao horizontal, torna-se decisivo instituir aes que facilitem as interaes verticais ao longo
da cadeia da qual os aglomerados participam. Esta ao visa o no estrangulamento do
desenvolvimento do aglomerado e a dinamizao de todo o sistema produtivo regional.
Ademais, importante a induo do espraiamento da virtuosidade local intra-aglomerado para
sua hinterlndia regional seja atravs de aes imitativas, quando as aes desenvolvidas dentro do
aglomerado em questo passam a serem imitadas por agentes de localidades prximas, ou atravs de
aes induzidas, quando o prprio desenvolvimento do aglomerado cria laos no ocasionais na sua
vizinhana, como parcerias estratgicas, laos de cooperao, ou at mesmo compra de insumos e
matrias-primas.

Alguns casos de Arranjos Produtivos que extrapolam a escala local


Neste item buscaremos sistematizar algumas informaes sobre o papel regional desempenhado
por alguns APLs no Brasil, procurando realizar sinteticamente um balano dos limites e
potencialidades que as concentraes territoriais-setoriais de empresas se depararam em determinado
contexto espacial.
Como o objetivo principal tentar extrair lies para regies menos desenvolvidas, enfatizouse os arranjos dos setores de madeira/mveis, txteis/confeces, couro/calados, dentre outros,
apontando algumas aes compartilhadas entre os empresrios locais no sentido de avanar na
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construo de uma institucionalidade que pudesse servir a toda uma regio e fossem decisivas para a
cooperao regional, como

feiras, criao de centros de treinamento, consrcios de exportao,

instituies de ensino superior, centros de design, gestao de marca regional etc.


O Aglomerado Moveleiro de Bento Gonalves/RS uma das principais concentraes de
mveis do pas. Sua importncia para a economia regional se d na medida em que seu campo de
influncia extrapola os limites de Bento Gonalves e alcana diversos outros municpios da Serra
Gacha, tais como Farroupilha, Flores da Cunha, Antnio Prado, Garibaldi, So Marcos e Caxias do
Sul13. , portanto, um exemplo de desenvolvimento de um aglomerado com significativo impacto no
nvel mesorregional. A importncia econmica deste espraiamento verificada na medida em que
concentra 70% dos produtores de mveis do estado (cerca de 3,2 mil produtores no RS), o que
corresponde a mais de 2.000 estabelecimentos; responde por 60% de um total de 33 mil empregos
diretos gerados na indstria moveleira do estado. A indstria moveleira representa aproximadamente
50% das atividades econmicas destes municpios sendo, em sua maioria de cunho familiar.
Em se comparando o aglomerado com outros aglomerados moveleiros no Brasil, o grau de
inter-relaes entre as empresas locais elevado. As principais externalidades relacionadas regio se
devem existncia de mo-de-obra qualificada, infra-estrutura institucional, e a presena de empresas
com elevada capacitao tcnica e inovativa.
A cultura associativa presente na regio contribuiu para uma maior articulao dos produtores
regionais, que refletida atravs do atuante arcabouo institucional existente na regio. Estas
instituies so fundamentais para que ocorram processos interativos de aprendizagem, cooperao e
capacitao de empresas; na realizao de eventos; e para a representao do setor perante vrias
comisses governamentais. Dentre as principais instituies que atuam regionalmente, caberia
destacar: o Centro Nacional de Tecnologia em Mobilirio e Madeira (CETEMO), que est vinculado
ao Senai, que fornece informaes, assistncia tcnica e tecnolgica, pesquisa bsica e qualificao de
recursos humanos; a Associao das Indstrias de Mveis do Estado do Rio Grande do Sul 14
(MOVERGS); o Sindicato das Indstrias do Mobilirio de Bento Gonalves (Sindimveis); a
Universidade de Caxias do Sul (UCS), que possui o Centro de Tecnologia em Produo Moveleira,
13

As informaes a seguir se baseiam em: Alievi (2000), Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), Raim (2000), Denk (2002),
Reginato (1998), Lanzer et al. (1997) e Moraes e Nassar (2002).
14

A funo principal da MOVERGS facilitar o acesso s informaes e novas tecnologias, alm de representar as
empresas do setor em comisses de instituies pblicas. Realiza tambm, a cada dois anos, a Feira Internacional de
Mquinas, Matrias-primas e acessrios para a Indstria Moveleira FIMMA Brasil, que a maior da Amrica Latina, e
uma das maiores do mundo no gnero.
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alm de oferecer cursos de graduao em Tecnologia Moveleira e ps-graduao em Design Industrial,


dentre muitas outras instituies de mbito regional.
O Aglomerado Moveleiro de So Bento do Sul/SC, para alm de So Bento, atinge tambm os
municpios de Campo Alegre e Rio Negrinho15. Estima-se a existncia de 355 empresas na regio,
sendo 199 em So Bento do Sul (que tambm concentra as maiores empresas), 118 em rio Negrinho e
18 em Campo Alegre. Estas empresas geram aproximadamente 12.000 empregos diretos e so
responsveis por 37% das exportaes brasileiras de mveis. Predominam as pequenas e mdias
empresas, embora conte com 3 empresas de grande porte (acima de 500 empregados) localizadas em
So Bento do Sul. H importantes fornecedores de matrias-primas localizados na regio ou em
cidades prximas, como Tafisa Brasil S/A, Terranova Brasil S/A Ltda, e Intercontinental Indstria de
Mveis Ltda. erca de 2000 empregos diretos.
O Aglomerado Moveleiro de Arapongas/PR16 conta com aproximadamente 150 empresas,
predominantemente pequenas e microempresas. Atuam na produo de mveis retilneos (cmodas,
beros e guarda-roupas), estofados, mveis de escritrio (estantes, racks) e tubulares de consumo
popular, principalmente para as classes C e D, gerando 5.800 empregos diretos e 10.000 indiretos.
O crescimento da indstria moveleira de Arapongas estimulou a instalao de empresas nas
cidades vizinhas, que so beneficiadas pela proximidade espacial e esto associadas ao sindicato
patronal SIMA. Dentre as vantagens locacionais, destaca-se a proximidade da fonte de matria-prima e
de fornecedores de mquinas, a boa malha rodoviria, que permite escoar produtos para os mercados
interno e externo, a proximidade com empresas de consultoria tcnica, comercial, gerencial e design de
Curitiba, So Paulo e sul do pas, e a presena de instituies pblicas e privadas que geram inmeras
externalidades positivas para o aglomerado.
Dentre diversas instituies, poderia se lembrar: o SIMA, Sindicato das Indstrias Moveleiras
de Arapongas que coordena negociaes de interesse ao setor; o SIMFLOR, Programa de Auto
Sustentabilidade de Matria-prima para o Plo Moveleiro do Norte do Paran; e a Universidade do
Mvel/Fundao Araponguense de Ensino, inaugurada recentemente, e que traz perspectiva de
aumentar a mo-de-obra especializada na regio.
15

As informaes sobre o Aglomerado Moveleiro de So Bento do Sul em Santa Cataria fora obtidas em: Alievi (2000),
Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), Rosa (1999), Denk (2002), IPEA (2002), Lanzer et al. (1997), Moraes e Nassar
(2002) e Denk (2000).
16
Para maiores informaes sobre o Aglomerado Moveleiro de Arapongas no Estado do Paran ver Alievi e Vargas (2002),
Crocco e Horcio (2000), Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), MJB (2001), Batalha et al. (2002), Leonello (2001), Denk
(2002), Moraes e Nassar (2002) e Camara et al. (2001).
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Persistem, no obstante, diversos constrangimentos ao desenvolvimento da eficincia coletiva:


H baixa cooperao, .concorrncia predatria em preos, baixa capacidade inovativa (principalmente
em design) e quase inexistncia de fornecedores de insumos no local.
Alm disso, deve ser estimulada a cooperao com os plos moveleiros de Bento Gonalves e
So Bento do Sul visando incrementar as exportaes locais.

O Aglomerado Moveleiro de Linhares, localizado no nordeste do Estado do Esprito Santo,


espraia-se at o municpio de Colatina17. Estima-se que existam aproximadamente 130 empresas, das
quais 90 em Linhares e 40 em Colatina, e que geram 2.000 empregos diretos. H alguma cooperao
entre as indstrias moveleiras principalmente no que diz respeito troca de informaes, o que se deve
existncia de uma cultura comum que desenvolveu relaes de confiana entre os diversos
produtores.

O Aglomerado Moveleiro de Mirassol, localizado no noroeste do Estado de So Paulo, espraiase pelos municpios de Blsamo, Jaci e Neves Paulista 18. Existe no aglomerado cerca de 80 empresas
que produzem mveis residenciais de madeira tais como cadeiras, salas, dormitrios, estantes, mesas,
armrios, e mveis sob encomenda em madeira macia, gerando aproximadamente 3.000 empregos
diretos. O principal gargalo para o desenvolvimento do aglomerado a falta de recursos humanos.
Aproximar-se com o plo de Votuporanga traria vantagens competitivas adicionais ao aglomerado.

O Aglomerado Moveleiro de Montes Claros, localizado no norte de Minas Gerais, irradiou-se pelos
municpios de Berilo, Capelinha, Carbonita, Chapada do Norte, Gro Mogol, Josenpolis, Leme do
Prado, Minas Novas, Padre Carvalho, Riacho dos Machados, Turmalina, Veredinha e Virgem da
Lapa19.
17

Para maiores informaes sobre o Aglomerado Moveleiro de Linhares ver Gorini (2000), IPEA (2002) e Villaschi Filho
(2001).
18
Para maiores detalhes sobre o Aglomerado Moveleiro de Mirassol ver Alievi (2000), Crocco e Horcio (2000), Gorini
(2000), Coutinho et al. (2001), IPEA (2002) e Moraes e Nassar (2002).
19
Para maiores detalhes sobre o Aglomerado Moveleiro de Montes Claros consultar Marques e Queirz (2001) e FINEPADRE (2001).
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O Aglomerado Moveleiro de Ub estende-se por quase toda a Zona da Mata Mineira20. Atualmente
possui mais de 400 empresas localizadas na microrregio, o que corresponde a mais de 50% dos
estabelecimentos industriais locais, respondendo por cerca de 70% da arrecadao tributria local.
Alm disso, o setor responsvel por 73,4% dos empregos industriais e 37% do total de empregos no
municpio de Ub. Apesar do alto grau de informalidade do setor, ele responsvel por quase 70% da
arrecadao municipal e por aproximadamente 45% da arrecadao de ICMS do municpio. O APL
carente de tradio cooperativa entre as empresas locais. A maioria destas produz uma mesma linha de
produtos e competem entre si, principalmente atravs de preos, no desfrutando, portanto, de
externalidades derivadas da especializao interfirmas.

O Aglomerado Moveleiro de Votuporanga/SP, o segundo plo moveleiro mais importante do


Brasil21, espraiou-se pelo hinterland do municpio, contando com cerca de 350 empresas, a maioria de
pequenas e mdias empresas, que produzem cadeiras, armrios, estantes, mesas, dormitrios, salas,
estofados e mveis sob encomenda em madeira macia, empregando cerca de 7.000 empregados.
H certo grau de associativismo, refletido na criao de centros cooperativos de design.
Entretanto, h poucas empresas exportadoras, o que se deve ao baixo nvel para exportao, falta de
competitividade dos produtos, e pouca experincia comercial externa. Outro gargalo importante a
falta de recursos humanos.
Em termos institucionais, o aglomerado conta internamente com as seguintes instituies:
SINDIMVEL de Votuporanga; Centro Universitrio de Votuporanga, que est criando um curso de
tecnologia em produo moveleira; Plo de Modernizao do Setor Moveleiro de Votuporanga, criado
na dcada de 90; CEMAD Centro tecnolgico de Formao Profissional da Madeira e do Mobilirio
de Votuporanga, inaugurado em 2001 e mantido por empresas locais, que tem o objetivo de formar
mo-de-obra qualificada para a rea de design; Plo Interior Paulista Design, que uma associao de
empresas moveleiras que visa construo de vantagens competitivas, principalmente no que diz
20

Para maiores informaes sobre o Aglomerado Moveleiro de Ub consultar Crocco e Horcio (2000), Coutinho et al.
(2001), Denk (2002), Marques e Queirz (2001), INDI (2000), Santos et al. (s/d), Moraes e Nassar (2002), Fernandes e
Oliveira (s/d).
21
Para maiores informaes sobre o Aglomerado Moveleiro de Votuporanga ver Alievi (2000), Crocco e Horcio (2000),
Gorini (2000), Coutinho et al. (2001), IPEA (2002), Reginato (1998), Fernandes e Oliveira Jnior (s/d), Moraes e Nassar
(2002).
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respeito criao de design prprio; AIRVO Associao Industrial da regio de Votuporanga, que
ativo na busca de um SENAI com cursos e pesquisas voltados para a indstria moveleira, nos molde
do existente em Bento Gonalves (RS). As principais instituies externas que atuam no aglomerado
so o SEBRAE, a FINEP e o CNPq.
Um caso importante para se estudar articulaes microrregionais de produtores a recente
institucionalizao, em 2003, do Plo Tecnolgico da Indstria Txtil e de Confeces de
Americana/SP, responsvel pela produo de mais de 60% de tecidos planos artificiais e sintticos. Sua
criao tem por objetivo aumentar a produo, gerar mais empregos e mais renda para a regio.
Localizadas nesse Arranjo Produtivo esto Fibra DuPont, Vicunha Txtil, Santista Txtil, Tabacow,
entre outras. Integram o Plo os municpios de Americana, Nova Odessa, Santa Brbara D'Oeste,
Sumar e Hortolndia.
A inteno dos membros do Plo agora desenvolver uma poltica que articule
estrategicamente toda a cadeia produtiva nas cidades integrantes. As empresas do mesmo segmento
txtil passariam a trabalhar em conjunto. Ao invs de produzir apenas o tecido ou o fio, a idia
desenvolver o confeccionado, o que agrega mais valor aos produtos, alm de gerar mais mo-de-obra.
Os empresrios locais discutiram como seria mais fcil exportar a confeco pronta em razo da
retrao do mercado interno. Assim, espera-se mobilizar as pequenas empresas, normalmente
familiares, que individualmente no teriam condio de exportar. Os cinco municpios que compem o
Plo, juntos, so responsveis por aproximadamente 85% da produo nacional de tecidos planos
artificiais e sintticos, sendo que o volume de confeccionado no chega a 1% do total de embarques
txteis da regio.
A comisso de gesto do Plo composta por representantes das prefeituras das cinco cidades,
da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), Sindicato das Indstrias de Tecelagens de
Americana e Regio (Sinditec), Sindicato da Indstria Txtil (SindiTxtil), Assemblia Legislativa de
So Paulo e Secretaria de Estado da Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico. Essa nova
institucionalidade pretende articular as relaes dos diversos elos da cadeia produtiva txtil/confeces
existentes na regio, como fiao, tecelagem, tinturaria, estamparia e confeco, formando um centro
integrado de produo txtil. Este um caso importante pois a cadeia se espraia pelos municpios de
Nova Odessa, Sumar e Santa Brbara DOeste, que produzem fios, fibras, tecidos planos, artefatos do
vesturio, produtos para cama, mesa e banho; confeces de moda, entre outros22.
22

Para maiores informaes sobre o Aglomerado de Confeces de Americana ver Braunbeck (1994), SEBRAE-SP (2000),
SEBRAE-SP (2001), SEBRAE-SP (1999a), SEBRAE-SP (1999b), Souza et al. (2002).
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A diversificao produtiva apresenta-se como uma necessidade, mas deve estar sempre
relacionada base de especializao constituda, a partir da qual se construram vantagens especficas
que geraram, no seu percurso, conhecimentos incorporados no codificveis. H sugestes para se
apoiar a expanso do setor produtor de mquinas e o fomento ao cultivo do algodo, alm do avano
na cadeia no sentido das confeces. O setor txtil em Americana, incluindo as confeces, possui
todos os atributos para se revelar um gerador de inovaes e no apenas um mero copiador de
moda e tendncias. Para isso, considera-se de central relevncia priorizar a construo de uma marca
regional.
Sugeriu-se a elaborao de um cadastro mapeando todas as interdependncias existentes
(compradores do mesmo fornecedor; fornecedores do mesmo comprador; empresas vendendo o
mesmo produto; empresas vendendo produtos complementares; ramos complementares; ramos
concorrentes; instituies em comum; servios em comum; mercados internacionais em comum,
sindicatos em comum, etc). So exemplos das aes que poderiam surgir de um debate sobre as
necessidades e oportunidades das empresas: centros de design e moda, viagens ao exterior para
pesquisa de moda, consrcios para exportao, sistema de distribuio coletivo, marketing da marca
no Brasil e nos principais centros compradores estrangeiros, pesquisa de mercado com vistas a
identificar os gostos estrangeiros, certificaes de qualidade para os produtos da regio, entre muitas
possveis iniciativas.
O Aglomerado Txtil de Blumenau/SC, estende-se por um raio de 100 Kms, envolvendo as
cidades de Joinvile e Brusque23. Nesta regio concentram-se 90% da produo brasileira de artigos de
cama, mesa e banho (62,4% em Blumenau; 19,4% em Joinville; 8,6% em Brusque).
O setor caracteriza-se por alto grau de diferenciao no uso das matrias-primas, nos processos
produtivos, padres de concorrncia e estratgias empresariais. Muitas empresas se preocupam mais
com investimentos institucionais do que investimentos em produto. No priorizam a marca como
vantagem competitiva, alegando que o mercado exige bons preo e qualidade e a marca seria requisito
secundrio.

Outro caso de APL que passou a envolver mais do que um municpio o Aglomerado de
Vitivinicultura da Serra Gacha, que espraia-se, a partir de Bento Gonalves, para a regio de Monte
Belo do Sul e Garibaldi, tendo como epicentro da produo o Vale dos Vinhedos.
23

Para maiores informaes sobre o Aglomerado Txtil de Blumenau ver Ferreira (2000).
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A regio a principal rea de produo de vinhos do Brasil. A Serra Gacha sinnimo de


vinhos finos, reputao conquistada pelos descendentes dos imigrantes italianos que originaram a
tradio no estado. As vincolas gachas receberam, nos ltimos 3 anos, cerca de 200 premiaes
internacionais de vinho. A produo vincola gacha vem apresentando acentuado desenvolvimento em
tecnologia, mas ainda h muito a ser feito, porque a produo de vinhos finos na regio ainda
recente.
Para se ter uma idia a cidade de Bento Gonalves possui 33 vincolas. As vincolas muitas
vezes atuam sob a forma de cooperativas de pequenos produtores. Esse o caso da Vincola Aurora,
localizada em Bento Gonalves, que conta com mais de 1.300 famlias cooperativadas e produz cerca
de 70 milhes de litros por ano.
Dentre suas principais instituies destacam-se: o Centro Nacional de Pesquisa de Uva e Vinho
(CNPUV), da EMBRAPA; a APROVALE Associao dos Produtores de Vinhos Finos do Vale dos
Vinhedos, busca criar uma identidade para os vinhos da regio; a Universidade de Caxias do Sul, etc.
Vejamos agora outros exemplos de APL, que transbordam por vasta regio, da cadeia produtiva
de couro-calados.

O Aglomerado Caladista do Vale do Paranhana no Rio Grande do Sul, espraia-se pelos


municpios de Trs Coroas, Igrejinha, Taquara, Parob, Rolante e Riozinho,

desenvolveu-se

juntamente ao Vale dos Sinos24. A prpria expanso e sucesso do Vale dos Sinos alavancou o
desenvolvimento do Vale do Paranhana. O encarecimento relativo da mo-de-obra no primeiro fez com
que muitas empresas se transferissem para o segundo. A regio conta com mais de mil empresas
caladistas, empregando cerca de 25 mil pessoas, que respondiam por mais de 60% do PIB regional.
H pouca interao entre as empresas, alm de visitas freqentes entre as empresas. As maiores
fontes de vantagens so: proximidade dos fornecedores do Vale dos Sinos; disponibilidade de mo-deobra especializada; abundncia de mo-de-obra, fcil e prxima; facilidade de transportes para o
escoamento da produo; proximidade de centros tecnolgicos para realizao de testes; facilidade de
emprstimos de mquinas; menor influncia de sindicatos.

24

Para maiores informaes sobre o Aglomerado Caladista do Vale do Paranhana ver Galvo (1999).
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O Aglomerado Coureiro-caladista do Vale dos Sinos no Rio Grande do Sul cresceu em torno
do Rio dos Sinos, irradiando-se a partir da cidade de Novo Hamburgo, sendo que hoje j atinge o norte
de Porto Alegre, se estendendo por 24 cidades25. As principais cidades que compem este aglomerado
so Novo Hamburgo, So Leopoldo, Campo Bom, Parob, Igrejinha, Sapiranga, Gramado, Dois
Irmos, Ivoti e Estncia Velha. Esta aglomerao setorial caladista a maior produtora de calados do
Brasil. Em um raio de 50 km encontra-se tudo que necessrio fabricao de calados. Conta,
atualmente, com empresas que operam em todas as etapas da cadeia produtiva de calados como
empresas caladistas, prestadoras de servios especializados, curtumes, fornecedores de equipamentos
e mquinas, fabricantes de componentes e agentes de exportao.
importante destacar a diferena significativa entre a regio do Vale dos Sinos e a cidade de
Franca. Esta ltima especializada em calados masculinos de couro, segmento no qual as exigncias
de flexibilidade so menores. Ao contrrio dos calados masculinos, que mantm uma linha bsica
estvel, os calados femininos so bastante sujeitos a modificaes decorrentes da moda, o que exige
das empresas uma flexibilidade muito maior, e esta extremamente importante no processo de
concorrncia.
Em 1992 estavam concentradas nessa regio cerca de 2.000 empresas atuando no setor
caladista, que empregavam cerca de 200.000 pessoas. Para o ano de 1996, o Vale dos Sinos contava
com: 191 fabricantes de componentes, 92 curtumes, 38 fabricantes de mquinas e equipamentos, 47
agentes de exportao, 759 empresas prestadoras de servios, 41 fabricantes de artigos de couro, 26
fbricas de borracha. O arranjo conta atualmente com cerca de 500 empresas produtoras de calados
que atuam principalmente no nicho de mercado de calados femininos de couro.
O Vale dos Sinos pode ser considerado o maior aglomerado coureiro-caladista do mundo. O
conjunto local de empresas responde por cerca de 1/3 da produo brasileira de calados e por pouco
mais de 80% das exportaes do setor. De toda a produo de calados do Vale dos Sinos, cerca de
60% destinam-se ao mercado externo e 40% produo interna. Segundo dados de 1980, cerca de
20% da mo-de-obra empregada na indstria do estado do Rio Grande do Sul trabalhava no setor
caladista. O Vale dos Sinos emprega em torno de 30% de toda a mo-de-obra que trabalha no setor no
Brasil. As grandes empresas investem em equipamentos modernos e verticalizam a produo, as
pequenas empresas compensam as suas desvantagens de escala e equipamentos modernos, utilizando
25

Para maiores informaes sobre o Aglomerado Coureiro-Caladista do Vale dos Sinos consultar Vargas (2000), Une e
Prochnik (2000), Garcia (2001), Garcia (1996), Henriques (1999), Croco et al. (2001), Vargas et al. (1998).
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flexivelmente a sua mo-de-obra, fabricando sob o regime de economia informal, e traando relaes
de cooperao com os atelis e fornecedores, permitindo com isso uma grande agilidade de resposta s
mudanas do mercado. nisto que se concentra a vantagem da pequena empresa.
A densidade institucional do Vale dos Sinos bastante elevada: CTCCA (Centro Tecnolgico
do Couro, Calados e Afins), que presta assessoria tcnica, treina recursos humanos, realiza anlises e
testes, emite laudos tcnicos e certificados de qualidade credenciados por importadores, realiza a
promoo de estudos e pesquisas; CNTC (Centro Nacional de Tecnologia de Calados), criado pelo
SENAI, voltado rea de calados que concorre com o CTCCA; SINDIMAQ (Sindicato Interestadual
da Indstria de Mquinas); ABICALADOS (Associao Brasileira das Indstrias de Calados);
APEX (Agncia de Promoo das Exportaes); ABAEX (Associao Brasileira dos Exportadores de
Calados e Afins); ASSISTECAL (Associao das Indstrias de Componentes para Calados),
responsvel pela promoo de seus associados, realizando parcerias com organismos e centros de
tecnologia; ABTC (Associao Brasileira de Tcnicos em Calados) e ABECA (Associao Brasileira
dos Estilistas de Calados e Afins), responsveis pela representao trabalhista; FENAC S/A (Feira
Nacional de Calados), empresa de capital misto responsvel pela promoo de feiras e eventos etc.
A criao de um Comit Consultivo do ncleo coureiro-caladista por parte do governo do
Estado e o estabelecimento de cmaras setoriais para discusso de problemas da cadeia produtiva
podem mediar conflitos que emergem a partir das demandas de diferentes segmentos do arranjo.
Apesar de o arranjo ter alcanado progresso na esfera produtiva, ainda h dificuldades nas etapas de
comercializao e design. Quanto capacitao em design, polticas pblicas devem incentivar o
processo de aprendizado interativo envolvendo atores locais, como instituies locais de pesquisa e
formao de recursos humanos. Com relao comercializao, deve-se buscar novos nichos de
mercado priorizando alguns segmentos, existindo campos para polticas pblicas voltadas para a
promoo de exportaes e desenvolvimento do mercado domstico.
Recentemente o Governo Brasileiro criou o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos
Produtivos Locais GTP APL, que tem com objetivo o fortalecimento das polticas de
desenvolvimento local, atravs: a) estmulo construo de Planos de Desenvolvimento
participativos, envolvendo necessariamente, mas no exclusivamente, instituies locais e regionais; b)
busca de acordo por uma interlocuo local comum (articulao com os rgos do Grupo de Trabalho)
e por uma articulao local com capacidade para estimular o processo de construo do Plano de
Desenvolvimento

(agente

animador).

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O segundo eixo da metodologia complementa o anterior promovendo: a) o nivelamento do


conhecimento sobre as atuaes individuais nos APLs; b) o compartilhamento dos canais de
interlocuo local, estadual e federal; e c) o alinhamento das agendas das instituies para acordar uma
estratgia de atuao integrada.
Inmeras iniciativas no campo das polticas de apoio a APLs vem se desenvolvimento no
Brasil nas vrias escalas. Cabe articul-las sistemicamente.
Um bom exemplo ocorre em Santa Catarina, atravs do

Frum Catarinense e das aes do Instituto Euvaldo Lodi de Santa Catarina, com o Programa
Catarinense de Desenvolvimento Regional e Setorial, que apia a estruturao de Agncias de
Desenvolvimento Regional, promovendo a articulao e a potencializao de aes existentes e
identificando potencialidades de novos projetos.

Descentralizao, Cooperao Sub-Regional e Novos Arranjos Institucionais na


nova Abordagem da Poltica Regional
Vrios fatores estruturais determinaram o aumento das disparidades inter-regionais em todo o
mundo. As polticas de desenvolvimento territorial passaram a conviver com enorme dilema entre duas
estratgias

alternativas:

promover

polticas

solidrias/redistributivas

ou

polticas

auto-

centradas/endgenas. Como, a um s tempo, reduzir desigualdades regionais e aumentar a


competitividade das regies?.

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Estratgia Auto-centrada/endgena
Eficincia
Aglomerao Territorial
Especializao Produtiva
Crescer
Riqueza

Estratgia Solidrio/redistributiva
Equidade
Disperso/Desconcentrao Territorial
Diversificao Produtiva
Redistribuir
Qualidade de Vida

Os novos arranjos institucionais de promoo do desenvolvimento local e regional buscam,


justamente, conciliar estas vias estratgicas aparentemente antagnicas. Algumas experincias parecem
confirmar as amplas possibilidades de manejo destas trajetrias que aparentemente seriam
contraditrias. O empreendimento da poltica de desenvolvimento da comunidade europia merece
destaque neste contexto.
Estas novas concepes tm implicado em mudanas significativas nos fundamentos do
planejamento e da gesto pblica e no prprio perfil dos governantes locais. Essa revalorizao da
dimenso regional acabou por influenciar sobremaneira a poltica regional de diversos pases. As
tradicionais polticas baseadas em incentivos fiscais/financeiros, e na construo de grandes obras de
infra-estrutura, com vistas atrao de grandes investimentos industriais, em regies especficas, tm
sido substitudas por estratgias regionalizadas, que buscam a endogeneizao dos processos de
desenvolvimento, para que esses possam ter carter mais durvel e sustentado. Usando a terminologia
correntemente utilizada na literatura: as estratgias de top-down esto dando lugar a estratgias de
bottom-up.
A partir dos anos 80, com essa nova abordagem da poltica regional, observa-se o surgimento
de estruturas descentralizadas em vrios pases. Este processo de regionalizao tem tomado
configuraes diferentes, que dependem do contexto poltico e institucional de cada pas. Em alguns
casos, por exemplo, a descentralizao de poder se dar pela via constitucional, enquanto em outros a
descentralizao parte de um processo mais limitado, resultado de uma reforma administrativa que
tem como objetivo melhorar a eficincia e eficcia na prestao de servios pblicos. Diferentes
arranjos institucionais emergem em vrios pases, como os contratos regionais e locais na Frana
(Contrat de pays) e Itlia (contratti darea e patti territoriali), os acordos regionais e locais na Sucia
(Regional/Local Growth Agreements) e as agncias de desenvolvimento na ustria.
No Brasil, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), ressalta o carter
nacional da mesma por ser esta a escala compatvel com a perspectiva de regulao do fenmeno das
desigualdades, atravs da definio dos critrios gerais de ao do territrio. No entanto, as
iniciativas locais e sub-regionais tambm ganham destaque na nova proposta, pois seriam o locus das
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aes operacionais. Nessa perspectiva os Programas Mesorregionais se constituiriam na unidade de


articulao das aes federais nas sub-regies selecionadas pelos critrios definidos para todo o
territrio nacional, acoplando-se a eles espaos institucionais de concertao a essa escala, como
fruns e agncias de desenvolvimento, conforme arranjos estabelecidos pelos atores sub-regionais.
Alm do movimento de descentralizao e de co-responsabilidade e devoluo do poder
decisrio s instncias subnacionais de governo, observamos tambm o crescimento de arranjos
horizontais, ou seja, articulados dentro de uma mesma escala de interveno, nos quais podemos
incluir tambm os arranjos metropolitanos. O prprio texto da PNDR indica a possibilidade de
articulaes dessa natureza.
Obviamente estas articulaes no so contraditrias com o movimento de desconcentrao,
pois tambm tem o objetivo de fortalecer as escalas sub-regionais de deciso. No caso da Frana, por
exemplo, a mesma legislao que promove a descentralizao administrativa da poltica regional
tambm incentiva a formao de arranjos de cooperao sub-regional.
Embora sejam possveis as articulaes nos nveis intermedirios, a motivao para

realizao dessas associaes locais se torna mais evidente, na medida em que a soluo de vrios
problemas municipais extrapola as suas fronteiras jurdico-administrativas, as concertaes regionais
se tornam poderosas, cujos exemplos mais evidentes so os servios de gua, esgotamento sanitrio,
depsito de lixo, sade e transportes. Alm disso, mesmo quando seja possvel a resoluo dos
problemas de forma isolada, a ao conjunta pode implicar em menores gastos e, portanto, ser
extremamente benfica, como, por exemplo, na realizao de compras em conjunto para alcanar
descontos mais significativos. Outro aspecto positivo dessas associaes pode ser viabilizar projetos
inviveis de serem realizados individualmente, como por exemplo, a compra de um equipamento
muito caro, a formulao de projetos, o compartilhamento de mquinas e equipamentos, centros de
tecnologia ou de design etc.
No Brasil as associaes municipais so objeto de debate poltico e acadmico a partir da
dcada de 90, quando modelos de associaes municipais bem sucedidos afloraram no cenrio
nacional, como os consrcios intermunicipais e as articulaes de municpios por bacia hidrogrfica,
embora a noo de consorciamento seja mais antiga26.

26

Cruz (2001) coloca que a idia de consorciamento j estava presente na Constituio paulista de 1989 e que os
instrumentos de cooperao intermunicipal passam a ser utilizados a partir da dcada de 80, como parte da estratgia de
descentralizao das polticas pblicas.
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Este tema tende a ganhar maior destaque no momento atual, tendo em vista o envio ao
Congresso Nacional de Projeto de Lei que buscar criar normatizao de contratos para a
institucionalizao de consrcios pblicos e de contratos de programa que incentivam a gesto
associada de servios pblicos. Este estabelecimento de normas para a cooperao municipal
urgente, visto que atualmente estas aes compartilhadas so viabilizadas no mbito do direito privado.
Para muitos estudiosos do assunto a criao de um arcabouo institucional seria indispensvel para a
criao de um projeto comum de desenvolvimento regional no pas, alm de incentivar e facilitar a
criao dessas associaes. Outros elementos, especialmente de ordem poltico-partidria, devem ser
considerados para explicar a resistncia e as dificuldades para a implantao desses arranjos no Brasil.
Alm disso, podemos deixar de levar em conta algumas caractersticas da federao brasileira, como
veremos adiante.
H a tendncia de ocorrerem trs arranjos institucionais na nova abordagem da poltica
regional, os quais chamamos de arranjos horizontais, arranjos verticais e arranjos mistos 27, como
colocado no quadro abaixo.
Novos Arranjos Institucionais: Verticais, Horizontais e Mistos
Arranjo
Definio
Arranho Horizontal Derivados do movimento de desconcentrao, seja
atravs de reformas constitucionais, seja atravs de
reformas
administrativas,
atribuindo
maior
responsabilidade s esferas subnacionais.
Arranjo Vertical
Ocorrem numa mesma escala de interveno. O
exemplo mais comum so as associaes municiais, mas
podem ocorrer em outras esferas administrativas.
Arranjos metropolitanos geralmente se enquadram nesta
categoria.
Arranjo Misto
Relao que se estabelece entre os arranjos verticais e os
governos supralocais.

Articulao Envolvida
local-intermedirio,
intermedirio-nacional,
local-nacional
local-local,
intermedirio-intermedirio

Local-local-intermedirio,
local-local-nacional,
intermediriointermedirio-nacional

Nesta considerao analtica no inclumos, para efeito de simplificao, as relaes dentro do


prprio governo central, como por exemplo, as relaes interministeriais ou supraministeriais, que so
indispensveis para a elaborao de uma poltica de desenvolvimento regional.
27

Obviamente, a definio de nvel nacional, intermedirio e local depende da diviso poltica e administrativa de cada
pas. Nos pases anglo-saxnicos, por exemplo, esta diferena entre trs nveis feita considerando 5 divises
administrativas, alm do Governo Central (respectivamente o termo em Portugus, Ingls e Francs):
1 - Provncia ou Estado, Province /State, Rgion
2 - Regio, Region/County, Dpartement
3 - Distrito, District, Arrondissement
4 - Distrito Eleitoral, Ward, Canton
5 - Municpio, Municipality, Commune
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Estabelecida essa diviso, a questo que se coloca : quais so as formas utilizadas para o
estabelecimento desses arranjos e como so operacionalizados? Somente uma pesquisa acurada sobre
esse assunto poderia fornecer subsdios para responder essa questo. No entanto, apresentaremos
abaixo, algumas experincias internacionais, que podero nos fornecer algumas pistas nesse sentido.
Ao final, com base nesses exemplos, discutiremos algumas tendncias e obstculos para a
concretizao desses arranjos no Brasil.
A questo que se coloca : de que forma vo se estabelecer essas relaes entre os diferentes
nveis de governo? Dentre vrias possibilidades, a literatura recente tem citado a contratualizao,
especialmente inspirada no modelo francs, como exemplo bem sucedido de relacionamento entre as
diversas esferas de governo, viabilizando a formao de arranjos estveis e eficientes. Assim,
considerando a contratualizao um modelo virtuoso, novas perguntas surgem: Quais so as vantagens
dessa formalizao contratualizada para as articulaes verticais e horizontais? Este modelo poderia
ser transportado para o Brasil? Arranjos informais no poderiam alcanar resultados virtuosos?

Arranjos Verticais/Mistos
Como j observamos, o surgimento de estruturas descentralizadas uma caracterstica
marcante das polticas de desenvolvimento regional atuais. Essa descentralizao tem seguido padres
distintos, de acordo com as caractersticas polticas e institucionais de cada pas. Assim fica muito
difcil estabelecer comparaes entre os vrios modelos utilizados. No entanto de uma forma geral, a
literatura internacional tem apresentado algumas tendncias, como a instituio de novas autoridades
supralocais ou a delegao de novas atribuies para entidades supralocais pr-existentes, com graus
variveis de dependncia do governo central.
Dentre vrias possibilidades de operacionalizar esses arranjos, a contratualizao,
especialmente inspirada no modelo francs, geralmente tomada como exemplo bem sucedido de
relacionamento entre as diversas esferas de governo, viabilizando a formao de arranjos estveis e
eficientes. Desde o incio dos anos 80, a legislao francesa apresenta tendncia descentralizao de
competncias e mais ampla articulao entre suas instncias e nveis administrativos (Santangelo,
2002). Neste mesmo perodo a reforma do sistema de planejamento nacional delegou s regies as
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atribuies de elaborao e gesto de um plano nacional de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que


autorizou o Estado a realizar contratos com as diversas esferas territoriais: regio, departamento ou
comuna, embora na prtica tais acordos formalizados tenham se limitado esfera da regio. A partir de
ento, o estabelecimento de regras claramente definidas entre o Estado e as regies passou a ser
oficializado por meio dos chamados Contratos de Plano Estado-Regio Jaccoud (2001).
Os contratos de plano foram reforados recentemente como instrumentos de poltica regional
pela Lei de 1995, LOADDT (Loi pour lAmenagement et le Dveloppement du Territoire), conhecida
como Lei Voynet. Esta lei introduziu o conceito de desenvolvimento sustentvel e incrementa o papel
do pays (sub-regio) no desenvolvimento de programas estratgicos de desenvolvimento e coloca
como principal objetivo da poltica regional corrigir as desigualdades de condio de vida dos
cidados ligadas situao geogrfica e s suas conseqncias demogrficas.
Alm disso, foram criadas duas novas categorias territoriais:

pays (sub-regio): definido na legislao como um territrio que apresenta uma coeso geogrfica, econmica,
cultural e social (Santangelo, 2002) fundada, portanto, numa identidade comum, sem no entanto apresentar fronteiras
previamente delimitadas, sendo estabelecida antes atravs da fixao concertada de estratgias comuns entre atores
locais. A sub-regio pode ser instituda a partir do estabelecimento pblico de cooperao intercomunal com
fiscalidade prpria, constituindo um grupamento de interesse pblico de desenvolvimento local ou fundando um
sindicato (Jaccoud, 2001).

agglomration (aglomerao): formada por espaos territoriais constitudos a partir de reas urbanas, consideradas
nico espao possvel para a realizao de polticas de localizao de atividades industriais ou comerciais ou ainda
uma poltica social ou de neutralizao de fatores geradores de excluso. As aglomeraes so definidas como reas
urbanas com mais de 50 mil habitantes, podendo englobar uma ou vrias comunas. Para ser reconhecida e poder
assinar um contrato de plano, a aglomerao dever constituir-se tambm em um estabelecimento pblico de
cooperao intercomunal com fiscalidade prpria (Jaccoud, 2001).

Na prtica, portanto, estas novas categorias territoriais potencializam o surgimento de


associaes municipais, permitindo a viabilizao de projetos nas mais diversas reas. Os nmeros
comprovam essa tendncia, na medida em que, atualmente dois teros das 36 mil cidades francesas
participam de consrcios intermunicipais, contando com milhares de instituies intermunicipais,
cujos representantes so eleitos pelos cidados e apoiados financeiramente pelo governo central. Como
muitas dessas cidades so muito pequenas, estas associaes representam alternativa importante para o
enfrentamento de variados problemas, tais como disposio de lixo e abastecimento de gua. Ou seja,
tais formas cooperativadas em associaes intermunicipais impuseram-se pela necessidade e por
problemas concretos.
Na Sucia, os chamados Local Development Agreements, embora tenham seu foco nas
relaes entre as Regies Metropolitanas e o Governo Central, tambm podem ser citados como
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exemplo interessante de articulao entre esferas diversas do setor pblico, e exprimem, assim como a
contratualizao francesa, um alto grau de comprometimento entre estas esferas de atuao. Estes
acordos fazem parte da Poltica Metropolitana Nacional, adotada pelo parlamento sueco em 1998.
Como a Sucia um pas que tem recebido um grande contigente de imigrantes e refugiados desde o
fim da Segunda Guerra Mundial, um dos principais objetivos desses acordos seria to end the social,
ethnic and discriminatory segregation in the metropolitan areas and comparable living conditions for
people living in the cities (Commission on Metropolitan Areas in Sweden, 2003: 3). O Swedish
Integration Board seria o rgo encarregado de coordenar e avaliar o desempenho desses acordos.
Estes acordos estabelecem as obrigaes do municpio e do governo central para alcanar os
objetivos pretendidos. A durao desses acordos de trs a seis anos, durante os quais o governo
central se compromete a fornecer recursos para o desenvolvimento de projetos compatveis com os
objetivos estabelecidos.

Arranjos Horizontais
Como j observamos, teoricamente, podemos encontrar arranjos horizontais tanto entre as
instncias intermedirias como locais. No entanto, a literatura mais farta no relato de arranjos locais
(intermunicipais), razo pela qual nos concentraremos nas articulaes dessa natureza. No entanto,
preciso ressaltar, que arranjos nas esferas intermedirias de atuao so igualmente importantes e
merecedoras de uma reflexo mais aprofundada.
Na Europa, as vrias formas de coordenao intermunicipal tm variado enormemente, indo ao
extremo da criao de uma cidade principal, atravs da juno de municpios perifricos,
estabelecendo uma nica autoridade municipal (amalgamation)28 at a criao de estruturas informais
de coordenao para oferta de servios pblicos comuns.
Nos casos em que a legislao no prev estruturas especficas para lidar com problemas
comuns entre cidades, os consrcios ou associaes de autoridades locais so geralmente utilizados.
Sob esse sistema, as municipalidades participantes se agregam voluntariamente e geralmente
28

No iremos tratar desses casos neste trabalho e sim nos concentraremos nas associaes intermunicipais mais
tradicionais.
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temporariamente. Os municpios delegam certos poderes para a autoridade comum que ento exerce
esses poderes em seu prprio nome. O corpo administrativo dessa autoridade comum normalmente
formado por uma assemblia composta por representantes dos municpios participantes. Na maioria
dos pases a legislao que rege tais consrcios relativamente flexvel, tanto em relao ao nmero
de funes que deve ser confiado administrao comum, quanto ao nmero limite de municpios que
devem fazer parte da associao, embora possa haver certas excees a esse padro, com o
estabelecimento de certas condies especficas para a formao de consrcios em alguns pases, como
podemos verificar no quadro abaixo.
Os projetos conjuntos dos consrcios intermunicipais geralmente so financiados com
contribuies dos municpios constituintes, mas tambm existem casos em que a participao
municipal proporcional utilizao dos servios. Nos casos da Sua e Blgica, por exemplo,
algumas associaes intermunicipais so institudas atravs da criao de uma companhia, da qual os
municpios membros so acionistas. Assim, eles podem receber, anualmente, uma parte dos lucros, ou
contribuir para cobrir o dficit.
Abaixo apresentamos alguns exemplos de diferentes solues institucionais para a realizao
de consrcios em alguns pases europeus.
Exemplos de solues institucionais para a realizao de acordos de cooperao intermunicipal em pases europeus
Pas
Holanda
Dinamarca
Blgica

Alemanha
ustria

Sua

Principais Caractersticas
A legislao de 1985 (Joint Regulations Act of 1985), estabelece que as provncias dividam seus
territrios em reas para cooperao, determinando as regras de cooperao para os municpios dentro
da mesma rea.
Os acordos para ao conjunta, por meio dos quais as autoridades locais estabelecem conselhos
especiais, com poderes para agir em seu nome, devem ser aprovados previamente por autoridade
supervisora, para assegurar que o acordo d aos conselhos locais algum controle sobre a atividade.
Os municpios podem estabelecer associaes municipais para a distribuio de eletricidade, gs,
televiso ou gua, desenvolvimento econmico, uso e ocupao do solo e habitao, remoo e
tratamento de lixo, crematrios, esporte, cultura, sade e gerncia administrativa e processamento de
dados. A lei tambm prev o estabelecimento de comisses intermunicipais para a cooperao entre
municpios contguos, e o governo provincial. No que diz respeito aos servios de corpo de bombeiros
e, na regio de Flemish, no tratamento do lixo, so estabelecidas cooperaes compulsrias por meio
das quais o governo provincial decide unilateralmente a composio dos consrcios aos quais as
municipalidades so obrigadas pertencer.
e Nestes dois pases feita uma distino entre tipos de cooperao administrativa entre autoridades
locais reguladas pelo direito privado e pelo direito pblico.
Na Alemanha, as autoridades locais podem contrair acordos sob a lei pblica na base de que um dos
partidos pode propor determinadas tarefas da responsabilidade das outras autoridades locais
concernidas ou realizar tais tarefas em nome dos outros partidos.
Este pas recorre a trs tipos de cooperao intermunicipal: 1) acordos para a explorao conjunta de
instalaes (ex. plantas de tratamento de esgoto) sem a criao de um novo corpo legal; 2) companhias
limitadas, nas quais cada municpio acionista (por exemplo para o transporte pblico); e 3) mais
raramente, associaes dos municpios que implicam a criao de uma entidade legal nova, com base
em um estatuto aprovado pelos conselhos locais e ratificado pelo governo cantonal. A cidade de
Zurique pertence inter alia associaes intermunicipais para o planejamento regional, o transporte

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Noruega
Irlanda

pblico e a proviso de gua, gs e eletricidade. Uma diversidade similar de formas da cooperao


intermunicipal existe em Berna. Alm dos acordos bilaterais para o fornecimento de gs, gua, esgoto,
coleta de lixo,transporte pblico e escolas, estes incluem uma associao de direito privado para
coordenao do planejamento regional, na regio de Berna, uma associao (direito pblico) na rea de
sade e um water board na forma de uma empresa privada.
A Noruega apresenta poucas limitaes legais na habilidade das municipalidades ou condados para
delegar voluntariamente a um comit comum a resoluo de problemas locais.
As autoridades locais podem participar em arranjos para a preparao comum em estaes de
tratamento de gua, qualidade do ar, de planos de desenvolvimento, etc. Podem tambm estabelecer
comits comuns compostos por membros indicados por cada municipalidade para considerar toda a
matria do interesse comum. Sob a legislao decretada em 1991, tais comits comuns podem ser
estabelecidos como entidades separadas e as funes das autoridades locais podem lhes ser delegadas.
Na Irlanda, as autoridades locais podem participar em acordos legais por meio dos quais uma
autoridade pode fornecer um servio para outra, em todo ou uma parte, a outra rea administrativa, com
ltima contribuindo com os custos. Em Dublin isto se aplica no exemplo de servios de corpo de
bombeiros, licenas de taxi e de direo, gua e outros servios.

Fonte: Council of Europe, 1993.

No Canad, os acordos intermunicipais podem ser formais ou informais. No caso de acordos


formais, os participantes assumem certas responsabilidades legais. Como regra geral, se um dos
participantes no pode cumprir seus compromissos (inclusive financeiros), os outros participantes
podem ser chamados a cobrir os compromissos do membro em dificuldades. Se um ou todos os
membros forem acionados legalmente, cada um deles considerado co-responsvel. (Handbook on
Inter-Municipal

Partnership

and

Co-operation

for

Municipal

Government

www.gov.ns.ca/snsmr/muns/workshops/PDF/
MunicipalCooperation_Seminar/Intermunicipal_report.pdf ).
Alm das estruturas colocadas acima, existe uma ampla variedade de arranjos mais informais
de cooperao intermunicipal na Europa. Estas esto relacionadas principalmente s questes de
planejamento urbano e regional. Alguns exemplos podem ser citados. No Reino Unido, as autoridades
em planejamento local, em cada regio, estabelecem conferncias e fruns para tratar questes ligadas
ao planejamento. No sudeste, por exemplo, todas as autoridades de planejamento em Londres e nos
condados circunvizinhos deram forma London and South-East Regional Planning Conference, para
discutir questes sobre o planejamento e o transporte na regio, e assim ajudar formular polticas
comuns e apresentar propostas ao governo e outras agncias, em matrias de interesse geral da regio.
Ao mesmo tempo, aqueles conselhos de distritos metropolitanos que no so membros de autoridades
comuns estatutrias para disposio do lixo, formam agrupamentos voluntrios com a finalidade de
regular esse assunto (Council of Europe, 1993).
Na Alemanha, o Federal Act on Regional Planning, por exemplo, estabelece que as reas na
periferia de aglomeraes urbanas devem ser includas em medidas de melhorias estruturais. De
acordo com o Building Code, os planos de desenvolvimento nos municpios circunvizinhos devem
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ser harmonizados de modo a ter uma conciliao de interesses e at mesmo de estabelecer normas
conjuntas quanto ocupao e uso do solo (Council of Europe, 1993).
Outro exemplo bastante interessante aquele das associaes informais para assuntos
administrativos como no caso da ustria, onde os municpios desenvolvem atividades administrativas,
como os centros de computao, onde vrias tarefas so computadorizadas como a arrecadao de
impostos e a folha de pagamento (Council of Europe, 1993).

Pensando o caso brasileiro


Considerando apenas os arranjos horizontais no Brasil, observamos que estes ganham
relevncia ainda maior se considerarmos as transformaes recentes como o fortalecimento dos
municpios, enquanto entes federados, aps a Constituio de 1988. Com a proliferao do nmero de
municpios, muitos dos quais apresentando grande fragilidade administrativa com quadros tcnicos
insuficientes e/ou pouco qualificados e, sobretudo, situao financeira bastante debilitada. As
associaes seriam, assim, soluo a ser considerada para superar dificuldades de vrias naturezas
relacionadas oferta de servios pblicos. Mas h tambm outras formas de parcerias intermunicipais,
como associaes, as agncias, os fruns, as empresas, as autarquias, as redes e as cmaras
intermunicipais, que tambm tm auxiliado os municpios na soluo de problemas comuns que
transcendem a esfera de um nico municpio.
Embora esse tema tenha ganhado espao no debate atual, impulsionado por vrias experincias
bem sucedidas, o aspecto mais flagrante da federao brasileira no a cooperao e sim a
competio, cujo sinal recente mais evidente foi o acirramento da guerra fiscal na dcada de 90, que
explicitou uma disputa ferrenha pela implantao de novos investimentos entre estados e municpios,
inclusive entre municpios de uma mesma regio metropolitana (Alves, 2001).
No cabe aqui fazer uma discusso sobre federalismo cooperativo versus federalismo no
cooperativo, no entanto devemos chamar a ateno para duas questes. Em primeiro lugar, mais
coerente pensar que atitudes no-cooperativas so prprias de agentes federativos. Assim, por ser
intrinsecamente conflituosa torna-se necessrio o estabelecimento de regras e de um elemento
regulador que organize os processos de divergncia mais aguda no seio da federao, de forma a
impedir perdas mais agudas para a sociedade como um todo. Nesta perspectiva o problema central no
estaria no carter conflituoso da nossa federao e sim na forma de balizamento dos diversos
interesses, que carecem de um ordenamento mais orgnico e sistmico.
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Em segundo lugar, o fato de que formas mais cooperativas de relacionamento entre entes
federativos tambm implicam em alguns problemas, pois alm da dificuldade em se estabelecer
responsabilidades mais claras, a cooperao pode resultar em resultados negativos, como a
subordinao dos entes mais fracos aos mais fortes, posto que cooperao implica em (re)definio de
poder. O desafio , portanto, possibilitar a cooperao sem que esse processo leve a relaes
assimtricas e no a imposio de interesses de uns sobre os outros (Rocha e Faria, s/d). Este um
caso tpico quando se envolve negociao no mbito metropolitano.
Tomemos, por exemplo, o caso de Paris, que exemplifica bem essa questo, pois existe certa
desconfiana histrica dos municpios vizinhos em relao capital francesa. Como essa ltima
sempre teve seus interesses privilegiados em relao aos municpios de seu entorno, alm de ter o
hbito de exportar para os municpios mais prximos as populaes de mais baixa renda e vrios
problemas, como o dos resduos slidos, existe alguma resistncia por parte dos municpios vizinhos
em criar associaes municipais juntamente com Paris.
Como as experincias associativas existentes mostram, estas geralmente funcionam em torno
de uma cidade plo (no caso metropolitano, na cidade sede da regio) ou um prefeito coordenador,
uma liderana forte, levando formao de desiguais e atribuies diferenciadas de responsabilidade.
Quanto mais homogneos em relao ao tamanho e ao poder poltico e aos recursos materiais, maiores
as chances de cooperao. Ao contrrio relaes assimtricas desestimulam a cooperao: os mais
fracos podem duvidar que seus interesses sejam atendidos, enquanto os mais fortes dispensem esse
tipo de articulao (Rocha e Faria, s/d).
Tambm podemos apontar como um obstculo para a realizao de arranjos horizontais (e,
neste caso, tambm verticais), o modelo poltico eleitoral vigente no pas. Como as autoridades so
eleitas nos trs nveis de governo, essas relaes se tornam mais complexas, pois passam a envolver
uma lgica poltico-eleitoral que acaba por pautar as diversas combinaes possveis de relaes
verticais-horizontais (...) Com o processo de redemocratizao, os prefeitos ganham um poder
importante na federao, tornando-se fundamentais para carreiras dos polticos, tanto para o
Legislativo como para os outros nveis do executivo, j que so agentes privilegiados de acesso ao
territrio local. Prefeitos de municpios prximos, ainda mais quando filiados a partidos concorrentes,
ou, mesmo se no mesmo partido, com projetos polticos prprios, acabam por estabelecer relaes de
competio poltico eleitoral (Rocha e Faria, s/d: 8). Some-se a isso os riscos do ciclo poltico, ou
seja, o fim de um mandato partidrio pode dificultar a continuao de aes preestabelecidas.
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Diante desse quadro, portanto, quais seriam as alternativas para estimular as associaes
horizontais?
O Brasil j tem uma boa experincia em cooperao intermunicipal 29 e, provavelmente muito
de seu desenvolvimento depende de aperfeioamento dos instrumentos j existentes. No entanto, com
base nas discusses feitas acima e dos exemplos colocados, podemos indicar alguns pontos que podem
ser levados em considerao com vistas a estimular associaes horizontais e avanar na problemtica
da coordenao legitimada e estratgica.
A contratualizao intermunicipal pode ser uma sada para diminuir os riscos polticos dos
acordos, tornando-os mais estveis. Esta pactao pode ser incentivada pelo governo federal atravs de
mecanismos de incentivo criao de associaes municipais. Pode-se priorizar o repasse de verbas a
projetos dos municpios com aes compartilhadas, desde que esses se enquadrem nos objetivos gerais
da Poltica Nacional de Desenvolvimento e que essa liberao de recursos seja condicionada
apresentao de resultados e de contrapartidas (co-responsabilizao).
Se a formalizao, levada a seu extremo pela contratualizao, uma sada para diminuir os
riscos polticos e partidrios do sistema brasileiro, parece paradoxal que indiquemos tambm a
formao de arranjos informais, que embora possam ser extremamente frgeis, podem congregar
interesses legtimos e permitir o dilogo para o surgimento de propostas de polticas, e at mesmo
evoluir para estruturas mais formais de cooperao.
Deve-se ressaltar tambm que a formao dessas associaes deve acontecer de forma
voluntria e no compulsria, de maneira a permitir que os interesses legtimos sejam perseguidos.
Algumas autoridades e autores tm sugerido como uma sada para a construo de arranjos mais
harmoniosos seria inicialmente a discusso de arranjos informais, realizados para projetos especficos,
para posteriormente elaborar uma estrutura institucional. Esta seria uma alternativa importante tambm
para a criao de institucionalizao metropolitana, onde a tenso entre os interesses dos municpios
sede e perifricos, est quase sempre presente.
Os casos europeus de consultas na rea de planejamento urbano e regional, embora num
contexto poltico-institucioanal diferente, podem servir de inspirao.
Como j observamos, uma condio para a realizao de associaes a existncia de relaes
mais igualitrias e homogneas entre os membros. Sabe-se que do ponto de vista estrutural essa

29

Para um balano do estgio atual das associaes e consrcios intermunicipais no Brasil, consultar Cruz (2001).
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condio difcil de ser alcanada. Alm disso, existe a discusso de qual o papel de uma liderana,
seja municipal, seja regional, nestes processos.
Como consolidar interlocutores legtimos, uma validao social cidad e promover o
monitoramento e a reavaliao constante das polticas implementadas um grande desafio. Construir,
pedagogicamente, um espao de contatos e dilogos freqentes para a busca da confluncia de aes e
propsitos, criando foras-tarefa de animao e envolvimento e mltiplas arenas de concertao de
interesses, tais como, consrcios, fruns regionais de desenvolvimento, comits, etc.

Consideraes finais sobre os desafios para a implementao de polticas de


desenvolvimento
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fundamental construir tticas e estratgias que envolvam um processo delicado de


aprendizado conflituoso, que ir requerer o resgate da lgica do projeto e das aes planejadas,
participativas e politizadas. Nesse contexto, as aes polticas devem ser mais geis, potentes,
sistemticas e devem ser empreendidas simultaneamente em vrias direes escalares. Deve-se
pretender, com tais polticas, a recomposio territorial atravs da ao planejada; a reconstruo de
espaos pblicos e dos canais institucionalizados de participao, destrudos pelas polticas
neoliberais, e a criao de variadas arenas que possam aglutinar e dar vazo s diferentes
reivindicaes e interesses.
O poder pblico deve cumprir papel-chave nesse processo. Deve estar bem capacitado, com
recursos materiais e humanos para incentivar a discusso democrtica, garantindo transparncia,
acompanhamento, fiscalizao e o monitoramento permanentes, alm do papel decisivo de impor e
fazer cumprir sanes e benefcios.
Romper com as foras desarticuladoras e os pactos de dominao interna, e estabelecer
estmulos identidade/diversidade/diferenciao/variedade, tarefa longa e difcil, que deve, em seu
percurso, ser estruturalmente pedaggica. Essa proposta deve ser multiescalar, ou melhor, transescalar
no sentido de ter que realizar cortes oblquos e transversais nas diversas polticas pblicas,
atravessando-as, rearticulando-as (mas tambm resultante desses diversos cortes e cruzamentos
realizados) para realizar sua sntese em uma poltica de desenvolvimento que seja inclusiva
socialmente.
Conforme j afirmamos, polticas multiescalares podem apreender dialeticamente as
heterogeneidades estruturais de nossa nao subdesenvolvida, resgatando a fora da diversidade e
criatividade, historicamente atingidas pelas elites conservadoras, e mais recentemente pelos vrios
anos de neoliberalismo.
Em sntese, no apenas da esfera da utopia a busca de aes planejadas que, reunindo
sujeitos sociais e espao herdado, permitam o encontro de estratgias de desenvolvimento
significativas de uma igualdade que se realize pelo respeito diferena e diversidade (IPPUR, 2002:
9). necessria ampla repactuao de foras antagnicas e da necessria contratualizao dos
compromissos. A inspirao para tal orientao politizada vem das polticas da Unio Europia 30. Em
outras palavras, a articulao de um novo pacto, em que as aes tenham horizontes de longo prazo,
tendo por base contratos-programas, criteriosamente definidos e territorializados.
30

Sobre a estrutura e a dinmica do empreendimento europeu, vide Galvo (2003).


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Um governo democrtico deve Respeito s Escalas, s lgicas particulares e aos timings


diferenciados dos diversos agentes de transformao,
preciso ampliar as arenas publicizadas e os canais institucionalizados de participao
promovendo o dilogo. O espao pblico no pode ser apenas aquele mero sinalizador e facilitador do
espao privado, servindo to-somente promoo de ambiente salutar para microiniciativas, mas deve
costurar, em vrias lgicas e escalas, macrodecises estratgicas que articulem e dem coerncia ao
processo duradouro de desenvolvimento, enquanto alargamento do horizonte de possibilidades.
Arenas de coordenao de interesses, dilogos, conflitos e consensos devem ser reelaboradas
continuamente.
O poder pblico deve cumprir papel-chave nesse processo. Deve estar bem capacitado, com
recursos materiais e humanos para incentivar a discusso democrtica, garantindo transparncia,
acompanhamento, fiscalizao e o monitoramento permanentes, alm do papel decisivo de impor e
fazer cumprir sanes e benefcios. Entretanto, os estudos internacionais tm demonstrado os
constrangimentos a que esto submetidas as aes pblicas que buscam fomentar el dilogo social,
muchas veces no se realiza por la ausencia de legitimidad social del gobierno, resultante de la falta de
confianza de los agentes sociales en su capacidad de conduccin del proceso (Juncal, 2002: 538).
Esse mesmo autor assevera que el gran desafo debe ser el de fortalecer el papel del liderazgo de los
gobiernos en todas sus niveles territoriales (...) Espacios en los cuales es posible organizar una esfera
para disputas y consensos, organizada por ley o contrato pblico, para articular la representacin
poltica tradicional con la presencia directa y voluntaria de la ciudadana. Un espacio donde el Estado
recupere su legitimacin y se afirma. Y la sociedad civil expresa su identidad y se fortalece (Juncal,
2002: 554).
A legitimidade e a eficcia das aes podem se fundar em outra escala, para alm daquele foco
destas. Um bom exemplo aquele da busca de solues de mbito regional. As estratgias de atuao
conjunta intermunicipal, fundamentais no enfrentamento de problemas comuns, que extravasam os
limites jurdico-administrativos, vocalizando, com maior potncia, reivindicaes supralocais, podem
ter grande xito. Para aperfeioar essas aes que extrapolam a escala local preciso pactuar, com
definio e registro em contratos claros, a contribuio financeira e o acesso a possveis fundos,
explicitando a contribuio das partes em termos de capacidade gerencial, participao da comunidade,
compartilhamento de equipamentos, equipes, etc.
indispensvel, nestas aes consorciadas, a assuno, amplamente pactuada, de
responsabilidades, custos e benefcios, objetivando a to difcil e desafiadora compatibilizao entre
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eficincia e eqidade. H conflitos imanentes difcil definio da parcela que cabe aos municpios
mais ricos e aos mais pobres da regio. Da a necessidade de assegurar espaos amplos de
discusso, que realizem o mais justo balanceamento entre, por um lado, nus ou sobrecarga, devidos s
incumbncias requeridas e, por outro, benefcios e vantagens das polticas concertadas. Um exemplo
clssico: a discusso e os conflitos em torno da localizao de aterros sanitrios regionais nessas
negociaes.
A ao supralocal geralmente pode lograr grande xito em aumentar o poder de dilogo,
presso e negociao vis--vis aes isoladas dos municpios de determinada regio (Plis, 2000),
contribuindo para aumentar a acessibilidade a outras escalas espaciais e outros nveis de governo
superiores. No obstante, necessrio nessas experincias conjuntas que haja solidariedade
institucional para evitar os conflitos de competncia entre as distintas esferas de poder (Juncal, 2002).
A definio da escala supralocal complexa e necessria. Mesmo quando o recorte natural,
como o dos consrcios intermunicipais de bacias hidrogrficas, h complexidade na definio da
poltica. A escala da bacia a justa e devida escala para os problemas de gesto dos recursos hdricos e
do saneamento ambiental, mas no para outros problemas, como tem sido freqentemente pensado no
Brasil, talvez dada a extrema carncia de outras aes regionais que no a dos comits de bacias.
Cada problema tem a sua escala espacial especfica. preciso enfrent-lo a partir da articulao
dos nveis de governo e das esferas de poder pertinentes quela problemtica especfica.
Alm das articulaes intra-regionais importante ampliar seu raio poltico de manobra a fim
de negociar sua insero inter-regional. Nesse sentido, a experincia europia de implementao dos
Contratos de Plano Estado-Regio bastante pedaggica das virtudes das polticas que diagnostiquem
e tratem de forma adequada as escalas dos problemas. Esses contratos, com o duplo objetivo de
articular horizontalmente os atores institucionais de uma mesma regio e integrar verticalmente as
diferentes esferas poltico-administrativas (...) implicando o reconhecimento formal da existncia de
vrios centros de deciso concernentes ao mesmo espao territorial e mesma problemtica (...) o
reconhecimento e a aceitao de competncias superpostas a um dado nvel territorial.... Em suma, a
contractualizao das polticas pblicas introduz no processo decisrio a necessidade de articulao
entre esses diferentes centros no hierarquizados de deciso, seja para definir em conjunto os objetivos
e as estratgias prioritrias para a regio, seja para implementar as aes previstas, inclusive o seu
financiamento (Jaccoud, 2001: 12-13).

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Tais experincias procuram contornar as graves disfunes acarretadas pelas competncias


superpostas, procurando dar transparncia ao conflito de interesses, buscando maior coeso e
solidariedade no sentido do desenvolvimento regional.
Vo sendo construdos, assim, politicamente, reforos nas relaes de horizontalidade (na
mesma escala) e de verticalidade (nas escalas abaixo e acima daquela em que se implementa a
poltica). Explicitam-se as relaes de oposio/contradio/complementaridade presentes em
determinado territrio, podendo assegurar novo patamar de convvio de escalas, nveis e esferas,
lanando mo de variados instrumentos, politizando as relaes, construindo cidadania e buscando
combater as coalizes conservadoras, que procuram preservar seus privilgios naquela escala restrita
sob seu domnio.
O que fundamental reconhecer e assumir a pluralidade de arranjos institucionais possveis,
em variadas escalas. E construir democraticamente (e operacionalizar) tais arranjos.

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