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AUSTERIDADE

PARA QUEM?
BALANO E PERSPECTIVAS DO GOVERNO DILMA ROUSSEFF

Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo e


Pedro Paulo Zahluth Bastos
(orgs.)

Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo


Pedro Paulo Zahluth Bastos
(organizadores)

Austeridade para quem?


Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff
Alexandre de Freitas Barbosa
Ana Carolina Cordilha
Antnio Carlos Diegues
Bruno De Conti
Carlos Pinkusfeld Bastos
Celia Lessa Kerstenetzky
Celso Amorim
Clemente Ganz Lcio
Fernando Augusto Mansor de Mattos
Fernando Maccari Lara
Fernando Rugitsky
Jlio Gomes de Almeida
Ladislau Dowbor
Laura Carvalho
Leda Maria Paulani
Lena Lavinas
Luiz Fernando de Paula
Luiz Gonzaga Belluzzo
Marcio Pochmann
Maria de Lourdes Rollemberg Mollo
Paulo Jos Saraiva
Pedro Paulo Zahluth Bastos
Pedro Rossi
Rosa Maria Marques
Samuel Pinheiro Guimares
Tarso Genro
So Paulo, 2015 1 edio

Carta Maior
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Austeridade para quem? balano e perspectivas do governo Dilma


Rousseff / Alexandre de Freitas Barbosa...[et al] ;
organizao de Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo e Paulo
Zahluth Bastos So Paulo : Carta Maior ; Friedrich Ebert
Stiftung, 2015. 352 p.
Textos de vrios colaboradores
ISBN 978-85-99138-79-3
I. Barbosa, Alexandre de Freitas II. Belluzzo, Luiz Gonzaga de Mello III. Bastos, Paulo
Zahluth 1. Capitalismo 2. Democracia 3. Capitalismo financeiro crise 4. Crise
econmica Brasil 5. Finanas internacionais 6. Mercado de trabalho 7. Sistema
financeiro 8. Dilma Rousseff (Governo)
(Bibliotecrio responsvel: Eduardo Marcos Fahl)

Este livro obedece s regras do Novo Acordo da Lngua Portuguesa.


Coordenao editorial: Rogrio Chaves; Projeto grfico e editorao eletrnica: Caco Bisol Produo Grfica Ltda.; Ilustrao de capa: Gilberto Maringoni.

Sumrio
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Introduo: Austeridade para quem?


Luiz Gonzaga Belluzzo e Pedro Paulo Zahluth Bastos

15 As Hienas e os Vira-Latas: os liberais de todos os matizes esto de volta

Celso Amorim

19 Impeachment, golpe de Estado e ditadura de mercado

Samuel Pinheiro Guimares

27 Como recuperar o vigor industrial

Luiz Gonzaga Belluzzo e Jlio Gomes de Almeida

35 Subproteo ao Trabalho na utopia neoliberal

Tarso Genro

39 A disciplina imposta periferia: do FMI s agncias de rating

Bruno De Conti

45 Onde est o dinheiro? Sistema financeiro, evaso fiscal e injustia

tributria como limites ao desenvolvimento


Ladislau Dowbor

55 O Brasil e os BRICS

Samuel Pinheiro Guimares

67 As transformaes no padro de organizao e acumulao da

indstria: da desindustrializao Doena Brasileira


Antnio Carlos Diegues

75 A tragdia da desindustrializao no Brasil

Fernando Augusto Mansor de Mattos

83 A questo da austeridade na poltica econmica

Maria de Lourdes Rollemberg Mollo

89 Em defesa do emprego e da renda

Rosa Maria Marques

93 A falcia da freada de arrumao

Austeridade para quem?

Leda Maria Paulani

103 2015: o novo 2003?

Carlos Pinkusfeld Bastos e Fernando Maccari Lara

113 Ajustar para crescer?

Laura Carvalho

119 Viabilidade contra austeridade

Celia Lessa Kerstenetzky

123 possvel enfrentar o dficit fiscal combatendo a desigualdade?

Recuperando o papel da poltica tributria


Lena Lavinas e Ana Carolina Cordilha

131 Do ensaio desenvolvimentista austeridade: Uma leitura kaleckiana

Fernando Rugitsky

139 Do ciclo expansivo ao ajuste fiscal: uma interpretao estruturalista

Alexandre de Freitas Barbosa

149 Desvalorizao e poltica cambial no Brasil

Pedro Rossi

155 O Regime de Metas de Inflao no Brasil: o que pode ser mudado?

Luiz Fernando de Paula e Paulo Jos Saraiva

165 Impasse entre mobilidade e polarizao recentes no capitalismo


brasileiro

Marcio Pochmann
171 Desafios para enfrentar a rotatividade no mercado de trabalho no
Brasil

Clemente Ganz Lcio
181 Austeridade permanente? A crise global do capitalismo neoliberal e as

alternativas no Brasil
Pedro Paulo Zahluth Bastos

313 Referncias bibliogrficas


347 Sobre os autores

Austeridade para quem?


Introduo
Luiz Gonzaga Belluzzo
Pedro Paulo Zahluth Bastos

A economia brasileira caminha para o abismo. As condies


internacionais excepcionais que facilitaram a retomada do crescimento econmico a partir de 2004 mudaram bruscamente em
2008 e foram agravadas em 2011.
A economia brasileira desacelerava no primeiro governo
Dilma at ensaiar um mergulho em 2014, o que exigia que se
revertesse o aperto monetrio executado desde 2013 e a perda de
importncia do investimento pblico desde 2011.
Ao invs disso, o governo reeleito optou por seguir a cartilha
da oposio de direita e o jogral dos porta-vozes do mercado
financeiro: a austeridade.
Essa cartilha exige juros mais altos e maior destinao de
impostos para o pagamento da dvida pblica, ao invs de devolvlos na forma de transferncias sociais, servios e investimentos
pblicos. Segundo ela, o governo deve cortar gastos diversos para
arcar com os custos de sua dvida (aumentar o supervit fiscal
primrio), que cresce por causa dos juros altos e da recesso.
O problema das contas pblicas em 2014 foi gerado pela
estagnao da economia e pelos subsdios pblicos que no
conseguiram estimular o gasto do setor privado. Se houve gastana,
ela foi com isenes de impostos e contribuies trabalhistas para
empresas que no reagiram como esperado e sim cortaram gastos,
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Austeridade para quem?


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em parte por causa da prpria desacelerao da demanda, em parte


por causa das incertezas do processo eleitoral, em parte por causa da
avalanche de importaes provocada pela crise internacional.
Se os subsdios no estimularam o gasto privado, o corte do
gasto pblico que caracteriza a austeridade vai muito menos. O
principal risco para a sustentao do gasto privado se confirmou
depois das eleies: o governo eleito optou pela austeridade em uma
economia beira da recesso.
Ao invs de resolver o problema da dvida pblica, a
austeridade a agrava. As contas pblicas no se assemelham a um
oramento domstico, cujo equilbrio pode ser restaurado com
aperto dos cintos. A importncia do oramento pblico tamanha
que a simples meno de que ele ser cortado bruscamente muda
a conveno das expectativas que influenciam o gasto privado,
sobretudo em uma economia j em desacelerao.
Por isso, o aumento radical da incerteza, a contrao brusca
do gasto pblico e a elevao de impostos resulta em queda das
prprias receitas tributrias ao provocar uma recesso dos gastos
privados e, portanto, da economia como um todo.
A recesso e os juros elevados, por sua vez, aumentam o peso
da dvida pblica na renda nacional. Ou seja, a austeridade produz
exatamente aquilo que pretende evitar.
O Manifesto de Economistas pelo Desenvolvimento e pela
Incluso Social, apresentado em novembro de 2014, j alertava o
governo eleito que esse tipo de austeridade deprimiria o consumo
das famlias e os investimentos privados, levando a um crculo
vicioso de queda na arrecadao tributria, menor crescimento
econmico e maior carga da dvida pblica na renda nacional.1
No h alternativa! Esse o lema para impor a austeridade aos
trabalhadores desde que Margaret Thatcher o declamou na dcada
de 1970.
H alternativa sim. Por que no impor austeridade aos
sonegadores de impostos? Aos que acumularam grandes fortunas
1. Para o texto do manifesto, ver <www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Economia/Manifesto-dos-economistas-pelo-desenvolvimento-e-pela-inclusao-social/7/32180>, acesso em 20.set.2015 .

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

ajudados pelos esforos de todos os brasileiros? Aos que recebem


grandes heranas? Por que no rebaixar impostos para trabalhadores
remediados e camadas mdias, mas aument-los para os que tem
ampla capacidade de contribuir mais?
Por que no reduzir os juros obscenos, que no podem ser
justificados pela necessidade de conter a inflao se a economia
brasileira no sofre a perspectiva de sobreaquecimento, mas sim o
mergulho na recesso?
Por que o regime de metas de inflao brasileiro nico
no mundo no sentido de mal considerar choques de preos
independentes de variaes do nvel de emprego e buscar sua meta
em um nico ano-calendrio?
Por que no baratear a inflao de alimentos com incentivos
agricultura familiar de produo de alimentos e a formao
de mecanismos pblicos amplos de estocagem e regulao de
preos agrcolas? Por que no evitar a importao da inflao de
commodities com impostos reguladores, sempre que os preos
superarem certo patamar definido democraticamente?
Por que deixar a determinao da taxa de cmbio ao sabor de
operaes especulativas no mercado de cmbio?
Por que no reativar a economia com investimentos
pblicos que atendam carncia de bens pblicos e infraestrutura
social reclamada pela populao brasileira e, ao mesmo tempo,
representam uma fronteira de desenvolvimento, estmulo ao
crescimento da economia, do investimento privado e da prpria
arrecadao tributria?
Por que no aumentar o gasto social se ele alarga a renda
disponvel e estimula o gasto de seus beneficirios, com vantagens
para todos?
Por que no recorrer a uma poltica industrial que, ao invs
de incentivos distncia, tenha metas concretas de incorporao de
novos ramos de atividade e recriao de cadeias produtivas vazadas
por importaes subsidiadas, anos a fio, pelo Real forte aqui, e por
bateria enorme de polticas de Estado nos pases desenvolvidos e na
sia em desenvolvimento?

Austeridade para quem?


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Que negocie com soberania com filiais estrangeiras que,


deixadas a seu prprio arbtrio, podem preferir substituir parte
da produo local por importaes subsidiadas e registradas em
parasos fiscais?
Que rejeite as exigncias liberalizantes feitas pelos EUA e a
Unio Europeia, e procure qualificar a pauta de comrcio exterior com
a China, evitando os riscos de velhas e novas relaes Norte-Sul?
Alternativas existem. A recusa em busc-las e a opo pela
austeridade desmobilizou a base social que lutou pela reeleio da
presidenta Dilma, mas no trouxe a governabilidade pretendida
junto aos que rejeitam, visceralmente, o desenvolvimento soberano
com incluso social e reduo de desigualdades.
A maior fora do governo eleito sua base popular pode se
transformar em sua maior fraqueza se no for mobilizada contra o
avano de seus inimigos.
A opo pela austeridade representa uma capitulao
ideolgica que desmoraliza as esquerdas e traz riscos severos aos
trabalhadores que ascenderam desde 2003. Para onde a nova classe
mdia vai seguir depois de desamparada?
A perda de popularidade da presidncia no resulta da
incapacidade de defender a austeridade com propaganda poltica
adequada. Todos os meios de comunicao tradicionais defendem
a austeridade como nica alternativa, mas isso no deixou o povo
brasileiro mais contente com ela.
a prpria opo pela austeridade que explica a perda de
popularidade e, quase diretamente, tambm da governabilidade
na definio de uma agenda legislativa favorvel aos interesses dos
trabalhadores brasileiros e da soberania da nao.
Ao contrrio da massiva propaganda de economistas ortodoxos
asseverando que a austeridade recuperaria a confiana empresarial
supostamente prejudicada pelo aumento limitado da dvida pblica
at 2014, a confiana despencou medida que a virada para a
austeridade ampliou a incerteza e contraiu a demanda efetiva.
Pior, o esforo de propaganda calou sobre a existncia de um
consenso internacional, mesmo em peridicos cientficos ortodoxos,

***
Ainda tempo de defender, de fato, mais mudanas. O
conjunto de artigos aqui reunidos aponta na direo de uma sada da
crise voltada retomada do desenvolvimento inclusivo, com justia
social, soberania nacional e eficincia produtiva. Quase todos os
captulos foram escritos especialmente para a coletnea, mas alguns
deles foram publicados de modo independente pelo portal Carta
Maior no primeiro semestre de 2015.
Abrindo a coletnea, Celso Amorim disseca o ataque
neoliberal que procura, hoje, retomar o envelhecido receiturio
da dcada de 1990 e blind-lo com tratados internacionais
que encurtam a autonomia decisria nacional, na Organizao
Mundial do Comrcio, em tratados bilaterais desiguais com pases
desenvolvidos e mesmo com o renascimento da rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca).
Em seguida, Samuel Pinheiro Guimares disseca o ataque no
fronte interno, analisando o esforo conjunto realizado na mdia
conservadora, nos trs poderes e nos mercados para impor um
programa total que culmina na campanha pr-impeachment.
Luiz Gonzaga Belluzzo e Jlio Gomes de Almeida oferecem
a receita de como recuperar o crescimento atravs do vigor
industrial, aproveitando o potencial do mercado interno brasileiro
e as vantagens competitivas do setor primrio. Explicando porque
a indstria de transformao essencial para o desenvolvimento
econmico, apresentam proposta que combina poltica industrial
seletiva, administrao do comrcio exterior e do movimento de
capitais, investimento pblico em infraestrutura e sistema pblico
de financiamento. importante registrar que esse o nico captulo

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

que um governo no consegue poupar atravs de cortes de gastos


quando uma economia caminha para recesso ou ento a aprofunda
severamente. Hoje, os maus conselheiros da austeridade garantem
que a fada da credibilidade s vai operar milagres depois que o povo
brasileiro aceite cortes permanentes de direitos sociais consagrados
na Constituio Cidad de 1988. Era esse seu objetivo inicial?

Austeridade para quem?


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da coletnea no escrito no primeiro semestre de 2015: publicado


pela revista CartaCapital em maro de 2012, foi atualizado com
dados referente ao desempenho econmico de 2014 e preserva
grande atualidade.
O ataque neoliberal contra os trabalhadores analisado com
verve por Tarso Genro, avaliando as presses trazidas pelo domnio
do capital financeiro sobre a economia global e pelas mudanas
tecnolgicas. Contra as reformas neoliberais manifestas no ataque
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e da Terceirizao, o
autor prope um novo sistema de tutela legal e proteo social aos
trabalhadores terceirizados.
Segue-se um conjunto de captulos que avalia as restries
e oportunidades ao Brasil colocadas pelo sistema internacional
posterior crise financeira global. Bruno de Conti avalia como
a disciplina imposta periferia do capitalismo muda de figura:
mesmo com a acumulao de grande volume de reservas cambiais
que permite prescindir do Fundo Monetrio Internacional, as
agncias de rating de crdito soberano procuram sistematizar e
impor a agenda da plutocracia financeira sobre a gesto da poltica
econmica, visando blindar o neoliberalismo.
Ladislau Dowbor mostra, com multiplicidade de dados, como
um sistema financeiro paralelo organizou-se ao arrepio do controle
dos Estados nacionais voltando-se evaso fiscal sistemtica e
consequente injustia tributria em escala global. Retomar o
controle soberano e democrtico sobre a poltica econmica exige
recriar mecanismos para forar os ricos a contribuir para o fundo
pblico e reconverter bancos como vetores de desenvolvimento.
Em novo captulo, Samuel Pinheiro Guimares discute como
a relao entre o Brasil e o restante dos BRICS envolve algumas
ameaas (principalmente se a relao com a China no negociar
a proteo de nossa indstria de transformao), mas traz vrias
oportunidades relacionadas maior democratizao das instituio
multilaterais e ampliao das relaes plurilaterais e mercados
dinmicos no mbito Sul-Sul. Um balano positivo entre ameaas
e oportunidades deve envolver melhor coordenao de polticas de

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

desenvolvimento regional no Mercosul e negociao com a China


para maior processamento industrial das matrias primas.
A seguir, os captulos de Antnio Carlos Diegues e Fernando
Mattos voltam a tratar do lugar da indstria de transformao
brasileira na nova configurao da diviso internacional do trabalho.
O primeiro avalia o padro defensivo de ajuste empresarial diante
da abertura comercial com apreciao cambial, mostrando como foi
possvel defender rentabilidade mesmo com menor agregao local
de valor, o que aumenta os desafios para uma poltica industrial
reestruturante. O segundo analisa o processo de desindustrializao
em curso no pas e sugere um conjunto de polticas industriais,
tecnolgicas, cambiais e comerciais que s podem se fundamentar
em um novo arco de aliana de classes que incorpore os trabalhadores
na definio de um novo projeto nacional de desenvolvimento.
Em seguida, um conjunto de captulos discute a tentativa
de resolver um desequilbrio fiscal provocado pela desacelerao
da economia e da arrecadao tributria com uma poltica fiscal
pr-cclica, ou seja, com cortes de gastos, e oferece alternativas.
Maria de Lourdes Mollo discute as bases tericas insustentveis
da austeridade e explica com grande didatismo a importncia de
polticas anticclicas e de um regime tributrio mais justo.
Rosa Maria Marques avalia o esgotamento relativo do modelo
de crescimento anterior, a necessidade de romper com a ortodoxia
determinada pelos interesses do capital financeiro e caminhar rumo
a um novo programa de investimentos sustentado em novas bases
sociais. Leda Paulani traa um histrico de terrorismo financeiro
realizado ao longo do governo Dilma e aprofundado durante a
campanha eleitoral, mostrando a capitulao do governo e a falcia
da freada de arrumao para recuperar a credibilidade empresarial
e o crescimento.
Carlos Pinkusfeld Bastos e Fernando Maccari Lara tambm
discutem a falcia do argumento da austeridade expansionista
mostrando, em especial, a enorme diferena histrica entre a
conjuntura atual e a de 2003, quando a austeridade prejudicou,
mas no foi capaz de abortar a retomada do crescimento puxada

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Austeridade para quem?


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inicialmente pelas exportaes e sustentada pela recuperao da


demanda interna. Laura Carvalho, por sua vez, aborda debate
internacional para mostrar que a hiptese de austeridade expansionista
inteiramente desacreditada internacionalmente, sugerindo
como alternativa um ajuste que maximize o multiplicador fiscal,
redistribuindo recursos obtidos por meio de tributos progressivos
para itens de gasto com grande impulso macroeconmico.
Os captulos seguintes avanam no debate do impacto
distributivo do ajuste fiscal. Celia Lessa Kerstenetzky argumenta que
o consumo pblico vinculado ao gasto social tem grande impacto
sobre o crescimento e, portanto, sobre sua prpria viabilidade fiscal,
como manifesto no ltimo ciclo longo de expanso no Brasil e
ainda possvel hoje, sobretudo se sua elevao for financiada com
um aumento da progressividade tributria de efeito limitado sobre
o consumo privado (dada a ampla destinao da poupana dos mais
ricos para ttulos da dvida pblica). Lena Lavinas e Ana Carolina
Cordilha, por sua vez, aprofundam a discusso do sistema de
impostos mostrando a extenso das injustias da tributao e, em
especial, do enorme volume de renncias fiscais, que calculam em
R$ 986 bilhes entre 2010 e 2014. Com referncias e dados amplos,
reavaliam a experincia internacional para propor um conjunto de
alteraes no sistema tributrio que conciliem equilbrio fiscal e
reduo das desigualdades.
Os prximos dois captulos propem uma leitura poltica e
estrutural da crise econmica. Fernando Rugitsky recorre a Michal Ka
lecki para defender que a proximidade do pleno emprego, o aumento
das reivindicaes salariais e a regulao pblica de juros e da taxa
de retorno de concesses pblicas levaram greve de investimentos
empresarial no governo Dilma Rousseff, problematizando a
viabilidade do ensaio desenvolvimentista empreendido. Alexandre
de Freitas Barbosa, por sua vez, recorre tradio estruturalista para
argumentar que a retomada do crescimento na dcada passada no
criou um padro de desenvolvimento: na transio para o governo
Dilma, este s seria capaz de se reproduzir no longo prazo com
base em uma nova coalizo fundada na queda da desigualdade e

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

na reestruturao produtiva; hoje, apenas contando com novos


consensos firmados a partir do ajuste fiscal.
Em seguida, Pedro Rossi avalia as deficincias da poltica
cambial brasileira, relativiza o papel da desvalorizao cambial
em incentivar o crescimento e faz propostas sobre como assegurar
um cmbio competitivo e evitar oscilaes bruscas da taxa de
cmbio. Luiz Fernando de Paula e Paulo Jos Saraiva discutem a
experincia internacional para mostrar as debilidades do regime de
metas de inflao no Brasil e propor reformas que tornem a poltica
monetria menos suscetvel, a curto prazo, a choques de oferta e
que a complementem com uma poltica mais ampla de combate
inflao, essencial para conciliar estabilidade de preos e crescimento
econmico.
Os captulos seguintes abordam os conflitos sociais e
o mercado de trabalho brasileiro. Marcio Pochmann avalia a
mobilidade socioeconmica que caracterizou a dcada entre
2004-2013 e interpreta a polarizao poltica e social atual como
resultado da disputa entre os que temem o bloqueio dos canais de
ascenso recentes e aqueles que, ao revs, temem a prpria ascenso
dos que vem de baixo. Clemente Ganz Lcio, por sua vez, analisa a
rotatividade caracterstica do mercado de trabalho brasileiro e critica
a tentativa, manifesta no projeto de lei para facilitar a terceirizao,
de reduzir o custo do trabalho aumentando ainda mais a rotatividade
e a desproteo do trabalho, contrapondo-a a propostas para inibir a
rotatividade, favorecer a qualidade do emprego e a sustentar a renda
do trabalho.
Finalizando o livro, um captulo mais longo de Pedro Paulo
Zahluth Bastos discute o contexto mundial em que os dilemas
brasileiros contemporneos devem ser enquadrados: o projeto de
construo do capitalismo neoliberal e sua crise global. Depois de
discutir como o projeto neoliberal, liderado pelos Estados Unidos
e pelas grandes corporaes multinacionais e multifuncionais,
resultou em menores taxas de crescimento e grande ampliao
das desigualdades sociais e internacionais de poder poltico e
econmico, o captulo compara as formas de insero internacional

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Austeridade para quem?


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e o desempenho dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz


Incio Lula da Silva, com vantagem significativa para o segundo.
Tambm avalia os motivos porque a crise financeira iniciada
em 2007 no foi acompanhada pelo abandono das instituies
e polticas neoliberais, a despeito de sua crescente perda de
funcionalidade e legitimidade. Finalmente, aborda com detalhe a
poltica econmica do governo Dilma Rousseff de 2011 a 2015,
luz do ciclo econmico, dos conflitos internos e das transformaes
da diviso internacional do trabalho aceleradas pela crise global e
pela ascenso chinesa, concluindo com propostas para superar o
fracasso da austeridade.

Dedicamos este livro a Celso Furtado (in memoriam)


e Maria da Conceio Tavares.

As Hienas e os
Vira-Latas: os liberais de todos os
matizes esto de volta
Celso Amorim

Pensadores progressistas: alerta! Os liberais de todos os matizes esto de volta!


Aproveitando o momento de vulnerabilidade poltica e econmica do nosso pas, os defensores de uma integrao dependente
do Brasil na economia internacional esto lanando uma nova ofensiva, facilitada pelas agruras do ajuste fiscal, com queda nos investimentos governamentais e o descrdito convenientemente estimulado das empresas estatais, na esteira do escndalo da Petrobras.
Em vez de atacar a raiz desses ilcitos, que o financiamento empresarial das campanhas eleitorais (o que no diminui a responsabilidade dos transgressores da lei), os ps-neoliberais preferem investir
contra os poucos instrumentos de poltica industrial que o Estado
brasileiro ainda detm. A estratgia ampla e no se limita a aspectos internos da economia. Incide diretamente sobre a forma pela
qual o Brasil se insere na economia mundial.
Trs linhas de ao tm sido perseguidas. Uma j faz parte
do antigo receiturio de boa parte dos comentaristas em matria
econmica: o Brasil deveria abandonar a sua preferncia pelo sistema multilateral (representado pela Organizao Mundial do Comrcio) e dar mais ateno a acordos bilaterais com economias desenvolvidas, seja com a Unio Europeia, seja com os Estados Unidos da Amrica. O refinamento, no totalmente novo, o de que,
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Austeridade para quem?


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para chegar a esses acordos, o Brasil deve buscar a flexibilizao


do Mercosul, privando-o de sua caracterstica essencial de uma
unio aduaneira. Sem perceber que a motivao principal da integrao poltica j que a Paz o maior bem a ser preservado
os arautos da liberalizao, sob o pretexto de aumentar nossa
autonomia em relao aos nossos vizinhos, facilitando a abertura
do mercado brasileiro, na verdade empurraro os scios menores
(no em importncia, mas em tamanho) para os braos das grandes
potncias. de esperar que no venham a reclamar quando bases
militares estrangeiras surgirem prximo das nossas fronteiras.
O segundo pilar do trip, que est sendo gestado em gabinetes de peritos desprovidos de viso estratgica, consiste em tornar o Brasil membro pleno da OCDE, a organizao que congrega
primordialmente economias desenvolvidas. Essa atitude contraria
a posio de aproximao cautelosa seguida at aqui e que nos tem
permitido participar de vrios grupos, sem tolher nossa liberdade
de ao. A lgica para a busca ansiosa pelo status de membro pleno residiria na melhoria do nosso rating junto s agncias de risco,
decorrente do nosso compromisso com polticas de investimentos,
compras governamentais e propriedade intelectual (entre outras) estranhas ao modelo de crescimento defendido por sucessivos governos brasileiros, independentemente de partidos ou de ideologias. O
ganho no curto prazo se limitaria, se tanto, a um aspecto de marketing, e seria muito pequeno quando comparado com o custo real,
representado pela perda de latitude de escolha de nossas polticas
(industrial, ambiental, de sade etc.)
Finalmente e esse o aspecto mais recente da ofensiva ps-neoliberal h quem j fale em ressuscitar a rea de Livre Comrcio das Amricas, cujas negociaes chegaram a um impasse entre
2003 e 2004, quando ficou claro que os EUA no abandonariam
suas exigncias em patentes farmacuticas (inclusive no que tange
ao mtodo para a soluo de controvrsias) e pouco ou nada nos
ofereceriam em agricultura. A Alca, tal como proposta, previa no
apenas uma ampla abertura comercial em matria de bens e servios, de efeitos danosos para nosso parque industrial, mas tambm

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

regras muito mais estritas e desfavorveis aos nossos interesses do


que as que haviam sido negociadas multilateralmente (i.e., no sistema GATT/OMC), inclusive por governos que antecederam ao
do presidente Lula. Tudo isso, sob a hegemonia da maior potncia
econmica do continente americano (e, por enquanto pelo menos,
do mundo).
Medidas desse tipo no constituem ajustes passageiros. So
mudanas estruturais, que, caso adotadas, alterariam profundamente o caminho de desenvolvimento que, com maior ou menor nfase,
sucessivos governos escolheram trilhar. Os que propugnam por esse
redirecionamento de nossa insero no mundo parecem ignorar que
mudanas desse porte, sem um mandato popular expresso nas urnas, seriam no s prejudiciais economicamente, mas constituiriam
uma violncia contra a democracia. Evidentemente nosso governo
no se deixar levar por presses miditicas, mas at alguns ardorosos defensores de um Brasil independente e soberano podem no ser
de todo infensos a influncias de intelectuais que granjearam alguma respeitabilidade pela obra passada. Da a necessidade do alerta:
intelectuais progressistas, preparai-vos para o debate. Ele vai ser
duro e no se dar somente nos sales acadmicos ou nos corredores
palacianos. Ter que ir s ruas, s praas e s portas de fbrica.

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Austeridade para quem?

Impeachment, golpe de Estado e


ditadura de mercado
Samuel Pinheiro Guimares

O impeachment a tentativa de anular, por via legislativa,


pelo voto de 513 deputados e 81 senadores, os resultados das
eleies de novembro de 2014 que refletiram a vontade da maioria
do povo brasileiro ao reeleger a presidenta Dilma Rousseff, por 53
milhes de votos.
Desde 2003, as televises, em especial a TV Globo; os
maiores jornais, como o Estado de So Paulo, a Folha de S.Paulo e
O Globo; e as principais revistas, quais sejam a Veja, Isto e poca,
se empenham em uma campanha sistemtica para desmoralizar o
Partido dos Trabalhadores (PT) e os partidos progressistas e para
tentar provar a ineficincia, o descalabro e a corrupo dos
governos do PT, inclusive de seus programas sociais, que retiraram
40 milhes de brasileiros da misria e da pobreza.
Agora, com a ajuda de membros do Poder Judicirio, do
Ministrio Pblico e da Polcia Federal, os meios de comunicao,
tendo seu candidato perdido as eleies, tentam criar um clima
poltico e de opinio que venha a derrubar ou imobilizar a presidenta
e, assim, anular a vontade da maioria do povo brasileiro.
Fazem isto divulgando dia a dia, a conta gotas, as declaraes
de delatores, criminosos confessos, e de procuradores, policiais e
juzes que as vazam, seletivamente, para os meios de comunicao,
cometendo notria ilegalidade, e publicando notcias sobre o
extraordinrio descalabro e corrupo em que viveria o pas.
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Austeridade para quem?


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Diante da instabilidade poltica gerada por esta campanha, a


presidenta Dilma, com o objetivo de conter as manobras golpistas
(recontagem de votos, acusaes de fraude, ameaas diversas etc.) e
de apaziguar o mercado, anunciou um programa de austeridade,
de equilbrio oramentrio, de contrao de gastos do Estado, de
reduo de investimentos, na esperana de conquistar a confiana
dos investidores, seu principal objetivo, e de acalmar seus
opositores polticos.
preciso notar que o mercado no uma entidade
da sociedade civil, mas sim, na realidade, um nfimo grupo de
multimilionrios, investidores, especuladores e rentistas, e seus
funcionrios, quais sejam os chamados economistas-chefe de bancos
e fundos, os jornalistas e articulistas de economia, e seus associados
no exterior.
H economistas e jornalistas que so notvel exceo a esta
afirmao, mas so eles minoria.
Quando foi apresentado o programa de ajuste, declarou-se,
com nfase, que ele no iria afetar as conquistas dos trabalhadores
(a legislao sobre horrio de trabalho, frias, aposentadoria,
seguro desemprego etc.), nem os programas sociais, mas que iria
ele equilibrar o oramento por meio do contingenciamento, da
conteno de despesas e do aumento de impostos, com o objetivo
de fazer um supervit primrio que permitisse pagar os juros da
dvida pblica e conquistar a confiana do mercado, a confiana
dos investidores.
Conquistar a confiana dos investidores significa fazer com
que tomem a deciso de realizar investimentos (para obter lucros)
e assim ampliar a capacidade instalada, gerar empregos, condio
para a retomada do desenvolvimento.
A confiana dos investidores, todavia, tem a ver com
a expanso da demanda, pois s com essa expanso (sustentada)
podem surgir oportunidades de investimentos lucrativos.
A construo de confiana e a realizao de investimentos
so improvveis em uma conjuntura em que se elevam os juros
dos ttulos pblicos e das aplicaes financeiras para torn-los os

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

mais altos do mundo, o que atrai os capitais para o setor financeiro,


especulativo ou rentista, e os afasta do setor produtivo e, portanto,
dos investimentos.
Outros fatores que afetam negativamente a confiana dos
investidores so a competio predatria e destrutiva das importaes;
taxas cambiais inadequadas; a reduo dos investimentos pblicos
em infraestrutura; o aumento das taxas de juros dos financiamentos
de longo prazo do BNDES; a reduo da demanda e o aumento
do desemprego (que alguns esperam poderia criar as condies
polticas para um clima favorvel ao impeachment) devido reduo
da atividade econmica.
H um mantra, repetido sem cessar, sobre competitividade
e produtividade, entoado por autoridades pblicas, acadmicos,
jornalistas especializados, economistas-chefe de consultoras, de
empresas e de bancos.
Segundo esses especialistas, a soluo dos problemas internos,
isto , a retomada do crescimento e o afastamento para longe da
crise externa latente e cada vez mais ameaadora dependeriam
no somente da confiana dos investidores mas tambm do
aumento da produtividade (isto , da produo por trabalhador) e
do aumento da competitividade das empresas brasileiras diante das
chinesas, americanas e europeias, e da reduo do Custo Brasil.
No caso da produtividade, alguns afirmam que seu aumento
resultaria de grandes investimentos em educao, como teriam,
segundo argumentam, feito os pases desenvolvidos, tais como os
Estados Unidos, a Gr-Bretanha e a Coreia e que teria sido, segundo
eles, uma razo importante, e talvez a principal, para explicar o seu
desenvolvimento.
Os paladinos da educao defendem a educao primria
geral, a ateno especial primeira infncia, a incluso de todas as
crianas e jovens (e os adultos?) no sistema. No se fala muito na
preparao de professores, nem no horrio integral, nem nos efeitos
negativos da televiso e da internet sobre o sistema de ensino em
seu cerne, que o tempo dedicado aos estudos pelos jovens. Pode-se
perguntar quando esses brasileiros, hoje infantes e jovens, entrariam

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Austeridade para quem?


22

no mercado de trabalho para tornar a mo de obra mais produtiva


e o Brasil mais competitivo: daqui a 10 anos? Daqui a 15? E at l?
Outros argumentam que os custos do trabalho (parte do
Custo Brasil) seriam muito elevados (em comparao com os
custos em que pases? China? Estados Unidos? Alemanha?) e
que, portanto, seria necessrio reduzir esses custos, impedindo
aumentos artificiais do salrio-mnimo (j que no haveria escassez
de mo de obra), reduzindo os benefcios da legislao trabalhista,
estimulando a rotatividade da mo de obra etc.
Quanto ao Custo Brasil, argumentam com os altos custos
de transporte e de energia, com a carga tributria elevada, com a
multiplicidade de impostos, com a burocracia infernal.
Reclamam, tambm, da interveno excessiva do Estado
(empresas estatais e regulamentao) e pedem, ainda que at
agora apenas insinuem, a privatizao dessas empresas e a
desburocratizao, isto , menos lei e mais liberdade para o capital.
Segundo os defensores do programa de austeridade, em
decorrncia do aumento da produtividade interna, a competitividade
internacional seria alcanada com todas as suas vantagens tais como
um supervit comercial estvel, a diversificao dos mercados e o
aumento das exportaes de manufaturados.
Assim, a crise atual seria superada. Todavia, a verdade outra.
A crise atual, em parte verdadeira e em parte fabricada, decorre
da revolta conservadora devido ao fato de a presidenta Dilma ter
cometido dois pecados mortais luz dos interesses do mercado,
isto , daqueles indivduos beneficirios da concentrao de riqueza, de
renda e de poder poltico no Brasil, que so os grandes multimilionrios,
os latifundirios rurais e urbanos, os rentistas, os banqueiros e seus
representantes na mdia, no Congresso, no Judicirio.
O primeiro pecado foi a poltica de reduo, ainda que
temporria, das taxas de juros; o segundo pecado foi o apoio,
ainda que tmido, democratizao dos meios de comunicao.
O sistema financeiro e bancrio o principal instrumento de
concentrao de riqueza no Brasil. Ao reduzir as taxas de juros dos
bancos pblicos e ao forar a reduo dos juros dos bancos privados

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

(que foi logo compensada pelo aumento das taxas de administrao)


a presidenta diminuiu a transferncia de riqueza da sociedade e
do Estado para os bancos privados, seus acionistas e os detentores
de ttulos pblicos. A presidenta atingiu o cerne do mecanismo de
concentrao do sistema econmico e provocou a ira dos setores
conservadores que hoje pedem a privatizao dos bancos pblicos.
O sistema de comunicaes no Brasil o instrumento das
classes dominantes para construir o imaginrio do povo, para
manipular as informaes e para justificar o sistema econmico e
social vigente e desmoralizar aqueles que lutam por mais igualdade,
mais liberdade, mais fraternidade e pelos direitos das minorias, em
um contexto de desenvolvimento.
A concentrao do poder miditico condena os que ele
acusa ao difundir e repetir incansavelmente informaes antes
de julgamentos, e transformou o mensalo em julgamento prvio
contra o qual no soube resistir o Supremo Tribunal Federal (STF)
ao aceitar a conduta imprpria de seu presidente da poca e a
intimidadora campanha de imprensa.
O mesmo ocorre com a operao Lava Jato. No h nenhuma
iniciativa do Poder Judicirio para impedir a formao de uma
opinio pblica contra os acusados, gerada pelas denncias, sem
provas, feitas por criminosos confessos que denunciam a torto e a
direito quando, no caso dos procedimentos de delao premiada, as
investigaes deveriam ser feitas sob o maior sigilo, j que se trata
de denncias feitas por criminosos em busca de vantagens pessoais.
A mdia transformou o pedido da Procuradoria Geral da Repblica
de investigar determinados indivduos em prova de sua culpa.
Aqueles indivduos, polticos ou no, que vierem a ser investigados
e julgados culpados devem ser punidos com rigor, mas a imprensa
no pode substituir o Poder Judicirio nem o constranger, por
motivos puramente polticos.
Ao ameaar aqueles dois pilares da ordem conservadora, o sistema
financeiro e a mdia, a presidenta Dilma se tornou culpada e a oposio
insiste, ainda veladamente, e s vezes j abertamente, em que deve ser
punida pela destituio do cargo por um processo de impeachment.

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Austeridade para quem?


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Seria importante que o governo compreendesse que o que est de


fato ocorrendo uma manobra poltica cujos objetivos so pela ordem:
a) fazer o governo adotar o programa econmico e social do
mercado, isto , da minoria multimilionria e de seus associados
externos;
b) ocupar os cargos da administrao pblica (Ministrios,
Secretarias Executivas, agncias reguladoras) com representantes do
mercado;
c) enfraquecer poltica e economicamente o governo;
d) enfraquecer o PT e os partidos progressistas com vistas s
eleies de 2018;
e) aprovar leis de interesse do mercado;
f ) e, se nada disso ocorrer, fazer o governo sangrar e a,
ento, se necessrio e possvel, exigir o impeachment da presidenta.
Contra esta enorme e mltipla ofensiva econmica, miditica
e poltica do mercado e de seus representantes, h somente uma
estratgia possvel: a ao poltica intensa junto aos movimentos
populares, junto s organizaes da sociedade civil, junto ao
Congresso, junto Administrao Pblica e aos governadores,
enfim, a mobilizao da sociedade pelo seu esclarecimento e para a
defesa da democracia em toda sua integridade.
indispensvel que na distribuio de suas verbas de
publicidade, o governo leve em considerao a existncia de televises
comunitrias, universitrias, educativas, de rdios comunitrias, de
blogs e sites, e dos pequenos e mdios jornais e emissoras regionais;
e deixe de concentrar a distribuio de verbas e anncios apenas na
grande mdia, o que fortalece os oligoplios que atuam de forma
ostensivamente partidria e contra a maioria do povo, estimulando
antagonismos violentos e radicalizando a sociedade.
As manifestaes populares contra o governo e contra a
presidenta Dilma tm reunido cidados que, em sua maioria,
votaram contra a reeleio da presidenta em 2014.
Hoje, insuflados pela mdia e por organizaes de identificao
e origem nebulosa, por meio das redes sociais, inconformados

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

com a derrota e a pretexto da denncia de corrupo, iniciam o


processo poltico de Fora Dilma que , de fato, uma campanha
pr-impeachment.
O impeachment o golpe de Estado do mercado. Aqueles
que defendem hoje o impeachment e criam o clima de instabilidade
e de radicalizao so os mesmos golpistas histricos de 1954
e de 1964: as classes privilegiadas que temem o progresso e os
resultados da democracia e no os aceitam, apesar de ter o Brasil
uma concentrao de renda que se encontra entre as dez piores do
mundo, enquanto seu PIB um dos dez maiores do mundo, e de
ser urgente deter o processo de concentrao de renda (que a crise
acentua) para que seja possvel construir uma sociedade mais justa,
mais democrtica, mais prspera, mais estvel.
Para que este objetivo possa ser alcanado, preciso que a
sociedade brasileira no se submeta ditadura do mercado, cujos
integrantes tem sido os grandes beneficirios da crise que se iniciou
em 2008 e no apresenta sinais slidos de fim.

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Austeridade para quem?

Como recuperar o vigor industrial


Luiz Gonzaga Belluzzo e
Jlio Gomes de Almeida

O grande historiador Carlo Cipolla afirmou que a economia


dos homens atravessou dois momentos cruciais: o Neoltico e a Revoluo Industrial. No Neoltico, os povos abandonaram a condio de bandos selvagens de caadores e estabeleceram as prticas
da vida sedentria e da agricultura. Entre as incertezas e brutalidades
da vida natural, tais prticas difundiram condies mais regulares
de subsistncia dos povos e assentaram as bases da convivncia civilizada. Podemos afirmar que ao longo de milnios as sociedades
avanaram lentamente nas tcnicas de gesto da terra, desenvolvidas sombra de distintos regimes sociais e polticos e, portanto, sob
formas diversas de gerao, apropriao e utilizao dos excedentes.
s vsperas da Revoluo Industrial, os fisiocratas
consideravam produtiva somente a classe de agricultores. A
manufatura era a atividade da classe estril, que conseguia apenas
repor seus custos por meio das trocas e, assim, preparar-se para o
perodo de produo seguinte. A agricultura era, nesse sentido,
produtiva, ou seja, a nica atividade capaz de gerar excedente.
A Revoluo Industrial, escreveu Cipolla, transformou o
homem agricultor e pastor no manipulador de mquinas movidas
por energia inanimada. A ruptura radical no modo de produzir
introduziu profundas alteraes no sistema econmico e social. A
nascem, de fato, o capitalismo, a sociabilidade, a urbe moderna e
seus padres culturais. A diferena entre a vida moderna e as ante27

Austeridade para quem?


28

riores decorre do surgimento do sistema industrial, que no s cria


novos bens e os bens instrumentais para produzi-los, como suscita
novos modos de convivncia, de estar no mundo. Desse ponto de
vista, a indstria no pode ser concebida como mais um setor ao
lado da agricultura e dos servios.
A ideia da Revoluo Industrial como um momento crtico
trata da constituio histrica de um sistema de produo e de relaes sociais que subordinam o crescimento da economia a sua capacidade de gerar renda, empregos e criar novas atividades. O surgimento da indstria como sistema de produo apoiado na maquinaria endogeiniza o progresso tcnico e impulsiona a diviso social
do trabalho, engendrando diferenciaes na estrutura produtiva e
promovendo encadeamentos intra e intersetoriais.
Alm de sua permanente autodiferenciao, o sistema industrial deflagra efeitos transformadores na agricultura e nos servios. A
agricultura contempornea no mais uma atividade natural e os
servios j no correspondem ao papel que cumpriam nas sociedades pr-industriais. O avano da produtividade geral da economia
no imaginvel sem a dominncia do sistema industrial no desenvolvimento dos demais setores.
Os autores do sculo XIX anteciparam a industrializao
do campo e perceberam a importncia dos novos servios gestados
nas entranhas da expanso da indstria. No h como ignorar, por
exemplo, a revoluo nos transportes e as transformaes no sistema financeiro no perodo. So reconhecidas as interaes entre a
expanso da ferrovia e do navio a vapor e o desenvolvimento do setor de bens de capital apoiado no avano da indstria metalrgica e
metal-mecnica e na concentrao da capacidade de mobilizao de
recursos lquidos nos bancos de negcios.
A histria dos sculos XIX e XX pode ser contada sob a tica
dos processos de integrao dos pases aos ditames do sistema mercantil-industrial originrio da Inglaterra. Essa reordenao radical
da economia exigiu uma resposta tambm radical dos pases incorporados nova diviso internacional do trabalho. Para os europeus
retardatrios, para os norte-americanos e japoneses e mais tarde para

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

os brasileiros, coreanos, chineses, russos e outros, a luta pela industrializao no era uma questo de escolha, mas uma imposio de
sobrevivncia das naes, de seus povos e de suas identidades.
Paradoxalmente, a especializao de alguns pases na produo
de bens no industriais fruto da prpria diferenciao da estrutura
produtiva capitalista escala global comandada pela dominncia do
sistema industrial. Esse o caso de pases dotados de uma relao populao/recursos humanos favorvel, entre eles Austrlia, Nova Zelndia, Uruguai e Chile. A especializao decorre da prpria diviso de
trabalho suscitada pela expanso do sistema industrial.
Mas a especializao ou reespecializao virtuosa dos produtores de commodities na economia atual nem legitima nem justifica
o processo de desindustrializao em curso no Brasil. Ao longo de
cinco dcadas, at o incio dos anos 1980 do sculo passado, o Pas
empreendeu um ingente esforo para construir um sistema industrial relativamente avanado.
Concentrados na expanso dos setores pesados, os investimentos do II PND em meados dos anos 1970 deram impulso a um
novo ciclo de exportao de manufaturados de tecnologia madura
e de substituio de importaes. Mas a estratgia escolhida no s
provocou a crise da dvida do incio dos anos 80 como descurou da
incorporao dos setores da chamada Terceira Revoluo Industrial,
como a eletrnica de consumo, componentes eletrnicos, informatizao dos processos produtivos, novos materiais e qumica fina.
A crise da dvida externa e as polticas liberais que se seguiram
estabilizao dos anos 90 encerraram uma longa trajetria de crescimento industrial e criaram as bases para o retrocesso da indstria de
transformao. A participao da indstria no PIB caiu de 35,8% em
1984 para 15,3% em 2011, sendo atualmente de 13%. O leitor poder comparar o ndice brasileiro com dados para 2010 da ONU para
pases como China (43,1%), Coreia (30,4%) ou mesmo Alemanha
(20,8%). O padro brasileiro mais comparvel ao pas que mais se
desindustrializou durante a chamada globalizao, os EUA: 13,4%.
Essa queda seria natural se decorresse dos ganhos de produtividade obtidos ou difundidos pelo crescimento da indstria, como

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Austeridade para quem?


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ocorreu em pases de industrializao madura. Mas no foi isso que


se observou no Brasil. No momento em que ocorria uma revoluo
tecnolgica e a intensa redistribuio da capacidade produtiva manufatureira entre o centro e os emergentes, alterando o esquema tradicional centro-periferia, o Brasil foi empurrado para uma insero
desastrada que culminou na desvalorizao do real de 1999.
As polticas inspiradas no consenso neoliberal desataram a valorizao da taxa de cmbio real (nesse caso, na contramo do Consenso de Washington), a privatizao das empresas produtoras de
insumos e servios fundamentais e promoveram uma elevao da
carga tributria, onerando sobretudo a indstria, o investimento e
as exportaes. As privatizaes tinham como propsito de curto
prazo aumentar a receita do governo. Na verdade, a receita fiscal foi
tragada pela carga de juros, irm siamesa do cmbio real valorizado.
A suposta eficincia dos servios privatizados escorreu pelo ralo do
aumento real de tarifas.
O Brasil encerrou os anos 1990 com uma regresso da estrutura industrial, ou seja, no acompanhou o avano e a diferenciao setorial da indstria manufatureira global e, ademais, perdeu
competitividade e elos nas cadeias que conservou. Contrariamente ao afirmado pela vulgata neoliberal a respeito da globalizao,
o movimento de relocalizao manufatureira foi determinado por
duas foras complementares e, no raro, conflitantes: o movimento
competitivo da grande empresa transnacional para ocupar espaos
demogrficos de mo de obra abundante e as polticas nacionais dos
Estados soberanos nas reas receptoras.
Nos anos 2000, a estrutura e a dinmica da produo e do
comrcio globais, originada pela concomitncia entre os movimentos da grande empresa e as polticas nacionais (particularmente as
da China), colocou o Brasil, por conta de sua dotao de recursos
naturais (gua, energia, terras agriculturveis, base mineral), em posio simultaneamente promissora e perigosa. Bafejado pela liquidez internacional, antes e depois do estouro da bolha imobiliria, e
abalroado pela demanda chinesa de commodities, o Pas foi condescendente com a ampliao e generalizao do dficit comercial que

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

afetou a maioria dos setores industriais, ao mesmo tempo em que


o agronegcio e a minerao sustentavam um supervit global no
comercio exterior.
Para ilustrar como os fatores assinalados teriam efeitos devastadores sobre o comrcio exterior brasileiro de produtos da indstria
de transformao, se em 2006 o saldo era positivo em 29,8 bilhes
de dlares, em apenas cinco anos, vale dizer, em 2011, o resultado
alcanaria valor negativo de 48,7 bilhes. Em 2014 o dficit subiria a 63 bilhes de dlares. Destaques para os dficits em produtos
qumicos, bens de capital mecnicos, equipamentos de rdio, tev e
comunicao e veculos automotores. O resultado global do comrcio exterior foi superavitrio em 29,8 bilhes de dlares em 2011
(40 bilhes em 2006), graas ao extraordinrio saldo em commodities agrcolas e minerais de 78,5 bilhes de dlares (46,4 bilhes
em 2006). Mas, o supervit seria transformado em dficit de US$ 4
bilhes de dlares em 2014, quando o saldo de commodities recuou
para 59,5 bilhes.
A abundncia de divisas teve larga contribuio do fluxo de capitais, antes e depois da crise financeira. A situao benigna provocou
o descuido com a persistncia dos fatores que determinaram o encolhimento e a perda de dinamismo da indstria: cmbio valorizado, tarifas caras, em termos internacionais, dos insumos de uso geral e carga
tributria onerosa. Na medida em que tivemos a ventura de ampliar
o dficit financivel em conta corrente, o cmbio passou a apresentar
uma tendncia acentuada e contnua de valorizao. A crise financeira
internacional e as polticas monetrias utilizadas nos pases desenvolvidos para conter seus efeitos s agravaram a situao.
Fica claro que a falsa insero competitiva da economia brasileira est cobrando o seu preo. Falsa, porque as polticas dos anos
90 entendiam que bastava expor a economia concorrncia externa
e privatizar para lograr ganhos de eficincia micro e macroeconmica. Percorremos o caminho inverso dos asiticos que abriram a economia para as importaes redutoras de custos.
A abertura estava, portanto, comprometida com os ganhos de
produtividade voltados para o aumento das exportaes. As relaes

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Austeridade para quem?


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importaes/exportaes faziam parte das polticas industriais, ou


seja, do projeto que combinava o avano das grandes empresas nacionais nos mercados globais e a proteo do mercado interno. As
importaes no tinham o objetivo de abastecer o consumo das populaes. Estas se beneficiaram sim dos ganhos de produtividade e
da diferenciao da estrutura produtiva assentada em elevadas taxas
de investimento.
O crescimento brasileiro jamais se valeu de uma estratgia de
crescimento puxada pelas exportaes export led mas, a partir
dos anos 1960, procurou estimular as vendas externas para ampliar
a capacidade de importar e afastar o risco do estrangulamento externo. Nesse particular, o crescimento brasileiro tem grande semelhana com aquele dos Estados Unidos, uma economia continental. Dotados de fartos recursos naturais, os EUA recorreram a polticas escancaradamente protecionistas para garantir o seu desenvolvimento
industrial, voltado sobretudo para o mercado interno.
O Brasil incorporou 16 milhes de famlias ao mercado de
consumo moderno por conta das polticas sociais e de elevao do
salrio-mnimo, que habilitam esses novos cidados ao crdito. Essa
incorporao ser limitada se no estiver apoiada na ampliao do
espao de criao da renda. Nas economias emergentes bem-sucedidas, a ampliao do espao de criao da renda fruto da articulao entre as polticas de desenvolvimento da indstria (includas a
administrao do comrcio exterior e do movimento de capitais) e
o investimento pblico em infraestrutura. Esse arranjo, ao promover o crescimento dos salrios e dos empregos, gera, em sua mtua
fecundao, estmulos s atividades complementares e efeitos de encadeamento para trs e para frente.
No se trata de retornar s polticas dos anos 50, 60 e 70,
mas de ajustar a estratgia nacional de desenvolvimento s oportunidades e restries criadas pela nova configurao da economia
mundial. O modelo adotado desde os anos 90, a pretexto de estimular a competitividade da indstria, realizou a operao contrria. Desalentou as exportaes de manufaturados e favoreceu as
importaes predatrias, filhas diletas do cmbio valorizado, dos

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

custos elevados dos insumos de uso generalizado e de um sistema


tributrio irracional.
Da, uma nova etapa de crescimento industrial no deve contemplar nem pode, nas condies atuais da economia mundial
uma estratgiaexport led. O Brasil est em condies de estabelecer
uma macroeconomia da reindustrializao, usando de forma inteligente as vantagens que se revelaram recentemente.
No se trata to somente de concentrar os esforos na manuteno de um cmbio subvalorizado, mas de desenvolver um conjunto de polticas voltado para o objetivo de expanso do mercado
interno sem incorrer nas restries de balano de pagamentos. Nessa estratgia, no cabe a determinao da taxa de cmbio como um
ativo cujo preo formado pelo movimento de capitais.
Essa estratgia apoiada no mercado interno envolve, ademais,
o equilbrio do oramento corrente e a rpida ampliao do oramento de investimento e o prosseguimento do processo de incluso
e de distribuio de renda. Esse circuito virtuoso poder ser construdo com mais facilidade se os recursos oriundos do pr-sal forem
destinados correo das distores da estrutura tributria e utilizados para reverter o encarecimento dos insumos fundamentais, alm
de gerar espao e demanda para a reindustrializao.
A poltica industrial deve ser concebida no mbito de uma
estratgia de desenvolvimento nacional que promova a reindustrializao. Esse arranjo deve estar apoiado no potencial do mercado
interno brasileiro, nas vantagens competitivas do agronegcio e da
indstria e na preservao de seu sistema pblico de financiamento.

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Austeridade para quem?

Subproteo ao Trabalho na
utopia neoliberal
Tarso Genro

A proposta de terceirizao, que est em debate atualmente


seria melhor dizer um novo sistema de normas destinadas a reorganizar
o mercado de trabalho em nosso pas no uma volta ao passado.
Nem um sistema atrasado, mas o captulo de um processode
estmulo acumulao privada, atravs de novas relaes jurdicas
de largo alcance econmico. uma tentativa de criar um novo momento de prosperidade e de concentrao de renda, por meios que
j vem ocorrendo nos pases de capitalismo mais avanado.
um modelo novo e moderno, que visa colocar o contrato
entre prestadores e tomadores de mo de obra num patamar
compatvel com os novos processos do trabalho, com as novas relaes
horizontais entre empresas colaboradoras e com novos estmulos,
originrios das novas tecnologias digitais e informacionais. Isso no
quer dizer que seja bom ou deva ser aceito pelos trabalhadores,
pois a modernizao capitalista ordinariamente feita atravs do
aumento da explorao.
Observe-se que a tendncia das atividades finalsticas, nas
empresas mais modernas, de reduo da mo-de-obra de explorao mais intensiva, combinada com a utilizao, cada vez maior,
da robtica, da telemtica, com osdesigns computadorizados, as
comunicaes comutativasvia internet e com os processamentos
microeletrnicos e nanotecnolgicos. Ou seja, estes novos proces35

Austeridade para quem?


36

sos tm por base, para um novo saltoda acumulao, uma mo-de-obra altamente qualificada e a utilizao exponencial da inteligncia cientfico-tecnolgica, em detrimento da fora de trabalho
mais tradicional.
Quero ressaltar que, o que est ocorrendo, sem nenhuma
margem de dvida, muito negativo para a ampla maioria dos trabalhadores assalariados, que tem no sistema protetivo da CLT uma
defesa contra a hiperexplorao. Embora ela no seja plenamente
efetiva, pelo menos barra os processos de explorao mais violentos,
que, mesmo assim, ainda ocorrem em muitas partes do nosso pas
e do mundo. O processo em curso pior do que o passado, porque
dissolve as resistncias de classe no cerne do mundo do trabalho.
Venho sustentando, desde 2002 (Genro, 2002, p. 130 e
segs.), que a CLT vem, paulatinamente, perdendo a eficcia para
proteger partes cada vez maiores das classes trabalhadoras, no s
em funo destes novos processos do trabalho e das novas tecnologias, mas tambm porque, necessitando cada vez menos assalariados
para tocar as suas atividades-fim, a tendncia reduzir o volume
da remunerao total da mo de obra (massa salarial disponvel),
para estabilizar ou aumentar os lucros.
O controle do processo produtivo, substituindo o eyes of
master, de que nos falava Engels, hoje, ocorre mais pelo resultado
do que pela subordinao tradicional dentro da fbrica. E os contratos coletivos de trabalho funcionam, cada vez menos, como instrumentos jurdicos que permitem a reduo das diferenas salariais,
entre os distintos grupos de trabalhadores e se tornam cada vez mais
dbeis como instrumentos de unificao das lutas sindicais.
A terceirizao, j existente, assim ampliada com as novas
normas, que promovem uma mudana jurdica expressiva e nefasta
da tutela laboral. Ela vem encobrir com a tutela da lei relaes j
existentes, atravs de firmas individuais ou coletivos de prestadores de servios organizados como pessoas jurdicas. Agora, este novo
sistema contratual, se aprovado e finalizado, vai induzir uma nova
etapa de aumento da intermitncia, da precariedade e tambm da
meia-jornada.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

No mundo real, desintegra, ainda mais, o trabalhador da


empresa e bloqueia ainda mais fortemente os ltimos vestgios de
uma restaurao social-democrtica, porque o esprito coletivo, capaz de gerar resistncias e demandas, fica mais fragilizado. Por isso,
no uma volta ao passado, pois no retorna reorganizao de
uma situao de misria coletiva que unifica sujeitos em luta, mas
constitui um modelo novo de pobreza fragmentada, que separa indivduos.
Num presumido regime socialista e democrtico, de acumulao e distribuio, esta reduo da necessidade de trabalho vivo,
para produzir mais (em funo do progresso tecnolgico), serviria
para o aumento do tempo livre; ou seja, serviria para reduo do
tempo de trabalho necessrio para responder s demandas de um
mercado socialmente regulado.
Na situao concreta de domnio do capital financeiro sobre
a economia global a consequncia outra: ao invs da reduo da
jornada, com a manuteno da ocupao do mesmo nmero de trabalhadores, o novo sistema promove a reduo do nmero de trabalhadores nas atividades finalsticas da empresa, combinada com a
reduo da massa salarial total disponvel, que vai aumentar a meia-jornada, a precarizao e a intermitncia.
Assim, a evoluo tecnolgica que, se socializada, se tornaria
um avano distributivo, no atual capitalismo turbinado torna-se um
pesadelo que desqualifica o emprego e rebaixa os salrios reais da
grande massa assalariada. A hiper-concentrao de renda, que ocorreu nos EUA nos ltimos 15 anos, deveu-se, entre outras causas,
muito pelo processo de flexibilizao das tutelas trabalhistas, acompanhada de uma rpida reduo da atividade industrial.
Brandir apenas a velha CLT da Revoluo Industrial, para
responder a este processo em curso, um suicdio anunciado. Ao
lado da defesa da CLT e da sua aplicao plena proteo da fora
de trabalho tradicional, devemos abrir um novo leque de propostas
de tutela, que abranjam os j terceirizados e os novos terceirizados,
cuja existncia, se verdade que se origina da hegemonia que os
empresrios dispem para produzir as leis no sistema poltico atual,

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Austeridade para quem?


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no menos verdade que , tambm, um efeito da horizontalizao


do processo produtivo e da emergncia de novos padres tecnolgicos em curso. Defender a inconstitucionalidade destas novas leis, se
vingarem, e defender os direitos consagrados na CLT no deve nos
impedir de buscar novos diplomas de proteo dos novos excludos
da intermitncia e da precariedade.
Sugiro que devemos ousar propor um novo sistema de tutela
legal e proteo social aos trabalhadores terceirizados, como o direito a um salrio-mnimo idntico ao piso salarial das categorias finalsticas na empresa, bem como penso que devemos formular uma
proposta de um Fundo Pblico Nacional, extrado dos lucros do
capital financeiro, dos grandes grupos empresariais, dos oligoplios
e das grandes fortunas, para complementar uma renda digna aos
precrios, terceirizados, intermitentes, que agora j so as maiores
vtimas da fase mais da dura utopia neoliberal.

A disciplina imposta periferia:


do FMI s agncias de rating
Bruno De Conti

Com o iminente fim da Segunda Guerra Mundial, representantes dos pases aliados reuniram-se, em 1944, na cidade de
Bretton Woods, para a histrica conferncia que tentaria dar certa
ordem ao inordenvel sistema capitalista, atribulado pela guerra e
ameaado pela alternativa socialista. Nesse encontro, foram criadas algumas instituies multilaterais que teriam extrema importncia para os acontecimentos vindouros na maioria dos pases do
globo. Em realidade, por trs da pretensa multilateralidade, essas
instituies foram concebidas como verdadeiros agentes disciplinadores do capitalismo mundial. Dentre essas instituies, surgiu
o Fundo Monetrio Internacional (FMI), responsvel por garantir
essa disciplina nos mbitos monetrio e financeiro.
Como nos mais previsveis enredos, a histria dos pases perifricos conta com a recorrente apario em cena desse personagem
que desempenha o paternal papel de salvar, mas, ao mesmo tempo
e com a autoridade de um salvador , disciplinar. Resumindo em
poucos atos, a sequncia de acontecimentos ocorre da seguinte forma: i) uma fase de bonana da economia internacional resulta em
massivos fluxos de capitais para os pases perifricos; ii) por motivos
que podem variar e que so muitas vezes alheios aos pases perifricos ocorre uma reverso no ciclo de liquidez internacional,
determinando uma parada sbita desses fluxos de capitais para
39

Austeridade para quem?


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a periferia; iii) com desequilbrio em seu balanos de pagamentos, a


crise se esboa e esses pases recorrem aos emprstimos do FMI. Mudando o nome do pas e o ano de ocorrncia da crise s vezes nem
isso possvel contar essa mesma histria para muitos desses pases.
E a mais nova e trgica ironia que agora essa histria tambm se
aplica at mesmo dentro da Europa, na sua prpria periferia.
Mas o ponto central que essa ajuda do FMI no gratuita
e nem sequer barata. No estou com isso me referindo apenas aos
juros e ao decorrente custo da dvida, mas sim aos ajustes impostos
pelo Fundo. Com a autoridade de quem salva do calote e da crise,
o FMI, em contrapartida, exige que o pas ajudado siga uma determinada cartilha.
Assim, a boa cincia econmica, aquela formulada nas universidades de maior prestgio dos pases centrais, imposta aos povos brbaros e perdulrios. No bastassem os canais menos diretos
de imposio dessa doutrina por exemplo, pelo financiamento de
pesquisa , por intermdio do FMI a imposio taxativa e a desobedincia significa o impedimento do acesso aos recursos, pois o emprstimo escalonado e condicional. E embora as regras sejam diversas, o mandamento central dessa doutrina um: a austeridade fiscal.
No Brasil, o acesso aos recursos do FMI ocorreu diversas vezes
ao longo da histria, mas o governo de Fernando Henrique Cardoso
foi um dos mais prdigos em assinar esse tipo de acordo. Em dois
mandatos, foram trs acordos. O primeiro, da ordem de US$ 41,5
bilhes, foi firmado imediatamente aps sua reeleio, em novembro de 1998. Como contrapartida, foram estabelecidas metas fiscais
pelos trs anos seguintes, o que foi determinante para a definio,
em 1999, de um dos pilares do chamado trip macroeconmico,
a saber, a perseguio de metas de supervit primrio.
Depois disso, foram firmados novos acordos em 2001 (US$
15,7 bilhes) e em 2002 (US$ 37 bilhes). Este ltimo, j em plena disputa eleitoral, fez surgir a dvida sobre o respeito s regras do
contrato em caso de vitria do candidato de oposio, Luiz Incio
Lula da Silva. O ento candidato preferiu acalmar os mercados e
tornou pblica, em junho de 2002, uma Carta ao Povo Brasileiro,

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

na qual comprometia-se, uma vez eleito, a respeitar os contratos e


obrigaes do pas e a preservar o supervit primrio.
Vencendo as eleies, Lula efetivamente cumpriu a promessa e os primeiros anos de seu governo tiveram supervits primrios
superiores inclusive queles obtidos por FHC. Em um contexto extremamente favorvel da economia internacional e tambm por
polticas bem-sucedidas no propsito de dinamizar os mercados internos , foi possvel, a despeito desse ajuste fiscal, crescer a taxas
elevadas e atrair volumes imensos de capital estrangeiro. Com isso,
a dvida com o FMI foi paga de forma antecipada, em uma atitude
muito celebrada pelo ento presidente Lula, em funo da simbologia do esperado fim da subservincia s doutrinas do Fundo.
Os anos se passaram, o Brasil continuou atraindo capital estrangeiro e constituindo reservas internacionais que hoje chegam
aos US$ 370 bilhes. Essa situao permitiu ao governo brasileiro
uma maior autonomia de poltica econmica como reao crise
internacional, inclusive com uma poltica fiscal anticclica.
No entanto, nas eleies de 2014, o tema da austeridade fiscal
ressurgiu com fora. Com voz unssona, os agentes do mercado retornaram ao mantra do corte de gastos pblicos e do ajuste fiscal necessrio. Acio Neves, principal candidato dos mercados, levou esse
tema aos debates defendendo um ajuste frio e sbito, para pretensamente recolocar a economia brasileira nos eixos. Dilma Rousseff,
por outro lado, comprometeu-se a evitar qualquer tipo de medida
que gerasse prejuzos sociais exacerbados. Ainda que divididos, os
eleitores brasileiros optaram por essa segunda agenda.
Qual no foi a surpresa, portanto, quando Dilma anunciou
que o novo ministro da Fazenda seria Joaquim Levy? Quando foram
sendo postos na mesa cortes no seguro-desemprego, contingenciamento de gastos e provvel reduo no investimento pblico?
A austeridade fiscal recoloca-se de forma nua e crua. E, o que
mais problemtico, recoloca-se em um momento em que a economia brasileira simplesmente parou de crescer. Em um momento em
que o mercado de trabalho j mostra que seu dinamismo se esgotou.
Em uma economia combalida (no Brasil e no mundo), a austerida-

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Austeridade para quem?


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de fiscal impe-se como o determinante definitivo de um pssimo


ano do ponto de vista econmico e social. Afinal, se o capitalismo
com crescimento j cheio de contradies, que podemos esperar
de um ano que ter crescimento negativo? Inevitavelmente, as consequncias sero o aumento do desemprego e a queda da renda real
para muitas pessoas.
A pergunta incontornvel : diante dessa tragdia anunciada,
porque o governo optou pela austeridade fiscal? E a resposta : estamos novamente diante da mesma cartilha que exige a prtica da
boa cincia econmica. No sendo mais credor do Brasil, o FMI
talvez no tenha o mesmo poder de outrora na imposio de sua
doutrina. No entanto, o mandamento da austeridade recolocado,
desta vez, por um novo agente disciplinador: as agncias de rating de
crdito (Standard & Poors, Moodys e Fitch). Sob o olhar dos mercados, so elas que do o selo de qualidade a um pas, indicativo de
sua atratividade para o capital internacional. So elas que separam
os bons dos maus alunos. So elas que definem o grupo dos disciplinados e aquele dos indisciplinados.
O Brasil chegou ao grupo dos alunos exemplares, recebendo,
em 2008, as notas que lhe conferiram o chamado grau de investimento. E agora, o governo parece colocar esse selo de qualidade
acima de qualquer outra coisa. Acima at mesmo da vontade de parte expressiva de seus eleitores, que repudia ajustes que significam a
piora da vida dos trabalhadores do pas (e isso que est em jogo!).
No h dvida de que a perda do grau de investimento traria problemas para o pas, j que significaria provavelmente uma evaso de
capitais ou o aumento que alguns dizem j estar precificado no
custo desse capital. No entanto, um governo precisa escolher as suas
prioridades, em detrimento de outras, e no mnimo estranho que
esta seja a prioridade absoluta do atual governo ao menos isso
que fazem transparecer os discursos do ministro da Fazenda.
Mais do que isso, o contexto atual exige reflexes sobre nossa
subordinao a esse novo agente disciplinador. Se o FMI se esfora para esconder os objetivos de suas rgidas regras pela retrica do
bem-estar mundial e da pretensa multilateralidade, as agncias de

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

rating no tm qualquer tipo de pudor e impem de forma bastante


explcita a agenda do mercado financeiro, seu financiador. No podemos nem reclamar, afinal, exatamente para isso que elas existem.
Por outro lado, no para isso que os governos nacionais existem
ao menos no deveria ser. Portanto, o que sim estranho e absolutamente contestvel a nossa sujeio a essa disciplina imposta
pelas agncias, que nada mais do que a disciplina imposta pelos
mercados.

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Austeridade para quem?

Onde est o dinheiro?

Sistema financeiro, evaso fiscal


e injustia tributria como
limites ao desenvolvimento
Ladislau Dowbor

Um debate fundamental pede passagem: a esterilizao dos recursos do pas atravs do sistema de intermediao financeira, que drena em volumes impressionantes recursos que deveriam servir ao fomento produtivo e ao desenvolvimento econmico. Os nmeros so bastante claros, e conhecidos, e basta junt-los para entender o impacto.
A conta simples. O crdito no pas representa cerca de 60%
do PIB. Sobre este estoque incidem juros, apropriados por intermedirios financeiros. Analisar esta massa de recursos, na sua origem
e destino, , portanto, fundamental. bom lembrar que o banco
uma atividade meio, a sua produtividade depende de quanto repassa para o ciclo econmico real, no de quanto dele retira sob forma de lucro e aplicaes financeiras. Aqui simplesmente foram juntadas as peas, conhecidas, pare evidenciar a engrenagem, pois em
geral no se cruza os credirios comercial com as atividades bancrias formais e os ganhos sobre a dvida pblica, e muito menos ainda com os fluxos de evaso para fora do pas. O principal entrave ao
desenvolvimento do pas aparece com fora. O reajuste financeiro
vital, no o reajuste fiscal proposto, compreensvel este ltimo mais
por razes de equilbrios polticos do que por razes econmicas.
Pense que o credirio cobra por exemplo 104% para artigos
do lar comprados a prazo. Acrescente os 238% do rotativo no carto, os mais de 160% no cheque especial, e voc tem neste caso mais
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Austeridade para quem?


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da metade da capacidade de compra dos novos consumidores drenada


para intermedirios financeiros, esterilizando grande parte da dinamizao da economia pelo lado da demanda. O juro bancrio para pessoa
fsica, em que pese o crdito consignado, que na faixa de 25 a 30% ainda escorchante, mas utilizado em menos de um tero dos crditos,
da ordem de 103% segundo a Associao dos Executivas de Finanas,
Administrao e Contabilidade (ANEFAC). A populao se endivida
muito para comprar pouco no volume final. A prestao que cabe no
bolso pesa no bolso durante muito tempo. O efeito demanda travado. Os bancos e outros intermedirios financeiros demoraram pouco
para aprender a drenar o aumento da capacidade de compra do andar
de baixo da economia, esterilizando em grande parte o processo redistributivo e a dinmica de crescimento.
Efeito semelhante encontrado no lado do investimento, da
expanso da mquina produtiva, pois se no ciclo de reproduo o
grosso do lucro vai para intermedirios financeiros, a capacidade
do produtor para expandir a produo pequena, acumulando-se
os efeitos do travamento da demanda e da fragilizao da capacidade de reinvestimento. Quanto ao financiamento bancrio, os juros
para pessoa jurdica so proibitivos, da ordem de 40 a 50%, e criar
uma empresa nestas condies no vivel. Existem linhas de crdito oficiais, mas compensam em parte apenas a apropriao dos
resultados pelos intermedirios financeiros.
Terceiro item da engrenagem, a taxa Selic. Com um PIB de
5 trilhes, um por cento do PIB representa 50 bilhes. Se pagamos
juros sobre a dvida pblica de 4% do PIB, por exemplo, so cerca
200 bilhes dos nossos impostos transferidos essencialmente para
os grupos financeiros, a cada ano. Com isso se esteriliza parte muito
significativa da capacidade do governo de financiar mais infraestruturas e polticas sociais.
Alm disso, a Selic elevada desestimula o investimento produtivo nas empresas pois mais fcil risco zero, liquidez total
ganhar com ttulos da dvida pblica. E para os bancos e outros intermedirios, mais simples ganhar com a dvida do que fomentar
a economia buscando bons projetos produtivos, o que exige iden-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

tificar clientes, analisar e seguir as linhas de crdito, ou seja, fazer a


lio de casa. Os fortes lucros gerados na intermediao financeira
terminam contaminando o conjunto dos agentes econmicos.
Assim, entende-se que os lucros dos intermedirios financeiros avancem de 20% a 30% quando o PIB permanece em torno de
1%, e o desemprego seja to pequeno: o pas trabalha, mas os resultados so drenados pelos credirios, pelos juros bancrios para pessoa fsica, pelos juros para pessoa jurdica e pela alta taxa Selic. a
dimenso brasileira da financeirizao mundial.
Fechando a ciranda, temos a evaso fiscal. Com a crise mundial surgem os dados dos parasos fiscais, na faixa de 20 trilhes
de dlares segundo o Economist, para um PIB mundial de 70 trilhes. O Brasil participa com um estoque da ordem de 520 bilhes
de dlares, cerca de 25% do nosso PIB. Ou seja, estes recursos que
deveriam ser reinvestidos no fomento da economia, mas no s so
desviados para a especulao financeira, como sequer pagam os impostos no nvel devido. J saram, por exemplo, os dados do Ita e
do Bradesco no Luxemburgo, bem como do mispricing (fraude nas
notas fiscais) que nos custa 100 bilhes/ano, enviados ilegalmente para o exterior, segundo pesquisa do Global Financial Integrity,
alm dos fluxos canalizados pelos HSBC e outros bancos.
Junte-se a isto o fato dos nossos impostos serem centrados nos
tributos indiretos, com os pobres pagando proporcionalmente mais
tributos do que os ricos, e temos o tamanho do desajuste. De certa
forma, temos aqui o espelho do que o Piketty analisa para os pases
desenvolvidos. E se trata do bolso de todos ns. As contas batem.
Os dados so conhecidos, aqui se mostra como se articulam.
No h PIB que possa avanar com tantos recursos desviados.
O problema no s de um ajuste fiscal, e sim de um ajuste fiscal-financeiro mais amplo. Tanto o consumidor, como o empresrio-produtor e o Estado na sua qualidade de provedor de infraestruturas e de polticas sociais tm tudo a ganhar com isto. Um empresrio
com quem discuti este texto me disse que estava gastando mais com
juros do que com a folha de pagamento. Aqui temos at interesses comuns entre empresrios efetivamente produtivos, situados na

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Austeridade para quem?


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economia real, e os trabalhadores que querem se tornar mais produtivos e ganhar melhor. No mais possvel no vermos o papel dos
atravessadores que travam a economia.
A dimenso internacional
O dreno sobre as atividades produtivas, tanto do lado do consumo como do investimento, planetrio. Faz parte de uma mquina internacional que desde a liberalizao da regulao financeira
com os governos Reagan e Thatcher no incio dos anos 1980, at a
liquidao do principal sistema de regulao, o Glass-Steagall Act,
por Clinton em 1999, gerou um vale-tudo internacional.
A dimenso internacional tornou-se hoje mais documentada
a partir da crise de 2008. O prprio descalabro gerado e o travamento da economia mundial, levaram a que fossem levantados os
dados bsicos das finanas internacionais, que curiosamente sempre
escaparam do International Financial Statistics do FMI. Apresentamos em outros estudos o detalhe de cada uma das novas pesquisas
que surgiram, e apenas resumimos aqui os seus principais resultados, para facilitar uma viso de conjunto.
O Instituto Federal Suo de Pesquisa Tecnolgica (ETH
na sigla alem) constatou que 147 grupos controlam
40% do mundo corporativo do planeta, sendo 75% deles
instituies financeiras. Pertencem na sua quase totalidade aos pases ricos, essencialmente Europa ocidental e Estados Unidos (ETH, 2011).
O Tax Justice Network, com pesquisa coordenada por James Henry, apresenta o estoque de capitais aplicados em
parasos fiscais, da ordem de 21 a 32 trilhes de dlares,
para um PIB mundial da ordem de 70 trilhes. Estamos
falando de quase um tero a metade do PIB mundial. A
economia do planeta est fora do alcance de qualquer regulao, e controlada por intermedirios, no por produtores. O rentismo impera, e apresentado como desafio
na reunio do G20 em novembro de 2014 (TJN, 2012).
O dossi produzido pelo Economist sobre os parasos fis-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

cais (The missing $20 trillion) arredonda o estoque para


20 trilhes, mas mostra que so geridos pelos principais
bancos do planeta, no em ilhas paradisacas, mas essencialmente por bancos dos EUA e da Inglaterra (Economist, 2013).
As pesquisas do ICIJ (International Consortium of Investigative Journalists) tem chegado a inmeros nomes de empresas e donos de fortunas, com detalhes de instrues
e movimentaes, progressivamente divulgados medida que trabalham os imensos arquivos recebidos. Em
novembro de 2014 publicaram o gigantesco esquema de
evaso fiscal das multinacionais, usando o paraso fiscal
que se tornou Luxemburgo. So apresentados em detalhe
os montantes de evaso por parte dos bancos Ita e Bradesco (ICIJ, 2014; Rodrigues, 2014).
O estudo de Joshua Schneyder, sistematizando dados da
Reuters, mostra que 16 grupos comerciais internacionais
controlam o essencial da intermediao das commodities
planetrias (gros, energia, minerais), a maior parte com
sedes em parasos fiscais (Genebra em particular), criando
o atual quadro de especulao financeira-comercial sobre
os produtos que constituem o sangue da economia mundial. Lembremos que os derivativos desta economia especulativa (outstanding derivatives) ultrapassam 600 trilhes
de dlares, para um PIB mundial de 70 trilhes. (BIS,
2013) (Schneyer, 2013)
O Crdit Suisse divulga a anlise das grandes fortunas
mundiais apresentando a concentrao da propriedade de
223 trilhes de dlares acumulados (patrimnio acumulado, no a renda anual), sendo que basicamente 1% dos
mais afortunados possui cerca de 50% da riqueza acumulada no planeta.
Os dados sobre a mquina de evaso fiscal administrada
pelo HSBC apareceram no Le Monde e so regularmente
analisados pelo Guardian medida que surgem mais nomes

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Austeridade para quem?

dos clientes, entre os quais milhares de fortunas brasileiras


(http://www.theguardian.com/business/hsbcholdings).

50

Temos assim um sistema planetrio deformado, e o Brasil


uma pea apenas na alimentao do processo mundial de concentrao de capital acumulado por intermedirios financeiros e comerciais. No temos estudos suficientes nem presso poltica correspondente para ter o detalhe de como funciona esta engrenagem
no Brasil. No entanto, dois estudos nos trazem ordens de grandeza.
O estudo mencionado do Tax Justice Network, desdobra algumas cifras de estoques de capital em parasos fiscais por regies. No
caso do Brasil, encontramos como ordem de grandeza 519,5 bilhes
de dlares, o que representa cerca de 25% do PIB brasileiro.
Assim, o Brasil no est isolado, neste sistema planetrio, nem
particularmente corrupto. Mas o conjunto criado sim profundamente corrompido. Os dados para o Brasil, 519,5 bilhes de dlares
em termos de capitais offshore, so de toda forma impressionantes,
ocupamos o quarto lugar no mundo. Estes recursos deveriam pagar
os impostos, que permitiriam ampliar investimentos pblicos, e deveriam ser aplicados em fomento da economia onde foram gerados.
Um segundo estudo particularmente interessante do Global
Financial Integrity, coordenado por Dev Kar, Brasil: fuga de capitais, fluxos ilcitos e as crises macroeconmicas, 1960-2012. Trata-se
de uma sangria de recursos por evaso, estimada em cerca de R$
100 bilhes por ano entre 2010 e 2012, (cerca de 2% do PIB). So
recursos que por sua vez iro alimentar em boa parte o estoque de
mais de R$ 1 trilho em parasos fiscais visto acima. Segundo o relatrio, o governo deve fazer muito mais para combater tanto o
subfaturamento de exportaes como o superfaturamento de importaes, adotando ativamente medidas dissuasivas adicionais em
vez de punies retroativas. Trata-se aqui, dominantemente, das
empresas multinacionais. Kofi Annan considera que este mecanismo drena cerca de 38 bilhes de dlares por ano das economias
africanas. O mecanismo conhecido como mispricing, ou trade misinvoicing (GFI, 2014).

importante antes de tudo entendermos os limites da atuao de um governo. No plano internacional, enquanto existir a tolerncia, por parte das elites americanas e europeias, da existncia
de parasos fiscais (inclusive nos prprios EUA como o caso do
Estado de Delaware, e na Europa como o caso de Luxemburgo
e da Sua), dificilmente haver qualquer possibilidade de controle
real. A evaso fiscal torna-se demasiado simples, e a possibilidade de
localizar os capitais ilegais muito reduzida.
Ainda segundo a Tax Justice Network, os dados de evaso fiscal do Brasil de 2011 colocam o nosso pas, com 280 bilhes de
dlares, em segundo lugar no mundo em volume de recursos que
escapam ao fisco, atrs dos Estados Unidos (lembrando que sendo o
PIB americano muito mais elevado, a proporo da evaso muito
menor do que no Brasil: TJN, 2011).
No plano dos fluxos para o exterior, a ordem pode ser bastante melhorada no controle das sadas, do sub e sobrefaturamento
e semelhantes. O relatrio da GFI, mencionado acima, aponta estas possibilidades e reconhece fortes avanos do Brasil nos ltimos
anos. No plano internacional, surge finalmente o BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), endossado por 40 pases que representam
90% do PIB mundial, incio de reduo do sistema planetrio de
evaso fiscal pelas empresas transnacionais. A resistncia dos grandes grupos internacionais promete ser feroz (OCDE, 2014).
No plano interno, as medidas no podem ser diretas. A ANEFAC deixa claras as limitaes de um sistema que formalmente regido pelo direito privado: Destacamos que as taxas de juros so livres e
as mesmas so estipuladas pela prpria instituio financeira no existindo assim qualquer controle de preos ou tetos pelos valores cobrados. A nica obrigatoriedade que a instituio financeira tem informar ao cliente quais as taxas que lhe sero cobradas caso recorra a
qualquer tipo de crdito. Naturalmente, como se trata de um cartel,
o tomador de crdito no tem opo. As recomendaes da ANEFAC
so muito simples: Se possvel adie suas compras para juntar o dinheiro e comprar o mesmo vista evitando os juros. Ou seja, no use o

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Resgatando o controle

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Austeridade para quem?


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crdito. Isto recomendado pela Associao dos Executivas de Finanas,


Administrao e Contabilidade, impressionante.
Mas o governo tem armas poderosas. A primeira retomar a
reduo progressiva da taxa Selic, o que obrigaria os bancos a procurarem aplicaes alternativas, voltando a irrigar iniciativas de empreendedores, e reduzindo o vazamento dos recursos pblicos para
os bancos. A segunda de reduzir as taxas de juros ao tomador final
na rede de bancos pblicos, conforme foi experimentado em 2013,
mas persistindo desta vez na dinmica. a melhor forma de introduzir mecanismos de mercado no sistema de intermediao financeira, contribuindo para fragilizar o cartel e obrigando-o a reduzir
os juros estratosfricos: o tomador final voltaria a ter opes.
A terceira consiste no resgate de um mnimo de equilbrio
tributrio: no se trata de aumentar os impostos, mas de racionalizar a sua incidncia e de fiscalizar o pagamento. A pesquisa do
INESC mostra que a tributao sobre o patrimnio quase irrelevante no Brasil, pois equivale a 1,31% do PIB, representando apenas 3,7% da arrecadao tributria de 2011. Em alguns pases do
capitalismo central, os impostos sobre o patrimnio representam
mais de 10% da arrecadao tributria, como, por exemplo, Canad (10%), Japo (10,3%), Coreia (11,8%), GrBretanha (11,9%)
e EUA (12,15%) (INESC, 2014, p.21). Se acrescentarmos a baixa
incidncia do imposto sobre a renda, e o fato dos impostos indiretos
representarem 56% da arrecadao, e o fato de que os grandes devedores recorrem de forma massiva evaso fiscal, temos no conjunto
uma situao que clama por mudanas.
Incidncia de impostos no Brasil 2011

% da arrecadao
% do PIB
Consumo 55,7% 19,7%
Renda 30,5% 10,8%
Patrimnio 3,7%
1,3%
Outros 10,1% 3,6%
Total 100% 35,4%
Fonte: Inesc Implicaes do sistema tributrio brasileiro, set. 2014 (parte da Tab.1 p. 13)

est concentrada em tributos indiretos e cumulativos que oneram mais os/


as trabalhadores/ as e os mais pobres, uma vez que mais da metade da arrecadao provm de tributos que incidem sobre bens e servios, havendo
baixa tributao sobre a renda e o patrimnio. Segundo informaes extradas da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) de 2008/2009 pelo Ipea, es-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Convm destacar que a carga tributria muito regressiva no Brasil, pois

tima-se que 10% das famlias mais pobres do Brasil destinam 32% da renda
disponvel para o pagamento de tributos, enquanto 10% das famlias mais
ricas gastam 21% da renda em tributos (Inesc, 2014, p.6).

Lembremos ainda que os assalariados tm os seus rendimentos


declarados na fonte, enquanto o mundo corporativo e das grandes
fortunas tem sua disposio a ajuda da prpria mquina bancria
com especialistas em evaso ou eliso fiscal, como se v nos dados do
HSBC publicados no incio de 2015.
A quarta consiste naturalmente em dinamizar um conjunto de
pesquisas sobre os fluxos financeiros internos, e disponibiliz-las amplamente, de maneira a gerar uma transparncia maior nesta rea onde
as pessoas simplesmente no se orientam. Para gerar a fora poltica
capaz de reduzir o grau de cartelizao, reintroduzindo mecanismos
de mercado e transformando o sistema de intermediao financeira,
preciso ter uma populao informada. Uma das coisas mais impressionantes para esta rea vital para o desenvolvimento do pas, o profundo silncio no s da mdia, mas tambm da academia e dos institutos
de pesquisa, sobre o processo escandaloso de deformao da economia
pelo sistema financeiro. O fato dos grupos financeiros serem grandes
anunciantes na mdia evidentemente no ajuda na transparncia.
importante lembrar aqui que a intermediao financeira
no apenas til, necessria. Mas tudo depende de quanto esta
mquina financeira custa, de quem capta os recursos e em que
montantes, e como os aplica. importante que a sua contribuio
para a economia real seja maior do que o que custa. Quando um
credirio cobra 13% ao ano dando acesso a quem no pode comprar
vista, est dinamizando a economia pelo lado da demanda, mas
quando cobra mais de 100% sobre um produto que no precisou

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Austeridade para quem?


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produzir, est evidentemente sangrando a economia, reduzindo o


volume de compras em vez de estimul-lo.
essencial entender que a intermediao financeira no
produtiva como atividade, pois uma atividade-meio: a sua
produtividade se d de forma indireta, quando investe os recursos
captados da economia para financiar atividades produtivas,
estimulando a economia real, as atividades-fim. Ao agregar as nossas
poupanas para fomentar a economia, cumpre um papel positivo.
Se as drena para fins especulativos, fragilizando a demanda e o
investimento, est sendo contraproducente, assumiu um papel de
atravessador. o nosso caso. Como so poucos e grandes, no foi
difcil. O lucro do intermedirio financeiros perfeitamente legtimo
quando serve a economia, no quando dela apenas se serve.
O exemplo da intermediao financeira na China ajuda a entender a alternativa: as estratgias do desenvolvimento chins incluem a regulao do setor financeiro de maneira que fornea capital
para investimentos produtivos no setor manufatureiro, e um compromisso com polticas centradas na gerao de empregos, promovendo o
desenvolvimento de uma classe mdia, que por sua vez amplia os mercados para as empresas (Brown, p. 71). No se trata de ser contra os
bancos, e sim de batalhar a sua reconverso no sentido de se tornarem
vetores de desenvolvimento.
Faa-se as contas da maneira que for: o fato que a economia
brasileira est sendo sangrada por intermedirios que pouco ou nada
produzem, e corroda por ilegalidades escandalosas. Se somarmos as
taxas de juros pessoa fsica, o custo dos credirios, os juros pessoa
jurdica, o dreno atravs da dvida pblica e a evaso fiscal por meio
dos parasos fiscais e das transferncias ilcitas, temos uma deformao
estrutural dos processos produtivos. Tentar dinamizar a economia enquanto arrastamos este entulho especulativo preso nos ps fica muito
difcil. H mais mazelas na nossa economia, mas aqui estamos falando
de uma massa gigantesca de recursos, e que so necessrios ao pas.
tempo do prprio mundo empresarial aquele que efetivamente produz riquezas acordar para os desequilbrios, e colocar as responsabilidades onde realmente esto. O resgate organizado do uso produtivo
dos nossos recursos essencial.

Brasil e os BRICS
Samuel Pinheiro Guimares

Os BRICS, devido a suas caractersticas demogrficas, territoriais, econmicas, polticas e militares, formam um bloco de Estados que tem extraordinria importncia para o Brasil, em especial
no contexto de profunda transformao por que passa o sistema
econmico e poltico mundial.

Poltica

Os BRICS no pretendem nem confrontar os Estados Unidos (e o Ocidente) nem pretendem criar uma nova estrutura, uma
nova ordem, do sistema internacional que elimine as antigas, e ainda atuais, instituies.
Os BRICS tm como objetivo criar novos mecanismos de
ao conjunta e articular essa sua ao para participar de forma influente na direo e na execuo das polticas das atuais instituies
da ordem mundial, tais como o FMI e o Banco Mundial.
Os Estados que integram o BRICS, devido a suas caractersticas e a sua diversidade de localizao geogrfica so capazes de articular amplas alianas com outros Estados perifricos e subdesenvolvidos, o que aumenta a sua influncia como bloco.
A eventual incluso da Argentina como membro pleno dos
BRICS reforaria a capacidade de articulao dos BRICS e a fora
poltica da Amrica do Sul e da Amrica Latina. Seria de extraordinria importncia para a poltica exterior do Brasil na Amrica do
55

Austeridade para quem?

Sul, na Amrica Latina e no mundo uma firme iniciativa brasileira


de propor a incluso da Argentina nos BRICS.
Os BRICS podem e vem desenvolvendo uma ao internacional coordenada nos foros de negociao, nos organismos internacionais e diante de crises, conflitos e eventos internacionais assim como
tm condies de cooperar entre si nos mais distintos campos, em
processos que fortalecem suas economias nacionais, seus sistemas
sociais, sua capacidade militar.

Militar
56

O desenvolvimento da Rssia, da China e da ndia na rea de tecnologias militares sofisticadas permite aos integrantes do bloco articular
programas de cooperao cientfica e tecnolgica e realizar transaes
comerciais para ter acesso a equipamentos de defesa, aos quais no teriam acesso em outras fontes. Com esse acesso, ser possvel reduzir sua
dependncia e vulnerabilidade e aumentar sua capacidade de dissuaso.
As Grandes Potncias ocidentais tendem a adotar uma atitude mais cautelosa em relao a cada um dos Estados integrantes dos
BRICS na prpria medida em que dois deles so membros do Conselho de Segurana das Naes Unidas e que trs deles so detentores de armas nucleares.

Econmica
Os BRICS, em especial a China e a ndia, vinham se desenvolvendo - e ainda se desenvolvem - a taxas elevadas de crescimento (em especial quando comparadas s dos pases desenvolvidos),
atraindo grandes fluxos de capital e acumularam, de forma geral,
importantes reservas que chegam, no caso da China, a US$ 4 trilhes, cerca de 20% do total mundial de reservas.
A China se transformou em extraordinrio polo manufatureiro, produtor e exportador, e dinmico mercado para as commodities de todos os pases, e, no caso dos BRICS, para o Brasil e a Rssia, sustentando os seus preos.
Esse acmulo de reservas e esse dinamismo econmico fez
com que os BRICS passassem a ter uma atuao importante nos

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

foros de negociao financeiros e comerciais, e no caso da China,


como gerador de fluxos de investimento.
Os BRICS aparecem como uma opo de provedores externos de capital para os pases subdesenvolvidos e at mesmo para certos pases desenvolvidos ocidentais que se encontram em dificuldades econmicas diante da dificuldade de acesso aos mercados internacionais de capitais, isto , dos mercados dos pases desenvolvidos,
e da ortodoxia dos organismos financeiros internacionais, como o
FMI, que se articulam, alis, com os mercados privados de capitais.
Os BRICS tm tido atuao relevante desde o incio da crise
financeira e econmica em 2008 e nas negociaes sobre a reforma
dos sistemas de voto e, portanto, do controle das polticas dos organismos financeiros internacionais e tm sido capazes de influir sobre
as decises do G20 financeiro.
Os BRICS foram capazes de apoiar o FMI com recursos financeiros desde o incio da crise de 2008, chegando a contribuir
com 75 bilhes de dlares, (a China, com 43; a Rssia, a ndia e o
Brasil com 10; e a frica do Sul com 2), facilitando a situao dos
pases desenvolvidos que tiveram de contribuir menos, atravs do
FMI, para o financiamento de programas de socorro a pases em
graves dificuldades.
Os BRICS tm se articulado de forma eficaz nas negociaes
com os pases ocidentais para alterar a distribuio de quotas no
FMI e no Banco Mundial e assim aumentar sua influncia nos processos decisrios dessas entidades que definem montantes e as condies de ajuda a pases em dificuldades de pagamentos.
A reforma do sistema de votao no FMI far com que a China, o Brasil, a ndia e a Rssia venham a estar entre os dez maiores
pases em nmero de quotas. A China passar de 9 para 3; a Rssia de 10 para 9; a ndia de 13 para 8 e o Brasil de 17 para 10.
Os BRICS, sem a participao da Rssia, que tem posio diferente em mudana climtica, formaram um grupo, denominado
BASIC, que tem tido atuao coordenada e relevante nas negociaes sobre meio ambiente, que definiro os compromissos que cada
pas dever assumir com relao reduo das emisses de gases de

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Austeridade para quem?


58

efeito estufa, ao financiamento de programas de adaptao s mudanas climticas e transferncia de tecnologia.


A criao dos BRICS como um bloco poltico em sua primeira reunio presidencial que se realizou em 2009, em Ecaterimburgo,
na Rssia, desencadeou um processo de crescente institucionalizao e de conhecimento mtuo.
Em 2014, na VI Cpula Presidencial dos BRICS, em Fortaleza, Brasil, foram tomadas decises notveis como a criao do
Banco dos BRICS (New Development Bank), com capital inicial de
100 bilhes de dlares, igualmente distribudo entre os cinco pases e a criao do Arranjo Contingente de Reservas (Contingency
Reserve Agreement), com recursos iniciais de 100 bilhes de dlares, para os quais a China entra com 41 bilhes, o Brasil, a ndia e
a Rssia com 18 bilhes de dlares cada um e a frica do Sul com
5 bilhes de dlares.
A criao, pela China, do Banco Asitico de Infraestrutura,
com um capital inicial de 100 bilhes de dlares, e com a adeso,
contra a posio dos EUA, de diversos pases desenvolvidos, como o
Reino Unido, a Alemanha, a Frana e a Itlia, ao Banco, revela a capacidade de atrao que exerce a China, e indiretamente os BRICS,
na medida em que a ele esto associados.

Brasil e BRICS
Apesar da importncia dos BRICS para o Brasil (e para os
Estados que integram o Mercosul), os laos polticos, econmicos e
sociais da frica do Sul, da ndia e da Rssia com o Brasil so tnues
e pouco diversificados.
As relaes da China com o Brasil so distintas e de extraordinria importncia, como demonstrou a recente visita ao Brasil do
Primeiro Ministro chins Le Keqiang quando foram assinados acordos com um valor global de 53 bilhes de dlares.
Desde 1917, exceto durante o breve intervalo de 1945 a 1947,
o Brasil no manteve relaes diplomticas com a Unio Sovitica,
mas sim, escassas relaes comerciais, com grande desequilbrio nas
transaes devido ao fato de que a estrutura industrial, tecnolgica e

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

empresarial existente no Brasil era pouco compatvel com as prticas


e os bens soviticos.
Apesar da grande reao conservadora poltica externa de
Jnio Quadros e de Joo Goulart, em especial no que diz respeito
aos pases socialistas, as relaes diplomticas do Brasil com a Unio
Sovitica foram reatadas em 1961.
Devido necessidade de conquistar mercados para as exportaes, houve, durante os governos militares, esforos para desenvolver as relaes comerciais com a URSS e os pases socialistas europeus. As relaes polticas com a Unio Sovitica eram afetadas
pelo apoio do regime sovitico a Cuba e devido percepo dos
governos militares de que Cuba financiava a resistncia armada a
esses regimes.
A desorganizao econmica, institucional e administrativa
da Rssia aps a desintegrao poltica e econmica da Unio Sovitica, tornou ainda mais difcil ampliar e diversificar as relaes do
Brasil com o novo Estado russo.
Apesar dos esforos com vistas expanso do comrcio com a
Rssia desde o reatamento de relaes e mesmo depois da formao
do BRICS, a participao da Rssia no comrcio exterior brasileiro
continua sendo pequena em termos absolutos assim como so pouco diversificadas as pautas brasileira e russa de exportaes.
As relaes do Brasil com a ndia se revestem de um aspecto
peculiar. De um lado, houve, tradicionalmente, entre o Brasil e a
ndia intensa cooperao nos organismos econmicos e nas negociaes internacionais, em especial no GATT e mais tarde na OMC.
A situao de grande cooperao nos organismos e negociaes multilaterais, em especial econmicos, e, ao mesmo tempo, de
distanciamento poltico e econmico entre a ndia e o Brasil em
nvel bilateral, apesar da existncia de relaes diplomticas desde
a independncia da ndia, em 1948, talvez pudesse ser atribuda
oposio poltica americana ao Movimento No-Alinhado-MNA e
consequente posio dos regimes militares no Brasil em sua poltica de alinhamento com os Estados Unidos; poltica brasileira de
apoio ao colonialismo portugus ao qual se opunha com firmeza o

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Austeridade para quem?


60

MNA e a ndia; e proximidade do Brasil com os regimes brancos


de apartheid na frica do Sul.
Outros motivos importantes seriam o fato de o parque industrial brasileiro vir a ser crescentemente dominado por megaempresas multinacionais cujas polticas de produo e de diviso de mercados no favorecem a diversificao industrial da pauta brasileira
de exportao em relao a pases do Sul; e os vnculos tradicionais
de comrcio, de investimentos e de transporte entre a ndia e a Gr-Bretanha e a ausncia desses vnculos em relao ao Brasil.
As relaes entre o Brasil e a frica do Sul foram as mais importantes no conjunto das relaes com os pases do continente africano, o que influenciava de forma negativa as relaes brasileiras
com a URSS, com a China e com a ndia e, mais tarde, afetariam
as relaes dos governos sul africanos post-apartheid com o Brasil.
As relaes comerciais com a frica do Sul eram assim importantes porque durante o perodo colonial na frica, isto , at a
dcada de 1960, o Brasil no poderia ter relaes comerciais significativas com as colnias europeias. Em segundo lugar, essas relaes
no podiam ser intensas devido pequena diversidade da pauta de
exportaes das colnias, e depois novos Estados, africanas as quais
se compunham de produtos de que o Brasil era tambm produtor e
exportador. Em terceiro lugar, porque com a descolonizao e com
a permanncia do regime de apartheid e suas agresses a Angola, os
interesses do Brasil nos demais pases africanos cresceu e a participao percentual da frica do Sul no comrcio exterior brasileiro
passou a ser menos importante.
Os fluxos de investimentos e de financiamentos indianos,
sul-africanos e russos no Brasil so pouco relevantes enquanto que
a recente ascenso da China no cenrio sul-americano e suas polticas de investimento no Brasil tornaram os investimentos chineses no Brasil cada vez mais importantes e se pode mesmo dizer
estratgicos.
Em contraste com as tnues relaes entre, de um lado, o
Brasil e de outro lado a Rssia, a ndia e a frica do Sul, as relaes
econmicas entre o Brasil e a China so cada vez mais relevantes.

As relaes do Brasil com a Repblica Popular da China foram quase inexistentes no perodo que se inicia com a vitria da
Revoluo em 1949 at o momento em que a RPC ingressa como
membro pleno no Conselho de Segurana da ONU e nos demais
organismos das Naes Unidas.
O Brasil restabeleceu relaes diplomticas com a China em
1974 no contexto da normalizao das relaes sino-americanas que
se inicia com a visita do Presidente Nixon China, em 1972.
A China e o Brasil no se encontram em um vazio econmico
e poltico internacional.
A crise mundial tende a perdurar, devido s polticas pr-cclicas, recessivas, impostas pela troika (FMI, Banco Central Europeu-BCE e Comisso Europeia) aos pases da periferia europeia e pela
eventual crise fiscal nos Estados Unidos, que pode levar a polticas
igualmente recessivas.
Essas polticas, que provocam, alm de uma reduo de importaes, a adoo de programas de conteno de importaes e
de promoo agressiva de exportaes (que se beneficiam das consequncias cambiais das polticas de expanso monetria) e a impossibilidade (ou falta de vontade) de intervir no sistema financeiro para
sane-lo e regulament-lo, afetam a China cujas taxas de crescimento tm sustentado o crescimento mundial e, direta e indiretamente,
a economia brasileira.
O Brasil (e os pases do Mercosul) se caracteriza por ser importante produtor e exportador de commodities agrcolas e minerais; por ter grande potencial de expanso da produo agrcola e
mineral; por ter parque industrial menos integrado, menos sofisticado e menos competitivo do que os dos pases desenvolvidos e
da China; por ter uma grande presena, desregulamentada, de megaempresas multinacionais em sua economia, em sua atividade de
produo e exportao; por ter elevado grau de urbanizao de sua
sociedade; por apresentar extremas disparidades de renda e riqueza.
O impacto da emergncia da China, que se tornou um dos
trs maiores parceiros comerciais de cada pas do Mercosul, em cur-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

A China e o Brasil

61

Austeridade para quem?


62

to espao de tempo, tem sido duplo ao que se soma o impacto das


polticas econmicas decorrentes da crise nos pases desenvolvidos.
De um lado, a demanda chinesa contribui para manter a atividade econmica no Brasil e no Mercosul e gera um influxo de
receita cambial que valoriza as moedas locais, estimula as importaes, desestimula as exportaes, desintegra as cadeias produtivas
industriais locais e estimula as despesas com itens tais como viagens,
remessas de lucros etc.
De outro lado, a crise reduz a demanda por importaes de
manufaturados e de produtos primrios na Europa e nos Estados
Unidos enquanto esses pases fazem enorme esforo exportador e de
gerao de supervits.
A poltica monetria nos Estados Unidos, denominada de
quantitative easing, que replicada na Unio Europeia, aumenta a
oferta de dlares e de euros nos mercados e contribui para a valorizao das moedas locais.
Em terceiro lugar, a demanda por produtos primrios e a fragilizao do setor industrial estimula os investimentos, internos e
externos, nos setores da agropecuria e da minerao e desestimula os investimentos no setor industrial local, j que estes se tornam
menos lucrativos.
A escassez de oportunidades de investimentos nas economias
desenvolvidas faz com que se torne atraente adquirir empresas locais
no Brasil (e nos demais pases do Mercosul), o que agrava o profundo processo de desnacionalizao de suas economias e tende a gerar
dificuldades, futuras, de balano de pagamentos.
* * *

Alternativas e Hipteses para o Brasil


(e para o Mercosul)

Diante do agravamento da crise internacional o Brasil poderia


se encontrar diante de duas alternativas, ambas negativas, para seu
desenvolvimento.
A primeira alternativa se refere a uma plena e irrestrita insero na economia globalizada e renncia a polticas nacionais de

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

desenvolvimento econmico e de integrao regional, o que ocorreria a partir da negociao de acordos de livre comrcio com os pases desenvolvidos, tais como os Estados Unidos e a Unio Europeia,
cujo propsito, alm do comrcio, lock in (aferrolhar, trancar) as
polticas neoliberais que esto sendo implantadas, discreta e gradualmente, no Brasil.
A crise nos pases desenvolvidos leva a polticas agressivas de
promoo de exportaes e de abertura de mercados. Assim, com
o pretexto de combater o protecionismo e estimular a economia
mundial os pases desenvolvidos ressuscitam propostas de negociao de acordos de livre comrcio com os pases da periferia.
Hoje, a China, devido sua competitividade, tambm se encontra entre aqueles pases que propem a negociao de acordos
de livre comrcio para consolidar seus ganhos extraordinrios nos
mercados de produtos industriais na periferia.
Esses acordos consolidariam as redues e at a eliminao de
tarifas, criariam novas normas legais que impediriam as legislaes
nacionais capazes de regulamentar o capital multinacional, estimulariam as importaes perifricas sem que houvesse nenhuma contrapartida no setor industrial, pois as tarifas industriais nos pases
desenvolvidos so muito baixas, at irrelevantes, e no permitiriam
a expanso das exportaes agrcolas devido recesso, resistncia
tradicional e fora poltica dos setores agrcolas nos pases desenvolvidos.
A assinatura de qualquer acordo de livre comrcio desencadearia uma irresistvel presso para celebrar acordos com outros pases (como ocorreu com a Colmbia, o Chile e o Peru depois de
assinarem os acordos com os Estados Unidos) o que praticamente
eliminaria a possibilidade de fazer poltica industrial e poltica econmica em geral e de fazer polticas de integrao o que, em sua essncia, corresponde a conceder privilgios a empresas instaladas no
territrio do pas (ou do Mercosul).
Seria, em sntese, o fim do Mercosul como instrumento de
desenvolvimento econmico porque destruiria seu elemento principal que a Tarifa Externa Comum (TEC) e, portanto, a possibili-

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Austeridade para quem?


64

dade de estabelecer regimes preferenciais para as empresas instaladas


no territrio brasileiro (e dos pases do MERCOSUL) e eliminaria
estmulos de atrao do capital estrangeiro produtivo que so, de
um lado, benefcios financeiros e fiscais e, de outro lado, obstculos
importao, como a tarifa.
A segunda alternativa, que aparentemente a que est ocorrendo, uma poltica de laissez faire, de negligncia benigna, acompanhada de intervenes pontuais, nacionais e no coordenadas,
nos mercados, aguardando, sem disso se aperceber nem desejar, o
fim das possibilidades de utilizao efetiva de polticas econmicas,
industriais, fiscais, tecnolgicas, cambiais e monetrias para a promoo do desenvolvimento e para a construo de uma economia
capitalista com grau adequado de autonomia (no se trata de autarquia) e dinamismo no Brasil e nos pases do Mercosul.
A progressiva fragilizao dos setores industriais no Brasil (e
nos demais pases do Mercosul) em decorrncia da penetrao das
exportaes chinesas, europeias e americanas far com que o Brasil
e os demais Estados do Mercosul percam mercados para seus produtos industriais nos pases do bloco e assim percam gradualmente
importncia na pauta de comrcio exterior de cada pas.
Como o vnculo principal do processo de integrao o comrcio industrial (e no o comrcio de produtos agrcolas ou de minrios), o Mercosul deixaria de ser relevante para a Argentina, para
o Brasil, para o Paraguai, para o Uruguai e para a Venezuela, e se
dissolveria, como j aconteceu com outros esquemas de integrao
na Amrica do Sul.
Em consequncia, seria profunda e fatalmente afetado o projeto brasileiro (e de outros pases da regio) de criar e fortalecer um
bloco sul americano de naes, hoje estruturado na UNASUR.
Excludas estas duas alternativas, negativas e fatais, h duas
hipteses de ao que permitiriam o fortalecimento e um salto qualitativo no processo de construo do Mercosul e que contribuiriam
para os esforos de integrao latino-americana.
A primeira ao positiva para o Mercosul seria uma estratgia que tivesse como objetivo sua transformao de instrumen-

A crise da economia mundial, que durar pelo menos mais


uma dcada, e a maior liberdade para o exerccio de polticas econmicas na rea externa, decorrente do relativo enfraquecimento
do pensamento e da pratica neoliberal que a provocou e das aes
protecionistas dos pases desenvolvidos, fazem com que o Brasil e os
demais pases do Mercosul possam se beneficiar dessa oportunidade
no decurso da sua histria para aproveitar a extraordinria demanda
chinesa por produtos primrios e torn-la um fator de seu desenvolvimento econmico, isto do seu desenvolvimento industrial.
Assim, em conjunto com a estratgia de transformao do
Mercosul, seria de extraordinria importncia a celebrao de acordos de comrcio e investimento industrial com a China para o processamento industrial das matrias primas, em conjunto com garantia de acesso, em um sistema de cotas.
Esta alternativa estaria em consonncia com o objetivo do desenvolvimento de um pas subdesenvolvido como o Brasil que a
capacidade de transformar seus recursos naturais, de agregar valor
produo, de criar empregos melhor remunerados, de elevar seu nvel tecnolgico e de integrao vertical de setores de sua economia.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

to neoliberal de integrao, atravs de uma unio aduaneira, em


uma agncia de desenvolvimento regional atravs de medidas tais
como:
(a) ampliao significativa do FOCEM, o que representaria
um estmulo participao das economias menores no Mercosul e
uma compensao para eventuais desvantagens comerciais;
(b) acordos de comrcio organizado em setores controlados
por megaempresas multinacionais, como j ocorre no setor automotriz;
(c) tratamento comercial preferencial, nos Estados maiores do
Mercosul, para os Estados menores, nica forma de permitir sua
industrializao;
(d) acordos de cooperao tecnolgica;
(e) acordo sobre acesso das empresas da regio ao sistema financeiro de qualquer pas do Mercosul.

65

Austeridade para quem?

Concluso

66

Assim, o futuro do desenvolvimento e da integrao na Amrica do Sul e a participao do Brasil nos BRICS se encontram diante do desafio apresentado pelas economias desenvolvidas que tentam se recuperar da crise e da estagnao, que ameaa se tornar
permanente, atravs da ampliao de mercados para seus bens, para
seus capitais e sua tecnologia; da desigualdade econmica e social,
que a crise agrava; da deficiente infraestrutura de transportes, de
energia e de comunicaes; e, finalmente, do desafio chins. Mas,
acima de tudo, do desafio do pensamento neoliberal que ressurge
fortalecido em suas prprias sociedades, e que no aceita o desenvolvimento econmico da periferia.
necessrio mencionar o Mercosul, e no apenas o Brasil,
por vrias razes.
Em primeiro lugar, a existncia da Tarifa Externa Comum
(TEC) faz com que a poltica comercial do Brasil, e dos demais pases do Mercosul, em especial no que diz respeito a tarifas aduaneiras,
no possa se realizar de forma totalmente independente, mas dependa de decises aprovadas por todos os pases do Mercosul.
Em segundo lugar, a semelhana de produtos das pautas de
comrcio exterior de cada um dos cinco pases do Mercosul os tornam, de certa forma, competidores em suas relaes de exportao
com a China e com o mundo em geral.
Em terceiro lugar, h semelhanas no histrico de distanciamento poltico e econmico entre o Brasil e cada um dos outros
quatro pases dos BRICS e tambm entre cada Estado do Mercosul
e os pases dos BRICS, exceto no caso da Argentina, em certos perodos com relao URSS e hoje em relao Rssia.
Naturalmente, os laos de toda ordem entre o Brasil e cada
Estado do MERCOSUL sempre foram e continuaro a ser densos
e intensos.
preciso lembrar desde j que, at hoje, o Paraguai no
reconhece a Repblica Popular da China e tem, tradicionalmente,
estreitas relaes com Taiwan.

As transformaes no padro

de organizao e acumulao da
indstria: da desindustrializao
Doena Brasileira
Antnio Carlos Diegues

A incapacidade de a indstria brasileira engendrar transformaes estruturais fundamentadas no incremento e na disseminao da produtividade intersetorial nos moldes sugeridos por Kaldor
(1966 e 1967) e de Hirschman (1958)1 tem sido apontada por economistas da tradio desenvolvimentista como um dos principais
entraves viabilizao de ciclos de crescimento persistentes da economia brasileira. Tal interpretao explica, pelo menos em parte, o
relativamente baixo dinamismo nacional desde o esgotamento do
padro de industrializao por substituio de importaes (ISI) e a
crise do desenvolvimentismo.
Segundo a tese defendida neste captulo, um dos principais fundamentos desta incapacidade de a indstria brasileira ser o primum
mobile do crescimento econmico brasileiro desde ento est associado
s transformaes de seu padro de organizao e acumulao. As origens das transformaes deste padro, consolidado na primeira dcada
dos anos 2000, remontam ao ltimo quartel do sculo XX. Na dimenso da firma, observou-se a transio do paradigma tecnoeconmico
1. O movimento de acumulao de capital pelas empresas classificadas como pertencentes Indstria mensurado neste
trabalho a partir do que se denomina massa de lucro. Esta, por sua vez, definida como o somatrio de Receita Total (menos)
Custos e Despesas Totais para todas as empresas industriais com 30 ou mais pessoas ocupadas. Vale destacar que as receitas
derivadas de operaes no estritamente industriais como receitas financeiras, variaes monetrias ativas, resultados positivos
de participaes societrias e em cota de participao, entre outras tambm foram contabilizadas. Os custos e despesas totais,
por sua vez, incluem gastos de pessoal (salrios e demais contribuies e encargos), matrias primas, estoques, custos diretos de
produo e demais custos (includa a depreciao).

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Austeridade para quem?


68

chandleriano para o baseado na microeletrnica em conjunto com prevalecimento da empresa em rede, fenmenos estes que viabilizaram a
fragmentao global do processo produtivo associado ao deslocamento
de parcela significativa deste para a sia e ao conseguinte recrudescimento da competio global nas atividades manufatureiras (Lazonick
& Sullivan, 2000 e Ernst & Kim, 2002).
Outro condicionante sobre a qual se fundamenta a transformao do padro de organizao e acumulao da indstria brasileira o esgotamento do padro de industrializao por substituio
de importaes (ISI), vigente grosso modo at o final da dcada de
80. Alm dos impactos da mudana do paradigma produtivo, esse
esgotamento est associado a um fenmeno internacional de reao liberal, o qual implicou um vasto conjunto de medidas que se
materializaram nas abruptas e intensas aberturas comercial e financeira. Assim, culminaram em um cenrio com fortes oscilaes nos
preos macroeconmicos, caracterizado desde ento pela persistente apreciao do real, pela vigncia de taxas de juros elevadas e pelo
baixo investimento pblico (tanto na esfera empresarial quanto na
infraestrutura e na dimenso social).
A partir deste cenrio, tem-se observado um movimento de
reao defensiva da indstria local, entendido principalmente pela
literatura de orientao desenvolvimentista como uma especializao regressiva (Coutinho, 1997). Como forma de reao aos condicionantes mais amplos deste cenrio defende-se a tese neste captulo
de que essa reao defensiva engendrou transformaes que deram
origem a um novo padro de organizao e acumulao vigente na
primeira dcada de 2000. Esse padro estaria fundamentado no seguinte trip:
(i) reorganizao das unidades produtivas locais, adequando-as
aos novos condicionantes competitivos das redes globais de produo e viabilizando assim a integrao essencialmente importadora
nessas redes;
(ii) aumento do mercado interno, fomentado pela distribuio de renda, aumento da massa salarial, do emprego e do crdito e
(iii) acoplamento do parque produtivo domstico ao merca-

Como resultado destas transformaes, a emergncia deste


novo padro de organizao e acumulao da indstria local d origem ao fenmeno que se denomina neste captulo de Doena Brasileira. Essa seria caracterizada por um cenrio em que se observam
reconfiguraes estruturais na indstria em direo especializao
regressiva e desindustrializao em paralelo ao surgimento de estratgias que garantem a acumulao do capital investido na esfera
industrial. Tal acumulao, por sua vez, estaria associada emergncia de estratgias crescentemente desvinculadas do desempenho
estritamente produtivo.
No entanto, apesar das evidncias de desindustrializao apresentadas no debate econmico nacional sugerirem uma fragilidade
da indstria local, de maneira oposta ao que se poderia imaginar a
partir de uma extrapolao do argumento de trabalhos que defendem estar em curso um fenmeno anlogo Doena Holandesa no
Brasil, nota-se que a massa de lucros do setor industrial em valores
reais quase dobrou entre 2000 e 2010 para empresas com 30 ou
mais ocupados.
No suficiente esse crescimento exponencial da massa de lucros, observa-se um descolamento entre a evoluo do ativo, da receita e do lucro na esfera industrial (Grfico 1). Em sntese, como
resultado deste fenmeno, verifica-se que para a indstria brasileira
a mdia do indicador expresso pela diviso da massa de lucro pela
receita aumenta de 2% no perodo 1996-2002 para 9% entre 2003
e 2010. Ou seja, apesar do baixo dinamismo do investimento, observa-se que esta nova forma de organizao da acumulao de capital da indstria brasileira tem lhe permitido se libertar ainda que
parcialmente das amarras da atividade produtiva.
Em coerncia a este movimento, tanto a massa de lucros quanto os indicadores de lucratividade e rentabilidade exibem um comportamento diretamente proporcional aos movimentos de apreciao da moeda local ao longo da dcada de 2000. Tal movimento

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

do internacional como grande ofertante de produtos intensivos em


recursos naturais.

69

Austeridade para quem?


70

aderente ao cenrio de Doena Brasileira defendido por este captulo, devido ao surgimento de estratgias que garantem a rentabilidade e a lucratividade do capital investido no setor industrial mesmo em um cenrio de desindustrializao.
Uma vez que essas estratgias esto fundamentadas na crescente concentrao das empresas industriais locais nas etapas de comercializao, distribuio, marketing e finanas, no aumento gradativo do carter maquilador da atividade manufatureira local e na
utilizao do endividamento externo como fonte de financiamento,
a apreciao cambial contribui para a melhora da rentabilidade e da
lucratividade industrial durante o movimento de aumento significativo do mercado consumidor domstico nos anos 2000 (Grfico 2).
De maneira oposta, perodos caracterizados por abruptas depreciaes da moeda local esto associados a uma deteriorao da rentabilidade e da lucratividade industrial, seja em virtude do aumento dos
custos dos servios financeiros da dvida, do maior preo das partes,
peas, componentes e at produtos finais importados, e at mesmo
do fato dessas depreciaes estarem associadas a momentos de instabilidades econmicas e financeiras domsticas e internacionais.
exatamente a partir deste cenrio de Doena Brasileira, onde
se observa uma desvinculao, ainda que parcial, da dinmica de acumulao do desempenho estritamente produtivo, que se devem compreender as causas do baixo dinamismo do investimento industrial
mesmo em um contexto de cerca de uma dcada de crescimento do
consumo local. Segundo a interpretao aqui defendida, este baixo
dinamismo , na verdade, o sintoma de um padro de organizao
e acumulao exitoso, vigente na primeira dcada dos anos 2000. J
segundo as interpretaes do mainstream, o baixo dinamismo do investimento explicado por duas principais linhas de argumentao.
A primeira delas defende a tese de que o aumento do salrio
real acima da produtividade teria reduzido a lucratividade e a rentabilidade da indstria e, assim, restringido a capacidade de investimento do setor. No entanto, a despeito do que afirma essa linha
de argumentao, no se verificou uma reduo da lucratividade e
da rentabilidade da indstria local no perodo entre 2000 e 2010.

2. Para empresas com 30 ou mais pessoas ocupadas.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Tambm no possvel afirmar que o crescimento dos salrios reais


teria reduzido per se o potencial de investimento da indstria nacional. Isso porque a participao dos gastos com pessoal (os quais incluem outros gastos associados, alm dos salrios) nos custos industriais em 2010 encontrava-se exatamente no mesmo patamar que
em 2000 13,9% (PIA/IBGE). Adicionalmente, em 2010 os gastos
com pessoal representavam cerca de 120% do lucro das empresas
industriais, enquanto que em 2000 e 2001 estes valores eram bastante superiores, de 273% e 318% respectivamente2.
A segunda linha de interpretao mainstream a respeito das
causas do baixo dinamismo do investimento brasileiro sugere que
este seria reflexo indireto de um suposto descontrole das finanas
pblicas. Neste cenrio, ao incorrer em dficits fiscais nominais
crescentes, o Estado, por meio do aumento da incerteza associada a
suposta reduo de sua capacidade de solvncia e do crowding out,
desestimularia a retomada dos investimentos. No suficiente os mecanismos de transmisso automtica entre expectativas e decises de
investimento capitalistas serem questionveis, a contrao fiscal associada a um cenrio de estagnao contribui negativamente para a
sustentao daquele que foi um dos pilares do trip de acumulao
do capital industrial no perodo 2000 a 2010: o aumento do mercado interno, fomentado pela distribuio de renda, pelo aumento da
massa salarial, do emprego e do crdito.
Adicionalmente, conforme se analisou ao longo deste trabalho, uma vez que no cenrio de Doena Brasileira a acumulao de
capital da indstria brasileira tem permitido a esta se libertar ainda
que parcialmente das amarras da atividade produtiva, uma eventual
melhora das expectativas econmicas no necessariamente se traduziria no incremento do investimento produtivo.
Deste modo, este captulo sustenta que a busca pela retomada
da centralidade da indstria na estratgia de desenvolvimento brasileira deveria ser pautada pela compreenso das transformaes no
padro de organizao e de acumulao da indstria local forjadas

71

Austeridade para quem?

Grfico 1 - Taxas de Crescimento: ativo total, receita total e receita total menos
custo total, segundo tipos de tecnologia, de 2000 a 2010

449%

475%

224%
159%
10%

72

51%

2% 6% -4% 24%
Ativo total

57%
15%
9% 30% 9% 34%
Receita total

188%

58%
Receita total menos custo

Baseada em cincia Intensiva em trabalho


Diferenciada
Intensiva em recursos naturais
Intensiva em escala Total
Fonte: elaborao prpria a partir de PIA - IBGE - Vrios Anos. Classificao baseada em OECD (1987) a partir de Pavitt
(1984). Dados deflacionados segundo IPA -FGV. Empresas com 30 ou mais pessoas ocupadas Ver notas metodolgicas
em nota de rodap 1.

Grfico 2 - Indstria brasileira, indicadores selecionados, 2000 a 2010


(em % e R$ 1.000,00 de 2010)
35%

240.000.000

30%

200.000.000

25%

160.000.000

20%
120.000.000
15%
80.000.000

10%

40.000.000

5%

2000 2001 2002 2003 2004


2005 2006 2007 2008 2009 2010

Lucro total - eixo da direita


Lucro total/VTI
Lucro total/ativo total
Lucro total/receita total
Lucro total/custo total
Fonte: elaborao prpria a partir de PIA - IBGE - Vrios Anos. Classificao baseada em OECD (1987) a partir de Pavitt
(1984). Dados deflacionados segundo IPA -FGV. Empresas com 30 ou mais pessoas ocupadas

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

na primeira dcada dos anos 2000. No suficiente, deveria ainda se


basear na compreenso de que parcela importante das deficincias
da indstria brasileira tem como fundamentos estruturais elementos como o baixo nvel de institucionalizao das rotinas operacionais e inovativas, a baixa intensidade de capital por trabalhador (a
qual se reduziu para a maior parte dos setores entre 2000 e 2010,
devido ao crescente vis maquilador assumido pela indstria local) e
principalmente a baixa participao na estrutura produtiva domstica de setores com elevada produtividade, caractersticos do paradigma da III Revoluo Industrial.

73

74

Austeridade para quem?

A tragdia da

desindustrializao no Brasil
Fernando Augusto Mansor de Mattos

Os crescentes dficits comerciais do setor industrial brasileiro


e a trajetria negativa do emprego e produo nas atividades manufatureiras vm promovendo, nos ltimos anos, um debate sobre a
desindustrializao.
Em termos tericos, a importncia da indstria na estrutura
produtiva reside no fato de que nas suas atividades que surgem
os ganhos de produtividade que so posteriormente espalhados por
todas as demais atividades econmicas, no s da prpria estrutura
industrial, mas tambm nas atividades do setor primrio e nas atividades do setor de servios e de comrcio. Esta situao conhecida
na literatura kaldoriana como a terceira lei de Kaldor, que postula
existir uma forte correlao causal positiva entre a velocidade de
expanso do setor manufatureiro e os ganhos de produtividade dos
demais setores de atividade.
Os contnuos ganhos de produtividade viabilizam um processo virtuoso de repartio do produto social, permitindo sociedade
progredir materialmente. A maneira pela qual ser consolidada esta
diviso da renda depender de fatores no estritamente econmicos.
A experincia histrica comparada ensina que, tambm por
este aspecto social/distributivo, a presena da indstria fundamental, pois geralmente em torno de suas atividades que o movimento
sindical se organiza de forma mais robusta para reivindicar a repar75

Austeridade para quem?


76

tio dos ganhos de produtividade social gerados pelo crescimento


econmico. Por fim, mas no menos importante, deve-se tambm
lembrar que a atividade manufatureira e, em particular, os ganhos
de escala e de produtividade que ela gera, representam fatores decisivos para incrementar a competitividade externa das economias e,
assim, disputar (ou gerar) mercados no cenrio internacional, atravs do aumento da participao nacional nas exportaes mundiais.
O processo de desenvolvimento econmico gera mudanas da
composio setorial do PIB. medida que se instala o setor manufatureiro, ele tende no s a ganhar participao no produto interno bruto, como tambm a transformar a composio das atividades
dos demais setores. No histrico do desenvolvimento dos pases que
atualmente chamamos de desenvolvidos, a partir de um certo momento a indstria passou a perder participao relativa na renda nacional, deixando como legado um setor tercirio mais diversificado
e um segmento primrio de maior produtividade, produzindo alimentos para a populao (e eventualmente at mesmo para exportao) e matrias-primas para outras atividades.
Esta perda de participao do setor manufatureiro, nos pases
desenvolvidos, recebeu a denominao de desindustrializao. O fenmeno da desindustrializao pode ser medido de diversas formas,
sendo a mais comum descrev-la simplesmente como a perda de participao do emprego industrial no conjunto da ocupao. Mas h tambm uma interpretao mais rigorosa, definindo a desindustrializao
como uma situao em que ocorre reduo tanto do peso do emprego
industrial no conjunto do emprego da economia, quanto tambm na
participao do valor adicionado do setor manufatureiro no PIB do
pas em questo no conjunto da produo mundial ou seja, atravs
de uma avaliao que leva em conta a insero internacional. O economista hngaro radicado na Inglaterra Nicholas Kaldor (1966) foi
um dos pioneiros na interpretao desse fenmeno, estimulado pelas
preocupaes com o baixo crescimento econmico da Inglaterra no
ps-II Guerra e com a perda de peso relativo das atividades industriais.
Os estudos de Kaldor e a literatura que a eles se seguiu revelou que os processos de desindustrializao ocorridos nos pases

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

desenvolvidos so explicados pelas diferenas em termos de ganhos


de produtividade entre os setores e tambm devido s desiguais elasticidades-renda da demanda destinadas respectivamente a produtos
manufaturados e aos servios, fenmenos que se expressaram especialmente medida que a renda per capita dessas economias crescia.
O termo desindustrializao, nestes casos, no assumia o aspecto
depreciativo que o caracterizaria nos pases de renda mdia onde
este fenmeno ocorreu ou vem ocorrendo.
Basicamente, h dois aspectos importantes a serem ressaltados
na anlise comparativa dos processos de desindustrializao:
(a) nos pases desenvolvidos, a perda de participao relativa
da indstria no conjunto da economia aconteceu quando seus respectivos nveis de renda per capita situavam-se num patamar bem
mais elevado do que no Brasil recente e em outros pases em que tal
fenmeno tem se manifestado;
(b) nos pases desenvolvidos, a perda de peso das atividades
manufatureiras no impediu que suas respectivas rendas per capita
mantivessem uma trajetria de crescimento significativa; ou seja,
neles, a desindustrializao se deu quando a economia j havia atingido certo grau de maturidade. Kaldor define a maturidade econmica como um estgio em que existe relativa homogeneidade de
produtividade e de renda per capita entre os diferentes setores, tendo sido realizada a transferncia de mo de obra dos setores atrasados para os setores modernos que caracteriza um processo de
industrializao e urbanizao nos pases desenvolvidos.
Os dados recentes do Brasil sugerem que est em curso, pelo
menos desde os anos 1990, um processo de desindustrializao (se
o mesmo for medido pela perda de participao relativa da Indstria
no PIB), que parece estar sendo intensificado nos anos mais recentes, se analisada tambm por outros indicadores consagrados pela
literatura. Seno, vejamos.
Para se ter uma ideia mais abrangente acerca da trajetria da
produo industrial, basta mencionar que a participao da indstria de transformao no PIB era igual a 34,6%, em 1986 (dado
mais alto da srie), chegando a 26,1% em 1990, 16,8% em 1996

77

Austeridade para quem?


78

e a apenas 13,1% em 2013, segundo informaes do Sistema de


Contas Nacionais. Entre 1947 e meados dos anos 1980, a participao da indstria de transformao no PIB havia crescido de forma
significativa, comeando a cair de forma expressiva notadamente a
partir dos anos 1990.
Os dados mais recentes da PIMES (Pesquisa Industrial Mensal de Empregos e Salrios), divulgados pelo IBGE, revelam informaes preocupantes, referentes a maro de 2015: (a) trajetria descendente do pessoal ocupado assalariado desde abril de 2013; (b)
em maro de 2015, o pessoal ocupado assalariado revela nove trimestres seguidos de queda e tambm uma sequncia ininterrupta
de 42 resultados negativos comparando cada ms com igual ms do
ano anterior; (c) a queda verificada em comparao com maro de
2014 (-5,1%) foi a maior registrada, considerando-se ms contra
mesmo ms do ano anterior, desde outubro de 2009 (-5,4%), quando os efeitos da crise internacional do subprime sobre a economia
brasileira se faziam sentir intensamente. Estes dados foram tomados
para uma amostra com todos os setores de atividade da indstria, e
revelaram trajetria negativa em todos eles. Os dados de horas pagas
seguem a mesma trajetria do emprego assalariado.
Com relao produo industrial recente, dados da PIM (Pesquisa Industrial Mensal - produo fsica), tambm divulgados pelo
IBGE, revelam queda da produo industrial nos trs primeiros meses
de 2015, mantendo a trajetria descendente que vem ocorrendo continuamente desde agosto de 2014, considerando ajustes sazonais.
Alm disso, dados divulgados pelo stio do MDIC revelam
informaes que permitem avaliar a competitividade externa da
indstria brasileira e tambm por este critrio o cenrio mostra
uma realidade de desindustrializao. Entre elas, percebe-se que a
evoluo das exportaes brasileiras por fator agregado apresenta os
seguintes dados: em 2005, produtos bsicos representavam 29,3%
do total, semimanufaturados, 13,5% e manufaturados, 55,1%; em
2011, os respectivos percentuais eram os seguintes: 47,8%, 14,0%
e 36,2%; e, em 2014, 48,7%, 12,9% e 35,6%. Pior ainda constatar
que, entre 2013 e 2014, houve uma reduo absoluta no total ex-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

portado de produtos manufaturados. Este desempenho das exportaes de manufaturados faz com que tenhamos tido recentemente uma queda na participao das exportaes brasileiras de manufaturas no total de manufaturas exportadas no mundo: em 2011,
0,80%; em 2012, 0,79%; em 2013: 0,78% (elaborao a partir de
dados do MDIC). Tambm merece meno o fato de que as exportaes segundo intensidade tecnolgica revelam deteriorao pelo
menos entre 2010 e 2014, ou seja, tomando-se em conta o perodo
do primeiro mandato de Dilma Rousseff.
Os recentes dficits comerciais de produtos manufaturados
devem-se ao fato de que o Brasil tem perdido espao em mercados
importantes de destino de exportaes, alm de ter sofrido forte
expanso de importaes. Dados recentes divulgados pela Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB) mostram reduo
da participao da exportao brasileira de manufaturados em sete
dos dez principais destinos de produtos industrializados brasileiros entre 2003 e 2014. Some-se a isso o que j alertava estudo de
Mattos e Carcanholo (2013), segundo o qual a atividade industrial
brasileira vem perdendo mercado interno, de maneira acelerada,
para importados chineses e de outros pases asiticos, desde pelo
menos o incio dos anos 1990 e, da mesma forma, as exportaes
brasileiras de manufaturados tambm vm sendo deslocadas por
produtos chineses em terceiros mercados desde ento. O estudo
recentemente divulgado pela AEB sugere que a realidade apontada
por Mattos e Carcanholo (2013), cujos dados estavam atualizados
apenas at 2009, continua a se deteriorar nos anos mais recentes.
Por fim, vale lembrar dados divulgados pelo IEDI (2010), que, em
2010, revelavam que, no caso brasileiro, comparando-se os anos
de 1970 e 2007, houve uma reduo de cerca de 5,5 pontos percentuais na contribuio da Indstria para o valor adicionado total da economia, enquanto na Coria do Sul e na China, no mesmo perodo, a contribuio do setor industrial cresceu 28,6 p.p. e
26,3 p.p., respectivamente. Este estudo do IEDI tambm revelava
que, tomando por base uma amostra de 23 pases, os que tiveram
maior incremento na contribuio das atividades industriais para

79

Austeridade para quem?


80

o conjunto do valor adicionado foram os que exibiram maior dinamismo do PIB.


Todos estes indicadores mostram estar o Brasil sofrendo um
processo de desindustrializao, o qual tem sido marcado pela precocidade, em oposio ao conceito de maturidade concebido por
Kaldor. As privaes sociais diversas em que se encontra mergulhada a sociedade brasileira tambm revelam a situao de precocidade
do processo de desindustrializao em curso, ainda segundo o critrio de Kaldor. Afinal, percebe-se que desde quando se iniciou a
desindustrializao brasileira, a economia como um todo tambm
perdeu dinamismo. Basta contrastar o desempenho da economia
brasileira dos ltimos 35 anos com o do perodo do nacional-desenvolvimentismo (entre 1930 e 1980), quando o crescimento mdio
do PIB per capita foi cerca de 4,5 vezes superior ao valor mdio obtido desde 1980.
O contraste entre o desempenho da indstria brasileira e da
chinesa tem por explicao as diferentes maneiras pelas quais cada
pas se inseriu na ordem econmica internacional a partir dos anos
1980. A nova centralidade do dlar promoveu o avano da globalizao financeira e a progressiva desregulamentao dos mercados,
tanto financeiros quanto comerciais e de trabalho. A lgica de acumulao de capital liderada pelas finanas promoveu um processo
de fuses e aquisies e uma busca incessante por ganhos de produtividade em um mercado marcado pela progressiva internacionalizao e acirramento da concorrncia. Tiveram melhor desempenho, nesse contexto, os pases cujos Estados Nacionais tiveram
papel ativo na promoo de polticas que favoreceram a criao de
cadeias globais de produo, por um lado, e na gerao de ganhos
de produtividade sistmica, geralmente com base em vigorosos investimentos pblicos em infraestrutura. Foi o caso dos asiticos e
da China, em particular. E que faltou ao Brasil e a outros pases da
Amrica Latina.
A China lidera um bloco econmico que tem gerado sinergias
entre os pases asiticos, enquanto o Brasil, apesar de avanos promovido pelo Mercosul, no conseguiu fazer com seus parceiros (e

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

demais pases do continente) de mercado comum nada semelhante. O que distinguiu o dinamismo do eixo sino-asitico foi o papel ativo dos respectivos Estados Nacionais na execuo de polticas
ativas de insero na globalizao comercial, fazendo uma leitura
adequada dos novos desafios devotados s estruturas produtivas em
um mundo dominado pela finana especulativa (a qual, diga-se de
passagem, eles bem se encarregaram de tentar insular de suas economias nacionais, construindo sistemas financeiros domsticos regulados e a servio da produo). As importaes chinesas, por exemplo,
estiveram a servio da estratgia mais geral de reduzir custos para fomentar exportaes, as quais, gradativamente, foram alterando seu
perfil em favor de produtos de cada vez maior contedo tecnolgico. Essa maneira de se inserir no comrcio global, ao lado de uma
poltica interna de intensos investimentos pblicos em infraestrutura, viabilizou ganhos expressivos e contnuos em produtividade nas
atividades manufatureira que, por sua vez, como bem previa Kaldor,
espalhou-se por diversas outras atividades tambm manufatureiras e
em outros setores de atividade, assim como promoveu uma notvel
ampliao de suas exportaes no mercado mundial.
As polticas macroeconmicas dos asiticos se pautaram, fundamentalmente, em juros baixos e cmbio desvalorizado, exato
oposto, por exemplo, do que foi consagrado com vivo apoio miditico pelo governo FHC e que, a rigor, os anos Lula no conseguiram (ou nem tentaram?) romper. Nos pases latino-americanos
(Brasil um caso exemplar), pelo contrrio, as importaes em
princpio tidas pelos neoliberais como mecanismos a serem usados
para compelir a modernizao das empresas nativas e a estimular a
concorrncia mais serviram para satisfazer o consumo (muitas vezes em especial o conspcuo) do que aparelhar o parque industrial.
Desta maneira, enquanto vivenciamos uma era de baixos ganhos de
produtividade das atividades industriais e da infraestrutura, consolidando uma economia de baixos salrios, empregos precrios e manuteno de um perfil distributivo ainda bastante concentrado (a
despeito da melhoria da distribuio pessoal da renda promovida por
polticas sociais mais ativas a partir do governo Lula, em contraste

81

Austeridade para quem?


82

com seu antecessor), os asiticos ampliaram seu consumo com base


nos ganhos de produtividade e na diversificao dos produtos colocados disposio pela expanso da atividade industrial (e, por consequncia direta ou indireta, da sofisticao da oferta de servios).
Tanto a experincia histrica internacional quanto a brasileira, bem como os dados recentes do Brasil revelam que a retomada
do dinamismo da economia brasileira depende de uma recuperao
do dinamismo de seu setor industrial. A recuperao da Indstria,
por sua vez, depende de um conjunto de medidas que passa por
uma mudana na poltica cambial (que tem sido usada, reiteradamente, h mais de 20 anos, como mecanismo de controle da inflao), promovendo uma organizada desvalorizao do Real. Mas
isso no bastaria. preciso tambm ter uma poltica externa mais
ativa, no sentido de fazer acordos comerciais vantajosos com parceiros selecionados, explorando nossas vantagens e potencialidades em
cada caso. Alm disso, devemos abandonar pudores em promover
como fazem os pases desenvolvidos polticas de defesa comercial
e medidas articuladas de promoo de exportaes e de construo
de um sistema nacional de inovaes. Tudo isso representa uma tarefa rdua, que passa pela necessidade de se estabelecer condies
polticas para a criao de um arco de alianas de classe em torno
de um projeto nacional de desenvolvimento que tenha a indstria
no centro da discusso, e - definitivamente para que os interesses
do mercado financeiro possam ser enfrentados sem uma ruptura
institucional e democrtica. Resta saber se, com a atual composio do Congresso Nacional (de resto, deteriorada, em boa medida,
pela prpria trajetria do processo de desindustrializao dos ltimos anos) possvel estabelecer tais alianas polticas.

A questo da austeridade na
poltica econmica

Maria de Lourdes Rollemberg Mollo

A Austeridade um termo geralmente entendido como virtude. Nas definies dos dicionrios aparece como inteireza de carter, qualidade de austero (que por sua vez significa severo, rgido,
com controle sobre seus apetites ou paixes, sbrio, econmico).
Dito desta forma, seu antnimo s pode ser visto como desleixo ou
irresponsabilidade, qualificativo que os economistas que pregam o
mercado livre atribuem aos governos quando gastam. No essa,
todavia, a nica opinio em economia, e este artigo procurar explicar os argumentos bsicos de cada viso, para melhor instruir as
discusses a respeito.
Os economistas neoliberais, chamados ortodoxos, dominam
o pensamento econmico na academia dos pases avanados e fornecem os argumentos (os chaves, a ideologia) divulgados pela mdia tradicional no mundo. Para eles, a liberdade de mercado o
melhor meio de regular as economias, sendo o papel do Estado desnecessrio ou mesmo nocivo, devendo ser evitado ou reduzido. A
ideia, do ponto de vista monetrio, a de que o Estado tem um
vis inflacionrio, porque para gastar mais do que arrecada precisa
emitir moeda e, assim fazendo, gera inflao. A inflao, nesta viso
(e somente nesta), vista como a nica consequncia deste tipo de
comportamento, porque esses economistas acham que a moeda ou
o crdito injetado na economia no estimula de forma duradoura o
83

Austeridade para quem?


84

crescimento da produo, da renda e do emprego. Ou seja, a moeda neutra. Ao entrar na economia, a maior quantidade de moeda
aumenta a demanda, e como supem que a produo ou a oferta
no aumenta de forma duradoura, a nica consequncia esperada
o aumento dos preos, isto , inflao.
No que se refere poltica fiscal, essa viso neoliberal acha que
preciso reduzir os gastos do Governo j que se eles levam emisso monetria, os efeitos inflacionrios so os acima mencionados.
Se ele se endivida, a taxa de juros tende a subir e isso desestimula investimentos privados. Assim, os investimentos pblicos aumentam,
mas os privados diminuem, sendo nulo o efeito lquido quantitativo
sobre a economia (crowding out). Do ponto de vista qualitativo, a
ortodoxia acha que os governos so ineficientes e prefervel que os
investimentos sejam privados. Finalmente, admitem um papel do
Governo para resolver externalidades negativas, como, por exemplo,
a poluio de alguns empreendimentos que acabam prejudicando o
ambiente dos vrios agentes. Mas, mesmo neste caso, h os que desconfiam da ao dos governos e alegam que ela tende a gerar comportamentos privados ineficientes e predatrios que visam ganhar
com as regulamentaes impostas (rent-seeking behavior).
So esses os argumentos usados para pedir austeridade da
poltica econmica. Trata-se, ento, de pedir a reduo dos gastos
dos governos, que tais economistas acham que so ineficientes, ou
inflacionrios.

No h pensamento nico
Essa no , porm, a posio dos economistas crticos do neoliberalismo ou heterodoxos. Para eles, uma injeo monetria ou de crdito pode estimular a produo e o emprego e, assim, aumentar o crescimento econmico dos pases. O aumento da quantidade de moeda
ou de crdito implica taxas de juros mais baixas que estimulam o investimento e, com ele, a produo, o emprego e a renda da economia.
Essas ideias dos economistas crticos decorrem de teorias econmicas diferentes da teoria ortodoxa. As teorias heterodoxas (ps-keynesianas, kaleckianas, marxistas, e assim por diante) concordam que

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

h um papel econmico importante do Estado. Portanto, pedir austeridade, no sentido de que o Estado no gaste, como fazem os economistas ortodoxos, significa impedir tal papel, ampliando o desemprego, e travar a economia, impedindo que a renda e a produo cresam.
Para os economistas ps-keynesianos, as decises econmicas
em geral, mas, sobretudo, as decises de investimento, so permeadas por incerteza. Seja em funo do futuro que desconhecido, ou
em vista do carter descentralizado das decises, a verdade que no
possvel prever, nem probabilizar o que ocorrer, mas apenas fazer
conjecturas a respeito do que se espera ganhar ao investir. Essa expectativa de ganho comparada com a taxa de juros, que uma medida do custo deste investimento. Se o ganho esperado for superior,
isso estimular a deciso de investir. Em caso contrrio, essa deciso
no ser tomada. Como no possvel calcular efetivamente a rentabilidade estimada do investimento, j que o tipo de incerteza que
a afeta no probabilizvel, e j que tambm no possvel antecipar a taxa de juros, porque tambm depende de fatores afetados pela
incerteza, as decises de investir dependem de fatores subjetivos, do
otimismo ou pessimismo dos agentes econmicos e do maior ou
menor grau de confiana que tm nas suas conjecturas. Isso conduz
os investimentos a serem volteis e a renda, a produo e o emprego
a serem instveis.
essa instabilidade inerente economia que justifica a interveno do Estado, via poltica monetria e poltica fiscal. Com a
poltica monetria possvel baixar a taxa de juros e, assim, garantir
para maior nmero de potenciais investidores que a rentabilidade
esperada do investimento supere seu custo, levando-os deciso de
investir. Crescem ento a produo, a renda e o emprego, e essa
a razo pela qual esses economistas criticam as taxas altas de juros.
Elas inibem o investimento, travam a economia, aumentam o desemprego e, desestimulando o crescimento da oferta, acabam por
impedir at o arrefecimento da inflao a mdio prazo.
Nesta concepo, contudo, a existncia da mencionada incerteza pode ser tal que, mesmo baixando a taxa de juros, a expectativa
de ganhos esteja ainda menor, inviabilizando a deciso de investir.

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Austeridade para quem?


86

Nesse caso, os governos precisam investir eles prprios, no para


substituir a iniciativa privada, mas para aumentar o emprego e a
renda. O investimento pblico tende a aumentar o otimismo dos
investidores, alterando suas expectativas de ganho e levando-os a investir mais nos ciclos de produo seguintes.
Nessas circunstncias, uma poltica de austeridade, entendida como de reduo dos gastos dos governos, pssima, no apenas porque reduz a demanda das mercadorias e servios dos que j
investiram, levando queda das vendas, desemprego e nova queda
da produo, mas, principalmente, porque inibe novas decises de
investimento, impedindo a sada das crises.
Mesmo para os economistas marxistas, que no veem no Estado a soluo dos problemas que so inerentes lgica do capitalismo, h um papel do Estado sempre que ele possa melhorar a posio do trabalhador na relao capital-trabalho. Quanto mais livre
o mercado, maior o papel da concorrncia e esta, para os marxistas, se realiza por meio de introduo cada vez mais acentuada de
inovaes tecnolgicas que aumentam a produtividade dos trabalhadores. Essa corrida tecnolgica, por um lado, cara, e tendem a
vencer a concorrncia os que primeiro e mais recursos tm para investir em pesquisa e introduo de tcnicas mais modernas. Assim,
a prpria concorrncia que leva aos oligoplios e monoplios ou
concentrao e centralizao dos capitais porque, uma vez bem-sucedidos nesse processo, os capitalistas podem investir ainda mais e,
com isso, eliminar concorrentes. Por outro lado, como o progresso
tecnolgico, no capitalismo, se faz para aumentar a produtividade
dos trabalhadores, no para lhes poupar esforo, trata-se de um progresso tecnolgico geralmente mais intensivo em capital e poupador
de trabalho, gerando desemprego.
Assim, deixar a economia ao mercado significa ampliar a concentrao de capital e o desemprego e reduzir salrios, piorando as
condies dos trabalhadores. Os marxistas obviamente reconhecem
a importncia do dinheiro e do mercado no capitalismo, porque
sabem que todos so compradores e, para tanto, precisam vender,
mas eles criticam tal forma de organizao social. No capitalismo,

O que fazer?
Do exposto at aqui, possvel verificar, primeiro, que no
por casusmo ou por razo tola que se discute e se resiste austeridade, mas por uma concepo terica diferente da hoje dominante.
Segundo, ao contrrio do que se veicula, recusar a austeridade da
poltica econmica no irresponsabilidade, mas, ao contrrio,
lutar para que situaes de crise como a que vivemos desde 2008
(cuja responsabilidade do prprio neoliberalismo), no ocorram.
Terceiro, para evitar o custo social que pagamos ainda hoje em funo dela. evitar, por exemplo, situaes como a da Grcia que tem
hoje uma pessoa desempregada de cada quatro pessoas participantes
do mercado de trabalho, e seis jovens em cada dez.
Isso tambm no significa que os economistas heterodoxos
no se preocupem com as finanas do Estado. Ao contrrio, por
conceberem a importncia e o papel que ele tem, e que tm os gastos pblicos, os heterodoxos reconhecem a necessidade de zelar pela
situao financeira do Estado. Mas, por um lado, se os gastos forem
destinados ao aumento da demanda agregada, estimulando o investimento, a consequncia um maior crescimento do produto o que,
por si s, j ajuda as finanas pblicas, pois a arrecadao cresce sem
aumentar o esforo da sociedade, e porque os indicadores financeiros, geralmente calculados como proporo do PIB, tambm me-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

a insero social e a vida das pessoas dependem de uma coisa, o dinheiro ao invs disso se fazer de forma consciente, com prioridades planejadas. Finalmente, para os marxistas, a mudana para um
sistema social melhor passa pela construo de condies materiais
de mudana no prprio sistema atual. Isso no se faz em condies
adversas para os trabalhadores, que precisam ser os responsveis por
essa construo e precisam ento se preparar e se organizar. Pedir
austeridade nessas circunstncias, ou pedir reduo de gastos dos
governos, significa reduzir recursos de polticas sociais e impedir a
realizao de investimentos pblicos para fins sociais, ou seja, punir
os trabalhadores, principalmente os que mais dependem dessas polticas e servios que so os mais pobres.

87

Austeridade para quem?


88

lhoraro. Por outro lado, a melhoria da situao fiscal pode ser feita
por meio de aumento de tributao, para evitar os cortes de gastos
que estimularo o crescimento da produo e do emprego.
Quando se fala no Brasil de aumento da tributao muita
gente reage de imediato dizendo que ela j pesada demais. Entretanto, a tributao pesada, no Brasil, a indireta, que repassada
para os preos das mercadorias, encarecendo-as. Ela no apenas
pesada, mas altamente regressiva, sobretudo quando incide sobre
mercadorias de primeira necessidade, porque proporcionalmente a
suas rendas, os mais pobres pagam mais para compr-las. Essa tributao excessiva e ruim, e deveria cair. Observe-se, porm, que a
nossa tributao direta, sobre a renda, muito baixa relativamente
aos demais pases. Nossa maior alquota, hoje, de 27,5%, enquanto as alquotas de imposto de renda de vrios pases alcanam 50%
e at 60%.
Alm disso, o sistema tributrio brasileiro injusto, porque
tributamos com a mesma alquota ou com alquotas muito prximas pessoas que ganham rendas muito diferentes. Nossa concentrao de renda, sabemos, grande. Conforme estudo recente, usando
pela primeira vez dados tributrios, quase a metade de toda a renda no pas est concentrada nos 5% mais ricos, um quarto, no 1%
mais rico e o 0,1% mais rico recebeu quase 11% da renda total. Isso,
por si s mostra como temos que ter alquotas muito diferentes entre esses estratos de renda (Medeiros, M. et al, 2014, p. 27). Mas
preciso destacar ainda que quando falamos desses 5% da populao
mais rica no estamos nos referindo sempre a milionrios, j que o
mesmo artigo mostra que a renda mnima nesse estrato foi de R$
57.600,00 anuais em 2012, ou R$ 4.800,00 mensais.
Isso mostra que dentro dessa faixa que preciso tributar, porm que preciso criar alquotas superiores para tributar as rendas
muito mais altas que tambm esto contidas nesses 5% mais ricos.
Essa uma boa sugesto de ajuste, que no compromete o papel
econmico das polticas pblicas e evita a austeridade.

Em defesa do emprego e da renda


Rosa Maria Marques

Apesar do discurso proferido especialmente durante a


campanha do segundo turno, a prioridade do governo Dilma tem
sido promover um significativo ajuste fiscal de modo a garantir um
supervit primrio de acordo com o planejado por seu Ministro da
Fazenda. Como j foi alertado por vrios economistas, esse ajuste
piora o desempenho da economia brasileira, provocando uma
recesso. Isto porque, se j era difcil para a economia crescer em um
quadro desfavorvel internacionalmente, o ajuste fiscal e o impacto
da crise hdrica e da energia deprimem ainda mais a economia,
ameaando o emprego e a renda dos trabalhadores.
Desde o incio de 2014, dizamos que a estratgia de expanso
do mercado interno via polticas de transferncia de renda,
concesso de crdito para os setores de mais baixa renda, valorizao
do salrio-mnimo, entre outras polticas estava apresentando
um esgotamento relativo. Ao mesmo tempo em que isso ocorria,
a manuteno da valorizao do real no s no favorecia o setor
exportador como destrua parte importante da indstria brasileira.
Nessas circunstncias, a nica maneira de manter ou ampliar o nvel
atividade seria via o investimento. E bem que o governo Dilma, em
seu primeiro mandato, tentou, a seu modo, incentivar as exportaes
e o investimento privado, mediante uma fantstica desonerao da
carga tributria. Somente em relao Previdncia, foram 56 setores
89

Austeridade para quem?


90

da economia que deixaram de contribuir sobre a massa salarial,


passando a pagar um imposto sobre o faturamento, de valor menor.
Apesar disso, no houve mudana no nvel do investimento privado
e as exportaes no se ampliaram. Ao contrrio, o fim do ciclo
expansivo das commodities, somado ao cmbio valorizado, levou
a realizao de dficit na balana comercial o primeiro desde o
ano de 2000.
Em uma situao internacional adversa, com queda acentuada
dos preos das commodities agrcolas e da demanda externa de bens
industrializados (em particular de automveis), e considerando o
baixo nvel de investimento privado no pas e o esgotamento relativo
da ampliao do mercado interno via polticas de transferncia de
renda e de crdito para os setores de mais baixa renda, a nica
alternativa possvel para manter o nvel de atividade reside no
gasto governamental. Esse gasto seria tanto maior quanto mais a
compensao em relao aos outros componentes da demanda fosse
necessria. No foi, no entanto, essa a opo assumida pelo governo
Dilma no incio de seu segundo mandato.
O governo claramente tem demonstrado que totalmente
refm do chamado mercado ou capital financeiro. Nos anos
anteriores, quando havia folga para a realizao de polticas
de redistribuio de renda e quando ocorria o ciclo expansivo
das commodities, a submisso aos ditames do mercado parecia
abrandada, mas expressava-se pela subida da taxa de juros, embora
justificada pela necessidade de fazer frente ao mpeto inflacionrio.
Nesses mesmos anos, o supervit primrio passou a ser reduzido, mas
a proporo da dvida em relao ao PIB aumentou, principalmente
em funo do efeito dos aumentos da taxa de juros.
No atual momento, quando se esgotaram as possibilidades
de ampliao do consumo de baixa renda e quando o cenrio
internacional deprime a balana comercial brasileira, aquilo que
poderia ser entendido por alguns como uma mera concesso
ao capital financeiro assume o status de definidor da poltica
econmica. A prioridade garantir a estabilidade para que os
credores continuem a ganhar tal ou mais do que antes.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Em diversas oportunidades, membros da equipe econmica


do governo afirmaram que as medidas tomadas visam recuperar
a confiana dos investidores, pois sem ela o investimento no iria
aumentar e, portanto, a economia no iria crescer. claro que
confiana nas regras do jogo importante, mas no suficiente.
Em primeiro lugar, preciso lembrar que o Brasil no uma
economia fechada, sendo suscetvel ao que acontece no resto do
mundo. E isso se manifesta no s em nossas exportaes, como
no fluxo de capitais que adentram (e saem) do pas na forma de
investimento direto estrangeiro (IDE), investimento em carteira e
derivativos. Mas nem todo o IDE , de fato, investimento, pois
parte constituda de emprstimos intercompanhia e destinada
compra de empresas e de aes (de 10% ou mais do total das
aes de uma empresa). E esses capitais, bem como os aplicados em
carteira e derivativos, so volteis, de forma que uma alterao nas
condies de rentabilidade no plano internacional altera a direo
do fluxo, provocando sua sada, em menor ou maior proporo.
Da o aumento da fragilidade da economia brasileira frente ao
movimento do capital fictcio internacional. Em segundo lugar, mas
ainda mais importante, que uma parte dos lucros das empresas
no reinvestida e sim direcionada ao mercado, na compra de
ttulos, aes e derivativos. Isso uma caracterstica do capitalismo
contemporneo financeirizado e uma realidade presente em todos
os pases. Frente a esse trao do capitalismo contemporneo, de
quem, na verdade, est o governo tentando recuperar a confiana?
Para esses capitais, pouco importa se isso pode levar a uma
recesso. E o que pode ser pior, do ponto de vista do emprego e da
renda, do que subir a taxa de juros e, ao mesmo tempo, realizar um
ajuste fiscal que envolve, inclusive, piora na condio de acesso a
benefcios sociais?
Para os movimentos sociais, sindicatos e associaes, que foram
chamados a apoiar Dilma no segundo turno, a nica alternativa que
se lhes apresenta mobilizar-se na defesa do emprego, salrios e
das polticas sociais. Tal como em outros pases, que esto vivendo
as consequncias de polticas de austeridade impostas pelo capital

91

Austeridade para quem?


92

financeiro ou que sofrem o impacto da crise de uma forma mais


aberta, no h outro caminho a ser feito. A reao s polticas do
segundo mandato do governo Dilma j se faz sentir, mas preciso
se unificar as lutas para fazer frente s consequncias maiores do
quadro que se vislumbra para este e o prximo ano.

A falcia da freada de
arrumao
Leda Maria Paulani

No ambiente conturbado em que transcorreu o segundo turno das eleies presidenciais de 2014, escrevi um pequeno artigo
para o site Carta Maior intitulado Terrorismo Econmico. Argumentei ali que o clima que o pas vivia assemelhava-se muito ao
clima existente 12 anos antes, em 2002, quando se colocava claramente a possibilidade de Lula chegar presidncia da Repblica,
na disputa com Jos Serra, do PSDB. Lembrei que como isso no
era ento do agrado das foras financeiras que haviam protagonizado os dois mandatos de FHC, instalara-se um clima de terror, que
operava em todas as frentes, da mdia aos agentes do mercado, das
anlises cientficas dos doutores das universidades s peripcias internas do prprio Banco Central. Assim, mesmo com a Carta aos
Brasileiros em que Lula prometia continuar a poltica econmica
em curso e os juros elevados que irrigavam os ativos dos credores,
a ideia de que a economia iria se desfazer como gelatina e sair do
controle na hiptese de Lula vencer, foi se disseminando com fora. Observei, na sequncia, que, se no havia naquela poca razo
para tamanho alarde, muito menos havia no final de 2014, com
a economia brasileira apresentando parmetros macroeconmicos
muito melhores que em 2002. Depois de percorrer alguns desses
parmetros, inclusive com comparaes internacionais, mostrei que
o terrorismo se explicava pelo absoluto horror que os mercados fi93

Austeridade para quem?


94

nanceiros tinham da candidata Dilma Rousseff, horror justificado


pelo progressivo afastamento da ortodoxia econmica levado a efeito pelo governo da presidenta e pela coragem que ela ento tivera de
afrontar os interesses financeiros, retirando Meirelles da presidncia
do Bacen, baixando a taxa de juros e utilizando os bancos pblicos
para forar a reduo dos vergonhosos spreads bancrios praticados
no pas. Conclu por fim com a esperana de que, diferentemente
do que ocorrera em 2002, quando o terrorismo fora funcional mesmo aps as eleies, levando o governo recm-eleito, supostamente
de esquerda, a beijar a cruz do neoliberalismo, desta vez, a poltica
econmica se libertasse de vez dos ditames da ortodoxia e retomasse
o enfrentamento dos interesses financeiros, to lesivos aos interesses
da maioria da populao.

A capitulao ao terrorismo econmico


Mesmo antes de o calendrio mostrar o incio do segundo
mandato da presidenta, j estava clara a frustrao dessa esperana.
Embaralhado com a comoo causada pelas revelaes de esquemas
de corrupo na Petrobras, o terrorismo foi e est sendo mais funcional do que nunca. Os interesses financeiros, alm de produzirem, nas estripulias cotidianas dos mercados, os resultados ruins
que alardeiam, fizeram o ministro da Fazenda, e vm sendo muito
bem-sucedidos, com o auxlio de sempre da mdia, em demonstrar
que a poltica de austeridade proposta a nica sada para o pas.
Vendida como remdio amargo que a sociedade tem de engolir para
voltar a crescer, sua defesa vem acompanhada do discurso de sempre, com sabor de sermo dominical, de que esquecemos a lio de
casa, demos o passo maior que a perna (muito gasto em programas
sociais, em incentivos econmicos...), perdemos, enfim, a credibilidade. Assim, uma freada de arrumao tornar-se-ia indispensvel
para pr ordem na casa e retomar o crescimento.
Sem entrar neste texto na discusso sobre as razes dessa rendio total do segundo perodo da presidenta a esse discurso, investiguemos os dados. A principal razo da gritaria dos mercados
o resultado das contas pblicas. Pela primeira vez, desde 2002, o

1. Vide explicao dois pargrafos abaixo.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

resultado primrio, em 2014, foi negativo em R$ 32,5 bilhes, ou


0,59% do PIB. Em 2013, por exemplo, fora positivo em R$ 91,3
bilhes, ou 1,8% do PIB. Qual a importncia desse dado, ou seja,
por que os mercados mostram-se to interessados nele? O interesse
est em que a existncia do assim chamado supervit primrio um
indicador da economia de recursos feita pelo governo e destinada
ao pagamento do servio dessa dvida. Da serem as contas pblicas
mensuradas pelo conceito primrio, ou seja, sem incluir no cmputo das despesas os gastos relativos aos juros que tm de ser pagos
aos credores do Estado, que so os agentes que carregam em seus
portflios de ativos os ttulos governamentais. Se o supervit primrio no existe, pior, se o resultado primrio negativo, isso significa
que preciso um aumento do endividamento pblico para que o
governo obtenha os recursos necessrios para o enfrentamento dessas despesas.
Do ponto de vista da dvida pblica propriamente dita, o indicador que os mercados utilizam para fazer suas avaliaes a relao dvida/PIB. Nos ltimos 8 anos, medida em termos brutos,1
essa relao no Brasil ficou na mdia dos 57%, tendo fechado 2014
em 63,4%. Isso muito ou pouco? Quando olhamos os dados
dos pases mais desenvolvidos, percebemos o quanto de histeria interessada h na afirmao de um descalabro das contas pblicas e da
necessidade de uma freada de arrumao. Essa mesma relao
em mdia de cerca de 90% nos pases da zona do euro, Reino Unido e Canad, de 100% nos EUA e de 230% (isso mesmo, 230%!)
no Japo. Isto posto, qual a tragdia se essa relao tiver de crescer
por fora do resultado primrio negativo de 2014?
Uma outra questo perguntar pela efetividade da poltica de
gastos em seu objetivo de manter o crescimento, o emprego e a renda, questo complicada, como sabemos, pelos resultados ruins em
termos de produto que foram obtidos (crescimento de apenas 0,1%
em 2014), mas esse outro problema. O que nos interessa aqui, por
ora, defender o princpio da interveno do Estado para a manu-

95

Austeridade para quem?


96

teno do emprego e da renda, mesmo que isso implique a necessidade de uma elevao na relao dvida/PIB. No demais tambm
relembrar que esses dados de dvida referem-se ao conceito bruto,
ou seja, sem que se deduza da os quase 400 bilhes de dlares de
reservas internacionais que o pas hoje possui, os ttulos pblicos na
carteira do BC e os crditos referentes s operaes de emprstimo
do Tesouro ao BNDES. Isso considerado, ou seja, tomando-se a dvida em seu conceito lquido, a relao dvida/PIB mdia cai para a
esfera dos 34% (36,7% do PIB ao final de 2014), o que torna ainda
mais disparatado o barulho em torno do pequeno resultado primrio negativo de 2014.
Outros dados poderiam ser analisados, como aqueles referentes questo inflacionria ou ao dficit nominal em relao ao PIB,
levando mesma concluso, ou seja, de um overshooting deliberado
de apreciao negativa da situao econmica do pas (em suma,
terrorismo econmico) com o objetivo exclusivo de apresentar as
polticas de austeridade como a nica sada possvel. Analisando a
situao de forma objetiva e sem a presena de interesses econmicos disfarados de avaliao cientfica, o pas enfrenta hoje, de fato,
do ponto de vista macroeconmico, dois problemas graves, cuja natureza, porm, difere bastante, seja em termos de dinmica, seja em
termos de timing, do descalabro econmico que povoa as anlises
ortodoxas reproduzidas incansavelmente pela mdia. Vejamos quais
so eles e se a freada de arrumao poder resolv-los.

Quais so os verdadeiros problemas?


O primeiro problema realmente srio o resultado das contas externas. O dficit de transaes correntes do Balano de Pagamentos ultrapassou os 90 bilhes de dlares em 2014. verdade
que esse resultado historicamente negativo por fora dos volumosos pagamentos de juros, lucros e dividendos que caracterizam a
economia brasileira. Assim, mesmo nos perodos em que a balana
comercial alcana resultados muito positivos, o resultado total das
contas correntes quase sempre negativo, ou, na melhor das hipteses, apenas ligeiramente positivo. Contudo, a magnitude que esses

2. O nome completo dessa parte do Balano de Pagamentos que registra as operaes envolvendo estoques de riqueza entre
residentes e no residentes Conta Capital e Financeira

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

resultados negativos vm alcanando de 2010 para c, indo para a


esfera dos quase 100 bilhes de dlares anuais, realmente preocupante. Isso significa, sob pena de vermos nossas reservas minguarem em pouco tempo, que necessitaremos crucialmente de resultados de magnitude semelhante na Conta Financeira do Balano de
Pagamentos2, resultados que dependem da disposio dos agentes
externos de investirem no pas, ou, em outras palavras, do instvel
humor dos mercados.
Na explicao desse resultado to ruim duas causas se combinam: o nvel extremamente valorizado de nossa taxa de cmbio e a
reverso da situao internacional. Com relao ao primeiro ponto,
preciso lembrar que, com exceo de poucos e muito curtos perodos, o valor de nossa moeda, justamente em virtude da vitria
do discurso e das polticas econmicas de cunho neoliberal, tem ficado muito acima do razovel desde pelo menos 1994, ou seja, h
mais de vinte anos. Isso teve e tem consequncias drsticas para os
resultados da balana de transaes correntes. Se depois de 1999
momento da maior crise cambial do pas esses resultados no tinham se apresentado com tamanha gravidade, isso ocorreu simplesmente pela existncia de uma conjuntura internacional benfazeja,
que no s puxava nossas vendas externas do ponto de vista quantitativo, como inflacionava em dlares os preos das commodities que
o pas majoritariamente exporta (o minrio de ferro o exemplo
paradigmtico), compensando assim a valorizao do Real com os
preos mais elevados em dlar dos produtos vendidos ao exterior.
essa conjuntura externa muito favorvel que comea a se alterar depois da grande crise internacional do final de 2008, e que reverte de
vez a partir de 2013.
Com essa inverso da conjuntura, qual se associa agora a elevao das taxas de juros americanas, diminui a probabilidade de que
apaream os resultados necessrios na Conta Financeira, apontando
para um cenrio de dficits globais no balano de pagamentos nos
prximos anos. esse um dos fortes argumentos do discurso da aus-

97

Austeridade para quem?


98

teridade no sentido da necessidade de recuperar a credibilidade,


pois que, sem ela, esses movimentos de capital, que so autnomos
e dependem dos humores do mercado, no se dariam na direo do
pas. Sem entrar no mrito da afirmao que discutvel, visto
supor que, nesses movimentos, o elemento determinante sempre o
interno o que importa destacar a necessidade imperiosa de que
o pas no mais dependa desses humores, ou seja, que se recupere o
nvel normal, em torno do equilbrio, dos resultados das contas correntes. Para tanto, o fator crucial que se ponha fim sobrevalorizao cambial. Como o Brasil adota o regime de cmbio flutuante,
em que o preo da divisa ditado pelo mercado, torna-se necessrio
reforar os mecanismos de controle dos fluxos de capital j existentes e criar novos, para que os humores do mercado no desestabilizem permanentemente esse preo e para que seja possvel mant-lo
no nvel correto do ponto de vista da necessria performance dos
fluxos de renda e das exportaes e importaes de bens e servios.
Em paralelo, vital alterar o curso da poltica monetria, pondo fim
h mais de duas dcadas de juros reais injustificadamente elevados,
uma vez que, no regime cambial vigente, juros elevados constituem
um dos principais combustveis da apreciao cambial.
A poltica de austeridade ora defendida no produzir nenhum desses resultados, bem ao contrrio. Em primeiro lugar a
adoo de mecanismos de controle dos movimentos de capital
vista como algo que denigre a credibilidade do pas, pois que ofende
a sacrossanta liberdade dos fluxos financeiros. Alm disso, se a recuperao da credibilidade, que viria na esteira da adoo das polticas
de austeridade, implicar o recebimento de um volume ainda maior
de recursos pela conta financeira, isso vir acompanhado inevitavelmente de uma reapreciao do valor de nossa moeda, prejudicando
ainda mais a situao j quase insustentvel dos dficits em transaes correntes. Por fim, juros elevados so, por natureza, ingredientes constitutivos das polticas de austeridade.
Mas a situao recorrentemente apreciada do valor de nossa
moeda teve e tem consequncias drsticas tambm para o nosso outro problema, o da retomada do crescimento e da recuperao do

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

nvel de investimento. A relao Formao Bruta de Capital Fixo/


PIB, ou seja, a proporo do produto que resulta de Investimentos,
anda pela casa dos 18%, extremamente baixa para desencadear um
processo de crescimento sustentado a mdio e longo prazos (para se
ter uma ideia, a mesma taxa na China anda pela casa dos 30%).
bem verdade, mais uma vez, que essa participao tem estado nesse
nvel baixo j h muito tempo, tendo sido raros, desde o incio dos
anos 1990, os momentos em que ultrapassou os 20%. A dificuldade agora, porm, est em que as variveis alternativas que, ao longo
dos ltimos anos, foram substituindo os investimentos como fonte
de demanda agregada e de crescimento econmico esto hoje todas
comprometidas. Desde o segundo mandato de Lula, o crescimento veio se baseando numa espcie de roda que gira ao contrrio,
ou seja, primordialmente no consumo, estando esse, por sua vez,
assentado na expanso do crdito. Ora, a expanso do crdito ao
consumidor tem um limite natural na massa salarial e complica-se
de vez quando as expectativas so de estagnao de salrios e de nvel de emprego. Com o crdito crescendo a taxas mais reduzidas, ou
mesmo se reduzindo, o consumo, assentado nas mesmas variveis
tambm deixa de se expandir. A outra varivel da demanda agregada
que pde funcionar como substituta do investimento foi a demanda
externa lquida, em funo da situao internacional anormalmente
favorvel ao pas e que j se reverteu. Alm disso, a apreciao continuada da nossa moeda foi inviabilizando, ao longo dos ltimos
20 anos, inmeros setores da indstria, o que acabou por reduzir
estruturalmente as possibilidades de a demanda externa voltar a desempenhar esse papel.
Qual ser o impacto das polticas de austeridade sobre o problema do crescimento e da necessria elevao do nvel de investimentos da economia? Comecemos com estes ltimos. No preciso
muita argcia para concluir que uma poltica que se baseia em elevao de juros e corte de gastos do governo, com consequente reduo dos investimentos pblicos, no pode funcionar como dinamizadora do nvel de investimentos. Alm disso, o prprio overshooting
de apreciao pessimista, que faz parte da escandalosa campanha

99

Austeridade para quem?


100

pela austeridade fiscal (terrorismo econmico, em suma), produz


consequncias funestas para as expectativas, que a segunda principal varivel, ao lado da taxa de juros, a determinar a disposio de
investir. Se o investimento, que a varivel mais autnoma e mais
dinmica da demanda agregada, permanece reduzido, com tendncia a ficar ainda mais deprimido, as possibilidades de as polticas
de austeridade jogarem a favor da retomada do crescimento ficam
comprometidas de per si.
Mas vejamos, de qualquer forma, que impacto elas poderiam
ter sobre as outras variveis. Do ponto de vista do consumo, uma
poltica que corta gastos em programas sociais, que tm geralmente
enorme efeito multiplicador, s far reforar a tendncia de estagnao dessa varivel, j complicada por fora do elevado nvel de
endividamento das famlias. Alm disso, as expectativas ruins para
o prprio crescimento econmico, com as consequentes expectativas negativas para os nveis de emprego e salrios reais, tambm
ajudam a deprimir o consumo. No que tange demanda externa,
a poltica de juros elevados refreia a nica tendncia hoje favorvel
ao crescimento, que a desvalorizao da moeda brasileira, ora em
curso. Esse movimento o nico que pode de alguma forma vir a
compensar a reverso da situao internacional, fazendo com que a
demanda externa volte a ganhar alguma proeminncia como varivel dinamizadora do crescimento. Portanto, desse ponto de vista,
o sucesso das polticas de austeridade implicar a continuidade do
desastre nas contas externas que vimos de acompanhar. Finalmente,
os gastos do governo, que em si e por si deveriam poder funcionar
como a varivel de ajuste a compensar a tibieza do investimento e
consumo privados, constituem justamente o objeto nmero um das
tesouras afiadas, e cegas, do atual Ministrio da Fazenda.
Como se percebe, no h a menor possibilidade de as polticas
de austeridade virem a ter algum impacto positivo do ponto de vista do investimento e do crescimento. Como os prprios defensores
dessas polticas sabem que difcil demonstrar o contrrio, a ideia
de uma freada de arrumao torna-se necessria, pois ela faz crer
que o remdio amargo de agora ser sucedido rapidamente pelas

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

benesses do pleno restabelecimento. O discurso falacioso porque,


com polticas desse tipo, a economia, j estagnada, entra num crculo vicioso de descenso cuja reverso pode levar muito tempo (ajuste
fiscal e juros elevados; queda do ritmo de crescimento da economia;
queda de arrecadao e elevao das despesas financeiras; piora nos
resultados primrio e nominal; necessidade de mais ajuste). O cenrio ainda mais desolador por fora da complicada situao externa
volume de comrcio em baixa, preos das commodities em baixa,
elevao dos juros americanos, o que tende a tornar o movimento de descenso ainda mais forte e demorado. A estratgia de 2003,
que agora se tenta repetir remdio amargo no incio, crescimento para depois, contou com uma conjuntura poltica muito menos
complicada e com um cenrio econmico internacional em ritmo
veloz de crescimento.
A par da fora dos mercados, sempre avassaladora quando encontra vassalagem, a tentativa de reproduzir o estratagema lulista
sinaliza a fraqueza de um governo que, to promissor em suas primcias, parece ter perdido o rumo da mudana. Quando at o FMI
faz autocrtica das polticas ditas de austeridade, que mais dizer de
tamanho recuo?

101

102

Austeridade para quem?

2015: o novo 2003?


Carlos Pinkusfeld Bastos e
Fernando Maccari Lara

A hiptese da contrao fiscal expansionista j teve dias melhores. Longe vai a dcada de 1990, quando o ajuste fiscal dos EUA
parecia, aos descuidados, reforar o mito neoliberal (ver Serrano e
Braga 2006). Hoje as desastrosas consequncias do ajuste implementado pela Unio Europeia para pases como Grcia, Espanha,
Portugal parecem demonstrar o impacto contracionista de polticas
fiscais ... contracionistas.
Mesmo admitindo que no curto prazo tais polticas possam
ser contracionistas, os economistas ortodoxos aferram-se receita
como a nica alternativa para obter melhores resultados no mdio
e longo prazos. Afinal, no fossem as distores resultantes da ao
poltica, haveria uma tendncia automtica ao pleno emprego, com
os juros e os salrios tendendo s suas taxas naturais.
J os economistas heterodoxos, que utilizam o princpio da
demanda efetiva para a determinao do produto no curto e no
longo prazos, tm a oportunidade de encontrar na execuo de polticas contracionistas a confirmao de suas teorias: elas reduzem o
crescimento e podem levar recesso. Curiosamente, este ponto de
vista pouco explorado no debate brasileiro. As polticas ortodoxas
de ajuste encontram apoio mesmo em setores do governo supostamente mais heterodoxos/desenvolvimentistas, assim como entre
comentadores crticos (ver Zero, 2015) simpticos ao governo.
103

Austeridade para quem?


104

Aparentemente, o que sustenta a necessidade do ajuste para eles o


suposto sucesso dessa estratgia quando adotada em 2003 pelo presidente Lula.
Para verificar se no esto incorrendo em iluso de tica,
preciso, ento:
(a) relembrar as condies vigentes em 2003 e analisar se a situao semelhante em 2015;
(b) verificar se a recuperao a partir de 2004 teve algo a ver
com o ajuste fiscal;
(c) investigar se as condies para uma recuperao esto colocadas no horizonte prximo.
Sobre o primeiro ponto, interessa saber se as condies prvias ao ajuste de 2015 so semelhantes s condies de 2003. Essa
semelhana no existe, quando se considera o crescimento do produto pois, no ano de 2002, a economia brasileira cresceu 2,66%, ao
passo que em 2014 o crescimento foi virtualmente nulo. O grfico
abaixo mostra uma diferena importante tambm com respeito ao
timing do ciclo econmico em cada caso.
O ajuste de 2003 foi realizado aps dois trimestres de clara
recuperao do crescimento, na segunda metade de 2002. O ajuste
Grfico 1 - Taxa anual de crescimento do PIB (periodicidade trimestral) - em %
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0

4
2001-2001

6
2013-2014

Grfico 2 - Comportamento das exportaes 2003 - 2014


40

25.000

30

20.000

20
15.000

10
0

10.000

-10
5.000

-20
-30
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2014/2015
Valor da exportaes

Taxa de crescimento anual

O valor das exportaes chega a diminuir em alguns meses de


2002, mas, a partir de meados deste ano, j apresenta uma trajetria
de recuperao. O movimento acelera ao longo de 2003 e a taxa de
crescimento mdio anual alcana impressionantes 25%, estabilizan-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

de 2015 ocorre em sequncia a um processo de rpida desacelerao


do crescimento. Assim, enquanto a poltica contracionista de 2003
arrefeceu um processo de recuperao em curso, uma poltica semelhante adotada hoje tende a intensificar a desacelerao, resultando
muito provavelmente em queda do PIB nos prximos trimestres.
Sobre este impacto, que fique bem claro: as polticas fiscais e
monetrias contracionistas adotadas em 2003 foram bastante eficientes, ou seja, bastante contracionistas. A taxa de crescimento do
PIB em 2003 foi menos da metade da registrada no ano anterior.
Houve reduo dos gastos de consumo em quase 1% e reduo do
investimento em cerca de 4,5%, resultando em contribuio negativa da demanda domstica para o crescimento. Cabe, ento, perguntar como, diante da retrao tanto do consumo quanto do investimento, foi possvel alcanar o modesto crescimento de 1,16% em
2003? O grfico abaixo bastante esclarecedor.

105

Austeridade para quem?


106

do-se em torno dos 20% ao ano. Em 2004 houve nova acelerao


do crescimento das exportaes e as taxas de crescimento alcanaram em mdia cerca de 30% ao ano.
Em resumo, essa performance bastante positiva das exportaes conseguiu contrarrestar, ao menos em parte, o impacto das
medidas contracionistas sobre a demanda domstica em 2003. Esta
histria bastante conhecida, mas parece ter sido esquecida por
aqueles que defendem o ajuste fiscal de 2015. O crescimento pequeno e positivo do PIB em 2003 foi obtido apesar das medidas contracionistas, em funo da contribuio positiva do setor externo.
Ao analisar os anos subsequentes nos quais fica configurado
um ciclo expansivo com durao e intensidade no registrados no
Brasil pelo menos desde os anos 1980, j no se pode atribuir protagonismo ao setor externo. A recuperao da demanda domstica ao
longo de 2004 o fator preponderante para explicar o crescimento
de 5,7%. Apesar da continuidade do excelente desempenho das exportaes, a contribuio do setor externo progressivamente menor, tornando-se negativa a partir de meados de 2006, em funo
do expressivo crescimento do coeficiente de importaes ao longo
do referido ciclo expansivo. Assim, creditar o bom desempenho dos
anos de 2004 a 2010 exclusivamente situao externa to equivocado quanto defender que a contrao fiscal de 2003 teve impacto sobre a acelerao do crescimento subsequente.
Antes de passar identificao dos elementos da demanda domstica que determinaram esta performance de crescimento, parece
importante desfazer mais alguns mal-entendidos quanto dimenso e durao do ajuste fiscal de 2003. Ao assumir o governo naquele ano, o Presidente Lula prometeu elevar o supervit primrio
e de fato cumpriu seu compromisso. O instrumento para chegar a
esse resultado foi o corte de gastos pblicos que, naquele ano retraram-se em 3,75%. Dos componentes do gasto, o mais sacrificado
foi o investimento pblico, que foi cerca de 60% menor do que no
ano anterior (ver Bastos et al, 2015).
No ano de 2004 o supervit primrio elevou-se novamente,
porm desta vez o crescimento da demanda domstica conduziu

1. Especificamente no caso brasileiro a carga tributria no perodo foi pr-cclica. Ou seja, cresceu como proporo do PIB sem
que se aumentassem alquotas tributrias e sim em funo de fatores relacionados ao prprio crescimento da economia como a
maior formalizao no mercado de trabalho. Ver Santos (2010).

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

o PIB a um expressivo aumento de 5,7%. Estariam assim corretos


os adeptos da contrao fiscal expansionista? A recuperao da demanda domstica em 2004 seria uma consequncia do aumento da
confiana de que o governo seria responsvel com as contas pblicas? No, de modo algum. Na verdade, esta combinao de resultados apenas comprova, uma vez mais, que o resultado fiscal ex post
um pssimo indicador do impacto das aes de poltica fiscal sobre
o nvel de atividade.
Ocorre que a evoluo das receitas do setor pblico depende do desempenho do conjunto da economia, ou seja, as receitas
crescem1 com o aumento do produto. Este aspecto fundamental
para compreender como o supervit primrio pode ter crescido em
2004, ainda que o gasto direto do governo tenha crescido, em termos reais, 6,6%! Em resumo, mesmo com um gasto bem maior em
relao ao ano anterior, o setor pblico pde obter um supervit
primrio tambm maior, em funo do crescimento mais que proporcional das receitas.
Ademais a poltica fiscal, ainda que no tenha sido espetacularmente expansionista, passou a oferecer ao conjunto da economia um
impulso no s positivo como crescente entre 2004 e 2009, e ainda
positivo at 2010. Ou seja, a despeito da manuteno de supervits
primrios expressivos, a demanda agregada foi estimulada, positiva e
crescentemente, pela poltica fiscal nesse perodo. verdade que o supervit foi inclusive, vrias vezes, superior ao necessrio para estabilizar a relao dvida PIB, supostamente a razo para sua existncia (ver
Bastos et al, 2015). Assim, ainda que a contribuio expansionista do
setor pblico possa ter sido inferior que teria sido permitida pelos
prprios parmetros conservadores do trip macroeconmico, o sinal
foi positivo ao longo de todo o perodo 2004-2010.
Esclarecido este ponto, podemos ento voltar a examinar os
elementos da demanda agregada domsticos que explicam a acelerao do crescimento no perodo entre 2004 e 2010. O consumo foi
dentre os componentes da demanda domstica aquele que manteve

107

Austeridade para quem?


108

a contribuio mais estvel aps uma recuperao bastante rpida


em 2004. Para analisar seu comportamento, preciso considerar
que h uma parte induzida pelo crescimento da renda, especialmente salrios, e outra parte autnoma, fortemente influenciada pelas
condies de crdito.
Aps uma queda significativa em 2003, o saldo das operaes de crdito para pessoas fsicas como proporo do PIB mantm
praticamente o mesmo patamar em 2004 e recupera-se fortemente
a partir de 2005. Considerando apenas a parcela do crdito para
pessoas fsicas, h uma ntida trajetria de crescimento j a partir
de 2004. Comportamento semelhante pode ser observado para os
salrios, cujo valor real cai drasticamente em 2003, cresce moderadamente em 2004 e com mais fora a partir de 2005. Nesse sentido
deve-se destacar tambm a poltica de forte elevao do salrio-mnimo que alm dos efeitos diretos sobre aqueles trabalhadores que o
recebem, tem um efeito muito importante sobre a estrutura salarial
vigente e sobre o crescimento das transferncias de previdncia, cujo
valor bsico indexado ao mnimo.
A constatao de que o comportamento do consumo foi decisivo para o ciclo de crescimento que comea em 2004 por vezes
ofusca o fato, tambm fundamental, de que o investimento privado
reagiu de forma bastante pujante. Ou seja: o chamado processo de
induo do investimento pelo crescimento da demanda agregada
funcionou da forma esperada, pelo menos aps 2006.
Retomando as questes propostas ao incio deste texto, pretendemos j ter deixado claro que o bom desempenho da economia
a partir de 2004 no teve nenhuma relao com o ajuste fiscal. Pelo
contrrio, o ajuste de 2003 foi altamente prejudicial ao crescimento
e o afrouxamento da poltica fiscal aps 2004 passou a contribuir,
ainda que no muito intensamente, ao crescimento. Passaremos
agora a enfatizar porque o cenrio de 2015 pior do que o de 2003.
Ao contrrio do que alguns defensores do ajuste fiscal costumam defender, a elevada inflao herdada do governo FHC no era
fruto de excessivo crescimento, ou de excesso de demanda, conforme atestam os dados sobre o mercado de trabalho e o desempenho

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

geral da economia em 2002. Como usual no caso brasileiro a rpida desvalorizao cambial no segundo semestre de 2002 exerceu um
forte impacto sobre a inflao. Diante disso, um caminho inverso
foi perseguido pelo governo em 2003, tendo ocorrido uma rpida
revalorizao cambial a partir de maro. Em termos nominais, o
dlar estava j em junho de 2003 num valor 20% abaixo daquele
que vigorava em maro, tendo permanecido neste patamar ao longo do segundo semestre. Considerando os valores mdios, a taxa de
cmbio do segundo semestre de 2003 cerca de 15% mais valorizada em termos nominais e cerca de 17% mais valorizada em termos
reais, comparado ao segundo semestre de 2002.
Ao que parece, no est na pauta do governo atual uma trajetria de valorizao da mesma intensidade. H tambm diferenas
importantes com respeito situao externa. A trajetria da balana
comercial no se mostra favorvel e a economia brasileira tem registrado dficits significativos em transaes correntes, mesmo em
contexto de baixo crescimento. Tais dficits, inclusive, devem ser
acompanhados com muita ateno e sua persistncia de fato recomendaria cautela, caso a inteno do governo fosse executar uma
poltica para retomar o crescimento. Ainda assim, dados positivos
como o expressivo volume de reservas acumuladas, a grande participao de passivos em moeda domstica nos estoques registrados na
posio internacional de investimentos e o fato de que, ao menos
at o final do primeiro mandato da Presidenta Dilma, no houve
dificuldades para financiar os dficits em transaes correntes com
ingresso de capitais, tambm no autorizam justificar o ajuste fiscal prometido em funo de dificuldades externas (ver Lara, 2014).
Mas muito duvidosa a hiptese de que um ajuste fiscal em si mesmo pode contribuir para melhores condies de insero externa.
Pouco se discute, por exemplo, a possibilidade de que ao induzir
uma recesso, esta poltica possa acabar sendo um fator inibidor
de para a atrao de Investimento Direto Externo, dificultando o
financiamento do dficit em transaes correntes. Em suma, se por
um lado no se pode caracterizar como uma crise cambial as condies vigentes na entrada de 2015, por outro tambm no seria

109

Austeridade para quem?


110

prudente apostar numa trajetria de valorizao expressiva do real


frente ao dlar.
Assim, a aparente opo de poltica visando uma taxa de cmbio mais desvalorizada e o fato de que o ajuste fiscal no pode contribuir para controlar uma inflao que no de demanda, implicaro possivelmente em dificuldades para conter o aumento dos preos, ao menos no curto prazo. E o provvel impacto negativo da
inflao sobre os salrios reais autoriza a projetar um desempenho
bastante fraco do consumo privado no futuro prximo. Em realidade, ao criticar a tentativa de desvalorizao cambial no primeiro
governo Dilma, Bresser Pereira (2015) afirma que o fracasso desta
poltica ocorreu por no ter sido combinada com ajuste fiscal, ou
seja, por no ter sido gerada simultaneamente uma taxa de desemprego to elevada a ponto de impedir o repasse do choque cambial
aos salrios nominais e preos de servios. Assim, a reduo do salrio real, e consequentemente do consumo induzido, so elementos
centrais da poltica que passou a ser implementada a partir de 2015.
Pelo lado do consumo autnomo o horizonte de expanso
tambm no parece muito promissor. Ao contrrio do cenrio de
2004, ao final de 2014 o saldo das operaes de crdito como proporo do PIB j correspondia a cerca de 55% do PIB. No se trata
mais, portanto, de um mercado deprimido no qual as inovaes financeiras induzem com certa facilidade a entrada em massa de novos contratantes, gerando impacto expressivo sobre o consumo de
bens durveis. Ademais, as altas taxas de juros e os prazos reduzidos
conformam uma estrutura do crdito no Brasil tal que, mesmo que
o volume em relao ao PIB no seja dos mais elevados, h um comprometimento da renda das famlias com o servio da dvida bastante mais elevado que no perodo fortemente expansivo de 2005 a
2010. Isso implica menor disposio, ou mesmo capacidade, para
expanso do endividamento privado.
Como esperado, os dados no front do investimento so os
piores possveis, dado que no racional da parte dos capitalistas
aumentarem sua capacidade produtiva justamente num momento
de retrao da demanda. A conjuntura poltica acrescenta mais um

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Grfico 3 Comprometimento da Renda das Famlias com servio da dvida


24
23
22
21
20
19
18
17
16
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111
ago/14

out/13

mar/14

mai/13

jul/12

dez/12

set/11

fev/12

abr/11

nov/10

jan/10

jun/10

ago/09

out/08

mar/09

mai/O8

jul/07

dez/O7

set/06

fev/07

abr/06

nov/05

jan/05

jun/05

14

elemento negativo em relao a esta varivel. De acordo com o relatrio de perspectiva de investimentos , os setores de Petrleo & Gs
e Infraestrutura de Logstica ter[iam] importante papel de impulsionar os investimentos da economia... No primeiro caso, dependem
da explorao de petrleo do pr-sal. No segundo, da realizao de
concesses e parcerias pblico-privadas. (BNDES 2014 p. 2). Obviamente que ambos os objetivos se encontram seriamente em cheque, em funo das questes judiciais envolvendo tanto a Petrobras
quanto as empreiteiras.
Procurando responder s perguntas propostas no incio, no
nos parece haver espao racional para considerar que a consequncia
do ajuste em curso no seja o aprofundamento da recesso e a elevao do desemprego. Ao contrrio de 2003, quando as exportaes
aceleravam e havia um amplo espao para elevao do consumo via
crdito e recuperao dos salrios, hoje todos os componentes da
demanda apontam para um desempenho ruim do crescimento. A
poltica fiscal, que poderia ao menos em parte compensar, vem a
aprofundar esta tendncia.
A repetio de que tal ajuste elevaria a confiana dos investidores privados de fato remete argumentao de que o governo

Austeridade para quem?


112

acredita na fada da confiana, figura criada pelo economista Paul


Krugman. A tal fada ilustra bem a confiana irracional, quase mgica, que o ajuste fiscal supostamente causa sobre a disposio dos
empresrios para o investimento, no discurso ortodoxo corrente.
Ao invs de um conto de fadas, o ajuste fiscal apresentado como
praticamente nica arma do governo de poltica econmica poder
levar o pas a um retrocesso que aliena a base eleitoral do governo.
No limite, tal processo poder vir a comprometer a trajetria de
avano social e democrtico experimentada na primeira dcada do
sculo XXI.

Ajustar para crescer?


Laura Carvalho

Desde a exploso da dvida pblica que se seguiu crise de 2008


em diversos pases avanados, muitos economistas se concentraram
em medir o efeito de um ajuste fiscal realizado a partir de cortes de
gastos ou de aumentos de impostos sobre o crescimento econmico.
Note-se que em favor do ajuste, os analistas vm utilizando a ideia de
contrao fiscal expansionista, qual seja, a de que a austeridade resgataria a confiana dos empresrios e assim levaria retomada do investimento privado. Esse argumento no obtm, no entanto, qualquer
respaldo na literatura emprica internacional sobre o tema: j desconsiderando o controverso trabalho de Reinhart e Rogoff (2010), a nica
evidncia recente nessa direo foi apresentada por Alesina e Ardagna
(2010), cujos resultados superestimados foram rejeitados em estudo mais refinado do FMI (2010).
A maior parte desses trabalhos, ao contrrio, indicou que os
ajustes, por terem efeito negativo sobre o prprio crescimento, podem levar a uma espiral em que a queda no nvel de atividade prejudica a arrecadao tributria subsequente, elevando ainda mais o
dficit e a dvida pblica em relao ao PIB. Alguns artigos sugerem
ainda que esse ciclo vicioso mais provvel no caso das contraes fiscais implementadas em perodos de recesso1. Tais resultados
1. Estimaes que distinguem o impacto dos ajustes feitos em fase de expanso daqueles realizados em meio recesso podem
ser encontradas, por exemplo, em Taylor et al (2012), Mittnik e Semmler (2010), Fazzari et al (2011) e Gechert e Rannenberg

113

Austeridade para quem?


114

so inteiramente consistentes com a experincia recente vivida pela


Grcia, que apesar dos esforos de ajuste, viu sua dvida subir de cerca de 100 para 175% do PIB desde o incio da crise.
Nesse contexto, um nmero cada vez maior de autores defende que uma expanso dos gastos pblicos, e no uma contrao,
seria a melhor forma de levar uma economia estagnada de volta a
uma trajetria de crescimento e de sustentabilidade da dvida. No
por acaso, tais evidncias e argumentos vm sendo trazidos para o
debate atual brasileiro.
Dada a desacelerao da nossa economia nos ltimos anos, o
nico argumento mais ou menos convincente para a realizao de
um ajuste fiscal hoje no pas aquele que considera que a dvida
brasileira est especialmente sujeita ao rebaixamento das agncias
de classificao de risco, e assim a presses especulativas que poderiam tornar muito caro o servio da dvida pblica, e insustentvel a
sua dinmica. Alguns sugerem que a perda do grau de investimento
levaria ainda a cortes de investimento direto externo e a outras sadas de capital, com repercusses negativas sobre o balano de pagamentos.
Embora caibam ressalvas preocupao excessiva com a classificao dessas agncias, cuja arbitrariedade veio tona aps a crise
de 2008, vamos supor que a elevao do supervit primrio prometida pela equipe econmica seja justificvel enquanto condio de
sobrevivncia, para ento perguntar: que tipo de ajuste seria menos
nocivo a uma eventual retomada do crescimento e da arrecadao
tributria? Embora muito tenha se falado sobre a velocidade correta do ajuste, pouco se falou sobre a sua composio ideal no que se
refere ao seu impacto sobre o crescimento e o bolso do trabalhador.
Para responder a essa pergunta, vamos recorrer a uma frmula bastante antiga na macroeconomia keynesiana, popularizada por
Haavelmo (1945), qual seja, a de que a manuteno do mesmo dficit fiscal a partir de um aumento equilibrado em gastos e receitas
governamentais pode ter efeito positivo sobre o PIB se a elevao
(2014).

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

dos impostos atingir sobretudo os mais ricos e o aumento nos gastos se direcionar para a classe mdia e os pobres. Em outras palavras,
como a propenso a gastar dos ricos menor do que a dos beneficiados pela poltica, o efeito lquido de se elevar gastos e impostos dessa
forma seria expansivo para o consumo e o PIB, sem gerar nenhuma deteriorao nas contas pblicas. O multiplicador de Haavelmo
poderia at levar reduo do dficit fiscal aps alguns trimestres, a
partir do efeito do maior crescimento do PIB sobre a arrecadao.
Por esse critrio, entre as medidas j anunciadas pelo governo,
a julgar pelo pouco (ou nenhum) impacto positivo que as desoneraes tiveram sobre a economia em 2013 e 2014, sua eliminao
pouco preocupa, e muito prefervel, por exemplo, a alguns ajustes
j anunciados pelo lado dos gastos. Mas seguindo os ensinamentos
de Haavelmo, para minimizar, ou quem sabe at eliminar seu efeito
recessivo, o ajuste deve ser daqueles que, pelo lado da receita, aumentam substancialmente a progressividade da estrutura tributria.
nesse contexto que deve ser estimulada a discusso sobre:
(1) a criao de um imposto sobre grandes fortunas; (2) o aumento
e a federalizao do imposto sobre heranas; (3) a criao de uma ou
mais faixas adicionais de imposto de renda da pessoa fsica (IRPF)
com alquota maior, e (4) a cobrana de IRPF sobre lucros e dividendos. Alm de tais impostos ajudarem a reverter um processo de
perpetuao das desigualdades de renda tal qual apontado por Piketty (2014) em seu best-seller O Capital no sculo XXI, estes tm
o potencial de gerar um efeito multiplicador la Haavelmo, j que,
a depender da composio dos gastos, permitem uma redistribuio
da renda dos que gastam pouco para os que gastam muito. Cada um
desses impostos tem vantagens e desvantagens no que tange sua
eficcia no combate s desigualdades e sua viabilidade poltica ou
facilidade de implementao.
Alm de no depender da passagem de uma gerao para a
outra, o imposto sobre grandes fortunas tem impacto redistributivo
muito maior do que o imposto sobre heranas, por ser direcionado apenas para o topo da distribuio, sem qualquer nus classe
mdia. Por outro lado, o imposto sobre heranas conta com maior

115

Austeridade para quem?


116

apoio de alguns economistas ortodoxos, que o defendem com base


na igualdade de oportunidades.
As faixas adicionais do IRPF com alquota maior, embora no
ajam sobre o estoque de riqueza j acumulado e no atinjam necessariamente o topo da distribuio, so de implementao muito
mais fcil. importante lembrar que a nossa alquota mxima de
imposto de renda, de 27,5%, muito menor do que a verificada nos
pases avanados (e.g. 39.6% nos EUA, 45% na Inglaterra, 57% na
Sucia) e nos coloca em 55o no ranking mundial feito pela KPMG,
atrs tambm de pases como a frica do Sul e o Chile (ambos com
40%).
Finalmente, a tributao de lucros e dividendos mais orientada para a parcela mais rica da populao, tem grande potencial de
arrecadao, e ainda tem o efeito adicional de reduzir os incentivos
para as empresas contratarem empregados como pessoa jurdica
uma forma de evaso fiscal que precariza as relaes trabalhistas. O
trabalho de Castro (2014) mostra que os rendimentos com lucros
e dividendos, isentos de IRPF no Brasil, so tributados em quase
todos os pases estudados (exceto o Mxico), muitas vezes com alquota superior a 20%.
Por fim, pelo lado dos gastos, alm da manuteno dos programas de transferncia de renda, estes j progressivos, a elevao
dos tributos deveria abrir algum espao para a expanso dos investimentos pblicos. quase consenso na literatura que os investimentos pblicos tm efeitos multiplicadores de curto e de longo prazo
mais altos do que muitos outros componentes do gasto pblico, j
que alm de gerar mais empregos, elevam a produtividade e ajudam
a puxar investimentos privados2. No entanto, dado o nosso regime
fiscal, estes so os primeiros itens a sofrerem cortes em perodos de
ajuste.
A redistribuio da renda dos mais ricos para as classes mais
pobres lograda a partir de tal estratgia no s traria novo flego ao
consumo, quando faltam outras fontes de demanda agregada exter2. Uma estimao economtrica para o Brasil, apresentada em Pires (2009), sugere que o aumento dos investimentos estatais
tem efeito multiplicador entre 0,31 e 0,49 sobre os demais investimentos.

3. Esse aumento do supervit primrio foi calculado excluindo a capitalizao da Petrobras e o FSB.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

na e interna, como tambm levaria a um aumento da arrecadao


tributria, melhorando as contas pblicas. Tais efeitos podem ser
inferidos a partir da observao do Grfico 1, que apresenta as despesas de consumo como percentual da renda (total e disponvel)
para as diferentes categorias de rendimento da ltima Pesquisa de
Oramento Familiar (POF) do IBGE. Nota-se que a propenso a
consumir aumenta substancialmente se nos movemos do topo para
a base da distribuio, sendo em mdia de 56% da renda bruta para
os que recebem acima de R$ 10.375 mensais, e de mais de 100%
para os que ganham menos do que R$ 830. Assim, a cada R$ 1000
transferido dos mais ricos para os mais pobres direta ou indiretamente (via gerao de emprego e renda), o consumo das famlias
aumentaria em R$ 730.
Para concluir, cabe destacar que o governo Dilma I no adotou polticas de expanso fiscal desde o seu incio: elevou o supervit
primrio em cerca de 1% do PIB em 20113, e reduziu investimentos
pblicos nos primeiros anos. Alm disso, em 2013 e 2014, a expanso fiscal se deu sobretudo pela via da reduo das receitas, tendo o
governo concedido desoneraes tributrias como forma de estmulo aos investimentos, que por sua vez no reagiram, dada a falta de
demanda domstica e externa. Considerando o fracasso da expanso fiscal pela via da reduo de impostos, seria surpreendente que o
governo tentasse corrigir o erro com um ainda maior: o ajuste fiscal
pela via do corte de gastos e de investimentos.
Se no for realizado com aumento dos impostos sobre os mais
ricos e com a manuteno dos programas sociais e expanso do investimento pblico, um ajuste que deveria ser rpido, pode se tornar quixotesco, enquanto a contrao do PIB e das receitas exigirem
cortes de gasto cada vez maiores para o cumprimento da meta de supervit primrio, impedindo tambm a retomada. Um ajuste mais
nocivo teria o problema adicional de agravar os obstculos polticos
que hoje enfrenta o governo, j que sua impopularidade junto aos
trabalhadores inevitavelmente traz prejuzo aos ndices de aprovao
da presidente.

117

Grfico 1 - Propenso a consumir por faixas de renda


Austeridade para quem?

1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40

118

0,20
0,00

Mdia
At R$ 830 De R$ 830 De R$ 1.245 De R$ 2.490 De R$ 4.150 De R$ 6.225

a R$ 1.245 R$ 2.490
a R$ 4.150 a R$ 6.225 a R$ 10.375

Prop. a consumir (renda total)
Prop. a consumir (renda disponvel)

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da POF-IBGE de 2008 e 2009.

Mais de
R$ 10.375

Viabilidade contra austeridade


Celia Lessa Kerstenetzky

Austeridade ou o caos. Esse tem sido o tom do debate pblico nacional. Como se austeridade fosse ato heroico cuja alternativa
o inominvel. Austero, etimologicamente, qualidade de seco,
amargo ou rude, sabores que produzem sensao desagradvel. Em
associao com o ascetismo filosfico, austeridade ganha tons mais
respeitveis, quando se refere a formas de vida que rejeitam prazeres mundanos em favor de prazeres espirituais. No limite, contudo,
pode levar automortificao ritual, renncia severa ao que ordinariamente entendemos como a vida e seus prazeres. Se nos apegamos
aos prazeres de uma vida boa, com escolhas significativas, como horizonte de um mundo compartilhado, preciso fugir da tentao da
austeridade filosfica. A palavra-chave viabilidade.
Realizaes pessoais ou coletivas, como vida saudvel, conhecimento, expresso cultural, segurana, mobilidade, foram apropriadamente convertidas em direitos de cidadania nas democracias
modernas e o Estado, convertido em seu guardio e fiador. No exerccio dessa responsabilidade, governos no podem desconsiderar indicadores financeiros, mas no devem esquecer sua funo meramente indiciria, no os confundindo com os objetivos finais da
ao pblica. A pergunta companheira do governante sempre: que
margem de liberdade tenho eu para cumprir os objetivos que me foram delegados? Para o governante imaginativo de Maquiavel, aquele
119

Austeridade para quem?


120

que passava a perna na sorte, a pergunta ainda mais comprometedora: que margem de liberdade tenho para expandir as margens de
liberdade para cumprir os objetivos que me foram atribudos?
Felizmente, no preciso contar exclusivamente com a inventividade do governante. H o exemplo. Sabe-se pela experincia histrica internacional e mesmo por experimentos nacionais recentes
que a poltica social tem parte com a sua viabilidade financeira. E
mais: no apenas ela se paga como capaz de catapultar pases para
patamares elevados de desenvolvimento. Essa, por exemplo, boa
parte da histria do desenvolvimento de pases europeus, virtualmente destrudos no ps-guerra. Mas tambm parte da histria do
arranque de economias perifricas no mesmo perodo. Desenvolvimento tem aspectos muito variados de economia poltica: envolve padres de produo (que bens produzir) e de consumo (qual a
diviso consumo pblico-consumo privado, que diferentes itens de
consumo), de distribuio (instituies que regulam a distribuio
dos frutos entre diferentes agentes econmicos) e redistribuio (diviso pblico-privado da propriedade da riqueza, redistribuio no
mbito da esfera privada, via tributao e transferncias/subsdios).
A poltica social incide sobre boa parte deles, o que nem sempre
notado.
Para nos atermos ao caso brasileiro, o surto de crescimento
dos ltimos anos decorreu de expanso do consumo domstico de
massas e esse foi em boa parte impulsionado pela poltica social,
com intervenes como valorizao do salrio-mnimo e transferncias governamentais de renda. Ou seja, a poltica social ao contribuir para o incremento do produto acabou por contribuir para a sua
viabilidade financeira. Contudo, uma anlise detalhada dos itens da
demanda nos quais se decompem o crescimento do produto revela que o consumo pblico como proporo do produto quase no
cresceu na mesma dcada em que o consumo domstico era o carro
chefe do crescimento. Ora, o consumo pblico no gastana do
governo, mas, essencialmente, gasto social: com educao, sade,
merenda escolar, cultura, e tantos outros servios que o governo entrega para a cidadania, tambm chamados de bens pblicos de con-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

sumo individual (diferentemente da defesa ou da administrao da


justia, que so bens pblicos de consumo coletivo). Essa parece a
aposta ainda a fazer: satisfazer necessidades sociais de um modo que
expanda os recursos para isso. uma lgica de investimento ainda
pouco difundida no debate pblico brasileiro.
Considere o dficit evidente que h na oferta de servios sociais pblicos como educao e sade. O Anurio Brasileiro de Educao Bsica (2013) estimava em um quarto de milho o dficit de
professores no ensino fundamental e mdio, com os nveis atuais de
cobertura. A expanso dessa cobertura para os patamares do II Plano Nacional de Educao permite prever dficit ainda maior. Um
estudo do Banco Mundial citado nesse relatrio estimava em quase
dois milhes a demanda ainda no atendida por vagas em creches
no Brasil, o que multiplica esse dficit por pelo menos dois. O
exemplo da educao facilmente se estenderia sade, onde o dficit de pessoal evidente, e a vrias outras reas includas na rubrica de bens pblicos sociais. O crescimento do produto e da renda
puxado por esses bens teria efeitos no apenas sobre o crescimento-com-atendimento-de-necessidades-sociais, mas tambm sobre a
qualidade da fora de trabalho e as possibilidades de realizao dos
cidados. Para ficarmos nos efeitos econmicos apenas, curiosamente se usa a terminologia capital humano para se referir ao acmulo rentabilizvel de conhecimentos e capacidades nas pessoas,
mas se rejeita ou se negligencia a bvia dimenso de investimento
que deveria vir associada aos meios de expanso de conhecimentos e
capacidades humanas, como so a educao e a sade. Uma associao bastante evidente entre esse tipo de investimento e a capacidade para inovao, de que nos d exemplo a experincia de pases do
norte da Europa e do leste da sia.
Em conjuntura adversa e tendo em mente o princpio da viabilidade, isto , como financiar o investimento social (que complementaria o esforo de redistribuio feito em dcada recente),
no h como escapar da questo tributria. O tamanho da redistribuio necessria para a universalizao de bens sociais pblicos,
que de quebra nos traga uma perspectiva de crescimento sustentado

121

Austeridade para quem?


122

com baixos patamares de desigualdade, h de requerer um esforo


tributrio maior que o que temos, e com nveis de progressividade
substancialmente maiores, essa, uma mudana estrutural de primeira monta. Sabidamente, nossa tributao uma das menos progressivas do mundo: o imposto de renda tem participao minoritria
na carga (em comparao com os regressivos impostos indiretos) e
sobre ele incide a mais baixa alquota mxima do mundo (10 pontos abaixo da americana, 7,5 pontos abaixo da chilena e vai por a
afora), no temos imposto sobre grandes fortunas e o imposto sobre
herana desprezvel (4% no pas, contra 40% no Reino Unido), o
IPTU no tem progressividade e o ITR no efetivo, no temos tributao sobre lucros e dividendos e nos tornamos o pas dos CNPJ,
o que reduz a base do nosso nico imposto progressivo. Financiamos nossa poltica social com tributos regressivos e usamos o argumento do tamanho da carga tributria como escudo para blindar os
altos ganhos contra o que seria sua justa contribuio.
De todo modo, inadmissvel fazer o ajuste fiscal incidir sobre
o gasto social, educao em especial. No pior da crise, os pases da
OCDE aumentaram o gasto social como proporo do PIB e protegeram seus sistemas educacionais contra assaltos fiscalistas: com
raras excees, os gastos em educao seguiram aumentando. hora
de aproveitar da crise anunciada para uma virada na estrutura de
financiamento dos direitos sociais e rumo ao investimento social.

possvel enfrentar o dficit fiscal


combatendo a desigualdade?
Recuperando o papel da
poltica tributria

Lena Lavinas e Ana Carolina Cordilha

O Brasil enfrenta uma conjuntura crtica de queda de arrecadao, corte de gasto e dficit crescente. As primeiras medidas de
enfrentamento da crise voltam-se para a conteno de direitos previdencirios e a reduo do investimento social em reas prioritrias
que sofrem de subfinanciamento h dcadas. Que rota tomar para
reverter esse cenrio sem incorrer em um agravamento da regressividade do nosso sistema tributrio, que resiste tambm h dcadas a
mudanas em prol de mais equidade?
luz da experincia de alguns pases da OCDE, e considerando
que o gasto pblico se mostra invariavelmente mais rgido que a
arrecadao, este artigo levanta algumas alternativas para superar
essa conjuntura desafiadora, para alm de propostas comprovadamente oportunas e efetivas j na mesa, como o IGF (Imposto sobre
Grandes Fortunas) (Khair, 2013).
A urgncia do momento exige buscar solues de curto prazo e pensar como ampliar o espao fiscal sem agravar ainda mais o
perfil altamente regressivo do nosso sistema tributrio, e sem cair
nos efeitos perversos e estreis das polticas de austeridade. H que
recordar que numa conjuntura de alta do desemprego e dos juros1,
trabalhadores e famlias que ampliaram o seu consumo via crdito
1. A Anefac estima que, em fevereiro de 2015, os juros cobrados no comrcio bateram em 5,1% a.m. (projeo de 87,12% a.a.)!

123

Austeridade para quem?


124

nos anos recentes (Lavinas, 2014) seja por terem emprego formal
ou serem aposentados ou pensionistas, o que lhes facilitou acesso
ao crdito consignado sero severamente penalizados. Segundo o
BACEN, o endividamento das famlias brasileiras com o sistema financeiro nacional compromete hoje 48% de sua renda, contra 22%
no incio de 2006. Logo, insistir em cortes de benefcios previdencirios pode agravar ainda mais um quadro de endividamento j
preocupante e, sobretudo, comprometer as chances de recuperao
econmica por asfixiar o consumo das famlias, motor do crescimento na primeira dcada deste milnio.
O aperto fiscal em curso coloca em xeque conquistas sociais
significativas alcanadas na ltima dcada, revertendo uma trajetria marcada pelo declnio das desigualdades. Essa trajetria foi
sustentada essencialmente pelo gasto social e outros mecanismos de
regulao como o salrio-mnimo, ambos hoje na mira das iniciativas de austeridade. J o sistema tributrio, cujo papel na promoo
da equidade foi menosprezado na fase virtuosa, tendo sido praticamente sem efeito no recuo das iniquidades, tampouco recebe hoje a
devida ateno no equacionamento dos desequilbrios fiscais.
No manejo de crises fiscais, a estrutura tributria existente
determinante para ditar o espao possudo pelo Estado para introduzir mudanas que levem a um aumento da arrecadao, sem engendrar regressividade. Pases da OCDE, dotados de um sistema
tributrio mais justo, foram capazes de reformular sua resposta
crise fiscal frente persistncia de dficits elevados que os cortes de
impostos no lograram reverter. J em 2013, recuperaram, na mdia, os nveis de arrecadao do perodo anterior crise (34% do
PIB) (OECD, 2014a, p.24), indicando que o movimento adotado
se mostrou compatvel com as necessidades de consolidao fiscal.
No Brasil, desde os primeiros sintomas da crise, por fora da
desacelerao do crescimento, as solues insistiram na aplicao
de frmulas de pouco efeito, apresentadas, inclusive, como antdoto perda de competitividade da indstria nacional (derivada,
sobretudo, da apreciao do cmbio), sequela estrutural do modelo
de desenvolvimento. Estamos falando das desoneraes tributrias,

Experincias internacionais: aprendizados da crise


No incio da crise de 2008, prevaleceram, no mbito da
OCDE, cortes no IRPF e, em alguns casos no IVA (Imposto sobre
2. Segundo a Receita Federal (2010-2014a), em 2010 e 2011 foram institudas 64 novas medidas de desonerao tributria, enquanto o perodo de 2012 a 2014 somou 204 novas medidas. Se somadas, estas novas desoneraes implicam em uma renncia
adicional estimada em R$ 530 bilhes at 2017.
3. Estimativas da Receita Federal (2010-2014b) a preos de 2015, atualizadas segundo o IPCA utilizando como perodo de correo o intervalo entre o ms de publicao da estimativa (agosto do ano precedente) at maro deste ano. A ttulo de ilustrao,
cabe recordar que neste mesmo ano o gasto com sade, segundo a Lei Oramentria Anual de 2014, totalizou R$ 94 bilhes .
4. Como se sabe, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) rene 34 pases de elevado PIB
per capita e alguns de renda mdia (http://www.oecd.org).

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

que se avolumaram notadamente a partir de 20122. As renncias


de receitas decorrentes dos gastos tributrios geraram uma perda de arrecadao estimada em R$ 986 bilhes entre 2010 e 2014,
sendo R$ 136 bilhes garfados ao oramento da Seguridade Social
somente em 20143. Tais incentivos e compensaes no so alheios
desacelerao da arrecadao, cuja taxa de crescimento passou de
6,5% a.a. no segundo governo Lula (2007-2010) para 3,3% a.a. no
quadrinio 2011-2014, registrando neste ltimo ano sua primeira
queda absoluta desde o incio da crise internacional (RFB). No mesmo ano, observou-se tambm um aumento de 11% na dvida pblica como proporo do PIB (BACEN). Simultaneamente, assiste-se
a um arrefecimento da atividade econmica, expressa no recuo da
taxa de crescimento, que passa de 4,6% a.a. para 1,6% a.a. em mdia entre os dois perodos (IBGE).
O ajuste fiscal que se delineia, em lugar de diversificar o mix
de medidas para ampliar a arrecadao, como por exemplo, demandando maior esforo fiscal dos mais ricos, insiste em cortes de gastos
atravs da mudana da regra de acesso a direitos sociais, mantendo
e alargando desoneraes que favorecem o capital.
Para refletir sobre alternativas possveis, apresentamos o caminho trilhado por pases da OCDE que, aps optarem pela austeridade, com cortes indiscriminados de impostos e gastos sociais, depararam-se com um agravamento ainda maior do quadro fiscal anterior, obrigando-os a repensar usos e desusos da poltica tributria.4

125

Austeridade para quem?


126

Valor Adicionado) para manter aquecida a demanda agregada. A


tributao sobre as empresas tambm diminuiu, com aumento de
incentivos para investimento em P&D. Os dados dessa organizao
indicam que um primeiro movimento consistiu na reduo dos tributos sobre renda, lucros e ganhos do capital. Na mdia da OCDE,
a receita oriunda dessas fontes cai de 36% da arrecadao total em
2007 para 33,2% em 2010.
Segundo Le Blanc et alii (2013), tais cortes aumentaram ainda mais os dficits oramentrios porque o enfraquecimento da atividade econmica engendrou menos receitas tributrias do que previsto (p.
19). De fato, aqueles crescem de -3,5% do PIB em 2008 para -8%
em 2010. Em resposta, observa-se a partir de 2011 uma reorientao das polticas de austeridade. Estas passam a considerar outras
fontes de captao de receitas. Embora no se trate de um movimento uniforme, dos 34 pases da OCDE, 18 aumentaram a alquota mxima do imposto de renda de pessoa fsica. Em paralelo,
reduziram-se as desoneraes tributrias ao setor privado em geral
(op. cit., p. 29).
Podemos citar casos como os Estados Unidos, UK e Frana,
onde, alm de restringir dedues de despesas no IRPF, a alquota
marginal mais alta de IR de pessoa fsica subiu, passando, respectivamente, para 39,6%, no primeiro caso e 45% nos demais. Na Coreia do Sul foi instituda em 2012 nova alquota mxima de 38%.
Significa dizer que sustada e revertida a tendncia de concentrao
da renda e da riqueza que, desde final dos anos 1970, alimentou
a progresso das desigualdades nas economias mais desenvolvidas,
com base no corte de impostos5 pagos sobretudo pelo 1% mais rico.
Finalmente, vale apontar como desoneraes tributrias foram revistas (European Commission, 2014). Nos Estados Unidos,
por exemplo, foram impostas restries ao valor das dedues com
sade no imposto de renda de pessoa jurdica6, antes ilimitados
5. A OCDE (2014b) esclarece que, em 1981, a alquota marginal mais alta de imposto de renda de pessoa fsica era, em mdia,
nos pases-membros, de 66%, despencando para 41% em 2008. Nos anos subsequentes crise, depreende-se uma contratendncia gradativa de elevao da mesma.
6. Essencialmente despesas relativas ao pagamento de seguro de sade privados a empregados.

Brasil: tributao de baixo impacto redistributivo


No Brasil, uma das primeiras iniciativas do governo no desenho do ajuste consistiu em restringir desoneraes tributrias, que
se alargaram de forma indiscriminada desde 2012. Ao tentar reverter em parte a desonerao da folha de pagamento, o governo enxergou, no entanto, uma derrota junto ao Congresso. No se sabe se
ser possvel economizar parte dos R$ 25 bilhes estimados para

tal renncia em 2015.


luz das tendncias internacionais ressaltadas,
apresentam-se sugestes conduo da poltica tributria
brasileira. Percebe-se que, aqui, este rol acanhado pela
estrutura tributria altamente regressiva e pela diviso de competncias entre entes federados. Isso confere Unio uma margem
de manobra relativamente pequena para aumento de sua capacidade
fiscal, agravada ainda mais pela atual crise poltica entre Executivo
e Legislativo.
No campo das dedues de imposto de renda, o Executivo
no apresentou nenhuma proposta de modificao, seja buscando
estabelecer tetos, seja procurando focalizar renncias, muitas asse-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

(Joint Comission on Taxation, 2008). Ressalte-se que, conforme estudo de Burman e Phaup (2014) esta , de longe, a mais importante
rubrica de dedues fiscais s empresas. Na Frana, aps um aumento da ordem de 50% (Landais, 2014) do gasto tributrio entre
2002 e 2010, observa-se uma inflexo derivada de eliminao de
certas renncias. A partir de 2013 (Cazanave, 2013), os benefcios
pagos s famlias com crianas, antes fora da incidncia de imposto, passam a ser incorporados base de clculo daquelas sujeitas
tributao da renda. Esse um exemplo de focalizao de desoneraes, com vistas a evitar a regressividade.
Assim, a reao de muitos pases desenvolvidos, inclusive
aqueles marcadamente liberais, como US e UK, foi de incorporar
ao receiturio fiscal da austeridade medidas capazes de elevar rapidamente a arrecadao com foco nos grupos mais ricos, e sem risco
de reverter os parmetros de progressividade existentes.

127

Austeridade para quem?


128

guradas de forma indiscriminada a todas as faixas de base de clculo.


Em se tratando de dedues tributrias com sade, por que
no estabelecer um teto e regulamentar tais gastos tributrios? Com
tais aes, parte desses recursos poderia compor o ajuste fiscal sem
incorrer em regressividade. Sabe-se que, tal como no caso da educao, a subtrao de recursos do sistema pblico de sade agrava seu
subfinanciamento e refora a iniquidade de acesso.
No ano de 2012, a renncia no imposto de renda com despesas
mdicas, instruo e dependentes somou cerca de R$ 16 bilhes, ou
R$ 19 bilhes a preos de 2015. Verifica-se, pela Tabela 1, que 77%
das renncias com despesas mdicas, quase 70% daquelas relacionadas a instruo e 53% daquelas com dependentes beneficiam diretamente os contribuintes pertencentes ltima faixa de tributao, provocando um impacto claramente regressivo na tributao da renda.
Tabela 1 - Brasil, renncias do imposto de renda por faixa de alquota, 2012


Dedues com despesas Dedues com despesas
Dedues com
de Educao
dependentes

de Sade1
Faixa de
R$ milhes % Renncia R$ milhes % Renncia R$ milhes % Renncia
alquota Total Total Total
0,0% 0 0 0 0 0 0
7,5%
509
6
277
9
699
15
15,0%
725
8
366
11
774
17
22,5%
830
9
399
12
679
15
27,5%
6.692
76
2.213
68
2.428
53
Total
8.758
100
3.257
100
4.580
100
Fonte: RFB (2014) e DIPAG-RFB.
1. Por dedues em sade e educao entendem-se gastos tributrios. Ou seja, o montante da despesa declarada que,
de fato, volta s famlias. Nem todo gasto declarado em sade e educao dedutvel, mas parte dele, por faixa de
alquota.

Num paralelo com o Bolsa Famlia, surpreende constatar que,


enquanto o gasto anual per capita com jovens e crianas7 soma R$
406,00 em 2013, a renncia tributria anual per capita com dependentes alcanou quase 5 vezes mais no ano anterior (R$ 1.975,00).
Salienta-se que, neste caso, incluem-se no apenas menores, mas a
7. Em 2013, o MDS estima que o BF contemplou 23 milhes de crianas de 0 a 17 anos. No caso dos dependentes, os
nmeros da receita contabilizam 2,3 milhes para o ano anterior, apenas 10 vezes menos.

9. Segundo a PNAD, em 2012, h 78,5 milhes de crianas e jovens at 24 anos. No faixa, 0-17 so aproximadamente 56
milhes. Uma estimativa ligeira sugere haver algo entre 30 milhes (at 17 anos) e 55 milhes de jovens (at 24 anos) que vivem
em famlias sem direito a transferncia monetria ou ajuste de renda por dependente.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

cobertura mais ampla, facilidade que no dada aos mais pobres.


Sem contar que a grande maioria das crianas brasileiras vivendo em
famlias8 que nem so miserveis, nem tributadas pelo IRFP, no tiram proveito de nenhuma vantagem monetria.
Sugere-se a eliminao da deduo por dependentes nas classes de maior poder aquisitivo ou variao no seu valor (hoje nico),
passando a ser inversamente proporcional renda. A economia de
alguns bilhes no deve ser negligenciada.
Entretanto, para no incorrer em novas iniquidades, h que se
estender, antes, o nmero de alquotas acima do teto de 27,5%. Esse
grupo mostra-se heterogneo e por isso mesmo deveria ser fatiado
em novas faixas, elevando a progressividade. Nesse tpico, o Brasil
lanterninha. A alquota mxima de IR entre ns, inferior mdia
da Amrica Latina (estimada, sem o Brasil, em 33,4%), e mesmo
da frica, continente que menos tributa a renda (Khair, 2013).
A orientao da poltica tributria brasileira frente necessidade de ajuste fiscal vem se mostrando extremamente limitada e
conservadora, insistindo na repetio de frmulas incuas de incentivos e desoneraes.
Novas iniciativas frente tributao da renda, por exemplo,
esbarram em forte oposio social, ainda que o pas esteja muito
aqum das polticas praticadas em pases em estgio semelhante ou
mesmo inferior de desenvolvimento. Ignora-se a massiva concesso
de benefcios tributrios pela via da tributao da renda.
J tributao da riqueza e patrimnio, incluindo aquela sobre
heranas, deveria impulsionar a arrecadao, aprimorando a progressividade do sistema. Encontra-se, no entanto, fora do raio de
possibilidades da Unio, pois a maior parte de suas receitas est em
poder de estados e municpios.
Em um novo contexto de austeridade e corte de gastos sociais,
seguir ignorando o papel do sistema tributrio na redistribuio de
renda no pode seno inibir uma trajetria de promoo de uma
sociedade verdadeiramente mais justa.

129

130

Austeridade para quem?

Do ensaio desenvolvimentista
austeridade:
Uma leitura kaleckiana
Fernando Rugitsky

A virada da poltica econmica sob o mote da austeridade,


iniciada nos ltimos meses no Brasil, tem sido impressionante. A
polmica em torno da poltica de desoneraes da folha de pagamentos ilustrativa. Iniciada em 2012 e expandida nos dois anos
seguintes, tal poltica foi classificada pelo atual ministro da Fazenda
como grosseira, uma brincadeira que nos custa R$ 25 bilhes por
ano (Cucolo & Patu (2015). Um estrangeiro que no acompanha
os embates polticos e econmicos do Brasil poderia ficar incrdulo
se fosse informado que, na eleio ocorrida no ano passado, a presidenta foi reeleita e que o atual governo de continuidade.
No entanto, apesar de aparentemente abrupta, tal virada
apenas o desfecho de um conflito subjacente que ganhou fora no
incio do primeiro mandato de Dilma Rousseff, quando se iniciou
o que Andr Singer chama de ensaio desenvolvimentista (Singer
(2013). Dessa maneira, compreender a opo atual pela austeridade requer examinar, ainda que brevemente, a poltica econmica
do primeiro mandato, suas tenses e seus limites. E entender como
seus resultados abriram espao para que certos grupos adotassem
uma estratgia surpreendentemente bem-sucedida de pautar o debate pblico com a necessidade de um ajuste fiscal e de rejeio das
opes de poltica realizadas entre 2011 e 2014.
131

Austeridade para quem?

O ensaio desenvolvimentista

132

Em agosto de 2011, a reunio do Comit de Poltica Monetria do Banco Central (COPOM) diminuiu a taxa de juros de
12,5 para 12 por cento ao ano. O ineditismo da deciso consistiu
em reduzir a taxa de juros na sequncia de uma reunio que a havia
aumentado. Nos encontros que se seguiram, o COPOM continuou
reduzindo a taxa de juros, at que ela chegou a 7,25 por cento, em
outubro de 2012, permanecendo nesse nvel at abril de 2013.
Tambm em agosto de 2011, observou-se o incio de um processo de desvalorizao da taxa de cmbio brasileira. Desde o incio
do ano, o governo vinha alterando a regulamentao do mercado de
cmbio, impondo recolhimentos compulsrios em algumas operaes e alterando as alquotas do imposto sobre operaes financeiras
(IOF). O resultado foi que, aps atingir a mdia mensal mais baixa
(R$ 1,56 por dlar) desde que o regime de cmbio fixo foi abandonado em janeiro de 1999, a taxa de cmbio comeou a subir. Entre
maio de 2012 e maio de 2013, ela passou a flutuar em torno de R$
2,00 por dlar.
Essas alteraes concomitantes visavam a estimular a elevao
da taxa de investimento da economia brasileira, por meio da reduo
do custo do capital (via reduo da taxa de juros) e do aumento da
competitividade da produo nacional nos mercados estrangeiros (via
desvalorizao do cmbio). Supunha-se tambm que a reduo do retorno das aplicaes financeiras, que se seguiu reduo da taxa de juros, estimularia a transferncia de recursos para atividades produtivas.
O ensaio desenvolvimentista no se restringiu poltica macroeconmica, contudo. Houve tambm uma tentativa de aumentar a competitividade da economia atravs da reduo de alguns
custos incorridos pelas empresas. Esse era o objetivo, por exemplo,
ao colocar em negociao as taxas de retorno das licitaes de obras
pblicas, ao reduzir o preo da energia eltrica ou ao desonerar a
folha de pagamento. Vislumbrava-se nos dois primeiros casos a possibilidade de conciliar crescimento econmico e reduo das desigualdades. Afinal, o objetivo era limitar os lucros apropriados por
alguns setores particularmente concentrados. O que se buscou fazer,

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

tambm, ao se reduzir os spreads cobrados pelos bancos pblicos,


impondo uma notvel presso competitiva sobre as instituies financeiras privadas.
Em termos de crescimento do produto e elevao da taxa de investimento, no entanto, esse esforo no surtiu os efeitos esperados. A
razo, em parte, parece estar associada a restries de demanda. Elas
so muito visveis quando se observa a trajetria dos termos de troca
da economia brasileira, isto , da razo entre os preos das exportaes
e das importaes. Entre 2004 e 2011, tal razo cresceu mais do que 4
por cento ao ano, elevando a demanda e explicando, em parte, a acelerao do crescimento do produto observada no perodo.
Os termos de troca, no entanto, atingiram seu pico recente em
setembro de 2011 e nos trs anos seguintes caram a uma taxa mdia de pouco menos de 4 por cento ao ano. Essa inverso deveu-se
em grande medida reduo do preo de vrios produtos primrios
exportados pelo Brasil, que, por sua vez, seguiu-se desacelerao
da economia chinesa. A queda nos termos de troca significou uma
reduo da demanda agregada no Brasil no exato momento em que
se iniciava o ensaio desenvolvimentista. As empresas que viam, por
um lado, parte de seus custos carem, assistiam ao aumento de seus
estoques. Sem expectativa de recuperao da demanda, o aumento
das margens de lucro no foi capaz de estimular os investimentos.
importante notar que a deteriorao dos termos de troca,
apesar de representar um choque adverso de demanda no curto
prazo, pode eventualmente contribuir para o crescimento do
produto ao aumentar a competitividade da produo nacional.
Anthony Thirlwall (1983) argumentou h muito tempo, ao discutir
as formulaes de Ral Prebisch, que ao desvalorizarem suas
moedas para estimular as exportaes os pases buscam deteriorar
seus termos de troca deliberadamente.
Seja como for, as restries de demanda de curto prazo, associadas trajetria dos termos de troca, parecem explicar apenas
uma parte da dinmica da taxa de investimento. A reviso recente
divulgada pelo IBGE dos dados das contas nacionais mostra que a
taxa de investimento, aps elevar-se de 17,3 para 20,6 por cento

133

Austeridade para quem?


134

do Produto Interno Bruto (PIB), entre 2006 e 2010, ficou praticamente estagnada nos trs anos seguintes e caiu quase um ponto
percentual no ano passado. As taxas efetivamente observadas no perodo foram: 20,6 em 2011, 20,2 em 2012, 20,5 em 2013 e 19,7
por cento do PIB em 2014. Tal trajetria parece ter, em parte, uma
natureza poltica.

A greve de investimento e as razes da austeridade


Em um clebre artigo, Michal Kalecki (1943) explica as razes polticas que estariam por trs da oposio dos capitalistas a
polticas que visem ao pleno emprego. Conforme mostrou recentemente Wolfgang Streeck (2011), suas concluses podem ser generalizadas para compreender tenses mais gerais entre a politizao
das relaes econmicas e os interesses dos capitalistas ou, em outras
palavras, entre democracia e capitalismo.
Sucintamente, Kalecki argumenta que, ainda que as polticas
governamentais possam ser benficas no curto prazo para os capitalistas ao garantir-lhes demanda para os seus produtos, elas sofrem
resistncia por retirar deles um poderoso mecanismo de controle
sobre os governos. Na ausncia de polticas de estmulo demanda,
o nvel de emprego e a taxa de crescimento do produto dependem
crucialmente das decises de investimento dos capitalistas. Assim,
para evitar aumentos do desemprego e retraes econmicas que
poderiam pr em questo sua legitimidade poltica, os governos so
forados a ceder s presses capitalistas e a moldar suas polticas de
acordo com seus interesses. A referncia constante ao estado de
confiana dos empresrios a forma de manifestao dessa chantagem, pela qual os capitalistas ameaam realizar uma greve de investimentos (na expresso de Streeck) em reao s polticas que os
desagradam.
claro que h limites a essa oposio, uma vez que a natureza
das relaes sociais capitalistas impe que os proprietrios se
apropriem continuamente de uma parcela do excedente produzido
pelos trabalhadores para que se reproduzam como proprietrios. Se
sua greve de investimentos for muito duradoura, sua capacidade

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

de se apropriar do excedente pode se reduzir demasiadamente. Contudo, at esse limite, h uma margem para que eles usem suas decises de investimento como instrumento poltico.
Parece plausvel argumentar que parte da estagnao do investimento ocorrida a partir de 2011 tenha essa natureza poltica. Ao
mudar a poltica de juros, pressionar para baixo os spreads e colocar
em questo a taxa de retorno das licitaes pblicas e das empresas
do setor eltrico, o governo contrariou interesses poderosos. A reao foi visvel na trajetria da taxa de investimento.
Pode-se argumentar que tal argumento tem a natureza de
uma teoria conspiratria, mas na realidade ele implica apenas reconhecer que as decises de investimento no so tomadas de forma
completamente atomizada, por firmas que no estabelecem quaisquer relaes entre si. Ao contrrio, se a economia e a poltica so
duas faces de uma mesma realidade social, esperado que tambm
os investimentos sejam objeto de barganha e negociao. Alm disso, mesmo em uma economia com a dimenso da brasileira, notrio que alguns grandes grupos empresariais controlam uma parte
significativa do investimento total. E uma deciso desses grupos, ao
afetar seus fornecedores e consumidores, tende a ter um impacto
agregado relevante.
Mais concretamente, a capacidade dos capitalistas de reagirem a uma poltica governamental depende de outros fatores como
sua prpria fragmentao e o grau de mobilizao social. A estratgia do ensaio desenvolvimentista aparentemente supunha uma ciso
entre interesses industriais e financeiros que restringiria a oposio
a ser enfrentada. Em retrospecto, parece que tal ciso foi superestimada e que, como argumentou recentemente Maria da Conceio
Tavares, h uma grande fuso entre o capital industrial e o financeiro na economia brasileira (Jungerfeld, 2014). Alm disso, o ensaio
desenvolvimentista no foi acompanhado de mobilizao social, em
2011 e 2012, consistindo em um conjunto de decises tomadas
sem amplo debate pblico, por dentro de um sistema poltico cuja
principal caracterstica forar o gradualismo. Nesse contexto, os
capitalistas podiam confiar que, com a presso advinda de uma gre-

135

Austeridade para quem?


136

ve de investimentos, ele no teria fora para se manter. E a poltica


econmica convencional seria, cedo ou tarde, retomada.
A estagnao do investimento abriu, assim, o caminho para
a virada da poltica econmica. Ao reduzir o crescimento da atividade econmica, desacelerou a arrecadao de impostos, colocando
presso sobre as contas pblicas. Ao mesmo tempo, a desvalorizao cambial pressionou a inflao e forou o governo a recuar em
relao ao afrouxamento da poltica monetria. A partir de abril de
2013, o COPOM inicia um ciclo de elevao da taxa de juros que,
ao aumentar a conta de juros a ser paga pelo governo, retirou dele
o argumento de que um supervit fiscal menor seria suficiente para
estabilizar o endividamento pblico.

Perspectivas
Mas a quem interessa a austeridade? Ou, em outras palavras,
por que a crtica ao ensaio desenvolvimentista assumiu a forma de
defesa da austeridade, ainda que qualquer anlise da trajetria da
dvida pblica total (mesmo da dvida bruta) no indique o cenrio
problemtico que se alardeia? Mesmo que a virada da poltica econmica convena os capitalistas de que eles recuperaram o poderoso
mecanismo de controle sobre o governo, de que fala Kalecki, nada
garante que, em um cenrio de retrao da demanda e acumulao
de estoques, eles voltaro a investir. A forte retrao do gasto pblico que se anuncia vir indubitavelmente acompanhada de uma
desacelerao econmica que prima facie no beneficia ningum.
Mas seria ingenuidade pensar que os defensores da austeridade
simplesmente ignoram seus efeitos. Como apontou o prprio Kalecki, ignorncia obstinada normalmente uma manifestao de
motivos polticos subjacentes (Kalecki, 1943, p. 324).
Dois tipos de motivos podem ser concebidos. O primeiro,
mais evidente, colocar um freio no aumento dos salrios, aumentando o desemprego. Dessa forma, seria possvel interromper
e eventualmente reverter o aumento do percentual dos salrios na
renda, que foi observado nos ltimos anos, e recuperar a margem
de lucro das empresas. Antes da virada para a austeridade, esse ca-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

minho j vinha se anunciando com a justificativa de combater a


inflao. Desde 2013, Ilan Goldfajn, por exemplo, sugeria que no
seria possvel reduzir a inflao sem desaquecer temporariamente
(...) o mercado de trabalho (Goldfajn, 2013). A polmica em torno
da afirmao de Armnio Fraga, durante a campanha eleitoral, segunda a qual os salrios no Brasil cresceram muito aponta no mesmo sentido (Gamez & Nogueira, 2014).
O segundo motivo poltico subjacente parece estar relacionado trajetria dos gastos pblicos. Conforme tem sugerido Samuel Pessa, desde 1999 as despesas pblicas aumentam em uma
velocidade superior da elevao do produto, principalmente por
presses distributivas (Pessa, S., 2011). Quase metade do aumento
do gasto pblico do perodo deveu-se elevao dos gastos sociais e
do custeio da sade e da educao. Assim, na ausncia de uma crise
fiscal, real ou imaginria, que force a mudana nas regras de concesso dos benefcios sociais e que contenha a expanso dos gastos com
os servios pblicos, a tendncia uma carga tributria crescente e
uma presso contnua para que, dada a desigualdade de renda e riqueza, as parcelas mais ricas da populao assumam uma parte cada
vez maior desse total.
A austeridade cumpre, assim, a funo de bloquear o avano das demandas por reduo das desigualdades. Ao mesmo tempo, restabelece o mecanismo de controle dos capitalistas sobre o
governo. Nas palavras de Kalecki, a funo social da doutrina do
equilbrio fiscal tornar o nvel de emprego dependente do estado de confiana (Kalecki, 1943, p. 325). No entanto, como o
objetivo de reduzir as desigualdades foi incorporado ao modelo de
sociedade compartilhado pelos brasileiros e pelas brasileiras, conforme argumenta Marcos Nobre (2013), sua tenso com a poltica
de austeridade no poder ser ocultada. E os conflitos sociais que
cortam nossa sociedade devem apenas se aprofundar.

137

138

Austeridade para quem?

Do ciclo expansivo ao
ajuste fiscal:

uma interpretao estruturalista


Alexandre de Freitas Barbosa

Toda nao, em sua histria, vive momentos de encruzilhada.


Por vezes, no mbito da poltica que as sadas, sempre provisrias,
se constroem. Mas e quando a prpria poltica parte da encruzilhada e qualquer ao parece intil, logo superada pelo torvelinho
da histria? Surge ento a necessidade de ganhar distanciamento
do presente fugidio, por meio de uma interpretao capaz de captar a sua singularidade no movimento mais amplo da coletividade.
A reflexo analtica esboroando as fronteiras entre o econmico,
o social e o poltico - transforma-se, ento, em pr-condio para
qualquer atuao propositiva.
Vivemos um desses momentos. Em vez de apenas exteriorizar
a perplexidade que acomete a todos ns, neste momento da vida
brasileira, optei por tentar entend-lo como parte dos dilemas estruturais no enfrentados e acumulados no ltimo quarto de sculo.
Se a atual conjuntura marcada pelo conflito entre os poderes da
Repblica, pela estagnao econmica com inflao e pela falta de
sintonia entre os movimentos sociais e a lideranas polticas - no
parecia a mais provvel l atrs, ela precisa ser compreendida em
toda a sua complexidade. Por que improvvel se tornou parte do
real. Enfim, onde erramos enquanto coletividade?
Este breve artigo est dividido em trs sees. A primeira encara os termos do debate econmico, o qual, tal como est colo139

Austeridade para quem?


140

cado, parte do problema, ou seja, obstculo para uma viso de


futuro. A segunda procura esmiuar a dinmica estrutural do ciclo
expansivo sob uma perspectiva crtica. A terceira empreende um
exerccio para compreender o que est por trs do ajuste fiscal e do
debate em torno do mesmo com o objetivo de alargar o horizonte
para alm da poltica econmica.

Ortodoxos x Heterodoxos
O debate econmico no Brasil recente pode ser resumido, de
maneira excessivamente sucinta, da seguinte forma.
Os ortodoxos defendem o ajuste fiscal, pois o governo Dilma
teria praticado uma poltica monetria leniente com a inflao e uma
poltica fiscal que teria estourado a confiana do mercado com relao sustentabilidade da dvida pblica. O trip econmico composto de metas de inflao, supervit primrio e cmbio flutuante
teria sido o responsvel pelo sucesso do governo Lula. As polticas
anticclicas cumpriram o seu papel no imediato ps-crise, mas depois
a exceo se tornaria regra. As intervenes tentaram inutilmente
ampliar o ciclo expansivo, quando o mais acertado seria antecipar o
ajuste para que a economia voltasse a crescer sob novas bases, reduzindo as transferncias sociais do governo, controlando o reajuste do salrio-mnimo e abrindo espao para mais investimentos, carreados pelo
mercado de capitais e por uma maior participao do setor privado.
Um novo choque de competitividade deveria se somar com a maior
integrao do Brasil nas cadeias de valor. O mercado de trabalho sob
pleno emprego era o indicador de que a bonana havia chegado ao
fim, ocasionando presses inflacionrias.
Os heterodoxos resistem ao ajuste fiscal, pois ele tende a comprimir o investimento e o consumo, sem acarretar a reduo da inflao, que no de demanda. O aumento dos juros, ao ocasionar
uma retrao do PIB, e em virtude do seu impacto sobre as contas pblicas, comprometeria o prprio ajuste fiscal. Ou, alternativamente, o seu sucesso dependeria de uma prolongada recesso,
que poderia abortar, em vez de pavimentar, o to esperado novo
ciclo de crescimento. O governo Lula, ao acionar o investimento

Dinmica estrutural do ciclo expansivo


O perodo 2004-2008 trouxe uma novidade na histria econmica brasileira: crescimento econmico com incluso social e reduo da desigualdade, acompanhado de uma reduo da vulnerabilidade externa. A crise de 2009 foi sucedida, no ano seguinte,
por um mini-boom de crescimento da ordem de quase 8%, de acordo com a nova metodologia das contas nacionais. Ningum poderia
prever tal desenlace em meados de 2003. A economia internacional
ento cambaleava e o ajuste fiscal em curso estipulava um supervit
primrio da ordem de 4,25% do PIB.
A pergunta simples: por que o que dava to certo, passou a dar errado a partir de 2012? Infelizmente, perdeu-se o hbito no Brasil de acompanhar a dinmica coligada das estruturas
econmicas, sociais e de poder internas e de analisar como elas se
refazem ou desfazem em perodos de reorganizao da economia
mundial capitalista.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

pblico, endossar a valorizao do salrio-mnimo e a ampliao das


transferncias sociais, teria engendrado um novo modelo de desenvolvimento, apesar da camisa de fora do trip econmico. Com a
continuidade da crise internacional, o governo respondeu ativando
incentivos fiscais que no surtiram resultado em termos de recuperao econmica, mas permitiram a manuteno dos nveis de
renda e de emprego. Um novo ciclo depende da manuteno da
poltica social e de valorizao do salrio-mnimo e da recuperao
da capacidade de investimento. O ajuste fiscal compromete, assim,
a estratgia de crescimento com incluso social.
Sem entrar no mrito dos argumentos acima expostos, percebe-se, que os dilemas estruturais da economia brasileira no parecem guiar os termos do debate. Fica-se refm da anlise conjuntural
da poltica econmica, informada mais pelos pressupostos das correntes econmicas que embasam as duas vises, do que por questes
de mais largo alcance: posio internacional do pas, relaes entre
poder pblico e setor privado, perfil da coalizo de poder e nova estrutura de classes.

141

Austeridade para quem?


142

As explicaes monocausais pouco contribuem. Nem foi apenas o boom de commodities que viabilizou o ciclo expansivo, como
tampouco a assim chamada segunda onda da crise internacional
explica a desacelerao recente.
Durante o governo Lula, ficou provado mais uma vez que
por meio de polticas deliberadas do Estado as quais no podem
tudo, obviamente , o pas pode gerar a sua prpria dinmica cclica, como nos ensinava Igncio Rangel, o qual tampouco afirmava
que o Brasil tivesse deixado de ser uma economia perifrica (Rangel,
1985, p. 698).
O ciclo expansivo foi possvel graas a alguns elementos: grande defasagem entre salrio real e produtividade acumulada ao longo
dos anos 1990; desvalorizao do real nos anos de 1999 e 2002; capacidade do Estado de retroalimentar via transferncias sociais e investimentos pblicos a dinmica de acumulao puxada pelo mercado interno, e no restrita ao consumo das famlias; forte expanso das exportaes das commodities, mas tambm, ainda que em
menor ritmo, das exportaes de bens industrializados at 2008; e
papel ativo dos bancos pblicos para a retomada do investimento.
Os elementos acima no conformaram, contudo, um padro
de desenvolvimento capaz de se reproduzir no longo prazo. Para
que assim o fosse, novas fronteiras de acumulao (investimentos
em infra-estrutura urbana e social e aposta em nichos tecnolgicos
nos setores da indstria e servios) deveriam ser abertas no mercado interno e no externo. Por exemplo, no mercado interno, existe
ainda uma massa de poupana empoada na esfera financeira e um
reservatrio de fora de trabalho disponvel, inserida precariamente
no mundo do trabalho, a despeito da ascenso social recente. No
mercado externo, o Brasil pode ainda ocupar espaos em novos
segmentos tecnolgicos intermedirios e de fronteira.
Para que este potencial se viabilizasse, o Estado como sempre e em qualquer lugar deveria acenar para as oportunidades latentes, em associao com o setor privado. A sociedade civil deveria
participar dessa nova coalizo, fundada numa economia poltica
das mudanas estruturais, as nicas capazes de consolidar a queda

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

da desigualdade e de mover o pas alguns degraus acima na cadeia


de valor, no contra o mercado interno, mas apoiando-se nele para
o grande salto adiante.
Mas a coalizo de governo, na passagem do governo Lula para
o governo Dilma, ou seja, no momento da alta do ciclo que era
no apenas econmico, mas tambm poltico optou por bater o
tambor das suas conquistas, encolhendo a agenda propositiva.
Era este o momento para estruturar uma nova relao entre
setor privado e setor pblico, para acolher as demandas reprimidas
dos movimentos sociais e para promover uma verdadeira reforma
do Estado de modo a aprofundar o pacto social, atenuando assim
a importncia da grande base de sustentao poltica do governo.
No foi o que vimos. Nenhum segmento da sociedade e muito menos do governo props um verdadeiro salto desenvolvimentista, trazendo consigo um projeto nacional sob novos alicerces, para
se proteger da reorganizao que os centros da economia mundial
capitalista em crise estavam em vias de deslanchar.
Isso significaria, em termos econmicos, impedir a valorizao do real que trouxe benefcios de curto prazo no controle da
inflao, mas entregou o nosso mercado aos produtos de EUA, UE
e China; acionar novos e vultosos investimentos em infra-estrutura, por meio de concesses, com tarifas negociadas com o mercado
(especialmente em energia e transportes, mas tambm nos servios
urbanos), antes que os gargalos aparecessem por todos os lados; e,
muito provavelmente, rever de maneira comedida a meta de inflao para cima.
Preferimos viver sob os mantras do nosso lder operrio-estadista ento aplaudido pelo mercado e reverenciado pelo sistema poltico: pagamos a dvida com o FMI; conseguimos o investment
grade; viramos um pas de classe mdia; estamos no pleno emprego. Chegamos at a inventar uma nova variedade de modelo de
desenvolvimento, o social-desenvolvimentismo dos trpicos.
O governo optou por elevar os juros no incio do governo
Dilma e cortar os gastos, seguindo a receita do mercado. Depois fez
o contrrio, reduziu os juros e lanou as desoneraes fiscais (in-

143

Austeridade para quem?

cluindo previdncia), quando as expectativas j se voltavam contra a


nossa economia. Mais adiante, elevou os juros e tentou compensar
o quadro de desacelerao com inflao, carregando nas isenes
e subsdios. Agora, rendido ao mercado, o raio de manobra do governo recm-eleito reduz-se medida que crise econmica se faz
acompanhar da crise poltica arquitetada pela prpria base de sustentao do governo. O que fazer?

A economia poltica do ajuste fiscal


144

Em primeiro lugar, admitir que erramos. Erramos, especialmente, por no seguir o ensinamento de Celso Furtado, na sua ltima grande obra de flego, Introduo ao Desenvolvimento: Enfoque Histrico-Estrutural. Para o nosso pensador a reflexo sobre o
desenvolvimento deve conduzir a uma progressiva aproximao da
teoria da acumulao com a teoria da estratificao social e com a
teoria do poder (Furtado, 2000, p. 30). Achamos que o desenvolvimento era endgeno e natural e que a profuso de dados positivos
viera para ficar. Que o desenvolvimento era uma espcie de nirvana, alcanado sem o cotidiano trabalho de planejamento setorial e
espacial, com ampla participao da sociedade. O PAC substitua o
planejamento! Enfim, no percebemos os personagens do drama se
deslocando por trs da sucesso de indicadores econmicos festejados pela mdia internacional.
O ciclo expansivo no gerava as foras sociais e polticas para
o salto adiante. Ao contrrio, a finana continuava vivendo sob os
juros altos. Empresrios e trabalhadores unidos estavam a grita contra a desindustrializao viria mais tarde aplaudindo os
ganhos propiciados pelo cmbio valorizado. Os segmentos sociais
ascendentes se endividavam com a expectativa de mais consumo.
O movimento sindical vivia seus dias de glria, podendo inclusive abrir mo do trabalho de base. As pautas mais amplas dos novos movimentos sociais reivindicatrios eram engavetadas. A classe mdia tradicional torcia o nariz, mas nada dizia. Surpresa, ela
procurava se acantonar para se diferenciar da massa, aumentando
o consumo conspcuo. Fazia investimentos imobilirios, viajava ao

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

exterior como nunca antes e aderia ao private banking. A base


de apoio ao governo s acrescia, enquanto Lula prometia extirpar os
oligarcas do Congresso. Algum se lembra?
Agora a onda virou. Percebeu-se como o jogo do capitalismo
pesado nos fronts interno e externo. Ele vive da incessante transformao que acarreta uma complexa renegociao de poder entre
setor privado e setor pblico; e entre as naes com seus condomnios de alianas governamentais-empresariais. O Brasil foi inundado de bens industriais no momento em que o novo ciclo interno de
investimentos se postergava e o boom de consumo alcanava os seus
limites. A grita dos empresrios contra o custo Brasil, parcialmente esquecida, voltou ao que era antes. O setor privado interno passou a cobrar mais caro pelas concesses, e a finana resistiu ao choque de juros. O movimento sindical seguiu na defensiva, enquanto
os novos movimentos sociais partiram para cima do governo em
junho de 2013. No momento em que o pas sofria a desacelerao
econmica, agravada por sua nova posio na economia internacional, o governo via a sua base social se fragilizar. A sada encontrada
foi fazer um discurso eleitoral progressista olhando para o passado,
enquanto expandia de maneira indiscriminada a sua base de apoio
poltico por meio de alianas esdrxulas.
Em sntese, as engrenagens do capitalismo travaram, a nova
estratificao social gerou mais fragmentao do que sustentao
propositiva, enquanto o poder se concentrou ainda mais, tornando
o governo refm do drama por ele acionado. O poder transformou-se num consrcio das classes dominantes que jogam em ambos os
times: a situao e a oposio.
Neste quadro extremamente complexo, e suscetvel a alteraes abruptas, o governo tem como nico cartucho, no curto prazo,
o ajuste fiscal. No se trata de discutir se o pas precisa ou no de
ajuste fiscal em termos hipotticos. O ajuste fiscal ser (est sendo)
negociado pelo governo com o Congresso, e agora com as centrais
sindicais e outros setores da sociedade. No auge do apago poltico, goste-se ou no, o que se viu exponenciado pela mdia era o
cada vez mais poderoso ministro Levy negociando-o com os lderes

145

Austeridade para quem?


146

parlamentares. Enquanto isso, os ministros da coordenao poltica


ficavam batendo cabea.
importante que se diga: a aposta contra o ajuste fiscal, no
atual momento, enfraquece o governo Dilma. Substituir o ajuste
pela agenda que venceu nas urnas dar um tiro no p. Paradoxalmente, a continuidade do ajuste tende a esgarar ainda mais as
relaes com os movimentos sociais e com as fraes da classe empresarial que em tese o apoiam.
Mas se os conflitos tentem a se aguar com ajuste, isso no
significa que novos consensos no possam ser firmados. Pode o governo recuperar alguma margem de manobra durante to rdua travessia? Para tanto, deve abrir mo de um figurino importado que lhe
amputa os movimentos. Por exemplo, o ajuste fiscal no precisa vir
acompanhado de alta dos juros, o principal mecanismo a pressionar
os gastos do governo, especialmente num momento em que as expectativas de investimento encontram-se combalidas.
Em sntese, a capacidade do governo para apontar algumas
vias de recuperao do investimento no longo prazo durante o
ajuste, e como forma de calibr-lo que pode soldar alianas com
segmentos estratgicos para a recomposio da sua base social no
futuro e para a elaborao de um efetivo projeto nacional. Do contrrio, ficar refm da sua coordenao poltica, sujeita a derrotas consecutivas. Esta primeira opo significa defrontar-se com as
contradies da Era Lula, hoje escancaradas, de modo a super-las.
A outra opo deixar que a via conservadora seja acionada
juntamente com o ajuste. Devemos separar o joio do trigo, pois o
ajuste fiscal no precisa e nem deve levar ao enfraquecimento do
papel do Estado na economia, seja na esfera regulatria, como na
produtiva e no financiamento ao longo prazo; nem ao corte dos gastos sociais e de suas indexaes e vinculaes oramentrias; e nem
aceitao de uma postura subordinada do mercado interno com
impactos nocivos sobre a capacidade de investimento, o emprego e
o nvel de salrios.
Acionar o ajuste junto com a agenda de reformas mercadistas,
seria como passar o basto ao adversrio para se proteger do impea-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

chment. Estaria, assim, assegurada no s a continuidade institucional, mas tambm uma alternativa antidesenvolvimentista1, agora
com base social, apoio explcito das classes dominantes e da mdia,
alm de possibilidade de vitria nas urnas. Seria o terceiro governo
FHC. E o Brasil entraria para a histria como o reino encantado da
dialtica!

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1. Sobre a agenda antidesenvolvimentista, ver artigo do autor deste artigo in: Teoria e Debate, edio 118, 12 de novembro
de 2013.

148

Austeridade para quem?

Desvalorizao e poltica cambial


no Brasil
Pedro Rossi

A taxa de cmbio no apenas um preo de mercado, mas


tambm um instrumento de poltica econmica e uma ferramenta
para o desenvolvimento. Uma taxa de cmbio competitiva condio necessria, apesar de no suficiente, para uma estrutura produtiva diversificada e um projeto de desenvolvimento soberano e social.
Considerando sua importncia, esse artigo prope duas questes
sobre o tema; 1a) a desvalorizao cambial no uma panaceia para
os problemas brasileiros e seus efeitos sobre a estrutura produtiva e
a distribuio de renda so complexos e 2a) a manuteno de uma
taxa de cmbio competitiva depende da regulao do mercado de
cmbio brasileiro.

Cmbio, estrutura produtiva e distribuio


de renda
O efeito da taxa de cmbio sobre a estrutura produtiva depende da temporalidade da anlise. No curto prazo, os efeitos so ambguos uma vez que h uma enorme rigidez na estrutura produtiva.
A oferta no responde automaticamente aos estmulos de preos e
a substituio de produtos importados depende da flexibilidade de
contratos e das redes de fornecedores. Nem sempre uma empresa
brasileira pode substituir um insumo importado por um produto
domstico, seja por obrigaes contratuais, seja porque o fornece149

Austeridade para quem?


150

dor domstico simplesmente no existe. Ou seja, a desvalorizao


cambial se apresenta, no curto prazo, como um elemento de custo
para as empresas. No caso brasileiro, o impacto de curto prazo do
cmbio sobre a estrutura produtiva parece ser negativo para vrios
setores que, com alta penetrao de insumos importados, repassam
ao consumidor o custo da desvalorizao, o que neutraliza parte dos
ganhos de competitividade.
No longo prazo o problema contratual se resolve, mas o surgimento de redes de fornecedores domsticos depende de novas empresas, empresrios, expertise, tecnologia, que nem sempre esto disponveis. Nesse contexto, se um longo perodo de apreciao pode
quebrar cadeias produtivas e desindustrializar, a desvalorizao cambial no necessariamente remonta essas cadeias e reconstri o caminho da industrializao. Nesse ponto, preciso ter claro que uma
estratgia de diversificao da estrutura produtiva depende da articulao da poltica cambial com outras polticas macro, de crdito
e industrial.
Alguns argumentam que a desvalorizao cambial, ao reduzir
os salrios reais, aumenta as taxas de lucro e, consequentemente, o
investimento industrial. Essa afirmao uma possibilidade terica, mas no necessariamente verdadeira. Primeiramente, porque
uma desvalorizao cambial no precisa ser acompanhada por uma
queda nos salrios reais, ou seja, a desvalorizao no uma simples
geradora de presso inflacionria, mas uma fonte de alterao dos
preos relativos no mbito de uma economia nacional, em particular, entre os preos dos bens comercializveis e os preos de servios. Nesses termos, o impacto distributivo de uma desvalorizao
cambial pode perfeitamente preservar os salrios reais e aumentar o
lucro dos setores produtores de bens relativamente ao lucro do setor
de servios. No caso brasileiro, o longo perodo de cmbio apreciado contribuiu para uma inflao de servios acima da inflao de
bens comercializveis, o que gerou um ajustamento de preos relativos em benefcio do setor de servios.
Adicionalmente, pode ser um equvoco pensar na queda de
salrios reais como um incentivo ao lucro e ao investimento indus-

Sem mudanas institucionais no se sustenta


um cmbio desvalorizado
No Brasil qualquer processo de desvalorizao cambial est
sujeito reverso, uma vez que a economia brasileira extremamente sensvel aos efeitos do ciclo de liquidez internacional. Nesse contexto, h duas especificidades a se considerar, a primeira o
patamar da taxa de juros bsica da economia. As altas taxas de juros praticadas no Brasil estimulam as operaes de carry trade, que
constituem investimentos alavancados motivados pelo diferencial
de juros com outras moedas. Esses investimentos provocam a apreciao da moeda brasileira nos perodos de alta do ciclo de liquidez internacional, mas tambm provocam o efeito inverso na reverso do ciclo, quando as operaes de carry trade so desmontadas.
J a segunda particularidade da economia brasileira refere-se

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

trial. Dentre outros motivos, porque o salrio no apenas uma


varivel de oferta ou de custo de produo mas tambm de
demanda. Logo, a queda dos salrios reais domsticos tambm a
queda na demanda domstica por produtos industriais. Nesse sentido, apostar na queda dos salrios reais como elemento dinmico ,
para alm de um desvio do projeto distributivo, um erro estratgico
especialmente em economias como a brasileira onde o mercado interno extremamente importante para o setor industrial. Ou ainda,
a aposta em uma estratgia chinesa de baixos salrios e crescimento puxado pelas exportaes alm de incompatvel com uma estratgia distributiva, abre mo de uma demanda interna forte em um
mundo com escassez de demanda.
O desafio brasileiro , portanto, a construo de um modelo
econmico onde a expanso dos salrios e a incluso social dinamizem o mercado domstico e que isso seja canalizado para expanso
e aumento da produtividade da indstria brasileira. Para isso, a desvalorizao cambial ser virtuosa se, por um lado, no penalizar o
poder de compra dos salrios e, por outro lado, evitar que o dinamismo econmico provocado pelo processo distributivo seja consumido pelo aumento de importaes.

151

Austeridade para quem?


152

institucionalidade do mercado de cmbio brasileiro que se mostra


permevel especulao financeira, dada a abertura financeira e a
liquidez no mercado de derivativos.
Essas caractersticas da economia brasileira, de alta taxa de
juros e institucionalidade permevel especulao financeira, tornam a taxa de cmbio real/dlar uma das mais volteis do sistema
internacional e impedem seu uso como ferramenta para o desenvolvimento. Nos ltimos anos foram dois ciclos longos de apreciao
(2003-2008 e 2009-2012) intercalados por perodos de depreciao
cambial, todos recheados com muita volatilidade. Esse padro de
flutuao cambial, que acompanha o ciclo de liquidez internacional, reproduz a volatilidade dos ndices financeiros e ressalta a natureza da moeda como um ativo financeiro.
A boa notcia que esse padro de flutuao no imutvel.
No h nenhuma lei econmica que imponha moeda brasileira
o respeito dirio aos movimentos da liquidez global, nem a reagir
instantaneamente s transitrias expectativas dos agentes financeiros. Tampouco essa flutuao um desfecho inevitvel das foras de
mercado e da tecnologia, decorrentes de uma globalizao financeira supostamente irreversvel. Pelo contrrio, esse padro de flutuao cambial uma opo poltica que decorre de uma institucionalidade politicamente construda e de um determinado modelo de
atuao da poltica cambial que pode (e deve) ser aprimorado.
No incio do primeiro governo Dilma, a experincia do IOF
sobre as posies vendidas no mercado de derivativos, somada s outras medidas regulatrias como a onerao sobre a posio dos bancos e a regulao dos fluxos de capital, mostrou que possvel montar
uma institucionalidade capaz de administrar a flutuao da moeda
brasileira. Essa capacidade de administrao ficou evidente no segundo semestre de 2012, em particular entre julho e novembro, quando
a taxa de cmbio flutuou no intervalo entre R$/US$ 2,00 e 2,05, o
que constituiu sua menor volatilidade desde o abandono do regime
de bandas cambiais em 1999. A despeito do xito inicial, as medidas
regulatrias foram, uma-a-uma, removidas conforme crescia a presso
poltica do mercado financeiro e virava o ciclo de liquidez.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Portanto, a desvalorizao cambial recente deve ser vista com


cautela e a tarefa da poltica cambial exige um olhar transformador
sobre a atual institucionalidade do mercado de cmbio. Uma taxa
de cmbio mais adequada ao desenvolvimento econmico, que permita a passagem para outro padro de flutuao cambial - menos
voltil e mais adequado s necessidades do parque produtivo brasileiro - depende da regulao do mercado de cmbio. Em particular,
essa regulao passa por uma inevitvel reduo da liquidez no mercado futuro e por uma transferncia gradual de liquidez para o mercado vista. O objetivo final dessas polticas neutralizar o efeito
da especulao na taxa de cmbio, que poder flutuar mais prxima
de fundamentos reais, sem distores financeiras.

153

154

Austeridade para quem?

O Regime de metas de inflao no


Brasil: o que pode ser mudado?
Luiz Fernando de Paula e
Paulo Jos Saraiva

Atualmente, 27 pases desenvolvidos e emergentes adotam o


regime de metas de inflao (RMI), ou alguma variante deste modelo. Este regime visto como um estado das artes do que conhecido como Novo Consenso Macroeconmico (NCM) entre os
economistas da viso ortodoxa (mainstream). A ideia da existncia
de um NCM foi (auto)atribuda pelos proponentes do regime de
metas de inflao, embora seja questionada por economistas heterodoxos. Aps a crise de 2007-2008, foi parcialmente revisto pelos
mesmos economistas ortodoxos defensores do RMI, apesar de nenhuma mudana substancial ter sido proposta.
O Brasil aderiu ao RMI no ano de 1999, na sequncia do fim da
ncora cambial do Plano Real. Contudo, a gesto do RMI pelo Banco
Central - em parte em funo de um passado de alta inflao ainda
se inspira na viso do novo consenso que antecede crise recente,
o que tem frequentemente levado a uma poltica de juros exageradamente altos, com impactos negativos sobre o crescimento econmico.
Esta poltica provoca um desperdcio da produo atual (PIB)
em relao ao potencial de crescimento da economia e se faz s custas de elevao da dvida pblica (em relao ao PIB), tendo impacto distributivo favorvel aos portadores de ttulos da dvida pblica
e gerando enorme presso para elevao de supervits fiscais primrios, ou seja, antes do pagamento dos servios financeiros crescentes
155

Austeridade para quem?


156

da dvida pblica. A configurao de uma poltica macroeconmica que compatibilize crescimento econmico com estabilidade de
preos e estabilidade financeira requer uma coordenao maior de
poltica econmica, incluindo, alm da poltica monetria, poltica
fiscal, poltica cambial e poltica de rendas. Nosso foco aqui, contudo, a poltica monetria.

O Novo Consenso Macroeconmico


O NCM estabelece que uma taxa de inflao baixa e estvel
condio sine qua non para o crescimento de longo prazo, uma vez
que suposta a inexistncia de uma contradio (ou trade-off, no
jargo dos economistas) de longo prazo entre a inflao e o desemprego, ou seja, a suposio de que a economia caminha para um nvel de produo predeterminado. A curto prazo, contudo, a reduo
da inflao exigiria aumentar a taxa de desemprego na economia.
Outra caracterstica desta viso que a discricionariedade na
conduo da poltica monetria deve ser limitada por regras. No
obstante, deve haver alguma flexibilidade para acomodar os choques de oferta que elevam a inflao independentemente da variao do nvel de renda e emprego.
A fundamentao terica do NCM est relacionada a juno
de diversos elementos tericos e empricos oriundos dos desenvolvimentos de escolas de pensamento econmico liberal - por exemplo, a moeda neutra no longo prazo (somente fatores reais, tais
como produtividade, tecnologia, afetam a economia no longo prazo); existe uma taxa natural de desemprego que no manipulvel
por poltica econmica etc. mas assumindo-se (a partir de ampla
pesquisa emprica) a existncia de rigidez de preos e de salrios suficientemente significativa para permitir que a demanda agregada tenha relevncia na conduo da atividade econmica de curto prazo.
Assim, o NCM a nova sntese da teoria macroeconmica
convencional, de modo similar a sntese neoclssica dos anos 1950
(juno da teoria clssica com a keynesiana). Contudo, a poltica
monetria, ao invs da fiscal, torna-se o principal instrumento de
poltica econmica, sendo que as demais polticas (fiscal, cambial,

O Regime de Metas de Inflao


O RMI, implementado em vrios pases a partir da dcada
1990, tem como ponto de partida dois pressupostos. O primeiro
est relacionado ao insucesso de outras estratgias de ncoras nominais visando o controle da taxa de inflao, tais como as metas de

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

financeira etc.) tornam-se subordinadas aos objetivos de estabilizao do produto e principalmente da inflao. Mishkin (2011, p.3)
sintetiza os princpios do NCM, incluindo, entre outros, o seguinte: a inflao sempre e em todo lugar um fenmeno monetrio;
a estabilidade de preos tem importantes benefcios para a economia; expectativas desempenham um papel crucial na determinao
da inflao; taxa real de juros precisa aumentar com maior inflao
(vale a chamada regra de Taylor); banco central independente ajuda a aprimorar a eficincia da poltica monetria.
Partindo destas hipteses, o RMI seria o melhor arranjo institucional para conduzir a poltica econmica, dado o objetivo de
uma taxa de inflao baixa e estvel (em torno de 2% nos pases
centrais), alm de minimizar as flutuaes do produto. Tal regime
permitiria uma discricionariedade restrita na conduo da poltica
monetria, ao combinar alguma flexibilidade com credibilidade de
maneira tima, permitindo assim que o banco central (BC) reaja
ocorrncia de recesses no previstas por meio de mudanas na taxa
de juros de curto prazo, reduzindo as flutuaes do produto em torno de sua tendncia de longo prazo.
Adicionalmente, a implantao de um RMI reduz os graus de
liberdade de atuao de um banco central para produzir surpresas
inflacionrias que visem explorar o trade-off entre inflao e desemprego no curto prazo e amarra assim a poltica monetria ao objetivo central de estabilidade de preos. Deste modo, a defesa de um
Banco Central Independente justificada como necessria para ancorar as expectativas dos agentes, tidas como relevantes para a inflao. Nesta perspectiva, cabe avaliar os diferentes formatos do RMI e
sua eficcia em termos de sustentao a um maior crescimento econmico e a uma inflao menor.

157

Austeridade para quem?


158

taxa de cmbio e metas monetrias. O segundo que a poltica monetria incua para afetar as variveis reais da economia (produto
e emprego) de forma duradoura. Assim, a adoo de um RMI tem
como caracterstica o reconhecimento explcito de que o objetivo
principal da poltica econmica e particularmente do BC a manuteno de uma taxa de inflao baixa e estvel.
Em verses mais flexveis do regime de metas, o objetivo de
estabilidade de preos pode ser acompanhado pelo compromisso de
manter a estabilizao do produto corrente em nveis prximos da
taxa potencial de crescimento, mas somente naquelas condies em
que a estabilidade de preos no seja violada. De fato, em muitos
pases a lei que rege o BC estabelece, como objetivo subsidirio, que
o BC dar suporte prosperidade econmica e ao bem-estar social,
de modo geral. Por exemplo, o BC da Austrlia tem um duplo mandato estabilidade de preos e emprego -, enquanto que o BC do
Canad tem como objetivo promover o bem-estar econmico e financeiro do pas. Ademais, observa-se que a partir da crise financeira de 2007 vrios BCs, incluindo o Banco da Inglaterra, passaram a
incluir a estabilidade financeira entre seus objetivos.
Na maioria dos pases que adotam o RMI (15 em 27, incluindo o Brasil) a meta de inflao estabelecida conjuntamente pelo
governo e o BC, seguido de 9 pases no qual o BC define a meta
(neste caso a maioria est na Amrica Latina e na Europa do Leste),
sendo que em apenas trs pases (frica do Sul, Noruega e Reino
Unido) cabe ao governo esta tarefa. Quanto definio do horizonte
da meta perodo no qual o BC esperado alcanar sua meta de inflao , a maioria dos pases utiliza um prazo mdio (dois anos ou
mais ou ento um perodo mvel) que permite divergncias de curto prazo entre a meta e os choques que afetam a economia, j que
choques no previsveis tm efeitos defasados na economia. Deve
ser destacado que o Brasil, neste particular, um dos poucos pases
que utilizam a meta anual (ano calendrio) como horizonte da meta
de inflao. Na Tabela 1 esta discusso sintetizada.
Existe um grande nmero de estudos que comparam a performance de pases que adotam o RMI com pases que no o adotam.

Pas

Ano imple- Meta esta Medida


Meta
Tipo de
mentao belecida da meta em 2012 meta
IPC
G
2000
3%-6%
Banda
frica do Sul (EME)
IPC 4,0%/1,5 pp
G e BC
2006
P+T
Armnia (EME)
IPC
G e BC
1993
2,0%-3,0%
Banda
Austrlia (DES)
IPC
G e BC
1999
4,5%/2 pp
P+T
Brasil (EME)
IPC
G e BC
1991
2,0%
P +T
Canad (DES)
IPC
BC
1991
3,0%/1 pp
P+T
Chile (EME)
IPC
BC
1999
2,0%-4,0%
Banda
Colmbia (EME)
IPC
G e BC
2001
3,0%/1 pp
P+T
Coria do Sul (DES)
IPC
G e BC
2007
8,7% 2pp
P+T
Gana (EME)
IPC
BC
2005
4,5%/1 pp
P+T
Guatemala (EME)
IPC
BC
2001
3,0%
Ponto
Hungria (EME)
IPC
G e BC
2005
4,5%/1 pp
P+T
Indonsia (EME)
IPC
G e BC
2001
2,5%
Ponto
Islndia (DES)
IPC
G e BC
1992
1%-3%
Banda
Israel (DES)
IPC
BC
1999
3,0%/1 pp
P+T
Mxico (EME)
IPC
G e BC
2002
4,0%/1 pp
P+T
Filipinas (EME)
IPC
G
2001
Ponto
2,5%
Noruega (DES)
IPC
G e BC
1,0%-3,0%
Banda
Nova Zelndia (DES) 1990
IPC
BC
2002
2,0%/1 pp
P+T
Peru (EME)
IPC
BC
1998
2,5%/1 pp
P+T
Polnia (EME)
IPC
G
1992
2,0%
Ponto
Reino Unido (DES)
IPC
BC
1997
P+T
2,0%/1 pp
Rep. Tcheca (EME)
IPC
G e BC
2005
3,0%/1 pp
P+T
Romnia (EME)
IPC
G e BC
2006
4,0%/ 1,5 pp
P+T
Srvia (EME)
IPC
BC
1993
2,0%
Ponto
Sucia (DES)
IPC
G e BC
2000
3,0%/1,5 pp
P+T
Tailndia (EME)
IPC
GeB
2006
5,0%/2 pp
P+T
Turquia (EME)

Horizonte
da meta
Base contnua
Mdio prazo
Mdio prazo
Meta anual
6/8 trimestres
Cerca 2 anos
Mdio prazo
Mdio prazo
Mdio prazo
Meta anual
Mdio prazo
Mdio prazo
Meta anual
Em de 2 anos
Mdio prazo
Mdio prazo
Mdio prazo
Mdio prazo
O tempo todo
Mdio prazo
Meta anual
Mdio prazo
Mdio prazo
Mdio prazo
Mdio prazo
Mdio prazo
Mdio prazo

Fonte: Elaborao prpria, com base em fontes diversas


Nota: BC = banco central; G = governo; IPC = ndice de preos ao consumidor; P+T=Ponto com banda de tolerncia; pp =
ponto percentual; mdio prazo = horizonte de meta de dois ou mais anos (exceo da Repblica Tcheca que de 18
meses); e DE = pas desenvolvido; EME = pas emergente

Os estudos empricos, de modo geral, no corroboram a concluso


que pases emergentes que adotam RMI tm uma performance melhor em termos de maior crescimento econmico e menor inflao
em relao aos pases que no adotam. importante ressaltar que
essa evidncia est relacionada ocorrncia de problemas econmicos especficos inerentes aos pases emergentes.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Tabela 1: Caractersticas do Regime de Metas de Inflao

159

Austeridade para quem?


160

De fato, os pases emergentes como o Brasil enfrentam


desafios especficos ao adotar o RMI, levando em conta que: (i)
tais economias tm um repasse cambial (impacto da variao do
cmbio sobre os preos domsticos) maior do que as economias
desenvolvidas, uma vez que nessas economias a renda das famlias
tem um proporo maior de bens comercializveis internacionalmente (e menos servios) na cesta de consumo das famlias; (ii) a
maior dificuldade na previso da inflao, uma vez que os choques
so maiores e tm efeito mais forte nessas economias; e (iii) parte
de seus passivos (grandes empresas, governos etc.) so denominados em moeda externa, criando um problema de medo de flutuar
em relao taxa de cmbio, em funo dos impactos deletrios da
desvalorizao cambial abrupta sobre dvidas.

E o Brasil?
Especificamente em relao ao Brasil, pode-se estabelecer a
existncia de trs fases desde a implantao do RMI em 1999. Nos
seis primeiros anos de sua adoo (1999-2004), o BC do Brasil
(BCB) teve dificuldades no cumprimento das metas, a despeito das
altas taxas de juros, sendo o principal responsvel a forte desvalorizao cambial. No perodo 2005-2009 ( exceo de 2008), as metas foram cumpridas com maior facilidade, favorecidas pelos efeitos
positivos da apreciao cambial sobre os preos domsticos. J no
perodo 2010-2014 a taxa de inflao aumentou, ficando perto do
teto da meta. Alm da elevao nos preos de alimentos e bebidas,
devido ao crescimento do mercado interno e dos preos elevados
das commodities, destaca-se o forte crescimento dos preos de servios, que vem ocorrendo desde 2010, em decorrncia de mudanas
estruturais na economia brasileira relacionadas melhoria na distribuio de renda e reduo do desemprego.
Alguns estudos empricos sobre os efeitos da poltica de juros
em um regime de metas de inflao no Brasil destacam a necessidade de se avaliar seriamente os efeitos reais da poltica monetria
sobre produto e emprego. Neste sentido, Libnio (2010), ao avaliar empiricamente a relao entre poltica monetria e desempe-

Quais lies podemos tirar?


Da anlise acima, pode-se extrair seis lies importantes.
Em primeiro lugar, o Brasil um dos poucos pases que apresenta uma meta anual (ano calendrio) como horizonte da meta de
inflao. A implicao mais imediata que face a choques de oferta
(agrcola, petrleo etc.), o Banco Central tem que responder imediatamente a tais choques, tendo em vista a prevalncia de um horizonte curto para cumprimento da meta. Ademais, ao contrrio do
Brasil, um nmero crescente de pases adota concomitantemente
outros objetivos para a poltica monetria, como bem-estar econmico, baixo desemprego e estabilidade financeira.
Em segundo lugar, os estudos empricos, de modo geral, no
so conclusivos em encontrar evidncias de que os pases emergentes que adotam o RMI tm uma performance melhor em termos de
maior crescimento econmico e menor inflao em comparao aos
pases que no adotam. Este resultado levanta a discusso a respei-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

nho econmico no Brasil durante o perodo 1999-2006, encontrou


que a poltica monetria reage de forma pr-cclica e assimtrica a
flutuaes na atividade econmica muito apertada durante as
recesses e no to frouxa durante perodos de expanso. Tal padro, portanto, gera um vis para baixo na demanda agregada, com
efeitos reais negativos sobre o nvel do produto.
Nesta mesma direo, Modenesi (2008) apresenta evidncias
empricas de que a formao da meta da taxa Selic pautada por
uma conveno pr-conservadorismo, com um comportamento assimtrico do BC. Ele eleva a taxa de juros mais fortemente por ocasio de aumento na taxa de crescimento ou no hiato inflacionrio
(diferena entre a inflao corrente e a meta inflacionria), e reduz
pouco quando diminuem tais hiatos, i.e., quando a economia desacelera ou a inflao diminui.
Deste modo, tais estudos mostram que o RMI na forma em
que operado no Brasil tem resultado frequentemente em efeitos
colaterais negativos sobre o nvel de produto e renda no pas, contribuindo para a economia crescer abaixo do seu potencial.

161

Austeridade para quem?


162

to de quais regimes de poltica econmica so mais adequados para


sustentar um crescimento econmico robusto compatvel com a estabilidade de preos.
Em terceiro lugar, pases emergentes enfrentam desafios especficos para colocar em funcionamento o RMI, relacionados ao
maior repasse cambial sobre preos domsticos, dificuldade de
previso da inflao e, de modo geral, maior amplitude de obrigaes em moeda estrangeira.
Em quarto lugar, estudos empricos, ao avaliarem os efeitos da
poltica monetria no Brasil sobre produto e emprego, encontram
evidncias de que o RMI na forma em que operado no Brasil
tem efeitos colaterais negativos sobre o nvel de produto e renda
no pas.
Em quinto lugar, observa-se que o fato da taxa de inflao no
Brasil estar acima da mdia dos pases que adotam este regime, decorre em parte da tendncia ao longo dos ltimos anos de elevao
do salrio real e melhoria na distribuio de renda, ou seja, decorrem de um fenmeno estrutural.
Por fim, a estabilidade de preos, necessria para evitar uma
deteriorao do poder de compra do trabalhador, deve ser obtida
com uma poltica ampla de combate inflao, incluindo poltica
de rendas (definio de regras de salrio-mnimo, negociao salarial em geral etc.), reviso dos resqucios de indexao da economia,
redefinio de regras de reajustes de preos administrados, como
planos de sade, que estimulem a reduo de custos etc.
Neste sentido, fundamental uma boa coordenao da poltica econmica e uma melhoria na governana da poltica macroeconmica, incluindo o estabelecimento de um horizonte maior de
cumprimento da meta inflacionria, para alm do ano calendrio,
de modo a permitir acomodar melhor choques de oferta. Alm da
necessidade de compatibilizar o objetivo de estabilidade de preos
com outros objetivos de poltica (crescimento, estabilidade de preos, melhor desempenho da balana comercial etc.), deve-se utilizar
instrumentos mais amplos de combate inflao, que no seja somente a poltica monetria.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Em concluso, j tempo de comearmos a discutir mais seriamente a estrutura do regime de metas de inflao, incluindo uma
avaliao sobre o horizonte da meta e dos mandatos pblicos a que
deve se submeter o Banco Central.

163

164

Austeridade para quem?

Impasse entre mobilidade e


polarizao recentes no
capitalismo brasileiro
Marcio Pochmann

A primeira dcada do sculo XXI foi marcada pela retomada


da mobilidade social, um dos principais traos do capitalismo de
natureza selvagem que se consagrou no Brasil. De forma indita, a
combinao do regime democrtico com crescimento econmico e
polticas de distribuio de renda permitiu elevar o padro de consumo, sobretudo, na base da pirmide social, aps a rpida expanso
da riqueza com brutal concentrao da renda durante a ditadura
militar nas dcadas de 1960 e 1970 e a regresso econmica e social
na transio democrtica dos anos de 1980 e 1990.
A partir do estabelecimento da estabilidade monetria, alcanada com o Plano Real no governo de Itamar Franco, em 1994, o
Brasil registrou dois perodos distintos, em termos de polarizao e
acomodao na distribuio da renda no interior da sociedade. No
primeiro perodo ocorrido entre os anos de 1995 e 2003, registrou-se importante sinal de polarizao na distribuio da renda, uma
vez que poucos segmentos sociais ampliaram os seus ganhos, enquanto a maior parte reduziu sua participao relativa.
De acordo com o Grfico 1, por exemplo, percebe-se que a
estabilidade no poder aquisitivo dos rendimentos ocorreu somente
entre 1995 e 1997, para depois seguir decrescente at 2003. O desemprego nacional, contudo, aumentou continuamente entre 1995
e 1999, para depois estabilizar at 2003.
165

Austeridade para quem?

Grfico 1: Brasil: evoluo do ndice do rendimento mdio real dos ocupados com
renda e da taxa nacional de desemprego (1995 = 100)
165

105

155

100
95

145

90

135

85
125

80

115

Desemprego

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

65

2000

95

1999

70

1998

105

1997

166

75

Rendimento

Fonte IBGE/Pnad (elaborao prpria)

Grfico 2: Brasil: variao mdia anual do rendimento real dos ocupados com
renda de todos os trabalhos (em %)
20% mais ricos

4,1
-1,2

5,2

30% intermedirios
-0,4

5,8

50% mais pobres


0,2

-2 -1 0 1 2 3 4 5
2003-2013
Fonte IBGE/Pnad (elaborao prpria)

1995-2002

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

O segundo perodo verificado a partir de 2004 apontou para


a acomodao dos ganhos distributivos, tendo melhora simultnea
em praticamente todos os segmentos sociais. Exemplo disso pode
ser observado no sentido geral do decrscimo no desemprego nacional e da elevao do poder aquisitivo no rendimento mdio dos
ocupados, o que confirma a elevao generalizada das condies de
vida do conjunto da populao.
Por conta disso, pode-se reconhecer que a polarizao socioeconmica mais acentuada seria produto do final do sculo XX, enquanto a acomodao no interior da sociedade teria sido possibilitada no incio do sculo XXI. Pelo Grfico 2, confirma-se o movimento de polarizao e acomodao social por meio do exerccio
da separao do conjunto da sociedade em trs segmentos distintos
(ricos, intermedirios e pobres), segundo o nvel de renda.
Nos anos da estabilidade monetria recente (1995 - 2003),
somente os 50% mais pobres da populao conseguiram ter o rendimento mantido acima da inflao, com elevao mdia anual de
0,2%. Para o mesmo perodo de tempo, o segmento de rendimento intermedirio dos brasileiros (do sexto a oitavo decil da escala
da distribuio pessoal da renda) registrou perdas mdias anuais de
0,4%, enquanto os 20% mais ricos acusaram queda mais acentuada
(1,2%) na renda.
Na fase atual da estabilizao monetria, que compreende o
perodo entre 2003 e 2013, segundo informaes oficiais do IBGE,
todos os segmentos sociais elevaram significativamente o nvel de
rendimento. A parcela que compreende os 50% mais pobres da populao aumentou a cada ano, em mdia, 5,8% o poder aquisitivo
do rendimento, ao passo que o segmento social intermedirio
cresceu a renda mdia em 5,2% ao ano e os ricos subiram 4,1%
como mdia anual entre 2003-2013.
Neste sentido que o perodo recente evidencia a acomodao socioeconmica, no a polarizao, uma vez que ningum ficou
para trs. Apesar disso, o quadro poltico nacional aponta para outra
perspectiva de significativa polarizao, especialmente no perodo
recente.

167

Austeridade para quem?


168

As manifestaes coletivas ocorridas no incio do ano de 2015


talvez possam contribuir para lanar luzes sobre o atual momento
poltico brasileiro de importante politizao frente acomodao
socioeconmica anteriormente assinalada. Em conformidade com
pesquisa de opinio pblica conduzida pela Fundao Perseu Abramo a partir de amostras de participantes nas manifestaes dos dias
13 e 15 de maro de 2015, podem ser percebidos os evidentes impactos para o mal ou para o bem das transformaes verificadas
na base material no sentimento das pessoas.
Para os que saram s ruas para se manifestar contra a poltica econmica, no dia 13 de maro, uma sexta feira, percebe-se que
o perfil mdio dos participantes em So Paulo se aproximou mais
do conjunto da populao nacional, com a importante presena
de no brancos e com rendimentos menores. Estes setores foram
impactados substancialmente por alteraes na economia desde a
dcada de 2000 relativas elevao do nvel geral de emprego, formalizao dos postos de trabalho, ampliao do poder de compra
dos salrios, generalizao do acesso ao crdito e ao maior consumo e sua diversificao.
Por outro lado, o perfil dos participantes na manifestao do
dia 15 de maro em So Paulo, a favor do impeachment da presidenta, distanciou-se das caractersticas tpicas dos brasileiros em funo
da maior escolaridade, rendimento e raa/cor. Para estes segmentos
sociais, as alteraes econmicas terminaram por impactar positivamente pouco ou mesmo trazer consequncias percebidas como negativas das transformaes distributivas.
Talvez, a simbologia do trnsito em que todos estariam em
movimento na via, parece indicar certo desconforto poltico para
alguns, uma vez que o pessoal de menor rendimento e utilitrio do
transporte coletivo estaria, por exemplo, andando mais rapidamente, enquanto aqueles de maior rendimento, usurios do transporte
particular e individual e at de luxo, mover-se-iam com velocidade
menos intensa.
Mesmo que a ascenso dos debaixo no tenha repercutido negativamente no padro de vida dos estratos de maior rendimento no

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Brasil, gerou certo desconforto frente reduo do distanciamento


que at pouco tempo demarcava o espao de atuao das diferentes
classes e fraes de classe sociais. De certa forma, percebe-se at o
registro do sentimento de ameaa de parte dos melhores includos
frente ao processo de combate excluso dos mais pobres, uma vez
que repercute no acirramento da competio pelas oportunidades
geradas no Pas.
Sinais de polarizao poltica crescem de dimenso no quotidiano da sociedade brasileira. Estranho notar, contudo, elementos
consistentes de justificativa da polarizao se o foco for o comportamento de variveis snteses sobre a evoluo da situao socioeconmica do conjunto da populao.
De certa forma, as relaes existentes entre a infra e a superestrutura de uma sociedade podem lanar luzes para o impasse
atual entre mobilidade social e polarizao poltica no Brasil. Tem
importncia, por exemplo, a compreenso a respeito das conexes
que se manifestam na base material dimensionada pelo comportamento da economia com sentimentos e aes que se expressam por
movimentos culturais e polticos.
Em geral, as modificaes na base econmica da sociedade
terminam por impulsionar, em maior ou menor medida, efeitos simultneos sobre a superestrutura da sociedade. Ainda que possa haver alteraes e suas consequncias ao longo do tempo, elas ocorrem
no devendo ser desconsideradas suas determinaes.
Nesse sentido que cabe alertar como os filtros que sustentavam a falsa meritocracia expressa pelos monoplios sociais associados educao, s redes de indicaes e aos crculos de relacionamento vm sendo questionados diante do avano das polticas de
incluso em vrios nveis, revelando a baixa capacidade de certos
segmentos de maior renda conviver numa sociedade mais competitiva no Brasil. De fato, o movimento de democratizao no acesso
ao ensino mdio e superior, ao consumo de maior valor unitrio, ao
entretenimento, entre outros, tornou mais difcil aos filhos dos j
includos continuar ingressando tranquilamente nas universidades
de mais alta qualidade, nos empregos de elevada remunerao, pois

169

Austeridade para quem?


170

h cada vez mais competidores.


Com isso, as mobilizaes recentes no Brasil parecem indicar
dois sentidos de natureza diferente. De um lado, o sentido daqueles
que no desejam a interrupo dos canais de ascenso socioeconmica estabelecidos desde os anos 2000 em funo do baixo dinamismo econmico que se apresenta desde o incio da dcada de 2010,
com escassez na gerao dos empregos de maior qualidade e na elevao do nvel de preos redutor do poder de compra dos salrios.
De outro lado, o sentido de outros segmentos sociais pela obstaculizao dos mecanismos impulsionadores da ascenso dos debaixo. Por isso que a constante defesa de polticas de austeridade
voltadas para a conteno do gasto pblico e ostentao da moralidade como indcios proibitivos do maior impulsionamento do potencial dos que vem debaixo.
Sem crescimento econmico, no h fluxo de renda a distribuir, permitindo que os segmentos mais privilegiados possam voltar
a ter na desigualdade social a acomodao poltica desejada. Para a
parcela de menor poder aquisitivo, beneficiada pela combinao do
trip da democracia, do crescimento econmico e das polticas distributivas, a austeridade soa cada vez mais como abandono da trajetria da mobilidade social.
A tenso entre mobilidade social e polarizao poltica pode
colocar em xeque o prprio regime democrtico, sem que seja possvel formar maioria governamental capaz de combinar crescimento
econmico com polticas distributivas. Esse o principal impasse
no capitalismo brasileiro em plena segunda dcada do sculo XXI.

Desafios para enfrentar a

rotatividade no mercado de
trabalho no Brasil
Clemente Ganz Lcio

A rotatividade no mercado de trabalho brasileiro pode ser definida como o fluxo de demisses e contrataes, movimento que,
em parte, significa a substituio de um empregado por outro no
posto de trabalho. No Brasil, as empresas tm total liberdade para
contratar e demitir a qualquer momento, sem precisar apresentar
nenhuma explicao ao trabalhador. Basta pagar os custos da resciso do contrato de trabalho, j includos no preo dos produtos e
servios.
Ha uma lgica na produo e determinada funcionalidade
econmica em operar com um alto nvel de rotatividade da fora de
trabalho: um sistema produtivo que opera com baixa eficincia econmica, com enormes diferenciais de produtividade entre micro,
pequenas, mdias e grandes empresas, com entraves sistmicos em
termos de infraestrutura e ambiente normativo, com juros aviltantes e inibidores da produo, entre outros fatores, e que usa o ajuste
da quantidade de fora de trabalho, em especial, a menos qualificada, para o ajuste de custo de produo e do desempenho econmico
e financeiro das organizaes. Essa lgica contribui de maneira direta para a prpria ineficincia e a baixa produtividade, constituindo
um movimento que desqualifica todo o sistema produtivo. Trata-se,
portanto, de uma funcionalidade perversa para a extrao de uma
produtividade espria, que resulta em ganhos que fazem todos
171

Austeridade para quem?


172

perder: o trabalhador fica sem o emprego, sem segurana, sem o salrio etc.; na empresa, inviabilizado o aumento da produtividade
virtuosa, ou limitada a capacidade produtiva para ampliar escala, ou
so criados obstculos ao incremento tecnolgico etc.; perde a sociedade, com os limites sistmicos para o incremento geral da produtividade, a limitao da demanda do mercado interno de consumo
das famlias etc. Enfim, a superao da rotatividade ser resultado
de mudanas estruturais.
H, entretanto, aqueles que acentuam que as causas da rotatividade esto na desfuncionalidade do sistema de relaes de trabalho e das polticas de proteo ao emprego. Haveria um ambiente,
criado pelos mecanismos de proteo, em que o trabalhador teria
uma vontade ou necessidade de acessar o seguro-desemprego ou o
salrio deferido nos depsitos do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS), entre outros, a fim de ampliar a renda corrente,
inclusive combinando esses recursos com a ocupao na informalidade. Para ter acesso a estes recursos, os trabalhadores provocariam
a dispensa por parte do empregador ou estabeleceriam acordos esprios para fraudar a poltica pblica. As empresas, ao participarem
das fraudes, poderiam, por exemplo, operar com um custo menor
sem o registro do contrato de trabalho. Para quem defende essa explicao, a reduo da rotatividade passaria pelo combate s fraudes
e ao excesso de proteo, inviabilizando, inibindo ou desestimulando o trabalhador de ter o fcil acesso.
A rotatividade um fenmeno complexo, consequncia de fatores diversos que esto na base do sistema produtivo, e que pode ser
estimulada, secundariamente, por outros, que esto no sistema de
proteo. Portanto, deve-se apoiar a permanente melhoria nos sistemas de gesto de todas as polticas pblicas, melhorando a eficincia
e a eficcia delas, combatendo desvios e fraudes. Nesse caso especfico, os resultados observados sero marginais para a reduo da rotatividade, mas necessrios para a qualidade do sistema de proteo
social. Entretanto, nossa perspectiva compreender a rotatividade
como um componente estruturante das relaes de trabalho e de
produo de uma economia complexa, extremamente desigual, se-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

torial e regionalmente. Se a demisso de trabalhadores gera uma eficincia nesta estrutura e neste contexto econmico, necessrio alterar o sentido da eficincia para que a manuteno do emprego seja
a causa do incremento da produtividade, do retorno econmico da
produo e formao da prpria demanda pelo emprego e salrio.
Nos anos 1990, a rotatividade ocorria em um cenrio de alto
desemprego, precarizao das condies de trabalho, reduo de direitos e dos salrios pagos aos novos contratados. Contudo, h uma
dcada, de maneira praticamente continuada, o desemprego diminui e aumenta a formalizao por meio da carteira de trabalho assinada; os salrios crescem, com o impacto da poltica de valorizao
do salario mnimo e das conquistas sindicais nas negociaes coletivas; a reduo do exrcito de reserva (desempregados) cria um ambiente favorvel para a elevao da taxa de salrios e, com isso, a vida
sindical ganha outro nimo.
Contudo, mesmo em um ambiente no qual o mercado de trabalho contrata muito e os empresrios declaram a carncia de mo
de obra, o frentico fluxo de demisso e contratao continua.
H alguns anos, o DIEESE investe no estudo da rotatividade no mercado de trabalho, procurando inclusive formas de interveno que contribuam para reduzi-la. H publicaes que tratam
dessa temtica no site da entidade (www.dieese.org.br). O ltimo
trabalho foi recentemente divulgado, com dados de 2013.
Com base nos registros administrativos da Rais (Relao
Anual de Informaes Sociais), o fluxo geral de demisses e contrataes no mercado formal analisado, sem observar especificamente
o posto de trabalho, como uma maneira de aproximao da mensurao do que foi denominado de taxa de rotatividade. Mede-se,
com essa taxa, o nvel de rompimentos de vnculos de emprego no
mercado de trabalho brasileiro.
Os registros da Rais indicam que houve crescimento do mercado formal de trabalho, na ltima dcada. O estoque de vnculos
passou de 29 milhes, em 31/12/2002, para quase 49 milhes em
31/12/2013. Portanto, foram gerados 20 milhes de empregos com
carteira de trabalho. Entretanto, o estoque de postos de trabalho no

173

Austeridade para quem?


174

final do ano no revela o grande fluxo de admisses e demisses que


ocorre ao longo do ano. Por exemplo, em 2013, foram mais de 75
milhes de vnculos ativos ao longo do ano, dos quais mais de 26
milhes foram rompidos no mesmo perodo. Qual a lgica dessa
dinmica que se repete anualmente? Por que isso no se altera significativamente em um contexto favorvel?
A taxa de rotatividade do conjunto do mercado formal de
trabalho (celetistas + estatutrios), em 2013, foi de 54,9%, levemente inferior taxa de 2012 (55,2%), contudo superior de 2003
(42,7%). Considerando que os servidores pblicos estatutrios tm
estabilidade no emprego, procedeu-se ao clculo da rotatividade somente dos trabalhadores contratados no regime celetista (emprego
com carteira de trabalho) e submetidos demisso por iniciativa
do empregador. Com este recorte, a taxa fica em 63,7% em 2013,
estvel quando comparada aos 64,0% de 2012, mas superior aos
52,4% de 2003. O crescimento do contingente de ocupados, em
um contexto econmico favorvel para o mercado de trabalho, ampliou o ritmo frentico de contrataes e demisses dos trabalhadores celetistas.
As demisses ocorrem predominantemente para os trabalhadores com menos de 1 ano de vnculo (66% dos desligamentos).
Quase metade desse contingente de desligados tinha at trs meses
de vnculo (31% do total de desligados), ou seja, estava no perodo
caracterizado pela legislao como contrato de experincia. As ocupaes em que mais rodam trabalhadores so aquelas vinculadas ao
apoio na produo e nos servios: assistentes, auxiliares, serventes e
ajudantes. Ocupaes com baixos salrios em postos de trabalho de
baixa qualidade, com reduzida demanda de formao profissional e
predominantemente no setor de servios.
A demisso, rompimento do vnculo que decorre de iniciativa
patronal, representou 68% dos desligamentos em 2013 (era 78%
em 2003). Como era de se esperar, com o mercado de trabalho
aquecido e queda no desemprego, observa-se o aumento do desligamento a pedido do trabalhador, de 16%, em 2003, para 25%,
em 2013. Transferncias representaram 6,5%; falecimentos, 0,3%;

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

e aposentadorias, 0,1% (2013) dos rompimentos dos vnculos de


emprego.
Ao subtrair da taxa de rotatividade total (63,7%) os desligamentos a pedido do trabalhador, as transferncias, as mortes e aposentadorias, chega-se taxa de rotatividade decorrente da demisso
por iniciativa patronal, que atingiu 43,4%, em 2013, levemente superior aos 40,9% de 2003. Portanto, mesmo em um mercado de
trabalho mais competitivo, no qual as empresas reclamam da falta
de mo de obra, o ritmo de demisso por inciativa patronal cresce.
H muita diferena na taxa de rotatividade entre os setores,
conforme indica o Quadro 1.

175

QUADRO 1 - Taxa de Rotatividade total (celetistas) %


Setor 2003
%
Construo
111 115
Agricultura
100 89
Comrcio
52 64
Servios
48 60
Indstria de transformao
44
52
Indstria extrativa mineral
33
32
Servios Industriais de Utilidade Pblica
18
33
Administrao Pblica
20
56

Em 2013, o nmero de estabelecimentos foi estimado em 3,9


milhes, dos quais 6% foram responsveis por mais de 63% das demisses. importante esclarecer que uma empresa pode ter vrios
estabelecimentos - por exemplo, um banco tem uma rede de agncias e cada agncia bancria considerada um estabelecimento.
Em torno de 58% dos estabelecimentos do pas operam com
taxa de rotatividade acima da mdia. Ao mesmo tempo, 18,6 mil
estabelecimentos, o que representa 0,5%, so responsveis por 34%
dos desligamentos.
Qual mesmo a funcionalidade econmica da rotatividade?
Um trabalhador normalmente pede demisso porque o posto de
trabalho ruim (salrio, condies de trabalho etc.) ou porque teve
uma oportunidade melhor, o que ocorre especialmente quando o

Austeridade para quem?


176

mercado de trabalho est aquecido. De outro lado, as empresas demitem para contratar um trabalhador com salrio menor, quando
h muito desemprego. Contudo, quando as empresas precisam de
mais fora de trabalho e disputam trabalhadores no mercado de trabalho, qual a funcionalidade de demitir e contratar?
Qual a vantagem que uma empresa tem ao substituir um
empregado por outro no mesmo posto de trabalho? Depende! Qual
o contexto econmico? Qual o tipo da empresa? Qual o profissional que roda? A resposta implica relacionar, no contexto concreto e histrico, essas trs questes.
Se a economia vai mal e o desemprego cresce, os postos de trabalho ficam escassos e a rotatividade permite s empesas reduzir os
salrios diretos e os benefcios. Neste caso, a reduo da quantidade
de trabalhadores combinada com o rodzio da fora de trabalho
alocada. A esse duplo movimento adiciona-se o deslocamento para
a informalidade, maneira ainda mais perversa de reduo de custos. Neste cenrio de ladeira abaixo da economia, h muito pouco
para ser feito para reduzir a rotatividade, a no ser atuar para que
a economia volte a crescer, alm, evidente, de buscar proteger os
desempregados.
Mas o que dizer de uma economia que cresce e demanda de
forma contnua a alocao de fora de trabalho? Como explicar que,
nesta situao, a taxa mdia de rotatividade dos trabalhadores seja
de 64% (celetistas)? Que a taxa cresa com o aumento do emprego? Fraude! Conluio! Proteo perversa! So opinies que circulam
nos meios de comunicao e que buscam construir explicaes que,
muitas vezes, esto associadas a medidas corretivas que jogam no
colo do trabalhador a responsabilidade pelo problema.
A discusso precisa mudar de patamar. De um lado, o mercado de trabalho d total liberdade ao empregador de contratar e
demitir, pagando as custas da resciso, em parte ou totalmente provisionada nos preos. No h nenhuma proteo contra a dispensa
imotivada. Rodar faz parte do negcio e do ajuste de custos!
Algumas empresas alocam temporariamente a fora de trabalho: o canavieiro, quando termina de cortar cana-de-acar na

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Paraba, desce para cortar em So Paulo, e o faz para diferentes empregadores. O azulejista, quando termina uma obra, vai azulejar em
outra construo. Novos empregadores, novo contrato! Aqui, o sistema de contrato de trabalho no capaz de recepcionar essa dinmica, pois voltado para o emprego contnuo e de longa durao.
preciso entender a dinmica de cada setor, o processo de produo
e criar um sistema de contrato que garanta proteo plena aos trabalhadores e segurana jurdica aos empregadores. Muitas vezes, a
rotatividade acompanhada com trabalho/emprego contnuo.
O que dizer dos professores celetistas do setor pblico, contratados em fevereiro e demitidos em dezembro de cada ano? Ano
aps ano, milhares de professores rodam para cair no mesmo lugar de trabalho. Algo semelhante ocorre no setor da sade. Que tal
entender por que isso ocorre e criar mecanismos que resolvam, de
fato, o problema?
Nas micro e pequenas empresas, pressionadas pelas mdias e
grandes, pela falta de crdito, pelos agiotas, pela falta de assistncia
tcnica etc., sempre ocorrem ajustes na fora de trabalho. Com uma
produtividade muito baixa, essas empresas ajustam as oscilaes da
demanda no volume de trabalho e nos salrios. Devem ser multadas? Ou deve haver uma atuao para favorecer a viabilidade desses
empreendimentos?
O que dizer daqueles que trabalham uma vida com contratos
de experincia? Sim, a cada trs meses, rua! O que dizer das empresas que vendem gente, ou melhor dizendo, alocam e descartam profissionais segundo a demanda do mercado?
Como encarar as demandas de trabalho temporrio no comrcio no final do ano ou no dia das mes? Ou do setor de turismo,
que tem demanda nos perodos de frias? E os contratos de curtssima durao, dos trabalhadores em eventos, por exemplo?
As caractersticas das atividades econmicas e das formas de
ocupao geram uma grande quantidade de situaes nas quais a
continuidade do trabalho permeada por rompimentos de vnculos
de emprego. H novas institucionalidades para serem construdas
que permitam que esse fluxo seja feito com mxima proteo aos

177

Austeridade para quem?


178

trabalhadores e segurana jurdica aos empregadores.


Dois teros da fora de trabalho contratada nos ltimos anos
so de trabalhadores que recebem at dois salrios-mnimos profissionais assistentes, auxiliares, serventes, ajudantes de servios gerais. Fora de trabalho ocupada em funes que, muitas vezes, exigem pouca qualificao, em postos de trabalho precrios, com baixos salrios, sem treinamento, sem investimento. Rodar funcional
e barato!

possvel reduzir a rotatividade, porm no h uma bala


de ouro! O problema deve ser enfrentado em dois mbitos,
um mais geral, na dimenso econmica da produo, e outro,
por meio do sistema de relaes e de proteo do emprego.
Do ponto de vista geral, o desafio reorganizar o sistema produtivo brasileiro, orientando-o para o investimento e um tipo de
relao entre trabalho e tecnologia que busque agregar valor e incrementar a produtividade. Nessa perspectiva, a cooperao produtiva
deve favorecer: o fortalecimento do mercado interno de consumo
de massa; a ampliao de capacidade cognitiva e material para a
construo da infraestrutura econmica e social; o aprofundamento
do desenvolvimento produtivo dos setores dinmicos e estratgicos
da economia brasileira, com integrao competitiva junto ao mercado externo.
Reter a fora de trabalho ocupada deve ser princpio de uma
economia que sustenta o crescimento por meio da gerao de empregos de qualidade, com bons salrios, resultantes da distribuio
dos ganhos de produtividade e da prpria ampliao da capacidade
produtiva para gerar mais postos de trabalho. A economia deve ter
projeto de agregar valor aos produtos e servios, por meio de cincia e tecnologia aplicadas em inovao. A educao deve ter qualidade em todos os nveis do sistema educacional. Estes so alguns
dos elementos estruturantes de um mercado de trabalho com baixa
rotatividade.
As polticas pblicas de emprego, por sua vez, devem atuar
para inibir a rotatividade, favorecendo a qualidade do emprego e a
sustentao da renda do trabalho. De um lado, isso deve ser feito

preciso investir na capacidade negocial e nos


instrumentos de pactuao entre trabalhadores e empresrios
a fim de formular e implantar medidas de enfrentamento de
problemas especficos que favorecem a rotatividade.

Pode-se ainda, a exemplo de outros pases, implantar taxao


diferenciada para empresas que operem com baixa ou elevada rotatividade (regulao do art. 239 da Constituio). Outras medidas
ainda podem ser necessrias e pensadas.
A qualidade do desenvolvimento brasileiro deve conferir nova
dinmica ao mercado de trabalho, permitindo o crescimento dos
salrios e melhorando a qualidade das condies de trabalho, o que
inclui enfrentar o desafio de superar as causas da alta rotatividade
no mercado de trabalho.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

por meio de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda capaz


de articular a oferta de formao profissional de nvel mdio, superior e continuada com o servio pblico de intermediao de mo
de obra, com o acesso ao seguro-desemprego e ao saque do FGTS,
com o processo de homologao de resciso de contrato de trabalho. Cabe tambm a criao de mecanismos que ofeream alternativas de proteo do emprego diante de adversidades externas que
venham a atingir as empresas. O desafio dar capilaridade ao sistema em todos os territrios, junto s empresas, s escolas e universidades, proporcionando fcil acesso aos trabalhadores e s empresas.
Por outro lado, o sistema pblico deve apoiar o empreendedorismo popular e solidrio e as micro e pequenas empresas, por
meio de crdito e assistncia tcnica dirigidos e especializados, de
acordo com as condies em que operarem os agentes econmicos.

179

180

Austeridade para quem?

Austeridade permanente?
A crise global do capitalismo
neoliberal e as alternativas
no Brasil
Pedro Paulo Zahluth Bastos

A presidenta reeleita Dilma Rousseff resolveu realizar um ajuste fiscal abrupto que vem provocando descontentamentos na imensa
maioria da populao e ainda no apresenta uma luz no fim do tnel. Essa virada surpreendeu muitos dos que, durante a campanha de
reeleio, acreditaram em suas crticas disposio de cortar, cortar e
cortar dos candidatos de oposio. Suas promessas de sustentar elevado nvel de emprego e garantir o desenvolvimento econmico e social
hoje parecem distantes em meio ao clamor por cortes de gastos que
caracteriza seu ministro da Fazenda, Joaquim Levy.
Por que isso ocorreu? Quais os clculos do governo? Por que a
economia desacelerou ao longo do primeiro governo Dilma? A austeridade necessria no segundo governo? Quais os cenrios possveis?
A perplexidade exige um ensaio de interpretao. Ela aumenta porque o ministro Levy tem credenciais nitidamente neoliberais,
e confirma suas credencias ao colocar em prtica a disposio de
cortar o investimento pblico e o gasto social.
Alm disso, Levy realiza uma batalha ideolgica em que critica o patrimonialismo, o excesso de interveno e a proteo
governamental sobre empresrios e trabalhadores que seriam caractersticas da cultura poltica brasileira, repetindo temas comuns
ao neoliberalismo. No disse sequer uma palavra, contudo, sobre o
181

Austeridade para quem?


182

que veremos ser a principal caracterstica da globalizao neoliberal,


claramente liderada pelos EUA: a grande centralizao patrimonial
a favor dos ricos e a enorme concentrao de poder econmico e
poltico entre grandes Estados e grandes corporaes multinacionais
com sede nos pases desenvolvidos.
A maior aproximao do governo Dilma ao neoliberalismo
estranha porque j h evidncias histricas suficientes que mostram
o fracasso da promessa do capitalismo neoliberal de aumentar a desigualdade como condio da acelerao do crescimento: at 2008,
a desigualdade aumentou muito, mas as taxas de crescimento da
renda per capita caram perceptivelmente em relao poca das
economias mistas do perodo ps-segunda guerra, inclusive nos pases lderes da globalizao financeira (EUA e Gr-Bretanha), mesmo
incluindo a dcada de 1970, em que o excesso de democracia estaria supostamente sufocando o capitalismo. Se incluirmos o perodo
posterior crise financeira de 2008, a comparao ainda pior para
o neoliberalismo.
Ademais, a crise mundial de 2008 foi tomada por muitos
como a crise final do neoliberalismo, resultado inevitvel do capitalismo instvel e descontrolado produzido pelo programa neoliberal. A expectativa era reforada pelo fato de que a crise desta vez se
concentrou nos EUA (o pas que puxou a recuperao da economia
global depois de cada crise, em 1983, 1993, 1998, 2003) e que no
surgira um motor substituto comparvel em termos de absoro
de importaes. Isso torna a crise mais profunda e duradoura que
as anteriores, com maior acumulao de dvida privada e pblica e
maior presso de credores capazes de fugir de um pas a outro para
impor austeridade e, portanto, reiterar o baixo crescimento.
Ao contrrio da esperana de que a crise fosse a crise final do
neoliberalismo (ou pelo menos seu incio), as reformas neoliberais
que mudaram a institucionalidade da economia mundial desde a
dcada de 1980 no foram revertidas. Se h uma crise de legitimidade das instituies e programas neoliberais, ela no produz sua crise
terminal, ou seja, no esgota as presses que compelem s normas
neoliberais de ajustamento austero diante das crises do prprio

O neoliberalismo, suas bases sociais e propostas


Os primeiros experimentos neoliberais ocorreram em ditaduras
militares na Amrica Latina na dcada de 1970: Chile, Uruguai, Argentina e Peru. Ao contrrio de ser um desenvolvimento de mercado,
o neoliberalismo foi imposto inicialmente pela fora das armas contra sociedades que votavam sistematicamente contra os grupos que
tomaram o poder. Mundialmente, o neoliberalismo se difundiu na
dcada de 1980 a partir da vitria eleitoral de Ronald Reagan nos
EUA e Margaret Thatcher na Gr-Bretanha. Seus programas eram
uma resposta desacelerao econmica com inflao que marcou
dcada de 1970. Contra a estagflao, pela esquerda, propunha-se superar as chamadas contradies da social democracia atravs do controle
democrtico sobre fundos e fluxos de capital, negociao corporativa
de preos e salrios, o aumento da participao dos trabalhadores nas
decises e mesmo na estrutura de propriedade das empresas, e expanso do gasto em infraestrutura econmica e social financiada por
impostos sobre os ricos. Pela direita, afirma-se o neoliberalismo. Seu
diagnstico: a estagflao seria consequncia das presumidas irracionalidades econmicas da democracia e do corporativismo dos sindicatos
(Blyth, 2002; Glyn, 2006; Dardot & Laval, 2009).
O conflito distributivo trazido pela chamada sobrecarga democrtica foi interpretado pelos intelectuais do movimento neoliberal

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

capitalismo neoliberal. De fato, vemos em vrios continentes tanto


reaes populares contra o programa neoliberal quanto uma nova
aposta de governos em atenderem s recomendaes que emanam
de mercados financeiros globais, de polticos e intelectuais neoliberais, a despeito de seu resultado desastroso ou, na melhor das hipteses, medocre.
Que recomendaes so essas? Por que elas preservam tanta
influncia na determinao da poltica econmica? Quais poderes as
difundem desde a dcada de 1980? Por que seus resultados ficaram
muito aqum de suas promessas em todo o mundo, quatro dcadas
depois? Por que as crises provocadas pelo neoliberalismo podem at
aumentar sua influncia?

183

Austeridade para quem?


184

como a prpria raiz dos desequilbrios econmicos. Em sua viso, o


excesso de demandas salariais acima da produtividade do trabalho
e a sobrecarga de servios pblicos acima da capacidade limitada de
poupar das sociedades capitalistas estariam na raiz da inflao. O
excesso de proteo sobre empresas e trabalhadores, na raiz da ineficincia e do baixo crescimento. Estados e sindicatos eram os bodes
expiatrios da crise do capitalismo. Com argumentos pr-keynesianos, dizia-se que a redistribuio deveria ser contida em nome da
poupana e da acumulao, liberada de proteo e organizao pblica, para a riqueza gotejasse de cima para baixo, dos poupadores para os esbanjadores (Quiggin, 2012; Schui, 2014).
Qual a base social do neoliberalismo? Nos pases desenvolvidos,
seu programa unificou quase o conjunto da classe capitalista e parte
das camadas mdias e dos trabalhadores desorganizados contra beneficirios de polticas sociais, contra trabalhadores organizados em sindicatos e partidos, e contra empresas protegidas da competio com
corporaes multinacionais. O grande tema da propaganda neoliberal
o controle da inflao: ele que galvaniza apoio de uma base social
passiva mais ampla que a aliana pequena, mas muito poderosa, que
dirige a transformao econmica e social em escala global. Seu recurso principal o controle dos meios de produo e comunicao
de ideias veiculadas por polticos, jornalistas e intelectuais neoliberais:
embora o neoliberalismo exalte o mito da livre concorrncia, sua difuso foi favorecida porque h concorrncia extremamente desigual no
mercado de ideias. A explicao de Milton Friedman sobre a acelerao da inflao era muito divulgada, mas quantos ouviram falar
das evidncias contrrias e crticas devastadoras apresentadas por Otto
Eckstein e Alan Blinder a partir de 1978, antes mesmo do choque de
juros realizado por Paul Volcker?
De fato, o diagnstico neoliberal foi objeto de grande ofensiva
nos meios de comunicao de massas e nas universidades, realando
o suposto impacto inflacionrio do dficit pblico, da poltica social,
da proteo comercial e das regalias das minorias e da aristocracia
operria dos sindicatos. Neste sentido, o diagnstico conferia uma
direo poltica para o ressentimento que parte das camadas mdias

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

sentia contra as minorias que seriam protegidas de riscos pelo Estado


e, particularmente nos EUA, contra o aumento da criminalidade e o
ataque aos valores religiosos associados revoluo cultural ou, na viso conservadora da questo, crise de autoridade (Hall, 1979; Davis,
1981). Neste sentido, embates culturais e polticos eram diretamente
relacionados presso inflacionria que ameaava a renda de parte das
camadas mdias, muito embora o imposto dos choques do petrleo
fosse significativamente mais importante para explicar o aumento da
inflao no perodo (Blinder & Rudd, 2008).
Curiosamente para uma doutrina que exalta a competio,
sindicatos trabalhistas foram criticados, mas a importncia do cartel do petrleo e dos oligoplios que administravam preos foi, seno desconsiderada, fortemente subestimada. Apesar de sua crtica
ao patrimonialismo, os impostos sobre o patrimnio dos muito
ricos foram atacados, e a possibilidade de fuga de capitais para parasos fiscais, elogiada. A inflao deveria ser controlada com cortes
do gasto pblico e enxugamento do Estado, com reduo de transferncias de bens e servios pblicos financiados pelos mais favorecidos e pelo rebaixamento de salrios atravs da desregulamentao
dos mercados de trabalho, a abertura comercial e a deslocalizao
produtiva para o exterior.
Se a proposta neoliberal para controle da inflao seria dolorosa, qual a receita neoliberal para a retomada do crescimento depois do parto traumtico de uma sociedade de competio de todos
contra todos?
1) Os impostos sobre lucros, dividendos e renda dos mais ricos devem ser reduzidos pois isso aumentaria a poupana e, portanto, o investimento, de modo que a riqueza gotejaria para trabalhadores (via emprego) e para o prprio Estado (via arrecadao).
2) Recursos controlados ou dirigidos pelo Estado, diretamente por meio de tributao, empresas e bancos pblicos, e indiretamente por meio de regulao e orientao do gasto privado, deveriam ser reduzidos e transferidos para a iniciativa privada. Enquanto
a reduo de impostos faria isso com o fluxo de renda corrente, privatizaes fariam isso com o estoque de empresas estatais. Ademais,

185

Austeridade para quem?


186

deveriam ser reduzidas ou retiradas as regulaes sobre a liberdade


de deciso dos controladores da riqueza privada, inclusive com liberalizao internacional do fluxo de capitais (Quiggin, 2012).
3) Afora prover segurana e garantia de direitos civis e contratos, o Estado deveria garantir a estabilidade de preos e ofertar
apenas alguns bens pblicos e principalmente educao, pesquisa
e desenvolvimento (P&D), sem se arrogar (mesmo em uma democracia) a tarefa de orientao da acumulao capitalista ao escolher
atividades e setores econmicos prioritrios. O controle da inflao
atravs de juros reais positivos considerado uma condio prioritria para assegurar a canalizao da poupana para o investimento,
bastando para isso que os preos relativos no sejam ofuscados pelo
processo inflacionrio. Conduzido por indivduos econmicos e racionais, o mercado, e sobretudo o mercado financeiro autorregulado, alocaria a riqueza da melhor maneira possvel sem a interferncia do sistema poltico, pouco importa se democrtico ou autoritrio (Chang, 2008, 2011).
4) Contra o lucro fcil de empresas protegidas pelo Estado e
contra a proteo social universal que acomodaria cidados indolentes, um projeto disciplinar: aumentar o esforo e a eficincia de
empresas e trabalhadores atravs da generalizao da concorrncia.
No mercado de bens e servios, trata-se de quebrar a reserva do
mercado nacional contra a concorrncia externa, assim como outras formas de coordenao e limitao da concorrncia. Sindicatos
deveriam ser derrotados atravs do endurecimento contra greves e
da deslocalizao da produo para regies com abundncia de trabalhadores baratos e desorganizados. A poltica social, por sua vez,
deveria abandonar o projeto de universalizar a oferta de bens e servios sociais em razo do custo fiscal sobre os empresrios e do efeito indolente e anti-disciplinar sobre os trabalhadores. Ao contrrio
da universalizao, deveria focar apenas no grupo social mais desfavorecido, presumidamente constitudo por indivduos sem sorte e,
principalmente, mrito (Dardot & Laval, 2009).
inegvel que o neoliberalismo avanou na disputa poltica
e ideolgica nos pases desenvolvidos, em parte pelo controle dos

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

meios de comunicao de massas, em parte pela dificuldade da esquerda em transformar demandas corporativas em projetos hegemnicos, mas principalmente porque os EUA elevaram taxas de juros em 1979 e provocaram uma recesso mundial que, por cerca de
quatro anos, elevou o desemprego, quebrou a resistncia dos sindicatos, provocou fuga de capitais, crises fiscais e cambiais que desnortearam os partidos socialdemocratas europeus e empurraram as
novas democracia da Amrica Latina na direo proposta pela direita local. A chamada Poltica do Dlar Forte controlou os impactos
inflacionrios da especulao contra o dlar e do segundo Choque
do Petrleo de 1979 nos EUA, mas provocou desvalorizaes cambiais que ampliaram o efeito do choque em outras economias e, depois da crise da dvida externa, jogou vrias economias perifricas
beira da hiperinflao. Ela tambm resolveu o conflito distributivo
contra os trabalhadores e faliu as estratgias de industrializao com
endividamento externo dos pases subdesenvolvidos, inclusive no
campo socialista.
Como a recesso, a queda do preo das commodities e a abertura comercial contriburam para a reduo da inflao depois do
Segundo Choque do Petrleo, o potencial de ampliao da base
eleitoral dos partidos neoliberais se realizaria caso o crescimento retomasse nos pases desenvolvidos na dcada de 1980. O crescimento voltou em tempo para assegurar a reeleio de Ronald Reagan,
paradoxalmente por causa da forte ampliao do dficit pblico (!)
graas elevao de gastos militares. Como o dficit comercial aumentou muito, o Keynesianismo militar do governo Reagan puxou as demais economias centrais e, em particular, contribuiu para
a reeleio de Margaret Thatcher, tambm beneficiada pela vitria
na Guerra das Malvinas (iniciada pela ditadura neoliberal da Argentina). Em seguida, nos pases centrais, a expanso do crdito e
do preo de ativos financeiros, a privatizao de empresas e servios
pblicos, a desregulamentao da concorrncia em vrios mercados,
principalmente no financeiro, a liberalizao dos fluxos internacionais de capitais, a difuso de novas tecnologias e o aumento dos
gastos militares abriram novas oportunidades de investimento que

187

Austeridade para quem?


188

pareciam assegurar a retomada do crescimento, embora a taxas menores do que na Era Dourada do Keynesianismo.
Para os pases perifricos, a dcada de 1980 foi muito pior que
as trs dcadas anteriores, como resultado direto da confiana na eficincia do mercado financeiro internacional desregulamentado na
dcada de 1970, o Euromercado, que explodiu em crise depois do
choque de Volcker. Ao mesmo tempo, as instituies econmicas
multilaterais, como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco
Mundial, se transformaram em instrumento da difuso do neoliberalismo ao longo da dcada de 1980. Quando os juros voltaram a
cair no incio da dcada de 1990, criando condies para uma nova
expanso da liquidez em dlar para os pases na periferia do capitalismo global, as reformas liberalizantes foram novamente apoiadas
por grande ofensiva ideolgica quanto s virtudes do neoliberalismo
e dos mercados eficientes. Independentemente do programa eleitoral dos candidatos vitoriosos, as reformas neoliberais foram impostas como condicionalidades estruturais de programas de refinanciamento de dvidas impagveis, monitorados pelo FMI e pelo Banco
Mundial em nome da eficincia gerada pela liberalizao financeira,
produtiva e comercial.
Com efeito, na dcada de 1990, o chamado Consenso de
Washington atendeu, nas periferias do capitalismo global, aos interesses de burguesias que seriam favorecidas pelo corte de impostos
e pela privatizao de empresas pblicas, mas que dificilmente conseguiriam impor o programa neoliberal sem uma ditadura (como a
de Pinochet) ou sem presso externa, com a promessa de colaborao financeira e entrada de capitais que restaurariam o crescimento
econmico sustentado e, por meio da apreciao cambial, controlariam a inflao. O mesmo programa foi rapidamente implementado
nos pases em transio do socialismo real por meio de terapias de
choque que provocaram grande deslocamento social e enorme crise econmica, mas consolidaram o novo regime ao desagregarem a
capacidade de planejamento e realizao de investimentos dos aparelhos burocrticos do velho Estado. Depois da crise de 1997, as reformas neoliberais foram finalmente impostas aos pases da sia em

O mito da livre concorrncia e a realidade da


hegemonia estadunidense
No topo do capitalismo, o neoliberalismo o programa de
grandes grupos econmicos com escala global e do conjunto de
scios minoritrios que se integram a eles em bases de operao
nacional, como parceiros de leiles de privatizao, acionistas de
empresas com participao estrangeira ou fornecedores menores de
bens e servios, em especial financeiros. A alegao dos economistas neoliberais de defenderem a livre-concorrncia curiosa: alm
de concentrar renda e riqueza, a globalizao neoliberal correspondeu a trs formas de concentrao de poder em escala mundial: 1) a
concentrao de poder poltico, ideolgico e monetrio nos Estados
Unidos, 2) a concentrao do poder financeiro em grandes bancos
e investidores institucionais e 3) o comando de cadeias produtivas
globais e da forma de integrao de pases e regies por grandes corporaes industriais e comerciais, refletindo-se no crescimento do
comrcio administrado intra-firma.
Abstraindo a concorrncia desigual e as relaes de poder que
dirigem os mercados, o neoliberalismo legitima hierarquias e desigualdades com o mito da livre concorrncia. Nesse sentido, o maior
paradoxo do neoliberalismo o fato de ter sido difundido pela mo
visvel da hegemonia estadunidense. Depois do laboratrio social
nas ditaduras sul-americanas da dcada de 1970, uma forma mais
sutil e muito mais influente de ampliao do poder dos EUA para
moldar o cenrio internacional, constranger e mesmo orientar outros Estados no sentido desejado pelo programa neoliberal foi a di-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

desenvolvimento, tendo avanado lentamente nessa regio at ento


(Dezalay & Garth, 2002; Cruz, 2007; Panitch & Gindin, 2012).
Regio aps regio, a crise financeira a parteira do neoliberalismo e de sua extenso globalizante. Em seguida, o prprio programa neoliberal produz novas crises financeiras e, com elas, novas
presses contra a interveno e o gasto pblico, em um crculo vicioso que pode estar nos levando, hoje, a um estado de austeridade
permanente de carter global.

189

Austeridade para quem?


190

plomacia do dlar forte a partir de 1979, principalmente no governo Reagan (Strange, 1985, Tavares, 1985). Talvez a melhor pessoa
para explicar a viso estratgica do governo Reagan seja o prprio
conselheiro econmico snior para assuntos econmicos internacionais do Conselho de Segurana Nacional (NSC) da Casa Branca entre 1981 e 1983, Henry Nau. Ele foi nada menos que o representante pessoal (sherpa) de Reagan nas trs cpulas econmicas do G-7
no perodo (Ottawa, 1981; Versailles, 1982; Williamsburg, 1983)
e na Cpula Norte-Sul em Cancun, 1982, em que a declarao de
Reagan rechaou de vez as demandas de uma nova ordem econmica internacional feita pelos pases do Sul e aconselhou-os, ao revs, a
realizarem reformas econmicas neoliberais (Nau, 1984).
Em uma defesa sincera do enfoque do governo Reagan diante das crticas de intelectuais ligados ao Partido Democrata no ano
eleitoral de 1984, Nau afirmou que o governo Reagan no pode ser
avaliado pelo fracasso e abdicao da estratgia de coordenao internacional caracterstica da dcada de 1970, pois seu objetivo foi
exatamente o de abandonar a coordenao multilateral negociada e
forar uma convergncia de polticas nacionais atravs da manipulao deliberada do mercado financeiro global. A viso da Casa Branca era que s a mobilizao do mercado financeiro e das instituies
financeiras multilaterais poderia reverter a perda de compromisso
com as foras de mercado que caracterizara a dcada de 1970,
medida que os cidados demandavam mais e mais das autoridades
pblicas, levando ao aumento do gasto pblico como proporo
do PIB de 29% em 1967 para 37% no incio da dcada de 1980
nos pases do G-7 e de 18% do PIB em 1970 para 25% em 1980
nos pases de renda mdia em que, ademais, explodia o nmero de
empresas estatais: no Brasil, de menos que 150 para quase 500; no
Mxico, de menos que 200 para mais que 500; na Tanznia, de menos que 100 para 400. Para reverter o avano da socialdemocracia
e do nacionalismo e restaurar a mgica do mercado, o enfoque
internalista de Reagan enfatizava a reforma poltica interna em
cada pas, no atravs do convencimento de que a viso reaganista
era correta em fruns multilaterais (o enfoque globalista), mas a

Os internalistas desvalorizam barganhas e instituies polticas internacio-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

impondo por meio das prprias foras do mercado internacional e,


em seguida, por meio da mudana das exigncias para oferta de financiamento das instituies multilaterais, principalmente o FMI.
Com o perdo da longa citao:

nais diretas e advogam, ao contrrio, o uso de ao nacional vigorosa, trabalhando indiretamente por meio do mercado internacional, para induzir
ajustamento mtuo de polticas nacionais em direo inflao baixa, incentivos de mercado mais fortes e fronteiras abertas... a ao nacional que
comanda poder econmico suficiente no mercado e o usa eficazmente pode
melhorar as perspectivas para o consenso internacional... O poder dos EUA
no mercado internacional, explorado com eficcia e aumentado por meio
de polticas deflacionrias, permanece muito maior do que seu poder na
mesa de negociaes um fato que frequentemente irrita os aliados dos
EUA. Portanto, se os EUA puderem ser revitalizados e direcionados novamente para a estabilidade de preos, para a valorizao dos incentivos de
mercado e para o comrcio mais livre, a economia mundial pode ser induzida a nos seguir... Mais do que ignorar os efeitos das mudanas de polticas
dos EUA na economia mundial, o internalismo enfatiza sua importncia
global (Nau, 1984, p. 16 e 23).

Alm de usar o poder estrutural dos EUA sobre os mercados


financeiros centrados no dlar, o governo Reagan visou deliberadamente dividir os pases do Sul e usar o FMI para forar o tipo de
ajustamento desejado em sua poltica econmica, inclusive encurtando os prazos de financiamento e alongando a negociao e o prazo dos programas de ajustamento para manter os pases endividados
sob rdea curta:
Em linha com os preceitos internalistas, o governo desvalorizou solues
institucionais internacionais, manobrando para desinflar o entusiasmo por
negociaes globais em temas Norte-Sul. Acima de tudo, o governo sentiu
que o dilogo e as polticas das instituies internacionais no deveriam
enfraquecer os incentivos para a reforma poltica interna. As atitudes ini-

191

ciais do governo a respeito do FMI foram assim compreensivelmente cticas.

Austeridade para quem?

Percebeu-se que essa instituio estava se afastando de seu papel primrio


de emprestador em ltima instncia e, assim, enfraquecia sua influncia sobre o ajustamento econmico ao fazer emprstimos generosos e de longo
prazo precocemente. Os integrantes do governo duvidavam que as presses
econmicas no estgio inicial do processo de ajustamento seriam suficientes
para produzir mudana poltica interna decisiva. No mundo de endividamento elevado e alta inflao herdado dos anos 1970, o governo valorizou o
FMI mais por sua orientao poltica do que por seu papel de financiamento.
Conclumos que at que a poltica do FMI mudasse - de novo, na margem

192

-, a prudncia quanto a novos financiamentos fazia sentido... As polticas do


governo Reagan em relao s finanas internacionais traram a preferncia
internalista a favor do ajustamento sobre o financiamento, mesmo que a curto prazo isso significasse menos financiamento... Os esforos de curto prazo
do governo para acelerar o processo de ajustamento mundial contaram pesadamente no papel de orientao de polticas do FMI, desapontando aqueles
que tendiam a medir apoio do FMI em termos de financiamento. A concluso dos pacotes de ajuste com o FMI atacando a inflao e inflexibilidades de
mercado, particularmente devidas interveno estatal excessiva, facilitaram
depois o reescalonamento da dvida comercial e a reestruturao dos emprstimos oficiais. Durante todo o processo, o governo buscou flexibilidade caso-a-caso, adaptando s condies de cada pas e oferecendo termos mais fceis
se politicamente necessrio sem criar precedentes para um enfoque mais
global... O governo resistiu consistentemente aos apelos para solues generalizadas e institucionais atravs de negociaes globais ou de uma conferncia
monetria internacional (idem, p. 24-25 e 34).

O sentimento de estar mudando o mundo era evidente:


A aposta para o governo alta, tanto para definir seu papel poltico na histria quanto para a credibilidade de sua viso, que pode influenciar a poltica econmica por dcadas... O governo Reagan legitimamente reafirmou
o poder dos EUA de liderar o mundo de volta para a trade internalista do
rearme econmico mundial: inflao baixa, incentivos de mercado e comrcio mais livre (idem, p. 37).

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Embora a clareza com que a estratgia revelada impressione por partir de um alto representante da Casa Branca que parece
no ver diferena entre o que bom para os EUA e o que bom
para o mundo, importante enfatizar que facilitar fuga de capitais
e ataques especulativos para gerar crises financeiras, e us-los para
forar mudanas em direo de polticas market-friendly, sempre
foi um objetivo deliberado do movimento neoliberal. Keynes havia
proposto institucionalizar controles de capitais em Bretton Woods
exatamente para conferir autonomia para Estados orientados por
objetivos democrticos (Bastos, 1996a). Friedrich von Hayek, Milton Friedman e James Buchanan, ao revs, alegaram que a fuga ou
a vocalizao da ameaa de fuga de capitais eram necessrias para
disciplinar a poltica econmica e social segundo a opinio do mercado, principalmente em um Estado democrtico (Harmes, 2012).
Na dcada de 1990, o best-seller do jornalista Thomas Friedman (O
Lexus e a Oliveira) popularizou essa viso ao alegar que a integrao
financeira global assegurava que os Estados que no seguissem o
neoliberalismo seriam disciplinados e punidos pelo rebanho eletrnico. claro que a capacidade de disciplinamento e punio seria
desigual a cada ciclo e crise financeira.
A condio inicial para isso era, de todo modo, eliminar as regras multilaterais negociadas em 1944 no acordo de Bretton Woods,
que institura um sistema com taxas de cmbio fixas mas reajustveis em relao ao ouro, autorizara controles ao movimento internacional de capitais e criara instituies multilaterais para financiar
desequilbrios de balano de pagamentos, o FMI, e a construo de
infraestrutura, o Banco Mundial (Bastos, 2010b). Como se sabe,
esse sistema monetrio foi destrudo quando, no incio da dcada de
1970, o governo Nixon abandonou a conversibilidade-ouro, imps
o dlar como moeda mundial sem lastro e, em seguida, um sistema de taxas de cmbio flutuantes.
A mudana do padro monetrio mundial teve consequncias
que marcariam poca e, imediatamente, conferiu enorme poder s
empresas e ao Estado estadunidense ao eliminar o limite aos dficits
de balano de pagamentos dos EUA que a necessidade de manter

193

Austeridade para quem?


194

reservas cambiais em ouro implicava. Na dcada de 1960, causara


enorme preocupao, nos EUA, a possibilidade de conteno no financiamento de bases militares e guerras no exterior em funo de
restries de balano de pagamentos. Agora, empresas, consumidores e o prprio Estado passaram a gastar no mundo inteiro como se
estivessem em um territrio nacional fechado no qual a moeda soberana tem curso forado.
A mudana ampliou enormemente a base monetria mundial e o potencial de multiplicao de moeda bancria atravs do
Euromercado, liberando o desenvolvimento de ciclos de crdito e
de inflao de ativos que aumentaram a instabilidade econmica
mundial. Ademais, reforou o papel de Nova Iorque como centro
financeiro global, prejudicado na dcada de 1960 pelas limitaes
exportao de capitais em vista da necessidade de manter a taxa de
cmbio fixa entre o dlar e o ouro, agora descartada.
A desvalorizao do dlar em 1971 tambm tinha um objetivo mercantilista diante da concorrncia acirrada pelos mercados industriais com Japo e Alemanha, ou seja, protegia o interesse dos industriais. Alm disso, evitava qualquer quebra no regime de gesto
monetria criado na dcada de 1930 e caracterizado pela garantia
de juros reais baixos (inclusive negativos em boa parte da dcada de
1970) com o objetivo de sustentar a expanso da renda e do emprego. Isso entrava em contradio com as tendncias inflacionrias da
economia mundial na dcada de 1970, que tinham os EUA como
grande foco de irradiao. Nesse sentido, as polticas monetria e
cambial dos EUA at 1979 priorizavam a expanso do crdito a despeito da acelerao inflacionria, atendendo mais aos interesses dos
devedores do que dos credores (Bastos, 1996a). Simultaneamente,
a tendncia de desvalorizao cambial, a inflao de commodities e
outros ativos, a defesa das margens de lucro dos oligoplios e a reao dos trabalhadores organizados provocaram forte tendncia inflacionria nos EUA (Parboni, 1981; Glyn, 2006).
No contexto de regime cambial flutuante e crescente desregulamentao financeira, o regime de baixos juros propiciava a expanso do crdito para aquisio especulativa de ativos, com grande

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

impacto sobre o mercado de cmbio e de ouro. No final da dcada


de 1970, o segundo choque do Petrleo contribuiu para reforar
a especulao contra o dlar e a multiplicao do preo do ouro,
medida que os investidores corriam em busca de reservas de valor com perspectivas de valorizao. Aliados europeus, sobretudo
a Alemanha, alegavam que no contribuiriam para defender o dlar nos mercados de cmbio, permitindo a apreciao cambial de
suas moedas para conter as presses inflacionrias. No que era mais
ameaador, as dinastias rabes trocavam as reservas em dlar de suas
famlias e seus pases por ouro, ameaando interromper a reciclagem
de petrodlares. Assim, parecia formar-se em 1979 uma conveno
de depreciao do dlar no mercado financeiro global que punha
em risco sua credibilidade como reserva de valor, ao mesmo tempo
em que as expectativas de inflao nos EUA subiam para 20% ao
ano. Nesse contexto, ganhavam fora propostas de reforma do sistema monetrio internacional para aumentar a importncia do marco
alemo e do iene como moedas internacionais e mesmo de instituir
maior regulao pblica e multilateral do sistema atravs dos Direitos Especiais de Saque administrados pelo FMI (Helleiner, 1996).
A importncia estratgica da deciso de 1971 de dispor de
uma moeda soberana de aceitao global e reforar o papel mundial
de Wall Street ficou patente quando, em 1979, o governo Carter
abandonou o regime de poltica econmica favorvel expanso do
emprego e da renda, resistiu s presses de sua base partidria e insistiu na mudana muito embora isso viesse a custar-lhe a reeleio
e a afirmao da hegemonia neoliberal a partir de Ronald Reagan.
O governo Carter rejeitou uma estratgia que envolvesse ampliar
o controle pblico sobre os mercados e retornar, por exemplo, aos
controles sobre os fluxos internacionais de capitais caractersticos
de Bretton Woods. Ao contrrio, executou a poltica preferida pelo
oligoplio financeiro, virando para a austeridade mesmo antes da
nomeao de Paul Volcker como presidente do banco central dos
EUA, o FED, em agosto de 1979. Em outubro, Volcker abandonou
a clebre reunio do FMI em Belgrado, convocou reunio emergencial do FED no final de semana seguinte e executou com alarde a

195

Austeridade para quem?


196

mudana no padro de gesto monetria que restaurou a confiana


no dlar (Moffitt, 1984; Greider, 1987). A mudana de regime foi
justificada pela adeso regra monetarista de controle da oferta de
moeda e no das taxas de juros, de modo que a elevao de juros
no parecesse resultado direto de uma deciso de poltica, naturalizando-a (Krippner, 2011). De todo modo, atendeu demanda do
sistema financeiro e de boa parte das grandes corporaes de escala
global, tendo impulsionado mudanas na estrutura e modo de funcionamento do sistema econmico mundial que estavam embrionrias desde o abandono unilateral do padro ouro e do regime de
cmbio fixo negociado em Bretton Woods.
Dada a integrao financeira propiciada pelo Euromercado, a
mudana da poltica monetria dos EUA pressionou taxas de cmbio e juros no resto do sistema, provocou uma recesso global que
durou trs anos, derrubou o preo de commodities e jogou pases
em desenvolvimento em trajetria de endividamento externo explosiva. Determinou forte condicionamento externo no apenas na periferia nacionalista, mas tambm nos aliados que buscavam implementar programas tipicamente keynesianos e socialdemocratas, particularmente sobre o governo francs de Franois Mitterrand (Gill,
1992; Basosi, 2013). O conselheiro e representante de Ronald Reagan nas tensas cpulas econmicas do G-7 no perodo, Henry Nau,
explcito nesse ponto:
Na cpula de Versailles, na Frana, em junho de 1982, o governo (Reagan)
elaborou o conceito que polticas econmicas sadias nos pases de moedas-reserva deveriam convergir em torno a ndices comuns de inflao baixa e
maior flexibilidade a mdio prazo, de dois a trs anos... No havia inteno
que as iniciativas do governo em Versailles induzissem mudanas polticas
imediatas. Para isso, o governo, como internalista, olhava para o mercado
internacional. Do vero de 1982 ao de 1983, as presses internacionais
de mercado comearam a forar ajustamentos de poltica tanto nos EUA
quando no exterior, refletindo os limites impostos a polticas econmicas
internas em havendo um mercado internacional aberto.... As presses do
mercado internacional foraram a mudana na poltica econmica da Fran-

Mitterrand criaram presses repetidas sobre o Franco francs, e depois que


os Estados Unidos deixaram claro em Versailles que no interviriam para
impedir o declive do Franco, Mitterrand deu meia-volta. Em maro de
1983, ele imps iniciativas de austeridade severas em uma tentativa de acabar o longo romance da Frana com a inflao. Ademais, durante o inverno

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

a. Depois das polticas expansionistas do governo socialista de Franois

de 1982-1983, governos mais conservadores chegaram ao poder na Alemanha e no Japo, firmando compromissos nacionais para alcanar um novo
tipo de crescimento atravs da inflao baixa e de incentivos de mercado.
A mudana em direo a critrios comuns de desempenho de inflao baixa e incentivos de mercado ocorreram nas profundezas da pior recesso do
ps-guerra. Ela atesta tanto o poder econmico internacional da economia
americana, apesar das afirmaes sobre seu declnio, e a difuso da convico, sob os preceitos internalistas do governo Reagan, que o crescimento
baseado em intervenes no-mercantis e preos crescentes no eram viveis nos anos 1980... A recuperao forte dos EUA em 1983-1984 vindicou
essas mudanas de poltica e, atravs de dficits comerciais sem precedentes
dos EUA, detonaram o incio da recuperao econmica mundial (Nau,
1984, p. 26-8).

Se disciplinar a experincia do socialismo em um s pas na


Frana o principal desafio ideolgico ao neoliberalismo entre os
pases desenvolvidos e alinhar a Europa ao projeto global do governo Reagan era prioridade, no devia ser menos importante calcular o efeito do prolongamento do choque Volcker em questes to
ou mais importantes quanto essa, ou seja, a trajetria de endividamento externo de pases na periferia capitalista e, principalmente,
de URSS, Polnia e Hungria (Gowan, 1999).
O fato de que a senhoriagem mundial do dlar conferiu enorme poder aos EUA se refletiu tambm na liderana do processo de
desmontagem dos controles de capitais em direo da integrao financeira global. Isso expandiria enormemente o uso global do dlar
e as oportunidades de negcios para o sistema financeiro sustentado pelo pas emissor da reserva global, ou seja, o complexo de Wall
Street. No surpreende que bancos e think tanks conservadores pas-

197

Austeridade para quem?


198

sassem a financiar e divulgar estudos de economistas neoliberais


assegurando que os mercados financeiros eram eficientes: como alocavam recursos da melhor maneira possvel, a desregulamentao financeira e o abandono das restries mobilidade internacional de
capitais aumentaria a taxa de crescimento econmico e sua estabilidade. Sabe-se hoje que o contrrio verdadeiro: segundo Roggoff
& Reinhart (2009), enquanto a poca de mercados financeiros regulados no ps-guerra no experimentou nenhuma crise bancria
significativa, a proporo de pases em crise bancria oscilou entre 5 e 10% entre meados da dcada de 1970 e final da dcada de
1980, crescendo para 20% em meados da dcada de 1990 e 35%
em 2009. Pior: a proporo de pases em crise bancria aumenta
com o grau de mobilidade internacional de capitais.
claro que, antes das crises, a presso para liberar o sistema
financeiro de antigas restries institucionais temperada pela promessa de lucros crescentes para os capitalistas e expanso do sistema
que depende deles. Como essa presso pela desregulamentao se
difundiu globalmente?
Entre os pases desenvolvidos, a ofensiva ideolgica e poltica
em favor da desregulamentao financeira foi complementada pelo
processo de desregulamentao competitiva, ou seja, a atrao de
investimentos e ramos de atividade atravs da oferta de tratamento
regulatrio mais ameno. Durante o choque de Volcker, a profundidade do mercado de capitais nos EUA, a restaurao do dlar e
dos ttulos do Tesouro (T-Bonds) como reservas mundiais de valor, a apreciao cambial e a desregulamentao financeira atraram
negcios para Nova Iorque e Londres, retirando-os de centros financeiros da Europa continental e aumentando a instabilidade das
taxas de cmbio na Europa. Depois que isso levou ao isolamento e
fracasso da poltica econmica do governo Mitterrand, este passou
a cooperar com a Alemanha na direo do abandono de controles
de capitais em nome de uma estratgia mais ampla, o mercado comum europeu, a unio monetria e fortalecimento do papel global
do sistema financeiro europeu. Isso tinha por objetivo aumentar
a autonomia coletiva da Europa perante dos EUA, mas implicou

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

aceitar o tipo de jogo proposto pelos EUA: participar do processo


de desregulamentao competitiva, integrar os mercados financeiros
europeus e reduzir profundamente a autonomia de gesto econmica nacional (Gowan, 1999; Abdelal, 2007). Embora a estratgia
tivesse sucesso no sentido de tornar o sistema financeiro europeu,
em alguns aspectos, maior que dos EUA, a longo prazo ameaaria
a sobrevivncia do principal projeto histrico da socialdemocracia
europeia: o Estado de bem-estar social, sacrificado no altar da austeridade e do baixo crescimento, em nome da unificao monetria
europeia e da integrao financeira global (Blyth, 2013; Kuttner,
2013; Flassbeck & Lapavitsas, 2015).
A possibilidade de emitir dlares para importar bens e servios,
e lanar Treasury bonds quase sem limites, tambm fortaleceu o poder
estadunidense ao aumentar a dependncia dos demais pases, seja em
relao rede de pagamentos em dlar, seja em relao ao seu mercado nacional gigantesco. Afora ataque militar, talvez a maior arma
disposio da poltica externa estadunidense seja as sanes econmicas, cujo poder aumentou com a integrao financeira e a ameaa de
banir acesso ao mercado global. Esse tipo de sano foi inaugurado
poucos meses depois do choque Volcker, como para mostrar que a
deciso que fundou o Euromercado em 1958 (a transferncia das reservas em dlar da URSS para Londres com o objetivo de proteg-las
de sanes) no limitava o poder global dos EUA. De fato, o governo
Carter congelou as reservas em dlar do Ir em bancos estadunidenses
dentro e fora do Euromercado, em seguida invaso da embaixada
dos EUA em Teer. Em 2003, o Ir foi ameaado de invaso militar
depois do incio do fracassado projeto de difuso de democracias,
que realizava reformas neoliberais sob ocupao militar do Iraque
(Klein, 2008). De modo mais eficaz, uma dcada depois, o governo
Obama bloqueou o acesso iraniano ao sistema financeiro para forar
o pas a negociar o teor de seu programa nuclear.
O rol de ameaas de ostracismo amplo e pode envolver, no
extremo mais ameno, presses conjuntas do FMI, de agncias de
classificao de risco e da imprensa internacional sobre pases incapazes de atender s exigncias de credibilidade feitas pelos repre-

199

Austeridade para quem?


200

sentantes dos mercados financeiros, particularmente quando sofrem


crises provocadas pela prpria expanso descontrolada do financiamento pelos mercados eficientes. De fato, a sucesso cclica de
expanses, crises e ataques especulativos tornou-se a norma de funcionamento dos mercados globais, com consequncias trgicas para
os pases que no emitem moedas de curso global.
Por que a sucesso de ciclos e crises? Dada a orientao crescente da riqueza para a especulao com ativos financeiros, a expanso e contrao da liquidez global passou a depender, no linearmente, da variao da poltica monetria nos EUA. Quando as taxas
de juros so baixas, a corrida especulativa em busca de rendimentos
inflaciona, mundo afora, ativos financeiros arriscados, commodities e
moedas perifricas. Dada a tolerncia com a livre movimentao de
capitais, legitimada pela teoria dos mercados eficientes e da escassez
de poupana dos pases subdesenvolvidos, o boom especulativo
aumenta o endividamento externo e aprecia as moedas dos pases
subdesenvolvidos. Em seguida, a apreciao cambial, em conjunto
com a abertura comercial, estimula avalanche de importaes e prejudica severamente a indstria de transformao, ao mesmo tempo
que a remessa de juros, lucros e dividendos aumenta. Ou seja, a
prpria entrada de capitais que, ao apreciar a taxa de cmbio, induzir importaes e aumentar o custo do passivo externo, amplia o
dficit de transaes correntes e cria a necessidade de poupanas
para financi-lo (Coutinho & Belluzzo, 1996, 1998).
Por um tempo, mercados, idelogos neoliberais e governantes
festejam a recuperao bombstica em relao ltima crise, enquanto a abundncia de financiamento externo e, eventualmente,
a inflao das commodities parece dar solidez ao balano de pagamentos dos pases que se endividam. Quando, ao longo do ciclo, os
preos dos ativos e a taxa de juros aumentam nos EUA at atingir
um patamar que reduza o diferencial de rendimentos no exterior e
estimule maior repatriao de capital, o fim da fase expansiva fica
mais prximo. Basta uma crise financeira em algum mercado relevante para detonar uma reverso que, como domin, derruba preos de ativos, moedas e commodities em um contgio financeiro

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

incontrolvel, induzindo fuga para a qualidade dos investidores


globais para o dlar e dos T-Bonds. Nesse flight to quality cclico, a
demanda de T-Bonds volta a reduzir juros nos EUA, enquanto os
aumenta exatamente nos pases que precisam de financiamento por
no emitirem dlares.
Ameaados de banimento pelos mercados globais, dependentes de financiamento compensatrio organizado pelo dono e emissor do dlar e transmitido pelas instituies econmicas multilaterais (FMI e Banco Mundial), os pases endividados sofrem enorme
vulnerabilidade poltica e econmica. Precisam pagar juros altssimos para rolar uma dvida cuja fonte ltima a capacidade de emisso sem custo de dlares, capacidade arrogada arbitrariamente pelo
ato de poder que rompeu tratados internacionais em 1971. Precisam transferir renda para portadores abastados de ttulos de dvida,
ccontraindo gasto pblico para tentar aumentar o supervit primrio necessrio para pagar juros elevados; contrair a renda e o emprego nacional para melhorar o resultado comercial rapidamente; e
acertar um novo programa de salvamento junto s mesmas instituies que propagaram o programa neoliberal e at elogiavam seu
desempenho, dias antes da crise que no viam chegar.
Sua receita de salvamento? Nova rodada de abertura de mercados, novas desregulamentaes, novas privatizaes, novos cortes
de direitos e programas sociais, nova flexibilizao de direitos trabalhistas. Quem tem o dlar, manda. Ciclo aps ciclo, novas rodadas
de austeridade cortam aquilo que a crise anterior no cortara. Ao
invs da utopia da harmonia mercantil, a distopia da austeridade
permanente o destino manaco do capitalismo neoliberal.
Depois de imposta a pases perifricos desde a reverso do
primeiro ciclo de liquidez do sistema monetrio baseado no dlar,
no incio da dcada de 1980, a receita de austeridade permanente
parece ter chegado ao centro do capitalismo global na crise de 2008.
O sentimento de revanche completamente deslocado: como veremos, a crise no centro do capitalismo global no amorteceu a presso exercida sobre os pases subdesenvolvidos em sua periferia, ou
nas semiperiferias, antes pelo contrrio.

201

Austeridade para quem?

O mito do livre comrcio e os tratados


comerciais assimtricos

202

O fechamento do mercado financeiro global na dcada de


1980 aumentou a vulnerabilidade dos pases subdesenvolvidos endividados perante a presso estadunidense em outro campo: a regulao do comrcio internacional. Nos anos 1970, os pases subdesenvolvidos receberam a mensagem que a confiana no sistema
financeiro desregulado do Euromercado seria o caminho para conciliar interesses de pases credores repletos de poupanas e pases
carentes de poupana externa para se desenvolver. Mais tarde, a
dvida externa se tornou impagvel porque foi rolada, a partir do
choque Volcker, a uma taxa de juros extorsiva definida pelo principal credor, o que a fez multiplicar-se contabilmente, em bola de
neve, muito alm de qualquer entrada de recursos novos. Para pag-la, elites dirigentes nos pases endividados seguiram a orientao
dos programas de ajuste definidos pelo principal credor e monitorados pelo FMI depois que o crdito voluntrio foi cortado, provocando recesses para cortar importaes, reduzir salrios e aumentar
excedentes exportveis. As exportaes podiam ser facilmente compradas pelo pas emissor de dlares, mas a vulnerabilidade dos pases subdesenvolvidos endividados podia servir a um objetivo mais
estratgico do que baratear o custo de vida e, ao mesmo tempo,
enfraquecer o movimento sindical nos EUA diante de importaes
de bens produzidos com salrio e condies de trabalho desumanas.
De fato, os EUA dispunham de um recurso de poder para forar alteraes nas regras do comrcio internacional que o movimento em
defesa por uma nova ordem econmica mundial, nos anos 1970,
impedira: a ameaa de fechar o acesso ao mercado dos EUA para
pases desesperados por dlares para pagar sua dvida externa.
Com efeito, a ameaa de fechamento do mercado de bens
foi usada liberalmente na dcada de 1980 para forar o chamado
nivelamento do campo de jogo entre rivais comerciais muito desiguais. Assim, era possvel chutar a escada pela qual pases subdesenvolvidos buscavam subir na hierarquia da ordem econmica
mundial, protegendo seu mercado, desenvolvendo ncleos tecnol-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

gicos e apoiando empresas locais para concorrer contra as grandes


corporaes multinacionais sediadas nos pases desenvolvidos. Essas
corporaes, em conjunto com seus Estados, tinham a pretenso de
abrir o mercado mundial nos ramos nos quais poderiam derrotar
ou adquirir empresas menores dos pases subdesenvolvidos, mesmo
que seus Estados continuassem protegendo ramos nos quais pases perifricos eram competitivos usando recursos naturais e salrios
mais baratos, como agricultura, insumos semimanufaturados e manufaturas leves (Guimares, 1999).
No ps-guerra, as circunstncias geopolticas da Guerra Fria levaram governos estadunidenses a moderar interesses particulares de
lobbies, reduzindo multilateral ou preferencialmente a proteo de seu
prprio mercado interno sem a exigncia de contrapartidas, tolerando forte protecionismo de seus aliados geopolticos centrais. Embora
os aliados mais favorecidos por esta estratgia benigna tenham sido
Japo, Coria do Sul e Formosa, capazes de implementar estratgias
de catch-up e imitao de tecnologias sem serem forados a abrir-se
entrada sequer de investimentos de corporaes estadunidenses, a
competio geopoltica limitava o unilateralismo comercial mesmo no
quintal latino-americano. Nessa regio, a incapacidade de importar
manufaturados, em vista dos preos baixos das exportaes tradicionais, e a fora do nacionalismo e da ideologia da modernizao legitimavam a proteo comercial de indstrias necessariamente menos eficientes que do que nos pases desenvolvidos. Para alm de cada espao
nacional, os acordos da Associao Latino Americana de Livre Comrcio (ALALC) e da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) asseguraram a construo de uma zona de comrcio preferencial
que discriminava fortemente contra exportaes de bens dos pases
desenvolvidos. Inversamente sia, contudo, no barrava a entrada
de filiais que buscassem explorar o mercado interno desde dentro, ao
contrrio das propostas de Prebisch e Furtado de limitar o IDE industrial para proteger o potencial de crescimento de firmas nacionais e estimular a complementao produtiva regional (Bastos, 2012b).
Mesmo quando os movimentos sociais, polticos e intelectuais nacionalistas, desenvolvimentistas e socialistas foram reprimi-

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Austeridade para quem?


204

dos e exilados pelas ditaduras nos anos 1970, as primeiras experincias de abertura externa orientadas por Chicago boys se limitaram s
ditaduras neoliberais, sem chegar s ditaduras e democracias nacionalistas. Tudo mudou quando a apreciao do dlar aumentou a
presso protecionista nos EUA durante o governo Reagan, ao mesmo tempo em que, em meio redemocratizao, a ameaa de vitria eleitoral socialista era reprimida com invases rpidas de marines, financiamento de grupos paramilitares, perseguio aos padres
da Teologia da Libertao e outras operaes de desestabilizao encobertas (Grandin, 2007).
inegvel que, j nos anos 1970, diminua a tolerncia estadunidense com o protecionismo e as prticas desleais de alguns de seus
principais aliados geopolticos e rivais econmicos, sobretudo Japo e
Coria do Sul. Com o Trade Act de 1974, institua-se o Representante
de Comrcio (USTR) responsvel por procedimentos de investigao
e retaliao contra prticas supostamente desleais (por meio da Seo
301 da lei comercial). Nos anos 1980, o chamado unilateralismo
agressivo do governo Reagan foi amparado por forte atividade legislativa dos lobbies (Trade and Tariff Act de 1984, Omnibus Trade Act e
Special 301 de 1988, e Super 301 de 1989), exigindo prticas liberais
alheias, mas recorrendo a um forte ativismo diplomtico orientado,
nas palavras insuspeitas do economista neoliberal Jagdish Bhagwati,
menos por procedimentos universais que por resultados bilaterais arbitrados politicamente (Bhagwati & Patrick, 1990; Bayard & Elliott,
1994). Como se sabe, nesse perodo que os programas brasileiros
voltados ao domnio de novas tecnologias de processamento de informaes, qumica fina e farmacutica foram objeto de retaliaes muito superiores aos prejuzos estimados dos oligoplios estadunidenses (Aslain, 1994). Ao mesmo tempo, os Estados Unidos no estavam
dispostos a abandonar o protecionismo seletivo em torno a vrios
produtos de interesse dos pases subdesenvolvidos (como acar, soja,
algodo, etanol, milho, carnes, suco de laranja, txteis, calados, ao,
fumo, laticnios, derivados de cacau etc.).
No terreno das negociaes multilaterais, o objetivo de nivelar o campo de jogo entre pases e empresas desiguais e abrir o

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

mercado mundial para as grandes corporaes multinacionais foi


praticamente alcanado, na dcada de 1990, com a negociao da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). O Tratado de Marrakesh de 1994 limitou prticas de desenvolvimento produtivo semelhantes s usadas pelos pases desenvolvidos quando eram atrasados
economicamente: imps restries a polticas de atrao e regulao
de filiais (como oferta de subsdios e garantia de mercado em troca
de demandas de transferncia de tecnologia, joint ventures, desempenho exportador ou substituio de importaes), e ao recurso
cpia de tecnologias, subsdios e protecionismo para fomentar indstrias atrasadas. O resultado era inverso demanda por uma nova
ordem econmica internacional favorvel convergncia e ao desenvolvimento, feita pelo conjunto de pases do chamado Terceiro
Mundo na dcada de 1970 (Chang, 2002).
O processo negociador dessa agenda desigual envolveu ameaas de retaliao bilateral e a ajuda do FMI e o Banco Mundial para
enfraquecer resistncias nacionalistas nos pases endividados. Afinal,
parte essencial das reformas liberalizantes foi implementada como
condicionalidade de programas de renegociao da dvida externa
propostos pelos EUA (Plano Brady) e apoiados pelo FMI, e no
como contrapartida a concesses dos pases desenvolvidos no acordo da OMC. Nas imagens reveladoras de Ha-Joon Chang, alm de
chutar a escada que haviam usado para se desenvolver, os pases
desenvolvidos agiram como maus samaritanos, ou seja, aproveitaram o desespero por dlares para impor aos pases endividados
um tratado internacional que favorecia os pases que j eram ricos
(Chang, 2008).
De fato, assim como na poca do unilateralismo agressivo
da dcada de 1980 (ou dos tratados desiguais do sculo XIX), a aplicao do neoliberalismo na arena multilateral foi seletiva e desigual:
enquanto abria mercados e liberava polticas de desenvolvimento
produtivo de interesse dos pases desenvolvidos, protegia mercados
e proibia polticas que eram de interesse dos pases subdesenvolvidos. Entre 1974 e 1994, os EUA transitaram para uma posio
neoliberal seletiva, em que seu poder de presso e barganha mpar

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Austeridade para quem?


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foi exercido para maximizar concesses que enfraqueceram o nacionalismo econmico nos pases subdesenvolvidos, enquanto minimizavam as suas prprias concesses e de seus aliados desenvolvidos.
Entre 1997 e 2002, iisso contribuiria para uma nova rodada de crise
cambial e financeira nos pases que seguiram os conselhos do Consenso de Washington, abriram mercados, se endividaram mais uma
vez, mas no dispunham de mercados de exportaes suficientes
para arcar com seus passivos externos.
A nova crise econmica produzida pelo programa neoliberal
ocorreu exatamente quando, em 1997, os EUA tentavam completar
a mudana no sentido original do FMI, orientando-o a inverter os
estatutos negociados em Bretton Woods e proibir controles de capitais (Chwieroth, 2010). A crise inviabilizou a mudana, mas, exceto na Malsia (que reinstituiu controles de capitais), na ndia e na
China (que no haviam desmontado controles), a sucesso de crises
foi oportuna para aprofundar o neoliberalismo: imps-se novas reformas desiguais em pases asiticos que at ento resistiam parte
delas em troca do financiamento multilateral da dvida em dlares.
Nos pases que j haviam aderido ao pacote de reformas neoliberais,
elas foram blindadas com novos regimes fiscais e monetrios, como
no Brasil durante o segundo mandato FHC, e novas promessas de
privatizao e desregulao.
Na virada do sculo, a nova crise econmica produzida pelo
programa neoliberal e a conscincia das injustias na globalizao
induziu o surgimento de um conjunto de movimentos sociais unificados, se muito, pelo lema que um outro mundo possvel, assim
como o renascimento do nacionalismo econmico. Este foi reinaugurado pela eleio de Hugo Chvez na Venezuela, que reorganizou
a OPEP para elevar preos do petrleo, ou pela deciso do Primeiro
Ministro da Malsia de fechar a livre movimentao de capitais em
meio crise asitica, com o seguinte discurso:
Pedimos s agncias internacionais para regular as transaes cambiais mas
elas no tiveram interesse, ento ns mesmos regulamos nossa moeda... h
sinais que as pessoas esto perdendo a f no sistema de livre mercado, mas

mais dinheiro, ento eles no veem porque os abusos devam ser contidos...
Se a comunidade internacional concordar em regular as transaes cambiais
e limitar o escopo das flutuaes, permitindo aos pases crescerem de novo,
ento poderemos voltar ao sistema de livre flutuao cambial. Podemos ver,
contudo, o estrago que esse sistema levou ao mundo inteiro. Ele destruiu

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

alguns pases esto se beneficiando dos abusos, seus cidados ganhando

o trabalho rduo dos pases para atender aos interesses dos especuladores,
como se seus interesses fossem to importantes que milhes de pessoas devam sofrer. Isso regressivo (apud Khor, 2000).

A reao social globalizao vertical e assimtrica levou


eleio de sucessivos governos nacionalistas na Amrica Latina que
reverteram parte das reformas neoliberais e, aproveitando o boom
de commodities at 2012, acumularam reservas cambiais para prescindir da interferncia de EUA e FMI na prxima crise. No plano
multilateral, formou-se uma coalizo disposta a reverter as assimetrias da OMC, levando chamada Rodada do Desenvolvimento de
Doha. Como se sabe, os pases desenvolvidos no aceitaram reverter
seus ganhos prvios, mas Doha pelo menos inviabilizou o aprofundamento multilateral da agenda neoliberal nos campos de proteo
de investimentos, compras governamentais e polticas de competio (Blustein, 2009; Amorim, 2013, 2015).
Isso no impediu que os pases desenvolvidos, principalmente
os EUA, usassem a ameaa de restrio de acesso a seus mercados
para forar novos tratados desiguais, em que seus ramos sensveis
(como agrcolas, servios pessoais, semimanufaturados e manufaturas leves) e suas polticas industriais (como suporte pesquisa e desenvolvimento de tecnologias de ponta e contratos subsidiados com
agncias pblicas) continuavam protegidas: a liberalizao competitiva de tratados bilaterais. Com eles, um pas desenvolvido realiza
negociaes bilaterais com vrios pases pequenos individualmente, dividindo-os com a ameaa de que cada um deles tenha acesso
menos que preferencial a seu mercado. Assim, eles so forados a
competir em uma corrida para oferecer concesses mais vantajosas
ao pas desenvolvido, no para ganhar preferncias, mas apenas para

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Austeridade para quem?


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evitar perder acesso relativo. Desse modo, o veto ao aprofundamento das regras neoliberais que interessavam aos pases desenvolvidos
na Rodada Doha contornado atravs de tratados ainda mais desiguais (Bastos, 2004b).
O cmulo da conduta m-samaritana dos pases desenvolvidos foi a ameaa de que os chamados Pases Menos Desenvolvidos
perdessem acesso preferencial a seus mercados, que tinha sido oferecido como poltica humanitria ou compensao pela espoliao colonial, caso no aceitassem mant-lo (sem qualquer concesso nova)
em troca da realizao da agenda seletiva de reformas neoliberais dos
pases desenvolvidos. Curioso que os idelogos neoliberais continuem propondo abertura comercial em seus prprios pases com
argumentos que apelam aos mitos da livre concorrncia.

O mito da concorrncia perfeita e a realidade


do poder econmico: financeirizao,
corporao multinacional e comando
de cadeias produtivas
O resultado da abertura comercial e da desregulamentao da
concorrncia no foi a reduo geral de margens de lucro sob presso da competio global. Ao contrrio, o resultado foi ampliar a
desigualdade de remunerao entre corporaes gigantes, controladoras de mercados oligoplicos ou oligopsnicos, de um lado, trabalhadores, pequenas e mdias empresas, de outro. Embora a reduo da taxa de crescimento econmico tenha provocado tendncia
de reduo da taxa mdia de lucro na indstria de transformao,
as reformas neoliberais propiciaram a centralizao do capital em
vrios mercados globais e inclusive criaram monoplios privados
em diversos ramos privatizados. Quando empresas de escala nacional de pases atrasados so colocadas em competio com corporaes de escala global antes de terem tempo de crescer, o resultado
previsvel. O mesmo pode ser dito quando estas corporaes tm
a liberdade de contratar trabalhadores em pases com taxas de salrios, normas trabalhistas e ambientais muito diferentes, enquanto
os trabalhadores no tm a liberdade de migrar internacionalmente.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Muitas vezes se analisa a globalizao financeira e a produtiva


separadamente, como se fossem governadas por lgicas independentes. Na verdade, a interdependncia marcante. A financeirizao das economias desenvolvidas, particularmente a dos EUA, induziu a uma transformao da lgica de operao das corporaes
multinacionais.
A financeirizao pode ser entendida como a importncia
crescente das atividades financeiras como fonte de lucros na economia (Krippner, 2011). Ela no se limita operao das instituies
financeiras, contudo, sendo um padro sistmico de acumulao
de capital que influencia decises privadas de gesto da riqueza e a
prpria dinmica cclica da economia como um todo (Braga, 1993,
1997). Ao contrrio da hiptese de mercados eficientes que legitimou a desregulamentao financeira, as decises de formao da
carteira de ativos tornam-se conduzidas por expectativas em convenes que se auto-referenciam. Tais decises so caracterizadas
pela especulao, ou seja, por decises de compra (venda) comandadas pela expectativa de revenda (recompra) com lucros em mercados
secundrios, e no para reter o ativo pelo seu fluxo de rendimentos a
longo prazo (Hilferding, 1910; Kaldor, 1939). medida que se difunde a conveno de que um ativo financeiro vai aumentar de preo, a profecia tende a se realizar, uma vez que ordens de compra reforam a direo original, ainda que os preos dos ativos no sigam
uma trajetria histrica previsvel e estejam sujeitos a flutuaes casuais em torno tendncia altista (Orlan, 1999; Shiller, 2003).
Em um feedback positivo que pode durar anos, a expanso
do crdito e a reorientao de lucros gerados em outras atividades
para a atividade especulativa cria bolhas gigantes nos mercados
de terrenos, casas, aes e moedas, multiplicando seus valores originais. O risco crescente medida que as decises de compra so
financiadas a crdito. Investidores em dvida quanto ao risco dos
ativos inflacionados so induzidos sob presso da concorrncia a
continuar comprando at o ltimo momento, ou at que a msica
pare de tocar, na imagem reveladora da dana das cadeiras sugerida por Chuck Prince, presidente do Citigroup, em 2005 (Cassidy,

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Austeridade para quem?


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2008). Na dcada de 1990, investidores que respeitaram a hiptese


de mercados eficientes e procuraram furar a bolha com base na anlise dos fundamentos, como Julian Robertson do Tiger Investments,
acabaram insolventes antes que a bolha estourasse e a msica parasse
de tocar, como Keynes previra sessenta anos antes (Quiggin, 2012).
Por isso, o feedback negativo que fura a bolha e ajusta o preo
do ativo ocorre apenas depois de uma fase longa de acumulao de
dvidas, resultando em crises financeiras que provocam contrao
do gasto de bancos, empresas, consumidores e, depois do aumento
do dficit pblico provocado pela crise, do Estado. Assim como a
reduo cclica da taxa de juros nos EUA o principal motivo de
expanso das bolhas, a elevao dos juros tende a ser o principal
feedback negativo que as explode (Samuelson, 1998; Coutinho &
Belluzzo, 1998). Como, alis, em 1982, 1987, 1990, 1995, 1997,
2000, 2007, 2015?
Exceto para operadores que agiram segundo a hiptese dos
mercados eficientes, as bolhas aumentaram enormemente o volume de lucros apropriado pelo sistema financeiro. Nos Estados
Unidos, o montante de lucros das corporaes financeiras chegou
metade (!) dos lucros das corporaes no-financeiras na dcada
de 2000, partindo de 20% nas dcadas de 1970 e 1980. Enquanto
isso, o valor de mercado das corporaes financeiras chegou a 29%
do valor das no-financeiras em 2004, uma multiplicao por 5 em
25 anos (Glyn, 2006).
Dada a lucratividade que premia a atividade especulativa, as
instituies financeiras centrais tm todo o interesse em infl-las
com aes coordenadas e informaes privilegiadas, sem depender
do instinto de manada do mercado, mas liderando-o. O instinto
de manada, de todo modo, pode ser estimulado com a contratao
dos servios de consultoria de economistas que legitimam tecnicamente e divulgam o argumento do setor financeiro de que a auto-regulao dos riscos e a livre circulao de informaes fazem
dos preos gerados pelo mercado financeiro a melhor estimativa
possvel do valor de qualquer investimento (Ferguson, 2010; 2012).
Mais uma vez ao contrrio da hiptese de mercados eficientes em

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

que a circulao de informaes rapidamente disponvel a todos os


investidores, os ganhos se concentram no grupo pequeno que tem
acesso a informaes privilegiadas no apenas quanto a eventos externos ao mercado, mas, melhor ainda, quando espiona outros investidores com tecnologias disponveis para poucos: Michael Lewis
(2014) provocou outro escndalo em Wall Street ao documentar
o investimento proibitivo em supercomputadores que identificam
ordens de compra e venda transmitidas mas ainda no efetivadas,
usando a informao para antecipar movimentos de mercado.
A tcnica boca a boca, contudo, ainda no foi superada: segundo um operador experiente no mercado londrino, Philip Augar
(2005; 2009), h evidncias convincentes de coluso no oligoplio de bancos de investimento de Wall Street e da City de Londres.
Fried (2000) documentou o caso de executivos que se remuneravam exercendo opes de compra de aes nos momentos propcios, sobretudo depois de operaes de recompra de aes por parte
das empresas que dirigiam. Armnio Fraga confessou ter planejado
o ataque especulativo do Fundo Quantum de George Soros contra a Tailndia, iniciando a crise asitica de 1997, com base em informao obtida em reunio exclusiva com funcionrio ingnuo
do banco central do pas (Bastos, 2014b). Depois do escndalo da
manipulao dos juros da Libor, a manipulao do mercado internacional de cmbio pelos maiores operadores privados, por pelo
menos uma dcada, evidncia irrefutvel de coordenao direta
no maior mercado do mundo, com giro dirio de US$5,3 trilhes,
40% dos quais em Londres (Schfer et al., 2013).
Iniciado o movimento altista sob liderana de instituies privadas centrais, as taxas de juros baixas e a desregulamentao financeira permitem que ele acelere rapidamente: a ausncia de separao formal dos mercados financeiros permite conglomerados que
controlam bancos de depsitos a intermediar a venda de ttulos,
seguros e aes; comprar ativos financeiros para negcios prprios
(proprietary trading); destinar emprstimos para compra de moedas, aes, ttulos e hipotecas por parte de terceiros ou instituies
de propsito especfico controladas pelo prprio conglomerado fi-

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Austeridade para quem?


212

nanceiro, inflando bolhas sobre ativos que j tem em carteira. Por


sua vez, instituies financeiras no bancrias compram e vendem
ttulos de crdito seja com base apenas na promessa de pagamento,
seja com garantias associadas a outras aplicaes financeiras cujo
valor de mercado sobe (temporariamente) acima do valor de face.
Assim, uma montanha de crdito destinada para financiar operaes alavancadas (com proporo decrescente de capital prprio ao
longo da expanso), a preos, lucros e riscos crescentes (Das, 2006;
Belluzzo, 2012).
A cada ciclo financeiro, o conjunto de instituies e investidores alavancados aumenta sob influncia direta da publicidade
para atrair investidores novos e da propaganda neoliberal a respeito da sustentabilidade da expanso (dessa vez diferente) ou do
surgimento de uma nova era: novas empresas no financeiras e famlias crdulas; investidores institucionais como fundos mtuos de
investimentos, fundos de penso e fundos mtuos de mercados monetrios; empresas mais alavancadas e mais agressivas de gesto de
recursos, como hedge funds, firmas de private equity e venture capital.
A elevao da alavancagem nas operaes aumenta a rentabilidade
sobre o capital prprio aplicado na especulao quando a tendncia
do preo corretamente antecipada, mas aumenta o risco de perda
total do capital se a especulao for errada (Gowan, 2009).
Ao longo da expanso cclica, a relao dvida/PIB aumenta
continuamente, ou seja, os direitos sobre a renda corrente aumentam mais do que a prpria renda, enquanto a valorizao de ativos
confere uma segurana ilusria aos agentes endividados. Como os
ativos financeiros tornam-se garantia para tomada de novos crditos, a elevao de seus preos estimula o gasto corrente, aumenta a
renda agregada e parece confirmar as profecias otimistas que amparam o endividamento crescente (Aglietta, 1995).
Como Hyman Minsky (1986) enfatizou, a acumulao de dvidas implica compromissos financeiros fixados em contrato quando as expectativas eram otimistas, mas a valorizao dos ativos no
eterna pois depende de variaes nas expectativas dos prprios
investidores. Quando a deflao de ativos se inicia, a elevao de

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

juros e o esforo para pagar dvidas induzem a reduo do ritmo de


gastos e consequentemente da renda, e novas liquidaes que reforam a queda do preo dos ativos que lastreiam as dvidas, em espiral. Assim como a inflao de ativos reforara a espiral ascendente
da renda e das dvidas, a mudana de expectativas gera um crculo
vicioso que joga a economia financeirizada na recesso. Em suma, a
importncia do efeito-riqueza para financiar o gasto autnomo em
consumo e investimento e a grande acumulao de dvidas muda a
configurao cclica das economias capitalistas, tornando-as muito
mais dependentes dos ciclos de boom/burst de ativos (Bastos, 1996b;
Brenner, 2003; 2009).
A lgica especulativa foi levada ao paroxismo no boom que
levou crise de 2007. Conglomerados financeiros passaram a originar crditos no para ret-los, mas para distribui-los por atacado
em mercados secundrios. Com isso, a separao entre sistema de
crdito bancrio e mercado de capitais ficou borrada, medida que
emprstimos bancrios foram empacotados para revenda na forma
de derivativos transferidos por atacado em mercado aberto ou de
balco, ou ainda na forma de cotas de fundos de investimentos. A
revenda permitiu que os bancos auferissem ganhos de capital e de
comisso, contornassem limites regulatrios expanso da alavancagem e liberassem recursos para novas operaes, mesmo quando
os ativos eram transferidos para instituies de propsito especfico
controladas pelo prprio conglomerado financeiro, mas colocadas
fora do alcance das autoridades de superviso bancria (Tett, 2008).
Com tamanha opacidade, a tecnocracia financeira conseguiu
fugir da fiscalizao dos prprios acionistas (que aceitam pagar salrios e bnus extraordinrios sem conhecer toda extenso dos riscos
e fraudes contbeis), para no falar das firmas de auditoria externa
amarradas por lucrativos conflitos de interesse. Ao invs de mitigar
riscos e alocar recursos adequadamente, as mltiplas camadas de
alavancagem de recursos e revenda de ativos aumentaram a opacidade dos instrumentos financeiros estruturados e da forma de precific-los, levando a uma incerteza radical quanto a seu valor intrnseco que gerou a maior crise da histria do capitalismo desde

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Austeridade para quem?


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a dcada de 1930 (Magdoff & Yates, 2009; Eichengreen, 2015).


Dada a impossibilidade de distribuir probabilidades em condies
de incerteza sobre as percepes dos demais agentes, os modelos
matemticos para precificar riscos se mostraram no apenas inteis,
mas contriburam para a crise ao conferirem uma sensao ilusria
de segurana para estratgia de investimento cujo sucesso temporrio dependia, no fundo, de convenes otimistas auto-referenciadas
(Soros, 1994; Belluzzo, 2012). No surpreende que at mesmo Alan
Greenspan tenha admitido uma falha na ideologia que o levara a
acreditar que a regulao privada podia substituir com vantagens a
regulao pblica do mercado financeiro (Fox, 2009).
O carter sistmico da financeirizao no se limita ao mercado financeiro e dinmica cclica, influenciando tambm a transformao estrutural das grandes corporaes, do mercado de trabalho e do padro de gasto das famlias. Essas passaram a compensar a
relativa estagnao das rendas reais mdias do trabalho com a maior
facilidade para realizao de emprstimos. Como buscavam sustentar o nvel de gastos com tomada de dvidas, o aumento do risco e
da volatilidade da renda para a maioria das famlias dos EUA no
parecia se traduzir, a curto prazo, em aumento da volatilidade no indicador preferido pelos mercados financeiros, a variao trimestral
da renda agregada. Isso permitiu que idelogos neoliberais afirmassem que suas reformas estruturais e a poltica monetria centrada
no controle da inflao tinham produzido a Grande Moderao de
uma economia com menor instabilidade (!), muito embora a taxa
de crescimento mdia fosse inferior Era Dourada do Keynesianismo e estivesse apoiada na acumulao insustentvel de dbitos
(Quiggin, 2012).
Segundo Bauman (2007, 2009), a corrida para compensar salrios estagnados ou perda temporria de renda com a acumulao
de dbitos ocorreu enquanto o aumento do desemprego, da concorrncia no mercado de trabalho e a valorizao do sucesso individual (refletido em posses visveis) aumentavam a presso para
a diferenciao social no seio dos trabalhadores. Isso foi facilitado
porque vrios governos buscaram compensar a presso sobre os sa-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

lrios reais com (des)regulamentaes e subsdios que facilitavam a


tomada de crdito (Standing, 2014). Diante da discrepncia entre a
renda corrente dos assalariados e as aspiraes crescentes de consumo e status, as famlias endividaram-se mais no apenas para financiar o consumo de bens durveis, mas tambm para comprar ativos
(principalmente imveis, assim como aes) sem renda suficiente
para arcar com os servios financeiros decorrentes, contando com
a valorizao do ativo para embolsar ganhos patrimoniais. No caso
dos imveis, sua valorizao permitia s famlias pagar a hipoteca
velha com uma nova, usando a diferena para financiar o consumo
e pagar servios financeiros de outras dvidas. Como resultado da estagnao salarial e da facilidade para tomada de emprstimos (mesmo para muturios subprime), o consumo e a construo residencial passaram a acompanhar menos a renda corrente e a evoluo da
produtividade, e mais a acumulao de ativos financeiros e dvidas
em instrumentos financeiros opacos. A poupana das famlias estadunidenses, consequentemente, caiu para menos de 1% no trinio
2005-2007 (Asset Building Program, 2009).
A financeirizao tambm modificou as estratgias das grandes corporaes multinacionais. Tanto a propriedade das corporaes quanto a propriedade de ativos pelas corporaes modificaram-se. A propriedade de aes das corporaes no financeiras
passou crescentemente de investidores individuais para instituies
financeiras. Segundo Sauviat (2004), as aes detidas por investidores institucionais passaram de 5% para 48% do total entre 1946 e
2002. Refletindo essa mudana de propriedade, o tempo de reteno das aes na carteira dessas instituies caiu de 2 anos para 8
meses entre 1992 e 2002, uma vez que a busca de ganhos patrimoniais a curto prazo passou a orientar mais a alocao da riqueza. O
curto-prazismo tornou-se a norma. O compromisso com a rentabilidade da empresa a longo prazo e com os investimentos produtivos necessrios para assegur-la foi erodido pela lgica predatria
de captura de rendas a curto prazo, tanto por parte dos acionistas
quanto por parte de dirigentes das corporaes. Os novos acionistas
das empresas compraram papis representativos da riqueza j exis-

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Austeridade para quem?


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tente, mas no contriburam com recursos lquidos para seus investimentos. Pelo contrrio, procuraram assegurar um retorno elevado
e rpido para as aplicaes (de acordo com o mantra de pelo menos
15% de Retorno Sobre a Propriedade ROE) aumentando a proporo dos lucros destinados para recompra de aes ou distribudos para os acionistas, ao invs de reinvestidos (Davis, 2009).
verdade que a emisso primria de aes nunca contribuiu
significativamente para o financiamento de investimentos de capital
fixo, representando apenas 5% do total nos EUA entre 1946 e
1979. No entanto, entre 1981 e 1997, o mercado de aes passou
a desfinanciar as corporaes em um montante de 11% dos investimentos em capital fixo, uma vez que as corporaes estadunidenses
compraram um valor US$ 813 bilhes superior de aes do que
emitiram (Henwood, 1998). Entre 1997 e 2010, as corporaes
do ndice S&P 500 gastaram nada menos que US$ 2,7 trilhes em
recompra de aes, e distriburam US$ 2 trilhes em dividendos
(Lazonick, 2012).
A ideologia que sustentou a mudana na governana corporativa foi a Maximizao do Valor Acionrio, de acordo com a qual
a gesto das empresas devia estar orientada no pela busca paciente
de expanso e diversificao de mercados e sim pelo efeito de suas
polticas sobre a rentabilidade trimestral dos acionistas, uma vez que
estes eram supostamente os nicos a arriscar no obter retornos,
devendo ser remunerados prontamente pelos riscos que assumiam
para criar empregos e melhorar produtos. A diversificao de ativos
devia ser mais prerrogativa de acionistas que, reavaliando posies
a prazos curtos, recolhem dividendos e revendem aes para a prpria empresa, do que privilgio de dirigentes executivos com base
em lucros no distribudos e projetos arriscados de longo prazo. Os
lucros distribudos como proporo do total dos lucros das corporaes dos EUA passaram de 35-45% nas trs dcadas entre 1950 e
1980, para crescer a partir do final da dcada de 1970 e atingir hoje
cerca de 60% (Palma, 2009). Para alinhar o interesse dos dirigentes aos dos acionistas, a remunerao dos executivos passa a contar
mais com opes de compra de aes da prpria empresa e bnus

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

extraordinrios associados ao desempenho de sua cotao de mercado. Destarte, a remunerao com base em opes de compra variou
entre 49% e 89% dos rendimentos dos 100 mais bem pagos executivos dos EUA entre 1992 e 2010 (Lazonick, 2012).
Isso levou a uma obsesso gerencial com as estratgias capazes de aumentar o valor acionrio das sociedades annimas, como a
manipulao do mercado por meio de recompra de aes, a realizao frequente de reestruturaes (demisses) do quadro de empregados para cortar custos, e fraudes contbeis para maquiar a apresentao do balano trimestral de lucros (Stout, 2012). Ademais, a
corporao passou a ser vista como um conjunto de ativos financeiros independentes, divididos em diferentes departamentos, fbricas e mesmo elos de cadeias produtivas cujo valor agregado (Economic Value Added) devia ser calculado separadamente. Assim, mesmo
partes do todo que fossem rentveis deviam ser descartadas, caso
no alcanassem a rentabilidade de referncia (benchmark) almejada
pelos acionistas. Ao mesmo tempo, corporaes diferentes deviam
ser adquiridas ou fundidas para aumentar sua rentabilidade, juntando, fatiando e revendendo suas partes pouco lucrativas ou redundantes. A especializao da corporao em seus negcios de maior
rentabilidade (core business) induziria processos de terceirizao e
subcontratao, sempre com externalizao de custos trabalhistas
e ambientais, com ou sem licenciamento de tecnologias (Serfati,
2008, 2011).
Os maiores perdedores do processo de financeirizao das
corporaes nos pases desenvolvidos foram os trabalhadores, principalmente os Blue Collar a partir da dcada de 1980 e os White
Collar depois. A abertura comercial e as reformas liberalizantes de
pases comunistas propiciaram a criao de um mercado de trabalho global para empresas capazes de deslocalizar a produo, sem a
abertura do mercado de trabalho para imigrantes pobres (Standing,
1999). Isso gerou presses para rebaixamento de salrios e direitos trabalhistas, permitindo s corporaes aumentarem margens
de lucro atravs da gesto de recursos humanos. Segundo Lazonick (2012), as ondas de reengenharia de empregos envolveram a

217

Austeridade para quem?


218

racionalizao (fechamento ou downsizing de plantas e cadeias industriais), a mercantilizao (perda de segurana de empregos burocrticos e substituio geracional de empregados antigos) e a deslocalizao (transferncia de atividades industriais, burocrticas e de
servios para locais de contratos de trabalho baratos e precarizados).
Grosso modo, cada onda foi predominante (mas no exclusiva) em
cada dcada:
1) Na dcada de 1980, a racionalizao ocorreu sob presso da
ampliao da capacidade ociosa e perda de rentabilidade fabril em
meio reduo das taxas de crescimento econmico e ampliao
da concorrncia internacional, e acompanhou a febre de fuses e
aquisies;
2) Na dcada de 1990, a mercantilizao foi propiciada por
trs processos: a) terceirizao de processos e servios antes internos
firma; b) adoo de sistemas informatizados abertos que romperam o monoplio do conhecimento dos insiders e substituram trabalho burocrtico por computadores pessoais; c) chegada ao mercado de trabalho de jovens com novas competncias, mas aceitando
salrios e direitos trabalhistas menores do que os antigos empregados substitudos;
3) Na dcada de 2000, a deslocalizao continuou nas atividades tpicas de mo de obra desqualificada e avanou para tarefas
cada vez mais complexas e intensivas em conhecimento especializado.
Como resultado dessas ondas de reestruturao e da sucesso
de crises financeiras, aumentaram os nveis de desemprego e desalento nos pases mais afetados pela lgica da financeirizao, enquanto as recuperaes cclicas (as chamadas jobless recoveries) no
incorporavam toda a leva de desempregados do descenso anterior
(Freeman & Rodgers III, 2005). O agravamento do desemprego e
da marginalidade at a recuperao da Grande Recesso, nos EUA
e em outros pases com mercado de trabalho flexvel, refuta a viso convencional a respeito da superioridade do modelo neoliberal,
comparado aos ajustes orientados por instituies de negociao co-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

letiva e maior regulao pblica, como em vrios pases europeus


(Freeman, 2013). De fato, o milagre do emprego nos pases de
mercados de trabalho flexveis dependeu essencialmente dos efeitos-riqueza associados ao boom imobilirio (Becker & Schwartz,
2005). Se contabilizada a populao encarcerada nos EUA, os ndices de marginalidade so ainda maiores do que captam as estatsticas
oficiais e resultam de um tipo de interveno ainda mais radical no
mercado de trabalho do que a realizada em pases europeus (Western & Beckett, 1999; Wacquant, 2009; Vogel, 2009).
De acordo com Reich (2007), o declnio da sindicalizao e
das barganhas coletivas contribuiu para desacelerar a taxa de crescimento do salrio real mdio, ao mesmo tempo em que o leque salarial se abriu significativamente. Nos EUA, a renda real mediana das
famlias cresceu 0,4% a.a. entre 1973 e 2008, sem qualquer ganho
na metade inferior da distribuio de renda. Para homens com ensino mdio ou menos, os salrios reais declinaram (Quiggin, 2012).
O salrio horrio mdio cresceu taxa de 0,4% a.a. entre 1973 e
2006, mas a compensao total (salrios e benefcios) teve desempenho ainda pior e piorando a cada dcada. Tomando apenas as fases
de expanso cclica, a compensao mediana do trabalho cresceu
0,2% a.a. entre 1983-1989, 0,1% a.a. entre 1992-2000 e nada entre 2002-2007 (Mishel et al., 2009).
Na outra ponta da distribuio de renda, o rendimento de
executivos foi inflado pelas opes de compra de aes: a remunerao mdia de um diretor geral de grande empresa passou de 42 para
531 vezes o salrio de um operrio nos EUA entre 1980 e 2000,
chegando a 380 vezes em 2011. Em 2010, o grupo 1% mais rico
nos EUA se apropriou de 93% do crescimento da renda agregada
(AFL-CIO, 2012). Entre 1979 e 2006, o grupo 1% mais rico nos
EUA mais do que dobrou sua participao na renda nacional, de
10% para 22,9%, enquanto o grupo 0,1% mais do que triplicou,
de 3,5% para 11,6. (Mishel et al., 2009). A abertura do leque salarial e da distribuio de renda menor na Europa e na sia, mas
aponta na mesma direo concentradora (Epstein & Power, 2002;
Glyn, 2006).

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Austeridade para quem?


220

Assim, a financeirizao contribuiu para reverter o processo


de reduo da desigualdade de renda que caracterizou os pases desenvolvidos no ps-guerra, entre outros motivos porque permitiu
a corporaes e investidores arbitrarem a localizao de recursos
para minimizar a tributao, inclusive em parasos fiscais (Dowbor,
2015). Do ponto de vista patrimonial, a entrada de novas famlias e
investidores institucionais no mercado de aes no implicou uma
democratizao do controle das empresas nem interrompeu o processo de centralizao da propriedade. Nos EUA, 81,7% do crescimento dos ativos entre 1983 e 2009 foi para o grupo dos 5% mais
ricos, enquanto o grupo dos 60% mais pobres perdeu o equivalente
a 7,5% do total do crescimento dos ativos (Alegretto, 2011). Ademais, pesquisa do Instituto Federal Suo de Pesquisa Tecnolgica
sobre dados de 2007 mostrou que o controle corporativo at dez
vezes maior do que a centralizao global da riqueza: 737 corporaes controlam 80% do valor de todas as empresas transnacionais,
enquanto um ncleo de apenas 147 corporaes, das quais so
grupos financeiros, controlam quase 40% do valor total (Vitali et
al., 2011). Ademais, a quase totalidade das corporaes transnacionais so, na verdade, multinacionais com sede nos pases ricos,
essencialmente Europa e EUA (Rugman, 2005; Hirst et al., 2009).
O movimento de fuses e aquisies que resultou da crise financeira a partir de 2007 deve ter ampliado essa centralizao do controle
corporativo mundial.
A centralizao se exerce tambm no comando de cadeias
produtivas globais. A aparncia de descentralizao ocorre porque
a grande corporao produtiva tornou-se menos verticalizada, externalizando certas atividades menos nobres de montagem industrial (subcontratao) e prestao de servios (terceirizao), especializando-se em seu core business e nas atividades do financiamento,
pesquisa, desenvolvimento e estratgia de marketing de produtos,
ou seja, em servios financeiros, tecnolgicos e logsticos internos firma. Embora a produo possa ser fragmentada para firmas
subcontratadas e especializadas em atividades de menor agregao
de valor, no pas ou no exterior, a descentralizao de certas ativida-

Tabela 1. Concentrao entre corporaes integradoras de sistemas, 2006-2009


Ramos

Avies comerciais de grande porte
Automveis
Infraestrutura de telefonia fixa
Infraestrutura de telefonia mvel
PCs
Telefones celulares
Farmacuticos
Equipamentos de construo
Equipamentos agrcolas
Cigarros
Fonte: Nolan & Zhang, 2010.
*Excluindo China.

Nmero
Percentagem
de corporaes
do mercado global
2
100
10 77
5
83
3
77
4 55
3
65
10 69
4
44
3
69
4
75*

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des convive com maior centralizao do controle sobre o conjunto


da cadeia de produo, assim como dos ativos tecnolgicos, recursos financeiros e marcas que conferem a parte do leo na distribuio dos rendimentos. A grande corporao produtiva continua no
topo da cadeia, recebendo a maior parte dos lucros, comandando a
distribuio de atividades nos elos da cadeia, especializando-se nas
atividades mais nobres e administrando o comrcio intra-firma e
com sua rede de fornecedores (Chesnais, 1994; Nolan, 2001, 2012;
Bouba-Olga, 2006).
A externalizao de atividades industriais menos nobres tambm deu lugar iluso de que transformao industrial deixa de ser
importante para a grande corporao. A aparncia reforada porque grandes oligopsnios que controlam cadeias de distribuio no
varejo, como o Walmart, tambm passaram a subcontratar produtores em ramos como txteis, vesturio, calados e brinquedos (Gereffi, 1994). Na realidade, recursos financeiras, ativos tecnolgicos e
marcas diferenciadas sempre foram o cerne do trunfo concorrencial
das empresas oligopolistas, quer internalizassem ou no certas atividades industriais menos nobres. Para realizar o trunfo, contudo, a
empresa precisa continuar ampliando sua participao no mercado
de bens.

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Austeridade para quem?


222

A subcontratao no retira importncia do controle da produo, mas permite corporao controladora da cadeia (integradora de sistemas) reduzir custos e transferir riscos para as empresas
subcontratadas, readaptando estratgias a um cenrio macroeconmico marcado por maior instabilidade e maior exigncia de resultados de curto prazo. Em conjunto com a automao flexvel, os
processos de subcontratao e terceirizao facilitam a adaptao
a mercados e taxas de cmbio mais instveis, encurtam perodo de
rotao do capital, reduzem capacidade ociosa, custos fixos e salariais, disciplinam sindicatos e transferem tarefas de administrao
do trabalho para empresas em pases com normas trabalhistas e ambientais menos rgidas. por isso que a abertura comercial e a desregulamentao trabalhista e ambiental em escala global aumentam
a rentabilidade da grande empresa que comanda cadeias produtivas
e reduzem a taxa de salrios, sendo inseparveis da concentrao de
renda e riqueza, e da devastao ambiental, que caracterizam o capitalismo neoliberal.
Assim como a globalizao financeira, a formao de uma
rede produtiva global controlada por corporaes multinacionais
diminuiu a autonomia de gesto da poltica econmica, alm de
mudar as condies prvias e as consequncias de internalizar atividades industriais. Por um lado, se antes da formao das cadeias globais o aprofundamento da industrializao dependia da diversificao e internalizao simultnea de vrios ramos, representando uma
barreira entrada para vrios pases atrasados, agora a possibilidade
de especializao em nichos das cadeias globais reduziu as barreiras
entrada na indstria de transformao. Por outro lado, avanar
em certos nichos no assegura internalizar atividades de maior valor
agregado, difundir dinamismo do nicho para o resto da economia,
reduzir restries de balano de pagamentos ou aumentar a autonomia nacional, ou seja, assegurar algumas das promessas que j foram
associadas industrializao (Furtado, 1973; 1987).
Em particular, os investimentos em cada pas reagem ainda
menos linearmente s variaes da demanda interna ou competiti-

Distribuio e crescimento: por que


o neoliberalismo no entregou suas promessas,
no Brasil e no mundo?
Em troca da concentrao da renda e da riqueza, e de ampla integrao econmica global, a promessa do neoliberalismo era
aumentar o crescimento econmico. Tanto nos pases desenvolvidos quanto nos subdesenvolvidos, a desigualdade aumentou como
previsto, mas as taxas de crescimento caram perceptivelmente em
relao quelas vigentes no ps-guerra, e mesmo em relao dcada de 1970, em que a democracia estaria supostamente sufocando
o capitalismo. Segundo o Banco Mundial, a taxa de crescimento da
renda per capita na economia mundial era maior que 3% a.a. durante as dcadas de 1960 e 1970, mas caiu para menos da metade
(1,4% a.a.) entre 1980 e 2009. Antes da Era Dourada das economias mistas, renda per capita dos pases capitalistas ricos crescia entre 1-1,5% a.a., passando a crescer entre 2-3% nos EUA e Gr-Bretanha, 4-5% na Europa Ocidental e 8% no Japo no perodo ps-guerra. Tomando os pases lderes da globalizao financeira (EUA
e Gr-Bretanha) e que lideraram a expanso das bolhas financeiras, a
taxa de crescimento da renda per capita caiu nos EUA de 2,6% a.a.
nas dcadas de 1960 e 1970 para 1,6% na poca de ouro do capitalismo neoliberal, entre 1990 e 2009. Na Gr-Bretanha, a queda foi
de 2,4% a.a. para 1,6% a.a. (Chang, 2011).
Se incluirmos o perodo posterior crise financeira de 2008, a
comparao ainda pior para o neoliberalismo. Ademais, desaceleraes marcantes e/ou crises espetaculares ocorreram em pases que
executaram programas-modelo do neoliberalismo (como a Argenti-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

vidade da produo local, uma vez que a capacidade ociosa relevante


para a corporao multinacional no apenas aquela localizada no
pas em questo. Isso ajuda a explicar a parca recuperao do investimento industrial depois da crise financeira, mesmo em pases cuja
demanda continuou crescendo por um tempo ou em que a taxa de
cmbio se depreciou, o que crucial para entender os problemas
atuais da economia brasileira.

223

Austeridade para quem?


224

na, a Islndia, a Rssia, para no falar de regies inteiras na frica e


na Amrica Latina). Exceto poucos pases minsculos ou com grande riqueza mineral, os casos que puxam a mdia para cima preservaram papel ativo do Estado na mudana produtiva e na insero
global, independentemente da postura em relao desigualdade
social. De fato, os maiores avanos ocorreram enquanto os Estados
controlaram o ritmo e o escopo da liberalizao e onde influenciaram o investimento industrial e em infraestrutura, regularam fluxos
de capitais, mantiveram grandes empresas pblicas, juros baixos e
cmbio competitivo para as empresas privadas (como no leste asitico e notadamente na ndia e na China).
Por que, ao invs de gerar mais crescimento e controlar o endividamento dos Estados, o neoliberalismo produziu muito menos
crescimento, mais concentrao da renda e crises fiscais? A resposta
est no prprio impacto distributivo do neoliberalismo contra trabalhadores e governos, de um lado, e no uso feito dos recursos concentrados pelos capitalistas, de outro.
Primeiro, as polticas que concentraram a renda tambm diminuram a capacidade de gasto de trabalhadores e governos. O ataque contra sindicatos, a desregulamentao dos mercados de trabalho, a migrao de empresas em busca de custos trabalhistas menores, a reduo de impostos e o aumento da evaso fiscal propiciada
por bancos globais, parasos fiscais e pelo subfaturamento de compras no comrcio intra-firma, alm do baixo crescimento pontuado
por crises financeiras agudas, ampliaram o desemprego, pressionaram salrios reais e a arrecadao tributria para baixo, endividando
Estados. Como os trabalhadores tm propenso a consumir maior
que os capitalistas, e o aumento do gasto pblico expande a renda
agregada mesmo quando o oramento equilibrado (pois parte da
renda tributada no seria gasta), a redistribuio da renda de trabalhadores e Estados em benefcio dos mais ricos tende a reduzir o
crescimento da demanda (Palley, 2012, 2013; Quiggin, 2012; Lavoie, 2014).
Segundo, a renda canalizada para os capitalistas no implicou
acelerao dos investimentos em nova capacidade de oferta de bens

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

e servios, cuja taxa de crescimento caiu em relao poca do capitalismo das economias mistas. Mesmo nos EUA, com todas as inovaes financeiras, o aumento enorme da alavancagem e a expanso
do crdito a baixas taxas de juros a partir de 1990, a proporo do
investimento no PIB caiu ao invs de crescer, de 20,5% nos anos
1980, para 18,7% entre 1990 e 2009 (Chang, 2011). Ou seja, a
concentrao da renda no confirmou a promessa de mais investimento produtivo. Por que?
De acordo com Robert Brenner (1998; 2003; 2006; 2009),
a ampliao da concorrncia global, o esforo de convergncia por
novos pases industrializados, a tendncia de reduo do crescimento mundial a cada dcada desde 1970 e a flutuao das taxas de
cmbio ampliaram a descoordenao das decises privadas caracterstica do capitalismo, gerando sobrecapacidade e queda da taxa de
lucros em vrios ramos industriais. Isso pressionou para baixo a taxa
de investimento de modo que no foi compensado pelos efeitos-riqueza temporrios gerados pelas bolhas financeiras. Para Chesnais
(1994), diante da presso sobre a taxa de lucro esperada dos investimentos em nova capacidade produtiva, a reao um processo de
fuses e aquisies que elimina parte da capacidade redundante ao
centralizar a propriedade. Ao mesmo tempo, as grandes empresas
precisam acelerar a obsolescncia de produtos e processos, o que
paradoxalmente reduz o tempo de amortizao e a rentabilidade
de investimentos prvios, embora o recurso automao flexvel e
subcontratao procurem mitigar a presso sobre a rentabilidade
gerada pelo encurtamento do ciclo do produto e pela instabilidade macroeconmica. Ademais, as grandes empresas procuram se
proteger das flutuaes da taxa de cmbio e dos diferenciais internacionais de crescimento investindo em diferentes pases, visando
tambm ter acesso s externalidades (tecnolgicas, rede de fornecedores, custo e qualificao da mo de obra etc.) aproveitadas por
seus concorrentes.
Nada disso foi suficiente para restaurar a rentabilidade e a taxa
de crescimento do investimento produtivo que se reduz dcada a
dcada desde 1970. Para onde foram os lucros?

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Austeridade para quem?


226

Alm da mania de fuses e aquisies (contando com mais


da metade do IDE desde 1990) e do entesouramento em ttulos da
dvida pblica, vimos que a expanso dos lucros inflou a especulao com ativos comprados com a expectativa de revenda a preos
superiores. A propriedade das corporaes, como vimos, tornou-se
mais concentrada em investidores institucionais com um tempo de
reteno das aes menor, j que o alvo a busca de ganhos patrimoniais a curto prazo. Por sua vez, a busca de ganhos de curto prazo
com ativos financeiros, ao invs da acumulao paciente de capital
produtivo, passou a governar a acumulao de ativos das prprias
corporaes produtivas: a razo entre ativos financeiros/ativos no
financeiros das corporaes no financeiras estadunidenses subiu do
patamar relativamente estvel de 38% (entre 1972 e 1982) para
57% em 1989, 73% em 1997, mais do que 100% em 2001, caindo para 82% em 2007 e se estabilizando em torno de 100% entre
2009 e 2011.1
A financeirizao de corporaes cone como GE, GM e Ford
significativa: em 2003, 45% dos lucros da GE vieram da GE Capital. Em 2004, 80% dos lucros da GM vieram da GMAC, enquanto a Ford fez todos os lucros com a Ford Finance entre 2001 e 2003
(Blackburn, 2006; Froud et al., 2006). claro que a financeirizao
aumentou ainda mais a taxa de lucro das empresas financeiras em relao s no-financeiras. Na Frana, a taxa de lucro das corporaes
financeiras era negativa entre o incio da dcada de 1970 e meados
da dcada de 1980, mas alcanou a taxa das empresas no-financeiras
no incio da dcada de 1990, em cerca de 5%, chegando a mais de
10% em 2001, enquanto a rentabilidade das empresas no-financeiras
caiu para 3%. Nos EUA, a taxa de lucro das empresas financeiras era
menor nas dcadas de 1960-1970, mas depois de 1980 variou entre
4-12%, enquanto oscilou entre 2-5% nas empresas no-financeiras
(Dumnil & Lvy, 2005). Com isso, o montante de lucros das empresas financeiras chegou metade dos lucros das empresas no-financeiras na dcada de 2000, partindo de 20% nas dcadas de 1970 e 1980
1. A razo entre ativos financeiros e no financeiros foi calculada com base nos dados brutos do Flow of Funds Accounts of the
United States (http://www.federalreserve.gov/releases/z1/Current/data.htm).

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

(Glyn, 2006). A comparao subestima a importncia do setor financeiro na lucratividade geral porque, como vimos, o lucro das corporaes no-financeiras passou a contar com uma proporo crescente de
lucros gerados com operaes financeiras.
Macroeconomicamente, o crescimento do setor financeiro foi
muito maior do que a economia subjacente. O estoque de ativos
financeiros em relao produo mundial cresceu de 120% para
440% entre 1980 e 2007, chegando a 700% para economias muito financeirizadas como a Gr-Bretanha (Palma, 2009). Nos EUA,
flutuava entre 400-500% entre 1950-1980, e alcanou 900% no
incio dos anos 2000 (Crotty, 2007). claro que a financeirizao
s reverteu temporariamente a tendncia de menor dinamismo em
relao Era Dourada das economias mistas, ao criar bolhas que
resultam em crises financeiras que provocam contrao de gasto de
Estado, trabalhadores e empresas. Quando as bolhas tm por objeto
moedas nacionais, resultam em ataques especulativos e crises de balano de pagamentos que subtraem demanda da economia global.
Terceiro, h determinantes especficos para o baixo crescimento de pases perifricos que realizaram reformas neoliberais. Como
resultado das reformas estruturais do incio da dcada de 1990, a
abertura comercial e em particular a reduo de impostos alfandegrios pressionaram receitas fiscais e provocaram regresso produtiva (principalmente na Amrica Latina e na Europa Oriental),
sob presso de importaes oriundas de pases mais competitivos.
Como resultado, o surto de alta inflao produzido pela crise da dvida externa dos anos 1980 foi controlado, mas a receita combinada
de apreciao cambial, juros elevados e corte de gasto pblico no
trouxe crescimento sustentado. O crescimento da renda per capita
nos pases subdesenvolvidos caiu de 3% a.a. nas dcadas de 1960 e
1970 para 1,7% no perodo 1980-2000, subindo at 2009 a ponto
de levar a taxa mdia anual para 2,6% a.a. entre 1980 e 2009, mas
devido sobretudo ao crescimento rpido de China e ndia, que no
realizaram polticas neoliberais. A situao das regies que realizaram reformas neoliberais profundas, a Amrica Latina e a frica
subsaariana, piorou significativamente (Chang, 2011).

227

Austeridade para quem?


228

A promessa ficou muito distante da realidade. Em pases subdesenvolvidos, o atraso relativo dificulta a realizao de certos investimentos de maior exigncia financeira e tecnolgica, maior escala e
tempo de maturao e de amortizao. Como as empresas privadas
tendem a escolher opes menos arriscadas em ramos tradicionais,
a abertura comercial e a retrao do Estado reduziram a taxa de investimento na indstria de transformao, sem que as exportaes
tradicionais compensassem como esperado pelos neoliberais. Em alguns casos, as privatizaes induziram investimentos em infraestrutura depois da paralisia da crise da dvida, pelo menos at novas crises financeiras e cambiais. De fato, o dficit comercial resultante das
reformas neoliberais pde ser temporariamente financiado com recursos externos propiciados pela abertura financeira que, alis, contribui para a emergncia do dficit ao apreciar a taxa de cmbio. A
mudana nas expectativas de mercado, afinal, produz crise cambial
e financeira com nova rodada de desemprego, falncia de empresas,
quebra de bancos e crises fiscais. Na Amrica Latina, a superao da
crise da dvida no incio da dcada de 1990 foi propiciada pela forte
entrada de investimentos externos at que a sucesso de crises financeiras e cambiais varresse o mundo a partir de 1997, prejudicando
especialmente os pases que no emitem moeda-reserva e que so
endividados em moeda estrangeira (Coutinho & Belluzzo, 1998).
Foi exatamente essa a dinmica da instabilidade macroeconmica e da vulnerabilidade externa brasileira no governo Fernando
Henrique Cardoso (Bastos, 2003). Em conjunto com a apreciao
cambial, a abertura comercial foi justificada por aumentar a presso competitiva, condio do controle de preos e meio de forar as
empresas locais a ganhar produtividade e se especializar em nichos
competitivos. Alegava-se tambm que a abertura era uma necessidade imposta pela globalizao das redes produtivas das corporaes
multinacionais e que ampliaria o investimento direto de empresas
confiantes no acesso a insumos e bens de capital importados. Assim,
o crescimento de importaes elevaria a produtividade e levaria, no
futuro, ao aumento de exportaes, o que reverteria o dficit de
transaes correntes. At l, a abundncia de capitais externos finan-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

ciaria o dficit externo e permitiria controlar o ritmo de depreciao


cambial (Franco, 1996; Barros & Goldenstein, 1997).
Na realidade, a execuo do Consenso de Washington em vrios pases na dcada de 1990 trouxe uma recuperao tnue do
crescimento. Assim como juros baixos nos EUA induziram a busca de rendimentos em aplicaes arriscadas nos pases perifricos,
a elevao de taxas de juros em meados da dcada dificultou o financiamento dos dficits externos e iniciou uma sucesso de crises
(Mxico, 1995; sia, 1997; Rssia, 1998). Sujeito ao contgio por
ter realizado o mesmo programa de reforma estrutural e experimentar os mesmos dficits externos, o governo brasileiro atraiu capitais do jeito mais caro: acelerando o programa de privatizaes e,
sobretudo, elevando taxa de juros. Isso prejudicava o crescimento
econmico e, em conjunto com a apreciao cambial, desacelerava
investimentos em ramos de bens comercializveis, particularmente
na indstria de transformao.
O argumento dos neoliberais brasileiros a respeito da abundncia de capitais externos que poderiam financiar o balano de
pagamentos desconsiderava a diferena dos fluxos de capital e seu
impacto no tempo. Trs tipos de capital eram abundantes no incio
da dcada de 1990: 1) investimentos em carteira orientados para explorar diferenciais de taxas de juros e oportunidades de valorizao
de moedas e ativos; 2) investimento direto para fuses e aquisies,
de modo a racionalizar a capacidade produtiva existente e centralizar o mercado, inclusive criando monoplios privados com a privatizao de empresas e servios pblicos; 3) investimento direto para
ramos no comercializveis, principalmente na oferta de servios,
protegidos do aumento de importaes.
Muito mais escasso era o investimento na indstria de transformao. verdade que a concentrao do poder de comando das
grandes corporaes multinacionais sobre as cadeias produtivas e
o comrcio intra-firma relacionou-se a uma mudana da geografia
industrial mundial. A liberalizao comercial propiciou, em escala global, um aumento do IDE orientado para exportaes industriais em pases em desenvolvimento, mas a concentrao desse tipo

229

Austeridade para quem?


230

de IDE limitou-se a um nmero muito pequeno de pases asiticos. Essa concentrao comeou na dcada de 1980, quando a crise
da dvida externa determinara grande instabilidade econmica na
Amrica Latina que, no fundo, excluiu a regio como locus de filiais exportadoras e atrasou a internalizao das novas tecnologias
de informao que mudavam a estrutura produtiva. Empresas japonesas j deslocalizavam plantas ou licenciavam tecnologias para
tigres asiticos (Coria do Sul e Formosa) desde a dcada de 1970,
acentuando o processo como resposta apreciao do iene e ao protecionismo dos EUA em meados da dcada de 1980. Os tigres, por
sua vez, acompanharam o Japo e passaram logo em seguida a investir nos gansos (Filipinas, Indonsia, Tailndia e Malsia). At
empresas estadunidenses buscaram reagir s variaes cambiais e ao
risco de perda de liderana na eletrnica de consumo e informtica
recorrendo rede de subcontratadas asiticas nos anos 1990, transferindo-lhes mais tecnologias e conferindo-lhes maior autonomia
para inovar do que o Japo, desde que seguissem o padro tecnolgico definido nos EUA (Borrus, 1997; Sturgeon, 2002).
Desse modo, quando os pases da Amrica Latina renegociam
a dvida externa e atendem s condicionalidades estruturais definidas
pelo FMI no incio da dcada de 1990, as vagas para participar dos
elos das cadeias produtivas globais so escassas, sobretudo nos ramos
da eletrnica e informtica liderados por empresas estadunidenses e japonesas. verdade que, em funo dos custos de transporte, produtos
de alta tonelagem como metal-mecnica e automotiva so transferidos
para maquilas do Mxico, enquanto a Costa Rica atrai a montagem
de insumos eletrnicos e outros pases da Amrica Central se especializam em nichos da manufatura leve. Em todo caso, as plataformas de
montagem e exportao tem baixos nveis de valor adicionado, alm
de comrcio intra-regional muito inferior ao da fbrica asitica, dependendo muito mais de importaes de insumos oriundos das matrizes e outras filiais, principalmente asiticas.
Na sia em desenvolvimento, ao contrrio, as filiais montadoras e/ou seus subcontratantes geraram maiores efeitos de encadeamento por meio da demanda de insumos tecnolgicos e bens de

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

capital, tanto no pas receptor do IDE, quanto no comrcio intra-industrial na prpria regio. No surpreende que mesmo a insero
mexicana nas cadeias globais foi muito fragilizada com a emergncia
da China, que se tornou o centro da fbrica asitica, em razo de
1) proximidade dos fornecedores de bens de capital e insumos especializados, 2) poder de atrao de seu mercado interno, 3) condicionantes impostas pelo Estado chins operao de filiais (exigncias
de rede de fornecedores locais, de transferncia de tecnologias e formao de joint-ventures), e 4) incentivos capacitao financeira e
tecnolgica de empresas estatais e privadas nacionais (Cepal, 2008).
surpreendente que, luz dessa experincia, Fernando Henrique
Cardoso cite o exemplo do Mxico e continue apostando na abertura comercial e em tratados OMC-plus, ou seja, na estratgia neoliberal, como chave para a participao brasileira nas cadeias globais
de valor (Cardoso, 2014).
Ao contrrio da insero internacional orientada por polticas
industriais no Leste da sia, o IDE encontrou muito menos condicionalidade e orientao governamental na Amrica do Sul. Originado ou no na prpria regio, esteve mais orientado para a busca de mercados internos ou de recursos naturais, com importncia
insignificante da procura de ativos estratgicos para a concorrncia
global ou de ganhos de eficincia com a internacionalizao de cadeias produtivas (Cepal, 2005; 2007).
No caso brasileiro, a presso competitiva provocada pela liberalizao abrupta e pela apreciao cambial exigiu a incorporao
rpida de tecnologias importadas e o corte de gastos em gerao autnoma de tecnologias e capacitao prpria de inovar. Enquanto
as empresas sobreviventes tornavam-se mais competitivas e mais dependentes de tecnologias importadas, a economia ficava mais vulnervel a choques externos e dependente de alto nvel de importaes,
graas perda de densidade das cadeias produtivas internas vinculada ao outsourcing empreendido para defender, sobretudo, parcelas
do mercado interno (cf. Bielschowsky, 1993; Miranda, 2001).
Desde ento, a indstria brasileira tornou-se fortemente integrada s cadeias globais de fornecimento de insumos e bens de

231

Austeridade para quem?


232

capital, mas quase exclusivamente como importadora. Isso ocorre


porque as regies desenvolvidas so sede das matrizes controladoras de filiais instaladas no Brasil (e no Mercosul). Como a abertura
comercial brasileira no foi acompanhada de polticas industriais
ou comerciais voltadas a interferir significativamente na alocao
de investimentos das corporaes multinacionais (exceto no setor
automobilstico) nem preservar e fortalecer o setor nacional de bens
de capital, o pas aceitou passivamente a alocao de investimentos
e mandatos de produo estabelecida nos centros de comando das
corporaes (Sarti & Laplane, 2002).
De fato, quando a reintegrao ao mercado financeiro e o
incio de um novo ciclo de endividamento externo permitiu que
economia brasileira se abrisse ao comrcio exterior com apreciao
cambial na primeira metade da dcada de 1990, o comrcio entre
matrizes e filiais se aproximou de uma via de mo nica: as filiais
importam insumos e bens de capital desde a rede de fornecedores
controlados pela matriz para atender o mercado interno e regional
com operaes de montagem industrial. Depois que as exportaes
industriais brasileiras aumentaram para a Amrica do Sul a partir de
2003, as filiais concentradas no Brasil (e, em menor escala, na Argentina) continuaram a produzir bens finais para a regio com alto
coeficiente de importaes de bens de produo oriundos de outras regies, sobretudo da regio-sede da matriz (Hiratuka & Negri,
2003; Bastos, 2010a, 2012b).
Assim, a abundncia de poupana externa propagandeada
pelos neoliberais para defender a liberalizao financeira e comercial
se mostrou uma iluso. Os investimentos externos em fuses, aquisies e privatizaes em ramos no comercializveis aumentaram a
remessa de juros, lucros e dividendos sem aumentar as exportaes,
enquanto o investimento direto na indstria de transformao continuou orientado para o mercado interno ou da regio, mas agora com coeficiente de importaes maior do que antes. Quando o
capital especulativo se voltou contra ativos denominados em reais,
uma nova crise cambial, financeira e fiscal de grandes propores
jogou as iluses neoliberais na lata de lixo da histria, embora os

A estranha sobrevivncia do neoliberalismo


depois de suas crises: rumo austeridade
permanente?
No Brasil como no resto do mundo, a promessa neoliberal
se mostrou fugaz: a globalizao neoliberal gerou ciclos de euforia
curta e crises longas, comandadas pela inflao e deflao de ativos e no, em geral, pelo investimento produtivo ou pelo consumo
de massas. Enquanto o capitalismo das economias mistas do ps-guerra gerou maiores taxas de crescimento da renda per capita e
praticamente no experimentou crises financeiras, elas se tornaram
frequentes e espetaculares na poca neoliberal. As crises financeiras,
por sua vez, geraram dcadas perdidas de baixo crescimento, aprofundamento da desigualdade social e crises fiscais nas periferias do
capitalismo, desde os anos 1980; no Japo, nos anos 1990; na Trade dos pases desenvolvidos, ps-2007.
importante entender que, embora neoliberais proponham
cortar o gasto pblico e privatizar empresas estatais para resolver crises fiscais supostamente inerentes s irracionalidades econmicas da
democracia, o prprio programa neoliberal o principal responsvel
por crises fiscais desde 1980. Para comear, a reduo de alquotas
e a eliminao de impostos deixam os Estados muito vulnerveis
reduo do crescimento econmico, que exatamente o resultado
das reformas neoliberais. Depois que a desregulamentao traz uma
crise financeira, o Estado forado a gastar para salvar empresas e
bancos de si mesmos e evitar uma crise sistmica: os lucros foram
privatizados, mas agora os prejuzos so socializados. Em seguida, os
mesmos capitalistas salvos questionam o tamanho da dvida pblica
resultante e exigem corte de gastos sociais e investimentos pblicos,
sob pena de deixar de refinanciar a dvida pblica. A reduo de
impostos no traz o crescimento esperado, mas o corte de gasto pblico reduz ainda mais o crescimento e redistribui receita tributria

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

pacotes de salvamento negociados com o FMI na virada para o


sculo XXI viessem a aumentar a blindagem institucional das reformas e polticas neoliberais (Bastos, 2003).

233

Austeridade para quem?


234

para os portadores da dvida pblica. impossvel chamar esse jogo


de cartas marcadas como poltica econmica democrtica.
A produo de crises fiscais depois de reformas neoliberais
justificadas para resolv-las evidente no caso brasileiro durante a
presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Como
vimos, as aberturas financeira e comercial provocaram desequilbrios externos que s podiam ser financiados com mais endividamento externo, ampliando o desequilbrio. Para evitar as consequncias negativas de uma depreciao cambial descontrolada sobre
a inflao e a estabilidade financeira, o governo aumentava taxas de
juros para atrair hot money e lanava ttulos indexados em dlar, ou
seja, com correo cambial, de modo a oferecer hedge cambial para
empresas endividadas em dlar. Assim, o governo internalizava no
oramento fiscal os custos de controle da inflao e de salvaguarda
da estabilidade financeira privada.
Esses custos no foram pequenos: a soma de todas as receitas
com a privatizao de empresas estatais entre 1995 e 2002 foi cerca de onze vezes menor (!) do que o custo fiscal da dvida pblica,
resultante de 1) juros elevados necessrios para evitar a apreciao
cambial e seu impacto inflacionrio, e 2) ttulos pblicos indexados
em correo cambial. Estes custos de rolagem foram quase cinco vezes maiores que a dvida pblica no incio de 1995!
Esse custo fiscal acabaria tendo um impacto institucionalizado sobre a gesto da poltica econmica. Depois da crise cambial de
1999, a criao de um sistema de metas de supervit fiscal primrio resultou exatamente da necessidade de compensar, com maiores
impostos e corte de gastos, o custo fiscal da poltica monetria e de
gesto da dvida pblica. Em suma, as metas fiscais negociadas com
o FMI em momento de vulnerabilidade externa foram criadas para
arcar o custo fiscal da dvida pblica. Embora economistas neoliberais busquem transformar a necessidade em virtude, importante
frisar que o compromisso com metas fiscais rgidas, que sempre preveem supervits primrios, no uma virtude: privilegia o interesse dos credores independentemente da necessidade de incorrer em
dficits em certas circunstncias em que a demanda privada no

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

capaz de sustentar o crescimento. Ou seja, blindam institucionalmente uma poltica fiscal neoliberal.
Esse no o nico tipo de blindagem que faz com que, mesmo depois de crises devastadoras, no seja fcil reverter o neoliberalismo. Por que difcil revert-lo?
Primeiro, porque a fragmentao da classe trabalhadora roubou a base tradicional da socialdemocracia e do socialismo nos pases avanados. A reduo da grande conglomerao urbana de trabalhadores industriais, antes concentrados em grandes unidades
produtivas, e as novas clivagens em termos ocupacionais, etrios,
de remunerao, gnero e, sobretudo, etnia, erodiram a cultura de
solidariedade na populao trabalhadora e reduziram a participao em partidos e sindicatos (Anderson & Camiller, 1996, p. 22).
A precarizao da insero no mercado de trabalho de um contingente populacional significativo formou uma nova camada social, o
precariado, cuja capacidade de atuar como sujeito coletivo e liderar novas formas de organizao econmica e social, em vista de sua
insero instvel no sistema econmico e ainda maior fragmentao
social, ainda parece precria. Ademais, a prpria vivncia de uma
sociedade de competio de todos contra todos, com desvalorizao
sistemtica de instituies e solues coletivas e solidrias, criou um
novo sujeito disciplinado, mais individualista e menos solidrio,
adequado reproduo do neoliberalismo (Dardot & Laval, 2009).
No surpreende que a indiferena poltica, refletida na participao
decrescente da populao em eleies e na perda de filiao partidria e sindical, tenha aumentado nas democracias ocidentais medida que o neoliberalismo avanava (Mair, 2013; Streeck, 2014).
Isso no significa que o movimento de revoltas populares contra o neoliberalismo e a globalizao neoliberal no tenha se aprofundado e acelerado depois da crise global, manifestando inclusive o
desejo de reconstituir o sentimento comunitrio perdido nas grandes cidades (Zizek, 2012; Badiou & Elliott, 2012; Cox & Nilsen,
2014). A crise de legitimidade das normas neoliberais de ajustamento da sociedade e do Estado s demandas dos mercados financeiros
evidente, no s porque a crise econmica e social foi provocada por

235

Austeridade para quem?


236

agentes too big to fail que privatizam lucros e socializam prejuzos,


mas porque a crise tem efeitos duradouros sobre aspectos centrais
da ideologia de legitimao do neoliberalismo. Nos debates acadmicos, as crises financeiras longas tornam ftil a hiptese neoclssica que a tendncia de crescimento de longo prazo no depende de
flutuaes conjunturais, de modo que o Estado s deveria ofertar
externalidades para o setor privado como educao de qualidade e
estabilidade da inflao, sem se envolver nas decises de alocao de
recursos timas do mercado livre (Chang, 2011; Belluzzo, 2012;
Quiggin, 2012; Mirowski, 2013; Galbraith, 2014).
Muito mais importante do que isso que a ideologia fundamental do capitalismo, segundo a qual a hierarquizao social se
estabelece e reproduz de acordo com o mrito individual, mostra-se uma iluso para contingentes crescentes de jovens oriundos das
prprias camadas mdias, para no falar de filhos de trabalhadores e
miserveis. A promessa de ascenso social por meio do esforo e do
mrito individual, refletida no tempo dedicado educao formal,
virou p medida que, em vrios pases europeus desenvolvidos,
nos EUA, no Japo e em diversos pases subdesenvolvidos, contingentes crescentes de estudantes universitrios esto desempregados
ou empregados em atividades que exigem e remuneram muito menos do que sua capacitao permitiria esperar. A frustrao de expectativas de ascenso social s no maior do que a futilidade dos
modelos tericos neoclssicos que buscam explicar o crescimento
de longo prazo a partir da oferta de educao de qualidade, sem
entender que, para que os estudantes sejam empregados, preciso
que encontrem ofertas de emprego, ou seja, que haja demanda efetiva adequada. A crise de legitimidade das instituies e programas
neoliberais, contudo, ainda no se traduziu em movimentos sociais
portadores de programas coerentes e amplos de reorganizao da sociedade (Mason, 2013; Cahill, 2014; Ali, 2015).
Um segundo motivo de resistncia do neoliberalismo que a
integrao produtiva e a interdependncia comercial aumentaram
a influncia das corporaes multinacionais e das burguesias locais
associadas a elas, assim como elevaram o custo do fechamento do

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

comrcio internacional. Nicos Poulantzas (1974) j afirmara que a


integrao capitalista atravs do investimento direto transformava
burguesas nacionais dispostas at mesmo guerra para defender
seus interesses em burguesias internas, que continuavam a recorrer a seus Estados para defender seus interesses na concorrncia intercapitalista, mas sem arriscar romper laos com o mercado internacional. De fato, embora o protecionismo comercial tenha aumentado desde 2008, sua escala nada se parece com o movimento em
direo autarquia e ao comrcio bilateral administrado, para no
falar das conquistas imperialistas caractersticas da dcada de 1930
(Panitch & Gindin, 2012).
Terceiro, ao invs da escassez de liquidez internacional caracterstica da dcada de 1930, a liberdade atual dos EUA de incorrer
em deficits externos limita a presso de corte das importaes para
pagar passivos externos que foi decisiva para destruir a ordem liberal
no entre-guerras (James, 2009; Eichengreen, 2015).
Quarto, o impacto agudo das crises financeiras seguido por
recuperaes lentas, o que aumenta a dvida pblica e cria uma crise
fiscal duradoura. Isso torna os Estados refns dos mercados financeiros onde as crises foram geradas (Crouch, 2011; Streeck, 2014).
Quinto, a liberalizao do movimento internacional de capitais aumenta o preo do resgate solicitado para liberar o refm,
pois permite fugas de capital que abandonam economias colocadas
deriva pelas prprias crises geradas pelo neoliberalismo e, depois,
impem condies para voltar. Nessas conjunturas, grupos polticos
contrrios ao Estado de bem-estar social e/ou interessados em adquirir empresas estatais aproveitam a crise fiscal para, em conjunto
com presses nos mercados financeiros, exigirem reduo dos gastos
sociais e privatizao do patrimnio pblico, alm de austeridade
fiscal e monetria. Ou seja, dobram a presso neoliberal contra a autonomia nacional e a democracia social, contra o nacionalismo e a
socialdemocracia (Bastos, 1996a). Como vimos, exatamente como
admitido por Henry Nau em 1984.
Isso vale, hoje, tanto para as periferias do capitalismo quanto
para a Europa: os mercados financeiros no votam, mas vetam. Seu

237

Austeridade para quem?


238

poder de veto tanto maior quanto mais profunda a reforma das


instituies ditas necessrias para assegurar a credibilidade dos investidores. De fato, para conferir racionalidade poltica econmica,
os idelogos neoliberais propuseram a criao de instituies e regimes que estivessem alm de presses democrticas irracionais ou,
nas periferias, do dito populismo macroeconmico: o Banco Central
Independente e um regime de metas fiscais rgidas que implicam
rotinas de corte de gastos.
Em geral, as regras fiscais e os bancos centrais propostos no
so independentes da viso neoliberal difundida nos mercados financeiros, que interpreta a inflao pelo excesso de demanda: produto do abuso de salrios, consumo e gasto pblico contra uma
oferta escassa de bens e servios, dadas a disponibilidade e a produtividade dos recursos. Em um cenrio em que o prprio programa
neoliberal aumentou a dvida pblica para nveis inauditos e reduziu o potencial de crescimento das economias ao reduzir o investimento produtivo e, portanto, a prpria disponibilidade e produtividade dos recursos, a exigncia de austeridade tende a repor o crescimento da dvida pblica a menos que um milagre exportador retire
a economia da crise, o que s pode ocorrer se a crise for isolada em
um pas (Koo, 2015).
Afora uma elevao sustentada da demanda externa, as instituies neoliberais reiteram um cenrio de baixo crescimento, alto
desemprego e carncia de infraestrutura e servios pblicos. Pelo
menos antes da crise, o banco central independente tpico tendia a
elevar taxas de juros e, com isso, aumentar o custo fiscal da dvida
pblica e reduzir o nvel de emprego e arrecadao tributria mesmo
quando a inflao no resultasse de presses de demanda. Afinal, os
neoliberais mal admitem presses inflacionrias (como choques diversos de custo) que no resultem de sobreaquecimento de demanda e que, portanto, no possam ser combatidas com juros maiores.
Seu instinto o de elevar os juros sem pesquisar as causas da inflao: alis, isso que exigem os rentistas da dvida pblica no exatamente para controlar a inflao, mas assegurar juros reais elevados.
No surpreende que a justificativa cientfica para o banco central

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

independente seja to fraca (Posen, 1993, 2013; Alesina & Summers,1993; Epstein, 2002, 2003, 2006; Chang & Grabel, 2004;
Stiglitz et al., 2006; Chang, 2008; Gabor, 2011; Madrick, 2014).
As regras fiscais, como as metas de supervit primrio prevalecentes no Brasil, tendem a conferir carter pr-cclico ao gasto pblico: este se eleva quando a arrecadao fiscal aumenta assim que o
gasto privado se expande ciclicamente. No entanto, exige-se que o
gasto diminua quando a arrecadao desacelera ou cai, exatamente
quando deveria aumentar. Se contrair-se junto com o gasto privado, pode transformar uma desacelerao moderada em uma recesso que, em seguida, reduzir ainda mais o ritmo de arrecadao e
poder contrai-la. O problema que a recesso tpica da poca do
capitalismo financeirizado tende a ser mais longa e profunda, pois
emerge depois de um ciclo longo de acumulao e inflao de ativos
financeiros e, portanto, tende a induzir processos de desalavancagem nos quais os agentes privados endividados buscam, individualmente, cortar o gasto corrente e poupar recursos para pagar dvidas,
reduzindo o gasto e a renda agregada. Se o governo procurar fazer a
mesma coisa para evitar o aumento do dficit pblico e da relao
dvida pblica/PIB, a imensa maioria dos agentes, e o prprio governo, frustraro sua expectativa de poupana pois a renda agregada
cair. Ou seja, o desequilbrio patrimonial aumentar ao invs de
diminuir, aprofundando a recesso (Stiglitz et al., 2006; Quiggin,
2012; Rossi, 2014; Koo, 2015).
Reforando a presso dos mercados financeiros contra a elevao dos impostos e a favor do corte de gastos, um conjunto de
economistas props a teoria da contrao fiscal expansionista. Segundo ela, cortes grandes e crveis do gasto pblico no provocariam
uma recesso depois que a desacelerao cclica desacelerasse o crescimento das receitas tributrias e poderiam at tirar a economia de
uma recesso: sua reduo seria mais do que compensada pela recuperao do gasto privado. Ao invs de provocar tambm uma reduo do gasto privado ao reduzir a demanda agregada, o corte do
gasto pblico aumentaria a credibilidade da dvida pblica e sugeriria corte futuro de impostos, o que levaria desde logo a um aumen-

239

Austeridade para quem?


240

to do gasto privado e, em seguida, expandiria receitas tributrias: o


corte do gasto pblico provocaria crowding in do gasto privado. A
base cientfica para essa teoria, contudo, se mostrou assentada em
exerccios economtricos de baixssima qualidade e narrativas histricas seletivas e at mesmo fraudulentas (Quiggin, 2012; Blyth,
2013). Depois que a austeridade foi desmoralizada na Europa a
partir de 2010, at o FMI foi obrigado a reavaliar a experincia histrica comprovando que, de expansionista, a austeridade nunca teve
nada (Guajardo et al., 2011; Batini et al., 2012). A justificativa cientfica para a abertura financeira e a globalizao dos mercados, por
sua vez, to ou mais fraca do que para a austeridade expansionista
e o banco central independente, o que no de surpreender dada a
proliferao de crises financeiras e ataques especulativos no capitalismo neoliberal (Rodrik, 1998; Stiglitz, 2000; Bastos et al., 2006;
Rodrik & Subramanian, 2009; Damasceno, 2012; FMI, 2012).
Independentemente de sua base cientfica inconsistente, a
abertura financeira irrestrita, o banco central independente e as regras fiscais rgidas so instituies que protegem o interesse dos rentistas da dvida pblica e que blindam as reformas neoliberais contra
a democracia. Criam poderes que determinam polticas pblicas independentemente de presses democrticas, limitam o crescimento
do emprego e da renda, produzem crise fiscal e austeridade permanente. Transformam o Estado de bem-estar social em um Estado endividado em transio para um Estado da consolidao fiscal
(Streeck, 2014). Ao tornarem a dvida pblica e o balano de pagamentos frgeis e dependentes da credibilidade de financiadores da
dvida que tendem a exigir polticas neoliberais, foram a reproduo das mesmas polticas e reformas neoliberais responsveis pelas
crises passadas, inclusive impostos regressivos, matando de fome a
besta sob presso de um endividamento crescente: cortando o Leviat do Estado de bem-estar social (Bartlett, 2007).
A diferena da conjuntura atual que, em cada crise global
do capitalismo neoliberal, a recuperao foi puxada pela retomada
da economia dos EUA e seu grande dficit externo, em 1983, 1993,
1998, 2003. O fato de que o dlar a moeda global permitiu que o

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

governo dos EUA incorresse em dficits fiscais enormes e importaes crescentes, ou seja, desprezasse a austeridade que as instituies
multilaterais que controla impunham aos pases que no emitiam
moedas-reserva. Na Grande Recesso, contudo, a acumulao de
dvidas se concentrou nos EUA e aprofundou a concentrao da
renda e os limites ao gasto pblico, sendo incerto se os EUA continuaro funcionando como motor da economia mundial, quo sustentvel sua retomada e como e quando ser sua prxima recesso.
No provvel que a China substitua os EUA como motor
da economia mundial, em vista de sua estrutura econmica orientada, em parte, para exportaes industriais. Seu crescimento pode
sustentar pases exportadores de commodities, mas deve colocar ainda maior presso em pases industrializados de renda mdia, como
veremos para o caso brasileiro adiante. No se imagina algo uma
China importadora de produtos industriais na escala e com os dficits comerciais caractersticos da economia dos EUA nas ltimas
dcadas.
Sem o motor da economia dos EUA, e com a generalizao
de instituies neoliberais que colocam Estados sob presso de credores capazes de fugir de um pas a outro para impor austeridade,
o capitalismo global pode experimentar taxas de crescimento baixas
por um longo perodo. Isso pode impedir que a arrecadao tributria cresa ao ponto de reduzir significativamente o peso da dvida
pblica herdada da ltima crise. Ao mesmo tempo, o baixo crescimento ou mesmo a recesso em um pas ou regio poder roubar
dinamismo de seus parceiros comerciais, limitando seu crescimento.
Em outras palavras, a exigncia de austeridade tende a repor o baixo
crescimento da renda agregada e o crescimento da dvida pblica, a
menos que um milagre exportador puxe a economia da crise, o que
no pode ocorrer para todas as economias ao mesmo tempo.
Em suma, o capitalismo global pode ter entrado em uma fase
de austeridade permanente, em que as dvidas pblicas geradas pelas crises anteriores no sero digeridas antes da prxima crise, deixando um espao limitado para ao anticclica. Neste cenrio, uma
nova recesso global agravar o desequilbrio fiscal, o desemprego

241

Austeridade para quem?

e a insatisfao social, colocando vrias regies do mundo em um


dilema: atender ao clamor dos credores da dvida pblica e continuar cortando o gasto pblico e direitos sociais, ao mesmo tempo
repondo o baixo crescimento e a escassa gerao de empregos? Desglobalizar-se, com maior ou menos radicalidade? Ou cooperar para
dirigir a mquina manaca da globalizao neoliberal, movida de
crise a crise?

A blindagem neoliberal e as trs heresias


do governo Lula
242

O argumento de que o segundo governo de Dilma Rousseff


deve recorrer austeridade apela com frequncia aceitao, por
Lula, da barganha oferecida pelo terrorismo de mercado em 2002:
em troca do compromisso de aumentar o esforo fiscal para arcar
os servios da dvida pblica que crescia explosivamente e elevar os
juros para reverter a depreciao cambial, trazendo a inflao para
baixo, Lula receberia uma trgua dos investidores que fugiam de ativos denominados em reais, evitando novo caos financeiro e, caso o
crescimento voltasse, podendo realizar polticas sociais sem renegociar dvidas contratuais com os credores da dvida pblica.
A leitura austera desse episdio que, tendo provado o travo amargo da austeridade, Lula restaurara a confiana na solvncia
do Estado que os investidores precisavam para que o pas voltasse a
crescer. A contradio que denuncia o simplismo do argumento
que o Brasil no gozara de estabilidade quando os mercados tinham
o seu presidente no poder, Fernando Henrique Cardoso, nem quando este inventou o trip macroeconmico que agradava aos mercados: taxa de juros elevada o suficiente para compensar o risco de
depreciao cambial, e meta de supervit primrio alta o suficiente
para compensar o custo fiscal dos juros elevados da dvida pblica, com grande benefcio para os credores que rolavam essa dvida.
Com tamanha vantagem para as aplicaes financeiras, no haveria
fada da credibilidade que fizesse o investimento produtivo puxar a
retomada do crescimento, ao invs de ser puxado pelo crescimento
de outros itens de demanda, como de fato foi.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Se no foi o investimento empresarial que puxou o crescimento, quais condies histricas especficas explicam porque a repetio do trip macroeconmico no levou imediatamente ao trip
caracterstico da dcada de 1990, desindustrializao, rentismo e
dficit crescente de transaes correntes, resultando no baixo crescimento ou na recesso? O que permitiu a retomada do crescimento
do PIB, que por sua vez elevou receitas tributrias e retirou a dvida
pblica da trajetria explosiva em que FHC a havia deixado?
Decisivo, para isso, foi a superao da crise do balano de pagamentos, pois eram o baixo nvel de reservas cambiais e os ataques
especulativos que foravam elevaes frequentes das taxas de juros
que, no governo FHC, interrompiam cada retomada do crescimento. O que permitiu superar o cenrio dramtico das contas externas
que, com breve interrupo entre a renegociao da dvida externa
em 1992 e a crise asitica de 1997, permanecia como restrio ao
crescimento desde o choque Volcker em 1979?
Em ltima instncia, foi a mudana estrutural e o ciclo conjuntural da economia mundial que permitiu a retomada do crescimento no Brasil, embora o estilo desse crescimento viesse a ter a
marca das decises do governo Lula. Em primeiro lugar, a poltica
monetria dos EUA manteve taxas de juros muito baixas por longo
tempo, para facilitar a digesto do estouro da bolha dotcom em circunstncias de uma retomada lenta sem recuperao do emprego e
salrios reais. Premidos pela busca de rendimentos, os investidores
aproveitaram a taxa de juros baixa e a abundncia de crdito para
financiar o boom imobilirio nos EUA e a oportunidade proporcionada pelo baixo preo de moedas, ativos e commodities que a ltima rodada de crise financeira tinha produzido no resto do mundo.
Assim, em 2002, havia uma pletora de investidores disposta a comprar a moeda brasileira e ativos financeiros nela denominados que
registravam valores excepcionalmente baixos, prometendo ganhos
extraordinrios para aqueles que os comprassem no incio da nova
bolha. Para isto, bastaria que Lula anunciasse a disposio de prosseguir no jogo especulativo que caracterizava o funcionamento do
mercado financeiro global.

243

Austeridade para quem?


244

O novo ciclo de expanso conjunta da economia mundial,


contudo, foi mais intenso e vantajoso para pases exportadores de
commodities por causa da transformao estrutural trazida pela industrializao rpida da China e sua centralidade na fbrica asitica. Caracterizada pela financeirizao, a economia estadunidense
acumulou dficits fiscais e dficits de transaes correntes enormes
medida que os gastos militares e a bolha imobiliria sustentaram
a expanso do crdito para consumo e investimento, a despeito de
mais uma jobless recovery e da estagnao do salrio real mdio. A
economia europeia tambm se recuperou atravs da expanso do
crdito imobilirio e de consumo, assim como do motor exportador em torno da Alemanha. A demanda de importaes industriais
gerada nas duas regies mais ricas, por sua vez, acelerou a economia
chinesa que, embora liderada pela expanso do mercado interno
puxado pela urbanizao acelerada e grandes investimentos em infraestrutura, consolidou-se como eixo central da diviso regional do
trabalho na sia e plataforma de exportaes da para Europa e Estados Unidos (Medeiros, 2010b; 2013).
Esse padro de interao entre EUA, Europa e sia favoreceu os
exportadores de commodities, tendo impacto excepcional na Amrica
do Sul. O dficit externo dos Estados Unidos apoiou o aumento de
preos de produtos bsicos, seja diretamente por meio de importaes
primrias, seja indiretamente por meio da demanda especulativa por
estoques, ou atravs da demanda de produtos bsicos pelos grandes
exportadores de manufaturados na Europa e na sia (particularmente Alemanha, Japo e China). A China, em particular, aumentou sua
demanda de produtos bsicos ao urbanizar-se aceleradamente, com o
xodo rural de centenas de milhes de chineses, aumentando muito
sua participao na demanda mundial de vrios produtos bsicos e
contribuindo para o aumento de seus preos. Isso permitiu aos pases
da Amrica do Sul diversificar o destino de suas exportaes, aumentar receitas fiscais, acumular reservas cambiais e reduzir seu passivo externo lquido com o FMI e fontes privadas (Bastos, 2010a; 2012b).
Alm da diversificao dos mercados exportadores, os pases
da Amrica do Sul experimentaram uma ampliao significativa do

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

mercado interno, em alguns casos de modo relacionado com a melhoria da distribuio de renda trazida pelos governos esquerda
da chamada Onda Rosa, mas em todos os casos com a ampliao
do crdito facilitada pela queda das taxas de juros. Com isso, uma
nova diviso do trabalho se consolidou no continente: o crescimento do mercado interno dos pases exportadores de produtos bsicos
aumentou a demanda de manufaturados, beneficiando o Brasil, que
ampliou as exportaes manufatureiras e o supervit comercial na
regio. Com efeito, a diviso do trabalho regional foi muito benfica para o Brasil: a Amrica do Sul como um todo dependeu de
exportaes de produtos bsicos para fora da regio para financiar
importaes intra-regionais, enquanto o Brasil aumentou significativamente suas exportaes intra-regionais de bens manufaturados
(Bastos, 2010a).
Puxada pelas transformaes estruturais da economia mundial, a Amrica do Sul reverteu na ltima dcada os grandes dficits comerciais com o resto do mundo caractersticos da dcada de
1990. O Brasil passou, por sua vez, a acumular grandes supervits
comerciais com os demais pases da regio, que so muito mais dependentes de importaes intra-regionais do que ele prprio. Ou
seja, o Brasil no foi a locomotiva central do crescimento regional,
mas aproveitou os estmulos oriundos dos centros industriais asiticos, diretamente (por meio de suas prprias exportaes de produtos bsicos) e indiretamente, por meio de suas exportaes de
produtos manufaturados para pases exportadores de commodities,
com crescimento rpido de mercados internos (Bastos, 2012b).
Desse modo, a economia brasileira foi abarrotada de reservas
cambiais e literalmente puxada pelo novo modo de expanso da
economia mundial durante o governo Lula, a despeito de altos supervit fiscal primrio e juros desfavorveis ao crescimento crescimento que, alis, foi menor que em outros pases sul-americanos
com juros e supervit primrio menores, com os quais o Brasil teve
grandes supervits comerciais. Dois fatores contriburam tambm
para compensar o impacto contracionista da poltica macroeconmica: 1) o cmbio depreciado oriundo da ltima crise financeira,

245

Austeridade para quem?


246

que protegeu a competitividade da indstria de transformao pelo


menos at 2005; 2) um conjunto de polticas que incentivaram a
expanso do mercado interno e baratearam o investimento privado.
De fato, embora atendesse s exigncias dos credores na conduo do trip da poltica macroeconmica, o governo Lula cometeu trs heresias em relao ao neoliberalismo. Primeiro, vetou novas
privatizaes e, ao contrrio, buscou restaurar a capacidade de investimento das empresas estatais, particularmente no setor de petrleo, gs e energia eltrica. Isso estimulou o ramo de bens de capital,
construo naval e grandes empreiteiras, consolidando politicamente
o apoio dessas fraes da burguesia frente neodesenvolvimentista,
coordenada pelo PT, contra o avano global do capital estrangeiro e a
retrao do investimento estatal propostos pela frente neoliberal, liderada pelo PSDB. De acordo com Armando Boito, a frente neodesenvolvimentista liderada pela grande burguesia interna, que depende
do mercado interno e de suporte estatal para concorrer em mercados
externos, articulando tambm camadas populares como baixa classe
mdia, operariado, campesinato e trabalhadores da massa marginal.
Essa frao burguesa atraiu o PT na dcada de 1990 para sua crtica
moderada ao neoliberalismo, levando-o a abandonar o reforo do capitalismo de Estado, que era sua bandeira alm da construo de um
Estado de bem-estar social. Para Boito, o inimigo a frente neoliberal
formada pelo grande capital financeiro internacional, a frao burguesa brasileira perfeitamente integrada e subordinada a esse capital,
setores dos grandes proprietrios de terra e a alta classe mdia, principalmente aquela alocada no setor privado, mas, tambm, no setor
pblico (Boito, 2012a, p. 4). A distino interessante, desde que
admita que a poltica monetria no oponha as duas frentes sempre,
como veremos. E, principalmente, que no equacione o PT aos governos federais liderados pelo PT, principalmente o de Lula: mais do
que o partido, os governos do PT incorporaram interesses do grande
capital financeiro internacional e, mesmo, das fraes rentistas influentes no Banco Central (Singer, 2012; Bastos, 2012a).
Na segunda heresia, tambm contra a prtica da frente neoliberal durante o governo FHC, o governo Lula restaurou o papel ati-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

vo dos bancos pblicos para execuo de polticas de desenvolvimento produtivo e expanso do mercado interno. O BNDES deixou de
apoiar consrcios privados e fundos de penso em programas de privatizao, acelerando a expanso do crdito para investimentos em nova
capacidade produtiva e para a formao de conglomerados nacionais
capazes de competir com os grandes grupos multinacionais. Os bancos pblicos comerciais, BB e Caixa, expandiram o crdito para agricultura (comercial e familiar), construo civil e pequenas e mdias
empresas, alm de apoiarem os programas de crdito consignado que
elevaram substancialmente o crdito para consumo no Brasil, contribuindo para a grande expanso do mercado interno (Marcolino &
Carneiro, 2010; Jayme Jr & Crocco, 2010; Ipea, 2011).
Terceiro, o crescimento do mercado interno de massas foi
apoiado pela poltica salarial, trabalhista e social que, respectivamente: 1) elevou o salrio-mnimo real em 70% entre 2004 e 2014,
com impacto no mercado de trabalho e nas penses e aposentadorias do sistema de seguridade, 2) fortaleceu sindicatos e exigiu a formalizao do emprego, com salrios e direitos melhores, includo o
seguro desemprego, 3) ampliou o conjunto de transferncias sociais,
notadamente o Bolsa Famlia e o bnus salarial, e recuperou o gasto
na oferta de servios pblicos (Castro, 2012; Barbosa, 2013; Pochmann, 2013, 2014).
Tudo isso provocou o inverso do que as reformas neoliberais
provocavam no mundo inteiro: a ampliao da participao dos assalariados no conjunto da renda gerada, com grande ampliao do
mercado consumidor de bens durveis, servios e imveis. Esse perfil distributivo teve ntido efeito sobre o estilo de crescimento. Ao
invs de iniciar a expanso estimulada pela fada da credibilidade
da austeridade, o investimento e o consumo privado reagiram, primeiro, expanso das exportaes determinada pela recuperao
mundial e, em seguida, acompanharam a massa salarial, as transferncias sociais e o crdito consignado (Carneiro, 2010; Serrano e
Summa, 2012; Bielschowsky et al., 2014; Medeiros, 2015).
Quando o investimento industrial dava mostrar de se acelerar, a crise financeira de 2008 interrompeu a expanso abruptamen-

247

Austeridade para quem?


248

te, com a contrao imediata do crdito para o comrcio exterior e


uma depreciao cambial brusca que, em seguida, travou o crdito
interbancrio local em razo das incertezas quanto s perdas com a
especulao nos mercados futuros de cmbio (que ameaaram falir,
entre outras, empresas produtivas como a Sadia e a Aracruz). Com
uma reduo moderada do supervit fiscal primrio e das taxas de
juros, o governo brasileiro acompanhou com timidez a curta primavera keynesiana, caracterizada pela expanso internacional, sem
precedentes histricos, do gasto pblico deficitrio e at taxas de juros reais negativas. A retomada asitica, em particular, favoreceu a
Amrica do Sul ao sustentar as exportaes e em particular o preo
das commodities, facilitando a recuperao no Brasil. De fato, as exportaes para a China foram as nicas que continuaram crescendo
em 2009 (chegando taxa de 8% para o conjunto de Amrica Latina e Caribe), e as que mais cresceram em 2010. O cenrio mundial
que favorecera o crescimento da economia brasileira, contudo, foi
radicalmente transformado.

A Grande Recesso e seus efeitos na


diviso internacional do trabalho
Vimos que, na dcada de 1980, iniciou-se o processo de mutao da distribuio geogrfica das atividades industriais e do comrcio intra-firma, liderado pelos centros de deciso das matrizes
dos grandes grupos multinacionais e influenciado por Estados que
realizaram polticas cambiais e industriais fortemente orientadas
para a competitividade internacional. Segundo Akys (2005), Sarti
& Hiratuka (2010), Steinfeld (2010) e Nolan (2012), os contornos
da nova diviso resultaram da interao contraditria entre corporaes com centros de comando sediados na Trade, e estratgias
de Estados nacionais, nos centros e nas periferias. Enquanto Estados Unidos, Japo e Unio Europeia concentraram os centros de
comando, financiamento, pesquisa e desenvolvimento das corporaes multinacionais, essas mantiveram em particular as atividades produtivas mais intensivas em tecnologia e de montagem final
complexa nos pases sede, transferindo atividades mais intensivas

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

em trabalho e insumos, especialmente, para redes na periferia regional (Mxico e Amrica Central, Leste Europeu, Sudeste Asitico).
Alguns pases asiticos, como Coria do Sul, Taiwan e, em parte, ndia, alm de participarem com empresas subcontratadas em tecnologias e servios qualificados, conseguiram se inserir no topo das cadeias de valor, com empresas integradoras de sistemas fortemente
apoiadas pelos Estados, ou mesmo como sede de centros de controle regional de filiais (Cingapura); j os gansos asiticos receberam
o outsourcing de atividades mais intensivas em trabalho e insumos,
tornando-se plataformas de exportao com pouco valor agregado.
A China um caso parte: combinou as trs estratgias asiticas,
iniciando com atividades intensivas em mo de obra e caminhando
gradualmente em direo a elos de maior valor agregado com grande interveno estatal, seja atravs da negociao com filiais (exigncia poltica de fornecedores locais, transferncia de tecnologias e
joint-ventures), seja capacitando financeira e tecnologicamente empresas estatais e privadas nacionais.
No Brasil, a estratgia neoliberal da dcada de 1990 foi realizar uma abertura comercial unilateral (sem contrapartidas) com
apreciao cambial, sem polticas industriais e comerciais relevantes
a no ser na indstria automobilstica. O resultado foi uma estratgia de ajuste da empresa industrial que envolveu ampliar a dependncia tecnolgica, refletida na importao de bens de capital
e insumos intensivos em tecnologia, visando atender sobretudo ao
mercado local e regional, sem reflexo significativo nas exportaes
para os mercados de origem das corporaes multinacionais. A dependncia tecnolgica e a abertura comercial, por sua vez, tornaram a prpria produo para o mercado interno e regional bastante
vulnervel mudana das estratgias de localizao da produo da
corporao multinacional e/ou de variaes da competitividade internacional. Com isso, no h garantia que os nveis de produo e
os investimentos na indstria de transformao reajam, sempre, linearmente s variaes da demanda interna no Brasil e na Amrica
do Sul, uma vez que a capacidade ociosa relevante para a corporao
multinacional no apenas aquela localizada nas filiais lderes no

249

Austeridade para quem?


250

Brasil, e que a empresa nacional, com a exceo da Embraer ou da


Petrobrs, no integradora de sistemas global.
Dada essa forma de integrao das filiais estrangeiras e empresas nacionais nas cadeias globais de valor, no possvel entender a
estagnao da produo industrial no Brasil quase no mesmo nvel
de 2008, a despeito da expanso da demanda interna de bens industriais at 2014, sem entender o acirramento da rivalidade por mercados depois da crise global.
importante fazer uma breve digresso a respeito de como
diferentes escolas de pensamento econmico enxergam a relao entre recesses e concorrncia internacional. A hiptese de que crises
do capitalismo tendem a acirrar a competio internacional e at
agudizar rivalidades militares sempre foi um tema clssico do marxismo, desde Lenin e Luxemburgo passando por Sweezy e Mandel at, mais recentemente, Arrighi (1994), Gowan (1999), Harvey
(2003), Callinicos (2009) e Serfati (2014). Na tradio do liberalismo econmico, por sua vez, a proposta e a realidade de integrao
econmica internacional trariam benefcios como a melhor alocao de recursos e at mesmo a paz mundial. Afinal, o sistema internacional baseado na livre concorrncia limitaria a concentrao
de poder econmico e, ao mesmo tempo, aumentaria os prejuzos
econmicos da deciso de ir guerra, demovendo governantes controlados democraticamente de faz-las. Logo, guerras remanescentes
resultariam de atavismos pr-capitalistas nacionais, enquanto crises
econmicas seriam o resultado de polticas econmicas equivocadas
originadas localmente, sem determinantes oriundos do sistema de
interaes internacionais ou de problemas inerentes ao prprio sistema capitalista (Bastos, 2001, 2007; Medeiros, 2010a).
No incio do sculo XX, os clssicos do marxismo, contudo, foram acompanhados por pelo menos um intelectual liberal influente (John Hobson) ao afirmarem que a concorrncia capitalista,
que j levara centralizao do poder econmico em torno a grandes empresas oligopolistas que dominavam os mercados nacionais,
tendia a confundir-se cada vez mais com a concorrncia entre Estados para dividir o mundo em territrios coloniais, protetorados e

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

zonas de influncia informal. Ao invs de garantir a paz como imaginado pelos liberais, o capital monopolista exigia condies polticas propcias para a expanso do investimento externo e era apoiado
diretamente por Estados que corriam para criar essas condies antes de outros Estados. Isso se acirraria no apenas porque o crescimento das empresas as levariam a investir no exterior cada vez mais,
mas porque o desenvolvimento desigual do capitalismo faria que
pases que chegaram tarde disputa territorial (como Alemanha,
Itlia e Japo) pressionariam o status quo para obter uma rediviso
da geografia do poder adequada sua nova posio na hierarquia
do poder econmico, em uma dinmica que levaria guerra entre
1914 e 1945.
Ao contrrio da hiptese de rivalidade imperialista, Karl
Kautsky levantou a hiptese de que a interdependncia econmica
crescente poderia levar emergncia de um superimperialismo que
unificasse os interesses contraditrios das grandes potncias perante
as regies subordinadas ou pelo menos impedisse que as potncias
entrassem em guerra umas com as outras. O perodo ps-Segunda
Guerra parece vindicar essa possibilidade. Desde os planos para a reconstituio da ordem internacional ps-guerra, a nova hegemonia
estadunidense procurou criar instituies multilaterais e regionais
nas quais, sob sua coordenao, os pases capitalistas desenvolvidos
negociavam suas diferenas pacificamente e enfrentavam em conjunto as ameaas ao status quo representadas pelo avano do comunismo e do nacionalismo do Terceiro-Mundo. Dada a primazia do
poder dos EUA sobre o conjunto de seus aliados e as novas formas
de coordenao da concorrncia internacional no Ocidente, a hiptese de superimperialismo voltou tona recentemente, agora sob a
gide de uma nica superpotncia imperial (Panitch & Gindin,
2004; 2012). No possvel descartar guerras futuras entre potncias nucleares nem negar o aprofundamento das intervenes militares sobre naes menos poderosas ps-Guerra Fria, mas verdade
que, em um contexto de interdependncia econmica e dissuaso
nuclear mtua, a disputa de mercados entre as grandes potncias
tende a assumir formas mais pacficas do que aquelas que levaram

251

Austeridade para quem?


252

s duas guerras mundiais: proteo comercial, acordos comerciais


preferenciais, apoio estatal ao desenvolvimento tecnolgico (customizado para empresas especficas ou oferecido sistemicamente) e a
desvalorizao cambial competitiva (Gowan, 2005; Brenner, 2009;
Mazzucato, 2013).
Qual a posio de Keynes? digno de nota que ele trouxe a
discusso do sistema monetrio internacional para perto da questo
da concorrncia internacional. No ltimo captulo da Teoria Geral, Keynes alegou que o sistema monetrio do Padro Ouro induzia os pases ao mercantilismo, sobretudo durante uma recesso
internacional, uma vez que inviabilizava a execuo de polticas macroeconmicas que sustentassem o crescimento do mercado interno. Segundo ele, a natureza internacional e compulsria das flutuaes cclicas e o constrangimento das polticas cambiais, monetrias
e fiscais imposto pela adeso ao Padro Ouro e pelo domnio
das ideias dos economistas liberais mortos sobre os polticos austeros vivos fariam das polticas de proteo do mercado interno e
conquista de mercados externos as nicas polticas disponveis para
amortecer o impacto domstico dos ciclos e crises internacionais
(Keynes, 1936, cap.23).
Antes disso, logo depois de conferncia de Versalhes, Keynes
alegou que as restries externas ao crescimento da Alemanha e
das demais economias foradas a pagar reparaes abusivas teriam
efeitos sistmicos sobre o crescimento do continente europeu como
um todo, alm de prejudicar a paz a longo prazo (Keynes, 1919). J
durante as conferncias bilaterais com os EUA durante a Segunda
Guerra Mundial, para evitar as desvalorizaes cambiais competitivas que, no entre-guerras, buscavam exportar uma recesso de um
pas para outro de maneira mais pacfica e prvia conquista imperialista de mercados externos, Keynes props um novo sistema monetrio internacional. Neste sistema, no apenas a taxa de cmbio
seria fixa (embora passvel de modificao a mdio prazo), mas os
pases superavitrios seriam induzidos a expandir sua economia para
aumentar suas importaes, enquanto os pases deficitrios teriam
facilidades para financiar seus dficits sem precisar recorrer a ajustes

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

recessivos que subtraam demanda da economia mundial. Assim,


mudanas na poltica macroeconmica garantiriam na prtica o que
a flexibilidade de preos faria, idealmente, em um sistema baseado
na flutuao da poltica monetria em resposta a variaes de reservas cambiais, com a vantagem de resolver desequilbrios internacionais sem provocar recesses nacionais nem reduzir o potencial de
crescimento da economia mundial (Keynes, 1980).
Na ausncia de um sistema como esse, ou mesmo de um sistema com taxas de cmbio fixas mas reajustveis e apoiado por mecanismos pblicos de financiamento externo (como se imaginara em
Bretton Woods), desequilbrios internacionais agudizados por recesses induzem manipulaes da taxa de cmbio e outras polticas
mercantilistas que exportam a recesso para os parceiros comerciais
(Bastos, 1996a). A Grande Recesso ilustra o ponto. Alm de provocar uma contrao brusca da produo, a crise global foi seguida
por uma recuperao aqum da tendncia histrica, o que resulta em
uma frustrao da expectativa de ocupao da capacidade produtiva
que levara realizao de investimentos antes da crise. Em outras palavras, a quebra da tendncia histrica da demanda implicou aumento da capacidade ociosa no planejada em vrios ramos da indstria
de transformao. Na Europa e no Japo, por exemplo, a produo
industrial ainda no recuperou o nvel de 2008, e s o fez nos EUA
no incio de 2013. Isso coloca presso sobre a rentabilidade dos investimentos industriais, que respondida por um esforo de ganhar
parcelas do mercado internacional recorrendo, pelo menos em parte,
guerra de preos. Essa guerra pode ocorrer em qualquer desacelerao cclica, mas foi agravada durante a Grande Recesso pela prpria
magnitude do tombo da demanda efetiva e, particularmente: 1) pelo
esforo exportador asitico e 2) pela mudana das taxas de cmbio induzidas pelas taxas de juros prximas de zero na Trade (EUA, Europa
e Japo), isto , a chamada guerra cambial.
verdade que ocorreu um aumento do protecionismo contra
importaes depois da crise, mas o esforo de ampliar exportaes
para contribuir para a sada da crise foi mais importante e acelerou
o processo de transformao da diviso internacional dos ramos da

253

Austeridade para quem?


254

indstria de transformao trazido pela emergncia da China como


centro da fbrica asitica.
Na sia industrial, a crise dos pases desenvolvidos resultou
em crescimento lento das exportaes para esses que so seus principais mercados externos. Duas consequncias resultaram disso.
Primeiro, os grandes exportadores asiticos passaram a depender
mais de seu mercado interno ou do mercado regional para sustentar o crescimento, com grande crescimento do gasto em infraestrutura (local e regional), do crdito para consumo e da taxa de
salrios, ainda que menos que a produtividade (Hong, 2012; FMI,
2014; Lim, 2014; Cintra & Pinto, 2015). Segundo, passaram a
buscar novos mercados, uma vez que a capacidade instalada para
exportaes no pode ser ocupada a mdio prazo pelo crescimento
da demanda interna e que h mercados contestveis internacionalmente, principalmente na Amrica do Sul (como previsto em
Carneiro, 2010, e Bastos, 2010a). Com isso, a sia em desenvolvimento foi a nica regio em que a produo industrial cresceu
mais do que 15% depois da crise global, chegando a praticamente
dobrar at 2014, de maneira a acelerar o processo de transformao na diviso internacional do trabalho iniciado na dcada de
1980 (Hiratuka, 2015).
Nos pases desenvolvidos, as exportaes foram vistas como
um meio para sair da crise quase imediatamente, o que induziu o
alargamento dos fruns de cooperao internacional (o G-20), em
busca de polticas anticclicas coordenadas em escala mais ampla
que o G-8. Ao mesmo tempo, os pases controladores do FMI foraram uma modificao de 180 graus no tipo de recomendao de
poltica feita aos pases subdesenvolvidos diante de crises cambiais,
orientando-os reduo agressiva de taxas de juros e iniciativas fiscais anticclicas (a despeito das convices prvias do economista-chefe do FMI, Olivier Blanchard, um dos patronos do modelo de
equilibro geral dinmico estocstico que alegava que pequenas
mudanas na taxa de juros eram suficientes para reproduzir a grande moderao da instabilidade econmica trazida pelas reformas
neoliberais). Para apoiar as exportaes dos pases desenvolvidos,

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

claro que a desvalorizao cambial ajudaria, o que explica tambm a


presso da poltica externa de EUA e Europa para que os pases em
desenvolvimento acumulassem menos reservas cambiais, apreciassem o cmbio e contassem mais com o mercado interno, de modo a
contribuir para a soluo dos desequilbrios dos pases desenvolvidos (Bhalla, 2012; Helleiner, 2014).
Nesse contexto, a mudana da poltica monetria nos pases
desenvolvidos teve impactos profundos nas taxas de cmbio. claro que a generalizao de poltica monetria voltada compra de
ativos financeiros diversos (quantitative easing) na Trade teve por
objetivo impedir o colapso do preo de ativos financeiros comprados por investidores racionais na bolha que estourou em 2008,
mas parece exagerado alegar que seu impacto sobre a competitividade internacional atravs da desvalorizao cambial era uma
consequncia secundria e talvez mesmo no deliberada (como em
Eichengreen, 2013). Afinal, em situao de armadilha da liquidez,
taxas de juros mais baixas sequer animam a demanda interna, mas
podem ajudar as exportaes pelo efeito no mercado cambial. Em
2010, o discurso sobre o Estado da Unio do presidente da principal economia deficitria, Barack Obama, anunciou o plano de
dobrar as exportaes em cinco anos, obviamente no porque precisasse evitar a depreciao do dlar potencialmente trazida pelos
dficits em transaes correntes, mas porque precisava estimular
a produo interna, com raro consenso bipartidrio (TE, 2010a).
Sem esconder o intuito de depreciar o dlar, foi nesse contexto
que o Secretrio do Tesouro, Timothy Geithner, inventou o termo
no apreciao competitiva para criticar os pases que buscam se
proteger da depreciao competitiva do dlar operada pelo Federal
Reserve (Hudson, 2010). No Japo, o governo de Shinzo Abe foi
explcito, no final de 2012, sobre o objetivo de depreciar o iene,
uma vez que a produo industrial ainda era 20% menor do que
em maio de 2008 (subiu s 5% desde ento). Na Europa, como a
produo industrial ainda no recuperou o nvel prvio crise de
2008, a recente desvalorizao do Euro trazida pela converso do
Banco Central Europeu ao mtodo da quantitative easing e pela

255

Austeridade para quem?


256

divergncia de conjuntura em relao aos EUA foi muito bem recebida entre os produtores industriais, uma vez que juros j negativos (zero lower bound) no se mostraram capazes de animar a demanda interna, em tpica situao de armadilha da liquidez, e que
deficits fiscais nacionais so limitados pelas instituies europeias
(Akys, 2014; TE, 2015).
O resultado da expanso da capacidade ociosa no planejada e
do esforo exportador das corporaes da Amrica do Norte, da Europa, do Japo e da sia em desenvolvimento foi modificar a distribuio da produo industrial nas diferentes regies. Em particular,
destruiu a distribuio intercontinental do trabalho que facilitara
a expanso da produo industrial brasileira, antes da crise, para o
prprio mercado interno e para a Amrica do Sul.
As evidncias dessa transformao so 1) a mudana no saldo
comercial brasileiro com as regies de origem das filiais na indstria
de transformao; 2) a reverso do saldo no comrcio intra-firma do
principal ramo da indstria de transformao brasileira, a automobilstica, com o Mxico e com as regies de origem das filiais que
controlam o ramo no Brasil; 3) a perda de espao no mercado sul-americano e no prprio mercado brasileiro para exportaes asiticas
e, principalmente, chinesas.
A mudana no saldo comercial brasileiro com os pases sede
das corporaes multinacionais impressionante. As importaes
brasileiras desde os pases que sediam as matrizes so concentradas em produtos industriais e, como vimos, as filiais que lideram
a indstria de transformao no Brasil costumam importam insumos e bens de capital desde a rede de fornecedores controlados
pela matriz para atender o mercado nacional e o continental com
operaes de montagem industrial. Como a produo industrial
no Brasil praticamente estagnou desde 2008 (depois da queda em
2009 e da recuperao em 2010), o aumento das importaes brasileiras no pode ter se concentrado em insumos e bens de capital
complementares produo local, mas sim em produtos finais e
em bens de produo que ampliam a substituio das cadeias locais por importados.

Unio Amrica Mercosul Mercosul


Coreia
Ano EUA
Argentina China do Sul Mxico
Europeia do Sul
- 5
- 4
2000 290 833 245 -631 -56 -605 -136 -856 958
2001 1.303 78
990 -286 -635 -1.196 573 -837 1.175
2002 5.090 2.141 -136 -2.127 -2.293 -2.397 966 -214 1.765
2003 7.158 5.806 2.516 332 -919 -102 2.385 144 2.214
2004
8.742 8.754 6.444 3.815 2.544 1.821 1.730 -300
3.254
2005
9.873 8.888 10.503 6.660 4.692 3.689 1.480 -430 3.231
2006 9.867 10.918 11.787 7.992 5.018 3.686 411 -1.143 3.147
2007
6.341 13.824 13.388 10.106 5.728 4.012 -1.872 -1.344 2.281
2008
1.795 10.403 14.224 11.414 6.803 4.347 -3.521 -2.279 1.155
2009
-4.430
4.950 7.893 5.750 2.721 1.503 5.092
-2.160
-107
2010
-7.737 4.172 11.257 9.002 5.981 4.087 5.190 -4.661
-143
2011 -8.165 6.708 14.355 11.802 8.476 5.802 11.523 -5.403 -1.171
2012
-5.661
1.386 9.644 7.608 3.549 1.553 6.976
-4.597
-2.071
2013 -11.350 -2.975 9.224 9.083 5.414 3.152 8.722 -4.771 -1.564
2014 -7.979 -4.669 6.900 6.607 3.149,16 138 3.271 -4.694 -1.693
Elaborao prpria.
Fonte: MDIC. Mercosul 5: inclui Venezuela.

Tabela 3 - Brasil: Variao do saldo comercial com regies e pases selecionados


(2007 vs. 2014) (US$ milhes)

Unio Amrica Mercosul Mercosul


Coreia
Ano EUA
Argentina China
Europeia do Sul
- 5
- 4
do Sul Mxico
2007
-14.321
-18.494 -6.488 -3.500 -2.580 -3.875 5.143 -3.349 -3.974
2014
Elaborao prpria.
Fonte: MDIC. Mercosul 5: inclui Venezuela.

Duas evidncias de que h preferncia e/ou presso poltica


para utilizar capacidade ociosa de outros elos da cadeia produtiva
comandada pelas corporaes multinacionais so, primeiro, a insatisfao dos pases desenvolvidos com programas protecionistas brasileiros que so acompanhados da oferta de subsdios pblicos para
filiais estrangeiras, desde que elas se comprometam a ampliar investimentos no pas. Dada a importncia de filiais europeias na indstria automobilstica no Brasil, o caso mais explcito a consulta feita

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Tabela 2 - Brasil: Saldo comercial com regies e pases selecionados (US$


milhes)

257

Austeridade para quem?


258

pela Unio Europeia sobre a adequao do programa Inovar-Auto


s regras da Organizao Mundial do Comrcio. Este programa oferece incentivos fiscais para montadoras que melhorem a eficincia
energtica dos automveis e aumentem o valor agregado substituindo importaes. Em meio virtual estagnao da produo industrial nos pases desenvolvidos, qualquer iniciativa do governo brasileiro que influencie o comrcio intra-firma e exija criao local de
capacidade produtiva redundante mundialmente tende a gerar insatisfao nas matrizes que controlam cadeias de valor crescentemente
internacionalizadas (Lima, 2015).
Segundo, a mudana do saldo comercial brasileiro com o
Mxico, particularmente no ramo automobilstico, e o apoio das
filiais localizadas no Brasil ao fim da proteo em relao s importaes oriundas do Mxico. Como se sabe, o Mxico usado como
plataforma de montagem e exportao de produtos industriais, geralmente com baixo valor agregado nas cadeias de valor comandadas pelas corporaes multinacionais. Os dois pases celebraram
um Acordo de Complementao Econmica n 55 (ACE-55), que
estipulou quotas de importao mtuas para bens do setor automotivo em 2002. O Brasil teve supervits at 2008, quando comearam a se inverter rapidamente. Isso levou o governo brasileiro
a renegociar o acordo em 2012, limitando inicialmente e, a cada
ano, aumentando um pouco o valor possvel do saldo bilateral
(Gassler, 2012). As cotas seriam eliminadas e o comrcio bilateral
seria inteiramente liberado em maro de 2015. O governo brasileiro procurou renovar o regime de cotas este ano, e a presso contrria do governo mexicano foi apoiada pelas filiais localizadas no
Brasil (representadas pela Anfavea), muito embora o resultado esperado do livre comrcio fosse a substituio lquida de produo
local por importaes oriundas do Mxico. Em nome do interesse
de adensar ao invs de vazar as cadeias de produo no Brasil, e
sob presso dos sindicatos interessados na manuteno do nvel de
emprego, o governo brasileiro insistiu e acabou tendo sucesso na
prorrogao do comrcio administrado at 2019 (Polito, 2015).

Unio Amrica
Coreia
Ano EUA
Argentina China

Europeia do Sul
do Sul Mxico
2006 4.687,1 1.193,5 250,1 191,4 -37,1 -116,9 10,4
2007 3.716,8 539,3 409,2 1,2 -339,5 -182,9 7,3
2008 1.544,3 -219,8 438,6 -108,9 -816,2 -324 -116,9
2009 -2350 -414,1 -16,5 -90,8 -1.057,8 -205,8 -85,4
2010 -3.959,9 -524,5 -834,8 -138,6 -1912,7 -337,5 -215,4
2011 -7052,6 -1.546,1 -1.950,9 -196,5 -2.436,5 -645,9 -761,5
2012 -5.916,7 -2194,9 -1.351,5 -113,7 -1.195,9 -534,3 -181,5
2013 -3.882,6 -1.521,4 -1.695,7 -198,5 -665,4 -416,4 -223,9
2014 -5.399,6 -1.335,9 -1653,1 -243,6 -548,2 -414 -156,2
Elaborao prpria.
Fonte: Anfavea: Anurio da Indstria Automobilstica Brasileira (2015)

Tabela 5 Brasil: Variao do saldo comercial de autoveculos


com regies e pases selecionados (2006 vs. 2014) (US$
milhes)

Unio Amrica
Coreia
Ano EUA
Argentina China

Europeia do Sul
do Sul Mxico
2006-2014 -10.086,7 -2.529,4 -1.903,2 -435 -511,1 -297,1 -166,6
Elaborao prpria.
Fonte: Anfavea: Anurio da Indstria Automobilstica Brasileira (2015)

Finalmente, alm de perder parcela de mercado para exportaes oriundas dos pases sede das matrizes ou de filiais sediadas
no Mxico, a produo industrial brasileira perdeu participao
para as exportaes asiticas no prprio mercado brasileiro e no
continental, ampliando o dficit comercial em bens manufaturados. Salvo engano, faltam estudos para identificar a propriedade do
capital das empresas exportadoras para a Amrica do Sul, mas no
improvvel que esteja ocorrendo uma ampliao tanto do comrcio entre filiais (no sentido da sia para a Amrica do Sul) quanto das exportaes de firmas asiticas. No primeiro caso, h uma
substituio direta dos fluxos comerciais comandados por filiais
estrangeiras localizadas na Amrica do Sul. Independentemente da
propriedade do capital das empresas exportadoras, as exportaes
chinesas vm crescendo mais do que a mdia para o mercado bra-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Tabela 4 - Brasil: Saldo comercial de autoveculos com regies


e pases selecionados (US$ milhes)

259

Austeridade para quem?

sileiro e regional (Bastos, 2012b; Mdolo & Hiratuka, 2012; Pereira, 2014; Medeiros & Cintra, 2015).

260

A poltica econmica do governo Dilma Rousseff


O impacto da expanso da capacidade ociosa no planejada
e do esforo exportador das corporaes da Amrica do Norte, da
Europa, do Japo e da sia em desenvolvimento acelerou transformaes na geografia da indstria mundial. A posio do setor no
Brasil foi fortemente deteriorada porque a dependncia tecnolgica
e a propriedade estrangeira das empresas lderes dos principais ramos da indstria de transformao tornam o setor muito vulnervel
mudana das estratgias de localizao da produo da corporao
multinacional e/ou de variaes da competitividade internacional.
Depois da reestruturao produtiva (a especializao regressiva) e
das reformas comerciais da dcada de 1990, nem os nveis de produo nem os investimentos na indstria de transformao reagem
linearmente s variaes da demanda interna no Brasil e na Amrica
do Sul: a demanda interna pode aumentar mas vazar com facilidade para importaes. A Grande Recesso agravou o problema estrutural e simplesmente destruiu a distribuio intercontinental do
trabalho que facilitara a expanso da produo industrial brasileira,
antes da crise, para o prprio mercado interno e para a Amrica do
Sul. O fato de que a moeda brasileira foi a que mais se apreciou nos
mercados de cmbio nos dez anos at 2012 ou nos cinco anos depois de 2007, graas ao diferencial de taxas de juros oferecido pelo
Banco Central do Brasil, deve ter contribudo para isso, mas a transformao em curso na diviso intercontinental do trabalho parece
ter determinantes estruturais que no podem ser revertidos meramente com mudanas na taxa de cmbio ou com a recuperao do
crescimento do mercado interno brasileiro.
No tenho elementos para saber se o governo Dilma antecipava o mpeto do acirramento da concorrncia internacional e o
crescimento resultante das importaes sobre o crescimento industrial brasileiro. Seja como for, uma pesquisa financiada pelo IPEA
alertava em 2010 e 2011 para o carter estrutural e profundo das

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

transformaes em curso na diviso internacional do trabalho, sugerindo iniciativas tambm profundas de defesa comercial, poltica
industrial e negociao com as corporaes multinacionais para assegurar o espao para o desenvolvimento industrial no Brasil, e no
apenas o aumento da proteo efetiva atravs da depreciao cambial (Bastos, 2010a, 2012a, 2012b).
De todo modo, um debate pblico e de bastidores foi travado
em 2009 e 2011 a respeito do curso prefervel de ao depois da recuperao iniciada em 2009, envolvendo os campos que se auto-intitularam novo-desenvolvimentistas e social-desenvolvimentistas,
que tinham grande interlocuo com membros do governo, exceto
do Banco Central. Buscando descrever as posies em disputa com
termos que aludissem aos grupos sociais que as posies representavam e interpelavam, chamei os dois campos de desenvolvimentismo exportador do setor privado e desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado (Bastos, 2012a). Ambos davam importncia indstria de transformao e tinham grande interlocuo
com membros do governo, exceto do Banco Central. O governo
Dilma Rousseff conferiu mais importncia indstria de transformao do que o governo Lula, mas qual a influncia dos campos
citados sobre as polticas de governo?
Antes de responder, preciso rejeitar tradies de anlise que
exageram o papel das ideologias econmicas e que, ao mesmo tempo, tomam o Estado capitalista como um objeto unitrio e internamente coerente. Ao contrrio, possvel partir de conceitos de
Nicos Poulantzas (1968, 1978), para quem a correlao das foras
polticas e sociais se expressa na prpria materialidade do Estado,
nas mltiplas arenas dos trs poderes, alm das polticas de governo
e nas ideologias mobilizadas para influenci-las.
Como bom marxista, Poulantzas no rejeita a importncia
das ideologias e sua propaganda para interpelar interesses e ajudar
a constituir a prpria identidade de grupos sociais amplos, mobilizando a conscincia do grupo social perante outros e movimentando para a luta poltica. Ele rejeita sim concepes idealistas que
separam ideias e interesses sociais e que exageram a autonomia do

261

Austeridade para quem?


262

Estado, ao considerarem que uma elite ideologicamente orientada


poderia comandar um Estado feito demiurgo da sociedade, capaz de
transformar a realidade de acordo com sua viso clarividente, sem
resistncias e restries. Essa concepo teria dois problemas centrais: 1) partiria de uma concepo errnea da autonomia do Estado; 2) no articularia as ideologias e os discursos polticos com contextos concretos e com as correlaes de foras que buscam influenciar por meio de interpelaes e decises, ideologicamente orientadas ou legitimadas.
A autonomia do Estado no capitalismo no absoluta, mas
relativa. Em um primeiro sentido, a autonomia relativa do Estado
significa que, em uma sociedade capitalista, h uma diferenciao
jurdica e institucional entre Estado e economia que no existia em
outras formaes sociais. No significa a ausncia de vnculos ou a
separao entre a esfera administrativa e poltica, de um lado, e a
economia e a sociedade, de outro, e sim que a esfera poltica ganha
uma autonomia antes inexistente. Nas formaes pr-capitalistas, o
poder poltico era patrimnio privativo de classes ou estamentos dominantes que as capacitavam para extrao violenta de excedentes
dos produtores e para garantia da dominao. O privilgio patrimonialista de recorrer sistematicamente violncia ou sua ameaa para
extrair excedentes era normalmente hereditrio: Max Weber (1972)
afirma que os tipos de Estados se diferenciam pelo fato de os detentores do poder serem ou no proprietrios dos meios administrativos; havendo essa propriedade, pode ser de tipo patriarcal, em que
o patriarca comanda diretamente escravos e dependentes pessoais,
ou estamental, em que os meios administrativos esto sob poder de
uma aristocracia autnoma que divide com o senhor a dominao. No Estado burgus, por sua vez, existe diferenciao jurdica e
institucional uma vez que no h privilgio hereditrio, estamental
ou de classe para a ocupao dos cargos burocrticos de Estado, que
por sua vez regulado por uma ordem jurdica que trata os cidados
como formalmente iguais perante a lei e limita a arbitrariedade de
governo a no ser em situao de exceo (Pasukanis, 1924; Poulantzas, 1968).

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Um segundo sentido da autonomia relativa do Estado que


ele no apenas um instrumento para atender aos interesses imediatos de uma nica ou vrias fraes da burguesia, mas procura
assegurar a reproduo da dominao burguesa de modo que, com
frequncia, as vontades de capitalistas especficos ou mesmo de fraes inteirais so frustradas. O Estado no se confronta com um
nico interesse capitalista e frequentemente arbitra conflitos entre
capitalistas. Para Poulantzas, os principais conflitos que influenciam
as polticas de Estado ocorrem, afora crises revolucionrias, no interior de um certo bloco no poder, ou seja, de um conjunto contraditrio de classes e fraes de classes proprietrias representadas
no Estado e unidas pelo interesse de preservar a dominao sobre
os produtores diretos, mas fragmentadas e hierarquizadas de acordo
com a preponderncia relativa na satisfao de interesses econmicos particulares.
Neste sentido, a diferenciao jurdica e institucional entre
Estado e economia no quer dizer separao: os grupos sociais participam por meio de representantes polticos e ideolgicos no embate em torno s polticas de Estado, e este por sua vez se envolve na
gesto da economia, conflitos sociais e outras esferas da vida social.
Ao faz-lo, os ocupantes do Estado dispem de recursos de poder e
capacitaes para agir sobre o sistema como um todo que no esto
disposio do setor privado, e s vezes nem sequer de seu horizonte de preocupao.
No que tange expanso econmica, por exemplo, a poltica
econmica e o embate em torno delas - pode influenciar no modo
de sada das crises do sistema de modo que capitalistas especficos
ou mesmo a burguesia enquanto classe - no podem fazer. Enquanto crises cclicas rotineiras tendem a no colocar em questo as vias
de expanso tradicionais lideradas por fronteiras de investimento
consolidadas e seus efeitos de encadeamento, crises mais profundas
se caracterizam exatamente pelo esgotamento de modos de expanso e pela disputa a respeito das maneiras de sair da crise e de reconstituir o crescimento econmico, em bases que no respeitam necessariamente os caminhos tradicionais (Boyer, 1986; Gourevitch,

263

Austeridade para quem?


264

1986). claro que, mantida a dominao capitalista, o rumo que a


expanso tomar no sujeito a possibilidades infinitas, mas a um
conjunto de opes preparadas e abertas pelo modo de desenvolvimento em crise. O resultado dos conflitos envolve alguma incerteza,
embora alguns grupos capitalistas estejam mais bem posicionados,
com recursos de poder econmico, poltico e ideolgico, para propor formas de sada da crise na qual a expanso de seus interesses e
seus investimentos possa ser apresentada como condio de incorporao dos interesses de outros grupos (Jessop, 1983). o papel
dos intelectuais orgnicos apresentar propostas que racionalizam e
atendam aos interesses centrais dos grupos sociais que representam.
Ademais, para Poulantzas, como em Gramsci, as polticas de
Estado tambm expressam, em alguma medida, os interesses de camadas dominadas, uma vez que concesses materiais e simblicas
so alcanadas como resultado de lutas populares e so necessrias
para subordinar essas lutas a compromissos que preservem a ordem
social. Tudo isso confere autonomia aos governos em relao a interesses especficos de uma nica frao da burguesia ou mesmo das
diversas fraes da burguesia, mas tambm restringe essa autonomia
ao inseri-la na correlao de foras que se estabelece entre as classes
e fraes de classes e que atravessa, conflitivamente, os prprios aparelhos de Estado.
No caso do Poder Executivo, a existncia de conflitos de interesses, mesmo quando se possa identificar uma estratgia clara de
composio e hierarquizao de interesses, torna quase invivel que
a poltica econmica seja a expresso perfeita de uma nica viso
ideolgica. Uma vez que as foras sociais e polticas lutam para influenciar as polticas de Estado, e mobilizam ideologias nessa luta,
so mais os interesses dessas foras do que propriamente as ideologias que se expressam nas polticas de Estado. Ou melhor, as ideologias se expressam sempre mediadas pelos interesses dos grupos que
as mobilizam na luta, nunca pairam no ar. s vezes, as aes polticas so inspiradas por ideologias e vises de mundo coerentes; s
vezes apenas manipulam argumentos ideolgicos para racionalizar
interesses; s vezes h alguma combinao de ambos. O que acon-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

tece em cada conjuntura deve ser objeto de anlise e se resolve na


pesquisa particular e no em leis tericas gerais.
A efetivao do poder em decises concretas sempre envolve
mediao de interesses e arbitragem de conflitos, hierarquizando-os
de forma que incorpora em diferentes graus alguns dos interesses
dos grupos em luta. E uma vez que as polticas de Estado expressam
muitas vezes o compromisso entre grupos com interesses divergentes, no expressam necessariamente ideologias coerentes e puras.
Nesse processo de mediao e arbitragem, as ideologias perdem o
papel simples de inspirador das aes do governo, na medida que
sua mobilizao atende ao objetivo de interpelar grupos e legitimar
aes para influenciar a prpria correlao de foras que constrange
a autonomia do Estado. Se a autonomia do Estado est sempre enraizada em lutas sociais e polticas em um contexto histrico particular, tambm est enraizada a ideologia mobilizada tanto nas decises de Estado quanto nas resistncias, aes e discursos que buscam
influenciar seu contedo e/ou sua eficcia. Quando uma crise manifesta a ineficcia de uma linha de poltica econmica, os conflitos
quanto sua conduo tendem a ampliar-se, o que pode levar o governo a atender a solicitaes contraditrias de forma errtica, pelo
menos at que a situao de crise seja superada com o alcance de um
novo padro de estabilidade e at que os conflitos sejam atenuados.
Em geral, os interesses articulados pelos governos tendem a
se vincular a diferentes arenas e aparelhos do Estado, e a mobilizar
diferentes ideologias orientadoras e legitimadoras das polticas implementadas, assim como nas crticas a outras polticas. No Brasil
de Lula, por exemplo, difcil negar que a poltica monetria e o
aprofundamento da liberalizao financeira expressaram o poder do
capital bancrio e de tcnicos neoliberais, enquanto o retorno do
planejamento setorial e o reforo da poltica social manifestaram
a influncia de grupos sociais e polticos que mobilizam diferentes concepes de desenvolvimento econmico e social (Morais &
Saad, 2011; Bastos, 2012a).
Feito o esclarecimento para evitar a superestimao do papel
das ideias, quais as propostas de novo-desenvolvimentistas e social-

265

Austeridade para quem?


266

-desenvolvimentistas e quais grupos sociais suas posies representavam? Ainda que essas propostas no se traduzissem nas aes de
um Estado demiurgo e unitrio, importante entender as opes
disposio do governo para avaliar suas escolhas efetivas e o modo
como estas equilibraram interesses divergentes.
O novo-desenvolvimentismo defende um estilo de desenvolvimento capitalista puxado pelas exportaes industriais e liderado por Luiz Carlos Bresser-Pereira e Yoshiaki Nakano, aos quais se
aproxima Delfim Neto nas questes de poltica macroeconmica.
Apesar de no ter sido encampado pelo PSDB, a proposta novo-desenvolvimentista tem alguma proximidade com o neoliberalismo dominante no governo FHC. Isso se manifesta em seu repdio
proteo comercial e a um modelo de crescimento baseado na expanso do mercado interno; a nveis elevados de impostos e gastos
pblicos, presumindo a maior eficincia do gasto privado; e na escassa relevncia conferida interveno estatal indireta na forma de
polticas industriais ativas, ou direta na forma de empresas e bancos
pblicos. De fato, parte-se do pressuposto de que as empresas privadas nacionais so plenamente capazes de concorrer nos mercados e
ramos internacionais mais dinmicos, sem apoio estatal direto a no
ser na forma de realizao de polticas macroeconmicas adequadas,
particularmente taxa de cmbio competitiva.
Nessa viso, a principal tarefa da poltica econmica seria evitar a tendncia apreciao da taxa de cmbio trazida pela elevao
dos preos das exportaes de commodities bsicas e pela abundncia de financiamento externo. Essa taxa de cmbio deveria ser
competitiva no apenas para o equilbrio de transaes correntes
(uma vez que esse equilbrio poderia ser alcanado, ao menos temporariamente, pelo boom de preos de commodities bsicas), mas
tambm para o equilbrio industrial, ou seja, para a capacidade de
diversificao da indstria em direo aos ramos tecnologicamente
mais avanados.
As demais polticas macroeconmicas deveriam ser geridas
para evitar a apreciao cambial e assegurar a competitividade internacional da indstria local. Taxas de juros elevadas deveriam ser

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

evitadas para no atrair capitais externos em busca de diferenciais


internacionais de juros que apreciariam o cmbio. Juros elevados
so explicados, porm, menos por causa do conservadorismo do
Banco Central e/ou por sua captura por interesses rentistas do que
pela escassez de poupana e pela inflao, explicados esses, por sua
vez, pelo dficit pblico e pela elevao de salrios acima da produtividade do trabalho. Segundo essa explicao, muito prxima do
novo consenso macroeconmico de natureza neoclssica, o dficit
pblico pressionaria poupanas escassas, determinaria a elevao de
taxas de juros, atrairia poupana externa, apreciaria a taxa de cmbio, geraria dficits de transaes correntes, reduziria investimentos
sob presso da concorrncia externa, e, assim, reduziria novamente
a poupana interna, repondo o crculo vicioso. Salrios tambm no
poderiam ser elevados acima da produtividade sob pena de pressionar a inflao, reduzir poupanas pblicas e privadas e pressionar os
custos industriais, apreciando o cmbio real antes mesmo da ocorrncia de uma apreciao nominal da taxa de cmbio induzida pela
elevao anti-inflacionria da taxa de juros. Assim, gasto pblico,
salrios, juros e taxa de cmbio deveriam ser orientados para assegurar a competitividade externa da indstria mais do que estimular o
crescimento de um mercado interno atendido por empresas pouco
protegidas internacionalmente.
A viso Social-Desenvolvimentista, por sua vez, tem vinculaes partidrias com o Partido dos Trabalhadores (PT), tendo se
constitudo em torno ao grupo dos economistas do PT na dcada
de 1990, com participao direta na redao dos programas partidrios nas eleies presidenciais. A principal diferena em relao aos
neoclssicos e aos novo-desenvolvimentistas que se tem uma viso
crtica da globalizao neoliberal e da insero estrutural da economia brasileira nela, desde a dcada de 1990. Considera-se que a estrutura produtiva, a capacitao tecnolgica e o potencial de centralizao financeira da economia brasileira so caracterizados por um
atraso relativo de ordem estrutural, ou seja, que no pode ser corrigido com polticas macroeconmicas e preos relativos adequados,
particularmente uma relao taxa de cmbio/salrios competitiva

267

Austeridade para quem?


268

ou juros baixos. No se considera que seja principalmente a relao


cmbio/custos salariais, financeiros e tributrios que determine a
especializao produtiva, o perfil de comrcio exterior e a incapacidade das empresas locais de puxarem um crescimento puxado pelas
exportaes industriais. Determinantes histrico-estruturais como
o controle dos ramos lderes da indstria de transformao por filiais estrangeiras, o atraso organizacional, tecnolgico e financeiro
das empresas nacionais, a excessiva concentrao da propriedade e
da renda e vrios limites coordenao estatal explicam o retardo
brasileiro. Por isso, se defende um perfil de interveno estatal mais
estruturante, que no se reduz poltica macroeconmica e conta com polticas setoriais e mesmo empresas estatais e encomendas
governamentais, alm de polticas para induzir a transferncia de
tecnologias por parte das corporaes multinacionais. Tampouco se
considera que a presso para uma distribuio de renda menos concentrada seja um obstculo para o crescimento pela tica dos custos de produo, uma vez que a expanso do mercado interno , de
modo histrico-estrutural, a principal fonte de demanda para a economia brasileira. Alm disso, a reduo da desigualdade um fim
em si mesmo, sendo exatamente isso que caracteriza uma posio
poltica esquerda, ao contrrio dos diferentes tipos de desenvolvimentismo que caracterizaram a histria brasileira (Fonseca, 2014).
No programa econmico do PT em 2002, os temas principais da corrente social-desenvolvimentista foram: 1) formao de
um mercado interno de massas por meio da redistribuio de renda
para as camadas menos favorecidas da populao, atravs do apoio
s lutas salariais dos trabalhadores, elevao do salrio-mnimo e
salrios indiretos vinculados a polticas sociais e construo de
infraestrutura social; 2) reindustrializao, aproveitando o impulso
oferecido pela expanso do mercado interno de massas e por polticas setoriais verticais orientadas para internalizar atividades na
ponta tecnolgica. De acordo com o programa, as duas linhas de
ao se reforariam, uma vez que a ampliao do mercado de massas induziria elevao dos investimentos industriais que, apoiados
por polticas industriais, ampliariam a produtividade e os salrios,

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

alm de reduzir a vulnerabilidade externa por meio da elevao de


exportaes e substituio de importaes manufatureiras. claro
que a segunda parte do programa no foi implementada no governo
Lula, por causa do compromisso poltico que evitou a reverso de
instituies neoliberais e determinou aprofundamento da abertura
financeira e comercial com apreciao cambial e a resistncia a influenciar mais diretamente a transferncia de tecnologias por parte
das corporaes multinacionais (Bastos, 2012a). Contudo, parecia
possvel politicamente e necessrio economicamente avanar nela
depois da crise global de 2008, embora os desafios de coordenao
e implementao fossem enormes e, certamente, mais difceis que a
opo de mudar preos relativos com instrumentos de poltica macroeconmica.
Em 2010, um conjunto de economistas vinculados historicamente ao PT e ao social-desenvolvimentismo alertava para o esgotamento previsvel do dinamismo do consumo de bens durveis e
dos investimentos induzidos para atend-lo, por dois motivos. Primeiro, porque os bens durveis acessveis s novas camadas sociais
incorporadas ao mercado de consumo de massas tm um valor alto
em relao renda mdia do trabalho e eram financiados com dvidas de parcelamento a mdio e longo prazo, o que posterga novas
decises de compra. Segundo, porque os investimentos induzidos
tm descontinuidades tcnicas de escala produtiva que implicam
ampla criao de capacidade ociosa, o que posterga novas decises
de investimento. Uma vez que o auge deveria ocorreria em 2010,
a economia necessariamente entraria em um descenso cclico caso
novas frentes de investimento no sucedessem, em tempo, o esgotamento do ciclo de consumo de bens durveis. Essa previso se
mostrou basicamente correta: a desacelerao do consumo de bens
durveis teve importncia na reduo do crescimento do PIB no
governo Dilma, de maneira que a oferta de desoneraes tributrias
para o consumo teve efeitos decrescentes sobre a demanda. Alguns
planos de investimento na indstria de transformao foram concludos (particularmente na automobilstica), mas a desacelerao
da demanda e o aumento de importaes determinou a estagnao

269

Austeridade para quem?


270

da produo industrial e dos nveis de utilizao da capacidade ociosa, portanto a moderao de novas decises de investimento.
A proposta que emanava do diagnstico de desacelerao do
dinamismo do consumo de massas era que seria necessrio reorientar o estilo de desenvolvimento para explorar mais outras frentes de
expanso que vinham se fortalecendo desde o segundo mandato de
Lula. De modo sumrio, a primeira frente era a infraestrutura econmica e social, fundamental no apenas para eliminar gargalos de
oferta na logstica bsica, mas para ampliar a oferta de bens de consumo pblico e coletivo, para alm do consumo individualizador
caracterstico dos bens durveis. A segunda frente era a explorao
de recursos naturais, particularmente no setor de petrleo e gs. A
terceira era o estmulo ao setor nacional de maquinas e equipamentos para atender aos investimentos nas outras frentes. Com efeito,
em todas as frentes, considerava-se essencial ampliar os efeitos de
encadeamento, incentivando o investimento privado a montante e
jusante das cadeias produtivas, tanto para reduzir a vulnerabilidade externa quanto, principalmente, para capturar internamente o
transbordamento de estmulos para novos investimentos e para a capacitao tecnolgica. Isso valia at para o adensamento de cadeias
nos ramos de bens durveis, particularmente a automobilstica e a
eletrnica de consumo, o que ia em sentido contrrio da dinmica
poderosa de esvaziamento das cadeias locais determinada pela forma
de integrao subordinada da indstria de transformao brasileira
na globalizao produtiva, desde a dcada de 1990 (Bielschowsky
& Souza, 2010; Carneiro, 2010a, 2010b; Erber, 2010; Pochmann,
2010a, 2010b; Cardoso, 2011; Cardoso & Gimenez, 2011).
Dada a escala, interdependncia e complexidade dos investimentos envolvidos, a implementao das novas frentes propostas exigiria aprofundar a interveno estatal. De fato, a participao do Estado para colaborar na montagem e fiscalizar o desenho dos projetos,
mobilizar investidores, investir diretamente e cooperar no financiamento mudaria de qualidade e magnitude, se comparado ao ciclo de
consumo de durveis. Isso envolveria aprofundar o processo de reaparelhamento administrativo e financeiro do Estado representado pelo

A prpria ativao de um crculo virtuoso entre redistribuio de renda e


expanso do mercado interno de massas pressiona os estrangulamentos da
estrutura produtiva e logstica e, dadas as descontinuidades de escala de
oferta, exige a expanso dos investimentos adiante da demanda corrente.
Com isso, surgem presses sobre o oramento fiscal que concorrem com
novas solicitaes redistributivas sobre o gasto social. Essa concorrncia
pequena nos estgios iniciais de expanso do investimento pblico (e dos
subsdios ao investimento privado), mas tende a agravar-se com o tempo.
Diante de tal concorrncia, parece irrealista supor que, em uma economia
capitalista, o critrio do benefcio social orientar sempre as decises de poltica econmica. Mesmo dentro dos governos petistas, parece haver grupos
mais favorveis do que outros elevao dos salrios diretos e indiretos a
um ritmo superior ao crescimento do gasto pblico ou do PIB... O equilbrio de poder entre os grupos no interior da corrente distributiva pode variar, inclusive, em razo dos diferentes desafios colocados pela conjuntura.
inegvel, por exemplo, que haja um conjunto vasto de polticas orientadas para a elevao do investimento e alguma moderao do ritmo de expanso do gasto social e dos aumentos salariais no governo Dilma... Uma
coisa no se harmoniza facilmente com a outra: algum duvida de que, a
curto prazo, operaes de capitalizao dos bancos pblicos, ou ampliaes
dos subsdios a investidores privados, possam opor-se a elevaes do gasto
social? (Bastos, 2012a, pp. 795-796).

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e pela retomada do


investimento das empresas estatais. O problema poltico que a materializao das frentes dependeria de centralizao de recursos e coordenao mais profunda do que a poltica salarial, as transferncias sociais, a presso para formalizao de contratos de trabalho e o apoio
s inovaes financeiras (principalmente crdito consignado) que sustentaram o crdito ao consumidor; ou da mudana de preos relativos (taxa de cmbio/custos) que caracteriza a proposta exportadora
do novo-desenvolvimentismo. Por isso, as exigncias de recursos para
financiamento de investimentos poderiam at enfrentar resistncia de
grupos polticos e tcnicos comprometidos com o lado social do
social-desenvolvimentismo. Como argumentei em Bastos (2012a):

271

Austeridade para quem?


272

claro que a concorrncia sobre a alocao de recursos pblicos pode ser mitigada se a acelerao do crescimento ampliar o bolo.
De todo modo, o obstculo poltico ex-ante ao aumento da regulao e do investimento pblico e/ou da carga tributria no trivial
e pode se manifestar inclusive na poltica de proteo do fornecedor local de bens de produo: afinal, proteger o fornecedor local
implica elevao de custos em empresas nos ramos usurios que, de
acordo com a racionalidade microeconmica a curto prazo, transferiam encomendas para o exterior se mais baratas fossem. Dadas as
resistncias polticas, uma linha de menor resistncia ampliao
dos investimentos pblicos seria aumentar subsdios para estimular
investimentos e ampliar concesses de infraestrutura ao setor privado; e mudar os preos relativos com a expectativa de induzir exportaes e substituio de importaes industriais. De fato, alm de
novas rodadas de desonerao tributria para estimular o consumo
de durveis, ntida a nfase conferida no governo Dilma mudana de preos relativos (taxa de cmbio/custos) e s concesses, o que
ajuda a explicar a desacelerao do investimento pblico em relao
ao segundo mandato de Lula.
As concesses eram advogadas pelo primeiro ministro da Casa
Civil do governo Dilma, Antnio Palocci, tendo presumidamente
outras vantagens em relao ao investimento pblico alm de menores resistncia poltica e necessidade de centralizao de recursos.
Ao invs de pressionar a dvida pblica a curto prazo como fazem
subsdios e investimentos pblicos (com o impacto na dvida diluindo-se a mdio prazo se a poltica anticclica e a consolidao de
novas frentes de expanso tiverem sucesso ao sustentar taxas de crescimento), as concesses teriam a vantagem de gerarem receitas fiscais no-recorrentes que, desde a privatizao das estatais na dcada
de 1990, so usadas para compensar parcialmente os custos fiscais
da poltica monetria ultraconservadora praticada no Brasil. Em linha com a interpretao do novo consenso macroeconmico e dos
novo-desenvolvimentistas sobre o processo inflacionrio, a substituio do investimento pblico pela poupana privada supostamente permitiria controlar a inflao, reduzir taxas de juros e rever-

***
A poltica econmica de Dilma expressou uma composio
complexa de interesses e ideologias, mas esteve centrada nos incentivos ao investimento privado. No que tange s polticas sociais,
embora com alguma desacelerao de ritmo, no parece ter havido
ruptura significativa com os interesses atendidos no governo Lula,
de modo que podemos nos concentrar na discusso da poltica econmica.
Seu objetivo central foi, depois de um ensaio ortodoxo inicial anti-inflacionrio, estimular o investimento privado sem perder
o controle da inflao. Assim, depois do agravamento da crise europeia, vigorou a chamada nova matriz econmica (NME) entre
o final de 2011 e primeiro trimestre de 2013. A NME afrouxou o
controle ortodoxo sobre a poltica monetria e cambial: a reduo
de juros combinada com regras limitadoras dos ganhos com o diferencial internacional de juros e com a apreciao cambial propiciaram a depreciao cambial que era considerada fundamental para
um estilo de desenvolvimento puxado pelo investimento privado.
A ideia era que uma nova combinao de juros menores e taxa de
cmbio maior estimularia o setor privado, colocado no centro da
estratgia de crescimento. Para reforar a NME no incentivo ao investimento, um conjunto de isenes fiscais e subsdios creditcios
favoreceu os ramos de bens comercializveis, enquanto concesses
pblicas aumentariam a presena de investidores privados na infraestrutura. Como a inflao deixaria de contar com a apreciao
cambial, passou a contar com isenes tributrias e controle de preos administrados que, ademais, poderiam reduzir o custo Brasil e
melhorar a competitividade das empresas locais. Em 2013, veremos
que o Banco Central abandonou a NME, mas o governo buscou
aumentar desoneraes tributrias para compensar o aumento da
taxa de juros e manter os incentivos ao investimento privado. Como

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

ter a tendncia de apreciao cambial. Uma ressalva possvel que,


onde o bem pblico fosse gratuito, a concesso privada aumenta o
custo das empresas usurias e pode, inclusive, pressionar a inflao.

273

Austeridade para quem?


274

resultado das desoneraes e da desacelerao cclica da arrecadao


tributria, o resultado fiscal piorou ainda que o investimento pblico tenha perdido importncia em relao ao segundo governo Lula.
No possvel afirmar que o governo tenha passado a priorizar o crescimento puxado pelas exportaes industriais proposto
pelos novo-desenvolvimentistas. Pelo contrrio, o problema central
era manter o crescimento do mercado interno e evitar o vazamento
para as importaes por meio de algumas iniciativas de defesa comercial e, principalmente, atravs da correo da taxa de cmbio
e outras iniciativas de reduo de custos empresariais. Neste sentido, embora a combinao de poltica monetria, cambial e fiscal
executada se aproximasse mais daquela considerada necessria pelos novo-desenvolvimentistas para liberar o investimento privado,
pouco provvel que a equipe econmica tenha se deixado levar pela
iluso de reorientar o crescimento da economia brasileira para as
exportaes, sobretudo considerando o cenrio de baixo crescimento e grande concorrncia industrial gerado pela crise global. Quando criticava a guerra cambial, o ministro Guido Mantega estava
mais interessado em defender o mercado interno do que dominar
o mercado externo. A mesma nfase parecia orientar as demandas
da FIESP (por exemplo no documento Por um Brasil Com Juros
Baixos: Mais Produo e Emprego de outubro de 2011), embora os
economistas novo-desenvolvimentistas prximos a ela priorizassem
as exportaes, tendo em vista o plano de imitar o modelo de crescimento dos pases exportadores asiticos.
Qual o resultado da NME? Ela no teve sucesso para reverter
a desacelerao cclica, embora possa t-la moderado. A produo e
o investimento do ramo de bens de consumo durveis entraram em
fase de desacelerao cclica, mas novas frentes de expanso no foram suficientes para compens-la: a despeito da depreciao cambial,
as exportaes no reagiram, continuando dependentes da demanda
e dos preos mundiais, porque h um perfil de especializao que no
pode ser mudado a mdio prazo, porque a concorrncia internacional
se aprofundou depois da crise financeira global e talvez porque a depreciao cambial no tenha compensado, em alguns ramos, o dficit

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

de competitividade. As importaes continuaram a crescer a ponto


que o aumento da demanda de bens industriais no levou ao aumento da produo local em relao ao nvel anterior crise de 2008.
As concesses ao setor privado aumentaram muito na construo da
infraestrutura, embora no no ritmo imaginado pelo governo. Inversamente, ao contrrio do que se poderia esperar de um governo da
me do PAC, o investimento pblico caiu fortemente no primeiro
ano de governo e, em 2014, no recuperou a proporo do PIB que
tinha em 2010, a despeito da desacelerao do crescimento do PIB.
O ritmo de crescimento do salrio-mnimo desacelerou junto com o
PIB, enquanto o impacto da elevao de salrios na estrutura de custos foi mitigado pela desonerao da folha salarial. Em suma, o deslocamento de nfase para o incentivo ao investimento privado no foi
suficiente para evitar a desacelerao cclica da economia, que ganhou
fora no segundo semestre de 2014.
Como evoluiu a poltica econmica do governo Dilma? A prioridade inicial do novo governo foi combater as presses inflacionrias
oriundas da expanso de 2010. Para isso, recorreu s propostas cujo
campeo era o ex-ministro Delfim Neto, em linha com o novo consenso macroeconmico e com a interpretao novo-desenvolvimentista da inflao brasileira: usar a poltica fiscal para contribuir para a
moderao inflacionria, elevando o supervit primrio em cerca de
1% do PIB e cortando o investimento pblico em 12% reais em 2011
(Mello & Chilliato-Leite, 2011). Embora a teoria fosse que a contribuio da poltica fiscal permitiria reduzir as taxas de juros assim que
a inflao cedesse, a poltica monetria manteve at julho de 2011 o
ritmo de elevao de taxa de juros iniciado em maro de 2010 e acelerado em dezembro, no final do governo Lula. Isso preservou a tendncia de apreciao cambial em contexto internacional de taxas de juros
negativas nos pases desenvolvidos, ainda que medidas macroprudenciais limitassem a elevao de juros considerada necessria pelo BC
para moderar a inflao. De todo modo, a elevao de juros estava em
linha com a interpretao ortodoxa do regime de metas de inflao e
seu efeito sobre a desacelerao do crdito era ainda mais reforado
pelos limites quantitativos institudos. Ou seja, a desacelerao cclica

275

Austeridade para quem?


276

foi claramente reforada pela conduo ortodoxa simultnea de toda


a poltica macroeconmica: elevao de juros, controles macroprudenciais, cmbio apreciado e elevao da meta de supervit primrio.
Em setembro de 2011, contudo, o BC iniciou ciclo de reduo das taxas de juros. Dada a desacelerao que j se verificava e os
sinais de crise internacional oriundos dos EUA e da Europa, a reduo de juros era plenamente justificada pelo prprio regime de metas de inflao e no precisava ser explicada por outro motivo. De
todo modo, a postura fiscal s foi revertida em 2012, de maneira
que o regime de poltica macroeconmico continuava em linha com
o novo consenso macroeconmico, a despeito da racionalizao
da NME. A nfase no investimento privado ficou mais clara quando, para compensar o impacto negativo sobre o crescimento trazido
pela contrao do investimento pblico, foram iniciados estudos
para a transferncia da responsabilidade pela execuo de obras de
infraestrutura para o setor privado, superando a resistncia histrica de Lula e do Partido dos Trabalhadores ao tema. Em agosto de
2012, o Programa de Investimento em Logstica foi anunciado, mas
com um volume de projetos insuficiente para reverter a desacelerao cclica na qual a economia entrou no final de 2010 e que foi
agravada pela contrao fiscal e monetria de 2011 (Serrano e Summa, 2012). Ou seja, em um primeiro momento a postura do governo quanto poltica fiscal e mobilizao de poupana privada
para os investimentos atendeu s propostas novo-desenvolvimentistas, embora a poltica monetria mantivesse trajetria de elevao
tipicamente ortodoxa, e a continuidade do PAC2, apesar dos cortes
anunciados em 2011, sinalizasse para a preservao da influncia social-desenvolvimentista. De todo modo, no parece resultar de uma
inteno que o investimento pblico no chegasse a recuperar, no
final de 2014, a participao no PIB alcanada no final do governo
Lula: embora o programa de concesses implicasse alguma desacelerao do investimento pblico ao substitui-lo por projetos privados,
bastante provvel que problemas de execuo de projetos, inclusive resultantes de boas intenes como controle da corrupo e normas ambientais, tenham atrasado investimentos.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Ao longo de 2011, ganhou ainda mais fora, no governo, o


diagnstico que o uso e abuso da poltica cambial para controlar a
inflao provocara um dano colateral na indstria de transformao,
levando a dficits insustentveis do balano de pagamentos que poderiam implicar, como em 1999, um grande choque inflacionrio
quando a taxa de cmbio fosse corrigida. No possvel saber a extenso da influncia que, na consolidao dessa viso, tiveram conselheiros informais do Ministro da Fazenda, de perfil terico to diferente
como Delfim Neto, Luiz Gonzaga Belluzzo, Luiz Carlos Bresser-Pereira e Yoshiaki Nakano. De todo modo, dado o diagnstico, era preciso 1) evitar apreciao cambial ulterior e 2) monitorar o processo de
correo da taxa de cmbio quando ele se iniciasse em razo dos desequilbrios acumulados, sem deix-lo inteiramente para o mercado, de
modo a evitar um overshooting no mercado cambial, ou seja, impedir
que uma espiral especulativa de depreciao do Real se instaurasse. O
desafio no era s controlar a inflao sem usar a arma tradicional da
apreciao cambial, mas controlar o impacto inflacionrio da prpria
correo cambial (Barbosa, 2013a, b).
A primeira iniciativa para evitar apreciao ulterior da taxa de
cmbio foi a regulao da especulao cambial nos mercados futuros e a elevao de impostos sobre entrada de capitais de curto prazo que reduziram o diferencial internacional de juros. O problema
mudou de figura, contudo, quando o BC antecipou o impacto da
crise europeia e resolveu reverter o ciclo de alta das taxas de juros. A
reduo foi iniciada em setembro de 2011 e concluda em outubro
de 2012, levando a SELIC de 12,5% a.a. para 7,25%, onde ficou
at abril de 2013. Isso reduziu ainda mais o diferencial internacional
de taxas de juros e a atrao de recursos para aplicaes em ttulos
pblicos no Brasil. Depois de oscilar em R$ 1,50-1,60/US$ entre
maio e julho de 2011, a desvalorizao do cmbio comercial do Real
comeou em agosto, at que a faixa de oscilao se estabilizasse em
R$ 2,00-2,10 entre maio de 2012 e maio de 2013. Embora a taxa
de cmbio no fosse fixada pelo governo, a conjuno entre reduo
do diferencial de juros e novas regulaes do mercado cambial moveu o mix cmbio-juros no sentido pretendido pela NME.

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Austeridade para quem?


278

Uma nova rodada de depreciao cambial ocorreu em maio


de 2013, diante dos rumores de mudana da poltica monetria nos
EUA. Esses rumores, a elevao da inflao e a presso do mercado
financeiro, como veremos, colocaram presso para que o BC abandonasse a poltica monetria que favorecera a depreciao cambial
pretendida pelo governo. Afinal, os problemas agora eram 1) o evitar que a desvalorizao cambial sasse de controle e 2) limitar sua
transmisso para a inflao. Para o primeiro problema, a resposta
do BC foi iniciar novo ciclo de elevao de juros em abril de 2013
e oferecer swap cambial a partir de agosto de 2013, o equivalente
venda de dlares no mercado futuro, limitando o impacto da demanda de dlares sobre a taxa cambial corrente.
Para o segundo problema, a resposta contou com a poltica fiscal como poltica anti-inflacionria, mas no mais em linha com a interpretao do novo consenso, talvez porque a inflao experimentada fosse sobretudo de custos e no, dada a desacelerao cclica, de
demanda excessiva. De fato, o governo decidiu ampliar a oferta de
subsdios tributrios e creditcios, alm de subsdios implcitos na poltica de alguns preos administrados, como derivados de petrleo.
Ademais, aproveitou a concluso dos contratos de concesso de energia eltrica para negociar a reduo da taxa de retorno de investimentos amortizados para concessionrias que preferissem permanecer no
negcio, deixando em aberto a opo de realizar novo leilo concorrencial ao fim dos contratos vigentes caso as concessionrias monopolistas no aceitassem a reduo dos preos de energia eltrica.
Alm de mitigar o impacto inflacionrio da depreciao cambial, parecia existir a ideia que a oferta de subsdios tributrios e
creditcios e a reduo de preos administrados ajudaria a recuperar
a competitividade industrial que a apreciao cambial e o fortalecimento da fbrica asitica deprimira. Isso evidente no Plano Brasil Maior, anunciado em agosto de 2011, que reforaria os objetivos
da Nova Matriz Econmica. Ou seja, o custo de conter o impacto
inflacionrio da depreciao cambial e de reforar a competitividade privada foi trazido para as contas pblicas, assim como o lanamento de ttulos indexados em dlar e os juros elevados, no governo

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

FHC, internalizavam no oramento fiscal os custos de controle da


inflao e de salvaguarda da estabilidade financeira privada.
Embora a elevao de subsdios diretos e indiretos tivesse aspectos defensivos e representasse, tambm, uma poltica anticclica
diante do choque representado pela crise europeia e pelo impasse
quanto elevao do limite do endividamento pblico dos EUA,
o governo parecia ter confiana nas mudanas de preos relativos:
juros mais baixos, correo cambial gradual, isenes tributrias e
subsdios teriam o condo de sustentar o investimento privado nos
ramos de bens comercializveis, enquanto as concesses estimulariam o investimento privado em infraestrutura. Desse modo, o investimento privado assumiria o protagonismo na sustentao do
crescimento, em conjunto com os investimentos do PAC 2 e das
empresas estatais, principalmente da Petrobras no Pr-Sal.
De fato, o conjunto de alteraes de preos relativos era significativo: desoneraes tributrias e previdencirias, reduzindo o
custo de bens de capital e de contratao de mo-de-obra; crdito
subsidiado dos bancos pblicos; reduo da taxa SELIC; incio da
correo da taxa de cmbio; incentivos fiscais para o lanamento de
debntures de longo prazo; barateamento de preos administrados
de insumos essenciais. Estas alteraes, alis, eram objeto explcito de demandas das associaes representativas dos industriais, em
conjunto com sindicatos trabalhistas, naquilo que foi batizado de
movimento Por um Brasil Com Juros Baixos: Mais Produo e
Emprego desde outubro de 2011 (Fiesp, 2011).
Ainda assim, a produo industrial permaneceu praticamente
estagnada no nvel de 2008, enquanto o coeficiente de importaes
aumentou. Ou seja, a mudana de preos relativos pode ter aumentado margens de lucro (ou, pelo menos, mitigado a presso sobre
as margens em virtude do encarecimento de insumos importados),
mas claramente no teve sucesso em induzir, em termos agregados,
a produo e o investimento privado na indstria de transformao.
Por que?
No que tange indstria de transformao, o decisivo parece
ser a estagnao da produo em razo da desacelerao cclica da

279

Austeridade para quem?


280

demanda e do aumento do coeficiente importado, o que manteve


estvel o nvel de utilizao da capacidade ociosa a despeito do aumento (em ritmo mais lento) da demanda interna. Veremos que
as margens de lucro caram em razo da presso concorrencial sobre preos finais e da elevao de custos, principalmente daqueles
no associados produo. luz da grande concorrncia com importaes, difcil comprovar que um boicote poltico coordenado
explique a resistncia ao investimento das empresas industriais no
Brasil (Miterhof, 2013; Singer, 2013; Rugitsky, 2015). Pelo menos para a indstria de transformao, a hiptese de boicote precisa
de mais sustentao emprica, pois no parece convincente. Afinal,
dada a existncia de nveis estveis de capacidade ociosa em razo
da estagnao da produo, o inverso mais provvel: as empresas
s investiriam caso no estivessem boicotando, mas apoiando politicamente o governo petista apesar da irracionalidade econmica do
investimento. Ademais, o investimento no principal ramo industrial, a automobilstica, reagiu ao crescimento do mercado interno
e ao Programa Inovar-Auto, mas a prpria ampliao da capacidade
ociosa adia novos investimentos, sem que qualquer tipo de boicote
esteja em questo.
O argumento do boicote ou, pelo menos, do conflito em torno
da rentabilidade do investimento, contudo, parece ter mais validade
para concesses pblicas cuja rentabilidade e prazo de amortizao
arbitrado pelo governo, sendo racional para a empresa esperar para negociar melhor antes de fechar qualquer contrato ou mesmo, como no
caso da licitao de portos, recorrer a processos judiciais e interveno
parlamentar para mudar os termos propostos pelo governo. Esse tipo
de resistncia deve ter se tornado mais provvel depois de junho de
2013, quando a perda de popularidade do governo e a expectativa de
novos protestos durante a Copa do Mundo aumentavam a possibilidade de vitria eleitoral da oposio, podendo levar presidncia um
partido, o PSDB, que se mostrou muito menos resistente existncia
de lucros extraordinrios quando administrou programas federais de
privatizao ou concesso de servios pblicos na dcada de 1990, ou
como continuou fazendo em governos estaduais.

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

O que est fora de dvida que os bancos se colocaram na


oposio poltica ao governo, tendo em vista a reduo da SELIC e a
presso feita pelo governo para forar os bancos comerciais a reduzir
margens. De todo modo, o boicote de emprstimos no era vivel porque os bancos pblicos avanariam nas parcelas de mercado
dos bancos comerciais. De fato, o governo Dilma no s abusou de
pronunciamentos que pareciam querer jogar a populao contra os
bancos comerciais ou cortar o elo poltico entre o capital bancrio e
outras fraes da burguesia, mas recorreu a uma poltica agressiva de
ocupao de mercado por bancos pblicos que lideraram a reduo
de juros nos emprstimos pessoal e empresarial. No improvvel
que o objetivo do renascimento da retrica varguista era cortar elos
entre rentistas e sua base de massa, parcelas do subproletariado e da
classe mdia temerosas com a inflao, mostrando o benefcio dos
juros baixos e a possibilidade de sua convivncia com inflao baixa.
Objetivos econmicos eram reduzir custos financeiros, estimular investimentos e, desde que a meta de supervit primrio casse, liberar
recursos oramentrios para financiar investimentos pblicos e subsidiar investimentos privados sem desfinanciar a poltica social ou
elevar a relao dvida pblica/PIB (Bastos, 2012a, 2014a).
Assim, embora o capital bancrio tenha se beneficiado com
a bancarizao de grandes contingentes da massa trabalhadora que
ascenderam materialmente no governo Lula, difcil negar que ele
se alinhou com a frente neoliberal no ataque ao governo Dilma e
na defesa do regime de metas de inflao com juros altos e metas de
supervit primrio correspondentes (Bastos, 2014a). Os economistas ligados ao sistema financeiro e parte dos economistas neoliberais
na academia reagiram retrica de Dilma com o argumento que a
reduo da SELIC e a expanso dos bancos pblicos no eram justificados pelo regime de metas de inflao, muito embora o BCB
tivesse acertado na previso de reduo da inflao em 2011 e antecipado a crise europeia muito melhor que os economistas de mercado. Em seguida, criticaram a reverso da austeridade fiscal feita pelo
governo em 2012, reverso que, alis, foi tmida, sem comunicao
adequada de seus objetivos, e incapaz de conter a avalanche de im-

281

Austeridade para quem?


282

portaes e a desacelerao cclica (Paula et al., 2013a, 2013b). O


argumento implcito, contrafactual e injustificado da crtica neoliberal que, se o governo no revertesse moderadamente a austeridade monetria e fiscal, mas insistisse nela, o consumo das famlias
e os investimentos privados reagiriam aos juros mais altos e maior
arrecadao lquida de impostos como no reagem em nenhum lugar do mundo: expandindo-se (Bastos, 2014c).
O argumento ortodoxo favorvel ao aumento da taxa de juros
tambm pouco convincente, pois a elevao da inflao no incio
de 2013 resultou de choques de custos e no do sobreaquecimento
da demanda. Circunstancialmente, as presses de custos resultaram
da depreciao cambial, do choque de preos agrcolas e da elevao
dos fretes vinculada, sobretudo, a normas ambientais para caminhes
(Bastos & Rossi, 2013). Uma presso mais estrutural a tendncia
de elevao dos preos de servios intensivos em trabalho, resultando
em uma reverso da tendncia histrica de desvalorizao desse tipo
de trabalho em razo da formalizao do emprego e a elevao do salrio-mnimo, que ainda baliza a escala de remuneraes desses servios. Ademais, dado o grande aumento da demanda de servios e o
fato incontornvel do menor ritmo de crescimento da produtividade
para quase todos os tipos de servios intensivos em trabalho (mais ou
menos qualificados), provvel que uma doena dos custos como
caracterizada por Baumol (1967) tenha se verificado, determinando
uma elevao dos preos desses servios acima da mdia em razo da
transmisso do aumento de salrios dos ramos de maior produtividade para esses ramos. Ceteris paribus, isso produz uma tendncia de
reduo da taxa de crescimento geral da produtividade da economia.
Tal mudana de preos relativos no pode ser confundida com um sobreaquecimento da economia determinado por excesso conjuntural
de demanda que deva ser contido pela elevao de taxas de juros demandada pelos economistas do setor financeiro: um dado estrutural
relacionado ao crescimento necessrio dos salrios do setor de servios
acima da produtividade do setor.
Embora o argumento ortodoxo fosse frgil, a presso dos bancos no era: o BC cedeu a ela e abandonou a NME no segundo tri-

A viso otimista que, uma vez que a eleio acabe, Rousseff sabe que precisa comprometer-se com os mercados e ser mais pragmtica... Nossa viso
atual que, provavelmente, s veremos uma mudana real na poltica econmica em um segundo governo Dilma sob presso substancial do mercado. O modelo para ns exatamente o ciclo de aperto feito pelo BC em
2013, que s alcanou a extenso que teve por causa das presses criadas
pela discusso em torno do tapering do Fed. Chamaramos isso de pragmatismo sob coao (Volpon, 2014).

importante enfatizar que Volpon j teorizou o poder de disciplinamento da poltica econmica que o caos gerado pela especulao financeira pode gerar, sobretudo se o Banco Central operar
para forar mudanas na poltica na mesma direo exigida pelo
mercado. Em livro intitulado A globalizao e a poltica, Volpon
refletiu sobre o leninismo neoliberal do governo FHC, que queria
mudar o Brasil por uma via econmica devido a uma suposta impossibilidade de mudar o pas politicamente. Uma tentativa de reprimir a
poltica em prol de uma viso essencialmente autoritria... um tipo
de leninismo neoliberal, que teria na pessoa de Gustavo Franco seu
maior terico e defensor e, no Banco Central, o lugar do partido
de vanguarda revolucionria. Esse novo leninismo seria, apesar de
suas feies brasileiras, a forma pela qual a nova globalizao estaria se impondo ao redor do mundo (Volpon, 2003, p. 76; itlicos

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

mestre de 2013. Segundo o chefe de pesquisas para Mercados Emergentes das Amricas da Nomura Securities, Tony Volpon, o mercado financeiro teve sucesso ao pressionar o Banco Central, seno
mesmo apoi-lo contra o desejo do governo: o BC no apenas iniciou um novo ciclo de elevao de taxas de juros em abril de 2013,
mas o estendeu graas ao alarme sobre os riscos de depreciao do
Real trazidos pela possibilidade de interrupo do programa de facilitao quantitativa do FED. Em 22 de setembro de 2014, Volpon
admitiu que, diante da perspectiva de reeleio de Dilma Rousseff,
o mercado financeiro agiria de modo coordenado para impor-lhe o
pragmatismo sob coao, como fez em 2013:

283

Austeridade para quem?

do autor). O autor documenta com cuidado, partindo de vasta


tradio marxista, como a ameaa de Lula depois do fracasso de
Collor permitiu que FHC forasse uma transformao da conduta
inflacionria e ineficiente das elites tradicionais, com base em um
duplo movimento que no passava pela poltica, mas pela presso
indireta do mercado financeiro sobre o sistema poltico e econmico, em aplicao tpica da doutrina de choque:
Primeiro, com as privatizaes e a abertura comercial, a fonte de lucro
excedente a ser criado sairia do decadente setor estatal para o moderno,

284

eficiente e bem capitalizado setor privatizado e internacionalizado. Segundo, a troca da fonte de financiamento do Estado da inflao para
o endividamento via mercado e cmbio valorizado, enquanto a situao
fiscal no fosse resolvida, implicaria uma nova disciplina sobre o Estado
via o repositrio de racionalidade que o mercado detm. Essa disciplina
estaria por trs do projeto leninista de transformaes e modernizaes.
O mercado disciplina e torna eficientes o Estado e a sociedade como um
todo. A dvida vira o novo chicote... Por que a opo leninista foi aceita para implantar o projeto de modernizao? Por que FHC no tentou
levar adiante seu projeto pelas vias tradicionais da poltica? Parece que a
resposta foi dada por FHC quando analisou o sucesso do Plano Real. A
ele argumenta sobre a necessidade de um certo caos, um certo desarranjo para poder mudar o sistema. Seria como argumentar que no se pode
realmente enfrentar a elite. Deve-se s agir diretamente quando a elite
estiver to confusa, to perdida, que aceita um projeto de transio que,
no primeiro momento, milita contra seus prprios interesses. Como argumentei, o caos existiu no momento ps-impeachment com a quase certa
eleio de Lula, mas a prpria eleio de FHC rearticulou as mesmas elites dentro de um novo projeto... A partir da, FHC tornou a usar a presso indireta, via mercado, e principalmente o cmbio, para impor o resto
das transformaes sobre a sociedade como um todo... preciso esperar a
maturao de uma crise sistmica que, levando ao caos, torne possvel uma
nova articulao das mesmas elites (idem, p. 145-6; itlicos do autor).

Uma outra ameaa paz do mercado e uma outra necessi-

Perceba que pocas de eleio podem ser vistas como perodos de vazio
institucional mais acentuados, devido troca de comando na poltica eco-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

dade de disciplinamento surgiu com a possibilidade de eleio de


Lula em 2002, que j parecia ao autor devidamente neutralizada
em 2003:

nmica. Dessa maneira, no seria difcil entender por que tais pocas sempre so de maior perigo, especialmente para pases financeiramente vulnerveis... Hoje, no incio do governo Lula, h uma grande perplexidade.
Aquele que foi eleito para mudar as coisas parece estar, ao contrrio, simplesmente continuando as polticas dos adversrios derrotados. Um certo
imobilismo e continusmo parece ter tomado conta da poltica econmica
petista, um neo-neoliberalismo que parece mostrar que, apesar de tudo,
FHC e seus idelogos estavam certos: s h um caminho a traar, uma poltica econmica a seguir. O contedo do novo governo no parece em nada
diferente daquele projetado pela chamada terceira via, onde a racionalidade econmica estaria aliada a programas assistencialistas no campo social.
Essa perplexidade tem explicao... Por bem ou por mal, FHC mudou o
Brasil. J descrevemos como que, em impacto, FHC operou uma mudana
na estrutura da economia e poltica to profunda quanto qualquer outro
presidente na histria moderna do pas. Que a populao tenha democraticamente rejeitado esse modelo no suficiente para mudar as coisas. (idem,
p. 116 e 143-144; itlicos do autor).

Sintetizando o autoritarismo dos mercados da forma mais singela possvel, Volpon afirma que a estratgia do leninismo neoliberal
seria impor, via polticas macroeconmicas, presso para que mecanismos de mercado mais e mais prevalecessem na sociedade, por um
enxugamento e enrijecimento progressivo do Estado, diretamente
via privatizao e indiretamente via endividamento (idem, 2003,
p. 167). inegvel que Volpon, com grande eloquncia, antecipou
parte dos argumentos da crtica esquerdista de Naomi Klein (2008)
doutrina de choque que, por meio de crises financeiras e do endividamento pblico, implica enrijecimento progressivo do Estado
socialdemocrata ou nacionalista, ou seja, mata a besta de fome .

285

Austeridade para quem?


286

Em setembro de 2014, o ex-crtico do leninismo neoliberal


assumiu ter participado da vanguarda na tentativa de reprimir a poltica em prol de uma viso essencialmente autoritria exigida pelos
mercados, no primeiro semestre de 2013: de fato, a velha retrica
neoliberal alarmista foi to onipresente que parece ter contaminado
expectativas inflacionrias, particularmente aquelas registradas na
pesquisa do boletim Focus do Banco Central junto aos analistas de
mercado financeiro que, aparentemente, estavam dedicados arte
do pragmatismo sob coao. At mesmo Fernando Henrique Cardoso, de quem Volpon afirmou ter escrito ser necessrio um certo
caos, um certo desarranjo para poder mudar o sistema, chegou
a explicar os protestos de junho por causa da elevao de preos no
primeiro semestre de 2013 e da expectativa de que se acelerariam
(Lima, 2013). Depois de tamanha admisso pblica de presso externa e disciplinamento do mercado financeiro sobre o BC, no
mnimo curioso que Volpon tenha sido nomeado para a diretoria
de Assuntos Internacionais do Banco Central no segundo governo
Dilma. Em uma passagem comum pela porta giratria entre o Banco Central e o sistema financeiro que regula, o crtico do leninismo
neoliberal em 2003 recorreu mesma estratgia de represso da
poltica em 2013 e 2014, passando a assumir, em 2015, um cargo
de direo no Banco Central, que descrevera como o lugar do partido de vanguarda revolucionria do neoliberalismo, um dos verdadeiros centros tecnocrticos neutros, livres de toda contaminao
poltica, e que portanto dariam a sustentao necessria para impedir esses tipos de resultados patolgicos nos mercados como crises
cambiais, financeiras e fiscais (idem, 2003, p. 168).
Mais curioso que a nomeao de Volpon que, embora a
FIESP tenha apoiado tanto a proliferao de subsdios quanto exigido publicamente a reduo das taxas de juros em 2011, tenha se
colocado em uma posio de inao conivente diante do ataque
dos representantes do capital bancrio poltica de reduo dos juros SELIC do governo federal em 2013. Sem que qualquer frao
relevante do capital defendesse o conflito com o setor financeiro na
definio da poltica monetria, a poltica macroeconmica deixou

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

de ser regida pela NME e passou a atender a solicitaes contraditrias: enquanto o BC buscou restaurar sua credibilidade e do regime de metas de inflao perante o mercado financeiro, o Ministrio da Fazenda procurou manter a lealdade do capital produtivo
ampliando subsdios. Por que o capital produtivo se colocou em
postura passiva perante o ataque contra a poltica de juros baixos
que antes pedira?
Uma hiptese explicativa disso que a financeirizao do capitalismo e a formao de grupos multifuncionais aboliu, para efeitos do posicionamento poltico pelo menos, a distino entre fraes do capital de acordo sua posio funcional no esquema de reproduo do capital, ou seja, bancrio, industrial e comercial. Logo,
no haveria porque o capital industrial apoiar o governo contra o
capital bancrio. difcil negar que a financeirizao diminuiu a nitidez das diferenas entre fraes, sobretudo entre o grande capital,
mas o problema desse tipo de interpretao explicar porque, ento, a FIESP apoiara a reduo da taxa de juros em 2011, algo que
o capital bancrio certamente no fez. Ademais, verdade que boa
parte dos empresrios industriais resolveu se adaptar apreciao
cambial e queda dos preos industriais provocada pelo acirramento da concorrncia global aumentando o coeficiente de insumos importados e, em alguns casos, simplesmente distribuindo produtos
finais, objetos de suas prprias estratgias de subcontratao ou no
(Diegues, 2015; Hiratuka, 2015). Ou seja, alm de rentista, a burguesia industrial tambm cada vez mais compradora. Contudo,
como burguesia interna, ela ainda depende de proteo comercial
e financeira para preservar seu espao nacional e regional de acumulao de capital contra a concorrncia das grandes corporaes multinacionais, no sendo provvel que ela se integre frente neoliberal
a no ser em questes especficas, particularmente a questo salarial
e a regulao trabalhista, como veremos.
Alm disto, a hiptese de indiferenciao poltica dos diferentes segmentos do empresariado brasileiro parece ser refutada
pelas pesquisas de Armando Boito (2012a, 2012b), que mostram
que parte importante da burguesia interna continuou apoiando

287

Austeridade para quem?


288

a frente neodesenvolvimentista contra a frente neoliberal liderada


pelo PSDB. Se Boito estiver certo e no houver total fuso poltica e
administrativa entre diferentes tipos de capital como proposto pela
hiptese de formao de grupos multifuncionais, pode-se cogitar
trs hipteses que no exigem tamanha fuso, mas que admitem
alguns interesses comuns, em certas circunstncias, entre o capital
bancrio e empresas no-financeiras em torno a juros elevados para
ttulos da dvida pblica.
Primeiro, empresas no-bancrias tambm dispem de aplicaes financeiras que, em tese, podem compensar a queda de rentabilidade dos investimentos produtivos, sobretudo sempre que as vendas
caiam quando os juros aumentam. Esta estratgia de diversificao
seguida com eficincia, alis, desde a dcada de 1980, uma vez que
as recesses que deprimem a lucratividade do capital em funes se
correlacionam positivamente com elevaes de juros que valorizam
o capital na forma de quase-moedas financeiras (Belluzzo e Almeida,
2002). Dessa vez, contudo, a estratgia de diversificao no oferecia
segurana porque o ritmo de vendas e a taxa de juros caam junto,
gerando presses simultneas sobre a lucratividade industrial e financeira. Para empresas com saldos ociosos que no encontram oportunidades de investimento produtivo por causa da conjuntura incerta
ou recessiva, no h melhor subsdio pblico do que poder aplic-los
em ttulos da dvida pblica com juros elevados e risco nulo. provvel que nem todas as empresas representadas em uma associao de
classes da indstria, no Brasil, tenham essa facilidade de transitar para
aplicaes no mercado financeiro, mas a existncia de um nmero
importante delas que tendem a ser as maiores , pode limitar ou
mesmo barrar a defesa de juros baixos por parte dos lderes das associaes, sobretudo quando associaes de classe do capital bancrio
ou seus representantes informais estejam lutando abertamente contra
um governo arbitrrio (Bastos, 2014a).
Segundo, parecia haver o interesse de barrar o avano poltico
de uma presidente que cometeu o pecado de politizar e mobilizar
apoio popular, por exemplo em declaraes pblicas no Primeiro de
Maio de 2012 sobre uma questo distributiva essencial para uma

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

frao do capital, que sempre pareceu terreno da neutralidade tcnica: afinal, depois do ataque pblico aos spreads bancrios, quem
seria o prximo a sofrer um ataque arbitrrio do governo? Ou seja,
a solidariedade de classe contra a interveno estatal populista voltada ao macrogerenciamento de margens de lucro setoriais pode
ter tido importncia aqui.
A terceira hiptese que h empresas que no precisam de
juros baixos nos bancos comerciais pois no dependem de emprstimos privados, tendo fundos lquidos ou acesso prioritrio
ao crdito pblico subsidiado. Afinal, melhor do que ter acesso a
subsdios creditcios t-los exatamente quando os juros dos ttulos pblicos oferecem bons ganhos de arbitragem, como parte
do empresariado aprendeu com a ciranda financeira patrocinada
por Mrio Henrique Simonsen nos anos 1970. No h evidncias
disso para a atual conjuntura e, de todo modo, essa possibilidade
de arbitragem no argumento contra a importncia dos bancos
pblicos, mas sim favorvel ao aperto da fiscalizao e exigncia de contrapartidas mais rigorosas para as empresas beneficirias
dos subsdios creditcios.
Representantes da frente neoliberal no Brasil foram alm desse argumento e atacaram o essencial da poltica de crdito subsidiado e outros aspectos da poltica de desenvolvimento produtivo do
governo Dilma, como a preferncia para produtores locais nas encomendas governamentais ou a exigncia de contrapartidas para o
acesso a subsdios e proteo do mercado local. O governo, de fato,
passou a elevar barreiras comerciais e exigncias de contedo nacional como contrapartida de acesso a subsdios fiscais e encomendas estatais, de modo a estimular o investimento direto externo em
substituio de exportaes oriundas de outros elos da rede produtiva das corporaes transnacionais. Essa poltica foi executada, por
exemplo, nas cadeias produtivas de petrleo e gs, equipamentos
militares, automobilstica e, em menor escala, eletrnica de consumo, comunicao e material hospitalar.
Qual a base poltica e social da crtica neoliberal poltica econmica do governo? No topo, alm da quase totalidade do capital

289

Austeridade para quem?


290

bancrio pelo menos no governo Dilma, o neoliberalismo o programa do conjunto de scios minoritrios que se subordinam aos grandes grupos econmicos com escala global, como acionistas de empresas com participao estrangeira, como fornecedores menores de bens
e servios, em especial financeiros, e, quando possvel, como parceiros
de leiles de privatizao ou concesso pblica. por isso que central ao programa neoliberal o tema da integrao nas cadeias globais
de valor, no por meio de polticas industriais e comerciais ativas, mas
facilitando transaes atravs de acordos bilaterais OMC-plus que
criam um ambiente de negcios adequado, ou seja, que avanam
no processo de normatizao e disciplinamento da poltica econmica
nacional e abrem novas esferas de atuao para o capital estrangeiro.
A meta prioritria, na conjuntura atual, mudar a obrigatoriedade de
participao da Petrobrs nos campos do Pr-Sal, o regime de partilha
e as exigncias de contedo local na cadeia de valor. Quase to importante conter o avano do crdito dos bancos pblicos e, no que
menos provvel a curto prazo, reduzir as exigncias de direcionamento do crdito bancrio e transferir para o mercado financeiro a gesto
dos fundos compulsrios disposio dos bancos pblicos.
A burguesia associada e seus representantes ideolgicos e polticos tambm so contrrios influncia excessiva dos sindicatos de trabalhadores na definio da poltica salarial e trabalhista
do governo. Nesta questo, embora a burguesia interna dependa
do mercado interno e tenha se favorecido com a incorporao de
amplos contingentes antes excludos do mercado de consumo de
massas, ela se alinha com outras fraes da burguesia para exigir disciplina salarial, sobretudo depois da desacelerao cclica e da avalanche de importaes produzida pelo acirramento da concorrncia internacional, assim como do aumento de greves e salrios reais
desde 2010. O argumento tpico que os salrios crescem acima da
produtividade, o que de fato pode pressionar a margem de lucro de
algumas empresas incapazes de repasse para preos, sobretudo na indstria que concorre com importaes a preos cadentes.
Por que a fixao do discurso conservador nos custos trabalhistas, ou melhor, no grau de autonomia e capacidade de barganha

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

do trabalhador? Para dar uma ideia dos preconceitos envolvidos na


questo, empresrios j manifestaram a opinio que o Bolsa Famlia reduz a procura por empregos e dificulta a contratao, como se
desconhecessem que o valor mximo do benefcio bem inferior ao
salrio-mnimo e que quase metade dos beneficirios de trabalhadores por conta prpria. Walquria Leo Rego e Alessandro Pinzani
(2013) argumentaram que a persistncia de uma cultura autoritria
explica a resistncia a polticas pblicas e movimentos sociais voltados reduo das desigualdades sociais genticas do pas. Pode-se
cogitar que as sucessivas vitrias eleitorais de um programa orientado para mitig-las aumentassem a resistncia cultural espontnea,
tanto mais se ela fosse estimulada por instituies, como o Instituto
Millenium, que patrocinam intelectuais que tem ampla visibilidade
nos meios de comunicao tradicionais e que culpam os aumentos
salariais e os gastos sociais, equivocadamente, como o motivo da
desacelerao do investimento privado e da reduo da poupana.
Anlises dos custos e margens de lucro mostram, no entanto,
que a lucratividade do setor industrial cresceu bastante at 2010,
quando o crescimento salarial foi maior, tornando pouco crvel a
hiptese de esmagamento de lucros provocado por salrios excessivos. s vezes de esquece que a renda de assalariados se transforma
em lucros dos capitalistas frequentemente antes do fim do ms, tanto mais quanto o aumento salarial ala novos contingentes sociais
ao mercado de consumo de massas e ao mercado de crdito bancrio. verdade que, a partir de 2011, o valor adicionado industrial
deixou de crescer a despeito do crescimento da demanda interna
em razo da avalanche de importaes, inclusive por empresas industriais interessadas em revenda de bens importados. Mantido o
bolo, a elevao da parcela dos salrios no valor adicionado desde
2005, contudo, foi tmida, de maneira que os gastos com salrios e
benefcios representam parcela pequena nos custos totais, ou apenas
14,2% em 2012, mal tendo recuperado metade de sua queda entre
1996 e 2004 (Hiratuka, 2015; ver Grfico 1). Ademais, h evidncias que, recentemente, a desonerao da folha de pagamentos compensou parte importante do pequeno aumento do peso de salrios

291

5,2

Austeridade para quem?

Grfico 1 - Percentagem dos Gastos Totais com Pessoal no Valor da Transformao


Industrial (1996 a 2012)
50%
34%
40%
35%
30%
25%

Total

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

20%

Transformao

Fonte: Hiratuka (2015)

Grfico 2 - Estrutura de custos na indstria de transformao: 1996 a 2012


100%
31,8

32,8

12,3

12,2

12,8

13,3

12,9

36,1

35,5

33,0

35,5

36,1

12,2

14,0

14,4

14,3

14,2

2012

31,6

2011

31,2

2010

13,1

34,5

2009

14,0

41,3

2008

17,8

36,4

2006

18,4

35,0

2005

19,3

40,3

2004

34,3

2003

32,7

2001

32,4

2000

80%

1997

90%

1996

70%
60%
50%

14,1

11,5

40%
30%
20%
10%

Custo de operaes industriais


Fonte: Hiratuka, 2015.

Gasto total com pessoal

2007

2002

1999

1998

292

Outros custos e despesas

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

nos custos totais, ajudando a sustentar o nvel de emprego apesar da


demanda efetiva em desacelerao (Scherer, 2015).
Se os salrios no so a causa fundamental da reduo da rentabilidade, por que so o centro do ataque empresarial, talvez s
rivalizando com a estrutura tributria? Para alm dos motivos polticos e culturais aludidos, h razes materiais que tornaram mais
urgente o ataque a salrios e direitos trabalhistas? Sim, pois ocorreu
uma compresso da margem de lucro recentemente, e embora ela
no tenha sido provocada pela presso salarial, o ataque aos salrios
e tributao uma forma de sada empresarial tpica. De fato, assim como durante a acelerao brusca da presso competitiva com
a abertura comercial com apreciao cambial na dcada de 1990,
parece haver, mais do que um esmagamento dos lucros provocado
por salrios excessivos, o interesse de limitar ou mesmo esmagar salrios para compensar a queda no resultado e na margem operacional
provocada por nova presso concorrencial e, agora, pela elevao de
custos no vinculados produo: aluguis e rubricas em parte afetadas pelo encarecimento do dlar, como produtos para revenda, fretes, seguros, leasing, royalties e passivo financeiro ( ).
Todas rubricas citadas expressam o conflito distributivo entre
diferentes fraes do capital. O custo de aluguis aumentou muito
mais que os salrios por conta da especulao imobiliria estimulada
pela forte expanso dos investimentos privados e dos subsdios pblicos para o setor (Maricato, 2013). Ou seja, a especulao imobiliria pode ser mais importante para o aumento do custo Brasil do
que os salrios. Por sua vez, dada a insero subordinada da indstria brasileira nas cadeias globais de valor, a dependncia crescente
das empresas industriais por importaes de servios tecnolgicos,
logsticos e financeiros, insumos e mquinas, assim como mercadorias para revenda, torna a sua rentabilidade muito vulnervel
desvalorizao cambial. Como vem argumentando Antnio Carlos
Diegues (2015), desde a especializao regressiva e o aumento da
dependncia tecnolgica da indstria brasileira na dcada de 1990,
as margens de lucro na indstria se correlacionam negativamente
com a taxa de cmbio, ou seja, caem quando a taxa de cmbio au-

293

Austeridade para quem?


294

menta, ou seja, quando o Real se deprecia em relao ao dlar. Ao


invs de melhorar a situao da empresa como os novo-desenvolvimentistas alegam, a desvalorizao prejudica sua rentabilidade
em vista da dificuldade de substituir bens e servios importados a
mdio prazo, e mesmo a longo, sem polticas estruturantes e mesmo negociao com corporaes multinacionais que monopolizam certas tecnologias mundialmente. Dada a estagnao da produo e do nvel de capacidade ociosa da indstria depois da crise
mundial, as importaes de bens complementares (pelo custo de
produo) e produtos finais (para revenda, quando a empresa simplesmente no perde parcela de mercado) tornaram-se ainda mais
importantes para definir a rentabilidade industrial. Se comparados
com os aluguis e o custo de bens e servios importados, os salrios
no so o principal fator a pressionar a rentabilidade das empresas
depois da crise global, embora a demanda por sua flexibilidade
seja um mecanismo tradicional de recomposio da rentabilidade
microeconmica. Da a demanda para o aumento do desemprego
para reduzir salrios e restaurar a disciplina sobre o trabalho que
uma situao de desemprego decrescente tende a afrouxar (Kalecki, 1943; Bastos, 2014a).
, portanto, em um sentido preciso que a austeridade fiscal
e monetria pode recuperar a credibilidade da poltica econmica
perante empresrios: no a credibilidade quanto possibilidade de
ganhar dinheiro com investimentos produtivos, mas a credibilidade
do poder disciplinador da poltica econmica sobre os trabalhadores e sobre as expectativas dos beneficirios do gasto pblico. Com
a austeridade, a poltica econmica restaura a credibilidade dos
empresrios de que os trabalhadores sero colocados em seu devido
lugar com a ameaa crescente de desemprego; e que os beneficirios do gasto pblico reduziro expectativas de novos benefcios em
um cenrio de sacrifcio geral, deixando de pressionar para que novos gastos sejam financiados por novos impostos (Miterhof, 2013;
Streeck, 2014; Schui, 2014; Rugitsky, 2015).
Isso ajuda a explicar porque os candidatos de oposio a Dilma, que prometiam abertamente a austeridade para conter os ex-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

cessos trabalhistas do governo e defendiam as propostas da frente


neoliberal, tiveram apoio ou, ao mesmo, a inao conivente de
fraes da burguesia que ganharam com as polticas desenvolvimentistas de proteo do espao nacional e regional de acumulao de
capital contra a concorrncia das grandes corporaes multinacionais. De fato, a questo salarial, os gastos sociais e a regulao trabalhista parecem ter alinhado as diferentes fraes da burguesia contra
os trabalhadores, mesmo que estes fossem exatamente a base social
e eleitoral que apoiou a frente neodesenvolvimentista em sua fase
de consolidao. Essa contradio interna da frente neodesenvolvimentista lembra remotamente outros episdios da histria brasileira
entre 1943 e 1964, em que a questo social e trabalhista unificou a
burguesia e a polarizou contra o populismo (Boito, 1982; Toledo,
1984; Bastos, 2004a, 2012c, 2014e). Tambm lembra a revolta dos
rentistas na dcada de 1970, em que o capital bancrio foi a vanguarda em torno do qual a burguesia industrial se alinhou contra
a socialdemocracia (Bastos, 1996a; Panitch & Gindin, 2012). Para
no mencionar as hipteses de Trotsky sobre a China, dialogando
com hipteses sobre a dinmica poltica contrarrevolucionria presentes em obras como XVIII Brumrio de Lus Bonaparte e Revoluo e Contrarrevoluo na Alemanha, mas avaliando um caso
de revolta nacional em pas semicolonial. Na China, uma frente
nacional-popular liderada por representantes da burguesia nacional racha no meio, levando ao alinhamento da burguesia nacional
com fraes associadas ao imperialismo para conter o avano de
trabalhadores e camponeses que, mobilizados originalmente para
a questo nacional, acabavam pressionando para colocar a questo
social e agrria no centro da agenda (Trotsky, 1928, 1929). Mutatis mutandis, luz das resistncias elevao dos salrios reais e do
preconceito contra o programa Bolsa-Famlia e outros programas
de transferncia de renda, difcil dizer que, no Brasil contemporneo, a burguesia brasileira tenha abandonado um projeto poltico
bastante moderado de ampliao dos direitos sociais e reduo das
desigualdades sociais, pois preciso comprovar que ela tenha, de
antemo, aderido ativamente a ele.

295

Austeridade para quem?


296

Alm dos elementos imateriais relativos ao status social perante os pobres, a questo dos salrios de base tambm a principal
questo distributiva que une o topo da frente neoliberal sua base
de massas. Esta base a camada mdia com alguma qualificao
profissional e educacional, especializada em trabalho no-manual, e
a pequena burguesia que, no Brasil, sempre gozaram de um padro
de vida semelhante aos de camadas mdias de pases de renda per
capita superior porque contavam com bens e servios barateados
pelos baixos salrios dos trabalhadores desqualificados e precrios.
O programa de Lula afetou seus interesses uma vez que a reduo
da desigualdade se concentrou na redistribuio pessoal da renda entre trabalhadores, com estabilidade da desigualdade de renda em geral (Medeiros et al. 2014). No que tange desigualdade de renda
intercapitalista, a pequena burguesia tem pouco poder para repassar presses de custo perante empresas muito maiores e, em alguns
ramos, perante a concorrncia de importaes asiticas. Como se
no bastasse, as camadas mdias experimentaram mais concorrncia
por rede de infraestrutura (como aeroportos, rodovias e avenidas)
e servios (como educao e sade) que consideravam exclusivos e
perderam status social. Tambm consideram que seus impostos pagam os benefcios sociais para os mais pobres e o presumido aparelhamento do Estado brasileiro por militantes socialistas e polticos
corruptos (Bastos, 2014a).
Ela a base de massas que votou na oposio ao Lulismo em
2006 e 2010 e que compareceu, junto a outros grupos, nos protestos de junho de 2013 e em 2015. O primeiro governo Dilma
continuou erodindo a renda real e o status social dessa camada ao
apoiar legislao que, em 2011, garantiu aumentos reais do salrio-mnimo at 2015 e, em 2013, estendeu direitos trabalhistas aos
empregados domsticos. A inexistncia desses direitos e seus baixos
salrios eram, como se sabe, uma tradio brasileira arcaica, herdada da escravido e muito prezada por burguesias e camadas mdias
empregadoras.
Dilma venceu a eleio de 2014 porque, apesar da estagnao
da economia, sua campanha e milhares de militantes voluntrios

O segundo governo Dilma Rousseff:


austeridade necessria?
H trs explicaes plausveis para justificar a virada ortodoxa
do governo Dilma: o agravamento do dficit externo; a necessidade
de desmontar a unio da burguesia contra o governo; o desequilbrio fiscal. A austeridade pode resolver cada uma delas?
Quanto restrio externa, a virada para a austeridade do
governo Dilma traz o gosto dos ajustes recessivos que a insero
do Brasil na globalizao tornou recorrentes. Quando a vulnerabilidade se expressa em dficit crescente de transaes correntes
(hoje, acima de 4% do PIB) e coincide com a seca de crdito para
pases subdesenvolvidos, a ameaa de ostracismo financeiro disciplina a poltica econmica: 1981-85; 1988-91; 1995; 1997-2003.
Durante o Plano Real, como vimos, a confiana nos efeitos benficos da abertura financeira e comercial levou a um conjunto de
resultados desastrosos, depois do boom inicial: apreciao cambial,
desestruturao industrial, desemprego ascendente, grande dete-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

de esquerda foram capazes de mostrar, corretamente, o contedo


classista do programa neoliberal e a vinculao dos economistas dos
dois principais candidatos de oposio viso austericida que exigida hoje pelos mercados financeiros. A possibilidade de preservar a
governabilidade na definio da agenda legislativa e, principalmente, avanar a reforma poltica que Dilma dizia ser sua prioridade legislativa dependia, claramente, da preservao do capital poltico,
da popularidade e do dilogo crtico estabelecido com a sociedade
civil durante a campanha presidencial, ou seja, dependia de que o
governo rejeitasse o pragmatismo sob coao do mercado financeiro e confirmasse as crticas disposio de cortar, cortar e cortar
dos candidatos de oposio (Bastos, 2014c). Disso tambm dependia evitar a reduo da arrecadao tributria e a elevao da carga
da dvida pblica no PIB que um ajuste recessivo necessariamente
implicaria. Com consequncias previsveis sobre a popularidade, a
governabilidade, a arrecadao tributria e a dvida pblica, o segundo governo Dilma resolveu fazer o contrrio do que prometera.

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Austeridade para quem?


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riorao das finanas pblicas e dficit crescente de transaes correntes, resultando no baixssimo crescimento. Este ser tpico do
recurso avalanche de importaes, a curto prazo, para controlar
a inflao, at que os desequilbrios resultantes induzam nova depreciao cambial com grande presso inflacionria (Bastos & Medeiros, 2015).
Na ltima dcada, a acumulao de reservas cambiais, a resposta anticclica crise de 2008 e a descoberta do Pr-Sal aparentavam tornar essa repetio manaca coisa do passado, at que os
riscos de elevao dos juros nos EUA e de rebaixamento do Brasil
pelas agncias de classificao de risco induziram mudanas na poltica monetria em 2013, em conjuntura de forte presso pelo pragmatismo sob coao do mercado financeiro e seus representantes
em vista da possibilidade de depreciao cambial abrupta no Brasil.
No fundo, agora era cobrado o custo fiscal e inflacionrio da opo
de preservar ampla abertura financeira e usar a apreciao cambial
resultante para controlar a inflao, o que necessariamente implica
acumulao de desequilbrios externos que resultam em depreciao
cambial e presso inflacionria posterior, dado o perfil de especializao produtiva, a fragilidade financeira e dependncia tecnolgica
da economia brasileira. Embora Alexandre Tombini tenha feito vrias menes necessidade de usar a poltica monetria para conter
a depreciao cambial e/ou seu pass-through para os preos depois de
ter iniciado a oferta de hedge cambial em agosto de 2013, foi particularmente explcito em entrevista concedida ao Wall Street Journal
em abril de 2014 (Hilsenrath, 2014; Campos & Oyamada, 2013;
Valor, 2013; Ribeiro & Campos, 2013).
O ajuste recessivo pode ser justificado pelo desequilbrio externo? Creio que no: a situao em 2015 bastante diferente da
de 2003. O risco de um default generalizado da dvida externa privada e o encarecimento trgico da dvida pblica denominada em
dlares exigia, ali em 2003, polticas apaziguadoras dos mercados
financeiros. Hoje, contudo, o governo credor em dlares e boa
parte do passivo externo privado, sobretudo em renda varivel, cotado em reais. Apesar do dficit em transaes correntes, boa parte

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

era financiado com investimento externo direto e talvez continuasse


sendo caso a economia no embicasse para a recesso; por sua vez, o
diferencial de juros pode continuar muito atraente depois da elevao das taxas de juros nos EUA, mesmo que o BCB no conduza a
poltica monetria de modo ultraconservador. O regime de cmbio
flutuante muito melhor administrado do que em 2002. O pior
que, ao provocar uma recesso prolongada, a contrao fiscal pode
se mostrar contraproducente para um de seus objetivos declarados:
evitar a perda do grau de investimento (investment grade) junto s
desacreditadas agncias de classificao de risco (Standard& Poor's,
Moody's, Fitch) que autorizam fundos de investimento a aplicarem
na dvida pblica e reduzem taxas de juros para os vrios agentes
privados que levantam recursos no exterior.
Do ponto de vista poltico, a reviravolta tampouco parece
necessria. verdade que a retrica contra os banqueiros na campanha presidencial apenas aprofundou o desconforto mtuo gerado pela politizao da reduo da taxa bsica de juros e, principalmente, o uso dos bancos pblicos para forar a reduo dos spreads
dos bancos comerciais em 2012. Alguma reaproximao era esperada, uma vez que o governo Dilma pretende ampliar concesses
de servios pblicos. Depois da eleio, contudo, era de se esperar
que os prprios empresrios mais oposicionistas recolhessem os cavalos de guerra em busca de uma reconciliao, sem que exigissem
a implementao do programa macroeconmico da oposio derrotada. Alm disso, a virada para uma poltica macroeconmica
hiper-ortodoxa pode no ser suficiente para aproximar aqueles radicalmente contrrios a Dilma, mas pode manter afastados aqueles que s se aproximaram da frente unida oposicionista diante da
possibilidade de derrota do PT, embora estivessem dispostos a investir uma vez que a demanda efetiva se recuperasse e a capacidade
ociosa se reduzisse. Algum grande empresrio financiaria a campanha eleitoral de Dilma mais rica que a de Acio -, caso considerasse que um segundo governo de Dilma envolveria a perspectiva
de um embate poltico prolongado entre um governo socialista e
um empresariado disposto ao boicote do investimento para forar a

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Austeridade para quem?


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desestabilizao poltica?
Finalmente, a justificativa de Joaquim Levy para a austeridade
enfatizou mais a necessidade de cortar gastos e aumentar impostos
para evitar o aumento da dvida pblica e seus efeitos ruins sobre a
credibilidade e o ambiente de investimentos privados. Assim, a gerao de um supervit fiscal primrio em conjuntura de estagnao
econmica teria, inversamente, efeitos favorveis sobre a credibilidade
e o ambiente de investimentos privados. importante registrar que a
expectativa de que o ajuste fiscal no teria um impacto recessivo era
compartilhada pelos analistas do mercado financeiro consultados pelo
boletim Focus no final de 2014, depois que as metas fiscais para 2015
e 2016 foram anunciadas. A mdia das expectativas era que a economia brasileira cresceria 0,8% em 2015. Em linha com o mercado financeiro, em janeiro de 2015, o ministro Joaquim Levy alegou que
poderamos ter apenas um trimestre de recesso.
O controle da inflao tampouco uma justificativa crvel
para a austeridade. A preocupao com a inflao inteiramente
subordinada, na viso de Joaquim Levy, necessidade de alcanar
uma meta de supervit fiscal que reduza a acelerao da dvida pblica que, alis, inerente a uma desacelerao da atividade econmica, em razo dos estabilizadores automticos (a rigidez e mesmo
o aumento de alguns gastos, como o seguro desemprego) e a queda
da arrecadao. Se alguma gesto era mais preocupada com a inflao do que com o equilbrio fiscal, era a gesto de Guido Mantega
no primeiro governo Dilma. De fato, Mantega procurou internalizar no oramento fiscal os custos do hedge cambial, de desoneraes tributrias (como da energia e da cesta bsica) e do controle
de preos administrados para 1) limitar a depreciao cambial e 2)
mitigar o impacto da prpria depreciao cambial, dos choques
provocados pela seca (sobre preos agrcolas e custo de energia) e
da inflao de servios.
A gesto de Levy prope a externalizao abrupta desses custos fiscais, ou seja, a reduo do hedge cambial, a eliminao das desoneraes e a liberao dos preos administrados, a despeito de seu
impacto recessivo e inflacionrio. Desse modo, Levy imagina prio-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

rizar o controle da dvida pblica e a restaurao da credibilidade


do regime fiscal de supervits primrios, independentemente de seus
custos, bastante temporrios segundo ele, sobre o nvel de atividade,
a inflao e a prpria arrecadao tributria. O controle da inflao
seria resultado natural do controle do dficit pblico e de uma recesso curta necessria para evitar a persistncia da transmisso da
mudana de preos relativos (cmbio, preos administrados e impostos) para o nvel geral de preos.
No fundo, mais do que controlar a inflao como um monetarista, a justificativa para o ajuste fiscal abrupto de Levy repete o
argumento da austeridade expansionista da ortodoxia neoclssica
ps-monetarista, ou o apelo fada da credibilidade, para seus crticos. O importante, para ele, restaurar a credibilidade e inflexibilidade do regime fiscal de supervits primrios, considerado por
ele adequado em qualquer conjuntura, embora tenha se originado de
uma conjuntura particular: era exigncia do FMI para pases subdesenvolvidos no final da dcada de 1990, e foi imposta como condio dos emprstimos compensatrios para salvar o Brasil da crise
cambial, financeira e fiscal de 1999. Para Levy, essa herana institucional deve ser blindada no Brasil mesmo que o prprio FMI tenha
passado a defender dficits fiscais depois de 2008 e criticado a hiptese de austeridade expansionista depois de 2010.
Nos prprios termos do controle da dvida pblica, a mudana abrupta de postura fiscal feita por Joaquim Levy era imperativa,
pois no h alternativa? Considerando que a resposta crise de
2002 implicou variao de apenas 0,36% do PIB do supervit primrio entre 2002 e 2003, mas que o governo se comprometeu com
uma variao de 1,83% do PIB entre 2014 e 2015, tamanho aperto
era necessrio? Pode ser contraproducente?
Primeiro, importante registrar que foi a queda da arrecadao tributria que produziu o dficit primrio de 0,63%, uma vez
que no houve gastana em 2014. Nos quatro anos do governo Dilma, alis, a taxa de crescimento do gasto pblico foi menor do que
nos dez anos desde 2005.
Segundo, a queda da arrecadao resultou da forte desacele-

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rao do gasto privado, a ponto que a economia estagnou em 2014


embora o resultado fiscal tenha piorado 3,02% do PIB em 2014. Se
o setor pblico procurasse repetir o supervit primrio de 2,39% de
2013 ao invs do dficit primrio de 0,63%, o corte do gasto pblico levaria a uma desacelerao do gasto privado ainda maior, o que
por sua vez contrairia ainda mais a arrecadao tributria.
Terceiro, inegvel que o tipo de gasto do setor pblico no
foi eficaz para moderar significativamente a desacelerao cclica
do gasto privado. Essa desacelerao ocorreria de qualquer maneira
porque a capacidade ociosa das empresas, a renovao de estoques
de bens durveis e imveis por famlias cujo endividamento aumentou, a avalanche de importaes e a queda das exportaes so determinantes cclicos incontornveis.
No obstante, a composio do gasto pblico mudou para
pior no governo Dilma, com perda de importncia relativa do investimento pblico depois de sua contrao severa em 2011. Ao
contrrio do que se poderia imaginar da liderana da me do
PAC, seu governo preferiu aumentar os incentivos ao investimento privado com desoneraes tributrias e previdencirias, subsdios
creditcios e controle de preos pblicos administrados.
Embora as concesses em infraestrutura tenham tido algum
sucesso, os investimentos induzidos pela demanda desaceleraram
porque no so determinados por externalidades fiscais, mas sim
pelos determinantes cclicos citados, em particular a capacidade
ociosa persistente e a acumulao de estoques. O nimo dos empresrios tampouco depende do alcance de uma meta fiscal inflexvel em qualquer circunstncia, mas da demanda efetiva corrente e
esperada.
Sendo assim, o primeiro governo Dilma provavelmente teria
tido mais sucesso para estimular o investimento privado e mitigar a
desacelerao cclica caso aumentasse a demanda efetiva atravs do
investimento pblico e protegesse o mercado interno de importaes competitivas (no apenas para compras governamentais), diante da conjuntura de acirramento da concorrncia internacional e
transformao profunda da diviso internacional do trabalho (Bas-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

tos, 2012a). Alis, como evidente no resultado obtido com a expanso recente dos investimentos privados nos setores automobilstico e, apesar de tudo, petrleo e gs.
Se ajustes eram necessrios, em 2015, para evitar a recesso e a queda da arrecadao fiscal, os principais seriam ampliar o
investimento pblico, o gasto e as transferncias sociais, que aumentariam a demanda efetiva e poderiam ser em parte financiados
1) pela desmontagem das desoneraes, 2) reduo dos subsdios,
3) o aumento da arrecadao trazido pela recuperao do crescimento, e 4) uma reforma tributria que ampliasse a justia fiscal,
caso o governo tivesse mantido o dilogo franco com a sociedade
civil, sua popularidade e sua capacidade de governar a agenda legislativa. Ou seja: impostos sobre consumo de luxo (importados
ou no), grandes fortunas, grandes heranas e grandes rendas pessoais, lucros e dividendos distribudos (mas no os reinvestidos),
melhor fiscalizao tributria, em troca de maior desonerao para
cidados de baixa renda. O aumento de tarifas alfandegrias para
conferir salvaguardas indstria de transformao aumentaria a
arrecadao, mas provavelmente s teria efeito estrutural caso fosse articulado a uma poltica seletiva de substituio de importaes e ampliao das exportaes.
claro que uma agenda legislativa desse teor s poderia ser
avanada caso Dilma abandonasse a postura no mobilizatria da
populao e das organizaes sociais em torno a temas conflitivos
com o empresariado, ou seja, aquilo que Andr Singer (2012) chamou de lulismo. Isso foi at ensaiado na campanha presidencial de
2014, revelando-se, ex-post, nada mais do que estratgia eleitoral.
Uma cultura de vetos polticos s alterada com tentativas efetivas
de alargar os limites do possvel, atravs da mobilizao de movimentos sociais e grande embate ideolgico. No preciso lembrar
que, h pouco mais de um sculo, era perfeitamente legtimo comprar e vender escravos, nem que, h pouco mais de trs dcadas, no
era incomum morrer de fome a cada seca no Nordeste. H pouco
mais de duas dcadas, a retrica reacionria racionalizava um veto
poltico repetindo que os direitos sociais da Constituio de 1988 e

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a elevao do salrio-mnimo aumentariam o desemprego e a informalidade. Na realidade, a vitria poltica contra os dois vetos no
implicou um boicote de investimentos duradouro nem a crise econmica prevista pelos derrotados, antes pelo contrrio.
Ao invs de superar o lulismo, o primeiro governo Dilma distribuiu desoneraes tributrias para o empresariado e, depois que
a queda da arrecadao provocou o desequilbrio fiscal, props eliminar desoneraes, mas concentrou cortes e elevaes de impostos
em rubricas com regressividade social. Ademais, o argumento que
justifica o corte do investimento pblico e do gasto social em 2015
sob alegao de que o governo teria dificuldade de rolar a dvida
pblica contrafactual e inteiramente inconvincente: se o governo
consegue financiar a dvida pblica mesmo hoje em uma economia
que embica para a recesso, consequentemente aumentando a relao dvida/PIB, como no o faria em uma economia mais vibrante,
que gerasse mais lucros, salrios e impostos? O argumento no tem
base tcnica, apenas expresso do poder dos credores: no h melhor maneira de matar o Leviat ou, pelo menos, exigir-lhe juros
maiores, do que, sendo incapaz de venc-lo politicamente, convencer que ele morrer de insolvncia.
De fato, exatamente o remdio da austeridade que, em todas as ocasies histricas analisadas, mostrou agravar o problema
que pretendia resolver, forando o prprio FMI e um ex-expoente
da teoria da austeridade fiscal expansionista a mudar de opinio
(Guajardo et al., 2011; Batini et al., 2012; Blyth, 2013; Perotti,
2014). Recentemente, nova pesquisa do FMI (2014) chegou concluso que sempre foi defendida por keynesianos: programas de
investimento pblico em infraestrutura tm efeito positivo sobre a
renda agregada e sobre a arrecadao futura de impostos que pagam
os programas com tempo, impedindo o crescimento da relao dvida pblica/PIB e sustentando o emprego.
Para o Brasil atual, como j argumentei em outros artigos
(Bastos, 2014c, d; 2015a, b; Belluzzo & Bastos, 2015), o ajuste pr-cclico trar uma recesso que far despencar a arrecadao tributria e, em conjunto com a elevao dos juros, elevar a relao dvida

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

pblica/PIB que avaliada pelas agncias de classificao de risco.


Dada a desacelerao do gasto privado (inclusive exportaes) antes
mesmo do ajuste, e as perspectivas medocres da economia mundial,
a estagnao perto do fundo do poo pode durar o quanto durar a
busca de metas de supervit primrio irrealistas.
Ao atender s exigncias dos credores e sacrificar seu capital
eleitoral no altar das agncias de classificao de risco, o novo governo produzir uma recesso que nada faz para restaurar a credibilidade
dos investidores, mas que reduzir suas prprias receitas tributrias,
levando a novos cortes. No surpreende que a equipe econmica,
aparentemente confiante na fada da credibilidade e da austeridade
para animar os investidores, se surpreenda hoje com a velocidade da
queda da arrecadao tributria provocada pelo colapso do gasto privado. Sua primeira reao, quando da primeira reavaliao do oramento em maio, no foi propor novas metas, mas propor novos cortes a despeito da velocidade da contrao da arrecadao. Mantido
esse padro, quando a queda da arrecadao forar a reviso da meta
de 2015, a preservao da austeridade levar, a despeito da reviso, a
novos cortes de gastos pblicos que vo reiterar a recesso e, portanto, a frustrao da arrecadao. Mantida a orientao pela austeridade, as revises futuras para o trinio 2016-2018 tambm devero reiterar metas de aumento gradual do supervit primrio a partir, contudo, de patamares inferiores aos imaginados, uma vez que a prpria
austeridade frustrar suas metas originais. Salvo um choque favorvel
de demanda como, por exemplo, um milagre exportador, o crculo
vicioso se prolongar no tempo.
No h fada que anule o fato que o gasto do governo renda
privada, e que esta a base do pagamento de impostos. Como pagar
os mesmos impostos, se a meta de supervit fiscal promete subtrair
receitas do setor privado em 1,83% do PIB em 2015? A deciso de
aumentar a poupana pblica em meio a uma recesso provavelmente o mais clebre caso de economia burra da histria, cuja natureza contraproducente devia ter sido compreendida, de uma vez
por todas, desde a dcada de 1930.
Empresas, famlias e desempregados tendem a gastar menos

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(sobretudo em impostos) quando suas receitas despencam, mesmo


que as receitas dos proprietrios de ttulos de dvida pblica explodam. Em 2003, as bases sociais do governo Lula foravam pela satisfao de demandas reprimidas e o governo foi capaz de desenhar
polticas que abriram, contra a oposio neoliberal, um longo horizonte de ampliao do emprego formal com salrios crescentes, das
transferncias sociais, do crdito ao consumidor e, depois da queda
de Pallocci, do salrio-mnimo e do investimento pblico, estimulando a produo e o investimento industrial. No surpreende que
a arrecadao tributria permitiu o alcance de metas de supervit
primrio elevadas.
Hoje, ao contrrio, a estrutura industrial sofre os danos trazidos pela apreciao cambial e pelo acirramento da concorrncia
com a crise global. As empresas ampliam a revenda de bens industriais importados e eliminam vagas. A indstria de transformao
gerou 2.200 mil vagas de 2003 a 2008, mas perdeu cerca de 50%
desde ento. Em 2015, mesmo o setor de servios pode se tornar
desempregador lquido, mas em nenhum momento foi capaz de
oferecer empregos formais bem pagos: de 2011 a 2013, foram geradas 1400 mil vagas at 1 salrio-mnimo (S.M.); 3 milhes at 1,5
S.M.; 100 mil at 2 S.M.; mas eliminadas 1200 mil acima disso.
Entre abril de 2014 e maro de 2015, s foram geradas vagas at
1,5 S.M., no montante de 830 mil vagas, sendo eliminadas 1.050
mil vagas com rendimentos acima de 1,5 S.M. A taxa de desocupao subiu de 4,3% em dezembro de 2014 para 6,4% apenas quatro
meses depois.
Com a virada na expectativa de emprego, o alto comprometimento da renda das famlias com servios de dvidas e a elevao de
taxa de juros, a trajetria de desacelerao do consumo das famlias
deve prosseguir e se tornar uma contrao em 2015, dificilmente
sendo fonte de demanda capaz de recuperar o crescimento geral nos
prximos dois anos pelo menos. Dado o aumento recente da capacidade ociosa da indstria, estoques elevados e a sinalizao de contrao feita pelo governo, o investimento induzido pela demanda tampouco deve recuperar-se. A capacidade ociosa, os custos tributrios

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

e financeiros esto aumentando e a demanda esperada caindo: por


que empresrios investiriam? Com o desemprego e os juros aumentando, por que os consumidores se endividariam? surpreendente
que algum se surpreenda com o fato de que, nos primeiros meses
de 2015, os nveis de confiana de consumidores e empresrios despencaram a despeito (ou melhor, por causa) das promessas crveis de
Joaquim Levy de que perseguir a meta de supervit fiscal de 1,2%
a qualquer custo.
Quanto ao investimento autnomo, concesses e parcerias
dependem de um processo demorado de definio de regras de operao, de licitao e elaborao de projetos. O fato de que as principais empresas candidatas aos leiles, ou seja, as grandes empreiteiras
brasileiras esto sob apreciao policial, judicial e poltica torna improvvel que o investimento autnomo do setor privado nos salve
da recesso em 2015 e, provavelmente, em 2016.
Tudo isso implica que a austeridade expansionista vai provocar
seu contrrio no Brasil (como em qualquer lugar): uma contrao geral em que o prprio setor privado ter dificuldade de pagar suas dvidas, cortando gastos, priorizando o corte no pagamento de impostos
e, com isso, tambm aumentando a relao dvida pblica/PIB! Por
isso, a curto prazo, no parece haver sada para o fundo do poo sem
retirar o gasto pblico do crculo vicioso em que foi posto, junto com
o gasto privado, pelo fetiche da meta fiscal irrealista.
A curto prazo, deve-se reconhecer o fracasso da expectativa de
arrecadao tributria e de recuperao rpida, eliminar a meta de
supervit primrio e caminhar em direo a um novo regime fiscal
anticclico. O atual ministro do Planejamento chegou a propor um
regime de bandas para a meta fiscal, mas esse regime claramente no
representa o que chamou de uma alternativa Keynesiana ao austericdio fiscal (Barbosa, 2013b), caso se limite a variaes do supervit primrio entre 1,5% a 2,5% do PIB (ou entre 1,2% e 2,0%).
Para ser uma alternativa keynesiana, deve admitir a possibilidade
de dficits primrios, caso o gasto pblico precise funcionar anti-ciclicamente diante de desaceleraes agudas e recesses crnicas,
como hoje. O ideal, contudo, seria moderar de antemo tamanhas

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flutuaes cclicas ampliando o papel do investimento pblico e da


regulao pblica do investimento privado, na melhor tradio das
economias mistas do perodo ps-Segunda Guerra Mundial.
Onde gastar? Em outra ocasio, j expliquei porque investimentos em infraestrutura social e econmica e a gesto de recursos hdricos so essenciais no s para sair da crise, mas para criar
um modelo de crescimento apoiado no investimento e consumo de
bens pblicos, e ecologicamente sustentvel (Bastos, 2015b).
Como investimentos no reagem na rapidez requerida em
situaes emergenciais (tanto mais antes da resoluo do problema judicial e financeiro das grandes empreiteiras), o gasto social
em sade, educao e habitao, assim como as transferncias, o
salrio-mnimo e o seguro desemprego (combatendo fraudes) precisam aumentar. Afinal, a redistribuio de renda para baixo aumenta a demanda agregada, pois pobres e remediados pouco ou
nada poupam, enquanto os mais ricos tendem a poupar em ativos
financeiros quando a incerteza e os juros aumentam. s vezes se
esquece que o gasto de pobres e remediados receita dos ricos e,
evidentemente, implica arrecadao tributria, alm de ser menos
intensivo em importaes. Recursos destinados aos pobres desafiam a gravidade e trickle-up rapidamente, quase sempre antes do
fim do ms.
A dvida pblica aumentar se o governo voltar a gastar? Ora,
deveria ser evidente que pior aument-la como resultado da queda da arrecadao trazida pela recesso do que atravs de gastos que
abreviem a recesso. Ademais, a poltica monetria contraditria
com os objetivos da poltica fiscal, em razo do alto custo fiscais dos
juros elevados que corrigem a dvida pblica. No adianta fazer um
ajuste fiscal que reduza as desoneraes tributrias e os subsdios
para decises de investimento e produo se os recursos poupados
so esterilizados em juros astronmicos canalizados para famlias ricas, ao invs de financiar o investimento pblico ou o gasto social,
sem sequer conter o crescimento da dvida pblica.
Logo, o regime de metas de inflao tambm deve perder o
vis recessivo que compartilha com o regime fiscal. Primeiro, deve

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

reconhecer mais seriamente choques de custos independentes de variaes do nvel de emprego. Segundo, deve buscar alcanar a meta
alm de um nico ano-calendrio para acomodar esses choques. Ao
mesmo tempo, preciso controlar o principal motivo de choques de
custos no Brasil: a volatilidade cambial trazida pela abertura financeira. No futuro, controles de capitais so necessrios para limitar a
apreciao cambial que contribui para a regresso da estrutura industrial, antes de gerar desequilbrios que se resolvem em depreciaes
cambiais sbitas. Impostos reguladores podem evitar a importao
da inflao de commodities, sempre que os preos superarem certo patamar definido democraticamente. Variaes de impostos sobre consumo e tarifas alfandegrias devem ser usadas mais para compensar
choques de custos. A inflao de alimentos pode ser reduzida com
incentivos agricultura familiar de produo de alimentos combinados formao de mecanismos pblicos amplos de estocagem e
regulao de preos agrcolas. A mera enunciao das reformas necessrias, to distantes dos vetos neoliberais, suficiente para indicar sua
dificuldade poltica, que no justificativa para o silncio.
preciso entender que, em geral, emprstimos e investimentos pblicos para superar pontos de estrangulamento contribuem
para o controle da inflao e o potencial de crescimento a mdio
prazo. Alm disso, como Celso Furtado (1977) j registrava ao comparar a experincia sueca e britnica nos anos 1970, a oferta de bens
e servios pblicos, mesmo quando no orientada para pontos de
estrangulamento, pode reduzir a presso sobre custos unitrios do
trabalho, moderar inflao e aumentar a competitividade da economia, seja por aumentar a produtividade do trabalho seja por desmercantilizar parte dos custos de reproduo das famlias e, portanto, diminuir a presso de salrios nominais. Em suma, no se pode
continuar contando dogmaticamente com um nico instrumento, a taxa de juros, para combater choques inflacionrios contra os
quais ineficaz, nem considerar que o gasto pblico sempre provoca
presso inflacionria.
De todo modo, no necessrio esperar pela realizao dessas
polticas e pela concluso desse conjunto de reformas institucionais:

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a taxa de juros bsica pode cair j, pois no h hoje inflao gerada


por sobreaquecimento de demanda. A no ser, claro, que o aumento da rentabilidade dos credores da dvida pblica, a elevao
drstica do desemprego e a queda brusca do salrio real sejam os objetivos velados da austeridade. Seriam?
Se a preocupao da equipe econmica for o desequilbrio
externo a despeito do grande volume de reservas cambiais e da denominao em reais da maior parte do passivo externo, ento o aumento de juros e a contrao dos salrios podem at reduzir importaes e atrair capitais de carteira, mas ao custo de piorar o ambiente
para investimentos produtivos, a arrecadao fiscal, a dvida pblica
e a popularidade do governo. Como a popularidade condio para
a governabilidade com uma base aliada hostil, seu colapso pode
ameaar a sobrevivncia do governo, para no falar do prprio ajuste fiscal pretendido.
Dada a opo equivocada pelo ajuste recessivo, muito pouco provvel que a popularidade e o crescimento sejam recuperados a
mdio prazo. O governo parece preso deciso inicial, tendo entrado em um escorregador liso de grande inclinao. Se quiser ter alguma chance de abreviar a impopularidade e o fracasso do ajuste, no
pode escapar ao clamor de sua antiga base social e ampli-la com a
bandeira da justia tributria. Austeridade: para quem pode pag-la.
claro que aprovar uma reforma tributria baseada na justia
distributiva se choca com a perda de popularidade e governabilidade gerada pelo prprio ajuste recessivo, mas no h opo contra a
exploso da dvida pblica e o aumento do custo social do ajuste.
Talvez no haja como recuperar a oportunidade perdida depois da
reeleio, mas a inao tampouco boa opo, a menos que se redobre a aposta na fada da credibilidade, no milagre exportador ou,
como em 2003, em uma nova onda de expanso do crdito e da inflao de commodities em escala global.
Dada a possibilidade de elevao de juros nos EUA e de crise
financeira na Europa, porm, parece ftil contar com novos ciclos
especulativos globais, e mesmo com a recuperao forte das exportaes. Em 2003, o comrcio internacional estagnou, antes de crescer

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

perto de 15% a.a. pelos cinco anos seguintes. As exportaes brasileiras agregadas para os EUA e Unio Europeia, contudo, j dobravam em relao a 2002 e decuplicaram em relao a 2001. Tambm
se iniciou em 2003 o boom das exportaes industriais para a Amrica do Sul e o boom das exportaes de commodities para a China.
Nada semelhante provvel nos prximos anos. Ao contrrio, o excesso de capacidade na indstria mundial deve continuar contendo
a produo e as exportaes industriais brasileiras, enquanto o preo das commodities deve ser pressionado pela elevao de juros nos
EUA e pela desacelerao chinesa.
Superado o curto prazo, essencial aproveitar o aumento da
competitividade gerado pela depreciao cambial para estimular o investimento em encadeamentos industriais perdidos em mais de duas
dcadas de abertura comercial e ciclos financeiros com apreciao cambial longa e depreciao sbita. Como a depreciao atual pode ser necessria, mas no suficiente para investimentos em ramos que dependem da construo de novas capacitaes, polticas setoriais devem ser
combinadas com poltica comercial agressiva e a negociao direta com
corporaes multinacionais para transferncia de tecnologias.
Tudo isso, claro, depende do destino incerto de um mundo
desorientado, em que h crise de legitimidade das instituies e programas neoliberais, sem que o poder de imposio da austeridade pelos
mercados financeiros tenha entrado em crise, a despeito de seu resultado desastroso ou, na melhor das hipteses, medocre. O capitalismo
global parece ter entrado em uma fase de austeridade permanente, em
que o baixo crescimento em uma regio rouba dinamismo das que
crescem, ao mesmo tempo impedindo que a arrecadao tributria
cresa ao ponto de digerir a dvida pblica gerada pela crise anterior.
A economia dos EUA, o motor da economia mundial desde 1945,
e sobretudo desde 1983, est engasgado: sua recuperao sustentada
incerta, assim como a profundidade da prxima crise. Uma nova
recesso global vai colocar vrias regies do mundo em um dilema:
atender ao clamor dos credores da dvida pblica, capazes de fugir de
um Estado para outro de modo a forar cortes no gasto pblico e nos
direitos sociais, ou controlar a mquina manaca da globalizao neo-

311

Austeridade para quem?


312

liberal, movida de crise a crise? Ou, ainda, simplesmente, desglobalizar-se, com maior ou menor radicalidade?
salutar que a maioria da sociedade brasileira d mostras de
no se submeter utopia regressiva do neoliberalismo, antes e depois
das eleies de 2014. Sem luta social e embate pela hegemonia ideolgica, nenhum programa de ao governamental pode nos retirar da
crise ofensivamente, em busca de um projeto democrtico-popular,
que reduza desigualdades e, ao mesmo tempo, atenda urgncia da
mudana climtica que pode destruir nosso futuro comum. Afinal,
como um crtico de programas acabados j afirmou certa vez, cada
passo do movimento real mais importante do que uma dzia de
programas. As alianas sociais e polticas necessrias para um projeto democrtico-popular que supere o neoliberalismo ainda no existem. Se os passos no forem orientados por um esboo do caminho
esquerda, contudo, o Brasil corre o risco de tropear na rua direita,
ladeira abaixo, em direo regresso neoliberal, por autoexcluso da
alternativa, espera que o mundo indique o rumo.

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Sobre os autores

Alexandre de Freitas Barbosa professor de Histria Econmica


e Economia Brasileira do Instituto de Estudos Brasileiros (IEB) da Universidade de So Paulo (USP). Possui doutorado em Economia Aplicada
pela UNICAMP. Principais reas de pesquisa: mercado de trabalho e desigualdade; mudanas na economia mundial capitalista, ascenso chinesa e
impactos sobre a Amrica Latina; o desenvolvimentismo e o pensamento
econmico e social brasileiro.
Ana Carolina Cordilha economista e mestre em Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, mestranda em Economia
e Finanas Internacionais pela Universit Paris 13 Sorbonne Paris Cit.
Antonio Carlos Diegues professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar) e coordenador do
Grupo de Pesquisas em Economia, Tecnologia e Desenvolvimento (GPETeD) na mesma instituio. Graduado, mestre e doutor em Economia
pelo IE-Unicamp, colunista do Brasil Debate e atua h mais de 10 anos
em projetos de pesquisa vinculados formulao de polticas pblicas,
coordenados por instituies como BNDES, ABDI, Ipea, Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao, Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, entre outros.
Bruno De Conti tem graduao e mestrado em economia pela Unicamp e doutorado em economia pela Unicamp e pela Universidade Paris
13. Trabalhou no BNDES no perodo 2010-12. Atualmente, professor
no Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Centro de Estudos de Economia e Poltica Econmica da mesma instituio (Cecon/IE/
Unicamp). Realiza pesquisas principalmente nas reas de Economia Monetria e Economia Brasileira.
347

Austeridade para quem?


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Carlos Pinkusfeld Bastos mestre pela Universidade Federal do


Rio de Janeiro e PhD pela New School for Social Research. Atualmente
professor do Instituto de Economia da UFRJ tendo, antes, sido professor
da Faculdade de Economia da UFF. Alm de suas atividades como pesquisador em projetos destas universidades, trabalhou, tambm, em outras instituies como o Levy Institute, IBGE e Ipea. Foi diretor do Centro Celso
Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
Celia Lessa Kerstenetzky PhD cum laude em Cincia Poltica
pelo European University Institute, professora titular da UFF, pesquisadora 1 do CNPq e diretora do Centro de Estudos sobre Desigualdade e
Desenvolvimento (CEDE-UFF). Sem filiao partidria. Militncia independente no campo das ideias.
Celso Amorim (Santos, 3 de junho de 1942) um diplomata brasileiro, ex-ministro das Relaes Exteriores, nos governos de Itamar Franco e Luiz Incio Lula da Silva, e ex-ministro da Defesa do governo Dilma
Rousseff. autor de vrios livros e artigos, entre os quais Breves narrativas
diplomticas e Teer, Ramal e Doha: Memrias da Poltica Externa Ativa
e Altiva.
Clemente Ganz Lcio socilogo, diretor tcnico do Dieese e
membro do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Militante
nos movimentos populares urbanos (transporte pblico e moradia) e sindical (urbano e rural) desde a dcada de 70. Trabalha no Dieese desde 1984.
Contribuiu na criao do Observatrio Social. Atuou no Conselho de Administrao do CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. Participa do Centro Brasil Sculo XXI e do Conselho do Cesit-Unicamp. Atua
como professor universitrio, escreve artigos regularmente, especialmente
para a imprensa sindical, palestra em eventos e comentarista econmico
dirio da Rdio Brasil Atual.
Fernando Augusto Mansor de Mattos professor e pesquisador
do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal
Fluminense (UFF). Mestre e doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Unicamp. Ex-assessor da Presidncia do Ipea (2008-2011). Ex-tcnico do Dieese e da Fundao Seade. Autor do livro Flexibilizao do
trabalho: sintomas da crise (ed. Annablume).
Fernando Maccari Lara economista graduado pela Universidade
do Vale do Rio dos Sinos, mestrado e doutorado pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ). Atua como professor na graduao e ps-graduao, na Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos). Coordena o
Ncleo de Estudos de Poltica Econmica (Nepe) da Fundao de Economia e Estatstica (FEE) do Rio Grande do Sul.

Julio Gomes de Almeida mestre e doutor em Economia pela Universidade de Campinas (Unicamp), onde leciona desde 1985 no Instituto
de Economia, foi professor adjunto da Faculdade de Economia e Administrao, Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro,
UFRJ (1977/84), foi secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da
Fazenda, 2006/7 (presidente Lula) e secretrio-adjunto de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, 1985/6 (presidente Sarney). Autor (em
coautoria com Luiz Gonzaga Belluzzo) do livro Depois da queda.
Ladislau Dowbor professor titular de economia na PUC-SP, consultor de vrias agncias das Naes Unidas, autor e coautor de cerca de
40 livros. Os seus trabalhos esto disponveis online, no regime Creative
commons, no site http://dowbor.org. Colabora com numerosas instituies nacionais e internacionais, sempre na linha do desenvolvimento sustentvel, reduo das desigualdades e democratizao dos processos econmicos. Contato ladislau@dowbor.org.
Laura Carvalho possui graduao e mestrado em economia pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e doutorado em economia
pela New School for Social Research, em Nova York. Sua pesquisa acadmica se concentra em tpicos de teoria macroeconmica e de macroeconomia aplicada, com nfase na relao entre distribuio de renda e crescimento econmico. Atualmente professora doutora do Departamento
de Economia da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade
da Universidade de So Paulo (FEA-USP) e colunista do jornal Folha de
So Paulo.
Leda Maria Paulani doutora em teoria econmica pelo IPE-USP
e livre docente em Economia pela FEA-USP. Tem vrios livros editados e
publica regularmente em peridicos nacionais e estrangeiros, pesquisando
temas como capitalismo contemporneo, processo de financeirizao, teoria da moeda e desenvolvimento brasileiro. pesquisadora do CNPq e foi
presidente da Sociedade Brasileira de Economia Poltica (2004-2008). Foi
assessora chefe do gabinete da Secretaria Municipal de Finanas da Prefei-

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

Fernando Rugitsky professor do Departamento de Economia da


Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade
de So Paulo (FEA-USP) e pesquisador associado do Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap). doutor (PhD) em Economia pela The New School for Social Research (EUA),
mestre em Direito Econmico pela USP e bacharel em Economia e em
Direito pela mesma instituio. Dedica-se, principalmente, ao estudo de
Economia Poltica, Macroeconomia, Histria do Pensamento Econmico,
Histria Econmica e Teoria Crtica.

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Austeridade para quem?


350

tura de So Paulo (2001-2003) e secretria municipal de Planejamento,


Oramento e Gesto da Prefeitura de So Paulo (2013-2015). professora
titular do Departamento de Economia da FEA-USP e da ps-graduao
em Economia do IPE-USP.
Lena Lavinas professora de Economia do Bem-estar no Instituto
de Economia da UFRJ e pesquisadora Snior do CNPQ.
Luiz Fernando de Paula professor titular em Economia Poltica
na Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (FCE/UERJ) e pesquisador nvel 1 do CNPq. Foi presidente da Associao Keynesiana Brasileira (AKB) no perodo de 2009-2013.
Graduado em Economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(1984), doutor em Economia pela Unicamp (1997), realizou seu ps-doutoramento no St. Antonys College, Universidade de Oxford (2000/01).
autor, entre outros, dos livros Financial liberalization and economic performance: Brazil at the Crossroads (Rouledge, 2011), Sistema financeiro, bancos e financiamento da economia: Uma abordagem Keynesiana (Campus/
Elsevier, 2014) e coautor do livro Economia monetria e financeira (Campus/Elsevier, 2015, 3 edio). Seu website de pesquisa : www.luizfernandodepaula.com.br.
Luiz Gonzaga Belluzzo formado em Direito e Cincias Sociais
pela Universidade de So Paulo (USP), ps-graduado em Desenvolvimento Econmico pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
(Cepal) e doutor em economia pela Unicamp. professor titular do Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Foi secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda
(1985-1987) e de Cincia e Tecnologia de So Paulo (1988-1990). autor
de vrios livros e artigos, entre os quais Os antecedentes da tormenta e O capital e suas metamorfoses.
Marcio Pochmann professor titular do Instituto de Economia e
pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho
da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). autor de vrios livros e artigos, entre os quais O mito da grande classe mdia e Desigualdade
econmica no Brasil.
Maria de Lourdes Rollemberg Mollo graduou-se em Economia
e mestre pela Universidade de Braslia, doutora em Economia pela Universidade de Paris-X, na rea de Finanas, Moeda e Bancos, e professora
titular do Departamento de Economia e pesquisadora do CNPq. Tem artigos publicados em livros coletneas e revistas nacionais e internacionais,
em particular nos peridicos Revista de Economia Poltica, Estudos Econmicos, Revista de Economia Contempornea, Nova Economia, Econo-

Paulo Jos Saraiva graduado em Economia pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF, 2001), mestrado em Teoria Econmica pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ, 2008) e doutorado na
rea de Economia Monetria e Financeira pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ, 2014). Lecionou nos cursos de economia da UFJF
e UERJ como professor substituto e na UFOP como professor assistente.
Atualmente docente e coordenador do curso de economia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), campus Trs Rios.
Pedro Paulo Zahluth Bastos professor associado (livre-docente)
do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas. Possui
graduao em Cincias Econmicas (1993), mestrado em Cincia Poltica
(1996) e doutorado em Cincias Econmicas (2001) pela Unicamp. Foi
presidente da Associao Brasileira de Pesquisadores em Histria Econmica (ABPHE), entre 2009 e 2011, e chefe do Departamento de Poltica
e Histria Econmica do Instituto de Economia da Unicamp entre 2008
e 2012. Escreveu e organizou, em coautoria com Pedro Dutra Fonseca, o
livro A Era Vargas: Desenvolvimentismo, economia e sociedade.
Pedro Rossi professor doutor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon) da Unicamp, diretor da Sociedade de Economia Poltica
(SEP) e coordenador do conselho editorial do Brasil Debate. Possui a graduao em Economia pela UFRJ, mestrado e doutorado em Economia
pela Unicamp. Atua nas reas de Economia Brasileira, Economia Poltica, Macroeconomia e Economia Internacional e sua pesquisa se concentra
atualmente nos temas 1) da taxa de cmbio e poltica cambial e 2) dos aspectos macroeconmicos do desenvolvimento brasileiro.
Rosa Maria Marques economista, com mestrado em economia
pela PUC-SP, doutorado pela FGV de So Paulo, ps-doutorado na Facult Pierre Mendes France (Grenoble) e na Universidad de Buenos Aires,
professora titular do Departamento de Economia e do Programa de Estudos Ps-graduados em Economia Poltica da PUC-SP. Foi presidente da
Sociedade Brasileira de Economia Poltica (SEP) e atualmente presidente
da Associao Brasileira de Economia da Sade (ABrES). Atua em vrias
frentes, com destaque para as polticas sociais e capitalismo contemporneo. Militante do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL).
Samuel Pinheiro Guimares Neto (Rio de Janeiro, 30 de outubro de 1939) um diplomata brasileiro, ex-Ministro-chefe da Secretaria

Balano e perspectivas do governo Dilma Rousseff

mia e Sociedade, Research in Political Economy, Review of Radical Political Economics, New Political Economy, Turismo em Anlise e Turismo &
Desenvolvimento.

351

Austeridade para quem?


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de Assuntos Estratgicos e ex-secretrio-geral das Relaes Exteriores do


Ministrio das Relaes Exteriores no governo Luiz Incio Lula da Silva,
ex-Alto Representante-Geral do Mercosul no governo Dilma Rousseff. Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais, pela Faculdade Nacional de Direito
da Universidade do Brasil (atual UFRJ) em 1963, ingressou no Itamaraty
nesse mesmo ano. mestre em economia pela Boston University (1969).
autor de vrios livros e artigos, entre os quais Quinhentos anos de periferia
e Desafios brasileiros na era dos gigantes.
Tarso Genro (So Borja, 6 de maro de 1947) um advogado, jornalista, professor universitrio, ensasta, poeta e poltico brasileiro filiado
ao Partido dos Trabalhadores (PT). Foi duas vezes prefeito de Porto Alegre
(RS) e ministro da Educao, das Relaes Institucionais e da Justia durante o governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2011). Em 3 de outubro de 2010, foi eleito governador do Rio Grande do Sul, concluindo o
mandato em 1 de janeiro de 2015. autor de vrios livros e artigos, entre
os quais Esquerda em processo e O mundo real socialismo na era ps-liberal.