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PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO

ECONOMICO DE pASES SUBDESENVOLVIDOS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAAO PBLICA

ROBERTO DE OLIVEIRA CAMPOS

Planejamento do
Desenvolvimento Econmico
de Pases Subdesenvolvidos
2' EDIO

FUNDAO GETLIO VARGAS


SERVIO DE PUBLICAES
RIO DE JANEIRO-GB

1962

lNDICE
NOTA PRltVIA ............................................
CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA ..............
I -

OS ECONOMISTAS E A ARTE OU CI:tl:NCIA DA ADMINISTRAO PBLICA..............................

VII
IX

n - DA NECESSIDADE DO PLANEJAMENTO ECONMICO

............... ...................... ..... .....

Debilidade da iniciativa privada .............


Concentrao de recursos ...................
A faculdade telescpica .....................
Velocidade de desenvolvimento ...............

10
10

m -

DO ESCOPO DO PLANEJAMENTO ECONMICO .....

15

IV -

ALGUNS PRINClPIOS E PROBLEMAS DO PLANEJAMENTO ECONMICO ................................

21

A
B
C
D

A -

O ponto de partida .........................

B
C
D
E

O critrio da produtividade ..................


Concentrao 0071SU8 disperso regional ......
A teoria dos "pontos de germinao" ........
A coordenao entre os setores pblico e privado ........................................

11
13

21
22
26

27

29

a -

Incentivos positivO'S . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Contrles e regulamentos ..............

30
31

Balano de custos e benefcios o.............


Alguns vcios do planejamento econmico o...

32
34

DAS DIFICULDADES DO PLANEJAMENTO ECONMICO o..............................................

36

b -

F _
G -

v -

A B -

Escassez de tcnicos ........................


A caprichosa margem internacional o.........

36
37

O influxo de capital o..................


Relaes iI.e troca .....................

37
40

O perigo da inflao o.......................

43

A TRANSIO. DO PLANEJAMENTO PARA A ADMINISTRAO o........................................

46

a b C VI -

VI

NOTA PRVIA
A srie Cadernos de Administrao Pblica foi criada em 1953 e
comeou a circular em 1954 para remediar, em parte, a falta de

lite~

ratura especializada com que lutam os estudantes de administrao n0


Brasil e demais pases latino-americanos.
Graas aos esforos de alguns pioneiros e idealistas, que tiveram o
valor de se sacrificar conscientemente nas lides arriscadas de abrir caminhos e dilatar fronteiras, a situao tem melhorado, lenta mas cons ..
tantemente, desde aqule perodo herico de lanamento e implantao
do ensino de administrao no Pas.

O caderno n.o 2 da srie, Planejamento do Desenvolvimento Econmico de Paises Subdesenvolvidos, de autoria de Roberto Campos,
apareceu sob o signo de uma oportunidade indiscutvel, logo tornada
ostensiva pelo Programa de Metas do Presidente Juscelino. Kubitschek

(1956), pelo Plano de Ao do Govrno de So Paulo, lanado em


1959 pelo Governador Carvalho Pinto, pelo Plano de Desenvolvimento
Econmico de Gois, lanado em 1960 pelo Governador Mauro Borges,
e ainda por vrios outros planos regionais e estaduais que esto surgindo no Brasil.
A tese versada no caderno n.o 2 veio, assim, incorporando novos
contingentes de substdncia e crescendo em importdncia de ano para

VII

ano, at se erigir em uma das idias centrais do repertrio administrativo brasileiro.


Hoje, na terminologia oficial do Brasil (e de tantos outros

pase~

subdesenvolvidos), no h verbo mais benquisto do que planejar, nem


substantivo mais glamoroso do que planejamento. A popularidade crescente da idia de planejamento e da tcnica de planejar indica acentuada elevao de nvel na mentalidade profissional contempornea.
Revela o nimo, de que muitos se acham possudos, de substituir, no
tratamento dos negcios pblicos, os critrios sentimentais por critrios
intelectuais.
Em ltima anlise, o planejamento um processo de selecionar
objetivos segundo critrios polticos, econmicos, ideolgicos, morais e
outros, e de prever e dispor

0$

meios necessrios de ao, corpreos e

incorpreos, para levar a efeito, em local escolhido e data marcada, fins


exata e precisamente definidos. O planejamento , pois, um processo

de assegurar racionalidade ao administrativa. O grande prestgio


que tem granjeado, e continua a granjear no mundo turbulento da
hora presente, representa um bom augrio. Significa que o homem
est tentando introduzir o positivismo lgico em reas que, como a da
administrao, at h pouco eram totalmente dominadas pelo tradicionalismo de mos dadas com o empirismo.
Agora mesmo, a Aliana para o Progresso acaba de criar clima de
ouro sbre azul para trabalhos como ste. Com efeito, a Carta de Punta

deI Este e seus anexos elevam o planejamento governamental categoria de rito sagrado, declarando-o fator mgico na lflta contra o
subdesenvolvimento.
Esgotada, h vrios meses, a primeira tiragem do caderno n.O 2,
no s pela seduo do assunto, como pelo prestgio intelectual do
autor, promove agora o Servio de Publicaes da Fundao Getlio
Vargas esta segunda tiragem, reproduo fiel da primeira.

VIII

No se trata de uma segunda edio, revista e atualizada, mas simplesmente de uma reimpresso para preencher um dos claros abertos
na srie de Cadernos de Administrao. Destina-se a aplacar a curiosidade de estudiosos de administrao, alunos e professres, cada vez
mais atrados pelo glamour e o contedo de promessas que irradiam
dos trmos planejamento e planejar, e da tcnica social correspondente.
Rio de Janeiro, 9 de abril de 1962

B. S.

IX

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA


A literatura sbre a moderna administrao pblica e seus ramos
especializados compe-se, na quase totalidade, de trabalhos estrangeiros,
principalmente de autores americanos, no traduzidos ou intraduzveis
p:lfa o portugus.
A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) sente, todos
os dias, os efeitos esterilizantes da falta de literatura apropriada, necessria ao d~senvolvimento de suas atividades. Cumpre-lhe resolver o
problema de elaborar e publicar o material de leitura e consulta de que
carece. No se trata do problema, comum a tdas as escolas, de estimular e ensejar o aparecimento de obras, tratados, compndios, monografias,
ensaios, artigos e relatrios sbre as pesquisas feitas e as matrias ensinadas. O problema a<jui especfico e mais premente, uma vez que no
existe nos idiomas maternos de seus estudantes - portugus e espanhol
- um montante suficiente de trabalhos sbre administrao pblica,
que possam ser adotados como guias para os alunos. E foroso, assim,
que a Escola prepare e publique os manuais, compndios e demais fontes
de conhecimento de que necessita, para documentar e expandir suas
funes ordinrias de ensino e pesquisa.
At a presente data, a falta de literatura especfica em portugus
sbre as vrias disciplinas ministradas em seus cursos tem sido suprida
pela Escola mediante a produo e distribuio de uma literatura ad hoc
XI

~ escrita, mimeografada e distribuda sob o signo da interinidade e a


forma de apostilas.

Por um entel!1dimento tcito entre os professres, estudanj;ese a


direo da Escola, as apostilas at agora publicaclas so tidas como uma
espcie de sementeira, de que surgiro com o tempo as obras nenos
efmeras, os livros de texto de que a Escola carece para transmitir,
atravs da palavra escrita, os ensinamentos da moderna administrao
pblica.
Com efeito, vrios dos cursos dados pelos professres da EBAP e
distribudos sob a forma de apostilas esto sendo revistos e sero enfeixados em livros. Devero aparecer a partir de 1954, entre outros, os seguintes livros, em que sero transformadas as apostilas originriamente escritas para os alunos da Escola: Curso de Administraro de Fessoal, pelo
Prof. HENRY REINING JR.; Curso de OrganizaiiO e Mtodos, peh
Prof. HARRY MILLER; Administrao Pblica, pelo Prof. PEDRO
MUNOZ AMATO; Curso de Cultura Brasil,eira COntempornea, srie de
conferncias pronunciadas por 30 brasileiros ilustres.
Na hierarquia das obras didticas, a Escola reservou uma faixa
entre os tratados exaustivos, os compndios eruditos e os artigos derevistas, para um tipo de publicao menos ambicioso, nem por issomenos til, como fonte de estudo e consulta: o ensaio, a monografia.
Decidiu, assim, a Escola lanar uma srie de ensaios e monografias sol>
a denominao genrica de "CADERNOS DE ADMINISTRAO
PBLICA", de que ste um dos primeiros a aparecer.
O uso dste modesto tipo de publicao - o caderno - comoveculo de idias e informaes data da Revoluo Francesa. Foi em
1789 que se generalizaram os famosos cahiers de dolances, espcie det
registros de queixas e reclamaes, preparados pelas assemblias populare. para orientao dos deputados aos Estados Gerais. Em seguida e ainda
durante a fase criadora da Revoluo, estiveram em voga os cahiers des
Etals General/x, que continham o conjunto de solicitaes apresentadasaos deputados por seus constituintes. Tais cadernos, redigidos pelos.
delegados incumbidos de escolher os deputados Assemblia dos Estados
XII

Gerais, exprimiam os votos, as queixas, as propostas, as advertncias, as


crticas e as esperanas formuladas pelo povo em cada cidade e em cada
vila. Eram, por assim dizeJ1", os terms 01 relerence dos deputados naquela
fase ?6altada da histria poltica e social do Ocidente.
Desde ento, os franceses tm empregado constantemente os
cahiers como instrumentos de difuso cultural. Das vrias sries de
cahiers que desempenharam papel importante nas letras francesas, destacam-se os Cahiers de la Quinwine, dirigidos por CHARLES PEGUY,
de 1900 a 1914, e nos quais se publicou uma enquete de mbito internacional sbre o rumoroso caso Dreyfus. Os Dismrs.os, de ANATOLE
FRANCE, e o romance-rio J,ean Cristophe, de ROMAIN ROLLAND, foram
divulgados nos Cahiers de la Quinzaine.
Conhecida a funo de multiplicador da cultura, desempenhada
pelos cahiers franceses, no tm faltado iniciativas para o lanamento
de sries de cadernos similares em outros pases, sobretudo latinos, conforme demonstram os exemplos indicados a seguir:
ESPANHA: O Instituto de Cultura Hispnica de Madri comeou a publicar, em 1948, os Cuadernos HispanOamericanOs. revista que
se prope a integrar aJ mundo hispnicO m la cllltllra de fmesll1fJ

ti<?mpo.
MXICO: Os Cuadernos Americanos, que JESUS SILVA HERZOG
publicou de 1942 a 1947, num total de 36 volumes, representam
uma das mais interessantes aventuras do pensamento de que se tem
notcia na Amrica Latina. Os ttulos das quatro sees permanentes,
em que se dividem os CtldilrnOs Americanos, a saber: "Nuestro Tiempo", "Aventura del Pensamiento", "Presencia deI Pasado" e "Dimensin Imaginaria", indicam o grau de penetrao e altitude intelectuais
daquela srie, a qual smente o adjetivo ingls sophisticatd, tal como
empregado pelos americanos, pode qualificar.
EQUADOR: A Casa de Cultura Equatoriana de Guayaquil lanou,
em 1951, a srie dos Cuader1f{)s de Historia y .Il.rque.ologa, que esto
concorrendo para o refinamento do movimento cultural da Amrica
Espanhola.
XIII

CUBA: Papel igualmente importante na difuso de idias e fatos


sbre a vida municipal nas Amricas desempenhado em Cuba pelos
Cuadf:l1"nos d,el Instituto Interamericano de HistorM Municipd e Institucional.
BRASIL: Os Cadernos de Cultura, do Ministrio da Educao,
dos quais j foram publicadas 72 unidades at a presente data, so
outros tantos instrumentos de difuso de idias, elaborao de doutrinas, fixao de reflexes, opinies e fatos sbre a literatura, a poesia,
a arte e outros aspectos da cultura brasileira. um documentrio
amplo e um temrio rico daquilo a que poderemos chamar a histria
intelectual do Brasil.
Bem
examinados os fatos, chega-se concluso de que os cadernos tm contribudo, quase tanto quanto os tomos volumosos, para
a formao do fundo de conhecimentos a que CRANE BRINTON chamou
our slender stock of cumu/ative kn,owledge in the s,ocial science:s.
Os Cadernos de Administrao Pblica, idealizados e lanados
pela EBAP, destinam-se a remediar, em parte, a falta de literatura especializada, com que se vem a braos, nos pases da Amrica Latina.
os estudantes de administrao pblica.
Ao lanar a srie de Cadernos de Administrao Pblica, a EBAP
alimenta a esperana de chegar em breve ao nmero 100 e, assim.
contribuir qualitativa e quantitativamente para a difuso organizada
de idias, doutrinas, teorias e prticas modernas sbre a cincia e arte
da administrao.
Rio de Janeiro, 3 de abril de 1954
BENEDICTO SILVA

XIV

I - OS ECONOMISTAS E A ARTE OU
CINCIA DA ADMINISTRAO PBLICA
A fraternidade das cincias sociais nunca foi das mais pacficas
e compreensivas. Uma espcie de
cime ptofissional tem separado os
cultores dos seus diversos ramos,
cada qual preocupado em ressaltar
os avano" de sua cincia preferida na soluo dos problemas sociais. Entre os economistas, cada
vez mais intoxicados pelo relativo
sucesso obtido na quantificao de
seus teoremas, em contraste com
o tratamento descritivo ou qualilativo a que se tem que confinar
outras cincias sociais, sse isolamento tem sido maior.
Um incidente pode ilustrar convenientemente tal estado de esprito. Quando nas Naes Unidas
se avolumou o intersse no exame
do problema do desenvolvimento econmico, a Delegao do

Brasil apresentou uma proposta durante a VI sesso do Conselho


Econmico e Social, em fevereiro
de 1948, tendente criao de
um Centro Internacional d Administrao Pblica. Na justificativa
dessa proposta insistia-se na importncia vital de melhoramentos
dos processos administrativos, antes que iniciativas de assistncia
tcnica ou de financiamento do
desenvolvimento econmico dos
pases subdesenvolvidos pudessem
ser empreendidas com perspectivas de xito.
Escusado dizer que essa vinculao do desenvolvimento econmico .ao desenvolvimento da tcnica e arte de administrao foi encarada pelos economistas dos pa.
ses desenvolvidos ~ e talvez mesmo por alguns representantes de

CADERNOS DE ADMINISTRAO POBLICA

pafses subdesenvolvidos com


indisfarado ceticismo. Uns porque no acreditavam na existncia de um corpo de doutrina administrativa suficientemente coerente
para ser sistemticamente ensinado
e aprendido, e muito menos transmitido internacionalmente; outros
porque, herdeiros inconscientes de
uma tradio institucional de
administrao organizada, e de
uma experincia gerencial acumulada, propendiam a considerar as
tcnicas
administrativas
como
idias inatas, mais ou menos bvias
e de qualquer maneira insuscetveis de exercer papel fundamental, quer na promoo quer no
retardamento do desenvolvimento
econmico.
Como sempre, os fatos teimosos se encarregaram de destruir
teorias e preconceitos. As misses
de assistncia tcnica enviadas
pela ONU e Agncias Especializadas ao Haiti, ao Sio, Bolvia,
revelaram a fatuidade de se pensar
em planejamento econmico e em
desenvolvimento econmico intensivo sem o prvio reaparelhamen.
to da mquina administrativa e
conseqentemente sem o ensino da
administrao. Foi assim o conta
to fom o problema dos pases sub-

(ksenvolvidos que levou O! econo


mistas a redescobrirem a cincia
da administrao.
Hoje a converso mais ou
menos completa. Bastaria citar o
j famoso "livro cinzento" relati
vo ao programa ampliado de assistncia tcnica da ONU e Agncias
E~pecializadas, onde se declara textualmente:
"Whether or not their development
programmes are
comprehensive, most underdeveloped countries require
outside assistence in improv.
ing their governamental administraJive services. Increasingly,
government services are essential for the collection and ana
Iysis of s/alstica! an economc
data rec!uired in developrnent
programrnes, for the f Ormlllatio 11
of eC01A!>1nic an fiscal policies
and investment prans, and for
the institution of measures to
ensure that the benefits of de
velopment are quitably distllbutd among the entire popuiation. Through training pro
grammes, expert advisers and
assistance in the establishment
of special institutes, it should
be possible for the United Na
tioos to help underveloped

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

countries increase the efficiency


of their administrative services,
mobilize their financiaI resources, improve their systems of
public finance and, in general,
establish the economic and social
climate essential for the promotion of economic development" (1).
Fumado assim o cachimbo da
paz, podem economistas e tcnicos
em administrao discutir conjuntamente o problema do desenvolvimento econmico.
No outro o propsito do presente documento, que, conquanto
verse os problemas de planejamento do desenvolvimento econmico
primriamente do ponto de vista
dos economistas, encerra aspectos

que interessaro aos administradores Dstes ltimos, esperamos que


corrijam e suplementem as deficincias sem dvida numerosas de
que se ressente a discusso ora
apresentada das relaes entre planejamento e administrao.
O tpico que nos foi indicado
para ste Seminrio intitula-se
"Planejamento do Desenvolvimento Econmico dos Pases Subdesenvolvidos". Interpretamo-lo como significando um apanhado geral dos principais problemas e
princpios de planejamento do desenvolvimento econmico, antes
que um exame de experincia especfica de pases individuais, assunto j discutido em seminrios
anteriores organizados pelas Naes Unidas (2).

(1) Vide "Technical Assistance for Economic Develop.ment"


(E/1327/Add. 1) Maio 1949, pg. 55.
(2) A literatura descritiva de experincia dos paise'S subdesenvolvidos tem-se avolumado Ultimamente. Entre os documentos da ONU
cabe citar especialmente o intitulado "Economic developrnent in selected countries - Planos, programmes and Agencies", Lake Success,
Oct. 1947, contendo os planos de 11 paises, alm de um apanhado geral sbre o Oriente Mdio e as dependncias coloniais na frica. sse
estudo foi supleJllentado por um segundo volume recentemente publicado. Alm disso caberia citar os "papers" apresentados a dois seminrios da ONU. O primeiro sbre mtodos de financiamento do desenvolvimento econmico, realizado em Lake SUCCC5S, em outubro e
novembro de 1940. O segundo sbre "Problemas de Planejamento e
Execuo de Programa. de Desenvolvimento Econmico". realizado

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Obedecendo ao preceito aristotlico, conviria fixar, de incio,


duas definies. A primeira da
prpria noo de pas subdesenvolvido. Si-se dizer que essa noo imprecisa, por isso que, sob
determinados aspectos, todos os
pases so subdesenvolvidos. Conquanto isso seja verdade, h caractersticas gerais que tornam o
subdesenvolvimento fcilmente reconhecvel dle visu conquanto no
fcilmente definvel. Usando um
smile popular, poderamos dizer
que os pases subdesenvolvidos so
como o elefante; poucos poderiam
definir o animal como um mamfero proboscdeo, mas ningum teria dificuldade em identific-lo na
rua.
Para os nossos propsitos entenderemos os pases subdesenvolvidos laJO .wnstI como sendo aqules
em que a grande maioria de po-

pulao se entrega a atividades primrias (agropecurias ou extrativas) com a aplicao de processos


primitivos de produo e baixo nvel de renda per capita.
Quanto expresso "planejamento" entendemo-la utilizando a
definio do Professor LANDAUER,
como significando a "orientao
das atividades econmicas por um
rgo comunal mediante um es
quema que descreve, em trmos
quantitativos assim como qualitativos, os processos produtivos que
devam ser empreendidos durante
um perodo futuro prefixado" (3).
O plano portanto algo mais
concreto que uma "declarao de
poltica", ou mesmo que um p't'ograma de ao, visto que ste ltimo no encerra necessriamente
uma determinao quantitativa;
algo menos concreto que um prOjeto, o qual pormenoriza uma ope-

em Prto Rico, em maio de 1950. Os interessados na experincia brasileira em planejamento podero consultar o excelente trabalho "Experincia Brasileira de Planejamento, Orientao e Contrle da Economia", apresentado pelo Sr. RMUW DE ALMEIDA ao ltimo dos Seminrios acima referidos (Vide "Estudos Econmicos nO 2", Confederafw Nacional de Indstria, junho de 1950).
(3)
Apud CARL LANDAUER, Theory of National Economic Planning, Univer'fty of California Press, Berkeley and Los Angeles. 1944,
pgina 13.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO-

rao individual em todos os seus


detalhes econmicos e tcnicos.
Nas pginas seguintes discutiremos primeiramente a necessidade
do planejamento econmico em
geral e as razes que o tornam
particularmente importante nos
pases subdesenvolvidos; em segundo lugar faremos algumas
observaes sbre o escopo do

5.

planejamento econmico; em terceiro lugar, exporemos alguns princpios e problemas de planejamento


econmico nos pases subdesenvolvidos; em quarto lugar dissertaremos sbre as dificuldades do
planejamento nesses pases, e, finalmente, avanaremos algumas
observaes sbre a interligao
de planejamento e administrao.

11 -

DA NECESSIDADE DO PLANEJAMENTO
ECONOMICO

Nada mais pleonstico para os


estudiosos da Administrao Pblica do que demonstrar a necessidade ou utilidade do planejamento econmico.
A cincia administrativa somente atingiu a maturidade nos tempos modernos em que a interveno quase uni presente do Estado
um datllm sociolgico indisputvel. E o planejamento por
assim dizer apenas um mtodo
racional de expressar a volio
coletiva, dada a impersonalidade
da ao estatal, a substituio peridica dos encarregados do comando e a necessidade de traduzir
para uso coletivo as intenes dos
dirigentes.
Para os economistas, entretanto, a necessidade do planejamento econmico muito menos
bvia. Haja vista a famosa con-

trovrsia entre a Escola Austraca, com HAYEK e VON MISES


frente, e tda a escola socialista, a primeira negando, e a segunda afirmando, a possibilidade de
um sistema econmico racional,
mesmo quando anulada, pelo planejamento e pela interveno estatal, a formao livre de preos
no mercado c o contingenciamento
dos fatres de produo atravs
do mecanismo dos preos.
As raZes so fcilmente compreensveis. A cincia econmica,
pelo menos no seu ramo mais
avanado que indiscutivelmente
o anglo-saxnico, atingiu a pubecda de cientfica com ADAM SMITH
e a maioridade com RICARDO. A
influncia smithiana de sobejo
conhecida exercendo-se no s6 na
Inglaterra mas tambm no Continente europeu. De RICARDO basta

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

referir o dito de KEYNES, segund0


o qual havia RICARDO dominado
o pensamento econmico britnico
to completamente quanto a Inquisio conquistara a Espanha. Assim em seus anos formativos. a
cincia econmica se imbuiu profundamente de duas premissas imo
plcitas na doutrina econmica clssica: a premissa do p"ovidencialismo (ou da harmonia preestabelecida, conforme preferem dizer os
agnsticos), segundo a qual as
aes econmicas dos indivduos,
ao promoverem sua prosperidade,
convergem para uma distribuio
social tima dos recursos e fatres; e a premissa do autOmatismO
do mercado, segundo a qual fras imanentes tendem a corrigir
sempre os desequilbrios econmicos resultantes da incoerncia das
decises individuais das unidades
econmicas no mercado.
parte complicaes incmodas criadas por distores monopolsticas, a maximizao do bemestar coletivo poderia e deveria
ser deixada a cargo da livre iniciativa individual, sendo perigoso e imprudente para o Estado
interferir com o livre jgo das
fras no mercado.

At a emergncia das escolas


socialistas, que ousaram duvidar
da validade tanto do postulado
pl'ovid,enalisla como do at,,,Omatis ta, no foi essa doutrina seriamente disputada a no ser por herejes ocasionais que no lograram
diploma de respeitabilidade.
: claro que mudou hoje radicalmente a situao, graas a vrios fatres. De um lado, a teoria
e prtica do socialismo tornaram
clara a possibilidade de uma soluo racional do problema da
formao de preos e do contingenciamento de fatres nas economias planejadas. Entre as prprias economias capitalistas, a recorrncia das depresses econmicas forneceu a base para uma aceitao prtica e terica da interveno corretiva do Estado, atravs de formas variadas de planejamento. Alm disso, o nvo surto
de intersse internacional dos pases subdesenvolvidos, dissatisfeitos
com o lento ritmo do desenvolvimento econmico espontneo, propiciou um reexame, pelos economistas, dos fundamentos da planificao econmica.
Em que pese a essa evoluo,
ainda lcito dizer que a aceitao das vantagens do planejamen-

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PUBLICA

to menos universal entre os eco


nomistas que entre os cultores da
cincia da Administrao Pblica.
Mesmo no campo do desenvolvimento econmico, no qual a experincia sovitica provou a possibilidade de um aceleramento no
ritmo de evoluo atravs da planificao, h. ainda economistas
fortemente apegados ao liberalismo econmico tradicional. Citam
les o fato de que as experincias
mais espetaculares do desenvolvimento econmico dos sculos XIX
e XX, a saber a revoluo industrial da Inglaterra, o desenvolvimento agrcola e industrial dos
Estados Unidos e a expanso industrial mais recente do Canad,
foram, em linhas gerais, executadas num clima econmico imune
de intervenes planificadoras .
Ainda cedo, argem les, para
a concluso de que o desenvolvimento planificado - de que o
nico exemplo em larga escala
a experincia sovitica - haja tornado obsoleto o desenvolvimento
espontneo.

Como quer que seja, indiscutvel que o grupo antiplanificador se torna rpidamente uma
minoria na atribulada fraternidade
dos economistas. As objees tericas sbre a irracionalidade do
sistema de preos e distribuio
de fatres nas economias planificadas foram destrudas em grande parte pela anlise de BARONE,
TAYLOR e LANGE. As objees que
ainda subsistem so antes de ordem prtica, relacionadas com a
sobrecarga de decises burocrticas inerentes ao planejamento, refletindo tambm o receio de repercusses desfavorveis dsse ltimo sbre a liberdade poltica (4).
De modo geral, entretanto, a
inteno de planejar passou a
ser um datum poltico e sociolgico, no restando aos eco no nustas outro recurso que aplicar o
seu instrumental analtico ao desenvolvimento de uma tcnica planificadora. A questo hoje menos
de saber se os governos devem
ou no intervir no domnio eco-

(4) Vide LANGE, "On the economic theory of socialism", ed.


Lippincott, Mineapolis, 1938, p. 90. Para um resumo da controvrsia
terica sbre planejamento, vide A. BERGEN, "Socialist Economic",
em "Survey of contemporary Economics", The Blakiston Co., pgs.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

nffico, atravs do planejamento,


que de determinar a forma e escopo dessa interveno.
Nos pases de economia desenvolvida, o planejamento governamental, na medida em que aceito,
incide predominantemente sbre
medidas para a manuteno do
pleno emprgo (5). ~sse planejamento pode ser parcial e supletivo, como no caso dos Estados
Unidos, ou abranger uma regulao geral da vida econmica, inclusive do comrcio exterior, como
na Gr-Bretanha. Nos pases subdesenvolvidos bvio que o planejamento visa, primordialmente,
acelerar o ritmo de desenvolvimento econmico, que seria demasiado lento (assim pelo menos
argem os planificadores), se deixado iniciativa espontnea.
O problema central do planejamento dos pases subdesenvol-

vidos bsicamente o problema


medular de tda a cincia econmica: contingenciar recursos escassos entre objetivos concorrentes, e escalonar sua utilizao eficiente no tempo e no espao.
Conquanto demos por aceitas,
sen~ maior discusso, as li~eiras
observaes acima, as vantagens
gerais do planejamento econmico
das quais, alis, nunca duvidaram
os administradores, pode ser de
alguma utilidade acentuar certas
caractersticas especiais dos paliei
subdesenvolvidos, que tornam o
planejamento econmico e a intervenco estatal mais oremente c:
importante que nos pases i desenvolvidos. Essas caractersticas
sero discutidas sob os rtulos (a)
debilidade da iniciativa privada,
(b) concentrao de recursos, (c)
faculdade telescpica e (d) velocidade de desenvolvimento.

(5) O "rationale" do planejamento nas economias avanadas


fund8Jmenta-se em geral em trs consideraes ligadas tdas emergncia do "welfare state" em substituio ao "estado-policia": a) combate ao desemprgo cclico experimentado no passado pelos regimes
econmicos no planificados; b) distribuio mais equitativa da renda
nacional; c) coordenao da aplicao de recursos, evitando-se o desperdcio inerente duplicao de facilidades provocada pela livre concorrncia. Vide J. E. MEADE, Planning and The Price Mechanism,
Macmillan, N. Y. 1949, p. 2, e LANDAUER, Theory of National Economic
Planning, University of California Press, 1944., chapter I.

10

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

A - DEBILIDADE
DA INICIATIVA PRIVADA
Na maioria dos pases subdesenvolvidos caracterstica a f:5
casscz dt experincia na gesto
de emprEsas. Associada quase sempre essa debilidade a uma. d!?'sig,..lal distribuio de renda, o poder de iniciativa econmica fica
ordl11riamente confinado a um
crculo demasiadamente pequenv.
Nessas condics, a iniciativa pblica que, nos pases mais dese;)vclvidos, s::.' pode confinar a
uma funo meramente supletiva
(limitada rd nriamente aos projetos de "cconomic and social
overhead"), necessita nos pases
subdesenvolvidos de intervir para
compensar a debilidade da iniciativa privada, aplicando estmulo simultnec a vrios campos de invc~tJmento.

B - CONCENTRAO
DE RECURSOS
A pouca densidade de capital
nes pases subdesenvolvidos e,
conseqentemente, o baixo nvel

de poupana (agravado habitualmente por deficincias no mecanismo de canalizao de crdito)


difIcultam a captao das doses de
capital necessrias para investimentos concentrados. Essa observao
no incompatvel com o fato de
qUt: na maioria dos pases subdesenvolvidos prevalece grande desIgualdade na distribuio da renda, com uma exagerada proporo da riqueza nacional concentrada em poucas mos. Isso porque no s essas unidades de concentrao de capital so poucas
para atender a tda a faixa de inverses necessrias, como a concentrao de renda est habitualmente associada a uma alta propenso ao consumo ostentatrio,
freqentemente sob a forma de
bens importados, que representam
uma subtrao ao potencial domstico de investimentos (6).
Avulta, nestas condies, a importncia do mecanismo fiscal de
captao de fundos, que permite
ao Estado tornar-se uma bacia de
concentrao de recursos suscetveis de aplicao macia. Da decorrem simultnea mente a necessi-

(6) Interpretando a experincia britnica, o profeS'Sor SINGER


explica o desenvolvimento industrial do sculo XIX como decorrente de

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

dade de programas governamentais para a aplicao dsses recursos, e de um esquema de prioridades que discipline essa aplicao.

c-

A FACULDADE
TELESCPICA

Nos pases em que a poupana


exgua, e a margem acima da
subsistncia estreita, inevitvel
que as decises das unidades econmicas sejam afetadas por uma
viso imediatista. No terreno dos
investimentos, as inverses a curto
prazo, com um horizonte prximo de rentabilidade, tendero a
deslocar investimentos bsicos de
mais longo ciclo de rentabilidade.
No setor do consumo, a presso
das necessidades de consumo imediato impedir a formao de economias suficientes para aumentar

11

a capitalizao e a produtividade
da economia. Em outras palavras,
se admitida a ilimitada soberania
do consumidor, o futuro ser sacrificado em benefcio do presente.
O Govrno, entretanto, manipulando fundos coletivos (que escapam deciso individual) e dotado de perpetuidade orgnica, encontra mais facilidade em desenvolver aquilo que o Professor
PIGOU denominou de "faculdade
telescpica". Atravs da tributao, pode o Govrno comprimir
o consumo presente em benefcio
da acumulao de capital para investimentos (7) . Alm disso, pode
o Govrno apressar o ritmo de
capitalizao fazendo investimentos criadores de economias externas, mesmo quando financeiramente no remunerativos a curto
prazo.

urna forte concentrao de renda em mos de uma aristocracia industrial co.m hbitos puritanos de consumo, por forma tal que essa concentrao foi em grande parte canalizada para inverses. Vide HANS
SINGER, Recursos monetrios destinados ao desenvolvimento econmico,
art. na Revista Brasileira de Economia, setembro de 1950, pgs. 38-39.
(7) O reverso pode entretanto suceder. Em pases de forte desnvel na distribuio de renda pode acontecer que o Govrno, por motivos ticos, sociais ou politicO'S, julgue imprescindvel promover a
elevao imediata do consumo das massas.
Nestas condies, concebvel que a interveno governamental

12

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

o glrau de flexibilidade no
adiamento do consumo ou na preterio de certos investimentos de
rentabilidade imediata, em benefcio de investimentos de produtividade a mais longo prazo, depende naturalmente das condies econmicas ou institucionais de cada
pas e do padro de vida inicia.l.
u primeiro plano qinqenal so'ti tico, por exemplo, acarretou
uma compresso quase punitiva do
consumo, em benefcio das indstrias de bens de produo, para
as quais deveriam ser reservadas
77% dos investimentos totais na
indstria (8). J o plano polo-

ns de reconstruo economlca,
iniciado em 1946, estabelecia, nos
perodos iniciais, prioridade para
atividades que permitissem aumento imediato na produo de
bens de consumo, sendo mesmo
expressamente declarado que o
"principal propsito do plano
aumentar o consumo" (9).
Assim, o exercco da faculdade telescpica, implicando no sacrifcio do consumo presente em
benefcio do consumo futuro,
condicionado pela existncia ou
no de uma margem satisfatria
acima do nvel de subsistncia.

resulte em que se dedique s indstrias de bens de consumo uma proporo maior dOIS investimentos do que se a deciso de investir fsse
deixada inteiramente ao arbtrio dos "entrepreneurs" privados, menos
preocupados com a eqidade social.
(8) Vide BAYKOV, "The Development of the Soviet Economic
System", Cambridge University Press, p. 167.
(9) A parte os bens de consumo, que deveriam ter tratamento
prioritrio, o plano polons prev tambm prioridade para determinados investimentos em bens de capital, a saber, produo de maquinaria agrcola, carvo, energia eltrica e transportes, que constituem.
por asstm dizer, a infra-estrutura necessria para o aumento de produo de bens de consumo ou (no caso do carvo) para financiar importaes. Os investimentos em .outros bens de capital deveriam aguardar o aumento da produo de alimentos e demais bens de consumo, deslocando-se gradualmente a (i.nfase do plano, da produo leve para a
pesada. Vide Polish Economic Plano Resolution oi the National Council
Concerning the National Economic Plans and The Plan for Economic
Reconstruction for the Period of January 1, 1946 - December 31, 1949
(Central Board of Planning, Warsaw, 1946) pp. 17-27.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

D - VELOCIDADE
DE DESENVOLVIMENTO
Nunca demasiado frisar que o
desenvolvimento econmico essenClalmente um processo cumulativo, uma espcie de reao em
cadeia. Um investimento numa indstria bsica, como por exemplo,
a indstria pesada de ao, provoca investimentos colaterais nas indstrias qumicas base de alcatro de co que, nas indstrias de
cimento base de escria, nas indstrias mecnicas etc. Para que
os benefcios do processo cumulativo sejam plenamente utilizados
preciso, entretanto, uma determinada velocidade de desenvolvi
mento e, em particular, que o crescimento da renda exceda o ritmo

13

do crescimento da populao por


uma margem suficiente para apressar a acumulao de capital (10).
Dada a escassez de recursos internos, caractersticas dos pases subdesenvolvidos, de um lado, e o
parco volume da migrao internacional de capitais, de outro, o
desenvolvimento econmico espontneo tende a ser, em nossos dias,
demasiado lento. Unicamente atravs do planejamento se poderia
lograr uma disciplina de distribuio de fatres capaz de evitar duplicao competitiva de facilidades, desperdcio de recursos, promover a intensificao dos "investimentos-chave" que permitam
ritmo mais rpido de capitalizao, e, finalmente, distribuir as tarefas proporcionais entre os setores pblico e privado-

(10) Compare-se o trecho seguinte de um relatrio da F. A. O.:


"O desenvolvimento dos pases insuficientemente desenvolvidos no
um simples processo discricionrio que possa ser limitado ou contrado
vontade. Pelo contrrio, o desenvolviJnento econmico se rege por
certos principios econmicos prprios. Um foguete ou nave interplanetria tem que alcanar uma certa "velocidade de liberao" concretamente estabelecida para escapar do campo de atrao da terra e
passar a ser um corpo astronmico que se move livremente. De maneira semelhante, o desenvolviJnento em qualquer pas deve alcanar
um certo ritmo, antes que possa superar o crescimento da populao.
S ento possvel co.mear a melhorar o padro de vida, diminuir o
excedente de populao rural e contribuir para retardar o crescimento da populao" - Vide "Mtodos de Financiamento do Desenvolvimento Econmico" U. N./Doc. E-1.333/Rev. 1, apndice A.

14

CADERNOS DE ADMINISTRAO ptJBLICA

No h ainda, infelizmente,
uma massa acumulada de experincia que permita julgar at que
ponto o planejamento governamental tem efetivamente contribudo para apressar o ritmo do
desenvolvimento econmico. A
nica experincia em larga escala
a sovitica. Se medido o desenvolvimento econmico de maneira
algo simplista, em trmos de decrscimo de percentagem de populao ocupada em tarefas outras
que a agricultura, em rcIao
populao total, verifica-se que
palses como os Estados Unidos,
a Sucia e a Dinamarca lograram

num perodo de aproximadamente 40 a 50 anos expandir sse nmero de 70 para 50% do total
empregado; a expanso das indstrias manufatureiras e servios
permitiu, assim, no apenas absorver a mo-de-obra liberada pelos
melhoramentos tecnolgicos na
agricultura, mas ainda absorver o
incremento de populao. Na Rssia uma evoluo comparvel foi
realizada, dentro de uma economia planificada, num perodo de
apenas 10 anos, por isso que a
proporo de mo-de-obra empregada na agricultura decresceu de
&0% da populao total, em 1928,
para 58% em 1938 (11).

(11) Dados coligidos pelo Professor SEYl\IOUR HARRIS, Economic


Planning, Alfred A. Knopf, Nova York, 1949, pg. 317.

111 -

DO ESCOPO DO PLANEJAMENTO
ECONOMICO

o primeiro fator determinante


do escopo e mbito do planejamento indisputvelmente a estrutura das instituies estatais,
agudamente complicada em nossos
dias por diferenas ideolgicas.
A compreenso do planejamento econmico tem variado, em escala decrescente, do socialismo
marxista para o socialismo moderado e, finalmente, para os regimes de economia capitalista.
No caso especfico dos pases
subdesenvolvidos, nico que aqui
nos interessa, as experincias de
planejamento at hoje verificadas,
em escala aprecivel, tm ocorrido ou em pases de economia
marxista, como a Polnia e as Repblicas
subdesenvolvidas
da
Unio Sovitica, ou em pases de
feio predominantemente capita-

lista, como a Jndia, o Chile ou o


Brasil. O planejamento efetuado
nos pases que, falta de melhor
nome, poderamos denominar de
"s,ocialistas moderados", aplicou-se sobretudo a economias maduras como as da Gr-Bretanha ou
Noruega, ou a economias em avanado estado de desenvolvimento,
como as da Nova Zelndia e Austrlia.
So bvias as razes institucionais pelas quais o planejamenro
socialista abarca de ordinrio uma
rea mais ampla que a do planejamento capitalista. No primeirc
caso, o Estado detm o contrle
dos meios de produo e o principal, seno O nico "entrepreneus"; a esfera d.e iniciativa privada usualmente confinada pequena indstria e ao campesinato

16

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

agrcola. O planejamento tende


assim a abranger todo o setor de
investimentos, quer na produo
de bens de capital, quer na de
bens de consumo. Entretanto, mesmo no planejamento total de tipo
socialista, so teoricamente conceb veis, duas variantes: a soluo
centralista e a soluo competitiva. O primeiro tipo de planejamento envolveria a concentrao
de tdas as decises sbre investimentos e escala de produo nas
mos da Autoridade Central. No
segundo, esta no faria mais do
que fixar as regras e condies
para uma tima utilizao dos fatres, deixando-se as decises individuais a cargo dos gerentes de
indstrias (12).
Nas economias de tipo capitalista ou semicapitalista, o planejamento governamental se refere
principalmente, porm no exclusivamente, ao setor pblico. sem
dvida logicamente desejvel (e
no raro indispensvel) que o planejamento pblico leve em conta
as decises privadas e seja prece-

di do de uma anlise geral de economia, que esclarea o papel e


vulto dos investimentos privados.
Bsicamente, entretanto, o setor
privado retm sua autonomia de
deciso, quer no tocante a investimentos, quer no tocante ao consumo.
A primeira diferena entre os
dois tipos de planejamento , portanto, que numa economia marxista possvel o planejamento
global de tda a economia, por
imposio estatutria, sancionada
pela repartio, diretamente controlada pelo govrno, dos recursO
financeiros, mo-de-obra e matrias-primas. Numa economia capitalista, o planejamento somente se
generaliza a tda economia mediante coordenao dos planos pblicos e privados; o Govrno pode,
sem dvida, influenciar as decises
do setor privado, de modo a torn-las coerentes com os planos pblicos. Isso, entretanto, no pode
ser feito por simples imposio estatutria. Mesmo dentro da conceituao capitalista, h natural-

(12) Para uma exposio sucinta das \Solues centralista e competitiva e da literatura terica sbre o assunto, vide A. BERGSON,
Socialist Econornics, em "Survey of Contemporary Economics", pgs.
412-448.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

mente vrios matizes de planejamento: alguns Governos confinam-se a um planejamento parcial e


apenas supletivo da iniciativa privada; outros interpretam o planejamento pblico como o elemento
principal e dominante do sistema,
ao qual o setor privado se tem que
ajustar (13).
Os limites da ao governamental no planejamento e exe-

17

cuo so assim uma funo do


sistema poltico e econmico. Pode-se fixar, entretanto, determinados nveis mnimos de interveno
governamental, aceitveis mesmo
em economias de tipo predominantemente capitalista, sem os
quais o planejamento do desenvolvimento econmico no pode ser
conduzido eficazmente. Essa conceituao de tarefas governamen-

(13) Em sua forma mais rudimentar, o planejamento dos pases


subdesenvolvidos no socialistas no abrange mais do que as despesas pblicas, atravs de oramentos de investimentos cobrindo um determinado nmero de anos. No Brasil, os chamados "Plano de Obras
Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional" e "Plano de Obras
e Equipamentos" decretados para os perodos 1939-1943 e 1944-1948
(abandonado ste ltimo em 1946) se filiam a sse tipo de planejamento. Uma segunda etapa de planejamento compreende tambm planos de produo por indstrias especficas ou para grupos de indstrias, escalonadas conforme a prioridade. 1!::sses planos contm geralmente estimativas dos materiais, equipamentos, mo-de-obra e recursos financeiros necessrios para a consecuo das metas de produo, tanto no setor pblico como no setor privado; especificam, outrossi,m, geralmente, as medidas governamentais, destacando os recursos requeridos pelo plano ou necessrios para induzir o setor privado
a fornec-los. O Plano Qinqenal Argentino, denominado "Plan de
Gobierno" assim como o plano de Bombaim, na ndia, se filiam a essa
categoria. O terceiro estgio de planejamento, mais dificilmente atingvel nos pases subdesenvolvidos, por exigir uma perfeita viso do
conjunto econmico e avanada base estatistica, consiste no levantamento do oramento geral dos recursos da nao, subdivididos em oramentos especficos para a indstria, agricultura, as despesas governamentais, comrcio exterior, etc., e abrangendo tanto o setor pblico
como o privado. Como exemplos dsse tipo de planejamento cabe citar
o "First Memorandum on the Central Economic Plan fo'r 1946 and
National Budget", da Holanda, e "The Norwegian National Budget for
1947", da Noruega.

18

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tais indispensveis para a promoo do desenvolvimento econmico foi assim firmada no relatrio do "Seminrio sbre Planejamento do desenvolvimento econmico" _ realizado em Prto Rico,
em maio de 1951, sob os auspcios da ONU:
-. __ o planejamento dos pases
subdesenvolvidos necessrio e deveria conduzir, em ltima anlise
a programas globais de desenvolvimento. Estimam assim os membros do Seminrio que a ao governamental deve se estender em
vrias direes inclusive:
a) a proviso de instituies,
facilidade de pesquisa, assistncia
tcnica e servios sociais condizentes com o desenvolvimento econmico pblico e privado;
b) a elaborao de programas
parciais de desenvolvimento, ou
se possvel de programas gerais
para tda a economia, pormenorizando-se especialmente os referentes ao setor pblico:
c) a produo direta de bens
e servios, nos casos, que a formao de emprsas governamentais considerada prefervel, conveniente ou inevitvel, com ou sem
a participao de emprsas privadas;

cf) orientao e direo do setor privado, que pode ser alcanada atravs de regulamentos e incentivos em vrios campos, importando nesse contexto fazer com
que os vrios tipos de medidas
adotadas convirjam para o mesmo
objetivo, sem se cancelar ou nulificar umas s outras".
A segunda diferena bsica entre o planejamento de tipo socialista e o de tipo capitalista se traduz na disciplina de execuo do
plano. Nos pases de planejamento socialista, o Govrno exerce comando direto sbre todos os recursos econmicos do pas, exceto talvez no que tange pequena produo agrcola e ao artesanato.
Pode, assim. executar ou proibir
investimentos, assim como reservar
matrias-primas, orientar mo-de-obra, racionar disponibilidades
cambiais e canalizar o crdito para
os setores prioritrios do plano.
No planejamento efetuado em regimes capitalistas, o Govrno tem
que repousar, sobretudo, sbre contrles indiretos monetrios e fiscais, no lhe sendo facultado seno dentro de severos limites requisitar ou transferir recursos dos
setores privados para os governamentais.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

:esses contrastes institucionais


tm naturalmente grande relevncia, no s para a tcnica econmica do planejamento como para
a cincia da administrao pblica bvio que quanto maior o
grau de contrle econmico estatal maiores as responsabilidades
de administrao. O planejamento socialista, que de certa forma
substitui o homem de emprsa e
o consumidor pelo burocrata, lana assim sbre a administrao pblica uma responsabilidade apavorante, enfeixando nos rgos
governamentais uma mirade de

19

decises econmicas anteriormente tomadas por unidades individuais, e aumentando, portanto, as


possibilidades de rro (14).
Quando iniciadas as discusses
sbre a teoria do planejamento
com a famosa controvrsia entre
VON MISES, HAYEK,
DICKERSON, LANGE e

BARONE,

outros, o
principal argumento dos economistas liberais, contra o planejamento
socialista, se filiava a uma suposta impossibilidade de soluo racional do problema da distribuio tima dos fatres, uma vez
abolida a livre formao de pre-

(14) Ao argumento de que a concentrao das decises, multiplicando a respectiva rea de impacto, em contraste com as decises
individuais do sistema capitalista (no qual os erro'S individuais dos
empreendedores e cOillmmidores tendem a se cancelar), aumenta a possibilidade de rro, respondem os socialistas que, se as conseqUncias
de um rro seriam maiores, as possibilidades de acrto so tambm
maiores, por isso que as decises da autoridade planejadora seriam
tomadas em face de uma informao global sbre o estado geral da
econemia e de seus setores especificos, informao essa inacess1vel ao
"entrepreneur' privado. Questo correlata e sumamente intereSlSante
a de se saber se a planificao socialista capaz de eliminar os ciclos
econmicos de prosperidade ou depresso ou se, ao contrrio, o impacto das flutuaes imprevisiveis da conjuntura internacional, de
um lado, e OIS prprios erros de planejamento, de outro, no tendem
a provocar ciclos econmicos 8ui generis no sistema socialista. A discusso dsse problema ultrapassa o escopo destas notas. Para uma
expO'Sio sucinta do problema, vide G. HABELER, Ciclos econmicc8 na
economia dirigida, Revista Brasileira de Economia, rr.aro de 1950.
Para um resUJ.'!lO da controvrsia sbre a racionalidade dos sistemas
planificados, vide "Socialist Economics", artigo de ABP.AHAM BERGSON,
em "Survey of Contemporary Economics", j citado.

20

CADERNOS DE ADMINISTRAO POBLICA

os. Hoje se reconhece essa objeo como suscetvel de soluo


terica; h, entretanto, muito menos certeza de que seja suscetvel
de uma soluo prtica eficaz. No
impossvel que o socialismo, (e
com le as economias planificadas), redimido das limitaes teric:l.s, perea por limitaes burocrticas.
Para os pases subdesenvolvidos,
o obstculo administrativo srio,
mesmo em formas de planejamento menos ambiciosos que o planejamento socialista integral. De fato um dos vrios e trgicos crculos
viciosos do subdesenvolvimento

que precisamente nos pases mais


necessitados de eficiente iniciativa pblica para - a) compensar
a debilidade da iniciativa privada
e b) utilizar econmicamente os
minguados recursos de que dispe - mais escasseia o suprimento de administradores experientes,
e menores so as facilidades para
seu treinamento e formao. Foi
reconhecendo isto que, em boa
hora, as Naes Unidas e as Agncias Especializadas se lanaram
decididamente no esfro de cooperar para o desenvolvimento da
cincia administrativa, atravs da
concesso de assistncia tcnica aos
pases subdesenvolvidos.

IV -

ALGUNS PRINC1PIOS E PROBLEMAS


DO PLANEJAMENTO ECONOMICO

Nas consideraes que seguem


afloraremos alguns dos problemas
que parece repontarem amide na
experincia dos pases subdesenvolvidos.

A-

O PONTO DE PARTIDA

Muito freqentemente o esfro inicial de planejamento nesses pases se expressa, conforme


observou o Professor HANS SINGER, num levantamento das necessidades de investimento dos diversos setores. No raro o processo
seguido a simples soma dos planos individuais dos departamentos governamentais. Quando subseqentemente se procede a um levantamento dos recursos monetrios (fiscais, cambiais ou creditcios) e fsicos (mo-de-obra, ma

trias-primas, etc.), o resultado


melanclico usual um grande
defit dos recursos em relao s
necessidades.
Essa inadequao dos meios aos
fins pode levar a trs resultados
igualmente indesejveis:

1) - reduo mecnica dos


planos individuais, sacrificando-se
no raro o equilbrio do conjunto
ou fixando-se escalas subeconmicas de produo;
2) - quando se tenta de qualquer forma a execuo total do
plano, sobrevm a inflao, perturbando o cmputo de custos e
benefcios e afetando desfavorvelmente a balana de pagamento;
j) a exausto dos recursos pode levar paralisao a meio
caminho das obras encetadas, des-

22

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

perdiando-se recursos financeiros


e humanos (15).
Ilustraes dirias dsses percal'os abundam na experincia dos
pases subdesenvolvidos.
A boa tcnica de planejamento exige que o ponto de partida
seja um levantamento de recursos
disponveis, ou previsveis, antes
que a catalogao das necessidades.
O levantamento dos recursos financeiros consiste no exame dos
fundos que podem ser levantados
atravs de - a) tributao; b) emprstimos; - c) poupana voluntria; - d) reduo das
despesas governamentais no relacionadas com o desenvolvimento econmico. Como as necessidades sempre excedem os recursos, a conseqncia natural a
fixao de uma escala de prioridade que rejeita certos projetos em
benefcio de outros. O levantamento dos recursos financeiros tem
que ser bviamente completado
pelo tombamento dos recursos fsicos e materiais.

Como tdas as boas regras, entretanto, o princpio acima avanado comporta excees. O balano prvio das necessidades pode
ter um certo "inspirational value"
capaz de levar a comunidade a um
esfro maior de poupana, a uma
aceitao de nveis de tributao
mais severos, ao sacrifcio de importaes menos essenciais, etc.,
gerando assim recursos que de outra forma no viriam tona. Alm
disso, os projetos de desenvolvimento econmico soem ser, em si
mesmos, geradores de novos recursos, graas ao feito cumulativo
das inverses. Justifica-se assim
que em alguns casos o balano das
necessidades preceda o balano dos
recursos.

B - O CRI'rnRIO
DA PRODUTIVIDADE
A melhoria da produtividade
, a rigor, a essncia mesma do

desenvolvimento econmico. O
exame comparativo da contribuio
dos diversos projetos para o au-

(15) Professor HA.NS W. SINGER, "Development Projects as Part


of National Developrnent Programmes", em "Formulation and Eco_
nomic Appraisal of Development Projects, United Nations", Book l,
paga 39.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

mento da produtividade portanto bsico na seleo dos projetos


prioritrios. Infelizmente, a aplicao prtica do critrio mais
difcil do que parece. H em primeiro lugar a distino entre produtividade direta e indireta; em
segundo lugar, entre produtividade a curto prazo e a longo prazo.
Ao classificar prioritriamente os
diversos projetos, precisa o planificador balancear cuidadosamente
sses aspectos. A grande maioria
dos investimentos bsicos, particularmente os denominados "s0cial overhead", a saber, os investimentos em educao, sade, assistncia social, etc. so apenas indiretamente produtivos. O mesmo
se pode dizer de alguns tipos de
"economic overhed". Nem por
isso so les menos importantes,
por isso que usualmente indispensveis para que possam ser executados outros projetos. Em muitos casos, difcil para o planejador evitar a tentao de economizar investimentos bsicos em benefcio de investimentos cujos resultados diretos sejam tangveis.
Isso pode, entretanto, retardar o
ritmo do desenvolvimento econmico. Acresce que precisamente no que tange aos investimentos

23

de produtividade indireta que so


maiores as responsabilidades do financiamento pblico, dada a pouca
atrao que exercem sbre o capi:.~ll privado.
Questo correlata a dos investimentos a curto prazo versus
investimento a longo prazo. Nos
primeiros a produtividade se traduz em benefcios imediatos; com
os segundos logra-se, ordinriamente, um incremento maior de
produtividade, o qual, porm, somente se manifesta aps um determinado compasso de espera. Em
geral, dada a escassez crnica de
recursos, prefervel que os pases
subdesenvolvidos se concentrem
i"icialmente nos investimentos
mais baratos, a curto ou mdio
praz'J, cujos frutos possam ser colhidos prontamente e que gerem
recursos para ulterior acumulao.
Isso evitaria, outrossim, a mania
de grandiosidade freqentemente
presente nos planos de desenvolyimento econmico.
Ainda aqui, entretanto, perigusa ser dogmtico. A proviso de
servios bsicos como, por ex~
pIo, o servio de transportes e suprimento de energia, constituem
tipicamente investimentos a longo
prazo e de rentabilidade diferida,

24

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

que entretanto devem merecer alta


prioridade. Seria mesmo oportuno
acautelarn~o-nos aqui contra a noo de que as inverses nesses servios d'iem aguardar que se manifeste a procura, reservando-se os
recursos, nesse nterim, para investunentos a curto prazo. Essa noo constitui um dos crculos viciosos do desenvolvimento econmico. pois que tda a dinmica
de desenyolvimento econmico
consiste em anteciparmo-nos
procura antes que simplesmente
satlsf az-la.
No h, infelizmente, nenhum
critrio matemtico que permita
uma dosagem mecnica do vulto
dos investimentos de produtividade direta ou indireta, a curto ou
a longo prazo. Dentro da faixa
dos investimentos diretamente produtivos a escolha obviamente
simples; o clculo dos custos especficos e dos benefcios diretos
indicar a desejabilidade do projeto e seu grau de prioridade.
Quanto aos de produtividade indireta, no h possibilidade de uma
avaliao financeira precia, caben-

do ao planejador julgar, com os


dados disponveis, se os benefcios gerais dles decorrentes so
de molde a compensar o seu custo
epecfico. Quanto ao problema do
prazo de gestao do investimento, a regra deve ser concentraremse os pases subdesenvolvidos nos
projetos de rentabilidade mais imediata, iniciando-se talvez por aqules suscetveis de atrair cooperao privada (atravs da venda de
aes ou obrigaes pelo Govrno) , e desonerando-se assim as
finanas pblicas, que poderiam
imediatamente passar a outros investimentos; sujeita, entretanto,
essa regra ressalva acima feita
da importncia de atribuio de
prioridade aos servios bsicos, apesar de constiturem les, em geral, investimentos a longo prazo (16).
Em grande parte, a flexibilidade das decises entre a distribuio de recursos para investimentos
a longo prazo e a curto prazo
condicionada pelas dimenses do
fundo inicial de investimentos ou,
em outras palavras, pela margem

(16) O Professor SINGER lembra, com razo, a importncia de se


distinguirem os projetos de desenvolvimento econmico conforme a respectiva capacidade de produzir renda. H alguns investimentos que

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

de recursos acima do nvel de


simples subsistncia, existente no
momento do planejamento. Esses
fatres delimitam a "capacidade
de espera" do pas. Uma breve
comparao entre as diversas experincias de planejamento ilustrativa. J vimos, por exemplo, que
no caso da Polnia, devastada pela
guerra, subnutrida e privada de estoques de bens de consumo, a nfase inicial do plano tinha que incidir inevitvelmente sbre investimentos a curto prazo nas indstrias leves e na produo alimentcia. O plano de Bombaim para
a India chama especificamente a
ateno para o fato de que, dado
o baixo nvel de consumo per capita, qualquer planejamento, ainda que atribuindo prioridade s indstrias bsicas, deveria necessriamente fazer provises assaz ge-

25

nerosas para a produo de ben,c;


de consumo. No primeiro perodo
de aplicao do plano de Bombaim, a relao entre investimentos em bens de consumo e investimentos em indstrias bsicas deveria ser de 1 para 1,5; somente
em fases posteriores se alteraria
essa relao para 1:4 no segundo
perodo e 1:6 no terceiro perodo. O primeiro plano qinqenal
sovitico, iniciado em 1928, tomou
orientao diferente, reservando
70% do valor planejado dos investimentos industriais para as indstrias de bens de produo, percentagem esta que, alis, foi excedida na prtica. Isso foi tornado
possvel pela existncia de um
fundo inicial de bens de consumo,
criado pela difcil e dolorosa experincia de coletivizao e mecanizao da agricultura executada

produzem receita liquida quer diretamente, como os servios de eletricidade, quer indiretamente, como as estradas de rodagem (que permitem a coleta de impostos sbre motoristas). Outros h que so neutros (as despesas de manuteno absorvem a receita). H finalmente
um terceiro grupo como, por exemplo, os hospitais, que exigem vultosas despesas de manuteno pemnanente depois de completado o investimento, consumindo habitualmente recursos superiores receita.
Os projetos classificados como produtores de renda lquida deveriam
merecer trataJllento prioritrio. Vide SINGER, "O financiamento de
programas de desenvolvimento econmico", Revista Brasileira de Economia, setembro de 1950, pg. 25.

26

CADERNOS DE ADMINISTRAO PlJBLICA

entre 1920 e 1926, a qual permitiu grande aumento na proviso


de r.limentos. Ainda assim o planejamento sovitico imps pesados
~~crifcios aos consumidores, sacrifcios sses que dificilmente seriam aceitos em pases de estrutura JXlItica no socialista (17).

c-

CONCENTRAO
VERSUS DISPERSO
REGIONAL
Temos aqui um problema em
que o economista tem que ceder
o palco ao administrador e aO poltico. O economista poderia, a rigor, dar ao problema uma soluo
relativamente simples. Infelizmente. essa soluo quase sempre
politicamente inaceitvel.
Partindo de duas premissas bsicas ( a ) que os recursos financeiros so escassos na maioria
dos pases subdesenvolvidos e (b) que em todos ou quase todos
os pases subdesenvolvidos h cec-

tas reas que j atingiram um certo nvel de desenvolvimento e j


esto providas de alguns servio~
bsicos (instalaes hidreltricas,
portos, ferrovias, etc.) - o economista recomendaria, prontamente, a concentrao do maior volume possvel de recursos nestas ltimas reas. A probabilidade de
que os investimentos ali feitos seriam mais baratos e imediatamente produtivos. Nessas condies,
um volume dado de investimento
poderia presumivelmente resultar
num aumento mais rpido da renda nacional do que se os investimentos fssem feitos em reas
mais primitivas, gerando-se dessarte recursos maiores que poderiam,
em estgios subseqentes, ser aplicados para ataque em larga escala
ao problema do desenvolvimento
econmico global. Jj preciso no
esquecer que, a fim do desenvolvimento econmico se tornar cumulativo e automtico, so necessrios
investimentos macios, os quais dificilmente ocorrero se os recur-

(17) Vide H. W. SINGER, "Development Projects as Part of


National Development Programme'S", em "Formulation and Economic
Appraisal of Development projects, United Nations", Book I, page 32.
Vide tambm A. BAYKOV, "The Development Soviet Economic System",
Cwmbridge University Press, page 167.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

sos disponveis tiverem que ser


dispersados por tdas as regies
de um pas subdesenvolvido.
Se abandonarmos, entretanto, o
ponto de vista estritamente econmico, a soluo muito menos
simples. H, de um lado, o fato
de que na maioria dos pases subdesenvolvidos os programas de desenvolvimento tm de refletir forosamente a preocupao de fomentar a integrao poltica do
pas, trazendo comunho ecQ..
nmica as reas menos desenvolvidas. H, de outro lado, o aspecto
social e humano; seria difcil fazer compreender s regies ou estados menos desenvolvidos, a necessidade de concentrar maciamente os recursos precisamente
nas regies mais evoludas, na esperana de que sses recursos se
multipliquem mais rpidamcnte
para permitir ditribuio mais
abundante no futuro. O postulado
de que, para serem mais econmicos e imediatamente produtivos, os
programas de desenvolvimen~o
econmico devem comear exatamente pelas reas mais desenvolvidas, no pode deixar de ser considerado pelos habitantes das regies mais retardadas como um
cruel paradoxo.

27

:Esses diversos fatres tm com


pelido vrios pases subdesenvolvidos, no excludo o Brasil} a uma
f ragmentao excessiva de recursos, com o resultado de que o critrio de investimentos, segundo a
maior produtividade freqentemente deslocado pela necessidade
de atender s injunes polticas e
sociais.

D - A TEORIA DOS
"PONTOS DE GERMINAO"
Uma controvrsia que si repontar quando da formulao de
programas de desenvolvimento
econmico aquela entre os partidrios do "desenvolvimento integrado" e os que favorecem a
seleo de "pontos de crescimento". :Esses ltimos asseveram que,
levando em conta no smente a
falta de recursoS financeiros mas
tambm a carncia de informao
tcnica e estatstica nos pases subdesenvolvidos} o planejamento dever-se-ia concentrar exclusivamente nos "pontos de crescimento"
como transporte, energia e indstrias bsicas. Para sse tipo de investimentos se deveriam orientar

28

CADERNOS DE ADMINISTRAO PtlBLICA

os capitais pblicos e para les


deveriam ser atrados, por estmulos e incentivos, os capitais privados. ~ ste o conceito subjacente
aos chamados planos J1eccio nais,
que se limitam a planejar o desenvolvimento de determinados setores econmicos considerados
como germinativos. No Brasil, p.
ex., nunca se tentou a rigor um
planejamento geral da economia,
confinando-se os esforos at o
presente ao planejamento dos investimentos pblicos (Plano Salte) ou ao desenvolvimento de planos seccionais, compreendendo investimentos pblicos e, em certa
medida, medidas tendentes coordenao de investimentos privados
concernentes a setores ou indstrias individuais (Plano de Eletrificao, Plano para o Estabelecimento da Indstria Siderrgica,
etc.) (18).
A vantagem do planejamento
seccional a sua mais fcil exe-

qibilidade. O planejamento integral ou universalizado pressupe a


soluo prvia de determinados
problemas tais como o da coo:denao entre iniciativas pblicas e
privadas, o da informao estatstica sbre renda nacional e seus
elementos componentes, evoluo
de preos, etc. - problemas cuja
soluo no fcil nem rpida. O
planejamento seccional teria ainda,
argi-se, a vantagem de circunscrever a rea de interveno governamental ao mnimo necessrio para o desenvolvimento econmico,
considerao esta que de bastante
importncia quando a eficincia
tcnica dos rgos pblicos deixa
a desejar.
De um modo geral, entretanto,
as desvantagens potenciais do planejamento meramente seccional so
de molde a tornar aconselhvel
um esfro por parte dos pases
subdesenvolvidos para chegarem a
um planejamento integral. A pri-

(18) Para uma exposio pormenorizada das experincias de planejamento no Brasil vide "Experincia Brasileira de Planejamento,
Orientao e Contrle da Economia", Contribuio de ROMULO DE ALMEIDA para o Seminrio de Economistas promovido pelo Secretariado
das Naes Unidas, em Prto Rico, em maio de 1950, sbre problemas
de Planejarrnento e Execuo de Programas de Desenvolvimento de
Economias menos Desenvolvidas.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

meira razo em favor da universalidade do planejamento a importncia de se obter uma viso


global das necessidades de capital
na economia, tanto no setor pblico como no setor privado. Isso
imprescindvel para a formulao de uma poltica fiscal capaz
(a) levantar os recursos
de necessanos aos investimentos pblicos; - (b) minorar a presso
inflacionria e - (c) estimular
ou desestimular investimentos privados. A segunda razo a necessidade de assegurar a cOerncia
entre os programas pblicos e privados de inverso. A terceira razo deriva da necessidade que experimentam a maioria dos pases
subdesenvolvidos de obter assistncia financeira externa para a importao de bens de capital e de
servios exigidos para o desenvolvimento econmico. Esse auxlio
financeiro externo, sob a forma
de emprstimos de agncias como
o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento e o
<OExport and Import Bank", ha-

29

bitualmente dificultado quando o


pas pretendente no pode demonstrar que os recursos internos j
esto sendo adequadamente aproveitados para inverses teis ao
desenvolvimento econmico do
pas (19).
A teoria dos "pontos germinativos" pode tambm ser interpretada apenas como a simples atribuio de prioridades aos investimentos bsicos, dentro de um programa geral de inverses. Neste
caso ela perfeitamente compatvel com o planejamento universalizado e constitui, alis, um requisito metodolgico indispensvel
para qualquer programa eficaz de
desenvolvimento econmico.
E - A COORDENAO
ENTRE OS SETORES
PBLICO E PRIVADO
Um dos problemas mais senos
no planejamento dos pases subdesenvolvidos, de estrutura no socializada, deriva da dificuldade de

(19) Para uma discusso pormenorizada dstes tpicos, vide Professor PREBISCH, "Problemas Tericos y Practicos deI Crecimiento Econmico", Comisso Econmica da Amrica Latina, Doc. E/CN .12/221,
pgs. 70-72.

30

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

assegurar a realizao dos programas de desenvolvimento pelo setor


privado. Presume-se que nesse tipo
de economia no seja facultado
ao Govrno impor estatutriamente a execuo dos planos. Restalhe o recurso de utilizar incentivos e desestmulos, mediante os
quais os recursos materiais financeiros e humanos podem ser
orientados para Os setores prioritrios ou desviados de empregos
menos essenciais. Alm de incentivos e desestmulos, a interveno governamental no setor privado pode tambm ser acompanhada
de sanes formais, cujas principais modalidades so o licenciamento, o sistema de cotas e os contratos especficos que vinculam as
emprsas privadas realizao de
programas de desenvolvimento.
~ ampla a lista de possveis mtodos de influncia governamental como o revela a seguinte enumerao, que abrange tanto os incentivos positivos como os regulamentos e contrles diretos, transcrita co relatrio do Seminrio de
Peri!os sbre Problemas de PlanejameutQ e Execuo de Programas
de Df~('evolvimento EC')1l6mlCO
convocad.) pela ONU, ;;om Prto
Rico, em maio de 1951;

a 1.

INCENnVOS POSITIVOS

Medidas FinanceiraS e Fiscms

a) Favores fiscais;
b) Proibio ou tributao da
exportau de materiais utilizad\.s
pela~ Ilvl{lstrias domsticas;
c)

T~eno

tarifria;

d) Proteo aduaneira.

2.

Garantia de p1'ef'os e mercados

a) Garantia de mercados;

b) Conratos governamentais dt"


c0mpra;
c) Gar.lntia de preos.

3.

PrC/ferncia na obtenD de
f~;tres escassos

a) Cotas de cmbio;
b) Cotas de matrias-primas;
c) Licenas para construo;
d) Distribuio
obra;

de

mo-de-

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

e) Prioridade na obteno de
licenas de importao.

4.

Proviso
s.ervios

governam~ntal

de

a) Recusa de cambiais;
b) Recusa de matrias-primas;
c) Recusa de mo-de-obra.

3.
a) Servios pblicos
o, estradas, etc.);

(habita-

b) Servio de pesquisa;
c) Educao e treinamento tcfllCO.

b -

CONTRLES E
REGULAMENTOS

a) Impostos especiais sbre a


produo;
b) Impostos
consumo;

especiais

sbre

c) Impostos sbre fundos no


utilizados;
d) Contrle de investimentos;
e) Contrle da inverso de capital.
2.

Denegao de fatres ncassOs

31

Limitao ou proibio dil'eta

a) Denegao de licenas de
construo;
b) Proibio ou 1imit~o de
determinadas atividades particulares.
Na prtica, sses diversos tipos de contrle, alguns dos quais
j altamente aplicados nos pases
subdesenvolvidos, em particular os
referentes importao, cmbio,
movimento de capitais, licenas para construo, etc., so suplementados por cOnt,.~os diretos entre
o Govrno e as entidades privadas participantes de problemas de
desenvolvimento.
Nos casos em que o sistema
co::tratual possvel, apresenta le
vantagens sbre o sistema de execuo direta pelo Govrno, devido
possibilidade de captura adicioll'11 de recursos e tcnica que, de
outra maneira, ficariam margem
dos planos de desenvolvimento.

32

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

o regime contratual, entretanto,


s factvel quando o nmero
de emprsas privadas, que devem
rartici par do plano, limitado.
No caso de investimentos no setor
de modernizao agrcola, onde
fregente a fragmentao de emprsas. o regime contratual muitas vzes impraticvel. Nestas cond;es, tem a autoridade planejadora que repousar sbre os incentivos e wntrles acima especificados, suplementados pela ao fiscalizadora de departamentos governamentais .
Um dos aspectos importantes da
coordenao entre o setor pblicol
e o privado resulta da necessida-,
de de assegurar a compatibildade
entre os setores bsicos, usual-
mente reservados para inverses
governamentais, e o resto das atividades, onde so predominantes as
inverses privadas. Da falta de
coordenao resultaria um desenvolvimento excessivo ou inadequado dos setores bsicos em relao
super-estrutura agrcola e industrial a ser criada. Alm disso, sem
essa coordenao, seria difcil a

formulao de uma poltica cambial que permitisse utilizao criteriosa dos recursos em divisas, geralmente insuficientes, nos pas<s
desenvolvidos, para financiar o
conjunto da importaes necessri~s (20).
Quanto ao mecanismo necessrio para assegurar a coordenao,
nenhuma regra genrica se pode
estabelecer, dado que os instrumentos de planejamento e execuo
so invarivelmente afetados pelas
peculiaridades institucionais de cada pas. Nos pases onde existe
uma "Unidade Central Planejadora", a ela cabe, quase sempre,
no s o planejamento da iniciativa pblica, mas tambm a aplicao de incentivos e contrles, e
a formulao dos contratos utilizados para assegurar a implementao do plano geral pelo setor privado.

F - BALANO DE
CUSTOS E BENEFICIOS
O balano de custos e benefcios um indispensvel passo no

(20) Para uma discu'Sso pormenorizada de problemas de compatibilidade de planos, vide Professor PREBISCH, "Problemas Tericos e
Prticos do Crescimento Econmico", Comisso Econmica para a
Amrica Latina, Doc. E/CN .12-221, pgs. 98-104.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

planejamento econmico, devendo


ser efetuado para cada um dos
projetos individuais, excetuados
apenas aqules cuja produtividade por tal forma indireta que
no seja possvel uma avaliao
wicientemente concreta do vulto
d')s be!;efcios. O clculo de custos e benefcios necessrio por
trs razes: 1) para verificao da
rentabilidade financeira ou utilidade social do projeto; 2) para permitir a fixao da escala tima de
produo em cada projeto individual, escala essa definida como
sendo a que maximiza o excedente dos benefcios sbre os custos;
3) para permitir uma comparao
entre a estrutura de custos e benefcios dos diversos projetos, com
o fito de se selecionar, entre as
diversas alternativas, aquela que
aumenta os benefcios.
O pf(.'C~SO seguido nas anlises de custo envolve, em geral,
alm da distino entre custos primuos OI! diretos, e custos secundrIOS, ou indiretos, a discriminao de (a) custo de capital; (b)

33

cc n serva e depreciao; ( c )
custes de operao; (d) encargos
e financeiros (21).
A anlise dos benefcios compreende a determinao da rentabilidade direta do projeto, bem
como da sua rentabilidade indireta ou social. O primeiro tipo de
cmputo abrange primordialmente
a mensurao dos benefcios prirrrios, a saber, o valor dos produtos ou servios imediatamente
originrios de um projeto. Os benefcios secundrios, rr,enos suscet:veis de mensurao, so representados pelas repercusses favorveis do projeto em outros setores
de economia. Feita a avaliao em
trmos monetrios, obtm-se a reho entre custos e benefcios. De
posse desta ltima fcil classificar prioritriamente os diversos
projetos.
O trplice objetivo indicado a
princpio satisfeito quando o
planejador demonstra que: 1) os
benefcios do projeto excedem o
respectivo custo; 2) a escala de
produo contemplada permite um

(21) Para ilustraes da tcnica de cmputo de custos e benefcios, vide Dr. J. THOMSEN LUND, "Appraising costs and benefits of
development projects", in "Formulation and Economic Appralsal of
Development programs", Book I, 133-146.

34

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rendimento timo; 3) no h uso


alternativo mais eficiente dos recursos a serem absorvidos pelo
projeto.

G - ALGUNS VICIOS
DO PLANEJAMENTO
ECONOMICO
No seria inoportuno lembrar
aqui alguns dos vcios do planejamento, assaz freqentes na experincia dos pases subdesenvolvidos.
O primeiro consiste na superestimao do capital real em relao ao capital incorpreo ou intangvel. O desenvolvimento econmico repousa sbre um suprimento invisvel de tecnologia, experincia administrativa, lastro
cultural, etc. O professor SINGER
usa a imagem do "iceberg" para
exemplificar que a parte submersa
e invisvel do desenvolvimento
econmico supera, de muito, em
dimenses, o capital corpreo ou
visvel sob a forma de mquinas
e instalaes. E freqente nos pases subdesenvolvidos negligenciarem-se investimentos em educao,
pesquisa e formao tecnolgica,
em benefcio de capital tangvel,
o qual, subseqentemente, no po-

de ser eficazmente utilizado precisamente pela carncia de desenvolvimento educacional e tecnolgico.


O segundo, contra o qual tem
consistemente advertido o Professor PREBISCH, a mecanizao
prematura. O prestgio de produtjvidade mecnica dos pases mais
desenvolvidos leva os pases subdesenvolvidos, no raro. importao de equipamentos economizadores de mo-de-obra, e exigindo
vultosos recursos de capital, quando o fator mais escasso nos pases
subdesenvolvidos no mo-de-obra seno precisamente o capital.
Para sses pases, portanto, uma
melhoria de produtividade atravs
de equipamentos relativamente baratos, ainda que de menor ficincia mecnica mais importante do
que o aumento de produtividade
atravs de equipamentos de alta
densidade de capital e destinados
poupana de mo-de-obra.
A dificuldade provm de que
os equipamentos industriais e o
material de transporte necessrios
aos pases subdesenvolvidos tm
que ser importados de pases de
economia moderna, cuja tecnologia
produtiva reflete necessriamente a
respectiva dotao de fatres de

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

produo. Sendo o custo de mo-de-obra relativamente elevado em


relao ao custo do capital, predominam equipamentos do tipo "labor saving". Essa desadaptao
sem dvida um fator negativo para
o desenvolvimento das reas sub-

35

desenvolvidas, onde o problema


ordinriamente poupar capital e
empregar a mo-de-obra crnicamente excedentria ou gradualmente liberada por melhoramentos tecnolgicos na agricultura (22).

(22) Vide Professor PREnISCH, Problemas Tericos y Practicos


deI Crecimiento Econoanico, Comission Economica de America Latina,
E/CN .13/221, Capo In.

vA -

DAS DIFICULDADES DO PLANEJAMENTO


ECONMICO
ESCASSEZ DE TCNICOS

A escassez de tcnicos constitui srio obstculo formulao


de programas de desenvolvimento
econmico, ao mesmo tempo que
a escassez de experincia administrativa dificulta a transformao
dos planos em realidade. O problema agravado pelo fato de que,
ao passo que os conhecimentos
tecnolgicos no terreno da engenharia e mecnica podem ser importados, o planejamento econmico geral pressupe tcnicas

administrativas e economlcas que


no podem ser fcilmente transplantadas. factvel e diria a
importao de patentes e mtodos
tecnolgicos, que independem de
fatres institucionais. As tcnicas
prevalecentes nas cincias sociais,
entretanto, imbudas como so de
um certo coeficiente institucional,
no tm a mesma facilidade de
transplantao, conquanto seja de
sejvel e til o intercmbio internacional de experincia e conhecimentos (23). So de suma importncia, neste sentido, os progra-

(23) Refletindo o ceticismo dos economistas em relao trans_


mi'Ssibilidade das tcnicas administrativas - ponto de vista que os
especialistas em administrao pblica dificilmente aceitariam - declara o relatrio de peritos da ONU intitulado "Measures for the Economic Developrnent of Under-developed Countries": "In this task the
training of technicians is relatively s1mple. More difficult is the training of administrators, since the qualities required for succe'Ssful adminnistration have to be learned on the job ... " "There is no way of
learning administration except by practicing it." Measures for the
Economic Developrnent of Under-developed Countries, Doc. E/1986/
MaiY. 1951. p. 32.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

mas de treinamento em Administrao Pblica e em tcnicas de


planejamento, recentemente desenvolvidos pelas Naes Unidas e
suas Comisses Regionais e Agncias especializadas.
As deficincias de organizao
administrativa, aliadas escassez
de estatsticos e economistas, redundam ordinriamente na falta de
alguns elementos bsicos de planejamento como estatsticas de
renda nacional, da balana de pagamento e ndices de preos, que
tornam o planejamento global impossvel.
B - A CAPRICHOSA
MARGEM INTERNACIONAL
Subdesenvolvimento sinnimo de carncia de capital. Nestas
condies, o aceleramento do ritmo de desenvolvimento exige,
quase sempre, uma suplementao
de capital domstico por capital
importado. Mesmo quando o desenvolvimento econmico financiado por recursos financeiros internos, h n::cessidade de importao de maquinaria e equipamento, o que torna o desenvolvimento econmico dependente da posio cambial, das relaes d~ tro-

37

ca e de tda uma gama de influncias internacionais. Isto introduz enorme grau de incerteza no
planejamento.
Singularizaremos, para anlise,
os dois fatres que nos parecem
mais relevantes, a saber: o influxo
de capital e a evoluo das relaes de troca, que constituem a
"caprichosa margem internacional" .

a -

INFLUXO DE CAPITAL

O influxo de capital estrangeiro nos pases subdesenvolvidos


tem sido extremamente dbil no
aps-guerra. Isto verdade tanto
a respeito do capital pblico como
do capital privado.
No s sse suprimento tem
sido imufiente como instvel, o
que agrava as dificuldades da planificao. O suprimento total do
capital estrangeiro, incluindo emprstimos e donativos para pases
subdesenvolvidos presentemente
inferior a 1,5 bilhcs de dlares
por ano.
No aqui o momento para se
discutir a fundo o papel desempenhado pelo financiamento estrangeiro no desenvolvimento econmico; bastar mencionar, entre

38

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

as possibilidades que o financiamento estrangeiro abre para os


pases subdesenvolvidos, as seguintes: apressamento do ritmo de
formao do capital, reduo da
presso inflacionria e da presso
sbre o balano de pagamentos.
O fluxo de capital privado para
os pases subdesenvolvidos no
aps-guerra tem revelado as caractersticas seguintes:
a)

volume reduzido;

b) concentrao das inverses


nos setores de petrleo e minerao;

c) substituio dos investimentos porflio por inverses diretas.


O fluxo de capitais pblicos se
tem confinado a emprstimos do
"Export and Import Bank" e do
Banco Internacional, exceto no que
toca aos territrios coloniais, sob
o contrle dos pases da Europa
Ocidental, os quais se tm bene-

ficiado dos fundos do Plano de


Recuperao Econmica Europia.
A importncia dessa margem inteY1"-1c;Onal na planificao econmica pode ser convenientemente
ilustrada pelo Plano Colombo
destinado a fomentar o desenvolvimento econmico do suleste da
sia. O componente, em moeda
estrangeira, dstes planos, sob a
forma de importaes necessrias,
varia de 26% no caso da India,
para 46% no caso do Paquisto,
59% no do Ceilo e 65% no referente a Malaia e Bornu do
Norte (24) . fcil de ver, nestas
condies, que qualquer retardamento ou reduo na previso de
moeda estrangeira redunda na impossibilidade de planejar e executar com preciso.
H em geral acrdo sbre a
necessidade de se promover um
fluxo maior de capitais para OS
pases subdesenvolvidos e de se
lhe dar maior estabilidade. Isso

(24) As importaes decorrentes de planos de desenvolvimento


podem ser classificadas em primrias (equipamentos industriais, equipamentos de transporte, servios tcnicos, etc.) e sQcundrias (bens de
consWIlo para atender ao implemento de consumo provocado pelo cres_
cimento da renda nacional, matrias-primas para operao de equipamento ilmportado etc.). Vide "FinanciaI Aspects of Economic Development", E. D. VRIES, in Formulation and Economic Appraisal of
Develop.ment Programms, page 351.

PlANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

tem sido enfatizado principalmente em relatrios de vrios rgos


das Naes Unidas, mas tambm
em documentos oficiais norte-americanos, como o relatrio Gray e
o Relatrio intitulado "Partners in
Progress", preparado pelo Comit
Consultivo do Ponto IV, sob a
chefia do Sr. Nelson Rockfeller.
Dentre os trabalhos da ONU,
dois merecem ser especialmente
citados: o relatrio de um grupo
de peritos sbre pleno emprgo,
intitulado "National and International Measures for Full Employment", e o relatrio do grupo
de peritos sbre desenvolvimento
eummico "Measures for the Economic Development of UnderDevelopcd Countries" (25). No
primeiro dstes documentos, aps
re::onhecida a i,'Muficincia e instabilid"de do fluxo de capital privado, recomenda-se que os pases
exportadores de capital fixem metas anuais de inverses no exterior, enquadradas em programas
qinqenais de investimento a longo prazo; calcular-se-ia o nvcI

39

dl exportao de capital em cada


ano tGJ funo das disponibilidades de capital e em funo do tota! d~ investimentos necessrios
para manter a economia em nvel
de pleno emprgo. Na fixao
das metas anuais ter-se-iam em conta os emprstimos pblicos e as
inverses privadas, assim como o
rdrno de fundos e amortizao
de dvidas passadas; os governos
empresta dores poriam disposio
do Banco Internacional, semestralmente, o montante planejado de
ipvestimentos, menos as quantias
que se calcula sejam fornecidas
pelo capital privado ou outras emticlades emprestadoras. Na medida em que o fluxo espontneo do
capital privado no lograr preencher as metas de investimento,
fundos pblicos seriam subseqentemente postos disposio do
Bancc Internacional para emprsti:110 direto aos pases subdesenv(;Jvidos.
O segundo dstes relatrios, intitulado "Measures for the Economic Deyelopment of Under-

(25) Vide "National and International Measures for FuIl


Employment", U. N., Doc. E/1584, dez. 1949, e "Measures for the
Economic Development of Under-developed Countries", U. N., Doc.,
E/1986, May 1951.

40

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

-Developed Countries" recomenda:


a) que sejam tomadas medidas
para assegurar um fluxo total de
capital, de tdas as fontes, para
os pases subdesenvolvidos, da ordem de magnitude de 10 bilhes
de dlares por ano; b) que o
Banco Internacional aumente o
seu volume anual de emprstimos
para desenvolvimento econmico,
ora orado em trno de 300 milhes, para um bilho de dlares;
c) que se estabelea um "International Development Authority",
com o poder de fazer donativos
aos pases subdesenvolvidos, num
montante que poderia crescer gradualmente at trs bilhes de dlares por ano, para finalidades indiretamente produtivas, tais como
educao e pesquisa, sade pblica, servios pblicos em zonas rurais e subvenes para crdito agrcola a curto e mdio prazo.
Enquanto medidas de ampla
cooperao internacional dessa
espcie no forem tomadas, o planejamento dos pases subdesenvolvidos continuar sujeito a um
enorme elemento de incerteza, pois

ter que se basear em estimativas


precrias do influxo de capital privado e dos auxlios financeiros
do Banco Internacional ou do Banco de Exportao e Importao, a
~er negociados para projetos especficos.

b -

RELAES DE TROCA

o segundo elemento de incerteza, a que acima aludimos, so


as flutuaes nas relaes de troca.
parte o influxo de ca pitaI, o
poder aquisitivo dos pases subdesenvolvidos, em trmos de bens
de capital importados, funo
do quantum exportado e das relaes de troca. Estudos recentes
da questo, particularmente por
parte dos professres SINGER e
PREBISCH, tm revelado uma tendncia declinante das relaes de
troca dos pases subdesenvolvidos
desde 1870 at a segunda guerra
mundial. Conquanto sejam disputveis vrios pormenores estatsticos, seria difcil negar a validade
da assertiva em linhas gerais (26).

(26) Uma das mais srias dificuldades de conceituao estatistica a apresentada pela variao, no tempo, de qualidade e grau de
elaborao dos produtos manufaturados, sujeitos a contnuo melhora-

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Essa tendncia declinante tem sido associada com grande instabilidade, por isso que os pases subdesenvolvidos so todos les produtores de artigos primrios sujeitos a violentas flutuaes cclicas.
As estimativas contidas no estudo das N. U. "Re1ative prices
of Export and Import of Under-Developed Countries" indicam
que as relaes de troca dos pases
de produo primria, conforme
transparece das estatsticas de comrcio dos Estados Unidos e GrBretanha, eram em 1947 inferio-

41

res de 18 a 20% ao nvel prevalecente em 1913, ao passo que durante a grande depresso o poder
de compra externo dos pases subdesenvolvidos caiu de 30 a 40%
em relao ao prevalecente em
1929. Houvessem as relaes de
troca permanecido invariantes e a
receita cambial adicional dos pases subdesenvolvidos teria superado a receita real em crca de 2,5
a 3 bilhes de dlares no primeiro dos exemplos acima citados,
quantia superior de duas vzes s
suas importaes anuais de capital no perodo de aps-guerra
(27).

mento qualitativo, oomtrastada, com a relativa invarincia qualitativa


dos produtos primrios (caf, minrios, etc.). Nessas condies, ao
passo que os produtos exportados pelos produtores primrio'S so oomparveis em diferentes perodos de tempo, as modificaes introduzidas
nas manufaturas podem ser de ordem a tornar irrelevante a compa_
raio de preos da mesma mercadoria em diferentes perodO'S. Alguns
economistas acreditam que a era de relaes de troca desfavorvel para
os produtores prilmrios findou durante os anos 40. A industrializao de vrios pases de produo primria, a ausncia de novas reas
de fcil desenvolvimento agrcola, o movimento quase universal de
urbanizao, a instabilidade poltica das reas de populao primria
na sia deixari'am entrever uma era de recuperao dos preos primrios (Vide, a respeito, COLIN CLARK, "Economics of 1960"). Na medida em que isso acontea melhoraro, p'l1O tanto, as possibilidades de
autofinanciarrnento das regies subdesenvolvidas.
(27) Vide "Relative Prices of Exports and Imports of Under-Developed Countries", U. N., December 1949, page 17. Vide also "The
Economic Development of Latin A.merica and its Principal Problems".
Comisso Econmica da Amrica Latina, Doc. E/CN .12/89.

42

CADERNOS DE ADMINISTRAO PUBLICA

As perdas de recursos cambiais


causadas pela deteriorao das relaes de troca deteriorao
essa que no pode ser atribuda a
uma taxa superior de crescimento
da produtividade na produo
primria, por isso que foi precisa.
mente a produtividade industrial
que acusou maior crescimento no
perodo considerado - no foram
suficientemente compensadas pelas exportaes de capital por parte dos pases industrializados.
As consideraes precedentes sbre influxo de capitais e relaes
de troca esto a indicar que um
esquema que permitisse assegurar
um relativo grau de estabilidade
dos preos primrios e do fluxo
de capital, assim como a manuteno de relaes equitativas de
troca, facilitaria enormemente a
tarefa de planejamento econmie:o nos pases subdesenvolvidos
(28) .

Na preparao dos projetos dos


programas de desenvolvimento,
sses pases freqentemente s levam em considerao as necessidades primrias em moeda estrangeira, relacionadas com a importao de bens de capital. A boa
tcnica de planejamento exige
uma apreciao completa tanto dos
efeitos primrios como dos sectmdrkJs sbre o balano de pagamento. Estes ltimos derivam do
fato de que, sendo uma alta propenso a importar caracterstica
dos pases subdesenvolvidos, o
crescimento da renda nacional decorrente da prpria execuo dos
planos de fomento, tende a agravar a demanda de importaes;
alm disso, os programas de desenvolvimento industrial podem
acarretar necessidades decorrentes
de importao de matria-prima.
O impacto secundrio sbre o
balano de pagamentos pode tam-

(28) Cabe, entretanto, no esquecer o carter ambivalente da


melhoria das relaes de troca. Se de um lado torna mais fcil a aquisio de bens decapitaI necessrios ao desenvolvimento econmico, de
outro, torna mais atraente a importao de arti~os manufaturados,
desestimulando a industriali2lao. Entretanto, a melhoria das relaes de troca, se associada a contrles seletivos de importao, enquadrados num plano de desenvolviJnento econl!l1ico, pode constituir uma
das mais eficazes fontes de fiI1Wlciamento da formao de capital nos
paises subdesenvolvidos.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

bm resultar de uma transferncia


de fatres das indstrias de exportao para as domsticas, ou da
diminuio nas disponibilidades de
bens de consumo decorrentes da
transferncia de mo-de-obra e de
outros recursos domsticos, da produo de bens de consumo para
os projetos de desenvolvimento.
Considervel progresso tem sido
feito no tratamento do impacto
cambial secundrio dos projetos de
desenvolvimento. Em pelo menoS
um caso a necessidade de auxlio
cambial para atender a essas repercusses secundrias foi expllcitamente reconhecida pelo Banco Internacional. Trata-se das negociases para o financiamento de imao desenvolvimento econmico do
sul da Itlia, durante as quais o
Banco concordou em fazer provises para o financiamento de importaes de bens de consumo,
cuja demanda aumentaria em funo do aumento de renda decorrente do projeto.
Esse tipo de auxlio cambial secundrio dado pelo Banco Internacional constituiria um atendimento, pelo menos parcial e indireto, dos persistentes reclamos das
naes subdesenvolvidas para que
o financiamento internacional p-

43

blico no se confine necessriamente s despesas em moeda estrangeira com a importao de


bens de capital, mas seja tambm
utilizado para cobertura de despesas em moeda local. Isso porque,
na medida em que se atende, com
financiamento estrangeiro, ao aumenta da procura derivada do investimento, liberam-se, sem aumento da presso inflacionria, recursos utilizveis para o financiamento local. No outra alis a tcnica dos "fundos de contrapartida",
inaugurada com a UNRRA e ampliada com o "Plano de Recuperao Europia"; em ambos os casos,
os fundos em moeda local, obtidos
com a revenda dos bens de produo ou de consumo importados,
eram creditados em contas especiais, cuja reteno tinha efeito
antiflacionrio imediato, e que serviam de reserva para investimentos futuros.

c-

O PERIGO
DA INFLAO

Nenhuma das dificuldades com


que defrontam os planejadores supera a da inflao. O desenvolvimento econmico se assemelha a
uma navegao perigosa entre

44

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Scila e Charibdes. Se se adota


uma atitude demasiada cautel.osa
para evitar .o Charibdes da infla.o, .o resultad.o mais provvel
que .o barco se ch.ocar contra o
Scila da estagnao. Uma certa
d.ose de press.o inflacionria
inevitvel na execu.o de qualquer
plan.o de desenv.olviment.o, quase
ex defini/iOrte, por iss.o que as necessidades de desenv.olviment.o excedem normalmente .os recursos
para isso disponveis. O problema
n.o portanto evitar a presso
inflacionria mas impedir que ela
se transf.orme em infla.o aberta,
e, na medida d.o p.ossvel, que se
evite tambm a inflao reprimida.
As razes por que a execuo
dos planos de desenvolviment.o das
naes subdesenv.olvidas tem se revelado particularmente vulnervel
infla.o s.o as seguintes:
a) carter parcial dos plan.os
e freqente falta de c.oordenao
entre os plan.os pblic.os e privados, com resultante incompatibilidade entre .o t.otal dos recursos fi-

nanceiros e materiais e as iniciativas planejadas;


b) insuficincia d.o auxlio financeiro externo para .os pases
subdesenvolvidos, .o que .os coloca
na alternativa de .ou retardar .o ritm.o de desenvolvimento .ou tentar
apressar o ritmo de formao de
capital por processos inflacionrios,
dad o parco volume da poupana voluntria interna;
c) baixa elasticidade de suprimento nas economias primrias;
assim, uma expanso da procura
monetria somente lentamente provoca uma reao correspondente da
produo, a.o pass.o que nos pases industrializados freqentemente a deficincia da procura monetria que impede a plena utilizao do aparelho produtivo.
As limitaes do mtodo inflacionri como processo de financiamento do desenvolvimento econmico so srias (29). Bastaria
citar a distoro de investimentos, que torna atraentes as inverses a prazo muito curto, de um
lado, ou a prazo mais longo (in-

(29) A despeito dessas desvantagens, o financiamento inflacionrio do desenvolvimento econmico tem sido consciente ou inconscien_
temente empregado em vrios pases subdesenvolvidos. Exemplo tpico
, o desenvolvimento brasileiro no periodo de aps-guerra, no qual o

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

verses imobilirias) , de outro,


com prejuzo das inverses a mdio prazo essenciais para o desenvolvimento econmico; a presso
sbre o balano de pagamentos e
taxa cambial; a alterao contnua

45

da estrutura de custos e preos, dificultando o clculo racional da


rentabilidade dos projetos; e finalmente o desestmulo poupana
voluntria e formao de um
mercado de crdito.

processo inflacionrio de redistribuio da renda nacional, em favor


dos "entrepreneurs", tem fornecido os recursos necessrios a capitalizao. Conquanto um estLmulo temporrio capitalizao possa ser
obtido pela inflao, as distores inerentes a sse processo tornam duvidosa a possibilidade de um desenvolVimento econ!!llico contnuo e equilibl'ado. A experincia da reconstruo dos pases da Europa Central
e Oriental aps a primeira guerra mundial oferece sugestiva ilustrao das p~ssibilidades e limitaes do financiamento inflacionrio da
formao de capital. Segundo o Professor NURKSE (vide "Course and
Control of Inflation, League of Nations, 1946) durante a primeira
fase do processo inflacionrio, a fase de inflao moderada", o tributo forado constitudo pela inflao representa uma adio liquida
aos recursO'S fiscais e poupana voluntria. Na segunda fase, a da
"inflao desordenada", destrudo qualquer estmul10 poupan'a e
aguada a expectativa de altas subseqentes de preos, desaparece a
possibilidade de financiamento inflacionrio da forunao de capital.
A primeira fase teria tido durao assaz prolongada no perodo da
reconstruo hngara, polonesa e alem duran.te os vinte anos e curta
durao no caso da ustria e Rssia. Vide "Course and Control of
Inflation", p. 8.

VI -

A TRANSIO DO PLANEJAMENTO

PARA A ADMINISTRAO
A execuo dos planos de desenvolvimento econmico encerra
dificuldades intrnsecas mesmo
pressupondo-se adequado suprimento de planejadores e administradores.
O primeiro problema que se
apresenta o de saber se as ati\'idades de planejamento devem ou
n:io ser separadas das atividades
executivas. Nos pases em que o
trabalho de planejamento tem sido
d!vo~ciado do trabalho de execu'~o
administrativa tem-se verificado
conselncias assaz desfavorveis,
amortecendo-se o realismo, por
parte dos rgos phnejadores, e
a fidelidade de execuo, por parte dos rgos puram<:nte executivos.
A luz dessa experincia, ganha
corpo entre os pases subdesenvol-

vidos a idia de se atribuir a uma


unidade planejadora central no s
a responsabilidade programtica,
mas tambm a de supervisionar
a execuo dos planos pelos diversos departamentos governamentais,
por se terem revelado stes menos
interessados do que seria convinhvel na represso ineficincia, aos atrasos e custos excessivos;
ao mesmo tempo, o trabalho de
superviso permitiria aos planejadores melhor se capacitarem dos
percalos e dificuldades dirias de
execuo.
Nos p:lses em qu~ no h uma
unid1de- planejado~a central, mas
simplesmente grupos de planejamentos dentro de cada departan~ento, mais fcil a fuso das
fUlles programtica e executiva,
sob a superviso do chefe departamentJ I. Essa vantagem, entretan-

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

to, mais do que compensada


pela falta de universalidade do planejamento e risco de inconsistncia dos planos, conseqncia natural da multiplicidade de agncias
planejadoras_
O problema da coordenao de
planos e de sua implementao
dministrativa coloca-se em vrios
nveis. O primeiro o da coordenao e contrle de execuo in
terdepartamental. O segundo o
da coordenao entre os planos
federais, estaduais e municipais.
O ter~Clro o da coordenao
entre os planos do setor pblico
e do F' ivado, com o fito de assegurar a respectiva compatibilidade.
Dentro da esfera governamental, em qualquer de seus nveis, o
instrume.nto tradicional de planejamento e disciplina de execuo
o oramento, que nada mais
-qUI'! o programa de ao dos podres fblicos. Tudo isto, entretanto, matria cedia para os estud!osos da cincia administrativa.
O que de mais relevncia para
os no-profissionais, interessados
em planejamento, a dilatao
mais recente do conseptualismo oramentrio. Com o incremento da
interveno estatal na economia,
de um lado, e a febre planificado.

47

ra, de 0utro, a conceituao do


oramento sofreu uma trplice dilatao, num sentido funcional,
num scntido temporal e tambm
no quc t~nge rea ou espao de
cobertura do clculo oramentrio:
a) Dilatao funciOnaI - Passando O oramento a ser considerado como instrumento de ao
econmica que cada vez mais tende a deslocar os contrlcs monetrs
tradicionais
(redesconto,
,. open market", etc.), a classificao oramentria ter que se adequar s ~ua~. novas funes; da a
tcndncia para a distino entre as
despesas correntes e despesas de
capital as~im como para incorporao f,O oramento pblico, dos
oramentos de emprsas estatais ou
paraestatais, cujas atividades tm
reperemso inflacionria ou deflacionria e afetam o nvel de formao de capital;
b) Dilatao temp,oral - Como resultado mesmo da distino
entre despesas correntes e despesas de inverso (que exigem planejamento a mais longo prazo),
a execuo oramentria nua aplicvel s despesas correntes, assim
como o conceito de equilbrio dentro do ano fiscal, tendem a ser

48

CADERNOS DE ADMINISTRAO P()BLICA

suplementados por oramentos de


capital, financiados por emprstimo, antes que por tributao, e
blseado~ num equilbrio pluri-anual vinculado durao dos planos Je inverso.
c) Dilatao esp,eal - O oramento puramente administrativo
ou "Oramento do Estado" tende
hoje a ser completado, para efeito de planificao e orientao
econmica, pelo OramenNJ dos
RemrsOs da Nao, no qual se focaliza a soma total das atividades
econmicas da Nao, inclusive inverses privadas, despesas dos conmmidores e transaes com o exterior. Ao passo que o oramento
administrativo do Estado sempre
programtico, o ti Oramento da
Nao", abrangendo tambm as
atividades do setor privado, pode
ser de natureza puramente descritiva como o "The Nation's Budget",
dos Estados Unidos (que se limita, no setor privado, a fornecer
estimativas dos investimentos privados, das despesas dos consumi-

dores e do investimento lquido no


exterior) ou pode assumir natureza ptl'ogramtica, quando o Govrno exerce real influncia sbre o
nvel de consumo e de inverses
privadas atravs de contrles de
cmbio, cotas de importao e outros oontrles diretos. Os oramento:; nacionais da Noruega e
Holanda, por exemplo, figuram
nesta ltima categoria, assim como
a forfiori, o oramento do Estado
Sovitico, que constitui um instrumento de planejamento econmico baseado na propriedade estatal
dos meios de produo (30).
Sob o ponto de vista do fornecimento de base para planejamento econmico e contrle de execuo, a elaborao do "Oramento dos Recursos da Nao" representa um grande e bvio progr~5so sbre a apreciao fragmentria dada pelo oramento administrativo tradicional.
Infelizmente, entretanto, poucos
pases subdesenvolvidos disporo
de aparelhamento tcnico e estatstico necessrio para obteno da

(30) Vide "Budgetary Structure and Classification of Government Accounts", United Nations, New York, February 1951. Para
uma descrio sumria do "Norwegian Budget for 1946" e do "Plano
Econmico Central da Holanda para 1946 e Oramento da Nao",
Vide SEYMOUR HARRIS, "Economic Planning", capitulos 15 e 16.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO


V1Sao
panoram1Ca dos diversos
componentes das atividades econmicas, includos no "Oramento da Nao", tal como concebido nos modelos europeus, de tipo
programtico, ou mesmo no modlo norte-americano de tipo mais
descritivo.
Importantes progressos tm, entretanto sido feitos nos pases subdesenvolvidos no que tange preparao de oramentos de capital,
atravs de planos peridicos de
inverses pblicas separados do oramento administrativo corrente
( 31). Alm disso a presso crnica sbre o balano de pagamentos, habitual nos pases subdesenvolvidos, tem promovido o desenvolvimento da tcnica de oramen-

49

tos parciais de importao e de


cmbio. A deficincia de estatsticas e previses da renda nacional continua a impedir, entretanto, que se chegue elaborao
do "Oramento da Nao", que
requer estimativas completas dos
planos de inverso e consumo.
Seria demasiada presuno para
um economista abordar o problema da coordenao e execuo de
planos no setor pblico, perante
um seminrio de peritos em administrao pblica. Confinar-nos-emos, assim, modestamente s notas aci ma, passando agora a comentrios ligeiros sbre a questo
correlata de aisegurar a execuo
dos planos governamentais pelo setor privado (32).

(31) II de notar, entretanto, que os oramentos especiais ou pla_


nO'S de inverso pblica no fornecem indicaes completas sbre a
for:mao de capi1Jal nos pases subdesenvolvidos em que se tem feito
ensaios da "Capital Budgets", por isso que as deficincias tcnicas da
classificao ora;mentria habitual no permitem segregar, no oramento ladministrativo ordinrio, as despesas de capital, porm financiadas com recursos fiscais ordinrios. No Brasil, por exemplo, alm
do oramento de inverses do "Plano Salte" (hoje, alis, incorporado
ao 'oramento ordinrio), h substancial formao de capital pblico
no registrado em irubricas separadas no oramento administrativo
corrente.
(32) Vide, g,bre o assunto, Doctor MARION CLAWSON, "Organization and AdJministration", em "Formulation and Economic Appraisal of Development Projects", part IV. Vide, tambm. SIMON SMITHBURG. and THOMPSON, Public Administration, Alfred Knopf, New York.
1950, captulo 20.

50

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

o problema da coordenao e
compatibilidade entre os planos do
setor pblico e no setor privado
j foi abordado alhures nestas notas. Em trmos gerais. os instrumentos de orientao e compulso
aplicveis pelo Govrno ao setor
privado podem ser classificados nos
seguintes grupos, escalonados conforme (> grau decrescente de interveno governamental:
a) Corporaes governamentais com participao privada;
b) Cooperativas privadas sob
influncia governamental;
c) Contratos governamentais
outorgados a entidades privadas
que se comprometam a executar
o plano governamental;
d) Contrles diretos (cotas de
cmbio, cotas de importao, cotas de matrias-primas, licenciamento de construo etc.); e

e) Contrles indiretos (monetrios e fiscais) .


O mtodo de corporaes governamentais tem tido lata aplicao em vrios pases subdesenvolvidos, cabendo ressaltar a sse
propsito a COrporacin de FomlE'~"O, do Chile. e seu similar
venezuelano.
O sistema de vinculao de emprsas privadas execuo dos
planos governamentais atravs do
sistema de contratos foi previsto
em ampla escala no Plano M01l11<et
(36), CGm resultados aparentemente satisfatrios.
Sbre as demais formas de contrle, de natureza mais convencional. existe importante experincia acumulada tanto em pases de
economia avanada como em pases subdesenvolvidos.
A aplicao e grau de eficcia
dsses vrios tipos de sano

(33) Citemos o Plano Monnet: "Nas esferas livres que so suficientemente concentvadas e cuja importncia vital para a consecuo
dos objetivos gerais, a execuo (do plano) dever ser baseada em
entendimentO'S contratuais entre as autoridades pblicas e a indstria
respectiva, assumindo esta a obrigao de executar o plano e encarrp:gando-se as autoridades pblicas de fornecer os meios necessrios (crditos, materiais, etc.) ou de lhes facilitar a obteno. Conforme a organizao de cada indstria, podem ser concludos acrdos com um
ou mais sindicatos, com grupos de emprsas, ou mesmo, em casos ex.cepcionais, com emprsas individuais. Vide o "Plan de Modernization
et d'Ji:quipement", mbodo de execuo do plano, 7'.

PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO ECONOMICO

obviamente limitada e condicionada pela conjuntura institucional de


cada pas. Trata-se de terreno em
que impossvel generalizar.

o planejador, assim como o


administrador, tem que desenvolver uma "estratgia de planejamento" assim como uma "estratgia de execuo", procurando tanto quanto possvel apresentar os
valres e objetivos da planificao

51

sob forma que reduza a resistncia e inrcia do setor privado (34).


Neste contexto, assume parucuIa r importncia nos pases subdesenvolvidos a criao de uma
"mstica de desenvolvimento", capaz de provocar formas de comportamento social conducentes
aceitao dos sacrifcios inerentes a
qualquer esfro de acelerao da
formao de capital em economias pouco distanciadas do nvel
de simples subsistncia.

(3,1) Para uma discusso dO'S aspectos psicolgico e sociolgico


execuo de planos, vide SIMON, Sl\IIl'HllURG and THo~,rpsoN, op. cit.,
capo 21.

da

--

l1li.' IIJIUI ,. .

ANOTAES

000040701

\\ \\1\ \1\ \1\ \11111\ 111\1\ 1\ \1111\\1\\

FUNDAO GETLIO VARGAS


Entidade de carter tcnico-educativo, instituda em 20 de dezembro de 1944,
como pessoa jurdica de direito privado, visando os problemas da organiza.
racional do trabalho, especialmente nos seus aspectos administrativo e social,
e a conformidade de seus mtodos s condies do meio brasileiro_
Presidente da Fundao: LUIZ SIMOES LOPES
Diretor Executivo: ALIM PEDRO
CONSELHO DIRETOR

Presidente -

LUIZ SIMOES LOPES

Vice-Presidente -

EUGENIO GUDIN

VOGAIS: Joo Carlos Vital, Jos Joaquim de S Freire Alvim e


Jorge Oscar de Mello Flres.

Sl"PLENTES: Alberto S Souza de Brito Pereira e


Rubens D' Almada Horta Porto
CONSELHO CURADOR

Presidente Vice-Presidente -

MAURfCIO NABUCO
ALBERTO PIRES AMARANTE

MEMBROS: Antnio Garcia de Miranda Neto, Antnio Ribeiro Frana Filho,


Apolnio Jorge de Faria Salles, Arthur Hehl Neiva, Ary Frederico Trres,
Braslio Machado Neto, Carlos Alberto de Carvalho Pinto, Cezar Reis de
Cantanhede e Almeida, Celso Timponi, Francisco Montojos, Heitor Campelo
Duarte, Alzira Vargas do Amaral Peixoto, Henrique Domingos Rilleiro
Barbosa, Joaquim Bertino de Moraes Carvalho, Jos Nazareth Teixeira Dias,
Jurandir Lodi, Mrio Paulo de Brito, Astrio Dardeau Vieira e
Paulo de Tarso Leal.

Sede: Praia de Botafogo, 183


Caixa Postal 4081 - Telefone 46-4010
RIO DE JANEIRO, GB - BRASIL