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PRINCpIOS

ORCAMENTARIOS
OS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADl\HNISTRAAO PBLICA

SEBASTIAO DE SANT'ANNA E SILVA

OS PRINCPIOS
ORAMENT RIOS
2' IMPRESS

FUNDAO GETLIO
SERVIO DE PUBLICAES
RIO DE JANEIRO-GS

1962

NOTA PRVIA
Sebastio de Sant'Anr.a e Silva escreveu ste trabalho para integrar
a primeira dezena dos Cadernos de Administrao Pblica, em ateno
a instantes solicitaes nossas, quando tentvamos resolver, ou pelo
menos amenizar, nc fase pioneira e incerta da Escola Brasileira de
Administrao phlica, o problema da falta de literatura especializada
para os seus diferentes cursos.
Apesar de no se haver jeito qualquer publiCidade comercial em
trno dos Caderm]O de Administrao Pblica (destinados que eram precipuamente aos alunos da Escola), vrios se esgotaram em pouco tempo.
Um dos esgotados f) nmero 6, Os Princpios Oramentrios. Em poder
de ex-alunos da Fscola. os quatro mil exemplares da primeira edio,
sada em 1954, esto hoje espalhados pelo Brasil inteiro, e tamb'if por
muitos outros pai~es latino-americanos.
provvel qUI' um reexame dos pontos de vista expostos e sustentados neste caderno fsse desejvel, e at desejado pelo prprio autor.
Com o progresso das idia3 sbre planejamento e a prtica dessa tcnica
social, que se est generalizando, tudo quanto se escreveu e se sabia.
at h poucos anos em malria de oramento est em processo de reviso.

Premido, entrptanto, pela procura atual, que j ultrapassou os li


mites da Escola e comea a surgir do grande pblico em geral, o Servio de Publicaes da Fundao Getlio Vargas decidiu preencher os
claros abertos na srie dos Cadernos de Administrao Pblica. 1!:ste
o motivo por que lana novamente em circulao Os Princpios Oramentrios em reimpresso fiel do texto original.

Esperemos que (! sorte do trabalho, estimulando os intersses profissionais envolvidos, leve o autor a rever, ampliar e atualizar oportunamente, o caderno n." 6, transjormando-o assim de instrumento provisrio de estudo, que , em contribuio duradoura para a literatura brasileira sbre matria oramentria.
Rio, 9 de abril de 1962
BENEDICTO SILVA

VI

NDICE
NOTA PRVIA ...................................................
I -

IX

INTRODUO

II -

ENUMERAAO DOS PRINCPIOS ORAMENTRIOS ..

lU -

O PRINCIPIO DA UNIVERSALIDADE E A REGRA DO


ORAMENTO BRUTO ..............................

1:3

IV -

O PRINCIPIO DA UNIDADE ............................

19

V -

O PRINCIPIO DA NO AFETAO DE RECEITAS....

26

VI -

O PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE ...................

31

VII -

O PRINCPIO

DA PERIODICIDADE OU

DA

ANUA-

34

LIDADE
VIII -

IX -

O PRINCPIO DA ESPECIFICAO OU DA DISCRIMINAAO

40

CONCLUSES

43

INDICAOES BIBLIOGRAFICAS .......................

51

VII

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA


A literatura sbre a moderna administrao pblica e seus ramos
especializados compe-se, na quase totalidade, de trabalhos estrangeiros,
principalmente de autores americanos, no traduzidos ou intraduzveis
para o portugus.
A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) sente, todos
os dias, os efeiws e~terilizantes da falta de literatura apropriada, necessria ao desenvolvimento de suas atividades. Cumpre-lhe resolver v
problema de elaborar e publicar o material de leitura e consulta de que
carece. No se trata do problema, comum a tdas as escolas, de estimular e ensejar o aparecimento cte obras, tratados, compndios, monografias, ensaios, <;tr~jgos e relatrios sbre as pesquisas feitas e as matrias ensinadas. O problema aqui especfico e mais premente, uma vez
que no existe no~ idiomas maternos de seus estudantes - portugus e
espanhol - um montante suficiente de trabalhos sbre administran
pblica, que possam ser adotados como guias para os alunos. 11: foroso, assim, que a Escola prepare e pUblique os manuais, compndios
e demais fontes de conhecimento de que necessita, para documentar e
expandir suas funes ordmrias de ensino e pesquisa.
At a present? data, a falta de literatura especfica em portugu.s
sbre as vrias dis~iplinas ministradas em seus cursos tem sido suprid\\
pela Escola mediante a prOduo e distribuio de uma literatura ad hoc
- escrita, mimeografada e distribuda sob o signo da interinidade e a
forma de apostila~.
Por um entendimento tcito entre os professres, estudantes e a
direo da Escola, as apostilas at agora publicadas so tidas como uma
espcie de sementeira, de que surgiro com o tempo as obras menos
IX

efmeras, os livros df' texto de que a Escola carece para transmitir, atravs da palavra eserita, os ensinamentos da moderna administrao pblica.
Com efeito, vrios d03 cursos dados pelos profrssres da EBAP e
distribudos sob a forma de apostilas esto sendo revistos e sero enfeixados em livros. Devero aparecer a partir de 1954, entre outros, os
seguintes livros, em que sero transformadas as apostilas originriamente
escritas para os alunos da Escola: Curso de Administrao de Pessoal,
pelo Prof HENRY REINING JR.; Curso de Orgamzao e Mtodos, pel::l
Pro!. HARRY MILLER; Administrao Pblica, pelo Prof. PEDRO Mu~oz
AMATO; Curso de Cultura Brasileira Contempornea, srie de conferncias
pronunciadas por 30 brasileiros ilustres.
Na hierarquia das obras didticas, a Escola reservou uma faixa entre
os tratados exaustivos, os compndios eruditos e os artigos de revistas,
para um tipo de pl!blicao menos ambicioso, nem por isso menos til,
como fonte de estudo e consulta: o ensaio, a monografia. Decidiu, assim,
a Escola lanar uma srie de ensaios e monografias sob a denominao
genrica de "CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA", de que
ste um dos primeiros a aparecer.
O uso dste modesto tipo de publicao - o caderno - como veculo
de idias e informaes data da Revoluo Francesa. Foi em 1789 que
se generalizaram os famosos cahiers de dolances, espcie de registro.>
de queixas e recl?maes, preparados pelas assemblias populares para
orientao dos deputados aos Estados Gerais. Em seguida e ainda durante a fase criadora da Revoluo, estiveram em voga os cahiers MS
1Uats Generaux, que continham o conjunto de solicitaes apresentadas
aos deputados por seus constituintes. Tais cadernos, redigidos pelos delegados incumbidos de escolher os deputados Assemblia dos Estados
Gerais, exprimiam os voto::;, as queixas, as propostas, as advertncias, as
crticas e as esperanas formuladas pelo povo em cada cidade e em
cada vila. Eram, por assim dizer, os terms Df rejerence dos deputadOs
naquela fase exaltada da histria politica e social do Ocidente.
Desde ento, os franceses tm empregado constantemente os cahiers
como instrumentos de difuso cultural. Das vrias sries de cahiers que
desempenharam papel importante nas letras francesas, destacam-se os
Cahiers de la QUinzaine, dirigidos por CHARLES PEGUY, de 1900 a 1914,
e nos quais se publicou uma enqute de mbito internacional sbre o
rumoroso caso Dreyfus. Os Discurso, de ANA"rOLE FRANCE, e o romance-rio

Jean Cristophe, de ROMAIN RoLLAND, foram divulgados nos Cahiers de


la Quinzaine.

Conhecida a funo de multiplicador da cultura, desempenhada pelos


cahiers franceses, no tm faltado iniciativas para o lanamento de

sries de cadernos similares em outros paises, sobretudo latinos, conforme


demonstram os exemplos indicados a seguir:
ESPANHA: O Instituto de Cultura Hispnica de Madrid comeou l\
publicar, em 1849, os Cuadernos Hispanoamericanos, revista que se prope
a integ!"ar aI mundo hispnico en la cultura de nuestro tiempo.
MXICO: Os Cuadernos Americanos, que JESUS SILVA HERZOG publicou de 1942 a 1947, num total de 36 volumes, representam uma das
mais interessantes !tventuras do pensamento de que se tem noticia na
Amrica Latina. Os ttulos das quatro sees permanentes, em que Se
dividem os Cuadernos Americanos, a saber: "Nuestro Tiempo", "Aventura deI Pensamirnto", "Presencia deI Pasado" e "Dimensin Imaginaria", indicam o grau de penetrao e altitude intelectuais daquel!t
srie, a qual &mf'nte o adjetivo ingls sophistzcated, tal como empregado pelos americanos, }JQde qualificar.
EQUADOR: A Casa de Cultura Equatoriana de Guayaquil lanou, em
1951, a srie dos Cuadernos de Historia y Arqueologia, que esto concorrendo para o !"efinamento do movimento cultural da Amrica Espanhola.
Cl;JlA: Papel igualmente importante na difuso de idias e fatos sbre
a vida municipal nas Amricas desempenhado em Cuba pelos Cuademos dei Instituto Interamericano de Historia Municipal e Institucional.
BRASIL: Os Cadernos de Cultura, do Ministrio da Educao, dos
quaiS j foram publicadas 72 unidades at a presente data, so outro.'l
tantos instrumentos de difuso de idias, elaborao de doutrinas, fixao de reflexes. opinirs e fatos sbre a literatura, a poesia, a arte
e outros aspectos da cultura brasileira. 11: um documentrio amplo i!
um temrio rico daquilo a que poderemos chamar a histria intelectual
do Brasil.
Bem examinados os fatos, chega-se concluso de que os cadernos
tm contribudo, quase tanto quanto o.s tomos volumosos, para a formao do fundo rle conhecimentos a que CRAm: BRINTON chamou our
slender stock 0/ cumulative knowledge in the social sciences.
XI

Os Cadernos de Administrao Pblica, idealizados e lanados pela


EBAP, destinam-se a remediar, em parte, a falta de literatura especializada, com que se vem a braos, nos pases da Amrica Latina, os
estudantes de admin:strao pblica.
Ao lanar a srie de Cadernos de Administrao Pblica, a EBAP
alimenta a espenna de chegar em breve ao nmero 100 e, assim,
contribuir qualitativa e quantitativamente para a difuso organizada
de idias, doutrinas, teorias e prticas modernas sbre a cincia e arte
da administrao.
Rio de Janeiro. 3 de abril de 1954.
BENEDICTO SILVA

XII

OS PRINCPIOS ORAMENTRIOS

I -

INTRODUO

Os autores, principalmente da
Europa continental, que se tm
dedicado ao estudo e exposio da teoria dos oramentos
pblicos dedicam particular ateno anlise e discusso dos chamados princpios ou regras oramentrias, quer para justificar a
aceitao dsses princpios ou regras e condenar a sua violao,
quer para lhes discutir e negar a
validade cientfica e a utilidade
prtica.
A origem e evoluo dos princpios oramentrios esto ligadas
prpria histria dos oramentos
pblicos. Quando stes ltimos
surgiram como um instrumento
essencialmente poltico, destinado
a assegurar o contrle por parte
das assemblias representativas sbre a atividade financeira dos governos, procurou-se estabelecer determinados princpios ou certas re-

gras, considerados essenCIaIS paCll


tornar efetivo ssc contrle. O oramento pblico deveria ser uno,
universal, especificado, anual, etc.,
para que nenhuma operao financeira do govrno, ou melhor,
do poder executivo, pudesse escapar prvia autorizao e fiscalizao do Parlamento. Essa fiscalizao era alis facilitada pela
pouca extenso e pela prpria natureza dos servios do Estado, todos de carter administrativo e no
comercial.
Surgiram portanto a teoria tradicional e os princpios clssicos
do oramento pblico na poca do
apogeu do Estado liberal e do
"laissezfaire" em economia. Serviam alis essa teoria e sses princpios para assegurar a manuteno das funes governamentais
dentro da estreita bitola que lhes
era demarcada e para impedir que

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

os governos interferissem no mundo dos negcios, em cuja esfera


de atividades lhes era vedado o
ingresso.
Com a evoluo do Estado, com
o crescimento e a ampliao das
funes governamentais e com as
alteraes introduzidas na natureza e qualidade destas funes, modificou-se a concepo clssica do
oramento pblico: ste foi, pouco e pouco, adquirindo novas caractersticas, as quais se aliaram
ao carter essencialmente poltico
do incio, para em seguida sobrepuj-lo. A crena inicial de que os
oramentos pblicos estavam indissoluvelmente ligados ao regime
democrtico-representativo foi desmentido pela manuteno da instituio, mesmo nos sistemas governamentais que, transitria ou estruturalmente, negaram a predominncia das assemblias representativas na conduo dos negcios do
Estado.
Verificou-se ento que o oramento pblico no era to-somente um instrumento parlamentar de
contrle, mas tambm um mecanismo essencial administrao
pblica no planejamento de suas
atividades, na coordenao de seus
servios e na consecuo de economia e eficincia em seus empreendimentos. O aspecto tcnico-

administrativo do oramento veio


juntar-se ao seu carter poltico e
at a dissociar-se dle, quando a
administrao privada passou tambm a utilizar o contrle oramentrio como uma de suas tcnicas
e instrumentos de trabalho.
Uma reviso nos conceitos tradicionais j estabelecidos em trnos dos princpios oramentrios
tornou-se necessria para permitir
uma apurao da validade dsses
princpios frente nova conceituao do oramento pblico. Essa
apurao consistiria em dar aos
princpios oramentrios uma outra significao que no se chocasse com as novas funes que o
oramento pblico era chamado a
desempenhar, ou mesmo em abandon-los ou rejeit-los, se e quando incompatveis com tais funes.
O sculo XX veio, porm, a
testemunhar, com o declnio do
"laissez-faire" e do liberalismo
econmico, o surgimento e a expanso de uma nova funo do Estado: a de responsvel pelo equi.
lbrio econmico e pela utilizao
plena dos fatres de produo
disponveis. Keynes e seus discpulos demonstraram que a atividade financeira e os oramentos
pblicos constituem um instrumento valioso nas mos do Estado
para consecuo dsses novos oh-

OS PRINCIPIOS ORAMENTRIOS

jetivos. Os limites entre os setores privado e pblico da economia


foram-se tornando cada vez mais
imprecisos e as atividades de um
e de outro setor tornaram-se interpenetrantes.
O oramento pblico passou a
ser conceituado como parcela integrante do oramento e com ste
Intimamente ligado e coordena de .
Noes arraigadas e concepes
ortodoxas, como a do equilbrio
oramentrio anual c da neutralidade das finanas pblicas, foram
revistas luz dos novos objetivos
atribudos atividade financeira
do Estado. Mais uma vez se tornou necessria a reviso dos princpios oramentrios tradicionais e
seu ajustamento moderna concepo do oramento pblico. Paralelamente, a teoria e a tcnica
da contabilidade pblica foram objeto de uma anlise cuidadosa e
de um reajustamento profundo,
visando O respectivo enquadramento em um sistema de contabilidade econmica nacional, que
procura registrar e descrever as
transaes efetuadas nos diversos
setores da economia nacional e os
fluxos monetrios entre stes setores.
A finalidade dste ensaio a de
analisar os princpios oramentrios, investigar-lhe a origem, na-

tureza e evoluo e, principalmente, tentar atualiz-los dentro da


moderna concepo do oramento
pblico. Procuraremos demonstrar
que sses princpios no tm um
carter absoluto ou dogmtico, antes constituem categorias histricas
e, como tais, esto sujeitos a transformaes e a modificaes em
seu conceito e significao.
Trata-se de um estudo essencialmente terico, enquadrado no
que j se denominou de "filosofia do oramento". Todavia, dessa
anlise terica podero resultar
concluses de ordem prtica, aplicveis melhoria da tcnica e do
processo oramentrio. Alguns
pases, entre os quais o Brasil,
incorporaram tais princpios sua
legislao e em certos casos os erigiram em normas constitucionais.
A anlise dos princpios oramentrios facilitar, portanto, a inteligncia e a interpretao dessas
normas legais ou constitucionais,
de forma a no transformar a aplicao delas em um entrave utilizao do oramento pblico como
um instrumento eficiente da administrao e como um meio para
a consecuo do almejado equilbrio econmico e da desejada
prosperidade social, aspiraes universais nos dias tormentosos e incertos em que vivemos.

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

:Este ensaio destina-se principalmente aos estudantes da Escola


Brasileira de Administrao Pblica, motivo por que procuramos
dar-lhe uma feio essencialmente
didtica. No deixar, porm, de

interessar a todos quantos se dedicam aos estudos de Administrao


Pblica, Finanas do Estado e Oramentos Pblicos, campos de pesquisas cada vez mais amplos e de
utilidade indiscutvel.

II - ENUMERAO DOS
PRINCIPIOS ORAMENTRIOS
Quantos e quais so os princpios oramentrios? A lista ampla e varia de autor para autor.
H, todavia, alguns princpios sistemticamente apontados e enunciados pelos clssicos das finanas
pblicas e por les considerados
como requisitos essenciais a um oramento corretamente elaborado.
Ren Stourm (1), aps salientar que no possvel enumerar tdas as qualidades que o projeto de oramento deve possuir,
menciona, entre outras, a swcridad e, a clareza, a M11'idaJ e, a
economia, o ,equilbri.o e acrescenta que a lista seria interminvel.
Afirma aindl Stourm que as
duas regras seguintes so essenciais e tm o privilgio de resumir tdas as outras:

P) .. Os oramentos devem descrever, "in extenso",


tdas as operaes de receitas
e despesas, sem confuso nem
atenUlo (regra da universalidade)."
2~ )
.. Os oramentos devem
atribuir s receitas e despesas
uma avaliao to exata quanto
possvel (regra da justa avaliao)."
O mesmo autor, no livro citado, reproduz a opinio de Lon
Say, outro clssico das finanas
pblicas, o qual, em curso ministrado em 1884-1885, considerava
coma essenciais ao oramento as
quatro qualidades seguintes:
p) "O oramento deve
possuir unidade;
2~)
deve ser anual;

(1) Ren Stourm - Le Budget 1912 - pgs. 137 e 138.

Septieme dition -

Paris -

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

8
3~)

deve ser prvio


deve representar uma
personalidade contbil."
Edgard Allix, sem dvida
um dos maiores escritores clssicos
de finanas pblicas, enumera. na
primeira parte de seu excelente
tratado (2) , as seguintes regras
oramentrias:
"I) Relacionadas com a
preparao do oramento:
a) regra da universalidaJe;
b) regra da unidade.
11) Relacionadas
com a
votao do oramento:
a) regra da precedncia
das despesas sbre as receitas;
b) regra da especificao na
votao dos crditos oramentrios;
c) regra
da
autorizao
prvia;
d) regra da anualidade."
Para De Greef (3), nos pases constitucionais, a publicidade,
a since".idad,e e a cla"eza consti4~)

tuem a essncia do oramento.


Ainda segundo o mesmo autor,
dois princpios orgnicos dominam a confeco do oramento: a
unidade e a univ.ersalidade.
Francesco Nitti
(4)
afirmava que o oramento, para preencher verdadeiramente sua funo,
no pode dispensar certas qualidades. E apontava como principais:
"1 ~) o carter verdico; 2~) a relao exata entre as receitas e as
despesas; 3~) a unidade; 4~) a
universalidade; 5~) a especificao; 6~) a anuidade; 7~) o carter preventivo; 8~) a representao de uma personalidade independente."
Entre os financistas clssicos
foi, talvez, Gaston Jeze quem
dedicou maior ateno anlise
e ao estudo das regras e dos princpios oramentrios. Preocupado,
principalmente, com os aspectos
polticos e jurdicos do oramento, o antigo professor da Facul-

(2) Edgard Allix - Trait Elmentaire de Science des Finances


et de Lgis~Ultion Financlre Fran'aise - Troisime dition - Paris
- 1912.
(3) Guillaume de Greef - L'Jj)conomie Politique et la Science
des Finances - Deuxime dition - Bruxelles et Paris - 1913
pgs. 199 e 204.
( 4) Francesco Nitti - Principios da Cincia das Finanas
Traduo portugusa - Rio de Janeiro - 1937 - pgs. 329 a 341
- ZO volume.

OS PRINCIPIOS ORAMENTRIOS

dade de Direito de Paris incluiu


essas regras na parte de seu livro (5) dedicada s rt Atribuies
respectivas do Gavrno e das Cmaras em matria financeircf'.
Sob sse ttulo, enumerou:
"a) a regra da no afetao das receitas pblicas;
b) a regra da especificao oramentria;
c) a regra da autorizao
prvia das despesas pblicas;
d) a regra do oramento
bruto;
e) a regra da universalidade;
f) a regra da incluso,
no oramento, exclusivamente
das receitas e despesas do Estado;
g) a regra da unidade oramentria. "
Os autores inglses e norteamericanos nunca mostraram grande intersse pela anlise dos chamados princ pios oramentrios,
considerando talvez a discusso
sbre o assunto excessivamente
terica e dogmtica, pouco atraente, portanto, para o esprito pr-

9'

tico dos anglo-saxes. Todavia,


em contraste com essa tendncia,
J. Wilner Sundelson dedicou
aniise dos princpios oramentrios um ensaio amplamente conhecido, inclusive em nosso
pas (6). A anlise feita por
Sundelson baseia-se na seguinte
classificao dos princpios oramentrios, que o prprio autor
reconhece no ser plenamente
satisfatria:
"I - Relao entre o sistema oramentrio e as atividades financeiras do Govrno:
a) Universalidade;
b) Exclusividade.
II - Tratamento dado pelo
mecanismo oramentrio aos fatres includos no sistema:
a) Unidade;
b) Especificao;
c) Anualidade;
d) Exatido.
IH Frmulas e tcnicas
para apresentao do documento oramentrio:
a) Clareza;
b) Publicidade."

(5) Gaston Jze - Cours de Science des FinanC6s et de Lgislation FinancWre Fmnaise -Thorie Gnrale du Budget Sixime dition - Paris - 1922.
(6) J. Wilner Sundelson - PrincpiolS Oramentrios - Traduo portugus a por Clia Neves - Rio de Janeiro - 1946.

10

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Trotabas (7), cujo mtodo


de exposio da teoria das finanas pblicas denota uma transio
entre a doutrina clssica e as concepes modernas, enumera as regras seguintes:
"I Relacionadas com a
atribuio da competncia oramentria ao Poder Legislativo:
a) regra da precedncia na
fixao das despesas;
b) regra da especificao
dos crditos (fixao da despesa por captulos);
c) regra da no afetao de
receitas;
d) regra da unidade de
caixa.
II - Regras tcnicas da lei
oramentria:
a) regra da periodicidade do
oramento, subdividida em regra do carter prvio da autorizao legislativa e regra da
anualidade da lei oramentri:{;
b) regra da unidade do oramento;
c) regra da universalidade
do oramento-"
~ interessante reproduzir a seguinte afirmao de Trotabas,

(7)

c;eres -

Louis Trotabas Neuvieme dition -

constante da pgina 49 de sua


obra: "As regras tradicionais foram fixadas para traduzir uma
certa concepo do oramento, que
corresponde definio clssica.
uma concepo contbil, de caixa, visando exclusivamente a fixar
as somas necessrias para assegurar a marcha dos servios anuais
do Estado, e a equilibrar estas necessidades por meio de receitas suficientes. A transformao das funes e das atividades do Estado, S0bretudo de alguns anos a esta
parte, as suas intervenes cada
dia mais numerosas na ordem econmica, o fim do liberalismo, as
nacionalizaes, fazem com que 3
gesto do Estado-emprsa no possa mais ser assegurada, nos dias d<:
hoje, no quadro tradicional do oramento, tal como foi fixado h
mais de um sculo."
Alguns dos modernos escritores
de finanas pblicas vm procurando ajustar os princpios oramentrios clssicos aos conceitos atuais
sbre as funes do oramento pblico como instrumento de planejamento administrativo e de interveno do Estado na vida econmica. Exemplo frisante desta orien-

Prcis de Science et LgisUz,tion Finan_


Paris -

1947.

OS PRINClPIOS ORAMENTRIOS

tao encontra-se em Fernand


Baudhuin (8) , que divide os
princpios oramentrios em dois
grandes grupos: a) regras de tcnica administrativa; b) regras de
tcnica econmica. No primeiro
grupo inclui o autor belga as regras da anualidade, da universalidade, da especificao e da publicidade. No segundo enumera
as regras do equilbrio verdadeiro,
da sinceridade dos oramentos extraordinrios, da integrao poltica econmica e do reflexo da verdadeira situao financeira.
Laufenburger (9), aps salientar que, no conjunto de princpios e de regras concebidos pela
Cincia das Finanas para aplicao na tcnica oramentria, uns
continuam a ter curso e outros foram ultrapassados peIa interpenetrao cada vez mais profunda entre os setores econmico e financeiro, menciona as regras do o,ramento brut,(J e da nO afetaO de
,'i?(.1ei!as como decorrncias do princpio da universaJidofld,e, bem
como o princpio da amlalidade. A

11

extensa enumerao e a ampla justificao apresentadas pelo substituto de ]eze na Faculdade de Direito de Paris, a respeito das violaes e excees aos princpios
acima enumerados, em conseqncia das novas funes e responsabilidades do Estado, notadament~
no domnio econmico, mostram
que o autor acredita que bem pouco resta dsses princpios nos dias
de hoje, pelo menos em sua concepo original.
A idntica concluso chega
MarceI Waline, que, antes de
proceder anlise dos princpios
considerados como bsicos na
o
elaborao do oramento equilbrio, a unidttd,e, a anualidade,
a universalidade e a no afetaP
de reoeitas - , adverte: "O direito
(}ramentr~o atravessa uma crise
profunda, IfAO sm/ida de que todos
os princpias admitid,os d,esde 1816
para a elaborao e a execuo, do
oramento do Estado so objeto de
discusso: ou s,o contornados ou
postas d,e lado deliberadamente,
havendo mesmo uma escola de

(8) Fernand Baudhuin Prcis de Finuvnces Publiques Premier Partie - Deuxime diti~ - BruxelIes - 1951 - Pginas
34 a 47.
(9) Henry Laufenburger - Trait d'economie et de Lgislation
Fbl.ancieres Budget et Tr8QT Troisime lMition - Paris 1948 - pgs. 45 a 90.

12

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

inovadores que prega sse abandon.o, difundindo idias, segundo


as quais sses 'Ptr~ndpios, que se
havtm tornado tradicionais, j estariam ultrapassados e cuja ob.wrvncia Jer;a hoje mais prejudicial
do que til." (10)
Em concluso, o nmero cada
vez maior de escritores que, no
campo das finanas pblicas acredita, como Angelopoulos, "que
o oramento do Estado no
mais o ato pelo qual so previstas e autorizadas as despesas do
Estado, mas tem uma misso mais
larga que visa a assegurar o pleno
emprgo, a mobilizar as fras
econmicas inativas e a contribuir

(10)

assim para o aumento da renda


nacional e elevao do nvel de
vida" ( 11 ), e considera necessrio um rompimento com os princpios dominantes no passado ou,
pelo menos, um reajustamento dsses princpios frente s condies
do mundo contemporneo.
A exata compreenso da natureza e significao dos princpios
oramentrios, dentro das linhas
da moderna poltica oramentria
e fiscal, smente se tornar possvel mediante uma anlise detalhada de cada um dsses princpios.
o que tentaremos nos captulos
seguintes.

Julien Laferriere et MareeI Waline -

Trait 1!1lmentaire
Paris -

de Science MS Fiwwnces et de Lgislation Financieres -

1952 -

pg. 25.

(11) AngeIos AngeIopoulos Paris - 1949 - pg. 193.

L'1!1tat et la Prosprit Sociaw

III - o PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE


E A REGRA DO ORAMENTO BRUTO
Entre os princpios oramentrios tradicionais, o da universalidade se distingue pela sua generalizada aceitao por parte dos diversos tratadistas de finanas pblicas, muitos dos quais o consideram essencial a um bom sistema
de administrao financeira e ao estabelecimento de uma poltica fiscal adequada. De acrdo com sse
princpio, tdas as receitas e despesas do Estado devem ser includas no oramento e sujeitas ao processo oramentrio comum: elaborao, aprovao, execuo e contrle. O princpio da universalidade habitualmente complementado pela regra do oramento bruto,
segundo a qual as parcelas da receita e da despesa devem figurar
em bruto no oramento, isto ,
sem qualquer compensao ou de
duo. Como conseqncia desta
regra, o total da receita arrecadada
a qualquer ttulo dever ser inte

gralmente recolhido ao tesouro


que, por sua vez, conceder os fundos necessrios para fazer face
totalidade dos gastos pblicos, inclusive dos servios arrecadadores
e dos que dispem de rendas prprias.
Tanto o princpio da universalidade quanto a regra do oramm-to bruto tiveram origem na Frana,
durante o sculo XIX, com o objetivo expresso de assegurar um
contrle parlamentar efetivo sbre
as operaes financeiras do govrno. Como salienta Gaston
Jeze: "Estas duas regras, regra
do oramento bruto e regra da
universalidade, so consideradas, a
justo ttulo, como a condio essencial do contrle financeiro pelas
Assemblias. No momento em que
o Parlamento chamado a votar o'
impsto e a fixar as despesas que
so o seu fundamento e a sua medida, necessrio que o oramento,

14

CADIDRnms ElE ADMINISTRAO PBLICA

lhe apresente a lista de tdas as


despesas e de, tdas 'a3 receit,s.
No h razo alguma para sUQtrair
uma despesa qu~lq~r io oo~le
do Parlamento. Se existisse ~rrfa
nica despesa cuja, legi-timida'i le
no houvesse discutido, o )lOto, do
impsto n~..seria dado cO'm pleno
conhecimento de caus. " (12)
Com a adoo do princpio da
universalidade, visava o Parlamento:
a) conhecer "a priori" tdas
as receitas e despesas do govrno e dar prvia autorizao para a
respectiva arrecadao e realizao;
b) impedir ao Executivo a
realizao de qualquer operao de
receita ou despesa sem prvia autorizao parlamentar;
c) conhecer o exato volume
global das despesas projetadas
pelo govrno, a fim de autorizar
a cobrana dos tributos estritamente necessrios para atend-las.
Quanto regra do oramento
bruto, o seu objetivo era impedir
a incluso, no oramento, de importncias lquidas, isto , a incluso apenas do saldo positivo ou
negativo resultante do confronto
entre as receitas e as despesas de

(12)

um determinado servio pblico. A


regra do oramento bruto acomodava-se concepo do Estado
"gendarme", ao qual seriam estranhas quaisquer atividades de natureza industrial ou comercial. Atividades desta natureza no poderiam, evidentemente, subordinarse ao sistema do o:amento bruto,
que lhes tiraria tda oportunidade
para apurao do custo dos servios e do resultado definitivo de
suas operaes industriais ou comerciais. Tanto isto verdade que
o prprio ]eze, malgrado o seu
entusiasmo pela regra do oramento bruto, j reconhecia as suas violaes: na Inglaterra, pelo sistema
das "app'fiO'priation in aid"; na
Prssia, pelo sistema adotado nos
oramentos industriais das estradas
de ferro, minas e salinas do Estado; e na prpria Frana, em certas operaes realizadas pelos ministrios militares.
Adolf Wagner, embora defensor da regra do oramento
bruto, proclamava: "Quanto mais
crescem em um oramento as administraes de exploraes econmicas de carter privado, tais
como os domnios, as florestas, as
minas e as forjas, as estradas de

Gaston Jze, obra citada, pg. 173.

OS PRINCPIOS ORAM

.
.
.f erro, as f a'b fIcas;
os servIos
produtores de taxas, como os correios
'c telgrafos; as administraes de
monoplios, como o do sal e do
tabaco; os impostos indiretos,
como as alfndegas; os impostos
internos de consumo, tanto mais
aumentam as dificuld:J.des p:J.ra o
estabelecimento de um oramento
bruto e mais se elevam as somas
dsse or:J.m:?nto, no s em nmeros absolutos como em relao
aos resultados lquidos." (13)
Os modernos autores de finanas pblicas aceitam o princpio
da universalidade como requisito
de um bom sistema oramentrio,
dando todavia a ste princpio uma
nova significao e procurando
dissoci-lo da regra do oramento
bruto, considerada incompatvel
com as funes industriais e comerciais do Estado, cada dia mais
numerosas e extensas.
O que se considera de primordial importncia, no s para a ad)
ministrao como tambm para o
Parlamento e para os cidados em
,geral, que se disponha de um
'quadro completo e fiel, capaz de
demonstrar o vulto e a importnda das tmnsaes efetuadas pelas
(13)

~~O

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15

d'I er~s autor~es


lrLa!
"'*9......
o
pu~rrc .
r erfdo8'lll,(dft;..~ed\e r
i 'Id~ ~r melO "('!~ um islei ~l!PfFIBel}:o~ 'ca
nal, em condioes dei{Jo liz r., conj~9
trans~ do
vers r ~blico efetuadas
sos vtfbde govrn~~ aI, regiona . fdtal, ():1C~SIV
as entidades au
escentraliz:J.das, e de apresent-lo em um sistema consolidado das contas pblicas. Esta consolidao permitir, alm de outros resultados:
a) conhecer o volume e a importncia do setor pblico da economia nacional e compar-lo com
o setor privado da mesma economia;
b) conhecer exatamente o volume da presso fiscal, ou seja, o
valor exato da parcela da renda
nacional absorvida pelo Estado
atravs da tributao;
c) mostrar clara e precisamente qual a participao do Estado na
formao da renda nacional;
d) demonstrar com clareza o
resultado final (d,eficit ou superavit) das transaes correntes do govrno e o volume total dos investimentos programados no setor pblico da economia.

&r

re. J

A. 'Wagner - Troit de la Science des Finances Paris - 1909 - pg. 188.

duo francesa -

Tra-

16

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA


'o.

A totalizao das operaes fi


nanceiras do govrno permitir lJ,0
Parlamento ajuizar com muito
mais segurana a respeito das diretrizes de poltica fiscal consub~
tanciadas no plano financeir~o submetido sua aprovao e exercer,
com inteiro conhecimento de causa, o seu poder soberano de fixar
o nvel da tributao e o volume
dos gastos pblicos. para possibilitar ao Parlamento uma deliberao de tal natureza que, na Gr-Bretanha, a apresentao do oramento financeiro, isto , a estimativa das receitas e despesas a
cargo do tesouro, precedida da
apresentao do Livro Branco
(White Paper) e da Perspectiva
Econmica (Economic Survey) em
que, com base em um sistema de
contabilidade econmica nacional,
as transaes do setor pblico e do
setor privado da economia so totalizadas e postas em cotejoo Razes idnticas tm dado origem
generalizao da tcnica dos oramentos econmicos nacionais, que
permitem apresentar uma previso
no s das operaes financeiras
do Govrno, como ocorre no caso
dos oramentos pblicos, mas de

(14)
J. R. Hicks Cambridge - 1951.

tda a conjuntura econmica no


prximo ano fiscaL
O que no possvel, porm,
pretender sujeitar tdas as operaes financeiras do setor pblico
da economia nacional aprovao
do Parlamento, e, muito menos,
manter a regra do oramento bruto para os servios de natureza industrial e comercial do Estado
Em excelente monografia (14),
o economista ingls Richard
Hicks prope uma reforma no
sistema de contabilidade pblica
adotado pelo govrno britnico,
reforma decorrente da impossibilidade de serem as atividades governamentais em nossos dias, em
grande parte de carter industrial
ou comercial, contabilizadas com
base em princpios puramente administrativos e polticos, estabelecidos numa poca em que o Estado exercia funes limitadas e
exclusivamente de natureza administrativa e poltica. A reforma
dos atuais mtodos de contabilidade pblica dever ter como ponto de partida, segundo Hicks, a
diviso dos departamentos do govrno em dois grandes grupos:
Departamento s AdministrativO's e:

'The ProbZem of Budgetary Reform -

OS PRINCIPIOS ORAMENTRIOS

Departamentos Come,rciais. No tocante aos departamentos administrativos, considera o autor adequada e conveniente a manuteno do sistema tradicional de contabilidade pblica, continuando os
mesmos inteiramente dependentes
do tesouro para o recebimento de
suprimentos, devoluo de saldos,
prestao de contas, etc. Para os
departamentos comerciais porm
proposta uma soluo inteiramente
diversa. A posio do tesouro ante
sses departamentos dever ser semelhante de um banco, e o contrle por le exercido sbr~ os servios industriais e comerciais do
Estado ser anlogo ao que um
banco exerce sbre os seus clientes. O sistema de contabilidade sugerido para os departamentos comerciais de natureza idntica ao
adotado pelas emprsas privadas.
devendo demonstrar claramente o
lucro ou prejuzo apurado nas
transaes (conta de lucros e perdas) e as mutaes verificadas no
patrimnio (balano do Ativo e
Passivo). A consolidao das contas dos diversos departamentos comerciais e a sua combinao com
as contas demonstrativas das ope-

(15)
1929 -

A. E. Buck pg. 40.

17

raes efetuadas pelo tesouro com


os departamentos administrativos
permitiro a apresentao da conta consolidada do govrno, quadro geral de tdas as transaes
efetuadas no setor pblico da economia nacional.
Sem dvida alguma, os servios
governamentais de carter industrial ou comercial s se podem ligar ao oramento geral pelo resultado lquido (lucro ou prejuzo)
apurado em suas transaes. Alis,
o que interessa definitivamente ao
Parlamento e aos contribuintes
conhecer exatamente sse resultado
lquido, a fim de saber se os referidos servios so ou no onerosos ao tesouro, se contribuem com
o saldo positivo de suas operaes
para o aumento da receita pblica,
ou se exigem um suplemento de
tributao para a cobertura de seu
defi! de explorao.
J em 1929, Buck (15) enumerava trs sistemas para o tratamento das operaes financeiras
das emprsas pblicas em relao
ao oramento geral do govrno. O
primeiro sistema consistiria em retirar completamente essas operaes do oramento geral e torn-

Public Budgeting -

New York and London

18

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

las objeto de um oramento independente, estabelecido para cada


emprsa. O segundo sistema seria
a incluso dessas operaes no oramento geral pelos seus totais
brutos. Finalmente, a terceira soluo consistiria em consignar essas operaes no oramento geral
e torn-las objeto de um oramento independente, estabelecido para
cada emprsa. O segundo sistema
seria a incluso dessas operaes
no oramento geral pelos seus totais brutos. Finalmente, a terceira
soluo consistiria em consignar
essas operaes no oramento geral, mas unicamente pelos seus resultados lquidos, caracterizando-se
cada emprsa como unidade governamental autnoma e auto-suficiente. Buck inclinava-se pelo
terceiro sistema que, segundo le,
permite a cada emprsa pblica
permanecer ligada ao oramento

geral mas atender separadamente


s suas prprias necessidades, mediante um sistema de oramentos
anexos. Salienta o conhecido especialista norte-americano que essa
soluo no destri a universalidade do oramento geral e, do ponto
de vista da emprsa, no interfere
com operaes feitas em uma base
de auto-suficincia e de acrd<>
com as mesmas diretrizes adotadas
em uma emprsa semelhante e de
propriedade privada.
Em concluso, o princpio da
universalidade oramentria, desde
que convenientemente ajustado s
funes atuais do Estado e s suas
responsabilidades no campo econmico, constitui uma regra salutar de administrao financeira e
um elemento valioso para a elaborao de uma boa poltica oramentria e fiscal.

IV -

O PRINCIPIO DA UNIDADE

Na conceituao do princpio da
unidade oramentria duas concepes diversas so geralmente expostas: a de unidade formal do
documento oramentrio e a de
unidade de caixa.
O conceito de unidade formal
ou fsica do documento oramentrio, como expresso do princpio
da unidade oramentria, partilhado por muitos autores. Assim,
para Gaston ]eze, a unidade
oramentria consiste "em apresentar o oramento de tal forma que
seja suficiente fazer duas somas
para obter o total das despesas e
o total das receitas e uma subtrao entre dois totais para saber se
o mesmo apresenta um equilbrio,
um excedente de receita ou um
deficit" (16).

(16)
(17)

O mesmo conceito expresso


por Milatchitch, para quem a
"unidade oramentria tende a
reunir em um nico total tdas as
receitas do Estado, de um lado, e
tdas as despesas, de outro (17).
O conceito de unidade oramentria relacionado com a unidade
de caixa j era adotado por len
Say (18), quando o mesmo afirmava, em 1890, que "somente
existe unidade oramentria quando se consegue fazer entrar tdas
as receitas em uma caixa nica c
fazer sair o numerrio para tdas
as despesas de um mesmo e grande fundo comum" .
Foi porm Wagner quem melhor exps O conceito de unidade
de caixa. Segundo le, "o princ-

Gaston Jze, obra citada, pg. 192.


Stevan Milatchitch - La Regle de L'Unit dLLns le Builget
de l'1Uat Frranais - Bordeaux - 1932.
(18) Reproduzido por Stevan Milatchitch, obra citada, pg. 9.

20

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

pio da unidade das caixas fiscais


consiste em reunir, pelo menos na
contabilidade, tdas as entradas e
sadas de um oramento pblico,
particularmente do oramento do
Estado, em uma caixa nica ou em
uma conta nica. Do ponto de vista do oramento a conseqncia
dste princpio a unidade oramentria ou a reunio de tdas as
receitas e despesas da gesto econmica em questo em um nico
oramento" (19).
A regra da unidade de caixa
tradicional na administrao financeira da Inglaterra. Instituda
ali no sculo XVIII, traduziu-se
na criao do Fundo Consolidado,
no Banco da Inglaterra e no Banco da Irlanda, devendo tdas as
receitas pblicas ser recolhidas a
sse Fundo. De acrdo com o artigo 11 da lei de contabilidade pblica (Exchequer and Audit Act
de 1866), "todo o numerrio recolhido ao Banco da Inglaterra e
ao Banco da Irlanda a crdito do
Tesouro ser considerado, pelo
Governador e pela Companhia do
referido Banco, respectivamente,
como formando um nico fundo

geral em seus livros; e tdas as


ordens expedidas pelo Tesouro aos
referidos bancos para a retirada de
crditos a serem concedidos para
o servio pblico, pelo Controlador e Auditor Geral, como a seguir se estabelece, sero atendidas
conta do referido Fundo" .
Como o princpio da universalidade, o princpio da unidade foi
estabelecido como um instrumento
poltico a fim de assegurar ao Parlamento um contrle mais fcil e
efetivo das operaes financeiras
do govrno. Como salienta Milatchitch, "a inscrio em documento nico, de um lado, de tdas as
operaes de receita, e do outro,
de tdas as operaes de despesa,
permite aos representantes da nao apreciar muito mais fcilmente a utilidade e a necessidade das
despesas, a possibilidade e a legitimidade das receitas" (20).
Idntico objetivo de reforar o
contrle parlamentar sbre a movimentao dos fundos pblicos
era invocado em favor da regra da
unidade de caixa. Assim que, na
Inglaterra, conforme se mencionou
atrs, qualquer retirada de nume-

ti9)

A. Wagner, obra citada, pg. 191.

(20)

Milatchitch, obra citada.

OS PRINCPIOS ORAMENTARIOS

rrio conta do Fundo Consolidado sempre estve e ainda est


condicionada autorizao do Auditor e Controlador Geral, delegado do Parlamento para acompanhar c fiscalizar a execuo oramentria .
O princpio da unidade oramentria sempre estve sujeito a
freqentes violaes, atravs da
prtica dos oramentos paralelos e
extraordinrios ou de caixas ou
fundos especiais para o financiamento especfico de determinados
gastos pblicos. Notadamente em
pocas anormais de guerra ou de
preparao da guerra, de reconstruo nacional, de crises ou depresses econmicas e de calamidades pblicas, tornou-se praxe generalizada admitir a existncia de
oramentos especiais, comumente
financiados por meio de receitas
extraordinrias de carter tributrio ou do produto de emprstimos
pblicos.
A ampliao das funes e das
atividades do Estado, a criao de
servios pblicos descentralizados
( autarquias, entidades parestatais
e parafiscais, emprsas nacionalizadas, sociedades de economia mista, etc.) e a expanso das atividades industriais e comerciais do Estado passaram a constituir uma

21

fonte permanente de servios governamentais dotados de autonomia administrativa e financeira e


providos de oramento prprio e
de contabilidade prpria. Alguns
dsses servios permaneceram ligados ao oramento geral, freqentemente obrigado a transferir-lhes
parcelas de sua receita a ttulo de
subveno ou destinadas cobertura de deficits de explorao ou,
com menos freqncia, incorporando receita oramentria geral os
seus saldos e lucros. Outras vzes,
porm, permaneceram os referidos
servios completamente desligados
do oramento geral, j que o ato
legislativo de sua criao lhes delegou o poder de exigir e arrecadar contribuies compulsrias
para sua manuteno, ou lhes garantiu a auto-suficincia com o produto da venda dos servios ou mercadorias por les produzidos.
A generalizao da prtica dos
oramentos paralelos ou extraordinrios veio sem dvida causar embaraos administrao financeira
central, que se encontra, freqentemente, diante da impossibilidade
de estabelecer uma poltica oramentria e fiscal coerente e coordenada, vista da multiplicidade e
do volume de operaes financeiras fora de seu comando.- Per~

22

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

de assim o oramento geral parte


de sua importncia como instrumento de contrle financeiro, pois
passa a representar apenas uma
parcela, embora substancial, das
transaes efetuadas no setor pblico da economia nacional. O
saldo, positivo ou negativo, apresentado pelo oramento geral, dar muitas vzes uma errnea e
falsa impresso da situao financeIra do govrno em seu conjunto, visto como no esto computados os saldos negativos ou positivos apurados nos mltiplos oramentos paralelos e autnomos.

corrigindo abusos e demasias, vieram contribuir para maior ordem


e disciplina na administrao financeira. No puderam, porm,
eliminar um fenmeno que decorrncia forosa da expanso e
diversificao das funes governamentais. A unidade oramentria, quer em seu aspecto formal,
quer conceituada como unidade de
caixa, j reconhecida por Allix
como "um ideal que no completamente realizado em parte alguma", foi substituda pela pluralidade oramentria, regra geral
no Estado moderno.

O prprio sistema de descentralizao poltica e administrativa adotado por muitos Estados,


atravs de subdiviso do poder
poltico em unidades autnomas:
govrno central, governos regionais e governos locais, torna impossvel encerrar o oramento da
nao em nico monumento, como o desejavam Len Say e outros financistas ortodoxos do sculo XIX.

Para evitar que a administrao financeira central e as autoridades responsveis pela elaborao da poltica fiscal perdessem
a indispensvel viso de conjunto do setor pblico da economia
n a c i o n a 1, tornou-se necessrio
substituir por outro o princpio
da unidade oramentria ou pelo
menos modificar os seus conceitos tradicionais. Alguns autores
propem a substituio do princpio da unidade pelo da totalidade oramentria, justificado por
Jacomet c o m a afirmao de
que "o oramento do Estado moderno no mais pode ser apresentado, como na poca liberal, em
um documento uniforme. Ele deve

Reaes freqentes fizeram-se


sentir, aqui e alhures, no sentido
de fazer voltar ao tronco principal os galhos podados que tinham
passado a constituir vegetaes
independentes. Tais reaes foram
s mais das vzcs benficas, pois,

OS PRINCPIOS ORAMENTARIOS

23

constituir uma aglomerao, cujas


construes, por serem de tipos
diversos, j que a respectiva finalidade diferente, devem justapor-se harmoniosamente" (21).

e do domnio das emprsas, estabelecimentos pblicos nacionais,


servios autnomos e tdas as outras pessoas jurdicas satlites do
Estado" (22).

De acrdo com a opinio de


Pierre Hervieu, "o princpio da
totalidade deve-se traduzir pela
obrigao de incluir em uma
mesma aglomerao oramentria
o conjunto das receitas e das despesas que se referem a uma determinada pessoa jurdica de direito pblico" , acrescentando logo a seguir que "o princpio da
totalidade oramentria deve respeitar as separaes orgnicas que
r e sul t a m da descentralizao
administrativa, por territrio e por
servios. A pessoa jurdica central do Estado deve ter seu domnio oramentrio prprio, distinto do dos departamentos, comunas e territrios de alm-mar

Essa aglomerao dever resultar de uma reforma dos mtodos


de contabilidade pblica, capaz de
permitir a apresentao de um
quadro sinttico, contendo os quatro documentos fundamentais seguintes: o oramento consolidado
dos servios administrativos; o oramento consolidado das emprsas governamentais, uma perspectiva conjunta dos oramentos do
Estado e das emprsas pblicas;
uma perspectiva da conta geral do
tesouro (23). Tornar-se- assim
possvel, mau grado a pluralidade oramentria, obter uma viso
de conjunto de todo o setor pblico da economia nacional e en-

(21)

Robert Jacomet - L'Adarptation du Budget aux TdchJe.8


artigo publicado em "Public Finance" - Haya
- n~ 1, de 1953.
(22). Pierre Hervieu L'S1Jomtion MtueUe MS l1t.8titutions
Budgtaires Em Fratnce - in "Le Budget dans le Cadre de L'lllconomie
Nationale" - Paris - 1950, pg. 129.
(23) Vide Max Frank - pourquoi et comme amer le budget
beZge SUT la cOI'1tptabilit nationaZe artigo publicado em "Public
Finance" - H~a - n9 3, de 1952.

de I'Stat ~ -

24

CADEI~NOS

DE ADl'vIlNlSTRAO PBLICA

quadrar as contas governamentais


em um sistema de contabilidade
econmica nacional, de forma a
tornar visveis as mtuas relaes
entre o setor pblico e o setor
privado da economia _.Em outras
palavras, ter-se- um oramento
econmico nacional, viso conjunta e global de tooa a. economia,
instrumento precioso para a elaborao, pelo govrno, de sua poltica oramentria e fiscal,. e para
o exerccio, pelo Parlamento, de
seu poder de contrle e de deciso final sbre esta poltica_
Um exemplo de totalizao dos
oramentos pblicos -nos oferecido pelo sistema oramentrio so
vitico, que faz incluir, no denominado Oramento lNadoinal Uni
ficado, a importncia total das
receitas c despesas de tooas as re
pblicas socialistas soviticas, re
gies autnomas c governos locais _ Conforme esclarece em interessante estudo o Professor Michelson: "O oramento nico do
Estado, votado pelo Soviet Supremo da URSS, compreende,de

6()

uma parte, o oramento da Unio


c, de outra parte, as receitas e
as despesas das repblicas federadas e das coletividades locais,
estas ltimas grupadas pelas repblicas federadas _ 11. lei que fixa
o oramento nico do Estado determina, no s a parte correspondente s repblicas federadas e a
correspondente aos outros escales da hierarquia governamental, como tambm as somas que
as repblicas federadas devero
transferir s repblicas autnomas
c s- coletividades locais _ Resulta
dsse fato que, aps a aprovao
do oramento nico do Estado na
URSS, as repblicas federadas devem modificar suas previses para
se adaptarem aos totais fixados
pelo oramento nico, antes de
votarem o seu prprio oramento. Da mesma forma, as rep.
blicas autnomas, territrios e regies, devem adaptar suas pre\'ises oramentrias s leis oramentrias votadas pelas repbli.
cas federadas, e. assim por diante
em todos os escalesda hierarquia governamental" '(24) ,

(24) Alexandre Michelson Budget, Compt,abilit Publique


Controle cn U. R. S. S. - in "Le Budget dans le Cadre de L'1l'lconomie

Nationale" --- Paris -

1950 -

pgs. 168 e 169.

os

PRINCIPIOS ORAMENT ARIOS

No Brasil, dois grandes passos


foram dados no sentido de facilitar essa totalizao: a padronizao dos oramentos dos Estados e municpios e dos oramentos das autarquias administrativas. Apesar das falhas existentes,

25

constitui essa padronizao elemento valiosssimo para, sem embargo da nossa pluralidade oramentria, levantar o oramento
consolidado do setor pblico da
economia brasileira.

v - o PRINC1PIO
DA NO AFETAO DE RECEITAS

o pnnClplO da no afetao
de receitas, muito embora alguns
autores o relacionem com a regra da universalidade, dever, em
nossa opinio, ser examinado como uma decorrncia do princpio
da unidade oramentria, notadamente sob o seu aspecto de unidade de caixa. Opondo-se s
vinculaes da receita pblica,
prescreve le que tdas as receitas do Estado devem ser recolhidas a um fundo nico do tesouro, a uma caixa nica, de onde
ser retirado o numerrio necessrio para atender a quaisquer
despesas pblicas, indistintamente. Nenhuma parcela da receita
geral poder ser reservada ou
comprometida para atender a certos e determinados gastos.
Ao contrrio dos princpios da
universalidade e da unidade formal do oramento, parece que a
regra da no afetao de receitas

no constitua, nos primrdios do


direito oramentrio, uma reivindicao do Parlamento. Este preferia mesmo conceder ao soberar.o o direito de cobrar impostos
para atender especificamente a
certas e determinadas despesas,
com o que se tornaria mais fcil
evitar o arbtrio real na aplicao dos fundos pblicos.
O crescimento dos encargos do
Estado e a diversificao de suas
funes vieram porm demonstrar
que seria prefervel estabelecer
um sistema que permitisse utilizar
a receita geral para atender, indistintamente, a quaisquer despesas do Estado. O govrno verificou ser mais conveniente para
a administrao poder dispor livremente da massa das receitas
para a elaborao do seu programa oramentrio anual, distribuindo-a atravs da despesa, de
conformidade com uma escala de

OS PRINCl'PIOS ORAMENTARIOS

prioridades e de hierarquizao
das necessidades coletivas. Por
sua vez, o Parlamento poderia policiar mais fcilmente a aplicao
dos recursos pblicos aos fins
que lhe parecessem mais convenientes, ao discutir e votar periodicamente o programa oramentrio submetido Sua aprovao.
Nunca, entretanto, a regra da
no afetao de receitas foi estritamente observada. Como assinala Gaston Jeze (25) , desde o
incio se entendeu que ela no
se aplicava ao produto dos emprstimos pblicos, considerados
stes como expressamente autorizados para atender a determinadas
despesas extraordinrias como o financiamento da guerra ou de
obras pblicas. A regra mostrouse tambm inaplicvel ao caso das
taxas, contraprestao de servios
divisveis prestados pelo Estado
e, portanto, naturalmente vinculadas ao custeio dsses servios, e
ao caso dos preos cobrados pelos
servios pblicos de natureza comercial ou industrial e orgnicamente ligados respectiva explorao. A aplicao ficou assim
restrita receita proveniente dos

(25)

27

impostos, cujo produto se destinaria ao financiamento dos servios


de carter geral e indivisvel: defesa nacional, segurana, justia,
sade, etc.
A regra da no afetao viu-se
todavia na contingncia de aceitar mltiplas excees, mesmo no
tocante destinao de parcelas
de arrecadao dos impostos. O
uso cada vez mais freqente do
crdito pblico, como instrumento poderoso para a obteno de
recursos extraordinrios de vulto, passou a exigir, muitas vzes,
que se comprometesse parte da
receita geral ou mesmo a arrecadao total de certos tributos para
garantir o servio de juros e amortizao dos emprstimos contrados. Acenava-se assim aos capitalistas com uma garantia certa,
atravs do penhor de uma determinada fonte de receita do Estado. A prtica generalizou-se,
principalmente nos pases econmicamente atrasados, da resultando at, no caso de emprstimos
externos, restries soberania
nacional e problemas de poltica
internacional (doutrina de Drago) .

GMton Jze, obra citada, pg. 83.

28

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

Outras vzes tornou-se necessrio garantir, vista da instabilidade dos governos e das oscilaes da poltica dos parlamentos,
a continuidade de determinados
programas e empreendimentos governamentais de durao excedente ao exerccio financeiro. A vinculao de certas receitas ao financiamento dsses projetos c empreendimentos garantiria sua integraI execuo, a salvo das oscilaes da vida poltica. Parece ter
sido essa uma das consideraes
que levou os constituintes brasileiros de 1946 a vincular determinadas percentagens da receita pblica federal execuo de grandes
planos de desenvolvimento econmico em algumas regies do
Pas: Amaznia, Vale do So Francisco, Polgono das Scas
Ainda mais: certos servios ou
empreendimentos governamentais
beneficiam diretamente determinados grupos ou classes, embora
seja difcil ou mesmo impossvel
dividir o seu custo entre os beneficirios, proporcionalmente ao
benefcio recebido. Instituramse, portanto, certos tributos, relacionados com o uso do servio ou
com o benefcio recebido, destinando-se o respectivo produto ao
custeio do mesmo servio ou ao

financiamento do empreendimento. E' o caso, entre outros, dos


impostos sbre combustveis lquidos e automveis, cujo produto destinado, em grande nmero de pases, a financiar as despesas com a construo e a con~ervao de rodovias.
Em outros casos, o produto de
tributos que apresentam um carter de punio ou represso de
certas atitudes consideradas antisociais reservado para financiar
o combate governamental aos efeitos direts ou indiretos dessa atitude ou para incentivar a um procedimento oposto. E' o que ocorre, por exemplo, com a utilizao
da rend:l de loterias e do impsto sbre apostas e bebidas no
custeio de obras sociais e com a
aplicao do produto do imps to
sbre os celibatrios e os casais
sem filhos no pagamento de subsdios e abonos a famlias numerosas.
Os conceitos modernos de previdncia e de seguro social, no
mais considerados como problemas de ordem individual e sim
como matrias a serem disciplinada~ e dirigidas pelo Estado, tornaram-se tambm causas importantes de vinculao de receitas.
As contribuies exigidas de em-

OS PRINCPIOS ORAMENTARIOS

pregadores e empregados para os


fundos de seguro social e os tributos criados pelo govrno para
atender sua prpria contribuio para os mesmos fundos so
habitualmente reservados ao pagamento das penses c dos peclios, cujo qllantum fixado
freqentemente com base em clculos atuariais, na constituio de
reservas tcnicas e sua aplicao
em fins lucrativos.
Essas e outras causas deram
origem a muitas e freqentes violaes da regra da no afetao
de receitas. Embora justificadas
e justificveis, muitas vzes, por
motivos relevantes de ordem social, tais violaes podem ocasionar srias dificuldades a uma boa
administrao financeira e comprometer uma das finalidades bsicas dos oramentos pblicos: distribuir o produto da receita do
Estado para atender s necessidades coletivas, com base em uma
hierarquia dessas necessidades e
c~e acrdo com uma escala de prioridades. Como essa hierarquia c
essa escala no so imutveis c
esto sujeitas a freqentes c pro-

(26)

fundas variaes, O compromisso


prvio, e por perodo longo e indeterminado, de substanciais parcelas da receita pblica tirar do
oramento uma de suas mais importantes funes polticas e soClalS.

Outrossim, c o m o faz notar


Laufenburger com inteira procedncia, "a afetao de receitas no
quadro ou margem do oramento levanta uma objeo fundamental. O qu:mtllnl do produto
, pela natureza das coisas, incerto; se le aumenta a ponto de
ultrapassar as previses da autoridade oramentria, acaba por colocar disposio do servio ou
empreendimento em favor do qual
foi feita a afetao, recursos desproporcionais s suas necessidades: c o desperdcio a conseqncia fatal". (26)
Finalmente, a utilizao cio oramento como instrumento de
equilbrio econmico, atravs de
uma poltica fiscal compensatria,
( tambm prejudicada por uma
vinculao de parcelas substanciais da receita pblica a fins es-

Henr,y Laufenburger - Tcrait d'oonomie et de LgislaBudrlet et Trsor - Troisieme 1l'ldition - Paris -- pgs. 54-55.

tion FinanC'ieres -

1948

29

30

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

pecficos. A necessidade, em perodos de depresso, de reduzir


a presso tributria ou de canalizar vultosos recursos pblicos
para despesas de investimentos,
assim como o problema oposto de

comprimir, em perodos de inflao, as despesas governamentais,


ou ento de aumentar certos tributos, encontram srios obstculos
na vinculao prvia de parte importante da receita.

VI -

O PRINCIPIO DA EXCLUSIVIDADE

o prInCipIO d;t exclusividade,


considerado por alguns autores
como uma decorrncia da universalidade oramentria, uma simples regra de tcnica legislativa.
Segundo sse princpio, o oramento, ou melhor, a lei oramentria dever conter apenas matria financeira, excluindo-se dela
qualquer dispositivo estranho
estimativa da receita e fixao
da despesa para o prximo exerccio financeiro.
O princpio tem por objetivo
disciplinar a votao do oramento nas assemblias legislativas, impedindo que elas se utilizem de
um processo legislativo mais rpido e sujeito a prazos fatais, para conseguirem a aprovao, sem
maior exame ou discusso, de medidas estranhas matria financeira.
]eze discute o assunto extensamente, ao tratar das denominadas I1ditmetrom bl/dgtairer, pe-

tica esta que, conforme salienta,


visa a um dos dois objetivos se
guintes: contornar a lentido do
processo legislativo ordinrio e
fazer aprovar mais fcilmente certos dispositivos includos na lei
oramentria, ou ento forar o
poder pblico a aceitar determinadas medidas para as quais se
teme no ser possvel obter, de
outra forma, o consentimento ne
cessrio. ]eze tacha tal processo
de deselegante, acrescentando: "O
oramento essencialmente um
quadro de previso de receitas e
despesas pblicas; uma disposio especial e temporria. Embo
ra se possa admitir a inscrio, ao
lado dos quadros da receita e da
despesa, de certas autorizaes re
lacionadas com as necessidades da
tesouraria para os seus servios
durante o ano, parece incorreto
acrescentar-lhe dispositivos de ca
rter geral e permanente, mesmo
se tais dispositivos so de ordem

32

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

financeira. Com mais forte razo,


inteiramente deselegante nle
consignar regras jurdicas absolutamente estranhas ao oramento."
(27)
A regra da exclusividade tem
uma grande significao no direito oramentrio brasileiro e sua
histria entre ns est intimamente ligada s famosas cal/das oramf!ntrias da Primeira Repblica.
Dando lug~r aos oramentos "rabilongos", na pitoresca definio
de Ruy Barbosa; decorriam essas
caudas da insero, na lei de
meios, ento bipartida em lei da
.receita e da despesa, de dispositivos inteiramente estranhos matria oramentria. Chegou-se a
alterar, por meio de dispositivo includo na lei oramentria, o processo da ao de desquite . Uma
vasta e desconexa legislao, votada sombra do oramento, obrigou mesmo o govrno a publicar uma Cnsolidao d,tS Disposies Orame1ntrias de Carter
.pe~'mdnente. O abuso foi elimi.nado pela Reforma Constitucional de 1926, por fra da rcgra, reproduzida nas futuras Constituies brasileiras, inclusive na
atual (artigo 73, 19), de que

(27)

1',1 lei de oramento no conter


dispositivo estranh{} pneviso da
receita e fixao da despesa
para os servios atl't,eriorm.ente
criados. No se incluem nessa
P1.oibiiblJ ;
I) a lllorizao para abertu1tt de.c:rditos suplemenfa~es e
operaes de crMilo por antecipao da rec.eita;
lI) a aplicalJ do saldo e o
modo de CO brir o def icit.

Com a implantao dessa regra constitucional, parece que camos. no extremo oposto, notadamente em virtude da interpretao restritiva que lhe tem sido
dada. A lei oramentria torna
propcia a adoo de medidas fis~ais aconselhadas pela conjuntura cconmica e financeira, tais corno aumento ou reduo de certos impostos, modificaes da legi~lao tributria, medidas disciplinadoras da. realizao de certas
despesas autorizadas, etc. Parece. nos que seria constitucional, mantido o pncpio da excluso do
oramento de tda a matria no
financea, inchr as medidas acima mencionadas e outras semelhantes. na permisso contida nos
itens I e 11 do artigo 73 da Cons-

Gaston Jeze, obra dtada, pg. 52.

OS PRINClPIOS ORAMENTRIOS

tituio. Mais importante, em nossa opinio, ser aplicar, rigorosamente, o que at agora no tem
sido feito, a regra constitucional
na parte em que probe a concesso de crditos para os servios que no tenham sido criados
antes da lei oramentria. Na Inglaterra, na Frana e em outros

33

pases, a lei de finanas considerada instrumento adequado para a introduo de reformas e de


inovaes de natureza fiscal, retirando-se assim do oramento o aspecto de mero quadro de receitas
c de gastos, para transform-lo
em verdadeiro plano financeiro.

VII -

O PRINCiPIO DA PERIODICIDADE
OU DA ANUALIDADE

Segundo ste pnnClplo, as estimativas oramentrias, tanto da


receita, como da despesa, devem
referir-se a um perodo limitado
de tempo, geralmente um ano,
podendo ste coincidir ou no com
o ano civil.
Em sua origem, a finalidade
exclusiva do princpio era obrigar o Poder Executivo a solicitar
periodicamente ao Parlamento autorizao para a cobrana de tributos e para a aplicao do respectivo produto. Como salientava Flora: ":S s t e perodo, ou
exerccio financeiro, somente de
um ano, no tanto para seguir a
ordem da natureza, que cada ano
supre com a sua produo a base
para atender s despesas pblicas
e particulares, como o supe

Stourm, quanto para prevenir os


abusos do Poder Executivo e obrig-lo a convocar o Parlamento."
(28)
O princpio teve origem na Inglaterra, onde se achava estreitamente ligado regra da anualidade do impsto. Os tributos
somente seriam votados para o
perodo de um ano _ Em conseqncia, para dispor de recursos
que lhe permitissem financiar seus
gastos e os de seu govrno, era
o rei obrigado a convocar anualmente o Parlamento, para que ste
o autorizasse a cobrar os impostos
necessrios. Com a incluso do
princpio no BilI oi Righi!, em
1688, impediu-se que o monarca
viesse a dispor de recursos permanentes de vulto e se abstives-

(28) Frederico Flora - Manuale della Bcienza d.elle Fioom.ze,


Sesta Edizione, Livorno, 1921, pg. 91.

OS PRINCPIOS ORAMENTRIOS

se de conVOcar periodicamente o
Parlamento.
A mesma teoria era sustentada por Mirabeau, na Frana,
durante a Revoluo, quando propunha que "nenhum imps to ser concedido por mais de um ano,
com exceo daquele especialmente destinado lista civil do Rei
e ao pagamento dos juros e do
capital da dvida nacional". (29)
A histria do direito oramentrio mostra que, no InIC10, a
preocupao do Parlamento incidia quase exclusivamente sbre os
impostos. Somente mais tarde
passaram as assemblias a preocupar-se tambm com as despesas pblicas e a predeterminar a
aplicao do produto da arrecadao em determinadas finalidades e objetivos.
Quando a prvia aprovao.
pelas assemblias representativas,
tanto das receitas como dos gastos governamentais, passou a constituir um dos fundamentos dos
regimes democrticos, evidenciouse a necessidade da renovao peridica dessa aprovao, no s
visando a um efetivo contrle parlamentar sbre a atividade finan-

(29)

ceira do govrno, como prpria


convenincia da administrao.
Tornou-se necessrio efetuar, periodicamente, estimativas da arrecadao dos tributos existentes, para verificar se continuavam adequadas s necessidades do Estado,
reduzindo-os no caso do respectivo produto ser considerado excessivo, ou aumentando sua alquota ou criando novas fontes de receita, em caso de deficincia. Por
cutro lado, variando a arrecada0 de acrdo com o volume dos
negcios e sendo ste calculado
atravs dos balanos anuais das
firmas e das emprsas, verificouse a manifesta convenincia de
serem tambm efetuadas, anualmente, estimativas da receita pblica.
;
Como decorrncia das estimativas anuais da receita, passaram
tambm a efetuar-se estimativas
anuais de gastos, visando a ajustar estas ltimas s primeiras,
com o que se evitaria o desequilbrio das finanas pblicas, resultado considerado indesejvel.
Ainda mais: variando o volume
dos gastos pblicos em razo direta do nvel de preos das mero

Citado por Paul Leroy Beaulieu - (frait


Tome Second, Paris, 1877, pg. 23.

des Financ6s,

35

de la 8ciooce

36

CADERNOS DE ADMINISTRAAO PBLICA

cadorias e servios, o bom fun.


cionamento dos servios pblicos
passou a reclamar uma reviso peridica, de preferncia anual, do
custo dos mesmos servios, para
o ajustamento das dotaes ora.
mentrias s oscilaes dos preos.
Como conseqncia, a anualidade foi aceita como um dos princpios bsicos do oramento pblico, por atender simultneamente s convenincias do Executivo c
do Legislativo. Caberia ao govrno elaborar, anualmente, o seu
programa de atividades para um
perodo de doze meses e calcular
o respectivo custo. Competiria ao
Legislativo rever e aprovar sse
programa e autorizar a cobrana
dos tributos, bem como realizar
as operaes de crdito suficientes para financiar a sua execuo.
Desde o incio, porm, a regra da anualidade comportou algumas excees. Na Inglaterra,
por exemplo, desde o sculo
XVII, instituiu-se o sistema da
nsolidao da parte do oramento correspondente dotao da
famlia real, a servio da dvida
pblica e a outras despesas. O
fundo consolidado do oramento
no estaria sujeito aprovao
anual pelo Parlamento, mas seria

nle automticamente inscrito em


cada exerccio. Tambm certos
programas de despesas militares
toram subtrados regra da anualidade oramentria e aprovados
pelos Parlamentos para perodos
excedentes ao ano financeiro.
Stourm cita diversos casos como
ilustrao, dentre os quais o septenato militar e O sexenato naval
da Alemanha, na poca de Bismarck_
Foi. todavia, bem mais recentemente, que se verificou a necessidade de um reajustamento do
princpio da anualidade oramentria, vista das novas funes
e responsabilidades do Estado.
Tendo ste passado a exercer de.
terminadas funes de carter comercial e industrial, sujeitas programao a longo prazo, tornou
se necessria a obteno da garantia de um financiamento seguro dos empreendimentos dessa natureza, libertando-os da sujeio aos azares de uma concesso anual, pelo Parlamento, dos
recursos correspondentes.
O sculo XX presenciou uma
completa modificao da antiga
concepo em trno das funes
c das responsabilidades do Estado. As duas grandes guerras que
ensangentaram o nosso pIanta

OS l'IUNCiPIOS ORAMENTRIOS

na primeira metade dstc sculo


e a grande depresso econmica
ocorrida entre os dois conflitos liquidaram a doutrina do laissezfaire e a concepo do Estado
no-intervencionista em matria
econmica. Abandonou o govrno a posio tradicional de simples rbitro, neutro e imparcial,
diante do jgo das competies
econmicas, passando a intervir
nessa competio, visando manuteno do equilbrio econmico e social. Deslocou-se, algumas
vzes totalmente, outras, parcialmente, da iniciativa privada para
a esfera governamental, a responsabilidade pela promoo da prosperidade social, pelo desenvolvi.
mento equilibrado da economia,
pela manuteno de um alto e estvel nvel de emprgo e pelo
adequado aproveitamento dos recursos naturais disponveis. Revolues sociais, acarretaram a
transferncia, para o Estado, da
propriedade e utilizao dos instrumentos de produo. Em outros pases, reconhecido embora
aos indivduos e s emprsas privadas O direito de possuir e uti
lizar sses instrumentos, passou o
Estado a exercer um contrle es-

(30l

37

irito da propriedade e utilizao


dos mesmos e a manter, ao lado
das organizaes privadas, um conjunto cada vez mais numeroso de
emprsas governamentais destinadas produo e venda de determinadas mercadorias e servios.
Essa transformao qualitativa
e quantitativa das funes e responsabilidades do Estado exigiu a
adoo, pelo govrno, de novas
tcnicas administrativas e de novos
mtodos de ao. Os programas
governamentais a curto prazo, limitados ao perodo do ano financeiro, considerado por Stourm
como "o mximo de tempo durante o qual podem os parlamentos
consentir em delegar seus podres e o perodo mnimo necessrio aos governos para pr o oramento em execuo" (30), tiveram de ser substitudos por programas a longo prazo. A tcnica do planejamento de longa durao tornou-se imperativa administrao pblica, como requisito
essencial para o Estado exercer,
com segurana e eficincia, suas
novas funes e responsabilidades,
notadamente no campo econmico.

Stourm, obra citada, pg. 311.

38

CADERNOS DE

ADMINIS1T~AO

D O i s objetivos fundamentais
parecem constituir a meta da poltica econmica dos pases modemos. As naes industriais, altamente desenvolvidas, com elevado ndice de renda nacional
"per capita", orientam-se no sentido da manuteno de um alto
e estvel nvel de emprego c da
preservao de um equilbrio ecOr
nmico capaz de evitar tanto os
surtos de depresso quanto os de
inflao. De outro lado, os chamados pases subdesenvolvidos visam acelerao de seu desenvolvimento econmico, o amplo aproveitamento dos recursos naturais
disponveis e a melhoria das condies de vida da populao.
Nos dois casos, a poltica oramentria e fiscal utilizada para
a consecuo dos objetivos citados. ambos exigindo prevlsao c
planejamento a longo prazo, por
perodo excedente ao ano solar.
O princpio da anualidade oramentria foi, portanto, ajustado a
sses novos objetivos, atravs dos
oramentos extraordinrios, plurienais, de inverses, etc. Nos pases desenvolvidos, procura-se adaptar a poltica oramentria aos cicIos econmicos e usar a tributao e os gastos pblicos com
um sentido compensatrio, fazen-

PBLICA

do-se com que a atividade financeira do Estado sirva de instrumento de conteno procura total em poca de prosperidade e
de aumento da despesa global em
perodos de depresso. Nos pases subdesenvolvidos o oramento
pblico estreitamente conjugado
com os planos de desenvolvimento econmico e utilizado como
instrumento da formao compulsria de poupana para o financiamento dsses planos e de mobilizao de recursos para a execuo de empreendimentos considerados fundamentais.
As indiscutveis vantagens, sob
o ponto de vista poltico e administrativo, de uma previso anual
do volume e da composio da
atividade financeira do govrno tiveram de ser conciliadas com a
necessidade do planejamento a
longo prazo. Os planos plurienais do governo, embora aprovados para perodos excedentes ao
ano financeiro, so anualmente
revistos e ajustados por ocasio da
elaborao oramentria. De outro lado, nos pases democrticos,
tem o Parlamento ocasio de examinar, anualmente, no momento
da discusso e aprovao do oramento, a execuo, pelo govrno, dos planos de longa dura-

OS PRINCIPIOS ORAMENTRIOS

o e introduzir as modificaes
e as correes necessrias.
Em concluso, o perodo de
doze meses ainda considerado,
na quase totalidade dos pases,
como o perodo oramentrio normal, uma vez que os impostos so
estabelecidos com base nas estimativas anuais da renda nacional
e as despesas pblicas so fixadas tendo-se em vista o espao
de tempo que, habitualmente, serve como medida para as operaes e transaes no mundo dos
negcios. Todavia, como bz no-

(31)

39

lar Laufenburger: "Se, em perodo de estabilidade monetria, as


despesas de administrao e as
necessidades financeiras dos principais servios pblicos podem
acomodar-se dentro dos limites ,In
ano civil ou do exerccio de doze
meses, as despesas de equipamento e de administrao econmica,
(jue geralmente constituem o objeto de um plano de longo flego, transbordam o quadro demasiado estreito de um ano. A
planificao econmica requer oramentos finan~eiros de longa durao." (31)

Henry Laufenburger, obra citada, pg. 75.

VIII -

O PRINCPIO DA ESPECIFICAO
OU DA DISCRIMINAO

De conformidade com stc prin-

c pio, o oramento pblico deve


ser discriminado ou especificado,
devendo as receitas e despesas ser
autorizadas pelo Parlamento, no
em bloco, mas em detalhe. Sem
dvida alguma, a adoo dsse
princpio representou uma vitria
do Parlamento sbre o Executivo
c um refro do contrle financeiro exercido pelo primeiro sbre
o segundo.
J tivemos ocasio de salientar
que, nos primrdios do direito oramentrio, a preocupao do Parlamento limitava-se quase exclusivamente receita, ou seja, autorizao para a cobrana de tributos e contribuies. Concedida
essa autorizao, considerava-se como implcita a faculdade de o
govrno aplicar livremente o pro-

(32)

duto da arrecadao na manuteno e funcionamento dos servios


do Estado. Ao estudar a evoluo histrica da regra da especificao (32), Stourm mostra como
a votao dos gastos pblicos, pelo
Parlamento, partiu da aprovao
em bloco das despesas, para chegar, atravs da votao por ministrios, por seo de ministrio,
por captulo ministerial, votao por artigo e mesmo por pargrafo. Comeando, portanto, por
uma simples limitao global do
total dos gastos que o Executivo
era autorizado a efetuar durante
o exerccio, ampliou o Parlamento o seu poder de contrle at
disciplinar, em detalhe, o destino
e a aplicao do produto da arrecadao.

Stourm, obra citada. pgs. 286 a 296.

bs PRINCPIOS ORAMENTARIOS
Os autores clssicos sempre frisaram o carter essencialmente poltico do princpio da especificao, considerado como instrumento eficaz para garantir a supremacia do legislativo em matria
oramentria _ Agenor de Roure traduz bem sse ponto de
\-ista, quando afirma, referindo-se
especialmente ao caso do Brasil:
"De fato, a nica providncia
realmente eficiente em matria de
fIscalizao oramentria, por parte do legislativo, tem sido a da
fislalizao automtica, pela especializao cada vez mais acentuada da despesa pblica, que produz cs seus efeitos naturais independentemente da ao direta
do Parlamento. A antiga votao
englobada das verbas da despesa
dav.l ITI,tl gem aos maiores abrIso),
ainda agravado o mal com a permi,,:lo do estrno _ A especial,izao da despesa a defesa ni:a
que a boa aplicao dos dinheiros
pblicos tem encontrado por parte do Congresso Nacional." (33)
0,1 \ otao discriminada da
despesa pelo Parlamento resultam
diversas limitaes ao do Po-

(33) Agenor e ROlll'e pg. 288_


(34)

Ga~ton

41

der Executivo. ]eze e num e r a


essas limitaes e as consubstancia nas trs regras seguintes:
., 1~ regra - O crdito :,)fan'ent;i-jQ uma autorizao '.k
desrcsa c no uma ordem.
2'~ rtgra Proibio de cf.:tmf tr~ rlsferncias (estornos) de
um captulo para outro.
3" !(~gra - Proibio de afetar
a um servio particular fundos su?criores aos consignados no captulo correspondente a sse servi<;0_" (34)
O princpio da rigorosa discrimi)1J(<io da despesa pblica, -lefendIdo pelos partidrios de U!ll
e5~do e minucioso contrle parlanxntar, "a priori", sbre a ativi.laJe financeira do gov'nC',
ajustava-se bem poca em que o
btado exercia funes limita.ia~,
e, ita'::l imiscuir-se em atividades
de car:ter industrial ou comerriJl
ou ir.u-:ry no campo econm~cn_
E s s:: discriminao amoldavl-se
aos s(:fvios essenciais do ESL1do no setor da segurana pblica, da distribuio da justia e da
segurana nacional e das atividades puramente de administrao

O Ora.mento, Rio de Janeiro, 1926,

.Jeze, obra citada pg. 127,

42

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

gual, suscetveis de fcil previso


c: imunes a bruscas oscilaes.
Mesmo assim, em alguns dsses
~;c:r\'ics, noladamente nos relaciol:::dos com a defesa nacional, exlCCC:S introduzidas na regra da
\. l~ccit"icao, atravs de crditos
dobais c: fundos especiais, permi~;.lm ao govrno uma relativa li~,~rdade de ao.
Com o aumento e a extenso
das funes e responsabilidades
governamentais, tornou-se porm
1'xessrio conceder administrac,lo pblica maior flexibilidade de
:l~o pra a soluo dos novos probL,mas que ao Estado cabe enfrc:ntar, . Atividades de carter
econmico e empreendimentos de
naturc:za industrial e comercial,
acompnhando de perto as oscilac;es, muitas vzes bruscas, da conjuntur,l c:conmica e sofrendo-lhe
os eftitos, necessitam de maleabilidade para poder adaptar-se rpida c fcilmente s transforma\es do ambiente em que se exercem. Impossvel seria ao Estado
exercer satisfatoriamente tais ati\ idades, cujo custo, extenso e volume ,o de difcil previso, dentro dos tluadros rgidos de um
amento rigorosamente detalhado
(' com a impossibilidade de nlc
introdllzir, quando necessrias, al-

0:-

teraes na discriminao previamente aprovada pelo Parlamento.


Da a aceitao de freqentes
excees ao princpio da discriminao oramentria, atravs da
atribuio de recursos globais para o financiamento de certas atividades governamentais, a concesso de autonomia financeira a determinados servios pblicos e a
adoo de regimes especiais de
contabilidade pblica e de administrao financeira para alguns
setores da Administrao Pblica.
No h dvida que a especificao das receitas e despesas
uma das caractersticas essenciais
do oramento pblico. Com efeito, no se compreende que a grande massa dessas receitas e despesas figure em bloco no oramento, sem qualquer discriminao
que esclarea a origem das primeiras e a natureza e destinao das
segundas. Todavia, a aceitao do
princ pio da especificao oramentria faz surgir diversos problemas, como sejam:
(/) Qual a classificao ideal
a ser adotada para as receitas e
despesas?
b) Qual o grau de discriminao das receitas e despesas?
<') Dever-se- possibilitar ao
Executivo alterar, durante a exe-

OS PRINCPIOS ORAMENTRIOS

cuo oramentria, a discriminao aprovada pelo Legislativo?


A adoo de um bom sistema
de classificao das receitas e despesas dos problemas de tcnica
oramentria de mais difcil soluo. Esta dificuldade resulta da
necessidade que tem essa classificao de atender a convenincias de natureza poltica, administrativa, financeira, contbil e
econmica.
Sendo como o oramento
uma instituio essencialmente poltica, o sistema a ser adotado
para apresentao das receitas e
despesas inscritas deve possibilitar ao Parlamento uma exata compreenso do programa administrativo e financeiro do govrno,
para o qual pedida sua aprovao. A classificao adotada dever, portanto, permitir uma fcil apurao da origem e natureza
das receitas e da aplicao do respectivo produto no financiamen.to dos gastos governamentais. Deve ainda o sistema de classificao ser simples e claro, de forma
a possibilitar aos contribuintes e
ao pblico em geral o conhecimento da atividade e da poltica
financeira do govrno. Uma clas-

43

sificao funcional dos gastos pblicos, na qual as despesas so


agrupadas de acrdo com as funes governamentais, facilita grandemente a verificao, pelo Parlamento e pelo pblico, das finalidades e objetivos dessas despesas e das diretrizes adotadas pelo
govrno na elaborao de seu programa administrativo e financeiro.
O sistema de classificao das
receitas e despesas dever tambm adaptar-se ao carter de instrumento da administrao pblica' que da essncia do oramento. Ter portanto essa classificao de ajustar-se organizao administrativa da unidade poltica a que corresponde. O agrupamento das receitas de acrdo
com o sistema fiscal em vigor
e a distribuio da despesa por
unidades administrativas (ministrios, departamentos, divises, servios, etc.), alm de facilitar a
execuo oramentria, permite a
apurao do custo dos servios pblicos e facilita o contrle administrativo. A diviso dos gastos
pblicos pela sua natureza (Pessoal, Material, Obras, Servios de
Terceiros, Dvida Pblica, etc.)
constitui tambm um poderoso instrumento para a anlise adminis-

44

CADERNOS DI<:; ADMINISTRAAO PBLICA

trativa e p:ua a obteno de economia e eficincia nas despesas


do Estado.
A classificao oramentria dever c0rresponder ainda funo
de programa financeiro inerente
ao oramento. Para a consecuo
dsse objetivo, a distribuio das
receitas e das despesas dever demonstrar o modo por que 5.'10 financiados os gastos governamentais, separando-se as despesas financiadas pelas receitas gerais do
tesouro das que so atendidas
atravs de fundos especiais, operaes de crdito, etc. E' tambm
essencial que a classificao adotada permita uma verificao da
situao financeira em seu conjunto, mostrando claramente se
pFevisto no oramento um equilbrio, saldo ou deficit, e qual a
orientao que o govrno se prope adotar para utilizao do superazlit ou para cobertura do saldo negativo.
O oramento tambm uma
pea contbil, sendo mesmo o documento bsico da contabilidade
pblica. Assim sendo, a classificao oramentria da receita e da
despesa dever obedecer tcnica
contbil, de form.l a Llcijitar a

escriturao sistemtica e cronolgica das operaes financeiras, a


confeco de balanos peridicos
e a tomada de contas dos responsJ.\'eis.
Finalmente, a discriminao das
receitas e despesas includas no
oramento dever atender s funes econmicas deste. necessria uma sistematizao das contas oramentrias, de forma que
se torne possvel conjugar as operaes do setor pblico com as
transaes do setor privado da
economia. Para a consecuo dessa finalidade, um dos requisitos
principais consiste em uma ntida
separao entre as operaes correntes do govrno (despesas de
custeio), os investimentos governamentais e as despesas de transf(:.
rncia . Cada um dsses grupos
de d,espesas tem um efeito diferente na formao da renda nacional, bem como aspectos econmicos inteiramente distintos. Da
mesma forma, critrios econmicos devero ser observados na
classificao da receita, feita uma
distino entre os impostos indiretos, que se adicionam aos preos das mercadorias e servios
para efeito do clculo da renda
nacioml aos preos dos mercados,

OS PRlNCiPIOS ORAMENTARIOS

e os impostos diretos, que se subtraem da renda distribuda aos diversos fatres de produo para
efeito de apurao da renda disponvel.
Outro aspecto de grande importncia no exame do princpio da
discriminao oramentria consiste em verificar qual o grau dessa discriminao. J mencionamos
as antigas opinies favorveis a
uma discriminao minuciosa dos
gastos pblicos, que atingisse at
a individualizao da despesa.
Essa discriminao excessiva, principalmente quando consta da lei
oramentria e limita a ao do
govrno, constitui um grande entrave administrao e um fator
de ineficincia e de desperdcio
nos servios pblicos. O oramento uma simples previso, sujeito, como tal, a erros e deficincias, notadamente em perodos de
grandes oscilaes de preos. Dotaes menos especificadas possibilitam um ajustamento s novas
circunstncias surgidas durante a
execuo oramentria. Parece que
a soluo ideal consiste em fornecer ao Parlamento, na proposta
oramentria, tdas as mincias para segura apreciao do programa
administrativo e financeiro do go-

45

vrno. Tais mincias no devero porm figurar na lei oramentria, que dever ser simples e
sinttica, permitindo administrao pblica a necessria flexibilidade de ao. De outro lado,
na prestao de contas ao Parlamento, discriminar o Executivo,
minuciosamente, os gastos efetuados e a aplicao dada aos dinheiros pblicos. A soluo alvitrada,
alm de garantir a utilizao do
oramento como instrumento efi
ciente da administrao pblica,
impede a generalizao dos abusos C' irregularidades que constituem a chamada "qumica administrativa" .
Outro problema estreitamente
ligado ao princpio da especificao oramentria o da possibilidade que tem o Executivo, durante a execuo do oramento,
de alterar a discriminao das
despesas aprovadas pelo Parlamento, efetuando transferncias ou
"estornos" de dotaes. O problema, de importncia reduzida nos
pases em que a lei oramentria
sinttica, assume relvo quando,
como ocorre no Brasil, o Parla
mento vota e aprova uma discriminao detalhada dos gastos p'
blicos. A questo relaciona-se,

46

CADERNOS DE ADMINISTRAO POBLICA

pois, estreitamente, com o processo de votao do oramento no


Legislativo. Em princpio, aceita-se, na maioria dos pases, a regra de que, se o Parlamento vota
o oramento por meio de verbas
ou captulos, englobando diversos itens, lcito ao Executivo
efetuar transferncias de um item
para outro, desde que no se modifiquem os totais aprovados. Esta soluo parece inegvelmente
a mais adequada s atuais necessidades da administrao pblica,
uma vez que lhe possibilita a indispensvel maleabilidade na adaptao do programa financeiro aos
cmbios de situao. Outrossim,
a programao peridica dos gastos pblicos e os oramentos retificativos no decorrer do exerccio so mtodos aconselhveis de
administrao financeira, permitindo conciliar o contrle parlamentar do oramento com as necessidades da administrao.
Em concluso, a tendncia atual
da tcnica oramentria no sentido contrrio excessiva discriminao e pulverizao das contas
pblicas que, no passado, se considerava requisito essencial fiscalizao, pelo Legislativo, da ati-

vidade financeira do Govrno.


Todavia, como faz notar um especialista: "Do ponto de vista
quantitativo, o crescimento continuado das despesas do Estado se
traduz fcilmente em problemas
novos de apresentao do oramento: as modificaes na ordem
de grandeza se traduzem, a partir de certo ponto, em transformaes de estrutura. O oramento convm ser examinado, discutido e adotado por organismos numerosos e diferentes, algumas vzes por diversas assemblias polticas, em prazos bastante reduzidos. E' evidente que, fragmentando-se o oramento em diversas
peas, facilita-se a organizao do
trabalho, sobretudo parlamentar.
E' necessrio, tambm, apresentar as suas divises de maneira
menos detalhada, e restringir uma
discriminao que, em certos pases, excessiva. Do contrrio, a
prpria viso de conjunto que le
dever exprimir viria a desaparecer. Mas freqentemente necessrio ir mais longe ainda. O oramento geral no conter mais
um plano detalhado da distribuio dos crditos, mas simplesmente um crdito global e macio.
Este ser psto disposio de

OS PRlNClPIOS ORAMENTARIOS

organismos intermedirios, dispondo de personalidade jurdica,


financeira e s vzes unicamente
contbil, e ser redistribudo por

47

autoridades nas quais figuram, s


vzes mesclados, funcionrios pblicos e representantes do Parlamento." (35)

(35) Paul Reuter - Le Budget et l'~conomie NationJale - in


"Le Budget dans le Cadre de l'lnconomie Nationale" Paris 1950 - pg. 44.

IX -

CONCLUSOES

Damos por concluda a anlise


dos princpios oramentrios considerados fundamentais, aps trmos procurado investigar a origem, a evoluo histrica e a significao atual de cada um. Outros prino pIOS, freqentemente
mencionados pelos especialistas,
como o da prvia aprovao, da
clareza, da sinceridade e da publicidade poderiam ser ainda examinados e discutidos. Cremos, todavia, que seria desnecessria e fastidiosa a continuao dessa anlise
e discusso. No chegaramos a
concluso diferente da que chegamos aps o estudo dos princpios
fundamentais da universalidade,
da unidade, da no afetao de receitas, da txclusividade, da amll.lidade e da discriminao.
Todos (SSCS princpios surgiram
a fim de rtforar a utilizao do
oramento pblico como instrumento de contrle parlamentar e
dembcrtico ~brc a atividade fi-

nanceira do govfrno. O oramento


deveria ser previamente aprovado,
ser sincero e claro e ter ampla publicidade, justamente para que nenhum aspecto ou pormenor das
operaes financeiras do govrno
escapasse ao contrle e fiscalizao exercidos pelas assemblias
re presentativas.
Sem perder o seu carter essencialmente poltico, tvoluiu, porm,
o oramento e assumiu outras fun~'es no menos importantes: as de
programa administrativo e financeiro e de instrumento para a consecuo do equilbrio econ~mico.
Os velhos princpios oramentrios
adaptaram-se s novas funes do
oramento e, para sse fim, sofreram reajustamentos t modificaes.
Tais princpios ou regras, anteriormente analisadas sob o prisma
exclusivamente poltico e jurdico,
tiveram sua validade testada com
base em uitrios t["Cnicos e eco-

os

PfUNC1PIOS ORAME;NTRIOS

nmicos. No basta erigir os princpios em regras constitucionais rgidas, como fz o legislador constituinte no Brasil, em 1946. Se
elas deixarem de corresponder
evoluo econmica e social e s
transformacs das funes e das
responsabilidades do Estado, sero
ignoradas, suprimidas ou ultrapassadas.
O Estado c o govrno no exis
tem para a construo de oramentos juridicamente perfeitos, teoricamente idealizados com base em
concepes puramente abstratas.
Fundam-se o poder poltico e a autoridade governamental em sua capacidade para promover o bem
comum e a prosperidade do corpo
social. A atividade financeira do
Estado, inclusive o oramento pblico, so meros instrumentos para
a consecuo de tais objetivos.
Valem os princpios oramentrios
pelo auxlio que possam prestar
mais fcil adaptao do oramento e da poltica fiscal misso que
lhes cumpre desempenhar juntamente com os demais instrumentos da ao estatal.
A teoria clssica dos oramentos
pblicos foi construda no sculo

49

passado, no apogeu do laiss.ez-Jair!! c do liberalismo econmico.


Da as dificuldades que surgem
freqentemente quando se cogita
da sua adaptao s novas condics econmicas e sociais do mun0.0 contemporneo. Torna-se igualmente difcil, em poca de transi.
i!o como a que ora atravessamos,
farmular um corpo de doutrina
completo e estvel em substituio
30 anterior. A tarefa do estudioso e do pesquisador torna-se portanto extremamente difcil e complexa, exigindo. lhe especial prudncia e permanente cautela. Pouco e pouco vo, todavia, surgindo,
da aparente confuso dos espri.
tos e das idias, as linhas fundamentais de uma nova teoria, ca
paz de definir a natureza, as funes e os objetivos do Estado contemporneo, assim como dos instrumentos por le utilizados, dentre os quais se incluem a atividade
financeira, bem como a poltica
oramentria c fiscal. Uma vez
construda essa nova teoria, ser
possvel promover a reviso definitiva dos princpios oramentrios, bem como a da prpria natureza e a das funes dos oramentos pblicos.

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BIBLIOTECA

'y

Fundao Getlio Vargas

000040649
1111111111111111111111111111111111111

FUNDAAO GETLIO VARGAS


Entidade de carter tcnico-educativo, instituda em 20 de dezembro de 1944,
como pessoa jurdica de direito privado, visando os problemas da organizal
racional do trabalho, especialmente nos seus aspectos administrativo e social,
e a conformidade de seus mtodos s condies do meio brasileiro.
Presidente da Fundao: LUIZ SIMOES LOPES
Diretor Executivo: ALIM PEDRO
CONSELHO DIRETOR

Presidente -

LUIZ SIMOES LOPES

Vice-Presidente -

EUGENIO GUDIN

VOGAIS: Joo Carlos Vital, Jos Joaquim de S Freire Alvim e


Jorge Oscar de Mello Flres.

SUPLENTES: Alberto S Souza de Brito Pereira e


Rubens D' Almada Horta Porto
CONSELHO CURADOR

Presidente Vice-Presidente -

MAURICIO NABUCO
ALBERTO PIRES AMARANTE

MEMBROS: Antnio Garcia de Miranda Neto, Antnio Ribeiro Frana Filho,


Apolnio Jorge de Faria Salles, Arthur Hehl Neiva, Ary Frederico Trres,
Braslio Machado Neto, Carlos Alberto de Carvalho Pinto, Cezar Reis de
Cantanhede e Almeida, Celso Timponi, Francisco Montojos, Heitor Campelo
Duarte, Alzira Vargas do Amaral Peixoto, Henrique Domingos Ribeiro
Barbosa, Joaquim Bertino de Moraes Carvalho, Jos Nazareth Teixeira Dias,
Jurandir Lodi, Mrio Paulo de Brito, Astrio Dardeau Vieira e
Paulo de Tarso Leal.

Sede: Praia de Botafogo, 186


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RIO DE JANEIRO, GB - BRASIL