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Comisso de Desenvolvimento Urbano

Sugestes para o desenvolvimento urbano 2015

Esta publicao rene onze


artigos com assuntos pertinentes
s reas de habitao, novas
metodologias de organizao
da informao, saneamento,
governana metropolitana
interfederativa e mobilidade
urbana que podero ser
aplicados ao desenvolvimento
urbano brasileiro.
A Comisso de
Desenvolvimento Urbano
oferece nesta obra reflexes e
contribuies relevantes para os
envolvidos no planejamento e na
gesto das cidades brasileiras.

Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da


Cmara dos Deputados: www.camara.leg.br/editora

Cmara dos

Deputados

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Mesa da Cmara dos Deputados


55 Legislatura 1 Sesso Legislativa
2015-2019

Presidente
Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente
Waldir Maranho
2 Vice-Presidente
Giacobo
1 Secretrio
Beto Mansur
2 Secretrio
Felipe Bornier
3 Secretria
Mara Gabrilli
4 Secretrio
Alex Canziani
Suplentes de Secretrio
1 Suplente
Mandetta
2 Suplente
Gilberto Nascimento
3 Suplente
Luiza Erundina
4 Suplente
Ricardo Izar
Diretor-Geral
Rmulo de Sousa Mesquita
Secretrio-Geral da Mesa
Silvio Avelino da Silva

Cmara dos Deputados


Comisso de Desenvolvimento Urbano

Sugestes para o
Desenvolvimento
Urbano 2015
Textos organizados pela Comisso de Desenvolvimento Urbano da
Cmara dos Deputados oferecidos
como sugestes para o desenvolvimento urbano das regies brasileiras.

Centro de Documentao e Informao


Edies Cmara
Braslia 2015

Cmara dos Deputados


Diretoria Legislativa
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
Centro de Documentao e Informao
Diretor: Andr Freire da Silva
Coordenao Edies Cmara
Diretora: Helosa Helena S. C. Antunes
Departamento de Comisses
Diretora: Rejane Salete Marques
Projeto grfico: Paula Scherre
Capa e diagramao: Daniela Barbosa
Imagem da capa: ThinkStock Efks
Organizao: Edna Maria Glria Dias Teixeira e Vincius Lra de Queiroz (CDU)
Reviso: Ronaldo Santiago
O contedo e a reviso do texto desta publicao so de responsabilidade da Comisso de Desenvolvimento Urbano.

Cmara dos Deputados


Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809
editora@camara.leg.br

SR IE
Comisses em ao
n. 50
o (CIP)
Catalogao-na-publica
Dados Internacionais de
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Coordenao de Bibliot

Sugestes para o desenvolvimento urbano 2015 [recurso eletrnico] / Cmara dos Deputados,
Comisso de Desenvolvimento Urbano. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2015.
(Srie comisses em ao ; n. 50)
Textos organizados pela Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados oferecidos como sugestes para o desenvolvimento urbano nas regies brasileiras.
Verso PDF.
Modo de acesso: http://www.camara.leg.br/editora
Disponvel, tambm, em formato impresso.
ISBN 978-85-402-0463-8
1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso de Desenvolvimento Urbano.
2. Desenvolvimento urbano, Brasil. I. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Comisso de Desenvolvimento Urbano. II. Srie
CDU 711.4(81)
ISBN 978 -85 -402-0 462

-1 (papel)

ISBN 978 -85 -402-0 463

-8 (PDF)

Sumrio

Composio da Comisso de Desenvolvimento Urbano

Corpo tcnico da Comisso de Desenvolvimento Urbano

Apresentao
A CDU e os desafios do desenvolvimento urbano

13

Polticas de desenvolvimento urbano


Panorama das polticas de desenvolvimento urbano
Gilberto Kassab

19

Novas metodologias de organizao da informao


OPUS: o sistema de gesto de obras do exrcito brasileiro
baseado em BIM Building Information Modeling 55
Alexandre Fitzner do Nascimento,
Edilberto Cabral Ferreira e Paulo Csar Pellanda
Saneamento
Saneamento bsico e gesto da disponibilidade hdrica: a
experincia paulista e o legado para o Brasil 75
Geraldo Alckmin
Governana metropolitana interfederativa
Consrcios pblicos, parcerias pblico-privadas e o
problema da ao coletiva dos entes federados brasileiros
no desenvolvimento urbano
Luciana Teixeira e Csar Mattos

101

A nova governana interfederativa: o Supremo Tribunal Federal


e o Estatuto da Metrpole Lei n 13.089/2015 120
Luiz Jos Pedretti e Ana Lcia Rodrigues de Carvalho
Habitao
Planejamento urbano e habitao: atuao governamental,
resultados, limitaes e perspectivas.
135
Maria Slvia Barros Lorenzetti e Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Habitao popular
Maria do Carmo Avesani Lopes e Maria Tereza Rojas Soto Palermo

156

Mobilidade urbana
Circular na cidade: o papel do desenho urbano para
a mobilidade em 22 capitais brasileiras
Valrio Augusto Soares de Medeiros e Jos Augusto S Fortes

175

Programa emergencial de qualificao do transporte pblico urbano


por nibus: uma proposta do setor empresarial
200
Andr Dantas
De que maneira a morfologia dos espaos se relaciona com
os deslocamentos a p?
Ana Paula Borba Gonalves Barros

224

Acessibilidade urbana no Brasil 244


Silvana Serafino Cambiaghi
Sobre os autores

261

COMPOSIO DA

Comisso de Desenvolvimento Urbano

Mesa da Comisso
Presidente

1 Vice-Presidente

Julio Lopes

PP/RJ

Carlos Marun

PMDB/MS

Composio da Comisso
TITULARES

SUPLENTES

Alberto Filho PMDB/MA

Aguinaldo Ribeiro PP/PB

Caetano PT/BA

Alex Manente PPS/SP

Carlos Marun PMDB/MS

Angelim PT/AC

Ccero Almeida PSD/AL

Genecias Noronha SD/CE

Dmina Pereira PMN/MG

Heuler Cruvinel PSD/GO

Flaviano Melo PMDB/AC

Iraj Abreu PSD/TO

Herculano Passos PSD/SP

Jefferson Campos PSD/SP

Hildo Rocha PMDB/MA

Joo Carlos Bacelar PR/BA

Joo Paulo Papa PSDB/SP

Macedo PSL/CE

Jos Nunes PSD/BA

Mauro Lopes PMDB/MG

Julio Lopes PP/RJ

Mauro Mariani PMDB/SC

Leopoldo Meyer PSB/PR

Miguel Haddad PSDB/SP

Luizianne Lins PT/CE

Nilto Tatto PT/SP

Marcos Abro PPS/GO

Silvio Torres PSDB/SP

Moema Gramacho PT/BA

Tenente Lcio PSB/MG

Valadares Filho PSB/SE

Toninho Wandscheer PMB/PR


Z Carlos PT/MA

Composio da Comisso em 23/11/2015.

CORPO TCNICO DA

Comisso de Desenvolvimento Urbano

Secretrio Executivo da Comisso


Luiz Gonalves Neto

Equipe Tcnica

Edna Maria Glria Dias Teixeira


Jorge Luiz Pennafort Palma
Juarez Nunes Cavalcante
Mrcia Cristina Abreu Paro
Patrcia Maria Campos de Miranda
Vincius Lra de Queiroz
Yara Lopes Depieri

Assessoria do Presidente
Dilva Ribeiro
Luciana Melo Dias

Estagirios

Marcelo Gonalves Lima Mota


Kimberly Abad Louzada Dias

Contatos

Comisso de Desenvolvimento Urbano CDU


Cmara dos Deputados Anexo II Ala C Sala 188
Fone: (61) 3216-6551 Fax: (61) 3216-6556
E-mail: cdu@camara.leg.br

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A CDU e os desafios do
desenvolvimento urbano

A Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara dos


Deputados, conforme prev o Regimento Interno da Casa, possui amplo
campo de atuao. A CDU tem como competncias regimentais: assuntos
atinentes a urbanismo e arquitetura, poltica e desenvolvimento urbano;
uso, parcelamento e ocupao do solo urbano; habitao e sistema financeiro da habitao; transportes urbanos; infraestrutura urbana e saneamento
ambiental; matrias relativas a direito urbanstico e a ordenao jurdico-urbanstica do territrio; planos nacionais e regionais de ordenao do
territrio e da organizao poltico-administrativa; poltica e desenvolvimento municipal e territorial; matrias referentes ao direito municipal e
edlico; regies metropolitanas, aglomeraes urbanas, regies integradas
de desenvolvimento e microrregies.
Em uma realidade como a brasileira, na qual, segundo o Censo de 2010,
pouco mais de 84% da populao est reunida nas reas urbanas, os assuntos abordados pela CDU passam a ter repercusses de suma importncia
para o dia a dia de praticamente todos os brasileiros. A garantia do direito
cidade sustentvel, entendido em sua acepo correta, que agrega o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras geraes (art. 2, inciso I, da Lei n 10.257/2001, o
chamado Estatuto da Cidade), representa grande desafio para os governos
dos diferentes nveis de nossa Federao e para a sociedade. O Congresso
Nacional tambm tem tarefas importantes a cumprir nesse mbito.
Neste ano de 2015, procuramos estruturar a CDU de forma a que seus
trabalhos possam auxiliar concretamente no enfrentamento do desafio de
garantir a nossos cidados o direito cidade.
Criamos duas subcomisses permanentes. A primeira, a Subcomisso
Permanente da Habitao de Interesse Social, proposta pela deputada Moema Gramacho; a segunda, a Subcomisso Permanente de Governana Metropolitana Interfederativa, criada a partir de requerimento do deputado
Miguel Haddad. Ambas esto responsveis por temas de suma importncia
para o pas. Temos uma dvida social a ser resgatada no que se refere ao
direcionamento dos recursos da poltica habitacional efetivamente s famlias mais carentes. Reconhece-se que o Programa Minha Casa, Minha

13

Vida (PMCMV) conseguiu avanos nessa direo, mas tambm sabe-se que
ainda h muito para fazer a respeito. Tambm temos uma dvida junto aos
cidados que moram nas regies metropolitanas, que concentram mais de
50% da populao brasileira. Aprovamos recentemente o Estatuto da Metrpole (Lei n 13.089/2015), mas a lei, sozinha, no garantir a soluo das
deficincias no pas quanto governana metropolitana.
Alm dessas duas subcomisses permanentes, a CDU criou trs subcomisses especiais em 2015: a Subcomisso Especial destinada a analisar a Universalizao do Saneamento Bsico e do Uso Racional da gua,
proposta pelo deputado Joo Paulo Papa; a Subcomisso Especial para a
Desburocratizao no Processo de Regularizao Fundiria, proposta pelo
deputado Marcos Abro; e a Subcomisso Especial de Mobilidade Urbana
no Brasil, proposta pelo deputado Leopoldo Meyer.
Essas subcomisses esto realizando, ao longo do ano, uma srie de audincias pblicas e outros debates especficos sobre as polticas pblicas
afetas a cada uma delas. Esse tipo de esforo consolida o trabalho da comisso na linha da accountability horizontal, de acompanhamento sistemtico das aes governamentais a cargo do Executivo. Nessa mesma linha,
ocorreu, entre 13 e 16 de outubro deste ano, o III Seminrio Internacional
Mobilidade e Transportes, em parceria com o Programa de Ps-Graduao
em Transportes da Universidade de Braslia (UnB). O papel do Congresso
Nacional no apenas fazer leis; envolve tambm o controle da aplicao da
legislao em vigor, a realizao de estudos e outras atividades.
A CDU, na 1 Edio do Prmio Lucio Costa, condecorou personalidades e pessoas jurdicas, que, com suas aes, esto proporcionando melhorias e contribuies para a mobilidade urbana, saneamento e habitao nas
grandes metrpoles brasileiras.
Esta publicao, que aborda sugestes para o desenvolvimento urbano
no pas, insere-se nesse quadro. Defende-se que as comisses permanentes do Parlamento, que so especializadas tematicamente, devem assumir
papel de ponto focal dos atores governamentais e no governamentais que
lidam com os assuntos ligados a elas. Devem funcionar, ainda, como elo
importante em uma rede de discusses e produo de conhecimento. No
caso da CDU, conhecimento voltado a solucionar os principais problemas
do pas no campo do desenvolvimento urbano.
O contedo da publicao caminha exatamente nessa linha.
Abrindo o livro, o Ministrio das Cidades, em texto de autoria do prprio Ministro Gilberto Kassab, apresenta um panorama sobre as polticas
de desenvolvimento urbano no Brasil.
Em seguida, o livro analisa novas metodologias de organizao da informao direcionadas ao desenvolvimento urbano. Alexandre Fitzner do
Nascimento, Edilberto Cabral Ferreira e Paulo Csar Pellanda, do Minist-

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

rio da Defesa, analisam o potencial do sistema de gesto de obras do Exrcito Brasileiro baseado no building information modeling (BIM). Trata-se de
assunto que merece ampla divulgao.
Os sistemas BIM permitem a criao de um prottipo digital do empreendimento, ou seja, uma construo virtual composta no somente por
dados geomtricos, mas tambm por informaes relativas a todas as atividades envolvidas na produo, operao e manuteno. Integram-se concepo do projeto e gesto da obra, o que potencializa o xito dos projetos
de mobilidade, saneamento, habitao e outros.
O BIM contempla um processo de engenharia simultnea e pressupe
que os projetistas modelam o ambiente construdo virtualmente, desde a fase
de concepo arquitetnica, passando pelos detalhes construtivos e finalizando com a quantificao e especificao rigorosa de todos os materiais e
acabamentos a serem utilizados e do cronograma de execuo das obras.
Acreditamos que com a Sociedade e o Estado Brasileiro demandando o
uso do BIM, poder-se- certamente aumentar a qualidade das construes
brasileiras, fomentando todo um ciclo produtivo e dando para os produtos
brasileiros vantagens competitivas de mercado.
Saneamento bsico o tema tratado na sequncia. O Brasil tem grandes
desafios a serem vencidos nesse campo. Ainda no conseguimos assegurar
a aplicao efetiva nem da Lei do Saneamento Bsico, da qual tive a honra
de ser relator, nem da Lei dos Recursos Hdricos. Optamos por destacar no
livro o caso de So Paulo, por sua relevncia e complexidade. O governador do estado, Geraldo Alckmin, foi convidado e aceitou redigir o captulo
referente experincia paulista sobre saneamento bsico e gesto da disponibilidade hdrica.
Segundo dados do Observatrio das Metrpoles, o Brasil tem, hoje, 71
regies metropolitanas formalizadas mediante lei complementar estadual. Mais da metade da populao brasileira est nesses centros urbanos,
cuja gesto correta necessita aes articuladas dos governos dos trs nveis
da Federao. Nesse mbito, Luciana Teixeira e Csar Mattos, consultores
legislativos da Cmara dos Deputados, apresentam reflexes sobre consrcios pblicos, parcerias pblico-privadas e o problema da ao coletiva dos
entes federados. So aspectos diretamente relacionados governana metropolitana, os quais demandam a devida ateno de todos os atores tcnicos e polticos que atuam no campo do desenvolvimento urbano. Luiz Jos
Pedretti e Ana Lcia Rodrigues de Castro, da Emplasa, entidade metropolitana do governo do estado de So Paulo, analisam nesta publicao o Estatuto da Metrpole e o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF)
sobre a questo metropolitana, colocando em relevo os desafios envolvidos
na aplicao da recente Lei n 13.089/2015 (Estatuto da Metrpole).
Na parte sobre poltica habitacional, Maria Slvia Barros Lorenzetti e
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, consultoras legislativas desta Casa,
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traam panorama histrico sobre as aes governamentais na poltica urbana e habitacional, assumindo perspectiva crtica que destaca a necessidade de no repetirmos erros das experincias passadas. Maria do Carmo
Avesani Lopes e Maria Tereza Rojas Soto Palermo, da Associao Brasileira
de Cooperativas Habitacionais e Agentes Pblicos de Habitao, por sua
vez, tratam do tema habitao popular, qualificada como um desafio a ser
vencido com recursos permanentes.
Por fim, o livro tem como fecho quatro trabalhos relacionados mobilidade e ao transporte. Valrio Augusto Soares de Medeiros, arquiteto da
Cmara dos Deputados e pesquisador da Universidade de Braslia (UnB), e
Jos Augusto S Fortes, professor da ps-graduao em transportes da mesma universidade, avaliam o papel do desenho urbano para a mobilidade em
22 capitais brasileiras. Andr Dantas, da Associao Nacional das Empresas
de Transportes Urbanos (NTU), apresenta a proposta empresarial do Programa Emergencial de Qualificao do Transporte Pblico Urbano por nibus. Ana Paula Borba Gonalves Barros, tambm da UnB, procura responder questo De que maneira a morfologia dos espaos se relaciona com os
deslocamentos a p? No esforo de responder, a autora coloca em destaque
a urgncia de se planejarem espaos pblicos urbanos voltados s pessoas, e
no aos carros. Finalmente, Silvana Serafino Cambiaghi, pelo Conselho de
Arquitetura e Urbanismo (CAU), entidade central dos arquitetos e urbanistas, traz uma anlise abrangente sobre a acessibilidade urbana no pas, que
tambm inclui comentrios sobre a experincia de outros pases.
Temos certeza de que o contedo deste livro rene reflexes e contribuies importantes para a atuao de todos os envolvidos no planejamento e
na gesto de nossas cidades. Com esta publicao, acreditamos que a CDU
cumpre papel de disseminao de informaes que deve ser exercido por
todas as comisses permanentes desta Casa.

Deputado JULIO LOPES


Presidente da CDU

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

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Panorama das polticas de


desenvolvimento urbano
Gilberto Kassab

Toda iniciativa que tenha como objetivo contribuir para que o desenvolvimento urbano seja cada vez mais ordenado e sustentvel em todas as regies
do Brasil deve ser comemorada. E esta publicao, idealizada pela Comisso
de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara dos Deputados sob a presidncia do deputado Jlio Lopes, mais uma prova de que o Poder Pblico,
em todas as suas instncias, est preocupado com uma das principais demandas da populao brasileira: a qualidade de vida em nossas cidades.
Quo melhores e mais acessveis forem os servios pblicos educao,
sade, transporte, condies gerais de habitao, segurana, lazer e cultura,
entre outros , mais qualidade de vida tero os brasileiros. Nesse sentido,
o Ministrio das Cidades, seguindo a poltica geral definida pelo governo
federal, assumiu um papel de grande relevncia no contexto nacional ao
unir em uma mesma pasta o planejamento urbano, o gerenciamento da
infraestrutura bsica nacional habitao social, saneamento bsico e mobilidade , respeitando os poderes locais atravs de parcerias com estados
e municpios e garantindo a participao dos movimentos sociais por meio
do Conselho das Cidades.
Os avanos obtidos com as aes do Ministrio das Cidades, que comearam na gesto do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva e continuaram
com a presidenta Dilma Rousseff, so inegveis.
Na habitao social, quase 10 milhes de brasileiros j realizaram o sonho da casa prpria e passaram a viver em condies dignas; o saneamento
bsico ainda est distante do ideal, mas milhes de pessoas j foram ou
sero beneficiadas com os empreendimentos contratados ou em processo
de contratao em todo o pas; os investimentos em mobilidade urbana e
transporte pblico, que contabilizam mais de R$ 150 bilhes, j beneficiam
milhes de usurios em praticamente todas as regies brasileiras.
A Secretaria de Acessibilidade e Programas Urbanos, alm da identificao e da eliminao de reas de risco, cumpre um papel fundamental que
no s apoiar os processos de reviso do plano diretor e de planejamento
metropolitano, mas, tambm, de promover o debate sobre os novos instrumentos urbansticos previstos nos Estatutos das Cidades e das Metrpoles.
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As perspectivas, como vero de forma detalhada nos textos produzidos


pela competente equipe tcnica do Ministrio das Cidades, so positivas e
animadoras. Desde que assumi o Ministrio das Cidades, em janeiro deste ano, percorri todo o Brasil, quase sempre acompanhado por todos os
secretrios nacionais, para fazer um balano inicial com governadores e
prefeitos de capitais.
Aproximamos as equipes, vimos os avanos e os obstculos in loco, e
essa ao resultou na superao de vrios entraves, muitas vezes burocrticos. Como todos sabemos, o desafio grandioso, e s vamos superar os
obstculos existentes com a contribuio e a unio de todos.

1. Uma viso histrica


O processo brasileiro de urbanizao ocorreu de forma intensa e concentrada em algumas dcadas no sculo passado, atingindo de forma desigual as cidades. Relacionada a processos de dinamizao econmica, essa
rpida urbanizao levou a que se configurassem grandes concentraes
populacionais em algumas capitais, com uma ocupao extensiva do territrio, com reas de urbanizao dispersas, porm contnuas, conformando
o carter metropolitano de vrias de nossas cidades.
Esse processo de ocupao do territrio e a urbanizao decorrente no
foram homogneos, ou seguindo uma mesma lgica. O grande afluxo de
pessoas que migrou de cidades pequenas e mdias para as grandes capitais,
em curtos espaos de tempo, ocupou no apenas os espaos de urbanizao
formal, mas tambm gerou a ocupao anormal de edificaes, a criao
de assentamentos precrios em reas centrais e perifricas, bem como a
ocupao de loteamentos irregulares.
Esse processo, desenvolvido muitas vezes margem dos mecanismos de
planejamento e desenvolvimento urbano, implicou que uma grande parcela
da populao, notadamente aquela de menor renda, viesse a ocupar reas
que no dispunham de redes de infraestrutura de servios de abastecimento e rede adequada de equipamentos pblicos. Estas reas em situao irregular no dispunham ou no permitiam a oferta de espaos para atividades
comerciais, de servios ou industriais formais, e, assim, pouco contribuam
para oferta de empregos e como minimizao da necessidade de deslocamento do trabalhador.
A expanso do territrio urbanizado, ainda que precariamente, demandou ao longo do tempo a ao mitigatria por parte do Estado, na perspectiva de fornecer os servios que no estavam disponveis a essa parcela de
populao, inclusive quanto rede de transportes coletivos.
Embora no final do sculo XX tenham sido reconhecidos fenmenos
como a dinmica metropolitana, bem como as condies que limitam o

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

acesso da populao de baixa renda terra urbanizada, incluindo a os processos de especulao imobiliria, a transformao dessa realidade se desenvolveu com baixa intensidade.
A articulao entre a sociedade civil, os meios acadmicos e os tcnicos
conduziram a demanda por uma transformao dessa realidade e que se
consolidou no Movimento pela Reforma Urbana.
A partir deste movimento, a Constituio Federal de 1988 trouxe a
questo da poltica urbana para seu texto, instituindo como direitos constitucionais a funo social da propriedade, a funo social da cidade e o
direito habitao.
O Movimento pela Reforma Urbana teve desdobramentos ainda na legislao federal conhecida como Estatuto da Cidade, que instituiu diversos
instrumentos urbansticos, jurdicos e administrativos que permitem que
se promova o direito cidade com acesso terra urbanizada e atendimento
da funo social da propriedade, tendo como referncia o processo de planejamento participativo com base no plano diretor.
Para atender de forma mais eficaz os princpios da poltica urbana, foi
criado o Ministrio das Cidades, organizado em quatro secretarias nacionais que tratam de saneamento ambiental, habitao, transporte e mobilidade urbana e programas urbanos, abrangendo as principais polticas relacionadas ao desenvolvimento urbano.
Passada uma dcada da vigncia do Estatuto da Cidade e com a promulgao do Estatuto da Metrpole, vemos que houve grandes avanos, a partir da legislao que foi produzida no perodo, da experincia desenvolvida
em sua aplicao, das polticas e programas elaborados, como a Campanha
pelo Plano Diretor Participativo, e o Programa Minha Casa, Minha Vida,
entre outros.
A Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (SNAPU), a partir de suas atribuies, tem contribudo
no enfrentamento aos desafios que historicamente se colocaram quanto ao
desenvolvimento urbano das cidades brasileiras, tendo como orientador de
suas aes a promoo do direito cidade e o acesso terra urbanizada, por
meio de programas e aes que buscam promover os preceitos constitucionais da funo social da cidade e da propriedade.
O enfrentamento desses desafios se organiza em temticas que tm rebatimento no processo de planejamento do governo federal, por meio do
plano plurianual, por meio de aes ligadas ao planejamento urbano e suas
implicaes no desenvolvimento do territrio, s aes voltadas regularizao fundiria do solo urbano e promoo de aes de preveno em
reas de risco urbano.
A superao das questes colocadas ao desenvolvimento urbano, a partir das possibilidades de atuao do governo federal, na perspectiva de suas

21

atribuies dentro do pacto federativo vigente, possibilitam que se preste


apoio direto aos entes federados tanto do ponto de vista tcnico quanto
econmico-financeiro. Neste sentido o enfrentamento se d em trs esferas.
Uma abordagem aquela que considera os processos vinculados transformao da realidade urbana atual, tratando assim dos processos de planejamento urbano, a promoo de intervenes urbanas pela implementao
de projetos urbansticos com escalas variadas de interveno, desde aquelas
que propiciam a reabilitao e a reconverso de setores do tecido urbano
at aquelas que promovem transformaes em trechos especficos do espao urbano, como as que promovem acessibilidade no espao pblico.
Outra abordagem se relaciona aos processos de gesto do espao urbano
a partir do entendimento acerca das dinmicas que operam e conformaram as cidades brasileiras, tanto da dinmica formal de uso e ocupao do
solo, com seus processos de gesto do solo urbano por meio de licenciamentos urbanstico e edilcio, e ainda pela gesto para implementao de
instrumentos urbansticos, quanto pela dinmica informal, reconhecendo
assim a ocupao do territrio que se deu fora de processos formais, o que
demanda a atuao do Estado na promoo de processos de regularizao
fundiria urbana.
Alm destas, h ainda uma que aborda a relao da ocupao do territrio frente a suas caractersticas naturais, ou seja, da prpria relao do assentamento humano frente ao meio ambiente. Neste campo se d a atuao
em relao preveno de riscos em reas urbanas, com instrumentos para
planejamento e monitoramento da ocupao urbana alm de intervenes
estruturantes na conteno de deslocamentos de massa.
A atuao da SNAPU tem como premissa a articulao das polticas setoriais voltadas ao desenvolvimento urbano, em consonncia com as demais
polticas pblicas orientadas para o desenvolvimento urbano e regional, de
forma que, ao propor polticas especficas relativas aos assuntos fundirios,
territoriais e de desenvolvimento urbano, estas se orientem numa relao
dialtica, s polticas de habitao, saneamento ambiental e de transporte e
mobilidade urbana, elaboradas no mbito do Ministrio das Cidades.
No que se refere promoo da acessibilidade em espaos urbanos, ao
planejamento urbano e s intervenes urbansticas, se coloca como principal desafio prioritrio a ser enfrentado, j no perodo do plano plurianual, a
disseminao de conhecimento e informao acerca das condies e da necessidade de promoo da acessibilidade universal nos espaos urbanos. No
apenas como uma atuao especfica de interveno em caladas ou ambientes urbanos, mas principalmente como uma poltica transversal, que deve
orientar as demais polticas que transformam o territrio urbano, na busca
de universalizar as condies de acesso de todas as pessoas, inclusive aquelas com deficincia ou com mobilidade reduzida, permanente ou temporria.
Cabe ainda a articulao junto s polticas de habitao e mobilidade urbana

22

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

para a contnua melhoria na promoo de acessibilidade para alm daquelas


exigncias legais mnimas que referenciam projetos e obras.
Alm dessa ao de orientao, cabe ainda SNAPU buscar mecanismos para fornecer apoio direto aos entes federados na implementao de
intervenes que promovam a acessibilidade no espao urbano, com transferncia de conhecimento tcnico ou por meio de transferncia de recursos do Tesouro Nacional para elaborao de projetos e implementao de
obras. No mbito do planejamento urbano, so dois os principais desafios
que tm relao entre si e seus desdobramentos: o apoio a processos de reviso do plano diretor e ao processo de planejamento metropolitano.
O plano diretor, constitucionalmente definido como instrumento bsico
da poltica urbana, assume maior relevncia na medida em que o Estado e a
sociedade passaram a reconhecer a necessidade de trabalhar com processos
de planejamento da ao do poder pblico, instrumento este que se qualificou
a partir da promulgao do Estatuto da Cidade, o qual instituiu um conjunto
notvel de instrumentos urbansticos que propiciam melhores condies s
administraes pblicas e sociedade para que se efetive o direito cidade
por meio do cumprimento das funes sociais da propriedade e da cidade.
Considerando ainda que a importante campanha nacional pelo plano
diretor foi conduzida sob coordenao dessa Secretaria (SNAPU) h mais
de uma dcada, grande parte dos municpios que tm plano diretor precisam realizar sua reviso.
Para essa reviso se coloca a questo da adequao do instrumento realidade e s caractersticas de cada municpio, considerando sua populao,
sua dinmica de ocupao, incluindo aspectos socioeconmicos e o prprio
territrio municipal. Em funo do territrio, inclusive, cabe destacar a incidncia de normativas e tratados especficos que certos grupos de municpios
devem observar, a partir de acordos nos quais o Estado brasileiro participa.
Outro desafio em relao a municpios para os quais no se exige a elaborao de plano diretor. Qual figura de planejamento seria a mais adequada?
A articulao de planos diretores entre si, no contexto de regies metropolitanas, outro objeto que se coloca com a promulgao do Estatuto
da Metrpole. A SNAPU vem trabalhando na compreenso das possibilidades e limites quanto governana e ao planejamento metropolitanos, a
partir da lei, para orientar estados e municpios no processo de implementao de suas determinaes, para estabelecer normativas de referncia
que orientem aquelas regies metropolitanas que no tenham uma abordagem prvia do tema ou para qualificar a discusso, orientando estados e
municpios quanto ao papel de cada um no novo arranjo trazido pelo estatuto, inclusive quanto construo de um processo de planejamento conjunto e integrado que articule polticas pblicas em mais de um municpio
e a respectiva necessidade de que o planejamento municipal se articule
com o planejamento metropolitano.

23

A implementao das transformaes previstas no plano diretor muitas vezes se d por meio de projetos urbansticos voltados reabilitao e
renovao de setores urbanos, cabendo SNAPU identificar mecanismos
inovadores e casos notveis que possam auxiliar os entes federados, quanto
a diretrizes a serem consideradas na elaborao dos referidos projetos e
mesmo a mecanismos para gesto dos mesmos em sua implementao.
A gesto do solo urbano tambm objeto de ateno, seja em projetos
urbanos, seja na gesto dos processos cotidianos de licenciamentos urbansticos e edilcios que regulam a cidade formal, ou ainda na formalizao de
assentamentos, que podem demandar processos de interveno para fins de
promoo de urbanizao em assentamentos precrios, por meio de processos de regularizao fundiria urbana, processos estes que promovem cidadania ao inserir o cidado no ambiente formal de posse e propriedade urbana.
A atuao nesta rea de regularizao fundiria urbana tem ainda um
componente de acompanhamento e monitoramento contnuo dos marcos
normativos, pois envolvem, alm de legislao federal, legislaes estaduais
e municipais, alm de provimentos emitidos por tribunais de justia nos
estados da Federao. Alm disso, necessrio colaborar com os entes federados promovendo capacitao de tcnicos para que atuem no processo
de regularizao fundiria, bem como fornecendo recursos da Unio para
apoiar a efetivao desses processos.
A transformao do territrio proposta em planos urbanos alcana sua
concretude por meio de processos cotidianos de gesto de instrumentos urbansticos previstos no planejamento do solo urbano. A capacitao para utilizao dos instrumentos urbansticos identificando os passos necessrios a
sua implementao e as distintas formas de sua aplicao, permitindo que se
forme um banco de experincias que permita que os gestores pblicos adotem e adaptem metodologias que faam com que os instrumentos possam ser
efetivos na promoo das funes sociais da cidade e da propriedade urbana.
A crescente conscientizao quanto importncia das questes relacionadas ao meio ambiente e ao impacto da relao da ocupao dos assentamentos humanos com o meio fsico, na qualidade de vida dos habitantes
das cidades, tambm tem reflexo nas aes a serem enfrentadas em reas de fragilidade ambiental ou sujeitas a restries de ocupao, quanto
preveno de riscos, ampliando as medidas preventivas vinculadas ao planejamento da ocupao do territrio, seja no conhecimento das caractersticas do meio fsico, seja das condies necessrias a sua ocupao de
forma adequada e sustentvel, em especial para expanso da rea urbana
em territrios no urbanizados. No caso da ocupao urbana j existente,
cabe fornecer apoio elaborao de planos municipais de reduo de riscos, que orientam a atuao mitigatria por parte dos entes federados, em
especial nas intervenes estruturantes para conteno de deslocamentos
de massa em encostas.

24

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

2. Habitao: diretrizes para o desenvolvimento


urbano harmnico e sustentvel.
2.1 Contribuies possveis das polticas de habitao
Desde a aldeia at as cidades contemporneas mais complexas, a funo
habitao tem importncia fundamental na estruturao da cidade. De
fato, no cadastro imobilirio urbano de uma cidade contempornea, mais
de 80% dos imveis tm como uso o habitacional. Ainda que as atividades econmicas tenham importncia fundamental na definio dos polos
de desenvolvimento urbano, a habitao que define as caractersticas intraurbanas de crescimento das cidades. Como o acesso a esse bem se d
de forma desigual entre as famlias, sobretudo em pases como o Brasil,
no qual h grande disparidades de renda, o crescimento urbano acaba por
proporcionar processos de segregao social e espacial, que esto nas razes
de nossos grandes problemas urbanos. necessrio, pois, ainda nos dias de
hoje, buscar implementar soluo de reconhecimento desse direito fundamental, que o direito moradia digna.
O efeito migratrio do meio rural para o urbano, embora tenha diminudo a partir da dcada de 1980, gerou concentrao de pessoas em espaos
territoriais muitas vezes desprovidos de equipamentos e servios adequados
e imprescindveis para a vida urbana. A incapacidade do Estado em construir
esses territrios na velocidade e caractersticas necessrias acarretou a consolidao de uma srie de problemas ambientais, econmicos e sociais para
toda a populao moradora da cidade, tendo suscitado a ocupao irregular,
a insuficincia dos servios pblicos e a dificuldade de implementar polticas
pblicas que visem garantia do bem-estar de seus muncipes. Este cenrio
acaba por exigir do poder pblico interveno direta nos mais variados nveis, a fim de resolver esse passivo e tambm de ordenar o crescimento para
a ocupao futura, fazendo valer a funo social da cidade.
At a aprovao da Constituio de 1988, a ausncia de normativos especficos em nvel nacional voltados ao planejamento urbano e a facilitar a
implementao dessa funo social da cidade agravou ainda mais os problemas urbanos de crescimento irregular e desordenado.
Os novos instrumentos sistematizados no Estatuto das Cidades (Lei
Federal n 10.257, de 2001) se apresentam como importantes ferramentas
para a correo do modelo de crescimento e desenvolvimento urbano, cujo
planejamento atribuio municipal. No entanto, tm sido pouco utilizados pelos entes locais, que tm dificuldade em enfrentar as contradies internas de suas comunidades locais. Da mesma forma, os processos participativos legitimados a partir dessa Constituio Cidad (1988), como tem
sido chamada, tm sido pouco praticados, mantendo as muitas assimetrias
de poder encontradas nos processos decisrios da gesto pblica.

25

Como consequncia, continua-se a desenvolver cidades dispersas, fragmentadas, com centros deteriorados e periferias carentes de infraestrutura,
muito embora a oferta de bens e servios pblicos e privados que permitiriam expandir o direito cidade possa ser deficiente em quase todas as
partes da cidade. Em fase histrica mais recente, a crescente influncia de
teorias sobre a globalizao tem resultado em espaos urbanos ainda mais
heternomos, bastante distantes das expectativas e necessidades da populao como um todo. Neste contexto, os processos participativos de gesto,
a aplicao da funo social da cidade e a integrao interdisciplinar no
trato da questo urbana so vistos como fundamentais e devem permear
todas as aes setoriais na rea urbana.
O Ministrio das Cidades, criado em 2003, tem como atribuio criar as
condies para essa integrao intersetorial, fomentando o desenvolvimento
de solues adequadas para a melhoria da qualidade urbana e habitacional.
Mas essa uma tarefa complexa, que s aos pouco tem se tornado realidade
na implementao das solues, frente complexidade tcnica, ao volume de
carncias urbanas acumuladas e ao montante financeiro necessrio que precisa ser gerido e seus resultados avaliados. A baixa capacidade administrativa
dos entes subnacionais tem sido diagnosticada tambm como dos principais
desafios para a gesto das polticas urbanas, reproduzindo muitas vezes a falta de relao intersetorial e a falta de planejamento urbano e governamental
para utilizao mais racional dos recursos disponibilizados.
Contudo, desde a criao do Ministrio das Cidades, a habitao de interesse social vem sendo tratada como uma poltica prioritria do Estado
brasileiro, requerendo o aprimoramento da gesto pblica, em todas os nveis de governo, para o enfrentamento adequado da complexa questo habitacional relacionada ao dficit habitacional e inadequao de moradias,
por meio da implementao de programas de produo habitacional e de
urbanizao de assentamentos precrios.
A criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS),
pela Lei Federal n 11.124 de 2005, trouxe organicidade s aes de polticas
de habitao de interesse social no Brasil. Destacam-se trs objetivos:
a. viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel;
b. implementar polticas e programas de investimentos e subsdios,
promovendo e viabilizando o acesso habitao voltada populao de menor renda; e
c. articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao.
Em aes de urbanizao de assentamentos precrios, que preveem
obras integradas e integrais de melhoria habitacional e produo de unidades novas, saneamento, qualificao dos espaos comuns e instalao de

26

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

equipamentos pblicos ou coletivos, contenes de encostas, mitigao de


impactos dos fatores de risco ambiental, j foram investidos recursos da
ordem de R$ 29 bilhes, distribudos em todas as unidades da Federao, a
partir do Programa de Acelerao do Crescimento PAC em suas duas fases, entre 2007 e 2014. O mapa abaixo apresenta a distribuio das famlias
beneficiadas diretamente com essas aes.

Figura 1. Distribuio das famlias por UF PAC UAP

incontestvel a melhoria da infraestrutura nesses locais e, consequentemente, da qualidade de vida da populao. Prova disso est na publicao, pela agncia da Organizao das Naes Unidas para Habitao ONU-Habitat1, de um estudo mostrando que 10,4 milhes de pessoas
deixaram de morar em favelas no Brasil nos ltimos dez anos. Isso significa
que a populao das favelas brasileiras foi reduzida em 16% no pas. Deixar
de morar em favelas no significa que os residentes tenham se deslocado
para outro lugar. Pelo contrrio, o local que foi melhorado deixando de ser
um assentamento precrio.
Um exemplo mais elucidativo do resultado dessas aes a nova realidade do conjunto de favelas do municpio do Rio de Janeiro, com destaque
para o Complexo do Alemo, Complexo do Cantagalo Pavo Pavozinho,
Complexo de Manguinhos, Morro da Providncia e a Rocinha. No total, a
cidade foi beneficiada com recursos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC na ordem de R$ 4,9 bilhes, distribudos em 33 contratos e
1

Organizao das Naes Unidas para Habitao ONU-Habitat; Estado das Cidades
do Mundo 2010/2011: Unindo o Urbano Dividido; 2011

27

atendendo a mais de 200 mil famlias diretamente, englobando, alm das


obras de saneamento, coleta de lixo e proviso habitacional, implantao
de ciclovias, anfiteatros, centros de comrcio popular, equipamentos esportivos, entre outros, como instalao da rede de telefrico com 2,9 km de
extenso, seis estaes e capacidade para transportar 30 mil pessoas por
dia, permitindo que a populao tenha maior acessibilidade cidade.
Outro exemplo de destaque a interveno no Complexo Billings, no
estado de So Paulo, com investimentos da ordem de R$ 3 bilhes, beneficiando, de forma direta, quase 80 mil famlias. A Represa Billings o um
dos mais importantes corpos de gua da regio metropolitana da cidade
de So Paulo, apresentando papel estratgico no abastecimento de gua
populao. Hoje a intensa presso pela urbanizao do seu entorno torna
premente a continuidade de aes como as previstas nas intervenes de
urbanizao de assentamentos precrios, que garantem a viso integrada
das necessidades da sociedade com as da rea impactada.
Considerando a necessidade constante de produo habitacional, no
s pelo crescimento demogrfico da populao, mas tambm pelo dficit
habitacional acumulado, na forma de precariedades construtivas, o adensamento excessivo, a coabitao familiar ou o nus excessivo com aluguel,
chega-se a uma demanda de 60.471.358 domiclios no Brasil at 2020 de
acordo com o estudo de Demanda Futura por Moradias no Brasil (2009).
Assim, a mdia de incremento de moradias ao ano para esse perodo de
1,2 milhes de unidades.
Esse aspecto quantitativo foi considerado no momento de elaborao
do Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV, lanado em 2009, que
acabou assumindo funo primordial na poltica habitacional, representando um dos mais vigorosos programas de produo habitacional, alm de
abarcar vrios outros objetivos estratgicos, alm da reduo da carncia
habitacional do pas. Entre esses objetivos est o de se apresentar como um
recurso anticclico diante da crise internacional de 2007. A construo
civil ainda um ramo de atividade capaz de absorver grande parte da fora
de trabalho da nossa sociedade; assim, a produo imobiliria em grande
escala, com subsdios para permitir o acesso das famlias de mais baixa
renda casa prpria pode garantir emprego e distribuio de renda, tendo
o PMCMV mantido ativos no ano de 2014 aproximadamente 1,2 milho de
postos de trabalho diretos e indiretos.
O conceito de dficit habitacional, por ser um conceito social e no
apenas uma resultante quantitativa da relao entre a produo e a demanda, pode ter flutuaes em relao ao fenmeno que medir.
Contudo, notvel que a vigorosa produo habitacional do Programa
MCMV teve efeitos sensveis na reduo dos valores de alguns de seus componentes, refletidos aps os ciclos construtivos dos empreendimentos habitacionais e o efetivo benefcio s famlias.

28

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Desde seu incio, at o final de sua segunda fase, o PMCMV contratou


3.755.128 unidades habitacionais, com investimento da ordem de R$ 244
bilhes, distribudos em 5.341 dos 5.570 municpios brasileiros. Esse investimento teve um fluxo contnuo ao longo dos anos do programa, como
demonstrado na tabela a seguir.

Tabela de Valores em bilhes de reais contratados


pelo PMCMV ao ano 2009/2014
Ano

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Total

Valor em
R$ Bilhes

15,55

39,56

34,47

48,60

61,43

44,29

243,90

At agosto de 2015 j foram concludas 2.754.809 moradias, beneficiando famlias com renda de at R$ 5.000,00, o que equivale populao, no
ano de 2013, de pases como Portugal, Blgica, Hungria, Bolvia e Sucia.

Figura 2. Distribuio das famlias por UF PMCMV

Em uma breve avaliao da contribuio do Programa MCMV para a


produo habitacional, salientam-se dois aspectos, dentre as diversas lies
apreendidas durante a realizao das duas fases do programa:
a. seu efeito bastante eficiente e benfico no aumento quantitativo
de habitaes, respondendo por quase metade da produo formal
de moradias no Brasil e, particularmente no aumento da produo

29

habitacional para as faixas de menor renda, garantindo o acesso a


moradias dignas;
b. no aspecto espacial e qualitativo, apesar de significativa importncia na criao de novas subcentralidades de servios pblicos, principalmente nos municpios de mdio porte, ainda fundamental o
aprimoramento de mecanismos de insero urbana dos empreendimentos e qualificao dos seus partidos urbansticos.
Dessa forma, embora o desafio de melhorar a qualidade das moradias
e de produzir novas unidades habitacionais ainda permanea, os instrumentos para essa viabilizao esto postos em andamento. Para o futuro,
podemos pensar em melhorar cada vez mais o desenho dos programas, sua
forma de gesto e de avaliao de seus resultados, para que possam cada vez
mais se adaptar s necessidades da populao.
Para se efetivar a agenda para uma cidade melhor e mais sustentvel
necessrio que cada um dos agentes que produzem a cidade d a sua contribuio. O Estado, em todas as suas esferas, deve se envolver como elemento
integrador de um grande conjunto de aes, necessariamente interdisciplinares e intersetoriais, no que tange produo de habitao. O Estado deve
promover aes mais equilibradas em termos de distribuio espacial e social das unidades, evitando a produo dos grandes conjuntos. No se podem negar os nmeros do dficit habitacional; assim, a soluo da produo
em massa de habitaes sociais no pode ser desprezada. Trata-se, pois, de
encontrar alternativas para que esta seja feita de forma menos impactante.
Podemos listar algumas opes:
a. na escala da insero urbana, a localizao em rea que j conte com
infraestrutura instalada deve ser priorizada, evitando-se a extenso das redes, assim como promovendo a proximidade a pontos de
comrcio, servios bsicos e equipamentos educacionais, de sade,
cultura e lazer, preferencialmente acessveis por rota de pedestres.
Se isso no for possvel, os empreendimentos habitacionais devero
ser providos de infraestrutura bsica como sistema de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos, pavimentao, iluminao pblica, energia eltrica, coleta de lixo e drenagem adequada
das guas pluviais como condio para sua construo, impedindo
que as famlias se mudem antes de seu pleno funcionamento;
b. na escala da implantao, deve-se exigir a adequao topografia
do terreno e ao clima local, a implementao de projeto paisagstico, a oferta de reas coletivas de lazer. Por fim, na escala da unidade
habitacional, os parmetros devem garantir a qualidade construtiva
e a funcionalidade dos projetos;
c. j as unidades habitacionais devem garantir maior flexibilidade
para adequao s especificidades familiares, alm de incentivar a
diversidade de solues e a inovao tecnolgica.
30

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Segundo Whitaker2, se a adoo de solues padronizadas e de massa


dificulta respostas mais adequadas regionalmente e culturalmente, o que
muito importante para um pas-continente como o Brasil, no se pode
ignorar a necessidade dessa produo, em face do ritmo de crescimento
do pas. Assim, essa atividade deve ter seus regulamentos aprimorados por
uma legislao mais precisa, completa e rgida, concomitante com a busca
de outras possibilidades. Alternativas de produo habitacional de menor
porte, tocadas por pequenas construtoras, cooperativas ou associaes de
moradores, seja por mutiro ou por autogesto dos recursos, devem ser mais
incentivadas. Da mesma forma, solues culturalmente, ecologicamente e
ambientalmente adequadas para a populao ribeirinha amaznica, como
as palafitas, so consideradas inadequadas pelos padres vigentes. A poltica habitacional ser mais sustentvel se apresentar variedade de solues,
to amplas quanto os problemas, havendo a necessidade de avanos em solues tecnolgicas apropriadas para respondermos com maior efetividade
aos nossos problemas habitacionais.
Deve-se, alm do mais, reconhecer que o cerne da questo da produo
da cidade no Brasil a poltica fundiria: polticas de proviso habitacional
que correspondam necessidade urbana das famlias s sero, de fato, possveis em especial nas regies metropolitanas, onde h concentrao do
dficit habitacional se esse tema for abordado frontalmente.
As polticas de regularizao fundiria devem ser prioridade nas gestes
municipais e tambm devem constar da agenda federal e estadual para uma
nova matriz urbana.
No caso do Brasil, embora haja avanos relativos na implementao de
planos diretores, e mais recentemente dos planos locais de habitao de
interesse social (PLHIS), h dificuldades de implementao dos instrumentos do Estatuto das Cidades. O acompanhamento da implementao desses instrumentos deve, portanto, ser alvo de um esforo poltico prioritrio
concatenado entre em todas as esferas de governo. Da mesma forma, os
novos parcelamentos em reas de expanso urbana devem ser regulamentados em uma lgica nica, que atente para os altos custos ambientais do
modelo de espraiamento contnuo, tendo, como j dito, suas dimenses limitadas a escalas de fato gerenciveis.
A dinmica imobiliria da cidade formal, j consolidada, com forte
aspecto especulativo, contribui para a insustentabilidade urbana tanto
quanto a precariedade habitacional dos setores informais. O impacto sobre
o meio ambiente no pode mais ser tolerado. Como possibilidades de mudanas podem-se citar iniciativas como:
2

Ferreira, Joo S. Whitaker e Ferrara, Luciana; A formulao de uma nova matriz urbana no Brasil, baseada na justia socioambiental; Dilogos da Rio+20, junho 2012:
Artigo produzido para o Ministrio das Cidades e o Ministrio do Meio Ambiente

31

a. Exigncia de novas dinmicas de gesto e governana



H urgncia por inovaes das formas de governana, aproximao
com o nvel local e descentralizao. Alm da integrao intersetorial, a gesto participativa deve se consolidar e se fortalecer, para
alm da preconizao de audincias pblicas ou na formao dos
diversos conselhos em todos os nveis de governo.

As polticas ambientais, por exemplo, muitas vezes se sustentam em
aes locais, como a agricultura urbana ou mtodos alternativos e
localizados de saneamento, ainda incipientes e que necessitam, para
transformar-se em polticas de fato, de uma gesto aproximada e
participativa, no nvel comunitrio.
b. A funo da iniciativa privada, o mercado e a sociedade civil
Para se efetivarem as mudanas necessrias para a formao de
uma agenda urbana sustentvel, no se pode deixar de refletir sobre
o papel dos dois outros importantes agentes da produo do espao
urbano: a iniciativa privada e a sociedade civil.
O mercado tem parte da responsabilidade para a mudana do paradigma da nossa urbanizao, pois, ao colocar quase sempre o retorno financeiro frente do princpio bsico do direito cidade,
age de forma a promover a expanso urbana para reas sem infraestrutura, onde a terra mais barata para ele, porm onerosa para
o Estado. No caso do segmento econmico da habitao, h significativos fundos pblicos que financiam a ao do setor, por meio
de subsdios e facilidades de crdito, que poderiam ensejar maiores
exigncias e restries. A reteno sistemtica de terras urbanizadas sem uso, por sua vez, ainda prtica demasiadamente recorrente de parte do mercado imobilirio, ferindo o princpio da funo
social da propriedade urbana e impedindo a regulao fundiria e
um acesso mais democrtico terra. No caso da sociedade civil, a
dificuldade na mudana do padro de urbanizao esbarra no fato
de a ideia de justia socioambiental estar ainda longe de ser assimilada como um parmetro desejvel de cidade. Se, por um lado,
aumentam, a cada dia, no Brasil, movimentos cidados em defesa do
direito cidade, por outro lado a imagem de ascenso social e status
ainda est associada aquisio de imveis moldados nos padres
do consumismo exacerbado. So smbolos de status e modernidade
o grande nmero de garagens e, portanto, de carros, os edifcios em
condomnios fechados, as cercas eletrificadas e os altos muros, as
guaritas, as grandes torres, e assim por diante.

Deve-se, portanto, generalizar na sociedade a conscincia de que o
alcance de benefcios apenas para alguns e a continuidade da manuteno, quase que ignorada pelos segmentos de mais alta renda, de
contingentes populacionais significativos vivendo na precariedade
32

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

urbana e que geram perdas econmicas e desconfortos ambientais,


afetaro significativamente a todos nas nossas cidades e tendem a
comprometer cada vez mais a justia socioambiental.
Nesse contexto, o governo federal reafirmou o seu compromisso de
manter o programa Minha Casa, Minha Vida e melhorar a sua qualidade,
como j ocorreu da fase 1 para a fase 2. Alm de assegurar o acesso de famlias de baixa renda ao sonho da casa prpria, o MCMV induz a ocupao
ordenada, na medida em que estados e municpios participam do programa no apenas fornecendo o cadastro das pessoas a serem atendidas, mas
no fornecimento dos equipamentos sociais necessrios creches, escolas e
unidades de sade e na urbanizao. Chegamos, agora, terceira fase do
MCMV, que j foi apresentada aos movimentos sociais, ao setor da construo e tambm ao Poder Legislativo.
O objetivo contratar mais trs milhes de unidades com novos avanos para incorporar mais famlias na faixa 1, aumentar a qualidade e, tambm, a sustentabilidade dos projetos. A grande novidade a elevao dos
subsdios para famlias de renda at R$ 2.350, que antes eram atendidas
pela faixa 2 do programa, com juros subsidiados. Nessa nova faixa de renda,
chamada 1,5, o subsdio ser de at R$ 45 mil, de acordo com a localidade e
a renda. O financiamento da faixa 1,5, para aqueles com renda at R$ 2.350,
ter, alm dos subsdios, juros de 5%aa e prazo de at 30 anos. Os empreendimentos sero contratados pela iniciativa privada, mas respeitaro as
regras de prioridades do programa para a definio dos beneficirios.
O valor limite da renda da faixa 1 vai aumentar, passando dos atuais
R$ 1.600 para R$ 1.800 por famlia, o que permitir que mais pessoas sejam
beneficiadas nesse perfil que concentra os maiores subsdios do programa.
Os imveis nessa faixa tero novas especificaes, adequadas Norma de
Desempenho da ABNT, gerando maior conforto trmico e acstico, com
uso de esquadrias com sombreamento, maior espessura das paredes, lajes
e acrscimo de 2m na planta das unidades habitacionais. Novos itens de
sustentabilidade sero incorporados, como aerador de torneira, vlvula de
descarga com duplo acionamento, sensor de presena nas reas comuns,
bomba de gua com selo Procel e sistemas alternativos ao de aquecimento
solar no obrigatrio para as regies Norte e Nordeste com o objetivo
de reduo do consumo de energia.
Buscamos mais experincias como a desenvolvida em Juazeiro, na
Bahia, onde os empreendimentos Praia do Rodeadouro e Morada do Salitre foram alm do sistema de aquecimento solar de gua. L, mil famlias
compem a maior usina de produo de energia eltrica por painis solares
no telhado de um empreendimento residencial. A energia gerada serve para
suprir as necessidades das reas comuns, como quiosques e quadras esportivas, e o excedente vendido para a companhia energtica. Descontados
10% para manuteno do sistema e 30% para um fundo de melhorias nos

33

condomnios, os 60% restantes so divididos entre as famlias, que recebem


at R$ 110 por ms. As unidades tambm esto preparadas para contar com
sistema de aquecimento solar de gua, e as famlias so beneficiadas tambm pela tarifa social de energia eltrica.
A fase 3 vai estimular tambm a participao mais ativa dos entes da
Federao, estados e municpios, no desenvolvimento da infraestrutura da
regio dos empreendimentos, mas tambm na busca por novas iniciativas
para tornar ainda melhores as unidades desenvolvidas para as famlias
mais carentes.
Os empreendimentos da faixa 1 do programa devero atender s regras
complementares aos cdigos de obras municipais para elevar a qualidade
urbanstica. Entre as exigncias, dimenso mxima de quadra e estmulo
a parcelamentos com vias pblicas, largura mnima de ruas e ampliao
das caladas, reduo da quantidade mxima de unidades habitacionais por
empreendimento, quantidade mnima de rvores em reas de uso comum e
espaamento mximo entre rvores nas vias e rotas acessveis em todas as
reas de uso comum, como previsto na NBR 9050.
A adoo dessas aes permite que, em mdio e longo prazo, a compreenso da questo ambiental como um elemento aglutinador para a formao de uma nova matriz urbana possa levar de fato a um novo paradigma de cidade, pelo qual se supere a ideia de que o simples crescimento
urbano, mesmo sem qualidade, sinnimo de progresso. O Brasil precisa,
urgentemente, reinventar seu modelo urbano, criando padres que levem
democratizao do acesso cidade, adequao das solues urbansticas, sustentabilidade urbana e justia socioambiental. Com esta viso, a
Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades j vem trabalhando em um conjunto significativo de aprimoramentos tcnicos, normativos e institucionais na busca de uma nova matriz urbana que induza um
novo paradigma de cidade, baseado no acesso a todos, principalmente os de
maior vulnerabilidade social, moradia digna.

3. Saneamento bsico: avanando


rumo universalizao
O governo federal tem promovido programas de investimentos, disponibilizando os recursos para que governos estaduais e municipais, alm de
prestadores de servios de saneamento, executem as obras e projetos necessrios, tendo em vista tratar-se de servios de interesse local, conforme
previsto na Constituio de 1988.
O papel do Ministrio das Cidades nesse contexto o de formulao e
implementao de polticas pblicas e programas federais de melhoria do
saneamento, com apoio financeiro s iniciativas locais, quando possvel,

34

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

desde que obedecidos seus programas e normativos, estando a execuo a


cargo dos estados e municpios.
Ainda assim, como coordenador da Poltica Setorial de Saneamento Bsico, o Ministrio das Cidades atua buscando a universalizao do abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, gesto de resduos slidos urbanos, alm do adequado manejo de guas pluviais urbanas, com
o consequente controle de enchentes, valorizando pilares essenciais como
eficincia, eficcia e efetividade da gesto; planejamento; regulao e fiscalizao; e participao e controle social.
sabido que o saneamento bsico uma rea que ainda tem grandes desafios a vencer, mas nos ltimos anos tem recebido uma grande priorizao
por parte do governo federal, especialmente a partir da destinao de recursos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC. Para isso, o governo
federal, dentro de seus programas de investimentos, disponibilizou recursos significativos para apoiar os governos estaduais, municipais e prestadores de servios de saneamento na execuo de importantes obras, estudos,
projetos e ainda na elaborao de planos municipais de saneamento.
Em especial, visando evoluo dos servios prestados, o governo
federal concluiu o planejamento nacional de longo prazo para o setor, de
forma amplamente participativa, tendo sido aprovado o Plano Nacional de
Saneamento Bsico (Plansab) com propostas de diretrizes, estratgias, metas e programas de investimento para o pas.
A elaborao do Plansab foi prevista na Lei n 11.445/2007, regulamentada pelo Decreto n 7.217/2010, e sua aprovao ocorreu por meio da
Portaria Interministerial n 571/2013, que tem como signatrios, alm do
Ministrio das Cidades, a Casa Civil da Presidncia da Repblica e os Ministrios da Fazenda; da Sade; do Planejamento, Oramento e Gesto; do
Meio Ambiente; e da Integrao Nacional.
Com a elaborao do Plano foi identificado o dficit do setor para os
quatro componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos e drenagem). O atendimento adequado a estes
componentes um dos fatores que podem contribuir para a melhoria dos
indicadores sociais e de sade da populao brasileira e, consequentemente, para a superao dos desafios sociais de melhorar a distribuio de renda e o acesso a outros servios pblicos, como sade e educao.
O Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) estabelece diretrizes,
metas e aes de saneamento bsico para o pas para os prximos vinte
anos (2014-2033). O Plano resultou de um amplo processo democrtico e
participativo que envolveu membros dos governos federal, estaduais e municipais, profissionais autnomos, movimentos sociais, trabalhadores, usurios, prestadores e reguladores dos servios de saneamento bsico. A coordenao desse processo, iniciado em 2008, ficou sob a responsabilidade
do Ministrio das Cidades.
35

Conforme estimativa do Plansab, os investimentos necessrios nos diversos componentes do saneamento bsico para os prximos vinte anos
totalizam R$ 508,5 bilhes, sendo 59% provenientes de agentes federais,
com recursos oriundos do Oramento Geral da Unio, e 41% aportados
por outros, includos nessa categoria os municpios, estados, prestadores
de servios, organismos internacionais, agncias de bacias hidrogrficas e
setor privado.
O aumento dos investimentos promovido pelo PAC tem contribudo
para a melhoria dos indicadores de acesso aos servios de saneamento. Os
incrementos, mesmo quando de pequena variao percentual, so significativos, porque beneficiam a milhes de pessoas.
Ademais, quanto mais elevados os ndices de cobertura, mais difcil seu
aumento. A universalizao dos servios significa o atendimento a reas
muitas vezes isoladas, de difcil acesso, ou de urbanizao precria.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) aponta que o
percentual de domiclios urbanos abastecidos por rede de distribuio de
gua ou poo ou nascente com canalizao interna aumentou de 89,6% em
2003 para 93,1% de cobertura, em 2013.

Grfico 1. ndice de cobertura de domiclios urbanos


com abastecimento de gua por rede geral com
canalizao interna (%) PNAD 2003 a 2013
95
94

93,4

93

92,7
92

92

91,6

92,3

93,1
92,5

91
90

90,4

90,5

89,6

89
88
2003

2005

2007

2009

2011

2013

Fonte: PNAD/IBGE.

O vis geral de alta, sendo que pequenas variaes negativas identificadas entre os anos de 2008 e 2009 e de 2012 e 2013 so explicadas pelo crescimento do nmero total de domiclios urbanos ter superado o crescimento

36

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

do nmero de domiclios urbanos atendidos nestes casos especficos. Alm


disso, as pesquisas estatsticas sempre possuem uma margem de erro e, por
vezes, mudanas metodolgicas.
Se observarmos, no entanto, a evoluo dos nmeros absolutos de domiclios urbanos com acesso a abastecimento de gua, conforme Grfico 2,
perceber-se- a tendncia constante de crescimento, sendo que, entre 2003
e 2013, aproximadamente 14 milhes de domiclios passaram a ser atendidos com redes de abastecimento de gua.

Grfico 2. Evoluo do nmero de domiclios urbanos


com acesso a abastecimento de gua por rede geral com
canalizao interna (em milhares) PNAD 2003 a 2013

Fonte: PNAD/IBGE.

Outro ponto a ser destacado que os ndices de atendimento no explicitam os vultosos investimentos do governo federal em produo (captao
e tratamento) e reservao de gua, por meio do PAC Saneamento, que so
muito importantes para a melhoria da qualidade de atendimento populao.
J para o ndice de cobertura dos domiclios urbanos servidos por rede
coletora de esgotos, houve uma ampliao, no mesmo perodo, de 55,3%,
em 2003, para 67,1% de cobertura, em 2013, conforme Grfico 3, abaixo:

37

Grfico 3. ndice de cobertura de domiclios urbanos


com rede coletora de esgoto (%) PNAD 2003 a 2013
70
68

67,1

66

65,6

64
62

61

60

63,1
61

59,5

58
56
54

55,3

56,1 56,3

56,4

52
50
2003

2005

2007

2009

2011

2013

Fonte: PNAD/IBGE.

Essa ampliao de cobertura significa dizer que cerca de 14 milhes de


domiclios passaram a ter acesso a redes de esgoto nas cidades brasileiras
entre 2003 e 2013, conforme pode-se verificar ao observar o Grfico 4.

Grfico 4. Evoluo do nmero de domiclios


urbanos com acesso a rede coletora de esgoto
(em milhares) PNAD 2003 a 2013

Fonte: PNAD/IBGE.

38

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Assim, em pouco mais de uma dcada pode-se verificar um aumento de


35,3%, entre 2003 e 2013, no nmero de domiclios urbanos com acesso a
abastecimento de gua e uma ampliao de 57,8% no nmero dos domiclios urbanos atendidos com redes coletoras de esgoto.
Finalmente, para o mesmo perodo observou-se uma ampliao do ndice de atendimento de domiclios urbanos por coleta direta de resduos
slidos de 88,55% em 2003 para 93,59% em 2013.

Grfico 5. ndice de cobertura de domiclios urbanos


com coleta direta de lixo (%) PNAD 2003 a 2013
95
93,34

94
93
92

91,95

91

88

93,26

90,24

90
89

93,59

89,72

88,5

90,15

89,39

88,26

87
86
85
2003

2005

2007

2009

2011

2013

Fonte: PNAD/IBGE.

Por sua vez, os indicadores do Sistema Nacional de Informaes sobre


Saneamento SNIS, que se destinam, prioritariamente, a balizar planejamentos especficos do setor, tambm permitem perceber uma melhora na
prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Observa-se no Grfico 6 a reduo das perdas de gua ao longo do perodo considerado e, nos Grficos 7 e 8, uma evoluo nos ndices de tratamento dos esgotos gerados.

39

Grfico 6. ndice de perdas na distribuio


(IN049) SNIS 2003 a 2013

Fonte: Srie Histrica SNIS-AE 2003 A 2013.

As perdas de gua, na mdia nacional, ainda so elevadas, todavia com


ntido vis de baixa nos ltimos anos. Deve-se registrar que os ndices de
perdas incluem as perdas fsicas e as perdas aparentes, que so relativas a
ligaes clandestinas, erros de medio, de leitura etc.

Grfico 7. ndice de esgotos tratados em relao


aos coletados (IN016) SNIS 2003 a 2013

Fonte: Srie Histrica SNIS-AE 2003 A 2013.

40

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Ao observar o Grfico 7, identifica-se o grande avano ocorrido na ltima dcada em relao ao tratamento dos esgotos coletados. Em 2013, cerca
de 70% de todos os esgotos coletados no pas eram tratados.
Finalmente, o Grfico 8 apresenta a evoluo do indicador de esgotos
tratados em relao aos esgotos gerados (IN046), que em 2013 era de 39%.
Percebe-se, dessa maneira, o grande desafio imposto rumo universalizao dos servios de saneamento no Brasil.

Grfico 8. ndice de esgotos tratados em relao


gua consumida (IN046) SNIS 2003 a 2013

Fonte: SNIS Diagnsticos de gua e Esgotos 2003 a 2013.

Assim, pode-se destacar como resultados positivos alcanados nos ltimos anos, e comprovados pelos grficos apresentados acima, a ampliao
do nmero de domiclios urbanos com cobertura de redes de abastecimento de gua, a ampliao na produo de gua; a ampliao do nmero de
domiclios urbanos com cobertura de rede coletora de esgoto e fossa sptica; a ampliao do volume de esgoto tratado; a ampliao do nmero de
domiclios urbanos com coleta direta ou indireta de lixo; a realizao de
selees pblicas do PAC, destinando, somente no mbito do Ministrio
das Cidades, cerca de R$ 86 bilhes para mais de 2.900 empreendimentos
de saneamento bsico incluindo selees especiais de recursos para obras
de macrodrenagem, preveno de enxurradas, alagamentos e conteno de
encostas em reas mais afetadas por eventos crticos, e obras de abastecimento de gua destinadas a mitigar os efeitos da estiagem prolongada em
municpios de Minas Gerais e da Regio Nordeste, alm das novas intervenes de apoio crise hdrica no sudeste do Brasil, dentre outras.

41

Entre 2007 e 2010 foram contratados R$ 36,5 bilhes, no mbito do


PAC 1, para empreendimentos nas modalidades de abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio, saneamento integrado, drenagem urbana e resduos
slidos. A execuo mdia desses contratos de 76%. Desse total, 46% dos
contratos esto com as obras concludas, correspondentes a investimentos
de R$ 12,5 bilhes. Apenas 0,3% das obras no se iniciaram, enquanto 17%
encontram-se com cronograma atrasado e 22% esto paralisadas.
J os empreendimentos selecionados no mbito do PAC 2, lanado em
2010, representam investimentos de R$ 49,6 bilhes, sendo que sua maior
parte foi selecionada recentemente, nos exerccios de 2013 e 2014 e, portanto, as operaes ainda encontram-se em estgios iniciais de execuo.
Vale observar que as pendncias existentes para um andamento mais rpido dessas importantes obras, em boa parte so derivadas da necessidade de
observncia rigorosa da legislao vigente, que, alis, deve nortear sempre a
atuao pblica. Pode-se citar, por exemplo, regularizao de reas, pendncias documentais e/ou contratuais, pendncias em procedimentos licitatrios, necessidades de licenciamentos ambientais, adequao de projetos etc.
Existem ainda muitos desafios para universalizar o saneamento bsico
no pas, e o governo federal tem atuado fortemente no sentido de colaborar
com os demais entes federados no enfrentamento desses desafios.
A poltica de saneamento, como qualquer outra, para ter resultados efetivos, depende da continuidade das aes e dos investimentos. O governo
federal, apesar deste momento temporrio de dificuldade econmica, tem
buscado manter os investimentos em saneamento, e h a conscincia da
importncia da concluso das aes ora em andamento para que as metas
previstas sejam alcanadas.
Assim, como propostas para o futuro prximo temos: prosseguir com a
aplicao dos recursos e aprimorar a gesto da execuo dos investimentos j contratados no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC); ampliar os investimentos em saneamento bsico por meio da realizao de novas selees de empreendimentos pelo PAC, assim que a situao
econmica do pas o permitir; fomentar aes para apoiar os municpios
na promoo da destinao final adequada de resduos slidos urbanos; dar
continuidade implementao e ao monitoramento do Plano Nacional de
Saneamento Ambiental (Plansab); prosseguir com as atividades de capacitao envolvendo entes federados e membros de conselhos municipais,
estaduais e do Conselho das Cidades.
Alm disso, buscar a continuidade e ampliao do apoio elaborao
dos planos municipais de saneamento bsico; implementar o Programa de
Desenvolvimento do Setor gua INTERGUAS, com prioridade assistncia tcnica voltada para aes de reduo de perdas e reso da gua;
desenvolver o Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Bsico
SINISA; apoiar aes para melhorar a eficincia energtica em sistemas de
42

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

saneamento; e contribuir para o desenvolvimento institucional e operacional dos prestadores de servio de saneamento bsico.
Por fim, no h como pensar na cidade e nas aes de saneamento de
forma fragmentada e sem a devida integrao das principais polticas urbanas, fsico-territoriais, ambientais, econmicas e sociais, como habitao,
saneamento, mobilidade, lazer, trabalho, sade, educao, regularizao
fundiria com meio ambiente, cultura, segurana, esporte etc.
O caminho para a integrao de tais polticas, todas to importantes
para a sociedade, alm do dilogo constante com a comunidade, parece
passar pela construo adequada do Sistema Nacional de Desenvolvimento
Urbano SNDU, o qual essencial para que o saneamento possa evoluir de
forma mais eficiente, assim como as demais polticas pblicas, e um esforo
especial est sendo desenvolvido pelo Ministrio das Cidades e pelo Conselho das Cidades em busca desse objetivo.

4. Mobilidade Urbana: uma necessria


mudana de concepo
A Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMOB)
foi instituda no Ministrio das Cidades com a finalidade de formular e
implementar a poltica de mobilidade urbana sustentvel, entendida como
a reunio das polticas de transporte e de circulao, e integrada com a
poltica de desenvolvimento urbano, com a finalidade de proporcionar o
acesso amplo e democrtico ao espao urbano, priorizando os modos de
transporte coletivo e os no motorizados de forma segura, socialmente
inclusiva e sustentvel.
O Ministrio das Cidades e a SeMOB, em particular, tm a misso de
criar polticas pblicas transversais que garantam o acesso das pessoas s
cidades, respeitando os princpios de desenvolvimento sustentvel das cidades, nas dimenses socioeconmicas e ambientais.
Nesse sentido, aps 17 anos de tramitao no Congresso Nacional de
projeto de lei que foi amplamente discutido com diferentes esferas da Administrao Pblica e diversas entidades do setor, a Presidncia da Repblica sancionou a Lei n 12.587, em 3 de janeiro de 2012, que estabelece como
lei as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
Segundo o censo IBGE de 2010, mais de 80% da populao brasileira vive
em cidades. A Organizao das Naes Unidas ONU prev ainda que em
2030 a populao urbana brasileira passar para 91%. A taxa de urbanizao brasileira superior de pases mais desenvolvidos. No mundo, este valor recentemente ultrapassou os 50%, segundo o World Factbook 2010. Os
demais pases integrantes do bloco BRIC tambm possuem percentual de

43

urbanizao inferior ao do Brasil. A Rssia possui 73% de sua populao em


reas urbanas, a frica do Sul, 61%, a China, 47% e a ndia, apenas 30%.
O modelo de desenvolvimento urbano brasileiro no induz o crescimento com equidade e sustentabilidade. Os locais de trabalho e lazer se concentram nas zonas mais centrais enquanto a maior parte da populao reside
em reas distantes. Alm disso, h uma valorizao maior dos terrenos em
reas mais desenvolvidas, o que obriga a populao pobre a ocupar reas
cada vez mais distantes, desprovidas de infraestrutura.
A disperso territorial das cidades faz com que a quantidade e a distncia dos deslocamentos dirios sejam elevadas, o que torna a populao altamente dependente dos sistemas de transporte. Os nibus urbanos so os
responsveis pela maior parte das viagens, mas, sem infraestrutura adequada
e prioridade nas vias, ficam sujeitos aos congestionamentos. A falta de qualidade do transporte pblico coletivo, por sua vez, faz crescer a migrao dos
usurios para o transporte individual motorizado (automveis e motos).
Ademais, durante anos os investimentos em mobilidade urbana, privilegiaram o transporte individual, com obras de ampliao do sistema virio, construo de pontes, tneis e viadutos. As solues aplicadas eram
imediatistas, com enfoque de curto prazo e visavam resolver problemas
pontuais e de forma segmentada. A aplicao de recursos em transporte
pblico coletivo e em infraestrutura para o transporte no motorizado foi
retomada recentemente, tendo em vista a crise de mobilidade instalada em
grande parte das cidades brasileiras.
O modelo de transporte individualista gera diversas externalidades negativas. Os acidentes de trnsito so responsveis pela morte de 43 mil pessoas
por ano, segundo dados do Ministrio da Sade, sendo os motociclistas as
principais vtimas. O aumento dos tempos de viagem tambm externalidade negativa, principalmente nos grandes centros urbanos. Segundo dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad, nos ltimos 20
anos o tempo de viagem dos trabalhadores subiu 12%. Estudos do Instituto
de Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA indicam que os deslocamentos
casa-trabalho demoram em mdia 42,8 minutos na cidade de So Paulo. A
poluio atmosfrica e sonora tambm so externalidades dos sistemas de
mobilidade. Investir na eficincia dos sistemas de transporte coletivo permite
a reduo de emisso de poluentes, rudos e de impactos ambientais.
Portanto, para alcanar a mobilidade urbana sustentvel, minimizar as
externalidades negativas e tornar as cidades socialmente inclusivas, so necessrias mudanas estruturais, de longo prazo, com planejamento e com
vistas ao sistema como um todo, envolvendo todos os segmentos da sociedade e todas as esferas de governo. preciso adotar uma poltica que
oriente e coordene esforos, planos, aes e investimentos para garantir
sociedade brasileira o direito cidade com equidade social, maior eficincia
administrativa, ampliao da cidadania e sustentabilidade ambiental.

44

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

4.1 A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana


A formulao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana foi fundamentada no artigo 21, inciso XX, da Constituio Federal CF de 1988, que
estabelece como competncia privativa da Unio instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, e no artigo 182. O artigo 182 dispe que a poltica
urbana responsabilidade do municpio e deve garantir as funes sociais
da cidade e o desenvolvimento dos cidados. A incluso de um captulo
especfico sobre poltica urbana (arts. 182 e 183 da CF) foi resultado do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, ocorrido na dcada de 80.
Em 2001 foi aprovado o Estatuto da Cidade, que estabelece as diretrizes
gerais e os instrumentos da poltica urbana. Entretanto, como o Estatuto da
Cidade no dispe sobre a mobilidade urbana, tornou-se necessrio que o
Executivo propusesse a edio de um normativo autnomo, para ampliar o
conceito alm dos transportes urbanos.
A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana um dos eixos estruturadores da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, que deve ser entendida como um conjunto de princpios, diretrizes e normas que norteiam a
ao do poder pblico e da sociedade em geral na produo e gesto das cidades. A Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano deve estar inserida
num projeto nacional de desenvolvimento econmico e social, integrando
por meio de sua transversalidade as polticas setoriais. Polticas territoriais,
participao social e destinao de recursos financeiros so de vital importncia para combater as disfunes urbanas, externalidades negativas e
desigualdades territoriais e sociais existentes no pas.

4.2 Orientaes para a Mobilidade Urbana


A Constituio Federal de 1988, no inciso XX do artigo 21, prev que a
Unio deve instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Transportes urbanos,
naquela poca, resumia a questo dos deslocamentos das pessoas.
No artigo 30, a Carta Magna atribui a competncia de legislar sobre
assuntos de interesse local aos municpios, alm de organizar e prestar, diretamente ou atravs de concesso ou permisso, os servios pblicos de
interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.
O artigo 182 da Constituio Federal, por sua vez, menciona que a poltica de desenvolvimento urbano deve ser executada pelo poder pblico
municipal, a partir das diretrizes gerais fixadas em lei, e tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
O Ministrio das Cidades, a partir de 2003, criou orientaes para o
deslocamento de pessoas e cargas e passou a tratar os transportes urbanos

45

como parte de um sistema de mobilidade urbana, mais completo e mais


voltado ao desenvolvimento urbano sustentvel.
A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana PNMU, instituda pela Lei
n 12.587/2012, depois de 24 anos da promulgao da Constituio Federal,
cumpre o papel de orientar, instituir diretrizes para a legislao local e
regulamenta a poltica de mobilidade urbana da Secretaria Nacional de
Transporte e da Mobilidade Urbana.
Tambm conhecida com a Lei da Mobilidade Urbana, traz consigo a
constatao do fim de um modelo que demonstrou ser insuficiente para
tratar da necessidade de deslocamento, que apresenta cada vez mais complexidade e grande impacto no planejamento urbano.
A mobilidade nas cidades fator preponderante na qualidade de vida
dos cidados. O modelo de circulao de pessoas e cargas dentro do territrio urbano interfere no desenvolvimento econmico do pas, pois dele
dependem a logstica de distribuio de produtos, a sade e a produtividade
de sua populao.
As proposies da PNMU orientam no sentido de fomentar o planejamento urbano, sem perder de vista que todos os atores so fundamentais
ao processo e beneficirios de uma cidade mais humana e acessvel aos cidados, indistintamente.
Todas as esferas do Poder Pblico tm hoje como grande desafio integrar
as polticas urbanas, que, por dcadas, foram tratadas de forma setorizada e
segmentada. A qualidade do deslocamento depende do sistema urbano que
interaja com seus elementos urbanos planejados de forma a minimizar os
deslocamentos, otimizando tempo e espao a fim de promover a economicidade e um padro de vida urbano satisfatrio.
marcante na PNMU o resgate do uso do solo urbano por meio da
mobilidade urbana sustentvel, ou seja, ambiental, econmica e socialmente sustentvel. Assim, a Lei da Mobilidade Urbana privilegia o transporte
no motorizado em detrimento do motorizado, o pblico coletivo em detrimento do individual motorizado (Art. 6, II).
O cidado, ao se locomover a p ou por meio de bicicleta, interage muito
mais com o espao urbano, alm de colaborar para reduo da emisso de
gases na atmosfera e serem estes os meios mais baratos de locomoo, pois
representam menor custo para os usurios, para o meio ambiente e para a
sociedade.
Da mesma forma, a utilizao de transporte pblico coletivo reduz a
ocupao do espao das vias e com muito mais pessoas transportadas em
relao rea pblica utilizada do que se fossem transportados por veculos
motorizados individuais. Tambm neste caso, o primeiro reduz emisses
de gases na atmosfera com custos individual e coletivo menores.

46

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

A PNMU traz, reiteradamente, previses de equidade, participao social e qualidade dos servios.
Para discutir a utilizao isonmica do Sistema de Mobilidade Urbana pelos cidados, necessrio que sejam revistas as polticas de isenes
tarifrias no s considerando usurios do transporte pblico, mas toda a
sociedade, beneficirios diretos e indiretos do transporte pblico, cidados
que no se utilizam desse tipo de transporte, pedestres, ciclistas e usurios
de veculo privado, individual e coletivo, cada qual impactando e sofrendo
impacto do sistema de diferentes formas.
Outra medida imprescindvel para garantir a equidade garantir o acesso a todos os cidados ao Sistema de Mobilidade Urbana, em particular
aos que possuem mobilidade reduzida. Esse direito abrange tanto os que se
utilizam de transporte pblico quanto os que se locomovem nos passeios,
caladas e travessias. Medidas muito simples, se adotadas pelo poder pblico municipal, reduziriam os acidentes e promoveriam a maior utilizao da
cidade por sua populao.
A participao social imprescindvel em todo o processo. No h diagnstico que demonstre mais claramente a realidade do que aquele feito pelos setores da sociedade envolvidos diretamente.
A PNMU prev a participao da sociedade no planejamento. Reitera a
necessidade de transparncia, inclusive no clculo da planilha tarifria, alm
de descrever o direito dos usurios do transporte pblico como forma de induzir o cumprimento das premissas legais pelos prestadores de servio.
Os objetivos da PNMU visam a definir um panorama para todo o pas.
Para tanto, fundamental que governos das trs esferas, entidades pblicas,
privadas e no governamentais, alm de toda a sociedade civil, compartilhem a responsabilidade de uma mudana comportamental, naquilo que
couber a cada um, no sentido de reduzir as desigualdades sociais, promover
a acessibilidade e qualificar as condies urbanas de mobilidade e de ocupao do espao pblico.

4.3 Poltica Tarifria e regulao do Transporte Pblico


Uma das grandes inovaes da PNMU em relao ao transporte pblico
ter como foco principal os usurios. A Lei n 12.587/12 promove uma
discusso legtima e necessria, at ento no tratada de forma eficaz, que
a real distribuio dos nus gerados aos usurios pagantes pelos benefcios
de reduo ou gratuidade de tarifa para alguns grupos, benefcios esses legalmente institudos.

4.4 Atribuies dos entes federativos


A Constituio Federal de 1988, O Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de
2001, de forma ainda bem sucinta, mencionam as atribuies para as

47

questes de transporte urbano sem especificar a atuao dos entes federados. A legislao nacional tambm tardou em regulamentar o setor e isso
trouxe at uma dificuldade na abordagem da mobilidade urbana como fator
inerente ao planejamento urbano, j que se tratava apenas de transporte,
dentro da abordagem do espao urbano e no como uma poltica de mobilidade fundamental para o desenvolvimento urbano.
A Lei da Mobilidade Urbana explicita as atribuies legais de cada esfera
do Poder Pblico (art. 16 a 18).
Unio cabe, alm de apoiar projetos de infraestrutura do Sistema de
Mobilidade Urbana, garantir que os requisitos de enquadramento e seleo
de propostas atendam PNMU com fomento principalmente a transporte
pblico coletivo de grande e mdia capacidade, que contemplem os deslocamentos no motorizados, a ocupao adequada do solo e que atendam a
populao no s em suas necessidades de locomoo, mas tambm contemplem o planejamento local da mobilidade urbana, cujo principal instrumento o Plano de Mobilidade Urbana.
A Lei prev que a Unio oferea assistncia tcnica e financeira, capacitao e formao de pessoal e disponibilizao de informaes nacionais
aos municpios. Importante que o sistema nacional de informaes a ser
institudo deve ser retroalimentado por todos os entes federados, de forma
a garantir veracidade e efetividade aos dados sistematizados.
A Unio deve, ainda, apoiar e estimular as aes coordenadas e integradas entre municpios e estados, considerando a importncia da integrao
das polticas de mobilidade locais e regionais como forma de garantir viagens com equidade, modicidade tarifria e qualidade.
Para o estado, a Lei atribui a obrigatoriedade de prestar os servios de
transporte pblico coletivo intermunicipais de carter urbano, diretamente ou por delegao; propor poltica tributria especfica de incentivos
implantao da PNMU e garantir apoio e promover integrao dos servios
nas reas que ultrapassem os limites de um municpio.
Os municpios, por sua vez, devem planejar, executar e avaliar a poltica
de mobilidade urbana, promover a regulamentao compatvel dos servios, prestar os servios de transporte pblico coletivo urbano (carter essencial), alm de capacitar pessoas e desenvolver instituies vinculadas
poltica de mobilidade urbana local.

4.5 Gesto dos Sistemas de Mobilidade Urbana


O artigo 23 traz sugestes de como gerir a demanda por mobilidade
urbana. A previso traz uma lista exemplificativa de como a legislao local
e regional podem deslocar os usurios do sistema de mobilidade, reduzir
a circulao em determinadas regies da cidade, priorizar espaos para a
ocupao da populao, favorecer o uso de bicicletas, promover desloca-

48

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

mentos exclusivos de pedestres, controlar emisses de gases em locais crticos, enfim, usar do poder de polcia para determinar a forma de utilizao
do espao urbano, de modo a garantir a qualidade de vida de seus cidados,
com vistas reduo de congestionamento.
Os instrumentos previstos na Lei no esgotam as possibilidades. A legislao municipal pode adotar medidas restritivas alm das descritas para a
gesto da demanda. Um exemplo bem conhecido, j aplicado no Brasil, no
descrito na Lei da Mobilidade Urbana, o rodzio de automveis institudo
ainda na dcada de 90 em So Paulo, o que provoca a retirada de 20% dos
automveis por dia, nos horrios de pico (das 7 s 10h e das 17 s 20h), no
denominado centro expandido, que inclui ampla rea das regies mais congestionadas da cidade.
A gesto da demanda deve ser parte integrante do planejamento da mobilidade urbana. Ambos os temas sero tratados de forma mais aprofundada nos captulos posteriores. Importante mencionar que, para a PNMU, o
planejamento da mobilidade urbana d diretrizes mencionando no artigo
21, o que o planejamento, a gesto e a avaliao devem contemplar, e lista,
no artigo 22, as atribuies mnimas dos rgos responsveis pelo planejamento e gesto do sistema de mobilidade urbana.
A principal ferramenta para a execuo do planejamento da mobilidade
urbana, e dele decorrente, o Plano de Mobilidade Urbana, da a importncia do dispositivo (art. 24) que amplia o rol de municpios que devem
elaborar seus respectivos planos.

4.6 Planos de Mobilidade Urbana


O artigo 24 da Lei n 12.587/2012 determina que os municpios com
mais de 20 mil habitantes, e os demais obrigados por lei, elaborem seus
planos de mobilidade urbana, como requisito para que acessem recursos
federais para investimento no setor.
Na prtica, os municpios obrigados por lei so os mesmos aos quais
se determina que faam os planos diretores, e totalizam 3.065 municpios
atualmente, segundo dados do IBGE (2012). O art. 41 do Estatuto da Cidade elenca as cidades obrigadas elaborao do plano diretor, tais como:
municpios com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, integrantes de reas de especial interesse
turstico, inseridos na rea de influncia de empreendimentos de significativo impacto ambiental, entre outros.
Note-se que a determinao imposta aos demais obrigados, conforme
palavra da Lei, independe da faixa populacional. Se um municpio de 5 mil
habitantes, por exemplo, for uma cidade histrica, estar obrigado elaborao do plano de mobilidade urbana.

49

Outra questo importante de ser ressaltada a importncia de que cada


municpio tenha seu plano de mobilidade urbana, ainda que este faa parte
de uma regio metropolitana cujo plano tenha sido elaborado. A justificativa que o plano de mobilidade urbana de uma regio contempla questes
pelas quais os municpios se integram, raramente tendo o condo de tratar
todas as especificidades de cada um deles.
A Lei, ainda em seu artigo 24, estabelece contedos a serem contemplados no plano de mobilidade urbana, num rol no exaustivo. No entanto,
para que o plano possa atender o planejamento proposto para determinado
municpio, este Caderno de Referncia prope uma lista mais extensa de
contedos fundamentais para a efetividade do plano de mobilidade urbana.
Outra observao fundamental para a compreenso deste documento,
ora publicado, o fato de que as orientaes constantes so gerais e devem
ser aproveitadas considerando-se as caractersticas de cada municpio, que
nico dentre o universo de mais de 5 mil cidades brasileiras. Alm disso,
as diretrizes para a elaborao do plano municipal de mobilidade urbana
so as mesmas para a elaborao de planos regionais de mobilidade urbana.
Da mesma forma que a utilizao das informaes devem ser avaliadas de
acordo com as especificidades do municpio em questo, devem tambm
ser utilizadas para o plano de uma determinada regio, naquilo que couber.
importante que se tenha em mente que todo plano de mobilidade urbana
nico, seja ele municipal ou regional.

4.7 Componentes do Sistema de Mobilidade Urbana


De acordo com o Art. 3da Lei n 12.587/2012, o Sistema Nacional de
Mobilidade Urbana o conjunto organizado e coordenado dos modos de
transporte, de servios e de infraestruturas que garante os deslocamentos
de pessoas e cargas no territrio do municpio.
Conforme mostra o resultado grfico do levantamento da ANTP de 2012,
93,3% dos deslocamentos no Brasil foram realizados a p (36,8%), por transporte coletivo (29,1%) e por automveis (27,4%). Comparando-se a distribuio de modos, esses resultados sugerem que 40% dos deslocamentos foram
realizados atravs de modos no motorizados (modo a p e de bicicleta) e 60%
por modos motorizados (transporte coletivo, automveis e moto).

50

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 3. Distribuio dos deslocamentos por modo de transporte

Fonte: ANTP (12/2012)

A elaborao do plano de mobilidade urbana supe a anlise dos meios


de deslocamentos que ocorrem dentro ou tm impactos na circulao dentro do municpio, assim como a necessidade de infraestrutura associada
aos diversos meios, no intuito de identificar e planejar a implementao
de aes de melhoria do sistema de mobilidade urbana local. Para cumprir esta funo, essencial que sejam consideradas as caractersticas dos
modos de transporte e a infraestrutura que permitem os deslocamentos
de pessoas e cargas nos municpios, assim como os meios de gesto desses
deslocamentos.
A Lei n 12.587/12 garante a prioridade do transporte no motorizado
sobre o transporte individual motorizado, independentemente do tamanho
das cidades. Essa obrigatoriedade, para estar adequada Lei Federal, deve
ser materializada nos planos de mobilidade urbana.
O planejamento da maioria das cidades brasileiras foi orientado pelo e
para o transporte motorizado e individual. Esse modelo hoje se esgotou.
No h recursos e, se houvesse, no haveria espao fsico para alimentar
a contnua massificao do uso do automvel a partir da virada do sculo
XIX. O crescimento horizontal das cidades foi, por um lado, viabilizado
pela disponibilidade desse novo meio de circulao, mas, por outro lado,
tornou a sociedade dependente dele. Os veculos motorizados permitiram a
ampliao das aglomeraes urbanas e a multiplicao das distncias; isso
implica maiores deslocamentos, que exigem mais veculos e maiores investimentos nas infraestruturas para a sua movimentao. Em um fenmeno
chamado de demanda induzida, quanto mais vias se constroem, mais carros so colocados em circulao, em geral em volume superior capacidade
da infraestrutura construda, aumentando, ao invs de diminuir, os problemas de congestionamentos, poluio, perda de tempo etc.

51

O automvel responsvel por parte significativa da poluio sonora e


atmosfrica de nossas cidades, ocupa muito espao pblico no sistema virio, potencializa acidentes de trnsito, que so uma das principais causas de
mortes no pas, e o seu uso responde por grandes congestionamentos nas
grandes cidades e metrpoles.
Elevado a smbolo de modernidade no sculo XX, liberdade e qualidade
na circulao, o transporte individual produziu uma verdadeira cultura do
automvel, que legitimou a destinao de enormes recursos pblicos para
investimentos em ampliao do sistema virio, na busca de paliativos para
um problema sem soluo: garantir fluidez para um modelo de mobilidade
insustentvel no mdio prazo.
Independente dos dados e do fato de que esse modelo absolutamente
insustentvel sob todos os pontos de vista, nossas cidades permanecem sendo construdas para acomodar seus veculos em detrimento de outro tipo
de planejamento e desenvolvimento dos espaos pblicos. Tanto o , que a
Lei n 12.587/2012 objetiva a inverter esse paradigma carrocentrista, priorizando o transporte pblico e no motorizado no planejamento do sistema
de mobilidade das cidades, integrando-o com o planejamento de uso do solo.
Hoje, prefeitos e gestores devem buscar o rompimento dessa lgica e
investir no desenvolvimento de cidades que valorizem as pessoas que nela
habitam, incentivando o uso de modos de transporte coletivos e de modos
de transporte no motorizados e viabilizando a integrao entre os mais
diversos modos e possibilitando aos cidados escolhas em relao aos seus
deslocamentos, de forma que o automvel particular no seja entendido
como a nica alternativa possvel de transporte.

52

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

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OPUS: o sistema de gesto de obras do


exrcito brasileiro baseado em BIM
Building Information Modeling
Alexandre Fitzner do Nascimento
Edilberto Cabral Ferreira
Paulo Csar Pellanda

1. Introduo
Atualmente vivemos a denominada era do conhecimento. A informao
passou a ser a base de qualquer organizao e a sua gesto ganhou novos
horizontes com as recentes inovaes tecnolgicas. A tecnologia da informao no apenas uma ferramenta, mas tornou-se parte integrante e ativa de um sistema gerencial, transformando radicalmente a forma como as
organizaes se estruturam, melhorando processos e estabelecendo novas
possibilidades de atuao.
Os avanos tecnolgicos, ligados aos processos de construo, esto em
constante evoluo, passando, em menos de trinta anos, dos desenhos em
nanquim e papel vegetal para as representaes virtuais tridimensionais, com
a incluso de sistemas complexos de produo e desenvolvimento dos projetos.
Os recursos tecnolgicos utilizados na indstria de Arquitetura, Engenharia e Construo (AEC) evoluram de forma considervel, mesmo na sua
forma digital, nos ltimos vinte anos. Passamos da atividade de desenhar
projetos com auxlio da tecnologia CAD (Computer Aided Design) para a atividade de modelar projetos utilizando BIM (Building Information Modeling).
O Exrcito Brasileiro tem desenvolvido e utilizado, nos ltimos anos,
solues nessa nova concepo, modernizando significativamente a sua
gesto, com impactos em toda a sua estrutura.
Este artigo mostra alguns aspectos relevantes sobre a tecnologia BIM e
o seu uso pelo Sistema de Obras do Exrcito, em todos os nveis de produo e gesto.

55

2. Entendendo o BIM
2.1 Histrico
O conceito de BIM existe desde a dcada de 1970 [1] [2] [3], entretanto o
termo Building Model (no sentido de BIM, como hoje conhecido) foi utilizado pela primeira vez em 1986 por Robert Aish [4] da GMW Computers
Ltd., desenvolvedora de software RUCAPS referindo-se utilizao
do software no aeroporto de Heathrow, em Londres. O termo Building
Information Model apareceu pela primeira vez em um artigo de 1992, pela
GA Van Nederveen e F. P. Tolman [5].
No entanto, os termos Building Information Model e Building Information
Modeling (incluindo a sigla BIM) no se tornaram popularmente usados
at cerca de 10 anos mais tarde. Em 2002, a Autodesk lanou um artigo
intitulado Building Information Modeling, [6] que motivou outros fornecedores de software a tambm fazer valer a sua participao nessa rea, tais
como a Bentley Systems e a Graphisoft, alm de outros. Em 2003, Jerry
Laiserin ajudou a popularizar e padronizar o termo como um nome comum para a representao digital do processo de construo [7] [8]. A facilidade de troca e a interoperabilidade3 da informao em formato digital j
havia sido apresentada sob terminologias diferentes pela Graphisoft, como
Virtual Building, pela Bentley Systems, como Integrated Project Models, e
pela Autodesk e Vectorworks, como Building Information Modeling.

2.2 Software CAD


A substituio do lpis e papel pelo software CAD trouxe um salto de qualidade para o processo de trabalho e tornou mais eficiente a elaborao dos
projetos, seja no que diz respeito criao do desenho ou na facilidade para a
aplicao de alteraes necessrias. Os sistemas CAD utilizam os elementos
bsicos (linhas, pontos, textos etc.) para representar a realidade em um espao virtual por meio de vetores de coordenadas com preciso matemtica.
A maioria destes sistemas representa seus modelos em duas dimenses (2D),
mas recentemente alguns evoluram e oferecem elementos em 3D. Mesmo
com essa evoluo, a forma de projetar em sistemas CAD no pode ser considerada uma mudana de paradigma; as ferramentas evoluram e agora so
digitais, mas a forma de pensar na soluo continua a mesma da poca do
papel e lpis. inegvel que o desenho ficou mais eficiente, mas o resultado
final se manteve apenas na simples representao geomtrica.

56

Interoperabilidade aplicada no contexto da AEC define a capacidade de troca de


dados entre vrios softwares da indstria da construo.

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

2.3 Conceitos BIM


A modelagem BIM prev a construo em ambiente 3D virtual de objetos caractersticos e no somente da sua representao. Tais objetos,
chamados de objetos inteligentes (objetos paramtricos de construo)
apresentam, alm das propriedades espaciais associadas sua representao, propriedades intrnsecas aos mesmos. Caso utilizemos o objeto porta como exemplo, teremos nos sistemas CAD somente a representao
geomtrica em ambiente 2D e/ou 3D. No conceito BIM, o objeto porta
passa a ser uma entidade nica com seus elementos geomtricos e demais
propriedades inerentes a si mesmo. Outra inovao possvel atribuir ao
modelo novas dimenses, como tempo (4D) e o custo (5D), entre outras.
Com o modelo associado a um cronograma, possvel simular a evoluo
temporal da construo e, associando-o tambm ao oramento, possvel
acompanhar a evoluo financeira do empreendimento. A modelagem BIM
permite tambm associar dados industriais (caractersticas dos materiais
empregados, assessrios, composies). Com o BIM, houve uma real mudana de paradigma: os prprios objetos que compem a obra, na sua forma virtual so representados e no mais apresentados por linhas e textos.
O BIM prov toda informao necessria aos desenhos, expresso grfica,
anlise construtiva, quantificao de trabalhos e tempos de execuo,
desde a fase inicial do projeto at a concluso da obra. Com isso, os dados para a validao do projeto so automaticamente associados a cada um
dos elementos que o constituem [9]. Os dados podem mesmo ser utilizados
para a gesto do ciclo de vida do ambiente construdo.

2.4 Diferenas entre CAD e BIM


A tecnologia CAD se diferencia do BIM principalmente pela inexistncia, no primeiro em relao ao segundo, de bases de dados que relacionem
representaes geomtricas e alfanumricas aos elementos do mundo real.
Na tecnologia CAD, documentaes, plantas e outras informaes devem
ser criadas separadamente para coexistirem em um mesmo projeto, exigindo grande esforo quando da modificao de uma de suas representaes.
Em contrapartida, a tecnologia BIM permite uma relao direta entre suas
representaes, bem como associao a toda documentao representativa
do modelo, permitindo tambm a gesto de informaes de mltiplos tipos,
isto , diferentes parmetros relacionados a materiais, custos, tempo, unidades, geometrias, etc.
Podem-se relacionar trs diferenas bsicas entre o BIM e o CAD:
1. O BIM representa o mundo real.
Os elementos representativos nos modelos dos projetos esto relacionados a objetos do mundo real. Os parmetros dos objetos
representados se relacionam, favorecendo grande abstrao ao

57

modelador. Ao se colocar um objeto construtivo do tipo janela,


por exemplo, a rea total da parede onde ele ser instalado j diminuda de forma instantnea, refletindo em parmetros diversos
como, materiais, custos e outros.
2. O BIM vai alm de um simples modelador 3D.
Com a tecnologia CAD pode-se apenas impactar na forma, sem
garantias de total acerto. Com o BIM, pode-se dizer que se utilizam metodologias de projeto, conseguindo-se, alm da exatido
das representaes grficas, obter gerao e atualizao das documentaes tcnicas. Para cada disciplina envolvida em um projeto,
podem-se estabelecer vises ou modelos especficos do mundo real.
Assim, pode-se estudar o projeto por modelos especficos: arquitetnico, energtico, custo, temporal, etc.
3. Com BIM, realizam-se projetos orientados a dados.
Todos os objetos em BIM esto relacionados com dados, permitindo
a evoluo do projeto de forma gradativa. Essa organizao permite
obter vrias informaes e executar vrias outras atividades como
planejamento, lista de materiais, oramentos, etc. Todas essas atividades, bem como a atualizao dos dados dos objetos, dependem
apenas dos processos de desenvolvimento de projetos e dos mtodos empregados na relao dos objetos.
Podem-se relacionar alguns usos tpicos do BIM de forma resumida (Figura 1) [10]. Sua aplicao depende do conhecimento especfico em algumas
tecnologias e do grau de maturidade em processos e projetos (Figura 2).

58

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 1. Frequncia do uso do BIM e o seu


benefcio com a classificao de 25 usos

Fonte: Kreider et al. 2010[11].

Figura 2. Diagrama desenvolvido com base em


diferentes nveis de maturidade BIM

Fonte: Kreider et al. 2010[11].

59

Devido natural multidisciplinaridade da maioria dos projetos, um fator que traz grande vantagem no uso do BIM a questo da interoperabilidade de dados, permitindo grande interao entre vrias disciplinas. Para
que a informao no fique limitada por padres proprietrios, foi proposto
pelo organismo internacional buildingSMART4 uma iniciativa com o nome
de OpenBIM, que consiste de uma abordagem universal para projeto colaborativo, construo e operao de edifcios baseada em padres e processos abertos. Hoje, j existem vrios fornecedores lderes de software usando
o modelo de dados aberto da buildingSMART. Entre vrios padres abertos
j difundidos (IFC, AecXML; IfcXML; CIS/2-ao, GbXML (greenbuilding),
etc.), o IFC apresenta-se de grande uso em vrias disciplinas (arquitetura,
estruturas, instalaes, dimensionamento energtico, etc.) e vem trazendo
facilidade na divulgao do BIM no mundo.

2.5 Bibliotecas BIM


Uma biblioteca BIM representa um objeto do mundo real por meio de
seus desenhos j modelados em trs dimenses, seus comportamentos e
suas especificaes tcnicas. Ali esto inseridas as principais informaes
de desempenho, medidas, fabricante entre outras relevantes para a elaborao dos diversos projetos, assim como para a execuo do empreendimento. Por ser um componente de software, pode ser utilizado em diversos
projetos e compartilhado entre usurios. Isso possibilita a um fabricante
de produtos da construo civil desenvolver suas prprias bibliotecas e disponibilizar na internet para qualquer projetista, com vantagens para quem
produz, pois os dados de seus produtos so agregados nas bibliotecas, e com
vantagens para os projetistas, que encontram objetos prontos, com representaes mais realistas e com informaes industriais. Outra caracterstica das bibliotecas a possibilidade de edit-las para criar um novo objeto
adaptado a uma necessidade especfica.
Devido a suas caractersticas, as bibliotecas BIM podem conter informaes e caractersticas de produtos brasileiros, fomentando o mercado
nacional.

3. O Uso de BIM no Exrcito Brasileiro


3.1 Estrutura de Obras Militares
A Diretoria de Obras Militares (DOM) o rgo de apoio tcnico-normativo do Departamento de Engenharia e Construo (DEC), incumbido
de superintender, no mbito do Exrcito, as atividades de construo, ampliao, reforma, adaptao, reparao, restaurao, conservao, demoli4

60

buildingSMART http://www.buildingsmart.org/

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

o e remoo de instalaes relacionadas a obras militares e de controlar


o material de sua gesto.
A estrutura do sistema de obras militares do Exrcito formada por um
conjunto de macroprocessos finalsticos sob responsabilidade normativa e
gerencial da DOM. Estes macroprocessos mapeiam todo o ciclo de vida
de uma obra pblica5 sob responsabilidade do Exrcito, indo desde a sua
concepo at sua demolio, cumprindo as fases de estudo de viabilidade
de implantao, anteprojeto, projeto, planejamento, licitao, contratao,
acompanhamento, fiscalizao, controle e concluso da obra e, aps a sua
entrega, tambm a fase de manuteno.
Devido distribuio do patrimnio jurisdicionado ao Exrcito em todo
o territrio nacional, a DOM conta com 12 unidades de engenharia, denominadas Comisses Regionais de Obras (CRO) ou Servios Regionais
de Obras (SRO), localizadas nas principais capitais brasileiras, para realizar a sua misso. As CRO/SRO so constitudas por um corpo tcnico
de engenheiros, arquitetos e especialistas em construo responsveis por
desenvolver os projetos necessrios para a contratao de uma obra pblica. Aps a contratao, as CRO/SRO realizam as atividades de fiscalizao,
medio e pagamento dos servios executados.

3.2 Desafios de Gesto


Devido responsabilidade da DOM por todas as fases do ciclo de vida de
uma edificao militar, desde a sua concepo at sua demolio, passando
pelas fases de planejamento, projeto, construo, utilizao e manuteno,
o BIM ganha maior importncia no contexto da sua misso, pois, diferentemente de um escritrio de arquitetura que entrega o projeto contratado
e no tem maiores obrigaes posteriores, o sistema de obras coordenado
pela DOM, alm de entregar uma benfeitoria para uso do Exrcito, responsvel pela gesto de todo o seu ciclo de vida.
Com o objetivo de melhorar a qualidade dos projetos, desde 2009 a
DOM tem estimulado seu corpo tcnico a utilizar a tecnologia BIM em
seus projetos, principalmente em relao a novas construes. A introduo e a utilizao dessa tecnologia no tem sido uma tarefa fcil, pois exige
uma mudana cultural em todos os nveis de gesto. Por um lado, a maioria
dos profissionais possuam longa experincia apenas no uso de CAD e, por
outro, os gestores de mais alto nvel, geralmente, s autorizam investimentos em novas tecnologias aps se certificarem dos seus benefcios.
Nesse contexto, o envolvimento da alta direo crucial, a ela deve
estar plenamente convencida de que a deciso de investir em BIM
acertada e que os custos adicionais valem a pena, ou seja, o retorno do
5

O termo obra pblica est sendo empregado no sentido de benfeitoria pblica (melhoria
ou construo de edificao/infraestrutura pblica).

61

investimento compensador. No suficiente somente a equipe tcnica


estar convencida; sem o apoio da alta gesto invivel implantar uma
estrutura de tecnologia BIM.
Uma questo crucial a ser resolvida : o que fazer com a informao
gerada pelo BIM? Em outras palavras, o que fazer com o i do BIM [13]. Se
os dados ficarem apenas dentro de um arquivo BIM, em formato proprietrio, ser til apenas para a fase de projeto. Faz-se necessrio utilizar esta
informao para a gesto dos processos em diferentes nveis da instituio.
A ausncia de um sistema de gesto integrando todos os nveis dificultava a comunicao com mais de 650 organizaes militares, que ocupam
patrimnio, espalhadas por todo territrio nacional. As organizaes militares no tinham como obter de forma clara e precisa o andamento do processo de solicitao de obras, por exemplo. O tempo gasto e a quantidade
de ofcios, ligaes, fax e e-mails recebida diariamente para solicitar obras e
obter informaes de acompanhamento de obras era muito grande.
Os questionamentos dos gestores do DEC e da DOM eram respondidos
com certo atraso, por vezes com impreciso, comprometendo a eficcia das
decises tomadas.
A necessidade de atender a diretrizes legais que exigem uma gesto pblica moderna, eficaz, eficiente e transparente tornou imprescindvel o desenvolvimento de uma ferramenta de gesto (inexistente no mercado) para
os nveis executivo, gerencial e estratgico.

3.3 Pilares BIM


Para a introduo do BIM, foi necessrio tambm estabelecer uma estratgia de execuo BIM estruturada em aes bsicas para sua assimilao gradativa e incremental. Para isso, foram criados os chamados Pilares
BIM (Figura 3), sobre os quais seu desenvolvimento e sua implementao
foram apoiados, culminando no sucesso do BIM no Exrcito.

62

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 3. Pilares BIM

Fonte: elaborado pelos autores.

63

O primeiro investimento foi no elemento humano, por meio do incentivo a pesquisas, treinamentos e capacitaes. Infelizmente, a quantidade
de profissionais que dominam essa nova tecnologia pequeno. Devido
escassez de profissionais disponveis no mercado, a formao interna foi
uma necessidade. O meio acadmico brasileiro tem percebido essa carncia
e as principais universidades tm adotado o BIM nos currculos dos cursos
relacionados ao seu uso.
Os processos de produo precisaram ser revistos, alterando funes,
responsabilidades e contedos de produtos ao longo de todo o ciclo de vida
das construes. A comunicao efetiva entre os diferentes agentes do projeto e demais intervenientes no ciclo de vida da edificao levou reorganizao de fases, agentes e produtos no projeto. Enquanto no processo de
projeto clssico imagina-se em 3D e representa-se em 2D, no projeto BIM
imagina-se em 3D e a representao atravs de uma construo virtual
comumente chamada de modelo.
Pelo fato de o Exrcito possuir uma estrutura de engenharia distribuda,
fez-se necessrio uma padronizao dos softwares, dos procedimentos, das
classes de objetos utilizadas nos projetos e do modelo de dados, sendo necessrio para esse fim normatizao interna do Exrcito. Isso possibilitou
que as diversas iniciativas fossem conduzidas por uma coordenao geral
centralizada.
As bibliotecas BIM, com caractersticas de produtos nacionais, ainda
so escassas. Nesse sentido, a DOM teve que criar um conjunto mnimo de
bibliotecas prprias, com informaes necessrias para atender sua necessidade de negcio, ficando tambm com a responsabilidade de receber, homologar e disponibilizar as bibliotecas elaboradas por toda a equipe tcnica
espalhada pelo Brasil.

3.4 OPUS
Em consonncia com o fomento do uso do BIM no Exrcito, a DOM
desenvolveu, de forma autnoma, um Sistema Informatizado de Gesto de
Obras Militares com o objetivo de dar suporte s suas atividades.
Em face dos grandes desafios na rea da gesto do ciclo de vida das edificaes militares, a DOM idealizou o projeto OPUS6, um sistema de apoio
deciso que visa suportar as funcionalidades de planejamento, programao, acompanhamento, fiscalizao, controle, gerncia e execuo de
obras e servios de engenharia e de todas as atividades dos macroprocessos
finalsticos do Sistema de Obras Militares, tanto no nvel executivo quanto
gerencial e estratgico.

64

OPUS termo do latim significando obra e tambm acrnimo de Sistema Unificado do


Processo de Obras.

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 4. Tela do OPUS com a viso 2D de um plano diretor

Fonte: elaborado pelos autores.

As tecnologias inovadoras utilizadas pelo OPUS, como georreferenciamento dos planos diretores (Figuras 4 e 5), com representaes em 2D e
3D, controle de arquivos de projetos em nuvem e padres abertos de interoperabilidade, possibilitam uma sinergia entre o OPUS e o BIM, gerando
benefcios nas duas iniciativas.

Figura 5. Tela do OPUS com a viso 3D de um plano diretor

Fonte: elaborado pelos autores.

65

3.5 Interao entre OPUS e BIM


Como exemplo de interao entre o sistema OPUS e as ferramentas da
tecnologia BIM, pode-se destacar o desenvolvimento de um plugin para o
software Revit da AutoDesk. O plugin desenvolvido permite, mediante autenticao no OPUS, a montagem de um plano diretor 3D de uma organizao militar (Figura 6) simplesmente usando as informaes do banco de
dados geogrfico disponibilizado por intermdio de um webservice. Uma
vez carregados os imveis desejados no Revit, torna-se possvel realizar estudos de melhor locao de um prdio, por exemplo, valendo-se de informaes de simulao solar.

Figura 6. Plano diretor 3D construdo no Revit a partir de um


plugin que acessa o banco de dados geogrfico do OPUS

Fonte: elaborado pelos autores.

Outro exemplo da interao OPUS-BIM se d pela utilizao de arquivos no formato shapefile, o qual contm dados geoespaciais em forma de
vetor usado por sistemas de informaes geogrficas. O OPUS permite a
importao e exportao para esse formato de arquivo. O software Infrastructure Modeler da AutoDesk, por exemplo, permite a utilizao desse
tipo de arquivo como base para a definio de planos diretores (Figura 7).
Aps anlise das diversas propostas em um software especializado, a verso
aprovada novamente carregada no OPUS para atualizao.

66

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 7. Exemplo de um plano diretor desenvolvido


no Infrastructure Modeler que utilizou como
ponto de partida os dados do OPUS

Fonte: elaborado pelos autores.

O processo de gesto de obras pblicas desenvolvido e implementado no


OPUS permite acompanhar qualquer empreendimento em rea jurisdicionada ao Exrcito, desde o momento da concepo da proposta at a entrega
da edificao (obra), e, aps isso, permite tambm o acompanhamento do
seu ciclo de manuteno. Pode-se afirmar que o modelo adotado viabiliza a
gesto de todo o ciclo de vida do ambiente construdo (Figura 8), haja vista
integrar todas as disciplinas relacionadas a terras (propriedades), parcelas
naturais, benfeitorias (building), espaos, ativos, facilities e processos de
gesto. Esse modelo de uso das tecnologias BIM baseado em processo e
no depende do uso especfico de um software. Caso seja necessrio melhorar o processo, pode-se trocar algum software especializado (de arquitetura, oramento, estruturas, instalaes, etc.) e desenvolver novas interfaces,
oferecendo ao usurio maior liberdade, flexibilidade e potencialidade.

67

Figura 8. Processo e ciclo de vida de um empreendimento

Fonte: elaborado pelos autores.

3.6 Viso Sistmica


O emprego de novas tecnologias exige sempre uma abordagem sistmica proporcional ao grau de complexidade da instituio ou empresa em que
sero implantadas, buscando maior aproveitamento das facilidades por elas
oferecidas e reduzindo os impactos das mudanas a serem introduzidas.
O Sistema de Obras Militares trata de obras pblicas cujos processos
carregam uma complexidade elevada. Isso exige o domnio de vrias disciplinas, alm da obrigao de atender a restries impostas pelo setor pblico relativas a vrias premissas de ordem tcnica, jurdica, administrativa,
cultural e outras. Outra questo importante a necessria integrao de
grandes grupos de processos, que de uma forma ou outra apresentam atividades transversais estrutura organizacional da instituio e que, talvez
por isso, sejam de difcil entendimento. Grandes grupos podem ser entendidos como processos ligados a gesto de pessoal, ativos, logsticos, a engenharia, cincia e tecnologia, financeiro e contbeis, estratgicos, etc.
Nesse contexto, o uso do BIM dentro do Exrcito foi concebido visando
atender no apenas ao grupo de obras militares (engenharia), mas outras
reas de atividades que podero, em futuro prximo, se beneficiar da estrutura de informao desenvolvida.
Alm dos usos tpicos encontrados na literatura, o BIM tambm se
apresenta com potencial para atender requisitos nas seguintes reas:
1. Acompanhamento Oramentrio e Financeiro;
2. Gesto de Pessoal, Patrimonial e Material;
68

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Gerenciamento integrado de Obras Pblicas;


Gerenciamento de Projetos e Atividades Ambientais;
Mapeamento de Atividades Emergenciais;
Simulao em Bases Reais;
Fiscalizao de Produtos e Atividades (Obras Pblicas);
Defesa Nacional;
Planejamento, Controle e Programao nos Nveis Estratgico, Ttico e Operacional;
10. Mobilizao;
11. Sistemas Logsticos (Supply Chain Management);
12. Gesto Ambiental.
Sobre os benefcios no uso sistemtico do BIM, podem-se destacar outros possveis alm daqueles especificamente relacionados execuo de
projetos e obras:
1. Benefcios ao usurio comum e aos gestores de todos os nveis;
2. Facilidades na implantao de polticas pblicas;
3. Facilidades no equilbrio da relao entre demanda e planejamento;
4. Acompanhamento facilitado ativos, imveis, processo e
desempenho;
5. Colaborao interdisciplinar simultnea;
6. Padronizao nos processos reduo de erros e ganho de
produtividade;
7. Gesto de informao pelo setor pblico e privado dinmica e
transparente;
8. Fomento dos elos da cadeia produtiva;
9. Possibilidades de representar todo o ciclo de vida de um
empreendimento.

4. Concluses
Vivemos um momento no qual o conhecimento e a informao so protagonistas em qualquer instituio. Hoje, a eficincia tecnolgica proporciona ganhos extraordinrios para a gesto. Em um mercado competitivo, a
otimizao no emprego dos recursos disponveis elemento determinante
para garantir o sucesso e at mesmo a sobrevivncia de uma organizao.
As tecnologias disponveis no devem servir apenas como ferramentas
para apoiar o processo de deciso, mas fazer parte integrante de um amplo
sistema de gesto que conduz os destinos de uma instituio.

69

A transformao observada atravs do uso da Tecnologia da Informao


e Comunicao (TIC) vai alm da simples melhoria dos processos existentes. A informao atrelada s tecnologias atuais expande as fronteiras de
possibilidades de uma organizao. A rapidez de processamento, aliada
quantidade e qualidade dos dados que podem ser guardados e manipulados, transforma as TIC em elementos determinantes nas estruturas organizacionais. Se na segunda metade do sculo XX a informao j era vista
como um ativo, agora, no sculo XXI, ela passa a ser vista como a prpria
essncia, o bem mais precioso de uma instituio.
Analisar uma informao por intermdio de uma representao do
mundo real um fator fundamental para os negcios nas diversas categorias de atividades. O emprego de uma adequada soluo BIM potencializa a
viso do gestor para a tomada de deciso nos diversos nveis, proporcionando ganhos de produtividade, competitividade e qualidade, como melhoria
de processos, eficincia e reduo de custos.
A gesto de grandes empreendimentos na indstria da AEC, sejam ligados ao aperfeioamento da infraestrutura nacional ou mais relacionados
ao planejamento e desenvolvimento urbano, por exemplo, exigem na atualidade enormes esforos, tanto dos setores pblicos como dos privados.
Desafios oriundos da transparncia e eficincia no uso de recursos pblicos
e complexidades de ordem tcnica e normativa impem o conhecimento e
uso de modernos processos e tcnicas de gesto nas reas de meio ambiente, patrimnio, projetos, facilities e obras, exigindo dos gestores rapidez e
preciso na tomada de decises.
Nesse contexto, a segurana, a confiabilidade, a disponibilidade e a tempestividade das informaes so indispensveis. O OPUS uma ferramenta
inovadora que permite integrar as necessidades de gesto e planejamento
ao espao fsico, de maneira que engenheiros, projetistas, arquitetos, equipes de obras e de projetos e administradores e auditores possam trabalhar
de forma sinrgica, dinmica e eficiente. O OPUS um exemplo bem-sucedido de utilizao de tecnologias BIM para melhorar os processos de gesto
de uma instituio.
Nos ltimos anos, o sistema de produo da construo civil brasileira
vem se consolidando. Apesar disso, esses novos conceitos no esto plenamente incorporados na cadeia produtiva, talvez devido pequena quantidade de profissionais com conhecimento dessa nova tecnologia. No entanto, percebida no Brasil uma preocupao com os estudos da tecnologia
BIM. As mais importantes universidades de engenharia e arquitetura do
pas j inseriram em seus currculos atividades ou disciplinas voltadas
promoo dessa ferramenta.
Ao observar a evoluo do mercado, j perceptvel que as instituies
iro necessitar de profissionais qualificados para trabalhar com tecnologias
BIM, uma vez que essas ferramentas so catalisadoras de uma verdadeira

70

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

revoluo no modo de planejar, projetar, executar e manter uma construo. s instituies, cabe tambm promover a capacitao de seus quadros
funcionais de forma a se adequarem s novas exigncias.
A experincia do Exrcito, no seu Sistema de Obras, com o aumento
significativo no controle e na eficincia do uso dos recursos disponveis,
mostra que o BIM presente e no futuro e que o emprego dessa tecnologia para a gesto de polticas pblicas em outros setores pode e deve ser
incentivado. Uma das formas mais eficazes de incentivo ao uso do BIM em
outras reas dos governos municipais, estaduais e federais , certamente,
a formulao de um conjunto de normas, leis e diretrizes que regulem o
funcionamento dos setores pblicos e privados ligados indstria de AEC.

5. Referncias Bibliogrficas
1) Eastman, Charles; Fisher, David; Lafue, Gilles; Lividini, Joseph; Stoker,
Douglas; Yessios, Christos (September 1974). An Outline of the Building
Description System. Institute of Physical Planning, Carnegie-Mellon
University.
2) Eastman, Chuck; Tiecholz, Paul; Sacks, Rafael; Liston, Kathleen
(2008). BIM Handbook: a Guide to Building Information Modeling for
owners, managers, designers, engineers, and contractors (1st ed.). Hoboken,
New Jersey: John Wiley. pp. xi-xii. ISBN 9780470185285.
3) Eastman, Chuck; Tiecholz, Paul; Sacks, Rafael; Liston, Kathleen (2011).
BIM Handbook: A Guide to Building Information Modeling for Owners,
Managers, Designers, Engineers and Contractors (2nd ed.). Hoboken, New
Jersey: John Wiley. pp. 36-37.
4) Aish, R. (1986) Building Modelling: The Key to Integrated
Construction CAD CIB 5th International Symposium on the Use of
Computers for Environmental Engineering related to Building, 7-9 July.
5) Van Nederveen, G.A.; Tolman, F.P. (1992). Modelling multiple views
on buildings. Automation in Construction 1 (3): 215-24.
6) Autodesk (2002). Building Information Modeling. San Rafael, CA,
Autodesk, Inc.
7) Laiserin, J. (2003) The BIM Page, The Laiserin Letter.[unreliable
source?]
8) Laiserin, in his foreword to Eastman, et al (2008, op cit) disclaimed
he had coined the term, adding it is my opinion that the historical
record... shows that Building Information Modeling was not an innovation
attributable solely to any individual or entity. (p.xiii)

71

9) UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul. SAEPRO.


Consultado em 09/09/2015, em http://www.ufrgs.br/saepro/saepro-2/
conheca-o-projeto/diferencas-entre-o-cad-tradicional-e-o-conceito-bim/
10) Ralph Kreider, John Messner, and Craig Dubler, Determining
the Frequency and Impact of Applying BIM for Different Purposes on
Building Projects, in Proceedings of the 6th International Conference on
Innovation in Architecture, Engineering and Construction (AEC) (Penn
State University, University Park, PA, USA, 2010), http://www.engr.psu.
edu/ae/AEC2010/.
11) Ralph Kreider, John Messner, and Craig Dubler, Determining
the Frequency and Impact of Applying BIM for Different Purposes on
Building Projects, in Proceedings of the 6th International Conference on
Innovation in Architecture, Engineering and Construction (AEC) (Penn
State University, University Park, PA, USA, 2010), http://www.engr.psu.
edu/ae/AEC2010/.
12) BS 1192-4:2014 Collaborative production of information. Fulfilling
employers information exchange requirements using COBie. Code of
practice. BSI Standards Publication. 2014.
13) Addor, Mirian Roux A. e outros: Colocando o i no BIM, Revista
Arq. Urb., nmero 4 USJT Universidade, XX 2010 (artigo).

72

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

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Saneamento bsico e gesto da


disponibilidade hdrica: a experincia
paulista e o legado para o Brasil
Geraldo Alckmin

1. Introduo
Pioneirismo, atuao integrada, planejamento estratgico, inovao tecnolgica, capacidade tcnica para empreender, elevados investimentos em
infraestrutura e grande mobilizao social pelo uso consciente da gua so
algumas das experincias que o enfrentamento da mais grave seca da histria deixa como referncia para a gesto dos recursos hdricos brasileiros.
Para medir a relevncia do saneamento para o desenvolvimento de um
pas, basta constatar o que ocorre em lugares sem sistema adequado de
abastecimento de gua e coleta de esgotos. Dentro de casa, a situao sanitria precria traz riscos sade e permanente desconforto s famlias.
Nas ruas, as crianas brincam entre guas contaminadas que correm no
meio-fio e desguam em crregos muitas vezes utilizados para o lazer ou
abastecimento.
Regies com essas caractersticas esto condenadas ao subdesenvolvimento, caracterizado por filas nos postos de sade, elevada mortalidade
infantil, baixo desempenho na educao, degradao ambiental, desvalorizao imobiliria e escassez de oportunidades.
Em pleno sculo XXI, essa uma situao ainda vivenciada em diversas
partes do Brasil. Segundo levantamento do Ministrio das Cidades, 14 milhes de domiclios no tm acesso a gua tratada, mais da metade do esgoto
gerado no coletado e apenas 39% dessa carga poluidora recebe tratamento.
Em nmeros absolutos, estima-se que 100 milhes de brasileiros no tm
coleta de esgotos e um total de 120 milhes ainda no tm o esgoto tratado.
Em termos mundiais, segundo o World Water Development Report 2014,
36% da populao, cerca de 2,5 bilhes de pessoas, vivem sem saneamento
adequado, o que a provvel causa da morte de mais de 1,5 milho de
crianas com menos de cinco anos todos os anos.

75

Em relao a pases de economia emergente, o Brasil est posicionado


nas ltimas colocaes. Um exemplo o ndice mdio de tratamento de
esgoto: estamos frente somente da ndia, com o agravante de o PIB per
capita indiano ser aproximadamente sete vezes inferior ao brasileiro. Em
comparao direta com a Argentina, pas com PIB per capita semelhante
ao nosso, a diferena no ndice de tratamento gritante: 39% aqui ante 97%
no pas vizinho (grficos).

Tabela 1. Tratamento de esgoto: Brasil x


pases desenvolvidos e emergentes

Fonte: OCDE citado por SISS (Chile) (2014).

Grfico 1. Tratamento de Esgoto (%) x PIB per capita (em US$)

Fonte: Banco Mundial / GO Associados.

Em que pese os recursos destinados ao setor nos ltimos anos, o saneamento ainda figura como um dos segmentos mais carentes de investimentos na deficitria infraestrutura do pas.
76

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Sancionado no final de 2013, o novo Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) prev investimentos de R$ 508 bilhes para universalizao
do abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos no Brasil at o
ano de 2033. Para isso, o governo federal conta com a contribuio de estados, municpios e companhias privadas para investimento e execuo de
metade dos aportes previstos para as prximas trs dcadas. No entanto,
se mantido o fraco desempenho de 2014, primeiro ano aps a aprovao do
Plansab, esse horizonte da universalizao se ampliar para alm de 2050.
Tanto institucionalmente quanto no mbito do planejamento e gesto
do saneamento e dos recursos hdricos e aqui se inserem as aes de
enfrentamento da crise climtica de 2014/2015 So Paulo tem propostas
claras e exemplos concretos que podem ser teis para aperfeioamento da
correspondente poltica nacional.
Os resultados seriam ainda melhores se fossem dadas as condies
para que as companhias de saneamento pudessem aplicar tudo o que arrecadam em investimentos para melhor servir populao. Uma parte
importante da arrecadao quase um tero de tudo o que investido
em saneamento anualmente no pas constituda de tributos da Unio,
o PIS/Pasep e a COFINS.
Aps anos de reivindicao por parte do setor de saneamento, o Congresso Nacional est presentemente debatendo o tema, por iniciativa do senador
Jos Serra e do deputado Joo Paulo Papa, que propem a aprovao do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento do Saneamento Bsico
(REISB). Se aprovado, o novo regime permitir que os valores destinados ao
pagamento desses tributos sejam revertidos diretamente para a ampliao da
infraestrutura sanitria do pas, o que deve deflagrar um ciclo virtuoso na
expanso dos ndices e na qualidade de atendimento em gua e esgoto.
Quando os recursos para investimentos so limitados, preciso agir
por etapas, com perseverana, ao longo de muitos anos, como ilustram os
exemplos histricos de pases desenvolvidos, onde importantes rios eram
poludos at a dcada de 1960. Ademais, preciso considerar que a renda
mdia no Brasil no permite que se estabelea tarifa compatvel com o servio prestado por pases desenvolvidos que j atingiram h muitos anos a
unversalizao. No por acaso, a tarifa mdia na Europa praticamente o
dobro da tarifa mdia brasileira.

77

2. A experincia paulista
No mbito da gesto estratgica, So Paulo tem atuado decisivamente
para ampliar suas estatsticas de atendimento em saneamento e segurana
hdrica. Isso se d a partir do planejamento integrado entre a Secretaria
Estadual de Saneamento e Recursos Hdricos, o Departamento de guas e
Energia Eltrica (DAEE) e a Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo (Sabesp).
Trata-se de um empenho conjunto que resulta na implantao de programas e solues inovadoras que posicionam o estado na liderana do
ranking nacional de atendimento em esgotamento sanitrio e, paralelamente, que esto sendo decisivos para que So Paulo supere a maior crise
hdrica de sua histria.
So Paulo tem hoje os menores ndices de mortalidade infantil de nossa
histria recente queda de mais de 60% nos ltimos 20 anos o que diz
muito dos avanos do saneamento que, ao lado da educao, garante condies para uma infncia com sade, qualidade e perspectiva de futuro.
Dados divulgados em setembro de 2015 pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) no Atlas da Vulnerabilidade Social nos Municpios
Brasileiros corroboram os indicadores oficiais do Ministrio das Cidades e
do IBGE: So Paulo o estado que mais investe e, consequentemente, o que
tem o melhor e mais universal sistema de saneamento bsico do Brasil. H
de se notar, ainda, que o levantamento do Instituto, que aborda o ndice
de Vulnerabilidade Social (IVS) de 5.565 municpios brasileiros, tem como
base nmeros de 2010. De l para c, muito mais foi feito.
Entre os municpios atendidos pela Sabesp, os ndices de atendimento
tambm esto entre os melhores do pas: 100% de fornecimento de gua
tratada e de qualidade a mais de 374 municpios (sendo 364 atendidos diretamente e dez com a entrega de gua no atacado para distribuio por
companhias prprias), alm de coleta de mais de 85% do esgoto gerado em
reas urbanas e tratamento de 77% desse volume.
Tais avanos nos colocam, hoje, muito prximos de atingir um feito indito no pas, que deve ser comemorado e servir como bom exemplo para o
Brasil: a universalizao em todas as sedes das cidades operadas no interior
e, em mais alguns anos, tambm no litoral e na Grande So Paulo.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Tabela 2. ndice de atendimento urbano com Coleta de Esgoto

Fonte: SNIS 2013.

Os esforos esto direcionados para todas as regies do estado. No caso


de municpios no atendidos pela Sabesp e sem condies financeiras de
expandir a oferta de saneamento, o governo do estado disponibiliza recursos por meio do Programa Sanebase e do Fundo Estadual de Recursos
Hdricos (FEHIDRO). Cidades com menos de 50 mil habitantes tambm
podem recorrer aos recursos financeiros e assistncia tcnica e operacional
do DAEE para a ampliao da estrutura de tratamento de esgoto por meio
do Programa gua Limpa.
Outro exemplo de atuao conjunta est na execuo do Plano Diretor
de Aproveitamento dos Recursos Hdricos para a Macrometrpole Paulista. Elaborado em 2013, o documento orienta as aes para o abastecimento
dessa grande mancha territorial at 2035 e serviu de importante ferramenta para tomada de decises e antecipao de aes nele previstas para o
enfrentamento da maior crise hdrica da histria da regio metropolitana
de So Paulo (RMSP).
Antes de abordarmos as aes emergenciais fundamentais para o enfrentamento da grave seca ocorrida na RMSP, preciso fazer um retrospecto das medidas tomadas ao longo das ltimas duas dcadas, que foram
igualmente determinantes para que hoje a RMSP no viva um grande colapso no abastecimento. Mais que isso, so iniciativas que podem servir de
inspirao para todo o pas.

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3. A modernizao da gesto e a
expanso dos investimentos
O ano de 1995 deu incio a um dos perodos que mais marcaram os
avanos no saneamento paulista. Isso decorre do empenho do governador
Mrio Covas pelo reequilbrio das finanas e pela racionalizao do modelo de gesto da Sabesp com a criao, por todo o interior, das Unidades de
Negcio por bacias hidrogrficas.
Outro captulo marcante foi a entrada, em 2002, da Sabesp no mercado
de capitais, primeiro na Bovespa, no Novo Mercado da BM&F Bovespa, e
depois na Bolsa de Nova Iorque, na New York Stock Exchange. Em 2007, a
Sabesp passou a fazer parte do ndice de Sustentabilidade Empresarial
ISE, o que reflete o alto grau de comprometimento com o meio ambiente
sustentvel e com as prticas de cunho social. Os dirigentes, tanto da Diretoria Executiva quanto do Conselho de Administrao, so escolhidos
exclusivamente com base na qualificao profissional.
Como acionista controlador da Sabesp, o Governo de So Paulo tem exigido a adoo, na empresa, de prticas de governana corporativa aplicadas
nas melhores empresas privadas. Graas a isso, a Sabesp hoje uma das
maiores empresas de saneamento do mundo, em populao atendida. So
28,4 milhes de pessoas abastecidas com gua e 22,4 milhes de pessoas
com coleta de esgoto, localizadas em 364 municpios.
Para oferecer servios de qualidade, a Sabesp mantm uma gigantesca
estrutura e, nos ltimos cinco anos, investiu cerca de R$ 13,1 bilhes. Para
o perodo 2015-2019, planeja investir aproximadamente R$ 13,5 bilhes
para avanar no cumprimento do seu compromisso com a universalizao
dos servios de gua e esgoto.
A Sabesp no depende de subsdios. Ou seja, ela anda com suas prprias
pernas, sem auxlio de muletas financeiras que, na Amrica Latina, costumam sobrecarregar os contribuintes com excessiva carga tributria. Os
recursos para os investimentos provm dos lucros que, por deciso do Governo do Estado (acionista majoritrio) so sistematicamente reaplicados
na prpria empresa, dentro dos limites legais. Essa receita dar condies
objetivas para o bom funcionamento das empresas estatais, exigindo de
outro lado boa gesto e bons resultados tem dado certo em So Paulo e
pode funcionar em todo o pas.
Essas condies favorveis permitiram elevados investimentos hoje
na mdia de R$ 2,5 bilhes anuais o que representa uma tera parte de
tudo o que investido anualmente no setor em todo o pas. Mais que isso,
foram decises que hoje refletem em uma empresa com perfil moderno,
altamente capacitada em pesquisa e desenvolvimento de aes inovadoras.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Tabela 3. Investimentos Totais Realizados


pelos Prestadores de Servios em 2013

Fonte: SNIS 2013.

4. Sensibilidade socioambiental e
recuperao de recursos hdricos
Os avanos verificados no estado de So Paulo foram construdos a partir de muita ateno para questes socioambientais, como o caso do programa Onda Limpa, que a maior ao de saneamento e recuperao do
litoral brasileiro.
A volta de vida aqutica em importantes corpos hdricos utilizados para
o abastecimento de grandes regies, como os rios Sorocaba e o Jundia, ou
at mesmo de outros estados, a exemplo do Paraba do Sul, refletem a eficincia deste trabalho.
Na capital paulista, de 2007 para c mais de 140 cursos dgua urbanos
foram limpos por meio de parcerias com o municpio, no contexto do Programa Crrego Limpo, que promove benfeitorias nos sistemas de esgoto
da regio do crrego, limpa as margens, identifica descargas clandestinas e
canaliza fontes poluidoras. J so mais de 2 milhes de pessoas diretamente
beneficiadas.
Indiretamente, essas intervenes contribuem com o Projeto Tiet, implantado no incio dos anos 90. Considerado o maior programa de saneamento ambiental do pas, rene aes em 27 municpios da Grande So Paulo

81

com a construo de grandes estaes de tratamento de esgoto, instalao de


emissrios, dutos, redes coletoras, interceptores e ligaes s redes.
Trata-se de um projeto com significativos reflexos na recuperao ambiental. O maior exemplo a retrao de 230 quilmetros da mancha de
poluio do rio Tiet em relao a 1993, quando ia at a cidade de Barra
Bonita, a 530 quilmetros de sua nascente. Os dados constam de recente
estudo realizado pela Fundao SOS Mata Atlntica.

Fonte: SABESP.

A melhoria do sistema sanitrio proporciona no apenas um ganho ambiental, mas tambm, a longo prazo, a possibilidade de utilizao da gua
disponvel na RMSP para abastecimento. Todavia, a exemplo do que ocorreu nos pases desenvolvidos, o processo de despoluio leva dcadas, e nesse meio tempo necessrio buscar fontes de gua fora das regies metropolitanas para garantir a segurana hdrica de suas respectivas populaes.

5. Ampliao da infraestrutura hdrica na RMSP


Mesmo em situaes pluviomtricas normais, a RMSP apresenta condies muito desfavorveis em termos de disponibilidade hdrica. A combinao
da grande concentrao populacional (mais de 20 milhes de habitantes, uma
das maiores do mundo) com sua localizao geogrfica (situada na nascente
82

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

da bacia do Alto Tiet, a uma altitude de mais de 700 metros), resulta em uma
disponibilidade per capita baixssima, comparvel a estados como o Piau.
Enquanto a Organizao das Naes Unidas (ONU) diz que o mnimo
ideal para se ter conforto no abastecimento de 1,5 milho de litros por habitante/ano, na RMSP a oferta dez vezes menor. Essa situao agravada
pela histrica problemtica social da ocupao intensa, irregular e acelerada do solo, principalmente em regies de proteo ambiental, fundos de
vale e prximas a mananciais.
O reconhecimento dessas condies adversas se traduziu nas ltimas duas
dcadas em planejamento e macios investimentos para a expanso da infraestrutura hdrica da RMSP. De 1995 at dezembro de 2014, com a instituio
do Programa Metropolitano de gua (PMA), a Sabesp destinou R$ 11 bilhes
a obras de ampliao da capacidade de produo, armazenamento e integrao entre os sistemas produtores que abastecem 39 municpios da regio.
Logo nos primeiros anos, o trabalho liderado pelo governador Mrio
Covas resultou no fim do rodzio que vigorou de 1995 a 1998, beneficiando 6 milhes de pessoas, e atendeu ao crescimento populacional de toda a
RMSP. A cobertura dos servios tambm avanou de 70% para 100% nesse
mesmo perodo.
Nos ltimos 20 anos a capacidade de produo de gua nas estaes de
tratamento aumentou 30% (de 57,1 para 74,8m3/s), superando o crescimento populacional de 20%. Levando em conta a mdia atual de consumo na
regio metropolitana de 1m/s a cada 400 mil habitantes, esse incremento
disponibilizou gua suficiente para abastecer populao semelhante do
estado de Santa Catarina, com 6,7 milhes de pessoas.
Para escoar esse acrscimo de produo de gua potvel e acompanhar o
crescimento da demanda, foram construdos 175 quilmetros de redes adutoras e 12 mil quilmetros de redes de distribuio, ampliando a integrao
entre os sistemas. Tambm foram feitos dois milhes de conexes de gua
em residncias e estabelecimentos comerciais.
Sistemas de gua ampliados entre 1995 e 2014 (+ 17, 7 m/s)
Sistema Alto Tiet: + 10 m/s (de 5 para 15 m/s)

Sistema Guarapiranga: + 5 m/s (de 10 para 15 m/s)


Sistema Rio Grande: + 2 m/s (de 3,5 para 5,5 m/s)
Sistema Alto Cotia: + 0,3 m/s (de 0,9 para 1,2 m/s)
Sistema Baixo Cotia: + 0,2 m/s (de 0,7 para 0,9 m/s)
Ribeiro da Estiva: + 0,10 m/s
Capivari: + 0,13 m/s

Dentre as aes empreendidas para a ampliao estrutural do sistema


integrado, destaca-se particularmente o modelo de Parceria Pblico-Privada (PPP) escolhido para contratao das obras do Sistema Produtor do
83

Alto Tiet. Com efeitos diretos na agilidade da execuo da obra e grande eficincia operacional, tornou-se referncia para o setor de saneamento
brasileiro. Por esse motivo, foi tambm a modelagem adotada para a construo do Sistema Produtor So Loureno.

6. Uso racional e tecnologia para o reso da gua


Criado no final da dcada de 1990, o Programa de Uso Racional da gua
(PURA) outra iniciativa que, ao lado de permanentes campanhas pelo uso
consciente da gua, vem contribuindo para a queda do consumo per capita.
Por meio do PURA so realizadas adaptaes estruturais em escolas e outros
edifcios pblicos com equipamentos que auxiliam na reduo do desperdcio.
Paralelamente, palestras difundem e fortalecem a cultura do uso racional da gua junto ao pblico infanto-juvenil, principais propagadores e
perpetuadores da mensagem junto s famlias e sociedade. Tais esforos
influenciaram em queda de 11% no consumo per capita entre o final dos
anos 90 e o incio da dcada de 2010 na RMSP.
Inaugurado em 2012 em parceria com a Odebrecht Ambiental, o Aquapolo, maior planta de produo de gua de reso da Amrica Latina e quinta maior do mundo, simboliza nossa real preocupao com a sustentabilidade de recursos naturais escassos e finitos como a gua.
Localizada junto Estao de Tratamento de Esgotos ABC, na divisa entre So Paulo e So Caetano do Sul, a planta realiza o tratamento do efluente gerado na prpria estao e tem capacidade de produo de mil litros
por segundo. Os clientes so as grandes empresas do Polo Petroqumico de
Capuava, no ABC Paulista, que utilizam o efluente tratado para a lavagem
de mquinas e galpes, esfriamento de caldeiras e gerao de energia.
O reso de efluentes produzido em outras quatro estaes (gua e esgoto) da Sabesp. At o final da dcada, a meta ampliar a produo em um
total de 3,5m/s na RMSP. Alm do custo-benefcio para a indstria, o reso
permite que a gua tratada para o consumo humano seja economizada, ampliando a disponibilidade do sistema pblico de abastecimento.

7. A maior seca da histria


Entre o final de 2013 e o incio de 2015, a situao j permanentemente
desafiadora para o abastecimento da RMSP ganhou propores dramticas
com a ocorrncia da mais grave seca registrada na histria, que afetou tambm estados prximos como o Rio de Janeiro, Minas Gerais e o Esprito Santo.
A imprevisibilidade em relao ocorrncia desta estiagem foi tamanha que importantes institutos meteorolgicos brasileiros como o Centro
de Previso de Tempo e Estudos Climticos do Instituto Nacional de Pes84

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

quisas Espaciais (CPTEC/Inpe) e o Centro Nacional de Monitoramento e


Alertas de Desastres Naturais (Cemaden) no conseguiram detectar com
antecedncia a gravidade da situao.
Denominado Diagnstico da Estao Chuvosa 2013-2014 na Regio Sudeste do Brasil com nfase no Sistema Cantareira, um estudo elaborado
em conjunto pelos dois institutos federais revela que a comunidade cientfica no identificou com meses de antecedncia nenhum indcio da possibilidade de uma reduo acentuada das chuvas durante a estao chuvosa
2013-2014 sobre a Regio Sudeste.
Na anlise, os institutos apontam o clima como principal fator da crise registrada. [Foi um] intenso, persistente e anmalo sistema de presso
atmosfrica que, atravs da inibio das correntes ascendentes do ar, prejudicou a ocorrncia das tpicas pancadas de chuva, assim como a passagem/
desenvolvimento de sistemas de escala maior normalmente responsveis
pelos maiores acumulados de chuva ao longo da estao chuvosa.
Acompanhada de picos recordes de temperatura e de baixssimos ndices de pluviometria, a estiagem impactou diretamente na queda acentuada dos estoques de gua dos mananciais que compem o Sistema Metropolitano de gua da RMSP. O Sistema Cantareira, localizado ao norte da
RMSP, foi o primeiro a acusar os efeitos da seca, no incio de 2014.
Principal fonte de abastecimento da metrpole (at a instalao da crise
hdrica atendia cerca de 9 milhes de pessoas), ele composto por seis represas interligadas por um complexo sistema de tneis e canais, localizados
ao longo dos municpios de So Paulo, Mairipor, Nazar Paulista, Piracaia, Vargem e Joanpolis, estes dois ltimos na divisa com Minas Gerais,
a aproximadamente 100 quilmetros da capital paulista.
Do incio de 2014 a janeiro de 2015, o Cantareira atingiu as mais baixas
vazes afluentes de uma srie de 85 anos de registros, desde que iniciadas
as medies, em 1930. Foram os ndices mais crticos at ento, chegando
apenas metade da mnima histrica registrada entre os anos de 1953 e
1954. A probabilidade de ocorrer um evento como esse de apenas 0,004%,
o que equivale ao tempo de recorrncia de 250 anos (intervalo mdio entre
eventos to ou mais severos como o que ocorreu 2014).

85

Grfico 2. Vazo Afluente ao Cantareira

Fonte: SABESP.

Aos primeiros sinais da estiagem, foram colocadas em prtica uma srie


de aes emergenciais para que fosse mantida a regularidade no abastecimento da RMSP, evitando a adoo de medidas mais drsticas populao,
como o rodzio7.
Implementadas de maro de 2014 a julho de 2015, as principais iniciativas para o enfrentamento dessa severa estiagem trouxeram novas referncias de tecnologia, inovao e capacidade tcnica.

8. Atuao conjunta
A mobilizao conjunta de governo do estado, Secretaria de Saneamento
e Recursos Hdricos, DAEE e Sabesp foi determinante para a gesto estratgica dos recursos hdricos na RMSP. Um dos avanos veio com a criao
do Comit da Crise Hdrica, com representantes dos municpios da RMSP,
secretrios de Estado e da sociedade civil, com a finalidade de discutir e
traar um plano de ao para o enfrentamento da crise.

86

Uma situao de rodzio configurada pela implantao alternada de interrupes programadas do abastecimento de gua de diferentes regies (setores) de uma cidade por
perodos determinados de dias.

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Tambm foram intensificadas as fiscalizaes contra captaes irregulares para uso industrial e de irrigao na bacia do Alto Tiet, com foco na
preservao para captaes para consumo humano e dessedentao de animais. Paralelamente, equipes de gelogos do Centro de Estudos de guas
Subterrneas do DAEE, de Araraquara, foram deslocados para a regio da
bacia do Alto Tiet com o objetivo de ajudar tecnicamente os agricultores a
substituir a captao superficial para irrigao por poos artesianos.
Reunies peridicas com agricultores da bacia do Alto Tiet tm levado
a eles a importncia da outorga, medidas para mitigar consumo, o estmulo
utilizao de gua de reso e a abertura de poos artesianos como alternativas para a manuteno da produo agrcola.
Com a parceria da Secretaria Estadual de Agricultura e Abastecimento,
estamos levando orientaes sobre formas de reduzir o consumo com a
adoo de tcnicas como o gotejamento, alm de oferecer linha de crdito
para financiamento de poo profundo, construo de reservatrio e modernizao da irrigao.
Outro foco de grande ateno dos rgos do estado est no processo de
construo de duas novas barragens na bacia dos rios Piracicaba, Jundia
e Capivari (Bacia do PCJ): Pedreira, no rio Jaguari, em Pedreira e Campinas; e Duas Pontes, no rio Camanducaia, em Amparo. Em junho o DAEE
apresentou o EIA/RIMA das obras, que traro uma reserva hdrica fundamental para a segurana do abastecimento da regio de Campinas, uma
das maiores demandas do estado, alm de influenciarem positivamente na
racionalizao do uso da gua do Sistema Cantareira.

9. O uso da tecnologia na ampliao


da disponibilidade hdrica
A ampliao da capacidade de captar, tratar e armazenar gua foi outra tarefa imposta pela situao emergencial. Em relao ao tratamento,
desde o final do ano passado a Sabesp utiliza recursos da nanotecnologia.
Adotado por pases que so referncia mundial em tecnologia hdrica, o
processo composto de sistemas de ultrafiltrao por membranas que so
confeccionadas de acordo com a condio da gua a ser purificada, com capacidade para remoo de partculas de dimetro mil vezes menor do que
o dimetro de um fio de cabelo.
Toda impureza que ameace a sade retida com a utilizao de menos
produtos qumicos, e a filtragem feita com maior rapidez. Com isso, desde
o incio da crise ampliamos a capacidade do Sistema Integrado Metropolitano (SIM) em 2,5m/s: 500 litros por segundo (l/s) na ETA Rio Grande
(Billings) e 2m/s da ETA Alto da Boa Vista (Sistema Guarapiranga).

87

A capacidade operacional e a tecnologia disponibilizada tambm foram


determinantes para a ampliao da reservao de gua. Esto sendo construdos 29 reservatrios metlicos setoriais com capacidade de 235 milhes
de litros e investimento total de R$ 169 milhes. Onze unidades j foram
inauguradas. At o final de 2016, com todos os reservatrios em pleno funcionamento em 16 cidades, a capacidade de estocagem de gua tratada da
RMSP ser ampliada em 20%.
Outra ao inovadora para a revitalizao de adutoras desativadas e ampliao da integrao entre sistemas de abastecimento foi o uso da tecnologia tubo dentro do tubo. Trata-se de um mtodo de injeo de tubos de
Polietileno de Alta Densidade (PEAD) dentro da tubulao antiga, evitando
possveis vazamentos. Com isso, foi possvel substituir parte da regio da
Avenida Paulista, abastecida pelo Cantareira e que passou a ser atendida
pelo Sistema Guarapiranga.

Figura 2. Reservatrios metlicos inaugurados no final de


2014 na ETA ABV. Juntos, comportam 40 milhes de litros
de gua. At o final de 2016 ser entregue um total de 29
unidades, ampliando a reservao em 20% na RMSP

Fonte: SABESP.

10. Infraestrutura e capacidade tcnica na


transferncia entre sistemas produtores
O Sistema Integrado Metropolitano (SIM) formado por nove sistemas
produtores de gua: Cantareira, Alto Cotia, Baixo Cotia, Guarapiranga, Rio

88

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Grande, Rio Claro, Alto Tiet, Ribeiro da Estiva e Capivari (Embu-Guau).


Em situao de normalidade, tem capacidade para produzir 74,8m/s.
Como a demanda por gua de regies atendidas por um determinado sistema pode variar, necessitando do aporte vindo de outros sistemas, o SIM
conta com adutoras de grande porte que fazem o transporte da gua tratada
at os reservatrios setoriais e, destes pontos, redistribui a gua de acordo
com a necessidade s cerca de 20 milhes de pessoas na Grande So Paulo.
Em maro de 2014, com o acentuado declnio do nvel de armazenamento do Sistema Cantareira, uma das medidas iniciais foi a transferncia de
vazes de outros quatro sistemas produtores para atender regies que, em
condies normais, seriam abastecidas somente pelo Cantareira.
Amparadas pela robusta infraestrutura instalada, as manobras setoriais
para substituio dos sistemas demandaram diuturnas readequaes estruturais em sistemas hidrulicos, estaes elevatrias, reverso de boosters, a
reforma ou instalao de novas adutoras e conjuntos de bombas, entre outras intervenes de urgncia por toda a metrpole.
O Sistema Alto Tiet, pela proximidade e grande capacidade, foi a primeira alternativa em socorro rea do Cantareira e passou a abastecer parte da regio leste da metrpole, ampliando de 3,5 milhes de habitantes
atendidos em fevereiro de 2014 para 4,5 milhes um ano depois.
Os Sistemas Rio Grande (Billings) e Rio Claro expandiram sua influncia para fraes das regies sudoeste, sul e leste da capital. E o Guarapiranga, sistema mais demandado atualmente, avanou para setores das regies
sul e oeste, ampliando de 3,9 milhes de pessoas atendidas antes da crise
para 5,8 milhes de clientes. Enquanto isso, o Cantareira, que abastecia
cerca de 9 milhes de pessoas antes da crise, teve sua contribuio reduzida
para atuais 5,2 milhes de clientes.
As obras continuam. Em julho de 2015 foi a vez de reforar o estoque da
Represa Taiaupeba, pertencente ao Sistema Alto Tiet, com a contribuio
mdia de 1m/s de gua proveniente de uma interligao feita por nove quilmetros de adutoras a partir do Rio Guai, em Suzano.
Responsvel pelo abastecimento de 4,5 milhes de pessoas, o Sistema
Alto Tiet foi o segundo mais impactado pela crise hdrica em decorrncia de sua grande contribuio para reas do Cantareira. Por isso, alm da
contribuio do Guai, o reservatrio Taiaupeba tambm ser o destino
da transferncia de mais 4m/s a partir dos rios Grande e Pequeno (braos
formadores da represa Billings), infraestrutura que est em construo enquanto este texto redigido.

89

Figura 3. Adutora construda para ligar o Rio Guai


Represa Taiaupeba, no Sistema Alto Tiet

Fonte: SABESP.

Figura 4. Aquedutos do Sistema Rio Claro

Fonte: SABESP.

90

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 5. Umas das primeiras medidas tomadas com o


impacto da seca foi a transferncia de vazes de outros
sistemas produtores para atender regies que, em condies
normais, seriam abastecidas somente pelo Cantareira

Fonte: SABESP.

11.

Atendimento em regies distantes

Outra iniciativa que busca minimizar o desconforto de possveis oscilaes no abastecimento a entrega de caixas dgua a famlias de baixa renda
que residem em regies mais distantes das principais adutoras e redes de
distribuio. So situaes mais suscetveis falta de gua em razo da reduo da presso nas redes, medida adotada para mitigar perdas de gua em
perodo de menor consumo, quando as tubulaes esto mais pressurizadas.

91

Figura 6. Doao de caixas dgua na regio do


Jaan, zona norte da capital paulista

Fonte: SABESP.

12.

Parceria e empenho no combate s perdas

O combate aos nveis de perdas de gua tratada, que some das tubulaes, integra o rol de importantes esforos empreendidos nas ltimas dcadas para a gesto da disponibilidade hdrica. Intensificado a partir de 2007,
em 2009 esse trabalho se transformou no Programa Corporativo de Reduo de Perdas, estabelecido em parceria com a JICA (Japan International
Cooperation Agency).
Com isso, foram definidas metas claras e investimentos de R$ 5,1 bilhes entre 2009 e 2020, quando se objetiva alcanar ndice de 16,8% de
perdas fsicas (hoje em torno de 18%), patamar semelhante ao do Reino
Unido e superior ao de pases como Frana e Itlia, que apresentam ndices
entre 25% e 29%.
Desde sua implantao, j foram executados R$ 2,6 bilhes (R$ 541 milhes somente em 2014) para a troca de equipamentos, tubulaes, hidrmetros, instalao de vlvulas redutoras de presso e a execuo de intensa
e permanente varredura atrs de vazamentos e fraudes. Tais esforos tm
sido fundamentais para uma queda mdia anual de 1,2% das perdas totais na
Grande So Paulo, atualmente em 27,9%, frente a ndices de 40,5% em 2004.

92

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Incansvel e desafiadora, a tarefa se divide em duas frentes: uma delas


com foco nas chamadas perdas fsicas, ou reais, que tm os vazamentos
como causa principal e est hoje no patamar de 17,1%. A outra frente
destinada ao combate das perdas comerciais. Ou seja: a gua que some das
redes por meio dos gatos, fraudes ou impreciso na medio dos hidrmetros que hoje representam 10,8% das perdas. Ambos os ndices somados
resultam nas perdas totais de 27,9%.
Trata-se de um trabalho diuturno que tornou a Sabesp referncia para
pases em desenvolvimento e outros estados brasileiros, que enviam tcnicos
at So Paulo em busca de conhecimento e tecnologia adquiridos em parceria
com o Japo, pas mais avanado do mundo em aes de reduo de perdas.
Com a estiagem, a tarefa foi ampliada com o aumento dos mutires de
caa-vazamentos, varredura nas redes com mtodos acsticos na busca de
vazamentos no visveis, troca e reabilitao de redes e ramais. A diminuio no tempo mdio para conserto de vazamentos tem sido possvel com
a grande contribuio da populao, atenta necessidade de se sanar os
desperdcios com rapidez.
Prevista nas normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
(ABNT), a instalao de vlvulas redutoras de presso (VRPs), hoje um total de 1.500 em toda a RMSP, foi outra iniciativa encontrada para, de uma
s vez, reduzir a perda nas redes e evitar a necessidade da adoo do rodzio
(que, por deixar a presso completamente negativa dentro das redes, traria
grandes riscos de contaminao, alm de danos estruturais).

Tabela 5. Evoluo dos ndices de perdas da RMSP

Fonte: SABESP.

93

13. Utilizao das reservas tcnicas, agora


uma referncia para situaes de crise
A capacidade total de armazenamento do Sistema Cantareira de 1,2
trilho de litros de gua bruta. Aproximadamente 900 bilhes de litros esto disponveis para captao e transporte por gravidade. A gua armazenada abaixo do tnel de captao denominada de reserva tcnica e possui a mesma qualidade da gua localizada acima desse nvel, o que constitui
o volume til. Por meio da chamada descarga de fundo, a gua liberada
h dcadas para os rios que seguem at a regio Bragantina e de Campinas,
sendo utilizada para abastecimento pblico.

Figura 7. Garantia do Abastecimento


Captao da Reserva Tcnica do Cantareira

Fonte: SABESP.

Com o agravamento da estiagem, uma das medidas de urgncia teve


como objetivo a utilizao das reservas das represas Jaguari/Jacare (municpio de Joanpolis) e represa Atibainha (municpio de Nazar Paulista).
Nomeada Reserva Tcnica I, a viabilizao desse volume, que somava 182,5
bilhes de litros, demandou esforos redobrados da equipe de engenharia
da Sabesp.
Para isso, foram construdas barragens, canais, instaladas tubulaes e
um conjunto de 17 bombas flutuantes a um investimento de R$80 milhes.
Em meados de maio de 2014, a gua dessa reserva comeou a ser bombeada
para tratamento e abastecimento da metrpole.
Novas obras foram executadas para a retirada de uma segunda cota da
Represa Jacare. Denominada Reserva Tcnica II, esta interveno demandou a construo de ensecadeira com extenso de 400 metros e a instalao
de novos conjuntos de bombas. Esta nova cota agregou 105 bilhes de litros
ao Sistema Cantareira e entrou em operao no final de outubro de 2014.

94

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Realizadas em curto espao de tempo, ambas as obras deram um flego


extra de 287,5 bilhes de litros ao Sistema (29% do volume til), possibilitando enfrentar o perodo seco de 2014 sem a adoo do rodzio na rea de
5,2 milhes de clientes atualmente abastecidos pelo Cantareira. Pela engenhosidade e percia aplicadas pela engenharia da Sabesp, tornou-se um
caso positivo de estudo para o enfrentamento de situaes de crise.

14. Bnus, nus, campanhas e mobilizao


social: a populao como grande aliada
A primeira das medidas tomadas para a conteno da demanda e, consequentemente, da queda acentuada do Sistema Cantareira, em fevereiro de
2014, foi a implantao do bnus para clientes que praticassem a economia
de gua. Primeiramente, beneficiava 8,8 milhes de moradores das regies
atendidas pelo Cantareira: zona norte e centro de So Paulo, pores das
zonas leste e oeste e outros dez municpios da RMSP.
Pela regra, a reduo de pelo menos 20% no consumo mdio dos doze
meses anteriores teria 30% de abatimento na conta. Em abril do mesmo
ano, o benefcio foi ampliado para um total de 31 municpios, que reuniam
17 milhes de clientes dependentes do Cantareira. Foram includas, alm
da RMSP, as regies de Campinas e Bragana Paulista.
Observando o esforo de quem economizava, mas no atingia o percentual necessrio, em novembro de 2014, a Sabesp ampliou a faixa beneficiada, passando a dar desconto de 10% nas redues de 10% a 15%, e 20% de
desconto a quem ultrapassasse 15% de economia. Para economia de 20% ou
mais, permanece o desconto de 30%, modelo em vigor at o final deste ano.
Somada grande cobertura da imprensa, que prestou um servio muito
didtico e importante para a conscientizao da populao sobre a gravidade da crise, ao longo do ano foram ao ar dez campanhas publicitrias da
Sabesp, reunindo mais de trs mil inseres de TV e 13 mil inseres de
rdio, alm de publicaes impressas. Tudo isso permitiu estimar que cada
paulistano foi impactado no mnimo 40 vezes pelos alertas sobre a necessidade de se economizar gua.
Outra fonte de conscientizao veio da intensa atuao de funcionrios
que saram s ruas para aes de mobilizao. Alm da atuao localizada dos
agentes comunitrios nos bairros perifricos da RMSP, a Companhia organizou mobilizaes que chegaram a reunir dois mil funcionrios, que foram
s ruas fazer um corpo a corpo com os consumidores com a entrega de 20
milhes de materiais impressos e orientaes sobre o consumo consciente.
Somente em 2014 foram mais de 30 mil visitas a condomnios, em 89 bairros. A ao foi batizada de Guardies da gua e abrangeu trabalhos em pontos de grande aglomerao de pessoas, como estaes do Metr, da Companhia Paulista de Trens Metropolitano (CPTM), praas e principais avenidas.
95

A Sabesp ainda promoveu palestras na rede estadual de ensino, atingindo mais de 100 mil alunos, e selou parcerias com associaes de condomnios, imobilirias, supermercados, bares e restaurantes para ampliar a
conscientizao sobre a importncia de se utilizar a gua de maneira racional. A campanha Cada Gota Conta, do governo do estado, que entrou no ar
em fevereiro de 2015, reforou a necessidade de o uso racional da gua se
tornar um hbito das famlias.
Essa fora-tarefa pela reduo do consumo logo apresentou resultados
muito positivos. J no segundo ms de vigncia, em abril de 2014, 81% dos
clientes diminuram o consumo e 39% destes atingiram bonificao. Ms
aps ms, o esforo se ampliou, chegando em julho de 2015 com a reduo
em 83% das residncias. Dessas, 73% foram bonificadas dentro das faixas
diferenciadas, conforme grfico abaixo.
Quem no contribui e, mais que isso, aumenta o consumo, est pagando
por isso. Sejam eles usurios residenciais ou grandes empresas. Desde fevereiro de 2015, foi estabelecida uma tarifa de contingncia, com acrscimo
de 40% a quem ultrapassar em at 20% o consumo mdio registrado de
fevereiro de 2013 a janeiro de 2014. Aos que excederem em mais de 20% a
mdia de consumo, o pagamento acrescido em 100%.
No so onerados os clientes com consumo igual ou inferior a 10 metros
cbicos, hospitais, prontos-socorros, casas de sade, delegacias e presdios.
Desde sua instituio, a taxa de contingncia tem onerado uma parcela mdia de 10% do total de consumidores da RMSP.

Tabela 6. Programa de Incentivo Reduo do Consumo de gua

Fonte: SABESP.

96

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

15.

Resultados

Possibilitadas pela robusta infraestrutura existente, uso da tecnologia e


equipe tcnica altamente capacitada, as iniciativas estratgicas de enfrentamento da crise hdrica resultaram em expressiva queda da retirada de
gua dos mananciais da RMSP. Em agosto de 2015 a reduo de produo
de gua potvel era de 28%.
O Cantareira, sistema mais gravemente impactado, foi o que recebeu
maior ateno, sendo que sua contribuio para o abastecimento da metrpole apresentou queda de 58% na produo de gua de 32m/s para 13,5m/s.

Tabela 7. Aes executadas e colaborao da populao,


possibilitaram reduzir 58% a produo de gua do Cantareira

Fonte: SABESP.

16.

Grandes obras e o futuro do abastecimento

A criticidade dos nveis pluviomtricos registrados em 2014/2015 estabeleceu novos padres de segurana para o abastecimento da RMSP. Para isso,
em reforo s aes executadas e aos programas em andamento, um conjunto de obras projetadas para o horizonte de 2018, algumas j em progresso, ir
ampliar significativamente a disponibilidade hdrica metropolitana.
As iniciativas tm base em trs pilares: aumento da infraestrutura de
reserva (e aqui se inclui a maior integrao do sistema, j que a sobra de
uma regio pode ser reservada em outros sistemas); captao em mananciais distantes; o uso de tecnologias e a abertura para inovaes e, por fim, a
permanente participao da populao, com a mesma efetividade demonstrada na atual crise.

97

Seguindo tais diretrizes, na perspectiva de mdio prazo, ser materializada a contribuio de at 6,4m/s do Sistema Produtor So Loureno
(SPSL), que far a captao no rio Juqui (Cachoeira do Frana), a 83 quilmetros da capital. Com investimento de R$ 2,2 bilhes, a obra foi iniciada
em abril de 2014 e deve ser entregue no final de 2017. Outro destaque para
os prximos anos a interligao entre as represas Jaguar (bacia do Paraba do Sul) e Atibainha (bacia do Sistema Cantareira), que possibilitar o
aporte de 5,13m/s para o Sistema Cantareira, sendo decisiva para a recuperao de suas represas.
A capacidade de reao da Sabesp frente crise hdrica foi possibilitada
por grandes investimentos, pelo planejamento estratgico de longo prazo,
pelo conhecimento tcnico do corpo de funcionrios e pela colaborao
macia da populao.
Temos hoje, um ano e meio aps a instalao de uma estiagem sem precedentes, um sistema mais moderno, integrado e resiliente para resistir s
adversidades climticas. Sabemos, contudo, ainda serem grandes os desafios, que sero superados com muito trabalho, obras, parcerias, tecnologia
e postura parcimoniosa de toda a populao pela preservao de um bem
essencial para a vida.
O saneamento paulista, j nacionalmente consolidado como referncia
para o setor, deixar novos e igualmente importantes legados para a gesto
dos recursos hdricos no Brasil, com reflexos diretos para uma maior segurana do abastecimento, progressos socioambientais e, por consequncia,
uma vida com mais sade e qualidade para milhes de brasileiros.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

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Consrcios pblicos, parcerias pblicoprivadas e o problema da ao coletiva


dos entes federados brasileiros
no desenvolvimento urbano
Luciana Teixeira
Csar Mattos

1. Introduo
Viabilizar e ampliar a proviso eficiente de bens coletivos no Brasil, que
beneficiem mais de um ente da Federao, inclusive na rea de desenvolvimento urbano, um grande desafio. Na esfera pblica, essa questo tem
sido enfrentada por meio da criao de consrcios pblicos, os quais unem
entes federados para recobrar uma escala produtiva necessria para a oferta de determinados bens e servios.
Os consrcios, por sua vez, podem contar com novos parceiros do setor
privado, por meio das denominadas Parcerias Pblico-Privadas. De fato, ao
fortalecer a capacidade de gesto integrada e ampliar a produtividade, por
meio do aumento da escala de produo, os consrcios pblicos tornam a
proviso de determinado bem ou servio mais atraente ao setor privado.
Por sua vez, a participao do setor privado, ao aportar novos recursos e
uma nova perspectiva gerencial, facilita a gesto consorciada, tornando-a
tambm mais atraente para os parceiros pblicos.
Sendo assim, essas parcerias, tanto na esfera pblico-pblico como pblico-privada, tendem a aportar benefcios para a proviso de bens e servios coletivos envolvendo mais de um ente da Federao. Esses dois mecanismos so formas de ampliar a eficincia da oferta de servios tanto do
ponto de vista financeiro e gerencial como produtivo. Na prxima seo
discute-se o problema federativo.

101

2. A questo federativa, os
consrcios e o free-riding
Com o objetivo de alcanar o equilbrio federativo, a repartio das
competncias do Estado federativo brasileiro foi estabelecida, por um lado,
com base no princpio da predominncia de interesses, o qual impe a outorga de competncia de acordo com o interesse predominante por determinada ao ou servio. De outro lado, os entes federados tambm devem
atuar segundo a perspectiva do federalismo cooperativo, internalizando em
suas aes no apenas o bem-estar da populao local, mas tambm o de
todos os brasileiros.
Assim, segundo a Constituio Federal de 1988, a Unio deve tratar dos
interesses nacionais; os estados, dos interesses regionais; e os municpios,
dos interesses locais sem perder de vista que o processo governamental
no pode mais ser visualizado como produto da atuao isolada de trs
distintos nveis de governo. (BRASILEIRO, 1974, p. 87).
No mbito das competncias exclusivas, cabe ao municpio (art. 30,
inciso VIII da CF) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Com a perspectiva de gerir o que for de interesse
local, os municpios passaram a ser responsveis, entre outras atribuies,
pela gesto da poltica de desenvolvimento urbano, mediante aprovao
do chamado plano diretor, previsto no art. 4 do Estatuto da Cidade Lei
n 10.257, de 10 de julho de 2001.
Ademais, a Constituio Federal determina, ainda, as competncias comuns dos entes federados (art. 23 da CF) entre elas, a promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico e as competncias concorrentes entre todos
os entes (art. 24, CF), excludos os municpios.
Na prtica, observaram-se vrias reas de sobreposio e at mesmo
um vcuo de competncias, dificultando a integrao dos entes federados
para a execuo das polticas pblicas. Mais especificamente, Bruno Filho
(2008) aponta motivos que dificultam a separao das competncias e que
mostram a complexidade do tratamento da questo urbana:
a) a ordenao do solo no um fim em si mesmo, mas visa ao
bem comum, que se completa com diversas outras providncias
(econmicas, sociais, culturais etc.); b) o desenvolvimento da cidade no se processa apenas por fatores intraurbanos, mas tambm na relao entre diversas cidades (as redes de cidades, envolvendo ncleos urbanos, limtrofes ou no, constituem apenas
a face mais palpvel e sistemtica desse fenmeno); c) de maneira
reflexa, o uso e a ocupao do solo num dado municpio podem
gerar consequncias ambientais que extravasam de seus limites.

102

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

As dificuldades que envolvem a gesto integrada necessria para o


planejamento das aes e os investimentos de grande escala que se circunscrevem a regies que ultrapassam os limites municipais tm resultado
no agravamento dos problemas relacionados ao desenvolvimento urbano.
Assim, o enfrentamento dessa questo passou a ocupar o centro dos debates sobre a ampliao do acesso democrtico ao espao urbano para a
promoo do desenvolvimento sustentvel das cidades.
Nesse contexto, os consrcios pblicos e as parcerias pblico-privadas
(PPPs), inclusive de forma conjunta, tm sido apontados como instrumentos capazes de mitigar as dificuldades para a gesto integrada de servios
e aes de desenvolvimento urbano por parte dos entes federados, com a
finalidade de promover o planejamento e facilitar a ampliao dos investimentos. No caso dos consrcios pblicos, criaram-se condies facilitadoras cooperao entre entes federados; no caso das PPPs, desenharam-se
mecanismos que propiciam a integrao entre agentes pblicos e privados;
e, em ambos os casos, produzem-se parcerias cujo objetivo integrar e promover o desenvolvimento urbano. Assim, arranjos envolvendo consrcios e
PPPs buscariam resolver o problema de ao coletiva caracterstico da ao
conjunta de mais de um ente da Federao, com base na eficincia de um
sistema de incentivos prprio proviso privada de um servio.
Como ser visto a seguir, em que pesem os benefcios aos usurios de
servios prestados por meio de consrcios, pode haver situaes em que
os municpios decidem abandonar as parcerias, mesmo que essa atitude
represente a quebra dos contratos de consorciamento. A viabilidade dessas
instituies, a longo prazo, depende, portanto, de um equilbrio tnue: a
confiana mtua entre participantes. Considerando-se que a participao
no consrcio implica aporte de recursos vultosos, que envolve frequentemente complexo processo poltico de construo das parcerias, a manuteno desse equilbrio pode se tornar invivel.
Alm do risco representado pelo comprometimento financeiro, a fragilidade dos consrcios tambm se manifesta na esfera poltica. A percepo, por parte dos prefeitos, de que o usufruto dos servios e benefcios
advindos do consrcio poderia ser parcialmente mantido sem sua adeso
financeira (comportamento free rider), pode gerar a quebra do pacto entre
as partes e a insolvncia da associao.
Assim, um hospital sediado no municpio A, por exemplo, no pode negar
tratamento para pacientes do municpio B, ainda que este ltimo no tenha
contribudo para sua construo e operao. Em uma estrada ou ponte que
liga e beneficia dois municpios, o fato de o municpio A financiar cem por
cento da sua construo e operao no autoriza que ele instale um pedgio
que ser pago apenas pelos motoristas de B ou que ele cobre um valor maior
destes ltimos em relao aos de A. Portanto, mesmo com os agentes envolvidos sendo governos, o problema clssico do free rider, descrito por Mancur

103

Olson, permanece, implicando uma tendncia para a subproviso do bem coletivo. No sendo este problema resolvido, faltaro hospitais, estradas e obras
de saneamento que beneficiem mais de um ente federativo.
Particularmente, esse comportamento esperado quando h grande assimetria de porte entre os municpios envolvidos. Quando os municpios
menores acreditam que os maiores vo prover o bem coletivo, ainda que
sem a sua participao, a tendncia no participar do esforo coletivo e
pegar carona nos gastos dos maiores. Nada diferente da clssica concluso de Mancur Olson sobre a curiosa explorao dos maiores pelos menores em grupos de ao coletiva.
O consorciamento no uma novidade no Brasil. Como forma de superar as dificuldades resultantes do tamanho reduzido de muitos municpios,
o qual pode impedir a realizao de investimentos que requerem maior
escala produtiva e financeira, j na dcada de 80 vrios municpios brasileiros se uniram para prover servios e aes por meio dos ento chamados
consrcios intermunicipais.
As parcerias pblico-privadas, por sua vez, so uma modalidade de
contratao de obras e servios pela administrao pblica criada pela Lei
n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, em que h o compartilhamento de
riscos entre o ente pblico e o parceiro privado. As PPPs tm sido apontadas como um modelo capaz de melhorar a gesto na prestao de servios
e ampliar o investimento em mobilidade urbana.

3. Consrcios pblicos instrumentos de


cooperao entre entes federados
3.1 Ordenamento legal
A principal lei com normas gerais para as concesses dos servios pblicos, a Lei n 8.987/1995 (Lei das Concesses), no inclui disposies especficas para a gesto integrada, seja em pequenos municpios, seja em aglomeraes urbanas e regies metropolitanas. A possibilidade de se estabelecerem
mecanismos e instrumentos de coordenao e cooperao entre entes federados para a proviso de servios pblicos foi introduzida pela Emenda Constitucional n 19, de 1998, que implementou a Reforma Administrativa e deu
nova redao ao art. 241 da Constituio Federal. Tal artigo estabelece que:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a
gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos. (Grifo nosso).

104

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Com a edio da Lei n 11.107/2005, foram estabelecidas as diretrizes


para a constituio de consrcios pblicos, os quais podero outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos na forma
prevista no contrato de consrcio pblico. Pedroso e Lima Neto (2013,
p. 201) salientam que a Lei dos Consrcios Pblicos possibilita que arranjos institucionais especficos possam ser criados com o objetivo claro de
permitir que os servios pblicos de interesse comum, como o transporte
pblico, possam ser realizados de forma conjunta.
Em linhas gerais, a Lei dos Consrcios estabeleceu que o consrcio pblico poder se constituir em associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. Nesse aspecto no inova quanto prtica anterior. Restringe
o raio de ao do consrcio dotado de personalidade jurdica de direito privado, ao impor a observncia de normas mais rgidas de direto pblico, no
que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao
de contas e admisso de pessoal, que ser regida pela Consolidao das Leis
do Trabalho (CLT). Nesse sentido, prev, ainda, que a gesto financeira e
oramentria dessas parcerias dever se realizar em conformidade com os
pressupostos da responsabilidade fiscal.
O objetivo da Lei 11.107/2005 instrumentalizar os consrcios pblicos
para que se tornem mecanismos capazes de ampliar a oferta de servios,
propiciar maior articulao poltica entre as localidades consorciadas e
promover investimentos em infraestrutura, equipamentos e insumos.
A Lei n 11.107/2005 trouxe as seguintes inovaes:
Possibilidade de gesto cooperada entre entes federados (por exemplo, entre um estado e seus municpios e, quando estes estiverem
presentes, tambm com o governo federal) e no somente entre
municpios, como era a prtica reinante e aceita at antes da promulgao da lei. Note-se que, de um lado, como estados constituem
unidades maiores, sua propenso ao comportamento cooperativo
nos consrcios se torna relativamente maior dentro da lgica de
Mancur Olson, o que ajuda a proviso do bem coletivo. De outro
lado, havendo um ente federativo maior, como o estado ou uma capital, com incentivos a prover sozinho o bem coletivo, os municpios
menores se tornam ainda menos dispostos a cooperar em prol do
objetivo comum, o que compromete a proviso do bem coletivo.
Reconhecimento da plena capacidade contratual e convenial dos consrcios pblicos, o que amplia a margem de manobra destes entes;
Possibilidade de emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos
administrados pela parceria. Tendo em vista que uma das dificuldades em se implementar uma ao coletiva reside na possibilidade
de inadimplncia dos membros envolvidos, o aperfeioamento da
105

estrutura de captao de recursos por parte do consrcio pode mitigar esse problema.
Outra inovao diz respeito ao financiamento por meio de cotas de participao dos entes consorciados. A Lei n 11.107/2005 estipula, em seu art. 8,
que os entes consorciados somente alocaro recursos ao consrcio mediante
contrato de rateio, o qual define a participao de cada ente federado no financiamento do consrcio. O pargrafo 4 desse mesmo artigo estipula, ainda, que o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para
que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas
realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de
forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federao
na conformidade dos elementos econmicos e das atividades ou projetos
atendidos. O art. 8 define ainda que o prazo de vigncia do contrato de rateio
no poder ser superior ao das dotaes que o suportam.
A obrigao de o ente consorciado consignar, em sua lei oramentria
ou em crditos adicionais, dotaes suficientes para suportar as despesas
assumidas pelo consrcio, sob pena de ser excludo da parceria, reduz a
possibilidade de inadimplncia apenas por tempo limitado, restrito ao prazo de vigncia das dotaes oramentrias vinculadas. As aes consorciadas, por sua vez, so, em geral, de carter permanente. Como resultado,
pode-se esperar um descompasso entre a durao das despesas assumidas
pela parceria e a tentativa de garantir seu financiamento. Alm disso, convm mencionar o carter autorizativo, e no impositivo, do oramento no
Brasil. Assim, a existncia de dotao no oramento no garante o repasse
efetivo de recursos ao consrcio.
De outro lado, a Lei no prev o repasse de recursos diretamente da
Unio e dos estados aos consrcios, diferentemente do que previa o Projeto
de Lei n 3.884, de autoria do Poder Executivo, preterido durante as discusses no Congresso. Isto compromete fortemente a necessria sinalizao
de que o consrcio ter seu financiamento garantido.
No que diz respeito penalidade aos municpios inadimplentes, est
prevista, no pargrafo 5 do artigo 8, a excluso do consrcio pblico, aps
prvia suspenso, de ente consorciado que no consignar, em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, as dotaes suficientes para suportar
as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
So estabelecidas regras de retirada do consrcio do ente da Federao,
bem como normas sobre dissoluo da parceria. Nesse sentido, a Lei, em
seu artigo 11, dispe que a retirada ou extino do consrcio no prejudica
as obrigaes j constitudas, cabendo ao ente que deseja se afastar da parceria o prvio pagamento das indenizaes porventura devidas.
A fim de garantir certa previsibilidade s aes de consrcios, a Lei instituiu, em seu artigo 13, o contrato de programa, instrumento que constitui e regula as obrigaes que um ente da Federao, inclusive sua adminis106

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

trao indireta, tem para com o consrcio pblico. Entre as clusulas que
devero constar do referido contrato, destacam-se as que estabelecem penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos transferidos.

3.2 Os contratos de programa e a induo


cooperao nos consrcios
Vrias medidas estabelecidas pela Lei n 11.107/05 constituem passos
importantes, porm ainda insuficientes para assegurar a sustentabilidade
da parceria.
Uma dessas medidas foi a criao do denominado contrato de rateio.
No entanto, como ser visto adiante, apesar de representar um avano no
mdio e longo prazos, tal contrato no garante a sustentabilidade dos consrcios, a qual continua sendo comprometida pelo problema de proviso de
bem coletivo.
A penalidade estabelecida para os entes que no consignarem as dotaes
necessrias para a assuno de despesas do consrcio tambm merece uma
anlise mais cuidadosa. A excluso do consrcio, em certos casos, pode representar, em lugar de uma punio, um incentivo para no cooperar.
De fato, a excluso de um ente do consrcio pode transformar uma
punio em vantagem para o gestor inadimplente, caso no seja possvel
exclu-lo, ainda que parcialmente, do usufruto dos benefcios gerados pelo
bem coletivo provido pelo consrcio. Na prtica, observa-se que, mesmo
no contribuindo para o financiamento do setor, difcil excluir o municpio inadimplente da prestao dos servios como no caso da sade e do
transporte pblico e, mesmo que fosse possvel, no seria adequado punir
a populao. Consequentemente, a populao do municpio inadimplente
continua a usufruir os servios consorciados sem, contudo, contribuir financeiramente para a sua manuteno. Esta tendncia ao comportamento
free rider torna o consrcio mais vulnervel e compromete o seu funcionamento. Mancur Olson (1965), em seu artigo seminal, j discute esta tendncia de os membros (no caso, consrcios) desejarem sair e no se manterem
nos grupos, caso possam usufruir dos benefcios com os custos sendo arcados pelos demais membros.
Nesses casos, necessrio introduzir um regulador, ou juiz Unio
ou estado que adote uma punio crvel a ser aplicada aos membros que
decidam agir contrariamente aos interesses da associao. A Lei, no entanto, no criou esse tipo de mecanismo, deixando a estipulao das punies
para os contratos de programa.
Tendo em vista a relevncia dos tipos de sanes a serem aplicadas
para determinar o sucesso dos consrcios, a lei no deveria omitir-se de
estabelecer as penalidades. Deixar essa tarefa para o contrato de programa

107

significa correr o risco de que tal contrato preveja uma punio no crvel,
o que diminuiria as chances de sucesso da parceria.
Convm observar que j existem em outras leis punies a municpios
inadimplentes em razo de outros motivos por meio da reteno de
transferncias. A Lei de Responsabilidade Fiscal prev a reteno dessas
transferncias voluntrias para os entes que no reconduzirem suas dvidas
aos limites estipulados (art. 31, 2). Alm disso, nos contratos de renegociao das dvidas dos estados est prevista a possibilidade de reteno do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e do Fundo de Participao
dos Estados (FPE), em caso de inadimplncia. A esse respeito, cabe lembrar
que tal mecanismo foi aplicado em 1999, quando o estado de Minas Gerais
se tornou inadimplente com o governo federal.
H, portanto, que se analisar, do ponto de vista legal, a possibilidade de
que contratos de consrcios determinem a reteno de recursos do FPM e
FPE e/ou de transferncias voluntrias dos entes que no cumprirem com
suas obrigaes financeiras para com o consrcio e o repasse dessas parcelas diretamente parceria. Essa medida permitiria superar o problema do
comportamento free rider de alguns membros de consrcios pblicos.
Certamente essa possibilidade depende de aprovao de emenda Constituio, que veda, em seu artigo 160, a reteno ou qualquer restrio
entrega e ao emprego dos recursos de estados, do Distrito Federal e dos municpios, neles compreendidos adicionais e acrscimos relativos a impostos.
A necessidade de aplicar penalidades aos membros que decidam agir
contrariamente aos interesses da associao, de forma a assegurar a sustentabilidade dos consrcios pblicos, deve ser analisada luz de recente
deciso do Supremo Tribunal Federal que estabeleceu a compulsoriedade
da integrao metropolitana em funes pblicas e servios que atendam a
mais de um municpio.
Assim, independentemente de haver integrao por meio de convnios
de cooperao ou consrcios pblicos, o interesse comum por servios
como no caso da mobilidade urbana em regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies gera, segundo a deciso, a obrigatoriedade
de vinculao de municpios limtrofes com o objetivo de executar e planejar a funo pblica.
A deciso do Supremo vai alm ao afirmar que o interesse comum
muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, visto que a m
conduo da funo pblica por apenas um municpio pode colocar em
risco todo o esforo conjunto. Por fim, determinou que dever ser constitudo rgo colegiado com participao dos municpios pertinentes e do
prprio estado no caso, do Rio de Janeiro, para a execuo de aes de
saneamento sem que haja concentrao do poder decisrio nas mos de
qualquer ente.

108

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Sendo assim, se a mesma deciso do STF for aplicada a outros consrcios e reas, ficam os municpios e o estado, participantes de uma regio
metropolitana ou aglomerao urbana, impedidos de se tornarem inadimplentes ou mesmo no participarem da prestao de servio pblico de interesse comum.
Dessa forma, nenhum municpio poder se beneficiar da prestao de
um servio sem contribuir para a sua gesto e, por conseguinte, possivelmente no haveria necessidade de aplicao de punies, como as descritas
previamente, que inibam esse tipo de comportamento. Neste ponto, cabe
refletir sobre o alcance da deciso do STF: seria possvel negar o atendimento de um paciente em hospital de municpio inadimplente?
Os resultados prticos dessa deciso do STF devero, no entanto, ser
analisados futuramente de forma a reavaliar a necessidade da aplicao
de penalidades para municpios integrantes de regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas, participantes ou no de consrcios pblicos para a
prestao de servios pblicos de interesse comum.
No obstante, como em todo contrato, o estabelecimento de compromissos ex-ante pode vir a se tornar indesejvel ex-post, desestimulando,
assim, a formao dessas parcerias. O comprometimento de parcela do oramento para com o consrcio reduz a flexibilidade do gestor para alocar
recursos para outros fins que podem vir a se tornar mais prioritrios.
Em que pese ser, em grande parte das situaes, eficiente que todos os
membros participem do consrcio e mantenham-se adimplentes para com
a parceria, no se pode fugir a situaes em que o resultado mais eficiente
pode ser at mesmo a retirada de um de seus membros. Nessas situaes
particulares, para lidar com esse tipo de problema, o ideal seria adotar um
mecanismo de quebra eficiente de contrato presente na literatura de
law and economics, definindo uma compensao a ser paga pelo ente que
deseja realocar seus recursos, de forma a tornar os outros agentes do consrcio indiferentes entre sua permanncia ou sada. Esta a regra de danos
de expectativa, cujo principal objetivo prover os incentivos econmicos
para que a parte que deseja quebrar o contrato apenas o faa quando for
socialmente desejvel.

3.3 Consrcios no Brasil


A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2011 do IBGE mostrou
que 4.497 municpios brasileiros (80% do total) realizavam algum tipo de
articulao interinstitucional, dos quais 4.175 participavam de consrcio
pblico, equivalente a 75% da totalidade dos municpios. Nesse mesmo ano,
os convnios com participao do setor privado abarcaram 34,5% dos municpios, e os com apoio do setor privado ou de comunidades, 21,6%.

109

O primeiro consrcio intergovernamental de mbito metropolitano do


pas, constitudo aps a edio da Lei dos Consrcios, em 8 de setembro de
2008, por meio da Lei Estadual n 13.461, foi o Consrcio de Transportes
da Regio Metropolitana do Recife, com o objetivo de gerir o Sistema de
Transporte Pblico de Passageiros dessa regio.
A criao do Consrcio Grande Recife foi conduzida pelo governo de
Pernambuco, de forma a compartilhar a responsabilidade da gesto do sistema de transporte metropolitano com os demais municpios da Regio
Metropolitana do Recife. Convm destacar, por oportuno, que o referido
consrcio no abarca a gesto da mobilidade urbana nos seus aspectos relacionados ao desenvolvimento urbano uso do solo, gesto ambiental, entre
outras questes.
Segundo BEST 2011, o principal obstculo participao dos municpios no consrcio foi a diviso de poder/quotas acionrias entre o estado
e os 14 municpios. Estes argumentavam que era necessrio avaliar quais
seriam os ganhos polticos e financeiros que teriam ao ingressar e repassar a gesto do sistema municipal de transportes ao consrcio. At o momento, somente Pernambuco, Recife e Olinda aderiram ao consrcio, o que
corrobora a tese de que os municpios menores tendem a adotar um tpico
comportamento de free rider nessas parcerias.
O sistema de transporte coletivo de Curitiba e regio metropolitana
tambm passa por uma situao similar descrita acima. Apesar de o sistema no estar interligado por meio de um consrcio pblico, foi constituda
uma Rede Integrada de Transporte (RIT) para a gesto das 356 linhas de
nibus de 15 municpios. A RIT adotou a tarifa nica e a integrao de terminais da capital e de cidades vizinhas, a qual, no entanto, acredita-se estar
com os dias contados. O motivo o comportamento free rider da maior
parte dos integrantes de menor porte da RIT, os quais se beneficiam do
sistema, mas no aportam verbas. Atualmente, a RIT financiada apenas
por Curitiba e pelo estado, ou seja, pelos membros relativamente maiores e,
portanto, mais dispostos a contribuir no esforo de proviso do bem coletivo. A aplicao da lgica Olsoniana de free rider dos participantes menores
sobre os maiores aqui direta.
Alm de transportes, vrias so as reas de atuao dos consrcios. Segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, do IBGE, em 2011,
80,1% dos municpios possuam consrcios na rea de sade, seguidos daqueles com parceria na rea de educao (43,8%) e habitao (39,1%), conforme mostra o grfico a seguir.

110

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Fonte: IBGE, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, 2011.

Chama a ateno o elevado percentual de consorciamento na rea de saneamento bsico (30,9% dos municpios brasileiros) e de desenvolvimento urbano (29,1%). Em saneamento, o consrcio pode abranger a prestao integral
de um servio. Pode, por exemplo, restringir-se construo e operao de
uma estao de tratamento de esgotos, ou a um aterro sanitrio, para atender
a um grupo de municpios vizinhos. Pode ser constitudo, tambm, entre um
estado e um grupo de municpios, com a finalidade de delegar, por exemplo,
servios de gua e esgotos a uma empresa estadual de saneamento, modalidade que se enquadra no conceito de prestao regionalizada de servios,
prevista na Lei n 11.445/2007. (PEREIRA JR. Nota tcnica, Cmara 2008).
A importncia do consorciamento no setor de saneamento to significativa que a Lei n 11.445/2007 permitiu expressamente aos municpios,
atravs de arranjo de colaborao federativa, articularem-se formalmente
com outros municpios e eventualmente com o estado e a Unio para
exercer, consorciadamente, determinadas competncias, sejam de natureza
indelegvel, sejam aquelas delegveis nos termos do art. 8 da referida Lei.
Outro seguimento em destaque no Grfico o de transportes, em que
21,3% dos municpios participavam, em 2011, de consrcios. Neste caso, a
Lei de Mobilidade Urbana Lei n 12.587, de 2012 dispe que a Unio
poder delegar aos estados, ao Distrito Federal ou aos municpios a organizao e a prestao dos servios de transporte pblico coletivo interestadual e internacional de carter urbano, desde que constitudo consrcio
pblico ou convnio de cooperao para tal fim, observado o art. 178 da
Constituio Federal (art. 16, 2), e que os estados podero delegar aos
municpios a organizao e a prestao dos servios de transporte pblico
coletivo intermunicipal de carter urbano, sob as mesmas circunstncias.

111

Mais um exemplo o incentivo adoo de consrcios ou de outras


formas de cooperao entre os entes federados para otimizar a Poltica Nacional de Resduos Slidos (inciso XIX, art. 8 da Lei 12.305, de 2010).

4. Parcerias pblico-privadas instrumentos de


cooperao entre entes federados e o setor privado
4.1 PPP como facilitador da ao dos consrcios pblicos
Uma das formas de aprimorar o funcionamento dos consrcios pblicos
acrescentar parceiros privados que permitam gerar maior eficincia ao
negcio, conferindo uma lgica empresarial mais robusta parceria. Nesse
contexto, um formato natural seria a parceria pblico-privada (PPP). Por
outro lado, como j mencionado, o consrcio tambm pode ser atraente
para a iniciativa privada, haja vista a ampliao da escala para a produo e
prestao de bens e servios coletivos gerada pela demanda de vrios entes
federativos conjuntamente.
Alm disso, a presena do setor privado pode induzir o aperfeioamento
institucional dos arranjos consorciais. Assim, a sustentabilidade financeira
do consrcio, por meio de desenhos que assegurem a participao de todos
os seus membros no financiamento da parceria, pode vir a ser perseguida
com maior eficincia, e, do ponto de vista poltico, o apoio necessrio
manuteno do pagamento das cotas de rateio, facilitado. A seguir, sero
descritas a evoluo recente e a lgica das PPPs no Brasil, bem como debatidos seus problemas.

4.2 O papel das PPPs


A queda do investimento pblico ao longo das ltimas dcadas no Brasil
foi o principal motivo para a instituio das PPPs no Brasil. Segundo estudo de Afonso e Fajardo (2015), nos vinte anos compreendidos entre 1994 e
2014, a formao bruta de capital fixo no Brasil sofreu retrao de 20,75%
para 16,81% do PIB. As inverses diretas das trs esferas de governo, somadas aos gastos das empresas estatais, caram de 3,61% para 2,89% do PIB.
Frente a esse cenrio, o objetivo das PPPs seria estimular o setor privado a
fornecer bens e servios, especialmente no setor de infraestrutura, o qual tradicionalmente provido pelo setor pblico, de forma a melhorar a eficincia
da proviso dos servios associados e contornar a escassez de recursos fiscais.
Por meio desse tipo de parceria, o setor pblico participaria como concedente e remunerador parcial dos servios, e o setor privado, como empreendedor.
Nesse sentido, vrios estados publicaram leis disciplinando a criao de
PPPs, e a Unio editou a Lei n 11.079, de 2004 (alterada pela Lei n 12.024,
de 2009), regulamentando-as.

112

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

A Lei definiu PPP como o contrato administrativo de concesso em que


h contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao privado, inexistente
nas concesses comuns. Estabeleceu, ainda, dois tipos de PPPs: as concesses patrocinadas, em que o governo realiza alguma forma de contraprestao adicionalmente s tarifas, e as concesses administrativas, em que
o servio prestado direta ou indiretamente Administrao Pblica, e o
governo arca integralmente com o pagamento dos servios.
Outras regras foram estabelecidas para as PPPs:
Limite mnimo de R$ 20 milhes para contratao de PPP;
Prazo de vigncia dos contratos de 5 a 35 anos;
Repartio de riscos entre as partes;
Mecanismos para a preservao da atualidade dos servios;
Critrios objetivos de avaliao do desempenho do parceiro privado;
Prestao de garantias de execuo compatveis com os nus e os
riscos envolvidos;
Vedao de contratao quando o objeto nico for a execuo de
obra pblica;
Vedao de fornecimento de mo de obra e fornecimento e instalao de equipamentos de forma isolada pela PPP.

4.3 As garantias e as regras fiscais das PPPs


Alm do esperado aumento da eficincia resultante da participao do
parceiro privado e da potencial induo a uma maior conexo entre custos e
benefcios do bem coletivo para cada ente federado em um consrcio, a PPP
pode vir a melhorar a operao dos consrcios, ao prover maiores garantias
ao financiamento do bem coletivo. Isso, no entanto, tal como no caso dos
consrcios sem PPPs, depende fundamentalmente da higidez das contas pblicas. So fundamentais, nesse sentido, a observncia s regras que garantem que as prprias PPPs no iro comprometer as finanas governamentais.
A esse respeito, convm destacar que as despesas dos entes pblicos com
as PPPs so consideradas de carter continuado e esto, portanto, sujeitas
aos limites e requisitos definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
conforme destacado por Paiva e Rocha:
Do ponto de vista oramentrio, a contraprestao devida constitui despesa obrigatria de carter continuado, a qual definida, pelo art. 17 da Lei Complementar n 101, de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF), como despesa corrente derivada
de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que
fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo
superior a dois exerccios. O controle de suas repercusses sobre
as finanas pblicas estaduais e municipais compete ao Poder
Legislativo local, por meio dos respectivos planos plurianuais,

113

leis de diretrizes oramentrias e leis oramentrias anuais. Adicionalmente, conforme o 3 do art. 10 da Lei das PPPs, sempre
que o setor pblico for responsvel por mais de 70% da remunerao do parceiro privado ser preciso obter autorizao legislativa especfica. (p. 3)

Na contratao de operaes de crdito para o financiamento do empreendimento estadual ou municipal por meio da PPP, ser necessrio, conforme
reza o art. 52, incisos V a IX da Constituio Federal, observar os limites e as
condies fixados pelo Senado Federal, constantes das Resolues nos 40 e 43,
ambas de 2001, e n 48, de 2007. Entretanto, conforme afirmam os referidos
autores, como so os parceiros privados que devem obter os emprstimos
requeridos pelas PPPs, tem-se que essa modalidade de contratao no est
sujeita aos controles prvios definidos pelas normas senatoriais. Note-se, no
entanto, que a parte dos emprstimos que dever ser ressarcida pelo parceiro
pblico constitui efetivamente dvida do setor pblico.
Paiva e Rocha relatam, ainda, que as regras de contingenciamento do
volume de crditos das instituies financeiras em favor do setor pblico
estabelecidas pela Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n 2.827,
de 2001 tambm no esto sujeitas aos controles do Senado Federal. Esta
seria uma outra forma pela qual as PPPs podem escapar dos controles fiscais relevantes do pas.
Concluem os autores que, sendo assim, as PPPs podem permitir significativa expanso da capacidade de investimentos dos entes subnacionais
revelia dos limites de endividamento fixados pelas instncias competentes.
H que se ressaltar que esta situao pode comprometer o prprio sistema
de garantias das PPPs.
Como forma de contrabalanar a perda de monitoramento das despesas
com as PPPs, foi estabelecido, no art. 28 da Lei das PPPs, limites de comprometimento da receita corrente lquida (RCL) de estados e municpios com
as despesas de carter continuado decorrentes dessas parcerias. Assim, os
limites fixados foram de 5% da RCL do exerccio anterior e 5% da RCL estimada para os dez exerccios subsequentes. Caso os entes ultrapassem esses
percentuais, a Unio no poder lhes conceder garantias para realizar operaes de crdito ou transferncias voluntrias para os entes envolvidos. As
despesas da prpria Unio com contratos de PPPs no podero ultrapassar
1% de sua RCL.
Ademais, de acordo com o art. 25 da Lei das PPPs, contratos que gerem
riscos expressivos de demanda, de disponibilidade ou de construo para o setor pblico devero ser contabilizados no montante da dvida pblica do ente
responsvel, o que limitar sua capacidade de pleitear financiamentos (LRF,
art. 29, inciso III). Como riscos expressivos, considera-se: (i) no caso de risco
de demanda, garantir ao parceiro privado receita mnima superior a 40% do

114

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

fluxo esperado de receita; (ii) no caso de risco de construo, garantir compensao de pelo menos 40% do custo contratado originalmente ou de pelo menos
40% da variao do custo superior ao valor original; (iii) no caso de risco de
disponibilidade, garantir o pagamento de pelo menos 40% da contraprestao,
independentemente da disponibilizao do servio objeto da parceria.
A Lei n 12.766, de 2012, trouxe ainda as seguintes modificaes:
o Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP) passou a
poder ser utilizado em PPPs estaduais e municipais;
o Poder Concedente pode agora pagar a contraprestao antes do
incio da operao do empreendimento, ao dispor que o contrato
poder prever o aporte de recursos em favor do parceiro privado
para a realizao de obras e aquisio de bens reversveis;
o referido aporte de recursos pode ser computado na determinao
do lucro lquido para fins de apurao do lucro real, da base de clculo
da CSLL e da base de clculo da Contribuio para o PIS/PASEP e da
COFINS, na proporo do custo para a realizao de obras e aquisio de bens, permitindo o diferimento do pagamento dos impostos.
No atual contexto brasileiro de fortes restries oramentrias, diminuio da capacidade de endividamento dos governos e maiores incertezas quanto aos riscos fiscais e creditcios envolvidos na assuno de emprstimos, as
PPPs poderiam representar uma alternativa para aumentar os investimentos,
especialmente, em infraestrutura. Porm, com um mercado de capitais com
volumes ainda restritos, um baixo nvel de poupana interna, forte presena
estatal no funding de longo prazo e um sistema bancrio concentrado (com
passivos predominantemente de curto prazo), a disponibilidade de recursos
de longo prazo e os instrumentos da decorrentes mostram o lado desafiador
do financiamento dos investimentos, afirma Oliveira Filho (2013).
Assim, a necessidade de aportes e contraprestaes por parte dos entes
federados, em um contexto de fortes restries das finanas pblicas, pode
travar o desenvolvimento das PPPs, o que naturalmente limita a sua extenso aos consrcios pblicos. O principal financiador de investimentos de
longo prazo no Brasil, o BNDES, j no conta, como antes, com os volumes
aportados a baixo custo pelo Tesouro Nacional, haja vista o questionamento crescente sobre o custo fiscal dessas operaes e a inexistncia de poupana fiscal primria.
Somadas s limitaes de carter pblico, h as restries de endividamento privado. Os principais tomadores de crdito j esto prximos ao limite de alavancagem de seus balanos nas carteiras de bancos de fomento.
Por fim, h que se mencionar que esses tomadores de crdito para projetos
de PPPs em sua maioria, empreiteiras esto sendo investigados em processos judiciais, o que dificulta o seu acesso a novos mercados e aumenta o
custo financeiro dos emprstimos.

115

Fala-se, nesse contexto, do esgotamento do modelo de financiamento de


longo prazo pautado nos bancos pblicos e da necessidade de se incentivar
e desenvolver mecanismos alternativos para o financiamento de longo prazo no Brasil. Entre as alternativas, Oliveira Filho (2013) destaca as chamadas debntures incentivadas criadas pela edio da Lei n 12.431/11 e a
Resoluo CMN n 3.947/11 como importantes opes para a captao de
recursos de longo prazo para financiar projetos de infraestrutura e PPPs.
H tambm os Fundos de Investimento em Infraestrutura (FIIE), dispostos no art. 3 da supramencionada Lei, os fundos de direitos creditrios ou
FIDCS, e os Diretos Emergentes de Concesso (DEC), licitados na Bolsa de
Mercadorias e Futuros (BM&F). Criado em 2011, o Novo Mercado de Renda
Fixa (NMRF), cujo objetivo estimular o desenvolvimento da emisso de
ttulos corporativos privados no mercado de capitais, pode tambm trazer
novo impulso para ampliar a oferta de funding.

4.4 Evoluo das PPPs no Brasil


Na prtica, as PPPs no deslancharam como era esperado na esfera da
Unio, e somente em maio de 2010 houve a contratao da primeira PPP
a nvel federal, um datacenter para o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal.
Nos planos estadual e municipal observa-se um avano inequvoco no
nmero de arranjos baseados em PPPs, cuja primeira experincia ocorreu
em 2006. De l at 2015, em mbito estadual, foram assinados 30 contratos de PPPs: 18 contratos assinados at 2012, 11 contratos em 2013 e um
contrato em 2014. Em 2014 havia 10 licitaes de PPPs em andamento e
5 licitaes suspensas em mbito estadual, perfazendo assim 40 possveis
contratos de PPPs nos estados.

Grfico 2. Contratos de PPPs assinados por setor at 2014


5%

7%

Rodovias
Saneamento bsico

14%
45%

Atendimento ao cidado
Sade

19%
10%

Fonte: Enei (2015).

116

Mobilidade urbana

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Outros projetos

5. Concluses
Os consrcios pblicos padecem de problemas tpicos de proviso de
bens coletivos. Como foi visto, h uma clara propenso a comportamentos
free rider, especialmente de municpios menores.
As vrias modificaes procedidas na legislao permitiram enderear,
em parte, este problema, mas ainda permanece significativo espao para
a subproviso de infraestruturas que beneficiem a um conjunto de entes
subnacionais.
Essa questo particularmente relevante em regies metropolitanas,
onde hoje vive mais de 50% da populao brasileira. Essas regies deslocam
os processos decisrios em vrias polticas pblicas dos governos municipais
para uma esfera em que estados e municpios necessariamente tm de atuar
conjuntamente. Na prtica, porm, tem-se observado um vcuo de gesto e
problemas de free riding de municpios, os quais no participam financeiramente da proviso de servios, mas se beneficiam de sua prestao s custas,
em geral, do estado e de municpios de maior porte, especialmente capitais.
Uma forma possvel de mitigar esses problemas seria lanar mo do uso
de PPPs nos consrcios, as quais tm o potencial de gerar mais incentivos a
conectar o benefcio ao custo de cada municpio, viabilizando a sustentabilidade do financiamento das parcerias.
Os mecanismos de garantias da legislao de PPPs tambm podem ajudar
a viabilizar maior nmero de consrcios no Brasil. Se, por um lado, as dificuldades fiscais atuais do pas tornam o problema do free rider mais agudo
e a perspectiva de gerar consrcios sustentveis mais distante, no devemos
abrir mo desses mecanismos de prestao de servios integrados por meio
da unio de consrcios e PPPs. Em pocas de crise, podem aparecer solues
mais racionalizadoras e eficientes para a soluo de velhos problemas. A proviso de bens coletivos tpicos dos consrcios pode ser uma delas.
Por outro lado, reconhece-se que a unio de entes federados por meio de
consrcios pblicos tambm torna vrios empreendimentos mais atraentes
iniciativa privada, gerando um crculo virtuoso em que, possivelmente,
alcana-se um timo de Pareto, em que todos os participantes podem auferir vantagens dos arranjos em consrcios e destes em PPPs.

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119

A nova governana interfederativa: o


Supremo Tribunal Federal e o Estatuto
da Metrpole Lei n 13.089/2015
Luiz Jos Pedretti
Ana Lcia Rodrigues de Carvalho
The world is going through a largely unseen revolution at the
moment and an important historical watershed. For the first
time ever, more people live in cities and towns than in the
countryside. The 21st century is the first truly urban era.8

1. Contando a Histria
Por volta dos anos 1950, o Brasil comea a se deparar com o ritmo acelerado do processo de urbanizao, o que j era registrado em boa parte dos
pases no mundo, desde a primeira dcada do sculo XX. Esse processo ensejou, especialmente no centro dos debates socioeconmicos, o fenmeno
metropolitano que nasceu concomitantemente, desafiando especialistas de
diversas reas acadmicas, governos, polticos e cidados a buscarem formas de planejamento e sistemas de governana regional, capazes de abranger a nova realidade que se configurava.
O Brasil , assim, h mais de 40 anos, um pas de caractersticas urbanas.
Se, de um lado, isso significava caminhar para o desenvolvimento, de outro,
trazia o sobrepeso da deteriorao nos grandes centros, acentuava as diferenas e desigualdades sociais e a queda na qualidade de vida das pessoas.
Em 1973, h exatos 42 anos, o governo federal, com apoio no artigo 164 da
Carta de 1967, alterada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, criava as
primeiras regies metropolitanas, assinalando a nova realidade no contexto
da administrao pblica nacional (Lei Complementar n 14 de 8/6/1973).
Naquela ocasio, foram estabelecidas oito regies metropolitanas: Porto
Alegre, Curitiba, So Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro veio a ser criada somente em
8

120

O mundo est passando por uma revoluo invisvel e um importante divisor de guas.
Pela primeira vez na histria, mais pessoas vivem em cidades e metrpoles do que na
zona rural. O sculo 21 a primeira era verdadeiramente urbana. (in Forget London and
Paris:An Inside Look at Europes Coolest Cities By Erich Follath andGerhard Sprl
Spigel Online International (August 28, 2007)

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

1 de julho de 1974, por meio da Lei Complementar Federal n 20, quando da


fuso dos estados da Guanabara e Rio de Janeiro. E, em 1974, foram criadas
pelos respectivos governos estaduais as primeiras agncias metropolitanas
brasileiras: Metroplan (Porto Alegre), Comec (Curitiba), Emplasa (So Paulo),
Plambel (Belo Horizonte), Condepe/Fidem (Recife), entre outras.
A Constituio Cidad, promulgada em 1988, contemplou o fenmeno
metropolitano de forma diversa da Carta de 1967: a matria, que era tratada
no captulo Da Ordem Econmica e Social, agora abordada no ttulo Da
Organizao do Estado; alm de regies metropolitanas, so previstas duas
novas unidades regionais aglomeraes urbanas e microrregies e a
competncia para a criao de tais unidades foi transferida da Unio para
os estados.
Os princpios do novo sistema de gesto regional hoje denominado
governana interfederativa e cujo objetivo promover a integrao entre
estados e municpios, a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum encontram-se estabelecidos no artigo
25, 3, da Constituio de 1988.
Por concluso bvia, vez que o assunto insere-se no mbito de suas competncias, aos estados-membros coube disciplinar sobre objetivos, diretrizes e prioridades da organizao regional, por meio de suas constituies e
leis complementares.
Diante desse novo marco constitucional, a partir de 1988, houve uma
verdadeira febre de criao de regies metropolitanas. Hoje, de acordo
com dados levantados pelo Frum Nacional das Entidades Metropolitanas
(FNEM), cuja administrao itinerante se encontra sob a responsabilidade
da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (Emplasa), existem, no Brasil, 68 regies metropolitanas, cinco aglomeraes urbanas e
trs Regies Integradas de Desenvolvimento (Ride).
Considerando que a populao brasileira de aproximadamente 204
milhes de habitantes e que cerca de 110 milhes de pessoas moram em
RMs, AUs e RIDEs, temos que pouco mais do que metade da populao do
pas depara-se com as questes de interesse comum que requerem resoluo de forma integrada e compartilhada.
Merece destacar que, exatamente nessas regies, encontra-se a maior
parte da atividade econmica nacional, como a produo de bens ou prestao de servios. a tambm que se observa a ocorrncia dos maiores impactos ambientais, em razo do processo descontrolado da urbanizao. E,
consequentemente, esses fatores, somados a outros igualmente complexos,
acabam levando s desigualdades sociais e regionais em todo o pas.
Atualmente, v-se nitidamente que a criao aleatria de unidades regionais, em especial sob a modalidade regio metropolitana, no persegue o objetivo de planejamento do territrio ocupado e, muito menos, o

121

princpio de gesto regional integrada e compartilhada das funes pblicas de interesse comum, como quer a Constituio Federal de 88. Com
algumas excees, criam-se regies metropolitanas em todo o Brasil para
que seus municpios possam obter certos benefcios, oriundos de leis especficas, relacionadas, por exemplo, a programas de financiamento de habitao de interesse social, ou de no cobrana de ligaes distncia, como
no caso de telefonia.
De fato, as aglomeraes urbanas e muito menos as microrregies
sequer tm sido mencionadas nessas legislaes, o que nos parece, a priori,
macular o princpio da isonomia consagrado constitucionalmente.
Em rigor, a diviso constitucional em trs espcies de unidades regionais,
que podem ser criadas pelos estados, tem embasamento tcnico, para fins de
planejamento do territrio e no quer dizer, nem poderia, grau classificatrio de importncia. O constituinte deixou aos legisladores complementares
federal e estadual a tarefa de estabelecer as regras jurdicas e tcnicas classificatrias, nica e exclusivamente para fins de planejamento do territrio.
Mas, infelizmente, por faltar essa compreenso, nenhum municpio
quer ser parte integrante de aglomerao urbana ou de microrregio.

Figura 1. Mancha urbana no ano 1949

Fonte: Emplasa/2014.

122

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 2. Mancha urbana no ano 1974

Fonte: Emplasa/2014.

Figura 3. Mancha urbana no ano 2010

Fonte: Emplasa/2014.

123

2. Ento, por que regionalizar?


Ao longo de nossa recente histria metropolitana, o galopante processo
de urbanizao no mostrava indcios de que iria estacionar, e a concentrao populacional nos centros urbanos acarretou, como ainda acarreta, uma
srie de problemas que tinham e tm de ser enfrentados seriamente com
polticas pblicas essenciais ao bem-estar de suas populaes.
Nos grandes aglomerados urbanos que so notados os graves problemas decorrentes, por exemplo, do esgotamento dos recursos hdricos; da
poluio ambiental em todas as suas formas; da ocupao inadequada do
solo urbano; da ocorrncia de enchentes, deslizamentos e epidemias; do
trnsito congestionado questo de sade pblica e da fragilidade dos
sistemas de transporte pblico de passageiros; do dficit habitacional; do
aumento da violncia e da excluso social.
fato que, em muitas dessas reas, os limites municipais praticamente
desapareceram, devido ao constante processo de conurbao e ao intenso deslocamento dessas populaes que diariamente se movimentam em
funo do trabalho, educao, sade, lazer, negcios, etc. Assim, comum
encontrar pessoas que moram no municpio A, trabalham no B e estudam
no C. Ou aquelas que buscam um tratamento mdico melhor, em sistemas
de sade de municpios vizinhos.
Todavia, mesmo conhecendo essa verdade inequvoca, a grande maioria dos servios pblicos continua sendo executada em mbito municipal,
como nos casos da coleta, transporte e disposio final de resduos slidos;
da captao, aduo, tratamento e distribuio de gua; ou, ainda, dos vrios servios municipais de transporte de passageiros que no so integrados, no que concerne organizao, planejamento e execuo, causando
incontveis prejuzos aos seus usurios e s finanas municipais.
E, diante de uma realidade sem volta, torna-se necessrio priorizar os
interesses supramunicipais, ou regionais, sem, contudo, ferir a autonomia
municipal. imperioso que estados e municpios promovam, de forma
compartilhada, a integrao de suas polticas pblicas, no intuito de estabelecer a ordem conveniente para todos os entes pblicos atuantes regionalmente e, principalmente, para toda sua populao.
desejvel, portanto, que todo o processo de regionalizao ou de organizao regional tenha por objetivo, entre outros:
A promoo do planejamento regional, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico e sustentvel e a melhoria da qualidade
de vida.
A cooperao entre estados, municpios e a Unio, objetivando a
integrao da organizao, do planejamento e da execuo das funes pblicas de interesse comum e o mximo aproveitamento dos
recursos pblicos.
124

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

A utilizao racional do territrio, mediante a recuperao e proteo dos recursos naturais, culturais e do meio ambiente.
A reduo das desigualdades sociais e regionais.
Lamentavelmente, a realidade metropolitana nacional outra. Com
raras excees, o processo de instituio de regies metropolitanas e de
algumas aglomeraes urbanas no tem sido efetivado pelos estados, em
conformidade aos princpios do sistema de gesto regional estabelecidos
pela Constituio, desde 1988. E isso se deve, sobretudo, a dois fatores:
a) dvidas quanto interpretao do princpio estabelecido no artigo 25,
3 da Carta Magna e b) ausncia de diretrizes gerais a estados e municpios, s recentemente estabelecidas por intermdio da Lei n 13.089, de
2015, conhecida como Estatuto da Metrpole.
Cumpre destacar, no que concerne ntegra aplicao dos princpios
constitucionais relativos ao sistema de governana metropolitana, que as dvidas levantadas partiam do exerccio da titularidade das funes pblicas de
interesse comum estado ou municpio e iam at a criao de um sistema
de gesto integrado e compartilhado, haja vista que regio metropolitana,
no se constituindo como ente federado, nada mais do que uma estrutura
com caractersticas administrativas, desprovida de capacidade poltica.
Mas, tais questionamentos devem ser tratados como coisas do passado:
debruando-se sobre to importante assunto durante 15 anos, o Supremo
Tribunal Federal, em recente julgamento, estabeleceu um divisor de guas
na questo metropolitana brasileira, ao manifestar entendimento de fora
constitucional sobre o novo sistema de gesto regional, mediante interpretao teleolgica dos princpios constantes do 3, do artigo 25 da Carta de 88.

3. O Supremo Tribunal Federal enfrenta


a questo Rio de Janeiro: ADI 18429
Basicamente, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1842, deparou-se com a seguinte questo: na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e na Microrregio dos Lagos, a quem
deve ser conferida a titularidade do servio pblico de saneamento bsico:
ao estado ou ao municpio?
Analisando, de um lado, a realidade urbana nacional e a consequente
conurbao e concentrao da populao nos grandes centros, e, de outro,
os princpios relativos ao sistema de governana regional, estabelecidos no
9

Ao direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n 87/1997, Lei


n 2.869/1997 e Decreto n 24.631/1998, todos do estado do Rio de Janeiro, que instituem
a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregio dos Lagos e transferem a
titularidade do poder concedente para prestao de servios pblicos de interesse metropolitano ao estado do Rio de Janeiro.

125

artigo 25, 3, da Constituio Federal, o STF, em Acrdo proferido em 2013,


definiu que a instituio de unidades regionais regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies de competncia exclusiva dos estados
e que essa integrao regional revestida de carter compulsrio, ou seja, os
municpios no decidem sobre sua insero ou no no recorte regional.
Alm do mais, o acrdo estabeleceu que, em unidades regionais, o interesse comum, relacionado s funes pblicas, prevalece sobre o interesse
local, preservando-se, todavia, a autonomia municipal:
(...)
O interesse comum e a compulsoriedade da integrao metropolitana no so incompatveis com a autonomia municipal. O
mencionado interesse comum no comum apenas aos municpios envolvidos, mas ao estado e aos municpios do agrupamento
urbano. O carter compulsrio da participao deles em regies
metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas j foi
acolhido pelo Pleno do STF.
(ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/
ES, Rel. Min. Nri da Silveira, DJ 17.12.1999).
O interesse comum inclui funes pblicas e servios que atendam a mais de um municpio, assim como os que, restritos ao
territrio de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funes pblicas, bem
como servios supramunicipais.
(...)
A funo pblica do saneamento bsico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum
no caso de instituio de regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, nos termos do art. 25, 3, da Constituio Federal.

Mais adiante, o STF disps que estado e municpios devero exercer


a titularidade dos servios pblicos que lhe so afetos no mbito de um
colegiado, composto por representantes das municipalidades e do estado-membro, com o objetivo de promover, de forma integrada e compartilhada, a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de
interesse comum.
E esse colegiado, apesar de ser dotado de caractersticas normativas e deliberativas, desprovido de personalidade jurdica para promover, em todas
as suas etapas, a plena execuo das funes pblicas de interesse comum. O
STF sugere, assim, a criao de uma entidade de direito pblico (autarquia especial), de carter territorial, intergovernamental e plurifuncional, integrada
ao colegiado, para, em seu nome, atuar na organizao, no planejamento e na
execuo das funes de interesse comum, definidas em lei estadual.
126

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Nota-se, pois, que o STF, ao confirmar os princpios do sistema de governana regional, previstos no artigo 25, 3 da Carta de 88, criou uma exceo regra constitucional relativa organizao poltico-administrativa,
preservando, entretanto, a autonomia dos entes federados, como, alis, no
podia ser diferente (CF., art. 18).
Dessa maneira, a nova regra aplica-se, to somente, aos estados-membros e aos municpios integrantes de regio metropolitana, aglomerao
urbana e microrregio, estabelecidas mediante lei complementar estadual, que dever dispor sobre as funes pblicas comuns aos entes atuantes
nessas unidades regionais.
Ainda, por se tratar de matria constitucional, a deciso adotada na ADI
1842-RJ aplica-se a todos os estados-membros e a todas as funes pblicas
de interesse comum, definidas em lei complementar editada pelos estados.
Com esse julgado, de abrangncia nacional, ficou definitivamente sacramentado o sistema de gesto regional, disposto no artigo 25, 3, da
Constituio da Repblica, pedra angular de todo e qualquer processo de
organizao regional e de integrao de polticas pblicas, entre estado e
municpios.
O STF enfrentou as implicaes advindas da regionalizao e ampliou
o foco de sua anlise em caso concreto a titularidade do saneamento bsico , irradiando a aplicabilidade de sua deciso para as demais funes
pblicas, que ultrapassam o interesse local de um municpio e envolvem
necessariamente solues compartilhadas em razo do interesse comum.

4. O que acontece no estado de So Paulo


As diretrizes para a organizao regional no estado de So Paulo esto
estabelecidas na Lei Complementar n 760, de 1 de agosto de 1994, que regulamentou os artigos 152 a 158 da Constituio Estadual de 198910. Nessas
normas, encontram-se as bases de toda a legislao complementar estadual
acerca do sistema de regionalizao: reorganizao da RM de So Paulo,
10

O sistema de governana metropolitana paulista disciplinado pelo art. 154 da Constituio Estadual:
Art. 154 Visando a promover o planejamento regional, a organizao e execuo das
funes pblicas de interesse comum, o Estado criar, mediante lei complementar, para
cada unidade regional, um conselho de carter normativo e deliberativo, bem como dispor sobre a organizao, a articulao, a coordenao e, conforme o caso, a fuso de
entidades ou rgos pblicos atuantes na regio, assegurada, nestes e naquele, a participao paritria do conjunto dos Municpios, com relao ao Estado.
1 Em regies metropolitanas, o conselho a que alude o caput deste artigo integrar
entidade pblica de carter territorial, vinculando-se a ele os respectivos rgos de direo
e execuo, bem como as entidades regionais e setoriais executoras das funes pblicas de
interesse comum, no que respeita ao planejamento e s medidas para sua implementao.

127

criaes das RMs da Baixada Santista, de Campinas, do Vale do Paraba e


Litoral Norte e de Sorocaba, alm das AUs de Jundia e Piracicaba.
Para todos os casos das unidades regionais no estado de So Paulo, dentro do territrio da Macrometrpole, concebido por meio de estudos tcnicos realizados pela Emplasa, adota-se o mesmo sistema de gesto regional:

Fonte: Governadoria de So Paulo/2014.

Onde:
O Conselho de Desenvolvimento delibera sobre planos, projetos,
programas, servios e obras a serem realizados com recursos financeiros do Fundo de Desenvolvimento.
O Conselho Consultivo elabora propostas representativas dos municpios e da sociedade civil, a serem deliberadas pelo Conselho de
Desenvolvimento; prope a constituio de Cmaras Temticas e
de Cmaras Temticas Especiais.
As Cmaras Temticas so voltadas ao estudo e discusso das funes pblicas de interesse comum e as Cmaras Temticas Especiais execuo de um programa, projeto ou atividade especfica.
A Agncia Metropolitana11, criada por lei complementar, propicia
assessoramento tcnico e administrativo ao Conselho de Desenvolvimento, promove a integrao do planejamento e da execuo das
funes pblicas de interesse comum e elabora planos, programas,
projetos e atividades de interesse comum na regio.

11

128

A Emplasa, por disposio legal, atua na qualidade de agncia para as AUs de Jundia e
Piracicaba.

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

O Fundo de Desenvolvimento Metropolitano12, criado por decreto


estadual, financia e investe em planos, programas, projetos e obras
de interesse da Regio Metropolitana.

5. O Estatuto da Metrpole
Concepo e nascimento
A deciso do STF na ADI 1842-RJ passou a ser o marco elucidativo das
muitas dvidas que pairavam a respeito da aplicabilidade do sistema de
gesto de governana regional. Seu andamento e soluo deram flego ao
Projeto de Lei n 3.460/2004, de autoria do deputado Walter Feldman, para
instituir as diretrizes para a Poltica Nacional de Planejamento Regional
Urbano e criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informaes Regionais Urbanas.
O PL n 3.460/2004, desde o incio batizado de Estatuto da Metrpole,
foi concebido com intensa assessoria dos tcnicos da Empresa Paulista de
Planejamento Metropolitano S.A. (Emplasa), detentora do know-how sobre
assuntos de interesse metropolitano. Foi na Emplasa, em 1989, sob a coordenao do seu ento presidente, Enrique Ricardo Lewandowski, e do seu
ex-vice-presidente, prof. Alaor Caff Alves, que o corpo jurdico da empresa
desenvolveu estudos para a criao do sistema de governana metropolitana paulista, cujas diretrizes se encontram estabelecidas nos artigos 152 a
158 da Constituio daquele estado.
Da proposta inicial at sua aprovao, em janeiro de 2015, o PLC
n 3.460/2004 sofreu uma srie de alteraes, mediante a apresentao de
emendas e substitutivo. Algumas necessrias, em razo do tempo decorrido, e outras que, embora questionveis, no tirariam jamais a importncia do resultado, merecendo distino a liderana de seu relator, deputado
Zezu Ribeiro, que, durante seu comando, promoveu, de forma ampla e
democrtica, audincias e debates essenciais redao final do projeto.
A Lei n 13.089, de 12 de janeiro de 2015, Estatuto da Metrpole, , indubitavelmente, o instrumento jurdico faltante no mundo da governana
metropolitana ou interfederativa e que, em boa hora, veio, para regulamentar o universo das unidades regionais urbanas, articular e organizar as
aes dos entes federados em questes relacionadas s funes de interesse
comum, que necessitam e devem ser compartilhadas e promovidas de forma integrada.

12

As aglomeraes urbanas ainda no dispem, em sua estrutura funcional, do Fundo de


Desenvolvimento Metropolitano. H proposta, elaborada pela Emplasa, da criao de
um nico fundo, dividido em subcontas, para cada AU.

129

6. O Estatuto da Metrpole, a Proposta de


Emenda Constitucional n 13/2014 e o papel
da Subcomisso Permanente de Governana
Metropolitana Interfederativa
Inobstante seus mritos, no custa lembrar que o Estatuto da Metrpole
no o elixir indicado para curar todos os males advindos das pulsantes,
porm doentias, reas metropolitanas.
imperioso que o enfrentamento dos problemas comuns metropolitanos
tenha como premissa a disseminaro da cidadania e da conscincia metropolitanas, seja por parte das autoridades em geral, seja por parte das populaes
habitantes dos grandes aglomerados urbanos e, portanto, sujeitos ativos no
protagonismo das cenas e passivos nas consequncias das atuaes.
A Lei n 13.089/2015, em seu bojo, contempla a deciso do STF na ADI
1842-RJ, no que diz respeito necessidade de se promover, por estados e municpios, com a participao da sociedade civil organizada, o planejamento, a gesto e a governana interfederativa, objetivando a execuo das funes pblicas de interesse comum, que sempre dever prevalecer sobre o interesse local.
Por ser matria nova no direito brasileiro, notadamente no que se refere
ao novo sistema de gesto regional, denominado governana interfederativa,
o Estatuto da Metrpole suscita indagaes e, em consequncia, necessita
de alguns ajustes, no sentido de que as diretrizes por ele estabelecidas possam ser revestidas de ampla operacionalidade e eficcia.
Entendemos que a Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara
dos Deputados, por intermdio da recm-criada Subcomisso Permanente de Governana Metropolitana Interfederativa, o frum adequado para
que seja promovida, mediante a realizao de estudos, pesquisas e audincias pblicas, a retomada das discusses deste tema, considerado de extrema importncia para as mais de 100 milhes de pessoas que vivem nos
espaos metropolitanos nacionais.
O Estatuto, por exemplo, ao estabelecer diretrizes para o desenvolvimento
urbano em todo o territrio nacional, com apoio no artigo 21, XX, da Constituio da Repblica, no considerou as imensas diferenas regionais e sociais
que existem no pas. Os problemas, as demandas, ou mesmo as funes pblicas, consideradas de interesse comum, existentes nas Regies Metropolitanas
de Manaus ou de Natal so os mesmos de So Paulo ou do Rio de Janeiro?
Definitivamente, no. Nessa matria, a Lei no andou bem, pois no h
como igualar os desiguais.
Ora, se a Constituio Federal outorgou competncia aos estados quanto criao de suas unidades regionais, de se presumir que a eles cabe
tecer seus prprios critrios de organizao, planejamento e gesto das funes pblicas de interesse comum, segundo suas peculiaridades.

130

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

As peculiaridades regionais e locais so consideradas pelo Estatuto como


um dos princpios que devem ser observados pela governana interfederativa
(Cf. art. 6, IV). Todavia, a matria no chegou a ser explicitada no corpo da lei.
Melhor seria se cada estado-membro definisse seus parmetros, ainda que
em observncia a normas gerais que deveriam constar no Estatuto.
Outro aspecto que necessita ser reparado na Lei n 13.089/15 diz respeito caracterizao das unidades regionais. A Constituio Federal, em seu
artigo 25, 3, elenca, explicitamente, trs modalidades de unidades regionais, e, certamente, o constituinte no o fez toa. Diante disso, parece-nos
que os conceitos estabelecidos no Estatuto da Metrpole em seu artigo 2,
incisos I e VII carecem de objetividade e didtica legislativa, merecendo,
talvez, regulamentao que os torne mais claros.
A propsito, exemplificativamente, mas no de forma a tornar o debate
exaustivo, de se questionar a adoo dos critrios fixados pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (art. 2, incisos V e VII e pargrafo nico) para conceituar metrpole, ou interferir nos conceitos de regio
metropolitana, ou de aglomerao urbana. Ora, o IBGE estabelece seus critrios por meio de expedio de Portarias. Pergunta-se: possvel que uma Portaria sobreponha-se Lei Complementar estadual que cria unidade regional?
De qualquer maneira, essa iniciativa constitucionalmente exclusiva
dos estados, e, portanto, a questo no deve ser ignorada ad infinitum.
Outro assunto de extrema relevncia que necessita ser abordado pela
Subcomisso diz respeito Proposta de Emenda Constitucional n 13, de
2014, de autoria do senador Aloysio Nunes, que dispe sobre duas matrias
relacionadas no Estatuto da Metrpole: (a) altera a Constituio Federal
para dispor sobre a criao e a instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies e (b) destinao s unidades regionais
parcela das participaes nas receitas tributrias, de que tratam os artigos
157, 158 e 189 da Constituio Federal.
Quanto primeira questo, prope-se outorgar Unio, mediante lei
complementar, competncia para estabelecer os requisitos caracterizadores de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies.
A outra, por sua vez, dispe sobre a necessidade de dotar os agrupamentos de municpios integrantes de unidades regionais de receitas prprias, criando mecanismos de repasses dos excedentes das cobranas de
taxas, tarifas e contribuies de melhoria. Esta proposta vem ao encontro
das finalidades do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado,
previsto no Estatuto da Metrpole e vetado pelo Executivo federal.
Por fim, cabe destacar, tambm, a necessidade de serem revisadas e explicitadas as diretrizes referentes ao apoio da Unio ao desenvolvimento
urbano integrado, previsto nos artigos 13 a 16 do Estatuto da Metrpole,
que apresentam caractersticas mais programticas que operativas.

131

Em busca de uma eficcia plena do Estatuto da Metrpole, deseja-se que


a Unio assuma, em definitivo, a articulao nacional no desenvolvimento
de uma regionalizao urbana mais homognea, democrtica, socialmente
representativa, intergovernamental, integradora, estimulante e dirigida
autossustentabilidade.

7. Concluindo: cidadania e
conscincia metropolitanas
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 1, preconiza:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito federal,
constituiu-se em estado democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I. A soberania;
II. A cidadania;
III. A dignidade da pessoa humana;
IV. Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V. O pluralismo poltico;
Pargrafo nico. Todo poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.

O conceito moderno de cidadania, alm de abranger a participao do


indivduo, ativa e passivamente, no processo poltico, incumbe ao Estado o
dever de garantir pessoa humana as condies mnimas para uma existncia digna, de sorte que, como cidado, tenha conscincia de seus direitos
e exera seu poder de reivindic-los.
No mbito metropolitano, a cidadania continua a existir como um dos
fundamentos da unio indissolvel dos entes federados, ampliando o territrio onde exercer e reivindicar seus direitos.
Embora gradativa, percebem-se, aqui e ali, sinais de alguma conscincia
metropolitana no cidado. Contudo, ainda h muito que ser conquistado
nesse sentido. necessrio sensibilizar cidados, polticos e governantes
de todos os nveis, para alm dos interesses locais, despertar a conscincia
metropolitana, de maneira que a nova governana interfederativa sirva
realidade carente de planejamento, promovendo, de fato, a integrao de
polticas pblicas, entre estados e municpios, a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum e, principalmente,
a reduo das desigualdades sociais e regionais, estas presentes em todos os
grandes aglomerados urbanos nacionais.

132

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

a
t
Habi

Planejamento urbano e habitao:


atuao governamental, resultados,
limitaes e perspectivas
Maria Slvia Barros Lorenzetti
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

1. Introduo
As questes relacionadas ao planejamento urbano no representam um
fato recente na histria das polticas pblicas brasileiras. Desde a dcada de
1870, esse tema passou a ocupar os governantes, mas as intervenes, nesse
primeiro perodo, limitavam-se aos chamados planos de embelezamento.
At o final da Primeira Repblica, a maioria dos planos urbanos previa a
abertura ou o alargamento de avenidas, a erradicao de ocupaes de baixa renda nas reas mais centrais, a implantao de infraestrutura bsica e o
ajardinamento de parques e praas.
A partir de 1930, novas preocupaes foram acrescentadas e o planejamento urbano passou a incluir toda a cidade, buscando a articulao entre
os bairros e destes com o centro. O sistema virio passa a ser visto no apenas como um componente de embelezamento da cidade, mas tambm do
ponto de vista funcional, como meio de integrao da rea urbana. Nessa
poca, ainda, comeam a ser trabalhadas mais intensamente questes relacionadas ao controle do uso, parcelamento e ocupao do solo.
No incio dos anos de 1960, o paradigma desenvolvimentista chega ao
planejamento urbano, que deixa de ter carter estritamente fsico-territorial
para incorporar aspectos econmicos e sociais. Foram elaborados, nessa fase,
planos volumosos, com extensos diagnsticos, mas que pouco significaram
em termos de aplicao prtica. Na mesma poca, profissionais e acadmicos envolvidos com o desafio do planejamento urbano comearam a discutir
problemas como o inchao das reas urbanas, provocado pelas massivas migraes e a especulao imobiliria, entre outros fatores. Buscava-se modelo
de reforma urbana que conseguisse responder s questes apontadas, baseado no planejamento urbano contnuo e de longo prazo, no estabelecimento
de prioridades que levassem otimizao dos recursos financeiros e justia

135

social, na facilitao do acesso terra urbanizada e na utilizao de vazios


urbanos deixados especulativamente espera de valorizao.
Essas discusses, que cunharam a expresso direito cidade, ficaram
em suspenso com o advento do regime militar. As dcadas de 1970 e 1980
foram marcadas por um planejamento urbano que ora se limitava a apontar
um conjunto de objetivos e diretrizes genricas, sequer dispondo, muitas
vezes, de planos territoriais ou mapas detalhados, ora impunha projetos
mais pormenorizados que tendiam a permanecer em grande parte no papel. As aes adotaram uma postura tecnocrtica, procurando despolitizar
as questes do acesso terra urbana.
Com a redemocratizao do pas, questes relacionadas ao direito cidade foram retomadas com fora, fazendo com que a poltica urbana ganhasse novo status no Brasil. O tema mereceu um captulo prprio na nova
Constituio Federal, o qual, apesar de pouco extenso, bastante significativo em seu contedo. Diz esse captulo:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo
poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro.
4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de:
I parcelamento ou edificao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua

136

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao
homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado
civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais
de uma vez.
3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.

A orientao municipalista que se percebe nesse captulo confirmada


em outros dispositivos da nossa Carta Poltica, como aqueles que tratam
da distribuio de competncias acerca do desenvolvimento urbano, assim
dispostas:
Art. 21. Compete Unio:
....
XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
....
IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;
...........
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e
urbanstico;

Art. 30. Compete aos Municpios:


....
VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano;

Deve-se destacar que, no mbito das regies metropolitanas, ganha proeminncia a atuao dos estados. O art. 25, 3, da Constituio delegou

137

aos governos estaduais a gesto das regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas que ocupem territrio de mais de um municpio:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies
e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio.
.......................................................................................................................
3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum.

No mbito do quadro definido pela Constituio Federal, a edio da


Lei n 10.257/2001, autodenominada Estatuto da Cidade, apresenta-se
como o principal marco no processo de formulao das normas da Unio
no campo da poltica urbana. Alm de regulamentar a aplicao dos j citados arts. 182 e 183, o Estatuto da Cidade traa algumas diretrizes gerais,
conceituais, para a poltica urbana e disciplina uma srie de instrumentos
anteriormente no abrigados pela legislao federal.
Entre outros aspectos, essas ferramentas de poltica urbana contriburam para consolidar a diferenciao entre o direito de propriedade imobiliria urbana e o direito de construir. Com a aplicao especialmente da
outorga onerosa do direito de construir, da transferncia do direito de construir e das operaes urbanas consorciadas, tem-se caracterizada inovao
importante em relao viso tradicional, civilista, de um direito de propriedade restrito apenas por limitaes administrativas como afastamentos laterais ou frontais, gabaritos de altura e outras regras nesse sentido.
Pode-se dizer que a entrada em vigor do Estatuto da Cidade conseguiu
incluir o direito de construir no mbito pblico, ao delegar ao poder pblico municipal a deciso sobre a concesso e relocao de potenciais construtivos. Esse poder conferido ao poder pblico municipal pode e deve ser
usado, tambm, em prol da sustentabilidade ambiental das reas urbanas e
da proteo dos recursos ambientais.
Essa lei gerou grande expectativa em todos que trabalham com direito urbanstico e com urbanismo de forma geral, nos agentes pblicos que
atuam na gesto das cidades e nos movimentos populares inclusos na luta
pela reforma urbana. Como os instrumentos disciplinados pelo Estatuto da
Cidade demandam a participao dos governos locais e da prpria comunidade para sua aplicao, abriu-se leque importante de oportunidades para
todos os envolvidos com a questo urbana.
importante o fato de o Estatuto da Cidade ter trazido instrumentos visando participao da sociedade nos processos decisrios, que contribuem
para democratizar a gesto urbana. Da mesma forma, houve a institucio-

138

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

nalizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do


plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual
como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Contudo, a Lei n 10.257/2001 no aborda diretamente a questo metropolitana, lacuna cuja relevncia no pode ser ignorada. Mais de 50% da
populao brasileira vive nas regies metropolitanas, destacando-se a megalpole de So Paulo, que rene cerca de vinte milhes de habitantes, em
39 municpios. O Censo de 2010 trabalhou com 36 regies metropolitanas.
Somando-se essas unidades regionais com as trs regies integradas de desenvolvimento delimitadas pela Unio e que tm caractersticas urbanas,
reuniam-se 89.130.667 habitantes em 2010 (46,7% da populao total do
pais)13 . Ocorre que h, atualmente, 71 regies metropolitanas formalizadas
pelos estados (OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2015), muitas questionveis do ponto de vista tcnico.
A dificuldade de conciliar o regramento na esfera federal com a inequvoca competncia estadual sobre o tema fez com que essa questo s viesse
a ser objeto de disciplina com o advento da Lei n 13.089/2015, chamada
de Estatuto da Metrpole. Como no poderia ser diferente, fica mantida
a soberania dos estados para a criao das regies metropolitanas, mas a
norma os obriga a atender alguns pontos bsicos. Entre esses, destaca-se a
conformao de uma estrutura de governana interfederativa.
Pode-se dizer que o conceito de governana interfederativa, que impe
respeito a princpios como a prioridade do interesse comum sobre o local, a autonomia dos entes da Federao, a gesto democrtica da cidade,
a efetividade no uso dos recursos pblicos e a busca do desenvolvimento
sustentvel, a principal inovao do Estatuto da Metrpole. Esse modelo de governana ser estruturado, basicamente, em quatro instncias: um
colegiado deliberativo, com representantes da sociedade civil, para decidir
o que fazer; uma instncia para executar as polticas comuns; uma com
funes tcnico-consultivas; e um sistema integrado para destinar os recursos necessrios e prestar contas. Outro aspecto relevante o fato de o
Estatuto da Metrpole determinar a formulao, aprovao e execuo do
plano de desenvolvimento urbano integrado (PDUI), aprovado mediante lei
estadual, ao qual devero se subordinar os planos diretores dos municpios
integrantes da unidade territorial.
A presidente Dilma Rousseff vetou os trechos do Estatuto da Metrpole
referentes ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado, com
a justificativa de que poderia vincular a gesto oramentria e no garantir a eficincia do uso dos recursos. Para o governo, o apoio financeiro da
13

Ver Tabela 5.1.1 nos Resultados do Universo do Censo Demogrfico 2010. Disponvel em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/caracteristicas_da_populacao/caracteristicas_da_populacao_tab_rm_zip_xls.shtm. Acesso em: 15 set. 2015.

139

Unio ao desenvolvimento urbano integrado pode ser resolvido com dotaes oramentrias. Fica a dvida se esse apoio ocorrer na prtica.
Neste texto, ser apresentado um panorama histrico da urbanizao
no pas e da atuao do governo federal na poltica urbana e habitacional,
procurando-se analisar, de forma crtica, o impacto dessa atuao e as perspectivas para o futuro.

2. A urbanizao no pas e seus efeitos14


O processo de urbanizao no Brasil est intrinsecamente ligado industrializao, que se inicia, de forma tmida, no final do sculo XIX, com
o final da escravatura e a chegada dos primeiros imigrantes europeus. No
perodo da I Guerra Mundial, o fato de as potncias europeias deixarem de
fornecer certos produtos manufaturados abriu espao para uma nova fase da
incipiente indstria brasileira, que se firmou depois que a crise do caf, em
1929, mostrou que o pas precisava diversificar sua economia. Contudo, at a
metade do sculo XX, o Brasil ainda se compunha de uma sociedade essencialmente rural. Esse quadro comea a mudar com Vargas e o Estado Novo.
O governo Kubistchek (1956-1961) trouxe maior dimenso para o crescimento industrial, com o estabelecimento de uma srie de medidas, integrantes do chamado Plano de Metas, as quais incentivaram a vinda de
empresas estrangeiras para o Brasil. Importa observar, pela repercusso
no processo de urbanizao, que a industrializao no se difundiu igualmente por todo o pas, ficando fortemente concentrada em So Paulo. A
dcada de 1950 tambm se caracteriza pelo aumento da mecanizao e a
diminuio das oportunidades de trabalho no campo, fatos que, somados
atrao exercida pelas indstrias e pelo estilo de vida urbano, resultaram
em volumosas migraes para as cidades.
O resultado desse processo aparece em nmeros: entre os Censos de
1940 e 2000, a populao brasileira cresceu quatro vezes, passando de 41,2
milhes para 169,8 milhes de habitantes. Por outro lado, a taxa de urbanizao, que representa o percentual da populao residente em reas
urbanas sobre o total, passou de 31,3% para 81,2%. Atualmente, 84,4% dos
brasileiros mora em permetros urbanos (INSTITUTO BRASILEIRO DE
GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2007; 2010).
Se, por um lado, o crescimento das cidades ocorreu em ritmo muito acelerado, por outro no se verificou a correspondente oferta de moradias, infraestrutura, servios e equipamentos urbanos. Entre os vrios problemas
causados por esse processo de urbanizao intenso e concentrador est a
falta de moradia adequada, que no pode ser vista apenas como um teto ou
14

140

O contedo desta seo e da seguinte baseia-se em Lorenzetti (1998) e Lorenzetti e


Arajo (2015).

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

um abrigo, mas inclui um conjunto de elementos, como saneamento bsico, servios urbanos, educao e sade (ORGANIZAES DAS NAES
UNIDAS, 1996). Previsivelmente, essa carncia atinge mais agudamente a
populao de baixa renda, que depende da interveno do Estado para suprir suas necessidades de moradia, pois no consegue faz-lo pelos mecanismos convencionais de mercado.
Embora o problema habitacional tenha se tornado mais contundente no
final do sculo XX, ele j aparecia como uma preocupao governamental desde muito antes. A necessidade de suprir a demanda por moradias
j motivava, um sculo antes, a concesso de incentivos a empresas para a
construo de casas para seus empregados. So as vilas operrias, edificadas prximas s unidades fabris, pelos prprios industriais, visando a atrair
e fixar a mo de obra, naquele tempo ainda escassa.
desnecessrio dizer que a populao que passa a acorrer s cidades
muito maior do que o nmero de operrios absorvido pela indstria incipiente. Sem emprego formal e com dificuldade para o acesso terra urbana e habitao, essa populao busca suas prprias solues de moradia:
ocupaes irregulares em reas pblicas ou privadas, muitas delas frgeis e
protegidas pela legislao ambiental, notadamente as reas de Preservao
Permanente (APPs) s margens dos corpos dgua e em encostas (ARAJO,
2002; 2003).
Entre as formas mais comuns de ocupao irregular esto as favelas e
comunidades similares, caracterizadas essencialmente pela ilegalidade da
posse da terra. Alm delas, h os cortios e os parcelamentos irregulares.
Os cortios formaram-se historicamente nas reas centrais medida
que essas reas foram perdendo valor como local de moradia para famlias mais abastadas. Edificaes abandonadas so transformadas em locais
de moradia improvisada, onde famlias inteiras ocupam cmodos pequenos, insalubres, pagando alto preo de aluguel e sujeitas a intermedirios
inescrupulosos.
Os parcelamentos irregulares, ao contrrio, situam-se, em geral, nas periferias das cidades e assumem, em vrios exemplos, o papel de vetores do
direcionamento do crescimento urbano. Bairros inteiros so construdos
em glebas rurais, mais baratas que as reas urbanas, onde a capacidade de
pagamento das famlias consegue custear a compra de um terreno ilegal ou
o aluguel. Alm de desconsiderar a legislao sobre parcelamento do solo
urbano, esses empreendimentos, ao contrrio dos parcelamentos regulares,
tambm deixam de cumprir as exigncias de implantao de determinado
nvel de infraestrutura, de manuteno de reas verdes e de licenciamento
junto aos rgos pblicos, o que colabora para tornar mais acessveis os
preos dos imveis.
Embora os parcelamentos irregulares, historicamente, tenham sido
voltados para a populao de baixa renda, h que se registrar, nas ltimas
141

dcadas do sculo XX, um aumento no nmero de empreendimentos dirigidos classe mdia, como ocorre, por exemplo, no Distrito Federal e em
algumas localidades litorneas. Tais situaes vm dificultando ainda mais
o j precrio quadro de cobertura por servios urbanos nessas localidades.
Mencione-se, ademais, que as ocupaes irregulares, embora associadas
insuficincia das solues formais de moradia, no podem ser reduzidas
a essa questo. A opo pela moradia irregular decorre, em geral, de um
intrincado conjunto de distores sociais, econmicas e polticas, muito
mais graves que a simples falta de uma casa. Em determinadas realidades,
vale mais a pena morar irregularmente num local central na cidade, em favelas prximas a reas dotadas de infraestrutura e servios e das fontes de
emprego e renda do que ser proprietrio de um imvel perifrico regular.
Nesse contexto, mais do que um problema, a cidade ilegal aparece como
uma das sadas encontradas pela populao para suas demandas de moradia. Assim, as solues clandestinas contam, em grande medida, com a
tolerncia do poder pblico, visto que, dessa forma, o custo da habitao
tende a ser excludo do oramento domstico da fora de trabalho, sem que
o Estado arque com essa despesa atravs de subsdio ou atravs da poltica
habitacional institucional (MARICATO, 1987, p. 23).
As ilegalidades no uso, parcelamento e ocupao do solo urbano so
acompanhadas pela ineficcia governamental em seu controle, explicada por
diferentes fatores, entre eles a falta de recursos humanos e materiais, a dificuldade de aplicao de sanes em um quadro de grande nmero de infratores, geralmente composto de famlias carentes, e tambm a omisso pura.

3. Sntese histrica da atuao governamental


Durante a primeira fase do planejamento urbano no Brasil, entre as ltimas dcadas do sculo XIX e o final da Repblica Velha (1929), a ao
governamental no mbito da moradia era marcada pelo olhar sanitarista,
com a erradicao de ocupaes de baixa renda nas reas mais centrais. A
demolio de cortios (conhecidos ento como cabeas de porco), porm,
no se fez acompanhar da construo de novas moradias, o que impulsionou a proliferao das ocupaes irregulares. Paralelamente, a j mencionada concesso de incentivos para a construo de vilas operrias pelos
industriais colocava nas mos da iniciativa privada a responsabilidade de
prover moradia para os trabalhadores.
As Caixas de Aposentadoria e Penses, criadas em 1923, inauguram a
poltica da casa prpria, por meio de suas carteiras imobilirias. Ao longo
dos anos, essas organizaes, juntamente com os Institutos de Aposentadoria e Penses que as sucederam, cresceram em nmero sem, no entanto, conseguir resultados concretos significativos em termos de unidades
construdas. Em 1950 havia no pas um total de 36 conjuntos habitacio142

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

nais construdos, em construo ou em fase de projeto, somando cerca de


31.500 unidades habitacionais (FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS; GRUPO DE ARQUITETURA E PLANEJAMENTO, 1985, p. 56).
A partir da dcada de 1930, com a evoluo do planejamento urbano, a
abertura de grandes avenidas deixou de ser apenas uma questo de embelezamento e passou a compor um aspecto do sistema urbano que se pretendia implantar. Ganharam fora, nessa poca, as legislaes de zoneamento
e, de forma geral, as normas de controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano baseadas em limitaes administrativas estabelecidas
pelas municipalidades. A poltica habitacional, entretanto, conheceu poucas mudanas.
As Caixas e os Institutos de Aposentadoria e Penses, embora existentes at a dcada de 1960, tiveram, a partir de meados da dcada anterior,
um declnio em suas j modestas atividades, em virtude, principalmente,
dos graves problemas financeiros oriundos do acirramento do processo inflacionrio. Como os financiamentos no contavam com qualquer tipo de
atualizao monetria, a inflao corroa as prestaes e no permitia a
realimentao do sistema, imputando s referidas entidades os prejuzos
decorrentes do processo. (LORENZETTI; ARAJO, 2015).
A primeira tentativa de implementar um modelo nacional para o enfrentamento da carncia de moradias ocorreu em 1946, com a criao da
Fundao Casa Popular (FCP), qual ficaram subordinadas as operaes
imobilirias e o financiamento das carteiras prediais das Caixas e dos Institutos de Aposentadoria e Penses. Essa fundao representou uma tentativa do governo de sistematizar as diversas atividades desenvolvidas nesse
campo, bem como de universalizar o atendimento, uma vez que as Caixas e
Institutos voltavam-se apenas para os seus associados. (FINANCIADORA
DE ESTUDOS E PROJETOS; GRUPO DE ARQUITETURA E PLANEJAMENTO, 1984; LONZETTI; ARAJO, 2015).
Paralelamente, o poder pblico comeou a dedicar ateno s ocupaes
irregulares. Durante as dcadas de 1940 e 1950 ocorreram iniciativas relevantes de remoo de favelas, especialmente na cidade do Rio de Janeiro,
com a transferncia dos moradores favelados para conjuntos habitacionais.
Na mesma poca, passa a se explicitar de forma crescente a preocupao com
a contradio entre os custos da construo civil, crescentes, e o reduzido poder aquisitivo dos trabalhadores. Nessa perspectiva, o II Congresso Brasileiro
de Arquitetos, ocorrido em 1948, reconheceu a importncia dos recursos no
onerosos no contexto da poltica habitacional para baixa renda e recomendou expressamente a implantao de programas de aluguel de moradias populares (GAWRYSZEWSKI, 2002, p.133), poltica que j era adotada com
sucesso em pases europeus, mas no prosperou no Brasil.
A industrializao do pas, no perodo aps a 2 Guerra Mundial, fez crescer
ainda mais o ndice de urbanizao, em vista do grande nmero de migrantes

143

que chegava s cidades em busca de emprego. O desenvolvimentismo teve seu


auge com o Plano de Metas, do governo Kubitscheck, que deu pouca ou mesmo nenhuma ateno questo habitacional. Por outro lado, JK foi o responsvel pela transferncia da capital federal para o centro geogrfico do Brasil, fato
que contribuiu para significativas mudanas na rede urbana nacional.
A expanso fsica das cidades e a dinamizao das reas centrais do
pas produziram uma intensa especulao imobiliria, fazendo com que os
vazios urbanos passassem a ser vistos a partir de seu potencial comercial
e econmico. Empreendedores, muitas vezes informais, iam em busca de
terras baratas, perifricas, levando ao j comentado problema dos parcelamentos irregulares, em geral implantados em locais sem infraestrutura e
sem cuidado com a proteo do meio ambiente.
Logo aps o golpe de 1964, o governo federal, s voltas com a necessidade de reativao da economia e de sua legitimao junto populao, viu
na poltica habitacional um instrumento que serviria aos dois propsitos.
Foi estruturada, ento, a chamada poltica da casa prpria, que tinha por
objetivo construir habitaes populares e eliminar as favelas, estimulando,
ao mesmo tempo, a construo civil e favorecendo a estabilidade social.
Registre-se, a propsito, que a indstria da construo civil, pela sua capacidade de absoro de mo de obra (inclusive aquela com pouca ou nenhuma qualificao), presta-se bastante bem ao papel de reguladora de tenses
sociais. Perceba-se que o potencial das obras dos conjuntos habitacionais
absorverem mo de obra com pouca qualificao continua a ser fator relevante para as decises governamentais nesse campo cinquenta anos depois,
na instituio do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV).
A Lei n 4.380, de 21 de agosto de 1964, que institui a correo monetria nos contratos imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para
aquisio da casa prpria, cria o Banco Nacional da Habitao (BNH) e Sociedades de Crdito Imobilirio, as Letras Imobilirias e o Servio Federal
de Habitao e Urbanismo e d outras providncias, surgiu como o marco
da institucionalizao da poltica habitacional no nvel federal. Alm de seu
capital inicial, o BNH contaria com a receita decorrente do recolhimento
compulsrio de 1% sobre a massa de salrios dos trabalhadores em regime
celetista em todo o pas, o que, em tese, serviria para acabar num prazo de
quatro anos com o dficit habitacional existente, estimado na poca em
oito milhes de novas unidades habitacionais.
No obstante, o incio da atuao do BNH foi tmido, s ganhando fora
a partir da incorporao de recursos do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS), em 1966, e da implantao do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que congregava as cadernetas de poupana,
em 1967. Com tais medidas e recursos abundantes, estruturou-se o Sistema
Financeiro da Habitao (SFH), que transformou o BNH num poderoso
agente da construo civil.

144

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Nos primeiros anos, a atividade do banco deu prioridade para os programas de remoo da populao ocupante de favelas para apartamentos ou
casas-embrio de conjuntos habitacionais. Esses empreendimentos eram
implantados, via de regra, em reas perifricas, onde o custo da terra mais
acessvel. As moradias eram construdas em locais distantes e, no raro,
sem infraestrutura ou equipamento urbano, criando srios problemas para
os moradores e para o poder pblico municipal, que se via obrigado a estender a oferta de servios bsicos at esses locais. Ademais, a busca por
custos menores tambm levou progressiva reduo da rea construda e
da qualidade das habitaes. (LORENZETTI; ARAJO, 2015).
Algumas vezes, a distncia dos locais de trabalho e a precariedade dos
servios disponveis provocava a recusa da populao em ocupar os conjuntos habitacionais construdos ou o seu abandono posterior pelos moradores. Ademais, o isolamento dos conjuntos habitacionais repercutiu negativamente em alguns ndices sociais, como o da violncia, fenmeno bem
analisado por Jacobs (2000). Deve ser dito que, alm das questes sociais,
a periferizao dos conjuntos habitacionais induz a um espraiamento das
manchas urbanas, trazendo, tambm, efeitos ambientais negativos por frequentemente implicar a ocupao de reas antes cobertas com vegetao
nativa (ARAJO, 2003). Considera-se a compreenso desse histrico de
problemas importante para a avaliao das aes governamentais atualmente em curso, as quais, pode-se perceber, tm mais proximidade com o
passado do que gostaramos.
A falta de infraestrutura nos conjuntos habitacionais justificou a entrada
do BNH no financiamento de obras urbanas, associadas ou no aos conjuntos habitacionais, com a instituio, ainda no final dos anos 60, do Sistema
Financeiro do Saneamento (SFS). O passo seguinte foi a autorizao para
aplicar recursos do FGTS em obras de saneamento, e, em 1971, criou-se o
Plano Nacional de Saneamento (Planasa), para regular e dar maior impulso
a este setor. Nessa poca, o BNH passou a atuar por meio da transferncia
de recursos e responsabilidades a seus agentes, e, com o tempo, as aplicaes
de recursos no financiamento de governos estaduais e municipais em obras
de infraestrutura urbana, notadamente em saneamento bsico, foram-se tornando mais importantes, at suplantar os investimentos feitos em habitao.
Deve-se registrar, entretanto, que o conceito de saneamento bsico era
bem restrito, com foco nos servios de abastecimento de gua potvel e
coleta de esgotos. O tratamento dos esgotos coletados nunca foi prioridade, omisso histrica que levou o lanamento de efluentes sem tratamento
pelo poder pblico a configurar como a principal fonte de poluio hdrica no pas. Ainda hoje, apenas 48,6% da populao tm acesso a coleta de
esgotos, nmero demasiadamente baixo, e apenas 39% tm esgoto tratado
(MINISTRIO DAS CIDADES, 2013).

145

O SFH sempre trouxe, como um de seus princpios bsicos, a autossustentao financeira, materializada pela instituio do mecanismo da correo monetria, que atualizava periodicamente as prestaes e a dvida
como forma de garantir o valor real da prestao, o retorno dos recursos
captados e a lucratividade. Trabalha-se com recursos onerosos, que necessitam retorno com os devidos rendimentos (at mesmo porque, no caso do
FGTS, os donos dos recursos so os prprios trabalhadores), para em tese
tentar suprir carncias habitacionais de uma parcela da populao que no
tem capacidade de endividamento. Na prtica, a incompatibilidade entre o
custo dos financiamentos, com o reajuste peridico das prestaes e dos
saldos devedores e a baixa capacidade de pagamento das famlias de menor
renda, posteriormente agravada pela recesso econmica, criou um dilema
que nunca chegou a ser resolvido. (LORENZETTI; ARAJO, 2015).
Ao longo dos anos, embora o dficit concentre-se nas camadas de mais
baixa renda da populao, boa parcela dos recursos do setor permanece
alocada em financiamentos para classes de maior poder aquisitivo. Isso leva
a crer que a maior dificuldade no cumprimento das metas propostas deriva essencialmente no da carncia de recursos, mas de sua inadequao
clientela que se pretende atingir.
Em 1973, denotando, em certa medida, o reconhecimento oficial do carter elitista do SFH, foi institudo o Plano Nacional de Habitao Popular (Planhap) e do correspondente Sistema Financeiro da Habitao Popular (Sifhap),
cuja atuao se deu basicamente por intermdio das Companhias de Habitao (Cohabs). Assim como na criao do BNH, o Planhap trouxe, como seu
principal objetivo, a eliminao do dficit habitacional relativo populao
com renda mensal de um a trs salrios mnimos, nas cidades com mais de
cinquenta mil habitantes, num prazo de dez anos (SILVA, 1989, p. 172).
Esse alvo implicava a construo de cerca de um milho de moradias
por ano, contrastando com a atuao do BNH, que at o final de 1972 no
havia somado sequer duzentas mil unidades habitacionais (FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS; GRUPO DE ARQUITETURA E PLANEJAMENTO, 1985, p. 92). No mbito do Planhap, foi institudo um tipo
de subsdio direto para os muturios, representado pelo benefcio fiscal de
12% das prestaes pagas a cada ano-base, a ser restitudo pelo Tesouro
Nacional aos muturios que estivessem em dia com o financiamento.
O dilema do custo dos financiamentos permaneceu, e o Planhap no
conseguiu concretizar seus objetivos. Os graves problemas de inadimplncia verificados e o reconhecimento da incapacidade do sistema em atender
a populao-alvo levaram a um redimensionamento da clientela orientado pela rentabilidade do sistema. Assim, o limite superior das faixas de
atendimento do Planhap foi ampliado de trs para cinco salrios mnimos,
elevando-se tambm o teto dos financiamentos. De qualquer forma, as apli-

146

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

caes efetivas concentravam-se no limite mximo ou at mesmo ultrapassavam o limite, por meio de subterfgios na comprovao de renda.
Em 1975 foi institudo o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb), que se propunha a beneficiar as famlias com renda no
limite inferior do espectro do Planhap ou com renda no regular. Inicialmente, o programa focava na produo de lotes urbanizados e na melhoria
de reas urbanas faveladas, abrangendo a regularizao da posse da terra
e implantao de infraestrutura bsica, alm da oferta de financiamento
para a construo da moradia. Posteriormente, houve aumento do prazo de
financiamento e incluso de casa-embrio nos projetos, mas os resultados
prticos continuaram pouco animadores.
Na segunda metade da dcada de 1970, sucederam-se novos programas,
ora voltados para a proviso de recursos destinados aquisio de terrenos,
construo ou melhoria de habitaes para famlias de baixa renda, ora
visando urbanizao de favelas. Em comum estava o fato de a casa continuar sendo vista como uma mercadoria, a ser vendida para uma clientela
que se mostrava frgil como fatia de mercado.
A crise financeira dos anos 1980 abalou duramente as aes na rea habitacional, gerando reduo do nmero de financiamentos. Por outro lado,
as polticas de conteno salarial reduziram a capacidade de pagamento
dos muturios, resultando em inadimplncia ou na concesso, por parte do
poder pblico, de subsdios indiscriminados, independentemente da faixa
de renda, afetando o fluxo de retorno dos financiamentos e a capacidade de
reaplicao do sistema.
A partir de 1985, o governo tentou reformular o SFH, passando a criar
e extinguir, sucessivamente, pastas ministeriais voltadas para a questo da
habitao e do desenvolvimento urbano.
Com o Plano Cruzado II, em 1986, o BNH, aps 32 anos, foi extinto, transferindo-se suas atribuies para o Conselho Monetrio Nacional (CMN),
Banco Central (Bacen) e, mais diretamente, para a Caixa Econmica Federal
(CEF). A incorporao a um banco de captao, e no de fomento, mantm o
foco da ao governamental nos aspectos financeiros da questo, insistindo
num modelo centralizador e calcado em recursos onerosos.
De fato, do total de cerca de 4,4 milhes de financiamentos concedidos
pelo BNH, apenas cerca de 1,1 milho de unidades destinaram-se populao com renda familiar mensal de at cinco salrios mnimos, o que equivale a 25%. Isto sem levar em conta que, em termos de recursos envolvidos,
o valor mdio dos financiamentos contratados com a clientela de maior
renda corresponde ao triplo do valor mdio dos financiamentos oferecidos
s faixas de renda ditas de interesse social (SILVA, 1989, p. 111).
Alm disso, a atuao do BNH tambm ficou prejudicada pela centralizao das decises pelo governo federal, que praticamente impossibilitava

147

que estados e municpios desenvolvessem programas adequados realidade de cada local. Essa inadequao tambm envolve opes construtivas em
desacordo com critrios ambientais. Na maioria das vezes, as obras, tanto
habitacionais como de infraestrutura, eram impostas aos governos locais por
decises de cunho tecnocrtico, que no contemplavam as necessidades e
prioridades da populao. As experincias estaduais e municipais, especialmente envolvendo mutires, s ganharam corpo no incio dos anos 1980.
A mera extino do agente financeiro, como era de se esperar, no conseguiu solucionar os problemas diagnosticados. Pelo contrrio, a crise do
SFH sofreu os efeitos da conjuntura macroeconmica do pas: o aumento
do ndice de desemprego diminuiu a arrecadao e fez aumentar os saques
do FGTS; a caderneta de poupana sofreu crescentes retiradas em favor de
outros investimentos e do consumo; o quadro inflacionrio e o aumento
dos juros encareceram os financiamentos; e a capacidade de pagamento dos
muturios ficou reduzida. (LORENZETTI; ARAJO, 2015).
No governo Collor, a reforma administrativa resultou na desorganizao institucional do setor habitacional, cuja ao ficou pulverizada por
grande nmero de rgos, com atuaes muitas vezes conflitantes. Os programas habitacionais criados no perodo, como o Plano de Ao Imediata
para Habitao (PAIH) e o Plano Empresrio Popular (PEP), mostraram-se
inadequados, marcados por problemas de superfaturamento, baixa qualidade dos imveis e inadimplncia devido aos altos valores das prestaes.
Ademais, a transferncia dos depsitos de poupana para o Bacen efetuada pelo plano econmico de 1990 teve impacto bastante negativo no sistema habitacional, especificamente no SBPE. Na prtica, foram retirados do
sistema cerca de US$ 16 bilhes mediante o confisco de recursos das cadernetas de poupana, e, posteriormente, as devolues ocorreram na forma
de depsitos especiais remunerados, no compromissados com aplicaes
na rea habitacional. Como consequncia da inatividade do sistema, o incio dos anos 1990 foi marcado pelo aumento das ocupaes irregulares, que
deixaram de ser uma realidade predominantemente das famlias de baixa
renda e passaram a ser, tambm, uma opo para a soluo das demandas
habitacionais da classe mdia.
O governo Itamar Franco trouxe o programa Habitar-Brasil, que lidava
com recursos oramentrios e tinha como objetivo apoiar aes voltadas
melhoria das condies de habitabilidade em reas degradadas, insalubres
e de risco. O pequeno volume de recursos fez com que o programa tivesse
poucos resultados, tendo sido retomado e reformulado no governo FHC.
No obstante o discurso reformista adotado por diferentes governos
desde a extino do BNH, as dificuldades econmicas e as constantes mudanas na estrutura organizacional do Poder Executivo federal dificultam
a implantao de polticas mais consequentes. A questo habitacional re-

148

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

cebeu, no nvel federal, um tratamento casustico e assistemtico, com um


enfoque setorial que a desvincula da problemtica urbana e regional.
Entre a extino do BNH, em 1986, e a criao do Ministrio das Cidades pelo governo Lula, em 2003, a atuao do governo federal na questo
urbana, consideradas principalmente as aes em habitao e saneamento
bsico, passou por nove rgos da administrao direta15. O resultado foi a
exausto do SFH, que deixou de ter condies de responder s demandas
do setor habitacional, gerando-se a necessidade de sua total reformulao
ou de instituio de novo modelo.
O panorama da atuao formal do governo federal na poltica habitacional mostra que, a despeito da sucesso de planos e programas implementados
ao longo de dcadas, a populao de mais baixa renda, que representa parcela
significativa do dficit, nunca conseguiu ter suas necessidades habitacionais
convenientemente supridas. Parte do fracasso pode ser creditada ao fato de o
modelo de atuao ter sido calcado, insistentemente, em recursos onerosos,
que no se coadunam com o limitado poder aquisitivo da clientela dos financiamentos. Ademais, sem a definio clara de uma poltica de subsdios para
a habitao popular, incorreu-se no erro da concesso indiscriminada de benesses, comprometendo ainda mais a sustentabilidade do sistema.
Entre outros problemas que devem ser colocados em relevo, alm da discrepncia entre as fontes de recursos direcionadas ao provimento habitacional com a participao do poder pblico e a capacidade de pagamento das
famlias, esto a j mencionada dificuldade de assuno de perspectivas de
atuao mais integradoras, transdisciplinares, que integrem habitao, saneamento bsico, infraestrutura urbana e meio ambiente, bem como, de forma
geral, de incorporar a questo ambiental na gesto urbana e nos programas
habitacionais. Essas disfunes, em grande parte, permaneceram aps a criao do Ministrio das Cidades, perodo abordado na seo seguinte.

4. A atuao governamental na ltima dcada


O Ministrio das Cidades foi criado em 2003, no mbito das primeiras
medidas do governo Lula. A ideia foi unificar os temas habitao, saneamento bsico, transportes urbanos e infraestrutura urbana em geral em
uma mesma organizao do governo federal, em viso mais integradora.
15

Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MDU (ago. 1986/mar. 1987),


Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente MHU (mar. 1987/set. 1988), Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social MBES (set. 1988/mar. 1989), Secretaria Especial de Ao Comunitria (Seac) do Ministrio do Interior (mar. 1989/abr. 1990), Ministrio
da Ao Social MAS (abr. 1990/nov. 1992), secretarias de habitao e saneamento do Ministrio do Bem-Estar Social MBES (nov. 1992/jan. 1995) e secretaria de desenvolvimento
urbano do Ministrio da Integrao Regional MIR (abr. 1990/jan. 1995), Sepurb/MPO
(jan. 1995/mai. 1998) e Sedu/PR (mai. 1998/jan. 2003). (ARAJO, 2013, p. 108).

149

A diviso das secretarias do Ministrio, contudo, manteve o recorte setorial tradicional. Com isso, mantiveram-se, tambm, as dificuldades de
assegurar que o planejamento da atuao governamental nesse campo se
paute pela interdisciplinaridade e transdisciplinaridade. Outras propostas
poderiam ter conseguido avanar nessa perspectiva, como a estruturao
do Ministrio segundo o porte das cidades, sem a rigidez do setorialismo.
Em 2005, aps vrios anos de tramitao no Congresso Nacional,
institucionalizou-se o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) por meio da Lei n 11.124, fruto de proposio legislativa de iniciativa popular apresentada em 199216 . O SNHIS prope-se a: viabilizar para a
populao de menor renda o acesso a terra urbanizada e a habitao digna
e sustentvel; implementar polticas e programas de investimentos e subsdios, promovendo e viabilizando o acesso habitao voltada populao
de menor renda; e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao
das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao
nas diferentes esferas da Federao.
Refletindo demandas histricas do movimento pela reforma urbana, o
SNHIS contempla decises com a participao de rgos colegiados que
incorporam representantes da sociedade civil e a unificao dos recursos
direcionados a subsdios habitacionais em um fundo nico, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Os recursos do FNHIS
devem ser aplicados de forma descentralizada, por intermdio dos estados,
Distrito Federal e municpios.
Na realidade, no se tem priorizado o trabalho do governo federal nesse
setor via SNHIS e FNHIS. O corao da atuao governamental em poltica
urbana e habitacional, aps 2009, tem estado no Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV), disciplinado pela Lei n 11.977/200917.
O PMCMV retomou a tica de centralizao na Unio no apenas do controle dos recursos, mas tambm da operao das aes de provimento habitacional e, assumidamente, por se fundamentar tambm na preocupao
com a gerao de empregos, prioriza ganhos de escala, com a implantao de
empreendimentos de grande porte. Ele aproxima-se mais do esquema SFH/
BNH do que do SNHIS. A CEF desempenha o papel do antigo BNH.
Tm surgido crticas quanto aos empreendimentos habitacionais construdos no mbito do PMCMV, no sentido de que as distncias dos locais de
trabalho e emprego so excessivas, de que as famlias no tm atendimento
adequado de servios nas reas de educao, sade e outras (AMORE et al.,

150

16

O Projeto de Lei (PL) n 2.710/1992, que gerou a Lei do SNHIS, foi a primeira proposio
de iniciativa popular formalizada no Congresso Nacional aps a previso dessa possibilidade pela Constituio de 1988.

17

Alterada pela Lei n 12.424/2011. A iniciativa das duas leis referidas foi do Poder Executivo, mediante a edio de medida provisria.

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

2015). So crticas que retomam problemas que marcaram os conjuntos


habitacionais construdos pelo BNH. Elas no podem ser estendidas a todos os empreendimentos do PMCMV. De toda forma, esto colocados para
discusso pontos que no podem ser ignorados pelo governo federal e pelos
diferentes atores que atuam na poltica habitacional.
O poder central optou por um modelo que assume os ganhos de escala
como necessrios, tendo em vista a dimenso do dficit habitacional brasileiro e a inteno declarada de aumentar o nmero de postos de trabalho na
construo civil. A implantao de grandes conjuntos habitacionais tambm
interessa aos empresrios do setor, parceiros do governo no PMCMV desde
a concepo do programa. Tanto verdade que a modalidade com mais resultados nas primeiras duas fases do PMCMV foi a vertente na qual os empreendimentos so promovidos por empresrios da rea da construo civil.
Esse modelo gera potencialmente efeitos negativos, se no articulado com o planejamento urbano a cargo das municipalidades e, nas reas
metropolitanas, a cargo dos estados em conjunto com as municipalidades.
Como trabalhar corretamente essa articulao federativa no PMCMV desafio a ser necessariamente enfrentado.
Cabe perceber que a conexo com o planejamento urbano concebido
e executado pelos municpios pea-chave, tambm, para que se consigam aplicar as ferramentas de poltica urbana disciplinadas pelo Estatuto
da Cidade. A lei de 2001 uma caixa de ferramentas a serem operadas,
sobretudo, pelas municipalidades. Trabalhar com conjuntos habitacionais
que envolvem parcelamento urbano e construo de unidades habitacionais sem uma concepo compartilhada com o poder pblico municipal
implica, tambm, no priorizar as diretrizes da principal lei de aplicao
nacional no campo do direito urbanstico.
No se v no PMCMV, tambm, uma preocupao mais caracterizada
com a proteo ambiental. Logo no lanamento do programa, o ento ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, divulgou que teriam especial ateno elementos como uso de madeira certificada, coleta de gua de chuva e
placas de aquecimento solar nas unidades habitacionais (AGNCIA ESTADO, 2009; ARAJO, 2014). Contudo, nos dispositivos da Lei n 11.977/2009
referentes ao PMCMV, havia um nico dispositivo relativo a esse assunto,
autorizando o financiamento para aquisio de equipamento de energia
solar e a contratao de mo de obra para sua instalao, no caso de moradias cujas famlias auferissem, no mximo, renda de seis salrios mnimos
mensais, o que pouco para consagrar na lei a preocupao com a questo
ambiental. Esse dispositivo isolado foi revogado pela Lei n 12.722/2012.
Cabe destacar, ainda, que, como o PMCMV trabalha com conjuntos habitacionais na maior parte dos casos, ocorre presso sobre a ocupao de
novas reas na mancha urbana, o que colide com o esprito do Estatuto da

151

Cidade e, tambm, com a preocupao de reduzir a presso sobre o meio


ambiente natural. (ARAJO, 2014; LORENZETTI; ARAJO, 2015).
A mesma lei que regula o PMCMV tambm traz regras gerais para a regularizao fundiria de favelas e outras ocupaes irregulares nos permetros urbanos. As interfaces dessas normas com a legislao ambiental so
muito importantes, uma vez que, como mencionado, esses assentamentos
frequentemente se instalam em reas protegidas pela legislao ambiental.
Fica estabelecido na Lei n 11.977/2009 que o projeto de regularizao
fundiria de interesse social, voltada populao de baixa renda, dever considerar as caractersticas da ocupao e da rea ocupada para definir parmetros urbansticos e ambientais especficos, alm de identificar os lotes, as
vias de circulao e as reas destinadas a uso pblico. O municpio pode,
por deciso motivada, admitir a regularizao fundiria de interesse social
em APPs ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e inclusas em rea urbana
consolidada, desde que estudo tcnico, elaborado por profissional legalmente
habilitado, comprove que essa interveno implica a melhoria das condies
ambientais em relao situao de ocupao irregular anterior.
Nas regularizaes de interesse especfico, assim consideradas aquelas
no destinadas baixa renda, o projeto de regularizao deve respeitar as
restries ocupao de APPs e demais disposies previstas na legislao
ambiental, por fora de determinao expressa da Lei n 11.977/2009. A
lgica subjacente deciso do legislador foi flexibilizar as regras ambientais
apenas nos casos de interesse social. Dessa forma, essa lgica foi enfraquecida pela Lei n 12.651/2012, a nova lei florestal. (ARAJO, 2014).
No obstante os problemas acima expostos, deve-se reconhecer que o
PMCMV apresenta resultados impressionantes em termos de nmeros de
unidades habitacionais produzidas. Em um balano dos seis primeiros anos
do programa, foram contratadas 3.763.599 moradias, segundo dados da
CEF (BRASIL, 2014).
Na sequncia, apresentam-se comentrios gerais sobre o panorama histrico aqui apresentado, guisa de concluso.

5. Reflexes finais
Traou-se aqui um panorama histrico da atuao governamental nos
temas habitao e desenvolvimento urbano, com foco no governo federal.
Neste espao, a abordagem necessariamente teria de ser sinttica. Apesar
disso, procurou-se destacar, de forma crtica, os principais elementos que
marcaram esse processo ao longo do tempo.
A anlise dessa histria relevante para evitar que problemas ocorridos
se repitam, para que as polticas pblicas possam ser aperfeioadas. Os programas governamentais atuais no parecem ter sido concebidos com a devida

152

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

ateno a isso. Essa crtica deve ser destinada, principalmente, ao PMCMV.


Se os resultados desse programa merecem ser comemorados em termos de
nmeros de unidades habitacionais, o impacto dos conjuntos habitacionais
no desenvolvimento urbano no tem sido devidamente ponderado.
Na esfera da legislao federal, h avanos que podem e devem ser
efetivados. Se certo que a aprovao recente do Estatuto da Metrpole
contribuir para o aperfeioamento da gesto metropolitana, ainda se tem
pendente o processo da futura Lei de Responsabilidade Territorial (LRTU),
objeto de discusso na Cmara dos Deputados no mbito do processo do
Projeto de Lei n 3057/2000 e apensos.
A ideia na LRTU substituir a lei atualmente em vigor sobre os parcelamentos urbanos (Lei n 6.766/1979), assumindo um escopo mais amplo.
A lei trar regras no apenas sobre os loteamentos e desmembramentos,
como faz a Lei n 6.766, mas sobre todos os tipos de parcelamentos para
fins urbanos, incluindo os condomnios urbansticos, hoje carentes de respaldo em lei de aplicao nacional (ARAJO, 2008).
A proposta que a futura lei compatibilize as normas urbansticas com
a legislao ambiental, entre outros pontos, criando o licenciamento urbanstico e ambiental integrado dos parcelamentos. A proposta que sejam
abrangidas, tambm, as regras gerais sobre regularizao fundiria, oportunidade em que podero ser resolvidos os problemas normativos nesse
sentido, como os advindos da nova Lei Florestal.
Como diretriz geral, deve-se destacar a importncia de integrao entre
as diferentes polticas pblicas afetas questo urbana. Habitao, saneamento, mobilidade, planejamento dos servios pblicos e dos equipamentos
comunitrios, proteo do meio ambiente e outros elementos necessitam
ser abordados pelo governo e pelos diferentes atores sociais em perspectiva
integradora que realmente possa ser considerada planejamento urbano.
O Estatuto da Cidade, desde 2001, coloca em relevo o conceito do direito
cidade. Est mais do que na hora de assumirmos como tarefa assegurar esse
direito em sua concepo legalmente estabelecida, que engloba o direito
terra urbana, a moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras geraes (Lei n 10.257/2001, art. 2, inciso I). Cumpra-se a lei!

6. Referncias
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no Brasil 2009. Braslia: ANA, 2009.
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Brasil/0,,MUL1057884-5598,00.html. Acesso em: 15 set. 2015.

153

AMORE, Caio Santo; SHIMBO, Lcia Z.; CRUZ, Maria Beatriz (Org.).
Minha casa... e a cidade? avaliao do programa Minha Casa, Minha Vida
em seis estados brasileiros. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2015.
ARAJO, Suely M. V. G. As reas de Preservao Permanente e a Questo Urbana. Braslia: Cmara dos Deputados, 2002. Estudo Tcnico. Disponvel em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1083.
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ARAJO, Suely M. V. G. Poltica ambiental no Brasil no perodo
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154

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

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SILVA, Maria Ozanira S. Poltica Habitacional Brasileira: verso e reverso. So Paulo: Cortez, 1989.

155

Habitao popular
Maria do Carmo Avesani Lopez
Maria Teresa Rojas Soto Palermo

Na atualidade h um senso comum em compreender-se habitao como


o principal centro das demais polticas de desenvolvimento urbano, que
abrangem o saneamento ambiental, infraestrutura, transporte e mobilidade urbana, equipamentos comunitrios e outros elementos necessrios
para a vida urbana.
A habitao popular um captulo dentro da questo geral da habitao pelo fato de se referir habitao das camadas populares, isto , as
de menor poder aquisitivo dentro de um contexto social. Regra geral a
habitao popular que, nas cidades, sofre com a desvinculao dos citados
elementos do desenvolvimento urbano.
Ainda dentro da habitao popular, encontramos diferenas entre a habitao popular promovida pelo poder pblico e a habitao popular promovida
pelo mercado ou at mesmo pela prpria populao margem do pblico e
do mercado. Existem poucos estudos e dados estatsticos sobre a produo da
habitao popular promovida pelo mercado ou at mesmo de forma autnoma
pela populao, a chamada autoconstruo. Observando-se o crescimento da
periferia das cidades percebe-se o quanto dinmica a produo desses atores.
No entanto, o foco deste material se concentrar na habitao popular
sob gesto do poder pblico, tendo em vista que o Brasil foi signatrio da
Declarao de Istambul sobre Assentamentos Humanos HABITAT II,
em 1996, que diz em seu primeiro pargrafo: Ns, chefes de Estado e de
governo e as delegaes oficiais dos pases reunidos na Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (United Nations Conference
on Human Settlements Habitat II), realizada em Istambul, Turquia, entre
3 e 14 de junho de 1996, tomamos esta oportunidade para endossar as metas
universais para garantir moradia adequada a todos e tornar os assentamentos humanos mais seguros, saudveis, habitveis, equitativos, sustentveis
e produtivos. Os dois principais temas da Conferncia, Moradia Adequada
para Todos e Desenvolvimento de Assentamentos Humanos Sustentveis
em um Mundo em Processo de Urbanizao, foram inspirados pela Carta
das Naes Unidas e esto voltados para a reafirmao das parcerias atuais
e a formao de outras novas para aes em nvel local, nacional e interna-

156

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

cional, tendo em vista a melhoria do ambiente em que vivemos. Ns nos


comprometemos com os objetivos, princpios e recomendaes contidos na
Agenda Habitat e declaramos nosso apoio mtuo a sua implementao.
Em 1996, o Ministrio do Planejamento e Oramento publica sua Poltica Nacional de Habitao, que incorpora os conceitos de moradia adequada: habitabilidade e salubridade que assegurem as condies ambientais
apropriadas; espao suficiente; segurana; iluminao, ventilao; abastecimento de servios de gua, esgoto e saneamento; e localizao em relao
ao emprego e aos equipamentos de servios urbanos. (MPO, 1996, p. 13)
No entanto, somente no ano 2000, aps quatro anos desta importante
declarao de compromisso do Habitat II, a moradia passou a ser um direito social inscrito no artigo 6 da Constituio Federal do Brasil, entendendo-se como tal uma obrigao do Estado com a sua populao, principalmente aqueles que no possuem condies de acess-la de forma digna por
se tratar de um bem de valor inacessvel ao seu poder aquisitivo.
Reforando o Marco Legal, em 2002 foi sancionado o Estatuto da Cidade,
que, no seu Artigo 2, item I, estabelece: A poltica urbana tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: garantia do direito a
cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes.
Seguiram-se a esses eventos outras iniciativas que reiteravam esses
princpios, como a I Conferncia Nacional das Cidades e a elaborao da
Poltica Nacional de Habitao, em 2004.
Ainda nesse caminho encontra-se a aprovao da Lei Federal 11.124/05,
que criou o Sistema e o Fundo de Habitao de Interesse Social SNHIS/
FNHIS com o objetivo de integrar a atuao dos trs nveis governamentais, descentralizando, mas de forma articulada, aes planejadas e fontes
de financiamento que buscam otimizar investimentos voltados para habitao de interesse social.
No entanto, apesar das declaraes de compromisso, da inscrio dos
direitos nos marcos legais, das mobilizaes populares e dos debates acerca
do assunto, os recursos que iriam dar sustentao prtica a todo esse arcabouo de princpios e legislao at 2005 no estavam alocados nem os
programas plenamente estruturados. Lado a lado a este processo um grande desafio se apresentava, um legado de anos de ausncia recursos pblicos
no onerosos na habitao e de polticas mal direcionadas:
dficit habitacional de 5,6 milhes de domiclios; habitaes precrias; coabitao familiar; nus excessivo com aluguel; adensamento
excessivo de moradores (89,0% de famlias com renda at 3 salrios
mnimos SM) em imveis alugados): 83% urbano e 17% rural;

157

mais de trs milhes de domiclios em assentamentos precrios urbanos, 85% em regies metropolitanas (RM) com diferentes tipos
de inadequaes e famlias de baixa renda;
cerca de 11 milhes de domiclios com carncia de servios de infraestrutura urbana no dispem de acesso a pelo menos um dos
servios bsicos: iluminao eltrica, rede de abastecimento de
gua com canalizao interna, rede de esgotamento sanitrio ou
fossa sptica e coleta de lixo;
estimativa de formao de 21,3 milhes de novos domiclios at
2023, resultante da demanda demogrfica futura por moradias.

Dficit Habitacional
11%
Famlias at 3 SM
Acima de 3 SM

89%

Fonte: Caixa Econmica Federal 2014.


(SM: salrios mnimos).

Somente uma iniciativa aborda concretamente a questo de recursos


permanentes, como poltica de Estado, para tentar resolver esse contencioso
alarmante, mas que, ainda no corrente ano de 2015, se encontra no Congresso
Nacional. Trata-se da Proposta de Emenda Constituio (PEC)285/08,que
destina recursos para construo de moradias populares no Brasil, que vincula aos Fundos de Habitao de Interesse Social 2% das receitas da Unio, e
1% das receitas dos estados, Distrito Federal e municpios.
Representantes de movimentos sociais, secretrios de habitao e empresrios do setor da construo civil defendem a aprovao da Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) 285-A, conhecida como PEC da Habitao,
que foi protocolada na Cmara dos Deputados em agosto de 2008.
A Associao Brasileira das COHABs e a FNSHDU, junto com demais
entidades da sociedade civil, constituram a coordenao da Campanha
Nacional pela Moradia Digna Uma Prioridade Social, que entre outras
atividades promoveu o recolhimento de assinaturas em apoio PEC da Habitao, que no seu cabealho expressa o seguinte: Ns, abaixo assinados,
viemos manifestar o nosso apoio e solicitar a aprovao da PEC que vincula
receitas oramentrias da Unio, Estados e Municpios para Habitao de

158

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Interesse Social. S a garantia de recursos estveis e permanentes poder


assegurar o direito moradia digna a milhes de famlias de baixa renda.
No entanto, a questo da vinculao de receitas encontra muita resistncia em todas as esferas de governo. Fato que a PEC da Habitao
encontra-se estacionada nos arquivos do Congresso Nacional, e o FGTS
continua sendo a nica fonte de recursos permanente que tem possibilitado
o planejamento por muitos anos e sustentado uma poltica de Estado. Os
demais recursos so conjunturais.

1. O papel e a importncia do FGTS


O Fundo de Garantia por Tempo de Servio se constituiu como o mais
significativo recurso aplicado na habitao popular, mas, por se tratar de
um recurso oneroso que deve retornar poupana dos trabalhadores, tem
o seu papel limitado quando o caso de atender s camadas de mais baixa
renda, que no suportam proporcionar o seu retorno integral.
Na publicao do Ministrio das Cidades Poltica Nacional de Habitao
consta referncia ao Sistema Financeiro da Habitao SFH/BNH, do qual o
FGTS foi um dos pilares, abordando o recorte economicista e privatista, voltado mais aos interesses do crescimento econmico e ao favorecimento das
grandes empreiteiras. Ele registra a produo de mais de quatro milhes de
unidades cujos conjuntos habitacionais eram produzidos em reas distantes
e sem infraestrutura. Sobretudo, ressalta que a poltica habitacional beneficiou de fato a populao com renda superior a trs salrios mnimos.
Em tabela publicada no stio eletrnico da CAIXA, em matria intitulada Breve Histrico do FGTS, verifica-se a atuao desse recurso:

Habitao perodo 1966-2000


Perodo

Populao
beneficiada

Nmero de unidades

1966 1985

13.000.000

2.600.000

1986 1994

3.956.515

761.303

1995 2000

4.521.009

1.086.061

TOTAL

21.477.524

4.477.364

Fonte: Caixa Econmica Federal 2014

Tomando como exemplo o grfico abaixo, referente aos anos de 1995


e 2003, observamos que 78,84% do total dos recursos foram destinados a
famlias com renda superior a cinco salrios mnimos, sendo que apenas

159

8,5% foram destinados para a baixssima renda (at trs salrios mnimos),
onde se concentram 83,2% do dficit quantitativo (BONDUKI, 2008, p. 80).

Grfico 3. Contrataes do FGTS.


Programas por faixas de renda (em %) 1995/2003

Fonte: Bonduki, (2004).

Foi devido falta de alternativas que a classe mdia se apropriou, desde


a vigncia do BNH, mas especialmente nos ltimos anos, de recursos pblicos ou de fundos que esto sob gesto nacional, dificultando ainda mais
o atendimento da baixa renda. (Maricato)

1.1 As primeiras iniciativas no sentido de


inverter a lgica da utilizao do FGTS
At ento o que se pode perceber, j citado anteriormente, que, para
utilizar o FGTS, que um recurso oneroso, para atender com habitao a
populao de baixa renda fazia-se necessrio combin-lo com recursos no
onerosos. Alm disso, era preciso outras fontes no onerosas no compostas com financiamentos para fazer frente aos nmeros do dficit habitacional da populao que habitava em situao precria.
Em sua tese de doutorado, Edgar Candido do Carmo escreve que: A
partir de 1995 houve um reordenamento na poltica habitacional com a
criao de programas e fontes de financiamento que deram algumas respostas para a quase paralisia na qual se encontrava o setor desde a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH), em 1986. Entretanto, velhos
problemas persistiram: a formao de fundos para o financiamento de unidades habitacionais para as classes de baixa renda, por exemplo, no foi
equacionada. A utilizao de recursos no onerosos foi mnima e, em
consequncia, a distribuio da produo tanto espacial quanto por faixa

160

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

de renda no atendeu s reais necessidades, claramente apontadas pelos


estudos sobre o dficit habitacional brasileiro.
Em agosto de 2001, a Medida Provisria 2.212 criou o PSH Programa
de Subsdio a Habitao de Interesse Social. Este programa, em que pesem
as limitaes sobejamente conhecidas, tem o mrito de inaugurar a compreenso do Estado brasileiro de que o enfrentamento do problema habitacional de baixa renda depende de uma poltica de subsdio pblico.
Ainda nesse perodo algumas iniciativas importantes, porm irrelevantes do ponto de vista numrico, cabem ser registradas, como o Programa
Habitar Brasil BID, destinado urbanizao de favelas e que se props a
enfrentar a questo habitacional de forma integrada com outras aes relativas ao desenvolvimento urbano e que contribuam para a construo do
conceito de moradia digna.
Em 2004, segundo Hermnia Maricato, professora titular da USP, secretria executiva do MCidades (2003-2005), deu-se incio formulao de
um novo paradigma para estruturar a Poltica Nacional de Habitao com
a ajuda do Conselho das Cidades e do Conselho Curador do FGTS. Essa formulao previa a elaborao de uma poltica urbana com as propostas setoriais de saneamento, transporte/trnsito e planejamento territorial, alm
da habitao. A estrutura da tese relativamente simples e bvia, apesar de
original: ampliar o mercado privado (restrito ao segmento de luxo), para
que este atenda a classe mdia, e concentrar os recursos financeiros que
esto sob gesto federal nas faixas de renda situadas abaixo dos cinco
salrios mnimos, onde se concentra 92% do dficit habitacional e a grande maioria da populao brasileira.
Ainda conforme Maricato, adotaram-se duas medidas principais para
ampliar o mercado: a lei 10.391, aprovada em 2004 com a finalidade de dar
segurana jurdica e econmica ao mercado privado, bastante frgil em
funo da alta inadimplncia; e a Resoluo n 3259, aprovada pelo Conselho Monetrio Nacional e que tornou desvantajosa para os bancos a reteno de recursos da poupana privada no Banco Central.
Para as faixas da chamada Habitao de Interesse Social, a providncia
foi ampliar os recursos e os subsdios, desafiando a camisa de fora do forte
contingenciamento nos gastos federais. Em 2005 o governo federal dispe de
mais de R$ 10 bi, o maior oramento desde o incio dos anos 80, para financiamento habitacional. A ampliao se deu por meio de vrias fontes (OGU,
FAT, FAR, FDS, Tesouro Nacional), mas em especial por meio do FGTS, que
vinha apresentado timo desempenho. Cuidando para garantir a sade financeira desse fundo, que dos trabalhadores celetistas, o Ministrio das Cidades
e o Conselho Curador do FGTS lograram definir um aumento de R$ 1,2 bi
nos subsdios oferecidos pelo governo federal (resoluo 460 do CC do FGTS),
alm de quase dobrar o oramento para a rea de habitao para 2005.

161

Percebe-se, ento, por esta explanao da professora Maricato, que um


novo conceito foi adotado na alocao de recursos para a poltica habitacional o tradicional FGTS, recurso oneroso, foi combinado com outros
recursos no onerosos que possibilitaram alavancar a adoo de um novo
rumo que permitiria populao de mais baixa renda acessar o direito
moradia, aliado a outras polticas de desenvolvimento urbano.
Em publicao do Ministrio das Cidades intitulada Planos Locais de
Habitao, encontra-se o registro do desempenho do FGTS do ano de
2002 a 2007, que demonstra uma mudana significativa da utilizao das
aplicaes financeiras dos recursos do Fundo, ampliando o atendimento
populao com renda de at trs salrios mnimos, diferentemente das
dcadas anteriores.

Fonte: Planos Locais de Habitao Ministrio das Cidades 2014.

1.2 Os desdobramentos do novo arranjo dos


recursos para habitao a partir de 2005
Com recursos de vrias fontes como OGU, FAT, FAR, FDS, Tesouro
Nacional, FGTS e, posteriormente, FNHIS, entre 2005 e 2009 foram potencializados vrios programas habitacionais de perodos anteriores que j
estavam em andamento e foram criados novos programas.
Com recursos do OGU, o governo aperfeioa o Programa de Subsdio
Habitao de Interesse Social PSH, criado em 2001, ampliando a participao das COHABs no programa antes restrito s instituies financeiras,
o que possibilitou um bom resultado.
Tambm altera o Programa de Arrendamento Residencial PAR atravs
da Lei n 10.859/04, o que possibilitou atender famlias com menor renda.

162

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

O PAR j tinha sido criado em 2001, mas atendeu somente famlias de


rendas mdias.
A resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS amplia sobremaneira
os subsdios para famlias com renda de at um salrio mnimo, antes excludas do Programa Carta de Crdito Associativo, escalonando em valor
decrescente os subsdios conforme aumentava a renda.
Amplia-se o convnio FGTS-INCRA, aumentando significativamente a
atuao habitacional nos assentamentos rurais.
Com recursos do FDS, o governo cria o Programa Crdito Solidrio, sob
a gesto de entidades privadas sem fins lucrativos, para atender a demanda
organizada em cooperativas e associaes em rea urbana e rural, priorizando o atendimento a famlias com renda de at trs salrios mnimos.
Segundo o Plano Nacional de Habitao, Os programas existentes diferem nas especificidades operacionais e na origem de seus recursos, se onerosos ou no.
A partir de 2006, com a criao e a alocao de recursos no FNHIS, foi
possvel implementar o Programa Urbanizao de Assentamentos Precrios,
reforado posteriormente pelo PAC, que logrou atender 289.149 famlias, e o
Programa Habitao de Interesse Social, que atendeu 41.683 famlias.
O Programa de Urbanizao de Assentamentos Precrios, por se tratar
de interveno que necessita envolver vrias aes, como remoo, reassentamento, recuperao de reas degradadas, urbanizao, construo de habitao e outras, embora correto na sua formulao, teve imensas dificuldades na sua implementao. Na verdade se revelou como um programa que
envolve um longo perodo de maturao, de conhecimento detalhado de
todas as condies do assentamento precrio, bem como de implantao.
Devido a esse cenrio de obstculos no sentido de apresentar um resultado
mais efetivo, as ltimas selees de projetos se deram em 2010.
Segundo dados do Ministrio das Cidades, o nmero de unidades contratadas nesses programas, de 2003 at novembro de 2008, so os discriminados no quadro abaixo:
Programa

Nmero de unidades

PSH

284.397

PAR

264.585

Credito solidrio

21.187

Resoluo 460 e 518

1.535.106

FNHIS

330.832*

*Esto inclusas neste item as contrataes totais do FNHIS at 2011, pois, embora o programa tivesse
suas mais significativas contrataes nos anos de 2007 a 2011, foi uma iniciativa de 2006, aps a criao do SNHIS. Fonte: Ministrio das Cidades 2014.

163

A publicao do Ministrio das Cidades Plano Nacional de Habitao


se refere da seguinte forma a esse perodo: A enorme alterao no volume
dos recursos no onerosos destinados habitao, que partiu, em 2002, de
patamares muito baixos e teve elevaes muito significativas a partir de
2005, uma consequncia direta da implementao da nova Poltica Nacional de Habitao e da prioridade para a populao de baixa renda. Esse
incremento pode ser observado no Grfico 1, onde esto representados os
recursos do OGU e do FGTS destinados ao subsdio.

Grfico 1. Subsdios para poltica habitacional.


Recursos do OGU e FGTS (2002 a 2009)

Nota: Recursos do OGU de 2007 a 2009, mdia do perodo de acordo com o PPA. Valor do Subsdio
do FGTS de 2009 de acordo com o oramento aprovado. Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica,
LabHab-Fupam, Logos Engenharia a partir de dados do MCidades e FGTS.

2. Aumentam os recursos no onerosos


no perodo 2007-2010
No ano de 2007 lanado o PAC Programa de Acelerao do
Crescimento.
O PAC no se restringia a abordar a questo habitacional outros setores da economia e das polticas pblicas fizeram parte deste programa.
Um conjunto de medidas para incentivar o investimento privado, o investimento em infraestrutura e promover a desburocratizao em vrios setores
foram as suas premissas para alavancar o crescimento do pas. A questo
habitacional se inseria nos investimentos em infraestrutura social e passou
a se denominar de PAC Habitao.

164

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

O Plano Nacional de Habitao considera que a linha destinada urbanizao de assentamentos precrios teve um expressivo incremento com
o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que destinou cerca de
R$ 11 bilhes no perodo de 2007 a 2010. A prioridade do PAC so as regies metropolitanas, aglomerados urbanos e cidades com mais de 150 mil
habitantes onde se concentram os assentamentos precrios. O volume de
investimento de tal ordem que pode gerar um impacto muito significativo
nas necessidades de urbanizao.
A urbanizao de favelas tomou uma grande proporo, e constituiu-se em novo padro de interveno com vrias aes promovidas concomitantemente: obras de infraestrutura urbana redes de gua e esgoto,
drenagem, conteno, pavimentao e calamento; produo e melhoria
habitacional; recuperao ambiental; erradicao de reas de risco; ttulos de propriedade para as famlias; criao e recuperao de espaos
de uso comum cultura, esportes e lazer; disponibilizao de servios
pblicos de sade, educao, transporte/mobilidade; novo padro construtivo projetos diversificados, qualificados e adequados realidade
local; trabalho Social gerao de trabalho e renda, participao e organizao comunitria.
Importante registrar intervenes de porte realizadas pelo PAC, como
Urbanizao do Morro do Alemo e Rocinha, no Rio de Janeiro; Paraispolis e Billings/Guarapiranga, em So Paulo.
Em 2009, a Lei 11.977/09 instituiu o Programa Minha Casa, Minha Vida,
focado na produo habitacional, com uma meta ousada e trouxe possibilidades reais de enfrentamento do dficit quantitativo de forma indita. Os
montantes de recursos disponibilizados superaram quaisquer iniciativas
anteriores na poltica habitacional. A lgica do programa foi concentrada
no protagonismo do setor privado. Essa estratgia se revelou correta, sob o
ponto de vista da velocidade de contratao, pois de abril de 2009 at dezembro de 2010 foram contratadas um milho de unidades habitacionais,
como demonstra o grfico extrado de apresentao elaborada pelo Ministrio das Cidades.

165

Quantidade de unidades habitacionais caixa


+ mercado - total financiamento
Perodo de 1974 a 2015*

Fonte: CEF (no inclui material de construo)

Posio: Julho/2015; 2015 Projeo

O arranjo dos recursos para garantir a determinao inicial de ampliar


recursos no onerosos, combin-los com recursos financiados e garantir o
atendimento s famlias de baixa renda, onde se encontra o grande contencioso do dficit habitacional, resultou no seguinte modelo:
FAIXA 1: AT R$ 1.600,00 SUBSDIO (OGU)
FAIXA 2: AT R$ 3.275,00 SUBSDIO + FINANCIAMENTO
(OGU+FGTS)
FAIXA 3: AT R$ 5.000,00 FINANCIAMENTO (FGTS).
Do total de um milho de unidades produzidas, 482.800 foram na
Faixa 1 e 375.764 na Faixa 2.

3. Metas ousadas de produo


habitacional a partir de 2011
No ano de 2011 lanado o PAC 2, e o Programa Minha Casa, Minha
Vida inicia a sua segunda fase, denominada PMCMV 2, com uma meta
inicial de 2,4 milhes de unidades a serem contratadas at o fim de 2014.
Os subprogramas do PMCMV1 e 2, assim chamados, so o Plano Nacional de Habitao Urbana PNHU e Plano Nacional de Habitao Rural
166

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

PNHR. Dentro do PNHU encontram-se as modalidades FGTS, EMPRESA,


OFERTA PBLICA E ENTIDADES.
A meta inicial foi superada e o levantamento do Ministrio das Cidades
registra que de 2011 a 2014 foram contratadas 2,75 milhes de unidades habitacionais, que soma as contrataes do perodo de 2009 a 2010, totalizando 3.755.128 unidades, sendo 1,71 milho na faixa 1; 1,6 milho na faixa 2;
e 453 mil na faixa 3, atendendo a 5.310 municpios.

3.1 A diversificao dos projetos nos Estados e Municpios


Esse incremento de recursos do governo federal foi acompanhado tambm pelos estados e municpios, conforme foi observado pela Associao
Brasileira de Cohabs e Agentes Pblicos de Habitao (ABC), que promove
desde 1998 o concurso nacional de projetos denominado Selo de Mrito.
Fundada em 1974 para representar as COHABs e promover a troca de
experincias entre os seus diretores, a ABC foi se transformando na medida em que as COHABs perdiam o seu protagonismo na poltica nacional
da habitao. A ABC hoje a principal referncia do segmento pblico de
habitao de interesse social no Brasil. Aps 1988, com a criao do Frum
Nacional dos Secretrios de Habitao e Desenvolvimento Urbano, a ABC
deixa de olhar apenas para os interesses especficos das COHABs, estreita
as suas relaes com os secretrios de Estado e passa a reunir-se conjuntamente com os titulares das pastas de habitao nos estados para questionar
a ausncia de uma poltica habitacional para o Brasil na poca e a formular
propostas ao governo federal.
Em 1998, ABC e Frum de Secretrios instituem o concurso nacional
de projetos habitacionais, denominado Selo de Mrito, para estimular as
COHABs retomada do processo produtivo, ao aperfeioamento das suas
prticas e para dar visibilidade nacional s aes na rea de habitao desenvolvidas por estados e municpios.
At 2009, o prmio Selo de Mrito era restrito s Cohabs e estados
que mantinham as Companhias Habitacionais. Concorriam cerca de 10
projetos por ano, realizados com recursos prprios ou com financiamentos
externos (Bird e BID). O prmio cumpriu o importante papel de estmulo
e troca de experincias, de modo que vrios projetos premiados acabavam
sendo replicados para outros locais do Brasil. A CDHU, que contava com
recursos estveis repassados pelo governo do estado de So Paulo desde
1988, quando um percentual da receita do ICMS passou a ser destinado
para habitao, foi premiada nove vezes nesse perodo.
Algumas COHABs reestruturadas a partir de 2004, pelo estmulo de
recursos do PSH Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social,
que passaram a operar diretamente, ganharam prmios em melhoria de

167

168

Grandes
intervenes
urbanas

Atendimento
a grupos
especficos

Fortalecimento
do SHIS

Regularizao
fundiria e
imobiliria

Inovao
tecnolgica

Total

gesto e produo habitacional, com destaque para a COHAB Campinas, a


COHAPAR, do Paran, e a COHAB Minas.
Com a criao do PAC Programa de Acelerao do Crescimento em
2007 e a alocao de recursos em urbanizao de favelas, tambm se multiplicaram os projetos importantes no Brasil. Sintonizados com a nova realidade, a ABC e o Frum de Secretrios reestruturaram o prmio Selo
de Mrito. A partir do concurso de 2010 o prmio ganhou uma dimenso
nacional, abrindo-se participao dos estados e municpios no filiados.
Tambm a escolha dos projetos, que antes era mais restrita ABC, passou
a ser feita por uma comisso independente. Pelo novo formato, a comisso
julgadora constituda por seis representantes, sendo trs de instituies
pblicas, CAIXA, Banco do Brasil e Ministrio das Cidades, e trs de instituies privadas, Cmara Brasileira da Indstria da Construo CBIC,
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Braslia e Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil. O regulamento tambm foi
aperfeioado com a premiao passando a ser por categorias.
Enquanto nos primeiros 11 anos do prmio foram apresentados 118 projetos, de 2010 a 2015, quando os estados e municpios j contavam com
recursos do PAC e do PMCMV, foram apresentados e analisados 232 projetos, que priorizaram os seguintes temas: regularizao fundiria, grandes
intervenes urbanas, atendimento a grupos sociais especficos, inovao
tecnolgica, aperfeioamento no modelo de gesto, aperfeioamento do sistema de habitao de interesse social.
O quadro abaixo mostra o nmero de projetos por tema em cada ano.

1998

1999

11

2000

2001

2002

16

2003

12

22

2004

10

2005

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Grandes
intervenes
urbanas

Atendimento
a grupos
especficos

Fortalecimento
do SHIS

Regularizao
fundiria e
imobiliria

Inovao
tecnolgica

Total

2006

2007

10

2008

10

2009

14

2010

19

12

37

2011

11

10

26

2012

26

10

56

2013

11

38

2014

11

10

12

39

2015

22

Total

127

105

56

43

19

350

Fonte: prpria autora.

Explicao do quadro:
Grandes Intervenes Urbanas Projetos que contam majoritariamente com recursos do PAC e/ou do PMCMV, abrangendo a recuperao
de reas degradadas, reassentamentos e regularizao fundiria complementar ao projeto.
Atendimento a Grupos Especficos Enquadram-se nesta categoria
os projetos que atendem idosos, ndios, quilombolas, pessoas com necessidades especiais.
Gesto e Fortalecimento do Sistema de HIS Abrange projetos de
modernizao ou gesto administrativa e especialmente os que estruturam
os fundos de habitao e os conselhos locais.
Regularizao Fundiria Outros projetos de regularizao fundiria,
no abrangidos na categoria de grandes intervenes.
Inovao Tecnolgica Tecnologias no convencionais, inovaes no
campo da economia de gua e energia eltrica.

169

4. Consideraes sobre os diversos programas


habitacionais do perodo de 2002 a 2014
Ressaltamos a importncia dos projetos habitacionais do PMCMV, principalmente aqueles relativos aos grandes empreendimentos de urbanizao
de assentamentos precrios, como tambm elevao quantitativa das unidades contratadas.
O MCMV traz uma grande inovao e um elemento positivo para a produo habitacional de interesse social que a experincia e a capacidade de
trabalho do setor privado para se somar em um segmento de produo que
estava quase restrito ao setor pblico ou s iniciativas de movimentos sociais.
Isso muito positivo, j que a capacidade instalada no setor pblico insuficiente para fazer frente dimenso do dficit brasileiro. (Tssia Regino)
Porm o protagonismo do setor pblico no acompanhou a rapidez do
setor privado e no estava preparado para responder demanda gerada por
equipamentos e servios pblicos.
Essa defasagem foi percebida pelo gestor do programa, o Ministrio das
Cidades, e vrias medidas normativas foram implementadas na segunda
etapa do MCMV, de 2011 a 2014, procurando trazer o ente pblico, estados
e municpios, de forma que tivessem pleno conhecimento do impacto das
demandas dos equipamentos e servios pblicos gerados pelos empreendimentos e compromisso no atendimento dessas demandas.
Ainda conforme Tssia Regino, outro problema que se apresentou foi a
caracterstica do setor privado: o mercado se interessa pelos negcios que
atendem aos parmetros de ganhos e riscos com os quais trabalha. Logo, a
existncia nica e quase exclusiva dessa via para a produo habitacional de
interesse social um elemento dificultador para a viabilizao da produo
habitacional em situaes mais complexas, especialmente aquelas associadas s solues integradas de assentamentos precrios, onde o interesse
pblico no necessariamente compatvel com os parmetros de empreendimento pelo mercado.
A modelagem atual de interveno nos assentamentos precrios, que
combina a interveno de urbanizao por meio do PAC e a produo habitacional por meio do Programa Minha Casa, Minha Vida precisa ser enfrentada e adequada realidade dessas reas. Esses aspectos se referem
condio fundiria desses assentamentos, s exigncias legais do PMCMV
(padro de disponibilizao de rea para contratao de empreendimento/
propriedade da terra transferida ao FAR Fundo de Arrendamento Residencial), s caractersticas das obras nos assentamentos precrios e interdependncia das obras do PMCMV com o PAC em um territrio complexo.
Desta forma um elemento problemtico diz respeito reduo drstica
do papel e das possibilidades de ao do setor pblico no PMCMV, que

170

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

deixa de ter a possibilidade de produo direta, quando se trata de intervenes em que h interesse pblico, mas no h interesse privado.
Apesar de ser um elemento positivo contar com o setor privado , no
possvel estruturar uma poltica nacional de habitao de interesse social
em que se exclui completamente a possibilidade de produo por iniciativa
do setor pblico, que tem outros trmites legais a seguir, como licitaes,
entre outros. Objetivamente, h situaes que o setor pblico tem obrigao de fazer, mesmo quando o setor privado no tem interesse se os riscos
ficarem por sua conta.
indispensvel registrar ainda que, considerando as caractersticas do
dficit acumulado no Brasil, a atual concentrao dos investimentos no
Programa Minha Casa, Minha Vida em certa medida em detrimento do
PAC, que deixou de ter selees anuais regulares pode vir a romper com
a lgica de investir de forma coerente com o conjunto dos problemas. O
PMCMV uma modalidade de interveno produo habitacional, que
enfrenta um tipo de dficit o dficit quantitativo. Neste sentido, uma ao
consistente com o que est formulado na Poltica e no Plano Nacional de
Habitao em vigor exige equilbrio entre investimentos e problemas. A
reduo e a descontinuidade dos investimentos em urbanizao de favelas,
problema numericamente to ou mais significativo quanto o dficit quantitativo nas grandes cidades, precisam ser corrigidos.
Outro aspecto na questo de alcance do PMVMC diz respeito modalidade Oferta Pblica, que atingiu os pequenos muncipios e foi operacionalizada
por agentes financeiros, instituies financeiras, companhias hipotecrias e
COHABs. O objetivo era descentralizar o processo de produo de unidades
habitacionais e dar celeridade a um volume de recursos, pois a estrutura para
administrao dos recursos habitacionais utilizada at o momento, atravs
da Caixa Econmica Federal, se constitua em uma camisa de fora. A vantagem desse programa foi o fato de se ter realmente viabilizado ao mesmo
tempo em inmeras localidades, atingindo 2.946 municpios e contratando
186.886 unidades. No entanto, devido aos problemas operacionais que ocorreram na implantao desse modelo, em 2014 optou-se por, atravs do FAR,
atender os pequenos municpios, voltando-se a centralizar o atendimento na
CAIXA e no Banco do Brasil. Essa medida, realmente como antes previsto,
no possibilitou a viabilizao do programa.
A ttulo de concluso destacamos a ruptura que o momento atual da
poltica nacional de habitao representa frente a um histrico de ausncia
do tema ou de tratamento em escala incompatvel com a dimenso do problema nos perodos anteriores e com as faixas de rendas atendidas.
No entanto, ficou claro que, para a habitao ser uma poltica de Estado,
ainda h a necessidade de termos recursos permanentes que permitam um
planejamento a mdio e a longo prazo.

171

O FGTS no suficiente, pela sua natureza privada. um importante


instrumento quando se trata de combinar fontes de recursos, mas no pode
ser considerado como o salvador da poltica.
fundamental tambm que os municpios faam sua parte em termos
de se estruturar, fazer o planejamento de curto, mdio e longo prazos (nos
termos do que prope o conceito do PLHIS), definir investimentos prprios
e estratgias para fazer frente aos problemas.
muito importante assegurar que todos os entes trabalhem a habitao
em suas diversas dimenses as obras, a questo jurdico-fundiria e a
questo social. Nesse particular, cabe destacar a importncia do papel das
companhias e autarquias de habitao (constitudas originalmente como
COHABs), que foram criadas na dcada de 60, mas que ainda esto ativas
na maioria dos estados brasileiros e em diversos municpios de grande porte, constituindo-se no principal rgo executor das polticas habitacionais
dos estados e municpios a que esto vinculadas.
A adequada soluo habitacional no se encerra com a concluso das
obras e com a entrega da casa para a famlia beneficiada. Outros desafios so
conhecidos e precisam ser abordados corretamente para que eles sejam superados. Destacam-se entre esses desafios a permanncia da famlia na unidade
e a sustentabilidade socioeconmica desses empreendimentos, especialmente aqueles cuja soluo condominial e em unidades verticalizadas.
A experincia mostra que o enfrentamento desses desafios passa no
apenas por um bom trabalho social com as famlias, mas principalmente
pela adequada integrao das polticas locais, tanto a poltica urbana fundamental para ter-se empreendimentos efetivamente inseridos nas cidades,
do ponto de vista do acesso a equipamentos e servios quanto as polticas
sociais. Esses desafios demandam aes de cada um de ns, especialmente
os representantes do poder local e estadual.
A prioridade poltica e o nvel de investimento atual em habitao, indito em nvel nacional, faz deste um momento rico e desafiador para fazer da poltica habitacional um instrumento de incluso social em todas as
suas dimenses, mas aprimoramentos so necessrios. E os agentes envolvidos devem trabalhar para faz-los a cada dia, investindo na evoluo dos
agentes pblicos da habitao e na qualificao de todo o setor, de modo
que esta misso, to desafiadora, seja bem enfrentada de forma articulada e
integrada entre os trs entes federados, municpios, estados e Unio.

172

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

e
d
a
ilid
b
o
M
a
n
a
b
ur

Circular na cidade: o papel do


desenho urbano para a mobilidade
em 22 capitais brasileiras
Valrio Augusto Soares de Medeiros
Jos Augusto S Fortes

1. Introduo
A questo da mobilidade urbana nas grandes cidades brasileiras est na
agenda do debate social. As manifestaes iniciadas em junho de 2013 expuseram um grau elevado de insatisfao popular com as condies gerais
do transporte pblico a demandar maior eficincia pblica para a execuo
dos projetos e aes. Considera-se que o cenrio atual exige reflexes sistematizadas e que procurem considerar a complexidade da questo, avanando em perspectivas, variveis e estratgias contribuintes.
As atenes dadas ao tema no Brasil ainda remanescem nos ramos de
engenharia e na parte tcnica do urbanismo, com foco no trnsito e em
perspectivas geomtricas, pouco atentando para aspectos relacionais de interdependncia entre as partes da cidade e de suas respectivas articulaes
metropolitanas, ou da relao entre espao e sociedade (FLORENTINO,
2012; RODRIGUES; 2013). Alm disso, a percepo de boa parte da populao de que obras de engenharia de trfego seriam uma soluo desvia
o olhar do efetivo problema, acentuando a crise ao transformar espaos
pblicos em reas inspitas aos modos leves de deslocamento a p ou de
bicicleta com ntida priorizao do uso do automvel particular. As grandes cidades se convertem em emaranhados de viadutos e tneis, separando
os fluxos e desconstruindo a qualidade dos espaos, alm de no conseguirem garantir adequadas condies de circulao e acessibilidade.
O quadro atual da mobilidade urbana no Brasil revela um cenrio ainda
desalentador: enquanto os nveis de congestionamento e as frotas veiculares so crescentes, no parece haver suficientes polticas e aes que promovam a melhoria das condies de circulao, acompanhando as complexas relaes de deslocamento. Para reverter este cenrio, o desafio repousa

175

na percepo de quais fatores efetivamente incidem sobre a mobilidade,


esclarecendo como os fluxos se processam nas estruturas urbanas.
Estudos tm demonstrado o papel da forma da cidade para a mobilidade
(MEDEIROS, 2013; Barros, 2014; MEDEIROS e BARROS, 2015). O artigo
se alinha a esta perspectiva e explora a contribuio do desenho da rede de
caminhos/ruas para o processo de circular na cidade por meio da Teoria da
Lgica Social do Espao, ou Sintaxe Espacial (HILLIER e HANSON, 1984;
HILLIER, 1996; HOLANDA, 2002; MEDEIROS, 2013). A Sintaxe atribui
maneira de organizao da malha viria um aspecto condicionante para a
acessibilidade urbana (capacidade de alcanar um determinado lugar cf.
SATHISAN e SRINIVASAN, 1998).
Utilizam-se mapas axiais e mapas de segmentos, que permitem obter
valores de integrao, representativos do grau de facilidade de deslocamento em vias urbanas. Tais valores so resultantes de aspectos como: (a)
tamanho da cidade, (b) stio fsico de implantao, (c) localizao das vias,
(d) quantidade de conexes/cruzamentos existentes entre vias, e (d) modo
de articulao da malha viria desenho e composio do arruamento.
A pesquisa explora a abordagem investigando 22 capitais brasileiras
(Aracaju, Belm, Belo Horizonte, Braslia, Cuiab, Florianpolis, Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa, Macei, Manaus, Natal, Palmas, Porto Alegre,
Porto Velho, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Lus, So Paulo, Teresina
e Vitria), para os quais os dados referentes malha viria so analisados
luz da Sintaxe Espacial.

2. A organizao do estudo
2.1 Uma Questo Preliminar: Como Ler a Mobilidade Urbana?
Os pargrafos anteriores apontam para a inquietao a respeito de que
estratgias devem ser utilizadas para a investigao dos processos de deslocamento dentro das cidades. Como, ento, ler a mobilidade urbana para
repensar a situao urbana no Brasil?
O crescimento das cidades aliado cultura do consumismo e do status
tem provocado o uso desmedido dos veculos motorizados/veculos individuais/veculos de passeio/automveis/carros (utilizados aqui como sinnimos) nos centros urbanos ao redor do mundo. Com isso, cresce a implantao de infraestrutura viria na ideia equivocada de sustentar a demanda:
por outro lado, a infraestrutura pedonal e cicloviria fica negligenciada ou
em segundo plano. nesse contexto que a maioria das cidades perde espao
para a escala humana e toma para si a escala motorizada, deixando, portanto, de proporcionar uma vida urbana mais agradvel, cujas cidades sejam
para pessoas e no para veculos, como assegura Gehl (2010).

176

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

O fato de a mobilidade urbana ser um tema que afeta todos os indivduos, muitas tm sido as reas do conhecimento com interesse em estud-la. No entanto, so ausentes ou raras as conexes interdisciplinares, o que
dificulta o entendimento mais preciso do problema. A ausncia da viso
relacional que possa agregar perspectivas para se estudar um objeto, torna-o, na maioria das vezes, incompleto, incoerente ou raso. A soma de olhares
poderia ser uma estratgia para tornar mais slidas as leituras.
A transformao nos espaos urbanos ao longo do tempo, inclusive para
expressar um progressivo foco no veculo particular, pode ser investigada,
de acordo com Medeiros (2013), quanto s diferentes geometrias (dimenses, propores, escalas etc.) e topologias urbanas (relaes e hierarquias),
o que significa explorar a perspectiva do estudo da forma para a compreenso de como as transformaes na cidade, inclusive entre as escalas humana e motorizada, afetam/podem afetar o ato de caminhar.
Na arquitetura (urbanismo includo) e na engenharia de trfego, tem
sido crescente a adoo da chamada abordagem morfolgica para a investigao das relaes existentes entre a forma construda das cidades e suas
correspondentes dinmicas. Conforme aponta a literatura (KOHLSDORF,
1996; HOLANDA, 2002; MEDEIROS e TRIGUEIRO, 2002; AMNCIO,
2006; COSTA, 2008; DIAS, 2011; MEDEIROS, 2013), h uma estreita relao entre as causas e os efeitos do espao construdo para a vivncia dos
lugares. Assume-se que os espaos so produto das intenes humanas,
isto , so concebidos segundo interesses claramente estabelecidos, sejam
resultantes de aes de planejamento global (com uma perspectiva de atuao ampla) ou iniciativas locais (gestos pontuais, de indivduos). Por outro
lado, esses espaos trazem consequncias para as dinmicas humanas que
muitas vezes divergem daquilo que originalmente foi planejado, isto , as
implicaes da forma construda podem ser diversas das previses assumidas (cf. leis espaciais discutidas por Hillier e Hanson, 1984; e Hillier, 1996).
A esse respeito, ao analisar a arquitetura, entendida como espao socialmente utilizado, Kohlsdorf (1996) e Holanda (2002) qualificam-na simultaneamente enquanto uma varivel dependente isto , produto de intenes
e desejos humanos e independente capaz de engendrar consequncias
no previstas.
A maneira humana de apropriao do espao construdo obedece a uma
srie de relaes exploradas pela psicologia, possivelmente associada ao que
se denomina segurana psquica (HILLIER e HANSON, 1984; HILLIER,
1996; HOLANDA, 2002; MEDEIROS, 2012). tema que dialoga com aspectos de percepo, cognio e legibilidade, que afetam o processo de decodificao do espao e sensao de segurana dos indivduos ao longo do
ato de navegar entre origens e destinos (conforme o modo de deslocamento), o que carece de maior anlise na literatura de transportes e mobilidade.

177

A literatura referida aponta a associao entre a capacidade de um espao


em ser alimentado por ruas, portas, janelas, etc. e o conforto humano em
ali se sentir seguro para se deslocar. Opostamente, quanto menor esta alimentao oriunda de paredes cegas (sem portas, janelas ou acesso), grandes obras
de engenharia viria, reas muradas, por exemplo maior a sensao de insegurana. Os polos, por sua vez, alinham-se s variaes de escala humana e
motorizada na produo do espao urbano, o que ir afetar o deslocamento.
Entretanto, no apenas a alimentao que condiciona o movimento,
mas no aspecto reside um indicativo de que fatores associados forma construda da cidade atuam sobre o mecanismo do ir e vir. Portanto, o estudo da
forma aponta um caminho para analisar a mobilidade urbana. A perspectiva
contempla a investigao de feies geomtricas e topolgicas, em que nestas ltimas emerge a noo de configurao, entendida como o conjunto das
relaes de interdependncia existentes entre os elementos constituintes do
sistema urbano (HILLIER e HANSON, 1984; MEDEIROS, 2013).

2.2 A Configurao e o Movimento Natural


A configurao lida por meio da estrutura espacial da cidade, expressa
pelos desenhos da malha viria e dos diversos padres de composio encontrveis nos assentamentos urbanos. Historicamente as cidades vm sendo
tratadas conforme seus distintos graus de geometrizao (cf. KOSTOF, 1992,
2001; KARIMI, 1997; TEIXEIRA, 2000; MORRIS, 2001; REIS FILHO, 2001;
MEDEIROS, 2013), classificadas usualmente entre os extremos de irregularidade (padres orgnicos, com desenhos de geometria complexa) ou regularidade (padres planejados, cuja estrutura resultante se baseia predominantemente em grelhas, modelos lineares ou esquemas radiais).
parte a discusso do leiaute/desenho e das expectativas sociais afins
que promoveram/promovem a consolidao de um ou outro padro de
malha viria, parece revelador interpretar de que maneira tais padres
entendidos relacionalmente, isto , na relao de dependncia entre todas
as partes componentes afetam a mobilidade urbana. Significa observar
como o arranjo dos elementos componentes do sistema de circulao (isto
, padres da estrutura de circulao, de acordo com o desenho das vias, a
forma das conexes, a existncia de ns, os tamanhos dos links, a rarefao
ou elevada densidade de caminhos, etc.) interfere na mobilidade, implicando restries ou favorecimento da acessibilidade.
Assume-se, em consonncia com a construo do argumento conceitual (cf. DERRID, 1971; FOUCAULT, 1971; CASTELLS, 1983; HILLIER
et al., 1993; LEFEBVRE, 1999; Capra, 2003; GOPPOLD, 2005), que a configurao da malha viria apresenta propriedades capazes de promover ou
restringir o movimento, afetando, portanto, a mobilidade urbana. Ocorre
que a hierarquia espacial dependente direta dos modos de relacionamento entre as diversas partes componentes do sistema de circulao, em seus

178

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

mais variados graus de regularidade ou irregularidade quanto estrutura espacial, com incidncia robusta na acessibilidade, conforme exploram
Read, 1997; Stengen, 1997; Holanda, 2001; Mulders-Kusumo, 2005; Greene
e Mora, 2005; Chiaradia et al., 2005 e Barros, 2006.
Para Major et al. (1997), o movimento ao longo das ruas de uma malha
viria mais influenciado pela posio de cada rua dentro do complexo urbano como um todo do que por qualidades imediatamente locais daquela
rua. Segundo Hillier et al. (1993), em uma situao em que h convergncia de movimento, configurao e atrao, todos trabalhando em sincronia, haveria poderosas razes lgicas para preferir a configurao como a
principal causa do movimento. E uma vez que o movimento gerado pela
configurao da malha viria to bsico, ele deveria ser identificado por
um termo especial: propomos movimento natural (Figura 1).

Figura 1

Esquema do ciclo do movimento segundo a lgica do movimento natural. A configurao da malha


viria, por sua maneira de articulao, estabelece a hierarquia do movimento definindo reas com
maior e menor concentrao de fluxo: equivale ao efeito primrio. reas com maior concentrao de
fluxo tendem a atrair certos usos que se beneficiam deste movimento, como o comercial e de servio:
corresponde ao efeito secundrio de convergncia de atratores. Esses atratores, por sua natureza,
atraem novos fluxos e mais movimento, resultando no efeito tercirio, e tambm podem alterar a
configurao do espao construdo, correspondente ao efeito quaternrio, fechando o ciclo. Novas
centralidades urbanas so formadas por esta lgica.
Fonte: prprio autor.

Ainda segundo Hillier et al. (1993), possvel demonstrar como, ao


menos teoricamente, a configurao da malha viria pode ser um aspecto
definidor dos fluxos de movimento, independentemente da existncia ou
no de atratores. As malhas virias so capazes de concentrar ou restringir
esses fluxos e estabelecer hierarquias que constroem uma rede de diferenas nas diversas vias que compem um sistema urbano.
Observando a Figura 2, para os dois casos, a via horizontal a mais importante do sistema, mas em graus diferenciados. evidente como, na situao
esquerda, a via desempenha um papel mais importante como concentradora
de fluxos do que direita. Isto ocorre pelo fato de que, no primeiro exemplo,
todas as vias desembocam nela, e no h conexes entre as vias secundrias.

179

No existem outras opes de trajeto que no impliquem, necessariamente, a


passagem pela via principal para se ir de uma via secundria a outra.
Na segunda situao (B), ao contrrio, possvel ir da via 1 para a via 2
sem passar pelo grande eixo horizontal. De forma semelhante, pode-se ir
de 3 para 4. No se quer dizer que a via horizontal no seja importante, mas
no , todavia, o nico acesso exclusivo pelo qual qualquer pessoa precise
passar para seguir um dado trajeto.
Obviamente o movimento em si apenas um dos componentes da mobilidade urbana. Entretanto, conforme atestado pela literatura, h fortes
indcios de que a configurao da estrutura espacial das cidades uma varivel significativa ao movimento, de forma que sua investigao parece reveladora dos graus de acessibilidade.

Figura 2

Exemplo de duas configuraes de malhas virias hipotticas. A e B ilustram as duas situaes, enquanto A e B expem uma possvel hierarquia de eixos: quanto mais espessa uma linha, maior o
fluxo suposto. Observe-se que, enquanto para a situao da esquerda, a via horizontal a nica mais
importante, resultando em uma hierarquia de apenas dois nveis, para a situao da direita h uma
diversidade maior, com vrios nveis de diferenciao.
Fonte: Adaptado a partir de HILLIER et al. (1993, p. 29).

2.3 A Teoria da Lgica Social do Espao


Emprega-se na pesquisa a Teoria da Lgica Social do Espao, tambm denominada Teoria da Sintaxe Espacial doravante SE (HILLIER
e HANSON, 1984; HILLIER, 1996), que se ampara nos pensamentos sistmico e estruturalista, derivando da preocupao que, segundo Hillier
e Hanson (1997), [...] as teorias [em arquitetura] tm sido extremamente
normativas e pouco analticas.
A abordagem contempla tcnicas de entendimento e representao do espao, gera subsdios que permitem ao pesquisador investig-lo do ponto de

180

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

vista das articulaes urbanas e descreve possibilidades de interao e contatos a partir de possveis fluxos diferenciados de pessoas ou veculos. Mediante um mtodo e tcnicas, a SE estabelece relaes entre atributos de duas
instncias: (a) o espao organizado para fins humanos (escalas do edifcio e
da cidade); e (b) a estrutura social, os modos de interao entre indivduos e
grupos, clivagens sociais e estruturas de poder (HOLANDA, 2002).
Na base est a premissa de que para se compreender a cidade ou o edifcio, em sua complexidade sociocultural, necessrio compreender as leis
subjacentes ao objeto urbano/construdo e as que o relacionam sociedade
(cf. HILLIER, 1989): (1) as leis do objeto propriamente dito, que lidam com
modos pelos quais as construes podem ser agregadas ou entendidas no
espao do ponto de vista volumtrico e espacial; (2) as leis da sociedade
para a forma urbana, isto , como a sociedade usa e adapta as leis do objeto
para dar forma espacial aos diferentes tipos e padres de relaes sociais;
(3) as leis da forma urbana para a sociedade, que traduzem como a forma
urbana afeta a sociedade, ou seja, as respostas que a forma urbana ou a
forma construda do sociedade; e, para completar o ciclo, poderia ser
acrescido um quarto tipo de lei: (4) as da sociedade propriamente dita, ou
da sociedade em si, sobre as prprias relaes sociais como sistemas de
arranjos espaciais.
Segundo Hillier (2001), se um objeto for colocado aqui ou ali dentro de
um sistema espacial, ento certas consequncias previsveis afetaro a configurao espacial do ambiente. Esses efeitos so bastante independentes
dos desejos ou da inteno humana, mas podem ser utilizados pelos seres
humanos para alcanarem efeitos espaciais e mesmo sociais. O espao no
um elemento passivo. tambm uma varivel independente.
A SE prope uma relao fundamental entre a configurao do espao
na cidade e o modo como ela funciona. A anlise do espao em relao s
suas propriedades configuracionais, ou sintticas, permite-nos determinar
alguns aspectos do funcionamento urbano que outras abordagens no so
capazes de explorar.
Para os criadores da teoria, o desenvolvimento gradual das tcnicas os
convenceu de que existe na arquitetura uma propriedade relacional muito
relevante a que chamamos de configurao (HILLIER e HANSON, 1997).
Configurao significaria no somente mais um conjunto de relaes, e sim
um complexo de relaes de interdependncia com duas propriedades fundamentais. A configurao diferente quando vista de (a) diferentes pontos
dentro de um mesmo sistema e quando apenas de (b) uma parte do sistema.
Seja em razo de mudanas em um elemento no sistema ou uma relao,
todo o conjunto pode se alterar, em graus variados.
De acordo com Hillier (2005), existe um grande problema que remanesce nos estudos de assentamentos urbanos: a cidade continuamente
entendida a partir do aspecto social ou fsico, com socilogos dedicados

181

especialmente primeira feio e arquitetos segunda. Parece faltar, portanto, a conexo, ou a ponte, e afirma: historicamente, o objetivo da sintaxe espacial foi construir a ponte entre a cidade humana e a cidade fsica.
Esta anlise social baseada em atributos fsicos, e vice-versa, construda a partir do raciocnio lgico, considerando quantificaes e medies.
Todavia, embora o objeto de investigao se torne claro a configurao
urbana explorada em suas relaes , temos um problema metodolgico:
como estudar tais relaes? Os edifcios e os quarteires so, a priori, espaos fsicos, como o so as ruas, mas as relaes entre elementos so imateriais, ou intangveis.
Para Hillier e Hanson (1997), elementos so discursivos: ns podemos
v-los, nome-los e nos referirmos a eles. Entretanto, as relaes no so
discursivas, e ns no temos linguagem para descrev-las ou esquemas
conceituais para analis-las. A interdependncia das ideias discursivas e
no discursivas a condio fundamental para nossa existncia cultural.
A arquitetura e o urbanismo so os mais onipresentes casos dessa dualidade, pois edifcios e cidades esto onde ns aplicamos esquemas relacionais
no discursivos para o mundo real em que vivemos, e ento convertemos
nosso ambiente de materialidade em cultura.

2.4 Aspectos Metodolgicos


Em termos metodolgicos, a abordagem configuracional segundo a Sintaxe do Espao estabelece um conjunto de etapas a serem seguidas para a
anlise de um local. Os seguintes procedimentos foram aplicados para a
investigao das 22 capitais que integram a pesquisa:
Etapa 1 Representao do territrio segundo as estratgias recomendadas pela Teoria da Lgica Social do Espao para a investigao de grandes sistemas urbanos: mapas axiais (cf. Item 2.6).
Etapa 2 Anlise das relaes de interdependncia entre os elementos constituintes do sistema urbano, segundo as estratgias de representao assumidas (uso do software Depthmap), o que fornece um conjunto de variveis de natureza configuracional-sinttica.
Para a pesquisa, os resultados obtidos so ilustrados exclusivamente
pelos valores de integrao global.
Etapa 3 Correlao de variveis.
Etapa 4 Discusso dos resultados.

2.5 Aspectos Ferramentais


Das maneiras de representao que so recomendadas para estudos
configuracionais (espaos convexos, campos visuais e linhas), a linear til
para a investigao do movimento e dos vrios aspectos urbanos relacionados a ele. a que melhor se aplica a grandes sistemas e estruturas, como a

182

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

cidade. Alm disso, sua escolha se ampara na questo cognitiva das estratgias que os seres humanos utilizam ao percorrer os trajetos.
Segundo Hillier (2001), se nossas representaes cognitivas do espao
complexo so de fato geometricamente descontnuas, percebemos o espao urbano como montagens de elementos geomtricos inter-relacionados
e no como padres complexos de distncias mtricas. Portanto, a forte
candidata como elemento na geometria descontnua seria a linha. As linhas apresentam as duas propriedades-chave de serem tanto muito simples
quanto globais. Tudo o que precisamos saber quanto conseguimos ver a
partir de um ponto.
A representao linear obtida traando-se sobre a malha viria de uma
cidade, a partir da base cartogrfica disponvel, o menor nmero possvel de
retas que representam acessos diretos atravs da trama urbana (Figura 3).
Aps o processamento dessas retas, pode-se gerar uma matriz de intersees,
a partir da qual so calculados, por aplicativos especialmente programados
para este fim (como o Depthmap, adotado na pesquisa), valores representativos de suas inter-relaes axiais, denominados de valores de integrao.
Dados que representam essas inter-relaes podem ser analisados em diversos nveis, livre escolha do pesquisador. Em qualquer estudo sinttico,
contudo, recomendvel que sejam observadas caractersticas configuracionais potenciais globais, equivalentes aos padres, para o sistema como
um todo. Esse procedimento resulta do clculo da matriz de intersees
total do sistema, onde so consideradas todas as conexes a partir de todos
os eixos. Obtm-se, assim, um valor denominado Rn, onde R representa o
raio (quantos eixos se quer considerar a partir de um outro qualquer) e n o
nmero ilimitado de conexes.

183

Figura 3

Processo de construo de um mapa axial em trecho da cidade de So Paulo (estado de So Paulo):


sobre uma base cartogrfica (A) so traados os eixos que representam as rotas possveis de movimento (B). Essa malha de eixos conectados analisada, e uma das medidas resultantes o valor de
integrao, apresentado graficamente na forma do mapa axial (C e D). Quanto mais escura for uma
linha, mais acessvel: e vice-versa.
Fonte: prprio autor.

Aos valores obtidos a partir da representao e quantificao do espao


urbano no nvel desejado que traduzem o potencial de atrao de fluxos
e movimento de determinado eixo ante o complexo urbano (Rn)18 ou vias
do entorno (R3) d-se o nome de valor de integrao, acessibilidade ou
permeabilidade. Esses valores podem ser representados numericamente ou
numa escala cromtica com gradao do vermelho, passando pelo laranja
18

184

Anlises elaboradas para Braslia (Distrito Federal) por Barros (2006) demonstraram
uma correspondncia de 61% entre os valores de integrao e as contagens veiculares
reais oriundas do DETRAN/DF (Departamento de Trnsito/Distrito Federal) e DER/
DF (Departamento de Estradas e Rodagens do Distrito Federal). O que significa que 61%
da distribuio dos fluxos nas vias da cidade so resultantes da forma urbana, isto , da
maneira de arranjo e articulao das ruas na capital brasileira.

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

e verde at chegar ao azul onde os eixos com maior valor de integrao


tendem a vermelho, e os de menor, a azul (Figura 4) ou em tons de cinza
(Figura 3). O valor denominado de integrao global, se considerado Rn,
ou de integrao local, se R3.

Figura 4

Mapa axial da cidade de Londrina-PR (varivel integrao Rn).


Crdito: Kssio Furquim.

Eixos mais integrados so aqueles mais permeveis e acessveis no espao urbano, de onde mais facilmente se alcanam os demais. Implicam, em
mdia, os caminhos topologicamente mais curtos para serem atingidos a
partir de qualquer eixo do sistema. Eixos mais integrados tendem a assumir uma posio de controle, uma vez que podem se conectar a um maior
nmero de eixos e hierarquicamente apresentam uma integrao superior.
Ao conjunto de eixos mais integrados se d o nome de ncleo de integrao.
Portanto, dos procedimentos que investigam a configurao da malha
viria de uma cidade, as simulaes realizadas por meio da anlise sinttica
do espao consistem em um instrumento capaz de medir, quantificar e
hierarquizar nveis diferenciados de conexes entre cada via e o complexo
onde esta se insere, estabelecendo, dessa maneira, correlaes, conexes

185

e a hierarquizao entre todas as ruas do complexo urbano. Isso permite


consequentemente a visualizao de uma malha viria em gradaes de integrao que implicam fluxos e movimentos potenciais. Percebem-se reas
com predominncia de eixos de grande potencial de movimento em oposio quelas reas perifricas de menor fluxo potencial. Ademais, podem ser
calculadas as mdias de integrao dos eixos em zonas, bairros ou sistemas
urbanos inteiros, o que permite investigaes comparativas intercidades.
Tm-se, dessa maneira, uma ferramenta valiosa para estudos e projetos urbanos ao possibilitar que fatores relacionados configurao sejam matematicamente mensurados e claramente visualizados e, portanto,
possam ser correlacionados com a infinidade de informaes que envolvem estudos urbanos.

3. Resultados
Em ateno ao escopo da pesquisa, foram elaborados os mapas axiais
para as 22 capitais brasileiras pertencentes amostra, conforme os procedimentos citados no item 2.5.
Sobre as bases cartogrficas obtidas, foram traados os eixos correspondentes representao linear do espao, o que permitiu a produo dos mapas colorizados contendo a representao dos potenciais de movimentos de
acordo com a Teoria da Lgica Social do Espao. Exemplos dos mapas esto
nas Figuras de 5 a 7, para as cidades de Manaus, Porto Velho e Salvador.
Tendo em vista que os valores de integrao so normalizados (Cf.
HILLIER e HANSON, 1984; HILLIER, 1996), possvel analisar comparativamente os sistemas urbanos, ainda que em tese sejam entidades independentes. Do confronto direto entre os valores mdios de integrao
para vrios sistemas, -nos possvel inferir, por exemplo, que um consegue
alcanar uma mdia maior do que outro, isto , mais integrado. A revelao til por se saber que certas formas de articulao da tessitura viria
favorecem a acessibilidade: h cidades que so mais permeveis que outras;
h aquelas onde o ncleo de integrao apresenta uma cobertura maior
resultado da maneira como as linhas se articulam no traado urbano.
Quando confrontamos as cidades investigadas em um grfico que ilustre o valor absoluto mdio de integrao (Figura 8), algumas feies emergem para as capitais brasileiras.
Os sistemas mais integrados so de dois tipos:
Os pequenos, de menor quantidade de eixos/linhas.
Aqui tende a haver uma disparidade maior entre os polos de integrao.
H eixos extremamente potentes que cruzam a cidade como um todo cuja
conformao geomtrica apenas possvel por conta da dimenso reduzida

186

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

do sistema, em comparao com os demais. E, em oposio, h reas bastante segregadas alijadas desse potencial integrador, restrito a certos eixos.
Os ortogonais, com traado reticulado e arruamento com ns aproximando-se dos 90o.
O valor de integrao independe, inclusive, do porte da cidade, como
acontece nas situaes de Porto Velho (o mais integrado de todos os sistemas, com valor de integrao mdio de 1,458) e Palmas (0,963), desde que
a ortogonalidade seja uma caracterstica da malha como um todo e no
apenas de fragmentos da cidade. O padro de colcha de retalhos (isto , de
desenho urbano composto por partes sem a devida articulao), a despeito
da regularidade, no promove uma maior integrao.

Figura 5

Mapa axial da cidade de Manaus-AM (varivel integrao Rn).


Crdito: Valrio Medeiros.

187

Figura 6

Mapa axial da cidade de Porto Velho-RO (varivel integrao Rn).


Crdito: Valrio Medeiros.

No polo oposto temos os sistemas de baixa integrao, classificveis em


dois grupos:
Os dispersos, resultado direto do stio e das feies naturais do local
onde a cidade est implantada: Florianpolis (assentada parte no
continente e parte na Ilha de Santa Catarina, com a integrao mais
baixa para todos os sistemas investigados 0,199), Rio de Janeiro
(entre montanhas e lagoas, 0,303) e Vitria (entre morros, 0,433)
so exemplos.
Os profundos e grandes, como Salvador (0,326 para 45.349 linhas),
Porto Alegre (0,350 para 11.062), So Paulo (0,373 para 79.740), Belo
Horizonte (0,455 para 29.354) e Manaus (0,500 para 23.191). So
ncleos urbanos que tendem a apresentar manchas urbanas contnuas e de pouca fragmentao, embora caracterizados pelo padro
da colcha de retalhos (os ncleos so compostos por vrios trechos de desenhos distintos de ruas, fragilmente articulados).

188

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 7

Mapa axial da cidade de Salvador-BA (varivel integrao Rn).


Crdito: Ana Barros e Valrio Medeiros.

Figura 8

Comparao entre mdias de integrao para 22 capitais brasileiras.


Fonte: prprio autor.

189

Emblemtico neste contexto a cidade de So Paulo, cuja mdia de integrao de 0,373, significativamente abaixo da mdia brasileira (0,764) e
quinto pior ndice entre as capitais. Ali, se analisarmos separadamente os
valores de integrao segundo as subprefeituras (Figura 9), veremos que as
de poder aquisitivo mais elevado tendem a corresponder s reas mais acessveis, como ocorre em Pinheiros (0,500) e Vila Mariana (0,504). O oposto
tambm verdadeiro: Cidade Tiradentes apresenta o mais baixo valor de
integrao da cidade, alcanando apenas 0,213.

Figura 9

Comparao entre mdias de integrao para 22 capitais brasileiras.


Fonte: prprio autor.

Experimento realizado para comparar o desempenho de alguns bairros


que se localizassem a uma mesma distncia da regio S/Repblica (8,5 Km)
revelou a continuidade da tendncia (Figuras 10 e 11): quanto maior o poder
aquisitivo, maior o grau de facilidade de deslocamento (Mandaqui: 0,338;
Tucuruvi: 0,404; Freguesia do : 0,410; Butant: 0,432; Morumbi: 0,438;
Alto de Pinheiros: 0,466; Itaimbibi: 0,509).
Ao que se v, a acessibilidade ao espao urbano, resultante de sua configurao, tende a ser um indicativo de concentrao de renda, j que a acessibilidade tambm se converte num bem: reas mais permeveis, em tese,
so aquelas que garantem uma maior mobilidade. A mesma tendncia foi
identificada em Vitria, Porto Alegre, Cuiab, Braslia, Florianpolis, Salvador e Belo Horizonte.

190

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 10

Comparao entre mdias de integrao para seleo de bairros da cidade de So Paulo.


Fonte: prprio autor.

Figura 11

Comparao entre mdias de integrao para seleo de bairros da cidade de So Paulo.


Fonte: prprio autor.

191

4. Discusso dos resultados


De uma maneira geral, os resultados apontam para baixos valores de
integrao nas capitais do Brasil, especialmente quando consideramos que,
das 22 cidades investigadas, 16 esto abaixo da mdia do pas. O debate
social sobre o tema tem sido amplo, todos convergindo para o cenrio de
caos e prejuzos que os problemas de mobilidade causam. So recorrentes
as referncias a congestionamentos, labirintos e crise urbana (Figuras 12
e 13), em grande medida reputados falta de planejamento nas cidades ao
longo do sculo XX, quando o Brasil alcanou taxas de urbanizao elevadas (atualmente 84% da populao do pas vivem em cidades).

Figura 12

192

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Manchetes de jornais de grande circulao em capitais do Brasil destacando as implicaes do desenho urbano para a mobilidade: o labirinto das cidades brasileiras emerge (Jornal da Tarde, So Paulo,
em 18/5/2009; Dirio da Manh, Goinia, em 21/5/2009; O Globo, Rio de Janeiro, em 15/6/2009;
Correio Braziliense, Braslia, em 13/6/2009).

Figura 13

Matria sobre forma urbana e mobilidade em Porto Alegre (Zero Hora, em 29/6/2009).

193

Entende-se que o processo de urbanizao experimentado pelo pas ao


longo do sculo XX, e continuado nas primeiras dcadas do sculo XXI, careceu de um planejamento urbano que pudesse, considerando-se as feies
peculiares do local, produzir aes de desenho urbano que assegurassem
um bom desempenho em relao mobilidade urbana. Essas aes, por
princpio, precisariam ter sido observadas na dinmica de expanso urbana, com o acrscimo de novos bairros, no estabelecimento de conexes
entre vias, na promoo de corredores de circulao que resultassem em
um espao que, a despeito das implicaes associadas aos elementos geogrficos, pudessem criar alternativas acessibilidade e ao movimento.
Ocorre que o crescimento das cidades brasileiras produziu aquilo que
Medeiros (2013) denomina de um espao de fragmentao: aparentemente a cidade no foi pensada como um todo; predominantemente foram
resolvidas questes pontuais como se as partes do espao urbano fossem
independentes entre si. O resultado contemporneo essa falta de articulao entre partes (bairros, por exemplo), o que reduz significativamente a
mobilidade urbana.
Entende-se, portanto, que cidades que apresentam mdias de integrao
baixas resultantes de seus correspondentes desenhos urbanos tendem a enfrentar e/ou experimentar piora em problemas como:
nfase na segregao espacial (pois se o deslocamento como um
todo difcil, acaba por acentuar as distncias entre as periferias/
subrbios eos centros), o que geralmente cria maior separao social, cujos resultados alcanam, por exemplo, as diversas variaes
de crise urbana emergentes nas cidades brasileiras;
os custos de transporte (pblico urbano e privado) so mais elevados, pois gasta-se mais como o deslocamento/movimento;
perda de tempo para realizar atividades diversas (reduo da produtividade, com prejuzos econmicos significativos);
maior separao entre as partes da cidade, j que os habitantes experimentam apenas fragmentos urbanos, dadas as dificuldades de
deslocamento;
quando a segregao ainda mais intensa, h um incremento no
processo de decadncia dos centros antigos ou reas centrais (abandonando-se um poderoso estoque de infraestrutura, que se torna
ocioso);
aumento excessivo do preo da terra em reas mais acessveis, resultado de processos de especulao imobiliria, pois a acessibilidade converte-se em bem de expressiva valorizao.
A maneira de articulao dos espaos acaba por trazer srias implicaes para a dinmica urbana; todavia, pouco se estuda sobre como a forma

194

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

das cidades contribui para acentuarvrios desses problemas. A pesquisa,


portanto, procura contribuir nessa direo.
Uma mudana no cenrio dependente direta de polticas pblicas que
incorporem novas variveis, como a forma urbana e envolvimento da sociedade. O cenrio pode ser alterado desde que as esferas de poder incorporem o planejamento e o desenho urbano como uma ao global, isto , que
pense no relacionamento entre as vrias partes das cidades como um todo
e no atuem isoladamente no espao.
A melhora da mobilidade em cidades brasileiras, portanto, pode ser
entendida em dois eixos. O primeiro deles estrutural e considera uma
srie de reformas fsicas a partir de aes de interveno urbana que observem a cidade como uma estrutura relacionada. Para a melhoria da mobilidade, so iniciativas possveis: (a) a abertura de vias globais (que atravessem boa parte da cidade) em vrias direes e que articulem diversas
regies (entre centros e periferias e entre periferias); (b) a continuidade da
malha viria para as reas novas que sejam implantadas (novos bairros
que se conectam com a cidade precedente); e (c) intervenes que garantam a continuidade de vias entre bairros j implantados, o que estabelecer corredores de circulao que aumentem as possibilidades de trajetos
entre origens e destinos na cidade (melhorando a fluidez). fato que tais
aes tendem a ser onerosas por envolverem grande quantidade de desapropriaes, o que pode se tornar invivel para a administrao pblica, a
depender do contexto local.
Por outro lado, e ento alcanamos o segundo eixo, a melhora na mobilidade pode resultar de mudanas de comportamento e incremento da
infraestrutura para os variados modos de transporte. Se os governos investirem em modos compartilhados (transporte coletivo), haver evidentemente uma reduo no nmero de veculos circulando, o que ameniza os
problemas de circulao, mesmo em cenrios de malha viria labirntica,
como o caso de boa parte das cidades brasileiras.
Cabe observar tambm que seria fundamental a existncia de sistemas
integrados de transporte que apresentassem horrios confiveis e fossem
eficientes. Alm disso, a presena de redes de ciclovias contnuas e extensas
acabaria por incentivar o uso desse modo, tambm ambientalmente adequado. Neste contexto, restries circulao de veculos de carga ou pesados em determinados horrios do dia reduziriam a sobrecarga nas vias. De
maneira semelhante, rodzios tambm colaboram.
Entretanto, mais importante seria procurar resolver o problema de maneira mais efetiva e completa, evitando-se aes efmeras ou pontuais.
necessrio que os gestores promovam aes que considerem as relaes
urbanas numa perspectiva ampla, e no apenas tenham por foco alguns
horizontes restritos que no enfrentaro de fato o problema da mobilidade
urbana. Aqui a mudana de cultura uma estratgia essencial: se, apesar de

195

todos os discursos, a opo brasileira permanecer centrada no transporte


individual (propagandas, investimentos e aes pblicas esclarecem a preferncia), a tendncia uma piora progressiva na mobilidade urbana, pois
nem a malha mais favorvel circulao suportar a sobrecarga de uma
quantidade excessiva de veculos.

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199

Programa emergencial de qualificao do


transporte pblico urbano por nibus:
uma proposta do setor empresarial
Andr Dantas

Introduo
A questo da mobilidade urbana alcanou um momento histrico com
as manifestaes populares dos meses de junho e julho de 2013. Depois de
muitos anos relegado ao segundo plano dos debates nacionais, percebe-se
que a questo da mobilidade urbana despertou a ateno e o posicionamento das massas. Esse despertar provocou reaes em cadeia por toda a
sociedade e principalmente nos poderes pblicos. Nota-se, hoje, um carter
de urgncia para atender a principal demanda do clamor das ruas: melhoria
da qualidade dos transportes pblicos e o barateamento das tarifas atualmente praticadas.
Tornou-se evidente, cada vez mais, a necessidade de agir de maneira
rpida e eficiente, diante da magnitude e da intensidade do clamor popular.
A situao atual aponta para a adoo de medidas que produzam resultados de curtssimo prazo, mas que estejam enquadradas no contexto da
disponibilidade de recursos e de tempo hbil para a execuo. Diferentemente das intervenes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
que contribuiro para estabelecer sistemas estruturantes voltados para os
corredores de transporte de alta capacidade, pode-se enumerar uma srie
de medidas imediatas e de baixo custo que tm potencial para influenciar
positivamente a maior parte dos sistemas.
Diante do contexto de urgncia, a qualificao e a racionalizao do
transporte pblico por nibus so iniciativas necessrias. A qualificao
refere-se quelas intervenes para oferecer melhores condies de acesso
aos pontos de parada, veculos e demais elementos que contribuem para
que o servio prestado seja eficiente na relao com o usurio do sistema.
Em termos prticos, significa que o usurio passe a contar com um abrigo capaz de proteg-lo dos elementos da natureza ao mesmo tempo em

200

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

que so oferecidas as informaes fundamentais para realizao da viagem


(quadro de horrios, itinerrios e servios disponveis). A racionalizao,
por sua vez, engloba todas as mudanas fsicas, organizacionais e operacionais voltadas para a eficincia principalmente em termos de aumento da
velocidade operacional, com a adoo de faixas exclusivas, que reflete nos
custos e consequentemente nas tarifas.
A existncia de projetos uma condio bsica para a efetivao da qualificao e da racionalizao do transporte pblico. Sem projetos bem estruturados e detalhados, h o significativo risco da implantao de solues
inadequadas ao contexto local, e isso pode levar ao desperdcio de recursos
disponibilizados. Ademais, a obteno de financiamentos condicionada
existncia de projetos que atendam aos requisitos mnimos, tais como
aqueles definidos e estabelecidos pelo Ministrio das Cidades. Por exemplo,
observa-se que em muitos casos a disponibilizao de recursos federais no
ocorre simplesmente porque esses requisitos no so sequer conhecidos
pelos proponentes (BRASIL, 2012; 2012b; 2013).
Visando contribuir para efetivao de um programa emergencial de
qualificao do transporte pblico por nibus, a NTU apresenta este artigo
voltado para a descrio de um guia de desenvolvimento de projetos de faixas exclusivas. Em especfico, so detalhadas as regras e os passos recomendados no desenvolvimento de projetos, desde a fase de planejamento at a
simulao da implantao. Um exemplo de aplicao do guia apresentado
para um estudo de caso. Tambm so descritos alguns benefcios esperados com a adoo do programa emergencial de qualificao do transporte
pblico urbano por nibus.

5. Guia para desenvolvimento de


projetos de faixas exclusivas
Este guia compreende procedimentos tcnicos e resultados esperados
para o estudo de caso. As subsees seguintes descrevem esses procedimentos e a respectiva aplicao a rea de estudo hipottica.

5.1 Diagnstico
fundamental para conhecer melhor a rea do projeto e deve-se focar
na obteno e organizao dos dados e informaes existentes sobre a rea
de estudo. O diagnstico deve apresentar os seguintes resultados:
Dados de pesquisas sobre os padres de viagens, identificando a
origem e destino dos usurios da regio, que auxiliam no entendimento dos deslocamentos como um todo. A pesquisa de origem
e destino tem o objetivo de identificar de onde os usurios saem e
para onde eles vo;

201

Inventrios dos elementos fsicos do sistema (pontos de parada, estaes, terminais, etc.);
Dados operacionais sobre o sistema (linhas, servios, frequncias,
tipos de veculos utilizados, horrio de operao, nmero de passageiros transportados por viagem e por trecho, extenso, durao
das viagens, regras tarifrias, nvel de servio ofertado);
Informaes sobre condicionantes operacionais (regulamentao
do servio de transporte local, limitaes de circulao de veculos,
nvel de servio contratual);
Dados de pesquisas de trfego, incluindo composio do fluxo, por
seo, movimento e direo, que permitam identificar e quantificar as
reas de congestionamento e principais fatores para a situao observada (acidentes, nmero de faixas, estacionamento irregular, etc.); e
Mapas da rea de estudo, incluindo o sistema virio e servios existentes de transporte pblico urbano por nibus. A Figura 1 apresenta as linhas de transporte na rea de estudo.
Uma vez obtidos, os dados e as informaes sobre a rea de estudo permitem identificar e quantificar os principais problemas enfrentados na operao do transporte pblico. Em particular, importante destacar: avenidas ou
segmentos do sistema virio onde a velocidade do transporte pblico tem-se
reduzido ao longo dos anos, principalmente devido ao aumento do nmero
de veculos particulares; e relatos da comunidade local quanto necessidade
de recuperao e/ou criao de infraestrutura bsica (passeios pblicos, abrigos, sistemas de informaes para o transporte pblico.

5.2 Tratamento dos corredores


O processo de tratamento dos corredores compreende os seguintes estgios: identificao de servios/linhas com potencial para qualificao e
racionalizao; seleo de corredores; detalhamento da qualificao por
corredor; e plano de implantao. As subsees seguintes exemplificam o
processo de desenvolvimento de projetos, desde a identificao de servios/
linhas at as atividades de planejamento da implantao das intervenes
fsicas e operacionais.

5.2.1 Identificao de Servios/Linhas com potencial


para qualificao e racionalizao
Considerando-se os resultados da etapa do diagnstico (seo 2.1) para
a rea de estudo e o sistema de transporte pblico, a avaliao do potencial
inicia-se com a determinao de um grupo limitado de corredores de transportes. Nessa avaliao torna-se necessria a utilizao de indicadores que
expressem o potencial. A Tabela 1 apresenta cinco indicadores, que esto
associados ao potencial de qualificao. Obviamente, alm desses indica-

202

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

dores, a avaliao pode incluir outros critrios no tcnicos, tais como a


vontade poltica de interveno em uma parte especfica da rea de estudo.

Tabela 1. Indicadores para seleo de servios


e linhas para racionalizao
Indicador

Descrio

Explicao

Potencial de
racionalizao da
rede

Nmero de linhas/servios
concorrentes atuando em
uma mesma rea de servio

Ser alto se existir um


nmero significativo de
linhas/servios que so
redundantes em grande
parte do percurso entre a
origem e o destino.

Demanda de
passageiros

Nmero de viagens por


hora por sentido resultando
da combinao das linhas
ao longo de avenidas/
segmentos coincidentes do
sistema virio

Combinao das linhas/


servios poder permitir o
transporte de contingentes
mais elevados de
passageiros.

Congestionamento

Perfil horrio e dirio das


condies de trfego

Nvel de ineficincia
associado a perda de
velocidade operacional em
condies de trfego misto.

Infraestrutura

Estrutura viria (nmero


de faixas) existente e/ou
potencial para expanso

Quanto maior o nmero


de faixas, mais propensa
a seleo.

Restries

Impedimentos legais,
sociais e polticos
que influenciem
na qualificao e
racionalizao dos servios

Quanto maiores
as barreiras para
a implantao das
intervenes, menor a
propenso para a seleo.

Fonte: NTU/2015.

Com base nos valores registrados para cada um dos indicadores, pode-se representar graficamente o resultado da seleo conforme apresentado
na Figura 2. Nela observam-se dois grupos de linhas/servios que possuem
potencial elevado para receber propostas de qualificao.

5.2.2 Seleo de corredores


Com base nos grupos de linhas/servios selecionados, realiza-se a avaliao quantitativa levando em considerao os indicadores identificados na Tabela 1. Considerando o caso hipottico apresentado na Figura 2, a Tabela 2

203

sumariza os resultados da avaliao simplificada. Essa avaliao indica que o


Grupo n 1 deveria ser priorizado no processo de qualificao e racionalizao
porque teve a maior nota total. importante destacar que o custo e a extenso
dos corredores no foram avaliados, pois assume-se que so equivalentes.

Tabela 2. Resultados para o caso hipottico


Grupo 1 versus Grupo 2
Nota do Indicador (1-5)
Indicador
Potencial de
racionalizao da
rede
Demanda de
passageiros

Grupo
1

Grupo
2

Justificativa

Nmero de linhas:
Grupo n 1=15; e Grupo n 2=10.

Nmero de viagens por hora


sentido:
Grupo n 1=6.000; e Grupo
n 2=6.000.

Congestionamento

Velocidade operacional no horrio


pico:
Grupo n 1=13 km/h; e Grupo
n 2=15 km/h.

Infraestrutura

Nmero de faixas:
Grupo n 1=4; e Grupo n 2=4.
Em ambos os casos, no existe
qualquer impedimento legal ou
social. As atividades comerciais
foram formalmente consultadas e
apoiam a interveno proposta.

Restries

Total

21

18

Fonte: NTU/2015.

5.2.3 Detalhamento da qualificao por corredor


Neste passo os principais elementos do corredor so identificados e posteriormente recebem o tratamento especfico. As subsees seguintes detalham esse processo desde a definio da rea de estudo at a localizao de
equipamentos de controle da invaso das faixas exclusivas para os nibus,
tendo sempre como base o contexto da rea de estudo.

204

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

5.2.3.1 rea de estudo para o projeto


A rea de estudo compreende a via principal, onde os servios de transporte pblico por nibus sero qualificados e racionalizados, e todo o sistema urbano nas imediaes. Essa delimitao permite capturar o conjunto
de atividades urbanas e movimentos de trfego que podem afetar a implantao e operao das faixas exclusivas. Dessa forma, pode-se evitar uma
srie de problemas, influenciando a qualidade de vida da comunidade ao
longo da faixa exclusiva. Comumente, observam-se problemas tais como as
mudanas nas regras de estacionamento, alterao nas regras de converso
e at mesmo em termos da composio e orientao do fluxo de veculos em
reas residenciais e comerciais.
Em relao ao estudo de caso, a Figura 3 apresenta o segmento do corredor que receber tratamento de qualificao e racionalizao e tambm
todo o contexto urbano relacionado. O segmento compreende uma extenso de 2,5 km, que possibilita a ligao entre as reas sudeste e nordeste da
rea de estudo.

5.2.3.2 Principais elementos do projeto para o trecho selecionado


Neste passo so detalhados os principais elementos existentes no trecho
selecionado. importante destacar que esse detalhamento tambm deve
ser realizado para os outros trechos do corredor. Os principais elementos
so: sistema virio existente; interseo selecionada (sistema virio); interseo selecionada (vista area); interseo selecionada (planta baixa); seo
selecionada para corte transversal (visada); seo selecionada para corte
transversal (vista do solo); corte transversal da seo selecionada (situao
atual); sinalizao horizontal e vertical existente; mobilirio urbano existente; movimentos de trfego existentes; e estrutura de transporte pblico
urbano por nibus existente.

5.2.3.3 Opes de interveno


Tendo como referncia o diagnstico dos elementos do sistema de transporte existente, esta etapa concentra-se na identificao de opes de configuraes possveis. Em linhas gerais, as opes referem-se incluso de uma
ou mais faixas exclusivas e as respectivas modificaes fsicas e operacionais
necessrias. A partir da definio do nmero de faixas por sentido de trfego,
todo o detalhamento realizado em termos de demarcao das faixas, intervenes nos subtrechos, planos de circulao e plano operacional.
A escolha do nmero de faixas condicionada principalmente pela existncia de espao virio necessrio. Nesse sentido, a funo da via, definida
de acordo com a hierarquizao viria do municpio, um fator crtico na
determinao do nvel de prioridade para o transporte pblico. Na maioria
dos casos, apenas uma faixa de trfego alocada para o transporte pblico.

205

Todavia, o poder pblico s vezes opta por um nmero maior de faixas


exclusivas, apesar da limitao da capacidade viria. Essa opo denota um
posicionamento claro de priorizao do transporte pblico. Obviamente,
o nmero de faixas exclusivas para nibus est diretamente relacionado
capacidade de transporte pblico ofertada e ao aumento da velocidade e dos
nveis de confiabilidade dos servios.
Para o caso especfico da rea de estudo, seria possvel adotar tanto uma
como duas faixas exclusivas. Para a opo de uma faixa por sentido de trfego, as Figuras 4 e 5 representam as dimenses e a configurao da distribuio dos elementos e veculos. Por outro lado, as Figuras 6 e 7 detalham
a situao da implantao de duas faixas por sentido. Considerando que
existe espao virio suficiente ao longo de todos os subtrechos sob anlise,
o trabalho de detalhamento adotar, a partir deste ponto, a configurao
com uma faixa exclusiva por sentido.
Visando diminuir o impacto das operaes de embarque e desembarque
de passageiros nos pontos de parada, pode-se optar pela introduo de recuos para formao de baias. Essa alternativa particularmente importante quando apenas uma faixa da via dedicada para circulao dos nibus.
Para o caso especfico da rea de estudo, seria possvel inserir os recuos nos
pontos de parada. A Figura 8 detalha como as baias poderiam ser introduzidas em composio com a faixa exclusiva para os nibus.

5.2.3.4 Sinalizao e mecanismos de controle


Adicionalmente demarcao da faixa exclusiva, algumas intervenes
so recomendadas para melhorar o desempenho do sistema, reforando as
restries aos veculos no autorizados a transitar na faixa. As principais
medidas nesse sentido so a sinalizao horizontal e vertical e a locao de
equipamentos de controle, como radares fixos, tambm conhecidos como
pardais. A sinalizao horizontal, que inclui as pinturas no pavimento
e obstculos indicando a faixa exclusiva, obrigatria. Os radares podem
ser colocados em um segundo momento aps a implantao da faixa, mas
recomendada a instalao, pois cobem a invaso ao punir os motoristas
que invadem a faixa exclusiva.
Em termos de sinalizao horizontal e vertical, os elementos fundamentais so: faixa contnua de sinalizao horizontal que delimita o espao virio dedicado circulao do nibus, indicando a prioridade do transporte
pblico; faixa no contnua de sinalizao horizontal, que indica o espao
virio a rea que os veculos particulares podem utilizar para realizar converses direita; ondulao transversal (tacho), que um elemento fsico
de dimenses reduzidas que serve como separador do espao para o nibus
do trfego misto e tambm como inibidor da invaso do espao do transporte pblico; e placa de sinalizao vertical que indique a proibio do uso
da faixa do transporte pblico por outros veculos no autorizados.

206

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

5.2.3.5 Plano de circulao de trfego na rea de estudo


Devido ao grande nmero de intersees ao longo dos corredores e da
necessidade de realizar alteraes em algumas vias perpendiculares a ele,
recomendvel que um plano de circulao viria seja estabelecido para toda
a rea de estudo. Esse plano tem por objetivo a melhoria das condies de
trfego das vias requalificadas, para que sejam minimizados os impactos
nos deslocamentos dos demais veculos.
Com base no diagnstico do sistema virio existente, que deve incluir o
levantamento dos fluxos de trfego nas principais vias, o desenvolvimento
do plano de circulao deve seguir os seguintes passos:
Em funo da implantao das faixas exclusivas, determinao daqueles movimentos permitidos e banidos ao longo do corredor;
Readequao dos sentidos de trfego para aquelas vias nas imediaes do corredor;
Exame do potencial para adoo de vias de sentido nico e de sistemas binrios;
Verificao da consistncia de todo o plano de circulao; e
Finalizao do plano de circulao.

5.2.3.6 Plano de operao das faixas exclusivas


Um dos fatores essenciais para o funcionamento correto das faixas exclusivas a elaborao de um plano de operao. Essa parte do planejamento permitir a potencializao da prioridade concedida ao transporte
pblico por nibus no sistema virio e, consequentemente, aumentar a
eficincia do sistema. Nessa etapa, os principais elementos que devem ser
considerados so:
Horrio de funcionamento: deve contemplar os horrios mais intensos, que apresentam lentido e/ou congestionamento. Idealmente, a operao das faixas exclusivas deveria ser realizada ao longo
de todas as horas do dia. Todavia, as experincias recentes indicam
que as faixas exclusivas tm operado entre 6 e 21 horas em dias teis
e entre 6 e 14 horas aos sbados;
Nvel de priorizao concedido: conforme detalhado anteriormente
(seo 2.2.3.3), a quantidade de faixas e a possibilidade de ultrapassagens so definies que influenciam diretamente a priorizao do
transporte pblico por nibus;
Tipo de trfego permitido: experincias diversas indicam que a
permisso de trfego para outras categorias de veculos, como, por
exemplo, txis, viaturas de polcia e do corpo de bombeiros, ambulncias e at mesmo veculos oficiais, interfere significativamente no
desempenho operacional do sistema. As principais consequncias

207

208

so a reduo da velocidade dos nibus, o aumento dos tempos de


viagens e de espera dos usurios nos pontos de parada. Esse tipo de
permisso no recomendado. Idealmente, alm da implantao dos
radares (ou pardais), a utilizao de fiscalizao por agentes de trnsito in loco pode garantir a efetividade da operao da faixa exclusiva.
Obviamente, a aplicao de multas ao recomendada e, para tanto,
deve ser contemplada a criao de leis municipais para viabiliz-las;
Racionalizao das linhas/servios: a introduo da faixa exclusiva
potencializa a combinao de linhas e servios redundantes em termos de similaridades de percurso, frequncia e veculos utilizados.
Por exemplo, caso um conjunto de linhas possua praticamente o
mesmo percurso, com pequenas diferenas nas origens e destinos,
pode-se examinar a possibilidade de implantao de servios troncoalimentados, ou seja, a criao de servios que transportem os
passageiros dos bairros at o ponto inicial de transbordo, e em seguida utilizar-se-ia o servio troncal nas faixas exclusivas. Em casos
nos quais a demanda de viagens significativa entre um determinado ponto de origem/destino, o servio seria mantido e as demais
linhas passariam a integrar no fisicamente em algum ponto ao longo do corredor da faixa exclusiva;
Reordenamento e localizao de pontos de embarque e desembarque: em corredores em reas altamente adensadas e onde existem
muitas linhas operando simultaneamente, comum observar que
os nibus realizam paradas frequentes, independentemente do perfil da demanda e do tipo de servio ofertado aos usurios. Nesses
casos, recomendvel o estudo do reordenamento dos pontos de
embarque e desembarque para que a distncia mdia entre eles seja
aumentada. Para tanto, necessrio mudar a localizao deles, considerando que linhas diferentes passam a utilizar pontos de paradas
distintos. Um exemplo de significativo sucesso pode ser observado na implantao do sistema Bus Rapid Service (BRS) na Avenida
Nossa Senhora de Copacabana (FETRANSPOR, 2013). Com o reordenamento, foi possvel melhorar a oferta dos servios, apesar do
aumento da distncia entre os pontos de embarque e desembarque,
que passou de 130 metros para 500 metros, em mdia;
Poltica de estacionamento: impretervel a adoo de um conjunto
de medidas que contemple o tratamento diferenciado para o estacionamento de veculos particulares. Devido aos significativos riscos de
colises entre os nibus trafegando em alta velocidade e os veculos
particulares em movimento de estacionamento em reas comerciais
e residenciais ao longo da faixa exclusiva, deve-se identificar os pontos especficos e propor solues que permitam, ao mesmo tempo,
reduzir os conflitos e proporcionar o acesso s atividades. Nesse sen-

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

tido, recomenda-se que o poder pblico viabilize acessos alternativos,


em vias de menor circulao de trfego, para que o estacionamento
seja efetivado. Nos casos em que essa medida no possvel, necessrio propor tratamento diferenciado, com sinalizao vertical e
horizontal indicando as limitaes de acesso e o perigo de colises.

5.2.4 Plano de implantao


Trs pontos so fundamentais para o bom funcionamento de um sistema de faixas exclusivas: a prioridade ao transporte pblico; o acesso dos
usurios ao sistema; e o monitoramento e controle do uso indevido das
faixas por veculos particulares.
A implantao da faixa exclusiva e dos elementos pode ser dividida em
trs conjuntos de esforos, detalhados a seguir.
Prioridade ao transporte pblico: assegurada por meio da pintura
das faixas exclusivas, podendo-se ter tambm a instalao de taches, o uso de sinalizao horizontal e vertical indicando a prioridade, alm das regras de converso e, quando houver, o perodo
do dia em que o uso da faixa permitido aos veculos particulares.
Essa ao pode ser adotada inicialmente de modo isolado das demais, pois tem a funo de garantir o espao do transporte pblico.
Aes educativas e informativas devem ser adotadas nesse primeiro
momento para conscientizar a populao da importncia do transporte pblico e do respeito faixa exclusiva;
A pintura das faixas deve ocorrer preferencialmente em horrio de
menor fluxo de veculos, sendo mais indicado que seja feita nos fins
de semana, e o trecho a ser pintado deve ser contnuo. Dessa maneira,
o passageiro do transporte pblico poder ter certeza dos ganhos no
tempo de viagem e poder atuar como um multiplicador dos benefcios do uso dos nibus. importante que o corredor tenha representatividade no deslocamento. Trechos curtos ou descontnuos iro
continuar a sofrer os impactos do trfego misto e no tero capacidade de incentivar os motoristas de carros e motos a deixarem seus
veculos e optar pelo nibus. Se as condies do pavimento no forem
adequadas, todo o trecho destinado ao nibus dever ser readequado.
A utilizao de pigmento no material asfltico, para diferenciar as
faixas exclusivas das demais faixas, comum em outros pases;
Acesso aos usurios: Oferecer condies de acesso aos usurios significa dar ao usurio condies de optar por no usar o transporte
individual. Essa situao ocorre quando se garante acesso informao e condies fsicas adequadas para que o motorista do transporte individual se torne um passageiro do transporte pblico. A
readequao de caladas e dos pontos de parada importante, mas
pode ser feita em um segundo momento. Os pontos de parada devem
209

ter capacidade para o nmero de usurios previstos, ser adequados


ao clima da regio e informar quais linhas passam pelo ponto e os
respectivos horrios. As caladas devem permitir a circulao dos
pedestres sem que haja obstculos ao deslocamento, permitindo o
acesso a todos os indivduos. A readequao das caladas deve ser
feita tambm de modo integrado, sem descontinuidades, e refletir a
melhoria do servio prestado. A execuo das caladas deve prever
a continuidade de movimentao dos pedestres, sendo recomendada a manuteno de um espao adequado para a movimentao
desses durante as obras com a finalidade de evitar que o pedestre
tenha que disputar espao com os veculos;
Monitoramento e controle: Ao longo de todo o processo de implantao recomendado que o desempenho das faixas exclusivas seja
monitorado. Alm de alimentar o processo de implantao de futuras faixas, ajudando a definir qual a extenso ideal a ser implantada
por vez, esse monitoramento visa corrigir alguma inconformidade
na operao ou circulao da rea impactada. Recomenda-se que
inicialmente seja feito o monitoramento por uma equipe capacitada, composta tanto por engenheiros de trfego quanto por fiscais
de trnsito. Com isso, as aes corretivas podero ser complementadas com aes educativas. Aps o perodo de teste, recomendada a instalao de cmeras de monitoramento. As cmeras tero a
funo de assegurar o cumprimento da lei e das aes educativas,
punindo aqueles motoristas que desrespeitarem a faixa exclusiva.
As cmeras do tipo OCR (Optical Character Recognition) so mais
recomendadas e devem ser instaladas a cada quarteiro, com a finalidade de identificar e distinguir os motoristas que trafegam pela
faixa exclusiva com o objetivo de fazer a converso direta e aqueles
que querem fazer o uso indevido da faixa exclusiva.

5.3 Tratamento dos elementos fundamentais


Os elementos fundamentais (pontos de embarque e desembarque, as
caladas e o mobilirio urbano) so parte da via pblica, que a superfcie
de propriedade do poder pblico por onde transitam veculos, pessoas e
animais (BRASIL, 2006). As subsees seguintes descrevem as caractersticas dos elementos fundamentais e as respectivas propostas conceituais e
os resultados esperados para o estudo de caso hipottico.

5.3.1 Caladas
So os espaos reservados dentro da via pblica. Segundo o Cdigo de
Trnsito Brasileiro (CTB), a calada ...a parte da via normalmente segregada e em nvel diferente, no destinada circulao de veculos, reservada
ao trnsito de pedestres e, quando possvel, implantao de mobilirio

210

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

urbano, sinalizao, vegetao e outros fins.... Para o transporte pblico,


fundamental o entendimento de que as caladas determinem o contato
inicial entre o usurio e o sistema. Idealmente, o usurio deve ter acesso a
caladas seguras, regulares e acessveis, que o permitam chegar ao ponto de
embarque sem qualquer dificuldade.
Como parte da calada, o passeio pblico a rea destinada circulao
de pessoas, mas pode ser tambm alocada ao movimento de ciclistas, conforme a Lei Federal n 9.503 (CTB). A implantao, reforma ou ampliao
de passeios pblicos, de modo a torn-los adequados aos pedestres e acessveis s pessoas com mobilidade reduzida, deve ocorrer em conformidade
com o Decreto n 5.296, de 2 de dezembro de 2004, e a NBR 9050/2004,
que dispem sobre a acessibilidade e a mobilidade dos espaos urbanos. Os
passeios devem facilitar a circulao dos pedestres buscando a melhoria da
mobilidade urbana com conforto e segurana.
A Figura 9 representa um exemplo de configurao de um trecho de calada para o estudo de caso. Nesse trecho, pode-se observar a composio
com elementos de rebaixamento de caladas para possibilitar o acesso universal e tambm o tratamento do pavimento para a incluso de piso ttil.

5.3.2 Mobilirio Urbano


todo elemento, equipamento, pequena construo que possa ser utilizado, podendo ser implantado em espaos pblicos ou privados, autorizados pelo poder pblico (NBR 9050/2004). Geralmente, o mobilirio urbano
instalado sobre as caladas. Em relao ao transporte pblico, pode-se
afirmar que toda infraestrutura relacionada aos pontos de embarque e
desembarque, incluindo os abrigos, parte do mobilirio urbano. notvel que o mobilirio urbano influencia a qualidade do transporte pblico,
porque proporciona elementos adicionais que auxiliam o cidado na sua
utilizao. Lixeiras, postes de iluminao, placas de sinalizao, telefones
pblicos, caixas de correio e at mesmo grelhas para a coleta de gua pluvial so utilizados em conjunto com os pontos de embarque e desembarque.

5.3.3 Pontos de embarque e desembarque


So tambm conhecidos como pontos de parada, ou pontos de nibus,
mas so fundamentalmente associados s operaes de embarque e desembarque de passageiros. Conceitualmente, ANTP (1995) definiu o ponto de
parada como o local na via pblica onde se realiza a parada do veculo de
transporte coletivo para a realizao de embarque e desembarque dos usurios. H tambm pontos de embarque e desembarque que operam como
estaes, onde o pagamento antecipado da tarifa e a integrao com outros
servios/modos de transportes so realizados, como o caso das estaes
tubo de Curitiba/PR (FERRAZ e TORRES, 2001).

211

Considerando a necessidade de qualificao em relao s condies


normalmente observadas nas cidades brasileiras, a adoo de pontos de
embarque e desembarque que compreendam abrigos e informaes bsicas
sobre os servios ofertados seria uma medida recomendvel. Idealmente,
as informaes disponibilizadas incluiriam o nome e o nmero das linhas,
horrio de operao e partida das viagens, telefone de informaes, mapa
das linhas e da regio, etc. Segundo Brasil (2006b), os abrigos disponveis
para instalao tm dimenses aproximadamente padronizadas, com cerca
de 3,5 m de comprimento por 1,5 m de largura.

5.4 Estimativa dos custos e benefcios


Apesar do entendimento geral de que a melhoria da qualidade do transporte pblico urbano por nibus uma ao inquestionvel do ponto de
vista social e econmico, a etapa de estimativa dos custos e benefcios associados s intervenes previstas em projetos possibilita a verificao e
transparncia das decises. As subsees seguintes tratam dos principais
procedimentos e dos resultados esperados para o estudo de caso hipottico.

5.4.1 Custos
Para realizar a estimativa dos custos associados qualificao e racionalizao, consideram-se os principais itens incorporados ao tratamento dos
corredores e dos elementos fundamentais do transporte pblico urbano por
nibus. Parte-se do princpio de que as intervenes fsicas so minimizadas e que a infraestrutura utilizada da forma mais eficiente possvel para
garantir a rpida implantao das mudanas necessrias. Diferentemente
de outras intervenes, que via de regra dependem de inmeras obras e
desapropriaes para que os projetos sejam implantados, o tratamento aqui
proposto predominantemente de baixo custo em termos de recursos fsicos e humanos.
Nesse sentido, pode-se dividir o processo de estimativa dos custos em
duas dimenses complementares. So elas:
Custos do tratamento dos corredores, que incluem os esforos
voltados para implantao das faixas exclusivas desde a simples
demarcao da via dedicada ao trfego do nibus at o completo
recapeamento do pavimento, com a adoo de monitoramento eletrnico, sinalizao vertical e horizontal (tacho), conforme descrito na seo 2.2 e representado na Tabela 3; e
Custos do tratamento dos elementos fundamentais, que compreendem todo o conjunto de alteraes desde a instalao de pontos
de embarque e desembarque (abrigos) at a operacionalizao de
sistemas de informao em tempo real, urbanizao, construo de
caladas, mobilirio urbano, conforme descrito na seo 2.3.

212

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

A combinao do nvel de interveno em cada uma das dimenses permite a estimativa dos custos. Por exemplo, existe a possibilidade de adotar
uma interveno bsica em termos de tratamento de corredores, e, por outro,
lado pode existir a deciso de realizar o tratamento sofisticado dos elementos
fundamentais, e vice-versa. Com base no detalhamento do projeto, possvel
estimar-se os quantitativos dos itens de custo. Finalmente, realiza-se o clculo dos custos considerando-se o preo unitrio (ou mtrica do item de custo).
Para a implantao de faixas exclusivas no nvel intermedirio de qualificao (sinalizao viria horizontal; sinalizao viria vertical; e monitoramento eletrnico) em uma seo de 1,86km na rea de estudo, obter-se-ia o custo total de R$ 347.331,00 para o tratamento do Trecho 3. Pode-se
concluir que o custo por quilmetro da interveno proposta para o trecho
selecionado para o estudo de caso seria de R$ 186.797,35, que inclui a implantao de quatro abrigos nas paradas de nibus ao longo do trecho sob
anlise. A Tabela 3 apresenta o detalhamento dos custos.

Tabela 3. Composio dos custos


Elementos

Quantidade

Valor
unitrio

Valor total

Sinalizao viria
horizontal

371,88m

R$ 75,00

R$ 27.891,00

Sinalizao viria
vertical

48 placas (conjunto:
placa + suporte)

R$ 405,00

R$ 19.440,00

Monitoramento
eletrnico

12 radares
eletrnicos

R$ 20.000,00

R$ 240.000,00

Abrigos

R$ 15.000,00

R$ 60.000,00

Total

R$ 347.331,00

Fonte: NTU/2015.

5.4.2 Benefcios
Para os fins de avaliao especificamente voltada para o contexto atual, a estimativa dos benefcios pode resumir-se determinao dos ganhos
diretos operacionais. Nesse sentido, a estimativa do ganho de velocidade
o principal indicador que permite quantificar os ganhos em termos de
reduo do tempo de viagem e consequentemente o nvel de eficincia socioeconmica. Essa avaliao poderia, obviamente, contemplar outros ganhos tais como a reduo de poluentes, de acidentes e de rudos; todavia, a
estimativa conservadora dos benefcios suficiente para determinar o mrito das intervenes propostas.

213

O mtodo para a estimativa do ganho da velocidade compreende os seguintes passos:


Determinao da velocidade operacional atual para cada uma das categorias de veculos (particulares e coletivos) na rea de estudo e em
particular para o corredor sob anlise. Essa determinao pode ocorrer a partir de pesquisas de campo, seguindo critrios de amostragem
que auxiliem na representao do fluxo de trfego ao longo do dia.
Quando no for possvel coletar os dados para todo o perodo, pode-se considerar apenas os ganhos observados nos horrios de pico;
Estimativa da velocidade operacional com as intervenes para
cada uma das categorias de veculos. Essa estimativa pode ser realizada considerando as caractersticas fsicas propostas e os perfis de
acelerao e desacelerao dos veculos. Alternativamente, modelos
de simulao podem ser estimados, e a partir deles possvel determinar as alteraes nas velocidades dos veculos;
Determinao dos ganhos potenciais em relao situao existente considerando, separadamente, os tipos de veculos;
Estimativa do tempo total das viagens na rea de estudo, considerando-se as demandas de cada modo de transporte e respectivo tipo
de veculo utilizado; e
Anlise comparativa para determinao dos ganhos relativos.
Para a estimativa dos benefcios do estudo de caso, um modelo de microssimulao do trfego foi desenvolvido para a rea de estudo. A partir
dos dados mencionados nas sees anteriores, o modelo foi estimado considerando-se as condies atuais, ou seja, com as faixas de rodagem sendo
compartilhadas por carros particulares, caminhes e nibus sem qualquer
tipo de priorizao ou separao. Em seguida, realizou-se a simulao de
dois cenrios de interveno. So eles:
Faixa exclusiva: delimitao da priorizao do nibus direita,
mantendo a mesma quantidade de entradas e sadas de veculos,
tempo semafrico e demais condies da via; e
Faixa exclusiva e novo plano de circulao: alm da priorizao do
nibus, foi implantado o plano de circulao proposto.
Os resultados obtidos so apresentados na Tabela 4. Verifica-se que o
usurio do modo nibus foi o maior beneficiado com a adoo das faixas
exclusivas. Especificamente, os nibus que trafegam pela pista norte tiveram um aumento de velocidade superior a 75% daquela originalmente observada, e na pista sul o aumento da velocidade foi da ordem de 55%. Por
outro lado, nota-se que a diminuio da velocidade dos carros particulares
foi mnima (aproximadamente 5%) e ocorreu apenas na pista sul. Na pista
norte, a velocidade dos carros melhorou mais de 10% com a implantao da
faixa exclusiva para nibus. Essa melhora pode ser atribuda diminuio

214

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

do nmero de conflitos nas negociaes por espaos entre os veculos.


interessante verificar tambm o significativo impacto da adoo do novo
plano de circulao em conjuno com a implantao das faixas exclusivas.
Apesar da impossibilidade de verificar o impacto observado por toda a rea
de estudo, essa anlise tambm relevante para melhor contemplar as necessidades de deslocamento como um todo.

Tabela 4. Resultado da simulao para as situaes propostas


Trfego
misto

Faixa
exclusiva

Faixa exclusiva
e novo plano
de circulao

Veculos particulares
pista norte

17 km/h

19 km/h

20 km/h

Veculos particulares
pista sul

17 km/h

16 km/h

16 km/h

nibus pista norte

13 km/h

23 km/h

23 km/h

nibus pista sul

14 km/h

22 km/h

22 km/h

Modo/Direo

Fonte: NTU/2015.

importante ressaltar que os resultados aqui apresentados so reflexos


do menor nvel de interveno proposto, contemplando apenas a pintura
das faixas. A adoo de medidas tais como a instalao de um sistema semafrico inteligente, cmeras de monitoramento e as melhorias no mobilirio urbano no apenas podem melhorar os resultados obtidos como
tambm tm o potencial de diminuir o nmero de veculos particulares nas
vias, em virtude das melhores condies para o trfego dos nibus.

6. Benefcios esperados com a adoo do


Programa Emergencial de Qualificao
O investimento em transporte pblico imprescindvel para qualidade
de vida da populao de qualquer pas. Essa iniciativa tem o potencial de
melhorar os mais relevantes indicadores de qualidade do servio ofertado. Entre eles, pode-se destacar a aumento da demanda de passageiros, a
transferncia de viagens do transporte individual, a reduo dos tempos de
viagem, o aumento da velocidade mdia e o aumento da confiabilidade das
viagens. Principalmente no Brasil, onde ainda h uma parcela significativa da populao que depende do transporte pblico e especificamente do
modo nibus, a melhoria da qualidade do servio ofertado contribui e afeta

215

positivamente na participao em atividades essenciais tais como educao, sade, lazer e cultura.
Outros benefcios econmicos podem ser obtidos com o investimento
em transporte pblico. Esses so possveis por meio da reduo de deseconomias urbanas geradas pela ineficincia dos sistemas de transporte,
conforme discutido em estudos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA) e pela Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP) (1999). Complementarmente, pesquisas da American Public
Transport Association (APTA) (Weisbrod, 2013) indicam a possibilidade
de aumento da gerao de empregos, do Produto Interno Bruto (PIB) e arrecadao de recursos em impostos e tributos em funo das atividades
relacionadas cadeia produtiva do setor e do retorno dos investimentos.
Entre os principais resultados, podem-se destacar:
A criao de 30 mil empregos para cada R$ 2 bilhes investidos em
transporte pblico;
Para cada R$ 2 bilhes investidos em transporte pblico obtm-se o
aumento de R$ 3,6 bilhes no PIB; e
O recolhimento de impostos e tributos da ordem de R$ 0,98 bilho
para cada R$ 2 bilhes investidos em transporte pblico.
Nesse contexto, o investimento na priorizao do transporte pblico
por nibus indicado para o direcionamento dos recursos disponveis.
Esse direcionamento justificado em funo das relaes custos-benefcios obtidas por meio dessas medidas, que contribuem para a melhoria da
acessibilidade e o desenvolvimento. Essa premissa justificada por estudos
que demonstram que, alm dos benefcios diretos ligados melhoria do
desempenho operacional, a adoo de medidas de priorizao tambm proporciona benefcios indiretos que contribuem decisivamente para a competitividade das cidades.
Entre os benefcios esperados, a velocidade operacional dos nibus um
fator decisivo. Esse fator necessrio para o cumprimento da programao
definida pelos rgos gestores para cada linha, principalmente em relao
ao nmero de viagens previstas e ao cumprimento dos horrios estabelecidos. Nos ltimos anos, a velocidade operacional dos nibus do transporte
pblico foi seriamente comprometida pelo aumento dos congestionamentos. O aumento da velocidade operacional permite otimizar a utilizao
da frota de nibus, proporcionando maior produtividade. Outra vantagem
possvel a reduo dos custos do servio ofertado, contribuindo para a
modicidade tarifria. Para os usurios, o maior benefcio a reduo dos
tempos de deslocamentos e o cumprimento dos horrios. Ou seja, maior
velocidade operacional possibilita a oferta de um servio com maior confiabilidade e qualidade comunidade, com um preo acessvel aos usurios.

216

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Recentemente, o Instituto de Energia e Meio Ambiente (IEMA) (2014)


publicou um relatrio sobre o impacto da implantao de faixas exclusivas
em So Paulo-SP. Tendo como referncia trs trechos de faixas exclusivas
existentes na capital paulista (Corredor Norte-Sul, Avenida 23 de maio;
Avenida Brigadeiro Lus Antnio; e Trecho da Radial Leste), obtiveram-se
alguns resultados interessantes. A anlise da velocidade operacional mdia
nos horrios de pico da manh e da tarde apontou para um aumento da ordem de 23% no trecho de faixa exclusiva da Radial Leste. Essa simples mas
eficiente medida de priorizao do transporte pblico por nibus permitiu
tambm um melhor desempenho dos veculos que atendem os usurios do
Corredor Norte-Sul (Avenida 23 de maio) e da Avenida Brigadeiro Lus Antnio. Nessas faixas os ganhos de velocidade foram da ordem de 21,7% e
7,5%, respectivamente.
Em funo do aumento da velocidade dos nibus, com a introduo das
faixas exclusivas, observa-se ganhos no consumo de combustvel e na emisso de poluentes. Ainda em relao ao caso de So Paulo IEMA (2014), verificou-se uma reduo estimada da queima de leo diesel de 756 litros/dia. Essa
reduo foi identificada apenas nas 37 linhas avaliadas na faixa exclusiva do
Corredor Norte-Sul da Avenida 23 de maio. Pode-se observar que houve uma
relao direta quanto ao aumento da velocidade mdia operacional (23%) e
a reduo no consumo de combustvel do trecho avaliado da Avenida 23 de
maio. Nesse mesmo corredor de faixa exclusiva estimou-se que 1,9 tonelada
de CO2 por dia no foi emitida no trecho de apenas 1,5 km de extenso.

7. Concluses
A proposta empresarial para adoo de um Programa Emergencial de
Qualificao do Transporte Pblico por nibus foi apresentada visando alterar substancialmente a falta de priorizao do modo de transporte mais
importante para a populao urbana brasileira. Essa proposta pragmtica, pois contempla uma interveno (implantao de faixas exclusivas)
que requer baixo investimento e tem o potencial para produzir benefcios
imediatos. Principalmente diante da situao atual da mobilidade urbana
e da ausncia de linhas de financiamento, o setor empresarial entende que
as solues propostas tm de contribuir de maneira simples e ao mesmo
tempo eficaz.
Nesse sentido, este artigo detalhou uma srie de passos a serem seguidos, desde a concepo da faixa exclusiva at o momento de operao.
So passos descritos de maneira genrica, para que qualquer ente pblico
ou rgo gestor do transporte pblico possa compreend-los e em seguida execut-los, mesmo que seja com recursos prprios. Assim, o mtodo
descrito est baseado na aplicao do conhecimento tcnico associada a
materiais e equipamentos comumente disponveis no mbito local e/ou de

217

baixo custo de aquisio e manuteno. Essa aplicabilidade realidade foi


verificada no estudo de caso hipottico, onde uma rea urbana foi diagnosticada, avaliada e em seguida recebeu o tratamento necessrio para a
implantao da faixa exclusiva.
Este artigo tambm discutiu os benefcios esperados com a priorizao
dos servios de transporte pblico por nibus. Um dos principais benefcios diretos a melhoria da produtividade, ou seja, com a mesma quantidade de insumos (nibus, motorista, combustvel, etc) possvel produzir
cada vez mais, em virtude da existncia da priorizao para os nibus. Esse
tipo de benefcio foi registrado e relatado para as cidades de So Paulo-SP
e Rio de Janeiro-RJ, onde iniciativas de priorizao ocorreram em larga escala recentemente.
Finalmente, pode-se concluir que a proposta apresentada est em alinhamento com a efetivao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (Lei
n 12.587/2012). Essa lei determina, entre as diversas definies, diretrizes
e instrumentos de ao, que os entes federativos devem implantar medidas
de priorizao do transporte coletivo em detrimento do transporte individual motorizado. Vislumbra-se que o guia proposto possa ser incorporado
s atividades dos rgos gestores do transporte pblico urbano espalhados
por todo o Brasil, conforme apresentado em NTU (2014).

8. Agradecimentos
O autor agradece toda a equipe da NTU por todo o trabalho realizado
no desenvolvimento do guia descrito neste artigo.

9. Referncias
Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos NTU
(2014) Qualificao e Racionalizao do Transporte Pblico por nibus
Guia de desenvolvimento de projetos Contribuio do segmento empresarial; 99 p.; ISBN: 978-85-66881-04-2; disponvel em http://www.ntu.org.br/
novo/upload/Publicacao/Pub635277253009534265.pdf
BRASIL. Instruo Normativa n 41, de 24 de outubro (2012) Regulamenta o Programa de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade Urbana
Pr Transporte; Dirio Oficial da Unio; Seo 1, p 90-93, Braslia, Brasil.
BRASIL. Ministrio das Cidades. (2012b) Programa 2048 Mobilidade
Urbana e Trnsito. Sistemtica Manual para apresentao de propostas
no inseridas no PAC; Braslia, Brasil.
BRASIL. Ministrio das Cidades (2013) Manual de Instrues para
Contratao e Execuo dos Programas e Aes do Ministrio das Cida-

218

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

des Projetos Inseridos no Programa de Acelerao do Crescimento PAC;


Braslia, Brasil.
FERRAZ, A. C. P; TORRES, I. G. E (2001) Transporte Pblico Urbano;
So Carlos: Rima Editora, Brasil.
Federao das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado do Rio
de Janeiro FETRANSPOR (2013) BRS Manual de Implementao; 53
pginas; Rio de Janeiro, Brasil.
Instituto de Energia e Meio Ambiente IEMA (2014) Avaliao dos efeitos da implantao de faixas exclusivas em SP: tempo de viagem, consumo de
combustvel e emisses de poluentes-1 etapa; 61 pginas; So Paulo; Brasil.
WEISBROD, G. (2013) Impactos Econmicos do Investimento em Transporte Pblico: experincia americana e aplicabilidade. In NTU (2013) Mobilidade Sustentvel para um Brasil Competitivo: Coletnea de Artigos;
p. 68-78; Braslia, Brasil.

Figura 1. Transporte pblico na rea de estudo

Fonte: prprio autor.

219

Figura 2. Grupos de linhas de transporte pblico

Fonte: prprio autor.

Figura 3. Corredor selecionado para tratamento de qualificao

Fonte: prprio autor.

220

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 4. Uma faixa exclusiva por sentido (corte transversal)

Fonte: prprio autor.

Figura 5. Uma faixa exclusiva por sentido (planta baixa)

Fonte: prprio autor.

221

Figura 6. Duas faixas exclusivas por sentido (corte transversal)

Fonte: prprio autor.

Figura 7. Duas faixas exclusivas por sentido (planta baixa)

Fonte: prprio autor.

222

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 8. Implantao de baia para ponto de


embarque e desembarque (planta baixa)

Fonte: prprio autor.

Figura 9. Corte transversal de um trecho


de calada para o estudo de caso

Fonte: prprio autor.

223

De que maneira a morfologia dos espaos


se relaciona com os deslocamentos a p?
Ana Paula Borba Gonalves Barros

1. Introduo
Interessante notar que apesar do ato de caminhar estar presente no cotidiano das pessoas desde que a humanidade existe, e o carro ser um produto
da Revoluo Industrial, ou seja, relativamente recente; h uma predileo
por este ltimo (carro) e um desprezo pelo primeiro (caminhar). Mas, como
diz Vasconcellos (2005), todos somos pedestres em algum momento do dia,
afinal, o complemento dos deslocamentos motorizados obrigatoriamente
devem ser realizados com o auxlio das pernas e ps.
Assim sendo, discutir o ato de caminhar implica explorar o ponto fulcral
da mobilidade urbana, um tema recorrente, exaustivo e, em certa medida,
gasto. O crescimento das cidades e as usuais problemticas resultantes da
escala dos assentamentos humanos que progressivamente concentram
parte expressiva da populao mundial tm comprometido os servios
pblicos de transporte, quando existentes. Alm disso, com o advento do
automvel ps-Revoluo Industrial, os deslocamentos a p tm sofrido
um processo de mitificao em prol da comodidade motorizada. Se por um
lado ser caminhante assumiu uma espcie de carter de exceo, como se
o caminhar no fizesse parte da lgica natural humana de conduzir seus
deslocamentos, por outro os espaos urbanos, muitas vezes, so concebidos
apenas na perspectiva do veculo.
A concepo dos espaos nos grandes centros urbanos brasileiros tem
centrado sua ateno na fluidez do trfego, motorizado, cabe enfatizar. Isso
porque se baseia na construo de tneis, viadutos e alargamentos de vias,
tudo em prol dos carros. Alm disso, o foco das propagandas so os veculos, pois crescente o nmero de outdoors nas cidades, afinal, para serem vistos (pelos motoristas) devem apresentar grandes dimenses, pois
a velocidade dos veculos fora tal situao. Este item remete a outro, o da
sinalizao, que nas cidades brasileiras praticamente todo voltado para o
trfego motorizado.

224

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Com isso, as pessoas ficam merc do que resta do espao urbano: caladas estreitas e mal conservadas (quando existentes), espaos escuros e
mal frequentados por conta das enormes barreiras que a velocidade dos
carros provoca com a construo de passagens subterrneas ou por passarelas, ausncia de espaos de permanncia.
Enfim, h uma urgncia em se pensar e se planejar espaos pblicos
urbanos voltados s pessoas e no aos carros, visto que o que encontramos
nas cidades so espaos mal conectados e mal planejados.
Portanto, de modo a entender o papel do andar a p na cadeia de mobilidade urbana, e a sua relao com a morfologia dos espaos, o presente artigo apresenta, alm de consideraes acerca do caminhar sob a perspectiva
de vrios autores de distintas reas em que mostra sua importncia para as
cidades, h tambm resultados de um questionrio (cuja aplicao envolveu inmeras pessoas no mundo inteiro, principalmente pesquisadores da
rea) minucioso sobre aspectos relativos s variveis de caminhabilidade.

2. Vida urbana (pedestres) versus motores (carros)


Quanto aos modos de deslocamento, nenhum se compara com o ato de
caminhar. Inerente vida humana, ocorre segundo propsitos associados
natureza humana, e a ao (e j foi) realizada pela grande maioria das
pessoas ao longo do dia, cotidianamente. H registros de sua importncia
no apenas na academia ou estudos mdico-cientficos, mas tambm na
literatura e filosofia.
Na literatura no-cientfica, o caminhar remetido com frequncia,
certificando a sua presena no cotidiano dos indivduos, como um smbolo
da prpria vida humana.
Calvino (2002), na obra A cidade invisvel, originalmente publicada Le
citt invisibili, em 1972, explora a descrio de cidades imaginrias, cujos
nomes fictcios remetem a nomes femininos. Calvino apresenta de forma
potica a importncia do caminhar para a percepo do espao urbano, em
que as pessoas decodificam os locais por onde transitam diariamente (ou
esporadicamente). O caminhar associa-se percepo, a como entendemos
o mundo, pois a velocidade dos passos seria aquela a permitir decodificar
com preciso o que nos cerca.
As cidades imaginrias construdas pelo autor so interpretadas pelos
passos do caminhante. andando que so apreendidas as referncias, os
smbolos, as dinmicas de vida dos lugares. So as pegadas que desenham
os trajetos percorridos que permitem, conforme a lrica do autor, entender
o mundo fantstico que se deslinda diante dos olhos. Para o viajante de
Calvino, o caminhar que importa, e no o atravessamento em veculos ou
carros. O ato de caminhar que exprime a vigorosa relao com os espaos.

225

nessa linguagem que vrios autores leem no caminhar a diferena para


entender o mundo. Canellas (2013), num conjunto de crnicas oriundas de
sua atuao como jornalista, traduz a importncia do p para a compreenso do espao urbano (o que no seria possvel de carro). A leitura da cidade
ser mais fcil quando a atravessarmos a p, na velocidade dos passos.
As cidades, portanto, so sentidas de modo diferente quando se vivenciam suas diferenas no caminhar, descolados da velocidade acelerada dos
veculos. Ainda que todos sejamos pedestres em algum momento dos trajetos realizados na cidade (Vasconcellos, 2005), muitas vezes optamos por
veculos, ainda que aquilo resulte num distanciamento do outro, da cidade,
e do tempo. A acelerao e a rapidez mais importam, pois parecem cristalizados no imaginrio ocidental como paradigmas positivos: no h tempo
a perder (Gondim, 2014).
Na perspectiva filosfica, a partir da viso de Solnit (2001), andar permite conhecer o mundo por meio do corpo e da mente, sendo uma experincia
cognitiva importante num tempo em que os indivduos priorizam seus deslocamentos, sobretudo, por meio dos carros.
Solnit (2001) tambm faz referncia ao caminhar pela cidade com a intensidade do movimento nos espaos pblicos urbanos, citando Jacobs19:
Andar pelas ruas o que conecta a leitura do mapa com viver a
vida, o microcosmo pessoal com o macrocosmo pblico; o que
d sentido ao labirinto ao redor. Em seu clebre Morte e Vida
de Grandes Cidades Americanas, Jane Jacobs descreve como uma
rua popular e bem utilizada mantm-se segura apenas pelo fato
de ter muitas pessoas que por ali passam (Solnit, 2001, pp. 176).

Sob outra perspectiva, Dimenstein (2006), em olhar jornalstico, mostra


em sua obra o aspecto da excluso social e espacial de algumas cidades,
como, por exemplo, Nova Iorque, onde viveu por trs anos. As impresses
so produto de um dirio de experincias, a resultar em leituras como:
Em 30 de janeiro de 1998, o cu estava azul, e o dia, ensolarado.
Nem parecia inverno, assemelhava-se a uma manh outonal. Era
a imagem ideal para ficar na lembrana: o inverno quente, as ruas
repletas de gente, bares e restaurantes cheios. Foi o dia de minha
despedida de Nova Iorque. Nas caminhadas dirias, muitas vezes
sem roteiro determinado, apenas pelo prazer de flanar, aprendi o
gosto de andar em caladas largas, sem me importar com quem
estava atrs. No me preocupava com os automveis; mesmo os
19

226

Walking the streets is what links up reading the map with living ones life, the personal
microcosm with the public macrocosm; it makes sense of the maze all around. In her
celebrated Death and Life of Great American Cities, Jane Jacobs describes how a popular, well-used street is kept safe from crime merely by the many people going by (Solnit,
2001, pp. 176).

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

motoristas mais nervosinhos rendem-se, com medo de processos


judiciais, arrogncia dos pedestres que no esperam o sinal verde. Disseram-me certa vez que a civilidade de uma cidade se mede
pela largura das caladas. verdade. (Dimenstein, 2006, pp. 67).

Se civilidade mede-se pela largura das caladas, entende-se que o caminhar ou a preferncia ao pedestre deveria ser o objetivo para as intervenes
urbanas que priorizassem um ambiente urbano de convvio e respeito. Um
local que elegesse o pedestre e sua velocidade como aqueles que devem ser
respeitados para a produo de uma cidade melhor, j que os indivduos conseguiram decodific-la com mais clareza. A cidade deixaria de ser vista sob
a rapidez impressa pela velocidade dos carros, para se converter num espao
de convvio e intercmbio, onde as pessoas se reconhecem e cumprimentam.
H tambm a perspectiva em que o caminhar envolve um processo de
autoconhecimento, quando no de inspirao.Gros (2010), baseado no texto Ecce Homo, de Nietzsche, expressa a importncia da caminhada para a
vida profissional do filsofo, ao afirmar que, para Nietzsche, a caminhada
ao ar livre foi como que o elemento de sua obra, o acompanhamento permanente de sua escrita. Acrescenta ainda que Jean-Jacques Rousseau, com
base em seu texto Mon Portrait, afirmava que apenas quando caminhava
conseguia pensar, compor, criar e inspirar-se:
Nunca fao nada seno quando estou a passeio no campo, que
meu gabinete; a aparncia de uma mesa, do papel e dos livros me
d tdio, o aparato do trabalho me desanima, se me sento para
escrever no encontro nada e a necessidade de ter uma mente
inteligente me leva a perd-la (Rousseau apud Gros, 2010, pp. 69).

Em distintas alturas e sob diversos vieses, o ato de ir e vir se faz presente


na vida dos indivduos, seja sob aspectos relativos ao cotidiano, ou at sob a
perspectiva do imaginrio artstico de alguns autores.
O antroplogo e socilogo Le Breton, em loge de la marche, publicado
em 2000, discute sobre a relevncia do caminhar para as relaes humanas,
para a vida. Na verso espanhola (de 2011)20 atesta a deferncia do caminhar para a mobilidade urbana e critica a dependncia do uso do automvel
na era contempornea.
A espcie humana comea pelos ps, diz Leroi-Gourhan (1992), ainda que a maioria de nossos contemporneos se esquea e pense que
20

La especie humana comienza por los pies, nos dice Leroi-Gourhan (1992, 168), aunque
la mayora de nuestros contemporneos lo olvide y piense que el hombre desciende simplemente del automvil. [] Durante milenios, los hombres han caminado para llegar de
un lugar a otro, y todava es as en la mayor parte del planeta. [] Seguramente, nunca
se ha utilizado tan poco la movilidad, la resistencia fsica individual, como en nuestras
sociedades contemporneas.

227

o homem descenda simplesmente do automvel. [] Durante milnios, os homens tm caminhado para chegar de um lugar a outro,
e ainda assim na maior parte do planeta. [] Certamente, que
nunca se utilizou to pouco a mobilidade, a resistncia fsica individual como nas sociedades contemporneas (Le Breton, 2011, pp. 16).

A considerar os excertos apresentados, clara a leitura de que o deslocamento a p, alm da questo fisiolgica, interpretado como um caminho
para a compreenso, seja da cidade ou do prprio indivduo. Ainda que do
ponto de vista filosfico ou artstico, o caminhar desponta como o elemento
para apreenso e decodificao do mundo exterior, de alguma maneira um
contraponto a um perodo que valoriza sobremaneira a velocidade e a rapidez. A valorizao do veculo passa pela desqualificao do caminhar: andar
a p tambm smbolo do que ultrapassado. Todavia, os indcios dizem
exatamente o contrrio: caminhar a permanncia no tempo e o meio para
uma talvez mais clara viso do que a cidade e o mundo que nos cercam.
A partir da exposio de elementos para uma leitura do caminhar na mobilidade, inspirado por outras reas de conhecimento, evidencia-se a relevncia
do andar a p para as cidades conforme um conjunto de desempenhos. Caminhar seria uma chave para o autoconhecimento, o conhecimento do mundo,
a forma de expresso (liberdade), a inspirao para o trabalho, o bem-estar (o
flanar) ao utilizar os espaos, entre outros alm de sua funo precpua de
possibilitar o alcance de um destino a partir de um ponto de origem.
sob este vis que surge o seguinte questionamento: de que maneira a
organizao dos elementos da cidade se relaciona com o caminhar? E para
responder a esta pergunta, necessita-se adentrar no campo da morfologia
dos espaos urbanos.

3. A importncia da morfologia urbana


para os deslocamentos
Falar em organizao dos espaos implica considerar a estrutura urbana, percebida como um sistema de interdependncias, e ainda compreender
em que medida a morfologia/forma da cidade atua sobre o ato de caminhar.
Talvez este componente desempenhe um papel mais relevante do que se
imagina, condicionando ativamente os fluxos de pedestres.
Segundo Cunha (1997), forma um substantivo feminino, origina-se do
latim forma e compreende o modo sob o qual uma coisa existe ou se manifesta, configurao, feio exterior.
Neste artigo, entende-se por forma urbana a composio geomtrica
dos elementos que compem a cidade (ruas, edifcios, quarteires, fachadas, mobilirio urbano, vegetao, etc.) quanto s suas dimenses e propores (mbito geomtrico). Alm disso, interessa explorar o conceito luz da
228

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

maneira como os elementos que integram o espao urbano esto dispostos


e relacionados, seja em perspectiva bi ou tridimensional.
Na literatura, a forma urbana tem sido historicamente tratada em suas
distines de desenho. Na obra nsia por vagar: uma histria do caminhar,
Solnit (2001) retrata, de forma potica e precisa, a distino entre as formas
urbanas tradicionais (coesas) ou pr-modernas (HOLANDA, 2010), e
contemporneas (isoladas) ps-modernas (HOLANDA, 2010).
As ruas so o espao de sobra entre os edifcios. Uma casa isolada uma
ilha cercada pelo mar do espao aberto, e as aldeias que precederam cidades no eram mais do que arquiplagos nesse mesmo mar. Mas, medida
que mais e mais edifcios surgiram, tornaram-se um continente, e o espao
aberto restante no mais se pareceu com o mar, mas com rios, canais e crregos correndo entre as pores de terra21 (SOLNIT, 2001, pp. 175).
O fragmento baseia-se na polarizao dos espaos em isolados e coesos,
que se alinham s noes de frao e relao que permeiam o estudo. Os
espaos isolados, em certa medida, acabam por ser tornar fraes (fragmentos) descosturadas de um espao maior: quando coesos, produzem um
ambiente mais bem articulado no que seria o todo ou o sistema urbano.
Essa polaridade recorrente na interpretao dos padres de forma urbana que existem historicamente nas cidades. Aqui tradio analisar o
desenho da malha viria como um emblema da forma da cidade, por ser
uma das feies mais emblemticas e perenes das estruturas urbanas. Na
viso de Kostof (1992, 2001), por exemplo, h principalmente dois tipos de
forma urbana (Figura 1): a irregular/orgnica (cuja composio feita de
vias irregulares que acompanham os quarteires de formatos irregulares,
que por sua vez, acompanham o relevo) e a regular/grelha/ortogonal/tabuleiro de xadrez (cuja composio feita de vias regulares que acompanham
os quarteires de formatos irregulares, que por sua vez, acompanham o
relevo). No entanto, para o autor, as cidades no so compostas de maneira
rgida por tais tipos de malha, mas sim pela mistura existente entre os extremos de regularidade e de irregularidade. Dificilmente se conseguiria ter
hoje um desenho homogneo que se distribua por toda a cidade.
Sobre o tema, Medeiros (2013) enfatiza os mesmos dois tipos citados
por Kostof (1992, 2001), ao comparar uma amostra de cidades brasileiras
e mundiais. Entretanto, numa leitura que considera a articulao entre as
malhas virias e o impacto para os deslocamentos, o autor destaca que a
questo no a existncia de um tipo ou outro, mas sim como ocorrem as
articulaes na cidade. Aspectos de conexo e relao entre os eixos virios
21

Streets are the space left over between buildings. A house alone is an island surrounded by
the sea of open space, and the villages that preceded cities were no more than archipelagos
in that same sea. But as more and more buildings arose, they became a continent, the
remaining open space no longer like the sea but like rivers, canals, and streams running
between the land masses (SOLNIT, 2001, pp. 175 Wanderlust: a history of walking).

229

parecem ser mais relevantes do que o desenho em si, de modo que formas
urbanas que se assemelham a colcha de retalhos seriam dos cenrios mais
negativos para a mobilidade urbana, inclusive na perspectiva do caminhar:
o aparente planejamento expresso na regularidade do traado se desfaz pela
ausncia de uma inteno global que previsse nveis coerentes de articulao entre as partes.
Alexander (2006), ao investigar a temtica, assume uma diferenciao
em formas: (a) naturais para aquelas malhas cujo surgimento se d de
maneira natural (as ditas orgnicas/irregulares) e (b) artificiais para
as que nascem do papel, por meio dos desenhos de projetistas/planejadores
urbanos (usualmente reguladas, sejam em maior ou menor grau variando
do tabuleiro de xadrez perfeito ao trao modernista ou contemporneo).
A considerar as informaes prvias, para pesquisa e tendo em conta
os estudos de caso, assumem-se trs tipos de malhas (Figura 1): (1) orgnica/irregular caracterizada pela irregularidade das vias que acompanham
os quarteires de distintas dimenses, por conta (muitas vezes) do relevo
acidentado; (2) ortogonal/regular/tabuleiro de xadrez caracterizada pela
regularidade das vias que acompanham os quarteires de mesmas dimenses, por conta (muitas vezes) do relevo plano e (3) ps-moderna/contempornea caracterizada pela composio de (a) vias retas e longas com
(b) vias menores e sem sada, havendo a presena de edifcios isolados nos
quarteires.
A compreenso da forma, inclusive para a mobilidade urbana, pressupe o entendimento simultneo de aspectos geomtricos e topolgicos,
com foco nas relaes. Seja o desenho da malha viria ou o grau de compacidade dos edifcios e da populao, seja o modo prioritrio de transporte
ou as distncias passveis de percorrer, reside na leitura das articulaes
dos elementos constituintes da cidade um eixo de interpretao que merea foco, pois parece agir substancialmente naquilo que so os processos de
deslocamento dos indivduos no espao.
Cabe citar que h uma teoria que estuda tais relaes presentes no espao urbano com base na viso sistmica e relacional, chama-se Teoria da Lgica Social do Espao, ou Sintaxe Espacial (como mais comumente chamada). Entretanto, no ser o foco da discusso, apenas entrar como pano
de fundo, pois os ndices oriundos da sua ferramenta de anlise (os mapas
axiais22) sero inseridos no questionrio que faz parte da metodologia deste
estudo (que ser explicado no prximo item).
De modo a responder o questionamento realizado no fim do item 2,
abaixo ser apresentada a metodologia utilizada no estudo.

22

230

So mapas feitos a partir da base cartogrfica do espao a ser estudado. Para mais informaes, ver os trabalhos de Medeiros (2013) e Barros (2014).

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 1

Exemplo de malha orgnica/irregular (canto superior esquerdo: mapa axial Rn do Bairro da Graa
Lisboa), malha ortogonal/regular (canto inferior esquerdo: mapa axial Rn do bairro de Campo de
Ourique Lisboa) e malha contempornea (direita: mapa axial Rn do bairro de Telheiras Lisboa).
Fonte: Barros (2014).

4. Metodologia adotada
Para entender de que maneira os aspectos de forma urbana intereferem
na caminhabilidade das pessoas, procedeu-se aplicao de um questionrio no qual foram inseridas variveis de morfologia/forma urbana (como
declive, acessibilidade topolgica23, conectividade viria, etc.).
O questionrio foi composto por quatro partes: (a) localizao de residncia (Figura 2) e caracterizao socioeconmica, (b) fatores de microacessibilidade (Figuras 3), (c) escolha de cenrios, e (d) caracterizao da
23

Entendida aqui por ndice de integrao ndice extrado do mapa axial (oriundo da
Sintaxe Espacial (HILLIER & HANSON, 1984) teoria que estuda as relaes entre os
componentes morfolgicos da cidade).

231

mobilidade. Os resultados obtidos foram tratados e correlacionados, o que


permitiu aferir uma srie de interdependncias entre as respostas obtidas.
Para a primeira parte, pretendeu-se extrair informaes que caracterizassem os respondentes com questes relativas localizao da residncia,
estrutura familiar e ao estrato social de origem, verificando de que maneira as condies socioeconmicas afetariam o entendimento das questes
de mobilidade urbana e deslocamento na condio de pedestres.
Para a segunda etapa, so apresentados fatores de microacessibilidade
(Figura 3), para que os respondentes os avaliem segundo o impacto que
causam ao deslocamento dos pedestres. Para esta categoria integram fatores relacionados a diversos nveis de investigao geomtricas, de fluxos,
de qualidade da circulao, configuracionais, de transporte pblico, etc.
apresentados por meio de cenrios predominantemente hipotticos, que
so representados por meio de ilustraes.
A opo por este modo de representao baseou-se no propsito de simplificar os dados para que as imagens pudessem enfatizar explicitamente
a natureza de cada um dos fatores. Ao respondente, portanto, solicita-se a
avaliao da imagem em cinco nveis da escala Likert (Figura 3): (a) impacto
muito negativo (vermelho), (b) impacto negativo (laranja), (c) indiferente
(amarelo), (d) impacto positivo (verde claro) e (e) impacto muito positivo
(verde escuro). H que se destacar a insero das cores, juntamente com os
nveis da escala, sendo mais uma estratgia para auxiliar as escolhas dos
respondentes. Por exemplo, se numa via h declividade acima de 5% e o
respondente entender que esta inclinao afeta substancialmente a mobilidade, a opo a ser escolhida seria a a (em vermelho). Por outro lado, se
para um segundo respondente a interpretao a de que a inclinao no
apresenta nenhuma restrio de mobilidade, sendo, portanto, indiferente,
possivelmente sua escolha poderia ser a c (amarelo), e assim por diante.
Ainda nesta etapa do questionrio (Figura 4) solicitado ao respondente
para, dentre as opes de imagens (usualmente trs ou quatro) para cada
um dos fatores (arborizao, iluminao, largura da via, largura da calada,
etc.), identificar qual delas retrata com mais propriedade a rua em que se
localiza a residncia do respondente. De posse das informaes relativas
realidade da rua, h a possibilidade de se entender, em certa medida, o
porqu de certas respostas. Por exemplo, se um indivduo mora numa rua
cujo relevo completamente plano, possvel que ele no valorize a varivel
declividade; entretanto, um outro que tenha este fator como uma realidade diria, o comportamento provavelmente ser outro.

232

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 2

Ilustrao de tela da Parte 1 do questionrio (Local de residncia)


Fonte: Barros (2014).

Figura 3

Ilustrao de tela da Parte 2 do questionrio (Caracterizao da mobilidade)


Fonte: Barros (2014).

233

Figura 4

Ilustrao de tela da Parte 2 do questionrio (Fatores de microacessibilidade)


Fonte: Barros (2014).

Na terceira etapa do questionrio, denominada escolha de cenrios, ao


respondente solicita-se escolher entre dois cenrios de condies distintas
(em trs rodadas, o que perfaz a visualizao de seis situaes apresentadas sequencialmente em par), ponderado um contexto para o deslocamento (em vrios meios, entretanto com foco no deslocamento a p), segundo
um conjunto de caractersticas: distncia em linha reta entre a origem e o
destino de uma viagem (em metros), motivo da viagem (trabalho, estudo,
lazer, etc.), horrio de deslocamento (manh, tarde, noite, etc.) e condies
climticas (temperatura e nebulosidade).
Na quarta e ltima parte, a inteno obter informaes referentes aos
hbitos de deslocamento dos respondentes, caracterizando sua vivncia de
mobilidade urbana e os correspondentes meios de transporte que utilizam.

234

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

5. Resultados do questionrio: a importncia


da forma urbana nos deslocamentos a p
A anlise dos questionrios foi direcionada aos pases cujo percentual de
respostas foi estatisticamente significativo, ou seja, vlido. De um total de
1.525 registros obtidos durante a aplicao ao longo de dois meses (maio e
junho de 2013), os nicos que se enquadraram nesse contexto foram Brasil
e Portugal, que totalizaram 547 (30% das respostas da Amrica do Sul) e
772 (43% das respostas da Europa) das respostas vlidas, respectivamente.
De modo a facilitar a investigao, as respostas foram agrupadas mediante as zonas geogrficas: Amrica do Sul (incluindo Brasil, no total de
615 repostas 34% da amostra), Europa (incluindo Portugal, alcanando
1036 respostas 57%) e Resto do Mundo (162 respostas 9%).
Em relao s variveis utilizadas, importa notar a importncia de seu
desmembramento, que contempla uma qualificao ou caracterizao, conforme o caso. Do desmembramento dos 23 fatores iniciais criados para o
questionrio, resultaram 71 categorias de variveis (Tabela 1), demonstrando que a estratgia permite verificar em pormenor a compreenso do tema.
Salienta-se que desses fatores, 9 so de conforto e segurana fsica (largura
da rua, largura da calada, faixas de pedestres, distncia entre faixas de pedestres, qualidade do piso da calada, estacionamento na via, arborizao,
mobilirio urbano e iluminao), 3 de fluxos (tipo de movimento, separao de fluxos e intensidade de movimento), 1 de acessibilidade ao transporte
(presena de transporte pblico) e 10 de desenho/forma (declive, sinuosidade, diversidade de atividades, espaos abertos, muros, altura dos edifcios,
barreiras, comprimento do quarteiro, tipo de malha e importncia da via).

Tabela 1. Desmembramento das variveis


presentes no questionrio.
Variveis iniciais

Variveis desmembradas

Largura da rua

Estreita, mdia e larga.

Largura da calada

Ausncia, estreita, mdia, larga e


calado.

Intensidade de movimento

Pouco, mdio e muito.

Tipo de movimento

Predominncia de veculos,
predominncia de pedestres e sem
predominncia.

Separao dos fluxos

S pedestres, compartilhada com


separao e compartilhada sem
separao.

235

Variveis iniciais

236

Variveis desmembradas

Declive

Pequeno, mdio e grande.

Sinuosidade

Pouca, mdia e grande.

Tipo de cruzamento

Sem faixa, com faixa no


semaforizada e com faixa
semaforizada.

Distncia entre faixas de


pedestre

Pequena, mdia e grande.

10

Qualidade do piso

Boa, mdia e ruim.

11

Presena de transporte pblico

Sem passagem e parada; com


passagem e parada; e com passagem,
mas sem parada de TP.

12

Diversidade de atividades

Predominncia de comrcio,
predominncia de residncias,
predominncia de instituies,
mistura de todos os tipos.

13

Organizao do estacionamento

Carros estacionados na calada,


carros estacionados em lugares legais
e sem estacionamento na rua.

14

Circulao em espaos abertos

Largura constante da rua, jardins


entre edifcios e grandes espaos
abertos num quarteiro.

15

Presena de muros

Ruas com muros e sem portas, ruas


com alternncia de muros e portas e
ruas com muitas portas.

16

Altura dos edifcios

1 andar, de 2 a 4 andares, de 5 a 10
andares e acima de 10 andares.

17

Arborizao

Ruas com muitas rvores, ruas com


quantidade mdia de rvores e ruas
sem rvores.

18

Presena de mobilirio urbano

Sem bloqueios significativos


circulao e com bloqueios
significativos circulao.

19

Barreiras

Presena de escadas, presena de


rampas e nenhuma barreira.

20

Iluminao

Sem iluminao, com iluminao


precria e com boa iluminao.

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Variveis iniciais

Variveis desmembradas

21

Comprimento do quarteiro

Pequeno, mdio e longo.

22

Tipo de malha

Ortogonal, orgnica e
contempornea.

23

Importncia/hierarquia da via

Local do bairro, principal do bairro e


principal da cidade.

Fonte: Barros (2014).

Ressalta-se que cada uma das variveis e seus correspondentes desmembramentos foram avaliadas em relao ao impacto. Para tanto, foi solicitado ao respondente ponderar o quanto aquela categoria afetaria seu ato de
caminhar.
Verifica-se que, em geral, o impacto das variveis para os respondentes
seguiu uma mesma lgica, demonstrando sincronia entre os respondentes
ao redor do mundo, apesar das distines culturais e geogrficas. Em todas
as regies analisadas as pessoas tenderam a apresentar as mesmas inquietaes quanto ao impacto das caractersticas espaciais na caminhabilidade,
havendo apenas mnimas variaes nos valores percentuais.
Identificou-se, entretanto, como a nica varivel que em todas as zonas obteve percentuais equilibrados em todas as escalas do impacto mais
negativo ao impacto mais positivo, beirando os 20% foi em relao ausncia de estacionamento para veculos nas ruas (Tabela 2). O achado demonstra haver opinies bastante divergentes sobre o tema, atravessando
todos os graus de afetao para a caminhabilidade. Aqui h uma tendncia
curiosa na diviso de opinies: se por um lado as pessoas acreditam que estacionar ao longo da rua tem um impacto negativo para a caminhabilidade,
por outro, no abrem mo do estacionamento em frente de casa. De alguma
maneira o aspecto remete para a viso de Vanderbilt (2009), ao discutir a
ausncia de cooperao no trnsito humano: haveria uma maior semelhana ao trnsito de gafanhotos (cada um por si) e no ao de formigas (um
por todos e todos por um).

237

Tabela 2. Comportamento da varivel ausncia de


estacionamento na via para todas as zonas estudadas

Fonte: Barros (2014).

Em relao s variveis de impacto muito negativo do grupo de variveis presentes no questionrio (Tabela 3), vale destacar as cinco que apresentaram mdias de respostas acima de 50%: (1) ausncia de iluminao,
(2) ausncia de calada, (3) caladas com muitos buracos, (4) carros estacionados na calada e (5) ausncia de faixa de pedestres. Destas, as duas
primeiras apresentaram mdias idnticas para as quatro primeiras zonas,
e as outras cinco apresentam tmidas variaes, no afetando a tendncia.

Tabela 3. Variveis com impacto


muito negativo caminhabilidade

Fonte: Barros (2014).

Relevante notar que, ao contrrio do que se assume, o impacto da ausncia de iluminao no est vinculado apenas aos stios cuja violncia urbana
e inquietao pblica a condio vigente, como no caso do Brasil. O incmodo parece se vincular s questes de segurana psquica, o que aponta a
necessidade de avanar em pesquisas a respeito do tema.
Quanto aos carros estacionados nas caladas, verifica-se ligeiro acrscimo no percentual de Portugal, o que sutilmente aponta o desconforto vivido principalmente na cidade de Lisboa. Nos bairros com ausncia de estacionamentos dentro dos edifcios, como acontece em espaos mais antigos
da cidade, comum a interrupo das caladas pelos carros estacionados
sobre os passeios, o que obriga o pedestre a seguir pela rua.
Sobre a ausncia de faixas de pedestres (Tabela 4), o Brasil assume
uma posio de ligeira liderana no que tange o impacto negativo aos seus

238

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

respondentes, possivelmente por estar entre os pases com mais altas velocidades permitidas (cf. IRTAD, 2013), fomentando maior receio na realizao dos atravessamentos das vias.
Sob o aspecto negativo, mas agora em relao ao impacto negativo, a
nica varivel que apresenta mdia superior a 50% calada estreita, na
qual no Brasil apresenta o maior peso (52%) e no Resto do Mundo o menor
(49%), conforme expresso na Tabela 4.

Tabela 4. Variveis com impacto negativo caminhabilidade


Fonte: Barros (2014).

Por outro lado, sob o aspecto do impacto muito positivo, verifica-se


que seis variveis se destacam: (1) largura da calada calado, (2) calada quase sem buracos, (3) muitas rvores em ambos os lados da rua, (4)
nenhuma barreira (sem escadas e rampas), (5) separao de fluxos vias
exclusivas de pedestres e (6) boa iluminao.
A presena de trs variveis relacionadas largura das caladas quer
seja no aspecto positivo como no negativo (Tabelas 3, 4, 5 e 6) demonstra
que para os pedestres a infraestrutura pedonal base a calada aquela
que possibilita o seu deslocamento, e que, portanto, deve, alm de existir,
estar em condies que estimulem e garantam a sua utilizao.
A boa iluminao (Tabela 5) destaque tambm nos impactos muito
positivos caminhabilidade em todas as zonas do mundo estudadas, mas
h ligeira nfase nos pases da Amrica do Sul, alm do Brasil, que apresenta o mesmo percentual.
Cabe destacar que as barreiras so aspectos tambm relevantes para
a caminhabilidade das pessoas. Portanto, a ausncia de barreiras consta
como aspecto muito positivo (Tabela 5) e a presena de rampas (Tabela 6)
ao invs de escadas como aspecto positivo; isso aponta que as pessoas
preferem se deslocar em reas sem barreiras.

Tabela 5. Variveis com impacto muito


positivo caminhabilidade

Fonte: Barros (2014).

239

Tabela 6. Variveis com impacto positivo caminhabilidade

Fonte: Barros (2014).

Interessante notar que, a despeito do nmero de variveis com impacto


(muito) positivo ser bastante significativo (totalizando 12 Tabelas 5 e 6),
se comparado ao de impacto (muito) negativo (com total de 6 Tabelas 3
e 4), as pessoas percebem o espao de forma muito negativa. Acontece que
a mdia dos percentuais de impacto (muito) negativo de 71,17%, enquanto a de (muito) positivo de 58,08% dos aspectos positivos. Este resultado
expressa que os aspectos negativos, ainda que em menor nmero, afetam
com maior nfase as pessoas em sua caminhabilidade, ou seja, as pessoas
so mais reativas aos aspectos negativos que aos positivos.
A partir das respostas diretas oriundas dos questionrios, tendo em
conta somente as variveis com impactos muito negativo, negativo, muito
positivo e positivo estando acima de 50%, a resposta para o questionamento Que fatores que interferem positivamente e/ou negativamente nos
deslocamentos a p? 10 rvores, estacionamento, faixa de pedestres,
iluminao, largura da calada, qualidade do piso da calada, barreiras, espaos abertos, importncia da via e separao de fluxos (Tabela 7). Destes,
seis so de conforto e segurana fsica, trs de desenho/forma e um de
fluxos, o que ratifica que o desenho/forma dos espaos interfere na maneira de ir e vir das pessoas.
Observou-se, portanto, que Europa, Amrica do Sul, Portugal e Brasil
apresentam semelhanas em suas respostas, o que, apesar das suas diferenas em relao infraestrutura pedonal, os aspectos psicolgicos aparentam ser os mesmos, principalmente no que tange a ausncia de iluminao
dos espaos pblicos.

240

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Tabela 7. Fatores impactantes (positivamente e/


ou negativamente) caminhabilidade

Fonte: Barros (2014).

Sobre os aspectos socioeconmicos, verificou-se haver presena marcante de pessoas com alto nvel de escolaridade (acima de nvel superior),
ocasionada pela utilizao dos questionrios online, o que, a princpio eliminou naturalmente um grupo de menor grau de instruo, tornando possvel um certo enviesamento nas respostas.

6. Concluses
Sob o mbito metodolgico, conclui-se que a utilizao de questionrios
tem se mostrado bastante teis para o entendimento de questes relativas
mobilidade urbana, principalmente quando apresenta a abrangncia de
mais de uma zona do mundo, o que permite apresentar uma relativa representatividade de realidades to distintas. Por outro lado, h de se ponderar
o fato de haver uma excluso natural de um grupo de pessoas com menor
nvel de escolaridade.
Em relao forma dos espaos, verificou-se que, a despeito de a grande
maioria dos fatores integrarem o grupo do conforto e segurana fsica, h de
se destacar o papel dos fatores de desenho/forma como sendo tambm relevante para a caminhabilidade, haja vista que nem o grupo transporte coletivo
se sobressaiu. Ademais, os fatores do primeiro grupo conforto e segurana
fsica se integrados a um bom projeto urbano, acabam por fazer parte do
desenho dos espaos, e, portanto, promover uma vida urbana desejvel.
E como concluso geral, pode-se apreender do estudo que as escolhas
das pessoas por um caminho sofre significativa interferncia do espao,

241

ou seja, a sua declividade, o posicionamento dos seus edifcios em relao


s vias, a largura/comprimento/sinuosidade das vias. Enfim, vrios so os
aspectos que iro estimular ou inibir a caminhada pelas cidades. Por isso,
para se planejar os espaos, deve-se ter em conta a criao de espaos agradveis e convidativos para serem utilizados pelas pessoas. Caso contrrio,
elas preferiro se refugiar em suas cpsulas motorizadas (os carros) para
realizar todos os seus deslocamentos. E assim nossas cidades continuaro a
ser intituladas cidades para carros, em vez de cidades para pessoas.
Portanto, infere-se que a forma urbana varivel de extrema relevncia
para a vitalidade dos espaos, pois, a depender dos projetos urbanos implantados nas cidades, pode-se obter cidades para pessoas ou cidades para
carros, como acreditam Kent (2005) e Gehl (2010).

7. Referncias bibliogrficas
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pt.scribd.com/doc/48296984/UMA-CIDADE-NAO-E-UMA-ARVORE>.
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Hillier, B. and Hanson, J. (1984). The Social Logic of Space. London:
Cambridge University Press.
Holanda, F. (2010) Braslia: cidade moderna, cidade eterna. Braslia: FRBH.

242

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

IRTAD International Traffic Safety Data and Analysis Group. (2013)


Road Safety Annual Report 2013. Organization for Economic Co-operation
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pdf. Acesso em: jan de 2014.
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Disponvel em: http://mobilityplans.eu/docs/file/SUMP_Brochure_EN_final_web.pdf. Acesso em: jan de 2014.
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history. London: Thames and Hudson.
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Mitos, verdades e curiosidades sobre o trnsito. Rio de Janeiro: Elsevier.
Vasconcellos, E. A. (2005) O que trnsito. So Paulo: Coleo Primeiros Passos.

243

Acessibilidade urbana no Brasil


Silvana Serafino Cambiaghi

1. Acessibilidade e universalidade
Usando a imaginao e a alteridade, qualquer indivduo pode avaliar,
em linhas gerais, se um ambiente urbano possibilita seu uso universal a
todos os usurios. possvel se colocar no lugar de pessoas com dificuldade
de locomoo e imaginar como seria fazer as atividades cotidianas, como
sair de casa e ir ao trabalho, abrir portas e janelas, ir ao banheiro, utilizar
caladas e usar o transporte pblico em uma cadeira de rodas. Ou ainda:
imaginar se conseguiria, sem enxergar nada, subir e descer escadas, fazer
atividades bancrias e de comrcio, caminhar pelas ruas, utilizar rotas diferentes e localizar novos lugares. Fica simples perceber as dificuldades encontradas por pessoas com mobilidade reduzida para executar atividades
corriqueiras.
A existncia de barreiras ou a falta de conexoentre as rotas dificulta
muito a vida de pedestres e impossibilita o uso da cidade por pessoas com
deficincia fsica. A falta de acessibilidade integrada a todos os aspectos
urbanos limita a autonomia, a capacidade de escolha e interao dos indivduos com o ambiente e as oportunidades de participao na vida social.
Inmeros so os fatores que culminam na inacessibilidade urbana, tais
como falta de planejamento, de projetos urbanos, de controle pblico e licitaes sem projetos completos. Uma das consequncias mais visveis desses
fatores so caladas abandonadas, como se fossem terra de ningum.
O conceito de acessibilidade urbana tem evoludo nos ltimos anos para
alm da ideia de supresso de barreiras, passando a ser concebido como o
conjunto de servios e instalaes para garantir, em p de igualdade, o uso
seguro e confortvel a todos os cidados.
Esse novo conceito aborda mobilidade, comunicao, compreenso dos
espaos pblicos, servios, equipamentos e produtos disposio dos cidados considerando, portanto, todos os elementos ou caractersticas do ambiente urbano e todas as comodidades, produtos e servios que ele oferece.
Um dos pilares dessa nova concepo a ideia de universalidade, que
significa basicamente [...] tornar possvel a realizao das aes essenciais
244

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

praticadas na vida cotidiana, o que uma consolidao dos pressupostos


dos direitos humanos (CAMBIAGHI, 2007, p. 16).
Juntamente com os conceitos de acessibilidade e sustentabilidade, a universalidade deve ser uma das tnicas da Terceira Conferncia Global das
Naes Unidas sobre Habitao e Desenvolvimento Sustentvel, a Habitat
III, que ser realizada em Quito, no Equador, em 2016.
A conferncia dever rever as lies aprendidas nos ltimos anos e conceber uma Nova Agenda Urbana global. Ser uma plataforma importante
para os formuladores de polticas de desenvolvimento urbano e profissionais, inclusive os que trabalham com acessibilidade urbana, analisarem os
progressos e as prticas atuais e considerarem oportunidades de mudana
no mundo todo.

2. O desenho universal
A aplicao do conceito de universalidade por arquitetos e urbanistas e
outros profissionais que atuam na construo e gesto das cidades requer
o domnio de um conceito chamado desenho universal (universal design,
em ingls).
Universal design um termo que foi usado pela primeira vez nos
Estados Unidos, por Ron Mace, arquiteto que articulou e influenciou uma mudana de paradigmas dos projetos de arquitetura e
design. No uma tarefa fcil, necessrio um pleno conhecimento das necessidades humanas, bem como de suas dificuldades, para que as solues projetuais sejam eficientes. No Brasil o
conceito de desenho universal est definido pelo Decreto Federal
5.296/2004, determinando sua aplicao e tendo como base a
Norma Tcnica Brasileira NBR 9050, da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT) (CAMBIAGHI, 2007).

Uma das recomendaes do Cdigo de tica e Disciplina do Conselho


de Arquitetura e Urbanismo do Brasil que O arquiteto e urbanista deve
envidar esforos para assegurar o atendimento das necessidades humanas
referentes funcionalidade, economicidade, durabilidade, ao conforto,
higiene e acessibilidade dos ambientes construdos (CAU/BR, 2013, p. 9).
Alm de ser uma questo de tica profissional, a implementao do desenho universal deve ser tomada pelo arquiteto e urbanista como a garantia
de segurana para que toda a diversidade de usurios das futuras geraes
usufruam, inteiramente e da mesma forma, de um ambiente fsico favorvel. Consequentemente, o desenho universal pode ser considerado uma
filosofia e estratgia de planejamento urbano cujo objetivo o acesso universal, princpio bsico de projetos sustentveis.

245

Com o intuito de sistematizar os conceitos do desenho universal


para uma ampla gama de profissionais de arquitetura e urbanismo, o Center for Universal Design desenvolveu princpios descritos para pesquisa tcnica e informao referencial bem como
para promover o desenho universal. Os princpios e suas diretrizes podem ser aplicados para avaliar projetos, design de produtos, edificaes e at urbanizao das cidades, como veremos
a seguir. Abaixo, seguem os sete princpios e sua relao atual.
(CAMBIAGHI, 2007)

1 Princpio Equiparao nas possibilidades de uso: a cidade amigvel s pessoas com habilidades diferenciadas e todos podem usufru-la com
igualdade?
O transporte ainda em vias de adequao, edificaes com inmeras
escadas para acesso, lojas com degraus nas soleiras, caladas em mal estado de conservao, com desnveis e sem rebaixamentos nos passeios em
todas as travessias ainda no permitem que pessoas idosas, de baixa estatura e pessoas com deficincia usufruam da cidade com equiparao de
oportunidades.
2 Princpio Flexibilidade no uso: a Cidade e seus equipamentos atendem a uma ampla gama de indivduos, preferncias e habilidades?
Os projetos de edifcios, mobilirios urbanos e equipamentos de transporte ainda so muito estanques, ou seja, no so adaptveis s necessidades da diversidade populacional. No Brasil, apenas 1 em cada 20 telefones
pblicos, por exemplo, so acessveis s pessoas com deficincia. Como so
instalados aproximadamente a cada 200 metros nas grandes cidades, ser
necessrio percorrer 4 km para utilizar o servio. Os banheiros pblicos,
muitas vezes inexistentes, esto longe do conceito de desenho universal,
diferentemente do que j existe, por exemplo, em Verona, na Itlia (vide
Figura 1), em que sanitrios acessveis esto instalados em vias, parques e
praas e atendem a todas as pessoas com um nico equipamento.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 1. Banheiro pblico com desenho


universal em Verona, na Itlia

Foto: Oswaldo Rafael Fantino.

3 Princpio Uso simples e intuitivo: a cidade e sua rede de servios


bsicos so de fcil compreenso?
Como a expanso urbana no Brasil ocorreu, e ainda ocorre de forma acelerada, a precariedade das medidas de ordenamento de seus
territrios, as cidades, principalmente as de grande e porte mdio,
com raras excees, passam por um processo de verticalizao recebendo empreendimentos capazes de produzir ou atrair viagens
e que, concomitantemente a um aumento da frota veicular, alterou
a dinmica espacial, viria e ambiental. As consequncias de uma
poltica urbana deficiente e de uma quase ausncia de medidas de
planejamento urbano, ordenando as atividades de uso do solo, articuladas com o sistema de transportes e de circulao, so inmeras e todas elas comprometem a mobilidade, a acessibilidade e a
sustentabilidade urbana. (ALVES; JNIOR, 2015, p. 1)

Portanto, usurios com dficit de ateno, cognio, idosos, analfabetos, estrangeiros que no compreendem a lngua portuguesa e pessoas com
deficincia intelectual so prejudicadas quanto mobilidade, usabilidade e
orientao do espao edificado.
4 Princpio Captao da informao: a cidade se comunica eficazmente com os usurios, e as informaes necessrias so compreendidas?

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Numacidadefeita exclusivamente para os que enxergam, surgem diversas


dificuldades para as pessoas com deficincia visual. Para pessoas que enxergam, o que permite a locomoo no espao de maneira organizada a
relao entre movimentos e as sinalizaes. Para pessoas com deficincia
visual no h um fluxocontnuo, mas uma noo embasada em outros sentidos, como tato, olfato e audio.
Dessa forma, para que o uso do espao seja possvel, preciso criar
condies que atendam s singularidades das pessoas com deficincia,
tais como semforos sonoros, rotas acessveis com pisos tteis direcionais,
meios de transporte mais acessveis e informaes sonoras, visuais e tteis
(vide Figura 2).

Figura 2. Mapa ttil da Regio da Avenida Paulista, em So Paulo

Foto: Silvana Cambiaghi (arquivo pessoal).

5 Princpio Tolerncia ao erro: as caractersticas de cidades como


So Paulo apresentam solues para minimizar o risco e as consequncias
adversas de aes involuntrias ou imprevistas? O risco de uma cidade
inversamente proporcional ao seu desenvolvimento econmico, social e de
infraestrutura urbana, sendo que a populao est mais vulnervel em pases pobres ou emergentes.
Para ser sustentvel, o desenvolvimento deve ser encarado como investimento, e no como despesa. No seio de uma megacidade, as autoridades devem controlar o tecido urbano e os padres de ocupao do solo no
sentido de minimizar os efeitos ambientais negativos, quer para a prpria
cidade, quer para o espao geogrfico dela dependente. Isso requer uma
gesto integrada dos recursos e da logstica para a reduo dos riscos para
a sade humana.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

S as caladas de So Paulo ocasionam, todos os anos, 100 mil leses


devido a quedas provocadas pelo mau estado de conservao dos passeios pblicos, segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
(VASCONCELOS, 2012). A manuteno das caladas de responsabilidade do morador do imvel, mas as prefeituras devem fiscaliz-la, o que no
acontece com a devida eficincia.
6 Princpio Mnimo esforo fsico: a cidade pode ser utilizada de forma eficiente e confortvel? A cidade foi projetada para homem padro,
portanto, todas as pessoas que so diferentes desse modelo sentem dificuldade na utilizao de espaos pblicos e at dos espaos de uso privativo,
como as diminutas reas teis dos novos apartamentos.
Quando se traa um paralelo com a mobilidade urbana, apenas os novos
modelos de nibus so de piso baixo e, portanto, confortveis e acessveis
a todos. A maioria das construes ainda apresenta grandes escadarias e
pouca sinalizao sonora e ttil para pessoas com deficincia visual. Banheiros adequados s pessoas com deficincia fsica e mobilidade reduzida
ainda no so encontrados em todos os locais, penalizando esses indivduos
e os impedindo de exercer atividades cotidianas, como estudar e trabalhar.
A soluo para a maioria desses problemas relativamente simples e,
portanto, depende mais de conscientizao e fiscalizao do que de tcnica avanada. Bastaria suprimir escadas, implantando rampas e elevadores
especialmente direcionados, e os problemas de acesso estariam superados, por exemplo. A prpria Constituio Federal prev, no art. 227, 1,
inciso II, a facilitao do acesso aos bens e servios coletivos com a eliminao de obstculos arquitetnicos. O grande problema que os prprios
profissionais de arquitetura e urbanismo ainda precisam ser convencidos.
7 Princpio Dimenso e espao para uso e interao: o desenho urbano oferece espaos e dimenses apropriadas para interao, alcance, manipulao e uso? Segundo Cambiaghi (2007), de modo geral, hoje vivemos
em ambientes criados por seres humanos para seres humanos. Assim, qualquer problema de interao deve ser encarado tambm como resultante da
inadequao desse ambiente s nossas necessidades e no exclusivamente
como um desajuste das nossas capacidades ao meio.
Um exemplo positivo Salvador, na Bahia, que adequou pontualmente
suas caladas, travessias e alguns monumentos, criando a Rota de Acessibilidade do Centro Histrico, que possui aproximadamente um quilmetro de
extenso e permite que usurios locais e turistas com deficincia ou mobilidade reduzida tenham acesso s principais ruas tursticas do centro antigo.

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Figura 3. Acessibilidade no centro histrico de Salvador

Foto: Oswaldo Rafael Fantino.

O debate atual sobre as condies de acessibilidade nas cidades brasileiras est vinculado diretamente a uma questo maior:
o direito cidade (SAULE JR., 1999). Desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988, o direito s cidades sustentveis
est relacionado em todas as suas dimenses (SACHS, 1993) e
passou a ser no apenas uma mera exigncia legal, mas, e principalmente, uma questo de garantia do direito cidadania.
A responsabilidade de engenheiros civis, arquitetos e planejadores urbanos so muito importantes neste sentido e nasce a partir
da formao acadmica, que, por sua vez, no deve permitir a
reproduo de conceitos e parmetros que venham de fora para
dentro. A Constituio Brasileira de 1988 em seus artigos 182
e 183 trata da poltica urbana a ser executada pelo municpio.
Torna obrigatria a elaborao de plano diretor para aqueles que
possuam mais de 20 mil habitantes. J o Estatuto da Cidade (Lei
Federal n 10.257/2001) ampliou essa exigncia e tambm estabeleceu diretrizes para o cumprimento da funo social da propriedade e da cidade. Esta colocao se faz pertinente, pois qualquer
ao no meio urbano, no sentido de inserir um projeto de remoo de barreiras arquitetnicas, deve ser garantida primeiramente pela lei orgnica do municpio, depois pelo plano diretor, pela
lei de zoneamento e pelo cdigo de obras municipal. (SOUZA;
THOM, 2008, p. 2)

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

3. Cidades brasileiras e o desenho universal


A maioria dos brasileiros vive em cidades. Isso significa que
pouco resta da sociedade rural que caracterizava o pas nos anos
1940, quando cerca de 70% da populao brasileira morava no
campo. O processo de urbanizao no Brasil difere do europeu
pela rapidez de seu crescimento. Ao passo em que na Europa esse
processo comeou no sculo XVIII, impulsionado pela Revoluo Industrial, em nosso pas ele s se acentuou a partir de 1950.
O xodo rural aumentou na dcada de 70 do sculo 20, com a
cidade de So Paulo assumindo a posio de principal polo de
atrao. Por conta desse crescimento descontrolado nos ltimos
30 anos, 40 municpios que envolvem a capital paulista esto fisicamente unidos, formando uma mancha demogrfica chamada
conurbao. (DIOGO, 2015)

Portanto, para cidades que cresceram empiricamente, acessibilidade


e desenho universal ainda so conceitos muito pouco conhecidos e que
causam muitos conflitos. Quando no tm esses conceitos incorporados ao
seu planejamento, projetos urbanos ou de edificaes tornam-se verdadeiros curativos em um ambiente.

Figura 4. Centro de So Paulo

Foto: Silvana Cambiaghi (arquivo pessoal).

As cidades brasileiras, inclusive as metrpoles, como So Paulo, geralmente apresentam inmeras barreiras para pessoas com algum tipo de
deficincia ou mobilidade reduzida. Algumas, inclusive, so provocadas por
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obras normalmente realizadas sem qualquer cuidado com a acessibilidade.


Exemplo claro o da foto (Figura 5), que mostra o recapeamento sem frisagem de uma via em frente a uma rampa de travessia, que acaba se tornando
um degrau, uma vez que obras so feitas em tempos diferentes, desconsiderando intervenes anteriores, e sem planejamento adequado.

Figura 5. Problemas urbanos

Foto: Oswaldo Rafael Fantini.

As pessoas que no usufruem com dignidade as cidades so hoje 1/4 dos


brasileiros, segundo o Censo 2010, do IBGE, que revelou viverem no Brasil
45 milhes de pessoas com alguma deficincia. So pessoas que apresentam algum grau de dificuldade de enxergar, ouvir ou com uma deficincia
motora, por exemplo, pessoas que nasceram com algum tipo de deficincia, outros que adquiriram ou possuem sequelas de doenas ou acidentes
(JORNAL NACIONAL, 2011) e que tero dificuldade de interagir com cidades projetadas para o homem vitruviano, como So Paulo.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

4. Iniciativas em prol da acessibilidade


e da universalidade
4.1 Passeios pblicos acessveis
Poucos profissionais apresentam em seus projetos urbanos propostas de
desenho universal. H casos pontuais, como o da Avenida Paulista, em So
Paulo, fruto de uma ao deliberativa da Comisso Permanente de Acessibilidade da Prefeitura de So Paulo exigindo a utilizao de piso adequado,
rampas de travessia mais largas, inclinao transversal de 2% constante e
piso ttil direcional determinando rotas. Tambm o caso de projetos urbanos completos realizados em cidades como Blumenau, em Santa Catarina, onde faixas livres de obstculos e com pisos tteis foram construdas
nas caladas.

Figura 6. Caladas da Avenida Paulista, em So Paulo

Foto: Silvana Cambiaghi (arquivo pessoal).

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Figura 7. Caladas em Blumenau (SC)

Foto: Oswaldo Rafael Fantini.

4.2 Txis com desenho universal


Para haver acessibilidade de forma integrada no sistema de transporte
pblico, necessrio que este fornea condies para que o usurio possa
orientar-se, deslocar-se, utilizar e comunicar-se com todos os elementos
que o englobam (SILVEIRA, 2012, p. 12).
Um dos principais problemas que pessoas com deficincia enfrentam
em seus deslocamentos com ajudas tcnicas, como cadeiras motorizadas,
que, ao optarem pelo transporte pblico, no podem utilizar txis por falta
de adaptao dos veculos.
Em Nova York e San Francisco, entre outras cidades americanas e da
Comunidade Europeia, vrios veculos j esto adaptados. Em Londres,
100% da frota composta por txis com caractersticas de desenho universal, os quais, de maneira sustentvel, com uma simples rampa, possibilitam
seu uso por mes com carrinhos de beb, pessoas carregando malas e pacotes e pessoas com deficincia. No Brasil, esse tipo de txi ainda incomum.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 8. Taxi Universal em So Francisco, EUA (2005)

Foto: Silvana Cambiaghi (arquivo pessoal).

4.3 Veculos coletivos de piso baixo


Outra necessidade a adoo de veculos coletivos de piso baixo que facilitem o acesso e a fluidez no s de pessoas com deficincia, mas tambm
de idosos, pessoas com carrinhos de beb, entre outras com mobilidade
reduzida.
Micro-nibus e nibus, inclusive fretados e intermunicipais, devem
garantir a acessibilidade considerando a autonomia e segurana, desde o
acesso ao veculo, possibilidade de viagem em sua prpria cadeira de rodas,
informaes sonoras e tteis.

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Figura 9. Veculo com piso baixo Super


Shutle So Francisco, EUA (2005)

4.4 Terminais de transporte urbano


Os novos terminais do Metr de So Paulo j apresentam solues mais
modernas de acessibilidade e elaboradas em conjunto com todo o projeto.
As estaes da Linha 4-Amarela tm elevadores que levam s plataformas
em locais bem visveis e prticos e pisos tteis em porcelanato.
Os nibus novos j possuem piso baixo, opo mais acessvel, permitindo embarque e desembarque mais rpidos a todos, de idosos a pessoas
com pacotes ou com deficincia, inclusive nos trlebus, ainda uma marca
da Cidade de So Paulo.

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Figura 10. Trlebus de piso baixo

Foto: http://www.capital.sp.gov.br/portal/.

O transporte de fretamento, turismo intermunicipal e interestadual


ainda est incipiente em relao necessidade de seus usurios. A norma
tcnica de acessibilidade vigente para este tipo de transporte ainda permite
equivocadamente uma cadeirinha para transbordo de uma pessoa com deficincia, ou seja, para que ela seja carregada.
Houve uma iniciativa pontual da Empresa de Turismo e Eventos da Cidade de So Paulo (So Paulo Turismo) de solicitar, na licitao para os passeios
de So Paulo, que as empresas contratadas possussem nibus que permitissem o embarque, deslocamento e desembarque de usurios de cadeira de
rodas em suas prprias cadeiras, conforme demonstrado na foto (Figura 11).

Figura 11. nibus fretado acessvel em So Paulo

Foto: Oswaldo Rafael Fantini.

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5. Consideraes finais
Aplicar a mobilidade urbana sustentvel e acessvel diversidade de
usurios significa no mais do que implantar toda legislao vigente sobre
a matria, j existente nos mbitos federal, estadual e municipal. Organizar
os usos e a ocupao da cidade a melhor forma de garantir o acesso de
todas as pessoas aos bens e servios que a cidade oferece, alm de adequar
os meios de transporte e trnsito.
Segundo Cambiaghi (2012), o Brasil possui uma das mais avanadas legislaes que contemplam a acessibilidade de maneira ampla, envolvendo
diversos setores. Desde o ano 2000, a Lei Federal n 10.098 estabelece normas gerais e critrios bsicos para a promoo da acessibilidade s pessoas com deficincia ou com mobilidade reduzida, mediante a supresso de
barreiras arquitetnicas e obstculos nos espaos. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto n 5.296/2004, em que a acessibilidade entendida como
possibilidade e condio de alcance para utilizao, com segurana e autonomia, dos espaos, mobilirios e equipamentos urbanos, das edificaes,
dos transportes e dos sistemas e meios de comunicao. Esse decreto hoje
chamado de Decreto de Acessibilidade, pois ele determina que toda nova
construo, reforma, mudana de uso e licenciamento dever contemplar a
acessibilidade, tendo como parmetro tcnico, as normas da ABNT.
A Lei n 13.146/2015, que institui a Lei Brasileira de Incluso da pessoa
com Deficincia (Estatuto da Pessoa com Deficincia), determina, quanto
acessibilidade urbana:
[...] CAPTULO X
DO DIREITO AO TRANSPORTE E MOBILIDADE
Art. 46. O direito ao transporte e mobilidade da pessoa com
deficincia ou com mobilidade reduzida ser assegurado em
igualdade de oportunidades com as demais pessoas, por meio de
identificao e de eliminao de todos os obstculos e barreiras
ao seu acesso...
Art. 113. A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da
Cidade), passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 3 ......................................................................................................
III promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, programas de construo
de moradias e melhoria das condies habitacionais, de saneamento bsico, das caladas, dos passeios pblicos, do mobilirio
urbano e dos demais espaos de uso pblico;
IV instituir diretrizes para desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico, transporte e mobilidade urbana,
que incluam regras de acessibilidade aos locais de uso pblico;

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

............................................................................................................ (NR)
Art. 41. ......................................................................................................
3 As cidades de que trata o caput deste artigo devem elaborar plano de rotas acessveis, compatvel com o plano diretor no qual est
inserido, que disponha sobre os passeios pblicos a serem implantados ou reformados pelo poder pblico, com vistas a garantir acessibilidade da pessoa com deficincia ou com mobilidade reduzida a
todas as rotas e vias existentes, inclusive as que concentrem os focos
geradores de maior circulao de pedestres, como os rgos pblicos e os locais de prestao de servios pblicos e privados de sade,
educao, assistncia social, esporte, cultura, correios e telgrafos,
bancos, entre outros, sempre que possvel de maneira integrada com
os sistemas de transporte coletivo de passageiros. (BRASIL, 2015)

Legislao no falta ao Brasil. Para que Cidades Brasileiras se transformem em ambientes que contemplem a todos com suas diferenas, entretanto, necessrio um conjunto de aes contnuas e efetivas em prol de cidades
acessveis e sustentveis, que abriguem todos os cidados, com ou sem deficincia, jovens ou idosos, ricos ou pobres. Para tanto, preciso aliar a informao tcnica de todos os atores dos sistemas que compem a urbe reivindicao dos usurios em potencial e vontade poltica de seus dirigentes.

6. Referncias
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sustentveis: a gesto da mobilidade no Brasil. In: Congresso de Meio Ambiente da AUGM, 4 edio, 2009. Anais Eletrnicos do VI Congresso de
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www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13146.htm>.
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CAMBIAGHI, Silvana. Desenho universal: mtodos e tcnicas para arquitetos e urbanistas. So Paulo Editora SENAC, 2007. 272p.
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Universal In: So Paulo: em busca da sustentabilidade. So Paulo. Editora
Pini, EDUSP.2012. p. 192-204.
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nov. 2015.

259

DIOGO, Jos Roberto Lapietra. Urbanizao no Brasil. Disponvel em:


<http://www.editorapositivo.com.br/lib/portalconquista/anexos/historia/
ef1/3bimestre/3ano/his_3_ano_uni_3_pl1_pdf_1.pdf>. Acesso em 04 nov.
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JORNAL NACIONAL. Censo 2010 refora desafio do Brasil em dar uma
vida digna aos deficientes. Disponvel em: <http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2011/11/censo-2010-reforca-desafio-do-brasil-em-dar-uma-vida-digna-aos-deficientes.html>. Acesso em 04 nov. 2015.
SACHS, Ignacy (1993). Estratgias de transio para o sculo XXI: desenvolvimento e meio ambiente. So Paulo: Studio Nobel/ Fundap.
SAULE JR, Nelson (1999). Direito cidade. So Paulo: Max Limonadi/
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SILVEIRA, Carolina Stolf. Acessibilidade espacial no transporte pblico urbano: estudo de caso em Joinville-SC. Florianpolis, 2012, 210 p.
Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Santa
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SOUZA, Luiz Aberto; THOM, Anderson Vieira. Anlise das condies de acessibilidade no ambiente urbano da rea central de Blumenau.
In: Seminrio Internacional do Ncleo de Pesquisa em Tecnologia da Arquitetura e Urbanismo da USP Espao Sustentvel, 7 edio, So Paulo.
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VASCONCELOS, Elizirio Tavares. Mobilidade urbana sem acidentes
com vtimas graves / Elizirio Tavares de Vasconcelos Rio de Janeiro:
UFRJ/COPPE, 2012. XI, 163 p.: il.; 29,7 cm. Orientador: Walter Porto Jnior Dissertao (mestrado) UFRJ/ COPPE/ Programa de Engenharia de
Transportes, 2012. Referncias Bibliogrficas: p. 105-109

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

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Alexandre Fitzner do Nascimento


Bacharel em gesto logstica, transporte, administrao pblica, economia e finanas pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN).
Graduao em engenharia eltrica pelo Instituto Militar de Engenharia
(IME). Mestre em sistema e computao sistemas robticos pelo IME.
Especialista em gesto de projetos pela Fundao Getlio Vargas FGV,
em logstica, administrao, mobilizao e negociao organizacional pela
Universidade Catlica de Braslia UCB, em administrao e negcio pela
University of Miami, EUA. Criador e desenvolvedor da Plataforma BIM do
Exrcito Sistema Unificado do Processo de Obras (OPUS) e atualmente
CIO-CTO / Cloud4Project www.cloud4project.com.

Ana Lcia Rodrigues de Carvalho


Advogada, formada pela Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, com especializao em direito privado (USP). Trabalhou na Prefeitura de So Paulo, na rea de licitaes pblicas da Secretaria de Servios e
Obras; atuou como advogada autnoma e depois como consultora jurdica
na Telecomunicaes de So Paulo S.A. (Telesp) e Telefnica: elaborao,
anlise e negociao de contratos; pareceres em diversas reas legais, especialmente direito do consumidor, propriedade intelectual, direito contratual, direito das telecomunicaes; anlise de editais e de contratos da
Administrao Pblica (impugnaes, recursos e questionamentos). Atualmente, no cargo de assessora da Vice-Presidncia da Emplasa, participa dos
processos de criao de regies metropolitanas no estado de So Paulo e de
toda a parte institucional, inclusive na elaborao de legislao pertinente,
anlise de emendas parlamentares, entre outras.

Ana Paula B. G. Barros


Arquiteta e urbanista pela Universidade da Amaznia (UNAMA Belm/PA); mestra em transportes pela Universidade de Braslia (UnB); doutora em transportes sob regime de cotutela pela Universidade de Braslia
(UnB) e pela Universidade de Lisboa (UL); foi pesquisadora bolsista do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA); atualmente professora
dos cursos de arquitetura e urbanismo e engenharia civil no Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB) e pesquisadora dos seguintes grupos de
pesquisa: DIMPU; Ride Braslia e pera Urbana, alm de pesquisadora colaboradora do Instituto Superior Tcnico (IST-UL).

Andr Dantas
Andr Dantas engenheiro civil (UFMG), mestre em transportes (UnB)
e doutor em engenharia de transportes (Instituto Tecnolgico de Nagoia,

263

Japo) e ps-doutor (Universidade Tecnolgica de Queensland, Austrlia).


Possui 20 anos de experincia trabalhando em transportes em vrios pases do mundo. Publicou mais de 100 artigos cientficos em revistas e conferncias especializadas. Recebeu o prmio Yasoshima pelo melhor artigo
cientfico da 4 Conferncia Internacional da Associao de Pesquisa do
Sudeste Asitico, realizada em Hanoi, Vietn. Foi agraciado com o prmio
de Pesquisador Revelao da Universidade de Canterbury, Nova Zelndia.
Desde 2011, atua como diretor tcnico da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU).

Csar Mattos
Doutor e mestre em economia, consultor legislativo da Cmara dos
Deputados e professor dos programas de mestrado profissionalizante do
Departamento de Economia da UnB/DF, foi conselheiro do CADE, secretrio-adjunto de assuntos internacionais e coordenador de questes estruturais do Ministrio da Fazenda. Publicou nos principais peridicos de
economia brasileiros e vrios captulos de livros, tendo organizado os dois
volumes de A revoluo antitruste no Brasil, em 2003 e 2010.

Edilberto Cabral Ferreira


Formado em cincia da computao pela Universidade Federal de Uberlndia; especializao em sistemas orientados a objetos pela Universidade
Catlica de Braslia; oficial do quadro complementar do Exrcito Brasileiro na especialidade de informtica, no posto atual de capito; chefe da Seo de Tecnologia da Informao da Diretoria de Obras Militares (DOM);
gerente de desenvolvimento do Sistema Unificado do Processo de Obras
(OPUS), Sistema de Gesto de Obras Militares do Exrcito.

Geraldo Alckmin
Mdico, formado pela Faculdade de Medicina da Universidade de Taubat, com especializao em anestesiologia, no Hospital do Servidor Pblico do
Estado de So Paulo, e professor universitrio nas reas de sade e administrao pblica. Foi vereador (1972-1976) em Pindamonhangaba, onde tambm foi prefeito (1977-1981). Foi deputado estadual (1982-1985), deputado
federal (1987-1994), vice-governador (1995-2001) e secretrio de desenvolvimento econmico do estado de So Paulo (2008-2010). Atualmente, exerce
seu quarto mandato como governador do estado de So Paulo.

Gilberto Kassab
Economista e engenheiro, Gilberto Kassab, de 54 anos, ministro de
Estado das Cidades desde janeiro de 2015. graduado em engenharia civil
pela Escola Politcnica e em economia pela Faculdade de Economia e Ad264

Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

ministrao, ambas da Universidade de So Paulo (USP). Alm de vereador


e deputado estadual, Kassab foi eleito duas vezes para a Cmara Federal
em 1998 e em 2002. Renunciou ao cargo em janeiro de 2005 para assumir o
mandato de vice-prefeito de So Paulo. No ano seguinte, Kassab assumiu o
comando da Prefeitura de So Paulo. Em 2008, com 60,72% dos votos, tornou-se o primeiro prefeito reeleito da histria de So Paulo (2006 a 2012).

Jos Augusto A. S Fortes


Economista formado pela Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC); especializao em transport et distribution, Universit de Lyon II
Frana; DEA em urbanisme et amnagement e doutorado em urbanisme
Universit de Paris XII (Paris-Val-de-Marne); ps-doutorado na Universit de Paris I Sorbonne, Frana. Professor associado do Departamento
de Engenharia Civil e Ambiental, Faculdade de Tecnologia, UnB; subsecretrio de planejamento e integrao metropolitana, Secretaria de Estado de
Transportes do Rio de Janeiro (Sectran-RJ); chefe de gabinete do presidente
(GABPRE), Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ), Brasil.

Luciana da Silva Teixeira


Economista formada pela Universidade de Braslia; doutora em economia
pela Universidade de Braslia; mestre em economia pela Universidade Johns
Hopkins; e especialista em relaes internacionais pela Escola de Estudos
Avanados em Relaes Internacionais (SAIS), Universidade Johns Hopkins.
Em 2005, recebeu o Prmio de Economia da Sade, conferido pelo Ministrio
da Sade pelo melhor artigo sobre eficincia e equidade de sistemas de sade.
consultora legislativa da rea de economia da Cmara dos Deputados.

Luiz J. Pedretti
Advogado formado pela USP; mestre em direito urbanstico (Universidade de Illinois); especializao em gerenciamento do setor pblico e economia
poltica (The London School of Economics and Political Science); foi chefe de
gabinete do Conselho Nacional de Justia (CNJ); vice-presidente do Frum
Nacional de Entidades Metropolitanas (FNEM); vice-presidente da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa) e coordenador do processo de criao de regies metropolitanas no estado de So Paulo.

Maria do Carmo Avesani Lopez


Engenheira civil, formada pela Universidade Federal de Mato Grosso do
Sul no ano de 1982, com experincia profissional de mais de trinta anos e
vivncia em cargos de gerncia de projetos de obras pblicas e privadas.
Atuou como gerente e posteriormente presidente da Agncia de Habitao
do Estado de Mato Grosso do Sul (Agehab) e superintendente de habitao
265

do estado do Mato Grosso do Sul. Em Braslia/DF trabalhou no Ministrio


das Cidades como gerente de urbanizao de assentamento precrio e diretora de produo habitacional. Na rea habitacional, a sua atuao foi em
planejamento, execuo e gerenciamento de programas de financiamento
para obras pblicas; planejamento e execuo de obras; regularizao fundiria; estudos de viabilidade econmica para captao de financiamentos
em organismos nacionais e da Amrica Do Sul; coordenao da unidade
executora estadual no programa Habitar Brasil Bid; coordenao do
programa habitacional Tijolo por Tijolo, premiado nas Melhores prticas
em Gesto Local da Caixa Econmica Federal; e desenvolvimento de polticas e diretrizes de programas nacionais de habitao.

Maria Slvia Barros Lorenzetti


Possui graduao em arquitetura e urbanismo pela Universidade de Braslia (1984). Consultora legislativa da Cmara dos Deputados desde 1994,
atua nas reas de desenvolvimento urbano, trnsito e transportes.

Maria Teresa Rojas Soto Palermo


Arquiteta, formada pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Santa rsula, do Rio de Janeiro; especializao em nvel de ps-graduao em gesto regional urbana da Universidade Federal de Mato
Grosso do Sul; funcionria efetiva desde 1983 no governo do estado de
Mato Grosso do Sul, foi superintendente de habitao e infraestrutura da
Secretaria de Habitao e Infraestrutura de MS e membro da coordenao e elaborao da poltica e dos programas habitacionais do estado, em
especial nos programas Tijolo a Tijolo, premiado nas Melhores Prticas
em Gesto Local da Caixa Econmica Federal e projeto Casa no Campo,
premiado no Selo de Mrito na premiao da Associao Brasileira das
Cohabs. Atualmente superintendente de habitao e programas urbanos
da Secretaria de Habitao de Mato Grosso do Sul.

Paulo Csar Pellanda


Engenheiro militar do Exrcito e professor do magistrio superior no
Instituto Militar de Engenharia (IME). Presidente e membro fundador
da Sociedade Brasileira de Engenharia Inercial, membro do Institute of
Electrical and Electronics Engineers, da Sociedade Brasileira de Automtica e da Academia Brasileira de Engenharia Militar. Engenheiro eletricista pela UTFPR, engenheiro militar e mestre em cincias em engenharia
eltrica pelo IME, mestre em cincias militares pela Escola de Comando
e Estado-Maior do Exrcito e doutor em controle automtico pela cole
Nationale Suprieure de lAronautique et de lEspace Frana. Possui v-

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

rios cursos de extenso e especializao lato sensu nas reas de gesto de


projetos e de poltica, estratgia e alta administrao.
Foi chefe e ordenador de despesas da Comisso Regional de Obras do
Exrcito em So Paulo e subdiretor na Diretoria de Obras Militares em
Braslia. Professor e pesquisador do IME desde 1993, chefiou o Departamento de Engenharia Eltrica e coordenou o programa de ps-graduao
em engenharia de defesa em nvel de mestrado e doutorado. Coordenou diversos projetos de pesquisa nas reas de controle automtico e fontes alternativas de energia. Orientou dezenas de teses de doutorado e dissertaes
de mestrado nas reas de engenharia eltrica, aeroespacial e mecnica. Registrou uma patente e publicou cerca de 90 trabalhos cientficos em forma
de captulos de livros e de artigos em congressos e peridicos especializados nacionais e internacionais.

Silvana Serafino Cambiaghi


Arquiteta, mestra em desenho universal pela Faculdade de Arquitetura
da Universidade de So Paulo (FAU-USP), funcionria efetiva desde 1987 na
Prefeitura de So Paulo. fundadora da Comisso Permanente de Acessibilidade de So Paulo (CPA), membro do grupo de trabalho da reviso da NBR
no 9050 e demais normas tcnicas de acessibilidade da ABNT. Foi cocuradora
da Sala Especial de Acessibilidade ao Meio Fsico na 3a Bienal Internacional
de Arquitetura e jurada de concurso nacional de habitao com desenho universal e concursos internacionais. Conselheira titular do CAUSP.
docente dos cursos de Mestrado em Design da Universidade Estcio de
S, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT, foi docente dos
cursos de acessibilidade no Senac, na Fundao para a Pesquisa Ambiental
(FAU-USP), na Cmara de Arquitetos e Consultores e no FGV Online, entre outros. Foi Comentarista da Rdio Eldorado sobre desenho universal.
Ministra palestras no Brasil e no exterior e ganhou, em 2000, o prmio
internacional Horizontes que convergem conferido pela Universidad de
Guanajuato (Mxico).
Ganhou o 22 Prmio Design do Museu da Casa Brasileira em 2008 com
a primeira edio do livro, Desenho Universal: Mtodos e Tcnicas para
arquitetos e Urbanistas editora Senac.

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo


Urbanista e advogada. Possui graduao em arquitetura e urbanismo pela
Universidade de Braslia (1984) e em direito pelo Centro de Ensino Unificado de Braslia (1997). Mestra (2007) e doutora (2013) em cincia poltica
pela Universidade de Braslia, com pesquisas nas reas de polticas pblicas e
estudos legislativos. Consultora legislativa da Cmara dos Deputados desde

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1991, atua nas reas de meio ambiente e direito ambiental, urbanismo e direito urbanstico. Professora voluntria da Universidade de Braslia.

Valerio A. S. de Medeiros
Arquiteto e urbanista formado pela UFRN (2001): doutor em arquitetura e urbanismo pela UnB (2006), com estgio doutoral na University
College London (Londres, Inglaterra). Em 2012 desenvolveu ps-doutorado
no Instituto Superior Tcnico da Universidade de Lisboa (Lisboa/Portugal). Atualmente analista legislativo (atribuio arquiteto) da Cmara dos
Deputados, onde coordena as aes do Plano Diretor de Uso dos Espaos
na instituio. professor visitante da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB e professor do Centro Universitrio Unieuro. Sua tese (Urbis
Brasiliae: o Labirinto das Cidades Brasileiras) recebeu meno honrosa no
Prmio Capes de Teses (2007), foi publicada pela Editora da Universidade
de Braslia (2013) e recebeu meno honrosa no 56 prmio Jabuti (categoria arquitetura e urbanismo) (2014).

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Sugestes para o Desenvolvimento Urbano 2015

Comisso de Desenvolvimento Urbano

Sugestes para o desenvolvimento urbano 2015

Esta publicao rene onze


artigos com assuntos pertinentes
s reas de habitao, novas
metodologias de organizao
da informao, saneamento,
governana metropolitana
interfederativa e mobilidade
urbana que podero ser
aplicados ao desenvolvimento
urbano brasileiro.
A Comisso de
Desenvolvimento Urbano
oferece nesta obra reflexes e
contribuies relevantes para os
envolvidos no planejamento e na
gesto das cidades brasileiras.

Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da


Cmara dos Deputados: www.camara.leg.br/editora

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