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LIBERALISMO E BEM-ESTAR SOCIAL NAS

CONSTITUIES BRASILEIRAS
LIBERALISM AND WELFARE STATE IN THE BRAZILIAN
CONSTITUTIONS
Marcus Firmino Santiago

Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP


Centro Universitrio do Distrito Federal UDF
SUMARIO: I. INTRODUO - II. UM ESTRANHO LIBERALISMO: AS
CONSTITUIES DE 1824 E 1891 - III. CONSTITUIO DE 1934 E CARTA DE
1937: DIREITOS SOCIAIS EM UM ESTADO INTERVENTOR - IV. PARA ONDE
CAMINHA O BEM-ESTAR SOCIAL: UMA FRGIL DEMOCRACIA (1946) E UMA
LONGA EXPERINCIA AUTORITRIA (1967) - V. CONSTITUIO DE 1988:
RENASCIMENTO DO BEM-ESTAR SOCIAL - VI. CONCLUSO
Resumo: As categorias tericas utilizadas para classificar as formas de relao
entre Estado e sociedade destacam a liberdade dos cidados diante do poder
estatal, cujas responsabilidades variam na proporo da autonomia conferida
sociedade. Usualmente cabe Constituio, no momento em que define as regras
para organizao poltica do Estado e os direitos fundamentais, traar um
panorama que permita identificar se um pas se aproxima mais de valores liberais
ou sociais. Porm, nem sempre o desenho constitucional permite criar realidades
que realmente reflitam os modelos conceituais. O estudo das Constituies
brasileiras permite perceber que, em vrios momentos da histria nacional,
houve um conflito entre as categorias jurdico-polticas (Estado Liberal, Estado de
Bem-estar Social) e as prticas institucionais. Esta artigo analisa o contexto em
que as Constituies nacionaiselaboradas e osdesvios vividos em sua aplicao, e
tem por objetivo refletir sobre os modelos de Estado idealizados nos textos
normativos, ora concebidos para estruturar uma realidade que no chegou a ser
concretizada, ora manipulados abertamente de forma a conferir legitimidade a
regimes claramente autoritrios.
Abstract: The theoretical categories used to classify the relationship between
State and society highlight citizens liberty before the State power, whose
responsibilities vary accordingly to the degree of society autonomy. When the
Constitution defines the rules of State political organization and the fundamental
rights, it draws a picture that allows identifying if a country is more concerned
with liberal or social values. On the other hand, there are times when the political
reality do not reflect the constitutional model. The study of Brazilian
constitutions emphasizes that in several moments of national history, there was a
conflict between the legal and political categories (Liberal state, Welfare state) and
institutional practices. This study is based on the analysis of national
constitutions, emphasizing the context in which they were made and the
obstacles encountered in its implementation process, and aims to reflect on the
idealized State models in the regulatory texts, sometimes designed to structure a
reality that did not come true, sometimes openly manipulated in order to
legitimate clearly authoritarian regimes.
Historia Constitucional
ISSN 1576-4729, n.16, 2015. http://www.historiaconstitucional.com, pgs. 339-372

Marcus Firmino Santiago

Palavras-chave: Liberalismo. Bem-estar social. Constituies brasileiras. Direitos


fundamentais.
Key-words: Liberalism. Welfare state. Brazilian Constitutions. Fundamental
rights.
I. INTRODUO
Em 1822, ano da independncia brasileira diante de Portugal, a Europa j
tinha sido inundada pelas ondas liberais agitadas pela Revoluo Francesa e
pelas guerras napolenicas. O pensamento poltico liberal era o retrato da
modernidade, sendo naturalmente incorporado ao discurso das lideranas que
estavam frente do processo de ruptura com a metrpole colonial.No de se
estranhar, portanto, que o Estado brasileiro tenha reproduzido o paradigma
europeu.
A dcada de 1820 na Europa marcou o perodo de acomodao das presses
pelo controle do poder estatal, pelo fim dos regimes absolutistas, pela afirmao
do primado do Direito e da supremacia das constituies ante a resistncia das
correntes conservadoras que insistiam em manter vivos os privilgios
nobilirquicos. Este frgil equilbrio entre liberalismo e conservadorismo foi
incorporado primeira Constituio brasileira, nascida da pena do Imperador
Pedro I, e mantido ntegro ao longo de quase todo o Sculo XIX.
interessante destacar este marco inicial na formao do Estado brasileiro
na medida em que ilustra boa parte da trajetria institucional do pas, marcada
por frequentes antagonismos e incoerncias decorrentes de modelos tericos que
nem sempre combinam com as prticas estatais. Assim se viu durante a era
imperial, de 1822 a 1889, e posteriormente no perodo republicano. Constituies
liberais conviveram com prticas estatais altamente interventivas, seja no plano
social ou econmico; Constituies sociais foram combatidas ferrenhamente por
foras defensoras de um liberalismo por vezes extremado.
O presente estudo objetiva traar um panorama das transformaes vividas
pelo Brasil quanto a sua organizao poltico jurdica por intermdio de uma
releitura de sua histria constitucional. Para tanto, so analisados os processos
constituintes, os textos constitucionais produzidos e algumas prticas
institucionais ilustrativas da realidade vivida em cada momento da vida estatal.
A histria constitucional brasileira foi dividida em duas grandes etapas,
identificadas com o Liberalismo e o Bem-estar social. O termo Liberalismo
utilizado para definir um pensamento poltico e econmico que defende uma
mnima interveno estatal nas relaes privadas, preservando os espaos de
liberdade e autodeterminao e se materializa em Constituies que privilegiam a
defesa das liberdades individuais e a conteno do poder estatal. J Bem-estar
social denomina um modelo pautado em uma interveno estatal direcionada,
focada especialmente no domnio econmico e voltada a garantir acesso a um
conjunto de benefcios sociais, buscando equilibrar liberdade e igualdade, vista
esta ltima sob uma perspectiva material.
Estes conceitos traduzem os modelos tericos encontrados nos discursos e
nos textos legislativos que orientam a formao do Estado brasileiro, fornecendo
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Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

os alicerces estruturais de suas instituies polticas, econmicas e sociais.


Instituies que nem sempre tm funcionado da maneira idealizada, no raro
sendo apreendidas e torcidas a fim de favorecer interesses por vezes claramente
dissociados do ideal de busca por um bem comum. A realidade ftica apresenta
aos olhos situaes complexas, tanto sob a perspectiva conceitual quanto jurdica
que merecem reflexo e anlise mais detida, o que o presente artigo se prope a
fazer.
II. UM ESTRANHO LIBERALISMO: AS CONSTITUIES DE 1824 E 1891
No Sculo XIX, o modelo estatal brasileiro se alinhava com o paradigma
liberal dominante, recebendo influncias de diferentes sistemas. Em sua
formao inicial, imediatamente aps a proclamao de independncia perante
Portugal, em 07 de setembro de 1822, a referncia buscada para desenhar a
primeira Constituio nacional foi o constitucionalismo francs. A Carta de 1814,
outorgada pelo rei Luis XVIII no contexto da restaurao monrquica que se
seguiu deposio de Napoleo Bonaparte, era uma mescla de elementos liberais
e conservadores, exatamente como a Constituio brasileira de 1824, igualmente
outorgada pelo Imperador Pedro I.1
O primeiro processo constituinte brasileiro, em verdade, teve incio antes da
proclamao de independncia, quando Dom Pedro, ento Prncipe Regente,
editou o Decreto de 03 de junho de 1822 convocando uma Assembleia LusoBrasiliense, composta por deputados eleitos pelas provncias, unidades
administrativas do territrio brasileiro.2 Com a separao formal face
metrpole, em setembro do mesmo ano, o chamamento feito pelo governo central
no foi posto em prtica e, nos meses que se seguiram, o agora Imperador
brasileiro hesitou em instalar a Assembleia Constituinte. Este fato gerou grandes
presses internacionais, sendo vrios os pases que se recusaram a reconhecer o
Brasil como nao independente, e internas, oriundas da Cmara e do Senado,
alm de vrias provncias.3
Finalmente, em 03/05/1823, reuniu-se a Assembleia (na verdade, um
Congresso Constituinte, pois tambm exercia atribuies legislativas ordinrias),4
contando com Deputados que tinham participado da Constituinte portuguesa de
1822 e traziam ideias liberais, presentes firmemente na Revoluo do Porto.5 J
se avizinhava, ento, o eminente conflito entre o Imperador e os parlamentares,
1

Constituio de 1824 disponvel em:

www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao24.htm
LEAL, Aurelino. Histria Constitucional do Brasil. edio fac-similar. Braslia: Senado Federal,
2002. p. 48-50.
2

BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil. 3. ed. So Paulo:
Paz e Terra, 1991. p. 34. CASTRO, Arajo. A Constituio de 1937. edio fac-similar. Braslia:
Senado Federal, 2003. p. 32-35.
3

4 Havia a necessidade de decidir diversas questes referentes ao desenho jurdico do novo


Estado, o que inclua decidir pela manuteno em vigor, ou no, de normas do direito portugus,
tarefas que foram desempenhadas pelos legisladores constituintes. CASTRO, Arajo. Op. cit., p.
12.
5

LEAL, Aurelino. Op. cit., p. 4 e 20.

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Marcus Firmino Santiago

jamais sendo esquecido o discurso proferido por Dom Pedro I em sua coroao
(em 01/12/1822), ocasio em que jurou (...) defender a Constituio que est
para ser feita, se for digna do Brasil e de mim.6A respeito do tema, lembra
Nelson Nogueira Saldanha:
Sempre os historiadores frisam o modo pelo qual o imperador, abrindo os trabalhos,
pedia uma Constituio altura, que ele defenderia se fosse digna dele o que pe
os olhos do crtico atual ante uma aporia difcil: ou o julgamento do monarca seria o
fundamento da validade do texto, e ento aquela assembleia no era bem uma
constituinte, ou a constituio a fazer-se seria emanao de um poder legtimo,
fundado no povo e exercido em competncia autntica, e ento o monarca, rgo a ser
delimitado na letra mesma da carta, s devia acomodar-se. que vivamos no transe
uma combinao insustentvel. Tnhamos um soberano no trono e queramos ter um
governo liberal: aquele Guilherme de Orange s avessas pretendia adequar a ele o
nosso Bill.7

O projeto elaborado pela Assembleia era impregnado pelo pensamento


liberal, impondo restries ao poder monrquico e fortalecendo a representao
legislativa, com o que rejeitava as tendncias mais conservadoras dominantes
desde o Congresso de Viena. Segundo Nelson Saldanha:
Agenor de Roure, em sua minuciosa e exaustiva Formao, mostra alis como por
singularidade, acaso ou ironia das coisas o exemplo ingls era a cada passo copiado
no andamento dos trabalhos e nas propostas apresentadas. Copiado, de resto, com
entusiasmos pouco ingleses, com muito palavreado e at com a ferica incluso de
vivas e saudaes nos atos publicados.8

Os trabalhos da Assembleia foram marcados por embates com o Imperador,


que deixava clara sua repulsa ao projeto idealizado pelos irmos Andrada, em
especial Antonio Carlos de Andrada Machado.9 Entendendo-se desafiado em sua
autoridade, Dom Pedro I reagia com crescente violncia. Em 19 de julho de 1823,
fez editar Proclamao por meio da qual se opunha a dispositivo que previa o veto
legislativo a decises do Imperador. Reclamava o monarca que (...) algumas
Cmaras das Provncias do Norte deram instrues aos seus Deputados em que
reina o esprito democrtico. Democracia no Brasil! Neste vasto e grande Imprio
um absurdo....10

BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Op. cit., p. 47.

SALDANHA, Nelson Nogueira. Histria das Ideias Polticas no Brasil. Braslia: Senado Federal,
2001, p. 105.
7

SALDANHA, Nelson Nogueira. Op. cit., p. 105.

9 BONAVIDES,Paulo; ANDRADE, Paes de. Op. cit., p. 77-78 e 81-82. Os trs irmos da famlia
Andrada tiveram papel de destaque no processo de independncia e seguiram participando
ativamente da vida poltica nacional ao longo das dcadas iniciais do regime imperial. LEAL. Op.
cit., p. 63.

CERQUEIRA, Marcelo. Notas Constituio. Como foram convocadas as constituintes.


Braslia: Imprensa Nacional, 1985. p. 18.
10

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Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

Finalmente, aps uma sequncia de embates pblicos, o monarca acabou por


dissolver a Assembleia, em 12/11/1823, forando a sada dos parlamentares a ponta
de baionetas.11O Decreto imperial que determinava a dissoluo da Assembleia
Constituinte previa a convocao de novo corpo de legisladores, o que nunca
aconteceu. Em verdade, imediatamente o Conselho de Estado, rgo de assessoria
imperial criado na sequncia do golpe, sob a influncia do ex-parlamentar constituinte
Jos Joaquim Carneiro de Campos, passou a elaborar um projeto constitucional.12 O
texto foi encaminhado para anlise nas Cmaras municipais, rgos provinciais,13 nas
quais, sob enorme presso do Imperador, se procedeu aclamao quase unnime e o
pedido por sua imediata outorga, o que ocorreu em 25/03/1824.14
A Constituio de 1824 foi elaborada conforme os preceitos do
constitucionalismo monrquico conservador inaugurado no Congresso de Viena.
Nas palavras de Paulo Bonavides e Paes de Andrade:
Sendo D. Pedro I um Bragana, a tradio autoritria da Casa no poderia deixar de
ter ingresso ao texto da Carta constitucional outorgada por um membro da famlia.
Nada de estranhar, pois, quanto ao enxerto absolutista de 1824, to diferente nesse
tocante, do liberalismo do Projeto Antonio Carlos, desconhecedor da singular inovao
e, respeitante separao de poderes, estruturalmente fiel a Montesquieu e ao
pensamento da filosofia liberal trazida pelas revolues do sculo.15

Seu texto contemplava normas de organizao do Estado, delimitava os


mbitos de atuao de cada instncia governamental, definia os poderes, alm de
listar as liberdades fundamentais. Era uma mescla de elementos liberais e
autoritrios, convivendo os direitos e liberdades tpicos da agenda burguesa com
a irresponsabilidade do Imperador ou a afirmao da sacralidade de sua pessoa.
O discurso oficial, contudo, buscava ressaltar a natureza liberal do texto,
afastando toda espcie de crtica que pudesse cobri-lo com a pecha de
conservador. Seja como for, a Constituio foi concebida liberalmente e
liberalmente redigida., sustentava Aurelino Leal, endossando o pronunciamento
do Senado, de 20 de dezembro de 1823, segundo o qual (...) no poderia haver
uma Constituio mais liberal.16
No que tange organizao institucional, merece destaque a previso de um
quarto Poder, o Moderador, inspirado em Benjamin Constant e entregue ao
Imperador, que era tambm chefe do Poder Executivo.17 Sobre aquele se refere
Nelson Saldanha:
11

CASTRO, Arajo. Op. cit., p. 12.

12

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 74-75 e 77.

Como explica Octaciano Nogueira, (...) durante todo o regime colonial, as Cmaras
Municipais no eram instituies polticas, mas simples rgos administrativos e judicirios,
funes herdadas da tradio portuguesa que, por sua vez, as adaptara do Direito Romano.
NOGUEIRA, Octaciano. Constituies Brasileiras: 1824. Vol. I. Braslia: Senado Federal, 2001. p.
31.
13

14CASTRO,

Arajo. Op. cit., p. 12.

15

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 97.

16

LEAL, Aurelino. Op. cit., p. 125-126.

17

CASTRO, Arajo. Op. cit., p. 13.

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E que fazia to importante um assunto como o Poder Moderador (assunto at to sem


graa sob certo prisma e em particular se olhado de agora), e to amplificadas as
anlises de suas implicaes polticas e administrativas? que ele significava, como
problema, a presena do monarca no nosso edifcio constitucional. Tnhamos um
monarca autorizado a imperar de verdade (e sem ter passado por uma autntica
experincia de limitao da monarquia, como na Inglaterra ocorrera), e tnhamos um
arcabouo constitucional cheio de materiais liberais ao que se somava a atuao de
certas tradies liberais nossas (permanncia daqueles rastilhos que germinavam
desde a colnia), e de certas influncias europeias, de modelos positivos e tericos que
continuavam aportando ao Brasil.18

O delicado equilbrio entre valores conservadores monrquicos e liberais


burgueses foi facilitado pela reduzida fora poltica da burguesia nacional, grupo
relativamente pequeno, em termos numricos, e cuja relevncia econmica no
chegou a ser considerada elemento essencial de apoio pelo Imperador.
Liberalismo e monarquismo, portanto, se combinaram de forma quase natural,
seja por fora das relaes de dependncia presentes entre as foras produtivas e
o governo, seja pelas aspiraes populares (ou ao menos de uma elite que cercava
a Corte) por estabilidade.19
Outro elemento relevante e fortemente invocado para justificar a
centralidade monrquica, alm do fortalecimento da autoridade imperial, era a
preocupao em manter a integridade territorial, evitando a fragmentao
ocorrida na Amrica espanhola, como assinala Octaciano Nogueira:
Quando a Constituio foi outorgada, o exemplo da Amrica Espanhola, fracionada em
razo dos particularismos locais criados a partir da administrao colonial, tinha
produzido seus frutos. Havia no Brasil, sobretudo depois da Revoluo Liberal do
Porto, em 1820, o procedente temor de que esse exemplo se repetisse.20

Esse medo certamente no era infundado, nem se fez presente apenas nos
anos imediatos independncia. De fato, foram diversos os movimentos contrrios
ao poder central, vrios dos quais com natureza separatista.21 E no se pode deixar
de ressaltar a falta de unidade interna. Octaciano Nogueira lembra que, no incio do
Sculo XIX, em vastas regies do Brasil a lngua dominante no era o portugus,
mas o tupiguarani, idioma de uma das vrias naes indgenas tradicionais.22
De toda sorte, vrios so os autores (dentre os quais Euclides da Cunha e
Oliveira Viana) que atribuem a unidade territorial brasileira monarquia, vendoa como instrumento de integrao social e cultural essencial construo de
vnculos entre os diferentes grupamentos humanos que habitavam o territrio
(posio que Nelson Saldanha entende questionvel, enxergando em um regime
republicano um caminho possvel ao alcance do mesmo fim).23
18

SALDANHA, Nelson Nogueira. Op. cit., p. 137.

19

SALDANHA, Nelson Nogueira. Op. cit., p. 107.

20

NOGUEIRA, Octaciano. Op. cit., p. 28.

21

CASTRO, Arajo. Op. cit., p. 19.

22

NOGUEIRA,Octaciano. Op. cit., p. 28.

23

SALDANHA, Nelson Nogueira. Op. cit., p. 108.

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Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

Alm do tema referente monarquia e seu papel, aspecto importante para


anlise das prticas institucionais no perodo de vigncia da Constituio de
1824 a compreenso do sistema produtivo brasileiro.
Desde a poca colonial, a atividade econmica se concentrava na agricultura e
na extrao de riquezas naturais, sempre com objetivo exportador. No havia,
assim, uma burguesia comercial forte e organizada (elemento social essencial nas
revolues liberais europeias). A defesa dos valores liberais se concentrava em
restritos crculos intelectuais e na reduzida classe mdia urbana de um pas
estritamente rural. classe econmica dominante, ao contrrio, convinha um
governo forte e centralizador, que garantisse o fluxo de exportaes, as concesses
das minas e de vastas extenses de terras e, acima de tudo, a escravido.
Pode-se a firmar que, desde o incio, o liberalismo brasileiro adquiriu feies
bastante peculiares, para no dizer verdadeiramente estranhas. Afinal, embora
proclamado na Constituio (ao menos em partes dela) e nos discursos oficiais,
h uma participao ativa do Estado no cenrio econmico, alm de uma forte
ingerncia na vida social, com a manuteno da escravido e de ordens de
privilgios.
Quanto ao espao econmico, durante toda a era imperial o pas dependeu
quase exclusivamente da exportao de produtos primrios (primeiro cana de
acar, depois caf), o que criava entre governo e produtores uma relao de
dependncia recproca. O primeiro precisava das vendas externas para obter
recursos, os segundos eram agraciados pelo governo com preos mnimos,
financiamento, garantias para os contratos de exportao, alm da manuteno
da mo de obra escrava.24 Nas palavras de Raimundo Faoro:
Sobre todos, o Tesouro vela e prov, prdigo em concesses garantidas, em protees
alfandegrias, em emisses, em patentes bancrias, socorrendo, na hora das crises, as
fortunas desfalcadas. Nesse sistema, com o Estado presente na atividade econmica,
pai da prosperidade geral, a poltica d as mos ao dinheiro, como outrora.25

Se, ao longo do tempo, a relao entre poder poltico e econmico pouco


muda, no correr da era imperial, que se estendeu de 1822 a 1889, perceptvel o
gradual afastamento do modelo francs (que, por sua vez, tambm experimentou
diversas e profundas mudanas durante estas dcadas) e a incorporao do
pensamento poltico liberal ingls. Esta transio gerou mudanas no sistema
jurdico, com a progressiva restrio ao sistema escravagista, por exemplo, e
poltico,com o fortalecimento do Poder Legislativo nas dcadas finais do
Imprio.Toda uma gerao de novos lderes, que conduziram o processo de
ruptura monrquica e adoo do modelo republicano de governo, encontrou
espao na Cmara dos Deputados que, na viso de Raimundo Faoro, na dcada
de 1880 constitui-se em um dos principais espaos de oposio ao governo.26 No
mesmo sentido sustenta Octaciano Nogueira:
FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder. Formao do patronato poltico brasileiro. 3. ed.
So Paulo: Globo, 2001. p. 374-375.
24

25

FAORO, Raymundo. Op. cit., p. 462.

26

FAORO,Raymudo. Op. cit., p. 396-404.

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Marcus Firmino Santiago

De 1882 a 1885, a Cmara dos Deputados derrubou quatro Ministrios,sobretudo por


motivos da questo doelemento servil, mas o fosso iasecavando entre a representao
nacional e o sentimento pblico. Em 1871, oGabinete presidido pelo Marqus de So
Vicente (Jos Antnio PimentaBueno) retirou-sepor causa da oposio da imprensa,
como o declarou ohomem de Estado que dava semelhante exemplo de respeito
opinio pblica,a qual j se encontrava fora do recinto parlamentar.27

Mais uma vez o pensamento liberal aflorou e funcionou como fio condutor
para as crticas que se avolumavam ao regime monrquico: Ser culto, moderno,
significa, para o brasileiro do sculo XIX e comeo do XX, estar em dia com as
ideias liberais, acentuando o domnio da ordem natural, perturbada sempre que o
Estado intervm na atividade particular28, explica Raimundo Faoro.
A lista de reivindicaes realava elementos como a reforma eleitoral e a
ampliao da participao poltica, a descentralizao administrativa como forma
de reduzir o poder imperial ou a abolio da escravatura.
A presso pela adoo de um sistema federativo alinhava-se com o rechao
ao centralismo decisrio, visto como autoritrio e anacrnico. O movimento
abolicionista, por seu turno, respirava os sopros de liberdade que vinham do
norte, na esteira da Guerra Civil norte-americana. Entre estas correntes
ideolgicas figuravam, ainda, defensores da repblica, que viam na monarquia
um elemento de atraso que colocava o Brasil em desvantagem em relao a seus
vizinhos. A este caldo de cultura se juntaram os militares, descontentes com o
governo desde o final da Guerra do Paraguai, em 1870, momento a partir do qual
emergiram como lideranas polticas relevantes e decisivas.29
De todos estes, talvez o grupo melhor articulado e que maior presso vinha
exercendo sobre o governo imperial era o federalista. Sua forte mobilizao levou
o regime vigente a propor diversas reformas tendentes a conferir autonomia para
Municpios e Provncias, mas a reao veio tarde. Em junho de 1889, o Presidente
do Conselho de Ministros de Dom Pedro II, o Visconde de Ouro Preto, discutia na
Cmara dos Deputados projetos que, alm de tratarem da autonomia federativa,
tambm buscavam reforar liberdades, mas seu discurso era constantemente
interrompido por gritos de abaixo o Imperador e viva a Repblica.
Definitivamente, os movimentos federalista e republicano j tinham dado os
braos e caminhavam juntos em direo derrubada da monarquia.30
O golpe de estado liderado pelo Marechal Deodoro da Fonseca, em 15 de
novembro de 1889, foi o pice de uma onda revolucionria que se vinha
construindo especialmente entre as elites urbanas e rurais, mas que contava com
tmido apoio popular. Em verdade, a queda do Imperador passou despercebida
por muitos durante alguns dias, e mesmo semanas, em regies mais distantes da
capital.Foi mais uma transio feita de cima para baixo.

27

NOGUEIRA, Octaciano. Op. cit., p. 24.

28

FAORO, Raymundo. Op. cit., p. 567.

29 LEAL, Aurelino. Op. cit., p. 199-200. BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p.
205-210.
30LEAL,

Aurelino. Op. cit., p. 196-197.

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Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

Apesar de uma forte participao de Deputados entre as lideranas do


movimento, quem assumiu o protagonismo imediatamente aps a transio
republicana foi o chefe do Governo Provisrio, Marechal Deodoro da Fonseca,
rapidamente restabelecendo a hierarquia institucional conhecida da tradio
brasileira, com o Poder Executivo como centro decisrio. E os primeiros atos do
novo governo cuidaram de lhe conferir legitimidade jurdica, iniciando-se o
processo de elaborao de sucessivos decretos por meio dos quais todo o Estado
brasileiro foi redesenhado. Nas palavras de Bonavides e Paes de Andrade, foi
produzida uma espcie de (...) Constituio de bolso, emergencial, para reger o
pas, evitar o caos e decretar bases fundamentais da organizao poltica
imediatamente estabelecida.31
Na virada do Sculo XIX para o XX, notvel a fora do constitucionalismo
norte-americano no pensamento poltico brasileiro. O modelo de organizao
estatal forjado aps o golpe de 15 de novembro de 1889 foi claramente inspirado
na tradio norte-americana, assim como a nova Constituio adotada pelo
regime, em 1891, em grande medida reproduo da existente naquele pas e que
de maneira emblemtica renomeou a nao para Estados Unidos do Brasil.32
Imediatamente foi alterado o regime de governo, adotando-se uma repblica
presidencialista, e a forma de organizao poltico-administrativa, de um Estado
unitrio para uma federao, reconhecendo-se autonomia aos Estados-membros,
novo nome dado s antigas Provncias (estas medidas inaugurais foram previstas
no Decreto n. 1, de 15/11/1889).
Igualmente por Decreto do Governo Provisrio (Decreto n. 78-B, de
21/12/1889) foi convocada uma Assembleia Constituinte, a se reunir no dia
15/11/1890, aps eleies realizadas sob novas regrasque, entre outras medidas
reformadoras,adotaram o sufrgio universal masculino, abolindo o voto censitrio
(mas mantendo a proibio de voto aos analfabetos). Note-se que, em preparao
Constituinte, foi editado o Decreto n. 29, em 03/12/1889, nomeando comisso
de juristas qual foi incumbida a tarefa de elaborar um projeto de Constituio
da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. No havia mais espao para
qualquer tentativa de retorno monarquia.
Neste meio tempo, o pas seguiu sendo regido por atos cuja legitimidade se
pautava na Teoria do Poder Revolucionrio, concebida por Robespierre em 1793
para justificar a apreenso do poder constituinte pela Conveno.33Durante o
perodo de vazio constitucional, o Estado brasileiro foi reorganizado por meio de
uma produo legislativa vertiginosa, que rapidamente demoliu todo o edifcio
jurdico institucional da monarquia, adentrando em temas to variados como a
organizao administrativa dos Estados-membros, a separao entre Igreja e
Estado, a adoo de um novo Cdigo Penal ou uma lei de falncias.34
31

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 210.

32

Constituio Federal de 1891 disponvel em:

www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao91.htm
Composta por representantes extraordinrios do povo, a Conveno se reconhecia como sua
parte virtuosa capaz de identificar e materializar suas vontades, assegurando a unidade nacional
e a continuidade da Revoluo. BERCOVICI, Gilberto. Soberania e Constituio. Para uma crtica
do constitucionalismo. So Paulo: Quartier Latin, 2008. p. 148-149.
33

34

LEAL, Aurelino. Op. cit., p. 203. Aurelino Leal um dentre vrios autores que, sustentando

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Marcus Firmino Santiago

Quando a Assembleia Constituinte se reuniu, recebeu do Governo Provisrio


um anteprojeto de Constituio elaborado por uma comisso de juristas e
amplamente revisado por Ruy Barbosa, uma das principais lideranas polticas e
intelectuais da poca. Este jamais escondeu a influncia do constitucionalismo
norte-americano que o impulsionou nasprofundasalteraes que fez no texto
recebido da aludida comisso, imprimindo-lhe suas feies.35
Fato curioso que este projeto foi publicado na forma do Decreto n. 510, de
22/06/1890, apresentado como uma Constituio Provisria, da qual alguns
dispositivos entraram imediatamente em vigor (especialmente os que diziam
respeito organizao do Poder Legislativo, modelo que orientou as atividades da
Assembleia Constituinte que ainda seria eleita).36 Note-se que o Governo
apresentava o conjunto de normas como uma Constituio, e no um projeto
(inteno expressa no prembulo do referido Decreto), e que o Congresso, por
meio daquele ato, era chamado a (...) aprovar a dita Constituio. (grifou-se)37
O anteprojeto de Constituio no inovava substancialmente em relao ao
modelo de Estado que j houvera sido desenhado por meio de Decretos e, ao final
dos debates na Assembleia, restou pouco modificado, sendo a nova Constituio
promulgada em 24/02/1891.38
Embora pautado em ideais liberais e organizado segundo o modelo
constitucional norte-americano, a realidade institucional do Estado brasileiro no
perodo que se convencionou chamar Repblica Velha (de 1889 a 1930) continuou
apontando em sentido oposto. Nas palavras de Raymundo Faoro, o dogma do
abstencionismo estatal mal resistiu ao primeiro ms de vida republicana.39
Instaurou-se um regime pautado em paradoxos. De um lado, atendia
reivindicaes antigas como a descentralizao administrativa, o fim do voto
censitrio e a extino do Poder Moderador. Ao mesmo tempo, mantinha um
controle rgido sobre o governo e as pessoas, cerceando abertamente liberdades
individuais e manifestaes contrrias a seus interesses. Os primeiros anos da
Repblica foram conduzidos por Presidentes centralizadores e autoritrios, o que
causou grande desconforto entre as elites e as lideranas regionais que haviam
apoiado o golpe, ensejando uma crescente campanha voltada a retirar, ou ao

as vantagens de governos fortes, dotados de amplo poder decisrio, elogia a postura do Governo
Provisrio de Deodoro: A vantagem dahi decorrente foi inaprecivel. Ningum se deve desperceber
de que, em momentos de reconstruco poltica e jurdica de um paiz, recorrer ao Poder
Legislativo importa em travar as rodas do carro, em empecer a obra conservadora que preciso
oppr s exaltaes do liberalismo. Pelo nmero de seus membros, o Parlamento , no raro, um
rgo de confuso e, sem exceo, uma machina preguiosa, de movimentos difceis, de molas
emperradas.
35

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 217.

36CASTRO, Arajo. Op. cit., p. 22-23. O Projeto ainda foi ligeiramente alterado pelo Decreto n.
914-A, de 23/10/1890, sendo esta a verso encaminhada Assembleia Constituinte.
37LEAL,

Aurelino. Op. cit., p. 220-221. CERQUEIRA, Marcelo. Op. cit., p. 22.

38

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 224.

39

FAORO,Raymundo. Op. cit., p. 576-577.

348

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

menos atenuar, o carter militar do regime.40O Presidente era, na prtica, (...)


um monarca sem coroa, um rei sem trono.41
A centralizao do poder e o autoritarismo presidencial foram traos
constantes (e acentuados com a Reforma Constitucional de 1926, durante o
governo Arthur Bernardes, na qual a autonomia federativa foi limitada e foram
incorporados elementos nacionalistas e centralizadores42), assim como a
participao ativa do Estado no domnio econmico.O intervencionismo estatal se
fazia presente nas relaes federativas, sendo comum o embate entre poder
central e governos locais. A liberdade individual era frequentemente tolhida,
comsucessivas decretaes de estado de stio em razo de numerosos conflitos
que se avolumavam (por exemplo, o governo Arthur Bernardes, de 1922 a 1926,
foi inteiramente conduzido sob estado de stio43). O poder poltico e o poder
econmico mantinham relaes um tanto promscuas, numa interferncia
recproca pautada em larga dependncia da atividade produtiva em relao ao
Estado. Em sntese:
A democracia oligrquica da Repblica Velha vestia a fantasia do liberalismo, mas
falseava o voto, amparava-se nos coronis do interior, proibia as associaes
independentes e reprimia a imprensa. Os andrajos da ideologia oficial importada mal
cobriam as engrenagens de um aparato pblico que articulava os interesses de
distintas oligarquias estaduais sob o comando dos financistas, exportadores e donos
de fazendas do complexo cafeeiro paulista.44

Igualmente merecedora de transcrio a anlise de Antnio Paim:


O elemento mais caracterstico de nosso perodo republicano (...) , sem dvida, a
ascenso do autoritarismo poltico. Durante largo perodo, trata-se apenas de prtica
autoritria. Nessa fase, elimina-se a representao, mediante o expediente de
promover o reconhecimento dos mandatos parlamentares, a partir do Governo Campo
Sales, mas se mantendo intocada a Constituio. Sucedem-se os desrespeitos s
liberdades consagradas pela Carta Magna, seguidos sempre da preocupao de salvar
as aparncias desde que o Parlamento era instado a votar os estados de stio. Talvez a
histria poltica brasileira na Repblica Velha que tenha inspirado a tese segundo a
qual, no Brasil, a prtica nada tem a ver com a teoria. De fato, ao longo das quatro
primeiras dcadas republicanas, tivemos um arcabouo constitucional flagrantemente
contrariado pela atuao dos governantes.45

Interessante notar que, na viso de autores da poca como Oliveira Viana, o


autoritarismo era necessrio para permitir a transio da sociedade brasileira de
40LEAL,

Raymundo. Op. cit., p. 219.

41

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 249.

42

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 236-237.

43

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 254.

44 MAGNOLI, Demtrio; BARBOSA, Elaine Senise. Liberdade versus Igualdade. O Mundo em


Desordem. 1914-1945. Vol. I. Rio de Janeiro: Record, 2011. p. 295-296.

PAIM, Antnio. Oliveira Viana e o pensamento autoritrio no Brasil. inVIANA, Francisco Jos
de Oliveira. Instituies Polticas Brasileiras. Braslia: Senado Federal, 1999. p. 11.
45

349

Marcus Firmino Santiago

um modelo patriarcal e verticalizado para um verdadeiro liberalismo. Como


explica Antnio Paim, esta linha de pensamento defendia que o pas precisava
(...) de um sistema poltico autoritrio cujo programa econmico e poltico seja
capaz de demolir as condies que impedem o sistema social de se transformar
em liberal.46 Tinha-se certo, portanto, que o modelo de governo forte e
centralizador no era algo incompatvel com o desenho constitucional vigente,
antes ao contrrio, figurava verdadeira condio para que o liberalismo se
materializasse.
No plano das relaes econmicas, se, de um lado, mantm-se vivo o
predomnio da exportao de produtos primrios como base da atividade
econmica nacional (ainda atrelado a um conjunto de suportes estatais), inicia-se
um tmido processo de industrializao ainda na dcada final do Sculo XIX.
Processo que se desencadeia pautado em estmulos oficiais, financiamento
pblico e garantia de mercado por meio de medidas protecionistas.47
Na dcada de 1920, as fortes oscilaes no preo do caf afetaram o delicado
equilbrio de poderes vigente, levando os grandes plantadores a pressionarem o
governo no sentido de ampliar as medidas de proteo, socializando as perdas
financeiras decorrentes do seu insucesso comercial. As oligarquias que at ento
controlavam os governos central e dos principais Estados passaram a ser
fortemente contestadas, assim como todo o modelo poltico e econmico vigente:
(...) o princpio federativo tornou-se na verdade a lei do mais forte, a lei dos cls. Nada
mais natural, portanto, que as revoltas se sucedessem, tanto do lado das faces que
se viam alijadas, como daquelas que no se conformavam em assistir ao
desvirtuamento dos preceitos constitucionais.48

A crise batia forte s portas da primeira repblica brasileira. O autoritarismo


presidencial e a centralizao que comprometia a autonomia federativa eram
causas de queixas generalizadas. A elas se unia o inconformismo de vrias
regies contra o domnio exercido pelos Estados mais ricos, que se alternavam no
governo (Minas Gerais e So Paulo, em acordo de alternncia conhecido como
poltica do caf com leite). A instabilidade econmica crescente decorrente da
derrocada do cultivo cafeeiro, que se aprofundou com a crise de 1929, levou a
situao poltica do pas ao ponto de ebulio que culminou com a ruptura do
regime vigente.49
Novamente o discurso do liberalismo veio a tona. O reformismo preconizado
pelos lderes revoltosos resgatava antigas promessas de conteno do poder
estatal, repdio ao autoritarismo, respeito s liberdades individuais, garantia de
lisura no processo eleitoral, autonomia federativa, reduo da fora poltica das
oligarquias cafeeiras.50 Mas, como explicam Bonavides e Paes de Andrade, (...) o
movimento, fazendo-se vitorioso, introduziu unicamente medidas paliativas,
46

PAIM, Antnio. Op. cit., p. 28.

47

FAORO, Raymundo. Op. cit., p. 575-576.

48

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 254.

49

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 261-262.

50

MAGNOLI, Demtrio; BARBOSA, Elaine Senise. Op. cit., p. 295-296.

350

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

ligeiras, superficiais, enfim, remdios cuja aplicao demonstrava no haver


ningum chegado raiz do problema.51
III. CONSTITUIO DE 1934 E CARTA DE 1937: DIREITOS SOCIAIS EM UM
ESTADO INTERVENTOR
Nos meses de outubro e novembro de 1930teve curso um golpe de estado
que levou deposio do ento Presidente Washington Luis, substitudo por
Getlio Vargas, lder revolucionrioque governou o pas pelos 15 anos seguintes.O
movimento sedicioso sustentou-se em segmentos sociais diferentes, como
lideranas polticas regionais do Nordeste e do Sul, militares de alta e baixa
patente, pensadores liberais e, pouco aps a tomada do poder, tambm em
movimentos autoritrios (como o Movimento Integralista Brasileiro, associao de
natureza fascista).52 E a natureza autoritria e centralizadora do novo governo
logo ficou evidente, assim como a influncia ideolgica vinda dos novos regimes
de orientao fascista que se espalhavam pela Europa.53
Ilustrativo o Decreto n. 19.398, de 11/11/1930, que instituiu o Governo
Provisrio sob o comando de Getlio Vargas e determinava, entre outras medidas,
o fechamento de todos os Legislativos nacionais, concentrando suas funesno
Poder Executivo (artigo 2); destitua os Governadores de Estado, substituindo-os
por interventores nomeados por Vargas (art. 11); conferia ao Governo Provisrio o
poder de alterar dispositivos constitucionais (art. 4); suspendia garantias
constitucionais dos cidados (art. 5); e criava um Tribunal Especial para
julgamento de crimes polticos (art. 16).54
No deixando margem a dvidas acerca de sua veia autoritria, entre
novembro de 1930 e julho de 1934, Getlio Vargas governou o pas por meio de
Decretos, no reconhecendo na Constituio de 1891, formalmente ainda em
vigor, limites para sua autoridade. Mais uma vez a Teoria do Poder
Revolucionrio foi lembrada e invocada para legitimar as decises do chefe do
movimento que se afirmava revolucionrio.
Segundo Antnio Paim, a expresso autoritarismo instrumental, cunhada por
Wanderley Guilherme dos Santos, ilustra de maneira tima o modelo
tradicionalmente adotado no Brasil: o autoritarismo um instrumento transitrio
a que cumpre recorrer a fim de instituir no pas uma sociedade diferenciada,
capaz de dar suporte a instituies liberais autnticas. Justifica-se, assim, a
juno de discursos liberais e centralizadores, em uma paradoxal combinao de
elementos excludentes.55

51

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 262.

52

CASTRO, Arajo. Op. cit., p. 25.

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 263. A herana poltica recebida por
Getlio Vargas, oriundo do Estado do Rio Grande do Sul, vem de Julio de Castilhos e Borges de
Medeiros, lderes locais que controlaram o governo durante mais de trs dcadas e que sempre
devotaram o mais solene desprezo pelo liberalismo. PAIM. Op. cit., p. 11-12.
53

54

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 275 e 284-285.

55PAIM,

Antnio. Op. cit., p. 27.

351

Marcus Firmino Santiago

Foi neste contexto que se iniciou a construo de uma ampla legislao


social, direcionada principalmente aos trabalhadores urbanos, um grupo ainda
pequeno em um pas predominantemente rural (durante o perodo da Repblica
Velha, houvera apenas medidas isoladas, como a Lei de Acidentes de Trabalho,
de 1919, ou a Lei Eloy Chaves, que criou o instituto de previdncia dos
ferrovirios56).Em uma sucesso de atos, o Governo Provisrio criou o Ministrio
do Trabalho (Decreto 19.433, de 26/11/1930), instituiu rgos administrativos
para soluo de conflitos individuais e coletivos, organizou sindicatos e criou
medidas atinentes a limitao da jornada de trabalho, regras de segurana e
higiene nas fbricas e sistemas deprevidncia social, entre outras:
Nascera do Governo Provisrio de Vargas e da Revoluo de 30, menos um Estado liberal do
que um embrio de Estado social, a que Vargas com a sensibilidade de seu oportunismo
atualizante e de seu gnio poltico precursor, imprimia velocidade histrica. O Estado social
germinou, pois, sob a gide de seu poder, debaixo de uma controvrsia ideolgica. Sem Vargas ele
teria padecido de um retardamento imprevisvel, provavelmente de vrias dcadas.57

Finalmente, aps grande presso de diferentes correntes (concentradas


especialmente em So Paulo), que exigiam o restabelecimento da normalidade
institucional e da ordem constitucional, e acuado pela crise econmica que se
espalhava pelo pas em consequncia do crash de 1929, o governo Vargas
procurou atenuar sua veia autoritria.58 Em maio de 1932, por meio do Decreto
n. 21.402,foi convocada eleio para compor Assembleia Constituinte em maio de
1933 (o grande lapso temporal foi justificado pela necessidade de reorganizar o
sistema eleitoral).O mesmo ato nomeou comisso para redigir o anteprojeto de
Constituio e o Decreto n. 22.040, de 01/11/1932, desenhou com mincias o
procedimento legislativo a ser observado pela Constituinte.59
A Assembleia Constituinte foi instalada em 15/11/1933 e promulgou a nova
Constituio em 16/07/1934. Seus trabalhos foram realizados em um ambiente
bastante conturbado, no qual no havia liberdade de imprensa e o governo
exercia constante controle, ameaando a Assembleia de interveno.60Ainda
assim, pode-se considerar que a Constituio de 1934 foi elaborada em um
perodo de relativa abertura democrtica (para os padres da poca,
naturalmente), materializando a preocupao vigente em restabelecer o equilbrio
das relaes institucionais e romper com o modelo autoritrio implantado.
56

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 264-265.

57

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 266.

58

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 285.

POLETTI, Ronaldo. Constituies Brasileiras: 1934. Vol. III. Braslia: Senado Federal, 2001. p.
21-25. Hans Kelsen, em resposta a consulta que lhe foi formulada acerca da legitimidade da
Assembleia Constituinte, posto que convocada por meio de Decreto do Governo Provisrio,
sustentou as prerrogativas de um governo formado por meio revolucionrio, que exprimia,
portanto, a vontade popular, fundamento ltimo de validade de todas as normas. KELSEN, Hans.
A Competncia da Assembleia Nacional Constituinte de 1933/1934. in SOLON, Ari Marcelo.
Teoria da Soberania como Problema na Norma Jurdica e na Deciso. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1997. p. 211-219.
59

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 282-283 e 289. Nota que merece
destaque o fato de a Assembleia de 1933/1934 ter sido a nica na histria brasileira a exercer
funo constituinte exclusiva e se dissolver aps a promulgao constitucional.
60

352

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

Seu texto sofreu forte influncia do constitucionalismo social, presente na


Constituio de Weimar, de 1919, e na breve Constituio republicana
espanhola, de 1931, e incorporou os avanos trazidos pela legislao social
editada nos anos iniciais do governo Getlio Vargas. Ao mesmo tempo, foi
permeada de elementos tpicos do pensamento fascista (como a presena de 40
representantes classistas indicados pelo Governona Assembleia Constituinte j
indicava61), manifestos na aproximao entre Estado e classes trabalhadoras e no
uso do Direito como instrumento de controle social.62De toda sorte, considerada
o marco inicial do Estado Social brasileiro.
A Constituio de 1934 ambgua na medida em que, em meio a um cenrio
de instabilidade e tendncias autoritrias, tenta elevar valores democrticos e de
justia social, aglutinando a pluralidade de foras sociais presentes no espectro
poltico:
Todos os desejos estavam contemplados. A Constituio consagrava as liberdades polticas
clssicas e as estendia, assegurando o direito de voto s mulheres e o sufrgio secreto.
Reafirmava o federalismo e as autonomias estaduais, atendendo aos reclamos dos partidos
republicanos paulista e mineiro. Institua um conjunto de direitos sociais e trabalhistas
impensveis no antigo regime. Mandava nacionalizar, progressivamente, os bancos, empresas de
seguros e minas. Determinava ao poder pblico estimular a educao eugnica, incentivar a luta
contra os venenos sociais e socorrer as famlias de prole numerosa.63

Em poucos anos, contudo, o frgil equilbrio democrtico ruiu e o governo


Vargas escancarou seu lado autoritrio. Em 10/11/1937 o Presidente promoveu
uma ruptura institucional, dando incio ao perodo denominado de Estado Novo
(mesma expresso usada por Salazar em Portugal).Imediatamente fez outorgar
uma nova Constituio, pensada de forma a conferir suporte jurdico ao regime
ditatorial, nacionalista e militarista.64
O Estado Novo foi concebido a partir de mltiplas influncias vindas da
Itlia de Mussolini, da Espanha de Franco e, principalmente, de Portugal e
Salazar, todos regimes autoritrios de orientao ideolgica fascista.A relao
estabelecida no Brasil entre o governo e os trabalhadores (de proximidade quase
cmplice), contudo, se diferenciava de todos estes, criando um trao identitrio
nico para o que pode ser chamado de Getulismo e deu origem Era Vargas65.
Note-se que Francisco Campos, jurista que elaborou a Constituio de 1937,
esforava-se por negar-lhe a natureza autoritria e a influncia de ideologias
fascistas:

61 Determinao contida no Decreto n. 22.653, de 20/04/1933, que conferia ao Ministrio do


Trabalho a escolha de 20 representantes de empregados e outros 20 de empregadores, incluindo
funcionrios pblicos e profissionais liberais. CERQUEIRA. Op. cit., p. 8 e 25-26.
62 BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 276 e 289. Constituio Federal
disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao34.htm
63MAGNOLI,

Demtrio; BARBOSA, Elaine Senise. Op. cit., p. 301.

64BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 339-340. MAGNOLI, Demtrio;
BARBOSA, Elaine Senise. Op. cit., p. 306-307.
65

MAGNOLI, Demtrio; BARBOSA, Elaine Senise. Op. cit., p. 309.

353

Marcus Firmino Santiago

Poderia haver ao lado ou sombra da Constituio de 1937 ideologias ou


individualidades fascistas. (...) Mas a Constituio de 1937 no fascista, nem
fascista a ditadura cujos fundamentos so falsamente imputados Constituio. O
nosso regime, de 1937 at hoje, tem sido uma ditadura puramente pessoal, sem o
dinamismo caracterstico das ditaduras fascistas, ou uma ditadura nos moldes
clssicos das ditaduras sul-americanas.
(...)
Impunha-se, portanto, transformar as instituies polticas antes que elas fossem
destrudas. Foi o que fez a Constituio de 1937. Ela refletiu as contingncias do
momento. Impunha-se armar o Estado contra a agressividade dos partidos da
extrema, tanto mais quanto estes partidos pretendiam, valendo-se das franquias
liberais do regime, atac-lo nos seus fundamentos. Eles pretendiam usar da liberdade
precisamente para destru-la.66

A Carta de 1937 alterava as relaes federativas, fortalecendo a Unio. Entre


outras medidas, autorizada o Presidente a nomear interventores e a transformar
Estados em territrios sob administrao da Unio. A diviso de poderes tambm
era afetada, permitindo ao chefe do Executivo criar leis ou rever decises da
Suprema Corte, por exemplo. Criava, ainda, a figura do Estado de Emergncia,
situao que permitia ao Presidente exercer plenos poderes, dispensando o
funcionamento do Legislativo.67
No plano dos direitos sociais, a Carta reproduzia os direitos contemplados na
Constituio anterior e ainda acrescentava novos. Este esforo por fortalecer o
sistema de proteo social era necessrio ao projeto de poder do governo Vargas,
que se valia dele como instrumento para controle social. Alguns dispositivos
constitucionais evidenciam tal uso do Direito, caracterstica presente na ideologia
fascista orientada para a construo de um corporativismo estatal.
A afirmao do trabalho como dever social (art. 136), o controle estatal
sobre os sindicatos (art. 138), a proibio de greve e lock-out, definidos como
recursos anti-sociais, nocivos ao trabalho e ao capital e incompatveis com os
superiores interesses da produo nacional (art. 139), ou a organizao da
atividade produtiva em corporaes colocadas sob assistncia e proteo do
Estado (art. 140) so exemplos da forte presena ideolgica de modelos voltados a
CAMPOS, Francisco. A Constituio de 1937 e sua Vigncia. in PORTO, Walter Costa.
Constituies Brasileiras: 1937. Vol. IV. Braslia: Senado Federal, 2001. p. 41-42.
66

67

Constituio Federal de 1937 disponvel em:

www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao37.htm. Merece meno o eloquente


Prembulo acrescentado Constituio, no qual se nota a preocupao do regime em justificar
seus atos de fora. Veja-se seu trecho inicial:
Atendendo s legtimas aspiraes do povo brasileiro paz poltica e social, profundamente
perturbada por conhecidos fatores de desordem resultantes da crescente agravao dos dissdios
partidrios, que uma notria propaganda demaggica procura desnaturar em luta de classes, e da
extremao de conflitos ideolgicos, tendentes, pelo seu desenvolvimento natural, a resolver-se em
termos de violncia, colocando a Nao sob a funesta iminncia da guerra civil;
Atendendo ao estado de apreenso criado no Pas pela infiltrao comunista, que se toma dia a
dia mais extensa e mais profunda, exigindo remdios de carter radical e permanente;
Atendendo a que, sob as instituies anteriores, no dispunha o Estado de meios normais de
preservao e de defesa da paz, da segurana e do bem-estar do povo;
(...)

354

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

fortalecer a concentrao de poderes no Estado eo exerccio derigoroso controle


social.
Mais algumas notas sobre a Constituio de 1937 merecem destaque.
notvel como seu texto foi pouco aplicado, a exceo dos dispositivos que
legitimavam o regime autoritrio,68embora tenha chegado mesmo a ser objeto de
emendas elaboradas pelo Presidente (as Leis Constitucionais, repudiadas
inclusive por Francisco Campos, que entendia faltar ao chefe do Executivo o
necessrio poder constituinte).69 Outro dado significativo era a previso, em seu
art. 187, da realizao de plebiscito (na verdade, referendo) para sua ratificao, o
que nunca aconteceu, levando diversos juristas (inclusive apoiadores de primeiro
momento) a afirmar a inexistncia de Constituio.
Diante deste contexto, percebe-se que a dcada de 1930 foi marcada por
ambiguidades. Ao mesmo tempo em que o pas teve que viver sob um regime
autoritrio, experimentou o nascimento e a expanso de um sistema de proteo
social que, em grande parte, est em vigor at hoje. Os direitos sociais foram
concebidos em um contexto no qual serviam aos propsitos de um governo
preocupado em exercer controle sobre a sociedade, mas, ao mesmo tempo,
permitiram uma melhoria significativa nas condies de vida de uma parcela
enorme do povo brasileiro.
Finalmente, em outubro de 1945, Getlio Vargas foi deposto e, diante da
necessidade de restabelecer a normalidade democrtica e o controle sobre o poder
estatal, no ano seguinte uma nova Constituio foi elaborada.
IV. PARA ONDE CAMINHA O BEM-ESTAR SOCIAL: UMA FRGIL
DEMOCRACIA (1946) E UMA LONGA EXPERINCIA AUTORITRIA (1967)
Desde o incio de 1945, Getlio vinha adotando medidas para uma gradual
abertura democrtica, como as reformas eleitorais e administrativas implantadas
pela Lei Constitucional n. 9, de 28/02/1945, que modificou amplamente o texto
constitucional preparando o pas para a realizao de eleies. O inconformismo
com o regime, disseminado dentre as elites polticas, fez com que este grupo no
vislumbrasse em tais aes uma efetiva inteno do ditador em abandonar o
governo:
As foras polticas se dividem. Setores populares, sindicais, o PC [Partido Comunista]
e o PTB [Partido Trabalhista Brasileiro] lutam pela Constituinte com Getlio;
enquanto liberais e progressistas ligados ao PSD [Partido Social Democrata] e UDN
[Unio Democrtica Nacional] pediam Todo poder ao judicirio. Prevaleceram estes
ltimos, como se sabe.70

Em 29/10/1945, um golpe de estado fortemente apoiado por lideranas


militares pos fim Era Vargas.

68

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 342.

69

CAMPOS, Francisco. Op. cit., p. 42.

70

CERQUEIRA, Marcelo. Op. cit., p. 26.

355

Marcus Firmino Santiago

No regime constitucional vigente no havia a figura do Vice-Presidente e o


Legislativo nacional nunca se reuniu. Assim, a linha sucessria estabelecida na
Carta de 1937 conferiu a chefia do Poder Executivo interinamente ao presidente
do Supremo Tribunal Federal, Ministro Jos Linhares.Assim que assumiu o
cargo, o novo governante promoveu reformas constitucionais tendentes a abolir
as feies mais autoritrias da Carta de 1937,como a extino do Tribunal de
Segurana Nacional, a suspenso do estado de emergncia e a concesso de
poderes constitucionais ao Congresso que seria eleito (Leis Constitucionais n. 12
a 16, todas de novembro de 1945), alm de convocar eleies gerais para o dia 02
de dezembro de 1945.71
Merece destaque, ainda, como uma espcie de rquiem da ditadura,o artigo
2 da Lei Constitucional n. 15, de 26/11/1945, que conferiu ao Presidente a ser
eleito a possibilidade de exercer todos os poderes inerentes legislatura ordinria
que coubessem Unio, expedindo os atos legislativos que julgasse necessrios,
enquanto no estivesse promulgada a nova Constituio.72
O pleito correu em clima de relativa euforia diante da perspectiva de
restabelecimento da normalidade democrtica, embora ainda persistissem
animosidades entre grupos rivais. De toda sorte, houve razovel participao
popular no processo eleitoral, manifestando-se diversas correntes polarizadas
entre a defesa da pessoa de Getlio Vargas e sua linha poltica e uma franca
oposio ao regime at ento vigente. Dente as notas mais significativas a
respeito deste pleito, tem-se a permanncia de diversas figuras de destaque no
governo Vargas na vida poltica nacional (inclusive ele prprio, eleito Senador),
no tendo havido um movimento significativo no sentido de romper com a linha
dominante at ento. Outro dado curioso foi a participao do Partido
Comunista, pela primeira vez legalmente autorizado a concorrer, que elegeu 14
deputados e 1 senador.73
A Assembleia foi instalada no dia 05/02/1946 e iniciou os trabalhos
destacando uma comisso de 37 parlamentares incumbidos de elaborar o projeto
de Constituio. Pela primeira vez na histria nacional o documento base no
nasceu no Poder Executivo, mas na prpria Constituinte, que trabalhou a partir
do texto de 1934.74
A Constituio de 1946 teve clara orientao democrtica, refletindo a
preocupao dominante em restaurar o equilbrio institucional e a autonomia
federativa, assim como conter os excessos do Poder Executivo. Alm de resgatar
vrios elementos da Constituio de 1934, especialmente no que tange
organizao do Estado, seu texto incorporou diversos elementos tpicos da
ideologia dominante nos anos 1940 e 50, orientada para a implementao do
71

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 351-352.

72

CERQUEIRA, Marcelo. Op. cit., p. 28.

73 BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 354-356. Merece notcia o fato de o
novo Presidente eleito ser o ltimo Ministro da Guerra do governo Vargas, o ento General Eurico
Gaspar Dutra (alis, nas duas eleies seguintes refora-se a continuidade da linha poltica
iniciada por Getlio Vargas, com a sua prpria eleio em 1950 e a de seu sucessor, Juscelino
Kubitschek, em 1955).

BALEEIRO, Aliomar; LIMA SOBRINHO, Barbosa.Constituies Brasileiras: 1946. Vol. V.


Braslia: Senado Federal, 2001. p. 14.
74

356

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

bem-estar social, que preconizava a interveno do Estado na ordem social e


econmica segundo o modelo de Bretton Woods (Estado como vetor do
desenvolvimento econmico e social).Enfim, gerou-se um texto bastante avanado
e consentneo com os ideais apregoados na Europa do ps-guerra.75
Promulgada no dia 18/09/1946, previu a ampliao dos mecanismos de
interveno na ordem econmica, estabelecendo limites ao direito de propriedade
(art. 147) e a realizao de uma reforma agrria (art. 156), por exemplo. Tambm
reafirmou os direitos sociais, em lista ainda maior do que a de 1934, com o
cuidado de dissoci-los da natureza autoritria e controladora imprimida pelo
regime anterior.76 Por outro lado, como dito anteriormente, a transio
democrtica no foi acompanhada de uma efetiva ruptura ideolgica. O mito
construdo durante a Era Vargas de que os direitos sociais eram algo como uma
ddiva conferida por um grande e zeloso pai no foi desfeito, ao contrrio. Restou
incorporado pelo discurso da maioria das lideranas polticas, que, (...) ao invs
de trilharem o duro caminho do esclarecimento e da penetrao dos mecanismos
de deciso democrtica pelo tecido social, preferiram o caminho fcil do
populismo, no estilo inaugurado por Vargas.77
Quanto a este ltimo aspecto, importante destacar que a evoluo dos
direitos sociais nas Constituies brasileiras deve ser analisada muito mais sob o
prisma de sua ndole, dos fins que por seu intermdio foram pretendidos, do que
sob o aspecto textual. De fato, entre as Constituies de 1934, 37, 46 e as
seguintes, no h diferenas substanciais de redao, aparentando at certo
imobilismo em face das sensveis mudanas conceituais e reais que afetaram
estes institutos ao longo de dcadas. Por outro lado, na leitura de Bonavides e
Paes de Andrade, (...) so largas as mudanas e podem ser aferidas em toda a
sua extenso, uma vez postas em conexidade com os captulos da lei social,
pertinentes ordem econmica, famlia, educao e cultura (...),78 alm,
por bvio, das tintas ideolgicas presentes em cada regime.
As largas promessas transformadoras incorporadas Constituio, contudo,
foram frustradas por um conjunto de obstculos jurdicos e polticos que
tornaram muito difcil sua vida: Ningum percebeu que a Constituio por si s
no poderia garantir os princpios expressos em seu texto. No se percebeu
sobretudo que essa ambiguidade se tornaria insustentvel por muito tempo.79
A Constituio materializava a preocupao em consolidar o liberalismo
poltico e o Estado de Direito, combinados a uma ideologia anti-individualista,
que assinalava o protagonismo estatal em matria de desenvolvimento econmico
e social. Tinha, contudo, que conviver de um lado com governos populistas, que
mantinham uma relao estreita, de falsa cumplicidade com as classes

WACHTEL, Howard M. Os Mandarins do Dinheiro. As origens da nova ordem econmica


supranacional. Trad. Roberto Raposo. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1988. p. 37-48.
Constituio
Federal
de
1946
disponvel
em:
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm
75

76

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 409-410.

77BONAVIDES,

PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 410.

78BONAVIDES,

PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 321-322.

79BONAVIDES,

PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 410.

357

Marcus Firmino Santiago

trabalhadoras e, de outro, com uma elite fortemente conservadora e refratria a


um modelo de bem-estar social pleno.
A consequncia inevitvel foi o progressivo esvaziamento da fora normativa
constitucional. Dois episdios ilustram o afirmado.
O texto de 1946 trazia um vasto conjunto de normas classificadas como
programticas, cujo contedo no contemplava comandos concretos, mas
programas de ao, objetivos a serem perseguidos pelo Estado. A ttulo
exemplificativo, refira-se o disposto no artigo 147 que condicionava o uso da
propriedade ao bem-estar social,80 demandando a elaborao de lei que definisse
o contedo deste conceito indeterminado e indicasse hipteses concretas que
permitissem sua aplicao. A resistncia em conferir efetividade Constituio
foi endossada pela teoria jurdica que cuidou de incorporar e difundir a teoria da
norma programtica, de origem italiana. Segundo esta tese, normas
constitucionais de semelhante natureza no vinculam seus destinatrios,
dependendo de complementao legislativa e aes administrativas cuja adoo
uma faculdade das respectivas instncias.
O enorme debate instalado no incio dos anos 1960 acerca da realizao da
reforma agrria convenientemente ilustrativo. O artigo 156 determinava a
adoo de polticas voltadas a fixar o homem no campo, garantindo acesso terra
e priorizando o desenvolvimento das reas mais pobres do pas.81 Mais de quinze
anos aps a promulgao do texto constitucional, nenhuma medida mais
abrangente houvera sido tomada no sentido de conferir efetividade a este
dispositivo. E, toda vez que alguma organizao social se mobilizava demandando
aes concretas, a reao dos grupos conservadores era imediata e, no raro,
extremamente violenta, em regra rotulando tais iniciativas como manifestaes
comunistas.
Outro exemplo da baixa fora normativa constitucional (e das instituies
estatais em geral) se extrai da sequncia de fatos que se seguem renncia do
Presidente Jnio Quadros (que tomou posse em fevereiro de 1961 e renunciou em
25 de agosto do mesmo ano). Dispostos a no permitir a posse do VicePresidente, Joo Goulart, ao argumento de que este seria alinhado com correntes
da esquerda comunista, os ministros militares mobilizaram as Foras Armadas e
engendraram um golpe de estado.
Buscando conter a espiral de violncia que fazia avizinhar uma guerra civil,
construiu-se uma soluo conciliatria, emendando-se o texto constitucional
para alterar o regime de governo do presidencialismo para o parlamentarismo
(por meio da Emenda Constitucional n. 04, de 02/09/1961, cujo teor foi
submetido a referendo popular, acabando por ser revogada pela EC n. 06, de
23/01/1963). Em outras palavras, diante de uma barreira constitucional,
alterou-se a Constituio para atender a interesses momentneos.82
80 Art. 147. Ouso da propriedade ser condicionado ao bem-estarsocial. A lei poder, com
observncia do disposto no art. 141, 16, promovera justa distribuio da propriedade, com igual
oportunidade paratodos.

Art. 156. A lei facilitar a fixao do homem no campo, estabelecendoplanos de colonizao e


de aproveitamento das terras pblicas.Para esse fim, sero preferidos os nacionais e, dentre eles,
oshabitantes das zonas empobrecidas e os desempregados.
81

82

Excelente relato dos fatos que envolvem esta grave crise, que por pouco no resultou em

358

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

Este ltimo caso ilustra o ambiente de fortes instabilidades polticas com o


qual a Constituio de 1946 conviveu durante seus 21 anos de vida, onde a
disputa pelo poder frequentemente seguia rumos estranhos ao jogo
democrtico.83 De fato, entre 1950 e 1964 houve uma sucesso de conflitos
internos e tentativas de golpe de estado, at a bem sucedida derrubada do
governo Joo Goulart, em 01 de abril de 1964, em um movimento liderado pelas
Foras Armadas e apoiado por amplas camadas da sociedade.84
O novo regime prometia conter a guinada esquerdae a ameaa de expanso
das foras comunistas, refletindo o discurso ento vigente nas Amricas que a
tudo procurava justificar. Era preciso, ainda, controlar as instabilidades sociais,
as grandes greves e manifestaes, a crise econmica e o surto inflacionrio
vividos pelo pas.85 Tudo isto com forte suporte norte-americano, cuja influncia
no hemisfrio sul se refletia nas escolhas ideolgicas e poltico sociais. O
liberalismo econmico voltou a ser defendido publicamente como uma alternativa
necessria, criticando-se abertamente regras que autorizavam o controle sobre
remessas de lucros para o exterior ou estatizao de empresas que explorassem
atividades de interesse nacional.
difcil, contudo, identificar um direcionamento ideolgico claro que
caracterize os primeiros anos do regime militar. Alm do discurso comum do
combate subverso, s ameaas da esquerda comunista ou crise
inflacionria, no havia consenso entre as lideranas sobre qual rumo imprimir
ao pas. Ao mesmo tempo em que se glorificava a livre iniciativa, as liberdades
individuais eram tolhidas. O movimento que justificava o golpe como nico meio
para proteger a Constituio, logo tratou de recort-la. Como explica Leonardo
Augusto Barbosa:
O carter contraditrio e ambguo do ato institucional aponta, ainda, para a
inexistncia de clareza acerca dos rumos que o movimento militar deveria adotar a
partir da deposio de Jango. (...) A par da nsia punitiva e de diretrizes de
saneamento econmico-financeiro traadas por alguns ipesianos, tudo o mais seria
improvisado. O que fazer? Como organizar uma transio a curto prazo para um novo
governo civil?86

Mesmo sem um rumo definido, diversas mudanas na orientao ideolgica


e na organizao do Estado brasileiro foram implementadas imediatamente aps
uma guerra civil e evidenciou a ciso da sociedade e das Foras Armadas entre correntes golpistas
e legalistas, encontra-se em TAVARES, Flvio. 1961: O Golpe Derrotado. Luzes e sombras do
movimento da legalidade. Porto Alegre: L&PM, 2011.
83

BALEEIRO, Aliomar; LIMA SOBRINHO, Barbosa.Op. cit., p. 24-26.

84 BRANCO, Carlos Castello. Da Conspirao Revoluo. inOs Militares no Poder. De 1964 ao


AI 5. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2007. p. 27-49.
85

BALEEIRO, Aliomar; LIMA SOBRINHO, Barbosa.Op. cit., p. 28-29.

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Histria Constitucional Brasileira. Mudana


constitucional, autoritarismo e democracia no Brasil ps-1964. Braslia: Cmara dos Deputados,
2012. p. 61. Em outra passagem, o mesmo autor destaca que o liberalismo econmico imprimido
ao governo pelo General Humberto Castello Branco (chefe do Governo Provisrio e primeiro
Presidente militar) (...) no era a ideologia da maioria dos civis ou do quadro de oficiais.
BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Op. cit., p. 71.
86

359

Marcus Firmino Santiago

a deflagrao do movimento golpista, cuidando o governo provisrio em legitimar


suas decises, mais uma vez, na Teoria do Poder Revolucionrio, a mesma que
fora invocada em 1889 e 1930.Como explica Carlos Castello Branco, neste
momento difundiram-se as doutrinas acerca do poder constituinte revolucionrio,
o que permitiu interveno militar despir-se da (...) caracterstica dos golpes
habituais para se transformar numa ao revolucionria, na medida em que
gerou direito e reformou a Constituio.87
A preocupao em conferir respaldo jurdico ao regime levou suas lideranas
a discutir, imediatamente aps o sucesso do golpe, os termos de um ato
normativo capaz de justificar suas primeiras medidas.88O primeiro Ato
Institucional no foi numerado, propunha-se a ser o nico e de vigncia
temporria, subsistindo at a posse do novo presidente eleito no pleito previsto
para o final de 1965. Editado em 09/04/1964, conferia poderes excepcionais aos
chefes do movimento militar, autorizando-os a suspender direitos polticos,
cassar mandatos eletivos, suspender garantias constitucionais como a
estabilidade de servidores pblicos civis e militares, entre outras medidas
consideradas essenciais estabilizao do pas. Curiosamente, embora o
Presidente da Cmara dos Deputados, Ranieri Mazzilli, estivesse interinamente
frente do Poder Executivo, o Ato Institucional foi assinado pelo Comando Supremo
da Revoluo, composto pelos Ministros Militares.89
Este Ato ainda modificou o procedimento para reforma constitucional,
permitindo ao Presidente a iniciativa de Emendas, as quais seguiam um curso
mais simples, podendo ser aprovadas por maioria absoluta (ao invs da maioria
qualificada de 2/3 dos parlamentares, regra aplicvel s emendas de iniciativa do
Congresso). Graas a este elemento facilitador, entre abril de 1964 e dezembro de
1966, vspera da promulgao da nova Constituio, foram aprovadas 15
Emendas Constitucionais, todas de iniciativa do Presidente e tendentes a
implantar uma nova ordem jurdica que reforava os poderes do governo militar
(alm de mais 03 Atos Institucionais).90 Embora formalmente no tenha sido
revogada, a Constituio de 1946 foi gradualmente desaparecendo, naufragando
ante a produo legislativa do novo regime.
Finalmente, quando quase se encerrava o ano de 1966, preocupado em
restabelecer sua imagem perante a sociedade brasileira e a comunidade
internacional, o governo decidiu restaurar a ordem constitucional e, para tanto,
87

BRANCO, Carlos Castelo. Op. cit., p. 49.

88 O Prembulo do primeiro Ato Institucional, editado em 09/04/1964, traduz o conceito de


Poder Revolucionrio invocado pelo movimento militar: A revoluo vitoriosa se investe no
exerccio do Poder Constituinte. Este se manifesta pela eleio popular ou pela revoluo. Esta a
forma mais expressiva e mais radical do Poder Constituinte. Assim, a revoluo vitoriosa, como
Poder Constituinte, se legitima por si mesma. Ela destitui o governo anterior e tem a capacidade
de constituir o novo governo. Nela se contm a fora normativa, inerente ao Poder Constituinte.
Ela edita normas jurdicas sem que nisto seja limitada pela normatividade anterior sua vitria.
Os Chefes da revoluo vitoriosa, graas ao das Foras Armadas e ao apoio inequvoco da
Nao, representam o Povo e em seu nome exercem o Poder Constituinte, de que o Povo o nico
titular.Portal
de
Legislao
Legislao
Histrica
http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-historica/atos-institucionais#content
89

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Op. cit., p. 53-55.

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Op. cit., p. 56. BONAVIDES, PAULO; ANDRADE,
PAES DE. Op. cit., p. 429-430.
90

360

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

editou novo Ato Institucional (o de nmero 04, em 07/12/1966) conferindo ao


Congresso Nacional poderes constituintes (no que se convencionou denominar
Poder Constituinte Congressual).91 No houve, portanto, eleies para escolha de
representantes com mandato especfico para elaborar uma Constituio. Alis,
este mesmo Congresso estivera fechado entre 20 de outubro e 22 de novembro,
aps nova crise institucional que culminou com a cassao de mais alguns
parlamentares, e caminhava a legislatura para seus dias finais (as eleies
legislativas tinham sido realizadas em 15/11/1966 e os novos congressistas
tomariam posse em 15/03/1967).92
O processo constituinte teve incio no Poder Executivo, que convocou uma
comisso de juristas com a incumbncia de elaborar um projeto de Constituio
capaz de institucionalizar os ideais e princpios da revoluo, conforme expresso
no Ato Institucional n. 04. O trabalho da comisso, contudo, no agradou ao
governo e foi em grande parte rejeitado e substitudo, cumprindo esta tarefa a
Carlos Medeiros Silva (ento Ministro da Justia) e Francisco Campos (o mesmo
que houvera preparado a Carta de 1937).93 Estes cuidaram de afastar princpios
liberais ou o equilbrio entre os Poderes, considerados anacrnicos e incapazes de
lidar com as crises poltica e social vividas pelo pas.94
O Congresso Nacional recebeu o projeto de Constituio em 12/12/1966 e o
promulgou em 24/01/1967, observando cronograma fixado pelo governo no Ato
Institucional n. 04. Nas instrues encaminhadas ao Legislativo junto com o
projeto foram estabelecidas diversas restries, tendo chegado a ser indicada
uma lista de dispositivos no emendveis pelos parlamentares, alm do prazo
para o trmino dos trabalhos (que, se acaso no cumprido, implicaria na outorga
da Constituio).Como destaca Marcelo Cerqueira, o regime militar comeou a
revogar a Constituio de 1946 j com seu primeiroAto Institucional e terminou o
servio em 1967, (...) quando um Congresso limitado e intimidado pelas
cassaes referendou o projeto de constituio proposto pelo primeiro presidente
militar.95
Semelhantes circunstncias que marcaram o processo constituinte levam
alguns autores a sustentar que o texto de 1967 teria sido, em verdade, outorgado,
consistindo a atuao do Legislativo em mera formalidade incapaz de conferir
Carta a necessria legitimidade social. Assim a incisiva colocao de Bonavides
e Paes de Andrade: No houve propriamente uma tarefa constituinte, mas uma
farsa constituinte.96
A nova Constituio promoveu a centralizao do poder, desequilibrando,
mais uma vez, a federao e fortalecendo o Executivo nacional. Concedeu

91

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 432-433.

92

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Op. cit., p. 107.

93

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 434-436.

94

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Op. cit., p. 103.

95

CERQUEIRA, Marcelo. Op. cit., p. 8.

96

BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 432.

361

Marcus Firmino Santiago

atribuies legislativas ao Presidente,97 permitindo-lhe, ainda, exercer poderes


excepcionais para fazer frente a situaes de instabilidade.Formalmente, os
direitos e garantias individuais continuavam presentes. Viram-se contidos,
entretanto, por disposies expressas ou pela remisso a complementaes
legislativas. O mesmo se nota quanto aos direitos polticos, que receberam igual
tratamento, alm de ter sido confirmada a eleio indireta para Presidente,
reproduzindo dispositivo inserido pelo Ato Institucional n. 02.98
No que tange ao controle sobre o domnio econmico, percebe-se um
abrandamento do modelo adotado at ento, facilitando-se a instalao de
empresas estrangeiras e o trnsito de capitais, em um processo de
desnacionalizao da atividade produtiva, sempre muito atrelada aos interesses
norte-americanos na regio.99 As relaes trabalhistas foram diretamente
afetadas, pois o governo logo cuidou de desmobilizar as associaes de
trabalhadores, proibiu sua organizao em partidos polticos (alis, desde a
edio do Ato Complementar n. 04, de 20/11/1965, s havia dois partidos
polticos no pas, representando situao e oposio, a ARENA e o MDB,
respectivamente) e manteve rigoroso controle sobre os sindicatos.
Quanto aos direitos sociais prestacionais, a realidade vivida durante os
sucessivos governos militares foi de esvaziamento normativo, sendo estes
envolvidos por polticas assistencialistas que novamente os apresentavam como
favores estatais para a populao mais carente.No havia, por evidente, um
compromisso do governo com os direitos fundamentais, antes ao contrrio.
Talvez significasse que os militares viam em tais direitos construes
inofensivas, que sempre poderiam ser parcialmente suspensas ou excepcionadas
naquilo que interessasse ao regime (...), completa Leonardo Augusto Barbosa.100
Se havia alguma dvida quanto a esta falta de compromisso com direitos e
liberdades, a edio do Ato Institucional n. 05, em 13/12/1968, cuidou de
afast-la. Elaborado em resposta a crescentes manifestaes sociais e nos meios
polticos de contrariedade ao governo e falta de liberdade, o AI 5 considerado o
mais cruel de todos, a medida que escancarou a face autoritria do regime.
Sua longa exposio de motivos e seus 12 artigos determinavam, entre
outras medidas, a suspenso da garantia do habeas corpus para determinados
crimes; conferiam amplos poderes ao Presidente da Repblica paradecretar
estado de stio, interveno federal, suspenso de direitos polticos e restrio ao
exerccio de qualquer direito pblico ou privado; permitiam, ainda, ao chefe do
Executivo cassar mandatos eletivos e determinar o recesso do Congresso
Nacional, das Assembleias Legislativas e das Cmaras de Vereadores, alm de

Por meio da edio de Decretos-lei. Anteriormente, o Ato Institucional n. 02, de 27/10/1965,


j houvera autorizado o Presidente a editar Atos Complementares destinados a regulamentar seu
prprio texto.
97

98

Constituio Federal de 1967 disponvel em:

www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm
99

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Op. cit., p. 104-105.

100

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Op. cit., p. 116.

362

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

exercer amplos poderes legislativos durante o perodo de fechamento do


Congresso.101
Os meses que se seguiram foram de severa represso a toda sorte de
manifestao considerada contrria ao regime que, por seu turno, tratava de
respaldar juridicamente suas medidas, mesmo que para tanto fosse necessrio
subtrair dispositivos da Constituio. Aps o AI 5, outros 12 Atos Institucionais
foram editados pelo Presidente, Marechal Arthur da Costa e Silva, e pela Junta
Militar que o sucedeu em 30/08/1969, aps o derrame que afastou o titular do
cargo e a recusa dos ministros militares em dar posse ao Vice-Presidente, Pedro
Aleixo, um civil.
Fechando esta efervescente produo normativa, foi editada a Emenda n. 1,
em 17/10/1969. Considerada por muitos (inclusive o regime da poca) uma nova
Constituio, a Emenda incorporou ao texto constitucional as medidas
implementadas pelo AI 5 e todos os demais Atos editados no perodo, reforando
tremendamente a autoridade do Presidente e as restries a direitos e garantias
fundamentais.102
Em resumo, havia uma Constituio formalmente promulgada por um
Congresso intimidado, na qual direitos sociais e polticos e liberdades individuais
eram previstos de forma condicionada e oferecidos pelo governo de acordo com
sua convenincia. O modelo de bem-estar social continuava, em alguma medida,
existindo no plano constitucional, muito embora sua aplicao prtica fosse
precria e no houvesse espao para reivindicar sua efetivao.
V. CONSTITUIO DE 1988: RENASCIMENTO DO BEM-ESTAR SOCIAL
Foram longos 21 anos de governos militares de orientao abertamente
autoritria. Durante este perodo, o pas experimentou severas oscilaes entre
perodos de profunda crise e forte expanso econmica, incomparvel
crescimento dos centros urbanos e esvaziamento do campo, alm de um
expressivo fluxo migratrio das regies norte e nordeste em direo ao sul e
sudeste do pas, formando amplos bolses de pobreza. A desigualdade social

101 Os textos integrais de todos os Atos Institucionais podem ser encontrados no Portal de
Legislao do Governo Federal: http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-historica/atosinstitucionais#content
102 BONAVIDES, PAULO; ANDRADE, PAES DE. Op. cit., p. 443-444. Embora haja dvidas
sobre a natureza da Emenda n. 1, seu prembulo afirmava textualmente sua finalidade de
reformar a Constituio vigente: (...) feitas as modificaes mencionadas, todas em carter de
Emenda, a Constituio poder ser editada de acordo com o texto que adiante se publica. Outro
dado que evidencia a sobrevivncia da Constituio de 1967 foi a edio da Emenda
Constitucional n. 11, de 13/10/1978. Elaborada no perodo de abertura democrtica e fruto de
um longo processo de negociao entre governo e oposio, esta medida revogou a Emenda n.
1/1969 e todos os Atos Adicionais posteriores, restaurando o texto original aprovado em 1967.
Texto integral das Emendas n. 1/1969 e n. 11/1978 disponvel em: PORTO, Walter Costa (org.)
Constituies Brasileiras: 1967. Vol. VI-a. Braslia: Senado Federal, 1999. p. 122.

Emenda Constitucional n. 11/1978:


Art. 3 - So revogados os Atos Institucionais e Complementares, no que contrariarem a
Constituio Federal, ressalvados os efeitos dos atospraticados com base neles, os quais esto
excludos de apreciao judicial.

363

Marcus Firmino Santiago

alcanou nveis at ento desconhecidos, fomentando um rpido recrudescimento


da criminalidade organizada e da violncia urbana.
A oposio ao governo foi radicalizada, travando-se, entre meados dos anos
1960 e 70, conflitos sangrentos com grupos armados de ideologia socialista que
se organizaram na forma de guerrilhas. O nvel de violncia institucionalfoi
assustador, as detenes arbitrrias uma constante, assim como o
desaparecimento de opositores e as torturase mortes nas prises. Especialmente
aps a edio do Ato Institucional n. 5, o regime mostrou sua face mais cruel,
escancarando sua veia autoritria.103
A transio democrtica, uma abertura lenta e gradual(expresso oficial
adotada na poca), teve incio em fins dos anos 1970, durante o governo do
General Ernesto Geisel. Merecem meno as principais medidas de distenso que
sucessivamente foram atenuando o fechamento do regime militar, em um
complexo processo de negociaes.
O primeiro ato de maior peso (tanto simblico quanto efetivo) foi a edio da
mencionada Emenda Constitucional n. 11/1978, conhecida popularmente como
a emenda que revogou o AI 5. Por seu intermdio, o texto original da Constituio
de 1967 foi quase integralmente restabelecido, afastando do sistema jurdico
todas as medidas unilateralmente adotadas pelo governo desde 1968. Embora a
Carta de 1967 fosse francamente autoritria, o retorno a sua forma inicial
representou evidente avano na reduo dos poderes do Presidente.
Na sequncia, foi aprovada a Lei de Anistia (Lei n. 6.683, de
22/08/1979),cujos debates acerca de seu teor e abrangncia marcam o incio de
um processo de crescente mobilizao social em torno da redemocratizao do
pas. At hoje se questiona o modelo adotado de anistia bilateral, ou seja,
contemplando tanto perseguidos pelo regime quanto seus perseguidores.104 De
toda sorte, a anistia permitiu o retorno ao pas de inmeras lideranas de
oposio exiladas durante os anos anteriores, contribuindo para inflamar o
debate poltico.
Tambm em 1979 teve fim o modelo partidrio vigente desde 1965,
restaurando-se o pluripartidarismo.105 Foi a oportunidade para que as antigas

103 Relato detalhado da violncia estatal praticada nos anos de regimes militares foi elaborado
pela Comisso Nacional da Verdade, cujo relatrio final pode ser encontrado no endereo:
http://www.cnv.gov.br/index.php/outros-destaques/574-conheca-e-acesse-o-relatorio-final-dacnv
104 O Supremo Tribunal Federal foi provocado a se manifestar acerca da validade da Lei de
Anistia por meio da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n. 153,
julgada em 29/04/2010, tendo decidido pela impossibilidade de sua reviso. Viso oposta foi
sustentada pela Corte Interamericana de Direitos Humanos que, ao decidir o Caso n. 11.552
(Caso Araguaia), condenou o Brasil a rever esta mesma lei, considerando-a atentatria a diversos
postulados do Direito Internacional Humanitrio. No houve, at o momento, um posicionamento
oficial do governo brasileiro acerca desta deciso, seja para cumpri-la ou rejeit-la. Sntese do
caso com comentrios abrangentes pode ser encontrada em SOARES, Ins Virgnia Prado;
BASTOS, Lucia Elena Arantes Ferreira. Direito Verdade na Corte Interamericana de Direitos
Humanos:Asperspectivas no julgamento do Brasil (Caso Araguaia).Revista Anistia Poltica e Justia
de Transio. n. 3, jan./jun. 2010. Braslia: Ministrio da Justia. p. 288-307.
105 Lei 6.767, de 19/11/1979, conhecida como Lei Orgnica dos Partidos. Sobre o tema, veja-se
FERREIRA, Denise Paiva; BATISTA, Carlos Marcos; STABILE, Max. A evoluo do sistema

364

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

lideranas se reagrupassem e retomassem uma participao institucionalizada no


cenrio poltico. Alm destes, novas figuras emergiram no espectro poltico, quase
sempre oriundas de movimentos populares, reconfigurando o quadro de foras
vigente.
Foi este o cenrio que envolveu as eleies de 15 de novembro de 1982 para
Governadores de Estado e legislativos estaduais e federal, possveis graas
Emenda Constitucional n. 15, de 19/11/1980, que restabeleceu a votao direta
para o cargo executivo e para o Senado. Este pleito foi a primeira grande
oportunidade de verificar o grau de adeso popular ao regime militar ainda
presente e resultou em um conflito direto entre o partido da situao (PDS) e as
legendas de oposio (PMDB, PTB, PDT e PT). E o governo ganhou.
(...) em 1982 houve um padro bipartidrio na competio eleitoral. Os dados tambm
revelam que Arena e MDB, as agremiaes vigentes durante o regime autoritrio,
balizaram a disputa por meio de sua nova roupagem, respectivamente PDS e PMDB.
Outra explicao para esse resultado foram as restries determinadas pela Lei
n6978, conhecida como Pacote de Novembro, que, buscando fortalecer o PDS, partido
governista, acabou por imprimir uma dinmica bipartidria s eleies.106

De fato, dentre os 23 Estados, 13 elegeram governadores do partido de


situao (PDS). Na Cmara dos Deputados, foram 235 cadeiras para os
governistas e 244 para todos os partidos de oposio. No Senado, nova vitria do
governo: das 25 vagas em disputa (de um total de 69), apenas 10 ficaram com
seus opositores.107 Mas, apesar do resultado do pleito, a marcha da mudana j
estava em curso.
Seu pice pode ser considerado o movimento Diretas J, grande mobilizao
popular que, nos primeiros meses de 1984,aglutinou diferentes segmentos sociais
e todas as lideranas de oposio ao regime em defesa da chamada Emenda
Dante de Oliveira. Apresentada por este Deputado Federal, a Proposta de Emenda
Constituio tinha por objetivo restabelecer a eleio direta para Presidente da
Repblica, permitindo que o pleito a ser realizado em breve no fosse mais
decidido pelo Colgio Eleitoral.108 Contudo, os milhes de pessoas que tomaram
as ruas das principais cidades brasileiras em enormes manifestaes a favor da
emenda no foram capazes de sensibilizar o nmero necessrio de Deputados
para sua aprovao. Dos 320 votos que eram precisos, foram alcanadas 298
adeses.109
partidrio brasileiro: nmero departidos e votao no plano subnacional 1982-2006. Revista
Opinio Publica. vol.14, n.2, Campinas, nov. 2008.
106

FERREIRA, Denise Paiva; BATISTA, Carlos Marcos; STABILE, Max. Op. cit.

Dados disponveis em http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleitos-1945-1990/cronologia-daseleicoes.


107

Acesso em 25 nov. 2014. Tambm em http://www.bradoretumbante.org.br/historia/eleicoesde-1982. Acesso em 25 nov. 2014.


O Colgio Eleitoral era composto pelos membros do Congresso Nacional e por delegados
indicados pelas Assembleias Legislativas estaduais, conforme Lei Complementar n. 15, de
13/08/1973, e Lei Complementar n. 47, de 22/10/1984, que alterou a anterior.
108

109

Direitas J: rejeio da Emenda Dante de Oliveira marca a histria do Pas. Disponvel em

365

Marcus Firmino Santiago

A frustrao geral que se seguiu esfriou momentaneamente a presso


popular, mas no foi capaz de interromper o fluxo de transformaes pelo qual o
pas passava. Seguiu-se a eleio indireta do novo Presidente civil, Tancredo
Neves, representando a coligao do PMDBcom parte do PDS, e a decepo pela
sua doena sbita e morte precoce, no tendo chegado a tomar posse. Em seu
lugar, assumiu o Vice-Presidente, Jos Sarney, poltico vinculado estreitamente
ao governo at a vspera da eleio, o que contribuiu para que a transio se
desse sem ruptura, mantendo-se ativas diversas figuras at ento participantes
do regime militar.110
Ultimada a transio democrtica e consolidado o governo civil, natural que
o passo seguinte tenha sido elaborar uma nova Constituio que afastasse em
definitivo o rano autoritrio ainda presente no modelo jurdico estatal
brasileiro.Era preciso lidar com um enorme conjunto de demandas reprimidas,
em um quadro histrico de desigualdade e excluso social, que explodiram
naquele momento. Este cenrio foi desenhado pelo Deputado Ulisses Guimares,
presidente da Assembleia Constituinte, em um de seus primeiros
pronunciamentos:
O Brasil no cabe mais nos limites histricos que os exploradores de sempre querem
impor. Nosso povo cresceu, assumiu o seu destino, juntou-se em multides, reclamou
a restaurao democrtica, a justia social e a dignidade do Estado. Estamos aqui
para dar a essa vontade indomvel o sacramento da lei. A Constituio deve ser e
ser o instrumento jurdico para o exerccio da liberdade e da plena realizao do
homem brasileiro. (...) Do homem, acossado pela misria, que cumpre extinguir, e com
toda a sua potencialidade interior, que deve receber o estimulo da sociedade.111

O processo constituinte teve incio com a Emenda Constitucional n. 26, de


27/11/1985, por meio da qual definiu-se que o Congresso a ser eleito no pleito
de 1986 teria poderes constituintes. Note-se que, mais uma vez na histria
brasileira, a transio constitucional iniciou-se por meio de um ato de
autoconvocao, no qual o poder constitudo conferiu a si mesmo a potncia
criadora do poder constituinte.
Realizadas as eleies, o Congresso Constituinte iniciou seus trabalhosem
01/02/1987. Neste momento, uma srie de atitudes comeou a indicar uma
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/REPORTAGEM-ESPECIAL/466301DIREITAS-JA-REJEICAO-DA-EMENDA-DANTE-DE-OLIVEIRA-MARCA-A-HISTORIA-DO-PAISBLOCO-1.html. Acesso em 25 nov. 2014.
Registre-se que h quem discorde desta anlise, como se l em Marcelo Cerqueira, por
exemplo: Houve ruptura. O que no houve foi uma revoluo sangrenta. E ainda bem. preciso
derramar sangue para o pas convocar-se em Constituinte? A ruptura emergiu das ruas. Primeiro,
com a campanha das diretas. Em seguida, com a sua projeo na escolha de Tancredo Neves e
Jos Sarney. O argumento conservador tem dificuldade de compreender esses fatos como
consubstanciadores da ruptura, porque rejeita a negociao como instrumento eficaz de
transformao do regime. Foi uma ruptura pactuada (...). A oposio aliou-se a dissidentes do
governo para terminar com uma exaurida ditadura militar. CERQUEIRA, Marcelo. Op. cit., p. 29
110

Ulysses Guimares. Pronunciamento Nao em 03/02/1987. Apud MENCK, Jos


Theodoro Mascarenhas. Constituinte de 1987 e a Constituio Possvel. in ARAUJO, Jos
Cordeiro de et alli (org.). Ensaios sobre impactos da Constituio Federal de 1988 na sociedade
brasileira. Vol. I. Braslia: Cmara dos Deputados, 2008. p. 24-25.
111

366

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

postura emancipatria dos constituintes, que rapidamente buscaram se


desvincular das amarras impostas pelo Executivo e por foras conservadoras.
Uma primeira e marcante deciso foi se opor ao envio de um anteprojeto
elaborado a pedido do governo, assumindo o Congresso a tarefa de construir, por
si s, a nova Constituio que, pela primeira vez, no se baseou em qualquer
texto prvio.112
E certamente a conduta mais significativa foi a deciso de inverter o modelo
de construo do texto constitucional bsico: ao invs dos Parlamentares se
fecharem e definirem um projeto a ser posteriormente discutido e emendado, o
Congresso se abriu.
Primeiro foram definidas as linhas mestras a orientarem o novo texto. Neste
aspecto, a influncia das ento recentes Constituies portuguesa (1976) e
espanhola (1978) foi marcante. Em seguida, o Congresso se organizou em 07
Comisses Temticas e 01 Comisso de sistematizao qual coube reunir e
organizar as propostas oriundas das demais.113 As primeiras, por seu turno, se
dividiram em Subcomisses, as quais procederam a uma srie de audincias
pblicas e consultas populares.114 O futuro texto constitucional nasceu a partir
de fragmentos, portanto, em um movimento de baixo para cima, tendo por base
os debates realizados nas Subcomisses.
possvel sustentar que, se houve alguns vcios de origem no Congresso
Constituinte de 1987/1988, estes foram sanados graas legitimao
procedimental assentada na ampla participao popular que marcou seus
trabalhos ao longo do ano de 1987. Alm das cerca de 200 audincias pblicas
realizadas entre os meses de abril e maio, tambm foram apresentadas mais de
uma centena de Emendas Populares (que podiam ser subscritas por 30.000
pessoas ou 03 entidades representativas), em um movimento de inigualvel
aproximao entre Legislativo e sociedade.115 O Congresso Nacional fervilhava de
pessoas, ideias e sonhos.
112 Comisso presidida pelo jurista Afonso Arinos de Melo Franco elaborou projeto que no
chegou a ser encaminhado ao Congresso ante a resistncia deste em aceitar interferncias
externas a seus trabalhos. NASSAR, Paulo Andr. Construo do Compromisso Maximizador:
Anlise do processo constituinte e das caractersticas da Constituio de 1988in DIMOULIS,
Dimitri et alli (org.). Resilincia Constitucional. Compromisso maximizador, consensualismo
poltico e desenvolvimento gradual. So Paulo: FGV, 2013. p. 27.

Comisses temticas: I. Soberania e Direitos e Garantias do Homem e da Mulher; II.


Organizao do Estado; III. Organizao dos Poderes e Sistema de Governo; IV. Organizao
Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies; V. Sistema Tributrio, Oramento e Finanas; VI.
Ordem Econmica; VII. Comisso de Ordem Social. Relato das atividades e texto dos anteprojetos
elaborados
pelas
comisses
disponveis
em
http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/o-processoconstituinte/lista-de-comissoes-e-subcomissoes. Acesso em 01 out. 2014.
113

Por exemplo, a Comisso de Ordem Social se dividiu em 03 Subcomisses: Subcomisso


dos direitos dos trabalhadores e servidores pblicos; Subcomisso de sade, seguridade e meio
ambiente; Subcomisso dos negros, populaes indgenas, pessoas deficientes e minorias. Relato
das atividades desta Comisso e suas partes se encontra em BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade
Social e Trabalho. Braslia: UnB. p. 142-148.
114

Relato das atividades e texto dos anteprojetos elaborados pelas comisses disponveis em
http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/o-processoconstituinte/lista-de-comissoes-e-subcomissoes
115

367

Marcus Firmino Santiago

A necessidade de lidar com graves dvidas sociais teve como consequncia a


formulao de um texto amplo e minucioso, que buscou definir cuidadosamente
os direitos e os mecanismos para sua efetivao. Afinal, no bastava repetir, mais
uma vez, um extenso rol de direitos, era imprescindvel garantir que estes se
tornassem reais, pudessem ser efetivamente usufrudos pela sociedade.116 Alm
de restaurar a liberdade, tambm era preciso enfrentar os pesados dficits sociais
que se acumularam durante dcadas.
Neste sentido, o Deputado Ulisses Guimares, no pronunciamento acima
referido, sustentava que, para dar margem a que todos pudessem realizar as suas
potencialidades, era premente vencer as injustias sem violar a liberdade, o que
significava dizer manter a livre iniciativa, necessria ao desenvolvimento do
pas, porm sem o sacrifcio dos trabalhadores. Em sntese, havia que se
assegurar que A riqueza no poder acumular-se, ao mesmo tempo em que
aumentam a misria e a fome.117
Esta mescla de prioridades, segundo Oscar Vilhena Vieira, se deu pelo fato
de a Constituio ter sido fruto de um
(...) compromisso maximizador, que garantiu que todos os setores que foram capazes
de se articular no processo constituinte tivessem satisfeita ao menos parcela de seus
interesses. A Constituio entrincheirou direitos, protegeu interesses, distribuiu
poderes, realizou promessas, delineou objetivos de mudana social e determinou
polticas pblicas.118

No ano seguinte, 1988, passou-se segunda e definitiva etapa dos


trabalhos: a votao em plenrio do projeto constitucional. Neste momento, psse em marcha uma forte reao conservadora que buscou conter os avanos
sociais que caracterizaram o texto inicial, cuja essncia, contudo, manteve-se
ntegra.119 Na leitura de Oscar Vilhena Vieira,o texto final da Constituio foi
fruto de um movimento conciliatrio que buscou acomodar as diferentes
correntes polticas presentes no espectro estatal e social brasileiro, onde se
incluem aquelas que seguiram arraigadas s estruturas de poder. E alerta: Por
conciliao no se deve compreender, no entanto, um processo de negociao
entre foras razoavelmente igualitrias na sociedade para firmar um pacto
simtrico de mtuo interesse.120
A conjuno de interesses que deu origem nova Constituio no permitiu
que seu texto adquirisse um direcionamento ideolgico claro, seja no plano da
organizao poltica, social ou econmica. Da que, ao mesmo tempo em que se
116

Constituio Federal de 1988 disponvel em:

www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
117 Ulysses Guimares. Pronunciamento Nao em 03/02/1987. Apud MENCK, Jos
Theodoro Mascarenhas. Op. cit., p. 24-25.

VIEIRA, Oscar Vilhena. Do Compromisso Maximizador ao Constitucionalismo Resiliente. in


DIMOULIS, Dimitri et alli (org.). Resilincia Constitucional. Compromisso maximizador,
consensualismo poltico e desenvolvimento gradual. So Paulo: FGV, 2013. p. 18.
118

119

NASSAR, Paulo Andr. Op. cit., p. 29-30.

120

VIEIRA, Oscar Vilhena. Op cit., p. 18.

368

Liberalismo e bem-estar social nas constituies brasileiras

sustenta no pilar da democracia e amplia os mecanismos de participao social,


confere ao Presidente da Repblica algumas prerrogativas tpicas de regimes
autoritrios, especialmente no que tange ao seu poder de legislar. De toda sorte,
h uma forte e indiscutvel inclinao no sentido de aprofundar o bem-estar
social, mesclando-o a elementos participativos, em um modelo de diviso de
responsabilidades entre Estado e sociedade.
A atual Constituio representa um indiscutvel passo alm no que tange
proteo do ser humano, conferindo papel de destaque aos direitos
fundamentais, que adquirem posio de centralidade. Cria, tambm, um amplo
conjunto de obrigaes para o Estado, cujas escolhas polticas so fortemente
vinculadas a um programa de ao compromissado com a transformao social.
Em seu nascimento, a Constituio de 1988 foi acompanhada de muitas
expectativas, no sendo fruto do acaso, como visto, sua natureza analtica,
dirigente e prospectiva.Desde 05 de outubro de 1988, data de sua promulgao, a
sociedade brasileira tem se deparado com o constante desafio de transpor para o
mundo real todas as promessas e esperanas plasmadas no seu texto, superando
suas contradies e as resistncias conservadoras ainda presentes em vrios
espaos.
Certamente resta muito a construir de modo a tornar realidade os sonhos da
gerao que lutou pelo fim do regime militar, mas no se pode negar que os
ltimos 25 anos trouxeram grandes evolues para a sociedade brasileira, que
tem experimentado um perodo incomumente longo para os padres nacionais
de estabilidade democrtica e constitucional, cuja anlise mais detida merecer
outro e mais profundo estudo.
VI. CONCLUSO
Nota-se que, em pouco menos de dois sculos, o pas viveu diferentes
experincias em sua organizao poltica e jurdica, incorporando os principais
modelos tericos vigentes em cada momento. Em termos normativos, nota-se que
o Brasil esteve, em alguns momentos, junto vanguarda do constitucionalismo,
ao passo que, em outros, incorporou algumas das ideias mais reprovveis da
teoria jurdica.
Muitas das tentativas de avano social e poltico foram contidas por foras
conservadoras que, no raro, agiram margem da legalidade e do processo
democrtico. De outro lado, nem sempre se notou um esforo real, um
compromisso efetivo em conferir efetividade a promessas constitucionais, o que
levou a sucessivos governos autoritrios, que no enxergavam na ordem jurdica
um necessrio limite s suas decises.
Vrios eventos aqui narrados ilustram a tradio autoritria e centralizadora
manifestada por diferentes governos, que mantiveram uma relao de delicado
equilbrio entre legalidade e arbtrio. Os modelos tericos incorporados aos textos
constitucionais e os avanos em termos de reconhecimento de direitos e
imposio de limites ao poder estatal, por um lado, trouxeram grandes avanos
em termos sociais, mas, por outro, no foram suficientes, em diversos momentos,
para conter os mpetos de grupos interessados em controlar o pas, valendo-se
inclusive da fora das armas.

369

Marcus Firmino Santiago

O pndulo do constitucionalismo brasileiro oscilou, frequentemente, entre


textos legislativos avanados e perfeitamente adequados aos ideais vigentes em
sua poca e outros concebidos com o claro propsito de conferir uma aparncia
de legitimidade a regimes autoritrios. E, em ambos os casos, percebe-se em
variados momentos uma distncia entre o modelo de organizao estatal adotado
e diversas prticas institucionais e decises dos governos, figurando os limites
constitucionais ao poder poltico como elementos quase figurativos, de
observncia opcional.
Tais reflexes indicam que a adequada compreenso da histria institucional
brasileira demanda uma anlise que v alm dos textos normativos, buscando
confront-los com a realidade vivida, sem o que impossvel categorizar, com um
mnimo de preciso conceitual, os modelos de organizao estatal adotados no
pas. Afinal, como visto, as imagens delineadasnas Constituies nem sempre
serviram de inspirao para a conduta dos governantes e lideranas polticas em
geral.
Pode-se afirmar, portanto, que incoerncias marcam a trajetria
institucional do pas, um Estado no qual os marcos tericos e normativos no
raro so insuficientes para definir as aes polticas. Uma histria que reala a
fragilidade do estado de direito e, embora esteja-se vivendo um razovel perodo
de estabilidade institucional, impe um constante alerta diante do risco de novos
desvios e abusos virem a ser praticados.
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