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Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), 2012

A nova cara da pobreza rural: desaos para as polticas pblicas do IICA est sob licena
de Creative Commons AtribucinNo Comercial-Compartir Igual 3.0 Unported.
Disponvel em formato PDF em www.iica.int

Coordenao editorial: Carlos Miranda


Copidesque: Valentina Pereira Buainain
Diagramao: Fabiane de Arajo Alves Barroso
Leiaute da capa: Fabiane de Arajo Alves Barroso
Foto da capa: Regina Santos
Impresso digital: Elite Comrcio e Servios Grcos LTDA

A nova cara da pobreza rural: desaos para as polticas pblicas / Antonio Marcio Buainain...
[et.al] . Braslia: IICA, 2012. (Srie desenvolvimento rural sustentvel; v.16)
540 p., 15 x 23 cm
ISBN 13: 978-92-9248-388-3
1. Desenvolvimento rural 2. Pobreza 3. Populao rural 3. Polticas 4. Setor publico 5.
Brasil I. Buainain, Antonio Marcio C. II. IICA III. Ttulo

AGRIS
E50

DEWEY
338.18

APRESENTAO

Em maio de 2010, o IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura,


iniciou a execuo do projeto intitulado A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil:
transformaes perl e desaos para as polticas publicas. Teve como objetivo formular
proposies de polticas para o enfrentamento de pobreza rural no Brasil com uma
focalizao mais apropriada e diferenciada para as aes de incluso scioprodutiva, que
tomassem em conta as especicidades e potencialidades dos diferentes segmentos da
populao rural em condies de pobreza.
A concepo do projeto partiu da constatao que a sociedade e economia brasileira
sofreram profundas transformaes nas ultimas duas dcadas, que incluram mudanas
nas instituies em geral, na estrutura produtiva, nos padres tecnolgicos e na dinmica
demogrca, que se associaram redenio dos espaos urbanos e rurais . Essas
transformaes conjugadas s polticas sociais de garantia de renda , que incorporaram
milhes de pessoas ao mercado interno, como tambm as polticas de sade , educao e
eletricao rural tiveram impactos importantes sobre as condies de vida da populao
rural.
Nesse contexto, anlises recentes informam tanto a queda da pobreza no campo,
como as mudanas em seu perl e dinmica reprodutiva. A importncia social destes
movimentos fundamentaram a necessidade de maior conhecimento dos processos de
transformao no meio rural, necessrio para consolidar as polticas existentes e para
a construo de novas polticas capazes de reforar, de maneira positiva, o processo de
transformao social no campo.
Essas tendncias e seus impactos orientaram a elaborao dos estudos e a formulao
das proposies do projeto, que na sua execuo focalizou trs dimenses principais: (i)
a dimenso metodolgica para reetir e analisar as principais metodologias utilizadas
para conceituar e quanticar a pobreza no Brasil; (ii) a dimenso emprica para realizao
de analises sobre as caractersticas, perl e diferenciao regional da pobreza rural; e
(iii) a dimenso das polticas publicas, objetivando analisar a sucincia e adequao
das polticas atuais, assim como as implicaes sobre o quadro poltico-institucionais
relacionado com a gesto das aes de enfrentamento da pobreza rural.

Os contedos dos estudos e proposies do projeto esto consubstanciados nos


volumes 16 e 17 da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, publicada pelo IICA.
Os textos contidos no volume 16 esto organizados em cinco blocos temticos, a
saber: dimensionamento e caracterizao da pobreza rural, a heterogeneidade da pobreza
rural, determinantes da pobreza rural, avaliao das polticas publicas que incidem sobre
a pobreza rural e, nalmente, elementos para uma agenda de polticas de enfrentamento
da pobreza. Enquanto que os ensaios apresentados no volume 17 foram estruturados
observando as seguintes temticas regionais : as caractersticas regionais da pobreza
rural no Brasil , dinmica agrria na Amaznia e pobreza, dinmica agrcolas e rural no
Nordeste, em especial no Semiarido, especicidades regionais e socioculturais da pobreza
rural no Sudeste e Centro Oeste.
Finalmente importante ressaltar que o projeto fruto de uma parceria celebrada
entre o IICA, os Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Desenvolvimento Social e da
Educao e do IPEA. Contando para sua formulao e execuo com a orientao tcnica
e acadmica do IICA, UNICAMP e UFU.

Carlos Miranda e Breno Tiburcio


Organizadores da Srie DRS

PREFCIO

A sociedade e economia brasileira sofreram profundas transformaes sociais e


econmicas na ltima dcada, que mudaram a cara presente e o futuro do pas. Embora seja
possvel mencionar muitas transformaes notveis, como a recuperao da economia,
que voltou a crescer e hoje ocupa lugar de destaque e liderana no cenrio internacional;
ou a recuperao da autoestima da populao brasileira e os avanos na rea nas reas
estratgicas da Educao, Cincia, Tecnologia e Inovao, para mencionar apenas alguns
exemplos, a mudana mais importante foi sem dvida a reduo da pobreza em geral,
a incluso de quase 50 milhes de brasileiros cidadania e a reduo da desigualdade
sociais - promovidas em grande medida pelas polticas adotadas durante a administrao
do presidente Lula.
Entre 2003 e 2010 aproximadamente 25 milhes de pessoas deixaram a pobreza e outros
25 milhes passaram a integrar uma nova classe mdia que j mostrou sua importncia
estratgica no perodo recente, quando a crise internacional abateu a economia mundial e
o Brasil pode sustentar o crescimento com base na fora do mercado domstico, que deixou
de ser composto pela minoria da populao e do qual hoje participam praticamente toda a
populao. Ainda assim, em 2010 em torno de 28 milhes de pessoas viviam em condies
de pobreza, dos quais 16,2 em situao inaceitvel de misria, levando a Presidente Dilma a
denir, antes mesmo de assumir o cargo, que a eliminao da misria seria prioridade do seu
governo, com uma meta ambiciosa e clara de faz-lo at 2014.
O Brasil um pas urbano com uma populao rural maior do que a populao total
da maioria dos pases da Amrica Latina. De fato, de acordo com a Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios PNAD/IBGE de 2008, o pas tinha uma populao de 10,5
milhes de pessoas ocupadas na agricultura e 27,8 milhes com domiclio rural para uma
populao total de 186,9 milhes de pessoas. Destaca-se que de um total de 7,3 milhes
de famlias com domiclio rural, 2,9 milhes se encontravam em situao de pobreza,
ou seja, de uma populao rural de 26,2 milhes de pessoas, 12,2 milhes pertenciam a
famlias em condio de pobreza em 2008.
O tamanho da populao rural e ainda elevada proporo de pobres vivendo no
meio rural, que foi historicamente marginalizada por um modelo de desenvolvimento
com forte vis urbano, revela a necessidade de ateno especial e de polticas pblicas
ativas para resgatar o passivo de pobreza e reduzir as disparidades rural urbano que so
responsveis pelo esvaziamento do meio rural observado em vrias partes do pas e pelas
migraes, em especial de jovens, que encontram nas cidades melhores condies para
construir suas vidas. As polticas pblicas sociais de garantia de renda, as polticas de
sade, eletricao e educao tiveram impactos importantes sobre as condies de vida
da populao rural, mas h ainda muito o que fazer.

no contexto destas preocupaes e da deciso do governo federal de priorizar a


reduo da pobreza e eliminao da misria que se insere o projeto A Nova Cara da Pobreza
Rural no Brasil, iniciativa do IICA, com o apoio e parceria dos Ministrios de Desenvolvimento
Social e do Ncleo de Estudos e Desenvolvimento Agrrio NEAD, vinculado ao MDA,
Ministrio da Educao e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA e contando
como apoio acadmico da UNICAMP e da UFU.
A srie de estudos, cujos resultados principais apresentamos nestes dois volumes,
conrmam tanto a queda da pobreza como da reduo da desigualdade econmica
no campo. Indicam, tambm, que alm da reduo, a pobreza rural est mudando de
cara e de dinmica reprodutiva: em grande medida a pobreza j no se revela apenas na
insucincia de renda, ou na falta de moradia e luz eltrica bens e servios cuja proviso
melhorou de forma notvel no perodo recente, mas na precariedade da educao
rural, em problemas de acesso sade, nas condies de trabalho precrio e em carncias
localizadas. Neste sentido os estudos revelam que as condies de vida dos pobres rurais
se aproxima da situao dos no pobres e que os principais dcits so associados
pobreza geral do meio rural, historicamente marginalizado pelas polticas pblicas. Mas os
estudos revelam tambm a resistncia da pobreza velha, que aparece com todas as suas
faces conhecidas da fome, do analfabetismo, da falta de acesso a gua e energia eltrica.
O desao da sociedade brasileira erradicar, nos prximos anos, esta pobreza.
Os estudos, sob responsabilidade de um grupo de pesquisadores de prestigiadas
universidades das 5 regies do pas e tcnicos de vrios ministrios, foram conduzidos
com o objetivo explcito de aportar conhecimento dos processos de transformao no
meio rural e de revelar a dinmica e faces da pobreza rural para apoiar a consolidao das
polticas existentes e para a construo das novas polticas necessrias para reforar o
movimento positivo e recente de transformao social no campo. Os estudos consideraram
a diversidade regional e sociocultural do meio rural, buscando revelar as especicidades
abre a possibilidade que as aes pblicas de enfrentamento da pobreza rural tenham
uma focalizao mais adequada e uma diversidade de instrumentos compatveis com
as necessidades e as potencialidades scio-econmicas de cada um dos segmentos
mencionados.
Esta publicao rearma o compromisso do IICA, por meio do Frum Permanente de
Desenvolvimento Rural Sustentvel - Frum DRS de trabalhar em prol do fortalecimento
das instituies brasileiras visando melhorar as condies de vida de todas as famlias
que moram no espao rural.


Manuel Rodolfo Otero
Representante do IICA no Brasil

RESUMO

Em maio de 2010, o IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura,


iniciou a execuo do projeto intitulado A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil:
transformaes, perl e desaos para as polticas publicas. O objetivo foi formular
proposies de polticas para o enfrentamento de pobreza rural no Brasil com uma focalizao
mais apropriada e diferenciada para as aes de incluso scio produtiva, que tomassem em
conta as especicidades e potencialidades das diferentes segmentos da populao rural em
condies de pobreza.
Os resultados dos estudos e proposies desse Projeto esto consubstanciados e
publicados em dois volumes, 16 e 17 da Serie de Desenvolvimento Rural Sustentvel.
O volume 16 est organizado em cinco blocos temticos, a saber: pobreza rural e
desenvolvimento; dimenses do rural e o debate da pobreza; determinantes e dimenses
da pobreza no Brasil; pobreza rural e polticas pblicas no Brasil; e pontos para agenda
de polticas. Enquanto que os ensaios apresentados no volume 17 esto estruturado
observando as seguintes temticas regionais: as caractersticas regionais da pobreza
rural no Brasil , dinmica agrria na Amaznia e pobreza, dinmica agrcolas e rural no
Nordeste, em especial no Semiarido, especicidades regionais e socioculturais da pobreza
rural no Sudeste, e Centro Oeste.

RESUMEN

En mayo de 2010, el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA inici la ejecucin del proyecto titulado La Nueva Cara de la Pobreza Rural en Brasil:
transformaciones, perl y desafos para las polticas pblicas. El objetivo fue formular
proposiciones de polticas para hacer frente a la pobreza rural en Brasil con un enfoque ms
apropiado y diferenciado para las acciones de inclusin socio-productivas que lleven en
cuenta las especicidades y potencialidades de los diversos segmentos de la poblacin rural
en condiciones de pobreza.
Los resultados de los estudios y proposiciones de dicho Proyecto estn resumidos y
publicados en dos volmenes: 16 y 17 de la Serie de Desarrollo Rural Sostenible.
El volumen 16 est organizado en cinco bloques temticos, que son: pobreza rural y
desarrollo; dimensiones de la ruralidad y debate de la pobreza; factores y dimensiones de
la pobreza en Brasil; pobreza rural y polticas pblicas en Brasil y temas para la agenda de
polticas. En el volumen 17 los ensayos presentados estn estructurados en observancia a
las siguientes temticas regionales: caractersticas regionales de la pobreza rural en Brasil,
dinmica agraria en la Amazona y pobreza, dinmica agrcola y rural en el Noreste de
Brasil, especialmente en el Semirido, especicidades regionales y socio-culturales de la
pobreza rural en el Sureste y Centro Oeste.

ABSTRACT

In May 2010, the Inter American Institute for Cooperation on Agriculture IICA
begun the execution of the project entitled The New Face of the Rural Poverty in
Brazil: transformations, prole and challenges for public policies. The objective was to
formulate proposals for policies tackling rural poverty in Brazil with a more appropriate focus
and dierentiated actions of socio-productive inclusion, considering the specications and
potentialities of several segments of the rural population under poverty conditions.
The results of the studies and proposals of that Project are summarized and published
in two volumes: 16 and 17 of the Series of Sustainable Rural Development.
Volume 16 is divided in ve thematic groups, as follows: rural poverty and development;
rural dimensions and discussions about poverty; factors and poverty areas in Brazil; rural
poverty and public policies in Brazil and themes for policies program. Volume 17 includes
essays that were submitted and structured in accordance with the following regional
themes: regional characteristics of the rural poverty in Brazil; agrarian management in the
Amazon and its poverty; agricultural and rural management in the Northeastern Region,
particularly in the semi-arid, with regional and socio-cultural specications of the rural
poverty in the Southeast and Middle West.

SUMRIO

PARTE 1 - POBREZA RURAL E DESENVOLVIMENTO ...............................................17


CAPTULO I - UMA ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL DA POBREZA RURAL SEGUNDO A
PERSPECTIVA DA POLTICA PBLICA ..............................................................................................................17
(Cludio Dedecca, Antnio Buainain , Henrique Neder e Cassiano Trovo)

1. Introduo ...........................................................................................................................................................17
2. A nova centralidade da pobreza na poltica pblica .............................................................18
3. Monetizao, incentivo, multidimensionalidade ........................................................................22
4. A elaborao de indicadores multidimensionais de pobreza ............................................27
5. Os indicadores de multidimensionais de pobreza ....................................................................31
6. Perspectivas da populao rural na dinmica demogrca ...............................................37
7. Tendncias gerais da pobreza segundo o critrio bsico de renda corrente ...........39
8. A pobreza rural segundo um enfoque multidimensional ....................................................43
9. Observaes gerais........................................................................................................................................45
CAPTULO II - AS DIFERENTES FORMAS DE DEFINIR O RURAL BRASILEIRO E ALGUMAS
TENDNCIAS RECENTES IMPLICAES PARA POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO E
COMBATE POBREZA..............................................................................................................................................55
(Arilson Favareto e Paulo Seifer)

Introduo ................................................................................................................................................................55
1. O que considerar rural e urbano na virada para o sculo XXI ...........................................56
1.1 As denies e dimenses do rural e do urbano nos pases do capitalismo
avanado ................................................................................................................................................58
1.2 A longa evoluo das relaes rural-urbano....................................................................64
1.3 Implicaes para o desenvolvimento .................................................................................67
2. Relaes rural-urbano no Brasil: situao atual e possibilidades de futuro................71
2.1 As dimenses do rural e do urbano no Brasil .................................................................71
2.2 Para alm das mudanas demogrcas: o debate brasileiro sobre
desenvolvimento rural na virada do milnio ...................................................................77
3. Polticas pblicas e investimentos na promoo do desenvolvimento rural e no
combate pobreza.............................................................................................................................................86
3.1 Uma dcada de experimentaes..........................................................................................86
3.2 Condies para a denio de uma estratgia de futuro ........................................91

3.3 Uma nova agenda para o desenvolvimento rural .......................................................94


4. Concluso ............................................................................................................................................................98
CAPTULO III - CONTRIBUIES PARA A AGENDA DA POLTICA DE COMBATE POBREZA
RURAL..............................................................................................................................................................................107
(Cludio Dedecca)

1. Ponto de partida do projeto .................................................................................................................107


2. Contribuies para o desenvolvimento da poltica pblica de combate pobreza ..111
CAPTULO IV - DETERMINANTES DA POBREZA RURAL E IMPLICAES PARA AS POLTICAS
PBLICAS NO BRASIL .............................................................................................................................................121
(Steven Helfand e Vanessa Pereira)

1. Introduo ........................................................................................................................................................121
2. Determinantes da Pobreza Rural........................................................................................................123
2.1 Um quadro conceitual para a gerao de renda .........................................................123
2.2 Tipologia das sadas da pobreza rural .................................................................................127
3. A pobreza rural no Brasil e no mundo ............................................................................................129
3.1 Como o Brasil se compara a outros pases? ...................................................................129
3.2 A pobreza rural no Brasil..............................................................................................................131
4. Principais determinantes da pobreza rural ..................................................................................133
4.1 Introduo ..........................................................................................................................................133
4.2. Os determinantes da pobreza entre os produtores agrcolas: terra versus
produtividade? .................................................................................................................................134
4.3 Ativos dos produtores agrcolas ...........................................................................................140
4.4 O capital humano no Brasil rural: o dcit educacional .........................................142
4.5 Obstculos para o sucesso da agricultura familiar: custos de transao e
participao no mercado ..........................................................................................................149
4.6 Emprego rural no-agrcola (ERNA) e pobreza .............................................................152
5. Concluses.......................................................................................................................................................154
CAPTULO V - A POBREZA NA AMRICA LATINA E SEU COMBATE NO MEIO RURAL
BRASILEIRO...................................................................................................................................................................161
(Pierre Salama)

1. Introduo ........................................................................................................................................................161
2. A reduo da pobreza depende relativamente pouco das polticas de assistncias..165
3. As despesas sociais em progresso, mas nem sempre bem direcionadas. ...............183
4. Concluso .........................................................................................................................................................192

PARTE 2 - DIMENSES DO RURAL E O DEBATE DA POBREZA ..................... 205


CAPTULO I - SIGNIFICADOS DA POBREZA NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA..............205
(Fernanda Calasans Lacerda)

1. Introduo ........................................................................................................................................................205
2. Os conceitos de pobreza ........................................................................................................................207
3. O estudo da pobreza no Brasil.............................................................................................................220
4. Polticas pblicas de combate pobreza .....................................................................................225
5. Consideraes Finais..................................................................................................................................233
CAPTULO II - POBREZA: CONCEITOS E MENSURAO ....................................................................241
(Regis Oliveira, Antnio Buainain e Henrique Neder)

1. O que Pobreza? ........................................................................................................................................241


2. Mensurando a pobreza ............................................................................................................................246
2.1 Fontes de Informaes sobre a pobreza no Brasil ......................................................246
2.2 Medidas de Pobreza .......................................................................................................................248
2.3 As medidas das Naes Unidas ..............................................................................................250
2.4 Abordagem multidimensional ................................................................................................252
3. Consideraes nais ..................................................................................................................................255
CAPTULO III - A QUESTO AGRRIA E A POBREZA RURAL NO BRASIL ..................................259
(Alexandre Valadares, Antnio Filho, Brancolina Ferreira e Fbio Alves)

1. Razes da pobreza do Brasil rural: o velho e o novo x a questo fundiria .............259


2. A Reforma agrria - atualidade ...........................................................................................................260
3. A Reforma agrria e a poltica de assentamentos rurais ....................................................262
4. Quadro geral da estrutura fundiria brasileira acesso terra e demanda potencial
por reforma agrria .....................................................................................................................................266
5. A pobreza rural a partir das concepes e dados do Banco Mundial ........................268
6. Pobrezas absolutas, terras ocultadas: Brasil e Amrica Latina em perspectiva .....276
7. Consideraes nais ..................................................................................................................................284

PARTE 3 - DETERMINANTES E DIMENSES DA POBREZA NO BRASIL..... 287


CAPTULO I - EMPREGO NA AGRICULTURA BRASILEIRA: NOTAS DE SUBSDIOS PARA AS
POLTICAS PBLICAS DE ERRADICAO DA POBREZA....................................................................287
(Otvio Balsadi)

1. Introduo ........................................................................................................................................................287
2. Um olhar sobre a populao ocupada, com foco no rural ................................................288

3. Fazendo um recorte para o mercado de trabalho assalariado........................................291


4. Avanos e dilemas no mercado de trabalho assalariado rural e agrcola no perodo
recente ...............................................................................................................................................................296
4.1. O qu ainda merece ateno?................................................................................................301
5. Polticas pblicas integradas de erradicao da pobreza com foco nos assalariados
rurais e agrcolas ................................................................................................................................................304
6. Consideraes nais ..................................................................................................................................316
CAPTULO II - POBREZA E EXTERMA POBREZA NO BRASIL RURAL ............................................319
(Mauro Del Grossi)

1. Introduo ........................................................................................................................................................319
2. As informaes do Censo Agropecurio 2006 ..........................................................................319
3. As informaes das Pnads entre 2001 a 2009............................................................................322
4. A extrema pobreza rural em 2009 .....................................................................................................327
5. Consideraes nais ..................................................................................................................................334
CAPTULO III - DISTRIBUIO DE RENDIMENTOS E QUALIDADE DE VIDA DOS DOMICLIOS
RURAIS BRASILEIROS ..............................................................................................................................................335
(Alexandre Gori)

1. Introduo ........................................................................................................................................................335
2. Polticas pblicas, pobreza e desigualdade .................................................................................337
3. Indicadores subjetivos da qualidade de vida .............................................................................339
4. Dinmica da distribuio de rendimentos ..................................................................................342
4.1 Dinmica da pobreza e das fontes de rendimento ...................................................342
4.2 Distribuio das fontes de rendimento .............................................................................345
4.3 Distribuio regional das fontes de rendimento .........................................................348
5. Dinmica da qualidade de vida ..........................................................................................................350
5.1 Percepes sobre a qualidade de vida ...............................................................................350
5.2 Diferenas de renda da percepo de qualidade de vida......................................353
5.3 Diferenas regionais da percepo de qualidade de vida .....................................356
6. Padres de associao entre a dinmica dos rendimentos e da qualidade de vida ...359
7. Comentrios nais.......................................................................................................................................361

PARTE 4 - POBREZA RURAL E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL ................. 367


CAPTULO I - ALCANCE E LIMITE DAS POLTICAS SOCIAIS PARA O COMBATE POBREZA:
DESAFIOS DO MUNDO RURAL ........................................................................................................................367
(Lena Lavinas e Barbara Cobo)

1. Evoluo recente da pobreza e cobertura dos programas de renda..........................371


2. Atividade e Trabalho Infantil .................................................................................................................378
3. A preveno contra riscos e a pobreza .........................................................................................383
4. Pobreza no-monetria: acessibilidade e bem-estar da populao rural ................386
5. A cobertura de sade................................................................................................................................391
6. Pontos de uma agenda para erradicao da misria ...........................................................393
CAPTULO II - AS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO DO CAMPO E AS PERSPECTIVAS
DE CONTRIBUIO PARA A SUPERAO DA POBREZA RURAL ..................................................399
(Eliane Dayse Furtado e Jos Ribamar Furtado )

1. Introduo ........................................................................................................................................................399
2. Sumrio da situao histrica, sociocultural e econmica da populao rural ...403
3. Caractersticas gerais do sistema de educao do pas .......................................................406
4. Polticas pblicas na educao do campo...................................................................................412
4.1 Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera .......................413
4.2 Escola Ativa ..........................................................................................................................................418
4.3 Programa nacional de educao de jovens agricultores (as) familiares
integrada qualicao social e prossional (ProJovem campo saberes da
terra).........................................................................................................................................................425
4.4 Programa de apoio formao superior em licenciatura em educao do
campo (Procampo) .....................................................................................................................428
4.5 Quadro sntese das polticas .....................................................................................................429
5. Alcance e possibilidades das polticas para a superao da pobreza rural .............432
CAPTULO III - AS ATUAIS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL ..........441
(Brenda Braga)

Apresentao .....................................................................................................................................................441
1. Introduo ........................................................................................................................................................442
2. Polticas e programas federais de desenvolvimento rural selecionados ................444
2.1 Crdito Rural - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Pronaf .................................................................................................................................................444
2.2 Seguro agrcola .................................................................................................................................447
2.3 Comercializao ..............................................................................................................................449
2.4 Reforma agrria ..............................................................................................................................452
2.5 Assistncia tcnica .........................................................................................................................458

2.6 Energia renovvel ...........................................................................................................................459


2.7 Desenvolvimento territorial ......................................................................................................461
2.8 Articulao de polticas para enfrentamento da pobreza rural .........................462
3. Anlise das polticas e programas federais de desenvolvimento rural
selecionados ............................................................................................................................................... 473
3.1 Crdito rural ......................................................................................................................................475
3.2 Seguro agrcola .................................................................................................................................478
3.3 Comercializao................................................................................................................................480
3.4 Reforma agrria .................................................................................................................................484
3.5 Assistncia tcnica .........................................................................................................................486
3.6 Energia renovvel ...........................................................................................................................487
3.7 Articulao de polticas para enfrentamento da pobreza rural ..........................488
3.8 Programa territrios da cidadania .........................................................................................491
4. Sntese dos desaos coordenao e alcance das polticas de desenvolvimento
rural ............................................................................................................................................................................497
5. Sugesto de agenda prioritria .........................................................................................................498

PARTE 5 - POBREZA RURAL: PONTOS PARA AGENDA DE POLTICAS


PBLICAS ..................................................................................................................................... 505
(Antnio Buainain, Cludio Dedecca e Henrique Neder)

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

PARTE 1
POBREZA RURAL E
DESENVOLVIMENTO

CAPTULO I
UMA ABORDAGEM
MULTIDIMENSIONAL DA
POBREZA RURAL SEGUNDO
A PERSPECTIVA DA POLTICA
PBLICA1

Cludio Salvadori Dedecca


Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp.

Antnio Mrcio Buainain


Professor Livre Docente do Instituto de Economia da
Unicamp e pesquisador senior do Instituto Nacional
de Cincia e Tecnologia em Polticas Pblicas, Estratgia e Desenvolvimento (INCT/PPED).

Henrique Dantas Neder


Professor adjunto do Instituto de Economia da UFU.

Cassiano Jos Bezerra Marques


Trovo
Doutorando do IE/Unicamp

1. Introduo
O objetivo do projeto foi enfrentar o desao de conhecimento da pobreza rural,
visando organizar conhecimento estruturado e adequado para as polticas pblicas.
Neste sentido, esteve sistematicamente presente a necessidade de se analisar a
pobreza em uma perspectiva multidimensional, que alargasse o enfoque centrado na
viso monetria do problema, isto , da relao estreita entre necessidade bsica de
renda e pobreza.
As razes dessa preocupao decorrem do fato da situao de pobreza no
apresentar um carter absoluto, mas dinmico, pois sua identicao depende do
grau de desenvolvimento socioeconmico e dos valores coletivos morais e ticos
considerados relevantes pela sociedade. Em outras palavras, no se pode considerar
os critrios para denio de pobreza que eram adotados no incio ou em meados
1

Este ensaio contou com o apoio do Professor Alexandre Gori Maia (IE/Unicamp).

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do Sculo passado. O pas se desenvolveu, novos padres de consumo foram


estabelecidos, novo arcabouo de proteo social foi adotado e novas expectativas
sobre nveis mnimos de bem-estar foram inscritas na sociedade. Portanto, faz-se
necessrio entender o desao de combate pobreza levando-se em conta estas
diversas questes, ou melhor, dimenses do desenvolvimento socioeconmico.
Esta anlise desenvolve os argumentos e metodologia de um enfoque
multidimensional da pobreza, orientados para o quadro institucional de polticas
sociais presente hoje no Brasil. Em termos analticos, so apresentados resultados
agregados propiciados pela metodologia construda. Entretanto, explicitado o
potencial que ela carrega para informar os investimentos, gesto e estruturao das
polticas sociais.

2. A nova centralidade da pobreza na poltica pblica


Desde os anos 80, o tema da pobreza tem se apresentado como uma recorrncia
nas agendas dos governos e das instituies multilaterais de desenvolvimento. O m
do ciclo de expanso do ps-guerra explicitou, ao menos, dois aspectos difceis do
processo de desenvolvimento realizado.
O primeiro, associado aos desaos colocados para os pases desenvolvidos
do ocidente em face da situao de esgotamento de uma fase longa de
desenvolvimento, referia-se aos riscos de emergncia da pobreza nestas naes, os
quais demandavam novas alocaes de recursos para a poltica social que se faziam
conitantes com as diretrizes de austeridade scal que comeavam a ser adotadas.
O aumento do desemprego prolongado associado reestruturao produtiva
ampliava os riscos de emergncia da pobreza nos pases desenvolvidos, pois havia
indcios que uma parcela no desprezvel da populao demandaria, por tempo
prolongado, de proteo social com escopo mais amplo. Isto , a manuteno
das condies de vida da populao de menor renda, com maior probabilidade
de ser afetada negativamente pela crise e a reorganizao econmica, dependia
do aprofundamento do Estado de Bem-Estar Social, via ampliao das polticas e
programas existentes, estabelecendo a necessidade de aumentar o gasto pblico
com a poltica social. A elevada participao da populao de mais de 60 anos
indicava, por outro, uma fonte de presso autnoma por maior despesa pblica
com os regimes nacionais de previdncia social. A presso por austeridade scal
constrangia a adoo da soluo de simples aumento do gasto com a poltica
social. A busca de inovaes na poltica social que no acarretassem aumento do
nanciamento se transformou em regra comum dos governos nacionais. Mudanas
na gesto e na congurao das polticas e programas passaram a ocupar a agenda

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pblica. A soluo para a pobreza existente no poderia passar pela incorporao ao


mercado de trabalho, considerando a ausncia de crescimento e o acesso crescente
a novos programas da poltica social. A reorganizao da poltica social passava a ser
encaminhada, aparecendo o tema da pobreza como uma questo a ser enfrentada
com instrumentos especcos de poltica pblica.
O segundo aspecto relacionava-se aos pases no desenvolvidos. Apesar
das amplas diferenas econmicas e sociais que marcavam seus processos de
desenvolvimento, um elemento comum era identicado. Constatava-se que, mesmo
para aqueles que haviam conseguido alcanar estgios mais avanados, o processo
de desenvolvimento no havia permitido resolver adequadamente o problema da
pobreza. Ao contrrio, o processo de industrializao e urbanizao havia amplicado
o problema em vrios pases, tendo como uma das referncias importantes a
experincia brasileira. O esgotamento da expanso do ps-guerra interrompia
o modelo de nanciamento externo que havia viabilizado a industrializao de
parte dos pases em desenvolvimento, pondo em xeque a prpria sustentao das
condies econmicas e sociais alcanadas. Rompia-se, deste modo, as possibilidades
destas naes equacionarem o problema da pobreza atravs de trajetria semelhante
percorrida pelos pases desenvolvidos no ps-guerra. O combate pobreza via
ampliao do gasto da poltica social se colocava em uma situao de impasse,
havendo riscos crescentes de regresso da proteo social, seja em razo da crise
nanceira dos estados nacionais, como da maior demanda associada com a crise dos
mercados nacionais de trabalho.
No nal do Sculo passado, a questo da pobreza voltava a rondar as naes,
independentemente do grau de desenvolvimento econmico e social alcanado por
cada uma delas, sendo que as restries execuo de polticas de combate pelo
aumento do gasto social passavam a se apresentar quase como intransponveis. A
fragilidade da situao scal dos estados nacionais em um contexto poltico adverso,
onde posies polticas conservadoras passaram a ter prevalncia na denio das
polticas pblicas, bloqueava possveis aumentos do gasto pblico, ao mesmo tempo
em que emergia proposies de aumento da ecincia desse gasto na rea social
pela reorganizao dos programas. As noes de focalizao, contrapartida e meta
na denio dos programas foram se tornando progressivamente termos comuns na
gesto das polticas sociais.
Em vrios pases desenvolvidos, os programas de seguro-desemprego se
constituram em balo de ensaio para a introduo de mudanas visando
reorganizao das polticas sociais. A reduo de tempo de vigncia do auxlio
associada a restries recusa pelo desempregado de uma oferta de emprego foi

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uma caracterstica que, em maior ou menor intensidade, esteve presente nas reformas
dos programas de seguro-desemprego.
As alteraes introduzidas neste programa foram dando o norte para a mudana
em outros programas sociais, que inclusive ampliaram a vinculao do benefcio
recebido iniciativa da populao adulta de busca ativa de emprego. A organizao
e gesto dos programas sociais foram progressivamente incorporando a noo de
proteo associada ao trabalho (Workfare), enfraquecendo paulatinamente aquela
associada proteo universal (Welfare)2. Os argumentos em favor desta transio da
orientao da proteo social foram que, em um ambiente de elevado e recorrente
desemprego, era fundamental que houvesse presso e induo em favor da insero no
mercado de trabalho, mesmo que as possibilidades ocupacionais pudessem ser mais
desfavorveis que as vigentes na situao anterior de emprego. Havia a expectativa
que esta orientao impediria a acomodao da populao desempregada ou com
diculdades de insero inicial, como os jovens, na poltica social.
Abria-se, portanto, um movimento de reorientao dos sistemas nacionais
de proteo social, marcado pela maior presena de exigncias e contrapartidas
pela populao demandante. A questo da ecincia alocativa dos programas foi
ganhando fora dentre os gestores das polticas pblicas e a representao poltica
dos governos. Durante o crescimento do ps-guerra, a viso predominante entendia
que a proteo social, exclusive as aposentadorias, no deveria estar condicionada
a mecanismos de incentivo, pois as carncias sociais da populao decorriam de
problemas de funcionamento da sociedade capitalista. A partir dos anos 90, foi
se introduzindo a perspectiva que tais carncias tinham relao com a ausncia
de iniciativa da populao em contribuir e se esforar para a sua superao. As
implicaes desse processo foram precocemente esmiuadas em meados da dcada
de 90 por Thurow (1996), que entendia serem elas um ameaa para a estabilidade e o
desenvolvimento futuro do capitalismo.
importante explicitar que estas duas perspectivas sempre estiveram presentes
na discusso sobre a proteo social no processo de desenvolvimento capitalista. No
processo pioneiro de formao da sociedade, trilhado pela Inglaterra, prevalecia a
perspectiva que hoje tem maior expresso. Somente a partir do nal do Sculo XIX,
durante a era vitoriana, comeou a emergir a viso da poltica social de natureza mais
universal e com baixas condicionalidades, movimento que ganhou fora ao longo
dos anos 30 e se consolidou a partir de meados da dcada de 40 do Sculo passado.
A disputa entre elas uma recorrncia na histria do capitalismo, afetando tambm
o grau de universalizao e de mercantilizao da poltica social ao longo do tempo.
2
Uma anlise abrangente da transio do modelo de proteo social do Welfare para o Workfare
encontrada nos ensaios reunidos por Mead et al (1997).

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A orientao de se estabelecer maior restrio ao acesso ao seguro-desemprego


acabou transbordando para as outras polticas sociais, exclusive aquela de educao
para a populao entre 6 e 18 anos, em vrios pases desenvolvidos. Mecanismos de
restrio ao acesso foram sendo paulatinamente adotados nas polticas de sade,
garantia de renda, habitao e aposentadoria. Nos pases em desenvolvimento,
este movimento foi mais intenso, tendo sido introduzidas alteraes profundas na
organizao da poltica social, como observado na Argentina e Chile.
O maior risco de aumento da pobreza, em um contexto de ausncia de crescimento
econmico, isto , de crise de emprego, e de recuo do grau de proteo da poltica
social, exigia maior ateno em relao ao problema por parte dos estados nacionais,
desenvolvidos ou no.
Por outro lado, as instituies internacionais passaram a buscar alternativas para
suas aes, seja em razo da menor disponibilidade de recursos que passaram a
dispor, seja por causa da exploso da demanda por nanciamentos por parte dos
pases em desenvolvimento. As orientaes para as polticas de combate pobreza
foram tambm se modicando progressivamente, processo marcado at por uma
perda de articulao entre os programas com ns especcos e os demais programas
da poltica social. Ao mesmo tempo em que tanto a questo do incentivo como a
monetizao do problema foi ganhando expresso nas orientaes para os programas
nacionais de combate pobreza.
Segundo tipologia proposta por Esping-Andersen (1990), amplamente conhecida
nos ambientes acadmico e dos gestores da poltica pblica, possvel indicar trs
modelos de regulao e proteo social presentes no desenvolvimento capitalista
das naes, consolidados ao longo do Sculo XX:
Liberal - caracterizado pela maior expresso de programas focalizados,
com baixa incidncia das transferncias ou de protees universais. Nestes
modelos, os regimes de aposentadoria por capitalizao e de sade via
convnios privados, individuais ou coletivos, tendem a ser predominantes.
Uma maior monetizao e mercantilizao das polticas sociais caracterstica
fundamental. A experincia americana a mais representativa;
Conservador com origens na presso dos interesses da igreja e dos partidos
conservadores, caracterizado por uma pondervel regulao estatal, tendo
na famlia sua referncia de estruturao. Segmentado e hierarquizado
socialmente, teve na insero produtiva dos homens a vinculao da proteo
social. O mercado de trabalho teve papel determinante para a estruturao
da proteo social. Dominante na Europa Ocidental, ele tem as experincias
da Frana e Alemanha como as mais representativas;

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Socialdemocrata estruturado a partir das demandas organizadas dos


trabalhadores, transitou da proteo ao trabalho para a poltica social de
natureza mais universal. Os benefcios sociais tenderam ser reconhecidos
como direitos, tendo havido baixa incidncia de condicionalidades em
seu acesso. Os pases nrdicos so apontados como as experincias mais
importantes.
Mesmo considerando os problemas existentes nesta tipologia3, que estabelece
um forte enquadramento de uma ampla diversidade de experincias de sistemas
nacionais de proteo social, inegvel que ela explicita a tenso dessas perspectivas,
a liberal e a socialdemocrata, que em grande medida foram apontadas como
relevantes para a redenio das referncias bsicas da poltica social, nestes ltimos
30 anos, at mesmo daquela de combate pobreza.
possvel argumentar que ao mesmo tempo em que a poltica de combate
pobreza ampliou sua importncia na poltica social, novas orientaes foram lhe sendo
imprimidas, alterando seus objetivos e suas caractersticas de modo pondervel.

3. Monetizao, incentivo, multidimensionalidade


Os novos termos propostos para as polticas de combate pobreza, nos anos 80
e 90, foram estreitamente marcados pelas noes de monetizao e de incentivo.
A associao do problema renda e necessidade de ampliar os instrumentos
de transferncia direta em substituio queles de natureza indireta tiveram
proeminncia nos documentos de formulao de polticas de combate pobreza das
instituies internacionais, em especial do Banco Mundial. A experincia americana
do foodstamp era indicada como a mais eciente em termos de alocao de
recursos e de reduo da pobreza. Entendia-se que a existncia de um cadastramento
criterioso das famlias em situao de pobreza e a transferncia direta de renda para
aquelas em situao reconhecida de risco social se constitua na estratgia de maior
ecincia. A orientao incorporava a necessidade de incentivar a populao pobre a
buscar sadas prprias, aceitando a educao fundamental como a nica poltica sem
condicionalidade de acesso.
Para justicar a importncia do incentivo para que a populao buscasse sadas
prprias, ampla importncia foi dada experincia do Grammen Bank em Bangladesh,
criado pelo Professor Muhammad Yunus em 19764. A iniciativa buscou reduzir a
pobreza por meio de pequenos nanciamentos para a organizao de negcios
3

Ver Ferrera (1998) e Moreno (2001).

Ver <http://www.grameen.com>.

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prprios pelas famlias, visando reduzir sua dependncia em relao s possveis


iniciativas da poltica estatal.
A associao da condio de pobreza a um nvel bsico de renda monetria
ganhou proeminncia, anal o enfoque na transferncia direta de renda encontravase dependente de uma referncia. Mesmo considerando outras carncias sociais e
econmicas vividas pelas famlias pobres, a renda auferida era a referncia bsica.
Ademais, em uma situao de crise de emprego, a ausncia de renda, em uma
sociedade na qual o consumo viabilizado especialmente pelo acesso moeda por
meio do trabalho, coloca a sobrevivncia imediata em situao de risco explcito.
Um dos indicadores elaborados pelo Banco Mundial, que acabou recebendo
ampla visibilidade da mdia, derivou a condio de pobreza extrema da situao de
renda familiar per capita inferior a US$ 1,25. O indicador acabou sendo reconhecido
como uma linha de pobreza representativa. A adoo de algum critrio monetrio
bsico equivalente ganhou fora nas orientaes das instituies internacionais para
nanciamento dos programas de combate pobreza, que era acrescida da defesa
da focalizao das demais polticas sociais, bem como da reduo da presena do
Estado na execuo das aes. Esta funo deveria ser repassada para instituies no
governamentais, pois se considerava que estas teriam mais agilidade e menor custo
quando comparados aos incorridos pela gesto estatal.
A nova orientao realizava uma forte crtica perspectiva dos programas de
combate pobreza at ento conduzidos pelo Estado. A primeira se dirigia a uma
possvel inecincia de gesto, relacionada a gastos administrativos excessivos
decorrentes da complexidade e diversidade das aes de transferncia indireta de
renda. A segunda apontava que os programas no tinham focalizao na pobreza.
Isto , imputava gesto e ao foco dos programas a responsabilidade da reiterao
da pobreza no processo de desenvolvimento, em especial para os pases no
desenvolvidos. Neste sentido, ela considerava que estes pases no deveriam buscar
reproduzir os sistemas amplos de proteo social estabelecidos por vrios pases
desenvolvidos, mas focar e discriminar a proteo para a populao efetivamente
pobre. Ou melhor, transitar de um modelo de proteo social ampla para um restrito
populao pobre. A experincia americana inuenciava diretamente a nova
orientao, em detrimento de uma perspectiva mais associada a dos pases da Europa
Ocidental. Ademais, a nova orientao era convergente com o ambiente de restrio
e austeridade scal defendido pelas instituies internacionais.
Em um contexto de debilidade das condies de nanciamento das polticas
pblicas, esta perspectiva encontrou um ambiente favorvel para sua legitimao,
levando que prosperassem os programas de combate pobreza com maior foco na

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transferncia direta de renda com menor presena do Estado, na gesto e na oferta


de poltica pblicas de proteo social. A desarticulao da poltica de combate
pobreza com as demais polticas sociais foi uma das consequncias produzidas pela
nova orientao. Se do ponto de vista da renda, a diretriz atenuava uma dimenso
da pobreza, se observou poucos avanos nos demais indicadores poltica social.
Ademais, no se constatou a ocorrncia de resultados positivos e generalizados
dos mecanismos de incentivo. De tal modo, que a dependncia das famlias da
transferncia de renda no assumiu um carter transitrio, mas permanente.
Em termos objetivos, se procedeu a uma ampliao do enfoque monetrio da
poltica de combate pobreza, bem como lhe foi dada uma maior proeminncia
na poltica pblica. Levando at mesmo a proposio de condicionar o processo de
crescimento e desenvolvimento aos seus objetivos, sugerindo-se implicitamente que
os termos do crescimento anterior eram insucientes para um combate adequado
da pobreza. No esteio desta perspectiva se concebeu o termo de crescimento prpobre. Isto , as novas diretrizes para os programas de combate pobreza seriam
base para um modelo de crescimento e desenvolvimento, que deteria as condies
adequadas para congur-lo, de fato, em um processo capaz de superar a pobreza,
mas tambm a desigualdade social prevalecente nas sociedades no desenvolvidas.
A centralidade de uma viso econmica para a reorganizao da poltica de
combate pobreza acabou por se constituir em um ponto de partida de um processo
maior de reexo, em direo a uma nova abordagem mais abrangente do problema,
mas com caractersticas distintas daquelas encontradas na gesto da poltica social
do ps-guerra.
A retomada de uma abordagem mais abrangente foi caracterizada pelo
reconhecimento da necessidade de se adotar objetivos explcitos de combate
pobreza na gesto da poltica social. Segundo as Naes Unidas, observa-se
...que en todo el mundo hay un aumento de la prosperidad de algunos, acompaado
lamentablemente de un aumento de la pobreza extrema de otros. Esta contradiccin
evidente es inaceptable y se ha de remediar con medidas urgentes. La globalizacin, que es
consecuencia del aumento de la movilidad humana, del progreso de las comunicaciones,
del gran aumento del comercio y las corrientes de capital y de los avances tecnolgicos,
abre nuevas oportunidades para el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo de la
economa mundial, particularmente en los pases en desarrollo. La globalizacin permite
asimismo que los pases compartan experiencias y extraigan enseanzas de los logros
y dicultades de los dems, y fomenta el enriquecimiento mutuo de sus ideales, valores
culturales y aspiraciones. Al mismo tiempo, el rpido proceso de cambio y ajuste se ha
visto acompaado de un aumento de la pobreza, el desempleo y la desintegracin social.

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Tambin se han globalizado ciertas amenazas al bienestar del ser humano, como los
riesgos ambientales. Adems, las transformaciones globales de la economa mundial
estn modicando profundamente los parmetros del desarrollo social en todos los pases.
El desafo actual consiste en encontrar la forma de controlar esos procesos y amenazas
para que aumenten sus benecios y se atenen sus efectos negativos sobre las personas
(Pag. 7)... Orientaremos nuestros esfuerzos y nuestras polticas a la tarea de superar las
causas fundamentales de la pobreza y atender a las necesidades bsicas de todos. Estos
esfuerzos deben incluir la eliminacin del hambre y la malnutricin; el establecimiento
de la seguridad alimentaria, y el suministro de educacin, empleo y medios de vida,
servicios de atencin primaria de la salud, incluida la salud reproductiva, agua potable
y saneamiento, vivienda adecuada y oportunidades de participacin en la vida social y
cultural. Se conceder prioridad especial a las necesidades y los derechos de las mujeres
y los nios, que suelen soportar la mayor carga de la pobreza, y a las necesidades de las
personas y los grupos vulnerables y desfavorecidos (pg. 15).

Nesta perspectiva, Oyen (2005) argumenta que a poverty is an extremely complex


phenomenon that cannot be described or understood through a limited set of variables or
a xed context (pag. 2)5.
A evoluo do indicador de pobreza da Organizao das Naes Unidas, observado
nestes ltimos 20 anos, reete a tendncia de progressivo alargamento da abordagem
do problema. Como parte da construo do IDH foi elaborado o Indicador de Pobreza
Humana (IPH), que alm da linha de limiar da pobreza de US$ 1,25 adotou alguns
indicadores sintticos de educao, de expectativa de vida de acesso sade, gua
potvel e nutrio.
Recentemente, o IPH foi substitudo pelo Indicador de Pobreza Multidimensional
(IPM). O Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2010 (PNUD 2010) introduziu o IPM.
Tal como o desenvolvimento, a pobreza multidimensional mas isto habitualmente
ignorado pelos nmeros que surgem nos cabealhos. [O IPM] complementa as medidas
baseadas no dinheiro ao tomar em considerao diversas privaes e respectiva
sobreposio. O ndice identica privaes nas mesmas trs dimenses que compem o IDH
e mostra o nmero de pessoas que so pobres (que sofrem um dado nmero de privaes)
e o nmero de privaes com as quais as famlias pobres normalmente se debatem. Pode
ser decomposto por regio, etnia e outros grupos, bem como por dimenso, o que faz
dele uma ferramenta vlida para os formuladores de polticas. Algumas concluses: i.
5
Uma rica anlise abrangente das perspectivas analticas e metodolgicas sobre a pobreza encontrada
em Pantaziset et al. (2006). No Captulo 2, The concept and measurement of poverty, elaborado por David Gordon
(2006), encontrada uma apresentao das diversas vertentes analticas, com abordagem especial das vises de
Sem e Townsend, dois dos maiores estudiosos do tema.

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Cerca de 1,75 mil milhes de pessoas dos 104 pases cobertos pelo IPM (um tero da sua
populao) vive em estado de pobreza multidimensional ou seja, com pelo menos um
tero dos indicadores a reetir privao grave na sade, na educao ou no padro de
vida. Isto excede a estimativa de 1,44 mil milhes de pessoas desses pases que vivem com
um mximo de USD 1,25 por dia (embora esteja abaixo da proporo que vive com USD
2 ou menos). Os padres da privao tambm diferem dos da pobreza de rendimento em
aspectos importantes; ii. a frica Subsaariana tem a mais elevada incidncia de pobreza
multidimensional. O nvel varia entre um mnimo de 3% na frica do Sul e uns enormes
93% na Nigria; a proporo mdia de privaes varia entre os 45% (no Gabo, no Lesoto
e na Suazilndia) e os 69% (na Nigria). Contudo, metade dos multidimensionalmente
pobres de todo o mundo vive no Sul da sia (51% ou 844 milhes de pessoas) e mais de
vive na frica (28% ou 458 milhes de pessoas). Estas novas medidas proporcionam
muitos outros resultados (e perspectivas) at agora desconhecidos, que podem orientar
os debates e o desenho das polticas de desenvolvimento. As perdas grandes no IDH em
razo da desigualdade indicam que a sociedade tem muito a ganhar se concentrar os seus
esforos em reformas para melhoramento da igualdade. E um ndice Multidimensional
de Pobreza elevado que coincida com uma baixa pobreza de rendimento sugere que
h muito a ganhar com o melhoramento da prestao de servios pblicos bsicos.
As medidas abrem novas e entusiasmantes possibilidades de investigao, o que nos
permite lidar com questes vitais (pags. 8 e 9).

possvel encontrar uma crtica, mesmo que rpida ou velada, da


abordagem monetria do problema da pobreza e o reconhecimento explcito
da impossibilidade de combat-la sem incorporar o tema da desigualdade e de
acesso amplo e adequado aos bens pblicos, propiciados particularmente pela
poltica social. Tambm, o enfoque proposto ataca diretamente a viso utilitarista
e individualista da perspectiva monetria da condio de pobreza, que na maioria
das vezes domina a abordagem de natureza econmica. Prope-se o rompimento
da perspectiva que vinha relacionando a superao da situao de pobreza
capacidade individual das famlias de alocarem adequadamente a renda auferida.
So reconhecidos os determinantes sociais e coletivos do problema da pobreza.
Em termos objetivos, atenua-se fortemente a possibilidade de logro da condio
de pobreza a partir de uma perspectiva individual, retomando-se aquela que
reconhece a importncia das estratgias das famlias, mas considera que esta
somente poder ser exitosa se bens e servios pblicos coletivos lhe estiverem
adequadamente disponibilizados.
Como aponta Larraaga (2007), o enfoque da pobreza em uma perspectiva
multidimensional permite superar o equvoco da associao do problema
capacidade das famlias em estabelecerem estratgias adequadas, as quais dependem
da liberdade individual que elas acedem e que decorre da menor presena dos

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mecanismos estatais de regulao das polticas sociais6. Como aponta o autor, o


enfoque multidimensional requer a superao do marco terico proposto por Rawls
(1971), amplamente adotado na reorganizao das polticas pblicas a partir dos anos
70, que tem na liberdade individual sua referncia bsica.
Retomando a proposta do PNUD sobre o ndice de Pobreza Muldimensional,
pode-se dizer que, se do ponto de vista quantitativo, a iniciativa tem potencial de
dar uma contribuio original para ampliar o conhecimento da poltica pblica de
combate pobreza, no se pode dizer o mesmo em relao a sua contribuio terica
ou metodolgica. As proposies de uma abordagem multidimensional da pobreza
podem ser encontradas desde os anos 30 na discusso sobre poltica social na Europa
e mesmo nos Estados Unidos7. Do ponto de vista da evoluo estrita da pobreza
nos pases desenvolvidos, sua regresso foi parte das transformaes polticas,
expressas na consolidao dos regimes democrticos, que se traduziu na construo
progressiva de um amplo leque de polticas pblicas entre o nal do Sculo XX e os
anos imediatos do aps Segunda Guerra (Polanyi, 1957).

4. A elaborao de indicadores multidimensionais de pobreza8


Um aspecto relevante a ser destacado sobre a abordagem multimensional
diz respeito s maiores condies dela ser hoje adotada, em razo do intenso
desenvolvimento das bases de informao socioeconmicas propiciado pelas rpidas
transformaes realizadas pela tecnologia da informao nestas ltimas dcadas.
Apesar do amplo reconhecimento das implicaes do acesso aos bens e servios
pblicos para a determinao da condio de pobreza, sua melhor caracterizao
encontrava restries na disponibilidade reduzida de dados adequados e atualizados.
Mesmo nos pases desenvolvidos, o Censo Demogrco era a principal, e em muitos
casos a nica, fonte de informao disponvel e acessvel, muitas vezes em um prazo
bastante defasado, at a dcada de 1970.
A divulgao dos resultados do Censo Demogrco brasileiro pode ser tomada
como um exemplo representativo. Ainda no nal do Sculo XX, o total da populao,
que se constitui no primeiro dado divulgado por qualquer Censo Demogrco, era
feito dois ou trs anos aps a concluso dos trabalhos de campo. O levantamento
6

Ver tambm Nolan et al (1996).

7
Uma pequena retrospectiva do debate pode ser encontrada nos ensaios elaborados por professores
da London School of Economics nas primeiras dcadas do Sculo passado. Ver Desai (1995). Merece tambm
referncia do ensaio clssico de Titmuss (1962).
8
A metodologia para a elaborao dos indicadores de pobreza segue a elaborada por Dedecca (2009) para
anlise multidimensional da desigualdade no Brasil.

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brasileiro de 2010 teve este resultado divulgado no prprio ano, bem como os demais
resultados devero estar disponveis ainda em 2011. O acesso mais diversicado e
rpido s informaes socioeconmicas, bem como ao seu processamento, ampliam
a possibilidade da elaborao de indicadores multimensionais de pobreza, bem
como permitem o acesso em um curto prazo de tempo dos indicadores pela poltica
pblica.
possvel ainda indicar o grande potencial que as bases de informao
administrativas abrem para a produo de indicadores multidimensionais para
a conduo e gesto da poltica pblica. No Brasil, temos uma ampla gama de
sistemas de informao administrativa, que possuem a possibilidade de razovel
integrao via o nmero de Cadastro Nacional de Informaes Sociais. Informaes
sobre transferncia de renda, previdncia, sade e trabalho podem ser obtidas e
consolidadas a partir dos sistemas setoriais de informaes de cada uma das polticas.
Existe ainda a perspectiva de agregar as informaes oriundas das bases de
informao administrativa quelas disponibilizadas pelas bases de dados domiciliares,
adotando-se algum procedimento estatstico. A denio de grupamentos
homogneos de famlias nas bases de dados pode permitir cruzar suas informaes.
No mbito do projeto, foi realizado o esforo de abordar a pobreza rural na
perspectiva multidimensional. Portanto, o principal desao colocado no foi
determinado pela necessidade de se mensurar, mas de estabelecer a mais ampla
caracterizao da populao em situao de pobreza, exigindo a seleo de
dimenses econmicas e sociais relevantes para a congurao da condio social
das famlias, de modo a explicitar a(s) privao(es) associadas ao estado de pobreza9.
Tambm, o projeto no privilegiou o debate e a denio da linha de pobreza, em
razo de seus resultados serem destinados gesto das polticas sociais. Neste sentido,
foram adotados os critrios de acesso aos programas sociais do Governo Federal,
isto , renda familiar inferior a e salrio mnimo per capita. Foi dado destaque ao
primeiro critrio, por ser ele a referncia bsica para o Programa Bolsa Famlia.
Cabe esclarecer que a adoo destes critrios no implica consider-los enquanto
possveis linhas representativas de pobreza. O projeto no tratou desta questo,
reconhecendo a inegvel importncia da denio de uma linha de pobreza monetria
que seja amplamente reconhecida. Ao adotar as referncias consideradas pela poltica
social, entende-se que a populao potencial para os programas considerada pobre
e a caracterizao desta populao, em um enfoque multidimensional, permitiria
9

Com esta mesma perspectiva metodolgica, ver Tsakloglou et al. (2002).

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instrumentalizar a poltica pblica com informaes relevantes sobre seu pblico


alvo. Em suma, o projeto teve como preocupao informar a poltica pblica sobre
dimenses das condies sociais da populao pobre, mesmo que a dimenso
populacional indicada possa no expressar a totalidade da populao em situao
de pobreza. Entretanto, acredita-se que a populao pobre, que pode ser enquadrada
nos critrios da poltica social, constitui-se na maior e mais expressiva parcela da
populao em situao de pobreza.
Ao apresentar estas observaes, explicita-se que o projeto adotou a renda
corrente como critrio bsico para a denio da populao pobre. Esta conduta
incontornvel e no enfraquece os argumentos anteriores. Em uma sociedade onde
o consumo corrente da populao se faz predominantemente via relaes de troca
estabelecidas por meio da moeda, no se justica desconsiderar a renda monetria
como um critrio relevante para a mensurao da populao pobre. Mesmo em uma
perspectiva multidimensional, quase impossvel, metodologicamente, no se adotar
a renda como primeiro critrio para a denio da situao de pobreza.
prtica dentre os estudiosos do tema, estabelecer um valor monetrio
correspondente a um padro de consumo mnimo satisfatrio, referenciado, por
exemplo, nas necessidades bsicas de consumo para a sobrevivncia adequada
de uma famlia (Cepal, 2010, e Rocha, 2003). O projeto poderia ter adotado este
critrio, construindo at uma referncia prpria a partir dos resultados da Pesquisa
de Oramentos Familiares do IBGE. Porm, em razo dos objetivos propostos, foram
assumidos os parmetros da poltica social conduzida pelo Governo Federal.
Denida a populao potencial segundo os critrios de habilitao para a poltica
social, se trabalhou a denio das dimenses relevantes (eixos) para a caracterizao
das condies socioeconmicas. Foram estabelecidas seis dimenses: insero no
mercado de trabalho, renda familiar corrente, acesso terra, acesso educao, perl
demogrco das famlias e condies de vida.
Apesar da importncia e do interesse no acesso aos servios de atendimento
sade em uma caracterizao multidimensional da condio de pobreza, no foi
possvel construir indicadores de acesso a partir das duas fontes de dados adotadas,
a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad e a Pesquisa de Oramentos
Familiares POF, ambas produzidas pelo IBGE.
Ainda no mbito das atividades desenvolvidas, visando ampliar a contribuio
do projeto para a gesto das polticas pblicas de combate pobreza, foi realizado
esforo de articulao entre as bases de dados socioeconmicas de origem domiciliar
com algumas bases produzidas pelos sistemas de informao administrativa do

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Governo Federal (ver esquema abaixo). O objetivo de incorporar s informaes


adicionais quelas encontradas no CAD-nico. Infelizmente, o recebimento tardio dos
dados do Cad-nico permitiu somente construir os grupos homogneos de famlias,
procedimento necessrio para a articulao das bases de dados administrativas e
domiciliares. A incorporao de indicadores produzidos a partir da Pnad ou POF ao
Cad-nico no foi possvel de ser realizada, em razo da falta de tempo compatvel e
adequado para o tratamento da base desta ltima base de dados.
A caracterizao multidimensional da populao pobre, reconhecida pela poltica
pblica, se restringiu, portanto, s possibilidade dadas pela Pnad e POF. O trabalho
realizado indicou a possibilidade de articulao adequada dos sistemas de informao,
procedimento que poder ser ampliado quando da disponibilizao dos resultados
do Censo Demogrco 2010 pelo IBGE, em razo desta base permitir estabelecer uma
caracterizao multidimensional da pobreza com um maior detalhamento espacial,
que pode chegar, em alguns casos, a desagregao regional dos grandes municpios
brasileiros.

Figura 1 - Esquema de articulao de bases de dados adminisstrativas e domiciliar


para anlise das dimenses de insegurana da condio de pobreza no meio rural

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30

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Como apontado anteriormente, foram construdos indicadores para seis das sete
dimenses inicialmente consideradas pelo projeto. A partir da anlise das variveis
encontradas na Pnad e na POF, foram denidas aquelas de interesse para a construo
dos diversos indicadores presentes em cada uma das dimenses consideradas.
Foram incorporadas algumas informaes da POF Pnad, utilizando a construo
de agrupamentos homogneos de famlias, pelo instrumental estatstico de anlise
multivariada (ver anexo 1). Esse procedimento tambm foi realizado com o Cad-nico,
permitindo que agrupamentos homogneos de famlias pudessem ser identicados
e que permitissem se transformar em chaves de identicao para articulao das
informaes das diversas bases de dados.
Realizado os procedimentos bsicos de estruturao das bases de dados, de
elaborao de variveis padronizadas e de denio dos agrupamentos homogneos
de famlias, foi desenvolvida a atividade de elaborao dos indicadores de cada uma
das dimenses consideradas, tendo havido uma seleo de temas considerados mais
relevantes em cada uma delas.

5. Os indicadores de multidimensionais de pobreza


Como apontado anteriormente, o enfoque multidimensional da pobreza no
pode ser visto como um procedimento indito, tanto no campo da anlise acadmica
quanto da gesto da poltica pblica. A re-emergncia do enfoque no perodo recente
no pode ser desvinculada da exacerbada valorizao dada dimenso monetria
condio de pobreza. Este estreitamento de enfoque se traduziu em reorientao da
poltica pblica de combate pobreza, perspectiva que no atendeu s expectativas
quanto superao estrutural do problema. Apesar do reconhecimento do sucesso
de algumas experincias, no mnimo estranho que o novo sculo tenha se iniciado
revelando um estado alarmante de pobreza em partes extensas do mundo, como
reconhece o Pnud (2010).
A importncia da adoo deste tipo de enfoque para as aes de combate
pobreza se justica, ao menos, por dois motivos. Primeiro, na ampla literatura sobre
pobreza que reconhece sua associao carncia de bens e servios pblicos e na
experincia europeia do ps-guerra conseguiu transformar, garantindo este acesso
de forma universal para toda a populao, a pobreza enquanto um problema residual.
Segundo, por causa da complexa estrutura institucional de polticas sociais presente
hoje no Brasil. Em comparao com a maioria dos pases desenvolvidos, pode-se dizer
que somente dois pilares no se encontram presentes nesta estrutura: os subsdios
habitao e ao transporte pblico. possvel discutir a debilidade da cobertura
de vrios dos programas, mas no se pode desconsiderar que o pas congrega
um escopo abrangente de polticas sociais, que o diferencia de outras naes em

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desenvolvimento e mesmo de algumas desenvolvidas, como os Estados Unidos. A


implementao da transferncia de renda aportou ao pas a instituio de referncia
para a estruturao das diversas aes de poltica sociais dirigidas ao combate
pobreza.
inegvel, portanto, a necessidade do pas passar a contar com uma estratgia
de combate pobreza de natureza multidimensional, que procure estimular a
articulao, e mesmo a integrao, dos programas e das aes das polticas sociais,
ampliando suas complementaridades e superando o estado atual de fragmentao
que marca sua estrutura e sua gesto.
com esta preocupao que se buscou construir indicadores de insucincia
ou desvantagem de acesso a bens ou servios pblicos, de insero no mercado de
trabalho e associados s caractersticas demogrcas ou de condies de vida das
famlias.
Em termos objetivos, foi aceito o critrio do Programa Bolsa Famlia para a
denio da populao pobre de referncia, dedicando-se esforos para analisar
as insucincias ou desvantagens que ela possui em termos econmicos e sociais.
Deste modo, procura-se explicitar dimenses da pobreza que podem ser teis para
identicar possveis elos com as demais polticas sociais, bem como para avaliar como
a reduo da pobreza de natureza monetria se processa em comparao s demais
dimenses que caracteriza as condies de vida da populao foco do programa
social.
Fica evidente, portanto, que o desenvolvimento metodolgico extrapola tanto a
anlise monetria da pobreza como uma perspectiva restrita populao rural, que a
isola do conjunto que fornece os parmetros vlidos de comparao da situao de
bem-estar. O instrumental metodolgico tem um escopo mais amplo, permitindo que
sejam explicitadas as particularidades da pobreza rural que podem no ser comuns
populao urbana, sem, no entanto, perder de referncia o quadro mais geral.
Aceito o critrio de renda do Programa Bolsa Famlia10, se identicou a populao
alvo do programa. Indicadores de insucincia ou fragilidade foram construdos tanto
para essa populao, considerada focal para a poltica de combate pobreza, como
para a populao total.

10
Este procedimento no foi realizado de modo estrito, pois no se considerou o valor preciso adotado
pelo programa para a habilitao das famlias a cada ano. Foi adotada a referncia de de salrio mnimo per
capita de renda familiar, que no obrigatoriamente coincide com os valores exercidos pelo programa.

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As dimenses e os indicadores adotados so apresentados a seguir.


A) Insero no mercado de trabalho
1.

Razo de Dependncia Relao entre o nmero de dependentes (pessoas


com idade menor que 14 e maior que 65 anos) e o total da populao
economicamente ativa (pessoas com idade superior a 14 e inferior a 65 anos).
Varivel utilizada V8005;

2.

Trabalho infantil Relao entre o total de crianas de 9 a 14 anos que


exerceram algum tipo de ocupao e o total de crianas nessa faixa de idade.
Variveis utilizadas: V8005, V0701, V0702, V0703, V0602, V4714;

3.

Trabalho infantil no remunerado Relao entre o total de crianas de 9 a 14


anos que exerceram algum tipo de ocupao sem remunerao e o total de
crianas nessa faixa de idade. Variveis utilizadas: V8005, V0708, V4715, V0701,
V0702, V0703, V0602, V4714;

4.

Contribuio para a Previdncia Relao entre o total de ocupados


com declarao de contribuio Previdncia Social e a Populao
Economicamente Ativa (ocupados e desempregados). Variveis utilizadas:
V4706 e V4711, V4805;

5.

Trabalho por conta-prpria Relao entre o total de ocupados por contaprpria e a Populao Economicamente Ativa. Variveis utilizadas: V4706 e
V4711, V4805;

6.

Taxa de Ocupao Relao entre o total de ocupados e a Populao


Economicamente Ativa. Variveis utilizadas: V4706, V4805.

B) Renda familiar
1.

Rendimento de Polticas Pblicas Relao entre o rendimento mdio oriundo


das polticas pblicas (aposentadorias e penses - V1251, V1252, V1254, V1255,
V1257, V1258, V1260, V1261) e o rendimento mdio de todas as fontes (V4720)
da populao brasileira;

2.

Rendimento do Trabalho Relao entre o rendimento mdio oriundo de


alguma forma de trabalho (V4719) e o rendimento mdio de todas as fontes
(V4720) da populao brasileira;

3.

Peso do Rendimento Monetrio Relao entre a massa de rendimentos


monetrios (REND_MONET da Pesquisa de Oramento Familiar - POF) e o total
dos rendimentos (REND_TOTAL da POF);

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4.

Peso do Rendimento No Monetrio Relao entre a massa de rendimentos


no monetrios (REND_N_MONET da POF) e o total dos rendimentos da POF.

C) Acesso terra
1.

Propriedade da terra Relao entre o total de domiclios agrcolas com


propriedade da terra (chefes de famlia empregadores ou conta-prpria com
idade inferior a 60 anos e que possuem declarao da existncia da 1 parcela
da terra) e o total de domiclios agrcolas. Variveis utilizadas: V0401, V8005,
V9151, V9201.

D) Acesso educao
1.

Analfabetismo Relao entre o total de analfabetos com idade maior que 14


anos e o total da Populao em Idade Ativa. Variveis utilizadas: V8005, V0601;

2.

Escolarizao Relao entre o total de crianas e adolescente de 7 a 14 anos


que freqentam a escola e o total de pessoas nessa faixa de idade. Variveis
utilizadas: V8005 e V0602;

3.

Defasagem escolar Relao entre o total de crianas e adolescentes de 7


a 14 com nvel de escolaridade incompatvel com a sua idade e o total de
pessoas nessa faixa de idade. Variveis utilizadass: V8005 e V0605.

E) Perfil Demogrfico
1.

Chea feminina Relao entre o nmero de domiclios cheados por uma


pessoa do sexo feminino e o total de domiclios. Variveis utilizadas: V0302 e
V0401;

2.

Chea de no brancos Relao entre o nmero de domiclios cheados por


uma pessoa no branca e o total de domiclios. Variveis utilizadas: V0302 e
V0404;

3.

Taxa de mortalidade perinatal Relao entre o nmero de lhos nascidos


mortos e o total de nascimentos em mil pessoas. Variveis utilizadas: V1111,
V1112, V1141, V1142.

F) Condies de vida
1.

Parede apropriada Proporo de domiclios sem parede apropriada, isto ,


construo diferente de alvenaria. Varivel utilizada: V0203;

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2.

Telhado apropriado Proporo de domiclios sem telhado apropriado, ou


seja, cobertura diferente de telha, laje de concreto ou madeira aparelhada.
Varivel utilizada: V0204;

3.

Banheiro exclusivo Proporo de domiclios sem banheiro exclusivo ao


domiclio. Variveis utilizadas: V0215 e V0216;

4.

Densidade por dormitrio Relao entre o nmero de moradores do


domiclio e o total de dormitrio do mesmo domiclio. Variveis utilizadas:
V0206 e V0105;

5.

gua encanada Proporo de domiclios sem abastecimento de gua


apropriado (gua canalizada no domiclio). Varivel utilizada: V0211;

6.

Coleta de lixo Proporo de domiclios sem coleta de lixo alguma. Varivel


utilizada: V0218;

7.

Energia eltrica Proporo de domiclios sem energia eltrica. Varivel


utilizada: V0219;

8.

Geladeira ou freezer Proporo de domiclios sem qualquer equipamento


de refrigerao de alimentos (geladeira ou freezer). Variveis utilizadas: V0228,
V0229;

9.

Esgotamento sanitrio Proporo de domiclios sem rede coletora de esgoto


ou fossa sptica. Varivel utilizada: V0217.

Estabelecidas as dimenses e os indicadores, se procurou denir algum


procedimento que pudesse dar uma referncia relativa da posio de insucincias
ou fragilidades que gravam a populao pobre. Com este objetivo, foi realizada
a padronizao dos indicadores, visando que a mtrica de cada um deles se
estabelecesse em uma mesma escala e que pude permitir relacionar o indicador da
populao pobre com aquele conhecido para a mdia da populao brasileira.
Esta conduta permite avaliar se a debilidade apresentada para a populao pobre
lhe especica ou se ela comum mdia da populao brasileira. O posicionamento
do indicador na primeira situao sinaliza que o acesso a uma poltica pblica, por
exemplo, mais frgil para a populao pobre. Quando observado o posicionamento
do indicador na segunda situao, pode-se considerar que a situao de fragilidade
no pode ser tomada como particular ou especca da populao pobre, mas da
maioria da populao. Neste caso, o resultado sinaliza que o problema de acesso
poltica no uma especicidade da populao pobre, devendo ser relacionado a
restries mais amplas de cobertura de uma determinada poltica social.

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A padronizao dos indicadores visou situ-lo na amplitude de zero a dois, sendo


a posio zero correspondente da situao limite de completa insucincia, a um
representando a situao mdia da populao brasileira e dois aquela que expressa
a situao limite de melhor posio do indicador. O procedimento adotado para
estabelecer indicadores entre zero e dois foi o seguinte:
A) Se o aumento do indicador expressar maior grau de insuficincia ou
fragilidade, o calculo do indicador padronizado segue o procedimento
seguinte:
IP = 1 + (IMBR IPA) / (IMAX IMIN)
B) Se a reduo do indicador expressar maior grau de insuficincia ou
fragilidade, o calculo do indicador padronizado segue o procedimento
seguinte:
IP = 1 + (IPA IMBR) / (IMAX IMIN)
sendo, IP o Indicador padronizado; IMBR o indicador mdio para o Brasil; IPA
o indicador da populao alvo; IMAX o indicador mximo observado entre todos
os estados brasileiros e entre todas as situaes dos domiclios para pobres e nopobres; e IMIN o indicador mnimo observado entre todos os estados brasileiros e
entre todas as situaes dos domiclios para pobres e no-pobres.
Como se notar, o procedimento metodolgico no se traduziu na elaborao
de um indicador sinttico, que pudesse expressar a totalidade das dimenses
consideradas. inegvel que a existncia deste indicador tem relevncia para a anlise
acadmica e mesmo para uma comparao internacional, por exemplo. Entretanto
no parece ser justicvel quando se prope uma caracterizao da pobreza para
orientao da poltica pblica. fundamental que a abordagem permita informar a
situao da populao pobre quanto ao acesso da poltica social e, se possvel, aos
programas que cada uma delas conduz. Tambm, no parece ser consistente buscar
eleger a dimenso que pode ter maior contribuio, caso fosse adotado, para a
melhoria do indicador sinttico. Avaliar diferenas de contribuio da educao ou
do mercado de trabalho para a reduo da pobreza leva muitas vezes a adotar uma
viso esttica e imprecisa do papel de cada uma das dimenses, bem como possveis
articulaes existentes entre elas e que podem se traduzir em comportamento
diferenciado de cada uma delas.
Ao desenvolver a abordagem multidimensional, o esforo teve por objetivo
informar a evoluo de cada uma das dimenses nas condies de vida da populao
pobre. Do ponto de vista do gestor pblico, os indicadores possibilitam a leitura

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sobre quais dimenses tem contribudo mais ou menos para a reduo da pobreza
e, portanto, quais so as polticas que devem ser reforadas para que se reduza a
situao de desigualdade de acesso s polticas pblicas pela populao pobre.

6. Perspectivas da populao rural na dinmica demogrfica


O esforo de debater e caracterizar a pobreza no meio rural encontra como primeira
justicativa a importncia presente e futura que este segmento da populao tem e
continuar tendo na dinmica demogrca brasileira.
Ao contrrio das expectativas encontradas no debate sobre a populao rural
durante os anos de crescimento acelerado da economia brasileira nas dcadas de 60
e 70, quando se considerava que o segmento populacional assumiria uma posio
residual na congurao da estrutura demogrca brasileira, constata-se a recorrncia
e reproduo de uma populao rural expressiva.
A projeo populacional elaborada pela Cepal apresenta evidncias rpidas
sobre este processo na primeira metade do Sculo. De acordo com a instituio, a
populao rural brasileira car praticamente estvel, em termos absolutos, de 2010 a
2050. Ao redor de 30 milhes de pessoas continuaro a residir na zona rural, cifra esta
que poderia ser ampliada se considerada a parcela da populao urbana residente
nos pequenos municpios11. Entre 2030 e 2050, a populao rural brasileira conhecer
uma taxa de crescimento zero, contra uma taxa de -0,3% a.a. para o conjunto da
Amrica Latina.

11
De acordo com as Naes Unidas, deve-se incorporar populao rural a parcela de populao urbana
residente nos pequenos municpios, em razo da inegvel dependncia econmica que eles possuem da
atividade agrcola. reconhecido que a renda urbana destes municpios dependente da atividade agrcola.
No possvel adotar este procedimento quando se utiliza os dados da Pnad, em razo deles no serem
desagregados para a malha municipal brasileira. Somente com o Censo Demogrco seria possvel avaliar a
dimenso da populao rural em uma perspectiva mais ampla, isto , incorporando a populao urbana dos
municpios com at 20 mil habitantes. Entretanto, ainda no se encontram disponveis os resultados do Censo
Demogrco 2010, fato que impede uma avaliao socioeconmica do pas na primeira dcada do Sculo.

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Tabela 1 - Estimativas de populao segundo situao bsica de domiclio Amrica


Latina e Brasil, 1990/2050

1990

2010

2030

2050

Valores Absolutos
Brasil

149.689.806

199.991.561

238.326.479

238.326.479

Urbana

111.847.452

170.017.429

209.871.881

227.640.937

37.842.354

29.974.132

209.871.881

28.518.722

25,3

15,0

12,0

11,1

Amrica Latina

433.594.916

582.417.247

701.822.556

762.041.106

Urbana

306.222.673

463.152.062

588.010.440

651.519.246

Rural

127.372.243

119.265.185

113.812.116

110.521.860

29,4

20,5

16,2

14,5

Rural
Rural/Total

Rural/Total

Taxas Anuais de Cresimento (%)


Brasil

2,9

1,8

0,7

Urbana

4,3

2,1

0,8

Rural

-2,3

-0,5

0,0

Amrica Latina

3,0

1,9

0,8

Urbana

4,2

2,4

1,0

Rural

-0,7

-0,5

-0,3

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe, CEPAL. Elaborao prpria.

Enquanto se observar uma tendncia de queda da participao relativa da


populao rural no total da populao brasileira, estar se observando uma situao
de estabilidade da participao da populao rural brasileira no total da populao
rural latino-americana.


'/WWZ

W
W

W
WZ

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38

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Contata-se, portanto, que a situao brasileira dever destoar em relao ao


comportamento da mdia dos pases latino-americanos, que dever continuar a
reduzir suas populaes rurais. Enquanto os dados revelam que a participao da
populao rural na populao brasileira caiu, aproximadamente, de 25% para 15%
entre 1990 e 2010, nota-se que este movimento ser de somente 4 pontos percentuais
entre 2010 e 2050.
Explicita-se, deste modo, a impossibilidade de no se estabelecer orientaes
especcas para a populao rural, seja em termos de poltica econmica como
de poltica social. necessrio abandonar completamente possveis resqucios do
enfoque residual sobre os problemas sociais e econmicos da populao rural.

7. Tendncias gerais da pobreza segundo o critrio bsico de


renda corrente
Como apontado anteriormente, a renda corrente auferida por uma famlia
considerada como referncia bsica para mensurao e anlise da populao em
situao de pobreza, mesmo em uma perspectiva analtica multidimensional. Estando
os acessos aos alimentos, s roupas e moradia estritamente associados renda
disponvel das famlias, incontornvel que ela seja adotada como critrio bsico para
reconhecimento da situao de pobreza de uma famlia.
No Brasil, no temos uma linha ocial de pobreza. As referncias existentes tm
sido elaboradas no meio acadmico. Neste projeto, se adota a referncia de de
salrio mnimo de renda familiar per capita para caracterizao da populao pobre.
Ao adotar esta conduta no est se armando que a referncia equivale a uma linha
de pobreza. Somente se considera que a referncia de de salrio mnimo permite
conhecer as condies de pobreza da populao foco do Programa Bolsa Famlia.
A mensurao monetria da abrangncia da pobreza na sociedade brasileira
pode ser considerada a partir da linha de pobreza estimada pela Cepal para o Brasil.
Por representar um esforo visando estabelecer referncias para os pases latinoamericanos e que se adequa s orientaes das Naes Unidas de associar a linha
de pobreza s necessidades bsicas de uma famlia, parece ser recomendvel que se
considere a linha de pobreza da Cepal como referncia bsica, enquanto o Governo
Federal no dene uma linha prpria para o pas.
Quando se considera a avaliao sobre a situao atual de pobreza latinoamericana realizada pela Cepal, possvel argumentar que a existncia de uma
estrutura institucional abrangente de polticas sociais no Brasil tem permitido ao
pas avanar relativamente mais na reduo da pobreza. Segundo a instituio, a
participao do Brasil na populao pobre latino-americana caiu, aproximadamente,

39

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

de 34% para 26% entre 1990 e 2009. Dentre a populao rural, esta queda foi de 32%
para 19% durante o perodo, sinalizando uma reduo da pobreza relativamente
maior que aquela encontrada para a populao urbana. Diversos ensaios reconhecem
que este movimento no meio rural foi fruto da difuso do Benefcio de Prestao
Continuada conjugada, e no perodo mais recente, com aquelas do Bolsa Famlia e do
Salrio Mnimo.
Tabela 2 - Evoluo da Pobreza segundo situao de domiclio (1).
Brasil e Amrica Latina, 1990/2009

1990

1999

2005

2009

Valores Absolutos
Brasil

71.851.107

65.519.634

68.286.723

49.797.899

Urbana

46.081.150

46.664.467

51.472.159

37.573.852

Rural

26.716.702

18.183.602

16.603.246

11.779.834

Amrica Latina

209.426.344

224.613.257

217.525.712

192.780.109

Urbana

126.776.187

144.164.220

145.053.993

128.756.273

Rural

83.301.447

79.057.614

71.247.218

62.972.018

Total

34,3

29,2

31,4

25,8

Urbana

36,3

32,4

35,5

29,2

Rural

32,1

23,0

23,3

18,7

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe, CEPAL. Elaborao prpria.
(1) Populao em situao de pobreza segundo critrio denido pela CEPAL.

Na Tabela 3, pode-se encontrar uma sntese da situao da pobreza segundo os


critrios da Cepal e do Programa Bolsa Famlia para o ano de 2008, a partir dos dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios12. Os resultados mostram que somente 34%
da populao pobre pode ser classicada por ambos os critrios. Considerando a situao
de domiclios, o resultado corresponde a 47% para a zona rural e 29% para a urbana. O
resultado revela que a situao de pobreza associada renda familiar per capita inferior a
de salrio mnimo apresenta maior densidade no setor rural, ao mesmo tempo em que um
padro de necessidades bsicas mais complexas se estabelece no setor urbano, levando
a um maior distanciamento entre os dois critrios e, portanto, uma menor expresso da
populao com renda inferior a de salrio mnimo em situao de pobreza.
12
No possvel auferir as diferenas entre os resultados obtidos no processamento direto dos dados
da Pnad e aquele divulgado pela Cepal. A consistncia da diferena exigiria um esforo especco com o
envolvimento da instituio, iniciativa que fugiria dos objetivos do projeto. A utilizao dos dados da Cepal
teve por preocupao, como apontado, ter uma linha de pobreza de referncia de natureza institucional, que
permitisse situar a insero da poltica pblica brasileira no combate pobreza.

40

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Tabela 3 - Mensurao da populao em situao de pobreza segundo critrios da


Cepal e do Programa Bolsa Famlia
Brasil, 2008

1/4 SM (A)

CEPAL (B)

Rural

Total

Norte

1.321.135

813.018

2.134.153

Nordeste

5.771.958

5.506.096

11.278.054

Sudeste

2.453.236

808.986

3.262.222

Sul

622.735

404.150

1.026.885

Centro-Oeste

581.207

159.182

740.389

Total

10.750.271

7.691.432

18.441.703

Norte

5.096.892

2.030.381

7.127.273

Nordeste

17.241.969

10.202.304

27.444.273

Sudeste

9.535.140

2.161.127

11.696.267

Sul

3.480.296

1.472.780

4.953.076

Centro-Oeste

1.764.265

511.269

2.275.534

Total

37.118.562

16.377.861

53.496.423

Norte

242.125

84.997

327.122

772.247

333.441

1.105.688

1.074.244

103.576

1.177.820

239.104

46.397

285.501

226.647

24.231

250.878

Total

2.554.367

592.642

3.147.009

Norte

25,9

40,0

29,9

Nordeste

33,5

54,0

41,1

Sudeste

25,7

37,4

27,9

Sul

17,9

27,4

20,7

Centro-Oeste

32,9

31,1

32,5

Total

29,0

47,0

34,5

Nordeste
Nmero de
pessoas com renda Sudeste
familiar igual a Sul
zero
Centro-Oeste

(A) / (B)

Urbana

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, Pnad-IBGE. Microdados. Elaborao prpria.

Aproximando do enfoque proposto pelo projeto, de caracterizar a pobreza segundo


a referncia bsica da poltica social de transferncia de renda, possvel observar a
tendncia de reduo da pobreza ao longo da dcada como aponta os resultados da
Cepal. Os dados da Pnad evidenciam uma tendncia de reduo da pobreza quando
se considera sua densidade segundo estratos de renda familiar per capita. Em 2008, a
pobreza, segundo o critrio de renda familiar per capita inferior a de salrio mnimo,

41

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$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

estava concentrada entre as famlias 15% mais pobres do pas. A tendncia de queda
da pobreza de natureza monetria vem ocorrendo, entretanto, mais acentuadamente
no meio urbano, fato evidenciado pela elevao da participao dos domiclios rurais
no total das famlias pobres. O resultado sugere uma maior persistncia da pobreza no
meio rural quando se considera exclusivamente o acesso renda.
A pergunta que este resultado levanta sobre a razo da recorrncia desta situao
de pobreza dentre as famlias com renda per capita inferior a de salrio mnimo,
quando o Programa Bolsa Famlia sinaliza ter atingido a cobertura da populao alvo.
Duas hipteses podem ser levantadas.
Tabela 4 - Densidade de famlias pobres segundo critrio de 1/4 de Salrio Mnimo
de Renda Familiar per capita por estratos de renda
Brasil, 2003/2008

Estratos

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Participao das famlias pobres no total da populao do estrato de renda


5% mais pobre

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

10%

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

15%

100,0

100,0

100,0

100,0

90,0

96,7

20%

25,9

32,3

25,0

...

5% mais rico

Total

12,8

13,1

13,0

13,1

11,0

11,2

Porcentagem de famlias com domiclio rural no total da populao pobre


5% mais pobre

20,8

15,5

19,0

18,5

26,8

29,5

10%

36,4

39,0

40,8

42,5

40,2

41,1

15%

30,0

36,8

38,6

34,8

31,4

31,3

28,9

24,4

26,9

...

5% mais rico

Total

28,1

27,9

29,9

29,8

32,1

33,3

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, PNAD-IBGE. Microdados. Elaborao prpria.

A primeira refere-se cobertura do cadastro. Apesar do amplo esforo realizado


pelo Governo Federal, provvel que o cadastramento completo da populao pobre

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

ainda necessite de algum tempo para alcanar adequadamente a complexidade


da malha de municpios brasileiros. A segunda razo relaciona-se aos critrios do
Programa Bolsa Famlia, que cobre famlias com lhos at 15 anos de idade. Esta
restrio no foi adotada para mensurar a pobreza das famlias com renda per capita
inferior a de salrio mnimo, pois o foco do projeto volta-se para a caracterizao da
pobreza, que deve ser objeto da poltica pblica, mas que no se restringe diretamente
aos seus objetivos imediatos. Portanto, se buscou identicar a parcela de populao
pobre caso a poltica pblica visasse superar o estado de fragilidade das famlias
com renda inferior a de salrio mnimo, independentemente das caractersticas
socioeconmicas de cada uma delas. Ao adotar este critrio continua se constatar a
existncia de 1,3 milhes de famlias com renda zero, em 2008, contra 1,8 milhes em
2003.

8. A pobreza rural segundo um enfoque multidimensional13


Considerando a perspectiva apontada, a pergunta que se apresenta remete-se s
caractersticas da pobreza que no sejam de natureza monetria, isto , associadas s
outras dimenses que marcam o perl socioeconmico das famlias.
O grco 2 apresenta os indicadores padronizados para as famlias pobres rurais
segundo as dimenses denidas para os anos de 2004 e 2008. O resultado mostra que
as famlias rurais pobres apresentam apenas um indicador prximo aos observados
para a mdia da populao brasileira, isto , a presena de chea feminina. Em relao
aos demais indicadores, observa-se que os domiclios pobres rurais apresentam ampla
desvantagem.

13
Os resultados detalhados encontram-se organizados em arquivos complementares. Ver Indicadores
Multidimensionais Padronizados, 2004 e 2008, arquivo no formato Excel.

43

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$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

*UiILFR ,QGLFDGRUHVPXOWLGLPHQVLRQDLVSDGURQL]DGRVGHLQVXILFLrQFLDSDUDGRPLFtOLRVUXUDLV
HPVLWXDomRGHSREUH]D
%UDVLO
5D]mRGH'HSHQGrQFLD
3HVRGRUHQGLPHQWRQmR
&KHILDIHPLQLQD

PRQHWiULR

3HVRGRUHQGLPHQWRPRQHWiULR




5HQGLPHQWRGRWUDEDOKR

&KHIHVQmREUDQFR
7D[DGH0RUWDOLGDGH3HULQDWDO




5HQGLPHQWR3ROtWLFDV3~EOLFDV

3DUHGH$SURSULDGD




7D[DGH2FXSDomR

7HOKDGR$SURSULDGR




3URSULHGDGHGDWHUUD

%DQKHLURH[FOXVLYR




&RQWDSUySULD

'HQVLGDGH0RUDGRU'RUPLWyULR

2FXSDGRVFRP3UHYLGrQFLD

JXDHQFDQGD

7UDEDOKRLQIDQWLOQmR
UHPXQHUDGR

&ROHWDGH/L[R

7UDEDOKRLQIDQWLO

(QHUJLD(OpWULFD

'HIDVDJHPHVFRODU
)RQWH31$'32)


(VFRODUL]DomR

*HODGHLUDH)UHH]HU
$QDOIDEHWLVPR

(VJRWDPHQWR6DQLWiULR




Quando se analisa o movimento 2004-2008, constata-se a melhora para os


indicadores de taxa de ocupao, nvel de escolarizao, participao do trabalho
por conta-prpria, esgotamento sanitrio e chea feminina e uma reduo muito
acentuada da incidncia do trabalho infantil.
O resultado para o conjunto do pas evidencia prontamente a situao de
desvantagem dos domiclios pobres em termos de condies socioeconmicas, bem
como a maior diculdade de modicar estas condies, quando considerado o recuo
da pobreza em termos de renda corrente monetria.
A situao de desvantagem dos domiclios pobres rurais ainda melhor
explicitada quando se apresenta seus indicadores de insucincia ou desvantagem
socioeconmica junto com aqueles encontrados para a populao no-pobre rural.
Na maioria dos indicadores encontrada uma situao de desvantagem para os
domiclios pobres rurais. Mesmo quando estes possuem indicadores prximos aos
dos domiclios no-pobres, o resultado revela uma situao de desvantagem comum
aos dois segmentos14.

14

Os resultados para as regies geogrcas esto disponveis no anexo 2.

44

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

*UiILFR ,QGLFDGRUHVPXOWLGLPHQVLRQDLVSDGURQL]DGRVGHLQVXILFLrQFLDSDUDGRPLFtOLRVUXUDLV
VHJXQGRFRQGLomRGHSREUH]D
%UDVLO
5D]mRGH'HSHQGrQFLD
3HVRGRUHQGLPHQWRQmR
&KHILDIHPLQLQD

PRQHWiULR
3HVRGRUHQGLPHQWRPRQHWiULR
&KHIHVQmREUDQFR



5HQGLPHQWRGRWUDEDOKR

7D[DGH0RUWDOLGDGH3HULQDWDO




5HQGLPHQWR3ROtWLFDV3~EOLFDV

3DUHGH$SURSULDGD




7D[DGH2FXSDomR

7HOKDGR$SURSULDGR




3URSULHGDGHGDWHUUD

%DQKHLURH[FOXVLYR




&RQWDSUySULD

'HQVLGDGH0RUDGRU'RUPLWyULR

2FXSDGRVFRP3UHYLGrQFLD

JXDHQFDQGD

7UDEDOKRLQIDQWLOQmR
UHPXQHUDGR

&ROHWDGH/L[R

7UDEDOKRLQIDQWLO

(QHUJLD(OpWULFD

'HIDVDJHPHVFRODU
)RQWH31$'32) 

(VFRODUL]DomR

*HODGHLUDH)UHH]HU
$QDOIDEHWLVPR

(VJRWDPHQWR6DQLWiULR

1mR3REUH
3REUH

9. Observaes gerais
A proposta do projeto era analisar a nova da pobreza rural. Ao longo do seu
desenvolvimento, esta pergunta foi objeto de constante discusso. Muito se
perguntou sobre a possibilidade de se falar sobre a existncia de uma nova pobreza
rural.
A anlise aqui desenvolvida procurou ampliar o horizonte da discusso,
apresentando argumentos sobre a importncia de romper o enfoque monetrio que
dominou as anlises e as polticas relacionadas pobreza nos ltimos 20 anos do
Sculo XX. A proposta apresentada buscou estabelecer um enfoque multidimensional
da pobreza, com a preocupao de subsidiar as polticas sociais.
Os resultados agregados que foram apresentados revelam a situao de ampla
desvantagem socioeconmica da populao pobre rural em relao mdia da
populao brasileira e mais acentuadamente quando se compara com a situao da
populao no-pobre.
Se ao longo desta dcada foi possvel estabelecer um movimento estvel de
reduo da pobreza a partir da transferncia de renda, no se pode fazer armao
equivalente quanto se analisa outras dimenses relacionadas ao acesso de bens e
servios pblicos, ao perl demogrco das famlias e insero no mercado de
trabalho. Um grande esforo de ampliao das polticas sociais necessrio para que

45

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$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

uma reduo da desigualdade dos indicadores socioeconmicos entre pobres e nopobres rurais seja alcanada.
Considerando o tamanho e a complexidade deste desao, pode-se dizer que
existe uma nova pobreza rural, cujo enfrentamento exige uma estratgia ampla de
articulao das polticas sociais. Algumas iniciativas se encontram em curso, como a
articulao entre as polticas de transferncia de renda e de educao fundamental
e o programa Territrios da Cidadania. Mas o desao exige um investimento mais
expressivo das polticas pblicas, tanto na ampliao de sua cobertura, quanto na
articulao das suas aes.
O esforo na articulao ca explcito quando se analisa a matriz institucional de
polticas e programas sociais para as atividades agrcolas e populaes rurais. Uma
gama importante de iniciativas encontrada, mas a gesto articulada dos diversos
instrumentos ainda limitada (Braga, 2011). As diculdades de articulao esbarram
tanto na segmentao institucional das polticas e programas, em geral imposta pela
gesto do oramento do Governo Federal, como na ausncia de objetivos comuns
entre reas do prprio governo.
A ecincia mostrada pela poltica de transferncia de renda transforma este
instrumento de poltica pblica em um potencial eixo estruturante para as aes das
outras polticas sociais e mesmo de iniciativas presentes nas polticas setoriais.
A construo do enfoque multidimensional aqui realizada traz evidncias, mas
tambm poder ser utilizado diretamente na gesto das diversas polticas. possvel
elaborar boa parte dos indicadores a partir dos sistemas administrativos de informao
do Governo Federal, sendo que eles podem ser apresentados para os municpios, e
mesmo de modo desagregado para os grandes municpios.
A adoo dessa estratgia permitiria conhecer e acompanhar a evoluo das
polticas sociais na esfera municipal, estadual e regional, bem como decises de
investimento, gasto e institucionalidade das diversas polticas.
Fica explcita, portanto, a necessidade de se ampliar a anlise e as polticas sociais
em uma perspectiva multidimensional da pobreza, bem como a possibilidade de se
construir informao estrutura e adequadas ao processo. Portanto, pode-se armar
que o pas tem possibilidade de enfrentar a nova pobreza rural, isto aquela associada
s desvantagens e fragilidades socioeconmicas da populao pobre.

46

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Anexo 1 - Metodologia de pareamento dos dados da PNAD e POF15


Para permitir o uso integrado de informaes da PNAD e da POF, foi realizado um
pareamento de microdados das bases da PNAD de 2008 e da POF de 2008. A estratgia
consistiu em identicar uma chave de pareamento que permitisse a associao de
cada registro domiciliar da PNAD aos valores mdios observados em domiclios da
POF com uma chave equivalente.
O critrio de pareamento considerou a combinao das informaes referentes
unidade da federao (UF), local de moradia (urbano ou rural), vigsimo de renda
domiciliar per capita e nmero de moradores no domiclio. O quadro abaixo descreve
as categorias utilizadas e as respectivas variveis da PNAD e POF utilizadas na
composio da chave de pareamento:

15
O procedimento de pareamento foi realizado por Alexandre Gori Maia e Cassiano Bezerra Trovo,
respectivamente, professor e doutorando do Instituto de Economia da Unicamp.

49

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$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Varivel

PNAD

POF

Categorias
11=Rondnia
12=Acre
13=Amazonas
14=Roraima
15=Par
16=Amap
17=Tocantins
21=Maranho
22=Piau
23=Cear
24=Rio Grande do Norte
25=Paraba
26=Pernambuco
27=Alagoas
28=Sergipe
29=Bahia
31=Minas Gerais
32=Esprito Santo
33=Rio de Janeiro
35=So Paulo
41=Paran
42=Santa Catarina
43=Rio Grande do Sul
50=Mato Grosso do Sul
51=Mato Grosso
52=Gois
53=DistritoFederal

Unidade da Federao

UF

COD_UF

Local de moradia

V4105

COD_UF e NUM_EXT_RENDA

0=Urbano
1=Rural

Vigsimo de
renda domiciliar per
capita

V4621

RENDA_BRUTA_MONETARIA /
QTD_MORADOR_DOMC

01..20

Nmero de moradores

V4105

QTD_MORADOR_DOMC

1=1 morador
2=2 moradores
3=3 moradores
4=4 moradores
5=5 moradores
6=6 ou mais

A partir das especicaes acima apresentadas, a chave compunha-se de 6


caracteres numricos, permitindo um nmero mximo de 6.480 combinaes
(272206). Entretanto, nem todas as combinaes estavam presentes na PNAD e

50

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$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

na POF e, mesmo presentes, poderiam no existir simultaneamente nas duas bases.


Assim, foi necessrio adotar uma estratgia que considerasse tanto a equiparao
exata das chaves (pares perfeitos) como uma equiparao aproximada para aqueles
registros sem pares perfeitos.
Primeiramente, obtiveram-se todos as combinaes existentes em cada base de
dados. Entre os 118.138 domiclios presentes na PNAD de 2008, foram identicadas
5.851 chaves diferentes. Por sua vez, entre os 55.970 domiclios presentes na POF de
2008, tambm foram identicadas 5.891 chaves diferentes.
Das 5.851 chaves presentes na PNAD de 2008, 5.503 (94%) apresentavam
equiparao exata, ao menos para um registro da POF. Ou seja, 348 chaves
correspondentes 4.332 domiclios da amostra no apresentavam equiparao exata
e precisaram ser pareados segundo um critrio alternativo. Esse critrio consistiu
na equiparao exata das trs primeiras variveis da chave (UF, local de moradia e
vigsimo de renda per capita) e na aproximao do nmero de moradores ao valor
mais prximo encontrado na POF. Por esse critrio, todos os registros da PNAD
passaram a apresentar pelo menos um registro equivalente na POF.

Anexo 2 A pobreza rural nas regies geogrficas segundo o enfoque


multidimensional

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CAPTULO II
AS DIFERENTES FORMAS DE
DEFINIR O RURAL BRASILEIRO
E ALGUMAS TENDNCIAS
RECENTES IMPLICAES
PARA POLTICAS DE
DESENVOLVIMENTO E COMBATE
POBREZA

Arilson Favareto
Socilogo, Professor da UFABC e Pesquisador
do Cebrap

Paulo Seifer
Engenheiro, Ps-Graduando na UFABC

Introduo
Tendem a soar como bizantinas as discusses e polmicas que s vezes se
travam em torno das diferentes maneiras de denir unidades espaciais ou a esfera
de atuao de programas e polticas pblicas. Mas as prximas pginas pretendem
mostrar que se trata justamente do contrrio: sem atentar para o que est por trs de
cada denio e sem um exerccio permanente de atualizao destas categorias de
denio no h como captar a verdadeira congurao destas unidades do mundo
real, nem tampouco se pode identicar tendncias em curso. Sem isso, para usar um
conceito de Amable & Palombarini (2003), polticas e investimentos pblicos perdem
aderncia ao objeto de interveno e tm sua eccia ser fortemente restringida. Esta
armao de carter geral particularmente vlida quando se trata de pensar quais as
implicaes das diferentes formas de denir o que o rural brasileiro para efeitos de
desenho e implementao de polticas de desenvolvimento e de combate pobreza.
Responder a esta questo o principal objetivo das prximas pginas.
A ideia central que se pretende demonstrar pode ser adiantada desde j. As
ltimas dcadas do sculo passado foram palco de transformaes qualitativas na
essncia da ruralidade. So mudanas que atingem as trs dimenses fundamentais
que permitem denir o rural: as relaes de proximidade entre as pessoas que ali
vivem, as formas de uso social dos recursos naturais, e as interdependncias entre os
campos e as cidades. As mudanas ocorridas nestas trs dimenses levaram a nada
menos do que uma eroso das bases daquilo que se poderia chamar de paradigma
agrrio e que sustentou as vises cientcas e normativas sobre o mundo rural ao
longo de todo o Sculo XX. Em seu lugar, os tempos atuais representam um momento

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de transio entre a velha ruralidade na qual o futuro destes espaos dependia


fundamentalmente da promoo das atividades primrias realizadas no seu interior e
das maneiras de faz-lo e uma nova ruralidade cujo contedo exige a superao
de dicotomias que no mais se sustentam, como a oposio estanque entre o rural e
o urbano. Com a emergncia desta nova ruralidade, emerge tambm a abordagem
territorial do desenvolvimento rural. Contudo, no se trata ainda da emergncia de
um novo paradigma, naquele sentido dado por Thomas Kuhn, de uma viso partilhada
sobre o que o rural. Diferente disso, coexistem hoje duas vises, em certa medida
antagnicas sobre o que o rural e sobre como promover o desenvolvimento destes
espaos. No campo das instituies e polticas, isso se materializa sob a forma de
um discurso inovador, mas tambm na permanncia de instrumentos e prioridades
ainda condizentes com o estatuto da velha ruralidade. Da a importncia em analisar
as tendncias em curso no rural brasileiro, os problemas de denio contidos nestas
tendncias, e quais as implicaes deste novo momento para pensar as polticas
pblicas.
Para desenvolver e sustentar esta ideia central o trabalho est organizado em trs
partes principais. Na primeira seo o objetivo elucidar o que o rural na virada
do Sculo XXI, abordando tendncias gerais e sua repercusso para as formas de
denio do rural nos pases do capitalismo avanado. Na segunda seo, a nfase
se desloca para a realidade brasileira no intuito de mostrar como, tambm aqui, esto
em curso processos sociais com caractersticas similares e que ensejam a necessidade
de novas denies. A seo termina com um exerccio de cenrios e o apontamento
de desaos para uma nova gerao de polticas pblicas. A terceira e ltima seo se
volta totalmente ao campo das polticas. Aqui o tom analtico das partes anteriores se
mistura a um vis normativo, medida que o texto arrisca algumas proposies sobre
caminhos possveis para se promover uma mudana institucional compatvel com a
retrica do desenvolvimento territorial1

1. O que considerar rural e urbano na virada para o sculo XXI


As ideias de rural ou de urbano so similares a tantas outras que s existem em
relao direta com seu par oposto, tal como acontece com o masculino e o feminino,
com o sagrado e o profano, com a pobreza e a riqueza. Para pensar os termos da
relao entre os dois polos, a primeira diculdade que se impe justamente sua
prpria delimitao.
Na economia rural, a tradio sempre foi pensar seu objeto como algo relacionado
produo primria, incluindo assim, alm da agricultura, a explorao orestal e
1
Este texto traz partes inditas, mas tambm uma reedio de trechos anteriormente publicados em
vrios trabalhos: Favareto (2007; 2010-a; 2010-b; 2010-c), Favareto & Veiga (2006), Favareto & Abramovay (2011).

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outras atividades extrativas, mas tendo sempre por universo as famlias ou empresas
ligadas a este setor. evidente que isto teve, durante determinado perodo, uma
base histrica, uma correspondncia no real que lhe sustentava, mesmo que como
viso distorcida ou parcial: o peso determinante da agropecuria e do extrativismo
na vida rural. Na sociologia, a prpria criao do ramo dedicado ao rural veio apoiada
na oposio comunidade-sociedade, restringindo seu objeto ao estudo das vrias
dimenses da vida social dos pequenos lugarejos, tambm com forte presena da
agricultura na determinao dos rumos dos indivduos ou das economias locais, e
sempre pensando esta esfera com uma relativa autonomia e em aberto contraste com
a sociedade envolvente. A clssica denio de Sorokin elenca os seguintes traos
marcantes: as diferenas ocupacionais entre os dois espaos, com maior peso das
atividades primrias no caso dos espaos rurais; as diferenas ambientais, com maior
dependncia da natureza no rural; o tamanho da populao; a densidade demogrca;
o grau de diferenciao social e de complexidade; as caractersticas de mobilidade
social; e as diferenas de sentido da migrao. So traos que claramente falam mais
da condio rural nos anos 30 do sculo XX, quando tal denio foi formulada, do
que exatamente de caracteres fundamentais da ruralidade contempornea.
O estudo da histria urbana, da histria das cidades, por sua vez, rendeu
periodizaes e tipologias interessantes, que partem de alguma denio do que
pode ser considerado, em perspectiva de evoluo temporal, uma cidade. Paul
Bairoch, num livro clssico sobre o tema De Jerico a Mxico: villes et conomie dans
lhistoire (Bairoch, apud Bairoch, 1992) elenca alguns critrios mais comuns para se
considerar um assentamento humano determinado como uma cidade. De todos, a
presena do artesanato o mais importante, por sua relao com a especializao
e o que ela implicou para a diviso do trabalho e a necessidade e possibilidade da
troca. Esta conceituao sustenta uma cronologia de longa durao da relao entre
campos e cidades. Nesta sua histria econmica o autor estabelece uma periodizao
estruturada em quatro etapas: os primrdios da urbanizao (5000 a.C.); as sociedades
tradicionais (de 2700 a C. Revoluo Industrial); a Revoluo Industrial (da Revoluo
Industrial ao Ps-guerra) e nalmente o perodo mais recente e marcado por aquilo
que ele chama de inao urbana no Terceiro Mundo. J Max Weber, em A dominao
no legtima (Tipologia das cidades), havia adotado critrios de denio e classicao
das cidades que aliam aos critrios por ele mesmo denidos como estritamente
econmicos e poltico-administrativos, outros de ordem associativa (Weber, 1998:
408-409).
Um dilogo entre estas denies sugere que uma abordagem da histria das
relaes entre campo e cidade deveria combinar a composio de critrios
estruturais e funcionais com critrios relacionais, por meio de um tratamento
da longa durao da contradio (da unidade contraditria) entre os dois polos.
isso o que faz Georges Duby (1973) analisando a situao europeia e francesa em

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particular, at chegar a uma tipologia da interao destes espaos. Ou Fernand Braudel


(1979/1995; 1985) que em sua obra clssica confere s cidades sempre tomadas em
relao com os campos o mesmo estatuto dado moeda na evoluo histrica
da Civilizao material e capitalismo: ambos so fundamentais para a ampliao das
trocas. E, como diz Braudel, sans change, pas de socit. No se trata, pois, de isolar
ou eliminar um dos dois polos, mas de analisar a evoluo de suas contradies e
interdependncias, mesmo no auge da urbanizao, como nos tempos atuais.

1.1 As definies e dimenses do rural e do urbano nos pases do


capitalismo avanado
Importantes trabalhos publicados nos ltimos anos j trataram do problema
que envolve as denies sobre o que pode ser considerado rural na Europa e EUA
(Wanderley, 2000; Abramovay, 2003; Veiga, 2004). Por isso, o intuito aqui no produzir
uma reconstituio exaustiva das formas de classicao disponveis, mas apenas
sublinhar os critrios que vm sendo mais utilizados nos tempos atuais e delinear as
dimenses atuais do rural contemporneo nestes pases onde a urbanizao foi mais
longe.
Na Europa so utilizadas denies diferentes em cada pas, muitas vezes
combinando vrios critrios (Mathieu apud Wanderley 2000). O mais comum deles a
demograa, e em dois sentidos: o tamanho da populao e a densidade populacional.
Outro bastante presente a utilizao do solo. Na Irlanda, por exemplo, as zonas
com densidade populacional inferior a 100 habitantes por quilmetro quadrado so
consideradas rurais. Na Grcia, o teto que separa as reas rurais das urbanas dado
pela densidade populacional de 30 habitantes por quilmetro quadrado. O mesmo
vale para o limite de 200 habitaes ou dez mil pessoas, na Dinamarca. Na Holanda
e na Inglaterra, o principal denidor so as formas predominantes de utilizao do
solo. Na Alemanha adotada uma tipologia que combina aspectos econmicos,
demogrcos e a utilizao do solo. E na Itlia, por sua vez, o limite de dez mil
habitantes acompanhado de uma lista de 13 critrios funcionais.
Muitas dessas denies so j bastante antigas e, em vrios pases, elas tm
passado por tentativas de reclassicao, mais condizentes com as dinmicas
socioeconmicas e ambientais contemporneas. Uma das principais inovaes foi
elaborada por instituies de pesquisa francesas. Ali, o critrio clssico, de tamanho
populacional, neste caso de duas mil pessoas, tem nada menos do que um sculo e
meio de existncia. O aumento da mobilidade e a crescente integrao entre estas
pequenas aglomeraes e centros urbanos maiores ou com localidades vizinhas,
tornou necessrio aprofundar a combinao entre critrios estruturais e funcionais
visando dar conta da nova dinmica. Foi assim que, ainda nos anos 60, o INSEE (Institute

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National de la Statistique et des tudes conomiques) formulou a noo de ZPIU Zonas


de Povoamento Industrial ou Urbano , que se apoia na proporo de trabalhadores
de uma determinada comuna que tem empregos fora de seu lugar de moradia, e na
parcela de domiclios dependentes da agricultura.
Com base neste critrio, as comunas rurais foram divididas entre aquelas situadas
dentro das ZPIU e o rural profundo. A simples classicao de acordo com o critrio
populacional permitiu identicar o tamanho dos espaos rurais franceses como algo
em torno de um quarto da populao no incio dos anos 90. Mas os contrastes entre
diferentes tipos de espaos rurais, como aqueles situados nas adjacncias de reas
intensamente urbanizadas e povoadas e os localizados em reas mais remotas, cavam
sem possibilidade de apreenso pelas estatsticas e classicaes ociais. Por isso, em
1996 foi introduzida uma nova denio: o Zoneamento em reas Urbanas (ZAU).
Com ela, os espaos urbanos passaram a ser categorizados em dois grupos: os polos
urbanos, onde h uma oferta de pelo menos cinco mil empregos; a coroa periurbana,
formada pelas comunas nas quais ao menos 40% da populao ativa trabalha nos
polos urbanos ou nas comunas sob sua inuncia. Juntas, estas duas categorias
formam o espao predominantemente urbano, o que no caso francs signicava trs
quartos da populao poca. De outro lado, tambm os espaos rurais tiveram sua
delimitao mais renada, sendo agora dividido em quatro categorias: O rural sob
fraca inuncia urbana, formada por comunas onde pelo menos 20% da populao
ativa trabalha num centro urbano prximo; os polos rurais, pequenas localidades que
oferecem entre dois e cinco mil empregos e que, portanto, comportam mais postos
de trabalho do que habitantes, revelando-se um local de atrao; a periferia dos polos
rurais, com as comunas nas quais pelo menos 20% da populao trabalha nos polos;
e nalmente, o rural isolado, que no caso francs representa 10% da populao total
ou aproximadamente um tero do territrio (INRA/INSEE, 1998).
Nos Estados Unidos, por sua vez, coexistem duas classicaes ociais: a do
U.S. Census Bureau e a do Oce of Management and Budget (OMB). A classicao
do U.S. Census Bureau lida com dados decenais e tem um carter censitrio. Nela as
reas urbanas so as mais adensadas, mas no correspondem a divises polticoadministrativas e podem ser de dois tipos: reas urbanizadas ou clusters urbanos.
Numa rea urbanizada deve haver mais de 50.000 pessoas, mesmo que no haja
cidade com esse nmero de habitantes, e um ncleo com densidade superior a 386
habitantes por quilmetro quadrado, podendo haver uma zona adjacente com um
mnimo da metade dessa densidade. Por sua vez os clusters urbanos so localidades
com populao entre 2.500 e 50.000 pessoas, mas que atinjam os mesmos nveis de
densidade demogrca. A populao rural denida com sendo aquela que est fora
tanto das reas urbanizadas quanto dos clusters urbanos. Em 2000, 68% da populao

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americana vivia em 452 reas urbanizadas, 11% em clusters urbanos, e 21% nas reas
rurais (Veiga, 2004-a).
J a classicao da OMB baseia-se em dados anuais de populao, emprego e
renda e tem um carter poltico-administrativo. Nela so separados essencialmente
condados metropolitanos (metro) e no metropolitanos (nonmetro). Um condado
considerado economicamente ligado a uma aglomerao metropolitana se 25% dos
trabalhadores residentes estiverem ocupados nos condados centrais, ou se 25% de
seus empregados zerem o movimento pendular inverso. Alm disso, os condados
nonmetro so subdivididos em duas categorias: as micropolitan areas (centradas em
ncleos urbanos com mais de dez mil habitantes) e noncore para o restante dos
condados (Veiga, 2004-a).
Outra classicao que merece destaque aquela oferecida pela OCDE. Aps analise
de estatsticas referentes a 50.000 comunidades das duas mil microrregies existentes
nos pases membros, a equipe de seu Servio de Desenvolvimento Territorial passou a
distinguir dois nveis analticos. No nvel local so classicadas como urbanas ou rurais
as menores unidades administrativas, ou as menores unidades estatsticas. No nvel
microrregional as agregaes funcionais so classicadas como mais urbanas, mais
rurais ou intermedirias. Rurais so aquelas localidades cuja densidade populacional
inferior a 150 habitantes por quilmetro quadrado, exceo do Japo, onde este
nmero sobe para 350. Assim, as microrregies consideradas predominantemente
rurais so aquelas em que a participao da populao residente em localidades rurais
excede 50%; as microrregies signicativamente rurais, por sua vez, so aquelas em
que a participao das localidades rurais ca entre 15 e 50%; e as predominantemente
urbanas, por m, aquelas onde as localidades rurais representam menos de 15%
da populao. Essa tipologia proposta pela OCDE menos renada do que outras
existentes, mas tem a grande vantagem de cobrir um nmero expressivo de pases e,
com isso, oferecer possibilidades de comparao entre eles, como mostra a Tabela 1
a seguir. E importante notar na Tabela 2, como a esta classicao no corresponde
um alinhamento setorial, o que se observa pela distribuio dos empregos nos trs
grupos.

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Tabela 1 - Populao rural nos pases da OCDE, 1990

Populao em
comunidades
rurais (*)

Populao por tipo de regio (**)


Predominantemente
Rural

% da Populao
Nacional
Noruega
Sucia
Finlndia
Dinamarca
ustria

EUA
Canad

Austrlia
N. Zelndia

Islndia
Irlanda
Grcia
Portugal

Rep. Tcheca

Frana
Espanha
Itlia

Japo

Sua
Alemanha
Reino Unido
Luxemburgo
Blgica
Holanda

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43
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42
42

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40

30
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39
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37
36

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37
30
22

27

19
21
13
30
9
8

Significativamente
Rural

Predominantemente
Urbana

% da Populao Nacional
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43
40
40

36
33

23
47

35
47
42
35

15

30
17
9

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13
8
1
2
-

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37
38
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22
25

8
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22

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46
44

35

25
26
27
100
18
15

Notas:
 No se aplica.
... No disponvel.
(*) Populao em comunidades locais com densidade inferior a 150 hab./Km2 (e 500 no caso do Japo).
(**) Tipologia das regies conforme a participao da populao rural (+ de 50%, entre 50% e 15%, e menos de 15%).
Fonte: OCDE (1996), Reproduzido de Veiga (2004-a)

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Tabela 2 - Distribuio do emprego por setores econmicos nas regies rurais dos
pases da OCDE, 1990

REGIES PREDOMINANTEMENTE RURAIS (*)

Agropecuria

Indstria

Noruega
Sucia
Finlndia
Dinamarca
ustria

EUA
Canad

Austrlia
Nova Zelndia

Islndia
Irlanda
Grcia
Portugal

Repblica Tcheca

Frana
Espanha
Itlia

Japo

Sua
Alemanha
Reino Unido
Luxemburgo
Blgica
Holanda

Servios

% do emprego total
8
5
16
10
13

33
32
30
30
37

6
11

15
17

37
22
37
23

22

11
25
...

14

10
2
10
3
11
10

26
23

20
24

21
29
24
31

41

32
25
...

31

33
52
28
31
21
34

Notas:
... No disponvel.
(*) Tipologia das regies conforme a participao da populao rural: + de 50%.
Fonte: OCDE (1996), Reproduzido de Veiga (2004-a)

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59
63
54
61
49
68
66

65
59

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39
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...

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O primeiro destaque derivado da apresentao destas formas de classicao tem


sido bastante sublinhado nos trabalhos que tratam do problema: o tamanho do rural
mesmo no auge da urbanizao. Como se pode observar na Tabela 1, no conjunto dos
pases da OCDE, a populao vivendo em comunidades rurais varia de um mnimo de
8% na Holanda at um mximo de 59% na Noruega, e na maior parte dos pases este
percentual ca entre 20 e 45%. Quando se trata de adotar a classicao por regies
rurais, observa-se que h uma grande heterogeneidade, mas nenhuma situao onde
seja desprezvel a proporo da populao vivendo nas reas predominantemente ou
signicativamente rurais.
O segundo destaque no to evidente, e diz respeito ao signicado destas
formas de classicao. Fundamentalmente, o que h de comum nas novas tentativas
empreendidas seja pela OCDE, pelo INSEE ou pela OMB, a tentativa de a ultrapassar as
denies substantivistas do rural, passveis de serem expressas em um nico critrio
ou dimenso, para formas onde seja possvel vislumbrar seu contedo relacional ao
urbano e s dinmicas sociais e econmicas que lhe envolvem. Trata-se de tarefa
incontornvel diante da mobilidade e da integrao crescente entre os espaos. Algo
que permite, para usar os termos do INSEE (1998), falar dos campos e suas cidades. E
para isso, torna-se necessrio utilizar combinaes de critrios estruturais e funcionais,
e cobrir aspectos relativos s dimenses econmica, social, ambiental e demogrca.
O principal significado destes movimentos nos quadros cognitivos de apreenso
e classicao o crescente esvaziamento de sentido do rural como sinnimo
de agrcola e de agrrio. Em seu lugar, tem-se a emergncia de uma viso
territorial, o que implica no reconhecimento de uma lgica econmica cada vez
mais intersetorial, e em uma escala geogrfica de ocorrncia de tais processos
que remete ideia de regio.
Recentemente, a Unio Europeia por meio do European Spatial Planning
Observatory Network (Espon) props uma denio e uma tipologia das relaes
rural-urbano baseada em duas dimenses principais: o grau de inuncia urbana, e
o grau de interveno humana. A inuncia urbana determinada pela densidade
populacional e pelo estatuto do centro urbano principal de cada zona. A interveno
humana , por sua vez, medida pela ocupao do solo: reas mais articializadas,
zonas agrcolas e ocupaes residuais. A partir destes critrios foram denidas duas
classes de inuncia urbana e trs classes de inuncia humana, que, combinadas,
oferecem uma tipologia de seis situaes. A diviso principal inuncia urbana forte
ou fraca exprime caracteres funcionais e estruturais (estatuto do centro urbano e
especializao funcional, densidade populacional e zonas construdas). Tambm
a diviso em trs classes derivadas dos tipos de ocupao do solo interveno
humana forte, fraca ou mdia expressa caracteres funcionais e estruturais (tipos de
ocupao do solo, consequncias para os recursos naturais).

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O tipo regional 1 (forte inuncia urbana, forte interveno humana) cobre


apenas 19% da rea, mas responde por 60% da populao e 72% do PIB total. As cifras
correspondentes para a soma dos trs tipos de forte inuncia urbana so de 27%
(rea), 69% (populao) e 78% (PIB). Isso signica que quase 4/5 do PIB europeu
produzido em apenas do territrio, sob forte inuncia urbana. Os tipos regionais 5 e
6, fraca inuncia urbana e interveno humana mdia ou fraca representam 53% do
territrio, mas somente 20% da populao e 18% do PIB. H nesta tipologia uma outra
constatao marcante: a chamada Europa dos 15 representa 95% do PIB, enquanto
os novos Estados membros no somam 5% (Espon, 2003). So constataes que tm
levado a Unio Europeia a buscar uma estratgia policntrica de desenvolvimento,
que seja capaz de aumentar, a um s tempo, a competitividade e a coeso social
nestas regies menos privilegiadas em termos de dinamismo econmico.

1.2 A longa evoluo das relaes rural-urbano


Os dados e informaes acima mostram claramente a permanncia do fenmeno
rural no mundo contemporneo e o carter nada desprezvel de suas dimenses,
mesmo no momento e nos pases em que a urbanizao foi mais longe. Mas a
condio do rural contemporneo no a mesma de pocas passadas. Dependendo
do pas, j h algumas dcadas emerge uma nova etapa na longa evoluo das
relaes rural-urbano.
De acordo com a teoria social (Abramovay, 2003), trs so as dimenses denidoras
fundamentais da ruralidade: a proximidade com a natureza, a ligao com as cidades,
e as relaes interpessoais derivadas da baixa densidade populacional e do tamanho
reduzido de suas populaes. O que muda na nova etapa o contedo social e a
qualidade da articulao entre estas instncias.
No que diz respeito proximidade com a natureza, os recursos naturais, antes
voltados para a produo de bens primrios, so agora crescentemente objeto de
novas formas de uso social, com destaque para a conservao da biodiversidade, o
aproveitamento do potencial paisagstico disto derivado, e a busca de fontes renovveis
de energia. Quanto relao com as cidades, os espaos rurais tm deixado de ser
meros exportadores de bens primrios para dar lugar a uma maior diversicao e
integrao intersetorial de suas economias, com isso arrefecendo, e em alguns casos
mesmo invertendo, o sentido demogrco e de transferncia de rendas que vigorava
no momento anterior. As relaes interpessoais, por m, deixam de apoiar-se numa
relativa homogeneidade e isolamento. Elas passam a se estruturar a partir de uma
crescente individuao e heterogeneizao. Um movimento compatvel com a maior
mobilidade fsica, com o novo perl populacional, e com a crescente integrao
entre mercados que antes eram mais claramente autnomos no rural e no urbano

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- mercados de bens e servios, mas tambm o mercado de trabalho e o mercado


de bens simblicos (Favareto, 2007). Essa mudana qualitativa pode ser melhor
compreendida mediante rpida exposio, tendo por base exemplos da experincia
internacional.
Um dos principais livros sobre o desenvolvimento rural no mundo contemporneo
justamente consagrado anlise da realidade dos EUA Rural Development in the
United States, de Galston & Baehler (1995). Nele, os autores destacam como, ao longo
da histria americana, foram mudando as vantagens comparativas das reas rurais.
Numa primeira longa etapa da formao do territrio americano, a grande vantagem
comparativa estava situada na disponibilidade de produtos primrios: madeira,
carvo, minerais, produtos agrcolas. A busca por estes recursos orientou a ocupao
do espao e foi, por bom tempo, a principal fonte de trabalho e riqueza.
Obviamente, com o passar do tempo a importncia desta produo foi
decrescendo, tanto em termos de pessoal ocupado como de riqueza gerada. As
inovaes tecnolgicas e a consolidao de cidades deram lugar a uma diversicao
da base produtiva, com o desenvolvimento crescente de atividades de transformao
e servios. Nesta etapa, os espaos rurais passam a ter, como fatores de atrao de
indstrias e investimentos, seus terrenos e mo de obra mais baratos, e aspectos como
menor scalizao e sindicalizao. A principal vantagem passa a ser a localizao, j
que o aproveitamento desses fatores menos onerosos nas reas rurais s eram viveis
em razo de certa distncia dos centros mais dinmicos, compensando custos de
transporte. Mas, da mesma maneira que o avano tecnolgico permite uma diminuio
de custos de produo e a introduo de tcnicas poupadoras de mo de obra na
agricultura, na atividade manufatureira acontece o mesmo. Com isso, o dinamismo
passa a se concentrar no setor tercirio. Nas duas ltimas dcadas do sculo passado,
foram os condados que mais ofereceram servios ligados ao aproveitamento de
amenidades rurais paisagens naturais ou cultivadas, ar puro, gua limpa, atrativos
culturais - aqueles que apresentaram maior crescimento. Constituem exceo lugares
que contaram com tipos muito especiais de investimentos como cassinos, prises ou
centrais de distribuio dos correios. Mas trata-se de um tipo de investimento que,
por motivos bvios, no pode ser a base de uma estratgia a ser preconizada para as
reas rurais.
No caso da Itlia, apresentado em Veiga (2006), evidente o contraste entre reas
rurais que dependem essencialmente das rendas obtidas por meio da exportao
de bens primrios, eventualmente industrializados, e outras onde a economia est
assentada nos deslocamentos de rendas geradas e obtidas nas cidades. Uma diviso
que encontra certa correspondncia em caractersticas naturais, como o relevo.
Plancies e planaltos, no primeiro caso, proximidade de colinas e montanhas, no
segundo. Esta diviso parece ter sido inuenciada diretamente pela evoluo de

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todo um leque de fenmenos relacionados ao turismo, por sua vez estreitamente


determinado pelo aumento do tempo livre e da renda, e, por consequncia, tambm
do aumento das atividades de lazer de crescentes estratos e camadas sociais. Alm
da conservao do patrimnio natural, que est na raiz deste tipo de fenmeno, e
da explorao econmica das decorrentes amenidades, cuja maior expresso a
atividade turstica, o mesmo estudo mostra tambm que h um terceiro vetor de
valorizao da ruralidade: a explorao de novas fontes de energia.
Claro que a agricultura de commodities continua tendo um peso enorme
na conformao dos espaos rurais e, igualmente, que atividades tercirias
sempre existiram neste meio. O que destacam Galston & Baehler (1995) e Veiga
(2006) a nfase crescente neste segundo conjunto, tanto em termos de pessoas
ocupadas, como de riqueza gerada, mas, principalmente, pelo que ele traz de
novo para as instituies voltadas ao desenvolvimento rural: a importncia
crescente da natureza e dos valores no diretamente monetizveis.
Neste quadro de mudana de vantagens comparativas, uma constatao
incontornvel que nem todas as localidades rurais tm as mesmas condies de
experimentar um processo de desenvolvimento baseado na explorao de suas
amenidades. A baixa densidade populacional, caracterstica bsica destes espaos,
um complicador para a diversicao econmica. O perl demogrco e as
caractersticas do tecido social, marcadamente das reas rurais estagnadas ou daquelas
que perdem populao outro: h uma fragilidade dos laos sociais externos, carncia
de oportunidades locais, baixa expectativa quanto s possibilidades de mobilidade
social e de ampliao das interaes. Distncia de centros urbanos tambm pode se
converter em desvantagem pelo aumento nos custos de informao e transporte.
Por isso, junto nfase nos atributos especcos destes territrios, a literatura
disponvel chama igualmente ateno para a forma de insero destas localidades
no espao extra-local (Jacobs, 1984; Veltz, 2003), ou, como preferem alguns autores,
para a relao das regies rurais com as cidades ou com outras partes do mundo.
Nesta viso, a economia da cidade que molda a economia das regies rurais. E
isto acontece pela exportao de produtos primrios, pela atrao de atividades de
transformao, ou pela captao da renda de setores urbanos, como aposentados
ou prossionais liberais, estes em busca de segunda residncia, ou via atividades
tursticas. O fato que, quanto mais estreitas forem estas relaes, mais chance
de prosperidade elas tm.
Sobre as reas que esto fora desta proximidade, no h fatalismo. possvel criar
uma articulao entre regies rurais e uma rede de cidades, ou a constituio
de uma rede de cidades numa regio rural. Isto pode ser feito por intermdio
de investimentos em comunicao e transporte, diminuindo distncias, por uma

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espcie de diviso territorial do trabalho entre pequenas localidades, tentando suprir


necessidades que teriam que ser satisfeitas em centros urbanos. Ou, ainda, por meio da
gerao dos prprios polos de crescimento, com a formao de cidades que venham
a suprir estas necessidades. Em qualquer uma destas possibilidades a palavra-chave
diversificao. isto que garante o suprimento da populao local, que cria as
condies para a introduo de inovaes e a adaptao destes territrios s presses
e contingncias advindas das mudanas econmicas mais gerais.

1.3 Implicaes para o desenvolvimento


Estas mudanas, que j estavam em curso desde o ltimo quarto do sculo XX
nos pases do capitalismo avanado, foram percebidas pelos organismos multilaterais
e rgos de governo e transformadas em reorientaes para o desenho de polticas.
O desgaste da poltica agrcola de vis exclusivamente setorial comea a surgir nos
meados dos anos 80 e abre espao para uma srie de reformas e debates sobre O
futuro do mundo rural, no por acaso ttulo do Comunicado da Comisso Europeia ao
Parlamento, em 1988. Um marco inegvel nesta mudana de viso foi a criao do
Programa Leader Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais -, em
1991, e ainda hoje a principal referncia de programas territoriais de desenvolvimento
rural. Mas as melhores snteses da percepo dos organismos de planejamento
sobre tais mudanas foram expressas em dois momentos, no meio da dcada de
90: a conhecida Declarao de Cork, que teve origem na conferncia A Europa Rural
Perspectivas de Futuro e o workshop Post-Industrial Rural Development: The Role of
Natural Resources and the Environment. Nestes eventos surgiu o consenso bsico sobre
a ruralidade avanada, sintetizado no Quadro 1 a seguir.
Com isso, teve incio uma transio progressiva no desenho e no lugar
institucional das polticas de desenvolvimento rural. Elas comeam a passar de uma
viso basicamente setorial para aquilo que se convencionou chamar por abordagem
territorial do desenvolvimento rural. Uma abordagem que pretende superar a separao
rgida entre rural e urbano e se apoiar justamente nas complementaridades entre
estes dois espaos (Veiga, 2000; Abramovay, 2003; Favareto, 2006). Como decorrncia,
a nfase nas polticas agrcolas passa a dar lugar a uma crescente aproximao com as
polticas de desenvolvimento regional.
J na virada para a presente dcada, um Workshop realizado pelo Banco Mundial
reuniu um seleto grupo de especialistas e sintetizou os links entre as novas abordagens
do desenvolvimento rural e urbano expressos em dois de seus mais inuentes
documentos nessas reas - Rural Development: From Vision to Action e A Strategic View
of Urban and Local Government Issues. Os passos sugeridos para aprofundar e tornar
mais profcuos os investimentos a partir desta viso baseada nos rural-urban linkages e
na necessidade de uma poltica regional para tanto esto reproduzidos no Quadro 2.

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Quadro 1 - Consenso bsico, de meados dos anos 1990,


sobre a ruralidade avanada
1.

As zonas rurais, que englobam os locais de residncia de um quarto da populao europeia e de mais de um quinto da americana, e mais de 80% dos dois territrios, caracterizam-se por tecidos culturais, econmicos e sociais singulares, um extraordinrio
mosaico de atividades e uma grande variedade de paisagens (orestas e terras agrcolas, stios naturais inclumes, aldeias e pequenas cidades, centros regionais, pequenas
indstrias etc.);

2.

As zonas rurais, bem como os seus habitantes, formam uma autntica riqueza para suas
regies e pases e podem ser bem competitivas;

3.

As maiores partes dos espaos rurais europeus e norte-americanos so constitudas por


terras agrcolas e orestas que inuenciam fortemente o carter das paisagens;

4.

Dado que a agricultura certamente permanecer como importantssima interface entre sociedade e ambiente, os agricultores devero cada vez mais desempenhar funes
de gestores de muitos dos recursos naturais dos territrios rurais;

5.

Mas a agricultura e as orestas deixaram de desempenhar papel predominante nas


economias nacionais. Com o declnio de seus pesos econmicos relativos, o desenvolvimento rural mais do que nunca deve envolver todos os setores socioeconmicos das
zonas rurais;

6.

Como os cidados europeus e norte-americanos do cada vez mais importncia


qualidade de vida em geral, e em particular a questes relativas sade, segurana,
desenvolvimento pessoal e lazer, as regies rurais ocuparo posies privilegiadas para
satisfazer tais interesses, oferecendo amplas possibilidades de um autntico desenvolvimento, moderno e de qualidade;

7.

As polticas agrcolas devero se adaptar s novas realidades e desaos colocados, tanto pelos desejos e preferncias dos consumidores, quanto pela evoluo do comrcio
internacional. Principalmente uma adaptao que impulsione a transio de um regime de sustentao de preos para um regime de apoios diretos;

8.

Os subsdios estabelecidos pelas respectivas polticas agrcolas sero crescentemente


contestados. E j ampla a aceitao de que apoios nanceiros pblicos devam ser
cada vez mais condicionados a uma adequada gesto dos recursos naturais, e manuteno e reforo da biodiversidade e das paisagens culturais;

9.

As reformas das polticas agrcolas da primeira metade da dcada de 1990 conservaram


inconsistncias, duplicaes e alta complexidade jurdica, apesar de inegveis avanos
em termos de transparncia e eccia;

10. Torna-se absolutamente necessrio promover a capacidade local de desenvolvimento


sustentvel nas zonas rurais e, nomeadamente, iniciativas privadas e comunitrias bem
integradas a mercados globais.
Fonte: Reproduzido de: Veiga (2004-a)

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Quadro 2 - Consenso bsico sobre as relaes rural-urbano e


sua vinculao com o desenvolvimento regional
A. Develop knowledge of local (sub-national regional) economies, recognizing the
regional economy as a reality irrespective of administrative boundaries.
This regional knowledge should be demand-driven as local authorities recognize shared
interests and constraints. The political impetus for this may be the democratic decentralization
process that is one new feature distinguishing regional planning today from the top-down/
technocratic variety of yesterday. Knowledge should include long-term perspectives (e.g.
population shifts), and incorporate information on dynamic trends not readily available from
existing data but known to the practitioners on the ground (such as shifting comparative
advantage and economic opportunities) -therefore, information needs to be developed
through dialogue and partnership between public and private stakeholders. Further
conclusion from such knowledge would be to support local resource mobilization based on
actual and potential economic activity, therefore empowering local authorities.
B. Practical cooperation and knowledge-sharing should be fostered among small
towns/secondary cities in networks not dominated by the major city.
Trade development, especially with international markets, can bypass smaller towns/
cities if they are not strengthened and well-connected. This emphasizes need for municipal
strengthening and supporting planning/informational activities of these smaller towns/cities
working together.
C. Identify where growth and organic development of networks of cities/towns and
related rural areas are already taking place and determine what marginal measures,
policy or investment, can support them
The growth and organic development of networks of cities/towns and related rural areas is
happening in many places, e.g. in corridors such as Red River Delta of Vietnam. These corridor
and growth pole developments can be very benecial for the rural and urban populations
but are dicult to predetermine or to catalyze deliberately, such as with major infrastructure
investments, since the eects are long-term and mistakes can be very costly. Research into
how to make investment projects that purport to stimulate future regional development more
economically/nancially attractive may be worth doing (e.g. by looking at project evaluation
criteria), but not certain that easy lessons/techniques will be forthcoming. The public sector
may need to take the risks of major inter-regional infrastructure investment if this is to be done,
but has a bad record of picking winners and poor countries cant aord such mistakes.; also, the
literature on long-term growth convergence shows that many poor regions will remain poor no
matter what. Caution is needed here--cant expect major solutions.
D. Enhance understanding of the effects of migration (including rural-rural, ruralurban, regional, international, temporary, long term, circular and generational), and of
factors stimulating and constraining it.

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Work should include educating politicians on the facts of migration and its many
dierentiations. Obstacles to labor mobility certainly harm the poor more than they are
likely to be eective for any general good. Policies should generally support the ability of
households to determine how they will allocate their labor and savings to rural and/or urban
activities. This also means that improving labor markets generally, e.g. helping small holders
to become wage laborers if they wish, and supporting information channels such as migrants
associations (if they are pro-competitive) would be helpful. The importance of education
in rural areas is emphasized as a means to enable choice and enhance mobility (including
intergenerational).
E. Policies that support the primary-secondary-tertiary sector transition in
economic production are helpful when they permit (or dont obstruct) free locational
choices of investors.
Investors in manufacturing and services activities should be able to locate in smaller
towns/cities if economic for them, but they are often deterred by absence of infrastructure or
need to remain close to sources of regulatory advantage. Providing special incentives for such
investment can lead to costly mistakes, however. It should be recognized that agricultural
investment in areas with highest economic returns, e.g. high value food production in
locations with good access to urban markets, is a rational choice as long as these returns are
based on real prices. In short, it is important that investment locates according to real signals
of highest returns and this is good for growth--population will thereby shift eventually from
areas of low returns to areas of higher returns. This is inevitable and may be seen as a phase
of development, even if leaving some regions with permanently lower income. Regional
analysis taking a long term perspective can be helpful to policy makers in the consideration
of trade-os between short term, palliative approaches
(e.g. subsidizing regions with low economic potential but existing poor population)
versus more sustainable approaches (e.g. directing resources to higher-potential areas and
permitting labor mobility).
F. Development of efficient, competitive markets generally, including domestic
markets for exchanges of agricultural products and urban products consumed by rural
residents, benefits both rural and urban populations.
Infrastructure helps but is not sucientmarket development may also be helped by
better information/telecommunications made cheaper and widely available, support to
competitive practices, support to SMEs who are the main domestic traders, etc.
G. Development of SMEs generally is also mutually beneficial to both rural and
urban, since SME activity is the main source of employment in both areas.
The policy agenda here is basically that supported by the PSD and SME work, but the
rural and urban contexts and linkages with the informal sector could be better understood.
Fonte: Reproduzido de World Bank (2003).

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Como se pode perceber neste breve painel de denies e orientaes, a rgida


separao campo-cidade, que tanto inuencia o senso comum, mas tambm o
repertrio de planejadores de polticas, se desloca para a complementaridade ruralurbano, ainda que preservando as contradies tpicas desta relao. Enquanto
a primeira situao dizia respeito ao contraste entre espaos, sendo os campos o
lugar de realizao de atividades predominantemente primrias, destacadamente a
agricultura, na segunda o estatuto fundante da distino desloca-se para o grau de
articializao dos ecossistemas e seus impactos para os modos de vida, exigindo
assim uma abordagem capaz de combinar critrios ecolgicos com outros de carter
social e econmico. por isso, e no somente por uma questo de concentrao dos
empregos, que o rural mostra-se no mais uma categoria passvel de ser apreendida
em termos setoriais, e sim territoriais. Algo cujo signicado maior a eroso do
paradigma agrrio que sustentou as vises predominantes sobre o rural ao longo
de todo o ltimo sculo (Favareto, 2007) e a fragilizao das bases do discurso da
agriculture-led development strategy, ainda predominante no desenho das polticas de
desenvolvimento rural.
Tal situao sugere uma mudana no perl dos gastos e investimentos pblicos,
num sentido capaz de dar o suporte necessrio a uma verdadeira estratgia,
condizente com esse novo estatuto das relaes rural-urbano. Seus principais eixos
deveriam ser: i) a adoo da escala regional como prioritria para intervenes e
apoios destinados promoo do desenvolvimento; ii) a passagem de uma lgica
baseada na promoo das atividades primrias para uma nfase na diversicao
das economias microrregionais; e iii) uma prioridade expanso das capacidades
humanas e criao de habilidades locais de insero social e econmica, capazes de
se apoiar nas principais vantagens comparativas que emergem deste contexto.
A prxima seo est organizada de maneira a identicar os cenrios futuros
para a realidade brasileira e os obstculos a que se aproveitem da melhor forma as
possibilidades aqui anunciadas.

2. Relaes rural-urbano no Brasil: situao atual e possibilidades


de futuro
2.1 As dimenses do rural e do urbano no Brasil
Trabalhos recentes (Veiga et al., 2001; Veiga, 2004-b) tm insistido que o
entendimento do processo de urbanizao do Brasil atrapalhado por uma regra nica
no mundo, segundo a qual considerada urbana toda sede de municpio (cidade)
e de distrito (vila), independente de suas caractersticas estruturais ou funcionais. E
chega a citar como exemplo extremo o municpio gacho de Unio da Serra, uma

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cidade na qual o Censo Demogrco de 2000 s encontrou 18 habitantes. De um


total de 5.507 sedes de municpio existentes em 2000, havia 1.176 com menos de 2
mil habitantes, 3.887 com menos de 10 mil, e 4.642 com menos de 20 mil. Todas elas
com estatuto legal de cidade idntico ao que atribudo s regies metropolitanas ou
a destacados centros urbanos regionais. Surge desta clara distoro ou convenincia
de critrio o grau de urbanizao do pas, na casa dos 81,2% em 2000.
Muitos estudiosos sugeriram outra regra, procurando maior delidade ao que se
poderia, de fato, chamar por urbano: no se deveriam considerar urbanos os habitantes
de municpios com menos de 20 mil habitantes. Somente essa mudana de critrio j
faria com que se considerasse rural a populao de 4.024 municpios brasileiros que
tinham menos de 20 mil habitantes em 2000, o que alteraria o grau de urbanizao
para 70%. O complicador aqui est no fato de que h vrios municpios com menos
de 20 mil habitantes e que apresentam altas densidades demogrcas, invalidando
assim um dos critrios que o tamanho diminuto da populao tenta espelhar, que
o grau de interconhecimento entre a populao local. Uma parte desses municpios
esto mesmo localizados em regies metropolitanas e outras aglomeraes. Dois
indicadores que caracterizam tipicamente o fenmeno urbano.
Para ser mais el necessidade de combinar critrios estruturais e funcionais seria
preciso envolver, no mnimo, o tamanho populacional do municpio, sua densidade
demogrca e sua localizao. Para isso, na tipologia proposta em Veiga (2004b) foram
considerados como eminentemente urbanos os residentes nas 12 aglomeraes
metropolitanas, nas 37 aglomeraes urbanas no-metropolitanas e nos 77 centros
urbanos identicados na pesquisa Ipea/IBGE/Unicamp-Nesur (1999/2002). Nessa teia
urbana, formada pelos 455 municpios dos trs tipos, estavam 57% da populao em
2000.
Para distinguir entre os restantes 5.052 municpios existentes em 2000 aqueles
que no poderiam ser considerados urbanos dos que se encontravam em situao
ambivalente, o critrio decisivo foi a densidade demogrca, por ser considerada a
mais prxima de expressar as modicaes do meio natural que resultam de atividades
humanas: nada pode ser mais rural do que as reas de natureza praticamente inalterada,
e no existem ecossistemas mais alterados pela ao humana do que as manchas
ocupadas por megalpoles. Para denir o critrio de corte, foram realizados vrios
testes estatsticos, at que se considerasse slida a proposio de denir como de
pequeno porte os municpios que tm simultaneamente menos de 50 mil habitantes
e menos de 80 hab./km2, e de mdio porte os que tm populao no intervalo de 50 a
100 mil habitantes, ou cuja densidade supere 80 hab./km2, mesmo que tenham menos
de 50 mil habitantes. Com esse critrio, considera-se que 13% dos habitantes, que
vivem em 10% dos municpios, no pertencem ao Brasil indiscutivelmente urbano,

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nem ao Brasil essencialmente rural. E que o Brasil essencialmente rural formado por
80% dos municpios, nos quais residem 30% dos habitantes (Veiga, 2004b).
Essa tipologia sugere ainda que s h cidades propriamente ditas nos 455
municpios do Brasil urbano. As sedes dos 4.485 municpios do Brasil rural so, na
verdade, vilarejos, e as sedes dos 567 municpios intermdios so vilas, das quais
apenas uma parte se transformar em novas cidades.
Estes mesmos estudos permitiram enxergar tambm uma tendncia pouco
conhecida. Mesmo que se acrescente ao Brasil urbano todos os municpios intermdios,
considerando-os como vilas de tipo ambivalente que podero se transformar em
centros urbanos, tem-se um total de 1.022 municpios, nos quais residiam em 2000
quase 118 milhes de pessoas. Nesse grupo, o aumento populacional entre 1991 e
2000 foi prximo de 20%, com destaque para as aglomeraes no-metropolitanas
e para os centros urbanos. Em ambos houve crescimento demogrco um pouco
superior. Mas no se deve deduzir da, como se faz com extrema frequncia, que
todos os outros municpios - de pequeno porte e caractersticas rurais - tenham
perdido populao. Isto ocorreu em metade desses municpios, mas em um quarto
deles houve um aumento de 31,3%, bem superior ao que ocorreu no Brasil urbano, e
mais do que o dobro do crescimento populacional do pas no perodo em questo.
Essa tipologia de municpios foi aperfeioada pelo autor em um trabalho posterior,
desta vez baseado na hierarquia das microrregies brasileiras. Nela, se considera que
as 12 aglomeraes metropolitanas afetam diretamente 22 microrregies, que as
37 outras aglomeraes afetam diretamente 41 microrregies, e que os 77 centros
urbanos esto localizados no interior de 75 microrregies. Restam, sem fortes
referncias urbanas, outras 420, isto , de 75% das microrregies. Para hierarquiz-las,
recorreu-se novamente densidade demogrca como critrio. Na tabela a seguir
usado o mesmo critrio de 80 habitantes por quilmetro quadrado para separar
essas microrregies que no contm sequer um centro urbano. Isto , diferenciar
as 420 microrregies distantes de aglomeraes e de centros urbanos em duas
categorias separadas por esse corte de densidade demogrca.

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Tabela 3 - Tipologia das microrregies do Brasil e crescimento populacional 1991-2000

Tipos de MRG

Nmero

Metropolitanas
No-metropolitanas
C/Centros Urbanos
Mais de 80 hab./km2
Menos de 80 hab./km2
TOTAL

Populao 1991
(milhes)

Populao 2000
(milhes)

48,1
21,7
23,5
5,6
47,9
146,8

57,0
26,1
27,7
6,4
52,4
169,6

22
41
75
32
388
558

Variao
%
18,5
19,9
18,0
14,8
9,3
15,5

Fonte dos dados brutos: Censos demogrcos, IBGE; Reproduzido de: Veiga (2004b)

Como o comportamento populacional do grupo formado por microrregies


que no tm centros urbanos, mas que tm mais de 80 habitantes por quilmetro
quadrado mais prximo do constatado para os anteriores, onde h centros urbanos e
aglomeraes, optou-se por agrupar esses cinco tipos em trs categorias: microrregies
com aglomerao (metropolitana ou no); microrregies signicativamente
urbanizadas (com centro urbano ou com alta densidade populacional); e microrregies
rurais (sem aglomerao, sem centro urbano e com baixa densidade populacional).
A tabela 4 resume os resultados desse exerccio, mostrando que o peso populacional
relativo do Brasil rural estava, em 2010, em torno de 30%, de maneira similar ao que
havia indicado a abordagem anterior de carter municipal.
Tabela 4 - Configurao territorial bsica do Brasil (2010)

Tipos de MRG

Nmero

Populao
2000 (milhes)

Populao

Variao

2010 (milhes) 2000-2010 (%)

Peso
relativo em
2010

Marcadas por
aglomeraes

63

83,2

94,3

13,4

49,5

Significativamente
urbanizadas

107

34,1

38,9

14

20,4

Predominantemente
rurais

388

52,4

57,4

9,5

30,1

TOTAL

558

169,7

190,7

12,3

100,0

Fonte dos dados brutos: Censos demogrcos, IBGE. Elaborado pelos autores.

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Como se pode observar, 30% da populao seria, segundo esta tipologia,


considerada rural. Algo prximo do dobro em relao s estatsticas ociais. Mais, a
reduo nesse percentual no intervalo de uma dcada foi residual, de apenas 0,8%.
E trata-se de uma reduo em termos de participao relativa, pois em termos
absolutos houve um crescimento de 9,5% da populao vivendo em regies rurais
no perodo. Em termos gerais, a diviso populacional nestes trs espaos manteve-se
praticamente estvel. So dados que apontam para duas constataes importantes:
o peso do rural no Brasil contemporneo no nada desprezvel, e nada leva a crer
que sua importncia relativa diminuir no horizonte de mdio prazo; logo, qualquer
estratgia de desenvolvimento para o Brasil precisa, necessariamente, levar em conta
a especicidade destes espaos.
Os mesmos dados do Censo Demogrco revelam ainda outras tendncias
importantes quando so analisados, tanto a evoluo do crescimento populacional
por estratos de tamanho dos municpios, como a distribuio espacial deste
crescimento populacional. Embora as diferenas sejam pequenas em termos de
evoluo percentual, os tipos de municpios que mais ganharam participao relativa
na populao total so as aglomeraes urbanas no-metropolitanas e os municpios
com mais de 100 mil habitantes.
Ao contrrio do que se viu em dcadas anteriores e conrmando uma tendncia
j esboada desde os anos 90, as grandes metrpoles vm perdendo a capacidade de
atrao populacional. Esse crescimento do que se poderia chamar de cidades mdias,
ainda que de maneira um pouco imprecisa, pode ser um trunfo para a interiorizao do
desenvolvimento. Isto porque, nos marcos da mudana de vantagens comparativas
das regies rurais, tal como indicado na seo anterior, fato que nem todas as
localidades rurais tm as mesmas condies de experimentar um processo de
desenvolvimento baseado em novas formas de uso social dos recursos naturais para
alm da produo de bens primrios. A baixa densidade populacional, caracterstica
bsica destes espaos, um complicador para a diversicao econmica. O perl
demogrco e as caractersticas do tecido social, marcadamente das reas rurais
estagnadas ou daquelas que perdem populao outro: h uma fragilidade dos
laos sociais externos, carncia de oportunidades locais, baixa expectativa quanto
s possibilidades de mobilidade social e de ampliao das interaes. Distncia de
centros urbanos tambm pode se converter em desvantagem pelo aumento nos
custos de informao e transporte.
Por isso, junto nfase nos atributos especcos destes territrios, a literatura
disponvel tem sublinhado igualmente a forma de insero destas localidades no
espao extra-local (Jacobs, 1984; Veltz, 2003), ou, como preferem alguns autores,
para a relao das regies rurais com as cidades ou com outras partes do mundo.

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Nesta viso, a economia da cidade que molda a economia das regies rurais. E
isto acontece pela exportao de produtos primrios, pela atrao de atividades
de transformao, ou, como acontece de maneira crescente, como se destacou nas
pginas anteriores, pela captao da renda de setores urbanos, como aposentados ou
prossionais liberais, estes em busca de segunda residncia, via atividades tursticas,
ou mesmo sob a forma de transferncias de renda via polticas sociais. O fato que,
quanto mais estreitas forem estas relaes entre as regies rurais e suas cidades, mais
chance de prosperidade elas tm. Este crescimento destas cidades mdias no interior
do pas pode favorecer enormemente esses vnculos.
J uma outra tendncia contrasta fortemente com este potencial aberto pela nova
congurao demogrca do Brasil deste incio de sculo, e pode ser claramente
visualizada no mapa a seguir, onde se apresenta a evoluo do crescimento
populacional nas regies rurais e sua distribuio espacial.
Mapa 1 - Crescimento populacional das regies rurais brasileiras 2000 -2010

Fonte: IBGE (2010) Elaborao dos autores.

Aqui se v claramente uma diviso nas tendncias demogrcas, com, de um


lado, uma grande mancha que vai dos Pampas gachos ao Semirido e aos Cerrados
nordestinos, passando pelo Sudeste, na qual h uma perda de participao relativa

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destas regies rurais na populao total do pas. E, de outro lado, um adensamento


populacional, ainda que suave, nas bordas e no interior da Amaznia. No caso do
Centro-Oeste, o mapa indica uma dinmica mais heterognea na qual coexistem
regies em adensamento, estveis e em rarefao.
Talvez a grande novidade neste mapa seja o fato de que a perda relativa de
populao rural no mais uma realidade tpica das regies Norte e Nordeste. No caso
do Nordeste esta tendncia se mantm, mas isto algo que agora atinge tambm a
poro Sul do pas em propores muito signicativas.
O que isso signica? Duas hipteses podem ser cogitadas. A primeira que as
possibilidades abertas com a expanso das cidades mdias no tm sido devidamente
aproveitadas pelas regies rurais. Diferente disso, elas tm se constitudo como novos
enclaves, repetindo o que j havia ocorrido desde os anos 70 com os chamados polos
dinmicos das economias regionais. Os mesmos dados sugerem ainda que, mesmo
com o importante e signicativo aumento da renda dos mais pobres, operado ao longo
da ltima dcada por meio das transferncias com destaque para a Previdncia Social
e Bolsa Famlia pode no estar ocorrendo uma dinamizao da estrutura produtiva
e da vida social destas regies interioranas, caso tpico do interior do Nordeste, e que
se traduza num dinamismo populacional. A outra hiptese que as reas interioranas
de mais antiga modernizao agrcola alavancaram durante algumas dcadas seus
indicadores econmicos e sociais, mesmo que, frequentemente, ao custo de forte
desigualdade. Mas hoje este estilo de desenvolvimento parece no ser o suciente
para vitalizar a estrutura social destas regies a ponto de torn-las atrativas. Isso
explicaria a perda relativa em reas do Centro-Sul. Se esta hiptese estiver correta,
no seria errado imaginar que o mesmo fenmeno se observar no Centro-Oeste,
onde vem ocorrendo a expanso da moderna agricultura de gros, em mdio prazo.
Estas hipteses s podem ser testadas quando forem divulgados os dados
completos do novo Censo de 2010. Mas, a consequncia da ideia nelas contida
clara e coerente com as tendncias apresentadas nas pginas anteriores: preciso
urgentemente inaugurar uma nova fase nas polticas econmicas, sociais e de
desenvolvimento regional, aproximando-as.

2.2 Para alm das mudanas demogrficas: o debate brasileiro


sobre desenvolvimento rural na virada do milnio
Se as dimenses do mundo rural brasileiro no so nada desprezveis, se no h
mais tendncias unvocas e que permitam predizer qual o futuro dos espaos rurais,
e se h novas tendncias em curso, mas que se manifestam de maneira diferenciada,
caberia perguntar ento como o debate pblico vem considerando esta nova
condio do rural e das relaes rural-urbano nesta virada de milnio.

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De partida, dois importantes projetos de pesquisa merecem ser mencionados,


tanto por seus resultados como pelo impacto que tiveram em programas posteriores:
um estudo realizado para organizaes sindicais de representao da agricultura
familiar (Projeto CUT/Contag, 1998) e o Projeto Rurbano (Graziano da Silva, 1999).
Entre 1996 e 1998, uma pesquisa cobrindo todo o territrio nacional, realizada
a pedido das organizaes sindicais de representao da agricultura familiar e
patrocinada com recursos de instituies europeias de cooperao tentou mapear as
dinmicas, quele momento qualicadas como mesorregionais, de desenvolvimento
existentes no Brasil. O intuito inicial era identicar a disperso geogrca das formas
familiares e patronais, a maior ou menor incidncia de certos produtos agropecurios
e, com isso, subsidiar minimamente a atuao destes organismos sindicais (Projeto
CUT/Contag, 1998).
Esta pesquisa no s atingiu este intento inicial como avanou uma hiptese
bastante inovadora poca: as melhores configuraes territoriais encontradas
eram aquelas que combinavam uma agricultura de base familiar forte com um
entorno socioeconmico diversificado e dotado de infraestrutura; um desenho
que permitia aos espaos urbanos e rurais destas regies, de um lado, abrigar o
trabalho excedente que deixa a atividade agrcola e, de outro, inversamente, absorver
nas unidades familiares o trabalho que descartado nas cidades em decorrncia do
avano tecnolgico e do correspondente desemprego caracterstico dos anos 90. A
tipologia gerada com este estudo apresentada no Quadro 3, a seguir.
Quadro 3- Tipologia das dinmicas territoriais de desenvolvimento no Brasil

Tipo 1 - Situaes regionais que tendem a articular um bom desempenho da


agricultura familiar com um diversicado e exvel entorno socioeconmico.
Nesse caso, a gradual reduo de necessidades de trabalho na agricultura
tende a ser compensada pela criao local de oportunidades de trabalho
no-agrcolas (tanto rurais quanto urbanas).
Tipo 2 - Situaes regionais que tendem a combinar a armao de uma
agricultura patronal com um entorno socioeconmico absorvedor de
mo de obra, isto , gerador de oportunidades de trabalho no-agrcola
(rurais e urbanas). Neste caso, uma franja perifrica da agricultura sobrevive
essencialmente mediante a venda de braos dentro e fora da agricultura.
Tipo 3 - Situaes regionais que tendem a combinar o marasmo da agricultura
(familiar ou patronal) a um entorno socioeconmico incapaz de absorver os
excedentes populacionais das reas rurais.

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Tipo 4 - Situaes de esvaziamento populacional que tendem a combinar


sistemas produtivos bem extensivos (em geral pecuria) com um entorno
socioeconmico rgido e poupador de mo de obra.
Tipo 5 - Situaes nas quais a ocupao territorial to recente e a precariedade
ou insipincia do entorno socioeconmico to grande que ainda no esto
denidas as chances de viabilizao de um dos quatro padres anteriores.
Tipo 6 - Situaes de tanta fragilidade dos ecossistemas e do entorno
que impedem a intensicao das prticas agrcolas, bloqueando ao mesmo
tempo a gerao de oportunidades de trabalho no-agrcola.
Fonte: Projeto CUT/Contag (1998)

Esta pesquisa mostrou um campo novo de preocupaes que viria a se delinear


melhor, no Brasil, na virada para a dcada atual: a necessidade de se entender as
articulaes entre formas de produo, caractersticas morfolgicas dos tecidos
sociais locais, e dinmicas territoriais de desenvolvimento; ou, na mesma direo,
as articulaes entre os espaos considerados rurais e urbanos. Mais do que nas
injunes setoriais, o que se sugeria que nas dinmicas territoriais ainda sem
usar esta denominao - que se poderia encontrar as respostas para as causas do
dinamismo e da incidncia de bons indicadores de desenvolvimento.
Pouco depois de terminada a pesquisa CUT/Contag, inicia-se outro estudo com
grande repercusso: o Projeto Rurbano. O Projeto envolveu duas fases. Na primeira
foram consideradas como unidade de anlise a Populao Economicamente Ativa, j
que a nfase repousava sobre a ocupao agrcola e no-agrcola. A principal concluso
desta fase foi a queda sistemtica do emprego agrcola desde meados dos anos 80,
porm, com um crescimento da populao rural ocupada (PEA rural) no mesmo
perodo. Na segunda fase o interesse maior era a pluriatividade das famlias residentes
nas reas consideradas rurais e das famlias agrcolas residentes no meio urbano. O
estudo mostrou que 35% do conjunto de famlias ligadas s atividades agropecurias
no Brasil eram pluriativas. Outro resultado desta fase foi a constatao de que, com
o crescimento dos desempregados e aposentados residentes nas reas consideradas
rurais, esse meio no poderia mais (se que pde um dia) ser considerado somente
um local de trabalho. Nem tampouco se poderia automaticamente inferir que as
pessoas ali residentes esto ocupadas em atividades agrcolas (Graziano da Silva,
1999; Graziano da Silva & Campanhola, 2000).

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Mas a principal contribuio do Projeto Rurbano foi, sem dvida, a rearmao


da ideia de que j no se pode caracterizar mais o meio rural brasileiro como
estritamente agrrio e nem mesmo agrcola. Para os coordenadores do projeto,
o meio rural ganhou novas funes e novos tipos de ocupaes: atividades de lazer
em feriados e ns de semana, moradia a um segmento crescente da classe mdia
alta, atividades de preservao e conservao da natureza, o abrigo de um conjunto
de prosses antes tipicamente urbanas. Ou, nos termos de Wanderley (2007), o rural
espao de trabalho, espao de vida, e espao de moradia. E uma das implicaes
desse diagnstico est no fato de que o desenvolvimento rural poderia ser alcanado
pelo estmulo de um conjunto relativamente amplo dessas pequenas atividades noagrcolas no meio rural.
Os anos 90 terminam, com o debate pblico e acadmico sobre desenvolvimento
rural fortemente marcado pelos impactos destes programas de pesquisa: a identicao
das dinmicas territoriais como unidade de anlise relevante para a compreenso dos
fenmenos relacionados ao desenvolvimento, e a nfase no dinamismo dos espaos
urbanos e seus desdobramentos na formao das rendas das famlias de agricultores.
Estes programas, juntamente com os textos de Abramovay (2003), em particular
aqueles que deram visibilidade utilizao da noo de capital social, contriburam
para que o debate envolvendo territorialidade e desenvolvimento rural inaugurasse
uma nova onda de trabalhos dedicados ao tema.
Estes trabalhos mais recentes tm abordado aspectos compatveis com os
novos temas relacionados nova ruralidade. Tomando como exemplo os artigos
apresentados em alguns dos mais importantes congressos cientcos da rea,2 h
um peso crescente de estudos envolvendo aspectos das relaes entre reas rurais
e pequenas cidades, impactos e condicionantes de novas formas de uso social dos
recursos naturais como a produo de energia, mudanas no perl populacional e
suas consequncias para o tecido social de regies rurais. Mas no seria exagero dizer
que pouco se avanou, em termos explicativos, em torno da seguinte questo: o qu
faz com que uma determinada regio rural possa aproveitar as novas possibilidades
abertas pelos atuais contornos das relaes entre o rural e o urbano?
Esta questo est justamente no centro das preocupaes de um amplo projeto
de pesquisa, o Programa Dinmicas Territoriales Rurales, que vem sendo conduzido
pelo Rimisp Centro Latinoamericano para o Desenvolvimento Rural em onze
pases da Amrica Latina, analisando 19 territrios de caractersticas rurais. No Brasil,

2
Como os Encontros Anuais da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais,
os Congressos da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, os Congressos da Associao Latinoamericana de Sociologia Rural e seus respectivos grupos de trabalho dedicados a temas rurais.

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trs regies esto sendo objeto de estudo (Quan, 2010; Cerdan; 2010; Favareto &
Abramovay, 2011). A sntese provisria deste programa de estudos (Berdegu et.
al., 2010) indicava que os territrios onde houve, nos anos recentes, uma melhoria
da renda, acompanhada de reduo da pobreza e da desigualdade aspectos
insucientes, mas importantes na retrica do desenvolvimento era algo que se
podia explicar pela presena de cinco caractersticas destes territrios: uma estrutura
agrria e de acesso a recursos naturais desconcentrada, vnculos duradouros com
mercados dinmicos, uma estrutura produtiva diversificada e descentralizada,
a presena de cidades mdias no interior destes territrios e com as quais as reas
rurais mantm relaes de mtua dependncia e complementaridade, tudo isso
como condies para a ocorrncia da ltima caracterstica que a existncia de
coalizes amplas de atores que valorizam os recursos do territrio e que buscam
faz-lo numa direo capaz de gerar maior coeso social e o acesso menos desigual
aos resultados do dinamismo econmico ali experimentado. Uma vez mais, no so
as reas de modernas lavouras nem aquelas dotadas de melhor infraestrutura
onde os indicadores tm evoludo de forma convergente e positiva.
Em Berdegu et. al. (2010) estes cinco elementos so apresentados em seu
encadeamento, numa explicao na qual, mais do que destacar a presena isolada
destes caracteres estruturais, se enfatiza o fato de que a histria dos territrios
importa. Isto , as diferentes performances dos territrios, mesmo quando estes so
submetidos a um mesmo contexto e a um mesmo rol de tendncias, como aquelas
que vm sendo destacadas aqui, algo que depende da formao de ativos e de
habilidades sociais cujos contornos so o resultado de uma trajetria de muito longo
prazo. Isto explica porque, tantas vezes, apesar de pesados esforos e investimentos,
as mudanas so pouco signicativas ou no se estabelecem de maneira duradoura
em regies mais pobres: tais esforos incidem sobre um terreno marcado pelo peso
histrico de estruturas sociais sedimentadas h tempos e cuja inrcia bloqueia os
efeitos desejados.
Os resultados parciais do Programa Dinmicas Territoriales Rurales so cruciais
porque permitem que se coloque ao menos um gro de sal na euforia com os resultados
observados no Brasil da primeira dcada deste sculo. Como apontam importantes
trabalhos (Nri, 2006; Paes de Barros, 2008), existe uma forte convergncia entre os
mais importantes economistas brasileiros de que o pas experimentou, nesses ltimos
anos, um expressivo processo de reduo da pobreza e da desigualdade. A literatura
sobre o tema destaca tambm que tem havido um aumento da renda do trabalho.
Contudo, preciso lembrar que pouco se sabe at o momento sobre a manifestao
espacial desses indicadores. Embora se trate de uma tendncia geral a reduo
da pobreza e da desigualdade e o crescimento econmico, muito provvel que

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em algumas regies isto se faa acompanhar de uma dinamizao das economias


locais, enquanto em muitas outras isso pode no estar ocorrendo. Ademais, estes
indicadores no permitem inferir se as assimetrias entre as regies rurais e urbanas
esto efetivamente diminuindo.
Sob o ngulo das assimetrias, verdade, como mostram Favareto & Abramovay
(2009), que os indicadores de renda, pobreza monetria e desigualdade de renda
vinham melhorando de maneira mais acelerada nas regies rurais comparativamente
s urbanas nos anos 90. E tambm verdade que houve uma signicativa reduo da
pobreza monetria e da desigualdade de renda nas famlias rurais aps 2003, como
aponta recente estudo de Neri (2010). Mas outros estudos (Abramovay & Morello,
2010), mostram tambm que isso no se exprime necessariamente em outras formas
decisivas de desigualdade. Por exemplo, o acesso educao bsica se generalizou,
mas h um abismo impressionante entre a qualidade da educao dos ricos e dos
pobres que permanece inalterada. Metade dos domiclios brasileiros no tem acesso
ao saneamento bsico, o que conduz a doenas infantis que no deveriam existir no
Sculo XXI num pas com este grau de riqueza.
E especicamente sob o ngulo dos efeitos da reduo da pobreza e da desigualdade
de renda nas economias locais, de maneira exploratria o estudo de Favareto &
Abramovay (2010) em uma regio do Semirido nordestino, o Cariri paraibano,
mostra que, ao menos quando se considera a economia formal, a gerao de novos
empregos pequena e se concentra no comrcio e nos servios, destacadamente
nos setores de alimentao, eletrodomsticos e construo civil. Ora, estes produtos
so, em geral, importados por estes territrios de outras regies produtoras, portanto,
embora exista um aquecimento do comrcio local, isto no necessariamente
repercute em modalidades de atividade econmica que permitam endogeneizar o
impulso dado pela entrada de recursos. No h dvida de que a trajetria recente
da regio representa uma incontestvel melhoria das condies de vida de suas
populaes. Mas preocupante o fato de que, em simplesmente todos os municpios
que a compem a participao do setor pblico na formao do PIB era superior aos
demais setores, ocupando o lugar que pertencera ao setor agropecurio nos anos 70,
agora francamente minoritrio e em declnio. Mesmo quando as transferncias vm
acompanhadas de outras polticas com impactos em atividades produtivas no Cariri,
esse o caso do mercado de leite de cabra, impulsionado pelos programas de compras
pblicas nota-se que o nmero de agricultores envolvidos relativamente pequeno.
A inteno de que estas atividades pudessem sinalizar um caminho promissor que
viesse a ser reforado por investimentos privados o que contribuiria para ampliar o
nmero de pessoas envolvidas e para diversicar as atividades correlatas e diminuir o
peso da especializao e seus riscos, - simplesmente no se concretiza, tanto porque

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so frgeis as bases locais de investimento como porque a maioria dos agentes locais
no v problemas no fato de que a nica atividade nova, responsvel pelo incremento
da participao de produtores locais no mercado dependa exclusivamente do Estado.
O que o caso do Cariri paraibano exemplica a diculdade que muitas regies
rurais enfrentam em superar dcadas, e s vezes sculos, de dependncia e de insero
externa. Ou seja, no simples criar as condies destacadas por Berdegu et al. (2010):
esto longe de ser maioria as regies rurais brasileiras (e latino-americanas) que tm
entre suas caractersticas marcantes estruturas agrrias desconcentradas, vnculos
com mercados dinmicos, cidades mdias, estruturas produtivas diversicadas e
descentralizadas e coalizes dominantes amplas e que valorizem o territrio.
Claro que no h fatalismo nisso. Claro que o exemplo dado aqui diz respeito
a somente um dos tipos de regies rurais existentes no Brasil. Como ressaltou o j
citado relatrio CUT/Contag (1998), h outras regies rurais cuja tessitura econmica
e social certamente resultam em outro tipo de performance quando nela chegam
os recursos vindos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf ) ou os recursos do Bolsa Famlia. E no se trata de fazer destas ponderaes
uma crtica s transferncias de renda via polticas sociais. Como bem demonstra
Davezies (2008), muito provvel que vrias destas regies continuem sendo objeto
de macias transferncias, porque h, no s no Brasil ou em pases pobres, mas em
todos os pases do capitalismo avanado, uma dissociao entre regies de produo
e regies de consumo. Isto , a produo tem sido cada vez mais concentrada e
no seria razovel imaginar que a industrializao atingiria o conjunto de regies
interioranas. Mas outra coisa muito diferente tomar esta dissociao como algo
natural e incontornvel. Muitas das regies rurais mais pobres podem e devem
aproveitar essa injeo de recursos para dinamizar suas economias locais,
diminuindo sua dependncia de transferncias. Toda a questo, portanto, saber
como criar, nos territrios, condies mais favorveis para que o novo contexto possa
ser melhor aproveitado, diminuindo a dependncia.
Diante disso, quando se pensa numa agenda de polticas para a dcada, os cenrios
possveis podem ser pensados a partir de dois extremos. De um lado, uma situao
marcada predominantemente pela continuidade das tendncias em curso desde a
ltima dcada, na qual o destino do Brasil rural tem sido moldado a reboque da frgil
e completa urbanizao brasileira, da expanso das polticas sociais e da ampliao
do crdito para agricultura familiar, concomitantemente a uma forte expanso da
agricultura de commodities. De outro lado, pode-se ter uma situao diferente, que
venha a ser marcada pela adoo de uma vigorosa poltica especicamente voltada
ao desenvolvimento das regies rurais. Este segundo cenrio aquele que poderia
potencializar as novas tendncias em curso e dar um passo a mais alm daquilo que
se experimentou na ltima dcada.

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Cenrio 1 O Brasil rural a reboque da frgil e incompleta urbanizao e da


expanso das polticas sociais e da agricultura patronal de commodities
No primeiro cenrio o Brasil rural assume contornos denidos a reboque da
precria urbanizao brasileira, da manuteno das polticas sociais e do crdito para
a agricultura familiar e dos efeitos ambguos da expanso da agricultura patronal de
commodities. Nele as assimetrias entre regies rurais e urbanas aumentam, ao custo de
um esgaramento do tecido social das primeiras e de uma presso ainda maior sobre
o emprego e a infraestrutura das cidades. Estes efeitos deletrios sobre os espaos
rurais so atenuados por polticas de combate pobreza, investimentos na agricultura
familiar e, com menor peso, no programa de assentamentos, e pela expanso gradativa
dos servios de educao e sade e de programas de transferncia de renda.
Nestes limites, algumas poucas regies com tecido social mais desconcentrado e
diversicado conseguem melhorar seus indicadores de desenvolvimento. Isto seria
possvel porque estas regies j estariam dotadas de razovel desempenho nos
indicadores econmicos e sociais, com um padro demogrco relativamente estvel,
aproveitamento e conservao das amenidades naturais, relativamente baixos ndices
de desigualdade social. Na regio Sul este padro poderia ocorrer no Vale do Itaja e
na regio das Serras no entorno da Regio Metropolitana de Porto Alegre. Na regio
Sudeste, h bases para que isto ocorra, por exemplo, em partes do sul de Minas Gerais
e na regio das serras do Rio de Janeiro e na poro serrana e centro-sul do Esprito
Santo. Todas elas marcadas por uma agricultura familiar j consolidada, uma produo
diversicada (na agricultura e entre os diferentes setores da economia) e uma rede de
cidades relativamente densa.
Aquelas regies baseadas numa agricultura de base familiar, mas com economia
especializada, ou sem insero numa rede de cidades densa e prxima, simplesmente
tendem a experimentar estagnao ou declnio, ainda que com produo de riquezas,
como por exemplo no Oeste Catarinense. Ou mesmo sem produo expressiva de
riquezas, como no Semirido ou na Amaznia. Nestas regies, uma caracterstica
marcante o esvaziamento populacional pela falta de oportunidades locais. No
Alto Uruguai, por exemplo, num grupo de dezoito municpios nada menos do que
dezessete perderam populao na dcada passada. E no deve ser coincidncia
na imagem revelada pelo mapa da evoluo demogrca da dcada passada, que
mostra uma grande mancha que perde participao relativa na populao do pas
e que envolve quase todas estas reas, algumas inclusive (no Sul do pas) com perda
absoluta (decrscimo) de populao.
E um terceiro grupo nalmente alcana dinamismo econmico derivado da
agricultura patronal, mas com concentrao de renda, descarte de mo de obra, e

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presso sobre os recursos naturais, como o caso das regies interioranas de So


Paulo, ou da frente de expanso do agronegcio no Centro-Oeste e nas franjas da
Amaznia. Nestas regies, a principal caracterstica , em mdio e longo prazo, a
concentrao dos servios e da renda em municpios polo.
Cenrio 2 O Brasil rural como locus de uma estratgia de desenvolvimento
No segundo cenrio, uma mudana no perl dos investimentos e no contorno das
instituies e polticas levaria a uma diminuio efetiva e duradoura das assimetrias
entre regies rurais e urbanas, com impactos positivos para a coeso do tecido social
em ambas, o que se revelaria em indicadores demogrcos, sociais, econmicos e
ambientais. Esta mudana passa pela manuteno das polticas sociais e do crdito
agricultura familiar e compreende a manuteno da importncia econmica da
produo brasileira de commodities. Mas junto a isso, preconiza que se pusesse em
marcha o enfrentamento a trs desaos de articulao territorial, algo hoje inexistente,
ou feito com enorme fragilidade.
O primeiro desao a desconcentrao da atividade econmica. necessrio
criar lugares intermedirios capazes de gerar novas formas de insero destas
regies rurais ou interioranas nos uxos nacionais e mesmo internacionais, seja por
meio da explorao de vantagens comparativas locais, seja pela induo formao de
capacidades locais para criao de novas habilidades. Para isso necessrio identicar
reas de dinamismo embrionrio, capazes de, sob certas formas de estmulo e impulso,
tornarem-se referncias geogrcas para as reas prximas, por mais incipientes que
sejam na atualidade. Isso exige aproximar as polticas de desenvolvimento rural das
polticas de desenvolvimento regional e das polticas para as cidades.
O segundo desao a conexo entre reas dinmicas e as de dinamismo
embrionrio. Os grandes eixos de integrao de transportes e obras de infraestrutura
esto orientados para atingir os gargalos de escoamento das regies de grande
produo, sobretudo para exportao, mas pouco auxiliam na integrao das regies
mais pobres aos centros dinmicos dentro de uma grande regio. Um exemplo o
Estado da Bahia, onde as regies Extremo Sul, Baixo Mdio So Francisco e o Oeste vm
experimentando algum dinamismo, mas sem nenhuma estratgia para se integrar o
Semirido, que corresponde maior parte do territrio desta Unidade da Federao
e onde esto os municpios mais pobres, a estes subespaos estaduais. Isso exige um
planejamento voltado a aproximar as polticas mencionadas no pargrafo anterior
dos investimentos que vm sendo feitos no mbito do Programa de Acelerao do
Crescimento.
O terceiro desao a valorizao daquilo que se poderia chamar de economia
da nova ruralidade. Parte deste potencial est baseado no aproveitamento das

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amenidades naturais largamente disponveis em boa parte do pas, por intermdio,


sobretudo, da atividade turstica ou da atrao de novas populaes. Outro segmento
de enorme importncia o aproveitamento do potencial produtivo da biodiversidade
e da biomassa, seja pela produo de biocombustveis (em bases diferentes daquela
vericada na experincia recente do etanol e mais robustas do que aquela presente
na experincia do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel), por exemplo,
seja por meio da explorao industrial de produtos qumicos, frmacos ou cosmticos
(que apesar de seu enorme potencial ainda tem efeitos praticamente nulos para as
populaes que vivem em reas ricas em biodiversidade). E um terceiro segmento
est relacionado explorao de nichos de mercado, como marcas de qualidade ou
produtos tpicos, todos eles de apelo crescente nos mercados mais dinmicos (mas
sobre os quais o pas no dispe de qualquer estratgia consistente).
Os reexos de uma estratgia baseada no enfrentamento destes trs desaos
tende a ser maior justamente em reas sensveis como nas Grandes Regies Norte
e Nordeste do pas, e em reas como as franjas do Centro-Oeste ou a poro norte
de Minas Gerais. No restante do pas j h um padro de relao rural-urbano
relativamente consolidado, que certamente pode ser melhorado, mas no com a
mesma magnitude do grupo anterior.

3. Polticas pblicas e investimentos na promoo


desenvolvimento rural e no combate pobreza

do

Se so estes os cenrios ou se os cenrios reais sero uma situao intermediria


entre estes dois extremos aqui esboados -, cabe perguntar qual tem sido o
comportamento das polticas: elas estariam se delineando numa direo compatvel
com o cenrio aqui indicado como o mais desejado?

3.1 Uma dcada de experimentaes


Ainda nos ltimos meses do Governo Fernando Henrique Cardoso foram
introduzidas mudanas que tentavam dialogar com resultados das pesquisas e
estudos sobre o rural brasileiro. A mais signicativa delas foi a destinao de parte dos
recursos do Pronaf/Infraestrutura para projetos com carter intermunicipal, tentando,
assim, introduzir os primeiros componentes de uma poltica de desenvolvimento
territorial, que seria fortemente ampliada no inicio do Governo Lula, com a criao
de uma secretaria especica destinada a gerir esta linha do Pronaf: a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA).
A expectativa era que estes investimentos complementassem os investimentos em
crdito, fortalecendo a estrutura produtiva das regies e das famlias rurais.

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Com a criao da SDT e a autonomizao da vertente infraestrutura do Pronaf, agora


sob sua jurisdio, ocorrem dois movimentos. Por um lado, todos os investimentos a
ttulo de apoio infraestrutura passam a ser feitos em agregados de municpios. Junto
disso, modica-se tambm o marco para a participao social na gesto do programa.
Em vez de conselhos municipais, passa-se a estimular e exigir a criao de Colegiados
Territoriais.
Duas questes podem ser elencadas a ttulo de avaliao do funcionamento
da poltica de desenvolvimento territorial, a partir das quais se poderia avaliar
em que medida elas incorporaram as avaliaes apontadas nos estudos sobre
desenvolvimento rural da virada da dcada: os colegiados e a articulao que eles
representam envolveram estritamente o pblico-alvo do MDA, ou eles lograram
envolver as foras sociais mais inuentes dos territrios para alm de parte da
agricultura familiar e do poder pblico local?; os investimentos feitos conseguiram
articular uma agenda mais ampla do que a mera gesto dos recursos e projetos
vinculados ao Pronaf/Infraestrutura, ou foram mais uma vez um espao de scalizao
e controle da aplicao de recursos de um programa?
Estas perguntas foram a base de levantamento do prprio MDA e sistematizado
em relatrio elaborado por Dias & Favareto (2007), cujos principais pontos so
reproduzidos sumariamente a seguir.
No que diz respeito anlise da composio dos colegiados viu-se claramente
a forte presena das organizaes de representao da agricultura familiar,
principalmente por intermdio de seus sindicatos, mas tambm por meio dos
movimentos de trabalhadores rurais sem-terra e, em menor nmero, de movimentos
de mulheres trabalhadoras rurais. Mais que isso, observou-se que, com nuanas
regionais, as diferentes correntes polticas dos movimentos sociais reconheciam e
participavam destas articulaes, o que era altamente positivo. Porm, observaes
de campo sugeriam que os movimentos e organizaes presentes representavam
os segmentos intermedirios da agricultura familiar e demais populaes rurais. Para
se falar em representao efetiva da agricultura familiar, em sua heterogeneidade,
seria preciso ainda criar formas e mecanismos de envolver, tanto os segmentos mais
precarizados desta forma social de produo, como aqueles mais capitalizados e
inseridos em mercados.
A primeira ressalva cava por conta dos segmentos que conformam o pblico
prioritrio do MDA, mas que no alcanam a mesma visibilidade dos agricultores
familiares e trabalhadores rurais sem-terra, caso especco dos indgenas e
quilombolas. Mesmo nas regies onde estes segmentos tem expresso numrica
eles estavam ausentes das articulaes territoriais e, por decorrncia, poucas vezes
eram alcanados pelos principais investimentos feitos ali. A segunda ressalva negativa

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dizia respeito ausncia de organizaes de jovens agricultores ou da participao


individual de agricultores com estas caractersticas nos colegiados territoriais. Isto
particularmente importante quando se pensa que a principal misso destas instncias
projetar uma viso de futuro para as regies rurais e instrumentos capazes de levar a
ela. Sem dar voz s expectativas deste segmento que responder pela ocupao dos
principais postos de direo das organizaes ou pela chea dos estabelecimentos
agrcolas, restringe-se brutalmente tanto a leitura dos anseios da populao local
como a capacidade de eco das aes em curso perante as geraes mais novas.
J quando se trata de saber se esses colegiados conseguem envolver as foras
sociais mais inuentes dos territrios a resposta foi francamente negativa. O
nmero de organizaes representativas do setor patronal ou de outros setores da
economia para alm do agro era, no meio da dcada, absolutamente inexpressivo. E
a necessidade de se alcanar tais setores no mero elogio diversidade. Ela se faz
necessria por duas razes complementares. Primeiro, com a tendncia histrica de
declnio da renda agrcola e da demanda por mo de obra na agricultura, o futuro
das regies rurais demanda a diversicao de seu tecido social e econmico. Se
verdade que a agricultura familiar base fundamental para isso e deve ser priorizada
nos investimentos pblicos, igualmente verdade que somente por meio dela
impossvel garantir horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e
social de qualquer territrio. A segunda razo diz respeito s prprias condies de
xito da poltica de desenvolvimento territorial: sem uma ampliao dos interesses e
dos agentes envolvidos o alcance restringe-se a um nico setor, tornando inclusive
incua a associao do adjetivo territorial a tais investimentos.
Pode-se dizer, portanto, que com os colegiados e os investimentos territoriais houve
duas mudanas em relao ao perodo anterior das polticas para o desenvolvimento
rural no Brasil: a escala das aes passou do mbito municipal para o intermunicipal,
ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos permanea
municipalizada; houve um maior envolvimento das organizaes da sociedade civil
numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do Executivo Municipal. No
entanto, a outra dimenso contida na abordagem territorial do desenvolvimento, a
intersetorialidade, praticamente inexiste nos colegiados territoriais. E isto, repita-se,
limita enormemente o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se
circunscrevendo, no mais das vezes, ao apoio a atividades j tradicionais entre os
agricultores.
Quando se trata de saber se os colegiados teriam uma agenda mais ampla do
que a mera gesto dos recursos de um programa, novamente aqui a resposta no foi
positiva. A larga maioria dos casos mostrou que a dinmica e a agenda dos colegiados
territoriais era pautada pela elaborao e negociao dos projetos do Proinf,

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substituto do Pronaf/Infraestrutura. E mesmo a elaborao dos Planos Territoriais de


Desenvolvimento Rural no era, ali, o principal item.
Como foi destacado anteriormente, pode-se atribuir tal diculdade ao carter
embrionrio desta iniciativa. No entanto, razovel supor que sem uma mudana nos
mecanismos e nas formas de incentivo aos agentes locais dicilmente se conseguiria
superar os limites apontados. Tal suposio deriva de que as regras atuais esto bem
orientadas para ampliar a participao da sociedade civil, mas no h nada que
sinalize verdadeiramente na direo de inuenciar de maneira consistente e decisiva
as dinmicas territoriais. O que h a expectativa, j presente desde a experincia
dos CMDR, de que, com maior participao, melhor a ecincia na alocao dos
recursos. Esta expectativa, como j foi dito, tem sido fortemente contrariada em um
amplo rol de estudos que se dedicaram a entender a relao entre participao e
desenvolvimento. Da a constatao de que seria preciso, urgentemente, passar em
reviso as regras das polticas territoriais e aprimorar seus instrumentos3.
Em sntese, os dados e anlises disponveis no meio da dcada sugeriam que os
colegiados territoriais conseguiram imprimir algumas mudanas em relao ao que
os espaos participativos voltados para a gesto das polticas de desenvolvimento
rural haviam conseguido nos anos 90. Quando se olha para o que apontavam vrios
estudos que tiveram os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural como
objeto, v-se que pelo menos dois limites ali apontados foram superados: aquilo que
alguns chamavam por prefeiturizaodos CMDR foi, se no eliminado, ao menos
minimizado; a escala de abrangncia das articulaes (no dos investimentos, que
que claro) deixou de se dar nos limites dos municpios para alcanar uma escala
intermunicipal. No entanto, ao menos outros dois aspectos destacados neste mesmo
rol de estudos continuam ausentes das preocupaes e das aes prticas destes
colegiados: a ideia de territorializao das iniciativas envolve bem mais do que
a ampliao da escala geogrca e diz respeito mesmo ao reconhecimento das
dinmicas locais e da diversidade de atores que compem as regies rurais, sobre
o qu h pouco entendimento e dilogo nas articulaes em curso; e a estrutura de
governana posta em prtica nestes colegiados estava longe de sinalizar um sistema
de incentivos capaz de engendrar aes consistentes, ecientes e com horizonte
estratgico para estas mesmas regies rurais.
3
Vale dizer que este no um problema restrito poltica da SDT/MDA ou mesmo do governo federal
brasileiro, como bem o demonstra o estudo de Veiga (2005) sobre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento
no Rio Grande do Sul, ou o trabalho comparativo de Coelho et al. (2005) sobre o Consad e o Comit de Gesto de
Recursos Hdricos do Vale do Ribeira paulista; ou ainda os vrios estudos levados adiante em diferentes pases da
Amrica Latina no mbito do Projeto Movimentos Sociais, Governana Ambiental e Desenvolvimento Territorial
Rural, promovido pelo Rimisp. Mesmo para a realidade europia, que inspira fortemente a iniciativa brasileira, o
entusiasmo inicial com aes como aquelas previstas no Programa Leader, vm gradativamente dando lugar a
avaliaes que enfatizam uma espcie de efeitos no previstos dos processos de participao, como se pode
constatar, por exemplo, nos trabalhos de Ray (2000, 2002).

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Por tudo isso possvel dizer que o grande mrito destes colegiados est em ter
aprofundado as possibilidades de controle social das polticas de desenvolvimento
rural e em ter disseminado a retrica correspondente abordagem territorial do
desenvolvimento rural. Mas foroso reconhecer que o caminho para que eles
possam se impor como novas instituies para o desenvolvimento rural ainda longo.
Para tanto, seria preciso proceder a uma srie de ajustes estruturais nas diretrizes e na
operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial.
Em 2008 o Governo Federal anunciou a criao de um novo programa, o Territrios
da Cidadania. Congregando aes de 19 ministrios e com expressivo montante
de recursos sob coordenao da Casa Civil do Governo Federal, o programa foi
apresentado como uma tentativa de integrar e dar coeso a um conjunto de aes,
antes dispersas em diversas estruturas do Poder Executivo. Por isso, para muitos o
programa passou a ser visto como uma espcie de complemento do Programa de
Acelerao do Crescimento, principal programa brasileiro, e sinal de que, nalmente,
o Brasil rural passava a ser tomado como prioridade.
At o momento no veio a pblico um bom estudo sobre este programa e
que permita uma avaliao ou um balano mesmo que provisrio. Mas relatos de
lideranas locais e o prprio desenho institucional da iniciativa permitem inferir que
os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de investimentos. No
mais que isso. Neste programa, as aes so selecionadas pelo Poder Executivo
dentre os investimentos que j estavam planejados nos diferentes programas antes
dispersos e ofertados aos territrios, a quem cabe denir prioridades dentro desse
cardpio. Sob esse prisma, o Territrios da Cidadania revela-se, at o momento, mais
uma inovao parcial. Inovao importante, porque abriu uma possibilidade indita
de que se reconhea o Brasil rural, o Brasil interiorano, o Brasil profundo como um
espao de investimentos tendo por foco os segmentos mais debilitados. Mas inovao
parcial porque reproduziu uma dicotomia: para o Brasil dinmico, a acelerao do
crescimento, e para o Brasil rural ampliao da cidadania dos mais pobres.
Para uma incorporao a contento da chamada abordagem territorial, tal como
ensina a literatura especializada e a experincia internacional, seria preciso no mnimo
superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Obras de
infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas so condies bsicas, mas esto longe
de ser o bastante para promover o desenvolvimento territorial. Como explicar, por
exemplo, a ausncia no mbito do programa dos Ministrios do Turismo, da Indstria
e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o desenvolvimento
regional sem aes que esto na alada desses ministrios? O mais importante dilema
permanece sem soluo e, pior, sem portadores sociais capazes de equacion-lo:
como no connar as regies interioranas ao eterno delivery de polticas pblicas. Este
, ou deveria ser ao menos, o verdadeiro pomo da discrdia. Mostrar quais sero os

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caminhos da verdadeira integrao das polticas, e no sua mera concentrao em


um ministrio, o grande desao para que futuras iniciativas representem, de fato,
uma mudana institucional signicativa.

3.2 Condies para a definio de uma estratgia de futuro


As sees anteriores mostram que houve uma importante inovao no repertrio
das polticas sobre desenvolvimento rural no Brasil. A abordagem territorial e a ideia de
nova ruralidade passaram a frequentar denitivamente o discurso dos planejadores de
polticas e deram origem a importantes inovaes, ainda que muito parciais. Dentre
elas, a mais importante a ampliao da escala dos investimentos pblicos em
desenvolvimento rural, passando do mbito municipal para o mbito intermunicipal.
Contudo, essa inovao parcial no se fez acompanhar de mudanas institucionais
correlatas que pudessem dar um novo contedo a esses investimentos. Com isso,
embora as polticas tenham se aproximado dos requisitos trazidos com a retrica do
desenvolvimento territorial, seus efeitos ainda esto longe de representar um aporte
slido para que as regies rurais consigam vislumbrar projetos estratgicos de longo
prazo capazes de melhorar suas formas de insero externa e de organizao local.
Para completar essa transio preciso, portanto, promover estas mudanas
institucionais. Por isto, a partir daqui o texto se move do campo analtico para
adentrar ao terreno normativo. O que se busca oferecer exemplos de por onde se
poderia avanar na transio de paradigmas nas polticas de desenvolvimento rural
no Brasil. Menos do que formular receitas ou propostas bem acabadas e delineadas,
o intuito sinalizar quais so os campos de interveno que se encontram maduros
como resultado da experincia recente e que poderiam materializar uma mudana
qualitativa luz de tudo o que foi exposto at aqui.
Vrias questes incidem sobre as possibilidades de se construir uma estratgia
de futuro condizente com o cenrio desejado aqui exposto. H diculdades
nanceiras, como a pouca disponibilidade de recursos pblicos para investimento.
H diculdades institucionais, como a ausncia de uma estrutura de governo dotada
de capacidade instalada para atuar na esfera intermunicipal, que a escala prioritria
das intervenes aqui propostas. Mas as principais talvez sejam ainda de outra ordem:
cognitiva e poltica.
Sob o ngulo cognitivo, no h nenhuma dvida de que no imaginrio de
planejadores de poltica salvo alguns dos que so especicamente da rea -, de
movimentos sociais, ou de mandatrios de cargos pblicos, existe uma associao
direta entre as regies interioranas e a agricultura. Por certo a agricultura e,
sobretudo, a agricultura de commodities, tem uma larga importncia para a economia

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nacional. O que est em questo sua capacidade de gerar uma dinmica econmica
e possibilidades de interao capazes de fortalecer a competitividade dessas regies
interioranas e sua coeso social. A tendncia declinante da renda e da demanda
por mo de obra nesta atividade so, por si, um indicador de que no h associao
imediata entre o dinamismo derivado do agronegcio e desenvolvimento. A
manifestao dos indicadores de desenvolvimento em regies tpicas da agricultura
comercial tambm mostra claramente como seus benefcios so concentrados. E o
crescimento da pobreza nas regies metropolitanas um inegvel indcio, por m,
de que necessrio ter uma verdadeira estratgia de desenvolvimento para o Brasil
rural. No uma estratgia baseada nos modelos agraristas ou campesinistas do sculo
passado, mas sim, como se tem enfatizado aqui, que explore a economia da nova
ruralidade e os vnculos com o mundo urbano nela contidos.
Sob o ngulo poltico, a dificuldade a excessiva pulverizao de interesses
e de investimentos que se d sob a lgica do atendimento s demandas de
municpios. Muitos deles so unidades demasiado frgeis, seja para denir projetos
de futuro, seja para conseguir alavancar efeitos multiplicadores na economia regional.
Obviamente no se trata de negar a importncia dos municpios como unidades
federativas constitudas, nem muito menos questionar o poder e legitimidade de
governantes eleitos nesta que a esfera administrativa mais prxima da populao.
Mas inegvel, por tudo o que foi exposto nas sees anteriores desta Nota, que a
escala intermunicipal aquela que deve ser tomada como unidade de planejamento
do desenvolvimento, de uma maneira a gerar as funcionalidades necessrias
diversicao da economia local e sua insero em uxos externos mais favorveis.
Uma vez superadas estas diculdades, ou ao menos minimizadas, seria
relativamente fcil designar os recursos e as competncias institucionais necessrias
para tanto. Os recursos nanceiros precisariam, obviamente, ser maiores do que
os hoje disponveis. Mas o mero rearranjo dos gastos e investimentos que hoje j
se faz, na direo aqui apontada, seria suciente para se alcanarem resultados
mais expressivos e para sinalizar aos agentes pblicos e privados uma direo mais
profcua para esforos futuros. Os recursos de conhecimento tambm poderiam ser
mobilizados valendo-se de instrumentos hoje disponveis, como as universidades e
centros de pesquisa existentes em todas as regies, ou ainda de novos instrumentos
como a Lei de Inovao.
Primeira dimenso de inrcia institucional o vis setorial em oposio a
uma verdadeira viso territorial
A emergncia da abordagem do desenvolvimento territorial est assentada em
pelo menos trs vetores, como destacado nas pginas anteriores: i) a valorizao das

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novas vantagens comparativas, expressas naquilo que se vem chamando por novo
rural: a explorao do potencial paisagstico e produtivo da biodiversidade, os nichos
de mercado voltados para segmentos promissores do consumo urbano, e a explorao
de aspectos singulares e no passveis de serem expostos comoditizao; ii) a
intersetorialidade, expressa na tentativa de passar da valorizao das atividades
primrias para uma articulao entre os diferentes setores das economias locais; iii)
a intermunicipalidade, ampliando a escala das intervenes do mbito comunitrio
para uma nfase na relao entre os espaos rurais e as cidades, ou, em outros termos,
para se pensar as regies como escala de planejamento.
Contudo, o vis das polticas, apesar da emergncia de uma retrica territorial, ainda
eminentemente setorial. Isso pode ser vericado pelas contradies e ambiguidades
contidas nos documentos de referncia de rgos de governo e de agncias
multilaterais e de cooperao, pelo perl dos investimentos realizados, e tambm
pelo lugar que estas polticas territoriais ocupam nas estruturas governamentais: elas
so, em geral, subordinadas a ministrios setoriais, sem poder, portanto, mobilizar os
fundos pblicos e as complementaridades necessrias a uma verdadeira estratgia
territorial de desenvolvimento. Em suma, uma limitao derivada de uma tripla inrcia
institucional que se manifesta em bases cognitivas, nos agentes envolvidos, e no
desenho das estruturas governamentais.
Segunda dimenso de inrcia institucional - descentralizao e participao
A reorientao das polticas de desenvolvimento rural ao longo dos ltimos anos
tem apostado em processos combinados de descentralizao e participao social.
H uma dupla origem neste movimento. De um lado, a diminuio dos custos de
transao e de obteno de informao, que seria propiciada pela maior proximidade
com a populao alvo destas polticas e o que isto implica em termos de uma maior
focalizao dos investimentos e gastos naquilo que considerado mais necessrio por
estes agentes locais. De outro, o controle social destas mesmas populaes em relao
aos investimentos e gastos pblicos, coibindo desvios e contribuindo assim para a
maior legitimidade das polticas e programas. Como consequncia, descentralizao
e participao seriam uma condio capaz de gerar maior responsividade e ecincia
(Gaventa, 2003, Avritzer, 2003).
No entanto, estudos mais recentes tm destacado uma srie de problemas que
dicultam que este ideal contido na associao entre descentralizao, participao
e ecincia ocorra conforme previsto: i) a ausncia de mecanismos de enforcement
das diretrizes que se pretende executar com a descentralizao: descentralizam-se as
atribuies mas no os recursos e competncias em igual proporo, nem tampouco
se instituem mecanismos de contratualidade entre nveis e esferas de governo

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capazes de levar a tanto (Ray, 2002); ii) se verdade que as polticas de tipo top
down apresentam problemas relativos racionalidade limitada dos planejadores de
polticas, igualmente verdade que o desenho do tipo bottom up ou as communityled strategies apresentam problemas similares: os agentes locais possuem tambm
eles um vis de leitura sobre onde e como fazer aplicaes e investimentos, que no
necessariamente so guiados pelas possibilidades de melhor aplicao de recursos;
iii) embora a transferncia escala local de poder para denir prioridades seja mais
democrtica e contribua para o prprio empoderamento das foras sociais ali situadas,
h uma tendncia a que a esfera participativa reproduza a estrutura da esfera poltica
local, levando captura destes espaos por agentes mais tradicionais e mais bem
providos de recursos para tanto (Coelho & Favareto, 2006).
Terceira dimenso de inrcia institucional - a nfase no combate pobreza
A nfase que vem sendo conferida ao combate pobreza no desenho de estratgias
e polticas de desenvolvimento rural encontra, por certo, um correspondente na
base social e econmica dos pases da Amrica Latina (Cepal/FAO/Rimisp, 2003).
Com isso, no h dvida de que se alcana muitas vezes uma maior focalizao, com
ganhos para a ecincia na aplicao de recursos. E com isso se toca tambm numa
preocupao fundamental das estratgias de desenvolvimento, que consiste em
promover mnimos necessrios visando aplacar as tenses sociais.
Mas h um outro lado da moeda nesta opo, que se revela perverso para as
possibilidades de desenvolvimento a mdio prazo destas reas: i) cria-se uma falsa
contradio entre polticas sociais e polticas produtivas, ignorando os ganhos
potenciais (produtivos e econmicos mesmo) da ecincia distributiva; e ii) criase um efeito perigoso, no qual a apropriao pelos pobres do discurso contra a
pobreza amplia suas possibilidades de acesso a recursos que antes no existiam ou
no lhes eram acessveis, mas ao mesmo tempo restringem-se as possibilidades e
os instrumentos a eles direcionados, com impactos igualmente restritivos no campo
de recursos que teriam que ser mobilizados para, de fato, afastar denitivamente a
pobreza e substitu-la por alternativas de insero econmica mais promissoras.

3.3 Uma nova agenda para o desenvolvimento rural


Por tudo aquilo que se disse at aqui, seria altamente desejvel que as polticas para
o combate pobreza e a promoo do desenvolvimento rural no Brasil conformassem
uma nova agenda. No se trata de promover inovaes meramente incrementais mas
de selar um conjunto de acordos no desenho e implementao de polticas que seja
capaz de expressar uma mudana institucional compatvel com o momento atual da
evoluo entre os espaos rurais e urbanos.

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Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil


O futuro do pas depende da soluo que ser encontrada para o Brasil rural,
seja pelo fato de que as regies rurais ocupam a maior rea do espao brasileiro e
justamente onde se encontram os ecossistemas mais sensveis, seja pelo fato de
que aproximadamente um tero da populao brasileira vive nas regies com estas
caractersticas.
Embora no ltimo perodo tenha ocorrido uma reduo da desigualdade e da
pobreza, a assimetria entre regies rurais e urbanas ainda enorme. Exatamente por
isso, a tendncia generalizada de xodo rural vem sendo gradativamente substituda
por uma dinmica demogrca heterognea: algumas regies continuam expulsando
pessoas, enquanto outras passam a atrair populao. As regies que continuam
perdendo populao so justamente aquelas mais distantes de centros urbanos,
aquelas cujos habitantes para ter acesso a bens e equipamentos sociais bsicos
precisam migrar.
J tempo de se fazer um pacto, na sociedade brasileira, em torno da paridade
entre as regies rurais e as regies urbanas. A ideia central aqui que um cidado
tenha garantido o direito a certos bens e servios independente de viver no rural ou
no urbano. evidente que determinados bens e servios, como servios de sade de
alta complexidade, por exemplo, no podem ser instalados em todo o pas e em reas
remotas ou de muito baixa densidade populacional. No disso que se trata. Trata-se
de estabelecer uma meta para que, num horizonte de uma gerao, algo em torno
de vinte ou trinta anos seja possvel garantir s regies rurais o acesso educao em
qualidade similar quela encontrada na mdia das regies urbanas, o acesso sade
bsica e com grau intermedirio de complexidade, a oportunidades de trabalho e
renda, a conectividade fsica e virtual. E com base nesse pacto, orientar a alocao de
recursos para, progressivamente, atingir metas nesse sentido.
Hoje simplesmente no h planejamento de longo prazo. E pior, as regies rurais
so preteridas em muitos investimentos pela concentrao nas reas densamente
povoadas, as grandes metrpoles. Exemplo disso pode ser encontrado no Ministrio
das Cidades, que deveria se chamar ministrio das metrpoles, pela absoluta
ausncia de estratgias para as pequenas cidades que compem o universo das
regies rurais.
Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas que, repita-se, no
envolveria obviamente todos os indicadores, mas sim aqueles que traduzissem a
ideia de que se pode ser cidado igualmente nos dois espaos seria, assim, um
instrumento simblico e normativo.

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Uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel


Com base no pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas o pas deveria
criar uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel - LDRS. No somente para
gurar como mais uma lei, mas sim para consolidar alguns elementos fundamentais
necessrios a garantir continuidade e cumulatividade nas polticas e investimentos
pblicos.
Uma LDRS deveria, em primeiro lugar, transformar o pacto pela paridade em um
compromisso pblico, a ser atingido num determinado horizonte de tempo e com
metas progressivas. Deveria, em segundo lugar, mudar a denio do que o rural
no Brasil, passando da denio residual atual para uma denio mais substantiva,
estabelecendo que unidade de planejamento essa e quais so as competncias
ministeriais que precisam ser mobilizadas para organizar os investimentos pblicos
necessrios ao seu desenvolvimento sustentvel. E, nalmente, uma LDRS deveria
denir o que cabe ao governo federal, aos estados e aos municpios, j que hoje
qualquer um desses trs nveis de governo pode fazer qualquer tipo de investimento,
sem que haja complementaridade ou subsidiariedade entre os entes federativos.
Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
A LDRS deveria se desdobrar num instrumento mais operativo. Mas uma Poltica
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel PNDRS, no poderia ser somente
uma declarao de diretrizes e intenes. Ela precisaria se estruturar em quatro eixos,
condizentes com o contedo da abordagem territorial do desenvolvimento rural.
O primeiro eixo o fortalecimento da produo agropecuria. Apesar de sua
tendncia declinante na ocupao de trabalho e na formao das rendas das famlias,
claro que a produo agropecuria continuar a ter importncia nestas regies
rurais. Por isso, continuar com os esforos que vem sendo feitos, por exemplo por
meio do Pronaf um vetor importante para o desenvolvimento rural.
O segundo eixo a promoo da qualidade de vida nas regies rurais.
O rural no s espao de produo. Para que estas regies no se transformem
em vazios demogrcos fundamental prover servios e equipamentos sociais ou
infraestruturas capazes de ampliar as oportunidades das pessoas, suas liberdades
como diria Amartya Sen, ali onde elas vivem.
O terceiro eixo a insero competitiva com diversificao das economias
regionais, explorando suas novas vantagens comparativas. As mudanas demogrcas
e econmicas tem levado a uma tendncia de diversicao das economias rurais.
Isto importante porque permite a estas regies compensar a perda de postos de
trabalho na atividade agrcola. Estimular essa diversicao e orient-la na direo de

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aproveitar novos mercados ou de promover novas formas de uso social dos recursos
naturais crucial para um futuro sustentvel. Para isso trs vetores precisam ser
operados: desconcentrao da atividade econmica com a criao de lugares
intermedirios capazes de gerar novas formas de insero destas regies rurais ou
interioranas; a conexo entre reas dinmicas e as de dinamismo embrionrio;
e a valorizao daquilo que se poderia chamar de economia da nova ruralidade.
O quarto eixo aquilo que Ignacy Sachs chamaria de discriminao positiva e
participao social. A isso se deveria acrescentar outra palavra-chave: a diversicao
dos atores envolvidos na gesto social do desenvolvimento. Nos espaos de gesto
social de polticas pblicas, pode-se imaginar que lideranas comunitrias ou
segmentos menos favorecidos no tero a mesma capacidade de inuncia que
polticos tradicionais ou setores empresariais. Isso, no entanto, no motivo para
vetar a presena de um desses atores nas aes de concertao. Ao contrrio, o que
se precisa fazer criar instrumentos mais sosticados que permitam, a um s tempo,
mobilizar o conjunto das foras vivas dos territrios, e diminuir a assimetria de poder
na inuncia sobre os rumos do desenvolvimento regional e sua gesto.
Tudo isso demanda uma forte mudana nas formas de planejamento. O formato de
dotao de recursos xos para cada territrio, nanciando projetos pouco inovativos
e com baixa escala, precisa dar lugar adoo de uma tipologia de regies rurais e
denio de instrumentos e formas de apoio condizentes com cada situao: h
lugares que j tem uma boa articulao e lhes falta construir um horizonte de futuro,
h outros em que preciso formar capital social e conhecimento sobre a realidade
local, e h outros ainda que j contam com importantes iniciativas que precisam ser
fortalecidas. Reformar as organizaes, os servios e as formas de incentivo para
o desenvolvimento rural sustentvel.
Para que tudo isso ocorra, nalmente, ser preciso reformar profundamente as
organizaes, os servios e as formas de incentivo para o desenvolvimento rural
sustentvel. Hoje a maior parte das instituies e rgos que atuam no meio rural
tem dcadas de existncia e no vem atualizando adequadamente seu modelo de
atuao. Nos anos mais recentes se avanou um pouco na recuperao da capacidade
de rgos de assistncia tcnica, mas a qualidade dos servios prestados ainda est
longe do ideal. No campo da pesquisa, os rgos pblicos, apesar de sua excelncia,
tm pouca sinergia e complementaridade com as universidades e escolas tcnicas. E
mesmo o papel do Incra deveria ser repensado num processo de reformulao como
esse.
Mas no se trata somente disso, preciso tambm inovar nas formas de incentivo
e nos mecanismos jurdicos de promoo do desenvolvimento rural. Hoje ainda h

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poucos consrcios intermunicipais e, quando h, em geral so somente formados


pelo poder pblico municipal. Parte dos servios e investimentos poderiam ser feitos
por meio de consrcios que envolvessem tambm organizaes da sociedade civil.
Ou num outro exemplo, boa parte dos investimentos so contratados anualmente,
gerando descontinuidade e um ciclo burocrtico que consome boa parte dos meses
do ano, quando se poderia fazer contratos de concesso de servios que garantissem
um horizonte de planejamento mais alargado. Ou ainda, hoje no se exige
contrapartidas do poder pblico estadual para investimentos federais, nem se premia
situaes onde investimentos privados podem ser mobilizados, fortalecendo uma
cultura dos investimentos no reembolsveis (antes chamados de a fundo perdido),
que no contribui para criar uma cultura de compromisso, de contratualidade e de
complementaridade.
So quatro ideias, como se pode ver, que exemplicam caminhos por onde as
instituies poderiam ser reformadas, fortalecendo a opo feita no incio deste
sculo em torno da abordagem territorial do desenvolvimento das regies rurais. O
que se tentou demonstrar nas pginas anteriores uma espcie de movimento das
contradies na experimentao da ideia de desenvolvimento territorial. Viu-se que
o processo de mudana nessa direo tem sido incremental, com ajustes perifricos,
verdade, mas que no podem ser desprezados. Hoje a retrica do desenvolvimento
territorial abrange um conjunto de agentes, ainda que com compreenses variadas e
tantas vezes incompletas. Mas criou-se um campo cognitivo a partir do qual se pode
tentar tornar esses avanos mais rpidos e consistentes.
Para isso, no entanto, no basta fazer mais do mesmo nos anos que viro. preciso
identicar alguns dos principais desaos nessa transio de paradigma e promover
a atualizao dos dispositivos institucionais numa direo coerente. Aqui tentouse oferecer uma leitura de que desaos seriam esses, e exemplicar mudanas que
poderiam ser fomentadas. Se so estes ou no os desaos e propostas, isto algo que
cabe ao debate cientco e social resolver. O fundamental que o futuro das regies
rurais possa ser pensado em novas bases de relao entre sociedade, natureza e
economia. A abordagem territorial do desenvolvimento abre uma porta interessante
para transformar o ideal normativo contido na ideia de desenvolvimento sustentvel
algo operativo por meio de polticas pblicas. Completar a transio iniciada uma
dcada atrs com a adoo desta retrica a tarefa sobre a qual deveriam se
concentrar todos os esforos no prximo perodo.

4. Concluso
Pobreza no algo que se mede pela quantidade de dinheiro que uma famlia
dispe num dado momento. Pobreza , sobretudo, privao de oportunidades. Toda

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a obra de Amartya Sen e os esforos que vm sendo feitos em vrios pases para
enfrentar este problema concordam neste diagnstico. Logo, os dois maiores riscos
que o Brasil corre ao tentar denir uma estratgia sobre este tema so tom-los em
apenas uma de suas dimenses denidoras a dimenso monetria -, e junto disso,
estabelecer metas nicas (um mesmo valor para estabelecer a linha de pobreza) para
as diferentes regies do pas. Diferente disso, ao longo das pginas anteriores tentou
se demonstrar que as polticas de combate pobreza no podem se dissociar de
outros esforos voltados qualidade de vida e dinamizao das economias das
regies interioranas. E que, para tanto, preciso desenhar estratgias que tomem em
conta as novas feies do rural e que deram origem aos discursos da nova ruralidade
ou da abordagem territorial do desenvolvimento rural. Mais do que mero discurso,
preciso fazer desta retrica a base de uma reorientao do tipo de investimentos que
vm sendo feitos no rural brasileiro ao longo das ltimas dcadas. Nisto a ampliao das
polticas sociais e dos recursos para a agricultura familiar so importantes, mas tratase, sobretudo, de valorizar novas vantagens comparativas, ou mesmo de promover
as atividades primrias porm sob bases inovadoras, aproximando as polticas sociais
das polticas de desenvolvimento rural e ambas das polticas de desenvolvimento
regional.
Durante muito tempo se imaginou que a industrializao resolveria por si os
impasses de nossa formao como nao. Hoje, s o desconhecimento ou a ideologia
urbana servem como justicativa para se negar a importncia de retomar a expresso
interiorizao do desenvolvimento. No no sentido de levar ao Brasil profundo o
mesmo estilo de polticas e de investimentos experimentados nos polos dinmicos
da economia nacional, ou de resgatar frmulas campesinistas do sculo passado. Mas
sim daquilo que Osvaldo Sunkel chamava de desarrollo desde dentro. impossvel
imaginar que o pas encontrar o caminho do dinamismo com coeso social e
conservao ambiental sem encontrar uma soluo para o Brasil rural.
A nova qualidade das relaes rural-urbano, tal como se procurou aqui evidenciar,
apresenta uma oportunidade mpar para que o pas transforme algumas de suas
principais vantagens comparativas em vantagens competitivas. Para que isso ocorra
preciso, antes de tudo, superar a viso agrria ou aquela que associa o interior do pas
pobreza e ao atraso. E em seguida, criar as instituies necessrias a combinar esses
trunfos com as oportunidades hoje abertas nesta janela de oportunidade histrica.
Tudo isso de maneira a elevar a competitividade destas regies, fortalecer a coeso
social em seu interior, e conservar a natureza visando manter o potencial nela contido
e que uma das chaves para inaugurar um novo ciclo de desenvolvimento.

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CAPTULO III
CONTRIBUIES PARA A
AGENDA DA POLTICA DE
COMBATE POBREZA RURAL

Cludio Salvadori Dedecca


Professor Titular do Instituto de Economia da
Unicamp.

1. Ponto de partida do projeto


O desenvolvimento do projeto considerou alguns pontos de partida para
o enquadramento das discusses sobre pobreza rural no contexto atual do
desenvolvimento brasileiro. Durante o longo perodo de transformaes
socioeconmicas, entre 1930-1980, foi dominante a tese de progressiva
homogeneizao das estruturas produtivas e sociais com predominncia das
reas urbanas, processo que seria caracterizado por um adensamento dos espaos
metropolitanos. Nesta perspectiva, considerando as experincias dos pases
desenvolvidos, havia a expectativa de que os problemas sociais no campo fossem
transitrios, e que poderiam ser enfrentados basicamente com medidas de distribuio
de terras e de regulao do mercado de trabalho setorial. Ao longo dos ltimos
anos 30, boa parte marcados por um crise econmica e social de grande gravidade,
a sociedade brasileira conviveu com um pondervel populao rural, prxima a 30
milhes de pessoas, cuja parte dominante sofre carncias econmicas e sociais de
diversas ordens, expressa pela situao de pobreza.
A congurao atual da pobreza deve ser entendida como parte das transformaes
estruturais na atividade agrcola com efeitos sociais diferenciados no territrio
nacional. Deste os anos 1970, o pas tem conhecido um processo de interiorizao
da atividade produtiva, rompendo a elevada concentrao nas reas prximas ao
Atlntico. A ocupao do Centro-Oeste e o maior adensamento da Regio Amaznica
foram marcas importantes das transformaes ocorridas. Concomitantemente,
alteraes econmicas nas regies Nordeste, Sudeste e Sul se realizaram, tornando
suas estruturas produtivas mais complexas e menos concentradas nas regies
metropolitanas e capitais. A progressiva concentrao da propriedade da terra e de
escala de produo foram marcas importantes nos estados da Regio Sul e em So
Paulo. O adensamento das cidades de porte pequeno e mdio marcou o processo,
bem como a criao de regies metropolitanas em vrios Estados. Alteraes
importantes foram tambm observadas em Minas Gerais, Bahia e Semirido, onde

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reas agrcolas de ocupao tradicional passaram por fortes transformaes, como


o esvaziamento da zona leiteira de Minas, o reordenamento produtivo da zona
cacaueira, a quebra do sistema policultura gado-algodo-alimento e a emergncia
do polo irrigado do Vale do So Francisco. O triangulo mineiro e os estados do CentroOeste foram progressivamente ocupados pela produo de commodities em grande
escala. A produo de gado se expandiu, tanto no Centro-Oeste como em certos
estados da Regio Norte, em particular no Par. Ao mesmo tempo, reas deprimidas
economicamente foram reproduzidas, como a regio do semirido no Nordeste, o
Vale do Jequitinhonha em Minas e a regio do Vale da Ribeira em So Paulo; e uma
ocupao desordenada foi se processando na Regio Norte.
Em suma, as transformaes econmicas das atividades agropecurias foram
produzindo espaos territoriais dominados por estruturas produtivas modernas,
ao mesmo tempo em que foram reiterando espaos historicamente ocupados por
formas de produo arcaicas, algumas associadas ao latifndio e outras caracterizadas
por pequenos estabelecimentos em regies dominadas por terra de baixa qualidade.
Neste sentido, a emergncia do novo se fez em conjunto com a reproduo do velho,
estabelecendo-se uma maior heterogeneidade e complexidade da estrutura produtiva
agrcola, seja inter e intrarregies e estados. As transformaes econmicas, ao invs
de resultarem em homogeneizao da estrutura produtiva agrcola, produziram
uma malha marcada por grandes diferenciais de produtividade e incorporao do
progresso tcnico, traduzida em uma heterogeneidade equivalente da estrutura
social e das formas de insero produtiva no meio rural.
A primeira consequncia deste processo a recorrncia de uma populao rural
expressiva que dever se manter, nas prximas dcadas, prxima a 30 milhes de
pessoas. Segundo estimativas esta cifra dever permanecer estvel ao menos at 2050.
Apesar da queda da taxa de crescimento vegetativo da populao rural, a estabilidade
da sua dimenso encontra-se associada desacelerao do processo migratrio em
direo s cidades. Sem dvida, uma nova dinmica demogrca se estabeleceu
na zona rural, caracterizada pela maior capacidade de reteno populacional. Neste
sentido, um possvel esvaziamento do campo no parece ser a vlvula de escape
para os problemas sociais que hoje marcam o meio rural brasileiro. Ao contrrio, a
reiterao de uma populao de 30 milhes de pessoas tende a ser, per se, fonte de
agravamento destes problemas.
Neste sentido, fundamental que se adote outro enfoque para enfrentamento
dos problemas de trabalho e sociais no campo. O desenho especco de polticas
uma necessidade incontornvel para equacionamento dos mesmos. A estruturao
dos programas e aes deve abranger articuladamente as polticas econmicas e
sociais orientadas tanto para o meio rural como para a atividade agrcola.

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Esta perspectiva se constituiu em ponto importante de partida da reexo levada


a cabo no contexto do Projeto Novas Caras da Pobreza Rural, ao considerar como
parte estvel e recorrente a parcela de populao residindo e trabalhando no campo.
Ao longo dos prximos 40 anos, a populao rural brasileira ser superior de muitos
pases latino-americanos, estabelecendo uma congurao demogrca distinta
daquela alcanada pelos pases desenvolvidos durante a II Revoluo Industrial.
Caso no se desenhe polticas econmica e social adequadas o pas corre o risco
de manter uma elevada proporo de populao em situao de pobreza no meio
rural. Atualmente, mais de 50% da populao se encontra nesta situao, sendo
que uma parte adicional e pondervel se encontra muito prxima a ela. Mesmo que
em termos absolutos a populao pobre rural seja inferior encontrada no meio
urbano, ela apresenta uma densidade mais elevada. Ademais, parte dominante da
pobreza rural encontra-se localizada na Regio Nordeste, podendo ser tomada como
expresso do desenvolvimento regional desequilibrado do perodo 1930-1980, o
qual foi reiterado, nas ltimas dcadas, pela situao de crise e pelas transformaes
produtivas recentes ocorridas no campo.
A prevalncia da elevada pobreza no campo encontra-se associada s
transformaes econmicas ocorridas no campo ao longo do Sculo XX, problema
que no apresenta extenso mais expressiva em razo das polticas de proteo
social adotadas pelo pas a partir da Constituio Federal de 1988. Como apontado
anteriormente, as transformaes econmicas recentes produziram uma estrutura
produtiva de maior complexidade, mas tambm com maior heterogeneidade,
processo que, articulado com os resultados do desenvolvimento econmico 19301980, se associou a uma congurao social semelhante.
Complexidade e heterogeneidade econmica e social so caractersticas
indissociveis do problema da pobreza rural hoje. Tais caractersticas so resultados
tanto das transformaes recentes como histricas da economia brasileira. Esta
congurao impe um esforo de redenio do conceito de pobreza, que seja
abrangente para expressar a complexidade e heterogeneidade que ela, portanto,
carrega.
O projeto Novas Caras no tomou como fundamental a construo de uma linha
de pobreza e nem privilegiou a mensurao do tamanho da pobreza. Considerando
a matriz abrangente de polticas sociais que o pas possui, o projeto adotou as
referncias adotadas nos programas sociais. Isto , aquelas correspondentes a e a
salrio mnimo de renda familiar per capita.
A justicativa para a adoo das referncias objetiva. Considerando que
institucionalmente o pas utiliza tais referncias para habilitar benefcios da poltica

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social, entendeu-se que elas so representativas e vlidas para uma abordagem


que pretende contribuir e dialogar com a poltica pblica de combate pobreza.
Anal, se devidamente conhecida a pobreza rural associada s duas referncias e se
adequadamente informados os programas e aes orientados para sua superao,
pode-se armar que o projeto cumpriu seus objetivos.
Mesmo considerando que tais referncias podem no expressar a extenso da
pobreza relacionada aos problemas de acesso renda corrente, inquestionvel que
a superao da pobreza, considerados tais parmetros, signicar uma primeira vitria
social da sociedade brasileira.
O procedimento inicial adotado pelo projeto enquadra-se imediatamente
no quadro institucional da poltica social brasileira, ao buscar estabelecer um
conhecimento da pobreza rural dentro dos marcos por ela proposta para a proteo
da populao com decincias ou insucincias de condies bsicas de vida.
Neste sentido, a princpio cou denida uma abordagem da pobreza que toma a
renda como referncia inicial, mas considera o problema em uma perspectiva mais
abrangente. Isto , a construo do conhecimento da pobreza em uma perspectiva
multidimensional que pudesse dar informaes relevantes para as diversas polticas
de proteo social existentes no pas.
Partindo das determinaes do quadro institucional, se considerou, portanto, o
acesso renda corrente como restrio bsica da situao de pobreza. A denio
deste ponto de partida foi de dupla ordem. De um lado, a centralidade da renda
corrente evidente em uma economia onde o acesso ao consumo bsico se realiza
por intermdio do mercado, ou melhor, do dinheiro. A ausncia de renda estabelece,
ao menos, o risco imediato da fome e de outras carncias. De outro, como j apontado,
ele o critrio bsico institucional para acesso aos programas sociais de renda,
como o bolsa famlia e o benefcio de prestao continuada. Portanto, encontramse duas razes robustas para justicar o acesso renda como primeiro critrio para
identicao da situao de pobreza.
A adoo deste critrio se constituiu em uma porta de entrada para uma anlise mais
abrangente da situao de pobreza rural, desdobrada dentro dos marcos institucionais
da poltica social brasileira. Em termos gerais, o pas conta com instrumentos de proteo
pblica social nas modalidades das polticas agrria, alimentao, assistncia social,
educao, habitao, previdncia, sade, trabalho e transferncia de renda. observada
uma lacuna quanto a programas de subsdio ao transporte, existente somente para
os trabalhadores assalariados registrados. inegvel que problemas de cobertura e
qualidade caracterizam a proteo social brasileira. Entretanto, impossvel negar que o
pas estabeleceu os principais pilares de polticas de proteo social.

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Neste sentido, o projeto tomou a diretriz de explorar dimenses da pobreza


relacionada aos problemas de acesso a bens e servios da poltica pblica. Isto ,
quais so as decincias ou insucincias de bens ou servios sociais da populao
com renda de at de salrio mnimo per capita. A abordagem mais abrangente da
situao de pobreza foi desenvolvida a partir de seis dimenses socioeconmicas que
podem ser consideradas como as mais relevantes. Foram elas: (a)insero no mercado
de trabalho, entendendo que este acesso se constitui na principal referncia para
acesso renda corrente; (b) composio da renda corrente familiar, com o objetivo
de entender a situao de fragilidade associada ao acesso ao mercado de trabalho
ou a benefcios da proteo social; (c) acesso terra, entendendo que a restrio a
uma melhor condio de vida para uma parcela da populao rural pode estar
relacionada falta de condies de produo; (d) acesso educao, como indicador
relevante para a capacitao social e econmica da populao considerado o grau
de desenvolvimento atual; (e) perl demogrco da famlia, com o objetivo de
analisar a presena de lhos pequenos e chea feminina como aspectos potenciais
para a situao pobreza; e (f ) condies de vida, isto , fragilidades das condies de
habitao. Cada uma destas dimenses encontra-se estabelecida a partir de um rol
de indicadores.
A associao entre o critrio bsico de renda como referncia inicial e as dimenses
que caracterizem as fragilidades sociais pode ser entendida enquanto uma estratgia
de abordagem do problema diretamente orientada para a produo de informao
para a poltica pblica de combate pobreza rural. Neste sentido, o projeto no tomou
como ponto de partida, nem durante seu desenvolvimento, o tema da denio da
linha de pobreza. Ele procurou produzir um conhecimento da pobreza que pudesse
ser imediatamente incorporado matriz atual da poltica pblica existente no pas,
com foco privilegiado em questes estritamente associadas ao combate pobreza
rural.
A estratgia adotada no desconhece a importncia de um esforo quanto
denio de uma linha de pobreza absoluta ou relativa para o pas. Esta perspectiva
no ganhou proeminncia no projeto, por ele considerar que seus resultados deveriam
atender demanda das instituies do Governo Federal envolvidas na iniciativa e
que haviam se interessado pela proposta por causa da necessidade de estabelecer
conhecimento nos marcos da institucionalidade atual das polticas sociais.

2. Contribuies para o desenvolvimento da poltica pblica de


combate pobreza
Apesar de no estarem presentes no momento da formulao do projeto,
constata-se que o escopo metodolgico e os resultados alcanados apresentam
convergncia abrangente com os objetivos do Programa Brasil sem Misria.

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Estabelecida uma primeira etapa da poltica pblica de combate pobreza com a


consolidao do Programa Bolsa Famlia, o Governo Federal atual deu prioridade ao
desenvolvimento de uma nova iniciativa que prope um alargamento do enfoque da
poltica. Enquanto no Bolsa Famlia foram estabelecidas algumas condicionalidades
visando atender s carncias sociais da populao pobre em termos de sade e
educao, o Programa Brasil Sem Misria estabelece uma abordagem do problema
da pobreza associadas s carncias sociais de natureza mais complexa.
Pode-se armar que o programa atual incorpora uma viso multidimensional
da pobreza, entendendo que ela s poder ser superada se for garantido o acesso
a uma cesta ou conjunto de bens e servios pblicos. Ainda assim o Programa
reconhece a centralidade do problema de acesso renda, e busca precisamente criar
e ou reforar as condies de vida que incidem diretamente sobre a capacidade de
gerar renda, alm de intervir diretamente no fortalecimento da capacidade produtiva
dos mais pobres. por este motivo que se pode considerar o Programa Brasil Sem
Misria como uma nova etapa da poltica pblica de combate pobreza.
A metodologia adotada no projeto Novas Caras convergente com o Programa
Brasil sem Misria, seja para informar e orientar suas aes como para auxiliar a gesto
e acompanhamento das suas aes.
Antes de indicar as principais contribuies para a poltica pblica de combate
pobreza, fundamental explicitar um resultado mais abrangente alcanado pelo
projeto e que parametriza suas demais contribuies.
Como apontado anteriormente, a metodologia do projeto procurou se enquadrar
na matriz institucional da poltica social atualmente vigente no pas, por entender que
ela se constitui no canal principal de uma poltica de combate pobreza. Para que
este objetivo fosse alcanado, foi realizado um mapeamento da matriz de polticas
sociais orientadas para o meio rural, detalhando programas e aes atualmente
conduzidas. Dois resultados emergiram prontamente deste esforo.
O primeiro diz respeito ao reconhecimento da existncia de uma matriz
institucional abrangente, capaz de conduzir programas e aes de uma poltica
multidimensional de combate pobreza. Este resultado importante, pois ele sinaliza
que a recorrncia do problema no pode ser associada ausncia de instrumentos
de poltica social. Como j apontado, pode-se argumentar que o Brasil possui os
principais pilares de um sistema de proteo social, situao que at destoa do quadro
institucional encontrado em outros pases em desenvolvimento. As polticas agrria,
de alimentao, assistncia social, educao, habitao, previdncia, sade, trabalho e
renda compem a poltica social brasileira.

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O outro resultado obtido diz respeito aos problemas de cobertura e qualidades de


cada uma das polticas. Parte deles decorre da limitao de recursos nanceiros, como
o prprio Governo Federal reconheceu no momento de divulgao do Brasil Sem
Misria, ao indicar que a iniciativa necessita e parte de um processo de crescimento
econmico. Ou seja, fundamental que sejam ampliados os recursos para a poltica
social, que, apesar de expressivos, so ainda insucientes quando consideradas as
diversas carncias de condies de vida da populao pobre brasileira.
Entretanto, o mapeamento da matriz de polticas sociais aponta uma situao
de fragmentao e desarticulao entre elas, impedindo que os programas e aes
sejam conduzidos segundo um objetivo nico. A matriz institucional caracterizada
por um sistema de polticas verticalizado, onde cada uma estabelece seu(s) objetivo(s).
mesmo comum que programas e aes de uma mesma poltica no dialoguem
entre si. A ausncia de mecanismos que permitam a articulao horizontal e a
coordenao segundo o objetivo comum de um grupo determinado de polticas se
constitui em obstculo importante para a execuo de um programa de combate
pobreza de natureza multidimensional.
Os problemas criados pela ausncia de articulao das polticas sociais tm sido
reconhecidos pelo prprio Governo Federal. Ao constatar a recorrncia da situao
de pobreza nos assentamentos rurais, foi formatada a iniciativa dos Territrios da
Cidadania, que representa o atendimento integral de uma determinada populao
pelos diversos programas sociais. Ao analisar a congurao institucional dos
Territrios da Cidadania se constata que ao redor de 180 aes de polticas pblicas
podem ser mobilizadas, o que sinaliza, de um lado, o esforo de atacar de modo mais
abrangente a pobreza e, de outro, uma multiplicidade de instrumentos de polticas
pblicas que expressa o grau de fragmentao da matriz institucional.
Ainda em relao situao de fragmentao das polticas sociais deve-se ressaltar
as diculdades da sua gesto quando se consideram as responsabilidades dos diversos
entes de governo. Por estar estabelecida em um arranjo federativo que no apresenta
uma diviso de responsabilidades adequada e tampouco a obrigao da cooperao
entre nveis de governos, a execuo da poltica social encontra diculdades mesmo
quando considerada uma de suas modalidades, ou mesmo um programa ou ao
que uma destas instncias executa. So conhecidos os percalos que as polticas de
sade e educao encontram com a falta de articulao entre nveis de governos
quando adotam a gesto descentralizada.
Os resultados do projeto do amplas evidncias de que a denio da agenda
da poltica para combate pobreza no decorre da ausncia de instrumentos de
poltica social, mas de problemas na formatao, articulao e coordenao dos

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programas e aes existentes. Neste contexto, adotar como estratgia a criao de


novos programas ou aes, considerando a dinmica atual da matriz institucional
das polticas, dever somente reiterar o quadro de fragmentao e desarticulao
que lhe caracteriza. O grande esforo, portanto, de uma agenda para a poltica de
combate pobreza rural deve ser promover a racionalidade das e entre as polticas
sociais, estabelecendo articulaes e coordenaes de natureza vertical, nos moldes
institudos nos Territrios da Cidadania, porm com maior abrangncia e capacidade
poltica.
Este o desao que se coloca para o Programa Brasil Sem Misria. A iniciativa
prope fazer atendimento integral da populao com renda per capita familiar de
at R$ 70,00, em perspectiva semelhante explorada pelo projeto Novas Caras. O
programa amplia o escopo da poltica de combate pobreza, ao consider-la como
problema multideterminado. Isto , somente ser superada se forem estabelecidas
condies de acesso permanente a bens e servios pblicos e atividade produtiva,
seja via mercado de trabalho seja como produtor ou trabalhador independente.
O programa Brasil sem Misria uma iniciativa, portanto, que aborda a pobreza
em uma perspectiva multidimensional, associando o problema a diversas polticas
sociais e exigindo destas a articulao horizontal de programas e aes.
Pode-se dar um exemplo simples da importncia da adoo desta perspectiva.
comum falar sobre a necessidade de dar educao populao, em especial parcela
mais pobre. Quando analisamos os indicadores de escolaridade para esta populao,
encontramos uma situao de analfabetismo relativamente baixa, no momento
presente, mas uma defasagem escolar superior a 60% para os jovens pobres presentes
na escola. inegvel que o problema decorre da qualidade da educao fornecida.
Entretanto, preciso reconhecer que, muitas vezes, as condies sociais da famlia no
contribuem para um melhor desempenho. Dados da Pnad mostram que as famlias
pobres apresentam uma mdia superior a quatro membros por cmodo. Pergunta-se:
como pode uma criana estudar nestas condies habitacionais?
A adoo pelo projeto da perspectiva multidimensional da pobreza ganha
expresso quando considerado que seu foco foi a zona rural, onde o problema
mais intenso. Duas so as razes apontadas pelo projeto. A primeira decorre da maior
diculdade de fornecimento de bens e servios pblicos populao rural como um
todo, decorrente da sua natural disperso em um pas de dimenso continental. A
outra se vincula formatao dos programas e aes, em geral mais aderentes
zona urbana.
O problema da disperso apresenta-se de modo mais intenso na Regio Norte, onde
pequenas populaes rurais esto situadas a grandes distncias e com localizao de

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difcil acesso. A possibilidade de escala de atendimento existente no meio urbano no


encontrada no meio rural da Regio Norte, diculdade que aparece em menor grau
em outras regies brasileiras. Esta restrio rapidamente identicada nas polticas
educacional e de sade. No caso da primeira, pela diculdade de reproduzir o
modelo de escola do meio urbano, bem como o projeto pedaggico, para pequenas
populaes em situao de razovel isolamento. Quanto segunda, a baixa escala de
atendimento do Programa Sade da Famlia para populaes nesta situao.
A identicao destas diculdades para duas polticas sociais atenderem a
populao rural reitera a importncia de atendimento integral das famlias por uma
poltica de combate pobreza. fundamental que cada atendimento incorpore
mais de um programa ou ao e mais de uma poltica social. Seria fundamental,
por exemplo, que as equipes do Programa Sade da Famlia encaminhassem, por
exemplo, as aes de assistncia social, segurana alimentar e insero produtiva.
Neste sentido, decisivo que os programas e aes de poltica de combate
pobreza sejam desenhados considerando as especificidades do meio rural, com
ateno para com a diversidade regional. Visando ampliar o rendimento da poltica
social, o projeto identicou a necessidade de alargamento do conceito de rea rural.
Seguindo os passos adotados em muitos pases desenvolvidos, o projeto prope
que sejam incorporadas as populaes dos pequenos municpios, com 5 mil ou 10 mil
pessoas, como totalmente vinculados ao meio rural. Justica esta iniciativa o fato dos
pequenos municpios terem sua atividade dependente, fundamentalmente, da renda
propiciada pela atividade agrcola, acrescida das transferncias governamentais e dos
benefcios da poltica social. Em termos da dinmica da atividade econmica, estes
municpios no possuem base produtiva especica do meio urbano. Ademais, dada a
vinculao destes municpios com o meio rural ou com a atividade agrcola, provvel
que a pobreza urbana pouco se diferencie da rural, com a qual deve estar relacionada.
Explorando os resultados do projeto quanto aos aspectos particulares da pobreza
rural propriamente dita, o primeiro a ser apontado diz respeito s diculdades
de insero produtiva da populao em idade ativa. Elas decorrem, de um lado,
da inexistncia ou fragilidade da estrutura produtiva local, que oferece pouca ou
nenhuma possibilidade de insero ocupacional e, de outro, das condies sociais
precrias das famlias e de seus membros.
Quanto fragilidade ou inexistncia de condies produtivas ou de estrutura
produtiva local, duas situaes vinculadas pobreza so observadas.
O acesso terra aparece como uma delas, apesar de no se apresentar de modo
generalizado para toda a populao pobre e para todo o pas. O problema aparece

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de maneira mais candente no semirido da Regio Nordeste, onde a qualidade e o


tamanho da terra so insucientes. Claramente, estabelecer o acesso terra de modo
adequado para esta populao decisivo para alterar suas condies de vida rumo
superao da situao de pobreza. Tambm se identica a existncia do problema
para o resto do pas, apesar de no se apresentar na intensidade encontrada na Regio
Nordeste.
A outra situao encontrada diz respeito s famlias pobres que produzem para
prprio consumo. Estas, apesar de possurem terras, no conseguem um rendimento
satisfatrio em razo da dimenso inadequada da terra, da ausncia de apoio tcnico
e nanceiro ou da ausncia de mercado local. Assim, a produo para consumo
prprio aparece como um fator de atenuao da situao de pobreza, ao invs de ser
canal para a gerao de renda e superao do estado de fragilidade social da famlia.
A ateno especca a este grupo de famlias pelas polticas de apoio pequena
produo poderia oferecer uma possibilidade de viabilizar a insero produtiva e a
superao situao de pobreza das mesmas, desde que elas estejam localizadas em
terras de qualidade e com acesso aos mercados consumidores.
Ainda em relao insero produtiva, existe a pobreza associada incorporao
ao mercado de trabalho na forma do assalariamento ou do trabalho independente
subordinado. Esta situao encontra-se mais presente nas regies Sudeste, Sul e
Centro-Oeste, sendo que uma parte desta populao reside no meio urbano das
pequenas cidades, justicando-se mais uma vez a necessidade de ampliao da
concepo sobre a abrangncia do rural. Tambm, muitas vezes esta populao
exposta ao processo de migrao pendular, associando a busca temporal de renda
no mercado de destino com a produo de familiar para consumo prprio no local
de origem.
Na ltima dcada, o Ministrio Pblico do Trabalho, a Justia do Trabalho e o
Ministrio do Trabalho tm atuado, em conjunto ou isoladamente, com o objetivo de
ampliar a proteo ao trabalho, via registro do contrato de trabalho. As iniciativas tm
se traduzido em uma elevao do grau de formalidade dos contratos de trabalho na
atividade agrcola, mas ainda em intensidade insuciente para alterar a extenso da falta
de proteo ao trabalho assalariado ou independente subordinado. A continuidade
destas aes de fundamental importncia, sendo que obrigaes contratuais de
formalizao do contrato de trabalho e de condies de trabalho deveriam ser
incorporadas aos contratos de financiamento agrcola realizados pelas diversas
instituies governamentais, visando fortalecer o processo de formalizao da mo
de obra rural e suas condies de insero no mercado de trabalho. Tambm, os
programas de acesso terra e de apoio pequena produo so importantes para
reter parte da populao exposta ao assalariamento precrio.

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Outra questo importante relacionada insero produtiva diz respeito


modicao das condies de educao e formao profissional, que apesar de uma
debilidade comum a todo o mercado de trabalho brasileiro apresenta especicidade
na atividade agrcola. Seja na grande como na pequena produo, nota-se que as
transformaes produtivas vm exigindo conhecimento mais elevado no trabalho.
fundamental ampliar a qualidade da educao no campo, como apontam os
resultados do projeto, e tambm a qualicao prossional. Contudo, fundamental
que ambas as iniciativas dialoguem com as polticas setoriais (agrcola e industrial),
bem como com as polticas de emprego, trabalho e renda. Novamente ca explcita a
necessidade de articulao e coordenao entre polticas.
Se, do ponto de vistas de acesso condio de cidadania, a generalizao da
educao de qualidade per se um imperativo incontornvel, ela insuciente para
resolver os problemas de insero produtiva da populao pobre, especialmente
daquela residente na zona rural. necessrio articular educao e formao
prossional s demais polticas pblicas orientadas produo e ao trabalho.
Os programas de educao e formao profissional devem inclusive incorporar
a articulao com outros programas sociais, como de alimentao, sade e
habitao. Anal, o rendimento dos programas de educao e formao prossional
tende a ser comprometido por situaes familiares nas quais a fome, a doena e a
sub-habitao afetam cotidianamente os membros jovens.
Esta articulao mesmo decisiva para o enfrentamento do problema do trabalho
infantil, que alm da dimenso tica e moral condenvel tende a comprometer os
resultados do processo educacional. Neste sentido, mesmo com a transferncia de
renda, fundamental que se ataque as razes que induzem insero precoce de
membros mais jovens das famlias pobres ao mercado de trabalho.
A este respeito, a incorporao da Agenda Nacional do Trabalho Decente
poltica de combate pobreza assume importncia inquestionvel, em especial
quando se analisam as condies sociais de insero produtiva da populao pobre
rural. Para esta, a atividade produtiva encontra-se eivada dos riscos associados
violncia fsica, informalidade, sade, trabalho infantil, dentre outros. Uma vez mais se
explicita a importncia da articulao das polticas sociais e tambm setoriais.
Uma ltima questo a ser destacada dos resultados do projeto diz respeito
necessidade de identicao de algumas reas crticas em termos de pobreza,
como o semirido do Nordeste, a regio do Vale do Jequitinhonha em Minas Gerais
e Bahia, o Vale da Ribeira em So Paulo e algumas ocupadas por povos indgenas e
quilombolas. Nos moldes da iniciativa dos Territrios da Cidadania, seria importante a

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ao territorializada e articulada de um conjunto de polticas sociais tambm setoriais


em reas crticas de incidncia da situao de pobreza, que demandam alteraes
mais substantivas tanto sociais como econmicas para que o problema possa vir a
ser superado.
Neste sentido, exemplo candente a regio do Vale do Jequitinhonha, reconhecido
bolso de pobreza extrema. Dominado pela produo para prprio consumo, o
Vale necessita de uma transformao da base produtiva, sem a qual o quadro de
pobreza generalizada de sua populao no poder ser estruturalmente superado.
O mesmo ocorre no semirido, onde a remoo das restries existentes demanda
estratgia mais complexa que vai alm da execuo, mesmo que de modo articulado
e coordenado, das polticas sociais.
Transitando para outra dimenso dos resultados do projeto, merece meno o
mapeamento das insucincias de acesso a bens e servios pblicos, de acesso ao
mercado de trabalho e das restries de renda que gravam a populao pobre rural.
O mapeamento apresenta duas contribuies importantes para a denio e gesto
das polticas de combate pobreza.
Considerando a abordagem multidimensional da pobreza realizada pelo projeto,
o mapeamento permite um conhecimento abrangente da pobreza orientado para a
matriz institucional das polticas sociais. Como j apontado, os resultados mostram
que o combate pobreza no Brasil no requer a adoo de novas polticas, mas
ajustes nos objetivos das polticas j existentes e articulao entre elas. Neste sentido,
o mapeamento das carncias ou insucincias propicia informao direta, com
alguma desagregao espacial, para as polticas sociais. A metodologia elaborada
pode ser replicada, em boa medida, para o Censo Demogrco 2010, de modo a
fornecer informaes para os municpios ou microrregies.
A outra contribuio metodolgica presente no projeto diz respeito a indicadores
mtricos das carncias e insucincias. Estes indicadores permitem a comparao da
situao dos pobres em relao aos no-pobres e mdia da populao brasileira.
Esta comparao permite observar se a situao social dos pobres se constitui em
desvantagem que lhe especca, ou se ela comum a mdia da populao brasileira
ou semelhante observada para os no pobres. Neste sentido, o indicador permite
informar poltica social se a situao de carncia ou fragilidade especca aos
pobres ou se ela se constitui em um problema a ser resolvido para toda a sociedade
brasileira. Tambm, os indicadores so, em grande medida, passveis de elaborao
para municpios e microrregies a partir dos dados do Censo Demogrco 2010.
Alm disso, a metodologia pode ser adaptada para as bases de informaes
administrativas do Governo Federal, por articulao do Censo Escolar, Cadastro

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Nacional de Informaes Sociais e do Datasus com o Cadastro nico do Bolsa Famlia.


A produo dos indicadores a partir destas bases possibilitaria informar anualmente,
em nvel municipal, a gesto da poltica de combate pobreza.
Em concluso, pode-se armar que apesar do projeto ser anterior a deciso do
Governo Federal de empreender o Programa Brasil Sem Misria, seus resultados e
metodologia so totalmente convergentes com a preocupao e o escopo da
iniciativa, podendo tanto serem imediatamente apropriados na sua construo, como
contribuir para a gesto na sua conduo.

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CAPTULO IV
DETERMINANTES DA POBREZA
RURAL E IMPLICAES PARA AS
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

Steven M. Helfand
University of California, Riverside

Vanessa da Fonseca Pereira


Universidade Federal de Viosa

1. Introduo
A pobreza rural no Brasil diminuiu consideravelmente nas ltimas duas dcadas,
mas continua a ser um problema srio e um foco importante das polticas pblicas.
Grande parte do declnio atribudo a inovaes das polticas de seguridade social e
de transferncias condicionais de renda. Sem dvida ambas as polticas tiveram um
impacto signicativo sobre a pobreza em suas fases iniciais. O Plano Real, lanado
em 1994, foi outro fator importante para a reduo da pobreza. Aps a pobreza rural
ter atingido um patamar novo e mais baixo, a questo que se coloca como manter
essa trajetria de reduo? Como e quais as principais formas de as polticas pblicas
contriburem para este processo?
Em nossa opinio o aumento da renda gerada e auferida pelas famlias no
acompanhou o crescimento de outras fontes de renda, e sem um crescimento robusto
da renda gerada pelas famlias pobres ser difcil sustentar uma queda continuada do
nvel da pobreza rural no futuro. Helfand et al. (2009) mostram que entre 1992 e 2005
a participao do rendimento do trabalho na renda total das famlias rurais caiu de
81% para 72%1. Ao mesmo tempo, os rendimentos recebidos da previdncia social
aumentaram 6,8 pontos percentuais (de 16% para 23% da renda total), e os recebidos
de outras fontes em grande parte atribudos ao Bolsa Famlia aumentaram 2,5
pontos percentuais (de 1,8% para 4,3% do total da renda). Embora tanto a cobertura
do Programa Bolsa Famlia como a renda da previdncia social tenham crescido desde
2005, difcil imaginar esses dois programas sustentando o crescimento da renda
1
Neder et al. (2011) mostram que em 2009 o rendimento do trabalho representava apenas cerca de 69%
da renda total dos pobres e extremamente pobres em reas rurais.

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rural no futuro s taxas registradas nas duas ltimas dcadas. Assim, de que forma as
polticas podem contribuir para aumentar o crescimento do rendimento do trabalho
nas zonas rurais, tornando-o mais pr-pobre2?
Tendo em mente o papel das polticas pblicas, este trabalho apresenta um quadro
conceitual da gerao de renda entre os domiclios rurais, o qual leva discusso
de quatro principais caminhos para sair da pobreza. O primeiro o caminho da
agricultura, que depende do aumento da renda proveniente de fontes agrcolas. A
renda agrcola pode ser gerada ou por produo prpria ou pela participao no
mercado de trabalho. Enfocaremos no potencial de produo prpria para tirar os
agricultores pobres da pobreza.3 Isso nos permite abordar as questes de acesso
terra e reforma agrria, os empecilhos e desaos para o crescimento da renda
dos agricultores familiares e os determinantes da produtividade na agricultura. O
crescimento da renda no-agrcola um segundo caminho. Discutiremos algumas das
principais concluses de uma ampla e crescente literatura internacional sobre o tema.
Algumas famlias optam por deixar as zonas rurais, o que coloca a migrao como o
terceiro caminho para a sada da pobreza rural. Para aquelas famlias sem potencial
de gerar renda suciente, as transferncias oferecem o quarto caminho possvel. A
expanso da seguridade social nas zonas rurais aps a Constituio de 1988 e do
Bolsa Famlia desde 2003 so os dois exemplos mais importantes de transferncias no
contexto do Brasil rural.
A educao um fator chave que amarra todos os quatro caminhos de sada da
pobreza. A educao e o capital humano de forma mais ampla tm os seguintes papis:
a) contribuem para elevar a produtividade agrcola via adoo de novas tecnologias
e uso mais eciente de tecnologias e insumos utilizados pelos agricultores; b) so
identicados como fatores determinantes para o acesso a empregos no-agrcolas
que pagam melhores salrios para as famlias que continuam a viver nas zonas
rurais; c) podem fazer a diferena entre a migrao como um caminho para sair da
pobreza versus a migrao como realocao das famlias pobres das zonas rurais nos
centros urbanos; e d) so componentes importantes dos programas de transferncia
de renda condicionada em todo o mundo, que procuram quebrar a reproduo da
pobreza entre geraes. A educao, portanto, est relacionada a todos os quatro
caminhos de superao da pobreza rural e uma rea que merece mais ateno dos
2
Reconhecemos que, ao focalizarmos na pobreza de renda estamos ignorando outras dimenses
da pobreza, que so importantes para o desenvolvimento humano e que so muito inuenciadas pelas
polticas pblicas. Fizemos esta opo por acreditar que o crescimento da renda uma condio necessria
(mascertamente no suciente) para o desenvolvimento humano, por causa das restries de tamanho deste
trabalho e porque nosso artigo complementado por outros neste projeto que analisam a pobreza em uma
perspectiva multidimensional.
3

Ver Buainain e Dedecca (2009) para uma discusso dos mercados de trabalho rural e pobreza.

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formuladores de polticas e dos pesquisadores. Ao mesmo tempo, a educao no


meio rural mantm-se defasada tanto em quantidade como em qualidade em relao
ao meio urbano. Por essas razes, dedicaremos ateno especial a este tema.
Neste trabalho identicamos os principais determinantes da pobreza rural e
algumas das polticas mais importantes que os inuenciam. Exploramos as lies de
experincias brasileiras e internacionais que possam contribuir para a formulao de
polticas pblicas que lidam com essas questes no Brasil.
O trabalho est organizado da seguinte forma: primeiro examina os determinantes
da pobreza rural, comeando com uma estrutura conceitual para a gerao de renda.
Dentro deste contexto, discute-se uma tipologia das alternativas de sada da pobreza.
Depois coloca a pobreza rural no Brasil em um contexto global e, em seguida,
discute brevemente fatos importantes sobre a pobreza no meio rural brasileiro. Em
seguida examina uma srie de temas especcos que so de particular importncia
para a gerao de renda no Brasil rural. Em primeiro lugar, exploramos as questes
relacionadas terra, produtividade, ao capital fsico e ao capital humano no contexto
da gerao de renda agrcola pela agricultura familiar. Em seguida, discutimos a
crescente literatura internacional sobre pequenos agricultores que identica os
empecilhos participao nos mercados gerados pelos custos de transao. Assim,
abordamos alguns dos importantes elos entre as reas urbanas e rurais, e as atividades
agrcolas e no-agrcolas. Por ltimo apresenta as concluses e recomendaes de
polticas.

2. Determinantes da pobreza rural


O item 2.1 apresenta um quadro conceitual para a gerao de renda, e a seguinte
discute uma tipologia dos caminhos para a sada da pobreza. Essas duas sees ajudam
a identicar as variveis-chave e as relaes entre elas que podem ser inuenciadas
pelas polticas.

2.1 Um quadro conceitual para a gerao de renda


As famlias tm dotaes de capital (fsico e humano) e de trabalho, que
podem ser alocadas em diferentes atividades de gerao de renda (agrcola, rural
no-agrcola, diversicada, migrao etc.). As atividades esto condicionadas por
contextos diferentes e tambm so inuenciadas por choques exgenos (covariantes
ou idiossincrticos). A combinao de dotaes, estratgias, contextos e choques
contribuem para a determinao da renda. As famlias atualizam suas estratgias ao
longo do tempo em resposta aos retornos observados, aos choques, ao aprendizado
e s mudanas na composio do ncleo familiar, conforme mostra a Figura 14.
4

O quadro conceitual apresentado nesta parte derivado da discusso em Baulch e Hoddinott (2000).

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As famlias rurais esto inseridas em vrios ambientes: fsico, social, jurdico e


institucional, poltico e econmico. O ambiente fsico refere-se aos fenmenos
naturais, tais como o nvel e a variabilidade da precipitao pluviomtrica, a
fertilidade natural dos solos, a altitude e a inacessibilidade. O cenrio social
captura fatores como a existncia de capital social, a mobilidade entre as classes,
os determinantes do status e a existncia de certas normas de comportamento. A
congurao jurdica e institucional pode ser pensada como as regras gerais do
jogo onde as trocas ocorrem. Essas regras, por sua vez, so em parte uma funo do
cenrio poltico que capta os mecanismos pelos quais essas normas so denidas.
O cenrio econmico inclui fatores como a competitividade dos mercados e as
polticas que afetam o nvel, os retornos e a variabilidade dos retornos dos ativos.
Essas conguraes podem variar entre os nveis local, regional e nacional. O
ambiente geral importante para a denio das estratgias do ncleo familiar e
uso dos ativos.
Nesses ambientes, as famlias tm dotaes de capital e trabalho. O capital
inclui o capital fsico (terra, mquinas, implementos agrcolas), o capital nanceiro
(ativos que so utilizados como reserva de riqueza) e o capital social (caractersticas
da organizao social, como redes, regras e conana social, que facilitam a
coordenao e a cooperao para benefcio mtuo). As dotaes de trabalho so
compostas do nmero de membros do ncleo familiar e seus conhecimentos,
habilidades e sade, que contribuem para a capacidade da famlia para trabalhar de
forma produtiva em proveito prprio ou para empregadores externos.
Em uma famlia recm-formada, estas dotaes podem ser consideradas
como exgenas. Elas reetem a transmisso intergeracional de certos ativos: os
investimentos em sade e educao, a proviso de dotes ou doaes intervivos,
assim como as atividades realizadas por membros da famlia antes da formao
deste ncleo familiar.
Com o objetivo de gerar renda, as famlias alocam seus recursos em um conjunto
de atividades que incluem a agricultura (agropecuria em geral), atividades noagrcolas ou a migrao. Essas atividades podem ser combinadas de diversas formas
e gerar vrias possibilidades de estratgias, que vo desde a especializao at a
diversicao. A alocao depende de como os membros da famlia percebem
o nvel e a variabilidade dos retornos de cada uma destas atividades. Depois que
as famlias denem as estratgias e alocam seus recursos, elas tambm podem
ser afetadas por choques, que podem comprometer todas as famlias de uma
determinada localidade  um choque comum  ou podem atingir apenas um
domiclio um choque idiossincrtico. Este ltimo tende a reetir a inuncia de
diversos fatores difceis de prever.

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Figura 1 - Determinantes da Renda/Consumo das Famlias Rurais

Portanto, a renda auferida inuenciada pela alocao dos recursos disponveis


entre as atividades e pelos retornos das dotaes. A renda recebida pode ter sua
origem no trabalho como conta-prpria ou no trabalho como assalariado, e essas
duas fontes podem ser agrcolas ou no-agrcolas. A renda agrcola pode ser majorada
pelo crescimento da produtividade, pelo aumento na participao do mercado de
trabalho agrcola ou pela elevao de salrio. A renda no-agrcola recebe inuncias
semelhantes e afetada por determinantes individuais e geogrcos de acesso
ao emprego no-agrcola. As transferncias so outra fonte de renda. Uma famlia
pode receber transferncias privadas, como remessas e presentes, ou transferncias
pblicas, como seguridade social e transferncias condicionais de renda em dinheiro.
A renda total a soma da renda de transferncias e dos rendimentos obtidos. Parte
da renda total alocada para o consumo, enquanto outra parte pode ser destinada aos
investimentos em ativos. O estoque de ativos aumenta quando a renda direcionada
para compr-los e quando estes se valorizam, mas diminuem em decorrncia de
choques ou outros fatores. Os choques negativos, por exemplo, podem destruir os
bens ou levar a uma penosa venda de ativos. O estoque de ativos pode ser vendido
para ns de consumo como parte natural do ciclo de vida. O nvel de ativos no nal do
perodo ter um impacto sobre o perodo subsequente, quando as famlias podero
novamente realocarem sua carteira de ativos entre as vrias atividades.

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As polticas inuenciam o processo de gerao de renda de diversas maneiras.


Os formuladores de polticas precisam decidir onde alocar os escassos recursos
oramentrios e humanos com base na ecincia relativa e nos custos das polticas
alternativas. Para que as decises sejam baseadas em informaes sobre a efetividade
e os custos, so necessrias pesquisas de alta qualidade que avaliem o impacto das
polticas e estimem valores para seus benefcios e custos. Discutimos aqui vrios
exemplos de como o processo de gerao de renda pode ser afetado pelas polticas.
Alguns deles so desenvolvidos mais plenamente no restante deste trabalho.
So muitas as polticas que podem contribuir para reforar a carteira de ativos
(portflio) que as famlias utilizam em suas estratgias de gerao de renda. As polticas
que visam aumentar o acesso a ativos fsicos para a produo agrcola incluem, entre
outras, a reforma agrria redistributiva (Incra), a reforma agrria assistida pelo mercado
(Crdito Fundirio) e o crdito de investimento (Pronaf )5. Considerando que o Brasil j
tem polticas bem estabelecidas em cada uma dessas reas, natural perguntar como
funcionam essas polticas e a que custo. importante que a pesquisa v alm da mera
contagem do nmero de benecirios em cada tipo de programa e se empenhe em
demonstrar, por meio de provas slidas, de que forma e a que custo esses programas
contribuem efetivamente para o aumento da renda dos benecirios. Tambm
importante reconhecer que o sucesso das polticas que objetivam construir o
patrimnio dos pobres depende de diversos determinantes, descritos na Figura 1,
tais como estabilidade macroeconmica ou infraestrutura fsica, assim como do nvel
tecnolgico e de insumos complementares utilizados na produo. Como veremos
no item 4, no Brasil, o nvel de renda gerada por um percentual elevado de pequenos
agricultores baixo, no s por serem pequenos mas tambm por terem baixos nveis
de produtividade.
O capital humano um dos mais importantes determinantes dos rendimentos
auferidos pelas famlias. Felizmente, muitas polticas podem ajudar a construir o
capital humano dos pobres, entre as quais se incluem os investimentos na quantidade
e qualidade da educao e sade nas zonas rurais e os programas que oferecem
treinamento em determinadas habilidades que so relevantes para o emprego
agrcola ou no-agrcola. Como a prestao de servios de educao e sade , em
grande parte, responsabilidade do setor pblico, as questes relacionadas ao capital
humano so de particular importncia para a poltica. Infelizmente, a quantidade e a
qualidade destes servios so surpreendentemente baixas nas zonas rurais, questo
que ser mais detalhada adiante.
5
Existem outras polticas que podem facilitar o acesso terra, incluindo programas que reduzem os custos
de transaes nos mercados de arrendamento de terras e aumentam a aplicabilidade dos contratos de aluguel.
Mercados de arrendamento de terras so muito mais ativos em outras partes do mundo quando comparados ao
Brasil e outros pases latino-americanos. Veja de Janvry et al. (2001) para uma discusso sobre essas questes.

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Voltando Figura 1, existe uma srie de polticas que pode melhoraras percepes
sobre os rendimentos e potencialidades das vrias atividades, fornecendo informaes
sobre oportunidades de mercado, preos e volatilidade. H outras polticas que
podem reduzir o impacto da volatilidade e de choques negativos, tais como as de
preos mnimos ou de seguros. Novamente, a questo : que polticas podem gerar
maiores benefcios ao menor custo?

2.2 Tipologia das sadas da pobreza rural


As famlias pobres normalmente tm um conjunto de fontes de renda bastante
limitado: agrcola e no-agrcola (como conta-prpria ou trabalho assalariado), remessas
e transferncias governamentais. Existe uma literatura internacional crescente sobre
os caminhos de superao da pobreza, que tm a ver com as diferentes estratgias
adotadas pelos diversos domiclios, como por exemplo, a intensicao agrcola, a
diversicao para atividades no-agrcolas, a migrao temporria ou permanente etc.
As polticas podem ser estruturadas de forma a aumentar a probabilidade de sucesso
dessas estratgias. Alan de Janvry e Sadoulet (2000) apresentam uma discusso do
caminho de sada da pobreza para as famlias rurais da Amrica Latina, e o Relatrio
de Desenvolvimento Mundial 2008 do Banco Mundial aplica o quadro analtico para os
pases em desenvolvimento em todo o mundo. Comentaremos brevemente sobre
algumas das principais concluses desta pesquisa.
Alan de Janvry e Sadoulet (2000) mostram que a migrao foi o fator mais importante
para explicar a reduo na proporo de pobres rurais em relao aos pobres urbanos
na Amrica Latina no perodo 1970-1997. Mas um nmero considervel de pessoas
pobres rurais que se transferiu para as reas urbanas permaneceu pobre. Por isto,
preciso que a poltica se concentre em transformar a migrao em uma estratgia
de sada da pobreza bem sucedida, e no apenas em uma realocao dos pobres da
zona rural para a urbana. Considerando apenas a pobreza em reas rurais, o Relatrio
de Desenvolvimento Mundial de 2008 concluiu que a migrao no foi a principal razo
para a queda da pobreza nas reas rurais dos pases em desenvolvimento: entre 1993
e 2002 apenas cerca de 20% da reduo da taxa de pobreza rural se deveu migrao.
Quando se exclui a China, a participao atribuda migrao sobe para 33%6. Helfand
e Levine (2005) estimam que cerca de metade da queda na taxa de pobreza rural no
Brasil, entre 1991 e 2000, deve-se migrao. Portanto, a migrao , sem dvida,
relevante, mas o crescimento da renda nas reas rurais tambm um componente
importante na explicao da reduo da pobreza.
A migrao pode ter um impacto ainda maior sobre a pobreza rural ao gerar um
uxo constante de remessas para os familiares que no migraram. Este o caso do
6

Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 2008, pp 47-48.

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Mxico e de vrios pases da Amrica Central que contam com um grande nmero
de migrantes, com acesso ao mercado de trabalho dos EUA, onde os salrios so
muito superiores aos pases de origem. No Mxico, as remessas so a segunda maior
fonte de divisas (depois do petrleo) e, em alguns pases da Amrica Central, cerca
de 25% das famlias recebem remessas. Existem comunidades no Brasil, como no
norte de Minas Gerais ou no Nordeste, onde as remessas tambm so signicativas.
A literatura internacional demonstra que as remessas so fundamentais no s para
manter o consumo corrente, mas tambm como fonte de receita para investimento
em habitao, terra ou para iniciar um pequeno negcio.
O caminho agrcola para sair da pobreza no demanda somente terras sucientes,
mas tambm nveis adequados de produtividade. Desta maneira, os programas de
reforma agrria precisam ser acompanhados de outras reformas institucionais que
contribuam para a competitividade dos benecirios. Da mesma forma, a poltica precisa
contribuir para reduzir os elevados custos operacionais dos pequenos agricultores em
geral, fornecendo bens pblicos, facilitando seu acesso aos mercados de insumos e de
produtos e a tecnologias que possam ajudar a aumentar a produtividade (de Janvry
e Sadoulet, 2000). As tecnologias acessveis aos pequenos produtores so, algumas
vezes, fornecidas por indstrias a jusante, como nos casos da avicultura e suinocultura,
e o acesso aos mercados de alto valor , em geral, resultado de ligaes diretas com
os supermercados. Frequentemente difcil para os pequenos produtores, sem essas
vinculaes, serem competitivos em termos de custos, qualidade e outros atributos. A
literatura internacional apresenta cada vez mais evidncias de que o caminho agrcola
que busca viabilizar uma unidade familiar com base principalmente na produo
agrcola no uma condio necessria para sair da pobreza; pode ser, sim, um caminho
de sucesso, mas apenas para uma minoria dos pobres rurais.
Na ltima dcada, o caminho da pluriatividade para a sada da pobreza tem
conquistado cada vez mais ateno. Um nmero especial da revista World Development
de 2001, por exemplo, focou no emprego rural e renda no-agrcola na Amrica
Latina. Nesta edio especial, Reardon, Berdegue & Escobar (2001) mostraram que a
renda no-agrcola representou em mdia entre 35% e 45% da renda rural na frica,
sia e Amrica Latina7 Jonasson e Helfand (2010) relataram que cerca de 30% da fora
de trabalho do Brasil rural teve como atividade principal as atividades no-agrcolas.
So muitos os tipos de emprego no-agrcolas disponveis para os residentes rurais;
o setor dinmico que pode liderar o crescimento do emprego em uma determinada
zona depende fortemente do contexto local. Jonasson e Helfand (2010 apontam a
proximidade aos centros populacionais como um fator chave para o aumento da
7

Winters et al. (2009) relatam nmeros semelhantes para uma amostra de 15 pases.

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probabilidade de uma famlia rural encontrar um emprego no-agrcola, que pode ser
na construo civil, comrcio, manufatura em pequena escala ou servio domstico.
No entanto, existem muitas alavancas possveis de crescimento. Em algumas regies,
a agricultura pode engendrar relaes em cadeia. A agricultura irrigada, por exemplo,
pode criar oportunidades de empregos no-agrcolas no processamento de frutas e
vegetais; em outros locais com elevada produo animal pode criar oportunidades em
matadouros. O setor dinmico no precisa ser ligado agricultura. Algumas famlias
rurais tm a sorte geogrca de estarem localizadas em reas de grande demanda
turstica, como perto das praias do Nordeste brasileiro. Outras podem viver perto de
um porto ou de uma renaria de petrleo que aumentam a demanda por trabalho.
Duas concluses importantes podem ser tiradas desse conjunto de pesquisa:
(a) no necessrio ser um agricultor familiar vivel, contando unicamente com o
rendimento agrcola, para escapar da pobreza rural. A participao nos mercados
de trabalho agrcolas e no-agrcolas pode ser to importante quanto a atividade
agropecuria; (b) a diversidade de possibilidades de crescimento e emprego leva
naturalmente ao foco no desenvolvimento territorial. Para construir alternativas
migrao necessrio encontrar ou criar setores dinmicos que tenham potencial de
gerar emprego nos territrios locais, onde vivem os pobres rurais. No essencial que
estes setores sejam apoiados na agricultura, o que importa que criem oportunidades
que sejam acessveis populao pobre rural (e urbana).

3. A pobreza rural no Brasil e no mundo


3.1 Como o Brasil se compara a outros pases?
O Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial 2008: Agricultura para o Desenvolvimento
fornece uma categorizao til que permite comparar o Brasil com outros pases
em desenvolvimento no que diz respeito pobreza rural e ao papel da agricultura.
Este relatrio divide os pases em trs grupos com base na importncia relativa da
agricultura para o crescimento nacional e no percentual da pobreza rural na pobreza
total. Os pases so classicados como: 1) pases baseados na agricultura; 2) pases em
transformao; 3) pases urbanizados, grupo ao qual pertence o Brasil.
x

Os pases baseados na agricultura so bastante pobres, com um PIB per capita


mdio de US$379 em 2005. Cerca de 70% das pessoas pobres desses pases
vivem em reas rurais e metade da populao rural pobre (usando uma
linha de pobreza de US$1,08 por dia em dlares PPP de 1993). Muitos desses
pases esto na frica Subsaariana. Nesses pases o crescimento agrcola foi
mais dinmico do que o no-agrcola entre 1993 e 2005.

x

Os pases em transformao tm uma parcela ainda maior de pobres vivendo


em reas rurais (82%), o que se explica pela reduo mais rpida da pobreza

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urbana por causa do crescimento da renda nas cidades. A renda per capita
signicativamente maior do que no primeiro grupo de pases (US$1.068),
e o crescimento do PIB, entre 1993 e 2005, foi muito mais rpido no setor
no-agrcola do que no agrcola (7,0% a.a. versus 2,9%). Este grupo de pases
teve uma incidncia de pobreza rural muito menor (28%) do que os pases
baseados na agricultura. O grupo inclui China, ndia e Indonsia.
x

O grupo de pases urbanizados inclui a maioria dos pases latino-americanos.


Neste grupo, o PIB per capita girou em torno de US$3,500, e em 2005
a agricultura representava apenas 6% do PIB. No entanto, a agricultura
combinada com o agronegcio e as indstrias alimentcias representaram
cerca de um tero do PIB. O crescimento foi mais equilibrado em todos
os setores (2,2% a.a. para a agricultura e 2,7% para no-agrcolas), mas a
pobreza continuou sendo um problema importante nas reas rurais, e
aproximadamente 45% das pessoas pobres desses pases vivia em reas
rurais.

Ao contrrio dos pases apoiados na agricultura, onde este setor pode ser o mais
importante, nos pases urbanizados, como o Brasil, o Relatrio sobre Desenvolvimento
Mundial arma que a agricultura pode contribuir para a reduo da pobreza de diversas
maneiras, que incluem: (a) integrar a agricultura familiar aos mercados modernos
de alimentos (alto valor); (b) garantir que a agricultura e a agroindstria criem bons
empregos; (c) introduzir mercados para os servios ambientais. Vrias propostas mais
especcas decorrem destas recomendaes gerais.
Em muitos aspectos o Brasil um pas tpico no grupo urbanizados, mas apresenta
uma srie de vantagens que pode ser usada em seu benefcio. Como comum neste
grupo, a agricultura, por si s, representa um pequeno percentual do PIB, a populao
predominantemente urbana, a proporo de pobres rural inferior metade e a
incidncia da pobreza nas zonas rurais consideravelmente mais alta do que nas reas
urbanas. No Brasil, como em muitos desses pases, a pobreza rural est concentrada
em uma regio atrasada. Cerca de dois teros dos pobres rurais no Brasil vivem no
Nordeste. Mas, diferentemente de muitos dos pases deste grupo, no Brasil os setores
agrcola e agroindustrial so extremamente dinmicos e competitivos, tm um
grande mercado interno e um estado bastante ativo na tentativa de ajudar os pobres
rurais por meio de polticas como a de reforma agrria, crdito rural e transferncias.
Por esta razo, o Brasil encontra-se em posio favorvel para a anlise de como as
polticas pblicas podem ser aperfeioadas e melhoradas visando: (a) aumentar a
renda dos agricultores familiares; (b) melhorar o acesso, a qualidade e o rendimento
dos empregos no-agrcolas; (c) desenvolver outras estratgias que contribuam para
uma reduo a longo prazo da pobreza rural.

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3.2 A pobreza rural no Brasil


A pobreza rural no Brasil diminuiu signicativamente nas ltimas duas dcadas,
revertendo o crescimento registrado nos anos 80. Entre 1992 e 2005 a proporo
da populao rural pobre caiu de 0,62 para 0,48 (usando uma linha de pobreza de
salrio mnimo de agosto de 2000). Estimativa de Del Grossi (2010), com base em
linha de pobreza semelhante, mostra que a incidncia da pobreza rural caiu para
menos de 0,35 em 2009. Helfand et al. (2009) decompem a evoluo da pobreza em
componentes explicados pelo crescimento e pelas mudanas na desigualdade. Os
autores concluem que o crescimento da renda explicou toda a reduo da pobreza
entre 1992 e 1998, e que o crescimento da renda e a reduo da desigualdade foram
ambos importantes entre 1998 e 2005.
A pobreza rural no Brasil extremamente heterognea entre regies e tipos de
famlias. Usando a mesma linha de pobreza anterior, Helfand e Del Grossi (2009)
fornecem informaes sobre a distribuio da pobreza rural nas macro regies
administrativas do pas. Mostram que em 2006, 65% dos pobres rurais estavam
no Nordeste e 12% na regio Norte (Grco 1).Desagregando as famlias rurais de
acordo com a ocupao do chefe de famlia e usando a despesa de consumo da
POF 2002-03 para medir a pobreza, Figueiredo et al. (2007) acrescentam evidncias
adicionais de heterogeneidade da pobreza rural. Como pode ser visto na Tabela 1,
quando a pobreza medida pela despesa de consumo, a incidncia da pobreza
rural no Nordeste quatro vezes maior do que no Sul (57% versus 14%). Observa-se
tambm que domiclios cujos chefes da famlia trabalham na agricultura tm muito
maiores chances de serem pobres do que os domiclios cheados por indivduos que
exercem trabalhos no-agrcolas (46% versus 30%). Dentro da agricultura, a incidncia
de pobreza dentre os empregados muito maior do que entre os empregadores e os
conta-prpria (53%, 17% e 41%, respectivamente). Finalmente, esses autores mostram
que algumas famlias de conta-prpria trabalhando na agricultura so extremamente
pobres, enquanto outras so relativamente auentes. No item 4, exploramos at que
ponto estas diferenas podem ser explicadas por ativos, produtividade ou outros
fatores.

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Grfico 1 - Participao da Pobreza Rural Nacional, por Regio, 2006


(13,5 milhes de pessoas)

Fonte: Clculos de Helfand e Del Grossi (2009).

Tabela 1 - Pobreza medida pela renda e pelo consumo,


de acordo com a ocupao do chefe da famlia

Renda

Subgrupos

Mdia

Consumo

Headcound

Mdia

Diferena (%)

Headcound

Mdia

Headcound

Agricultura

132,46

0,626

152,30

0,458

14,98

-0,168

No-agrcola

188,14

0,466

200,43

0,300

6,53

-0,145

Sem Emprego

152,60

0,429

209,34

0,331

37,18

-0,098

Outros1

141,37

0,414

156,43

0,408

10,65

-0,006

Empregado

94,08

0,697

126,64

0,527

34,60

-0,170

Empregador

533,30

0,234

337,67

0,173

-36,68

-0,061

Subsistncia

82,63

0,713

123,40

0,551

49,34

-0,163

Conta prpria

143,47

0,590

163,48

0,413

13,95

-0,177

1 Quartil

23,46

1,000

79,04

0,769

236,86

-0,231

2 Quartil

64,18

1,000

125,31

0,445

95,27

-0,555

3 Quartil

137,95

0,036

196,55

0,174

42,47

0,138

4 Quartil

471,80

0,000

323,66

0,057

-31,40

0,057

Agricultura

Conta prpria

Fonte: Calculado pelos autores com base em micro dados da POF 2002/03.
Este grupo inclui os domiclios onde pelo menos 1 pessoa que no seja o cabea empregado.
Fonte: Figueiredo et al. (2007.

132

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4. Principais determinantes da pobreza rural


4.1 Introduo
Uma questo importante no Brasil a reforma agrria, que tem o potencial
para enfrentar a desigualdade na distribuio de terras (um ativo essencial) e que
poderia contribuir para reduzir a pobreza. Apesar disto, os registros ao redor do
mundo em relao a alcanar estes objetivos por intermdio da reforma agrria so
contraditrios. A histria da Amrica Latina est cheia de exemplos de programas de
reforma agrria que no corresponderam s expectativas de reduo da pobreza e
da desigualdade (de Janvry, Sadoulet e Wolford, 2001). Tambm no est claro qual
, de fato, o progresso da experincia recente da reforma agrria brasileira em termos
de reduo da pobreza e desigualdade8. Embora no sejamos capazes de responder
a essas perguntas neste trabalho, o que podemos fazer explorar em que medida a
insucincia de terra uma explicao importante para a pobreza entre os produtores
agrcolas no Brasil. Faremos isso no item 4.2.
A viabilidade da agricultura familiar tambm uma questo importante no Brasil,
tanto em termos de pesquisa como para as polticas pblicas. Existe uma vasta literatura
internacional sobre esta questo que trata do tamanho dos estabelecimentos e da
produtividade, da integrao com os mercados e/ou indstrias, da relao com os
supermercados e do futuro da agricultura familiar. A revista World Development, por
exemplo, publicou recentemente uma edio especial (outubro de 2010), sobre O
Futuro das Pequenas Propriedades. A questo fundamental nesta discusso como
explorar polticas que contribuam para apoiar uma agricultura familiar dinmica que
tire seus membros da pobreza. Estas polticas no existem em muitos pases em
desenvolvimento e, frequentemente, a agricultura familiar acaba sendo um refgio
para os pobres e populaes marginalizadas.
O Brasil tem um conjunto de polticas de apoio agricultura familiar muito mais
favorvel do que a maioria dos pases, mas as evidncias sobre a evoluo da agricultura
familiar brasileira entre 1995-1996 e 2006 so contraditrias. Considerando apenas
este segmento, Guanziroli et al. (2010) relatam que cerca de 8% dos estabelecimentos
familiares produziam metade de toda a produo agrcola no perodo 1995/96;
em 2006, os 8% dos estabelecimentos familiares responderam por dois teros da
produo agrcola deste grupo. Claramente, este foi um subgrupo de agricultores
8
Homann e Ney, por exemplo, oferecem evidncias de que a desigualdade na distribuio da terra
manteve-se notavelmente estvel nos ltimos 30 anos. Com base em dados dos Censos Agropecurios de 1975,
1980, 1985, 1995/96, e 2006, o ndice de Gini da distribuio da terra manteve-se constante em 0,85 (aparecendo
alteraes somente na terceira casa decimal). Isso no signica que a reforma agrria no tenha reduzido a
desigualdade, porque h outras foras que poderiam t-la aumentado. Mas isso signica que a reforma agrria
no teve fora suciente para se contrapor a essas outras foras e produzir uma reduo signicativa na
desigualdade. As evidncias do impacto da reforma agrria sobre a pobreza so escassas.

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familiares dinmico. No entanto, outro subgrupo, representando cerca de metade


de todos os estabelecimentos familiares, no gerou produo suciente sequer para
cobrir metade do custo de oportunidade de um trabalhador rural. Em mdia, esse
grupo gerou receita lquida de pouco mais de R$ 250,00 por ano, enquanto o primeiro
grupo gerou uma mdia superior a R$ 50.000,00. Os autores registram dois grupos
intermedirios, que estavam encolhendo em termos de tamanho, das propores
dos estabelecimentos e da produo total, e tambm em termos de rendimento
mdio anual produzido9.
Uma das percepes chaves da literatura internacional que a produo
agrcola uma condio necessria para o sucesso da agricultura familiar, mas no
suciente. Alguns dos maiores obstculos enfrentados pelos produtores familiares
encontram-se fora da propriedade agrcola e relacionam-se aos custos de transao
que os pequenos produtores enfrentam para acessar os mercados de insumos e de
produtos, crdito e tecnologia.
O item 4.2 examina at que ponto a insucincia de terra, ou a baixa produtividade,
explicam as diferenas na pobreza entre os produtores agrcolas. Conclumos que tanto
terra insuciente, como baixos nveis de produtividade, so importantes explicaes
para a pobreza entre os produtores agrcolas. Considerando esses resultados, o item
4.3 analisa os dados de ativos do Censo Agropecurio 2006. Pretendemos quanticar
em que medida os ativos produtivos ou a falta deles contribuem para explicar os
baixos nveis de renda dos produtores agrcolas. O item 4.4 discute a insucincia de
capital humano, em particular, de educao, entre os residentes das reas rurais no
Brasil. O item 4.5 explora os obstculos ao sucesso dos agricultores familiares. Por m,
o item 4.6 examina questes cruciais relacionadas ao emprego rural no-agrcola e
pobreza.

4.2 Os determinantes da pobreza entre os produtores agrcolas: terra


versus produtividade?
Moreira et al. (2010) usam o Censo Agropecurio de 1995-1996 para estudar em
que medida a insucincia de terra, os baixos nveis de produtividade, ou ambos,
explicam as diferenas da pobreza entre os produtores agrcolas no Brasil. O Censo
Agropecurio, como fonte de dados para o estudo da pobreza, tem vantagens e
desvantagens. Primeiro, o Censo no cobre o Brasil rural e sua utilizao exige uma
mudana de foco; com o censo s possvel analisar os produtores agrcolas que so
empregadores ou conta-prpria; desta forma, tanto os residentes rurais ocupados em
atividades no-agrcolas como os trabalhadores assalariados agrcolas so excludos
9

Ver as tabelas 17 a 20 em Guanziroli et al. (2010).

134

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da anlise. Em segundo lugar, o Censo Agropecurio capta o rendimento agrcola


de forma mais completa do que a Pnad ou o Censo Demogrco, que s medem a
renda monetria. Esta uma vantagem signicativa do Censo Agropecurio, porque
o autoconsumo da produo agrcola, ou seja, a renda no-monetria, pode ter um
peso considervel para a agricultura familiar. Em terceiro lugar, o Censo Agropecurio
capta somente a renda agrcola, enquanto a Pnad capta todas as fontes de renda.
Esta uma limitao do Censo, que pode ser contornada reformulando-se a questo
para at que ponto a renda agrcola, ao invs de todas as fontes de renda, pode
tirar os produtores agrcolas da pobreza. Em quarto lugar, a unidade de anlise no
Censo Agropecurio o estabelecimento, enquanto a Pnad e o Censo Demogrco
tratam do domiclio. Esta outra limitao para estudar a pobreza, uma vez que no
possvel medir com preciso o nmero de membros pertencentes quele domiclio.
Isso tambm pode ser superado mudando um pouco o foco da anlise. Ao invs de
estudar a pobreza entre os domiclios agrcolas, pode-se estudar os baixos nveis de
remunerao dos membros dos domiclios empregados no estabelecimento. Dadas
essas limitaes, os autores investigam em que medida apenas a renda agrcola
pode gerar salrio mnimo por membro familiar equivalente em tempo integral na
produo agrcola.
Moreira et al. (2010) comeam sua anlise armando que o Censo Agropecurio
uma fonte de informaes vlida para o estudo da pobreza rural. Eles mostram
que o grau de correlao entre os resultados baseados no Censo Agropecurio e
os embasados no Censo Demogrco de 2000 elevado. As duas fontes indicam
uma correlao de 0,8 entre as medidas municipais do nvel de pobreza, apontando
tambm um grau de coerncia elevado entre as macro regies: o Censo Demogrco
de 2000 calcula a incidncia da pobreza rural no Brasil em 0,61 e o Censo Agropecurio
estima em 0,53. Ambas as fontes mostram que a maior incidncia da pobreza est
no Nordeste (0,77 e 0,76, respectivamente), e a menor na regio Sul (0,35 e 0,32).
Os autores concluem que, embora o contedo informativo do Censo Agropecurio
seja um pouco diferente do da Pnad e do Censo Demogrco, ele contm uma
quantidade signicativa de informaes relevantes para o estudo da pobreza entre os
produtores agrcolas no Brasil.
A metodologia utilizada por Moreira et al. (2010) compreende: (1) uma estimativa
de uma funo de produo mdia, de modo a calcular a produtividade total dos
fatores para todos os estabelecimentos. Estas estimativas so usadas de forma
descritiva para estudar a relao entre o tamanho da propriedade, a produtividade
e a pobreza; (2) a estimativa de uma funo fronteira estocstica de lucro para
calcular a ecincia de cada estabelecimento; 3) o uso de simulaes contrafactuais
semiparamtricas que analisam o impacto sobre a distribuio de renda e pobreza

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de diferenas entre os grupos na distribuio de algumas variveis. Estas variveis


incluem a terra, o nmero de familiares ocupados na propriedade, a ecincia e seus
determinantes revelados pelos coecientes da funo fronteira estocstica de lucro.
Os grupos analisados foram os pobres/no-pobres, as macros regies, os familiares/
no-familiares etc. As simulaes contrafactuais tentam responder pergunta: o que
aconteceria com a distribuio de renda entre os agricultores do grupo A (o Nordeste,
por exemplo) se tivessem a distribuio de terras (ou a distribuio de ecincia, ou
a distribuio do insumo x) observada entre os agricultores do grupo B (do Sul, por
exemplo). Resumiremos alguns dos principais resultados a seguir.
O Grco 2 mostra a relao entre o tamanho do estabelecimento, a produtividade
total dos fatores (PTF) e a pobreza no Sul do Brasil, cuja incidncia medida pelo
percentual de estabelecimentos que no gerou salrio mnimo de agosto de 2000
por membro da famlia trabalhando em perodo integral no estabelecimento. O
grco mostra que cerca de 65% dos estabelecimentos so pobres, tm entre 5 e 10
hectares, e a produtividade total dos fatores se encontra no 5 dcimo da distribuio
da PTF. A pobreza poderia ser reduzida aumentando o tamanho do estabelecimento
e mantendo constante a PTF, ou aumentando a PTF e mantendo constante o
tamanho do estabelecimento, ou ainda por uma combinao dos dois. Por exemplo,
a incidncia de pobreza cai para cerca de 40% no grupo de estabelecimentos que tem
entre 10 e 20 hectares, mantendo a PTF constante no 5 dcimo. A pobreza tambm
cai para cerca dos mesmos 40% para os estabelecimentos onde a distribuio da PTF
est no 7 dcimo, mantendo constante o tamanho dos estabelecimentos entre 5
e 10 hectares. Assim, parece que no Sul do Brasil o aumento tanto do tamanho do
estabelecimento como da produtividade poderia ter impacto signicativo sobre a
pobreza entre os agricultores.

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W

Grfico 2 - Incidncia da pobreza por tamanho do estabelecimento


e dcimo da PTF: Regio Sul

Wd&

A situao no Nordeste do Brasil muito mais complicada. O Grco 3 mostra a


mesma relao entre o tamanho, a PTF e a pobreza no Nordeste do Brasil. Ao contrrio
do que ocorre no sul do pas, cerca de 90% dos estabelecimentos entre 5 e 10 hectares
no 5 dcimo da PTF so pobres. A incidncia da pobreza cai para 85% dobrandose a disponibilidade de terra e mantendo o mesmo nvel da PTF. Da mesma forma, a
pobreza continua acima de 80% para os estabelecimentos com 5 a 10 hectares, no 7
dcimo da PTF. Para esses estabelecimentos seria necessrio estar no 10 dcimo da
PTF para que a incidncia da pobreza casse abaixo de 40%. Para que o impacto sobre
a pobreza entre os agricultores do Nordeste seja grande seria necessrio um aumento
substancial de terra ou uma elevao da PTF signicativamente maior do que no Sul.
O potencial para provocar um impacto signicativo sobre a pobreza por meio apenas
da renda agrcola parece ser muito menor do que no Sul.

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W

Grfico 3 - Incidncia da pobreza por tamanho do estabelecimento e dcimo da PTF:


Regio Nordeste

Wd&

A Tabela 2 mostra os resultados de simulaes contrafactuais entre as regies;mostra


tambm o que aconteceria com a taxa de pobreza em cada regio se ela tivesse a
distribuio da terra, o trabalho familiar, ou a lucratividade (um conceito intimamente
relacionado produtividade) de outra regio, mantendo-se todo o resto constante. A
primeira linha da tabela demonstra a diferena de pobreza entre cada regio do pas.
A pobreza entre os produtores no Nordeste era entre 28 e 54 pontos percentuais mais
alta que nas outras quatro regies. Se os produtores na regio Nordeste tivessem a
mesma distribuio de terras de qualquer outra regio, a pobreza cairia entre 31 e 51
pontos. Implica que a distribuio da terra um fator muito importante para explicar
por que as taxas de pobreza no Nordeste so to elevadas. Mesmo em comparao
ao Sul, que uma regio com forte presena da agricultura familiar, a pobreza seria 36
pontos percentuais mais baixa no Nordeste se tivesse a mesma distribuio de terra
da regio Sul.

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Tabela 2 - Simulaes contrafactuais dos efeitos sobre a pobreza substituindo cada


componente entre as regies

Componentes
Diferena de Pobreza

Regies Comparadas
NE/N NE/SE NE/S

NE/CO N/SE

-0,28 -0,44 -0,54 -0,41

N/S

N/CO SE/S

SE/CO CO/S

-0,16 -0,26 -0,23 -0,10 -0,07 -0,03

Tamanho do Estabelecimento -0,31 -0,42 -0,36 -0,51

-0,1

-0.03 -0,19 0,10

-0,06 0,23

Trabalho Familiar

0,00

-0,08 -0,03 -0,09 0,04

-0,01 0,04

Lucratividade

-0,22 -0,16 -0,28 -0,17

-0,06 -0,03 -0,06

0,00

-0,15 -0,01 -0,14 0,00

-0,11

Fonte: Moreira et al. (2010).

A Tabela 2 mostra que a lucratividade tambm um componente importante


para explicar as taxas de pobreza mais elevadas no Nordeste. Se os produtores na
regio tivessem a mesma distribuio de lucro do Sul, por exemplo, a pobreza cairia
28 pontos percentuais (ceteris paribus). Embora as diferenas de lucratividade entre o
Nordeste e as demais regies sejam importantes, as diversidades na distribuio da
terra tm um maior impacto nas taxas de pobreza.
A Tabela 3, tambm tirada de Moreira et al. (2010), mostra os resultados das
simulaes contra factuais entre os produtores pobres e os no-pobres dentro de
cada regio. Contrastando com a Tabela 2, o efeito das diferenas na distribuio de
lucro entre os pobres e os no-pobres dentro de cada regio sempre maior que o
efeito das diferenas na distribuio de terras. Na maioria dos casos, no entanto, os
dois efeitos so de magnitude semelhante. No Nordeste, por exemplo, a pobreza cairia
em 40 pontos percentuais se os produtores pobres tivessem a distribuio de terras
dos no-pobres, da mesma forma que cairia 44 pontos percentuais se os produtores
pobres tivessem a distribuio da lucratividade dos no-pobres. Os autores concluem
que tanto a insucincia de terra como os baixos nveis de produtividade entre os
pobres so razes importantes para explicar a pobreza em cada regio.

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Tabela 3 - Simulaes contrafactuais dos efeitos sobre a pobreza substituindo cada


componente entre os pobres e no-pobres dentro de cada regio

Componentes

Regies
N

NE

SE

CO

Incidncia da Pobreza

0,48

0,76

0,32

0,22

0,25

Tamanho do Estabelecimento

-0,19

-0,40

-0,12

-0,12

-0,17

Trabalho Familiar

-0,11

-0,12

-0,06

-0,06

-0,07

Lucratividade

-0,34

-0,44

-0,18

-0,18

-0,19

-Ineficincia

-0,15

-0,09

-0,19

-0,10

-0,13

-Fatores de Produo

-0,13

-0,13

-0,04

-0,04

-0,06

Fonte: Moreira et al. (2010).

4.3 Ativos dos produtores agrcolas


luz da concluso de que a insucincia de terra e os baixos nveis de produtividade
so razes importantes da pobreza entre os agricultores no Brasil, perguntamos
em que medida a insucincia de outros ativos alm da terra pode representar um
obstculo para a gerao de renda pelos pequenos produtores agrcolas. A ideia
subjacente que os ativos, quer sob a forma de terra ou outras formas de capital
fsico, so necessrios para elevar a produtividade marginal do trabalho e, portanto,
o rendimento do trabalho familiar no estabelecimento. A produtividade pode ser
aumentada como resultado do aumento da quantidade de capital fsico, mantendo
a tecnologia constante, ou aumentando o nvel de tecnologia incorporada ao capital.
Neste item vamos abstrair dessas diferenas e examinar apenas o valor dos ativos no
fundirios dos pequenos produtores.
A Tabela 4 mostra o valor dos ativos nos estabelecimentos brasileiros de acordo
com o Censo Agropecurio 2006. As duas primeiras linhas se referem ao total dos
estabelecimentos no Brasil e aos estabelecimentos com rea total entre 0 e 10 hectares
que, em 2006, era de 49%. As linhas restantes contm a mesma informao para os
estados selecionados. Estes 2,48 milhes de estabelecimentos no Brasil detinham 7%
de todos os ativos registrados no Censo Agropecurio. O valor da terra dos pequenos
agricultores representou 56% dos seus ativos. A terra foi excluda da anlise porque
queramos focar nos investimentos em capital fsico que contribuem para aumentar
a produtividade do trabalho familiar. Sem considerar o valor das terras, o valor mdio
dos ativos dos pequenos produtores era de R$ 15.523 por estabelecimento.

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Tabela 4 - Valor dos ativos nos estabelecimentos agropecurios (2006)


Estabelecimentos

Valor dos Ativos

%
Brasil

Total

5.090.960

0-10 ha

2.477.071

Santa
Catarina

Total

So
Paulo

Total
0-10 ha

84.298

Mato
Grosso
do Sul

Total

64.764

0-10 ha

13.396

Pernambuco

Total

300.211

0-10 ha

208.110

Total

121.271

Alagoas

0-10 ha

0-10 ha

49

86.737.919

59.452.816
36

227.024

95.791

1.238.572.593

192.795
84.298

R$ 1.000,00

7.059.189

12

191.774.691
37

11.956.097

90.983.839
21

781.003

11.588374
69

3.234.560

28

12.970.929
79

1.894.151

15

Valor da Terra

Valor da
Terra/
Valor dos
Ativos

Ativos/
Estab.
(sem
terra)

Renda
mensal p.c.
(10% ROR,
famlia
de 4)

R$ 1.000,00

R$

R$

874.206.542

71

71.571

149

48.286.078

56

15.523

32

34.325.077

58

130.334

272

3.793.130

54

47.068

98

148.568.403

77

190.316

396

7.700.777

64

50.479

105

67.454.336

74

363.311

757

507.844

65

20.391

42

6.377.153

55

17.359

36

1.668.507

52

7.525

16

10.823.045

83

17.711

37

1.425.889

75

4.888

10

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

Este valor superestima o capital produtivo dos pequenos agricultores porque inclui
o valor da casa e de outros itens, dos quais apenas uma parte deveria ser considerada
como capital produtivo. Um exemplo o rebanho10. Tomando como referncia uma
taxa de retorno de 10% sobre esses ativos e uma famlia de quatro pessoas, os ativos
dos pequenos agricultores geraram, em 2006, um uxo de renda equivalente a cerca
de R$ 32 per capita. A linha de pobreza de salrio mnimo per capita de agosto de
2000 foi de R$ 122,72 quando convertido em valores de dezembro de 2006, perodo
em que os bens foram avaliados pelo Censo. Assim, os pequenos estabelecimentos
tinham, em mdia, capital suciente para gerar cerca de da renda necessria para
elev-los at a linha de pobreza.
A situao estava longe de ser anloga em todos os estados. Em Santa Catarina e So
Paulo, os estabelecimentos agrcolas de at 10 hectares representavam apenas cerca
de um tero do total e eram sucientemente capitalizados (em mdia) para gerar cerca
de R$100 de renda per capita, ou mais de 80% da linha de pobreza. Em Pernambuco e
Alagoas, os estabelecimentos com esse mesmo tamanho representaram 69% e 79%
10
No caso dos bovinos, por exemplo, as vacas leiteiras e as utilizadas para a reproduo deveriam ser
consideradas como capital, enquanto que os animais criados para a carne no.

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do total, sendo que os produtores s tinham ativos sucientes para gerar R$ 16 e R$


10 per capita, respectivamente. Assim, no Nordeste, alm da insucincia de terra, os
pequenos estabelecimentos tm capital produtivo insuciente, e isso poderia explicar
em parte a produtividade ser to baixa em relao s outras regies do pas.

4.4 O capital humano no Brasil rural: o dficit educacional


A formao de capital humano extremamente importante por diversas razes. No
entanto, a oferta e a qualidade do ensino nas zonas rurais so geralmente inferiores ao
que oferecido nas reas urbanas, especialmente nos pases em desenvolvimento, o
que sugere que a educao para as famlias rurais merece uma ateno especial a m
de reduzir essa lacuna. Neste item, primeiro destacaremos algumas lies da literatura
internacional sobre a educao nas zonas rurais, para em seguida, fornecermos
informaes sobre os baixos nveis de educao para adultos no Brasil rural, realidade
essa que cria obstculos para a gerao atual de renda. Por m, apresentaremos
alguns dados sobre os nveis de ensino e os recursos e resultados educacionais para
as crianas da zona rural de hoje, situao que afetar os rendimentos no futuro e a
transmisso da pobreza entre as geraes.
Educao nas reas rurais
A educao nas reas rurais pode ser oferecida por meio de canais formais e noformais, bem como por meio de treinamento11. A educao formal se d por meio
do sistema que inclui escolas, faculdades, universidades e outras instituies formais
educativas, que normalmente constituem uma escada contnua de educao em
tempo integral, que em geral comea na idade de 5-7 e se estende at os 18 anos
ou mais. Por outro lado, a educao no-formal pode ser organizada e sustentada
por qualquer atividade educacional que no corresponda denio de educao
formal, podendo, portanto, acontecer dentro e fora das instituies educacionais
e atender pessoas de todas as idades. Em geral, (ou deveria ser) concebida para
complementar educao formal. Por ltimo, o treinamento , na maior parte das
vezes, ofertado como uma forma para melhorar a produtividade e a gerao de
renda. Os programas de treinamento auxiliam na aquisio de habilidades especcas
relacionadas s atividades agrcolas, podendo tambm fornecer conhecimentos e
tcnicas teis para o desempenho das atividades no-agrcolas.
Muitos estudos tm analisado o efeito da educao e da exposio a servios de
extenso sobre a produtividade nos pases de baixa renda. Em geral esses estudos
conrmam que os nveis mais elevados de educao formal aumentam a ecincia
dos agricultores. A exposio extenso e a outras experincias educativas noformais tambm tem um efeito positivo na produo agrcola, embora os resultados
11

As denies de educao formal e no-formal so de Atchoarena e Gasperini (2003).

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no sejam to robustos. provvel que exista uma relao de complementaridade


entre a educao formal e a no-formal (Lockheed et al., 1980).
Geralmente, o retorno econmico da educao estimado como sendo alto
(tanto em termos privados como sociais), diminuindo de acordo com o nvel de
renda per capita do pas. As taxas de retorno de investimentos em educao tambm
variam com o nvel educacional dentro de cada pas. Considerando os trs principais
nveis de educao, o ensino primrio o que tem a maior rentabilidade social e,
portanto, deveria ser investimento prioritrio nos pases em desenvolvimento. Da
mesma forma, o currculo acadmico do secundrio um investimento melhor do
que os cursos tcnicos ou prossionalizantes (Psacharopoulos, 1994).
Os investimentos na formao de capital humano podem contribuir para a sada
da pobreza por meio de uma gama de canais. A relao entre o nvel educacional da
fora de trabalho agrcola e a produtividade pode assumir vrias formas: aumentando
a ecincia tcnica e, assim, permitindo que os agricultores produzam mais com
seu estoque disponvel de fatores de produo; aumentando a ecincia alocativa,
possibilitando melhores decises considerando o mix de insumos utilizados na
produo; e tambm aumentando a probabilidade de adoo de novas tecnologias.
Ao mesmo tempo, os agricultores que tm no mnimo educao bsica esto
mais bem preparados para tomar decises tanto para as suas vidas como para
suas comunidades, assim como para participar ativamente na promoo do
desenvolvimento econmico, social e cultural (Atchoarena e Sedel 2003). A educao
aumenta a probabilidade de encontrar emprego (especialmente em atividades rurais
no-agrcolas) e pode contribuir para o sucesso da migrao (para que a pobreza no
se desloque das zonas rurais para as zonas urbanas).
Os benefcios da escolaridade podem ir alm dos indivduos que recebem a
educao e alcanarem tambm suas famlias e comunidades. Ao considerar os
benefcios externos, Weir e Knight (2000) sugeriram dois canais. Primeiro, a educao
pode gerar externalidades se as pessoas instrudas aumentarem a produtividade dos
outros, por exemplo, os primeiros a adotarem inovaes podem ser os agricultores
educados que demonstram o valor de novos insumos e tcnicas para as pessoas
menos instrudas. Em segundo lugar, a educao, especialmente das meninas,
pode ser associada melhoria da sade e da nutrio e reduo da fertilidade.
Finalmente, a educao transmitida de uma gerao para outra, diminuindo, assim,
a probabilidade de propagao da pobreza entre as geraes.
A literatura internacional evidencia um conjunto de aspectos que pode contribuir
para que esses benefcios sejam alcanados em pases em desenvolvimento.
importante a cooperao ativa das comunidades locais na denio das

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necessidades essenciais de aprendizagem de seus membros e na criao e na


manuteno de programas educacionais bsicos e atividades educacionais.
Muitas vezes, as comunidades rurais dispem de recursos humanos, materiais e
intelectuais signicativos. Uma vez mobilizados esses recursos e denidos o apoio e
o direcionamento adequado, essas comunidades e seus membros podem se tornar
agentes importantes na oferta de educao bsica e na transformao do espao
rural. O envolvimento das comunidades locais pode ampliar e melhorar o leque
de oportunidades educacionais bsicas nas reas rurais, e, ao mesmo tempo, pode
contribuir para outros objetivos de desenvolvimento rural (Lakin e Gasperini, 2003).
A literatura internacional tambm destaca algumas experincias positivas com
a educao e com o treinamento ao redor do mundo. O caso do Senar (Servio
Nacional de Aprendizagem Rural), criado em 1991 pelo Governo Federal do Brasil,
apontado como uma experincia muito bem sucedida na educao prossionalizante
e treinamento nas reas rurais. A exibilidade e a articulao entre a gerncia
descentralizada e o nvel de governana central so consideradas uma das vantagens
competitivas do Senar; a reduo dos custos xos outra caracterstica relevante
das atividades deste rgo. Outro elemento fundamental o foco no desempenho
econmico das pequenas unidades produtivas, o que apropriado para o contexto
agrcola brasileiro, pois os pequenos e mdios estabelecimentos geram relativamente
mais empregos do que um grande negcio. Alm disso, a integrao do treinamento
prossionalizante e da promoo social dos trabalhadores rurais uma das
caractersticas mais bem sucedidas da experincia do Senar. (Gomes, 2003).
Apesar do amplo consenso sobre seus benefcios, a quantidade e a qualidade
da educao um problema da maioria dos pases em desenvolvimento, e quase
sempre pior na rea rural do que na urbana. Em muitos casos, diariamente as crianas
rurais tm que andar grandes distncias para chegar escola; tambm comum o
deslocamento para cidades vizinhas para continuar os estudos alm de certo nvel (4
srie em alguns locais e 8 srie em outros). Embora os nveis educacionais venham
crescendo nas zonas rurais do Brasil, importante investigar em que medida o hiato
rural-urbano est aumentando ou diminuindo. Este um aspecto chave para que os
residentes que estudaram em reas rurais possam competir por empregos rurais noagrcolas e nos mercados de trabalho urbano.
Nveis de educao para adultos no Brasil Rural: o legado do passado
O Grco 4 mostra os anos de escolaridade dos residentes urbanos e rurais, por
grupo etrio, em 2006. Os moradores das reas urbanas com mais de 50 anos tinham
6,4 anos de escolaridade, enquanto os que residiam em reas rurais tinham 3, uma
diferena de 3,4 anos de estudo. A diferena de anos de escolaridade aumentou

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para 4,1 anos dentre as pessoas de 40 a 49 anos de idade, porque as oportunidades


educacionais nas reas urbanas aumentaram mais rapidamente do que nas zonas
rurais, quando este grupo etrio tinha idade escolar. Para o conjunto de pessoas com
idade entre 30 e 39 anos em 2006 (nascidos entre 1967 e 1976), essa diferena caiu
para 3,8 anos de estudo e permaneceu neste patamar para os que tinham entre 25 e
29 anos de idade. Apenas nos anos 80, com a redemocratizao do Brasil que atingiu
as pessoas que tinham 20-24 anos em 2006, o atraso escolar nalmente caiu abaixo
do nvel observado para as pessoas com 50 anos a mais. Ainda assim, esse hiato de
trs anos de escolaridade representa um dcit considervel para os residentes rurais.
A eliminao desse dcit contribuiria para melhorar a capacidade de gerao de
renda dos moradores das zonas rurais.
Grfico 4 - Mdia de anos de estudo por grupo etrio, Urbano e Rural (2006)

Educao para a juventude rural: presente e futuro


Neste item, analisaremos os dados recentes sobre os nveis de educao no Brasil
rural. Os dados apresentados a seguir revelam que: a) o acesso educao no o
maior obstculo na escola primria, mas um problema no ensino mdio; b) repetio
e atraso so questes srias para os residentes rurais em quaisquer nveis de educao;
c) a qualidade da educao e os resultados da aprendizagem so decientes em
relao s escolas em reas urbanas (que tambm padecem de baixa qualidade); e
d) a evidncia internacional sugere que os pobres comeam ase atrasarem relao
aos no-pobres mesmo antes de frequentar a escola. Assim, a educao e a nutrio
entre 0-6 anos de idade tambm precisam entrar no debate poltico, porque ambas
tm impactos de longo prazo sobre o desenvolvimento das crianas.

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O Grco 5 mostra o percentual de crianas em idade escolar que no frequentava


a escola. Constata-se que cerca de 3% das crianas rurais parece comear a escola
um ano mais tarde do que as de reas urbanas e que 95% das crianas da zona rural
estavam na escola aos 7 anos. Mais de 97% das crianas entre 8 e 12 anos de idade
frequentavam a escola, sugerindo que o acesso escola para as crianas desta faixa
etria no era um grande problema em 2006. O grco revela que a diferena urbanorural cresce rapidamente a partir dos 13 anos de idade, chegando a 10 pontos
percentuais entre os jovens de 16 anos.
Grfico 5 -Percentual de crianas que no frequentava
a escola por Idade, Urbano e Rural (2006)

O Grco 6 enfoca a questo do atraso escolar entre os jovens de 14 anos,


mostrando o percentual dessa populao, urbana e rural, em cada srie escolar12.O
Grco 6 revela que aproximadamente 60% dos jovens urbanos de 14 anos estavam
na 7 ou 8 srie em 2006, enquanto esse percentual para os jovens de reas rurais era
de apenas 39%, diferena de 21 pontos percentuais no grau de progresso at essa
idade. 55% da populao rural de 14 anos estavam na escola em uma srie inferior
a 7 ou no frequentavam a escola. Os dados sugerem que a diferena em anos de
estudos completos dos adolescentes no se refere apenas s crianas que abandonam
a escola rural aps 14 anos de idade (Grco 5), mas tambm um reexo do avano
da progresso escolar mais lenta das crianas da zona rural. Assim, enquanto a poltica
tem sido bem sucedida mantendo a esmagadora maioria das crianas at 14 anos de
idade na escola, o atraso escolar continua a ser um desao signicativo.
12
Quando entrevistado pela Pnad, um jovem com 14 anos de idade, dependendo do seu ms de
nascimento, deveria estar frequentando a 7 ou a 8 srie.Note-se que estamos considerando oito anos de
ensino fundamental obrigatrio em 2006. O sistema brasileiro mudou para 9 anos, pouco depois de 2006.

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Grfico 6 - Percentual de crianas com 14 anos de idade matriculadas


em cada ano, Urbano e Rural (2006)

O Grco 7 mostra as mesmas informaes que o Grco 6, mas para as crianas


de 17 anos de idade. Quando os jovens rurais atingem a idade de 17 anos, apenas 30%
deles ainda cursavam o ensino mdio, outros 30% continuavam a frequentar a escola
primria e 36% tinham abandonado sua educao.
Os jovens urbanos, ao contrrio, tinham quase duas vezes mais chances de ainda
frequentar a escola secundria, e a probabilidade de estar fora da escola era 13 pontos
percentuais menor. Esses nmeros so alarmantes porque reetem as desvantagens
signicativas que as crianas rurais enfrentam quando pretendem entrar no mercado
de trabalho. Jonasson e Helfand (2010), por exemplo, mostram que a probabilidade
dos residentes rurais com 9 a 11 anos de estudo encontrar emprego no-agrcola 18
pontos percentuais maior que a dos com apenas 5 a 8 anos de escolaridade. Da mesma
forma, a remunerao no mercado de trabalho no-agrcola 23 pontos percentuais
maior para os residentes rurais com 9-11 anos de escolaridade em comparao aos
que tm apenas entre 5 e 8 anos de estudos. Este dcit de escolaridade se traduzir
em lacunas no rendimento que se acumular ao longo de suas vidas.

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Grfico 7 - Percentual de crianas com 17 anos de idade matriculadas


em cada ano, Urbano e Rural (2006)

At agora, focalizamos o abandono e o atraso escolar. Passemos agora,


brevemente, a considerar as condies e recursos insucientes vigentes nas escolas
rurais e as diferenas no desempenho dos estudantes das reas rurais e urbanas. Os
dados apresentados pelo Banco Mundial (2003) mostraram que em 1998 apenas
7% das escolas rurais de primeiro grau (da 1 a 4 srie) tinham bibliotecas, 2%
delas tinham computadores e 25% possuam equipamento audiovisual. Os valores
correspondentes a esse mesmo nvel de ensino nas escolas urbanas eram 58%, 39%
e 90%. A falta de infraestrutura pedaggica adequada um fator que pode contribuir
para o abandono e o atraso escolar. Algum progresso foi feito na dcada seguinte,
mas a situao ainda era crtica. Os dados apresentados por Montenegro (2010), no V
Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial mostraram que em 2009 69% das
escolas rurais ainda no tinham biblioteca, 85% no tinham acesso internet e 77%
no tinham laboratrio de informtica.
H amplas evidncias de que tambm o aprendizado e a qualidade das escolas
pblicas nas reas rurais ainda esto muito aqum das urbanas. O mesmo estudo
do Banco Mundial (2003) sobre a pobreza rural mostrou os resultados dos testes de
portugus e matemtica do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB)
para a 4a srie em escolas rural e urbana. O percentual de crianas que atingiu os
nveis essenciais de procincia em portugus (notas de 100, 175 e 250) nas reas
urbanas foi de 87%, 43% e 9%, enquanto nas reas rurais foi de apenas 76%, 25% e 4%.
O percentual de crianas urbanas que atingiram 175 e 250 no teste de matemtica
foi de 57% e 11%, enquanto nas reas rurais foi de apenas 39% e 4%. Em 2005, havia
ainda uma defasagem signicativa no desempenho entre as escolas primrias rurais

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e urbanas (Ministrio da Educao, 2007). As crianas que frequentavam as escolas


pblicas urbanas (excetuando as escolas federais) tiveram pontuaes mdias em
portugus e matemtica de 175,5 e 185,7, enquanto o resultado das zonas rurais
foi de 148,3 e 157,8. Assim, considerando as crianas na mesma srie, os estudantes
rurais tinham adquirido menos conhecimento em relao aos urbanos. Os efeitos
cumulativos do abandono, do atraso, da infraestrutura insuciente e da m qualidade
do ensino contribuem para levantar obstculos enormes para as crianas criadas em
zonas rurais.
As decincias educacionais discutidas acima so ainda mais preocupantes em
funo da baixa qualidade mdia do ensino no Brasil. O Programa Internacional de
Avaliao de Alunos (Pisa), da OCDE 2009, classicou o Brasil em 13 lugar (a partir
do ltimo) em um grupo de 75 pases/economias (OCDE, 2010). O grupo incluiu 34
pases da OCDE e 41 outros. Embora tenha pontuado acima da Argentina, o Brasil
teve o mesmo nvel da Colmbia e cou atrs do Mxico, Uruguai e Chile em leitura,
matemtica e cincias. Assim, as zonas rurais esto atrasadas em relao s urbanas,
e o Brasil como um todo est atrs de muitos pases com nvel de desenvolvimento
semelhante.
Finalmente, o que acontece antes do incio da escola primria tambm muito
importante. H evidncias considerveis de que a ingesto nutricional durante os
trs primeiros anos de vida pode ter um efeito a longo prazo na aquisio de capital
humano ao longo de toda a vida13. O ambiente educativo em casa e a frequncia
pr-escola tambm podem signicar muito. Um estudo realizado por Paxon e
Schady (2007) sobre o desenvolvimento cognitivo no Equador, mostrou, por exemplo,
pequena diferena nos resultados de testes padres aplicados a crianas de 3 anos
dos quatro dcimos mais baixos da distribuio de riqueza. Com a idade de 6, no
entanto, as crianas nos dois dcimos inferiores alcanaram pontuao de cerca
de 65% da mdia nacional, enquanto as crianas no 3 e 4 dcimos mais pobres
estiveram perto da mdia nacional. Portanto, a pobreza tende a se reproduzir, e isso j
aparente por volta dos 6 anos de idade.

4.5 Obstculos para o sucesso da agricultura familiar: custos de


transao e participao no mercado
Desde os anos 1990, tornou-se comum no Brasil falar em agricultura familiar no
lugar de pequenos agricultores14. O livro de Guanziroli et al. (2001) foi fundamental

13

Ver Maluccio et al. (2009).

14

A distino em ingls entre o family farm e o small farm.

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neste contexto15, e o conceito de Agricultura Familiar foi inclusive transformado em


lei (Lei n . 11.326 de 2006). Com base na denio legal, o Censo Agropecurio 2006
contou 4.367.000 de agricultores familiares, ou seja, 84% do total. Em termos de
tamanho dos estabelecimentos, 25% tm menos de 2 hectares, 53% menos de 10, e
67% tm menos de 20 hectares.
No Brasil os estabelecimentos agropecurios tendem a ser muito maiores do que
em outros pases. Em grande parte do mundo em desenvolvimento, a maioria dos
agricultores familiares pequena e a maioria dos pequenos agricultores familiar,
e ambos os tipos agricultores familiares e pequenos agricultores tendem a ser
pobres. Em uma recente publicao especial da revista World Development, Wiggins
et al. (2010) armam: Dos trs bilhes de pessoas rurais no mundo em desenvolvimento,
mais de dois teros residem em pequenos estabelecimentos agrcolas de menos de dois
hectares so perto de 500 milhes de pequenos agricultores. Neste nmero est includa a
metade das pessoas subnutridas do mundo, trs quartos de crianas desnutridas da frica,
e a maioria das pessoas que vivem na pobreza absoluta. Da mesma forma, ao discutir
os instrumentos ecazes no uso da agricultura para a promoo do desenvolvimento,
o Relatrio de Desenvolvimento Mundial 2008 destaca a importncia de tornar a
agricultura dos pequenos produtores mais produtiva e sustentvel (p.10). Por
acreditarmos que no Brasil muitos agricultores familiares encontram os mesmos
obstculos que os pequenos agricultores em outros pases em desenvolvimento,
usaremos esses termos como sinnimos.
Muitos dos obstculos que os pequenos agricultores enfrentam provm dos
altos custos de transao no acesso aos mercados de insumos e produtos nais.
Esses custos tendem a ser mais altos para esses agricultores em razo do tamanho
mdio de suas operaes ser pequeno e da sua disperso geogrca. Ao analisar
as vantagens dos custos de transao de pequenas e grandes fazendas, Poulton
et al. (2010) concluem que os nicos aspectos em que as pequenas tm custos de
transao menores referem-se motivao, superviso do trabalho familiar noqualicado e ao melhor conhecimento das condies locais. Em contrapartida, a lista
de vantagens dos custos de transao para as grandes exploraes agrcolas grande
e inclui conhecimento de mercado, conhecimentos tcnicos, compras de insumos,
nanciamento e capital, vendas de produtos, rastreabilidade do produto, garantia
de qualidade e gesto de riscos. A pobreza, a disponibilidade limitada de garantias
para conseguir nanciamentos e os baixos nveis educacionais integram a lista de
desvantagens dos pequenos agricultores.

15

Os autores citam Abramovay (1981) como um dos primeiros a introduzir o conceito no Brasil.

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Os altos custos de transao no acesso aos mercados aumentam a probabilidade


de observar a agricultura de subsistncia de baixa produtividade. Uma indicao da
importncia destes obstculos pode ser encontrada no Censo Agropecurio 2006.
Segundo essa fonte, apenas 18% dos estabelecimentos agrcolas utilizam crdito e
apenas 33% fazem uso de fertilizantes. Guanziroli et al. (2010) mostram que em 2006,
metade dos agricultores familiares era do que eles chamam de tipo D, aqueles que
nem sequer produzem o suciente para cobrir metade dos custos de oportunidade
de um trabalhador local.
Superar estes obstculos representados pelos custos de transao para a insero
nos mercados representa a essncia do desao de fazer a agricultura familiar mais
produtiva e sustentvel. Os obstculos variam de acordo com o tipo de produto
(exportaes tradicionais, alimentos bsicos, commodities de alto valor), estruturas
agrrias e de mercado. Quando os supermercados encontram produo local de
estabelecimentos de mdio e grande porte, como em muitas partes da Amrica
Latina, as oportunidades disponveis para os agricultores familiares tendem a ser
menores. Na China, onde a estrutura agrria muito mais igualitria, o crescimento
dos supermercados foi acompanhado por inovaes institucionais que permitiram
incorporar os agricultores familiares (Poulton et al., 2010). Encontrar maneiras de
aumentar a participao dos pequenos nos mercados de alto valor extremamente
importante. Como o Relatrio de Desenvolvimento Mundial 2008 mostra, 43% das
exportaes agrcolas e de alimentos dos pases em desenvolvimento vm das
exportaes no-tradicionais, como peixes, frutas e verduras, carne, nozes, ores e
especiarias.
Existem diversas formas de coordenao (vertical, horizontal, complementar
e focal) que podem facilitar tanto a participao no mercado como a prestao
de servios para a agricultura familiar. Realizar transaes repetidas ao longo de
uma cadeia de abastecimento , muitas vezes, suciente para reduzir os custos de
transao associados qualidade do produto ou ao risco de inadimplncia. O termo
coordenao focal usado por Poulton et al. (2010, p. 1415) para descrever uma
situao, quando um nico prestador de servios (mais comumente uma agroindstria)
fornece um pacote completo de servios pr e ps-colheita aos agricultores familiares. No
Brasil comum nos casos da produo de aves e sunos, e em contratos agrcolas
para outros produtos. Embora estas modalidades ajudem aos agricultores familiares
a entrar nesses mercados, eles, muitas vezes, tm pouca inuncia sobre os termos
dos contratos. Uma ao coletiva dos agricultores familiares, seja por intermdio de
cooperativas, associaes ou organizaes locais pode se constituir em um caminho
para alcanar maior escala, elevar o poder de negociao e reduzir os custos de
transao, aumentando, assim, a competitividade.

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Seja por meio da integrao, de outros tipos de contratos, da ao coletiva ou


com a assistncia do Estado, os agricultores familiares precisam de ajuda para superar
os obstculos criados pelos custos de transao. Sem uma maior participao nos
mercados de insumos e produtos, eles provavelmente retrocedero para a agricultura
de subsistncia de baixa produtividade. Embora isso possa ser uma estratgia de
sobrevivncia racional, improvvel que seja um caminho de sucesso para superar
a pobreza.

4.6 Emprego rural no-agrcola (ERNA) e pobreza


Com o desenvolvimento econmico, h uma transio natural das sociedades rurais
agrcolas para as sociedades urbanas, onde a indstria e os servios desempenham
um papel muito mais importante. O crescimento do emprego no-agrcola no
processo de desenvolvimento pode acontecer de vrias formas: famlias rurais
podem migrar para reas urbanas em busca de emprego no-agrcola; reas urbanas
podem se expandir e incorporar reas rurais atravs de suburbanizao; polos noagrcolas de emprego como o turismo, petrleo ou atividade mineira, abatedouros
ou processamento de frutas podem ser criados em localidades acessveis para
as famlias rurais; ou emprego no-agrcola pode ser criado dentro das fazendas
(transformao de produtos agrcolas, artesanato etc.). Muitos autores sustentam que
a criao do emprego rural no agrcola um caminho recomendvel para diminuir a
migrao para as grandes reas metropolitanas. Assim, a poltica pode desempenhar
um papel de auxiliar o crescimento do emprego nas pequenas e mdias cidades e
em locais que sejam acessveis populao rural. Estas polticas devem adotar uma
abordagem territorial de desenvolvimento, devendo ter como objetivo beneciar os
pobres rurais, mas no s por meio do desenvolvimento agrcola.
Na maioria dos pases, a pobreza menor entre os domiclios que tm familiares
com trabalho no-agrcola. Por esta razo, a maioria dos autores acredita que o acesso
ao emprego no-agrcola pode contribuir para a reduo da pobreza. No entanto, a
maioria dos estudos baseada em dados transversais (cross secctional), que apenas
apontam para uma correlao negativa entre o ERNA e a pobreza. Poucos so capazes
de separar a auto-seleo de ERNA de um efeito causal do ERNA sobre a pobreza.
Jonasson e Helfand (2010), por exemplo, mostram que a riqueza, a educao e a
proximidade aos grandes centros populacionais esto positivamente relacionadas
com a probabilidade de um residente rural ter um emprego no-agrcola. Os pobres
rurais, no entanto, no tm riqueza, tm baixos nveis de educao e tendem a viver
em locais mais distantes. Ento, eles so pobres porque no tm acesso ao emprego
no-agrcola ou no tm acesso ao emprego no-agrcola porque so pobres?
Vrios trabalhos recentes tm utilizado dados em painel para examinar a questo.
McCulloch et al. (2007) analisam os dados em painel da Indonsia para 1993 e 2000.

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Eles concluram que, neste perodo, houve muitos caminhos para as famlias agrcolas
sarem da pobreza rural. Cerca de 80% dos indivduos que trabalhavam em atividades
rurais agrcolas em 1993 continuaram nessas atividades em 2000, mas quase
metade dos domiclios tinha sado da pobreza. O crescimento da produtividade na
agricultura foi fundamental para este grupo. Mudar do emprego agrcola para o noagrcola, como esperado, tende a aumentar a renda e diminuir a probabilidade de
estar em situao de pobreza. A migrao, embora muitas vezes exitosa, teve um
papel pequeno como caminho de sada da pobreza rural neste perodo. Os autores
sugerem que pode ter sido em razo da crise nanceira asitica que comeou em
1997. Em termos de implicaes para as polticas pblicas, os autores concluem que
os investimentos em educao continuam entre as prioridades mais importantes.
Quanto mais alto o nvel de educao, maior a probabilidade de acesso ao emprego
de maior produtividade, seja agrcola, no-agrcola rural ou em reas urbanas.
Um artigo de Hung et al. (2010) usa dados em painel do Vietnam para analisar
a mesma pergunta: ser que o emprego no-agrcola pode ser um caminho para
os pobres rurais sarem da pobreza? Eles usam quatro rodadas de dados em painel
cobrindo o perodo 1993-2006. Este foi um perodo de rpido crescimento, durante
o qual a pobreza nacional caiu de 58% para 16%. O emprego rural no-agrcola mais
do que dobrou, passando de 23% a 56% da fora de trabalho rural. As estimativas
economtricas dos modelos de mnimos quadrados em dois estgios e de escore
de propenso (propensity score) indicam que a participao no setor no-agrcola
aumenta signicativamente os gastos per capita. As melhorias, no entanto, foram
maiores para os no-pobres do que para os pobres. Este resultado, juntamente com
outra constatao sobre os determinantes do acesso ao emprego no-agrcola,
leva os autores a concluir que o crescimento do emprego no-agrcola essencial
para a reduo da pobreza rural, e por isto a poltica deve priorizar a promoo do
acesso dos pobres aos empregos no-agrcolas para que eles possam participar mais
plenamente dos benefcios do crescimento.
Vrias lies podem ser tiradas da discusso acima16. Primeiro, no h dvida
de que o emprego no-agrcola - urbano e rural - crescer com o processo de
desenvolvimento. Um dos principais desaos para a populao rural reside em
conseguir ter acesso a este emprego. A participao depende das caractersticas
individuais, familiares e locais que tendem a favorecer os no-pobres, como a
educao, a riqueza e a localizao. Mesmo que a populao pobre rural s tenha
acesso aos empregos no-agrcolas com remunerao mais baixa, isso pode ser
extremamente importante tanto pelos rendimentos que proporciona como por
ser um mecanismo para a diversicao do risco pela obteno de uma fonte mais
16

A discusso neste pargrafo se baseia em Lanjouw (2007, pp 62-64).

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estvel de renda. Em segundo lugar, o emprego no-agrcola pode servir como uma
rede de segurana para a populao pobre rural quando so expulsos da agricultura
pela seca, por exemplo. Em terceiro lugar, Lanjouw (2007) identica uma srie de
canais indiretos pelos quais o crescimento no-agrcola pode beneciar a populao
pobre rural. Os canais podem funcionar aumentando a demanda por produtos que
os agricultores pobres produzem, incrementando assim seus rendimentos; elevando
a demanda por trabalho local que, por sua vez, eleva os salrios no-agrcolas e
agrcolas, ou o investimento na agricultura (nanciados pela renda no-agrcola) que
fomenta a demanda para o trabalho agrcola. Finalmente, provvel que muitas das
mesmas polticas beneciem tanto o desenvolvimento agrcola como o crescimento
do emprego no-agrcola. Conforme o World Development Report 2008 sugere,
uma economia rural dinmica - agrcola e no-agrcola - requer um bom clima de
investimento, infraestrutura que possa reduzir os custos de transaes no uxo de
mercadorias e de informao e uma populao cada vez mais qualicada.

5. Concluses
Argumentamos neste trabalho que existem mltiplos caminhos para sair da
pobreza rural. As polticas pblicas podem contribuir para torn-los mais acessveis,
aumentando a probabilidade de sucesso. Os mais importantes incluem: a) uma
via agrcola que requer o aumento da renda dos estabelecimentos familiares e dos
trabalhadores rurais no mercado de trabalho agrcola; b) uma via no-agrcola (ou
pluriativa), que depende do acesso das famlias rurais a empregos no-agrcolas;
c) uma via de migrao que implique em sair da zona rural; e d) uma via baseada
nas transferncias do governo, que podem ser permanentes (aposentadoria) ou
vinculados aquisio de capital humano (como transferncias condicionais de
renda). H uma forte heterogeneidade na disponibilidade e dotao de ativos entre as
famlias rurais e contextos locais das zonas rurais. Assim, no existe uma nica receita,
ou um conjunto de polticas, que possam ser aplicadas uniformemente em todos
os domiclios e territrios. A participao dos atores locais essencial para que as
polticas sejam sucientemente exveis e possam considerar toda essa diversidade.
Comparado a muitos pases com nvel de desenvolvimento semelhante - o grupo
dos pases "urbanizados", de acordo com o Relatrio de Desenvolvimento Mundial
2008 - o Brasil j tem um conjunto de polticas em vigor bastante extenso que visa a
reduzir a pobreza rural. Entre outros, o Brasil tem um Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio dedicado a resolver os problemas da agricultura familiar, diversos programas
ativos de reforma agrria, um programa de crdito para a agricultura familiar (Pronaf ),
um programa de desenvolvimento territorial focado nas reas com menor ndice
de desenvolvimento humano e um grande programa de transferncia condicional
de renda (Bolsa Famlia). O Brasil pode ser considerado lder nesse sentido, por ter

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identicado muitos problemas fundamentais enfrentados pela populao pobre


rural, e por tentar resolv-los por meio de polticas pblicas.
Contudo, em termos de realizao de estudos rigorosos de avaliao de impacto
para determinar quais as melhores polticas de trabalho, o Brasil est em descompasso
com outros pases. No sculo XXI, j no suciente medir o sucesso comparando o
nmero de benecirios de um programa com outro. O sucesso no depende apenas
da magnitude dos programas, mas tambm da sua eccia. tambm importante
analisar o benefcio/custo dentre o conjunto de polticas que funcionam a m de
determinar quais podem alcanar os melhores resultados por unidade de despesa.
Assim, uma recomendao importante para a poltica priorizar o estudo dos
impactos da poltica e a relao custo-efetividade das polticas alternativas.
Em relao ao caminho para sair da pobreza agrcola, apresentamos provas de que
um elevado percentual de estabelecimentos agrcolas no Brasil tem terra, capital fsico
e capital humano insucientes para gerar o nvel de renda agrcola necessrio para tirar
da pobreza os membros da famlia ocupados no estabelecimento. Discutimos que,
para que esses estabelecimentos consigam sair da pobreza com base no rendimento
agrcola, seria necessrio mais terra e mais capital fsico e humano para viabilizar o
aumento da produtividade. A questo da insucincia de terra particularmente
grave no Nordeste do Brasil, onde nem a terra, nem a produtividade sozinhas
poderiam eliminar a pobreza na maioria dos estabelecimentos, o que implica dizer
que o caminho agrcola s conseguir ser bem sucedido para um subconjunto de
agricultores na regio. Para esse grupo, a poltica precisa priorizar o acesso tecnologia,
aos insumos e servios que possam contribuir para reforar a produtividade.
O sucesso da agricultura familiar no depende apenas do seu nvel de produtividade
agrcola. Os pequenos agricultores enfrentam grandes obstculos para participarem
dos mercados de insumos e produtos em razo dos custos de transaes elevados. A
insero e sucesso em cadeias de produtos de alto valor, por exemplo, dependem em
parte da produtividade e dos custos, mas tambm da qualidade e homogeneidade
do produto, conabilidade, rastreamento e outros fatores. As polticas pblicas podem
desempenhar um papel direto na reduo dos custos de transaes, investindo em
infraestrutura fsica e de comunicao que reduz o custo de acesso aos mercados e
informao. Em alguns casos, como da integrao e da agricultura de contrato, as
indstrias a jusante podem oferecer pacotes de tecnologia, insumos e servios que
permitam aos pequenos agricultores superar esses obstculos. Em outros casos, a ao
coletiva sob a forma de cooperativas e associaes pode contribuir para aumentar o
poder de barganha e reduzir os custos de transao para os agricultores familiares.
Em todos esses casos, as polticas pblicas podem desempenhar um papel de apoio.

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Para muitos moradores rurais, pouco provvel que a agricultura possa ser a
via principal para a superao da pobreza. Muitas pesquisas recentes demonstram
que no necessrio ser um agricultor familiar "vivel", apoiando-se unicamente na
renda agrcola, para escapar da pobreza; a participao nos mercados de trabalho
agrcolas e no-agrcolas pode ser um caminho igualmente importante. Para
construir alternativas para a migrao, os territrios locais devem encontrar ou criar
setores dinmicos que tenham potencial de gerar emprego acessvel aos pobres
rurais. Existem muitas fontes possveis de criao de emprego, como, por exemplo,
o processamento de frutas e vegetais, abatedouros, turismo, renaria de petrleo,
portos ou a procura de servios em uma cidade prxima. Em todos esses casos, os
territrios locais podem desempenhar um papel na formao de setores dinmicos e
a poltica pblica tem funes relacionadas educao, treinamento e prestao
de assistncia populao rural no sentido de promover o acesso a oportunidades
de emprego.
Melhorar a quantidade e a qualidade da educao para os jovens que vivem em
reas rurais deveria estar entre as principais prioridades para as polticas pblicas
no Brasil. Esta talvez seja a nica poltica que contribua positivamente para todos
os caminhos de sada da pobreza rural. A educao est associada a um maior
rendimento agrcola, como resultado da sua relao com a ecincia produtiva,
adoo tecnolgica e a possibilidade de participar nos mercados de insumos e
produtos. Est associada tambm a uma renda no-agrcola mais alta, porque aumenta
a probabilidade de encontrar emprego, e aumenta os rendimentos dos indivduos
uma vez empregados. um fator importante que contribui para um maior sucesso
das histrias de migrao. Finalmente, em todo o mundo a educao fundamental
nos programas de transferncia de renda condicionada, como o Bolsa Famlia. Apesar
desses benefcios, evidenciamos o abandono escolar, o atraso, e a baixa qualidade
do ensino como problemas mais signicativos nas zonas rurais do que nas escolas
urbanas. O dcit educacional nas reas rurais, comparado s urbanas, ainda mais
preocupante em funo da baixa qualidade mdia da educao brasileira em relao
a outros pases. A literatura internacional tem mostrado, de forma convincente, que
o retorno social dos investimentos em educao, especialmente no nvel primrio,
bastante elevado. A m de aproveitar ao mximo os benefcios de longo prazo do
Bolsa Famlia e proporcionar um futuro mais promissor para a juventude rural, o Brasil
precisa melhorar a qualidade das escolas para a populao rural.

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CAPTULO V
A POBREZA NA AMRICA LATINA
E SEU COMBATE NO MEIO
RURAL BRASILEIRO

Pierre Salama
Professor emrito da Universit de Paris XIII

1. Introduo
Adotando-se o critrio de renda corrente, a intensidade atual da pobreza no Brasil
inferior observada no incio da dcada passada. Uma particularidade da pobreza no
Brasil sua signicativa expresso nas reas rurais e entre a populao negra. Ademais,
a pobreza rural no vem diminuindo na mesma intensidade observada para aquela
da rea urbana. Como determinante da reiterao da pobreza rural tem-se a maior
capacidade de reteno de populao nestas reas, expressa na menor migrao para
a regio Sudeste do pais. Com bases nestas observaes iniciais, o ensaio faz uma
reexo sobre a situao atual e as perspectivas da pobreza rural no Brasil.
A crise dos anos oitenta na Amrica Latina se traduziu em um aumento sensvel
da pobreza, bem como da situao da desigualdade socioeconmica na regio1.
Somente com a superao da situao de endividamento externo e o rompimento

1
Nas economias em desenvolvimento se adota, em geral, um critrio monetrio e absoluto de pobreza. Lembrando
que, segundo essa denio, uma pessoa ou um domiclio pobre quando a renda no lhe permite cobrir suas necessidades
bsicas de reproduo fsica (medida por uma quantidade mnima de calorias), de moradia, vestimentas e locomoo. Se a
renda mensal no permite ao indivduo (ou domiclio) adquirir os bens necessrios sua reproduo fsica, dizemos que ele (o
domiclio) indigente, ou ento que sofre de uma pobreza extrema. Estabelecemos assim dois limites monetrios denidos por
dois nveis de renda e que denem duas linhas pobreza: um de pobreza extrema e o outro de pobreza global. A porcentagem
de indivduos (ou de domiclios) situados abaixo de uma dessas linhas, em relao ao total de indivduos (ou domiclios) de uma
nao, mede a dimenso, ou ainda a incidncia, da pobreza extrema ou da pobreza global. A renda xa dos indivduos pobres
(ou dos domiclios) mais ou menos afastada da linha da pobreza. Com a ajuda de um indicador medimos ento a intensidade,
ou ainda a intensidade, tambm chamada lacuna (poverty gap), da pobreza. Os pobres so desiguais entre eles. Um terceiro
indicador (FGT) mede essas desigualdades. A pobreza absoluta pode desaparecer. o que pudemos observar em alguns pases
asiticos, uma vez que s necessrio que a renda dos pobres ultrapasse a linha da pobreza.
Uma outra denio da pobreza usada nos pases desenvolvidos para analisar a pobreza monetria entre os cidados.
Esta se mede de maneira relativa. considerado pobre, neste caso, o indivduo (ou o domiclio) que recebe uma renda inferior
a 50% (ou inferior a 40 ou 60%, dependendo das denies) da renda mdia. Trs observaes emergem desta denio: a
pobreza no pode desaparecer, a no ser em caso de igualdade perfeita das rendas recebidas por cada indivduo (ou domiclio);
no podemos comparar a dimenso da pobreza em um pas em desenvolvimento com a pobreza de um pas desenvolvido, j
que as denies no so as mesmas; enm, um pobre de um pas desenvolvido pode se beneciar de um nvel de renda que, em
um outro pas desenvolvido, no o levaria a ser classicado como pobre. Finamente, podemos analisar a dimenso, a intensidade
e as desigualdades entre os pobres, uma vez que o princpio o mesmo da pobreza absoluta, j que as duas dependem da
construo das linhas de pobreza. A abordagem em termos de pobreza monetria, absoluta ou relativa, insuciente e pode
conduzir a interpretaes errneas, como as que veremos. A pobreza no apenas monetria, ela possui vrias dimenses e
existem outras maneiras de medi-la e que permitem ter uma noo melhor das necessidades. por isso que, alm das medidas
em termos de absoluta ou relativa, necessrio construir instrumentos que considerem os aspectos no-monetrios.

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da hiperinao, em um a contexto de maior dinamismo da economia internacional,


os pases da regio conseguiram, mesmo de modo modesto, retomar o crescimento,
o que possibilitou a diminuio da pobreza. Entre 1990 e 2008 a pobreza e a pobreza
extrema diminuram em quase todos os pases da Amrica Latina, sendo que em
alguns pases a reduo foi bastante acentuada. No Brasil a pobreza, adotando-se um
critrio monetrio, atingia 35% da populao em 1999 e 35,6% em 2003, tendo sido
reduzida para 26,9% em 2006 e 25,1% em 2007, de acordo coma a Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios PNAD. incontestvel a reduo da pobreza e que o
movimento ocorreu, em sua maior parte, durante os governos do Presidente Lula.
Esta reduo importante mesmo quando se considera que a proporo atual de
pobres ainda elevada, sobretudo nas regies de menor desenvolvimento do pas.
Ela atingia 39% da populao da Regio Norte em 2007.
Grfico 1 - Amrica Latina (17 pases): progresso na reduo da pobreza extrema e
da pobreza total, entre 1990 e 2008a (em percentagens)

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL).


a El porcentaje de avance se calcula dividiendo la reduccin (o el aumento) de la indigencia en puntos porcentuales observada
en el periodo por la mitad de la tasa de indigencia de 1990. Las lineas punteadas representan el porcentaje de avance esperado hasta 2008 (72%). Las cifras reejan una proyeccin a 2008 para los pases cuya encuesta ms reciente es anterior a dicho
ao.
b reas urbanas

Tabela 1 - Evoluo da dimenso da pobreza absoluta no Brasil e no Nordeste do Brasil

1997

2007

Brasil

34,1%

25,1%

Brasil excluindo o Nordeste

26,4%

19,6%

Nordeste

52,9%

39%

Fonte: Pnads de 1997 e 2007 (tabulaes especiais), tirado de Cavalcanti de Albuquerque R. e Rocha S. (2009)

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Um aspecto particular da pobreza no Brasil sua elevada intensidade na


populao negra. Esta situao no pode ser explicada apenas por causas
estritamente econmicas, pois sua origem est enraizada na histria e na maneira
como os negros foram incorporados ao pas. Visando conhecer comparativamente
as situaes do Brasil, os Estados Unidos e a frica do Sul, Gradin (2010) mediu
a pobreza em cada pas, tomando como linha de referncia a pessoa com renda
inferior a 60% do rendimento mediano.
De acordo com o estudo, a populao negra representa 54% da populao
total do Brasil. Seu rendimento mdio 41,5% inferior ao dos brancos em 2006.
Em comparao, os negros norte-americanos so vtimas de discriminao,
aparentemente menor do que no Brasil, pois sua renda mdia de 38,1%
inferior ao dos brancos, mas o percentual de negros pobres maior: 41% dos
negros nos Estados Unidos so pobres, 37% no Brasil e 35% na frica do Sul
contra respectivamente 17%, 18% e 1% de brancos em cada um desses pases.
Ao considerar todos os pobres, negros e brancos juntos, mais de dois teros dos
pobres no Brasil so negros, contra, respectivamente, 22,5% nos EUA e pouco
mais de 99% na frica do Sul (Idem, p. 9). Ponderada pelo peso da participao
dos negros na populao total (h certamente muitos mais negros na frica do
Sul do que nos Estados Unidos), a contribuio dos negros na pobreza de 67
a68% no Brasil, 22 a24% nos EUA e 99% na frica do Sul.
A relao entre pobreza e desigualdade muito superior entre os negros do
que entre os brancos. As rendas dos negros pobres so, em mdia, duas vezes e
meia mais afastadas da linha da pobreza que as dos brancos, nos EUA e no Brasil. A
desigualdade entre os negros pobres um pouco mais de duas vezes a observada
entre os brancos pobres (Idem, p.11).
Estes dados conduzem ao questionamento da eficcia das polticas sociais
realizadas no passado. No Brasil, a probabilidade de um negro ser pobre, ou muito
pobre, significativamente maior do que a de um branco. Isso com certeza se
explica pela formao socioeconmica do pas, mas tambm por polticas sociais
inadequadas em relao aeles, principalmente em termos da educao primria e
da sade, como veremos mais adiante.
A outra particularidade da situao de pobreza no Brasil refere-se sua
intensidade no meio rural, onde sua manifestao muito superior observada
para o meio urbano. Embora a reduo da pobreza extrema venha ocorrendo
mais ou menos no mesmo ritmo nos dois setores, no existe convergncia dos
nveis de pobreza extrema entre os meios rural e urbano.

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Grfico 2 - Proporo entre a taxa de pobreza extrema rural e taxa de pobreza


extrema urbana em 1990, 2002, 2008

Fonte Cepal : Objectivo de desarollo del milenio 2010

A taxa de pobreza extrema rural continua bem acima do observado em reas


urbanas. A falta de convergncia entre os nveis pe em discusso a poltica de reduo
da pobreza. Logicamente, seria de se esperar que a meta de reduo da pobreza se
concentrasse nas reas rurais, simplesmente porque ela deveria terprioridade dada
a gravidade da situao. O perodo de 2002 a 2008 corresponde a implementao
em uma escala ampla da poltica de transferncia de renda no Brasil e no Mxico.
No entanto, durante o perodo, a pobreza extrema em reas rurais diminuiu menos
rapidamente do que em reas urbanas no Brasil e a relao de pobreza extrema rural/
pobreza extrema urbana aumentou ligeiramente. A evoluo diferente no Mxico.
Durante o mesmo perodo a taxa diminuiu ligeiramente, porm o movimento no
pode ser tomado como signicativo. Esta a terceira observao inicial que podemos
fazer. O fato da ausncia ou da pouca convergncia entre os nveis de pobreza rural e
reas urbanas, ao longo do perodo, sinaliza insucincia das iniciativas de combate
pobreza na rea rural.
A quarta e ltima observao inicial refere-se as modicaes nos movimentos
migratrios: do campo para a cidade, das zonas de menor desenvolvimento para
aquelas mais desenvolvidas. O Nordeste do Brasil, assim como o Norte, tm uma
renda per capita muito inferior renda mdia per capita do Brasil. As zonas rurais
possuem tambm uma renda per capita inferior a das cidades. Estas so diferenas
que estimulam a migrao do campo para as cidades e das regies pobres para as mais
ricas. Porm, observamos h alguns anos uma mudana dos movimentos migratrios.

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O saldo migratrio entre as regies do Nordeste e do Sudeste muito negativo at


1999: o Norte perde uma parte substancial da sua populao para o Sudeste. A partir
de 1999 esse processo conhece uma forte diminuio e entre 2002 e meados de 2007
invertido: o Nordeste vira uma regio de migrao lquida. Este movimento ento
interrompido e o saldo migratrio volta a ser ligeiramente negativo (ver Comunicado
do Ipea, 2010, n62). Em nmeros absolutos, a populao nordestina aumenta um
pouco, passando de 47,7 milhes de pessoas em 2000 para 51,3 milhes em 2005
e nalmente 55 milhes em 2010 (ver Barbieri et alii, 2010); em termos relativos a
populao diminuiu ligeiramente (29%, 28% e 27,5% para as mesmas datas). O
aumento da populao nordestina se explica, em parte, por fatores demogrcos, e
em parte pela reverso/atenuao do uxo migratrio. A renda mdia dos que saem
do Nordeste inferior renda mdia dos que imigram para l, mas a diferena no
muito sensvel, segundo o Ipea. Enm, enquanto em 1995 a migrao nordestina
correspondia a 32,1% do total das migraes inter e intraregionais no Brasil (ver anexo
1), em 2008 representa apenas 29,4%, com destino principal para o Sudeste.
Por que essas mudanas? Talvez possamos considerar que a maior parte da
reteno da populao nas regies pobres se explique pelos azares da poltica de
transferncia em relao aos pobres, ou at pelas intenes perversas: a pobreza
nutrindo a pobreza e a mantendo. O Bolsa Famlia e uma aposentadoria equivalente
a um salrio mnimo de camponeses pobres que no contriburam para o sistema de
aposentadoria explicam a estagnao relativa dessas populaes nestas regies, que
ontem migravam?
Considerando estas observaes, vamos procurar entender a eccia das polticas
de reduo da pobreza nos principais pases latino-americanos, com um olhar
especco sobre o Brasil. Isto implica em abordar as causas da evoluo da pobreza
rural e urbana. Estudaremos os fatores que podem levar a uma reduo da pobreza:
na primeira parte so explorados os que podem inuenciar no curo prazo e na
segunda so analisados aspectos de natureza estrutural (as despesas sociais fora das
transferncias monetrias) que se realizados podero, mesmo que em prazo mais
longo, alterar sua situao efetivamente.

2. A reduo da pobreza depende relativamente pouco das


polticas de assistencias
Trs fatores podem aumentar ou diminuir a dimenso ea intensidade da pobreza:
o nvel e a evoluo da desigualdade econmica e a taxa de crescimento do PIB. Esses
trs fatores caracterizam o que se pode chamar de o tringulo da pobreza, segundo
a expresso de Bourguignon.

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As desigualdades de rendas produzidas pelo mercado necessitam ser reduzidas


pelas polticas scais. o que observamos na Europa e o que no ocorre na
Amrica Latina, apesar das novas polticas de transferncia condicionadas de renda,
implementadas a partir do comeo dos anos 20002.
O Tringulo das Bermudas na Amrica Latina.
Analisemos os efeitos dos trs fatores mencionados3. Para uma dada taxa de
crescimento e uma estabilidade da distribuio da renda monetria, quanto mais
elevado o nvel das desigualdades mais difcil ser reduzir a pobreza. Na realidade,
quanto mais elevada a desigualdade, maior a distncia entre a renda mdia dos
pobres e a linha da pobreza, portanto, mais longo o caminho para atingir e ultrapassar
esta linha e diminuir a taxa de pobreza. Por outro lado, quanto mais elevada e
regular a taxa de crescimento, se todos os outros aspectos estiverem iguais (nvel de
desigualdade estvel), menor a dimenso e a intensidade da pobreza. Na prtica, a
superao da linha de pobreza alcanada mais rapidamente com a elevao do
crescimento, com a condio de que essa taxa de crescimento seja sustentada4.
Quanto mais diminuem as desigualdades, se todos os outros aspectos estiverem
iguais, mais a distncia entre a renda mdia dos pobres e a linha da pobreza tende
a diminuir, e vice-versa. Essa diminuio das desigualdades pode ser ao mesmo
tempo o provocada por um aumento do salrio mnimo mais elevado que a taxa
de crescimento, de uma diminuio dos empregos informais, de uma poltica de
transferncias de rendas e ou, nalmente, da natureza do regime de crescimento.
O aumento da taxa de crescimento, a reduo da sua volatilidade de 2002-2003
a 2008 e a diminuio modesta das desigualdades explicam a queda recente
da pobreza de natureza monetria constatada nas principais economias latinoamericanas.

2
So as polticas de transferncias de rendas (presena na escola, vacinao) que foram executadas nos
anos 2000: Bolsa Famlia no Brasil, AUH na Argentina, Oportunidades no Mxico etc. (Valencia Lomelli, 2008;
Lautier, 2010; LoVuolo, 2010; Rocha 2009; Salama, 2010).
3
Ns analisamos detalhadamente a inuncia desses trs fatores em nosso livro: O desao das
desigualdades, uma comparao econmica sia/Amrica Latina (2006),
4
A regularidade do crescimento uma condio importante. Uma taxa de crescimento mdia regular
do PIB pode ter uma eccia mais elevada sobre a reduo da pobreza do que uma taxa de crescimento
mdia do PIB mais elevada, porm irregular. De fato, a volatilidade do crescimento tem efeitos distributivos. Por
exemplo, em caso de crise, as desigualdades aumentam em geral, e esse aumento negativo sobre a pobreza.
Observamos tambm um atraso entre o ciclo do PIB e o ciclo das rendas dos trabalhadores e das camadas
pobres da populao (com exceo poltico-econmica contrria da parte do governo, como observamos na
maioria dos pases latino-americanos durante a crise de 2008-2009) e esse atraso retarda as recuperaes do
nvel de vida dessas camadas na hora da retomada. Salama, in Lautier, Marques Pereira, Salama, 2004 nota que o
aumento das desigualdades dura muito tempo.

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No entanto, a taxa de crescimento e a variao das desigualdades no so


independentes uma da outra: existem regimes de crescimento que tendem a
aumentar as desigualdades e outros que tendem a diminu-las, ou seja, o crescimento
nunca neutro do ponto de vista distributivo.5 O regime de crescimento dominante
no Brasil nos anos 2000 contribuiu para reduzir ligeiramente estas desigualdades.
Desde ento, a queda relativa das desigualdades e a taxa de crescimento positiva
convergem em favor da diminuio da pobreza.

Dois fatores favorveis: a reduo das desigualdades e o aumento da taxa de


crescimento explicam a reduo da pobreza no Brasil

O Brasil um dos pases com maior nvel dedesigualdade no mundo. O


coeciente de Gini, que mede as desigualdades6, mostra uma taxa muito alta:
por volta de 0,55 contra 0,30 na Coria do Sul.
As desigualdades diminuram. A relao do rendimento do trabalho de
5% da populao mais rica sobre 50% da populao mais pobre passou de
14,3 em 1993 para 14,1 em 2003, e para 13,5 em 2008;a relao dos 5% sobre
os 25% mais pobres evoluiu de 23,6 para 21,6 e 18,6 nas mesmas datas (ver
Dedecca, op .cit, p.16). O coeciente de Gini, antes das transferncias sociais
(Bolsa Famlia, ajuda aos decientes e, sobretudo a aposentadoria), era de
0,631 em 1998, passando para 0,598 depois das transferncias. Esses dois
coecientes revelam uma reduo clara, mesmo permanecendo altos: o
Gini antes das transferncias era de 0,598 e depois 0,543. Em 2008, a renda
per capita de 22,6% do total da populao (incluindo crianas e idosos) era

5
Na Argentina, os 10% mais ricos ganhavam oito vezes o que ganhavam os 10% mais pobres em 1974
e, com a expanso do liberalismo durante a ditadura (reduo dos salrios reais, execuo de uma scalizao
bastante regressiva) e na poca do Plano de Convertibilidade, este nmero aumentou fortemente, passando de
16 em 1990 para 33 em 2002-2003. Esse nmero baixou em seguida para atingir 25 em 2006 (Gaggero, 2008,
p.20). Segundo Lozano, usando os dados do Indec, esse nmero teria em seguida aumentado at alcanar 28,2%
em 2009 (Lozano C in Apertura n198, abril 2010); segundo Agis et alii (2010), este mesmo parmetro seria de 24,8
em 2009.
6
Essa medida imperfeita, pois no obtemos as rendas dos que so extremamente ricos, assim como
a dos que so extremamente pobres. por isso que alguns economistas, como Siscu (Ipea), indicam que falta
completar esta abordagem pessoal das rendas com uma anlise da distribuio funcional das rendas (Folha de
So Paulo, 13/10/2008). A diculdade de obter as rendas do capital (juros, dividendos etc.) torna quase impossvel
saber com preciso e no longo prazo o peso efetivo das rendas dos 1%, dos 0,1% e dos 0,01% mais ricos. (ver
Alvaredo, 2010 in Atkinson e Piketty). Alm das diculdades para obter o total das rendas, medir as desigualdades
com o Gini tambm encontra outros limites: como ele muito global, tambm difcil de decompor. por isso
que outros existem indicadores que no podemos apresentar aqui.

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inferior a do equivalente do salrio mnimo7 antes das transferncias sociais,


contra 29,47% em 1998, e 10,46 depois das transferncias contras 20,13% em
1998. Em 2008, a renda per capita de 3,3% da populao era superior a cinco
salrios mnimos antes das transferncias monetrias, contra 4,7% em 1998,
e depois das transferncias monetrias de 4,2% contra 3,8% em 1998 (fonte
IBGE e Pnad, in Comunicado do Ipea n59, 2010). No total, observamos ento
uma reduo das desigualdades, porm, um aumento relativo do nmero de
pessoas recebendo mais de cinco salrios mnimos depois das transferncias,
causado pelos efeitos pouco distributivos do sistema de aposentadoria. Assim
como ns notamos (ver nota 7), difcil conhecer por completo as rendas
dos mais ricos, que representa 1% da populao, assim como essa queda
das desigualdades deve ser reconsiderada, o que no fazem os economistas
brasileiros.
O crescimento no neutro na distribuio das rendas. Ele gera uma
distribuio das rendas mais ou menos desigual dependendo da natureza dos
empregos qualicados e no-qualicados que cria e da dinmica dos setores
(industrial, nanceiro, servios e agrcola) que sustentam o crescimento8. As
relaes complexas entre crescimento e desigualdade e suas consequncias
sobre a pobreza foram analisadas por Kakwanie outros (Kakwani et alii,
2004, 2010). A idia bsica destes autores consiste em denir uma taxa de
crescimento hipottica do PIB (poverty equivalent growth rate, ou PEGR) que
corresponde a um crescimento neutro do ponto de vista distributivo: se essa
taxa ultrapassar o que foi observado, o crescimento pro poor, pois ela vem
acompanhada de uma diminuio das desigualdades; si ela inferior, mas
continua positiva, ela do tipo trickle down (o ndice da pobreza cai, mas
as desigualdades aumentam); e por m, se ela negativa e inferior taxa
observada, estamos diante de um crescimento que empobrece.

7
No dia 01/04/2003, pouco tempo aps a posse de Lula, o salrio mnimo era de R$ 250,00, e no dia
01/01/2010 era de R$ 510,00, por volta de US$ 260 dlares americanos. til lembrar, porm, que uma frao
importante dos trabalhadores no Brasil recebe uma quantia bem inferior ao salrio mnimo. A linha de pobreza
est por volta de R$ 200,00 por ms, muito abaixo do salrio mnimo, e a porcentagem de pobres de da
populao, aproximadamente. Lembremos enm que estamos falando de renda per capita. O que signica dizer
que, se um domiclio com quatro pessoas recebe o equivalente a um salrio mnimo, eles esto recebendo do
salrio mnimo per capita, da mesma maneira que um domicilio com 4 pessoas que recebem salrio mnimo
per capita estaria recebendo 2 salrios mnimos no total.
8
Em Salama (2008) analisamos as implicaes dos regimes de crescimento e natureza dos empregos para
o caso do Brasil.

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Entre 2002 e 2008, o crescimento produziu menos desigualdades na


maior parte dos pases da Amrica Latina e no Brasil em especco9. No total,
as desigualdades entre as rendas caram ligeiramente em vrios pases entre
2002 e 2008 (Cepal, 2009; Lopez-Calva e Lustig, 2009; Hopenhayn, 2009; para o
Brasil: Dedecca, 2010, para a Argentina: Gagerro, 2008 e Agis, Canete e Panigo,
2010), com exceo de trs pases, entre eles a Colmbia (ver grco abaixo).

Fonte Cepal

A taxa de crescimento aumentou na mdia nos dois mandados do


presidente Lula em relao ao seu antecessor, mas a volatilidade do
crescimento continuou alta: 1,2% em 2003, 5,7% em 2004, 3,2% em 2005, 4%
em 2006, 6,1% em 2007, 5,1% em 2008,0% em 2009 e 6% previsto para 2010.
O aumento do salrio mnimo, a reduo das desigualdades, as facilidades
de crdito para a compra da casa prpria ou de outros bens durveis
estimularam a demanda de bens de consumo. No total, o aumento do salrio
mnimo, seguido pelos aumentos menos signicativos do salrio mdio, e a
expanso do crdito, deram ao mercado domstico um novo dinamismo. A
contribuio ao crescimento do consumo das famlias para a evoluo do PIB
aumentou e explica quase 80% do crescimento do PIB em 2005 e 2008 (de
Paula, 2010) e, sobretudo, est na base da acelerao do crescimento.

9
Ver Cepal (2009), Balance preliminar de las economias de America Latina y el Caribe; Lopez-Calva e Lustig,
(2009), Dedecca (2010).

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grande a determinao do regime de crescimento dominante


Os regimes de crescimento so inuenciados pelos modos de insero na
economia mundial. No porque h uma abertura crescente das economias na
economia mundial que todas vo se inserir da mesma maneira. Em alguns pases
a abertura rpida, em outros mais lenta. A abertura no se d sobre os mesmos
produtos. Sabemos que as economias latino-americanas aumentaram pouco o peso
de suas exportaes na economia mundial, diferente das economias asiticas e
exceo do Mxico e de alguns pases da Amrica Central, e que, de maneira inversa, a
globalizao nanceira foi mais impactante na Amrica Latina do que na sia (Salama
2010, Kliass e Salama, 2008).10
No existe uma relao unvoca entre grau de abertura na economia mundial e a
taxa de crescimento. A dimenso do crescimento depende de como se d a insero
(quais so os produtos exportados, quais so seus nveis de tecnologia, qual o valor
adicionado produzido localmente, se o valor agregado diminui ou no? qual a
poltica de reforma adotada?), ou seja, o crescimento depende mais da maneira de
praticar a abertura do que da abertura em si mesma. A abertura comercial crescente
no sinnimo de crescimento forte, pois ele que depende de outras condies que
no so automticas nos processos de maior exposio concorrncia externa. A
globalizao comercial impe restries de custos mais ou menos altos de acordo
com os nveis do custo unitrio do trabalho (combinao do salrio real em dlar e
da produtividade), tendo este apresentado tendncia de reduo nos anos 90 devido
ao comportamento desfavorvel dos salrios em relao produtividade. Porm, essa
evoluo no inevitvel, ela depende de muitas outras variveis, tais como da poltica
de mudana, do funcionamento do mercado de trabalho, da poltica industrial, etc.
(Anexo 2)11.
A mundializao comercial enanceira introduz um fator de instabilidade
suplementar ao crescimento, uma vez que o mercado age quase sem nenhum
10
A globalizao nanceira desencadeia um processo de nanciamento que pode se traduzir em uma
baixa dos salrios no valor adicionado ao lucro, sobretudo ao lucro nanceiro no setor produtivo. Essa baixa
relativa freia o aumento, em termos absolutos, dos salrios reais. A diviso do valor adicionado em prejuzo
dos assalariados pode no acontecer (ver anexo 1) e, nesse caso, a parte crescente dos lucros nanceiros se
d prejudicando o investimento via o autonanciamento e reduzindo a taxa de formao bruta de capital. No
entanto, os pobres, incluindo os assalariados que no trabalham nas grandes empresas, no seriam afetados por
estes possveis movimentos de repartio do valor adicionado.
11
Devemos notar que estamos falando de uma mdia, e que importante analisar a disperso dos salrios
em volta desta mdia. Podemos considerar que a lgica do liberalismo conduz a uma disperso maior, com o
aumento do salrio real mdio escondendo ento uma diculdade maior para os pobres de ultrapassar a linha
da pobreza. Porm, de outro lado, a poltica que visa o aumento do salrio mnimo, assim como a mudana
da relao entre trabalhadores qualicados e trabalhadores no-qualicados, aumenta a probabilidade de
ultrapassagem da linha de pobreza por nmero de pobres.

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controle, como foi o caso da Argentina dos anos 1990, ou tambm no Mxico, e
de maneira menos caricatural no Brasil. O crescimento no regular (ver o quadro
abaixo). Esta irregularidade tem efeitos distributivos que agem negativamente
sobre a pobreza. Com este argumento, podemos retomar o diagrama proposto por
Nissanke e Thorbecke (2010), completando-o com a adio da volatilidade. Dois
caminhos levam ao crescimento. A abertura aumenta a volatilidade do crescimento
se polticas econmicas especcas no forem adotadas, e essa volatilidade age sobre
o crescimento e diculta a manuteno de uma alta a taxa mdia de longo prazo
(Cepal, 2010, documento de referncia; Fanelli J.M.e Jimenez J.P, 2010; Fanelli 2009).
Ela tambm aumenta as desigualdades. A abertura, sob um contexto de volatilidade,
pode gerar efeitos negativos na distribuio de renda. O crescimento tampouco
neutro de um ponto de vista distributivo. Tudo depende do regime de crescimento
dominante, alguns tendem a aumentar a desigualdade econmica e tambm social,
outros a diminu-las.
Diagrama

De um ponto de vista macroeconmico, a concluso simples: as condies


para a reduo durvel da pobreza requerem, ao mesmo tempo, uma diminuio
da desigualdade, um aumento da taxa de crescimento e um crescimento pouco
voltil. A diminuio das desigualdades foi relativamente fraca nos anos 2000, a
taxa de crescimento aumentou ligeiramente, mas a volatilidade do crescimento

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foi relativamente alta. Entre os maiores pases, o Brasil e a Argentina parecem estar
comprometidos com um novo regime de crescimento, dando maior peso ao mercado
domstico e maior preferncia ao consumo do segmento pobre da populao, graas
ao aumento do salrio mnimo, dos gastos sociais e do crdito pessoal. A crise de 2009
impulsionou, paradoxalmente, um reforo dessa tendncia.
Do ponto de vista poltico, a condio menos evidente: o caminho da
institucionalizao de um novo regime de crescimento que priorize a diminuio da
pobreza encontra obstculos de ordem social e poltica. Os conitos entre e intra grupos
sociais tendem a criar obstculos, abrindo caminho para o conservadorismo ganhar
espao. A diminuio da pobreza, de maneira durvel, passa por um questionamento
profundo dos regimes de crescimento que permitiram a sua reproduo.
A dimenso e intensidade da pobreza e suas relaes com a desigualdade depende
tambm do sistema scal em vigor e das transferncias monetrias efetuadas. O
sistema scal pode ser progressivo, e neste caso ele favorece uma diminuio das
desigualdades, ou, ao contrrio, ser regressivo. O aumento da desigualdade, seja ele o
produto da volatilidade ou do regime de crescimento, pode ser impedido por polticas
pblicas redistributivas. Existem tipos diferentes de transferncias monetrias: as
transferncias monetrias condicionadas, como a ajuda direta aos domiclios pobres
e muito pobres, aos que tm membros com incapacidades, e as aposentadorias que
beneciam os idosos que contriburam durante o perodo de atividade e aqueles que
no contriburam. As transferncias monetrias deveriam diminuir as desigualdades,
e mesmo a dimenso e a intensidade da pobreza.
Um imposto regressivo torna difcil aumentar as transferncias sociais na
magnitude exigida pelo desafio
O imposto, no sentido geral (impostos, contribuies sociais), modica a distribuio
das rendas. Ele pode ser progressivo, quando diminui as desigualdades, e regressivo
quando aumenta a desigualdade. Ele progressivo nos pases industrializados,12 e em
geral regressivo nos pases latino-americanos. As receitas oramentrias, via despesas
sociais, tambm tiveram um efeito distributivo. Este alto nos pases industrializados
(Unrisd, 2010, p.14), e mais fraco nos pases latino-americanos.

12
Nos pases europeus, nos anos 2000 os impostos tm tendido a se tornar menos progressivos do que no
passado. Na Frana, por exemplo, o imposto sobre a renda contribua para 36,9% da reduo das desigualdades
em 1996 e para 26,2% em 2007, segundo os dados do INSEE, retirados dos cadernos franceses n351 em 2009.

172

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Um imposto regressivo
Para avaliar a progressividade (ou a regressividade) do sistema scal, temos que
analisar a sua estrutura de impostos. Existem trs tipos de impostos: aqueles sobre
o comrcio exterior (bens e capitais), os diretos e os indiretos. Com a liberalizao
do comrcio exterior, os direitos aduaneiros foram fortemente reduzidos, mas em
alguns pases o imposto sobre os produtos exportados foram ampliados, o caso da
Argentina. Os impostos diretos so progressivos quando: i) o pagamento realizadoa
partir de certo limite de renda, isentando assim os pobres e s categorias de renda
mais baixa; ii) as taxas de imposio variam em funo dos estratos de renda, sendo os
superiores submetidos a taxas mais altas que as impostas aos de renda mais baixa. Os
impostos indiretos so pagos por todos os consumidores, incluindo os pobres. Uma
progressividade pode ser introduzida uma vez que as taxas so diferentes segundo
a natureza dos bens (taxas baixas para os produtos bsicos e altas para alguns bens
durveis de valor elevado).
Os sistemas scais latino-americanos so regressivos em termos distributivos, ao
contrrio do observado nos pases desenvolvidos, onde eles so progressivos13. Na
verdade, os sistemas scais latino-americanos se caracterizam: i) pela importncia dos
impostos indiretos; ii) pela baixa progressividade das taxas de imposio segundo os
estratos de renda; iii) por um peso muito baixo dos impostos diretos na estrutura
de impostos e iv) nalmente, por uma taxa de evaso scal muito elevada, como
mostram as trs guras a seguir.
Grfico 3 - Comparao internacional do nvel e estrutura da carga fiscal

Fonte: ECLAC, OECD and IMF


Note: the average for Latin America covers the central government, except for Argentina, Brazil, Bolivia (Plurinational State of ),
Chile and Costa Rica, where it refers to the general government.

13

Ver Marques Pereira et al (2010) e Bruno (2010).

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Assim como podemos ver no grco acima, os impostos (contribuio


seguridade social) so substancialmente menores na Amrica Latina em comparao
com a Unio Europeia, EUA e pases da OCDE (5,6% na Amrica Latina e 16,4% do PIB
na Europa). Os impostos indiretos representam 52% dos impostos na Amrica Latina,
sendo que pesam 30% na Europa dos 15. Na mdia, os impostos diretos pagos pelos
particulares representam 30% do total dos impostos diretos na Amrica Latina, contra
70% para os pases da OCDE em 2006, como podemos ver na tabela seguinte.

Tabela 2 - Amrica Latina e Caribe: a receita do imposto de renda por pas


(em porcentagens)

Companies

Individuals

Total

Companies /
Individuals

Income /
Consumption

(% of GDP)

(% ofGDP)

(% ofGDP)

(%)

(%)

Argentina (2007)

3.6

1.6

5.4

2.3

0.4

Bolivia (Plurinational State of) (2007)

3.0

0.2

3.3

14.4

0.3

Brazil (2007)

5.1

2.6

7.7

2.0

0.5

Chile (2007)

7.3

1.2

8.4

6.3

0.9

Ecuador (2006)

2.3

0.8

3.1

3.1

0.5

El Salvador (2007)

2.7

1.9

4.6

1.4

0.6

Guatemala (2007)

2.9

0.3

3.4

8.5

0.5

Honduras (2004)

3.7

1.6

5.3

2.3

0.5

Haiti (2006)

1.0

1.1

2.1

0.9

0.6

Mxico (2005)

2.4

2.2

4.6

1.1

1.2

Nicaragua (2001)

3.1

2.0

5.1

1.6

0.5

Panama (2006)

2.9

2.0

5.0

1.5

1.8

Peru (2007)

5.9

1.4

7.2

4.2

1.0

Dominican Republic
(2002)

1.3

1.8

3.1

0.7

0.4

Latin America (14)

3.4

1.5

4.9

2.3

0.7

OECD (2006)

3.9

9.2

13.0

0.4

1.2

USA

3.3

10.2

13.5

0.3

2.9

Country (year)

Fonte: compiled by the author on the basis of data from ECLAC, the OECD, J. Roca (2009) for Ecuador, M. Cabrera
(2009), for El Salvador and Guatemala, D. lvarez (2009) for Mxico and Cetrngolo and Gmez Sabaini (2007)
for Honduras, Nicaragua and the Dominican Republic.

174

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Tasa de Evasin (en % de la recaudacin teorica)

Figura 1 - Evaso global do imposto da renda (em porcentagens)

Brecha (en % del PIB)


Fonte: Elaboracin propria en base a datos de Cetrngolo y Gmez Sabaini (2009), Jorratt (2009), Roca (2009),
Cabrera y Guzmn (2009), Cabrera (2009), lvarez Estrada (2009), Arias Minaya (2009).
Notas: a
b

La tasa de evasin consiste en el cociente entre la brecha de recaudacin (recaudacin terica menos recaudacin
efectiva) y la recaudacin terica.
La brecha de recaudacin consiste en la recaudacin terica menos la recaudacin efectiva, sobre el PIB

O sistema scal brasileiro, apesar de ser menos regressivo que o da Argentina e


do Mxico, contribui signicativamente para as desigualdades. No Brasil, as receitas
scais (fora as contribuies sociais) aumentaram 29,2% entre 2002 e 2009. As taxas
de imposio das parcelas diferentes de renda so muito pouco progressivas e
fracas14 quando comparadas quelas de pases industrializados. No caso dos impostos
indiretos, os impostos pagos pela indstria alimentcia aumentaram 85% em termos
reais, 51% na indstria txtil e 79% nas telecomunicaes sem o, onde o uso do
celular virou um bem de necessidade primria. Globalmente, segundo os dados da
Ipea, as famlias que ganham menos de dois salrios mnimos tiveram um peso scal
muito superior, relativo s suas rendas, do que das famlias que ganham mais de trinta
salrios mnimos. Mais precisamente, at dois salrios mnimos, a carga scal total
(impostos diretos e indiretos obrigatrios) de 48,9%, entre 3 a 5 salrios mnimos a
14
O pagamento do imposto direto diz respeito s pessoas que ganham mais de R$ 1.500,00; os pobres e
as camadas de baixa rendaesto isentas desse imposto. Mas a progressividade fraca, as taxas vo de 7,5%
27,5% segundo o nvel de renda, mas aquele que ganha R$ 5.000,00 tem que pagar a mesma taxa que aquele
que ganha R$ 100.000,00 referente aos R$ 5.000,00. Lembramos que os pobres pagam pouco imposto de renda,
assim como as contribuies sociais, j que eles se concentram nas atividades informais.

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carga scal cai para 35,9, de 5 a 10 de 31,8%, de 10 a 20 ca em 28,5%, de 20 a 30


mantm-se em 28,7%, e acima de 30 salrios mnimos cai para o nvel mais baixo de
26,3%, ou seja, para os mais pobres (menos de dois salrios mnimos) a puno scal
equivale a 197 dias de trabalho, e para os mais ricos a 106 dias. (Comunicado do Ipea,
2010, n38 e 2009, n22).
Transferncias monetrias insuficientes
As transferncias monetrias incluem ao mesmo tempo as transferncias
condicionadas, que beneciam os pobres, que tm o nvel de renda abaixo da linha
da pobreza, e as aposentadorias do Estado. Estamos falando, ento, de instrumentos
heterogneos de polticas pblicas, que no incluem somente a ajuda aos pobres. As
transferncias monetrias podem afetar mais ou menos intensamente a distribuio
de renda, mas na Amrica Latina elas tm afetado relativamente pouco. Elas tambm
afetam a dimenso e a intensidade da pobreza e sua relao com a desigualdade, em
diferentes nveis segundo o tipo de transferncia realizada.
1.

Os dados disponveis sobre o peso das transferncias monetrias, incluindo


as aposentadorias, em relao renda disponvel na Amrica Latina (18
pases) revelam dois traos salientes: a) o peso das transferncias mais alto
nos dois primeiros dcimos da populao, aqueles onde esto concentrados
os pobres, e se mantm relativamente estvel nos demais, com exceo dos
8 e 10dcimos, onde ele muda ligeiramente; b) o peso de cada um dos
componentes diferente segundo os dcimos. As transferncias monetrias
criadas para a assistncia so particularmente importantes para os primeiros
dcimos: 6,8% da renda disponvel para o primeiro dcimo, e3,5% para
o segundo. O peso das transferncias cai para os dcimos seguintes e se
torna insignicante a partir do 6 dcimo. Ao contrrio, o peso relativo das
aposentadorias e outras penses no insignicante nos primeiros dcimos
e cresce bastante nos dcimos seguintes (ver grco seguinte)).

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Grfico 4 - Amrica Latina (18 pases): peso das diferentes trnsferncias dentro da
renda per capita da famlia, em torno de 2008 (em porcentagens)

Fonte: Cepal

As transferncias so muito mais altas no Brasil do que no resto da Amrica


Latina. Mais precisamente, os pobres no meio rural, os que sofrem decincias
em algumas condies, e os idosos que no contriburam durante o perodo
ativo, que tm direito ao pagamento de uma aposentadoria equivalente
a um salrio mnimo (ver supra). Como o salrio mnimo aumentou muito
desde 2005, o total das aposentadorias, mas tambm os pagamentos da
Bolsa Famlia (em relao ao salrio mnimo) cresceram em termos absolutos
e em relao ao PIB. Segundo o Ipea(2010), em 1998 o total das transferncias
monetrias (transferncias condicionadas, aposentadorias) representava
8,5% do total das rendas per capita para o primeiro dcimo, e as rendas
dos empregos representavam 85,2%, 14,6% para o segundo dcimo, 18,7%
para o terceiro e 15,5% para o 10dcimo. Em 2008, podemos observar uma
mudana da tendncia, com a forte progresso das transferncias para as
categorias mais pobres: 24,9% para o 1dcimo, 21% para o 2, 22,7% para o
3e 19,3% para o 10.

177

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Tabela 3 - Parte do total das transferncias monetrias


de todas as rendas per capita, no Brasil.

1998

2008

1 dcimo

8,5%

24,9%

2 dcimo

14,6%

21%

3 dcimo

18,7%

22,7%

10 dcimo

15,5%

19,3%

Fonte: Ipea, Comunicado do Ipea, n 59, 2010

Segundo o Ipea (mesma fonte), o nmero de pessoas que tem a renda


per capita inferior a do salrio mnimo no Brasil era de 44,5 milhes, em
1998, fora as transferncias, e de 30,4 milhes quando foi recontado, ou
seja, uma queda de 14,2 milhes de pessoas. Em 2008, os nmeros so
os seguintes: 40,5 milhes e 18,7 milhes, uma queda de 21,7 milhes de
pessoas. Vemos um movimento de reduo duplo, sendo o segundo mais
destacado que o primeiro. Graas s transferncias o nmero de pessoas
recebendo uma renda equivalente a menos de do salrio mnimo passou
de 30,4 milhes para 18,7 milhes entre 1998 e 200815. Em dez anos, o
nmero de pessoas que tinham uma renda inferior a do salrio mnimo
antes das transferncias monetrias caiu em quatro milhes (10%), e depois
das transferncias em 11,7 milhes (38%). O que mostra a importncia das
transferncias para a melhoria das rendas desta categoria da populao,
que por denio pobre, pois recebe em mdia 60 dlares por ms.
2.

No Brasil existem vrios instrumentos de redistribuio de renda que


beneciam os pobres. Um deles o Bolsa Famlia (ver o quadro). O segundo
instrumento de redistribuio, menos conhecido, visa s pessoas decientes
com mais de 65 anos de idade que tm renda inferior a do salrio mnimo
e lhes garante uma aposentadoria igual a um salrio mnimo, ou seja, R$
510,00 (no dia 01/01/2010), sendo um valor superior quele recebido pelos
benecirios do Bolsa Famlia. Um terceiro instrumento de redistribuio
benecia os a populao idosa rural pobre. Ela tem o direito aposentadoria
de um salrio mnimo. Esta poltica contribuiu de maneira importante para
a reduo do nvel de pobreza rural (ver quadro-resumo abaixo). Apesar

15
A pesquisa feita pela IE/UFRJ, no m de 2008, na cidade de Recife (Nordeste do Brasil), leva a concluses
parecidas. Essa pesquisa foi feita com famlias que ganham menos de R$ 60,00 per capita e com aquelas que
recebem menos de R$ 120,00 per capita. A indigncia (pobreza extrema) e a pobreza diminuem; a intensidade
da pobreza diminui ainda mais e as desigualdades entre os pobres mais ainda, nos dois casos. A situao das
famlias pobres que se beneciam do Bolsa Famlia se aproxima daquela que no a recebe (ver Lavinas, 2010,
p.142 a 145).

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do Bolsa Famlia afetar a intensidade da pobreza, os instrumentos que


beneciam os decientes e pobres no meio ruralafetam especialmente a
dimenso da pobreza no meio rural.
Figura 2 - Amrica Latina (15 pases): efeitos na reduo da pobreza das distintas
transferncias, em torno de 2008
Aposentadorias

Penses

Seguros e
Indenizaes

Bolsas
escolares

pblicas

Total
transferncias

Pontos
porcentuais de
reduo

Porcentagem de
reduo

privadas

Argentina 2006

+++

...

+++

15,8

52

Bolvia (Estado
Plurinacional da
2007)

...

...

...

3,0

Brasil 2008

+++

++

...

++

+++

14,2

42

Chile 2006

++

++

...

++

+++

11,2

50

Colmbia 2008

...

3,9

10

Costa Rica 2008

++

...

+++

9,7

40

Equador 2008

...

...

...

++

7,2

16

El Salvador 2007

...

...

1,5

Guatemala 2006

1,7

Honduras 2007

...

...

1,0

Mxico 2008

...

++

4,1

13

Nicargua 2005

...

1,2

Panam 2008

++

...

...

++

7,8

27

Paraguai 2008

...

...

...

...

2,8

Peru 2008

...

0,3

Rep. Dominicana
2008

...

...

...

...

2,0

+++

++

...

+++

14,0

62

...

...

2,1

Pases

Uruguai 2008
Venezuela
(Repblica Bolivariana da) 2008

Transferncias
assistenciais

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em tabulaes especiais das
pesquisas domiciliares dos respectivos pases.
Legenda: smbolo = e cor vermelha: menos de 2% de reduo; simbolo + e cor amarela: menos de 10% de
reduo; smbolo ++ e cor verde: menos de 30% de reduo; smbolo+++ e cor celeste: 30% ou mais de
reduo.

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Mostramos que no Brasil as transferncias monetrias que no so pagamento


de aposentadorias no permitem, por si s, uma reduo importante da pobreza.
A reduo tem tambm outras origens, incluindo principalmente a melhoria do
funcionamento do mercado de trabalho (mais empregos, aumento das remuneraes),
mas s vezes as transferncias podem reduzir sensivelmente a intensidade da
pobreza. Assim, segundoSonia Rocha16, os programas sociais alvo (Bolsa Famlia, ver
quadro, e ajuda a pessoas decientes17) s diminuram 6,4% o nmero de pobres
no Brasil em 2007. A intensidade da pobreza diminuiu e com ela a porcentagem de
indigentes (pobreza extrema), e, por conseguinte a situao dos pobres melhorou.
Ao contrrio, o pagamento das aposentadorias aos camponeses pobres (menos de
8 milhes de pessoas em 2007) permitiu uma reduo considervel da dimenso
da pobreza. Albuquerque e Rocha (2009) calcularam que, sem o pagamento dessas
aposentadorias, a pobreza teria aumentado em 47% e o nmero de pobres teria
se elevado a 68 milhes ao invs dos 46 milhes observados, e a taxa de pobreza
passaria de 25% para 37%. Ou seja, o pagamento das aposentadorias, independente
de os beneciados terem ou no contribudo, impactou em 12 pontos de diferena
na evoluo da pobreza.

Alguns programas sociais de transferncia condicionada de renda


(Conditional Cash TransfertsPrograms - CCTP)18
No Mxico, um programa de ajuda foi executado nas zonas rurais
(Progresa) desde o m dos anos 1990, e foi estendido s cidades em 2002
(Oportunidades). O custo deste programa no muito alto e representa 0,43%
do PIB. So transferncias monetrias condicionadas ao acompanhamento
escolar e mdico das crianas. O benefcio pago para as mulheres, que so
consideradas mais responsveis que os homens para a gesto desta ajuda
monetria. Este programa parece ter sido ecaz, especialmente no nvel da
educao primria.
O Bolsa Famlia brasileiro cou conhecido internacionalmente. Atinge por
volta de doze milhes de lares, perto de uma pessoa a cada quatro. O governo
Lula, em 2003, estendeu a sua aplicao e simplicou seus procedimentos. Os
16
Sobre os efeitos da totalidade das transferncias sociais sobre o nvel de pobreza, ver Rocha S, 2009.
Podemos citar tambm a referncia da pesquisa feita por Boletim Brasil (2010, n2).
17
A ajuda aos decientes diz respeito a 3,3 milhes de indivduos, aproximadamente, que tm uma renda
domiciliar de menos de do salrio mnimo.
18
Para uma apresentao da totalidade, ver Lautier B.(2010), Valencia Lomeli E. (2008), LoVuolo (2009, 2010
para os relatrios Pour les rapports entretenus par ces programmes avec la renda basica , cest--dire le revenu
minimum universel sans conditions).

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beneciados so as famlias com renda inferior a R$ 60,00 per capita, por ms


(por volta de 30,00 dlares). Elas recebem ento R$ 60,00 e mais R$ 18,00
por cada criana com menos de 15 anos para as trs primeiras crianas. As
famlias que ganham entre R$ 61,00 e R$ 120,00 per capitas recebem ajuda
se tiverem crianas. No total, as despesas do Bolsa Famlia caram em torno
de 0,40% do PIB em 2008, ou seja, de doze a quinze vezes menos que o valor
destinado a cobrir a dvida interna.
Com a AUH Atribuio Domiciliar Universal na Argentina, lanado em
2009, as desigualdades de rendas deveriam cair muito. Seu custo, apesar de
modesto, mais alto que o do Bolsa Famlia no Brasil ou do Oportunidades no
Mxico (0,43% do PIB): 0,58% do PIB.

Na Argentina, o programa de ajuda executado, em 2009, pode estar apresentando


efeitos mais positivos sobre a dimenso da pobreza do que aqueles aplicados no Brasil.
Sendo recente, ainda no so disponveis avaliaes diretas. No entanto, se seguirmos
uma lgica regressiva no tempo, como fazem Agis et alii (2010), os efeitos deste
plano sero importantes para as famlias com rendas baixas. Se este plano tivesse
sido executado seis meses mais cedo, a diferena de renda entre os 10% mais ricos e
os 10% mais pobres teria diminudo em 33,5% se os indivduos pudessem manter os
benefcios dos outros planos sociais, e em 24,2% se eles tivessem que escolher (p.30,
op.cit.). A pobreza absoluta teria diminudo tambm, independente da estimativa
de preos utilizada, considerando que o indicador ocial fortemente contestado e
muitas vezes no utilizado pelo prprio governo.
No Mxico, os estudos de Cortes et alii (2007) e de HuescaReynoso (2010) mostram
que o programa Oportunidades diminui pouco a pobreza. Especicamente em 2008,
a dimenso da pobreza passou de 20,34%, antes da implementao do programa
Oportunidades, para 18,80% depois da sua adoo. A dimenso da pobreza relacionada
ao consumo alimentar foi proporcionalmente mais afetada pelo programa, tendo
reduzidade 7,57% para 6,33%. A anlise de Cortes et alii, mais detalhada, mostra que
a extenso do programa Progresa nas cidades no permitiu uma reduo signicativa
da pobreza no meio urbano. Ao contrrio, a diminuio da pobreza, em suas trs
dimenses (dimenso, intensidade e desigualdade), mais concentrada nas zonas
rurais. Sem a adoo do programa Oportunidadesna zona rural, a pobreza relacionada
ao consumo alimentar teria se elevado, em 2002, 2,7 pontos e em 2005 em 2,1 pontos
(pag. 21).
Os efeitos do programa Oportunidades so mais importantes sobre a intensidade
da pobreza extrema e das desigualdades entre os indigentes do que na dimenso

181

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da pobreza extrema. Cortes et alii mostram que a mesma coisa para a pobreza
de capacidade (parecida com a pobreza global), principalmente na zona rural.
No entanto, apesar destes avanos positivos, a diminuio da pobreza depende,
sobretudo, da evoluo do mercado de trabalho e, portanto, da condio de acesso
ao trabalho e remunerao, da reduo dos preos dos alimentos e, provavelmente,
das remessas dos trabalhadores estrangeiros (Utho, 2010 e para uma avaliao
diferente, ver de la Fuente, 2010).
3.

O sistema tributrio tem pouca inuncia nas desigualdades na Amrica


Latina, pelo menos em 2008. Os trabalhos da OCDE (2008) e os de Goni,
Humberto-Lopez e Serven (2008) mostram isso claramente. Goni et alii
comparam os efeitos das transferncias monetrias e da scalidade referente
aos impostos diretos na Amrica Latina e na Europa sobre os coecientes de
Gini, usando trs medidas da renda: a renda bruta monetria que provm
da atividade produtiva, a renda bruta mas as transferncias sociais e a renda
disponvel, que corresponde renda bruta menos os impostos diretos. Os
dois primeiros grcos abaixo mostram que depois das transferncias h uma
reduo importante da desigualdade na Europa, mas que muito pequena
na Amrica Latina. A diminuio da desigualdade de 10 pontos em mdia
(em uma escala de 0 100 para o coeciente de Gini) na Comunidade
Europeia, conformada pelos 15 principais pases, e inferior a 2 pontos na
AmricaLatina. A reduo das desigualdades ainda mais fraca depois dos
impostos diretos19.

19
Esta diferena seria provavelmente ainda mais fraca se estes trabalhos tivessem includo os impostos
indiretos, mais importantes na Amrica Latina do que na Europa (Cepal, 2009; Gomez Sabainietalii, 2008)). Os
impostos indiretos so, de fato, em geral mais regressivos que os diretos, j que todos os indivduos os pagam,
ao contrrio da tributao direta. Para a Argentina, ver Gaggero (2008).

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Figura 3 - O papel das taxas e das transferncias na Amrica Latina e na Europa

Fonte: Goni et alii.

Com uma metodologia ligeiramente diferente, a OCDE chega a resultados


parecidos: a diferena entre os coecientes de Gini das rendas monetrias e das
rendas lquidas das transferncias e dos impostos diretos em 2006 de 2 pontos na
Amrica Latina e no Brasil, contra 15 a 20 pontos na Europa20.

3. As despesas sociais em progresso, mas nem sempre bem


direcionadas
Para diminuir de maneira sustentada a pobreza necessria a execuo de uma
poltica econmica e social que tenha capacidade de produzir efeitos distributivos
mais amplos. Faz-se necessrio ampliar as despesas sociais com sade e educao,
20
O estudo de Dedeccain BIT (2010) mostra que no Brasil, em 2003, a relao entre o total das rendas
brutas monetrias, (ou seja, quelas que provm do trabalho, dos domiclios, dos dividendos e juros, das
aposentadorias e das transferncias monetrias como o Bolsa Famlia e a ajuda aos decientes), das famlias do
1 e do 10dcimo, continua o mesmo aps o pagamento do imposto sobre as rendas. A mesma coisa acontece
quando comparamos o 2dcimo em relao ao 10 (p.25 e 26).

183

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despesas consagradas infraestrutura, energia, ao acesso gua potvel e ao


saneamento bsico, eletricidade, assistncia domiciliar, mas tambm realizar uma
reforma do sistema tributrio que propicie uma maior mobilidade social, traduzida
em uma maior capacidade dos pobres ultrapassarem a linha da pobreza. As formas
de gasto pblico, com exceo das destinadas s transferncias, so na realidade um
investimento para o futuro, pois fornecem aos pobres os instrumentos para melhorar
o nvel de vida e ultrapassar a linha da pobreza absoluta.
Encontramos, assim, um antigo debate sobre como ajudar os pobres. As
transferncias monetrias so um dever moral de solidariedade, que ajudam no
presente, e as despesas sociais com sade e educao so um direito dos pobres,
que os preparam para o futuro. As despesas sociais sozinhas no so sucientes
em pases onde os empregos informais so numerosos e pouco produtivos. Um
funcionamento diferente do mercado de trabalho necessrio: menos empregos
informais relativos aos empregos formais, o que aumenta a proteo social e atua
no sentido de reduzir a diferena entre o salrio mnimo e o salrio mdio graas
ao respeito das leis trabalhistas, com o consequente aumento dos salrios baixos.
Isso deve ser estimulado pelos governos. Ademais, para fazer retroceder a pobreza
de maneira signicativa e para reduzir as diferenas entre a pobreza rural e a urbana
tambm necessrio, alm de elevar as despesas sociais, ajust-las para que sejam
mais bem adaptadas aos contextos e de qualidade mais elevada.
As despesas sociais em alta, com uma exceo
As despesas sociais incluem as despesas pblicas na educao, na sade, na
assistncia domiciliar e as transferncias monetrias (assistncia e aposentadorias).
Para um sistema scal dado, o volume das receitas depende da situao da
economia e da importncia das possibilidades de evaso scal. Se o crescimento for
voltil as receitas tambm o sero. Segundo o Washington Consensus,as despesas
pblicas devem se adaptar ao ciclo das receitas, e, portanto cair uma vez que as
receitas baixam. Nesta lgica, as despesas sociais se tornam, essencialmente, a varivel
do ajuste ao ciclo. Durante o perodo de crise de 1980-1990, as despesas com o servio
da dvida no podem ser reduzidas e os investimentos pblicos se tornaram pouco
importantes. As despesas sociais foram fortemente reduzidas nos anos 1990. A partir
de um estudo realizado em sete pases (Argentina, Chile, Bolvia, Costa Rica, Mxico,
Panam e Repblica Dominicana), Hicks e Wodon (2001) observam que a elasticidade
das despesas sociais em relao ao PIB superior durante as fases de crescimento,
e que, ao contrrio, a elasticidade destas despesas inferior durante as fases de
recesso. Isto , as despesas sociais crescem mais rapidamente que o PIB durante a
fase de crescimento do PIB, mas por outro lado, caem mais acentuadamente durante

184

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a crise, quando a proteo social se faz mais necessria devido a maior probabilidade
de aumento do nmero de pobres aumenta.
As medidas econmicas adotadas nos anos 1990, com a crise, acentuaram os
efeitos negativos da volatilidade sobre as populaes de baixa renda. Felizmente,
essa poltica de reduo das despesas sociais foi abandonada no comeo dos anos
2000. Com exceo de alguns pases, incluindo o Chile, observa-se uma tendncia
de crescimento das despesas sociais, que, em geral, no foi revertida durante a crise
de 2008-2009. No Brasil e na Argentina as despesas sociais comeam a caminhar em
direo ao padro dos pases industrializados. O que no o caso do Mxico ou do
Chile21, onde o gasto social continua em um nvel muito baixo, como evidencia o
grco a seguir.
Entre 1985 e 1990 somente trs pases (incluindo a Argentina) destinavam mais
de 13% do PIB s despesas sociais; em 2006/2007 esse nmero passou a 8 (incluindo
o Brasil e a Argentina). Em mdia, em 2006/2007, a Argentina destinava US$ 2.002
dlares per capita s despesas sociais, e o Brasil US$ 1.019 dlares, ou seja, menos que
a Argentina, e o Mxico US$ 782 dlares, menos que o Brasil (ver anexo 3, fonte Afonso
e Dain, 2010 a partir dos dados da Cepal). A Argentina tem os nveis mais elevados
de gasto per capita com educao e sade. No Brasil, as despesas com educao
continuam relativamente baixas( 4,54% do PIB), em especial no ensino fundamental
e secundrio. Tambm so baixas as despesas com sade, que aumentaram em 2006
para 3,55% do PIB segundo os dados consolidados por Alonso e Dain.

21
O Chile e o Mxico adotaram sistemas de aposentadoria por capitalizao privada. As aposentadorias
no fazem, ento, parte das despesas pblicas, a no ser em programas especiais para os pobres que no
contriburam para um fundo de aposentadoria. O Brasil possui um sistema por repartio segmentada com
um regime para os funcionrios e outro para os trabalhadores do setor privado. Foram introduzindo reformas
paramtricas (durao da contribuio alongada, contribuies em alta, e prestaes em baixa) que estimularam
a inscrio de regimes complementrios privados. A Argentina havia aberto a possibilidade de car em um
sistema pblico por repartio ou de adotar um sistema privado por capitalizao, mas em outubro de 2008
voltou para um sistema pblico por repartio.

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Grfico 5 - Amrica Latina Pases selecionados y mdia regional:


gasto pblico social como percentual do PIB

Fonte: Afonso e Dain partir dos dados da Cepal

Grfico 6 - Amrica Latina Pases selecionados: gasto pblico social per capita em
2006/2007 por setor (em dlares de 2000)

Fonte: Afonso e Dain a partir dos dados da Cepal.

O impacto das despesas sociais na evoluo da pobreza


Poucos estudos tm sido feitos para analisar o impacto dos diferentes
componentes das despesas sociais na evoluo da pobreza. Analisamos o impacto
das transferncias monetrias condicionadas e notamos que teve uma inuncia
relativamente pequena sobre a extenso da pobreza e mais importncia sobre a

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intensidade da pobreza e das desigualdades entre os pobres. Sua inuncia, no


entanto, maior nas reas rurais que nas zonas urbanas, simplesmente porque
a proporo de pobres maior e as despesas destinadas a estas reas mais
concentradas. Vimos que as transferncias monetrias referentes s aposentadorias
tiveram um impacto maior sobre a pobreza, especialmente nas reas rurais,do
que as transferncias monetrias condicionadas, mesmo porque o gasto com
aposentadoria mais elevado. O pagamento de um salrio mnimo aos pobres
portadores de decinciaeaos agricultores pobres que no contriburam para a
seguridade social atua sobre a amplitude ea intensidade da pobreza.
Porm, pobres rurais idosos no so os maiores benecirios da aposentadoria
universal. O aumento do peso das aposentadorias em relao ao PIB na dcada de
2000 (11,5% do PIB em 2006 mais do que o dobro que as despesas consagradas
educao) conrma que este gasto no benecia apenas os pobres: as aposentadorias
correspondem a 5,2% da renda disponvel do 1dcimo e a 8% da renda disponvel do
10dcimo22.
As outras despesas sociais, educao, sade etc., tm impacto sobre a pobreza
no mdio e longo prazo. Sabemos que o impacto pode ser importante pelos
estudos da pobreza que mostram uma forte correlao entre um nvel baixo de
instruo e a pobreza, uma sade ruim e a pobreza, um lar precrio e a pobreza.
Assim, o aumento das despesas pblicas com educao, sade e assistncia
domiciliar deveria aumentar as possibilidades das famlias superarem a linha da
pobreza. O grco seguinte confronta a distribuio da renda monetria, nomeada
curva de Lorentz, e a distribuio das despesas pblicas com sade. As despesas
pblicas com sade beneciam principalmente a populao de renda mais baixa,
em comparao com as de rendas altas. Como possvel ver no grco, as duas
curvas, a de Lorentz e a das despesas com sade se situam de um lado e do outro da
diagonal. Isso quer dizer que os pobres so privilegiados em relao aos ricos? Mesmo
que esteja aumentando, as despesas de sade no so sucientes para melhorar
sensivelmente a situao social dos pobres, sobretudo na rea rural. Ademais, se
os estratos superiores parecem se beneciar menos que o pobres do sistema de
sade pblica, porque eles tm acesso ao sistema de sade privado, sendo, ao
nal, melhor cuidados do que os mais pobres, que dependem exclusivamente do
servio pblico.
22
Segundo os trabalhos de Cavalcanti de Albuquerque e de Rocha (2009), reutilizando os clculos efetuados
por Homann (2009), o sistema das aposentadorias regressivo no Brasil, as desigualdades so maiores uma vez
que as aposentadorias so pagas. Os sistemas de aposentadorias contribuem quase 20% das desigualdades
medidas pelo coeciente de Gini, e as rendas do trabalho 77% (p.19). No entanto, a distribuio das rendas
segundo os dcimos reduz a pobreza dos pobres que, sobretudo em reas rurais, podem se beneciar desta
aposentadoria sem ter contribudo.

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A adeso a sistemas de sade privados lhes permite beneciar com mais


frequncia de isenes scais, e as contribuies e pagamentos so em parte ou
totalmente deduzidos dos impostos devidos. Poderamos fazer a mesma anlise
para o sistema educacional. Na maioria dos pases em desenvolvimento, o ensino
primrio e secundrio pblico beneciam, sobretudo aos mais pobres. A qualidade
do ensino no est altura do que poderia esperar, e apesar dos esforos feitos
nos ltimos anos, a qualidade do ensino raramente permite aos alunos seguir seus
estudos no ensino pblico superior. A diculdade ainda maior para os alunos das
reas rurais, onde a qualidade do ensino pblico pior do que a mdia dos centros
urbanos. Os alunos que pertencem s camadas mdio-superiores e s camadas
superiores frequentam escolas primrias e secundrias privadas cujo pagamento
enseja de duo do imposto, e para muitos garante o acesso ao ensino superior
pblico, em geral, de boa qualidade.
Grfico 7 - Amrica Latina e Caribe (16 pasesa): distribuio do gasto pblico com
sade e ateno primria e hospitalarb, segundo quintis de renda bsica, 1997-2004
(em percentual)

Fonte: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.


a
b

Promedio ponderado por la signicacin del gasto en salud en ingreso primario


Promedio simples de cuatro paises

Sem uma elevao consistente das despesas sociais, o crescimento econmico


pode reforar a excluso social dos pobres. Se as despesas estagnarem ou
crescerem devagar, a mobilidade social pode ser freada. A oferta de emprego dos
salariados poder no responder a uma demanda de trabalho mais qualicado e
os trabalhadores pobres, mais frequentemente no qualicados, no encontraro

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espao para contratao no mercado de trabalho, a no ser em empregos muito


precrios e muitas vezes informais.
Melhorar a qualicaodos trabalhadores j meio caminho andado para permitir
aos pobres ultrapassar a linha da pobreza, pois podero conquistar empregos melhores,
com remunerao mais elevada desde que o pas modique a demanda do trabalho
(ver quadro abaixo).
Mercado do trabalho e pobreza
conveniente introduzir algumas noes argumentao desenvolvida sobre as
relaes entre despesas com educao e a evoluo da pobreza. Elas so, na realidade, mais complexas e dependem, em parte, do tipo de regime de crescimento.
Dois casos podem se apresentar. O governo no fazer nenhum esforo especco
em matria de educao e os pobres fornecerem contingentes de trabalhadores
no-qualicados, incapazes de responder s demandas por trabalhadores mais
qualicados. A distribuio salarial torna-se mais desigual e a oferta de emprego
no qualicado desequilibrada pressionam os salrios para baixo; por sua vezcomo a oferta de trabalho qualicado insuciente em relao demanda, os salrios dos trabalhadores qualicados aumentam relativamente ao dos demais, aumentando assim a desigualdade segundo o nvel de qualicao. O segundo caso
menos clssico e corresponde mais ou menos ao exemplo brasileiro. As despesas
com educao aumentam, mas ainda so insucientes, e o nvel de qualicao
aumenta. O regime de crescimento no favorece uma insero positiva do pas na
diviso internacional do trabalho: o peso relativo dos produtos fabricados de alta e
mdia tecnologia cai e as importaes destes produtos aumentam e o pas vai se
especializando na exportao de produtos fabricados de mdio-baixa tecnologia.
A demanda de trabalho qualicado, por parte dos contratantes, cresce pouco e
no corresponde oferta de trabalho qualicado, que se expande mais rapidamente por causa da melhoria no nvel educacional. Por outro lado, a demanda
de trabalho menos qualicado aumenta fortemente. As rendas dos trabalhadores
menos qualicados aumentam e um nmero importante deassalariados que se
situava abaixo da linha da pobreza logra super-la;j as rendas dos trabalhadores
qualicadoscrescem menos e muitas vezes estes so absorvidos em empregos
que no correspondem a suas qualicaes e sofrem uma degradao muito
prejudicial. A reduo dos diferenciais de nveis de remunerao favorece uma reduo da pobreza, sobretudo se ela for acompanhada de um aumento sensvel
do salrio mnimo. O funcionamento do mercado de trabalho , ento, o principal
responsvel pela reduo da pobreza e o paradoxo que isso se d apesar de uma
insero pouco positiva na diviso internacional do trabalho (para mais detalhes,
ver Salama, 2007).

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O objetivo no simplesmente aumentar as despesas pblicas com sade e


educao, mas tambm, e, sobretudo, melhorar sua eccia e adapt-las ao contexto
geogrco a m de limitar ao mximo os efeitos de guetos. preciso, por exemplo,
abrir a porta da educao no meio rural desenvolvendo servios de nibus escolares.
Uma vez que as populaes pobres so concentradas geogracamente, ca muito
difcil para elas melhorarem suas condies de vida23. Quando alguns segmentos
conseguem,geralmente quando mudam seu bairro de residncia, acabam reforando
o chamado efeito gueto. Nos bairros com maior concentrao de pobres,
fundamental reforar a totalidade dos servios pblicos, desenvolvendo ao mesmo
tempo a participao dos moradores na melhoria de suas condies de vida.
Por que os resultados em matria de reduo da pobreza parecem
decepcionantes?
Existem muitas maneiras de compreender a pobreza. A mais simples consiste em
considerar o nvel de vida: pobre aquele que no consegue atingir certo nvel de
renda. Este se dene como a renda que permite ao mesmo tempo adquirir bens de
consumo cujo contedo em calorias deve permitir a reproduo fsica do indivduo
(ou do domiclio) e o pagamento de um certo nmero de servios (aluguel, transporte
etc.). O objetivo atribudo luta contra a pobreza consiste ento em elevar a renda
monetria dos pobres acima da linha da pobreza. Este mtodo que privilegiado nos
pases em desenvolvimento,sejam eles emergentes ou no. Trata-se de um nvel de
pobreza absoluta, denida por uma renda mnima, o que diverso de outra medida
relativa, predominante nos pases desenvolvidos24. A pobreza relativa igualmente
uma medida monetria. Mas mesmo sendo imperfeita, ela no sofre dos mesmos
defeitos que a linha de pobreza absoluta. As linhas da pobreza so diferentes entre os
pases, segundo o PIB per capita e a distribuio de renda. A medida relativa permite
valorizar o grau de insatisfao, ou at de injustia, que podem sentir as pessoas cuja
renda inferior metade da renda mdia, mais precisamente por que essa medida
estabelecida a partir da distribuio das riquezas produzidas. A pobreza possui
vrias dimenses que no se reduzem e nem se expressam somente pelo aspecto
monetrio. por isso que existem outras medidas. A pobreza estrutural medida a
partir de um nmero de critrios: nmero de metros quadrados do lar, acesso gua
potvel etc. Ela no permite comparaes internacionais25, diferente da medida em
23
Mostramos assim que a insucincia das despesas pblicas dedicadas educao e a baixa qualidade do
ensino poderiam explicar 36% da diferena de renda dos negros em relao aos brancos no Brasil, contra 14,3%
nos Estados Unidos (Gradin, op.cit., p. 19).
24
Ver nota 2, Sobre a totalidade dos mtodos para medir a pobreza e os problemas economtricos que
cada uma prope.VerDhongde S. e Minoiu C.(2010).
25
O PNUD, a partir de uma abordagem no-monetria, construiu um indicador composto de pobreza nomonetriaque permite comparaes internacionais.

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termos de pobreza absoluta; mas a combinao da pobreza estrutural e da medida


em termos absolutos permite sobreposies teis para denir com mais preciso
uma poltica de luta contra a pobreza.
Vamos voltar aos indicadores de pobreza absoluta que usamos ao longo desse
estudo. Suas qualidades so importantes porque podemos medir as evolues
da extenso da pobreza, da intensidade e das desigualdades entre os pobres;
podemos tambm fazer as comparaes regionais. No entanto, estes indicadores so
insucientes para compreender a pobreza e, se limitar s concluses e ensinamentos
derivados da anlise da pobreza absoluta,pode levar subestimao de alguns
problemas ligados pobreza, ou at recomendaes equivocadas de polticas sociais.
Apesar de sua complexidade (quantas calorias? qual parte da renda destinada
ao domiclio, ao transporte? como avaliar as necessidades das crianas e dos idosos?
como considerar a existncia de preos diferentes para um mesmo bem entre pases,
regiesetc?), examinar a pobreza apenas pela tica absoluta uma abordagem
reducionista e insuciente. Reducionista porque limitada s caloriase os mdicos
nutricionistas sabem o quanto importante considerar uma totalidade de outros
fatores, como a quantidade de protenas etc. Alm disso, tambm se sabe que a
possibilidade de adquirir toda uma srie de bens de consumo durvel, considerados
indispensveis, intervm na percepo de se sentir pobre ou no-pobre. tambm
redutora porque se limita a renda monetria e no leva em conta a importncia da
dimenso no mercantil, espao de mltiplas solidariedades (familiar, de vizinhana,
poltica) e de socializaes, cuja relevncia foi j destacada por inmeros socilogos
e pode ser conrmada pela simples observao e comparao entre cidades e
campos26. Redutora porque o sentimento de ser ou no pobre depende muitas
vezes de outros fatores, como o sentimento de satisfazer ou no um nmero de
obrigaes ligadas aos cdigos de valor em vigor nas comunidades onde vivem
essas pessoas27, como notam os antroplogos. Redutora porque, a partir de um certo
nvel de renda mdia, o que importa considerar o grau de insatisfao mais do que
a capacidade de se reproduzir siologicamente. , portanto,necessrio transitar de
uma medida da pobreza em termos absolutos para uma medida da pobreza em
26
Por muito tempo o meio rural foi pouco monetizado em comparao com a cidade. Com a penetrao
do dinheiro e das relaes do mercado, a desestruturao das relaes de produo pr-capitalistas se elevou, a
penetrao capitalista coexistente se reforou e ambos se alimentaram de modos de produo no capitalistas.
Hoje, a monetarizao predomina, embora seja, em mdia, menos importante no campo que na cidade. Medir
quem pobre e quem no a partir de uma renda monetria no leva em considerao os mecanismos de
solidariedade e, sobretudo exclui a dimenso de autoconsumo. Portanto, a pobreza rural superestimada em
meio rural muito mais do que ela poderia ser no meio urbano, j que uma parte considervel passa por caminhos
no-mercantis. Mas, na medida em que a monetarizao aumenta no campo, esta superestimao tende a cair.
27
isso que leva Rhamema e Robert (2008), de certa maneira, a reconsiderar o status de pobre e a
diferenci-lo do miservel: o pobre se torna miservel quando a expanso das relaes do mercado traz uma
desestruturao de seus valores.

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termos relativos, que considere a distribuio de renda e o nmero de pessoas nos


domiclios, assim como feito nos pases desenvolvidos. Redutora, enm, porque
coloca no mesmo plano as necessidades da populao que vive no meio rural e no
meio urbano,embora se reconhea que elas no so exatamente as mesmas e que
as capacidades de satisfaz-las tambm so diferentes (mais solidariedade, mais
bens de consumo no mercantis); esta anlise pode induzir a erros de diagnstico e
conduzir aplicao das mesmas medidas de poltica econmica, sejam os pobres
urbanos, urbanos ou rurais.
Medir a pobreza somente pelo aspecto monetrio pode levar a polticas que
privilegiem apenas o aspecto da renda monetria e a umaavaliao equivocada das
causas estruturais da pobreza.
4. Concluso
Ser pobre no o resultado de uma escolha racional, de uma arbitragem que
faria um indivduo entre, de um lado, aumentar seu capital humano e o investir
frequentando uma escola e cuidando-se bem, e de outro gozar o momento
presente, sem pensar no futuro em um contexto de informao imperfeita28. Os
homens no so empresrios deles mesmos, como sugere a abordagem em termos
de capital humano, explcita ou implicitamente. No se escolhe ser pobre (fora casos
excepcionais), se nasce pobre e o ambiente econmico e social pode tornar mais
ou menos difcil a passagem do status de pobre para o de no-pobre. Parafraseando
Marx, podemos dizer que o homem pode fazer sua histria livremente, mas em
condies que no so livremente determinadas por ele. Caso sejam pouco favorveis
parareduzir a pobreza, ento se torna extremamente difcil escapar da pobreza, e viceversa. Em vrios aspectos as condies vigentes na rea rural so diferentes daquelas
que prevalecem na rea urbana, seja em termos da importncia dos mecanismos
de solidariedade ou em termos de impactos de crises econmicas. por isto que as
polticas aplicadas aos pobres rurais e urbanos, denidas quase sempre a partir das
necessidades dos pobres urbanos, no podem ter exatamente os mesmos efeitos.
A abordagem microeconmica da pobreza conserva seu interesse, mas ela no
pode substituir a abordagem macroeconmica. Um exemplo: a eccia da ajuda
depende do conhecimento concreto do meio e das necessidades especcas s quais
28
Assim como um erro considerar que os pobres no possuem informaes, tambm o considerar que
as informaes incompletas explicam a diculdade de sair da pobreza, como adoram mostrar os economistas
industriais. A falta de informao do sistema bancrio, por exemplo, no est na origem de suas diculdades, mas
sim a recusa deste sistema de emprestar para os pobres. Pelo contrrio, todas as pesquisas de campo revelaram
uma grande capacidade dos pobres para lidar com a totalidade dos mecanismos de emprstimo: nanciamento
informal, micronanciamento. Os pobres geram muito mais valor do que pensamos e do que mostram a priori
seus uxos de caixa, e revelam habilidades complexas, at sosticadas, e na maioria das vezes inventivas. Ver
Daryl etalii (2009), a revista Tiers Monde (2009, 2002) e principalmente nesses nmeros os artigos de Gurin, de
Morvan-Roux, de Servet.

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ela se destina. A distribuio de gua, a descarga da gua utilizada, a construo de


escolas, os transportes etc. dependem especicamente da natureza dos problemas
encontradas nas regies dadas; pode-se dizer que tem ocorrido progressos nas
aes deste tipo (ver, por exemplo, 2009), mas que ainda so insucientes
Uma diminuio durvel da pobreza depende da reduo da desigualdade
associada a um crescimento expressivo e sustentado. A expanso da economia
uma condio necessria, masno suciente. A reduo da pobreza exige a existncia
de uma ampla e ecaz proteo social baseada em instrumentos de politicas
pblicas com elevada capacidade distributiva. As transferncias monetrias so
fundamentais e devem ser ampliadas por razes ticas, considerando a magnitude
das desigualdades e das diculdades que os pobres enfrentam para sobreviver.
uma questo de solidariedade e de coeso social. O efeito imediatoda assistncia
diminuir a intensidade da pobreza e aliviar alguns de seus efeitos negativos; mas
foroso observar que a ajuda, por si s, no fornece os meios para a superao
sustentvel da pobreza. Ela a atenua, rendendo-a menos difcil de suportar;
tambm pode ter consequncias polticas, seja no sentido de legitimar grupos
polticos emergentes que patrocinam as polticas de transferncia ou para reforar o
clientelismo poltico29. A poltica de assistncia deve ser, portanto, complementar a
uma poltica pblica de despesas sociais. A reduo das desigualdades econmicas
deve ser acompanhada por uma reduo das desigualdades sociais, o que requer
elevar as despesas com educao, sade, assistncia social e torn-las mais
consistentes com estes objetivos e dimenso dos desaos. Estas so como uma
aposta para o futuro, um investimento. A eccia destas polticas depende do
reconhecimento das necessidades especcas dos pobres, diferentes em meio rural
e urbano, diferentes dependendo da insero no mercado de trabalho, se formal ou
informal. O aumento das despesas sociais uma condio igualmente necessria,
mas no suciente. Estas despesas devem ser nanciadas pelo imposto. difcil
conceber a possibilidade de aumentar as despesas sem repensar o sistema scal
para que ele seja mais distributivo. Compreendemos, ento, o quanto uma poltica
de reduo radical da pobreza , antes de tudo, um problema poltico.

29
Seja no Mxico sob Salinas de Gotari no m dos anos 1980 e no comeo dos anos 1990 onde esta prtica
era agrante, na Argentina dos anos 2000 ou at no Brasil em alguns casos.

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Anexo1 - Matrizes de fluxos migratrios interestatuais por grandes regies


brasileiras. 1995, 2001, 2005 e 2008. Valores relativos
1995
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-oeste

Emigrantes

Norte

3,4%

2,1%

1,2%

0,4%

2,3%

9,5%

Nordeste

3,5%

9,0%

15,0%

0,7%

4,0%

32,1%

Sudeste

1,0%

7,8%

14,9%

5,0%

3,7%

32,3%

Sul

0,5%

0,3%

5,4%

6,0%

1,8%

14,0%

Centro-oeste

1,7%

1,6%

3,0%

1,4%

4,4%

12,1%

10,0%

20,9%

39,6%

13,4%

16,1%

100%

Imigrantes

2001
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-oeste

Emigrantes

Norte

3,2%

2,9%

1,4%

0,4%

2,3%

10,2%

Nordeste

2,6%

8,4%

14,0%

0,4%

3,8%

29,2%

Sudeste

1,1%

11,5%

14,0%

4,1%

4,1%

34,7%

Sul

0,3%

0,3%

3,9%

6,4%

1,7%

12,6%

Centro-oeste

1,3%

2,0%

3,6%

1,1%

5,3%

13,2%

Imigrantes

8,5%

25,0%

36,9%

12,4%

17,2%

100%

2005
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-oeste

Emigrantes

Norte

4,2%

2,2%

1,2%

0,6%

2,2%

10,4%

Nordeste

3,8%

8,4%

13,4%

5,4%

4,1%

27,7%

Sudeste

1,4%

13,6%

13,4%

5,4%

4,2%

38,0%

Sul

0,6%

0,6%

2,9%

6,3%

1,8%

12,2%

Centro-oeste

1,5%

2,3%

2,8%

1,0%

4,2%

11,7%

Imigrantes

11,4%

27,1%

31,1%

13,9%

16,5%

100%

2008
Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-oeste

Emigrantes

Norte

4,4%

2,1%

1,6%

0,6%

2,0%

10,8%

Nordeste

3,1%

7,9%

13,9%

0,5%

4,0%

29,4%

Sudeste

1,2%

11,6%

14,0%

4,4%

3,2%

34,4%

Sul

0,4%

0,5%

3,7%

5,7%

1,5%

11,8%

Centro-oeste

1,6%

2,2%

3,5%

1,8%

4,6%

13,6%

10,6%

24,4%

36,6%

13,0%

15,4%

100,0%

Imigrantes

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao NINSOC.

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Anexo 2 - Salrios reais e produtividade na Argentina,


no Brasil, no Mxico e no Chile

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Fonte: a partir dos dados ociais de cada pas, in Bizberg (2010).

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Anexo 3 - Gasto social por paises


Clasicacin segn
prioridad macro
Gasto social alto (mayor
que 13%)

GPS periodo post


reforma (1985-1990)
(en porcentaje del PIB)
Argentina
Chile
Costa Rica

16,8

Gasto social medio


(entre 9 e 13%)

Brasil
Colombia
Jamaica

Promedio grupo

10,8

Gasto social bajo


(menor que 9%)

Estado Plurinacional de
Bolivia
Mxico
Per

GPS per capita


2006-2007 (US$2000)

GPS 2006-2007

Argentina
Estado Plurinacional de
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Uruguay
Rep. Bolivariana de
Venezuela

Promedio grupo

Promedio Grupo

Periodo actual
2006-2007

Chile
El Salvador
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay

Jamaica
Ecuador
Guatemala
Per
Rep. Dominicana
Trinidad y Tobago

5,9

22,1

2.002

16,2
24,4
14,3
17,2
34,5
21,2

178
1.019
411
855
1.395
1.542

13,4

722

20,4

1.015

12,2
11,3
11,4
11,2
11,4
9,3
11,3

733
291
156
782
100
460
162

11,1

383

8,6
6,4
7,5
8,2
8,0

309
104
124
214
276

8,7

904

7,9

322

Fonte: CEPAL, base de datos sobre gasto social y Mostajo, Rossana (2000), gasto social y distribucin del ingreso:
caracterizacin e impacto redistributivo en paises seleccionados de America Latina y el Caribe, Serie Reformas
Econmicas, n. 69, Santiago de Chile.

Anexo 4 - El nivel de incumplimiento del impuesto


Tasa de evasin
Ao

Evasin en % del PIB

Personas
Fsicas

Personas
Jurdicas

Total

Personas
Fsicas

Personas
Jurdicas

Evasin
Total

Evasin PJ/
Evasin PF

Argentina

2005

...

...

49.7%

...

...

5.6

...

Chile

2003

46.0%

48.0%

47.4%

1.5

2.3

3.8

1.5

Ecuador

2005

58.1%

65.3%

63.7%

1.1

4.4

5.5

4.0

El Salvador

2005

36.3%

53.65

46.9%

1.0

2.3

3.3

2.3

Guatemala

2006

71.1%

62.3%

63.5%

o.8

4.6

5.4

5.5

Mxico

2004

38.0%

40.0%

39.1%

1.4

1.3

2.7

0.9

Per

2006

12.3%

40.7%

36.0%

0.2

3.1

3.3

16.7

Fonte: Jimenez JP, Gomez Sabaini JC, Podesta A (sob a direo de) (2010).

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Anexo 5 - Sntese da estrutura de interveno social do Estado brasileiro


reas

Principais Programas/Aes

Benecirios/Resultados em 2008

1. Previdncia Social
Geral Prev. Social

Aposentadorias e Penses - rea


Rural
7,8 milhes de benefcios na rea rural
Aposentadorias e Penses - rea
15,2 milhes de benefcios na rea urbana
Urbana
Auxlio-Doena, Auxlio-Maternidade
1,7 milho de benefcios
e outros Auxlios - rea Urbana e
Rurak

Previdncia do
Servidor Pblico
(Regimes Prprios
Prev. Social)

Pagamento de Aposentadorias e
Penses Executivo, Legislativo e
Judicirio

Unio: 530 mil servidores inativos e 448 mil pensionistas;


Estados: 1,1 milho de servidores inativos e 384 mil
pensionistas;
Municpios: 401 mil inativos e 151 mil pensionistas

2. Emprego e Defesa
do Trabalhador

Seguro-Desemprego
Abono Pis-Pasep

6,9 milhes de trabalhadores


8,4 milhes de trabalhadores com renda at SM (em 2007)

3. Desenvolvimento
Agrrio

Pronaf

2,2 milhes de contrato

BCP - LOAS - Pessoa Idosa


BCP - LOAS - Pessoa com Deficincia
Programa Nacional de Incluso de
Jovens - Pr-Jovem

1,6 milho
1,8 milho
400 mil jovens

Programa Bolsa Famlia

11,6 milhes de famlias

5. Sade

Ateno Bsica em Sade


Assitncia Ambulatorial e Hospitalar
Especializada
Vigilncia, Preveno e Controle de
Doenas e Agravos
Assistncia Farmacutica e Insumos
Estratgicos

23 mil equipes de sade da Fmlia; 50% da populao


coberta pelo PSF;
2,3 bilhes de procedimentos ambulatariais, 11 mil
procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3
milhes de internaes; Servio de Atendimento Mdico
de Urgncia (SAMU) j conta com cerca de 2,5 mil veculos,
cobrindo 1.163 municpios e 100 milhes de pessoas;
cobertura vacinal para doenas infantis acima de 90% em
25 das 27 UFs, aproximando-se de 100% em 14 UFs

6. Educao

Brasil alfabetizado e Educao de


Jovem e Adultos
Brasil Escolarizado
Qualidade na Escola
Distribuio de Livros Didticos
Complementao da Unio para o
Fundel
Programa nacional de Alimentao
Escolar
Brasil Universitrio

4. Assistncia Social

4,1 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica


40 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica:
4,9 milhes na educao infantil, 28,1 milhes no ensino
fundamental, 7,3 milhes no ensino mdio
40 milhes de estudantes atendidos
615 mil estudantes matriculados na rede pblica federal
(2007)

Fonte: INEP/MEC; MDS; MPS; Boletim do Servidor/SIAPE; MTE; MDA, AEPS/MPS e IBGE.

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Quadro 1 - Brasil - principais programas e aoes sociais do Governo Federal


reas

Previdncia Social

Benefcios a Servidores
Pblico Federais

Emprego e Defesa do
Trabalhador

Desenvolvimento
Agrrio

Assistncia Social

Sade

Educao

Principais
Programas/Aes

Despesas em R$
bilhes
correntes 2008

Benecirios/
Resultados em 2008

% do
PIB

Dias do
Contribuinte

Aposentadorias e Penses - rea rural

40,4

7,8 milhes de benefcios na


rea rural

1,40

5,1

Aposentadorias e Penses - rea urbana

130,9

15,2 milhes de benefcios na


rea urbana

4,53

16,5

Auxilio doena, auxilio maternidade e outros


auxilios - rea urbana e rural

17,7

1,7 milho de beneficirios

0,61

2,2

Pagamento de aposentadorias e penses Executivo, Legislativo e Judicirio

54,4

550 mil servidores inativos e


pensionistas

1,88

6,9

Assistncia Mdica a Servidores e outros


auxilios

5,6

1,1 milho de servidores


ativos e Inativos

0,19

0,7

Seguro-Desemprego

14,7

6,9 milhes de trabalhadores

0,51

1,9

Abono Pis-Pasep

8,4 milhes (em 2007)

0,21

0,8

Pronaf

1,3

2,2 milhes de contratos

0,05

0,2

BPC - LOAS - Pessoa Idosa

6,7

1,6 milho

0,23

0,8

BPC - LOAS - Pessoa com


Deficincia

7,1

1,8 milho

0,25

0,9

Nacional de Incluso de
Jovens - ProJovem

0,8

400 mil jovens

0,03

0,1

Programa Bolsa Familia

11,1

11,6 milhes de famlias

0,38

1,4

Ateno Bsica em Sade

8,4

0,29

1,1

Assistncia Ambulatorial e
Hospitalar Especializada

25,3

0,88

3,2

Vigilncia, Preveno e
Controle de Doenas e
Agravos

2,2

0,08

0,3

Assistncia Farmacutica e
Insumos Estratgicos

4,4

23 mil equipes de Sade da


Famlia; 50% da populao
coberta pelo PSF; 2,3 bilhes
de procedimentos
ambulatoriais, 11 mil
transplantes, 215 mil cirurgias
cardacas, 9 milhes de
procedimentos de
quimioterapia e radioterapia e
11,3 milhes de internaes.

0,15

0,6

Brasil Alfabetizado e
Educao de Jovens e
Adultos

0,3

0,01

0,0

Brasil Escolarizado

7,5

0,26

0,9

0,05

0,2

0,03

0,1

0,11

0,4

4,1 milhes de estudantes


atendidos pela rede pblica

40 milhes de estudantes
atendidos pela rede pblica:
4,9 milhes na educao
Infantil, 28,1 milhes no
ensino fundamental, 7,3
milhes no ensino mdio

Qualidade na Escola

1,3

Distribuio de Livros
Didticos

0,9

Complementao da Unio
para o Fundeb

3,2

Programa Nacional de
Alimentao Escolar

1,5

40 milhes de estudantes
atendidos

0,05

0,2

Brasil Universitrio

14,7

615 mil estudantes


matriculados na rede pblica
federal (2007)

0,51

1,9

Fonte: dados oramentrios coletados partir do SIAFI/STN em banco de dados organizado pelo Prodasen e disponibilizado
pela Cmara dos Deputados no Portal Oramento Brasil. Dados de resultados e benecos: INEP/MEC; MDS, MPS, Boletim do
Servidor/Siepe,TEM,MDA. IBGE, para o PIB.

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PARTE 2
DIMENSES DO RURAL E O
DEBATE DA POBREZA

CAPTULO I
SIGNIFICADOS DA POBREZA NA
SOCIEDADE CONTEMPORNEA

Fernanda Calasans C. Lacerda


Professora Assistente da Universidade Estadual
da Bahia - UESB

1. Introduo
A pobreza algo que sempre esteve presente na histria da humanidade.
Relatos no faltam no decorrer dessa histria que possibilitam a identicao da sua
ocorrncia, independentemente do povo e perodo histrico a que nos reramos
(Sachs, 2005). E a forma com que ela foi denida durante os diferentes perodos de
tempo permite que se perceba a evoluo que o seu conceito obteve, partindo de
uma denio mais restritiva para uma denio mais abrangente e complexa.
Na Antiguidade, acreditava-se que a explicao para existncia de ricos e pobres
era a determinao divina, ou seja, havia pessoas predestinadas a serem ricas e
outras a serem pobres, sendo essa predestinao relacionada classe social a qual
o indivduo pertencia. Caberia a cada um aceitar a sua posio dentro da hierarquia
social. Question-la seria um afronto s leis consideradas supremas. Durante a Idade
Mdia, a Igreja Catlica, no auge do seu poder poltico, fez com que tal armao
fosse propagada, o que facilitava o seu domnio sobre as classes menos favorecidas e
garantia a manuteno dos privilgios da nobreza e do clero.
J nesses perodos a pobreza era vista como ausncia de condies materiais
(leia-se terras e riquezas) que permitissem ao indivduo desfrutar de uma vida
confortvel, considerando-se os padres da poca. Mais do que isso, ela corroborava
o domnio dos senhores sobre os servos ou vassalos no caso da poca feudal pois
as possibilidades de desempenhar outras atividades eram praticamente inexistentes
para esses ltimos.

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Na Europa, durante o sculo XIV, um nmero crescente de pessoas se encontrava


nessa situao desfavorvel, sofrendo com as epidemias, desabrigo e misria
generalizada. At ento, a assistncia aos desfavorecidos cava a cargo da caridade
crist (mais precisamente, da caridade catlica). No entanto, com esse crescimento
no nmero de desfavorecidos se constatou as limitaes desse tipo de auxlio, ainda
mais diante das tenses sociais que estavam surgindo. Foi ento que, em 1388, a
monarquia britnica institui a Leis dos Pobres (Poor Law Act), considerada como uma
das primeiras polticas sociais implementadas no mundo.1
De acordo com Pereira (2008, p. 62), os pobres atendidos eram os andarilhos e
o principal objetivo era inibir a perambulncia de pessoas em busca de melhores
ocupaes, ou a chamada vagabundagem e as possveis consequncias negativas,
para a ordem prevalecente, de uma pobreza no connada territorialmente. Com o
passar do tempo, a Lei dos Pobres foi sofrendo modicaes, e os seus benefcios
eram destinados aos incapacitados ao trabalho. Em 1601, a reedio desta Lei
classicou os pobres em trs grupos:
pobres impotentes (idosos, enfermos crnicos, cegos e doentes mentais),
que deveriam ser alojados nas Poor-houses ou Almshouses (asilos ou
hospcios); pobres capazes para o trabalho, ou mendigos fortes, que
deveriam ser postos a trabalhar nas chamadas Workhouses; e os capazes
ao trabalho, mas que se recusavam a faz-lo (os corruptos), que deveriam
ser encaminhados para reformatrios ou casas de correo (Pereira,
2008, p.64, grifos da autora).

Na prtica, essa assistncia se concentrou apenas nas Workhouses. Quando uma


nova reforma foi feita na Lei dos Pobres inglesa em 1834, a concepo de pobreza
j estava inuenciada pelos ideais utilitaristas e laissezfairianos. A nova lei assistia
apenas aos completamente destitudos, surgindo assim uma distino at hoje muito
utilizada: a distino entre pobres e indigentes. Pensadores inuentes da poca,
como David Ricardo e Thomas Malthus, condenavam a assistncia aos pobres por
acreditarem que isso ocasionaria problemas ao bom funcionamento do sistema
econmico (Ricardo, 1982, passim; Malthus, 1982, passim). A pobreza era geralmente
associada preguia, indisposio para o trabalho, m ndole do indivduo, salvo
aqueles casos de incapacidade fsica e/ou mental que impossibilitavam o indivduo
de trabalhar. Por isso, o auxlio aos pobres era visto como incentivo ao vcio, alm de
livr-los da responsabilidade de sustentar suas famlias.
1
Vale ressaltar que essa poltica era muito mais punitiva do que protetora, conforme muito bem exposto
por Pereira (2008, passim).

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Para alm desses argumentos, havia o interesse por parte dos empregadores de
que os benefcios concedidos e o nmero de benecirios fossem o menor possvel,
a m de evitar uma presso sobre os salrios pagos diante da crescente necessidade
de mo de obra exigida pelo processo de industrializao em curso. A ajuda consistia
em alimentos (basicamente po) e algum auxlio monetrio, sucientes apenas
para garantir a sobrevivncia dos benecirios. E, assim, apareceu a necessidade de
determinar a quantidade nutricional mnima requerida para garantir a sobrevivncia de
uma pessoa. O indivduo ou a famlia que no conseguisse atender aos requerimentos
nutricionais mnimos necessrios sua existncia era denido como pobre.
Segundo Codes (2008), trabalhos seminais foram desenvolvidos por volta do nal
do sculo XIX que tinham como objetivo estabelecer essa quantidade de nutrientes
mnima, instaurando-se um novo estgio de trabalho relativamente mais cientco
sobre a questo da pobreza, que veio a se prolongar pelo sculo XX (op. cit., p. 11).
Desde ento, o interesse pelos estudos sobre pobreza tem aumentado, tornando esse
tema num dos mais discutidos atualmente. Talvez um dos motivos para isso seja o
fato de que todos os avanos obtidos pela sociedade humana nas mais diversas reas
do conhecimento e o to exaltado crescimento econmico alcanados no decorrer
do ltimo sculo no foram capazes de solucionar, em grande parte dos pases, esse
problema complexo.
O presente trabalho uma tentativa de analisar a evoluo do conceito de pobreza
nos estudos cientcos sobre o tema, destacando a importncia desse conceito
na formulao das polticas de combate pobreza. A prxima seo apresenta
trs abordagens de estudo da pobreza: a abordagem monetria, a abordagem
das necessidades bsicas e a abordagem das capacitaes. A justicativa para a
opo por essas abordagens exatamente identicar as transformaes ocorridas
na interpretao da pobreza, partindo de uma denio mais simples para uma
denio mais complexa. Na terceira seo so feitas algumas reexes sobre o
estudo da pobreza no Brasil, ressaltando o predomnio da abordagem unidimensional
monetria na investigao da pobreza brasileira. A inter-relao entre o conceito e as
polticas de combate pobreza tratada na quarta seo. Por m, so apresentadas
as consideraes nais do trabalho, seguidas pelas referncias utilizadas.

2. Os conceitos de pobreza
Os estudos sobre pobreza desenvolvidos desde o incio do seu estgio cientco
apresentam diferenas conceituais e metodolgicas importantes. No h, ainda hoje,
um consenso sobre o que a pobreza, quais so suas causas e o seu tamanho. E
dicilmente haver, j que se trata de um amlgama que envolve questes sociais,
econmicas e morais. O que se percebe, no entanto, que h um direcionamento
para uma denio mais abrangente e multidimensional da pobreza.

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O trabalho de Rowntree sobre a pobreza na cidade inglesa de York, de 1901,


frequentemente citado como pioneiro no estudo cientco da pobreza [Laderchi;
Saith; Stewart (2003); Sen (1983); Rocha (2003); Machado (2006)]. Partindo da denio
das necessidades nutricionais mnimas, Rowntree deniu famlias em pobreza
primria como aquelas cujo total de rendimentos era insuciente para satisfazer essas
necessidades e garantir a manuteno da ecincia meramente fsica (Sen, 1983, p. 11,
traduo da autora).
No perodo aps a Segunda Guerra Mundial, a noo de subsistncia incorporou
outros requerimentos que no s os nutricionais. O relatrio Beveridge2, por exemplo,
deniu um nvel de subsistncia que, alm das necessidades nutricionais, inclua
tambm gasto com vesturio e com combustveis. Ainda assim, os requerimentos
eram baseados nos mnimos necessrios para a subsistncia do indivduo.
O entendimento da pobreza como subsistncia exerceu muita inuncia nas
polticas econmicas e sociais durante todo o sculo XX. De acordo com Codes
(2008, p. 12), essa ideia ainda permanece balizando medidas de assistncia pobreza
em vrios pases no mundo. No entanto, a abordagem biolgica da pobreza, como
tambm conhecida a abordagem associada ideia de subsistncia, tem sido
alvo de algumas crticas, entre elas: existncia de variaes signicativas entre as
caractersticas fsicas e os hbitos do indivduo que dicultam o estabelecimento de
requerimentos nutricionais; a transformao dos requerimentos nutricionais mnimos
em quantidades mnimas de alimentos depende das commodities escolhidas;
diculdade em se especicar os requerimentos mnimos de necessidades no
alimentares (Sen, 1983, p.12).
A determinao das necessidades nutricionais mnimas estimulou o
desenvolvimento daquela que seria tomada como principal base de anlise da
pobreza no decorrer do sculo XX, a saber: a abordagem monetria da pobreza. A
possibilidade de estudar a pobreza por meio de uma medida quantitativa, como
aquela denida pelas necessidades nutricionais, incentivou a converso dessas
necessidades em valores monetrios e a utilizao de critrios de discriminao entre
pobres e no-pobres apoiados na renda do indivduo ou famlia. A anlise da pobreza
sob a perspectiva da renda foi tambm encorajada pela intensicao das atividades
capitalistas, a partir da percepo de que:

2
Elaborado por um comit coordenado por William Beveridge e publicado em 1942, propunha uma
completa reviso do esquema de proteo social existente na Gr-Bretanha (Pereira, 2008, p. 93), caracterizandose por uma perspectiva universalista de poltica social, alm de ser considerado como uma das pedras
fundamentais do Welfare State de ps-guerra (ibidem, p. 93).

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[nas] economias modernas e monetizadas, onde parcela pondervel


das necessidades das pessoas atendida atravs de trocas mercantis,
natural que a noo de atendimento s necessidades seja
operacionalizada de forma indireta, via renda (Rocha, 2003, p.12).

Essa viso da pobreza encontra forte respaldo na Teoria Econmica Tradicional


(ou Neoclssica) e fundamentada no pensamento utilitarista. De acordo com esse
pensamento, a utilidade de uma pessoa representada por alguma medida de seu
prazer ou felicidade (Sen, 2000, p. 77), implicando numa noo de valor baseada
somente na utilidade individual, denida em termos subjetivos (Sen, 2001, p. 94;
2003, p. 5). O indivduo considerado como um consumidor cujo comportamento
visa maximizao dessa utilidade, sendo que os seus gastos em consumo reetem a
utilidade que as mercadorias consumidas geram para ele. O seu bem-estar individual
denido com base na sua funo consumo (Laderchi, 1997) e, por extenso, o bemestar social a maximizao da soma das utilidades, ou a funo consumo total.
dessa forma que a renda, ou consumo, aparece como indicador exclusivo de
bem-estar. A pobreza entendida como insucincia de renda (consumo), que
impede o indivduo de alcanar um nvel mnimo de bem-estar que maximiza a
utilidade total. Conforme apontado por Laderchi, Saith e Stewart (2003), a validade
dessa abordagem depende, em parte, de algum desses pontos: se a utilidade uma
denio adequada de bem-estar; se o gasto monetrio uma medida satisfatria de
utilidade; se uma decincia [short-fall] em utilidade engloba tudo o que entendemos
por pobreza; a justicativa para uma linha de pobreza particular (op. cit., p. 7, traduo
da autora)3.
A identicao dos pobres por insucincia de renda (consumo) utiliza como
critrio a linha de pobreza monetria. Esta linha pretende ser o parmetro que permite,
a uma sociedade especca, considerar como pobres todos aqueles indivduos que se
encontrem abaixo do seu valor (Barros, Henriques; Mendona; 2000, p.22). Entretanto,
o valor dessa linha tem sido alvo de forte debate entre os adeptos dessa abordagem,
no existindo uma uniformidade de opinies sobre o valor a ser adotado.4 H os
que defendem o uso de uma linha de pobreza absoluta, baseada nas necessidades
mnimasde sobrevivncia, bem como os que defendem a denio de uma linha de
pobreza relativa, baseada nas condies de vida predominantes na sociedade a ser
analisada.
3
No original: whether utility is an adequate denition of well-being; whether monetary expenditure is a
satisfactory measure of utility; whether a short-fall in utility encompasses all we mean by poverty; the justication for a
particular poverty line.
4
Para maiores detalhes sobre o debate acerca de denio de linhas de pobreza baseada na renda e/
ou consumo, ver Rocha (2000a, 2003), Homann e Kageyama (2006), Reddy (2008a, 2008b), Ravallion (2008a,
2008b), Pogge (2008a, 2008b).

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Em meio ao conceito de linha de pobreza absoluta aparece tambm o conceito de


linha de indigncia, referindo-se s necessidades nutricionais mnimas que garantem
as condies vitais do indivduo. Os indivduos cuja renda inferior ao valor da linha de
indigncia encontram-se na situao de pobreza extrema. No geral, o valor da linha de
pobreza absoluta monetria um mltiplo da linha de indigncia: calcula-se o gasto
alimentar a partir das necessidades nutricionais mnimas e, ento, multiplica-se o
valor desse gasto por determinado multiplicador, sendo que este multiplicador pode
ser denido de vrias maneiras.5
Essas duas abordagens a abordagem da subsistncia e a abordagem monetria
analisam a pobreza sob uma perspectiva unidimensional, restringindo o estudo
da pobreza a apenas um dos aspectos que a constitui. Essa simplicao da anlise
permitiu o desenvolvimento de medidas quantitativas da pobreza, numa tentativa de
mensur-la e estabelecer estratgias que permitissem a formulao de polticas. No
entanto, ainda que se reconhea que a simplicao do objeto de estudo se constitua
em caracterstica da fase inicial do desenvolvimento cientco de qualquer tema, tal
fato, na anlise da pobreza, impregnou-se de questes ideolgicas que tentaram
e tentam evitar a expanso do conceito de pobreza em direo perspectiva
multidimensional.
A perspectiva multidimensional da pobreza pode ser vista como um avano para o
pensamento cientco da pobreza, desde que permite maior compreenso da questo,
inclusive por parte dos organismos internacionais que se dedicam promoo e ao
estudo do desenvolvimento socioeconmico entre as diversas populaes. Assim,
nota-se que a anlise da pobreza pode comear com as informaes sobre renda,
mas no deve terminar nelas apenas (Sen, 2000).
Reconhecendo essas limitaes da anlise unidimensional monetria, a
abordagem das necessidades bsicas surgiu como um contra-argumento nfase
na capacidade do crescimento econmico em promover o desenvolvimento e
erradicar a pobreza nos pases do chamado Terceiro Mundo. Constitui-se, portanto,
nos primeiros questionamentos sobre o poder do crescimento econmico como
medida do progresso social.
Sua origem pode ser datada em meados dos anos de 1940, mas somente nas
dcadas de 1960 e 1970 que ela ganha espao, alcanando o seu auge na segunda
metade dos anos de 1970, quando passa a dominar as polticas de desenvolvimento
5
Segundo Rocha (2000a), diferentes autores atribuem valores distintos para esse multiplicador. Por
exemplo, a CEPAL adota o multiplicador de 2 para o Brasil, enquanto outros trabalhos utilizam o inverso do
Coeciente de Engel (relao entre as despesas alimentares e a despesas totais) como multiplicador (ibid., p.
117).

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sugeridas por algumas organizaes internacionais, como a Organizao Internacional


do Trabalho (OIT) e o Banco Mundial (Stewart, 2006; Streeten et alli, 1981).
Em linhas gerais, de acordo com essa abordagem, o objetivo primeiro do
desenvolvimento deveria ser a satisfao das necessidades humanas bsicas. As
polticas implantadas nos pases pobres ou em desenvolvimento no perodo psSegunda Guerra elevaram, em sua maioria, as taxas de crescimento econmico desses
pases, mas no tiveram o mesmo efeito do ponto de vista distributivo e nem foram
capazes de reduzir a pobreza. Como resultado, ocorreu uma expanso no nmero
absoluto de pessoas pobres, aumento do desemprego e concentrao de renda.
As primeiras reexes sobre tais problemas apontaram o desemprego como
a principal causa para o crescimento da pobreza, levando alguns a armarem que
a expanso do emprego deveria ser o objetivo primordial do desenvolvimento.6
Contudo, logo se percebeu que o desemprego no era a principal causa para
o crescimento da pobreza e o foco foi redirecionado para a renda dos pobres.
O crescimento continuaria sendo estimulado, mas os resultados deveriam ser
distribudos tambm entre os pobres.7
No entanto, as condies em que se encontravam as populaes pobres exigiam
que medidas urgentes fossem tomadas. Muito mais do que expandir a produtividade
e promover a industrializao nos pases do Terceiro Mundo, era preciso dar condies
bsicas de sobrevivncia para as suas populaes. Sob o entendimento de que os
pobres no necessitavam somente de renda, mas da satisfao de necessidades
que dariam oportunidade de levar uma vida plena, a abordagem das necessidades
bsicas chamou a ateno para o que deveria ser a preocupao fundamental do
desenvolvimento: os seres humanos e suas necessidades (Streeten et alli, 1981, p.21).
Para Streeten e Burki (1978, p.412):
the evolution from growth as the principal performance criterion, via
employment and redistribution, to basic needs is an evolution from abstract
to concrete objectives, from a preoccupation with means to a renewed
awareness of ends, and from a double negative (reducing unemployment)
to a positive (meeting basic needs).

A abordagem das necessidades bsicas no tem a inteno de substituir


o crescimento econmico e sim de suplement-lo, pois considera que este
6
Esse argumento foi apresentado pela OIT em 1976 j no segundo estgio da abordagem que
recomendou o destronamento do produto nacional bruto (PNB) como medida de desenvolvimento (apud
Stewart, 2006).
7

Esta era a viso defendida pelo Banco Mundial em 1979 (apud Stewart, 2006).

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essencial para gerao de renda para as populaes pobres e de receitas pblicas


que assegurem a oferta dos bens e servios pblicos (Stewart, 2006, p. 17). Entre as
caractersticas principais dessa abordagem esto: o reconhecimento da limitao
das medidas de renda e emprego no estudo da pobreza; a nfase na melhoria da
vida humana como objetivo do desenvolvimento; o apelo mobilizao de recursos
nacionais e internacionais para satisfao das necessidades bsicas; e a formulao de
uma base para ao pblica (Streeten et alli, 1981).
Segundo Stewart (1995, p. 87), a hiptese fundamental dessa abordagem que
algumas necessidades so mais importantes do que outras, porque the basic goods
are essential for minimally decent life i.e. for conditions in which there is enough food,
health is good enough and education sucient, to permit people to enjoy the other good
things of life.
Vrias so as denies das necessidades bsicas e, frequentemente, o termo mal
empregado, dicultando a sua compreenso. Streeten et alli (1981, p.25-26) descrevem
resumidamente algumas dessas interpretaes. H os que identicam necessidades
bsicas como necessidades naturais, consideradas vitais ou de sobrevivncia, que
devem ser minimamente atendidas. Trata-se, de acordo com Pereira (2006), de uma
denio limitada e muito criticada por igualar as necessidades de sobrevivncia
humana s necessidades animais.
Outros, como os economistas neoclssicos (e/ou neoliberais), as interpretam
como preferncias subjetivas dos consumidores, no admitindo interveno do
setor pblico na satisfao das necessidades. No existem necessidades comuns e,
portanto, no existem parmetros para a formulao de polticas pblicas.
Essa identicao das necessidades bsicas com estados subjetivos e relativos de
decincias/carecimentos e a defesa do afastamento do Estado na proviso social
geram consequncias negativas para a elaborao das polticas sociais, entre elas:
diminuio da conana no sucesso dessas polticas; ameaas aos direitos sociais dos
cidados; fragmentao da luta poltica contra as diversas formas de opresso e/ou
discriminao (Doyal; Gough; 1991, p.9). Esses efeitos contribuem para a aceitao da
ideia de atendimento mnimo s necessidades sociais como objetivo da poltica social
quando existir poltica social.
No outro extremo esto os que armam que somente autoridade pblica cabe
a funo de decidir sobre o atendimento das necessidades bsicas e direcionar o
consumo privado.
Os adeptos da abordagem moderna das necessidades humanas bsicas (terceiro
estgio) se distanciam dessas interpretaes e enfatizam que as necessidades bsicas

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devem incluir aspectos materiais e no materiais que possibilitam a realizao de uma


vida plena, considerando o atendimento a essas necessidades como direitos humanos.
esta a denio que se tornou uma das bases da teoria do desenvolvimento humano.
Sob essa perspectiva, a identicao das necessidades bsicas pode ser feita pela
denio de um padro de vida (qualidade de vida) e, posteriormente, dos bens e
servios necessrios para garantir uma vida plena (full life). Os bens e servios so,
portanto, instrumentos para se alcanar a vida plena.
Um ponto de aparente divergncia entre os adeptos da abordagem das
necessidades bsicas o tipo de enfoque da pobreza que deve fundamentar a
anlise, se relativo ou absoluto. Segundo Streeten e Burki (1978, p. 411), a abordagem
das necessidades bsicas uma estratgia de desenvolvimento voltada para a
abolio da pobreza absoluta. Para Streeten et alli (1981, p.18), a pobreza possui um
componente absoluto, determinado por critrios siolgicos, e um componente
relativo, determinado pelo contexto social e cultural ao qual o indivduo pertence.
Stewart (1989, p. 358) parece compartilhar com esse pensamento ao armar que
alguns dos indicadores de vida plena (full life) so universais e devem ser os primeiros
a serem perseguidos, mas existem tambm indicadores que so dependentes do
nvel de desenvolvimento.
De maneira geral, a anlise relativista pura da pobreza parece no ser condizente
com o conceito de necessidades bsicas adotado por essa abordagem. Anlises
da pobreza pautadas no relativismo e, consequentemente, na armao de que
no existem necessidades universais resultam do emprego de uma denio de
necessidades bsicas que se distancia do objetivo principal dessa abordagem.8
Doyal e Gough (1991, passim), autores representantes da abordagem moderna
das necessidades humanas bsicas, defendem um carter universal e objetivo destas
necessidades, argumentando que existem necessidades que so comuns a todos os
seres humanos, independentemente do contexto econmico, social e cultural no
qual eles esto inseridos.
Esses autores denem necessidades humanas bsicas como as necessidades que,
quando no satisfeitas, causam srios prejuzos vida dos homens, sejam em termos
materiais ou em termos de impossibilidade de atuar como sujeito ativo na sociedade.
Os srios prejuzos resultantes da no satisfao das necessidades humanas bsicas
so os efeitos negativos que impedem os seres humanos de viver em condies fsicas
e sociais adequadas ao seu exerccio participativo na sociedade. As necessidades
8
Para exemplos de algumas denies relativistas de necessidades bsicas, ver Pereira (2006) e Doyal e
Gough (1991).

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bsicas existentes agrupam-se em dois conjuntos: sade fsica e autonomia, vistas


como precondies para se atingir o objetivo universal da participao social (Pereira,
2006, p. 68).
Tais conjuntos esto associados a dois princpios importantes, a saber: participao
e libertao. A satisfao da necessidade de sade fsica permite a participao do
indivduo na sociedade com o intuito de se libertar das possveis formas de opresso
que o atinge, incluindo a pobreza. Mais ainda, sade fsica necessidade humana
bsica porque ela possibilita a participao do indivduo na vida. A satisfao da
necessidade de autonomia o que garante ao homem a liberdade de tomar decises,
realizar escolhas e lutar por seus objetivos e ideais. A autonomia que proporciona a
liberdade aos indivduos para agirem de modo a se sentir responsvel por seus atos
e decises.
Ao optar-se por no atender a essas necessidades se est abrindo mo da
participao e da liberdade dos indivduos, principalmente no que se refere a sua
condio de agente modicador da realidade e do seu poder de avaliar criticamente
o contexto social no qual ele est inserido.
Apesar de reconhecerem a universalidade das necessidades humanas bsicas,
Doyal e Gough (apud Pereira, 2006) ressaltam que a satisfao dessas necessidades
no uniforme, havendo uma variedade de satisers (satisfadores) bens, servios,
atividades, relaes, medidas, polticas. Esses satisers dependem de aspectos
prprios de cada cultura, o que pode ser entendido como um componente relativo
de satisfao das necessidades e que vai ao encontro do que defendido por outros
autores da abordagem das necessidades bsicas.
No que diz respeito s aplicaes prticas dessa abordagem, estas focam, em
sua maioria, nas necessidades materiais mensuradas por meio dos bens e servios
bsicos. Isso permitiu que essa abordagem fosse acusada de cometer o fetichismo
da commodity (commodity fetishism), principalmente no perodo correspondente ao
segundo estgio da abordagem.
As diculdades em se mensurar as necessidades no materiais e em estabelecer
nveis satisfatrios de atendimento so justicativas para a concentrao nos bens e
servios. Alm disso, como j dito anteriormente, estes ltimos so denidos como
instrumentos (meios) para a realizao de uma vida plena (m).
A preocupao dessa abordagem muito mais na qualicao da pobreza do
que na sua quanticao. Os pobres so frequentemente identicados com base nas
suas rendas e a linha de pobreza utilizada varia muito. Mas h o entendimento de que

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este no um critrio suciente. A ele deve ser somada a satisfao de necessidades


bsicas, tais como educao, sade, nutrio, saneamento, moradia, acesso gua
tratada, entre outros. Assim, essa abordagem introduz a multidimensionalidade nos
estudos da pobreza e do desenvolvimento, sendo a sua contribuio inquestionvel.
No nal da dcada de 1970 e incio dos anos 1980, as crticas ao enfoque
unidimensional monetrio da pobreza se intensicaram com os trabalhos do
economista indiano Amartya Sen. Estes trabalhos resultaram em uma nova abordagem
sobre o desenvolvimento, fundamentada nos princpios da liberdade e da igualdade,
conhecida como Abordagem das Capacitaes.
De acordo com esta abordagem, o xito da sociedade deve ser avaliado segundo
as liberdades desfrutadas por seus membros. A liberdade o determinante principal
da iniciativa individual e da eccia social (Sen, 2000, p. 33), estando relacionada ao
aspecto da condio de agente (agency aspect) do indivduo, entendido como sujeito
ativo e capaz de provocar mudanas. Por isso, a liberdade o m primordial e o
principal meio do desenvolvimento (ibidem, p.52). O papel instrumental da liberdade
como meio refere-se ao que contribui para a expanso da liberdade humana (direitos,
oportunidades, entitlements). As liberdades instrumentais devem atuar em conjunto e
suas consequncias geralmente no se restringem a uma delas. Entre essas liberdades
esto: liberdade poltica, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de
transparncia e segurana protetora (Sen, 2000, p. 55).
Para Salama e Destremau (1999, p.77), o pensamento de Sen se inscreve
sem ambiguidade no campo de uma reexo sobre a justia social,
sobre a igualdade e as desigualdades, o que leva a colocar o problema
da pobreza numa perspectiva que, sem negar os fatores econmicos,
d importncia s conotaes legais, s implicaes polticas e sua
pertinncia social.

Trata-se, assim, de um enfoque distinto daquele adotado pela abordagem


monetria da pobreza, rejeitando o utilitarismo como medida de bem-estar e a
maximizao da utilidade como hiptese comportamental (Laderchi; Saith; Stewart;
2003, p.14). A riqueza til na medida em que ela nos fornece condies pra realizar
determinados tipos de liberdades. Mas ela no algo exclusivo que permite a
realizao das liberdades: to importante reconhecer o papel crucial da riqueza na
determinao das nossas condies e qualidade de vida quanto entender a natureza
restrita dessa relao (Sen, 2000, p.28).

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O espao de avaliao nessa abordagem em termos de functionings9 e


capacitaes (Sen, 2001). O bem-estar de um indivduo medido em funo da
qualidade do estado em que este indivduo se encontra. Segundo Sen (op. cit., p. 79),
a assero de que os funcionamentos [functionings] so constitutivos do estado
(being) de uma pessoa, e uma avaliao do bem-estar tem de assumir a forma de uma
apreciao desses elementos constituintes.
Por functionings, pode-se entender: [] the achieved states of being and activities
of an individual, e.g. being healthy, being well-sheltered, moving about freely, or being wellnourished (Kuklys, 2005, p.5). Ou seja, so atividades ou estados de existncia de um
indivduo, relacionados sade, moradia, alimentao, liberdade, dentre outros.
A denio de capacitao deriva dessa noo: it reects the various combinations
of functionings (doings and beings) he or she can achieve (Sen, 2003, p. 5). Dessa forma,
capacitao consiste num conjunto de vetores de functionings, reetindo a liberdade
substantiva da pessoa para levar um tipo de vida que ela valoriza.10
A mensurao do bem-estar baseada nos conceitos de functionings e capacitaes
permite que esta abordagem no se omita quanto ao impacto de bens e servios
no-monetrios sobre o bem-estar, pois a preocupao est nos resultados que
caracterizam a qualidade de vida do indivduo.
Sob a perspectiva multidimensional das capacitaes, a pobreza deve ser
entendida como privao das capacitaes bsicas. Segundo Sen (2001, p. 173),
os funcionamentos relevantes para esta anlise podem variar desde os fsicos
elementares [...] at realizaes sociais mais complexas tais como tomar parte na
vida da comunidade [...]. Nota-se que a nfase dessa denio de pobreza mais na
adequao dos recursos monetrios ou no para realizar certas capacitaes do
que na sucincia desses recursos (Laderchi; Saith; Stewart; 2003, p. 14).
Assim, a anlise da pobreza por esse enfoque permite a concentrao em privaes
intrinsecamente importantes, alm do reconhecimento de outras inuncias sobre a
privao de capacitaes, que no exclusivamente a renda. Convm ressaltar que
a perspectiva da pobreza como privao de capacidades [capacitaes]
no envolve nenhuma negao da ideia sensata de que a baixa renda
9
Optou-se por utilizar o termo originalmente em ingls para evitar interpretaes equivocadas quanto
denio dos functionings.
10
De acordo com alguns autores, esta seria uma denio mais aplicada ao conceito de capability set
(Clark, 2006; Comim, 2001). Mas optamos por utilizar a denio mais abrangente e geral do prprio Sen para
conceituar capacitao.

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claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta de


renda pode ser uma razo primordial da privao de capacidades
[capacitaes] de uma pessoa (Sen,2000, p.109).

Os argumentos favorveis a essa viso de pobreza foram resumidos por Sen


(2000, p.109-110) em trs: concentrao em privaes intrinsecamente importantes,
enquanto na abordagem monetria a concentrao naquilo que importante
instrumentalmente; reconhecimento de outras inuncias sobre a privao de
capacitaes e no unicamente a renda; variabilidade da relao instrumental entre
baixa renda e baixa capacitao entre comunidades, famlias e indivduos.
Esse ltimo argumento considerado por este autor como o mais relevante para a
avaliao da ao pblica. A relao renda e capacitao pode ser afetada por diversos
aspectos, tais como idade, papis sexuais e sociais, localizao e outras condies
sobre as quais as pessoas no possuem controle ou este controle limitado.
H tambm a possibilidade de unio de desvantagens entre privao de renda e
adversidade na converso da renda em functionings. Essas adversidades podem ser
ocasionadas por fatores que dicultam, eliminam ou reduzem as capacitaes de
um indivduo. Tais fatores como inteligncia, metabolismo, habilidade fsica, dentre
outros so chamados de fatores de converso. Diante da volubilidade desses fatores
entre as pessoas, [...] a pobreza real (no que se refere privao de capacitaes) pode
ser, em um sentido signicativo, mais intensa do que pode parecer no espao da
renda (Sen, 2000, p. 110-111). Alm disso, a anlise monetria no capaz de capturar
as diferenas na alocao interna da renda familiar.
Nota-se, com base nesses argumentos, que a adoo da perspectiva das
capacitaes na anlise da pobreza desvia a ateno dos meios (renda) para os ns
que as pessoas tm razo para buscar e correspondentemente, para as liberdades de
poder alcanar esses ns (Sen, 2000, p. 112).
Deve-se acrescentar que essas duas perspectivas da pobreza (renda e capacitaes)
esto vinculadas. Um aumento de capacitao pode levar a uma aumento de renda,
contribuindo para a reduo da pobreza por renda. Por exemplo, os servios sociais
inclusivos tendem a reduzir a privao de capacitaes e, consequentemente, a
produzir efeitos positivos na diminuio da pobreza monetria.
Na abordagem das capacitaes, a etapa de identicao da pobreza pode ser
realizada de duas formas: descritiva ou poltica (policy form). Pela forma descritiva,
a identicao feita pelo reconhecimento da privao. J na forma relativa s
polticas, a identicao visa recomendao de alguma poltica. No primeiro caso, a

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recomendao de alguma poltica um aspecto secundrio, enquanto no segundo,


a descrio da pobreza que se torna secundria (Sen, 2001).
Essas duas maneiras de se identicar a pobreza devem ser complementares,
e no excludentes. Partindo-se de um diagnstico (descrio) da privao podese determinar o que precisa ser feito e escolher as polticas reais que podem ser
implementadas com base nos meios de que se dispe. Assim, a anlise descritiva
da pobreza tem de ser anterior escolha das polticas [...] importante para assegurar
que a indisponibilidade de recursos pblicos para auxiliar na eliminao de severas
privaes no nos faa redenir a prpria pobreza (Sen, 2001, p. 171).
A anlise descritiva da pobreza deve considerar a sociedade que est sendo objeto
de estudo. As privaes variam de sociedade para sociedade, ou seja, o que se admite
por privao em uma determinada sociedade pode no ser visto como tal em outra.
Isso, no entanto, no elimina o fato de que existem privaes que so reconhecidas
como graves, independentemente da sociedade onde elas ocorram.
Essas privaes, dentro da abordagem de Sen, so denominadas basic capabilities
(capacitaes bsicas) e podem ser entendidas como um aspecto absoluto da
pobreza. Em razo da importncia dessas capabilities na vida de todos os indivduos,
Sen dene pobreza como decincia de capacitaes bsicas (basic capabilities) para
que se possam alcanar nveis humanamente aceitveis de sobrevivncia. O aspecto
relativo da pobreza est nas functionings que so relevantes para a anlise.
A Abordagem das Capacitaes , portanto, um mix de relativismo (functionings)
e absolutismo (capacitaes), pois reconhece que, diante da complexidade do objeto
de estudo e da diversidade entre as pessoas, limitar a anlise a apenas um enfoque a
afastaria da perspectiva da pobreza como privao de capacitaes humanas.
A mensurao da pobreza sob a perspectiva multidimensional seniana envolve
questes que, a princpio, podem dicultar a sua aplicao prtica. Uma destas
questes a denio das capacitaes bsicas que devem integrar a anlise. Sen no
especica explicitamente em seus trabalhos uma lista de capacitaes que devem
ser atendidas (Laderchi; Saith; Stewart; 2003, p. 17), embora tenha sugerido que estar
bem nutrido, ter capacidade de escapar da morte prematura, ter boa sade, moradia,
educao, liberdade poltica so capacitaes importantes para as avaliaes sobre
pobreza.
Outra questo relevante a mensurao das capacitaes. As capacitaes
representam um conjunto de resultados potenciais, ou seja, de functionings
potencialmente disponveis para o indivduo (Kuklys, 2005) e que so difceis de serem

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identicadas empiricamente. Por isso, grande parte das anlises empricas se concentra
nos functionings, sendo que tais anlises podem ser entendidas como avaliao de um
conjunto (functionings potenciais)por meio de um dos seus elementos constitutivos
(functioning realizada/alcanada) (Laderchi; Saith; Stewart; 2003).
Essas questes de denio e mensurao dos functionings so partes do
valuational exercise (exerccio avaliativo), que consiste na escolha dos functionings que
realmente possuem valor na avaliao de bem-estar do indivduo. A operacionalizao
desse exerccio no simples: ela leva a uma multiplicidade de variveis e a uma
pluralidade de espaos relevantes (Comim, 2001, p.4).
A disponibilidade dos dados no deve ser a nica motivao para a escolha,
necessitando-se que esta escolha seja guiada tambm pela importncia que esses
functionings possuem para a anlise. Conforme apontado por Kuklys (2005, p. 21),
mesmo com o reconhecimento de que na maioria dos trabalhos empricos a seleo
dos functionings relevantes feita de uma maneira ad hoc, esta seleo deve ser a
mais explcita possvel, justicando-se as escolhas.
Elegidos os functionings e as dimenses a serem utilizadas na anlise, torna-se
necessrio estabelecer o critrio de diferenciao entre pobres e no-pobres, isto , a
linha de pobreza que identica o break na distribuio dos functionings.
Por se tratar de uma abordagem multidimensional, no deve ser especicada
apenas uma nica linha de pobreza, mas sim uma linha de pobreza para cada
capacitao ou functioning. Segundo Laderchi, Saith e Stewart (2003, p. 18), inevitvel
que haja algum nvel de arbitrariedade11 na denio dessas linhas:
it is clear that both choice of dimensions and cut-o standards are
somewhat arbitrary and are likely to be revised according to the general
standards attained in the world, the region, or the country where the poverty
assessments are being made.

No que diz respeito etapa de agregao, necessrio que se tenha cautela


para que trade-os entre dimenses no sejam introduzidos na anlise (Laderchi;
Saith; Stewart; 2003). A agregao pode gerar, dependendo do nvel em que ocorra,
reduo da multidimensionalidade ou da diversidade interpessoal. Apesar disso, ela
de grande auxlio ao planejamento das aes polticas, tornando possvel a reduo
de um grande nmero de informaes a propores administrveis (Laderchi; Saith;
Stewart; 2003, p. 19).
11
A arbitrariedade presente nos ndices de pobreza multidimensionais tambm destacada por Soares
(2009). Este autor tambm arma que os ndices multidimensionais de pobreza no conseguem resolver o
problema da unidimensionalidade e, portanto, no fazem sentido (Soares; 2009, p.14).

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Nos ltimos anos, tem se procurado avanar na formulao de medidas


multidimensionais de pobreza, principalmente pelo uso de mtodos de anlise
multivariada como anlise fatorial, fuzzy sets, anlise de correspondncia mltipla,
dentre outros. Um dos maiores desaos elaborar ndices que permitam o uso de
variveis categricas e no somente variveis contnuas (quantitativas) para analisar
a pobreza. ndices de pobreza multidimensional embasados em formulaes
axiomticas e postulados tambm esto sendo construdos, como o ndice P
apresentado por Bourguignon e Chakravarty (2003) e o ndice elaborado por Alkire
e Foster (2007).
Mesmo que se reconheam as limitaes apresentadas pelos ndices de pobreza
baseados na abordagem das capacitaes, preciso salientar que a formulao de
tais ndices de grande importncia para a elaborao e planejamento de polticas
que objetivem a reduo das privaes sofridas pelos indivduos.
A adoo do conceito de pobreza como privao de capacitaes, na formulao
das polticas que visam sua reduo, expande o foco de anlise para um conjunto
de mecanismos interligados que inuenciam no desenvolvimento humano dos
indivduos. A ao pblica exerce um papel essencial nas iniciativas que objetivam
a melhoria do bem-estar social, em especial naquelas de preveno da fome e
desnutrio que atingem determinados grupos populacionais.12
Dessa forma, percebe-se que a abordagem das capacitaes se diferencia das
outras abordagens de estudo da pobreza ao enfatizar no pensamento cientco sobre
o tema questes como liberdade e igualdade. Nas palavras de Laderchi, Saith e Stewart
(2003, p. 19): the CA approach [Capability Approach] represents a major contribution
to poverty analysis because it provides a coherent framework for dening poverty in the
context of the lives people live and the freedoms they enjoy.

3. O estudo da pobreza no Brasil


A predominncia da abordagem unidimensional monetria no pensamento
cientco sobre a pobreza, ressaltada na seo anterior, tambm pode ser observada
nos estudos sobre a pobreza no Brasil. De fato, no caso brasileiro, essa predominncia
parece ser ainda mais forte, sendo essa abordagem pouco questionada. Estudos
sobre a pobreza se baseiam frequentemente na exclusividade do critrio renda ou
no consumo para a identicao dos pobres. E este tem sido tambm o critrio
adotado pelas polticas pblicas que tem por objetivo a reduo da pobreza.

12

Ver Sen (2000), (1983) e Drze e Sen (1991, cap. 13).

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Ao se referir discusso sobre desigualdade e pobreza no Brasil, Guimares (2003,


p. 89) arma que:
[...] urge deslocar o debate para alm das costumeiras anlises que
limitam a problemtica e o foco da discusso desigualdade de renda
(mais especicamente aos diferenciais de rendimento existentes no
mercado de trabalho). Essa limitao analtica (no casual) contribui
para a dissimulao das razes estruturais da pobreza e to reiterada
que passa a nem mais chocar, limitar ou surpreender.

A abordagem monetria de anlise da pobreza tem como premissas os


fundamentos microeconmicos da Teoria Clssica de Bem-Estar, tambm conhecida
como Abordagem Welfarista. As formulaes multidimensionais de estudo da
pobreza que contestam o enfoque exclusivista monetrio direcionam suas crticas
validade desses fundamentos.
No que diz respeito ao estudo da pobreza, o interessante que, no Brasil, as
crticas direcionadas Teoria Econmica convencional no conseguiram se libertar
das premissas clssicas para a interpretao da pobreza, defendendo constantemente
o crescimento econmico como condio suciente para o desenvolvimento. Os
indivduos ainda so tratados como consumidores, maximizadores de utilidade ou
preferncias, que so reveladas pela sua capacidade de consumo, ou seja, pela renda
monetria de que dispe. Isso tem efeito danoso nas polticas pblicas, em especial
nas polticas de combate pobreza. A renda um importante meio de se evitar ou
migrar da pobreza, mas ela no pode ser vista como o principal m da poltica social,
e consequentemente, do desenvolvimento (Sen, 2000).
Convm esclarecer que o papel do crescimento econmico na reduo da pobreza
deve ser reconhecido e que este uma condio necessria para alcanar tal objetivo.
O que se contesta o argumento de que a sua ocorrncia por si s ocasionaria a
superao da pobreza. Tal argumento pode resultar em diversas interpretaes, at
certo ponto extremistas: a minimizao da funo das polticas sociais, que devem
agir apenas de maneira focalizada; o direcionamento da ao pblica para medidas
pr-mercado; a submisso total do gasto social pblico e da sua expanso taxa de
crescimento da economia.
A primazia do enfoque monetrio nos estudos sobre a pobreza no Brasil
claramente revelada em diversos trabalhos recentes sobre o tema: Barros, Henriques
e Mendona (2000); Barros, Corseuil e Leite (2000); Homann (2000); Rocha (2000a,
2000b, 2003); Neri (2000); FGV (2001); PNUD, IPEA e FJP (2003); Silva, Belik e Takagi (2001).
Em geral, esses trabalhos compartilham a viso de que o principal determinante para
a pobreza no Brasil a elevada desigualdade de renda. Para Bagolin e vila (2006, p. 2):

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[...] even the Brazilian studies that conceptually accept and understand
poverty as a multidimensional phenomenon end up evaluating only the
income perspective. The lack of a multidimensional assessment is clear
and it can be one of the reasons explaining the low ecacy of the Brazilian
strategies adopted to reduce poverty.

A importncia fundamental que a denio da linha de pobreza possui na anlise


de pobreza monetria parece no ser totalmente apreendida nas anlises da pobreza
no Brasil. Estabelecer, por exemplo, como critrio de identicao do pobre uma linha
de indigncia de US$ 1/dia ou uma linha de pobreza de US$ 2/dia (PPC) , no mnimo,
irrealista e simplista. Mas um critrio comumente utilizado nos estudos sobre a
pobreza no Brasil, at por aqueles que criticam as aes do Banco Mundial,13 mesmo
com os crescentes questionamentos direcionados ao uso desse critrio (Rocha, 2003;
Delgado, 2003; Pogge, 2008a; Reddy, 2008a).
comum tambm denir a linha de pobreza com base no valor do salrio mnimo
[(Homann, 2000); (Barros; Corseuil; Leite, 2000); (PNUD; Ipea; FJP, 2003); (Homann;
Kageyama; 2006); (Osrio; Medeiros; 2003)]. De acordo com Rocha (2003, p. 45),
[...] a popularidade do salrio mnimo como linha de pobreza esteve em boa parte
associada diculdade de acesso e uso de microdados das pesquisas domiciliares.
Alm disso, a utilizao do salrio mnimo como valor de referncia para a denio
de linhas de pobreza se deve tambm ao fato de que se trata de um valor institudo
ocialmente. A dvida que surge quando nos atentamos para esse critrio o fato
de ser o percentual do salrio, que por denio j mnimo, uma boa maneira
de identicao dos pobres. Soma-se a isso a desconsiderao com as diferenas
regionais to presentes no territrio brasileiro.
Construes mais elaboradas de linha de pobreza podem ser encontradas,
baseadas em padres de consumo e convertidas em valores monetrios. Entre estas,
destaque deve ser dado aos trabalhos de Snia Rocha (2000a; 2000b; 2003; 2006) e
as suas engenhosas, criativas e louvveis tentativas de incorporar as particularidades
regionais de consumo no clculo da linha de pobreza, bem como as diferenas
existentes entre as reas urbana, rural e metropolitana.
As linhas de pobreza denidas por esses mtodos so associadas ao enfoque
absoluto de anlise da pobreza. Recentemente, elas esto sendo empregadas para
defender a poltica social focalizada, em detrimento das polticas universalistas,
principalmente no que se refere satisfao de necessidades primrias de
13
Por exemplo, Antunes et alli (2007) endeream algumas crticas abordagem liberal conservadora
adotada por alguns organismos internacionais, como o Banco Mundial, ressaltando os efeitos negativos que
essa abordagem provoca na anlise da pobreza. No entanto, ao mencionar dados sobre a pobreza no mundo,
utiliza como critrio de identicao a linha de pobreza do Banco Mundial.

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sobrevivncia, como a alimentao.14 Embora esta provavelmente no tenha sido a


motivao inicial para a formulao de tais linhas, o fato que a abordagem absoluta
da pobreza no Brasil alvo frequente de crticas (Pochmann, 2007; Guimares, 2003).
Na verdade, percebe-se que as crticas se aplicam muito mais abordagem monetria
do que ao enfoque absoluto em si.
Como alternativa, possvel tambm denir linhas de pobreza relativa. Esta linha
identica como pobres aqueles cuja renda per capita (familiar ou domiciliar) inferior
renda per capita mediana (familiar ou domiciliar). Para Pochmann (2007), esse
o critrio que deveria ser adotado amplamente no Brasil, pois ele permite que se
considere a questo distributiva, no incorporada nas linhas de pobreza absoluta.
Cada um desses mtodos empregados na determinao da linha de pobreza
produz resultados distintos de quanticao dos pobres, ainda que eles se baseiem
no mesmo critrio de identicao da pobreza o monetrio. Com isso, o debate
sobre a linha de pobreza rotineiramente limitado escolha de qual desses mtodos
deve ser empregado, passando inclume a fundamentao terica na qual eles se
sustentam.
Uma vantagem que a abordagem unidimensional monetria possui a sua
facilidade operacional. Essa uma justicativa fortemente empregada nos estudos da
pobreza baseados na renda ou consumo. A existncia na literatura internacional de
um conjunto consolidado de medidas da pobreza fundamentadas nessa abordagem
outro fator contributivo para o seu largo emprego. Esses fatores trouxeram, sem
dvida, avanos signicativos para a trajetria evolutiva do pensamento cientco
sobre a pobreza. Por outro lado, a preocupao excessiva pela mensurao quantitativa
promoveu certo reducionismo na discusso acerca da questo da pobreza no Brasil,
dando a impresso de que a medida operacional (ou indicador) passou a ocupar o
lugar do conceito nas anlises sobre o tema. Para Guimares (2003, p. 104), esta
[...] uma das faces mais nefastas do debate acerca da questo da
pobreza no Brasil. A medio espria domina o centro da questo e a
discusso passa a ser limitada por um inaceitvel reducionismo se o
pas possui x ou y milhes de pobre e/ou indigentes e, se, de um ano
para o outro [...] aumentou ou diminuiu o estoque de pobres.

Comim e Bagolin (2002, p. 469), ao enfatizarem o predomnio da abordagem


monetria nas anlises sobre a pobreza, expem algumas razes usualmente
apontadas para a preferncia pelo uso de medidas monetrias no estudo da pobreza:
14
Os artigos organizados por Albuquerque e Velloso (2004) so exemplos do emprego das linhas de pobreza
absoluta na defesa de polticas sociais focalizadas nos mais pobres identicados pelo critrio monetrio.

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[...] a) grau de correlao entre a insucincia de renda e as demais


privaes associadas ao ser pobre; b) indisponibilidade de outras
estatsticas sociais; c) diculdade de ponderao e agregao de
diferentes dimenses sociais; e d) necessidade de medidas homogneas
que possibilitem a comparabilidade entre distintas regies ou
localidades.

Medidas de desigualdade de renda e medidas de pobreza so com frequncia


vistas como similares, fato que pode resultar em interpretaes equivocadas dos
indicadores. O coeciente de Gini, por exemplo, uma importante medida de
desigualdade de renda que no raro citada como indicador de pobreza. Ainda que
se conceitue pobreza como insucincia de renda, esse coeciente no reete a
carncia de renda, mas sim a distribuio da renda.15
Essas interpretaes so compreensveis, uma vez que o estudo da pobreza no Brasil
est quase sempre ligado questo da desigualdade de renda. Esta desigualdade se
congura em uma caracterstica da sociedade brasileira e, sem dvida, um aspecto
que merece ateno, alm de ser imprescindvel o enfrentamento das suas causas
estruturais. No entanto, no devemos reduzir a anlise da pobreza e das desigualdades
sociais anlise da desigualdade de renda.
Ao abordar o estudo da pobreza no Brasil, Bagolin e vila (2006, p. 2) ressaltam que:
the diversity and complexity involved in poverty analysis, is not only
frequently left aside, but is also not properly understood. Very often, poverty
in Brazil is seen as a derived problem from the chronic income inequality.
Others times poverty issues are associated, or even reduced to the famine
problem. Both, inequality and famine are important dimensions to be
taken into consideration, they are, however, not sucient to explain the
complexities involved in such issue.

As duas dimenses de anlise a que esses autores se referem a desigualdade de


renda e a fome podem ser associadas, respectivamente, aos enfoques da pobreza
relativa e da pobreza absoluta dentro da abordagem monetria. A centralidade dos
estudos nessas dimenses impe certo distanciamento do pensamento cientco
da pobreza no Brasil em relao evoluo apresentada pelo estudo da pobreza no

15
Quatro situaes gerais so possveis: 1) uma sociedade (regio) pode se caracterizar como de renda
baixa e apresentar um baixo valor do coeciente de Gini, ou seja, baixa desigualdade na distribuio dessa renda;
2) ou ter renda elevada e distribuda de forma mais igualitria, sendo o valor do coeciente de Gini baixo; 3) ou
ter baixa renda e alta desigualdade na distribuio, apresentando um valor elevado para o coeciente de Gini;
4) ou ainda apresentar renda elevada e distribuio desigual, com alto coeciente de Gini. Ou seja, nem sempre
podemos associar elevado coeciente de Gini com pobreza.

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mundo. Esta evoluo est associada ao direcionamento para anlise multidimensional,


reconhecendo-se que a pobreza um fenmeno complexo que deve ser estudado
considerando as vrias dimenses que o compe e que contribuem para a sua
manuteno e/ou aguamento.
Felizmente, de forma destoante ao que tem caracterizado o estudo da pobreza
no Brasil, alguns trabalhos adotam o enfoque multidimensional, sinalizando a
possibilidade de um novo redirecionamento nas anlises de pobreza [(Hoffmann;
Kageyama, 2006); (Barros; Carvalho; Franco; 2006); (Lopes; Macedo; Machado;
2004); (Bagolin; vila; 2006); (Buainain; Neder; Lima; 2007); (Neder; Lacerda; Silva;
2009)].
Alm disso, esses trabalhos reforam a necessidade de interveno pblica por
meio de polticas sociais integradas e da garantia de satisfao das necessidades
humanas bsicas, vistas como condio para a superao da situao de pobreza.
Cabe destacar que a opo por esse enfoque no signica o abandono da renda
como uma dimenso da pobreza, embora alguns trabalhos no incluam essa varivel.
Conforme enfatizado por Sen (2000), a renda uma importante dimenso da pobreza,
mas no pode ser considerada a nica.
O reconhecimento dos mltiplos aspectos que envolvem a questo da pobreza
promove importantes mudanas na identicao dos pobres e, consequentemente,
no perl da pobreza. Esse reconhecimento no est dissociado das transformaes
ocorridas nas sociedades contemporneas. O desenvolvimento de novas tecnologias,
as mudanas no mercado de trabalho, os avanos na rea da sade humana, as
facilidades do chamado mundo moderno, o estabelecimento de direitos sociais e
polticos, tudo isso contribuiu e contribui para o surgimento de novos padres
de vida e de incluso social. Como resultado, aumentaram-se os critrios exigidos
para participao ativa do indivduo nesse novo contexto socioeconmico, afetando
diretamente a caracterizao da pobreza.

4. Polticas pblicas de combate pobreza


A importncia do conceito de pobreza para a formulao das polticas pblicas
que tenham por alvo a sua superao ou reduo no difcil de ser percebida.
Antecedendo a implementao, a elaborao e discusso da poltica se constitui em
fase fundamental do processo, pois nessa fase que sero denidos os programas
e estratgias a serem desenvolvidos, assim como o pblico-alvo. A denio desses
programas e estratgias depende diretamente do conceito de pobreza empregado e
a determinao do pblico-alvo depende da linha de pobreza estabelecida.
Ao se entender a pobreza apenas pelo seu aspecto de carncia monetria, h
uma tendncia a se limitar as aes polticas apenas ao escopo das transferncias de

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renda. No se trata de dizer que essas so polticas que no devam ser realizadas, mas de
compreender que, embora necessrias, elas no so sucientes. Para Sen (2000, p. 131),
os debates sobre polticas realmente tm sido distorcidos pela nfase
excessiva dada pobreza e desigualdade medidas pela renda,
em detrimento das privaes relacionadas a outras variveis como
desemprego, doena, baixo nvel de instruo e excluso social.

Os ndices/indicadores que norteiam as aes de combate pobreza realizadas


por alguns organismos internacionais (Banco Mundial, por exemplo) se pautam
frequentemente nesse enfoque. Tal fato pode resultar e tem resultado em polticas
sociais de carter mais focalizado em detrimento das polticas sociais universalistas,
uma vez que se defende que essas aes devam ser direcionadas apenas para os
indivduos considerados pobres pelo critrio de pobreza adotado, sendo esse critrio
denido geralmente em um nvel baixo de renda.
A denio do critrio de pobreza em patamares mnimos de renda reduz
signicativamente o escopo de atuao das polticas sociais. De acordo com Delgado
(2003, p. 120),
[...] a linha de pobreza, como empregada pelo Banco Mundial, inserese numa estratgia bem precisa de poltica social, cuja linguagem, cujos
contedos e recomendaes servem em geral de contraponto e/ou
abafamento aos critrios da poltica social de carter universalista e de
armao de direitos sociais.

A linha de pobreza adotada inuencia no direcionamento da ao pblica voltada


reduo da pobreza. No se trata somente de diferenciais na quanticao dos
pobres, mas tambm da denio de qual orientao ser dada s polticas pblicas.
A escolha por determinada linha reete, muitas vezes, interesses polticos e opes
conceituais que nem sempre esto preocupadas com as condies de vida dos que
esto na pobreza.
Desconsiderar as outras dimenses da pobreza na denio das polticas e das
linhas de pobreza pode gerar concluses equivocadas sobre a real situao da
populao. Por exemplo, comum armar que as anlises de pobreza no meio rural
superestimam o tamanho da pobreza, em virtude da existncia da produo para
o auto-consumo. Isso verdadeiro desde que faamos uma anlise da necessidade
de renda para satisfao das necessidades alimentares. Porm, se considerarmos
outras necessidades humanas bsicas dessa populao como acesso aos servios
de sade, educao, saneamento, meios de comunicao, etc. muito provvel que
estejamos subestimando a pobreza nessas reas.

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No se trata de analisar o acesso das populaes pobres a esses servios, mas


sim de considerar esse acesso na determinao da populao pobre. Os problemas
metodolgicos que envolvem a especicao das linhas de pobreza so grandes e
complexos, conforme exposto por Soares (2009). Mas os fundamentos tericos dessa
especicao precisam ser debatidos a m de que solues possam ser encontradas.
A razo de ser da poltica no pode ser superada pela objetividade da sua ao.
As polticas de combate pobreza no Brasil se modicaram com o passar dos anos,
embora a grande maioria delas ainda hoje considere como pobre o benecirio da
poltica o indivduo que no possui um patamar mnimo de renda. Durante as dcadas
de 1950 e 1960, acreditou-se fortemente no poder do crescimento econmico como
fator suciente para superao da pobreza. A efervescncia econmica vivida nesse
perodo incluindo os anos iniciais da dcada de 1970 levou muitos a acreditarem
que o pas caminhava para a superao, ou no mnimo para uma reduo signicativa,
da pobreza em seu territrio.
O diagnstico era de que a elevada pobreza at ento presente no pas estaria
associada s caractersticas da economia (ainda pouco industrializada, de base agrria
e com baixo nvel de renda per capita) e da populao (predominantemente rural e
cuja escolaridade e produtividade eram baixas).
Dessa forma, as polticas de estmulo industrializao e urbanizao eram
consideradas tambm, ainda que de maneira indireta, polticas de reduo da pobreza.
A perspectiva modernizante-desenvolvimentista da segunda metade do sculo XX
teve como base a ideia da mudana, de transio em direo a uma nova situao,
na qual o perl social e econmico do pas assumiria o to perseguido patamar de
modernidade (Theodoro, 2004, p. 16). Tal perspectiva contribuiu para associar o
meio rural a um modo de vida arcaico e pobre, incentivando o intenso processo de
migrao campo-cidade ocorrido no Brasil.
As duas ltimas dcadas do sculo XX repercutiram a fragilidade das bases de
sustentao do processo de crescimento econmico brasileiro e das suas limitaes
como condio suciente para superao da pobreza. Tal fato no surpreende, pois
apesar de todas as transformaes econmicas, sociais e polticas vivenciadas durante
esse processo, no houve mudana nas relaes sociais estruturantes. Nas palavras de
Furtado (2004, p. 485): a experincia nos ensinou amplamente que, se no se atacam
de frente os problemas fundamentais, o esforo de acumulao tende a reproduzir,
agravado, o mau-desenvolvimento.
Ou seja, apesar da importante contribuio que o crescimento econmico pode
dar para o desenvolvimento de uma sociedade, necessrio que tal crescimento

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seja acompanhado de outras aes polticas que tenham por objetivo evitar o
agravamento das desigualdades sociais e econmicas e promover a melhoria das
condies de vida da populao como um todo. Essas aes polticas no devem
ser apenas conjunturais, mas sim de carter estrutural, direcionando o processo de
crescimento para o desenvolvimento humano.
Foi a partir do nal dos anos 1970 que se intensicou no Brasil o debate sobre as
polticas sociais e direitos civis entre importantes segmentos organizados da sociedade
civil, com a participao de estudiosos de diferentes reas do conhecimento e correntes
do pensamento social. Esses estudos visavam, principalmente, a implantao efetiva
de um Estado de Bem-estar no Brasil capaz de promover melhorias signicativas na
vida dos cidados, garantindo a satisfao das suas necessidades bsicas. Tal fato pode
ser considerado um novo direcionamento na formulao das polticas de combate
pobreza.
Os resultados obtidos por meio desse debate repercutiram fortemente na
elaborao da Constituio Federal de 1988 e foram responsveis por importantes
avanos na rea social, com o reconhecimento da educao, sade, segurana,
previdncia social, trabalho, moradia, lazer, proteo maternidade e infncia como
direitos sociais dos cidados.
Esses avanos permitiram o estabelecimento de algumas polticas que
inuenciaram positivamente na melhoria dos ndices de pobreza no Brasil,
principalmente naqueles fundamentados na abordagem monetria. A implantao
da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), do direito aposentadoria por parte dos
trabalhadores rurais em regime de agricultura familiar sem exigncia de contribuio
ao sistema previdencirio, da vinculao entre salrio mnimo e piso dos benefcios
previdencirios e assistenciais permanentes, foram fatores que contriburam para
elevao da renda de parcela signicativa da populao brasileira. Essas polticas
atingem uma parcela da populao que est em situao de ausncia de renda por
incapacidade laboral, seja esta incapacidade temporria ou permanente (Jaccoud,
2009).
Uma outra mudana ocorrida na formulao das polticas brasileiras de combate
pobreza foi a instituio do Programa Bolsa-famlia. Este apresenta pelo menos
duas diferenas importantes em relao s demais polticas assistenciais brasileiras.
A primeira delas que, diferente das polticas estabelecidas na Constituio Federal,
trata-se de uma poltica de governo, no havendo nenhuma garantia legal da sua
permanncia entre um mandato presidencial e outro. A segunda diferena que ele
acaba com o estigma de que os benecirios de programas assistenciais deveriam
ser os incapacitados ao trabalho (idosos, decientes, crianas, mulheres com lhos).

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O benefcio pode ser concedido queles que no tm renda mnima, incluindo,


portanto, aqueles que trabalham mas no conseguem garantir a sua sobrevivncia
(Jaccoud, 2009).
Uma vez que a pobreza no Brasil comumente mensurada e analisada com base
em linhas de pobreza monetrias, o efeito dessas polticas no poderia ser outro que
no a reduo da pobreza monetria. No meio rural, o efeito positivo dessas polticas
ainda mais perceptvel. Com considervel percentual da populao formado por
idosos que trabalharam em regime de agricultura familiar, a universalizao no acesso
aposentadoria para os trabalhadores da agricultura familiar permitiu a reduo da
volatilidade dos rendimentos das famlias nas reas rurais.
Um outro programa que merece ser destacado quando tratamos de polticas
sociais no meio rural o acesso energia eltrica, com efeitos positivos na reduo
da pobreza no meio rural. Nos ltimos anos, o nmero de domiclios rurais que
contavam com esse servio cresceu muito, embora esse crescimento no tenha
sido homogneo entre as vrias regies do pas. Essa melhoria foi ocasionada pela
implantao, na segunda metade da dcada de 1990, do Programa Luz no Campo,
que tinha por objetivo expandir o acesso energia eltrica no meio rural. Em 2003,
esse programa foi substitudo pelo Programa Luz para Todos, sendo o objetivo geral
preservado. A falta de acesso energia eltrica um tipo de privao que pode
resultar em outras, como, por exemplo, diculdade no acesso ao conhecimento e,
no caso da agricultura familiar, na implantao de novas tcnicas produtivas que
garantam a sustentabilidade.
As reas rurais brasileiras tm sido alvo de alguns programas especcos de
combate pobreza, haja vista a maior extenso e intensidade da pobreza nessas
reas. Independente do tipo de abordagem de anlise que se utilize (unidimensional
monetria ou multidimensional), os nmeros referentes pobreza so historicamente
maiores no meio rural, com destaque para as regies Norte e Nordeste do Brasil.
Essas reas so beneciadas no apenas por programas ou projetos implementados
pelo governo brasileiro, mas tambm por aes nanciadas por organizaes nogovernamentais brasileiras ou estrangeiras e por organismos internacionais que
desenvolvem aes de combate pobreza no mundo.
Exemplo desse tipo de ao o Programa de Combate Pobreza Rural (PCPR),
implementado pelo Governo Federal em parceira com o Banco Mundial. O programa
tem como objetivos o combate pobreza rural e a melhoria da qualidade de vida das
comunidades rurais do nordeste brasileiro. Para isso, atua no nanciamento de projetos
de pequeno porte para as comunidades rurais capacitadas pelo programa. Os projetos
se dividem em trs tipos: infraestrutura (barragem, aude, cisterna, abastecimento
de gua, eletricao, vias de acesso), desenvolvimento social (habitao, melhoria

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sanitria e escola) e produtivo (agroindstria, casa de farinha, pocilga, cmara fria,


mecanizao agrcola, comercializao de produtos agropecurios, irrigao) (Souza
Filho; Buainain; Silveira; 2006).
Entre as caractersticas do programa, esto: focalizao nas comunidades pobres
do meio rural; descentralizao da gesto, por intermdio da formao de conselhos
municipais prprios ao projeto; nanciamento a fundo perdido para projetos
comunitrios apresentados pelas associaes comunitrias; organizao da comunidade
rural demandante como condio para o nanciamento (Buarque; 2006).
Com base no IDH municipal, elege-se os municpios beneciados, que so aqueles
que apresentam o menor valor para esse ndices. Para cada um dos municpios
escolhidos, seleciona-se as comunidades rurais mais carentes para serem o local de
ao dos projetos. Esse critrio de denio dos municpios atendidos pelo PCPR
um aspecto interessante deste programa, pois estabelece uma linha de pobreza que
no est baseada apenas em critrios monetrios.
A expectativa dos formuladores do PCPR a de contribuir para a acumulao de
capital social no nvel local e comunitrio e, dessa forma, facilitar a democratizao
do poder local (empoderamento da sociedade) (Souza Filho; Buainain; Silveira;
2006, p. 11). Organizao, participao e descentralizao das decises garantiriam
efetividade do projeto e melhores resultados para as comunidades. Ao longo do
tempo,16 as aes do PCPR apresentaram um impacto imediato positivo na qualidade
de vida das famlias beneciadas, mas no se mostraram capazes de modicar a
estrutura econmica e social das comunidades atendidas. O montante de recursos
empregados no programa limitado e a sua repartio entre vrios municpios torna
o volume insuciente para atender s necessidades das comunidades beneciadas.
Tal resultado no de se estranhar, pois a superao da pobreza no pode ocorrer
apenas pela posse de alguns poucos ativos sociais pelas famlias pobres. Obviamente,
garantir o acesso gua, por exemplo, pela construo de uma cisterna melhora as
condies de vida da populao beneciada, que agora no precisa se deslocar tanto
em busca de gua. Porm, isso no suciente para retirar um indivduo da pobreza.
Estratgias de desenvolvimento que contem com a participao do Estado e que
estejam orientadas para a garantia da cidadania plena aos indivduos considerados
pobres precisam ser implementadas a m de que a estrutura socioeconmica dessas
comunidades possa comear a ser modicada.
16
O PCPR foi implantado em 1995, sucedendo o Programa de Apoio aos Pequenos Agricultores do
Nordeste (PAPP). Foi reformulado depois para o PCPR-II, cuja forma de atuao est apoiada na participao das
comunidades pobres benecirias, concedendo a estas autonomia na denio das prioridades de investimento
em infraestrutura social (Souza Filho; Buainain; Silveira; 2006).

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Esperar que essa modicao ocorra a partir da prpria comunidade pode


ser uma forma de minimizar o papel do Estado no ambiente econmico e social,
uma vez que passa a ser responsabilidade da comunidade gerenciar e executar as
mudanas necessrias. Caso estas no aconteam, o problema est na comunidade
que no se empenhou na sua realizao. A participao social condio necessria
para a execuo e o sucesso das polticas de combate pobreza, mas ela no
pode ser considerada como condio suciente. No podemos nos esquecer que
as comunidades que costumam ser beneciadas com programas do tipo do PCPR
carecem, em geral, de recursos materiais, conhecimento e capacidade tcnica para
implementar projetos e/ou lev-los adiante.
Conforme muito bem destacado por Buarque (2006), a efetividade das aes
de combate pobreza depende do conhecimento dos determinantes e das causas
da pobreza. A partir desse conhecimento, desenvolve-se estratgias que atuem
diretamente sobre esses determinantes. No caso do PCPR, as aes esto mais
voltadas para a diminuio dos efeitos da pobreza do que para a superao de suas
causas. Trata-se, portanto, de uma poltica do tipo compensatria. Este tipo de poltica
se caracteriza pelo desenvolvimento de aes que tentam compensar algumas
privaes sofridas pela populao mais pobre, principalmente no que se refere falta
de condies adequadas de infraestrutura domiciliar e de renda mnima.
As polticas compensatrias tendem a predominar nas aes de reduo da
pobreza pelo seu efeito mais imediato no alvio das privaes. Constituem-se em
polticas importantes para a soluo de problemas emergenciais e para garantir
a satisfao de algumas necessidades. No entanto, elas podem contribuir para a
conservao da pobreza, na medida em que possibilitam a sua permanncia com
melhorias marginais nas condies de vida da populao beneciada. De acordo com
Buarque (2006, p. 76),
projetos que atuam apenas no alvio da pobreza podem contribuir, ao
contrrio do pretendido, para a conservao da prpria pobreza. Embora
amenizem os sofrimentos e as mazelas mais agudas, esta abordagem
possibilita a permanncia da pobreza na sociedade por no enfrentar
suas causas bsicas. A rapidez do impacto na moderao da dramtica
situao dos pobres e miserveis tem, como contrapartida, o fato de
essas polticas no assegurarem um processo sustentvel que possa,
num futuro razovel, prescindir dos instrumentos e medidas sociais.

Financiamentos de projetos de infraestrutura social, como os realizados pelo PCPR,


reduzem as carncias da comunidade, mas a modicao das estruturas s ir ocorrer
se houver mudanas econmicas e sociais que resultem no desenvolvimento local
das reas atendidas.

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Assim, o PCPR no se apresenta como uma alternativa capaz de eliminar a pobreza


nas comunidades rurais beneciadas. Para que haja a possibilidade disso ocorrer,
necessrio a existncia de uma maior articulao entre suas aes. Alm disso, a
ao do programa no pensada, nem executada, de modo a complementar outras
polticas pblicas, resultando em um certo isolamento dessas aes em relao a
outra iniciativas do setor pblico para combater a pobreza (Souza Filho; Buainain;
Silveira; 2006).
Da breve exposio sobre as polticas de combate pobreza no Brasil, nota-se que
as aes tm se voltado para eliminao da pobreza monetria e os seus resultados
tm sido positivos. Falta ainda ampliar o conceito de pobreza para a superao de
outras privaes to importantes quanto a falta de renda. Isso porque dicilmente
conseguiremos encontrar uma causa nica para a pobreza no Brasil, de forma que
a soluo tambm no pode estar restrita a apenas um aspecto. As explicaes para
a pobreza no Brasil como, por exemplo, estrutura agrria e mercado de trabalho
(Delgado; 2003), concentrao elevada de renda (Barros; Henriques; Mendona; 2000)
se constituem em fatores que esto interligados e que atuam conjuntamente na sua
ocorrncia e persistncia.
Atuar na eliminao da pobreza requer o estabelecimento de polticas que no
se preocupem apenas com a reduo do nmero de pobres, mas tambm com a
garantia do exerccio da cidadania. Os indivduos que se encontram na situao de
pobreza so duplamente penalizados: primeiro, pela carncia de recursos materiais
e no-materiais (como o conhecimento, por exemplo); segundo, pelo isolamento ou
marginalizao do exerccio de seus direitos e deveres de cidado. Polticas sociais
universais contribuem para o m da estigmatizao aos benecirios de programas
de assistncia social e combate pobreza, porque deixam de ter como pblico-alvo o
pobre e passam a atender o cidado. Com isso, as polticas deixam de ser interpretadas
como ajuda aos pobres e passam a ser entendidas como direitos do cidado.
Ainda considerando os aspectos histricos e estruturais da pobreza brasileira, faz-se
necessrio o desenvolvimento de estratgias de reduo da pobreza que considerem
as diferenas regionais e entre os espaos urbano e rural. A pobreza no se apresenta
de forma homognea nesses espaos e, por isso, as polticas de enfrentamento no
podem ser as mesmas. Considerar as especicidades das populaes fundamental
para o sucesso das aes. As necessidades humanas bsicas dessas populaes
podem ser as mesmas, mas a forma de atendimento e satisfao dessas necessidades
deve estar adequada s realidades vivenciadas por cada uma delas.
Interpretar a pobreza como um fenmeno multidimensional atribuir importncia
s polticas sociais, que precisam atuar em conjunto, de forma no somente a retirar

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o indivduo da pobreza, mas tambm de evitar o seu retorno a ela. Isso signica que
cruzar a linha de pobreza, denida apenas em termos monetrios, no garante a sua
superao: preciso que haja aes sociais e econmicas integradas que permitam a
eliminao dos riscos de incidncia da pobreza.

5. Consideraes finais
A evoluo apresentada, no ltimo sculo, na conceituao da pobreza deve
ser vista como um fator extremamente positivo para a tentativa de superao da
pobreza pelos diversos pases do mundo. Ao mesmo tempo, a percepo de que ela
se constitui em um fenmeno multidimensional surge como um grande desao a ser
enfrentado pelos estudiosos do tema e pelos formuladores de polticas.
As prioridades precisam ser revistas e discutidas. Ser pobre no signica somente
no ter uma renda que no ultrapasse uma determinada linha de pobreza. Signica
viver uma vida sem liberdade de escolhas. Signica estar privado do atendimento
de uma srie de necessidades humanas consideradas bsicas para a vivncia em
sociedade e que possibilitam o desenvolvimento pleno do indivduo. O conjunto
dessas necessidades se amplia de maneira rpida e constante, exigindo cada vez mais
conhecimento, habilidades e capacidade de adaptao por parte das pessoas, de tal
forma que o objetivo de atingir apenas a renda mnima se torna bastante limitado
dentro desse atual contexto.
No caso do Brasil, com todas as suas diversidades (regionais, espaciais, culturais,
ambientais, sociais etc.), faz-se necessrio a considerao dessas diversidades na
formulao das aes e de sua execuo, valorizando as caractersticas de cada
populao alvo. Em particular, as populaes rurais merecem ateno especial em
funo das especicidades que essas reas apresentam no nosso pas (diculdade de
acesso, menor densidade demogrca, carncia de servios bsicos, baixo dinamismo
econmico, alta informalidade do mercado de trabalho, entre outras).
A elaborao de polticas que considerem todos esses aspectos no tarefa
simples. Mas no h outra forma de combater a pobreza seno a de se aceitar esse
desao. Caso contrrio, as medidas sero apenas paliativos para situaes extremas.
No basta retirar o indivduo da pobreza: preciso evitar o seu retorno a ela. Um
conjunto de polticas pblicas coordenadas e que atuem de maneira eciente
um passo importante para soluo desse problema e para a concretizao de uma
sociedade realmente desenvolvida.

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CAPTULO II
POBREZA: CONCEITOS E
MENSURAO

Regis Borges de Oliveira


Doutorando do Instituto de Economia da
Unicamp.

Antnio Mrcio Buainain


Professor Livre Docente do Instituto de
Economia da Unicamp e pesquisador
senior do Instituto Nacional de Cincia e
Tecnologia em Polticas Pblicas, Estratgia e
Desenvolvimento (INCT/PPED).

Henrique Dantas Neder


Professor adjunto do Instituto de Economia
da UFU.

1. O que Pobreza?
A pobreza como estado de privaes absoluta e relativa
A pobreza normalmente examinada do ponto de vista da privao do bem-estar.
De acordo com o Banco Mundial (2000), a pobreza a constante privao do bemestar individual. Obviamente que a denio de bem-estar relativa. Em termos
gerais e em uma viso que busca denir marcos absolutos, a pobreza denida como
uma situao de insucincia de recursos para assegurar as condies bsicas de
subsistncia e de bem-estar, segundo s normas vigentes em uma sociedade. Estas
normas envolvem caractersticas de distribuio da renda e do padro de consumo
predominante. Ou seja, segundo a viso da pobreza absoluta, so pobres as pessoas
e domiclios que no conseguem suprir uma cesta de consumo considerada bsica
pela sociedade, que inclui tanto as necessidades alimentares como as de moradia,
vestimentas e locomoo. Em outra viso, so pobres as pessoas e domiclios que,
independente de poderem suprir as necessidades bsicas, tm nvel de bem-estar,
expresso pela renda, signicativamente inferior ao nvel mdio da sociedade. Nesta
abordagem a pobreza um fenmeno relativo, determinada mais por situaes de
desigualdade social do que por privaes em relao a necessidades bsicas. Uma
primeira maneira de denir a pobreza justamente com base na renda (critrio
monetrio). O rendimento corrente de uma famlia suciente para enquadr-la no
padro de consumo da sociedade em que vive? Apesar da complexidade do tema,
este o ponto de partida da maioria das anlises sobre a pobreza, tanto a absoluta
como a relativa.

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De maneira complementar, a pobreza pode ser avaliada do ponto de vista


do consumo de alguns bens e servios especcos. A insegurana habitacional e
nutricional; as ms condies de assistncia mdica e sanitria; a baixa escolaridade (e
qualidade da educao); as condies precrias de emprego etc. Nesta viso, a pobreza
pode ser mensurada, por exemplo, com base em informaes antropomtricas da
populao, especialmente das crianas (anlise do peso e altura versus idade), ou
por meio da anlise do perl educacional da populao (proporo da populao
alfabetizada e anos de educao formal), ou ainda utilizando uma srie de variveis
que captam estas realidades. Estes indicadores permitem avaliar a pobreza de
forma mais abrangente, captando outras dimenses alm da monetria tradicional.
Resumidamente, a pobreza absoluta pode ser interpretada como uma situao onde
as necessidades bsicas de uma parcela da populao no so atendidas de forma
satisfatria (Rocha, 2006).
Para alm do conceito baseado nas condies materiais, existem ainda denies
mais amplas que levam em conta no apenas as caractersticas baseadas no nvel
de rendimento ou no padro consumo. A denio da pobreza considera, alm das
carncias bsicas, outras dimenses, como a falta de capacidades humanas bsicas que antecedem a anlise do rendimento corrente - reetidas pelo analfabetismo, pela
m nutrio, pela mortalidade infantil elevada, pela baixa esperana de vida e pela
falta de acesso a servios e infraestruturas necessrias para satisfazer s necessidades
bsicas (saneamento bsico, gua potvel, energia, comunicaes, ou seja, acesso
a bens e servios de uso coletivos). Sinteticamente, a pobreza denida pela
incapacidade de exercer os direitos de cidadania.
A pobreza , portanto, uma situao de privao e de vulnerabilidade material e
humana. Os pobres so vulnerveis a situaes de crises polticas ou econmicas so
mais susceptveis a doenas e a catstrofes naturais. A pobreza exerce inuncia na
personalidade do indivduo, em funo da intensidade e da persistncia da privao,
com consequncias para a estabilidade e bem-estar global da sociedade. Embora seja
bvio, para muitos casos nunca demais repetir o bvio: a m nutrio na infncia
compromete o desenvolvimento do indivduo com reexos durante toda a sua vida,
o que torna letra morta a igualdade assumida pelas declaraes de direitos humanos
e justicam muitas das polticas compensatrias que vm sendo aplicadas.
Apesar do conceito [ou conceitos] de pobreza ser universalmente aceito, ele pode
variar de acordo com as normas da sociedade e as condies locais especcas. As
percepes de pobreza e as caractersticas que qualicam os pobres so diferentes no
Brasil, relativamente a um pas desenvolvido onde o rendimento mdio per capita e
o nvel de desenvolvimento dos servios [e da infraestrutura] sejam muito superiores.
Por outro lado, mesmo dentro do territrio nacional, as percepes de pobreza so

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diferentes, fruto do desenvolvimento e da ocupao desigual do territrio nacional,


consubstanciada em fortes assimetrias regionais. Do mesmo modo, as percepes de
pobreza so diferentes tambm entre os espaos urbano e rural, onde os padres e
hbitos de consumo e de comportamento social so distintos.1
Neste sentido, apreender as vrias dimenses da pobreza, considerando as
especicidades histricas, econmicas, sociais e culturais, demanda um grande
esforo investigativo.
A renda como critrio
A insucincia de renda a principal e mais difundida forma de mensurar a pobreza.
Ademais, quando se dispe apenas de informaes sobre a renda das pessoas (ou das
famlias), so consideradas pobres todas as pessoas cuja renda igual ou menor do
que um valor pr-estabelecido, denominado linha de pobreza. A grande questo
que a renda apenas uma das dimenses da pobreza, constituindo-se em uma
medida bastante imperfeita das condies de vida de uma pessoa ou de uma famlia.
certo que nas economias capitalistas/monetizadas as demais inseguranas (falta de
acesso gua potvel, saneamento bsico, sade, educao, transporte, alimentao,
moradia etc.) so, em grande medida, o reexo da insucincia de renda. Ainda
que imperfeita, a vantagem da utilizao da linha de pobreza para identicao e
mensurao deste fenmeno que se reconhece mais complexo, a possibilidade da
vericao emprica da associao entre a insucincia de renda e algumas destas
outras dimenses relevantes. A anlise da pobreza, a partir da insucincia de renda,
ainda esbarra em outro obstculo: a ausncia de um critrio claro para a denio da
linha de pobreza, tornando-a bastante arbitrria. Neste sentido, Homann (1998, p.
217) rearma ...que linha de pobreza o nvel de renda que permite pessoa ter uma vida
digna. Mas lembra em seguida que ...isso apenas transfere o problema para a denio do
que necessriopara uma vida digna.
Apesar da complexidade que denir a pobreza, o mtodo mais utilizado para
identicar e mensurar a dimenso da pobreza o da linha de pobreza/indigncia,
denida em valores monetrios com limite varivel segundo cada pesquisa. Um
procedimento usual para determinar a linha de pobreza o calculo do nmero
de calorias necessrias sobrevivncia, o qual se converte em uma srie de bens
alimentcios ligados aos costumes alimentares do conjunto da populao. Uma vez
denidos estes bens, estes so convertidos em unidades monetrias. Percebe-se
a forte ligao analtica e metodolgica entre a pobreza e a fome ou insegurana

1
Nas reas urbanas, por exemplo, o acesso a bens e servios de uso coletivo (sade, educao, transporte,
etc.) melhor em comparao ao meio rural.

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alimentar/nutricional. Pessoas e famlias que tm renda abaixo deste limite so


consideradas pobres extremos, indigentes ou miserveis, na nomenclatura mais
popular. A este nvel se soma um valor que seria necessrio para atender, alm das
necessidades nutricionais, outras, e as pessoas e famlias com renda inferior a este
nvel so classicadas como pobres.
No Brasil estas linhas tm sido determinadas a partir de vrios critrios, desde
salrios mnimos at linhas baseadas em protenas e calorias necessrias para manter
determinado padro de nutrio (Mattos e Waquil, 2006, p. 4). Enquadra-se neste
perl a linha de pobreza utilizada pelo Banco Mundial (US$ 1,25/dia), pela Cepal e
por Homann (2001) ( e do salrio mnimo). Outra maneira de denir a pobreza
o emprego do corte utilizado pelas polticas pblicas de combate/erradicao da
pobreza, como, por exemplo, o Programa Bolsa Famlia. Desta forma, so nomeadas
pobres todas as pessoas que cumprem os critrios de elegibilidade do Programa. Vale
mencionar que apesar do apelo inicial do Programa Fome Zero (base institucional
do Programa Bolsa Famlia) em tratar a pobreza do ponto de vista multivariado, o
Programa cou praticamente restrito poltica de transferncia condicionada de
renda.2
A utilizao do salrio mnimo encontra justicativa no texto legal, j que em tese
tal salrio deveria ser suciente para cobrir as necessidades bsicas da populao,
a incluindo a alimentao, moradia, vesturio e outras. No entanto, sabe-se que
na prtica o valor do salrio mnimo est, e sempre esteve longe, de suprir essas
necessidades: de acordo com o Dieese, levando em conta uma famlia composta de
2 adultos e 2 crianas (consumo de 3 pessoas) seria necessrio um salrio mnimo
de R$2.157,88, equivalente a 4,23 salrios mnimos vigente em maio de 2010, para
suprir s necessidades bsicas denidas pela lei.3 De acordo com o prprio Homann,
a comparao de medidas de pobreza baseadas na renda com um indicador de
desnutrio crnica - a proporo de crianas de menos de 5 anos com estatura muito
baixa (escore Z de altura para idade abaixo de  2), no indica que o uso de uma
linha de pobreza nica leve superestimao da pobreza rural. Esta metodologia de
xar em salrio mnimo tambm foi utilizada pelo Atlas do Desenvolvimento Humano
(2000) e por Helfand e Levine (2006) para estimar as linhas de pobreza e indigncia.

2
Para maiores esclarecimentos sobre as concepes do Programa Fome Zero ver Graziano da Silva &Takagi
(2004), para os critrios de elegibilidade do Programa Bolsa Famlia consultar MDS (2006).
3
O clculo feito com base no maior valor da cesta (pesquisado em 16 capitais) levando em conta que
a despesa com alimentao para famlias de baixa renda de 35% de seu oramento. Da o 100% equivale ao
SMN. Nos ltimos meses ele cresceu porque os preos dos alimentos tm subido em funo do clima e das
exportaes.

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A validade da concluso de Homann, sem dvida consistente do ponto de


vista das tcnicas utilizadas para comparar as duas medidas de pobreza, depende
precisamente do recorte conceitual do que se considera pobreza: Buainain, Maletta e
Vilalobos (1998) encontraram diferenas signicativas no nmero de pobres medidos
pela renda e pelo acesso a alguns bens privados e servios pblicos. A polmica, neste
caso, se uma famlia que recebe renda acima da linha de pobreza, mas vive em uma
habitao rudimentar, no tem acesso gua potvel na casa e nem luz eltrica, ,
ou no, no-pobre. bom lembrar que em se tratando do meio rural, nem sempre
vlido o argumento de que as condies da moradia reetem a deciso da famlia de
alocar a renda (superior linha da pobreza) em outros bens; uma parte desta renda
no-monetria, os servios no esto disponveis mesmo quando o nvel da renda
seria suciente para adquiri-los. Estas questes revelam a importncia de considerar
a renda como um primeiro indicador, que, no entanto, deve ser complementado por
anlise mais na das condies de vida das populaes que recebem renda abaixo da
linha de pobreza e at mesmo daquelas que recebem renda um pouco mais elevada.
Um avano no enfoque da renda como determinante das linhas de indigncia e
pobreza a utilizao de cestas de consumo regionalizadas. Conforme aponta Diniz &
Arraes (s/d), linhas de pobreza baseadas no consumo observado vm sendo utilizadas
desde a realizao do Estudo Nacional da Despesa Familiar (ENDEF- 1974/1975),
ganhando novo impulso mais recentemente aps a realizao das Pesquisas de
Oramentos Familiares (POF)4 de 1987/1988, 2002/2003 e 2008/2009, todas do
IBGE. De fato, as informaes destas pesquisas viabilizam a construo de linhas de
indigncia e pobreza que levam em conta as especicidades das cestas de consumo
e alimentares locais.
Rocha (2006) utiliza estes indicadores e revela, passo a passo, como determinar
cinco linhas: 1) Determinar as necessidades nutricionais; 2) Determinar a cesta
alimentar; 3) Estimar o consumo no alimentar; 4) Diferenciar o custo de vida regional;
5) Desenvolver as linhas. Para o desenvolvimento das linhas de pobreza regionais
Rocha construiu 23 linhas de pobreza e 23 linhas de indigncia diferenciadas, de
modo a levar em conta tanto as diferenas de custo de vida e de hbitos de consumo
entre as reas urbanas e rurais, como entre as regies brasileiras.
Seguindo esta mesma matriz metodolgica de dimensionar a pobreza pelo nvel
de renda, Graziano da Silva et al. (2001) prope uma metodologia baseada na renda
total declarada na Pnad de 1999, corrigida pelo valor estimado para o autoconsumo
das famlias agrcolas (somado renda declarada) e pelo valor do aluguel e da
prestao da casa prpria pagos (descontado da renda declarada). A renda assim
4

As principais caractersticas da POF sero sumarizadas em um item a seguir.

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obtida - denominada renda mdia familiar disponvel per capita - comparada com a
linha de pobreza de US$ 1,08 por dia, adotada para as reas rurais da regio Nordeste
e corrigidas para as demais pelos ndices de custo de vida regionais do pas.

2. Mensurando a pobreza5
2.1 Fontes de Informaes sobre a pobreza no Brasil
Antes de enumerar os principais mtodos existentes para mensurao da pobreza
importante conhecer as fontes de dados comumente utilizadas. No Brasil, as
principais fontes de informaes que subsidiam este tipo de anlise so as pesquisas
do IBGE, Pnad e POF.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad)
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), realizada anualmente6
pelo IBGE, uma das principais fontes de informao sobre as condies de vida da
populao brasileira e abrange temas como demograa e aspectos sociais, habitao,
educao, trabalho e rendimento. Alm de subsidiar estudos sobre a pobreza e
distribuio de renda, a Pnad serve de base para a interpretao e o aprofundamento
dos resultados de outras pesquisas executadas pelo prprio IBGE e por outras
instituies. Trata-se de um levantamento realizado por meio de uma amostra de
domiclios que abrange todo o pas, exceo feita, at 2004, rea rural da antiga
Regio Norte (Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima). A partir de 2004 a
amostra tem cobertura de todo o territrio nacional, incluindo a rea rural do Norte.
A qualidade das informaes disponibilizadas pela Pnad reconhecida, no pas e
no exterior. Ainda assim, preciso levar em conta algumas caractersticas da pesquisa
que podem comprometer a anlise dos resultados encontrados. Por exemplo, cumpre
destacar que os dados reetem somente rendas monetrias e pagamentos em
espcie, desconsiderando o valor da produo para o autoconsumo, que muitas vezes
representa parcela importante da renda real dos pequenos produtores rurais. Assim,
corre-se o risco de subestimar a renda real dos estratos mais baixos da distribuio
de renda, o que implicaria em superestimar a desigualdade de rendimentos na
agricultura (Corra, 1998 e Homann, 2007) e mesmo a prpria dimenso da pobreza.
Esta caracterstica dos dados especialmente importante quando se analisa a
5
Esta seo foi redigida com base nos trabalhos de Homann (1998), Romo (1993) e Haughton e Khandker
(2009).
6
A Pnad foi implantada progressivamente no Brasil a partir de 1967 e, desde 1971, tem periodicidade
anual, exceo feita aos anos em que se realiza o recenseamento e o ano de 1994, quando ela tambm no foi
realizada.

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pobreza rural, pois parte da renda das famlias rurais pode ser imputada a atividades
de produo para o prprio consumo (ou renda de autoconsumo).
O fato de a coleta dos dados ter como base uma semana especca de referncia
impossibilita a compreenso dos efeitos da sazonalidade da produo agrcola sobre
as variveis estudadas e, apesar de possibilitar diversas anlises sobre o mercado de
trabalho e suas tendncias, no possvel acompanhar a trajetria individual das
pessoas ao longo do tempo.
Homann (2007) e Dedecca (2006) atentam para o fato de que a PNAD possui
baixa capacidade de levantamento de informaes relativas s rendas provenientes
da propriedade de ativos. No h nenhuma medida clara do capital fsico das pessoas.
No caso especco do setor agrcola este problema menor, pois possvel associar
a presena de capital fsico posio na ocupao da pessoa. Conforme destaca
Homann (2007), na agricultura geralmente o empregador proprietrio de terras,
e, alm disso, a partir de 1992, a PNAD disponibiliza os dados referentes rea do
empreendimento agrcola, permitindo uma aproximao mnima sobre a questo do
capital fsico.
A Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)
A Pesquisa de Oramento Familiar POF/IBGE constitui-se de um amplo painel de
informaes sobre a composio oramentria domstica e sobre as condies de
vida da populao, incluindo a percepo subjetiva da qualidade de vida, bem como
o aspecto nutricional da populao.7 Visa principalmente mensurar as estruturas de
consumo, dos gastos, dos rendimentos e parte da variao patrimonial das famlias.
Possibilita traar, portanto, um perl das condies de vida da populao brasileira a
partir da anlise de seus oramentos domsticos. Alm das informaes diretamente
associadas estrutura oramentria, vrias caractersticas dos domiclios e das famlias
so investigadas, ampliando o potencial de utilizao dos resultados da pesquisa.
possvel, assim, estudar a composio dos gastos das famlias segundo as classes
de rendimentos, as disparidades regionais, as reas urbana e rural, a extenso do
endividamento familiar, a difuso e o volume das transferncias entre as diferentes
classes de renda e a dimenso do mercado consumidor para grupos de produtos e
servios.
Tem-se, portanto, uma rica fonte de dados que permite avaliar a condio
familiar de um ponto de vista mais amplo, considerando diversos enfoques no que
diz respeito s inseguranas familiares e pobreza da populao. Vale mencionar
7
Na POF 2008-2009 possvel analisar as informaes antropomtricas da populao, importante
dimenso da pobreza e desnutrio, sobretudo infantil.

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que o lanamento da ltima POF 2008-2009 permite uma anlise mais apurada das
alteraes no padro de despesa e consumo das famlias durante esta ltima dcada.
A comparao entre os dados divulgados recentemente da POF 2008-2009 com
os dados referentes pesquisa 2002-2003 constitui-se em uma importante fonte
analtica para compreenso da pobreza e para a anlise e avaliao das polticas
pblicas implementadas na ltima dcada.
Outras pesquisas podem ajudar na identicao da pobreza no Brasil. Cabe
destacar o Censo Demogrco e o Censo Agropecurio, ambos do IBGE. A Pnad e a
POF so as principais referncias por se tratarem de pesquisa cujo foco da anlise so
os domiclios e por possibilitarem um levantamento mais detalhado da pobreza ao
longo da dcada.

2.2 Medidas de pobreza


A primeira etapa para a mensurao da pobreza identicar a populao pobre.
Normalmente esta etapa alcanada por intermdio de uma linha de pobreza.
Objetivamente, aps denida a linha de pobreza, so considerados pobres todos
os indivduos com rendimento abaixo desta linha. importante mencionar que
a denio da linha de pobreza carrega certa arbitrariedade e leva a imprecises,
algumas inevitveis. Grande parte da literatura sobre pobreza trabalha com a ideia de
linha de pobreza absoluta (o necessrio para um padro de vida mnimo). o caso,
por exemplo, da linha de pobreza denida pelo Banco Mundial.
Com base na linha de pobreza previamente denida, possvel combinar as
caractersticas da pobreza em medidas agregadas (Romo, 1993, p. 42). Abaixo so
descritas as principais medidas de pobreza encontradas na literatura especializada
no tema.
A proporo de pobres (H) indica a proporo da populao com rendimento
abaixo da linha de pobreza. Trata-se de um indicador muito utilizado pela facilidade
de clculo e de interpretao, que mede apenas a extenso da pobreza e no revela e
nem sensvel intensidade da pobreza, ou seja, o quo pobres so os pobres.
Sendo p o nmero de pessoas pobres (abaixo da linha de pobreza) e n o nmero
total de pessoas, a proporo de pobres dada por:

+
(1)

S
Q

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A razo de insucincia de renda mede o quanto os indivduos esto distantes da


linha de pobreza. Seja z a linha de pobreza e [L (com i = 1, 2,...,n) a renda da i-sima
pessoa, o indicador de insucincia de renda dos pobres pode ser denida como:

]  [
L

L 

Denida insucincia de renda dos pobres, o coeciente entre o seu valor e o seu
valor mximo (pz) igual razo de insucincia de renda I:
(2)


S]

]  [
L

L 

Homann (1998) mostra que a razo de insucincia de renda (I) insensvel ao


nmero de pobres (extenso da pobreza). Assim, a proporo de pobres e a razo de
insucincia de renda apresentam defeitos e qualidades complementares (Homann,
1998 p. 221). Com base na utilizao conjunta da proporo de pobres, da razo de
insucincia de renda e da desigualdade da distribuio de renda, Sen (1976), em
trabalho reconhecidamente pioneiro no tratamento de medidas agregadas de
pobreza, desenvolveu um ndice levando em conta estas trs dimenses da pobreza.
O ndice dado por:

(3)

S
+  
  , * S
S 

onde H a proporo de pobres, p o nmero de pobres, I a razo de insucincia


de renda e * S o ndice de Gini entre os pobres.8
Tendo o ndice de Sen (1976) como marco referncia, surgiram diversas variaes
de medidas de pobreza. Haughton e Khandker (2009) apresentam, por exemplo, o
ndice Sen-Shorrocks-Thon (SST). Este ndice pode ser denido por:
,
(4)
8

3667

+
,

  * S

Para mais detalhes sobre a construo do ndice de Gini consultar Homann (1998, cap. 3).

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onde +
,
o produto da proporo de pobres e a razo de insucincia de renda
aplicada apenas para os pobres e * S o ndice de Gini calculado para a insucincia
de renda (representa a desigualdade da distribuio da insucincia de renda).9
Foster, Greer e Thorbecke (1984) avanam no debate sobre medidas de pobreza
analisado a famlia de ndices10

(5)

M D


Q] D

]  [ D , com
L

L 

D t .

Homann (1998) demonstra que essa medida equivale proporo de pobres


(H),quando D  , e ao produto HI, quando D  .
O ndice de Foster, Greer e Thorbecke denido com D
(5)


Q] D

]  [
L 

:

O ndice de Foster, Greer e Thorbecke varia de 0 (quando todas as pessoas estiverem


acima da linha de pobreza) a 1 (quando todas as pessoas tiverem renda zero).

2.3 As medidas das Naes Unidas


Para alm destes ndices que medem a pobreza de acordo com um padro de
consumo ou rendimento, h indicadores complementares que procuram incorporar
tambm outros elementos da privao para alm dos mais explicitamente materiais.
Talvez o primeiro empenho de construo de um indicador multidimensional da
pobreza tenha sido o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o ndice de Pobreza
Humana (IPH). Foram ambos desenvolvidos pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (Pnud) e sintetizam, num s indicador, vrias dimenses da pobreza.
O IDH calculado, basicamente, a partir de trs componentes (ou dimenses)
e quatro indicadores: longevidade, com o indicador relacionado esperana de
vida ao nascer; educao, com os indicadores de taxa de alfabetizao de adultos
e de taxa de escolaridade combinada nos nveis de ensino fundamental, mdio e
9

Para mais detalhes ver Haughton e Khandker (2009, chapter 4).

10

Ver Homann (1998, p. 222).

250

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superior; e rendimento per capita, com o indicador do PIB per capita sendo ajustado
pela metodologia do dlar medido pelo poder de paridade de compra, sendo o
seu resultado a mdia aritmtica desses indicadores. Assim, tem-se um indicador
que procura reunir algumas das dimenses mais importantes do que se considera
desenvolvimento humano.
Ao contrrio dos indicadores de pobreza mencionados acima, que reetem mudanas conjunturais, para melhor ou pior, que nem sempre so duradouras, como o
nvel de renda, e que podem ser alterados de forma relativamente rpida por ao da
poltica pblica, como a proviso de casa ou eletricidade, o IDH mais resistente a
alteraes sbitas e capta melhor as mudanas estruturais ocorridas nas sociedades
(e a srie revela as tendncias em curso). Modicar a esperana de vida ao nascer, por
exemplo, exige um conjunto consistente de intervenes cujos resultados s sero
percebidos ao cabo de alguns anos; o prprio indicador de educao no passvel
de mudana rpida, pois combina a alfabetizao de adulto com as taxas de escolaridade que no se resumem ao nmero de crianas frequentando a escola.
O IPH baseia-se tambm nas trs dimenses essenciais da vida humana reetidas
no IDH, longevidade, educao e padro de vida digno, e se baseia em indicadores
que procuram captar os elementos de privao que caracterizam a pobreza nos pases
em desenvolvimento. A privao na longevidade medida pela probabilidade de um
recm-nascido no sobreviver at aos 40 anos de idade; a privao do conhecimento
medida pela percentagem de adultos analfabetos (taxa de analfabetismo de adultos);
a privao de um padro de vida digno representada por um composto de duas
variveis: a percentagem de pessoas sem acesso gua potvel e a percentagem de
crianas menores de cinco anos com baixo peso, ou m nutrio.11
O Human Development Report (2010) chama a ateno para as mltiplas faces da
pobreza e desigualdade e apresenta diversas sosticaes metodolgicas e variaes
na arquitetura do IDH objetivando o tratamento mais adequado destes fenmenos
sociais. Foi lanado o IDH ajustado desigualdade (IDHAD) que capta as perdas no
desenvolvimento humano em razo das desigualdades na sade, na educao e
no rendimento. O ndice de desigualdade de gnero (IDG), revelando disparidades
de gnero na sade reprodutiva, na capacitao e na participao no mercado de
trabalho. E por m, o ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) identicando as
privaes sobrepostas que as famlias sofrem na sade, na educao e nos padres
de vida (HDR, 2010).

11
De acordo com o Human Development Report 2009, o IPH para o Brasil, em 2007, foi de 0,813, colocando
o pas de 75 lugar (entre os 182 pases dos quais h informaes disponveis) no ranking da pobreza mundial.

251

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2.4 Abordagem multidimensional


bastante conhecido na literatura sobre indicadores sociais o fato de que os
ndices de pobreza baseados exclusivamente na insucincia de renda so decientes
para identicar as populaes pobres. Sabe-se que a pobreza um fenmeno
multidimensional que est relacionado no somente a variveis econmicas, como
tambm a variveis culturais e polticas. Na abordagem da pobreza como situao
de privaes materiais, alm da insucincia de rendimentos, deve-se levar em conta
outras privaes relacionadas s condies habitacionais, ao abastecimento de gua,
ao saneamento bsico, ao grau de instruo, insero no mercado de trabalho etc.
Desta forma, um dos principais desaos na mensurao e identicao das
populaes em estado de pobreza consiste na escolha de dimenses apropriadas e
que se relacionam condio de privao das famlias. Estas dimenses devem ser
levadas em considerao no clculo dos indicadores de pobreza e, um importante
problema que se coloca, o de atribuir a devida importncia relativa (os pesos) a cada
uma das distintas dimenses no clculo de um indicador sinttico de pobreza.
A importncia da identicao e da mensurao da pobreza sob um enfoque
multidimensional torna-se ainda mais relevante quando o foco da anlise a pobreza
rural. Nestas reas considervel a parcela dos rendimentos no-monetrios no
total dos rendimentos das famlias, provenientes de atividades de produo para
o autoconsumo  aspecto tradicional das famlias rurais que no se inserem nos
mercados agrcolas como produtores. Em muitas reas, esta parcela tanto mais
elevada quanto maior o estado de privao econmica das famlias. Some-se a este
fato a diculdade, talvez a impossibilidade, de mensurao desta parcela da renda.
Mesmo no Brasil, que conta com um sistema sosticado de informao, inexistem
estatsticas conveis sobre rendimentos de autoconsumo, a no ser aquelas geradas
por pesquisas localizadas que abordam apenas subgrupos populacionais das reas
rurais do Pas.
Desta forma, os indicadores de pobreza para as reas rurais baseados estritamente
na condio de insucincia de renda tendem a superestimar a quantidade de
pessoas e domiclios pobres, na medida em no consideram o valor dos rendimentos
de autoconsumo no clculo da renda per capita domiciliar. E isto ocorre de forma mais
intensa nas reas rurais mais pobres, onde a relao rendimento de autoconsumo/
rendimento total mais elevada.
Conforme j mencionado, uma primeira aproximao do conceito de pobreza a
qualica como uma situao na qual o individuo ou domiclio no logra satisfazer suas
necessidades bsicas. Neste caso, o problema metodolgico denir a necessidade

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bsica, cujo contedo sem dvida, social e historicamente denido. Em geral se toma
um ou mais indicadores de acesso educao, alimentao, habitao, transporte,
sade, lazer etc., buscando reproduzir a natureza multidimensional da pobreza.
Chambers (2006) classica os critrios de denio da pobreza em quatro grupos:
(i) O primeiro renda/pobreza, muitas vezes expressa como consumo/pobreza por
causa da diculdade de mensurao da renda real das famlias pobres. A denio
de pobreza segundo a renda ou consumo no exige nenhum esforo conceitual, j
que baseada em um valor pr-estabelecido para a renda ou nvel de consumo. A
polmica se refere determinao do valor de corte (linha de pobreza); (ii) O segundo
agrupamento de signicados vincula-se a carncias materiais e remete dimenso
subjetiva do desejo. Alm da renda, que est na origem da maioria das carncias, a
pobreza pode se referir falta ou insucincia de riqueza, assim como falta ou baixa
qualidade de outros ativos como casa, roupa, mobilirio, meios de transporte pessoal,
rdio, televiso e assim por diante; (iii) Um terceiro agrupamento de signicados deriva
da viso de Amartya Sen, e se expressa como privao de capacidade para realizar
projetos pessoais, ou simplesmente para desenvolver-se dentro das possibilidades
que esto ao alcance de outros na mesma sociedade. Esta categoria vai alm da falta
de material ou de capacidades humanas, envolvendo uma evidente dimenso social
e histrica que baliza a importncia da privao e qualica a prpria capacidade; e
por m, (iv) Um quarto grupo leva em conta a natureza multidimensional da pobreza,
assumindo que o status sendo inuenciada por um ou mais fatores.
De acordo com Hagenaars e De Vos (1988), todas as denies de pobreza podem
ser enquadradas em uma das trs categorias seguintes:


Pobreza ter menos do que um mnimo objetivamente denido


(pobreza absoluta); denida nestes termos, a pobreza seria () a mesma
(ou semelhante) em qualquer lugar do mundo, pois se trata de condies
mnimas de sobrevivncia;

Pobreza ter menos do que outros na sociedade (pobreza relativa);


denida nestes termos, a pobreza estaria (est) ligada excluso social
relativa, e tem como referncia a confrontao do nvel de vida do
indivduo com o da sociedade onde vive. Por conseguinte, a pobreza
relativa diferente de lugar para lugar;

Pobreza sentir que no se tem o suciente para seguir adiante (pobreza


subjetiva).

Com base em um enfoque multidimensional Buainain, Maletta e Villalobos


(1999) deniram a pobreza de uma forma integrada, combinando a carncia de renda

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com a carncia de infraestrutura e servios bsicos nos domiclios. Admitindo cinco


tipos de necessidades bsicas (moradia, privacidade, educao das crianas, acesso
a sanitrio e capacidade de obter uma renda suciente), os autores consideraram
como pobres os domiclios em que pelo menos uma das cinco necessidades bsicas
no fosse satisfeita. Com base neste indicador, que reetia a disponibilidade de informaes da Pnad 2005, possvel estabelecer diferentes cortes ou intensidades para
qualicar e subquanticar a pobreza.
Homann e Kageyama (2006) adotam uma classicao de pobres e no-pobres
baseada na combinao de nvel de renda e acesso/disponibilidade de trs itens bsicos de infraestrutura: (i) presena de gua canalizada em pelo menos um cmodo; (ii)
existncia de banheiro ou sanitrio no domiclio ou na propriedade e (iii) luz eltrica
no domiclio, todos considerados, apropriadamente, indispensveis para uma existncia minimamente aceitvel. Os autores estabeleceram duas linhas de pobreza de renda, a primeira correspondendo a salrio mnimo de maio de 2005, e a segunda de
salrio mnimo, respectivamente R$ 150,00 e R$ 75,00. Os rendimentos levantados
pelas Pnad, tendo como referncia o ms de setembro de cada ano, foram atualizados (inacionados) para todo o perodo estudado. A denio de pobreza combina a
posio em relao linha de pobreza e o acesso aos itens bsicos de infraestrutura.
A pessoa com renda domiciliar per capita acima da linha de pobreza e cujo domiclio
possui pelo menos dois dos trs equipamentos denidos como bsicos foi considerada no-pobre. Para as pessoas com renda abaixo da linha de pobreza ou cujo domiclio possui menos de dois dos equipamentos bsicos, so consideradas trs situaes:
Extrema pobreza: pessoas com renda abaixo da linha de pobreza e cujo domiclio no possui gua canalizada em nenhum cmodo, nem banheiro ou
sanitrio e nem luz eltrica, ou seja, encontra-se em estado de privao dos trs
equipamentos bsicos;
Pobre tipo I: inclui pessoas com renda menor que a linha de pobreza e cujo
domiclio possui pelo menos um desses trs equipamentos;
Pobre tipo II: pessoas com renda acima da linha de pobreza vivendo em domiclio com menos de dois equipamentos.
Kageyama (2003) tambm analisa a pobreza a partir da denio de uma linha de
pobreza (meio salrio mnimo de set. de 2001 para a renda per capita dos domiclios
agrcolas). No entanto, a autora constri uma medida para avaliar o bem-estar dos
domiclios agrcolas, combinando 10 variveis: a) material de construo do domiclio;
b) tipo de telhado do domiclio; c) nmero de pessoas residentes por cmodo; d)
presena de gua encanada; e) tipo de instalao sanitria; f ) presena de energia

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eltrica; g) forma de coleta do lixo; h) existncia de geladeira ou freezer no domiclio; i) existncia de televiso no domiclio; e, j) existncia de telefone no domiclio. A
construo deste indicador, denominado pela autora de INIVI (ndice de nvel de vida)
supre parte da lacuna analtica deixada pela abordagem exclusivamente monetria.
Silveira et al. (2007) buscam diminuir eventuais distores de outras estimativas
que utilizam os dados da Pnad e do Endef, este ltimo j desatualizado, para regionalizar as linhas de pobreza. Como se sabe, a Pnad, at recentemente, no cobria a
rea rural da regio Norte e apresentava alguns problemas na coleta da renda para a
rea rural. Os autores utilizam informaes bsicas da Pesquisa de Oramento Familiar
(POF) do IBGE, que cobre regies urbanas, metropolitanas e rurais do pas; aplicam
uma metodologia que usa como parmetro requerimentos calricos para evitar o
problema da paridade do poder de compra entre as regies e para dimensionar a
pobreza no espao geogrco do pas.
Conforme mencionado na subseo anterior, o Pnud apresentou inovaes importantes na metodologia do clculo do IDH, lanando um ndice de Pobreza Multidimensional. Segundo o Relatrio de Desenvolvimento Humano (2010), a pobreza
multifacetada e, portanto, multidimensional. Este ndice composto por dez indicadores (nutrio, mortalidade infantil, anos de escolaridade, crianas matriculadas,
combustvel de cozinha, sanitrios, gua, eletricidade, pavimentos e ativos) congregando trs dimenses: sade, educao e condies de vida. Esta nova medida
lanada em substituio ao j mencionado IPH.

3. Consideraes finais
O presente documento tratou de sumarizar as principais metodologias e
abordagens utilizadas da mensurao e anlise da pobreza no Brasil. Com a nalidade
de fornecer encaminhamentos necessrios para a execuo do projeto A Nova Cara
da Pobreza Rural no Brasil: transformaes, perl e desaos para as polticas pblicas.
Ficou evidente a necessidade de compreender melhor as diversas dimenses
da pobreza rural (tanto no mbito familiar quando no mbito pessoal insero
produtiva), avanando at mesmo na prpria denio e conceituao da pobreza.
A partir das indicaes apresentadas, possvel levantar duas perguntas bsicas
sobre a pobreza rural.
A primeira refere-se insero produtiva, dada o perl jovem que caracteriza a
chea das famlias. Considerando seu potencial produtivo, cabe perguntar sobre as
fragilidades ou inseguranas que caracterizam seu padro desfavorvel de renda do
trabalho, o qual se apresenta como razo relevante da situao de pobreza. Parte

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pondervel das famlias pobres rurais tem potencial para a vida produtiva, porm
esta capacidade se traduz em baixo nvel de rendimento. Portanto, fundamental
que se analise as condies pessoais e do mercado de trabalho que parametrizam as
desvantagens da insero produtiva.
O outro elemento relevante diz respeito s condies de vida desta populao,
em especial no que diz respeito ao acesso aos bens pblicos fundamentais. possvel
entender que possveis carncias deste acesso caracterizam situaes de insegurana
social relacionadas condio de pobreza. A importncia destas situaes tende
ganhar expresso se considerado que elas podem estar condicionando negativamente
a insero produtiva. A baixa educao, o acesso restrito ao atendimento de sade, as
condies desfavorveis de moradia e a debilidade do padro de consumo podem
estar na raiz da situao de pobreza, bem como podem se constituir em entrave para
que esta seja superada em razo das diculdades de insero produtiva, tanto do
ponto de vista pessoal ou familiar como da perspectiva de fragilidade da estrutura
produtiva. De tal modo que, mesmo considerando polticas pblicas de fomento
produo prpria ou subordinada pelo trabalho, os chefes e lhos das famlias pobres
apresentam inseguranas sociais que impedem ter uma insero produtiva que se
traduzam em renda mais elevada.
importante destacar o reconhecimento, por parte do Pnud, da complexidade
da pobreza, alertando para o fato de se tratar de um fenmeno multifacetado e, por
isso, multidimensional. Este alerta ocorre em um momento de suma importncia,
onde diversos pesquisadores e ncleos de pesquisa caminham na direo de uma
interpretao mais ampla e dinmica da pobreza. Rearma tambm a importncia do
projeto As Novas Caras da Pobreza Rural no Brasil: transformaes, perl e polticas
pblicas, potencializado suas contribuies e, ao mesmo tempo, impondo um
desao reexivo de dimenses globais.

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CAPTULO III
A QUESTO AGRRIA E A
POBREZA RURAL NO BRASIL

Alexandre Arbex Valadares


Tcnico da Coordenao de
Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea

Antnio Teixeira Filho


Tcnico da Coordenao de
Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea

Brancolina Ferreira
Tcnica da Coordenao de
Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea

Fbio Alves
Tcnico da Coordenao de
Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea

1.

Razes da pobreza do Brasil rural: o velho e o novo x a questo


fundiria

As correlaes entre pobreza rural e questo agrria tm sido pouco exploradas


em estudos e pesquisas recentes sobre as condies de vida no campo. O enfoque
que tem sido privilegiado nos estudos de pobreza est centrado na renda, e, para
o mundo rural, poucas vezes esse corte o que melhor revela a desigualdade e a
origem da pobreza. O recorte exclusivo de renda/rendimentos tem, sobretudo, um
grande inconveniente: obscurece o fator que consideramos o mais fundamental para
explicar a pobreza rural: a posse/acesso terra.
A questo agrria, que muitos consideram superada no Brasil, infelizmente ainda
aguarda uma soluo denitiva. No a de ser ignorada como problema, nem a da
sua suposta superao no rasto da modernizao conservadora da agricultura. A
negao de questo agrria como uma questo a ser enfrentada tem como efeito
a permanncia da excluso, a armao da desigualdade, a par da defesa irrestrita e
acrtica do agronegcio.
Um conjunto complexo e difuso de interesses tem atuado ao longo da nossa
histria, fazendo com que o pas continue com uma das estruturas fundirias mais
concentradas do mundo ocidental. Nosso quadro agrrio geral notabiliza-se, em
sntese, pelos seguintes elementos:
x

Sacralizao da propriedade: desqualicao da poltica de reforma


agrria; criminalizao dos movimentos sociais rurais;

259

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x

Negao da questo agrria e, portanto, da necessidade da reforma


agrria;

x

Organizao monopolista dos mercados agrcolas: diculdade de


insero econmica da agricultura no-patronal;

x

Presso demogrca nas cidades;

x

Polticas pblicas com desenho e enfoque prprios ao setor urbano:


educao, sade, habitao, saneamento, transporte, acesso a servios
etc.;

x

Pobreza rural e proliferao de minifndios;

x

Demanda por terra: conito e violncia no campo.

x

Desmatamento e queimadas de orestas: devastao ambiental:


contribuio para o aquecimento global.

As discusses sobre a formao econmica do Brasil, elaboradas pelos clssicos,


como Caio Prado Junior e Celso Furtado, dentre outros, colocam a questo do acesso
terra como elemento central para entendermos a gnese da formao da sociedade
brasileira. O acesso privilegiado terra fundamentou a formao social brasileira e
um paradigma de desenvolvimento que desgua em um favorecimento acrtico do
agronegcio.

2.

A Reforma agrria - atualidade

A atualidade e necessidade da reforma agrria tem sido questionada por


acadmicos e polticos. So frequentes na grande mdia pronunciamentos e artigos
focados na desqualicao da reforma agrria, salientando-se que agora parte
de uma agenda perdida, pois no h nem interessados na sua realizao, nem
disponibilidade de terras. Alm disso, menos que reforma agrria, esteve em curso,
sobretudo nos ltimos 15 anos, uma poltica de criao de assentamentos rurais
para atender demandas pontuais de movimentos sociais rurais, tambm tidos como
em processo de extino. Assim, a proposta de reforma agrria estaria superada
pela histria e em nada teria a contribuir para a construo de um pas mais justo e
desigual. Caberia apenas ao governo investir na agricultura familiar.
De outra parte, demandas estruturadas por reforma agrria marcam a arena poltica
brasileira pelo menos desde os anos 1950, mas apenas em meados dos anos 1980
conquistaram espao na agenda governamental. As transformaes demogrcas
e produtivas ocorridas no rural brasileiro afetaram de forma diferenciada as classes

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sociais rurais. Com forte apoio do Estado, a estratgia de desenvolvimento agrcola


privilegiou os interesses dos grandes proprietrios e do grande capital, produzindo no
Brasil a chamada modernizao conservadora da agricultura. Para o grande capital
a questo agrria no mais uma questo, no necessria para a expanso e a
acumulao do capital agrcola.
Mas preciso considerar como os demais grupos sociais so afetados pela estrutura
agrria atual. Em meados do sculo passado havia concordncia no diagnstico que
identicava na estrutura agrria vigente um srio obstculo ao desenvolvimento
das foras produtivas do capitalismo na agricultura. A necessidade da reforma
agrria, colocada desse ponto de vista, expressava exclusivamente os interesses do
capital. O processo de modernizao conservadora tentou ignorar e desqualicar as
propostas por reforma agrria, no vendo na concentrao fundiria impedimento ao
desenvolvimento nacional. Ao contrrio, a concentrao da posse de terra continuou
como reserva de valor e como smbolo e meio de poder poltico.
Assim, a questo agrria persiste sem soluo. O cerne da questo precisamente
a implicao negativa da modernizao conservadora (mudana tcnica sem mudana
na estrutura agrria) para a ocupao dos trabalhadores e agricultores familiares, para o
manejo ecologicamente sustentvel do meio ambiente e para a distribuio da renda e da
riqueza geradas no espao rural. Tudo isto tem significado social concreto: relaes
sociais civilizadas ou o imprio da barbrie dos donos do poder e da riqueza
territorial1.
Os indicadores socioeconmicos recentes2 relativos aos brasileiros que vivem no
campo revelam a face humana do processo histrico de concentrao fundiria:
x

cerca de da populao rural acima de 15 anos analfabeta;

x

1/3 dos domiclios rurais no tem acesso gua encanada;

x

a renda monetria domiciliar per capita das famlias que moram em


rea rural hoje equivalente a apenas 43% da renda de mesmo tipo
das famlias com domiclio em rea urbana;

x

em quase metade dos domiclios rurais a renda per capita familiar no


ultrapassa salrio mnimo;

1
DELGADO, Guilherme C.: Estratgia do grande capital fundirio negar a existncia da questo agrria.
Correio da Cidadania. (online) Acesso em: 15 out. 2009.
2

Dados da Pnad 2008.

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x

apenas 8% dos trabalhadores rurais recebem remunerao superior a


2 salrios mnimos;

x

os empregos temporrios respondem por quase metade das


ocupaes.

Durante muito tempo a terra constituiu importante mecanismo de reserva de


valor, antes mesmo de ser capital. A terra somente se tornou atrativa para a produo
agrcola quando a demanda por produtos agrcolas cresceu e os preos e as polticas
passaram a garantir crditos para a produo e facilidades para a comercializao
interna e para as exportaes. Com a valorizao, a terra transita da condio de
patrimnio para a de capital, ou seja, ela se torna, de meio de produo, em fonte de
gerao de mais valor.
O processo de desenvolvimento e de ocupao desigual do territrio nacional
gerou tanto reas com elevada produtividade agrcola, com altos ndices tecnolgicos,
como reas subexploradas e mantidas como reserva de valor. Muitas dessas terras
so adquiridas para ns especulativos. Esse processo foi especialmente intenso em
pocas de instabilidade da moeda e de elevados ndices de inao, e recrudesceu
recentemente com o avano da fronteira agrcola sobre a Amaznia.
Como observado em todas as ocasies de expanso da fronteira agrcola, em cada
ciclo agrcola importante (cana-de-acar, caf, pecuria, soja etc.) a busca por terra
tem sua lgica econmica ancorada nas expectativas dos ganhos futuros advindos no
s do aumento contnuo da rea explorada, mas tambm da penetrao de grandes
projetos de infraestrutura, que promovem a valorizao de terras desbravadas.

3. A Reforma agrria e a poltica de assentamentos rurais


O Programa de Reforma Agrria sempre enfrentou diculdades para sua efetivao
principalmente s relacionadas com a desapropriao de terras, contingenciamentos
oramentrios, insucincia de quadros tcnicos, criminalizao dos movimentos
sociais, e mesmo o enfrentamento ideolgico com setores sociais politicamente
articulados e detentores de poder econmico, que empenham esforos para inibir as
demandas e conquistas dos movimentos sociais rurais.
O II PNRA - estabelecido para o perodo 2004 a 2007 -, no cumpriu as metas
estabelecidas e no chegou a ser revisto ou atualizado. Desde ento inexiste um
documento formal de comprometimento do governo com a reforma agrria, que
passou a ter metas estabelecidas aleatoriamente a cada ano, as quais raramente
foram cumpridas.

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O texto do II PNRA - Paz, Produo e Qualidade de Vida no Meio Rural3 - enfatizou


a importncia da reforma agrria e do fortalecimento da agricultura familiar para a
consolidao de um novo padro de desenvolvimento para o meio rural identicados
como elementos essenciais para um projeto nacional soberano. Estado e sociedade
civil deveriam somar esforos e entendimentos para desconcentrar a propriedade da
terra, alterar a estrutura agrria e criar ambiente propcio para a eccia das polticas de
fomento produo, de garantia da sustentabilidade ambiental e de universalizao do
acesso a direitos.
Tem sido recorrente a divulgao de pontos de vista negativos quanto aos
resultados do programa de reforma agrria. Argumenta-se, que os assentamentos
rurais constituem favelas rurais concentrando pobreza, estagnao econmica e falta
de oportunidades. Os primeiros resultados de pesquisa nacional realizada pelo Incra,
em 2010, mostram um quadro mais positivo da qualidade de vida nos assentamentos
da reforma agrria, a partir da avaliao dos prprios assentados.
Tabela 1 - Avaliao das condies de vida antes e depois de assentados

Avaliaes

Alimentao

Educao

Moradia

Renda

Sade

POSITIVA (melhor e muito melhor)

64,9%

63,3%

73,5%

63,1%

47,3%

NEUTRA (igual)
NEGATIVA (pior e muito pior)
Sem resposta

26,9%
6,3%
1,9%

22,9%
11,9%
1,9%

16,0%
9,7%
0,8%

23,7%
11,9%
1,3%

30,0%
21,7%
1,0%

Total

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Fonte: Pesquisa sobre a qualidade de vida, produo e renda nos assentamentos de reforma agrria do Brasil.
Primeiros resultados. Incra/MDA. Braslia, dez/2010.

As condies presentes quanto alimentao, educao, moradia e renda foram


avaliadas de forma positiva (melhor e muito melhor) por mais de 60% dos entrevistados
(cf. Tabela 1). Para esses mesmos itens, a avaliao negativa (pior e muito pior) variou
entre 6,3% (alimentao), 10% (moradia) e 12% (educao e renda). Em condies
avaliadas como semelhantes poca que antecedeu o assentamento se situaram os
demais assentados. Ainda em relao Tabela 1, o acesso sade aparece como o
maior problema. O sistema pblico de sade possui regramentos prprios que esto
alm da governabilidade do Incra e demais rgos fundirios do pas. Mas os quesitos
que decorrem da adequada implementao de programas de apoio aos assentados e
assentamentos apresentam melhores avaliaes: alimentao, moradia e renda.

II PNRA - Paz, Produo e Qualidade de Vida no Meio Rural. Nead/Incra/MDA. Braslia, 2003 (pg. 11).

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Pesquisa realizada junto aos assentados em So Paulo4 atesta que a presena de


unidades bsicas de sade nos assentamentos ou em localidades prximas, constitui
fator importante de segurana e bem-estar para as famlias, que no precisam efetuar
grandes deslocamentos para receber ateno mdica em caso de necessidade. Se
o meio rural dispuser de uma rede de servios equivalente encontrada nas reas
urbanas, a permanncia das pessoas na terra seria reforada.
Na pesquisa feita pelo Incra (Qualidade de vida etc.), a percepo dos assentados
acerca do acesso a servio de sade demonstra um signicativo grau de satisfao
(Tabela 1): quase a metade deles avalia que a qualidade do acesso servios de sade
melhorou aps o assentamento da famlia, enquanto para 30% as condies- no caso,
diculdades de acesso - continuam as mesmas que na etapa anterior de vida. Os
demais avaliam estarem em situao mais desfavorvel (pior/muito pior) que antes
de terem sido assentados. Mas, dado que os assentamentos rurais majoritariamente
esto situados distantes dos ncleos urbanos, em reas desprovidas de infraestruturas
prvias, presumvel que os antigos residentes em bairros rurais ou em periferias
urbanas se ressintam da necessidade de enfrentar distncias maiores para acessar um
servio bsico. No surpreende, pois, que os dados relativos ao acesso a postos de
sade ou hospitais sejam bastante negativos: 28,09% dos assentados consideram ruim
e 27,65% pssimo o acesso a tais servios. Basicamente, trs fatores contribuem para
esta avaliao: as distncias, as pssimas condies de trfego das estradas internas
dos assentamentos e a precariedade ou mesmo ausncia de servios de transporte
pblico.
A avaliao positiva sobre a qualidade de alimentao usufruda nos assentamentos
revela a importncia da produo para o autoconsumo, fator que nem sempre
adequadamente considerado quando se trata de levantar informaes sobre a renda
gerada nos assentamentos. O patamar de renda monetria familiar dos assentamentos
rurais e dos estabelecimentos de agricultura familiar pode induzir a erros caso no
se considere a produo para autoconsumo. Alm disso, os gastos com a alimentao
e transporte no campo, por exemplo, so menores que os despendidos por uma
famlia urbana.
A incluso dos assentados em programas de aquisio pblica da produo
- Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) e o Programa
Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) - tem propiciado a organizao coletiva, no
endividam, induzem melhoria dos cultivos e garantem segurana e renda monetria.
4
Relatrio de Pesquisa: Avaliao da Situao de Assentamentos da Reforma Agrria: Fatores de Sucesso
ou Insucesso _ Verso Preliminar. Coordenao de Desenvolvimento Rural*/Disoc/Ipea. Braslia, fevereiro de
2011.

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Tambm tm contribudo para que os agricultores familiares - assentados ou no


diversiquem seus cultivos e incorporem novos produtos na dieta familiar. A garantia
de compra pblica ajuda a manter o nvel de remunerao e reduz a dependncia
dos produtores em relao aos intermedirios. Uma poltica pblica de compras
e garantia de preos tem efeito estruturante para o planejamento e diversicao
da produo e para a aplicao mais conscienciosa de mtodos de produo mais
ecazes e menos nocivos ao meio ambiente (em virtude dos padres de qualidade
exigidos para a composio da merenda escolar).
A participao dos agricultores nos programas pblicos de aquisio de alimentos
obriga a auto-organizao coletiva. Esta exigncia, tanto da modalidade doao
simultnea do PAA, como do Pnae, visa garantir o fornecimento contnuo e regular (e
em quantidade suciente) de alimentos aos estudantes da rede pblica. Outros efeitos
positivos da auto-organizao ultrapassam os ganhos econmicos, tm sentido
poltico e social bem mais abrangente. Tais cooperativas e associaes no funcionam
estritamente como empresas: elas conguram redes sociais produtivas, que permitem
aos agricultores desenvolver uma percepo do carter social do trabalho e da
natureza de empreendimento coletivo que caracteriza um assentamento de reforma
agrria. Renda e segurana alimentar e nutricional se completam e se impulsionam.
Da os nveis elevados de satisfao dos assentados levantados pela pesquisa do Incra
(Qualidade de vida etc, 2010).
A satisfao explicitada com a qualidade da habitao nos assentamentos
rurais tambm foi ampla: 74% de plenamente satisfeitos, contra menos de 1% que
avaliam estarem morando em condies piores que as existentes antes de serem
assentados. Uma das dimenses de maior sucesso da poltica de reforma agrria est
na poltica habitacional que vem sendo desenvolvida em anos recentes: a liberao
de crditos para a construo das moradias logo aps a destinao dos lotes, apesar
das diculdades burocrticas a serem observadas para a compra dos materiais
de construo que deve ser feita em bloco para todos no assentamento. A casa
estabelece um forte da famlia com a terra.
Boa parte da percepo positiva capturada pela pesquisa em relao aos temas
alimentao, moradia, educao e renda devem ser considerados com precaues. O
fato de a situao atual estar melhor que a anterior pode signicar muito pouco, dada
as condies prevalecentes, por exemplo, nos acampamentos que antecederam
por vezes durantes anos conquista da terra.
Numa conjuntura onde o combate misria assume centralidade na agenda
governamental a questo da reforma agrria como poltica poderosa de incluso
social e de cidadania no pode ser secundarizada.

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4.

Quadro geral da estrutura fundiria brasileira acesso terra


e demanda potencial por reforma agrria

A concentrao fundiria do pas ca evidente, seja pela anlise nos dados


levantados pelo Censo Agropecurio do IBGE, seja pelos dados do Sistema Nacional
de Cadastro Rural - SNCR do Incra. O IBGE tem como unidade de pesquisa o
estabelecimento agropecurio, ou seja, a unidade de explorao da terra sob uma
mesma administrao. J o cadastro do Incra trabalha com a categoria imvel rural,
diretamente referido propriedade/forma de posse da terra. Embora no sejam
diretamente comparveis, ambos os registros permitem identicar o alto grau de
concentrao fundiria presente no pas, e por consequncia de excluso social.
O ndice de concentrao de terra medido pelo ndice de Gini, com base no SNCR
de 0,83649 muito elevado. A tabela apresentada a seguir mostra as caractersticas
fundirias dos imveis rurais:5 as pequenas propriedades com at 4 mdulos scais
de rea, somam mais de 5,4 milhes de unidades, mas ocupam apenas 23,7% da rea
total dos imveis rurais. Ainda neste universo, destaca-se a imensa participao dos
imveis com rea menor que o mdulo scal estabelecido para os municpios onde
se situam: os minifndios so mais de 4,1 milhes. De outra parte, as mdias e grandes
propriedades constituem menos de 9% do total e ocupam 76% da rea.
Tabela 2 - Estrutura fundiria brasileira

Grupos de rea (mdulos scais *)


Sem rea (*)
Mais de 0 a 0,5 mdulo fiscal
Mais de 0,5 a menos de 1 mdulo fiscal
Subtotal 1: minifndios
De 1 a 2 mdulos fiscais
Mais de 2 a 3 mdulos fiscais
Mais de 3 a 4 mdulos fiscais
AGRICULTURA FAMILIAR
(at 4 mdulos scais)

Total
Imveis
803.195
2.243.796
1.123.101
3.366.897
837.319
300.681
163.231

Total rea

Imveis %

0
18.737.085,45
29.596.967,86
48.334.053,31
41.165.050,98
25.560.494,02
20.633.560,02

13,4%
37,5%
18,8%
56,3%
14,0%
5,0%
2,7%

rea
%
0,0%
3,3%
5,2%
8,5%
7,2%
4,5%
3,6%

5.471.323

135.693.158,33

91,4%

23,7%

5
O mdulo scal uma unidade de medida, tambm expressa em hectare, xada para cada municpio,
instituda pela Lei n 6.746, de 10 de dezembro de 1979, que leva em conta: tipo de explorao predominante
no municpio; a renda obtida com a explorao predominante; outras exploraes existentes no municpio que,
embora no predominantes, sejam expressivas em funo da renda ou da rea utilizada; conceito de propriedade
familiar. Atualmente, o mdulo fiscal serve de parmetro para a classicao fundiria do imvel rural quanto
a sua dimenso, de conformidade com art. 4 da Lei n 8.629/93, sendo: (1) Minifndio: imvel rural de rea
inferior a 1 (um) mdulo scal; (2) Pequena propriedade: imvel rural de rea compreendida entre 1 (um) e 4
(quatro) mdulos scais; (3) Mdia propriedade: imvel rural de rea compreendida entre 4 (quatro) e 15 (quinze)
mdulos scais; (4) Grande propriedade: imvel rural de rea superior a 15 (quinze) mdulos scais.

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Mais de 4 a 5 mdulos fiscais


Mais de 5 a 6 mdulos fiscais
Mais de 6 a 10 mdulos fiscais
Mais de 10 a 15 mdulos fiscais
Subtotal 2
(Mdia propriedade: 4 a 15 mdulos)
Mais de 15 a 20 mdulos fiscais
Mais de 20 a 50 mdulos fiscais
Mais de 50 a 100 mdulos fiscais
Mais de 100 a 200 mdulos fiscais
Mais de 200 a 400 mdulos fiscais
Mais de 400 a 600 mdulos fiscais
Mais de 600 mdulos fiscais
Subtotal 3
(Grandes propriedades: 15 mdulos e +)
Total
ndice de Gini:

96.006
63.094
145.231
77.611

16.649.701,73
13.229.915,94
45.183.245,25
39.196.217,67

1,6%
1,1%
2,4%
1,3%

2,9%
2,3%
7,9%
6,9%

381.942

114.259.080,59

6,4%

20,0%

37.571
69.322
17.226
5.356
1.346
309
445

27.683.390,30
99.802.397,09
57.870.899,13
33.506.588,65
17.262.051,27
7.888.807,37
77.774.546,69

0,6%
1,2%
0,3%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%

4,8%
17,5%
10,1%
5,9%
3,0%
1,4%
13,6%

131.575

321.788.680,50

2,2%

56,3%

5.984.840
571.740.919,42
0,83649

100%

100%

Fontes: SNCR/Incra e Censo Agropecurio 2006/IBGE.


(*)Produtor sem-rea: produtor obteve produo (vegetal ou de origem animal), porm no detinha rea
especca para a sua produo, na data de referncia.
(**) Indica participao dessa categoria no total de produtores/estabelecimentos rurais.
Elaborao: DISOC/Ipea.

Outra forma de avaliar o patrimnio fundirio, possvel a partir dos dados levantados
pelo Censo Agropecurio (IBGE, 2006), est no acesso precrio terra, constitudo pela
agregao das categorias de produtor sem rea, parceiro e arrendatrio, presentes
no universo da agricultura familiar. De acordo com o Censo Agropecurio de 2006,
so quase 565 mil os estabelecimentos precrios, concentrados na regio Nordeste,
com mostra a Tabela que se segue.
Tabela 3 - Estabelecimentos sob condies precrias

Regio
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
Brasil

Estabelecimentos
9.078
369.231
41.653
61.259
83.751
564.972

Fonte: Censo Agropecurio 2006/IBGE.


Elaborao: DISOC/Ipea.

267

%
1,6%
65,4%
7,4%
10,8%
14,8%
100%

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Esses agricultores compem parcela signicativa do que podemos identicar


como demanda potencial por terra, ou seja, por reforma agrria. A eles pode-se,
desde logo, acrescentar as famlias sem terra acampadas e registradas pelo Incra, que
totalizavam, em 2009, cerca de 238 mil famlias.
Uma estimativa mais prxima da realidade deve ainda contabilizar outras variveis,
especicamente a da rea de terra necessria (suciente) para cada famlia rural
garantir sua reproduo econmica e social, ou seja, que no pode ser menor que o
mdulo scal estabelecido para seu municpio. O cadastro de imveis rurais do Incra
contabiliza, como visto acima, 3,4 milhes de imveis na condio de minifndios,
que correspondem a 65% dos imveis registrados. O Estatuto da Terra Lei n 4.504/164 deniu o minifndio como o imvel rural de rea e possibilidades inferiores s
da propriedade familiar cabendo ao Poder Pblico tomar as medidas necessrias para
transform-los em unidades econmicas adequadas (art.21).
Levando em considerao as estatsticas disponibilizadas pelo Incra sobre o
nmero de famlias acampadas, mais as famlias com acesso precrio terra e os
minifundirios, o Ipea, em trabalho recente6, estimou em mais de 4 milhes de famlias
a demanda potencial por terra.
Tabela 4 - Demanda por terra no Brasil

Categoria
Minifundirios
Acampados
Precrios
Totais

Total
Imveis
3.366.897
238.223
564.972
4.170.092

rea prpria

rea mnima necessria

Dficit

48.334.053,31
0,00
0,00
48.334.053,31

124.458.074,00
10.832.082,24
26.638.606,00
161.928.762,24

-76.124.020,69
-10.832.082,24
-26.638.606,00
-113.594.708,93

Fontes: SNCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por e Nmero de Famlias Acampadas; Censo
Agropecurio 2006/IBGE .
Elaborao: DISOC/Ipea

Ademais, o contingente de demandantes potenciais por terra deve variar ao longo


do tempo. De uma parte poder aumentar, por conta do processo de reproduo das
famlias, mas tambm poder se reduzir via migraes rumo s cidades.

5.

A pobreza rural a partir das concepes e dados do Banco


Mundial

A exemplo de outros rgos internacionais e multilaterais que estabelecem


concepes e diretrizes cuja autoridade capaz de inuenciar a formulao de polticas
6

Perspectivas da Poltica Social no Brasil. Livro 8. Captulo 6. Ipea. Braslia, 2010.

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pblicas nacionais, o Banco Mundial (BM) no hesita em considerar que a pobreza


rural constitui um problema social grave. Contudo, ao mesmo tempo que o BM se
dispe a reconhecer que essa pobreza tem um carter histrico e estrutural, as suas
recomendaes relativas poltica agrria reduzem-se, esquematicamente, a duas
linhas: a) prescrio de medidas de efeito meramente compensatrio ou assistencial,
cujo objetivo estabilizar as conjunturas sociais marcadas pelo conito em torno da
posse e controle da terra, onde a questo da pobreza rural se coloca de maneira mais
acentuada;b) indicao de um receiturio mais abrangente que se anuncia como
nova estratgia de reforma agrria cujo fundamento a mercantilizao fundiria,
seja pelo estmulo compra de terras por trabalhadores rurais com nanciamento
subsidiado pelo Estado, seja pela titulao privada de conitos agrrios, sem
considerar o primado da funo social da terra, consagrado na Constituio brasileira
e na legislao de diversos outros pases7.
Tem-se consolidado, todavia, entre boa parte dos estudiosos e operadores de
poltica pblica ligados questo agrria, o entendimento de que as chamadas
reformas agrrias de mercado, calcadas na oferta de crdito fundirio aos trabalhadores
rurais e na compra privada de terras em substituio poltica de desapropriao de
propriedades improdutivas, no se constituiu em instrumento ecaz de mitigao da
pobreza rural e de ampliao do acesso dos trabalhadores terra. (Pereira, 2005).
Esse conjunto de recomendaes integra-se ao circuito de valorizao do grande
capital agroindustrial na medida em que visa promover uma expanso do mercado
fundirio, aumentando o estoque de terras negociveis e oferecendo subsdios
pblicos compra de imveis rurais, e elege, como um de seus principais focos de
ao, a segurana jurdica da propriedade. O desempenho recente de programas desse
tipo, como o Cdula da Terra e o Banco da Terra atual Crdito Fundirio , demonstra
que, parte a valorizao do preo da terra, ento em declnio, e o reaquecimento
do mercado fundirio, efeitos que beneciam os proprietrios j estabelecidos, os
agricultores enfrentam grande diculdade de quitar os nanciamentos contratados.
Em levantamento da dvida do setor agrcola realizado em 2007, a Secretaria de
Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda constatou que o saldo devedor referente
a esses nanciamentos englobando cerca de 25 mil contratos em operaes do
Cdula da Terra, Banco da Terra e Crdito Fundirio realizadas at junho de 2006

7
Constituio Mexicana de 1917 (art. 27), Constituio Alem de Weimar de 1919 (art. 153, posteriormente
incorporado ao art.14 da Constituio Alem de 1949), Constituio da Repblica Italiana de 1948 (art.
42), Constituio Espanhola de 1978 (art. 33, 47 e 128), Constituio Chilena de 1981 (art. 24), Constituio
Colombiana de 1993 (art.58) etc.

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estava em aproximadamente R$ 1,5 bilho8. O elevado grau de endividamentos dos


produtores com as consequncias que isto acarreta em termos de acesso a novas
linhas de crdito pe em questo os benefcios das polticas creditcias adotadas
como modelo de poltica de enfrentamento da pobreza rural. Cabe assinalar, de
passagem, que as polticas de crdito para custeio e investimento destinadas
aos agricultores familiares e assentados, do Procera s atuais categorias do Pronaf,
tambm registram elevado ndice de endividamento quase R$ 1 bilho, no caso do
primeiro, e mais de R$ 10 bilhes no caso do segundo, para operaes contratadas
at junho de 20069; entre as principais consequncias econmicas disso, j abordadas
em grande nmero de trabalhos, esto a restrio ao crdito dos inadimplentes e a
redenio do ncleo de atuao dos programas em proveito dos agricultores mais
capitalizados.
Tais polticas, alm de no produzirem um impacto distributivo sobre a estrutura
fundiria, acabam por concentrar-se, em virtude da lgica bancria que preside
seu funcionamento, nos clientes de menor risco. Uma poltica pblica que se
circunscrevesse a essa estratgia tenderia a impor ao meio rural uma segmentao
funesta: para a populao pobre, que constitui sua maioria, as polticas de apoio
produo, de carter creditcio, cederiam espao a polticas compensatrias de alvio
da situao de pobreza.
Desse ponto de vista estrito, a questo da pobreza rural poderia ser equacionada
somente por meio de transferncias monetrias s famlias com renda inferior a
determinado patamar, denido como linha de pobreza, e cuja superao dependesse
apenas do aporte de uma quantia suplementar. Esse modelo de poltica presumiria
no apenas que a pobreza rural encontraria uma soluo dissociada da questo agrria
o que, de certo modo, signica no reconhecer a existncia de tal questo , como
ainda, assumiria que no preciso alterar nem limitar o modelo de explorao agrcola
que est na raiz da pobreza rural; ao contrrio, conviria assegurar as condies de seu
funcionamento, diluindo suas tenses e conitos internos e indenizando aqueles que,
por causas que no so problematizadas, permanecem excludos dele.
Em certa medida, a adoo de polticas focalizadas de transferncia monetria para
a populao rural pobre e a recomendao de outras medidas, como arrendamento
de terras de agricultores familiares menos capitalizados e como o incentivo migrao
de jovens (ref. det.), podem promover, em lugar da manuteno dos trabalhadores na
rea rural por meio da criao de incentivos estruturao produtiva e da oferta de
servios sociais que melhorem suas condies de vida, o esvaziamento demogrco

A Proposta de Reestruturao do Passivo de R$87,5 Bilhes das Operaes de Crdito Rural no Brasil.

Vale dizer que a dvida do setor patronal ultrapassa R$ 80 bilhes.

270

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do campo. Noutros termos, a tradicional conotao de lugar do atraso dada ao meio


rural, que pressupe a ideia de que o rural, intrinsecamente problemtico do ponto
de vista social, no pode constituir um espao de oportunidades, corroborada
por essas estratgias de poltica. O debate relativo questo agrria brasileira nos
anos 1950 e 1960 punha-a no centro da questo do desenvolvimento do pas; em
parte, porm, na medida em que a sntese da ideia de modernizao ento projetada
era a industrializao do pas e sua consequente urbanizao, as concepes em
disputa sobre o meio rural desde as que advogavam em favor da realizao de uma
reforma agrria estrutural at aquelas que negavam tal necessidade convergiam
em subordinar as perspectivas de progresso socioeconmico do campo lgica de
expanso das cidades.
Contudo, os dados do BM sobre distribuio demogrca da populao entre reas
urbanas e reas rurais em pases desenvolvidos atestam que, em relao populao
total, a proporo de habitantes que vivem no campo , em quase todos eles, maior
que no Brasil. Considerando as estimativas fornecidas pelo Banco para a proporo da
populao rural nos pases do G7 Alemanha, Canad, Estados Unidos, Frana, Itlia,
Japo e Reino Unido , apenas este ltimo registra percentual de populao rural
inferior ao brasileiro (Tabela 5). Conquanto se deva ponderar que os dados do BM
referentes populao rural do Brasil divergem das estimativas mais recentes do IBGE,
que a calculam em cerca de 16% da populao total (Pnad 2009).10
Tabela 5 - Proporo da populao rural em relao populao total
Brasil e pases do G7 (2009)

Japo
Itlia
Alemanha
Frana
Canad
Estados Unidos
Brasil
Reino Unido

33,36%
31,76%
26,28%
22,42%
19,50%
18,00%
13,96%
9,98%

Fonte: Banco Mundial.

A assertiva segundo a qual a proporo de pessoas ligadas ao setor primrio


serviria de indicador do grau de desenvolvimento de um pas no encontra respaldo
em tais dados.

10
As estimativas projetadas pelo Banco para a populao rural dos Estados Unidos tambm esto abaixo do
ndice registrado pelo U.S. Census Bureau, que, para o ano de 2008, calcula uma proporo de populao rural de
aproximadamente 23%.

271

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O resultado do acelerado processo de urbanizao do Brasil no sculo XX


bastante conhecido: hoje, 83,2% da populao vivem em 37,7% do territrio, rea
correspondente poro urbanizada do pas11. Os efeitos da concentrao nas grandes
cidades presso demogrca, xao de moradias em locais precrios, favelizao,
poluio e violncia explicam-se, em grande parte, pelo macio xodo rural ocorrido
no Brasil entre os anos 1960 e 1970, em cujas razes esto o ciclo de forte concentrao
da propriedade da terra promovido pela chamada revoluo verde e, com ele, a
postergao indenida de uma soluo estrutural para a questo agrria brasileira.
certo que a reduo da populao rural constituiu um fenmeno demogrco
generalizado no ltimo sculo: praticamente todos os pases registraram diminuio
do nmero de habitantes das reas rurais e crescimento populacional nas reas
urbanas. Uma diferena, entretanto, frequentemente assinalada quanto forma com
que tal processo se consumou no mundo desenvolvido e nos pases perifricos diz
respeito, no caso destes ltimos, ao predomnio dos fatores de expulso sobre os
fatores de atrao.
Paul Singer sistematizou essa explicao em uma obra importante12. Ele concebe
duas ordens de fatores de expulso: fatores de mudana, decorrentes da introduo
de relaes de produo capitalistas nas reas de produo de subsistncia, com a
subsequente expropriao dos pequenos produtores rurais, e fatores de estagnao,
referentes insucincia de terras cultivveis disponveis em virtude do agravamento
do processo de concentrao fundiria. A radical transformao das bases tcnicas
da produo agrcola, com a introduo de processos mecanizados e poupadores
de mo de obra em grandes propriedades, conferiu denitivamente um peso
maior aos fatores de expulso em relao aos de atrao; ainda que, do ponto de
vista econmico, o processo de industrializao da agricultura tenha promovido
extraordinrios ganhos de produtividade no setor em parte, graas conservao da
estrutura agrria concentradora, que permitia, a partir do latifndio, ampliar a escala
desses ganhos , do ponto de vista social, os trabalhadores rurais que migravam para
as grandes cidades, atrados pelas novas oportunidades econmicas, no estavam, em
sua grande maioria, em condies de responder aos nveis de qualicao prossional
que as ocupaes urbanas exigiam.
O predomnio dos fatores de expulso sobre os de atrao explica por que a
migrao rural foi, sobretudo, uma migrao da pobreza, e agrega um componente
agrrio pobreza das grandes cidades. Se a poltica de assentamentos tem comeado
11

rea urbanizada estabelecida de acordo com estimativas da Embrapa.

12
P. Singer. Migraes internas: consideraes tericas sobre o seu estudo. In: Economia poltica da
urbanizao. 3 ed. So Paulo: Brasiliense, 1976.

272

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a beneciar, ainda que excepcionalmente, grupos populacionais de extrao urbana,


com remotas razes rurais, esta circunstncia no se deve a um desvio de nalidade
da poltica, como se famlias das periferias da cidade, ambicionando entrar na posse
de um imvel rural, ingressassem por simples oportunismo no penoso processo que
envolve as incertezas da luta pela terra e as diculdades subsequentes instalao
dos projetos o duro trabalho na terra, escassez de meios e os riscos da atividade.
Este retorno terra encontra sua razo na prpria matriz histrica da questo agrria.
Dos pases desenvolvidos do G7 que compem a lista da Tabela 2 e nos quais
a participao da populao rural na populao total proporcionalmente maior
que no caso brasileiro, quase todos experimentaram alguma modalidade de reforma
agrria com xao de um limite mximo de propriedade. No Japo, o limite de 12
hectares foi institudo em 1946, ainda sob efeito da ocupao norte-americana no
pas no ps-guerra; na Itlia, a lei agrria de 1950 deniu um limite de 300 hectares
para a propriedade da terra; nos Estados Unidos, o processo de colonizao do
interior do pas, pautado pelo Homestead Act (1862), obedeceu igualmente a um
limite de rea a ser ocupada por cada famlia: 65 ha. A parte oriental da Alemanha,
sob domnio sovitico, foi submetida a uma reforma agrria entre 1945 e 1949; com
a reunicao, a norma de concesso das terras sob domnio anterior do Estado tem
sido o arrendamento, e no a venda13. Na Frana, embora no exista um limite mximo
de propriedade, o mercado fundirio sujeito a um controle pblico.
A desapropriao de latifndios mediante indenizao e a revenda das terras a
pequenos camponeses com intermediao do Estado compem as etapas-padro
das reformas agrrias realizadas nos pases desenvolvidos da Europa. O objetivo
era modernizar a estrutura agrria com o objetivo de substituir, aos resqucios de
dominao feudal, uma organizao capitalista da produo. Embora, em anos
recentes, se tenha observado uma tendncia de reduo relativa da participao de
propriedades menores em mdia, abaixo de 20 ha , a distribuio da terra, segundo
o ndice de Gini14, segue sendo menos desigual que a brasileira 0,68 na Alemanha,
0,53 na Frana, 0,74 nos Estados Unidos, 0,59 no Japo e 0,78 na Itlia, contra 0,84
no Brasil. Cumpre assinalar que, exceo dos Estados Unidos, cujo Censo Agrcola
considera grande um imvel rural com superfcie superior a 800 ha, nos censos dos
pases europeus, esse limite xado j a partir de 100 ha.
Alternativas de enfrentamento da questo da pobreza rural que lancem mo de
polticas agrrias como, por exemplo, a xao de um limite mximo propriedade
13
Ortann, G. F. Structural changes and experiences with land reform in German agriculture since unication.
Agrekon, Vol 37, No 3, set. 1998.
14

Denio.

273

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da terra em complemento a polticas de carter estritamente social no so


contempladas entre as propostas defendidas pelo BM.
De acordo com os dados do Banco Mundial, em um conjunto de 82 pases em
desenvolvimento, o Brasil 36 com menor percentual de populao rural situado
abaixo da linha nacional de pobreza: cerca de 41% dos brasileiros que vivem no campo
so pobres. Entre os 35 pases com menor percentual de populao rural pobre
menos de 40% , pelo menos nove adotaram leis que xam um limite mximo
propriedade rural: Egito (21 ha, em 1969), ndia (21,9 ha, em 1972), Arglia (45 ha, em
1973), Nepal (6,8 ha, em 2001), Vietn (3 ha), Paquisto (8 ha, em 1977), Filipinas (5 ha,
desde 1988), Sri Lanka (20 ha, desde 1972) e Indonsia (20 ha, desde 1962). Embora os
dados, na medida em que levam em considerao diferentes parmetros nacionais
de pobreza, no sejam perfeitamente equiparveis provvel que, em termos
absolutos, a renda mdia do trabalhador rural brasileiro seja maior que a do campons
indiano , eles permitem presumir que, nesses pases, a distncia socioeconmica
entre o urbano e o rural proporcionalmente menor que no Brasil, isto , no se pode
falar, com o mesmo rigor, em uma pobreza especicamente rural.
Cumpre ressalvar que dois pases onde foi estabelecido limite mximo de rea em
propriedades rurais Peru (150 ha, em 1969) e Nicargua (700 ha, em 1981) tm entre
60% e 70% de sua populao rural vivendo abaixo da linha de pobreza; no caso da
Nicargua, chama ateno, em particular, a grandeza do limite denido, em relao ao
territrio do pas; no caso do Peru, importante observar que o pas tem atravessado
recentemente um veloz processo de neolatifundizao, por induo direta do Estado
e motivado pela tomada das terras de pequenos e mdios produtores endividados,
pela compra de terras para a produo de biocombustveis, pela ampliao da
fronteira agrcola e pela converso das cooperativas agrrias em empresas privadas.
Hoje, o grau de concentrao da terra maior que nos anos anteriores reforma
agrria de 1969.15
Os dados do Banco Mundial concernentes s condies de vida da populao
rural apresentam ainda outras indicaes comparativas importantes com respeito ao
acesso gua e a servios de saneamento bsico.
De acordo com o BM, 84% da populao rural brasileira tm acesso adequado
gua. Este ndice refere-se a uma quantidade-padro de 20 litros por pessoa/dia,
disponvel a menos de 1 km da residncia, e proveniente de rede, poos ou nascentes
protegidas ou de reservatrio de guas pluviais. No so consideradas fontes regulares
de acesso gua caminhes-pipa, vendedores ou poos e nascentes desprotegidas.
Nos pases desenvolvidos, o acesso da populao rural gua de praticamente 100%
15

La urgncia de un nuevo censo agrario.

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94% nos Estados Unidos ; na Amrica Latina, o Brasil ocupa a stima colocao,
atrs do Uruguai (100%), Costa Rica (91%), Guatemala (90%), Cuba (89%), Equador
(88%) e Mxico (87%). A situao extremamente crtica nos pases africanos: em seis
deles Somlia, Etipia, Serra Leoa, Repblica Democrtica do Congo, Madagascar e
Moambique , menos de 30% da populao rural tm acesso gua.
Os conitos pela gua tm-se tornado mais frequentes no meio rural brasileiro,
assumindo, em muitos casos, importncia comparvel ao conito por terra. Segundo
dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT), entre janeiro e julho de 2010 foram
registrados 29 conitos pela gua, envolvendo mais de 25 mil famlias. Destes conitos,
11 esto relacionados construo de barragens, ao passo que os demais decorrem de
problemas de acesso gua. oportuno lembrar que, no obstante, como mostram os
dados do BM, se venha caminhando para uma cobertura sucientemente abrangente
em termos de acesso gua para consumo no pas, o uso de gua para produo
com tcnicas de irrigao por inundao, inltrao ou asperso restrito a 6,3%
dos estabelecimentos rurais, compreendendo 4,45 milhes de ha ou 7,4% da rea
total em lavouras temporrias e permanentes, segundo o Censo Agropecurio 2006.
A considerar esse percentual como a proporo total de terras agrcolas irrigadas no
pas, o Brasil ocuparia a 30 posio em uma lista de 65 pases, de variados estgios de
desenvolvimento, no que diz respeito proporo de rea agrcola irrigada sobre a
rea agrcola total: Japo (35,8%), Coria do Sul (51,6%), Azerbaijo (30%), Ir (18,4%),
Israel (30,9%), Itlia (17%), Dinamarca (9,5%), Equador (10,7%), Grcia (15,9%), Lbano
(19,9%), Espanha (11,6%) e Turquia (13,2%) so alguns dos pases que estariam frente
do Brasil nesse quesito.
Contudo, as informaes do Banco Mundial demonstram que a populao rural
brasileira ainda carece severamente de servios de saneamento bsico. De acordo
com o BM, de um conjunto de 182 pases, o Brasil ocupa a 134o. posio, empatado
com Nicargua e Zimbbue, considerando o percentual da populao rural que tem
acesso a servio de saneamento bsico. Esse percentual , no Brasil, de 37%, quase 10
pontos abaixo da mdia mundial, que de 45%. Para efeitos de comparao, podese vericar que, entre os pases do BRICS, o Brasil s supera a ndia, cuja cobertura
de 21%: Rssia (70%), frica do Sul (65%) e China (52%), pases de grande extenso
territorial, dispem de redes de saneamento bsico mais bem distribudos populao
rural. Na Amrica Latina, apenas as populaes rurais da Bolvia, do Peru e do Haiti so
mais desassistidas desse tipo de servio.
Os dados recentes da Pnad 2009 conrmam esse quadro: apenas 7,12 % dos
domiclios em rea rural tm acesso rede coletora ou fossa sptica ligada rede
coletora; e 67,79% dos domiclios rurais tm ou fossa sptica no ligada rede coletora
ou fossa rudimentar (estes ltimos representam 49% da totalidade dos domiclios

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rurais); alm disso, 17,66% dos domiclios rurais no dispem de qualquer forma de
esgotamento sanitrio.
Na medida em que privilegiam, como critrio de pobreza, os nveis de rendimento
monetrio da populao rural, as estratgias de enfrentamento do problema
recomendadas pelo BM raramente consideram, como campo de interveno das
polticas pblicas, outras dimenses sociais presentes na caracterizao da pobreza
rural. Mas, retendo apenas a renda como varivel de determinao de suas aes,
uma poltica pblica de combate pobreza tende a operar, na maior parte dos
casos, somente por meio de transferncias monetrias, isto , a adotar estratgias de
combate pobreza dissociadas do contexto social e territorial das famlias; noutros
termos, uma famlia rural que se v beneciada por tais polticas no encontra nela
nenhum estmulo permanncia no campo. A armao da centralidade da terra
como principal elemento determinante da pobreza no campo e a formulao de
polticas que proponham ampliar o acesso terra e a melhores condies de produo
por parte dos trabalhadores rurais e pequenos agricultores deslocam a questo da
pobreza rural de um enfoque estritamente compensatrio ou assistencialista para
uma perspectiva de desenvolvimento que envolve, no apenas o rural, mas o pas
como um todo.

6.

Pobrezas absolutas, terras ocultadas: Brasil e Amrica Latina


em perspectiva

O Brasil , do ponto de vista econmico, o pas mais dinmico e desenvolvido


da Amrica Latina. Contudo, a realidade do meio rural brasileiro est em patamares
similares aos do Mxico, Colmbia, Panam e Repblica Dominicana, todos com taxas
de pobreza que variam entre 40 e 50% de sua populao rural. De outro lado, pases
como a Bolvia (31,2%), Costa Rica (17,5%), Uruguai (9,4%) e o Chile (13,2%) possuem
indicadores de pobreza muito inferiores, cando atrs do Brasil apenas os pases mais
pobres da Amrica Latina. Quando equiparamos os pases em nmeros absolutos de
pobreza rural, o Brasil desponta com o maior contingente de pessoas em situao
precria de vida, mesmo se adotarmos indicadores baseados apenas na renda.
Os indicadores de pobreza do campo esto reetidos ainda nos padres de
desigualdade que marcam a estrutura social brasileira. Na comparao do ndice de
Gini rural do Brasil com o de dezesseis pases da Amrica Latina (ver quadro abaixo), o
pas ca em 13 lugar, frente apenas do Panam, Honduras, Paraguai e Bolvia, pases
marcados pelos altos ndices de pobreza tanto rurais quanto urbanas. Um ndice de
Gini elevado indica que no s temos uma alta proporo de pobres como temos
uma alta concentrao de riqueza e patrimnio em mos de uma parcela minoritria
da populao. Alm disso, aponta que quase todos os pases, embora no tenham

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resolvido de uma vez por todas o problema da pobreza no campo, foram mais ecazes
em termos de polticas distributivas de patrimnio.
Tabela 6 - Contrao da Renda Rural em pases latino-americanos:
ndices de Gini (GI) e ranking.

Pas
Uruguai
Peru
Costa Rica
El Salvador
Equador
Venezuela
Mxico
Repblica Dominicana
Colmbia
Nicargua
Chile
Guatemala
Brasil
Panam
Honduras
Paraguai
Bolvia

(GI)

Posio no ranking

0,393
0,421
0,439
0,456
0,458
0,46
0,493
0,494
0,495
0,497
0,506
0,526
0,534
0,546
0,571
0,582
0,599

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

Fonte: Cepal

O alto ndice de Gini rural nacional pode ser explicado ainda pelo modo como
a reforma agrria foi tratada ao longo da histria. Com apenas 7,6% das terras
distribudas at 2002 e 3,4% de camponeses beneciados com as polticas de criao
de assentamentos rurais at 2002, o Brasil possui os piores indicadores de reforma
agrria de toda a Amrica Latina. Ressalte-se que os indicadores brasileiros so piores
mesmo diante de uma regio em que, exceo do Mxico, da Bolvia e de Cuba,
todos os demais pases no conseguiram realizar uma reforma agrria de massa com
capacidade de atingir mais de 50% dos camponeses. Alm disso, exceo de Cuba,
Chile e Peru, o percentual de terras distribudas ainda mais restrito, com polticas de
reforma agrria atingindo menos de 30% das terras disponveis. A concentrao de
patrimnio na regio , portanto, uma das caractersticas endmicas que contribuem
para a persistncia de uma pobreza predominantemente rural, ainda que a estrutura
agrria e os avanos polticos sejam bastante dspares de um pas para outro.

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Tabela 7 - Reforma agrria na Amrica Latina

Classicao

Pas

Perodo

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

Bolvia
Cuba
Guatemala
Chile
El Salvador
Nicargua
Peru
Venezuela
Panam
Mxico
Colmbia
Honduras
Equador
Paraguai
Rep. Domin.
Costa Rica
Brasil

1953-1955
1959-1963
1952-1954
1967-1973
1980-1984
1979-1988
1964-1977
1960-1973
1968-1978
1917-1940
1962-1979
1967-1984
1964-1983
1989-2002
1962-1982
1962-1980
1985-2002

Terras
distribudas
(%)
29,9
81,2
17
40
19,6
29,9
35,4
29,1
21,9
22,5
17,1
11,2
9
2,3
8,7
7,1
7,6

Camponeses
beneciados (%)

Anos de
reforma

52,7
75
19
20
12,7
23,1
25,1
24,8
13,3
54,1
13,8
8,8
10,4
8,3
6,9
5,4
3,4

2,4
4,6
2
6,1
4,3
9,4
13,6
13,8
10
23,8
18
17,5
17,5
13,7
20,7
18,3
17,6

Fonte: Carter, Miguel. Combatendo a desigualdade social: o MST e a reforma agrria no Brasil. So Paulo: UNESP,
2010.

O percentual de terras distribudas no Brasil perde apenas para a Costa Rica e


o Paraguai, pas com a maior concentrao de terras do mundo. O percentual de
camponeses beneciados igualmente irrisrio, perdendo para todos os pases da
Amrica Latina, muito embora o Brasil tenha reunido, em alguns momentos do sculo
XX, condies econmicas para a sua realizao plena. Em suma, a situao dos pases
latino-americanos que passaram por alguma experincia de redistribuio de terras
mostra que ela se constitui num primeiro passo decisivo para a superao da pobreza
no campo. Contudo, mesmo diante de uma desigualdade menor na distribuio
de patrimnio, em alguns locais, como a Bolvia e o Mxico, boa parte das medidas
reformistas adotadas foram revogadas com o passar do tempo.

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Tabela 8 - Sntese de indicadores comparativos

Pas
Honduras
Nicargua
Guatemala
Paraguai
Peru
El Salvador
Colmbia
Equador
Rep. Dominicana.
Panam
Mxico
Brasil
Bolvia
Costa Rica
Chile
Uruguai
Argentina
Venezuela

Pop. abaixo da linha de pobreza zonas rurais (%)

Ano

78,8
71,5
66,5
66,1
59,8
56,8
50,5
50,2
49,1
46,3
44,6
41,2
31,2
17,5
13,2
9,4
-

2007
2005
2006
2008
2008
2004
2005
2008
2008
2008
2008
2009
2007
2008
2006
2008
-

Fonte: Cepal

H grandes divergncias na literatura econmica e sociolgica quanto aos


elementos determinantes da pobreza no campo. As correntes de interpretao no
divergem quanto multiplicidade de variveis que inuenciam ou determinam os
indicadores de uma dada situao social. Porm, no peso de cada varivel que as
correntes poltico-ideolgicas se distinguem, na medida em que, o reconhecimento
de um fator como determinante modica no s a interpretao que conferimos ao
fato, como, sobretudo, altera o arsenal de instrumentos e polticas que uma sociedade
organizada seleciona para combater determinados problemas.
A populao abaixo da linha de pobreza nas zonas rurais brasileiras atinge,
segundo dados da Cepal, 41,2% da populao total que vive no campo, ante 22,8%
da populao que vive em reas urbanas no ano de 2008. Se, sob as limitaes de
um critrio baseado apenas na renda, os nmeros so expressivos, ao levarmos em

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considerao todo o conjunto de bens e servios a que esta populao no possui


acesso, a imagem da pobreza rural revela condies de vida ainda mais precrias e
severas nos territrios rurais brasileiros, como veremos adiante.
O analfabetismo nas reas rurais, segundo dados da Pnad 2009, atinge 21,22%
da populao rural brasileira e o rendimento mdio mensal est muito abaixo do
valor de um salrio mnimo (380 reais). Mais de 30% da populao rural est privada
do acesso gua sem canalizao interna, quase a metade no tem telefone, 21,8%
no tem sequer geladeira e 74,6% das pessoas residentes em rea rural moram em
domiclios sem esgotamento sanitrio. Em suma, os dados mostram que alguns bens
e servios no esto disponveis mesmo para uma parcela da populao rural que
est acima da linha de pobreza.
Tabela 9 - Sntese de indicadores sociais - o rural e o urbano no Brasil

Indicadores
Analfabetismo

Urbano
n
13.345.000

Rend. Mdio mensal (R$)


Rend. Mdio mensal domiciliar
Sem fogo (pessoas)

Rural
%
8,3%

n
6.529.000

%
21,2%

813

380

2.227

1.101

1.121.000

0,7%

1.421.000

4,6%

Sem filtro de gua (pessoas)

75.394.000

46,8%

17.494.000

56,8%

Sem rdio (pessoas)

17.226.000

10,6%

5.467.000

17,8%

Sem televiso (pessoas)

3.056.000

1,9%

4.084.000

13,2%

Sem geladeira (pessoas)

5.796.000

3,6%

6.726.000

21,8%

136.091.000

84,5%

25.052.000

81,4%

Sem mquina de lavar roupa (pessoas)

81.177.000

50,4%

25.857.000

84,0%

Abast. de gua s/ canal. int. (pessoas)

4.613.000

2,9%

10.254.000

33,3%

Sem esgotamento sanitrio (pessoas)

33.442.000

20,5%

23.019.000

74,6%

203.000

0,1%

2.057.000

6,7%

14.912.000

9,3%

13.433.000

43,6%

Sem freezer (pessoas)

Sem iluminao eltrica (pessoas)


Sem telefone (pessoas)
Fonte: Pnad 2009.

A educao tem, de fato, um peso relevante para a congurao da pobreza no


meio rural. Quando identicamos, por exemplo, a incidncia de pobreza no meio
rural segundo a mdia dos anos de estudo do chefe do domiclio e seu cnjuge,
os dados parecem dar razo aos adeptos da teoria do capital humano. A Pnad 2008

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identicou que 46,3% dos domiclios rurais em que as pessoas estudaram em mdia
entre 0 e 3 anos esto abaixo da linha de pobreza. Contudo, este nmero tem seu
peso relativizado pelo alto percentual de domiclios abaixo da linha de pobreza nas
outras faixas de estudo. Nos domiclios com anos mdios de estudo entre 4 e 6 anos,
46% dos domiclios esto abaixo da linha de pobreza,entre 7 e 9 anos, 31,2%, entre 10
e 12 anos, 13,8%, e 6% para os domiclios com mdia de 13 anos ou mais de estudo.
Numa conjuntura como esta, portanto, a educao no consegue explicar sozinha o
grau de pobreza e desigualdade que caracteriza o campo brasileiro.
Estudos recentes vm apontando o peso do capital fsico na determinao dos
nveis de renda no meio rural e a menor participao relativa da varivel escolaridade
na determinao da renda rural. A demonstrao dessa tese ca clara na anlise dos
dados das Pnad, onde o peso da escolaridade sobre os rendimentos foi redimensionado
em funo da maior participao na formao da renda do fator capital fsico.
Para analisar os determinantes de rendimentos no meio rural Ney utilizou trs
modelos de regresso. O primeiro modelo utilizou as variveis: sexo, cor, idade,
escolaridade, horas semanais de trabalho, condio da pessoa na unidade familiar,
regio e situao do domiclio. No segundo modelo, alm das j citadas, foi
acrescentada a varivel posio na ocupao. No terceiro, alm de todas as demais,
foi adicionada a varivel rea do estabelecimento. Dos trs modelos, o autor
constatou que o terceiro era mais explicativo para a determinao da renda. Ou seja,
a considerao de variveis que indiquem o capital fsico (rea do estabelecimento
e posio na ocupao) apresentam peso explicativo muito forte na determinao
da renda das famlias, havendo uma superestimao da escolaridade quando essas
variveis no so consideradas.
Embora a base de dados levantada pelas Pnad seja de boa qualidade e venha
se aprimorando a cada ano, possuem algumas restries que tm que ser levadas
em conta, especialmente a ausncia de informaes sobre o valor da produo
para autoconsumo e o baixo registro dos rendimentos mais elevados. Nesta ltima,
segundo Homan (2000), est a principal causa da subdeclarao dos rendimentos
e que certamente impossibilitam uma viso mais realista das diferenas regionais de
renda. Assim tem-se que ter presente outras consideraes relativamente s pessoas
ocupadas na agricultura, como o fato do levantamento centrar-se numa semana
especca de referncia, o que impede a captao da variedade das atividades
agrcolas ao longo do ano16.

16
Para uma viso completa dos critrios e procedimentos de depurao dos dados ver o trabalho de Ney,
M.G. (2002).

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Quando identicamos a situao da pobreza rural no pas a partir da condio


de atividade dos indivduos e da categoria ocupacional possvel identicar a
heterogeneidade das situaes a partir das quais a pobreza se cristaliza. Alguns
indicadores nos induzem ao cotejamento dos modelos de desenvolvimento rural em
confronto no pas. Cerca de 47% dos desocupados em reas rurais so pobres. Este
indicador explicita os dilemas de um modelo de desenvolvimento agrcola intensivo
em capital e concentrador de terras, ante uma possibilidade de desenvolvimento
mais inclusivo, baseado na democratizao do acesso terra como eixo central
da gerao de trabalho e renda no campo. Por outro lado, 38% dos trabalhadores
por conta prpria e familiares no remunerados tambm se encontram na linha de
pobreza, condio que est ligada, entre outros fatores, reproduo de minifndios
entre os agricultores familiares, inviabilizando a sustentabilidade econmica e social
do modelo de produo baseado em pequenas propriedades. Digno de nota ainda
o alto percentual de assalariados vinculados ao setor privado (28%) em condio de
pobreza. Aqui, talvez, a educao tenha alguma relevncia para a depreciao do valor
da fora de trabalho, embora a precarizao das relaes de trabalho na conjuntura
atual no seja privilgio do setor menos escolarizado da sociedade.
As apostas na gerao de emprego rural no-agrcola como estratgia central de
erradicao da pobreza rural no pas tambm possui limites. Dados da Pnad 2009
revelam que 49,98% dos trabalhadores no-agrcolas residentes em rea rural no
contribuem para a previdncia social. Este nmero muito superior aos indicadores
urbanos (38,12%) dentro da mesma categoria. Ou seja, praticamente a metade da
populao empregada em rea rural no est coberta por qualquer tipo de seguro
social, o que sugere a predominncia de trabalhos mais precrios nas reas rurais.
O estado com maior percentual de informalizao previdenciria o Par, seguido
de So Paulo e Bahia. Ou seja, o trabalho precrio realidade tanto dos setores mais
dinmicos da agricultura comercial quanto nas regies de expanso da fronteira
agrcola. No toa a incidncia de trabalho escravo aumentou substancialmente na
regio Sudeste, reexo do incremento da atuao dos sindicatos e da scalizao do
trabalho na regio, o que coloca a precarizao das relaes de trabalho e o trabalho
escravo como componente estrutural do processo de modernizao conservadora
do campo brasileiro.
Quanto aos indicadores de formalizao das relaes de trabalho no campo no
setor no-agrcola, cerca de 48,9% dos trabalhadores no possuem carteira assinada.
Entre os trabalhadores do setor agrcola residentes em rea rural o percentual
ainda pior (71%). Bahia, Minas e Cear possuem o maior contingente de empregados
agrcolas sem carteira de trabalho assinada. Quando consideramos o tipo de vnculo
trabalhista estabelecido e o seu peso sobre o trabalho informal no pas, identicamos

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que 87,3% dos trabalhadores temporrios so informais, enquanto entre os


empregados permanentes este ndice alcana 46,5%. Sendo assim, o crescimento
da pluriatividade revelador de profundas contradies, uma vez que, sua expanso
vem ocorrendo pelo setor mais precrio do mundo do trabalho rural, colocando em
xeque a aposta nesta via como eixo central de superao da pobreza no campo.
O que os dados comparativos ressaltam, portanto, que sem alterar a estrutura
agrria, a maior parte dos pases optou pelo enfrentamento da pobreza induzindo ao
esvaziamento do campo, uma vez que o setor agrcola tradicional no gera trabalho
e no democratiza a renda. Este modelo, contudo, possui ntidas contradies:
enquanto o Brasil, por exemplo, assistiu sua populao rural declinar ao longo das
ltimas dcadas, caindo de 35,8 milhes de pessoas residentes em 1991 para 31,8
milhes em 2000, em 2005, 51,7 milhes de pessoas viviam em favelas urbanas, o
que representava cerca de 36,6% da populao total do pas. Se levarmos ainda
em considerao que, a despeito dos avanos econmicos e da melhoria da renda,
as condies de vida nos grandes centros urbanos esto se depreciando para as
populaes que vivem nas periferias, a aposta na urbanizao perde sentido.
Tabela 10 - Populao total e crescimento mdio anual por situao

Populao (milhes)

Espao

Crescimento mdio anual

1970

1980

2000

1970-1980

1980-1990

1990-2000

Urbano

52,1

80,4

137,9

2,4

Rural

41,1

38,6

31,8

-0,6

-0,7

-1,1

Fonte: Censos populacionais/IBGE

Portanto, a partir da intensicao do carter urbano da sociedade brasileira que,


ao menos uma parte da queda da pobreza rural pode ser compreendida. O Brasil, por
exemplo, teve o seu percentual de pobreza rural reduzido de 70,6% para 41,2%, o que
signica dizer, em nmeros absolutos, que a populao pobre vivendo em rea rural
passou de 25,2 milhes para 13,8 milhes entre 1990 e 200817. Apesar dos avanos
sociais e econmicos experimentados neste perodo, no possvel identicar
com preciso qual o peso real da multiplicidade de polticas implementadas no
perodo, embora programas de transferncia de renda e valorizao do salrio
mnimo assumam um peso relevante para a consolidao da tendncia de queda
dos indicadores. Embora os uxos migratrios das zonas rurais para as reas urbanas
17

Ressalte-se que estes dados no incluem a rea rural dos Estados do Acre, Amazonas, Amap, Rond-

nia, Roraima, e Par.

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tenham diminudo bastante nos ltimos anos, no possvel descartar os possveis


efeitos da contnua migrao de uma parcela da sociedade rural para as grandes e
mdias cidades, principalmente os mais jovens, que esto, na atual conjuntura, mais
expostos ao desemprego, impactando, de algum modo, os indicadores de pobreza
no campo.
Em nmeros absolutos, a maior parte da populao pobre do Brasil reside na
regio Nordeste, seguida da regio Sudeste, Norte, Sul e Centro-Oeste. A pobreza
absoluta atingiu 49,7% da populao nordestina, ante 42,8% da regio Norte, 19,5%
do Sudeste, 18% da regio Sul e 37% do Centro-Oeste, consolidando uma faixa de
pobreza que atinge 28,8% da populao total do pas. As maiores taxas de pobreza
absoluta esto concentradas em Estados com percentuais mais elevados de
populao rural, casos de Alagoas, Maranho e Piau. Porm, quando comparamos
o crescimento mdio do PIB per capita das regies do pas e a diminuio da taxa
de pobreza absoluta, a regio Centro-Oeste se destaca pela relao contraditria
entre crescimento econmico e reduo da pobreza. Apesar de ter sido a regio
que apresentou maior percentual de expanso do PIB per capita (5,3%) no pas,
o Centro-Oeste apresentou o pior desempenho em termos de reduo da taxa
de pobreza absoluta (-0,9%) e a segunda pior do pas em termos de diminuio
da taxa de pobreza extrema (-2,3%). Ou seja, a regio do pas em que o modelo
de desenvolvimento econmico esteve concentrado na expanso da agricultura
comercial foi o que menos apresentou resultados para a diminuio da pobreza do
pas.

7.

Consideraes finais

Como todos os aspectos da realidade social, o fenmeno pobreza multicausal,


ou seja, condicionado por uma srie de fatores. Diversos autores tm destacado a
importncia da dimenso educao na determinao dos rendimentos das famlias.
Essa varivel tende a perder peso quando adicionados indicadores de capital fsico
nos modelos quantitativos que analisam a determinao dos rendimentos.
No mundo rural, essa constatao ca evidente. O capital fsico, ou seja, a condio
da posse, a posio da ocupao e o tamanho da terra, fator importante na situao
de pobreza ou riqueza das famlias.
No meio rural brasileiro, onde predomina uma estrutura fundiria extremamente
concentrada, com a proliferao de minifndios ao lado de grandes propriedades de
terra, a pobreza tem origem e , em boa medida, resultado da distribuio injusta do
ativo terra.

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Assim, considerando os fatores educao e terra como codeterminantes da


condio de vida das famlias rurais brasileiras, imprescindvel, uma vez que a
superao da pobreza rural seja prioridade da sociedade brasileira, que o Estado adote
uma poltica fundiria distributiva e justa de modo a conceder acesso pleno terra
a milhes de famlias brasileiras, associada a uma poltica educacional de qualidade,
universal e adaptada s realidades rurais de cada regio do Brasil.
Ademais, uma poltica de distribuio de terras deve levar em considerao a
reproduo da agricultura familiar e, portanto, evitar novos processos de fragmentao
da propriedade que acabem por reconduzir minifundizao do campo. Uma
estrutura fundiria mais equitativa aquela que permite a reproduo de novos
estabelecimentos familiares em condies de sustentar e desenvolver as famlias de
agricultores.
Como, ento, formar um estoque de terras para atender plenamente demanda
das famlias e promover uma estrutura agrria desconcentrada e pautada no
desenvolvimento da agricultura familiar e na produo sustentvel de alimentos?
Basicamente, aplicando-se os preceitos constitucionais da funo social da terra18
em suas dimenses econmica, social e ambiental. Caberia, pois, ao Estado aplicar
instrumentos geis e ecazes para a desapropriao de grandes propriedades que
descumpram uma ou mais das trs prerrogativas acima citadas.

Referncias
Carter, Miguel. Combatendo a desigualdade social: o MST e a reforma agrria no
Brasil. So Paulo: UNESP, 2010.
Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). Bases de Dados
e Publicaes Estatsticas. Disponvel em: <http://websie.eclac.cl/sisgen/
ConsultaIntegrada.asp? idAplicacion =14&idioma>. Acesso em: 10 nov. 2010.
18
O caput do art. 5 da Constituio Federal prescreve na ordem aqui descrita, que todos os brasileiros e
estrangeiros residentes tm direito inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade. Por sua vez, o inciso XXIII do mesmo artigo prescreve que a propriedade atender sua funo
social. Esta mesma disposio aparece no art. 170, inciso III, segundo a qual a funo social da propriedade
princpio geral da atividade econmica. O termo reaparece mais cinco vezes na Constituio indicando a sua
condio de princpio: funo social da cidade (art. 182, caput); funo social da propriedade urbana (art. 182,
2) e funo social dos imveis rurais (arts. 184, caput, art. 185, pargrafo nico, e art. 186 e incisos).

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Davis, Mike. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006.


Delgado, Guilherme C.: Estratgia do grande capital fundirio negar a existncia
da questo agrria. Correio da Cidadania. <www.coreiodacidadnia.com.br.> (online)
Acesso em: 15 out. 2009.
Homann, R. e Ney, M. G. A contribuio das atividades agrcolas e no-agrcolas
para a desigualdade de renda no Brasil Rural. Revista ECONOMIA APLICADA. So
Paulo. V. 12. N 3, P. 365-393. Julho-Setembro de 2008.
Ney M.G. e Homann, R. Educao, concentrao fundiria e desigualdade de
rendimentos no meio rural brasileiro. Revista de Economia e Sociologia Rural. Vol.
47. N 1. Braslia. Jan/mar. 2009.
Ney, Marlon G. Equaes de rendimentos: o efeito da posse da terra. Dissertao
de Mestrado. Unicamp. Campinas. 2002.
SINGER, P. Migraes internas: consideraes tericas sobre o seu estudo. In:
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PARTE 3
DETERMINANTES E DIMENSES
DA POBREZA NO BRASIL

CAPTULO I
EMPREGO NA AGRICULTURA
BRASILEIRA: NOTAS DE
SUBSDIOS PARA AS POLTICAS
PBLICAS DE ERRADICAO DA
POBREZA

Otvio Valentim Balsadi


Doutor
em
Economia
Aplicada,
Pesquisador da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa)

1. Introduo
Este trabalho tem como objetivos: a) mostrar a importncia relativa dos assalariados
rurais agrcolas e dos no-agrcolas na PEA1 ocupada; b) apresentar alguns indicadores
de avano no mercado de trabalho assalariado nos anos 2000; c) levantar alguns
dilemas que ainda permanecem neste importante segmento do mercado de trabalho;
d) apresentar alguns indicadores relativos parcela de assalariados rurais agrcolas
e no-agrcolas considerados pobres e, e) sugerir algumas aes integradas para as
polticas pblicas de erradicao da pobreza, tendo como pblico estes trabalhadores
com forte ligao com o meio rural.
Espera-se que o contedo apresentado seja til tanto para o cumprimento dos
objetivos do projeto quanto para as aes futuras de erradicao da pobreza dele
derivadas e incorporadas pelas polticas pblicas. A base de dados para a presente
1
So consideradas ocupadas as pessoas de 10 anos ou mais de idade que possuam trabalho na semana
de referncia da Pnad, normalmente a ltima do ms de setembro.

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anlise a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), realizada pelo


Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Para efeito de compatibilizao da
srie histrica, em alguns momentos no foi considerada a rea rural da regio Norte,
que somente comeou a ser pesquisada em 2004.

2. Um olhar sobre a populao ocupada, com foco no rural


Em 2009 a populao brasileira totalizava 191.796 mil habitantes, segundo dados
da Pnad. Desse total, 161.041 mil residiam em reas consideradas urbanas e 30.755 mil
moravam em reas rurais, segundo denio ocial adotada pelo IBGE a partir do que
os municpios denem em suas legislaes.
No meio urbano, havia um predomnio da populao feminina (98.439 mil
mulheres contra 93.356 mil homens), enquanto no meio rural a populao masculina
era preponderante (16.023 mil homens contra 14.732 mil mulheres).
Olhando-se para a populao economicamente ativa (PEA) ocupada, percebe-se um
total de 92.689 mil trabalhadores, dos quais 53.196 mil eram homens e 39.493 mil
eram mulheres (Grco 1). Fazendo-se o recorte pelo local de moradia das pessoas
(Grco 2), possvel perceber o predomnio dos residentes urbanos (76.556 mil
contra 16.133 mil ocupados rurais).
Grfico 1 - PEA ocupada em 2009

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Grfico 2 - PEA ocupada em 2009

Caminhando-se para um maior detalhamento da PEA ocupada rural (Grcos 3 e 4),


observa-se que em 2009 ela era predominantemente masculina (10.123 mil homens
contra 6.010 mil mulheres) e que seus integrantes ocupavam-se, majoritariamente,
na agricultura2 (11.212 mil pessoas). Observa-se tambm que era signicativa a
participao das pessoas com residncia rural e que se dedicavam s atividades noagrcolas (4.921 mil trabalhadores).
Grfico 3 - PEA ocupada rural em 2009

2
O termo agricultura aqui empregado em seu sentido mais amplo, incorporando as atividades agrcolas,
propriamente ditas, as atividades pecurias, as de reorestamento e extrativismo vegetal, alm da pesca e da
aqicultura.

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Grfico 4 - PEA ocupada rural em 2009

Antes de se focar o segmento do mercado de trabalho assalariado, escopo principal


do presente trabalho, vale a pena mais alguns comentrios sobre a populao rural
brasileira. Do total de 30.755 mil residentes em 2009, 25.340 mil tinham 10 anos ou
mais de idade, ou seja, enquadravam-se na denio de populao em idade ativa
(PIA). Um dado extremamente preocupante que, desse total, 10.548 mil pessoas
tinham at trs anos de estudo, sendo que quase a metade destes eram analfabetos, o
que traz desaos enormes para as polticas de educao e tambm para a erradicao
da pobreza rural.
Do total de pessoas com 10 anos ou mais de idade, 16.664 mil eram
economicamente ativas, ou seja, procuraram trabalho na semana de referncia da
Pnad, enquanto 8.676 mil eram no economicamente ativas (Grco 5).
Entre os economicamente ativos, conforme j salientado, 16.133 mil estavam
ocupados, ao passo que um contingente signicativo de 531 mil pessoas estava sem
nenhuma ocupao e por isso mesmo deveria ser foco de aes de insero social e
produtiva.

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Grfico 5 - Populao rural em 2009

3. Fazendo um recorte para o mercado de trabalho assalariado


Em funo dos dados disponveis para consulta, ao se recompor uma srie histrica mais longa sobre a PEA ocupada na agricultura brasileira faz-se necessria uma separao em dois perodos. Entre 1992 e 2003, a Pnad no pesquisou a rea rural da regio Norte do Brasil, fato que veio a ocorrer somente a partir do ano de 2004.
No perodo 1992-2003, sem contar o Norte rural, a PEA ocupada na agricultura brasileira oscilou entre um mximo de 18,5 milhes de pessoas, em 1992, e um mnimo
de 15,7 milhes, em 2001 (Grco 6). No total do perodo, a reduo da PEA agrcola
foi de aproximadamente 2,0 milhes de pessoas, sendo as categorias de empregados,
conta prpria e no remunerados as mais atingidas pela queda no nmero de ocupaes. Somadas, estas categorias responderam por uma reduo de quase 1,8 milho
de pessoas, com a grande maioria pertencente aos membros no remunerados da
famlia (Balsadi, 2008).

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Grfico 6 - Evoluo da PEA ocupada agcola no Brasil


no perodo 1992-2003 (sem o Norte rural)

No perodo em questo, possvel observar comportamentos distintos. Grosso


modo, pode-se dividir o perodo 1992-2003 em dois grandes subperodos, do
ponto de vista das ocupaes agrcolas, que obviamente esto na dependncia do
desempenho geral desta atividade:
a) primeiro subperodo: compreendido entre 1992 e 1995 e apresentando um
nvel mdio de ocupao, mais ou menos estvel, de pouco mais de 18,0
milhes de pessoas. Foi o perodo pr-Real, com 1995 sendo ainda um ano de
euforia com a estabilizao econmica. Esta euforia transformou-se em crise
nos anos imediatamente posteriores;
b) segundo subperodo: compreendido entre 1996 e 2003 e marcado por
forte reduo das ocupaes agrcolas, em relao ao anterior. Pelas suas
caractersticas mais gerais, este subperodo tambm poderia ser partilhado
em dois, tendo como divisor de guas o ano de 1999, no qual houve a
desvalorizao do Real e uma recuperao das ocupaes na agricultura.
Entre 1996 e 1998, pode-se dizer que houve crise agrcola e reduo das
ocupaes, ao passo que entre 1999 e 2003, ps-desvalorizao, houve bom
desempenho da agricultura brasileira, mas tambm marcado pela reduo
das ocupaes, embora em menor magnitude (vale dizer que entre 2001 e
2003 houve at um pequeno aumento das ocupaes, sendo que neste ano
o total de ocupados estava exatamente no mesmo nvel daquele observado
em 1996). Ou seja, o subperodo 1996-2003 foi marcado por redues das

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ocupaes na agricultura, no entanto, as causas da reduo foram distintas


em cada uma das fases.
Entre 2004 e 2009, com o Norte rural includo, observou-se uma relativa estabilidade no total de ocupados no perodo 2004-06, que foi sucedida por uma importante
e contnua reduo das ocupaes nos anos de 2007, 2008 e 2009, de modo que a
dcada fechou com 15.715 mil pessoas na agricultura (Grco 7).
Grfico 7 - Evoluo da PEA ocupada agcola no Brasil
no perodo 2004-09 (com o Norte rural)

Na tentativa de montar um quadro geral sobre o nvel de ocupao na agricultura


brasileira no perodo 1992-2009, vale o seguinte comentrio. Segundo a Pnad 2004,
que pela primeira vez pesquisou a rea rural de toda a regio Norte, havia 1.412 mil
pessoas ocupadas na agricultura e com residncia rural, distribudas da seguinte
forma: conta-prpria, 451 mil (31,9%); no remunerados, 450 mil (31,9%); trabalhadores
na produo para o prprio consumo, 267 mil (18,9%); empregados, 207 mil (14,6%);
empregadores, 38 mil (2,7%). Estes dados corroboram o fato de que, realmente, havia
uma grande lacuna no estudo da PEA agrcola no Norte brasileiro, pois 76,6% dos
ocupados estavam em reas rurais, contra apenas 23,4% em reas urbanas, em 2004
(Balsadi, 2008).
Admitindo-se um contingente de ocupados no Norte rural de cerca de 1.500 mil
no ano de 1992, teramos ao redor de 20.000 mil ocupados na agricultura brasileira
(somando-se com os 18.500 mil captados pela Pnad naquele ano). Como eram 15.715
mil em 2009, pode-se inferir que, no perodo 1992-2009, a agricultura brasileira perdeu
cerca de 4,3 milhes de pessoas ocupadas. Desse total, aproximadamente 2,0 milhes
foram registrados entre 2004 e 2009.

293

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Caminhando-se no sentido de um recorte para o mercado de trabalho assalariado,


pode-se notar que, do total de ocupados em 2009, 4.783 mil (30,4%) eram empregados (permanentes e temporrios), evidenciando a importncia relativa desta categoria no total de ocupados na agricultura brasileira (Grco 8).
Grfico 8 - PEA ocupada agcola em 2009 (15.715 mil pessoas)

Em perspectiva histrica, quando se analisa especicamente a categoria de empregados, pode-se notar tambm, o padro de dois subperodos para o Brasil: o primeiro, de 1992 a 2001, com reduo contnua do contingente de empregados agrcolas (exceo feita ao ano de 1999, quando houve uma pequena recuperao); o
segundo, de 2001 a 2009, com importante recuperao do nvel de emprego (foram
criados 323 mil novos empregos, um crescimento de 7,5%), tendo como pico o ano
de 2005, com 4.771 mil empregados (Grco 9).
Grfico 9 - Evoluo dos empregados ma agricultura brasileira
no perodo 1992 - 2009 (sem rea rural da regio Norte)

294

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Olhando-se agora para um outro componente importante do mercado de


trabalho assalariado, que so os empregados residentes em reas rurais e ocupados
em atividades no-agrcolas, pode-se perceber que alm de apresentarem um
crescimento signicativo no perodo 2001-09, particularmente aps 2004 (foram
criados 964 mil novos empregos, um crescimento de 40,7%), eles representaram, em
mdia, cerca de 70,0% do total da PEA rural no-agrcola brasileira (Grcos 10, 11 e
12). Ou seja, o crescimento da economia vericado nos ltimos anos contribuiu para
a gerao de novas oportunidades nos setores da indstria, comrcio e servios para
os residentes nas diversas reas rurais do pas.
Enm, os dados apresentados neste item mostram a importncia tanto dos
empregados na PEA ocupada na agricultura quanto dos empregados na PEA rural
ocupada em atividades no-agrcolas. No geral, so categorias relativamente pouco
abordadas e estudadas. No entanto, no perodo recente observa-se um ressurgimento
do tema do mercado de trabalho assalariado, seja porque alguns movimentos sociais
voltaram a prioriz-lo em alguma medida (assalariados da Contag, por exemplo), seja
pelas novas exigncias em termos de certicaes sociais que incluem as questes
do trabalho digno, seja pela ateno das polticas pblicas dedicadas erradicao
da pobreza.
Grfico 10 - Evoluo da PEA rural no agrcola ocupada
no perodo 2001-09 (sem a rea rural da regio Norte)

295

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Grfico 11 - Evoluo dos empregados rurais no agrcolas


no perodo 2001-09 (sem a rea rural da regio Norte)

Grfico 12 - Evoluo da participao dos empregados no total da PEA rural no


agrcola ocupada no perodo 2001-09 (sem a rea rural da regio Norte)

4. Avanos e dilemas no mercado de trabalho assalariado rural e


agrcola no perodo recente
Neste item, o objetivo apontar alguns avanos importantes vericados no
mercado de trabalho assalariado no perodo 2001-09, e tambm chamar a ateno
para alguns dilemas que ainda aigem os empregados permanentes e temporrios,
dentre os quais a alta prevalncia da pobreza entre os mesmos.

296

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Entre os avanos vericados, vale a pena mencionar os indicadores relativos


elevao do nvel de escolaridade dos empregados, ao aumento no nvel de
formalidade nas relaes trabalhistas, aos ganhos reais de salrio no perodo em
questo e conteno do uso de trabalho infantil no mercado de trabalho assalariado.
No tocante escolaridade dos empregados agrcolas, observa-se que, no perodo
2001-09, a participao daqueles que tinham oito ou mais anos de estudo variou
de 9,0% para 18,4% (Grco 13). Num perodo em que as inovaes tecnolgicas
e organizacionais avanam rapidamente nos principais processos produtivos da
agricultura, a exigncia de uma mo-de-obra mais qualicada cada vez mais
presente.
Grfico 13 - Evoluo dos empregados com 8 anos ou mais de estudo
no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

Tambm positiva foi a evoluo dos empregados agrcolas que contribuam para
a Previdncia, de forma a garantir os benefcios advindos da seguridade social. Em
2001, 29,9% dos empregados eram contribuintes, ao passo que, em 2009, o valor
subiu para 35,9% (Grco 14). O pico de empregados com relao formal de trabalho
na agricultura brasileira foi em 2008, quando 40,6% deles eram contribuintes da
Previdncia Social.

297

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Grfico 14 - Evoluo dos empregados agrcolas com contribuio


previdenciria no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

Para os empregados rurais no-agrcolas o aumento no nvel de formalidade


tambm foi expressivo (Grco 15). Em 2009, 52,1% deles eram contribuintes da
Previdncia Social, contra 43,3%, em 2001.
Grfico 15 - Evoluo dos empregados rurais no agrcolas com contribuio
previdenciria no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

O maior nvel de formalidade, associado ao crescimento econmico e ao bom


desempenho do setor agropecurio em boa parte do perodo analisado, trouxe
ganhos reais de salrios para os empregados. Com isso, a participao dos empregados
agrcolas que recebiam mais de um salrio mnimo por ms saltou de apenas 8,8% em

298

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2001, para 31,2% em 2009, tendo picos de 56,5% e 57,9%, respectivamente, nos anos
de 2007 e 2008 (Grco 16).
O rendimento mdio destes trabalhadores variou de R$ 366,84 em 2001, para R$
478,24 em 2009, um ganho real de 30,4% no perodo (Grco 17).
Para os empregados rurais no-agrcolas o quadro tambm mostrou-se favorvel.
Alm de j possurem um nvel salarial maior que os empregados agrcolas, no perodo
2001-09 eles tiveram um ganho real de salrios da ordem de 28,4%, variando de R$
496,78 em mdia, para R$ 638,08 (Grco 18).
Grfico 16 - Evoluo da participao dos empregados agrcolas com rendimento
mdio mensal maior que p S.M. no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

Grfico 17 - Evoluo do rendimento mdio mensal dos empregados agrcolas no


perodo 2001-09 (sem o Norte rural) - Corrigido pelo INPC para SET/2009

299

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Grfico 18 - Evoluo do rendimento mdio mensal dos empregados rurais no


agrcolas no perodo 2001-09 (sem o Norte rural) - Corrigido pelo INPC para SET/2009

Entre os empregados rurais agrcolas e os no-agrcolas deve-se mencionar a


baixa participao de trabalho considerado infantil (Grcos 19 e 20). Em 2009, as
participaes foram de 98,2% de pessoas com 16 anos ou mais de idade. Embora,
nunca demais reforar que medidas devem ser tomadas pelos governos (federal,
estadual e municipal), setor produtivo e representantes dos trabalhadores para
eliminar a participao de 1,8% de trabalho infantil nestes segmentos de assalariados.
Grfico 19 - Evoluo dos empregados agrcolas com 16 anos ou mais de idade
no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

300

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Grfico 20 - Evoluo dos empregados rurais no agrcolas com


16 anos ou mais de idade no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

4.1. O qu ainda merece ateno?


Em que pesem os avanos registrados anteriormente, ainda h vrios aspectos
que carecem de melhoria dentro do segmento dos assalariados. De forma muito
sucinta, sero levantados alguns pontos que merecem ateno por parte das polticas
pblicas. Ao nal, maior destaque ser dado para o segmento considerado pobre
dentro do mercado de trabalho assalariado rural e agrcola e algumas sugestes de
aes integradas de erradicao da pobreza sero apontadas.
Para os assalariados agrcolas, especicamente, deve-se olhar para os seguintes
fatos:
a) ainda era bastante elevado o ndice de analfabetismo entre os empregados
na agricultura brasileira: 25,0%, em 2009, segundo dados da Pnad;
b) as jornadas de trabalho semanais extensas, muitas vezes associadas aos ganhos
por produtividade, atingiam cerca de 45,0% dos empregados agrcolas, que
trabalhavam mais de 45 horas semanais, em 2009;
c)

ainda prevalecem grandes diferenas de salrio entre homens e mulheres,


pois nas mesmas atividades, as mulheres ganham entre 60,0% e 75,0%, em
mdia, do que ganham os homens. Sem contar o fato de que, no mercado de
trabalho assalariado agrcola, o trabalho feminino representa somente de 10%
a 15% do total dos empregados;

301

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d) a excluso digital enorme entre os assalariados. Em 2004, apenas 0,6% das


famlias de empregados agrcolas tinha computador em casa, contra 2,7% das
famlias pluriativas. Em relao Internet, eram 0,2% e 1,2%, respectivamente.
Os mais favorecidos eram os empregados permanentes e os empregados
com residncia urbana na regio Centro-Sul (Balsadi, 2008);
e) o acesso sade por parte destes trabalhadores ainda muito precrio, sendo
totalmente dependentes do Sistema nico de Sade (SUS). Em 2003, somente
3,7% dos empregados rurais permanentes e 1,0% dos temporrios declararam
ter plano de sade. Quanto aos residentes urbanos, os valores foram 8,8% e
1,9%, respectivamente. Neste mesmo ano, 655,6 mil empregados agrcolas
declararam nunca ter ido ao dentista em toda a vida (Balsadi, 2008);
f)

h uma polarizao na qualidade do emprego entre as regies e as principais


culturas. A partir de indicadores ligados ao rendimento, grau de formalidade
do emprego, nvel de escolaridade dos empregados e auxlios recebidos
pelos empregados, apresenta-se a evoluo de um ndice de Qualidade do
Emprego (Balsadi, 2008). Apesar de se vericar que no perodo 1992-2004
houve avanos para todas as categorias, a situao era muito mais favorvel
para os empregados permanentes residentes no Centro-Sul e ocupados nas
principais commodities agrcolas (Grcos 21 e 22). Apenas como exemplos:
em 2004, o IQE de um empregado permanente com residncia rural na regio
Centro-Oeste era 58,1, enquanto o IQE de um empregado temporrio com
residncia rural no Nordeste era de apenas 19,7.

Grfico 21 - ndice de qualidade do emprego (IQE) agrcola, no Brasil - 1992 - 2004


IQE = 0,35 Indrend + 0,29 Indformal + 0,21 Indeduc + 0,15 Indaux

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Grfico 22 - ndice de Qualidade do Emprego (IQE) agrcola, no Brasil - 1992 - 2004


IQE = 0,35 Indrend + 0,29 Indformal + 0,21 Indeduc + 0,15 Indaux

Neste mesmo ano de 2004, o IQE de um empregado permanente com residncia


urbana e ocupado na cultura da soja foi de 64,8, ao passo que o IQE de um empregado
temporrio com residncia rural e ocupado na cultura da mandioca era somente 16,6.
g) h diferenas marcantes nas condies de vida das famlias dos empregados
na agricultura brasileira, em funo das diferentes formas de insero no
mercado de trabalho e tambm da regio e local de moradia. A partir de um
conjunto de indicadores ligados renda familiar, s condies do domiclio, ao
acesso a servios sociais bsicos e ao consumo de bens durveis, apresenta-se
um ndice de Condies de Vida (Balsadi, 2008).
Grfico 23 - ndice de condies de vida (ICV) das famlias dos empregados, Brasil - 1992 - 2004
ICV = 0,33 Indrend + 0,27 Inddom + 0,23 Indserv + 0,17 Indbens

303

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Pode-se notar uma importante elevao das condies de vida das famlias (Grco
23). No entanto, o ICV das famlias de empregados permanentes com residncia urbana
na regio Centro-Sul e que eram pluriativas (combinao de atividades agrcolas e
no agrcolas pelos membros da famlia) foram muito superiores. Se a mdia nacional
para estas famlias foi de 73,5, em 2004, os valores para as regies Sul, Centro-Oeste e
Sudeste estiveram igual ou acima de 75,0.
No outro extremo, as famlias de empregados permanentes e temporrios
com residncia rural na regio Nordeste e que eram dedicadas exclusivamente s
atividades agrcolas registraram os piores valores para o ICV, em 2004 (32,4 e 32,3,
respectivamente).
Para os empregados rurais dedicados s atividades no agrcolas, cujo cabedal de
informaes disponveis mais escasso, importante registrar os seguintes pontos:
a) h forte presena dos servios domsticos como uma das atividades principais
destes trabalhadores (15,6% do total de ocupados, em 2009, segundo a Pnad).
O nvel de formalidade nesta atividade baixo e ele apresenta os menores
rendimentos (mdia mensal de R$ 344,54 em setembro de 2009);
b) em muitas regies rurais brasileiras preciso que as polticas pblicas
promovam um maior fomento s atividades no agrcolas mais dinmicas e
com melhores condies de trabalho.;
c)

aqui tambm h diferenas marcantes de salrio entre homens e mulheres. Nas


mesmas atividades, pode-se observar que as mulheres ganham entre 70,0% e
80,0%, em mdia, do que ganham os homens (exceo feita aos ocupados no
servio pblico, onde as diferenas so bem menos acentuadas).

5. Polticas pblicas integradas de erradicao da pobreza com


foco nos assalariados rurais e agrcolas3
Dada a grande incidncia da pobreza entre os residentes rurais e urbanos ocupados
no setor primrio, ser feito, a seguir, um maior detalhamento dos dados para os
ocupados na agricultura brasileira. Como os residentes rurais ocupados em atividades
no agrcolas tambm apresentam taxas elevadas de incidncia de pobreza vis-a-vis
os residentes urbanos ocupados nos setores secundrio, de comrcio e de servios,
tambm sero detalhadas algumas informaes para esta categoria. Enm, a idia
abordar, com maior riqueza de detalhes, a pobreza dos empregados residentes rurais
3
Este item est fortemente baseado no trabalho de Balsadi, Del Grossi e Brando (2010), cuja fonte principal
foi a Pnad de 2008.

304

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(agrcolas e no agrcolas) e dos empregados em atividades agrcolas (residentes


rurais e urbanos).
Pelo critrio de renda familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo,
havia 2.103 mil empregados agrcolas (a grande maioria sem carteira de trabalho
assinada) e 1.009 mil empregados rurais no agrcolas vivendo em famlias pobres em
2008, segundo estimativas de Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).
Ainda em relao ao segmento do mercado de trabalho assalariado, que o foco
do presente estudo, nota-se que ele representava 29,3% do total de ocupados, em
2008 (4.722 mil num total de 16.100 mil pessoas). Do total de empregados, 2.103 mil
eram pobres (44,5%), 2.540 mil eram no pobres (53,8%) e 82 mil eram sem declarao
(1,7%). Quanto questo da formalidade, 1.803 mil tinham carteira de trabalho
assinada (38,2%), 2.837 mil no tinham (60,1%) e 82 mil eram sem declarao (1,7%).
Claramente, o nvel de formalidade do emprego era bem maior entre os no pobres
do que entre os pobres ocupados na agricultura (Tabela 1).
Tabela 1 - Pessoas ocupadas na agricultura, segundo a posio na ocupao e
a condio em relao pobreza e situao do domiclio. Brasil, 2008

(milhares de pessoas)
Posio na Ocupao

Pobres

Domiclios Urbanos

No pobres

Sem
declarao

Total

1.728

2.945

145

4.818

221

736

12

969

Empregado permanente

165

563

10

738

Empregado temporrio

56

173

231

475

580

24

1.078

Empregado permanente

170

257

10

438

Empregado temporrio

304

322

14

641

Conta prpria

385

597

61

1.044

Empregador

12

186

15

213

Trabalhador na produo para o prprio consumo

460

705

18

1.183

No remunerado

174

140

16

330

5.948

5.065

270

11.282

335

511

855

296

463

767

Empregado com carteira de trabalho assinada

Empregado sem carteira de trabalho assinada

Domiclios Rurais
Empregado com carteira de trabalho assinada
Empregado permanente

305

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Empregado temporrio

40

48

88

1.070

713

37

1.820

Empregado permanente

397

333

19

749

Empregado temporrio

672

381

18

1.071

1.332

1.566

98

2.996

45

210

10

265

Trabalhador na produo para o prprio consumo

1.733

1.096

42

2.871

No remunerado

1.433

969

74

2.476

Empregado sem carteira de trabalho assinada

Conta prpria
Empregador

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Olhando-se agora para os residentes rurais ocupados em atividades no agrcolas,


pode-se notar que o nvel de pobreza era menor: do total de 5.058 mil ocupados, 1.644
mil eram considerados pobres (32,5%). Isto , de cada trs pessoas com residncia nas
reas rurais brasileiras e ocupadas em atividades no agrcolas, uma era pobre e duas
eram no pobres, em 2008 (Tabela 2). Outro detalhe que, do total de pobres, 1.009
mil eram empregados (cerca de dois teros do total).
Tabela 2 - Pessoas ocupadas em atividades no agrcolas, segundo a posio na
ocupao, a condio em relao pobreza e situao do domiclio rural. Brasil, 2008

(milhares de pessoas)
Posio na Ocupao

Sem
declarao

Pobres

No pobres

1.644

3.281

134

5.058

253

1.148

30

1.431

72

321

402

398

579

25

1.002

Trabalhador domstico com carteira de trabalho assinada

44

134

181

Trabalhador domstico sem carteira de trabalho assinada

238

262

25

525

Conta prpria

472

613

29

1.113

Empregador

10

106

123

11

149

109

265

Total
Empregado com carteira de trabalho assinada
Militar
Funcionrio pblico estatutrio
Empregado sem carteira de trabalho assinada

Trabalhador na construo para o prprio uso


No remunerado
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

306

Total

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

O elevado nvel de pessoas pobres encontrava-se distribudo por todas as atividades


agropecurias, tanto as mais dinmicas quanto aquelas de menor nvel tecnolgico e
econmico. Separando-se, mais uma vez, a fatia do mercado de trabalho assalariado,
que constituda pelos empregados permanentes e temporrios4, pode-se notar
que 29,8% dos que residiam nas reas rurais eram considerados pobres (1.405 mil
em 4.722 mil ocupados), em 2008, pois viviam em domiclios com renda familiar per
capita igual ou inferior a R$ 207,50.
Os dados da Tabela 3 mostram os empregados rurais (permanentes e temporrios)
residentes em domiclios pobres distribudos pelas diferentes atividades agropecurias.
Dos 1.405 mil empregados pobres, 693 mil eram permanentes (49,3%) e 712 mil eram
temporrios (50,7%).
Um conjunto de nove atividades foi responsvel pela ocupao de 81,6% dos
empregados agrcolas pobres rurais (ou 1.147 mil). Eram elas: criao de bovinos;
outros produtos de lavoura temporria; cana-de-acar; caf; milho; mandioca; outros
produtos de lavoura permanente; atividades de servios relacionados agricultura;
silvicultura e explorao orestal. Somente a criao de bovinos respondeu por
27,9% do total. Boa parte destas atividades utilizavam, majoritariamente, empregados
temporrios nos seus processos produtivos.
Tabela 3 - Empregados (assalariados) ocupados na agropecuria e residentes em
domiclios rurais pobres, Brasil, 2008

(em pessoas)
Empregados de domiclios rurais pobres

Atividades

Permanente
Criao de bovinos

Temporrio

Total

257.332

135.190

392.522

27,9

Outros produtos de lavoura temporria

31.596

121.838

153.434

10,9

Cana-de-acar

74.492

53.956

128.448

9,1

Caf

65.373

47.022

112.395

8,0

Milho

23.724

74.756

98.480

7,0

Mandioca

16.513

57.781

74.294

5,3

4
O empregado considerado permanente quando a durao do contrato ou acordo (verbal ou escrito)
de trabalho no tem um trmino estabelecido. O empregado considerado temporrio quando a durao
do contrato ou acordo (verbal ou escrito) de trabalho tem um trmino estabelecido, que pode ser, ou no,
renovado. Ou seja, o empregado que foi contratado por tempo determinado ou para executar um trabalho
especco que, ao ser concludo, o contrato ou acordo de trabalho estaria encerrado. O trabalhador temporrio
pode, de acordo com a regio, receber uma das seguintes denominaes: bia-fria, volante, calunga, turmeiro,
peo de trecho, clandestino.

307

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Outros produtos de lavoura permanente

25.377

45.417

70.794

5,0

Atividades de servios relacionados agricultura

22.858

43.184

66.042

4,7

Silvicultura e explorao florestal

21.879

28.966

50.845

3,6

Hortalias, legumes e outros da horticultura

14.088

21.363

35.451

2,5

Produo mista: lavoura e pecuria

15.470

10.017

25.487

1,8

Banana

15.051

9.261

24.312

1,7

Cultivos agrcolas mal especificados

9.067

15.051

24.118

1,7

Arroz

4.507

17.515

22.022

1,6

Criao de animais mal especificados

13.656

3.000

16.656

1,2

Cacau

14.150

526

14.676

1,0

Soja

11.835

2.510

14.345

1,0

Frutas ctricas

9.105

4.333

13.438

1,0

Uva

5.756

3.902

9.658

0,7

Criao de sunos

8.140

8.140

0,6

Fumo

4.256

2.833

7.089

0,5

Criao de aves

5.092

1.642

6.734

0,5

Criao de ovinos

5.516

329

5.845

0,4

Criao de outros animais

4.647

897

5.544

0,4

Atividades de servios relacionados com a


pecuria

4.555

202

4.757

0,3

471

4.197

4.668

0,3

3.070

620

3.690

0,3

526

2.630

3.156

0,2

Aqicultura e servios relacionados

1.989

753

2.742

0,2

Flores, plantas ornamentais e produtos de viveiro

2.040

527

2.567

0,2

881

1.242

2.123

0,2

549

549

0,0

693.012

712.009

1.405.021

100,0

Pesca e servios relacionados


Criao de outros animais de grande porte
Algodo herbceo

Outros cereais para gros


Apicultura
Total
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Os dados da Tabela 4, com os empregados agrcolas urbanos (permanentes e


temporrios) residentes em domiclios pobres distribudos pelas diferentes atividades
agropecurias, mostram um quadro bem semelhante ao observado para as reas
rurais, em termos de importncia relativa das mesmas. No entanto, vale registrar que,
em termos absolutos, os empregados agrcolas urbanos considerados pobres (697 mil
pessoas) eram em nmero bem menor que os rurais.

308

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Tabela 4 - Empregados (assalariados) ocupados na agropecuria e residentes em


domiclios urbanos pobres, Brasil, 2008

(milhares de pessoas)
Atividades

Empregados de domiclios urbanos pobres


Permanente

Temporrio

Total

Criao de bovinos

64

54

118

17,0

Cultivo de cana-de-acar

54

49

102

14,7

Cultivo de caf

15

47

63

9,0

Cultivo de outros produtos de lavoura


temporria

23

39

62

8,9

Silvicultura e explorao florestal

21

22

44

6,3

31

40

5,7

Atividades de servios relacionados agricultura

20

19

39

5,7

Cultivo de hortalias, legumes e outros da


horticultura

18

17

35

5,0

Cultivo de outros produtos de lavoura


permanente

14

11

25

3,6

19

24

3,5

Pesca e servios relacionados

15

16

2,4

Criao de aves

14

16

2,2

Cultivo de soja

10

13

1,8

Cultivos agrcolas mal especificados

11

1,6

Produo mista: lavoura e pecuria

11

1,6

Cultivo de fumo

11

1,6

Cultivo de cacau

1,3

Cultivo de frutas ctricas

1,2

Cultivo de arroz

1,1

Cultivo de banana

1,0

Cultivo de flores, plantas ornamentais e


produtos de viveiro

0,9

Criao de outros animais de grande porte

0,8

Criao de animais mal especificados

0,7

Cultivo de uva

0,6

Cultivo de outros cereais para gros

0,4

Aqicultura e servios relacionados

0,4

Criao de sunos

0,3

Cultivo de milho

Cultivo de mandioca

309

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Atividades de servios relacionados com a


pecuria

0,3

Cultivo de algodo herbceo

0,1

Criao de ovinos

0,1

Criao de outros animais

0,1

336

360

697

100,0

Total
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Analisando-se algumas caractersticas do trabalho e tambm dos empregados


agrcolas (rurais e urbanos) e dos empregados rurais no agrcolas pobres, ser possvel
perceber uma combinao difcil de ser rompida sem polticas pblicas consistentes e
articuladas: informalidade (apontada nas tabelas 1 e 2), baixos salrios, longas jornadas
semanais de trabalho e baixo nvel de escolaridade das pessoas.
Os dados da Tabela 5 mostram que, do total de assalariados pobres (3.112
mil), a grande maioria (3.075 mil) recebiam menos de dois salrios mnimos por ms,
sendo que uma parcela signicativa (1.730 mil) recebia menos de um salrio mnimo
mensalmente.
Tabela 5 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo
com o trabalho, e grupos de rendimento do trabalho principal. Brasil, 2008.

(milhares de pessoas)
menos de 1
s.m.

1 s.m. a
menos de 2
s.m.

2 s.m. a
menos de 5
s.m.

1.730

1.345

36

3.112

1.243

838

22

2.103

permanentes

365

645

20

1.030

temporrios

877

193

1.072

487

507

14

1.009

Condio, atividade e
vnculo
Pobres
Agrcolas

No agrcolas rurais

5 s.m. ou
mais

sem
declarao

Total

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Retomando-se a questo de gnero, como j foi apontado, at pela questo da


exigncia da fora fsica em vrias atividades agrcolas que exigem um trabalho pouco
qualicado, era baixa a participao feminina entre os assalariados agrcolas. J nas
atividades no agrcolas, a participao da mulher rural era extremamente signicativa
(Tabela 6).

310

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Um dado interessante que, das 1.532 mil mulheres no pobres ocupadas


(que representavam 68,6% das 2.235 mil mulheres assalariadas), 1.187 mil (ou 77,5%)
estavam trabalhando em atividades no agrcolas. Ou seja, para as mulheres rurais,
trabalhar fora da agricultura pode ser uma das formas de superao da condio de
pobreza.
Tabela 6 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e
vnculo com o trabalho, e gnero. Brasil, 2008.
(milhares de pessoas e %)
Condio, atividade e vnculo

Homens

Mulheres

Total

Pobres

2.459

79,0

653

21,0

3.112

100,0

Agrcolas

1.908

90,8

194

9,2

2.103

100,0

permanentes

976

94,7

54

5,3

1.030

100,0

temporrios

932

86,9

140

13,1

1.072

100,0

550

54,6

458

45,4

1.009

100,0

No Pobres

3.476

69,4

1.532

30,6

5.008

100,0

Agrcolas

2.199

86,4

345

13,6

2.544

100,0

permanentes

1.437

88,8

181

11,2

1.618

100,0

temporrios

762

82,3

164

17,7

926

100,0

1.277

51,8

1.187

48,2

2.464

100,0

No agrcolas rurais

No agrcolas rurais

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Os dados da Tabela 7 mostram que, semelhana do que ocorre para os homens,


o nvel salarial das mulheres com registro em carteira era bem mais elevado do que o
vericado para as mulheres inseridas no mercado de trabalho informal.
Entre as mulheres pobres assalariadas na agricultura, pode-se notar que
aquelas sem registro em carteira recebiam, em mdia, 43,6% do salrio recebido pelas
mulheres com carteira de trabalho assinada (sendo esta relao de 45,9% para as
empregadas permanentes e 44,0% para as temporrias). Nas atividades no agrcolas
das mulheres rurais, no ter registro em carteira signicava receber, em mdia,
somente 42,0% do salrio recebido por quem tinha registro em carteira.

311

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Tabela 7 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e


vnculo com o trabalho, gnero, registro formal do trabalho e remunerao mdia
no trabalho principal. Brasil, 2008.
Homens
Condio, atividade
e vnculo

Mulheres

com reg

sem reg

Total

com reg

sem reg

Total

(R$)

(R$)

(R$)

(R$)

(R$)

(R$)

Pobres
Agrcolas

501,40

274,65

337,20

449,30

195,79

235,37

permanentes

500,42

327,42

405,79

457,25

210,10

296,95

temporrios

506,52

241,41

265,38

435,99

191,90

211,64

499,89

327,90

409,09

444,78

186,76

248,90

828,58

464,49

641,52

548,59

342,60

450,66

permanentes

851,24

549,42

739,66

572,85

381,00

510,47

temporrios

703,12

389,13

456,51

498,16

321,11

384,60

941,97

632,93

849,35

684,09

371,80

560,92

No agrcolas rurais
No Pobres
Agrcolas

No agrcolas rurais

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Entre as assalariadas no pobres, o quadro era semelhante. Entre as empregadas


na agricultura, quem no tinha registro em carteira recebia, em mdia, 62,5% do
salrio daquelas com emprego formal (66,5% e 64,5%, respectivamente, para as
permanentes e temporrias). Nas atividades no agrcolas, as mulheres rurais sem
registro em carteira recebiam 54,4% do que recebiam as assalariadas formais, em 2008.
Os dados da Tabela 7 tambm evidenciam uma faceta j bastante conhecida do
mercado de trabalho assalariado brasileiro, que a discriminao contra as mulheres.
Em todas as situaes analisadas, o salrio da mulher era sistematicamente mais baixo
que o dos homens, tanto nas atividades agrcolas quanto nas no agrcolas.
No tocante jornada semanal de trabalho dos assalariados pobres, pode-se
notar forte presena de sobretrabalho (jornadas acima de 45 horas), especialmente
para os que estavam ocupados em atividades agrcolas. Isto explicado porque na
agricultura comum que o rendimento monetrio esteja atrelado ao rendimento
do trabalho (toneladas de cana-de-acar cortadas, caixas de laranja colhidas, sacas
de caf colhidas, por exemplo) e, para ganhar mais, os assalariados acabam fazendo
jornadas dirias e semanais bastante extensas (Tabela 8).

312

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Tabela 8 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e


vnculo com o trabalho, e grupos de jornada de trabalho. Brasil, 2008.
(milhares de pessoas)
Condio, atividade e < 15 horas
vnculo
Pobres

15 a 39
horas

40 a 44
horas

45 a 49
horas

mais de 50
horas

Total

104

709

1.176

580

543

3.112

34

428

805

418

417

2.103

permanentes

12

111

389

239

279

1.030

temporrios

23

316

416

179

138

1.072

69

282

371

162

126

1.009

Agrcolas

No agrcolas rurais

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Um agravante para esta situao que, mesmo com extensas jornadas, muitos
empregados no chegam a ganhar, sequer, o salrio mnimo vigente (Tabela 9). E isso
vlido especialmente para os empregados pobres ocupados nas atividades agrcolas
e, tambm, nas no agrcolas. Mesmo com jornadas iguais ou superiores a 40 horas
semanais, em raras situaes observou-se um rendimento mdio mensal superior a
R$ 415,00, que era o valor do salrio mnimo vigente no Brasil em setembro de 2008.
Ou seja, o cruzamento dos dados de jornada semanal e rendimento mdio no
trabalho principal est mostrando uma situao muito perversa para os assalariados
pobres, os quais encontram-se ocupados em atividades que exigem longas jornadas
de trabalho (diria e semanal), mas que remuneram muito mal os trabalhadores,
havendo claramente um quadro de explorao da fora de trabalho.
Tabela 9 - Renda mdia do trabalho principal dos assalariados segundo
a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho,
por grupos de jornada de trabalho. Brasil, 2008.
(em reais de setembro de 2008)
Condio, atividade e
vnculo
< 15 horas 15 a 39 horas
Pobres

40 a 44
horas

45 a 49
horas

mais de 50
horas

Total

111,26

212,46

356,54

394,12

402,46

330,57

117,06

179,87

338,81

394,28

408,93

327,79

permanentes

151,23

231,20

400,38

440,04

443,08

400,07

temporrios

99,86

161,80

281,18

333,25

339,90

258,35

108,38

262,15

395,04

393,71

380,99

336,39

Agrcolas

No agrcolas rurais

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

313

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Em processos de trabalho e sistemas produtivos cada vez mais demandantes de


inovaes tecnolgicas e organizacionais, a questo do nvel de escolaridade dos
assalariados ganha uma dimenso de grande relevncia.
Neste sentido, uma primeira preocupao o fato de que 1.680 mil pessoas (ou
20,3%) eram analfabetas (Tabela 10). Entre os assalariados pobres a situao era ainda
mais grave, pois 29,8% (ou 926 mil pessoas) eram analfabetos, contra 14,4% dos no
pobres (ou 723 mil pessoas).
Por outro lado, um dado alentador que 25,1% dos assalariados tinham nove anos
ou mais de estudo, em 2008. Para os no pobres, o perl era bem mais favorvel,
pois 32,8% tinham este nvel de escolaridade (contra apenas 12,7% dos assalariados
pobres). Os 54,3% restantes dos assalariados tinham entre um e oito anos de estudo,
percentual que variou pouco entre os pobres (57,2%) e os no pobres (52,5%).
Tabela 10 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e
vnculo com o trabalho, e grupos de anos de escolaridade. Brasil, 2008.
(milhares de pessoas)
Condio, atividade e
vnculo
Pobres

analfabeto
ou menos de
1 ano

1a8
anos

9 a 11
anos

mais de
12 anos

sem
declarao

Total

926

1.780

365

31

3.112

767

1.185

135

12

2.103

permanentes

357

589

76

1.030

temporrios

410

596

59

1.072

160

595

230

19

1.009

No Pobres

723

2.628

1.280

361

16

5.008

Agrcolas

578

1.536

358

66

2.544

permanentes

324

974

262

56

1.618

temporrios

254

562

97

10

926

145

1.092

922

295

11

2.464

Agrcolas

No agrcolas rurais

No agrcolas rurais

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).


Nota: analfabeto corresponde pessoa que declarou no saber ler nem escrever.

O nvel de escolaridade dos ocupados nas atividades no agrcolas era mais


elevado do que o dos ocupados nas atividades agrcolas. Em 2008, 36,5% dos
assalariados pobres ocupados na agricultura eram analfabetos, enquanto apenas 7,0%
deles tinham nove anos ou mais de estudo. Para os assalariados pobres ocupados nas
atividades no agrcolas os valores foram, respectivamente, 15,8% e 24,7%.

314

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

Para os assalariados no pobres, 22,7% dos ocupados nas atividades agrcolas


eram analfabetos e 16,7% tinham nove anos ou mais de estudo. Entre os ocupados
nas atividades no agrcolas, somente 5,9% eram analfabetos e 49,4% tinham nove
anos ou mais de estudo.
O maior nvel de escolaridade dos assalariados no agrcolas ca bastante evidente,
tambm, com os dados da Tabela 11. Em algumas situaes, o nmero mdio de
anos de estudo dos no agrcolas era o dobro do registrado para os agrcolas. Outra
constatao que, de forma geral, a mdia de anos de estudo dos assalariados no
pobres era bem superior quela vericada para os assalariados pobres. E que a mdia
de anos de estudo dos assalariados residentes nas regies Norte e Nordeste era
inferior ao nvel de escolaridade dos assalariados das demais regies do Brasil.
Tabela 11 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e
vnculo com o trabalho, e anos mdios de estudo. Brasil e regies, 2008.
(anos mdios de estudo)
Condio, atividade e vnculo

Brasil

Norte

Nordeste

Pobres
Agrcolas

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

3,3

3,3

2,9

3,8

4,3

4,0

permanentes

3,4

3,4

2,9

3,9

4,6

4,0

temporrios

3,1

3,1

2,9

3,6

3,7

4,0

5,6

5,6

5,5

5,8

6,1

5,5

4,8

4,2

3,7

5,1

5,4

5,1

permanentes

5,1

4,4

4,1

5,3

5,8

5,3

temporrios

4,1

3,7

3,4

4,6

4,5

4,3

8,2

8,3

8,0

8,3

8,3

8,0

No agrcolas rurais
No Pobres
Agrcolas

No agrcolas rurais

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Em funo do exposto neste item, h pelo menos quatro frentes de


aes consistentes e integradas para a erradicao da pobreza presente entre os
empregados agrcolas (rurais e urbanos) e os empregados residentes rurais ocupados
em atividades no agrcolas.
Uma primeira refere-se aos deveres elementares do Estado brasileiro para
com os critrios de cidadania e envolve a erradicao do trabalho infantil entre os

315

6e5,('(6(192/9,0(172585$/6867(179(/

$1RYD&DUDGD3REUH]D5XUDO

 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

assalariados, alm da erradicao do trabalho em condies anlogas ao escravo,


ampliando as scalizaes e punindo os infratores.
A segunda refere-se formulao de polticas pr-ativas de emprego e
deveria enfocar: a) o aumento do grau de formalidade nas relaes trabalhistas
(condio necessria, mas no suciente para superao da pobreza); b) as polticas
de gnero, visando insero e melhores condies de trabalho para as mulheres; c)
uma ateno especial para os domiclios pobres com membros no ocupados nas
atividades agrcolas e no agrcolas; d) as polticas de emprego em municpios rurais/
agrcolas fornecedores de migrantes (SINE, capacitao de gestores pblicos locais);
e) o fomento s atividades no agrcolas de qualidade para os residentes rurais; f ) o
fortalecimento dos acordos coletivos nas cadeias produtivas que mais empregam e
os novos arranjos tripartites (exemplos: acordo da cana-de-acar; alm dos casos
de empresas pblicas e privadas com aes de incluso social e produtiva); g) o
aumento do nmero de ocupados nos domiclios pobres via capacitao e gerao
de oportunidades para a juventude rural, especialmente.
Uma terceira frente, de carter transversal, so as polticas de elevao do nvel
de escolaridade e de erradicao do analfabetismo funcional entre os empregados
agrcolas e entre os empregados rurais ocupados em atividades no agrcolas.
Finalmente, deve-se continuar como uma meta das polticas de Estado a
reduo das disparidades regionais (foco no Norte e Nordeste) em termos de qualidade
do trabalho e de condies de vida dos assalariados, fornecendo servios sociais,
infraestrutura bsica e promovendo os direitos universais de cidadania (alimentao,
moradia, documentao bsica, educao, previdncia social). Nenhuma poltica de
erradicao da pobreza ser ecaz sem atender a este conjunto de requisitos, dado o
carter multidimensional deste problema social.

6. Consideraes finais
Com o intuito de contribuir com os objetivos do projeto A nova cara da
pobreza rural no Brasil: transformaes, perl e desaos para as polticas pblicas, o
presente texto procurou reunir um conjunto de informaes socioeconmicas sobre
um segmento da maior relevncia no mercado de trabalho brasileiro, que constitudo
pelos assalariados agrcolas (residentes rurais e urbanos) e pelos assalariados rurais
ocupados em atividades no agrcolas.
Mesmo reconhecendo que a ltima dcada registrou um importante avano
nos indicadores relacionados ao nvel de formalidade do emprego, aos melhores
salrios recebidos, conteno do uso de trabalho infantil e ao aumento do nvel de

316

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escolaridade dos empregados, ainda h um conjunto de temas que merecem muita


ateno dos responsveis pelas polticas pblicas de erradicao da pobreza.
Olhando-se para a parcela pobre dos assalariados, nota-se que a combinao
de elevada informalidade nas relaes trabalhistas, baixos salrios recebidos, mesmo
com as pessoas submetidas a longas jornadas semanais de trabalho, e baixo nvel
de escolaridade das pessoas, sendo grande parte delas analfabetas, sinaliza que o
programa Brasil Sem Misria precisar de muito mais ousadia e formulao de polticas
pbicas integradas e consistentes se pretender, de fato, erradicar a pobreza extrema
entre os assalariados agrcolas e os assalariados rurais no agrcolas. At agora, o que
consta no programa para este pblico bastante tmido e precisa ser substancialmente
aprimorado nos prximos anos.

Referncias
BALSADI, O. V. O mercado de trabalho assalariado na agricultura brasileira. 1.
edio. So Paulo. Hucitec/Ordem dos Economistas do Brasil, 2008. 291 p.
BALSADI, O. V.; DEL GROSSI, M.E. ; BRANDAO, S. M. C. Caso de Brasil. In: FAO; CEPAL;
OIT. (Org.). Polticas de mercado de trabajo y pobreza rural en Amrica Latina. 1.
edio. Santiago. FAO, 2010, p: 55-107.

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CAPTULO II
POBREZA E EXTERMA POBREZA
NO BRASIL RURAL

Mauro Del Grossi


Professor da UNB e assessor do MDA

1. Introduo
A extrema pobreza ganhou destaque como foco das polticas pblicas com a
inteno do Governo Federal de promover sua pobreza em um prazo curto de tempo.
Este trabalho apresenta a evoluo da pobreza nos ltimos anos e o perl atual da
extrema pobreza no Pas.
Para aferir a extrema pobreza este trabalho se adotou apenas o critrio da renda
monetria, utilizado atualmente nos cadastros de programas de transferncia de
renda do Governo Federal. Desta forma, no foram consideradas as condies de vida
ou a localizao geogrca das populaes pobres.
Antes da apresentao dos resultados demogrcos, procurou-se explorar as
informaes do Censo Agropecurio, que podem fornecer dados complementares
e teis para a execuo dos programas voltados para as populaes em situao de
pobreza.

2. As informaes do Censo Agropecurio 2006


O Censo Agropecurio de 2006 utilizou o conceito de agricultura familiar previsto
na Lei 11.326 de 2006, cuja delimitao feita pela renda e pela predominncia da
mo de obra. Os dados deste Censo indicam existir 4,3 milhes de estabelecimentos
familiares no Brasil, e que portanto a agricultura familiar engloba 84,4% do total de
estabelecimento registrados. Este contingente de agricultores familiares ocupa uma
rea de 80 milhes de hectares, ou seja, 24,3% da rea ocupada pelos estabelecimentos
agropecurios brasileiros, revelando a estrutura agrria ainda concentrada do pas:
os estabelecimentos no-familiares, apesar de representarem 15,6% do total dos
estabelecimentos, ocupam 75,7% da rea ocupada. Sempre de acordo com o Censo
2006, a rea mdia dos estabelecimentos familiares de 18,37 ha e a dos nofamiliares, de 309,18 ha.

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Apesar de cultivar uma rea menor com lavouras e pastagens (17,7 e 36,4 milhes
de hectares, respectivamente), a agricultura familiar importante fornecedora de
alimentos para o mercado interno e como tal responsvel por garantir boa parte da
segurana alimentar do pas. A agricultura familiar produz 87% da produo nacional
de mandioca, 70% da produo de feijo, 46% do milho, 38% do caf (55% no tipo
robusta ou conilon e 34% no tipo arbica), 34% do arroz, 58% do leite (58% do leite de
vaca e 67% no leite de cabra), e possua 59% do plantel de sunos, 50% das aves, 30%
dos bovinos e produzia 21% do trigo. A cultura com menor participao da agricultura
familiar foi a soja (16%), um dos principais produtos da pauta de exportao brasileira.
Outra informao importante dos Censos Agropecurios que entre 1996 a 2006
ocorreu um aumento de 412 mil novos estabelecimentos da agricultura familiar1
No mesmo perodo, aconteceu uma reduo na rea mdia dos estabelecimentos
e uma diminuio da rea dos grandes estabelecimentos, interrompendo a srie de
elevao da desigualdade no acesso terra dos ltimos censos. Em 2006 o ndice
de Gini do acesso terra foi 0,856, cando praticamente inalterado em relao ao
anterior, mas revelando que ainda persiste uma elevada desigualdade no acesso
terra, especialmente na regio Nordeste.
Durante o perodo de levantamento do Censo Agropecurio ainda vigiam
os grupos A, B, C, D e E do Pronaf. Estas classes eram normatizadas pelo Conselho
Monetrio Nacional e publicadas no manual de crdito rural (MCR). Os grupos eram
denidos por vrios critrios, mas especialmente pela renda, foco desta pesquisa, e
que podiam ser descritos de forma sinttica pelas normas vigentes na poca como:
Pronaf A: estabelecimentos agropecurios originados de projetos de reforma
agrria, ou do programa de crdito fundirio;
Pronaf B: estabelecimentos com renda total do empreendimento (com rebate)
de at R$ 3 mil;
Pronaf C: renda total com rebate maior que R$ 3 mil at R$ 16 mil;
Pronaf D: renda total com rebate maior que R$ 16 mil at R$ 45 mil;
Pronaf E: renda total com rebate maior que R$ 45 mil at R$ 80 mil.
Familiar no-Pronaf: neste grupo esto os estabelecimentos que tinham
predominncia de mo de obra familiar, mas no se enquadraram as rendas e demais
critrios dos grupos anteriores.
Segundo o Censo Agropecurio, o grupo Pronaf B o mais expressivo da agricultura
familiar, representado por cerca de 2,4 milhes de estabelecimentos (48%), mas que
1

Segundo a metodologia desenvolvida por Guanziroli et al., conhecida como FAO/Incra.

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ocupam apenas 9% da rea (Tabela 1). Estes estabelecimentos agropecurios (Pronaf


B) possuem mais de 6 milhes de pessoas ocupadas, mas produzem apenas cerca de
2% do valor bruto da produo (Tabela 2). J os do grupo E, que so representados
por 1% do estabelecimentos, produzem 3% do valor bruto da produo.
Tabela 1 - Nmero e rea dos estabelecimentos agropecurios, segundo a
categoria familiar e grupos do Pronaf. Brasil, 2006

Classificao
Familiar
Pronaf A
Pronaf B
Pronaf C
Pronaf D
Pronaf E
no pronafiano
No familiar
TOTAL

Nmero
(num)
4.366.267
533.454
2.416.127
782.982
287.464
62.899
283.341
809.369
5.175.636

rea
(%)
84%
10
47
15
6
1
5
16%
100%

(milhes ha)
80
15
29
18
8
2
8
254
334

(%)
24
4
9
5
2
1
2
76%
100

Fonte: Tabulaes especiais do Censo Agropecurio 2006,IBGE dez/2010.

Tabela 2 - Valor da produo e pessoal ocupado dos estabelecimentos


agropecurios, segundo a categoria familiar e grupos do Pronaf. Brasil, 2006.

Classificao
Familiar
Pronaf A
Pronaf B
Pronaf C
Pronaf D
Pronaf E
no pronafiano
No familiar
TOTAL

Valor
(bilhes R$)
54
6
3

(%)
33%
3%
2%

8
11
5
22
109
164

5%
6%
3%
13%
67%
100%

Pessoas Ocupadas
(milhes)
(%)
12,3
74%
1,6
10%
6,2
37%

Fonte: Tabulaes especiais do Censo Agropecurio 2006,IBGE dez/2010.

321

2,4
1,0
0,2
0,9
4,2
16,6

14%
6%
1%
6%
26%
100%

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Uma caracterstica importante da agricultura que apesar do valor bruto da


produo ser menor, a agricultura familiar mais intensiva por unidade de rea: produz
em mdia R$ 680 por hectare. J a agricultura no familiar produz em mdia R$ 432
por hectare. Alm de intensiva por unidade de rea, a agricultura familiar tambm
ocupa mais pessoas por rea: so mais de 15 pessoas ocupadas a cada 100 hectares,
contra 1,7 da agricultura no familiar (Tabela 3).
Tabela 3 - indicadores de intensidade de utilizao das terras Brasil, 2006.

Classificao
Familiar
No familiar
TOTAL

Valor por rea


(R$/ha)
680
432
491

pessoas por rea


(pessoas/100ha)
15,4
1,7
5,0

Fonte: Autor a partir das informaes do Cneso Agropecurio 2006.

Em resumo, o Censo Agropecurio mostra uma agricultura familiar diversicada,


onde parte possui condies de produtividade superior da agricultura nofamiliar, enquanto outra parte sobrevive em condies de renda agrcola reduzida,
provavelmente prxima condio de pobreza.
Apesar das informaes do Censo Agropecurio fornecerem importantes
indicadores da diversidade agropecuria, elas no so sucientes para as pesquisas
sobre pobreza, j que no abrangem todas as rendas das famlias (especialmente
aposentadorias e outras transferncias de renda) e consideram apenas as pessoas
ocupadas nos estabelecimentos agropecurios. Neste sentido, sero apresentadas a
seguir as informaes demogrcas que abrangem estes aspectos.

3. As informaes das Pnads entre 2001 a 2009


Com os dados das Pnads (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) possvel
obter informaes sobre a pobreza entre 2001 e 2009. Para manter a mesma base
geogrca, considerou-se as reas rurais de todos os estados, menos as reas rurais
do Acre, Amazonas, Amap, Par, Rondnia e Roraima, pertencentes antiga regio
Norte, que passaram a ser abrangidos pela Pnad somente a partir de 2004. Utilizou-se
neste trabalho o critrio de incluir entre as famlias pobres, aquelas com renda mensal
per capita inferior a R$ 140,00 (somando todos os ingressos), e na extrema pobreza
aquelas com rendas de at R$ 70,00 per capita, tomando como referncia os atuais
parmetros do Programa Bolsa Famlia.

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Antes de prosseguir, importante observar que as Pnads possuem duas limitaes:


i) no consideram a produo para o autoconsumo dos agricultores familiares, e ii)
no existe uma clara distino entre renda bruta e lquida das pessoas ocupadas
na posio conta-prpria. A vantagem que tais erros so constantes ao longo do
tempo, no interferindo nas anlises temporais.
Conforme esta denio de pobreza, o Brasil Rural tinha, em 2001, 54% da
populao em situao de pobreza e 28% na extrema pobreza. Esta proporo caiu
signicativamente para 33% e 14% em 2009, respectivamente (ver grco 1). Essa
reduo nas taxas de pobreza e extrema pobreza ocorreu em todas as regies do pas,
como pode ser visualizado nas tabelas a seguir.
Grfico 1 - Evoluo da taxa (%) de pobreza e extrema pobre na populao rural
brasileira, entre 2001 a 2009.

Tabela 4 - Frao da extrema pobreza rural.

REGIES
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste

2001
28%
13%
24%
6%
6%
7%

2003
25%
12%
23%
6%
5%
7%

Fonte: tabulaes especiais da PNADs.

323

2009
14%
6%
12%
2%
2%
3%

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Tabela 5 - Frao da pobreza rural.

REGIES
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste

2001
54%
35%
50%
17%
17%
23%

2003
52%
36%
50%
17%
15%
23%

2009
33%
19%
30%
8%
7%
10%

Fonte: tabulaes especiais da PNADs.

Outra informao importante revelado pela evoluo das rendas das famlias rurais
que a reduo da pobreza no resultado somente os programas de transferncia
de renda, como o Programa Bolsa Famlia. O estmulo dado agricultura familiar
teve importante papel nesse processo, pois ocorreu um aumento real e signicativo
da renda agrcola (crescimento de 35% de 2002 para 2009) e das aposentadorias
(ampliao de 31% para o mesmo perodo).
No perodo 2001/2009 a renda mdia da agricultura familiar cresceu 30% em
termos reais, enquanto que a renda mdia brasileira cresceu 11%. As rendas do trabalho
contriburam em 58% do aumento da renda dos agricultores familiares. As famlias de
assalariados tambm tiveram um ganho real na renda do trabalho, indicando que
estas famlias estiveram engajadas em ciclos locais virtuosos de gerao de emprego
e renda.
Algumas polticas pblicas do Governo Federal, como as implementadas pelo
MDA, ajudaram nesse processo. Um destaque foi a poltica de reforma agrria. Entre
2003 e 2009, 574.609 famlias foram assentadas (63% histria do INCRA), totalizando
46,7 milhes de hectares destinados a este pblico. Comparando com outros pases,
estes resultados mostram a magnitude desta ao: a Bolvia em perodo semelhante
(2006/09) destinou cerca de 18 milhes de hectares reforma agrria, o Mxico
aproximadamente 8 milhes entre 1917/34 e 18 milhes entre 1934/40, a Nicargua
2,6 milhes ha entre 1979/86, o Chile em torno de 5,5 milhes ha entre 1964/74, Cuba
por volta de 5 milhes ha entre 1959/67 e a Venezuela cerca de 2 milhes de hectares.
No Brasil 3.348 assentamentos foram implantados de 2003 a 2009, onde o estado
passou a garantir assistncia tcnica, habitao, eletricidade, gua e comercializao
da sua produo.

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Este aumento do nmero de assentamentos foi possvel graas ampliao dos


recursos empregados para a reforma agrria: em 2002 o Incra destinou R$ 280 milhes
para investimentos em novos assentamentos e, em 2009, esse valor passou para R$
742 milhes (entre 2003 e 2009 foram aplicados aproximadamente R$ 7 bilhes
de reais). Em 2002 o governo aplicava R$ 5,3 milhes na assistncia tcnica para os
assentados, j em 2009 os investimentos saltaram para R$ 110 milhes. Nesse mesmo
perodo, foram contratados 2 mil novos servidores concursados no Incra.
A poltica de crdito rural tambm foi expandida no Governo Lula. Os recursos
destinados s aplicaes do Pronaf alcanaram aumentos signicativos ao longo dos
ltimos anos. Ocorreu a nacionalizao do crdito que hoje est presente em 93% dos
municpios brasileiros, a ampliao das linhas do Pronaf com a construo de linhas
especcas para jovens, mulheres, agroecologia, semirido, oresta, cooperativas e
comercializao, a reduo das taxas de juros e do custo bancrio, a simplicao dos
contratos e o aumento dos valores nanciados. Este conjunto de medidos levou a
que os recursos do Pronaf passaram de R$ 2,4 bilhes em 2002/03 para mais de R$ 16
bilhes em 2010/11 (conforme o grco abaixo). Atualmente o Pronaf benecia mais
de dois milhes de famlias.
Grfico 2 - Crdito rural do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf)

O apoio do Governo Federal ao fortalecimento da agricultura familiar, tambm se


deu por intermdio de outros instrumentos como a assistncia tcnica e a extenso

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rural, os seguros agrcolas e a comercializao. S na reconstruo do sistema de


assistncia tcnica e extenso rural foram aplicados R$ 626 milhes entre 2002 e 2009.
Como resultado, houve um aumento dos agricultores atendidos avanou de 291 mil
para mais de 1,8 milhes de famlias, com mais de 24 mil tcnicos em campo. Isso foi
facilitado pela aprovao da Lei 12.188/2010, que alterou a forma de contratao do
servio.
Os seguros agrcolas tambm foram fundamentais para garantir maior estabilidade.
O seguro de clima propicia ao agricultor, quando as perdas so maiores que 30%,
zerar o dbito do Pronaf junto ao banco, e receber at 65% da renda bruta esperada
(at R$ 2.500,00). O seguro de renda (PGPAF) assegura um desconto no crdito do
Pronaf custeio e investimento, proporcional diferena entre os preos de garantia e
os preos de mercado, quando ocorrerem quedas nos preos ao produtor.
No aspecto da comercializao ocorreu a criao e expanso do Programa
de Aquisio de Alimentos (PAA), que adquire produtos da agricultura familiar
para o atendimento de populaes em situao de insegurana alimentar. Mais
recentemente foram garantidos 30% dos recursos da alimentao escolar (Pnae) para
a compra de produtos da agricultura familiar, o que pode alcanar um mercado de
at R$ 1 bilho ao ano.
O acesso a direitos tambm foi ampliado para segmentos sociais at ento
excludos. O programa de documentao da trabalhadora rural expediu, em 2009, 403
mil novos documentos. Tambm se destaca a criao do Pronaf mulher, da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais e
do Plano Nacional de Combate Violncia no Campo.
A partir de 2008 foi criada uma nova gerao de polticas pblicas que buscam
a articulao com outras polticas pblicas. Destaca-se a regularizao fundiria
na Amaznia legal, por meio do Programa Terra Legal, e o Programa Territrios da
Cidadania. Este ltimo nasceu da experincia dos Territrios Rurais de Identidade e
abrange vrios Ministrios, com mais de 180 aes.
Alm da evoluo positiva da renda da populao rural, outros indicadores de
qualidade de vida no Brasil indicam progressos. Entre 2004 e 2009 o nmero de
domiclios rurais com acesso a bens durveis cresceu:

Com geladeira: de 4,0 para 6,5 milhes de famlias;

Com TV: de 4,6 para 7,2 milhes de famlias;

Com rdio: de 5,6 para 7,2 milhes de famlias;

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Com fogo: de 6,3 para 8,2 milhes de famlias;

Com iluminao eltrica: de 5,5 para 7,9 milhes de famlias; e

Com telefone: de 1,3 para 4,4 milhes de famlias.

Considerando que o nmero de famlias rurais, segundo a Pnad, permaneceu


estvel no perodo, o crescimento do nmero de famlias com acesso a estes bens
durveis e servios aponta para uma signicativa melhora na qualidade de vida no
meio rural brasileiro. Entretanto, ainda temos muito a fazer: apesar dos avanos, 14%
da populao rural em 2009 ainda vivia em situao de extrema pobreza, e que ser
analisado com mais detalhes a seguir.

4. A extrema pobreza rural em 2009


Para caracterizar as famlias que vivem em condio de extrema pobreza ser
utilizada a Pnad 2009, por ser a ltima disponvel e que abrange todo o territrio
nacional. A limitao da Pnad ser uma pesquisa amostral, permitindo identicar nas
Unidades da Federao as regies metropolitanas, urbanas e rurais, mas no identica
os municpios, ocultando assim a diversidade interna nos Estados.
A partir da denio de R$ 70 per capita, o universo de pessoas em extrema
pobreza em 2009 10,07 milhes, pertencentes a 2,58 milhes de famlias, sendo
que 772 mil destas declararam no ter nenhuma forma de rendimento em setembro
daquele ano.2
A grande maioria da populao em extrema pobreza vive fora das regies
metropolitanas (78%), especialmente nas reas urbanas de mdios e pequenos
municpios (44%).

Ms de referncia da Pnad 2009.

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Tabela 6 - Classificao das famlias brasileiras segundo a condio de pobreza, e


segundo a localizao dos domiclios
Brasil, 2009
(milhares de famlias)

Situao
do
Domiclio
Metropolitano
Urbano
Rural
No metropolitano
Urbano
Rural
BRASIL

Extrema pobreza
Pobreza

No
pobres

sem declarao
de renda

Total das
famlias

sem
com
rendimento rendimento
296
282
14

263
251
12

786
738
49

16.496
16.002
494

997
974
23

18.838
18.246
591

476
355
121
772

1.548
788
760
1.811

3.275
2.032
1.243
4.061

33.743
27.835
5.909
50.240

816
669
146
1.812

39.858
31.679
8.179
58.696

Fonte: Pnad 2009, a partir do processamento de Del Grossi.

A seguir so apresentadas algumas caractersticas das condies de vida da


populao, com nfase na populao em extrema pobreza. O objetivo apontar
os domiclios que apresentam algumas determinadas condies, com maior
probabilidade de serem local de residncia de famlias pobres ou extremamente
pobres, facilitando sua localizao e cadastramento.
A grande maioria dos domiclios amostrados de domiclios particulares
permanentes (99%), mas os poucos domiclios particulares improvisados e os
domiclios coletivos possuem uma maior concentrao de famlias pobres ou sem
rendimentos, respectivamente.
Residir em um domiclio com 8 ou mais integrantes indica probabilidade de 46%
de estar entre o grupo de famlias pobres ou extremamente pobres.

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Tabela 7 - Algumas caractersticas dos domiclios segundo a classificao de pobreza


Brasil, 2009.

Extrema pobreza

No

Caractersticas dos Domiclios


sem rendimento com rendimento
Espcie do domiclio
Particular permanente
1%
3%
Particular improvisado
5%
3%
Coletivo
10%
2%
Nmero de moradores dos domiclios particulares
1 a 4 moradores
1%
2%
5 a 7 moradores
0%
7%
8 ou mais moradores
0%
17%
Material predominante na construo das paredes externas do prdio
Alvenaria
1%
3%
Madeira aparelhada
1%
4%
Taipa no revestida
4%
20%
Madeira aproveitada
3%
10%
Palha
1%
19%
Outro material
3%
15%
Material predominante na cobertura - telhado - do domiclio
Telha
1%
4%
Laje de concreto
1%
1%
Madeira aparelhada
3%
3%
Zinco
1%
4%
Madeira aproveitada
2%
18%
Palha
6%
20%
Outro material
4%
6%

Pobreza

pobres

7%
12%
1%

86%
77%
87%

5%
17%
25%

89%
73%
54%

6%
11%
23%
20%
25%
12%

86%
83%
51%
66%
54%
64%

8%
2%
10%
9%
25%
26%
6%

85%
90%
82%
84%
52%
48%
75%

Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi.


Nota: sem apresentar a % dos sem declarao de renda.

Paredes de alvenaria ou madeira aparelhada so tpicas de domiclios de famlias


no-pobres. J os telhados que utilizam palha ou madeira aproveitada so condies
comuns das famlias pobres ou extremamente pobres.
Outra caracterstica das famlias no-pobres o nmero de cmodos do domiclio:
quanto maior o nmero de cmodos, menor a participao das famlias pobres ou em
extrema pobreza. Ao contrrio, famlias que residem em domiclios de 1 ou 2 cmodos
tem maior probabilidade de estarem no grupo das famlias pobres.

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Tabela 8 - Algumas caractersticas dos domiclios


segundo a classificao de pobreza
Brasil, 2009.

Extrema pobreza

Caractersticas dos Domiclios

sem
rendimento
Nmero de cmodos do domiclio
1
2
3
4
5
6 a 10
11 ou mais
Nmero de cmodos servindo de dormitrio
1
2
3
4 ou mais
Condio de ocupao do domiclio
Prprio j pago

Pobreza

No
pobres

com
rendimento

8%
4%
3%
2%
1%
1%
0%

10%
6%
6%
5%
4%
2%
0%

11%
13%
11%
10%
8%
5%
0%

70%
74%
78%
81%
84%
89%
93%

3%
1%
0%
0%

3%
4%
3%
3%

5%
8%
8%
8%

88%
84%
85%
84%

1%

3%

7%

85%

Prprio ainda pagando


Alugado

1%
1%

1%
2%

2%
5%

93%
89%

Cedido por empregador

0%

2%

13%

83%

Cedido de outra forma

3%

6%

11%

78%

13%

74%

6%
10%

86%
80%

Outra condio
2%
8%
Se domiclio prprio, o terreno onde est localizado o domiclio prprio
Sim
1%
3%
No
1%
5%
Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi.
Nota: sem apresentar a % dos sem declarao de renda.

Domiclio sem acesso gua um forte indicador de pobreza ou extrema pobreza


(Tabela 9), especialmente quando a origem da gua for de poo ou nascente fora
da propriedade. Da mesma forma, domiclios sem banheiro ou sanitrio tambm
indicam uma forte probabilidade dos residentes serem de famlias pobres ou em
extrema pobreza.

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Tabela 9 - acesso a servios de saneamento bsico


segundo a classificao das famlias
Brasil, 2009.
Caractersticas do Domiclio e acesso a servios de
Saneamento

Extrema pobreza

No
Pobreza

sem rendimento com rendimento

pobres

Tem gua canalizada em pelo menos um cmodo do domiclio


Sim
1%
2%
6%
87%
No
2%
15%
21%
60%
Se tem gua canalizada em pelo menos um cmodo, a provenincia da gua canalizada utilizada no domiclio
Rede geral de distribuio
1%
2%
6%
88%
Poo ou nascente
1%
3%
9%
85%
Outra provenincia
2%
8%
16%
73%
Se no tem gua canalizada em nenhum cmodo, a gua utilizada no domiclio da rede geral de distribuio para
a propriedade
Sim
2%
14%
21%
61%
No
2%
15%
21%
60%
Se no tem gua canalizada nem acesso a rede geral, a gua utilizada no domiclio de poo ou nascente
localizado na propriedade
Sim
2%
13%
20%
62%
No
2%
17%
22%
56%
Tem banheiro ou sanitrio no domiclio ou na propriedade
Sim
1%
3%
6%
87%
No
3%
19%
23%
54%
Se tem banheiro ou sanitria, o uso do banheiro :
S do domiclio
1%
2%
6%
87%
Comum a mais de um domiclio
4%
6%
12%
75%
Nmero de banheiros ou sanitrios
1
1%
3%
8%
85%
2 ou mais
1%
0%
1%
93%
Forma de escoadouro do banheiro ou sanitrio
Rede coletora de esgoto ou pluvial
1%
1%
4%
90%
Fossa sptica ligada a rede coletora de esgoto
1%
1%
3%
92%
ou pluvial
Fossa sptica no ligada a rede coletora de
1%
3%
9%
85%
esgoto ou pluvial
Fossa rudimentar
1%
5%
12%
80%
Vala
2%
11%
17%
69%
Direto para o rio, lago ou mar
2%
3%
10%
82%
Outra forma
4%
7%
11%
67%
Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi. Os sem declarao de renda no esto apresentados.

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Tabela 10 - Acesso a alguns servios bsicos segundo a classificao das famlias


Brasil, 2009.

Servios Bsicos
Destino do lixo domiciliar
Coletado diretamente
Coletado indiretamente
Queimado ou enterrado na
propriedade
Jogado em terreno baldio ou
logradouro
Jogado em rio, lago ou mar
Outro destino
Forma de iluminao do domiclio
Eltrica (de rede, gerador, solar)
leo, querosene ou gs de botijo
Outra forma
Tem telefone mvel celular
Sim
No
Tem telefone fixo convencional
Sim
No

Extrema pobreza
sem
com rendimento
rendimento

No
Pobreza
pobres

1%
2%

2%
3%

5%
9%

88%
84%

2%

11%

17%

69%

3%
0%
3%

15%
10%
2%

17%
38%
9%

63%
52%
86%

1%
3%
5%

3%
19%
10%

7%
20%
20%

86%
56%
63%

1%
2%

2%
7%

6%
12%

88%
76%

1%
2%

0%
5%

2%
11%

92%
81%

Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi. No esto apresentados os resultados dos sem declarao de
renda.

Domiclios no quais o lixo queimado ou jogado (em terreno ou rio), tambm


comum entre as famlias pobres ou extremamente pobres.
O acesso energia eltrica tambm maior entre as famlias no-pobres. Quase
44% dos domiclios que utilizam leo, querosene ou gs de botijo so pobres ou
extremamente pobres.
Tendo em vista os bens durveis, a falta de fogo, utilizando de lenha ou carvo
como fonte de calor, no possuir aparelhos de TV ou geladeiras so circunstncias
frequentes entre as famlias pobres ou extremamente pobres (Tabela 11).

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Tabela 11- Existncia de alguns bens durveis nos domiclios


Brasil, 2009.
Extrema pobreza
Tipo de bens durveis

sem renda

Tem fogo de duas ou mais bocas


sim
1%
nao
6%
No tem fogo de suas ou mais bocas, mas tem fogo de uma boca
sim
3%
no
7%
Tipo de combustvel utilizado no fogo
gs de botijo
1%
gs canalizado
1%
Lenha
1%
Carvo
2%
Energia eltrica
0%
Outro combustvel
0%
Tem filtro dagua
sim
1%
no
2%
Tem rdio
sim
1%
no
3%
Tem televiso em cores
sim
1%
no
4%
No tem TV em cores, mas tem TV preto e branco
sim
4%
no
4%
Tem geladeira
sim, de 2 portas
1%
sim, de uma porta
1%
no
4%
Tem freezer
sim
1%
no
1%
Tem mquina de lavar roupas
sim
1%
no
2%
Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi.

333

com renda

No
Pobreza
pobres

3%
13%

7%
15%

86%
65%

15%
11%

19%
13%

61%
67%

2%
0%
12%
19%
1%
0%

6%
0%
19%
23%
0%
12%

87%
88%
66%
54%
92%
88%

2%
4%

6%
8%

87%
84%

3%
7%

6%
12%

87%
76%

3%
11%

7%
14%

86%
70%

11%
11%

11%
14%

73%
70%

0%
3%
15%

2%
8%
20%

92%
86%
60%

1%
4%

2%
8%

92%
85%

0%
5%

2%
11%

92%
80%

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5. Consideraes finais
A partir de 2003 ocorreu no Brasil uma notvel queda nas taxas e no nmero
absoluto de famlias em condio de pobreza e extrema pobreza.
A melhoria da renda destas famlias se reete em suas condies de vida. A renda
do trabalho teve papel de destaque para o aumento da renda das famlias rurais,
indicando que estas polticas estiveram envolvidas em ciclos locais virtuosos de
gerao de renda e emprego. As polticas pblicas do Governo Federal no perodo
podem ter ajudado a insero destas famlias nestes ciclos, e com certeza novas
pesquisas sero realizadas neste aspecto.
Apesar dos avanos, as informaes estatsticas indicam que ainda persistem
parcelas importantes da populao em condio de extrema pobreza. Neste sentido,
novas aes precisam ser planejadas, visando superao desta condio por estas
famlias.

Referncias
FRANA, C.; DEL GROSSI e MARQUES. O Censo Agropecurio 2006 e a agricultura
familiar no Brasil. Braslia: MDA, 2009. 96p.
GRAZIANO DA SILVA, J; DEL GROSSI e FRANA (org.). Fome Zero: A experincia
brasileira. Braslia: MDA, 2010. 360p.
GUANZIROLI, C.; CARDIM, S. E. (Coord.). Novo Retrato da Agricultura Familiar: O
Brasil redescoberto. Braslia: Projeto de Cooperao Tcnica FAO/INCRA, fev./2000.
74 p. Disponvel em: <http://www.incra.gov.br/fao/pub3.html>.

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CAPTULO III
DISTRIBUIO DE
RENDIMENTOS E QUALIDADE DE
VIDA DOS DOMICLIOS RURAIS
BRASILEIROS

Alexandre Gori
Professor Doutor do Instituto de Economia da
Unicamp

1. Introduo
Diversos estudos atestam a acentuada reduo da pobreza e desigualdade no
Brasil nos anos 2000 (Barros et al., 2007a). Entre os fatores-chave para explicar esse
fenmeno, estaria a signicativa expanso das polticas pblicas de transferncias de
renda aos domiclios mais pobres e nas regies com menor grau de desenvolvimento
socioeconmico do pas.
Uma caracterstica dessas anlises sobre a dinmica da pobreza e desigualdade
no Brasil o fato de usualmente basearem-se em conceitos objetivos das condies
de vida, como a renda per capita, o consumo privado ou a infraestrutura domiciliar
(Homann, 2009; Maia, 2009). Pouca ateno tem sido dada a conceitos mais
subjetivos de como as pessoas se sentem em relao as suas condies materiais ou
as suas participaes na sociedade (Pessoa e Silveira, 2009).
Embora o poder aquisitivo seja uma boa aproximao para o bem-estar das
pessoas, h conceitos que vo alm da posse de mercadorias e bens materiais e
imateriais. Por exemplo, populaes pobres podem apresentar diferentes nveis de
sucincia de renda ou segurana alimentar, que dependem, alm do rendimento
familiar, do acesso produo para o autoconsumo ou a benefcios sociais, como
merenda escolar ou cesta bsica alimentar (Homann, 2008). Assim, avaliar as
percepes das pessoas em relao sucincia de seus rendimentos, da quantidade
e qualidade dos alimentos consumidos, traria novos e importantes elementos para
compreender o grau de pobreza e desigualdade da populao.
Este trabalho destina-se anlise da dinmica da qualidade de vida, medida a partir
das percepes individuais em relao sucincia de renda, quantidade e qualidade
dos alimentos consumidos. Ateno especial dada s diferenas territoriais, seja entre
os estados brasileiros ou entre as reas urbanas e rurais. Verica ainda a associao
entre a dinmica da percepo de qualidade de vida e a da distribuio de quatro

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 GHVDILRVSDUDDVSROtWLFDVS~EOLFDV

fontes principais de rendimentos: trabalho, aposentadorias e penses, transferncias


e outras fontes. As anlises baseiam-se em resultados da Pesquisa sobre Oramentos
Familiares (POF) do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) para os anos de
2002/2003 e 2008/2009.
Mtodos de anlise
Os resultados basearam-se em informaes da base de microdados da
POF de 2002/2003 e 2008/2009 sobre as avaliaes da qualidade de vida e da
declarao de rendimentos dos integrantes dos domiclios (IBGE, 2002; IBGE,
2008). O perodo de coleta das informaes da POF entre julho e junho e a
referncia para deacionamento dos rendimentos 1 de janeiro (Barros et al.,
2007a). Todos os rendimentos da POF de 2002/2003 foram deacionados para
janeiro de 2008/2009 a partir do ndice acumulado do INPC (ndice Nacional de
Preos ao Consumidor)1.
Alm de possibilitar a anlise dos gastos das famlias brasileiras, a POF
investiga de maneira mais aprofundada a renda familiar em comparao a outras
pesquisas domiciliares do IBGE, como a Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios) e o Censo Demogrco (Barros et al., 2007b). Enquanto estas duas
ltimas so pesquisas de propsitos mltiplos (mercado de trabalho, migrao,
escolaridade, estrutura familiar, entre outros), a POF uma pesquisa especca
sobre consumo, gasto e renda familiar.
Os rendimentos se referem a valores brutos anuais e foram divididos por
doze para serem convertidos em valores mensais. As anlises consideraram a
composio das principais fontes de rendimento: trabalho, aposentadorias
e penses, transferncias e outras fontes. O rendimento do trabalho refere-se
tanto ao rendimento da ocupao principal quanto ao de outras ocupaes
que a pessoa possa exercer no perodo de referncia. As rendas provenientes
de aposentadorias ou penses so aquelas pagas por instituto de previdncia
pblica para uma pessoa aposentada ou beneciria. Os rendimentos de outras
fontes referem-se queles habituais (por exemplo, aluguis, penso alimentcia,
abono permanncia, fundos privados de complementao do salrio ou
penso, doaes e mesadas) ou espordicos (dcimo terceiro, frias, saque do
FGTS, ganhos de jogos e aplicaes, entre outros) recebidos no perodo de doze
meses.

1
Valores obtidos na pgina eletrnica do IPEADATA (Disponvel em: <http:www.ipeadata.br>. Acesso em:
novembro de 2010.)

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O rendimento de transferncias composto, majoritariamente, pelas


provises do Programa Bolsa Famlia (BF) e Benefcio de Prestao Continuada
(BPC). O BF foi criado no incio de 2004, unicando outros programas de
benefcios sociais, como o programa Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao (Duarte
et al., 2009). Em janeiro de 2009, perodo de referncia das anlises, tinham direito
a receber o BF, sem nenhuma condicionalidade, as famlias com renda per capita
mensal inferior a R$ 60 e as famlias com uma renda per capita mensal entre R$
60 e R$ 120 que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas ou
adolescentes entre 0 e 17 anos. Para as famlias com renda inferior a R$ 60, o
valor mensal recebido variava de R$ 62 e R$ 182, dependendo do nmero de
crianas ou adolescentes na famlia (Brasil, 2009). Para as famlias com renda per
capita entre R$ 60 e R$ 120, o valor mensal do benefcio variava entre R$ 20 e
R$ 60.
O BPC, por sua vez, um benefcio no valor de um salrio mnimo pago
mensalmente a pessoas idosas de 65 anos ou mais e portadores de decincia
incapacitados para a vida independente e para o trabalho. Em ambos os casos,
os beneciados devem pertencer a famlias com renda per capita inferior a
do salrio mnimo, ou seja, renda per capita inferior a R$ 103,75 considerando o
salrio mnimo de R$ 415 em janeiro de 2009.
Para padronizar os critrios de classicao, o valor correspondente a do
salrio mnimo de janeiro de 2009 foi tambm adotado para a linha de pobreza,
ou seja, foram consideradas como pobres aqueles integrantes de famlias com
renda per capita inferior a R$ 103,75 mensais.

2. Polticas pblicas, pobreza e desigualdade


bem documentado na literatura nacional o importante papel do rendimento
de polticas pblicas na recente queda da desigualdade e da pobreza no Brasil
(Barros et al., 2007a). Um mtodo comumente adotado para avaliar esses impactos
o relacionamento entre a dinmica da composio das fontes de rendimento e os
indicadores de pobreza e desigualdade.
Nas ltimas dcadas, caiu a parcela da renda do trabalho na composio da
renda da populao e cresceu, principalmente, a parcela devida aos rendimentos de
aposentadorias e penses (Homann, 2006; Soares, 2006). Ainda que o rendimento
de aposentadorias e penses apresente um efeito regressivo sobre a distribuio
de renda no Brasil, ou seja, contribua para aumentar a desigualdade por estar mais

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concentrado entre os relativamente mais ricos que as demais fontes de rendimento


(Homann, 2003), importantes mudanas implantadas no regime de previdncia
no Brasil tiveram signicativas repercusses na distribuio dos rendimentos e na
reduo da pobreza (Maia, 2010).
A constituio de 1988 trouxe mudanas no regime de proteo social que
ampliaram a abrangncia dos benefcios e favoreceram