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POLTICQS
Y BUR~CRATAS:
DIFICULTADES CARACTERSTICAS
EN EL JUEGO DE POLTICAS PBLICAS~
Jonathan Molinet*
Este ejercicio, mejor dicho estas notas de trabajo forman parte de una investigacin en
curso que se efecta en el Departamento Acadmico de Ciencias Sociales (ITAM) y en
Es grato reconocer a ambas
la Maestra de Gobierno y Asuntos Pblicos (FLACSO).
instituciones el apoyo que han proporcionado. Como es bien sabido, las investigaciones
avanzan segn su propio paso a travs de relaciones personales: pistas, fotocopias,
fichas, lecturas de borradores, conversaciones, por las cuales estoy endeudado ms all
de estas pginas con mis colegas Federico Estvez, Juan Molinar, Rodolfo Vergara y
Arturo Snchez.
Profesor-investigador de la Sede Acadmica de Mxico, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Mxico,
y del Instituto Tecnolgico Autnomo de
Mxico, ITAM.
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mismos y los burcratas- hagan su trabajo al igual que el problema de hacer operar las instituciones visibles e invisibles a travs
de las cuales se materializan las polticas pblicas.
A fin de cuentas, la adopcin, puesta e n prctica, evaluacin,
terminacin o sustitucin de una poltica son decisiones colectivizadas, actos de gobierno que cobran sustancia a travs del
sistema de relaciones sociales. La definicin y operacin de las
polticas pblicas es el resultado de u n juego que juegan los
electores, los polticos y los burcratas. Cada uno t r a t a de ganar
de acuerdo con sus intereses propios. Los gobiernos llegan a
hacer lo que hacen, polticas pblicas, segn los resultados de
este juego. A lo largo de la partida, los electores tratan de controlar a los polticos y stos a los burcratas.
Los gobiernos, en efecto, pueden hacer intercambios especficos y producir efectos distintivos en el resto de l a sociedad
porque disponen de recursos e instrumentos propios. Realizacin de intercambios y produccin de efectos que resultan de
la interaccin de tres protagonistas individuales o colectivos:
los polticos, los burcratas y los electores. Las polticas pblicas consisten en cursos de accin especficos cuyo propsito
depende de la cooperacin y del enfrentamiento entre protagonistas que tratan consistentemente de llevar a cabo, dentro de
una o varias restricciones relevantes, sus propios objetivos. Qu
dificultades resultan? Cmo las enfrentan?
En el momento de actuar, es decir en el momento de evaluar
oportunidades y amenazas para escoger una manera razonablemente prometedora de luchar por sus intereses, cada uno de estos
protagonistas mira hacia el futuro y echa mano de toda la informacin disponible que considera pertinente, dadas las capacidades de
clculo y los costos de la informacin. Las polticas pblicas, por
tanto, implican utilizar recursos e instrumentos gubernamentales
a travs de la interaccin ms o menos conflictiva de protagonistas
racionales. Cmo actan? Cul es el resultado?
En este ejercicio, el juego de las polticas pblicas (JPP), es
un modelo para investigar cmo los gobiernos llegan a seguir
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sentantes y, llegado el caso, exigen cuentas en trminos del cumplimiento o incumplimiento de sus propias expectativas. A su vez,
los polticos estiman que los burcratas del tipo servicio civil son
profesionales contratados para desempear trabajos calificados,
necesarios para definir y poner en prctica PP que, por su parte,
respondern a los intereses de los polticos y, eventualmente, a los
intereses de los electores. De acuerdo con estas expectativas, los
polticos exigen responsabilidades a ese personal.
Existe un importante rasgo comn en ambas interacciones,
electores frente a polticos y polticos frente a burcratas, ni los
electores ni los polticos tienen informacin suficiente acerca de
las acciones que emprendern respectivamente representantes y
empleados, debido a que la delegacin de facultades ocurre, digamos ahora, para que las medidas se tomen ms adelante y los
resultados esperados ocurran an ms adelante. Debido tambin
a que los beneficios de las acciones son distintos para cada una
de las partes. El punto es que las expectativas de votantes y
polticos dependen de las acciones de otros y que ellas pueden no
ocurrir al ser remplazadas por acciones indeseables (vase Grossman y Hart, 1983, 14; Ross, 1973, 32 y Stiglitz, 1987, 39).
Sea cual sea la PP que un gobierno llega a poner en prctica,
los protagonistas tienen que afrontar esta dificultad a travs de
esquemas de incentivos, mecanismos de supervisin y procedimientos de derecho administrativo, sin que exista garanta de
solucin, porque la coincidencia de intereses entre los protagonistas resulta por entero contingente, es uno de los posibles resultados de un juego que se distingue por la multiplicidad de comportamientos estratgicos (cfr. Bendor, 1988, 5; Holmstrom, 1982, 16 y
Moe, 1984, 27). Es una dificultad caracterstica del JPP porque no
existe PP alguna si no se resuelve la dificultad resultante de esta
relacin.
Por otra parte, la segunda relacin pertenece a u n nivel de
abstraccin diferente, mucho ms general. Las PP implican direct a o indirectamente desplazar bienes o servicios entre jugadores
mediante intercambios que no necesariamente habran ocurrido
dentro del mercado, aunque pueden afectar su operacin. Existen, adems, PP que buscan resolver problemas pblicos mediante un uso tal de los instrumentos gubernamentales que u n estado
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del mundo sea modificado como consecuencia de acciones guiadas por criterios de mercado.
De otra manera, desplazar bienes o servicios sin pasar directamente por el mero automatismo del mercado o bien emplear
instrumentos gubernamentdes para conseguir intercambios de
mercado, equivale a sostener que en si y por s el sistema de
precios no asegura todos los resultados que los jugadores consideran deseables. Con mayor precisin, oportunistas o no, los
jugadores del JPP tienen que actuar a travs de las instituciones,
coordinar alguna clase de accin colectiva para conseguir sus objetivos.
Al reflexionar sobre estos hechos salta a la vista que los
jugadores del JPP, si han de conseguir sus objetivos -pasen o no
por el mercado-, tienen que efectuar negociaciones, elaborar
contratos, establecer procedimientos para componer distintos
conflictos, formular y poner en prictica procedimientos de inspeccin (vease Coase, 1992, 8 y Williamson, 43). Ciertamente %a
utilizacin de instrumentos gubernamentales depende de las
condiciones institucionales para acceder a los recursos correspondientes y, adems, este acceso conlleva una multiplicidad de
actividades que los jugadores tienen que realizar para conseguir
que Pas instituciones respectivas operen en una direccin consistente con sus intereses.
e trata de hechos, entonces resulta claro
Si se admite q ~ se
que las instituciones son decisivas y nunca operan automticamente. Ya que es obvio que las PP y las instituciones se sostienen
rnntuamente, puede admitirse por hiptesis que la existencia de
instituciones debe permitir la bsqueda de soluciones para problemas que los individuos no pueden resolver por si mismos.
Ademis, el hecho manifiesto de que las PP no s610 respondan a
cuestiones rebeldes, casi por definicin, sino que tambin como
soluciones sean t a n propensas a la paradoja, es un hecho e n
cuyos t6rwinos puede admitirse que la existencia de instituciones no implica que los problemas aludidos tengan una solucin
nica asegurada. Que las instituciones no operen automticamente es una manera de decir que los problemas para cuya
posible solucin existen carecen de solucin ptima. Tambin es
u n a manera de decir que las PP, vista su conexin necesaria con
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probabilidades que reflejan las creencias de los jugadores acerca de los estados del
mundo. Por supuesto, las reglas conforme a las cuales se define una estrategia por s
mismas pueden llegar a ser materia de conflicto. Por lo dems, como se ver en la
sptima parte del ejercicio, Riker (30) sostiene persuasivamente que la extensin de
los mtodos microeconmicos que implican eleccin racional no conduce necesariamente a ningn determinismo.
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vuelven dgh remedio para las dificultades caractersticas citadas. Habri que volver sobre este segundo aspecto.
E n estas condiciones, el JPP conduce a una investigacin positiva
y rigurosa de la formulacin, adopcin, evaluacin, mantenimien&oo remplazo de las PP. Una breve reflexin sobre cada una de
estas posibilidades basta para darse cuenta de que en todas ellas
hay conflicto y actividad conjunta de jugadores racionales, esto es
se t r a t a de juegos que determinan los resultados particulares. En
resumen, el modelo aqu esbozado conduce rigurosamente a una
conjetura interesante e n materia de PP. Desde el punto de vista
terico, la utilizacin de los instmmentos del gobierno depende
de la capacidad de los jugadores del JPP para resolver las dificultades caractersticas del juego. A partir de ella se podrBn iluminar
la naturaleza, condiciones y consecuencias de las PP, las acciones
a trav6s de las cuales los gobiernos llegan a hacerlo que hacen.
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cos, entonces coinciden, o pueden coincidir, sin ms los objetivos que unos y otros persiguen racionalmente?, cmo lograr
suficiente coincidencia? Sobra decirlo: el punto no es responder
exhausthamente preguntas como stas, ya que ellas slo sealan
una direccin.
Hay que explicitar, ante todo, un supuesto implcito e n esta
clase de ejercicios. Los polticos y los burcratas son individuos
profesionales cuyas propias funciones de utilidad esperada, tomadas por separado, slo coinciden aleatoriamente, de hecho
pueden llegar a contraponerse. Este supuesto implica, probabilsticamente, que las preferencias de ambos pueden llegar si no
a coincidir, al menos a no estorbarse y a u n a cooperar para
conseguir sus objetivos. Adems, en materia de PP, este supuesto
implica tambin que los polticos tienen que resolver el importante problema de vigilar el cumplimiento de las metas que
persiguen cuando encargan PP a las distintas instancias burocrticas, y asmismo supervisar la conducta discrecional de los burcratas para minimizar la probabilidad de que stos se limiten
a perseguir sus propios objetivos alejndose de las metas de los
polticos,1 y con ello, de las preferencias del electorado, en la
justa medida en que stas cuenten. Cules son los intereses
distintivos de los polticos cuando establecen u n a RMM con los
burcratas?, cmo resuelven el PMM?
Es razonable dividir las decisiones relativas a la disposicin
sobre los recursos y al uso de los instrumentos gubernamentales
en dos clases inherentemente diversas. Por una parte, los polti-
lo Ciertamente estos objetivos, y sus relaciones con los objetivos de los burcratas,
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costo de oportunidad. En fin, respecto a los burcratas, se supone que poseen los conocimientos especializados para usar los
instrumentos gubernamentales segn los procedimientos administrativos debidos y de conformidad con las preferencias de
los polticos.
Analticamente es posible concebir esta relacin13 como una
RMM.La existencia del contrato implica que los objetivos de los
polticos dependen de los actos de los burcratas, de las retribuciones que stos reciban y del estado del mundo en materia
poltico-econmica. Si se supone que la aprobacin de partidas
presupuestarias est asociada con la aprobacin de fines y medios de las PP, es decir las preferencias de los polticos y posiblemente las del electorado ya estn establecidas, entonces la obtencin de estas preferencias depende de las decisiones de uso,
principalmente diseo y puesta en prctica, que tomarn administradores y profesionales contratados por el gobierno. Es posible conocer esas decisiones y las acciones correspondientes?,
se puede esperar que las acciones sern realizadas de acuerdo
con los fines y medios establecidos?
El alcance de estas preguntas que ponen de manifiesto el
carcter de dificultad caracterstica del JPP propio del PMM,puede medirse si se toma en cuenta que las PP afectan el bienestar
del electorado. As, las decisiones de uso son fundamentales,
porque de ellas dependen las acciones que directamente hacen
posible la oferta de bienes pblicos y de algunos bienes privados,
e indirectamente afectan otras decisiones de optimizacin de
oferta y demanda a travs de los encadenamientos de complementariedad y sustitucin.
tal relacin. Trabajos habitualmente citados, por ejemplo Holmstrom (1982, 16) Grossman y Hart (1983, 14) o Stiglitz (1987, 39) enfatizan la necesidad de proseguir la
investigacin sobre escenarios del tipo que interesa en este ejercicio. Por su parte,
vanse Bergman y Lane (1990, 6) para la relevancia emprica, la consistencia terica
y los poderes heursticos del enfoque para examinar algunas propiedades importantes
de las PP. Bendor (1988, 5: 365-370 y Moe 1984, 27: 761-772) presentan una visin
panorhmica del estado que guarda la investigacin en la materia. Los lineamientos de
trabajo que se proponen enseguida se apoyan en estas referencias. Vanse tambin
Binmore y Dasgupta (1986, 7: 24 y 35ss.), Ross (1973, 32) y Sobe1 (1993, 37).
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polticos consigan realizar sus preferencias e n cuanto esta dependan de las acciones de los burcratas.
Puesto que en el JPP los distintos jugadores buscan sus propios intereses, es inevitable que las PP estn subordinadas a la
manera en que se resuelva el PMM como dificultad caracterstica.
Ya que las sociedades actuales requieren algn mnimo de PP y
no existe garanta de que los mandatarios cumplirn con las expectativas de los mandantes, los jugadores directamente afectados por
una PP imprimirn la marca de sus intereses a las decisiones de uso
correspondientes..
l4 "Incertidumbre quiere decir que no tenemos una descripcin completa del mundo que
podamos creer que es completamente verdadera" (Arrow, 1974, 1: 33-4). Vase supra
la nota 2.
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de una forma fuerte de esa bsqueda. Se supondr que los jugadores son oportunista^.^^
Para seguir el JPP en su dimensin institucional es fundamental este supuesto de comportamiento porque si existe oportunismo, la incertidumbre se eleva y, por tanto, los mandantes
tienen problemas de inferencia ms difciles e incluso las reglas
institucionales pueden llegar a ser insuficientes (Williamson, 44:
175-178). Puede verse, entonces, que los jugadores oportunistas
buscarn colocar su asunto en la agenda de acuerdo con sus
intereses y con su capacidad para influir en reas de decisin
estratgicamente apropiadas.
La incertidumbre de los agentes oportunistas, desde luego,
alcanza a las estrategias de los restantes jugadores y a los pagos
que recibirn por las decisiones terminales acerca del uso o no
uso de los instrumentos gubernamentales. Las instituciones aparecern, entonces, como medios para enfrentar la incertidumbre
en busca de eficiencia en el diseo y puesta e n prctica de PP con
la informacin mnima necesaria para volver manejable la incertidumbre en cada rea de decisin institucionalmente existente.
Puesto que las PP resultan de interaccin, los jugadores oportunistas tratarn de minimizar los costos de transaccin e n que
incurren para enfrentar la incertiidumbre. A fin de aprovechar
los beneficios de la accin colectiva, los jugadores oportunistas
del JPP procurarn buscar las formas de coalicin apropiadas
para que las reglas institucionales de obtencin de informacin
y formacin de agenda correspondan a sus intereses.
Dada la especificidad de los instrumentos gubernamentales
como activos (vase Williamson, 43), derivada de la autoridad
como recurso, es necesario incurrir en costos de transaccin
relativamente altos que se justifican precisamente por la especificidad de esos instrumentos. En efecto, los jugadores tratan de
obtener, a travs de una PP, los beneficios que slo esos instru-
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nario que se encuentran en las prcticas de los decisores y analistas, porque ,corresponden a las prcticas efectivas del diseo,
puesta e n priictica y evaluacin de las PP.
Se impone u n poco ms de elaboracin. Cuando se habla de
PP, como subraya Heclo (1972, 15: 85),es capital tener presente
que est en juego la pregunta "cmo llegan los gobiernos a
hacer lo que hacen?" En efecto, al hablar de PP uno se refiere a
cursos de accin emprendidos bajo la autoridad de los gobiernos.
Bajo las PP subyacen decisiones c o l e c t i v i ~ a d a relativas
s~~
al monto, la forma, la intensidad, la combinacin, ta otros, en que se
emplean o se dejan de emplear los instrumentos y los recursos
gubernamentales. Esta proposicin es sencilla, puede considerarse evidente por s misma al menos en los lmites del presente
ejercicio.
Vale la pena considerar u n hecho asociado. Tpicamente una
PP puesta en prctica est acompaada por una configuracin de
perdedores y ganadores. El enfrentamiento poltico "produce
coaliciones ganadoras que hacen la PP obligatoria para los perdedores". El conflicto poltico, como modalidad de cooperacin,
permite ver en una PP una asignacin de recursos obligatoria,
dadas las reglas decisorias institucionalizadas, que implica necesariamente ganadores y perdedores. Desde luego, las instituciones fijan la magnitud y duracin de la prdida junto con los
eventuales costos de salida (Riker, 31: 250, 252). As, la decisin
colectivizada subyacente a una PP resulta inseparable de un
proceso institucional inherentemente conflictivo, un proceso poltico.
Por otra parte, es muy importante no descuidar la polisemia
de poltica. Una PP implica alguna clase de conduccin y algan
nivel de agregacin tanto de intereses como de personas. Conl9 La decisin colectivizada es la eleccin o juicio distintivamente poltico porque es
efectuado por otro u otros y, en el lmite, resulta vinculante para todos los individuos
que se encuentran en una sociedad, con independencia de su asentimiento explcito,
eventualmente tambin con independencia de la letra misma o del manifiesto espiritu
de la ley. Es una decisin soberana que depende de dos condiciones previas: autoridad
y obediencia polticas junto con la disposicin sobre medios que la hagan coercitivamente sancionable e impliquen costos prohibitivos para quienes quieran escapar a sus
consecuencias. (cfr. Sartori, 1992,33: 217,224,279,287).
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empricas particulares. La alternativa no es, por supuesto, exclusiva. Tendr relevancia emprica en %a
exacta medida en que sea
utilizado para poner en perspectiva las formas de vida que @oarrsspowdsn a %a iwteraccin entre los burcratas, los polticos y
los electores en cada cultura, en cada historia efectivamente
existentes.
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