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14/04/2016

PatronagemePoderdeAgendanaPolticaBrasileira

Dados

OnlineversionISSN16784588

Dadosvol.40no.3RiodeJaneiro1997

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http://dx.doi.org/10.1590/S001152581997000300007

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polticabrasileira.Deumlado,apresentaseumpresidentequediztersido
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eleitoparapromoverreformasconstitucionais,cujaconsecuo,porm,
requeroapoiodecoalizoparlamentardetamanhoconsidervel1.De
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outro,umPoderLegislativodivididoentreaquelesquedemandam
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autonomiaparainterferirnoprocessodecisrio,eosqueconcedemapoio
sistemticospropostasdereformaemanadasdoExecutivo.Podesedizer
que,emgeral,oCongresso,particularmenteaCmaradosDeputados,
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vemcorrespondendodeformasatisfatriaaosreclamosde
governabilidade,talcomoestaentendidapelosmembrosdoPoder
Executivo2.Asreformaseconmicasjforamaprovadas,areformaadministrativatambm,almdas
consecutivasemendasquetransferemrecursosdosestadosemunicpiosparaaUnio,ochamadoFundode
EstabilizaoFiscal.Porcontadisso,osdefensoresdaautonomiatmperdidoadisputanocampodaprtica
poltica.
Separaospolticosoimportanteconvenceropblicodequesuaposioamaisadequada,quernosentido
deconcedermaisapoioaopresidente,quernadefesadaindependnciadoprocessolegislativovisviso
Executivo,cabeaoanalistaexplicarporqueorelacionamentodopresidentecomosdeputadosocorrede
determinadaforma,porquevariaaolongodotempo,equalaprobabilidadedeaatualconfiguraocontinuar
emvigor.Estetextotemporobjetivooferecertalexplicao,aindaquedeformapreliminar.Nasegundaseo,
apresentoumbreveresumodadiscussobibliogrficaarespeitodotema,aofimdoqualindicooscaminhosa
serempercorridospeloartigo,sejanofrontconceitual,sejanoqueconcernebuscadeevidncias.A
discussotericaencontrasenaterceiraseo,eaanliseempricafeitanaquarta.Naltimaseo,
exponhoumsumriodosresultadosesuasconseqnciasparaoestadoatualdodebateacadmicosobreas
relaesExecutivoLegislativonoBrasil.
OargumentoaserdefendidoodequeopadroderelacionamentoentreopresidentedaRepblicaea
CmaradosDeputadossofreuimportantealteraoseseconsideradoisperodosdemocrticosdistintos.Deum
lado,aquelequeseestendede1946a1964,reguladopelaConstituiode1946deoutro,operodoatual,
marcadopelaConstituiode1988.Aexplicaoparaamudanaobservadaencontrasenaampliaodopoder
deagendadopresidente,nacapacidadedeesteintervirnoprocessolegislativo.Tudoissoproduziuimpactos
significativosnocomportamentodospartidosedosdeputadostomadosindividualmente,nosentidodeampliar
opotencialdeapoiolegislativoaoPoderExecutivo.
Noperodo194664,oprincipalrecursoparaabuscadeapoiofoiautilizaoestratgicadapatronagem,
recursoque,emboragarantissealgumacooperaoparlamentarporpartededeputadosestranhoscoalizo
formaldeapoio,criavaconstrangimentosnoseiodospartidosoriginariamenteresponsveispelaaprovaodo
programapresidencialnaCmara.Porcontadisso,epelofatodeaConstituiode1946terpreservado
importantesprerrogativasdecisriasdoLegislativo,aagendapolticadoperodopodeserconsideradacomo
umaagendacompartilhada.Emcontraposio,operodoatualexpressaaenormesupremaciadoExecutivo,
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querpelacapacidadedecisriadestePodervisvisoLegislativo,querpelograudecoesoedisciplinados
partidosqueformalmentepertencemcoalizodeapoiopresidencialnaCmara.Sendoassim,aagenda
polticaatualassumecontornosdeumaagendaimposta.Emsuma,oargumento,seminimamentecorreto,
corroboraavisodequeasregrasqueregulamoconflitoeacooperaopolticos,enoapenasas
prefernciaseinteressesdosatores,tambmdefinemoresultadodainteraoExecutivoLegislativo.

PRESIDENCIALISMO,MULTIPARTIDARISMOEOSPARTIDOS
Aliteraturaespecializadaeminstituiespolticasbrasileirasdedicaespaocadavezmaiorsrelaesentreos
PoderesExecutivoeLegislativo.Todavia,asanlisessobreotematm,demaneirageral,seufocolimitadoa
sriestemporaisrelativamentecurtas.3Deumlado,ostrabalhosquetratamdoperodo194664deoutro,os
estudossobreopadrodeapoiolegislativorecebidopelospresidentesapsapromulgaodaConstituiode
1988.bemverdadequelimitaesobjetivasimpediramosanalistasquetrataramdoperodo194664de
ampliarasrieanalisadaemgeral,seusestudossofeitosantesoulogoapsainstauraodoperodo
constitucionalrecente(Abranches,1988AmorimNeto,1991Carvalho,1977Figueiredo,1993Furtado,1969
Santos,1986Souza,1975).Almdisso,razovelqueoperodoautoritrio,196485,nosejaobjetode
investigao,umavezqueaquestofundamentaldetodosessesestudospressupeummnimodeequilbrio
entreoExecutivoeoLegislativo,equilbrioinexistenteemregimesdeexceo.
ComrelaoaosestudosquetratamdoBrasilps1988,importantedestacarquesuaelaboraoocorreem
umcontextodeamplodebateinstitucional,emquepropostasdealteraodosistemapolticoeleitoral,
partidriooudegovernosebaseavamemdiagnsticospoucootimistasarespeitodaconvivnciaentre
presidencialismoesistemaproporcionalemgeral,e,emparticular,sobreomododefuncionamentodesse
sistemapolticomaisamplonopas.Porcontadisso,afinalidadeprecpuadepartedessesestudosfoiade
gerardadosquecontradissessemtaisdiagnsticos.4
importanteconsiderar,contudo,anaturezadosargumentospoucootimistas.Emprimeirolugar,odiagnstico
dadifcilconvivncia.Suafundamentaorepousanoseguinteencadeamentocausal:osistemaproporcional
geraomultipartidarismomultipartidarismosignificabaixaprobabilidadedeapenasumpartidoconquistar
50%+1dascadeirasparlamentares,eisto,porsuavez,aumentaaschancesdepresidentesseremeleitossem
baseparlamentarmajoritria.Porisso,ogovernoteriamaisdificuldadeemobterapoionoLegislativodoque
seriaocasoemregimesparlamentaristasnosquaisogovernoderivadiretamentedeumamaioria
parlamentar,ouemregimespresidencialistascomvotodistritaldepluralidade,cujaconseqnciamais
imediataaconformaodeumsistemabipartidrio.
Oargumentodadifcilconvivncia,entretanto,noonicoapreverobstculosboaconduodasrelaes
entreogovernoeoLegislativonoBrasil.Existe,ademais,umaliteraturaquerelacionaostiposdevotoque
elegemoscongressistaspersonalizadooupartidarizadoaoseucomportamentolegislativomaisou
menosindividualista(Cain,FerejohneFiorina,1987).Ovotopersonalizadoseriaomododerelacionamento
entreorepresentanteesuabaseeleitoralmarcadopelafaltadequalquerrefernciapartidria.Oseleitores
escolhemseudeputadodeacordocomsuasqualidadespessoais,enosegundosuacoloraopartidria.
Instituieslegislativascujosmembrosseelegemcomovotopersonalizadosocaracterizadaspelafaltade
disciplinaecoesopartidrias,particularismonaproduodepolticaspblicaseparalisiadecisriadiantede
questesdeinteressemaisgeral.AproliferaodovotopersonalizadonoBrasil,concluioargumento,darseia
porcontadaslistasproporcionaisabertas,emqueoseleitoressoestimuladosaindicarseurepresentante
nominalmente.
Oquadroensejadoporessesdiagnsticosnopoderiasermaispreocupante.Osistemapolticobrasileiro
padeceriadedoisdefeitosfundamentais:emprimeirolugar,combinapresidencialismocomvotoproporcional,o
quepropiciaaemergnciadecrisesdeparalisiadecisriae,emsegundo,omododeoperaodovoto
proporcionalcomlistasabertas,oqueacabaretirandodaslideranaspartidriasimportantemecanismode
controledocomportamentolegislativodesuasbancadas.Noobstantesuaelegnciaargumentativaeaparente
rigorlgico,estudosmaisrecentessobreopadroderelacionamentoExecutivoLegislativoecondutados
legisladoresindividuaisvisvislideranaspartidriasnocorroboramasexpectativasgeradaspelaliteratura
menosotimista.NoquedizrespeitosrelaesExecutivoLegislativo:"Osdadosrevelamqueo
pluripartidarismonopareceterrepresentadoobstculointransponvelspretensesdostrsdiferentes
presidentes"(FigueiredoeLimongi,1996:27).Ademais,enoquetangeaocomportamentolegislativo,
continuamosautores,se,porumlado,osdeputadosbrasileirosnosoperfeitamentedisciplinadoseseus
partidosintegralmentecoesos,poroutro,essecomportamentonoaleatrio:"Ospartidosapresentaramse
comumaconsidervelcoesomdianoperodocomoumtodo,postoqueosencaminhamentosdoslderes
permitemanteveroresultadodavotao"(idem,1995b:500).
OsresultadosobtidosporestudosmaisrecentesquetratamdasrelaesExecutivoLegislativonoBrasilno
ratificam,portanto,avisodequeasinstituiespolticasdevemsofrerreformasnosentidodareduodo
nmerodepartidosoudoaumentodocontroledoExecutivoedaslideranaspartidriassobreoprocesso
legislativo.Aindanotemos,entretanto,explicaespositivasparaoquadroempricoobservado,5nem
parmetroscomparativosextradossejadaexperinciainternacional,sejadaexperinciabrasileiraemoutros
momentosdahistria.Aagendadepesquisarequer,porcontadisso,aincorporaodeduasquestes
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fundamentais:a)porque,adespeitodacombinaopresidencialismo/multipartidarismoeautilizaodovoto
proporcionalcomvotopersonalizado,oExecutivoeospartidos,emgrandemedida,controlamoprocesso
legislativo,bemcomoocomportamentodosdeputados?b)omesmopadroderelacionamentoExecutivo
Legislativoteriaocorridonoperododemocrticode1946a1964?Asduasseesseguintestratarodessas
questes.

PATRONAGEMEPODERDEAGENDA:UMAPROPOSTADEEXPLICAO
Considere,emprimeirolugar,umsistemapolticocomoobrasileiro,valedizer,quecombinapresidencialismo
commultipartidarismofragmentado.Considere,tambm,que,nessascondies,opresidente,provavelmente
membrodeumpartidominoritrionaCmaradosDeputados,tratardearticularumacoalizodeapoiocom
partidosrelativamentesimpticosaoseuprogramagovernamental.Todavia,comofoivistoanteriormente,
partedaliteraturaqueanalisaocomportamentolegislativonoBrasilrelacionaapropensodosdeputadosa
acataraorientaodaslideranaspartidriasedoPoderExecutivoaosistemaeleitoral.Aadoodelistas
abertasasquaispermitemaoeleitorescolheroscandidatos,enoapenasospartidosdesuapreferncia
produzforteincentivoparaqueosrepresentantesenfatizemnacampanhapelosvotossuasqualidades
individuais,emvezdechamaraatenoparaoprogramapartidriooudegoverno.Ademais,omesmo
incentivoparapersonalizarovotocausaimpactoemsuapropensoacooperarcomaslideranaseogoverno,
quandoestesdefinemumaorientaoaserseguidaemplenrio.Apoucadisposioemcolaborarcomo
governo,segundooargumento,advmdocompromissoindividualizadocomasbaseseleitorais,cujocontedo
nemsemprecoincidecomaquelequeemanadoprogramapartidrio.
Considerequeumapartesubstantivadabaseformaldeapoiopartidrioaogovernonoestplenamente
convencidadasvirtudesdesuaspropostasdepolticas,isto,paraumnmeroconsiderveldedeputados,
nmeroestesuficienteparaimpedirsuaaprovao,novantajosovotaremfavordasproposies
governamentais.Ento,oproblemaquesecolocaparapresidenteelideranas:comogarantirapoios
propostasdepolticasquedependemdaaprovaoparlamentar?Argumentoque,nessascondies,existem
doisrecursosbsicosmedianteosquaisumacoalizodeapoiopodeserformadaoumantida:utilizao
estratgicadapatronagemepoderdeagenda.Emparticular,mostroqueapatronagem,quandoacompanhada
depoderdeagendafornececolaboraoparlamentarmaisseguradoquequandolideranasepresidente
empregamapenasoprimeirodessesrecursos.
Assumo,comopremissaderacionalidadepoltica,queospolticospossuemprefernciascomrelaos
questesquedevemcomporaagendapblica,bemcomomaneiradesolucionlas.Assumo,ademais,queos
deputadosbrasileirosprocurammaximizarseuacessoacargosgovernamentais.Eistoseexplicadaseguinte
forma:emcontextosemqueopodereleitoraldiretamenteconvertidoeminfluncialegislativa,e,portanto,
emcapacidadededefiniraagendapblica,ocomportamentodepolticosepartidosserbasicamentevoltado
paraaampliaodeseupatrimniodevotos.Essaassociaocaracteriza,emgrandemedida,aaodos
polticosemsistemasbipartidrios.Deoutrasorte,emcontextosderazoveldistoroentreopeso
parlamentardospartidoseseurealpoderdebarganhaoquemarcasistemasmultipartidriosemqueo
apoiodepequenospartidoseamudanadeposicionamentodealgunspoucosdeputadossodecisivosparao
destinodoapoiogovernamentalnoParlamento,ocomportamentolegislativodosagentessermarcadopela
aoestratgicaembuscadecargos(Strom,1990).
Nosistemapolticobrasileiro,opodereleitoraldeumpartidononecessariamenteproporcionalsua
influncialegislativa.DadoomultipartidarismoeanaturezadascoalizesfeitasnointeriordoParlamento,um
partidorazoavelmenteforte,detentordeumnmeroconsiderveldecadeiras,podeserdeslocadodoscentros
maisimportantesdedecisocongressual.Poroutrolado,umpequenopartido,dependendodeseuperfil
ideolgico,podeterseupoderdecisrioampliadoconsideravelmentesesuaadesoforcrucialparaaformao
dacoalizoparlamentar.Aocontrrio,emsistemaspartidriosparlamentarescomdoispartidos,aqueleque
obtiveromaiornmerodecadeirasdefineaagendalegislativa,poiscomandaroslociirelevantesdedeciso.
OcomportamentodosmembrosdoParlamento,sejamlderespartidriosouno,adequaseautomaticamentea
umaouaoutrasituao.Nosistemabipartidrio,alutapelomaiornmeropossveldecadeirasdecisiva,
pois,semisso,praticamenteimpossvelexercerqualquerinfluncianacomposiodaagenda.Emsistemas
multipartidrios,almdopoderparlamentar,fontealisincertadeinfluncialegislativa,fundamentalter
acessoaoscargosgovernamentaisquealocamrecursospblicoseregulamasatividadesdosagentes
econmicosesociais.Daaimportncia,noBrasil,deseteracessoaoscargosdoExecutivo.
Adecisodosdeputadosemparticipardecoalizesdeapoiopresidencialdepender,portanto,nosomentedo
graudeconcordnciacomoprogramadegoverno,mastambmdoacessodadoporessacooperaoacargos
polticos.Atquandoprevalecerumaououtraconsiderao?Acoalizoporsimilitudeideolgicasse
sustentaenquantootamanhodogrupoqueconcordaemtodasaspropostasdepolticasforsuficientemente
grandeparagarantirvitriasparlamentaressistemticas(Leiserson,1970).Dadoomultipartidarismo,irreal
suporqueumacoalizopossasesustentarnicaeexclusivamentecombasenaafinidadeprogramtica.A
coalizopordesejodecontrolarcargos,porsuafeita,mantmseatomomentoemqueovalordospostos
obtidospelaparticipaonacoalizopresidencialforigualousuperioraovaloresperadopelaobtenode
cargosquederivamdaadesoaoutrascoalizespotenciais(idem).Aperspectivadetrminodoperodo
presidencialtornase,conseqentemente,sriocomplicadorparaamanutenodacoalizodeapoionos
ltimosanosdomandatodopresidente.Valeapenadiscutiressepontodeformaumpoucomaisdetalhada.
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Acombinaodeideologiaepatronagemdefineamelhorestratgiaparaqueopresidenteformesuabasede
sustentaoparlamentar.Melhordizendo,autilizaoestratgicadapatronagemnecessriapara
complementarainsuficinciadadimensoideolgica.Comofuncionaadinmicadapatronagem?6
Emprimeirolugar,opresidentesabequeaslideranaspartidrias,dadoovotopersonalizado,nopossuem
controledenaturezaeleitoralsobresuasbancadas.Porisso,suaexpectativaqueastaxasdecoeso
partidrianosogarantiadeformaoemanutenodeumabasedeapoiosistemticanoParlamento.A
barganhaemtornodepropostasdepolticascomaslideranasdosgrandespartidossevlimitada,em
decorrncia,pelasprefernciasdospolticostomadosindividualmente.Nenhumacordopartidriosuficiente
paraformaracoalizo.Deformaresumida,podesedizerqueopresidentevtimadoefeitodeinformao
(Riker,1962):elenosabeotamanhorealdesuabasedesustentao,dadaaexpectativadetaxasreduzidas
decoesopartidria.Poroutrolado,opresidentepossuirecursosimportantesquepodemserutilizadoscomo
moedadetrocaemumaeventualbuscadeapoioparlamentar,notadamentecargosnogovernofederal.Ora,se
eleprevqueacoalizoformaldeapoionoircorresponderbaseefetivaconquistadanoParlamentoquando
davotaodematriasdeseuinteresse,ento,nolherestaoutraalternativasenooferecerpostosdo
Executivoparamembrosdepartidosestranhoscoalizodeapoioformal.
Autilizaoestratgicadapatronagemconsistejustamentenanegociaoentreopresidenteedeputados
membrosdepartidosdeoposio,emqueoprimeiroestembuscadeumsurplusdeapoioparlamentar,um
segurocontraaperspectivadecomportamentosindisciplinadosemsuabaseformal.Ocorrequeaprincipal
conseqnciadaadoodetalestratgiaadeproduzir,noseiodospartidosqueformalmenteoapiam,
aquelamesmafaltadecoesoqueolevouaprocurarosoposicionistasemprimeirolugar.Podeseimaginar
quealgunsmembrosdesuabaseinicialdesustentao,porcontadaintensidadedeprefernciasno
admitemnegociarcargoseinfluncialegislativacommembrosdepartidosoposicionistasouporobterem
menospatronagemdoqueaquelademandadaporterumpresidentecomoquadropartidrio,deixemdeapoi
lonasvotaesemqueaprefernciaaseufavornosejaintensa.7
Emsuma,taxasreduzidasdecoesopartidriaresultam,nessascircunstncias,deumaprofeciapresidencial
queseautocumpre.Autilizaoestratgicadapatronagemsofre,entretanto,deoutrograveinconveniente,j
mencionado.Valedizer,medidaqueotempodemandatopassa,dopontodevistadodeputadotomado
individualmente,diminuiovalordapatronagemcorrenteeaumentaovalordapatronagempotencialaser
auferidadaadesoacoalizeseleitoraisalternativas.Nessemomento,tantoosmembrosdepartidos
governistas,quantoosdepartidosoposicionistasredefiniroseuclculodecooperaoouconflitocoma
agendapresidencial.
Comoseviu,autilizaoestratgicadapatronagempossuiduaslimitaesbsicas:emprimeirolugar,reduz
potencialmenteastaxasdecoesopartidrianaprpriabasedeapoiopresidencialemsegundo,est
permanentementeexpostaaproblemasdehorizontetemporaldosdeputados.Comosuperartaislimitaes,
mantidoocontextoinstitucionaldepresidencialismocumsistemaproporcionaldevotopersonalizado?Passarei,
agora,aoproblemadautilizaodopoderdeagenda.
Opoderdeagendadopresidenteedaslideranaspartidriasremeteestruturainstitucionalqueorganizao
processolegislativo.Maisespecificamente,oqueimportaagoraobservarasregraseprocedimentosde
formulaodaagendaparlamentar,osncleosdeelaboraodaspolticasefetivamenteaprovadaseosagentes
demaiorinfluncianesseprocesso.Aquestocentralgiraemtornodaextensodosdireitosparlamentaresdos
deputadossempostosnaburocraciaparlamentarvisvisasprerrogativasdepoderacumuladasnasmosdas
lideranaspartidriaseacapacidadedoPoderExecutivodeiniciareinfluenciaroprocessolegislativo.
Ahipteseaquiadequequantomaiorapautadedireitosparlamentaresdodeputadomdioemenoropoder
deagendadaslideranasedopresidente,menorograudecolaboraodoprimeirocomrelaos
proposieslegislativasenviadaspeloExecutivo.AFigura1apresentaumcontinuumquemedeacentralizao
doprocessolegislativo.Parasimplificaraexposio,pensemosemtrssituaestpicas:maioriascclicas
(mc),comisses(c)epartidos(p).

Figura18

Naextremaesquerdadocontinuumencontraseograumnimodecentralizao.Nessecontexto,somenteos
deputadospodemapresentarprojetosdelei,sejadequenaturezafor.slideranaseaoPoderExecutivono
permitidaaproposiodeleisnempedidosdeurgnciaparaasqueforamsugeridaspelosdeputados.Anica
autoridadeexistenteadopresidentedaAssemblia,aquemcabeapenasiniciaroprocessodevotaodos
projetos,contabilizarosvotoseanunciaroresultado.OcenriodeimpossibilidadedeArrow(1951)caracteriza
essasituao,naqualcoalizesvitoriosasseformamedesfazem,produzindodecisescontraditriasquese
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anulamsucessivamente.
Aolongodocontinuumdireita,mecanismosdecoordenaodoprocessodecisriosointroduzidos.Pequenos
ncleosdeelaboraodeleis,aschamadascomisses,passamadominaratramitaodasproposies.Essas
comissesenviamosprojetosaseremvotadosemplenrioecongregamdeputadosaltamenteinteressadosem
matriasespecficas,nasquaissetornamespecialistas.Nessemomento,seaindaconsidervelopoderde
agendadodeputadomdio,cabe,noentanto,slideranaspartidriasaimportantemissodedefiniro
tamanhoeacomposiodasdiferentescomisses,almdeselecionaraordemdasproposiesnapautade
votao.AoPoderExecutivo,ademais,permitidoenviarpropostasdepolticaspblicas,notadamentealei
oramentria.OCongressonorteamericanopareceseroretratomaisfieldetalsituao.
Naextremadireitadocontinuumtemosacircunstnciaemqueodeputadomdioperdegrandepartedopoder
deinflunciasobreoquevotaoudeixadeservotadoemplenrio.Aeledadoapenasodireitodeconcordar
ounocomaspropostasquelchegam.Aslideranasdefinemotamanhoeacomposiodascomisses,
selecionamosprojetosquedeverofazerpartedapautadevotaes,almdepoderempedirurgnciana
tramitaodedeterminadasproposies.AoExecutivoconcedidonosomenteodireitoderequerer
unilateralmenteurgncianaconsideraodeseusprojetos,mastambmomonopliosobreaproposiode
certostiposdelei,comoaquetratadematriaoramentriaefinanceira.Mostrareiadiantequeesseocaso
daCmaradosDeputadosps1988,masnofoiocasodaCmaranoperodo194664.
Qualoimpactodopoderdeagendasobreaprobabilidadedeosdeputadosacompanharemasrecomendaes
dospartidosedoExecutivo?ObserveaFigura2.

Figura2

P=prefernciadopresidente
C=prefernciamajoritriadaCmaradosDeputados
Q=statusquo

Suponhaqueopresidenteeosdeputadosdiscutemumapolticadedesenvolvimentoindustrialcombaseno
gastopblico.AFigura2expressatrssituaesdistintasnoquesereferedistribuiodeprefernciasdo
presidenteedamaioriadosdeputados.Opontoqcorrespondeaostatusquo,valedizer,aomontantedegasto
eminfraestruturaeindstrianoexercciooramentrioanterior.Assuma,ainda,queopresidentepossui
monopliosobreaemissodeprojetosreferentesamatriasoramentriaefinanceira.Naprimeirasituao,
opresidentemaisdesenvolvimentistaqueaCmara,isto,estdispostoagastarmaisparapromovera
indstrianacionaldoqueamdiadasopiniesdosdeputados.Estes,porsuavez,preferemalgum
desenvolvimentoanenhum,mas,dependendodaintensidadedeprefernciadamaioria,optampelostatusquo
apartirdeumacertamagnitudedogastogovernamental.Nessecaso,cabeaopresidenteaproximarsua
propostadeexpansodogastoatopontoemqueamaioriadosdeputadossejaindiferenteentreoprprio
pontoeostatusquoparavlaaprovada.
Nasegundasituao,opresidenteconsideraqueogastopbliconoanoanteriorfoimaiordoqueoideal,
contrariamenteopiniomajoritriadosdeputados.Amelhorsituaoparaopresidentemanterostatus
quo.Umavezqueaemissodematriafinanceiravedadaaosdeputados,asoluoconservadora
prefervelaqualquerreduodogasto.Apropostagovernamentaldemanutenodospatamaresanteriores
ser,porconseguinte,aceita.
Naterceirasituao,opresidentemenosdesenvolvimentistaqueamaioriadosdeputados.Comopossui
monopliodeemissodepropostasdegastoearrecadao,qualquerprojetodesenvolvimentistaser
aprovado,jqueparaosdeputadosprefervelqualquerpolticadesenvolvimentistaanenhuma.Emsuma,o
quesevemcadaumadessassituaesqueosdeputadossolevados,pelaprpriadistribuiodesuas
preferncias,aapoiarasproposieslegislativaspresidenciais.
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Odireitoderequererurgnciaparaseusprojetos,porsuavez,confereaopresidenterecursodeenormevalor
emsetratandodaatividadeparlamentar:tempo.Tramitaoemregimedeurgnciasignificaqueo
pronunciamentodaCmarasobredeterminadamatriadeveserfeitoemprazoestipuladolegalmente.Isto,
independentementedacomplexidadedoassuntoedosinteressesenvolvidos,oprojetochegaraoplenrio,
tenhaounoacomissopertinenteemitidoparecer.Almdisso,evidentequequantomaiorotempo
destinadoemplenrioamatriasenviadasporiniciativapresidencial,fatoimpostopelaprerrogativada
urgncia,menorotempolivreparaconsiderarmatriasoriginadasnaprpriaCmara.
lcitosupor,ento,queadinmicadainteraoExecutivoLegislativoassumirfeiointeiramentedistintana
ausnciadopoderdeagendaemfavordopresidente.Semquesejapossvelaogovernomanipular
estrategicamenteadistribuiodeprefernciasdosdeputadoseocuparaagendadoplenrio,retirandotempo
paraatramitaodematriasoriginadasnoLegislativo,podeseimaginarumcenriodeextremaincerteza
paraaspretensesdopresidente.Nososdeputadosadquiremmaiorinfluncialegislativa,comotambma
taxadecooperaocomopresidentetendeasersistematicamentemenor.Ahiptesecentraladequenesse
contextoopresidentesevobrigadoabuscarapoioempartidosdeoposio,oqueacabaproduzindoafaltade
coesopartidriainicialmenteesperada.Emcontextosemqueopoderdeagendaaumentaaexpectativa
presidencialemtornodacoesodesuabase,formadaapartirdadistribuiodecargosgovernamentais,a
tentaodebuscarapoionaoposiodiminui,oque,porsuavez,reforaacoesodesuacoalizooriginal.Em
outraspalavras,assumoqueemqualquersituao,nocasobrasileiro,acoalizodeapoioaopresidenteser
formadaapartirdadistribuiodeportfoliosministeriais.Oquevariaanaturezadospartidosbeneficiados
peladistribuio.Emumcaso,naausnciadepoderdeagenda,pareceracionalaogovernobuscar
entendimentoscomaoposioformal,isto,commembrosdoParlamentocujasprefernciasseafastamda
orientaodopartidopeloqualopresidenteseelegeu.Casocontrrio,opresidenterestringirapatronagem
aospartidosmaisprximosdeseuprogramadegoverno.Estahiptesesertestadanaprximaseocomo
estudodasrelaesExecutivoLegislativonoperodo194664.

ANLISEDASEVIDNCIAS
OQuadro1comparaasprerrogativasconstitucionaisdopresidente,noquetangesuacapacidadede
intervenonaatividadelegislativa,emdoisperodosdistintos.Aleituradoquadroapartirdaprimeiracoluna
permiteobservaropoderdeagendapresidencialconferidopelaConstituiode1946.Pelasegunda,lseo
mesmopoderconferidopelaConstituiode1988.Aslinhasindicamdiferentesformasdepoderdeagenda:leis
deiniciativaexclusivadoExecutivo,regrasparapedidosdeurgncia,poderdeveto.

Quadro1
ConstituiesBrasileirasComparadas
1946e1988:PoderesLegislativosdoPresidente
1946

Leisde
Leisquecriemempregosem
Iniciativa serviosexistentesemsua
Exclusiva esfera,aumentem
do
vencimentosoumodifiquem,
Executivo nodecursodecada
legislatura,aleidefixao
dasForasArmadas(2,
doart.67)
Urgncia Inexistente

1988

Poderde Opresidentepodevetar
Veto
parcialoutotalmenteos
projetossadosdo
Congresso.OCongresso,
paraderrubaroveto,
precisadosvotosde2/3dos
deputadosesenadores
presentes(art.70).

Opresidentepodevetarparcialoutotalmenteosprojetossadosdo
Congresso.OCongresso,paraderrubaroveto,precisadosvotosda
maioriaabsolutadosdeputadosesenadorespresentes,emescrutnio
secreto(art.66).

LeissobrefixaooumodificaodosefetivosdasForasArmadas
criaodecargos,funesouempregospblicosorganizaoad
ministrativaejudiciria,matriatributriaeoramentria,servios
pblicosepessoaldaadministraodosTerritriosservidores
pblicosdaUnioeTerritriosorganizaodoMinistrioPblicoe
demaisministrios(1,doart.61).

Apedidodopresidente,seusprojetosdevemserapreciadosemum
prazototaldecemdias.Nohavendomanifestaonesseprazo,o
projetopassaordemdodia,frentedosdemaisassuntos(art.64).
Opresidentepode,ainda,adotarmedidaprovisriacomforadeleie
vignciaimediata.OCongressotemtrintadiasparaaprecila.Noo
fazendo,elaperdeaeficcia,cabendoaoCongresso"disciplinaras
relaesjurdicasdeladecorrentes"(art.62).

Fonte:Brasil(1988)CampanholeeCampanhole(1986).

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Podesenotarque,relativamenteaopoderdeveto,ospresidentesdoperodo194664possuamalguma
vantagemsobreosatuais.Paraderrubarumveto,CmaraeSenadoprecisavamreuniroapoiode2/3daCasa.
Atualmente,amaioriaabsolutadosdeputadosesenadorespresentesemplenriosuficiente.Noentanto,a
principalarmadoExecutivo,noqueserefereaopoderdeveto,jexistiaem1946efoimantidapelaatual
Constituio:ovetoparcial,maispoderosoqueovetototalporqueimpeaosdeputadoslevaremcontaa
prefernciadoExecutivonoapenasemrelaoaproposieslegislativascomoumtodo,mastambmem
cadaartigoepargrafodeumprojeto,econcedeaopresidenteaprerrogativadeinterferirnosacordos
intralegislativosdeapoiomtuo.Apossibilidadedepequenostrechosdeumalegislaoseremvetadosdiminui
ovaloresperadodosacordosqueumdeputadopromovecomseuscolegas(Morgenstern,1996).
Dequalquermodo,opoderdeveto,parcialeintegral,umaformadeinterferncialegislativaindireta.Sua
existnciasignificaqueoslegisladoresdevem,dealgumaforma,anteciparodesejodopresidentecomrelao
adeterminadamatria.Naseoanterior,procureimostrarcomoainfluncialegislativadopresidentepode
aumentarquandoesteadquiremonopliosobreaemissodecertotipodeprojeto,almdodireitodepedir
urgnciaparaatramitaodesuasproposies.VoltandoaoQuadro1,eleindicaqueasdiferenasentreo
perodo194664eoatualsobastantesignificativas.Quantoaopedidodeurgncia,aConstituiode1946no
previanenhumtipodeprerrogativaparaopresidenteesseitemeratratadoregimentalmente,aopasso
queaConstituiode1988permitequeochefedoExecutivo,unilateralmente,peatramitaoespecialparaos
seusprojetos.Emsegundolugar,verificaseque,de1946a1964,asleisdenaturezaoramentriaefinanceira
podiamterorigemtantonoExecutivoquantonoLegislativoatualmentesoExecutivopodeproplas.
Nessesentido,podesepreverqueasrelaesExecutivoLegislativo,duranteoperodo194664,produziram
resultadossignificativamentedistintosdosobservadosatualmente.Se,hojeemdia,possvelafirmarqueo
comportamentodasbancadaspartidriasrazoavelmentecoesoedisciplinado,omesmonopodeserdito
sobreospartidosdaqueleperodo.Se,hojeemdia,aagendadolegislativobasicamenteformuladapelo
Executivo,entre194664observaseaemergnciadeumaagendacompartilhadaentreoLegislativoeo
Executivo.Osdadosaseremexaminadosaseguirservemjustamenteparacorroboraressesdoispontos.
ATabela1comparaaproduolegislativapororigemdainiciativanosdoisperodos.9Comosev,noperodo
194664,42,8%dasleisaprovadastiveramorigemnoPoderExecutivo,sendoos57,2%restantesde
formulaoinicialnoprprioLegislativo.Cenriointeiramentedistintoobservadoatualmente:84,9%da
legislaoaprovadafoipatrocinadapeloPoderExecutivo,sendoos15,1%restantespeloLegislativo.Sem
dvida,adiferenasuficientementegrandeparaindicarqueopadroderelacionamentoentreambosse
alterousignificativamentenosdoisperodos.Entretanto,estanoanicanemamelhorformadeexame
dessasmodificaes.10

Tabela1
LeisAprovadasporOrigem
19461964e19881994(%)
Origem
Executivo
Legislativo
Total

19461964
42,8
57,2
100,0

19881994
84,9
15,1
100,0

Fonte:Pessanha(1997,cap.3).

Modoalternativoconsistenaobservaodasvotaesnominais.Estetipodevotaoconfereaodeputadoa
oportunidadedeaumentaroscustosdasdecisespormaioria,poisaspreferncias,nessescasos,devemser
tornadaspblicas.11Eofatodeasvotaesnominaisresultarem,quasesempre,datentativadeumgrupode
deputadosparareverteroresultadodavotaosimblica,indicaqueaanlisedessetipodevotao,quando
envolvematriadointeressedopresidente,dizmuitosobreopadrodeapoioeconflitoentreosPoderes
ExecutivoeLegislativo.importante,contudo,definirumcritrioqueindiqueasquestesrelevantesparao
governo.ATabela2apresentaumaprimeiraaproximaodoproblema.

Tabela2
OrigemdosProjetosSubmetidosVotaoNominalporLegislatura
CmaradosDeputados,19461964
Origem

194650
N
%

195154
N
%

195558
N
%

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195962 196364
Total
N
% N %
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Executivo 13 5,5
98 28,6 132 27,3 66 24,3 1 2,7
310
71,6
121
35,3 246 50,9 93 34,3 25
67,5
654
Legislativo 169
54 22,8 12335,9 105 21,7 112
41,3 1129,7 405
Outros
Total

236 100,0 342 100,0 483 100,0 271 100,0 37 100,0 1369

Fonte:DiriodoCongresso.

Excludososprojetosqueforamvotaonominalequetiveramsuaproposiofeitaporiniciativado
Judicirio,1.369votaesnominaisocorreramnoplenriodaCmaradosDeputadosnoperodo194664.Ao
longodascincolegislaturas,verificasequeagrandemaioriadasvotaesnominaisdecidiuodestinode
projetosiniciadospeloprprioLegislativo.Contudo,nosmomentosdeatividademaisintensa,isto,nas
legislaturasde195154,195558e195962essadiferenamenosmarcante,isto,umamdiade25%dos
projetosqueforamvotaonominaltiveramorigemnoExecutivo,oquecorrespondeaumtotalde296
votaes.Paraoperodo198994,utilizandooutrocritrio,FigueiredoeLimongi(1996:29)encontraramalgo
emtornode130votaesnominaisdeinteressedoExecutivo,apartirdeumtotalde212votaesemque
foramobservadosoqurumregimentaleummnimodeconflitopartidrio.12Oqueaconteceucomasmatrias
queforaminiciadaspeloExecutivoeforamvotaonominalnoperodo194664?ObserveaTabela3.13

Tabela3
ResultadodasVotaesNominaisdeProjetosdoExecutivoporLegislatura
CmaradosDeputados,19511962

Aprovadas
Noaprovadas

195154
N
%
18 38,3
29 61,7

Total

47 100,0 63 100,0 15 100,00 125

VotaesNominais

195558
N
%
36 57,1
27 42,8

195962
Total
N
%
9 60,0
63
6 40,0
62

Fonte:DiriodoCongresso.

AtabelaindicaopadrodeapoiosenosentidodeaprovlasounosmatriasenviadaspeloExecutivo
Cmaraequesofreramvotaonominal.14Notaseligeiraoscilaonoquetangeaoequilbrioentre
aprovaoenoaprovao.Nalegislatura195154,anoaprovaofoisignificativamentemaiordoquea
aprovao,61,7%contra38,3%.Oquadroserevertenalegislatura195558,masnodemaneirasignificativa:
57,1%aprovadase42,8%noaprovadas.Oequilbriosemantmde1959a1962,denovoemfavorda
aprovao,60,0%contra40,0%.
Aprincpio,concluisepelaexistnciadeumconflitopermanenteentreExecutivoeLegislativodurantegrande
partedoperodo194664.Contudo,osimplesenviodeumprojetopeloExecutivonosignificaqueopresidente
desejesuaaprovaoquandoamatriaatingeoestgiodevotaoemplenrio.Namaioriadasvezes,o
Legislativoalteravaoprojetoatalpontoquenomaisinteressavaaopresidentevloaprovado.Comocritrio
deaproximaoaosprojetosquesosubmetidosvotaonominalecujaaprovaoaindainteressavaao
Executivo,utilizoovotodolderdaMaioria.EsteindicadopelopresidentedaRepblicaparacoordenarsua
coalizoformaldeapoionaCmara.Assimsendo,quandooldervotasim,razovelsuporqueopresidente
tambmqueiraveroprojetoaprovado.Naanliseaseguir,somentesoconsideradosdentreosprojetos
enviadospeloExecutivo,aquelesemqueolderdaMaioriavotousim(Tabela4).

Tabela4
ResultadodasVotaesNominaisdeProjetosdoExecutivo
ApoiadospeloLderdaMaioriaporLegislatura.
CmaradosDeputados,19511962
VotaesNominais

195154 195558 195962


N

Total

Aprovadas

10 100,0 19 76,00 6 100,0 35

Noaprovadas

0 0,00 6 24,00 0 0,00

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Total

10 100,0 25 100,0 6 100,0 41

Fonte:DiriodoCongresso.

NotasequeaolongodastrslegislaturasoExecutivosofreuapenasseisderrotasnaCmara,seaceitoo
critrio"votodolder"comoindicaodasprefernciaspresidenciais.Essepadronosignificativamente
distintodoencontradoatualmente.NosgovernosJosSarneyeItamarFranco,ospresidentessofreramapenas
umaetrsderrotas,respectivamente,enquantoopresidenteCollorsurpreendidoquatorzevezespelo
Legislativo(FigueiredoeLimongi,1996:31)15.Asimplesconsideraodonmerodederrotas,todavia,noa
melhormaneiradelerosresultadosregistradosnaTabela4.fundamentalobservarquedos125projetos(ver
Tabela3)enviadospeloExecutivoaoLegislativoequeforamvotaonominalcomqurum,apenas41
receberamosimdolderdaMaioria,dosquais35foramaprovados.Osnmerosextradosdoperodorecente
referemseaumuniversodevintecasosaprovadosduranteogovernoSarney,110nogovernoCollore
cinqentanogovernoItamarFranco.
OfatodeaimensamaioriadasmatriasenviadaspeloExecutivoterrecebidoonodolderdaMaioria
significa,muitoprovavelmente,queemmuitoscasosoresultadofinaldatramitaolegislativadessesprojetos
desagradouaopresidente.Valedizer,oLegislativobrasileiro,noperodo194664,demonstrarazovel
capacidadedetransformaraagendadoExecutivo,apontodecontrariarfreqentementeaspreferncias
presidenciais.16Eospartidos,comosecomportamnalgicadecooperaoeconflitocomoExecutivo?17A
Tabela5apresentaosndicesdecoesopartidriamdiosdosprincipaispartidosdoperodo,nastrs
legislaturas.

Tabela518
ndicedeRiceMdioporLegislaturadosPrincipaisPartidosdoPerodo
CmaradosDeputados,19461964
Partidos
PR
PSD
PSP
PTB
UDN

195154
59,09
56,63
64,99
54,72
47,82

195558
61,31
64,16
65,59
62,92
54,74

195962
34,84
57,70
67,19
80,04
47,31

Fonte:DiriodoCongresso.

Atabelaindicaqueonicocasoemqueacoesopartidriaultrapassaafaixade70%odoPTBnalegislatura
de195962.Osdemaisalcanaramummximode67,19%(PSP,namesmalegislatura)eummnimode
34,84%(PR,tambmnessalegislatura).Ocontrastecomoperodoatualbvio.Pelosdadoscoligidospor
FigueiredoeLimongi(1996:506),ondicedeRicemdiodosprincipaispartidosnoperodo198994nuncafoi
menordoque70,7%(PTB).OPTalcanaomaiorgraudecoesocom95,9%,seguidodoPDT(81,5%)edoPFL
(78,3%).
AmagnitudedadiferenapermiteconcluirqueospadresderelacionamentoExecutivo/Legislativonosdois
perodospossuemqualidadesdistintas.Nafaseatual,opresidentepodeesperardosdeputadosum
comportamentoquesegueatendnciamajoritriadopartido.Oserrosdeavaliao,quantomagnitudedo
apoioesperadoaprojetosdoseuinteresse,ocorremnamargem.Omesmonopodeserditosobreoperodo
194664,quandoseconstataumgraureduzidodecoesoentreasbancadasdosprincipaispartidos.Porisso,os
presidentes,paraasseguraremaprovaoparlamentarssuaspropostasdepolticas,procuravamobtervotos
juntoaospartidosoposicionistas(emgeral,cortejavamaUDN,cujondicedecoesosistematicamente
inferioraosdosdemais),oque,porsuavez,agravavaoquadrodedivisointernadospartidos,querdesua
prpriabaseformaldeapoio,querdasearaoposicionista.
Comoeradeseesperar,oambientedebaixacoesorelativaafetouograudedisciplinadospartidosquandoda
votaodeprojetosenviadospeloExecutivo.ObserveaTabela6.

Tabela6
DisciplinaMdiadosPrincipaisPartidos
CmaradosDeputados,19461964
Partidos

195154

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S001152581997000300007

195558

195962
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PatronagemePoderdeAgendanaPolticaBrasileira

PSD

78,08

75,34

82,51

UDN

73,82

66,74

74,46

PTB
PR
PSP
Mdia

78,78
67,74
75,95
74,87

80,00
72,00
78,73
74,56

90,00
76,87
88,67
82,50

Fonte:DiriodoCongresso.

Oconceitodevotodisciplinadobastantesimples:tratasedaproporodevotosdemembrosdeumpartido
queacompanhamovotodeseulder19.Atabelaindicaqueadisciplinaesperadanalegislatura195154ficou
em74,8774,56nalegislatura195558e82,50nade195962.Paraastrspresidnciasdoperodoatual,a
disciplinamdiafoide85,1paraogovernoSarney89,7paraogovernoCollor88,91paraodeItamarFranco.
Ataxamdiadedisciplinadosprincipaispartidosnuncafoiinferiora80,48(FigueiredoeLimongi,1996:30),
enquantoataxamnimachegoua66,74.
Umavisopanormicadosdadosindica,emsuma,aexistnciadeprofundasdiferenasentreosperodos
194664eps1988,noqueconcernesrelaesExecutivo/Legislativo.Noprimeiro,aagendadecisriaera
compartilhadapelopresidenteepelosdeputados,comoequilbrioentreosdoisPoderesnaproposiodeleis
aprovadas.Umquadrodiversodoatual,emqueaagendaquasequeintegralmenteoriginadanoExecutivo.
Almdisso,constatasequeasdiferenteslegislaturasnopr1964modificavamsubstancialmenteaspropostas
enviadaspeloExecutivo,comoficouindicadonospelafreqnciacomqueprojetosdessePoderdeixaramde
seraprovadosemplenrio,mastambmpelaquantidadedevezesemqueoslderesdamaioriavotaramno
quandodavotaodessasmatrias.Hojeemdia,observaseagrandemaioriadosprojetosdoExecutivoser
aprovadaemregimedeurgncia,oquenopermiteaoLegislativoumaapreciaoacuradadeseucontedo
(FigueiredoeLimongi,1995a).
Finalmente,adiferenanograudecoesoedisciplinadosprincipaispartidosnosdoisperodosnodeixa
dvidasquantoexpectativapresidencialsobreocomportamentodospartidos.NaRepblicade1946,a
incertezamarcouarelaoentreopresidenteeaCmara,nosentidodequeaprobabilidadedeospartidos
agiremdeformacoesaeseguindooseuldereradesconhecida,poisvariavamuitodependendodoissueem
questo.20Oresultadofinalexpressaumquadrodebaixacoesomdiasecomparadocomodoperodoatual,
emqueospartidosatuamdeformarazoavelmentecoesae,deumaformageral,acompanhandoasorientaes
devotoencaminhadasporseuslderes.

DISCUSSO
Mas,oquemudouentreosdoisperodos?Dopontodevistadasinstituiespolticassabesequeosistema
eleitoralomesmo.Osistemadegovernotambmomesmo.Segundoaliteraturapoucootimistareferidana
segundaseo,oefeitodacombinaodepresidencialismo,multipartidarismoevotoproporcional
personalizadosempreomesmo:dificuldadedeaprovaodaagendapresidencialnoLegislativo,porcontada
altafragmentaoebaixosndicesdecoesopartidria.Oquadrocomparativopreliminarapresentadoacima
revela,outrossim,queacapacidadedeoExecutivotersuaagendaaprovadaconsideravelmentemaiorhoje
emdiadoqueofoiduranteoperodo194664.Ademais,acoesoeadisciplinamdiasdospartidosso
significativamentemaioresatualmente.Portanto,ateoriadopresidencialismocomvotopersonalizadono
suficienteparadarcontadamudanaverificada.
Dopontodevistainstitucional,mudaramexpressivamenteosrecursosdeagendaemmosdoExecutivo,como
demonstraoQuadro1.OExecutivopode,atualmente,pedir,demaneiraunilateral,urgnciaparaatramitao
deseusprojetos.Possui,almdomais,monopliosobreaemissodeprojetosquefixemoefetivodasForas
Armadaseaquelesdenaturezafinanceira.Naseo3apresentoumaexplicaodecomoosrecursosde
agendapodemafetarpositivamenteatendnciamajoritrianaCmaraemfavordaspretensespresidenciais.
Porisso,adefesa,nesteartigo,doargumentoinstitucionalista,masnonosentidomacro,quefazmeno
unicamenteavariveisestruturaisdosistemapoltico.Defendooargumentoquemudanasnasregrasque
regulamoprocessodecisrio,enoasinstituiesqueformamaplis,foramdeterminantesparaaalterao
darelaoExecutivo/Legislativo.Aagendacompartilhadacedeuespaoparaumaagendaimposta.
Oquedizerdasmudanas?Aprincpio,oargumentopoderiaserqueasmudanasvieramparaestabilizara
democracia.Valedizer,umavezqueasvariveismacroinstitucionaisnotmcontribudoparaa
governabilidade,entolegtimaaintervenonasregrasdoprocessodecisrio,desdequesejapara
aumentaracapacidadedeopresidenteobterapoiolegislativo.Cabeaquiumapequenadivagaosobreas
origensdacrisede1964.Seseaceitaatesedeacrisetersidomotivadapelaparalisiadecisria,equeesta
resultoudaradicalizaocomfragmentao,nadagarantequeoaumentodopoderdecisriopresidencialpossa
secontraporacrisesdessanatureza.Maisprecisamente,oaumentodasprerrogativasdoExecutivonodefine
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aintensidadedaspreferncias,averdadeiraresponsvelpelaparalisiadecisria.ApenasretiradoLegislativoa
capacidadedecontribuirdeformaefetivaparaamontagemesoluodaagendapolticabrasileira.

(Recebidoparapublicaoemsetembrode1997)

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PatronagemePoderdeAgendanaPolticaBrasileira

ABSTRACT
PatronageandAgendaPowerinBrazilianPolitics
ThepatternsofExecutiveLegislativerelationsthatprevailedduringthe19461964perioddifferfromthoseof
thepost1988period.Abrieflookatthespecializedliteratureshowsthatthereasonsbehindthesechanges
havenotyetbeenadequatelyexplained.Thearticleexploresthesechangesmorethoroughly,developinga
conceptualframeworkforunderstandingtherationaleofinteractionsbetweenpresidents,parties,andlower
chamberrepresentatives.Patronageandagendapowerarefoundtobetheprimeingredientsinthese
interactions,andimportantchangesinthepatternofExecutiveLegislativerelationscanbetracedessentiallyto
thegreateragendapowerenjoyedbyBrazilianpresidentssince1988.Thisisreflectednotonlyinthepresidents
improvedcapacitytomakehisvoiceheardwithinthelegislativebodybutalsointhegreaterpartycohesionand
disciplinedisplayedbyhissupportbasewithinthelowerhouse.
Keywords:ExecutiveLegislativerelationspatronageagendapower.

RSUM
ParrainageetPouvoirdeLAgendaenPolitiqueBrsilienne
Cetarticleapourbutdeprsenterlesmotifsenraisondesquelslemodlederelationsentreexcutifet
lgislatifsaltrerelativementaprs1988,encomparaisonaveclapriode19461964.Aprsavoirbrivement
commentlalittratureconcerne,onenconclutquecesmotifsmanquentencoredexplicitationadquate.On
proposeensuiteunenvironnementconceptuelpourlacomprhensiondelarationaledelinteraction
prsidents/partis/dputslaChambredesDputs.Onconstatequeleparrainageainsiquelepouvoirdela
ttedelistesontlesingrdientscentrauxdunetelleinteraction.Enfait,dimportantesmodificationsdansle
modlederelationentreexcutifetlgislatifsontobserves,essentiellementmotivesparunplusgrand
pouvoirdagendadesprsidentsactuels,douneplusgrandecapacitduprsidentamnagersesprfrences
auseindulgislatif,demmequunaccroissementdelacohsionetdeladisciplinedepartidanssabase
dappuilachambre.
Motscl:relationentreexcutifetlgislatifparrainagepouvoirdagenda.

NOTAS:
*Esteartigofoioriginalmentepreparadoparaoseminriotemtico"InstituiesPolticaseReformado

Estado",ocorridonoXXIEncontroAnualdaAnpocs,Caxambu,MG,2226deoutubrode1997.tambmo
primeiroresultadodapesquisadesenvolvidanombitodoprojeto"ReconfiguraodoMundoPblicoBrasileiro:
SistemaPolticoeaReformadoEstado",apoiadoporCapes,CNPq,FinepeMARE.Aequipedepesquisafoi
compostapelasassistentesAnaPaulaLamegoMeirelleseRoselydeAlbuquerqueSouza,queestiveramsoba
coordenaodeAnaCaillaux.Agradeoaoscolegasparticipantesdoprojeto,especialmente,ArgelinaFigueiredo
eFernandoLimongi,pelodebateemtornodepontosimportantesdoargumento.OctavioAmorimNetoe
WanderleyGuilhermedosSantosleramecomentaramaprimeiraverso,contribuindo,assim,deforma
decisivaparaseuformatofinal.Sougrato,ainda,peloscomentriospertinentese,namedidadopossvel,
incorporadosaotexto,aospareceristasannimosdeDados.Compartilhoasvirtudes,masnooserros.O
resultadofinaldeminhainteiraresponsabilidade.
1.Nocustalembrarqueaaprovaodequalquermudananotextoconstitucionalrequeroapoiode3/5da
CmaradosDeputadosemdoisturnos,omesmoserepetindoparaoSenadoFederal.
2.Nocaso,governabilidadesignificaapenasapoioestveldeumamaioriaparlamentaraoprogramado
governo.
3.ExceesimportantesencontramseemAmorimNeto(1994),Mainwaring(1997)ePessanha(1997).Estes
estudoscomparamopadroderelacionamentoExecutivoLegislativonoperodo194664comodeps1988.
Noentanto,nenhumdelesutilizasrieshistricasquemedemosgrausdecoesoedisciplinapartidrias,
incorporandoevidnciasrelativasaosdoisperodos.
4.Comrelaoaodiagnsticopoucootimista,verAmes(198619871995a1995b)Geddes(1994)
Lamounier(1991)Mainwaring(1993)eMainwaringeScully(1994).Acontraposiopodeserencontradaem
Cebrap(1996)eFigueiredoeLimongi(1995a1995b1996).Interessantenotarque,partindodamesmabase
dedadoscoligidaporFigueiredoeLimongi(1995b),Mainwaring(1997:80)forneceinterpretaodiversaa
respeitodograudedisciplinaecoesodospartidosbrasileiros.Mainwaringpareceseapoiarnanoodeque,
emboraospartidosnosecomportemdeformainteiramentealeatria,aindaassimosndicesdedisciplinaso
baixosdeumpontodevistacomparativo.Ademais,afirmaqueospartidosaumentamseugraudedisciplina
quandoopresidentecresceempopularidade.Infelizmente,essasafirmativassofremdeduasdeficincias:a)o
dadocomparativonofornecidoparaqueoleitortenhaalgumaidiadequantoospartidosbrasileirosso
indisciplinadosb)nenhumarelaoestatsticaoferecidaparamediroefeitopopularidadesobreograude
disciplina.Sobreadificuldadedeseestabelecercomparaesquantocoesoedisciplinapartidrias,ver
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Carey(1996:1821).Sobreosproblemasenvolvidosemrelacionarpopularidadepresidencialcomsucessona
arenalegislativa,verBondeFleisher(1990,cap.7).
5.Naverdade,ocaminhotericoadotadonopresentetextoexplorasugestofeitaporFigueiredoeLimongi
(1995a).Nesseartigo,entretanto,asrelaesentreopoderdeagendapresidencialeadisciplinapartidria
aindanoestoarticuladas.
6.Paraumaanlisemaisaprofundadadosimpactosdapatronagemsobreadinmicapartidriabrasileirano
perodo194664,verAmorimNetoeSantos(1997).
7.Paraumaanlisedecomoacombinaodaintensidadedasprefernciasdosdeputadoseafragmentao
partidriaparlamentargerouumasituaodeparalisiadecisrianoLegislativobrasileirosvsperasdogolpe
de1964,verSantos(1986).Interessantenotarcomonaquelecontextoautilizaodapatronagemfoi
insuficienteparamanteroapoioparlamentaraopresidente.
8.EstafiguraretiradadeSantosePatrcio(1996).
9.AtabelasconsideraaproposiolegislativadoExecutivoedemembrosousubunidadescoletivas,tais
comocomisses,doCongressoNacional.OJudiciriotambminicialegislao,masestaserefere,emgeral,
matriaadministrativainternadessePoder.VerFigueiredoeLimongi(1995a).
10.Teoricamente,perfeitamentepossvel,emboraimprovvel,queasleisaprovadasporiniciativados
deputadostenhamsidointegralmenteinspiradasnaagendapresidencial.Portanto,asimplesobservaoda
capacidaderelativadeoExecutivoeoLegislativoaprovaremleisnopermiteinfernciasarespeitodomaior
oumenorgraudeimposiopresidencialdaagendalegislativa.
11.DeacordocomosdiversosRegimentosdaCmaranoperodo194664,asproposieslegislativaseram
apreciadaspeloplenriosegundotrstiposdistintosdevotao:secreta,simblicaenominal.Avotao
secretaexigiaqurumde2/3,eeraempregadaparadecidirsobreainstalaodeComissesdeInqurito.A
votaosimblicaerautilizadanamaioriadoscasos,eparavalidlarequeriaseapresenade,nomnimo,
50%+1dosdeputados.Avotaonominal,geralmente,ocorriaquandoalgumdeputado,comoapoiodeno
mnimovinteoutros,pediaqueopresidentedaMesacontasseoqurumdavotaosimblica.Noscasosem
queoqurumrequeridofosseverificado,entooresultadodavotaosimblicaeraconfirmado,caso
contrrio,avotaonominaleraconvocada.Aapreciaopeloplenriodeemendasconstitucionaistambm
exigiavotaonominal.VerCarvalho(1977).
12.Ocritrioderelevncia,segundoFigueiredoeLimongi,odoencaminhamentodevotodolderdogoverno
naCmara.AexceoogovernoSarney,noqualolderdogovernonoencaminhavavotao.Porisso,para
esseperodo,ocritrioutilizadopelosautoresigualaoadotadonesteartigo:osimplesapoio,ouosim,
propostadolderemplenrio.
13.Apartirdeagora,porcontadoreduzidonmerodevotaesencontradonaslegislaturas194650e1963
64,strabalhareicomaslegislaturas195154,195558e195962.
14.ATabela2consideroutodasasvotaesnominaisdeprojetosoriginadosnoExecutivoindependentemente
dequrum,oqueresultouemumtotalde310votaes.ATabela3sconsiderouasvotaesqueobtiveram
qurum,porissoareduodototalpara125.
15.ComrelaoaograndenmerodederrotasdopresidenteCollorosautoresponderam:"Aproporode
derrotasnoassimtobaixaeindicaalgumgraudeconflitoentreoLegislativoeoExecutivo.Noentanto,
cabenotarqueagrandemaioriadasvezeselasseverificaramquandoogovernonoformouumacoalizo
majoritriadeapoio"(idem:30).Falareimaissobreessepontoadiante,nestamesmaseo.
16.Osespecialistasemestudoslegislativosutilizamotermoviscosidade(viscosity)paraindicaracapacidade
doLegislativoderesistirstentativasdoExecutivodelheimporsuaagenda.VerHedlund(1985:348).
17.W.G.dosSantos(1986)analisaoapoiodadopeloLegislativospropostasdesenvolvimentistasdogoverno
JKedosegundogovernoVargas.Combaseemevidncias,contrariaatesedequeoLegislativo,poca,por
sercompostopredominantementepelosrepresentantesdoBrasilagrrio,serviadeobstculostentativasde
modernizaoeconmicadopas.Demonstra,ademais,queoLegislativosetornouobstculointransponvel
aprovaodaagendapresidencialsomentenosmomentosemquesuacapacidadedecisriaestava
comprometidacomoumtodo,isto,nogovernodeJangoeaofinaldosegundogovernoVargas.Aparalisia
decisriadoCongressoresultoudacombinaodaradicalizaodasprefernciaseafragmentaodasforas
parlamentares,oqueimpediuaformaoemanutenodequalquercoalizodegovernodentrodoLegislativo.
UmadasconclusesdeSantosadequeautilizaodapatronagemnosuficientepararecomporabasede
apoiodopresidentenaCmaranomomentoemqueadistribuioeintensidadedasprefernciasdosdeputados
sodesfavorveisaopresidente.Meuargumentopodeserentendidocomocomplementaraessatese,umavez
queestoudefendendoopontodevistadeapatronagem,semopoderdeagenda,nogarantiraopresidentea
coesopartidrianecessriaparaaviabilizaomnimadeseuprojetonaCmara.
18.OindicadoroperacionalutilizadoparamediracoesopartidriaondicedeRice,cujafrmulaRi=[%
devotossim%devotosno].Ento,paraopartidoi,navotaonominalx,subtraioopercentualde
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membrosquevotaramsimdopercentualdemembrosquevotaramno,etomoovalorabsolutodasubtrao
comoacoesopartidria.Nemtodasasvotaesnominaisocorridasemplenriosorelevantesporcontado
baixograudeconflitopartidrio.Comocritrioderelevncia,eatporquemeuobjetivoaquicompararos
dados,adotoomesmoprocedimentodeFigueiredoeLimongi(1995b),isto,sconsideroasvotaesemque
nomnimo10%daCmaraseopsaoresultadofinal.
19.Lembresequenoforamencontradosencaminhamentosdevotoporpartedaslideranaspartidriasno
perodo194664.
20.Sobreavariaodosndicesdecoesodospartidosnesseperodo,verAmorimNetoeSantos(1997).
Sobreavariaonocomportamentodospartidossegundoosdiferentesissues,verCarvalho(1977)eSantos
(1986).

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