Você está na página 1de 168

Desenvolvimento agrcola

e questo agrria
Carlos Mielitz (org.)

2013

Fundao Perseu Abramo


Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano
Coordenao da coleo Projetos para o Brasil
Iole Ilada
Editora Fundao Perseu Abramo
Coordenao editorial: Rogrio Chaves
Assistente editorial: Raquel Maria da Costa
Equipe de produo: Reiko Miura (org.), Ceclia Figueiredo e Elaine Andreoti
Projeto grfico: Caco Bisol Produo Grfica Ltda.
Diagramao: Mrcia Helena Ramos
Ilustrao de capa: Vicente Mendona
Direitos reservados Fundao Perseu Abramo
Rua Francisco Cruz, 234 04117-091 So Paulo - SP
Telefone: (11) 5571-4299 Fax: (11) 5573-3338
Visite a pgina eletrnica da Fundao Perseu Abramo: www.fpabramo.org.br
Visite a loja virtual da Editora Fundao Perseu Abramo: www.efpa.com.br

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

D451
Desenvolvimento agrcola e questo agrria / Carlos Mielitz (org.). So Paulo

: Editora Fundao Perseu Abramo, 2013.


168 p. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 14)


Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7643-190-9


1. Desenvolvimento agrcola. 2. Agricultura familiar. 3. Agricultura - Brasil.
4. Agricultura - Tecnologia. 5. Segurana alimentar. 6. Reforma agrria. I. Mielitz,
Carlos. II. Srie.
CDU 338.43(81)
CDD 338.10981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

Sumrio

5 Apresentao
7 Prefcio

Iole Ilada

11 Introduo

Carlos Mielitz

13 Quando tudo que o papa quis foi ter o que comer na terra de Cana

Roberto Kiel

65 Dez anos de polticas para a agricultura familiar avanos e desafios


Valter Bianchini

81 A evoluo da agropecuria brasileira aps a redemocratizao (1985-2010):

o predomnio do latifndio exportador e a importncia da agricultura familiar

Pedro Ramos

115 Adequao tecnolgica para a diversidade da agricultura brasileira


Otavio Valentim Balsadi

135 A agricultura e a promoo da soberania e segurana alimentar e nutricional:

entraves e desafios

Renato S. Maluf

155 Uma proposta de sntese guisa de concluso


Carlos Mielitz

163 Sobre o organizador


164 Sobre os autores

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Apresentao

Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado


em 1985 o mais longo de toda sua Histria , o Brasil vem se afirmando
como uma das principais naes a vivenciar mudanas significativas no tradicional modo de fazer poltica. Com trs mandatos consecutivos de convergncia programtica, os governos Lula e Dilma consolidam o reposicionamento
do pas no mundo, bem como realizam parte fundamental da agenda popular
e democrtica aguardada depois de muito tempo.
Lembremos, a ltima vez que o Brasil havia assistido oportunidade
comparvel, remonta o incio da dcada de 1960, quando o regime democrtico ainda estava incompleto, com limites a liberdade partidria, intervenes em sindicatos e ameaas dos golpes de Estado. O pas que transitava
poca para a sociedade urbana e industrial conheceu lideranas intelectuais engajados como Darcy Ribeiro e Celso Furtado, para citar apenas
alguns cones de geraes que foram, inclusive, ministros do governo progressista de Joo Goulart (1961-1964).
A efervescncia poltica transbordou para diversas reas, engajadas e impulsionadas pelas mobilizaes em torno das reformas de base. A emergncia
de lideranas estudantis, sindicais, culturais e polticas apontavam para a concretizao da agenda popular e democrtica.
A ruptura na ordem democrtica pela ditadura militar (1964-1985),
contudo, decretou a vitria das foras antirreformistas. O Brasil seguiu crescendo a partir da concentrao da renda, impondo padro de infraestrutura
(aeroportos, portos, escolas, hospitais, teatros, cinemas, entre outros) para
apenas parcela privilegiada do pas. A excluso social se tornou a marca da
modernizao conservadora.

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo

Prefcio

Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano1, na qual


a expresso com ares de interjeio servia para manifestar a inconformidade
com os problemas nacionais, fazendo eco, ento, a um sentimento generalizado de que o pas era invivel.
O pas que inspirou aquela cano, no entanto, no mais o mesmo.
Nos ltimos dez anos, mudanas significativas ocorreram no Brasil. Nmeros
e fatos apontam para um pas economicamente maior, menos desigual, com
mais empregos e maiores salrios, com mais participao social, maior autoestima e mais respeito internacional.
Dizer que o Brasil mudou e mudou para melhor est longe de significar, contudo, que nossos problemas histricos tenham sido resolvidos. No
podemos nos esquecer de que o passado colonial, a insero subordinada e
dependente na economia mundial, os anos de conservadorismo, ditaduras e
autoritarismo e a ao das elites econmicas liberais e neoliberais marcaram
estruturalmente o pas por cerca de 500 anos, produzindo desigualdades e
iniquidades sociais, econmicas, culturais e polticas, com impactos importantes na distribuio de direitos bsicos como sade, educao, habitao,
mobilidade espacial e proteo contra as distintas formas de violncia e de
preconceitos, inclusive aquelas perpetradas por agentes do prprio Estado.
Tendo caractersticas estruturais, as questes acima apontadas no podem ser adequadamente enfrentadas sem um estudo mais aprofundado de
suas caractersticas intrnsecas, seus contextos histricos, das relaes sociais
que as engendram e das propostas e possibilidades efetivas de superao.
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando
ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo concebeu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos temticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto provenientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identificar obstculos e entraves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desafios de grande monta. O primeiro era a definio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como merecedora de um estudo especfico. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reflete o estabelecimento de divises e recortes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo desfiadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O debate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao
dos estudos, demonstrou-nos afinal que isto no deveria ser visto como um
problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que poderamos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares
particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade
e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm
entre os temas do projeto.
Considerando tais desafios, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento

2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.

Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo

P r oj e tos par a o B r as i l

em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir


questionamentos e propostas discusso. E no impulso desse movimento
que envolve os que pretendem prosseguir pensando e mudando o Brasil que
a FPA enxerga, neste trabalho, a possibilidade de uma contribuio poltica
importante, para alm da contribuio intelectual dos autores.
Impossvel no citar que o projeto, ainda que tenha sido concebido muito antes, parece se coadunar com o sentimento expresso em junho e julho de
2013 quando milhares de pessoas ocuparam as ruas do pas , no que se
refere ao desejo de que os problemas estruturais do Brasil sigam sendo, de
forma cada vez mais incisiva e profunda, enfrentados.
Retomamos, pois, a indagao da cano, mas agora em seu sentido
literal: que pas, afinal, esse?
, pois, no avano dessa compreenso, fundamental para a superao
das perversas heranas estruturais, que os Projetos para o Brasil pretendem
contribuir. Importante dizer que, tratando-se de textos absolutamente autorais, cada pensador-colaborador o far a sua maneira.
Neste volume, elaborado sob a coordenao de Carlos Mielitz, especialistas em distintos aspectos da questo agrria tecero um diagnstico sobre a
estrutura e as caractersticas do desenvolvimento agrcola no Brasil, apontando suas repercusses econmicas e sociais.
Para realizar a anlise, os autores discutiro o processo histrico de conformao do padro agrrio no pas e sua consequente dimenso fundiria,
com destaque para as classes e segmentos de classe assim constitudos, para os
distintos modelos de produo e distribuio e para as mudanas relevantes
ocorridas nos ltimos anos. Nessa abordagem, ganharo evidncia tanto a importncia da agricultura familiar quanto a centralidade da ideia de soberania e
segurana alimentar para o projeto de desenvolvimento nacional.
Avaliando, pois, as alternativas e propostas apresentadas nesse debate,
e enfatizando o papel do Estado e das polticas pblicas na superao das
contradies e conflitos resultantes de uma estrutura altamente concentrada e
socialmente injusta, este estudo conduzir constatao de que o avano de
um projeto democrtico e popular passa necessariamente por transformaes
de fundo, no que se refere questo agrria brasileira.

P r oj e tos par a o B r asi l

10

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Introduo

Dado o mote orientador de todas as publicaes da coleo Projetos para


o Brasil, neste volume intitulado Desenvolvimento agrcola e questo agrria, optou-se por tomar como ponto de partida uma avaliao crtica de uma srie de
aes, polticas ou questes ligadas ao mundo rural/agrcola/agrrio, examinando como estas foram enfrentadas pelos sucessivos trs governos encabeados
pelo Partido dos Trabalhadores (PT).
Os parmetros para nossa anlise encontram-se nas medidas adotadas,
nos resultados alcanados luz do que foi almejado em documentos balizadores
produzidos no passado e/ou nas necessidades ainda persistentes ou recentemente surgidas, quais os entraves encontrados at aqui e as propostas para super-los
e incio de discusso de novas medidas, propondo uma discusso acerca de
novas medidas e aes necessrias para enfrentar os desafios diagnosticados.
Obedecendo estes princpios, fez-se necessria certa aglutinao de preocupaes em torno de ttulos que fossem minimamente agregadores e mantivessem uma coerncia analtica interna, mesmo que outros subtemas ou recortes
analticos tivessem que ser preteridos.
Neste livro, sabidamente, no esto includos vrios subtemas relevantes, mas assim se procedeu tambm por termos conscincia de que, ainda que
sem as especificidades do agrcola ou agrrio, alguns deles sero abordados
por outros volumes da srie, tais como a questo ambiental, as questes de
infraestrutura e logstica para a agricultura, educao etc. No entanto, acreditamos que os maiores desafios da agricultura e do agrrio brasileiros esto
aqui apresentados. Esta a contribuio destes autores para o debate a fim de
que o Brasil continue mudando.
Carlos Mielitz
Organizador

11

P r oj e tos par a o B r asi l

12

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Roberto Kiel

Quando tudo que o papa


quis foi ter o que comer
na terra de Cana

Nove dias separaram a morte do presidente Tancredo da criao do Ministrio da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio na Nova Repblica, marcada pela posse do ministro Nelson Ribeiro em 30 de abril de 1985. Deixava de
existir o Ministrio Extraordinrio para Assuntos Fundirios, que fora comandado pelo general de brigada Danilo Venturini, tambm ex-chefe do Gabinete
Militar do ltimo ditador brasileiro. Ironia do destino, ou no, mais uma vez o
Brasil mudava de regime e, mais uma vez, a questo agrria brasileira mudava
de agenda; saam de cena os assuntos fundirios da colonizao amaznica e
a integrao nacional para que a reforma agrria e o desenvolvimento do meio
rural brasileiro assumissem o centro da agenda agrria na redemocratizao.
Em outubro do mesmo ano, quando foi lanado o I Plano Nacional de
Reforma Agrria, o ministro Ribeiro discursou1 para o ex-vice presidente
indireto Jos Sarney, lembrando-o de ter herdado sua cadeira na Academia
Brasileira de Letras do escritor Jos Amrico de Almeida, e citou um trecho
da obra A bagaceira: H uma misria maior do que morrer de fome no deserto: no ter o que comer na terra de Cana (Almeida, 1928). Retribuiu
o ex-vice presidente confidenciando que Tancredo Neves, ao se encontrar
com o papa Joo Paulo II, ouviu dele apenas um pedido: a realizao da
reforma agrria no Brasil2.

1. MEPF, Reforma Agrria: coletnea de termos de referncia. Gabinete do Ministro Extraordinrio de Poltica Fundiria.
Discurso do exmo. sr. ministro da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio Dr. Nelson de Figueiredo Ribeiro. Braslia, 1997,
p. 98-100.
2. Id. Discurso do presidente Jos Sarney, por ocasio da assinatura do Decreto aprovando o PNRA, p. 101-104.

13

P r oj e tos par a o B r asi l

14

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Quem leu A bagaceira conhece a citao usada pelo ministro, mas talvez
no se aperceba de que um pequeno esforo de realismo fantstico torna possvel traar um paralelo entre a reforma agrria secular, da qual Tancredo foi incumbido pelo papa, e a sina da personagem Soledade: ambas cedem ao mesmo
imperativo categrico da modernidade que se estabelece e entregam os filhos.
O romance, escrito em 1928 por um poltico literato3, tal qual Sarney,
expressa uma analogia fantasmtica entre o enredo e a histria, que se aplica
bem questo agrria brasileira desde o tempo histrico da trama, centrado
na seca de 1898 e no xodo que provocou. Permite vislumbrar as razes da
questo agrria brasileira que cresceram antes da Repblica Velha e examinar
a forma pela qual se entranharam no Projeto Nacional Desenvolvimentista
do populismo e se alastraram at a contemporaneidade. Diz-se isto porque
sua simbologia expressa nas contradies entre o arcaico e o moderno, o
brejo e o serto, o burgus e o trabalhador, o capital e a terra, e h uma moral
implacvel, humanamente impossvel, que perpassa todos os personagens, se
lhes endurecendo e empurrando para um final trgico, que compartilha traos
com os embates sociais do campo na atualidade.

Justia de compadres como galinha atropelada:


de moral, nem as penas se aproveitam4
O esforo do reformismo pombalino para interromper a autonomia jesuta em 1755 ensejou, talvez, a primeira grande mudana das constantes
transformaes que a questo agrria e sua dimenso fundiria sofreram ao
longo da histria brasileira. Nesse momento histrico, a ocupao das terras
coloniais passou a significar menos que a coordenao das atividades econmicas e o poder territorial. Isso vlido se no considerarmos as guerras
indgenas dos sculos XVI e XVII (tamoios, aimors, potiguares e tupinambs)
como os primeiros conflitos fundirios do pas, envolvendo indgenas e colonos, dada a provvel motivao escravagista.
Nesta trilha, possvel perceber como se chocam as poucas propostas
que surgiram (ou que se tem notcia) para tratar a questo fundiria colonial
no sculo XVII. O padre jesuta Joo Daniel, por exemplo, escreveu cinquenta
anos antes da independncia, exilado e preso em Portugal, sobre o tesouro
descoberto da Amaznia, numa perspectiva de autonomia e convivncia pa3. Foi ministro de Obras e Viao de Getlio Vargas para ser governador da Paraba, ajudar na queda do Estado Novo e
reatar com Getlio no seu ltimo e derradeiro mandato, retornando ao mesmo Ministrio.
4. Frase atribuda a Apolinrio Justo, em 1986, na cidade de Pelotas (RS). Disponvel em: <pensador.uol.com.br/autor/
apolinario_justo/>.

5. Jobim, Leopoldo. Reforma agrria no Brasil Colnia. So Paulo: Brasiliense, 1983.


6. Ibid.
7. Chaves, A. J. G. Memrias econmico-polticas sobre a administrao pblica do Brasil. 4 ed. So Leopoldo (RS): Editora
Unisinos, 2004.

P r oj e tos par a o B r as i l

cfica entre povos, culturas e o meio ambiente; j seu conterrneo Vilhena,


funcionrio pblico em Salvador, tambm no apagar do sculo XVII, registrou
a questo agrria como uma oportunidade para reforar o poder dEl Rei5.
O jesuta firmou sua tese na necessidade de se criar um mtodo de extrao das riquezas da regio amaznica onde viveu dez anos pela via da
colonizao e de um sistema de comrcio apoiados pelo Estado, pois notava
que a pesca, a produo de mandioca e a sua transformao em farinha estavam
presentes em toda a rea, porm sem nenhuma escala ou sentido econmico, e
no havia mo de obra, mercados organizados, navegao regular, nem tampouco um sistema de utilizao permanente das terras que predispusesse culturas
capazes de dar suporte autonomia dos colonizadores, para dispensar a escravido indgena. O soteropolitano, por sua vez, acreditava na potncia da colnia
para desenvolver o reino e props uma Lei Agrria voltada para a ocupao
das terras abandonadas, alm da redistribuio daquelas doadas e incultas, na
proporo das foras das famlias, tornando assim maior o nmero de brasileiros agricultores e proprietrios logo, mais vassalos do rei e maior a produo
de alimentos e criticando a natureza exportadora da economia colonial, que
provocava a carestia na colnia e o cio desmedido de uma grande (e perigosa)
parcela da populao colonial6.
Outro olhar, este do sul, registrado em 1817, o do estancieiro e charqueador Antnio Jos Gonalves Chaves, que tambm era portugus, porm
liberal, por isso se insurgia contra o absolutismo e condenava o sistema das
capitanias hereditrias, propondo leis e um sistema de cortes Braslicas associadas de Portugal, configurando claramente uma posio confederativa.
Interessa, em especial, sua Quarta memria, publicada em 1823 e oferecida
Assembleia Geral, Constituinte e Legislativa do Brasil, na qual props os
caminhos para a distribuio das terras incultas7. Antnio Chaves considerava insanas as concesses de terras feitas no perodo, nas quais o critrio
para definir o tamanho das datas no era outro seno o compadrio. De modo
avanado, reconhecia o direito natural de propriedade dos ndios e propunha
formas de mediao, em vez do simples esbulho e da escravido. Criticava
abertamente a ausncia da propriedade privada da terra no Brasil e indicava um sistema de distribuio comedido, modelado pela experincia inglesa,

15

P r oj e tos par a o B r asi l

16

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

ponderado pela capacidade de cultivo das unidades familiares. Vaticinou que


os povos destroem-se reciprocamente por suas demandas nascidas na maior
parte pelo mau sistema de distribuio de terras8, diante da anarquia do regime das posses instalada no Brasil.
Estas trs vises da questo fundiria original do pas, s vsperas de sua
primeira virada, revelam sua indissociabilidade com a poltica; e depois ser
com o desenvolvimento. A proposta de autonomia utpica em um modelo
agroextrativista e multirracial do jesuta no deixa de inaugurar o socialismo utpico nestas praias. A extempornea vassalizao desejada pelo sdito
baiano, pela fixao forada dos servos s glebas retomadas e redistribudas,
claramente absolutista e anticapitalista. Por fim o gacho, ao propor distribuio racional da propriedade privada da terra e a discriminao das terras indgenas, inaugura a abordagem liberal conservadora. Ideologia hegemnica at
por volta de 1930, quando a relao dialtica entre a indstria e a agricultura
transformar, peculiarmente, a acumulao primitiva em um elemento estrutural da acumulao capitalista, pois, na falta de mais-valia suficiente para sua
acumulao, teve que se sujeitar a expropriar o trabalho morto disponibilizado por uma elstica oferta de terras.
O cerne da questo fundiria na virada do sculo XIX pode ser visto
como a escassez imaterial da terra, dada a insuficiente capacidade de acesso
ao interior brasileiro, que forava a concentrao da propriedade e da posse
fundiria ao extremo, em contradio com o desenvolvimento do projeto da
empresa agroexportadora, desejado pela coroa como forma de acumulao
primitiva na colnia, capaz de lhe permitir a expropriao por meio dos monoplios de exportao e importao e do regime tributrio excessivo.
Aos poucos, foi ficando claro que alguma produo de alimentos deveria
ser organizada nas franjas das grandes fazendas, e o mercado interno incipiente deveria ser minimamente estimulado, pois o fracasso da empresa colonial
era avassalador. Investimentos antes proibidos pela corte nas reas de logstica,
transporte e comrcio interno foram iniciados para levar a explorao agrcola
mais para dentro do territrio, onde tambm havia potencial minerador. Nasceu, assim, o anseio por autonomia da Colnia: nada a ver com a liberdade,
mas com a quantidade de capital que saa sem ser reinvestido na infraestrutura
local de portos e estradas, capaz de fomentar a expanso da empresa local e o
enriquecimento de seus donos. Nesta tica, o movimento pela independncia
tem razes na burguesia nacional da poca; diga-se de passagem, muito bem

8. Ibid., captulo V, 41, p. 120.

Quando nasci veio um anjo safado. O chato dum querubim e


decretou que eu tava predestinado a ser errado assim.
J de sada a minha estrada entortou. Mas vou at o fim!9
A questo agrria brasileira, ento, perpassou todas as etapas imperiais do Reino Unido de Brasil e Algarves ao Primeiro Reinado, Regncia e
Segundo Reinado oculta nas revoltas populares desse conturbado perodo
histrico, praticamente todas pacificadas pela fora do marechal Francisco
Jos de Sousa Soares de Andrea, possivelmente o portugus que mais matou
brasileiros na nossa histria (40 mil s na Sabinada), e de Lus Alves de Lima e
Silva, o Duque de Caxias, o brasileiro que deve ocupar a segunda posio nas
chacinas (12 mil s na Balaiada). Varou a Repblica Velha iniciada em 1889
da mesma forma, sendo constantemente reprimida at 1930, quando assumiu
um lugar na agenda poltica brasileira renovada pelo tenentismo.
Ao lado das revoltas e represses violentssimas, houve grandes mudanas polticas e institucionais em todos estes perodos, porm o cenrio rural
permaneceu intocado. A concentrao das terras e do poder nas mos das
oligarquias rurais seguiu sem ser ameaada, e as relaes sociais de patronagem e dominao permaneceram quase como elementos culturais, no fossem
filhas da brutal concentrao da renda e do contraditrio capital mercantilescravagista. S com a chegada macia dos imigrantes europeus nas fazendas
de caf (em especial dos italianos a partir de 1880) houve choques, revoltas e

9. Buarque, F. O. Chico Buarque 1978, Polygram/Philips. At o Fim, 249, 1978, lbum em vinil.

P r oj e tos par a o B r as i l

vista pela Inglaterra, dado o potencial mercado que representava, ao ponto


de tensionar a prpria coroa portuguesa, com a qual se engalfinhava na luta
imperialista da frica, que teve seu apogeu no Ultimato de 1890.
A questo fundiria da poca colonial se assemelhava mais aos sintomas
que s causas, e por este motivo a redistribuio das terras nunca teve a menor
chance poltica, restando atropelada pela independncia e depois abafada pela
oligarquia que construiu o imprio e republicanizou o Brasil, para manter
quase tudo como estava, pois monopolizava as terras e o capital. Prova disto
o fato de a questo agrria brasileira desaparecer da agenda poltica durante
todo o Imprio e a Repblica Velha, embora tenha estado bem viva no sem
nmero de revoltas do perodo, enquanto o escravismo e o trabalho obrigatrio se apresentaram mais rentveis que o assalariado, e a contradio agrria se
situou na dominao da mo de obra, haja vista a preferncia dos pobres livres
em buscar a autonomia pelo apossamento nas fronteiras agrcolas.

17

P r oj e tos par a o B r asi l

18

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

greves capazes de romper com a costumeira resoluo privada dos conflitos, e


os governantes tiveram que se envolver na regulamentao das relaes de trabalho e do acesso terra, haja vista que uma nova etapa no desenvolvimento
capitalista do Brasil se iniciava, e o surgimento do mercado de trabalho livre
se tornara uma questo de progresso ou regresso.
Nas primeiras dcadas do sculo XX, quando a economia natural10 agroexportadora estava no auge, as elites brasileiras despertaram para os riscos da
organizao e representao poltica dos trabalhadores urbanos e rurais e dos
lavradores11, bem como dos comunistas, para a questo agrria, pois farejaram o surgimento do proletariado no campo, embora no se tenha notcia de
nenhuma discusso sistemtica sobre o direito do trabalho do campo uma
agenda que s surgiu depois de 1930, na era getulista.
A dimenso fundiria da questo agrria se confundiu com a poltica a
ponto de coordenar o projeto de desenvolvimento nacional, caracterizando
bem a hegemonia absoluta dos homens cordiais e da propriedade latifundiria, capaz de circunscrever o poder em seu interior e forar seus objetivos contra vrios anseios sociais, promovendo a mais ntida produo de arcasmo da
histria do Brasil, quando houve uma indecorosa apropriao privada do Estado e o atraso deliberado da industrializao e dos direitos civis no campo.
A populao rural no imigrante, composta por milhes de homens e
mulheres livres e pobres, foi empurrada para a invisibilidade, dominada na
condio de prias, agregados, deserdados, moradores, arrendatrios, meeiros,
parceiros, sitiantes, e recebeu conceitos pejorativos e simplificadores como
caipira, caiara, tabaru, caboclo. Ela permaneceu nas franjas e no interior das
grandes propriedades, como sofredora primeira das piores consequncias dos
conflitos entre aqueles que a subordinavam (fazendeiros, polticos e burgueses), at a expulso em massa comear, quando algumas novas tcnicas, as
graves secas e a ameaa do reconhecimento de alguns direitos surgiram, haja
vista o Cdigo Rural proposto em 1942 e a Coluna Prestes.
Interessa, antes, tratar, no ano de 1850, da promulgao da Lei de Terras, que ps fim ao regime das possesses vigente desde 1822, ano no qual
o prncipe regente terminou com as concesses de sesmarias dez dias aps o
brado do Ipiranga, claramente movido pela necessidade poltica em que
pese alguns historiadores elegantes atriburem a medida ao nobre desejo de
10. Para uma abordagem com profundidade, ver Hollanda, S. B. Razes do Brasil. So Paulo: Cia. das Letras, 1997; e Paim,
G. Industrializao e economia natural, Iseb, 1957.
11. Medeiros, L. S. Os trabalhadores do campo e desencontros nas lutas por direitos. In: Chevitarese, A. L. (org.) O campesinato na histria. Rio de Janeiro: Relume Dumar; Faperj, 2002.

12. A Resoluo 76, de 17 de julho de 1822, ps fim ao regime de concesses, tomando por base o requerimento de Manoel
Jos dos Reis de ser conservado na posse das terras em que vive h mais de 20 anos com a sua numerosa famlia de filhos
e netos, no sendo jamais as ditas terras compreendidas na medio de algumas sesmarias que se tenha concedido posteriormente, em contradio com a Mesa do Desembargo do Pao, dado que ela orientou o suplicante a requerer a posse
na forma de sesmaria, e o Prncipe Regente Dom Pedro I, nove dias depois resolveu que Fique o suplicante na posse das
terras que tem cultivado e suspenderam-se todas as sesmarias futuras at a convocao da Assembleia Geral, Constituinte
e Legislativa.
13. Andrade, M. C. Latifndio e reforma agrria no Brasil. So Paulo: Duas Cidades, 1980, p. 46-47.
14. Martins, J. S. Os camponeses e a poltica no Brasil. 5 ed. Rio de Janeiro: Vozes, 1985, p. 35-45.

P r oj e tos par a o B r as i l

V. A. R. proteger um posseiro pobre12 de reforar a burguesia nacional, majoritariamente apoiadora da independncia. Ela era esperanosa da inverso
dos impostos na infraestrutura do pas, pois as terras necessrias expanso
estavam cada vez mais distantes, e os custos de transao e de transporte das
exportaes muito pesados.
Esta lei no veio apenas para consolidar a estrutura latifundiria criada
pelas sesmarias, embora tenha resultado neste efeito direto, pois, alm do pagamento como nica forma de legitimar as posses, consignou aos muito ricos
o acesso ao reconhecimento de direitos na pesada burocracia, afinal, eram
os nicos que podiam lidar com as medies administrativas sui generis da
poca, se lhes permitindo manter e aumentar suas terras13. Havia uma clara
preocupao em acelerar a criao do mercado de mo de obra livre, dada
a tendncia de os imigrantes preferirem se apossar de terras a se tornarem
trabalhadores livres, extremamente mal remunerados e maltratados por empregadores pouco convencidos do fim da escravido. Destarte, crescia a preocupao com os negros libertos, lavradores e vaqueiros das grandes fazendas,
os quais, igualmente, preferiam se tornar posseiros por conta prpria se lhes
fosse assegurado algum direito de propriedade.
O monoplio estatal das terras devolutas, a compra como nica forma
de acesso legal terra e os investimentos em infraestrutura e navegao a vapor providos pelo Imprio s elites que o sustentavam foram as salvaguardas
para o investimento do capital mercantil na expanso das exportaes. Era
essencial, ento, que os imigrantes fossem dirigidos ao trabalho remunerado
nas fazendas, e que os posseiros brasileiros, muitos deles negros, tivessem predisposio a vender sua mo de obra para os latifundirios, reduzindo assim a
presso por salrios, numa espcie de escravido moderna por subjugao14.
Uma segunda fase da questo agrria, ento, possvel de ser percebida
na tenso instalada dentro do rstico capitalismo brasileiro da poca, quando
a manuteno do Estado oligrquico e mercantil comeou a ser ameaada pelo
surgimento paulatino das foras reformistas que algum tempo depois se ma-

19

P r oj e tos par a o B r asi l

20

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

terializariam na revoluo tenentista de 1930 , pois a sociedade, a economia,


o poder e as decorrentes instituies nacionais atingiram um grau de complexidade insuportvel para manter o poder nas mos conservadoras de uma oligarquia rural atrasada. Note-se que a dimenso social da questo agrria deste
perodo era dada pelo estado de anomia15 da populao rural, provavelmente
pela caracterstica verticalidade das suas formas de solidariedade16, donde o
surgimento de tantos lderes religiosos e de movimentos messinicos17 nessa poca; algo em desfavor das experincias de organizao social horizontais detentoras de potncia para superar os laos religiosos e o compadrio e
constituir formas mais avanadas de representao polcia, como associaes
e sindicatos, que s surgiriam muitos anos mais tarde, aps a Segunda Guerra
Mundial, junto com as primeiras experincias de movimentos sociais durante
a redemocratizao liberal-populista18.
O projeto de desenvolvimento, ento, voltou-se para o surgimento de
um setor industrial, uma vez percebidos o potencial do mercado interno e a
insustentabilidade de se manter o abastecimento pela exportao de capitais.
A industrializao foi o caminho escolhido19 para substituir as importaes,
mas esta no foi uma deciso fcil nem um mpeto nacionalista; foi fruto da
percepo de um segmento do setor cafeeiro capaz de aportar o capital necessrio, movido pela percepo de uma tripla vantagem: captar mais incentivos
governamentais; nas crises de preos do caf, ter a indstria para sustentar a
taxa de acumulao; e, nas altas, um investimento bom, pois os bancos pagavam pouco e o risco era alto, j que o reinvestimento na agricultura comeava
a apresentar esgotamento.
Neste contexto, a questo agrria que adentra o sculo XX se compe
do monoplio do direito de propriedade da terra consolidado por uma elite

15. A referncia ao estado de anomia da populao pobre do campo foi tratada no pensamento social brasileiro por
diversos autores, nem sempre concordantes. Uma discusso aprofundada pode ser encontrada em Vasconcellos, D. V. O
homem pobre do campo no pensamento e no imaginrio social. Dissertao de mestrado. Instituto de Cincias Humanas
e Sociais-UFRRJ, Rio de Janeiro, 2009. Disponvel em: <r1.ufrrj.br/cpda/wp-content/uploads/2011/08/dissertacao_dora_vasconcellos.pdf >.
16. Queiroz, M. I. P. O campesinato brasileiro. 2 ed. Petrpolis: Vozes, 1973.
17. Por exemplo, a Revolta dos Muckers, no Rio Grande do Sul, entre 1868 e 1874; Canudos, na Bahia, entre 1896 e 1897;
Contestado, no Paran e Santa Catarina, entre 1912 e 1916; Caldeiro de Santa Cruz do Deserto, no Cear, em 1937.
18. Stedile, J. P. (org.). Introduo. In: A questo agrria 4. Histria e natureza das ligas camponesas. So Paulo: Expresso
Popular, 2005.
19. Pereira, L. C. B. Substituio de Importaes e Estado Populista. In: Estado e subdesenvolvimento industrializado. So
Paulo: Brasiliense, 1977. Disponvel em: <www.bresserpereira.org.br/Books/EstadoSubdesenvolvimentoIndustrializado/12VI-Substituicao-de-Importacoes-e-Estado-Populista.pdf>.

P r oj e tos par a o B r as i l

rural oligrquica em crise, da qual um setor se diferencia para se aventurar


na industrializao para dentro, cabendo ao Estado prover e proteger a ambos. No admira, ento, a estrada ter entortado desde o princpio e a etapa
da acumulao primitiva assumir um papel estruturante no desenvolvimento
desigual e combinado do capitalismo tardio brasileiro, pois, dentre todos os
fatores, s o trabalho se tornaria extremamente escasso caso o acesso terra
fosse habilitado aos trabalhadores.

Vladimir: Alors, on y va? Estragon: Allons-y. Ils ne bougent pas20


E, tal como a batalha de Itarar, a agenda fundiria permaneceu sem
ser travada, embora a ideologia liberal-conservadora tivesse de dar lugar, em
plena crise mundial de 1929, a um governo que negava a vocao natural do
Brasil para a especializao exportadora de produtos primrios e semielaborados, imputava ao padro ouro da economia o motivo das crises cambiais cada
vez mais fortes e no participava do credo da autorregulao dos mercados,
haja vista a crise de preos de 1857-1858. Ao Estado, ento, cabiam novas
funes no desenvolvimento do pas. Populista, regulador e desejoso de induzir o desenvolvimento capitalista, o novo governo aparentava beber em trs
fontes: i) positivismo, donde o Estado deveria buscar a coeso social, promover a integrao do proletariado sociedade moderna e pr um fim anarquia do mercado; ii) papelismo21, o atrator da importncia da industrializao
nacional e da necessidade de se implantar um sistema financeiro monetarista
no subserviente ao capital externo; iii)nacionalismo, fator de flexibilidade e
adaptao do Estado para enfrentar as mudanas no contexto social e econmico, e para a adoo de uma poltica externa sem subservincia, oportunista
at em relao aos demais pases22.
Embora exista uma relativa escassez de fontes e referncias para o estudo
da questo agrria neste perodo inicial da industrializao, possvel distinguir
trs propostas (vias) para o seu enfrentamento: i) a alternativa conservadora,
capitaneada pela burguesia cafeeira e canavieira, que almejava manter a estrutura fundiria concentrada e excludente e as relaes de produo baseadas na

20. Beckett, S. En attendant Godot, 1952. Traduo livre: Ento, vamos? Sim, vamos. Eles no se movem.
21. Para uma abordagem mais profunda do assunto, ver Fonseca, D.; Mollo, M. R. Metalistas x papelistas: origens tericas e
antecedentes do debate entre monetaristas e desenvolvimentistas. Revista Nova Economia, Belo Horizonte, n. 22 (2) p. 203233, maio-agosto de 2012. Disponvel em: <web.face.ufmg.br/face/revista/index.php/novaeconomia/article/view/1174Pedro
Cezar Dutra Fonseca>.
22. Bastos, P. P. Z. A construo do nacional-desenvolvimentismo de Getlio Vargas e a dinmica de interao entre Estado
e mercado nos setores de base. Revista EconomiA, Selecta, Braslia, v. 7, n. 4, p. 239-275, dezembro de 2006.

21

P r oj e tos par a o B r asi l

22

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

subordinao completa do trabalho, e assim a industrializao era limitada pela


expanso agrcola, para que a presso por alimentos no meio urbano se ajustasse a ela e as pequenas e mdias propriedades pudessem absorver a parcela
da mo de obra rural expulsa pela modernizao da agricultura enquanto esta
no encontrasse colocao na indstria; ii) a alternativa moderada, fundada nos
interesses estratgicos da burguesia industrial, desejosa de uma rpida expanso
industrial, com intensa migrao rural-urbana de mo de obra, mas sem grandes
modificaes na estrutura fundiria, que apenas necessitava que um setor mercantil se especializasse para fornecer produtos alimentares e matrias-primas,
fosse por meio da expanso da fronteira agrcola ou da redistribuio moderada
das propriedades improdutivas; iii) a alternativa nacional-popular, organizada
a partir dos interesses da recm-surgida classe proletria, para a qual o desenvolvimento capitalista significava empregos e direitos sociais no campo, sendo
antagnica ao latifndio, visto por muitos que a esposavam como um resqucio
feudal a ser extinto pela via da reforma agrria, nica capaz de democratizar o
acesso terra, elevar os salrios urbanos e fixar a populao rural23.
A preponderncia da via moderada tem exemplo na primeira proposta
de Lei Agrria elaborada por Afrnio de Carvalho para o governo Dutra, em
1947. Nela, a crise alimentar quem desperta a ateno para o problema da
terra no Brasil, e, frente ao direito constitucional da propriedade, tanto a expropriao das terras quanto a desapropriao indenizatria no eram merecedoras de ateno por sua declarada inaplicabilidade. Restava, na proposta, o
caminho da limitao do direito de propriedade em razo do bem-estar social.
Porm, na viso do autor, a explorao antieconmica ocorria tanto no latifndio como no minifndio, de forma que seria possvel corrigir o problema
sem extinguir a grande propriedade, embora se devesse favorecer a pequena;
bastava que ambas se constitussem em unidades econmicas24. Tal linha poltica s se romperia no golpe militar de 1964, quando a proposta de reforma
agrria do governo Jango, apresentada um dia antes, permeada por elementos
do nacional-populismo e notas de comunismo, foi definitivamente enterrada
junto com toda a incipiente democracia brasileira pelos prximos 21 anos.
Na medida em que a agricultura passou a ser vista, ainda na primeira
metade do sculo XX, por seu grande potencial de fornecer no s alimentos,
mas tambm insumos e mo de obra para a industrializao, o latifndio, in23. Tapia, J. R. B. Capitalismo e questo agrria: um estudo sobre as alternativas para a reforma agrria no Brasil (19461964). Dissertao de mestrado, IFCH-Unicamp, Campinas (SP), 1986, p. 3-9.
24. Carvalho, A. Introduo do Ante-Projeto de Lei Agrria, p. 293-296. In: Ministrio da Agricultura, Srie Estudos e Ensaios, n. 4, Reforma agrria no mundo e no Brasil, 1952.

25. Mello, J. M. C. O capitalismo tardio: contribuio reviso crtica da formao e desenvolvimento da economia brasileira. 3 ed., So Paulo: Brasiliense, 1982, p. 20-27.

P r oj e tos par a o B r as i l

crustado na estrutura fundiria brasileira, foi se transformando no grande vilo do desenvolvimento capitalista do Brasil. Representava a concentrao das
terras, o desperdcio, em vista do grande contingente delas sem aproveitamento econmico, e o atraso, na resistncia a se modernizar e liberar mo de obra
para a indstria. Atentava, portanto, contra os novos objetivos nacionalistas e
negava o surgimento do mercado (de mo de obra e de bens) no meio rural,
visto como necessrio indstria urbana de bens de consumo e produo,
dada sua natural inclinao para a autarquia.
Configurou-se, ento, uma terceira etapa na questo agrria brasileira,
que aparenta ter surgido na dcada de 1930 e durado at meados do golpe
militar, quando os esforos de integrao e ocupao do territrio nacional,
aliados modernizao conservadora da agricultura, provocaram grandes modificaes no meio rural. No deve ser obra do acaso que, desde ento, ela
tenha frequentado o centro da agenda poltica nacional com razovel frequncia e se manifestando sob formas diversas em muitas leis, polticas pblicas e
aes governamentais. Diz-se isto porque, durante as quatro dcadas (Era das
Reformas) que separam a revoluo de 1930 do golpe de 1964, o incessante
confronto entre as foras reformistas e as conservadoras deu o tom do enfrentamento das principais questes nacionais (social, democrtica, de Estado
etc.), dentre elas, em especial, a agrria, que sempre foi capaz de aumentar a
tenso poltica dentro dos governos populistas e liberais que se sucederam.
Este fato alerta que, mesmo para uma compreenso parcial da questo
agrria desse perodo, no se deve prescindir das anlises da questo agrcola e
da evoluo do capitalismo brasileiro em sua forma tardia, configurada em uma
peculiar industrializao ligada, de diversas maneiras, questo agrria. Faz sentido que se olhe para o modo de produo e os motivos pelos quais o surgimento
de uma sociedade de classes no meio rural foi defasado, deixando de lado as
simplificaes com arqutipos feito atrasado e moderno para o rural e o urbano,
assim como as vises histrico-etapistas do capitalismo, sem forar classes em
periodizaes histricas formais (economia colonial/nacional, economia agroexportadora/substituio de importaes, industrializao extensiva/intensiva)25.
Deste ponto de vista, possvel vislumbrar alguns dos motivos pelos
quais, durante toda a primeira metade do sculo XX, as lutas sociais, bem
representadas nas vrias propostas de reforma agrria que surgiram para ficar
sem consecuo, compartilharam a questo do limite da defesa dos direitos
possessrios e trabalhistas, ameaados pelas frentes de expanso do latifndio

23

P r oj e tos par a o B r asi l

24

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

e pela persistncia das relaes sociais tpicas do patronato no meio rural, sem
conseguirem avanar na legitimao do direito de acesso terra, adiado at
quase o final da ditadura26, quando surgiu na sociedade a identidade do agricultor sem terra, e mais um cmbio no contedo da questo agrria ocorreu
ditado pela modernizao capitalista do campo e das relaes de produo.
No admira, ento, que o Godot no tenha vindo.

Cala a boca amigo Sancho... as coisas da guerra so de todas


as mais sujeitas a contnuas mudanas; o que eu mais creio,
e deve ser verdade, que... transformou estes gigantes em moinhos,
para me falsear a glria de venc-los...27
Ficaria fora do escopo avanar na anlise da industrializao brasileira
para alm da relao entre ela e a questo agrria; assim, torna-se valioso fixar
no capital cafeeiro e desenvolver a partir da. Ele pode ser considerado uma
das principais fontes do desenvolvimento do capitalismo do Brasil durante a
transio do modelo agroexportador at a consolidao da indstria nacional
de substituio de importaes; e mesmo bem mais tarde, no ps-1930, quando tambm participou no financiamento da instalao da grande indstria de
bens de capital (siderurgia e cimento inicialmente).
Nos momentos bons, o capital cafeeiro se expandia e criava capacidade
de importar os meios de produo, alimentos e bens de consumo necessrios
para sua acumulao, podendo atrair uma grande parcela da mo de obra
disponvel no mercado internacional de trabalho. Gerava, assim, a prpria
demanda que lhe oportunizava investir seu capital-dinheiro na industrializao de bens de consumo e no segmento urbano de servios voltados para seu
suporte (transporte, beneficiamento, armazenagem) porque no encontrava
outra aplicao melhor. Ao fazer isso, estimulava tambm o surgimento da
agricultura mercantil, voltada para o crescente mercado de consumo urbano
e o fornecimento industrial. Nos momentos de baixa, quando forava a entrada de capitais para seu financiamento, expunha o setor industrial interno
concorrncia internacional, propiciando sua modernizao e concentrao
seletiva pela forte concorrncia, e contribua para aumentar a competitividade
da indstria nacional, pois ela reagia com mais agilidade para suprir o mercado interno diante da perda da capacidade de importar do pas. Um modelo de

26. Idem Medeiros, L. S., 2002.


27. Cervantes, M. D. Quixote, captulo I, p. 53. Disponvel em: <livros.universia.com.br/2012/06/05/baixe-gratis-o-livro-domquixote-volume-i/>.

28. Melo, op. cit. p. 100-108.

P r oj e tos par a o B r as i l

duplo ciclo caf-indstria que demonstra a forma especfica da economia brasileira dentro do capitalismo mundial nessa poca, quando o capital industrial
era dominado pelo capital mercantil do caf28.
Como as crises no ficavam restritas ao caf, em outros setores de exportao (cana-de-acar, algodo etc.) a contaminao contribua para que
engenhos e fazendas menos eficientes quebrassem ou fossem parcialmente
desativados, pois no encontravam uma agricultura mercantil capaz de reconvert-los. Ocorria, ento, um acmulo de terras ociosas, facilmente perceptvel nas cercanias das cidades-polo e nas principais vias de transporte da poca,
pois eram justamente as terras pioneiras as mais cansadas. Vrios motivos
concorriam: o setor bancrio no conseguia ser atrativo para a mobilizao
dos ativos, o valor residual das terras antigas era aceito como garantia nos financiamentos e, sem esgotar, a natureza mercantil concentrada e especulativa
do capital desta poca no predispunha a existncia de um mercado de terras
utilizadas, para alm dos pequenos parcelamentos e da indstria colonizadora
que surgiu de forma acessria. O fator principal, entretanto, parece ter sido a
expropriao coercitiva do resultado do trabalho dos posseiros nas fronteiras
agrcolas, capaz de baixar os custos de implantao das novas lavouras, dispensando a mobilizao do capital para sustentar a expanso das plantaes.
Sobre colonizao, um pequeno parntese: h notcias de que os primeiros esforos empreendidos na dcada de 1930 foram voltados para uma
pequena parcela de imigrantes com posses suficientes para tentar a sorte em
parcerias na produo de caf, adquirindo as prprias terras. Experincia
inexpressiva, rapidamente substituda por relaes de trabalho assalariado ou
de meao, sem aquisio de terras, porque aos grandes cafeicultores no interessavam concorrentes. Ocorreu que, nas repetidas crises de preos, sempre
alguns latifundirios se viam forados a vender, em lotes menores, uma parte
de suas terras para imigrantes e brasileiros que de alguma forma tinham conseguido acumular algum dinheiro. Como as terras comercializadas eram as
mais degradadas, ocorria uma dupla acumulao no final das contas, pois,
ao valor do trabalho de desbravamento, implantao e cultivo dos cafezais
ou canaviais, j expropriado h muito tempo, as vendas acresciam i) uma
renda extra pelo valor inflacionado da terra exaurida, dada a pequena oferta,
e ii) uma parcela a mais do valor do trabalho vivo a duras penas poupado dos
salrios ou imobilizado no patrimnio dos agricultores, que compravam algo
caro, mas obtido gratuitamente, ou quase, pelo fazendeiro.

25

P r oj e tos par a o B r asi l

26

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

O aprendizado com estes casos rendeu o incio das empresas de colonizao particular capitalizadas pela oligarquia rural. Elas chegaram aos anos
1950 operando um sistema complementar de acumulao to ou mais perverso que o existente no interior das fazendas. A produo artificial da escassez
da terra se encarregava de manter o custo da expanso agrcola baixo porque
isto tanto permitia que as terras exauridas fossem postas de lado, ou vendidas
aos poucos, para manter os preos altos e a mo de obra farta, quanto estimulava que uma parcela das terras mais distantes, onde os custos de implantao
das monoculturas de exportao eram muito altos e no havia infraestrutura
que diminusse os custos de transao, fosse encaminhada para as empresas
colonizadoras, mobilizando capital. Elas parcelavam as terras e as vendiam aos
agricultores, colonos e trabalhadores rurais perseguindo trs objetivos bsicos:
i) o diferencial de preo assegurado pela especulao que a venda bem dosada
mantinha; ii) a liberao de uma parcela do capital agrcola mercantil, a fim de
autofinanciar sua expanso na fronteira agrcola e superar momentos adversos; e iii) o endividamento na compra da terra, das ferramentas e insumos necessrios, revendidos por elas aos agricultores. Assim mantinham a oferta de
mo de obra alta e propiciavam que a poupana dos agricultores fosse completamente extrada, inclusive com a retomada da terra nos casos limites29. Destarte, havia ainda outro objetivo estratgico: a presena de populao agrcola
nas regies mais distantes e remotas forava o governo a levar a infraestrutura
at l, valorizando as demais terras no comercializadas no caminho.
Vislumbra-se, desse modo, que a oferta elstica de terras para os grandes
proprietrios tambm gerou sua prpria demanda, e este pode ter sido um
fator importante que passou despercebido, contribuindo para manter a falsa
noo dos resqucios feudais do latifndio no problema central do desenvolvimento do pas. Pode ter turvado, assim, a percepo de que a concentrao
fundiria deveria ser explicada, tambm, pela industrializao incompleta, tardia e coordenada por um capital mercantil altamente concentrado, guiado por
uma racionalidade especificamente depressora do desenvolvimento. Pode ter
provocado, tambm, a superestimao das qualidades do modelo agroexportador, impedindo que a elite ligada ao processo de industrializao percebesse
algum benefcio na elevao dos salrios pela concorrncia e na existncia de
uma agricultura mercantil moderna, como ocorreu nos Estados Unidos, fazendo com que preferisse a exportao de capitais para o suprimento do mercado
interno custa da inflao e da carestia autoinfligidas.
29. Gnaccarini, J. C. Latifndio e proletariado formao da empresa e relaes de trabalho no Brasil rural. So Paulo: Polis,
1980, p. 62-67.

30. Oliveira, F. Crtica razo dualista: o ornitorrinco. So Paulo: Boitempo, 2003, p. 42-48.
31. Ibid.
32. Ibid.

P r oj e tos par a o B r as i l

Dividida a agricultura cada vez mais entre um subsetor de exportao,


que gerou por muito tempo a maior parte da capacidade de importao, e um
subsetor de produo interna, em crescente esforo para suprir as demandas
urbanas e industriais, ela foi tratada em todas as polticas econmicas nacional-desenvolvimentistas com o claro objetivo de subordinao indstria,
mas com o cuidado de mant-la ativa, porm cada vez mais afastada do ncleo
econmico do sistema30.
Este raciocnio se completa com o exame do papel da agricultura na consolidao do capitalismo brasileiro a partir dos anos 1930 e at sua consolidao,
na ditadura dos anos 1970, quando houve o esgotamento do estoque de terras
desapossadas. Nesse momento os direitos trabalhistas no campo no puderam
mais ser adiados, e ento se abriu uma quinta etapa na questo agrria.
Durante a transio do modelo agrcola-exportador dos anos 1920 para
o industrial-urbano dos anos 1970, o contingente de mo de obra e a oferta
elstica de terras foram mediados pela infraestrutura fornecida pelo Estado
(trens, estradas e portos), capaz de sustentar o movimento das fronteiras agrcolas durante todo o perodo, s estancado no final dos anos 1980. O motor
sempre foi o mesmo: a transferncia do valor do trabalho de preparo das terras necessrio s lavouras de subsistncia para as lavouras de exportao ou
pastagens que as sucediam por bem ou por mal, reforando a acumulao
urbana, pois o valor expropriado forava os preos dos alimentos a se manterem baixos. Dentro dos latifndios, enquanto foi possvel, tambm a rotao
das terras, pelo deslocamento dos agregados, parceiros, meeiros e arrendatrios, operou um mecanismo similar. Este modelo, deveras simplificado, de um
sistema de acumulao primitiva persistente e estrutural31 permite esclarecer
algumas implicaes do papel da agricultura em relao ao setor industrialurbano, pois, dada a eficincia do sistema em embarreirar o acesso terra, ela
conseguiu manter o crescimento dos seus custos mais baixo que o da indstria, ajudando a baratear o custo de reproduo da fora de trabalho urbana
e promover a formao de um proletariado rural (consumidor lquido de alimentos), indispensvel para a marcha rumo ao agronegcio globalizado.
Eis, grosso modo, os elementos essenciais da perversa relao dialtica32entre a agricultura e a indstria que esteve no mago da questo agrria at o
amadurecimento do capitalismo atingido, aparentemente, em meados do regi-

27

P r oj e tos par a o B r asi l

28

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

me militar. Ela se caracterizou por uma etapa de acumulao primitiva persistente


e estrutural, capaz de nutrir a acumulao capitalista tanto do trabalho morto dos
posseiros expulsos, ou dos parceiros relocados dentro dos latifndios, como do
trabalho vivo dos trabalhadores rurais, mantidos impotentes para obter os meios
de produo (ou completamente subsumidos) se arriscaram a aquisio de um
pedao de terra, pelo endividamento e pela degradao das relaes de troca.
Quixotesco ver os gigantes das relaes de produo do capitalismo tardio brasileiro se metamorfosearem em moinhos feudais e latifundirios, afastando o enfrentamento questo agrria dos anos 1930 aos anos 1990 das muitas
causas enraizadas na peculiar industrializao brasileira. Ao se focar mais nos
efeitos e mistur-los com as causas, o alto ndice de Gini da concentrao da
terra no Brasil foi mistificado por geraes de agraristas e assumiu a forma de
uma explicao mgica do motivo pelo qual a terra no se desconcentra neste
pas: no se desconcentra porque concentrada.
Impediu-se, com isto, a percepo da condio sine qua non da coexistncia
da alta concentrao da terra com a massiva populao rural e nveis baixos de
atividade econmica, para que o imperativo da redistribuio da terra pudesse
atingir uma massa crtica suficiente para baixar o ndice perverso sem, no entanto, depender de uma improvvel transmigrao massiva. Neste rumo, deve
se reconhecer que ficou invisvel o nico grande potencial de desconcentrao
da propriedade da terra que est situado no Nordeste brasileiro, onde h um
contingente enorme de agricultores pobres com terra insuficiente e proletrios
rurais sem terra alguma habitando o entorno das grandes propriedades, imersos
em desemprego e misria, com fome e com sede.
Note-se a sorte diferente que tiveram as comunidades tradicionais da Amaznia, contempladas pela evoluo ambiental das polticas agrrias, ocorrida na
primeira dcada deste sculo, que lhes permitiu destinar mais de 30 milhes de
hectares entre 2003 e 2011, sem que isso contribusse para baixar o ndice de
Gini, porque a posse coletiva de grandes pores de terra no pode ser captada
por nenhum tipo de mtodo de clculo baseado em dados do Censo.

Nossa poltica de reforma agrria continuar, pois um Brasil


moderno no pode pactuar com os privilgios da oligarquia rural
que culminaram em tanta violncia no campo33
A questo agrria da ditadura e da redemocratizao, referida como a
quarta reconfigurao, no ser aprofundada aqui por ser demasiado tran33. Frase proferida por Francisco Graziano, em 1995, ao deixar o breve mandato de presidente do Incra, segundo o deputado Lael Varella (PFL-MG), em discurso proferido dia 6/6/2000 na Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.
leg.br/internet/plenario/notas/ordinari/v060600.pdf>.

P r oj e tos par a o B r as i l

sitria e ter tantas peculiaridades que os limites deste trabalho restariam extrapolados em muito. necessrio saltar a discusso do Estatuto da Terra, o
surgimento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) nos
anos 1980, a elaborao do I Plano Nacional de Reforma Agrria durante o
governo Sarney e do plano perdido do governo Itamar, o Plano Emergencial
de Reforma Agrria. A crena que bastem as leituras das tendncias mais
gerais dos programas agrrios, antes e depois do perodo ditatorial, usando-os
como pano de fundo, junto com a modernizao conservadora da agricultura
e os esforos de integrao e ocupao dos espaos nacionais levados a termo
pelos governos militares.
Estes elementos, aliados ao ascenso da politizao no sindicalismo rural
e nos movimento sociais que surgiram depois da ditadura, devem ser suficientes para habilitar o acesso s transformaes essenciais que reconfiguraram
contemporaneamente a questo agrria e fizeram emergir o Programa Novo
Mundo Rural (PNMR), marco terico da poltica agrria neoliberal com alguns
elementos ainda perceptveis nas polticas dos governos democrticos populares dos presidentes Lula e Dilma.
Da questo agrria dos anos 1970 e 1980, pretende-se apenas fixar a
consolidao do capitalismo brasileiro e sua penetrao definitiva no campo
por meio da modernizao conservadora da agricultura, impulsionada por
um programa altamente subsidiado de crdito agrcola, quase restrito ao
segmento da agricultura de grande porte. Esta poltica teve efeitos perversos,
concentrou a riqueza e empobreceu a maior parte da agricultura familiar,
relegada ao abandono em quase todo o pas. Interessa, especialmente, ver
como a fronteira agrcola foi ampliada constantemente e notar o ritmo acelerado de mobilizao do que restava das terras pblicas tornadas acessveis
por obras virias de vulto, como a estrada Belm-Braslia, a Transamaznica,
a Cuiab-Santarm e a inacabada Perimetral Norte. Estas novas terras foram
a base de um ousado programa de colonizao oficial, deixado a cargo do
Incra, em toda a regio amaznica, que levou para l, ou atraiu, um grande
contingente de pequenos agricultores e trabalhadores rurais de todas as regies do pas, mas na maioria nordestinos.
Na primeira etapa, as famlias foram distribudas s margens das principais rodovias, em lotes com cem hectares em mdia dotados de uma habitao
unifamiliar e, tambm, em Projetos Integrados de Colonizao (PICs) espalhados por todos os estados. Num segundo momento, foram atrados empreendedores e empresrios, por meio de subvenes fiscais, financiamentos subsidiado e licitaes de terras pblicas de lotes de 1,5 mil a 2,5 mil hectares, com
a oferta de pagamento a preos mdicos e a criao de empresas agrcolas. Na

29

P r oj e tos par a o B r asi l

30

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

fase final, foram empreendidos projetos de colonizao oficial, com lotes mdios e grandes, em parcerias com empresas colonizadoras e empreiteiras. H
referncia34 de que as intervenes fundirias nesta regio, concentradas nos
estados do Par, Acre, Rondnia e Mato Grosso, e menores em Gois (depois
Tocantins) e Amazonas, tenham resultado na entrega de 1 milho de ttulos
que, somados, passariam de 30 milhes de hectares destinados em muitas
formas e tamanhos.
Relevante, porm, na configurao da questo agrria, foi o esgotamento til (e no absoluto) das terras pblicas desapossadas, entendido
como daquelas que se tornaram acessveis a partir da abertura das novas
estradas, das aes dos projetos fundirios isto , Grupo Especial de Terras
do Araguaia e Tocantins (Getat), Proterra/Funterra, Projetos Fundirios, Projetos Integrados de Colonizao (PICs) e Projetos de Assentamento Dirigido
(PADs), Coordenao Especial do Estado de Rondnia (Ceer) e Coordenao
Especial da Amaznia Ocidental (Ceao) e da colonizao oficial. Observese que estas aes, enquanto desbravadoras e concentradoras da riqueza,
focadas no crescimento econmico, tinham uma vis urbano e causaram
enormes impactos no meio ambiente e na cultura indgena e camponesa.
Elas despertaram foras sociais e recrudesceram os conflitos sociais no campo, propiciando o surgimento dos primeiros movimentos sociais nacionais,
como a Comisso Pastoral da Terra (CPT), em 1975, e o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), em 1984; alm da politizao do
sindicalismo rural, bem exemplificado pela luta dos seringueiros no Acre
sob a liderana de Chico Mendes; e, ainda, pelos conflitos na regio do Bico
do Papagaio, no Tocantins, do sul do Par e em Rondnia, que na dcada de
1990 chegaram a ser reprimidos com massacres.
Era um momento de transio marcado pela superao definitiva do
dualismo simplrio entre o atrasado agrrio-rural e o moderno urbano-industrial, e o contedo consuetudinrio dos conflitos agrrios se esvaziava na
medida em que uma sociedade de classes se instalava no campo. A hegemonia
do capital mercantil chegava ao fim no projeto de desenvolvimento nacional,
e a luta pelo controle dos meios de produo assumia a centralidade das contradies durante a fase de consolidao industrial. Neste caso, uma mudana
merece destaque: a acumulao primitiva estrutural e impulsionadora, junto com outras foras, do capitalismo atpico brasileiro, perdeu a importncia
diante dos instrumentos mais eficientes da acumulao capitalista moderna,
34. Graziano, F. A tragdia da terra. O fracasso da reforma agrria no Brasil. Fundao de Estudos e Pesquisas em Agronomia, Medicina Veterinria e Zootecnia (Funep), Jaboticabal (SP): Iglu Editora, 1991, p. 16.

35. Para uma leitura complementar sobre este perodo, sugerem-se: Veiga, Jos Eli da. A reforma que virou suco: uma
introduo ao dilema agrrio do Brasil, Petrpolis: Vozes, 1990; Graziano, Francisco. A tragdia da terra. O fracasso da reforma agrria no Brasil. Jaboticabal: Iglu Editora, 1991; Graziano, Jos. Modernizao dolorosa: estrutura agrria, fronteira
agrcola e trabalhadores rurais no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1982; e Graziano, Jos et al. O que h de realmente novo no
rural brasileiro. Cadernos de Cincia e Tecnologia, Braslia, v. 19, n. 1, p. 37-67, janeiro-abril de 2002; Silva, Jos Gomes da.
O debate em torno da proposta do 1 PNRA da Nova Repblica. Braslia, Incra, 1985; e Martins, Jos de Souza. A reforma
agrria e os limites da democracia na Nova Repblica. So Paulo: Hucitec, 1986.

P r oj e tos par a o B r as i l

como o financiamento agrcola farto e barato, capaz no s de baixar o custo


de expanso da agricultura empresarial, mas, aliado s inovaes tecnolgicas,
tambm reconverter terras exauridas e aumentar exponencialmente a produtividade ao trabalho. Tornava-se relativa, pela primeira vez, a expanso fsica
da agricultura diante da sua intensificao, e a terra, outrora essencialmente
um meio de produo forado escassez, comea a significar, tambm, uma
forma de reserva de valor, pois, alm do mercado de mo de obra consolidado
no campo, o de terras despontava.
Na essncia, a questo agrria que emergiu na redemocratizao e perdurou at o governo FHC, manteve muitas caractersticas daquela que foi submergida pela ditadura, entretanto trouxe novos elementos substantivos e apresentou agentes bem distintos. As relaes de produo estavam bem diferentes
diante do mercado de trabalho livre constitudo no meio rural, advindo da
quebra abrupta das relaes de patronato onde a agricultura se modernizara
mais rpido, expulsando e proletarizando milhares de agricultores da noite
para o dia, que se juntavam em hordas de boias-frias e retirantes miserveis,
compondo um exrcito de reserva impossvel de ser absorvido. A seca fez
nascer os retirantes no incio do sculo, e, no final dele, a excluso produziu
o boia-fria duas faces da mesma questo agrria e suas causas enraizadas no
modelo de desenvolvimento capitalista brasileiro.
No admira que os papis consagrados da religio e da agricultura na vida
tipicamente comunitria do campesinato perdessem importncia diante das novas questes do trabalho e do consumo, para que, em pouco tempo, as ocupaes rurais no agrcolas (Ornas) e a pluriatividade nas famlias agricultoras
fossem notadas como novas estratgias de sobrevivncia e reproduo familiar
no meio rural. Neste contexto, era impossvel manter o antigo foco da questo
agrria na posse da terra; a sociedade reagia aos efeitos da modernizao da
agricultura e das relaes de produo no campo que surgiram a partir dos anos
199035. A questo agrria contempornea comeou a mostrar seus contornos
por meio da politizao e radicalizao dos conflitos agrrios, e o direito do acesso propriedade da terra tornou-se o elemento central. J a figura anacrnica do
latifndio foi reacionada por meio de bandeira de luta pela desapropriao de

31

P r oj e tos par a o B r asi l

32

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

grandes propriedades, embora se tratasse do agronegcio brasileiro ensaiando


sua trajetria de globalizao e nova etapa de concentrao.
Uma nova agenda social e poltica foi provocada pela Constituio de
1988, e os acontecimentos dos governos Collor e Itamar despertaram novas
foras sociais, de forma que, no incio do governo FHC, em relao questo
agrria, o protagonismo dos movimentos sociais que lutavam pela democratizao do acesso propriedade da terra estava consolidado e despontava o
MST36, capaz de mobilizar milhares de famlias em muitos estados brasileiros para acamparem ao longo das estradas e promover ocupaes de grandes
imveis rurais, em conflito aberto com os grandes proprietrios37, na maioria
latifundirios incapazes de completar a transio para o agronegcio, representados pela Unio Democrtica Ruralista (UDR).
Neste ambiente politicamente muito rico, o PNMR foi lanado em 1995,
aps um breve perodo de tentativas de conciliao do governo com os movimentos sociais, mas a partir do qual passou a criminaliz-los e reprimi-los violentamente, em especial o MST, ao ponto de chegar aos massacres conhecidos
de Corumbiara e Eldorado dos Carajs. A importncia deste programa no est
em seu contedo; longe de ser brilhante, cheio de lacunas e possui um estilo
que lembra uma colcha de retalhos, tpico das polticas aodadas. Mas trata-se
da primeira resposta reconfigurao contempornea da questo agrria, dado
que os marcos polticos anteriores ou se orientavam pelo esforo do desenvolvimento do capitalismo (como o Estatuto da Terra), ou tentavam responder questes sociais especficas (I PNRA e Plano Emergencial de Reforma Agrria).
Suas propostas colocavam na centralidade a relao das famlias com a
terra e com a produo de alimentos voltada para o mercado, aduzindo uma
perspectiva desenvolvimentista e mercadolgica que afrontava o iderio sessentista ressurgido durante a redemocratizao e organizado em torno de uma viso
mgica do acesso terra, capaz de resolver todas as mazelas agrrias por si s. Os
elementos novos e estranhos ao debate agrrio tradicional mereceram, em referncia, um profundo antagonismo (de classe) dos movimentos sociais do campo,
captado pelo socilogo Jos de Souza Martins:
Os polticos e o Estado brasileiro no compreenderam adequadamente a crise
daquele momento, que pedia uma reviso dos pressupostos do nosso direito
36. Para uma leitura aprofundada sobre a trajetria do MST: Ondetti, Gabriel. Land, Protest, and Politics The Landless
Movement and the Struggle for Agrarian Reform in Brazil. Pennsylvania State: University Press, 2008.
37. Para uma leitura aprofundada, sugere-se Sauer, Srgio. Movimentos sociais na luta pela terra: conflitos no campo e
disputas polticas. In: Ferrante, Vera Lcia S. Botta; Whitaker, Dulce Consuelo Andreatta (org.). Reforma agrria e desenvolvimento: desafios e rumos da poltica de assentamentos rurais. Braslia, MDA, 2008. Disponvel em: <www.nead.gov.br>.

Os pressupostos do PNMR esto anunciados logo no incio: o modelo


de desenvolvimento focado na industrializao e na agricultura patronal encontra-se em crise, a concentrao de riqueza e de renda afeta negativamente
o crescimento econmico e causa excluso social; alm disto, os trabalhadores
rurais assentados pela reforma agrria, ao acessarem os investimentos bsicos,
so indistintos dos agricultores familiares, exceto pela deficincia na capitalizao e nos conhecimentos. Conclui, pois, pela unificao do crdito e da assistncia tcnica e pela vantagem do desenvolvimento local com a descentralizao das aes e a democratizao das decises sob um desenho institucional
adequado para o novo mundo rural39.
Sua estratgia de desenvolvimento local conflitava com o discurso da
expanso da agricultura familiar pela via da insero competitiva no mercado,
tida como alicerce para o desenvolvimento municipal, e a soluo proposta era a articulao de instituies pblicas e no governamentais (ONGs)
em Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel (CMDSs) e Regionais de Desenvolvimento Rural (CRDSs), sem descuidar para que houvesse
aes de natureza universal a toda a agricultura familiar brasileira, e outras
de natureza especfica a um nmero delimitado de agricultores familiares40.
Porm, a tenso poltica era tanta que pragmaticamente o plano se dedicava a
descentralizar as responsabilidades, reduzir estruturas e emplacar um modelo
institucional confuso, mas funcional para acolchoar os embates. A municipalizao de muitas decises, inclusive algumas constitucionalmente fixadas na
esfera federal como a reforma agrria , nunca conseguiram ser implementadas pela bvia impraticabilidade, mas se deve ressaltar que o PNMR foi a
primeira tentativa de abrir as caixas das polticas pblicas; e, embora quase nenhuma estrutura tenha sido efetivada, restam em atividade algumas instncias
38. Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Ciclo de Palestras da Reforma Agrria: a questo agrria no Brasil
e as condies e possibilidades da reforma agrria. Palestra proferida por Jos de Souza Martins em 17 de maro de 2000,
na sede do Incra em Braslia.
39. Brasil. Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria. Programa Novo Mundo Rural. Disponvel em: <portal.mda.gov.
br/portal/nead/arquivos/view/textos-digitais/Artigo/arquivo_24.pdf>.
40. Ibid.

P r oj e tos par a o B r as i l

fundirio e da nossa poltica fundiria. Temo que hoje os movimentos sociais


tambm no estejam conseguindo utilizar este padro para obter exatamente
aquilo que querem. H muita mediao ideolgica nesse processo, que obscurece a compreenso do momento e de suas possibilidades e dificulta que se
encontre uma sada moda brasileira38.

33

P r oj e tos par a o B r asi l

34

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

estaduais originadas nesta poca, hoje com outros nomes e funes, alm do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural (CNDR), atualizado na forma
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf).
O PNMR usava quatro dimenses para definir o novo mundo rural: i)
espao de produo dominado pela agroindstria, mas com potencial para mltiplas atividades; ii) espao de residncia de agricultores e trabalhadores urbanos; iii) espao de servios; e iv) espao patrimonial, para a estabilidade das
condies de subsistncia e preservao dos recursos naturais e culturais. Apresentava muitas propostas, estando quatro em destaque: i) a descontinuidade
do Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria (Procera) e sua troca
pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); ii)
a assistncia tcnica custeada com recursos federais, mas sem um programa nacional, prestada diretamente por ONGs aos grupos de agricultores que tivessem
apresentado demandas nos CMDS; iii) o surgimento da controvertida reforma
agrria de mercado pela via do Banco da Terra, depois aprimorado no Crdito
Fundirio; e iv) uma nova metodologia de criao de assentamentos, capaz de
lembrar o declogo da contrarreforma agrria proposto por Jos Gomes da Silva
em 1986, haja vista constar nela muito da literatice daquela poca:
Os parmetros e instrumentos que sero utilizados na programao da obteno e destinao de terras devem ser definidos especificamente para cada
estado e consignados em um compromisso de gesto que estabelea, de maneira bastante clara, os limites em que se far a aquisio de terras e a criao
de assentamentos, quer sob o aspecto financeiro, quer sob o da qualidade41.

Embora a ateno do perodo tenha sido monopolizada pela reforma


agrria, e isto dure at meados do governo Dilma, importante, para discutir
a atualidade da questo agrria na perspectiva do desenvolvimento agrrio,
examinar a evoluo da pauta dos movimentos sociais durante o governo Lula
e depois. Nela houve a incorporao crescente, em nmero e em importncia,
dos temas do desenvolvimento agrrio no ncleo das reivindicaes fundirias, ao ponto de chegar um conjunto de questes em negociao muito mais
diverso, complexo e bem delineado daquele com que lidaram os governos
neoliberais, em que a assistncia tcnica e a melhoria da qualidade de vida,
bem como os temas transversais como a questo de gnero, a paz no campo,
a juventude e o meio ambiente , eram francamente acessrios.

41. Ibid.

Nunca antes na histria deste pas44


Em 2003, quando se iniciou o primeiro mandato do presidente Lula,
havia mais de 240 mil famlias acampadas em todo o Brasil, alm de outras
tantas assentadas precariamente nos dois ou trs anos anteriores, em face do
descolamento entre o oramento destinado obteno de terras e aquele para
a estruturao social e produtiva dos projetos de assentamentos. A situao
se agravava pela insuficincia duradoura das polticas sociais no governo neoliberal e o desejo do Estado mnimo, que praticamente se resumia aos pro42. Guia Metodolgico - Anlise Diagnstico de Sistemas Agrrios, disponvel em <www.incra.gov.br/index.php/reformaagraria-2/analise-balanco-e-diagnosticos/file/57-guia-metodologico-analise-diagnostico-de-sistemas-agrarios.
43. Perfil da Agricultura Familiar no Brasil: uma anlise a partir do censo agropecurio de 1996 do IBGE in Agricultura
Familiar e Reforma Agrria no Sculo XXI. Guanziroli, C. et. al., Garamond, Rio de Janeiro, 2001, 288 p.
44. Referncia de Lula aos avanos inditos das polticas socioeconmicas no Brasil durante seu mandato.

P r oj e tos par a o B r as i l

No fim do governo FHC, um esforo de pesquisa em cooperao entre


o Incra e a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura
(FAO) produziu uma leitura instigante do universo da agricultura familiar e
sua importncia econmica e social, aclarando muito de sua diversidade e
importncia ao utilizar a metodologia dos Sistemas Agrrios42. Uma segunda
etapa rendeu outro estudo, este baseado no Censo Agropecurio de 1996,
publicado como O novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto.
Publicados como uma tentativa de publicizar o esforo de pesquisa do Projeto Novo Rural Brasileiro, encabeado pelo prof. Jos Graziano, da Unicamp,
servem tambm como um divisor de guas entre os governos neoliberais e os
democrticos populares, porque mostraram o ponto nevrlgico da indissociabilidade da questo agrria contempornea e do desenvolvimento agrrio: a
maior parte da agricultura familiar, perto de 2 milhes de famlias, no produz, normalmente, excedentes comercializveis, por vezes compradora de
alimentos, e estas famlias esto concentradas no Nordeste, vivendo em menos
de 5 hectares; enquanto um quarto da agricultura familiar muito ativa economicamente, est quase toda no Centro-Sul e produz perto de 80% de tudo
o que a agricultura familiar responsvel43.
Esta a renitente questo que no d sinais de soluo, pois apenas olhar
a renda familiar e o valor da produo e dar crdito, no mbito do Pronaf, tm
se mostrado altamente ineficaz: no governo FHC foram disponibilizados 2,3
bilhes de reais; no governo Lula, com o Plano Safra da Agricultura Familiar,
mais 10,7 bilhes; e no governo Dilma, que no imps limite, 19 bilhes de
reais foram contratados.

35

P r oj e tos par a o B r asi l

36

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

gramas Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao, criado em 2001, que no seu auge
atenderam a 5 milhes de famlias, com repasses de no mximo 45,00 reais
por famlia, haja vista que o modelo misto de parceria pblico-privado da
Rede de Proteo Social (Renda Mnima, Vale Gs, Brasil Jovem, Bolsa Qualificao, Benefcio de Prestao Continuada, Renda Mensal Vitalcia, Seguro
Desemprego) quase no operava no meio rural. Destaque-se que o salrio mnimo nunca ultrapassou cem dlares durante os governos neoliberais, e isto
tem um significado especial no meio rural, que o utiliza quase como teto.
Entre 2003 e 2006 o nmero de famlias assentadas cresceu exponencialmente apenas nos anos de 2005 e 2006, mais de 260 mil famlias foram assentadas. Ressalte-se que este esforo tambm se orientou aos imveis
emblemticos, onde os conflitos pela terra eram mais intensos e antigos. De
2010 para hoje foi investido mais de 1 bilho de reais na aquisio de terras
e, olhando os ltimos dez anos, mais de 650 mil famlias acessaram a terra de
diversas formas, operando uma perceptvel reduo dos conflitos e das mortes
no campo em que pese ainda no ter sido possvel celebrar a completa erradicao da violncia. Hoje, h mais 87 milhes de hectares de terras pblicas
e particulares destinadas ao uso de mais de 1 milho de famlias agricultoras
assentadas em todas as regies do Brasil. Seja pelo Programa de Reforma Agrria, seja por aes de regularizao fundiria ou de crdito fundirio, este j
ultrapassou 100 mil famlias beneficiadas.
O que impressiona nestes nmeros no apenas o tamanho da interveno agrria desde o governo Lula equivale, em dimenso, a 27% das
terras agrcolas do pas, para residncia e trabalho de 16% da populao rural
brasileira mas porque supera, em nmero e em rea, os 8.047 imveis rurais
privados maiores que 5 mil hectares, ocupantes de 83,3 milhes de hectares,
segundo as ltimas estatsticas do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR)
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Tomado no conjunto, o Programa de
Crditos da Reforma Agrria propiciou, entre 2003 e 2012, o giro de 5 bilhes
de reais entre o publico assentado, perfazendo 77% do montante aplicado
desde 1994. Como resultado direto houve a construo ou reforma de 460 mil
habitaes nos projetos de assentamento, exigindo uma malha viria implantada e/ou recuperada de mais de 62 mil quilmetros.
O licenciamento ambiental, inexistente at 2003, atingiu mais de 7 mil
projetos de assentamento em 2013, havendo tambm diversos investimentos
para a recuperao e desenvolvimento ambiental, que abrangem uma rea
manejada de mais de 6 milhes de hectares dentro do Programa Assentamentos Verdes, capaz de articular o governo federal, os governos municipais e

P r oj e tos par a o B r as i l

estaduais e a iniciativa privada em aes diretas para mais de 130 mil famlias
em todos os biomas do pas. Neste modelo de desenvolvimento sustentvel,
sustentado e inclusivo, o processo de mudana toca a matriz produtiva da
agricultura familiar e propicia a formao e capacitao das famlias agricultoras em agroecologia.
Durante os mesmos dez anos j especificados, a mdia anual de famlias
atendidas com Assistncia Tcnica e Social (Ates) na reforma agrria se manteve acima de 300 mil, e claro que tamanho esforo para o incremento da
produo necessita ser acompanhado por um montante de recursos igualmente significativo para o financiamento produtivo. Neste sentido, o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), ao comemorar
os dez anos do primeiro Plano Safra da Agricultura Familiar, permitiu a contratao de 6,4 bilhes de reais em mais de 1 milho de operaes de crdito
apenas na linha destinada s famlias assentadas (Pronaf A). O crdito agrcola
para a agricultura familiar cresceu mais de 400% em volume neste perodo,
e suas taxas de juros caram para nveis abaixo da inflao, com novas linhas
visando atender as diversas necessidades dos beneficirios. O Pronaf Mais
Alimentos, por exemplo, tem permitido a agricultores familiares o acesso a
mquinas e equipamentos com juros de 2% ao ano e dez anos de prazo de
amortizao; alm disto, instrumentos como o Segurana Safra da Agricultura
Familiar e o Programa de Garantia de Preo trouxeram mais segurana para a
renda dos agricultores.
A incluso econmica sustentada s pode ser alcanada com muita educao e responsabilidade ambiental; assim, mais de 362 mil pessoas foram
atendidas com educao fundamental, e outras 56.326 com ensino mdio e
superior no mbito do Programa de Educao da Reforma Agrria (Pronera).
Alm disso, aes de conscientizao ambiental, aliadas ao rgido controle do
uso dos recursos ambientais, fizeram com que o desmatamento dentro dos
projetos de assentamento na Amaznia Legal registrasse, em 2012, uma queda
de 27%, correspondendo a apenas 0,5% da cobertura florestal existente nas
reas de reforma agrria, e importante assinalar que 30% das ocorrncias
esto localizadas em apenas 1% dos projetos de assentamento, para onde tem
se concentrado a maior ateno do Incra e do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (Ibama), que somam esforos para acelerar a regularizao ambiental
via Cadastro Ambiental Rural.
Estes so alguns dos principais motivos para que diversos indicadores
econmicos, sociais e ambientais externos da agricultura familiar especialmente importantes porque permitem comparaes com o desenvolvimento
do restante dos setores brasileiros estejam corroborando a percepo de

37

P r oj e tos par a o B r asi l

38

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

transformao positiva no campo brasileiro. Notadamente h uma queda na


desigualdade de renda no meio rural, provocada em boa parte pelo crescimento produtivo da agropecuria, carreado pelo apoio agricultura familiar
advindo do conjunto das polticas agrrias e agrcolas do MDA e das polticas
de transferncia de renda que se universalizam no campo como nunca antes
na histria brasileira. o que comprova o estudo recente da Fundao Getlio
Vargas (FGV)45, no qual consta em 2009 um ndice de desigualdade de Gini da
renda das famlias rurais de 0,489, ou seja, 10,3% inferior ao do conjunto do
pas. Tomado no perodo entre 2003 a 2009, a queda da desigualdade, ento,
atinge 8,3% no meio rural contra 6,5% da mdia brasileira.
Informao complementar sobre o esforo de produo de alimentos e
conservao da biodiversidade pela reforma agrria pode ser encontrada em
uma publicao que analisa os dados do Censo Agropecurio de 200646, na qual
fica comprovado que os assentamentos pesquisados47, ocupantes de uma rea
de 29 milhes de hectares onde vivem aproximadamente 600 mil famlias, geraram R$ 9,4 bilhes de valor bruto da produo (VBP), equivalente a 4,3 salrios
mnimos mensais por estabelecimento, e 1,8 milho de postos de trabalho.
Diante de tantas mudanas, no ano de 2006 pode ser estabelecido um
ponto a partir do qual se consolidou um vis nas prioridades da agenda agrria
anualmente negociadas pelos movimentos sociais do campo com o governo,
sob o qual a temtica do acesso terra foi cedendo espao para a temtica do
desenvolvimento e da qualidade de vida no campo; assim, itens como assistncia tcnica, crditos, habitao, gnero, servios, educao, infraestrutura
produtiva e viria, energia e segurana hdrica ganharam peso relativo.
Nessa poca, ficou perceptvel, tanto na base quanto nas lideranas de
quase todos os movimentos sociais do campo, a preponderncia das famlias
que j tinham assegurado o acesso terra e se desafiavam a produzir e morar
nela; mas claro, restava e ainda resta um nmero considervel de famlias
aguardando o acesso terra, muitos lutam at hoje por imveis emblemticos
de difcil obteno. Ocorre que possvel notar, tambm, um crescente problema na seleo das famlias para os assentamentos da reforma agrria e nas

45. Neri, M. C.; Melo, L. C. C.; Monte, S. R. S. Superao da pobreza e a nova classe mdia no campo. FGV, 2009. Disponvel
em: <www.cps.fgv.br/cps/campo/>.
46. Marques, V. P. M. A; Grossi M. E.; Frana, C. G. O censo 2006 e a reforma agrria: aspectos metodolgicos e primeiros
resultados, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2012. Disponvel em: <www.nead.gov.br>.
47. As diferenas derivam de o limite legal de quatro mdulos fiscais para a delimitao da agricultura familiar no Censo
Agropecurio de 1996 ter impedido que os assentamentos ambientalmente diferenciados, nos quais o uso da terra coletivo, fossem integralmente captados.

O Brasil rural que temos e o Brasil rural que queremos:


Brasil rural sustentvel com gente48
Diante de tais avanos e, principalmente, das mudanas percebidas no cenrio rural brasileiro contemporneo, inequvoco que as polticas pblicas de
desenvolvimento agrrio, dentre elas a reforma agrria, no podem continuar a
ser executadas da mesma forma; e escusado seria pretender que os mesmos objetivos que as orientaram nas ltimas dcadas e, por lgico, os mesmos parmetros utilizados at ento para a medio de seus resultados e impactos tambm
continuassem vlidos na sua integralidade, sem merecer uma reviso.
A questo agrria contempornea est diante da integrao cada vez
maior dos espaos urbano e rural, evidenciando a necessidade de desenvolvimento e incluso no meio rural, o que foi corretamente percebido pelo
MDA e posto em prtica, na construo participativa de um Plano Nacional
de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (PNDRSS), com a segunda edio da Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
e Solidrio (CNDRSS), contemplando agricultores e agricultoras familiares,
assentados e assentadas da reforma agrria, camponeses e camponesas, extrativistas, pescadores e pescadoras artesanais, integrantes dos povos tradi-

48. Temas da I e II Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, respectivamente.

P r oj e tos par a o B r as i l

regularizaes das ocupaes dentro deles, pois crescente a frequncia de


problemas de perfil, revelando pessoas com pouca experincia na agricultura
possivelmente melhores lutadores sociais que agricultores. Tudo isto aponta claramente para uma nova situao, pois h estados onde a demanda por
terra j se tornou residual, e em outros a rede de proteo social do governo
ampliou sua capacidade de resposta tirando muitas famlias agricultoras da
misria e lhes apresentando novas oportunidades, de forma que a demanda
por terra tambm arrefeceu. Alm disto, os projetos de assentamento j existentes absorvem uma parcela de novos agricultores constantemente, inclusive
em novas unidades habitacionais independentes advindas do crescimento das
famlias, e ajudam a intensificar a produo e a gerao de renda, cada vez
mais pluriativa.
Outro fator determinante desta nova situao a melhoria da economia
a partir do segundo ano do governo Lula, que pode ser captada na criao
massiva de novos postos de trabalho e no surgimento de uma nova classe mdia no meio rural, conforme informado pelo estudo comentado.

39

P r oj e tos par a o B r asi l

40

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

cionais das florestas, rios e mangues, indgenas, quilombolas, agentes pblicos de todas as idades, de ambos os sexos e de todos os 26 estados e do
Distrito Federal.
A proposta da CNDRSS parte da noo de desenvolvimento ligada
ideia de criao de capacidades na populao rural, para permitir ao com
autonomia na busca de melhoria das condies de vida e ampliao constante
do acesso no campo a bens e servios, recursos materiais e simblicos, oportunidades econmicas e sociais, gerado principalmente nas polticas pblicas
oferecidas, mas tambm pelo mercado e outras formas de organizao social.
Neste contexto, claro que o rural, ou a ruralidade, muito maior que a mera
noo agrcola; importante sim, mas insuficiente para dar conta de toda a
diversidade abrangida na proposta do PNDRSS. Ela valora a multifuncionalidade da vida rural, recorrente nos seus espaos de produo e de atividades
econmicas variadas e intersetoriais, nos seus espaos de vida e organizao
social poltica e cultural e no seu espao natural, onde os limites da relao
com a natureza e com os recursos naturais do o contorno sustentvel das
possibilidades dos demais espaos49.
O esforo de construo do PNDRSS se d dentro de uma orientao
clara do governo Dilma para que os diferentes rgos governamentais, em
todas as instncias, encontrem formas eficazes de articulao de suas polticas
pblicas e utilizem a noo territorial no planejamento e manifestao das
suas aes, evitando sombreamentos e superando interdies na mesma proporo do surgimento das sinergias advindas da compreenso das demandas
da sociedade e sua diversidade natural.
A nova rota das polticas pblicas para enfrentar a questo agrria contempornea deve combinar quantidade e qualidade, incluso e distribuio de
riqueza e o acesso democratizado aos recursos naturais, a fim de proporcionar
s comunidades rurais o reconhecimento de seu papel fundamental no desenvolvimento sustentvel e sustentado do pas. No se pode prescindir de garantir-lhes a perenidade e uma vida digna, com autonomia e prosperidade, sob a
forma de uma nova agenda, pacfica e segura, pactuada na sociedade brasileira
para o campo. Corroboram as diretrizes e os princpios referidos no processo de
construo do PNDRSS a saber, democracia, solidariedade, diversidade, sustentabilidade, incluso, igualdade e soberania , porm devem ser destacadas as
ameaas identificadas nele, pois requerem a presena positiva do Estado na ga49. Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Documento de Referncia para a 2 Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2 CNDRSS). Braslia, 2013. Disponvel em: <portal.mda.gov.br/portal/condraf/arquivos/
view/Documento_de_Refer%C3%AAncia_Final_-_2CNDRSS.pdf>.

50. Ibid.

P r oj e tos par a o B r as i l

rantia de direitos e proteo s populaes mais expostas, por vezes habitantes


das regies mais remotas do Brasil, que vivem sem segurana jurdica e fundiria
nem autonomia socioeconmica, para as quais urge que a questo da sucesso
familiar e da atratividade da vida rural para a juventude sejam tratadas como
prioridade, assim como os direitos e as necessidades dos idosos do campo.
H, dentre as ameaas, um novo padro de concentrao da propriedade da terra associado ao capital financeiro e internacional, capaz de despertar
preocupaes sobretudo se comparado com o que ocorre na frica. Tambm
h preocupao com as mudanas climticas e as calamidades decorrentes
delas, que por vezes so ampliadas pela burocracia estatal emperrada, responsvel por uma oferta de servios e investimentos pblicos insuficientes e/ou
ruins para o campo, que contribuem para a violncia, as desigualdades de gnero, raa, etnia e a opresso pela orientao sexual. Concorrem os problemas
ambientais e a inadequao das tecnologias existentes ligadas diretamente
dominncia poltica do agronegcio no projeto de desenvolvimento vigente50,
algo que, na opinio do MDA, expressada no documento base da CMDRSS,
conflitante com a proposta do PNDRSS.
Uma ressalva, porm, deve ser levantada, pois fcil perceber no conjunto dos programas de desenvolvimento agrrio em curso uma excessiva preocupao com o grupo de agricultores familiares caracterizados por diferentes
nveis de insero no mercado, mas tendo nele o centro das suas estratgias
de sobrevivncia. No est errado; uma parcela significativa, mais de 30%
do total (perto de 900 mil famlias), que pode ser identificada indiretamente
pelo nmero de contratantes do Pronaf, relacionados s regies agrcolas mais
desenvolvidas do CentroOeste, do Sudeste e do Sul do Brasil. O equvoco
est em fazer recair sobre esta parcela o desenho das polticas de fomento e
segurana e depois adapt-lo s demais parcelas da agricultura familiar, incorrendo assim na produo de inadequaes e ineficincias em todo o esforo de
desenvolvimento, que precisa ser revisto neste sentido a fim de ganhar eficcia
nos esforos de incluso econmica.
Ao que tudo indica, o nmero de famlias sem nenhuma operao de
crdito ainda significativo, igual ao dos inadimplentes com uma s operao
(mais uma evidncia de que o financiamento bancrio no pode ser uma forma universal de superao das armadilhas da pobreza rural). So informaes
que indicam barreiras dentro das polticas que ainda no foram tratadas, alm
de ser provvel que apenas uma pequena parcela do conjunto da agricultura

41

P r oj e tos par a o B r asi l

42

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

familiar impossvel de ser dimensionada seguramente com os dados disponveis neste momento dependa quase completamente do mercado para existir.
Este apontamento bvio necessrio para demonstrar outro problema
que aparenta no ter sido completamente superado no desenho das polticas de desenvolvimento agrrio: a substituio mecnica do latifundirio pelo
agronegcio como a fonte dos problemas da agricultura familiar. No se trata,
aqui, da absolvio do agronegcio; longe disto. Ele sim o responsvel direto
pelos maiores problemas ambientais e mais graves injustias sociais que ocorrem no campo, mas o problema reside na substituio mecnica. Como no
reconhecer dentro do agronegcio um setor de ponta, limpo, que configura
um conjunto de empreendimentos longe da perfeio, jogando duro na disputa do lucro e cumpridor da lei no mnimo indispensvel, mas possuidor de
um grande potencial de sinergia com a agricultura familiar.
Oportunidades podem surgir se o Estado encontrar formas para regrar
esta relao desigual, sabendo que so inimigos de classe; e seria aquela doena infantil, referida por Lenin h muito tempo, no reconhecer a existncia do
forte relacionamento entre agricultores familiares e estes empreendimentos. A
compreenso do Estado sobre estas reaes ainda incipiente, ao passo que
no h muitas polticas pblicas desenhadas para faz-la avanar na forma de
uma colaborao; ao contrrio, o esforo parece se concentrar na segmentao
e na duplicao de estruturas e polticas. Como explicar, de outra forma, o teto
do Pronaf a partir do qual, no importa se as caractersticas familiares persistem na produo, uma unidade familiar forada a migrar para o sistema de
financiamento do agronegcio porque no encontra mais espao no financiamento da agricultura familiar. Os limites entre o empreendimento familiar e
empreendimento capitalista no podem ser definidos em bloco, e fundamentalismos so sempre dispensveis.
Sem conceder ingenuidade, claro que no agronegcio h muitos empreendimentos que quebram as leis e causam problemas graves para a agricultura familiar, consumidores e trabalhadores. Nestes casos criminosos, a
polcia que deve ser acionada, e no a regulao do mercado. O que no se
sabe se, no cmputo final, o saldo da relao entre a agricultura familiar e o
agronegcio no positivo para ela, mesmo com estes problemas, e portanto
deve ser aprimorado em vez de negado.
A obrigatoriedade de os empregados rurais aplicarem agrotxicos, mencionada no referido texto preparatrio da CNDRSS, como exemplo de impacto
negativo do modelo agroexportador de commodities um problema grave; porm
no reside no agronegcio sua autorizao, ela est no Estado. Tampouco sua
exclusividade, dado que empregados na agricultura familiar, alm de serem em

O fim da misria s o comeo51


De incio, uma ressalva importante: o esforo, a seguir, de segmentao
proposto para a agricultura familiar terico e meramente instrumental da
verificao de algumas polticas e caminhos para aprimor-las. Foge completamente dos objetivos qualquer uso classificatrio do tipo A, B, C, e D.
51. Novo slogan para o Programa Brasil Sem Misria lanado pela presidenta Dilma Rousseff em 2012.

P r oj e tos par a o B r as i l

maior nmero, esto submetidos s mesmas leis. Este exemplo usado apenas
para mostrar como parece que a luta poltica est sendo travada fora de lugar.
Como no jargo popular, o buraco seria mais embaixo, pois a aplicao e o
uso de agrotxicos , antes, uma autorizao compartilhada pela imensa maioria
dos agricultores de qualquer porte, contra uma parcela significativa da opinio
pblica urbana e rural, que prefere alimentos saudveis e o meio ambiente preservado. Destarte, curioso notar que, no referido texto, as duas estratgias
identificadas para a consolidao e o fortalecimento da agricultura familiar: a
sustentabilidade da produo e do manejo e o fortalecimento da organizao
econmica so tratadas de forma estanque, ignorando o sem nmero de relaes econmicas e sociais que existem na diversidade dos arranjos econmicos
e prticas sociais e culturais estabelecidos entre os setores familiar e empresarial
da agricultura. O familiar parece ser um heri oprimido, o empresrio um vilo
opressor, e o Estado o nico que pode intervir protegendo uns dos outros.
Deve se questionar, com calma e rigor, se h de fato alternativas adequadas
para o conjunto dos agricultores familiares, como aparecem propostas na comercializao em mercados tradicionais e diferenciados, sob alegada demanda
crescente por alimentos saudveis e sustentveis, ou na pluriatividade do turismo rural, do artesanato e das manifestaes culturais, ou, ainda, na exportao
e no acesso aos mercados justos, bastando que na organizao da produo e da
comercializao sejam promovidos o associativismo e a cooperao.
Sempre bom lembrar; se as polticas de desenvolvimento agrrio forem
exitosas, os outros dois teros dos agricultores familiares grosso modo, 3 milhes
de famlias que at hoje no romperam a linha da subsistncia e se relacionam marginalmente com os mercados sero inseridos neles e vendero alguma
produo significativa? Como isto aparenta ser algo difcil de ser resolvido em
poucas dcadas, e com to poucos recursos, possvel sugerir esforos complementares em outra dimenso, partindo das condies existentes da agricultura
familiar, e no daquelas desejadas, e assumir compromissos mais modestos e
realistas que o aumento da renda monetria pela insero mercadolgica, contribuindo do mesmo modo para manter o meio rural com gente.

43

P r oj e tos par a o B r asi l

44

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Um primeiro agrupamento pode ser delimitado dentro da agricultura


familiar pelo grau de relao e integrao com os mercados (inclusive de mo
de obra). So famlias agricultoras que, embora produzindo e vivendo no campo, j no desejam suprir todas ou a maioria das suas necessidades familiares
com os bens produzidos autonomamente na propriedade rural e, por outro
lado, conseguem auferir resultados excedentes em algumas de suas atividades
produtivas, de forma que vo ao mercado para vender seus produtos e obter
recursos para suprir suas demandas de bens e servios. Alerta-se que deve ser
evitado ceder ao senso comum e pensar estas famlias como algum tipo de
paradigma de sucesso, muito menos tom-las desavisadamente como ricas,
ou capitalizadas, pois h muita pobreza e submisso neste grupo, no raro
com intensa explorao nas cadeias agroindustriais, que pode levar at a um
rendimento lquido negativo do trabalho e descapitalizao dos ncleos familiares, como fartamente registrado na bibliografia cientfica.
O que distingue estas famlias a resposta que do aos estmulos do
mercado, seja de forma isolada, seja por meio de cooperativas ou outras formas coletivas, e a sua predisposio ao risco relativo para investir e intensificar
a produo, desde que lhes seja franqueado o acesso a linhas de financiamento. Para este grupo, presente em todo o pas, em que pese se concentrar nas
regies Centro-Sul, a abordagem das polticas agrrias no deixa muito espao
para sugestes, pois o rumo atual se mostra acertado. So possveis meros
aprimoramentos nas oportunidades econmicas ofertadas pelas polticas pblicas, em especial o Pronaf, bastando perceber como o relacionamento destas
famlias com a sociedade capitalista circundante complexo e est muito alm
da produo simples de mercadorias, tomada como base provvel para a organizao dos programas de crdito.
A discusso anterior sobre a interconexo entre o rural e o urbano traz
sentido para um esforo de (re)desenho de polticas pblicas e constituio
de oportunidades e facilidades econmicas para alm da produo agrcola e
realce s vantagens da permanncia no campo, especialmente para os jovens
e velhos. Neste rumo, servios ambientais tm grande potencial e devem ser
oferecidos, mesmo na forma indireta de descontos nos financiamentos contratados e nas eventuais renegociaes das dvidas. A mobilidade, outro exemplo,
crucial para quase toda agricultura familiar, e nem sempre ela pode ser suprida por transporte pblico (linhas de nibus noturnos para estudantes, veculos adaptados a cadeirantes) ou por servios (ambulncia, transporte escolar)
na quantidade e qualidade necessrias. Requer que opes particulares sejam
tratadas com a ateno devida, dentro de uma poltica de desenvolvimento
rural, mas fora da poltica agrcola. O financiamento simplificado e mais bara-

52. Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11326.htm>.

P r oj e tos par a o B r as i l

to (isto , impostos e taxas) de motocicletas para jovens e veculos, inclusive


usados, para famlias grandes e/ou com idosos podem ter grande impacto na
qualidade de vida deste subgrupo, alm de impactos positivos na gerao de
renda e emprego.
A comunicao tambm possui potencial para contribuir, pois, rebaixando substantivamente os impostos e custos da telefonia rural, alm de impor
metas de universalizao e fiscaliz-las, podem ser ofertados financiamentos
facilitados e adequados (pagamento concentrados no perodo da safra, seguro
nas secas). O mesmo pode ser feito com eletrodomsticos, ferramentas e outros utenslios no agrcolas, que predisponham a diminuio da penosidade
do trabalho domstico e liberem a mo de obra familiar, especialmente da
mulher, para atividades produtivas geradoras de renda monetria, alm da importncia do desenvolvimento de novas capacidades (artesanato, pluriatividades nas entressafras, agroindustrializao caseira) e economia na manuteno
prpria dos bens familiares.
O estmulo a formas solidrias de acesso ao microcrdito familiar, nos
moldes do caso de sucesso do Banco Grameen, do economista indiano Muhammad Yunus, inexplicavelmente no encontram experincias similares no Brasil,
alm de uma escala piloto. Sem dvida este um campo frtil a ser plantado
pela agricultura familiar de todo o pas, e que no deve ser visto como exclusividade deste grupo de famlias agricultoras mais inserido no mercado. Ele merece
ateno especial para todas as famlias mais pobres, com grandes limitaes de
crdito formal, independentemente do grau de interao com os mercados, pois
uma forma eficaz de superar a ausncia de garantias ou de propor alternativas
para solucionar a inadimplncia no sistema bancrio formal.
Estas propostas seriam impossveis h alguns anos, dada a falta de instrumentos e registros confiveis; porm, com a Lei da Agricultura Familiar52 e
o amadurecimento dos registros da agricultura familiar brasileira para a concesso das Declaraes de Aptido ao Pronaf (DAP), com a unificao das
bases de dados sociais no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico)
e o estado da arte das novas formas de financiamento massivo dos principais
programas sociais (Bolsa Famlia, Minha Casa Minha Vida, Minha Casa Melhor), h perfeita viabilidade e controle de resultados.
Na ponta da organizao da produo, comercializao e consumo h,
igualmente, grandes oportunidades. Aes em curso voltadas para o segmento
cooperativista da agricultura familiar so importantes e merecem contnuo

45

P r oj e tos par a o B r asi l

46

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

aprimoramento, como o caso do Programa Mais Gesto, implementado no


mbito do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na
Agricultura Familiar e na Reforma Agrria (Pronater), dedicado a fomentar as
melhores prticas nas cooperativas da agricultura familiar. Segundo a Organizao das Cooperativas Brasileiras, elas so muito importantes, pois, dentro
de um universo de 6,6 mil cooperativas, 74% dos 11 milhes de cooperativados possuem um perfil familiar53. Outra iniciativa de porte que est em curso
e deve ser mantida e ampliada, pela grande procura na primeira Chamada
Pblica, o Programa Terra Forte, voltado para o financiamento de projetos
de agroindustrializao da reforma agrria, advindo de uma parceria entre o
Banco do Brasil (que aportou 300 milhes de reais), o BNDES (que aportou
150 milhes do fundo social), a Fundao Banco do Brasil (que aportou 20
milhes), os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e do Desenvolvimento
Social, o Incra e a Conab, (que juntos aportaram mais 130 milhes de reais).
perceptvel, porm, a falta de aes direcionadas justamente criao
de novas cooperativas, pois este um tema ainda no incorporado completamente nos objetivos do Pronater, e h muito potencial onde j existem estruturas mais simples, como associaes e grupos locais nas comunidades rurais.
Uma ao em fase de implantao nacional, aps o sucesso de um projeto piloto no Rio Grande do Sul, o Programa Nacional de Abastecimento
Popular da Reforma Agrria, que deve ser expandido a toda agricultura familiar, pois se baseia em parcerias municipais e utiliza as tecnologias adaptadas
para qualificar as experincias existentes de comercializao direta das famlias
agricultoras identificadas pela assistncia tcnica. O objetivo o fornecimento
de bancas padronizadas, identificao visual, uniformes, balanas com selo do
Inmetro, caixas plsticas e formas de transporte das mercadorias, a fim de qualificar de sada o ambiente de comercializao e, numa segunda etapa, aps
o crescimento da demanda, capacitar os agricultores nas melhores prticas e
organizar a produo, promovendo a converso agroecolgica.
So muitas as propostas possveis, e dispensado insistir em enumerlas aqui. O essencial neste subgrupo proteger sua disposio a assumir riscos
relativos; isto o que lhe permite se mover no rumo da insero econmica nos
mercados. Este sistema de proteo deve evitar que seu patrimnio agroecolgico (animais, pomares, pastagens) seja ameaado por falta de segurana pblica,
eventos climticos, doenas e carncias em servios. A regresso a patamares inferiores subsistncia por sua dilapidao uma possibilidade constante, muito
53. Declarao de Marcio Lopes de Freitas, presidente da OCB, em 22 de agosto de 2013. Disponvel em: <portal.mda.gov.
br/portal/noticias/item?item_id=14040168>.

P r oj e tos par a o B r as i l

mais perigosa que o endividamento neste grupo, pois todo o esforo j realizado
de dinamizao econmica pode ser perdido em uma seca.
Um segundo subgrupo que est no conjunto da agricultura familiar pode
ser conformado com as famlias que no possuem um grau significante de insero nos mercados e so pobres ou extremamente pobres, vivendo na ausncia
de oportunidades econmicas, sociais e polticas, sem possibilidades de construir um caminho para fora da misria. caracterstico deste grupo a insero
incompleta nos mercados, como ocorre com quase toda a agricultura familiar,
mas tambm inconstante; ou seja, para alm da venda sazonal de excedentes, ou
do cultivo e/ou criao de uns poucos produtos para venda, ocorre que no consegue, com certa frequncia, obter em uma safra algum resultado do trabalho
agrcola para comercializar. As famlias pertencentes a ele ficam, assim, no nvel
da mera subsistncia, por vezes nem a atingindo e precisando ir ao mercado se
abastecer em condies desfavorveis. Nestes casos, parece que a preocupao
das polticas pblicas no deva ser a renda, mas sim a presena da fome, da sede,
da doena e de diversas outras necessidades, que podem ocorrer isoladamente
ou na forma de multicarncias complexas, manifestadas na falta de sade, educao, imobilidade e invisibilidade social e poltica.
Note-se que a formao deste subgrupo tem a mola mestra no referido sistema perverso de acumulao primria do capitalismo tardio brasileiro,
que, por ter sido estrutural ao sistema, quando a agricultura foi modernizada,
simplesmente reduziu a parcela da agricultura familiar exposta um exrcito de
reserva de trabalhadores proletarizados ou minifundirios, pauperizada, que
precisam complementar a subsistncia com trabalho externo, seja porque possuem terra insuficiente ou porque sofrem, sem proteo, as secas, as enchentes
e a violncia. fundamental, ento, que este grupo de famlias seja o foco de
aes direcionadas para a governana responsvel da terra, pois a maior parte
delas simples posseira como j comprovaram as parcerias de regularizao
fundiria massiva que esto em andamento no Cear desde 2008 , e nesta
condio as barreiras so maiores e a exposio ao risco total. Resolvendo a
situao jurdica da relao com a terra, abrem-se as portas de muitas outras
polticas pblicas e oportunidades econmicas de incluso.
Ao olhar o conjunto das polticas de desenvolvimento agrrio postas em
prtica na atualidade, tendo este grupo em mente, percebe-se uma contradio elementar: nos ltimos dez anos, o conjunto integral da agricultura familiar
foi considerado, corretamente, o pblico-alvo das polticas de desenvolvimento
agrrio, resolvendo o dilema neoliberal dos anos 1990, pela deciso inclusiva da parcela dos agricultores familiares e famlias com trabalhadores rurais na
condio de compradores de alimentos, independentemente da frequncia com

47

P r oj e tos par a o B r asi l

48

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

que completam suas necessidades no mercado e quais os motivos para isso. De


outro lado, impossvel no ver quantas barreiras formais existem nas mesmas
polticas pblicas, provocando a excluso de grande parte deste grupo. recomendvel, ento, que outras abordagens sejam tentadas, obviamente somadas
s existentes, pois no h nenhum indcio de esgotamento de alternativas. Por
exemplo, possvel relativizar alguns objetivos almejados no desenvolvimento
agrrio, como a insero mercadolgica e a modernizao dos processos produtivos, e centrar o foco nas prprias estratgias de sobrevivncia que as famlias
agricultoras em vulnerabilidade pem em prtica para obter um patamar seguro
de consumo, diante das tantas incertezas com que tm de viver54.
Uma abordagem assim, longe de ser regressiva, sugere que as polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento agrrio da parcela miservel da agricultura familiar iniciem pelo reforo das estratgias de sobrevivncia das famlias,
em vez de comearem pelos mercados, tecnologias e formas de financiamento
produtivo do incremento da produo. Evita-se reputar o mercado como perfeito, passando a considerar problemas estruturais recorrentes nas tentativas da
agricultura familiar acessar esse mesmo mercado, com os altos custos de transao, a impossibilidade de determinar seu preo e, por fim, as dificuldades de
obter ganhos de escala. Alm disto, as famlias mais vulnerveis com frequncia
so aquelas que no possuem terras suficientes, padecem de insegurana fundiria e moram em comunidades isoladas, com baixa densidade demogrfica,
onde os servios e a infraestrutura so inexistentes e ou insuficientes.
Pode soar estranho, dado o tom inusitado, que uma estratgia voltada
para reforar e ampliar os esforos de sobrevivncia dos agricultores componha aes de desenvolvimento agrrio, porm, ao ver estas famlias como
agentes que se movem pela sobrevivncia, e no pela riqueza, fica mais fcil de
se dialogar onde a fome e a sede so riscos presentes e persistentes na memria das comunidades. Nestas situaes, s o controle dos principais fatores de
risco absoluto modifica os interesses familiares, pondo-os na direo daqueles
que j se encontram em um patamar mais elevado de consolidao, no qual
a sade, a qualidade de vida, os servios e as oportunidades econmicas so
as principais preocupaes, e a averso ao risco absoluto j menor do que a
averso ao risco relativo, se lhes permitindo apostar em investimentos produtivos que visem a comercializao e resultados financeiros55.

54. Pinto, F. Economics and the Survivor Peasant. Proceedings of the German Development Economics Conference, Zrich,
n. 38, 2008. Disponvel em: <hdl.handle.net/10419/39893>.
55. Ibid.

56. Ibid.
57. Ibid.

P r oj e tos par a o B r as i l

Para o desenho e adoo de polticas pblicas voltadas para um pblico


que age como sobrevivente, necessrio, antes, encontrar rotas para fora da
pobreza realizveis nas adversas situaes em que se encontram estas comunidades, dotando as famlias de meios e recursos que reforcem seus esforos de
sobrevivncia e assegurem, antes de tudo e o mais rpido possvel, um horizonte seguro de consumo mnimo, um pouco acima das necessidades familiares
de subsistncia. A dificuldade desta abordagem, para o gestor pblico, ver-se
forado a dispensar o enfoque normativo sobre o resultado desejado do desenvolvimento em troca de um enfoque baseado no que pode ser desenvolvido a
partir das condies encontradas, ou seja, antes do incremento da produo,
desejvel investir na segurana do pouco produzido (irrigao, armazenamento,
controle de pragas e doenas) e na conservao, com qualidade, do que ser
consumido e necessrio para reiniciar o ciclo na safra seguinte (silos e secadores
familiares, tcnicas de conservao de alimentos, bancos de sementes). Haver
sempre problemas estruturais a serem vencidos, e podem ser externos (como a
insegurana sobre a posse da terra, propriedade da gua por terceiros, eletrificao inexistente) ou endgenos (insuficincia de terras, de biomassa para energia
e adubao, solos empobrecidos e degradados, perda do patrimnio biolgico
acumulado nos quintais, reservas de pastos, matas e criaes animais)56.
Em suma, uma opo poltica antes por aquilo que pode ser feito do que
por aquilo que desejvel57, e isto oportuniza todo um redesenho das atuais
polticas pblicas, a comear pelo desafio de construir, finalmente, formas de
assistncia tcnica e de financiamento voltadas para as famlias agricultoras e
seu modo de viver a produo, em vez dos cultivos e criaes animais tomados
em separado, como se fossem produzidos de forma independente dentro das
unidades familiares. Avaliar a extenso e a importncia dos sistemas produtivos,
seus elementos e resultados, mais pela utilidade que possuem nas estratgias
de sobrevivncia e reproduo das famlias que lutam pela subsistncia do que
julgar com base em preos e quantidades.
Uma abordagem sria, que enfoque a minimizao dos riscos, deve necessariamente estimular a acumulao de recursos ambientais e produtivos
pela via da diversificao e interdependncia dos sistemas de produo dentro
das unidades familiares e entre elas, tirando proveito das redes sociais que
permeiam e estruturam as comunidades rurais. fundamental encontrar formas eficazes para ampliar e qualificar as estratgias familiares da alocao, no

49

P r oj e tos par a o B r asi l

50

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

tempo e no espao, da produo e do consumo, porque, antes da realocao


interna de fatores para enfrentar as mudanas externas e as adversidades, as
famlias agricultoras em vulnerabilidade ajustam suas estratgias, e polticas
acertadas podem interferir justamente a para serem mais eficazes. Isto significa que elas atentem para as possibilidades de alto risco e mais custosas, e
induzam a adoo daquelas em que o custo do trabalho mais baixo e a dependncia pode ser controlada58. A importncia do trabalho fora das propriedades, por exemplo, e, quando oportuno, inclusive o trabalho temporrio ou
parcial em atividades no agrcolas, deve fazer parte de qualquer estratgia de
desenvolvimento agrrio com a mesma importncia da acumulao constante
de ativos de alto valor de uso, estocados com segurana e perenidade.
Os valores monetrios nem sempre so possveis de ser gerados, quanto
menos poupados. J os bens fsicos e a ampliao das capacidades so bem
mais fceis de ser acumuladas e se valorizam de forma perceptvel, assim como
o salrio determinado pela qualidade do trabalhador. Desse modo, recomenda-se abrir oportunidades para alm dos temas agrcolas e ver a organizao
social como uma forma intensiva de compartilhamento de riscos, altamente
complementar a qualquer estratgia de acumulao de ativos e de resistncia
a choques externos que se ponha em prtica.
Ressalte-se, neste contexto propositivo, a importncia do conjunto das
polticas da rede de proteo social (Bolsa Famlia, Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil (Peti), Minha Casa Minha Vida, Programa gua Para Todos, Programa Brasil Alfabetizado, Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (Pronatec), Luz para Todos, Bolsa Verde, Programa de
Cisternas, Brasil Carinhoso), coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social (MDS), e do Cadnico, para delimitar pela busca ativa este grupo de
agricultores familiares altamente correlacionado com a pobreza e a extrema
pobreza no meio rural. Dele pode vir uma base de informaes indispensvel para um esforo de desenho e redesenho das polticas pblicas de desenvolvimento agrrio coadjuvantes no combate da pobreza profunda no meio
rural, de modo a apontar os caminhos para baixar as barreiras de acesso aos
programas de financiamento, seguro rural e compras pblicas (Programa de
Aquisio de Alimentos PAA; Ao de Distribuio de Alimentos a Grupos
Populacionais Especficos; Rede de Equipamentos Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional) e privadas.
No plano das relaes intragovernamentais, a identificao e a qualificao
da demanda da agricultura familiar por valores pblicos originados em outros r58. Ibid.

P r oj e tos par a o B r as i l

gos de governo, no especificamente sociais nem agrrios, so muito importantes, pois permitem convocar estas instituies a se manifestarem no campo e tambm oportunizar reciprocidade para outros pblicos, dada a grande capacidade
de as polticas agrrias se tornarem solues de incluso social e produtiva. O PAC
Equipamentos um bom exemplo, pois, equipando muitos municpios brasileiros para a manuteno e construo de estradas por onde passam os estudantes,
so levados os enfermos e circula boa parte da produo do agronegcio; e outro
exemplo pode ser encontrado na qualificao das decises sobre a desapropriao
de imveis rurais para a reforma agrria. A convico de que os novos projetos
de assentamentos trazem em si toda a potncia necessria para a constituio de
comunidades autnomas uma forma inequvoca de afirmar, como determinante
do sucesso, a importncia das parcerias com outros rgos governamentais.
Um agrupamento final ainda pode ser proposto abarcando as famlias
que, por alguma razo, possuem a dimenso ambiental de seus processos produtivos em maior evidncia. Este grupo est naturalmente concentrado na
regio Norte, e sobre seu desenvolvimento pouco resta a dizer alm do comentado para os dois outros. Entretanto, so valiosas as experincias de insero
de projetos de assentamentos ambientalmente diferenciados (agroextrativistas,
de desenvolvimento sustentvel, florestais) e de comunidades quilombolas no
Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Snuc). Estas comunidades
abarcam uma parcela expressiva da populao tradicional da Amaznia e esto
sobre, aproximadamente, 30 milhes de hectares de reservas de uso sustentvel. Elas tm potencial para configurar os elementos substantivos de um novo
paradigma de desenvolvimento agrrio e preservao ambiental, capaz de
contribuir em escala internacional, dada a riqueza socioambiental envolvida.
A Poltica de Desenvolvimento Agrrio, e dentro dela a reforma agrria e a
regularizao fundiria implementada pelo Programa Terra Legal, so importantes aes na regio Amaznica para o desenvolvimento destas famlias, onde
essencial a harmonizao dos preceitos com a sustentabilidade ambiental. Neste
rumo, metas claras de contribuio reduo do desmatamento na Amaznia,
identificao de mercados e produtos sustentveis, proteo s culturas tradicionais e ao extrativismo no predatrio, bem como de construo de cidadania e
incluso social, principalmente nas comunidades tradicionais e dentre os ribeirinhos e extrativistas, devem constituir o centro das preocupaes.
Esta medida implica a reavaliao de diversas polticas em andamento
como a habitacional, que no consegue contemplar, dentro do marco legal existente, as comunidades ribeirinhas e abre a perspectiva do debate dos potenciais
ainda no explorados como se devia. o caso da institucionalizao dos servios
ambientais e o acesso destas populaes a eles, pois os modelos internacionais

51

P r oj e tos par a o B r asi l

52

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

baseados em mercados no tm se demonstrado adequados nem acessveis.


Da mesma forma, o Cdigo Minerrio, em debate no Legislativo, pode incorporar salvaguardas para a proteo destas comunidades e encontrar formas
modernas de medio das externalidades que do base para os clculos das
indenizaes e dos royalties, como est em andamento na comunidade de Juruti Velho, no Par, em face de um grande projeto minerrio.
Recentemente o Incra lanou o Programa Assentamentos Verdes (PAV),
para dar acesso prioritrio a este pblico em suas aes de desenvolvimento
sustentvel, propondo a adeso voluntria de municpios e da iniciativa privada.
O foco o licenciamento e a regularizao ambiental dos assentamentos, mas
linhas complementares so voltadas para o financiamento da recuperao de
passivos ambientais e para a adequao das obras de infraestrutura em parcerias
com prefeituras. Os servios de assistncia tcnica tambm receberam um corte
especfico pela formulao do programa, e chamadas pblicas especficas para a
contratao de empresas com experincia em produo agroecolgica esto em
andamento na regio amaznica.
H muito que avanar na adaptao das atuais polticas pblicas para este
pblico, e este o maior desafio para o desenvolvimento agrrio na regio. Poucas
experincias so suficientemente eloquentes; o Pronaf, por exemplo, tem muita
dificuldade de ser aplicado no extrativismo, pois no est organizado para atender
projetos complexos como exigem o enriquecimento e o manejo de sistemas agroflorestais nativos, tampouco recepciona a forma comunal de produo das comunidades tradicionais. O Cdigo Florestal no trata de forma completa as comunidades
ribeirinhas que habitam as reas caracterizadas nele como de preservao permanente. Estas inadequaes condenam excluso uma boa parte do pblico-alvo da
maioria das polticas pblicas, porque compartilham as falsas noes encontradas
pela dra. Deepa Narayan59 na pesquisa mundial sobre os motivos de as pessoas
estarem pobres, e do porqu algumas delas conseguirem escapar da pobreza: i) a
pobreza culpa dos pobres; ii) os mercados so abertos e funcionam com base na
concorrncia; e iii) as organizaes de base podem salvar as pessoas pobres.

Algum pode nos escutar?60


Cinco configuraes da questo agrria puderam ser caracterizadas:
uma situao primordial, quando o agrrio sobrepujava os esforos de em59. Deepa Narayan, D. Discurso proferido em 27 de novembro de 2009 no Simpsio Internacional Tackle the crisis with a
new world economic ethics?, promovido em Basel pela Fundao Novaartis. Disponvel em: <www.novartisfoundation.org/
platform/content/element/3390/deepa_narayan_rede_e_low.pdf >.
60. Aluso ao estudo sobre a pobreza realizado pela dra. Deepa Narayan, j mencionado.

P r oj e tos par a o B r as i l

preendimento e o desafio era antes permanecer no territrio que ocup-lo; em


seguida, quando as empresas coloniais foram nacionalizadas e se estabeleceu
o longo perodo da economia natural, hegemonizada por uma oligarquia rural que no aspirava ir alm de um capitalismo mercantil contraditoriamente
escravocrata. Nessa poca, a questo agrria foi a escassez imaterial das terras,
criada pelo Estado tornado instrumento de coero, a servio da criao do
mercado de trabalho e da subsuno dos trabalhadores. Depois a conjuntura
internacional, as contas pblicas e a populao oprimida e faminta se alinharam, e a mudana pde vir na revoluo de 1930, quando irrompeu uma
terceira etapa na questo agrria, delineada pela profunda contradio entre o
capital mercantil, essencialmente concentrado nas oligarquias ainda poderosas, e o capital industrial, que nascia nos poros do mercantilismo brasileiro. A
oferta elstica, mas dosada, de terras permitiu uma relao dialtica entre indstria e agricultura, forjando um sistema de acumulao primitiva peculiarmente estrutural e constitutivo do prprio desenvolvimento capitalista dessa
poca. A quarta configurao da questo agrria nasce do amadurecimento
do capitalismo tardio brasileiro, dentro do projeto de crescimento econmico
dos governos ditatoriais, e se caracteriza pela penetrao de uma sociedade
de classes no campo e o aprofundamento da concentrao da riqueza, com
a excluso social da agricultura familiar para formar um exrcito de reserva
imenso, composto por boiasfrias miserveis, destitudos de direitos, inclusive
do acesso terra, pois se esgotara a capacidade de apossamento. A redemocratizao brasileira trouxe consigo o quinto estgio da questo agrria, identificado pelo desenvolvimento capitalista maduro e a instalao definitiva da
sociedade de classes no campo. O papel da terra, antes vista como meio de
vida, foi mudado por sua mercantilizao e virou um meio de produo para
o agronegcio, que consolidou a dominncia em 70% das terras agricultveis
do Brasil. A questo agrria contempornea, ento, se tornou indissocivel do
desenvolvimento, e o dualismo antigo, que distanciava o rural do urbano, foi
dissolvido e ambos se contaminaram mutuamente.
Nesta questo agrria contempornea, h toda uma nova gama de problemas complexos, com os quais a sociedade tem de lidar em planos muito alm
do econmico e do social: a soberania e a segurana alimentar da populao; a
modernizao inclusiva, sustentvel e sustentada da agricultura; a preservao
e a democratizao dos recursos naturais e do acesso terra; a visibilidade e os
novos papis na sociedade da mulher, dos jovens e idosos; a consolidao dos
direitos territoriais e sociais dos povos tradicionais, quilombolas e indgenas;
o acesso da populao rural aos servios e direitos humanos bsicos, alm de
facilidades econmicas e direitos polticos; e as ameaas do capital internacio-

53

P r oj e tos par a o B r asi l

54

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

nal no apossamento das terras e da agressiva presena das cadeias alimentares,


energtica e de celulose. Alm disto, a questo agrria contempornea tambm tem que responder ao risco do fim dos tempos61, advindo das ameaas
da revoluo biogentica; da excluso e do empobrecimento da maioria da
populao mundial, empurrada para as favelas; do dio racial e teolgico que
arma guerras e divide povos; da crise ambiental j percebida nas mudanas
climticas; e das falhas do prprio sistema capitalista global, que no consegue
assegurar nem gua para todos em um horizonte histrico curto.
Pintada a moldura, resta o quadro. So inmeras as possibilidades de
ao, e trs essenciais sero trabalhadas como propostas. A primeira profiltica, parte da impossibilidade de se avanar no desenvolvimento agrrio sem
um redesenho do arranjo institucional que possa responder de forma adequada a este desafio. Apenas olhando a dimenso fundiria da questo agrria
brasileira, fica fcil perceber o quanto o arranjo institucional est catico, indicando que os fundamentos que levaram a sua construo no podem mais
ser validados no todo, tornando oportuno que todo o desenho institucional
(polticas e estruturas) seja reorganizado em um modelo de governana fundiria responsvel nas bases propostas pela FAO62.
O mais nscio cientista poltico pode perceber que a coexistncia de
estruturas to dspares lidando com a governana fundiria o Incra, o Programa Terra Legal da Amaznia, a Secretaria de reordenamento Agrrio (SRA)
e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, a Secretaria de
Patrimnio da Unio (SPU), a Fundao Nacional do ndio (Funai), o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o
Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), a Agncia Nacional
de guas (ANA), alm dos inmeros rgos estaduais e municipais causa a
inviabilidade da coordenao poltica e uma taxa imoral de ineficincia. No
h uma delimitao de atribuies suficientemente hierarquizada e clara (consultas prvias antes da destinao das terras pblicas), faltam decises sobre
conflitos complexos (quilombos e reservas ambientais, indgenas e agricultores familiares) e as cmaras de conciliao j se demonstraram absolutamente
insuficientes para isto; e, embora exista a inteno, as bases de dados ainda no conseguem ser compartilhadas de forma eficiente, fato que impede o

61. Zizek, Slavoj. Vivendo no fim dos tempos. So Paulo: Boitempo, 2012.
62. Informaes disponveis em: <portal.mda.gov.br/portal/sra/arquivos/download/Apresentacao%20diretrizes%20voluntarias%20(2).pdf?file_id=12526223 e www.fao.org/nr/tenure/voluntary-guidelines/>.

P r oj e tos par a o B r as i l

avano no rumo da produo de conhecimento sobre o territrio brasileiro e


seu ordenamento fundirio.
O mesmo ocorre no plano da agricultura, onde h muitas instituies
envolvidas sem um arcabouo poltico capaz de organizar o ritmo e o rumo das
aes, resultando em elevada frico e limitaes drsticas nos arranjos entre
as polticas, que poderiam se aproveitar das sinergias. desolador pensar uma
poltica nacional de assistncia tcnica e o desenho do sistema de extenso sem
uma soluo institucional prvia que d suporte para a futura Agncia Nacional
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater) hoje apenas prevista em lei.
Igual ocorre se o sistema de financiamento rural, a relao com os municpios e territrios e, de uma forma geral, as relaes com os movimentos
sociais forem encaradas e examinadas. Sugere-se, ento, que de imediato o
governo promova uma reestruturao profunda na institucionalidade do MDA
e do Incra, a fim de atualizar suas estruturas e polticas pblicas ao menos nos
dois macroprocessos essenciais s demandas sociais contemporneas: desenvolvimento agrrio e governana fundiria. Sem essa medida, possvel que
qualquer outra que seja tomada reste ineficaz. Este enfrentamento, claro,
exigir profundas alteraes na forma de trabalho e operao dos rgos, em
especial do Incra, que, por atuar na esfera da administrao indireta, est muito mais exposto s mudanas e as oposies a elas. de bom alvitre prever a
necessidade de um esforo complementar de planejamento, capacitao e revitalizao institucional para que a integrao entre os rgos e entre as polticas pblicas se torne um valor pblico percebido pelos agentes e beneficirios,
mas principalmente pelos agentes do ambiente autorizador desta institucionalidade, essencialmente poltico e vido por prestao pblica de contas.
A segunda proposta diz mais respeito agenda do desenvolvimento e
est direcionada para a percepo de que o setor agroindustrial e a agricultura
patronal j foram incorporados no modelo de desenvolvimento do pas h
muitas dcadas, mas a agricultura familiar, tomada em sentido extenso, ainda
arranha na porta. Para coloc-la para dentro ser necessrio construir uma
autorizao para rever alguns aspectos do modelo de desenvolvimento: sua
medio, por exemplo, deve incluir resultados alm dos econmicos usuais,
como o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) ou o resultado acumulado da balana comercial. Estes so indicadores importantes, mas no dizem
muito quanto qualidade do crescimento, nem seu rumo, sem a companhia
de metas factveis voltadas para a diminuio das desigualdades, da reduo
da pobreza e do fim da misria, nos planos da segurana nutricional e hdrica da populao, da soberania alimentar, da sustentabilidade ambiental e do
acesso aos recursos naturais da terra inclusive.

55

P r oj e tos par a o B r asi l

56

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

A agricultura familiar tem muito a contribuir para o desenvolvimento do


pas se lhe for dada a oportunidade para enfrentar a excessiva globalizao dos
sistemas alimentares e fazer prevalecer alguns direitos constituintes da soberania e da cultura alimentar brasileira, constantemente ameaada pelas cadeias
alimentares internacionais. Essa empreitada tambm exigir significativas mudanas institucionais, pois a maioria das qualidades da agricultura familiar
para o desenvolvimento do pas no parecem ser admitidas nas medidas de
desempenho econmico utilizadas, demasiado quantitativas e incapazes de
demonstrar a existncia de papis transversais aos setores da economia.
S uma reconceituao da agricultura familiar na perspectiva do modelo de desenvolvimento63 nacional pode colocar na outra balana na dos
custos deste mesmo desenvolvimento seu potencial para mitigar os problemas ambientais, sociais e at econmicos que se avultam. Seu potencial passa
despercebido porque restrito o papel que lhe foi permitido desempenhar
na economia do pas. No est escrito em nenhum lugar que a agricultura
familiar no pode ter acesso a sistemas de informao, financiamentos e inovaes tecnolgicas adaptadas s suas necessidades massivas, diversificadas e
culturalmente mltiplas, embora deva impor solues suficientemente seguras para contemplar o princpio da precauo no campo da biogentica. Desta
maneira, podem ser desenvolvidas cadeias agroindustriais de agregao de
valor a partir dela, e haver ganhos de escala em seu interior para enfrentar os
mercados, sem abrir mo de princpios sociais e ambientais em prol da maximizao de fatores meramente econmicos.
Seria dispensvel afirmar o papel essencial do Estado para esta reconceituao da agricultura familiar, mas h algumas escolhas que no so to bvias,
pois envolvem impactos em outros setores potencialmente problemticos para o
crescimento econmico. Adotar a agroecologia na matriz tecnolgica, e desestimular outras opes, pode ter impactos no curto prazo sobre a produtividade;
admitir que a educao rural um valor e no um problema pode exigir mudanas nos fundamentos da poltica educacional; priorizar os investimentos nos empreendimentos includentes e limpos no meio rural, e dentre estes aqueles com
maior capacidade de gerao de empregos, pode criar, no curto prazo, desemprego. questionvel impor limites propriedade contnua da terra, definir nveis
aceitveis para os impactos sociais e ambientais do agronegcio na presena da
agricultura familiar e influir nos projetos massivos de energia com biomassa a fim
de estimular o protagonismo da agricultura de pequeno e mdio porte neles.
63. De Janvry, A. Agricultura for development: new paradigma and option for succes. International Association of Agricultural Economists in 27th IAAE Trienal Conference. Beijing, China, 16-22 de agosto de 2009.

64. Ibid.

P r oj e tos par a o B r as i l

Grandes ameaas sempre trazem grandes oportunidades, logo estas escolhas devem ser precedidas de pactuaes da sociedade em torno dos novos
objetivos para o desenvolvimento. A prioridade na reduo das desigualdades,
por exemplo, implica a redefinio do crescimento econmico como um objetivo central. Um Estado precisa estar autorizado a regulamentar e regular as
externalidades do processo de crescimento, para promover polticas pblicas
com transparncia, tica e participao social, em nveis muito mais altos do
que os praticados na atualidade. Alm disto, seria um erro crasso acreditar
que se sabe perfeitamente o que deve ser feito, como ocorreu no fracasso da
revoluo verde. Inovao, experimentao, avaliao e prestao de contas
so essenciais a uma proposta de novas bases sociais para o desenvolvimento
nacional que inclua a agricultura familiar; e, para ele ter alguma chance de
vingar, depende de um processo contnuo de aprendizado, participao e organizao social, visando a articulao das instituies agrrias em todas as dimenses64 sob o enfoque territorial capaz de lidar com as principais questes
transversais: ambiente, gnero, juventude, raa e etnia e geracional.
Por fim, pode parecer contraditrio dizer que o atendimento de uma
carncia de determinado pblico resulte na elevao da iniquidade do pas,
mas o que ocorre se o acesso a uma poltica pblica no possvel a todo
o conjunto de seu pblico potencial, haja vista os vrios filtros colocados em
quase todas as polticas pblicas para determinar o padro restrito de acesso. Um Estado republicano e democrtico no pode ir alm da deciso das
prioridades, sob a pena de adotar prticas patrimonialistas e discriminar sua
populao mesmo quando se move pelas melhores intenes.
Dizer isto foi necessrio para eliminar alguns riscos de tirar o foco da
equidade nas polticas pblicas agrrias, em especial aquelas que se direcionem para o fim da misria. Estas constituem o centro da terceira proposta: se
o fim da misria apenas o comeo, ento importante determinar os passos
para a incluso definitiva daquela metade da agricultura familiar extremamente pobre, refratria a qualquer programa de crdito, porque vive em menos de
5 hectares e aufere rendas negativas seguidamente, sofrendo fome e secas.
Iniciar por uma conceituao participativa do que a pobreza aparenta
ser um bom comeo, porque nunca foi perguntado aos miserveis do campo
brasileiro do que se constitua sua pobreza. Sendo assim, no h segurana alguma de que as aes em curso enderecem as necessidades percebidas
por eles como as mais importantes. Talvez resida a a dificuldade original da
penetrao de muitas polticas pblicas de desenvolvimento agrrio nas regi-

57

P r oj e tos par a o B r asi l

58

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

es e territrios mais empobrecidos, e tambm derivem muitas inadequaes


causadas pela preferncia dos cenrios desejados em vez daqueles existentes,
compreensveis de todo o pblico-alvo, sem segmentaes inteis.
Na referida pesquisa sobre a pobreza no mundo, a consultora internacional de gnero, pobreza e desenvolvimento dra. Deepa Narayan formulou a
seguinte definio de pobreza, a partir de entrevistas com pessoas pobres de
diversas regies do mundo:
A pobreza a fome. A pobreza a falta de abrigo. Pobreza estar doente e
no ser capaz de ver um mdico. Pobreza no ter acesso escola e no saber
ler. Pobreza no ter um emprego, medo do futuro, vivendo um dia de cada
vez. Pobreza perder uma criana por doena provocada por gua impura.
Pobreza falta de poder, falta de representao e falta de liberdade65.

Pode no ser a definio mais adequada para o caso brasileiro, mas marca uma grande diferena em relao leitura recorrente da pobreza como a
falta de renda, de soluo plena por meio do crescimento econmico, simplesmente porque se acredita em uma grande correlao entre a renda e diversas
outras necessidades familiares. Parece plausvel crer que, se as condies de
moradia, de terra, de alimentos, de saneamento fossem levadas em conta nas
polticas de desenvolvimento agrrio, o financiamento no seria mais visto
como uma soluo completa para tirar as famlias da pobreza, e a desgraa
da submisso poltica e econmica de seus beneficirios preocuparia de fato,
autorizando a se discutir o que seria mais eficaz: o financiamento da produo
ou o financiamento do caminho para fora da armadilha da pobreza. So objetivos bem distintos, mas facilmente confundidos; e, sem uma soluo deste
impasse, dificilmente as transferncias condicionais de renda, a presena de
servios e infraestrutura, a segurana jurdica do acesso terra e a proteo
dos ativos destas famlias podero receber a importncia devida.
Outrossim, poucas polticas pblicas de desenvolvimento levam em conta os aspectos psicolgicos da pobreza e seus reflexos perceptveis no colapso
das relaes sociais, tpico de onde as pessoas vulnerveis so constantemente
violadas e humilhadas sob as formas mais traumatizantes, justamente porque
no podem evitar nem revidar. A falta de gua ou o medo dela, a doena ou o
medo dela, so eventos altamente privadores da liberdade, e desgraadamente
se ampliam na presena de outras vulnerabilidades, como a falta de estradas, de

65. Narayan, D. Voices of the Poor: Can Anyone Hear Us? Washington, World Bank, 2000.

66. Ibid.
67. Ibid.

P r oj e tos par a o B r as i l

assistncia mdica e educao, de capacidade de representao poltica. Nesta condio, todos que sobrevivem s encontram racionalidade na valorizao
e proteo de seus ativos (cultivos, animais, terra, gua, madeira), pois assim
explicam seus temores e avaliam a exposio ao risco absoluto66. A renda, pela
qual as polticas pblicas de desenvolvimento tendem a medir e serem medidas
quanto a seus impactos, no aparenta ser to importante para estas pessoas.
Neste rumo, claro que o Programa Garantia Safra uma medida importante, e que os eventos desfavorveis teriam consequncias mais graves na
vida dos beneficirios se ele no existisse para recuperar uma parte da renda
perdida; no se trata disso. O que se questiona v-lo como uma soluo de
segurana eficaz, pois monetrio e no dialoga com os ativos perdidos ou
consumidos nas crises, porque eles exigem muito mais tempo que uma safra
para voltar aos nveis anteriores da calamidade. Programas de segurana focados no risco relativo so mais teis s famlias que gerenciam riscos relativos
em diversos empreendimentos; j aquelas que so pobres e esto vulnerveis
por se direcionarem pelo risco absoluto, como a fome ou a sede, precisam
contar com instrumentos mais flexveis, acumulativamente preventivos e que
devem ser acompanhados de outras medidas complementares reconstruo
dos ativos perdidos e proteo futura daqueles que restaram.
Estes so os motivos pelos quais apoiar diretamente as estratgias destas
famlias to importante, muito mais que ofertar determinados fatores produtivos. fundamental desenhar polticas pblicas novas com foco na proteo e
ampliao dos ativos das famlias agricultoras pobres, mais que encontrar formas subsidiadas de financi-las. Os ativos possuem um valor de uso incapaz
de ser coberto monetariamente, pois permitem diversas estratgias de consumo e utilizao: fornecem subprodutos, podem ser alugados, acumulados sob
diversas formas de processamento. J os recursos financeiros so bem mais
limitados gastar ou entesourar e dependem de bancos para circular. Estes
ativos so normalmente fsicos, incluem as terras e a fertilidade delas, alm de
outros bens materiais, como animais e plantas, mas tambm podem ser imateriais, como o orgulho do quintal produtivo, ou o capital humano representado
pela sade, educao, tcnicas e capacidade de trabalhar, ou, ainda, o capital
social, como as relaes de vizinhanas, reciprocidade e organizaes associativas. H, tambm, ativos ambientais contemplados, aptos a serem tratados em
novas polticas de preservao pela utilizao e enriquecimento constantes67.

59

P r oj e tos par a o B r asi l

60

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Um caminho possvel pode estar na dinamizao dos sistemas de troca,


compra e doao entre as comunidades, que ocorrem naturalmente nas crises
ou quando so percebidas quedas na qualidade de vida e no meio ambiente das
populaes. Assim, envolver as instituies a partir do que as comunidades e
famlias j fazem parece ser uma forma segura de se evitarem ameaas s prticas sociais que se quer preservar, e para no se ofertar aquilo que no preciso.
Por outro lado, a incompatibilidade destas medidas com a legislao e com as
instituies atuais um fato que abre grandes possibilidades para o Estado se
adequar s demandas sociais dos pobres e realidade em que vivem, algo que
exigir dele a capacidade de ver a pobreza de forma diferente para cada pessoa,
pois ela tende a ser pior para mes solteiras, rfos, crianas, famlias numerosas
com poucos adultos, desempregados jovens, mes adolescentes, trabalhadores
informais e mulheres casadas com alcolatras e drogados.
Neste sentido, grandes alteraes sero necessrias, especialmente o uso
legal de formas de controle social e a execuo local das polticas pblicas, todas
sistematicamente inviabilizadas, nos ltimos anos, pelos rgos de controle do
Estado. As instituies formais so quase sempre ineficazes e irrelevantes na vida
dos pobres, seus agentes so despreparados, e os programas assistencialistas em
quase nada contribuem para a fuga da pobreza. De outro lado, a desmantelao
do Estado, a corrupo e o conluio das elites polticas afetam diretamente as famlias mais pobres. Estas mazelas criam um ambiente propcio para a impunidade onde haja um pblico submisso e vulnervel, atendido em locais remotos de
difcil acesso. Por fim, devem ser revistas as burocracias, regras e os regulamentos incompreensveis para a maioria das populaes, responsveis diretos pelas
maiores barreiras para as comunidades mais pobres, inclusive no que concerne
falta de documentos e ao acesso a informaes necessrias68.
Nesta linha, as novas polticas de desenvolvimento agrrio devem levar
em conta que ONGs tm um papel muito limitado nas aes necessrias para a
construo de solues de fuga da pobreza, pois na maioria sofrem os mesmo
limites e dificuldades do Estado, e as Organizaes de Base Comunitria (OBCs)
apresentam resultados melhores neste sentido. Deve ser facilitado o acesso aos
recursos pblicos pelas OBCs; elas devem receber estmulos para se profissionalizar e qualificar a gesto, a fim de enfrentar a superviso do Estado. E isto no
se deve a nenhuma crena na eficincia das OBCs; longe disto, apenas o triste
reconhecimento de que as famlias pobres do meio rural no conseguem acessar
os servios pblicos (normalmente urbanos) como era de se desejar.

68. Ibid.

Referncias bibliogrficas
ANDRADE, M. C. Latifndio e reforma agrria no Brasil. So Paulo: Duas
Cidades, 1980, p. 46-47.
BASTOS, P. P. Z. A construo do nacional-desenvolvimentismo de Getlio Vargas e a dinmica de interao entre Estado e mercado nos setores de base. Revista Economia, Selecta, Braslia, v. 7, n. 4, p. 239-275, dezembro de 2006.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Documento de Referncia
para a 2 Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2 CNDRSS). Braslia, 2013. Disponvel em: <portal.mda.gov.br/
portal/condraf/arquivos/view/Documento_de_Refer%C3%AAncia_Final__2CNDRSS.pdf>.
BRASIL. Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria. Programa Novo Mundo Rural. Disponvel em: <portal.mda.gov.br/portal/nead/arquivos/view/
textos-digitais/Artigo/arquivo_24.pdf>.
CARVALHO, A. Introduo do Ante-Projeto de Lei Agrria, p. 293-296. In:
Ministrio da Agricultura, Srie Estudos e Ensaios, n. 4, Reforma agrria no
mundo e no Brasil, 1952.
CERVANTES, M. D. Quixote, captulo I, p. 53. Disponvel em: <livros.universia.com.br/2012/06/05/baixe-gratis-o-livro-dom-quixote-volume-i/>.
CHAVES, A. J. G. Memrias econmico-polticas sobre a administrao pblica do
Brasil. 4 ed. So Leopoldo (RS): Unisinos, 2004.

P r oj e tos par a o B r as i l

Em suma, o redesenho institucional proposto para enfrentar a pobreza


rural profunda, arraigada em mais de 2 milhes de famlias, deve considerar
mais que a renda e o valor da produo agrcola como indicadores de sucesso.
Ele deve propiciar pobreza rural um tratamento multidimensional, percebendo e endereando os problemas por meio de estratgias de minimizao
do risco absoluto empreendidas pelas famlias agricultoras para fugirem da
pobreza. A privao material deve dar espao a uma existncia com disponibilidade de bens e meios de subsistncia suficientes, o isolamento e a infraestrutura precria devem dar lugar a uma situao de acesso facilitado aos
servios necessrios. O risco e a exposio s doenas e a incapacitao pela
sade devem ser trocados pela informao e educao em um nvel aceitvel
de cidadania e direitos, que lhes permita viver com um horizonte de futuro
largo. As relaes desiguais de gnero e insegurana tambm devem cessar, e
o respeito s diferenas e a harmonia, sem o medo da excluso, da corrupo
e do abuso, devem ser a regra, e no a exceo.

61

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

DE JANVRY, A. Agricultura for development: new paradigma and option for succes.
International Association of Agricultural Economists in 27th IAAE Trienal
Conference. Beijing, China, 16-22 de agosto de 2009.
FONSECA, D.; MOLLO, M. R. Metalistas x papelistas: origens tericas e antecedentes do debate entre monetaristas e desenvolvimentistas. Revista Nova
Economia, Belo Horizonte, n. 22 (2) p. 203-233, maio-agosto de 2012.
Disponvel em: <web.face.ufmg.br/face/revista/index.php/novaeconomia/
article/view/1174Pedro Cezar Dutra Fonseca>.

62

GNACCARINI, J. C. Latifndio e proletariado formao da empresa e relaes de


trabalho no Brasil rural. So Paulo: Polis, 1980, p. 62-67.
GRAZIANO, F. A tragdia da terra O fracasso da reforma agrria no Brasil.
Fundao de Estudos e Pesquisas em Agronomia, Medicina Veterinria e
Zootecnia (Funep), Jaboticabal (SP): Iglu, 1991, p. 16.
GRAZIANO, J. et al. O que h de realmente novo no rural brasileiro. Cadernos de
Cincia e Tecnologia, Braslia, v. 19, n. 1, p. 37-67, janeiro-abril de 2002.
_________. Modernizao dolorosa: estrutura agrria, fronteira agrcola e trabalhadores rurais no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.
GUANZIROLI, C. et. al. Perfil da Agricultura Familiar no Brasil: uma anlise
a partir do censo agropecurio de 1996 do IBGE in Agricultura Familiar e
Reforma Agrria no Sculo XXI. Garamond, Rio de Janeiro, 2001.
HOLLANDA, S. B. Razes do Brasil. So Paulo: Cia. das Letras, 1997.
JOBIM, L. Reforma agrria no Brasil Colnia. So Paulo: Brasiliense, 1983.
MARQUES, V. P. M. A; GROSSI, M. E.; FRANA, C. G. O censo 2006 e a reforma agrria: aspectos metodolgicos e primeiros resultados, Braslia, Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio, 2012. Disponvel em: <www.nead.gov.br>.
MARTINS, J. S. Os camponeses e a poltica no Brasil. 5 ed. Rio de Janeiro: Vozes,
1985, p. 35-45.
_________. A reforma agrria e os limites da democracia na Nova Repblica.
So Paulo: Hucitec, 1986.
MEDEIROS, L. S. Os trabalhadores do campo e desencontros nas lutas por
direitos. In: CHEVITARESE, A. L. (org.) O campesinato na histria. Rio de
Janeiro: Relume Dumar; Faperj, 2002.
MELLO, J. M. C. O capitalismo tardio: contribuio reviso crtica da formao e
desenvolvimento da economia brasileira. 3 ed., So Paulo: Brasiliense, 1982,
p. 20-27.

P r oj e tos par a o B r as i l

NARAYAN, D. Voices of the Poor: Can Anyone Hear Us?. Washington, World
Bank, 2000.
NERI, M. C.; MELO, L. C. C.; MONTE, S. R. S. Superao da pobreza e a nova
classe mdia no campo. FGV, 2009. Disponvel em: <www.cps.fgv.br/cps/
campo/>.
OLIVEIRA, F. Crtica razo dualista: o ornitorrinco. So Paulo: Boitempo,
2003, p. 42-48.
ONDETTI, Gabriel. Land, Protest, and Politics. The Landless Movement and
the Struggle for Agrarian Reform in Brazil. Pennsylvania State: University
Press, 2008.
PAIM, G. Industrializao e economia natural. Rio de Janeiro. Iseb, 1957.
PEREIRA, L. C. B. Substituio de Importaes e Estado Populista. In: Estado e
subdesenvolvimento industrializado. So Paulo: Brasiliense, 1977. Disponvel
em: <www.bresserpereira.org.br/Books/EstadoSubdesenvolvimentoIndust
rializado/12-VI-Substituicao-de-Importacoes-e-Estado-Populista.pdf>.
PINTO, F. Economics and the Survivor Peasant. Proceedings of the German Development Economics Conference, Zrich, n. 38, 2008. Disponvel em:
<hdl.handle.net/10419/39893>.
QUEIROZ, M. I. P. O campesinato brasileiro. 2 ed. Petrpolis: Vozes, 1973.
SAUER, S. Movimentos sociais na luta pela terra: conflitos no campo e disputas polticas. In: FERRANTE, Vera Lcia S. Botta; WHITAKER, Dulce Consuelo Andreatta (org.). Reforma agrria e desenvolvimento: desafios e rumos
da poltica de assentamentos rurais. Braslia, MDA, 2008. Disponvel em:
<www.nead.gov.br>.
SILVA, J. G. O debate em torno da proposta do 1 PNRA da Nova Repblica. Braslia, Incra, 1985.
STEDILE, J. P. (org.). Introduo. In: A questo agrria. 4. Histria e natureza
das Ligas Camponesas. So Paulo: Expresso Popular, 2005.
TAPIA, J. R. B. Capitalismo e questo agrria: um estudo sobre as alternativas
para a reforma agrria no Brasil (1946-1964). Dissertao de mestrado,
IFCH-Unicamp, Campinas (SP), 1986, p. 3-9.
VASCONCELOS, D. V. O homem pobre do campo no pensamento e no imaginrio social. Dissertao de mestrado. Instituto de Cincias Humanas e
Sociais-UFRRJ, Rio de Janeiro, 2009. Disponvel em: <r1.ufrrj.br/cpda/wpcontent/uploads/2011/08/dissertacao_dora_vasconcellos.pdf >.

63

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

VEIGA, J. E. A reforma que virou suco: uma introduo ao dilema agrrio do


Brasil, Petrpolis: Vozes, 1990.
ZIZEK, Slavoj. Vivendo no fim dos tempos. So Paulo: Boitempo, 2012.

64

Valter Bianchini

Dez anos de polticas


para a agricultura familiar

avanos e desafios

Introduo
A poltica de crdito rural no Brasil foi o principal instrumento de fomento modernizao conservadora ocorrida a partir de meados dos anos
1960. Entre 1970 e 1980, os volumes de recursos ficaram, em mdia, em 20
bilhes de dlares por ano. O nmero de contratos na dcada chegou a somar
3 milhes ao ano, beneficiando 1,5 milho de agricultores.
Apesar de a poltica agrcola no excluir formalmente nenhum segmento, a excluso se dava, na prtica, por diferentes nveis de procedimentos
operacionais adotados pelas instituies financeiras. As concesses de crdito
privilegiavam as commodities ligadas ao nascente complexo agroindustrial, as
transaes de maior volume e de menor custo administrativo, com uma centralidade na moderna agricultura do Centro-Sul. Com isso, aproximadamente
80% dos estabelecimentos agropecurios no tiveram acesso ao crdito subsidiado. Em contrapartida, 1% dos tomadores de crdito em torno de 15 mil
grandes produtores recebeu 40% do total de recursos (Bittencourt, 2003).
Desses contratos, 80% eram destinados aos pequenos agricultores e respondiam por apenas 20% dos recursos destinados ao crdito.
Nos anos 1980, o modelo de agricultura gestado na dcada anterior entra
em crise como reflexo das alteraes na poltica internacional e da crise geral
da economia brasileira. Durantes esses anos, houve grandes mobilizaes dos
agricultores em funo do endividamento crescente e da falta de rentabilidade
causada pela evoluo dos preos agrcolas, que no acompanhavam as taxas
de juros dos emprstimos rurais. A partir da segunda metade da dcada, houve uma deteriorao da oferta de recursos para o financiamento de custeio. Os
nmeros apontam que o montante de crdito rural concedido atinge seu valor

65

P r oj e tos par a o B r asi l

66

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

mximo em 1979, quando foram liberados 20,4 bilhes de dlares e, a partir


da, cai em valores reais, atingindo, em 1990, 8,4 bilhes de dlares valor
este que no seria ultrapassado nos anos 1990.
Nos anos 1990, os recursos totais para o crdito rural caram de 14,6
bilhes em 1990 para 9,6 bilhes de reais em 1999, o equivalente a 7 bilhes
de dlares ao ano, com 20% destes recursos destinados a um programa como
o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
Na articulao pesquisa-extenso, a Empresa Brasileira de Extenso Rural (Embrater) foi extinta em 1990, os sistemas estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater) entraram em crise e os recursos federais para
apoiar a Ater ao longo da dcada se resumiam a iniciativas pontuais de um ou
outro programa. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa),
apesar das crises oramentrias, continuou consolidando e disponibilizando
um conjunto de tecnologias para a agricultura brasileira. O Sistema Brasileiro
de Pesquisa tambm sofreu um grande impacto nessa dcada, com a Embrapa
deixando de apoiar as organizaes estaduais de pesquisa, fato que provocou
uma desestruturao em muitas delas.

A criao do Pronaf
Neste cenrio, em 1995 foi criado o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), fruto de mobilizaes dos agricultores. Porm, nos primeiros anos, os problemas e entraves impostos pelos
bancos para a liberao do Pronaf foram muitos, sendo que apenas o crdito
de custeio foi liberado, concentrando os recursos nas atividades integradas ao
complexo agroindustrial, entre elas a fumicultura.
Os anos seguintes foram de avanos na reduo das taxas de juros, consolidao das linhas de investimentos e na ampliao dos pblicos beneficirios do Pronaf. A partir de 2000, no segundo governo Fernando Henrique
Cardoso, inicia-se um novo incremento de recursos para o crdito agrcola. Os
recursos disponibilizados para a agricultura familiar atravs do Pronaf passaram a ser de 3,28 bilhes de reais na safra 1999-2000, mantendo uma mdia
de 4 bilhes de reais ao ano at a safra 2002-2003. Os recursos efetivamente
aplicados nesse perodo ficaram em 50% do disponibilizado.
A partir de 2003, nos dois perodos do governo Lula e do primeiro
governo da presidenta Dilma, o Pronaf vem apresentando um crescente incremento no volume de recursos e no nmero de contratos realizados. Na
safra 2003-2004, foram liberados 5,4 bilhes de reais. Dez anos depois, na
safra 2012-2013, foram disponibilizados 18 bilhes de reais e aplicados 19,2
bilhes em 2,2 milhes de contratos (Figura 1).

P r oj e tos par a o B r as i l

Figura 1
Financiamento da Agricultura Familiar
2000 - 2014 (em R$ bilhes)
21,00
18,00
15,00
12,00
9,00

16,00

16,00

13,00

67

10,00

7,00
3,94

4,20

4,20

2000
2001

2001
2002

2002
2003

5,40

2003
2004

2004
2005

2005
2006

2006
2007

2007
2008

2008
2009

2009
2010

2010
2011

2011
2012

2012
2013

2013
2014

Fonte: MDA, 2012.

Alm do incremento ao crdito do Pronaf, outros instrumentos de apoio


agricultura familiar foram criados nesta dcada. Entre eles, podemos destacar os seguintes: Programa de Compra Governamental da Agricultura Familiar
(PAA); Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae); Seguro da Agricultura Familiar (Seaf); Seguro Garantia Safra; Programa de Garantia de Preos da
Agricultura Familiar (PGPAF); Programa de Agroindstria Familiar; Programa
de Apoio Assistncia Tcnica e Extenso Rural; Programa Nacional do Biodiesel; e Programa Mais Alimentos.
No crdito rural, os recursos disponibilizados agricultura familiar passaram de 4,2 bilhes de reais em 2002-2003 para 21 bilhes na safra 20132014. No mesmo perodo, os recursos para a agricultura empresarial tiveram
um crescimento de 20,54 bilhes de reais da safra 2002-2003 para 135 bilhes na safra 2013-2014 (Figura 1 e 2).
No Brasil, do ponto de vista das estratgias de desenvolvimento para o setor agropecurio, os Planos Safra so a forma programtica de traduzir em aes
concretas as determinaes legais das polticas agrcola e agrria. Eles so elaborados e divulgados anualmente, prximo ao incio do ano agrcola abrangendo
o perodo entre 1 de julho e 30 de junho do ano seguinte , e estabelecem as
metas concretas, sendo que existe um Plano Safra para a agricultura empresarial
e outro para a agricultura familiar.

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Figura 2
Financiamento da Agricultura Empresarial
2000 - 2014 (em R$ bilhes)
136,05

93,00

68
58,00
39,45
12,12

15,72

2000
2001

2001
2002

20,54

2002
2003

44,35

100,00

107,24

115,25

65,00

50,00

27,75

2003
2004

2004
2005

2005
2006

2006
2007

2007
2008

2008
2009

2009
2010

2010
2011

2011
2012

2012
2013

2013
2014

Fonte: MDA, 2012.

A seguir sero apresentados e explicitados os principais programas e polticas


pblicas vigentes no pas e que integram o Plano Safra da Agricultura Familiar.

Plano Safra da Agricultura Familiar, programas e polticas


O Plano Safra da Agricultura Familiar nasceu e foi se consolidando, em
seu incio, com uma lgica bastante similar quela do Plano para a Agricultura
Empresarial, fortemente centrada na poltica do crdito, ou seja, no Pronaf.
At 2002, essa lgica foi muito importante, porque fortaleceu e consolidou o
Pronaf como uma poltica de crdito consistente para as diferentes tipologias
da agricultura familiar.
No Plano Safra 2003-2004, teve incio uma viso estratgica de governo
do presidente Lula visando a promoo, o fortalecimento e a consolidao da
agricultura familiar para um rural sustentvel. A cada Plano Safra, a busca por
novos instrumentos de poltica agrcola impactou positivamente a agricultura
familiar em toda a sua diversidade.
Sem dvida, um dos fatores fundamentais para esta ampliao de viso
deve-se permanente participao das organizaes da agricultura familiar
no processo de elaborao, definio e execuo do Plano Safra. Participantes
ativas no processo desde o incio desta nova lgica que passa a considerar a
agricultura familiar como protagonista do desenvolvimento e da segurana ali-

Crdito Rural - via Pronaf para custeio e investimento. Com o crescimento do Microcrdito Produtivo Orientado (Pronaf B) e a consolidao do
programa Mais Alimentos, cresceu o volume de recursos de investimento,
que atualmente se iguala ao volume aplicado no custeio. Na safra 20132014 foram disponibilizados 21 bilhes de reais, com juros de 1% a 3,5% ao
ano e com rebates de at 40% para o microcrdito B na regio do semirido
e de 44,5% para crdito de apoio aos assentados da reforma agrria e beneficirios do Crdito Fundirio.
Programas de Proteo ao Agricultor Familiar. Todas as linhas de crdito
do Pronaf tem a cobertura do Seguro da Agricultura Familiar, que protege os
financiamentos em caso de perdas por evento climtico. Com um pagamento
de adeso de 2% ao ano, o governo federal garante a gesto do Fundo e o
complementa quando necessrio. Outra modalidade o Seguro Garantia Safra, que apoia os agricultores familiares situados abaixo da linha de pobreza
com nfase na regio da Sudene, especialmente o semirido. Na safra 20132014, o programa pretende atender 1,2 milho de famlias, e o valor do seguro
foi estipulado em 840,00 reais por famlia. Os agricultores que aderiram ao
programa recebem este recurso caso o municpio em que residem comprove
perda superior a 50%. O fundo que mantm o programa tem a contribuio e
adeso dos estados, municpios e agricultores.
Programas de Compras Institucionais. O Plano Safra da Agricultura Familiar tem dois programas de compras governamentais: o Programa de Aqui-

P r oj e tos par a o B r as i l

mentar do pas, as organizaes representativas, desde 1994, com a edio do


1 Grito da Terra Brasil articulado pela Contag, pelas organizaes sindicais
que hoje compem a Fetraf-Brasil e pelas organizaes camponesas que atualmente conformam a Via Campesina , transformaram o momento do Plano
Safra num espao de negociaes e articulaes para o conjunto da pauta e
das demandas da agricultura familiar, como veremos adiante. Isso impactou
na lgica de formatao do Plano Safra da Agricultura Familiar.
Com a clareza de que a agricultura familiar tem um papel estratgico
no desenvolvimento da agropecuria brasileira, o Plano Safra da Agricultura
Familiar foi qualificando as polticas pblicas implantadas no perodo tendo
em vista trs objetivos: o aumento da produo sustentvel de alimentos, a gerao de renda e a incluso socioprodutiva dos agricultores familiares em toda
a sua diversidade. Desse modo, o Plano Safra formalmente passou a direcionar
suas aes para os seguintes instrumentos:

69

P r oj e tos par a o B r asi l

70

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

sio da Agricultura Familiar (PAA) e o Programa Nacional de Alimentao


Escolar (Pnae). O PAA compra da agricultura familiar alimentos para doar a
instituies sociais que trabalham com parcelas da populao situada na linha
da pobreza. Nesta safra o oramento de 1,2 bilho de reais. O limite de aquisio anual varia entre 5,5 mil a 8 mil reais por agricultor familiar. Atualmente,
todas as instituies pblicas federais, e tambm dos estados e municpios,
podem comprar da agricultura familiar pelo mesmo mecanismo do PAA, o que
pode ampliar de forma significativa o atual volume de recursos.
O Programa Nacional da Alimentao Escolar (Pnae) tem o objetivo de
oferecer alimentao saudvel aos alunos das escolas pblicas do Brasil e, simultaneamente, estimular a agricultura familiar. No Plano Safra 2013-2014,
o Pnae tem um oramento de 3,2 bilhes de reais, e ao menos 1 bilho deve
ser destinado a compras da agricultura familiar. Recentemente foi aberto outro
espao importante para as compras pblicas da agricultura familiar, com a
modalidade de Compras Institucionais, permitindo que todas as instituies
pblicas dos municpios, estados e do governo federal comprem diretamente
da agricultura familiar com o marco legal do PAA.
Poltica de Garantia de Preos Mnimos da Agricultura Familiar. Essa poltica passou a ter foco tambm na agricultura familiar. Com recursos especficos, criou-se a PGPM-Bio, a fim de apoiar a comercializao de produtos
extrativistas da biodiversidade brasileira e as linhas do Pronaf para comercializao e agroindustrializao. Alm disso, iniciaram-se polticas de apoio e
fortalecimento das organizaes econmicas da agricultura familiar, como a
metodologia de Ater denominada Mais Gesto, uma nova frente da Poltica
Nacional de Assistncia e Extenso Rural (Pnater) voltada para o apoio s pessoas, associaes e cooperativas da agricultura familiar.
Outro exemplo o Programa Nacional do Biodiesel, que atualmente garante um mercado de mais 2 bilhes de reais para a agricultura familiar atravs
das empresas que adotam o selo Biocombustvel Social.
Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF). Esse
programa assegura desconto no pagamento do financiamento s famlias que
acessam o Pronaf Custeio e o Pronaf Investimento, em caso de baixa de preos
no mercado no momento de liquidar as parcelas do crdito, mantendo assim
a capacidade de os agricultores quitarem seus dbitos. O PGPAF bom para
o governo, pois contribui para a manuteno da capacidade de pagamento do
produtor, e para o produtor, pois lhe permite planejar seus investimentos e
custeio de sua safra em termos de referncia do preo do produto cultivado.

P r oj e tos par a o B r as i l

Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater). Para melhorar o acesso ao


conhecimento e s tecnologias pelos agricultores familiares, uma das primeiras medidas do governo Lula, em 2003, foi transferir do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) para o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) a responsabilidade pela poltica e pelas aes de assistncia
tcnica. O volume de recursos saltou de 3 milhes de reais, em 2002, para
mais de 450 milhes em 2013. Com a retomada da Poltica Nacional de Ater
(Pnater), praticamente todos os estados do pas tm invertido a tendncia de
desestruturao dos servios de Ater e passado a investir, contratar e reestruturar estes servios. Uma ampla e plural rede de servios foi organizada,
composta por organizaes governamentais e no governamentais e privadas.
Mudanas no marco legal permitiram avanar na qualificao dos servios de
Ater e na focalizao de seus objetivos. Linhas de ao para capacitao, qualificao profissional, extenso, inovao tecnolgica, entre outras iniciativas no
campo do conhecimento e da educao formal e no formal, foram desenvolvidas para ampliar o acesso ao conhecimento pelos agricultores familiares.
A Pnater tem como objetivo assistir aos agricultores familiares, articulando com a pesquisa agropecuria os processos de transferncia de tecnologia
para o aumento da renda e da qualidade de vida dos agricultores. Para ampliar
e qualificar os servios de Ater juntos ao Sistema Brasileiro de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural, o governo federal est criando a Agncia Nacional
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater), que em 2014 ter um oramento de 1 bilho de reais. A Anater ter como uma de suas funes articular
o Sistema Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural com o Sistema
Nacional de Pesquisa Agropecuria.
A pesquisa agropecuria realizada pela Embrapa tem como misso viabilizar solues de pesquisa, desenvolvimento e inovao para a sustentabilidade da agricultura em benefcio da agricultura e de toda a sociedade brasileira.
As 47 unidades de pesquisa esto espalhadas por quase todos os estados e nos
diferentes biomas, atuando nos principais produtos da agropecuria brasileira.
A Embrapa possui atualmente 9.248 empregados, dos quais 2.215 so pesquisadores com alto nvel de especializao. Em 2013, seu oramento foi de 1,6
bilho de reais. E, alm da Embrapa, vinculada ao Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA), existe um conjunto de 19 organizaes de
pesquisa vinculadas aos estados (Oepas), constituindo um Sistema Nacional
de Pesquisas Agropecurias.
Outros programas que compem o Plano Safra da Agricultura Familiar
so o Plano Safra Territorial, Programa de Biodiesel, Programa da Agroindstria Familiar, Pronaf Jovem, Pronaf Mulher e o Programa de Apoio ao Coope-

71

P r oj e tos par a o B r asi l

72

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

rativismo da Agricultura Familiar. No entanto, importante considerar que,


mesmo no compondo a estrutura formal do Plano Safra, outras polticas que
afetam diretamente o desenvolvimento da agropecuria brasileira so definidas e divulgadas de forma conjunta com ele, tais como; medidas concretas
para a implementao da reforma agrria e fortalecimento dos assentamentos
rurais; aes destinadas implementao do crdito fundirio; a documentao da mulher trabalhadora rural; medidas relativas a apoiar a juventude rural
na sucesso familiar; educao do campo; previdncia social; sade; habitao
rural (Minha Casa Minha vida); energia rural (Luz para Todos); manuteno
de estradas vicinais para municpios rurais (PAC II), entre outras.

Avaliao do Pronaf
no meio acadmico que vamos encontrar um grande nmero de pesquisas, dissertaes de mestrado, teses de doutorado, artigos cientficos de
avaliao das polticas pblicas com nfase na agricultura familiar e na reforma agrria. Elaboramos aqui uma sntese de trabalhos acadmicos sobre um
dos principais programas da agricultura: o Pronaf.
Mattei (2006) realizou um estudo para a Secretaria da Agricultura Familiar (SAF-MDA), intitulado Dez anos de Pronaf: sntese da produo e do debate acadmico sobre o programa, abrangendo suas diferentes modalidades
nos dez anos do programa (1996-2006). Segundo o autor, os principais limites apontados foram que o programa tinha um vis produtivista, incentivando
o uso generalizado de insumos modernos e reforando o padro vigente, no
produzindo as mudanas necessrias para a construo de um modelo de desenvolvimento sustentvel para as reas rurais. Outro elemento presente nos
estudos como limitao do programa que a questo ambiental, enquanto
varivel-chave no processo de construo de um modelo de desenvolvimento
sustentvel, no estava efetivamente presente nas aes do programa.
Em relao ao Crdito Rural, Mattei observa que ele estava concentrado
em regies e/ou conjunto de municpios com culturas voltadas prioritariamente
ao mercado, privilegiando as unidades familiares mais eficientes em detrimento
das mais fragilizadas. Aponta tambm o predomnio do crdito de custeio em
relao ao de investimento, consolidando entre os agricultores familiares um
tipo de agricultura baseada no uso intensivo de insumos modernos, especialmente fertilizantes qumicos, agrotxicos e sementes selecionadas, impactando
no aumento da produo agrcola, com frgil resultado sobre a capitalizao
das unidades familiares de produo. Por fim, constata que o crdito vem favorecendo a tendncia expanso da especializao da produo agropecuria,
concentrando-se em poucas culturas, como a soja, o milho e o feijo.

P r oj e tos par a o B r as i l

Do ponto de vista produtivo, obstculos foram citados por vrios trabalhos realizados em distintas regies do pas (Altafin, 2003; Mattei, 2006; Schneider e Gazolla, 2005). Em comum, estes estudos afirmaram que os mecanismos de financiamento do programa, tanto de custeio como de investimento,
no tm sido capazes de promover uma mudana do padro de desenvolvimento agrcola que vigora no pas, o qual tem se mostrado insustentvel para
agricultores familiares e economias locais.
O Pronaf atinge um grupo majoritrio que apresenta certa estabilidade
(agricultura familiar mais capitalizada) junto com outro grupo significativo,
mais fragilizado. Atualmente, o Pronaf Microcrdito Produtivo Rural realiza,
atravs do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), mais de 400 mil operaes por
ano e tem mais de 800 mil operaes na regio do semirido, beneficiando
agricultores situados na linha de pobreza. Isso tem promovido o aumento da
renda e a reduo da pobreza rural. o que Abramovay (1998) constata ao
abordar o tema da agricultura familiar e desenvolvimento territorial nas situaes de pobreza: a produtividade do trabalho pode ser ampliada com base em
investimentos relativamente modestos. O impacto relativo da gerao de uma
unidade adicional de renda muito maior que nos locais em que os investimentos j no so mais importantes.
Segundo Altafin (2003), o Pronaf Crdito mostra que os recursos direcionados ao financiamento da produo continuam concentrados nas regies mais
dinmicas e que, da mesma forma como nas polticas pblicas convencionais,
separa as aes sociais das econmicas e mantm como retrica a dimenso ambiental. Medidas voltadas promoo da agroecologia, da silvicultura, da maior
participao das agricultoras e dos jovens no meio rural, bem como da incluso
das populaes indgenas e quilombolas, so pontuais e submissas aos instrumentos que alimentam a mentalidade produtivista e modernizante.
De certo modo, o financiamento de atividades de bovinocultura de leite,
horticultura e fruticultura, agroindstria familiar, agricultura orgnica, diversificao da produo, integrao lavoura-pecuria e investimento em infraestrutura bsica tem oferecido bons exemplos de transio para um modelo mais
sustentvel. Gazolla e Schneider (2005), no artigo As duas caras do Pronaf:
produtivismo ou fortalecimento da produo para o autoconsumo?, concluem
que o programa possui a lgica de incremento do padro produtivista de desenvolvimento, mas tambm busca padres viveis ao fortalecimento da agricultura
familiar da regio, principalmente no que se refere segurana alimentar.
Em termos de sugestes, diversos estudos apontaram em uma mesma
direo, ou seja, para a necessidade de rearticular o sistema de financiamento do programa (Bianchini, Peraci e Nunes, 2003; Bittencourt e Abramovay,

73

P r oj e tos par a o B r asi l

74

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

2001; Bittencourt, 2003; Bittencourt, Magalhes e Abramovay, 2005). Dentre as principais proposies destacam-se: a) fortalecer sistemas de finanas
de proximidade, os quais tm a misso de, alm de repassar recursos pblicos, captar poupana e atender as necessidades variadas das populaes; b)
expandir o atendimento a um grande nmero de agricultores familiares que
demandam crdito e no tm acesso, especialmente os mais pobres; c) reduzir o custo per capita dos financiamentos, garantindo melhor qualidade dos
projetos financiados a fim de que possam ampliar efetivamente a renda dos
agricultores; d) repassar recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
e do Oramento Geral da Unio (OGU) via cooperativas centrais de crdito
e bancos pblicos estatais; e) apoiar a constituio e o fortalecimento de sistemas de crdito cooperativos; f) reduzir os custos de transao dos servios
financeiros dos bancos e dos cartrios; g) estimular a constituio de Fundos
de Aval principalmente para os financiamentos s cooperativas; h) criar uma
linha especial de crdito para atividades no agrcolas.
O Ncleo Agrrio do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados realizou, nos dias 10 e 11 de abril de 2013, um seminrio denominado
Dez anos de Polticas para Agricultura Familiar avanos e desafios, que registrou as avaliaes gerais sobre o ciclo de dez anos de governo federal do PT
e as principais iniciativas adotadas enquanto polticas para o meio rural. H
um reconhecimento unnime de que processo histrico de construo das polticas agrcolas para os agricultores familiares e campesinos foi exitoso. Entre
os principais pontos mencionados se incluem: a) reconhecimento do Pronaf
como poltica resultante de propostas concebidas pelos movimentos sociais
rurais e acolhidas pelo governo federal; b) elevao significativa dos recursos
financeiros disponibilizados nos ltimos dez anos; c) criao de linhas de crdito focadas em pblicos especficos (jovem, mulher, ecologia etc.); d) criao
do Seaf, PAA e Pnae; e) reestruturao da Ater etc.
Estes so os principais desafios que o seminrio apontou:
Ajustes e inovaes no Pronaf - faz-se urgente a realizao de ajustes
no Pronaf que propiciem facilidades no acesso aos agricultores que utilizam
sistemas agroecolgicos de produo e maior participao de jovens e mulheres. Tambm necessrio combater as prticas vinculantes da concesso do
crdito aos insumos qumicos, fator de induo do envenenamento dos trabalhadores rurais e dos alimentos produzidos. Como inovao no Pronaf, que
se iniciem as tratativas para modelos desbancarizados de apoio financeiro
agricultura familiar e uma nova sistemtica de crdito rural para os assentados
pela reforma agrria.

Novos desafios para o Pronaf


1. Ampliar o nmero de beneficirios do Pronaf com melhor distribuio
de recursos nas diferentes regies do pas. Simplificar as normas para o acesso
ao Pronaf, reduzindo os custos intermedirios, incluindo os cartoriais. Priorizar o acesso documentao necessria destes potenciais novos beneficirios,
com destaque para o acesso simplificado titulao da posse da terra.
2. Criar novas formas de financiamentos para um conjunto de agricultores que no se adquam a este sistema. Para a reforma agrria, o Pronaf
Grupo A no se mostrou adequado aos objetivos de estruturar e consolidar as
unidades de produo dos assentados e permitir que eles acessassem outras
linhas de crdito.
3. Adequar o Pronaf e seus mecanismos de proteo aos complexos sistemas de produo da agricultura familiar.
4. Criar outras formas de financiamento da agricultura familiar, como os
Fundos Rotativos, os Sistemas de Trocas e/ou Pagamento em Produtos, os mecanismos de Compras Antecipadas, sem intervenincia do sistema bancrio.
5. Apesar de um crescente apoio Assistncia Tcnica e Extenso Rural,
preciso avanar no apoio da Ater, a uma poltica como o Pronaf, para o fortalecimento das unidades de produo familiar.

P r oj e tos par a o B r as i l

Ater - garantir que a nova entidade nacional de Ater, anunciada pela


presidenta Dilma Rousseff, fique sob a gesto do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Atuar fortemente para a ampliao dos recursos oramentrios da Ater, de modo a propiciar o maior nmero de agricultores
familiares recebendo os servios contratados.
Garantia de renda - iniciar as tratativas para desenvolvimento e implementao de uma nova poltica de sustentao de renda na agricultura familiar, nos moldes de um seguro de renda de carter permanente e contnuo.
Mercados institucionais garantir a ampliao do oramento do PAA
para 2 bilhes de reais at 2014, buscando a incluso de um nmero maior
de famlias participantes, principalmente das comunidades tradicionais e dos
assentados pela reforma agrria. No mbito do Pnae, intensificar a vigilncia
sobre os governos municipais que no cumprem a lei, deixando de adquirir o
mnimo de 30% dos alimentos produzidos pela agricultura familiar.
Comercializao - resolver definitivamente as questes que impedem a
implementao do Sistema nico de Ateno Sanidade Agropecuria (Suasa), adaptando-o e adequando-o s condies da agricultura familiar. Este
um tema central para o fortalecimento da agricultura familiar e camponesa, na
busca por sua autonomia financeira e sustentabilidade econmica.

75

P r oj e tos par a o B r asi l

76

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

6. Avanar no apoio s Cooperativas de Crdito Solidrio para irradiar a


atuao do Pronaf a diferentes tipologias de agricultores e regies do pas.
7. Criar fundos de aval para o financiamento s Cooperativas de Produo da Agricultura Familiar.
8. Ampliar as formas de acesso para a Juventude Rural e da Mulher
Agricultora ao Pronaf.
9. Criar incentivos adimplncia de agricultores com dvidas junto ao
Pronaf, facilitando a volta destes ao programa.
10. Adequar o Pronaf agricultura agroecolgica e produo orgnica,
com a liberao de crditos subsidiados, incorporadores de tecnologias apropriadas realidade e adequados s diferenas regionais de bioma, cultura, formas de
apropriao e uso da terra, bem como aos diferentes sistemas agroecolgicos.
11. Apoiar um sistema de educao profissional direcionado agricultura familiar realizado por entidades e organizaes historicamente apoiadoras desse modo de produo; adotar calendrio escolar com as especificidades locais e as atividades produtivas da famlia, com escolas rurais mais prximas da residncia dos agricultores familiares. Implementar centros para a
incluso digital, viabilizar a instalao dos canais de televiso comunitrios;
fortalecer os programas de educao ambiental, de polticas sociais, de sade e de valorizao da cultura local; ampliar o acesso a diferentes nveis de
educao juventude rural, com o estabelecimento de incentivos como o
Bolsa Jovem.
12. Garantir o fortalecimento e a aproximao de pesquisa, ensino e
extenso para a agricultura familiar e os assentados da reforma agrria, possibilitando o fomento da produo sustentvel sobretudo da agricultura de
base agroecolgica e de baixa emisso de carbono de forma associada ao
fortalecimento e ampliao da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater)
pblica, ampliando a transferncia da tecnologia e a construo do conhecimento tecnolgico com vista a potencializar a produo da agricultura familiar em toda a sua diversidade.
13. Fortalecer os programas de compras institucionais da agricultura familiar em especial o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae). Para tanto, se fazem necessrios:
a simplificao do sistema de acesso dos agricultores familiares aos programas
por meio da criao de centrais de recebimento; apoio s cooperativas da agricultura familiar para escoamento dos produtos; estmulo elaborao de cardpios regionalizados; educao alimentar para nutricionistas e merendeiras,
a fim de que saibam selecionar os produtos de poca da agricultura familiar
para os cardpios. Por fim, tambm so necessrias regras claras e transparen-

Balano do Plano Safra da Agricultura Familiar


Os dados dos principais institutos de pesquisa apontam aumento da
renda da agricultura familiar em 52% na ltima dcada, com mais de 5 milhes de brasileiros deixando a situao de pobreza e mais de 3,7 milhes
ascendendo classe mdia no setor rural.
O IDH-M melhorou, no conjunto de municpios do Brasil rural, atravs
de um processo de desconcentrao de renda com base na combinao de
polticas sociais, como a aposentadoria rural para agricultores familiares homens e mulheres aos 60 e 55 anos, respectivamente; transferncia de renda,
com programas como o Bolsa Famlia do Brasil Sem Misria; e polticas mais
estruturantes, como o Pronaf Crdito, o PAA, o Pnae, o apoio reforma agrria
e demais polticas que relatamos no Plano Safra.

Concluso
Em termos demogrficos, segundo dados do Censo realizado pelo IBGE,
em 2010 o pas tinha uma populao de 190,7 milhes de habitantes, dos quais
84,4% residiam em reas urbanas e 15,6% no meio rural. A ltima Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD, 2009) registrou 92,6 milhes de
pessoas economicamente ativas, das quais 15,7 milhes (16,9%) realizam atividades na rea agrcola, e, destas, 12 milhes em regime de economia familiar.
Considerando a populao rural, no Brasil existem diversos tipos de
agricultura. De forma sinttica, os estabelecimentos rurais se dividem em dois
grandes grupos: agricultores familiares e no familiares. Segundo o ltimo
Censo Agropecurio (2006), existem no pas 4,3 milhes de estabelecimentos
agropecurios de agricultura familiar, que correspondem a 24% da rea ocupada, ou 80 milhes de hectares. J a agricultura no familiar, patronal e/ou
empresarial, est presente em 809 mil estabelecimentos, que correspondem a
76% da rea ocupada, ou 254 milhes de hectares. Portanto, o Censo Agropecurio de 2006 apontou um crescimento no nmero de estabelecimentos
rurais da agricultura familiar.
A agricultura familiar concentra 34% dos ingressos brutos no meio rural
(IBGE, 2006). Segundo o MDA (2010), as cadeias de agricultura familiar representam 10% do PIB brasileiro. Trata-se de um setor estratgico para o pas
e um dos pilares do projeto nacional de desenvolvimento econmico e social.
Por isso, esse conjunto de polticas fortalece o setor, aumenta a produo de
alimentos e contribui para um crescimento com estabilidade econmica e so-

P r oj e tos par a o B r as i l

tes para todo o processo, dando segurana aos agricultores familiares, suas
organizaes e gestores pblicos envolvidos nos projetos.

77

P r oj e tos par a o B r asi l

78

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

cial em todo o territrio nacional, no rural e no urbano.


Uma caracterstica importante de todo esse processo e desenvolvimento
das polticas pblicas que elas foram assentadas em marco legal slido e
abrangente, e consolidadas em leis, decretos, normas, resolues, portarias,
instrues normativas etc. As principais polticas e programas citados neste
texto, alm de marco legal, contam tambm com mecanismos de controle e
participao social, seja atravs de mecanismos permanentes de dilogo ou do
empoderamento e fortalecimento de conselhos setoriais ou regionais, que passam a ter responsabilidades delegadas sobre esses programas. A cada ano, de
forma participativa, as principais organizaes que representam a agricultura
familiar contribuem para a qualificao do marco institucional que regulamenta este conjunto de polticas.
Dessa forma, o Brasil saiu da condio de um pas que praticamente
ignorava a agricultura familiar e passou a ser uma importante referncia internacional em polticas para o seu fortalecimento. Os novos desafios para a prxima dcada so manter os avanos at aqui conquistados, dar continuidade
qualificao das atuais polticas e promover a criao de novos instrumentos
visando universalizar a incluso socioprodutiva de toda a agricultura familiar
em toda a sua diversidade, na construo de um modo de vida rural baseado
na felicidade dos trabalhadores.

Referncias bibliogrficas
ALTAFIN, I. G. Sustentabilidade, polticas pblicas e agricultura familiar: uma
apreciao sobre a trajetria brasileira. Tese de doutorado em Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, 2003.
BIANCHINI, V. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e a sustentabilidade da agricultura no Vale do Ribeira (PR).
Tese de doutorado. Ncleo de Meio Ambiente e Desenvolvimento, Universidade Federal do Paran, 2010.
_________; PERACI, A. S.; NUNES, S. P. A. A relao entre as reformas de
descentralizao e o desempenho dos servios pblicos no setor agropecurio o caso do Sul do Brasil. Pesquisa elaborada atravs do Convnio
FAO-RLC (Oficina Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe) e Deser
(Departamento de Estudos Socioeconmicos Rurais), 2002.
BITTENCOURT, G. A. Abrindo a caixa preta: o financiamento da agricultura
familiar no Brasil. Dissertao de mestrado. Instituto de Economia (Unicamp), 2003.

P r oj e tos par a o B r as i l

_________; GUANZIROLLI, C. et al. Novo retrato da agricultura familiar o


Brasil redescoberto. FAO/Incra, Braslia, 2000.
_________; ABRAMOVAY, R. Inovaes institucionais no financiamento
agricultura familiar: o Sistema Cresol. Anais do II Seminrio Brasileiro da
Nova Economia Institucional, Campinas, 2001.
_________; MAGALHES, R.; ABRAMOVAY, R. Informao de crdito:
um meio para ampliar o acesso dos mais pobres ao sistema financeiro.
Pesquisa&Debate, So Paulo, v. 16, nmero 2 (28), p. 203-248, 2005.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Cartilha do Plano Safra da Agricultura Familiar, 2003-2013. Disponvel em: <www.mda.gov.br>.
_________. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Um novo
Brasil rural, 2003-2010. Disponvel em: <www.mda.gov.br/portal/
publicacoes/.2010>.
_________. Secretaria da Agricultura Familiar/Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA). Programa de garantia de preos para a agricultura familiar
(PGPAF). Disponvel em: <www.mda.gov.br>.
_________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Programa de Aquisio de Alimentos. Disponvel em: <www.mds.gov.br/
programas/>.
GAZOLLA, M.; SCHNEIDER, S. As duas caras do Pronaf: produtivismo ou
fortalecimento da produo para o autoconsumo? XLIII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Ribeiro Preto (SP), julho de 2005.
MATTEI, L. Polticas pblicas de fomento produo familiar no Brasil: o
caso recente do Pronaf. Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e
Sociologia Rural (Sober). Fortaleza (CE), julho de 2006.
_________. Dez anos de Pronaf: sntese da produo e do debate acadmico
sobre o programa. Braslia: MDA, 2006.
SCHNEIDER, S.; GAZOLLA, M. As duas caras do Pronaf: produtivismo ou
fortalecimento da produo para autoconsumo? XLIII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, 2005, Ribeiro Preto (SP).
Instituies, eficincia, gesto e contratos no sistema agroindustrial, 2005.
v. 1. p. 1-21.

79

P r oj e tos par a o B r asi l

80

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Pedro Ramos

A evoluo

da agropecuria
brasileira aps a
redemocratizao (1985-2010):
o predomnio do latifndio
exportador e a importncia da
agricultura familiar

Introduo
Este texto tem como objetivo analisar a evoluo da agropecuria brasileira entre 1985 e 2010, estabelecendo suas relaes com a permanncia
da questo agrria, destacando continuidades e descontinuidades de aspectos
especficos de tais relaes, assim como de outros vinculados economia e
poltica brasileiras.
Na primeira parte, ressalta-se o fato de que vem predominando no pas
o crescimento de algumas lavouras cujas bases produtivas so latifundirias,
e cujos produtos (in natura ou processados) so voltados exportao pelas
cadeias produtivas que os dominam. Isto feito considerando-se duas grandes regies de produo e grupos de culturas, destacando-se as bases de seus
crescimentos e a ocorrncia de substituies entre elas. Na segunda parte se
mostra, com base em dados censitrios, que aquele crescimento foi e vem
sendo feito com ocupaes/empregos em queda no apenas relativa, mas
absoluta, relacionando-se com um xodo rural que gerou uma crise urbana,
reflexo da crise agrria que tem sido perpetuada no obstante a importncia,
destacada a seguir, das ocupaes geradas pela agricultura familiar e pelos
projetos de assentamentos de trabalhadores rurais. Em seguida, demonstra-se que a expanso dos gneros e classes da indstria de transformao
vinculadas ou no quelas lavouras no foram e no tm sido capazes de
gerar empregos em quantidades suficientes para absorver os contingentes
de brasileiros deslocados por aquele xodo, o que ressalta a importncia
das demais ocupaes urbanas, notadamente no caso dos trabalhadores sem
qualificao tcnica ou profissional.

81

P r oj e tos par a o B r asi l

82

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

A ltima parte, antes das observaes finais, chama a ateno para o fato
de que possvel melhorar significativamente o rumo que a economia brasileira tomou nas ltimas trs dcadas, para o que pode contribuir a obedincia
Constituio Federal e a efetiva aplicao de medidas que tm amparo legal
para a realizao da reforma agrria. destacado que o maior obstculo para
que isto seja feito se encontra no mbito do aparelho de Estado, considerado
em suas trs instituies Executivo, Legislativo e Judicirio. Esta anlise no
ignora os avanos que a Constituio e a atuao dos governos civis, principalmente aps 1994, realizaram em termos de polticas sociais, mas os considera limitados em face de nossa herana de desigualdade social, o que inclui
considerar a sua extenso.

A evoluo das atividades agropecurias: as grandes lavouras


do presente e o agronegcio exportador
Embora o objetivo aqui seja o de tratar a evoluo da agropecuria brasileira aps a redemocratizao, a apresentao de muitos dados retrocede a
19701 a fim de salientar continuidades e descontinuidades. Assim, uma percepo de longo prazo sobre a evoluo da estrutura fundiria subjacente s
principais lavouras, atividades pecurias e outras produes vegetais no Brasil
possvel com os dados da tabela 1 a seguir, cujas fontes so os Censos Agropecurios. Cabe fazer apenas alguns poucos destaques, fundamentalmente,
devido extenso que demandaria a considerao dos diversos casos.
Tais dados mostram que a estrutura fundiria subjacente produo
de soja passou por uma enorme mudana: a rea mdia dos estabelecimentos que tinham nela sua atividade econmica mais do que decuplicou entre
1970 e 2006; e chama ateno a diminuio do nmero de estabelecimentos
que a produziram entre 1985 e 1995, em grande medida devido crise setorial, que demandou uma demorada negociao das dvidas acumuladas no
perodo e cuja soluo envolveu perdo parcial. O caso do algodo tambm
deve ser destacado (ver nota 2 sob a tabela): a produo do arbreo foi praticamente extinta, e atualmente produzido apenas o herbceo em grandes
latifndios da regio Centro-Oeste, para onde se transferiram as produes
que ocorriam principalmente em So Paulo e no Nordeste, mas que foram
inviabilizadas e/ou dizimadas pela praga do bicudo. A rea mdia dos estabelecimentos que dependiam economicamente de sua produo passou de
1. Como observado em Szmrecsnyi & Ramos (1997), foi aps 1969 que o financiamento da agropecuria brasileira (com
base no Sistema Nacional de Crdito Rural) passou a privilegiar os grandes estabelecimentos, e foi aps 1974, com a elevao dos ndices anuais de inflao, que ele passou a embutir um subsdio, o que se prolongou at 1987.

P r oj e tos par a o B r as i l

31 para quase 282 hectares entre 1995 e 2006. Neste deslocamento, a sua
colheita passou a ser integralmente mecanizada, dispensando a ocupao de
trabalho na coleta manual.
No caso da cana, os estabelecimentos que a produziam tinham uma
rea mdia de 61,5 hectares em 1970, e seu cultivo mais do que dobrou em
2006; o nmero de estabelecimentos caiu aps 1985 e mais significativamente aps 1995, e manteve-se quase sem alterao em 2006. Outro fator
que contribuiu para esta trajetria (alm da crise) foi a extino do IAA em
1990, que implicou, por sua vez, a extino da poltica que, mesmo residualmente, procurava proteger os pequenos fornecedores, j que inclua a
administrao de preos minimamente remuneradores da cana. Esta poltica
teve fim em fevereiro de 1999 (depois das eleies de outubro de 1998),
acompanhando tambm o fim dos preos oficiais do acar cristal standard
e do lcool hidratado.
A partir, sobretudo, da virada do sculo, vem ocorrendo uma alterao na ocupao da fora de trabalho nesta cultura: devido convergncia
da ao dos movimentos ambientalistas, de luta pelo respeito aos direitos
trabalhistas (Pastoral do Migrante; ao do Ministrio Pblico; Compromisso Nacional para aperfeioar as condies de trabalho na cana-de-acar,
assumido com o governo Lula em 2009; Protocolo Agroambiental, assinado
com o governo de So Paulo em 2007) e de proteo ao menor (exemplo
da ao do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, criado
em 1998), bem como sade pblica (via pesquisas de mdicos pneumologistas etc.), vem avanando significativamente a mecanizao integral da
colheita de cana, com o uso de comboios de equipamentos comandado pelas
colhedoras automotrizes que cortam cana crua, ou seja, sem queima prvia,
embora, mesmo em So Paulo estado de maior uso desta prtica , ainda
sejam encontradas reas onde se queima cana na colheita mecnica, j que
a mquina tem maior rendimento. Isto condenvel, seja devido perda
de material que poderia gerar energia (palha), seja devido aos impactos ambientais negativos, ou ainda porque a aquisio daquelas mquinas pelos
produtores (usineiros e grandes fornecedores) feita, em geral, com financiamento subsidiado (via taxa de juro) no mbito do programa Moderfrota
do BNDES. Cabe lembrar que um dos motivos que deu origem ao Compromisso Nacional j citado foi o fato de que ocorreram 20 mortes de cortadores
de cana queimada em So Paulo entre 2007 e 2009, cuja causa, ao que tudo
indica, foi o excesso de esforo fsico envolvido na tarefa. Um dos principais
objetivos deste Compromisso Nacional inclui o treinamento e qualificao
de tais trabalhadores, mas amplamente sabido que a alterao no pode

83

P r oj e tos par a o B r asi l

84

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

garantir emprego para parte significativa deles, j que aquele comboio


emprega apenas um quarto, aproximadamente, dos que eram ocupados no
corte manual2.
Em sntese, os casos da soja, da cana e do algodo podem ser considerados como os mais representativos das atuais grandes lavouras no Brasil
contemporneo (ou lavouras de ricos, para empregar uma expresso usada
por historiadores). No caso do caf, a rea mdia dos estabelecimentos que
o produziram, depois de elevar-se entre 1970 e 1985, caiu at 2006. Sua colheita outro caso de mecanizao recente, mas a produo de sua colhedora
automotriz comeou em meados da dcada de 1970. No possvel acompanhar o caso do milho at o Censo Agropecurio de 2006, mas se trata de uma
lavoura com heterogeneidade em termos regionais, quanto aos produtores e
tecnologia usada. O fumo, como se sabe, uma cultura tpica da agricultura
familiar e de estabelecimentos de pequeno tamanho, o que fica indicado pela
relativa estabilidade da rea mdia daqueles que tinham nela sua principal atividade econmica. A campanha antitabagista, de amplo alcance e apoio, tem
colocado o problema de encontrar uma produo que substitua sua importncia para os produtores familiares principalmente do Sul do pas.
impressionante o crescimento, nos dois subperodos, do nmero de
estabelecimentos que se dedicam avicultura, assim como dos voltados horticultura e floricultura depois de 1985 esta com um crescimento maior da
rea mdia. E a rea mdia dos estabelecimentos voltados silvicultura caiu
muito entre 1985 e 2006 (Tabela 1).
Na tabela 2, as principais lavouras brasileiras foram consideradas, nos
anos de 1985 e 2006, a partir de seus principais usos, o que deu origem a
trs grupos, tendo em conta os estabelecimentos que as colheram e suas reas
colhidas, assim como sua forma de cultivo (se simples ou no). possvel
notar que algumas lavouras diretamente destinadas ao consumo humano (arroz, feijo, batata, trigo, banana) tiveram reas colhidas totais em recuo, enquanto que as reas mdias cresceram. Entre as indiretamente destinadas ao
consumo humano porque usadas principalmente para alimentao animal

2. Entre 1984 e 1986, ocorreram greves nos canaviais paulistas cuja principal razo, entre outras, foi a resistncia dos cortadores de cana pelo fato de os proprietrios quererem introduzir o sistema de sete ruas, que diminuiria custos da colheita
e elevaria a extrao de mais-valia absoluta. Os produtores buscaram inibir tal resistncia com a ameaa da introduo
das colhedoras automotrizes. Isto est tratado em Ramos (2008), estudo que contm ainda uma anlise sobre as perspectivas de ocupao na lavoura canavieira, que, ao lado da laranja, ocupa contingente significativo de trabalhadores no
qualificados, mas que vem diminuindo principalmente nos estados do Centro-Sul. O caf ocupa proporcionalmente menor
quantidade, tanto em So Paulo como em Minas Gerais e no Esprito Santo. Outra colheita que passou por mecanizao
foi a do amendoim.

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 1
Nmeros e reas mdias decorrentes das reas totais dos estabelecimentos produtores de bens
agrcolas dedicados a criaes animais e outras atividades, segundo a atividade econmica
Brasil, 1970, 1985, 1995-1996, 2006
Atividade
econmica
Lavouras
Agave
Algodo (2)
Amendoim (7)
Arroz (8)
Banana
Batata-inglesa
Cacau
Caf
Cana-de-acar
Coco (3)
Feijo
Fumo
Laranja
Mamona
Mandioca
Milho
Soja
Trigo
Uva
Silvicultura (4)
Horticultura e
floricultura
Avicultura
Pecuria
Bovinos
Sunos
Ovinos (6)
Outros animais (1)
Extrao vegetal (5)
Invs. cps. engorda

1970

1985

1995

(8)

Evoluo do
nmero de
estabelecimentos
(em %)

2006

N0 estab.

AM.*

N0 estab.

AM.*

N0 estab.

AM.*

N0 estab.

No ap.
166.259
46.954
575.86
59.312
19.508
30.431
256.467
88.920
No ap.
424.016
No ap.
33.596
No ap.
692.701
800.606
111.720
62.015
15.904
8.840

No ap.
25,32
15,29
50,71
29,74
24,56
58,5
34,93
61,46
No ap.
18,09
No ap.
24,01
No ap.
16,29
26,1
17,38
48,07
18,94
312,02

16.162
216.061
5.966
459.056
106.616
15.037
71.438
237.938
85.048
45.658(3)
520.433
108.151
47.952
49.175
542.508
554.565
176.101
54.103
10.597
15.263

56,30
26,96
26,11
54,87
29,87
28,9
41,43
41,37
89,08
17,01
18,19
14,33
35,67
24,95
16,31
28,07
84,26
46,81
15,42
572,32

No ap.
36.701
No ap.
228.722
No ap.
No ap.
43.484
153.571
64.431
No ap.
No ap.
121.923
48.739
No ap.
No ap.
310.303
122.991
1.090
12.034
4.945

No ap.
31,29
No ap.
40,25
No ap.
No ap.
37,36
35,94
115,13
No ap.
No ap.
14,01
37,33
No ap.
No ap.
31,58
122,93
60,67
17,16
359,03

No ap.
6.607
16.013
548.409
No ap.
No ap.
42.927
189.193
64.812
No ap.
No ap.
126.407
34.604
No ap.
No ap.
Ver (8)
134.852
Ver (8)
15.213
66.667

22.067

11,05

41.919 11,97

78.210

10.016

20,07

54.749 27,06 161.570

AM.*

70/85

85-06

No ap.
281,88
18,30
33,98
No ap.
No ap.
35,71
31,48
132,62
N. ap.
No ap.
13,98
36,91
N. ap.
N. ap.
Ver (8)
184,35
Ver (8)
18,90
126,61


30
-87,3
-20,3
79,8
-22,9
134,8
-7,2
-4,4

22,7

42,7

-21,7
-30,7
57,6
-12,8
-33,4
72,7

-96,9
168,4
19,5

-39,9
-20,5
-23,8

16,9
-27,8

?
-23,4
?
43,6
336,8

13,09 185.975

22,04

90

343,7

31,34 392.462

31,3

446,6

616,8

639.465 229,03 1.420.155 147 1.058.731 190,07 1.610.848 123,42 122,1


118.456 26,87 236.660 24,76 66.954 31,02 109.719 31,28 99,8
12.590 116,95 28.512 82,17 15.309 67,86 73.192 63,05 126,5
17.317 84,23 64.867 61,13 32.054 61,31 31.397 83,89 274,6
129.126 100,8 239.366 69,37 153.463 93,02 93.217
61,06 85,4
25.187 191,28 No ap. No ap. No ap. No ap. No ap. N. ap.

13,4
-53,6
156,7
-51,6
-61,1

Fonte: FIBGE, Censos Agropecurios de 1970, 1985, 1995-1996 e 2006.


Nota: (1) Em 1970, 1985 e 1995, no h especificao dos animais; em 2006, referem-se a outros animais, inclusive de grande porte; (2) Em
1970 e 1995, apenas algodo em caroo; em 1985, no incluem os dados do algodo arbreo; em 2006, cultivo de algodo herbceo e outras
fibras da lavoura temporria; (3) Em 1985, coco-da-baa; (4) Em 2006, florestas plantadas; (5) Em 1995, explorao florestal; em 2006,
florestas nativas; (6) Em 2006, ovinos e caprinos; (7) Em 2006, refere-se a cultivo de oleaginosas, exceto soja; (8) Em 2006, refere-se a
cultivo de cereais, em que esto includos arroz, milho e trigo; (8) H dois grupos denominados outros produtos: nas lavouras temporrias,
soma 977.729 estabelecimentos, rea mdia de 18,94 ha; nas permanentes, 263.704 e 29,33 ha respectivamente. Obs.: AM = rea mdia.

85

P r oj e tos par a o B r asi l

86

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

, cabe destaque novamente para o grande crescimento da rea colhida com


soja, seja a total, seja a mdia. A comparao entre os crescimentos das duas
reas mdias (223% da rea mdia colhida e 119% da rea mdia dos estabelecimentos) evidencia que houve tanto uma substituio de estabelecimentos
menores por maiores nesta atividade econmica (ou seja, sada de menores,
permanncia e entrada de maiores, algo que os dados da tabela 1 j indicaram)
como a substituio de lavouras ou uso das reservas de terras no interior dos
que ficaram. Algo semelhante ocorreu com a nica lavoura considerada como
de uso misto: a da cana3. A diferena que, neste caso, o crescimento da
rea mdia colhida foi muito maior (206%) quando comparado com o da rea
mdia dos estabelecimentos (49%).
No se fazem aqui comparaes para outros casos, assim como no so
apresentados outros dados em decorrncia do espao4.
A predominncia da forma de cultivo simples (no consorciado, no
misto etc.) constitui-se em indicao da prtica de monocultura extensiva, que
ameaa a biodiversidade e gera enormes perdas quando falham os usos (ou os
resultados esperados) de herbicidas, inseticidas, enfim, agrotxicos em geral;
ou quando surgem novas pragas, doenas ou mutaes, o que vez por outra
tem ocorrido. Em 2006, foi nas lavouras de mamona, de feijo-fradinho e de
feijo em cor que tal prtica menos ocorreu.
O grupo de lavouras sob a denominao para outros usos bastante
heterogneo, formado tanto por aquelas que geram produtos secundrios para
consumo humano (laranja) como matrias-primas para a indstria de transformao (algodo).
As tabelas 3 e 4, a seguir, contribuem para a percepo do que ocorreu
com a expanso do uso do solo para a produo dos principais gros no Brasil,
assim como cana e algodo, considerando-se duas grandes reas, para destacar
as da fronteira (Centro-Oeste e Norte) e para estender a anlise at 2010. Os
dados da tabela 3 mostram que, alm da mencionada queda da rea colhida
com algodo nas trs regies de ocupao antiga (Sul, Sudeste e Nordeste),
3. verdade que o algodo e a soja tambm tm uso misto, porque, alm dos usos principais indicados, permitem a obteno de leos. A soja vem se constituindo, recentemente, na principal fonte de produo de biodiesel, seguida do sebo
bovino e do algodo. O sorgo tanto granfero como sacarfero, e sua produo para a obteno de etanol incipiente
no Brasil, mas deve crescer.
4. Dados censitrios trabalhados por Hoffmann & Ney (2010, p. 20) mostram que o ndice de Gini da distribuio da posse
da terra no Brasil pouco se alterou entre 1985 (0,858) e 2006 (0,856); a proporo da rea total ocupada pelos 5% maiores
estabelecimentos elevou-se um pouco (de 69 para 69,3%), e a dos 50% menores manteve-se igual (2,3%). Nunca demais
lembrar que os dados censitrios, assim como os do cadastro do Incra, no consideram as reas dos estabelecimentos e
imveis de um mesmo proprietrio.

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 2
Nmero de estabelecimentos, rea colhida (total e mdia) e % da rea em cultivo simples
principais lavouras (1985 e 2006)
Brasil, 1985 e 2006
Variveis

Situao em 1985 (reas em ha)


N. inf.

r. colhida

r. mdia

% c.s.

Situao em 2006 (reas em ha)


N. inf.

r. colhida

r. mdia

Alimentcias diretas
3,08
80,8
396.628 2.409.587 6,08
2,01
30,1
269.018
764.418 2,84


462.380 1.424.846 3,08


782.034 2.138.432 2,73
17,64
100
34.027 1.300.006 38,21
1,05
64,8
832.189 2.702.102 3,25
0,61
91,2
44.154
72.958 1,65
1,68
n. d.
67.298
66.369 0,99
0,48
n. d.
172.314
259.776 1,51
Alimentcias indiretas
Milho em gro
3.461.551 12.040.441
3,48
44,9 2.030.122 11.724.362 5,78
Soja em gro
420.204 9.434.686 22,45
91,7
215.977 15.646.980 72,45
Sorgo
4.081
66.860 16,38
n. d.
No aparece

Para uso misto (alimento acar; agrocombustvel etanol, alm de lcool para outros fins)
Cana-de-acar
402.542 3.798.117
9,44
97,3
192.845 5.577.651 28,92
Para outros usos
Agave
18.417 178.362
9,68
n. d.
6.513
72.470 11,13
Algodo/caroo (herbceo) 438.480 2.048.772
4,67
77,5
13.290
786.974 59,22
Algodo arbreo
213.498 930.030
4,36
n. d.



Fumo em folha
147.889 276.187
1,87
n. d.
156.935
567.974 3,62
Mamona
152.052 594.569
3,91
n. d.
23.681
110.744 4,68
Cacau (amend.)
112.141 691.026
6,16
n. d.
73.834
515.871 6,99
Caf em coco (arbica)
525.610 2.636.704
5,02
n. d.
200.859 1.292.290 6,43
Caf canephora




85.984
395.561 4,60
Coco-da-baa
210.871 109.306
0,52
n. d.
43.673
73.808 1,69
Laranja
888.990 632.525
0,71
n. d.
68.536
596.919 8,71
Uva de mesa
66.193
12.646
0,19
n. d.
10.942
19.627 1,79
Uva/vinho, suco
113.834
46.011
0,40
n. d.
21.372
43.856 2,05
Arroz em casca
Feijo em gro (preto)
Feijo em cor
Feijo-fradinho
Trigo em gro
Mandioca
Batata-inglesa
Amendoim
Banana

1.679.963
2.946.163


142.717
1.560.594
174.029
75.915
795.411

5.173.330
5.915.575


2.518.086
1.635.594
106.467
127.265
378.802

% c.s.

81,4
82,1 (preto)
51,8
43,3
79,2
72,0
90,9
78,9
83,5
80,1
96,7

97,0
91,6
97,1

93,4
41,3
66,9
93,0
90,2
84,5
95,6
97,1
98,3

Fonte: FIBGE, Censos Agropecurios de 1985 e de 2006.


Obs.: a) Em 2006, os dados se referem aos estabelecimentos que apresentaram mais de 50 ps nos casos da banana, cacau, caf,
coco-da-baa, laranja e uvas. No caso da cana, apenas aqueles com rea colhida superior a 1 hectare; b) Amendoim em 1985: duas safras.

entre 1985 e 2006 recuaram tambm as reas colhidas de arroz, feijo, trigo
e milho, tendo crescido apenas as de cana e soja, as quais j haviam sido as
que mais cresceram entre 1970 e 1985, seguidas da de feijo. Assim, o que
tais dados indicam inequvoco: o Brasil no enfrentou, at meados da dcada

87

P r oj e tos par a o B r asi l

88

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

passada, problemas de oferta de alimentos por conta da expanso da produo dessas culturas nas regies de ocupao recente. Contudo, se se quer
preservar o que resta da Amaznia e do Cerrado e proteger o Pantanal, sem,
no entanto, que venhamos a ter problemas com o abastecimento de alimentos
no mercado interno, o sinal de alerta evidente, pois mesmo naquelas regies
mencionadas j vem ocorrendo um intenso processo de substituio da produo de culturas tipicamente alimentares por cana, algodo, soja e milho.
Parece que no cabe pensar em garantir nossa soberania alimentar com base
na troca entre as exportaes de bens in natura (soja, milho, algodo) ou processados (acar, etanol, farelo, leo etc.) a partir destas ou de outras lavouras
e a importao principalmente de outros cereais para garantir a alimentao
da populao brasileira5.

Tabela 3
Evolues das reas colhidas com gros, algodo e cana nas duas grandes regies
Brasil, 1960, 1970, 1985 e 2006 (em mil hectares)
Culturas
Algodo
Arroz
Cana
Feijo
Milho
Soja
Trigo

BR*

Reg. de ocup. antiga (S + NE + SE)

Evol. %

1970

1970

1985

2006

85-06**

1970

1985

2006

70-85

85-06

4,15
2,95
4,84
1,81
3,54
5,83
5,44

1.397,7
2.955,1
1.675,8
3.715,0
9.813,7
2.159,1
2.055,3

1.923,8
3.024,9
3.650,4
5.475,7
10.554,7
6.987,8
2.363,7

291,3
1.831,1
4.951,7
4.040,5
9.045,7
8.865,0
1.268,1

-8,60
-2,36
1,46
-1,44
-0,73
1,14
-2,92

87,6
1.357,1
19,5
366,9
856,5
26,7
2,6

124,9
2.148,4
147,7
512,3
1.485,7
2.446,8
154,4

495,7
578,5
626,0
287,2
2.678,6
6.782,0
31,9

2,39
3,11
14,45
2,25
3,74
35,15
31,29

6,78
-6,06
7,12
-2,72
2,85
4,97
-7,23

Reg. de ocup. recente (C-O + N)

Evolues %**

Fontes: FIBGE, Censos Agropecurios de 1970, 1985 e 2006.


Obs.: * reas mdias colhidas. A expanso ocorrida neste indicador, no caso da soja, fica ainda mais evidente; ** Em taxas anuais de crescimento.

A observao feita no final do pargrafo anterior fica reforada quando


se levam em conta os dados da tabela 4. Eles mostram que os rendimentos
fsicos por hectare nos casos da cana e da soja foram os que menos se elevaram recentemente, e, portanto, o crescimento de suas produes vem ocorrendo atravs principalmente da incorporao de novas reas (efeito-escala),
que vem se associando concentrao fundiria e substituindo (efeito-subs5. Trs aspectos de uma matria publicada no jornal Folha de S.Paulo (edio de 25/6/2013, p. B6) sobre importao de
feijo pelo Brasil: 48% a alta do preo do feijo-carioca em 2013, at junho, segundo o IPCA-15; Este o segundo ano
consecutivo em que o feijo um dos viles da inflao reflexo de problemas climticos e do menor interesse do produtor, que vem substituindo a cultura por soja e milho; a rea plantada de feijo vai totalizar 3 milhes de hectares no pas,
a menor registrada desde o incio da srie histrica da Conab (...), em 1976.

Brasil, 1985 e 2010 (em mil hectares, rendimentos em t/ha)


Culturas
Algodo
Arroz
Cana
Feijo
Milho
Soja
Trigo

Regies de Ocupao Antiga (ROA) Regies de Ocupao Recente (ROR)


1985
reas
1.924
3.025
3.650
5.476
10.555
6.988
2.364

1985

2010
Rend.
1,03
2,11
60,7
0,36
1,46
1,73
1,52

reas
322
1.973
7.934
3.099
8.576
12.266
2.095

Rend.
3,58
4,68
79,1
0,87
4,38
2,87
2,63

reas
125
2.148
148
512
1.486
2.447
154

2010
Rend.
1,64
1,22
56,0
0,48
1,62
1,91
1,55

reas
503
735
1.250
408
4.281
11.060
57

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 4
reas colhidas e rendimentos das culturas de gros, algodo e cana nas duas grandes regies
Brasil
1985

2010

Rend. reas Rend. reas Rend.


3,55 2.049 1,06 825 3,56
2,83 5.173 1,74 2.708 4,18
82,7 3.798 60,5 9.184 79,6
1,42 5.988 0,38 3.507 0,93
4,22 12.040 1,48 12.857 4,33
3,01 9.435 1,77 23.326 2,94
2,81 2.518 1,52 2.152 2,64

Evoluo %*
reas
-3,6
-2,6
3,6
-2,1
0,3
3,7
-0,6

Rend.
5,0
3,6
1,1
3,6
4,4
2,1
2,2

Fontes: FIBGE, Censo Agropecurio de 1985 e Anurio Estatstico de 2010.


Obs.: * Evolues em taxas anuais.

tituio) lavouras menos rentveis e/ou mais sujeitas a riscos climticos e de


preos. Embora seja muito importante considerar a elevao dos rendimentos
por rea nestas duas lavouras no futuro imediato, assim como a continuidade
de ganhos de rendimento nas demais lavouras que constam da tabela (bem
como de outras), no cabe menosprezar os problemas relacionados aos sinais
que esto dados, mesmo tendo em conta que aquelas lavouras vm tambm
substituindo parcialmente a pecuria extensiva de corte (a de leite, como se
sabe, mais intensiva em tecnologia mesmo no Brasil) principalmente nas
reas de fronteira, j que ela sempre foi (e ) a primeira atividade a ocupar espaos vazios e apresentar rentabilidade dependente de um sistema de criao
e engorda que envolve baixos custos variveis. Apenas recentemente cresceu
o uso de sistemas mistos (com raes, piquetes etc.) e, principalmente, de
confinamento6.
Um trabalho que estimou a contribuio dos chamados trs fatores de
produo para a evoluo da produtividade da agropecuria brasileira concluiu que tanto no perodo de 1970 a 2006 como no de 1995 a 2006, a taxa
de crescimento anual da produtividade da mo de obra foi superior do crescimento da produtividade da terra (Gasques et al., 2010, p. 34-35), sendo
que as estimativas mostram que as taxas do segundo perodo foram menores.
Isto pode ser tomado como um indicador de que, nos prximos anos, os ren6. Sobre tais efeitos relacionados expanso das lavouras de cana, de soja e da pecuria no Centro-Oeste, ver Correa
(2013). Para o perodo 1995-2006, ver tambm Ipea (2013-a). Cabe lembrar que os ndices de lotao da pecuria brasileira,
notadamente a de bovinos, ainda so muito baixos quando comparados com os internacionais.

89

P r oj e tos par a o B r asi l

90

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

dimentos por rea no repetiro crescimentos to significativos. Mas o mais


importante aqui destacar que a mo de obra continua sendo o fator mais
poupado na evoluo da agropecuria brasileira7.
Os processos aqui considerados guardam relao com a ausncia ou insuficincia de algumas polticas agrcolas no Brasil (em especial as que podem
eliminar ou diminuir os riscos acima mencionados) e tm contribudo, junto com outros aspectos (muitos deles denominados custos de transao, a
exemplo dos associados forma de atuao dos agentes financiadores), para
inviabilizar ou tornar bastante difcil a sustentao econmica dos produtores/
proprietrios de menor porte ou recursos. Enfim, todos estes aspectos tm
dado enorme contribuio para a ideia de que necessrio ter escala para ser
vivel manter-se produtor rural. Tal ideia ganhou fora nos ltimos anos e tem
sido defendida por muitos, inclusive por acadmicos8.
Mas no h dvidas de que nossas principais produes agropecurias
foram e tm sido fundamentais para que o Brasil voltasse a ser, a partir do incio do Sculo XXI, um grande exportador de bens agropecurios, processados
ou no, alm dos bens extrativo/minerais9. A tabela 5 contm dados e informaes sobre as dez principais cadeias exportadoras do chamado agronegcio
brasileiro e sobre os pases ou reas de destino de tais bens em 2011. Cabe
apenas destacar que a liderana do complexo da soja em grande medida de-

7. O quadro 2 (p. 38) do mesmo trabalho mostra que a participao do pessoal ocupado nos custos totais de produo caiu
de 51% em 1970 para 46,5% em 1995/1996, e 16,1% em 2006. Convm observar que a poupana de fora de trabalho
tambm caracteriza a evoluo das atividades industriais, de comrcio e de servios.
8. Os casos da cana e da soja so os mais ilustrativos quanto ideia de que necessrio ser (muito) grande para ser economicamente vivel. Dados de outros autores (Wilkinson, Reydon & Di Sabbato, 2012) mostram que os estabelecimentos
com mais de mil hectares elevaram suas participaes nas reas colhidas totais, principalmente no caso da cana. A participao das reas totais de tais estabelecimentos no total de reas pouco se alterou, sendo que suas reas mdias caram
de 3.231 em 1996 para 3.124 hectares em 2006; j a rea mdia colhida de cana passou de 663 para 1.949 hectares, respectivamente; ou seja, quase triplicou. Isto refora a crtica: mesmo que se queira argumentar que a escala nas atividades
agropecurias to importante quanto nas dos setores industriais, no necessrio haver monoculturas to extensas e
imveis ou estabelecimentos to grandes como de fato h no Brasil.
9. Dados apresentados por Sturgeon et al. (2013, p. 30) sobre o perfil das exportaes de produtos industriais de um
grupo de seis economias emergentes (China, Brasil, Rssia, ndia, Coreia do Sul e Mxico) mostram que o do Brasil
apresentou em 2011 a seguinte distribuio: 32% de produtos primrios, 37% de baseados em recursos naturais, 5% de
baixa tecnologia; 19% de mdia tecnologia e 4% de alta tecnologia. A China, a seguinte distribuio, respectivamente:
3%; 9%; 30%; 24% e 33%. Apenas a ndia apresentou um percentual maior que o do Brasil no item baseado em recursos naturais (39%). O Mxico: 38% de mdia e 22% de alta tecnologia; a Coreia do Sul: 45% e 27%, respectivamente.
Na mesma pgina, outra tabela mostra que os dez principais produtos brasileiros de exportao tiveram em 2011 uma
participao de 53,5% na pauta de exportaes; nenhum deles de alta tecnologia. As maiores participaes foram: minrio de ferro e seus concentrados, 16%; petrleo bruto e leos de minerais betuminosos, 8,4%; e sementes e frutos
oleaginosos, para extrao de leo, 6,4%. A participao do Brasil nas exportaes mundiais de commodities primrias
passou dos 2,77% em 2000 para 4,66% em 2009 (cf. Nassif, 2011, p. 43).

Tabela 5
Exportaes do agronegcio, principais cadeias

91

Brasil, 2001/2002/2003 e 2009/2010/2011


Cadeias/setores
Complexo soja
Produtos florestais
Carnes
Couros, produtos de couro, peleteria
Complexo sucroalcooleiro
Caf
Sucos de fruta
Fumo e seus produtos
Fibras e produtos txteis
Frutas (inclui nozes e castanhas)

P r oj e tos par a o B r as i l

corrente das vendas in natura deste produto para a China, que aparece como
nosso segundo maior comprador. Impressiona o crescimento das exportaes
de carnes (bovina, suna e de aves) e do complexo sucroalcooleiro, do trinio inicial para o ltimo, bem como o desaparecimento das exportaes de
produtos florestais no ltimo trinio. Tambm chama a ateno o baixo valor
das exportaes para o Mercosul.

Principais mercados em 2011

Mdia
2001/2/3

Mdia
2005/6/7

Mdia
2009/10/11

Pas ou rea

6.473,0
4.598,3
3.436,7
2.370,7
2.310,3
1.449,3
1.075,3
1.014,0
1.005,7
424,7

10.054,3
7.967,7
9.376,7
3.361,7
6.344,7
3.395,0
1.709,7
1.907,0
1.493,0
804,0

19.495,3
--
13.726,7
3,7
13.319,7
6.259,0
2.081,0
2.914,3
1.172,5(1)
906 (2)

Unio Europeia
China
sia (ex. O.M., Japo, China)
Oriente Mdio (O.M.)
frica (exclui O.M.)
EUA
Aladi (exc. Mercosul)
Federao da Rssia
Japo
Mercosul

US$ milhes
19.259
14.621
9.598
8.489
8.440
4.586
4.137
4.016
3.247
1.449

Fonte: Mapa Intercmbio comercial do agronegcio, vrios anos.


Nota: 1) Apenas para os anos de 2009 e 2010; 2) Apenas para 2010.

O esvaziamento das zonas rurais e ocupao/emprego


em queda nas atividades agropecurias
Como se sabe, a expanso do agronegcio brasileiro, baseada na preservao e ampliao do latifndio, foi reforada e, mais ainda, consolidada no
perodo militar. Isto foi tratado por diversos autores e denominado processo
de modernizao conservadora, o qual vale insistir algo que se refere
sociedade brasileira como um todo, e no apenas ao setor agropecurio. Foi
naquele perodo que se deu a expulso de milhes de trabalhadores e moradores das zonas rurais para as reas urbanas e das atividades agropecurias
para as lides urbana/industriais, em um movimento de xodo que gerou uma
metropolizao e uma periferizao sem precedentes em nossa sociedade
(cf. Martine, 1987, p. 66-67). Esta foi uma das heranas deixadas pelos governos militares. Outras, alm da desigualdade social ampliada, foram a dvida
externa, a dvida interna e um processo inflacionrio em agravamento.

P r oj e tos par a o B r asi l

92

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

A apresentao de dados sobre a migrao rural-urbana feita na tabela


6 e mostra que foi na dcada de 1970 que ocorreu seu maior xodo, que chegou a atingir nada menos do que 17,4 milhes de pessoas, tendo alcanado
42% da populao que vivia nas zonas rurais em 1970. Nas duas dcadas seguintes, os nmeros correspondentes foram bem menores, mas, somados, so
maiores do que os daquela dcada. Contribuiu para estas quedas, sem dvida,
a poltica de assentamento de trabalhadores rurais a partir da Nova Repblica (o que ser considerado a seguir). E foi assim que a opo pelo latifndio
atirou milhes de famlias rurais em srdidos purgatrios que cercam metrpoles, aglomeraes e centros urbanos (Veiga, 2005, p. 4). Portanto, o xodo
rural entre 1960 e 2000 envolveu quase 50 milhes de pessoas (nmero maior
do que a atual populao da Argentina) e s no foi maior porque a taxa de
natalidade no Brasil caiu depois de 196010. Dados dos censos demogrficos de
2000 e de 2010 mostram que as populaes rurais das duas regies de fronteira aumentaram: a do Centro-Oeste de 1,5 para 1,6, e a do Norte de 3,9 para
4,2 milhes de pessoas11.

Tabela 6
Dados sobre alguns indicadores da agricultura brasileira e sobre o xodo rural
Brasil, 1980 - 2006
Anos/
Censos
1970
1980
1985
1995/6
2006

Tratores
No

Taxa cresc.

165.870
545.205
665.280
803.742
820.673

10,46%
11,03%
4,06%
1,91%
0,19%

Pessoal ocupado
No

Distribuio em % do pessoal ocupado (2)

Taxa cresc. Rmnrf

17.582.089 1,18%
21.163.735 0,79%
23.394.919 2,02%
17.930.890 -2,62%
16.567.544 -0,72%

80,23
73,91
75,40
75,89
77,27

Pea agrr. (1)

Emps.

Parcs.

O.C.

No

% t.

Migraco rural-urbana
lquida (1)

15,04
23,33
21,20
20,49
21,97

3,43
2,33
2,00
1,62
0,50

1,31
0,42
1,39
2,01
0,26

13,1
13,1

16,7
17,3

44,6
29,9

24,5
18,6

Dcadas(3)
60-70: 13,6 35
70-80: 17,4 42
80-90: 9,2 24
90-00: 9,5 27

Fontes: Merrick & Graham, 1981, p. 201204; FIBGE (Censos Agropecurios); Martine & Alves, 2011.
Notas: ( 1) PEA agrcola e migrao rural-urbana lquida em milhes de pessoas; % t. = % da PEA agrcola no total da PEA; (2) Rmnrf =
Responsveis e membros no remunerados da famlia, Emps. = Empregados permanentes e temporrios; o.c. = ocupados ou empregados em
outra condio; Parcs. = parceiros; (3) Trata-se do percentual da populao rural no incio do perodo.

10. Para Neri et al. (2012, p. 266), Seguramente, nenhuma transformao foi mais importante na vida do Brasil e dos
brasileiros que a migrao campo-cidade entre 1940-1950 e 2010, e a chance de um brasileiro que tem setenta anos ou
mais hoje ter nascido na rea rural predominante
11. Considerando apenas a ltima dcada do sculo XX, as cidades brasileiras aumentaram em 22.718.968 pessoas. Isso
equivale a mais da metade da populao do Canad ou a um tero da populao da Frana (Maricato, 2001, p. 16). Alves,
Souza & Marra (2011, p. 82) apresentam nmeros significativamente menores dos constantes na tabela 6 para os xodos
nas dcadas indicadas. Quanto de 2000-2010, estimaram um xodo de 5,6 milhes de pessoas (17,6% da populao rural
em 2000), sendo 2,2 milhes referentes ao Nordeste, e 1,9 ao Sudeste.

12. Contrariamente ao que seria de se esperar, uma comparao entre os dados da PNAD de 2006 com os do Censo
Agropecurio do mesmo ano indica uma provvel subestimao no caso dos empregados permanentes nos nmeros deste
ltimo (2.277.101 e 1.368.642, respectivamente), e no no caso dos temporrios (2.188.788 e 2.271.840, respectivamente).
Tais diferenas podem advir, parcialmente, do fato de o dado censitrio referir-se aos empregados apenas at 31 de dezembro daquele ano. No h como buscar aqui a devida explicao para tal constatao.
13. Outro trabalho (Neri et al., 2012, p. 178), tambm baseado em dados da PNAD, mostra que em 2009 o nmero de empregados sem carteira correspondia a 3,3% dos empregados no meio rural, chegando a 7,4% na economia como um todo.

P r oj e tos par a o B r as i l

Dentre os dados da tabela 6, convm chamar a ateno para o fato de


que entre 1970 e 1985 o nmero de pessoal ocupado na agropecuria brasileira foi crescente, e decrescente depois disso, com a parceria sendo quase extinta. Cabe observar que o nmero de empregados est subestimado, j que o
de trabalhadores temporrios que consta dos Censos Agropecurios refere-se
apenas aos contratados diretamente pelos proprietrios dos estabelecimentos,
no captando os arregimentados pelos intermedirios. A PEA agrcola, que
atingia quase 30% da total em 1980, passou para 18,6% em 2006.
O uso de outra fonte de dados permite captar dois outros aspectos relacionados situao dos empregados em atividades agropecurias; trata-se da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), tambm do IBGE12. O
primeiro deles relaciona-se ao fato de que muitos no contam com a proteo da legislao trabalhista: conforme mostram dados das PNADs de 1992 e
2009 apresentados por Oliveira & Hoffmann (s.d.), o nmero de empregados
sem carteira na agricultura brasileira caiu naquele perodo, mas em 2009
ainda era de 2,769 milhes. Os autores concluram que o efeito do salrio
mnimo, enquanto mecanismo de proteo dos trabalhadores localizados nos
estratos inferiores da distribuio, ntido apenas no segmento mais estruturado do mercado de trabalho (permanentes e com carteira)13. O segundo
se refere ao local de residncia desses trabalhadores. Os dados da tabela (na
prxima pgina) mostram que parte significativa dos trabalhadores agrcolas
habita reas urbanas, o que at 2006 era proporcionalmente maior no caso
dos temporrios. provvel que a significativa queda do nmero destes aps
meados da dcada de 2000 se deva mencionada mecanizao integral da
colheita de cana e de caf, como comentado na primeira parte.
Os dados da tabela 8, na pgina seguinte, permitem uma percepo sobre a distribuio do pessoal ocupado entre trs tamanhos de estabelecimentos e em trs momentos do perodo aqui tratado. O nico comentrio que
parece necessrio o do predomnio dos pequenos em relao aos mdios e
grandes produtores. A categoria que se sobressai no caso dos grandes a dos

93

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Tabela 7
Nmeros de empregados permanentes e temporrios na agricultura e distribuies por local de residncia
Brasil, 1992, 2002, 2006 e 2011*
1992

Discriminao

94

2002

2006

2011

Total de empregados permanentes e temporrios


4.995.938 4.361.260 4.465.889 3.800.358
% de permanentes
56,41
53,20
50,99
64,37
% de temporrios
43,59
46,80
49,01
35,63
Total de empregados com residncia urbana
1.962.610 1.891.762 1.938.197 1.805.947
% em relao ao total de empregados
39,28
43,38
43,40
47,52
% dos permanentes/total com residncia urbana
48,60
48,13
48,46
64,36
% dos temporrios/total com residncia urbana
51,40
51,87
51,54
35,64
% dos permanentes c/res. urbana s/total dos permanentes
34,11
39,24
41,25
47,51
% dos temporrios c/res. urbana s/total dos temporrios
46,70
48,08
45,64
47,53
Fonte: Dados originais das PNADs (IBGE) processados por Rodolfo Hoffmann e cedidos ao autor.
Obs.: * Os dados excluem a rea rural da antiga regio Norte (RO, AC, AM, RR, PA e AP). Empregados permanentes ou temporrios em
empreendimentos agrcolas, com rendimentos de todos os trabalhos positivos e tempos semanais de trabalho de 15 a 98 horas, exclusive
militares, funcionrios pblicos estatutrios e empregados domsticos. Calculados com os fatores de expanso das PNADs de 2001 a 2009
divulgados com a PNAD de 2011. Considera-se aqui que as alteraes na delimitao das reas urbanas em 2000 e 2010 no alteram
significativamente as propores.

Tabela 8
Nmero e distribuio do pessoal ocupado (em milhes) na agropecuria por trs estratos de rea
Brasil, 1985, 1995 e 2006
Pessoal ocup.
e comp.

Pequenos produtores
(menos de 50 ha)
1985

1995

2006

Mdios produtores
(50 a menos de 500 ha)
1985

1995

2006

Grandes produtores (500 e + ha)


1985

1995

2006

Nmero
16,404 12,772 11,673 5,281 3,883 3,093 1,687 1,232 1,127
RMNRF
88,31% 87,10% 85,80% 54,14% 57,03% 60,85% 16,56% 18,40% 24,26%
E. perms.
2,71% 3,23%
3,0% 18,04% 20,14% 15,69% 46,91% 52,26% 46,46%
E. temps.
7,15% 7,27% 10,66% 20,81% 16,02% 21,93% 29,17% 23,00% 27,80%
Parceiros
1,15% 1,20% 0,39% 4,35% 2,94% 0,93% 3,00% 1,81% 0,63%
Outra cond. 0,68% 1,20% 0,12% 2,66% 3,87% 0,60% 4,36% 4,53% 0,82%
Fontes: FIBGE, Censos Agropecurios de 1985, de 1995/1996 e de 2006.
Obs.: RMNRF = Responsveis e membros no remunerados da famlia; Outra cd. = outra condio.
Nota: O total de pessoal ocupado no igual ao de tabelas anteriores devido aos produtores sem declarao de rea.

Tabela 9
Pessoal residente nos estabelecimentos agropecurios distribudo por grupos de rea total

95

Brasil, 1985, 1995-1996 e 2006(1) (pessoal e rea em mil unidades)


Pessoal ocup. e
comp.

1985
p/resid.

rea total

At 50 ha
12.773,9 49.411,5
De 50 a 500 ha
3.500,0 120.614,7
500 e superior em ha 937,0 204.898,8
Sem declar. rea
11,26
(?)
Total
17.222,1 374.924,9

1995-1996
rea total

2006
ha/PR

p/resid.

rea total

P r oj e tos par a o B r as i l

empregados, valendo a observao quanto aos temporrios feita no pargrafo


anterior14. Outra especificao possvel com base nos dados da tabela 8,
tendo em conta os mesmos estratos de tamanho dos estabelecimentos e considerando o pessoal neles residentes; fica evidenciado o vazio no caso dos
estabelecimentos com tamanho igual ou acima de 500 hectares, vazio este que
se tornou maior no decorrer dos anos entre 1985 e 2006, em um ritmo de
crescimento maior do que o dos dois outros estratos.

ha/PR

p/resid.

ha/PR

3,87
34,46
218,67
(?)
21,77

9.422,67 43.120,03
4,58 8.312,44 44.208,9
5,32
2.575,63 110.810,97 43,02 1.785,79 102.221,1 57,24
645,80 199.680,25 309,20
458,07 183.511,4 400,62
16,70
(?)
(?)
550,87
(?)
(?)
12.660,80 353.611,25 27,93 11.107,16 329.941,4 29,71

Fonte: FIBGE, Censos Agropecurios de 1985, 1995/1996 e de 2006.


Obs.: a) O censo de 1995-1996 no abrangeu todos os estabelecimentos, tendo deixado de fora os de natureza precria, ou seja, aqueles que
se encontravam fechados no momento da pesquisa.
Nota: 1) reas mdias nos respectivos grupos em 1985, 1995 e em 2006 eram: 10,32 134,68 1.861,36; 11,00 136,48 1.852,92; 10,89
134,15 1.822,30 (reas mdias totais: 64,62, 72,76 e 67,09 hectares).

A importncia da agricultura familiar e dos assentamentos


A presena e a participao de agricultores familiares no contexto da
agropecuria brasileira no so recentes, tendo se originado de iniciativas autnticas de colonizao ou de ocupao de espaos territoriais vazios durante
o sculo XIX, principalmente nos trs estados do Sul, o que se associou ao
objetivo de salvaguardar tais espaos, ameaados pelos movimentos populacionais ou militares dos pases vizinhos. Tambm foram implantados projetos
de colonizao em alguns outros estados (a exemplo do Esprito Santo), mas
eles foram poucos. Com o passar do tempo, descendentes dos colonos do Rio
Grande do Sul e de Santa Catarina ocuparam parte do territrio sudoeste do
14. Uma recente pesquisa do Ipea chegou seguinte concluso sobre alteraes no padro de produo agrcola com
base nos dados censitrios de 1995 e de 2006 referentes a seis estados (MG, SP, MT, MS, GO, TO): as grandes monoculturas
no esto contribuindo positivamente para um conjunto de indicadores socioeconmicos analisados, enquanto as culturas
alimentares tm incorporado mais ocupao e esto mais relacionadas a um padro menos concentrado de posse da terra
(Ipea, 2013-a, p. 59).

P r oj e tos par a o B r asi l

96

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

estado do Paran, sendo que a parte norte sofreu a penetrao dos latifndios
cafeeiros paulistas.
Contudo, at meados da dcada de 1990, a agricultura familiar foi pouco
distinguida ou favorecida por polticas pblicas, e somente em 2006 passou
a ter uma lei especfica. A principal poltica passou a ser a de financiamento,
dada a criao, em 1995, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Para isto, foi fundamental o fato de que o Plano Real,
de meados de 1994, tenha feito com que os ndices inflacionrios passassem a
ser muito menores desde ento. No cabe estender aqui os comentrios sobre
a evoluo e as particularidades do Pronaf (e de outras polticas especficas),
apenas ressaltar sua importncia mesmo em face de seus limites e problemas,
o que est tratado em muitos outros textos.
Mas h dois outros aspectos relacionados ao processo inflacionrio que
exigem uma breve meno. O primeiro deles que a imobilizao de recursos
em imveis (rurais ou urbanos) sempre foi vista como um refgio contra a corroso inflacionria. As evidncias (j consideradas e a considerar) so de que a
significativa queda dos ndices inflacionrios depois de 1995 no foi acompanhada de uma ampliao das desapropriaes ou compra de imveis por parte
do governo, como seria de se esperar dada a (suposta) queda de preos da terra
associada quela. Isso quer dizer que a reforma agrria deveria ter sido facilitada.
O fato de isto no ter ocorrido se constitui em evidncia que auxilia a compreenso sobre a importncia que ainda tem a propriedade fundiria no Brasil, o
que muitos insistem em negar. O segundo aspecto que as desapropriaes
(quase) sempre so contestadas judicialmente, e as sentenas finais depois de
um processo que se estende por anos, via de regra acabam por especificar preos desproporcionalmente altos, seja para a terra nua, seja para as benfeitorias,
incorporando correes monetrias tambm geralmente excessivas15.
Os dados da tabela 10 mostram a inverso entre rea dos estabelecimentos e pessoal ocupado quando se compara a agricultura patronal com
a agricultura familiar: a primeira possui mais de trs quartos da rea total
dos estabelecimentos brasileiros e ocupa apenas pouco mais de um quarto
de pessoas, enquanto a segunda apresenta situao praticamente oposta. Assim, a diferena entre elas quanto ao pessoal ocupado por hectare nove
vezes favorvel familiar, enquanto que a da rea mdia quase dezessete
vezes maior no caso da patronal. Os nmeros da tabela 11 evidenciam outro
aspecto favorvel agricultura familiar: ela gera quase o dobro de reais por
15. O trmite relacionado desapropriao, seja no mbito do Executivo, seja no mbito do Judicirio, encontra-se tratado
em Pereira (2004). Sobre casos que ilustram seu encarecimento, cf. Reydon & Plata (2000).

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 10
Indicadores da agricultura familiar e no familiar
Brasil, 2006 (rea em ha)
Distino

Pes. ocup.

Familiar
12.322.225
No familiar 4.245.319
Total
16.567.544

Em %

74,38
25,62
100,00

No estabs.

rea total

Em %

4.367.902 80.250.453 24,32


807.587 249.690.940 75,68
5.175.489 329.941.393 100,00

rea mdia

PO/ha

Ha p/PO

18,37
309,18
63,75

0,15
0,02
0,05

6,51
58,82
19,91

Fonte: FIBGE, Censo Agropecurio de 2006 (Geral e da Agricultura Familiar).


Obs.: PO = Pessoal ocupado.

97
Tabela 11
Outros indicadores da agricultura familiar e no familiar
Brasil, 2006
Distino

Familiar
No familiar
Total

No estabs.

V. prod. (mil R$)

R$/estab.

PO/estb.

R$/PO

R$/ha

3.886.842
709.597
4.596.439

54.367.701
89.453.608
143.821.309

13.987,63
126.062,55
31.289,72

2,82
5,26
3,20

4.412,17
21.071,12
8.680,91

677,48
358,26
435,90

Fonte: FIBGE, Censo Agropecurio de 2006 (Geral e da Agricultura Familiar).


Obs.: PO = Pessoal ocupado.

hectare, embora a patronal gere quase cinco vezes mais reais por pessoa ocupada, o que se deve, evidentemente, ao uso de mais capital vale dizer, mais
mquinas e equipamentos por rea trabalhada. Portanto, a produtividade do
trabalho (medida em valor) na agricultura patronal maior, enquanto que a
da terra (ou melhor, o rendimento desta) na familiar maior. Tais indicadores
apontam que a primeira poupa trabalho (um fator abundante e barato no
Brasil, quando comparado internacionalmente) e a segunda poupa terra (vale
dizer, seu fator escasso , via de regra, rea), elemento tambm abundante e
igualmente barato na mesma comparao, mas caro internamente, principalmente diante do preo do primeiro, ou seja, do trabalho, medido em termos
do salrio mnimo real16.
A tabela 12, na pgina seguinte, contribui para o conhecimento da distribuio regional da agricultura familiar no Brasil. Cabe destacar o caso da
regio Centro-Oeste: nela que a participao da rea dos estabelecimentos
16. Pelos dados do Departamento Intersindical de Estatsticas Socioeconmicas (Dieese), o maior valor real do salrio mnimo cuja referncia era o estipulado para So Paulo, ocorreu no ano de 1957, e o menor no ano de 1995. A partir de 1996
vem sendo adotada uma poltica de recuperao de tal valor, mas ainda est muito longe daquele teto. Vale lembrar que
a unificao do salrio mnimo no Brasil, que era regionalizado, ocorreu em 1984.

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Tabela 12
Distribuio regional da agricultura familiar
Brasil, 2006
Regio

Estabelecimentos da
agricultura familiar
Nmero

98

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
BRASIL

rea dos estabelecimentos da


agricultura familiar

% Brasil

Regio (*/A)

Em hectares

% Brasil Regio (*/B)

413.101 9,46
2.187.295 50,08
699.978 16,03
849.997 19,46
217.531 4,98
4.367.902 100,0

86,83%
89,13%
75,92%
84,48%
68,52%
84,40%

16.647.328
28.332.599
12.789.019
13.066.591
9.414.915
80.250.453

20,74
35,31
15,94
16,28
11,73
100,0

30,39%
37,48%
23,58%
31,47%
9,07%
24,32%

%A/
%B

rea estbs.
Regio/rea
estbs. Br.**

2,9
2,4
3,2
2,7
7,6
3,5

16,61%
22,91%
16,44%
12,59%
31,46%
100,00%

Fonte: FIBGE, Censo Agropecurio de 2006, Agricultura Familiar.


Obs.: * Percentuais em relao aos nmeros totais de estabelecimentos e s reas totais deles de cada regio e do Brasil; ** Percentuais da
rea de todos os estabelecimentos da regio (familiar e no) em relao rea de todos os estabelecimentos do Brasil.

familiares duplamente menor, tanto em relao ao Brasil quanto em relao


prpria regio. Isto se constitui em indicador de que, quando ocorreu a
ocupao desta regio aps 1960, perdeu-se a oportunidade de promov-la
com base em uma colonizao amplamente baseada na agricultura familiar
e em imveis de tamanhos menores17. Cabe observar que a colonizao que
se deu foi, em boa medida, espontnea e contou com a migrao de famlias
de agricultores do Sul, regio que se caracteriza, como se pode perceber, por
situar-se apenas atrs do Nordeste em termos de importncia local quanto
rea. No caso nordestino, fica indicada (indiretamente) a presena dos minifndios no interior de sua agricultura familiar: a rea mdia desta de apenas
12,95 hectares, enquanto a da agricultura familiar no Sul de 15,37 hectares,
e a do Brasil de 18,37 hectares.
importante lembrar que os dados que envolvem valores monetrios,
principalmente quando so utilizados em comparaes entre a agricultura familiar e a patronal, devem ser vistos com alguma reserva, pois tende a ocorrer
subestimao do valor da produo no caso da primeira em decorrncia da no
devida considerao, principalmente por parte dos produtores de menor porte
17. Recentemente, tanto rgos do governo federal como da imprensa escrita e falada vm chamando a ateno para a
ocupao da suposta ltima fronteira agrcola do territrio brasileiro: a conformada por reas confluentes dos estados
do Maranho, Tocantins, Piau e Bahia (Matopiba). Cabe considerar os seguintes dados retirados dos correspondentes
censos: a rea mdia colhida de soja no municpio de Barreiras (Bahia) foi de 1.022 hectares em 2006; sua populao rural,
que era de 23,5% da total em 1991, caiu para 10% em 2010; as mesmas rea e cultura no municpio de Baixa Grande do
Ribeiro (Piau), criado em 1993, foi de 1.852 hectares em 2006, e sua populao rural caiu, dos 53% da total em 2000, para
38,3% em 2010. Novamente perde-se a oportunidade de realizar uma ocupao de forma diferente.

Tabela 13
Dados sobre a produo de bens agropecurios pela agricultura familiar

99

Brasil (reas mdias em ha)


Atividades

Ag. patronal +
agric. familiar

% agric.
familiar

Ar. Md. %c.s.

rea Quant.

Lavouras
Arroz
6,08
Feijo preto
2,84
Feijo de cor 3,08
Feijo-fradinho 2,73
Mandioca
3,25
Milho
5,78
Soja
72,45
Caf arbica 6,43
Caf canephora 4,60
Trigo
38,21
Pecurias
Leite de vaca
Leite de cabra
Aves
Sunos
Bovinos

81,4
82,1
51,8
43,3
72,0
80,1
96,7
93,0
90,2
79,2

48,5
83,7
71,3
86,8
89,5
54,7
17,3
39,8
64,1
24,9

33,9
76,8
53,9
83,8
86,7
45,9
15,7
34,2
55,0
21,2

% do n. de
estabelecs.

% das
quantidades

80,7
85,0
85,9
85,3
80,5

58,2
67,1
50,0
59,0
30,3

% da agricultura familiar dos estados nas reas colhidas


RS

SC

PR

SP

RJ

MG

ES

BA

PE

GO

8,54
42,0
0,97
0,02
3,34
14,2
46,1
0,0
0,0
52,7

7,16
10,5
2,46
0,07
1,34
11,1
3,08
0,0
0,0
2,48

1,04
26,5
4,72
0,24
8,02
15,3
37,8
8,64
1,83
44,2

0,43
0,0
1,49
0,36
0,96
3,21
2,13
7,59
1,10
0,34

0,09
0,05
0,38
0,04
0,28
0,05
0,0
0,85
0,05
0,0

2,26
2,49
8,41
1,46
1,69
9,01
0,77
56,2
6,88
0,0

0,12
1,70
0,51
0,03
0,35
0,34
0,0
16,4
47,1
0,0

0,55
1,82
17,7
17,3
12,2
7,18
0,13
6,24
2,48
0,0

0,22
8,46
6,82
11,8
23,5
4,96
0,0
0,25
0,20
0,0

1,9
0,0
0,3
0,1
0,4
1,3
1,9
0,1
0,0
0,0

% nas quants. da agricultura familiar (em litros ou nmero de cabeas)

17,8
1,49
16,2
21,4
7,81

10,4
2,17
20,9
23,8
3,92

10,5
0,87
27,2
5,46
6,08

4,33
3,55
14,7
2,46
4,91

1,35
1,94
0,14
0,32
1,12

21,5
6,59
4,66
5,54
13,0

P r oj e tos par a o B r as i l

ou recursos, da parcela destinada ao autoconsumo (quando se trata de bens


alimentcios, como arroz, feijo, frutas, aves, leite) ou ao autoabastecimento
(quando envolve insumos utilizados em outras produes caso do milho para
criaes etc.). Isto se relaciona com o fato de que aqueles agricultores tendem a
diversificar suas produes, o que sabido e considerado por aqueles que estudam e acompanham a situao ou o modo de vida principalmente das famlias
de beneficirios do programa de assentamentos (tratado a seguir)18.

1,11
0,55
1,34
0,58
1,06

3,33
38,3
1,81
3,90
8,53

2,41
9,20
1,15
1,22
2,22

7,4
0,8
1,7
2,6
5,8

Fonte: FIBGE, Censo Agropecurio de 2006, Agricultura Familiar.

18. Segundo Neri et al. (2012, p. 178 e 180), em 2009, 18,71% dos empreendedores do meio rural consumiam mais da
metade da produo (o que pode significar que uma proporo maior consumia menos da metade); 15,33% dos empre
gados recebiam de seu empregador alguma rea para produo particular.

P r oj e tos par a o B r asi l

100

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

A tabela 13 contm dois conjuntos de dados: o primeiro mostra em


quais produtos a agricultura familiar no Brasil importante tanto no tocante
rea como s quantidades colhidas. Nas criaes animais e nas produes
de leite bem marcada tal importncia, exceto no caso da bovinocultura de
corte. No caso das lavouras, o destaque dos feijes e da mandioca, cabendo observar que muitas outras produes agrcolas no foram consideradas
no censo da Agricultura Familiar (como o caso do fumo, por exemplo).
As participaes nas produes de arroz, milho e caf no so pequenas.
O segundo conjunto de dados especifica a participao de alguns estados
(escolhidos arbitrariamente) nas reas colhidas, das lavouras citadas, pela
agricultura familiar. So Paulo, Rio de Janeiro e Gois no se destacam em
nenhuma delas, o que no significa que a agricultura familiar nestes estados
sejam totalmente inexpressivas.
Tendo como base dados do Censo Agropecurio de 1995-1996, VEIGA
et al. (2001, p. 30) constataram que:
Cada 100 hectares de rea cultivada com o mix soja-milho-cana ocupam em
mdia 7 equivalentes-homem-ano (EHA), enquanto a mesma rea cultivada
com um mix das demais culturas ocupa 36 EHA. Ou seja, uma agricultura
bem diversificada tende a resultar, grosso modo, numa densidade ocupacional cinco vezes maior que a agricultura especializada que predomina nas
fazendas patronais.

Outro aspecto de fundamental importncia relacionado estrutura


fundiria brasileira foi destacado por Ney & Hoffmann (2003), que chamaram a ateno para a maior importncia da condio socioeconmica da
famlia de origem sobre o rendimento, provocada pela transferncia intergeracional da riqueza, em relao s escolaridades do pai e da me e do prprio agricultor, as quais tendem a ser superestimadas ou sobrevalorizadas
quando o objetivo minorar a importncia da mudana daquela estrutura.
Ao conclurem o trabalho, os autores enfatizaram a enorme eficcia potencial de polticas a favor da reduo da desigualdade na distribuio da posse
da terra para reduzir a desigualdade de rendimentos na agricultura, em combinao com uma regulamentao mais eficiente das relaes de trabalho no
setor (p. 566-568).
Para concluir esta parte, cabe considerar sinteticamente a poltica de
assentamento de trabalhadores rurais. Embora o governo Sarney tenha feito
ampla propaganda de seu I Plano Nacional de Reforma Agrria, o fato que
ele se limitou a dar continuidade aos projetos de assentamentos de traba-

19. Segundo dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT), entre 1995 e 2010, o nmero mdio anual de conflitos foi de 1.161,
os quais envolveram em mdia 725.127 pessoas e a mdia de 5.839.166 hectares, implicando, em mdia, 37 assassinatos,
ou seja, um total de 594 nos 16 anos. Tais nmeros incluem os conflitos pela gua, trabalhistas e sindicais e os associados
ao garimpo, alm dos tipicamente fundirios.
20. Os mercados internos e externos de bens agropecurios (commodities) e algumas polticas especficas (como a do
Programa de Aquisio de Alimentos PAA) esto criando oportunidades de viabilizao/sustentao de agricultores familiares e de famlias de assentados, inclusive por conta dos maiores nveis de preos e quantidades demandadas.

P r oj e tos par a o B r as i l

lhadores rurais, poltica que no recente no Brasil. Houve um crescimento


do nmero de famlias assentadas durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, o que se deveu principalmente ao crescimento dos conflitos decorrentes da luta pela terra, que causaram mortes de trabalhadores e cujos
eventos de maior impacto e projeo internacional foram as 16 mortes em
Corumbiara (RO), em agosto de 1995, e o massacre de Eldorado de Carajs
(PA), em abril de 1996, onde morreram 19 trabalhadores. Mas tais conflitos
e mortes no cessaram; recentemente, o caso com maior repercusso foi o da
missionria Dorothy Stang, assassinada em fevereiro de 200519.
O governo Lula, apesar de apresentar, no final de 2003, o que foi
chamado por alguns de II Plano Nacional de Reforma Agrria, apenas deu
prosseguimento quela poltica. Dados apresentados pelo Dataluta (2010, p.
21) e pelo Ipea (2012, p. 268), respectivamente, mostram que: a) de 1979
a 2010, a regio Norte contribuiu com 76% da rea mobilizada para os assentamentos; b) a desapropriao atingiu apenas 28,1% da rea dos projetos
criados entre 1900 e o primeiro semestre de 2011, com as terras pblicas
federais e estaduais tendo respondido por 67,7%.
Um trabalho elaborado com base em dados do Censo Agropecurio de 2006 mostra que existiam naquele ano 597.926 estabelecimentos de
beneficirios da reforma agrria (12% do nmero total), os quais perfaziam
29.474.389 hectares (9% da rea total dos estabelecimentos agropecurios do
Brasil), sendo a rea mdia de 49,3 hectares (cf. Marques et al., 2012, p. 59),
que maior do que a rea dos estabelecimentos da agricultura familiar como
um todo (18,4 hectares) o que indica que muitos destes so minifndios. A
distino no censo dos estabelecimentos agropecurios pertencentes agricultura familiar tornou-se possvel graas aos parmetros especificados na lei da
agricultura familiar20. Outro trabalho dos mesmos autores mostra que a produtividade da agricultura familiar em 2006 na lavoura de soja correspondeu a
89% da obtida pela agricultura no familiar; mas a diferena cresce nos demais
casos (feijes, arroz, milho, cafs, mandioca e trigo), variando de 81% no caso
do trigo para 54% no dos feijes (cf. Frana et al., 2009, p. 28).

101

P r oj e tos par a o B r asi l

102

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

A evoluo do pessoal ocupado na indstria de


transformao entre 1985 e 2010
Se na agropecuria como um todo o nmero de pessoal ocupado recuou depois de 1985, contribuindo para a persistncia das crises agrria e
urbana no Brasil contemporneo21, cabe destacar que estas no se tornaram
ainda piores em decorrncia da contribuio que a poltica de assentamento
de trabalhadores rurais vem dando, embora possa ser considerada tmida em
face da herana deixada para os governos civis; e da criao e sustentao das
polticas de apoio agricultura familiar, ainda que estas tambm possam ser
consideradas insuficientes.
Cabe aqui buscar dados sobre a evoluo das atividades industriais a
fim de se ter uma ideia de suas contribuies para a gerao de ocupaes ou
empregos desde aquele ano. Isto no significa desconhecer ou desconsiderar
a importncia que as demais atividades urbanas como a construo civil, o
comrcio e os servios em geral tm na oferta de oportunidades de trabalho
(autnomo ou no, formal ou informal, temporria ou no, legal ou ilegal)
para os brasileiros (migrantes ou no)22.
O objetivo no o tratamento dos elos entre os ramos ou setores da indstria a montante ou a jusante das produes agropecurias, mas o de buscar
captar o que ocorreu com o nmero de estabelecimentos e de pessoal ocupado
nos principais gneros industriais; para isto contribuem os dados da tabela 14.
Eles revelam um enorme diferencial de crescimento, destacando-se os gneros
de preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos para viagem calados e fabricao de produtos de borracha e material plstico, na
denominao e agrupamento de 2010. As indicaes so de significativa ampliao das atividades industriais relacionadas ao mercado interno, o que no
exclui o fato de que as voltadas ao externo tambm possam ter se expandido.
21. Igncio Rangel foi o economista brasileiro que mais se preocupou com os elos entre elas. Em um texto publicado em
1979, chamou a ateno para os custos em que a sociedade incorre por conta de uma urbanizao rpida, catica ou desenfreada: o processo de urbanizao uma operao onerosa, implicando pesados custos, tanto em longo, como, principalmente, em curto prazo (Rangel, 2000, p. 155). Ele se referia, implicitamente, aos custos dos servios pblicos (sade,
educao, transporte etc.) e das polticas assistencialistas que os poderes pblicos (federal, estaduais e municipais) devem
oferecer. Recentes acontecimentos nas cidades brasileiras conferem total razo a ele, talvez apenas com a observao de
que foi no longo prazo que o problema tornou-se mais explcito.
22. Segundo dados apresentados pelo Ipea (2011, p. 38), o total de pessoal ocupado no Brasil em 2008 era de 92.392 mil pessoas, sendo 16.097 na agropecuria, com a do Nordeste ocupando a maior parte (7.565), bem acima da do Sudeste (3.500) e do
Sul (2.700). O setor de servios ocupava 27.441; o comrcio, 15.919. Dados da PNAD de 2011 mostram a seguinte distribuio
das 93,493 milhes de pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referncia (...) segundo os grupamentos
de atividade do trabalho principal: 15,7% agrcola; 13,4% indstria; 8,4% construo; 62,5% nas demais (comrcio e servios
em geral). Na indstria de transformao, o nmero de pessoas (de 10 anos ou mais) ocupadas era de 11,787 milhes.

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 14
Nmeros de unidades de alguns gneros da indstria de transformao e respectivos nmeros
de pessoal ocupado
Brasil, 1985 e 2010
Gneros da
indstria de
transformao

Madeira
Papel, papelo,
celulose
Txtil
Produtos
alimentares
Bebidas
Fumo/fabricao
prods. do fumo
Couros/peles/
prs. similares etc.
Vesturio/calados
/arts. Tecido
Mobilirio/

fabricao mveis
Borracha/material
plstico
Qumica
Total 11
gneros/A
Total ind.
Transformao/B
% A/B
Ind. transf. +
ind. extr. min./C
% B/C

1985

2010*
PO/est.

N unidades

PO 31/12

Unidades

PO

17.129

218.059 12,73

14.588

219.586 15,05

-14,8

0,7

2.107

132.948 63,10

4.095

183.868 44,90

94,4

38,3

5.570

351.360 63,08

10.187

317.845 31,20

82,9

-9,5

43.034

733.199 17,04

42.740 1.509.011 35,31

-0,7

105,8

2.798

77.167 27,58

3.087

146.792 47,55

10,3

90,2

434

27.924 64,34

262

17.686 67,50

-39,6

-36,7

1.604

53.849 33,57

13.347

440.382 32,99

732,1

717,8

23.200

655.234 28,24

47.326

722.886 15,27

104,0

10,3

13.759

186.467 13,55

18.621

282.588 15,18

35,3

51,6

1.421

71.656 50,43

14.073

437.952 31,12

890,4

511,2

5.066

287.742 56,80

8.487

289.895 34,16

67,5

0,75

PO 31/12

Expanses (%)

N estabs.
o

PO/un.

116.122 2.795.605

24,07

176.813 4.568.491 25,84

52,3

63,4

204.184 5.501.328

26,94

309.954 8.058.762 26,00

51,8

46,5

--

--

--

316.182 8.268.934 26,15

52,6

47,4

--

---

56,87

50,82

--

207.157 5.608.704

27,07

98,6

98,1

--

57,04
98,0

56,69
97,5

--

Fonte: FIBGE, Anurio Estatstico de 1992 e Pesquisa Industrial, v. 29, n. 1, Empresa, 2010.
Obs.: * Nos dados do Anurio Estatstico do Brasil de 2012, ltimo disponvel, sem distribuio por gnero, os nmeros so os seguintes: nmero
de empresas das indstrias de transformao: 441.148; pessoal ocupado em 31/12: 8.654.117; totais (transf. + indstrias extrativas): 454.699;
9.112.779, respectivamente.

Nesta perspectiva comparativa, pode ser destacado o caso do gnero fabricao de produtos do fumo (correspondente cadeia fumo e seus produtos
da tabela 5): tanto o nmero de estabelecimentos que o produziram caiu como
o nmero de pessoal ocupado, o que refora o comentrio da primeira parte no
tocante necessidade de busca de um substituto. Tambm foi significativo o

103

P r oj e tos par a o B r asi l

104

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

crescimento da indstria de fabricao de celulose, papel e produtos de papel,


cujo mercado consumidor interno, como sabido, cresceu muito. Tal indstria
a mesma que est contida na cadeia processadora de produtos florestais, que
tem importante participao na pauta de exportaes, como j visto.
Tais comentrios cuja especificao foge dos objetivos deste texto
tm a inteno de destacar que, mais importante do que discutir (de maneira
geral) a oposio entre mercado interno e externo, o fato de que se torna
urgente buscar as sinergias possibilitadas por estes mercados e privilegiar a
agregao de valor e a gerao de emprego e renda. isto que possibilitar o
desenvolvimento no Brasil, e no apenas crescimento econmico, implicando
a superao da dependncia que hoje temos das exportaes de bens primrios e dos baseados em recursos naturais.

Tabela 15
Nmero de unidades da indstria extrativa mineral e de transformao e nmero de pessoal
ocupado (em mil)
Brasil e Grandes Regies, 1985, 1996, 2002 e 2008
Regio

N. estab.
Norte
7.991
Nordeste
40.839
Sudeste
103.154
Sul
43.934
Centro-Oeste 11.234
Brasil
207.157

1985
PO
149,82
604,29
3.598,4
1.121,7
122,30
5.608,7

1996
PO/est.
18,75
14,80
34,88
25,53
10,89
27,07

Unidades PO
10.446 153,91
44.074 699,06
215.875 3.502,7
110.402 1.494,9
23.497 213,08
404.294 6.063,6

2002
PO/un.
14,73
15,86
16,23
13,54
9,07
15,00

Unidades PO
3.807 169,20
15.083 655,83
82.863 3.086,9
40.313 1.450,1
7.921 237,54
149.987 5.599,6

2008(1)
PO/un.
44,44
43,48
37,25
35,97
29,99
37,33

Unidades
5.564
20.499
95.862
50.024
10.446
182.396

PO
264,57
924,18
3.952,5
1.829,0
354,77
7.325,0

PO/un.
47,55
45,08
41,23
36,56
33,96
40,16

Fonte: FIBGE, Anurios Estatsticos do Brasil, vrios anos.


Obs.: a) Os dados de 1985 referem-se aos nmeros de estabelecimentos, enquanto que os dos anos posteriores referem-se aos nmeros de
unidades locais. Considera-se aqui que no h distoro que comprometa a comparao.
Nota: 1)ltimo ano que consta nos anurios com a distribuio para as regies.

A tabela 15 contm dados sobre a distribuio regional do nmero de


unidades e de pessoal ocupado tanto pela indstria de transformao como
pela indstria extrativa, tomados em quatro momentos. Duas observaes
mais gerais podem ser feitas: a primeira delas que, depois de 1996, em todas
as regies aumentou o nmero de pessoal ocupado por unidade fabril. Em outros termos, o chamado ajuste da indstria brasileira fez-se com uma concentrao produtiva que foi mais intensa exatamente nas regies Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, que, junto com a regio Sul, apresentavam, naquele ano, nmeros menores de pessoal ocupado por unidade que os da regio Sudeste. Em

H como avanar, se houver vontade poltica


Em uma obra que trata de um possvel futuro desenvolvimento brasileiro, est escrito que:
De fato, no se pode negligenciar o imenso impacto social que um outro
modelo de desenvolvimento rural no pas, no centrado nas chamadas monoculturas e na exportao, poderia ter em termos de gerao de trabalho e
renda para o conjunto da populao brasileira e da prpria redefinio da
relao entre o rural e o urbano. Esta se constitui hoje, sem sombra de dvida, em uma questo nacional da maior relevncia e urgncia. (Grzybowski et
al., 2009, p. 163)

Para isto, necessrio continuar apoiando a agricultura familiar, ampliando o alcance e melhorando as polticas a ela voltadas e, igualmente, aos
beneficirios dos projetos de assentamentos. No cabendo aqui uma anlise
pormenorizada sobre isto, basta mencionar que os financiamentos so fundamentais, mas eles devem ser acessveis na poca devida, principalmente o
destinado aos investimentos e aos custeios; a mesma adequao de acesso ou
de disponibilidade exigida para a assistncia tcnica, pois ela de nada vale
quando algum problema j comprometeu uma etapa do ciclo produtivo. Finalmente, cabe destaque para uma poltica ainda muito tmida, seja por parte
23. Como j foi devidamente tratado por historiadores, socilogos e economistas brasileiros, nunca houve entre ns, de
maneira geral, uma clara distino entre burguesia agrria e burguesia urbana/industrial, o que equivale a dizer que no
h choque de interesses entre uma classe supostamente ligada propriedade fundiria e outra ligada propriedade de ativos industriais, comerciais e financeiros. Entre os autores pioneiros que contriburam para esta compreenso, cabe destacar
Caio Prado: No h, assim fundamento para estabelecer distino poltico-social, de natureza estrutural, entre os setores
e categorias sociais brasileiros ligados respectivamente a atividades rurais e urbanas (1978, p. 72).

P r oj e tos par a o B r as i l

2006, as regies Nordeste e Norte passaram a ter este indicador maior que o
das demais regies. O nmero total de pessoal ocupado pela indstria elevouse apenas em 1,7 milho entre 1985 e 2008, sendo que em 2002 este nmero
ainda estava abaixo do daquele ano. lugar-comum afirmar que a indstria
aqui instalada adota mtodos e tecnologias produtivas semelhantes s dos pases desenvolvidos, que se caracterizam por poupar mo de obra ou que geram
empregos em uma quantidade menor do que a disponibilidade de pessoas da
populao economicamente ativa. Ademais, os empregos gerados por ela tm
exigido trabalhadores com nveis de qualificao profissional e com especializaes tcnicas em quantidades consideradas insuficientes pelos empresrios
brasileiros, muitos deles com empreendimentos no agronegcio23.

105

P r oj e tos par a o B r asi l

106

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

do governo federal, seja por parte dos governos locais: trata-se do apoio comercializao, ao escoamento da produo e agregao de valor, ou agroindustrializao24. A importncia desta ltima para as famlias de agricultores
e de assentados inquestionvel, pois permite a agregao de valor e maior
gerao de renda, dando origem agroindstria rural. Alguns dados sobre
isto constam da parte final dos Censos Agropecurios, mas, infelizmente, eles
no trazem nmeros referentes ao pessoal ocupado25.
Em segundo lugar, necessrio, principalmente, dar prioridade reforma agrria. Parte das medidas fundamentais para tanto esto disponveis e ao
alcance do governo federal, bastando efetiv-las, em sntese. Isto pode ser feito
partindo-se do respeito Constituio Federal, que cobra propriedade fundiria sua funo social, cujos requisitos para seu devido cumprimento esto
especificados no artigo 186 e so do conhecimento tanto dos rgos do governo
federal como de muitos parlamentares, assim como de responsveis por decises judiciais. O descumprimento de tais requisitos permite a desapropriao
dos imveis incidentes, e isso se tem manifestado no desrespeito: 1) ao que estabelecem as leis voltadas utilizao adequada dos recursos naturais disponveis
e preservao do meio ambiente (inciso II daquele artigo); 2) observncia das
disposies que regulam as relaes de trabalho (inciso III), sendo comum a
existncia de ocupao de trabalhadores em condies semelhantes s de trabalho (semi)escravo; 3) explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios
e dos trabalhadores (inciso IV), que se relaciona s condies de trabalho, moradia etc. nos estabelecimentos agropecurios26.
Finalmente, h ainda o inciso I aproveitamento racional e adequado,
que coloca a questo dos ndices de ocupao e de rendimentos agropecurios
(eficincia das produes agrcolas e de lotaes das criaes animais). Em relao a estes, a Lei Agrria de 1993 (n. 8.629, de 25 de fevereiro) determinou atualizaes peridicas, o que no foi feito desde ento27. Assim, quando o Incra faz
24. Tais polticas esto tratadas em Ramos (2009), inclusive com exemplos coletados em pesquisa de campo junto a assentados no estado de So Paulo.
25. Um trabalho baseado em tais dados mostra que, dos 571.643 estabelecimentos rurais com processamento no Brasil,
49,2% localizavam-se na regio Nordeste e 23,3% na regio Sul; e que, dos 486.398 classificados segundo o tipo de
produto, 54,5% produziram farinha de mandioca; 16,6%, queijo e requeijo; 8,3%, goma ou tapioca; e 7,2%,
pes, bolos e biscoitos; 3,6%, embutidos; 3%, rapadura (cf. Ipea, 2013, p. 51-53).
26. Recentemente, o Congresso Nacional aprovou a desapropriao de imveis rurais que apresentem uso de trabalho
escravo ou em condio anloga a ele. Isto j ocorria nos casos daqueles que cultivam plantas psicotrpicas. Uma anlise
sobre a problemtica dos ndices de rendimento na agropecuria brasileira encontra-se em Ramos (2005).
27. Por sua vez, a Lei Agrcola (n. o8.171, de 17 de janeiro de 1991) especifica no inciso III do seu artigo 3 que, entre os
objetivos da poltica agrcola est o de eliminar as distores que afetam o desempenho das funes econmica e social
da agricultura.

P r oj e tos par a o B r as i l

vistoria de imveis, usa ndices estipulados com base no Censo Agropecurio de


1975 e, mesmo assim, tem enfrentado resistncia e enormes dificuldades. Isto
inadmissvel, e, desconsiderando a controvrsia que poderia ser tratada aqui
sobre este problema, que se relaciona com a norma constitucional que protege a
propriedade produtiva (inciso II do artigo 185), fica explicitada a contradio
com o discurso de que a agropecuria brasileira apresentou nas ltimas trs ou
quatro dcadas um inquestionvel (?) crescimento de sua eficincia produtiva.
Outro conjunto de medidas respaldadas na Constituio indispensvel
para a diminuio dos males associados questo agrria brasileira ou para
evitar seu agravamento. Uma delas a necessria interrupo da antiga prtica
de grilagem de terras, o que ainda comum nas reas de fronteira. A outra o
aperfeioamento do cadastro de terras para dizer de maneira mais branda ,
pois muitos conflitos agrrios ainda se relacionam a isto, como exemplifica o
recente caso da fazenda Buritis, em Sidrolndia (MS), aparentemente formada
em terra indgena, o que levou ao anncio de que o governo federal dever
adquiri-la. Finalmente, h o grave problema da estrangeirizao do solo brasileiro, que poder provocar um novo movimento de concentrao nos ndices
de propriedade fundiria, dado o potencial de acumulao e imobilizao dos
capitais estrangeiros (mas no apenas deles). Isto tem sido discutido tanto
pelo governo como pelo Congresso Nacional e se encontra disciplinado por
documentos legais e pela Constituio de 1988. No obstante, sob a alegao
de que so normas ultrapassadas e confusas que inibem os investimentos de
empresas e de capitais estrangeiros, existem os que defendem uma reviso
permissiva que certamente pe em risco a soberania territorial.
Esta priorizao da reforma agrria tem em conta o fato de que h um
pblico potencial que pode se beneficiar dos projetos de assentamentos, ao
contrrio do que afirmam alguns estudiosos e polticos, para quem no haveria no Brasil trabalhadores interessados em se tornar agricultores, seja em funo do grau de industrializao/urbanizao que a economia brasileira atingiu,
seja em funo da modernizao tcnica que a agricultura patronal apresenta;
e, supostamente, das condies de trabalho que ela proporciona. Estimativas
mais recentes apontam um pblico potencial situado entre 4 e 5 milhes de
famlias. Outro argumento o de que o custo envolvido em uma desapropriao e formao de um projeto de assentamento muito alto, o que recomendaria a opo por outras polticas pblicas, mesmo que se queira evitar o uso
das de carter assistencialista. Estes dois argumentos o da falta de pblico e o
do suposto alto custo encontram-se discutidos em Silva (2012, Captulo III),
bastando aqui lembrar que as diferentes estimativas sobre o custo da gerao
de um posto de trabalho em empresas do setor urbano-industrial, principal-

107

P r oj e tos par a o B r asi l

108

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

mente quando devidamente computados os benefcios fiscais, mostram que


ele muito superior ou, no mnimo, igual e nunca menor do que o da gerao
de uma ocupao em um assentamento.
A dificuldade em introduzir transformaes e no apenas mudanas na
economia e sociedade brasileiras passa pela atuao de grande maioria dos polticos brasileiros28. Isto especialmente vlido quanto questo agrria porque
atua no Congresso Nacional um grupo conhecido como a bancada ruralista,
j devidamente estudado por socilogos e cientistas polticos e, vez por outra,
mencionado pela mdia. Segundo uma estudiosa, a bancada ruralista formada pelo parlamentar que, mesmo no sendo proprietrio rural ou da rea de
agronegcio, assuma sem constrangimento a defesa dos pleitos da bancada, no
apenas em plenrios e nas comisses, mas em entrevistas imprensa e nas manifestaes de plenrio (Bruno, 2009, p. 17). Recorrentemente, seus integrantes
defendem a primazia da poltica agrcola, destacam a importncia do agronegcio e opem-se s iniciativas em prol da poltica agrria29.
Convm destacar uma especificao das relaes entre esse grupo poltico com a questo da tributao da propriedade fundiria rural no Brasil:
ela sempre foi e continua sendo muito baixa. No quinqunio 2000-2004, a
participao mdia de sua arrecadao na carga tributria bruta foi de 0,05%,
enquanto que a do IPTU foi de 1,35% (ver Brasil/MDA, 2006, p. 189). Nos
ltimos anos este quadro no foi alterado; e, a propsito, uma ampla reforma
do sistema tributrio brasileiro tem sido postergada, e quando aqueles e outros
polticos o criticam, costumam afirmar apenas que a relao tributos/PIB no
Brasil uma das mais altas do mundo, o que no expe o que foi mencionado
aqui nem tampouco o fato da alta participao dos impostos indiretos no sistema, o que explica o problema das desoneraes, que ser mencionado30.

28. Evidentemente, isto no significa ignorar que, aps a Constituio de 1988 e nos governos de FHC e de Lula, foram
criadas e executadas, e que vm sendo mantidas e ampliadas, diversas polticas de importante alcance social, entre as quais
cabe destacar a que evoluiu para o Bolsa Famlia. Mas esta e as demais so fundamentalmente polticas assistencialistas,
cujos alcances e implicaes no tm potencial de alterar estruturas socioeconmicas.
29. Um estudo sobre a representao empresarial na Cmara Federal considerando trs grandes perodos, correspondentes respectivamente ao perodo democrtico de 1946-1967, ao perodo autoritrio e nova fase democrtica posterior
queda do regime militar (1987-1999), constatou relativa estabilidade do nmero de produtores rurais sem atividade
empresarial, tendo cado o nmero de empresrios da indstria e finanas e aumentado muito o de empresrios de
servios diversos e de setores no especificados (Diniz & Boschi, 2000, p. 49-50). Na eleio de outubro de 2010, a bancada
ruralista passou a ser de 140 deputados e 18 senadores (26,6% do nmero total de parlamentares). A decepo com a
atuao dos polticos ou com a institucionalidade poltica vigente entre ns foi tambm um dos aspectos que se explicitou
durante as recentes mobilizaes populares nas cidades brasileiras.
30. Uma esclarecedora viso sobre a regressividade do sistema fiscal brasileiro pode ser encontrada em Silveira et al. (2011).
Os autores concluram que houve recente ampliao e melhoria do perfil distributivo do gasto social, sem a contrapartida

(...) fio condutor numrico (...) recheado de histrias de um Brasil ainda rural e
arcaico. As histrias foram reunidas em mais de trs anos de pesquisa jornalstica.
Ao longo desse perodo o mundo dos polticos com terra revelou-se microcosmo

de um crescimento dos tributos, que preservaram, no entanto, seu perfil regressivo, marca j antiga do sistema tributrio,
revelada e confirmada por tantos trabalhos, desde os anos 1980 (2011, p. 59). Segundo o Ipea (2010, p. 133), a carga
tributria sobre os que ganhavam at dois salrios mnimos foi de 54% da renda, em 2008, enquanto que os que ganharam
acima de trinta salrios mnimos tiveram um carga de 29%.
31. Outra desonerao chama ateno na lista contida na matria: a da compensao s emissoras pelo horrio eleitoral
gratuito, cujo valor soma 296 milhes de reais, ou seja, um pouco mais de 436.578 salrios mnimos atuais.

P r oj e tos par a o B r as i l

O texto de Tolentino Filho (2011) contm indicao de que alguns aspectos relacionados iniquidade do sistema tributrio brasileiro tornaram-se
mais graves aps 1996, j que alteraes na legislao sepultaram a isonomia
tributria no Brasil com o favorecimento da renda do capital em detrimento
da renda do trabalho (2011, p. 20). So apresentadas algumas propostas de
mudanas, entre as quais cabe mencionar a de se pr fim possibilidade de
remunerar com juros o capital prprio das empresas, reduzindo o IR e a CSLL
(2011, p. 20).
Outra realidade relacionada ao sistema tributrio brasileiro foi alvo de uma
matria publicada no jornal Folha de S. Paulo (edio de 16 de junho de 2013,
p. B1). Ela chama a ateno para os principais benefcios tributrios vigentes
no Brasil, e entre eles destaca que o Pas deixa de arrecadar R$ 23 bilhes com
Zona Franca de Manaus, mais que o oramento do Ministrio dos Transportes.
Os brasileiros bem informados sabem que tal renncia fiscal significa apoio
indstria l instalada, a qual tem na produo de eletroeletrnicos uma de suas
principais atividades. A propsito, o valor orado para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio em 2013 de R$ 5 bilhes, sendo 2,3 bilhes de reais destinados reforma agrria, valor menor do que as desoneraes no setor automobilstico, que montam a 3,145 bilhes, de acordo com a mesma matria31.
Mas o problema quanto institucionalidade poltica no Brasil mais grave, como revela a obra do jornalista Alceu Lus Castilho, denominada Partido
da terra: como os polticos brasileiros conquistam o territrio brasileiro. Com
base em uma anlise de quase 13 mil declaraes de bens de polticos eleitos
(ou no) entregues ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE), ele reuniu evidncias
ou indicadores sobre aspectos relacionados atuao de parte majoritria dos
polticos brasileiros, seja no tocante importncia da posse ou apropriao de
terras (rurais e urbanas), seja no tocante aos financiamentos de campanhas
etc., tanto no mbito federal como local. A obra traa um

109

P r oj e tos par a o B r asi l

110

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

de boa parte dos problemas do pas: desigualdade, violncia, coronelismo,


corrupo, agresso ao meio ambiente. (Castilho, 2012, p. 10)

Enfim, o livro de Castilho altamente recomendvel a todos os brasileiros


interessados em entender os elos entre nossa questo agrria e o comportamento
de parte majoritria dos polticos que atuam nos trs rgos de representao e
nos trs nveis de gesto pblica. Sua leitura indicada aos intelectuais que afirmam que tal questo foi superada entre ns, e com base nela fica devidamente
explicitado o fato de que a maioria dos polticos no sabe qual ou, se sabe,
no respeita os limites entre a esfera pblica e a privada.
Os dados da tabela 16 so apresentados para ilustrar muitos dos argumentos desta parte. Eles evidenciam que os gastos com a reforma agrria em 2010
foram inexpressivos no conjunto da despesa da Unio, o mesmo valendo para as
funes agricultura + organizao agrria. Finalmente, fica explicitada a tmida
arrecadao com o Imposto Territorial Rural (ITR), agora tendo em conta sua
relao com a arrecadao de tributos federais sobre a agropecuria.
Os nmeros, as relaes e as observaes feitas nesta parte contribuem
para deixar explcita a fragilidade do argumento de que existe uma diver-

Tabela 16
Indicadores das relaes entre gastos da Unio e aspectos da agropecuria e da economia
Brasil, 2010
Indicadores
Gasto com a subfuno reforma agrria/despesa total da Unio
Gasto com as funes agricultura + organizao agrria/despesa total da Unio
Arrecadao com o ITR/arrecadao com tributos federais sobre a agropecuria
Saldo positivo da carga tributria total da Unio sobre a agropecuria/gasto total com a agropecuria
Gasto com a funo organizao agrria/gasto com funes agricultura + organizao agrria
Gasto com a subfuno reforma agrria/gasto com funo organizao agrria
PIB agropecuria/PIB da economia brasileira
PIB agronegcio/PIB da economia brasileira

Em %
0,14
1,2
2,5
11,6
22,5
49,1
5,9
22,3

Fontes: Ramos, 2012, p. 42; Regazzini & Bacha, 2012, diversas pginas.

gncia ou impossibilidade de atender simultaneamente aos objetivos de apoiar


a agricultura familiar e os assentados e suas famlias e de expandir o nmero de
projetos de assentamentos com base nas desapropriaes e compras de imveis
rurais. Afinal, se se quer mencionar concorrncia entre recursos, deve-se atentar
para o fato de que o oramento do Mapa para 2013 4,5 vezes maior que o do

P r oj e tos par a o B r as i l

MDA, que de R$ 5 bilhes, sendo apenas 2,3 bilhes e reais para a reforma
agrria. Isto suscita outra comparao: o custo do seguro-desemprego atingiu a
mdia anual de 22,69 bilhes de reais no trinio 2010-2012, conforme indicam
os dados da execuo oramentria do governo federal no perodo.

Observaes finais
Este trabalho buscou mostrar que, no tocante s relaes entre a evoluo
da agropecuria brasileira e a questo agrria, h muito mais continuidade do
que descontinuidades entre o perodo anterior e posterior a 1985, o que indica
que a redemocratizao do Brasil teve implicaes socioeconmicas insuficientes para alterar significativamente a herana de desigualdade de renda e, principalmente, de riqueza, que fora substancialmente agravada no perodo militar.
O maior avano foi, sem dvida, a conquista da liberdade poltica.
Pode-se considerar que a principal descontinuidade ocorrida na economia
brasileira contempornea foi a relativa vitria contra um processo inflacionrio
cujos altos ndices at 1994 impunham pesadas perdas classe trabalhadora. Isto
abriu espao para avanos nas polticas voltadas s atividades agropecurias, com
a criao de instrumentos, mecanismos e medidas que vm beneficiando a agricultura familiar e tm permitido uma lenta recuperao do poder de compra do
salrio mnimo. Quanto s demais polticas sociais, a maior novidade foi a adoo
das voltadas ao combate fome e misria. No entanto, aquela relativa vitria no
abriu espao para uma reforma agrria ampla e massiva, sendo que o avano na
poltica de assentamentos deveu-se principalmente luta dos trabalhadores semterra, que envolveu e ainda envolve conflitos e mortes, principalmente nas
regies de fronteira. Relacionada a isto est uma das maiores velharias de nossa
sociedade: um sistema fiscal (tributos e gastos) inquo por ser altamente regressivo, com distores que no se justificam, embora possam ser explicadas.
Assim, a maior continuidade est relacionada permanncia da questo
agrria, para o que muito contribui a atuao de uma parte dos polticos brasileiros, que se organiza em uma bancada legislativa e cujo comportamento se
coaduna com a limitada atuao dos que atuam no Executivo, envolvendo negociaes ou acordos tcitos que vm desrespeitando abertamente as determinaes constitucionais e legais. Para isto tem contado com a atuao (incluindo
a morosidade) do poder Judicirio.

Referncias bibliogrficas
ALVES, E.; SOUZA, G. da S.; MARRA, R. xodo e sua contribuio urbanizao de 1950 a 2010. Revista de Poltica Agrcola, ano XX, n. 2, Braslia,
Mapa-Secretaria de Poltica Agrcola, abr./mai./jun. 2011, p. 80-88.

111

P r oj e tos par a o B r asi l

112

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

BALSADI, O. V. O mercado de trabalho assalariado na agricultura brasileira e suas


diferenciaes regionais no perodo 1992-2004. So Paulo: Hucitec-Ordem
dos Economistas do Brasil, 2008.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Desenvolvimento agrrio como
estratgia: balano MDA, 2003-2006. Porto Alegre: Nead, 2006.
BRUNO, R. Redes de sociabilidade, redes de poder: sobre os deputados federais da bancada ruralista no Congresso Nacional (Legislatura 2007-2011).
In: BRUNO, R. et al. Um Brasil ambivalente: agronegcio, ruralismo e relaes de poder. Rio de Janeiro: Mauad, 2009, p. 15-36.
CASTILHO, A. L. Partido da terra: como os polticos conquistam o territrio
brasileiro. So Paulo: Contexto, 2012.
CORREA, V. H. C. O desenvolvimento e a expanso recente da produo agropecuria no Centro-Oeste. Tese de doutorado, IE-Unicamp, Campinas, 2013.
DATALUTA. Banco de dados da luta pela terra. Relatrio. Nera, Unesp Presidente Prudente (SP), 2010.
DINIZ, E.; BOSCHI, R. Globalizao, herana corporativa e a representao
dos interesses empresariais: novas configuraes no cenrio ps-reformas.
In: BOSCHI, R.; DINIZ, E.; SANTOS, F. Elites polticas e econmicas no Brasil
contemporneo. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000, p. 15-88.
FRANA, C. G. de et al. O Censo Agropecurio 2006 e a agricultura familiar no
Brasil. Braslia, MDA, 2009.
GASQUES, J. G. et al. Produtividade total dos fatores e transformaes da agricultura brasileira: anlise dos dados dos Censos Agropecurios. In: GASQUES, J. G. et al. (orgs.). A agricultura brasileira: Desempenho, desafios e
perspectivas. Braslia, Ipea, 2010, p. 19-44.
GRZYBOWSKI, C. et al. Notas para a retomada do debate sobre o desenvolvimento brasileiro. In: SICS, J.; CASTELAR, A. (orgs.). Sociedade e economia: estratgias de crescimento e desenvolvimento. Braslia, Ipea, 2009, p.
153-168.
HOFFMANN, R.; NEY, M. G. Estrutura fundiria e propriedade agrcola no Brasil, grandes regies e unidades da federao. Braslia, MDA, 2010.
IPEA. Perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Braslia, Ipea, 2010.
_________. Radar: Tecnologia, Produo e Comrcio Exterior, n. 14. Braslia,
Ipea, 2011.
_________. Desenvolvimento rural (Captulo 7). Polticas Sociais: acompanhamento e anlise 20. Braslia, 2012, p. 247-311.
_________. O perfil da agroindstria rural no Brasil: uma anlise com base nos
dados do Censo Agropecurio 2006. Braslia, 2013.

P r oj e tos par a o B r as i l

_________. As implicaes sociais e econmicas das alteraes no padro de produo agrcola no Brasil. (Relatrio de Pesquisa). Braslia, 2013-a.
MARICATO, E. Brasil Cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis: Vozes, 2001.
MARQUES, V. P. M. de A. et al. O censo 2006 e a reforma agrria: aspectos metodolgicos e primeiros resultados. Braslia, MDA, 2012.
MARTINE, G. xodo rural, concentrao urbana e fronteira agrcola. In: MARTINE, G.; GARCIA, R. C. (org.). Os impactos sociais da modernizao agrcola. So Paulo: Caets, 1987, p. 59-79.
_________; ALVES, J. E. D. Dinmica demogrfica e sua relevncia econmica
e social no Brasil: implicaes para o programa UNFPA 2011-2015, 2011
(verso preliminar, no publicada).
MERRICK, T. W.; GRAHAM, D. Populao e desenvolvimento econmico no Brasil: de 1800 at a atualidade. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.
NASSIF, M. I. O avano das commodities. Desafios do desenvolvimento, ano 8, n.
66. Ipea, 2011, p. 40-46.
NERI, M. C. et al. Superao da pobreza e a nova classe mdia no campo. Rio de
Janeiro: Ed. FGV, 2012.
NEY, M. G.; HOFFMANN, R. Origem familiar e desigualdade de renda na
agricultura. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 33, n. 3, Rio de Janeiro,
Ipea, dezembro de 2003, p. 541-572.
OLIVEIRA, R. B. de; HOFFMANN, R. Desigualdade de rendimentos entre os
empregados na agricultura brasileira de 1992 a 2009: o efeito do salrio
mnimo. Texto a ser publicado na Revista Econmica do Nordeste (s.d.).
PEREIRA, L. B. Limites e obstculos ao processo de reforma agrria no Brasil.
Dissertao de mestrado. Campinas, IE-Unicamp, 2004.
PRADO JR., C. A revoluo brasileira. 6 ed. So Paulo: Brasiliense, 1978.
RAMOS, L. E. R. Estimativa dos custos fiscais da subveno econmica agropecuria. Revista de Poltica Agrcola, Braslia (Conab/Mapa), ano XXI, n. 3,
julho-agosto-setembro de 2012, p. 33-47.
RAMOS, P. ndices de rendimento da agropecuria brasileira. Braslia, MDA/
Nead, 2005.
_________. O trabalho na lavoura canavieira paulista: evoluo recente, situa
o atual e perspectivas. In: BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. S. (coord.).
Emprego e trabalho na agricultura brasileira. Braslia: IICA, 2008, p. 304-325
(Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel v. 9).
_________. Polticas pblicas e perspectivas de viabilizao dos assentamentos rurais. Retratos de Assentamentos, n. 12. Uniara, Araraquara (SP), 2009, p. 69-86.

113

P r oj e tos par a o B r asi l

114

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

RANGEL, I. Questo agrria e agricultura. In: RANGEL, I. Questo agrria,


industrializao e crise urbana no Brasil. Porto Alegre: Universidade/UFRGS,
2000, p. 143-168.
REGAZZINI, L. C.; BACHA, C. J. C. Tributao e gastos federais na agropecuria brasileira. Revista de Poltica Agrcola, Braslia (Conab/Mapa), ano XXI,
n. 3, jul./ago./set. 2012, p. 55-67.
REYDON, B. P.; PLATA, L. O. Interveno estatal no mercado de terras: a experincia recente no Brasil. Braslia, MDA/Nead (Estudos Nead, n. 3), 2000.
SILVA, P. A. de O. e. O debate em torno da reforma agrria no Brasil: uma
anlise da literatura pertinente e a busca de comparao das duas vias em
execuo. Dissertao de mestrado. Campinas, IE-Unicamp, 2012.
SILVEIRA, F. G. et al. Qual o impacto da tributao e dos gastos pblicos
sociais na distribuio de renda do Brasil? Observando os dois lados da
moeda. In: RIBEIRO, J. A. C. et al. (org.), Progressividade da tributao e
desonerao da folha de pagamentos: elementos para reflexo. Braslia: Ipea;
Sindifisco; Dieese, 2011, p. 25-63.
STURGEON, T. et al. O Brasil nas cadeias globais de valor: implicaes para
a poltica industrial e de comrcio. Revista Brasileira de Comrcio Exterior
(Funcex), Rio de Janeiro, ano XXVII, abr./jun. 2013, p. 26-41.
SZMRECSNYI, T.; RAMOS, P. O papel das polticas governamentais na modernizao da agricultura brasileira. In: SZMRECSNYI, T.; SUZIGAN,
W. (org.), Histria econmica do Brasil contemporneo. So Paulo: Hucitec,
1997, p. 227-249.
TOLENTINO FILHO, P. D. Progressividade da tributao e justia fiscal: algumas propostas para reduzir as iniquidades do sistema tributrio brasileiro.
In: RIBEIRO, J. A. C. et al. (org.). Progressividade da tributao e desonerao
da folha de pagamentos: elementos para reflexo. Braslia: Ipea; Sindifisco;
Dieese, 2011, p. 9-24.
VEIGA, J. E. da et al. O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento.
Braslia, Convnio Fipe-Iica (MDA/CNDRS/Nead), 2001.
_________. A histria no os absolver nem a geografia. Campinas: Armazm do
Ip; Autores Associados, 2005.
WILKINSON, J.; REYDON, B.; DI SABBATO, A. El caso de Brasil. In: BAQUERO, F. S.; GMEZ, S. (editores.). Dinamicas del mercado de la tierra
en Amrica Latina y el Caribe: concentracin y extranjerizacin. Santiago/
Chile, FAO, 2012, p. 105-143.

Otavio Valentim Balsadi

Adequao tecnolgica
para a diversidade da
agricultura brasileira

Introduo
Tratar de temas amplos sempre exige um difcil passo inicial. Dadas as
complexidades envolvidas, faz-se necessrio escolher um caminho que, minimamente, d sustentao ao desafio colocado. Assim, para atender aos propsitos do tema deste captulo, optou-se pela seguinte estrutura de construo
das ideias: primeiramente, uma seo dedicada a mostrar, como o ttulo do
captulo sugere, a diversidade e a heterogeneidade de atores presentes no rural e na agricultura brasileira. A seguir, uma seo que trata de um problema
estrutural e histrico na produo agropecuria brasileira: a excessiva concentrao e, como consequncia, a excluso social e produtiva de um enorme
contingente de pessoas e famlias.
Com esse pano de fundo, as duas sees seguintes mergulham na questo cientfica e tecnolgica, buscando trazer tona os desafios e oportunidades
para as instituies, pblicas e privadas, de gerao de conhecimentos e tecnologias, e sua relevncia para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
Nesse sentido, acredita-se que h um duplo desafio pela frente: potencializar a competitividade e a sustentabilidade de uma agricultura de relevo e importncia mundial, ao mesmo tempo em que se busque reduzir significativamente a
enorme dvida social com um contingente de famlias e pessoas que foram excludas ao longo do nosso processo de modernizao conservadora e dolorosa1.
1. Essas duas expresses foram postas aqui com o intuito de resgatar a memria e a contribuio de inmeros autores que
se dedicaram com afinco e profundidade a compreender e analisar o nosso desenvolvimento, a nossa histria e seus legados que nos acompanham at os dias de hoje. No h espao neste texto para um aprofundamento, mas os interessados
podem encontrar um bom material inicial em Graziano da Silva (1982), Delgado (2001) e Ramos e Pires (2009).

115

P r oj e tos par a o B r asi l

116

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

A diversidade da agricultura brasileira2


A diversidade e a heterogeneidade so marcas histricas da agricultura
brasileira. Em que pesem vrias possibilidades e tipos de abordagem, no presente texto sero apresentadas informaes relativas aos distintos pblicos e
atores presentes no meio rural, por se entender que as atividades de pesquisa,
desenvolvimento, assistncia tcnica e extenso rural devem estar conectadas
a estas distintas realidades e contextos no processo de inovao.
Uma primeira diferenciao, que comeou a ganhar fora em meados
dos anos 1990, com a criao do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf), e atualmente um verdadeiro divisor de guas
na definio de polticas pblicas, diz respeito aos agricultores familiares3 e
aos no familiares. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), existiam no Brasil, em 2006, 5,2 milhes de estabelecimentos agropecurios4, dos quais 4,4 milhes eram classificados como familiares
e 808 mil como no familiares (Tabela 1). Apesar de serem a grande maioria
e responderem por 74,4% do pessoal ocupado na agricultura brasileira, os
agricultores familiares5 detinham apenas 24,3% da rea total dos estabelecimentos agropecurios.

2. importante mencionar que o objetivo desta seo mostrar, sucintamente, os principais segmentos presentes na
agricultura e no rural brasileiro. Foge ao escopo deste texto uma anlise das polticas pblicas voltadas a eles, bem como
a eficcia e a eficincia delas.
3. Por agricultores familiares so entendidos aqueles que atendem simultaneamente aos critrios da Lei n 11.326, de
24 de julho de 2006, que so os seguintes: no detenha, a qualquer ttulo, rea maior do que quatro mdulos fiscais;
utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento; tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao prprio
estabelecimento ou empreendimento; dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia. Vale dizer que
tambm so beneficirios desta Lei: silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos mencionados e
cultivem florestas nativas ou exticas e que promovam o manejo sustentvel daqueles ambientes; aquicultores que
atendam simultaneamente a todos os requisitos mencionados e explorem reservatrios hdricos com superfcie total de
at dois hectares ou ocupem at 500 metros cbicos de gua, quando a explorao se efetivar em tanques-rede; extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos mencionados e exeram essa atividade artesanalmente no meio
rural, excludos os garimpeiros e faiscadores; pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos mencionados e
exeram a atividade pesqueira artesanalmente.
4. Estabelecimento agropecurio definido como toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, a atividades agropecurias, florestais e aqucolas, subordinada a uma nica administrao: a do produtor ou a do administrador; independentemente de seu tamanho, de sua forma jurdica ou de sua localizao em rea urbana ou rural, tendo
como objetivo a produo para subsistncia e/ou para venda, constituindo-se assim numa unidade recensevel.
5. Segundo dados da Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB), os agricultores familiares representavam 76% de
um total de 966.558 associados s 1.528 cooperativas do ramo agropecurio em 2013, as quais respondiam por cerca de
50% da produo agropecuria nacional.

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 1
Estabelecimentos agropecurios, segundo os tipos de agricultura
Brasil, 2006
Agriculturas
Total
Agricultura familiar Lei no 11.326
No familiar

Estabelecimentos
5.175.489
4.367.902
807.587

Em %
100,0
84,4
15,6

rea total (ha)


329.941.393
80.250.453
249.690.940

Em %
100,0
24,3
75,7

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 2006.

Outra forma de se apresentar essa diferenciao na agricultura a feita


por Del Grossi (2013), que se encontra na Tabela 2. Ela interessante pelo
fato de apontar outras caractersticas, alm da mera separao entre familiares
e no familiares. Dessa forma, pode-se notar pelo menos quatro situaes bem
distintas entre os agricultores familiares: um contingente significativo (1,3 milho de estabelecimentos, ou 25,3% do total) que no apresentou nenhuma
receita oriunda das atividades no estabelecimento agropecurio, em 2006;
outro contingente, tambm expressivo (1,8 milho de estabelecimentos, ou
34,6% do total), cuja receita no ultrapassou um salrio-mnimo por ms.
Ou seja, juntando essas duas categorias, pode-se perceber que cerca de 3,1
milhes de estabelecimentos agropecurios classificados como familiares (ou
59,9% do total), quando tiveram alguma receita proveniente das atividades
agropecurias, no ultrapassaram um salrio-mnimo mensal.
Por outro lado, observa-se que 3,9% dos agricultores familiares encontravam-se num patamar mais consolidado, que lhes permitia auferir uma receita
mensal proveniente das atividades desenvolvidas nos estabelecimentos agropecurios superior a dez salrios-mnimos. Finalmente, entre o grupo mais dinmico e os agricultores familiares sem receita ou com receita at um salrio-mnimo
aparecia um contingente tambm bastante representativo, de 1,1 milho de
estabelecimentos (ou 20,6%) em transio, ou seja, que tanto pode sofrer um
processo de diferenciao e subir para o grupo mais dinmico quanto pode retroceder nas condies socioeconmicas e descer para o grupo com baixa renda.
Se entre os familiares h grande heterogeneidade, o mesmo ocorre entre
os no familiares. Nota-se expressiva presena dos chamados mdios produtores (9,1% do total, ou 469 mil estabelecimentos), que so amparados pelo
Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural (Pronamp), cuja receita
pode chegar a at 800 mil reais por ano. Alm deles, h o grupo outros agricultores no familiares, que abriga boa parte do que se convencionou chamar
agricultura patronal. Juntos, esses dois grupos somam 15,6% do total de estabelecimentos agropecurios.

117

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Tabela 2
Distribuio dos estabelecimentos agropecurios, segundo os tipos de agricultura
Brasil, 2006
Tipos de agriculturas
Baixa renda sem receita
Subtotal

118

Agricultura familiar e mdios


produtores

Subtotal

Grandes produtores e outros


Subtotal
Total

Categorias de renda*
Agricultura familiar sem receita

Agricultura familiar dinmica
Agricultura familiar em transio
Agricultura familiar de baixa renda com receita
Pronamp at R$ 320 mil por ano
a) at 15 mdulos
b) mais de 15 mdulos

Pronamp acima de R$ 320 mil por ano
a) at 15 mdulos
b) mais de 15 mdulos
Outros

Estabelecimentos (mil)
1.308
1.308
203
1.067
1.789
453
397
56
3.512
16
7
9
340
356
5.176

Em %
25,3
25,3
3,9
20,6
34,6
8,8
7,7
1,1
67,9
0,3
0,1
0,2
6,6
6,9
100

Fonte: Del Grossi (2013).


Obs.: (*) a) Agricultura familiar dinmica: receita maior ou igual a 10 s.m. por ms; b) Agricultura familiar em transio: receita maior que 1 e
menor que 10 s.m. por ms; c) Agricultura familiar de baixa renda com receita: receita menor ou igual a 1 s.m. por ms; d) Pronamp: receita at
R$ 800 mil por ano, conforme normas do MCR (com rebates); e) Outros: demais tipos de agricultores no familiares.

Alm desses atores, que mais frequentam o mundo e o imaginrio dos


pesquisadores e formuladores de polticas pblicas, h um conjunto relevante
de outras populaes rurais, que devem ser includas quando se tem como
objetivo a promoo do desenvolvimento sustentvel, pois estas tambm se
dedicam s atividades agropecurias e agroflorestais.
Os dados da Tabela 3 mostram que, em 2010, existiam 517,4 mil indgenas vivendo em reas demarcadas, com destaque para as regies Norte
(48,7% do total), Nordeste (20,5%) e Centro-Oeste (20,1%). Amazonas, Mato
Grosso do Sul, Roraima, Mato Grosso, Par, Pernambuco e Maranho eram os
estados mais representativos das comunidades indgenas.
Em relao s comunidades quilombolas, em 2012, havia 1.682 remanescentes que j eram certificados pelos rgos oficiais do governo federal.
Desse total de comunidades, 59,8% estava localizado na regio Nordeste, com
destaque para os estados da Bahia, Maranho e Pernambuco (Tabela 4). Nas
demais regies, vale destacar as participaes relativas de Minas Gerais, Par
e Rio Grande do Sul.

Brasil, 2010
Estados e Grandes Regies

RO
AC
AM
RR
PA
AP
TO
Regio Norte
MA
CE
PB
PE
AL
SE
BA
Regio Nordeste
MG
ES
RJ
SP
Regio Sudeste
PR
SC
RS
Regio Sul
MS
MT
GO
Regio Centro-Oeste
Brasil
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico, 2010.

Populao indgena

9.217
13.308
129.529
46.505
35.816
5.956
11.560
251.891
29.621
2.988
18.296
31.836
6.268
316
16.817
106.142
9.682
3.005
450
2.767
15.904
11.934
9.227
18.266
39.427
61.158
42.525
336
104.019
517.383

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 3
Distribuio das populaes indgenas que vivem em reas indgenas, por estados e regies
Em %

1,8
2,6
25,0
9,0
6,9
1,1
2,2
48,7
5,7
0,6
3,5
6,2
1,2
0,1
3,3
20,5
1,9
0,6
0,1
0,5
3,1
2,3
1,8
3,5
7,6
11,8
8,2
0,1
20,1
100,0

119

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Tabela 4
Distribuio das comunidades remanescentes de quilombos certificadas, por estados e regies
Brasil, 2012
Estados e Grandes Regies

120

RO
AM
PA
AP
TO
Regio Norte
MA
CI
CE
PB
PE
AL
SE
BA
Regio Nordeste
MG
ES
RJ
SP
Regio Sudeste
PR
SC
RS
Regio Sul
MS
MT
GO
Regio Centro-Oeste
Brasil

Comunidades remanescentes de quilombos certificadas

7
1
115
30
27
180
289
54
38
32
108
61
25
452
1.005
168
30
29
36
263
34
11
89
134
12
65
23
100
1.682

Em %

0,4
0,1
6,8
1,8
1,6
10,7
17,2
3,2
2,3
1,9
6,4
3,6
1,5
26,9
59,8
10,0
1,8
1,7
2,1
15,6
2,0
0,7
5,3
8,0
0,7
3,9
1,4
5,9
100,0

Fonte: Fundao Palmares.

Outro pblico de relevo na agricultura brasileira aquele formado pelos beneficirios dos programas de assentamentos rurais. Desde os primeiros assentamentos, ainda no incio do perodo militar, at o final de 2012, foram realizados 8.982
projetos, nos quais foram assentadas cerca de 1,3 milho de famlias em uma rea
total de mais de 87,8 milhes de hectares (tabela 5)6. As regies Norte e Nordeste
6. Est claro que nem todas essas famlias assentadas esto nos seus lotes, pois se sabe que h uma porcentagem de evaso ao
longo do tempo. O intuito , simplesmente, mostrar que o esforo feito pelo Estado brasileiro no tema no foi desprezvel, e que
h um conjunto de centenas de milhares de famlias vivendo em assentamentos rurais e que tm o direito a uma vida digna.

Brasil e Grandes Regies


Estados e Grandes Regies

Projetos

Famlias

rea (ha)

PA
AC
AM
RO
AP
RR
TO
Norte
CE
PE
BA
MA
PB
RN
AL
SE
PI
Nordeste
MG
RJ
SP
ES
Sudeste
PR
SC
RS
Sul
GO
MT
MS
DF
Centro-Oeste
TOTAL

1.090
156
144
208
41
66
370
2.075
441
585
645
959
299
294
171
219
498
4.111
322
75
256
93
746
321
158
336
815
292
547
203
193
1.235
8.982

285.832
38.088
60.045
43.890
17.682
27.840
41.978
515.355
33.899
48.293
62.187
148.148
20.308
27.505
16.770
12.005
40.977
410.092
24.894
6.964
21.448
5.983
59.289
31.501
7.535
16.505
55.541
24.672
129.033
43.264
20.959
217.928
1.258.205

22.901.381
5.566.327
27.694.676
6.200.789
2.110.423
1.444.701
1.219.530
67.137.826
901.991
602.390
1.942.793
4.613.427
282.512
525.797
111.282
185.157
1.397.976
10.563.324
866.071
125.665
333.989
51.807
1.377.532
422.292
103.327
290.364
815.983
681.941
6.094.041
697.688
513.837
7.987.507
87.882.173

Fonte: INCRA.

foram as maiores beneficiadas, ao menos quantitativamente, com destaque para os


estados do Amazonas, Par e Maranho. Alm deles, o Mato Grosso tambm foi
palco de muitos projetos e significativa rea incorporada aos assentamentos.

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 5
Distribuio dos assentamentos rurais realizados no Brasil at 2012, por estados e regies

121

P r oj e tos par a o B r asi l

122

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Embora as estatsticas oficiais ainda sejam bastante precrias em relao


s comunidades extrativistas, importante mencionar os dados produzidos
pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), os quais mostram uma produo nacional, em 2010, de 785,4 mil toneladas de pescado pelos pescadores
extrativistas7, sendo 536,5 mil toneladas de origem marinha e 248,9 mil toneladas de origem continental, distribudas em todas as grandes regies com
maior destaque para os estados do Par, Amazonas, Bahia, Maranho, Cear,
Rio de Janeiro, So Paulo, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.
A diversidade e a heterogeneidade de atores na agricultura brasileira se
expressam e tomam forma, tambm, nos diversos biomas e suas especificidades (biticas e abiticas) para a produo agropecuria e agroflorestal.
O Mapa 1 e a Tabela 6, a seguir, mostram a distribuio geogrfica e a
dimenso dos principais biomas brasileiros, quais sejam: Amaznia, Cerrado,
Mata Atlntica, Caatinga, Pampa e Pantanal.
Obviamente, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, levado a cabo nas
instituies pblicas e privadas que lidam com as cincias agrrias e suas reas
do conhecimento, deve estar conectado com essas distintas realidades (sociais,

Mapa 1
Distribuio dos biomas brasileiros

Fonte: IBGE.

7. Alm da pesca extrativa, o MPA tambm produz estatsticas referentes aquicultura. Em 2010, foram produzidas 479,4 mil
toneladas de pescado, sendo 85,1 mil toneladas de origem marinha e 394,3 mil toneladas de origem continental. As principais
regies produtoras eram o Nordeste e o Sul, com cerca de 60% do pescado nacional. Entre os estados, destaque para: Amazonas, Bahia, Cear, Rio Grande do Norte, Mato Grosso, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

P r oj e tos par a o B r as i l

Tabela 6
rea e participao relativa dos biomas brasileiros
rea aproximada (Km2)

Bioma

Bioma Amaznia
Bioma Cerrado
Bioma Mata Atlntica
Bioma Caatinga
Bioma Pampa
Bioma Pantanal
rea total Brasil

4.196.943
2.036.448
1.110.182
844.453
176.496
150.355
8.514.877

rea/Total Brasil (em %)

49,29
23,92
13,04
9,92
2,07
1,76
--

Fonte: IBGE.

econmicas, ambientais, tecnolgicas, organizativas, institucionais, culturais),


de modo a no se distanciarem das demandas reais da sociedade brasileira.

A concentrao da produo agropecuria


A concentrao na agricultura brasileira tambm uma marca histrica.
Ela pode ser vista por vrios ngulos de anlise. Nessa seo, priorizou-se trabalhar com as seguintes vertentes: espacial; da renda gerada; e dos indicadores
tecnolgicos.
Concentrao espacial
A Tabela 7 a seguir mostra a concentrao espacial da produo agropecuria brasileira no perodo 1975-2010, tendo sido construda da seguinte
forma: para cada atividade (35 no total) foram selecionados trs indicadores:
um relativo ao nmero de microrregies geogrficas do IBGE que respondiam
por 50% da quantidade produzida nos anos selecionados (G50); outro relativo ao nmero total de microrregies geogrficas do IBGE que tinham alguma
produo das atividades selecionadas (TOTAL); e o ltimo concernente participao relativa do G50 no TOTAL (PCTG50).
Exemplificando: em 1975, 17 microrregies geogrficas do IBGE eram
responsveis por 50% da quantidade produzida de algodo herbceo, num
total de 289 microrregies com alguma produo deste produto. Ou seja, com
apenas 5,9% das microrregies produtoras era possvel obter ao menos metade
da produo nacional de algodo herbceo! Note-se que, em 2010, os valores
mudaram para, respectivamente, 4, 126 e 3,2%.Um dado muito interessante
que, para um conjunto de 35 atividades, somente com a participao de no
mximo 15% das microrregies produtoras j se consegue atingir ao menos
50% da produo.

123

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Tabela 7
Concentrao da produo agropecuria, segundo as principais atividades
Brasil, 1975-2010
Item

124

Abacaxi
Algodo arbreo (em caroo)
Algodo herbceo (em caroo)
Alho
Arroz (em casca)
Aveia (em gro)
Banana
Batata-doce
Batata-inglesa
Bovinos
Caprinos
Cebola
Centeio (em gros)
Cevada (em gros)
Feijo (em gros)
Galinhas
Galos, frangos, frangas, etc.
Laranja
Leite de vaca
Ma
Mamo
Mandioca
Manga
Maracuj
Melancia
Melo
Milho (em gros)
Ovinos
Ovos de galinha
Soja (em gros)
Sorgo (em gros)
Suinos
Tomate
Trigo (em gros)
Uva

1975

1990

2000

2010

G50

Total PCTG50 G50

Total PCTG50 G50

Total PCTG50 G50

Total PCTG50

7
16
17
17
35
3
28
29
11
73
17
6
3
3
49
69
61
6
83
3
5
58
37
-
31
4
48
6
39
13
4
69
15
10
1

325 2.2
144 14.0
289 5.9
199 8.5
489 7.2
43 7.0
503 5.6
452 6.4
214 5.1
538 13.6
531 3.2
252 2.4
33 9.1
33 9.1
529 9.3
504 13.7
504 12.1
506 1.2
538 15.0
79 3.8
132 3.8
534 10.9
358 10.3
- -
375 8.3
114 3.5
536 9.0
535 1.1
537 7.3
194 6.7
83 4.8
538 12.8
345 4.3
111 9.0
190 1.1

211 2.4
77 7.8
248 4.8
216 3.2
482 3.9
61 11.5
488 4.7
305 7.5
170 4.7
554 12.8
551 2.7
171 2.9
26 15.4
41 9.8
544 9.9
549 11.7
552 6.5
489 1.0
554 15.3
70 2.9
195 1.0
535 9.3
325 11.4
100 6.0
280 6.8
88 2.3
544 7.0
549 1.6
550 6.2
222 8.1
118 3.4
554 15.7
363 5.2
126 10.3
136 0.7

271
29
236
162
469
66
522
289
145
556
554
151
23
32
551
551
554
509
555
55
271
547
362
307
333
114
551
549
549
220
131
556
395
100
199

279 2.5
8 12.5
126 3.2
126 2.4
429 2.1
51 9.8
513 4.1
254 8.7
128 5.5
554 10.6
551 3.3
134 6.0
14 14.3
33 6.1
540 4.8
551 6.9
552 5.3
470 2.1
554 10.8
65 3.1
258 0.8
545 7.0
317 1.3
343 1.2
318 5.3
92 2.2
542 5.9
550 5.3
551 4.7
248 7.7
168 4.2
553 6.1
377 4.0
117 12.8
199 1.0

5
6
12
7
19
7
23
23
8
71
15
5
4
4
54
64
36
5
85
2
2
50
37
6
19
2
38
9
34
18
4
87
19
13
1

5
1
7
4
14
8
30
19
12
64
13
5
3
4
41
48
28
8
72
2
2
44
18
9
18
2
40
19
31
15
6
62
20
12
2

1.8
3.4
3.0
2.5
3.0
12.1
5.7
6.6
8.3
11.5
2.3
3.3
13.0
12.5
7.4
8.7
5.1
1.6
13.0
3.6
0.7
8.0
5.0
2.9
5.4
1.8
7.3
3.5
5.6
6.8
4.6
11.2
5.1
12.0
1.0

7
1
4
3
9
5
21
22
7
59
18
8
2
2
26
38
29
10
60
2
2
38
4
4
17
2
32
29
26
19
7
34
15
15
2

Fonte: Tabulao especial feita por Fernando Garagorry, a partir de metodologia desenvolvida em Garaborry e Chaib Filho (2008).

Concentrao da renda bruta e da produo dos principais produtos


Um dado impressionante na agricultura brasileira o fato observado de
que, em um total de 4,4 milhes de estabelecimentos agropecurios que declararam ter gerado alguma renda prpria em 2005-2006, apenas 11,3% responderam por 86,6% do valor bruto da produo agropecuria. Em contrapartida,
88,7% dos estabelecimentos produziram os 13,4% restantes (Alves et al., 2013).
Alm do dado mais geral, esse quadro repetiu-se para os principais cultivos8,
conforme descrito a seguir:
Leite: de acordo com os dados do Censo Agropecurio 1995-1996, 34
mil produtores (1,9% de um total de 1,8 milho de produtores) produziam mais
de 72 mil litros por ano e respondiam por 28% do total produzido no Brasil.
Em 2005-2006, apenas 14 mil produtores (1% de um total de 1,4 milho de
produtores) produziam mais de 72 mil litros por ano e eram responsveis por
20,1% do total produzido. No outro extremo, 1,6 milho de produtores (87,6%
do total) produziam at 18 mil litros por ano e tinham uma participao de
36,1% no total produzido em 1995-1996. Dez anos mais tarde, 1,1 milho de
produtores (80,4% do total) tinham esse nvel de produo de at 18 mil litros
por ano e respondiam por 26,7% do total produzido no Brasil.
Caf: em 1995-1996, 33 mil produtores (10,4% de um total de 317 mil
produtores) produziam mais de 15 toneladas por ano e respondiam por 75% do
8. Note-se a disparidade: um setor que conseguiu gerar quase 80 bilhes de dlares de saldo positivo na balana comercial,
em 2012, e ao mesmo tempo ainda tem milhes de estabelecimentos agropecurios que, quando geram alguma receita
prpria, inferior a um salrio-mnimo por ms. Vale reforar que, em 2010, o Brasil era o maior produtor e o maior exportador de acar, caf e suco de laranja; o segundo maior produtor e o segundo maior exportador de soja; o segundo maior
produtor e o maior exportador de carne bovina, etanol e tabaco.

P r oj e tos par a o B r as i l

Ou seja, mesmo com os deslocamentos destas atividades para novas


reas ao longo destes 35 anos, a marca fundamental continuou sendo a concentrao da produo agropecuria em poucas microrregies.
Observe-se que, para um subconjunto de 17 atividades (abacaxi, algodo herbceo, alho, arroz, banana, caprinos, feijo, laranja, ma, mamo,
manga, maracuj, melo, ovos de galinha, sorgo, tomate e uva), em 2010,
bastou apenas o mximo de 5% das microrregies produtoras para atingir
os 50% da produo. Em outro subconjunto de 13 atividades (aveia, batatadoce, batata-inglesa, cebola, cevada, galinhas, galos + frangos(as), mandioca,
melancia, milho, ovinos, soja e sunos), foram necessrias entre 5% e 10% das
microrregies; e, num terceiro subconjunto de cinco atividades (algodo arbreo, bovinos, centeio, leite de vaca e trigo), entre 10% e 15% das microrregies
responderam por, pelo menos, 50% da produo nacional.

125

P r oj e tos par a o B r asi l

126

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

total produzido no Brasil. Em 2005-2006, 22 mil produtores (12,4% de um total de 178 mil produtores) produziam mais de 15 toneladas por ano e eram responsveis por 74,6% do total produzido. Em contrapartida, 236 mil produtores
(74,4% do total) produziam at 5 toneladas por ano e tinham uma participao
de apenas 10% no total produzido em 1995-1996. Dez anos mais tarde, 123 mil
produtores (69,1% do total) tinham esse nvel de produo e respondiam por
somente 9,7% do total produzido no Brasil.
Milho: em 1995-1996, 16 mil produtores (0,6% de um total de 2,5 milhes de produtores) produziam mais de 200 toneladas por ano e respondiam
por 47,6% do total produzido. Em 2005-2006, 32 mil produtores (1,6% de
um total de 2 milhes de produtores) produziam mais de 200 toneladas e eram
responsveis por 68,3% do total. No outro extremo, 2,4 milhes de produtores (93,9% do total) produziam at 20 toneladas e tinham uma participao
de 24,8% no total produzido em 1995-1996. Dez anos depois, 1,8 milho de
produtores (91% do total) tinham esse nvel de produo e respondiam por
somente 10% do total produzido no Brasil.
Arroz: em 1995-1996, somente 6 mil produtores (0,6% de um total
de 927 mil produtores) produziam mais de 200 toneladas por ano e respondiam por 66,4% do total produzido. Em 2005-2006, apenas 7 mil produtores
(1,8% de um total de 396 mil produtores) produziam mais de 200 toneladas e
eram responsveis por 73,2% do total. No outro extremo, 889 mil produtores
(95,9% do total) produziam at 10 toneladas e tinham uma participao de
apenas 16,9% no total produzido em 1995-1996. Dez anos depois, 353 mil
produtores (89,1% do total) tinham esse nvel de produo e respondiam por
somente 4,6% do total produzido no Brasil.
Feijo: em 1995-1996, apenas 4 mil produtores (0,2% de um total de
2,1 milhes de produtores) produziam mais de 30 toneladas por ano e respondiam por 24,2% do total produzido no Brasil. Em 2005-2006, 17 mil produtores
(1,1% de um total de 1,5 milho de produtores) produziam mais de 30 toneladas
e eram responsveis por 57,3% do total produzido. Em contrapartida, 2 milhes
de produtores (97,9% do total) produziam at 5 toneladas e tinham uma participao de 56,6% no total produzido em 1995-1996. Dez anos mais tarde, 1,4
milho de produtores (94,9% do total) tinham esse nvel de produo de at 5
toneladas e respondiam por somente 18,6% do total produzido no Brasil.
Concentrao da tecnologia
Outra forma de observar a concentrao na agricultura brasileira mirar
em alguns indicadores de acesso s tecnologias geradas. Tambm de acordo
com o Censo Agropecurio 2005-2006, pode-se notar que:

Recolocando o debate
Embora as discusses sobre a concentrao na agricultura brasileira
tenham sido retomadas nos anos mais recentes, importante salientar que
tambm foram recorrentes nos anos 1990. O principal fato apontado por
Alves et al. (2013) e Del Grossi (2013) foi amplamente discutido naquele
perodo por importantes especialistas. Ao revisitarem o auge do perodo de
modernizao conservadora e dolorosa, especialistas como Guilherme Dias,
Jos Graziano da Silva e Jos Eli da Veiga introduziram expresses marcantes
para identificar o amplo conjunto de agricultores(as) que ficaram margem
do processo de desenvolvimento9. So deles, respectivamente, as seguintes

9. Para mais detalhes e aprofundamentos, cf.: Graziano da Silva (1995; 2001) e Veiga (1994; 1997).

P r oj e tos par a o B r as i l

3,5% dos estabelecimentos agropecurios tinham computador;


1,5% dos estabelecimentos agropecurios tinham acesso rede mundial de
computadores, a internet;
42,1% dos estabelecimentos agropecurios declararam no utilizar nenhuma
prtica agrcola;
12,4% dos estabelecimentos agropecurios faziam rotao de culturas;
32,8% dos estabelecimentos agropecurios faziam algum tipo de adubao;
17,9% utilizavam fontes alternativas (esterco e/ou urina animal; adubao verde; hmus de minhoca; biofertilizantes; inoculantes; compostos orgnicos);
84,1% dos estabelecimentos agropecurios declararam no usar calcrio ou
outro corretivo;
70% dos estabelecimentos agropecurios declararam no utilizar agrotxicos;
1,3% dos estabelecimentos agropecurios declararam fazer uso do controle
biolgico;
1,8% dos estabelecimentos agropecurios declararam praticar a agricultura
orgnica (0,1% certificado e 1,7% no certificado);
14,4% faziam cultivo mnimo, e 9,8% faziam plantio direto;
6,4% faziam algum tipo de irrigao;
8,4% tinham algum tipo de trator no estabelecimento agropecurio, e 1,6%
algum tipo de colheitadeira;
menos de 10% dos estabelecimentos agropecurios declararam ter acesso a
algum tipo de assistncia tcnica e extenso rural;
Ou seja, inegvel que um expressivo contingente de agricultores(as),
pelos motivos mais diversos, no est sendo beneficiado pelo progresso
tecnolgico ocorrido nas ltimas dcadas no Brasil.

127

P r oj e tos par a o B r asi l

128

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

expresses: barrados no baile; sem-sem10; e franja perifrica11. De comum, essas expresses se referiam aos milhes de excludos e desorganizados que, alm de no terem terra suficiente e acesso ao progresso tecnolgico, tambm no tinham trabalho, crdito, moradia, sade e educao
dignos para uma vida decente e saudvel, e nem mesmo pertenciam a uma
organizao social para poderem expressar suas reivindicaes. Alm disso,
pertenciam a estabelecimentos agropecurios sem renda monetria ou com
renda monetria muito baixa ou irrisria.
Com esse pano de fundo apresentado nos itens anteriores, referentes
aos diversos e heterogneos segmentos presentes no rural e na agricultura
brasileira, bem como aos elevadssimos ndices histricos de concentrao
e excluso, fica o questionamento: o que precisa ser diferente para no repetirmos isso no futuro? Qual o papel das instituies pblicas e privadas
de gerao de conhecimentos e tecnologias para o setor agropecurio? Em
linhas gerais, so os desafios postos para as prximas sees.

Conhecimentos e tecnologias para a diversidade da agricultura brasileira


Claro est, em funo do exposto anteriormente, que a alterao do quadro atual passa, necessariamente, por uma maior democratizao do acesso
de amplos segmentos sociais aos benefcios do progresso tecnolgico e das
polticas pblicas destinadas tanto para o setor agropecurio, de forma mais
especfica, quanto para o desenvolvimento rural, num sentido mais amplo12.
10. Infelizmente, essa categoria dos sem-sem vem crescendo rapidamente, em especial a partir da segunda metade dos
anos 1990. Os dados da Pnad de 1999 permitem uma aproximao desse contingente de pobres rurais: so quase trs
milhes de famlias (ou 15 milhes de pessoas) sobrevivendo com uma renda disponvel per capita de US$ 1 ou menos
por dia (34,60 reais mensais ao cmbio de setembro/99). Mais da metade dessas famlias de pobres rurais tem suas rendas
provenientes exclusivamente de atividades agrcolas: so famlias por conta prpria (30% do total) com reas de terras
insuficientes e/ou com condio de acesso terra precria (parceiros, posseiros, cessionrios) ou famlias de empregados
agrcolas (25%), a grande maioria sem carteira assinada. Um tero dessas famlias de pobres rurais mora em domiclios
sem luz eltrica, quase 90% no tem gua canalizada, nem esgoto ou fossa sptica. Em quase metade dessas famlias mais
pobres, o chefe ou pessoa de referncia nunca frequentou a escola ou no completou a primeira srie do primeiro grau,
podendo ser considerado como analfabeto (Graziano da Silva, 2001).
11. Se quiserem imitar o exemplo dos pases desenvolvidos e optar pela agricultura familiar, as elites dirigentes precisaro
integrar as polticas agrcola e fundiria, tendo como eixo a gerao de novas oportunidades de expanso e/ou reconverso
produtiva para o maior nmero possvel de estabelecimentos que se encontrem na categoria transitria. Diversos programas podero ajudar a agricultura em geral. Mas seria iluso imaginar que poderiam responder tambm s dificuldades dos
dois milhes de famlias que vivem nos estabelecimentos da franja perifrica (mais especificamente, 2,3 milhes de estabelecimentos agropecurios segundo a classificao do autor e captados pelo Censo Agropecurio de 1985). Estes necessitam
de polticas pblicas dirigidas ao combate pobreza, que vo muito alm da competncia dos Ministrios da Agricultura
e de Assuntos Fundirios (Veiga, 1997).
12. J se abordou essa questo em outros momentos, mas bom reforar que o rural brasileiro no pode mais ser entendido como o espao onde so desenvolvidas apenas as tradicionais atividades agrcolas e pecurias. A profunda transfor-

mao da estrutura de ocupao da populao rural, com o forte crescimento das atividades no agrcolas, consolidou um
quadro de grande heterogeneidade das famlias rurais, cujas estratgias de sobrevivncia e/ou acumulao cada vez mais
incluem outras atividades econmicas juntamente com a agricultura. Essas mudanas trazem consigo a necessidade de um
novo olhar para a realidade rural brasileira neste incio de sculo e de novos instrumentos para a elaborao das polticas
de desenvolvimento rural (Balsadi, 2001).
13. No se pode desprezar o vigor de uma crena social de que tudo que desenvolvido pela cincia necessariamente
bom para todos na sociedade. Essa ideia ganhou fora encobrindo as relaes entre cincia e poder, por exemplo. Hoje,
tal crena est sendo, aos poucos, eclipsada pelo simples entendimento de que, por ser uma atividade humana, a cincia
vulnervel influncia dos que a financiam ou ao poder de outros atores. Por isso, sem entrar na infindvel polmica sobre
a neutralidade da cincia e tecnologia, o que se quer registrar aqui que h diferentes contextos de insero da agricultura
familiar brasileira, que exigem solues tecnolgicas diferenciadas e adaptadas para cada realidade. Ou seja, que no h
mecanismos automticos a impor as mesmas demandas e necessidades para todos os agricultores, gerando a falsa ideia de
que uma determinada tecnologia pode ser benfica para todos, ao mesmo tempo e em todos os contextos de aplicao e
implicaes (Silva et al., 2006).
14. Obviamente, o que est sendo colocado aqui no novo; esse debate j nos acompanha h algum tempo, evidenciando
que no to fcil romper com velhos paradigmas nas instituies, principalmente quando a elas est associado um histrico
de relevncia no processo de modernizao da agricultura brasileira. Sobre isso, vejamos os comentrios de Veiga (1997): (...)
diz-se que a Embrapa possui estrutura organizacional e recursos humanos capazes de levar adiante o processo de gerao de
tecnologias para a sustentabilidade da agricultura. O que se constata, entretanto, que a mudana de paradigma cientfico
embutida na valorizao da sustentabilidade ser um lento processo que mal comeou. Os mandatos, estrutura organizativa,
mtodos, procedimentos e mentalidades do setor pblico agropecurio, do qual faz parte o sistema de pesquisa, surgiram
em contexto no qual imperavam a substituio de importaes, a reduzida valorizao dos recursos naturais e as fortes intervenes estatais. Por isso, a atual preocupao com a competitividade, a equidade e a sustentabilidade da agricultura exige a
modernizao do setor pblico agropecurio como um todo, com o propsito de adequ-lo ao novo contexto.

P r oj e tos par a o B r as i l

Neste sentido, um primeiro ponto a destacar que, tal como formulado


em Sousa (2006), tambm se acredita que a tecnologia per se no a panaceia para todos os males da agricultura brasileira. Decerto ela fundamental
para os incrementos na produtividade dos fatores (terra, trabalho e capital),
mas deve estar acoplada a outros itens, tanto no interior dos estabelecimentos agropecurios (gesto, infraestrutura, assistncia tcnica e extenso rural)
quanto no seu entorno (estradas, armazenamento, crdito, comercializao,
oferta de mquinas e insumos, convencionais ou no).
Outro ponto importante que se compartilha da proposio de que a
tecnologia no neutra (Silva et al., 2006)13. Ao mesmo tempo, necessrio
admitir que so fundamentais os espaos e processos de interao com os diferentes atores sociais, em cada contexto e realidade, de tal forma que as probabilidades de novos conhecimentos e tecnologias se tornem, de fato, inovao
para amplos contingentes. Nessa interao, o intercmbio de conhecimentos e
as relaes dialgicas so relevantes para a busca de solues reais para os reais
problemas que afligem a sociedade e os(as) agricultores(as) brasileiros.
Em suma, a transformao da realidade clama por um processo inovador que
esteja orientado e focado em vrias dimenses: tecnolgica, institucional, organizacional, cultural e de gesto (intra e extraestabelecimentos agropecurios)14.

129

P r oj e tos par a o B r asi l

130

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Para influenciar (e ser influenciado por) este processo de inovao, importante destacar que no Brasil o arcabouo institucional para a pesquisa agropecuria amplo e capilarizado. Apenas para citar: a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa) possui 47 unidades em todo o territrio nacional; em
17 estados operam ainda as Organizaes Estaduais de Pesquisa Agropecuria
(Oepas); h quase uma centena de unidades vinculadas aos Institutos Federais,
que tm ou podem vir a ter cursos, em diversas modalidades, ligados s cincias
agrrias; estimam-se cerca de 70 universidades (pblicas e privadas) com cursos
de Cincias Agrrias e formao de inmeros profissionais para atuar na rea.
Ou seja, parece claro que o nosso principal problema no de quantidade, nem
de falta de estruturas (fsica, oramentria e recursos humanos qualificados). A
questo-chave parece ser reorientar, estrategicamente, toda essa competncia e
capacidade construdas ao longo de muitas dcadas de investimentos pblicos e
privados para os novos desafios e oportunidades deste sculo.

Desafios e oportunidades para o futuro


De acordo com as principais informaes e ideias que foram apresentadas ao longo do texto, espera-se ter reforado o argumento de que h um duplo
desafio no futuro prximo. Por um lado, buscar novas formas e alternativas
de incluso social e produtiva de milhes de estabelecimentos agropecurios
espalhados pelo Brasil, embora se reconhea que h uma forte concentrao
deles na regio Nordeste (Alves et al., 2013). Por outro, consolidar a competitividade da agricultura brasileira nos mercados interno e externo, dada a sua
importncia no atual estgio de desenvolvimento do pas.
Para superar esses desafios que, vistos por outro ngulo, tambm se
colocam como grandes oportunidades para as instituies vinculadas ao mundo
rural e agrcola brasileiro , conta-se com um acmulo de conhecimentos e tecnologias, gerados nas ltimas dcadas em instituies que compem o Sistema
Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA), que precisam chegar efetivamente
aos diversos pblicos beneficirios, respeitando-se, claro, suas realidades e diferentes contextos sociais, econmicos, ambientais, culturais e organizacionais.
Para tanto, fundamental que tudo isso seja sincronizado e fomentado, de forma
adequada, pelas polticas pblicas voltadas tanto para o setor agropecurio (crdito, cincia e tecnologia, comercializao, assistncia tcnica e extenso rural,
agregao de valor, sanidade, entre outras) quanto para o desenvolvimento rural
(transporte, sade, educao, formao profissional, comunicao, habitao,
segurana alimentar e nutricional, entre outros).
No entanto, tambm h novos e complexos temas que exigiro um papel
de relevo das instituies de pesquisa agropecuria na promoo do avano do

(...) cada vez mais a pesquisa agropecuria pblica precisa intensificar esforos para a formulao de projetos cujos atributos sejam influenciados por
uma viso de mundo em que o contexto seja a referncia para as iniciativas de
P&D, a interao seja a estratgia crtica para assegurar a criao de espaos
democrticos para a participao do maior nmero possvel de atores sociais
e institucionais, e a tica seja transformada na premissa central do compromisso com a sustentabilidade de todas as formas e modos de vida constitutivos dos grandes biomas do pas.

Para isso, novas redes, novas abordagens, novos mtodos e novas formas
de parceria e financiamento precisaro ser fomentados, principalmente para se
atender aos segmentos at ento excludos do processo.
Como se preconiza que a inovao s ocorre quando os novos conhecimentos e tecnologias so efetivamente incorporados aos processos produtivos
e sociais, h uma grande expectativa com uma iniciativa recente do governo brasileiro, que se trata do encaminhamento de um Projeto de Lei (PL n
5.740, de 6 de junho de 2013) com o objetivo de criar a Agncia Nacional de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater)16. Segundo o referido projeto,
compete Anater:
I promover, estimular, coordenar e implementar programas de assistncia tcnica e extenso rural, com vistas inovao tecnolgica e apropriao de conhecimentos cientficos de natureza tcnica, econmica e social;
15. Entre eles, podem ser citados: mudanas climticas; sistemas sustentveis de produo, incluindo a produo orgnica
e agroecolgica; novas fontes de fertilizantes com fontes renovveis; novos produtos da agrobiodiversidade em todos os
biomas; automao da produo agropecuria; agroenergia; nanotecnologia; novos sistemas de produo para as regies
semiridas; ganhos de produtividade em vrias atividades, com reduo de custos e do gap entre agricultores e regies
produtoras; acesso e manejo de recursos genticos, com participao das comunidades; recursos hdricos.
16. Art. 1 Fica o Poder Executivo federal autorizado a instituir Servio Social Autnomo com a finalidade de promover a
execuo de polticas de desenvolvimento da assistncia tcnica e extenso rural, especialmente as que contribuam para a
elevao da produo, da produtividade e da qualidade dos produtos e servios rurais e para a melhoria das condies de
renda e de desenvolvimento sustentvel no meio rural.
1 O Servio Social Autnomo de que trata o caput, pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos, de interesse
coletivo e de utilidade pblica, denomina-se Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater).

P r oj e tos par a o B r as i l

conhecimento e no provimento de efetivas solues tecnolgicas15, todos eles


permeados pelos desafios da sustentabilidade, que cada vez mais acompanharo de perto os caminhos da humanidade.
Em funo disso, importante resgatar uma proposio presente em
Silva et al. (2006): os novos modelos de inovao devero proporcionar e
induzir que

131

P r oj e tos par a o B r asi l

132

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

II promover a integrao do sistema de pesquisa agropecuria e do


sistema de assistncia tcnica e extenso rural, fomentando o aperfeioamento
e a gerao de novas tecnologias e a sua adoo pelos produtores;
III credenciar e acreditar entidades pblicas e privadas prestadoras de
servios de assistncia tcnica e extenso rural;
IV promover programas e aes para a qualificao dos profissionais
de assistncia tcnica e extenso rural;
V contratar servios de assistncia tcnica e extenso rural conforme
disposto em regulamento;
VI articular-se com os rgos pblicos e entidades privadas para o
cumprimento de seus objetivos;
VII colaborar com as unidades da federao na criao, implantao e
operao de mecanismo com objetivos afins aos da Anater;
VIII monitorar e avaliar os resultados dos prestadores de servios de assistncia tcnica e extenso rural com quem mantenham contratos ou convnios.
Pargrafo nico. Os incisos II e IV sero realizados em estreita colaborao com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
O futuro dir se a estratgia de funcionamento da nova agncia e sua
efetiva integrao com o sistema de pesquisa agropecuria surtiro os efeitos
esperados, contribuindo para um novo patamar de incluso e desenvolvimento da agricultura e do rural no Brasil17.
Uma ltima colocao diz respeito cooperao entre setor pblico,
setor privado e sociedade civil, que imprescindvel para melhorar o desempenho da pesquisa agropecuria. As chamadas alianas estratgicas entre o
setor pblico e o privado devem romper esse binmio para incluir tambm a
participao de outros setores da sociedade, cujo papel representar os que
no conseguem ser representados pelas leis da oferta e demanda do mercado. Nesse sentido, o Estado continua exercendo um papel indutor de P&D
para a agricultura, em temas, problemas, desafios e questes de interesse
pblico, apesar da tendncia para a importncia ampliada de participao

17. O desafio imenso, e o cenrio atual distinto. Nos anos 1990, os prognsticos no eram nada otimistas em relao
a esta janela que ora se abre. Em alguns estados, elas (instituies pblicas de assistncia tcnica e extenso rural) foram
praticamente sucateadas. Em outros, tentam encontrar novas formas de organizao institucional que permitam garantir
alguma prestao de servio aos agricultores, mesmo que muito precria. Ao mesmo tempo, a insuficincia dos esquemas
de assistncia tcnica oficial tem sido superada, em alguns casos, pelo trabalho de cooperativas, de ONGs e de indstrias
integradoras. difcil imaginar que as redes de assistncia tcnica estatais possam ser remontadas e desenvolvidas, para
que venham a ajudar uma boa parte dos agricultores familiares. Por isso, necessrio procurar um novo caminho, que
evite os problemas anteriores. Ou seja, tem-se aqui como pressuposto que os sistemas de assistncia tcnica montados pela
Administrao Pblica j deram o que tinham que dar. hora de super-los (Veiga, 1997).

P r oj e tos par a o B r as i l

do setor privado, que ocupa um lugar cada vez de maior destaque, mas que
ainda no suficiente para representar os interesses (pblicos) da maioria
(Silva et al., 2006).

Consideraes finais
De uma forma objetiva e sucinta, buscou-se trazer uma contribuio
para o debate atual e futuro em torno de desafios, oportunidades e busca de
novas concepes que possam permear tanto as instituies pblicas e privadas de pesquisa agropecuria quanto as instituies que formulam e executam
as principais polticas pblicas voltadas para a agricultura e o rural brasileiro,
nas diferentes esferas do poder (federal, estadual e municipal).
Ao mesmo tempo em que se reconhece a importncia e a pujana da
agricultura brasileira nos cenrios nacional e internacional, tambm se aponta
para o fato amplamente reconhecido de que muitos segmentos sociais ficaram
margem do processo de modernizao (os barrados no baile, os sem-sem,
a franja perifrica, os cerca de 60% dos estabelecimentos agropecurios que
no geram renda prpria ou, quando geram, no chega a um salrio-mnimo
por ms). Transformar radicalmente este quadro em curto, mdio e longo
prazos deve ser um compromisso tico do Estado brasileiro. Contribuir de
forma efetiva com esse compromisso ser um papel da mais alta relevncia das
instituies de cincia e tecnologia que tm na agricultura e no rural as suas
reas prioritrias de atuao. E fazer isso no excludente em relao ao tradicional processo de gerao de conhecimentos e tecnologias que fizeram da
agricultura brasileira uma das mais competitivas do mundo. De comum, todos
os esforos devero ser permeados pelos princpios da sustentabilidade.
Na busca constante por uma sociedade e um pas mais equitativos, ao
longo deste tambm longo sculo XXI, uma coisa certa: novos paradigmas,
que se refletiro em novas estruturas, organizaes, mtodos, concepes, interaes e polticas pblicas, tero que emergir. As instituies pertencentes
aos sistemas de inovao na agricultura no podem ficar de costas para eles.

Referncias bibliogrficas
ALVES, E. R. de A. et al. Fatos marcantes da agricultura brasileira. In: ALVES,
E. R. de A.; SILVA E SOUZA, G.; GOMES, E. G. (editores). A contribuio da
Embrapa para o desenvolvimento da agricultura brasileira. Braslia, Embrapa,
2013, p. 9-29.
BALSADI, O. V. O novo rural paulista: evoluo e perspectivas. Estudos Sociedade e Agricultura, n. 17, Rio de Janeiro, outubro de 2001, p. 81-103.

133

P r oj e tos par a o B r asi l

134

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

DELGADO, G. C. Expanso e modernizao do setor agropecurio no psguerra: um estudo da reflexo agrria. Estudos Avanados, v. 15, n. 43, So
Paulo, set./dez. 2001.
DEL GROSSI, M. E. Distribuio dos estabelecimentos agropecurios, segundo os tipos de agricultura. Brasil, 2006. Braslia, MDA, 2013 (mimeo).
FUNDAO PALMARES. Disponvel em: <www.palmares.gov.br/wp-content/
uploads/2013/04/1-CRQs-Certificadas-ate-18-04-2013.pdf>, consultado
em 20 de mai. 2013.
GARAGORRY, F. L.; CHAIB FILHO, H. Evoluo da agricultura brasileira em
um perodo recente: elementos de agrodinmica. Relatrio Tcnico, SGEEmbrapa, Braslia, jul. 2008.
GRAZIANO DA SILVA, J. Velhos e novos mitos do rural brasileiro. Estudos
Avanados, v. 15, n. 43, So Paulo, set./dez. 2001.
_________. Resistir, resistir, resistir: consideraes acerca do futuro campesinato no Brasil. XXXIII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e
Sociologia Rural (Sober), 1995, Curitiba (PR). Anais do Congresso. Braslia
(DF): Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), 1995,
p. 762-777.
_________. A modernizao dolorosa: estrutura agrria, fronteira agrcola e trabalhadores rurais no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1982.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo
Demogrfico 2010. Rio de Janeiro.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo
Agropecurio 2005/06. Rio de Janeiro.
PIRES, M. J. de S.; RAMOS, P. O termo modernizao conservadora: sua origem e utilizao no Brasil. Revista Econmica do Nordeste (REN), v. 40, n. 3,
Fortaleza, jul./set. 2009, p. 411-424.
SILVA, J. de S. et al. A pesquisa agropecuria e o futuro da agricultura familiar.
In: SOUZA, Ivan S. F. de. Agricultura familiar na dinmica da pesquisa agropecuria. 1 ed. Braslia, Embrapa, 2006, p. 397-407.
SOUSA, I. S. F. Agricultura familiar na dinmica da pesquisa agropecuria. 1 ed.
Braslia, Embrapa, 2006.
VEIGA, J. E. A opo pela agricultura familiar. FEE, v. 25, n. 3, Porto Alegre,
1997, p. 127-146.
_________. Uma estratgia de desenvolvimento rural no Brasil. Anais do XXI
Encontro Anual da Anpocs, Caxambu (MG), 1994.

Renato S. Maluf

A agricultura

e a promoo

da soberania e segurana
alimentar e nutricional:
entraves e desafios

Este artigo apresenta um marco de referncia em termos conceituais e de


polticas pblicas relativo ao lugar da agricultura brasileira numa estratgia de
promoo da soberania e segurana alimentar e nutricional (SSAN) e do direito humano alimentao adequada e saudvel (DHA). Para tanto, recorre
construo conceitual e poltico-institucional que, h vrios anos, conformou
um campo social no Brasil em torno dessas noes.
Esclarea-se, desde logo, que a anlise no pode se limitar ao mbito
nacional devido ao fato de o Brasil ser participante de destaque num sistema
alimentar globalizado, seja como grande exportador de commodities agrcolas e produtos agroalimentares semiprocessados, seja porque seus padres de
produo e consumo de alimentos refletem as principais caractersticas desse
sistema global. Isto torna foroso iniciar o texto abordando a participao da
agricultura brasileira na assim chamada segurana alimentar global, no delicado contexto internacional em que a crise alimentar recolocou os alimentos e,
por meio eles, a agricultura no centro da agenda internacional, com reflexos
no mbito domstico. A partir de outro ngulo, as opes adotadas no pas
interessam no apenas em relao ao enfrentamento de seus prprios desafios,
mas tambm pelas repercusses internacionais da atuao, nesse campo, do
governo brasileiro e das empresas aqui sediadas.
Vrias so as respostas possveis crise alimentar, entendida como uma
crise do prprio sistema alimentar. No obstante, predomina entre ns e em
muitos outros pases a tica mercantil estrita, limitada a enxergar os benefcios comerciais, notadamente para os grandes exportadores, de um mundo
voltado a assegurar a oferta de bens agroalimentares, mesmo que sob padres
altamente questionveis em termos socioambientais e nutricionais. Os fortes

135

P r oj e tos par a o B r asi l

136

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

contrastes entre essa tica e a construo social da SSAN e DHA sero aqui
abordados por meio de dois pontos nevrlgicos e correlacionados. Eles dizem respeito, primeiro, coexistncia de diferentes modelos de agricultura no meio rural brasileiro, uma das principais manifestaes das tenses
e contradies presentes em nossa sociedade; segundo, inexistncia de
uma poltica nacional de abastecimento alimentar orientada pelo marco de
referncia, capaz de articular a promoo da produo diversificada e sustentvel de alimentos em bases familiares com a ampliao do acesso da
populao brasileira a uma alimentao adequada e saudvel. Isso ser feito
em dilogo com contedos da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional relativa ao perodo 2012-2015.
Seguindo o propsito principal da publicao em que se insere, em todo
o texto est presente a perspectiva de extrair implicaes de polticas pblicas
para a agricultura relacionadas com a SSAN e o DHA. E, na ltima seo do
captulo, as observaes finais retomam tais implicaes tanto nos mbitos internacional quanto nacional, ampliando-as de modo a englobar requisitos em
termos da gerao de informao e promoo de novos estudos.

Contexto internacional e repercusses domsticas


Pode-se afirmar que a crise alimentar que abalou o mundo com intensas
e errticas oscilaes dos preos internacionais das commodities alimentares,
desde 2007-2008, mais do que mera flutuao conjuntural de preos, configura-se como uma crise sistmica que ps em questo os principais alicerces
em que se assenta o sistema alimentar mundial. Mais grave, ela possui interfaces com outras trs crises igualmente sistmicas, embora com temporalidades
distintas, que so as crises econmico-financeira, ambiental (climtica) e energtica. A referida confluncia de crises demanda respostas sistmicas e interligadas, sendo esta uma premissa incontornvel especialmente no que se refere
agricultura, por conta dos estreitos vnculos que essa atividade mantm com
as questes socioambientais, climticas e energticas. Assim, pelo caminho
dos preos, pretende-se chegar aos fatores que explicam a natureza sistmica
da crise e, ao mesmo tempo, abordar os problemas associados chamada
segurana alimentar global, que teria entre seus garantidores a agricultura brasileira de grande escala.
Em estudo recente, baseado em anlises da volatilidade com picos de
alta dos preos internacionais das commodities alimentares, avaliou-se a contribuio desse fenmeno e de fatores nacionais para a recente inflao de
alimentos no Brasil com repercusses na SSAN em termos de acesso aos
alimentos e de produo agrcola de base familiar (Maluf e Speranza, 2013).

P r oj e tos par a o B r as i l

As flutuaes nos preos internacionais das commodities alimentares, mesmo


sendo uma caracterstica prpria dos mercados agrcolas, vm se comportando de forma voltil pela velocidade, amplitude e mudanas de direo
nas taxas de variao dos preos. Alm disso, os picos de alta e o fato de os
preos no retornarem aos patamares anteriores permitem supor que o mercado passa por uma recomposio de preos relativos das commodities, que,
por sua vez, tem resultado no encarecimento da alimentao em relao
mdia dos preos dos demais grupos de produtos do custo de vida em muitos pases, inclusive o Brasil (Figuras 1 e 2).

137
Figura 1
FAO ndice de preos dos alimentos, 1990-2012
(2002-2004 = 100)
240
Nominal

210
170
130

Real

90
50

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Fonte: FAO, maio de 2012.

As vrias causas do fenmeno que afeta o sistema alimentar global,


algumas delas no tradicionais e com temporalidades distintas, ao atuarem
de forma combinada, conferem carter sistmico crise atual. Entre elas
destacam-se a contnua elevao da demanda por alimentos; quantidades
crescentes de gros bsicos, que so destinados produo de biocombustveis; elevao dos preos do petrleo; eventos climticos extremos
(secas prolongadas e enchentes); especulao financeira com as commodities alimentares atrelada aos demais mercados de ativos financeiros; e um
longo perodo de subinvestimento pblico na agricultura de base familiar
ou camponesa.

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Figura 2
ndice mensal de preos dos alimentos segundo grandes grupos, 2005-2012
(Base: 2002-2004 = 100)
400
350
300

138

250
200
150
100

2005

2006
Cereal

2007
Carne

2008
Leite

2009

2010

leo e gordura

2011

2012

Acar

Fonte: FAO/RLAC, 2012.

Sendo o dlar americano a moeda na qual so denominadas as commodities alimentares, sua desvalorizao tem sido includa entre as causas da
elevao dos preos internacionais das commodities. De fato, a valorizao/
depreciao do dlar, o comportamento dos indicadores de consumo e o desempenho das safras agrcolas so trs fatores com forte incidncia de curto
prazo nos preos internacionais das commodities alimentares. Nesse aspecto, a
valorizao do real em relao ao dlar, em boa parte do perodo considerado,
contribuiu para amenizar o impacto interno da alta dos preos internacionais.
J a recente valorizao da moeda americana deve favorecer as exportaes
agrcolas, supe-se, sem repercusses especficas relevantes nos preos domsticos dos alimentos.
No entanto, no se tratando de fenmeno meramente conjuntural, a
crise alimentar tem acarretado mudanas importantes no sistema alimentar
mundial em termos da localizao da produo agrcola no apenas pelas mudanas climticas, mas como resultado de investimentos internacionais com acaparamento de terras (land grabbing). Fortaleceu-se o poder das
grandes corporaes internacionais nos principais componentes do sistema
alimentar mundial, em particular, ampliando a parcela j majoritria das

P r oj e tos par a o B r as i l

operaes intrafirmas no comrcio agroalimentar internacional. No obstante sua importncia, o comrcio internacional tem um antigo histrico
de fonte no confivel de segurana alimentar (Maluf, 2000), caracterstica
reafirmada na recente crise.
Daviron et al. (2011) apontam corretamente que a concluso do acordo agrcola da Rodada Doha, sob os auspcios da Organizao Mundial de
Comrcio, tornou-se ainda mais improvvel, pois suas referncias j no se
coadunam com a radical alterao do anterior foco na ampliao do acesso a
mercados pelo da busca de garantir a oferta de produtos agroalimentares. Polticas de oferta pelos pases capazes de adot-las, investimentos internacionais
na agricultura e acaparamento de terras ocuparam, na agenda internacional, a
importncia antes atribuda a temas como proteo de mercados e, tambm,
subsdios s exportaes.
Alm das repercusses na produo agrcola interna da demanda externa crescente, h que considerar a transmisso das variaes dos preos internacionais das commodities alimentares para os preos domsticos. Ela tem
sido caracterizada como incompleta em razo do processo de ajuste lento e da
limitada repercusso imediata, porm com plena materializao do repasse no
mdio prazo, e pelo fato de a interrupo da alta dos preos internacionais no
ser transmitida para os preos domsticos na mesma extenso (Daviron et al.,
2011). Em termos globais, esto ainda por se confirmar os indcios da interrupo da chamada tendncia secular de reduo real dos preos agrcolas.
Maluf e Speranza (2013) mostram que os preos internacionais esto
entre os fatores explicativos da inflao de alimentos no Brasil, que, apesar de
bastante documentada, ainda no foi suficientemente analisada em toda sua
complexidade em termos da correlao com os preos internacionais das commodities e da incidncia dos preos agrcolas na formao dos preos no varejo, sobre os quais incidem outros determinantes. O referido estudo realizou
um primeiro exerccio visando cotejar as evolues dos preos internacionais,
dos preos agrcolas internos (sem diferenciao entre os tipos de agricultores), dos preos no atacado e dos preos de uma cesta de alimentos no varejo.
Importa salientar as importantes diferenas entre os tipos de produtos (processados, semielaborados e in natura), entre os comercializveis e no comercializveis, e entre os mercados com preos livres e monitorados. Requerem-se
estudos aprofundados em cada cadeia, conforme veremos adiante.
No tocante agricultura e aos preos agrcolas, a dinmica de formao
dos preos internos no Brasil, como em quase todos os pases, embora correlacionada com as tendncias dos preos internacionais, reflete, em grande
medida, fatores internos que incidem sobre os preos domsticos; entre eles,

139

P r oj e tos par a o B r asi l

140

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

mencionam-se o grau de autossuficincia nacional no produto em questo, o


peso relativo das commodities nos custos de produo e transporte dos alimentos finais, o comportamento da taxa de cmbio, a formao dos preos em
mercados domsticos oligoplicos, os instrumentos de regulao acionados
pelo governo, os eventos climticos com repercusses regionais ou nacionais
e a evoluo da demanda domstica de alimentos decorrente de melhoria na
distribuio da renda.
Para os produtores rurais vendedores lquidos de alimentos, a elevao dos preos agrcolas pode representar maior renda e ganho lquido para
os agricultores, dependendo, naturalmente, do que ocorre com os custos de
produo. Encontra-se em Maluf e Speranza (2013) um indicador indireto
nesse sentido na forma da evoluo da relao de troca entre preos agrcolas
e preos de tratores, colheitadeiras e fertilizantes para vrios produtos (soja,
milho, trigo, arroz e feijo). Essa comparao mostrou que, no Brasil, o ganho
lquido dos agricultores foi limitado no tempo e apresenta diferenas importantes entre os produtos agrcolas. A soja se destaca entre as commodities com
evoluo favorvel de preos, ocorrncia mais limitada nos casos do milho e
do trigo. O pico nos preos do arroz, aqui no caracterizado como commodity,
concentrou-se no perodo inicial da crise alimentar. As carnes apresentaram
comportamento diferenciado: maior estabilidade na carne bovina, queda persistente na suna e alta pronunciada nas aves. J o caso do encarecimento do
feijo no mercado domstico, assim como de outros alimentos igualmente
importantes, no guarda relao com determinantes internacionais, refletindo
fatores climticos e transformaes nas formas de produo e comercializao. A ausncia de informao diferenciada impossibilita a avaliao especfica
para o segmento dos agricultores familiares.
Quanto esfera do varejo, o ndice do Custo de Vida calculado pelo
Dieese mostra que, em geral, so os produtos in natura e semielaborados que
apresentam as maiores contribuies e picos de alta dos preos para todas
as subcategorias do Grupo Alimentao, e que suas altas acompanharam o
movimento de alta internacional dos preos das commodities agrcolas e dos
alimentos (Figura 3). Contudo, embora seja verdadeiro que, quanto menos
elaborado, mais instvel o preo do bem respectivo, cuja oferta est sujeita a
flutuaes de curto prazo, ele tende a ser menos custoso no longo prazo em
relao aos demais produtos cujos custos refletem a crescente incorporao de
servios aos produtos (alimentos pr-preparados), compensando o barateamento da principal matria-prima (o produto agrcola).
Ainda com base em dados coletados pelo Dieese no municpio de So
Paulo, Maluf e Speranza (2013) destacam os seguintes aspectos: i) os maiores

P r oj e tos par a o B r as i l

Figura 3
Evoluo do ICV contribuio do grupo alimentao
Janeiro de 2009 a Novembro de 2012
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2

141

0
-0,2

Alimentao
Indstria da alimentao

set-12

mai-12

jan-12

set-11

jan-11

mai-11

set-10

jan-10

mai-10

set-09

jan-09

mai-09

set-08

jan-08

mai-08

set-07

jan-07

mai-07

set-06

jan-06

mai-06

mai-05
set-05

-0,6

jan-05

-0,4

In natura e semielaborados
Fora do domiclio

Fonte: DIEESE.

picos de alta das refeies principais fora do domiclio vis--vis so dos lanches
matinais e vespertinos; ii) os picos de alta dos itens derivados do leite, leos e
gorduras, e panificao, coincidem com o primeiro pico de alta internacional
dos preos dos alimentos; iii) so coincidentes os picos de alta dos doces, acares e conservas, leos e gorduras e alimentos prontos para o consumo com
o segundo pico de alta internacional; iv) dentre o conjunto da subcategoria in
natura e semielaborados, observam-se os picos de alta dos preos das carnes e
gros no mesmo perodo dos dois picos de alta no mercado mundial.
Essas evidncias so indcios de que os preos dos alimentos no Brasil
tm acompanhado o movimento de alta dos preos internacionais, porm
com vrios elementos se interpondo entre eles, de modo que fatores domsticos so causas to ou mais importantes da inflao dos preos dos
alimentos. Uma importante constatao diz respeito ao impacto da poltica
de valorizao do salrio mnimo implementada no Brasil desde o primeiro
governo de Luiz Incio Lula da Silva, que possibilitou a reduo do nmero
de horas de trabalho necessrias para adquirir uma cesta bsica, cujo custo
monetrio crescente.

P r oj e tos par a o B r asi l

142

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Para concluir esta seo, retomo uma das repercusses da alta dos preos das commodities alimentares e seus efeitos na promoo da soberania e segurana alimentar e nutricional e no desenvolvimento econmico do pas, que
o acirramento do debate sobre os modelos de produo agrcola escolhidos.
Isto porque a produo agrcola mundial d sinais de esgotamento do modelo
atual em sua capacidade de atender demanda crescente por alimentos com
adequao a um padro sustentvel de uso dos recursos naturais e respeito aos
limites ecossistmicos. Assim como se verificou e segue ocorrendo no Brasil,
esse modelo promotor de desigualdade social nas regies do mundo para
onde tem se expandido, como o caso mais notrio do continente africano.
A expanso da produo de alimentos revisando paradigmas tecnolgicos
atuais, de modo a no pr em risco a sustentabilidade ambiental e a capacidade
de renovao do planeta, implica valorizar o enfoque agroecolgico. Os sucessivos volumes recordes de produo de cereais obtidos pelo Brasil e os montantes
crescentes das exportaes agroalimentares mantm em pauta a contraposio
entre a valorizao da agricultura familiar e da diversificao produtiva e o modelo do chamado agronegcio, centrado na monocultura de larga escala, com
alto grau de mecanizao e uso abusivo de agroqumicos. Aspectos cruciais de
regulao pblica dessa atividade vm sendo ignorados em nome das contribuies do setor agrcola, principalmente na gerao de divisas num mercado
global instvel, mas ainda em expanso; refiro-me, entre outros, ocupao de
terras indgenas e de outros povos tradicionais, o desmatamento, a presso sobre reas de proteo, os danos sociobiodiversidade, o uso indiscriminado de
agrotxicos e a previsvel crise hdrica em um futuro prximo.
O discurso hegemnico ressalta a participao do chamado agronegcio
na manuteno da taxa de crescimento econmico, no importando o padro
em que se baseia este crescimento ou, ainda, qual a sua capacidade real de
gerar emprego, que , de fato, limitada e tem resultado num mercado de trabalho crescentemente polarizado (Balsadi, 2008). Fecham-se os olhos, por fim,
ao altamente criticvel padro de consumo alimentar promovido pelos agentes
que dominam o sistema alimentar mundial, contraparte do modelo agrcola
com as caractersticas descritas h pouco.

A construo social da soberania e segurana alimentar


e nutricional no Brasil
Antes de seguir com as questes propriamente relacionadas com a agricultura e o meio rural, preciso apresentar uma sntese da construo conceitual e institucional que estabeleceu importante marco de referncia no debate
nacional sobre o lugar da agricultura numa estratgia de soberania e segurana

P r oj e tos par a o B r as i l

alimentar e nutricional, e de promoo do direito humano alimentao adequada. Como se sabe, este um debate vivo no Brasil devido grande incidncia, nas polticas pblicas, de concepes baseadas na usual correlao entre
agricultura e segurana alimentar nos termos propostos pelo produtivismo e
pelos interesses mercantis privados. So conhecidos os resultados problemticos dessas concepes em termos sociais, ambientais e para a sade humana.
A construo social descrita a seguir contrape-se a elas.
Os documentos elaborados pelo Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) ou sob seu estmulo, as deliberaes das Conferncias Nacionais de SAN e, mesmo, as formulaes de programas pblicos
pela Cmara Interministeral de SAN (Caisan) so produtos de um processo j
antigo, partilhado com a sociedade civil. Vale lembrar que foram duas dcadas
de mobilizao e luta social que remontam redemocratizao do pas, na dcada de 1980, quando emergiu um amplo movimento social contra a fome e
pela segurana alimentar e nutricional, desde uma perspectiva de cidadania.
Reproduziremos, a seguir, alguns resultados dessa mobilizao com base
em publicao recente (Leo e Maluf, 2013), destacando a instituio do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e os aspectos mais
relacionados com o tema deste artigo.
A construo brasileira contempornea, inscrita no debate internacional
sobre a fome, coloca a segurana alimentar e nutricional (SAN) como um objetivo de aes e polticas pblicas relacionadas com os alimentos e a alimentao,
sejam elas de iniciativa governamental ou no. A construo coletiva dentro do
Sisan e a articulao da sociedade civil, com setores progressistas no governo e
no Congresso, conseguiram modificar a Constituio Brasileira, incluindo nela o
direito a uma alimentao saudvel e segurana alimentar e nutricional.
As definies de segurana alimentar e nutricional so suscetveis a distintas acepes e meios para sua efetivao, envolvendo um evidente componente
de disputa nas proposies de poltica pblica. Na construo social brasileira j
referida, a SAN constitui objetivo pblico, estratgico e permanente, participante
das categorias nucleares das opes de desenvolvimento de um pas; mas essa
concepo no est isenta de importantes controvrsias e contradies internas.
O acrscimo do adjetivo nutricional pretende interligar os enfoques socioeconmico e de sade e nutrio que estiveram na base da evoluo dessa noo,
expressando a perspectiva intersetorial. Alm disso, englobam-se numa nica
noo as dimenses, de fato inseparveis, da disponibilidade fsica de alimentos
(food security segurana alimentar) e da qualidade destes em termos da inocuidade do seu consumo (food safety segurana dos alimentos). Ao juntar ambas as
dimenses, questionam-se os modelos predominantes de produo e consumo.

143

P r oj e tos par a o B r asi l

144

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

A SAN inscreve-se no campo do direito de todo cidado e cidad estar


seguro(a) em relao aos alimentos e alimentao nos aspectos da suficincia (proteo contra a fome e a desnutrio), qualidade (preveno de
males associados alimentao) e adequao (apropriao s circunstncias
sociais, ambientais e culturais). Quando se considera a ordem internacional,
o objetivo da SAN se defronta com questes de soberania, conforme destacado pelos movimentos sociais com a noo de soberania alimentar, em resposta conformao de um sistema alimentar global controlado por grandes
corporaes, num contexto em que muitos Estados nacionais perderam a
capacidade de formular polticas agroalimentares soberanas.
Assim, a promoo da SAN requer o exerccio soberano de polticas
relacionadas com os alimentos e alimentao que se sobreponham lgica
mercantil estrita isto , regulao privada e incorporem a perspectiva do
direito humano alimentao. Desse modo, estabelecida a conexo entre
um objetivo de aes e polticas pblicas (segurana alimentar e nutricional)
e um princpio (soberania alimentar) que o qualifica. Soberania alimentar
implica tambm que as polticas adotadas em seu nome, particularmente
pelos pases com poder para tanto, no comprometam a soberania de outros
pases. Acordos internacionais (sobre comrcio, investimentos, propriedade
intelectual, biodiversidade etc.) podem comprometer a soberania alimentar,
quadro agravado com o desmonte de polticas de promoo de setores domsticos e do patrimnio nacional. O comrcio internacional j se revelou
em diversas oportunidades como na recente crise alimentar reiteramos
que o comrcio no confivel para a promoo da SAN , de modo que seu
papel deve estar subordinado s estratgias de desenvolvimento dos pases.
A maneira como os pases enfrentam os vrios componentes da questo alimentar pode contribuir para ou dificultar que esses processos promovam equidade social e melhoria sustentvel da alimentao e da qualidade
de vida de sua populao. O enfoque da SAN busca ampliar o acesso aos
alimentos e, ao mesmo tempo em que questiona o padro inadequado de
consumo alimentar, sugere formas mais equitativas, saudveis e sustentveis
de produzir e comercializar os alimentos, e requalifica as aes dirigidas
para os grupos populacionais vulnerabilizados ou com requisitos alimentares especficos. Essas trs linhas de ao convertem a busca da SAN num
parmetro para as estratgias de desenvolvimento de um pas, assim como
tambm o so o desenvolvimento sustentvel e a equidade social.
Quando se observa a oferta de alimentos, a produo de grandes quantidades de bens e a no ocorrncia de falta de produtos nas prateleiras do
comrcio varejista no demonstram que o pas esteja contemplando os re-

P r oj e tos par a o B r as i l

quisitos da SAN, tanto em termos imediatos quanto numa perspectiva de


longo prazo. Isto depende do modo como os alimentos so produzidos, comercializados e consumidos, j que o enfoque da SAN considera os aspectos
locais, sociais, culturais e ambientais envolvidos nesses processos. A oferta
de alimentos no est dissociada da condio social das populaes e das
relaes que elas mantm com a cultura e o ambiente.
Vimos que a recente crise internacional dos alimentos trouxe o tema
dos alimentos e da agricultura de volta para o centro dos debates mundiais.
A anlise desenvolvida na seo anterior confirma a necessidade de fortalecer o papel regulador do Estado e a produo de base familiar como partes
integrantes do Sisan previsto pela Losan. No h erradicao de extrema
pobreza bem-sucedida quando os preos dos alimentos e as formas de sua
produo ficam ao sabor da especulao e da lgica privada.
Para finalizar, reproduzimos as principais proposies impulsionadas
pelo Consea que so relevantes para o tema que nos propomos debater neste
artigo. So elas: i) promover novas bases sustentveis para o modelo de produo e consumo; ii) apoiar a agricultura familiar de base agroecolgica; iii)
assegurar a ampliao da produo diversificada de alimentos com valorizao da agrobiodiversidade; iv) fortalecer a cultura e os hbitos alimentares
regionais; v) democratizar o acesso terra (intensificando a poltica nacional
de reforma agrria), gua e aos demais recursos naturais.
Tais proposies apontam para a recuperao da capacidade reguladora do Estado e a implantao de polticas nacionais soberanas de abastecimento que ampliem o acesso a alimentos de qualidade com base em
sistemas sustentveis descentralizados, articulem as vrias aes desde a
produo ao consumo e enfrentem os males de sade derivados da m alimentao. Essa importante questo ser desenvolvida na prxima seo,
ressaltando que sua necessidade est diagnosticada na Poltica Nacional de
SAN, mas no suficientemente prevista no Plano Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional 2012-2015, no obstante as importantes metas estabelecidas neste plano.
Ao mesmo tempo, propugna-se que a atuao internacional do Brasil
apoie a construo de uma governana global da segurana alimentar e nutricional pautada nos princpios do direito humano alimentao adequada,
da soberania alimentar, da participao social, da responsabilidade comum,
porm diferenciada, na precauo e no respeito ao multilateralismo. Essas
perspectivas devem estar presentes tambm nas negociaes comerciais agrcolas e nos demais acordos internacionais que incidem sobre a soberania e
segurana alimentar e nutricional.

145

P r oj e tos par a o B r asi l

146

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Abastecimento alimentar e modelos de agricultura


Pode-se afirmar que o Brasil abdicou de adotar uma poltica soberana
de abastecimento, opo consagrada e aprofundada na dcada de 1990. As
inflexes havidas nas polticas agroalimentares e o acionamento de alguns instrumentos a partir do governo Lula (2003) no permitem afirmar que aquela
opo tenha sido revertida e uma poltica de abastecimento propriamente dita
esteja em curso. No entanto, na construo social antes apresentada, o abastecimento alimentar, quando devidamente enfocado, aparece como questo
estratgica por ser o elo de ampliao do acesso a uma alimentao adequada
e saudvel e promoo da produo de alimentos de base familiar, diversificada e sustentvel, notadamente em sua etapa agrcola.
De fato, desde 2005, a proposta de uma poltica nacional de abastecimento alimentar (PNAA) vem sendo impulsionada pelo Consea com apoio de
alguns setores do governo federal, porm sem conseguir que ela seja concretizada. Apresento, a seguir, uma sntese dessa proposta destacando os papis da
agricultura, com base em artigo anterior (Maluf, 2009). Desde logo, afirmo o
suposto de que a efetivao do direito alimentao e do princpio da soberania
alimentar requer, entre outros, o exerccio soberano de polticas pblicas de
abastecimento que se sobreponham s lgicas privadas estritamente mercantis,
como parte integrante da poltica de segurana alimentar e nutricional. Alm
disso, o enfoque de abastecimento alimentar a seguir apresentado se insere na
construo de um padro de desenvolvimento socialmente justo, ambientalmente sustentvel e culturalmente adaptado realidade do pas e dos grupos
populacionais que o compem. Da que os modelos de produo e os tipos de
alimentos interessam tanto ou mais que a mera disponibilidade de bens.
Nesses termos, a PNAA tem como campos de atuao tanto os alimentos
(disponibilidade e acessibilidade de bens) quanto a alimentao (modos de apropriao dos bens pela populao), englobando aes de carter geral relacionadas s condies de acesso aos alimentos pela populao em geral, ao comrcio
de alimentos e aos servios de alimentao, em paralelo s aes dirigidas a grupos populacionais mais vulnerabilizados; todas elas coordenadas com programas
voltados produo socialmente equitativa e ambientalmente sustentvel dos
alimentos, em especial na etapa agrcola. Esse ltimo destaque se justifica pelo
que foi dito na primeira seo do texto a propsito dos modelos de agricultura.
da formao histrica brasileira e uma das principais razes da nossa
desigualdade social a coexistncia, no meio rural, da grande propriedade
com diversas formas de pequenos e mdios estabelecimentos agrcolas, resultando em modelos distintos de agricultura. Desde meados da dcada de 1990,
um conjunto bastante heterogneo por critrios como o nvel de renda,

1. Em artigo anterior (Maluf, 2002), cunhei a expresso armadilha da modernizao para fazer referncia a um processo
que, embora possa representar a emancipao de indivduos, compromete a reproduo do grupo social como tal. Esta
parece ser a marca da modernizao agrcola, capaz de abastecer um pas e gerar excedentes exportveis com um nmero
absoluto decrescente de agricultores em unidades produtivas especializadas de maior escala, quase sempre monocultoras,
intensamente mecanizadas e dependentes de insumos qumicos.

P r oj e tos par a o B r as i l

bioma, sistemas de produo e fatores tnico-culturais passou a se abrigar


sob a noo de agricultura familiar, uma categoria sociopoltica que logrou
reconhecimento legal e polticas pblicas diferenciadas. J o chamado agronegcio, termo usado para se referir integrao entre atividades agrcolas e no
agrcolas (processamento dos produtos, comercializao etc.), se converteu
em categoria poltico-ideolgica representante da agricultura patronal. No
so dois mundos separados, claro, mas que coexistem com complementaridades, conflitos e contradies.
As complementaridades se manifestam, por exemplo, no assalariamento
de pequenos agricultores nas grandes fazendas e na integrao de agricultores
familiares mais consolidados nas cadeias agroindustriais (fumo, aves, sunos,
leite e soja). Os conflitos principais se do no entorno da terra, da gua e do
acesso a recursos pblicos. J as contradies se expressam nos modelos distintos de agricultura de fato, associados a padres distintos de alimentao e
na relao com a biodiversidade. A coexistncia no pode, porm, obscurecer
que a agricultura familiar e a agricultura patronal tm distintos significados nos
mbitos econmico, social, cultural e ambiental. Igualmente grave, a presso
para avanar na trilha da modernizao com especializao produtiva, inclusive
alegando-se razes de abastecimento alimentar, encaminham parte considervel
da agricultura familiar para uma armadilha que compromete sua sobrevivncia
como unidades diversificadas que se reproduzem sob uma lgica familiar (camponesa) e se envolvem no desenvolvimento dos seus territrios1.
De fato, o quadro vislumbrado de especializao produtiva j se manifesta
de forma preocupante no Brasil. Na apresentao dos dados do Censo Agropecurio de 2006, uma anlise realizada pelo IBGE (2009) mostra que 54,6% dos
estabelecimentos considerados especializados (valor da produo da atividade
maior que 66% do valor total da produo do estabelecimento) responderam
por 81% do valor da produo agropecuria. Segundo esse critrio, menos de
um quinto da produo agropecuria total do pas era proveniente dos dos estabelecimentos classificados como diversificados (54,3%), os quais s tiveram
participao majoritria na pesca e na criao de ovinos e caprinos. Embora
boa parte dos estabelecimentos informe vrias atividades e um grande nmero
de produtos, a anlise dos dados coletados destaca ter sido bastante comum a
concentrao da produo em um nico ou alguns poucos produtos.

147

P r oj e tos par a o B r asi l

148

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Uma anlise por produto mostraria que a especializao produtiva tende a


ser acompanhada pela concentrao espacial da produo, como revela o caso paradigmtico do arroz. Em 2006, quase 400 mil estabelecimentos dedicaram-se ao
cultivo de arroz, produzindo 9,4 milhes de toneladas colhidas em 2,4 milhes de
hectares, dos quais apenas 8,9% foram irrigados; porm, responderam por 71,2%
da produo nacional (IBGE, 2009). Uma importante redistribuio espacial da
produo de feijo tambm est em curso, fruto de intenso processo de tecnificao desta que j foi uma cultura tpica da produo familiar de pequena escala.
Mesmo em um contexto adverso, argumenta-se que as vrias formas de
agricultura de base familiar constituem o modelo mais propcio promoo
da concepo de abastecimento aqui adotada. Convencionalmente, espera-se
que uma poltica de abastecimento limite-se a assegurar a quantidade (com regularidade) da oferta de bens, eliminando ou reduzindo as formas abusivas de
intermediao comercial e combatendo as perdas e desperdcio em todas as etapas da cadeia alimentar. Sugere-se, no entanto, ir alm. Em lugar da opo por
cadeias integradas de longo alcance e especializao produtiva, sugere-se pensar
em termos de agregao de valor e construo de mercados. A potencializao
de circuitos locais e regionais de produo, distribuio e consumo de alimentos
coloca a possibilidade de (re)aproximar a produo e o consumo de alimentos
que o sistema alimentar atual afastou, baseando-se em produtos diferenciados
e alimentao adequada e estimulando empreendimentos rurais urbanos com
elevada capacidade de gerar trabalho e renda em mbito local e regional.
Para tanto, h que organizar a oferta da produo oriunda da agricultura
familiar, incentivar melhorias em qualidade, capilaridade e regularidade desta
produo e promover a diversidade de produtos, formas de cultivo e hbitos
alimentares. Nessa direo, contribuiria o aprimoramento da insero no mercado do pequeno varejo setor pouco contemplado por polticas pblicas no
Brasil, em forte contraste com o antigo apoio conferido expanso das grandes
cadeias de varejo. Estimular as redes solidrias de produo, processamento,
distribuio e consumo baseadas em empreendimentos associativos pode, tambm, ser um caminho promissor no campo agroalimentar.
Programas de abastecimento podem contribuir para que os pequenos e mdios produtores rurais e urbanos de alimentos, bem como o varejo de pequeno porte, aproveitem as oportunidades criadas pela segmentao dos mercados e diferenciao de produtos (produtos artesanais, orgnicos, com denominao de origem
etc.). O desafio de construir mercados se coloca, principalmente, para a agricultura
familiar, para a pequena indstria agroalimentar e para o varejo tradicional.
Tal estratgia supe retomar, em novas bases, a atuao do Estado na regulao dos mercados de produtos agropecurios e agroextrativistas e na garantia

2. J se mencionou o importante papel da poltica de recuperao do salrio-mnimo na reduo das horas de trabalho
necessrias para adquirir a cesta bsica, apesar de seu custo crescente.

P r oj e tos par a o B r as i l

do acesso a alimentos de qualidade e em quantidade suficiente. Trata-se de tarefa


a ser compartilhada pelos trs entes federados nos termos previstos na Constituio, com efetiva participao e controle social. Seria possvel elencar um grande
nmero de aes, com grau varivel de complexidade, que podem ser de iniciativa dos prprios governos estaduais e municipais, alm das aes descentralizadas
impulsionadas pelo governo federal. A propsito, bastante comum encontrar
rgos de abastecimento nessas duas esferas de governo, ainda que boa parte deles esteja, equivocadamente, inserida em secretarias de agricultura, tornando-se
refm da viso que limita o abastecimento comercializao agrcola.
Note-se, ademais, que essa concepo de abastecimento obriga adotar um
enfoque sistmico que leve formatao de sistemas de abastecimento integrados ao Sistema Nacional de SAN e suas esferas estadual e municipal, conforme
estabelecido pela Lei Orgnica de SAN (Losan, Lei n 11.346/2006). Subtrair do
poder pblico o papel regulador da produo, do processamento, da distribuio e do consumo de alimentos significa deix-lo sob regulao privada estrita,
com os resultados negativos j conhecidos em termos nutricionais (sobrepeso,
obesidade e desnutrio), ambientais e socioculturais.
Na primeira seo, vimos que o abastecimento alimentar uma preocupao para o Brasil; se no pelo aspecto da disponibilidade fsica de bens (com
qualidade criticvel), seguramente pelo encarecimento da alimentao frente aos
demais gastos que compem o custo de vida. Apesar da elevada autossuficincia
em muitos produtos agrcolas, o pas figura entre os que tiveram maior elevao
do ndice de preos dos alimentos. Recoloca-se o debate ocorrido na dcada de
1990 sobre a conexo entre preos dos alimentos, carestia alimentar, alteraes
na composio do consumo e valores recebidos pelos agricultores, temas que
agora retornam num contexto diferente diante da presena de polticas ativas de
renda e de promoo da produo.
Assim, no presente contexto, a funo reguladora do Estado ganhou proeminncia pelos impactos que a inflao dos alimentos acarreta, para a grande maioria
dos consumidores, em termos de recomposio do oramento domstico, com resultados negativos considerando a quantidade e qualidade dos alimentos ingeridos
pelas famlias. Nessa condio, se enquadram tambm as famlias rurais mais fragilizadas, comumente compradoras lquidas de alimentos. Esse efeito diferenciado
conforme o peso da alimentao nos gastos das famlias (mais elevado nos menores
nveis de renda)2, sendo igualmente importante a pronunciada alta da alimentao
fora do domiclio, cujo peso crescente em todas as faixas de renda.

149

P r oj e tos par a o B r asi l

150

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Os governos devem zelar pela manuteno e modernizao dos equipamentos pblicos de abastecimento, constituir e utilizar estoques de SAN, assim
como mobilizar o aparato legal necessrio para evitar distores nos sistemas de
abastecimento e na qualidade dos bens consumidos3. Em linha com o que foi
dito antes, estruturas de abastecimento devem ser utilizadas para aproximar a
produo da agricultura familiar e dos pequenos produtores de especialidades
e os consumidores, especialmente por meio da promoo de sistemas descentralizados constitudos de equipamentos pblicos articulados e com capacidade
de atuar no complexo dos sistemas agoalimentares locais e regionais. O prprio
Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) seria fortalecido se articulado com aes estaduais e municipais de abastecimento.
Como diretriz geral, as aes pblicas de abastecimento devem saber
combinar o tratamento prioritrio das demandas dos segmentos mais vulnerveis da populao, de modo a garantir o acesso ao alimento, em condies adequadas, a pessoas em situao de risco alimentar, com a adoo de
aes paralelas de abastecimento voltadas para o conjunto da populao. Uma
PNAA no pode se limitar a satisfazer as necessidades do consumo capaz de
se expressar no mercado, portanto, parte de sua agenda conferir ateno especial aos segmentos da populao com dificuldades de acesso aos alimentos
seja por insuficincia de renda devida a precrias condies de trabalho ou do
desemprego, seja por outros fatores, como o local de moradia, que as tornam
vulnerveis fome ou m alimentao.
Para tanto, requerem-se aes combinadas de gerao de trabalho e renda ou de transferncia de renda com aes de abastecimento e de garantia de
acesso aos alimentos. Entre os segmentos sociais vulnerveis se encontram as
populaes pobres das regies metropolitanas e cidades mdias, os residentes
em reas urbanas e rurais economicamente deprimidas, assentados da reforma agrria, povos indgenas e povos e comunidades tradicionais situados nos
diferentes agroecossistemas brasileiros. Chamo ateno ao fato pouco destacado de que o acesso aos alimentos um desafio permanente para boa parcela
das famlias rurais empobrecidas e convertidas em consumidoras lquidas de
alimentos, condio obscurecida quando elas so caracterizadas como agricultores familiares. A propsito, a produo para o autoconsumo, tantas vezes
usada como sinnimo de atraso, mais do que nunca tem comprovado seu
papel central na reproduo das famlias rurais (e em sua prpria segurana
alimentar e nutricional).
3. Equipamento-chave dessa estratgia, a organizao que congrega as centrais de abastecimento (os entrepostos) do
Brasil apresentou proposta de um programa de abastecimento visando requalificar esses equipamentos.

Observaes finais
Mais do que concluses propriamente ditas, nesta ltima seo irei retomar proposies e implicaes de polticas pblicas do que foi aqui debatido,
seguindo a perspectiva que orientou a organizao desta coletnea. Inicio chamando a ateno para as importantes proposies de mbito global sugeridas
por Daviron et al. (2011), que vo na direo de: i) regular a especulao;
ii) restaurar a confiana no comrcio internacional; iii) formar estoques nos
nveis global e regional; iv) investir na agricultura agroecolgica; v) reduzir a
demanda por alimentos nos pases desenvolvidos.
Especialmente relevante o fortalecimento do multilateralismo, representado pelo Comit das Naes Unidas para a Segurana Alimentar Global,
como instrumento de coordenao das polticas nacionais, ao lado de uma
profunda reviso das atuais referncias que orientam os acordos multilate4. A associao que congrega as centrais de abastecimento formulou proposta recente de reestruturao e fortalecimento
desse equipamento.

P r oj e tos par a o B r as i l

Finalizo esta seo retomando a questo da carncia de uma poltica nacional de abastecimento. Esforos tm sido feitos para enfrentar o problema,
como o caso da formulao participativa e pactuada, nos espaos da Caisan
e do Consea, das diretrizes gerais e principais eixos de interveno de uma
poltica nacional de abastecimento orientada pelas referncias da soberania e
segurana alimentar e nutricional e do direito alimentao adequada e saudvel4. No entanto, a percepo de que o pas dispe de um sistema alimentar
dinmico e competitivo capaz de equacionar eventuais problemas parece ser
a explicao do imobilismo chocante frente s transformaes em curso na
produo agrcola, como o caso da sua relocalizao e elevada concentrao
espacial em produtos de consumo generalizado, para no falar das repercusses do modelo da monocultura de larga escala.
H tempos, maus hbitos alimentares vm sendo ditados pela lgica
privada, sob comando de grandes corporaes, e apoiados em instrumentos
de propaganda com forte incidncia e pouca regulao pblica. As aes de
valorizao da agricultura familiar, da diferenciao de produtos e da produo agroecolgica, embora importantes, guardam escassa (se alguma) relao
com qualquer estratgia de abastecimento digna do nome. No por acaso
que o governo brasileiro no tenha sido capaz de produzir um diagnstico
minimamente consistente da recente inflao de alimentos e oferecido as respostas correspondentes. Enquanto isso, a sociedade brasileira ficou refm de
um noticirio espetaculoso misturando tomate, mandioca e feijo.

151

P r oj e tos par a o B r asi l

152

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

rais de comrcio liderados pela Organizao Mundial de Comrcio (OMC).


Pleiteia-se a busca de transparncia dos mercados, em particular, incluindo
informaes sobre os estoques pblicos e privados. A criao do Amis (Agricultural Market Information System) pela FAO sinaliza a relevncia do tema,
que, no entanto, requer seu aperfeioamento em termos de disponibilidade
dos dados e metodologias.
O referido estudo sobre preos internacionais e inflao de alimentos no
Brasil (Maluf e Speranza, 2013) no apenas ratifica as proposies anteriores,
mas acrescenta os riscos da vinculao ao mercado global e a problemtica
dependncia de uma oferta centralizada de alimentos, controlada por grandes
empresas corporativas. Esse diagnstico impe o resgate do papel do Estado e
da participao social na busca de estratgias, englobando:
fortalecimento da agricultura camponesa e familiar;
diversificao dos sistemas produtivos e de sua base gentica;
melhor aproveitamento de insumos e de fontes de energia localmente
disponveis;
reestruturao dos sistemas nacionais de abastecimento com fortalecimento dos circuitos locais/regionais de produo, distribuio e consumo de
alimentos;
diversificao da cesta de consumo, valorizando a agricultura de base
familiar igualmente diversificada, visando lograr, simultaneamente, uma dieta
saudvel e a atenuao dos impactos das elevaes dos preos dos alimentos;
ampliao da cooperao visando fortalecer estratgias regionais de
abastecimento alimentar, especialmente nos pases da Amrica do Sul.
Nas questes abordadas neste artigo, nota-se uma grande carncia em termos da gerao de informao, elaborao de estudos com metodologias adequadas e aprimoramento dos mecanismos de monitoramento. Uma das sugestes a respeito seria a criao de um Observatrio de Preos dos Alimentos no
Brasil, com indicadores construdos desde a tica da SSAN e do DHA como os
desenvolvidos pelo Consea (2006) , vinculado com o Datasan, em construo
no Ministrio de Desenvolvimento Social, parte do que seria um subsistema
de indicadores e monitoramento do Sisan. Carecemos de uma metodologia de
acompanhamento da formao dos preos nas cadeias agroalimentares, considerando suas diferentes etapas e a diversidade dos agentes que a compem
(produtor, atacado, varejo), que inclua estudos especficos sobre a agricultura
familiar e o tratamento dos dados sobre custos de produo agrcola.
Mesmo os trs principais programas pblicos relacionados com a SAN
no Brasil Programa Bolsa Famlia, Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) e Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) carecem de moni-

Referncias bibliogrficas
BALSADI, O. O mercado de trabalho assalariado na agricultura brasileira. So
Paulo: Hucitec, 2008.
DAVIRON, B. et al. Price volatily and food security. Rome, CFS, 2011 (HLPE
Report 1).
FAO/RLAC. Informe Mensual precios de los alimentos en Amrica Latina y
el Caribe. Santiago de Chile, abril de 2012.
IBGE. Censo Agropecurio 2006. Rio de Janeiro, IBGE, 2009.

P r oj e tos par a o B r as i l

toramento adequado nesse aspecto. Uma primeira aproximao dos reflexos


da alta dos preos das commodities alimentares e da inflao de alimentos
constatou ter havido maior aporte de recursos governamentais no PBF e Pnae
e efeitos nas compras de alimentos realizadas pelo PAA e pelo Pnae em razo
da elevao dos preos (agrcolas e de alimentos) no mercado privado (Maluf
e Speranza, 2013).
Por fim, relacionado com o anterior, h que avanar na anlise sobre as
corporaes transnacionais, em especial o controle exercido por um reduzido
nmero delas sobre os fluxos comerciais e na formao dos preos em todas as
etapas da cadeia agroalimentar (comrcio de produtos agrcolas, na indstria
de alimentos, nos insumos e na distribuio). Mais estudos so necessrios
para avaliar os impactos da alta dos preos sobre a composio da dieta alimentar, que fortemente influenciada pelos preos relativos dos diversos produtos, alm da ao da propaganda e de outros determinantes do consumo.
Um texto dedicado a abordar o lugar da agricultura brasileira na promoo da soberania e segurana alimentar e nutricional (SSAN) e do direito
humano alimentao adequada tem como questo subjacente a conexo entre modelos de agricultura vistos desde a tica da SSAN e do desenvolvimento
rural ou territorial. Foram apresentados argumentos que procuraram valorizar
os mltiplos papis desempenhados pela agricultura familiar e camponesa,
associados a sua condio de produtora de alimentos, mas que vo alm da
atividade produtiva das famlias rurais. Ao alertar para o risco de se perderem
na rota do padro vigente de modernizao, nem de longe se est condenando
esse segmento social ao trabalho penoso e mal remunerado; ao contrrio, a
promoo da economia rural de base familiar e de determinadas formas de
ocupao social do espao agrrio no resulta de razes econmicas fornecidas pela teoria padro, devendo mais ser uma das expresses de um projeto
de sociedade justa, equitativa e sustentvel.

153

P r oj e tos par a o B r asi l

154

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

LEO, M.; MALUF, R. S. A construo social de um sistema pblico de segurana


alimentar e nutricional a experincia brasileira. Braslia (DF), Abrandh/
Oxfam, 2012.
MALUF, R. S. A poltica de abastecimento e a soberania segurana alimentar e
nutricional. In: MALUF, R. S. et al. Agricultura e abastecimento alimentar - polticas pblicas e mercado agrcola. Braslia (DF), Conab, 2009, p. 109-120.
_______. Produtos agroalimentares, agricultura multifuncional e desenvolvimento territorial no Brasil. In: MOREIRA, R. J.; COSTA, L. F. C. (orgs.).
Mundo rural e cultura. Rio de Janeiro: Mauad, 2002, p. 241-261.
_______. Segurana alimentar e nutricional. Petrpolis: Vozes, 2007.
_______; SPERANZA, J. S. Volatilidade dos preos internacionais e inflao de alimentos no Brasil: fatores determinantes e repercusses na segurana alimentar e nutricional. Braslia (DF), MDS/Sesan, 2013. (Caderno Sisan 1/2013)

Carlos Mielitz

Uma proposta

de sntese

guisa de concluso

A questo agrria brasileira, apesar de j ter sido longamente debatida, ainda


suscita fervorosos debates dentre os analistas; desde aqueles que propugnam pela
sua caducidade, dadas as transformaes ocorridas no pas, at os que reivindicam
as antigas propostas. O que nos apresenta Roberto Kiel no primeiro texto desta
coletnea recupera um pouco deste debate apenas como forma de mostrar sua
pertinncia e a atualidade de algumas questes j farta e repetidamente expostas. Dividindo a discusso em cinco perodos analticos desde o Brasil Colnia,
Kiel mostra que, imbricao das facetas polticas e econmicas tradicionalmente
analisadas no passado, contemporaneamente se agregam novas, fazendo com que
as dicotomias rural-urbano e moderno-atrasado deixem de ser funcionais para a
anlise e compreenso da realidade. A atualidade da questo agrria brasileira caracteriza-se por uma diversidade de situaes multideterminadas por antecedentes
histricos, polticos, locacionais dentre tantos outros, fazendo com que a institucionalidade pblica construda para administr-la, sobretudo nas ltimas dcadas,
no seja mais capaz disso. O desenvolvimento agrcola, principalmente desde as
dcadas de 1960-1970, teria acabado por incorporar com sucesso uma parcela
mais empresarial do antigo patronato rural de antecedentes latifundirios, agora
modernizado, integrado dinmica de acumulao capitalista contempornea ,
impulsionada pelos setores urbano e industrial, redenominada agronegcio e que
corresponderia minoria dos estabelecimentos rurais, embora detenha parcela de
todos os recursos produtivos, principalmente a terra.
De modo complementar, numa simplificao ainda maniquesta e com as
devidas ressalvas, os demais estabelecimentos reunidos sobre a denominao
agricultura familiar, grosso modo, poderiam ser agregados em trs tipos exemplares, em funo de suas inseres ou falta delas nas dinmicas econmica e social
do desenvolvimento nacional. O primeiro grupo seria composto por agricultores

155

P r oj e tos par a o B r asi l

156

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

familiares j incorporados lgica do sistema, ainda que parcialmente, prximos


dinmica da vida urbana, para os quais a interveno pblica deveria ser no
sentido de pavimentar-lhes o caminho, removendo dificuldades institucionais e
estruturais, e os apoiando para a viabilizao econmica de suas atividades por
meio de estmulos econmicos produtivos, ganho de eficincia, agregao de valor, associativismo; enfim, aes que facilitariam e acelerariam sua viabilidade
econmica, j desencadeada (embora aqum de suas potencialidades) e em ritmo
mais moroso que o possvel e desejvel. Estes agricultores respondem aos estmulos de mercado e esto presentes mais no Centro-Sul do Brasil.
O segundo grupo apresenta nveis diversos de carncias, exigindo do Estado um leque mais amplo de aes, que vo desde a assistncia humanitria e
reconhecimento de suas existncias cidads atravs de documentao civil at
medidas de apoio econmico e tcnico para suas produes e renda. Parte desta
populao tem acesso precrio terra, incerteza quanto s colheitas, devido
tecnologia e s inconstncias climticas (o que Kiel nomeou multicarncias, j
que faltam sade e educao, acompanhadas de uma imobilidade e invisibilidade
social e poltica). Para estas famlias, a institucionalidade construda nos ltimos
dez anos deixaria a desejar, uma vez que foi concebida mais para promover a
potencializao econmica dos estabelecimentos do que para tratar destas carncias. Para estas famlias que se movem no dia a dia pela busca da sobrevivncia,
o Estado brasileiro deveria preocupar-se em auxiliar-lhes em suas estratgias de
busca de rotas para fora da pobreza, minimizando seus riscos, compreendendo e
qualificando as estratgias familiares da alocao, no tempo e no espao, da produo e do consumo. Crua e realisticamente, trata-se do possvel e no do desejvel, que deveria vir em uma etapa subsequente, depois de eliminadas as primeiras
fragilidades. Para tanto, as polticas da rede de proteo social (Bolsa Famlia, por
exemplo) seriam muito mais importantes que aquelas tradicionalmente operadas
no meio rural, de natureza muito mais agrcola e intencionalmente promotoras
de renda. Esta opinio se refora com os dados da Pnad 2009, a partir dos quais
se constata que quase metade da populao nacional abaixo da linha de pobreza
encontra-se no meio rural, em alguma das formas denominadas como agricultura familiar. As aes do governo federal tm andado nesta direo, porm seus
resultados so ainda insuficientes, dada a persistncia da misria. O fato que a
institucionalidade pblica brasileira, em todos os nveis da federao, est pouco
equipada ou sequer compreende esta realidade, exigindo-se intensas mudanas
a partir dos coraes e mentes dos gestores, de suas concepes de bem-estar e
desenvolvimento e, por fim, nos meio para viabilizar suas ideias.
O terceiro grupo indicado por Kiel seria aquele dos agricultores localizados
em condies ambientais muito particulares, que interferem mais intensamente
em suas estratgias de vida exemplo tpico so os localizados na Amaznia.
Para estes, polticas que articulem o desenvolvimento sustentvel em harmonia

P r oj e tos par a o B r as i l

com as condies ambientais, eliminando fatores de conflito com a legislao,


regularizando definitivamente a condio fundiria daquelas populaes, proporcionando-lhes acesso a mercados diferenciados, agregao e apropriao da renda
etc. seriam medidas fundamentais. Reconhecer e tratar diferentemente a diversidade de modos de vida, apoiando-os em suas especificidades, respeitando-lhes
as culturas, dando-lhes cidadania muitas vezes inexistente, incrementando suas
condies materiais de existncia, constitui-se um desafio legtimo e altamente
meritrio para os prximos tempos. Mais uma vez, ressalta-se que iniciativas foram tomadas nesta direo, porm, pelas mesmas razes anteriormente apontadas, so insuficientes frente s necessidades.
Importante sintetizar do texto de Kiel que, diferentemente do passado, agora coexistem vrias questes agrrias, tornando impossvel uma resposta global
e totalizante bem como lanando mo de um ou poucos instrumentos de poltica pblica, tais como os programas nacionais de reforma agrria em suas vrias
verses, os programas de modernizao produtiva da agricultura, dentre tantos
outros exemplos possveis. Frente a estes desafios, o Estado brasileiro tem que
mudar sua forma de agir se quiser sincera e verdadeiramente venc-los.
Bianchini continua a sequncia de textos apresentando uma anlise retrospectiva da poltica agrcola posta em prtica para o segmento da agricultura familiar brasileira desde o surgimento do Pronaf, at a criao de uma diversidade de
instrumentos de poltica agrcola agora atuando coordenadamente sob um Plano
Safra da Agricultura Familiar. So evidentes os progressos em termos de nmero
de agricultores beneficiados, aporte de recursos, espraiamento de benefcios ao
meio urbano, quer seja dos consumidores, quer seja de empresas fornecedoras e
compradoras da agricultura. O mundo rural passa a ser visto como um espao de
vida em toda sua diversidade humana, ambiental, produtiva e de saberes, e no
mais apenas como um espao produtivo homogeneizado pelas polticas voltadas
aos produtos. H programas para jovens e mulheres, biomas diferenciados, novas
prticas, como as agroecolgicas, associadas a medidas que visam qualificar a vida
no campo expanso da eletrificao, educao rural, habitao, dentre outras.
A despeito dos mritos, mais importante para pavimentar os caminhos para
o futuro o apontamento das dificuldades a superar e das mudanas necessrias.
A primeira constatao que, apesar da existncia da vontade poltica e da disponibilizao de recursos financeiros, os atuais instrumentos de poltica agrcola
para a agricultura parecem ter atingido seu teto em termos de capacidade de
alcance do nmero de agricultores, pouco crescendo ou quase estagnando nos
ltimos anos. Nossa poltica mais abrangente (Pronaf) alcana um nmero de
contratos aproximadamente igual metade do nmero de agricultores familiares
do pas. Por qu? Vrias hipteses so possveis. Chamam a ateno os dados do
Censo Agropecurio de 2006 trabalhados por Mattei, que informam que aproximadamente um tero dos assim chamados agricultores familiares no apresentam

157

P r oj e tos par a o B r asi l

158

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

renda agrcola. Viveriam de rendas de servios prestados, de recebimentos da


previdncia, tratando-se de produes unicamente para autoconsumo, sem produo de excedentes? Admitindo-se igualmente uma pequena frao de erros de
levantamento, ainda assim permaneceriam as dvidas. A pergunta que se coloca
se deveria o Estado brasileiro preocupar-se com esta frao de agricultores familiares e, em caso afirmativo, com que tipo de medidas? Corroborando as afirmaes de Kiel, certamente uma grande parcela destes bem como os demais em
menor intensidade talvez precise do Estado muito mais no mbito das polticas
de sade, de educao, de estrutura de transporte e comunicao e menos de polticas produtivas, por tratar-se de moradores muito mais que produtores rurais.
Localizada principalmente na regio Nordeste do pas, mas no s l, existe
uma parcela de agricultores familiares que vivem em extrema pobreza, sobrevivendo em condies mnimas de reproduo de suas condies animais. Apesar
de terem sido alvos de polticas pblicas nos ltimos anos, muito mais de natureza
social e assistencial, so to carentes que nem ao menos conseguem organizar-se
para reivindicar ou mesmo tomar conhecimento das possibilidades de melhoria
de suas condies. Para estes, iniciativas como a busca ativa e um abrangente e
atualizado cadastro de beneficirios de polticas pblicas fundamental para dar
eficcia a essas polticas em aes coordenadas com as representaes de agricultores ou outras instituies descentralizadas, que possuem mais permeabilidade
e reconhecimento das condies locais. Apresenta-se aqui outra fronteira de aprimoramento das polticas pblicas.
Bianchini tambm aponta para o fato de que, em posio oposta, para muitos agricultores familiares, os enquadramentos legais daquela parcela de agricultores mais capitalizada e integrada aos mercados acabam por limitar-lhes o acesso
s atuais polticas operadas pelo MDA e MDS, tais como o crdito, as compras
pblicas etc. Estes necessitam de medidas de apoio para a promoo do associativismo, agregao de valor, insero nos circuitos mercantis etc., dado que os
primeiros degraus j foram alcanados.
Os resultados alcanados at aqui incorporaram agricultores antes ignorados pelas polticas pblicas e melhoraram suas condies de vida, conforme se
verifica com o aumento do IDH do meio rural. No entanto, como sempre acontece e desejvel, os movimentos sociais reivindicam mais, agora a partir de um
novo patamar mais elevado, j que parte das carncias bsicas foi atendida.
Pedro Ramos nos apresenta, na sequncia, uma interpretao sobre as
transformaes e permanncias que vm ocorrendo na agricultura brasileira principalmente desde 1985, enfatizando seu lado mais empresarial, encontrado com
frequncia nos grandes estabelecimentos e mais integrado aos circuitos mercantis
e cadeias de produo, nacionais ou internacionais, que vieram constituir o to
enaltecido agronegcio exportador contemporneo. evidente o crescimento da
produo e da produtividade das principais culturas brasileiras, principalmente

P r oj e tos par a o B r as i l

as lavouras, se considerarmos o agregado s culturas, mas algumas, como a soja e


o algodo, expandem-se sobre reas anteriormente ocupadas por outras lavouras
e/ou reas de bovinocultura de corte.
Ainda segundo Ramos, h que se destacar o simultneo esvaziamento populacional das zonas rurais, ou seja, o crescimento da produo est se fazendo
em um padro tecnolgico que pouco emprega de mo de obra, intensivo em
capital, principalmente mecnico de grande escala. A consequente migrao do
meio rural, no s pelas razes de expulso acima citadas, acabou por dirigir
esta populao para as periferias das cidades, gerando a urbanizao e metropolizao da pobreza.
Em paralelo, o autor salienta a importncia da agricultura familiar e dos
assentamentos de reforma agrria como geradores de ocupao e produo em
termos relativos aos recursos de que dispem, maiores que a agricultura patronal
e que poderiam ser enormemente potencializados a partir da melhor adequao
das polticas pblicas de apoio produo, agregao de valor etc. o que, ressalte-se, vai ao encontro da opinio dos demais autores desta publicao.
Dados os resultados positivos obtidos nos estabelecimentos familiares e de
reforma agrria, Ramos aponta para a necessidade de o governo voltar a dar prioridade reforma agrria, valendo-se do que a lei j estabelece, ou seja, cobrar-se
o cumprimento da funo social da propriedade da terra em todos seus aspectos
previstos na Constituio Federal. Frente a estas necessidades, destaca o baixo
dispndio realizado nas funes destinadas agricultura e organizao agrria
frente s suas possibilidades de resposta. Enfim, o autor conclui que, na evoluo
recente da agropecuria brasileira, h muito mais continuidades do que rompimentos com seu anterior padro de desenvolvimento, prevalecendo ainda o padro baseado no latifndio, intensivo em capital, excludente e pouco distribuidor
de renda, resultante de uma questo agrria ainda no suficientemente enfrentada
at por conta das correlaes de foras polticas nos legislativos.
Otavio Balsadi tambm parte da constatao da crescente diversidade da
agricultura brasileira ao tratar do desafio que pensar o desenvolvimento tecnolgico adequado para o futuro prximo. Recupera a evoluo recente da agricultura destacando como este processo crescentemente intensificou as diferenas,
e a considerao de todas as variveis possivelmente relevantes em tal deciso
como o tipo de agricultor (familiar ou empresarial), biomas, produtos, diversidades tnicas, concentrao espacial da produo, diversidade de padres e nveis
tecnolgicos j existentes, dentre tantos outros que poderiam ser lembrados indica como complexo pensar em tecnologia(s) adequada(s). Apesar de no ser
a panaceia para a resoluo de todos os males, o incremento da produtividade
associado a outros fatores, como gesto, infraestrutura, assistncia tcnica etc.,
pode contribuir positivamente desde que tambm no esqueamos que, como diz
o autor, a tecnologia no neutra em relao a todos os fatores mencionados.

159

P r oj e tos par a o B r asi l

160

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Aps descrever a estrutura das instituies de pesquisa existentes no pas,


desde a Embrapa, passando pelos institutos estaduais e indo at as universidades,
Balsadi afirma que o principal problema coordenar e orientar estrategicamente
estas competncias rumo aos novos desafios, que para ele seriam buscar alternativas de incluso social e produtiva de milhes de estabelecimentos, principalmente na regio Nordeste do pas; e, por outro lado, assegurar a competitividade da
agricultura brasileira nos mercados nacional e internacional. Fazer chegarem estas
informaes aos potenciais beneficirios, respeitando suas realidades diferenciadas, seria o desafio subsequente.
O autor ressalta a emergncia de novos e complexos temas de relevncia
social, como as questes ambientais, novas tecnologias, recursos genticos, mas
nos relembra que os modelos de inovao devem ser orientados por uma viso de
mundo tica, com participao democrtica em sua discusso, e que tenha a sustentabilidade como pilar. Ele tambm alerta para a necessria interao entre os
setores pblico e privado nesta trajetria de melhoria de desempenho da pesquisa
agropecuria nos patamares tecnolgicos da contemporaneidade, porm enfatiza
o papel do setor pblico como guardio dos interesses sociais daqueles que no
conseguem ser representados pelas foras de mercado.
A esta ltima observao, acrescento que, em minha opinio, sem dvidas
este o maior desafio relativo escolha tecnolgica, pois as mais recentes fontes
de avanos de produtividade nos ltimos anos tm advindo de tecnologias absolutamente privatizveis em sua gerao, difuso e apropriao de lucros na forma
de royalties, direitos de propriedade e licenas. So exemplos a nanotecnologia,
a gentica, as inovaes mecnicas e de informtica, entre outras. Neste cenrio,
qual o papel das instituies pblicas de pesquisa? Validadoras das tecnologias?
Adaptadoras para as condies locais? Ou sero parceiras proativas resguardadoras dos interesses pblicos da maioria da populao e de valores intangveis no
medidos monetariamente, como a sade ou a defesa do meio ambiente? Acrescente-se o agravante de que estas mais recentes tecnologias so, em sua maioria,
geradas no exterior, provocando dependncia tecnolgica, transferncia de divisas e padronizao das formas de produzir na agricultura adequadas aos interesses do setor industrial, e que no necessariamente coincidem com os interesses
dos agricultores e do pas.
Em direo semelhante vo as observaes de Renato Maluf em seu artigo,
na medida em que propugna por uma poltica de segurana, mas tambm de
soberania alimentar e nutricional. Mesmo reconhecendo que o Brasil no pode se
pensar de forma autrquica, na medida em que se insere num sistema alimentar
globalizado, o autor se ope viso liberal predominante orientada apenas pelos
critrios mercantis. A recente crise alimentar dos anos 2007-2008, que provocou grandes oscilaes nos preos das commodities alimentares, ps em risco o
sistema alimentar de diversos pases. Dadas as relaes simultneas com as cri-

P r oj e tos par a o B r as i l

ses financeiras, ambiental e energtica, a questo alimentar tem a capacidade de


potencializar-se bastante.
A inter-relao da economia brasileira com os mercados internacionais torna nosso pas extremamente permevel s influncias externas; portanto, pensar
uma poltica de segurana e soberania alimentar e nutricional significa pensar
simultaneamente os pontos levantados por Daviron et al. (2011), quais sejam,
regular a especulao, restaurar a confiana no comrcio internacional, formar estoques em nvel global e regional, investir na agricultura agroecolgica e reduzir a
demanda por alimentos nos pases desenvolvidos. Para o alcance destes objetivos,
relevante o fortalecimento dos organismos internacionais multilaterais.
Maluf levanta, igualmente, outro importante conjunto de medidas que deveriam ser adotadas intrafronteiras brasileiras, que poderiam originar-se no Estado com a participao social. Importante ressaltar que o autor reconhece os
importantes avanos ocorridos neste sentido nos ltimos dez anos dos quais,
inclusive, foi ator destacado. Mas isto no o exime de apontar as crticas e insuficincias existentes para vir a se constituir uma verdadeira poltica de segurana e soberania alimentar e nutricional. Da listagem longa de medidas sugeridas,
depreende-se uma forte participao do Estado em sua promoo e um completo
rechao s ideias livre-cambistas e de Estado mnimo.
Esperando ter sido fiel aos autores, e me escusando por alguma m interpretao e um exagerado reducionismo de suas ideias, constato a presena de
alguns eixos norteadores em todos os textos. H concordncia sobre os avanos
ocorridos nos ltimos dez anos, embora insuficientes frente s necessidades ou
nossos desejos mesmo se consideradas as condicionantes polticas da constituio dos governos. Os grandes enfrentamentos das questes mais estruturais do
agrrio brasileiro, como a questo agrria, reformas no Estado, construo de uma
poltica de Estado, e no de governo, com referncia segurana e soberania alimentar e nutricional, por exemplo, foram tmida e incipientemente abordadas.
Nos ltimos anos, o mundo rural e a agricultura brasileira apresentam uma
configurao muito particular em termos planetrios, sendo este talvez o nico
grande pas que conseguiu acomodar um modelo to explicitamente dual nestas
propores, embora com tenses, sem rompimentos mais violentos entre parcelas de seus cidados. A evidncia mais acabada disto a coexistncia, tambm
no sem divergncias, de dois ministrios que dividem o espao rural e agrcola
em suas reas de atuao: o Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento
(Mapa) atua nas suas tradicionais funes, com preocupaes mais estritamente
produtivas, enquanto que o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) realiza atividades mais de natureza de promoo social e de bem-estar alm das
produtivas para seu pblico, evidente.
O extenso conjunto de instrumentos inovadores criados para administrar
esta dualidade mostrou suas virtudes, mas parece estar alcanando seus limites na

161

P r oj e tos par a o B r asi l

162

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

medida em que, nos ltimos anos, pouco e lentamente avana na incorporao de


novos agricultores. Aqueles com os quais o MDA opera certamente tm atendido
mais e melhor uma frao dos agricultores familiares e aparentemente seria
aquela parcela mais bem situada economicamente. Mas como chegar nos demais?
Isto exige formas novas de olhar velhos problemas, que desde h muito esto a.
Enquanto o meio rural era visto apenas como um espao de produo agrcola, as
solues vinham na forma de apoios produtivos. Quando passa a ser tratado em
toda sua diversidade produtiva, social, cultural, ambiental etc., as carncias que
se explicitam so outras, as respostas devero ser outras, e temo que ainda no
tenhamos perdido suficientemente a maneira de olhar do passado.
H outros problemas apenas tangenciados nos textos presentes neste livro
e que, creio, sero tratados, ainda que parcialmente, em outros volumes da srie,
mas que devem ser referidos a fim de apontar a necessidade de suas especificidades rurais. H uma bomba de efeito retardado armada no mundo rural: trata-se
do envelhecimento populacional e do desinteresse dos jovens por permanecer
na agricultura, fenmeno que os movimentos sociais tm identificado com da
sucesso na agricultura familiar. Muitas so as razes apontadas para tal; desde a atrao pela vida urbana (lazer, acesso a meios de comunicao e internet,
possibilidade de estudo) aos fatores que provocam o desinteresse pela vida na
agricultura familiar, como a penosidade do trabalho, as dificuldades de se conseguirem parceiros conjugais, proporcionar estudo aos filhos, ter acesso a servios
de sade, incerteza na renda, entre outros. Some-se a isto a crescente presena da
violncia e das drogas, ainda pouco estudada e mesmo denunciada pelo bvio
constrangimento e inabilidade das organizaes sociais em tratar desse tema.
Estes problemas ocorreram em todos os pases que passaram por um processo semelhante de urbanizao, modernizao da agricultura e espraiamento
de valores e hbitos urbanos para o mundo rural. So problemas relativamente
novos no Brasil para os quais o aparato estatal ainda no esse preparou. Isto significaria uma profunda e extensa reforma no aparelho de Estado, simplificando,
desburocratizando, descentralizando e tornando mais transparentes, compreensveis e acessveis suas aes s parcelas mais necessitadas da populao. Certamente estas tarefas so maiores que as possibilidades de um mandato.
Sem dvidas, os ltimos dez anos de governos encabeados pelo Partido
dos Trabalhadores vm contribuindo, nas questes relativas questo agrria e
agricultura, para justificar o ttulo geral desta srie de publicaes Projetos para
o Brasil. Mas ainda h muito a ser feito para que esta expresso continue a exprimir um eterno presente e no possa ser conjugada apenas no passado; mais do
que nunca, a luta continua!

Sobre

o organizador

Carlos G. A. Mielitz Netto engenheiro agrnomo e mestre em Economia Rural formado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS), doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e ps-doutor em Polticas Pblicas (Universit Paris X).
Professor do Departamento de Economia e do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Rural (PGDR) da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS).

163

P r oj e tos par a o B r asi l

Desenvolvimento agrcola e questo agrria

Sobre

os autores

164
Otavio Valentim Balsadi engenheiro agrnomo (Esalq-USP), especialista
em Anlise e Formulao de Polticas Agrcolas, mestre em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente e doutor em Economia
Aplicada (Unicamp). Entre 2003 e 2005, foi assessor e gerente de monitoramento no Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome (Mesa) e coordenador geral de Apoio Vigilncia
Alimentar e Nutricional, na Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS). Atualmente, pesquisador da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
Pedro Ramos economista (Universidade Metodista de Piracicaba), mestre em
Economia de Empresas (FGV-SP) e doutor em Administrao de Empresas (FGV-SP). Professor e pesquisador do Ncleo de Economia Agrcola
e Ambiental (NEA) do Instituto de Economia da Unicamp.
Renato S. Maluf cientista econmico (Universidade Metodista de Piracicaba), mestre e doutor em Economia (Unicamp). Ps-doutor pela
Oxford University (UK) e cole des Hautes tudes en Sciences Sociales
(Paris). Professor associado IV do Programa de Ps-graduao de Cin
cias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (UFRRJ).
Coordenador do Centro de Referncia em Segurana Alimentar e
Nutricional e integrante do Observatrio de Polticas Pblicas para
a Agricultura. Presidente, entre 2007 e 2011, e atual conselheiro do
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea).
Membro do Comit Diretivo do Painel de Alto Nvel de Especialistas
em Segurana Alimentar e Nutricional do Comit das Naes Unidas
de Segurana Alimentar Global (2010-2015).

P r oj e tos par a o B r as i l

165
Roberto Kiel engenheiro agrnomo (UFRGS), mestre em Sensoriamento
Remoto (UFRGS). perito federal agrrio do Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra) desde 1997, e atualmente est
na assessoria da Presidncia, j tendo ocupado vrios cargos, entre eles
o de diretor executivo, diretor de Ordenamento da Estrutura Fundiria
e diretor de Gesto Estratgica e Tecnologia da Informao.
Valter Bianchini engenheiro agrnomo (Unesp), doutor em Meio Ambiente e Desenvolvimento (UFPR). Foi secretrio da Agricultura e do
Abastecimento do Paran (2007-2010) e secretrio da Agricultura Familiar no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2003-2007 e, novamente, a partir de 2012).

Coleo Projetos para o Brasil e suas respectivas coordenaes:


A QUESTO FISCAL E O PAPEL DO ESTADO
Amir Khair
BRASIL, CRISE INTERNACIONAL E PROJETOS DE SOCIEDADE
Wladimir Pomar
Poltica de segurana: os desafios de uma reforma
Guaracy Mingardi
CONSRCIOS PBLICOS E AS AGENDAS DO ESTADO BRASILEIRO
Marcela Cherubine e Vicente Trevas
INFRAESTRUTURA, TRANSPORTES E MOBILIDADE TERRITORIAL
Jos Augusto Valente
MODELOS E ALTERNATIVAS ENERGTICAS
Luiz Pinguelli Rosa
PACTO FEDERATIVO, INTEGRAO NACIONAL E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Carlos Brando e Hiplita Siqueira
REGULAO DO TRABALHO E INSTITUIES PBLICAS
Jos Dari Krein, Jos Celso Cardoso Jr., Magda de Barros Biavaschi e Marilane O. Teixeira
DESENVOLVIMENTO AGRCOLA E QUESTO agrria
Carlos Guilherme A. Mielitz Netto
COMUNICAES, DESENVOLVIMENTO, DEMOCRACIA
Desafios brasileiros no cenrio da mundializao meditica
Marcos Dantas

POLTICA EDUCACIONAL, CIDADANIA E CONQUISTAS DEMOCRTICAS


Pablo Gentili
POLTICAS SOCIAIS, DESENVOLVIMENTO E CIDADANIA
Livro 1 - Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho
Livro 2 - Educao, Seguridade Social, Pobreza, Infraestrutura Urbana e Transio Demogrfica
Ana Fonseca e Eduardo Fagnani
ESTRUTURA PRODUTIVA E COMPETITIVIDADE
Fernando Sarti
CONTEXTO GLOBAL E O NOVO POSICIONAMENTO BRASILEIRO
Samuel Pinheiro Guimares
PADRO DE ACUMULAO E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Vanessa Petrelli Corra
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
Vicente Andreu
EXPERINCIA DEMOCRTICA, SISTEMA POLTICO E PARTICIPAO POPULAR
Leonardo Avritzer
CIDADES BRASILEIRAS E A QUESTO URBANA
Nabil Bonduk e Rossella Rossetto

O livro Desenvolvimento Agrcola e Questo Agrria foi impresso


pela Grfica Santurio para a Fundao Perseu Abramo.
A tiragem foi de 500 exemplares. O texto foi composto em
Berkley no corpo 11/13,2. A capa foi impressa em papel
Supremo 250g; o miolo foi impresso em papel Plen Soft 70g.