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DIREITO SEGURIDADE SOCIAL

Por uma cultura de direitos humanos

DIREITO SEGURIDADE SOCIAL

Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR


Braslia 2013

2013 Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR


Dilma Rousseff

Presidenta da Repblica Federativa do Brasil

Michel Temer

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil

Maria do Rosrio Nunes

Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Patrcia Barcelos

Secretria Executiva da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Gabriel dos Santos Rocha

Secretrio Nacional de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos

Redao: Fabio Henrique Arajo Martins


Reviso tcnica: Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Reviso gramatical e editorial: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Projeto grfico: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Ilustrao: Joo Mendes (Joni)
Brasil. Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Direito seguridade social. Braslia: Coordenao Geral de Educao
em SDH/PR, Direitos Humanos, Secretaria Nacional de Promoo e Defesa dos
Direitos Humanos, 2013.
72 p., il. (Por uma cultura de direitos humanos).
Incl. Bibl.
ISBN: 978-85-60877-45-4
1. Direitos humanos 2. Seguridade social 3. Brasil I. Ttulo II. Srie

Esta publicao tem a cooperao da UNESCO no mbito do Projeto 914BRA3034 Educao em Direitos Humanos, o qual tem o objetivo de contribuir para
a construo de uma cultura de direitos humanos no pas e na implementao e avaliao de aes previstas no Plano Nacional de Educao em Direitos
Humanos (PNEDH). O autor responsvel pela escolha e pela apresentao dos fatos contidos nesta publicao, bem como pelas opinies nela expressas,
que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro
no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de
suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites. As ideias e opinies expressas nesta publicao so as dos autores e no refletem
obrigatoriamente as da UNESCO nem comprometem a Organizao.
Esclarecimento: a SDH/DR e a UNESCO mantm, no cerne de suas prioridades, a promoo da igualdade de gnero, em todas as suas atividades e aes. Devido
especificidade da lngua portuguesa, adotam-se, nesta publicao, os termos no gnero masculino, para facilitar a leitura, considerando as inmeras menes
ao longo do texto. Assim, embora alguns termos sejam grafados no masculino, eles referem-se igualmente ao gnero feminino.
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Instituto Nacional do Seguro Social
Instituto Nacional da Previdncia Social
Lei Orgnica da Assistncia Social
Lei Orgnica da Previdncia Social
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
Norma Operacional Bsica
Organizao Internacional do Trabalho
Organizao Mundial da Sade
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
Poltica Nacional de Acedncia Social
Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
Sistema nico de Sade
Sistema nico de Assistencial Social
Transferncia Monetria Condicionada
Organizao das Naes Unidas para na Habitao
Fundo das Naes Unidas para a Infncia
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

S um rio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Parte 1: Conceito e histrico

1. A Internacionalizao do direito seguridade social .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.1. O direito seguridade social na Declarao

Universal dos Direitos Humanos de 1948 .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1.2. O Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966 . . . . . . 23

1.3. Conveno sobre os Direitos das Crianas e a Conveno sobre

a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4. As Convenes 102 e 118 da Organizao Internacional do Trabalho . . . . . . . . . . . . . 26

1.5. O Comentrio Geral n 19/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

24

2. Marcos legais e orientadores no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2.1. A Constituio Federal de 1988.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

2.2. A previdncia social .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.3. A sade.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

2.4. A assistncia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Parte 2: O cenrio brasileiro


3. O financiamento da seguridade social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Parte 3: Afirmao do direito seguridade social


4. Direito garantido na Constituio Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

4.1. O que voc precisa saber para garantir o direito seguridade social . . . . . . . . . . . . . . 64

5. Consideraes finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Bibliografia .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Por uma cultura de direitos humanos

A presenta o
A consolidao do Estado Democrtico de Direito, com o fim da ditadura militar, no se esgotou
com a normalizao da poltica partidria e da conquista de eleies livres e diretas para todos os
nveis. Tendo como motor principal a adoo das pautas reivindicadas pelos diversos movimentos
sociais, a continuidade das mudanas tem direcionado tanto as polticas pblicas quanto a necessria
reorganizao das estruturas do Estado brasileiro.
O Brasil, nos ltimos anos, criou uma srie de normativas e legislaes em consonncia com os tratados
e convenes internacionais para garantir os direitos humanos e consolid-los como poltica pblica. No
curso da histria republicana, os direitos humanos se consolidam como obrigaes do Estado brasileiro,
a ser garantidas como qualquer outra poltica. Esta mudana de status significa um redesenho do
funcionamento das estruturas estatais, visando a que elas possam dar respostas efetivas na garantia dos
direitos humanos, conforme os compromissos assumidos em mbito internacional pelo pas.
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR) cabe garantir institucionalmente
estas conquistas e fazer repercutir as discusses, estudos e pesquisas que atualizam as temticas de direitos
humanos nas suas diversas faces, privilegiando a leitura feita a partir da perspectiva daqueles e daquelas
que ao longo da histria de alguma forma tiveram esses direitos universais restringidos ou negados.
A srie de cadernos Por uma Cultura de Direitos Humanos apresenta informaes e reflexes sobre os
direitos humanos ao mais alto patamar de sade, alimentao adequada, educao, moradia
adequada, participao em assuntos pblicos, opinio e expresso, liberdade e segurana,
a um julgamento justo, a uma vida livre de violncia, e a no ser submetido a castigos cruis,
desumanos e degradantes. Esses doze direitos so reconhecidos e previstos no International Human
Rights Instruments das Naes Unidas.
Atravs da publicao da srie, a SDH/PR d continuidade no cumprimento do objetivo de estimular
o acesso a um conhecimento importantssimo sobre direitos humanos s geraes que no tiveram
contato direto com as lutas polticas que viabilizaram a sua conquista. Alm disso, d continuidade
do amplo e rico debate democrtico acerca das conquistas sociais que seguiram Segunda Guerra
Mundial na busca permanente da construo da paz.
Maria do Rosrio Nunes
Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Por uma cultura de direitos humanos

I N T R O D U O
[...] houve um acordo amplamente consensual relativo importncia da segurana social
e seu papel, no s quanto ao bem-estar individual, mas tambm no que concerne ao
vasto crescimento e desenvolvimento econmico. Verificou-se a existncia de consenso
relativo ao direito universal segurana social, bem como sua necessidade; e todas as partes
salientaram a importncia do dilogo social.1

A condio humana de seres sociais implica no reconhecimento da sobrevivncia e dos infortnios


da vida como parte das preocupaes hodiernas da humanidade desde os remotos primrdios dos
agrupamentos de pessoas em tribos, comunidades e famlias para proteo prpria e de seus iguais.
Em termos histricos panormicos e genricos, podemos afirmar que h aproximadamente 10 mil
anos os seres humanos viviam em busca da sobrevivncia sem necessariamente se fixarem, e os
imprevistos eram cotidianos.
Foi a agricultura, como avano tecnolgico, que permitiu o sedentarismo. At ento a coleta de frutas,
ervas e razes, a pesca e a caa eram os principais meios de sustento. Com o cultivo da terra e a
domesticao de animais, a comunidade passava a ter mais condies de enfrentar as mazelas que o
meio impunha, aumentando o nvel de segurana frente a doena, a velhice e outras ameaas.
Com o sedentarismo, por centenas de milhares de anos, os agrupamentos coletivos viviam em um
sistema socioeconmico onde a reciprocidade era a regra, de modo que ningum era proprietrio de
nada, no havia rico ou pobre, excesso ou falta, portanto, no existia a noo de propriedade como se
conhece hoje. Eram tempos em que no se conhecia a propriedade individual da terra, mas apenas de
utenslios domsticos e armas. Uma grande diversificao e diferenciao nas formas de organizao
social e econmica ocorria durante o lento processo de disperso geogrfica e decorrentes diversas
tradies culturais somada diviso social e tcnica do trabalho.

Relatrio da OIT apresentado na Reunio Tripartide de Especialistas sobre a Extenso da Cobertura da Segurana Social (OIT, 2009, p. 3).

Direito seguridade social

medida que as comunidades se ampliavam, novas necessidades se apresentavam, e a construo


de solues para as questes mais urgentes, que envolviam a todos, passaram a ser imprescindveis.
Surgiam as primeiras grandes civilizaes da Antiguidade na Mesopotmia, Egito, ndia e China. Nessa
altura, a organizao socioeconmica no era mais como outrora, predominantemente de ordem
comunal e para a subsistncia, j estavam em circulao as primeiras prticas de escambo, a diviso
social e tcnica do trabalho e do conhecimento e, finalmente, a noo singular de dinheiro/moeda.
Consequentemente, a vulnerabilidade dos mais fracos ia se tornando tambm mais clara.
Com o incremento posterior da metalurgia e do comrcio no cotidiano das sociedades mais
complexas, as atividades produtivas demandavam um aporte crescente no volume de trabalho
e nas realizaes de projetos e obras de maior porte, como estradas que levavam para outras
comunidades em busca de comrcio, e canais e represas para a irrigao para aumento da produo.
Todavia, a maior parte dos frutos dessas maravilhas humanas acabava concentrada nas mos de
uma minoria, que passava a deter conhecimento sobre a tecnologia de produo, conservada
desde ento como riqueza.
Quando essas minorias privilegiadas se percebiam como detentoras de um patrimnio que envolvia
conhecimento e riquezas sendo que tudo isso implicava em uma srie de prerrogativas e regalias
que no se estendiam a todos , elas passavam a se organizar de forma a preservar sua condio de
poder: era o germe da propriedade privada.
Era exatamente neste contexto e entre as grandes civilizaes da Antiguidade que surgia a civilizao
grega. Festejada como smbolo do Ocidente, bero da cidadania e da cultura racional, a Grcia que
tanto fascnio despertava tinha como notvel legado histrico e poltico o ideal da democracia. Esse
ideal era exercido na prtica diretamente pelos cidados, ou seja, os homens livres, proprietrios de
grandes pores de terra que exerciam o poder de mando no mbito da famlia, ncleo organizativo
essencial na poca. Portanto, a noo de democracia na Grcia estava diretamente ligada forma de
organizao poltica da cidade (polis) entre a populao masculina, proprietria e livre. A consolidao
da famlia como imagem ideal para a gesto do Estado e ncleo econmico por excelncia, somada

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Por uma cultura de direitos humanos

adoo do direito paterno que, com a herana, passava a garantir a manuteno das riquezas no seio
da famlia, criava a condio necessria para a maturao da propriedade.
Na mesma poca, em Roma, registravam-se, ao lado da grande concentrao de terras na forma dos
latifndios, um grande contingente de camponeses sem terra, que iam massivamente arregimentados
para lutar nas guerras de conquista e expanso do Imprio. Quando retornavam, eram obrigados a
viver amontoados na cidade de Roma, muitas vezes merc da sorte. Somada massa de camponeses
estavam os escravos. Esse contingente compunha a grande maioria da populao do Imprio romano
e logo a situao ficava insuportvel, dando incio s revoltas.
No se sabe ao certo a poca em que as revoltas comearam, certamente no foi a mesma para
todas as regies. O certo que a antiga forma de organizao conhecida passou a ser desmontada.
Todas as cidades, cedo ou tarde, caram em lutas deplorveis. A Lei Agrria sancionada pelos romanos
na poca da Repblica previa o limite mximo de rea que uma pessoa podia deter em sua posse.
Todavia, os pequenos proprietrios sentiam a concorrncia dos grandes senhores dos latifndios que
tinham ocupado terrenos pblicos, pelos quais pagavam ao Estado uma parcela da produo.
Tanto na histria grega como na romana, sempre que houve guerras civis, ricos e pobres estiveram
em lados opostos. O historiador ingls Edward Gibbon, no seu livro Declnio e queda do Imprio
Romano, coloca que:
A maior parte dos crimes que perturbam a paz interna da sociedade so produzidos por
coeres impostas aos apetites da humanidade pelas necessrias, mas desiguais leis da
propriedade, que confinam a uns poucos a posse dos objetos cobiados por muitos. De
todas as nossas paixes e apetites, o amor ao poder o de natureza mais imperiosa e
insocivel, pois a soberba de um homem exige a submisso da multido. No tumulto da
discrdia civil, as leis da sociedade perdem a fora e o lugar delas raramente preenchido
pelas leis da humanidade. O ardor da disputa, a arrogncia da vitria, o desespero do xito, a
lembrana de injrias passadas e o temor de perigos vindouros, tudo contribui para inflamar
o esprito e calar a voz da piedade. Por tais motivos, quase todas as pginas da Histria esto
manchadas de sangue civil (GIBBON, s.d.).

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Direito seguridade social

Tradicionalmente, denominamos Idade Mdia o perodo subsequente ao declnio de Roma e da


antiga forma de vida urbana. Em geral, so tempos caracterizados como sendo um perodo obscuro
em oposio s maravilhas do mundo helenstico (fuso da cultura greco-romana), agora, ameaadas
pelas invases dos povos germnicos, pejorativamente chamados de brbaros. Vale destacar que
nesse perodo se tem entre os germnicos um tipo de propriedade com caractersticas comunais.
Com o tempo e, depois do contato, com as instituies do direito romano, comea a se desenvolver
tambm entre os germanos a noo de propriedade privada da terra. Porm, no incio desse processo
de transformao cultural, a propriedade da terra no absoluta. Havia a diviso de terra em lotes
fragmentados, o que deu incio s relaes de submisso por conta do vnculo com a terra. Conhecidas
como vassalagem e suserania, tais relaes de produo envolviam reis e servos indistintamente.
A forma de organizao socioeconmica e poltica resultante era usualmente conhecida por
feudalismo; nesse sistema, o proprietrio do feudo, o senhor feudal, era tambm detentor dos
poderes polticos e militares sobre as pessoas que trabalhavam nas suas terras, os chamados servos,
que gozavam apenas de uma liberdade parcial, que inclua o direito de propriedade dos instrumentos
e animais de trabalho e do uso de uma pequena rea agrcola voltada para a subsistncia familiar.
Ainda que de forma incompleta, a ligao entre servos e senhores implicava em certa segurana para
os servos, que recebiam como garantia a proteo do senhor feudal em caso de necessidade.
Com o passar do tempo, surgiam as primeiras cidades medievais ou burgos, espaos onde a diviso
do trabalho ficava por conta das corporaes de ofcio, que se encarregavam da produo, ainda
bastante rudimentar. Com o aumento das relaes comerciais por meio das feiras, lentamente o
intercmbio de pessoas e ideias ia ampliando as ligaes entre as cidades e, com isso, o comrcio
expandia-se cada vez mais para alm dos limites conhecidos, e aquela parcela de comerciantes que
se enriqueciam com o comrcio passava a ser chamada de burguesia.
A Modernidade ia se configurando, passo a passo, desde a expanso comercial, pelo incio de
uma massiva produo manufatureira, pela formao de imprios financeiros e militares e,
fundamentalmente no sculo XV e XVI, pela expanso martima comercial. A poltica econmica do

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Por uma cultura de direitos humanos

mercantilismo se consagrava pela acumulao primitiva do capital das colnias, o que possibilitava a
concentrao de riquezas na forma de metais preciosos que permitiam o salto para a organizao de
um modo de produo industrial que se tornaria hegemnico.
A partir da Revoluo Industrial, chagava o fim de uma era onde predominava a supremacia da
propriedade fundiria, marcada por um perodo manufatureiro onde a propriedade industrial
se juntava propriedade imobiliria. No seu livro A era das revolues, o historiador ingls Erik
Hobsbawm anota que, nos idos da dupla revoluo (Revoluo Industrial: revoluo tcnica; e
Revoluo Francesa: revoluo poltica), a maioria da populao europeia guardava uma relao de
sobrevivncia com a terra, de modo que a introduo do liberalismo na terra foi uma espcie de
bombardeio silencioso que destruiu a estrutura social em que sempre habitaram os camponeses no
deixando nada intacto, exceto os ricos: uma solido chamada liberdade (HOBSBAWN, 2001).
Industrializao e urbanizao andam juntas. Em uma sociedade onde a terra transformada em
mercadoria, as terras coletivas das comunidades municipais e das aldeias, compostas pelos campos,
pastos comuns e florestas, tornam-se acessveis incorporao individual. As divises em lotes
individuais ocorrem no modelo dos cercamentos, em uma ntida estratgia de apropriao da terra,
ocasionando a marginalizao do antigo campons, que se transforma em desocupado.
A partir da Revoluo Francesa, a ateno na propriedade imobiliria se revelava fundamental
para o novo projeto de sociedade que se apoiava em um modelo normativo singular, o chamado
Cdigo de Napoleo. O conceito de propriedade expresso no Cdigo simbolizado pelo liberalismo
gestado nas revolues do sculo XVIII desembocava na concentrao de terra, riqueza e poder
nas mos de uma minoria e na transformao do campons em operrio. O modelo liberal, que
se pretendia nico, no se rendia s barreiras de qualquer ordem, no encontrando obstculos
intransponveis. As transformaes no ocorriam somente no plano poltico e econmico. Havia
transformaes culturais, talvez ainda mais profundas, influindo nas concepes e valores e que
apontavam para uma secularizao e politizao da vida social, simbolizadas pelos primeiros
movimentos de trabalhadores.

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Direito seguridade social

Com o advento da Revoluo Industrial, os avanos tcnicos e as inovaes cientficas no paravam


de se expandir, manifestando seu apogeu no final do sculo XIX em invenes como o motor a
combusto interna, a luz eltrica, a qumica e a siderurgia, a indstria automobilstica etc. Nesse
processo de desenvolvimento iam se formando grupos econmicos e polticos muito influentes e
poderosos. Grandes empresas, no seu mpeto de crescimento, o faziam na forma dos monoplios,
ou seja, empresas que eram nicas ou quase exclusivas na produo e comercializao do que
fabricavam.
O ritmo de expanso do modelo monopolista de produo industrial que se impunha logo atingia
um novo impasse, a superproduo, j que a venda no conseguia acompanhar a produo. Com isso,
vieram a crise e as demisses, alm de mais tenso social e poltica com o desemprego. Uma legislao
especfica para a seguridade social ia sendo construda ao longo desse perodo. Somente no final do
sculo XIX que as experincias, inicialmente voluntrias e informais, ganharam caractersticas de um
sistema de seguro social aos trabalhadores.

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PA R T E 1

Por uma cultura de direitos humanos

CONCEITO E HISTRICO
1. A internacionalizao do direito seguridade social
No Relatrio VI da 100 sesso da Conferncia da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre
segurana social para a justia social e uma globalizao justa, ocorrida em 2011, aponta como objetivos
traar um panorama da situao da Segurana Social em nvel mundial, identificando os principais
desafios, as respostas a tais desafios e sugestes de aes futuras da OIT nesse mbito (OIT, 2011).
O documento acima referido um importante material que resume as principais questes referentes
realidade do mundo global aos olhos da seguridade social como uma necessidade e um direito.
Ainda que a histria registre inmeras experincias, em regra, at aproximadamente o ltimo quarto
do sculo XIX, a proteo social se caracterizou por sistemas voluntrios ou informais de segurana
social. A Alemanha foi o pas pioneiro na adoo de um sistema abrangente e coeso de seguros
sociais legalmente estabelecidos, aplicveis a toda a classe assalariada com total respaldo pblico.
Em poucos anos a iniciativa se estendeu a outras regies, como a Amrica Latina, eventualmente
incluindo novas coberturas e abrangendo maiores riscos. Pases como Sucia, Noruega e Finlndia
protegiam no somente os trabalhadores, mas toda a populao no perodo aps a crise dos anos 30,
especialmente aps a Segunda Guerra Mundial, quando se observou uma expanso muito grande
desses sistemas de segurana social.
Se a Alemanha foi a pioneira em oferecer a proteo social como poltica de Estado, a Inglaterra
foi a grande propulsora da sua planetarizao, atravs do chamado Relatrio Beveridge2, de 1942,
que passou a ser implementado em 1945 no Reino Unido. A grande novidade foi reconhecer a
responsabilidade e a obrigao de toda a sociedade em garantir a proteo social aos trabalhadores,
o que marcou a noo de seguridade social no plano internacional.
Relatrio apresentado ao Parlamento por ordem de Sua Majestade, em novembro de 1942 (BEVERIDGE, 1969).

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Direito seguridade social

Desde o final dos anos quarenta, temos vivido uma srie de fenmenos que so denominados,
entre outras formas, globalizao, neoliberalismo, mundializao dos mercados, planetarizao
do capital, transnacionalizao da sociedade civil, construo de uma cidadania mundial. Eles tm
sido acompanhados por uma expanso jurdica ou pelo que os doutrinadores designam como:
internacionalizao do direito ou juridicializao planetria, procurando uma verso jurdica da aldeia
global; renovando os desafios da definio dos parmetros de um mnimo social.
Esse complexo fenmeno de internacionalizao do direito inclui, entre outros aspectos, a crescente
transnacionalizao da litigncia, tanto nos mbitos dos interesses soberanos e diplomticos como
os conflitos e negcios comerciais , quanto nas questes relativas promoo dos direitos humanos,
que hora nos debruamos. No que diz respeito luta contra a insegurana social que atinge ente 75
e 80 por cento da populao mundial, os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs) fixaram,
por exemplo, a meta de reduzir pela metade at o ano de 2015 a taxas globais de pobreza.
As profundas mudanas no cenrio internacional, principalmente aps a crise financeira de
2008, tm infludo no contexto da globalizao, marcando fortemente a realidade dos pases em
desenvolvimento, gerando uma srie de questionamentos acerca do uso estratgico do direito
internacional na proteo e promoo dos direitos humanos e da seguridade social. Os limites e
desafios tm se revelado bastante difceis de superar, todavia, os objetivos, ainda que distantes, so
claros. Trata-se de construir uma agenda partilhada onde a responsabilidade seja a segurana social,
de modo a proporcionar dignidade sobremaneira.
Em sentido genrico, os objetivos da segurana social implicam na reduo da insegurana de
rendimentos e na melhoria do acesso aos servios de sade e assistncia, com vistas erradicao
da pobreza e promoo do trabalho digno, reduzindo assim as desigualdades e iniquidades em
geral, com eficincia e sustentabilidade fiscal, sem discriminao e como direito fundamental difuso
e inalienvel.
Para facilitar o entendimento, abaixo reproduzido um conjunto de conceitos definidos pela OIT,
descritos no Relatrio VI sobre segurana social para a justia social e uma globalizao justa (OIT, 2011).

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Por uma cultura de direitos humanos

Transferncias sociais: as transferncias sociais representam uma transferncia de


um grupo da sociedade para outro por exemplo, dos grupos em idade ativa para os
idosos em dinheiro ou em gnero (acesso a bens e servios sociais). Os destinatrios so
elegveis porque adquiriram direitos atravs do cumprimento de obrigaes (por exemplo,
atravs do pagamento de contribuies) e/ou porque renem determinadas condies
sociais ou comportamentais, por exemplo, estar doente; ser pobre; participar em trabalhos
pblicos. Nos ltimos anos, esse termo tem sido usado para fazer referncia a regimes
que abrangem toda a populao e proporcionam prestaes sob a nica condio de
residncia, transferncias monetrias universais, ou a regimes de assistncia social que
exigem condies comportamentais adicionais como prrequisitos ou transferncias
monetrias condicionadas.
Proteo social: a proteo social frequentemente interpretada como sendo de
carcter mais abrangente do que a segurana social (incluindo, em particular, a proteo
proporcionada entre membros da famlia ou por membros de uma comunidade local). O
termo tambm usado, em alguns contextos, com um significado mais restrito do que o
termo segurana social (entendido como contemplando somente medidas dirigidas aos
membros mais pobres, mais vulnerveis ou excludos da sociedade). Por conseguinte, e
infelizmente, em muitos contextos os termos segurana social e proteo social so utilizados
indistintamente. No presente relatrio, o termo proteo social usado de forma pragmtica
para se referir proteo proporcionada por sistemas de segurana social em caso de riscos
e necessidades sociais3.
Segurana social: a noo de segurana social aqui adotada abrange todas as medidas que
proporcionam prestaes, pecunirias ou em gnero, para garantir proteo, nomeadamente contra:
de destacar que a OIT utiliza o ttulo institucional Sector de Proteo Social, que abarca um leque de programas mais alargado do que a
segurana social: o Setor abrange questes que incluem a segurana no trabalho, a migrao laboral, bem como outros aspectos ligados
s condies de trabalho, como o nmero de horas de trabalho e os salrios. Para informao adicional, consultar: ILO, 2010, p. 125128.

19

Direito seguridade social

ausncia de rendimento relacionado com o trabalho (ou rendimento insuficiente) motivada


por doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho, desemprego, velhice ou morte de
um membro da famlia;
ausncia de acesso ou acesso com custos incomportveis a cuidados de sade;
prestaes familiares insuficientes, em especial para crianas e adultos dependentes;
pobreza geral e excluso social.
Os regimes de segurana social podem ser de natureza contributiva (seguros sociais) ou no
contributiva.
Assistncia social: s prestaes de segurana social que so condicionadas em funo do
nvel de rendimento do beneficirio isto , que so sujeitas prova da condio de recursos
ou baseadas em formas semelhantes de seleo, por exemplo, avaliao indireta da condio
de recursos chamamos geralmente assistncia social. , por norma, um instrumento para
atenuar a pobreza. As prestaes podem ser pagas em dinheiro ou em gnero.
Os programas de assistncia social condicionada exigem que os beneficirios e/ou os seus parentes
ou as suas famlias, juntamente com outras condies, participem em programas pblicos dirigidos,
por exemplo, programas de sade ou educativos especificados. Nos ltimos anos, os regimes desse
tipo tornaram-se conhecidos como regimes de transferncia monetria condicionada.
Os programas de assistncia social so normalmente financiados pelos impostos e no exigem
uma contribuio direta dos beneficirios ou dos seus empregadores como condio para ter
o direito a receber prestaes relevantes.
Piso de proteo social: o termo piso social ou piso de proteo social utilizado para descrever
um conjunto bsico de direitos, servios e infraestruturas sociais de que todos os cidados
deveriam poder usufruir. O termo piso social corresponde, de muitas formas, noo existente
de obrigaes bsicas, com vista a assegurar a realizao dos nveis essenciais mnimos de
direitos consagrados nos tratados sobre direitos humanos.

20

Por uma cultura de direitos humanos

As Naes Unidas sugerem que um piso de proteo social poderia contemplar dois elementos
principais que contribuem para a concretizao dos direitos humanos:
servios: acesso geogrfico e financeiro a servios essenciais como gua, condies
sanitrias, sade e educao;
transferncias: um conjunto bsico de transferncias sociais essenciais, em dinheiro ou
em gnero, para proporcionar uma segurana de rendimentos mnima e acesso a servios
essenciais, incluindo os cuidados de sade.

1.1. O direito seguridade social na Declarao


Universal dos Direitos Humanos de 1948
Artigo XXII: Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana social
e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com
a organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais
indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade.
Artigo XXIII: 1. Toda pessoa tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego, a condies
justas e favorveis de trabalho e proteo contra o desemprego. 2. Toda pessoa, sem
qualquer distino, tem direito a igual remunerao por igual trabalho. 3. Toda pessoa que
trabalhe tem direito a uma remunerao justa e satisfatria, que lhe assegure, assim como
sua famlia, uma existncia compatvel com a dignidade humana, e a que se acrescentaro,
se necessrio, outros meios de proteo social. 4. Toda pessoa tem direito a organizar
sindicatos e neles ingressar para proteo de seus interesses.
Artigo XXV: 1. Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua
famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e
os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego, doena,
invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu
controle. 2. A maternidade e a infncia tm direito a cuidados e assistncia especiais. Todas
as crianas nascidas dentro ou fora do matrimnio gozaro da mesma proteo social
(NAES UNIDAS, 1948).

21

Direito seguridade social

Em So Francisco, Califrnia (EUA), no ano de 1948, a Organizao das Naes Unidas (ONU) proclamou
a Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH).
A DUDH era parte de um importante momento de definio dos rumos que a comunidade
internacional adotaria como caminhos a serem seguidos, o que contribuiria para a realizao de uma
cultura de respeito pela vida e pela dignidade humana, fazendo do Direito Internacional dos Direitos
Humanos uma referncia contempornea.
A reafirmao desses princpios foi moldando o conceito atual de direitos humanos, que se consolidou
com a realizao, em 1993, da Conferncia Mundial sobre os Direitos Humanos, em Viena, que
estabeleceu no seu pargrafo quinto: Todos os direitos humanos so universais, interdependentes
e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de
forma justa e equitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase (NAES UNIDAS, 1993).
Ainda que no tenha fora de aplicao direta, ou seja, a DUDH no juridicamente vinculante, seu
contedo deve ser considerado como a manifestao poltica de compromissos e intenes que os
Estados-membros devem manter entre si, de forma que este instrumento resulte da preocupao
coletiva em buscar a realizao desses objetivos comuns. Assim, cada pas que aprova uma declarao,
uma resoluo ou diretrizes, sabe que sua realizao depende dos esforos prprios, sem fora vinculante.
Para superar a condio de livre aplicao dos compromissos internacionais, foi necessrio um
avano no sentido de buscar maior efetividade quanto s obrigaes dos Estados em garantir os
direitos humanos internamente. Portanto, os tratados internacionais, quando adotados por um pas,
implicam no reconhecimento da obrigao que determinado Estado soberano assume perante a
comunidade internacional de promover todos os esforos necessrios consecuo dos fins a que
se est firmando.
Como podemos concluir, os avanos no mbito do direito internacional dos direitos
humanos se caracterizam por passos pequenos, mas de grande relevncia simblica, na
medida em que a construo de um sistema internacional de promoo e proteo da
dignidade humana, infelizmente, se depara com contradies extremas, que revelam o nvel
de comprometimento necessrio para a reverso deste quadro (TRINDADE, 2006, p. 109).

22

Por uma cultura de direitos humanos

1.2. O Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966


Artigo 9. Os Estados membros no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa
previdncia social, inclusive ao seguro social.
Artigo 10. Os Estados-membros no presente Pacto reconhecem que: 1. Deve-se conceder
famlia, o ncleo natural e fundamental da sociedade, a mais ampla proteo e assistncia
possveis, especialmente para a sua constituio e enquanto ela for responsvel pela criao
e educao dos filhos. O matrimnio deve ser contrado com o livre consentimento dos
futuros cnjuges. 2. Deve-se conceder proteo especial s mes por um perodo de tempo
razovel antes e depois do parto. Durante esse perodo, deve-se conceder s mes que
trabalham licena remunerada ou licena acompanhada de benefcios previdencirios
adequados. 3. Deve-se adotar medidas especiais de proteo e assistncia em prol de todas
as crianas e adolescentes, sem distino alguma por motivo de filiao ou qualquer outra
condio. Deve-se proteger as crianas e adolescentes contra a explorao econmica e
social. O emprego de crianas e adolescentes em trabalho que lhes seja nocivo moral
e sade, ou que lhes faa correr perigo de vida, ou ainda que lhes venha prejudicar o
desenvolvimento normal, ser punido por lei. Os Estados devem tambm estabelecer
limites de idade, sob os quais fique proibido e punido por lei o emprego assalariado da
mo-de-obra infantil (NAES UNIDAS, 1966).

No Brasil, o Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) entra em
vigor atravs do Decreto n 591 de 06/06/1992. O PIDESC foi adotado pela Assembleia Geral da
Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1966, e um importante marco na consolidao de uma
srie de direitos relacionados seguridade social.
Em termos jurdicos, o PIDESC trata de normas que dispem sobre a realizao progressiva dos direitos
econmicos, sociais e culturais (DESC). Nesse sentido, so direitos que acarretam obrigaes de
realizao e resultado, alm de serem direitos de exigncia imediata. Ou seja, as obrigaes de resultado
acarretam ao pas a responsabilidade de adotar as medidas necessrias, inclusive legislativas, e dentro da
disponibilidade de recursos, para avanarem em prazo razovel na efetivao desses direitos.
A caracterizao dos direitos sociais como direitos ligados a um conjunto de prestaes positivas do
Estado se faz indispensvel, pois a garantia da satisfao desses direitos de igualdade corresponde
a toda uma estrutura para sua aplicabilidade cotidiana, impondo aos Estados altos investimentos

23

Direito seguridade social

de recursos financeiros e humanos. As resistncias internas so um fato, j que muitas vezes a esses
servios corresponde uma expresso econmica que interessa ser tratada em termos mercadolgicos,
e no como direito. Portanto, no exagero afirmar que, em determinados contextos, a luta pelo
direito humano seguridade social corresponde luta contra a pretenso de mercantilizao de
algumas dimenses da vida.

1.3. Conveno sobre os Direitos das Crianas e Conveno sobre



a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher
Entre outros importantes documentos que so referncias indispensveis, vale destacar a Conveno
sobre os Direitos das Crianas, adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas em 20 de novembro
de 1989. A Conveno foi ratificada pelo Brasil em 24 de setembro de 1990, tendo entrado em vigor
em 23 de outubro de 1990. Em seu Artigo 26, temos:
1. Os Estados-partes reconhecero a todas as crianas o direito de usufruir da previdncia
social, inclusive do seguro social, e adotaro as medidas necessrias para lograr a plena
consecuo desse direito, em conformidade com sua legislao nacional.
2. Os benefcios devero ser concedidos, quando pertinentes, levando-se em considerao
os recursos e a situao da criana e das pessoas responsveis pelo seu sustento, bem
como qualquer outra considerao cabvel no caso de uma solicitao de benefcios
feita pela criana ou em seu nome (NAES UNIDAS, 1989).

Vale tambm o registro do importante conjunto de garantias contidas na Conveno sobre a


Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, adotada pela Resoluo 34/180
da Assembleia Geral das Naes Unidas, no dia 18 de dezembro de 1979, e ratificada pelo Brasil em
01/02/1984, dispondo no seu Artigo 11:
1. Os Estados-partes adotaro todas as medidas apropriadas para eliminar a discriminao
contra a mulher na esfera do emprego a fim de assegurar, em condies de igualdade
entre homens e mulheres, os mesmos direitos, em particular:

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Por uma cultura de direitos humanos

a) o direito ao trabalho como direito inalienvel de todo ser humano;


b) o direito s mesmas oportunidades de emprego, inclusive a aplicao dos mesmos
critrios de seleo em questes de emprego;
c) o direito de escolher livremente profisso e emprego, o direito promoo e
estabilidade no emprego e a todos os benefcios e outras condies de servio, e o
direito ao acesso formao e atualizao profissionais, incluindo aprendizagem,
formao profissional superior e treinamento peridico;
d) o direito a igual remunerao, inclusive benefcios, e igualdade de tratamento relativa
a um trabalho de igual valor, assim como igualdade de tratamento com respeito
avaliao da qualidade do trabalho;
e) o direito seguridade social, em particular em casos de aposentadoria, desemprego,
doena, invalidez, velhice ou outra incapacidade para trabalhar, bem como o direito
a frias pagas;
f ) o direito proteo da sade e segurana nas condies de trabalho, inclusive a
salvaguarda da funo de reproduo.
2. A fim de impedir a discriminao contra a mulher por razes de casamento ou
maternidade e assegurar a efetividade de seu direito a trabalhar, os Estados-partes
tomaro as medidas adequadas para:
a) proibir, sob sanes, a demisso por motivo de gravidez ou de licena-maternidade e a
discriminao nas demisses motivadas pelo estado civil;
b) implantar a licena-maternidade, com salrio pago ou benefcios sociais comparveis,
sem perda do emprego anterior, antiguidade ou benefcios sociais;
c) estimular o fornecimento de servios sociais de apoio necessrios para permitir que os
pais combinem as obrigaes para com a famlia com as responsabilidades do trabalho
e a participao na vida pblica, especialmente mediante o fomento da criao e
desenvolvimento de uma rede de servios destinada ao cuidado das crianas;
d) dar proteo especial s mulheres durante a gravidez nos tipos de trabalho
comprovadamente prejudiciais a elas.
3. A legislao protetora relacionada com as questes compreendidas neste artigo ser
examinada periodicamente luz dos conhecimentos cientficos e tecnolgicos e ser
revista, derrogada ou ampliada, conforme as necessidades (NAES UNIDAS, 1979).

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Direito seguridade social

1.4. As Convenes 102 e 118 da Organizao Internacional do Trabalho


A Organizao Internacional do Trabalho (OIT), criada em 1919 pela Conferncia da Paz aps a Primeira
Guerra, passando a constituir na Parte XII do Tratado de Versalhes, tem seu mandato reafirmado em
1944 na Declarao da Filadlfia. Seu objetivo construir parmetros basilares para uma legislao
internacional no mbito dos direitos trabalhistas em condies de liberdade, equidade, segurana
e dignidade humana. A OIT comanda uma importante discusso sobre os efeitos gerais da
industrializao e a necessidade do estabelecimento de padres tico-laborais mnimos de carter
universal, revelando o intuito de transcender os mbitos domsticos e abordar os direitos sociais dos
trabalhadores como questo de repercusso e importncia internacional.
Entre os assuntos trabalhados pela OIT est o direito humano seguridade social ou a noo da
seguridade social como direito humano de primeira grandeza, ocupando papel de vanguarda na
construo do necessrio dilogo para a ampliao de sistemas sustentveis de Seguridade Social.
A OIT procura extrair elementos replicveis em mbito internacional atravs de estudos e anlises
dos diferentes arranjos protetivos. O direito internacional dos direitos humanos seguridade social
pode ser considerado como um dispositivo privilegiado no enfrentamento da misria e da extrema
pobreza, e na reduo das desigualdades.
Nesse contexto de estruturao, a OIT, no mbito da cooperao internacional, produziu um conjunto de
proposies relativas s normas mnimas para a seguridade social atravs da Conveno Concernente s
Normas Mnimas para a Seguridade Social, de 1952, conhecida como Conveno 102, que entra em vigor
no plano internacional no dia 27 de abril de 1955. Foi aprovada pelo Congresso Nacional Brasileiro no dia
19 de setembro de 2008, atravs do Decreto Legislativo n 269, ratificado em 15 de junho do ano seguinte.
A Conveno um importante instrumento de fomento internacional, que reconhece a limitao de
alguns pases membros em dispor de recursos econmicos e humanos para dar conta dessa tarefa,
permitindo derrogaes temporrias (Art. 3.) em tais situaes. O certo que, face ao estado atual
da seguridade social em termos planetrios, a Conveno 102 impe responsabilidades que muitos
pases podem encontrar dificuldades para cumpri-la.

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Por uma cultura de direitos humanos

Entre as importantes proposies destaca-se a prestao de servios mdicos (Art. 7. a 12) de carter
preventivo e curativo, para qualquer estado mrbido, independente da causa, incluindo a gestao, o
parto ou suas consequncias, abrangendo trabalhadores assalariados e suas famlias, sendo fixada uma
porcentagem mnima de cobertura. Tais servios devem incluir visitas domiciliares, clnica geral, servios
especializados, atendimento hospitalar, fornecimento de produtos farmacuticos e assistncia pr-natal,
sendo que tais benefcios devem ser disponibilizados sem que impliquem em nus.
J o auxlio-doena (Art. 13 a 18) deve abranger a incapacidade de trabalho decorrente de estado
mrbido e que suspenda a renda da pessoa assalariada ou parte da populao ativa, amparando essa
populao com prestaes peridicas suficientes para suprir as carncias.
As prestaes de desemprego ou seguro-desemprego (Art. 19 a 24) asseguram da impossibilidade
de obteno de um emprego adequado ou desemprego involuntrio, abrangendo assalariados,
trabalhadores sazonais e residentes, via prestao por tempo determinado.
Aposentadoria por velhice (Art. 25 a 30) deve ser assegurada idade que no ultrapasse os 65 anos,
considerada a capacidade laboral, devendo ser observadas as situaes determinadas onde a pessoas
tem alguma atividade remunerada ou recursos suficientes, cobrindo assalariados, residentes e a
populao ativa, mediante contribuio ou no, observados nos casos devidos a carncia contributiva.
As prestaes em caso de acidente de trabalho e de doenas profissionais (Art. 31 a 38) se aplicam s
citadas hipteses de estado mrbido, resultantes em suspenso dos ganhos, total ou parcial,
seja permanente ou relativa diminuio da capacidade fsica. Abrange ainda a perda dos meios
de subsistncia da viva ou filhos em decorrncia do falecimento do arrimo de famlia, incluindo
as categorias assalariadas; deve conter, se necessrio, assistncia mdica geral, especializada,
hospitalizao, servios de enfermagem, visitas em domicilio, assistncia dentaria, sanatrio, cobertura
cirrgica e farmacutica.
No que diz respeito s prestaes de famlia (Art. 39 a 45), so dirigidas manuteno das crianas,
com alimentos, roupas, habitao, assistncia domiciliar em geral, inclusive frias.

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Direito seguridade social

As prestaes de maternidade (Art. 46 a 52) visam amparar a gravidez, o parto e suas consequncias,
bem como a suspenso de ganhos da decorrentes, cobrindo assistncia mdica maternidade,
assistncia pr-natal, durante e aps o parto, incluindo, quando necessrio, a hospitalizao e os
servios gerais em postos de sade.
Aposentadoria por invalidez (Art. 53 a 58) cobre a incapacidade laboral permanente ou parcial aps a
cessao do auxlio doena, devendo abranger percentuais das categorias assalariada, da populao
ativa, podendo ser exigida contribuio e carncia.
Penso por morte (Art. 59 a 64) deve garantir a subsistncia da viva e dos filhos no caso de morte do
arrimo de famlia.
O documento ainda inclui orientaes sobre o clculo dos pagamentos peridicos e a igualdade de
tratamento para os residentes e estrangeiros, entre outras disposies complementares.
A Conveno sobre a Igualdade de Tratamento dos Nacionais e no Nacionais em Matria de
Previdncia Social, a chamada Conveno n 118 da OIT, foi adotada em 1962, sendo aprovada pelo
Decreto Legislativo n 31, de 20 de agosto de 1968, entrando em vigor no Brasil em 24 de maro de
1970, e promulgada pelo Decreto n 66.467, de 27 de abril de 1970. No que tange ao seu contedo, a
Conveno 118 traz no seu Artigo 2 os ramos da Previdncia Social a que as obrigaes se aplicam,
a saber: assistncia mdica, auxlio-doena, prestaes de maternidade, aposentadoria por invalidez,
aposentadoria por velhice, penso por morte, prestaes em caso de acidente do trabalho e doenas
profissionais, seguro-desemprego e salrio-famlia.
Seguindo uma linha que j se tinha desenhado na Conveno 102 da OIT, esta Conveno inova
na proposta de igualdade no tratamento dado aos nacionais de qualquer dos Estados-membros
da Conveno, ainda que sujeita a determinadas condies contributivas e participativas, podendo
tambm se referir ao montante dos benefcios que finalmente podem ser objeto de acordos mtuos
multilaterais ou bilaterais que complementem ou garantam tais disposies.
Finalmente, quanto s Convenes 102 e 118 da OIT, podemos afirmar que cumprem um lugar
de destaque na luta pela implementao de padres internacionais mnimos no que diz respeito

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Por uma cultura de direitos humanos

seguridade social como direito humano. Esses instrumentos, atrelados a outros, representam um
avano no sentido da implantao paulatina de sistemas protetivos suficientemente robustos e
autossustentveis. So as Convenes atualizadas da OIT sobre seguridade social:

Conveno (n 102) sobre a Segurana Social (norma mnima), 1952;


Conveno (n 118) sobre a Igualdade de Tratamento (segurana social), 1962;
Conveno (n 121) sobre Prestaes Relativas a Acidentes no Trabalho, 1964 (Anexo I alterado em 1980);
Conveno (n 128) sobre Prestaes de Invalidez, Velhice e Sobrevivncia, 1967;
Conveno (n 130) sobre os Cuidados Mdicos e as Indenizaes de doenas, 1969;
Conveno (n 157) sobre a Conservao dos Direitos Segurana Social, 1982;
Conveno (n 168) sobre a Promoo do Emprego e a Proteo contra o Desemprego, 1988 e;
Conveno (n 183) sobre a Proteo da Maternidade, 2000.

1.5. O Comentrio Geral n 19/2007


O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais se preocupa com o nvel extremamente
baixo de acesso a seguridade social a uma grande maioria (cerca de 80% aproximadamente)
da populao mundial, que carece atualmente de acesso a uma seguridade social
estruturada. Destes 80%, 20% vivem na extrema pobreza (NAES UNIDAS, 2007).

O Comentrio Geral 19 procura instrumentalizar o exerccio no mbito dos Estados-partes do


PIDESC, do Direito Humano de todas as pessoas seguridade social e inclusive ao seguro social,
como dispe o Artigo 9 do Pacto. Para tanto, so destacadas as condies que a seguridade social
deve cobrir, em espcie ou efetivo, sem discriminao, quando se enfrenta uma situao de falta de
recursos advindos do trabalho, devido enfermidade, invalidez, maternidade, acidente de trabalho,
velhice, morte de um familiar, gastos excessivos em sade ou no caso de insuficincia de recursos
para a famlia e filhos.
O documento inclui importantes definies instrumentais e considera a seguridade social
adequada um dispositivo de reduo da pobreza, preveno da excluso social, promoo

29

Direito seguridade social

da incluso e coeso social, devido ao seu carter redistributivo, e que tem sido reafirmado e
afirmado de modo categrico no mbito do direito internacional. Em termos do seu contedo
jurdico, a seguridade social adequada consiste no direito de no sofrer restries arbitrrias ou
pouco razoveis quanto cobertura social, seja pblica ou privada, bem como a igualdade no
gozo da proteo contra riscos e imprevistos.
Talvez um dos aspectos mais relevantes e de difcil apreenso, por conta das resistncias que
produz, seja a interpretao dos elementos do direito seguridade social, j que, em sentido geral e
particular, a seguridade social deve ser interpretada como um bem social, e no uma mercadoria ou
mero instrumento de poltica econmica ou financeira do Estado. Nesse sentido, ainda que variem
de acordo com as condies e circunstncias de cada pas, o sistema de seguridade social deve
estar disponvel, de modo que, no seu funcionamento, englobe vrios programas que garantam as
prestaes adequadas para a atual e futuras geraes.
Para fins instrumentais o comentrio dispe sobre os riscos e imprevistos sociais que o sistema de
seguridade social deve atender. Assim temos a ateno sade, que deve ser garantida pelos Estadospartes de forma adequada em termos preventivos e curativos, sendo que o sistema pode comportar
planos privados e/ou mistos, com destaque para as endemias como HIV/Aids, tuberculose e malria,
ou doenas que acarretem impossibilidade laboral. Deve ser concedido o direito a receber prestaes
at que cesse a enfermidade e, se permanente, por invalidez.
Da velhice, deve surgir o direito, a partir de uma determinada idade, a auferir aposentadoria; observadas
as circunstncias de cada pas, levando-se em conta o tipo de trabalho quanto sua periculosidade e
insalubridade, sendo que tal direito deve incluir aquelas pessoas que no contribuem com o sistema,
por no fazer parte do mercado formal de trabalho.
Quanto ao desemprego, os Estados devem promover o pleno emprego e, no caso de perda ou falta
de trabalho, o sistema de seguridade social deve oferecer meios suficientes e adequados de proteo
mediante polticas de assistncia social, proporcionando ainda, nos casos de emergncia de sade
pblica ou calamidade que impossibilite o ingresso laboral, o amparo prestacional devido.

30

Por uma cultura de direitos humanos

Nos casos de acidentes de trabalho, os Estados tambm devem garantir a proteo ao trabalhador
e sua famlia. Havendo falecimento, o cnjuge e filhos devem receber as prestaes adequadas,
sendo que o exerccio deste direito no deve estar submetido a critrios de antiguidade no emprego,
durao da cobertura ou pagamento de contribuio.
As prestaes familiares so destinadas a assegurar as crianas e adultos encarregados de cuidar
das crianas e adolescentes que demandem proteo social, sendo que estas prestaes devem se
dar na forma de servios pblicos destinados s famlias sem discriminao, garantindo alimento,
vestimenta, habitao, gua, saneamento etc.
A proteo da maternidade deve garantir s mes que trabalham uma licena remunerada em quantia
adequada, incluindo as mulheres que esto no mercado informal, proporcionando ainda, a todas as
mulheres, assistncia mdico-hospitalar necessria no pr-natal, no parto e no ps-natal.
Frente deficincia, a dignidade precisa ser garantida, com assistncia e apoio s pessoas e famlias,
procurando proporcionar oportunidade de ingresso no mercado de trabalho e suporte nos casos de
brusca e inesperada reduo nos ganhos.
Os Estados tambm devem proteo social adequada a rfos e sobreviventes, atravs da seguridade
social famlia acolhedora, se for o caso, ou concedendo uma penso, sendo dever a disponibilizao
de suporte assistencial s famlias com muitas crianas ou pessoas idosas.
Em termos abrangentes, o Comentrio esclarece questes relevantes que apontam os caminhos
que os Estados-partes devem tomar para chegar prestao da seguridade social adequada efetiva
e satisfatria, ou seja, suficiente para garantir a dignidade humana, sendo acessvel a todas as
pessoas, inclusive aos grupos mais marginalizados, em condies razoveis, proporcionais, de modo
transparente, participativo, e havendo contribuio, que estejam claras as condies e previamente
estabelecidas.
A seguridade social, pelas suas caractersticas, necessariamente se relaciona com vrios outros direitos
enunciados no PIDESC, cumprindo uma importante tarefa de promoo de direitos que, para serem

31

Direito seguridade social

exercidos de fato, implicam na observao por parte dos Estados-partes de determinadas garantias
relativas a no discriminao e igualdade no acesso e exerccio da proteo social. Isso implica na
proibio de toda discriminao por motivo de raa, cor, gnero, idade, idioma, religio, opinio
poltica, origem nacional ou social, posio econmica, por ser parte de grupos minoritrios, por ser
estrangeiro (migrante, refugiado, solicitante de asilo ou aptrida), por nascimento, deficincia fsica ou
mental, estado de sade, orientao sexual, estado civil, ou qualquer outra condio poltica, social,
laboral, em situaes de migraes, imigraes ou deslocamentos internos ou de outro tipo que
restrinja ou anule o gozo do direito humano seguridade social.
Nesse, sentido so obrigaes jurdicas especficas dos Estados-partes do PIDESC, a saber:
Obrigao de respeitar
Esta obrigao impe ao Estado o dever de no interferir direta ou indiretamente no exerccio
individual e coletivo do direito seguridade social. Respeitar supe que o Estado abstenha-se de
qualquer prtica que restrinja o acesso igualitrio a tal direito, sem interferir injustificadamente nos
sistemas de seguridade social tradicionais, baseados na autoajuda e na solidariedade, assim como nas
entidades e instituies que administram a seguridade social no pas.
Obrigao de proteger
Proteger significa impedir que terceiras pessoas (indivduos, grupos, empresas e outras entidades)
interfiram no disfrute do direito seguridade social de particulares e grupos populacionais.
Obrigao de cumprir promover
A obrigao de cumprir as determinaes do PIDESC impe aos Estados o dever de adotar as medidas
necessrias para o estabelecimento de condies que permitam a efetiva realizao do direito
seguridade social. Cumprir dar efetividade e concretude, assegurar adequadamente, em particular
na rea rural, nas regies menos favorecidas, entre as minorias tnicas, nos casos de desastres naturais,
endemias, epidemias, conflitos armados etc.

32

Por uma cultura de direitos humanos

O Comentrio ainda trata de assuntos referentes ao cumprimento em mbito nacional das


responsabilidades dos Estados quanto ao seu comprometimento em adotar medidas legislativas e
polticas de cunho estratgico, atravs de planos e programas que deem conta de criar as condies
de fazer da seguridade social uma realidade. Preconiza que tais aes sejam descentralizadas, com
prazos e metas determinados, recursos materiais, institucionais e humanos suficientes, e contem com
a colaborao da sociedade civil, do setor privado e de organismos internacionais, promovendo a
produo de informaes e conhecimento via indicadores, normas de vigilncia e a construo e
adoo de parmetros de referncia e comparao internacional.

33

Direito seguridade social

2. Marcos legais e orientadores no Brasil


O processo de colonizao das Amricas, particularmente da rea dominada pelo portugus, como
parte do movimento de expanso martima comercial europeu, teve o sentido de explorar o territrio
com o objetivo de torn-lo fornecedor de produtos primrios para o comrcio internacional. A colnia
estava, desde sua concepo econmica e poltica, destinada a fornecer os gneros de importncia e
valor; assim, as questes relacionadas proteo das pessoas ficavam em segundo plano. No campo
da sade, foram as Santas Casas que mantiveram pequenos hospitais, asilos, orfanatos e casas de
amparo aos desafortunados.
Desde o incio do processo colonial, o pas tem feito sua economia organizar-se e funcionar de modo
a combinar os fatores que vo desembocar em um modelo empresarial-agrrio baseado no trip
latifndio-monocultura-escravido. Na colnia, ocorre que a posse exercida pelo sesmeiro sobre
dado territrio confere a si mesmo outros poderes, como a arrecadao de impostos, a organizao
da Justia, a fundao de vilas e a formao de milcias sob seu comando (FAUSTON, 1994).
Tal atribuio de funes em nome da metrpole a um particular, em especial, a faculdade de distribuir
as terras, acaba por consagrar os grandes latifndios, alm de cunhar relaes de dependncia e
poder determinantes na formao das engrenagens que produzem e reproduzem a vida cultural e
material na colnia. O grande proprietrio torna-se o signo da aristocracia que se pauta na riqueza, no
poder e na autoridade. O resultado, anota Caio Prado Junior, que
O Brasil no sairia to cedo, embora nao soberana, de seu estatuto colonial a outros
respeitos, e em que o sete-de-setembro no tocou. A situao de fato, sob o regime colonial,
correspondia efetivamente de direito. E isto se compreende: chegamos ao cabo de nossa
histria colonial constituindo ainda, como desde o princpio, aquele agregado heterogneo
de uma pequena minoria de colonos brancos ou quase brancos, verdadeiros empresrios,
de parceria com a metrpole, da colonizao do pas; senhores da terra e de toda sua
riqueza; e doutro lado, a grande massa da populao, a sua substncia, escrava ou pouco
mais que isto, mquina de trabalho apenas, e sem outro papel no sistema (PRADO JNIOR,
2000, p. 124-125).

34

Por uma cultura de direitos humanos

O perodo das sesmarias vigorou no Brasil de 1530 a 1822, quando o ento prncipe regente D. Pedro
suspendeu sua concesso. Assim, o pas ingressa no chamado regime da posse, pois, sem legislao
vigente, o problema das terras devolutas do Imprio se resolveu atravs do apossamento de terrenos
para explorao agrcola e pecuria, at a Lei no 601, de 18 de setembro de 1850, a chamada Lei de Terras.
A chegada da Famlia Real em 1808, a declarao da independncia, a Constituio de 1824, a abertura
dos portos e a reestruturao do Estado foram acompanhadas por toda uma lgica poltica e jurdica.
O sistema instaurado em 1850 pretendia atuar na reestruturao fundiria do pas, com numerosos
latifndios nem sempre explorados, e com posses em sua grande maioria sem titulao. Todavia,
a nova regra de aquisio de terras devolutas apenas pela compra somente serviu aos grandes
proprietrios.
Desde ento, os imigrantes pobres que vinham da Europa, ao invs de se tornaram proprietrios
familiares, transformam-se em colonos nas fazendas de caf, trabalhadores agrcolas arrendatrios
ou parceiros. J a proteo social ficou por conta das iniciativas de assistncia privada, organizaes
religiosas e benevolncia individual, ou seja, no existia um sistema pblico abrangente e coeso de
proteo social.
A repblica, que nasceu de um golpe militar, foi se sustentar em um projeto que englobou os
interesses da elite em uma s camada, onde se fundiram o exportador, o banqueiro, o senhor de
engenho, o produtor de caf e gado e os militares. Um trao marcante, do ponto de vista da diviso
da sociedade em verdadeiras castas (STEDILE, 2003, p. 15), que nada mudou na repblica, agora
com um movimento de emerso duma classe mdia urbana, consequncia da comunho de fatores
como a abolio, a migrao de trabalhadores livres, o florescer da Industrializao4. Mesmo que
timidamente, surgem os primeiros germes de um sistema de proteo social com a Constituio de
1891, que incluiu no seu texto legal a aposentadoria por invalidez para funcionrios pblicos.
Economicamente, se destaca o continusmo agrrio-exportador (MOTTA, 1984, p. 166-169) at
a Primeira Guerra Mundial, ento passa a sobressair a industrializao, que deslancha depois da
Sobre a nova classe media no pas, ver PRADO JNIOR. 2000.

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Direito seguridade social

Segunda Guerra. Um intenso fluxo modernizador atravessava o pas (FURTADO, 2005). As primeiras
favelas datam dessa poca. Em 1923, era aprovada a Lei Eloy Chaves, que criava as Caixas de Penso
e Aposentadoria. O empresrio contribua mensalmente para as CPAs, que valiam apenas para os
trabalhadores da cidade. Tal sistema era organizado por empresa, no havendo diviso por categoria
profissional, sendo os ferrovirios os primeiros a lograr este benefcio devido a sua organizao e
mobilizao. Esse pode ser considerado como o marco da previdncia social no pas, inaugurando o
perodo de formao da seguridade social no Brasil.
Em 1930, o ento presidente Getlio Vargas criava o Ministrio do Trabalho e Emprego, o
Ministrio da Educao e Sade e o Ministrio da Indstria e Comrcio. Com a Constituio
de 1934, teramos a expressa referncia previdncia social no Art. 121. Por sua vez, com a
Constituio de 1937, so ampliados a todo o operariado urbano os benefcios da previdncia
social, sendo ento as antigas Caixas substitudas pelos Institutos de Aposentadorias e Penses
(IAP). A Carta constitucional de 1946 foi a que mais sistematizou a matria previdenciria, sendo
que, em 1960, com a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), que temos uma abordagem
mais estruturada e unificada da previdncia.
Com o regime militar e a partir da Constituio de 1967, outro sistema comeava a ser elaborado.
Em 1971, era criado o PRORURAL, que regulava a proteo ao trabalhador rural assalariado e previa
amparo aos invlidos e maiores de 70 anos. Com isso, teramos a incluso dos empregados domsticos
como segurados obrigatrios da previdncia. Em 1977, face grande produo legislativa no campo
previdencirio, era organizada a Consolidao das Leis da Previdncia Social (CLPS), sendo institudo
o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS).
O SINPAS era composto pelos seguintes rgos:

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DATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social.


LBA Fundao Legio Brasileira de Assistncia, que prestava assistncia mdica a pessoas desvalidas.
FUNABEM Fundao Nacional de Assistncia e Bem-Estar do Menor.
CEME Central de Medicamentos, que se encarregava da distribuio de medicamentos.

Por uma cultura de direitos humanos

IAPAS Instituto de Administrao Financeira da Previdncia Social, encarregado de arrecadar,


fiscalizar e cobrar as contribuies destinadas ao sustento da Previdncia e Assistncia Social.
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social, que prestava a assistncia
mdica para os trabalhadores portadores da carteira de trabalho.
INPS Instituto Nacional da Previdncia Social, que concedia e mantinha as prestaes
previdencirias.
Todo o aparato de proteo social armado no perodo militar no deixou de funcionar dentro de
um parmetro assistencialista e paternalista, que ainda carregava as marcas da sociedade colonial
escravista, latifundiria e autoritria que acabaram forjando aquilo que Marilena Chau chama de
cultura senhorial, conservando no ntimo cultural da sociedade brasileira as marcas indelveis de uma
estrutura social hierarquizada, cujos espaos, foras e relaes humanas so fortemente verticalizadas.
Nessas configuraes culturais, os vnculos sociais e intersubjetivos se pautam em ditames do tipo
comando-obedincia, onde um superior manda e um inferior obedece (CHAU, 2000).
Enfim, conclui Chau:
Quando a desigualdade muito marcada, a relao social assume a forma nua da opresso
fsica e/ou psquica. A diviso social das classes naturalizada por um conjunto de prticas
que ocultam a determinao histrica ou material da explorao da discriminao e
da dominao, e que, imaginariamente, estruturam a sociedade sob o signo da nao
una e indivisa, sobreposta como um manto protetor que recobre as divises reais que a
constituem (CHAU, 2000).

Os condicionantes histricos, a naturalizao da desigualdade e a culpabilizao dos pobres por sua


condio propiciaram uma concepo da sade e da assistncia social como benevolncia, e uma
viso da previdncia social atrelada a laos laborais, sendo quase impossvel pensar um sistema de
seguridade social como direito humano. Como veremos, a Constituio de 1988 um marco nesta luta
por direitos sociais, e inaugura um perodo propriamente de efetivao de um sistema de seguridade
social adequado, ainda em construo e aprimoramento.

37

Direito seguridade social

2.1. A Constituio Federal de 1988


Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer,
a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio (BRASIL, 2010).

recente a noo de que o Estado tem uma srie de obrigaes perante seus cidados, que
implicam, por sua vez, em deveres pblicos de natureza difusa e no favores individuais prestados por
benevolncia ou caridade. No Brasil, foi apenas na Constituio de 1988 que a noo de seguridade
social foi adotada como um conceito amplo de proteo estruturada, abrangente e coesa, sendo
ento garantida como direito social no Artigo 6 e disciplinada de modo sistemtico no Ttulo VIII da
Ordem Social, que vai do Artigo 194 at o Artigo 204.
Face ao contexto sociopoltico em que emerge a Carta Constitucional de 1988, pode-se afirmar que
a incluso da seguridade social tem o objetivo de assegurar uma srie de demandas reprimidas no
perodo do regime militar, promovendo significativas mudanas no que diz respeito prestao de
servios pblicos populao, ampliando e democratizando direitos fundamentais.
Os preceitos relativos seguridade social partem dos fundamentos constitucionais expressos no
Art. 1. (I a cidadania; II a dignidade da pessoa humana), nos objetivos contidos no Art. 3. (I
construir uma sociedade livre, justa e solidria; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao) e no princpio constitucional do Art. 4.
(prevalncia dos direitos humanos) (BRASIL, 1988).
Com a nova constituio, a previdncia social, a sade e a assistncia social passaram a fazer parte do
conjunto que engloba o conceito de seguridade social, como trata o Art. 194:
A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social. A partir de 1988 a Previdncia Social passa a ser estruturada como um
seguro pblico de regime geral, compulsrio e de carter contributivo. A Sade se transforma

38

Por uma cultura de direitos humanos

em um direito de todos e dever do Estado, cujo exerccio independe de contribuio. A


Assistncia Social se dirige a todos que dela necessitem e, como a sade, no exige prvia
contribuio (BRASIL, 1988).

Na prestao da seguridade social, o poder pblico deve buscar os seguintes objetivos como preceitua
o Pargrafo nico do Artigo 194 da Constituio:
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos: I universalidade da cobertura e do atendimento;
II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e
rurais; III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV
irredutibilidade do valor dos benefcios; V equidade na forma de participao no custeio;
VI diversidade da base de financiamento; VII carter democrtico e descentralizado da
gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados; VII carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do Governo nos rgos colegiados (BRASIL, 1998).

Quanto ao financiamento geral da seguridade social, preceitua o Art. 195:


A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos
termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais:
I do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes
sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; b)
a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio
sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que
trata o art. 201;
III sobre a receita de concursos de prognsticos5.
IV do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (BRASIL, 1998).
Concursos Prognsticos so os concursos de sorteio de nmeros, os smbolos de loterias e apostas promovidos por instituies
reconhecidas e oficialmente estabelecidas em mbito federal ou estadual.

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Direito seguridade social

Os pargrafos que seguem ao Pargrafo nico vo tratar de assuntos mais tcnicos, mas vale registrar que
as propostas oramentrias para a seguridade social devem ser elaboradas pelos rgos de previdncia,
sade e assistncia, garantindo a cada rea a gesto dos recursos. Segue o contedo do pargrafo:
2 A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de forma integrada pelos
rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as
metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea
a gesto de seus recursos (BRASIL, 1998).

A importncia da contribuio da inciativa privada na figura do empregador relevante, ao ponto


de suspender a possibilidade da empresa de contratar com o Estado, no caso de pendncia ou
irregularidade, conforme o pargrafo:
3 A pessoa jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em
lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios (BRASIL, 2011).

Quanto instituio de novas fontes para o financiamento, aos critrios de criao e ampliao de
benefcios, oportunidade de cobrana e isenes das contribuies sociais, aos beneficirios e formas
de contribuio diferenciada, aos critrios de transferncia de recursos, quanto s alquotas, ao fato
gerador e base de clculo das contribuies que financiam a seguridade social, l-se nos pargrafos:
Pargrafo 4 A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a manuteno ou
expanso da seguridade social, obedecido o disposto no Art. 154, I.
Pargrafo 5 Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado,
majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
Pargrafo 6 As contribuies sociais de que trata este artigo s podero ser exigidas aps
decorridos noventa dias da data da publicao da lei que as houver institudo ou modificado,
no se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, b.
Pargrafo 7 So isentas de contribuio para a seguridade social as entidades beneficentes
de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei.
Pargrafo 8 O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais, o garimpeiro e o
pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em

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Por uma cultura de direitos humanos

regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade


social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da
produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei.
Pargrafo 9 - As contribuies sociais previstas no inciso I do caput deste artigo podero ter
alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica, da utilizao
intensiva de mo-de-obra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado de trabalho.
Pargrafo 10 - A lei definir os critrios de transferncia de recursos para o sistema nico de
sade e aes de assistncia social da Unio para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
e dos Estados para os Municpios, observada a respectiva contrapartida de recursos.
Pargrafo 11 - vedada a concesso de remisso ou anistia das contribuies sociais de
que tratam os incisos I, a, e II deste artigo, para dbitos em montante superior ao fixado em
lei complementar.
Pargrafo 12 - A lei definir os setores de atividade econmica para os quais as contribuies
incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do caput, sero no cumulativas.
Pargrafo 13 - Aplica-se o disposto no pargrafo 12 inclusive na hiptese de substituio
gradual, total ou parcial da contribuio incidente na forma do inciso I, a, pela incidente
sobre a receita ou o faturamento (BRASIL, 2011).

Outra importante implicao da nova configurao que a Constituio Federal de 1988 d aos
servios pblicos depois do conceito de seguridade social est na alterao da estrutura organizativa,
que se modifica para dar conta das novas demandas que o modelo impe. Quanto reestruturao
institucional consequente da nova ordem constitucional, destacamos a criao do Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS), que uma autarquia resultante da juno do IAPAS e do INPS, que tem
a competncia de conceder os benefcios previdencirios, arrecadar e fiscalizar as contribuies
previdencirias. A criao do Sistema nico de Sade (SUS) outra inovao institucional muito
significativa, passando a oferecer os servios de sade no mbito de uma rede integrada.

2.2. A previdncia social


Na condio de sistema pblico de poltica previdenciria, o seguro social ou a previdncia social um
seguro coletivo, compulsrio, com o qual os trabalhadores contribuem com o objetivo de proporcionar
uma renda, assegurada via previdncia social, que utilizada para substituir a renda nos momentos de

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Direito seguridade social

perda da capacidade laboral por doena, invalidez, idade, morte, desemprego involuntrio, tempo de
servio, encargos familiares, maternidade e recluso nos termos previstos em lei.
Como previsto na Constituio Federal de 1988, a Previdncia Social, nos termos do Artigo 201:
[...] ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao
obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender,
nos termos da lei, a: I cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada;
II proteo maternidade, especialmente gestante; III proteo ao trabalhador
em situao de desemprego involuntrio; IV salrio-famlia e auxlio-recluso para os
dependentes dos segurados de baixa renda; V penso por morte do segurado, homem
ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no pargrafo
2 (BRASIL, 1998).

A partir de um conjunto de diretrizes, foram estabelecidas na Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991,


conhecida como Regime Geral de Previdncia Social, as finalidades e os princpios bsicos da
Previdncia Social, dispondo essencialmente sobre os Planos de Benefcios, assegurados em vista dos
objetivos e princpio contidos no Artigo 2 da referida Lei:
Art. 2 A Previdncia Social rege-se pelos seguintes princpios e objetivos: I universalidade
de participao nos planos previdencirios; II uniformidade e equivalncia dos benefcios
e servios s populaes urbanas e rurais; III seletividade e distributividade na prestao
dos benefcios; IV clculo dos benefcios considerando-se os salrios de contribuio
corrigidos monetariamente; V irredutibilidade do valor dos benefcios de forma a
preservar-lhes o poder aquisitivo; VI valor da renda mensal dos benefcios substitutos do
salrio de contribuio ou do rendimento do trabalho do segurado no inferior ao do salrio
mnimo; VII previdncia complementar facultativa, custeada por contribuio adicional;
VIII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao
do governo e da comunidade, em especial de trabalhadores em atividade, empregadores
e aposentados. Pargrafo nico. A participao referida no inciso VIII deste artigo ser
efetivada a nvel federal, estadual e municipal (BRASIL, 1991).

Ainda no mbito de algumas importantes disposies constitucionais, contidas nos pargrafos do j


citados, no Artigo 201 da CF/1988, entre outras previses, consta no pargrafo 1. ser:

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Por uma cultura de direitos humanos

[...] vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria


aos beneficirios do regime geral de previdncia social, ressalvados os casos de atividades
exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica e
quando se tratar de segurados portadores de deficincia [...] (BRASIL, 1988).

J o pargrafo 2 anota que Nenhum benefcio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento
do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo; o pargrafo 3 diz que Todos os
salrios de contribuio considerados para o clculo de benefcio sero devidamente atualizados, uma
vez que, como trata o pargrafo 4, assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes,
em carter permanente, o valor real, conforme critrios definidos em lei (BRASIL, 1988).
Os pargrafos do Artigo 201 so muito importantes, pois vo fixar uma srie de parmetros de ao
para os agentes pblicos. So vrios preceitos, valendo ainda fazer constar para fins informativos o
contedo 7 do pargrafo, que trata da idade para aposentadoria no mbito do Regime Geral de
Previdncia Social:
assegurada aposentadoria no regime geral de previdncia social, nos termos da lei,
obedecidas as seguintes condies: I trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e
trinta anos de contribuio, se mulher; II sessenta e cinco anos de idade, se homem, e
sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores
rurais de ambos os sexos e para os que exeram suas atividades em regime de economia
familiar, nestes includos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal (BRASIL, 1991).

No que tange aos preceitos constitucionais, ainda importa registrar que o Artigo 202 trata do regime
de previdncia privada, que :
[...] de carter complementar e organizado de forma autnoma em relao ao regime geral
de previdncia social, ser facultativo, baseado na constituio de reservas que garantam o
benefcio contratado, e regulado por lei complementar (BRASIL, 1991).

Como visto, a Constituio aponta uma srie de linhas de ao que sero a pauta de conduta a ser
traada no mbito da gesto do Ministrio da Previdncia, do Instituto Nacional da Previdncia Social, da
Secretaria de Polticas de Previdncia Social e do Conselho Nacional de Previdncia Social, entre outros.

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Direito seguridade social

Tratando-se dos benefcios da Previdncia Social, vale a pena registrar que as aposentadorias se
dividem em: aposentadoria especial, por idade, por invalidez e por tempo de contribuio, sendo que
a aposentadoria especial concedida, desde que cumprido o tempo de carncia, quele segurado
que trabalhou em condies insalubres, de modo habitual e permanente, por um determinado
tempo estabelecido em lei. A aposentadoria por idade garantida aos trabalhadores urbanos a partir
dos 60 anos para as mulheres e 65 anos para os homens, e para os trabalhadores rurais a partir dos 55
anos para as mulheres e 60 para os homens, ficando o benefcio atrelado inscrio na previdncia
social e contribuio mnima nos termos legais, para os trabalhadores urbanos, e os rurais devem
comprovar 180 meses de atividade rural.
A aposentadoria por invalidez ser concedida aos trabalhadores que, em decorrncia de acidente
ou doena, no possam mais trabalhar em uma atividade que lhes garanta o sustento. Para tanto,
necessrio que o segurado j esteja filiado antes do sinistro. Para receber este benefcio, ainda
requisito a percia mdica da previdncia social, que determina as condies reais da sade do
trabalhador, averiguando a possibilidade ou no de recuperao. A aposentadoria por tempo de
contribuio pode ser integral ou proporcional, e concedida quele segurado contribuinte que
tenha tempo suficiente de contribuio e idade mnima para se aposentar, sendo que para os homens
a idade mnima de 53 anos de idade e 30 anos de contribuio, e para as mulheres de 48 anos de
idade e 25 anos de contribuio. Associado a isso, podem ainda constar outros requisitos previstos
em lei que possam variar de acordo com o regime a que o segurado esteja filiado.
Entre os benefcios da previdncia social, constam os auxlios: acidente, doena e recluso. O auxlioacidente pago ao trabalhador sequelado aps sofrer um acidente. concedido para o segurado
que recebia o auxlio-doena, e para receb-lo necessrio um tempo mnimo de contribuio, alm
de exame pericial da previdncia. O valor deste auxlio corresponde a 50% do salrio de benefciobase para o auxlio-doena. Tm direito ao auxlio-acidente o trabalhador empregado, o trabalhador
avulso e o segurador especial. O empregado domstico, o contribuinte individual e o facultativo no
recebem o benefcio. O auxlio-doena cobre os segurados que, por doena ou acidente, no possam
trabalhar por mais de 15 dias. No caso dos trabalhares com carteira assinada, a previdncia paga o

44

Por uma cultura de direitos humanos

benefcio a partir do 16 dia. Assim, os primeiros 15 dias so por conta do empregador. Para receber
o auxlio-doena necessria, alm da carncia, uma percia oficial da Previdncia. O auxilio-recluso
cabe aos dependentes do segurado que j cumpriu o tempo de carncia e durante o perodo em que
estiver preso sob regime fechado ou semi-aberto. Este benefcio no pode acumular com o salrio da
empresa em que trabalhava, com o auxlio-doena, com a aposentadoria ou com o abono. No cabe
concesso de auxlio-recluso aos dependentes do segurado que estiver em livramento condicional
ou cumprindo pena em regime aberto6.
As penses tambm figuram entre os benefcios da previdncia social. Estas se diferenciam conforme
a situao: advinda de morte ou a penso especial a a pessoas acometidas pela Sndrome da
Talidomida e nascidas a partir de 01/01/1957. No caso da penso por morte, o benefcio ser pago
famlia, no precisando de prazo de carncia, porm o bito precisa ter ocorrido durante o tempo de
segurado. O salrio-famlia outro benefcio previdencirio pago aos segurados (exceto domsticos
e avulsos) para contribuir no sustento de filhos menores de 14 anos e invlidos de qualquer idade.
Outro benefcio o salrio-maternidade pago s seguradas (empregadas, avulsas, domsticas,
contribuintes individuais, facultativas, seguradas especiais) por conta do parto, inclusive natimorto,
aborto no criminoso, adoo ou guarda judicial para fins de adoo. Existe tambm o Benefcio de
Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC-LOAS), pago nos termos legais ao idoso desprovido
e pessoa de baixa renda portadora de deficincia.

2.3. A sade
O direito sade compe o complexo da seguridade social. Como direito fundamental, implica em
dois importantes desdobramentos: por um lado, reconhecer que a sade indispensvel realizao
de outros direitos, e por outro, reconhecer que a sade depende e est relacionada a outros direitos
de similar relevncia. A interdependncia e indivisibilidade dos direitos relativos seguridade social
se manifesta de forma incisiva na sade.
Benefcios da Previdncia Social disponveis em: <http://www.previdencia.gov.br>.

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Direito seguridade social

No que cabe afirmar sobre a sade como direito, o mais relevante dispositivo constitucional o
artigo Art. 196:
A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Quanto
aos princpios que regem as aes na rea da sade destacamos o Artigo 198. As aes e
servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem
um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I descentralizao,
com direo nica em cada esfera de governo; II atendimento integral, com prioridade
para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III participao da
comunidade (BRASIL, 1988).

O tema da sade apresenta muitas derivaes e implica em um debate muito amplo, porm, a
presente publicao pretende limitar-se apenas a traar uma panormica, que parte dos ditames
constitucionais, sobre o assunto. Considerando que o instrumento de efetivao do direito sade
no pas o SUS, vale registrar o texto constitucional que trata do mesmo:
Artigo 200. Ao SUS compete, alm de outras atribuies, nos termos da lei: I controlar
e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade e participar
da produo de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e outros
insumos; II executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem como as de
sade do trabalhador; III ordenar a formao de recursos humanos na rea de sade;
IV participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico;
V incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento cientfico e tecnolgico; VI
fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem
como bebidas e guas para consumo humano; VII participar do controle e fiscalizao
da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos
e radioativos; VIII colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do
trabalho (BRASIL, 1988).

46

Por uma cultura de direitos humanos

2.4. A assistncia social


Como podemos inferir do contedo constitucional relativo assistncia social inscrito nos Artigos 203
e 204 da Carta Magna de 1988, a assistncia social diz respeito a uma complexa reunio de polticas
pblicas que o Estado est obrigado a fornecer a toda e qualquer pessoa que necessite. Consta no
artigo 203 da Constituio Federal:
Artigo 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente
de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II o amparo a crianas e adolescentes carentes;
III a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua
integrao vida comunitria;
V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia
e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la
provida por sua famlia, conforme dispuser a lei (BRASIL, 1988).

A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) (BRASIL, 1993) o instrumento legal que operacionaliza
a assistncia social, estabelecendo os princpios, objetivos e diretrizes a serem observados. Outro
importante instrumento de organizao do sistema da assistncia social no Brasil foi estabelecido
pela IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, que definiu como prioritria a implantao
do Sistema nico de Assistncia social (SUAS). O SUS tem sido implementado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) atravs da execuo de uma srie de programas
voltados promoo da proteo social de quem dela necessita.
Ainda no que diz respeito aos instrumentos de gesto do sistema de assistncia social no Brasil,
preciso destacar o papel do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), da Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS) e da Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social
(NOB/SUAS). Este conjunto de ferramentas se faz necessrio para dar mais capacidade operativa ao
sistema de modo a garantir seu funcionamento.

47

Direito seguridade social

Nos ltimos anos, o controle e a participao social tm ganhado destaque pelos desafios que
implicam, pois, se a Constituio de 1988 um marco que estabelece um novo cenrio a ser construdo
somado aos avanos na rea social, os desafios de dar maior abrangncia e coerncia ao sistema de
assistncia social ainda esto por serem atingidos.
Vale destacar o Artigo 204 da Constituio Federal, que trata do oramento da assistncia social a
ser realizado com recursos da seguridade social, e estabelece as diretrizes com que devem ser
organizadas essas aes, destacando, no seus incisos I e II, a descentralizao poltico-administrativa
e a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas
e no controle das aes em todos os nveis (BRASIL, 1988). A participao da sociedade civil um
componente indispensvel para o avano na consolidao de um sistema socioassistencial que d
conta das demandas da nossa populao e dos objetivos do pas.
no campo da assistncia social que o cidado vai encontrar suporte para enfrentar situaes de
vulnerabilidade social e econmica, sendo realizada atravs de dois focos de atuao: a proteo
social bsica e a proteo social especial. A proteo bsica procura atuar mais especificamente na
preveno dos riscos sociais, destinando ateno s populaes mais fragilizadas pela pobreza e por
seus efeitos deletrios em indivduos e coletivos, seja, no plano fsico e/ou no psquico. Para esse eixo
de ao o sistema conta com os benefcios eventuais e os Benefcios de Prestao Continuada (BPC),
bem como com a estrutura fsica e de pessoal dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS),
dos Centros de Convivncia, entre outros.
A proteo social especial foi concebida para atuar em situaes de risco onde direitos sociais tenham
sido violados ou estejam ameaados de forma concreta. Se a proteo social bsica visa atuar no
mbito preventivo, a proteo especial destina-se ao apoio diferenciado de acordo com o nvel de
complexidade do caso.
Outro eixo de ao assistencial fica por conta dos benefcios assistenciais, que se dividem em duas
categorias: o BPC e os benefcios eventuais. O BPC garante a prestao de um subsdio mensal pessoa
idosa com 65 anos ou mais e s pessoas com deficincia de qualquer idade e comprometimento

48

Por uma cultura de direitos humanos

de longo prazo, seja de natureza fsica, mental, sensorial ou intelectual. Os benefcios eventuais so
provisrios e suplementares, cabendo em casos transitrios como nascimento, morte, calamidade ou
situaes de risco temporrio.
Finalmente, quanto ao sistema de assistncia social no Brasil, podemos afirmar que este cumpre
um papel muito importante como forma de promover dignidade s pessoas que dele precisam.
Garantir o mnimo assistencial condio para um pas poder se considerar digno de se autointitular
democrtico. A colocao da assistncia social como direito social faz dela um pilar de sustentao da
luta por uma sociedade mais digna para mais brasileiros. Essa uma luta de todos.

49

PA R T E 2

Por uma cultura de direitos humanos

O CENRIO BRASILEIRO
3. O financiamento da seguridade social
Apresentar um conjunto de informaes e conhecimentos quantitativos sobre a seguridade social
implica em uma srie de recortes e omisses que caracterizam uma leitura panormica sobre o
tema, proposta desta publicao. Para tanto, sero considerados dois aspectos de abordagem: uma
primeira avaliao sobre cobertura, despesas e financiamento da seguridade social em nvel mundial
fornecidos pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT)7, e uma segunda avaliao quanto a
dados e informaes de receitas e despesas com seguridade social no Brasil, disponibilizados pela
Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da Seguridade Social (ANFIP)8.
Sob o ponto de vista de abordagem da situao mundial da seguridade social, podemos afirmar que
estudos sistemticos com dados confiveis foram lanados pela primeira vez em novembro de 20109
pela OIT. Caminhamos por um terreno ainda pouco explorado e relativamente limitado quanto a
informaes de muitos pases. Mesmo com restries, as informaes permitem leituras significativas,
que apontam para algum progresso quanto extenso da cobertura, mas h tambm registros de
estagnao e contrao, j que a cobertura est relacionada s tendncias do mundo do trabalho.
A situao complexa devido s questes internas de muitos pases que, embora tenham previso
legal quanto ao direito seguridade social, na prtica algumas dessas disposies garantistas no
entram em vigor ou no so aplicadas a todas as categorias de trabalhadores, sendo o trabalho informal
ainda uma realidade considervel que restringe o acesso seguridade social de modo significativo,
principalmente nos pases de rendimento mdio e baixo. Em geral, tais pases apresentam sistemas
de seguridade social pouco estruturados, quando existentes, e tal proteo social, via de regra, est
vinculada ao emprego formal.
OIT, jun. 2011.

ASSOCIAO NACIONAL DOS AUDITORES-FISCAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL, 2013.

OIT, 2010.

51

Direito seguridade social

Em termos globais e considerando as normas mnimas contidas na Conveno 102 da OIT, esse piso
de proteo social no est garantido para a maioria das pessoas, portanto, apenas uma minoria das
pessoas se beneficia de cobertura parcial. A maioria dos pases disponibiliza algum tipo de proteo
social, limitando-se, em geral, a determinados ramos, estando os cuidados bsicos de sade presentes
em uma boa parte dos casos, assim como as penses contributivas por idade para os que atuaram
no mercado formal. Para este grupo, que atua formalmente na maioria dos pases, existe alguma
proteo no caso de acidente de trabalho, doena laboral e maternidade.
Em muitos pases o conceito de seguridade social muito recente, e sua cobertura deveras limitada.
Os nmeros relativos cobertura de pessoas idosas que recebem algum benefcio so ainda muito
pequenos. Nos pases de rendimentos elevados possvel verificar um sistema de seguridade social
mais abrangente, sendo que aproximadamente metade dos pases do mundo abrange sete ou oito
ramos da seguridade, e a metade restante oferece proteo limitada, ficando entre os mais disponveis
a velhice, a invalidez, a sobrevivncia, os acidentes de trabalho, maternidade, doena, desemprego
e abono-famlia. Somente um tero dos pases tem um sistema de proteo abrangente que inclui
todos os ramos da seguridade social, ou seja menos de 30% da populao mundial.
O grande impasse quando se fala dos desafios em ampliar a abrangncia da cobertura da seguridade
social em termos globais est no financiamento do sistema, que implica em despesas sociais
de volume significativo. A ideia de uma cobertura adequada est relacionada adequao da
prestao, o que nos remete a questes mais gerais de poltica de adequao social e econmica que
determinado pas est elegendo como prioridade. Os nveis das prestaes levam a despesas futuras
que precisam ser consideradas para garantir a sustentabilidade e a viabilidade dos sistemas protetivos,
da a importncia do dilogo e da participao social na governana dos regimes de segurana social.
Por enquanto, o debate est restrito aos problemas dos custos da seguridade social, sendo pouco abordadas
as questes sobre a relao entre justia social e equidade ou sobre o impasse que os pases enfrentam entre
aumentar ou reduzir os nveis de despesa social. Esse tipo de deciso deve ser objeto de grandes preocupaes.
No cenrio atual, tratar de um assunto dessa natureza impe inseri-lo em um contexto mais amplo
relacionado aos resultados da crise econmica e financeira, que se iniciou em 2008 e segue se

52

Por uma cultura de direitos humanos

arrastando e produzindo efeitos que so sentidos no financiamento do sistema de seguridade


social. Em 2010, aparentemente o Brasil parecia ter superado os efeitos da crise, no entanto, os dados
referentes aos anos seguintes (2011 e 2012) mostraram que as dificuldades ainda esto presentes,
desafiando a gesto do sistema de proteo social do pas.
Na tabela abaixo, possvel ter uma ideia, em termos comparativos entre regies e pases do mundo,
dessa variao no crescimento do PIB entre 2007 e a projeo para 2014:

Tabela 1

Crescimento real do PIB (%), pases e regies selecionadas 2007 a 2014


Crescimento
real do PIB

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Acumulado
2007-2014

2008-2012
15,0

Total mundial

5,4

2,8

-0,7

5,1

3,9

3,2

3,5

4,1

30,7

Economias avanadas

2,8

0,2

-3,7

3,0

1,6

1,3

1,5

2,2

9,1

2,3

rea do Euro

3,0

0,5

-4,3

2,0

1,4

-0,4

-0,2

1,0

2,9

-0,9

"Pases emergentes e
em desenvolvimento"

8,7

6,1

2,8

7,4

6,3

5,1

5,5

5,9

59,0

30,9

Amrica Latina e Caribe

5,8

4,2

-1,7

6,2

4,5

3,0

3,6

3,9

33,4

17,2

Estados Unidos

1,9

0,0

-3,5

2,4

1,8

2,3

2,0

3,0

10,2

2,9

Alemanha

2,5

1,0

-5,1

4,0

3,1

0,9

0,6

1,4

8,4

3,7

Frana

2,3

0,1

-2,6

1,7

1,7

0,2

0,3

0,9

4,6

1,0

Reino Unido

2,6

-0,1

-4,9

1,8

0,9

-0,2

1,0

1,9

2,8

-2,6

Canad

2,5

0,5

-2,8

3,2

2,6

2,0

1,8

2,3

12,6

5,5

Japo

2,2

-1,2

-6,3

4,5

-0,6

2,0

1,2

0,7

2,1

-1,9

Itlia

1,6

-1,3

-5,2

1,8

0,4

-2,1

-1,0

0,5

-5,4

-6,4

Espanha

3,6

0,9

-3,7

-0,3

0,4

-1,4

-1,5

0,8

-1,4

-4,1

Rssia

8,1

5,2

-7,8

4,3

4,3

3,6

3,7

3,8

27,2

9,3

China

13,0

9,6

9,2

10,4

9,3

7,8

8,2

8,5

106,5

55,7

ndia

9,4

6,4

6,8

10,1

7,9

4,5

5,9

6,4

73,9

41,1

Mxico

3,3

1,5

-6,2

5,6

3,9

3,8

3,5

3,5

20,0

8,4

Brasil

6,1

5,2

-0,3

7,5

2,7

0,9

3,5

4,0

33,4

16,8

Fonte: FMI World Economic Outlook, diversas edies, sendo a mais recente a de Janeiro/2013 (Update). Nota: Para 2013 e 2014, os dados
so projees. Org. ANFIP e Fundao ANFIP.

53

Direito seguridade social

Se as receitas da seguridade aumentaram em relao ao PIB, as despesas tambm aumentaram. Isto se


deve influncia do aumento do salrio mnimo, gerando um impacto direto nas despesas, assim como
vinculao das despesas da sade. Outros fatores ainda podem ser associados a tal fenmeno, como o ritmo
de crescimento econmico mais lento, uma srie de desoneraes e incentivos para enfrentar a crise, a queda
de juros, entre outros, e que implicam na reduo de aportes seguridade social. A seguir pode-se ter uma
noo das receitas e despesas do oramento da seguridade social brasileira entre 2005 a 2012:

54

Por uma cultura de direitos humanos

Tabela 2

Receitas e despesas do oramento da seguridade social de 2005 a 2012 (% PIB)


Receitas realizadas
Receita de contribuies sociais

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

13,54

13,19

13,37

12,38

12,10

12,16

12,75

13,41

12,93

12,64

12,81

11,87

11,60

11,70

12,29

12,92

Receita previdenciria (1) (2)

5,05

5,21

5,28

5,39

5,62

5,62

5,94

6,32

Cofins

4,17

3,81

3,83

3,96

3,60

3,71

3,86

4,12

CSLL

1,22

1,15

1,26

1,40

1,35

1,21

1,40

1,31

1,03

1,01

0,98

1,02

0,96

1,07

1,01

1,09

PIS/Pasep

1,45

1,45

1,46

0,10

0,08

0,08

0,08

0,09

Outras receitas da seguridade (5)

CPMF e outras contribuies

0,61

0,55

0,56

0,51

0,50

0,45

0,46

0,50

Despesas realizadas

9,92

10,61

10,59

10,25

11,10

10,65

10,89

11,64

Benefcios previdencirios

6,64

6,99

6,86

6,58

6,95

6,76

6,79

7,19

Previdencirios urbanos

5,37

5,62

5,54

5,24

5,53

5,25

5,28

5,54

1,27

1,37

1,32

1,32

1,38

1,47

1,48

1,62

(3)

(4)

Previdencirios rurais

0,00

0,00

0,00

0,02

0,04

0,04

0,03

0,03

Benefcios assistenciais

0,75

0,82

0,84

0,87

1,01

1,16

1,01

1,16

Assistenciais LOAS

0,35

0,41

0,43

0,45

0,52

0,54

0,56

0,65

Assistenciais RMV

0,08

0,08

0,07

0,06

0,06

0,05

0,04

0,04

EPU Benefcios de Legislao Especial

0,05

0,05

0,07

0,07

0,06

0,06

0,05

0,04

Sade: despesas do MS

Compensao previdenciria

(5)

1,61

1,72

1,72

1,66

1,80

1,64

1,75

1,82

Assistncia social: despesas do MDS

(6)

0,08

0,09

0,09

0,09

0,08

0,09

0,10

0,13

Previdncia social: despesas do MPS

(6)

(6)

0,16

0,19

0,18

0,16

0,19

0,17

0,16

0,16

Outras aes da seguridade social

0,08

0,08

0,13

0,13

0,21

0,19

0,18

0,22

Benefcios e outras aes do FAT

0,56

0,66

0,70

0,71

0,86

0,79

0,84

0,92

Resultado da seguridade social

3,62

2,58

2,78

2,13

1,01

1,50

1,86

1,77

Fonte: SIAFI extrao Siga Brasil e para os dados do RGPS, o fluxo de caixa do MPS. Notas: (1) Apenas as receitas previdencirias lquidas; (2) acrescidas
das compensaes pela desonerao da folha, sendo R$ 1,7 bilho transferido pelo Tesouro e R$ 2,4 bilhes de compensaes no repassadas; (3) A
CPMF foi extinta em 2007, as arrecadaes posteriores referem-se a fatos geradores ocorridos antes; (4) inclui receitas provenientes dos concursos de
prognsticos; (5) repasse correspondente s despesas com Encargos Previdencirios da Unio anistia e outras indenizaes e receitas prprias dos
diversos rgos; (6) Inclui as despesas de pessoal ativo e todas as demais despesas de custeio e investimento. Org. ANFIP e Fundao ANFIP.

55

Direito seguridade social

Abaixo, pode-se notar a evoluo dos gastos em sade pblica no Brasil entre os anos de 2005 e 2012:

Tabela 3

Evoluo das despesas do Ministrio da Sade com aes e servios de sade


pblica, por subfuno, de 2005 a 2012 (Valores correntes, em R$ milhes)
Subfuno
Administrao geral

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

3.408

4.819

4.996

5.892

6.963

7.789

8.727

9.347

274

302

284

341

327

307

711

18.155

20.089

23.070

25.495

28.966

31.266

36.334

39.294

5.934

6.650

7.823

8.603

9.371

10.349

13.075

14.462

84

178

253

294

323

182

104

184

656

929

1.302

898

950

861

1.169

958

Suporte profiltico e teraputico

2.970

3.788

4.305

4.751

6.058

6.063

7.031

8.648

Vigilncia epidemiolgica

1.851

2.218

2.075

2.218

3.393

2.995

3.362

3.722

Assistncia aos povos indgenas


Assistncia hospitalar e ambulatorial
Ateno bsica
Saneamento bsico rural
Saneamento bsico urbano

Vigilncia sanitria
Outras programaes
Soma

186

258

250

273

292

282

309

333

1.268

1.545

1.422

1.562

1.613

1.851

1.915

2.403

34.517

40.746

45.798

50.270

58.270

61.965

72.332

80.063

Fonte: Siga Brasil. Nota: despesas do Ministrio da Sade, desconsiderado o pagamento de inativos, de juros, encargos e amortizao de dvidas e
transferncias de renda s famlias. Org. ANFIP e Fundao ANFIP.

56

Por uma cultura de direitos humanos

A Tabela 4 mostra a evoluo das despesas do Ministrio da Sade com sade pblica no Brasil entre
2005 e 201210:

Tabela 4

Evoluo das despesas do Ministrio da Sade com aes e servios


de sade pblica em relao a diversos indicadores, 2005 a 2012
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Como % do PIB

1,6%

1,7%

1,7%

1,7%

1,8%

1,6%

1,7%

1,8%

Como % das receitas de


contribuies sociais

12,4%

13,6%

13,4%

14,0%

15,5%

14,0%

14,2%

14,1%

Como % das receitas de


contribuies sociais, exceto RGPS

20,4%

23,2%

22,9%

25,6%

30,1%

27,0%

27,5%

27,6%

Como % das receita de impostos


e contribuies

9,9%

10,9%

10,6%

10,4%

12,4%

11,3%

11,3%

11,8%

Gasto per capita (R$ ano)

187

218

249

265

304

325

376

413

Crescimento dos gastos per capita (%)

16,4%

14,1%

6,5%

14,8%

6,7%

15,7%

9,8%

Crescimento dos gastos nominais (%)

18,0%

12,4%

9,8%

15,9%

6,3%

16,7%

10,7%

Variao nominal do PIB


do ano anterior (%)

10,6%

10,4%

12,3%

13,9%

6,8%

16,4%

9,9%

Fonte: para as despesas, Siga Brasil; para a populao IBGE (valores estimados pelo instituto para 2012). Nota: despesas do Ministrio da
Sade, desconsiderados o pagamento de inativos, de juros, encargos e amortizao de dvidas e transferncias de renda s famlias. Org.
ANFIP e Fundao ANFIP.

Os gastos com sade no Brasil so insuficientes. Somando-se as despesas das trs esferas, chega-se a 3,7% do PIB. Segundo estudos da
Organizao Mundial da Sade (OMS), para um financiamento adequado de um sistema de cobertura universal como o brasileiro, seria
necessrio quase o dobro. Esses modelos custam, em mdia, 6,5% do PIB (para assegurar a sade universal, Cuba gasta 10% do PIB).
Dados da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) indicam 14 pases, onde sequer h a cobertura universal, que gastam muito mais,
como EUA (7,8%), Canad, (7,5%), Mxico (4,9%), Argentina (4,6%), Chile (4%), Uruguai (9%).

10

57

Direito seguridade social

A Tabela 5 revela a evoluo dos gastos do Ministrio do Desenvolvimento Social na Assistncia Social
entre 2005 e 2012:

Tabela 5

Evoluo das despesas do Ministrio do Desenvolvimento Social com aes e servios de


assistncia social, 2005 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)
Subfuno

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Assistncia criana e ao adolescente

542

248

280

405

592

683

652

278

Assistncia comunitria

436

1.297

1.316

1.356

1.323

1.613

1.483

2.684

Alimentao e nutrio

348

385

404

532

544

687

795

942

Saneamento bsico rural

64

62

66

76

82

159

455

801

Outras programaes

325

191

237

230

204

283

648

964

Total geral

1.716

2.183

2.302

2.600

2.746

3.425

4.033

5.669

Principais programas

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Erradicao trabalho infantil

213

198

216

206

258

261

237

278

Acesso alimentao e seg. alimentar

151

584

619

684

736

948

1.347

1.964

Proteo social bsica

536

675

592

578

619

654

1.016

Proteo social especial

95

117

185

166

239

164

378

1.413

1.627

1.666

1.738

2.066

2.401

3.635

Subfuno

364

Fonte: Siga Brasil. Nota: Em outras programaes esto includas as despesas operacionais do MDS. Alimentao e Nutrio inclui a subfuno
Abastecimento. Org. ANFIP e Fundao ANFIP.

58

Por uma cultura de direitos humanos

Em seguida esto as informaes sobre a evoluo das despesas da previdncia social no Brasil entre
2005 e 2012:

Tabela 6

Evoluo das despesas do Ministrio da Previdncia Social,


2005 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)
Especificao

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Instalao, reformas e ampliao


de redes de atendimento

14

60

41

117

440

94

89

194

Funcionamento das unidades


de atendimento

321

325

448

443

483

568

589

734

Previdnica eletrnica, cadastro


e modernizao tecnolgica

341

486

615

540

602

646

682

684

Administrao e outras despesas

2.728

3.671

3.688

3.656

4.739

5.174

5.406

5.559

Total

3.404

4.542

4.792

4.755

6.265

6.482

6.767

7.171

Fonte: SIAFI extrao Siga Brasil. Org. ANFIP e Fundao ANFIP.

59

Direito seguridade social

Os dados abaixo mostram a evoluo dos gastos em outras aes da seguridade social no pas:

Tabela 7

Evoluo das despesas em outras aes da seguridade social


realizadas em diversos rgos, 2005 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)
Especificao

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Infncia, adolescncia, idoso e


pessoa com deficincia

33

34

71

69

89

92

50

65

Aes de saneamento

34

54

1.511

1.696

2.526

1.409

1.334

2.641

1.226

1.480

1.521

1.490

2.023

3.039

3.058

3.313

360

405

431

493

1.998

2.672

3.040

3.295

Alimentao do educando
Hospitais de ensino
Auxlio financeiro para atingidos
por desastres naturais
Outras aes de seguridade social
Soma

463
91

29

43

70

57

49

69

46

1.744

2.004

3.577

3.819

6.692

7.260

7.552

9.824

Fonte: Siga Brasil. Org. ANFIP e Fundao ANFIP.

Os nmeros apresentados permitem uma rpida anotao em relao aos ltimos anos no que diz
respeito s receitas e despesas com a seguridade social no contexto econmico de uma pr-crise,
de um perodo de crise, seguido de um momento de superao lenta dos efeitos da crise financeira
que se iniciou em 2008. Certamente, os segmentos sociais mais necessitados ainda no tm tido o
retorno adequado das inverses feitas, sendo necessrio que muitos esforos sejam feitos ainda no
sentido de construir um sistema de seguridade social mais sustentvel e estvel para enfrentar as
crises econmicas e financeiras que tm se revelado sistmicas.

60

PA R T E 3

Por uma cultura de direitos humanos

A A F I R M A O D O D I R E I T O
SEGURIDADE SOCIAL
4. Direito garantido na Constituio FEDERAL
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer,
a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio. (BRASIL, 2010).
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa
dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social,
com base nos seguintes objetivos:
I universalidade da cobertura e do atendimento;
II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais;
III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV irredutibilidade do valor dos benefcios;
V equidade na forma de participao no custeio;
VI diversidade da base de financiamento;
VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da
comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.
VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite,
com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo
nos rgos colegiados (BRASIL, 1998).

63

Direito seguridade social

Quadro 1

ONU

1966

1979 1989

2007

Normas e legislao internacionais

Artigo 6

ONU

Lei Orgnica da Assistncia Social

Comentrio Geral n 19
Artigo 9

Conveno sobre os Direitos da Criana e


do Adolescente

Conveno sobre a Eliminao de Todas as


Formas de Discriminao contra a Mulher

PIDESC

Regime Geral da Previdncia Social

1952 1955

Artigos 9 e 10

Conveno 118
OIT

Lei Orgnica da Sade

1948

OIT

Comit
DESC/
ONU

Artigo 194 (com nova redao EC20/98)Objetivos da Seguridade Social


Artigos 196 a 200 Sade
Artigos 201 e 202 Previdncia Social
Artigos 203 e 204 Assistncia Social

Artigo
9

Conveno 102

Artigos XXII, XXIII, XXV

Resumo das normas e legislao

CF

Lei 8.080

Lei 8.213

Lei 8.742

EC 64

1988

1990

1991

1993

2010

Normas e legislao brasileiras

4.1. O que voc precisa saber para garantir o direito seguridade social
Abaixo esto algumas sugestes do que fazer e quais rgos ou instituies procurar para garantir o
direito ao mais alto patamar de sade fsica e mental:
a) Conferncias da Sade, da Assistncia Social e da Previdncia Social: so um importante
instrumento de participao da populao no controle e na proposio de polticas e diretrizes.
b) Conselhos da Sade, da Assistncia Social e da Previdncia Social: rgos colegiados com
participao da sociedade e do governo.

64

Por uma cultura de direitos humanos

c) Conselho de Gestores: so rgos criados por lei municipal de carter tripartite, ou seja, contam com
representantes dos usurios, dos funcionrios da sade e a da administrao do estabelecimento
de sade. Vrios municpios contam com Conselhos Gestores em hospitais, ambulatrios, postos
e unidades de sade;
d) Ouvidorias: h ouvidorias nas trs reas da seguridade social para recebimento de denncias.
e) Dique Sade: um servio mantido pelo governo e funciona 24 horas, com ligao gratuita.
f ) Conselhos Regionais de Fiscalizao Profissional (medicina, enfermagem, psicologia, farmcia,
assistncia social e outros): os conselhos recebem denncias relacionadas ao exerccio do
profissional. Tambm tm competncia legal para apurar os fatos, abrir processos disciplinares e
julgar os profissionais, o que pode resultar at na cassao de seu diploma.
g) Agencia Nacional de Sade Suplementar: rgo vinculado ao Ministrio da Sade responsvel por
regular, regulamentar e fiscalizar o setor de planos e seguros de sade.
h) Vigilncia Sanitria: responsvel pelo controle dos servios de assistncia sade, fiscaliza
a comercializao de alimentos, bebidas, medicamentos, sangue, produtos e equipamentos
mdicos. Tambm responsvel pela fiscalizao de servios de sade, como hospitais,
clnicas e laboratrios.
i) Juizado Especial Previdencirio: atendimento queles que possuem alguma causa contra o
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS);
j) Agncias da Previdncia Social: responsveis pelos servios previdencirios em um nico local;
k) CRAS e CREAS: centros de referncia responsveis pelos servios na rea de assistncia social.

65

Direito seguridade social

5. Consideraes finais
O tema da seguridade social vem se destacando nos servios pblicos em todo o Brasil e no mundo.
Efetivamente, os maiores avanos existentes com relao aos mecanismos de promoo e proteo
dos direitos sociais estabelecidos pelo direito internacional dos direitos humanos tm sido aplicados
progressivamente em nosso pas. O debate necessita ser ampliado com o objetivo de estimular novas
posturas atravs da educao e da mudana de comportamento dos gestores pblicos, pois uma
atitude positiva deve partir da convico sria e firme de no aceitar nenhum tipo de discriminao
ou preconceito.
A expectativa estimular uma cultura de dilogo que avance e prospere na implementao de
polticas pblicas voltadas proteo social mais abrangente, consistente e coesa, que incluam
a parcela de brasileiros que demandam cobertura social. O atual sistema de seguridade social se
reconhece por uma srie de desafios, e sua plena consolidao um objetivo a ser logrado atravs do
exerccio democrtico das garantias dos direitos sociais de cidadania de todas as pessoas. Tal esforo
indispensvel para que o nosso sistema social seja menos contraditrio.
Uma concepo que entenda a seguridade social, ou seja, previdncia social, assistncia social e sade
pblica, como direitos humanos, implica numa interpretao holstica dos princpios de uma sociedade
democrtica em construo e do sentido que queremos dar aos direitos sociais e a cidadania. Tal viso
enseja o desafio monumental de seguirmos construindo um modelo de sociedade onde os direitos
fundamentais no possam ser transformados em mercadoria.
Portanto, a humanizao que est relacionada construo de uma cultura de direitos que entenda
a realizao dos direitos humanos no como um custo a ser pago, mas como um investimento, um
investimento na vida e na dignidade e isso no tem preo. Se a violncia, a omisso e o abandono
foram as marcas de centenas de anos de uma forma de organizao social em que o povo nunca pode
ser protagonista ou ter ao menos um lugar, a transformao social passa pela tarefa fundamental de
construirmos uma sociedade pautada nos direitos, resgatando a vocao prtica e emancipatria dos
direitos humanos.

66

Por uma cultura de direitos humanos

Vale concluir com a reproduo do texto da OIT sobre segurana social para a justia social e uma
globalizao justa:
Uma primeira concluso
As mulheres e os homens, bem como as crianas, tm direito segurana social.
Simultaneamente, as instituies de segurana social fazem parte da governana e das
instituies de economias de mercado eficientes. O crescimento acelerado da interligao
entre os mercados financeiros, de produtos e de trabalho mundiais torna a segurana
social ainda mais necessria. Num mundo em que as flutuaes financeiras e econmicas
rapidamente se propagam, com um efeito imediato nos mercados de trabalho e no bemestar
social, a capacidade dos indivduos para lidarem sozinhos com os riscos econmicos ainda
mais limitada do que era. Os riscos sociais globais associados a pandemias e as repercusses
expectveis das alteraes climatricas tm um impacto semelhante nos nveis de segurana
social individual. Com vista a fomentar o desenvolvimento econmico, fortalecer a capacidade
de recuperao econmica e eliminar adicionais riscos econmicos sistemticos globais, os
sistemas de segurana social nacionais baseados na solidariedade tm de ser mais fortes
do que nunca. necessria uma segurana social eficaz, que permita s sociedades lidarem
com os riscos da globalizao, aproveitarem plenamente as oportunidades que proporciona
e ajustaremse constante mudana. Isto exige uma poltica nacional e enquadramentos
institucionais abrangentes e integrados abarcando o emprego, a segurana social e outras
polticas sociais que permitam melhores respostas s mudanas estruturais e aos choques.
Para que o direito segurana social seja coerente, desempenhe eficazmente o seu papel
de reforo da produtividade e funcione como um estabilizador social e econmico num
mundo de incerteza, tem de estar integrado nas leis nacionais, na governana e nas estruturas
institucionais, bem como em mecanismos internacionais eficazes. Somente uma combinao
de instrumentos desta natureza pode definir os limites sociais necessrios ao funcionamento
dos mercados mundiais (OIT, 2011, p. 27).

67

Direito seguridade social

Bibliografia
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no Anexo X da Lei n 7.995, de 9 de janeiro de 1990. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 10 dez. 1993.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8743.htm>.
BRASIL. Lei n 12.453, de 21 de julho de 2011. Constitui fonte de recursos adicional ao Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES; altera as Leis nos 12.096, de 24 de novembro de 2009;
12.409, de 25 de maio de 2011, 10.841, de 18 de fevereiro de 2004, e 12.101, de 27 de novembro de 2009;
dispe sobre medidas de suspenso temporria de exigncias de regularidade fiscal; revoga dispositivo
da Lei no 12.385, de 3 de maro de 2011; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 22 jul.
2011. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12453.htm>.
BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. Histrico da Previdncia. Disponvel em: <http://www.
mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=443>. Acesso em: 14 ago. 2013. (No link esto dados e
informaes a partir do ano de 1888 at os dias atuais, tratando da legislao produzida na rea da
Seguridade Social no Brasil).

68

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70

DIREITO SEGURIDADE SOCIAL