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ENTENDENDO O ORAMENTO
Sumrio
1.
Apresentao .................................................................................................................. 3
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1.
Apresentao
DESTAQUE
Quanto voc ganha por ms? Fcil de responder, no? Mas voc controla
detalhadamente o que gasta por ms? Consegue prever quanto pode
economizar neste ano? Tem um teto fixado para certos tipos de despesa?
Para resolver dilemas desse tipo, existe uma palavrinha especial: oramento. Na esfera pessoal,
oramento um plano que ajuda voc a calcular e controlar suas receitas e suas despesas.
Igualmente ocorre com o Pas; o governo necessita de um oramento para gerenciar o modo como
arrecada e gasta o dinheiro.
Para que esse dinheiro seja bem aplicado e beneficie a populao, a Constituio exige um
planejamento, que concretizado nas leis oramentrias. assim que o cidado fica sabendo quais
os objetivos e metas do governo, e de que forma os tributos arrecadados auxiliam nessas
conquistas.
Alm disso, como diz um velho ditado da economia, os recursos so escassos, e as necessidades,
ilimitadas. Sendo assim, a previso das despesas do governo deve obedecer a uma priorizao de
aes. Noutras palavras, ele deve diagnosticar, discutir e eleger as principais necessidades, de modo
a garantir dinheiro para as despesas que sejam realmente necessrias para o bem do Pas.
Este o objetivo desta publicao: explicar ao cidado, em linguagem acessvel, o que o
oramento pblico, quais as regras aplicveis, o passo a passo da elaborao desse planejamento,
as formas de participao popular nesse assunto etc., com destaque para a realidade da Unio.
2.
Como dito, as receitas e as despesas do governo devem seguir um planejamento. Para tanto, o
primeiro passo a definio do Plano Plurianual (PPA). Na Unio, uma proposta de PPA feita pela
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, do Ministrio do Planejamento
(SPI/MPOG). esse plano que identifica as prioridades da gesto durante quatro anos,
principalmente os investimentos de maior porte.
O projeto de PPA encaminhado pelo Executivo ao Congresso at 31 de agosto do primeiro ano de
cada governo, mas ele s comea a valer no ano seguinte.
Fazendo as contas, voc vai perceber que esse planejamento fica valendo at o final do primeiro
ano do governo seguinte. H um motivo para isso: essa passagem do PPA de um governo a outro
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garante continuidade administrativa, de forma que os novos gestores possam avaliar e, talvez,
aproveitar partes do plano que est se encerrando.
DESTAQUE
Segundo a Constituio, estados, DF e municpios tambm devem elaborar
seus prprios planos plurianuais. E a legislao determina que os entes
pblicos favoream a participao popular durante a elaborao do PPA
(bem como das outras leis oramentrias). Informe-se a respeito!
3.
Com base no PPA aprovado, o governo federal parte para o segundo passo: enviar ao Congresso
Nacional, at o dia 15 de abril de cada ano, o projeto de LDO, para que seja votado e aprovado at
17 de julho. Sem a aprovao da LDO, deputados e senadores no podem entrar em recesso
parlamentar.
Sabe por que deputados e senadores s entram em recesso depois de discutir a LDO? Porque ela
que estabelece quais sero as prioridades para o ano seguinte. Assim, tudo que for aprovado na
LDO deve ser considerado na elaborao e na execuo da LOA Lei Oramentria Anual (o
oramento propriamente dito). Ser a LOA que revelar a origem, o montante e o destino dos
recursos a serem gastos no Pas.
Alm de orientar a elaborao e a execuo do oramento, a LDO tem outras importantes funes,
como fixar o montante de recursos que o governo pretende economizar; traar regras, vedaes e
limites para as despesas dos Poderes; autorizar o aumento das despesas com pessoal; regulamentar
as transferncias a entes pblicos e privados; disciplinar o equilbrio entre as receitas e as despesas;
indicar prioridades para os financiamentos pelos bancos pblicos, entre outras.
4.
Responsabilidade fiscal
Alm de observar as diretrizes do PPA e as regras da LDO, a LOA deve obedecer a uma srie de
outras normas para garantir que os recursos no se desviem, nem sejam aplicados de forma
prejudicial s finanas pblicas. Essas normas esto previstas em diversas leis, sendo uma das mais
importantes a Lei Complementar 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF
(http://www2.camara.leg.br/legin/fed/leicom/2000/leicomplementar-101-4-maio-2000-351480normaatualizada-pl.html).
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Aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, a LRF dispe que a elaborao e a execuo do
oramento sejam orientadas para o alcance de metas fiscais. H metas para receitas, para
despesas, para a diferena entre elas, para a dvida... Essas metas so traadas no ciclo de
planejamento do governo, com o objetivo de garantir o cumprimento de obrigaes relativas a
despesas e emprstimos, bem como a sustentabilidade das finanas pblicas durante vrios
exerccios.
Alm disso, a LRF introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico (chefes de
Poderes, de rgos e outros ordenadores de despesa) com relao aos oramentos da Unio, dos
Estados e municpios. Algumas dessas responsabilidades so:
O MPOG publicou uma interessante cartilha sobre a LRF, que voc pode acessar no link abaixo:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/lrf/080807_PUB_LRF_
Cartilha_port.pdf
5.
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6.
Esferas
Voc j sabe que o governo federal, com aprovao do Congresso Nacional, que aprova o PPA e
que define na LDO as prioridades e as metas a serem atingidas pela Unio em um ano. Mas nem
tudo decidido por essa esfera de poder. As aes dos governos estaduais e municipais devem ser
registradas nas respectivas leis oramentrias, conforme define a Constituio.
H um conceito que resume o que acontece nos oramentos do Brasil: paralelismo. Trocando em
midos, o que acontece no governo federal ocorre tambm nos estados e municpios. Como dito, a
Unio tem seu prprio PPA e sua prpria LDO; os estados e os municpios, idem. De igual modo,
deve haver uma lei oramentria para cada uma dessas esferas.
Em cada ente federado, o Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa ou Cmara
Municipal) analisa e vota os projetos do PPA, da LDO e da LOA encaminhados pelo Executivo.
Transferncias
Apesar de cada ente federado arrecadar seus prprios tributos, a Constituio determina que eles
faam transferncias de recursos entre si, sempre do maior em favor do menor. Assim, a Unio deve
repassar recursos para os estados, o DF e os municpios; e os estados devem dividir a receita de
tributos com seus prprios municpios. Em muitos casos, tais transferncias so a principal fonte de
receita dos governos, principalmente em municpios pequenos.
Alm da Constituio, tambm existem leis que instituem transferncias obrigatrias entre os entes
federados. o caso das transferncias realizadas pelo Fundo Nacional de Sade (transferncias do
Sistema nico de Sade SUS); pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (transferncias da Lei
Orgnica da Assistncia Social LOAS); pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(salrio-educao, Programa Dinheiro Direto na Escola, programa da merenda escolar), etc.
Alm dessas transferncias obrigatrias, muitas vezes os entes pblicos fazem acordos para
repasses de mais recursos, com o objetivo de desenvolver aes de interesse comum. Nesse caso,
temos as chamadas transferncias voluntrias, que so formalizadas normalmente por meio de
convnios.
DESTAQUE
Os recursos de convnios so muito importantes para o desenvolvimento
local, levando obras pblicas e projetos sociais a diversas regies do pas. A
legislao obriga que as prefeituras comuniquem aos partidos polticos, aos
sindicatos de trabalhadores e s entidades empresariais sobre a chegada de
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7.
No caso da Unio, tudo comea com a fixao da meta fiscal de resultado primrio. Essa meta
representa o volume de recursos que o governo federal pretende economizar no ano seguinte, a
fim de honrar suas dvidas e manter a reputao de devedor confivel.
Paralelamente a isso, realiza-se a previso das receitas que devero ser arrecadadas, com base em
clculos econmicos: considera-se a inflao, o crescimento da economia, o nvel dos salrios, a
relao comercial do Brasil com os demais pases etc.
Com a receita estimada, descontando a meta fiscal, chega-se ao volume de recursos que podero
ser aplicados nas despesas do governo. E como escolher quais despesas sero favorecidas durante
o ano?
Aqui, temos uma informao interessante: a maior das despesas do governo federal no escolhida
para entrar no oramento. So despesas obrigatrias, cujo pagamento determinado pela
Constituio ou pela legislao. So exemplos: as transferncias constitucionais para os estados e
municpios; o pagamento do funcionalismo pblico; os gastos com a dvida pblica; as emendas
individuais dos parlamentares...
Depois de separados os recursos para as despesas obrigatrias, devem ser considerados os valores
correspondentes s despesas prioritrias. Estas so as despesas indicadas na LDO como
preferenciais, ou seja, elas tero precedncia sobre as demais, ficando, por exemplo, mais
preservadas diante de possveis cortes de gastos.
Tirando as despesas obrigatrias e as prioritrias, restam as chamadas despesas discricionrias,
que so as mais atingidas quando o governo forado a economizar.
A indicao dos quantitativos das receitas para cada rgo, a fim de atender s despesas
obrigatrias, prioritrias e discricionrias de sua responsabilidade, feita pela Secretaria de
Oramento Federal do Ministrio do Planejamento (SOF/MPOG), em conjunto com esse Ministrio
e com a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Com base nesse montante autorizado, os rgos e
entidades dos Poderes (ministrios, agncias, casas legislativas, tribunais etc.) elaboram seus
oramentos individuais para o exerccio seguinte e os encaminham para a SOF.
Feito isso, a SOF se encarrega de consolidar todas essas propostas e de submet-las em conjunto,
na forma de projeto de LOA, Presidncia da Repblica.
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8.
Para ter o carimbo da legalidade, o oramento passa pelo crivo do Congresso Nacional. isso o
que acontece nas verdadeiras democracias. nessa etapa que nossos representantes tm a
oportunidade de, em nome dos cidados, aperfeioar a proposta feita pelo Poder Executivo. Os
deputados e senadores identificam as localidades onde desejam ver executados os projetos, bem
como inserem novas programaes com o objetivo de atender s demandas das comunidades que
representam.
Assim, o projeto de LOA enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, para
apreciao de deputados e senadores que compem a Comisso Mista de Planos, Oramentos e
Fiscalizao (Comisso Mista de Oramento, ou CMO). O oramento deve ser votado e aprovado
at o final de cada legislatura. Depois de aprovado, sancionado pelo Presidente da Repblica e se
transforma em Lei.
Durante a anlise do projeto de LOA no Congresso, os parlamentares apresentam emendas (que
so propostas de alterao de um projeto de lei). normal que deputados e senadores no
concordem integralmente com a proposta enviada pelo Presidente da Repblica. Com as emendas,
eles tentam destinar recursos para despesas que consideram mais relevantes.
Para a proposio de emendas ao oramento, h uma srie de regras e normas a serem observadas.
Essas normas esto previstas na Constituio e em diversas leis, sendo as mais importantes a LRF, a
Lei 4.320/1964 e a Lei de Diretrizes Oramentrias.
Essas normas visam garantir, por exemplo, que:
DESTAQUE
Hoje em dia, apesar de haver muitas regras, so permitidas muitas alteraes
na proposta de oramento por meio de emendas. Mas nem sempre foi assim!
Durante o regime militar (1964-1985), por exemplo, o Congresso no podia
alterar nada no projeto apresentado pelo Executivo, cabendo-lhe apenas
aprov-lo. Mesmo assim, se os parlamentares no o apreciassem no prazo
fixado, o projeto era considerado automaticamente aprovado.
Entre 31 de agosto, quando a proposta de oramento enviada ao Congresso, e 22 de dezembro,
quando so encerrados os trabalhos legislativos, os parlamentares podem, mediante apresentao
de emendas, remanejar, incluir e cancelar gastos de acordo com o que consideram necessrio para
o Pas.
DESTAQUE
Fazendo as contas, o Congresso pode apresentar mais de 10 mil emendas!
bem provvel que os benefcios decorrentes de algumas delas sejam
perceptveis ao seu redor, em sua cidade.
A partir do exerccio financeiro 2014, instituiu-se na Unio (primeiro, mediante as LDOs; depois,
por fora da Emenda Constitucional 86/2015) o regime do oramento impositivo em relao s
emendas individuais. At esse momento, as despesas previstas nessas emendas eram contadas
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Emendas das comisses permanentes do Senado Federal e da Cmara, que podem chegar a
cinco para cada comisso. Essas emendas devem abordar despesas relacionadas s reas
temticas ( jurisdio) de cada comisso.
9.
Alteraes do oramento
normal que algumas vezes seja necessrio sair um pouco do oramento. Isso acontece na sua
casa: voc planeja seus gastos, e, de repente, por exemplo, o motor da geladeira queima. Diante
disso, ser necessrio levantar dinheiro para realizar o reparo.
No governo tambm assim. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de
despesas acima do limite previsto na LOA, o Poder Executivo deve submeter ao Congresso Nacional
um projeto de lei de crdito adicional, que representa um novo pedido de autorizao de gasto.
Essa a regra, mas h casos especiais: sendo necessrios apenas pequenos acrscimos de despesas
j previstas, o Congresso autoriza o Presidente da Repblica a fazer a alterao por decreto. J nos
casos de emergncia e calamidade pblica, o Poder Executivo pode incluir autorizaes no
oramento por meio de medida provisria, que ser submetida imediatamente apreciao do
Congresso.
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Alm disso, vrias pesquisas podem ser realizadas em pginas mantidas por rgos do governo:
projeto de lei oramentria anual, normalmente a partir do final de setembro e incio de outubro
de cada ano.
Acesse: http://edemocracia.camara.gov.br/
Acompanhe
O governo deve utilizar os recursos pblicos visando a soluo dos problemas pblicos no
individuais ; ou seja, o dinheiro pblico para os casos em que uma ao coletiva se faz necessria,
no para beneficiar essa ou aquela pessoa. E para acompanhar o que faz, diz e pensa o parlamentar
que voc elegeu, sintonize os veculos de comunicao da Cmara e do Senado - TVs, rdios - ou leia
jornais e as notcias das agncias pela internet. Eles transmitem o dia-a-dia dos deputados e
senadores.
Voc pode acompanhar as alteraes que a proposta de oramento enviada pelo Poder Executivo
sofre aqui dentro da Cmara. A pgina da Comisso Mista de Oramento
(http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cmo) disponibiliza
todo o processo desde a apresentao das emendas at o momento da aprovao dessas
alteraes.
Alm de poder acompanhar a tramitao da proposta oramentria, voc tambm pode verificar
quanto o seu municpio recebe de recursos federais. Para isso, h meios eletrnicos para consultar
a execuo do oramento federal, meios esses disponibilizados pela Cmara dos Deputados e o
Senado Federal nos seguintes endereos eletrnicos: http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil
e
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil.
Cidado ativo
Alm de acompanhar o trabalho do seu representante, voc tambm pode cooperar para solucionar
os problemas da sua comunidade. Procure o seu vereador e sugira a ele que apresente emendas ao
oramento que possam beneficiar sua cidade. A Lei do Oramento dos Municpios votada uma
vez por ano. Em muitas cidades do Brasil, a populao participa efetivamente do processo de
elaborao do oramento. o chamado oramento participativo. O ideal que as sugestes de
emendas sejam encaminhadas ao seu representante at o ms de setembro.
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Oramento Brasil
No portal da Cmara dos Deputados www.camara.leg.br h a aba Oramento, na qual possvel
pesquisar informaes sobre emendas, sobre as leis oramentrias PPA, LDO e LOA.
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Nessa
aba
uma
das
opes
disponveis
o
Oramento
Brasil
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Legislao oramentria
Constituio Federal
Captulo II Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos
Lei Complementar n 101/2000
Mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), um cdigo que diz como os
administradores pblicos devem agir para administrar as finanas pblicas. Essa lei, no entanto,
prejudica a rea social porque prioriza a rea fiscal, ou seja, o administrador obrigado a utilizar os
recursos primeiro para pagamento de dvidas e juros.
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Glossrio
http://www2.camara.gov.br/internet/glossario
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/servicos/glossario/glossario_a.asp
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