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ECONOMA COLOMBIANA
Director
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica
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Subdirectora
Gloria Amparo Alonso Msmela
Vicecontralora General de la Repblica
El inicio de mi administracin,
estuvo enmarcado por dos de
los momentos ms difciles que
ha tenido la Institucin. Por un
lado, el nivel central se qued
en diciembre sin sede donde
operar, por un problema legal
que heredamos de la anterior
administracin. Y, por otro lado,
la Corte Constitucional tumb
una herramienta importante
para ejercer el control fiscal,
la funcin de advertencia.
El equipo de la Contralora
General enfrent estas dos
situaciones con gran fortaleza,
mostr una gran entrega al
servicio pblico y asumi con
grandeza los cambios.
Contralora rinde cuentas, pg. 92
Coordinadora
Gloria Patricia Rincn Mazo
Contralora Delegada Economa y Finanzas
Consejo Editorial
Antonio Hernndez Gamarra
Margarita Henao Cabrera
Jorge Humberto Botero Angulo
Santiago Montenegro Trujillo
Cesar Gonzlez Muoz
Beethoven Herrera Valencia
Editor General
Oscar Alarcn Nez
Preparacin editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda
Diseo de portada
Nstor Patio Forero
Diseo y diagramacin
Andrea Artunduaga Acosta
Colaboracin fotogrfica
Google, Banco de la Repblica y El Espectador.
Suscripciones y distribucin
Sede Av. Jimenz
Cra. 9 No. 12C-10
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
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Imprenta Nacional de Colombia
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EDITORIAL
DESDE LA CGR
TEMA CENTRAL
En qu consiste la
Austeridad Inteligente?
35
75
Cmo se financia
la descentralizacin?
15
52
85
30
63
El tamao ptimo de la
deuda pblica colombiana
105
Liberacin comercial
y desarrollo productivo
en Colombia
Estructura del
Sistema Tribuatrio
94
118
126
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HISTRICO
COYUNTURA
El crecimiento econmico
y la supervivencia
La economa colombiana
se desacelera
136
144
ECONOMA COLOMBIANA
EDITORIAL
EDITORIAL
Editorial
Hacia una nueva
poltica fiscal
La cada en los precios internacionales de los principales bienes exportables del pas producto de mltiples
factores en la escena internacional ha tenido y tendr
profundas implicaciones sobre la economa colombiana
en los prximos aos.
En el plano de la economa real se modificar la composicin del PIB, al tiempo que se vern afectadas las
principales variables macroeconmicas como las exportaciones, la inversin extranjera, el tipo de cambio,
el nivel de la inflacin interna, el valor de las regalas y
de manera ms amplia los dems ingresos fiscales. Los
cuales tenderan a disminuir tanto por la menor renta que generarn en especial el carbn y el petrleo,
como por los menores dividendos que recibir el gobierno nacional a consecuencia de la reduccin de las
utilidades de Ecopetrol.
Frente a esas circunstancias resulta imperioso preguntarse cul es el rumbo ms conveniente que se debe
dar a la poltica fiscal de la nacin. Fin para el cual solicitamos la colaboracin de muy reconocidos y calificados expertos para que con sus anlisis nos ayuden,
en este nmero de la Revista Economa Colombiana, a
resolver ese interrogante. Algunos de estos exmenes
se centraron en los efectos estructurales que sobre las
finanzas del pas tendr la nueva realidad que hoy
afrontamos, mientras que otros hacen nfasis en los
impactos de ms corto plazo.
El seor Ministro de Hacienda, doctor Mauricio Crdenas, explica en su trabajo la manera cmo el gobierno
se propone enfrentar la nueva realidad econmica nacional mediante lo que denomina la austeridad inteligente, que en su opinin debe ser el resultado de la
generacin de mayores ingresos tributarios, recortes en
el gasto y mayor endeudamiento dentro de los lmites
fijados por la Regla Fiscal.
6
ECONOMA COLOMBIANA
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Artculo
propios, las transferencias del Sistema General de Participaciones y los recursos que ellos obtienen a travs del Sistema General de Regalas. Rico en
informacin estadstica este trabajo reflexiona sobre la debilidad tributaria
de los departamentos frente a los municipios, al igual que a cerca de lo anti
tcnicos y anti econmicos que son muchos de los tributos que se cobran
en departamentos y municipios.
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Culmina esta edicin, en su seccin de textos clsicos, con unas reflexiones del profesor Lauchlin Currie sobre la manera cmo la Economa, en su
condicin de disciplina intelectual, puede contribuir al debate sobre la supervivencia tolerable del hombre sobre el planeta. Un texto especialmente
valioso dados los debates y los resultados de la cumbre de Pars sobre el
cambio climtico, y en especial por el llamado que el autor hace para que
sobre esa materia se renuncie al laissez faire y la humanidad tome conciencia acerca de la necesidad de entrenar unas mentes ms disciplinadas y
maduras, que privilegien la formacin de valores morales profundos y no
nicamente unos saberes tcnicos en los distintos campos del conocimiento. Reflexin que desemboca en un llamado para que el sistema universitario repiense su misin.
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica
ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
Tema central
En qu consiste la
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Austeridad Inteligente?
La actual coyuntura econmica internacional se caracteriza por dos circunstancias: la desaceleracin de la economa china y la normalizacin de la poltica monetaria
en Estados Unidos. Para el caso particular de la economa colombiana, estas dos dinmicas se traducen en la
cada de los precios del petrleo, volatilidad de los mercados financieros internacionales y la desaceleracin de
nuestros socios comerciales.
Con respecto a la cada en los precios del petrleo, es
importante destacar que la cotizacin internacional del
crudo se haba mantenido alrededor de los USD 100 por
barril durante varios aos. En el segundo semestre de
2014 estos precios se desplomaron, llegando a niveles
por debajo de los USD 50 por barril. Este comportamiento sigue una tendencia generalizada de menores precios
en commodities mineros y energticos, que se observ
desde 2012 para el caso del cobre y la plata, y que afect en los ltimos aos a otros pases de Amrica Latina.
A Colombia lleg ms tarde y su magnitud sobre sobre
nuestros trminos de intercambio fue mucho mayor,
como se muestra en la tabla 1; en efecto, si se evala el
periodo 2012-2015, que incluye tanto la cada en petrleo como en cobre y plata, se observa que Colombia ha
recibido un choque ms fuerte que sus pares.
El segundo choque corresponde a una mayor volatilidad
en los mercados financieros internacionales, principalmente sustentada en la reduccin y posterior fin del estmulo monetario conocido como expansin cuantitativa
y en la expectativa con respecto al incremento de tasas
de inters por parte de la Reserva Federal. Finalmente,
* Ministro de Hacienda
8
ECONOMA COLOMBIANA
Cuadro 1
Pas
Trminos de intercambio
(Variacin anual, %)
2015
Promedio 2012-2015*
Chile
-2.35%
-1.27%
Colombia
-20.43%
-11.39%
Mxico
-1.95%
-0.99%
Per
-5.72%
-7.47%
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el tercer choque es el bajo crecimiento de los socios comerciales de Colombia, en especial Venezuela, Ecuador,
Per, China y la Zona Euro, aunque Estados Unidos tambin ha exhibido un crecimiento bajo que slo empieza
a recuperarse en 2015.
Sin duda, el choque ms significativo para la economa
colombiana ha sido la cada en los precios del petrleo.
Sin embargo es importante analizar los tres choques en
contexto para entender lo que esto implica para el ajuste de la economa. Si se enfrentara la cada de precios
del petrleo pero nuestros socios comerciales mostraran mayores crecimientos, la reaccin de las exportaciones no-minero energticas sera ms rpida, dada la depreciacin real y las mejores condiciones de la demanda
externa. Por su parte, si no se enfrentara volatilidad en
los mercados financieros internacionales, sera menos
riesgoso afrontar los desbalances fiscales y externos
producidos por los menores ingresos en pesos y en dlares provenientes del petrleo, pues habra menor incertidumbre sobre su financiamiento.
ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
El segundo desafo hace referencia a los desbalances externos que se hacen evidentes en la ampliacin del dficit
en cuenta corriente. En 2013, este dficit se situaba en
3,3% del PIB. Ya para el 2014, esta cifra se ampli a 5,2%
y se estima que al cierre 2015 estar entre 6,2 y 6,5%.
De esta manera, ser necesario un ajuste a nivel macroeconmico mediante una transicin productiva hacia una
menor dependencia tanto fiscal como externa del sector
minero-energtico, que permita impulsar las exportaciones no tradicionales y contribuya a cerrar los desbalances
con la ayuda de la depreciacin real que se ha producido.
Grfico 2
13,8
48,2
15,6
0,9
0,9
Cada de 17,9%
de los ingresos
del GNC $20,3
billones
50,5
2,6
0,7
16,7
3,3
2,6
0,9
0,8
16,1
1,2
1,2
15,1
0,2
0,8
53,1
50,2
$14,4 MM
USD
40,0
12,0
12,8
12,7
12,7
13,1
13,7
14,2
36,6
10,3
30,6
7,5
6,2
1,6
0,8
16,9
15,0
Grfico 1
16,1
2010
2011
2012
2013
2014
2015*
2016*
2010
2011
2012
2013
2014
2015*
2016*
2011
2012
2013
2014
2015*
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2016*
Ante estos desafos, el Ministerio de Hacienda ha elaborado una estrategia denominada Austeridad Inteligente,
donde se utilizan las tres herramientas de poltica fiscal
que el Gobierno tiene a la mano para hacer frente a esta
situacin y se utiliza cada una de ellas de manera proporcional. Estas tres herramientas son: mayores ingresos,
austeridad en el gasto y un mayor dficit bajo los lineamientos que permite el mecanismo de la Regla Fiscal.
10 ECONOMA COLOMBIANA
Contenido
13,5
Para 2016 se espera que el recaudo crezca 0,5% del PIB frente a 2015, gracias al de Plan Gestin y Antievasin que liderar la DIAN. Este plan incluye
programas de fiscalizacin masiva, ampliando la cobertura hacia contribuyentes informales; masificar la utilizacin de la facturacin electrnica, particularmente de IVA; polticas de control aduanero enfocadas en la reduccin del contrabando abierto, el comercio ilcito y el contrabando tcnico, y;
estrategias transversales de educacin y prevencin de la evasin. En este
frente, la DIAN se ha fijado una meta de recaudo marginal por $4 billones
para 2016. Esta medida permitir que los ingresos tributarios no petroleros
lleguen a 14,2% del PIB.
ECONOMA COLOMBIANA 11
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Austeridad en el gasto
En materia de gasto, los esfuerzos que se han hecho muestran el compromiso del Gobierno por la sostenibilidad fiscal del pas. En diciembre de 2014
se realiz un recorte equivalente a 0,8% del PIB y luego en febrero de 2015
se realiz un aplazamiento por 0,7% del PIB, que ha sido confirmado como
recorte definitivo en das pasados.
Grfico 3
17,6
2,7
1,9
En este orden de ideas, para 2015 se estima un dficit total de 3,0%, el cual
es consistente con un dficit estructural de 2,2% del PIB. Por su parte, para
2016 se ver el mayor efecto de la cada de los precios del petrleo, reflejado en un dficit total de 3,6% del PIB, consistente con un dficit estructural
de 2,1% del PIB. (Ver Grfico 4).
18,4
2,7
2,6
3,0
2,9
19,2
19,1
19,1
2,3
2,2
2,6
3,3
3,0
2,7
dficit estructural se obtiene descontando del balance total los efectos cclicos que pueden presentarse por dos motivos: desviaciones del PIB de su
nivel potencial (ciclo econmico) y desviaciones del precio del petrleo de
su nivel de largo plazo (ciclo minero-energtico). Dada la cada en los precios del petrleo y la desaceleracin de la economa como resultado de este
mismo choque, la Regla Fiscal permite un mayor dficit total, respetando la
senda de dficit estructural.
18,7
3,0
1,9
12,9
13,6
13,9
13,8
13,8
15,7
12,4
16,9
Grfico 4
12,9
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Estructural
Total
-1,2
-1,4
-1,6
2010
2011
2012
Funcionamiento
2013
Inversin
2014
2015*
2016*
Intereses
En 2013,
al descontar el
pago de intereses,
los gastos de
la Nacin
representaban
el 16,9% del PIB.
Para 2016, se
proyecta un gasto
estimado de 15,7%
12 ECONOMA COLOMBIANA
La Austeridad Inteligente
consiste en utilizar una
combinacin de diferentes
instrumentos de poltica
fiscal a disposicin el
Ministerio de Hacienda
para enfrentar la actual
coyuntura.
Las decisiones que se han tomado en materia presupuestal han ido en lnea
con la disciplina fiscal. El artculo 102 de la Ley de Presupuesto General de
la Nacin (PGN) 2016 decret una provisin de 1% del monto total, excluyendo los recursos del Sistema General de Participaciones, las transferencias a pensiones y el pago del servicio de la deuda, con el objetivo de suplir
posibles cadas de los ingresos de 2016, con respecto a las cifras estimadas
de recaudo. En este sentido, cada uno de los rganos que integra el PGN deber contribuir de manera proporcional con este objetivo, con el fin de dar
cumplimiento a las metas planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP). Adicionalmente, en el mismo artculo del presupuesto, se incluye
una provisin de $1 billn que no se asign como apropiacin presupuestal
a ningn sector y que, en caso de ser necesario por menores ingresos, sera
recortado del presupuesto. Se estima que estas dos apropiaciones suman
0,3% del PIB, constituyndose como el seguro que tiene el Gobierno para
recortar su gasto en caso de verlo necesario.
-2,3
-2,3
-2,3
-2,4
-2,2
-2,1
-1,9
nmico
Ciclo eco
Ciclo petrolero
-3,0
-3,6
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
-1,1
-1,5
Contenido
-2,0
Busqueda
0,7
-2,7
-3,1
-1,3
Aumento del
dficit
-2,0
-1,2
-1,0
0,5
Ajuste requerido
en los prximos
aos
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0,5
Anterior
Zoom +
Al incorporar estos nuevos supuestos, se estima que los ingresos de la Nacin para el ao 2016 observarn una cada adicional de hasta 0,3% del PIB,
equivalente al tamao de la provisin incluida en el presupuesto, medida
que tendr que hacerse efectiva para paliar este efecto. Adicionalmente,
se hace necesario realizar un ajuste de $3,5 billones como resultado de la
depreciacin e inflacin observadas en los ltimos meses, fenmenos que
presionan al alza los pagos de intereses para 2016, as como los costos de
nmina, pensiones y transferencias, que estn indexados a la inflacin.
Es de notar que el cambio en supuestos implicara un mayor espacio cclico
de acuerdo con los lineamientos de la Regla Fiscal, permitiendo as obtener
ECONOMA COLOMBIANA 13
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 5
Mayores intereses
Menor ingreso
petrolero
3,9
0,7
1,3
Mayor dficit
1,2
Menor gasto*
1,4
Mayores ingresos
no petrolero
3,2
* Funcionamiento e inversin
Para 2016 se
espera que el
recaudo crezca
0,5% del PIB,
gracias al de
Plan Gestin y
Antievasin que
liderar la DIAN.
Repblica antes de terminar el ao,
sern tenidas en cuenta como insumo fundamental de una Reforma
Tributaria Estructural que solucione
en el mediano plazo las ineficiencias
presentes en el sistema impositivo
colombiano y que ser presentada al
Congreso de la Repblica en marzo
de 2016. Particularmente, las recomendaciones de este grupo debern
estar encaminadas a sustituir aquellos ingresos tributarios que se acabarn despus de 2018 (riqueza y
Gravamen a los Movimientos Financieros), as como encontrar fuentes
adicionales que permitan enfrentar
las futuras necesidades adicionales
de gasto que puedan surgir en el
mediano plazo.
En conclusin, el Gobierno Nacional
ha estructurado un plan claro de poltica fiscal para 2016, incorporando
los cambios motivados por los choques que ha enfrentado la economa. Este plan propende por la responsabilidad fiscal sin que ello vaya
en detrimento del impulso a la actividad econmica, razn por la cual el
ajuste se dar de manera gradual y
sin traumatismos. Como se mencion, algunas de estas medidas ya estn en trmite de implementacin.
No obstante, la nueva realidad econmica es muy cambiante, lo que
representa grandes retos en materia
de planeacin fiscal y macroeconmica, retos que el Gobierno enfrentar de la manera ms responsable.
Estructura
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Desde entonces, los ingresos tributarios se han duplicado, pero las necesidades son superiores y si en la primera dcada acudimos al crdito, desde
entonces hemos cubierto el presupuesto, con dos impuestos surgidos por
facultades excepcionales cuya transitoriedad, lleva cuatro periodos gubernamentales: el Gravamen a los movimientos financieros (GMF) y el impuesto al patrimonio.
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TEMA CENTRAL
Al Gravamen a los
movimientos financieros
y al impuesto al
patrimonio se les
asignan efectos nocivos
en la economa, pero
sobreviven porque
simplemente no hay
como sustituir
su recaudo.
TEMA CENTRAL
El sistema tributario colombiano, como el de cualquier otro pas, no responde a un diseo uniforme, sino que es el resultado de coyunturas orientadas
por la necesidad de aumentar el recaudo dentro de un entorno poltico,
social y econmico especfico. Pues como bien lo ha mencionado PREZ
ROYO, los sistemas fiscales son fruto de la interaccin entre decisiones
racionales y factores histricos (2008, 35).
Grfico 2
4%
3%
13%
Nacin
Municipios
Bogot
Departamentos
80%
35
34.10
21.30
En las cuentas del sistema tributario colombiano no suelen incluirse las tasas y contribuciones que usualmente son de carcter territorial o sectorial.
Las ms relevantes por su cobertura y tamao, son sin duda, las de seguridad social. En el rgimen contributivo figura poco menos de 20 millones,
pero en el rgimen subsidiado son 22 millones de colombianos. La forma de
recaudar estas cotizaciones es similar a la del impuesto sobre la renta, sin
embargo, el legislador no termina de asimilarlas a la retencin en la fuente
por salarios u honorarios, sigue teniendo una periodicidad mensual, pero
su legislacin carece de certeza legal y se ha desarrollado va reglamentaria
de manera muy precaria.
30 32.20
25
20
20.10
15
14.40
10
9.00
5
0
Amrica Latina
Colombia
OECD
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Heredamos de nuestra configuracin constitucional del siglo XX, un modelo muy centralizado, pues desde el punto de vista territorial, de los 126
billones que los colombianos pagan en impuestos, el 80% corresponden
a la Nacin, el 13% a los municipios, el 4% a Bogot y el 3% a los departamentos (Ver grfico No. 2). Desde el punto de vista de la importancia
recaudatoria, Renta e IVA constituyen la columna vertebral (85%), en el nivel departamental los impuestos selectivos al consumo (50%) y en el nivel
municipal ICA, predial y sobretasa a la gasolina (60%).
Un sistema tributario se compone de tres piezas, en primer lugar, el conjunto de impuestos, tasas y contribuciones que deben pagar los ciudadanos;
en segundo lugar, los procedimientos para liquidar y pagar los impuestos y
el amplio catlogo de obligaciones tributarias formales que el Estado le impone a los ciudadanos, incluyendo el rgimen de infracciones y sanciones
con los cuales, se controla su incumplimiento y, en tercer lugar, la administracin tributaria por el papel que cumple en un sistema donde la mayor
parte de los impuestos se recaudan por el sistema de autoliquidacin, lo
cual da lugar a una serie de particularidades, la ms visible, que los contribuyentes liquidan sus impuestos, pero que coetneamente la administracin
puede ejercer una facultad de revisin y entonces, se traba una relacin
entre la administracin y los particulares sobre el mayor valor liquidado de
las sanciones tributaras, que si no se resuelve en la va administrativa debe
resolverse por la jurisdiccin contenciosa administrativa.
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Zoom +
La crisis petrolera
tuvo un impacto
que se ha medido
en 2.5% del PIB
y anticip la
necesidad de
afrontar la
realidad fiscal.
ECONOMA COLOMBIANA 17
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Comparativamente somos
un pas de tributacin
media, nuestra carga
(20.1% del PIB) es
ligeramente inferior
al promedio de Amrica
Latina (21.3%) y tan solo
el 60% de la carga
promedio en los pases
de la OECD (34,10%).
Como ya lo advertimos, la situacin se vislumbra compleja, en particular a partir del 2019, por la transitoriedad
de los impuestos extendidos en la ley 1739, si queremos
mantenernos dentro de la regla fiscal, por el desmonte
gradual del GMF y del binomio, impuesto de riqueza y
sobretasa al CREE, que representan 1.5% del PIB.
Grfico 3
Ao
Ao
20
16,7
15
13,8
10
18,5
18
17,8
17 17,4
5
16
0,9
1,0
15
Contenido
2020
2011
2013
2015
2017
2019
Bolivia
Ao
2,8
2
1,5
1
2020
2019
2018
2017
2016
2014
2013
2012
2011
2015
Zoom +
Fuente: Clculos y estimaciones de Fedesarrollo. Primer Informe Comisin de expertos para la equidad y competitividad tributaria.
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
DESPUES
ANTES
0,0
2010
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
0.3
ANTES
0,3
18 ECONOMA COLOMBIANA
Uruguay
0.0
Per
Anterior
0.1
1,0
1,4
OECD
0.2
2,3
Mxico
0.4
DESPUES
% del PIB
Colombia Guatemala
0.5
4 3,6
Chile
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3,3
4,7
Brasil
Busqueda
0.6
DESPUES
Grfico 4
Gastos sin destinacin especfica (CREE)
Gastos totales
ANTES
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
% del PIB
Coeficiente Gini
% del PIB
13,1
% del PIB
19
13,8
Equidad
Fuente: Luistig et al (2013), OCDE (2015), Primer Informe Comisin de expertos para la
equidad y competitividad tributaria.
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 5
Grfico 7
Decil de ingreso
4.4%
4.0%
4.0%
4.0%
3.9%
4.0%
3.6%
3.5%
Colombia
3.5%
8
2.8%
2.5%
2.0%
1.5%
2.8
0.8
0.5%
4
10
Grfico 6
1.0
% del recaudo total de directos
28.2%
0.8
44.6%
0.7
59.8%
64.0%
75.2%
0.6
82.6%
88.4%
71.8%
55.4%
0.2
40.2%
38.0%
0.1
OECD
Mxico
Argentina
Amrica
Latina
Empresas
80.0%
0.5
0.3
Recaudo renta
personas (% PIB)*
0.0
0.2
Ingreso mnimo
para pago renta
(veces PIB per
cpita)**
Ingreso mnimo
para pago renta
(veces PIB per
cpita)**
Eficiencia
0.4
1.3
Fuente: Steiner y Caas (2013), Primer Informe Comisin de expertos para la equidad y
competitividad tributaria.
0.9
1.4
Recaudo renta
personas (% PIB)*
Ingreso mnimo
para pago renta
(veces PIB per
cpita)**
1.0%
0.0%
OECD
8.5
3.3%
3.0%
Amrica Latina
Pas o regin
4.2%
Recaudo renta
personas (% PIB)*
4.5%
24.8%
Per
Personas
20.0%
17.4%
Chile
Colombia
11.6%
Brasil
Contenido
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Esta situacin se agrava por la base tan estrecha del impuesto, en efecto,
el mnimo no gravado es el ms alto de Amrica Latina y muchsimo ms
bajo que los pases de la OCDE, como se puede observar en el grafico No. 7
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Zoom +
TEMA CENTRAL
Grfico 8
TEMA CENTRAL
50%
48%
46% 47.5%
44%
42%
40%
40.0%
38%
36% 37.4%
Grfico 9
Amrica Latina
Colombia
OECD
43.0%
34%
32%
30%
28%
34.0%
27.2%
26%
24%
22%
20%
25.5%
1982
1987
1992
1997
2002
2007
2012
2017
Fuente: OECD y CEPAL, Primer Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria.
Por ltimo, no aprovechamos el poder recaudatorio del IVA, la base es estrecha, la tarifa no supera el promedio y la evasin es alta, con lo cual tenemos
una productividad muy por debajo del promedio como se puede observar
en el grfico No. 9.
Desempeo IVA
Tarifa General
Paises
Dinamarca
Uruguay
Argentina
Espaa
Italia
Bolivia
Reino Unido
Alemania
El Salvador
Francia
Venezuela
OECD (34)
Paraguay
Ecuador
Per
Amrica Latina
Italia
Nicaragua
Honduras
Colombia
Espaa
Guatemala
Costa Rica
Canad
Repblica Dominicana
Mxico
Panam
Japn
Brasil
Reino Unido
Francia
Alemania
Chile
OECD (34)
Per
Repblica Dominicana
Colombia
Mxico
Amrica Latina
Nicaragua
Bolivia
Costa Rica
El Salvador
Ecuador
Guatemala
Honduras
Venezuela
Paraguay
Panam
Canad
Japn
22 ECONOMA COLOMBIANA
10
Contenido
Busqueda
20
Productividad
Paises
Canad
Paraguay
Venezuela
Ecuador
El Salvador
10
Eficiencia
Paises
Reino Unido
Canad
Venezuela
Ecuador
OECD (34)
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Paraguay
Bolivia
Dinamarca
Argentina
Chile
Brasil
Alemania
Panam
Amrica Latina
Francia
Per
Uruguay
Costa Rica
Honduras
Nicaragua
Colombia
El Salvador
Italia
Guatemala
Espaa
Mxico
Repblica Dominicana
Japn
Japn
Bolivia
Panam
Honduras
Guatemala
Amrica Latina
Brasil
Chile
Argentina
Nicaragua
Dinamarca
Uruguay
Alemania
Costa Rica
Reino Unido
Francia
Per
OECD (34)
Colombia
Italia
Espaa
Mxico
Repblica Dominicana
0,1
Recaudo/PIB
Paises
Dinamarca
Argentina
Uruguay
Brasil
Chile
0,4
0,6
0,8
Zoom +
Fuente: Gmez-Sabani y Morn (2014), Primer Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad
ECONOMA COLOMBIANA 23
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Cuadro 1
MUNICIPIOS
Nmero de
Municipios
% en total
nmero de
municipios
Poblacin
en millones
% en
total de
poblacin
Recaudo
Predial
en miles
millones de
COP
% en total
de recaudo
Recaudo ICA
en miles de
millones de
COP
% en total de
recaudo
Mayores de 1.000.000
0.4
13,6
29
2,737
55
3,665
60
0.4
3,2
405
391
17
1.5
6,3
14
622
13
527
35
3.1
5,01
11
418
413
64
5.7
4,3
205
265
249
22.2
7,5
16
276
355
304
27.1
4,4
179
206
262
23.4
1,9
73
81
Menores de 5.000
182
16.2
0,5
43
191
TOTAL
1122
100%
47,0
100%
4,958
100%
6,094
100%
Fuente: Elaboracin propia con datos del DANE y Cifras de Desempeo Fiscal municipios del DNP.
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Zoom +
4.5
3.5
Grfico 10
4.5
4
3.2
3
2.5
2
Impuesto
sobre la renta
2,4
Impuesto
sobre la renta
1.6
1.5
1.0
0.5
0
IVA
2.1
IVA
1.6
MHCP
IVA
Banco Mundial
Impuesto sobre la renta
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Cuadro 2
No.
Cuadro 3
Cantidad de
entidades
Participacin
Excedente en miles
de millones (COP)
Participacin en
excedente (%)
59.769
86%
267
4%
6.963
10%
690
8%
2.524
4%
6.360
88%
69.256
100%
7.237
100%
TOTAL
Fuente: Ministerio de Hacienda (2015) Rgimen Tributario Especial, Segundo Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria. Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una voluntad poltica muy decidida y aun cuando el
gobierno persiga este propsito, es en el congreso donde se toma la decisin, siendo su efectividad muy reducida, entre otras razones
porque detrs de cada beneficio existe un interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo de empresas.
Renta
2.129.369
Ventas
1.809.307
Retencin
66.574
Patrimonio
179.648
Seguridad Democrtica
543
Tributos aduaneros
57.460
Otros
8.394
GMF
3.000
Precios de Transferencia
TOTAL
Contenido
394
4.254.689
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TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
retencin y las devoluciones, que para la mayor parte de entidades territoriales no corresponde ni a la naturaleza de sus tributos ni a sus posibilidades de recaudacin, cobro y control.
Por otra parte, un mecanismo que tambin puede ayudar a mejorar nuestro
sistema fiscal para combatir las prcticas negativas que se han descrito
anteriormente, es la adopcin de un instrumento complementario del hecho generador, las clausulas antielusin, que tienen la funcin de dotar a
la administracin de una herramienta legal para desconocer los propsitos
elusivos de una operacin jurdica cuando carezca de sustancia econmica
y solo tengan como objetivo pagar o diferir el pago del impuesto o aprovecharse de un beneficio.
Conclusin
En Colombia, el 1 por
ciento de la poblacin
concentra el 20 por ciento
del ingreso total.
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Bibliografa
PREZ ROYO, F. (2008). Curso de Derecho Tributario. Segunda Edicin. Madrid, Espaa: Editorial Tecnos.
MUSGRAVE, R. (1994). Hacienda pblica terica y aplicada. Madrid, Espaa: McGraw-Hill
Primer Informe Comisin de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Mayo 25 de 2015.
Segundo Informe Comisin de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Agosto 25 de 2015.
BANCO MUNDIAL. Gasto Tributario en Colombia. Una Propuesta de Evaluacin Integral y Sistemtica de este Instrumento de Poltica Pblica, 2012 [En lnea][fecha
de consulta: 27 Noviembre 2015]. http://www-wds.worldbank.org/external/default/
WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/12/000333038_20120712010823/
Rendered/PDF/658790REPLACEM0UBLIC00final0version.pdf
ECONOMA COLOMBIANA 29
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Tabla 1
Artculo
Anterior
Siguiente
Artculo
Periodo
Gastos del Gobierno Central como porcentaje del PIB en Amrica Latina
1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2012
Promedio
17,6
18,8
20,5
21,4
23,0
Brasil
35,5
26,6
27,1
31,0
31,8
Chile
18,6
19,6
20,4
19,3
21,6
Colombia
9,1
14,0
16,5
18,0
18,0
Mxico
14,7
14,9
16,2
17,6
18,7
Per
17,4
17,7
16,9
16,5
16,9
Venezuela
20,4
19,7
24,9
26,3
25,1
Fuente: Ferguson, L. y Surez, G. (2015) Poltica Fiscal Bogot: CEDE, Universidad de los Andes.
Tabla 2
Periodo
Miguel Urrutia*
1995-1999
2000-2004
2005-2009
2010-2012
Promedio
10,3
12,8
13,8
15,5
16
Brasil
n.d.
25,9
29,6
32,5
31,9
Chile
14,4
15,3
14,5
16,3
16,9
Colombia
7,7
8,7
11,8
13,1
13,4
Mxico
10,1
9,3
9.9
8,8
9,5
12
13,7
12,5
14,6
15,1
15,4
13,9
11,8
14,7
12,3
Per
Venezuela
Fuente: Ferguson, L. y Surez, G. (2015) Poltica Fiscal Bogot: CEDE, Universidad de los Andes.
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La tabla 3 muestra la carga tributaria en pases europeos con polticas sociales parecidas a las que ambiciona la Constitucin de Colombia de 1991 e implcitas en
los fallos de la Corte Constitucional. La pregunta que
surge de las cifras es si el Estado Social de Derecho de la
Constitucin de 1991 se podr pagar con el actual nivel
de ingresos tributarios.
Zoom +
Claramente los pases desarrollados con mayor eficiencia que Colombia en materia de gasto pblico tienen
que usar ms del doble de los recursos fiscales como
proporcin de sus economas de los que ha lograda el
fisco colombiano con las frecuentes y poco eficientes
reformas tributarias posteriores a 1991.
El cuadro 3 tambin muestra que en los pases desarrollados los impuestos de seguridad social aumentan
significativamente el recaudo total del Estado. El impacto de estos ingresos garantiza la efectividad de los
sistemas de salud y pensiones en estos pases. En el
caso colombiano, ambos sectores estn claramente
desfinanciados y hacen que los esquemas de seguridad social no contribuyan a la mejora de la distribucin del ingreso.
Corte constitucional.
ECONOMA COLOMBIANA 31
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Promedio OECD
24,7
34,1
Necesidades de Recaudo
Al inicio del estudio de una reforma tributaria lo que hay que definir es cuales
son las necesidades de recaudo. Para definir esto, es necesario analizar cul
es el consenso nacional, reflejado en la constitucin nacional y las leyes, sobre los costos de suministrar los bienes y servicios que son responsabilidad
del estado. Esto debe establecer la meta de ingresos y gastos del fisco.
Este tipo de anlisis y la evidencia internacional aqu reseada sugieren que
la carga tributaria en Colombia se debera en el largo plazo aumentar del
nivel actual cercano a 16% a por lo menos 25% a cinco aos vista. Esta es
la cifra que se plantea en un reciente estudio del BID sobre las polticas y
reformas que debe hacer el pas para lograr la sostenibilidad de la tasa de
crecimiento de la economa. Esa cifra parece congruente con la experiencia
internacional ilustrada en las tablas anteriores.
Sin duda diferentes sociedades tienen disimiles opiniones sobre cul debe
ser el rol del estado en la economa, pero nuestra constitucin y las leyes
del siglo XXI no proponen el Estado Mnimo que se contempl en algn
momento del siglo XIX. Es ms, las frecuentes crticas al capitalismo salvaje
sugieren que lo deseable es un estado social de derecho con una intervencin estatal similar a la comn en los pases europeos ms avanzados.
El grfico siguiente muestra como los pases avanzados de la OECD logran
cumplir su funcin social y mejorar la equidad con una combinacin de
impuestos progresivos y gasto social focalizado en los ms pobres.
32 ECONOMA COLOMBIANA
30
20
10
0
Reino Unido
24,4
Suecia
18,0
Espaa
Estados Unidos
40
Portugal
36,5
Polonia
22,5
Holanda
Alemania
Luxemburgo
44,0
Italia
27,5
Irlanda
Francia
50
Grecia
30,7
Alemania
25,9
Francia
Canad
Finlandia
42,7
Dinamarca
29,8
Blgica
Italia
60
Austria
42,3
PEr
33,0
Mxico
Suecia
Colombia
Chile
Argentina
Pas
Grfico 1
Brasil
Tabla 3
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Los cuadrados del grfico 1 representan el coeficiente Gini de desigualdad de los ingresos familiares antes de impuestos y de las transferencias
que hace el gasto pblico. Es decir, son los ingresos naturales generados
por los mercados y reflejados en las encuestas de ingresos y gasto familiares.
Anterior
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En el grfico se observa una inequitativa distribucin del ingreso en Colombia, pero solo muy poco mejor en otros pases de Latino Amrica. La combinacin de impuestos y gasto publico mejora muy poco la distribucin
tanto en Colombia como en Amrica Latina, pero de manera dramtica en
algunos pases de la OECD. Esto se mide por la diferencia entre los tringulos rojos y los cuadrados.
En Alemania el coeficiente Gini de la distribucin mejora de 0.50 a cerca
de 0.26. En Austria de 0.45 a 0.21. Es interesante que la distribucin de
ingresos brutos sea menos desigual en Europa, pero de todos modos solo
de 5 a 10 puntos mejor que en Latinoamrica. La equidad se logra en los
pases con la suma de impuestos progresivos y gasto social enfocado en las
familias ms pobres. En los pases frecuentemente la distribucin mejora
ms por la progresividad del gasto que de los impuestos.
El grfico 2 muestra el caso de Dinamarca. Al igual que en otros pases industriales ha empeorado levemente la distribucin de los ingresos despus
de 1980, pero el coeficiente GINI todava esta con un valor muy bajo de
0.30 gracias a la combinacin de impuestos progresivos y gasto pblico
enfocado para beneficiar a las familias ms pobres.
ECONOMA COLOMBIANA 33
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 2
Artculo
Anterior
0.50
Estructura y eficiencia
0.45
0.40
Siguiente
Artculo
0.35
0.30
0.25
Ingreso primario
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
0.20
Fuente: http://gini-research.org/system/uploads/509/originak/Denmark.pdf?1373978704.
Es bien sabido cuales son los impuestos progresivos: los impuestos de renta,
sobre la propiedad, y sobre los consumos suntuarios. El IVA es algo regresivo
por ser un impuesto de consumo que no grava el ahorro, el cual se concentra
en los mayores deciles de la distribucin de ingresos. Pero al mismo tiempo
es un impuesto que bien diseado es eficiente y que genera mucho recaudo.
Bien gastado y focalizado el gasto pblico en las menores deciles de la distribucin de los ingresos, el efecto neto es progresivo sobre la distribucin.
Contenido
Conclusiones
La meta de una reforma fiscal en
trminos de carga tributaria va a
depender de hasta qu punto se logran conjuntamente los siguientes
objetivos:
1. Que la reforma tributaria promueva el crecimiento econmico.
2. De la reforma o eliminacin de
programas de gasto pblico que empeoran la distribucin de ingresos.
3. De que el diseo del gasto pblico garantice los derechos econmicos establecidos por la constitucin, la ley y las Cortes al menor
costo posible.
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Zoom +
Cuando se estudia el tamao del Sector Pblico no Financiero (SPNF) -definido como el GNC, Gobiernos sub-nacionales y empresas pblicas no financieras-, sale a relucir como ste aumenta de manera importante a partir
de 1992. En el Grfico 1 se ilustra cmo, con relacin al PIB, el gasto del
SPNF pas de un promedio de 17.4% durante 1985-1991 a 27.9% durante
1992-2013.
* Investigador Asociado y Asistente de Investigacin, Fedesarrollo, respectivamente.
1 Aunque se debe reconocer que la CP consagr uno de los ms importantes cambios institucionales
dentro de los rganos conductores de la poltica econmica: la independencia del Banco de la Repblica.
Ver Hommes, Montenegro & Roda (1994) y Steiner (1995).
2 A principios de 1990, durante los primeros meses de la administracin Gaviria, se haban puesto en
marcha varias reformas econmicas que buscaban una mayor flexibilizacin de los mercados y una menor intervencin por parte del Estado en la asignacin de los recursos.
ECONOMA COLOMBIANA 35
TEMA CENTRAL
Grfico 1
TEMA CENTRAL
Este mayor gasto por parte del GNC no signific una mayor concentracin
de los recursos en este nivel del gobierno. Como se observa en el Grfico 3,
uno de los componentes ms importantes dentro de estas erogaciones fue
el de las transferencias hacia las regiones. Estas transferencias, que desde
2002 componen el Sistema General de Participaciones, abarcan lo que anteriormente eran el situado fiscal y las participaciones municipales3. Estos
recursos son utilizados primordialmente para la financiacin de la salud y la
educacin. En promedio, desde 1985 hasta 1991, las transferencias regionales alcanzaban 18% del gasto del GNC; entre 1992 y 2002 alcanzaron
en promedio el 25%.
35
30
25
15
Grfico 3
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
27
1988
1987
29
1986
10
1985
(%) PIB
20
25
Gasto SPNF
(%)
23
21
Al observar la serie histrica de gasto en cabeza del Gobierno Nacional Central (GNC) resalta como ste aument de manera importante a partir de 1991. El aumento
fue continuo hasta 2001, habiendo el pas adoptado en
2000 un programa de ajuste con el FMI, acuerdo que fue
necesario cuando en 1999 Colombia perdi acceso a los
mercados financieros internacionales en el contexto de
un severo desbalance en la cuenta corriente de la balanza
de pagos. En el Grfico 2 se ilustra como el gasto del GNC,
Grfico 2
60
50
40
30
19.15
20
Contenido
19
17
15
Busqueda
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Siguiente
Si inspeccionamos el gasto pblico a nivel descentralizado y lo comparamos con otros pases de la regin nos damos cuenta que, desde la CP,
el sector descentralizado colombiano maneja una cuanta importante de
recursos4. En el Grfico 4 podemos ver la adquisicin de activos fijos5 efectuados por los sectores descentralizados de Argentina, Colombia, Ecuador
y Mxico. Se observa cmo a partir de 1993 Colombia supera ampliamente
a sus pares. Para el perodo ilustrado, el sector descentralizado de Colombia invirti 5% del PIB en la adquisicin de activos fijos, mientras que Ecuador invirti 2.9%, Argentina 1.5% y Mxico 1% del PIB. Por supuesto, el rdito de este tipo de inversiones depende no slo del monto de los recursos
sino tambin de la idoneidad de quienes los administran. Al respecto existe
amplia evidencia6 de una gran heterogeneidad en la capacidad de manejo
de recursos por parte de los diferentes entes territoriales.
Zoom +
14.22
10
8.08 8.91
8.39
10.44
3 Desde 2002 tambin se incorpor al SGP el Fondo de Compensacin Educativa, creado por medio de
la Ley 188 de 1995.
Crecimiento porcentual
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
-10
4 El gasto del sector descentralizado incluye todo gasto no efectuado por el GNC. Incluye entes territoriales y empresas pblicas no financieras.
5 Para la comparacin internacional no se utiliz el gasto corriente del sector descentralizado dado que
en su mayora se compone de gastos de funcionamiento, los cuales son bastante inflexibles. Se tom el
gasto ms importante dentro de los gastos de capital, la proxy ms cercana al concepto de econmico
de inversin.
6 Ver por ejemplo Camacho y Conover (2012).
ECONOMA COLOMBIANA 37
TEMA CENTRAL
Grfico 4
TEMA CENTRAL
Grfico 5
8
7
6
(%) PIB
4
3
5
4
3
Sector Social
Justicia y Seguridad
Infraestructura
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
Mxico
2004
2007
2003
2006
2002
2005
2001
2004
2000
2003
1999
2002
1998
Ecuador
2001
1997
2000
1996
1999
1995
Colombia
1998
1994
1997
1993
Argentina
1996
1992
1995
1991
1994
1990
1993
1989
1992
1988
1991
1987
1990
1986
1
1985
(%) PIB
Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los de 2000-2013 a apropiaciones a cargo del GNC. Estas cifras son presupuestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM del Ministerio de Hacienda.
Fuente: Clculos propios con base en DNP; Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda.
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8 Ver Edwards & Steiner (2008). Entre las reformas ms importantes se destacan la liberalizacin comercial, la eliminacin del control de cambios, la reforma a la provisin de servicios pblicos domiciliarios,
la reforma laboral, la reforma pensional, la reforma a la salud y la reforma tributaria.
9 Obviamente el Estado qued con la obligacin de hacer intervenciones en los mercados no solamente
por razones de equidad y justicia social, sino tambin de eficiencia, tratando de corregir imperfecciones
de mercado tales como monopolios y asimetras de informacin.
ECONOMA COLOMBIANA 39
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 6
Grfico 7
28
Ecuador
Ecuador
26
24
Argentina
Venezuela
Honduras
Chile
22
Uruguay
20
18
Panam
Paraguay
Per
Nicaragua
Colombia
Mxico
Costa Rica
El Salvador
16
14
Hait
Guatemala
5
12
4.5
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
3.5
3
(%) PIB
4.000
2.5
Para hacer una valoracin del gasto pblico social en salud y educacin, es
necesario analizar algunos indicadores de cobertura y calidad para estos
dos servicios11. En esta seccin hacemos una comparacin con pases de
varias regiones del mundo.
2
1.5
1
0.5
Educacin
Agricultura
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
Educacin
1985
2.000
Vivienda
Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los datos de 2000-2013 corresponden a apropiaciones a cargo del GNC.
Las cifras aqu utilizadas son presupuestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM.
Fuente: Clculos propios con base en DNP, Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda.
En el Grfico 7 se compara el gasto del GNC como porcentaje del PIB con el nivel de ingreso per cpita de varios pases de Amrica Latina y el Caribe. Cmo se puede apreciar, existe una gran dispersin entre los gastos
efectuados por pases de similar ingreso. En promedio,
el gasto pblico ejecutado por los gobiernos centrales
de los pases de la regin fue de 20.6% del PIB. Colombia se encuentra ligeramente por debajo del promedio,
alcanzado el 19.1%. Una vez controlamos por ingreso
per cpita, Colombia se encuentra un tanto por debajo
del gasto que debera tener dado su nivel de ingreso.
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En el Grfico 8 se puede apreciar cmo, para su nivel de gasto en educacin, Colombia presenta una tasa bastante alta de matriculacin bruta en
educacin primaria y secundaria. En 2010 el Gobierno General hizo un gasto en educacin de 4.8% del PIB y tuvo una tasa bruta12 de matriculacin
en educacin primaria y secundaria de 104.6%, mientras que Chile tuvo un
gasto de 4.2% del PIB, con una tasa bruta de matriculacin en educacin
primaria y secundaria de 95.3%. Mxico, que tuvo un gasto mucho mayor
(5.19% del PIB), apenas alcanz una tasa bruta de matriculacin de 93.7%.
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Una vez observamos la tasa bruta de matriculacin pero incluyendo tambin la educacin terciaria, Colombia sigue obteniendo una tasa bruta de
matriculacin relativamente elevada (desde primaria hasta terciaria) de
84.5%, mientras que Mxico, con un mayor gasto apenas alcanza el 75.5%.
Chile alcanza el 86%, con un menor gasto. En trminos de cobertura bruta
en educacin, pareciera haber slida evidencia de que Colombia ha utilizado los recursos de manera eficiente, obteniendo una cobertura bruta universal en educacin primaria y secundaria, alcanzando niveles similares o
superiores a pases con mayores ingresos per cpita como Chile y Mxico.
11 En esta seccin se utiliza el gasto pblico del Gobierno General en salud y educacin para facilitar las
comparaciones internacionales. La base de datos utilizada (World Development indicators) nicamente
recopila gasto pblico en estos sectores para este nivel de Gobierno. Segn el FMI, el Gobierno General se
define como el Gobierno Central, las entidades descentralizadas y las municipalidades.
12 La tasa de matriculacin bruta se calcula como el nmero de estudiantes matriculados en un nivel de
enseanza independiente de su edad, en relacin con la poblacin escolar que tiene la edad apropiada
para cursar dicho nivel. La tasa de matriculacin neta se calcula como los estudiantes matriculados en el
nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la poblacin en el rango de edad
adecuado para cursar dicho nivel.
ECONOMA COLOMBIANA 41
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
100
80
60
40
20
10
12
100
80
60
40
20
14
10
12
14
Fuente: MDN. Direccin de Seguridad Pblica e Infraestructura. Clculos CGR. DES. DJS.
100
90
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30
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0
15 Adems de Colombia, otros pases no miembros de la OCDE que toman la prueba pisa son Uruguay,
Brasil, Per, Argentina, Costa Rica, Tailandia, Albania, Tnez, Jordania, Catar, Indonesia, Bulgaria, Chipre,
Rumania, Serbia, Croacia, Lituania, Singapur, China y Taiwn.
10
80
13 Existe poblacin analfabeta a pesar de una cobertura universal bruta para la educacin primaria y
secundaria, debido a que hay adultos que jams terminaron su educacin bsica o empezaron a educarse
muy tarde, al tiempo que recibieron una psima calidad educativa en los aos cursados.
14 Tiene por objeto evaluar hasta qu punto los alumnos cercanos al final de la educacin obligatoria
han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarias para la participacin plena en la
sociedad. Las pruebas son aplicadas cada 3 aos. Examinan el rendimiento de alumnos de 15 aos en
reas temticas clave: ciencias, matemticas y lectura. Los estudiantes son seleccionados a partir de una
muestra aleatoria de escuelas pblicas y privadas, elegidos en funcin de su edad y no del grado escolar
en el que se encuentran.
10
42 ECONOMA COLOMBIANA
Grfico 10
350
Grfico 9
Una vez comparamos los puntajes medios por estudiante en las pruebas
de ciencias y lecturas, sale a relucir que, para el nivel de gasto pblico en
educacin (4.4% del PIB) en 2012, la calidad del sistema educativo colombiano deja mucho que desear. Como se puede observar en el Grfico
10, los estudiantes colombianos estn en promedio para cada mdulo
a ms de 50 puntos del puntaje que se debera tener para este nivel de
gasto en educacin.
120
120
Tasa bruta de matriculacin en educacin
primaria y secundaria 2010 (%)
Grfico 8
ECONOMA COLOMBIANA 43
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 12
18
100%
16
90%
80%
8,1
50%
Estados Unidos
Chile
Brasil
Sur frica
Mxico
0%
Per
10%
Canad
2,2
Uruguay
3,3
20%
Costa Rica
3,1
Colombia
1,6
Colombia
3,3
30%
3,2
Per
3,8
4,1
Chile
2,6
1,5
Uruguay
2,5
Brasil
3,3
Canad
Alemania
2,6
65
60
%del total de afiliados
2,6
4,6
Reino Unido
70
3,7
5,2
5
Estados Unidos
6,1
7,6
9,1
40%
4,3
7,4
Francia
4,7
7,6
55
50
45
40
35
30
8,7
Mxico
Sur frica
Costa Rica
(% PIB)
60%
10
Grfico 11
70%
12
Alemania
14
Francia
Reino Unido
Salud
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
RC
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Grfico 13
RS
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90
85
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80
75
70
65
60
55
50
45
40
10
12
14
16
18
20
17 Al RC se deben afiliar las personas que tienen una vinculacin laboral, es decir, con capacidad de
pago, en particular los trabajadores formales e independientes, los pensionados y sus familias. Estas
personas deben cotizar a una Entidad promotora de salud, para que les garantice la atencin en salud
a travs de las instituciones prestadoras de servicios de salud. Al RS deben estar afiliadas las personas
pobres y vulnerables, clasificadas en los niveles 1 o 2 del Sisbn, siempre y cuando no estn afiliadas
al RC a regmenes especiales o de excepcin. En 2012 la Corte Constitucional dictamin que el Plan
Obligatorio de Salud --el conjunto de servicios de atencin a que tiene derecho un usuario-- sera idntico
en ambos regmenes.
44 ECONOMA COLOMBIANA
ECONOMA COLOMBIANA 45
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 15
Gasto total en salud, tasa de mortalidad prental (2013) y tasa de muertes causadas por
enfermedades contagiosas, condiciones prenatales, maternales o nutricionales (2012)
Muertes causadas por enfermedades contagiosas,
condiciones prenatales, maternales o nutricionales
(% del total)
gastando 0.7 puntos porcentuales menos que Colombia (5.9% del PIB),
dot a sus hospitales con prcticamente el mismo nmero de camas por
cada mil personas (1.5).
Grfico 14
16
14
12
10
8
50
40
30
20
10
0
10
15
20
80
70
60
50
40
30
20
10
0
10
12
14
16
18
2
0
0
10
12
14
16
18
46 ECONOMA COLOMBIANA
En conclusin, Colombia presenta satisfactorios indicadores de salud para su nivel de gasto pblico y privado
en este sector. En varias dimensiones, tiene indicadores
similares a los de pases de la regin con un ingreso per
cpita mayor. Si bien falta, entre otros, mejorar la dotacin a los hospitales, en trminos generales el gasto
en salud pareciera haberse hecho eficientemente, incrementando la cobertura y la expectativa de vida de los
ciudadanos colombianos. Evidentemente, se presentan
importantes retos para la sostenibilidad del sistema, entre otras razones porque la mayora de la poblacin se
encuentra afiliada al rgimen subsidiado de salud.
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TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Con el nuevo esquema se busca distribuir las regalas de manera ms equitativa, para mejorar la competitividad de la economa, acelerar el progreso
econmico y tecnolgico y para suavizar el gasto de las ET a lo largo del
ciclo. As pues, se liquid el FNR, se redujo paulatinamente la proporcin de
regalas directas (desde el 80% que corresponda al FNR, a 35% en 2012 y
a 11% a partir de 2015) y se crearon cuatro fondos para distribuir el resto
de los recursos. Los fondos ms importantes para combatir la disparidad
regional son: i) el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), que tiene como objeto fomentar el progreso de los ET por medio de una mejor infraestructura
regional23; ii) el Fondo de Compensacin Regional (FCR), cuyo propsito es
la financiacin de proyectos de alto impacto social en las ET ms pobres24.
Tambin se crearon el Fondo de Ciencia y Tecnologa e Informacin, para
invertir en proyectos que incremente la capacidad cientfica, tecnolgica y
de innovacin de las regiones25, y el Fondo de Ahorro y Estabilizacin, cuya
funcin es ahorrar (o desahorrar) parte de las regalas, dependiendo de si
los ingreso del SGR aumentan o disminuyen de un ao a otro.
Tabla 1
Colombia
1988
1992
1996
2000
2004
2008
2012
2013
GINI
53.11
51.45
56.93
58.68
56.11
56.04
53.54
53.49
Lnea de Pobreza
14.64
8.05
15.23
15.87
11.79
10.71
7.09
6.12
Fuente: WDI.
Coeficiente de Gini y porcentaje de personas que viven por debajo de la lnea de pobreza
extrema (1.9 USD)
Al comparar el nivel
de gasto agregado en
salud, resulta que el
de Colombia en 2013
alcanz el 6.8% del PIB,
nivel inferior al de Chile
(7.8%), Uruguay (8.7%)
y Costa Rica (9.9%).
Una segunda razn nos remite a la baja calidad de la educacin, particularmente la pblica, privndose el pas de la ms importante herramienta
para promover la movilidad social y disminuir la desigualdad. Finalmente,
es importante mencionar la deficiente focalizacin de una parte importante de los recursos pblicos. El caso ms preocupante es sin lugar a
dudas el de las pensiones, uno de los componentes ms importantes del
gasto del GNC. En el Grfico 16 se aprecia cmo las transferencias pensionales aumentaron como proporcin del PIB, de 1% en 1994 a 2.6% en
2004 y a 3.8% en 2013.
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Grfico 16
4
3.5
3
(% PIB)
2.5
2
1.5
48 ECONOMA COLOMBIANA
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
26 En informacin recogida mediante encuestas se encuentra que existen preocupaciones sobre la complejidad del Sistema. Se resaltan problemas de capacidad para estructurar y manejar proyectos de envergadura, al igual que la necesidad de una mayor capacitacin. Lo anterior ha repercutido en una menor
ejecucin de proyectos. Entre 2009 y 2011, hasta julio de cada ao, se haba girado en promedio 54%
de las regalas mientras que a la misma fecha en 2012 se lleg apenas a 24% (Asobancaria, 2012).
1998
1997
0.5
1994
1996
1995
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Bibliografa
Asobancaria. (2011). Reforma a las regalas: hacia una menor disparidad regional? Semana econmica.
Camacho , A., & Conover, E. (2011). Manipulation of Social Eligibility. American Economic Journal, 3(2).
Pensiones
bre las personas y menos sobre las empresas, por no mencionar la urgencia
de mejorar la focalizacin de los recursos invertidos por parte del Estado,
hoy en una proporcin no despreciable subsidiando las pensiones de los
ms pudientes a travs del vetusto rgimen de prima media.
Quintil 1
Quintil 2
Quintil 3
Quintil 4
Quintil 5
0.1%
0.2%
2.3%
11.1%
86.3%
Otra falencia que surge a partir de la CP de 1991, fue que, en gran medida, el Estado asumi a partir de ella un rol de Estado garantista (como
ya se ejemplific en el caso de la salud), donde se gener una marcada
dependencia de las ayudas otorgadas por el Estado a las poblaciones ms
pobres ayudas que, adems, terminaron por cobijar a un nmero altsimo
de personas que no se encontraban entre los grupos hacia los cuales originalmente estaban destinadas dichas subvenciones. Por ejemplo, el DNP
(Comunicado, noviembre 2015) ha sealado que el 75% de la poblacin
est afiliado al Sisben. Esto es, a todas luces, exagerado para un pas donde la pobreza extrema bordea el 6%. Otro fenmeno que denuncia el DNP
es el registro de un nmero importante de personas con ingresos superiores a $3.8 millones mensuales en el Sisben, como consecuencia de problemas de registro (falta de actualizacin y monitoreo) y de corrupcin28.
Ms all de temas de registro y corrupcin, preocupan los incentivos perversos que surgen de un esquema exageradamente garantista donde para
muchos individuos resulta mejor ser informal y estar afiliado al SISBEN y al
rgimen subsidiado de salud que conseguir un trabajo formal. Ello no slo
atenta contra la estabilidad de las finanzas pblicas sino que, adems,
restringe la cantidad de recursos pblicos que se pueden focalizar en los
ms necesitados.
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Junguito, R., & Rincn, H. (2004). La poltica fiscal en el siglo XX en Colombia. Borradores de Economa(318).
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27 Las pensiones son un subsidio por cuanto en 2003 se agotaron las reservas del Instituto de Seguro
Social (ISS ahora Colpensiones), Por lo tanto, el Estado tuvo que comenzar a financiar las pensiones con
recursos del Presupuesto General. Casi con absoluta seguridad, una persona que hoy recibe una pensin
hizo muy pocos aportes para cubrir esta erogacin.
28 Camacho y Conover (2011) encuentran evidencia de una manipulacin en el SISBEN por parte de los
polticos locales con fines electorales.
50 ECONOMA COLOMBIANA
ECONOMA COLOMBIANA 51
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
El tamao ptimo
Artculo
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La palabra ptimo tiene al menos tres sentidos. Uno de ellos, el consagrado en el DRAE, es el superlativo de lo bueno. Es el significado ms usual
en el lenguaje corriente y cuando se utiliza el trmino (incluso en literatura
cientfica) es fcil entender lo que no puede ser mejor. El segundo sentido, ms tcnico, procede de las matemticas y aparece con frecuencia en
los estudios econmicos. Acudiendo a la lexicografa inglesa, en este caso
el Websters Encyclopedic Unabridged Dictionary, se trata del valor mnimo o mximo de una funcin especfica sometida a varias restricciones.
El mismo diccionario ofrece una tercera acepcin, ms ligada a la biologa:
el mejor o ms favorable punto, grado, monto, etc., (por ejemplo temperatura, luz y humedad) para el crecimiento o reproduccin de un organismo. A veces dos o incluso las tres definiciones, aunque conceptualmente
distintas, se mezclan o confunden con consecuencias que desbordan la
precisin idiomtica para llegar al mbito de la poltica econmica.
Un interesante ejemplo es un estudio elaborado por dos investigadores del
Banco de la Reserva Federal de Minneapolis, sobre el tamao ptimo de
la deuda pblica con referencia a la economa de los Estados Unidos. Su
principal conclusin es esta:
Nuestro hallazgo fundamental, para el modelo bsico con crecimiento endgeno, oferta elstica de trabajo y un impuesto a la renta neutro, es el de
que el tamao ptimo de la deuda es significativamente negativo aproximadamente menos 250% del PNB y que la ganancia de bienestar (medida
como un porcentaje del consumo per cpita) de llegar al ptimo tambin es
econmicamente significativo ms o menos el 4% del consumo per cpita.
(Ayarigi y McGrattan, 1994, 17)
*Decano de Economa de la Universidad Externado de Colombia.
52 ECONOMA COLOMBIANA
Wall Street.
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Artculo
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Adicionalmente, se aduce un efecto recproco: economas con mayor deuda pblica tenderan a crecer
menos que aquellas con menores pasivos del Estado.
Luego de la crisis internacional de 2008, un estudio
muy sonado de Reinhart y Rogoff (2010) sugiri que
economas que sobrepasaran un umbral de 90% en
trminos de deuda pblica/PIB estaran condenadas a
un sendero de menores tasas de crecimiento y que en
el caso de economas emergentes habra un segundo
umbral, del 60%, respecto de la relacin deuda pblica
externa/PIB que recortara an ms sus posibilidades de
ECONOMA COLOMBIANA 53
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
45,0
Porcentaje
41,0
37,0
33,0
29,0
25,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
En 2015 el pas
sufri un choque
externo negativo,
dado por el
brusco deterioro
de sus trminos
de intercambio.
Y la negociacin
de La Habana, si
es que se pretende
que el posconflicto
se convierta en paz,
requerir de
inmensas
inversiones.
Y si eso involucra
un mayor
endeudamiento
pblico?
Grfico 2
150,0
100,0
50,0
2008
2010
2011
2012
2013
2014
OCDE
Contenido
54 ECONOMA COLOMBIANA
2009
Colombia
1 Con base en el supuesto de que la deuda pblica est denominada en moneda extranjera. Como se ver
ms adelante, este es cada vez menos aplicable a la situacin actual de Colombia.
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TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 3
18
16
Nmero de pases
14
12
10
La composicin de la deuda
y su tamao ptimo
8
6
4
2
0
A
La reduccin de los
precios del petrleo ha
generado un gran dficit
en la cuenta corriente
de la balanza de pagos
y ha deteriorado
la situacin fiscal.
Cabe la pregunta
de hasta qu punto
se puede hablar de una
mayor vulnerabilidad,
para Colombia, de un
determinado nivel
de endeudamiento
lo que afectara
su tamao ptimo.
2 Ibd., 15. La metodologa usada para llegar a esta cifra se presenta en el Anexo 3 de Comit Tcnico
Interinstitucional, 2010. Curiosamente en la estimacin presentada la variable grado de inversin es independiente, mientras que la de la relacin deuda/PIB es dependiente.
56 ECONOMA COLOMBIANA
Es posible que el cambio hubiera obedecido ms al deterioro relativo de este indicador en otros pases emisores de ttulos con grado de inversin que se registra
en la Grfica 2, y al hecho de que el nivel absoluto de la
relacin deuda pblica/PIB en Colombia es muy inferior
(entonces y ahora) al de la mayora de los pases que
ostentan grado de inversin3.
Contenido
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3 En 2011, la relacin deuda pblica/PIB de Colombia era de 33.5%, mientras que el promedio de la OCDE llegaba al 102.1%.
4 La validez de estos argumentos es limitada en ciertas condiciones por
ejemplo una fuga masiva de capitales en una economa abierta. Aun as, normalmente el sector financiero y los dems agentes privados salen peor librados que el Estado como en el caso de Grecia en la actualidad.
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TEMA CENTRAL
Grfico 4
TEMA CENTRAL
75,0
Como se observa en la Grfica 5, la inversin total de la economa (utilizando como indicador la formacin bruta de capital fijo) tuvo un crecimiento
que duplica el del PIB. La participacin de aquella en este, en efecto pas
del 12.2% en 2000 al 25.5% en 2014. La inversin pblica (medida con el
mismo criterio) tuvo un rezago frente a la total hasta 2008 pero ya igualaba la dinmica de la segunda en 2014. El consumo final del gobierno general mantuvo un ritmo casi idntico al del PIB a lo largo del periodo, muy
inferior a la de la inversin total y la pblica.
70,0
65,0
Porcentaje
60,0
55,0
50,0
45,0
Grfico 5
40,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
700,0
600,0
El crowding-out
La hiptesis del crowding-out supone que un incremento en el gasto pblico financiado por dficits fiscales y un mayor endeudamiento del Estado
tiene efectos negativos sobre el gasto privado, en especial su inversin.
Suponiendo que la eficiencia (en trminos de rendimientos) de la inversin
pblica es menor que la privada, puede haber incluso una contraccin de la
inversin total. El Estado tiene una en principio una capacidad ilimitada de
obtener recursos por su potestad soberana de imponer tributacin. Y eso
puede traducirse en una elevacin de las tasas de inters que supera el nivel de equilibrio en ausencia de dficits pblicos. Dicha hiptesis aconseja
moderacin en el nivel del gasto pblico deficitario por sus posibles efectos contraproducentes sobre la inversin global (en trminos de calidad y
de cantidad) e indirectamente sobre el crecimiento.
Ha ocurrido crowding-out en Colombia durante lo corrido del siglo?
Puede aseverarse que el endeudamiento pblico ha inhibido la inversin
privada por un alza en el costo del capital? La evidencia parece indicar lo
contrario, tanto en trminos del volumen de la inversin como en la de los
58 ECONOMA COLOMBIANA
500,0
400,0
Contenido
300,0
200,0
Busqueda
100,0
0,0
2000
Inversin total
2013
Siguiente
Consumo gobierno
El Grfico 6 muestra los costos de captacin del gobierno (la tasa de los
TES) y del sector financiero (la tasa de los CDT) entre 2000 y 2014, con
ttulos de plazo de un ao. Su comportamiento fue casi idntico, con un
descenso paulatino en uno y otro caso.
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TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 6
12,0
Esa es una tesis central del manifiesto de Modigliani et al. (1998), que critica el esquema de la regla fiscal establecida en el Tratado de Maastricht6.
Este documento plantea que para efectos del tamao ptimo de la deuda
pblica ptima sera ms pertinente tener en cuenta la relacin entre esta
y los activos nacionales.
10,0
Porcentaje
8,0
El propsito de ampliar la tasa de inversin no debe limitarse a la inversin privada Para que la expansin de la inversin pblica tenga los mismos efectos beneficiosos que la inversin privada las inversiones adicionales deben
financiarse en la mayora de pases de la misma manera como tpicamente
se hace con la inversin privada, es decir obteniendo los recursos en los mercados de capitales en la forma de deuda o de acciones7.
6,0
4,0
2,0
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
TES
CDT
Un estudio del Banco de la Repblica (Salamanca y Monroy, 2008) examin la incidencia del crowding-out durante el periodo 1994-2007, respecto del endeudamiento pblico externo y de la inversin total de la economa. Hallaron una relacin simtrica y negativa entre uno y otra en el
largo plazo, lo que no es sorprendente dado los aos analizados: el hecho
macroeconmico sobresaliente de este periodo fue la crisis de final de siglo, cuando coincidieron una cada brusca de la inversin y un aumento
en el endeudamiento pblico encaminado al rescate de una crisis financiera
sistmica5.
La evidencia de lo corrido del siglo, de relativa estabilidad macroeconmica, arroja la conclusin de que el pas no ha padecido crowding-out.
Conclusiones
Hay un tamao ptimo para la deuda pblica colombiana? Sin que se pueda determinar su valor ptimo, se han examinado tres de elementos de
juicio: las comparaciones internacionales, la composicin de la deuda pblica y el crowding-out. En cada caso la conclusin es que el pas no ha
excedido lmites razonables y que en lo corrido del siglo hemos ido por un
buen camino. Pero en el fondo hay una pregunta que se deriva de un cambio de contexto: en 2015 el pas sufri un choque externo negativo, dado
por el brusco deterioro de sus trminos de intercambio; y la negociacin de
La Habana, si es que se pretende que el postconflicto se convierta en paz,
requerir de inmensas inversiones. Y si eso involucra un mayor endeudamiento pblico?
De pronto hay que volver al enfoque microeconmico que se mencion al
principio del presente artculo: la nocin de que el endeudamiento pblico
ptimo es aquel donde se igualan beneficios y costos marginales. Endeu-
5 Y, como bien acotan Salamanca y Monroy, su artculo identifica una correlacin ms no una causalidad.
60 ECONOMA COLOMBIANA
El Estado, adems,
puede aumentar o
disminuir sus pasivos
por las exigencias
contracclicas de la
poltica macroeconmica.
Y como los Estados, a
diferencia de las empresas,
de ordinario no quiebran
ni se liquidan,
es indispensable pensar
en el problema de la
sostenibilidad
de largo plazo.
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6 Que incluye, aunque se incumpla de manera generalizada, un tope del 60% para la relacin deuda
pblica/PIB.
7 Modigliani et al., 1998, 343. El antecedente conceptual es Musgrave, 1939.
8 Ostry et al., 2014, 1. Segn la regla de oro que se origina en Musgrave, 1939, los incrementos de
la deuda pblica slo deben destinarse a financiar la inversin en activos rentables desde la perspectiva
privada o social.
ECONOMA COLOMBIANA 61
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Artculo
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Bibliografa
Ayarigi, S.R. y McGrattan, E., 1994, The optimal quantity of debt, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Working Paper 538
Comit Tcnico Interinstitucional, 2010, Regla fiscal para Colombia, Bogot,
Banco de la Repblica
Fedesarollo, 2010, La regla fiscal para Colombia, Debates de coyuntura econmica y social, n. 81
Herndon, M., Ash, M. y Pollin, R., 2013, Does High Public Debt Consistentely
Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhard and Rogoff, PERI Workingpaper
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www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/creditoydeudapublicos/Deuda
Modigliani, F., Fitoussi, J.-P., Moro, B., Solow, R., Steinherr, A. y Labini, P., 1998,
An Economists Manifesto on Unemployment in the European Union, BNL Quarterly Review 206
Desde mediados del 2014 el pas empez a sentir los sntomas de una desaceleracin econmica. Esto ha sido el resultado de la vertiginosa cada
en los precios de los commodities, puntualmente el precio del petrleo,
nuestro principal producto de exportacin y fuente importante de divisas
e ingresos fiscales.
Esta dependencia petrolera era conocida por las autoridades econmicas
y sus posibles consecuencias fueron advertidas oportunamente por varios
actores y conocedores del mercado. Qu pas entonces? Si bien, predecir
con exactitud los niveles que alcanzara la cotizacin del crudo no era una
tarea fcil en medio de una situacin de volatilidad, la previsin y la transparencia son dos variables que deben ir de la mano.
Ostry, J.D., Gosh, A.R., Kim, J. y Queresh, M.S., 2010, Fiscal Space, IMF Staff
Position Notes 10/11
Ostry, J.D., Gosh, A.R. y Espinoza, R., 2015, When Should Public Debt Be Reduced, IMF Staff Discussion Notes 15/10
Antecedentes
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Threshold, IMF Working Papers WP/14/14/34
Musgrave, R,., 1939, The Nature of Budgetary Balance and the Case for the
Capiral Budget, American Economic Review 29
Reinhart, C.M. y Rogoff, K.S., 2010, Growth in a Time of Debt, NBER Working
Paper Series 15639
Salamanca, A. y Monroy, V., 2008, Deuda externa pblica e inversin en Colombia 1994-2007: Evidencia de un modelo no-lineal TAR, Borradores de Economa 543, Banco de la Repblica.
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62 ECONOMA COLOMBIANA
ECONOMA COLOMBIANA 63
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 1
Otra herramienta importante es la Regla Fiscal. Esta permite que, ante una
coyuntura internacional como la actual, el gobierno pueda ajustarse de
manera gradual, mantener un nivel adecuado de inversin pblica y amortiguar el efecto negativo de los choques externos sobre la economa.
Las medidas que ha tomado el gobierno para contrarrestar los efectos negativos de la debacle minero-energtica han sido ms fuertes en el frente
de ingresos que en el de gasto pblico. En materia de gastos, se llev a
cabo un aplazamiento del Presupuesto General de la Nacin del 2015, que
redujo el gasto en inversin en casi $4 billones. Respecto a los ingresos, en
el 2014 fue sancionada una nueva Reforma Tributaria que buscaba financiar en ms de $12 billones el PGN 2015. Es decir, el esfuerzo que realiz el
gobierno represent 1/3 de lo que tuvieron que asumir los contribuyentes,
que en su mayora corresponde al sector productivo del pas.
Trminos de Intercambio
Base 2000=100
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
ITI_CE
ITI_IPP
jul-15
jul-14
ene-15
ene-14
jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
jul-13
ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09
jul-96
ene-97
jul-97
ene-98
jul-98
ene-99
jul-99
ene-95
jul-95
ene-96
0,00
Contenido
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Grfico 2
-1.6
-2.3
-2.4
-2.2
-2.1
-2.0
onmic
Ciclo ec
Ciclo Energtico
-3.0
-1.9
-1.4
-1.5
-1.2
-1.2
-1.0
-1.0
-1.0
-1.0
-1.0
-1.1
-2.0
-2.7
-3.1
-3.6
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Balance estructural
Balance Total
TEMA CENTRAL
Al no prever a tiempo
los escenarios ms
adversos o por lo menos
al no querer mostrarlos
pblicamente, se cre una
realidad paralela entre
la poltica fiscal liderada
por el gobierno y la
que realmente
necesitaba el pas.
TEMA CENTRAL
En este punto la poltica fiscal juega un papel importante, a travs del diseo coherente de polticas macroeconmicas de largo plazo y no a travs
de polticas contra-cclicas tradicionales que no garantizan la sostenibilidad
econmica. Sin embargo, aunque no se deben desconocer las medidas lideradas por el gobierno es claro que no responden a problemas estructurales
y de largo plazo. Ante la presencia de grandes desbalances fiscales y financieros, la respuesta que la economa tendr frente a una mayor volatilidad
de los mercados internacionales es incierta. Por ello, las proyecciones del
mercado son dismiles respecto al crecimiento que tendr la economa este
y el prximo ao.
Esta incertidumbre desde la esfera gubernamental ha trado inestabilidad
econmica y resultados nefastos en las principales variables macroeconmicas del pas.
Consecuencias
Ingreso
2014
2015
Var.
-13.264
-21.119
59,2%
-18.356
-30.995
68,9%
-13.724
-20.493
49,3%
Los ingresos presentan reducciones de 6,1% para 2015, mientras que los
gastos solo presentan reducciones de 2,5% en este mismo ao, acrecentando el dficit del GNC. Estas presiones de gasto se incrementan si se
tienen en cuenta las vigencias futuras, las cuales amplan los compromisos
fiscales del pas en tiempo y monto. El valor de estas obligaciones ya no
ser de 25 sino 89 billones hasta 2042.
Cuadro 3
1. Incertidumbre fiscal
Cuadro 1
Cuadro 2
Tipos
Vigencias futuras
2016-2018
App
Ordinaria
2019-2022
2023-2026
2027-2030
2031-2034
2035-2038
2039-2042
Totales
1,438
11,570
13,931
12,442
10,829
10,479
1,930
62,620
15,573
865
170
55
16,662
Excepcional
5,745
2,913
1,760
10,418
Total general
22,755
15,348
15,861
12,497
10,829
10,479
1,930
89,700
0.9
0.4
0.3
0.2
0.2
0.1
0.0
25.4
17.1
17.7
13.9
12.1
11.7
2.2
% del PIB
Participacin %
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2014
2015
13.264.
18.914
18.356
23.881
13.724
19.096
Var.
42,6%
30,1%
39,1%
Obreros en petrolera.
ECONOMA COLOMBIANA 67
TEMA CENTRAL
Cuadro 4
TEMA CENTRAL
Funcionamiento
2014
Grfico 3
2015 aprobado
2015 aplazamiento
2016 inicial
113,8
111,5
119,4
117,9
126,7
23,1
23,3
25,1
24,8
26
7,5
7,9
7,1
7,5
7,6
81,5
78,6
85,6
83,8
91
89,4
1,7
1,5
1,6
1,8
1,6
Deuda
42,5
40,9
47,3
47,1
48,6
47,6
Inversin
46,7
44,4
49,4
45,5
40,6
43,8
Total
203
196,9
216,1
210,5
215,9
215,9
Gastos de personal
Gastos generales
Transferencias
Operacin comercial
124,2
33,3
160
140
120
100
80
60
40
20
2. Incertidumbre internacional
La volatilidad en los mercados internacionales fue latente al final del ao
pasado y lo ser tambin durante el primer semestre del 2016. El mundo
estaba a la espera de la decisin de poltica monetaria que tomara la Reserva Federal de los Estados Unidos. Y en efecto, en diciembre pasado, la
Reserva aument la tasa de inters en 0,25%, luego de ms de una dcada
de haberlas mantenido estables.
Esta decisin tendr sus efectos en los mercados financieros de los pases
emergentes y en las monedas de los mismos, para nuestro caso un aumento en la tasa de inters externa implica una mayor salida de capitales y por
tanto una mayor devaluacin. De igual forma, presiona al alza las tasas de
inters internas ya intervenidas en los ltimos meses, lo cual impactara el
consumo y la inversin a travs del crdito. Finalmente, un encarecimiento
del financiamiento externo aumenta nuestros compromisos en deuda externa ya afectados por la devaluacin y las presiones fiscales.
La lenta recuperacin de Europa, la desaceleracin de China y el bajo crecimiento de la regin afectarn nuestro comercio internacional, as mismo
la tendencia bajista del precio del petrleo ante el persistente exceso de
oferta de este producto seguirn presionando nuestra balanza comercial.
68 ECONOMA COLOMBIANA
ene-02-2008
mar-02-2008
may-02-2008
jul-02-2008
sep-02-2008
nov-02-2008
ene-02-2009
mar-02-2009
may-02-2009
jul-02-2009
sep-02-2009
nov-02-2009
ene-02-2010
mar-02-2010
may-02-2010
jul-02-2010
sep-02-2010
nov-02-2010
ene-02-2011
mar-02-2011
may-02-2011
jul-02-2011
sep-02-2011
nov-02-2011
ene-02-2012
mar-02-2012
may-02-2012
jul-02-2012
sep-02-2012
nov-02-2012
ene-02-2013
mar-02-2013
may-02-2013
jul-02-2013
sep-02-2013
nov-02-2013
ene-02-2014
mar-02-2014
may-02-2014
jul-02-2014
sep-02-2014
nov-02-2014
ene-02-2015
mar-02-2015
may-02-2015
jul-02-2015
sep-02-2015
nov-02-2015
0,00
Fuente: EIA.
3. Crecimiento econmico
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TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Grfico 4
9,4
9,5
7,8
7,1
6,9
7,5
7,4
7,3
7,7
6,3
6,1
6,1
5,8
5,1
5,8
4,2
4,3
3,0
2,2
II
III
IV
2010
II
III
IV
2011
II
III
2,7
IV
2012
Saldo Total/PIB
3,1
II
2,5
III
2013P
IV
II
III
2014Pr
IV
6to pilar
Eficiencia en el Mercado de Bienes
Grfico 6
II
2015Pr
Salud Pblica/PIB
103
Fuente: DANE
85
82
99
99
102
109
108
88
74
Ante este panorama, las proyecciones de crecimiento econmico del mercado son dismiles y varan entre el 2% y 3% para el 2015, aunque mucho
ms ajustadas que la proyeccin de crecimiento que plantea el gobierno.
Contenido
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Grfico 5
2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016
Fuente: WEF.
Grfico 7
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Efectos de la tributacin
sobre los incentivos a invertir
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131
127
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40.000.000
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-33,7
35.000.000
-10,0
30.000.000
113
-38,6
25.000.000
-20,0
20.000.000
-30,0
15.000.000
10.000.000
-20,6
2015-2016
-50,0
Bienes Industrializados
Bienes Primarios
Total
2014p
70 ECONOMA COLOMBIANA
2014-2015
-40,0
5.000.000
Fuente: DANE
2013-2014
Fuente: WEF.
2015p
Variacin
En septiembre, las exportaciones cayeron 43% y en lo corrido del ao acumulan una cada del 34%, sta es explicada en mayor medida por las menores ventas externas de combustibles y productos derivados. Sin embargo,
las exportaciones industriales tambin caen sin poder compensar la reduccin de las primeras.
ECONOMA COLOMBIANA 71
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
As mismo, las exportaciones hacia los principales socios comerciales sufrieron una vertiginosa cada. De esta forma, nuestras ventas a los Estados
Unidos decrecieron 29%, a la Unin Europea 36% y a China 63%. Estos
resultados se tienen por la alta concentracin de nuestra canasta exportadora en productos provenientes del petrleo. Por lo tanto, hasta que no
se logre una reconversin efectiva de nuestros bienes exportados, lo cual
toma tiempo, las exportaciones continuarn cayendo.
Grfico 8
Exportaciones
(var % Ene-Sep)
Total
Agropecuarios,
alimentos y
bebidas
adquisitivo para los hogares, es decir, una menor capacidad de compra que
desestimula el consumo.
Pero la inflacin tambin afecta la inversin, por un lado porque presiona al
alza los salarios lo que significa un aumento en los costos para las empresas. Esta situacin en medio de una desaceleracin econmica disminuye
la demanda laboral. Y por otro lado, la inflacin impacta la rentabilidad en
especial la del mercado de capitales.
Grfico 9
Combustibles
y prod. de
industrias
extractrivas
Manufacturas
IPC
(Var % doce meses)
Otros sectores
5,89
-3,9
-8,7
4,02
3,29
3,06
-30,9
-34,9
1,84
Contenido
-47,1
Fuente: DANE.
2011
2012
2013
2014
2015
Busqueda
Fuente: DANE.
Nuestras ventas a los De conformidad con este comportamiento, el dficit en cuenta corriente se
Estados Unidos decrecieron mantendr en un nivel cercano al 6% en 2015 con una lenta convergencia
29%, a la Unin Europea hacia el 5% en 2016, si la devaluacin empieza a tener efectos reales sobre
las exportaciones industriales. Este dficit se situ en 9.466 millones de
36% y a China 63%. Estos dlares durante el primer semestre de 2015, es decir, un 6,3% del PIB.
resultados se tienen por
la alta concentracin 6. Menor Inversin Extranjera
de nuestra canasta En el 2015, la Inversin Extranjera Directa del pas se redujo 26% y la que
exportadora en productos llega al sector petrolero y minero lo hizo en un 34%. Por su parte, la Inversin
provenientes del petrleo. Extranjera de Portafolio se contrajo 63% entre enero y octubre de 2015.
Por lo tanto, hasta que no Tres hechos seguirn afectando la menor entrada de capitales al pas y sus
se logre una reconversin impactos dependern en buena medida de las decisiones que en materia
efectiva de nuestros bienes comercial y tributaria tome el gobierno. En primer lugar, mientras el secque concentre el mayor flujo de inversin sea el minero-energtico se
exportados, lo cual toma tor
mantendr una tendencia bajista, no slo por los niveles de precios actuatiempo, las exportaciones les, sino por los bajos resultados en inversin exploratoria en lo corrido del
continuarn cayendo. ao. En segundo lugar, estos flujos tambin dependern de la decisin que
tome la FED para su tasa de inters. Finalmente, la incertidumbre jurdica es
un variable determinante en la toma de decisiones para invertir, el gobierno
cambia de manera recurrente las reglas de juego tributarias como salvavidas para sus afugias fiscales lo cual afecta la inversin existente y futura.
7. Ms Inflacin
En octubre de 2015, la inflacin continu en su senda creciente y se ubic
en 5,8% anual. Es decir, 1,8 puntos porcentuales por encima del lmite
superior del rango meta. Una alta inflacin significa una prdida de poder
72 ECONOMA COLOMBIANA
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Se espera que los efectos ms severos del fenmeno del Nio se den durante los primeros meses del 2016, as que la inflacin de alimentos continuar creciendo por lo menos en los primeros meses del prximo ao.
Adicionalmente, los efectos de una mayor devaluacin sobre la inflacin
tambin dependern de factores exgenos como los arriba mencionados,
por lo que en el frente monetario tambin se tiene incertidumbre de cmo
se comportar en los prximos meses la inflacin y de las acciones de poltica que tomar el Banco, ya sea subiendo ms la tasa de inters o utilizando las reservas internacionales.
8. Deuda Externa
La devaluacin no ha favorecido nuestras exportaciones pero s nuestro
nivel de deuda, situacin que se pone crtica ante una eventual subida de
la tasa de inters de la FED.
Es usual que ante un choque externo negativo sea necesario recurrir a mayores fuentes de financiamiento. Sin embargo, al ao siguiente de la crisis
del 2008 el saldo de deuda externa se ubic en 16% del PIB, muy por debajo de los niveles actuales.
ECONOMA COLOMBIANA 73
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Cmo se financia
Artculo
Anterior
la descentralizacin?
Grfico 10
33,3
26,8
24,6
24,2
23,0
21,5
22,5
22,5
21,3
19,9
19,0
16,2
15,9
13,9
20006
20007
12,0
2008
2009
Saldo Total/PIB
13,8
2010
12,6
2011
12,5
2012
13,7
2013
15,8
2014
2015
Salud Pblica/PIB
Entre 2010 y 2015 la deuda externa del pas aument 66%, mientras que el
componente pblico lo hizo en 63% y a junio del 2015 el pago por intereses aument 7,2% respecto al mismo periodo en 2014. Sin lugar a dudas el
gobierno acudir a un mayor financiamiento externo para cumplir con sus
compromisos, lo que se debe evaluar es si las sostenibilidad en el mediano
plazo no se ver afectada por este tipo de acciones.
Recomendaciones
Las economas petrleo-dependientes, como la nuestra, deben realizar
ajustes fiscales, repensar sus esquemas productivos y disear mecanismos
para diversificar sus exportaciones. Por ello, la poltica fiscal desde el punto de vista del gasto debe ser austera en situaciones como las actuales y
desde el punto de vista de los ingresos debe pensar en reformas que incentiven la produccin y el empleo.
Hasta el momento, las decisiones de poltica tomadas cumplen parcialmente estos objetivos, por lo que hasta que no se actu con transparencia y
conforme a la realidad, los resultados de estas acciones no tendrn la eficacia necesaria. As mismo, se debe complementar la poltica fiscal con la
monetaria pues siguen caminos diferentes.
74 ECONOMA COLOMBIANA
Algunas de las acciones que el gobierno debe seguir en el corto y mediano plazo son:
1. Recuperar la confianza, tanto
inversionista como del consumidor. Para ello debe establecer
reglas de juego claras y ser ms
efectivos en la correccin de los
cuellos de botella que afectan la
competitividad del pas.
2. Actualizar el MFMP 2015, pues
sus supuestos y proyecciones
distan de los resultados econmicos plausibles.
3. Revaluar las vigencias futuras,
aunque no son consideradas
como deuda son presiones fiscales que limitan las posibilidades
de inversin de los gobiernos
futuros y generan ms inflexibilidad al presupuesto.
4. La calidad del gasto debe ser
prioridad, hasta el momento
este mayor gasto no ha sido ni
productivo ni eficiente, y aqu es
donde se debe notar la mayor
austeridad.
5. Se debe definir y ejecutar una
agenda industrial, que promueva
el desarrollo productivo y fortalezca al sector.
6. El sector minero-energtico tambin necesita impulsos, en especial hasta que el sector industrial
logre su consolidacin productiva.
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TEMA CENTRAL
Es pertinente establecer el equilibrio de la descentralizacin y el grado de compromiso del gobierno nacional para la construccin de poltica de inclusin social
e infraestructura en los territorios, en la perspectiva de
reducir la pobreza, generar mayores oportunidades a la
poblacin y propiciar la productividad y competitividad
nacional y territorial. Algunos ejemplos sirven para ilustrar. Por ejemplo, Cmo se debe financiar el Metro de
Bogot y las obras de transporte masivo de otras ciudades? Se puede lograr una Colombia ms educada,
exclusivamente con recursos del SGP? Cul es la mejor poltica para mejorar la productividad local? Cmo
organizar proyectos de alcance regional?. El verdadero
reto es el de definir hasta dnde el traslado de competencias a departamentos y municipios es consistente
con las fuentes de financiamiento. Veamos cmo son
esos ingresos.
1. Distribucin de ingresos
en los tres niveles de gobierno
En Colombia hay tres tipos de ingresos que contribuyen
a examinar los alcances de la descentralizacin: a) los
ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, de carcter territorial que constituyen la base de los recursos
propios, que se complementan con b) los derivados de
las entidades descentralizadas territoriales, especialmente empresas que generan excedentes, en particular las de servicios pblicos, licoreras y loteras y por
ltimo, c) las transferencias de la Nacin, que incluyen
dos fuentes: 1) las que provienen del sistema general
de participaciones SGP1, derivadas de los ingresos corrientes de la Nacin, y 2) las regalas2, provenientes de
la explotacin de recursos mineros y energticos, especialmente de petrleo y carbn.
El bloque de transferencias tiene dos fuentes de recursos, las de SGP provienen de los ingresos corrientes de
la Nacin, donde predominan los ingresos tributarios
(cuadro 1), con el 99%, mientras los no tributarios son
marginales, menos del 1%. Entre los tributarios nacionales, es importante la transformacin del impuesto de
renta, con ocasin de la implementacin del CREE y el
desmonte de una porcin de parafiscales, nominalmente renta se reduce en el 15% en el 2014, sin embargo,
al sumarle el CREE tiene un incremento cercano al 14%
efectivo, para llegar a $52.3 billones, constituyndose
TEMA CENTRAL
Cuadro 1
Impuesto
2012
2013 (p)
2014 (p)
45.041
46.359
39.362
26.545
25.266
28.184
G.M.F.
5.468
5.898
6.453
Timbre
59
60
72
4.391
4.452
4.358
Impuesto al consumo
1.257
1.745
2.737
2.981
CREE
2.960
12.918
Renta2/
Iva interno
2/
Seguridad Democrtica
Patrimonio
2/
Arancel
IVA externo
Por clasificar3/
TOTAL
% PIB
Per Cpita ($)
3.958
4.237
4.396
13.034
12.070
13.598
42
143
36
98.539
105.443
114.105
14,81
14,91
14,87
2.115.387
2.237.699
2.394.046
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rrientes del pas y el 2.4% del PIB. La Nacin, entretanto, recaud $105.5
billones, incluyendo $2.9 billones de CREE, equivalentes al 80.7% del recaudo nacional. Con la reforma de 2014 y la puesta en marcha del CREE,
la participacin de la Nacin tiende a crecer.
Los ingresos departamentales se componen de diez impuestos de cobertura nacional y uno de carcter exclusivo para San Andrs, la contribucin
por valorizacin departamental, peajes y la explotacin de los monopolios
de licores y juegos de azar. Entre los impuestos se destaca como fuente
principal el consumo, de cerveza, licores, cigarrillos, gasolina y ACPM, loteras y ganado, mientras solamente existe un impuesto a la propiedad,
el de vehculos automotores matriculados en el respectivo territorio, y un
impuesto a la actividad econmica, derivado del registro de contratos y negocios jurdicos. A este listado hay que agregar la presencia de la diversidad
de estampillas y la contribucin de contrato de obra pblica, cuya fuente
son los mismos contratistas.
La mayor parte de estos impuestos estn basados en el gasto que hacen las
personas naturales o jurdicas en la compra de bienes y servicios no ligados
al Estado, excepto los vinculados a los monopolios de licores y loteras, en
el registro de contratos y negocios, independientemente de su origen, o
en la afirmacin de la propiedad de un vehculo automotor, no por su rodamiento. No sucede as con la diversidad de estampillas y la contribucin sobre contratos de obra pblica, que se han creado con diferentes propsitos
benficos, casos de cultura, financiamiento universidades, electrificacin
rural, desarrollo regional y seguridad, que constituyen un sobrecosto en los
contratos pblicos y que terminan siendo pagados por el mismo Estado,
como un mayor valor en obras pblicas o en contratos de prestacin de
servicios.
Para el ao 2013, consolidado (cuadro 2), los ingresos corrientes departamentales llegaron a $7,954 miles de millones, incluyendo Bogot Distrito
Capital, ejerciendo funcin de departamento, con cuatro situaciones caractersticas:
Cuadro 2
Ingreso
Tributarios
78 ECONOMA COLOMBIANA
2013
5.271.008
5.725.211
Cerveza
1.565.451
1.673.211
Licores
1.010.127
1.002.177
Cigarrillos y tabaco
447.602
472.360
Registro y anotacin
692.513
809.834
Vehculos automotores
436.141
477.313
Sobretasa a la gasolina
296.235
311.411
Otros
3 Bogot es el Distrito Capital, con funciones
de capital de la Repblica y del Departamento
de Cundinamarca, reglamentado por el Decreto
1421 de 1993. En tal carcter recibe ingresos
propios derivados de impuestos departamentales, causados en su jurisdiccin, y municipales.
2012
822.939
978.906
No tributarios
1.383.278
1.305.261
Total corrientes
6.654.286
7.030.472
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Cuadro 3
Tributarios
2012
2013
13.173.012
15.013.490
Predial
3.894.173
4.708.053
Industria y Comercio
5.666.063
6.093.351
Sobretasa a la gasolina
1.141.394
1.173.863
Otros
2.471.382
3.038.223
2.317.639
2.511.798
15.490.651
17.525.288
No tributarios
Total corrientes
2. Retos de la descentralizacin:
competencias y recursos
La descentralizacin es un proceso de ampliacin de
la democracia hacia la mayor iniciativa y actividad regional, con tres componentes: a) el ejercicio poltico
de seleccin de autoridades regionales, alcaldes y gobernadores, mediante procesos de eleccin popular y
no de designacin por el gobierno central nacional, b)
la delegacin de competencias en un intento de desconcentrar decisiones y trasladarlas como ejercicio de
autoridad a los gobernantes locales, y c) la asignacin
de recursos para que los gobernantes locales elegidos
puedan ejecutar sus programas de gobierno. En un pas
centralista como Colombia, el ejercicio de descentralizacin se limita al traslado de algunas competencias y
la asignacin de recursos para atenderlas, sin embargo,
las expectativas locales superan ampliamente la asignacin de recursos y tiende a recurrirse al gobierno central
nacional para que financie o cofinancie algunos programas y proyectos.
El traslado de competencias se concentra en actividades de educacin, salud y agua potable, hacia ellas se
dirige el mayor porcentaje de recursos transferidos en
el SGP. Las seis ciudades clasificadas de categora especial, Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena
y Bucaramanga, han demostrado, unas ms que otras,
que para cumplir metas en educacin y salud es necesario aportar recursos propios adicionales, por encima de
los provenientes del SGP para esos objetivos, por lo tanto, estas competencias reflejan limitaciones de recursos, que deberan ser objeto de revisin. Para otras actividades, las relacionadas con primera infancia, adulto
mayor, cultura y deporte, soluciones de vivienda, espacio pblico, sistemas de transporte, infraestructura vial
y seguridad, entre otras competencias, no hay recursos
provenientes de transferencias en sentido explcito
y, tiende a confundirse con programas que la Nacin
ejecuta con el presupuesto general, acciones del ICBF,
familias en accin y otros subsidios, financiamiento de
FFMM y Polica, infraestructura, etc.
La categorizacin4 de municipios y departamentos depende de su tamao y capacidad econmica, con lo que
se infiere que los de categora especial dependen ms
de recursos propios que de transferencias, mientras en
los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6, lo ms seguro es encontrar la situacin contraria, generan pocos
recursos propios y dependen de las transferencias, por
4 Es obligatorio que municipios y departamentos estn categorizados, de
acuerdo a lo estipulado en las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 1551
de 2012. Las categoras vigentes son las establecidas en la Resolucin 622
de 27 noviembre 2015 del Contador General de la Nacin para quienes no
cumplieron con la obligacin, mientras la Contralora General de la Nacin
publica el listado de quienes cumplieron con la misma.
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La principal fuente de recursos propios o ingresos corrientes se relaciona con su origen tributario o de
otras fuentes, conocidas como ingresos no tributarios, provenientes
de tasas, multas y contribuciones.
En el caso de la Nacin, la estructura
de ingresos es claramente de origen
tributario, 99.1%, basada en renta,
IVA, aduanas, GMF, riqueza y consumo, dejando una porcin muy baja
a los ingresos no tributarios, apenas
$0.9 billones, provenientes de tasas
y multas. No sucede as en el caso de
los territoriales, donde los ingresos
no tributarios representan el 18.7%
de los departamentales ($1.5 billones) y el 14.5% de los municipales
ECONOMA COLOMBIANA 81
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Cuadro 4
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Guaina
Departamento
19.80
13.75
23.73
11.20
20.69
21.14
17.05
14.07
21.14
13.73
15.83
24.35
29.07
Vaups
24.89
17.22
22.75
19.13
20.26
19.37
28.32
23.74
27.74
19.60
26.87
29.03
21.73
Choc
10.70
13.15
15.87
22.81
13.47
17.39
14.76
13.21
16.40
15.21
12.75
15.27
16.94
Guaviare
16.96
20.55
24.84
10.74
15.52
23.52
24.80
22.92
29.59
16.81
28.88
17.81
15.39
Vichada
35.31
32.07
25.88
23.80
28.12
26.49
17.83
19.96
37.74
27.73
21.73
29.93
14.69
Amazonas
9.53
8.61
6.80
8.11
9.94
9.10
9.75
9.36
16.17
12.43
11.63
13.96
11.17
San Andrs
4.85
3.97
4.16
3.93
6.53
6.44
6.79
5.35
8.88
10.96
8.81
8.91
8.10
Nario
5.62
4.75
5.04
5.02
5.28
5.92
6.17
5.61
5.93
6.47
7.33
7.23
7.58
Putumayo
8.35
8.57
16.21
10.56
8.52
9.22
8.47
8.33
9.77
8.03
8.90
7.71
7.43
Guajira
4.16
4.14
4.82
4.61
6.66
8.25
9.45
7.97
8.66
9.63
7.32
8.35
7.07
Sucre
5.92
3.95
5.29
5.97
5.73
7.00
6.06
5.51
7.15
7.62
7.55
6.90
6.89
Caquet
3.52
3.86
4.20
3.58
4.84
4.69
4.94
5.89
6.13
6.66
7.95
6.43
6.38
Crdoba
3.61
2.23
4.09
4.04
1.76
1.45
1.78
1.30
1.17
7.05
4.07
3.01
6.02
Arauca
15.83
6.67
11.41
13.23
10.15
8.44
7.12
4.99
7.55
6.81
7.48
7.32
4.30
Cesar
5.94
5.01
5.34
5.49
5.41
5.98
4.65
4.57
5.07
5.22
4.65
4.34
3.88
Magdalena
3.59
3.56
3.64
3.36
3.16
3.63
3.53
3.14
3.51
3.78
4.03
3.24
3.73
Tolima
2.13
2.35
2.90
2.40
2.27
2.59
2.54
2.43
3.01
2.99
3.10
2.81
2.74
Huila
3.98
2.82
2.81
3.20
3.29
3.46
3.48
3.32
3.72
3.38
3.22
3.23
2.73
Norte de Santander
2.71
2.06
2.47
3.15
3.11
2.79
2.38
2.36
2.19
2.15
2.55
2.52
2.72
Cauca
2.91
2.15
2.22
1.92
2.18
2.20
2.03
2.38
2.60
2.67
3.13
2.73
2.64
Boyac
3.82
3.12
2.49
2.61
2.15
2.28
2.49
2.47
2.76
2.59
2.88
2.34
2.46
Quindo
1.99
2.09
1.67
1.85
1.81
2.03
1.93
1.73
2.09
2.62
2.55
2.35
2.17
Casanare
5.63
3.37
3.99
6.06
5.70
5.92
4.91
3.96
5.01
3.54
3.58
2.24
1.96
Meta
4.90
3.07
2.85
2.91
2.88
3.13
3.29
2.90
3.61
2.43
2.97
2.90
1.52
Caldas
1.06
1.24
1.19
1.21
1.14
1.29
1.34
1.20
1.30
1.36
1.63
1.41
1.42
Bolivar
1.36
1.06
0.98
1.11
1.20
1.47
1.42
1.15
1.11
1.21
1.41
1.15
1.30
Cundinamarca
2.95
2.15
2.16
2.10
1.97
1.47
1.31
1.56
1.45
1.53
1.45
1.48
1.28
Risaralda
0.96
0.70
0.79
0.93
0.99
0.83
0.70
0.74
0.74
0.87
0.96
0.90
0.97
Santander
0.83
0.60
1.01
0.96
0.95
0.93
0.98
0.86
0.84
0.81
0.95
0.92
0.81
Atlntico
0.58
0.43
0.48
0.53
0.39
0.45
0.49
0.44
0.51
0.62
0.62
0.59
0.59
Valle
0.36
0.29
0.38
0.35
0.37
0.41
0.36
0.38
0.44
0.48
0.51
0.45
0.48
Antioquia
0.42
0.32
0.35
0.36
0.35
0.37
0.33
0.38
0.38
0.43
0.45
0.41
0.42
Bogot
0.25
0.21
0.20
0.19
0.16
0.16
0.15
0.17
0.18
0.19
0.22
0.18
0.18
Promedio
6.53
5.46
6.46
5.68
5.97
6.36
6.11
5.59
7.41
6.29
6.61
6.74
5.96
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TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Bibliografa
Bonilla, Ricardo (2015), Impuestos territoriales, mimeo.
Bonnet, Jaime y Urrego, Joaqun, en El Sistema General de Regalas; mejor, empeor
o qued igual?, Banco de la Repblica Cartagena, documentos economa regional
198, Enero 2014.
Bonnet, Jaime, Prez, Gerson y Ayala, Jhorland, en Contexto histrico y evolucin del
SGP en Colombia, Banco de la Repblica Cartagena, documentos economa regional
205, Julio 2014.
Repblica de Colombia, Decreto 1421 de 1993.
Rodrguez, Henry y Piraquive, Gabriel, en Anlisis comparativo y recomendaciones
para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales, Departamento Nacional
de Planeacin, Archivos de Economa #438, Octubre 2015.
Universidad del Rosario (2015 por publicar), La Crisis de los impuestos territoriales,
Bogot.
Por qu
Colombia funciona
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James Robinson.
* Presidente de Ecopetrol SA; fue decano de economa de la Universidad de los Andes, Ministro de Hacienda y Director del DNP.
1 The Misery in Colombia, James A. Robinson, Nov. 7, 2015; mimeo.
ECONOMA COLOMBIANA 85
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Por cuenta de la
desconfianza entre la
lite econmica cafetera
y la lite legal y poltica
cundiboyacence, Colombia
tuvo, en comparacin
con otros pases
latinoamericanos, a los
largo de un perodo de
al menos setenta aos,
entre 1930 y el fin
del siglo XX, un manejo
fiscal y monetario
relativamente ordenado.
Es un caso interesante
en el cual la desconfianza
podra haber sido la causa
de un desempeo fiscal,
monetario y econmico
comparativamente estable.
2. Las instituciones diseadas para compartir el poder fiscal, desarrolladas a partir de la Constitucin de 1991 y a
partir de la debacle fiscal y econmica de fin del siglo XX.
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Finca cafeterea.
ECONOMA COLOMBIANA 87
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Para entrar en materia, paso a describir lo que considero los principales sistemas generales de poltica
pblica desarrollados en Colombia
a lo largo del ltimo cuarto de siglo. Los mismos han sido aplicados
y adaptados continuamente a las
circunstancias cambiantes del pas.
Han sido objeto de un proceso continuo de correccin de errores, lo
cual los ha sujetado a un mejoramiento continuo, que es tan o ms
importante que su propio diseo o
creacin inicial.
Un par de ejemplos de orientacin especfica de recursos al interior de sistemas generales son: primero, el
Fondo de Equidad Regional que durante 30 aos transferir recursos de regalas adicionales a los departamentos del anillos de pobreza que histricamente caracteriz a Colombia, y el cual rodea las zonas ms prsperas,
entre las grandes ciudades y la zona cafetera. Segundo,
los recursos del FONPET, destinados a abonar a los fondos de pensiones de departamentos y municipios, hasta satisfacer el 125% del pasivo pensional actuarial de
cada ente territorial.
Hay una irona de carcter poltico, consistente en que
estos sistemas generales fueron aprobados por los
miembros ms conspicuos del Congreso de la Repblica, a quienes la literatura especializada considera los
representantes por excelencia de la clase poltica extractiva. No obstante, en muchas circunstancias ellos
aceptaron las nuevas reformas y aportaron elementos
de vanguardia en el diseo de poltica pblica, y mejoraron su alcance social y regional.
88 ECONOMA COLOMBIANA
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Con anterioridad el manejo monetario estaba plagado de fondos de financiacin sectorial que funcionaban dentro del banco central, que daban acceso a unos pocos privilegiados a crdito de origen primario, a travs de
fondos para industriales, agricultores, vivienda, etc.
6. El Sistema General de Seguridad, promovido por el Plan Colombia y la Seguridad Democrtica, que devolvi la confianza sobre que el monopolio de
las armas por parte del Estado poda prevalecer, en contra de los desafos
de seguridad planteados por un sinnmero de grupos ilegales de izquierda
y derecha que haban florecido al amparo de los auges cocainero, minero
y petrolero.
Con anterioridad era, como muchos otros mencionados, un sistema sub-financiado por la limitada capacidad fiscal, cuyo funcionamiento privilegiaba
la defensa de los pudientes de las regiones. No tena la eficacia, el alcance, y
la sujecin a reglas que alcanz luego del Plan Colombia, la Seguridad Democrtica y de la expedicin de normas sobre derechos humanos, entre otras.
ECONOMA COLOMBIANA 89
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Entre las instituciones disfuncionales que deben ser objeto la creacin de sistemas generales, pueden estar la
poltica agropecuaria, la poltica arancelaria, los precios
regulados para cumplir con compromisos gremiales o
regionales, entro otros.
Las situaciones que imperaban en cada uno de los frentes donde se han aplicado sistemas generales, en muchos casos eran dominadas por estructuras econmicas extractivas, estructuras polticas extractivas, mala
distribucin del poder e ineficacia estatal. No obstante,
como se mostr, s ha habido adelantos substanciales
y eficaces en suficientes frentes que han mejorado su
desempeo en cada uno de estos frentes.
La realidad en la frontera
Buena parte de las regiones donde ocurren las instituciones econmicas y polticas extractivas son zonas de
frontera. Colombia cuenta an con inmensas zonas de
frontera, donde la presencia del estado es reciente. Si
eso es verdad hoy, lo era an ms medio siglo atrs.
Al observar la evolucin en los ltimos veinte aos de
ciudades como Bucaramanga, Barranquilla o Villavicencio es difcil defender que Colombia tenga un presente
tan sombro como el que se le diagnostica. Cada una
de stas presenta elementos polticos disfuncionales,
excluyentes y, en muchos casos, ineficacia estatal e inequitativa distribucin del poder poltico y la riqueza.
No obstante, se han sobrepuesto a dichas limitantes,
y desarrollado fortalezas institucionales y econmicas,
han desplegado una dinmica de prosperidad y creciente inclusin social. En ellas las clases pobres han migrado en masa a la clase media.
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Esas ciudades estn entre las ms prsperas, y su experiencia difcilmente puede traspolarse a las zonas de
frontera. Por esto concluyo con una reflexin sobre un
municipio de frontera.
Termin de escribir este texto en Orito, Putumayo. Esta
poblacin refleja tal vez la quintaesencia del argumento
pesimista sobre Colombia, y la persistencia de los problemas tpicos de la frontera. Hasta los aos cincuenta
Orito haba estado en la periferia de la periferia; estaba
olvidada del Estado y careca de fuentes de creacin de
riqueza, prosperidad, o mejoramiento de sus instituciones polticas. Desde entonces las cosas slo empeoraron.
En los aos sesenta, la Texas Petroleum Company desarroll el Campo Orito, donde lleg a extraer ms de
60 mil barriles de petrleo al da. Construy un oleoducto de 310 km a travs de la selva y la Cordillera de
los Andes, superando una altura de tres mil metros, en
terreno extremadamente difcil. Estos emprendimiento
ECONOMA COLOMBIANA 91
TEMA CENTRAL
habran podido augurar el xito para Orito, pero slo fueron el prembulo
del fracas institucional, la guerra armada y la protesta social.
Hasta el da de hoy, en noviembre de 2015, Orito, y muchos otros municipios del Putumayo parecen corroborar la hiptesis de la condena al fracaso
de la periferia de la periferia. En la actualidad el Oleoducto Trasandino lleva
140 das parado por voladuras; est constantemente atacado por vlvulas ilcitas para robar petrleo, parte de cual es utilizado en refineras artesanales que procesan precursores de la cocana. El departamento alberga
algunos de los grupos ms reticentes y violentos grupos de las FARC; sus
elecciones son poco transparentes; las cuantiosas regalas recibidas a travs de dcadas han sido malgastadas o sustradas del mbito pblico y
apropiadas por actores polticos y econmicos extractivos. En fin, visto
desde afuera y objetivamente, Orito est condenada a otros cien aos de
soledad.
Hay sin embargo algunos elementos que podran perturbar esa prediccin
pesimista. La finca raz empez a subir de precio hace dos aos, y las fincas
a valorizarse. Los actores locales lo atribuyen al avance en las conversaciones de paz. En 2014, ante la perspectiva de que empresas clave de la
industria petrolera abandonaran sus explotaciones, en razn a las dificultades manifiestas, los actores locales promovieron una Marcha Por la Paz, en
la que participaron cinco mil personas, un nmero impresionante para una
poblacin en la cabecera urbana de 23 mil habitantes.
El propio sindicato de la USO, de la industria petrolera, cambi su actitud,
liderando un clima de dilogo y entendimiento con las empresas, para garantizar su viabilidad y permanencia. Empresas locales han crecido y ahora
ofrecen la gama completa de maquinaria amarilla e inclusive un taladro
de work-over para la industria petrolera, un tipo de tecnologa solo provista por empresas grandes del pas y multinacionales. En un hecho poltico singular, un alcalde independiente, de origen afrocolombiano, y de
profesin telogo y predicador, fue elegido alcalde para 2016-2019; aspira
a ser el mejor alcalde de Colombia en estos cuatro aos.
Ninguna de las condiciones objetivas de Orito, Putumayo, han cambiado.
Pero en un dilogo con la industria petrolera, los representantes ms beligerantes de las comunidades y el empresariado local, que en el pasado
92 ECONOMA COLOMBIANA
Desde la CGR
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ECONOMA COLOMBIANA 93
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
La Contralora
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rinde cuentas
En trminos generales, hemos ampliado la cobertura del control fiscal. En 2015, auditamos el 92,6% del
Presupuesto de las Entidades Pblicas (480,1 billones),
aumentando la rbita del control fiscal en $141,2 billones. Mientras que en 2014, la contralora fiscaliz el
79,7% ($338,9 billones). En materia de Control Macro,
revisamos las cuentas del Estado, con $1.234 billones
del Balance Nacional, $377 billones de deuda pblica,
$196 billones de Presupuesto General de la Nacin y la
estimacin de un dficit de ms de 15 billones para el
sector pblico de pas.
Tambin aumentamos radicalmente el control fiscal sobre los recursos que gira el Gobierno para la salud y la
educacin a travs del Sistema General de Participaciones, y sobre aquellos generados por el Sistema General
de Regalas. En 2015, el control fiscal sobre los recursos
de salud y educacin supera la cifra de los $20 billones;
y, el ejercido sobre los recursos generados por el sistema general de regalas es sobre $11.4 billones. Mientras
que en 2014, solo se vigil $1 billn del sistema general
El inicio de mi
administracin estuvo
enmarcado por dos de
los momentos ms
difciles que ha tenido
la Institucin. Por un
lado, el nivel central
qued sin sede donde
operar y por otro lado
la Corte Constitucional
tumbo la funcin de
control de advertencia.
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EL trabajo realizado le permiti a la Contralora identificar proyectos estratgicos para promover ejercicios de control ciudadano que mejoren el uso
de los recursos pblicos. Los equipos del nivel central y nivel desconcentrado de la entidad se encargan de liderar y ejecutar todos los procesos
diseados y priorizados. De estos procesos de control fiscal participativo,
destaco cuatro casos emblemticos como:
1. La Pavimentacin de la va Zanjn Pueblo Bello en Csar: Este proyecto
presentaba serios retrasos y, aunque exista una veedura desde el 2012
para vigilar su ejecucin, solo comenzaron a verse avances significativos
despus de los ejercicios de deliberacin y seguimiento promovidos por la
Contralora en el ao 2015. Se espera la terminacin de la obra antes de
que finalice el 2015.
2. La Reconstruccin del casco urbano de Gramalote (Norte de Santander):
Esta obra es parte de la reconstruccin tras la emergencia invernal del
2010. Despus de la realizacin de una audiencia pblica y la conformacin
del Comit de Seguimiento, la Contralora acompaa a las organizaciones
sociales que verifican el cumplimiento de los cronogramas y los componentes de atencin social que lo acompaan. Se espera que este ao se
entreguen las primeras obras de arte.
3. La Construccin del Tnel de la Lnea: Esta obra de importancia estratgica ha tenido varios retrasos y acuerdos de cumplimiento que fueron presentados en una Audiencia Pblica y que tendrn seguimiento con veeduras especializadas, apoyadas por universidades y por la Contralora.
4. La incidencia de la explotacin minera del Cerrejn en el potencial hdrico de la Guajira: Identificado como un problema de impacto nacional, la
Contralora ha realizado varias audiencias y mesas de trabajo con lderes
comunitarios y representantes de la empresa y los entes territoriales para
conseguir compromisos serios que eviten la depredacin ambiental.
Asimismo, con la puesta en marcha de 32 estrategias departamentales, ya
tenemos avances significativos en cada una de las regiones. No pretendo
hacer un listado exhaustivo pero s mencionar algunos de los proyectos
sobre los cuales se ha avanzado.
96 ECONOMA COLOMBIANA
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5. La vigilancia especial
a las Regalas
Otro de los grandes proyectos de la
Contralora General de la Repblica
es la vigilancia de los recursos de
regalas. Venamos de un esquema
que produjo $42,2 billones en regalas (entre 1994 y 2009), pero no
contribuy a mejorar el bienestar de
los ciudadanos ni la infraestructura
de los municipios beneficiarios.
Por esa razn en 2012 empez el
nuevo sistema general de regalas.
Pero hoy, tres aos despus, persisten problemas de fondo que no han
sido superados, lo que sigue provocando despilfarro y malos usos de
los recursos, como la falta de pertinencia de los proyectos, la atomizacin, la corrupcin y la incapacidad
tcnica de muchos de los entes territoriales. Mi compromiso es evitar
que los recursos de regalas se dilapiden, o que como en el pasado, se
inviertan en obras inconclusas. Estamos trabajando para acabar con los
llamados elefantes blancos.
En este ltimo ao, la Contralora ha actuado en 27 departamentos, cubriendo 66 alcaldas y 23 gobernaciones, y registra 244 hallazgos con presunta incidencia fiscal que ascienden a $187.569 millones. Entre los sectores ms crticos estn: educacin, agua potable y saneamiento bsico,
transporte, vivienda y ambiente y desarrollo sostenible.
El Sistema present un supervit de $8.4 billones. Ese dinero est en los
bancos, lo que es preocupante en un pas que reclama constantemente
ms inversin y atencin a sus necesidades bsicas.
Nos ocupamos de analizar cada uno de los reportes de los saldos y rendimientos financieros de las cuentas donde se manejan los recursos de regalas. En este trabajo hemos encontrado que los entes territoriales no
estn reportando de manera oportuna y confiable la informacin, lo cual
entorpece la vigilancia y el control, debilita la transparencia en el manejo de
los recursos e incrementa los riesgos de corrupcin.
Tambin hemos hecho un estudio para precisar si los proyectos financiados
con recursos de regalas responden a las necesidades reales y objetivas
de las diferentes regiones. Lamentablemente el estudio concluye que no.
Ejemplos de esa situacin, son los proyectos financiados con recursos del
Fondo de Ciencia y Tecnologa y el Fondo de Desarrollo Regional.
Existe otro grave problema. Los proyectos de ciencia y tecnologa financiados con recursos de regalas no estn siendo ejecutados por personas
acreditadas ante el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa del pas. De
un total de 1.496 contratistas de los proyectos de ciencia y tecnologa a
marzo de 2015, 907 son personas naturales, de las cuales solo 293 el 32%,
son investigadores reconocidos por Colciencias. De 589 personas jurdicas, solo73, es decir, el 12,4% estn reconocidos por esa entidad.
En el caso del Fondo de Desarrollo Regional, la conclusin del anlisis que
hemos realizado es que no existen proyectos verdaderamente regionales,
que convoquen e involucren a varios departamentos. Solo nueve de los 334
proyectos que a diciembre de 2014 haban sido aprobados por ese Fondo
cumplan esa condicin. La mayora (180), son proyectos que impactan entre uno y cuatro municipios y de ellos 106 impacta solo uno, lo que desvirta totalmente el objetivo constitucional del Fondo de Desarrollo Regional.
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Vivienda para desplazados en el Meta. Hallazgos fiscales por $16.725 millones detect la Contralora en el proyecto Ciudadela San Antonio de Villavicencio. Han pasado 12 aos de iniciado este proyecto de 2.254 viviendas, al
que se destinaron ms de $20 mil millones y hoy solo se cuenta con 89 ttulos
legalizados. Lo anterior quiere decir que su cumplimiento es apenas del 3.9%.
Preocupa a la
CGR que algunas
termoelctricas
suspendieran
la generacin de
energa, mxime
cuando los
colombianos ya
habamos pagado
por esa especie de
seguro, que es
el cargo de
confiabilidad
para la prestacin
de servicio.
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Los anlisis de las polticas y las finanzas pblicas han permito generar
conclusiones que permitan al poder ejecutivo reflexionar sobre el norte
que se est dando a la estrategia de lo pblico. En este escenario se destacan los siguientes estudios:
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1. Control de advertencia Tnel de la lnea: La Contralora General, usando la vigente funcin de advertencia en su momento, alert sobre la
parlisis de la construccin del Tnel de la Lnea que puso en riesgo la
inversin y por ello se inst al Gobierno a tomar las medidas necesarias
para finalizar la obra.
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2. Las falencias del Plan Nacional de Desarrollo: La Contralora General analiz el Plan de Desarrollo 2014-2018 y alert sobre varias fallas 1) las
estrategias sectoriales no estn articuladas y algunas metas estratgicas son poco claras, 2) se utilizan fuentes de financiacin inflexibles
como el Sistema General de Participaciones y Regalas y otras con un
nivel alto de incertidumbre como los recursos del sector privado, 3) hay
extralimitacin en acciones que no son de su competencia como el Control fiscal o la Ley Estatutaria de Salud, 4) se formulan estrategias que
no cuentan con estadsticas de la situacin actual de los sectores, 5)
la estrategia de competitividad se encuentra desarticulada, 6) la estrategia de movilidad social no cuenta con planes y financiacin que permitan extrapolarla como motor de desarrollo social, 7) la estrategia de
transformacin del campo no plantea soluciones a problemas histricos
y genera nuevas estructuras administrativas que no atienden la raz del
problema, 8) la estrategia de justicia, la democracia y la paz no considera el escenario del postconflicto ni la construccin de la paz, 9) el modelo ambiental propuesto no es sostenible, entre otras observaciones.
ECONOMA COLOMBIANA 101
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
3. Informe sobre la deficiente gestin ambiental: En el informe que presentamos ante el Congreso de la Repblica sobre el Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente encontramos un bajo cumplimiento de las
metas asociadas al componente ambiental del Plan de Desarrollo de los
ltimos cuatro aos (2010-2014). Los resultados fueron deficientes en
la delimitacin de pramos y humedales, la formulacin de los Planes de
Ordenacin y Manejo de Cuencas Hidrogrficas y las acciones emprendidas en torno a la adaptacin al cambio climtico que requiere el pas.
4. La deuda pblica alcanza el 50% del PIB: La deuda del Sector Pblico
alcanz $377,95 billones en 2014, equivalente al 50% del Producto
Interno Bruto (PIB). Frente a 2013, represent un aumento de $62,91
billones. Esta variacin estuvo concentrada en el endeudamiento del
Gobierno Nacional Central, con $41,17 billones y por las entidades
descentralizadas (nacionales y territoriales) que registraron un aumento de $21,1 billones. La deuda de los gobiernos territoriales aument $0,7 billones.
El aumento de la Deuda en 2013 y 2014 implic un cambio en la tendencia, pues entre 2010 y 2012 la deuda como proporcin del PIB
disminuy sostenidamente. La coyuntura actual permite prever que
la deuda continuar aumentando para el cierre de 2015 y en 2016
ante la desaceleracin econmica y la revisin de las metas del dficit
fiscal. La Contralora estim que al final de 2015 la deuda del sector
pblico estara entre 53% y el 58% del PIB, pero se han superado las
expectativas y la deuda ha crecido 8 puntos porcentuales del PIB en
menos de un ao, y a septiembre de 2015 la deuda alcanz $454 billones, es decir el 59% del PIB.
5. Informe sobre la situacin de las finanzas del Estado en el 2014: Presentamos al Congreso y al Presidente de la Repblica el informe de las finanzas pblicas de 2014, en el cual se certific que el dficit del Sector
Pblico Consolidado alcanz $15,74 billones para esa vigencia (2,08%
del PIB). Fue superior en $1,95 billones al presentado en 2013, siendo el
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contratos eran 546 hoy tenemos 180. El detalle de los procesos contractuales puede ser observado en la pgina web, as como el avance de las
metas del plan de accin.
El presupuesto de la CGR para 2015 creci un 7% con respecto al 2014, pero
es importante resaltar que en mis dos primeros meses de trabajo logr que
el presupuesto de inversin de la entidad pasara de 29 mil millones a 109 mil
millones, con una partida adicional para 2015 de $75.000 millones destinada
a la compra de la nueva sede nivel central. Nuestro nivel de ejecucin presupuestal a 26 de noviembre de 2015 se encontraba en el 63% y pensamos
dejarlo mucho ms alto. Esa es mi meta y por ello seguimos sin descansar en
el proceso buscar y tener nuestra propia sede.
No quisiera terminar sin hablar de lo que nos proponemos hacer en los prximos tres aos.
Colombia est atravesando uno de los momentos ms trascendentales de
su historia. Estamos a poco tiempo de dar un paso gigante, el acuerdo de
paz con las Farc. Consolidar un pas fuerte y con instituciones que sostengan su democracia no se logra solo con una firma: es necesario que trabajemos todos para recuperarnos como Nacin.
La Contralora General de la Repblica va a ser uno de los smbolos de esa
recuperacin. Tenemos que consolidar un modelo de tica Pblica, que
cree la confianza de los ciudadanos, que nos garantice un futuro de justicia y equidad social ajeno a los dolores de la confrontacin y la guerra.
Entendemos que la CGR, como garante del uso de los dineros pblicos es, y
quiero contribuir a que sea, un instrumento de la sociedad a la que le debe
brindar insumos y resultados rigurosos y tcnicos, para que sta reclame
de sus gobernantes actuaciones pertinentes y oportunas y participe en el
control y vigilancia de sus recursos.
En primer lugar, vamos a hacer un programa de fortalecimiento de la institucin. Pusimos a consideracin de las instancias gubernamentales el Programa de Fortalecimiento Institucional de la CGR el cual tiene un costo total estimado de USD$30 millones. Logramos la aprobacin del Documento
CONPES 3841 y de la operacin de crdito. El programa ser ejecutado en
cinco aos (hasta 2019).
Este fortalecimiento est orientado a materializar el nuevo enfoque del
control fiscal, mediante la adopcin de estndares internacionales de auditoria y normas para las entidades fiscalizadoras superiores ISSAIs, lo cual
permitir evaluar la eficacia y eficiencia de la gestin de los recursos pblicos. En otras palabras vamos a informarle a la ciudadana en qu se estn
gastando sus impuestos.
Por otro lado, como un segundo punto, venimos gestionando la cooperacin tcnica de recursos por parte de la Comunidad Europea por valor
de 500.000 euros, los cuales se destinarn para fortalecer, en la CGR, el
anlisis y evaluacin de las polticas pblicas que se disean y ejecutan en
el Estado Colombiano.
Estamos trabajando por la transparencia. La Contralora General en la vigencia 2015 abri proceso de seleccin concurso abierto de mritos para la
provisin de 132 cargos vacantes de carrera administrativa especial a nivel
nacional. Para adelantar este proceso se contrat a la Universidad Nacional
quien es la responsable de aplicar cada una de las pruebas.
104 ECONOMA COLOMBIANA
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Artculo
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Liberacin comercial y
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Artculo
En el contexto de la globalizacin
econmica y del desarrollo del sistema productivo, Colombia ha continuado operando con un enfoque
de ventajas comparativas, mas no
de construccin de ventajas competitivas, lo que la lleva a seguir produciendo principalmente productos
bsicos, sin poder diversificar ni cualificar apropiadamente su canasta
de bienes exportables.
A pesar del propsito institucional
de mejorar la posicin competitiva de la economa colombiana en
los mercados internacionales, en la
prctica no se han concretado los
beneficios latentes del modelo de
apertura econmica y liberacin comercial. Por ejemplo, en lo concerniente al componente cuantitativo,
conforme a las estadsticas oficiales
(pgina web del Dane, consultada
el 25 de noviembre de 2015), el comercio exterior colombiano pas de
registrar un supervit de 3.908 millones de dlares entre 1980 y 1992,
a consignar un dficit de 11.588 millones de dlares entre 1993 y 2015
(acumulado a septiembre), en la balanza de importaciones y exportaciones. As, la liberacin comercial,
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DESDE LA CGR
Cuadro 1
DESDE LA CGR
Aos
2008
2015 (enero
septiembre)
Total
Productos
agropecuarios
Combustibles y productos
de la extraccin
Manufacturas
Otros Sectores
37.626
(100%)
6.693
(17.8%)
18.047
(47.9%)
11.852
(31.5%)
1.034
(2.8%)
27.963
(100%)
5.315
(19%)
15.472
(55.4%)
6.352
(22.7%)
824
(2.9%)
En 2008, las exportaciones manufactureras (propiamente industriales) representaron el 31.5% del total vendido al exterior, en tanto que las de combustibles y productos de la extraccin (produccin primaria) alcanzaron el
47.9% de dicho total.
A septiembre de 2015, las exportaciones industriales representaban el
22.7% de las ventas, con una prdida sensible de 8.8 puntos porcentuales
en relacin con 2008, siendo que es este el tipo de exportacin la que genera el valor agregado nuevo en la actividad productiva. La prdida de los
sectores industriales fue cubierta por los bienes primarios y extractivos, los
que en lo corrido de 2015 coparon 55.4% de las ventas internacionales,
con una ganancia de 7.5 puntos porcentuales en comparacin con 2008.
La cualificacin de las exportaciones ha retrocedido, ya que los bienes manufacturados y portadores de valor agregado han perdido importantes grados de participacin dentro de la actividad productiva nacional y dentro
del comercio internacional, contrariamente a lo previsto en la planeacin
nacional.
La estructura productiva del pas permanece concentrada en actividades
bsicas de baja productividad, lo que comporta que en la canasta exportadora prevalezcan productos primarios o de origen extractivo, y no bienes
y servicios de sectores con capacidad de generacin de valor agregado,
como las manufacturas con contenido tecnolgico. No se evidencian avances sustantivos en cuanto a la diversificacin del portafolio productivo,
consolidando as la especialidad exportadora del pas en bienes de naturaleza primaria.
Cuadro 2
Porcentaje (%)
Total nacional
41.140
100.0
Sector industrial
39.211
95.3
1.929
4.7
Tipo de bienes
Porcentaje (%)
Total nacional
18.932
100.0
Bienes de consumo
3.483
18.4
Materias primas
8.482
44.8
Bienes de capital
6.442
34.0
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2.8
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Cuadro 5
Tipo de bienes
Porcentaje (%)
Total nacional
41.140
100.0
Bienes de consumo
9.224
22.4
Materias primas
17.918
43.5
Bienes de capital
12.658
30.8
Otros bienes
1.340
3.3
Zoom +
Porcentaje (%)
Total nacional
18.932
100.0
Sector industrial
17.694
93.5
1.238
6.5
Cuadro 3
El comportamiento de las importaciones podra aprovecharse para incrementar el aprovisionamiento de bienes de capital, con el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato productivo nacional, mediante incrementos en las
compras de maquinaria y equipos, para apoyar la ciencia, la tecnologa, la
investigacin en innovacin, como est previsto en los planes nacionales
de desarrollo, y para el impulso de otros renglones exportadores. Esto no
viene ocurriendo, porque el porcentaje de las importaciones de bienes de
capital, en relacin con las importaciones totales, en 2008 represent el
34% y en lo que va corrido de 2015 (acumulado enero a septiembre) descendi a 30.8%.
ECONOMA COLOMBIANA 107
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
La estructura
productiva
colombiana
continua
generando,
principalmente,
bienes de baja
y mediana
complejidad.
Cuadro 8
Niveles de complejidad
2008
2013
149.945.511 (100%)
203.809.695 (100%)
Baja complejidad
57.752.182 (38.5%)
125.958.986 (61.8%)
Media complejidad
79.782.482 (53.2%)
71.106.231 (34.9%)
Alta complejidad
12.410.847 (8.3%)
6.744.478 (3.3%)
Total nacional
Grfico 1
140.000.000
Cuadro 6
Departamentos de destino
de
Porcentaje (%)
Total nacional
40.486
100.0
Bogot-Cundinamarca
21.574
53.3
Antioquia
4.844
12.0
4.200
10.4
9.868
24.3
Departamento de destino
Porcentaje (%)
Total nacional
41.140
100.0
Bogot-Cundinamarca
24.041
58.5
Antioquia
6.018
14.7
3.332
8.2
7.649
18.6
Contenido
120.000.000
100.000.000
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79.782.482
80.000.000
60.000.000
71.106.231
57.752.182
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40.000.000
Anterior
20.000.000
0
Cuadro 7
125.958.986
12.410.847
6.744.478
Zoom +
Baja complejidad
Media complejidad
2008
Alta complejidad
2013
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
trial en el sentido de impulsar con mayor nfasis los productos que incorporen valor agregado industrial. Este hecho pone de presente la dificultad del
pas para cualificarse y diversificarse, contrariamente a lo programado en el
actual Plan Nacional de Desarrollo, as como en todos los planes anteriores,
durante lo corrido del siglo.
Cuadro 10
Total
Cuadro 9
Valor y participacin
porcentual (%)
149.945.511 (100.00%)
5.837.649
4.992.642
8.721.557
5.149.595
5. Elaboracin de bebidas
9.413.187
5.944.110
19.909.195
6.831.456
12.222.013
6.268.311
7.052.431
5.959.000
51.644.365 (34.4%)
El comportamiento
de las importaciones
podra aprovecharse
para incrementar el
aprovisionamiento de
bienes de capital con
el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato
productivo nacional,
mediante incrementos
en las compras
de maquinaria
y equipos.
110 ECONOMA COLOMBIANA
En lo concerniente a la meta de diversificar el aparato productivo de la Nacin, en la tabla anterior se evidencia que en 2008 la parte esencial de la
actividad productiva industrial de pas se concentr en 12 grupos de los
61 en que estaba estructurada la clasificacin de las actividades industriales, como evidencia de la escasa diversificacin de que adolece el pas en
materia de actividad manufacturera. As, slo el 19% de las agrupaciones
industriales generaron el 65.6% de la produccin, siendo, como ya se advirti, los renglones de produccin bsica o de complejidad media los que
prevalecen en la estructura productiva, a diferencia de los sectores de punta, los que slo aportan porciones reducidas del producto nacional. En la
canasta de los doce principales grupos de produccin industrial, no queda
registrado ninguno correspondiente a la categora de bienes de capital.
En la tabla siguiente (10) se verifica la dinmica de cambio del comportamiento de los grupos industriales, dentro de la actividad productiva sectorial, al llegar a 2013:
Valor y participacin
porcentual (%)
203.809.695 (100%)
46.586.997
13.418.501
3. Elaboracin de bebidas
11.922.560
9.467.137
9.254.736
7.895.642
7.541.172
7.27.602
6.658.017
6.510.282
6.486.424
5.475.539
72.592.688 (35.6%)
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Cuadro 11
reas metropolitanas
Total nacional
Bogot-Medelln-Cali
Resto del pas
2008
2013
149.945.511 (100%)
203.809.695 (100%)
79.924.273 (53.4%)
107.822.019 (52.9%)
70.021.238 (46,6)
95.987.676 (47.1%)
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Cuadro 12
Escala de personal
Total nacional
Produccin
Nmero de
establecimientos
100.0
100.0
Hasta 49 trabajadores
13.0
72.3
Ms de 49 trabajadores
87.0
27.7
Cuadro 14
Aos
Crecimiento (%)
PIB Industrial
Crecimiento (%)
Participacin (%)
2011
452.578
6.6
56.631
4.7
12.5
2012
470.880
4.0
56.677
0.1
12.0
2013
494.124
4.9
57.041
0.6
11.5
2014
516.619
4.6
57.181
0.2
11.1
Grfico 2
Cuadro 13
Nmero de
establecimientos
100.0
100.0
Hasta 49 trabajadores
20.5
68.9
Ms de 49 trabajadores
79.5
31.1
Escala de personal
Total nacional
Las tablas anteriores (12 y 13) muestran que las unidades productivas que
cuentan con hasta 49 trabajadores, en 2010 representaron 72.3% del universo empresarial industrial del pas, y que generaron el 13% de la produccin. En 2013, dichas unidades productivas pequeas crearon el 68.9% de
la produccin industrial, representando 20.5% de las unidades productivas
industriales de la nacin. As, las empresas sectoriales de tamao pequeo
siguen siendo predominantes en la actividad industrial, lo cual restringe
las posibilidades de modernizacin sectorial, segn lo que se seala ms
adelante, en las conclusiones de este artculo.
Contenido
6.6%
6%
Busqueda
5%
4.9%
4.7%
4.6%
4.0%
4%
Siguiente
3%
Anterior
2%
1%
Zoom +
0.6%
0.2%
0.1%
0%
2011
2012
PIB Nacional
2013
2014
PIB Nacional
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Conclusiones
basadas en una real expansin industrial, y que deriven en una reconversin tecnolgica efectiva, y en
la generacin de exportaciones de valor agregado,
mantiene el aparato productivo colombiano en estado de atraso en relacin con las exigencias de la
globalizacin.
Consideraciones y recomendaciones
En correspondencia con las conclusiones, se pueden
formular las siguientes consideraciones y recomendaciones:
1. El avance cualificado de la produccin interna permitira consolidar una economa dinmica que garantice independencia y estabilidad frente a circunstancias exteriores o coyunturales, como las asociadas
al comportamiento circunstancial de los precios en
los mercados globalizados, para blindarse frente a
circunstancias como las operan actualmente en lo
relativo los precios internacionales del petrleo, que
impactan negativamente, en gran medida, las finanzas estatales. Las deficiencias en el comportamiento exportador del pas, pueden contrarrestarse con
la generacin de exportaciones estructuralmente
competitivas y rentables, mediante una real transformacin de la base productiva nacional, anhelo
nacional an no materializado.
El comportamiento de
las importaciones podra
aprovecharse para
incrementar el
aprovisionamiento de bienes
de capital con el fin de
desarrollar y fortalecer el
aparato productivo nacional,
mediante incrementos en las
compras de maquinaria
y equipo para apoyar la
ciencia, la tecnologa, la
investigacin en innovacin
como est previsto en los
planes nacionales
de desarrollo.
conglomeracin empresarial y desconcentracin regional del sistema de produccin, procesos contemplados en los planes nacionales de desarrollo, para
participar de manera verdaderamente competitiva
en los mercados ampliados. La poltica comercial
contiene dos vertientes, una relativa a la negociacin y suscripcin de acuerdos comerciales, tales
que favorezcan la diversificacin productiva, y una
de promocin del desarrollo productivo domstico.
Esta ltima no ha recibido la atencin debida, para
que se corresponda con los nfasis de cualificacin
consagrados en los planes de desarrollo, en esta materia, y a los cuales ya se hizo referencia.
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5. En este contexto, es indispensable abrirle a la economa nacional la posibilidad de acceder a una produccin exportable diversificada, cualificada, proveniente cada vez en mayor medida del sector industrial,
en sus sectores de punta, y cuya ventaja competitiva
se fundamente en la mejora de los procesos productivos internos, en sectores modernos. La verdadera
competitividad es el resultado de polticas estatales
estructurales destinadas a viabilizar la generacin
de valor aadido en el sistema productivo interno,
de manera sostenible, como condicin sin la cual no
es factible obtener los beneficios de la globalizacin
econmica.
6. La competitividad no surge de manera espontnea, sino que se construye a partir de planes concretos, hasta consolidar una estructura productiva
conformada por empresas de distintos tamaos,
relacionadas horizontal y verticalmente, tal que
aliente la competitividad mediante una oferta inECONOMA COLOMBIANA 115
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
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de energa elctrica
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DESDE LA CGR
b. Ampliacin de exenciones
Mediante el Decreto 2287 de julio de 2004 el Ministerio de Minas
y Energa disminuy a la mitad las
contribuciones que pagaran a partir
de 2007, las entidades prestadoras
de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
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DESDE LA CGR
Cuadro 1
DESDE LA CGR
Grfico 2
Subsidios
Contribuciones
Dficit
Dficit %
5.000.000
2003
1.160.528
891.953
268.575
23,1%
4.500.000
2004
1.384.560
974.789
409.771
29,6%
4.000.000
2005
1.372.007
1.003.271
368.736
26,9%
3.500.000
2006
1.310.904
1.051.303
259.601
19,8%
2007
1.387.541
1.086.529
301.012
21,7%
2008
1.650.596
1.127.527
523.069
31,7%
2.500.000
2009
2.033.059
1.280.899
752.160
37,0%
2.000.000
2010
2.183.362
1.365.965
817.396
37,4
1.500.000
2011
2.233.150
1.422.698
810.451
36,3%
1.000.000
2012
2.278.032
952.019
1.326.013
58,2%
2013
2.230.764
913.649
1.317.115
59,0%
2014
2.348.341
965.595
1.382.746
58,9%
Ao
Grfico 1
3.000.000
500.000
0
2003
2004
2005
2006
2007
Dficit
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2.500.000
Grfico 3
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2.000.000
0,035
Anterior
1.500.000
0,03
0,025
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1.000.000
0,02
500.000
0,015
0,01
0
2003
2004
2005
2006
2007
Subsidios
2008
2009
Contibuciones
2010
2011
2012
2013
2014
0,005
Dficit
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Por su parte, al comparar la evolucin del dficit del FSSRI y los montos
de recursos destinados a inversin en el PGN, se observa una tendencia
creciente en las dos series; no obstante, mientras que el crecimiento real
de la inversin fue slo del 79%, en 12 aos, el aumento del dficit fue
del 183% con tasas medias anuales del 12% y 25% respectivamente, ver
Grfico No 2.
122 ECONOMA COLOMBIANA
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
La aplicacin intensiva
de los subsidios, como
mecanismo de garanta
de acceso al servicio y
suficiencia financiera,
genera distorsin entre
los comportamientos
de la oferta y la demanda
del servicio, al perderse
el papel de la tarifa
como seal de escasez
y de eficiencia.
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DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Artculo
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Artculo
2013 - 2014
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 que acaba de culminar estableci los lineamientos relacionados con la eficiencia del Gasto Pblico cuyos
fines se encaminaban a su a su total cumplimiento.
En lo que tiene que ver con la apropiacin de recursos para el sector medio
ambiente, se le da relevancia a la asignacin, sin embargo es necesario establecer que es la etapa de ejecucin de los mismos la que reviste mayor
importancia y a la que se le debe prestar la mayor atencin, dado que solo
de su eficiente aplicacin por parte de las entidades ejecutoras depende el
logro de los resultados esperados, y por ser stos histricamente escasos
deben ser administrados y manejados con la mayor diligencia.
1 La ley de apropiaciones deber tener un componente denominado gasto pblico social que
agrupar las partidas de tal naturaleza, segn
definicin hecha por la ley orgnica respectiva.
Excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra
asignacin. En la distribucin territorial del gasto
pblico social se tendr en cuenta el nmero de
personas con necesidades bsicas insatisfechas,
la poblacin, y la eficiencia fiscal y administrativa, segn reglamentacin que har la ley. El
presupuesto de inversin no se podr disminuir
porcentualmente con relacin al ao anterior
respecto del gasto total de la correspondiente
ley de apropiaciones. (Art. 350 C. N.); El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin son finalidades sociales del
Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas
de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los
planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr
prioridad sobre cualquier otra asignacin. (Art.
366 C. N.); se entiende por gasto pblico social
aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda,
y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin,
programados tanto en funcionamiento como en
inversin. El presupuesto de inversin social no
se podr disminuir porcentualmente en relacin
con el del ao anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
La ley de apropiaciones identificar en un anexo
las partidas destinadas al gasto pblico social incluidas en el presupuesto de la Nacin. (Art. 41
Dec. 111/96).
Histricamente veintinueve (29) CAR obtienen aportes del PGN para gastos de funcionamiento, y de ellas, en promedio diecinueve (19) reciben
recursos para inversin2.
En el Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
(2011-2012), como resultado del anlisis a las ejecuciones presupuestales
de las vigencias 2009, 2010 y 2011 se evidenci una deficiente gestin
presupuestal de dichas Corporaciones.
Para efectos de los anlisis efectuados, la CGR ha tenido en cuenta la normatividad aplicable en materia presupuestal a las CAR y la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, toda vez que sta ha sido reiterativa en diferenciar
entre recursos del Presupuesto General de la Nacin y recursos propios,
dado que la mayora de Corporaciones ejecuta los dos tipos de recursos.
Es importante anotar que, para efectos del presente anlisis, el Estatuto
Orgnico del Presupuesto General de la Nacin se aplica exclusivamente
al manejo de los recursos que se apropian del Presupuesto General de
la Nacin, mientras que para los recursos propios de las CAR se acata lo
que determinan la Ley 99 de 1993 y las sentencias C-275-983 y C-689114 de la Corte Constitucional respecto al manejo presupuestal de estas
entidades pblicas, en las que se les reconoce la autonoma en el manejo
de sus fondos en lo que tiene que ver con el recaudo programacin, elaboracin, presentacin, aprobacin, modificacin y ejecucin, dado que
estas operaciones presupuestales se tramitan por sus rganos de direccin y administracin sin ninguna injerencia del Ejecutivo Nacional ni del
Congreso de la Repblica.
Cuadro 1
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2013
2014
569.080
26
568.933
24
-147
0%
1.657.312
74
1.809.388
76
152.076
9%
TOTAL
2.226.392
151.929
7%
PGN
2.378.321
Variacin
%
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DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
No sucede lo mismo con la ejecucin presupuestal de las Corporaciones Autnomas Regionales con
los recursos de inversin del PGN
puestos a su disposicin para desarrollar sus objetos sociales.
Los resultados de la vigencia 2014
confirman las bajas ejecuciones
presupuestales de una importante cantidad de CAR beneficiarias
de recursos de inversin del PGN y
corroboran su ineficiente gestin
presupuestal como lo ha reflejado
la CGR para anualidades anteriores. En sntesis, el Sistema Nacional Ambiental (SINA) central no
solo recibe una baja asignacin en
comparacin con otros sectores del
Estado, sino que adems varias de
sus entidades son ineficientes en la
ejecucin de sus presupuestos. Ello
desvirta parcialmente el argumento segn el cual el incumplimiento
de metas fsicas de los proyectos de
inversin se da como consecuencia
de la falta de recursos.
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La Constitucin otorga a las CAR una autonoma considerable y le da poder al Congreso para crearlas
y regular sus operaciones (artculo 150). Estas corporaciones tienen personera jurdica y cuentan con
juntas directivas en las que el MADS solo tiene uno de 13 asientos. Las CAR no estn subordinadas a los
departamentos, y la supervisin del Congreso se limita a recibir informes financieros, que no incluyen ninguna evaluacin de su desempeo. Como resultado, las CAR tienen de hecho poca responsabilidad ante las
instituciones elegidas democrticamente. (Negrilla fuera de texto). (Pgina 51).
Se esperan y se necesitan reformas ms integrales para aumentar la transparencia, la integridad y la
rendicin de cuentas de las CAR y permitirles cumplir un papel ms constructivo en el sistema de gobernanza ambiental de Colombia. (Negrilla fuera de texto). (Pgina 52).
La amplia autonoma administrativa de estas corporaciones se combina con la concentracin de recursos
financieros: la mayor parte de los recursos financieros del SINA proviene de los propios recursos de las
CAR. (Negrilla fuera de texto (Pgina 52)
En 2012, la Contralora seal que la falta de procedimientos presupuestarios armonizados impide efectuar una evaluacin adecuada de los recursos financieros y los gastos de las corporaciones. (Negrilla
fuera de texto). (Pgina 71).
Otro desafo que se plantea en el gasto pblico ambiental es el de la eficiencia del gasto. Entre los aspectos crticos que hay que abordar cabe mencionar la priorizacin de los proyectos de inversin ambiental,
el mejoramiento del diseo de los proyectos de inversin, la coordinacin de la inversin ambiental con
otros programas de gasto pblico, y la corrupcin. Es necesario mejorar la evaluacin de los proyectos de
inversin ambiental. A veces se realizan anlisis de costo-beneficio ex ante, pero rara vez evaluaciones ex
post. (Negrilla fuera de texto (Pgina 104).
En el grfico 3.7 Colombia- ingreso de las corporaciones autnomas regionales (CAR) 2000-2011 se
seala: La falta de procedimientos presupuestarios armonizados limita la confiabilidad de estos datos.
(Negrilla fuera de texto) (Pgina 105).
ECONOMA COLOMBIANA 129
DESDE LA CGR
Gastos de Funcionamiento
Dos (2) Corporaciones registraron compromisos de gastos de funcionamiento por encima de los montos comprometidos paras para gastos de
inversin: la CSB con el 89% del total comprometido y CRQ con el 59% del
total comprometido, es decir aplicaron ms recursos para gastos administrativos que para ejecutar proyectos en cumplimiento de su funcin misional.
DESDE LA CGR
Gastos de Inversin
Los gastos de Inversin se constituyen en herramienta
fundamental para el cumplimiento de las metas fsicas
formuladas en los Planes de Accin Anuales de las Corporaciones Autnomas Regionales.
La apropiacin definitiva global para gastos de inversin con que contaron las 33 Corporaciones Autnomas Regionales para gastos de inversin en la vigencia
2014, alcanz un monto de $1.595.059 millones. De
este total, se adquirieron compromisos por $1.404.050
millones, correspondientes al 88% de la apropiacin
definitiva. Las obligaciones, por su parte, ascendieron
a $524.156 millones, correspondientes al 37% del valor comprometido para la vigencia. Se realizaron pagos
por $500.737 millones, correspondientes al 36% de los
compromisos y al 96% de las obligaciones adquiridas.
Adems se constituyeron reservas presupuestales por
$879.895 millones equivalentes al 63% del valor comprometido. Como resultado de la ejecucin presupuestal, se registran saldos de apropiacin por $191.008
millones equivalentes al 12%. (Para mayor ilustracin
se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en
la pgina Web de la CGR).
Como en las vigencias anteriores buena parte del presupuesto de inversin de las CAR se concentr en las
cuatro Corporaciones que no recibieron recursos del
Presupuesto General de la Nacin (CAR, CVC, CORNARE y CDMB). Para la anualidad 2014 el porcentaje
de apropiacin lleg al 56%, no obstante pese a contar con estos cuantiosos recurso stas corporaciones
presentan los ms bajos desempeos en la ejecucin
de recursos de inversin: (CAR solo ejecut el 11% de
sus recursos y constituy reservas presupuestales por
el 89%, CVC ejecut el 74% y constituy reservas por
el 26%, CORNARE ejecut el 35% y constituy reservas
por el 65% y CDMB ejecut recursos por el 60% y constituy reservas por el 40%). (Ver cuadro resumen anexo
3). Para mayor ilustracin se puede consultar el Informe
del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2014-2015 publicado en la pgina Web de la CGR.
Pero adems como se detalla en el cuadro anexo 3, la
mayora de Corporaciones con alguna holgura econmica por apropiacin definitiva y por compromisos,
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El Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible registra
una reduccin considerable en el rubro
de inversin. De una apropiacin inicial
de $ 127.147 millones pasa a una
definitiva de $91.418 millones,
es decir se recorta en un 28%.
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En materia de ejecucin
presupuestal de recursos propios,
se han detectado grandes
deficiencias que se tienden a
justificar en la autonoma otorgada
por la ley a las Corporaciones
Autnomas Regionales, frente
a lo cual la CGR sostiene que
esos recursos deben manejarse
acatando los principios
constitucionales y legales.
ECONOMA COLOMBIANA 131
DESDE LA CGR
DESDE LA CGR
Servicio de la deuda
Para la vigencia 2014, nueve (9) Corporaciones Autnomas Regionales
registraron gastos para atender servicio de la deuda: CAR $8.380 millones, CVS $3.669 millones, CORNARE $917 millones, CDMB $266 millones, CORPONOR $6.053 millones, CORMACARENA $1.482 millones, CAS
$1.079 millones, CORPOCALDAS $2.621 millones y CORPOBOYACA $
1.788 millones.
Para este rubro especfico, en todos los casos se ejecut la totalidad de
los recursos comprometidos. (Para mayor ilustracin se puede consultar el
Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015
publicado en la pgina Web de la CGR).
Sentencia C-594-10 que declar exequibles, por los cargos analizados, los
artculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.
Mediante sentencia C-495-96 declar exequibles el artculo 42 y su pargrafo, el artculo 43 y su pargrafo, y el numeral 4 del artculo 46, la Ley
99 de 19939.
Es por esto que en el anlisis y evaluacin de las ejecuciones presupuestales de las CAR, en desarrollo de los procesos de Control Micro se debe
hacer un seguimiento detallado al manejo de este tipo de recursos, para
establecer que los mismos se estn aplicando conforme a los fines previstos en las Leyes de creacin y jurisprudencia expedida por las Altas Cortes
al respecto.
La inoportunidad
en la aplicacin de los
recursos apropiados
para gastos de
inversin en
la anualidad es
cuestionable si se
tiene en cuenta
que las autoridades
ambientales regionales
no tienen restricciones
presupuestales dado
que estas recaudan,
aprueban y ejecutan
sus propios recursos.
La Ley 981 de 2005 modificada por la Ley 1718 de 2014 y sta a su vez
modificada por el artculo 253 de la ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018),
estableci
una Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vas prximas o situadas
en Areas de Conservacin y Proteccin Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional definidos en la Ley 357 de 1997 y Reservas de Biosfera y Zonas de Amortiguacin.
Mediante Resolucin 1710 de 2005 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Territorial reglament parcialmente la Ley 981 de 2005 en lo relacionado
con la determinacin de las entidades que se constituyen en sujeto activo
y de la destinacin del recaudo de la sobretasa ambiental a que se refiere
dicha ley.
La citada resolucin determin las casetas recaudadoras y sujeto activo
de la sobretasa ambiental sobre la va que conduce del municipio de Cinaga (Magdalena) a la ciudad de Barranquilla y que en la actualidad afecta
a la Cinaga Grande de Santa Marta. El sujeto activo de la totalidad de
los recursos que se recaudan por concepto de esta sobretasa ambiental
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8 La Sala precisa que el inters moratorio a cargo de la actora debe liquidarse a la tasa que seala el
artculo 635 del Estatuto Tributario, a la que remite el artculo 3 de la Ley 1066 de 2006, ya que, como
se explic, la transferencia del sector elctrico es una contribucin parafiscal y, en esa medida, encuadra
en el supuesto de hecho del inciso 1 del artculo 3 de la Ley 1066 de 2006 segn el cual los contribuyentes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen
oportunamente debern liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario.
9 A partir de la anterior transcripcin, se puede afirmar que las contribuciones previstas en los artculos
42 y 43 de la Ley 99 tienen el carcter de tasas nacionales con destinacin especfica, pues, en efecto,
tales contribuciones procuran la recuperacin total o parcial de los costos que genera la prestacin por
parte de las autoridades ambientales de los siguientes servicios: (.)
As, estas tasas constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios pblicos especficos de
carcter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia de lo anterior no le cabe duda a esta
Corporacin, que nos encontramos ante verdaderas tasas por la prestacin de un servicio pblico especfico.
La definicin de estos recursos como contribucin parafiscal va jurisprudencial tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de
Estado.
Obsrvese que en este caso la ley 99 de 1993 no cre nuevas tasas, sino que se ocup de regular en el
orden legal y dentro del marco de la nueva Carta Poltica las creadas en el Decreto ley 2811 de 1974, pero
ahora dentro de las nueva normatividad constitucional las regul como rentas de inversin social y como
tales son la excepcin a la regla de que no pueden existir rentas nacionales con destinacin especfica.
ECONOMA COLOMBIANA 133
As mismo la resolucin en comento estableci las casetas recaudadoras y sujetos activos de la sobretasa
ambiental sobre la va que conduce de la ciudad de
Barranquilla (Atlntico), a la ciudad de Cartagena (Bolvar) y que afecta en la actualidad a la Cinaga de La
Virgen (Bolvar). Los sujetos activos de los recursos que
se recaudan por concepto son: la Corporacin Autnoma Regional del Canal del Dique- Cardique y la Entidad
Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA, los
cuales teniendo en cuenta la importancia estratgica
de la zona de conservacin y proteccin, el carcter
integral de dicha rea y la responsabilidad compartida
de las dos autoridades se distribuyen en partes iguales
segn lo establecido en la Ley 981 de 2005.
La resolucin adems dispuso el destino especfico
e estos recursos as: Tales autoridades solo podrn
destinar el recaudo de la sobretasa a la ejecucin de
proyectos, obras y actividades orientados a la recuperacin y conservacin de las reas afectadas, previstas
en el respectivo Plan de Manejo del Parque Natural Distrital Cinaga de La Virgen y su correspondiente Plan
de Inversiones.
Es de destacar que el artculo 11 la Ley 981 de 2005
le atribuye a la Contralora General de la Repblica la
vigilancia y control de los recursos de esa sobretasa
ambiental relacionada con su adecuado recaudo, as
como su correcta ejecucin, lo cual incluye a la Entidad
Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA.
Teniendo en cuenta que por este concepto CORPAMAG, CARDIQUE y la EPA, deben incorporar en sus
respectivos presupuestos estos recursos y dado que la
misma Ley 981 de 2005 les otorg un destino especfico, la CGR en la evaluacin de las ejecuciones presu-
puestales tanto de ingresos como de gastos debe verificar que los mismos se estn aplicando a las actividades
previstas en la Ley.
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2. La ejecucin de los recursos asignados por el fondo de compensacin ambiental a las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible
estar sujeta al Estatuto Orgnico del Presupuesto.
Lauchlin Currie
Histrico
134 ECONOMA COLOMBIANA
HISTRICO
HISTRICO
El crecimiento econmico
Artculo
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y la supervivencia
Esta conferencia del profesor Lauchlin Currie se public hace unos aos
en Economa Colombiana (edicin 313-314) pero como el tema recobra
actualidad se consider oportuno desempolvarla, sobre todo por los
resultados de la cumbre de Pars sobre el cambio climtico. Que se
renuncie al laissez fare y la humanidad tome conciencia acerca
de la necesidad de entrenar mentes ms disciplinadas y maduras,
plantea el profesor Currie.
Lauchlin Currie
Lauchlin Currie
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Artculo
del hombre. Confo en que ustedes dispensarn el toque de sensacionalismo en el ttulo. Realmente
no pienso que la vida misma est en
peligro de extincin. Es demasiado
tenaz como para que se extinga tan
fcilmente. Al usr el trmino supervivencia me refiero a una supervivencia satisfactoria o aun tolerable.
Tampoco me considero calificado
para discutir el tema desde el punto
de vista de un fsico como lo hace
Freeman Dyson en su fascinante libro Disturbing the Universe, con sus
provocativas especulaciones sobre
la guerra biolgica y el espacio extraterrestre.
Mi objetivo es mucho ms modesto.
El marco de referencia est conformado por las prximas generaciones, con un especial nfasis en lo
que la economa como disciplina
puede contribuir al tema global. El
problema consiste simplemente en
el rumbo que parece hemos tomado
colectivamente y en lo que se puede hacer para sustituir unas fuerzas
ciegas y no dirigidas por un mayor
grado de orientacin consciente hacia una meta seleccionada en forma
ms deliberada y ms satisfactoria.
Ustedes recordarn el cuento del piloto en los primeros das de la aviacin, quien hizo dos anuncios a sus
pasajeros, el uno un tanto alarmante, pero el otro tranquilizador. El
primer anuncio indicaba que estaba
perdido. El segundo, sin embargo,
deca que su tiempo de vuelo era
excelente. Me temo que la historia
desgraciadamente viene al caso en
nuestra condicin actual. No tenemos ni la ms remota idea de hacia
dnde nos dirigimos, pero s sabemos que lo estamos haciendo con
un registro de tiempo excelente. Mi
propia vida abarca un perodo que
se inicia con la vida estable en una
pequea ciudad canadiense antes
de la llegada del automvil y llega
hasta la vida desarraigada de nuestros das en que tomamos como un
hecho corriente los anuncios diarios
sobre nuevos descubrimientos tc-
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HISTRICO
HISTRICO
La naturaleza cambiante
del problema
En primer lugar, cabe anotar que el hecho de decir que el increble paso del
cambio tecnolgico, que se aceler en los dos siglos pasados, carezca de
direccin bsica, no equivale a decir que no tenga explicacin. Debemos
entender las fuerzas subyacentes que nos impulsan antes de que podamos
ejercer algn tipo de control y direccin sobre estas fuerzas. La economa,
en conjuncin con algunos pensamientos tericos bsicos acerca de la naturaleza del hombre, puede ayudarnos a com-prender dichas fuerzas y a
apreciar la extrema dificultad de la tarea que enfrentamos.
Hace muchos aos, durante mi primera misin en Colombia para el Banco
Mundial, tuve como miembro de mi equipo a un agregado de sanidad del
Servicio de Salud Pblica de los Estados Unidos. Me preocupaba intensamente la alta tasa de fertilidad y trat de persuadir a mi amigo de que el
Servicio de Salud investigara el problema de la contraconcepcin. Nunca
me olvid de su respuesta. Esta fue la de que polticamente, todava no
puedo hacerlo. Pero, y esto cumplir igualmente bien con tus propsitos,
puedo trabajar sobre las condiciones que estimulan la fertilidad! As mismo, al tener conocimientos ms profundos acerca de la naturaleza del
crecimiento, estaremos en mejores condiciones de guiarlo y dirigirlo.
He aqu unas aclaraciones adi cionales antes de embarcarmeen el tema.
Pondr nfasis en los peligros concomitantes de un crecimiento no dirigido
o planeado. Pero ser posible poner en tela de juicio la conveniencia del
crecimiento mismo, especialmente en un mundo donde la pobreza todava
es muy extensa? En efecto, ser que estoy obrando de un modo desatinadamente contradictorio al estar ejerciendo mi propia profesin la de
un asesor econmico a pases en desarrollo que en su mayor parte ha
estado encaminada a acelerar el crecimiento? Me atrevo a pensar que no.
Lo que hoy tengo que decir concierne al futuro de los pases ms desarrollados y slo al futuro ms lejano de los pases menos desarrollados que estn siguiendo sus huellas. De ningn modo trata de abordar los problemas
econmicos actuales.
Permtanme dejar muy en claro mi conviccin de que por el momento todava es preciso estimular el crecimiento econmico, especialmente en los
pases en desarrollo.
En mis propias reflexiones hago una distincin entre el crecimiento y el
desarrollo. Mi definicin del desarrollo reza, no en trminos de ingreso per
cpita, sino ms bien en trminos de un aceptable grado de control sobre el medio ambiente en todos sus aspectos, tanto sociales como fsicos.
Ningn pas, desde luego, tiene completo control de su medio ambiente o
capacidad para moldearlo. Pero algunos pases aparentemente lo tienen
ms que otros. De ah que distinguimos entre un mayor y un menor grado
de desarrollo. El crecimiento econmico es, a mi juicio, una condicin necesaria pero no suficiente del desarrollo en este sentido. Es algo que todos
los pases en desarrollo deben tener en mayor grado. No obstante, doy
por sentado que ningn pas aun el ms avanzado tiene un dominio
138 ECONOMA COLOMBIANA
Hemos creado
y estamos creando
tantas amenazas
a nuestra
supervivencia
que con cada da
que pasa podemos,
cada vez menos,
permitirnos el
lujo de seguir
sin rumbo o de
permitir el laissez
faire en el ms
amplio sentido
de la palabra
Contenido
Freeman Dyson.
Aproximacin
a las soluciones
Entonces, qu vamos a hacer?
Cualquier solucin que tratemos
de adoptar debe llenar ciertas condiciones. Primero, debe ser objeto
de aplicacin general a todo el orbe.
Creo, tambin, que debe permitirnos el uso de todo el arsenal de
ventajas y mecanismos que ahorran
mano de obra, con los cuales contamos ya, o que poseeremos pronto y que no queremos sacrificar. Y
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Sin embargo, me aventurar a indicar ciertas pistas que merecen estudio. Ustedes recuerdan que hice
varios comentarios relacionados
con el crecimiento econmico sin
fin. Una de ellas tena fundamento
en las motivaciones que, en forma
creciente, se basan en necesidades
psquicas y no puramente fsicas.
Estas son tan efectivas precisamente porque el crecimiento alcanzado
no llena las expectativas ni satisface la motivacin que conduce a un
mayor ingreso. Otra es inherente al
sistema mismo, donde el crecimienECONOMA COLOMBIANA 139
HISTRICO
HISTRICO
En segundo lugar, las fuerzas del crecimiento llevan a una creciente y continua especializacin, cuando al mismo tiempo la solucin de los problemas
ms serios de la actualidad y los que vienen, requiere de la orientacin de
generalistas que posean un conocimiento profundo en varios campos. De
nuevo, en este aspecto los dados estn cargados en contra de una solucin
satisfactoria.
Tengo la sospecha de que en el fondo todos sentimos an que la ciencia y
la tecnologa son fuerzas benficas y que podrn, en alguna forma, ofrecer
respuestas a todos los problemas en todos los campos. La palabra progreso tiene en s misma una connotacin placentera. Uno no puede estar
en contra del progreso! Y los cientficos de la fisica pueden estar tan libres
del conocimiento de las ciencias sociales como estas ltimas lo estn de
las ciencias fisicas. Y los valores morales de ambos pueden ser objeto de
cuestionamiento.
Adems, imagino que mucha gente cree que nuestra nave espacial Tierra
tiene pilotos que cuentan con miles de expertos asistentes y que stos, a
su vez, tienen de vez en cuando reuniones para coordinar las polticas.
Me temo que en su mayor parte se trata de un mito. Yo he estado en el
gobierno buena parte de mi vida activa y pedo asegurarles que lo urgente
tiene prelacin sobre lo importante, as como que los objetivos son en gran
parte de tipo personal, para alcanzar el poder o para conservarlo. Dada esta
motivacin fundamental, no es difcil, aun para la gente sincera, identificar
su inters personal con el nacional e inclusive con el universal. En cuanto
a los tcnicos, estos generalmente tienen las mismas motivaciones, pero
trabajan muchas veces en campos altamente especializados.
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En resumen, nuestros pilotos se preocupan ms de mantenerse en la cabina de mando que de nuestro destino.
El hombre est adquiriendo el poder de moldear y dar forma al hombre,
pero no hay reglas, no hay guas para orientar su accin. Como trat de
indicar anteriormente, la brecha entre nuestra capacidad tcnica y nuestra
percepcin filosfica o humanstica se est ensanchando. En tales circunstancias, no resulta peligroso confiar en forma creciente en el laissezfaire
dentro del dominio de las ideas?
A falta de una frase mejor, he usado la de el control consciente, que puede producirles un escalofro que baja por la espalda. Por lo tanto permtanme volver a este aspecto final de mi argumento. Lo que quiero decir con
un control consciente es, sin duda, no confiarle a una persona viva los poderes dictatoriales. Lo que quiero sugerir es que en nuestras universidades
ECONOMA COLOMBIANA 141
HISTRICO
Coyuntura
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COYUNTURA
COYUNTURA
La economa colombiana
Artculo
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Inicio
se desacelera...
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
20,0
15,0
10,0
5,0
-
II
III
2013 p
Minas
Fuente: DANE
144 ECONOMA COLOMBIANA
IV
Exportaciones
totales
2015
Contenido
Reficar.
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25,0
Formacin bruta
de capital
Fuente: DANE
(5,0)
Consumo total
2014
Grfico 1
Importaciones
totales
II
III
IV
2014 pr
Manufacturero
II
III
2015 pr
Construccin
Total
1 Cuentas Trimestrales - Colombia Producto Interno Bruto (PIB). Boletn Tcnico Tercer Trimestre de 2015
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2016
FMI
2,5%
2,7%
OCDE
2,8%
3,0%
Banco Mundial
3,5%
3,0%
CEPAL
2,9%
3,0%
Asobancaria
2,8%
3,0%
Banco de laRepblica
rango 2,4%-3,4%
rango 1,5%-4%
Fedesarrollo
3,0%
2,7%
Minhacienda
3,2%
3,2%
ANIF
2,9%
2,5%
Fuente: Cada institucin. Para 2016, sondeo del Diario La Repblica, enero 27 de 2016.
2 Las cifras de exportaciones e importaciones corresponden a las Cuentas Nacionales del DANE en precios
constantes de 2005.
ECONOMA COLOMBIANA 145
COYUNTURA
COYUNTURA
Grfico 3
8,00
7,00
120
118
116
114
112
110
108
106
104
Prod. interna
dic-15
nov-15
oct-15
sep-15
ago-15
jul-15
jun-15
may-15
abr-15
100
mar-15
102
feb-15
Colombia haba logrado mantener durante tres lustros una inflacin muy
controlada desde la implementacin del esquema de inflacin objetivo a
fines del siglo XX. Sin embargo, factores relativos a la oferta como el clima y la devaluacin del peso perturbaron la estabilidad los precios lo que
provoc que comenzaran a desanclarse las expectativas de inflacin de los
agentes desde comienzos de 2015, desvindose del rango meta previsto
por el Banco de la Repblica (Grfica 3).
Grfico 4
ene-15
La inflacin
dic-14
Importados
Fuente: DANE.
Grfico 5
Contenido
112
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110
6,00
108
5,00
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Lmite superior
4,00
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3,00
104
Lmite inferior
2,00
102
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Total
dic-15
nov-15
oct-15
sep-15
ago-15
jul-15
jun-15
may-15
abr-15
mar-15
feb-15
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
dic-14
100
ene-15
1,00
Alimentos
Fuente: DANE.
El resultado definitivo de la inflacin en 2015 se ubic en 6,77%. Por componentes de la canasta familiar, el grupo de alimentos registr el mayor
incremento con una variacin anual de 10,85% y, por tanto, dado su peso
dentro del total de la canasta, es el que ms contribuy al alza de la inflacin durante este ao.
Estos aumentos de precios, en el caso de los alimentos y de los bienes
transables, como lo ha expresado el Banco de la Repblica recientemente, han sido provocados por la combinacin de los factores mencionados
anteriormente, reflejndose en la dinmica de los ndices de precios del
consumidor y del productor (Grficas 4 y 5).
3 Banco de la Repblica. Informe sobre Inflacin. Septiembre 2015.Pag. 31
146 ECONOMA COLOMBIANA
Las proyecciones para los primeros meses de 2016 no se alejan de los resultados obtenidos a finales de 2015. A este respecto, el Banco de la Repblica, en el Informe de Poltica Monetaria de octubre de 2015, seal que
las medidas de expectativas de inflacin de los analistas a uno y dos aos
se incrementaron, situndose en 4,4% y 3,5%, respectivamente. Posteriormente, a finales de noviembre4, el Banco acept que la inflacin difcilmente se ubicar por debajo del 4% a fines de 2016 y solo se podra regresar a
una tasa de inflacin del 3% en 2017.
En este sentido, el fenmeno inflacionario se mantendr en el corto plazo y
seguramente implicar esfuerzos por parte del Banco de la Repblica, has4 Reunin de la Junta del Banco de la Repblica del 27 de noviembre de 2015.
ECONOMA COLOMBIANA 147
COYUNTURA
COYUNTURA
Grfico 7
$3.500
$3.300
$3.100
COL/US$
$2.900
$2.700
$2.500
$2.300
$2.100
$1.900
130
$1.700
120
$1.500
110
USD$/barril
Las bajas
cotizaciones del
crudo, reflejan el
comportamiento
del mercado
internacional con
una demanda
an dbil,
principalmente
de los ms grandes consumidores
(Estados Unidos y
China) que no han
logrado absorber la
oferta adicional.
Contenido
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
100
Busqueda
90
80
70
60
50
2013
2014
WTI
noviembre
septiembre
julio
mayo
marzo
enero
noviembre
septiembre
julio
mayo
marzo
enero
noviembre
septiembre
julio
mayo
marzo
30
enero
40
2015
Brent
Fuente: PEMEX
La tasa de cambio
Una de las variables que mayor volatilidad ha tenido en meses recientes es
la tasa de cambio. Despus de un prolongado perodo de revaluacin, los
5 Energy Information Administration
148 ECONOMA COLOMBIANA
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6 Opinin de Alberto Bernal, Bulltick Capital. En El Espectador, Dlar: el optimista y el pesimista. Autor
Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador, noviembre 18 de 2015.
7 Dlar: el optimista y el pesimista. Autor Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador,
noviembre 18 de 2015.
ECONOMA COLOMBIANA 149
COYUNTURA
COYUNTURA
por US$30.679 millones de exportaciones y US$43.574 millones de importaciones, reflejo del deterioro de los trminos de intercambio. En el acumulado de los ltimos doce meses (octubre 2014 a octubre 2015), el dficit
se sita en US$15.665 millones (Grfica 8).
El impacto de la devaluacin an no se manifiesta en el comportamiento
de las exportaciones10. Entre enero y noviembre de 2015, las ventas externas del pas se redujeron en 35,1%, con relacin al mismo perodo del
ao anterior, al pasar de US$51.027,2 millones a US$33.117,0 millones.
La cada est explicada por una reduccin del 47,2% en combustibles y
productos extractivos.
Por su parte, el acumulado de las importaciones de enero a octubre de 2015
se redujo en 14,2% originado, principalmente, en la cada de 11,5% en las
compras manufactureras, al pasar de US$40.180,8 millones CIF en 2014
a US$35.556,6 millones CIF en 2015, y de los combustibles y productos
de las industrias extractivas, que cayeron 32,6%, pasando de US$7.270,8
millones CIF en el 2014 a US$4.900,9 millones CIF.
Grfico 8
Millones de US$
5.000
2011
10.000
La balanza comercial
2012
2013
2014
2015
Frente a esta tendencia, el dficit de la balanza comercial de Colombia al finalizar 2015 se estima alrededor de US$16.000 millones y, para 2016 se podra
acentuar teniendo en cuenta el deterioro de las cotizaciones del petrleo.
Para el 2016, el MFMP esperaba un crecimiento econmico del 3,8%, sin embargo, el Gobierno la revis al
3,2%, lo cual tiene una implicacin en el balance fiscal y
la relacin deuda a PIB. El dficit fiscal se ubicara en 3,6
% del PIB y la deuda se elevara al 43 % del PIB, esto es,
tres puntos ms a lo esperado en el MFMP (39,9% del
PIB). Ahora bien, algunos analistas ya estn pronosticando crecimientos inferiores al 2,5% para el 2016, lo que
elevara an ms el nivel del dficit y seguidamente el
de la deuda. Para lograr esta meta de dficit, el Gobierno
Nacional le apuesta al incremento de los ingresos por los
planes antievasin ($4 billones) y la reduccin del presupuesto de gasto ($3,5 billones); medidas anunciadas en
la revisin del Plan Financiero para el 2016.
A este complejo panorama fiscal se agrega el efecto
que tendran en el balance del GNC aumentos adicionales de las tasas de intervencin del Banco de la Repblica y de la FED.
Entre septiembre y diciembre de 2015, la Junta Directiva del Banco de la Repblica decidi incrementar la
11 Reporte de Hacienda. Cada de los precios del petrleo y economa colombiana. Direccin General de Poltica Macroeconmica, Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico. V 2 ao 4. Julio 25 de 2015.
12 El Banco de la Repblica mantuvo el rango estimado de crecimiento econmico entre 2,4 y 3,4%, con 3,0% como cifra ms factible. Comunicado de
prensa 30 de octubre 2015.
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13 Esta proyeccin incorpora la devaluacin observada entre enero y diciembre (31,6%). La proyectada en el Marco Fiscal para 2015 es de 3,4%. La tasa
de inters real de la deuda es del 9,5% anual debido al aumento de la devaluacin promedio. El MFMP la estimaba en 24%, y a diciembre fue del 37,3%.
14 Al corte de noviembre de 2015 el Gobierno ha efectuado un recorte presupuestal de $9 billones.
15 Claro est que debe tenerse en cuenta el Informe final de la comisin de
expertos con respecto a la reforma tributaria estructural. Una vez se conozca,
el Gobierno Nacional debera iniciar las discusiones con los diferentes sectores
involucrados, con el fin de llegar a los consensos necesarios que viabilicen el trmite de la reforma en el Congreso. En lo que existe un relativo consenso por parte de los analistas, es que la reforma estar dirigida a reducir la carga impositiva
al capital privado, aumentar la base tributaria de los asalariados, endurecer la
legislacin para las entidades sin nimo de lucro e incrementar la tarifa del IVA.
16 Tasa a la que el Emisor brinda liquidez a corto plazo, tanto a bancos comerciales como a otras entidades financieras.
17 100 puntos bsicos equivalen a 1%.
18 De acuerdo al emisor esto se refleja en indicadores de inflacin como el
IPC, la inflacin sin alimentos, la inflacin sin alimentos ni regulados, la de
transables, la de no transables, y el promedio de las bsicas (Cano, 2015).
19 El PIB potencial lo establece el Comit Consultivo de la regla fiscal, a partir del clculo de un subcomit de expertos, basado en la metodologa de la
funcin de produccin. El resultado, asi como la diferencia con el crecimiento
econmico, se publican en el MFMP.
ECONOMA COLOMBIANA 151
COYUNTURA
Por el lado del recaudo, el aumento de las tasas de inters afecta el consumo
de los hogares, reduciendo el recaudo por concepto de IVA, y las utilidades
de las empresas, disminuyendo el impuesto a la renta. Los rendimientos de
los TES se elevan por la mayor percepcin de riesgo asociado a un menor
crecimiento econmico y las restricciones a la liquidez y al crdito impuesto
entre otros factores por la poltica monetaria20.
De acuerdo con lo anterior, podra hablarse de una poltica procclica, en la
medida en que la poltica fiscal efecta recortes presupuestales para cumplir con las metas de dficit asociadas a la regla fiscal21, mientras la poltica
monetaria se torna restrictiva, con alza de tasa de intervencin para llevar
la inflacin al rango establecido como meta, pero a costa de debilitar an
ms la economa, ya expuesta a choques externos.
En cuanto al efecto del alza de inters de la FED, se espera que induzca
una recomposicin del portafolio de bonos soberanos, reduciendo las posiciones de TES en favor de bonos externos (como las letras del Tesoro de
EE.UU), lo que disminuye los precios de los TES y aumenta la tasa de los
mismos, tendencia que se acenta y retroalimenta con la devaluacin.
Cabe anotar que desde abril de 2015, el aumento de la percepcin de riesgo,
en razn a la debilidad de los fundamentales (dbil crecimiento econmico,
bajos niveles de los precios del petrleo, menores flujos de capital extranjero) llevaron a una tendencia al alza de las tasas de los TES, que se acentu
en julio, registrndose un aumento de dichos rendimientos en ms de cien
puntos bsicos, bajo una tasa de intervencin del Emisor que se mantuvo
fija desde septiembre de 2014 (Grfica 9).
Grfico 9
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9,0
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8,0
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7,0
6,0
5,0
TES 2016
TES 2018
TES 2020
TES 2024
TES 2028
02-nov-15
02-oct-15
02-sep-15
02-ago-15
02-jul-15
02-jun-15
02-may-15
02-abr-15
02-mar-15
02-feb-15
02-ene-15
02-dic-14
02-nov-14
02-oct-14
02-sep-14
02-ago-14
02-jul-14
02-jun-14
02-may-14
02-abr-14
02-mar-14
02-feb-14
3,0
02-ene-14
4,0
20 Para el Banco de la Repblica, el alza de la tasa de intervencin debera reducir las expectativas de
inflacin, y por esta va, reducir los rendimientos de los TES. Sin embargo, el emisor acepta que otros
factores afectan los rendimientos de los ttulos como el crecimiento econmico y precios de las materias
primas, y factores externos, como las tasas de inters internacional y los spreads de los bonos soberanos.
152 ECONOMA COLOMBIANA
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