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ARTIGO

Bancos Comunitrios
de Desenvolvimento na Poltica
Pblica de Finanas Solidrias
Apresentando a Realidade do Nordeste
e Discutindo Proposies
Aridne Scalfoni Rigo1
Genauto Carvalho de Frana Filho2
Leonardo Prates Leal3
Resumo
Este trabalho apresenta e discute a realidade do conjunto dos Bancos Comunitrios de Desenvolvimento (BCDs) da Regio Nordeste do Brasil, no mbito da poltica pblica de finanas solidrias
que se delineia. Alm disso, procuramos demonstrar como essas iniciativas de microfinanas so
capazes de alcanar os mais pobres. A metodologia consistiu em um levantamento-diagnstico em 26
BCDs desta Regio, de julho a setembro de 2012. Os resultados afirmam os BCDs como tecnologias
sociais adequadas a uma poltica pblica de finanas solidrias que pretende atingir as pessoas mais
pobres. Suas estruturas coletivas de gesto e a metodologia de concesso e cobrana de emprstimos
baseadas nas relaes de proximidade, parecem mais adequadas para a transposio das barreiras
formais e institucionais que os bancos tradicionais colocam no tocante concesso de crdito para a

Doutora em Administrao pela Universidade Federal da Bahia (Ufba). Mestre em

Administrao pela Universidade Federal de Pernambuco (Ufpe). Graduada em


Administrao de Cooperativas pela Universidade Federal de Viosa (UFV). Professora da
Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia (Ufba). ariadnescalfoni@gmail.
com
2
Doutor em Sociologia pela Universite de Paris VII. Mestre em Administrao pela Universidade
Federal da Bahia (Ufba). Graduado em Administrao pela Universidade Federal da Bahia
(Ufba). Professor da Universidade Federal da Bahia (Ufba). francafilho@gmail.com
3
Mestre em Administrao pela Universidade Federal da Bahia (Ufba). Graduado em
Administrao pela Universidade do Estado da Bahia (Ufba). Membro da Incubadora
Tecnolgica de Economia Solidria e Gesto do Desenvolvimento Territorial (Ites/Ufba).
Professor da Faculdade Adventista da Bahia e membro do Conselho Estadual de Economia
Solidria da Bahia. leopratesleal@gmail.com
DESENVOLVIMENTO EM QUESTO
Editora Uniju ano 13 n. 31 jul./set. 2015

p. 70-107

populao de baixa renda. A realidade que se apresenta diante dos BCDs, no entanto, aponta dificuldades que podem comprometer a plenitude das aes destas organizaes nos territrios. A principal
dificuldade est relacionada formao do fundo de crdito que os fora a racionar significativamente
as concesses de crdito. Outros desafios identificados foram os relativos formao do lastro para
impulsionar a circulao da moeda social no territrio e dinamizar as trocas.

Palavras-chave: Bancos Comunitrios de Desenvolvimento. Finanas solidrias. Poltica de


microcrdito.

COMMUNITY DEVELOPMENT BANKS IN THE PUBLIC POLICY


OF SOLIDARITY FINANCE: PRESENTING THE REALITY IN THE
NORTHEASTERN BRAZIL AND DISCUSSING PROPOSITIONS
Abstract
This paper presents and discusses the reality of all Community Development Banks (BCDs) from
northeastern Brazil in the public policy of solidarity finance that emerges. Furthermore, the paper
demonstrate how these microfinance initiatives are able to reach the poorest people The methodology
consisted of a survey in 26 BCDs in this region (between July-September 2012). These results support
the BCDs as appropriate social technologies to a public policy of solidarity finance that aims to reach
the poorest people. Their collective management structures and the methodology for granting and
collection of loans (based on proximity relations) seem more appropriate for overcoming the formal
and institutional barriers rather than traditional banks for lending money to low-income population.
However, the reality presented for the BCDs indicate difficulties that can compromise the fullness of
the actions of these organizations in the territories. The main difficulty is the formation of the credit
fund that forces them to significantly rationing credit concessions. Other challenges identified were the
formation of counterweight to boost the circulation of social currency in the territory and the exchanges.

Keywords: Community Development Banks. Solidarity Finance. Microcredit Policy.

Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

As instituies no campo das microfinanas tm se diversificado e aumentado seu nmero nos ltimos anos, principalmente aps as Naes Unidas
decretar 2005 o Ano Internacional do Microcrdito. De acordo com Ahlin, Lin e
Maio (2011), mais de 100 milhes de clientes ao redor do mundo esto tomando
emprestado pequenas somas provenientes de cerca de 10 mil instituies de
microfinanas (IMFs). De modo geral, as instituies de microfinanas esto
associadas a pases em desenvolvimento apesar de, nos anos 90 nos EUA,
um suporte considervel para instituies financeiras ter sido aportado com
o intuito de desenvolver comunidades (Hartarska; Holtmann, 2006).
A despeito da sua ampliao e desenvolvimento, o campo das microfinanas enfrenta dois grandes desafios. Primeiro, alcanar efetivamente os
mais pobres; e, segundo, se tornar autossustentvel (cost coverage) (Hartarska;
Holtmann, 2006, p. 147). Em resumo a questo que se coloca em vrios
estudos sobre o assunto : a microfinana mesmo uma estratgia vivel
para amenizar a pobreza se comparada a outras polticas alternativas? Para
Brau e Woller (2004), algumas pesquisas apresentam que a similaridade
entre as instituies de microfinanas e os programas governamentais de
microcrdito levam as primeiras a falharem como, historicamente, as segundas vem falhando.
No Brasil, as polticas de microcrdito e os programas delas advindos
tem se destacado desde a dcada de 90 e vm envolvendo uma diversidade
de atores pblicos, privados e organizaes da sociedade civil (Barone; Sader, 2008). Dentre estes programas, destacam-se o Programa Nacional de
Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO) do Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), criado em 2005, e o atual Crescer4 Programa Nacional

O Crescer mantm praticamente as mesmas taxas do PNMPO. Estabelece juros para o

microcrdito em no mximo 8% ao ano e Taxa de Abertura de Crdito (TAC) de 1%). Os


recursos para o crdito so oriundos de 2% do depsito vista recolhido junto aos bancos pelo
Banco Central (atualmente em cerca de R$ 157 bilhes). O governo vai equalizar at R$ 500
milhes por ano (pagar o custo dos bancos) para garantir a reduo dos juros e a orientao
para o crdito (Frana Filho; Rigo; Silva Jnior, 2012).

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de Microcrdito o qual se insere nas aes do Programa Brasil Sem Misria


tambm do governo federal brasileiro. O objetivo o de fornecer crdito a
juros mais baixos e ampliar o acesso ao crdito. As polticas e aes de microcrdito brasileiras, no entanto, tambm tm sido questionadas quanto a
sua eficcia, ou seja, se realmente elas contribuem para a reduo da pobreza
(Carvalho, et. al., 2009, Braga, 2011). Este e outros limites enfrentados pelas
polticas de microcrdito no Brasil chamam a ateno para outras possibilidades de acesso ao crdito, atreladas s formas de organizaes coletivas
e mais prximas dos potenciais tomadores: as chamadas finanas solidrias
ou de proximidade.
As finanas solidrias se constituem em um campo diversificado de
modalidades organizacionais e de propsitos. Neste universo, os Bancos
Comunitrios de Desenvolvimento (BCDs) se apresentam como uma prtica
de finanas solidrias originrias e voltadas para territrios empobrecidos.
Tal prtica tem sido vista pela Secretaria Nacional de Economia Solidria do
Ministrio do Trabalho e Emprego (Senaes/MTE) como mecanismo para
que as pessoas mais pobres sejam, de fato, includas no sistema financeiro
e tenham acesso ao crdito. Diante deste contexto de prtica dos BCDs e
de desafios de uma poltica pblica que se delineia, este trabalho apresenta
os primeiros resultados de um levantamento realizado nos BCDs da Regio
Nordeste do Brasil, em 2012.
Buscando aproximar a realidade brasileira das discusses proeminentes no campo das IMFs, a questo colocada por este trabalho : os BCDs,
como iniciativas de microfinanas, so capazes de alcanar os mais pobres?
O pressuposto que, pela forma como se organizam e atuam na comunidade
eles possuem esta capacidade. O objetivo deste trabalho, ento, apresentar
e discutir a realidade do conjunto dos Bancos Comunitrios de Desenvolvimento (BCDs) da Regio Nordeste do Brasil, no mbito da poltica pblica
de finanas solidrias que se delineia. Alm disso, procura demonstrar como
essas iniciativas de microfinanas so capazes de alcanar os mais pobres.
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A nosso ver, nossa contribuio neste trabalho mais emprica do que


terica, pois ele fornece informaes inditas e aponta possibilidades de
redirecionamentos para a poltica pblica de finanas solidrias baseadas nos
BCDs. Teoricamente, consideramos que este trabalho contribui em maior
grau para o debate em torno de um dos dois desafios postos no campo das
microfinanas atualmente, o da efetividade do alcance dos mais pobres. Em
menor grau, este trabalho tambm contribui, a partir de alguns resultados
encontrados, para o debate em torno da questo da (auto)sustentabilidade.
Morduch (1999) destaca que mais pesquisas no campo so necessrias tanto
para aumento do campo e do corpo das microfinanas quanto para dar continuidade ao dilogo poltico sobre a questo. Alm disso, o autor acredita
que o objetivo primeiro de aliviar a pobreza via IMFs permanece ainda no
provado e consubstanciado pelas pesquisas.
Vale esclarecer que, diante do volume de informaes e da complexidade do contexto em anlise, privilegia-se, neste trabalho, informaes
que permitam visualizar a forma como os BCDs se organizam e atuam nos
territrios para alcanar os mais pobres. Alm disso, foi possvel apresentar a
situao do conjunto dos BCDs do Nordeste como mecanismos de polticas
pblicas de finanas solidrias.
A metodologia e o referencial terico deste artigo encontram-se na
sequncia desta introduo. A primeira detalha o mapeamento realizado nos
BCDs da Regio Nordeste em 2012. No referencial terico privilegiamos a
apresentao das origens do campo das microfinanas e seus principais desafios. Num segundo item, apresentamos o contexto mais geral das polticas de
microcrdito no Brasil e as especificidades da poltica de finanas solidrias
que vm se delineando desde 2005. Os resultados se organizam em torno
de cinco partes: 1) apresentao dos aspectos bsicos de funcionamento
dos BCDs; 2) apresentao de informao sobre os territrios, as estruturas
de gesto coletiva e os espaos de articulao utilizados pelos BCDs; 3) as
linhas de crdito em real e a circulao da moeda social; 4) os mecanismos de
controle social e a noo diferenciada de inadimplncia adotada pelos BCDs;
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e 5) discusso de como os BCDs alcanam os mais pobres e os desafios da


sua (auto)sustentabilidade. Para finalizar o trabalho, tecemos consideraes
para a poltica pblica de finanas solidrias baseadas nos BCDs.

A metodologia do levantamento-diagnstico
nos BCDs do Nordeste
Os resultados constantes neste artigo se referem, principalmente,
a um tratamento de carter mais descritivo dos dados obtidos com a aplicao de um instrumento de coleta de dados nos BCDs do Nordeste do
Brasil. Tanto a construo do instrumento quanto o tratamento dos dados
objetivos foram realizados com o suporte do software Sphinx2000. Foram
tambm obtidos dados de natureza qualitativa em diferentes momentos
e com variadas tcnicas (Vieira, 2006), tais como: imerso de um ms no
Banco Palmas em Fortaleza, Cear; observaes de campo (registradas
sistematicamente) durante a prpria aplicao do questionrio; questes
abertas contidas no questionrio; grupo focal com os pesquisadores de campo
para sistematizao das impresses e observaes provenientes das visitas
in loco. A deciso metodolgica de empreender tcnicas de coleta de dados
qualitativos associadas ao levantamento partiu da percepo da complexidade
da realidade investigada. O objetivo da equipe foi o de conferir descrio
dos dados quantitativos maiores possibilidades de anlises e interpretaes
(Andrade, 2007).
O levantamento foi realizado em 26 dos 35 BCDs (74% do total em
2012) da Regio Nordeste do Brasil no perodo de julho a setembro de
2012.5 Os 9 BCDs restantes no participaram da pesquisa por no encontrarem espao nas agendas ou por alegarem que as atividades dos BCDs

Os recursos para aplicao in loco do questionrio no Nordeste foram oriundos do edital pblico

Fomento s Finanas Solidrias com Base em Bancos Comunitrios de Desenvolvimento


e Fundos Rotativos Solidrios de 2010, junto a Secretaria Nacional de Economia Solidria
(Senaes) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).

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no estavam em andamento normal (ou iniciando as atividades ou em vias


de encerr-las). Especificamente, foram entrevistados: 3 BCDs na Bahia,
19 no Cear, 1 no Maranho; 1 em Sergipe e 2 no Piau. Em 2012 os BCDs
da Paraba e Rio Grande do Norte ainda no haviam sido inaugurados. Os
Estados de Pernambuco e Alagoas ainda no possuam BCDs at abril de
2013. A complexidade e a extenso do instrumento de coleta de dados associada dificuldade de alguns BCDs em fornecer as informaes, exigiu
que sua aplicao se desse diretamente com os seus dirigentes em visitas
agendadas que duraram em mdia 2 horas.
Os resultados da pesquisa e a presena da equipe de pesquisadores em
campo permitiram observar que: se por um lado os BCDs tm tentado manter
e ressaltar seus aspectos de gesto coletiva e as relaes de proximidade que
os caracterizam como instrumentos de finanas solidrias, por outro eles tm
se deparado com um conjunto de desafios que dificultam sua atuao. Dos
26 BCDs visitados, 12 esto funcionamento regularmente, 9 parcialmente e
5 esto temporariamente sem atividades. O funcionamento parcial significa
que o BCD diminuiu suas atividades e o atendimento s solicitaes de
crdito. Os BCDs temporariamente sem atividades so aqueles em que o
volume de atividades diminuiu significativamente a ponto de inviabilizar
mant-los abertos ao pblico todos os dias da semana. Em muitos destes
casos, eles existem e seus agentes de crdito participam de um processo de
reconstituio do fundo de crdito e recebem apoio de EAFs.
O arcabouo de anlise destas informaes levantadas de natureza
terico-emprica, tendo em vista serem os BCDs uma prtica pouco discutida
e um instrumento de uma poltica pblica em delineamento. Pretende-se, neste trabalho, contextualizar e apontar resultados e possibilidades de
natureza mais concretas. Vale ressaltar, porm, que as principais discusses
tericas relacionadas aos BCDs no Brasil esto no seio da economia solidria, de outro agir econmico e de outras formas de produzir (Borges, 2011;
Frana Filho, 2007, 2008.
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Referencial terico
Origens e desafios no campo das microfinanas
Os anos 70 marcaram as origens das microfinanas quando o professor de economia, Muhammad Yunus, iniciou pequenos emprstimos
em Bangladesh. Esta prtica deu origem ao Grameen Bank em 1976, que
se tornou conhecida como uma instituio de microcrdito voltada para o
combate pobreza rural. De acordo com os Hastarska e Holtmann (2006,
p. 148), em 2005 o Grameen Bank havia distribudo cerca de 5 bilhes de
dlares em emprstimos para 5 milhes de tomadores, dentre os quais 96%
eram mulheres. Sendo assim, o campo das microfinanas surgiu como uma
inovao na sia principalmente para resolver problemas que os governos
no resolviam. Para Hastarska e Holtmann (2006), notadamente para a
produo rural as microfinanas surgiram diante das falhas dos subsdios
governamentais tradicionais naquele contexto. As microfinanas so, na
opinio destes autores, uma das mais proeminentes ferramentas de amenizao da pobreza. No entanto, no podem ser vistas como substitutas para
investimentos em educao, infraestrutura e servios bsicos (Hastarska;
Holtmann, 2006, p. 159-160).
A partir de ento, o campo das microfinanas tem se ampliado enormemente, tanto no que se refere aos tipos organizacionais, aos contextos,
aos diversos pblicos que atendem, quanto aos diferentes propsitos pelos
quais so criadas. A influncia do Grameen Bank, direta ou indiretamente,
significativa no campo das microfinanas em todo o mundo. De acordo
com Morduch (1999), mesmo em cidades de pases desenvolvidos, como
em Nova York, Carolina do Norte, Chicago e outras nos EUA, programas de
microfinanas foram criados inspirados pelo Grameen Bank.
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Podemos perceber que o desenvolvimento do campo das microfinanas iniciou-se a partir das prticas para, em seguida, serem propostos modelos
tericos e metodologias de atuao (Hartarska; Holtmann, 2006). Em um
levantamento bibliogrfico minucioso em 350 artigos sobre o assunto, Brau
e Woller (2004) identificaram que as pesquisas em microfinanas so provenientes principalmente de pases onde as iniciativas de microfinanas so
alternativas para amenizao da pobreza. Dentre os principais pases citados
pelos autores figuram o Nepal, frica Subsaariana, Filipinas, Bangladesh,
Bolvia, China, Gana, frica do Sul, Guatemala, Tailndia, Uganda, Zmbia,
Peru, Honduras e Equador. A ausncia, a insuficincia ou a dificuldade de
acesso aos servios financeiros formais e tradicionais, nestes e em outros
pases, tm levado as pessoas pobres a criar e desenvolver uma ampla variedade de sistemas informais e comunitrios para suprir suas necessidades
financeiras (Brau; Woller, 2004; Morduch, 1999).
De acordo com Morduch (1999, p. 1.572), as inovaes nas microfinanas se apoiam em novas estruturas de gesto, novos contratos e novas
atitudes. Inspiradas no Grameen Bank, outras instituies com modelos
diferentes buscaram inverter a tendncia ao fracasso dos programas de microfinanas governamentais ou subsidiados. Alguns exemplos so o BancoSol
na Bolvia, o Bank Rakyat e o Bank Kredit Deas, ambos na Indonsia, e os
bancos ligados Foundation for International Community Assistance (Finca)
(Morduch, 1999). Apesar do notvel crescimento e diversidade deste campo,
no entanto, duas questes permanecem em aberto. A primeira relativa
sustentabilidade destas prticas (Hastarska; Holtmann, 2006; Brau; Woller,
2004) e a segunda se refere a como mensurar seus reais impactos (Brau;
Woller, 2004). Diferentemente do setor formal a ampla maioria das instituies de microfinanas no so autossustentveis (Hartarska; Holtmann,
2006; Brau; Woller, 2004). Ao contrrio, a maioria das MFIs (Microfinance
Institutions) opera sem cobrir seus custos e recebem subsdios governamentais
ou doaes (Brau; Woller, 2004, p. 6).
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Como, porm, alcanar a autossustentabilidade e, ao mesmo tempo,


os mais pobres? Algumas evidncias permitem concluir que se a autossustentabilidade desejada, ento os muito pobres no so alcanados pelos
servios de MFIs (Brau; Woller, 2004, p. 8). Sendo assim, permanece em
aberto e carecendo de estudos e pesquisas a questo se as MFIs so mesmo
capazes de alcanar com suficiente profundidade aqueles que precisam de
crdito o mais desesperadamente. Desta decorre outras questes importantes como: Qual o papel do setor privado e do setor pblico no suporte do
campo das microfinanas? (Hastarska; Holtmann, 2006).
Apesar das contradies e questes ainda no respondidas no campo,
impactos positivos tm sido notados. Para Brau e Woller (2004, p. 28), as
especificidades dos impactos variam conforme a especificidade dos contextos onde cada experincia est inserida. Isso aponta para a necessidade de
avaliao localizada, focando os usurios de cada sistema de microfinana.
Alm disso, vrios estudos apontam para impactos positivos em particular
sobre o pblico feminino (Brau; Woller, 2004). Ainda so desconhecidos, no
entanto, na literatura os ingredientes do sucesso para as instituies de
microfinanas e os nveis de sucesso so muito variados. Para Ahlin, Lin e
Maio (2011, p. 111), algumas experincias no conseguem se sustentar e no
sobrevivem, enquanto outras alcanam milhes de usurios e conseguem
cobrir todos os custos do processo. [...] Uma literatura crescente procura
descobrir os ingredientes de sucesso das IMFs. O foco dessa literatura
justamente sobre as prticas e tcnicas especficas da instituio projeto, contrato, tcnicas de gesto e estrutura organizacional. Muito menos
estudadas tem sido questes relativas das quais depende o sucesso destas
organizaes e prticas (Ahlin; Lin; Maio, 2011).
De modo geral, as MFIs atuam em diferentes mercados e funcionam de diversas maneiras. Uma prtica comum neste universo dividir os
emprstimos em duas principais linhas, uma para consumo (caracterizada
como de urgncia) e outras para empresas. Algumas apostam na garantia
social ou responsabilidade compartilhada (joint liability) como mecanismo
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para evitar ou diminuir os ndices de inadimplncia tendo em vista que a


responsabilidade pelo emprstimo do grupo e no apenas de um indivduo
(Brau; Woller, 2004). Sendo assim, as instituies dentro deste campo podem
atuar com diferentes nveis de compromissos sociais e de retorno financeiro.

Polticas de microcrdito no Brasil e as finanas solidrias


Na opinio de Ahlin, Lin e Maio (2011), existe forte relao entre o
desenvolvimento do campo das microfinanas e o contexto econmico mais
amplo onde ele se insere. Ou seja, se o pas est em crescimento as possibilidades de autossustentao das experincias de microfinanas aumentam.
Os autores mostram que, tanto na indonsia quanto em Bangladesh, os
ndices de crescimento eram positivos (1,7% e 5% respectivamente) quando
as experincias de microfinanas despontaram e ganharam importncia. Sob
esta perspectiva, o microcrdito se relaciona com os processos de desenvolvimento econmico e com o quadro institucional mais amplo (Ahlin; Lin;
Maio, 2011).
No Brasil, o nmero de IMFs cresceu rapidamente e, em 2001,
estimava-se um total de 121 instituies com uma carteira ativa de cerca
de 140 milhes de reais (Nichter; Goldmark; Fiori, 2002). Neste cenrio, as
instituies de microfinanas (IMFs6) passam a constituir o complexo setor
financeiro brasileiro, ampliando a oferta de crdito para populaes de baixa
renda e empreendimentos excludos ou com dificuldades de acesso ao setor
financeiro tradicional. No contexto das microfinanas, o microcrdito o
principal servio financeiro oferecido, tipicamente para atividades produtivas
ou para o consumo. O termo microcrdito significa emprstimo de pequeno
valor voltado para a populao de baixa renda e/ou grupos e indivduos de

As instituies de microfinanas que compem o setor no Brasil so geralmente bancos,

financeiras, Sociedades de Crdito ao Microempreendedor (SCMs), cooperativas, ONGs e


Oscips.

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segmentos sociais marginalizados, tipicamente ofertados por instituies da


sociedade civil, programas pblicos e mesmo por linhas de crdito de bancos
comerciais (Servet, 2013).
No Brasil, o microcrdito tem sido visto como mecanismo eficaz para
a reduo da pobreza (Carvalho et al., 2009; Costa, 2010) e para a promoo
do desenvolvimento econmico e social. Principalmente a partir da dcada
de 90, comeam a surgir polticas e programas de apoio ao microcrdito
direcionados aos micro e pequenos empreendimentos e envolvendo uma
diversidade de atores pblicos, privados e organizaes da sociedade civil
(Barone; Sader, 2008). O governo federal brasileiro, desde esta poca, tem
assumido diretamente o papel de formulador e indutor de polticas pblicas
voltadas para a concesso de crdito produtivo s populaes de baixa renda
(Zouain; Barone, 2007), entendendo que ele permite a criao de postos de
trabalho e de gerao de renda. Em 1996 foi criado o Programa de Crdito
Produtivo Popular (PCPP) e o Programa de Desenvolvimento Institucional (PDI) pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) com o objetivo de fomentar e criar as bases para a expanso das
microfinanas no pas. Entre 2003 e 2006 houve a ampliao tanto da noo
de microcrdito quanto do volume de recursos. O intuito do governo federal
era de bancarizar a populao brasileira de mais baixa renda envolvendo
bancos pblicos notadamente o Banco do Brasil e a Caixa Econmica
Federal (Barone; Sader, 2008; Frana Filho; Rigo; Silva Jnior, 2012). Esta
poltica de bancarizao poca consistiu em massificar o acesso ao servio
financeiro pela populao de mais baixa renda, simplificando o processo de
abertura de contas bancrias (Costa, 2010). De acordo com dados do Banco
Central do Brasil (BCB), 34 milhes de pessoas passaram a ter acesso conta
bancria de 2005 a 2011.
Dando continuidade a esta poltica, em 2005 foi criado o Programa
Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO) do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE). Para Braga (2011, p. 68), o principal objetivo
do PMNPO foi incentivar a gerao de trabalho e renda entre os microDesenvolvimento em Questo

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empreendedores populares e disponibilizar recursos para o microcrdito


produtivo e orientado. Este programa representou importantes mudanas
institucionais no setor de microfinanas brasileiro, passando a habilitar outras
organizaes a executarem operaes financeiras e a articular as instituies
de microcrdito produtivo (Barone; Sader, 2008; Frana Filho; Rigo; Silva
Jnior, 2012).
Em agosto de 2011, uma reviso do PNMPO deu origem ao Crescer
Programa Nacional de Microcrdito , com o objetivo de fornecer crdito
a juros mais baixos a microempreendedores individuais e microempresas e
continuar ampliando o acesso ao crdito. Neste programa, coube aos bancos
pblicos (BB, Caixa, BNB e outros) a tarefa de conferir escala ao microcrdito
enquanto uma estratgia de incluso produtiva (Frana Filho; Rigo; Silva
Jnior, 2012). Uma das metas para 2013 foi a de atingir uma carteira de
3,4 milhes de clientes nestes bancos (em 2011, o quantitativo de clientes
atendidos era de 734,2 mil de acordo com dados do Sebrae).
Apesar dos avanos, muitas insuficincias em torno das polticas de
microcrdito no Brasil persistem. O principal questionamento neste aspecto
se realmente tais polticas contribuem para a reduo da pobreza (Carvalho et
al., 2009, p. 9). Ou seja, se e em quanto as pessoas muito pobres podem de
fato se beneficiar dos programas de microcrdito e em quanto o microcrdito
concretiza sua promessa e seus objetivos. Este questionamento encontra
respaldo na pesquisa de Braga (2011) ao analisar os resultados do PNMPO.
A autora mostra que para um pblico-alvo de quase 9 milhes de pessoas
(trabalhadores por conta prpria), pouco mais de 8% tiveram acesso ao crdito do programa. A concluso da pesquisa de que o PNMPO (e mesmo
o programa do BNB) no tem alcanado os trabalhadores mais pobres, pois
os custos de atender esta camada da populao so considerados elevados
sendo necessrias metodologias mais apropriadas.
Este e outros limites enfrentados pelas polticas de microcrdito no
Brasil chamam a ateno para outras possibilidades atreladas s formas de
organizaes comunitrias que ampliam ainda mais o universo das micro82

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BANCOS COMUNITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA POLTICA PBLICA DE FINANAS SOLIDRIAS

finanas: as finanas solidrias ou de proximidade. De acordo com Muoz


(2009), as finanas solidrias visam a democratizar os recursos financeiros e se
constituem em um campo diversificado de modalidades e propsitos. Dentre
estas modalidades, encontram-se as pioneiras e j conhecidas cooperativas
de crdito surgidas na Alemanha, na Revoluo Industrial, e o oferecimento
de servios financeiros (microcrdito, microdepsitos, microsseguros, micropenses, etc.) s populaes tradicionalmente excludas do sistema formal.
No Brasil, este campo de prticas composto principalmente pelos Fundos
Rotativos Solidrios (FRS), Cooperativas de Crdito Solidrio, Grupos de
Investimento Coletivo (GICs) e os Bancos Comunitrios de Desenvolvimento (BCDs). Um dos propsitos das experincias de finanas solidrias
ou de proximidade democratizar o sistema financeiro por meio da gesto
comunitria dos recursos (Frana Filho; Passos, 2013). Este segmento das
finanas solidrias se inscreve no campo da Economia Solidria e considera as
particularidades dos territrios onde se inserem e as redes de relaes sociais
e de vizinhana na sua maneira de atuar. Assim, as prticas dos BCDs e das
finanas solidrias sugerem estudos e reflexes terico-analticas, renovando e seguindo a tendncia do campo das microfinanas de se desenvolver
teoricamente a partir das prticas (Hartarska; Holtmann, 2006).

Resultados e discusses
Bancos Comunitrios de Desenvolvimento
e sua constituio em rede no Brasil
Os Bancos Comunitrios de Desenvolvimento (BCDs) tm se destacado pelas suas especificidades organizacionais e de gesto. Os BCDs
possuem natureza associativa e comunitria e voltam-se gerao de trabalho
e renda em territrios empobrecidos com clara orientao dentro do campo
da economia solidria (Melo Neto; Magalhes, 2008; Frana Filho, 2007).
Eles se diferem sobremaneira das prticas de microcrdito convencionais
por estarem dentro dos territrios e adotarem estruturas participativas.
Desenvolvimento em Questo

83

Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

So vistos como um mecanismo mais efetivo de incluso financeira para


as pessoas mais pobres por se apoiarem nas relaes sociais do territrio e
se basearem em valores como solidariedade e confiana que permeiam as
operaes financeiras reguladas comunitariamente.
As bases para a instituio de uma poltica pblica mais efetiva para
as finanas solidrias no mbito do governo federal esto atreladas prpria
criao da Senaes/MTE, em 2003. No mbito das suas atribuies consta:
contribuir com as polticas de microfinanas, estimulando o cooperativismo
de crdito, e outras formas de organizao deste setor. No Plano Plurianual
(PPA) de 2008 e 2011, o Programa Economia Solidria em Desenvolvimento
desta Secretaria definiu como um dos objetivos o Fomento a Finanas
Solidrias com Base em Bancos Comunitrios e Fundos Solidrios (Secretaria..., 2013). , porm, apenas recentemente que o campo destas prticas
tem conhecido um importante processo de reconhecimento institucional,
conforme atestam alguns fatos como: a definio das finanas solidrias
como uma das trs reas programticas de interveno da Senaes/MTE; a
realizao do Frum do Banco Central de Incluso Financeira (desde 2009),
contando com painis e mesas especiais para tratamento do tema das finanas
solidrias; e a prpria viabilizao por intermdio da Senaes/MTE de edital
pblico nacional de apoio s finanas solidrias em 2010 e 2013. No que diz
respeito especificamente aos BCDs, a constituio de uma rede nacional de
BCDs e a prpria expanso do nmero de experincias em vrios Estados
do pas tm apontado para a importncia destas prticas no mbito de uma
poltica pblica mais instituda.
Desde a origem dos BCDs, a partir da criao do Banco Palmas,
em 1998, em Fortaleza, Cear, esta Rede de BCDs vem se constituindo.
Notadamente a partir de 2003, com a criao do Instituto Palmas de Desenvolvimento e Socioeconomia Solidria, o estabelecimento de parcerias
com outras instituies pblicas e privadas vem permitindo sua ampliao,
seu fortalecimento e o envolvimento de outras Entidades de Apoio e Fomento (EAF) na metodologia de criao de BCDs. Em 2004 foi fundado o
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Ano 13 n. 31 jul./set. 2015

BANCOS COMUNITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA POLTICA PBLICA DE FINANAS SOLIDRIAS

segundo BCD no Brasil, tambm no Cear; em 2009 eram 49 BCDs e, em


maio de 2012, a rede brasileira se constitua de 78 BCDs. No final de 2013
eram 103 BCDs localizados em vrios Estados. Neste conjunto, 52 BCDs
esto localizados no Nordeste, 16 na Regio Norte, 6 na Centro-Oeste, 25 na
Regio Sudeste e 1 BCD no Distrito Federal. O Estado com maior nmero
de BCDs o Cear (37), seguido de So Paulo (10) e da Bahia (8).
Foi nos ltimos 5 anos, no entanto, que as formas de apoio governamental tm se diversificado e se ampliado no mbito do apoio constituio dos BCDs no pas. De acordo com Frana Filho e Silva Jnior (2009),
na esfera do Projeto de Apoio Implantao e Consolidao de Bancos
Comunitrios, proposto pelo Instituto Banco Palmas Senaes/MTE, que
as principais aes relativas aos BCDs se estruturam e se financiam. Neste
processo a interveno direta das EAFs, as quais se apoiam na metodologia
de criao dos Bancos Comunitrios, fundamental. Atualmente, cinco
EAFs atuam de maneira interdependente na consolidao da Rede-BCDs
com o aporte dos recursos da Senaes/MTE: o prprio Instituto Banco Palmas,
com o papel da coordenao nacional e criao de novos BCDs no Estado
do Cear; a Incubadora Tecnolgica de Economia Solidria e Gesto do
Desenvolvimento de Territrios da Universidade Federal da Bahia (Ites/
Ufba), responsvel pela criao e apoio aos BCDs nos demais Estados da
Regio nordeste; o Ncleo de Economia Solidria da Universidade de So
Paulo, Nesol-USP e a Organizao No Governamental Ateli de Ideias do
Esprito Santo, que dividem os trabalhos com os BCDs das Regies Sudeste
e Centro-Oeste; e o Instituto Capital Social, com o apoio do BCD Tupinamb
no Par, que se encarregam dos BCDs da Regio Norte.
As formas de criao e de apoio aos BCDs destas entidades variam
conforme a expertise de cada uma e das especificidades da regio ou territrio. Desse modo, muitos arranjos institucionais podem ser feitos, mas
alguns aspectos so comuns e so compartilhados em termos metodolgicos
pelas entidades envolvidas. A principal delas diz respeito identificao
de uma demanda concreta do territrio, que se manifesta coletivamente e
Desenvolvimento em Questo

85

Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

que indica certa mobilizao endgena em torno da proposta. Este aspecto


fundamental, tendo em vista que a prpria comunidade organizada que
faz a gesto das atividades do BCD e dos recursos envolvidos.
Em resumo, os BCDs se caracterizam por alguns aspectos bsicos,
quais sejam: a) a estrutura de gesto, tendo em vista a coordenao coletiva
das atividades e recursos do BCD; b) as linhas de microcrdito para a produo e o consumo local com juros baixos visando a permitir a gerao de
renda e oportunidades de trabalho em toda a comunidade; c) o processo de
concesso e cobrana dos emprstimos baseadas nas relaes de vizinhana
e solidariedade, impondo um controle que mais social do que econmico;
e d) a criao de instrumentos alternativos de incentivo ao consumo local
principalmente uma moeda social circulante local que so reconhecidos
e aceitos por produtores, comerciantes e consumidores, no intuito de dinamizao da economia local (Frana Filho; Silva Jnior, 2009).

Os aspectos bsicos do funcionamento dos BCDs


Frana Filho e Silva Jnior (2009, p. 103) definem Bancos Comunitrios de Desenvolvimento como uma prtica de finanas solidrias de apoio
s economias populares de territrios com baixo ndice de desenvolvimento
humano. Caracterizados como uma prtica, os autores ressaltam que o
principal propsito dos BCDs promover no territrio a articulao de atores
locais produtores, consumidores e prestadores de servios vinculada ao
movimento de economia solidria e preocupada com o fortalecimento da
economia local.
Nos BCDs a gesto coletiva dos recursos e das atividades marca sua
existncia enquanto tecnologia social apropriada pelos membros de uma
comunidade. Esta marca parece importante em dois principais momentos:
durante o estabelecimento do BCD e, obviamente, durante o seu desenvolvimento. No primeiro momento, importante a manifestao coletiva do
interesse e a constituio de espaos institucionalizados nos quais as opinies
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Ano 13 n. 31 jul./set. 2015

BANCOS COMUNITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA POLTICA PBLICA DE FINANAS SOLIDRIAS

se manifestam e as decises so tomadas. Tipicamente, so constitudos dois


espaos apropriados gesto coletiva: o Conselho Gestor e o Comit de
Anlise de Crdito (C.A.C.). As composies e representaes nestes dois
espaos so definidas pelos membros da comunidade envolvidos no processo
de constituio do BCD. O Conselho Gestor diz respeito s assembleias de
ordem mais geral, nas quais participam lideranas comunitrias e representantes de organizaes locais, alm de instituies pblicas e outras parceiras
do BCD. Nestas assembleias, so traadas diretrizes e tomadas decises
vinculadas s aes do BCD, como novas parcerias, captao de recursos
etc. O C.A.C. se constitui de um grupo de gestores do BCD (denominados
agentes de crdito), e tambm conta com lideranas e representantes do
territrio. Sua tarefa discutir e decidir sobre as solicitaes de crdito
demandadas. Alm destes, os BCDs podem criar outros espaos e compor
sua gesto como julgar mais adequado (Frana Filho et al., 2012).
Em todos estes espaos, os agentes de crdito so membros importantes. Esto diretamente ligados ao recebimento, anlise e cobrana (se necessrio) das solicitaes e concesses do crdito nas mais diferentes linhas.
As linhas de crdito mais comuns so: a) Crdito Produtivo, direcionada
criao ou desenvolvimento de micro, pequenos e mdio empreendimentos,
individuais ou coletivos; b) Crdito para Consumo, destinada a emprstimo
de pequena monta, sem juros e oferecido em moeda social local. O intuito
tanto estimular o consumo dentro da comunidade por meio do uso de um
circulante local, quanto satisfazer necessidades em carter de urgncia dos
solicitantes do crdito (Frana Filho; Rigo; Silva Jnior, 2012; Borges, 2011).
Alm disso, as linhas de crdito se baseiam em juros baixos (de 1% a 2,5%
ao ms) para possibilitar a gerao de renda e oportunidades de trabalho
para a comunidade.
O julgamento das solicitaes de crdito e sua eventual cobrana
possuem um carter original, pois se fundamentam em um mecanismo
social de controle entre os membros da comunidade (Frana Filho et al.,
2012) e no no formalismo regido por legislaes e um nmero excessivo de
Desenvolvimento em Questo

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Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

formulrios e documentos. De modo geral, os principais critrios adotados


pelos C.A.C.s no julgamento de uma demanda de crdito so: primeiro, a
necessidade do solicitante; segundo, sua conduta na comunidade; e terceiro,
sua capacidade de pagamento. Outros critrios, como a situao dos recursos do BCD e o histrico dos pagamentos do solicitante no BCD, tambm
fazem parte do processo de tomadas de deciso. Neste processo, no so
considerados, tipicamente, a situao do solicitante em outros bancos ou nos
sistemas comuns de proteo ao crdito (SPC ou Serasa, por exemplo). Esse
processo inteiro enfatiza a importncia das relaes comunitrias, no qual
os agentes de crdito expem as solicitaes de crdito da comunidade ao
C.A.C., dentro do qual aspectos relacionais so os fatores preponderantes
nas anlises de crdito.
No intuito de estimular a produo e o consumo local, o BCD cria
e mantm no territrio instrumentos de incentivo ao consumo, tais como
carto de crdito e a moeda social circulante local. Estes, ao se tornarem
legtimos no territrio, o que exige um processo relativamente longo de
sensibilizao, desempenham papel importante no apenas econmico no
sentido da circulao interna da riqueza, mas tambm simblico, poltico e
identitrio. O uso da moeda social acaba fomentando o exerccio do controle
social do dinheiro e reforando o sentimento de identidade dos moradores
em relao ao seu lugar.
Por fim, destaca-se no modo de funcionamento dos BCDs a garantia
e o controle baseados nas relaes de proximidade. Ao solicitar um emprstimo, o agente de crdito do BCD realiza um cadastro simplificado, e em
seguida consulta sua rede de relaes e vizinhana como principal fonte de
informao sobre a pessoa na comunidade. Segundo Abramovay e Junqueira
(2005, p. 23), citando Ledgerwood (1999), so mecanismos como estes
que diminuem as taxas de juros e o ndice de inadimplncia atravs de
um monitoramento efetivo monitoramento invisvel. Para Frana Filho e
Silva Jnior (2009), tal aspecto afirma a particularidade da metodologia de
operaes de crdito dos BCDs, os quais ocorrem, sobretudo, por meio de
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Ano 13 n. 31 jul./set. 2015

BANCOS COMUNITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA POLTICA PBLICA DE FINANAS SOLIDRIAS

redes de prossumidores. Estas redes so assim denominadas pelo fato de


associarem produtores e consumidores locais mediante o estabelecimento
de canais ou circuitos especficos de relaes de trocas facilitadas pelo uso
da moeda social.

Os territrios, as estruturas de gesto


coletiva e os espaos de articulao
Os territrios onde se encontram os BCDs no Nordeste so, em sua
maior parte empobrecidos, mas com caractersticas variadas. Dentre os 26
BCDs visitados, 26,9% se encontram em bairros populares de cidades maiores. A maioria dos BCDs no Nordeste (46,6%), porm, est localizada em
pequenos e mdios municpios no interior dos Estados, considerando que
43,2% dos BCDs se encontram em municpios com 10 a 30 mil habitantes.
H ainda 4 BCDs em comunidades tradicionais, a exemplo do Banco Quilombola de Alcntara, MA e do Banco Ilhamar, em Matarandiba, comunidade
de pescadores na Ilha de Vera Cruz, BA.
Nestes diferentes territrios, a existncia de outras organizaes
importante para potencializar suas parcerias e a construo de uma rede
local. A Tabela 1 oferece informaes acerca dos tipos de organizaes com
as quais os BCDs do Nordeste comumente constroem e mantm parcerias.
Identificamos que 61,5% dos respondentes informaram que as associaes de
bairro e os rgos pblicos locais so suas instituies parceiras. As ONGs e
as micro e pequenas empresas foram indicadas por 34,6% dos respondentes.
A importncia das associaes de bairro e das ONGs se explica em grande
medida pelo fato de os BCDs estarem formalmente atrelados a estas organizaes (notadamente as associaes de bairro). Os BCDs no possuem
personalidade jurdica prpria. Suas aes ou projetos so vinculados
organizaes sociais locais, denominadas Entidades Gestoras.
Desenvolvimento em Questo

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Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

As parcerias com rgos pblicos locais so fundamentais nos processos de constituio e manuteno dos BCDs, principalmente no que
diz respeito a aspectos estruturais, como a concesso de espao fsico e, em
alguns casos, de pessoal. H ainda o caso emblemtico do Banco dos Cocais
em So Joo do Arraial, interior do Piau, onde a prefeitura contribui para
a circulao da moeda social, pagando um porcentual dos salrios dos seus
funcionrios em Cocais.
Tabela 1 Principais organizaes parceiras dos BCDs no territrio
Respostas
Porcentual
% de
Ocorrncias
de BCDs (*)
Ocorrncias
Sindicatos
8
9%
30,8%
Instituio religiosa
7
7,9%
26,9%
Associao de bairro
16
18%
61,5%
Associao de classe
2
2,2%
7,7%
ONGs
9
10,1%
34,6%
Movimento Social (MST, MSTS, etc.)
4
4,5%
15,4%
Empresas (mdia e grande)
4
4,5%
15,4%
Empresas (micro e pequena)
9
10,1%
34,6%
rgo Pblico (prefeitura, secretarias, etc.)
16
18%
61,5%
Grupos Culturais
4
4,5%
15,4%
Empreendimentos de economia solidria
6
6,7%
23,1%
Outro
4
4,5%
15,4%
Total
89
100%

(*) Nas tabelas que se referem a uma questo de resposta mltipla, a anlise deve ser feita
sobre o porcentual de casos, ou seja, percentual de BCDs que indicaram determinada opo.
Organizaes parceiras dos BCDs

Fonte: Dados da pesquisa direta (2012).

Os resultados da pesquisa apontam as micro e pequenas empresas


como importantes parceiros, mas um nmero menos expressivo de BCDs
possui parcerias com empreendimentos de economia solidria locais
(23,1%). Em 46,2% dos territrios, no entanto, existem empreendimentos
de economia solidria. Pode-se inferir que aes de parceria empreendidas
pelos bancos comunitrios podem se orientar pelo aumento do nmero de
90

Ano 13 n. 31 jul./set. 2015

BANCOS COMUNITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA POLTICA PBLICA DE FINANAS SOLIDRIAS

empreendimentos de economia solidria na formao das suas redes locais.


Estas aes potencializariam a circulao da moeda social e a diversificao
de uma rede de cooperao e de trocas.
Aps sua criao, que geralmente conta com uma equipe especializada em um processo metodolgico e de capacitao que dura em mdia
um ano, o BCD fica vinculado formalmente a uma entidade gestora. Tal
entidade gestora, normalmente, tem um papel ativo dentro e fora do BCD.
Em alguns casos, todavia, ela apenas serve de guarda chuva institucional
para funcionamento do banco, tendo estrutura e equipe completamente
separadas. Nestes casos, a gesto do BCD no se confunde com a gesto da
associao, e seus membros desempenham funes distintas.
Identificamos, no entanto, que na maioria dos casos os trabalhadores
dos BCDs so membros da entidade gestora. A pesquisa revelou, ainda, que
em 88,5% dos BCDs a entidade gestora atua efetivamente como rgo de
gesto. Neste conjunto, em 12 BCDs a entidade gestora uma associao
de bairro, e em 7 BCDs uma ONG local. H casos especficos em que a
gesto dos BCDs ancorada em um BCD mais estruturado, como os casos
apoiados pelo Banco Palmas.
O Conselho Gestor a estrutura mxima de gesto encontrada em
muitos BCDs (46,2%). Este conselho formado por pessoas da comunidade
(lideranas, representantes de organizaes sociais locais), por membros
do BCD, geralmente um agente de crdito ou gerente (quando existe),
e representantes de rgos pblicos locais ou parceiros (ver Tabela 2). Os
dados da pesquisa mostram que as associaes de bairro e as ONGs (75%
e 50%, respectivamente) so as organizaes que mais frequentemente
fazem parte do Conselho Gestor dos BCDs. Isso se explica pelo fato de
estas mesmas organizaes serem, como visto anteriormente, os principais
tipos de entidades gestoras. A pesquisa revela, ainda, frequente participao
de representantes de instituies religiosas locais (58,3%), das lideranas
comunitrias, de representantes de rgos pblicos e de proprietrios de
pequenas e micro empresas locais (todos apontados por 41,7% dos bancos).
Desenvolvimento em Questo

91

Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

Sendo assim, as reunies do Conselho Gestor se configuram em um


espao bastante diversificado e aberto, o qual o BCD usa para refletir com a
comunidade e seus parceiros os desafios e as perspectivas que enfrenta. Estas
reunies se configuram tambm um importante espao de comunicao e
de apresentao de propostas, atividades em curso e resultados alcanados.
Destaca-se, por exemplo, que nas reunies do Conselho Gestor que se
define a poltica de crdito de cada BCD, realizando incluses, revises
e alteraes em linhas de crdito, taxas de juros, valor dos emprstimos,
prazos de pagamentos, bem como a redefinio do seu territrio de atuao.
Ainda sobre as reunies do Conselho Gestor, estas so tambm espaos para discusses de assuntos de natureza mais geral, como os relacionados
aos problemas do territrio.
Tabela 2 Composio do Conselho Gestor dos BCDs no Nordeste
Representaes no Conselho Gestor
dos BCDs

Respostas
Porcentual de
BCDs
Ocorrncias
% de
Ocorrncias
Lideranas locais
5
9,8%
41,7%
Escolas
2
3,9%
16,7%
Sindicatos
3
5,9%
25%
Instituies religiosas
7
13,7%
58,3%
Associao de bairro
9
17,6%
75%
Associao de classe
3
5,9%
25%
ONGs
6
11,8%
50%
Movimento Social (MST, MSTS, etc.)
1
2%
8,3%
Empresas (micro e pequenas)
3
5,9%
25%
rgo Pblico (prefeitura, secretarias, etc.)
5
9,8%
41,7%
Empreendimentos de economia solidria
5
9,8%
41,7%
Outros
2
3,9%
25%
Total
51
100%

(*) Nas tabelas que se referem a uma questo de resposta mltipla, a anlise deve ser feita
sobre o porcentual de casos, ou seja, porcentual de BCDs que indicaram determinada opo.

Fonte: Dados da pesquisa direta (2012).

O Comit de Anlise de Crdito (C.A.C.) o rgo de deciso sobre as


demandas de crdito. Seus membros so em menor nmero que no Conselho
Gestor e ele , geralmente, composto pelos agentes de crdito, representan92

Ano 13 n. 31 jul./set. 2015

BANCOS COMUNITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA POLTICA PBLICA DE FINANAS SOLIDRIAS

tes de organizaes locais e lideranas comunitrias. Por vezes, participam


tambm membros externos que possuam algum reconhecimento pblico.
Nesse momento, o C.A.C. leva em considerao as opinies de moradores
e vizinhos sobre o solicitante de crdito, bem como a situao do fundo de
crdito do BCD (de conhecimento dos agentes de crdito).
Dentre os BCDs pesquisados, 73,1% dos respondentes apontaram
o C.A.C. como rgo de gesto. O porcentual de BCDs que no indicou
possuir C.A.C. tem se utilizado do Comit do Banco Palmas, pois, nestes
casos, o Banco Palmas o gestor do fundo crdito e das linhas de emprstimo ( o caso do BCD So Cristvo, Fortaleza, CE, por exemplo). Alm
da entidade gestora, do Conselho Gestor e do C.A.C., alguns BCDs criaram
outras estruturas de gesto ou consultivas adequadas as suas necessidades.
Por exemplo, o Banco Palmas criou a Plenria dos Funcionrios, e o Banco
Dunas (Aracaj, SE) a Embaixada da Economia Solidria, onde se encontram
polticos, gestores pblicos e de organizaes da sociedade civil organizada
para discutirem assuntos de carter mais geral.
As estruturas coletivas dos BCDs geralmente possuem um nmero
maior de participantes quando comparadas ao nmero de responsveis pelas
atividades dirias destas organizaes. Existem C.A.C.s, por exemplo, que
contam com mais de 10 pessoas que se renem periodicamente para analisar
as demandas de crdito, mas apenas com um ou dois agentes de crdito para
realizar as atividades cotidianas, internas e externas, do banco comunitrio.
Identificamos, na pesquisa, que a gesto das atividades dirias, os
registros e os controles so exercidos por uma mdia de 2 pessoas em cada
BCD do Nordeste. Apenas 2 entre os BCDs investigados contam com mais
de 6 trabalhadores, entre agentes de crdito, gerentes, coordenadores de
projetos, secretrios, etc. Ambos BCDs so hoje os maiores do Nordeste,
quais sejam: o Banco Palmas (com 18 trabalhadores) e o Banco Paj (com
cerca de 10 trabalhadores), ambos em Fortaleza, CE.
Desenvolvimento em Questo

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Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

Alm dos rgos de gesto, os BCDs do Nordeste tm participado de


diferentes espaos de articulao poltica, e, em alguns casos, estes espaos
so construdos pelos prprios BCDs ou por suas entidades gestoras. As
organizaes comunitrias so os espaos mais citados pelos BCDs (61,5%),
seguidas dos espaos ligados aos rgos de governos e eventos culturais (50% e
42,3%, respectivamente). As feiras locais e redes foram citadas por 46,2% dos
BCDs e os Fruns locais por 38,5%. Neste caso, deve-se notar o processo de
construo das redes de BCDs estaduais (a exemplo da rede baiana), regionais (notadamente as redes Nordeste e Sudeste) e nacional. Estas redes tm
realizado eventos e intercmbios que se constituem importantes momentos
para discusso e troca de saberes entres os membros dos BCDs e suas EAFs.
Alm de constiturem seus prprios espaos, os bancos comunitrios
participam de outros espaos de articulao poltica no territrio e fora dele.
A Tabela 3 oferece uma viso geral destes mecanismos de representao e
de articulao.
Tabela 3 Espaos de articulao poltica
com participao dos BCDs do Nordeste
Espaos de Articulao Poltica
Organizao comunitria

Respostas
% de
Ocorrncias ocorrncias
16
15,2%

Porcentual de
BCDs
61,5%

Feiras

12

11,4%

46,2%

Eventos culturais

11

10,5%

42,3%

Fruns
Poder Legislativo (vereadores, deputados
e senadores)

10

9,5%

38,5%

11

10,5%

42,3%

Governos (municipal, estadual e federal)

13

12,4%

50%

Partidos Polticos

1,9%

7,7%

Conselho de Polticas Pblicas

5,7%

23,1%

Redes

12

11,4%

46,2%

Movimento Social

5,7%

23,1%

Outros

5,7%

23,1%

Total
105
100%
(*) Nas tabelas que se referem a uma questo de resposta mltipla, a anlise deve ser feita
sobre o porcentual de casos, ou seja, porcentual de BCDs que indicaram determinada opo.

Fonte: Dados da pesquisa direta (2012).

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BANCOS COMUNITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA POLTICA PBLICA DE FINANAS SOLIDRIAS

As linhas de crdito em Real


e a circulao da moeda social
As linhas de crdito ofertadas em Real e em moeda social constituem
os principais servios oferecidos pelos BCDs. Identificamos 5 principais
linhas de crdito oferecidas em Real e 3 em moeda social (ver Tabela 4). No
primeiro caso, o Crdito Produtivo a principal linha de crdito dos BCDs
do Nordeste, disposta por todos eles. H ainda casos em que o BCD conta
com mais de uma linha de crdito destinada produo. O Crdito para
Consumo, linha majoritariamente ofertada em moeda social, no entanto,
tem sido dada em Real em 2 BCDs. Isso ocorre pelo fato de, nos territrios
onde estes bancos se situam, no serem encontrados determinados produtos bsicos para as famlias, a exemplo da comunidade de atuao do BCD
Ilhamar, onde ainda no existem farmcias.
A linha de Crdito Empresarial especfica do Banco Palmas, que
conta, atualmente, com maior volume de recursos e consegue oferecer crdito
para pequenos e mdios empresrios do Conjunto Palmeiras, bairro onde se
localiza, com cerca de 50 mil habitantes. A linha Bolsa Famlia tambm uma
especificidade do Banco Palmas, mas adotada por outros BCDs do Cear
ligados a ele. So recursos para produo em pequena escala, no valor de 50
a 150 reais, a serem pagos em 4 e 6 parcelas respectivamente. O intuito
introduzir as mulheres beneficirias do Bolsa Famlia em alguma atividade
produtiva sem, no entanto, comprometer a renda mensal das suas famlias.
A linha de Crdito Habitacional tem se apresentado modesta tanto
na oferta em Real, a mais comum nos BCDs, quanto em moeda social.
Esta linha de crdito geralmente envolve parcerias com lojas de materiais
de construo e prestadores de servios do territrio (por isso possvel
que seja ofertada toda, ou em parte, em moeda social). Da mesma forma, a
linha de Crdito Produtivo em moeda social depende de uma rede local de
prossumidores que permita que o empreendedor encontre o que precisa
para produzir ou vender no territrio, o que raramente acontece. Seis BCDs
Desenvolvimento em Questo

95

Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

indicaram realizar a prtica de oferecer parte da linha de Crdito Produtivo


em moeda social. A vantagem para o tomador do emprstimo que sobre
as parcelas de qualquer linha de crdito em moeda social no incidem juros.
Tabela 4 Linhas de Crdito em Real e em
moeda social ofertadas pelos BCDs do Nordeste
Respostas
% de
Ocorrncias
ocorrncias
Bolsa Famlia
7
14,9%
Crdito Produtivo
29
61,7%
Crdito para Consumo
2
4,3%
Crdito Empresarial
6
12,8%
Crdito Habitacional
3
6,4%
Total
47
100%
(*) Alguns BCDs possuem mais de uma linha de Crdito Produtivo
Respostas
Linhas Crdito
% de
Ofertadas em Moeda Social
Ocorrncias
ocorrncias
Crdito para Consumo
12
63,2%
Crdito Produtivo
6
31,6%
Crdito Habitacional
1
5,3%
Total
19
100%
Linhas de Crdito
Ofertadas em Reais

Porcentual de
BCDs
26,9%
111,5% (*)
7,7%
23,1%
11,5%

Percentual de
BCDs
46,2%
23,1%
3,8%

Fonte: Dados da pesquisa direta (2012).

Assim, um pouco diferente das prticas comuns em microfinanas


que dividem os emprstimos em duas principais linhas, uma para consumo
(caracterizadas como de urgncia) e outras para empresas (Brau; Woller,
2004), os BCDs inovam na linha para consumo (ou de urgncia) ao usarem
a moeda social, estimulando o consumo interno e valorizando a produo
local. Alm disso, privilegiam os emprstimos na linha de crdito produtivo
que prev a incluso produtiva dos usurios.
O processo de criao de um BCD envolve, como visto, a criao
e circulao da moeda social, ou seja, um meio de pagamento que circula
paralela e complementariamente moeda nacional, o Real. Durante o processo de lanamento destas moedas no territrio, os BCDs apoiados pelas
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entidades de apoio e fomento realizam uma srie de atividades educativas


e sensibilizadoras com os diferentes atores locais (pessoas e comerciantes) no
intuito de constiturem a rede de usurios da moeda social. Neste momento
de mobilizao, 66,7% dos BCDs informaram que realizavam atividades
especficas com comerciantes; 62,5% usavam meios de comunicao local
(carro de som, rdio comunitrio etc.); e 58,3% elaboravam materiais de comunicao diversos. Este momento tambm um processo de fortalecimento
da identidade local, tendo em vista ser coletivo e carregado dos aspectos
culturais e da histria do lugar.
A aceitao da moeda social pelos comerciantes no territrio no
um processo fcil e exige esforo por parte dos agentes de crdito para sensibiliz-los. Uma vez institudo o uso de um nico meio de troca, sendo este
de curso forado (emitido pelo Estado), a introduo de outro instrumento
torna-se um desafio. Alm disso, quando o nmero de empreendimentos
do territrio que aceita a moeda social reduzido, o circuito se torna curto
e sua tendncia enfraquecer.

Os mecanismos de controle social


e a noo diferenciada de inadimplncia
Ainda em relao ao controle financeiro e administrao das linhas
de crdito e emprstimos, os resultados da pesquisa mostraram a noo
diferenciada de inadimplncia adotada pelos BCDs. Como dito, nestes
empreendimentos de finanas solidrias o controle do pagamento das
prestaes mais social e informal, baseado nas relaes de proximidade
construdas no territrio. Ou seja, no histrico da conduta do usurio do BCD
no seu territrio e no comrcio local. Na realidade, os BCDs combinam mais
de um destes critrios durante as tomadas de deciso no mbito do C.A.C.
A quase totalidade dos BCDs pesquisados (87,5%) considera um
tomador de crdito como inadimplente apenas quando este tomador no
renegocia a dvida ou quando ele atrasa o pagamento das parcelas sem
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qualquer justificativa. Isso significa que se o devedor no pode pagar uma


prestao mas informar e justificar ao BCD seus motivos, ele no entra no
processo de cobrana (que informal, mas acontece) e a dvida renegociada. Esta renegociao, inclusive, pode no reconsiderar os juros e apenas
adiar o pagamento das parcelas em atraso. Esta relativizao da maneira de
conceber a inadimplncia dificulta sobremaneira a identificao das taxas
gerais de inadimplncia nos BCDs do Nordeste. Quando da coleta desta
informao, cada BCD informou sua taxa de inadimplncia de acordo com
seus critrios e apenas apontando o nmero de pessoas em dbito e no o
volume de recursos no pagos.
Diante disso, apenas foi possvel identificar um valor aproximado da
inadimplncia nos BCDs pesquisados. Em mdia, 13,8% dos tomadores
de emprstimos dos ltimos 18 meses (2011 e 2012-1) no estavam com
suas dvidas em dia com os BCDs na regio. Isso significa um porcentual
de 0,76% ao ms. Ressaltamos que este um valor apenas indicativo, pois
no calculado com base na relao entre o volume em atraso e o total da
carteira ativa como comum para o clculo de taxas de inadimplncia. Para
se ter uma ideia, a taxa de inadimplncia7 do Programa Crediamigo do Banco
do Nordeste nos ltimos dois anos foi de 0,74% e 0,63% por ms (Banco do
Nordeste, 2012), considerada baixa.
A garantia social ou responsabilidade compartilhada como meio de
diminuir os ndices de inadimplncia no campo das microfinanas, como
apontado por Brau e Woller (2004) assume nos BCDs um aspecto novo. O
nvel de compromisso social que estas prticas buscam construir na comunidade significativamente alto na medida em que decidem sobre o crdito no mbito de um espao de discusso que comunitrio e no apenas
organizacional e separado da realidade do tomador.

Significando valores em atraso de 1 a 90 dias em relao carteira ativa do ms na posio

31 de dezembro de cada ano.

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O alcance dos mais pobres e os


desafios da (auto)sustentabilidade
Em relao ao nmero de pessoas atendidas mensalmente nos BCDs do
Nordeste (no considerando atendimentos em visitas externas), identificou-se que 36% dos BCDs atendem at 40 pessoas e que 40% deles atendem
acima de 300 pessoas. Esta disparidade se explica, em grande parte, pela
situao em que o BCD se encontra. Mais da metade dos BCDs que atendem
mensalmente at 40 pessoas esto funcionando apenas parcialmente. Outros
se situam em pequenas comunidades tradicionais. Os BCDs que atendem
mais de 300 pessoas por ms esto geralmente em municpios maiores ou
em bairros mais populosos. O Banco Palmas, por exemplo, chega a atender
15.435 pessoas diretamente por ms. Vale ressaltar ainda que o nmero de
pessoas atendidas pelos BCDs se relaciona com a existncia ou no de correspondentes bancrios nas suas sedes. Esta tem sido um busca de muitos
bancos comunitrios e uma conquista de poucos (apenas 11 BCDs no Nordeste
possuam correspondente bancrio do Banco do Brasil e Caixa Econmica
Federal, em 2012). Os bancos tradicionais tm sido resistentes em aceitar a
instalao de seus correspondentes nos BCDs, principalmente por alegarem
a falta de segurana no momento do alvio do caixa eletrnico e o nmero
insuficiente de moradores e clientes potenciais em territrios pouco populosos.
Tabela 5 Quantidade mdia de pessoas atendidas
mensalmente nos BCDs do Nordeste
Nmero de pessoas atendidas por
ms nos BCDs
At 40 pessoas
Entre 41 e 100 pessoas

BCDs

% Casos

% vlido

% acumulado

34,6

36

36

3,8

40

Entre 101 e 200 pessoas

15,4

16

56

Entre 201 e 300 pessoas

3,8

60

Acima de 300 pessoas

10

38,5

40

100

No Informou
Total

3,8

26

100

100

Fonte: Dados da pesquisa direta (2012).

Desenvolvimento em Questo

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Apesar da aparente modstia dos nmeros de pessoas atendidas pelos


BCDs na Regio Nordeste, devemos atentar para as caractersticas destes
usurios e dos territrios onde se encontram. Em sua maioria, os usurios
so mulheres em idade adulta, ou seja, com plena capacidade de produzir
mas sem oportunidades. Estudos no campo das microfinanas, como visto,
j indicavam que o pblico feminino tem sofrido os maiores e mais positivos
impactos destas inciativas (Brau; Woller, 2004). Isso no parece ser diferente
na realidade dos BCDs.
De que, entretanto, depende o sucesso das organizaes no campo
das microfinanas? (Ahlin; Lin; Maio, 2011). O que leva algumas experincias a alcanarem milhes de usurios e se sustentarem e outras um
nmero aparentemente inexpressivo? Tambm entre os BCDs o nvel
de sucesso ou de (auto)sustentabilidade variado dentre o conjunto
de experincias investigadas. Enquanto o Banco Palmas movimenta uma
carteira ativa significativa, tendo emprestado mais de 4 milhes de reais
ao longo de 15 anos de existncia, outros BCDs sofrem com fundos de
crdito insuficientes e com desafios, tais como a falta de subsdios, apoio
ou parcerias.
De modo geral, a formao do fundo de crdito uma das principais
dificuldades enfrentadas pelos BCDs nordestinos. Na Regio Nordeste,
estas organizaes tm buscado constituir seus fundos de crdito de vrias
formas, configurando uma hibridao de fontes de recursos, mas, em grande
medida, insuficientes. As principais fontes identificadas na pesquisa foram:
a) as oriundas de mobilizao de recursos comunitrios, com a realizao
de eventos, bingos, rifas e doaes; b) as oriundas das entidades pblicas,
por meio dos projetos das EAFs; c) as oriundas de doaes diversas, como
as realizadas pelas organizaes locais que participam do Conselho Gestor.
Esta ltima, tambm no deixa de ser uma forma de mobilizao de recursos
do territrio.

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Tabela 6 Principais fontes de formao


de fundo de crdito dos BCDs no Nordeste
Fontes de Formao de Fundo de Crdito dos
BCDs

Respostas

Porcentual
de BCDs

Doao de Empresas

% de
ocorrncias
13,9%

Programa de crdito governamental (prefeitura,


Estado, federal)
Programa de crdito de bancos (Caixa, BB, etc.)

16,7%

23,1%

8,3%

11,5%

FECOP Governo do Estado

11

30,6%

42,3%

Doao da entidade gestora/conselho gestor

16,7%

23,1%

Doao de entidade de apoio a criao

5,6%

7,7%

ONGs de apoio

2,8%

3,8%

Captao por meio de eventos locais

2,8%

3,8%

2,8%

3,8%

36

100%

Outros
Total

Ocorrncias

19,2%

Fonte: Dados da pesquisa direta (2012).

Quando do processo de constituio dos BCDs pesquisados no


Nordeste, o Fundo Estadual de Combate Pobreza (Fecop) do governo
do Estado do Cear foi o principal formador deste fundo para a maioria
dos BCDs cearenses. O acesso a programas de crdito governamental e s
doaes da prpria entidade gestora, porm, tambm ajudaram a constituir
os fundos de crdito de 23,1% dos BCDs da regio. Alguns BCDs puderam
ainda contar com doaes de empresas (19,2%) e doao da entidade que
apoiou a criao do banco (7,7%). Interessa notar que as fontes de formao
destes fundos de crdito dependem sobremaneira da iniciativa do BCD para
empreender parcerias e mobilizar recursos no territrio.
Os BCDs tambm tm buscado diversificar suas fontes de receitas
para pagamento das despesas bsicas de funcionamento. Dentre as principais
fontes de receitas, a taxa de juros a principal, apontada por 66,7% deles.
A Taxa de Administrao do Crdito (citadas por 47,6% dos BCDs) e a remunerao dos correspondentes bancrios (33,3%) foram indicadas tambm
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Aridne Scalfoni Rigo Genauto Carvalho de Frana Filho Leonardo Prates Leal

como fontes importantes de receitas. Foi possvel identificar, no entanto,


que o volume de recursos provenientes destas fontes relativamente pequeno, e se mostra insuficiente para pagar todas as despesas bsicas. Dentre
estas principais despesas, notamos as de custeio (gua, energia, telefone,
etc., apontadas por 73,7% dos bancos), de pessoal8 (42,1%) e de transporte
(26,3%) como as mais representativas para os BCDs. Sobre as despesas com
aluguel, apenas 23,1% possuem sede alugada. Neste aspecto, as parcerias
com rgos pblicos locais tm se mostrado importantes, pois 46,2% dos
BCDs nordestinos esto sediados em imveis concedidos por rgo pblico.
A capacidade dos BCDs, enquanto prticas endgenas, parecem
mesmo capazes de alcanar com suficiente profundidade aqueles que
precisam de crdito o mais desesperadamente (Brau; Woller, 2004, p. 8),
mas a desejada (auto)sustentabilidade tambm permanece em aberto e leva
a questionar: Qual o papel do setor pblico e do setor privado no suporte do
campo das finanas solidrias? Retomando algumas questes anteriormente
vistas, por que estas experincias no podem ser subsidiadas tendo em vista
o papel que cumprem e por estarem se mostrando mais eficientes no alcance
dos objetivos sociais? (Morduch, 1999; Hartarska; Holtmann, 2006). Para
Morduch (1999), os programas de microfinanas tm melhorado no que diz
respeito ao alcance das pessoas mais pobres se comparados aos subsdios
governamentais que animavam o setor dcadas atrs.

Consideraes para a poltica pblica


de finanas solidrias baseada nos BCDs
A questo que nos colocamos na introduo deste trabalho era: A
microfinana mesmo uma estratgia vivel para amenizar a pobreza se
comparada a outras polticas alternativas? A pesquisa empreendida permite

Dentre estas despesas bsicas no estamos considerando as despesas com remunerao de

pessoal, tendo em vista que os agentes de crdito dos BCDs no Nordeste, hoje, so remunerados por meio de recursos de projetos especficos gerenciados pelas EAFs com ajuda do
governo federal e outros.

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afirmar que os BCDs so tecnologias sociais que esto a servio de uma


poltica pblica de finanas solidrias que pretende atingir os territrios
empobrecidos. Suas estruturas de gesto e a metodologia de concesso e
cobrana de emprstimos esto baseadas nas relaes de proximidade to
cara aos empreendimentos ditos de economia solidria. Somado a isso, a
forma como so criados e se desenvolvem parecem mais adequadas para
a transposio das barreiras formais e institucionais que os bancos comuns
colocam no tocante concesso de crdito para a populao de baixa renda.
A nosso ver, a despeito dos desafios, os BCDs so capazes de atingir os mais
pobres, sendo os mesmos criados e gerenciados no seio dos territrios onde
vivem.
O desafio da (auto)sustentabilidade, no entanto, tambm se apresenta
diante dos BCDs. A constituio do fundo de crdito, tanto no momento da
sua criao quanto posteriormente, tem se mostrado insuficiente para manter
a plenitude das aes destas organizaes nos territrios. Tais dificuldades
fora-os a racionar ou, algumas vezes, interromper as concesses de crdito.
Outras dificuldades identificadas na pesquisa foram relativas formao do
lastro para impulsionar a circulao da moeda social no territrio e dinamizar
as trocas, os problemas para obteno de receitas e os recursos para custeio.
A instalao dos correspondentes bancrios nas sedes dos BCDs,
alm de contriburem diretamente com a populao local no que se refere
ao acesso aos servios que estes correspondentes oferecem, contribuem
tambm na formao dos fundos para o BCD na medida em que a ele so
pagas taxas sobre as movimentaes financeiras pelos bancos que oferecem o
servio. Vale ressaltar, no entanto, que, mesmo com as evidncias de que os
correspondentes bancrios dinamizam as atividades do BCD e contribuem
com suas fontes de receitas, no se pode resumir a utilidade social de um
BCD na existncia de um correspondente bancrio em sua sede.
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Algumas dificuldades vislumbradas na realidade dos BCDs tm sido


amenizadas ou superadas com a constituio de importantes parcerias ao
longo do seu processo de criao e de sua existncia. Alm das associaes de
bairro e ONGs, rgos pblicos, principalmente locais, tm apoiado tanto a
criao de novos BCDs quanto a manuteno das atividades de muitos outros.
A questo da (auto)sustentabilidade foi apresentada neste artigo por
se tratar de um dos desafios fundamentais das IMFs, mas no foi suficientemente tratada aqui. A deixamos em aberto e indicamos para estudos futuros
a necessidade de uma compreenso mais ampla e diferenciada da sustentabilidade das experincias de finanas solidrias e dos BCDs, particularmente.
Neste nterim, a questo dos subsdios pblicos se mostra ponto crucial de
discusso, principalmente diante de uma poltica pblica em construo.
Sendo assim, como no caso da poltica brasileira de microcrdito,
muito ainda pode ser feito no que concerne especificamente s polticas de
apoio aos BCDs e s finanas solidrias no Brasil. As repercusses positivas e
os avanos nos nmeros de BCDs criados, ao mesmo tempo em que mostram
o potencial de desenvolvimento deste tipo de finanas solidrias no pas,
apontam tambm para seus desafios. Os resultados deste primeiro levantamento-diagnstico nos BCDs do Nordeste indicam a importncia de linhas
especficas de fundos pblicos voltadas para a constituio e manuteno
destas formas de organizao coletiva originais. Hoje, as entidades de apoio
e fomento que participam dos editais dos rgos de governo (notadamente
no mbito federal) no encontram flexibilidade nestes instrumentos para
a constituio de fundos de crdito destas prticas de finanas solidrias.
Por fim, para cumprirem seu papel inovador e alcanarem as populaes mais pobres do pas, como se prope e so capazes, os BCDs enfrentam
enormes desafios. Impressionam, no entanto, com os resultados que at
ento tm alcanado principalmente por atuarem em realidades territoriais
difceis. Pensamos que, com apoio institucional adequado no mbito de
uma poltica pblica de finanas solidrias, os BCDs tm potencial de se
tornarem mecanismos efetivos de enfretamento da pobreza.
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Recebido em: 26/2/2014


Aceito em: 20/11/2014

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