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J o s M

a u r c io

C onti

Coordenao

ram ento s

P b l ic o s

A Lei 4.320/1964 comentada

A l e x s a n d r a K a tia D a l l a v e r d e

J o s A l e x a n d r e M a g r in i P i g a t t o

C l e u c io S a n t o s N u n e s

J o s A u g u s t o M o r e ir a d e C a r v a l h o

E l c i o F io r i H e n r i q u e s

K l e b e r L u iz Z a n c h i m

m e r s o n C sa r d a S ilva G o m e s

R o d r i g o O l iv e ir a d e F a r ia

E u r p e d e s G o m e s F a im F il h o

R o g e r i o S a n d o l i d e O l iv e ir a

F l a v io R u b in s t e in

S r g io A s s o n i F il h o

2.a edio revista e atualizada

EDITORA I VI r
REVISTA DOS TRIBUNAIS

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Oramentos pblicos : a Lei 4.320/1964 comentada /organizador
los Mauricio Conti. - 2. ed. - So Raulo : Editora Revista dos Tribu
nais, 2010.
Vrios autores.
Bibliografia.
ISBN 978-85-203-3739-4
1. Despesas pblicas - Leis e legislao - Brasi 12. Despesas pblicas
- Previso 3. Oramento - Brasil 4. Oramento - Leis e legislao
- Brasil 5. Oramentos pblicos 6. Oramentos pblicos - Leis e
legislao - Brasil I. Conti, |os Mauricio.
10-09327

CDU-34:336.126.5(81)(094)

ndice para catlogo sistemtico: 1. Brasil : Leis : Oramentos pblicos


Finanas pblicas : Direito financeiro 34:336.126.5(81 )(094)

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ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

em montante equivalente a, no mximo, 0,05% (cinco centsimos por cento) da


receita corrente lquida (art. 19).

c)
da relao de todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou
contratual, eas receitas que as atendero (LRF,art. 5., 1.), incluindo as despe
sas com o refinanciamento da dvida pblica federal (LDO Unio 2010, art. 73) e
a estimativa de receita decorrente da emisso de ttulos da divida pblica federal
para fazer face a despesas com o refinanciamento da dvida interna e externa e o
aumento de capital de empresas e sociedades em que a Unio detenha a maioria do
capital social com direito a voto (LDO Unio 2010, art. 74).
22.2 Iniciativa legislativa da proposta oramentria

A lei oramentria, bem como o plano plurianual e a lei de diretrizes ora


mentrias, so de iniciativa privativa do Poder Executivo, no termos do art. 165
da Constituio, cabendo ao Chefe do Poder Executivo encaminhar a proposta
oramentria nos prazos legais. O art. 84, XX1I1, da CF/1988 claro: Compete
privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional o plano
plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento
previstos nesta Constituio. Jos Afonso da Silva as nomeia como sendo leis de
iniciativaresetyada (SILVA, 1973, p. 277). O mesmo autor ainda as considera como
sendo leis de iniciativa vinculada, uma vez que a apresentao destas leis no uma
faculdade do responsvel, mas uma obrigao que lhe imposta pela legislao
(SILVA, 1973, p. 278).
H que se ressalvar, no entanto, que rgos e Poderes independentes, dotados
de autonomia financeira, tm a iniciativa da proposta oramentria no mbito da
respectiva instituio. o caso do Poder Judicirio, em que compete aos tribunais
elaboraras respectivas propostas oramentrias (CF, art. 99, 1.). O Ministrio
Pblico tambm deve elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites es
tabelecidos na lei de diretrizes oramentrias (CF, art. 127, 3.), bem como as
Defensorias Pblicas Estaduais (CF, art. 134, 2.).

Captulo II
Da elaborao da proposta oramentria
J o s M a u r c io C o n t i

Seo I
Das

previses plurianuais

Art. 23. As receitas e despesas de capital sero objeto de um Quadro de


Recursos e de Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo,
abrangendo, no mnimo, um trinio.

JOS M AURCIO CONTI - Arts. 22 a 33 I

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Pargrafo nico. O Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital ser anual


mente reajustado acrescentando-se-lhe as previses de mais um ano, de modo a
assegurara projeo contnua dos perodos.
Sum ario: 2 3 . 1 P rin c ip a is c o n c e ito s - 2 3 .2 O P lan o P lu ria n u a l (P P A ) e o s a n e x o s

de m etas e risc o s fisca is da Lei de D ire triz e s O r a m e n t ria s (L D O ).

23.1 Principais conceitos


Receitas de Capital so as provenientes da realizao de recursos financeiros
oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos;
os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados
a atender despesas classificveis em Despesas de Capital e, ainda, o supervit do
Oramento Corrente (art. 11, 2 . -v id e comentrios especficos).
Despesas de capital so os investimentos, inverses financeiras e transferncias
de capital (art. 1 2 - vide comentrios especficos).
23.2 O Plano Plurianual (PPA) e os anexos de metas e riscos fiscais da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO)

O Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, previsto no art. 2 3 , foi subs


titudo pelos novos mecanismos criados pela Constituio de 1988, especialmente
o Plano Plurianual, exercendo tambm esta funo o Anexo de Metas Fiscais da l e i
de Diretrizes Oramentrias, previsto no art. 4., 1., da Lei de Responsabilidade
Fiscal, e o Anexo de Riscos Fiscais da mesma Lei de Diretrizes Oram entrias,
previsto no art. 4., 3., tambm da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Plano Plurianual lei que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e
outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada
(CF, art. 165, 1.).
Sendo lei, , evidentemente, ato do Poder Legislativo, no que se difere do Qua
dro de Recursos e de Aplicao de Capital, baixado por decreto do Poder Executivo.
O plano plurianual tem suas peculiaridades no tocante tramitao legislativa.
lei de iniciativa privativa do Poder Executivo (CF, art. 165, caput) e tem prazos e
ritos diferenciados de apresentao, tramitao e aprovao.
Ainda no h regulamentao especfica do plano plurianual, estando seus
prazos provisoriamente estabelecidos no art. 35, 2., do ADCT-CF, segundo o
qual caber, ao Presidente da Repblica, encaminhar o projeto de lei at quatro
meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro (at o final do ms
de agosto do primeiro ano do mandato) e devolvido para sano at o encerramen. to
da sesso legislativa (22 de dezembro - CF, art. 57, caput).
Admite-se que Estados e Municpios fixem prazos diferentes. No Estado de
So Paulo, por exemplo, cabe ao Governador enviar Assembleia Legislativa o

ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

projeto de lei dispondo sobre o plano plurianual at 15 de agosto do primeiro ano


do mandato do Governador eleito (CE-SP,art. 1 7 4 , 9 ., 1 - conforme redao dada
pela Emenda Constitucional 24, de 23.01.2008).
Sendo assim, seguindo essas regras provisrias, o plano plurianual tem validade
por quatro anos, iniciando sua vigncia no comeo do segundo ano do mandato do
Chefe do Executivo e vigorando at o final do primeiro ano do mandato do sucessor
(ou do segundo mandato, no caso de reeleio). No h, pois, a renovao anual a
que se refere o pargrafo nico do art. 23. Esta renovao, no entanto, existe nos
anexos de metas e riscos fiscais, uma vez que integram a Lei de Diretrizes Ora
mentrias, que anual.
Sobre o contedo do Plano Plurianual, vide comentrios ao art. 24.

Art. 24. O Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital abranger:


I - as despesas e, como couber, tambm as receitas previstas em planos es
peciais aprovados em lei e destinados a atender a regies ou a setores da adminis
trao ou da economia;
II - as despesas conta de fundos especiais e, como couber, as receitas que
os constituam;
III - em anexos, as despesas de capital das entidades referidas no Ttulo X
desta lei, com indicao das respectivas receitas, para as quais forem previstas
transferncias de capital.
Sum

a r io

2 4 .1 P rin cip a is c o n c e i t o s - 2 4 .2 O P lano P lu rian u al e os an e x o s de m etas

e riscos fiscais da LD O - 2 4 .3 C o n te d o e ela b o ra o d o P lan o P lu rian u al.

24.1 Principais conceitos

Planos especiais so conjuntos de medidas adotados pelo governo da unidade


da federao que visam promover o crescimento e desenvolvimento econmico e
social. o caso, por exemplo, do PAC (Plano de Acelerao do Crescimento), lan
ado em janeiro de 2007, que tem como objetivo acelerar o ritmo de expanso da
atividade econmica, a partir da taxa de investimento da economia brasileira. As
aes e metas do PAC esto organizadas em um amplo conjunto de investimentos
em infraestrutura e um grupo de medidas de incentivo e facilitao do investimento
privado. O programa prev tambm a melhora na qualidade do gasto pblico, em
conteno do crescimento do gasto corrente e aperfeioamento da gesto pblica,
tanto no oramento fiscal quanto no oramento da previdncia e seguridade social
(Manual tcnico de oram ento - 2010, p. 67).
Fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam
realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas
peculiares de aplicao (art. 71 da L ei4.320/ 1964-vid e comentrios especficos).

JOS MAURCIO C O NTI-Arts. 22 a 33 I

IQ l

As entidades referidas no Ttulo X so as autarquias, as p araesatais, inclusive


de previdncia social ou investidas da delegao para arrecadao de contribuies
parafiscais da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, bem como
as empresas com autonomia financeira e administrativa cujo capital pertencer, inte
gralmente, ao Poder Pblico (art. 1 0 7 - vide comentrios especficos).
O art. 24, III, determina que os anexos contenham as entidades para as quais
foram previstas transferncias de capital.
Transferncias de capital so as dotaes para investimentos ou inverses
financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, inde
pendentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas
transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da Lei de
Oramento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotaes para amortizao
da dvida pblica (art. 12, 6., da Lei4.320/1964vide comentrios especficos).
24.2 O Plano Plurianual e os anexos de metas e riscos fiscais da LDO

Conforme j foi mencionado anteriorm ente, o Quadro de Recursos e de


Aplicao de Capital no est mais em uso, tendo sido substitudo pelo Plano Plu
rianual e pelos anexos de metas e riscos fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias.
O plano plurianual deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administra
o pblica para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas
aos programas de durao continuada (CF, art. 165, 1.).
O plano plurianual, previsto no art. 1 6 5 ,1 e 1., da Constituio o princi
pal instrumento de planejamento da ao governamental, mas h outros planos e
programas que compem o sistema de planejamento da ao governamental.
O Anexo de Metas Fiscais da LDO prev metas anuais relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primrio e m ontante da dvida pblica para o
exerccio a que se referir e para os dois seguintes (LRF, art. 4., 1.), a avaliao
do cumprimento das metas relativas ao ano anterior, demonstrativo das metas
anuais e respectiva justificativa, a evoluo do patrimnio lquido nos trs ltimos
exerccios, a avaliao da situao financeira e atuarial da previdncia social e dos
fundos pblicos e programas estatais, bem como o demonstrativo das renncias
de receitas e da expanso das despesas obrigatrias de carter continuado (LRF,
art. 4., 2 .).
O Anexo de Riscos Fiscais da LDO conter a avaliao dos passivos contin
gentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, com a informao das
providncias que sero tomadas caso se concretizem (LRF, art. 4., 3.)O sistema de planejamento da ao governamental j vem sendo acolhido
pela organizao da administrao pblica brasileira h muito tempo, sendo a atual
Constituio plena de dispositivos que do fundamento a este princpio por meio
do qual se alcanam os objetivos da Repblica Federativa do Brasil consagrados
no art. 3. da Constituio.

ORAMENTOS P B LIC O S - A Lei 4.320/1964 comentada

Est entre as incumbncias da Unio elaborar e executar planos nacionais


e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social
(CF, art. 21, IX), o que vai de encontro aos objetivos de garantir o desenvolvimento
nacional e erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais
e regionais (CF, art. 3., II e 111, respectivamente).
Ao Congresso Nacional cabe dispor sobre planos e programas nacionais, regio
nais e setoriais de desenvolvimento (CF, art. 48, IV), que devero sero elaborados
em consonncia com o plano plurianual (CF, art. 165, 4.).
24.3 C o n te d o e elaborao do Plano Plurianual

No que tange ao Plano Plurianual da esfera federal, a Lei 11.653, de 07.04.2008,


instituiu o Plano Plurianual para o perodo 2008-2011.
O Plano Plurianual compreende a elaborao das Orientaes Estratgicas
de G o v e rn o - OEG, em que se analisam as prioridades, conforme o programa do
candidato eleito, e as estratgias que se pretendem adotar para cumprir os compro
missos assumidos, tendo em vista os meios e recursos disponveis.
Com base no que ficou definido nas OEG, os Ministrios elaboraro as Orien
taes Estratgicas dos Ministrios - OEM, em que sero estabelecidos os objetivos
setoriais e as polticas pblicas a serem desenvolvidas para a sua viabilizao (Manual
de elaborao..., p. 15).
Elabora-se tambm um Cenrio Fiscal, que tem por funo estimar o montan
te de recursos oramentrios que estaro disponveis para aplicao no PPA, bem
como a Estratgia de Financiamento, em que sero analisadas as possibilidades de
obteno de recursos por meio de crdito que permitam suprir as necessidades de
caixa para as aes do PPA (Manual de elaborao..., p. 17).
Com base nessas orientaes, so elaborados os programas de governo, cujos
detalhes sero analisados detalhadamente nos comentrios ao art. 25.
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicao de
Capital sem pre que possvel sero correlacionados a metas objetivas em termos
de realizao de obras e de prestao de servios.
Pargrafo nico. Consideram-se metas os resultados que se pretendem obter
com a realizao de cada programa.
S u m a r io :

2 5 .1 O s prog ram as d e tra b a lh o - 2 5 .2 M etas.

25.1 Os programas de trabalho

Os programas de trabalho do governo so o instrumento de organizao da ao


governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos (Portaria MOG

JOS MAURCIO CONTI - Arts. 22 a 33 |

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42/1999, art. 2., a ;e Lei 12.017/2009-L D O Unio 2010, art. 5., I), e constituem
o principal instrumento de veiculao do oramento por programas, fundado na
classificao das despesas por funo e programa de governo.
E cada programa contm um objetivo, indicador que quantifica a situao que
o programa tenha por fim modificar e os produtos (bens e servios) necessrios
para atingir o objetivo. A partir do programa so identificadas as aes, sob a forma
de atividades, projetos ou operaes especiais, especificando os respectivos valores
e metas e as unidades oramentrias responsveis pela realizao da ao. A cada
projeto ou atividade s poder estar associado um produto, que, quantificado por
sua unidade de medida, dar origem meta (Manual tcnico de oram ento - 2 0 1 0,
p. 39-46).
Determina a Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio para 2010 que as ca
tegorias de programao de que trata esta Lei sero identificadas no Projeto de Lei
Oramentria de 2010 e na respectiva Lei, bem como nos crditos adicionais, por
programas e respectivos projetos, atividades ou operaes especiais e respectivos
subttulos, com indicao, quando for o caso, do produto, da unidade de medida e
da meta fsica (art. 5., 1.).
Projeto o instrumento de programao destinado a alcanar o objetivo de um
programa, que compreende um conjunto de operaes, em um perodo determinado,
que resultam em um produto voltado expanso ou ao aperfeioamento da ao
de governo (Portaria 42, art. 2., b; Lei 12.017/2009, art. 5., III).
J a atividade corresponde a um instrumento de programao que visa alcanar
um objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes contnuas e
permanentes, das quais resulta um produto necessrio manuteno do Governo
(Portaria 42, art. 2., c; Lei 12.017/2009, art. 5., II).
O peraes especiais uma categoria que engloba as despesas que no contri
buem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto,
e no geram contraprestao sob a forma de bem ou servio (Portaria 42, art. 2.,
d; Lei 12.017/2009, art. 5., IV).
Os programas podero ser divididos em subprogramas. Esses, em cada rea de
Governo, sero obrigatoriamente desdobrados em projetos e atividades (Portaria
SOF 9, de 28.01.1974).
Cada programa de governo deve ter uma denominao, identificar o rgo e a
unidade responsvel pelo seu gerenciamento, e as aes governamentais que o inte
gram, com os respectivos objetivo, pblico-alvo, produto e correspondente unidade
de medida, a meta a ser atingida e, por fim, o valor da dotao que lhe destinada.
A elaborao de um programa compreende um ato com plexo com duas fases
que podem ser identificadas e sistematizadas da seguinte forma:
a) fase qualitativa

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I ORAMENTOS PBLICOS-A Lei 4.320/1964 comentada

Inicialmente, identificam-se os problemas (demandas no satisfeitas, carn


cias ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo
governo, passam a integrar sua agenda de compromissos, conforme consta do j
citado Manual de elaborao, p. 38), fase em que deve ser explicitado o setor por
ele afetado, a incidncia (em termos territoriais, faixa etria, faixa de renda, gnero
etc.) e suas causas. Definem-se ento os programas; em seguida, definem-se o
objetivo e as aes (projetos e/ou atividades) a serem implementadas para solucio
nar o problema.
b) fase quantitativa
Criam-se os indicadores que permitam medir o desempenho do programa, na
qual sero explicitados os produtos, unidades de medida e as metas fsicas a que se
refere o art. 25, pargrafo nico da Lei 4.320/1964, ora comentado.
25.2 Metas

As metas, nos termos do pargrafo nico do artigo ora comentado, so os


resultados que se pretendem obter com a realizao de cada programa, ou ainda
a quantidade de produto a ser ofertado, por ao, num determinado perodo
(Manual de elaborao: plano plurianual 2 0 0 8 -2 0 1 1 ,2 0 0 7 , p. 61). Resultado d e um
programa corresponde efetividade no alcance do objetivo proposto, ou seja, a
transformao ou mudana em uma realidade concreta a qual o programa se props
modificar (Manual de elaborao, p. 37).
No tarefa fcil, embora seja da maior relevncia, a identificao dos exatos
objetivos e respectiva quantificao, com a especificao de qual seja a unidade
de medida para cada programa, e, consequentemente, as metas a serem atingidas.
As metas so quantificadas em unidades de medida do produto, que variam
para cada programa.
Unidade de medida o padro selecionado para mensurar a produo do bem
ou servio (Manual de elaborao, p. 48).
Produto o bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo ou o
investimento para a produo deste bem ou servio (M anual de elaborao, p. 50).
M etafsica c. a quantidade de produto a ser ofertado por ao, de forma regio
nalizada, se for o caso, num determinado perodo e instituda para cada ano. As
metas fsicas so indicadas em nvel desubttulo e agregadas segundo os respectivos
projetos, atividades ou operaes especiais (Manual tcnico de oram ento - 2010,
p. 48).
A seguir esto alguns dos programas do oramento do Estado de So Paulo
(Oramento para 2005 - Lei Estadual 11.816, de 3 0 .1 2 .2 0 0 4 ) para exemplificar o
quanto exposto:

JOS MAURCIO CONTI - Arts. 22 a 33 I

Alimentao escolar (denominao)

P rog ram a:
O b je t i v o :

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Fornecer aos alunos de ensino fundamental o equivalente a 15% das recomen


daes nutricionais dirias para as faixas etrias atendidas, com vistas a propor
cionar o bem estar indispensvel ao bom rendimento escolar, colaborando para
a reduo da evaso e repetncia e formar bons hbitos alimentares

P b iic o -A lv o :

Alunos do ensino fundamental da rede pblica estadual

(Atividade): Suprimento de alimentao, utenslios e equipamentos para a alimen


tao escolar
^

A o

P r o d u to :

Alunos atendidos

U n id a d e d e m e d id a :

Unidade

2.950.000 (Nmero de alunos que se pretende atender)

M eta :

r g o re s p o n s v e l:
V a lo r da d o ta o :

P ro g ram a:
O b je t i v o :

Secretaria da Educao
R$ 71.500.000,00

Preveno e represso criminalidade (denominao)

Investigar os delitos de autoria desconhecida por meio de atividades da polcia


judiciria, administrativa e preventiva especializada, com especial nfase re
presso ao crime organizado, narcotrfico e homicdios. Manter e expandir as
delegacias participativas

PBuco-ALvo: Populao em geral

(Projeto): Instalaes da Polcia Civil

A o

P r o d u to :

Obras realizadas

U n id a d e d e m e d id a :
M eta :

Unidade

r g o re s p o n s v e l:
V a lo r d a d o ta o :

Secretaria da Segurana Pblica


R$ 21.000.000,00

Art. 26. A proposta oramentria conter o programa anual atualizado dos


investimentos, inverses financeiras e transferncias previstos no Quadro de Re
cursos e de Aplicao de Capital.
S l- m a r i o :

26.1 P rin cip ais co n ceito s.

26.1 Principais conceitos

O Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, ao qual j se fez referncia nos


comentrios aos artigos anteriores, foi substitudo pelo Plano Plurianual, que hoje
cumpre suas funes, especialmente a de ser um documento que traz as diretrizes
para as despesas de capital da unidade da federao a mdio prazo.
Sendo assim, no interessam as chamadas despesas correntes, destinadas es
sencialmente ao custeio e manuteno dos servios prestados pelo Poder Pblico,

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| ORAMENTOS PBLICOS-A Lei 4.320/1964 comentada

mas sim, as despesas de capital, que representam os aportes de recursos que con
tribuem, diretamente, para Formao ou aquisio de um bem de capital (Manual
tcnico de oramento - 2010, p. 49).
As despesas de capital, conforme classificao da Lei 4.320/1964, art. 12, a
cujos comentrios remeto o leitor, podem ser investimentos, inverses financeiras
e transferncias de capital.
A seguir, apenas uma sucinta referncia aos mencionados conceitos, uma vez
que j foram tratados no aludido art. 12.
Investimentos so as dotaes para o planejamento e a execuo de obras, in
clusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios Tealizao
destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do
capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro (art. 12, 4.).
Inverses financeiras so as dotaes destinadas a aquisio de imveis, ou de
bens de capital j em utilizao e de ttulos representativos do capital de empresas
ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no impor
te aumento do capital; e as dotaes para constituio ou aumento do capital de
entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive
operaes bancrias ou de seguros (art. 12, 5.).
Transferncias so as dotaes para investimentos ou inverses financeiras que
outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente
de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transferncias
auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da Lei de Oramento ou
de lei especialmente anterior, bem como as dotaes para amortizao da dvida
pblica (art. 12, 6 o).

Seo II
Das

previses anuais

Art. 27. As propostas parciais de oramento guardaro estrita conformidade


com a poltica econmico-financeira, o programa anual de trabalho do Gover
no e, quando fixado, o limite global mximo para o oramento de cada unidade
administrativa.
27.1 A f a s e a d m i n i s t r a t i v a
27.2 As p r o p o s t a s p a r c i a i s .

S u m r io :

d e e la b o r a o d a p ro p o sta o r a m e n t r ia -

27.1 A fase administrativa de elaborao da proposta oramentria

A lei oramentria deve ser elaborada conform e o que foi estabelecido na lei de
diretrizes oramentrias e de forma compatvel com o plano plurianual, de modo
a que se organize o sistema de planejam ento da ao governamental.

IOS M AURCIO CONTI - Arts. 22 a 33 |

107

Essa fase de elaborao da lei oramentria, que integra o chamado ciclo


oram entrio, perodo em que se processam atividades peculiares ao processo
oramentrio, como a preparao, a votao e a execuo (SILVA, 1973, p. 229230), pode ser dividida em duas grandes etapas. A primeira, que denomino de fase
administrativa, compreende o perodo que vai do incio das previses e clculos
nas vrias unidades oramentrias e demais rgos que integram o processo de
elaborao da lei oramentria, at o momento em que se finaliza a proposta de lei
oramentria, encaminhando-se-a ao Poder Legislativo para deliberao e aprovao
(fase legislativa). E a segunda, que se inicia neste momento, e abrange os atos havidos
durante o processo legislativo at que se aprove e promulgue a lei oramentria.
Para compreender os arts. 27 a 31 da Lei 4.320/1964, interessa-nos, par
ticularm ente, a primeira fase, chamada de administrativa, de elaborao da lei
oramentria, na qual se realizaro os atos a que fazem referncia os mencionados
dispositivos legais.
A elaborao do oramento na fase administrativa envolve agentes de trs
naturezas: o rgo central, os rgos setoriais e as unidades oramentrias.
Faremos referncia, no mais das vezes, ao oramento na esfera federal, por
ser o mais complexo e completo, fazendo, quando conveniente, meno
aos oramentos de outras unidades da federao.

As funes de rgo Central so exercidas pelo Ministrio do Planejamento,


Oramento e Gesto, por meio da Secretaria de Oramento Federal (SO F), que
responsvel pela coordenao, consolidao e elaborao da proposta oramentria
da Unio. Compete aos rgos setoriais fazer o levantamento das despesas neces
srias em suas respectivas reas, enquanto as unidades oramentrias avaliam os
programas e respectivos custos sob sua gesto. O Manual Tcnico de O ram ento
- 2008 registrava 377 unidades oramentrias compondo os oramentos fiscal e
da seguridade social da Unio, mais 59 unidades no oramento de investimento,
perfazendo um total de 436 (p. 13-14).
As unidades oramentrias (UO) constituem o agrupamento de servios
subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes
prprias, nos termos da Lei 4.320/1964, art. 14 (vide comentrios especficos) e
o menor nvel de classificao institucional, agrupada em rgos oramentrios,
entendidos estes como os de maior nvel da classificao institucional (LDO Unio
2010, art. 5., incisos VI e VII) e podem ter unidades administrativas destinadas
a melhor organizar seus servios. As UO coordenam o processo de elaborao
da proposta oramentria no seu mbito de atuao, integrando e articulando o
trabalho das unidades administrativas componentes. So responsveis pela apre
sentao da programao oramentria detalhada da despesa por programa, ao
oramentria e subttulo, devendo estabelecer suas diretrizes, fixar as prioridades,
consolidar e formalizar a respectiva proposta oramentria (M anual T cnico de
O ram ento-2 0 1 0 , p. 72-73).

108 I

ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

Na fase administrativa de elaborao da proposta oramentria, para fins


didticos, podem ser identificadas trs etapas (preliminar, intermediria e final), a
quej fiz referncia em obra anterior, que me permito reproduzir a seguir (CONT1,
2006, p. 78-81):
a) etapa preliminar
Na etapa preliminar, o rgo central de planejam ento, que na esfera fe
deral corresponde ao M inistrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Lei n.
10.180/2001, art. 4., I), elabora as diretrizes e fixa as normas gerais para a elaborao
do oramento federal. feito um planejamento do processo de elaborao, com
a definio das etapas, agentes responsveis, cronograma e instrues necessrias,
para, em seguida, estabelecerem-se as prioridades e as metas, bem como elaborar-se
a estrutura programtica. Faz-se, ento, o clculo das receitas estimadas, o que
permite passar fase seguinte, de fixao dos referenciais monetrios, os quais
sero enviados aos rgos setoriais, para que, com base neles, sejam elaboradas as
respectivas propostas oramentrias.
A estimativa da receita a ser arrecadada uma questo complexa, pois envolve
previses de arrecadao de tributos e tambm receitas de outras fontes, cujos valores
esto sujeitos, na maior parte dos casos, s variaes do comportamento do merca
do nacional e internacional, alm de conjunturas polticas e outras circunstncias
difceis de se prever com preciso, taiscomo cmbio, juros, inflao, crescimento da
economia, nvel cle endividamento e outros. Dependem de informaes de outros
rgos, em especial daqueles ligados arrecadao tributria, como o Ministrio jjla
Fazenda, bem como todos os demais que tenham fontes prprias de arrecadao.
Alm disso, h divergncias quanto aos critrios a serem adotados em diversos
aspectos da elaborao desses clculos. A estimativa da receita pblica, a par das
dificuldades enfrentadas, de grande relevncia para a elaborao oramentria,
pois os valores nela previstos serviro de base para a fixao das despesas pblicas e,
consequentemente, para o clculo das dotaes a cada um dos programas existentes.
UA fixao dos referenciais monetrios para a apresentao das propostas ora
mentrias setoriais, no caso do Poderjudicirio, obedece a diretrizes estabelecidas
previamente na lei de diretrizes oramentrias, nos termos do 1. do art. 99 da CF.
'Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e.fi
nanceira. 1 o Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias den
tro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de
diretrizes oramentrias' (grifo nosso) [nota de rodap do texto original).

Para exemplificar, na lei de diretrizes oramentrias (LDO) da Unio para


2005 (Lei 10.934/2004), que contm as diretrizes para a elaborao do oramento
de 2005, foi estabelecido, no art. 17, que o Poderjudicirio ter como parmetro
para suas despesas o conjunto das dotaes fixadas na lei oramentria de 2004,
com as alteraes decorrentes dos crditos suplementares e especiais, aprovados at
3 0 .0 6 .2 0 0 4 .0 que se observa, em regra, que as leis de diretrizes oramentrias da

JOS MAURCIO CONTI - Arts. 22 a 33 |

109

Unio vm mantendo redao semelhante neste ponto, estabelecendo este padro de


limite de despesas para o Poderjudicirio. Ou seja: basicamente, o Poder Judicirio
tem como limite de despesas, fixado pela lei de diretrizes oramentrias, o mesmo
valor do ano anterior, com asalteraes que ocorreram no decorrer do exerccio e
eventuais acrscimos para despesas no ordinrias j previstas. O mesmo art. 17
(LDO para 2005) j estabelece alguns acrscimos a esse montante, como a inclu
so das despesas com manuteno de imveis cuja aquisio ou concluso esteja
prevista para os exerccios de 2004 e 2005, a implantao de novas varas e juizados
especiais federais, bem como as despesas necessrias para a realizao do referendo
popular sobre a proibio e a comercializao de armas de fogo.
'Despesas classificadas nos grupos de natureza de despesa: 3: Outras Des
pesas Correntes, 4 - Investimentos e 5 - Inverses Financeiras, em 2004'
nota de rodap do texto original].

Cumpre notar que o mecanismo para a elaborao do oramento, da forma


como vem sendo utilizado no Brasil, no adota a tcnica do oramento base zero,
que tem como fundamento a obrigatoriedade do administrador de justificar todos
os recursos pleiteados.
'O oramento base zero ' um processo operacional de planejamento e
oramento que exige de cada administrado a fundamentao da necessi
dade dos recursos totais solicitados, e em detalhes lhe transfere o nus da
prova, a fim de que ele justifique a despesa' (KOHAMA, Contabilidade...,
p. 81). Surgiu nos Estados Unidos, e houve tentativa de implant-lo, na
dcada de 1970, especialmente durante o Governo de Jimmy Carter' [nota
de rodap do texto original].

O que se observa a manuteno dos gastos que j vinham sendo feitos em


exerccios anteriores, justificando-se to somente os incrementos incorporados
ao novo oramento. o que se pode denominar de sistema incrementalista, nas
palavras de Jos Joaquim Teixeira Ribeiro.

'Lies de finanas pblicas, p.

107' Inota de rodap do texto original].

b) etapa intermediria
Com base nos parmetros e referenciais monetrios fixados pela Secretaria
de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, os
rgos setoriais elaboram suas propostas oramentrias. Essa elaborao envolve
a anlise da adequao da estrutura programtica do setor e das necessidades de
alteraes, com a fixao dos referenciais monetrios a serem observados pelas
unidades oramentrias.
No mbito da Justia Federal, cabe destaque, neste ponto, ao Conselho da
Justia Federal, que o rgo criado pela Constituio para funcionar ju n to ao
Superior Tribunal de Justia, com a finalidade de exercer a superviso administra-

110

| ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964

comentada

liva e oramentria da Justia Federal de primeiro e segundo graus (CF, art. 105,
Pargrafo nico). Cabe a ele elaborar a proposta oramentria setorial das unidades
oramentrias que compem a Justia Federal.
As unidades oram entrias, limitadas pelos valores indicados pelo rgo
setorial, verificam as propostas das unidades administrativas (onde houver),
a adequao da estrutura program tica, os gastos dos exerccios anteriores, as
prioridades e as necessidades do setor, alm de formalizar sua proposta ora
mentria.
A proposta da unidade oramentria encaminhada ao rgo setorial, que
desempenha o papel de articulador em seu mbito de atuao. Cabe aos rgos
setoriais fixar, atendidas as prioridades de sua rea, os referenciais monetrios a
serem seguidos pelas unidades oramentrias, bem como coordenar o processo de
elaborao de sua proposta. Deve, por conseguinte, avaliar as propostas das unida
des oramentrias em funo das necessidades a serem atendidas e consolid-las,
formalizando a proposta oramentria do rgo setorial.
'BRASIL, Ministrio do Planejamento,
15' [nota de rodap do texto original].

Manual tcnico de oramento,

p.

A proposta oramentria setorial , ento, encaminhada ao rgo central.


No caso dos Pocleres Legislativo e Judicirio, bem como do Ministrio Pblico
dallnio, esses encaminharo suas propostas ao rgo central, por meio do Sistema
Integrado de Dados O ram entrios (Sidor), at o dia 10 de agosto (art. 14 da t e i n.
10.934/2004-L D O para 2 0 0 5 ).
c) etapa final
Compete Secretaria de O ram ento Federal consolidar e formalizar a pro
posta oramentria da Unio.
Ela recebe informaes da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da
Fazenda sobre meta de inflao, taxa mdia de juros, taxa mdia de cmbio, evoluo
da massa salarial, expectativa de crescim ento real do PIB, repassando-as Secretaria
da Receita Federal, que faz as previses de arrecadao tributria.
Com esses dados, m ais as inform aes relacionadas ao m ontante de
refinanciamento da dvida, resultado primrio desejado e outras, a Secretaria
de Oramento Federal passa ao processo decisrio, em que so analisadas as
propostas setoriais e definidas as dotaes, sendo ento consolidadas as pro
postas setoriais e finalizada a p roposta oram entria, a qual encaminhada
Presidncia da Repblica, aco m p anh ad a de exposio de motivos do Ministro
do Planejam ento, O ram ento e G esto.
'BRASIL, Senado Federal, Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Con
trole, Sistema oram entrio brasileiro, p. 1. Disponvel em: www.senado.
gov.br/sf/orcamento/sistema. Acesso em: 21.07.2004' [nota de rodap do
texto originall.

JOS M A URC IO CO N TI-A rts. 22 a 33 I

O Presidente, concordando com a proposta, remete o projeto de lei para o


Congresso Nacional, por meio de Mensagem, at o dia 31 de agosto (CF, art. 84,
XX111; ADCT, art. 35, 2., III).
Vide comentrios ao art. 22.
27.2 As propostas parciais

Conforme verificado no item anterior, s unidades oramentrias (UO) cabe


elaborar suas propostas oramentrias, que sero encaminhadas ao respectivo rgo
setorial, a quem compete consolid-las, fazendo os ajustes necessrios, elaborando,
assim, a proposta setorial, que por sua vez ser enviada ao rgo central.
Referidas propostas observam os limites monetrios fixados. As UO tm seus
limites determinados pelo rgo setorial, e os rgos setoriais tm seus limites
estabelecidos pelo rgo central.
Em todos os casos, referidas propostas devem estar de acordo com a poltica
econmico-financeira e o programa de trabalho do governo.
Com a Constituio de 1988, os programas de governo constam expressamente
do Plano Plurianual, que prev as diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica para as despesas de capital e programas de durao continuada (CF, art. 165,
1.), com vigncia do primeiro dia do exerccio financeiro que inicia o segundo
ano do mandato at o ltimo dia do exerccio financeiro do primeiro ano do man
dato do sucessor (ADCT-CF, art. 35, 2.). Constam, tambm, da Lei de Diretrizes
Oramentrias, que contm as metas e prioridades da administrao pblica para o
exerccio financeiro subsequente, orientando a elaborao da lei oramentria anual.
A proposta de lei oramentria deve respeitar o plano plurianual e a lei de
diretrizes oramentrias, nos expressos termos do art. 5. da Lei de Responsabili
dade Fiscal:
Art. 5. O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel
com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta
Lei Complementar: (...).
E relevante destacar tambm que:
Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro po
der ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize
a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (CF, art. 167, 1.).
No que tange aos limites, os Poderes, instituies e rgos dotados de auto
nomia financeira os tero fixados pela lei de diretrizes oramentrias, e no pelo
rgo central e rgos setoriais. o caso dos tribunais do Poder Judicirio, cujas
propostas sero elaboradas dentro de limites estipulados conjuntamente com os
demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias (CE art. 99, 1,), do Ministrio
Pblico, que elaborar sua proposta oramentria nos limites estabelecidos na lei
de diretrizes oramentrias (CF, art. 127, 3.) e da Defensoria Pblica (CF, art.
134, 2.).

112

I ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

Sendo assim, todas as propostas oramentrias elaboradas durante essa fase


administrativa de elaborao da proposta final de lei de oramento devem, nos ter
mos previstos no capui do artigo ora comentado, quer pelas unidades oramentrias,
quer pelos rgos setoriais ou mesmo pelo rgo central, estar de acordo com a
poltica econmico-financcira, bem como com o programa de trabalho do governo
e respeitar os limites que lhe forem fixados nos termos da legislao.

Art. 28. As propostas parciais das unidades administrativas, organizadas em


formulrio prprio, sero acompanhadas de:
I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no art. 22, inciso
III, letras d, e e f;
II - justificao pormenorizada de cada dotao solicitada, com a indicao
dos atos de aprovao de projetos e oramentos de obras pblicas, para cujo incio
ou prosseguimento ela se destina.

Sum rio : 2 8 .1 Unidades a d m in istra tiv a s e u n id a d es o r a m e n t ria s - 2 8 .2 O s

siste m a s inform atizados de ela b o ra o das p rop ostas o ra m en trias.

28.1 Unidades administrativas e unidades oramentrias

O artigo faz referncia s unidades administrativas, que no se confunc^m


com as unidades oramentrias. Estas ltimas esto definidas no art. 14 desta
Lei, remetendo-se o leitor aos respectivos comentrios.
Conforme j abordado nos comentrios ao art. 27, a organizao da adminis
trao pblica no que tange ao sistema oramentrio envolve os rgos centrais do
ente da federao, os rgos setoriais e unidades oramentrias.
As unidades oramentrias, s quais j se fez referncia (arts. 14 e 27), podem
ser organizadas em unidades adm inistrativas, que correspondem a um segmento
da administrao direta ao qual a lei oramentria anual no consigna recursos e
que depende de destaques ou provises para executar seus programas de trabalho
(Glossrio da Secretaria do Tesouro Nacional, <www.tesouro.fazenda.gov.br>,
acesso em 06.10.2008).
Portanto, as dotaes so consignadas s unidades oramentrias, mas nesta
pode haver unidades administrativas que as utilizam para melhor gerenciar os
servios.
Convm destacar, ainda, que nem sempre as unidades oramentrias cor
respondem a uma estrutura administrativa, podendo existir para individualizar
determinado conjunto de despesas, de modo a atender necessidade de clareza e
transparncia oramentria (Manual tcnico de oram ento- 2 0 1 0 , p. 13), como
o caso, por exemplo, da unidade oramentria reserva de contingncia.

JOS MAURCIO CO N TI- Arts. 22 a 33 I

113

H ainda a unidade gestora, conceito que corresponde a uma unidade ora


mentria ou administrativa investida do poder de gerir recursos oramentrios e
financeiros, prprios ou sob descentralizao (Glossrio da Secretaria do Tesouro
Nacional, <www.tesouro.fazenda.gov.br>, acesso em 06.10.2008).
28.2 Os sistemas informatizados de elaborao das propostas oramentrias

A partir de 1986, com a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, surgiu o


S1AFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal), inaugurando-se os sistemas informatizados de elaborao e execuo dos oramentos
pblicos. Foi desenvolvido e implantado pelo Ministrio da Fazenda, passando a
vigorar em janeiro de 1987 (<www.stn.fazenda.gov.br/siafi>, acesso em 06.10.2008).
Os formulrios prprios a que se refere o art. 28 foram substitudos por
programas informatizados destinados a elaborar, acompanhar, fiscalizar e executar
os oramentos pblicos em grande parte das unidades da federao.
As unidades administrativas e oramentrias do governo federal passaram a
integrar os sistemas informatizados, alimentando-os com as informaes exigidas
pelos incisos do art. 28 e outras previstas nos demais diplomas normativos aplicveis.
Os principais programas utilizados na esfera federal so:
a) Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal - S1AF1;
b) Sistema Integrado de Dados O ram entrios-SIDO R;
c) Sistema de Anlise Gerencial da Arrecadao - ANGELA;
d) Sistema Integrado de Tratamento Estatstico de Sries Estratgicas - SN
TESE;
e) Sistemas de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual
-SIG PLA N ;
D Sistema de Informao das Estatais-SIE ST;
g) Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais - S1ASG;
h) Sistema de Informaes Gerenciais de Arrecadao - INFORMAR.
H outros programas utilizados em outras unidades da Federao, como o Sis
tema Integrado de Administrao Financeira para Estados eM unicpios-SlA FEM .
Nos termos previstos pela Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio para 2010,
as propostas oramentrias dos Poderes Legislativo Judicirio e Ministrio Pblico
da Unio so encaminhadas Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, por meio do Sistema Integrado de Dados Or
amentrios - SIDOR na data fixada, para que este rgo possa fazer a consolidao
do projeto de lei oramentria (art. 14).
E o Poder Executivo envia ao Congresso Nacional o projeto de lei oramentria
em meio eletrnico, com a despesa regionalizada e discriminada por elemento de
despesa (arts. 15 e 16).

114

I ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

A despesa dever ser discriminada por unidade oramentria, detalhada por


categoria de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dotaes, es
pecificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o identificador
de resultado primrio, a modalidade de aplicao, o identificador de uso e a fonte
de recursos (LDO da Unio para 2010, art. 7., caput).
A esfera oram entria visa identificar se a despesa integra o oramento fiscal
(F ), da seguridade social (S) ou de investimento (1) (art. 7., 1.). No programa
S1DOR a identificao composta de dois dgitos, sendo o cdigo 10 para o ora
mento fiscal, o cdigo 20 para o oramento da seguridade social e o cdigo 30 para
o oramento de investimento (Manual tcnico de oram en to- 2 0 1 0 , p. 35-36).
Os grupos de natureza de despesa constituem agregao de elementos de despesa
de mesmas caractersticas quanto ao objeto do gasto, podendo referir-se a pessoal
e encargos sociais (1 ), juros e encargos da dvida (2 ), outras despesas correntes
(3 ), investimentos (4), inverses financeiras (5) e amortizao da dvida (6) (art.
7., 2 .).
O identificador de resultado prim rio tem a finalidade de auxiliar a apurao
do resultado primrio (meta de supervit primrio), identificando se a despesa
financeira, primria obrigatria, primria discricionria, primria discricionria
relativa ao PAC ou do oramento de investimento (art. 7., 4.).
A m od alid ad e de ap lica o visa indicar se os recursos sero aplicados: a)
diretamente, pela unidade detentora do crdito oramentrio ou, mediante des
centralizao de crdito oramentrio, por outro rgo ou entidade integran|e dos
Oramentos Fiscal ou da Seguridade Social; ou b) indiretamente, mediante trans
ferncia financeira, por outras esferas de governo, seus rgos, fundos ou entidades
provadas sem fins lucrativos (art. 7., 7.).
O identificador de uso destina-se a indicar se os recursos compem contrapar
tida nacional de emprstimos ou de doaes, ou a outras aplicaes (art. 7., 11).
As fontes de recursos identificam a natureza das receitas arrecadadas que fi
nanciaro as despesas oramentrias, mostrando a origem dos recursos que sero
gastos com a respectiva despesa. Podem ser: recursos do Tesouro exerccio cor
rente (1), recursos de outras fontes - exerccio corrente (2), recursos do Tesouro
- exerccios anteriores (3), recursos de outras fontes - exerccios anteriores (6) e
recursos condicionados (9) (cada uma das lontes representada por um nmero,
ora indicado entre parnteses).
As propostas das unidades devem vir acompanhadas de tabelas explicativas
de despesa, constando a despesa realizada no exerccio anterior, a fixada para o
exerccio seguinte e a prevista para o exerccio a que se refere a proposta, nos termos
do art. 22, III, a cujos comentrios remeto o leitor.
Ajustificao pormenorizada de cada dotao feita por meio do detalhamen
to do programa, conforme mencionado nos comentrios ao art. 25, nos quais so
especificados: o problema, o objetivo do programa, a justificativa para sua criao,

IOS M AURCIO C O NTI-Arts. 22 a 33

-|-,5

a estratgia de implementao, o indicador por meio do qual ser m ensurado Q


desempenho do programa, a base legal, o custo estimado, a durao e uma srie cj e
outras informaes que justifiquem a dotao consignada.

Art. 29. Caber aos rgos de contabilidade ou de arrecadao organizar


monstraes mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirern
base a estimativa da receita, na proposta oramentria.

Pargrafo nico. Quando houver rgo central de oramento, essas dem ons
traes ser-lhe-o remetidas mensalmente.
Sum rio: 2 9 .1 P rin c ip a is c o n c e ito s - 2 9 .2 P rev is e s e d e m o n s tra tiv o s da re c e ita
arrecadada.

29.1 Principais conceitos

Para ilustrar o disposto no caput do art. 29, faremos referncia aos rgos d e
contabilidade e arrecadao no mbito da administrao pblica federal.
O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal tem por finalidade formular
o planejamento estratgico nacional, os planos nacionais, setoriais e regionais je
desenvolvimento econmico esocial, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias
e os oramentos anuais, gerenciar o processo de planejamento e oramento federal
e promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal e os M unicpios, visa^..
do a compatibilizao de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos plan0s
federal, estadual, distrital e municipal (Lei 10.180/2001, art. 2.). O rgo C entrQj
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. A Secretaria do M inistrio d0
Planejamento responsvel por realizar essas atividades a Secretaria de O ram entQ
F ederal (SOF).
O Sistema de Administrao Financeira Federal visa ao equilbrio financeiro
governo federal, dentro dos limites da receita e despesa pblicas, e compreende as
atividades de programao financeira da Unio, de administrao de direitos e have
res, garantias e obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orienta0
tcnico-normativa referente execuo oramentria e financeira (Lei 10.180/200i
arts. 9. e 10). Tem como rgo Central a Secretaria do Tesouro Nacional.
E o Sistema de Contabilidade Federal visa a evidenciar a situao oramentria
financeira e patrimonial da Unio, tendo por finalidade, essencialmente, registrar
os atos e fatos relacionados com a administrao oramentria, financeira e patri
monial da Unio (Lei 10.180/2001, arts. 14e 15). Seu rgo Central a Secretaria
do Tesouro Nacional.
No que tange arrecadao de receitas federais, o principal rgo a Secretaria
da Receita Federal, qual compete planejar, coordenar, supervisionar, executar
controlar e avaliar as atividades de administrao tributria federal, inclusive as

116

I ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

relativas s contribuies sociais destinadas ao financiamento da previdncia so


cial e de outras entidades e fundos (Decreto Federal 7.050/2009). o responsvel
pela administrao de todos os tributos de competncia da Unio e das principais
contribuies sociais para a Seguridade Social.
Receita arrecadada corresponde ao conjunto de todas as receitas auferidas pela
unidade da federao em questo, compreendendo as receitas correntes (tribut
rias, de contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios e demais
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado,
quando destinados a atender despesas correntes) e as de capital (operaes de cr
dito, alienao de bens, amortizao de emprstimos e transferncias de capital),
conforme preconiza o art. 11 da Lei 4.320/1964 (vide comentrios especficos).
29.2 Previses e demonstrativos da receita arrecadada

A previso das receitas tarefa rdua, pois envolve clculos complexos e depen
dentes de fatores variveis e futuros, de difcil mensurao. Ao mesmo tempo, de
suma importncia em matria oramentria, pois a previso das receitas constantes
do oramento condicionar todo o oramento pblico, uma vez que as despesas
pblicas sero todas limitadas pelos valores da receita prevista.
Trata-se tambm de importante funo em matria oramentria que fica sob
a responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, conferindo-lhe importante
parcela do poder em matria oramentria, diante do controle que tem sobre esse
clculo das receitas. A reestimativa de receita pelo Poder Legislativa s admiAda
quando comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal (LRF, art. 12, 1,).
Guilherme Moojen relata os mtodos que foram utilizados para a estimativa
da receita pblica, valendo a reproduo de suas palavras pelo registro histrico
(MOOJEN, 1959, p. 77-78):
Desde RenStourm (Le budget, Libreirie Flix Alcan, Seplime edition, Paris,
1912), os autores em tda parte vm repetindo os trs mtodos clssicos para o
procedimento da estimativa da receita pblica, quais sejam: a) o mtodo autom
tico; b) o das mdias e c) o das majoraes. Mais recentemente, surgiu um quarto
mtodo, - o da avaliao direta, preconizado pelos inglses.
O mtodo automtico consiste, simplesmente em se estabelecer como previso
para o prximo exerccio financeiro o efetivamente arrecadado no ltimo exerccio
encerrado, levando-se em conta apenas os fatores decorrentes de alteraes de tri
butos e de suas alquotas. ste mtodo, filho dileto da economia liberal, surgiu na
Frana, no incio do sculo passado, Foi experimentado em muitos pases, inclusive
no Brasil. Deu resultado, eventualmente, em perodos de estagnao econmica.
O mtodo das mdias consiste em verificar a mdia aritmtica da arrecadao
efetiva dos trs ltimos exerccios financeiros e apresentar como estimativa para
o prximo exerccio a importncia encontrada. ste mtodo tem a mesma rigidez
do automtico e se lhe imputam muitos de seus defeitos.

JOS MAURCIO CONTI - Arts. 22 a 33

117

O mtodo das majoraes progressivas ou dos coeficientes consiste em levar


em considerao o efetivamente arrecadado no exerccio anterior e mais um quo
ciente baseado na mdia dos aumentos de arrecadao verificados nos ltimos
exerccios financeiros encerrados (em geral 3, 4 ou 5 exerccios). ste mtodo,
excepcionalmente, poder dar resultados em perodos de prosperidade; entretan
to, le ignora tambm - como os dois outros mtodos citados anteriormente - a
evoluo da conjuntura econmica.
O mtodo da avaliao direta aqule que, alm de tomar como ponto de
partida a receita arrecadada em exerccios anteriores, empresta ainda grande nfase
investigao dos fatos que podero modificar o comportamento da arrecadao no
futuro, ocasionados pelos efeitos provveis da evoluo da conjuntura econmica.
Este mtodo tem merecido a designao de cientfico, pois baseia os seus prog
nsticos na observao do maior nmero possvel de fatos passados e presentes,
constatados pela estatstica, e os analisa luz da Cincia Econmica. De outro lado,
no obedece a nenhuma frmula fixa, que sirva permanentemente de padro para
o estabelecimento das previses.
Em geral, sob a designao de mtodos de avaliao direta se enquadram os
processos modernos e previso da receita que no se limitam a frmulas rgidas
preestabelecidas mas aliceram no resultado da observao de todos os fatores
capazes de exercer influncia na arrecadao.
A anlise dos vrios mtodos que podem ser utilizados para a previso da arre
cadao de tributos e outras receitas, modernamente utilizados, permite constatar
que, de fato, utilizam-se da avaliao dos diversos fatores que podem influenciar
no comportamento da arrecadao.
No Brasil, conforme constatajos Afonso da Silva (SILVA, 1973, p. 208) os arts.
29 e 30 da Lei 4.320/1964 consagram a utilizao do mtodo direto, que abrange
todos esses fatores.
Atualmente, h um aperfeioamento das tcnicas utilizadas para obter resul
tados mais precisos.
o caso do mtodo de indicadores (utilizado pela Secretaria da Receita Fede
ral), o mtodo de alisamento exponencial e o modelo Autorregressivo Integrado
de Mdias Mveis - ARIMA (metodologia Box-Jenkins), mencionados por Bruno
Melo (MELO, 2001).
O art. 12 da LRF estabelece:
As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os
efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento
econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demons
trativo de sua evoluo nos trs ltimos anos, da projeo para os dois seguintes
quele a que se referirem e da metodologia de clculo e premissas utilizadas.
A Secretaria da Receita Federal, principal rgo governamental responsvel
pela previso da arrecadao tributria federal, utiliza o chamado mtodo de in
dicadores, que

118 I

ORAMENTOS P B L IC O S - A Lei 4.320/1964 comentada

u(...)consiste na multiplicao da arrecadaao de perodo anterior por:


-u m ndice de preo que represente a variao inflacionria a que est sujeito
0 fato econmico gerador da arrecadao;
um ndice de quantidade que represente a variao real desse fato gerador;
um ndice que represente o efeito causado na arrecadao por modificaes
na legislao tributria;
outros ndices que representem quaisquer influncias na arrecadao tri
butria (MELO, 2001, p. 35).
Dessa forma, cria-se uma frmula na qual todos esses fatores so levados em
considerao, observando-se o disposto no art. 12 da LRF anteriormente mencio
nado.
Caber ainda, ao Poder Executivo, colocar disposio dos demais Poderes
e instituies com autonomia financeira, em at 30 dias antes do prazo para o en
caminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das
receitas para o exerccio subsequente, inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo (LRF, art. 12, 3.). Essa norma permite aos Poderes e
instituies independentes ter conhecimento dos valores e das razes que levaram
a eles, quando de sua elaborao por parte do Poder Executivo, a fim de dar maior
transparncia e permitir eventual questionamento, uma vez que tais clculos daro
0 limite de suas respectivas propostas oramentrias.

Art. 30. A estimativa da receita ter por base as demonstraes a que se refere
0 a>1igo anterior arrecadao dos trs ltimos exerccios, pelo menos, bem como
as circunstncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtivida
de de cada fonte de receita.
Sum rio: 3 0 .1 E stim a tiv a da receita para a p ro p o sta o ra m en t ria .

30-1 Estimativa da receita para a proposta oramentria

Na previso das receitas que comporo a proposta oramentria, devero ser


uhlizadas as informaes prestadas pelos diversos rgos que cuidam da arrecadao
ds vrias fontes de receitas pblicas, que produziro os demonstrativos conforme
mencionado no artigo anterior, tendo-se em conta a arrecadao dos trs ltimos
exerccios.
Alm disso, devero ser levados em considerao, todos os fatos que possam
modificar a arrecadao das diversas receitas, tais como alteraes na taxa de cmbio,
crescimento da economia, comportamento dos mercados interno e externo, a fim
de que a estimativa seja a mais fiel possvel da realidade, conforme se verificam dos
mtodos e frmulas utilizados, mencionados nos comentrios no artigo anterior.

JOS M AURCIO C O N TI-A rts. 22 a 33

119

A Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio para 2010 faz expressa referncia


ao assunto, ao estabelecer que na estimativa das receitas do Projeto de Lei Ora^
mentria de 2010 e da respectiva Lei, podero ser considerados os efeitos de propostas de alteraes na legislao tributria e das contribuies, inclusive quando
se tratar de desvinculao de receitas, que sejam objeto de proposta de emenda
constitucional, de projeto de lei ou de medida provisria que esteja em tramitao
no Congresso Nacional (art. 93).
Permite-se, e comum ocorrer, a estimativa de receita referente a tributo cuja
aprovao esteja pendente de deciso no Congresso Nacional, que, em caso de no
aprovao, tomar necessria a alterao da proposta, se ainda no aprovada, ou a
utilizao dos mecanismos de alterao da lei oramentria e/ou ajustes no decorrer
da execuo oramentria, a fim de compatibilizar a diferena de receita decorrente
da frustrao na aprovao do tributo. O mesmo ocorreria com a no incluso na
previso de receitas de tributo que venha a ser posteriormente aprovado, gerando
receita no prevista inicialmente.
A referida LDO da Unio para 2010 tambm disps expressamente sobre o
assunto, na forma a seguir especificada (art. 93, 1. a 5.):
1. Se estimada a receita, na forma deste artigo, no Projeto de Lei O ramen
tria de 2010:
1 - sero identificadas as proposies de alteraes na legislao e especificada
a variao esperada da receita, em decorrncia de cada uma das propostas e seus
dispositivos; e
11 - ser identificada a despesa condicionada aprovao das respectivas
alteraes na legislao.
2. Caso as alteraes propostas no sejam aprovadas, ou o sejam parcial
mente, at 60 (sessenta) dias aps a publicao da Lei Oramentria de 2 0 1 0 , de
forma a no permitir a integralizao dos recursos esperados, as dotaes conta
das referidas receitas sero canceladas, mediante decreto, nos 30 (trinta) dias sub
sequentes, observados os critrios a seguir relacionados, para aplicao sequencial
obrigatria e cancelamento linear, at ser completado o valor necessrio para cada
fonte de receita:
I - de at 100% (cem por cento) das dotaes relativas aos novos subttulos
de projetos;
II - de at 60% (sessenta por cento) das dotaes relativas aos subttulos de
projetos em andamento;
III - de at 25% (vinte e cinco por cento) das dotaes relativas s aes de
manuteno;
IV - dos restantes 40% (quarenta por cento) das dotaes relativas aos sub
ttulos de projetos em andamento; e
V - dos restantes 75% (setenta e cinco por cento) das dotaes relativas s
aes de manuteno.

120

I ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/I964 comentada

3. A troca das fontes de recursos condicionadas, constantes da Lei Ora


mentria de 2010, pelas respectivas fontes definitivas, cujas alteraes na legislao
foram aprovadas, ser efetuada at 30 (trinta) dias aps a publicao da mencionada
Lei ou das referidas alteraes.
4. No caso de no aprovao das propostas de alterao previstas no caput, poder ser efetuada a substituio das fontes condicionadas por excesso de
arrecadao de outras fontes, inclusive de operaes de crdito, ou por supervit
financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior, antes do cance
lamento previsto no 2. deste artigo.
Dispositivos com redao semelhante constavam das LDO da Unio para
2009 (art. 9 5), 2008 (art. 100), e 2007 (art. 103), evidenciando uma tendncia de
manuteno desta regra.
Art. 31. As propostas oramentrias parciais sero revistas e coordenadas na
proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstncias.
Sum rio: 3 1 .1 R ev iso e c o o rd e n a o d as p ro p o stas.

31.1 Reviso e coordenao das propostas

Conforme j mencionado anteriormente (comentrios ao art. 27), h trs


espcies de agentes envolvidos na elaborao da proposta oramentria: O lgo
Central, os rgos Setoriais e as Unidades Oramentrias.
Cabe ao rgo Central (na esfera federal, a SOF - Secretaria de Oramento
Federal do Ministrio do Planejamento) fixar parmetros e referenciais monetrios
a serem observados pelos rgos Setoriais, por ocasio da elaborao das respec
tivas propostas.
Tais parmetros e referenciais so fixados com base nas Orientaes Estratgi
cas de Governo (OEG) e nas Orientaes Estratgicas dos Ministrios - OEM que
constam do Plano Plurianual.
Com base nos referenciais monetrios fixados, e nas orientaes estratgicas
referidas, os rgos Setoriais detalham, no programa SIDOR, a abertura dos limites
em nvel de estrutura funcional e programtica da despesa {Manual tcnico de or
a m e n to -2010, p. 75), devendo alocar da melhor forma, atendendo s prioridades
do governo. Devero ainda indicar as fontes de recursos.
As Unidades Oramentrias faro a proposta que lhes compete no programa
SIDORNet, encaminhando-a aos respectivos rgos Setoriais, que faro a anlise,
reviso e ajustes necessrios para adequ-las proposta setorial que integrar o pro
jeto de lei, aps a reviso e coordenao exercida em fase final pelo rgo Central.
A Secretaria de Oramento Federal (SOF) verifica a compatibilidade das pro
postas encaminhadas pelos rgos Setoriais com os limites que lhes foram fixados,

JOS M AURCIO CO NTI-Arts. 22 a 33 I

121

determinando, ao respectivo rgo, que faa o ajuste em caso de inobservncia,


para ento proceder anlise das propostas parciais.
A SOF dever, por ocasio da elaborao da proposta final, verificar eventuais
atualizaes na estimativa de receitas e outros fatores que possam influenciar nas
previses anteriormente efetuadas, de modo a tornar a proposta o mais fiel possvel
realidade. Dever ser verificada ainda a necessidade de contratao de operaes
de crdito para o financiamento de projetos de interesse da administrao pblica
para os quais no existam recursos oramentrios suficientes, a fim de que sejam
tomadas as providncias necessrias, como a obteno de autorizao do Senado
se houver contratao de operao de crdito externo.
Finalizadas as anlises, a SOF passa a coordenar a elaborao da mensagem
presidencial, com a colaborao de outros rgos do governo, na forma j explici
tada nos comentrios ao art. 22.

T t u l o 111

Da elaborao da Lei de Oramento


J o s M a u r c io C oniti

Art. 32. Se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Cons


tituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar
como proposta a Lei de Oramento vigente.
S umrio: 32.1 P r a z o s - 3 2.2 A n o m ia " oram en tria: 32.2.1 N o e n cam in h am e n to
do projeto pelo C h efe d o E x e cu tiv o ; 32 .2 .2 N o d e v o lu o pelo P od er L egislativo
ou no sa n o tem p estiv a p elo C h efe do P od er E x e c u tiv o ; 3 2 .2 .3 R e je i o d o
p ro jeto de lei - 3 2.3 C rim es e in fra es.

32.1 Prazos

A CF/1988 prev que o prazo para encaminhamento do projeto de lei oramen


tria da Unio dever ser estabelecido pela lei complementar referida no art. 165,
9.. No entanto, tendo em vista a no edio de referido diploma normativo, esto
em vigoras disposies do art. 35, 2., III do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT).
Assim, o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa (ADCT-CF, art. 35, 2., III). Portanto, cabeao
Presidente da Repblica encaminhar o projeto at o dia 31 de agosto de cada ano.
E ao Congresso cumpre devolv-lo at o dia 22 de dezembro (ltimo dia da sesso
legislativa, nos termos do art. 57, caput, da CF - redao dada pela EC 50/2006).

122

ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

Estados e Municpios podem fixar datas diferentes.


No Estado de So Paulo, por exemplo, o projeto ser encaminhado at 30 de
setembro de cada ano (CE-SP,art. 174, 9., 3 -conform e redao dada pela Emenda
Constitucional 24, de 23.01.2008).
No Municpio de So Paulo, a Lei Orgnica fixa expressamente a data de 30
de setembro (LOMSP, art. 138, 6., II).
32.2 "Anomia" oramentria

Eventual incio do exerccio financeiro sem que tenha sido aprovada a lei or
amentria questo que causa enormes problemas para o administrador pblico,
dada a impossibilidade de se realizarem gastos pblicos, diante da inexistncia de
lei que o autorize.
Sendo assim, trata-se de questo da maior importncia, motivando a criao
de vrias posies doutrinrias sobre como resolv-la.
No entanto, tais posies perderam relevncia, na medida em que as leis de
diretrizes oramentrias tm sido expressas ao se referirem ao tema, regulando a
questo e dando a soluo jurdica para o caso, como tm ocorrido no mbito da
Unio, ainda que de forma no idntica todos os anos.
Vrias so as possibilidades pelas quais pode ser constatada a ocorrncia desta
situao, qual seja, administrar sem oramento aprovado, que podemos denominar
de anomia oramentria.

32.2.1 No encaminhamento do projeto pelo Chefe do Executivo

>

Esta configura precisamente a situao descrita no art. 32 ora comentado, em


que a soluo legal estabelece que o Poder Legislativo considerar como proposta
a Lei de Oramento vigente.
O Municpio de So Paulo prev que, No tendo o Legislativo recebido a pro
posta de oramento anual at a data prevista no inciso II do 6. do artigo anterior,
ser considerado como projeto a lei oramentria vigente, pelos valores de sua edio
inicial, monetariamente corrigidos pela aplicao de ndice inflacionrio oficial,
respeitado o princpio do equilbrio oramentrio (LOMSP, art. 139).
32.2.2 No devoluo p elo Poder Legislativo ou n o sano tempestiva p elo Chefe
do Poder Executivo
Outra hiptese , encaminhada a proposta oramentria pelo Poder Executivo
ao Poder Legislativo, este no a devolve para sano; ou ainda, devolvendo-a, o
Poder Executivo no sanciona o projeto. Em ambos os casos configura-se a ausncia
de lei oramentria.
Em textos de Constituies anteriores, havia a previso de prorrogao do
oramento em vigor (Constituio de 1946) ou a aprovao da proposta encami-

JOS M AURCIO CONTI - Arts. 22 a 33

123

nhada pelo Poder Executivo por decurso de prazo, caso o Poder Legislativo no
se manifestasse tempestivamente (Constituio de 1967).
O art. 74 da Constituio de 1946 previa:
Se o oramento no tiyer sido enviado sano at 30 de novembro, prorrogar-se- para o exerccio seguinte o que estiver em vigor.
O art. 68 da Constituio de 1967 dispunha:
O projeto de lei oramentria anual ser enviado pelo Presidente da Repblica
Cmara dos Deputados at cinco meses antes do incio do exerccio financeiro
seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar de seu recebimento, o Poder
Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei.
Fixava ainda referido artigo, em seus pargrafos, os prazos para manifestao
por parte da Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, com as respectivas
consequncias em caso de no pronunciamento tempestivo.
Na redao referida Constituio que foi dada pela Emenda 1, de 1969, o tema
passou a constar do art. 66, com a seguinte redao: O projeto de lei oramentria
anual ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional para votao
conjunta das duas Casas, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro
seguinte; se, at trinta dias antes do encerramento dom exerccio financeiro, o Poder
Legislativo no o devolver para sano ser promulgado como lei.
A Constituio de 1988 foi omissa neste aspecto, mencionando apenas que
os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei
oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utiliza
dos, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e
especfica autorizao legislativa (CF, art. 166, 8.).
O assunto vem sendo normatizado, na esfera federal, por meio de dispositivos
constantes das leis de diretrizes oramentrias.
A LDO da Unio para 2010, por exemplo, estabelece, em seu art. 6 8 , que, se
o projeto de lei oramentria no fosse sancionado pelo Presidente da Repblica
at 3 1 .1 2 .2 0 0 9, a programao que constava do projeto poderia ser executada para
o atendimento das despesas que constituam obrigaes constitucionais ou legais,
pagamento de bolsas de estudo (CNPq, Capes, IPEA, residncia mdica e PET),
pagamento de estagirios e contrataes temporrias, aes de preveno a desas
tres, formao de estoques pblicos para garantia de preos mnimos, despesas
de carter inadivel, na forma e limites especificados no referido artigo, alm das
despesas com a realizao das eleies de 2010. As despesas de carter inadivel
ficam limitadas 1/12 (um doze avos) do total de cada ao prevista no Projeto de
Lei Oramentria de 2008, multiplicado pelo nmero de meses decorridos at a
sano da respectiva lei (art. 68, 1.).
A LDO do Estado de So Paulo para 2010 estabelece que, no sendo enca
minhado ao Poder Executivo o Autgrafo da lei oramentria anual at o incio do
exerccio de 2010, fica esse Poder autorizado a realizar a proposta oramentria at

124

I ORAMENTOS P B LIC O S - A Lei 4.320/1964 comentada

a sua aprovao e remessa pelo Poder Legislativo, na base de 1/12 (um doze avos)
em cada ms (art. 42).
O Municpio de So Paulo prev que, caso o Poder Legislativo no tenha
votado a proposta at o dia 31 de dezembro, aplica-se a lei oramentria vigente
pelos valores de edio inicial, monetariamente corrigidos pela aplicao de ndice
inflacionrio oficial (LOMSP, art. 140).

32.2.3 Rejeio do projeto de lei


Outra possibilidade, mais rara de ser constatada, a eventual rejeio do projeto
de lei, no aprovando o Poder Legislativo a proposta oramentria apresentada.
Nesse caso, diante da omisso constitucional e mesmo da legislao comple
mentar sobre o tema, e considerando a autonomia legislativa que dispe as unidades
da federao para legislar sobre oramento (CF, art. 24, II), h que se analisar cada
caso, verificando-se a existncia de norma regulamentadora nas Constituies e
Leis Orgnicas Municipais. No havendo, deve ser dada soluo que respeite as
normas constitucionais e legais vigentes aplicveis hiptese, como a vedao ao
incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria (CF, art. 1 6 7 ,1);
a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes (CF; art. 167, V ); a realizao de despesa
sem prvio empenho, que no poder exceder o limite dos crditos concedidos (Lei
4.320/1964, arts. 59 e 60), ordenar despesa no autorizada por lei (Cdigo Penal,
art. 359-D ), sem prejuzo de outras.

32.3 Crimes e infraes

A no apresentao da lei oramentria nos prazos legais caracteriza crime de


responsabilidade, nos termos do art. 10 da Lei 1.079/1950:
So crimes de responsabilidade contra a lei oramentria: 1 - No apresentar
ao Congresso Nacional a proposta do oramento da Repblica dentro dos primeiros
dois meses de cada sesso legislativa.
No mbito municipal, a legislao bastante clara, caracterizando como in
fr a o poltico-adm inistrativa dos Prefeitos Municipais, sujeita ao julgamento pela
Cmara dos Vereadores e sancionada com a cassao do mandato, deixar de apre
sentar Cmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta oramentria
(Decreto-lei 201/1967, art. 4., V).

Art. 33. No se admitiro emendas ao projeto de Lei de Oramento que visem a:


a) alterar a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada,
nesse ponto a inexatido da proposta;

b) conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja aprovado


pelos rgos competentes;

JOS MAURCIO CONTI -Arts. 22 a 33 I

125

c) conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio que no


esteja anteriormente criado;
d) conceder dotao superior aos quantitativos previamente fixados em re
soluo do Poder Legislativo para concesso de auxlios e subvenes.
S

u m r io :

3 3 .1 A fase legislativ a e as em en d as p arlam en tares.

33.1 A fase legislativa e as emendas parlamentares

A elaborao da lei oramentria um processo que pode ser dividido em duas


fases, como j mencionado anteriormente: a fase administrativa, compreendendo as
etapas de elaborao e formalizao da proposta de lei de oramento, cumprida pelo
Poder Executivo, que se encerra com a finalizao do projeto e encaminhamento ao
Poder Legislativo. O detalhamento desta fase pode ser observado nos comentrios
aos artigos antecedentes.
A segunda, a fase legislativa, compreende o perodo de tramitao da proposta
de lei oramentria no Poder Legislativo, iniciando-se quando este Poder recebe
o projeto que lhe foi enviado e termina com a promulgao da lei oramentriai
desta fase que cuida o artigo ora comentado, que faz referncia a uma das etapas
pelas quais passa o projeto de lei oramentria, que a de apresentao e deliberao
sobre as emendas parlamentares.
O sistema oramentrio adotado pelo Brasil confere significativo poder e
participao do Legislativo no processo de elaborao e execuo dos oramentos
pblicos, cabendo-lhe deliberar sobre a proposta oramentria apresentada pelo
Poder Executivo, podendo alter-la na forma e limites previstos na Constituio
e na legislao infraconstitucional, e sendo o responsvel final pela aprovao do
projeto, aps votao no Plenrio, em apreciao conjunta por ambas as Casas
do Congresso Nacional. Cumpre destacar ainda as orientaes que constam das
leis de diretrizes oramentrias e planos plurianuais, ambas aprovadas pelo Poder
Legislativo e que estabelecem metas e diretrizes que condicionam a elaborao da
lei oramentria anual.
Encaminhada a Mensagem presidencial com a proposta de lei oramentria ao
Congresso Nacional, esia ser recebida pelo Presidente do Senado e lida em sesso
conjunta, especialmente convocada para esse fim (RCN 1/1970, art. 8 9 ), cabendo
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao - CMO examinar e
emitir parecer sobre referido projeto de lei e programas previstos, alm de analisar
as emendas a serem apresentadas pelos parlamentares durante a tramitao do
projeto nesta fase (CF, art. 166).
A CMO composta de 40 membros titulares, sendo 30 Deputados e 10 Se
nadores (RCN 1/2006, art. 5.). Ter um Presidente e trs Vice-Presidentes, sendo
designados Relatores para funes especficas. No caso da lei oramentria anual,
haver um Relator-Geral, um Relator da Receita e Relatores Setoriais, sendo a Co

126

I ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

misso organizada em Comits. A apreciao da proposta ser feita setorialmente,


conforme reas temticas a cargo de um Relator Setorial.
As emendas parlamentares ficam sujeitas s limitaes do art. 166, 3., da
Constituio, que exige:
1 - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes ora
mentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
ub) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, M unicpios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros e omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Alm das emendas parlamentares, o Presidente da Repblica poder enviar
mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se
refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, do parecer
preliminar (art. 166, 5.).
A CMO dever realizar audincias pblicas, com a participao de Ministros
e/ou representantes de rgos e entidades envolvidos com as reas temticas obje
to de discusso, podendo realizar audincias regionais, quando a matria a^ptar o
interesse de determinada rea geogrfica.
Admitem-se emendas de bancada estadual (RCN 1/2006, arts. 46 a 4 8 ), bem
como emendas individuais, estas ltimas limitadas a 25 por parlamentar (arts. 49
e 50).
Uma vez elaborado o parecer final da Comisso Mista pelo Relator-Geral, este
deve ser encaminhado ao Congresso Nacional para votao; faz-se a sistematizao
das decises e gerado o Autgrafo, encaminhando-se o documento ao Presidente
da Repblica, que recebe o projeto e, uma vez sancionado, o projeto promulgado
e publicado.

T t u l o

IV

Do exerccio financeiro
J o s A u g u s t o M o r e ir a de C a r v a l h o

Art. 34. O exerccio financeiro coincidir com o ano civil.


Sum rio: 3 4 .1 E x e rc c io fin a n ceiro .

JOS AUGUSTO MOREIRA DE CARVALHO-Arts. 34 a 39

127

34.1 Exerccio financeiro

Entende-se por exerccio financeiro o perodo no qual realizada a execuo


oramentria e financeira. Vale dizer, refere-se ao espao temporal em que as receitas
e as despesas previstas no oramento devero ser concretizadas.
O art. 165, 9., inciso I, da Constituio Federal, preceitua que cabe lei
complementar dispor sobre o exerccio financeiro. Em obedincia ao mandamento
constitucional, a Lei 4.320/1964, recepcionada com status de lei complementar pela
CF/1988, estabelece que o exerccio financeiro ajustar-se- ao ano civil.
A definio do ano civil est contida na Lei 810, de 06.09.1 9 4 9 , que considera
como ano o perodo de doze meses contado do dia do incio ao dia e ms corres
pondentes do ano seguinte (art. 1.). possvel afirmar, dessa forma, que o exer
ccio financeiro vigorar de 1. de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, embora o
termo ano calendrio fosse o mais apropriado e preciso a ser utilizado pela lei, j
que a definio legal de ano civil representa, a rigor, to somente o perodo de 365
dias. Nesse sentido , inclusive, o entendimento de Kiyoshi Harada (FLARADA,
2003, p. 85 e nota de rodap n. 7). H que se lembrar, porm, que a definio de
ano civil, contida no Dicionrio Aurlio, representa o perodo entre 1. de janeiro
e 31 de dezembro.
No Brasil, a coincidncia entre o exerccio financeiro e o ano civil nem sempre
ocorreu. Nesse sentido, alguns exemplos podem ser citados.
Por intermdio da Lei de 8 de outubro de 1828, o Imprio brasileiro determinou
que o exerccio financeiro deveria se iniciar em 1, de ju lh o e findar em 30 de junho
do ano seguinte (art. 12) .J o Decreto 41, de 2 0 .0 2 .1 8 4 0 , estabeleceu esse perodo
em 1. de julho de cada ano a 31 de dezembro do ano posterior (arts. 2 o, 6. a 8.).
Aps o perodo de 01.07 at 30.06 do ano seguinte (considerado como balano
provisrio), havia mais seis meses (01.07 a 31.12) para o encerramento definitivo
do exerccio, perodo esse destinado complementao das operaes referentes
receita e liquidao e ao pagamento da despesa, procedendo-se, ao trmino do
perodo, escriturao final, bem como verificao de restos a pagar e a arrecadar.
O Decreto 4.536, de 28.01.1922, que organizou o Cdigo de Contabilidade
da Unio, estabeleceu, naquela poca, que o exerccio fin an ceiro deveria iniciar
em l.d e janeiro e terminar em 30 de abril do ano seguinte (art. 8., caput), perfa
zendo, ento, dezesseis meses; no obstante, o ano fin an ceiro coincidia com o ano
civil (art. 8., pargrafo nico). Como se depreende, essa sistemtica estabelecia
dois parmetros distintos, o exerccio financeiro e o ano financeiro. Pertenciam ao
exerccio financeiro apenas as operaes referentes aos servios realizados pela
Unio ou direcionados a ela, bem como aos direitos adquiridos pela prpria Unio
ou pelos seus credores, dentro do ano financeiro (art. 9.). No perodo ad icion al, o
perodo que abrangia 1, de janeiro a 31 de maro do ano seguinte era utilizado para
a realizao das operaes de receita e despesa no ultimadas dentro do ano finan
ceiro; j no perodo compreendido entre 1. de abril a 30 de abril, eram efetivadas

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I ORAMENTOS PBLICOS - A Lei 4.320/1964 comentada

a liquidao e encerramento das contas do exerccio (art. 10, caput). Atualmente,


o perodo adicional foi substitudo pelo procedimento de restos a pagar, previsto
nos arts. 36 e 37 da Lei 4.320/1964.
Na maioria dos pases, a coincidncia entre o exerccio financeiro e o ano
civil a regra; no entanto, outros adotam metodologia diferenciada por inmeros
motivos, dentre os quais os de ordem agrcola, industrial, poltica, econmica e at
climtica. Nos Estados Unidos, por exemplo, o mencionado exerccio inicia-se em
1. de outubro e se finda em 30 cle setembro do ano seguinte. Na Itlia e Sucia, esse
perodo estreia em 1. de ju lho e se completa em 30 de junho do ano posterior. Na
Alemanha, Japo e Inglaterra, o ciclo compreende o perodo entre 1. de abril e 31
de maro do ano consecutivo (GONT1JO, Princpios oramentrios, Curso sobre pro
cesso oramentrio, <http://www2.camara.gov.br/intemet/orcamentobrasil/cidadao/
entenda/cursopo/principios.html>, acesso em 08.09.2007; RIBEIRO, 1 9 9 7 ,p. 51).
Existem pases que adotam perodo superior a um ano para o exerccio finan
ceiro. De acordo com jos Eugnio Dias Ferreira, tal escolha busca evitar que se tire
muito tempo s cmaras com a discusso e votao anual do oramento, impedir
que se quebre a continuidade do mesmo oramento, como plano de administrao
do governo, e conseguir que se realize uma discusso dele mais detalhada e refleti
da (Tratado de fin an as pblicas: doutrina e legislao portuguesa. Lisboa: Ramos,
Afonso & Moita, Lda., 1950, p. 7-8).
Percebe-se, porm, que a configurao do exerccio financeiro coincidente
com o perodo de um ano, independentemente do incio de sua contagem, salutar
por diversos motivos, principalmente pelo fato de que os setores da agricultura, da
indstria e do comrcio utilizam esse mesmo intervalo para organizar e desenvolver
suas atividades. Conforme lem brajos Joaquim Teixeira Ribeiro (RIBEIRO, 1997,
p. 51), os indivduos - dado existir o perodo natural de um ano, que influencia a
agricultura e a indstria, e consequentemente toda a vida econmica - referem ao
ano a contabilidade das suas empresas. Sendo assim, lgico que o Estado tambm
referia ao ano a contabilidade da sua organizao. A correlao entre esses ciclos
de fundamental importncia para auxiliar o Estado no correto e preciso plane
jam ento financeiro, bem como na execuo de metas oramentrias, uma vez que
aproxima o estabelecimento e a concretizao de polticas pblicas organizao
dos setores econmicos da sociedade.
Alm disso, o fato do exerccio financeiro perdurar durante um curto espao de
doze meses permite que haja maior controle e fiscalizao por parte da populao
no tocante execuo oramentria e em relao s demais operaes financeiras
realizadas pelo governo durante aquele perodo. A periodicidade tambm permite
que o Congresso Nacional exera essa mesma fiscalizao sobre o Poder Executivo.
exatamente por essas razes que a maioria dos pases adota o exerccio fi
nanceiro atrelado ao ciclo anual.
No Brasil, atualmente, a previso do exerccio financeiro anual estassimdisposta
tambm em cumprimento ao princpio da anualidade oramentria, que determi

JOS AUGUSTO MOREIRA DE CARVALHO - Arts. 34 a 39 j

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na seja o oramento peridico e anual. Alis, o art. 2 o, da prpria Lei 4.320/1964


expressamente prev que a lei oramentria obedecer aos princpios de unidade,
universalidade eanualidade (destaque inserido). Luiz Emygdio Franco da Rosajnior
(ROSA JNIOR, 2002, p. 86), nesse aspecto, resume as vantagens da periodicidade
do oramento: a) a previso oramentria no pode ter uma existncia ilimitada, sob
pena de ficar fora do alcance da capacidade humana; b) sendo peridico o oramen
to, h maior controle quanto sua execuo; c) o contribuinte est mais protegido,
eis que, periodicamente, se pode fazer uma reviso da carga tributria e adapt-la s
necessidades do Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espao.
Na Constituio Federal brasileira, o princpio da anualidade ou da periodici
dade consagrado em muitos de seus dispositivos, principalmente no art. 48, inciso
11; art. 165, inciso 111 e 5.; eart. 166. Possvel exceo ao princpio da anualidade
seria a previso constitucional de realizao do plano plurianual, que tem como
objetivo nomear no s os programas governamentais, como tambm as metas da
administrao que excedam um exerccio financeiro (arts. 165,1 e 1., e 167,
1., da CF). No obstant, o fato que, na prtica, o princpio da anualidade no
afastado em decorrncia da existncia do plano plurianual, mesmo porque as
metas e programas nele previstos s podero ser aplicados de forma anual e ainda
dependentes de previso na lei oramentria anual. Como esclarecejos Afonso da
Silva (SILVA, 2005, p. 690), o princpio da anualidade sobrevive e revive no siste
ma, com carter dinmico-operativo, porquanto o plano plurianual constitui regra
sobre a realizao das despesas de capital e das relativas aos programas de durao
continuada, mas no operativo por si, e sim por meio do oramento anual.
Cabe lembrar, ainda, que o princpio da anualidade oram entria no se con
funde com o princpio da anualidade tributra. Por esse princpio, a cobrana do
tributo ficava condicionada sua anterior previso no oramento. Tal sistema per
durou em nosso ordenamento jurdico at o advento da Emenda Constitucional n.
1, de 1969, perodo a partir do qual foi implantado o princpio da anterioridade, que
probe a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro no qual foi publicada
a lei que os instituiu ou aumentou (art. 150, III, b, da CF/1988).
Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
S u m r io :

3 5 .1 R egim e da gesto financeira.

35.1 Regime da gesto financeira


No tocante execuo oramentria, j foi verificado no artigo antecedente
que ela dever ocorrer dentro do exerccio financeiro compreendido entre 1. de

130

I ORAMENTOS P B LIC O S- A Lei 4.320/1964 comentada

janeiro e 31 de dezembro. A maneira como os ingressos e os dispndios de um


determinado exerccio financeiro sero registrados no oramento depender do
regime contbil a ser acolhido pelo pas, o que significa que, de acordo com o
sistema adotado, nem toda receita ou despesa Far parte daquele exerccio. Com
a finalidade de compreender essa questo, importante lembrar que existem dois
regimes existentes: o de caixa e o de exerccio.
No regime de caixa (ou de gerncia, ou de gesto anual), so consideradas
apenas as entradas e as despesas efetivam ente realizadas no exerccio financeiro,
ou seja, representa uma previso de receitas e de despesas na sua fase terminal de
cobranas e de pagamentos (RIBEIRO, 1997, p. 53). O fechamento do exerccio
se torna mais fcil com esse regime (LAPATZA, 2004, v. 1, p. 321).
J no regime de exerccio (ou de competncia), os gastos e os ingressos previstos
no oramento, independentemente do momento em que foram realizados durante
o exerccio financeiro, so contemplados para efeitos contbeis. Vale dizer, por esse
sistema adota-se uma previso de receitas e de despesas na sua fase inicial de cr
ditos e de dvidas (RIBEIRO, 1997, p. 53). Por intermdio desse regime possvel
efetuar um maior controle da execuo do oramento (LAPATZA, 2004, v. l,p . 321).
Em resumo, segundo as palavras de Francesco Nitti, um pagamento efetuado
um pagamento de caixa, um pagamento por efetuar uma despesa de competncia.
O oramento de competncia determina, anualmente, resduos ativos ou passivos
devido a entradas no sobrevindas ou pagamentos no efetuados. De seu lado, o
oramento de caixa apenas indica o que realmente entra, ou o que se gasta durante
o exerccio (NITTI, 1937, v. 2, p. 333).
*
Tanto o sistema de caixa como o de exerccio possuem benefcios e desvantagens.
No regime de exerccio, o panorama da situao financeira de determinado oramen
to visualizado com maior facilidade, uma vez que permite a comparao entre os
valores das dvidas assumidas pelo Estado durante o exerccio financeiro, bem como
o total de crditos que lhe estaro disponveis no mesmo exerccio. Tal sistemtica,
porm, no capaz de informar a real situao de caixa do Estado, incumbncia
essa que somente possvel por intermdio de um regime de gerncia ou de caixa
(RIBEIRO, 1997, p. 55). De fato, como no sistema de caixa s so consideradas as
despesas e receitas efetivamente realizadas no exerccio, possvel vislumbrar, em
determinado momento, qual o montante disponvel pelo Estado para fazer frente s
suas despesas. Percebe-se, dessa forma, que esse procedimento permite ao Governo
regular o servio da Tesouraria, de modo que a esta no falte o dinheiro, nas pocas
em que os pagamentos excedam as cobranas, nem o dinheiro sobre em demasia,
nas pocas em que as cobranas excedam os pagamentos (RIBEIRO, 1997, p. 55).
Seja qual foro regime escolhido, o importante que seja capaz de bem estruturar
o planejamento do Estado, de forma a permitir um controle efetivo e transparente
das contas pblicas, evitando-sedesequilbrios financeiros.
Da forma como se apresenta o art. 35 da Lei 4.320/1964, depreende-se que o
Brasil adotou um modelo misto: o regime de caixa para as receitas e o de exerccio

IOS A UGUSTO M OREIRA DE CARVALHO -Arts. 34 a 39

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para as despesas. Procurou-se, ento, utilizar os benefcios de cada um dos sistemas


para o tratamento das receitas e despesas durante o exerccio financeiro.
No que se refere s receitas, somente sero consideradas aquelas arrecadadas
no exerccio financeiro, o que denota um tpico regime de caixa ou de gerncia,
permitindo que a Administrao tenha conhecimento do efetivo montante ao seu
dispor, proporcionando, assim, maior confiabilidade para fazer frente s suas des
pesas. O que acontece, ento, quelas receitas descritas no oramento e que no
tiveram efetiva arrecadao devido ao seu no recebimento? Tambm faro parte
do exerccio financeiro, s que com a configurao de dvida ativa, conforme prev
o art. 39 da Lei 4.320/1964.
J no tocante s despesas, o inciso II do art. 35 concebe como pertencente
ao exerccio financeiro somente aquelas legalmente empenhadas. Configura-se
empenho o recurso usado pela Administrao para gerir a execuo oramentria,
abrangendo tal ato a constatao de dotao oramentria para a concretizao da
despesa, assim como a autorizao para que essa mesma despesa seja realizada. Ora,
se a Lei menciona a palavra em penho, evidente que a despesa ainda no foi realizada,
motivo pelo qual fica clara a adoo do regime de competncia (ou de exerccio).
A adoo desse procedimento permite estabelecer a associao entre a despesa
e a correspondente autorizao oramentria para a realizao do gasto, que nada
mais do que a explicitao do princpio da legalidade. Propicia-se, tambm, esta
belecer a vinculao entre os gastos do governo e os recursos que lhes deram origem.
Verifica-se, assim, que o prvio empenho condio necessria para a realizao
da despesa. Alm disso, para que uma despesa seja considerada legalmente empe
nhada, necessrio que seja emanada de autoridade competente, originando para
o Estado, dessa forma, a obrigao de pagamento (art. 58 da Lei 4.320/1964). No
momento da realizao do empenho, deve ser considerado que a despesa no pode
ultrapassar o valor dos crditos concedidos (art. 59, caput, da Lei 4.320/1964), mo
tivo pelo qual sua efetivao deve se limitar aos parmetros ditados pela autorizao
oramentria (art. 16, 1., da Lei de Responsabilidade Fiscal). Em obedincia ao
art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, as despesas sero realizadas mediante
processo de licitao pblica, salvo os casos em que a legislao torne dispensvel
ou inexigvel referido procedimento.
Importante lembrar que os requisitos acima mencionados, que ditam a le
galidade do empenho de uma despesa, no dispensam a observncia rigorosa dos
parmetros e exigncias adicionais descritos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
para a assuno de obrigaes e gerao de despesas pela Administrao Pblica.

O art. 15 da LRF, por exemplo, claro ao dispor que "sero consideradas


no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de
despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts.
16 e 17" da mesma Lei.