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DIREITOS HUMANOS, DEMOCRACIA

E INTEGRAO JURDICA
NA AMRICA DO SUL

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ARMIN VON BOGDANDY


FLAVIA PIOVESAN
MARIELA MORALES ANTONIAZZI
Coordenadores

DIREITOS HUMANOS, DEMOCRACIA


E INTEGRAO JURDICA
NA AMRICA DO SUL

EDITORA LUMEN JURIS


Rio de Janeiro
2010

Copyright 2010 by Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Direitos Humanos
PRODUO EDITORIAL
Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

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de 17/12/1980), sujeitando-se a busca e apreenso e
indenizaes diversas (Lei no 9.610/98).

Todos os direitos desta edio reservados


Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Impresso no Brasil
Printed in Brazil

Relao dos Autores

Alberto Dalla Ricardo Va, Presidente da Asociacin Argentina de Derecho Constitucional. Presidente da Asociacin Argentina de Derecho Comparado. Professor Titular
de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Universidad de Buenos Aires.
Allan R. Brewer-C
Caras, Advogado e Doutor em Direito, summa cum laude pela
Universidad Central de Venezuela. Professor da Universidad Central de Venezuela, da
Universidad de Cambridge (Inglaterra), onde foi Fellow do Trinity College, e das
Universidades de Rosario e Externado de Colombia em Bogot. Professor
Adjunto na Universidade de Paris II e na Columbia Law School (Nova York).
Vice-presidente da Academia Internacional de Direito Comparado (Haya),
e Membro da Academia de Cincias Polticas e Sociales de Venezuela, da qual foi
Presidente.
Andrea Ribeiro Hoffmann, Professora Assistente do Instituto de Relaes Internacionais,
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (em licena); Guest Teacher, Departamento
de Relaes Internacionais, London School of Economics.
Armin von Bogdandy, Diretor do Max Planck Institute for Comparative
Public Law and International Law (Heidelberg) e Professor de Direito Pblico na
Goethe-Universitt (Frankfurt/Main). Presidente do OECD Nuclear Energy
Tribunal. Foi membro do German Science Council (Wissenschaftsrat). Em 2008
recebeu
o
prmio
Berlin-Brandenburgian
Academy
of
Sciences
Prize. Membro do Scientific Committee of the European Union Agency for
Fundamental Rights (2008-2013). Foi Global Law Professor na New York University
School of Law em 2005 e 2009.
Asdrbal Aguiar, Doutor em Direito Summa cum Laud. Catedrtico Titular da
Universidad Catlica Andrs Bello (Venezuela). Professor Visitante das Universidades
del Salvador e de Buenos Aires (Argentina). Acadmico correspondiente das
Academias Nacionales de Ciencias Morales y Polticas y de Derecho y Ciencias Sociales
de Buenos Aires. Membro Associado da Academia Internacional de Direito
Comparado de Haya.
Carlos Fernndez de Casadevante Romani, Catedrtico de Derecho Internacional Pblico
y Relaciones Internacionales; Catedrtico Jean Monnet en Derecho de la Unin
Europea na Universidad Rey Juan Carlos (Madrid).
Christof Heyns, Professor de Direitos Humanos e Diretor do Centro de Direitos Humanos
da Universidade de Pretria; diretor da Faculdade de Direito da Universidade de
Pretria.
v

Dieter Nohlen, Doutor em Cincias Polticas da Universidade de Heildelberg e Professor


titular emrito da mesma Universidade. Especialista em instituies polticas, temas
eleitorais e justia constitucional. Recebeu o Prmio Max Planck de Investigao
(1990), o Prmio Livro do Ano (1995), Prmio de Investigao sobre Espanha e
Amrica Latina (2000) e Diploma honoris causa de Administrao Eleitoral pela
Universidade Panthon Paris II (2005).
Enzamaria Tramontana, Doutoranda em Direito Internacional e da Unio Europia na
Universidade de Roma La Sapienza e membro do Comit de Redao da Revista
Diritti umani e diritto internazionale
Fabiana de Oliveira Godinho, LL.M. com nfase em Direito Internacional Pblico na
Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg. Professora da Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais e do Centro Universitrio UNA (2004-2006, Belo Horizonte).
Doutoranda da Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg. Pesquisadora do Max Planck
Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg).
Flvia Piovesan, Professora doutora em Direito Constitucional e Direitos Humanos da
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Professora de Direitos Humanos dos
Programas de Ps Graduao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, da
Pontifcia Universidade Catlica do Paran e da Universidade Pablo de Olavide
(Sevilha, Espanha); visiting fellow do Human Rights Program da Harvard Law School
(1995 e 2000), visiting fellow do Centre for Brazilian Studies da University of Oxford
(2005), visiting fellow do Max Planck Institute (Heidelberg, 2007-2008), sendo
atualmente Humboldt Foundation Georg Forster Research Fellow no Max Planck
Institute (Heidelberg 2009-2011).
Friedrich Mller, foi professor catedrtico de Direito Constitucional, Direito
Administrativo, Direito Cannico, Filosofia do Direito e Teoria Geral do Estado na
Faculdade de Direito da Universidade de Heidelberg, sendo professor emrito desta
Universidade.
Gonzalo Aguilar Cavallo, Professor de Direito Internacional Pblico e Direitos Humanos
da Universidad de Talca, Doutor em Direito, MA em Relaes Internacionais, LLM em
Direitos Humanos e Direito Humanitrio.
Humberto Nogueira Alcal, Doutor em Direito pela Universidad Catlica de Lovaina la
Nueva, Blgica. Professor Titular de Direito Constitucional, Diretor Executivo do
Centro de Estudos Constitucionales de Chile da Universidad de Talca e do Magistrio
de Direito Constitucional da mesma Universidade, Campus Santiago. Presidente da
Asociacin Chilena de Derecho Constitucional. Vice-presidente do Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. Membro Associado da Academia
Internacional de Direito Comparado.
Ingo Wolfgang Sarlet, Doutor e Ps-Doutor pela Universidade de Munique, Alemanha.
Professor Titular de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Juiz de Direito e Professor da Escola
vi

Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul. Professor Visitante da Universidade


Pablo de Olavide (Sevilha) e da Universidade Catlica Portuguesa (Lisboa). Bolsista e
Pesquisador Visitante do Instituto Max-Planck de Direito Social Estrangeiro e
Internacional (Munique) e visiting researcher nas Faculdades de Direito da
Universidade de Georgetown e Harvard.
Jess M. Casal H, Advogado summa cum laude da Universidad Catlica Andrs Bello,
Caracas, Venezuela. Doutor em Direito, meno honorfica da Universidad
Complutense de Madrid. Especialista em Direito Administrativo pela Universidad
Central de Venezuela, Caracas, Diretor da Faculdade de Direito da Universidad
Catlica Andrs Bello, Caracas e Professor de Direito Constitucional. Membro da
Comisso Andina de Juristas. Presidente da Associacin Venezolana de Derecho
Constitucional.
Jorge Carpizo, Investigador emrito da Universidade Nacional Autnoma de Mxico, da
qual foi Reitor, adstrito ao Instituto de Investigaciones Jurdicas, do qual foi Diretor.
Presidente do Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena, Professor Titular de Direito Constitucional de
la Universidad del Pas Vasco UPV/EHU.
Magnus Killander, Pesquisador do Centro de Direitos Humanos, Universidade Pretria.
Manuel Jos Cepeda, Advogado magna cum laude pela Universidad de los Andes. Master
of Laws, Harvard Law School. Presidente da Corte Constitucional de Colmbia (20052006). Magistrado da Corte Constitucional de Colmbia (2001-2009). Ex-Diretor da
Faculdade de Direito Universidad de los Andes. Conselheiro Presidencial para a
Assemblia Constituinte. Embaixador de Colmbia junto UNESCO (1993-1995) e,
posteriormente, junto Confederao Helvtica (1995-1996). Professor de Direito
Constitucional da Universidad de los Andes.
Marcelo Figueiredo, Diretor da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo, onde tambm seu professor nos cursos de graduao e ps-graduao.
Presidente e Fundador da ABCD Associao Brasileira de Constitucionalistas Democratas e membro do Executive-Committee da International Association of
Constitutional Law.
Marcelo Neves, Doutor em Direito pela Universidade de Bremen (Alemanha). Ps
Doutorado na Faculdade de Direito da Universidade de Frankfurt (Alemanha) e na
London School of Economics and Political Science (Inglaterra). Professor convidado
das Faculdades de Direito das Universidades de Freiburg, Sua, Flensburg, Frankfurt
e da Fundao Getlio Vargas. Professor de Teoria do Estado da Universidade de So
Paulo e de Teoria do Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e do
Instituto Brasiliense de Direito Pblico. Membro do Conselho Nacional de Justia.
Mariela Morales Antoniazzi, Advogada summa cum laude da Universidad Catlica Andrs
Bello de Caracas-Venezuela (UCAB). Magster Legum (LL.M) pela Universidade de
Heidelberg-Alemanha, Referentin para Suramrica do Max Planck Institute for
vii

Comparative Public Law and International Law (Heidelberg). Professora do Programa


de Ps Graduao de Direito Constitucional de la UCAB. Coordenadora acadmica do
Projeto de Constitucionalizao da ordem jurdica, Universidad de Bonn, AlemanhaUniversidad de los Andes, Colombia. Membro da Asociacin de Derecho
Constitucional de Venezuela.
Mario Fernndez Baeza, Ministro do Tribunal Constitucional do Chile, Professor de
Direito Constitucional na Universidad de Chile e de Cincia Poltica e Comunicaes
na Universidad Catlica de Chile, Dr. Phil. e MA pela Universidade de Heidelberg,
Advogado da Universidad de Chile.
Rainer Grote, Advogado e Doutor em Direito pela Universidad de Gttingen. Master of
Laws Universidad de Edimburgo/Esccia. Professor das Universidades de Paris II, Koc
Law School-Estambul, Bilkent-Ankara. Investigador no Max Planck Institute for
Comparative Public Law and International Law (Heidelberg). Coordenador do
Heidelberg Center para Amrica Latina, Santiago de Chile Membro da Associao
Alem de Direito Pblico, de Direito Internacional e de Direito Comparado.
Membro da Associao francesa de Direito Internacional.
Rodolfo Arango Rivadeneira, Doutor em Filosofia do Direito e Direito Constitucional por
la Universidad de Kiel (Alemanha). Mestrado em Filosofia por la Universidad Nacional
de Colombia e advogado da Universidad de los Andes. Ex-Magistrado Auxiliar da
Corte Constitucional; professor assistente da Faculdade de Direito, Cincias Polticas e
Sociais da Universidad Nacional de Colmbia. Professor Associado e Diretor do
Programa de Mestrado em Filosofia da Universidad de los Andes, Bogot.
Virgilio Afonso da Silva, professor titular de Direito Constitucional e Direitos
Fundamentais da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Mestre em
Direito pela Universidade de So Paulo, Doutor em Direito pela Universidade de Kiel
(Alemanha) e Livre-docente em Direito Constitucional na Universidade de So Paulo.

viii

Sumrio

Direitos Humanos, Democracia e Integrao Jurdica na Amrica do Sul...............

xiii

Parte I
Promoo da Democracia e o Direito Regional e Subregional
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano..........................................................................................
Jorge Carpizo

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados .............................................


Asdrbal Aguiar

29

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento ..................................................


Rainer Grote

89

A Democracia em Face da Excluso Social.................................................................


Friedrich Mller

111

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin de Derechos Humanos en


el Sistema Interamericano ....................................................................................
Jess M. Casal H
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos...
Andrea Ribeiro Hoffmann
La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur. Contextualizacin de su
Alcance y Dimensionalidad ..................................................................................
Mariela Morales Antoniazzi
Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul ...............
Marcelo Neves

131

155

171

203

Parte II
Sistemas Regionais e Parmetros Supranacionais
de Proteo dos Direitos Humanos
La Poltica de Minoras de la Unin Europea: una Contribucin a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal .........................................................................
Armin von Bogdandy

225

ix

La Proteccin de los Derechos Humanos y la Prohibicin de la Tortura en Europa


y Amrica: Un Anlisis Comparado.....................................................................
Carlos Fernndez de Casadevante Romani
La Drittwirkung de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea..................
Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena
Diversidade Cultural no Direito Internacional em um Horizonte de Justia Internacional..................................................................................................................
Fabiana de Oliveira Godinho
O Sistema Regional Africano de Direitos Humanos..................................................
Christof Heyns e Magnus Killander
Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos: Impacto, Desafios e
Perspectivas Luz da Experincia Latino-Americana ........................................
Flvia Piovesan
Dignidad Humana y Proteccin de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales
en la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: el
Nuevo Concepto del Derecho a una Vida Digna ................................................
Enzamaria Tramontana
Los Derechos Sociales en Iberoamrica: Estado de la Cuestin y Perspectivas de
Futuro.....................................................................................................................
Rodolfo Arango Rivadeneira
Emergencia y Consolidacin de un Derecho Americano de los Derechos Humanos..
Gonzalo Aguilar Cavallo

245

265

283

299

335

357

379

397

Parte III
O papel dos Tribunais Constitucionais nacionais
Jurisdiccin Constitucional y Consolidacin de la Democracia ...............................
Dieter Nohlen

439

La Abritrariedad Procesal en el Estado de Derecho: El Debido Proceso ante la


Juridicidad y Prctica de las Constituciones........................................................
Mario Fernndez Baeza

461

El Bloque Constitucional de Derechos Fundamentales y su Aplicacin en Chile y


Amrica Latina ......................................................................................................
Humberto Nogueira Alcal

477

Integrao e Dilogo Constitucional na Amrica do Sul...........................................


Virglio Afonso da Silva
A Assim Designada Proibio de Retrocesso Social e a Construo de um Direito
Constitucional Comum Latino-Americano .........................................................
Ingo Wolfgang Sarlet

515

531

La Proteccin de los Derechos Humanos en Argentina............................................


Alberto Ricardo Dalla Va

565

La Defensa Judicial de la Constitucin: La Gran Fortaleza Colombiana..................


Manuel Jos Cepeda

581

Constitucionalismo Brasileiro: Avanos, Desafios e Perspectivas.............................


Marcelo Figueiredo

629

La Interrelacin Entre los Tribunales Constitucionales de Amrica Latina y la Corte


Interamericana de Derechos Humanos, y la Cuestin de la inejecutabilidad de
sus Decisiones en Venezuela ................................................................................
Allan R. Brewer-Caras

661

xi

Direitos Humanos, Democracia e


Integrao Jurdica na Amrica do Sul

O objetivo maior desta obra enfocar os direitos humanos e a democracia como


elementos essenciais do processo de integrao jurdica na Amrica do Sul e da gradativa pavimentao de um Direito regional sul-americano, sob a perspectiva comparada envolvendo as experincias europia e sul-americana.
Em que medida o Direito regional e sub-regional tem sido capaz de promover a
democracia? Quais so os desafios tericos e prticos da incorporao da clusula
democrtica no contexto sul-americano? Qual tem sido o impacto dos sistemas regionais de proteo de direitos humanos e de seus parmetros protetivos mnimos? Como
compreender a democracia e os direitos humanos como pilares da integrao jurdica
sul-americana? Qual o alcance dos emprstimos constitucionais e do dilogo entre
as jurisdies constitucionais e supra-nacionais? Qual tem sido o papel dos Tribunais
constitucionais na consolidao dos direitos humanos e da democracia na regio?
So estas as questes centrais que inspiram este livro, que tem por referncia
simpsio internacional realizado no Max Planck Institute for Comparative Public Law
and International Law (Heidelberg), em novembro de 2008, reunindo dezenas de professores e pesquisadores da Amrica do Sul e da Europa. A partir de um dilogo acadmico aberto e plural, este seminrio internacional foi um espao privilegiado para
compartilhar experincias, xitos, dificuldades, desafios e perspectivas a respeito do
impacto dos direitos humanos e da democracia no processo de integrao jurdica na
Amrica do Sul, considerando a contribuio do Direito regional europeu.
Estruturada em trs partes, a primeira parte da obra dedica-se ao estudo da promoo de democracia mediante o Direito Regional e Sub-regional. J a segunda parte
tem como foco a anlise dos sistemas regionais de proteo dos direitos humanos e o
impacto de seus parmetros protetivos mnimos. Por fim, a terceira parte avalia o
papel dos Tribunais constitucionais nacionais na consolidao da democracia e na proteo dos direitos humanos.
A diversidade de enfoques de cada artigo, por si s, revela a riqueza, complexidade e atualidade do tema, a merecer crescente destaque na agenda sul-americana.
Se, no perodo sombrio dos regimes autoritrios que marcaram a regio no passado, ditaduras e graves violaes a direitos humanos eram componentes a impulsionar a cooperao regional sul-americana, com a transio democrtica, a integrao
jurdica demanda respeito aos direitos humanos, ao Estado de Direito e ao regime
democrtico como elementos essenciais da integrao jurdica sul-americana.
xiii

sob esta perspectiva que esta obra ambiciona oferecer uma contribuio qualificada ao debate pblico, em prol da densificao dos valores da democracia e dos
direitos humanos como pressuposto, condio e requisito construo de um Direito
Regional Sul-Americano.
Heidelberg, junho de 2009.
Os coordenadores

xiv

PARTE I
PROMOO DA DEMOCRACIA
E O DIREITO REGIONAL E SUBREGIONAL

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias


Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano
Jorge Carpizo1
Sumarioo: I. Introduccin II. Contenido material de la democracia III. Propuesta de cinco claves IV. Algunos de los
principales retos de la democracia en Amrica Latina V. Tres dcadas de nuevas tendencias constitucionales
VI. Algunos aspectos actuales de la democracia latinoamericana.

I. Introduccin
La amable invitacin que se me hizo para participar en esta obra colectiva con
una contribucin sobre las tendencias actuales del constitucionalismo latinoamericano, me impulsa a ponderar de nuevo sobre este importante aspecto, as como a examinar los acontecimientos de los ltimos aos en nuestra regin, que afectan directamente el desarrollo de la democracia en los diversos pases de nuestra Amrica Latina,
ya sea para bien o para mal.
La exposicin, realizada en este trabajo, es de carcter general; otorga una visin
panormica sobre la democracia y las nuevas tendencias en la parte latina del continente americano.
Divido el ensayo en cuatro grandes apartados, a saber: 1. Un repaso breve del
contenido material de la democracia; persigo que esos elementos fundamenten una
propuesta para valorar la democracia en Amrica Latina. 2. La exposicin de algunos
de los principales retos de la democracia en la regin. 3. Un repaso sinttico a las principales tendencias constitucionales en Latinoamrica en las tres ltimas dcadas:
1978-2008, y 4. Una reflexin sobre algunos de los nuevos aspectos de nuestras democracias, con sus claroscuros; es decir, con sus aspectos positivos y los preocupantes.

II. Contenido material de la democracia


1. La democracia es fenmeno dinmico y expansivo. Las sociedades actuales se
desarrollan a velocidad nunca antes vista, los avances cientficos y tecnolgicos benefician grandemente y presentan nuevos peligros a las libertades. Problemas que realmente no lo eran unas cuantas dcadas o aos atrs, ahora hay que enfrentarlos y
resolverlos, cuidando el respeto a los derechos de las personas. Los sistemas democr-

Investigador emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, de la cual fue Rector, adscrito al
Instituto de Investigaciones Jurdicas donde se desempe como su Director. Presidente del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional.

Jorge Carpizo

ticos, para hacer frente a nuevas realidades, tienen que legislar y precisar cuestiones
novedosas, o que no presentaban mayores dificultades con anterioridad, pero que se
convirtieron en peligros potenciales para la propia democracia y las libertades de las
personas.
Los derechos humanos poseen fuerza expansiva, la democracia goza de esa
misma caracterstica y es natural, porque no puede existir democracia donde no se
respeten los derechos humanos, y stos realmente slo se encuentran salvaguardados
y protegidos en un sistema democrtico. As como el artculo 16 de la Declaracin de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 afirm que Toda sociedad en la
cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni determinada la separacin de
poderes, carece de Constitucin, exactamente lo mismo se puede repetir, sustituyendo el concepto de Constitucin por el de democracia; al final de cuentas los conceptos de Constitucin, orden jurdico, democracia y Estado de Derecho se imbrican y se
encuentran estrechamente relacionados entre s, en virtud de que una Constitucin y
un Estado de Derecho que no son democrticos no son tales, sino instrumentos de
opresin.
2. Se puede definir a la democracia como el sistema en el cual los gobernantes son
electos peridicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios
rganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, as como
responsabilidades sealadas en la Constitucin con el objeto de asegurar los derechos
fundamentales que la propia Constitucin reconoce directa o indirectamente.2
En la definicin se encuentran los elementos bsicos, o ncleo duro, que constituyen una democracia. No obstante, existen otros y los primeros estn estrechamente relacionados con los segundos. En una explicacin de los alcances del sistema
democrtico debe hacerse referencia a los ms de ambos, y es a lo que me avoco.
3. Orden jurdico, Constitucin y Estado de Derecho se dan en una democracia,
o no son realmente tales.
La democracia presupone un orden jurdico, una Constitucin y un Estado de
Derecho que garanticen las libertades y los derechos fundamentales de las personas.
4. El sufragio universal significa que no puede haber exclusiones en el derecho
de voto por razones de sexo, raza, religin, educacin o renta. Las exclusiones se refieren fundamentalmente a menores de edad e incapacitados mentales.
5. El voto debe ser libre y secreto, sin coaccin alguna. Las elecciones deben ser
imparciales, objetivas y equitativas. En este aspecto se incluyen temas como la financiacin de las elecciones, gastos mximos, topes a las contribuciones privadas, equidad
en los tiempos disponibles en los medios electrnicos de comunicacin, prohibicin
de prcticas desleales de autoridades, partidos polticos y candidatos.
2

Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico, UNAMInstituto de Investigaciones Jurdicas, 2007; p. 100.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

6. Las elecciones deben realizarse peridicamente, en los plazos que seala la


Constitucin o la ley. Nadie debe perpetuarse en el poder; la alternancia se encuentra
en la esencia de la propia democracia.
7. La democracia actual es de partidos polticos que son organizaciones de inters pblico para principalmente agrupar individuos y colaborar en el proceso de las
elecciones, seleccionando candidatos, precisando un programa electoral y organizando o auxiliando a sus candidatos en la campaa electoral, as como asumiendo labores
de educacin cvica.
La democracia no es concebible con la existencia de un solo partido poltico o de
varios, pero en donde nicamente uno tiene posibilidades de obtener el triunfo electoral.
8. La minora o minoras polticas tienen que ser protegidas, son la garanta mnima para la existencia de elecciones peridicas, que los ciudadanos tengan la posibilidad de decidir si se convierten en mayora gobernante, y que los dirigentes realicen
el esfuerzo de cumplir con sus promesas electorales, si no ellos o sus partidos pueden
ser castigados por los electores en la siguiente eleccin. Las minoras polticas se convierten en el verdadero control del poder cuando el gobierno cuenta con mayora en
el rgano legislativo.
9. Elegimos representantes o gobernantes para que integren transitoriamente los
rganos del Estado que crea la Constitucin y ejerzan las facultades que la misma les
otorga, siendo la ms importante, la esencial, la defensa y proteccin de los derechos
fundamentales que la propia Constitucin garantiza, y los reconocidos por el Estado
en los tratados, convenios y pactos internacionales que ha suscrito.
10. Entre los derechos humanos, hay dos que se encuentran en el nacimiento y
la base del sistema democrtico: la igualdad y la libertad. Se ha especulado cul de los
dos derechos es ms importante y cul fue primero en la concepcin democrtica; con
esa finalidad se suele citar a clsicos griegos. Considero que los dos son igualmente
importantes y son gemelos y convergentes, porque bien entendida la democracia, uno
no puede subsistir sin el otro.
11. La proteccin de los derechos de las minoras tnicas, religiosas y sexuales y,
en general, en contra de cualquier discriminacin, ya sea por razones de gnero, condiciones de salud, ideolgicas o de capacidades diferentes.
12. Cada da existe mayor consenso en que la democracia implica necesariamente calidad de vida. Es lo que se denomina democracia social, justicia social o Estado de bienestar.
La democracia social impulsa una forma de desarrollo humano; ste, de acuerdo
con los informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es el
aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida. Amartya Sen
afirma que desarrollo humano es el proceso de expansin de las libertades reales de
las cuales goza un pueblo.3
3

PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Buenos Aires,
Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 16, 38 y 43.

Jorge Carpizo

13. Otra serie de caractersticas de la democracia se refieren a aspectos o cuestiones de naturaleza poltica, diversos de los del voto. En la democracia el poder tiene
que estar distribuido entre varios rganos. Al contrario, en la autocracia, el poder
tiende a su concentracin.
De lo anterior surge uno de los grandes temas del constitucionalismo: el control
del poder para que no se extralimite en sus competencias constitucionales. Controlar
al poder es un acto de poder. Diego Valads lo explica con gran claridad: no es posible controlar al poder desde fuera de l, ni sin poder o en contra suya. Controlar al
poder es una manifestacin de poder; sus instrumentos son parte del poder y necesariamente tienen que ser de naturaleza bidireccional, si no, el control del poder constituira a uno de los rganos en poder sin control y as tendera a convertirse -lo que
hay que eludir- en poder nico, sin contrapeso y, en consecuencia, arbitrario.
El control del poder nicamente existe en un sistema democrtico constitucional, o sea, dentro de un rgimen representativo.4
14. El control del poder est estrechamente relacionado con la idea de que todo
funcionario pblico es responsable de sus actos, ya que siempre debe actuar dentro del
marco constitucional y legal.
En un sistema democrtico, la responsabilidad debe abarcar no slo a los funcionarios pblicos. Toda persona poderosa, ya se trate de empresarios, dirigentes sindicales, religiosos o comunicadores, deben estar obligados a rendir cuenta de sus actos.
La irresponsabilidad rompe con la idea misma de la igualdad de todos ante la ley. La
impunidad destruye la confianza social en el propio sistema.
15. La democracia es sinnimo de laicismo, debido a que es contraria al fanatismo, al dogmatismo, a la supersticin, al pensamiento nico y a los valores absolutos
que son inaccesibles a la razn humana.
Por el contrario, democracia es sinnimo de tolerancia, del derecho a pensar distinto, del examen de todas las doctrinas, de que stas son iguales y deben tener la posibilidad de persuadir el intelecto y la voluntad humanos. La democracia es pluralismo
y derecho a disentir.
En cambio, la autocracia puede ser cristiana, islmica, hinduista o budista. La
democracia es laica o no es democracia.5
16. La democracia es dilogo, discusin y negociacin poltica. El disenso poltico implica que se est en contra de los gobernantes, no en contra de la forma de
gobierno, lo cual es la base misma de la oposicin.
La democracia se fundamenta en el derecho, no en el temor.
En la democracia el continuo debate poltico se convierte en condicin para la
supervivencia de las instituciones libres.6
4
5
6

Valads, Diego, El control del poder, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 52 y 53.
Bovero, Michelangelo, Una gramtica de la democracia contra el gobierno de los peores, Madrid, Trotta, 2002,
pp. 47 y 48; Kelsen, Hans, Esencia y valor de la democracia, Mxico, Editora Nacional, 1980, pp. 156 y 157.
Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, Mxico, UNAM y Segretariato Europeo per le
Pubblicazioni Scientifiche, 2004, p. 279.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

17. En la democracia existe publicidad de los actos de los gobernantes, en contraste con la secreca de la autocracia.
La democracia implica transparencia en la informacin, medios de comunicacin libres, responsables y comprometidos con la verdad.
18. La democracia se defiende con la fuerza del derecho y con sus propias fortalezas: dilogo, negociacin y concertacin.
La fuerza armada es recurso ltimo de defensa de la democracia, cuando han fracasado todos los otros medios y no queda otra posibilidad que su utilizacin para salvaguardar a la propia democracia, a la Constitucin y al orden jurdico libremente
auto-otorgado por la mayora de los ciudadanos. El uso de la fuerza armada debe ser
nicamente la necesaria para la resolucin del problema, o sea, proporcional a la solucin, y de acuerdo con los mandatos del orden jurdico. Actos ilcitos o extralegales
para defender a la democracia no son admisibles. La fuerza de la democracia es la
Constitucin y el orden jurdico.
19. La democracia implica la existencia de una moral pblica, basada en valores
laicos, como son el respeto a la dignidad del otro, la verdad, la honestidad, el nimo
de servicio pblico.
20. Pues bien, si examinamos mi definicin de democracia con cuidado, se puede
constatar que todas las caractersticas principales que he sealado y que circunscriben
a la democracia de nuestros das, se encuentran contenidas explcita o implcitamente en la misma.
As, la democracia se edifica y preserva con reglas, stas slo pueden encontrarse en el orden jurdico, libremente construido por los representantes de los ciudadanos o por stos mismos dentro de los cauces que seala la Constitucin.
Reitero que las mencionadas caractersticas se encuentran incluidas en mi definicin, en virtud de que stas se imbrican para construir el edificio de la democracia
en un determinado pas. Si falta una de ellas, el edificio estar mal cimentado y corre
el peligro de desmoronarse.
Cuestin diferente es que cada caracterstica adopte diversas modalidades, de
acuerdo con tiempo, lugar y singularidades de la nacin.
21. El ejercicio que he realizado de resaltar las caractersticas del sistema democrtico ha sido efectuado con anterioridad, aunque con diversas perspectivas y enfoques, por varios autores, entre ellos Alf Ross7 y Robert A. Dahl.8 Mi ejercicio, si algn
mrito puede tener, es que trato de ser omnicomprensivo, ms amplio y adecuado, a
nuestros das. Estoy convencido de que la fuerza expansiva de la democracia proseguir y, entonces, tambin mi ejercicio comenzar a ser incompleto.
7
8

Ross, Alf, Por qu democracia?, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, pp. 140 y 141.
Dahl, Robert A., Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971, pp. 2-4.

Jorge Carpizo

III. Propuesta de cinco claves


El repaso realizado al contenido material de la democracia conlleva la preocupacin de que los constitucionalistas y cientficos sociales de Amrica Latina, al analizar
si un sistema es democrtico o no, o en qu grado lo es, o lo puede ser, nos alejemos de
consideraciones ideolgicas, de fobias y filias, para no incurrir en errores del pasado.
Por ejemplo, me refiero a todos aquellos demcratas latinoamericanos que defendieron, a capa y espada, los regmenes de Stalin y Mao-Tse-Tung, a pesar de que era
obvio que en los mismos no exista respeto alguno para los derechos humanos y que no
haba oposicin poltica, debido a que los opositores reposaban en los cementerios.
Algunos estudiosos expusieron argumentos a favor de esos regmenes incluso hasta los
das postreros de aqullos y, sin embargo, el sol no poda ocultarse con un dedo.
Encuentro que, por diversas causas que no es el caso comentar, la discusin
actualmente sobre la democracia en Amrica Latina se haya altamente ideologizada,
con un sentido maniqueo. Dicha discusin a menudo levanta una cortina de humo
sobre las realidades polticas que impiden un examen objetivo de stas.
Estoy de acuerdo que es difcil ser objetivo en temas que implican diversas concepciones de la existencia y de lo que sta debe ser. No obstante, el cientfico social,
para ser realmente tal, debe buscar la objetividad y ayudar con sus anlisis a contemplar la realidad sin distorsiones, analizar los problemas y plantear soluciones a los mismos y, en este tema de la democracia, disear propuestas para que todos los pases de
la regin puedan gozar de democracias materiales con todo lo que ellas implican.
Para dicho anlisis propongo cinco claves en relacin con las democracias en
Amrica Latina:
Una de carcter formal, que consiste en la celebracin de elecciones libres, objetivas, equitativas y peridicas.
Tres de carcter material, a saber:
a) El respeto y proteccin de los derechos humanos, primordialmente de los
de carcter civil y poltico;
b) el papel que juega la oposicin, y
c) la desconcentracin del poder y el equilibrio entre los rganos de ste, y
Una ltima de carcter social, que se refiere a la calidad de vida de los habitantes, tomando en cuenta satisfactores tales como alimentacin, educacin, proteccin
a la salud, trabajo, vivienda y esparcimiento.
Soy consciente de que esta clave social bien puede quedar incluida en las de
carcter material, especficamente en el rubro de los derechos humanos. Sin embargo, la he apartado para darle valor propio y para as resaltar su importancia especial
en nuestra regin, donde la pobreza y la desigualdad social son enormes y constituyen el reto ms importante de nuestros das.
Ignoro si esta propuesta peque de ingenuidad, debido a que en estos asuntos es
muy difcil hacer a un lado los aspectos ideolgicos y los intereses personales o de
8

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

grupo, pero hay que intentarlo, con dos finalidades: la primera, de carcter cientfico:
conocer la realidad con veracidad y, la segunda que es la ms importante, percatndose de las debilidades del sistema, exponerlas con nimo constructivo para colaborar
a superarlas con los instrumentos que nos son propios, los acadmicos.

IV. Algunos de los principales retos de la democracia en Amrica


Latina
1. Me refiero ahora a algunos aspectos de la democracia en Amrica Latina.
Pareciera que tanto la democracia como los gobiernos autoritarios en nuestra
regin responden a ciclos u olas que abarcan a la mayora de los pases. Hay pocas en
que proliferan los gobiernos militares, los dictadores y las autocracias en general;
otras, en que prevalece cuando menos la democracia electoral. Es probable que en
estos ciclos influyan factores polticos y econmicos externos, tales como guerras
mundiales, guerra fra, cada de los precios de los principales productos -materias primas- en la regin, intervenciones armadas de potencias, apoyos externos a los autcratas, golpes de Estado auspiciados o, al menos, con la simpata de Estados Unidos. A
lo anterior, se unen inquietudes internas resultado de la miseria de amplios sectores
sociales y la desigualdad social insultante, amn de factores como, entre otros, efecto
domin o mal ejemplo, solidaridad y apoyos mutuos entre las autocracias, escasez de
divisas extranjeras, explosin demogrfica, derroches econmicos, falta de cultura
cvica y marcado desprecio por el Estado de Derecho. Adems, no pueden desconocerse las peculiaridades de cada pas de la regin, ni que esos factores pesen ms en
unos que en otros. Dichos factores externos e internos son aprovechados por personas
sedientas de poder.
Sea lo que fuere, estos ciclos son un hecho histrico que se puede constatar. A
partir del final de la segunda guerra mundial existi una ola democratizadora en la
regin como consecuencia del triunfo de las potencias aliadas. Sin embargo, a principios de los aos cincuenta, encontramos un ciclo de autocracia que incluy a pases
como Argentina, Venezuela, Guatemala, Colombia, Cuba, Paraguay y Per.
A partir de la segunda mitad de los aos cincuenta, algunos pases regresaron a
la democracia; se produjeron varios movimientos de masas con idearios de contenido
social. No obstante, desde la revolucin cubana en 1959, en diversos Estados triunf
la doctrina de la seguridad nacional, lo cual implic la intervencin del ejrcito en la
poltica, como fue el caso de Per, varios de los pases de Centroamrica, Bolivia,
Argentina, Uruguay, Brasil, Chile y Ecuador, preservndose a lo largo de los aos
setenta regmenes civiles no-dictatoriales en Colombia, Costa Rica, Mxico y
Venezuela.
A finales de los aos setenta paulatinamente comenzaron a restaurarse sistemas
constitucionales en Repblica Dominicana, Per, Ecuador, Argentina, Uruguay y
Honduras. Este proceso se aceler a mediados de la dcada siguiente y a finales de ella,
9

Jorge Carpizo

en que casi todos los pases del rea calificaban como democracias electorales, ya que
los gobiernos eran resultado de elecciones competidas y generalmente objetivas y limpias, aunque en algunos pases se presentaron irregularidades de poca monta.9
Muchos de los problemas socioeconmicos han subsistido en casi toda la regin, con
algunas excepciones como Chile, pero incluso en ste existe alto grado de pobreza y
desigualdad social, comparado con Europa occidental.
Las democracias electorales, en trminos generales, han sido incapaces de
enfrentar con xito la lucha contra esas dos grandes lacras: pobreza e insultante desigualdad social, lo que aunado al desprestigio de los partidos polticos y de la clase poltica, a la corrupcin y a la impunidad, en varios pases a finales del siglo XX y principios de este XXI, se presenta un nuevo ciclo, sobre todo en algunos pases de Amrica
del Sur que tiende a un hiperpresidencialismo, de lo cual me ocupo ms adelante.
2. Un reto formidable para la democracia en los pases de la regin es su indiferencia, cuando no desprecio, por el Estado de Derecho. Todos quieren que se aplique
la ley al vecino pero no a l ni a su familia y amigos cercanos. Sintomtico es que
Fernando Henrique Cardoso, distinguido socilogo, quien en alguna poca no consideraba con acierto el valor del orden jurdico en la sociedad, y ex-presidente de Brasil,
manifiesta que una de las lacras de este continente latino se encuentra en que no se
acepta el Estado de Derecho ni la ley; afirm que es una pelea que se tiene que dar.10
A Cardoso le asiste la razn.
En el Latinobarmetro 2008, en una escala de 1 a 10, ante pregunta concreta
sobre si considera que el Estado no logra que se cumpla ninguna ley, el promedio de
respuestas en la regin fue de: 5.2. La escala mxima la ocup Uruguay con 6.4 y la
mnima Paraguay con 4.4.11
El punto es: la democracia de Amrica Latina, en la mayora de los pases, no est
consolidada. Preocupa que puedan ocurrir retrocesos incluso en el aspecto electoral,
despus de que a partir de finales de la dcada de los ochenta, en general, los procesos electorales han sido limpios.
3. Los Estados mnimos difcilmente podrn conservar las democracias electorales, si no se resuelven otros problemas ingentes, especialmente el de los derechos o la
justicia sociales. Para ello, es necesario contar con Estados fuertes. En Amrica Latina,
en la poca neoliberal, el Estado se ha debilitado y en muchos casos no posee los instrumentos jurdicos y polticos que le permitan, por ejemplo, realizar una reforma fiscal con la finalidad de obtener recursos suficientes para programas sociales, para
9

10
11

10

Snchez Agesta, Luis, La democracia en Hispanoamrica. Un balance histrico, Madrid, Rialp 1987, p. 17;
La Roche, Humberto J., Veinticinco aos de evolucin en la organizacin poltica y constitucional de
Venezuela, en Gil Valdivia, Gerardo y Chvez Tapia, Jorge A. (coords), en Evolucin de la organizacin
poltico-constitucional en Amrica Latina, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1979,
vol. II, pp. 244 y 245.
Entrevista a Fernando Enrique Cardoso, en El Pas, 8 de octubre de 2006, suplemento dominical, p. 9.
Corporacin Latinobarmetro, Informe 2008, Santiago de Chile, Corporacin Latinobarmetro, 2008,
www.latinobarometro.org, p. 41.

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luchar contra la pobreza y para comenzar una paulatina distribucin de la riqueza, as


como medidas que refuercen la proteccin de los derechos humanos y reformen de
raz el sistema de imparticin de justicia.
Hoy en da, por lo ya expuesto, la finalidad de la democracia en Amrica Latina
debe ser alcanzar mayores niveles de bienestar para grandes sectores de la poblacin,
pero tambin implica, entre otros aspectos: respeto a movimientos sociales, a demandas econmicas y democrticas de los trabajadores industriales y agrarios en sus sindicatos, la produccin y distribucin de bienes de consumo popular, educacin superior
pblica con excelencia acadmica,12 lucha contra la impunidad y la corrupcin.
Tambin el Latinobarmetro 2008 report que los encuestados opinaron que las
actividades que deben estar mayoritariamente en manos del Estado son, en el orden
prioritario en que fueron sealadas: educacin bsica y primaria (86); salud (85); agua
potable (83); universidades (82); pensiones (82); servicios elctricos (80); petrleo
(80); telfonos (71) y financiamiento a partidos polticos (59).13
4. El PNUD recuerda que de 1980 a 2000, el promedio regional del PIB per cpita present un avance casi irrelevante, y que de 1998 a 2002 el nmero de habitantes
que se situaba por debajo de la lnea de pobreza aument.14 Los datos sobre los niveles de desigualdad son increbles y, en promedio, la reduccin es casi imperceptible a
pesar del crecimiento del PIB en los ltimos aos: 2.1 en 2003; 6.1 en 2004; 4.8 en
2005; 5.6 en 2006, 5.7 en 2007 y aproximadamente 4.5 en 2008. En 2007 la tasa de
ocupacin tuvo un 2.5% de aumento acumulado respecto a 2002. En el mismo ao
alrededor del 35% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza (190 millones) y un 12.7 en pobreza extrema.
En estos aspectos, en la regin latinoamericana, con algunas excepciones, no se
avanza, lo cual es ms que preocupante: pone en peligro a la democracia como estilo
de vida y resta apoyos sociales que le son indispensables para sobrevivir, fortalecerse
y hacer frente a sus antiguos y nuevos enemigos.
5. Otro aspecto preocupante de la democracia en Amrica Latina es el problema
de la corrupcin, que todo corroe y contamina. El Latinobarmetro 2002 muestra que
la percepcin de la sociedad es que la corrupcin aumenta ao con ao. En 2002, la
respuesta a la correspondiente pregunta fue afirmativa en el 86%. Al respecto acertadamente se comenta que: En los aos anteriores, los valores oscilaban entre el 80 y
90%. Respecto a ninguna pregunta hay mayor consenso en Amrica Latina. Es una
sensacin generalizada, es decir que ella no se confirma por un conocimiento concreto de actos de corrupcin. Slo menos de un tercio de los entrevistados dice que ha
12

13
14

Gonzlez Casanova, Pablo, La crisis del Estado y la lucha por la democracia en Amrica Latina (problemas
y perspectivas), en Gonzlez Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), La democracia en
Amrica Latina. Actualidad y perspectivas, Mxico, UNAM-La Jornada Ediciones, 1995, pp. 34 y 35.
Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 10, p. 38.
PNUD, obra citada, nota 3, pp. 39-41.

11

Jorge Carpizo

sabido, personalmente, de un acto de corrupcin. Vale aadir que la gente cree que
ms de un tercio de los funcionarios pblicos son corruptos.
En el Latinobarmetro 2005, los entrevistados en la regin consideraron que, en
promedio, el 68% de los funcionarios pblicos son corruptos; tal percepcin vara
segn el pas, desde el 82% en Ecuador hasta el 41% en Uruguay. En 2008, ese promedio fue de 68.6%; desde 80.5% en Honduras hasta 45.6% en Uruguay. Fijmonos
que el porcentaje aument en este ltimo pas.
En relacin con la eficacia en la lucha contra la corrupcin slo dos pases sobresalen: Uruguay y Chile, aunque en Colombia y Venezuela, el 40% de los ciudadanos
expresaron que se est progresando en la mencionada lucha. Empero, estos datos pesimistas encuentran una pequea brecha de luz: a) en promedio, en la regin latinoamericana, se pas de 26% de los ciudadanos en 2004 a 30% en 2005 y a 38% en 2008
en la percepcin de que se avanza en la lucha contra la corrupcin, y b) las personas
que aseguraron que han conocido la realizacin de un acto de corrupcin disminuy
de 26% en 2001 a 20% en 2005 y a 15% en 2008.15
6. La concepcin democrtica no se encuentra completamente arraigada en
Amrica Latina. El Latinobarmetro 2002 contuvo entre sus preguntas las dos
siguientes: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico
cul dira usted que es ms importante? y, en general, dira usted que est muy
satisfecho, ms bien satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (su pas)?
A la primera pregunta el 52% respondi que el desarrollo es lo ms importante,
el 25% que la democracia y, el 17% que ambos por igual. En 2008 el 53% respondi
afirmativamente a la pregunta de que no le importara que un gobierno no democrtico llegara al poder si pudiera resolver los problemas econmicos.16
A la segunda pregunta, el 27% contest que se encontraba satisfecho con la
democracia, el 60% que insatisfecho y el 8% que no saba o se call.
En 2003, a esta ltima pregunta, el 29% contest que estaba satisfecho con la
democracia; en 2004, ese porcentaje no vari; en 2005 aument a 31% de los ciudadanos entrevistados.
En 2003, el 66% contest que estaba insatisfecho con la democracia; en 2004, el
tanto por ciento disminuy a 65; en 2005 a 61. A su vez, en 2003, el 6% respondi que
no saba o se call si estaba satisfecho o no con la democracia; en 2004, ese porcentaje aument a 7%, y en 2005 a 8%.17
15

16
17

12

Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, pp. 45-47. Corporacin Latinobarmetro, Informe
Latinobarmetro 2005. 1995-2005. Diez aos de Opinin Pblica, Santiago de Chile, 2005, www.latinobarometro.org, pp. 25-28; Vase Nohlen Dieter, El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el
enfoque histrico-emprico, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas y Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin, 2003, pp. 147 y 148.
Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, p. 83.
Corporacin Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro 2005. 1995-2005, obra citada, nota 14, pp. 40-53.
Nohlen Dieter, obra citada, nota 15, pp. 136-138.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En 2008, el 37% contest que estaba contento con la democracia, pero ya no se


seal el porcentaje de los insatisfechos ni de los que no saben o se callaron. En cambio, el apoyo a la democracia fue del 57%. Contrasta con este otro dato: el 70% consider que se gobernaba en beneficio de unos cuantos grupos poderosos, y slo el 23%
afirm que se gobernaba para el bien de todo el pueblo.
Los datos anteriores son preocupantes, no me agradan, pero los entiendo. Si no
se puede ofrecer un nivel digno de existencia a la familia, se prefiere el desarrollo y
no la democracia. Considero que en Amrica Latina es claro que desarrollo socioeconmico y democracia tienen que ir de la mano y viceversa. Si no ocurre as, ningn
sistema democrtico tiene asegurada la estabilidad y la gobernabilidad.
En el Latinobarmetro 2008, se introdujo una nueva pregunta: Piensa usted que
en su pas la democracia funciona mejor o igual o peor que en el resto de Amrica
Latina? El 44% contest que igual; el 23% que peor y el 21% que mejor.18
Asimismo, Chile es el pas en donde funciona mejor la democracia (44%), seguido por Uruguay (43%) y Costa Rica (42%).
7. Ahora bien, un dato consignado en el Latinobarmetro 2008, y que indudablemente es importante: en el ao 1997, un 41% de los latinoamericanos manifest
que era feliz. En 2001 ese porcentaje, aument a 68%, y en el ao 2006, al 72%, entonces se estaba en pleno crecimiento y desarrollo. No obstante, en 2008, ese porcentaje
baj a 66%, por el impacto de la inflacin y el comienzo de la crisis econmica. Habr
qu ver que sucede en 2009 con el estallido de la actual crisis econmica global.
La satisfaccin de vida, otro indicador de bienestar, aument de 65%, en el ao
2002, a 71%, en 2008, lo cual puede deberse a que en pases de bajos ingresos, incluso pequeos aumentos en la calidad de vida pueden producir percepciones de bienestar y aumento de felicidad.19

V. Tres dcadas de nuevas tendencias constitucionales


1. Despus de la segunda guerra mundial, varios de los ms importantes pases de
Europa occidental y continental incorporaron en sus Constituciones, nuevas o revisadas, instituciones para proteger con eficacia los derechos humanos y para asegurar el
sistema democrtico. Fue una ola constitucional en Europa de especial trascendencia,
despus de la catstrofe del fascismo, de la conflagracin armada y de la victoria de la
democracia. En ese sentido, las Constituciones de Alemania Federal e Italia se distinguieron; posteriormente, la de Francia.
En esos aos posteriores a la segunda guerra mundial, Espaa y Portugal estaban
gobernados por dictadores, y muy rezagados en cuanto a instituciones democrticas.
Cuando ambos pases regresaron al rgimen constitucional y promulgaron sus leyes
18
19

Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, pp. 102-104.


Ibidem, pp. 12-13.

13

Jorge Carpizo

constitucionales, stas, a su vez, incorporaron las nuevas instituciones de esa gran corriente constitucionalista; puede afirmarse que constituyen una sntesis de esa ola
democrtica.
Amrica Latina para fortalecer sus instituciones democrticas volvi los ojos,
principalmente a partir de 1980 hacia Espaa, Portugal, Francia e Italia, segn el respectivo pas de la regin. Es decir, se dio un vuelco constitucional: despus de la independencia de los pases de la regin, los constituyentes se haban inspirado en el pensamiento francs e ingls, pero las Constituciones que ms haban influido en la
redaccin de los documentos constitucionales latinoamericanos haban sido, en primer lugar, la norteamericana de 1787; en segundo, la espaola de 1812 y, en tercero,
el incipiente desarrollo constitucional en los otros pases latinoamericanos. Lo nuevo
fue que los constituyentes de Amrica Latina se inspiraron en primersimo lugar en la
Europa democrtica y continental.
La nueva Constitucin de Portugal se expidi en 1976 y la de Espaa dos aos
despus. Ambas recogieron las nuevas instituciones postsegunda guerra mundial.
En Amrica Latina, a finales de los aos setenta, los pases fueron regresando a
la eleccin libre de sus gobernantes. El retorno al sistema democrtico se caracteriz
con la promulgacin de nuevas Constituciones, o revisiones generales de las antiguas.
La casi coincidencia cronolgica con la Constitucin Espaola de 1978 sirvi para que
sta inspirara en diversos pases de Amrica Latina, en forma sealada, lo relativo a
las instituciones de la segunda post guerra, lo cual ha sido bien documentado.20
2. Digamos en forma panormica cules son las principales instituciones aludidas; es decir, no es una lista exhaustiva, y qu pases las han aceptado, aunque con
modalidades diversas. Es imposible hacer alusin a los antecedentes latinoamericanos
de esas instituciones antes del periodo 1978-2008. Como excepcin hago referencia
nicamente a algunas.
Respecto a la jurisdiccin, justicia constitucional o Derecho Procesal
Constitucional, como ahora se denomina por varios autores, se han creado tribunales o
cortes especializadas en esta materia, aunque en algunos casos el nuevo sistema subsisti con el americano. Esta corriente comenz en Guatemala, con la Constitucin de
1965 y la Corte de Constitucionalidad, cuya efectividad fue casi inexistente, en virtud
de que resolvi slo un recurso en cuanto al fondo. El siguiente pas que cre un rgano de esa naturaleza fue Chile en 1970, lo suprimi en 1973 y lo restableci en 1980; su
funcionamiento no goz, obviamente, de independencia durante la dictadura militar.
Ecuador estableci, en 1945, un Tribunal de Garantas Constitucionales, pero la
decisin ltima corresponda al poder legislativo; en 1978, cre un Tribunal con igual
denominacin, pero sin facultades decisorias. En su Constitucin, expedida veinte
aos despus, estructur un verdadero Tribunal Constitucional. En Per, en 1980, se
20

14

Vase Fernndez Segado, Francisco (coord.), La Constitucin de 1978 y el constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2003, 874 pp. La obra contiene 37 ensayos,
muchos de los cuales son excelentes sobre este especfico tema.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

estableci un tribunal de carcter constitucional cuya competencia fue para resolver


en ltima instancia las acciones de habeas corpus y de amparo, as como las acciones
de inconstitucionalidad; de estas ltimas conoci poco, debido a que funcion durante corto tiempo.
La ola democratizadora, de mediados de los aos ochenta, continu, impuls y
fortaleci la creacin de esos rganos constitucionales. En 1985 Guatemala restableci la Corte de Constitucionalidad, con facultades ms amplias que su antecesora.
Asimismo, se establecieron salas constitucionales autnomas dentro de las cortes
o tribunales supremos en El Salvador en 1983, reformada en 1991; en Costa Rica en
1989; en Paraguay en 1992; en Nicaragua en 1995, aunque las principales facultades
corresponden al pleno de la Corte; en Venezuela en 1999; en Honduras en 2001.21
3. El habeas data es el instrumento que procede para lograr el conocimiento de
informaciones relativas al promovente y que consten en registros o bancos de datos
pertenecientes a entidades gubernamentales o de carcter pblico, o bien para obtener la rectificacin de datos cuando el afectado prefiera no hacerlo por conducto de
un proceso reservado, ya sea judicial o administrativo. Como puede observarse, dicho
instrumento tiene por objeto proteger a la persona contra posibles afectaciones realizadas por medio de la informacin electrnica, que se ha extendido de manera
extraordinaria en nuestra poca.22
Incorporan el habeas data en sus Constituciones: Brasil en 1988, Paraguay en
1992, Per en 1993, Argentina en 1994, Ecuador en 1998, Bolivia en 2004.
Algunas Constituciones han creado novedosos instrumentos procesales de proteccin de derechos, como el mandado de segurana colectivo en Brasil, o la accin
de cumplimiento en Per, pero an se trata de casos aislados.
4. El ombudsman es la institucin sueca que se desarroll a partir de 1809, la cual
fue recogida por las Constituciones de Portugal como Promotor de la Justicia y de
Espaa como Defensor del Pueblo, denominacin esta ltima con la cual se ha incorporado a varias leyes fundamentales de Amrica Latina, regin en la que se pueden
encontrar algunos antecedentes; pero la primera Constitucin que la admiti con sus
caractersticas propias, se encuentra en el mencionado Cdigo Fundamental de
Guatemala de 1985; con posterioridad fue aceptada por los rdenes jurdicos de
Mxico en 1990, aunque se le incluy en la Constitucin hasta 1992;23 de El Salvador
en 1991; de Colombia en ese mismo ao; de Paraguay y Costa Rica en 1992; de Per
en 1993; de Argentina a nivel federal en 1993 y 1994, porque con anterioridad varias
21

22
23

Fix-Zamudio, Hctor, Estudio preliminar, en Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, pp. 31-40; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo,
Ensayos sobre derecho procesal constitucional, Mxico, Porra y Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, 2004, pp. 41-48.
Fix-Zamudio, Hctor, obra citada, nota 21, p. 43.
Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones JurdicasComisin Nacional de Derechos Humanos, 1993, pp. 115-134.

15

Jorge Carpizo

provincias ya contaban con l; de Bolivia y Honduras en el ltimo ao sealado; de


Nicaragua en 1995; de Ecuador en 1996; de Venezuela en 1999.
Adems, existen varios ombudsmen a nivel local y municipal, y otros no creados
a nivel constitucional como el Defensor de los Habitantes de Costa Rica, en 1992.
5. Se tiende a la autonoma tcnica del ministerio pblico o fiscal, desligndolo por
completo de la subordinacin tradicional que ha tenido respecto al poder ejecutivo.
Debo apuntar que en Amrica Latina el ministerio pblico se encuentra, aunque
sea formalmente, como parte del poder judicial en Colombia, Paraguay, El Salvador,
Per y en las provincias argentinas, salvo una; que la autonoma tcnica es todava
ms un postulado constitucional que una realidad.
En Ecuador se dice que la fiscala general del Estado es rgano autnomo de la
funcin judicial que goza de autonoma administrativa, econmica y financiera.
6. El equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. Con este propsito se
introducen instituciones novedosas.
En Amrica Latina, en 15 Constituciones se encuentra la figura de la interpelacin: Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
En Argentina slo respecto al jefe de gabinete.
De acuerdo con el artculo 165 de la Constitucin de El Salvador, si un ministro,
un encargado del despacho o un presidente de institucin oficial autnoma no concurre a la Asamblea Legislativa a contestar las interpelaciones que se le hicieren, por
ese solo hecho, si no existe causa justa, queda depuesto de su cargo.
7. Elementos parlamentarios se presentan en varios pases de la regin. Existe la
posibilidad de voto de confianza en Per (artculo 130) y Uruguay (artculos 174 y
175), aunque en la realidad no suelen operar.
8. La institucin de la censura se encuentra en 12 pases de Amrica Latina:
Argentina (artculo 101), Bolivia (159.18), Colombia (artculo 135, fracciones 8 y 9),
Costa Rica (artculo 121.24), Ecuador (artculo 131), El Salvador (artculo 165),
Guatemala (artculo 167), Panam (artculo 161.7), Paraguay (artculo 194), Per
(artculo 132), Uruguay (artculos 147 y 148) y Venezuela (artculos 240 y 246).
En 6 pases el efecto jurdico de la censura es la renuncia, en otros tantos se
encuentra sujeta a la decisin del presidente de la Repblica, con modalidades diversas.
Veamos algunos ejemplos. En Costa Rica, la Asamblea Legislativa puede por dos
tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios (ministros) cuando a
juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de
errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses
pblicos.
Ntese que para dicha censura se exige una votacin calificada, lo que protege
a los ministros; que las causas son ms de carcter penal que poltico; que la Asamblea
goza de un amplio margen de discrecionalidad a su juicio, y no se especifica nada
16

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

ms, tampoco un procedimiento, pero lo ms importante, es que la censura no implica


la renuncia del ministro, sobre la que el presidente de la Repblica decide libremente.
Las Constituciones de Bolivia de 1878 y 1967 tambin dejaban los efectos de la
censura al criterio del presidente de la Repblica.
Ahora bien, no puede negarse que, aun en estos casos, la censura puede ser
importante y tiene efectos polticos de relevancia, ya que el presidente puede verse
presionado por la opinin pblica y ante la necesidad de preservar buenas relaciones
con el Congreso. No obstante, la decisin ltima de la permanencia del ministro
queda en manos del titular del Poder Ejecutivo.
En Guatemala, si el congreso emite un voto de falta de confianza a un ministro,
cuando menos por la mayora absoluta del total de los diputados, el ministro debe
renunciar de inmediato. Empero, si se satisfacen algunos requisitos, el ministro puede
recurrir la falta de confianza y, despus de escucharlo, el congreso vuelve a votar, y
para ratificar dicha falta de confianza, se necesita la votacin aprobatoria de las dos
terceras partes del total de los diputados que integran el congreso. Si se ratifica el voto
de falta de confianza, el ministro se tiene que separar del cargo de inmediato. En cada
caso, el voto de falta de confianza no puede exceder de cuatro ministros.
La Constitucin de Argentina, reformada profundamente en 1994, cre la figura de jefe de gabinete, quien es nombrado y removido por el presidente de la
Repblica, pero quien es polticamente responsable ante el congreso, que lo puede
remover de su cargo por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cmara, sin necesidad de expresar causa. No obstante, los dems ministros no son responsables ante el congreso. En la realidad, el jefe de gabinete es un representante del
presidente de la Repblica y un fusible, si surgen enfrentamientos graves entre los
poderes polticos.
Existe un rgano similar al gabinete en Bolivia, Colombia, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela que recibe la
denominacin de Consejo de Ministros. En Panam tiene la nomenclatura de
Consejo de gabinete.
En algunos pocos pases sudamericanos desde las primeras dcadas del siglo XIX
se introdujeron matices parlamentarios.
7. En Amrica Latina, debido principalmente a la influencia francesa de la
Constitucin de 1958, se ha venido aceptando que si en la votacin presidencial, ninguno de los candidatos obtiene el 50, 45 o 40% de los votos, se realiza una segunda
vuelta electoral, generalmente entre los dos candidatos que obtuvieron los mayores
porcentajes del sufragio.
Actualmente, regulan la segunda vuelta las Constituciones de Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua,
Per, Repblica Dominicana y Uruguay.
El artculo 77.3 de Brasil regula lo que se puede denominar la segunda vuelta
clsica: si ninguno de los candidatos obtiene mayora absoluta en la primera vota17

Jorge Carpizo

cin, se realiza una segunda, en la cual participan los dos candidatos ms votados, y se
elige como presidente aquel que obtenga la mayora de los votos vlidos.
En Costa Rica el umbral de la votacin no es de 50% sino de 40%. En Argentina
ese umbral es de 45% de los votos vlidos o el 40% si existe una diferencia mayor de
diez puntos porcentuales entre el candidato que haya alcanzado ms votos y el que le
sigue en segundo lugar. En Nicaragua ese umbral se fij en 45% de los votos.
2. En un sistema presidencial, la segunda vuelta presenta ventajas y desventajas.24
8. Existen otras tendencias constitucionales en la regin que son tambin muy
importantes, como:
a. Los Consejos de la Judicatura, cuya funcin es el gobierno y la administracin
de los tribunales, integrados mayoritariamente por miembros del poder judicial con la
finalidad de hacer efectivo el llamado autogobierno de la magistratura.
Se afirma que los consejos de la judicatura hacen a un lado el aparato burocrtico del Estado para transformarlo en un rgano autnomo e independiente de cualquier otro poder; que es un rgimen de autogobierno por el cual se garantiza que la
carrera judicial sea una realidad y que la designacin, promocin, adscripcin y responsabilidad de los jueces respondan a sistemas objetivos de mritos que fortalezcan
la independencia de los tribunales.25
b. El reconocimiento de la supremaca del derecho internacional, primordialmente del convencional, respecto a los preceptos internos, pero no en relacin con los
constitucionales, como en los casos de Ecuador, Panam, El Salvador, Costa Rica y
Argentina.
En lo relativo a los tratados y convenciones sobre derechos humanos, el nfasis
es mayor, como en la Constitucin peruana de 1979, no en la actual de 1993, que dispuso que los preceptos de los tratados sobre esa materia tenan jerarqua constitucional y, por tanto, no podan ser modificados, sino por el procedimiento a travs del cual
se reforma la norma constitucional.
El artculo 142 de la Constitucin de Paraguay de 1992 es rotundo al ordenar que
Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrn ser denunciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de la Constitucin.
El artculo 75, inciso 22, de la Constitucin argentina, reformada en 1994, dispone que los tratados y los concordatos poseen jerarqua superior a las leyes, y que los
tratados y convenciones de derechos humanos, que expresamente enuncia, poseen
jerarqua constitucional, y slo pueden ser denunciados por el poder ejecutivo, previa
24
25

18

Carpizo, Jorge, Concepto de, obra citada, nota 2, pp. 167 y 168.
Giacobbe, Giovanni, Autogobierno de la magistratura y la unidad de la jurisdiccin en el ordenamiento
constitucional de la repblica italiana, en varios autores, Justicia y sociedad, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1993, p. 103. Vase de Fix-Zamudio, Hctor, rganos de direccin y administracin de los tribunales en los ordenamientos latinoamericanos, en varios autores, Memoria de El Colegio
Nacional, 1992, pp. 43 y 44, y Los problemas contemporneos del Poder Judicial, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 1986, pp. 37-40; asimismo, Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, Mxico,
Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 192-206.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara;
los dems tratados y convenciones sobre dicha materia gozarn de jerarqua constitucional, si son aprobados por la mencionada mayora de los legisladores.
El artculo 23 de la Constitucin venezolana norma que los tratados, pactos y
convenciones ratificados de derechos humanos tienen jerarqua constitucional y, en
consecuencia, prevalecen en el orden interno, en cuanto contengan preceptos ms
favorables que los establecidos por la Ley Fundamental, siendo de aplicacin inmediata y directa por parte de los tribunales y dems rganos del poder pblico.
El artculo 417 de la Constitucin de Ecuador dispone que en los tratados y
otros instrumentos internacionales de derechos humanos se aplicarn los principios
pro ser humano, de no restriccin de derechos, de aplicabilidad directa y de clusula
abierta establecidos en la Constitucin.
En la regin son veintin pases los que reconocen la jurisdiccin contenciosa de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitucin peruana de 1993, en
su artculo 205, precisa que agotada la jurisdiccin interna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitucin reconoce, puede recurrir a los tribunales u
organismos internacionales de los cuales ese pas es parte. Hasta ahora es la nica
Constitucin latinoamericana que contiene un precepto de tal naturaleza. Sin embargo, fue este Estado, el que, en 1999, desconoci unilateralmente y con efecto inmediato la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
aunque en marzo de 2001, el Congreso de ese pas decidi su retorno a la jurisdiccin
de la mencionada Corte.26
c. La judicializacin de los actos y conflictos electorales. La tendencia es hacia la
creacin de tribunales especializados en materia electoral en lugar de institutos de
carcter poltico. Estos tribunales gozan generalmente de autonoma plena y en
muchas ocasiones constituyen rganos constitucionales autnomos. El proceso
comenz con la Constitucin brasilea de 1934. La actual de 1988 establece una
amplia jurisdiccin electoral con un Tribunal Superior Electoral, Tribunales
Regionales Electorales, jueces electorales y juntas de la misma naturaleza.
Se han constituido tribunales electorales, autnomos e independientes del Poder
Judicial y de cualquier otra institucin u organismo del Estado, como en la Constitucin
de Chile de 1980 con el Tribunal Calificador de Elecciones y los tribunales regionales
electorales; en la Constitucin de Costa Rica de 1949 con el Tribunal Supremo de
Elecciones; en la Constitucin de Ecuador de 1978 con el Tribunal Supremo Electoral;
en la Constitucin de Panam de 1972-1983 con el Tribunal Electoral; en la
Constitucin de Paraguay de 1992 con el Tribunal Superior de Justicia Electoral.
26

Dichos pases son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trinidad y
Tobago, Uruguay y Venezuela. Vase Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, obra citada, nota 21, pp. 155-158;
Gmez-Robledo Verduzco, Alonso, Nexos entre la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en Ars Iuris, Mxico, nm. 17, 1997, pp. 120-147; Garca Ramrez, Sergio, Estudios jurdicos,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 389-405.

19

Jorge Carpizo

Guatemala y Honduras cuentan con tribunales electorales, aunque no se


encuentran regulados en sus respectivas Constituciones.
En Colombia, El Salvador, Per y Venezuela existen rganos, que a pesar de que
no renen las caractersticas judiciales, deciden en ltima instancia respecto a los
resultados de la calificacin.
d. Las funciones de fiscalizacin se realizan a travs de un rgano especfico, con
autonoma tcnica, que generalmente se encuentra encuadrado dentro del poder
legislativo, cuya funcin es la fiscalizacin de las cuentas, de la gestin econmica del
Estado, del sector pblico y de los recursos pblicos manejados por particulares. Este
rgano, como regla general, informa al Congreso de sus labores y determina las probables responsabilidades en que se haya podido incurrir en el manejo de los recursos
pblicos.
Los miembros de estos rganos deben gozar de garantas de independencia e inamovilidad.
A estos rganos se les suele denominar Tribunal o Corte de cuentas, entidad
superior de fiscalizacin, cmara de cuentas, auditora general de la nacin, aunque la
denominacin que prevalece en Amrica Latina es la de Contralora General de la
Repblica o del Estado.
Estos rganos son de singular importancia en una regin donde la corrupcin
representa un gran problema, aunque sus facultades no son amplias en varios de nuestros pases, en los cuales, ya sea que se encuentren enmarcados o no dentro del poder
legislativo, se les garantiza autonoma funcional y administrativa. Tal es el caso en
Colombia, Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Uruguay y
Venezuela. En la actual Constitucin de Ecuador le suprimen la autonoma tcnica y
funcional al rgano correspondiente, misma que se reconoca en la anterior
Constitucin.
La Constitucin argentina seala que es organismo de asistencia tcnica del
Congreso, con autonoma funcional. La de Brasil indica que el control est a cargo del
Congreso Nacional con el auxilio del Tribunal de Cuentas. La de El Salvador, que es
organismo independiente del presidente de la Repblica. La de Guatemala, que es institucin tcnica descentralizada. Las de Chile, Nicaragua y Panam, que son organismos autnomos o independientes.
Al respecto, interesante resultan las disposiciones constitucionales de Argentina,
Colombia y Guatemala.
En Argentina, el titular es propuesto por el partido de oposicin con mayor
nmero de legisladores en el Congreso, y es designado por mayora absoluta de los
miembros de cada una de las cmaras legislativas.
En Colombia, el contralor es electo por el Congreso de ternas que integran por
partes iguales la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado.
20

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En Guatemala, el contralor es designado por el Congreso, por mayora absoluta


de todos los diputados, entre seis candidatos propuestos por una comisin integrada
por un representante de los rectores de las universidades, los decanos de las facultades de Contabilidad en que se imparte la carrera correspondiente, de la Asamblea
General del Colegio de Economistas, Contadores Pblicos y Administradores de
Empresas.
Por el contrario, el presidente de la Repblica s interviene en algn grado o
forma en esos nombramientos en Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Nicaragua, Per y
Repblica Dominicana.27
9. En el contexto de este panorama, un dato para tenerse en cuenta, en virtud de
que es trascendente, consiste en que de 1978 a 2008, 18 presidentes no pudieron terminar su periodo en la regin, con la consecuente crisis de gobernabilidad, pero sta
se super por los cauces que marca la Constitucin; la sustitucin presidencial fue de
acuerdo con sus normas. El primer presidente de este ciclo que no concluy su periodo fue Hernn Siles Suazo de Bolivia en 1985; el ltimo, Eduardo Rodrguez Veltz
del mismo pas, en 2006.
Todas estas tendencias constitucionales refuerzan a nuestras democracias y otorgan un nimo optimista, a pesar de que en diversos pases las instituciones existen,
pero no se desarrollan adecuadamente, debido a causas muy diversas como carencia
de total independencia frente a poderes constitucionales y fcticos, personal no idneo y estructuras dbiles, an sin consolidarse.
Otra perspectiva, pero igualmente optimista, desde la visin electoral, la proporciona Daniel Zovatto quien afirma:
La alternancia en el poder producida por la va electoral a lo largo de estas
tres dcadas (1978-2008), unida a la eleccin de una mujer (Chile y Argentina),
de un sindicalista (Brasil) y de un indgena (Bolivia), dan cuenta de la importancia y profundidad del cambio poltico que se ha venido llevando a cabo en la
regin. Cabe destacar, asimismo, la alternancia producida en Mxico con la victoria de Fox (2000), despus de ms de siete dcadas de gobiernos del PRI. No
menos importante fue la llegada de la izquierda a la presidencia en Uruguay
luego de muchas dcadas de alternancia entre colorados y blancos. Todos estos
cambios ponen de manifiesto que la democracia electoral no slo goza de buena
salud en la regin sino, tambin, que es el mejor camino para producir cambios
profundos y pacficos.
27

Los datos anteriores los he tomado principalmente de dos obras: Entidad Fiscalizadora Superior de La India
(comp.), Mandatos de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, Intosai, 3 vols., que contiene la normativa de
estos rganos en todo el mundo, tanto a nivel constitucional como legal. El idioma utilizado es el ingls; y
de Lpez Guerra, Luis y Aguiar, Luis, (eds.), Las Constituciones de Iberoamrica, Madrid, Unin
Iberoamericana de Colegio de Abogados e Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2001, 1324 pp.

21

Jorge Carpizo

La alternancia ha venido acompaada de nuevos actores polticos que presionan desde el mismo Estado a favor de cambios estructurales. Es la revolucin
institucional como la ha llamado Evo Morales, originada y liderada desde el
Estado. A diferencia de los aos 60 del siglo pasado, cuando la revolucin era
exgena al Estado, ahora su origen es endgeno. Pero los revolucionarios de
nuestro tiempo no han llegado al poder mediante la lucha armada sino a travs
de las urnas y estn actuando con reglas democrticas, si bien es cierto tensionndolas, muchas veces, hasta el lmite. El plebiscito boliviano del pasado 10 de
agosto (de 2008), del cual el presidente Morales result ganador indiscutible,
representa un ejemplo claro de esta revolucin institucional, de un mecanismo
dirigido a buscar, por la va de las urnas, la legitimidad para su gobierno y para
el proceso de revolucin democrtica y cultural. En otras palabras, el poder de
la eleccin como legitimadora del poder popular. El siguiente paso de este proceso de transformacin por la va electoral fue el referndum constituyente de
25 de enero de 2009.
Quin podr negar que, para ser legtimo, cualquier cambio que se realice
en Amrica Latina a partir de ahora tendr que llevarse a cabo, necesariamente,
por medio de elecciones y respetando las reglas del juego democrtico?.28

VI. Algunos aspectos actuales de la democracia latinoamericana


En la democracia latinoamericana de nuestros das hay cuestiones que debemos
tener en cuenta por su singular importancia, y para contar con un panorama ms preciso de nuestras democracias y de las tendencias constitucionales en la regin, y algunas no son optimistas. Entre ellas destaco las siguientes:
1. Los sistemas pluralistas moderados y extremos, y la falta de confianza hacia
los partidos polticos.
2. Los gobiernos divididos y de coalicin.
3. Los referendos.
4. La corriente reeleccionista.
5. El poder de la calle.
6. El crimen organizado, y
7. La moral pblica.
Digamos algo de cada una de estas siete cuestiones:
1. En la regin, en 11 pases existen 10 o ms partidos polticos o movimientos por
los cuales la gente votara. En Venezuela encontramos 85 partidos, 22 en Repblica
Dominicana, 14 en Brasil y Guatemala, 13 en Argentina y Ecuador, 12 en Per, 11 en
Bolivia y Costa Rica, 10 en El Salvador y Paraguay, 5 en Honduras y 4 en Uruguay.29
28
29

22

Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, p. 70.


Ibidem, p. 10.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En trminos generales, nuestros sistemas de partidos polticos se encuentran en


evolucin y an no es posible conocer qu va a resultar al final de cuentas.
Permtaseme ejemplificar con Mxico: existen 8 partidos y tenemos un sistema tripartito, en el cual actualmente slo tres estn en posibilidad de obtener la presidencia de
la Repblica. No obstante, es un sistema en movimiento, que no termina de asentarse.
La percepcin que existe en Amrica Latina de los partidos polticos ha mejorado
un poco. Sin embargo, la confianza en ellos contina siendo baja. En relacin con la pregunta de si los partidos polticos lo estn haciendo bien o muy bien, la respuesta positiva fue de 30%. Hubo un incremento comparado con 2007, y se regres al nivel de 2006.
Ante la pregunta en 2008 cunta confianza tiene en los partidos polticos?, la
respuesta de mucha o algo fue de 21%. En 2003 esa pregunta la respondi positivamente el 11% de los encuestados.
Respecto a si los partidos extremistas deban prohibirse o permitirse, el 52% se
manifest por la permisin y el 36% por la prohibicin.30
Existe, entonces, desconfianza hacia los partidos polticos porque: no cumplen
con las promesas electorales, se les percibe como nicamente interesados en obtener
el poder, la corrupcin, los escndalos de toda ndole y que la situacin socioeconmica de la poblacin cambia muy poco, sea cual fuere el partido que gobierne.
2. Las experiencias de gobiernos divididos o compartidos en Amrica Latina; es
decir, cuando el partido del presidente no cuenta con mayora absoluta en el
Congreso, son de lo ms dismbolas. Las hay muy exitosas, otras no tanto; tambin
encontramos fracasos.
Scott Morgenstern y Pilar Domingo sealan gobiernos democrticos en
Sudamrica durante el siglo XX que muchos terminaron en golpes de Estado. De 70
gobiernos de mayora 12 finalizaron en golpes, o sea, el 17%. De 83 gobiernos divididos, 17 acabaron por causa de un golpe; es decir, el 21%,31 y a partir de 1978, el presidente fue sustituido, como ya afirm, dentro de los marcos constitucionales.
El ejemplo de los ltimos cinco gobiernos de Brasil es aleccionador. Esos gobiernos fueron divididos, pero mientras Sarney, Collor y Franco no lograron que el
Congreso aprobara sus propuestas, el xito ha coronado las gestiones de Cardoso y
Lula. Los factores para ello son mltiples, entre los que podemos mencionar: liderazgo, consenso para la estabilizacin del pas, medidas econmicas exitosas, ministros
capaces, rumbo definido y habilidad negociadora. El camino no ha sido fcil, se
encontraron escollos y obstculos, pero los resultados son satisfactorios o muy satisfactorios.32
30
31

32

Ibidem, pp. 86-89.


Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, The Success of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential
Regimes, en Valads, Diego, y Serna, Jos Mara (coords), El gobierno en Amrica Latina Presidencialismo
o parlamentarismo?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000; pp. 101 y 102.
Mainwaring, Scott, Multipartidism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil, en Mainwaring,
Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge,
Inglaterra, Cambridge University Press, 1997; pp. 95-105.
23

Jorge Carpizo

La existencia de gobiernos divididos lleva de la mano a la de gobiernos de coalicin. El sistema presidencial de coalicin es una creacin de Amrica Latina.
El presidencialismo de coalicin presenta frmulas diversas: electorales, de
gobierno, de reformas y de acuerdos legislativos. No es la panacea, obviamente que se
presentan problemas,33 pero encontramos ejemplos exitosos como los de Brasil, Chile
e incluso Bolivia.
En los sistemas de gobierno donde predomina el pluripartidismo moderado o
extremo, contemplo que alguna frmula de coalicin es necesaria. Me inclino por la
de gobierno. Visualizo, en parte, nuestro futuro en dicha direccin.
3. Los referendos toman actualidad en Amrica Latina. Las ltimas
Constituciones, como las de Venezuela, Ecuador y Bolivia han sido aprobadas a travs de este mtodo. En un sistema democrtico as debe acontecer.
El proyecto de Constitucin que el presidente Chvez propuso en 2007 fue
rechazado en un referendo, y su iniciativa de reforma constitucional para la reeleccin indefinida de las autoridades electas, fue aceptado a travs de otro referendo en
este 2009.
Los referendos tampoco son una panacea, pero constituyen el mtodo ms acorde con la democracia: que las decisiones ms importantes las tome directamente el pueblo. Todos sabemos el peso de los medios electrnicos de comunicacin para influir en
el votante. En el ltimo referendo venezolano, la oposicin se opuso, alegando que se
vulneraba el artculo 345 de la Constitucin que indica: la iniciativa de reforma que
no sea aprobada, no podr presentarse de nuevo en un mismo periodo constitucional.
El presidente Chvez aleg que el asunto era semntico, en virtud de que no poda presentar la misma iniciativa, pero s una reforma, una sencilla enmienda.34 Para cualquier constitucionalista es claro que dicha interpretacin no es correcta. El punto ms
importante en el referendo de 2007 fue precisamente ese: la reeleccin indefinida del
presidente de la Repblica, acompaada y fortalecida en 2009 con la posibilidad de la
reeleccin indefinida de todo funcionario de eleccin popular.
Asimismo, los referendos revocatorios a nivel nacional comienzan a proliferar en
nuestra regin.
En 2008, en Bolivia se les pregunt a los ciudadanos usted est de acuerdo con
la continuidad del proceso de cambio liderado por el presidente Evo Morales Ayma y
el vicepresidente lvaro Garca Linera?. Ms que un referendo revocatorio fue un
referendo ratificatorio, en el cual a quienes no les fue bien fue a los prefectos de
Cochabamba y La Paz, cuyo resultado les fue adverso, con lo cual dejaron de ocupar
esos cargos.
33

34

24

Lanzaro, Jorge, Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en Amrica Latina, en Lanzaro, Jorge
(comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, CLACSO y
ASDI, 2001, p. 32.
El Pas de 4 de diciembre de 2008, p. 5.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

En Venezuela, la Constitucin acepta el referendo revocatorio para todos los cargos


de eleccin popular; en 2004, el presidente Chvez se someti a este procedimiento.
El referendo revocatorio existe tambin a nivel regional y municipal, en algunos
pases del rea.
4. Un principio caracterstico de nuestra regin, como regla general, haba sido
que el presidente de la Repblica no poda reelegirse para el periodo inmediato.
En la actualidad existe una fuerte corriente reeleccionista. El presidente encuentra con frecuencia los medios constitucionales, a veces muy forzados, para perpetuarse
en el poder. Ah est el ejemplo mencionado de Chvez y actualmente en el Congreso
de Nicaragua existe un proyecto similar que parece no goza de la simpata legislativa.
Incluso presidentes, con una trayectoria personal, acadmica y poltica de vocacin democrtica, sucumben al canto de las sirenas al quebrar la regla de la no-reeleccin inmediata; as ha acontecido y as aconteci en Brasil en 1997. Fernando Enrique
Cardoso logr la reforma constitucional para permitir su reeleccin inmediata por una
sola ocasin, la cual incluy tambin a los gobernadores y los prefectos. Dicha reforma
permiti a Cardoso ocupar el cargo durante dos periodos consecutivos, situacin semejante a lo que acontece en la actualidad con el presidente Lula da Silva. Recientemente
se oyeron voces de dirigentes del partido ms importante en el poder que proponan
otra reforma constitucional que permitiera la reeleccin de Lula para un tercer periodo consecutivo. Lula expres su oposicin y consider que una reforma constitucional
que permitiera un tercer mandato consecutivo sera insensatez pura, falta de sensibilidad poltica y que no se juega con la democracia.35 Lo anterior resalta la figura
de Lula como estadista, demcrata, y defensor de las instituciones.
Todo indica que el presidente Uribe de Colombia intentar una reforma constitucional que le permita reelegirse para un tercer periodo consecutivo.36
La norma constitucional se ha doblado ante la fuerza del poder ejecutivo.
Argentina, Brasil, Ecuador, Per y Colombia pasaron de la reeleccin mediata a permitir la inmediata. Costa Rica ha aceptado, en cambio, la reeleccin despus de transcurrido un mandato presidencial, y sin que se efectuara reforma constitucional alguna, sino a travs de la interpretacin jurisdiccional.
En Repblica Dominicana, el presidente Fernndez Reyna se reeligi en 2008
para un tercer periodo.
Este principio de no reeleccin debe ser parte de un sistema democrtico.
Incluso en los regmenes parlamentarios debe existir un lmite a la permanencia en el
poder del jefe de gobierno: 8, 12 o 16 aos? La democracia implica tambin rotacin
en los cargos.
5. El poder de la calle o de las movilizaciones.
35
36

El Pas de 7 de noviembre de 2007, p. 9.


El Pas de 12 de agosto de 2008, p. 8. Vase este mismo peridico de 23 de febrero de 2009, p. 17, en donde
se encuentra un interesante artculo de Andrs Oppenheimer sobre esta cuestin.
25

Jorge Carpizo

Diversos grupos se percatan de que un motor de cambio se encuentra en la protesta y la movilizacin, a veces debido a que sus intereses no se encuentran representados en el Congreso.
Parece paradjico, aunque no es raro, que las movilizaciones sean auspiciadas
desde el gobierno central para presionar al Congreso, tribunales o poderes de hecho.
Los latinoamericanos creemos en un 59% que el status quo se puede cambiar a
travs del voto; un 16% por medio de las movilizaciones, y un 14% que no es posible
influir en el cambio.
Las naciones ms escpticas al respecto, en virtud de que no consideran que el status
quo pueda ser cambiado, son: Chile con 27%, Mxico con 23% y Honduras con 21%.37
6. En algunos de los Estados de la regin el crimen organizado ha tomado tal
vigor que desafa al propio Estado y a su monopolio legtimo de la fuerza.
Las cantidades enormes de dinero que el crimen organizado maneja y su poder
corruptor carcomen las bases mismas de la organizacin poltica y de la sociedad,
incluso un problema actual, en algunas naciones, es la existencia del dinero de ese crimen en las elecciones.
El Latinobarmetro 2008 indica que por primera vez, como promedio, aparece la
delincuencia como el principal problema de la regin con 17%, y en segundo lugar se
encuentra el desempleo con 15%. La delincuencia ocupa las preocupaciones de la
mitad, un tercio y un quinto de las poblaciones de 7 pases de la regin. El desempleo,
en contraste, slo es la preocupacin principal de otros 5 pases, pero en mucha menor
medida en cada pas.38
En Venezuela el 53% de los encuestados manifestaron haber sido vctimas de un
delito y en Mxico el 42%. No obstante, en este ltimo pas la economa fue sealada
como el problema ms importante por un 24%, a pesar de que el crimen organizado
tiene asolada a la nacin, como jams nadie se imagin que poda acontecer. Un dato
adicional, en Mxico, en los ltimos ocho aos, 130,000 elementos han desertado del
ejrcito, segn manifest el propio presidente de la Repblica, y una buena proporcin de ellos fueron reclutados por el crimen organizado, que incluso los invita a unrsele a travs de mantas colocadas en sitios claves de varias ciudades del pas.
7. Publiqu un ensayo que intitul: La moral pblica en Mxico para dejar
constancia de mi profunda preocupacin sobre este tema.39 La tesis que sostengo consiste en que poder, dinero, corrupcin, impunidad y mentiras son la quinteta de la
muerte para Mxico, y es el ambiente moral dentro del cual han crecido nuestros
nios y jvenes: es el ejemplo que generaciones de mexicanos les hemos dado, y esto
es lo que quieren alcanzar en su existencia a como d lugar y sin importar los medios.
37
38
39

26

Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, pp. 98-101.


Ibidem, p. 23.
Carpizo, Jorge, La moral pblica en Mxico, en Voz y voto, nm. 181, Mxico 2008; 38-45 pp.
Reproducido en Moral pblica y libertad de expresin, varios autores, Mxico, Jus, Res pblica, Benemrita
Universidad Autnoma de Puebla y Fundacin para la Libertad de Expresin, 2008; 9-33 pp.

El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

Pues bien, en varios de los congresos y seminarios latinoamericanos a los que he


asistido, diversos participantes me han asegurado, toda proporcin guardada y en
diversos grados, que la situacin en su pas es muy parecida a la que describo para
Mxico. Entonces, me percat de que el deterioro de la moral pblica es un grave problema en varios pases de nuestra regin y probablemente en la mayora de ellos.
Debo puntualizar que despus de contemplar algunas de las causas de la actual crisis econmica mundial, me atrevo a afirmar, y considero que no me equivoco, que esos
problemas de moral pblica reinan tambin en varios de los pases ms ricos del mundo
y en mayor proporcin; fraudes de 50,000 y 8,000 millones de dlares cometidos por dos
personas, el descuido y el contubernio de los rganos supervisores, rescates de miles de
millones de dlares, que pagarn los contribuyentes, para salvar bancos y empresas
donde rein la irresponsabilidad, la incompetencia, la corrupcin, las mentiras, las dobles
contabilidades, y en donde a algunos de los responsables todava se les jubil con cientos
de millones de dlares. Todo igual o peor que en algunos pases de Amrica Latina, con
la sola diferencia del tamao fenomenal e inmenso de los mismos problemas.
*
Es hora de finalizar y lo hago expresando una profunda preocupacin: que varios
de los problemas expuestos en esta ltima parte de la ponencia-conferencia: la falta de
confianza en los partidos polticos, la atomizacin del sistema de partidos polticos, la
corriente reeleccionista, el debilitamiento de los poderes legislativo y judicial, los
referendos manipulados y no conducidos conforme a la ley, el problema del crimen
organizado y un deterioro en la moral pblica, vayan a conducir, a varios o a muchos
de nuestros pases, a una nueva ola, no de fortalecimiento de la democracia, sino de
hiperpresidencialismo, donde los pesos y contrapesos del poder se debilitan y la proteccin de los derechos humanos palidece.
Adems, en Amrica Latina no contemplo ni creo posible una fuerte democracia material si la gran mayora de la poblacin no conduce una existencia digna, con
satisfactores econmicos, sociales y culturales suficientes. El reto es enorme. Lo podemos afrontar. De estos treinta aos de fortalecimiento democrtico y constitucional,
no debe darse ningn paso hacia atrs. Ningn retroceso. Al contrario. La ruta es el
fortalecimiento y la consolidacin de la democracia poltica y social. Ello es tambin
nuestra responsabilidad y debe ser, asimismo, nuestro compromiso.
Ciudad Universitaria, D. F., marzo de 2009.

27

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados1


Asdrbal Aguiar2

Dirase que los soberanos de nuestro tiempo slo tratan de hacer


grandes cosas con los hombres. Preferira que pensasen un poco ms en
hacer hombres grandes; que dieran menos importancia a la obra y ms al
obrero, y que tuviesen siempre presente que una nacin no ser durante
mucho tiempo poderosa si los hombres que la componen son individualmente desvalidos. Alexis de Tocqueville (De la dmocratie en
Amrique: 1835-1840, vol. II, Flammarion, Paris, 1982).
Cuando al ciudadano se le pregunta si est o no satisfecho con la
democracia, normalmente piensa no slo en algunos avances econmicos, sino en las deficiencias del sistema poltico, en las del Estado y sus
instituciones y en los problemas econmicos y sociales que le atribuye a
la globalizacin. Csar Gaviria (La OEA: 1994-2004: Una dcada de
transformacin. Washington, 2004)
Sumarioo: I. Introduccin, para comprender el presente II. Entre el ideal planetario y el regreso a las cavernas
III. Crisis de la ciudadana democrtica IV. De vuelta al hombre y a su dignidad inmanente V. Grecia, partera de la
democracia VI. La fragua de la repblica antigua y medieval VII. En la hora de las revoluciones VIII. Un balance
provisorio IX. De la democracia formal y el ejercicio efectivo de la democracia X. Hacia la Carta Democrtica
Interamericana XI. El derecho humano a la democracia XII. Los estndares contemporneos de la democracia
XIII. La participacin democrtica XIV. La gobernabilidad XV. Otra recapitulacin necesaria: El ncleo ptreo de la
democracia XVI. La agona del Estado, crcel de ciudadanos XVII. La democracia contra la democracia XVIII. Eplogo, para imaginar el porvenir XIX. Post Scriptum.

I. Introduccin, para comprender el presente


[1] La Era varias veces milenaria que hace de la naturaleza objetiva y espacial
como de sus bienes el asiento de las ideas nuestras ideas son nuestros anteojos dice
Alain o mile Chartier y de las culturas que stas forman, est llegando a su fin. O
acaso, permaneciendo aqulla, se desplaza, pierde su importancia y actualidad. Tanto

1
2

El texto es la fuente de nuestra Leccin Magistral de apertura del ao acadmico 2008-2009, dictada en el
mes de octubre en la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Andrs Bello, en Caracas.
Doctor en Derecho Summa cum Laude. Catedrtico Titular de la Universidad Catlica Andrs Bello
(Venezuela). Profesor Visitante de las Universidades del Salvador y de Buenos Aires (Argentina).
Acadmico Correspondiente de las Academias Nacionales. de Ciencias Morales y Polticas y de Derecho y
Ciencias Sociales de Buenos Aires. Miembro Asociado de la Academia Internacional. de Derecho
Comparado de La Haya.

29

Asdrbal Aguiar

es as que un antiguo maestro argentino de Derecho internacional, Juan Carlos Puig,


fallecido hace casi tres dcadas an no cae la Cortina de Hierro - se refiere a esa Era
en la evolucin geo-bio-morfolgica terrquea, conocida como la del laboreo de los
metales y comenzada hace ms o menos veinte mil aos en el cuaternario, para
observar que hay quienes dicen con razn que la crisis que vive la Humanidad no
es simplemente el anuncio de una nueva poca histrica (De dicho autor, Promocin
de la dignidad humana y la justicia en el mbito internacional: propuestas para el
cambio, discurso pronunciado en el 24 Congreso de la International Studies
Association, Mxico, 6 de abril de 1983).
[2] Las cosas, renovables o no - la tierra sujeta a lmites polticos y geogrficos,
los instrumentos para la labranza e incluso para la guerra, las obras de ingeniera o del
arte manual, los medios para el transporte, los alimentos - pero dispuestas por la
Naturaleza para colmar las necesidades del hombre, por tener valor econmico y tambin espiritual son durante ese largo perodo de nuestra civilizacin la fuente del
poder real y el ncleo racional, qu duda cabe, de los credos civiles y hasta religiosos.
[3] A manera de ejemplos y en las antpodas, an el socialismo marxista y el capitalismo debaten a partir de tales cosas u objetos y de su acumulacin sobre las
opciones convenientes para asegurar el bienestar de la Humanidad y organizarla
social y polticamente. Aqul, bajo la forma de democracias populares tuteladas por
el Estado, el cual sujeta dentro de s al hecho econmico y a la realidad cultural transformndolos en sus sirvientes. ste, en pugna contra el Estado, predicando la democracia liberal y republicana, que afirma en sus autonomas y especificidades a las relaciones sociales y a las de produccin. Empero, lo veraz es que los bienes objetivos
como las estructuras productivas o pblicas que los hacen realidad y que son motivo
de la diatriba entre las corrientes ideolgicas enunciadas, se desplazan y sin sustituidos sobre este puente inacabado entre el siglo XX y el siglo XXI - por otros bienes
intangibles e inasibles, que le marcan un estilo propio y un sentido y derrotero radicalmente distintos a la vida del hombre. El tiempo que emerge bajo nuestros pies
implica una ruptura profunda con el tiempo conocido. No es ni ser mejor o peor, sino
otro y en extremo distinto.
[4] La Era en cierne, dominada por la inteligencia artificial o la biotecnologa,
por las comunicaciones satelitales y la informacin, se la comprende por medio de la
razn y el entendimiento o a la luz de los efectos de sus productos inditos e ingeniosos, como las redes telemticas, los computadores, los chips de memoria, los televisores a plasma, los juegos electrnicos, la robtica, la nanobtica, la gentica de alimentos o de las medicinas. O acaso la observamos, sin entenderla, cuando se expresa en
las prcticas de clonacin o de creacin de la vida sin sexo, o en el propsito que anida
la reciente puesta en marcha de la llamada Maquina de Dios, que recrea el Big-Bang
o momento originario del Universo.
[5] Lo instrumental o lo que cubre o encierra a esta suerte de alma o chispa del
ingenio contemporneo como sus derivados mercaderiles o polticos quedan en un
30

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

plano de subordinacin. Lo esencial son la acelerada fragua de la realidad virtual y


sus efectos sobre el individuo como especie y como persona. En otras palabras, vivimos el trnsito desde el tiempo de la explotacin del hombre por el hombre y a propsito de la materia hacia el tiempo de la explotacin por ste del mismo tiempo y su
velocidad. Se trata de nuestro ingreso como especie humana a la revolucin tecnotrnica y a su indita sociedad de vrtigo, en movimiento constante, sin concesiones
para el tiempo.
[6] Los beneficios de tal Era nueva son ingentes e innegables, ciertos y constatables, pero asimismo sus consecuencias, a veces alienantes, no discriminan pues desbordan el criterio de la localidad material y humana; a un punto tal que a los sectores
sociales preteridos del mundo o urgidos hasta de los insumos vitales para la subsistencia, llegan antes y como smbolo de estatus e inclusin los medios es el caso de los
telfonos celulares y el Internet - aportados por la citada y descrita revolucin del
intelecto. De modo que, desde hace algunas dcadas, una generacin apenas, se habla
de la fractura epistemolgica, del quiebre en los fundamentos del conocimiento
humano y cientfico. Y quienes siguen apegados al antiguo lenguaje espacial, procedimental y materialista describen dicho fenmeno con el nombre de globalizacin
o mundializacin de la economa y del comercio, de los mercados en suma, por lo
dems tachndolo segn el libelo de que atenta contra el orden social dado, nuestras
soberanas y nuestros modos de ser nacionales u originarios.
[7] Fernndo Baza, sociolgo y politlogo mexicano, fija el evento en curso con
vistas a su expresin estructural y dual, econmica y poltica: Desde mediados de la
dcada de los ochenta dice - el trmino globalizacin fue rpidamente incorporado al
lenguaje acadmico y al popular para designar: primero, los fenmenos asociados a la
mundializacin de los mercados (o a su integracin mundial) [por virtud del acelerado
avance tecnodigital], y, posteriormente, los fenmenos asociados a la des-soberanizacin de los Estados [al romperse el carcter Estado-cntrico y territorial del sistema econmico internacional o la lgica capitalista Estado soberano-mercado nacional] (Del
autor, Mundializacin, en Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, Mxico, # 17, 2000).

II. Entre el ideal planetario y el regreso a las cavernas


[8] Luigi Ferrajoli, eminente filsofo italiano del Derecho, refirindose a esta
incierta transicin que vivimos habla tambin sobre los procesos de globalizacin
y de integracin mundial que comprenden como dominantes a la economa, las finanzas y las comunicaciones; pero destaca en paralelo y ms all de la acusada declinacin del Estado soberano e hijo de los espacios limitados demasiado grande para las
cosas pequeas y demasiado pequeo para las cosas grandes - la emergencia de procesos de desagregacin animados por instancias de autonoma poltica y fundados en
reivindicaciones localistas y comunitarias, nacionalistas, tnicas o religiosas entendidas como factores de identidad cultural. No deja de sorprenderle que tal bipolaridad
31

Asdrbal Aguiar

u oposicin entre el sueo planetario que imagina Enmanuel Kant en pleno siglo
XVIII, y el apreciado desarraigo ciudadano en explosin, convertido en sectas neoreligiosas o en grupos o retculas sociales indgenas, ecologistas, comunales, de gnero y
otros tantos, est anidado por miedos o preocupaciones de reciente cuo y bajo el
atropello del mismo cambio histrico dada su ineditez.
[9] El carcter fragmentario o celular que acusa el tejido o entramado social posmoderno, da lugar a una suerte de cosmovisin casera segn la ptica del intelectual
argentino Albino Gmez. Ella parece explicarse, segn sus reflexiones acerca de la
sociedad moderna, en la pugna no resuelta entre los sistemas nacionales tecno-econmicos que se desplazan hacia lo mundial y burocrtico estatales: como instituciones utilitarias bsicas de la moderna sociedad occidental, y el sistema social y cultural, vctima del tiranicidio lo dice Habermas por parte de stas y mejor ganado
para la dimensin esttica y racional de la vida (A. Gmez. Aproximacin a la sociedad moderna. Clases magistrales. Revista Noticias. Buenos Aires, 18 de julio del 2009).
[10] Miguel de Unamuno, situado con su lcido pensamiento en los albores distantes del siglo XX concluido tiene para entonces el tino de otear sobre los efectos
del libre cambio mundial - lo raizal o permanente de la persona humana: su dignidad;
para explicar lo que ahora aprecia Ferrajoli preocupado. Palabras ms, palabras menos,
para advertir que al final de cuentas lo hondo, lo verdaderamente original, es lo originario, lo comn a todos, lo humano. Seala, as, que a medida en que crece el sentimiento cosmopolita de humanidad tambin aumenta el apego a la pequea regin
nativa, la llamada por l patria de campanario.
[11] Unamuno, con espritu beligerante opone sta a la patria de bandera que
juzga artificio como lo cree - del patriotismo de las grandes agrupaciones histricas,
cuya idea de nacionalismo es hija de la fantasa literaria de los grandes centros urbanos e impuesta por una suerte de feudales o gendarmes quienes a nombre de ella han
teido de sangre de hermanos las banderas todas. Habla pues y en su circunstancia
de un despertar de los sentimientos primitivos una vuelta espiritual - que tendra
su base histrica en la primitiva comunidad de tierras. Y al recordar que toda la historia humana es la labor del hombre forjndose habitacin humana, destaca la lucha
del hombre por desasirse de la tierra para ser l quien la posea y no sta a l, en un
continuo objetivo y de objetos que, como lo vemos en la actualidad deja de ser tal en
su valor y significado para el hombre digital del siglo nuevo y en cierne (Del autor, La
dignidad humana, Espasa-Calpe, Madrid, 1967). La polaridad o tensin existencial en
cuestin el mundo vs. las retculas que se miran o expresan en la patria chica unamuniana - sigue siendo, segn parece, una constante de todos los tiempos.
[12] Sea lo que fuere, la savia del movimiento o sismo histrico que mejor se describe como Era de las autopistas de la informacin: esas que apelando a los recursos
de la ciberntica achican las distancias entre extremos geogrficos y humanos y sobredimensionan las realidades, tiene y dice algo an ms profundo y extrao.
32

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

[13] El propio Baza destaca en su narrativa, inductivamente y por lo mismo,


los mltiples efectos de ambos procesos la mundializacin y la desestatizacin - en
prcticamente todas las dimensiones de la vida social. No era impertinente, pues, que
el popular catedrtico de las letras canadienses Herbert Marshall MacLuhan (19111980), prefiera significar bajo el nombre de Aldea Global dicha realidad sobrevenida;
que hace posible la comunicacin virtual y en tiempo real entre unos y otros seres
humanos situados a distancias extremas, pues al derivar el mundo en una pequea
comarca, sus logros pero sobretodo sus problemas ms agudos dejan de estar confinados a los viejos espacios territoriales o culturales y se transforman en asuntos de inters comn para todo el gnero humano. Incluso, aquellos asuntos ms angustiantes,
como la pobreza o la criminalidad, sin que olvidemos las consecuencias del crecimiento demogrfico, se muestran ms escandalosos en sus verdades inocultables en virtud
de su despliegue exponencial o mayor capacidad ejemplarizante sobre los rieles de la
informacin instantnea mundial.
[14] Es como si ahora el velo protector de la vieja polis o ciudad, de nuestra intimidad nacional y soberana, por insuficiente, hubiese cado para dejarnos en la desnudez total, diluyndonos a los viejos ciudadanos en la muchedumbre. Es como si al
pequeo drama de nuestras existencias se le suma el drama igual de los dems hasta
hacrnoslo propio y cotidianamente insoportable. De all nuestra acusada vuelta a las
cavernas, a las patrias chicas como tambin las llama e identifica Giovanni Sartori,
uno de los ms respetados tericos contemporneos sobre la democracia: suerte de
regazo materno que an nos protege y hace posible la vida introspectiva como polticamente intil de nuestros contemporneos. O no es acaso esto lo que le ocurre a los
sectores juveniles del mundo, en especial a las llamadas tribus urbanas, declinantes
en sus curiosidades (Guillermo Jaim Etcheverry, El declive de la curiosidad, La
Nacin Revista, Buenos Aires, 7 de septiembre de 2008) y excluyentes de todo aquello no se les parezca; quienes prefieren vivir anestesiados y abstrados bajo los audfonos de un minicomponente musical de ltima generacin?
[15] No por azar, sobre tal teln de fondo, Jean-Marie Guhenno escribe en 1995
sobre el fin de la democracia, arguyendo que 1989, antes que cerrar el tiempo iniciado en 1945, superada la Segunda Gran Guerra, o en 1917, con la instalacin del comunismo en Rusia, le pone fin a la era de los Estados naciones, se clausura aquello
que se institucionaliz gracias a 1789. Y dice bien que la nacin no tiene ms definicin que la histrica, es el lugar de una historia comn, de comunes desgracias y
de comunes alegras, pero a fin de cuentas es el lugar. Pero lo cierto es que en la edad
de las relaciones que marcha con ritmo creciente, el territorio y la proximidad territorial pierden importancia. El mundo se hace ms abstracto e inmaterial, seala
Guhenno, para luego ajustar que la nacin est amenazada como espacio natural y
del control poltico. Su observacin no deja ser pertinente, en medio de la cruda realidad que dice tener ante s. Habla de libanizacin del mundo, pues las comunidades se convierten en fortalezas y prisiones, a un punto tal que las lneas punteadas
33

Asdrbal Aguiar

que separan a los Estados surgen al interior de cada Estado, sin que por ello mengue
la actividad relacional, incluso global, pero, eso s, entre individuos semejantes por
necesidades y no entre diferentes por compatriotas.
[16] Las conclusiones de Guhenno son terminantes. Seala, de manera preliminar, que de la antigua ciudadana nada queda y es un cmodo medio de manifestar
mal humor hacia unos dirigentes. Durante dos siglos, en efecto, hemos pensado la
libertad [lase la democracia] a travs de la esfera poltica que haba de organizarla.
Y advierte, por otra parte, que se ha entablado una carrera entre la difusin de la tcnica [a nivel global], que aumenta los medios de la violencia, y la difusin relacional
del poder [por obra de la difuminacin social o la ruptura del tejido social que soporta a nuestros Estados Naciones], que la desactiva en una suerte de paradoja.
[17] Ha lugar, en sntesis, un cambio de ciclo en la historia de la civilizacin. Ms
all de su vocacin mundial o de su consecuencia: el agotamiento del Estado y de su
organizacin republicana, por impersonal y patrimonial e hija del espacio material,
tiene por objeto y sujetos al individuo o individuos y a la Humanidad Totalizante. Deja
en espera o sujeta a revisin a todas las formas sociales, geopolticas intermedias y subsidiarias conocidas: las regiones, las provincias, las municipalidades y hasta las comunas. Los individuos quedan libres de ataduras y sujeciones asociativas, abandonan sus
identidades ciudadanas o correspondencias con la patria de bandera y en paralelo
pierden las seguridades que les aporta el propio Estado o sociedad poltica moderna. De
suyo, en lo sucesivo medran hurfanos, solitarios, en espera de otras seguridades que
sustituyan a las anteriores pero que no llegan con la urgencia reclamada. De all el
regreso a las cavernas, cabe reiterarlo, y los nuevos miedos o angustias que al igual que
los sufre el hombre medieval hacen presa del hombre de nuestro tiempo.
[18] La leccin de este relato, en apariencia especulativo, no se hace esperar. Nos
dice lo que George Orwell observa con presciencia en su novela de ficcin poltica
1984, editada en 1949: la emergencia de una dictadura gris en el mundo. Pero nos
indica que igualmente ingresamos sin percatarnos, como actores o como espectadores,
al teatro de la razn y del intelecto; por lo mismo, a un escenario proclive en teora a
la exaltacin de la vida humana cuando se la entiende como algo ms que mera expresin biolgica y terrenal. No obstante lo cual, quiz por la premura de los sucesos en
curso y la sobreabundancia de informaciones que acompaa al uso de los ordenadores
y de las redes satelitales, nos arrastra de modo tan violento que provoca una parlisis
o dislocacin de la voluntad individual y tambin social. Nos torna a la mayora en
escpticos escrutadores del presente e incapaces, por lo pronto, de hacer de nuestras
concordancias una voluntad comn y de canalizarla adecuadamente para ayudar en el
cambio efectivo e inevitable de las cosas.
[19] El asunto en cuestin reside en no saber qu nos espera o en nuestra sobrevenida incapacidad para detenernos y mirar con calma lo que nos rodea y reconocernos, mejor an, como seores del mundo y de nuestro entorno; en suma, es nuestra
falta sobrevenida de aldabones a los cuales asirnos fuertemente como lo son, cabe
34

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

repetirlo hasta la saciedad, nuestras identidades ciudadanas y sus garantas dentro del
Estado - mientras logra sedimentar el trnsito hacia ese otro estadio de la vida humana ms ganado para lo imaginario. El dilema es que en la medida en que la nueva cosmovisin se afirma y llega con sus provisiones a buena parte del gnero humano y ste
las recepta con nimo crtico y constructivo, otra parte, la mayor cuota, o no tiene ms
opcin que la servidumbre digital o acaso les resulta confortable dejarse arrastrar por
las corrientes adormecedoras que fluyen vertiginosas por el ciberespacio.
[20] De modo qu he aqu lo central - a falta del Estado Nacin y la mengua
inevitable de sus correas de transmisin los poderes pblicos y sus instituciones, la
organizacin geopoltica vertical, los partidos polticos, la misma ciudadana y el sentido de pertenencia que apareja - el hombre, varn y mujer de nuestra Era, sintindose moralmente abandonado, si corre con suerte puede dar un salto cuntico hacia
planos de desarrollo personal integral nunca antes imaginados. Pero si usa de las ciencias de la informacin con criterio logofbico y a ellas se ata apartando los conceptos y haciendo de los smbolos e imgenes computados la finalidad y no el medio para
su realizacin personal en plenitud, puede moverse apenas hacia un estadio de alienacin y neomaterialismo ms gravoso que el precedente.
[21] En las Universidades de Paris-Dauphine y de Cornell, en los Estados Unidos,
como en la London School of Economics, otra vez se habla y debate, no por azar, acerca del materialismo filosfico, para dar cuenta no de los problemas del dinero, de la
acumulacin o del denominado capitalismo salvaje tan denostado por el populismo de
transicin, sino para apuntar lo narra Alberto Benegas Lynch, miembro de las
Academias de Ciencias y de Ciencias Econmicas de Buenos Aires que el hombre,
desatado de las mediaciones sociales conocidas la ciudad, los Estados, la propia organizacin regional o universal que rene a stos - y expuesto como queda al dominio
ciberntico en curso arriesga perder su libre albedro y hasta la conciencia, programables por anticipado a manos de los landlords del siglo XXI (La incongruencia del
materialismo, La Nacin, Buenos Aires, 20 de agosto de 2008).

III. Crisis de la ciudadana democrtica


[22] El problema que propone el cambio de Era y que interesa escrutar no es tan
sencillo y formal como nos lo presenta con su innegable autoridad Sartori. Dice l, en
lnea distinta a Ghhenno, sobre la paradjica coincidencia de ser 1789 el ao de ignicin de la chispa revolucionaria que nos lega a la repblica moderna o al Estado gobernado por las leyes y, luego, con la primaca de los derechos del hombre y del ciudadano, a la moderna democracia; y que sea en 1989 cuando prende la [otra] chispa que
cierra el ciclo revolucionario comenzado en Pars exactamente doscientos aos antes.
[23] El autor reduce el contexto de su anlisis a dar cuenta de la cada del Muro
de Berln el 9 de noviembre del ltimo ao, para afirmar que la disolucin del comunismo nos deja en presencia de un vencedor absoluto: la democracia liberal, al haber35

Asdrbal Aguiar

se extinguido, por falaz, la oposicin de medio siglo entre la supuesta democracia formal (capitalista) y la real (comunista) y, de suyo, al sealar que la real y probadamente legtima democracia, por llevada a cabo y suprstite, es la liberal. De modo que, a
la luz de dicho razonamiento, la macrodemocracia moderna puede resolver sobre las
relaciones entre el ciudadano y el Estado y reconocer que la persona humana tiene un
valor intrnseco que desborda a la propia ciudadana, a la sociedad y al mismo Estado,
y se niega a la frmula totalitaria todo dentro del Estado o todo por el Estado,
inherente a la experiencia sovitica. No imagina Sartori, sin embargo, que veinte aos
despus, as como cae la Cortina de Hierro sobreviene el efecto Wall Street, que en
esta hora pone en duda y sobre el tapete la viabilidad futura de la experiencia social y
poltica que l seala como suprstite.
[24] Lo esencial a tener en cuenta, como lo creemos, es que la lgica de ambas
perspectivas se inscribe en una mayor o menor proximidad del individuo a la sociedad poltica y al Estado que la expresa, pero que se encuentran cuestionadas en su
validez y vigencia por efecto de la misma globalizacin y de su contrario, el ensimismamiento sealado del hombre por hurfano de identidad. Para una u otra perspectiva, qu duda cabe, el Estado sigue siendo el referente necesario. Lo veraz, cabe repetirlo, es que el mismo Estado que fragua como necesidad impersonal e instrumental a
inicios de la modernidad es la predica intelectual de Macchiavello, de Juan Jacobo
Rousseau y tambin de Hegel y que asume por cuenta de la voluntad general de los
ciudadanos la gestin profesional de los asuntos pblicos mientras stos o la propia
sociedad civil todava sedentaria - se ocupan de sus asuntos particulares, cede y
declina. Las razones huelgan. Quizs, en la medida en que se hacen ms complejos los
cometidos del mismo Estado impersonal y en la misma proporcin en que madura la
tradicional sociedad sedentaria por obra de la sobreabundancia informativa, tambin
se hace crtica y ms autnoma, desbordando a ste con sus demandas, y aqul deriva, a su vez, en un andamiaje infuncional para los intereses cotidianos de la gente.
[25] Lo anterior es constatable, todava mejor, mediante la apreciacin de la crisis profunda y corriente del Derecho o del Estado de Derecho, que tanta incomodidad social y colectiva procura. Su mejor emblema lo encontramos, dentro de las
Amricas, en el impune desafo por la mayora de los gobiernos a la denominada
razn jurdica: que no sea para disponer de las formas constitucionales y legales al
servicio de la fuerza o del inters partidario de los mismos gobernantes. Tal invocacin de la crisis actual de seguridad jurdica no es un ejercicio de autolapidacin
obra de la incertidumbre y en una coyuntura en la que, en defecto de las mismas instituciones del Estado se hacen espacio los traficantes de ilusiones: ventrlocuos de un
poder pblico y poltico inanimado.
[26] En los pases de mayor tradicin civil como democrtica se aprecia una igual
falencia de legalidad constitucional, aun cuando se la muestre atenuada lo refiere el
mismo Ferrajoli y se manifieste en la ineficacia de los controles y contrapesos institucionales sobre quienes detentan el sealado poder pblico; esos que imagina nece36

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

sarios para la garanta de los derechos fundamentales de la persona humana bases de


la democracia liberal el Barn de Montesquieu (1689-1775). De all que, quienes son
titulares del poder lo ejercen a la manera de gendarmes de nuevo cuo, sin recato;
pero al igual que los del pasado lo usan como arbitrio propio y ejercitan prcticas de
evidente corrupcin constitucional y legislativa al fragmentar el andamiaje normativo e interpretarlo a conveniencia bajo una supuesta y legtima finalidad: la eficiencia
social o la seguridad interior reclamadas por las mayoras. Los casos de Hugo Chvez,
en Venezuela, de Rafael Correa, en el Ecuador, como los de George W. Bush, en
Estados Unidos, o Silvio Berlusconi, en Italia, situados en los extremos expresan un
denominador comn.
[27] Ello revela el otro ngulo de la crisis global corriente, cual es la contradiccin que menciona Ferrajoli entre el citado Estado de Derecho, que marca lmites
y prohibiciones generales y abstractas la igualdad de todos ante la ley, en la ley, y
en la aplicacin de la ley dirigidas a los poderes del Estado y a la sociedad, y el llamado Estado Social, que se ve obligado a la desarticulacin de las leyes o al dictado de
leyes de emergencia selectivas incluso contrarias a la primaca del bloque de la constitucionalidad - sobre la base del sealado desbordamiento en los reclamos sectoriales
o particulares de grupos sociales en movimiento incontenible y que arguyen el derecho a ser diferentes.
[28] Ha lugar, por lo dems, a la coetnea crisis de la nocin de soberana que
soporta al moderno Estado Nacin, cuyo poder decisorio se desplaza hacia arriba a
manos de centros globales no estatales y con mayor potencia: las redes financieras,
telemticas o de las comunicaciones, o gestoras del comercio universal o hacia abajo,
fracturndose la misma en su unidad e imperio jurdico, por presin de las localidades
y comunidades de base emergentes y el sostenimiento de sus intereses primarios o
culturales, de suyo excluyentes de la otredad. En fin, el sentido de coherencia, de plenitud, de generalidad, de integralidad, y de acotamiento jurisdiccional alcanzado por
el Derecho bajo la gida del Estado moderno y para el avance del hombre desde su
estadio de naturaleza hasta el estadio de ciudadana, hace aguas. En su defecto privan,
en lo inmediato, la anomia social y la ingobernabilidad poltica.
[29] No es un accidente, en este orden, como una vez superada la oposicin
democracias versus dictaduras que rige antes y luego de la Segunda Gran Guerra del
siglo XX, en 2001 la Cumbre de las Amricas se muestra sorprendida por la emergencia de otras y muy distintas amenazas contra la democracia. Los Jefes de Estado presentes en ella, tomando nota del gobierno peruano de Alberto Fujimori se ven obligados a discernir entre los clsicos golpes de Estado cuarteleros y la ruptura inconstitucional del orden democrtico de un Estado, tambin denominada grave alteracin constitucional. Toman nota, as, de la tendencia en curso y propia del cambio
histrico atinadamente descrita por Alain Touraine: la democracia es vctima de su
propia fuerza. En otras palabras, la legitimidad democrtica formal de los gobiernos
nacidos del voto se ve sucedida por una prdida de la legitimidad de stos en cuanto
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Asdrbal Aguiar

a su desempeo, no pocas veces mediante el ejercicio del poder fuera de los odres de
la democracia, practicando exclusiones polticas, confrontando a los sectores sociales
y, lo que es ms sorprendente, mediante prcticas inconstitucionales tcitamente consentidas por la poblacin.
[30] En sntesis, as como el logro fundamental de la democracia en su visin
moderna reside en la poltica del reconocimiento del otro (Charles Taylor, The politics of recognition, Princenton University Press, 1992), o en el principio del pluralismo o la diferenciacin, segn lo ajusta Sortori, cabe observar con Touraine y adems
de lo dicho que entre la economa mundializada y las culturas agresivamente reafirmadas sobre ellas mismas y que proclaman un multiculturalismo cargado de rechazos
al otro, el espacio poltico se fragmenta y la democracia se degrada por falta de su
unidad instrumental. Y al perder su eficacia el asiento formal el Estado o la polis de
nuestro tiempo - que le sirve de apoyo a los mismos instrumentos de la democracia,
cabe, s, la honda y atinada reflexin del catedrtico hispano Javier Roiz que hacemos
nuestra y es punto de partida de la reflexin sobre la democracia y sus perspectivas
hacia el siglo XXI que consta en estas pginas.
[31] Luego de retomar en su libro El gen democrtico (1996) la mxima de la
antigedad a cuyo tenor la repblica dependa de la disposicin de sus miembros
para vivir segn las prescripciones del humanismo cvico y para preferir la vida cvica a la vida privada, escapando a lo estructural y yendo a lo medular Rois considera
que la teora democrtica no parece tomar muy en cuenta el mundo interior el llamado self o inconsciente que subyace y no pocas veces presiona a cada individuo y
a todos los individuos en la hora actual: sus temores, sus impulsos, sus deseos, como
los mecanismos y funciones psicolgicas que trabajan sobre la conducta humana sin
que su ritmo o alcance puedan ser afectados por la voluntad soberana [o racional] del
[mismo] sujeto.
[32] Pensemos, a manera de ejemplo, en quien, llamado por su conciencia al ejercicio de la ciudadana democrtica, depende, para subsistir no hablemos de su existencia humana plena en un mundo virtual y de acelerada competitividad, de su
adhesin forzada a parcialidades que no comparte o de la aceptacin de una ddiva
corruptora. Rois prefiere recordar el caso complejo de la conciencia del ciudadano hasta donde llega? - emergido de los horrores de la guerra o de las vctimas del
Holocausto ltimo, para al final preguntarse, en el hoy, lo que todos debemos preguntarnos: Si el sujeto atribuido a la democracia no es sino un mueco de deseos una
presa de sus miedos e inseguridades, agregamos implantados en l a travs del binomio poder/conocimiento o por imperativo de su sealado repliegue hacia las cavernas o patrias de campanario cmo - y dnde - debemos buscar al nuevo sujeto de la
democracia del siglo XXI?.
[33] No es ocioso trasladar textualmente la reflexin in extensu de Rois, porque
mejor expresa y resume nuestra larga consideracin inicial: En una situacin de anulacin de fronteras, de tanta desaparicin de lmites, y en la que la vida fluye por todas
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

partes sin orden aparente, ya no digamos concierto, el individuo de la democracia


actual se encuentra que ha ido demasiado lejos. Azuzado por el miedo a la tirana;
asustando por el abuso fsico del hambre, la carencia afectiva o la humillacin pblica; y melanclico siempre por la decadencia de su cuerpo, las enfermedades, las agresiones a su salud y la vejez; se ha sumado a la carrera despavorida que slo tiene una
meta, dejar las pesadillas y los miedos bien atrs y guardados bajo llave. Encerrarlos
en el pasado de una historia-tren con furgones estancos, en donde estos fantasmas se
mantengan bajo control y con sus ataques desactivados.
[34] La conclusin no se hace esperar. La historia universal cierra un ciclo y abre
otro ante nuestras narices. De all que, sin que todava expanda sus pulmones el ciclo
de la civilizacin naciente aqu y all surgen pitonisas del pasado, quienes, con aparente buena fortuna y de modo contrario a la humana condicin, le ofrecen a cada
individuo, hurfano de ciudadana, borrarle toda memoria pretrita y hacer de l un
hombre nuevo lo pide Ernesto Che Guevara y lo repite Chvez en Venezuela
con historia igualmente nueva y diferente. Una revolucin, podra decirse, quiere
comenzar la historia, no continuarla, ajusta Rois con agudeza.
[35] Por lo pronto, ayudados por Jacques Maritain y su ideario permanente podemos afirmar, sin necesidad de apelar a astrlogos o brujos de oficio, que para reducir
las incertidumbres del presente y domear el futuro cada individuo y cada persona ha
de confiar en su perfectibilidad. Su primera tarea - no por ello menos ciclpea e impostergable es, por lo mismo, separar lo efmero y voltil de lo que no lo es. Han de abandonar las generaciones en formacin, si pueden, la citada sobreposicin del lenguaje o
los smbolos que hacen posible sus diarios y necesarios chateos virtuales o correos
electrnicos, pero les impiden reeditar con sentido penetrante y vivificador el dilogo
humano verdadero y les obstaculizan dejarse atrapar por el juego constructivo de las
almas y del afecto societario. No es el lenguaje el que da vida a los conceptos, son los
conceptos los que hacen al lenguaje, dice M. Jacques, epgono de la filosofa poltica
cristiana del siglo XX finalizado. La polis griega, esa que sirve de primer asiento a la
experiencia de la democracia, es, como cabe recordarlo en esta hora, una prolongacin
de la tica y del espritu familiar y luego asociativo, por vocaciones, que prende primero y antes en quienes luego se hacen ciudadanos y hombres polticos a carta cabal.

IV. De vuelta al hombre y a su dignidad inmanente


[36] Volvamos al anlisis de Ferrajoli. Montado sobre la realidad descrita y desde
su perspectiva de filsofo del Derecho, afirma no saber si al final del trnsito histrico corriente se realiza el proyecto cosmopolita o vivimos en medio de guerras civiles
y bajo el dominio de la fuerza, de los sectarismos grupales. Y es que la crisis del
Derecho y de la misma poltica que soporta a las leyes es el reflejo igual, reiteramos,
de la indicada crisis del hombre como ciudadano y tambin como hombre, por defecto sobrevenido del Estado que lo contiene y de las seguridades que le ofrece.
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Asdrbal Aguiar

[37] De modo que el destino de la transicin planteada y ms all de los odres


declinantes del Estado Nacin vuelve a depender, inevitablemente, de la poltica y del
Derecho; tanto como depende de stas el nacimiento del mismo paradigma de ese
Estado constitucional que nos acompaa durante los dos ltimos siglos e incluso desde
mucho antes, desde el propio Renacimiento, cuando Bartolo de Saxoferrato reclama
del Sacro Imperio Romano Germnico la capacidad de las ciudades de hacer sus propios estatutos y de organizar su gobierno de la manera que ellas prefieran: en semejante caso arguye el posglosador de las leyes civiles de la antigua Roma la ciudad
misma constituye sibi princeps, es un Emperador en s misma.
[38] Al margen de las concepciones de la poltica y del Derecho anejas a la democracia que decanta dentro del Estado moderno, lo innegable es que a pesar de la anomia corriente cabe reconocer una suerte de radicalizacin intensiva y extensiva del
principio de la misma democracia; si nos atenemos, que no basta, a su alcance etimolgico: el poder del pueblo. Hay, como lo indica la doctrina alemana ms reciente,
un desangramiento popular de reivindicaciones normativas y materiales. Crece la
participacin de la gente a un punto tal que supera los mbitos que le son reconocidos a la ciudadana en el modelo de representatividad democrtica y segmentacin del
poder conocido.
[39] Csar Cancino, joven pensador mexicano, refiere que en Amrica Latina se
observa una sociedad civil cada vez ms madura y que a pesar de los anquilosados
polticos profesionales nuestras democracias persisten bajo la terquedad ciudadana.
Hoy seala el autor de La muerte de la ciencia poltica la persistencia de la democracia se juega en el espacio de lo pblico-poltico como la calle, la plaza, la escuela,
la fbrica, la ONG, el barrio, el chat, el blog, lugares donde los ciudadanos ratifican su
voluntad de ser libres y donde producen contenidos simblicos que ponen en vilo al
poder constituido (La Nacin, Buenos Aires, 21 de septiembre de 2008).
[40] No obstante, Ulrich Rdel, Gunter Frankenberg y Helmut Dubiel, miembros del Proyecto alemn de transformacin de la concepcin de la democracia,
afirman, en lnea con nuestro comentario sobre la crisis terminal del Estado moderno, que los canales existentes para la configuracin de la opinin y de la voluntad
polticas [si bien] son utilizados con mayor intensidad [por obra, qu duda cabe, de la
revolucin digital], precisamente esta utilizacin intensiva da ocasin para las
dudas, desde el punto de vista del autogobierno, de la conveniencia de las formas institucionales existentes. Y tambin es cierto que junto a lo anterior o en paralelo a ello
hay expresiones de violencia intestina sostenida marcadas por la intolerancia y por el
extremismo en distintos lados de la geografa global; pero, llmenseles adherentes o
no a la mundializacin y sean o no militantes del multiculturalismo varias veces citado, todas a una tachan y expulsan a quien no estiman semejante. Vivimos, junto a la
movilizacin de una ciudadana activa y autnoma, la globalidad del egosmo y la
localidad de las exclusiones. Una y otra acarician por igual sus dogmas, sus pensa40

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

mientos nicos, y son, de conjunto, los smbolos del poder no institucional que nos
acompaa; en lo cual ha de coincidir Cancino con los alemanes.
[41] A Ferrajoli le preocupan, por lo anterior, los efectos que las circunstancias
anotadas tienen para el futuro de las garantas de los derechos fundamentales del ser
humano - por las acusadas falencias de espritu ciudadano, de Estado, y de Estado de
Derecho - y para el mismo porvenir de la democracia; ya no solo la formal u originada en el voto o ejercicio de la soberana popular, sino la sustantiva, la que evita que la
mayora tumultuaria afecte con sus reacciones de coyuntura la rigidez constitucional
de los derechos humanos y la supremaca del principio axiolgico fundacional de la
dignidad humana junto a sus garantas indispensables.
[42] Por consiguiente, reconstruir a partir de la globalidad o mundializacin
dominante implica como hiptesis postergar la pluralidad o la diferenciacin social
que es sustantiva a la democracia y tambin el poder decisorio de los pueblos y comunidades que reivindican su antigua titularidad soberana o acaso intentan hacerse de
una autonoma de la voluntad mejor adecuada a sus sobrevenidas condiciones de
pequeas patrias o retculas sociales. No se olvide que el mismo Saxoferrato, a finales del Medioevo y al defender la autoridad e independencia de las ciudades dentro
del llamado Regnum Italicum, y al preguntarse quien sirve como juez de apelaciones
a falta del Sacro Emperador y gobernndose las ciudades a s mismas, responde que
en tal caso, el pueblo mismo debe actuar como juez. Lo cierto es, sin embargo, que
los problemas y asuntos de carcter global, por diferentes, muestran una entidad y
complejidad tales que, en principio, las decisiones sobre stos quedan reducidas a la
opinin ms calificada y experta de la aristocracia digital emergente.
[43] En la otra banda o hiptesis alternativa, reconstruir desde la localidad o
desde la multiculturalidad, sin que medie un hilo conductor o hasta un mito movilizador comn, provoca el mismo efecto negador del pluralismo por el carcter excluyente que apareja la respectiva localidad cultural, tnico originaria, ambientalista o
neoreligiosa, con su concepcin introspectiva del cosmos; y tambin relativiza la
nocin democrtica, al pretender que todas las experiencias de la poltica y de la civilizacin concurrentes queden subsumidas bajo los fueros particulares de la localidad
o cultura fragmentaria que logre el dominio. Empero, es un dato de inters respecto
de lo ltimo que quienes, como actores polticos y gubernamentales, propulsan la corriente crisis de la legalidad comentada antes y hasta estimulan la disolucin de los
lazos sociales conocidos, fundados en la tolerancia social y poltica, no aceptan - como
ocurre en los casos de Venezuela, Ecuador o Bolivia - que sus propuestas de ruptura
histrica o revolucionaria sean antidemocrticas, todo lo contrario. Trtase de una
vuelta ingenua y estril a la antigua polaridad entre democracia occidental y democracias comunistas o acaso media, como lo creemos, una deliberada prostitucin del
lenguaje y de los smbolos para restarle significado a la democracia verdadera?
[44] Al constatar lo inmediato, observando el agua sobre el delta y sin reparar
sobre su explicado recorrido desde la fuente, sea cual fuere la historia de nuestra
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Asdrbal Aguiar

democracia liberal moderna lo demostrado es que no vive su mejor momento. Sus


categoras o estndares conocidos revelan un agotamiento e infuncionalidad manifiestos, tanto como le ocurre a la mal denominada y desaparecida democracia popular. A
la merma general de la confianza hacia la poltica, hacia los polticos y lo que representan, en conclusin, se le unen dos cuestiones en principio antagnicas pero que alimentan de concierto la reedicin del populismo y de la antidemocrtica personalizacin del poder y su ejercicio. Tiene lugar, cabe insistir otra vez en ello, una adhesin
tcita o expresa, una sensibilidad creciente hacia el abuso de poder de los rganos ejecutivos, como lo refiere Ferrajoli, y la misma gente, cabe reiterarlo, desborda los
canales hechos y constituidos para la construccin de la opinin publica y acude a
practicas y manifestaciones no convencionales, teidas en su mayora de desobediencia civil e insostenibles, aqulla y stas a mediano plazo.
[45] Somos convencidos junto a la doctrina alemana invocada del inmenso dao
que a la concepcin democrtica y a su prctica le hace la sealada oposicin democracia liberal versus democracias populares, instaladas hasta finales del pasado siglo
tras la Cortina de Hierro. Como lo apuntan Rdel y sus colegas, ambas compiten por
el mismo bien normativo: realizar la soberana popular y la citada autodeterminacin
mediante estrategias institucionales diametralmente antagnicas; pero una y otras se
hacen espacio cultivndolo o en conflictividad - dentro de la realidad histrica del
Estado Nacin y confundiendo a la democracia con ste, que es medio o continente;
mas olvidando que la democracia, en esencia y como contenido es primariamente
derecho subjetivo, si se quiere un derecho humano totalizante o el mismo derecho a
los derechos humanos y a sus garantas. Es algo ms que dice ms, incluso, que la mera
prctica de la ciudadana.
[46] Quizs, por ello, el espacio de la poltica y para la poltica es creado por la
Grecia Antigua para el ciudadano (polites), y la titulada polis, que expresa la idea de
muro, desborda la idea de la frontera de la ciudad como protectora frente a las coacciones externas; en otras palabras, no se reduce sta al poder poltico organizado. Es,
en sustancia, el muro que divide o separa la esfera de la libertad, el espacio lo precisa Cynthia Farrar, investigadora en Cambridge, en la obra colectiva de John Dunn
entre la esclavitud y la tirana. Por su misma naturaleza, la ciudadana en la polis
estaba al mismo tiempo ntimamente relacionada con el bienestar personal, sin antagonizar; pero la polis como espacio pblico, eso s, es considerada o nominada to
meson, es decir, el centro o punto medio donde ha de resolverse la posibilidad de
conflictos entre la personalidad del individuo y su identidad cvica.
[47] No es posible creer o sostener, a la altura del descomunal terremoto histrico en curso que nos hace presa, que el vino nuevo cabe vaciarlo en odres viejos.
Como es ingenuo pretender que el vino nuevo sea inmune a las uvas de la corrupcin.
De donde, sea lo que fuere, admitidos - con los telogos de la tica global Hans Kng
y Kuschel y mutatis mutandi - los conceptos clave del presente: el hundimiento del
comunismo, la globalizacin en sus mltiples mbitos vitales, la expansin del poder
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

de la prensa sin rostro, el predominio de lo econmico-financiero, los saltos cunticos


en la biotecnologa, el choque de las culturas, la fractura del tejido social de las naciones, el aumento sea de la criminalidad transnacional sea del terrorismo deslocalizado,
o la revolucin digital que a todos nos engloba, no queda otra alternativa que construir ex novo y con la mirada puesta en los orgenes. Y a partir de stos, reconocer lo
que permanece ms all de las diferencias y de la experiencia humana temporal.
[48] Hemos de apostar otra vez al hombre con sus falencias muchas, obligndolo a la profilaxis del cinismo y provocando en l su reencuentro con las leyes fundamentales de la decencia; leyes universales que se reducen a tratar humanamente a
todos los seres humanos, a ejercer la libertad reconociendo en los otros lo distinto y
aceptando la igualdad en la dignidad; y a no hacer a los otros lo que no quiere cada
persona que se le haga a s misma, lase, promover el espritu de la solidaridad entre
todos, varones y mujeres. Libertad, igualdad y fraternidad, es, en efecto, la magistral
sntesis que subyace en el ideario de la Revolucin Francesa de 1789; sntesis que no
cesa con independencia de los moldes u odres formales o institucionales cuya finitud
ahora nos deja viudos a los demcratas y cultores de la razn jurdica, tanto como la
cada de la Cortina de Hierro hace viudos a los practicantes del socialismo real, luego
de 1989.
[49] Nada distinto de esta sntesis inspira al Declogo, a las Tablas de la Ley en
la ms remota Antigedad. Nada extrao a la misma es el soporte tico de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948. Nada que no sea el reconocimiento de esa lnea transversal que a todos nos ata ms all de las retculas sociales
que nos cobijan en la transicin, es decir, la unidad y unicidad irrepetible de cada persona como proyecto humano y las carencias materiales y morales que la obligan a la
alteridad, a su encuentro con los otros, le da validez a la norma que en buena hora
introduce la Constitucin alemana de 1949, nacida sobre el mal absoluto: La dignidad humana es intangible. As que, en cuanto a lo que nos interesa, las preguntas
esenciales no se hacen esperar
[50] En defecto del Estado acaso crcel de la ciudadana - y de sus poderes
declinantes, que errneamente se hacen sustantivos y no instrumentales a la libertad
del ciudadano y cuyo lugar el del Estado y tambin el del ciudadano lo ocupan en
el instante quienes en calidad de gendarmes neosocialistas o neoliberales dicen representar a las vctimas de la pobreza y del desafecto social o a los esclavos de la violencia terrorista, cul es la alternativa? Y ante la tirana de la expansin tecnotrnica
global o la dictadura gris, que no conoce de fronteras materiales ni humanas, existen opciones? Cul es el punto medio o el centro para la renovacin de la experiencia democrtica y para la fragua de la polis del siglo XXI y qu imagen o forma material o virtual podemos hacernos de sta, como fiel expresin que ha de ser, a su vez,
del polites o ciudadano planetario y tambin del nuevo hombre de las cavernas?
[51] Por lo visto y por lo pronto es pertinente la observacin del Director de la
Escuela de Altos Estudios sobre Ciencias Sociales de Pars, Pierre Rosanvallon: La
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Asdrbal Aguiar

dmocratie na cess de constituer un problme et une solution pour instituer une cit
dhommes libres. Es la tarea pendiente de realizar otra vez como en los orgenes ms
remotos de la democracia o de nuestra moderna repblica constitucional.

V. Grecia, partera de la democracia


[52] La historia de la democracia en tanto que experiencia real y esencialmente
humana Protgoras la asienta en la naturaleza humana es ms antigua que la propia historia escrita, si partimos de la obra magna y en prosa del griego Herodoto de
Halicarnaso, nuestro primer historiador. Si las circunstancias de la democracia hoy
son otras, radicalmente distintas segn lo anticipamos, tal ejercicio de revisin hacia
el pasado remoto puede permitir la prevencin acerca de lo que Sartori llama las
trampas nominales de la democracia; a objeto de sortearlas y tambin para entender
la necesidad, ante una recreacin ex novo, de adecuar el deber ser y el ser democrticos con vistas a la democracia posible, mejor an la democracia perfectible, en
tanto y en cuanto no deje de mirarse en la naturaleza humana sealada y obvie los
pecados del extremismo: Desde siempre considero la democracia instrumental y la
democracia final como dos caras de la misma moneda, dice el maestro de maestros
Norberto Bobbio, antes de ajustar que quien cree que puede lograr tener la una sin
la otra, termina tarde o temprano por perder ambas.
[53] La mal llamada democracia popular o el socialismo real que anida tras los
muros de la antigua Unin Sovitica, no lo olvidemos, cede y fracasa tanto por querer
reducir la realidad del hombre a su mitad, a su dimensin social de Ser humano, como
por afincarse sobre un ideal democrtico ptimo - realizador de la igualdad - que obvis
los procedimientos democrticos que facilitan la prctica de la libertad individual y
cristalizan en peridicos ejercicios de voluntad libre por parte de sta. Los reemplaza
por la voluntad nica y totalizadora del Estado. Pero, del mismo modo, los graves problemas que acusa la democracia liberal actuante se explican, en que reduce su experiencia a la otra mitad o dimensin individual del hombre: proyecto vital irrepetible,
Ser uno y nico, y por olvidar que requiere de los otros y de estar junto a los otros
para colmar sus carencias nadie ejerce sus derechos ante s mismo - y para realizarse a plenitud como persona. Centra su cometido, nicamente, en los procedimientos
para la prctica de la libertad y en la garanta de la plena separacin entre el individuo y el Estado. En aqulla, en suma, como lo precisa Jos Rubio Carracedo, catedrtico malagus de teora y filosofa poltica, el demos predomina sobre el etnos, en
tanto que en sta ocurre a la inversa.
[54] La siembra de la democracia a partir de la Grecia antigua, quiz influida por
los fenicios y acerca de la que tanto Herodoto como Aristteles se explican con amplitud, muestra tanto el desarrollo paulatino como las condiciones geogrficas y sociales
particulares que la hacen posible como aqullas que determinan su sucesivo agotamiento; e ilustra, como experiencia germinal, sobre las exigencias de los equilibrios
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

crticos que demanda la prctica del modelo de ciudadana, que en la Hlade no se


reduce a uno solo. Se trata, en efecto, de un sistema de democracia participativa o
directa en lo particular en Atenas - que combina la complejidad y sofisticacin de la
actividad poltica (incluida una actitud muy severa hacia la responsabilidad individual), por un lado, con el principio de una casi absoluta no profesionalizacin [poltica] por el otro.
[55] Superado el perodo aqueo, que corre desde lo ms distante hasta el ao 1000
a.C, la dominancia del elemento familiar y de la monarqua hereditaria que funciona
con el apoyo de los anaktes o cabezas de casa: ancianos reunidos en Consejo (boule) del
rey (basileus), quien a su vez y para las decisiones ms trascendentales como las militares convoca al gora o asamblea popular compuesta por todos los individuos libres,
cede como modelo poltico ante la preeminencia sobrevenida del espritu asociativo
localizado en todos los mbitos de la vida griega: el religioso, el deportivo, que incluye
fue el caso de Esparta hasta la sustraccin de nios a sus familias para los fines educativos. Y quizs, tambin, se agota dado el proceso de formacin de la misma ciudad
o polis, que deja de ser un mero sistema de organizacin parental en oikos, para darle
paso a la formacin de aldeas integradas por distintas familias o genos, y a la final reunin de varias aldeas pertenecientes a distintas tribus o phyles. La fragmentacin originaria de la misma organizacin social que deriva en poltica, bien puede explicarse
en la misma circunstancia accidentada de la geografa griega.
[56] La monarqua hasta entonces predominante que inicialmente ostenta
todas las funciones que ejercen las cabezas de las tribus y que luego se reduce a la funcin religiosa o simblica - se fisura y es progresivamente sustituida por una aristocracia de administradores, a saber el arconte - verdadero jefe del gobierno - quien junto
al polemarca o comandante en jefe auxilian al Rey o basileus y los legisladores o guardianes de las leyes o tesmotetes. Pero llega el momento en que todos estos, primeramente nombrados de por vida y dadas sus rivalidades ven limitado su poder en el
tiempo y tambin el mismo rey, nico y hereditario hasta el siglo VII, quien termina de vitalicio en monarca decenal y sucesivamente anual. Luego, todos a uno y en
nmero de nueve, forman, ahora elegidos, un colegio de arcontes, inicialmente integrado por nobles y ms tarde por individuos idneos por la riqueza, quienes desempean como tales la autoridad y plenos poderes para juzgar. Es el tiempo de la polis
aristocrtica. De all que se hable de timocracia y no todava de democracia o quizs
de democracia moderada (aristocracia + democracia), por el carcter censatario de
la eleccin respectiva. Y es cuando, pasado el mencionado siglo, el arepago o Consejo
de ancianos o jefes de la nobleza, reunido en la colina de Ares tambin encuentra su
contrapeso en los mismos arcontes, quienes adems, una vez como dejan sus cargos,
pasan a integrar dicho Consejo, eclipsando al paso la importancia de la misma asamblea popular o eklessia.
[57] Mediando una suerte de tiranas en distintas polis griegas y en las del Mar
Egeo, por degeneracin de la aristocracia y el malestar popular con el gobierno de
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Asdrbal Aguiar

sta, es Soln (594 a.C.), reconocido como el gran legislador y uno de los siete sabios
de Grecia, quien a finales del perodo helnico (1000-500 a.C.) fija las primeras bases
del desarrollo democrtico ordenado en la polis ateniense de predominio aristocrtico. Favorece la emergencia de una lite ciudadana integrada por los viejos aparceros
o trabajadores los llama Aristteles allegados o sextarios - de la tierra, con quienes
realiza un cierto principio de justicia e igualacin de clases. Aqullos, en efecto, entregan antes la sexta parte de su produccin agrcola a los pocos propietarios, y luego, por
decisin soloniana y ante la explotacin que sufren dentro del gobierno aristocrtico
dominante, se hacen propietarios de sus mismos minifundios en el tica o territorio
circundante de Atenas: la lucha por la tierra lleg a ser, en el siglo VI, el grito de
guerra de la democracia naciente, lo recuerda Thade Zielinski (Historia de la civilizacin antigua, Aguilar, Madrid, 1950), a cuyo efecto stos adquieren, como tales propietarios, la posibilidad de acceder al arcontado o a los cargos de gobierno.
[58] Sobre tal realidad nueva y siendo Atenas el punto de unin entre la ciudad
y el campo o tica: que se ve representada en su conjunto dentro del arepago nobiliario, crea Soln el clebre Consejo de los 400 (bul), que alcanza ser de los ms
importantes medios del gobierno: suerte de tercera fuerza entre el arepago citado y
la asamblea popular o eklessia que se rene 40 veces al ao con 6.000 de los 30.000
miembros con derecho a voto que tiene y que en la prctica eclipsa la fuerza de sta
y la de aqul. Arstoteles refiere que, desde antes de Soln y declinado el rgimen primero o monrquico - durante el arcontado de Aristecmo Dracn reduce la discrecionalidad de la aristocracia gobernante o euptridas, hace pblicas las leyes y fija
severas medidas de control y rendicin de cuentas a los arcontes y tambin surge el
llamado Consejo de los 401; elegido ste a la suerte entre los ciudadanos y custodio de
dichas leyes y si alguno de los consejeros falta a una sesin debe pagar una multa. Pero
el Consejo de suyo sigue siendo aristocrtico en la prctica, pero sujeto, s, a leyes
escritas y ahora conocidas por todos.
[59] De modo que, en medio de la pugna entre la aristocracia que no quiere cambios y el proletariado que reclama la abolicin de la prdida de su libertad por deudas
y pide la confiscacin de las tierras y su reparticin: una reforma agraria que no llega
a realizar plenamente el mismo Soln segn Rubio Carracedo - sino el tirano
Pisstrato que lo sucede, hubo aqul de encontrar un justo medio. Clasifica a los ciudadanos en cuatro clases o censatarios: los ricos o pentakosiodimnoi quienes hasta
entonces hacen parte de la misma clase social de los caballeros, los hippeis o caballeros: propietarios capaces de criar a un caballo, los zeugittes o pequeos propietarios:
poseedores de una yunta, y los sin tierra jornaleros - o thetes. A partir de ello, las
tres primeras clases acceden a los distintos cargos de gobierno el de arcontes se lo
reserva la primera clase - y cada una de ellas, integrantes de la cuatro tribus existentes y con 100 miembros por phyle o file, hacen parte en lo sucesivo del sealado
Consejo de los 400. La ltima clase, en todo caso, queda libre de tributos y hace parte
de una asamblea popular que participa en la eleccin de los magistrados supremos
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

pero cuyas atribuciones no precisan los exgetas o historiadores. Lo importante, a


todas stas, es que Soln prescribe la rendicin de cuentas de los magistrados y crea,
seguido ms tarde por Clstenes, los tribunales populares la llamada heliaia - competentes para conocer de las injusticias de los magistrados: todos los ciudadanos de
cierta edad desempeaban all las funciones de jueces (cerca de seis mil) y stos se
dividan en diez colegios de seiscientos miembros cada uno, narra Zielinski.
[60] Cabe observar, empero, que si la poltica o la vida de la ciudad ocupa ahora
todo el tiempo de los ciudadanos y en las manos directas de stos reposa la gestin diaria de la misma polis, la experiencia se desarrolla dentro del cuadro de una ciudadcomunidad y no como se cree de una ciudad-Estado como suerte de expresin impersonal de los ciudadanos, que slo conoce la modernidad a partir del autor de El
Prncipe, el citado Macchiavello. La ciudad es entendida, segn lo explican los filsofos de la poca, como una prolongacin del orden natural o del cosmos. La ciudadana es, antes que todo, moderacin (sophrosyne), negacin de la hybris o desmesura,
y una como otro la ciudad y el ciudadano la reunin de la inteligencia o logos con
la dike o el sentido de la justicia, que se consideran virtudes inherentes al hombre,
pero que slo se desarrollan por potenciales - a travs de la educacin cvica y la
aplicacin a la poltica. Los ciudadanos participan, es verdad, pero pueden hacerlo
porque trabajan para ellos los esclavos. Quien tiene necesidad para vivir, lo recuerda
Aristteles y lo repite Sartori, no puede ser ciudadano; de donde la condicin ciudadana deja tambin por fuera a un nmero muy elevado de atenienses.
[61] Slo la naturaleza comunitaria de la polis y su carcter territorial reducido
hace posible tal experiencia de ciudadana democrtica, que se agota dentro de la
misma por presa de su realidad espacial y humana, sin posibilidades de extensin
hacia odres sociales y polticos ms complejos. Otra cosa es que Atenas puede llevar y
hasta imponer su experiencia de polis a distintas ciudades-comunidades bajo su
influencia y a partir de las Guerras Mdicas (490-479 a.C), que le transforman en un
poder martimo y tributario importante, habiendo lugar a la forja de lo que algunos
llaman el perodo de la democracia imperial.
[62] Antes de que esto ocurra, la reforma de Soln se apaga en medio de las pugnas partidarias y sobreviene con Pisstrato el tiempo de mayor esplendor econmico
ateniense conocido: se incrementan el monocultivo del olivo, el comercio, y las obras
pblicas; dado lo cual la nobleza, negada a un rgimen de vocacin popular, emigra,
y ste, dictador, reparte las tierras de los emigrados entre los labriegos pobres. La
nueva reforma democrtica slo llega con el perodo tico (500-323 a.C.) y es
Clstenes, segn Herodoto, el creador verdadero de la democracia, hacia el ao 509.
Apoya la causa popular con evidentes fines militares: que junto a la religin son los
factores determinantes del inters pblico. Y sobre el antiguo orden de tres clases o
clanes gentilicios que rige en el Atica (pedineos, paralineos, y diacrineos) constituye diez nuevas tribus basadas en la residencia la costa, la ciudad, el campo - y no
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Asdrbal Aguiar

en el nacimiento o la condicin propietaria; dando con ello origen al demos o circunscripcin poltica e integrando aqullas con stos, que llegan a un nmero de cien.
[63] Al favorecer Clstenes la sealada integracin de las nuevas tribus por un
nmero fijo de aldeas o demoi, stas proporcionan mediante eleccin consejeros
slo elegibles por un ao y dos veces en vida - para el Consejo que ahora se llama
Consejo de los 500: el cual alcanza reunirse durante 275 das en cada ao. La aristocracia, los pocos, mantienen su posicin prevalente, pero la ltima palabra en esta
democracia mixta reafirmada ahora la tiene, como rgano de decisin, la Asamblea
de los ciudadanos o eklessia. A sta le compete incluso castigar con el ostracismo o
destierro a los ciudadanos ms destacados cuando el pueblo sospechaba que podan
convertirse en tiranos.
[64] Las nuevas tribus o trytties son construidas, por lo visto, de modo artificial
y sobre la base, diramos hoy, de una concepcin geopoltica. Estn fundadas cada una
sobre tres elementos cruzados: la ciudad, el interior del pas, y la costa, aportando a la
vez cada tribu 50 consejeros con un efecto cierto dada su integracin con miembros
de las tres clases originarias y territoriales: evitar la predominancia de representacin
del elemento urbano o el censatario ateniense sobre el Atica e impedir que cada tribu
original o regin, como los citados diacrineos, paralineos, o pedineos, pudiese deliberar por si sola sin la presencia de los otros. Ello da lugar, por su parte, a que el
Consejo tenga la iniciativa de las leyes que luego aprueba la Asamblea Popular y a la
vez fiscalice la labor de los arcontes y magistrados, a quienes pide rendicin de sus
cuentas, y por la otra, permite que se hable en lo sucesivo de isegora o igualdad de
palabra lo propio de la libertad es hablar libremente dice Protgoras - y tambin
se asocie a Clstenes con la expresin isonoma o igualdad poltica, en un momento en
que la palabra demokratia o poder del pueblo gobierno de los parientes del campo
resulta insultante.
[65] Antes que concluya el tiempo de los reformadores democrticos, Efialtes y
su joven colaborador Pericles quien le sucede luego de ser asesinado aqul por oligarcas en el ao 461 a.C - llevan a cabo las innovaciones que afirman la denominada
democracia radical y asimismo imperial. Es reducido el papel del arepago o consejo de ancianos y se le transforma en mero tribunal religioso, redistribuyndose sus
poderes entre el Consejo en el que participan miembros mayores de 30 aos de las
tres primeras clases ahora distribuidas en las 10 tribus o files - y los tribunales populares de justicia (Heliaia), con unos 5.000 miembros. Lo que es ms importante, se profundiza con Efialtes cabeza de los democrticos atenientes y opositor a Cimn, cabeza de los aristcratas - la rendicin de cuentas de los magistrados (euthuna) y el cargo
de arconte pasa a ser accesible a las otras clases: los hoplitas soldados de armadura o zeugitas y los thetes, la clase ms inferior.
[66] El Consejo de los 500 ve reducida su fuerza y es puesto a depender de la
Asamblea Popular a la que sirve como una suerte de secretara, y los mismos
Tribunales de Justicia se limitan a juzgar en las cuestiones que en lo adelante les dele48

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

ga aqulla. De modo que, incluso quedando luego los arcontes como cargos de honor,
al final de la jornada, con Pericles a la cabeza la Asamblea monopoliza todos los poderes cediendo la divisin entre stos legisla y controla la ejecucin de las leyes, elige
y castiga a los magistrados, y juzga en primera y ltima instancia, con la Heliaia como
rgano intermedio de apelacin y, adems, los estrategos asumen todo el poder
militar y su financiacin y el primero de stos que fuera el propio Pericles se convierte en Jefe de Gobierno, como lo explica Rubio Carracedo. Una vez alcanzada por
Grecia su condicin de potencia y pudiendo, amn de exportar su modelo hacia el
Mar Egeo, sufragar por vez primera los honorarios de la actividad poltica ejercida por
su lite ciudadana, tambin hace ms exigente y restrictivo el acceso a la ciudadana
limitndolo a los hijos de su tierra por lnea paterna o materna (ao 451 a.C). Pero, as
como los cargos superiores en la prctica se los siguen reservando los poseedores de
tierras en el tica, la subvencin citada alcanza a los pobres que ejercen las otras actividades pblicas y al final todos los magistrados, en una tendencia antiaristocrtica,
terminan siendo elegidos mediante sorteo puro.
[67] Tucdides, en su Historia de la Guerra del Peloponeso, da cuenta de la final
degeneracin del modelo de democracia radical que pudo sostener con su moderacin
y liderazgo permanente sobre la Asamblea el mismo Pericles, a pesar de la falta de
preparacin de sus miembros. Pero luego de ste la experiencia se torna en demagogia y populismo, y bajo el argumento posterior de que alguien tiene que llevar a cabo
el trabajo duro de la poltica y tambin las cuentas, llega la hora de los especialistas en
la poltica, cuyo arquetipo desclasado lo ser, a la muerte de Pericles (429 a.C), Clen.
La democracia se apaga finalmente a propsito de las guerras del Peloponeso y la prdida por Grecia del Imperio, siendo restaurada hacia el ao 403 a.C. cuando pueden
codificarse las leyes atenienses, se sostiene la retribucin por asistir a la Asamblea que
ahora tiene menos poderes: en la que figura todo ciudadano mayor de 20 aos, se
especializa la gestin pblica, y como lo dice Simn Hornblower la democracia se
hizo ms eficiente, pero tambin menos democrtica (Del autor, Mundo griego 479323 AC, Editorial Crtica, Barcelona, 1985).
[68] El motivo de la degeneracin de la democracia radical la explica ms tarde
el historiador griego Polibio (203 -120 a.C) con su tesis de la anacyclosis. Observa el
igual agotamiento padecido por la Repblica romana mixta y fijan un parangn con
la misma vida finita del ser humano: nace, crece, madura y se extingue. Y es que, en
verdad, tanto Grecia como Roma parten de regmenes que para alcanzar la democracia abandonan la monarqua y le encargan el gobierno a los mejores, a la aristocracia;
pero para impedir que sta facilite la corrupcin por los menos de los ms, sucesivamente ensayan los equilibrios entre los ms y los menos distribuyndose entre todos
el poder. Y al final, cuando los ms asumen el poder total (como oclocracia o gobierno de la plebe) sobreviene la violencia y la guerra civil, y a sta la prctica demaggica que termina en tirana. De modo que, por una parte, el carcter plebiscitario como
absorbente de la democracia radical, slo realizable dentro de lmites comunitarios o
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Asdrbal Aguiar

de la comunidad o koinona, le abre espacio a la idea de que quien no hace vida poltica es un idin (o privado): nuestro idiota dice Sartori; con lo cual, ocupados todos de
la poltica la economa decae afectndo al conjunto, y por la otra, la autoridad igual
de la ley termina considerndose susceptible de ser subvertida: era absurdo que el
demos no tuviera derecho a hacer lo que quisiera, cuenta Jenofontes (406 a.C).
[69] As las cosas, bajo Pericles, arquitecto de la democracia ateniense y parte del
colegio de los estrategas o militares electos por su capacidad, la democracia subsista
de nombre y se viva de hecho bajo la dominacin del mejor ciudadano, hasta que
muere y los demagogos y los lderes populistas se hacen del espacio pblico creando
las condiciones para la confrontacin. Todo termina cuando Macedonia, hacia el ao
322 a.C., luego de ocurrida la guerra social para el fallido sostenimiento por Grecia de
su segunda confederacin helnica, se hace de su territorio y suprime finalmente a
la democracia. Han de pasar casi 2.000 aos antes que renazca de sus cenizas y deje de
ser mulo o correccin temporal durante la repblica romana y luego con las repblicas del Regnum Italicum en el Medioevo.

VI. La fragua de la repblica antigua y medieval


[70] En lo inmediato, la democracia que florece y tambin se extingue sobre la
realidad griega hace buena la prdica de Aristteles, quien alcanza sistematizar y discernir entre los buenos y los malos gobiernos luego de criticar a la democracia como
el gobierno del pueblo, lase de los pobres y en inters de stos, excluyente de la idea
del inters comn o general. La monarqua, la aristocracia, y la repblica, como
gobierno de uno, de pocos, o de muchos, en inters comn o de todos, vienen opuestas a la tirana, la oligarqua, y la democracia, como gobierno de uno, de pocos, o de
muchos, en inters propio.
[71] Es Roma, sin que pueda calcarse exactamente su experiencia a la repblica
medieval y menos a la contempornea y a la democracia liberal que es obra de las
revoluciones del siglo XIX de nuestra Era, quien ensaya sobre la experiencia griega el
modelo republicano de gobierno, con caractersticas propias. Su influencia intelectual
y prctica se hace sentir sobre los espacios del Occidente que buscan situarse en las
antpodas de las monarquas durante los sucesivos siglos y hasta nuestra modernidad.
La repblica romana alcanza, en efecto, la fusin y un equilibrio inteligente entre las
formas de la monarqua, la aristocracia y la democracia.
[72] El Senado romano (integrado por 300 a 500 miembros), la Magistratura (inicialmente representada por 2 Cnsules) asesorada por el anterior es quien ejerce el
verdadero gobierno, y la Asamblea Popular o de la plebe (Comitia centuriata o
Comicios centuriados y Comitia tributa o Comicios tribunados convocados por el
Cnsul o el Pretor, y el Concilio de la plebe o Concilium plebis convocado por los
Tribunos o los ediles de la plebe), constituyen las expresiones primeras del modelo.
En lo particular, los Comicios centuriados se renen para las elecciones de magistra50

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

dos (Cnsules, pretores, censores) y los tribunados para el resto de las magistraturas.
En las asambleas populares, sin embargo, a diferencia de las griegas, se decide por grupos polticos, pero unas y otras se controlan dentro de un sistema de elecciones y
reparticin funcionarial en el cual el pueblo participa de todas las instancias y cargos,
salvo en el Senado. No obstante hay siempre dominio aristocrtico en las instituciones sealadas de la antigua repblica romana.
[73] En su primera fase, dicha repblica, tildada de repblica senatorial y entendida, segn la definicin de Cicern como consociacin de hombres que aceptan las
mismas leyes y tienen intereses comunes, encuentra en el Senado la sede del partido
de los patricios, quienes validan el imperiium de los magistrados pudiendo elegir a los
Cnsules y decidir sobre los asuntos fundamentales; en tanto que, la funcin legislativa y los juicios de alta traicin pesan sobre los llamados Comicios centuriados, abiertos a todos los ciudadanos romanos, tanto como lo estn los Comicios tribunados, que
aparte de legislar igualmente juzgan los crmenes de Estado y eligen a los ediles curules, a los cuestores, a los tribunos militares y a magistrados especiales. El pueblo llano
o estrictamente plebeyo se encuentra reunido, a su vez, en el citado Concilio de la
Plebe, donde asume los juicios ordinarios y elige a los tribunos y ediles de la plebe.
[74] La primaca aristocrtica tiende a ser solucionada o moderada luego mediante las reformas que introducen los hermanos Graco: Tiberio y luego Cayo, creadores
del partido popular. Ellos impulsan una reforma agraria que no llega a trmino total
como no llega la de Soln en Grecia - y tambin la remocin por el mismo Concilio
de la Plebe de aquellos Tribunos de la Plebe Marco Octavio fue el caso - que no
defienden sus intereses. Las tierras, que son conquistadas y pertenecen a la res publicae, quedan en manos de los aristcratas y Tiberio Cayo hace aprobar una ley que las
limita a 250 hs. por familia y a tener que arrendarse 7,5 hs. por persona a cambio de
un canon anual y su disposicin para cultivos autorizados por un colegio integrado
por los mismos hermanos Graco. Cayo, una vez asesinado su hermano, siendo elegido
tribuno de la plebe en el ao 123 a.C. acota las reformas porque parte del pueblo y
no solo la aristocracia nos las comparte; pero mejora la condicin de la pequea burguesa y la clase urbana, y extiende la ciudadana a todos los latinos de la pennsula
itlica, en una suerte de sutil tendencia democratizadora.
[75] Ms tarde, muerto tambin Cayo, sobreviene la reforma del General Mario,
quien resentido contra los patricios extiende la ciudadana a toda la pennsula, aun
cuando luego no tiene ms opcin que tomar medidas contra los demagogos por exigencias del propio Senado. Pero ser Sila, elegido Cnsul en el ao 88 a.C., quien lidera la contra reforma que reduce al partido popular y con apoyo del Ejrcito se hace de
poderes ilimitados y del ttulo de Dictador, sin que reaccionen ni el Senado ni la
Plebe. Luego de lo cual, habiendo purgado a unos 4.700 ciudadanos, incluidos patricios favorables al partido popular, restituye la repblica senatorial o aristocrtica dndole al Senado potestades gubernativas y autoridad para sujetar y controlar la actividad legislativa de los comicios populares: centuriados, tribunados, o de la plebe. No
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Asdrbal Aguiar

obstante no puede expulsar la demagogia de las asambleas populares y hacia el ao 56


a.C., a partir de un Triunvirato pactado por Csar, Pompeyo y Graco, la repblica
romana le abre espacio al Principado: frmula poltica de gobierno en la que un primer ciudadano se convierte en primer gobernante, que por sus mritos se ha ganado
el respeto de todos (auctoritas) y que conlleva el mantenimiento armnico de la repblica, narra Rubio Carracedo.
[76] Cicern, el mejor exgeta de la experiencia narrada, la sintetiza sealando
que la constitucin mixta de la repblica permite que sus tres instituciones, los
Cnsules (autoridad real), el Senado (autoridad aristocrtica) y el pueblo romano (con
libertad de decisin), rijan sin prevalecer la una sobre las otras. Y afirma que el equilibrio final de la repblica slo se encuentra en una virtud suprema: la Justicia, que es
la verdadera garanta de tal equilibrio.
[77] Santo Toms de Aquino, tanto como lo hace Brunetto Latini (1266), maestro del Dante, observan siglos ms tarde la realidad del gobierno comunal que toma
cuerpo en las ciudades italianas que logran desembarazarse de sus sujeciones medievales a la diarqua Papa Emperador. Y que se expresa en Pisa, Miln, Gnova,
Boloa, Padua, Siena, Venecia, entre otras, dando lugar a la fractura del rgimen
monrquico hereditario: que se limita a vender los cargos pblicos al mejor postor.
Inspirada la misma, qu duda cabe, en la experiencia republicana de la Roma antigua,
da lugar a la divisin de la ciudad en comarcas o contrade, cuyos respectivos ciudadanos eligen mediante sorteo al que les representa en el Gran Consejo de gobierno integrado por unas 600 personas; y quienes, a su vez, eligen un podest o potestad que
sucede a la primigenia figura del Cnsul - para el manejo de los asuntos ejecutivos y
judiciales en la ciudad y por tiempo determinado: seis meses o un ao, quedando obligado a consultar con los Consejos rectores de la ciudad y a someterse a rendicin de
cuentas por su conducta en el poder (sindicatus).
[78] Si bien la ciudad- comunidad griega y la repblica medieval o ciudad comunal italiana dan cabida y hacen posible, en el primer caso, a la experiencia de democracia directa donde el hombre es todo ciudadana, y en el segundo, a la repblica
como alternativa de gobierno popular electo y de suyo representativo, donde el individuo es ciudadano a ratos y preferentemente hombre, una y otra a pesar del uso
que de la expresin hace por vez primera el autor de El Prncipe siguen siendo realidades territorialmente acotadas. Mucho distan, empero, del Estado como un conjunto complejo y vastsimo de estructuras de mando, de administracin y de legislacin, sostenido por una variedad de aparatos, en la opinin de Sartori, que es realidad abstracta y distinta, hay que subrayarlo, y que slo se conoce en propiedad y como
tal a partir de los siglos XIX y XX. Y es a ste a la que queda indefectiblemente atada,
justificndose dentro de l o marcando distancia de l, la realizacin de la democracia, as como la conocemos hasta nuestros das.
[79] Quentin Skinner, quien escribe ampliamente - para la obra colectiva de
Dunn - sobre las ciudades repblicas italianas medievales, tiene el tino de recordar
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

que stas mirndose para su fragua, cabe repetirlo, en la antigua repblica romana y
en sus races griegas si bien implican una crtica a la ineficiencia de la gestin de un
rey o monarca quien pretende gobernar a varias ciudades a la vez - de donde el autogobierno se muestra propicio a la vida comunal acotada - tambin la atomizacin de
la misma ciudad le abre las puertas a la anarqua y a la reversin de su mando a manos
del Prncipe o de los signori hereditarios.
[80] Al intentar la nobleza su control sobre el podest de la repblica comunal del
medioevo, acto seguido y en reaccin los ciudadanos que se sienten afectados crean sus
propias sociedades independientes y eligen sus propios Consejos y los capitani a quienes confian sus asuntos pblicos (res-publicae) entrando en conflicto con la autoridad
del podest e instaurndose una lucha social endmica que le pone fin a la primera.
Skinner recuerda, a ttulo ilustrativo, el conflicto inmortalizado por Shakespeare en
Romeo y Julieta, que narra la confrontacin entre los Montesco, defensores de los
popolani [o individuos del pueblo], y la nobleza de rancio abolengo.
[81] No obstante lo anterior, Aquino, al escribir hacia el siglo XIII de nuestra era
su De regimine principum, muestra su admiracin por la experiencia de las repblicas italianas, en las que una sola ciudad administrada por magistrados electos a los
que se cambia cada ao, a menudo es capaz de lograr mucho ms que un rey que rige
a tres o cuatro ciudades; dado lo cual considera que un gobierno recibe el nombre
de democracia cuando es inicuo y cuando es conducido por un gran nmero de personas: forma de poder popular donde la plebe, por pura fuerza de los nmeros, oprime al rico, con el resultado de que el conjunto del populacho se convierte en una
especie de tirano, explica Skinner.

VII. En la hora de las revoluciones


[82] No cabe duda en cuanto a que es a partir de la Revolucin norteamericana
- que para algunos crea la democracia norteamericana siendo lo cierto que su modelo trasiega como referente fundamental hacia todas las repblicas de las Amricas
desde finales del siglo XVIII - cuando surge con fuerza original la particular experiencia democrtica occidental que se extiende hasta hoy. Y tanto lo es que los mismos
intelectuales europeos de la poca, entre stos Alexis de Tocqueville, la fijan como el
laboratorio de sus reflexiones, del que surge la misma obra magna de ste terico de
la poltica francs titulada La democracia en Amrica, cuyo primer volumen se publica el 21 de enero de 1835 haciendo de su autor ilustre en un instante, como lo sentencia Lacordaire, citado por Aguilar.
[83] El secreto de lo ocurrido esta en la bsqueda de una opcin constitucional
fundada en la teora del gobierno equilibrado, que no le hace espacio a los riesgos de
degeneracin que implican las antes reseadas formas puras de monarqua, aristocracia, y repblica, a partir de las cuales, el uno apuntando a su lado deriva en tirano, los
pocos se dividen en partidos, y los muchos tirando de la cuerda propician la anarqua
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Asdrbal Aguiar

u otra forma de tirana, la de las mayoras sobre las minoras. De modo que la inspiracin de esa forma mixta apreciada todava de necesaria - y visto el tiempo histrico
recorrida - la tienen a mano los colonos americanos, pues la sociedad britnica con sus
tres clases o estamentos el rey, la nobleza, y el pueblo logra lo que resulta imposible para la Revolucin Francesa: encarnar a stas y hacerlo de un modo funcional al
inters comn (commonwealth), en las instituciones de la Corona, de la Cmara de
los Lores, y de la Cmara de los Comunes.
[84] Al principio, parte de los revolucionarios americanos apuesta a la idea de la
repblica pura y no democrtica, que slo elige y legitima el poder de quien manda y
en donde la eleccin se dirige de ordinario hacia los llamados virtuosos: quienes
pueden sacrificar su inters particular en aras del inters pblico; no siendo stos sino
los hombres independientes econmicamente o libres de ocupaciones al mejor estilo de los griegos de la antigedad y que por tanto no esperan provecho de los cargos. La Constitucin de Pennsylvania de 1776, quizs inspirada en dicha idea, decide
prescribir que la funcin pblica no se remunera.
[85] En banda distinta, presionados por la idea de la igualdad que es la ms cara
a sus anhelos, dada la misma condicin paritaria de los colonos y justificativa de sus
rupturas con la Corona, otros de stos apuestan por un sistema unicameral legislativo
sin senado ni gobernador, en una versin democrtica slo realizable en el marco de
una comunidad estrecha o limitada. Es el caso de los mismos constituyentes de
Pennsylvania, pero cuyo texto fundamental se reforma 15 aos despus al demostrarse inviable el planteamiento. Los constituyentes de otros Estados ensayan la mixtura
de formas de gobierno sealada, disponiendo al gobernador como el uno, al senado
como los varios, y a los diputados o representantes como los muchos o representantes
del pueblo llano, pero con poder mayor frente al senado y al mismo gobernador.
[86] Entre ensayo y error, mediando debates esclarecedores descubren los norteamericanos que es posible el gobierno de uno, de pocos y de muchos a la vez, sin que el
uno sea una suerte de monarca o los pocos la expresin de una aristocracia incompatible con la idea de la igualdad. El uno, los pocos y los muchos son todos, con fundamento en la idea dominante de la igualdad, individuos procedentes de la calle, sin distingos
de clases; pero a la vez, todos a uno adquieren la condicin de elegibles mediante el
voto de los ms, de los muchos, siendo todos los norteamericanos al final electores y a
la vez representantes del todo: sean gobernadores, jueces, legisladores, etc.
[87] El pueblo queda representado en toda la organizacin del poder y no asume
identidad en una sola parte de este como slo la tiene en la Cmara de los Comunes
britnica - y desde aqul, con perfil propio, puede presionar a las otras clases sociales
formantes del gobierno; lo que equivale, segn algunos, a que en lo sucesivo el pueblo esta en todas partes y gobierna sobre el todo, lo que para otros implicaba no gobernar en ninguna parte. Los norteamericanos haban separado por completo al pueblo,
como estado social, del gobierno, y por lo tanto destruido la identidad entre estado y
sociedad que tanto haban apreciado los tericos desde Aristteles. De all que James
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

Madison (1788), como lo cuenta Gordon S. Wood para la obra de Dunn, escribe que
la verdadera distincin de los gobiernos norteamericanos, el elemento que los separaba de las antiguas repblicas radica en la exclusin total del pueblo, en su capacidad
colectiva, de toda coparticipacin en el gobierno; de donde la representacin fragua
en una repblica y nada ms.
[88] Alexander Hamilton (1788) cree bien y con mejor propiedad que la vieja
nocin de la democracia como la nocin tradicional de la repblica mal se aviene
con la originalidad del experimento norteamericano, prefiriendo la denominacin de
repblica democrtica o democracia representativa. En efecto, la realidad es que a
la vieja separacin de clases sociales (nobleza, aristocracia, pueblo llano) que decanta
en el ejercicio del gobierno condicionando sus formas (monarqua, repblica, democracia), la democracia norteamericana opone la mera divisin del poder (gobernador,
senado, representantes) para frenar los abusos del poder sea quien fuere el que lo
detente y proveer a lo que hoy en da se conoce como el check and balance.
[89] Tras una matizacin de la idea de la repblica mixta, la determinacin de
que todos los rganos de gobierno se integran con personas venidas del pueblo por
virtud de la igualdad y adquieren su legitimidad mediante el voto libertario del pueblo, dicta de suyo que stos de conjunto representan al pueblo. El pueblo gobierna
sin confundirse con el Gobierno librndose de sus ataduras y separando la circunstancia personal de sus miembros de sus condiciones como ciudadanos. As, el voto igual
y libre que para 1825 ha alcanzado a toda la poblacin blanca, masculina y adulta
adquiere un valor crucial y no incidental dentro del funcionamiento de la democracia, y la idea unitaria de la representacin popular que, repetimos, ya no es de clase
o estamento para el ejercicio de poderes de gobierno varios y divididos, por fundarse en el voto se explica y legitima en su mismo ejercicio.
[90] Queda resuelta as, en principio, la interrogante que no deja de angustiar a
Tocqueville: No existe hoy da soberano alguno dice lo bastante hbil y fuerte
para establecer el despotismo restaurando las diferencias permanentes entre sus sbditos; tampoco hay ningn legislador tan sabio y poderoso que sea capaz de mantener
instituciones libres sino adopta la igualdad como su primer principio y bandera; no
obstante lo cual, agrega el referido maestro de la democracia, ella provoca dos alternativas: una impulsa directamente a los hombres hacia la independencia y puede llevarlos a la anarqua, y otra los conduce por un camino ms largo y ms oculto pero
ms seguro hacia la servidumbre.
[91] La experiencia revolucionaria francesa de 1789, a la luz de sus exgetas es, a
su vez, la que crea el primer gobierno republicano europeo que logra extenderse ms
all de una minscula referencia comunitaria, para situarse en el mbito del Estado
moderno. Es, segn Biancamara Fontana, autora en el libro de Dunn, la que nos da las
leyes e instituciones que todava hoy constituyen un modelo para los gobiernos democrticos del mundo. No obstante, el ideal de democracia pura o directa que se intenta
imponer bajo inspiracin, en el criterio de algunos, del acervo greco-romano que dice
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Asdrbal Aguiar

sobre la participacin activa y constante de los ciudadanos en las decisiones polticas,


se revela inviable y hasta trgico. Tanto que, las instituciones republicanas en apresurada forja terminan en manos del autcrata Napolen Bonaparte, a partir de 1799. Y lo
cierto es que, por una parte, ha lugar a la idea de la soberana nacional como fuente de
la legitimidad para el ejercicio del poder y en la Constitucin de 1791 se consagra el
sufragio universal masculino, que alcanza a unos cuatro millones de franceses; y por la
otra, la adopcin de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, sirve
de lmite y marca sus finalidades al mismo poder organizado del Estado.
[92] La quiebra por ineficacia y desorden del modelo francs se produce, cabe
explicarlo, primero por una falta de experiencia en elecciones directas y para la conformacin de una Asamblea integrada por 745 miembros, que ha de renovarse al principio cada dos aos y luego cada ao, dentro de un ambiente de caos y hurfano de
organizaciones partidarias como de intereses locales definidos; y luego, una vez como
se entroniza el jacobinismo con su Comit de Salvacin Pblica, al encargarse ste de
decidir como cumbre ejecutiva del partido revolucionario, por sobre las deliberaciones parlamentarias. La cada de Robespierre y su ejecucin mediante la guillotina
junto a 21 de sus seguidores, en 1794, le pone fin al Reinado del Terror, luego de lo
cual la Constitucin de 1795 reduce el padrn electoral transformando en censatario
el ejercicio del sufragio, pero la institucin republicana pierde su total credibilidad.
[93] Hacia 1812 toma cuerpo una lcida iniciativa en Espaa, que no logra hacerse realidad sino espasmo entre 1812 y 1814, durante el trieno liberal 1820-1823, y
en 1836-37 pero que tambin influye en el constitucionalismo liberal de Italia,
Portugal y Amrica Latina. Las Cortes Generales y Extraordinarias reunidas en Cdiz
durante la invasin napolenica adoptan la celebrrima Constitucin Poltica de la
Monarqua Espaola o Constitucin de Cdiz, llamada tambin La Pepa por su sancin durante el da de San Jos. Con ella provocan la ruptura no traumtica con el
Antiguo Rgimen y dan a luz un modelo de monarqua constitucional limitada y de
ordenacin y separacin de los poderes pblicos bajo el principio de su legitimacin
por la soberana nacional y de representacin de sta en cabeza del parlamento, donde
aqulla reside y que no preside el monarca.
[94] El sufragio, visto a la luz de su tiempo, adquiere virtuales condiciones de
universalidad al quedar extendido como derecho a todos los varones espaoles europeos y americanos - mayores de ventin aos; si bien el rgimen electoral es todava
discriminatorio, escalonado e indirecto y opera mediante un sistema de eleccin que
va desde las Juntas Electorales de Parroquia, de Partido y luego de Provincia, hasta
conformar stas las Cortes con la eleccin de los diputados, Asimismo, se establece
una separacin moderada de los asuntos entre la Iglesia y el Estado, al quedar la jurisdiccin eclesistica subordinada en ltima instancia a la civil y no a la inversa; y se
consagra como fundamento del modelo la libertad de imprenta: hoy reconocida como
columna vertebral de la democracia. La libertad civil, la propiedad y un conjunto de
derechos fundamentales quedan asegurados por el principio de sometimiento del
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

Estado y de los ciudadanos a las leyes, que es potestativa de las Cortes: quien las decreta, las interpreta y las deroga; ejecutables por el Rey y aplicables por los tribunales,
nicos con competencia judicial, que es negada tanto al propio Rey como a las Cortes.
[95] En cuanto al gobierno de los pueblos y provincias, si bien el Rey nombra al
jefe poltico de stas, las diputaciones provinciales son objeto de eleccin por los electores de partido, tanto como son electos los Ayuntamientos mediante voto popular y
directo de los pobladores, quienes designan a sus alcaldes, regidores y sndicos.
Trtase, en fin, de un rgimen liberal democrtico de monarqua constitucional limitada, novedoso por sus equilibrios y de sujecin por todos, el Estado y el ciudadano, a
una Constitucin escrita como ley fundamental; que a su vez reclama de su control
permanente a manos de los jueces, quienes han de preferir dicha tarea a los asuntos
ordinarios de que conozcan. Queda as afirmado, desde entonces, el control difuso de
constitucionalidad que plantean nuestros textos fundamentales democrticos en la
actualidad.

VIII. Un balance provisorio


[96] A la luz de stos antecedentes, tres grandes tradiciones histricas y filosficas residen en la concepcin contempornea de la democracia y de ellas son tributarias sus diversas expresiones normativas; encontrndose en cuestin por razones de
actualidad y sustantivas slo la ltima. Norberto Bobbio es quien mejor realiza la sntesis cabal al respecto, cuando al escribir sobre la teora de la democracia las describe
en el orden siguiente: a) la teora clsica, trasmitida como teora aristotlica, de las tres
formas de gobierno, segn la cual la democracia, como gobierno del pueblo, de todos
los ciudadanos o bien de todos aquellos que gozan de los derechos de ciudadana, se
distingue de la monarqua, como gobierno de uno solo, y de la aristocracia, como
gobierno de pocos; b) la teora medieval, de derivacin romana, de la soberana popular, con base en la cual se contrapone una concepcin ascendente a una concepcin
descendente de la soberana segn que el poder supremo derive del pueblo y sea
representativo o derive del prncipe y sea trasmitido por delegacin del superior al
inferior; y c) la teora moderna, conocida como teora maquiavlica, nacida con el surgimiento del Estado moderno en la forma de las grandes monarquas, segn la cual las
formas histricas de gobierno son esencialmente dos, la monarqua y la repblica,
siendo la antigua democracia una forma de repblica (la otra es la aristocracia) donde
tiene origen el cambio caracterstico del perodo prerrevolucionario entre ideales
democrticos e ideales republicanos, y el gobierno genuinamente popular es llamado,
antes que democracia, repblica. (Norberto Bobbio et al. Diccionario de poltica.
Mxico. Siglo XXI Editores, 1997).
[97] Repensando la democracia hacia el siglo XXI, lo que cabe preguntar a ttulo de corolario es si la repblica democrtica o la democracia representativa - que
modernamente y ab initio se resuelve, como lo dice el mismo Bobbio en su libro El
57

Asdrbal Aguiar

futuro de la democracia (1986), en una suerte de sistema o de reglas que establecen


quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos
- es o no capaz, a la luz de las nuevas circunstancias globales supra anotadas, de asegurar la titularidad y plenitud del poder decisorio del pueblo como elemento constitutivo del Estado; y si acaso los procedimientos para su decisin inmediata o mediata
a travs de los poderes pblicos constituidos - resultan efectivos o pertinentes a los
condicionantes de la Era digital o a la teleologa o finalidades que se le asignan como
sustanciales a la democracia para que siga siendo considerada como tal.
[98] El asunto anterior no es balad. En cierta forma toca al dilema que acompaa a la historia del pensamiento poltico y sobre el cual vuelve con sus reflexiones el
mismo Bobbio: Cul es el mejor gobierno, el de las leyes o el de los hombres? O
mutatis mutandi quin ha de predominar en la democracia, el Estado, el ciudadano,
o el individuo?, el Estado de Derecho o el Estado de justicia?, o mejor, acaso la vuelta predicada hacia las cavernas replantea, como consecuencia, la democracia directa
griega o es que la complejidad global repropone una suerte de neomodelo aristocrtico medieval, mudado en aristocracia digital? Avanzar sobre tales interrogantes e
intentar responderlos siquiera tientas cabe tener presente a los estndares que acerca
de la democracia nos muestra la experiencia corriente en las Amricas, con independencia de sus denunciadas falencias y ms all de que se intente o sea pertinente
mirar, en bsqueda de nuevas orientaciones, el pasado remoto.

IX. De la democracia formal y el ejercicio efectivo de la democracia


[99] Tanto como la idea de la democracia republicana logra permear como
modelo, con mayor o menor fortuna, hacia nuestros distintos Estados americanos y
por oposicin a la idea de la legitimidad monrquica, auspiciada por el Congreso de
Viena de 1815 y su Santa Alianza, no cabe duda que la emergencia de la Segunda Gran
Guerra del siglo XX provoca otra polaridad distinta: dictaduras versus democracias.
[100] Cabe tener presente que, salvo en la experiencia norteamericana, cuya
democracia decanta sobre el denominador comn cultural de sus colonos y emerge
sucesivamente como forma de organizacin y de ordenacin de su res publicae, en el
resto de las Amricas la misma democracia se traslada y prende constitucionalmente
bajo las enseanzas revolucionarias americana, francesa e incluso la gaditana de
1812 - como una estructura dentro del Estado y sobrepuesta a la realidad social, todava en formacin y en espera de su mixtura entre razas y culturas originales diferenciadas. De donde la repblica, al nacer sobre un vaco y dentro del sealado Estado
impersonal como por preceder a la conformacin de la misma sociedad, hace lugar a
una suerte de desencuentro y falta de sincrona no superado entre las llamadas sociedades polticas y sociedades civiles latinoamericanas.
[101] Las sociedades civiles, es el caso de Venezuela, adhieren culturalmente al
Estado y a su forma republicana, ms a la manera de un pacto utilitario que por obra
58

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

de convicciones arraigadas o conciencia de su propia vala; lo que explica porqu, de


tanto en tanto, esas mismas sociedades ora prohijan repblicas militares o verdaderas
autocracias que se sostienen bajo el uso y manipulacin de las reglas de juego republicanas, ora rechazan acremente a las repblicas civiles que ajustan, sin prostituirlas, sus
conductas a las citadas reglas y al sentido final de la experiencia democrtica de la ciudadana. Y es que, en el fondo, como que siguen considerando al Estado y al poder un
extrao cuya presencia se acepta a condicin de retribuya con prodigalidad la entrega en sus manos por los ciudadanos del mismo destino de la ciudadana.
[102] A partir de 1948, as como la democracia representativa adquiere textura y
contextura regional pero a la manera de un desidertum y una vez como son adoptadas la Carta de Bogot, que instituye la Organizacin de los Estados Americanos, y la
Declaracin Americana de Derechos Humanos, ella se nutre seguidamente de finalidades que le aproximan paulatinamente a esas realidades humanas subyacentes, aun
cuando sin perder su perfil moderno de sistema hecho de reglas de juego para la prctica de la ciudadana y la organizacin del poder.
[103] El texto de la Carta de la OEA, adoptado durante la Novena Conferencia
Internacional Americana, es ilustrativo. En su prembulo dispone que la solidaridad
americana y la buena vecindad no pueden alcanzarse ni pueden tener otro propsito
que consolidar en este Continente, dentro del marco de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los
derechos esenciales del hombre. El Comit Jurdico Interamericano, segn consta en
el acta final de su sesin extraordinaria de 1959, ajusta de modo preciso que el medio
de asegurar en Amrica sistemas democrticos de gobiernos sera el de reconocer y
proteger los derechos de la persona humana; lo cual es consistente con el reconocimiento a sta de un espacio propio, distinto de la clsica ciudadana y por ende separado del Estado como abstraccin y expresin poltica organizada que ha sido de la
sociedad civil sealada.
[104] La V Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, reunida
en Santiago de Chile, se atreve a enunciar sin carcter limitativo, en 1959, los principios y atributos del sistema democrtico para la efectividad de su desempeo, desarrollndolos tanto en la sustancia de sus formas como a la luz de su relacin con los ciudadanos y los individuos. Los principios del caso, suerte de estndares de la democracia representativa o de la repblica democrtica, tal y como constan en la Declaracin
de Santiago son los siguientes: 1. Imperio de la ley, separacin de poderes pblicos,
y control jurisdiccional de la legalidad de los actos de gobierno. 2. Gobiernos surgidos
de elecciones libres. 3. Proscripcin de la perpetuacin en el poder o de su ejercicio
sin plazo. 4. Rgimen de libertad individual y de justicia social fundado en el respeto
a los derechos humanos. 5. Proteccin judicial efectiva de los derechos humanos. 6.
Prohibicin de la proscripcin poltica sistemtica. 7. Libertad de prensa, radio y televisin, y de informacin y expresin. 8. Desarrollo econmico y condiciones justas y
humanas de vida para el pueblo.
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Asdrbal Aguiar

[105] La Declaracin citada es reconocida en su fuerza moral para la poca y as


lo es hasta que se aprueba, en 1969, la Convencin Americana de Derechos Humanos
(1969) o Pacto de San Jos, en cuyo Prembulo se expresa el compromiso jurdico vinculante de los Estados para consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las
instituciones democrticas [no fuera o al margen de l], un rgimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto a los derechos esenciales del hombre.
No solo eso. A tenor de su artculo 29, los Estados partes adhieren expresamente como
contexto para la hermenutica o interpretacin de la Convencin a la forma democrtica representativa de Gobierno, en una singladura que marca luego una relacin
de interdependencia o de unidad de doble faz entre los derechos humanos y la democracia, y al afirmarse, segn se desprende del artculo 32 que le sigue, que as como no
puede entenderse a la democracia sin su teleologa o compromiso con la realizacin
de los derechos humanos, stos, a su vez, encuentran como lmite las justas exigencias del bien comn, en una sociedad democrtica. Se trata pues, de un equilibrio distinto al que conoce nuestra remota antigedad y que en cierta forma arrastran hacia
s las revoluciones del siglo XIX,
[106] La asuncin de la democracia como algo ms que una forma organizativa
del gobierno y, eso s, como parte sustantiva e inseparable del ejercicio de los derechos esenciales de la persona humana: protegidos y garantizados internacionalmente,
determina, en fin, que los conceptos de orden pblico, bien comn, seguridad nacional, tantas veces utilizados para encubrir abusos y menoscabos a la libertad y a los mismos derechos fundamentales a fin de privilegiar al Estado republicano contemporneo e impersonal, no puedan ser explicados en lo sucesivo fuera de los propios lmites estrictos de la democracia.
[107] De la misma manera en que el orden pblico ha de entenderse como las
condiciones que aseguran el funcionamiento armnico y normal de las instituciones
sobre la base de un sistema coherente de valores y siendo el bien comn un concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden pblico en un Estado
democrtico, cuyo fin principal es la proteccin de los derechos esenciales del hombre, se conviene, pues, en que el mismo hace referencia como bien comn a las
condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar
el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democrticos. La simbiosis democrtica, tan esperada desde el nacimiento de nuestras repblicas: Estado/sociedad, queda as resuelta, al menos nominalmente.
[108] Sobre el puente histrico del cambio global que se hace sentir hacia finales de los aos 80 del siglo XX, ocurre otro hecho singular producto de la misma simplificacin en el anlisis del hundimiento del socialismo real en los pases miembros
de la antigua Unin Sovitica y europeos orientales. La repblica democrtica que le
sirve de soporte a la relacin poltica entre las distintas naciones de las Amricas, se
torna en un deber inexcusable; a un punto tal que el apartamiento de sus reglas por
cualquier Estado despega un sistema de seguridad colectiva democrtica compulsivo,
60

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

que bien evoca la prctica de la Atenas Imperial durante el perodo tico y a propsito de la Liga de Delos: Introducir por todas partes un gobierno democrtico, pensando muy justamente que un gobierno as, que sera deudor de su existencia a Atenas,
llegara a ser un sostn para la poltica atenfila de la comunidad era entonces el desidertum, lo recuerda Zielinski.
[109] En 1991, tanto el llamado Compromiso de Santiago como la Resolucin
1080 [Resolucin 1080-XXI-O-91 de 5 de junio de 1991] nacidos dentro del seno de
la OEA y que anteceden a la reforma de la Carta de dicha organizacin multilateral
en 1992 (Protocolo de Washington), son apreciados por un crtico de las mismos, el
diplomtico mexicano Ismael Moreno Pino, as: Se trata, sin duda, de una resolucin
de muy particular importancia ya que es un eslabn ms de la tendencia, al parecer
irresistible, de encomendar a la Organizacin la tutela de la democracia representativa como forma de gobierno de todos y cada uno de sus Estados miembros. (Omissis).
[Junto] con el antes referido Protocolo de Washington viene a constituir un parte
aguas en lo que a los objetivos y al funcionamiento de la Organizacin se refiere: en
lo sucesivo, materias tales como la legitimidad del ejercicio del poder pblico o el funcionamiento de los procesos polticos internos, parecen haber sido arrancados de lo
que tradicionalmente constitua el dominio reservado de los Estados, o corren al
menos el riesgo de serlo.
[110] El Compromiso de Santiago (Compromiso con la democracia y renovacin
del Sistema Interamericano), adoptado por la Asamblea General de la OEA en 1991 y
de forma precedente a su Resolucin 1080 citada, que sirve de base a la propia reforma de la Carta mediante el Protocolo de Washington, en 1992, marca, en efecto, un
giro dentro del Sistema Interamericano. Del principio de adhesin por los Estados a
la democracia representativa se pasa hacia la consagracin militante de la defensa de
la democracia representativa como la forma de gobierno de la regin. Como se aprecia en el mencionado Compromiso, todos los Gobiernos presentes en la Asamblea,
democrticamente elegidos, tienen conciencia clara, ante el fin de la Guerra Fra,
del avance cierto pero no garantizado hacia un orden mundial ms abierto y democrtico, fundado en la revitalizacin de la diplomacia multilateral y de las organizaciones internacionales.
[111] El Compromiso de Santiago hace posible un intento germinal e indito
quizs por preverse o intuirse ya la crisis democrtica que sobreviene y es hoy visible
en el Occidente - para trascender hacia una conceptualizacin nueva del modelo
democrtico representativo. Ms all de la voluntad de fortalecer la democracia
representativa, como expresin de la legtima y libre manifestacin de la voluntad
popular (legitimidad formal), los Estados miembros adoptantes de la Declaracin
hacen expresa la relacin entre la democracia representativa y el deber de intensificar la lucha solidaria y la accin cooperadora contra la pobreza crtica y de promover la observancia y defensa de los derechos humanos, de modo particular, la parti61

Asdrbal Aguiar

cipacin poltica de grupos tnicos minorados o minoritarios (legitimidad de desempeo).

X. Hacia la Carta Democrtica Interamericana


[112] La apreciacin en cuanto a que la finalizacin de la Guerra Fra provoca un
cambio estructural e ideolgico en las relaciones internacionales contemporneas;
seguidamente, la conviccin acerca del papel dinamizador que las nociones de libertad, respeto y garanta de los derechos humanos, Estado de Derecho, en fin, vigencia
universal de los valores democrticos tienen dentro del orden mundial emergente; y,
la preocupacin por la insurgencia de fuerzas disolventes que, en la transicin, caracterizan al agotamiento de la bipolaridad Este-Oeste, no dejan de ser constatadas por
los Cancilleres del Hemisferio en el Compromiso de Santiago de 1991, al sealar que
los cambios dirigidos hacia un sistema internacional ms abierto y democrtico no
estn plenamente asegurados.
[113] Dentro de dicho contexto ha lugar a la posterior iniciativa norteamericana
de convocar e institucionalizar, al ms alto nivel poltico, con la presencia de los Jefes
de Estado y de Gobierno del Continente, un vrtice o cumbre inserto dentro del
mismo Sistema Interamericano, para atender los nuevos desafos histricos. Nacen de
tal suerte las Cumbres de las Amricas como puntos de reflexin y decisin acerca de
la democracia y de los peligros contemporneos que la acechan. Y en el seno de las
mismas donde fragua la idea de la Carta Democrtica Interamericana en vigor.
[114] Tanto como existe la conviccin acerca de que la democracia es el nico
sistema que garantiza el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho, y a
la vez salvaguarda la diversidad cultural, el pluralismo, el respeto del derecho de las
minoras y la paz en y entre las naciones, la Primera Cumbre (Miami, 1994) est persuadida en cuanto a que la democracia se basa, entre otros principios fundamentales
y en consonancia con su regla de base histrica, en elecciones libres y transparentes,
e incluye el derecho de todos los ciudadanos a participar en el gobierno. Pero es conciente, a la vez, de los nuevos retos que tiene encima, como la modernizacin del
Estado, que incluye aquellas reformas que agilizan su funcionamiento, reducen y simplifican las normas y procedimientos gubernamentales, y aumentan la transparencia
y la responsabilidad de las instituciones gubernamentales: la independencia del
poder judicial [pues] constituye un elemento crucial para la existencia de un sistema
jurdico eficiente y de una democracia duradera; y como desidertum mejorar la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin....
[115] Puede decirse, entonces, que lo esperado de la democracia, vista desde el
ngulo de las obligaciones del Estado, es ser una democracia de servicio, y desde el
ngulo de las pretensiones del ciudadano, es ser un derecho a la democracia, que
desborde la mera forma poltica de organizar el poder constituido. Quizs por ello y
por la desconfianza que hacia la misma democracia anida en los ciudadanos del pre62

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

sente por defecto lo anterior, la Cumbre citada concluye afirmando que la democracia efectiva requiere que la corrupcin sea combatida de manera integral, toda vez que
constituye un factor de desintegracin social y de distorsin del sistema econmico
que socava la legitimidad de las instituciones polticas.
[116] La Declaracin de Santiago, adoptada seguidamente por la 2 Cumbre de
las Amricas en 1998, durante su encuentro de Chile amplia el cuadro de elementos
dogmticos e integradores de la democracia representativa, acotando el clsico principio de la No intervencin y la independencia de los Estados para determinarse polticamente. La fuerza y el sentido de la democracia representativa, reza la
Declaracin, han de residir, por una parte, en la participacin de los ciudadanos y ya
no slo y como antes en el ejercicio del poder sino en todos los niveles de la vida ciudadana. Por otra parte, implica junto a la participacin ms activa de la sociedad
civil el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y locales. En
otras palabras, la democracia ha de correr en lnea contraria a la centralizacin del
poder poltico. Pero hace hincapi tal Declaracin en que la prensa libre desempea
un papel fundamental en la materia; de donde reafirma la importancia de garantizar la libertad de expresin, de informacin y de opinin, como exigencia sustantiva
de la experiencia democrtica y de su renovacin.
[117] Sin solucin de continuidad, en lnea con las elaboraciones precedentes, la
3 Cumbre de las Amricas celebrada en Qubec el ao 2001, prefiere mostrarse ms
consciente en cuanto a que las amenazas contra la democracia hoy en da asumen
variadas formas. El ejemplo queda a la vista por su novedad y como una suerte de
preanuncio del peligro real y no hipottico que enfrenta la democracia en lo sucedneo y que no la opone como en el pasado inmediato a las dictaduras. Se tiene la democracia, a ella misma, en su lado opuesto. El presidente peruano, Alberto Fujimori,
electo en comicios democrticos, contando con suficiente legitimidad de origen opta
por comprometer su legitimidad de desempeo democrtico al usar de las formas o
reglas de la democracia para vaciarlas de contenido.
[118] Dos elementos esenciales destacan, por ende, en la Declaracin de Qubec.
Uno de carcter indito, que fija una diferencia entre la democracia formal y la democracia de desempeo. Otro, de cara a la realidad contempornea y ms all de la razn
que hace posible -por obra del Compromiso de Santiago, de la Resolucin 1080 y del
Protocolo de Washington- fortalecer la accin colectiva de defensa de la democracia
ante los clsicos golpes de Estado, y que aade como nuevo presupuesto a las llamadas alteraciones de efecto grave sobre el orden democrtico.
[119] El 11 de septiembre de 2001, fecha en la que el tiempo clsico e internacional de los Estados soberanos cesa a manos del terrorismo fundamentalista deslocalizado y cuando se hace espacio otro quiebre cruento -el primero del siglo XXI - en
las leyes elementales de la tica y la decencia humanas, la Asamblea General de la
OEA, cuidando de stas hacia el futuro adopta en Lima la Carta Democrtica
Interamericana. Su texto, cuyo proyecto presenta el Gobierno del Per a la Asamblea
63

Asdrbal Aguiar

General de la OEA celebrada en San Jos de Costa Rica durante el mes de mayo precedente, ya cado Fujimori, queda aprobado por consenso de los Cancilleres incluido
el venezolano: cuyo mandante, el Teniente Coronel Hugo Chvez Fras, es el nico
Jefe de Estado disidente acerca de los estndares democrticos consagrados durante la
Cumbre de Qubec y al alegar que la democracia verdadera no es representativa sino
directa y participativa.

XI. El derecho humano a la democracia


[120] Seis captulos encierran el texto de la Carta Democrtica Interamericana y
compendian la doctrina y la prctica sobre la democracia en las Amricas con vistas a
su relanzamiento hacia el siglo XXI y en el marco de sus nuevas exigencias. En orden
sucesivo, la Carta Democrtica se refiere y fija en sus artculos 1 a 6 del captulo I (La
democracia y el sistema interamericano), el concepto de la democracia que asume
como propio el Sistema Interamericano y que califica el artculo 1 como derecho de
los pueblos de Amrica que ha de ser garantizado por los gobiernos.
[121] En el captulo II (La democracia y los derechos humanos), que corre desde
los artculo 7 a 10 ejusdem, la Carta ratifica el respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales como elemento esencial de la democracia; y hace constar el
locus standi del que gozan de manera directa e inmediata los individuos, en el plano
internacional, para lograr el amparo directo e inmediato -la tutela judicial efectiva- de
sus derechos ms all de la personalidad clsica y envolvente de los Estados nacionales.
[122] Los artculos 11 a 16 integrantes del captulo III (Democracia, desarrollo
integral y combate a la pobreza), fijan la interdependencia entre la democracia y su
ejercicio con el desarrollo econmico y social, considerando dentro de dicho espectro
la incidencia de la democracia en la conservacin del medio ambiente y el papel clave
que juega la educacin en la lucha para la superacin de la pobreza y la exclusin, por
ende, en el fortalecimiento de las instituciones democrticas.
[123] El captulo IV (Fortalecimiento y preservacin de la institucionalidad
democrtica) desarrolla cuidadosamente, desde el artculo 17 hasta el artculo 22, los
medios y procedimientos dispuestos por la Carta para las hiptesis de violacin -en
distintos grados o niveles- del derecho a la democracia, a objeto de que el Sistema
Interamericano cumpla a travs de sus rganos o mecanismos de seguridad colectiva
democrtica con sus tareas, ora de asistencia, ora de preservacin, sea de normalizacin, sea de restablecimiento de la institucionalidad garantista o del ejercicio democrtico vulnerado.
[124] Finalmente, los captulos V (La democracia y las misiones de observacin
electoral), artculos 23 a 25, y VI (Promocin de la cultura democrtica), artculos 26
a 28, disponen lo necesario para que, tanto los Estados miembros como la OEA, dentro del marco de sus respectivas competencias y responsabilidades hagan lo necesario
para la realizacin y garanta de procesos electorales libres y justos y para la crea64

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

cin, con apoyo de la sociedad civil, de las condiciones y de las prcticas necesarias
para alcanzar - en elecciones autnticas y mediante el voto universal, igual, libre y
secreto - la gobernabilidad democrtica.
[125] En lo relativo a las misiones de observacin electoral, el captulo correspondiente distingue claramente, dentro del marco genrico de las misiones de observacin electoral, las siguientes: Las misiones preliminares para asesoramiento y asistencia por la OEA a los Estados con vistas al fortalecimiento y desarrollo de sus procesos electorales; las misiones de observacin electoral propiamente dichas, que
determinan la existencia o no de las condiciones necesarias para la realizacin de elecciones libres y justas; finalmente, las misiones especiales, que de cara a la circunstancia anterior, han de contribuir con la creacin previa de las condiciones en cuestin.
[126] Un aspecto particular, de crucial significacin, merece destacarse a propsito de la adopcin de la Carta. Esta califica a la democracia como derecho los pueblos,
en lnea diversa a su consideracin como sistema o rgimen poltico de Gobierno,
segn puede apreciarse en su artculo 1 y que mejor se entiende en sus alcances a
tenor de cuanto afirma Melkevic remitiendo a Jrgen Habermas. Segn ste el derecho de los pueblos ha de entenderse como derecho cosmopoltico, de donde el ideal
a realizarse es una democracia planetaria consistente en espacios polticos donde
hombres y mujeres pueden participar y recprocamente decidir su suerte por medio
de procesos democrticos. Mal puede entenderse a la democracia, pues, sin que se
repare en sus realizadores y destinatarios, los ciudadanos. De all que, al igual que
ocurre con todos y cada uno de los derechos humanos, es deber del Estado respetarla
y garantizarla mas no apropirsela, o como lo dice la sealada disposicin del artculo 1 de la Carta y en lo relativo al mencionado derecho a la democracia, corresponde
a los gobiernos la obligacin de promoverla y defenderla.
[127] El otro aspecto se relaciona con lo afirmado por la Carta, en cuanto a que
la democracia es y la entiende sta, sin ambages, como democracia representativa.
Pero la participacin, que mal puede desnaturalizarla en cuanto a lo que es, no obstante contribuye, segn ella, al reforzamiento y profundizacin de dicho modelo
democrtico, tal y como se desprende de la lectura de los artculos 2 y 6 ejusdem. El
Estado, por consiguiente, no puede sustituir o postergar a la ciudadana a fin de hacer
cierta la experiencia democrtica y menos an puede sustituir al ciudadano transformndolo en su elemento subsidiario, con el propsito de hacer de la misma democracia potestad o competencia del Estado y a un punto tal que considere atributo suyo
v.g. el desarrollo de la personalidad humana.
[128] El Estado es un elemento instrumental, artificial u obra del dios-hombre
si se quiere y se busca hacer buena la tesis del autor del Leviatn: Thomas Hobbes
(1588-1679), subsidiario o mejor garantista del individuo y de su libertad o, bien,
segn sea la calidad y el contenido institucionales del primero, una expresin ms de
la dimensin social de la persona humana. De all la clara prescripcin del mencionado artculo 6 de la Carta Democrtica: La participacin de la ciudadana en las deci65

Asdrbal Aguiar

siones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es tambin una condicin necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia
(Omissis).
[129] Ello precisa, pues, el carcter de la democracia como experiencia que viaja
en lnea contraria al tumulto, a la oclocracia, a la despersonalizacin que es propia de
los sistemas polticos colectivistas y totalitarios. Lo que es as, bueno es advertirlo, sin
mengua de la referida calificacin de la democracia como derecho de los pueblos de
Amrica que hace el ya citado artculo 1 y que intenta indicar, s, que la democracia
como vivencia cotidiana de los valores democrticos -conforme nos lo recuerda la
Declaracin de Santiago de 2003, en lnea con la mejor tradicin maritainiana adquiere sentido pleno en la alteridad, es decir, en la relacin de cada ser humano con
los otros sin que los unos y los otros pierdan sus identidades como experiencias unas,
nicas, e irrepetibles. La democracia, en suma, como vivencia no es un acto de
introspeccin aun cuando la conviccin personal sobre la democracia y sus estndares o exigencias s lo sea, en tanto que ejercicio libre del pensamiento, de la opinin,
de la expresin y, en ltima instancia, del voto. No obstante lo cual, Bobbio recuerda,
mutatis mutandi, que la libertad de juicio y de decisin en la democracia tiene como
lmite la supervivencia de la propia democracia.
[130] La Carta, al trasponer los umbrales del viejo concepto de la democracia
como rgimen poltico de Gobierno y al deslastrarse de su antigua concepcin formal,
fija la distincin anunciada entre las llamadas legitimidades de origen y de desempeo democrticos. No basta para lo sucesivo que los gobiernos democrticos sean producto de la voluntad popular, como lo hace presente Csar Gaviria, Secretario General
de la OEA, al introducir la edicin de la Carta Democrtica Interamericana (Carta
Democrtica Interamericana, 11 de septiembre de 2001, edicin realizada por la
Unidad para la Promocin de la Democracia, Washington D.C.). La Carta, justamente, perfecciona la idea sobre la defensa de la democracia, entendiendo sta no slo
como la preservacin del gobierno popularmente electo, sino como el cumplimiento
de una serie de condiciones que incluyen la defensa de los derechos humanos, y
garantas, como la separacin de poderes.
[131] El artculo 3 de la Carta define los elementos esenciales de la democracia
representativa - no restringidos como antes a las elecciones y al voto - y el artculo 4
fija los componentes fundamentales de su ejercicio. La efectividad de la democracia
deriva de la concurrencia, correspondencia, reciprocidad, y funcionalidad de sus elementos y componentes como del contenido y alcances no estancos de cada uno de
ellos. No hay democracia fuera de los elementos esenciales que la definen en su
ingeniera garantista y le fijan, a la par, objetivos o cometidos inexcusables. Pero,
como tal y de existir en sus elementos esenciales, sufre la democracia en su calidad y
condiciones de gobernabilidad cuando su ejercicio no responde, de manera conjunta
e interdependiente, a sus componentes fundamentales.
66

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

XII. Los estndares contemporneos de la democracia


[132] A tenor de sus descriptores normativos como de sus interpretaciones a la
luz del principio ordenador de la Justicia pro homine et libertatis y de las enseanzas
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los elementos esenciales de la
democracia representativa y los componentes fundamentales de su ejercicio, segn la
Carta Democrtica Interamericana y de conjunto, sin que se les entienda numero
clausus son bsicamente doce, como los Mandamientos de la Ley.
[133] Elementos esenciales de la democracia representativa
a. RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES. La Corte
ha dicho que la democracia representativa se asienta en el Estado de Derecho y ste
presupone la proteccin va ley de los derechos humanos (OC-6/86, Prr. 29)
b. ACCESO AL PODER Y SU EJERCICIO CON SUJECIN AL ESTADO DE DERECHO. El principio de legalidad, lo reafirma la misma Corte se encuentra en casi todas las
Constituciones elaboradas desde finales del siglo XVIII, que es consustancial con la
idea y el desarrollo del derecho en el mundo democrtico y que tiene como corolario
la aceptacin de la reserva de ley, de acuerdo con la cual los derechos fundamentales
slo pueden ser restringidos por ley, en cuanto expresin legtima de la voluntad de
la nacin (OC-6/86 idem).
c. CELEBRACIN DE ELECCIONES PERIDICAS, LIBRES, JUSTAS Y BASADAS EN EL SUFRAGIO UNIVERSAL Y SECRETO COMO EXPRESIN DE LA SOBERANA DEL PUEBLO. Los ciudadanos
en una democracia, lo seala la Corte de San Jos, tienen el derecho de participar en
la direccin de los asuntos pblicos por medio de representantes libremente elegidos.
El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos ejercen el derecho a la participacin
poltica. Este derecho implica segn la misma Corte que los ciudadanos puedan
elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representan, como se lee
en el fallo del Caso Yatama versus Nicaragua (Prr.198).
d. RGIMEN PLURAL DE PARTIDOS Y DE ORGANIZACIONES POLTICAS. Al respecto, la
jurisprudencia interamericana observa que no existe disposicin en la Convencin
Americana que permita sostener que los ciudadanos slo pueden ejercer el derecho a
postularse como candidatos a un cargo electivo a travs de un partido poltico. No
obstante, reconoce la importancia que revisten los partidos polticos como formas de
asociacin esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia [a cuyo
efecto observa que] deben tener propsitos compatibles con el respeto de los derechos
y libertades para ser reconocidos como tales (Caso Yatama, cit., Prr. 215 y 216).
e. SEPARACIN E INDEPENDENCIA DE LOS PODERES PBLICOS. El estndar dicho es
caracterstico del Estado democrtico y supone su carcter finalista: como lo es proteger a la persona humana y sus derechos, que no al Estado mismo o a cada uno de sus
poderes en s. De donde se supone que ningn poder del Estado salvo la ley y como
lo declara la Corte puede predeterminar la conducta de los otros en un rgimen
67

Asdrbal Aguiar

democrtico de separacin de poderes y de distribucin de funciones (Caso Myrna


Mack, 2003, Voto Garca Ramrez, Prr. 86).
[134] Componentes fundamentales del ejercicio de la democracia
a. TRANSPARENCIA DE LAS ACTIVIDADES GUBERNAMENTALES. Ella ha lugar o se propicia, segn la Corte, a travs de la opinin pblica [que no solo] fomenta la transparencia [sino que] promueve la responsabilidad los funcionarios sobre su gestin poltica, de donde, debe existir un margen reducido a cualquier restriccin del debate
poltico o del debate sobre cuestiones de inters pblico (Caso Herrera Ulloa, 2004,
Prr. 127). En efecto, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios
de publicidad y transparencia en la gestin pblica, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdiccin ejerzan el control democrtico de las gestiones estatales. No solo eso. El acceso a la informacin bajo control del Estado, que
sea de inters pblico, lo seala la Corte puede permitir la participacin en la gestin pblica, a travs del control social que se puede ejercer con dicho acceso Por
ello, para que las personas puedan ejercer el control democrtico es esencial que el
Estado garantice el acceso a la informacin de inters pblico bajo su control (Caso
Claude Reyes, 2006, Prr. 86).
b. PROBIDAD DE LOS GOBIERNOS. Para la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos, el asunto vuelve hacia los predios de la libertad de expresin por ser una
de las formas ms eficaces para denunciar la corrupcin, siendo que en una democracia la regla debe ser la publicidad de los presuntos actos de corrupcin y ello necesariamente importa en una sociedad democrtica (Caso Ricardo Canese, 2004, Prr. 72
y 93).
c. RESPONSABILIDAD DE LOS GOBERNANTES EN LA GESTIN PBLICA. La obligacin de
garantizar los derechos humanos, que es propsito de la democracia y del Estado de
Derecho, no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligacin, sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental y asimismo la posibilidad de que el Estado tambin responda
por los actos u omisiones de cualquier autoridad pblica que comprometan tales
derechos (Caso La Masacre de Pueblo Bello, 2006, Prr. 111). Pero para alcanzarlo,
segn la Corte, es incompatible con el Estado de Derecho que los secretos escapen de
la ley, esto es, que el poder tenga mbitos en los que no es responsable porque no estn
regulados jurdicamente y que por tanto estn al margen de todo sistema de control
(Caso Myrna Mack, 2003, Prr. 181).
d. RESPETO A LOS DERECHOS SOCIALES. El Protocolo de San Salvador, adicional a la
Convencin Americana, es preciso al observar, en primer trmino la interdependencia entre los derechos sociales y los derechos polticos, a un punto tal que su reafirmacin y desarrollo la juzga fundamental para la consolidacin del rgimen democrtico representativo de gobierno; y al ser unos y otros de tales derechos su sentido y
68

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

propsito final dentro de la concepcin moderna que posterga la lejana y clsica


visin del Estado minimalista y de abstencin.
e. LIBERTAD DE EXPRESIN Y DE PRENSA. Es tal libertad, lo ha dicho repetidamente y hasta la saciedad la Corte, una piedra angular en la existencia misma de una
sociedad democrtica (OC-5/85, Prr. 70), un elemento fundamental sobre el cual se
basa su existencia y condicin para que los partidos polticos, los sindicatos, las sociedades cientficas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Sin una libertad de expresin efectiva, materializada en todos sus trminos, la democracia se desvanece, el pluralismo y la tolerancia comienzan a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se
comienzan a tornar inoperantes y, en definitiva, se crea el campo frtil para que sistemas autoritarios se arraiguen en la sociedad (Caso Canese, 2004, Prr. 82 y 86).
f. SUBORDINACIN CONSTITUCIONAL DE TODAS LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO A LA
AUTORIDAD CIVIL LEGALMENTE CONSTITUIDA. El caso paradigmtico en la experiencia
democrtica americana ha sido el de la primaca o tutela por el elemento militar de la
vida civil y poltica de nuestras sociedades. De all que, acotadamente, la Corte reitere sobre el carcter restrictivo y excepcional que ha de tener, a manera de ejemplo,
la jurisdiccin penal militar, en un Estado democrtico de Derecho, y donde sta
opere slo para la proteccin de intereses jurdicos especiales, vinculados con las funciones que la ley [civil] asigna a las fuerzas militares (Caso La Masacre de Pueblo
Bello, 2006, Prr. 189).
g. RESPETO AL ESTADO DE DERECHO DE TODAS LAS ENTIDADES Y SECTORES DE LA
SOCIEDAD. Entendida la idea del bien comn como el conjunto de las condiciones de
la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de
desarrollo personal, viene de suyo como imperativo, en criterio de la Corte, la organizacin de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democrticas y se promueva la plena realizacin de los derechos de la persona
humana (OC-6/86, Prr. 31).

XIII. La participacin democrtica


[135] La Carta Democrtica Interamericana como la jurisprudencia de la Corte
de San Jos invocan el carcter no transable de la democracia en su expresin representativa. Aqulla pone de manifiesto en su texto dos aspectos centrales acerca de la
participacin ciudadana en la democracia y como condicin de su efectividad, que
cabe destacar. Por una parte, como ya consta, la Carta Democrtica, en consonancia
con la Carta de la OEA y la Convencin Americana de Derechos Humanos: de las que
es su interpretacin autntica, adhiere al modelo democrtico de representacin poltica. Seguidamente, valora la funcin mediadora de los partidos en la realizacin de
los llamados derechos polticos sin considerarlos, como lo expresa la misma Corte,
medios nicos, exclusivos o excluyentes para la participacin ciudadana. Empero y
69

Asdrbal Aguiar

por lo dicho, la Carta Democrtica consagra la participacin como derecho y como


responsabilidad, mejor an como condicin necesaria o dinamizadora de la democracia: a los fines de precisar que es a travs de la participacin y de su prctica permanente como la representacin democrtica adquiere y se renueva en su legitimidad
y la democracia alcanza efectividad o se legitimidad en su desempeo.
[136] Los redactores de dicho instrumento internacional, adoptado de forma
unnime por los Estados miembros de la OEA, rechazan de plano la tesis venezolana
que abona en favor de una democracia participativa suerte de rgimen de democracia directa y vocacin plebiscitaria - en defecto de la democracia representativa. Mas
acogen, s, el reclamo de la participacin ciudadana permanente, no reducida al voto
electoral espordico, y operante, cabe repetirlo, como condicin necesaria de la
misma democracia representativa. Nos atrevemos a decir, entonces, con Manuel
Ramrez, Catedrtico de la Universidad de Zaragoza, que la participacin es presupuesto de la democracia; conclusin a la que llega el autor luego de escrutar las experiencias de las mal llamadas democracias orgnicas o corporativas - encubridoras de
los totalitarismos - o las de partido nico: tutelares de la democracia, o aquella otra
que afirma la teora elitista de la democracia, haciendo del ciudadano comparsa y no
actor central de la democracia.
[137] Si tenemos presente la enunciacin lcida que de las reglas de juego de la
democracia hace Norberto Bobbio, se aprecia como sita, dentro del principio de la
igualdad democrtica, a la condicin o regla de la inclusividad: para decir que un
rgimen es democrtico a condicin de que todos los destinatarios de las decisiones
polticas tengan el derecho-poder de participar en el proceso de decisin sin discriminaciones.
[138] Sin separarnos del alcance que el terico italiano del Derecho le otorga a
cada regla de juego de la democracia, cabe agregar por va de conclusiones que la participacin es en la actualidad dentro del contexto que le seala la Carta Democrtica
- una de las condiciones de supervivencia de la democracia. (Apud. M. Bovero, Los
destinos actuales de la democracia y la enseanza de Bobbio, en la obra colectiva de
Filippi). Nos explicamos. Si la participacin es una de las reglas de juego que integran
o hacen parte, segn Bobbio, del universal procedimiental de este sistema llamado
democracia y que cada vez ms deriva en derecho humano a la democracia, ella tambin hace parte de las reglas preliminares que permiten o hacen factible el desarrollo del juego democrtico.
[139] stas reglas de suyo se concretan en los clebres y denominados presupuestos intangibles para que el juego democrtico pueda darse, antes de que nos atrevamos
a plantear el problema de su sostenimiento y supervivencia, a saber: la libertad personal, la libertad de pensamiento, el derecho de reunin, y el derecho de asociacin. Se
trata, en suma, del aseguramiento de las cuatro grandes libertades de los modernos
que, apreciadas de conjunto, nunca pueden faltar para darle carcter cierto a la parti70

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

cipacin ciudadana y para el correcto funcionamiento de los mismos mecanismos


esencialmente procedimentales que caracterizan un rgimen democrtico.
[140] Por consiguiente, la participacin ciudadana, al ser garanta necesaria para
el pleno y efectivo ejercicio de la democracia, segn lo prescribe el artculo 6 de la
Carta Democrtica, ha de trasegar los componentes fundamentales del ejercicio
democrtico, pero no solo eso; ha de servir juntamente, en nuestra opinin, como vector o justificador de los elementos existenciales de la propia democracia representativa, enunciados en el artculo 3 ejusdem, es decir: del respeto a los derechos humanos,
del ejercicio del poder conforme al Estado de Derecho, de la celebracin de elecciones, del pluralismo partidista, y de la separacin e independencia de los poderes.

XIV. La gobernabilidad
[141] La Carta Democrtica, como lo reconoce la novsima Declaracin de
Santiago sobre Democracia y Confianza Ciudadana: Un nuevo compromiso de gobernabilidad para las Amricas adoptada por Asamblea General de la OEA en 2003, es
hoy, quirase o no, el principal referente hemisfrico para la promocin y defensa de
principios y valores democrticos compartidos en las Amricas al inicio del siglo XXI.
Otra cosa, cabe reiterarlo, es que dichos estndares reclamen de una valoracin crtica con vistas a las realidades globales y neotribales fundamentalistas en oposicin o
complementariedad ? - que pugnan bajo el techo de la aldea digital.
[142] No se olvide que as como la gobernabilidad constitucional lo dice con
precisin Diego Valads implica racionalizacin del ejercicio del poder y, de ordinario, alude a la calidad de la democracia, la ingobernabilidad indica o sugiere, por
argumento a contrario, los peligros y riesgos que en el presente viven y asumen los
valores de este modelo poltico milenario y espacialmente limitado: la democracia a
secas, reclamada en su universalidad vocacional pero ahora, como nunca antes, vctima de los denuestos y sealada, sobre todo en la Amrica Latina, como responsable de
nuestros males endmicos.
[143] La Declaracin de Santiago (2003) identifica y enuncia de un modo puntual las exigencias para el restablecimiento de la gobernabilidad democrtica, luego de
aceptar expresamente la existencia de amenazas, preocupaciones y otros desafos
multidimensionales a la paz y la seguridad [que] afectan el goce de los derechos de
todas las personas y la estabilidad democrtica. Seala como prioridades, entre otras y
sin perjuicio del Programa de Gobernabilidad Democrtica en las Amricas cuya preparacin solicita de su Secretara General la Asamblea de la OEA, las siguientes:
1.

La participacin de todos los actores sociales en la construccin de consensos para el fortalecimiento de la democracia.
71

Asdrbal Aguiar

2.

3.

4.
5.
6.
7.

8.

El reforzamiento de la credibilidad y confianza ciudadanas en las instituciones democrticas, promoviendo la plena participacin de la ciudadana
en el sistema poltico.
El fortalecimiento del respeto a la libertad de expresin, al acceso a la informacin y a la libre difusin de las ideas, instando a los medios de comunicacin y a todos los actores sociales a propiciar una cultura de paz.
El fortalecimiento de los partidos polticos como intermediarios de las
demandas de los ciudadanos en cualquier democracia representativa.
La modernizacin del Estado, a objeto de elevar los niveles de eficiencia,
probidad y transparencia en la gestin pblica.
La reforma y modernizacin de la administracin de Justicia, como eje central de la consolidacin del Estado de Derecho.
La superacin de la pobreza y de la exclusin social y la promocin del crecimiento econmico con equidad, mediante polticas pblicas y prcticas
de buen gobierno que fomenten la igualdad de oportunidades, la educacin,
la salud y el pleno empleo.
La valoracin de la diversidad cultural y tnica.

XV. Otra recapitulacin necesaria: El ncleo ptreo de la democracia


[144] A manera de sntesis, para una acabada comprensin del derecho a la
democracia y su ncleo ptreo nada mejor que volver a Jean Maritain y a la exgesis
que de sus enseanzas realiza Piero Viotto. El filsofo francs, responsable de la renovacin intelectual y espiritual del catolicismo durante el siglo XX, luego de reflexionar acerca de los cimientos y las expectativas de la vida democrtica como filosofa
general de la vida humana y de la vida poltica concluye que la tragedia delle democrazie moderne consiste nel fatto que esse non sono ancora riuscite a realizzare la
democrazia.
[145] Maritain, sin ser testigo de las circunstancias que preceden y explican a la
Carta Democrtica Interamericana, desde mucho antes y en su conocida obra Man and
the state (1951) observa que la democracia no es una forma vaca sino una concepcin
especfica de la vida social y poltica que ella ha de defender; pero que tampoco es una
teora o una filosofa: es una suerte de credo civil y de fe democrtica secular, que mal
alude a la suerte de religin civil predicada por Rousseau. No es la democracia, por lo
mismo, neutra. Exige conviccin poltica y acuerdo de los espritus, pero no puede
negar los derechos polticos -lo recuerda Maritain- a los herticos de la poltica: sin
perjuicio de que el Estado se defienda de la agresin antidemocrtica con informacin
y sobre todo con educacin, y en particular con educacin escolstica.
[146] La democracia -agrega el autor de Chistianisme et dmocratie (1943) presupone una vocacin y una obra comn que debe llevarse adelante, no en nombre
de la guerra, del prestigio, de la potencia, sino en nombre de la emancipacin de las
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

personas y de los pueblos, de la justicia y de la civilizacin. De all que, como lo interpreta Viotto luego de leer y sistematizar la obra magna de su maestro, la misma exige
iniciativa y responsabilidad, rechaza al Estado soberano omnipresente, exige la soberana de las multitudes, quiere el sufragio universal, un gobierno republicano, la participacin del pueblo sin la hegemona [lase, sin el monopolio] de los partidos.
[147] De cara a la experiencia de Hitler, luego de sostener que la democracia
abdica a los instintos y es un esfuerzo dirigido en la historia y no fuera de ella al desarrollo de la razn y de la justicia, Maritain no guarda reservas al sostener que slo por
va de las organizaciones internacionales es posible instruir a la razn con vistas a la
democracia como experiencia netamente humana. De all la necesidad, segn l, de
entender que es algo superior a la mera filantropa lo que debe hacernos valicare
allimpegno di soliedariet le frontiere chiuse dei gruppi sociali naturali, gruppo familiare e gruppo nazionale, allargandolo a tutto il genere umano; con lo cual sita a la
experiencia democrtica ms alla de los Estados y al defenderla como necesariamente compatible y realizable en sede universal y de la Humanidad. Pero a su vez reclama, en beneficio de la misma, la superacin del fenmeno de aislamiento social celular y de los nichos o retculas fundamentalistas excluyentes que en la actual coyuntura, inevitablemente, propicia la desestructuracin del Estado nacin.
[148] Una visin retrospectiva e integral de las normas o estndares relativas a la
democracia, apreciada, sta, ora como sistema poltico de Gobierno, ora como derecho de los pueblos o soporte indispensable para la cultura de los derechos humanos,
nos permite, por lo pronto y a manera de soporte para una reconstruccin democrtica hacia el porvenir, constatar lo siguiente:
1. La democracia, atada a la exigencia del respeto y la garanta universal e internacional de los derechos humanos, se presenta con indita fuerza y es expresin renovada de la contemporaneidad global. Sin embargo, vctima de su propia fortaleza y de
las contradicciones inherentes a la transicin en curso, pierde, por una parte y por
obra de la mundializacin su soporte en la idea del Estado como estructura lmite de
la soberana y, por la otra, en lnea tanto contraria como reactiva, el empeo por rescatar del torbellino la idea de la soberana hace que no pocos la desvirten, a un punto
de hacerla incompatible con las ideas de pluralidad y convivencia inherentes a la
democracia como estilo de vida y estado del espritu.
2. Luego de 1959 se elaboran y sistematizan los primeros estndares interamericanos del modelo de ejercicio efectivo de la democracia, titulada como representativa
desde 1954, y que unen, por vez primera, las exigencias de la legitimidad formal con
la denominada legitimidad de desempeo democrtico. En trminos prximos a los
dispuestos por la Carta Democrtica Interamericana, ensambla dentro de su ncleo, a
manera de correccin tica y valorativa, las ideas del desarrollo y de la justicia social
acogidas por el Sistema Interamericano desde 1945.
3. En 1969, la democracia cristaliza como obligacin jurdica plena y de derecho
internacional particular en el Continente americano, quedando sujeta en su realiza73

Asdrbal Aguiar

cin a la proteccin inmediata e institucional por los rganos de la Convencin


Americana de Derechos Humanos. De modo que, lo que es desidertum en 1948,
asume en lo sucesivo carcter prescriptivo para los Estados: la democracia se integra
en la trada indisoluble Derechos humanos-Democracia-Estado de Derecho y hace
parte del orden pblico internacional forjado luego de la Segunda Gran Guerra y
constante en los instrumentos constitucionales universal y americano: la Carta de San
Francisco, que crea la ONU, y la Carta de Bogot, que instituye a la OEA.
4. La democracia mueve, histrica y normativamente, desde el plano formal que
le corresponde inicialmente, como sistema poltico de Gobierno, hacia su cristalizacin reciente como derecho humano fundamental: el derecho a la democracia, que
tericamente hemos defendido en su emergencia y juzgamos comprehensivo y condicionante de los dems derechos humanos, de primera o segunda generaciones (civiles
y polticos, econmicos, sociales y culturales).

XVI. La agona del Estado, crcel de ciudadanos


[149] Pensar en el da despus, a la luz de los cambios de paradigma que acompaan al siglo XXI en curso e imposibles de detener, no es tarea fcil. Las referencias
histricas hijas de la civilizacin que nos alberga dejan de ser tales y en apariencia los
anclajes son otros hacia el futuro. La crisis de Wall Street, como indicador sealado
de un supuesto final del capitalismo, sugiere a algunos la reedicin por va de consecuencias del Estado interventor. Pero quienes esto afirman invocan a los fantasmas de
ultratumba. La dictadura econmica fenece junto a la dictadura poltica con el derrumbe del Muro de Berln, hace casi dos dcadas.
[150] Lo cierto es que el denunciado final del capitalismo vale decir del capital como fuente nica de riqueza y bienestar es una cosa y otra predicar la muerte
de los mercados o el restablecimiento de las fronteras econmicas, en un tiempo diferente, que arrastra como postulado la cada de todas las murallas geopolticos y culturales por obra de las autopistas de la informacin. Pero algo si cabe a propsito de la
crisis financiera mundial reciente, como lo es que los efectos del desmoronamiento de
Wall Street son y se muestran tan globales que ningn Estado o nacin por s solo
puede contenerlos. Todos a uno estn paralizados y ayunos de voluntad. Apenas se
muestran relativamente capaces para el diagnstico situacional.
[151] Cabe repetir, pues, que el comunismo llega a su trmino por querer fundarse sobre una de las mitades de la naturaleza humana, la que le pide al hombre alteridad y le sita en comunidad para saciar sus carencias, olvidando que ste es, de igual
modo, voluntad libre y una, experiencia nica e irrepetible. Mas la cosmovisin de
Wall Street, que cede luego de haberse credo victoriosa, es reduccionista y barata.
Sigue midiendo a cada persona desde su otra mitad, desde el egosmo sin contencin
e imaginndola como una suerte de animal que engulle sus intestinos mientras le
alcanzan y luego muere de inanicin, en la soledad de su caverna.
74

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

[152] Llmense neoliberales o capitalistas, o comunistas quienes por pudor ahora


se autodenominan socialistas del siglo XXI, todos a uno construyen sus dogmas a partir de la otra realidad que observamos en su crisis terminal: el moderno Estado
Nacin, hijo de Macchiavelo y de Hegel; forjado sea para servir, sea para esclavizar a
los ciudadanos segn la perspectiva que domine, ora respetndoles a stos una cuota
de sus vidas, ora hacindolas parte integral de la cosa pblica (res publicae). Nadie
tiene existencia que no sea dentro del Estado o en conflicto permanente contra l, a
la luz de las indicadas cosmovisiones.
[153] Lo veraz es que ese Estado, delimitado geogrfica y normativamente, para
no verse como ente fallido explica la poltica slo alrededor del poder que le da el
espacio que ocupa o los recursos materiales que acopia. es el mismo sentido que otrora le da forma a los Imperios que ayer declinan: el Imperio Romano y la misma URSS,
en una suerte de anacyclosis que esta vez hace presa de la sociedad poltica contempornea.
[154] Basta un alto en la marcha cotidiana para constatar sin ms que, dado lo
anterior, las cosas no son ni sern como fueron, vuelvo a insistir ello; no sern ni
mejores ni peores, sino distintas. Y en medio de la crisis corriente lo que se aprecia es
el trnsito entre una Era y otra, que no un simple cambio de Edad en la historia conocida. Significa cuanto ocurre, mejor todava, una ruptura profunda e indita en las formas de organizacin de la vida humana y en las esencias de la civilizacin.
[155] El Estado del que hablamos es apenas un tomo ante los desafos y problemas que hoy interpelan a la Humanidad y al orden global en cierne, y las patrias de
bandera con sus escudos antimisiles y fusiles AK-42 a cuestas se desnudan y muestran como parques jursicos. George W. Bush y Hugo Chvez Fras, situados en las
antpodas, en el Norte y en Sur del Occidente, no son lo que creen ser como gendarmes de circunstancia ni sus dramas se tornan tan invasivos, ni la pobreza ajena se nos
suma hasta hacrsenos ms gravosa y casi propia, si no es por las imgenes satelitales
de CNN y sus efectos concentradores y multiplicadores de la realidad.
[156] No obstante, si lo anterior es irrebatible e inevitable, cabe considerar,
cuando menos, que el vendaval de las palabras y de los smbolos la logofobia digital
no basta para saciar el hambre de los desnutridos y s basta, probablemente, para atenuar los sntomas del desafecto que acompaan en su silencio y en sus cavernas a los
solitarios del mundo.
[157] El tiempo de la materia y de la explotacin del hombre por el hombre
queda atrs en todo caso y emerge ante nosotros, golpendonos de frente, el tiempo
de la explotacin por ste del mismo tiempo y su velocidad. Hasta las instituciones de
las suficientes y muy soberbias repblicas liberales o repblicas populares acotadas
por los cascarones del Estado soberano: los partidos, los parlamentos, las fuerzas militares, no son sino curiosidades para los museos de la memoria, o andamiajes corrodos, sea a la vista tanto de los excluidos como de las generaciones del inmediato porvenir; lo que es ya, a todas luces, una mxima de la experiencia.
75

Asdrbal Aguiar

[158] Cabe construir ex novo y no slo reconstruir, en suma. Queda, por lo pronto, la verdad presente e indiscutible del hombre digital: desarraigado y expectante. Su
voluntad, individual o concordada, como principio moderno de legitimacin del
poder, si acaso no cede por lo pronto desconoce cules son los odres espaciales o virtuales restitutorios de las seguridades ciudadanas perdidas.
[159] No es ocioso que tengamos presente, a propsito de la democracia como
estilo de vida y estado del espritu connatural a la persona humana y urgida de su
renovacin, lo que de ella dicen tanto Maritain como Bobbio: se niega en los extremos y reniega de los extremistas. Y en el vaco o en la anomia de transicin, segn la
aguda afirmacin de Max Weber dicha a finales de la Segunda Gran Guerra cuando
habla sobre el futuro de Alemania, no debe olvidarse que la ctedra no es ni para los
demagogos ni para los profetas.

XVII. La democracia contra la democracia


[160] Sabemos qu es la democracia, cuales son sus escollos a lo largo de la historia y sus estndares vigentes a la luz de las descripciones normativas y de las consideraciones tico polticas dominantes. Como ideal que nos acompaa podemos contrastar los estndares dados con las realidades en movimiento, auxiliados por el mismo
Bobbio sin comprometerlo, determinando lo que ahora y para lo sucesivo son sus
falencias. Y nada ms. En otras palabras, es posible realizar un ejercicio dentro de la
misma democracia, no fuera de ella, mirndonos en la democracia que soamos y en
las democracias que tenemos, a la espera de dibujar la democracia realizable.
[161] En lo inmediato, no olvidemos que si la democracia nace como el gobierno de los muchos, donde los muchos legitiman desde abajo la existencia de la ciudad
y la ordenacin de sus potestades, no es ella un medio que por si sola legitima sino que
viene atada a finalidades que se explican en la misma voluntad humana originaria: la
realizacin integral de la persona y sus derechos fundamentales. O como lo prefiere
Bobbio, no basta ni la atribucin del derecho a participar directa o indirectamente en
la toma de decisiones colectivas por los muchos ni la existencia de reglas de juego o
procedimentales para que los muchos hagan valer sus decisiones mediante la mayora o la unanimidad, sino que es necesaria una tercera condicin: que quienes deciden tengan y cuenten con las condiciones reales para decidir libre y razonadamente.
De donde es indispensable que aquellos que estn llamados a decidir o a elegir a quienes debern decidir, se planteen alternativas reales y estn en condiciones de seleccionar entre una y otra, teniendo garantizados, por lo mismo, sus derechos a opinar,
a expresarse, a reunirse, a asociarse, entre otros.
[162] Ahora bien, dicho esto, la pregunta que cabe es cmo puede el ciudadano
digital decidir autnomamente sobre las realidades globales que surgen con vocacin
de dominio poltico y cultural, siendo que la democracia directa tan demandada en
la hora presente se agota en la Grecia antigua al intentar desbordar los lmites de la
76

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

comunidad y hacindose por lo mismo inviable? El hurfano de ciudadana que, en


otra banda, decide refugiarse en su caverna o micropolis, dentro de la que puede
recrear imaginariamente la antigua polis griega, acaso puede decidir sobre alternativas reales y con autonoma a falta de alternativas: salvo la que lo ata a su propia retcula social tnica, racial, religiosa, cultural, urbana, para solo mencionar algunas de
las emergentes?
[163] A ttulo de mero ejercicio caben algunas reflexiones en orden a la democracia que tenemos y a luz de sus elementos esenciales, como del malestar que provocan la poltica y los polticos de la democracia sin que todava se nos haya convencido de que existe una opcin mejor a la misma democracia, como experiencia perfectible que es.
LA DEMOCRACIA ES RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES. Tal es la razn inicial y la teleologa o finalidad de la experiencia democrtica.
Alrededor de dicho estndar existe un acuerdo tcito y casi de conciencia entre el
Oriente y el Occidente, que hace posible la adopcin de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos de 1948. Mas cabe preguntar, cmo logran conciliarse las ideas
de universalidad e inherencia de dichos derechos con el relativismo que prohija la
sociedad del vrtigo en curso y la reclamada multiculturalidad: ese que identifica o
hace posible el llamado cruce de las culturas y de las civilizaciones? Por lo dems,
existe una suerte de fatalidad en cuanto a la idea o desviacin que fragua en sede internacional he all el Informe Caputo del Programa de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo y que dice sobre la primaca y preferencia real de los individuos por los
derechos sociales, con prescindencia, si ello fuere necesario, de los derechos civiles y
polticos, esenciales en la democracia.
LA DEMOCRACIA ES ACCESO AL PODER Y SU EJERCICIO CON SUJECIN AL ESTADO DE
DERECHO. Cabe destacar, al efecto, que ha lugar a situaciones que se repiten de manera endmica y que muestran a los gobernantes de actualidad accediendo al poder
mediante las reglas de juego de la democracia, pero intentando retenerlo sine die y
con apoyo o manipulacin - de las mismas formas del Derecho. Sobre todo en
Amrica Latina, son corrientes las reformas constitucionales para inhibir el criterio de
la alternabilidad, sustantivo a la experiencia democrtica. Por lo dems, as como rige
el principio de la legalidad o de sujecin de los titulares de los poderes pblicos a los
dictados de la ley, tambin es cierto que, o bien sta carece hoy de la unidad sistemtica e integralidad que le es caracterstica - derivando en una trama de hilachas normativas que cambian o son modificadas con la misma rapidez que impone lo circunstancial - o en no pocos casos, sea el abuso de las mayoras parlamentarias, sea la prctica de la delegacin de potestades legislativas en beneficio de los Gobiernos, hace que
la ley quede sujeta a la voluntad de los mismos gobernantes y no a la inversa. Y no faltan, en este orden, los novedosos criterios que, bajo la idea de realizar, ms all del
Estado de Derecho, a un Estado de Justicia, piden que la ley se interprete y aplique
conforme a las conveniencias y dictados polticos de las mayoras.
77

Asdrbal Aguiar

LA DEMOCRACIA EXIGE LA CELEBRACIN DE ELECCIONES PERIDICAS, LIBRES, JUSTAS,


BASADAS EN EL SUFRAGIO UNIVERSAL Y SECRETO COMO EXPRESIN DE LA SOBERANA DEL PUEBLO.

Al respecto procede otra consideracin, esencial al argumento que arrastramos


desde el principio de esta exposicin. El voto democrtico, desde sus remotos orgenes es censatario, es decir, como derecho del ciudadano llega atado a la propiedad de
la tierra, a la renta, o al pago de los impuestos, o a la condicin alternativa o conjunta del votante en cuanto a saber leer y escribir. Progresivamente se hace sustantivo el
sufragio universal, al incorporarse la mujer como votante activa y pasiva. De modo
que, la visin oligrquica del voto da paso a una visin democrtica. Los pocos pasan
a ser los muchos.
No obstante, si dentro del modelo de democracia representativa y por oposicin a la antigua democracia directa media una coetnea y casi necesaria renuncia
mediante el voto y luego de l - a la autonoma de la voluntad del ciudadano que es
el ideal o principio de la democracia - en beneficio de una lite gubernamental y poltica, la eventual vuelta hacia el modelo de participacin democrtica permanente, tal
y como la experimentan las ciudades comunidades griegas, no se muestra consistente
ni viable dentro de las complejas realidades del Estado Nacin hoy declinante, menos
an en los espacios ilimitados de la Aldea Global.
Dice Bobbio, no creer que la computocracia electoral, es decir, la hiptesis
a cuyo tenor cada votante transmite su voto o decisin soberana a un cerebro electrnico imparcial, impersonal y no partidario, como va de solucin a la prdida progresiva por ste de su autonoma en beneficio del Estado y del partidismo. Pero, sea lo
que fuere, el efecto inmediato de la digitalizacin eleccionaria sobre el acto primario
que, en principio, le permite a los muchos decidir como ciudadanos en democracia, es
la formacin de una aristocracia digital o de entendidos, nica capaz de descifrar los
cdigos que guardan el secreto electoral.
Los entendidos acerca de los programas o de los software que controlan el
acceso y salida de los votos ciudadanos desde las mquinas electrnicas de votacin
hacia sus servidores y viceversa, tienen el poder - casi a la manera de taumaturgos - y
los conocimientos que les permiten revelar y hasta mutar esa voluntad electoral, por
expresada en bytes o megabytes, ininteligibles para la mayora. Es como una suerte de
vuelta atrs, un regreso por otras vas al sistema del voto arcaico, que slo cuenta
como derecho garantizado a los instruidos.
Finalmente, en cuanto al voto como premisa esencial de la democracia caben
dos preguntas en una, que nos la sugiere con sus reflexiones el maestro Bobbio: La
periodicidad electoral que hoy muta en rutina o cotidianidad mediante la ampliacin
caso de los referenda - de la actividad democrtica o el paso desde el antiguo quin
vota hasta el actual dnde y cuantas veces se vota, no produce una saturacin de ciudadana que puede desembocar en indiferencia democrtica?
ES ESENCIAL A LA DEMOCRACIA EL RGIMEN PLURAL DE PARTIDOS Y ORGANIZACIONES POLTICAS. Cabe recordar aqu, a manera de reflexin y guiados otra vez por
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

Bobbio, que la democracia encuentra sus orgenes modernos en una especie de pacto
social o contrato por entendrsela como forma de Gobierno entre los individuos
aspirantes a la ciudadana. Es el mismo Estado democrtico, por ende, un producto
artificial o abstraccin - ya lo hemos dicho - que de manera libre forjan los integrantes de la sociedad civil en su estadio de naturaleza, para luego asegurarse en comn la
garanta de sus recprocas libertades. De modo que, la doctrina democrtica habra
ideado un Estado sin cuerpos [sociales] intermedios. Lo veraz, sin embargo, es que en
la oposicin o relacin entre el individuo y el Estado aqul crea, hoy ms que nunca,
otras asociaciones o personas morales distintas, amortiguadoras e intermedias, como
los mismos partidos, los sindicados, las contemporneas organizaciones no gubernamentales, las iglesias, las comunidades culturales o vecinales, etc. El ideal primigenio
de la sociedad democrtica centrpeta ha derivado en una sociedad poltica centrfuga, ms que plural, no cabe duda.
La consecuencia de lo anterior es manifiesta. La democracia representativa
plantea la eleccin de representantes quienes, al ser electos, se desvinculan de sus
electores para poder servir y decidir en nombre y procura del bien comn; que no
para actuar como si estuviesen sometidos a un mandato privado e imperativo de los
grupos electorales o de inters, y al que estn atados de modo indisoluble. No obstante, vuelve por sus fueros una pregunta clave y fundacional, que otra vez se hace cotidiana: los gobernantes, los legisladores, a quin y en nombre de quin ejercen sus
mandatos? Acaso por cuenta de sus partidos y organizaciones polticas y con lealtad
hacia sus programas respectivos? Deben velar, mejor an, por los intereses de sus
propias asociaciones o vnculos de origen: empresariales, laborales, culturales, religiosas, de derechas, de izquierdas, incluso por reclamo de la transparencia democrtica?
Es rutina observar distintas pticas al respecto. Los partidos acusan de trnsfugas y traidores a quienes como representantes y en sede parlamentaria no acatan sus
lneas y se escudan bajo el voto secreto, argumentando que quien as lo hace olvida que
es electo como parte de un partido o comunidad poltica. Debe lealtad al compromiso
o mensaje parcial y especfico adquirido, que dio lugar al voto sobre una alternativa. La
decisin poltica dividida que nos acaba de mostrar el Congreso de los Estados Unidos
de Amrica a propsito de la crisis de Wall Street, es ilustrativa en orden distinto. Los
partidos republicano y demcrata no logran contener a sus representantes y senadores,
y no pocos de ellos deciden en conciencia, o cuidando sus intereses personales, o a la
luz de cuanto les indica la probable reaccin a favor o en contra de lo que se decide por
las comunidades de electores quienes les dan sus beneplcitos.
Una suerte de solucin transaccional reciente, propia de las ltimas dcadas
como lo recuerda Bobbio, es la creacin dentro de la gestin democrtica de mecanismos tripartitos que desbordan el mbito puro de la decisin poltica representativa.
Por consiguiente, se crean mesas y hasta instituciones constitucionales los clebres
Consejos Econmicos y Sociales que llevan a su seno, junto a la representacin poltica o gubernativa propiamente dicha, la de los empresarios y los trabajadores. Pero
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Asdrbal Aguiar

cabe otra pregunta acerca de este aspecto. Es suficiente ello con vistas a una sociedad
que emerge cada vez ms integrada en su carcter militante pero disuelta y sin tejido,
hecha de corporaciones o grupsculos casi neomedievales y variadas, con visiones
parciales pero igualmente legtimas acerca de la experiencia democrtica?
LA SEPARACIN E INDEPENDENCIA DE LOS PODERES PBLICOS ES ELEMENTO ESENCIAL
DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. La cuestin, que se plantea desde los orgenes de
la democracia moderna, desde el propio tiempo revolucionario francs y como una
exigencia indiscutible para la contencin del poder mismo y la garanta de que el individuo y la sociedad cuentan con la tutela efectiva de sus derechos, esta vez hace relacin con la idea de la legitimidad democrtica de desempeo; en otras palabras, con
el manido asunto de la gobernabilidad o eficiencia democrticas.
Dice Bobbio, acerca de esto ltimo, que primero el Estado liberal y despus
su ampliacin, el Estado democrtico, han contribuido a emancipar a la sociedad civil
del sistema poltico. Dado lo cual sta, al haber madurado, se hace ms crtica y exigente con relacin al dicho Estado y para pedir del mismo ventajas, beneficios, facilidades, una ms equitativa redistribucin de la riqueza. Pero la rapidez y el crecimiento exponencial de tales demandas, a medida en que se hace ms compleja la vida
personal y social, est en contraste ajusta el autor in comento con la lentitud de
los complejos procedimientos del sistema poltico democrtico para la toma de las
decisiones, an ms dentro del marco de la sociedad digital globalizada, explotadora
del tiempo y cultivadora de su velocidad.
No huelga volver repetir que el tratamiento del crack americano reciente es
un ejemplo al respecto. La opinin pblica mundial revienta en su angustia dado de
que los mecanismos institucionales y de concertacin democrticos entre el Ejecutivo
y el Congreso norteamericanos, a pesar de ser expeditos en la circunstancias, lo aprecian lento los afectados dentro del mundo de las finanzas, a la luz de la velocidad y
expansin geomtrica tomadas por la crisis en cuestin. La observacin de Bobbio
vuelve a ser vlida como punto para la reflexin acerca de este estndar o elemento
esencial de la democracia representativa. En la democracia la demanda es fcil y la
respuesta difcil; por el contrario, la autocracia tiene la capacidad para dificultar la
demanda y dispone de una gran capacidad para dar respuestas. Este es el dilema grave
de la Era digital en cierne y un desafo para la seguridad democrtica dentro del
Estado de Derecho; lo que sugiere repensar, sin complejos, las formas y la funcionalidad nuevas que ha de adoptar un principio fundacional e insustituible dentro de toda
democracia, como este de la separacin, desconcentracin y descentralizacin del
poder pblico y poltico.
Cabe al margen otra consideracin, a manera de pregunta. Junto al procedimiento democrtico como del trnsito desde realidades sociales elementales que son
las propias al nacimiento de la democracia dentro del antiguo odre familiar y luego de
las fronteras del Estado nacin hacia realidades sociales ms complejas; y aun cuando el pueblo llano es ahora ms instruido para los asuntos de la ciudadana acaso no
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

sugiere o propone lo anterior un necesario avance hacia el gobierno de los tecncratas o de las oligarquas digitales ilustradas? Las grandes mayoras cmo logran decidir y pronunciarse acerca de tales realidades, como sta de la crisis financiera mundial, o del crecimiento de la capa de ozono, o de la solucin de las migraciones en
masa, o de la lucha contra la pobreza mundial, o de las nuevas pandemias? No es cierto que ante el drama y la impotencia que les plantea lo dicho, prefieren, antes que
decidir esperar, mirando lo que reciben o les ofrece el poder sea cual fuere - utilitariamente y ayuno de la racionalidad de criterio que demanda la propia ciudadana y
la participacin democrtica responsable?
[164] Otro tanto cabe analizar, siguiendo la orientacin de la Carta Democrtica
Interamericana, acerca de los llamados componentes fundamentales del ejercicio
democrtico: esos que le dan textura a la democracia representativa ms all de su
legitimidad originaria.
EL RESPETO A LOS DERECHOS SOCIALES ES EL PRIMERO DE LOS COMPONENTES DEL
DESEMPEO DEMOCRTICO, Y EN LA PERSPECTIVA DE LOS MS ACRRIMOS CRTICOS DE LA
EXPERIENCIA DEMOCRTICA LIBERAL, LA FINALIDAD O TELEOLOGA DE LA DEMOCRACIA. Lo
cierto es, sin mengua de lo anterior, que las demandas ciudadanas crecen y se hacen
exponenciales al igual ritmo en que la sociedad civil alcanza su mayor maduracin crtica, por obra incluso de la informacin sobreabundante que alcanza a travs de las
redes satelitales de todo el planeta. En contrapartida, la capacidad de respuesta del
aparato pblico estatal y de sus instituciones es inversamente proporcional. Y por presin de tal demanda, para los fines de una gestin pblica eficaz, la burocracia estatal
crece hoy hasta lmites que la hacen fiscalmente insostenible y operativamente torpe.
Todava ms, la responsabilidad histrica de la democracia ha sido la de crear
sujetos autnomos, capaces de transitar por el camino de la ciudadana convencidos
de que sus logros y tropiezos son el producto de decisiones propias, no de fuerzas
extraas o ajenas e incontrolables. Pero la solucin urgente de la pobreza y la exclusin social que lleva aparejada, transformadas en desiderata de la experiencia democrtica reciente, cada vez ms da lugar a dos fenmenos que horadan en sus cimientos a la misma democracia.
Por una parte, los partidos, de suyo debilitados con la transicin histrica adems se desdibujan en sus identidades polticas, para procurarse el favor de los votantes que nos les llega a caudales y bajo presin de la inmediatez que demandan en su
realizacin los derechos sociales. Lo que es ms grave, los votantes deciden lo dijimos antes - teniendo presente cunto les reporta o beneficia la eleccin en trminos
de inputs ciudadanos y no con vistas a aquello que deben aportar para la forja colectiva de la polis y la garanta del Bien Comn; de donde dice bien el ex presidente
argentino Ral Alfonsn que el dficit de futuro que han acumulado los pobres en
estos aos compromete las posibilidades reales de la democracia y en definitiva de la
poltica, pues para resolver dicho problema no sirve ni la ayuda populista y clientelista, ni la concepcin neoliberal que separa lo econmico de lo social.
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Asdrbal Aguiar

Cabe, en orden a lo ltimo, una reflexin adicional que facilita volver a las
ideas iniciales de este escrito. La democracia pura o primaria - pensemos otra vez en
la antigua Grecia - separa el mbito de lo familiar de aquello que considera activae
civitatis o ciudadana activa, y ello por una razn incuestionable. La ciudadana se
entiende, lo repetimos, como un muro protector frente a las coacciones externas y
los desafueros de los tiranos. Hoy, antes bien, es observada y criticada la insensibilidad o incapacidad para ser sensible a las cosas pequeas - del Estado y la repblica
democrtica. Mas, en la medida en que la personalidad humana, lo social y cultural,
ya no slo lo econmico, adquieren dimensin ciudadana y por ende poltica, se abren
los espacios para que la ciudad transponga con su autoridad normativa los muros del
hogar domstico, politizndolo y hasta dominndolo, con mengua del hbitat mnimo
de libertad e intimidad que requiere el individuo como Ser que es.
LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y DE PRENSA ES COMPONENTE FUNDAMENTAL DEL EJERCICIO DEMOCRTICO Y A LA VEZ ELEMENTO ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA AL
SER, COMO TAL, UNO DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES.

Su teleologa, qu duda cabe, sirve a la consecucin de los otros componentes fundamentales


para la realizacin de la democracia, como la transparencia en las actividades gubernamentales, la probidad, y la responsabilidad de los gobiernos en la gestin pblica.
No por azar aqulla es considerada, lo hemos sealado siguiendo las enseanzas de la
jurisprudencia interamericana, la columna vertebral de la democracia. Y es que la
propia democracia griega se inicia con la isegora o igualdad de palabra en los consejos y asambleas he aqu lo esencial que deliberan y deciden a la luz del da y en las
plazas pblicas.
En cuanto a la libertad de prensa propiamente dicha, considerada a partir de
nuestra modernidad como un factor externo al poder constituido y para controlarlo
desde afuera y en sede de la opinin pblica, no cabe duda en cuanto a que el ingreso de la comunidad universal en la Era de la globalizacin de las comunicaciones hace
de aqulla algo ms vertebral y menos circunstancial al sostenimiento de las relaciones entre las denominadas sociedad civil y sociedad poltica. La prensa, en general, es
el articulador verdadero de la opinin pblica y de su fragua contempornea como
poder poltico; a un punto que ya desplaza por imperativo de la revolucin tecnolgica y de la anomia social de coyuntura a las estructuras clsicas de participacin democrtica: los partidos y las asociaciones polticas.
No obstante lo anterior, el acceso ciudadano a la informacin pblica, que es
sustantivo a la libertad de expresin, condicin o coadyuvante de la transparencia
gubernamental, factor inhibitorio de las prcticas de corrupcin, y tambin modalidad que propicia la rendicin de cuentas por parte de los magistrados una de las exigencias ms antiguas y cardinales de la democracia, segn lo recuerda nuestro primer
historiador, Herodoto tropieza con obstculos que lo someten a dura prueba. Uno lo
representa la emergencia de lo que llama Bobbio apelando a Alan Wolfe, escritor
norteamericano - el Estado invisible o paralelo, el criptogobierno o el conjunto de
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

acciones realizadas por fuerzas polticas subversivas que actan a la sombra y en relacin con los servicios secretos, o con una parte de ellos. Los ejemplos huelgan y no
es necesario mencionarlos entre nosotros.
El otro obstculo nacido bajo el supuesto de una mayor eficacia en la gestin pblica es el desplazamiento que ha lugar del debate parlamentario y pblico
de las leyes por obra de las leyes o habilitaciones extraordinarias de legislar que
actualmente se otorgan a los gobernantes de forma ms que rutinaria, para que realicen por s las tareas de la legislatura y a su conveniencia. Estos, por consiguiente, dictan leyes mediante decreto y de forma secreta, protegidos por los muros de sus gabinetes, y casi siempre obviando la prdica de Kant en su Apndice a La Paz Perpetua:
Todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuya mxima no puede ser
publicada, son injustas.
Pero el obstculo ms importante para la transparencia y rendicin de cuentas gubernamentales y fuente indiscutible de corruptelas que minan a la democracia,
lo representa la autocracia digital distinta de la varias veces mencionada aristocracia digital. En otras palabras, se observa la disposicin gubernamental creciente de
los recursos tecnolgicos de ltima generacin para controlar a los ciudadanos antes
de que stos, mediante la opinin pblica y el acceso a la informacin pblica, controlen a quienes detentan el poder. Ningn dspota de la Antigedad, ningn monarca absoluto de la Edad Moderna, aunque estuviese rodeado de mil espas, logr tener
toda la informacin sobre sus sbditos que el ms democrtico de los gobiernos puede
obtener del uso de los cerebros electrnicos, seala con pertinencia indiscutible y
preocupacin el mismo Bobbio.
La subordinacin de las instituciones del Estado a la autoridad civil y el respeto por la sociedad al Estado de Derecho, se expresan como el ltimo componente
fundamental de la legitimidad democrtica de desempeo. Aun as, sin mengua de la
certeza terica del estndar mencionado, el cuadro dominante de anomia social e
internacional y la ausencia de referentes constitucionales e institucionales distintos
que la resuelvan, posterga a la razn jurdica y le da preeminencia a la razn de facto.
Y como tendencia toma cuerpo, por una parte, el reclamo creciente por los miembros
de la fuerza pblica y armada de derechos ciudadanos y como civiles de uniforme y,
por la otra, sobre el puente de esta consideracin, toma lugar la idea de que el ciudadano ha de prepararse en los menesteres de la milicia, para la defensa de la ciudad y
sobretodo de sus conquistas sociales y econmicas. Se debilita, as, la antiqusima distincin entre el arcontado y los estrategas o polemarcas griegos como la actual diferenciacin entre el gobierno civil y la organizacin militar que, en democracia y en
teora, ha de quedar sujeta a la voluntad ciudadana.
Pero, adems, no es que se aprecie una suerte de unidad o confusin sobrevenida y en forja entre el mundo civil y el militar que despeje la idea de la primaca de
uno por sobre el otro, sino que, admitida la mixtura de fueros ella no ha lugar dentro
de un espacio ciudadano unitario y sujeto, en su conjunto y como lo era, a la prima83

Asdrbal Aguiar

ca de una ley nica, igual, sistemtica, con validez general para el mismo conjunto,
tal y como es lo propio del Estado de Derecho.
En ausencia o por la misma ineficacia sobrevenida del Estado Nacin, en tanto
que centro o punto de articulacin de la ciudadana democrtica, ha lugar la emergencia acelerada de una sociedad neocorporativa - como la llama Bobbio y lo sealamos
con insistencia - en la que cada grupo, sector o comunidad de intereses sociales, culturales, econmicos, tnico-raciales, religiosos y hasta mercaderiles, no slo busca su
reconocimiento especfico como parte de la cosa pblica o res publicae sino que aspira a un tratamiento diferenciado dentro de la ley general. Todava ms, procuran
alternativas de solucin de conflictos sociales al margen del Estado de Derecho y consistentes con la realidad de sus intereses localizados. As ocurre dentro de las comunidades sociales de base y en las comunidades indgenas u originarias de Amrica Latina,
cuyos derechos casi familiares o consuetudinarios adquieren estatus y reconocimiento constitucional progresivo. Todo ello - cabe subrayarlo - bien recrea la experiencia
de los signori durante el Medioevo italiano, cuyas sociedades o comunidades ms
estrechas coexisten en pugna con la autoridad del Podest de la Repblica.

XVIII. Eplogo, para imaginar el porvenir


[165] Son innumerables los asuntos e interrogantes por resolver acerca de la
democracia y de su crisis corriente dentro de la misma democracia. Pero no cabe el
pesimismo. Una razn que se impone casi a ttulo de mxima de la experiencia, por
reciente que sea. Hasta los gobiernos que mayores falencias acusan o muestran un
dficit democrtico elevado no dejan de rendirle culto y hasta justifican sus dislates y
arbitrariedades arguyendo lealtad al ideal democrtico.
[166] La democracia se agota como experiencia instrumental dentro de los odres
de la repblica conocida, y en las crceles de ciudadana en que derivan los Estados
Naciones de nuestra contemporaneidad. Venezuela no es la excepcin. Pero la realidad histrica de aqulla y la de stos no deja de aportar una leccin extraordinaria. El
tiempo de la democracia se hace generoso y los peligros que la acechan disminuyen
cuando la misma a manos de sus verdaderos hacedores, la gente - se funda en los
equilibrios y se niega al vicio de los extremos.
[167] No sabemos sobre las nuevas formas o los intereses distintos que es necesario reequilibrar de cara a la renovacin de la democracia y a la luz del siglo en curso,
de sus tendencias globales y tambin de sus muchos nichos, casi todos recreadores de
una suerte de Medioevo posmoderno. Pero la regla del equilibrio vale, hoy como
nunca antes.
[168] Es cierta la reprobacin que sufre la democracia ante la opinin pblica
dominante y que Bobbio ausculta oponiendo el ideal democrtico con la realidad
democrtica. Pero lo veraz es que la reprobacin ha lugar porque el comn asimila la
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La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

expresin democrtica con su instrumental histrico: el Estado, los poderes pblicos,


los partidos polticos, el voto peridico y su eficacia, etc.
[169] No es la primera vez que ocurre una crisis de fe en la democracia, como lo
muestran las pginas anteriores. El ex presidente venezolano, Rafael Caldera, recuerda que el mundo ms adelantado la vive en los aos 10 al 40 del siglo XX, a un punto
que, en 1939, la opcin fatal es el totalitarismo de izquierda o el de derecha. Y dos
razones abonan al respecto. Una, la mala fortuna de coincidir la Revolucin Liberal
con el auge del capitalismo, incriminndose a aqulla de las culpas de ste. Otra, las
dificultades derivadas de la falta de elasticidad de las estructuras polticas para amoldarlas a las necesidades de la gente (Del autor, Reflexiones de la Rbida. Seix Barral.
Caracas, 1976). Sea lo que fuere, como lo creemos, si se le pregunta a sta si acaso est
dispuesta a renunciar a la libertad recibiendo a cambio mayor bienestar econmico, a
buen seguro dice que no; porque en el fondo lo que se reclama de la democracia es lo
que Protgoras predicaba de ella: su identidad con la naturaleza humana, con las cosas
simples en pocas palabras
[170] No es panfletario afirmar que la democracia, en su crisis corriente dentro
de la misma democracia, vuelve a sus orgenes. Deja de ser forma de organizacin o
modelo de gobierno para reivindicar su carcter de derecho humano: el derecho a la
democracia; pero cuyas garantas adquieren formas variables segn el tiempo histrico de que se trate y de sus exigencias variables. Lo esencial, lo que nunca puede cambiar dentro de sta es su identidad con el espritu de tolerancia, el reclamo de la perfectibilidad humana, y su basamento tico: la dignidad de la persona, que impone, a
fines legtimos, medios legtimos y viceversa.
[171] Se trata, entonces, de no perder el rumbo frente a esas reglas universales
de la decencia, inscritas en el Declogo. El respeto a los otros que pueden ser discrepantes o adversarios pero no enemigos - nos aleja de las verdades absolutas, no le da
tregua a los fanatismos, y en el debate libre de las ideas se procuran los cambios de
poder sin sangre y ha lugar al espritu de la convivencia, a la posibilidad de la creacin en comn en medio de las diferencias. Pero la perfectibilidad, el saber que nuestra condicin de humanos nos torna obras inacabadas y de quehacer constante, nos
impulsa a la restauracin peridica de la experiencia humana; y ese es, justamente, el
desafo inacabado que tiene la democracia a lo largo de ms de 2.500 aos de su nacimiento.
[172] La diatriba reciente sobre la democracia intenta fijar el debate en una suerte de oposicin entre la democracia representativa y la democracia adjetivada de participativa. Pero el asunto reviste mayor complejidad, aun cuando, para resolver tanto
el problema de la impersonalidad histrica del Estado como el distanciamiento de los
representantes polticos con relacin a sus electores, la Carta Democrtica
Interamericana prevea una regla adecuada: La democracia representativa se refuerza
y profundiza con la participacin permanente, tica y responsable de la ciudadana.
85

Asdrbal Aguiar

[173] Como lo creemos, el tiempo por venir no es ni ser mejor o peor, sino distinto. De modo que, los paradigmas instrumentales de la democracia a buen seguro
son otros en el siglo XXI balbuceante. Pero cabe observar que, as como la idea de la
representacin hace necesaria e imprescindible, para sacar a la democracia de sus
lmites comunitarios y hacerla extensiva a grandes espacios geogrficos y humanos, la
idea de la participacin permanente de la ciudadana y la absorcin por la poltica
hasta del mundo ntimo del individuo, tambin hace morir a la democracia cuando
deriva en trivialidad por exceso. As ocurre, en su primera experiencia, durante la
Grecia de los antiguos.
[174] De modo que, la idea de los equilibrios y del alejamiento de los extremos
vuelve otra vez por lo pertinente y ha de machacarse sin tregua. La representatividad
debe llevarse hasta el punto que reclama la eficacia en la gestin de los objetivos
democrticos complejos y de dimensiones espaciales importantes, pero no puede ser
desplegada hasta el extremo en que la democracia pierde su sentido como proyecto
poltico e intenta reducir el conjunto de la vida humana a ciudadana total: tesis que,
cambiando lo cambiable, es comn al pensamiento de Marx y de Rousseau.
[175] La participacin democrtica, que en la actualidad y a la manera de prctica de la democracia directa se encuentra en las asambleas populares, de base o vecinales, en las que los ciudadanos deliberan y deciden acerca de sus intereses comunes
inmediatos, o en la prctica de los referenda, cabe ampliarla a los nuevos espacios que
integran lo que se da en llamar ahora la democracia social; esa que posibilita la deliberacin y decisin en reas que escapan hasta ahora al inters de la ciudadana poltica, como las relaciones laborales, estudiantiles, de usuarios, de consumidores, etc.
Pero mal puede extenderse al plano de lo mundial o global o hacia arriba, hasta hacer
ineficiente o perturbador el proceso decisional urgente y especializado sobre los problemas universales e inherentes a la sociedad digital, sin perjuicio de la imaginacin
necesaria de mecanismos para su control; o hacia abajo, hasta un punto en que el ser
humano, hacedor y destinatario de la experiencia democrtica, pierda su identidad y
autonoma.
[176] No se trata que sea vlida y a la manera de principio, hacia arriba, hacia la
globalidad planetaria emergente, la redencin del rgimen aristocrtico La vigencia
de una democracia depende de que se perciba que los miembros de la sociedad estn
todos en cierta forma capacitados para gobernar, lo recuerda el ex presidente
Alfonsn. Pero cosa distinta es y as cabe entenderlo, el reclamo de la jerarqua funcional y de la especializacin o de las delegaciones que impone la decisin sobre asuntos complejos, donde la idea moderna de la representacin aporta algo sustantivo.
[177] Hacia abajo, no se trata que la participacin ciudadana se detenga en las
fronteras del individuo intil e incapaz de servirse asimismo como ciudadano, por
indiferente e indolente frente todo aquello que ocurre en la ciudad. Se trata, antes
bien, que la regla del consenso o de la mayora democrtica, por principio, favorezca
la regla del disenso y el respeto al disidente. La mayora democrtica cede all y pier86

La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados

de legitimidad donde se la usa para aniquilar a la democracia, con su mismo instrumental.


[178] Bobbio bien se pregunta, ello, qu valor tiene el consenso donde el disenso
est prohibido? Y, antes de volver a interpelar y admitido que todo consenso da lugar a
disensos, ajusta con otro interrogante: qu hacemos con las personas que disienten?,
las aniquilamos o las dejamos sobrevivir?; y si las dejamos sobrevivir las detenemos o
las hacemos circular, las amordazamos o las dejamos hablar, las rechazamos como desaprobadas o las dejamos entre nosotros como ciudadanos libres? He aqu, de cara al futuro, la prueba diablica. Es el desafo que han de atender y del que no podrn escapar
quienes, ms all de las imposturas, se dicen y son demcratas a pie juntillas.
[179] Un ltimo aspecto o denominador que, sin ser excluyente de otros, cabe
considerarlo como una vuelta al punto inicial de nuestras reflexiones sobre la democracia en el siglo XXI y el final de los Estados, es el relativo al condicionante contemporneo que implica el desarrollo tecnolgico o tecnotrnico; ese sobre cuya base
ocurren los avances hacia la mundializacin planetaria o el repliegue social y cultural
actual hacia las microplis o patrias de campanario. A momentos se le asume slo
como eso, como un condicionante y no como un favorecedor del desarrollo integral
del hombre. De donde vale la oportuna enseanza de Benedicto XVI en su ltima
Carta Encclica Caritas in veritate (2009): La tcnica- conviene subrayarlo es un
hecho profundamente humano es el aspecto objetivo del actuar humano, cuyo origen y razn de ser est en el elemento subjetivo: el hombre que trabaja.
[180] Si acaso el desarrollo tecnolgico puede alentar la idea de la autosuficiencia de la tcnica, de un a priori a lo humano, ello ocurre, segn el magisterio eclesial,
si el hombre se pregunta slo por el cmo, en vez de considerar los por porqus lo
impulsan a actuar. Y ello vale como reflexin epilogar y respuesta para la definicin
de lo permanente, de la tica democrtica: la relacin citada entre medios legtimos y
fines legtimos. Y dice bien, asimismo, sobre la importancia del sentido ltimo o la
teleologa de la experiencia democrtica.
[181] Cul es el camino posible para alcanzar la democracia posible, hija de los
ideales y realizable dentro de la historia? Alfonsn, a quien le cabe la grave responsabilidad de conducir a su pas la Argentina - luego de una muy larga y ominosa dictadura militar, responde: Es bueno recordar que el futuro se construye en parte con
acontecimientos imprevisibles, pero fundamentalmente con lo que hagamos en el
presente. Y con lo que hagamos con vistas al porvenir y en beneficio de las generaciones futuras, agregaramos.

XIX. Post Scriptum


[182] Frente a los riesgos del porvenir, parodiando a otro artesano de la democracia ya mencionado, Rafael Caldera, quien escribe sobre la virtud indestructible del
pueblo venezolano, cabe algo que no deben olvidar las nuevas generaciones y es que
87

Asdrbal Aguiar

nuestro pueblo se acostumbr a vivir en libertad (Del autor, Los causahabientes, de


Carabobo a Punto Fijo, Editorial Panapo, Caracas, 1999). Hemos de reparar con optimismo, pues, en las posibilidades ingentes que nos ofrece la misma democracia en el
siglo que corre y en los espacios del Occidente que son cuna de la ley y que en lo sucesivo han de ser, como lo es el Oriente, cuna de la luz, que ilumine el horizonte de lo
posible.
[183] En sntesis y anudados a cuanto piensa Ghhenno, con cuya obra nos topamos al concluir la escritura de estas reflexiones, queda pendiente una autntica revolucin democrtica en este espacio de prehistoria del tiempo naciente. No hay sitios
para el llanto y queda aceptar el fin de la era institucional del poder, el trmino de la
misma Ilustracin. En contrapartida, la arborescencia social, como lo apunta dicho
autor, se complica hasta el infinito. Se trata de realizar, cabe repetirlo, una revolucin,
que no es poltica sino espiritual. Volver a las fuentes del orden institucional que desaparece es un desatino, pues a falta del orden poltico superado no hay capacidad para
reproducirlo, que no sea para jugar al engao durante un tiempo magro y dejarle
campo libre a la impostura.
[184] Los debates por venir se referirn a la relacin del hombre con el mundo.
Se trata de debates ticos y acaso es por va de stos que ha de renacer la poltica en
un proceso que partir de abajo, de la democracia local [distinta de la vieja institucionalidad municipal, regional y nacional] y de la definicin que una comunidad dar de
s misma para elevarse, y para que encuentre junto a sus pares, como lo creemos, ese
hilo de Ariadna que les aproxime, relacionndolas y ofrecindoles una identidad en
cuanto a los objetivos de mayor trascendencia .
[185] La advertencia autorizada no se hace esperar al respecto. La solidaridad
que debe permitir superar el repliegue comunitario la emergencia de las retculas
sociales impermeables e introspectivas mencionadas no ser, en fin, inicialmente
poltica, encontrar su soporte en el sentimiento de una comn responsabilidad ante
un mundo cuyos lmites deben circunscribir la ambicin de los hombres. No existe,
pues, receta poltica para hacer frente a los peligros - y desafos - de la era post-poltica, concluye Ghhenno, salvo asumirlos con coraje y esperanza.

El demcrata es un filsofo al aire libre, en quien el optimismo de la


voluntad triunfa perpetuamente, por deber y por fe, sobre el pesimismo de la
inteligencia. Jean Lacroix, apud. L. Herrera et. al.

88

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento


Rainer Grote1
Sumrioo: I. Introduo II. Funes do Estado de Direito e da Democracia no Discurso do Direito Internacional
III. Estado de Direito e Democracia na perspectiva histrica e comparada IV. Interao entre Democracia e Estado
de Direito

I. Introduo
Democracia e Estado de Direito constituem dois dos mais importantes objetivos
perseguidos no contexto de polticas de cooperao para o desenvolvimento. primeira vista, a promoo da democracia aparece como o objetivo poltico mais desafiador, j
que implica a (re)configurao dos comportamentos polticos imperantes no pas alvo,
de acordo com concepes ocidentais de liberdade individual e de controle dos governantes pelos governados; por outro lado, o trabalho por um Estado de Direito objetiva,
primordialmente, a estruturao de sistemas de Administrao e de Justia funcionantes, apresentando, dessa forma, carter tcnico-instrumental mais forte. No ambiente
internacional, tal como cristalizado desde o final da Guerra Fria, e marcado pelo aparente irrefrevel triunfo do modelo liberal de Estado e de sociedade de inspirao ocidental na Europa oriental, sia, frica e Amrica Latina, pouco se debateu sobre a questo
de possveis conflitos de objetivos entre democracia e Estado de Direito, ou sobre eventuais consequncias desses conflitos na determinao da primazia de um ou de outro no
contexto da cooperao para o desenvolvimento. Antes, a introduo ou restabelecimento da democracia apareceu, nesse cenrio, junto com a efetivao do Estado de
Direito e da economia de mercado, como um terceiro grande objetivo, ao qual os
Estados reformados do terceiro mundo exceo de alguns retardatrios, como Cuba
ou Coria do Norte com maior ou menor afinco se propuseram.
Nos ltimos anos, o quadro das condies para a cooperao para o desenvolvimento sofreu novas e considerveis modificaes. A euforia democrtica e de reforma
esvaeceu-se em muitos pases; em algumas regies do mundo como nos Estados
sucessores da antiga Unio Sovitica, exceo dos Estados blticos , os retrocessos
na realizao dos direitos de liberdade democrtica e poltica dos cidados no podem
mais ser ignorados. Se se consideram, alm dessas regies, tambm os Estados que apenas parcialmente empenharam esforos em reformas democrticas ou que, desde o
1

Advogado e Doutor em Direito pela Universidad de Gttingen. Master of Laws Universidad de


Edimburgo/Esccia. Professor das Universidades de Paris II, Koc Law School-Estambul, Bilkent-Ankara.
Investigador no Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg).
Coordenador do Heidelberg Center para Amrica Latina, Santiago de Chile Membro da Associao Alem
de Direito Pblico, de Direito Internacional e de Direito Comparado. Membro da Associao francesa de
Direito Internacional

89

Rainer Grote

princpio, as rejeitaram China, a maior parte dos Estados do norte da frica e


Oriente Mdio o panorama dos progressos na expanso da democracia sobre a
Europa e Amrica do Norte, quase duas dcadas aps a queda do muro, torna-se mais
factvel: esses progressos se restringem a determinadas regies do leste e do sul da sia
e da Amrica Latina, bem como a alguns Estados da frica.2
No contexto do novo marco poltico para a cooperao internacional para o
desenvolvimento, no de se estranhar que tambm se reacenda a discusso sobre a
relao entre promoo da democracia e promoo do Estado de Direito, ou seja, a discusso sobre se ambos configuram objetivos (da cooperao para o desenvolvimento)
de mesmo status, ou se se deve dar prioridade a um deles (geralmente ao Estado de
Direito) sobre o outro (na maioria dos casos, a democracia). Na Repblica Federal da
Alemanha, ao contrrio de outros pases (Sua, Reino Unido),3 no h legislao
sobre os fundamentos jurdicos da cooperao para o desenvolvimento, na qual os
objetivos e os instrumentos de tal cooperao sejam regulados de forma vinculante. O
tratado da Comunidade Europeia, no obstante, apresenta, nos artigos 177 a 181, um
ttulo sobre a cooperao para o desenvolvimento no mbito da Comunidade. De
acordo com este, a poltica da Comunidade na rea da cooperao para o desenvolvimento constitui uma complementao das correspondentes polticas dos Estados
Membros (Art. 177 Par. 1 do Tratado da CE). Conforme o artigo 177, Par. 2, do
Tratado, a poltica da Comunidade Europeia deve contribuir para a persecuo do
objetivo geral de desenvolvimento contnuo e de consolidao da democracia e do
Estado de Direito, bem como para a proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais.4 Essa determinao parte, evidentemente, da equivalncia de status entre
promoo da democracia e promoo do Estado de Direito. Somente a Comunidade e
os rgos de cooperao da Comunidade para o desenvolvimento so vinculados de
forma direta pelo dispositivo. Simultaneamente, no entanto, esse artigo pode ser compreendido como expresso autntica dos objetivos aos quais os Estados Membros se
sentem vinculados no exerccio individual de cooperaes para o desenvolvimento,
sobretudo porque, ao enfatizar a funo de complementaridade da cooperao da
Comunidade para o desenvolvimento, o Artigo 177 reconhece o sincronismo substancial entre esforos de cooperao para o desenvolvimento por parte da Comunidade e
por parte dos Estados Membros.
2

3
4

90

Compare aqui o estudo recentemente publicado de Freedom House sobre o desenvolvimento das liberdades democrticas no mundo: Arch Puddington, Freedom in Retreat: Is the Tide Turning? Findings of
Freedom in the World 2008; ver, ainda, The Economist, Jan 19th 2008, 53 s.
Lei Federal de 19 de Marco de 1976 sobre a cooperao internacional para o desenvolvimento e assistncia/ajuda humanitria; International Development Act 2002.
O novo Artigo 188d do Tratado sobre as modalidades de trabalho da Unio Europeia na verso do Tratado
de Lisboa menciona apenas a luta pela reduo da pobreza como objetivo principal da poltica da Unio no
campo da cooperao para o desenvolvimento. No obstante, o dispositivo esclarece que a poltica da Unio
nesse mbito deve-se dar no contexto dos fundamentos e objetivos da atuao externa da Unio. Dentre
esses fundamentos e objetivos, encontram-se, de acordo com o revisado artigo 10a do Tratado da Unio
Europeia, principalmente, democracia, Estado de Direito e os Direitos Humanos.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Estado de Direito e democracia constituem princpios fundamentais do Estado


Constitucional moderno, os quais se encontram normativamente consagrados em
diversas Constituies do Mundo como objetivos estatais determinados ou princpios
estruturais de configurao do Estado.5 Ademais, e de forma crescente, Estado de
Direito e democracia reivindicam, para alm do contexto nacional, (crescente) validade tambm nos mbitos regional e global. Pode-se questionar se a forma e a extenso
da recepo desses conceitos pelo Direito Internacional permitem concluses acerca
de obrigaes dos Membros da Comunidade de Estados no sentido de sua concretizao, e/ou permitem solues para eventuais conflitos de objetivos que possam surgir
de tal recepo. A esse questionamento dedica-se o prximo Captulo (II) deste trabalho. Neste, demonstra-se que Democracia e Estado de Direito constituem conceitos-quadro, cujos contedos de significado no podem ser determinados de forma
abrangente sem recurso s razes histricas desses conceitos e s tradies jurdicas e
constitucionais nacionais, das quais emanaram. O panorama geral sobre o desenvolvimento histrico do conceito de Estado de Direito e sobre as tradies que o nutrem,
no Captulo III, demonstra que exatamente a noo de Estado de Direito se sujeitou a
uma mudana de significado nas ltima dcadas, mudana esta que no pode deixar
de repercutir sobre a relao entre Estado de Direito e Democracia. A discusso sobre
as consequncias sobre esta relao, com especial ateno para a questo da incluso
ou no de elementos de promoo da democracia no contexto da cooperao para o
desenvolvimento em um Estado de Direito, constitui objeto da parte final do plano de
questionamentos aqui pretendidos.

II. Funes do Estado de Direito e da Democracia no Discurso do


Direito Internacional
A promoo do Estado de Direito (rule of law) desempenha, atualmente, um
papel central no trabalho das instituies internacionais de cooperao para o desenvolvimento. Isso se baseia no entendimento que no pode ser rechaado de que a
eficaz promoo do desenvolvimento econmico dos pases em que faltam estruturas
de Justia e de Administrao funcionantes acontece de forma menos promissora. Na
ausncia de reformas estatais mais drsticas, permanece, antes, o risco de que os recursos colocados disposio, por organizaes internacionais, governos nacionais e
investidores privados, nos bolsos das elites polticas nacionais e locais, desapaream,
como se pde observar, de forma frequente, no passado. A implementao de reformas
jurdico-estatais representa, sob essa perspectiva, condio essencial para o desenvolvimento econmico sustentvel dos pases alvo, e, dessa forma, no de se estranhar o
5

Ver, juntamente com Art. 20, Par. 3 GG, tambm Art. 1, Par. 1, da Constituio espanhola; Art. 2, Abs.
1, da Constituio hngara; Art. 1 c) da Constituio sul-africana; Art. 1 da Constituio brasileira; Art. 1,
Par. 3, da Constituio indonsia; tambm os Ausfhrungen in Abschnitt I. Des Querberichts.

91

Rainer Grote

fato de que o Banco Mundial e outras organizaes internacionais de desenvolvimento tenham empregado, somente nos anos noventa do sculo passado, cerca de 4 bilhes
de dlares para a promoo de programas de reforma judiciria.6 A promoo da democracia, por outro lado, no aparece de forma expressa no catlogo de medidas ou na formulao de objetivos dessas instituies. Ainda assim, no se pode inferir desse fato que
a promoo da democracia represente objetivo secundrio ou mesmo prescindvel da
cooperao para o desenvolvimento. Essa promoo apenas no se insere no campo de
atividades do Banco Mundial e de outras instituies financeiras, cujas competncias se
limitam execuo de reformas e medidas econmicas e s questes a estas diretamente relacionadas. A promoo da democracia constitui questo eminentemente poltica
e, para questes polticas, so competentes os rgos polticos das Naes Unidas, quais
sejam, Conselho de Segurana e Assembleia Geral. Se se observa a prtica das Naes
Unidas nos pases devastados por guerras e guerras civis, nos quais a comunidade mundial assumiu responsabilidade direta pela reconstruo estatal, percebe-se que o
(re)estabelecimento de estruturas democrticas, nesses casos, pertenceu e pertence aos
objetivos centrais do trabalho de construo internacionalmente coordenado (BsniaHerzegovina, Kosovo, Congo, Afeganisto, Iraque etc.).7
A falta de referncia promoo da democracia no catlogo de objetivos e de critrios do Banco Mundial e de instituies similares, portanto, deve ser compreendida,
primariamente, como expresso dos restritos campos de atuao dessas instituies, e
no como posicionamento (implcito) quanto a uma distino de peso e de valor entre
promoo da democracia e promoo do Estado de Direito. Antes, e por diversos
motivos, pode-se entender que a expectativa, largamente propagada no passado na
law and development community e tambm no Banco Mundial, de que a implementao de reformas jurdico-estatais conduz, a prazo mais longo, a efeitos polticos
colaterais (spillovers) positivos na configurao de sistemas polticos mais abertos e
mais transparentes, ainda hoje subjaz ao trabalho das organizaes correspondentes.
Estado de Direito, democracia e desenvolvimento, dessa maneira, no formam um
tringulo mgico, no qual o fortalecimento de um dos trs objetivos se d necessariamente em prejuzo dos demais, mas sim, como componentes de um virtuous
cycle, cujos elementos se reforam mutuamente. Reformas jurdico-estatais promovem o desenvolvimento de uma economia de mercado eficiente; o aumento do bemestar, ligado a uma Justia independente e uma Administrao legalizada, por sua vez,
desperta a demanda, principalmente pela crescente classe mdia, por maior participao e opinio poltica; a democratizao que se inicia em consequncia disso restringe as possibilidades do governo de desacelerar, arbitrariamente, as reformas introdu6
7

92

T. Moustafa, The Struggle for Constitutional Power Law, Politics and Economic Development in Egypt,
2007, 213.
R. Wolfrum, International Administration in Post-Conflict Situations by the United Nations and Other
International Actors, Max Planck Yearbook of United Nations Law 9 (2005), 649, 681 ss.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

zidas e, dessa forma, contribui para a consolidao do processo de reforma jurdicoestatal e econmica.8

1. Estado de Direito
O Estado de Direito constitui, hoje, no apenas um slido componente do discurso das organizaes internacionais e fruns atuantes no campo da cooperao econmica. Ele aparece no somente nos programas de metas, catlogos de medidas e
declaraes de instituies internacionais e conferncias governamentais (soft law),
como tambm j tem encontrado recepo, em considervel extenso, no Direito dos
Tratados Internacionais e, em certa medida, at mesmo no Direito Costumeiro
Internacional (hard law). Nesse contexto, diferentes significados de contedo do
princpio do Estado de Direito nas relaes internacionais (international rule of law)
devem ser distinguidos. Por um lado, o Estado de Direito visa a reforar o papel do
Direito na soluo de conflitos interestatais, em prejuzo da soluo de conflitos por
meio do uso da fora (mas no em prejuzo do uso da diplomacia). A proibio do uso
da fora no Artigo 2, n. 4, da Carta das Naes Unidas, e a obrigao dos Estados de
resolverem seus conflitos de forma pacfica, de acordo com o Artigo 2, n. 3 da Carta
(ainda que no necessariamente perante um Tribunal internacional ou Tribunal de
arbitragem) constituem elementos essenciais dessa international rule of law. De
maneira ainda mais forte, manifesta-se a crescente importncia da international rule
of Law na proliferao dos tribunais internacionais e de corpos de juzes, com competncia facultativa ou obrigatria para a soluo de conflitos interestatais (Tribunal
internacional permanente, Corte Internacional de Justia, Tribunal Internacional do
Mar, Painis de soluo de controvrsias da Organizao Mundial do Comrcio e
Tribunal de Apelao).
O crescimento dos tribunais internacionais e corpos decisrios deve-se, por um
lado, segunda funo do rule of law internacional, a qual consiste na proteo do
indivduo contra abuso de poder por parte do Estado. Esse grupo de normas internacionais, que coloca a proteo do indivduo e de seus direitos em posio central, cresceu de forma considervel, nas ltimas dcadas, em importncia tanto quantitativa
quanto qualitativa. As normas internacionais aqui pertinentes impem aos Estados (e
a outros sujeitos de Direito Internacional) determinadas obrigaes internacionais de
ao e de omisso no interesse da proteo dos indivduos e de seus direitos individuais. Os tribunais regionais de direitos humanos (Corte Europia de Direitos
Humanos, Corte Interamericana de Direitos Humanos) foram criados para a implementao dessas normas e possuem a competncia para agir, independentemente de
iniciativa estatal, de ofcio ou por meio da provocao de indivduos que tenham sofrido violao em seus direitos por medidas estatais. Tambm a criao de tribunais
8

Mustafa (n. 5), 223.

93

Rainer Grote

penais internacionais com a competncia de perseguir, de ofcio, crimes de guerra e


crimes contra a humanidade representa um importante passo para a consolidao do
rule of law internacional.
Importantes elementos do Estado de Direito encontram-se normatizados principalmente nos pactos universais e regionais de direitos humanos. Esses tratados contm
garantias elementares para a realizao de procedimentos judiciais, as quais correspondem aos direitos fundamentais de Justia presentes nas Constituies dos Estados, mas,
em certa medida, os superam. Os requisitos internacionais vo desde a garantia institucional e organizatria da independncia e imparcialidade dos Juzes, passando por
direitos mnimos das partes envolvidas durante o processo (principalmente direitos do
incriminado ou acusado no processo criminal) e atingindo a tomada de deciso e a proclamao da sentena.9 As garantias de fair-trial estendem-se no s aos procedimentos judiciais penais, como tambm aos procedimentos civis, o que inclui o controle de
atividades das autoridades administrativas com consequncias patrimoniais.10 Para
alm disso, o direito a um recurso efetivo contra violaes pelo Estado dos direitos
humanos e liberdades fundamentais protegidos nas convenes garantido de forma
especial.11 Os tratados de direitos humanos submetem, ainda, a deteno e priso de
pessoas com finalidades preventivas e repressivas a estritos requisitos materiais e procedimentais.12 As garantias centrais de Direito Penal em um Estado de Direito (ne bis
in idem, lex certa, lex previa, lex mitior, etc.) so tambm asseguradas nas convenes.13 Possivelmente, a maioria das citadas garantias j possuem, atualmente, carter
de direito costumeiro internacional, ou seja, vinculam tambm os Estados que no so
Partes dos Pactos de Direitos Humanos em questo. Por fim, os Tratados de Direitos
Humanos definem, em suas clusulas de suspenso de direitos, determinadas exigncias quanto previsibilidade e proporcionalidade de intervenes estatais nos direitos protegidos pelas convenes e concretizam, assim, nesse importante campo, o princpio da segurana jurdica, central ao Estado de Direito.
O Estado de Direito, no entanto, como ideia reguladora, no s caracteriza o
desenvolvimento e a implementao de novas normas internacionais no campo da
proteo dos direitos humanos, como, antes, encontra recepo cada vez maior tambm no crescente corpo de normas de direito econmico internacional.
Caractersticas dessa tendncia so as regras presentes no Acordo Geral sobre o
9
10
11
12
13

94

Ver Art. 14 Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Art. 6 da Conveno Europeia de
Direitos Humanos.
Sobre o artigo 6 da Conveno Europeia de Direitos Humanos, ver Ch. Grabenwarter/K. Pabel, in:
Grote/Marauhn (Ed.), EMRK/GG, 2006, Cap. 14, Rn. 14.
Art. 2, Par. 3, da Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Artigo 13 da Conveno
Europeia de Direitos Humanos.
Artigo 9, Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Art. 5 Conveno Europeia de
Direitos Humanos.
Art. 14, Par. 7, Art. 15 Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Art. 7 Conveno
Europeia de Direitos Humanos.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Comrcio de Servios (GATS) da Organizao Mundial do Comrcio (WTO). O


Artigo VI, Par. 2, do GATS obriga os Estados Partes instituio ou manuteno de
instncias ou procedimentos judiciais, arbitrais ou administrativos nos setores em que
tenham assumido obrigaes especficas para a liberalizao do comrcio de servios,
os quais, aps solicitao de um prestador de servios afetado, permitam a pronta reviso das decises administrativas que afetem o comrcio de servios e, quando for justificado, a aplicao de recursos apropriados, to logo (ainda no o caso!) isso seja
factvel. Quando tais procedimentos de controle no sejam realizados de forma independente do rgo encarregado da deciso administrativa, o sistema jurdico nacional
deve velar pela conduo de recurso objetivo e imparcial. Dessa forma, so definidos
requisitos normativos internacionais mnimos para a efetivao da proteo jurdica
nacional contra medidas administrativas no campo do comrcio de servios. Essas
regras so complementadas pela fixao de standards jurdico-estatais mnimos para a
configurao dos procedimentos administrativos pertinentes: necessitando a prestao de servio, de acordo com o direito interno aplicvel, de devida autorizao, a
autoridade competente deve, em perodo de tempo razovel aps a submisso de uma
inscrio completa, informar o pretendente da deciso concernente inscrio (o que
implica que tambm a tomada de deciso deve-se dar dentro desse perodo). Em consequncia, a adoo de obrigaes jurdicas internacionais para a liberalizao do
comrcio de servios, nesse caso, torna-se um portal para a remodelao dos procedimentos judiciais e administrativos nacionais em concordncia com standards jurdicos
internacionais mnimos.
De forma ainda mais clara se d o avano de princpios de Estado de Direito na
criao e aplicao de normas jurdicas internacionais na rea do direito de proteo
dos investimentos, com a diferena de que a mudana, aqui, no se efetua no contexto de um regime multilateral, mas sobre o fundamento principal de acordos bilaterais
de proteo do investimento. Esses acordos definem no apenas os pressupostos sob os
quais um investimento estrangeiro protegido se d, como tambm determinam standards autnomos para o tratamento dos investimentos cobertos pelo acordo, ou seja,
standards independentes das correspondentes determinaes constitucionais e legais
dos Estados receptores. Estados receptores obrigam-se, de acordo com clusulas que,
nos dias de hoje, tm uso praticamente universal, a garantir um tratamento justo e
equnime (fair and equitable treatment) e, nos casos em que uma expropriao seja
necessria por motivos de interesse pblico superior, a realizar um procedimento jurdico de expropriao (due process of law) e a efetuar o pagamento de indenizao
imediata e justa.14 Em caso de conflitos, o controle da observncia dos standards pertinentes realizado no pelos tribunais nacionais do Estado receptor, mas por um tribunal arbitral independente, do Centro Internacional para Resoluo de Conflitos
sobre Investimentos (CIRCI ICSID) do Banco Mundial, cujas decises devem ser
14

Ver Arts. 1105 e 1110 NAFTA.

95

Rainer Grote

executadas nos Estados Partes da Conveno ICSID como sentenas de ltima instncia dos tribunais nacionais. A concretizao dos parmetros correspondentes para a
proteo de investimentos estrangeiros permanece, portanto, nas mos de corpos
decisrios internacionais independentes. O rpido crescimento do nmero de decises arbitrais no campo do direito da proteo dos investimentos tem levado ao desenvolvimento de standards universais mnimos, que produzem consequncias imediatas
sobre a configurao dos procedimentos administrativos nacionais relacionados s
decises sobre investimentos estrangeiros.15
Em suma, pode-se dizer que a rule of law largamente reconhecida como princpio diretor do ordenamento jurdico internacional; importantes elementos dessa
rule of law encontraram, por meio das convenes de direitos humanos e dos mecanismos de acordos multi e bilaterais no campo das relaes econmicas, ampla recepo no Direito Internacional positivo. A rule of law , ainda, slido elemento constitutivo dos fundamentos de good governance, desenvolvidos por organizaes
internacionais para o desenvolvimento como diretrizes para o seu trabalho.16 No
World Summit Outcome Document de 2005, os chefes de Estado e de Governo mundiais ressaltaram solenemente a relevncia desses fundamentos, incluindo a rule of
law, para o trabalho de desenvolvimento.17 Por fim, o Estado de Direito constitui
uma das mais importantes metas da comunidade internacional em seus esforos pelo
restabelecimento de uma ordem estatal eficaz nos chamados failed states.18

2. Democracia
O ponto de partida para a discusso sobre o significado e o valor normativo do
princpio da Democracia no Direito Internacional distingue-se daquele relativo ao
debate sobre o Estado de Direito. Isso se deve, principalmente, ao fato de que princpios centrais do Direito Internacional vigente parecem ir contra a adoo de uma
obrigao normativa por parte dos Estados de configurar seus ordenamentos polticos
de acordo com requisitos do princpio da Democracia.
15

16
17

18

96

Ver a conhecida sentena no caso Metalclad, na qual a ausncia de procedimento administrativo transparente e justo no Mxico para a concesso da autorizao necessria para a construo de uma estao de tratamento de rejeitos industriais txicos por investidor norte-americano foi considerada violao dos standards de tratamento justo e equnime, nos termos do Artigo 1105 do Tratado do NAFTA. Metalclad
Corporation v. United Mexican States, Final Award, 30 August 2000, para. 99 ICSID Case No.
ARB(AF)/97/1.
S. Chesterman, Stichwort Rule of Law, in: R. Wolfrum (Ed.), Encyclopedia of Public International Law,
2008 ff, Rn. 20 (a ser publicado).
World Summit Outcome 2005, UN GA Doc. A/60/L.1, N. 11 do Prembulo: We acknowledge that good
governance and the rule of law at the national and international levels are essential for sustained economic
growth, sustainable development and the eradication of poverty and hunger.
Quanto ao final, ver Wolfrum (Ref. 6), 691 ss.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Os princpios pertinentes so o da Soberania do Estado consagrado no Artigo


2, Nr. 1, da Carta da ONU como fundamento da igualdade soberana dos Estados
Membros da Organizao o Direito de Autodeterminao dos Povos (Art. 1, Nr. 2,
da Carta da ONU) e o da Proibio de Interveno (Art. 2, Nr. 7, da Carta da ONU).
Esses princpios receberam, por meio da denominada Friendly-Relations Declaration,
de 24 de Outubro de 1970, adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, por consenso, uma interpretao oficial.19 De acordo com essa interpretao, a Soberania
garante aos Estados o direito de escolher e de desenvolver, de forma livre, seus sistemas polticos, econmicos, sociais e culturais.20 O direito de autodeterminao, por
sua vez, concede aos povos que so sujeitos desse direito a liberdade de determinar seu
status poltico (political status) sem interferncias externas, bem como de promover
seu desenvolvimento econmico, social e cultural.21 A proibio de interveno, por
outro lado, protege os Estados contra presses ou coao, por parte de outros Estados
e tambm por parte das Naes Unidas, para que configurem seus ordenamentos polticos, econmicos ou culturais de determinada maneira.22
Em consequncia, a existncia de uma obrigao jurdica internacional dos
Estados de configurar seus sistemas polticos de acordo com fundamentos democrticos s possvel na medida em que os Estados assumam, de forma voluntria, compromissos nesse sentido. Um preceito geral de Democracia e independente da vontade dos Estados afetados no conhecido no Direito Internacional. Ainda assim, os
Estados assumiram, no contexto dos tratados internacionais de direitos humanos, o
compromisso de respeitar e de garantir determinados elementos fundamentais de uma
ordem democrtica. Assim, os Estados Partes do Pacto Internacional sobre Direitos
Civis e Polticos obrigam-se a garantir, dentre outros, liberdade de expresso (Art. 19),
liberdade de reunio (Art. 21) e liberdade de associao (Art. 22). Tais garantias de
direitos fundamentais incluem a liberdade de atuao poltica por meio da expresso
de determinadas opinies, da organizao de reunies correspondentes e da criao de
associaes polticas.23 Os Artigos 21 e 22 do Pacto preveem expressamente que as
liberdades de reunio e de associao somente podero ser submetidas s restries
19

20

21
22
23

Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among
States in Accordance with the Charter of the United Nations vom 24. Oktober 1970, UNGA Res 2625
(XXV).
Ver o pargrafo da Friendly-Relations-Declaration correspondente igualdade soberana dos Estados: In
particular, sovereign equality includes the following elements: e) Each State has the right freely to chosse and develop its political, social, economic and cultural systems.
all peoples have the right to freely determine, without external interference, their political status and
to pursue their economic, social and cultural development
Every State has an inalienable right to choose its political, economic, social and cultural systems, without
interference in any form by another State.
Ver K.J. Partsch, Freedom of Conscience and Expression, Political Freedoms, in: L. Henkin (Ed.), The
International Bill of Rights: The Covenant on Civil and Political Rights, 1981, 209, 235; A.N. Lippincott, Is
Ugandas No Party System Discriminatory Against Women and a Violation of International Law?,
Brooklyn Journal of International Law 27 (2001/02), 1137, 1156.

97

Rainer Grote

que, em uma sociedade democrtica (in a democratic society), se faam necessrias


para a proteo da segurana e da ordem pblicas e de outros bens jurdicos superiores. Alm disso, o Artigo 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos
garante uma srie de direitos democrticos nucleares. De acordo com ele, todo cidado tem o direito de participar da conduo dos assuntos pblicos, diretamente ou por
meio de representantes livremente escolhidos, de votar e de ser eleito em eleies
peridicas, autnticas (genuine), realizadas por sufrgio universal e igualitrio e por
voto secreto, nos quais a livre manifestao de vontade dos eleitores seja garantida, e
de ter acesso, em condies de igualdade, s funes pblicas de seu pas. Restries a
esses direitos de voto e de participao so permitidas; elas s no podem ser infundadas (unreasonable). Garantias similares encontram-se nas respectivas convenes
regionais de direitos humanos.24
O desenvolvimento de estruturas democrticas tornou-se, nesse meio tempo,
slido elemento constitutivo dos programas das Naes Unidas e da comunidade
internacional nos Estados em que as mesmas assumiram a responsabilidade pela
reconstruo estatal no perodo seguinte a guerras ou guerras civis. A comunidade
internacional atribuiu valor central preparao e realizao de eleies mais justas e
livres como importante passo para a criao de governos locais suficientemente legitimados nos Estados nos quais, nos anos anteriores, haviam sido empenhados esforos
de reconstruo com ajuda e sob vigilncia internacionais, e disponibilizou um volume considervel de recursos para esse fim (Afeganisto, Iraque, Congo etc.). Tal prtica da comunidade internacional pode perfeitamente ser interpretada como reconhecimento da Democracia como ampla e insubstituvel forma de legitimao da organizao do Estado. Tambm o supracitado World Summit Outcome Document de
2005,25 na parte operativa do texto, declara: We therefore resolve... to reaffirm that
good governance is essential for sustainable development; that sound economic policies, solid democratic institutions responsive to the needs of the peoples and improved infrastructure are the bases for sustained economic growth poverty eradication
and employment creation... (grifo prprio).
Para alm disso, no sculo passado, foi iniciada intensiva discusso sobre a
influncia do pensamento democrtico na formao dos princpios e institutos do
Direito Internacional geral.26 Nesse ponto, suficiente se faz a referncia a duas questes bastante relevantes do ponto de vista prtico, as quais foram debatidas nesse con24

25
26

98

Art. 23 da Conveno Americana de Direitos Humanos; Art. 3 do Protocolo Adicional 1 Conveno


Europeia de Direitos Humanos; Art. 13 da Carta (Africana) de Direitos Humanos e dos Povos de Banjul, esta
ltima, no entanto, com uma formulao bastante truncada do direito ao voto: Todos os cidados tm o
direito de participar livremente na direo dos assuntos pblicos do seu pas, quer diretamente, quer por
intermdio de representantes livremente escolhidos, isso em conformidade com as regras prescritas na lei.
(grifo nosso).
Ver, acima, Ref. 16.
Um panorama geral sobre a discusso conferido pelas contribuies reunidas na obra editada por G. Fox
e B. Roth Democratic Governance and International Law (Cambridge University Press, 2000).

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

texto. A primeira questo envolve a relevncia do respeito a princpios democrticos


na configurao da ordem estatal para o processo de reconhecimento de novos
Estados. Essa questo foi colocada no sculo passado, sobretudo no contexto do reconhecimento de novos Estados na Europa do Leste, surgidos das antigas Unio
Sovitica e Iugoslvia. Os Ministros das Relaes Exteriores da Comunidade Europeia
elaboraram, em dezembro de 1991, diretrizes comuns, que devem ser decisivas para o
reconhecimento de novos Estados na Europa do Leste e da antiga Unio Sovitica.27
De acordo com elas, o reconhecimento formal de novos Estados pelos Estados
Membros da Comunidade requer, dentre outros, a observncia da Carta da ONU, do
Ato Final da CSCE (Conferncia sobre Segurana e Cooperao na Europa) de
Helsinki e da Carta de Paris, especialmente no que concerne ao Estado de Direito,
democracia e direitos humanos (especially with regard to rule of law, democracy
and human rights). A Carta de Paris, qual as diretrizes se referem, define, aps o
caso do Muro e o final da Guerra Fria, os fundamentos para a cooperao internacional no contexto da CSCE (posteriormente, OSCE). Nela, os Estados Membros se comprometem, explicitamente, a construir, consolidar e fortalecer a democracia como o
nico sistema de governo das nossas Naes. (to build, consolidate and strengthen
democracy as the only system of government of our nations). As diretrizes europeias
para o reconhecimento, de 1991, implicam, assim, que o critrio da efetividade do
poder do Estado no mais suficiente e, antes, deve ser complementado pelo critrio
da legitimidade democrtica. Questionvel, no obstante, em que medida as diretrizes europeias podem reivindicar vigncia para alm do contexto regional e ser encaradas como expresso de princpios de Direito Internacional universalmente vlidos,
concernentes ao reconhecimento de novos Estados. De todo modo, de acordo com a
viso atualmente predominante, o reconhecimento no possui efeito constitutivo, mas
apenas declaratrio.28
A questo sobre se um governo no democrtico ou ditador pode ser, em circunstncias extremas, afastado por meio de interveno externa, eventualmente
interveno de cunho militar, discutida de forma ainda mais controversa. Por um
lado, trata-se de questo sobre a extenso da competncia do Conselho de Segurana
conforme o Captulo VII da Carta da ONU: esse captulo confere poderes ao Conselho
de Segurana para agir, por meio de sanes diplomticas, econmicas e, eventualmente, tambm militares, contra Estados e Governos que sejam responsveis pela ruptura ou ameaa da paz mundial. Questionvel, portanto, se a conduo no democrtica de um governo e as consequncias da surgidas podem ser, pelo menos sob
determinadas circunstncias, entendidas como ameaa da paz mundial. No sendo o
caso de uma interveno do Conselho de Segurana devido a motivos polticos (ou
27
28

Guidelines for the Recognition of new States in Eastern Europe and in the Soviet Union, European Journal
of International Law 4 (1993), 74-77.
A. Cassese International Law, 2. Ed. 2005, 73 s.; I. Brownlie, Principles of Public International Law, 6. Ed.
2003, 87 s.

99

Rainer Grote

seja, devido ao exerccio do direito de veto por um dos membros permanentes do


Conselho), coloca-se a questo sobre se uma chamada interveno humanitria fora
do mbito da Carta da ONU seria permitida.29 Esse tipo de interveno somente se
aplica quando o desrespeito a direitos democrticos fundamentais e a represso do
Estado assumem tais formas, que se possa falar em uma catstrofe humanitria.
Violaes graves de direitos humanos podem consistir exatamente na negao e no
desrespeito a direitos e processos democrticos, como demonstra o exemplo do
Haiti.30 A interveno da comunidade internacional nos moldes do Captulo VII ou
de uma coalizo Willingen, no contexto da interveno humanitria, torna-se, nessa
situao, um instrumento para o (re)estabelecimento de relaes democrticas como
condio imprescindvel para a estabilizao do Estado em questo.
Atualmente, o princpio da Democracia encontra-se fortemente ancorado em
uma srie de sistemas regionais de integrao e de cooperao, sobretudo na Europa e
na Amrica. Diferentemente das Naes Unidas, as organizaes regionais associam a
possibilidade de participao nas mesmas, em parte de forma expressa, estrutura
democrtica dos pases-membros, e preveem sanes para aqueles que abandonam o
caminho da virtude democrtica. Os artigos 6 e 7 do Tratado da Unio Europia so
prottipos desse tipo de regulamento: esses artigos vinculam todos os Estados
Membros aos fundamentos da liberdade, da democracia, do respeito aos direitos
humanos, s liberdades fundamentais e ao Estado de Direito, e preveem a possibilidade de suspenso, por deciso de maioria qualificada do Conselho Europeu, de alguns
dos direitos de participao do Estado Membro que viole ou ameace violar gravemente tais fundamentos. J o artigo 8 do Estatuto do Conselho Europeu determina que
qualquer membro do Conselho que tenha violado gravemente seu dever de garantia
dos direitos humanos e liberdades fundamentais dentre as quais incluem-se a liberdade de expresso, liberdade de reunio, liberdade de associao, bem como o direito
a eleies livres pode vir a ser excludo da Organizao. Regras similares so consagradas no Protocolo de Ushuaia do MERCOSUL. A Organizao dos Estados
Americanos adotou, inclusive, uma Carta Democrtica prpria, na qual a Democracia
reconhecida como condio imprescindvel para a realizao efetiva das liberdades
fundamentais e dos direitos humanos, e um amplo catlogo de medidas para o fortalecimento e o desenvolvimento da Democracia nos Estados Membros formulado. Na
ocorrncia de uma ruptura da ordem democrtica (unconstitutional interruption of
29

30

100

Essa questo foi intensamente discutida sobretudo no contexto do Conflito de Kosovo, ver D. Threr, Der
Kosovo-Konflikt im Lichte des Vlkerrechts: von drei echten und scheinbaren Dilemmata, Archiv des
Vlkerrechts 38 (2000), 1-22; C. Tomuschat, Vlkerrechtliche Aspekte des Kosovo-Konflikts, Die
Friedenswarte 74 (1999), 33-37.
Sobre a interveno militar dos EUA no Haiti, autorizada pelo Conselho de Seguranca em 1994, a qual perseguiu expressamente o objetivo de recolocar no poder o presidente eleito democraticamente e deposto por
um golpe de Estado militar, Betrand Aristide, ver S.J. Schnably, Constitutionalism and democratic government in the inter-American System, in: Fox/Roth, Democratic Governance and International Law, 155,
168-171.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

the democratic order) em um Estado Membro, o direito de participao do mesmo


na OEA pode ser suspenso por deciso de dois teros dos demais Membros.31
Clusulas democrticas que vinculam os Estados Membros conservao da forma de
Estado democrtica e que preveem a suspenso da participao nos casos de ameaa
ou eliminao da Democracia em um pas membro tambm constituem, atualmente,
elemento integrante dos fundamentos dos tratados da Comunidade Andina e do
MERCOSUL.32

III. Estado de Direito e Democracia na perspectiva histrica


e comparada
A questo sobre se, e em que medida, a introduo da Democracia, por um lado, e
a promoo do Estado de Direito, por outro, podem ser desacopladas depende primordialmente da relao existente entre esses princpios. Em um plano terico, diferentes
possibilidades de interpretao aparecem de formas igualmente plausveis, e vo desde
a admisso de uma relao de tenso Estado de Direito como limite das decises por
maioria e de um domnio da maioria, Democracia como ameaa, ao menos potencial, aos
direitos individuais e das minorias at nfase da complementaridade desses princpios Estado de Direito como instrumento para a proteo das liberdades individuais,
Democracia como forma institucional da autonomia do indivduo no plano poltico. Nos
citados documentos constitutivos das organizaes regionais europeia e americana,
reconhece-se uma subjacente noo de Democracia e Estado de Direito como princpios
complementares. O Artigo 6 do Tratado da UE trata a liberdade, a democracia, a proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais, bem como o Estado de Direito,
como princpios de mesmo status, aos quais os Estados Membros devem garantir vigncia. A inter-relao e interdependncia entre esses princpios torna-se ainda mais clara
na Carta de Paris, na qual os fundamentos para a cooperao interestatal no contexto da
OSCE (antiga CSCE) so formulados: Governo democrtico baseia-se na vontade do
povo, expressa por meio de eleies regulares, livres e justas. Democracia baseia-se no
respeito pessoa humana e ao Estado de Direito. Democracia a melhor salvaguarda da
liberdade de expresso, tolerncia a todos os grupos da sociedade, e igualdade de oportunidade para cada pessoa. A Carta Democrtica da OEA elaborada de forma ainda
mais incisiva: A democracia indispensvel para o exerccio efetivo das liberdades fundamentais e dos direitos humanos....
31
32

Art. 21 da Carta Democrtica Interamericana de 11 de Setembro de 2001.


Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia de 10 de Junho de 2000; Protocolo de Ushuaia
sobre Compromiso Democrtico de 24 de Julho de 1998. Uma anlise comparada das clusulas democrticas da UE, MERCOSUL e Comunidade Andina encontra-se em Juan Rujillo Cabrera, Afianzamento de la
democracya en Sudamrica: Analisis comparado de la clausula democrtica en la Comunidad Andina de
Naciones, el Mercosur y la Unin Europea, International Law Revista colombiana de derecho internaional 2007, 11-43.

101

Rainer Grote

1. A relao entre Democracia e Estado de Direito ante a noo de Estado


de Direito da Europa continental
No se pode ignorar que a suposio de uma relao de complementaridade entre
Estado de Direito e Democracia depende da subjacente noo de Estado de Direito. Se,
por um lado, se enfatizam os requisitos formais do princpio do Estado de Direito
segurana jurdica, proteo da confiana, vnculo da Administrao lei, proteo
jurdica do indivduo contra medidas dos rgos estatais que interfiram nos seus direitos protegidos , poucos so, pelo menos primeira vista, os pontos de contato entre
Estado de Direito e Democracia. Os requisitos do Estado de Direito podem ser preenchidos por meio de uma correspondente configurao do sistema jurdico e jurisdicional, sem que isso dependa de uma organizao do sistema poltico e dos poderes polticos conforme fundamentos democrticos. A noo formal do Estado de Direito
somente foi includa no final do sculo 19 e incio do sculo 20. De acordo com essa
concepo, o Estado de Direito no carrega nenhuma assertiva acerca dos objetivos
ou, na terminologia contempornea, dos valores que o Estado deve realizar por meio
de sua atuao, mas sim, apenas sobre as formas em que isso deve acontecer.33
Legislao, Administrao e Jurisdio somente podem expressar a vontade estatal de
formas e em procedimentos determinados. Administrao e Jurisdio esto, ainda,
vinculadas ao contedo das leis no exerccio de suas competncias, enquanto o poder
legislativo no se submete a nenhum vnculo do ponto de vista substancial: direitos
fundamentais podem encontrar-se regulados apenas em leis infraconstitucionais, e
no na Constituio, como no Imprio (Kaiserreich) , ou at mesmo figurar no
texto constitucional como na Repblica de Weimar , mas no produzir efeitos jurdicos vinculantes, ou apenas o fazer de forma limitada, submetendo-se amplamente
concretizao pelo Legislador. O vnculo da Administrao e da Jurisdio lei, a
necessidade de fundamento legal para intervenes na liberdade e propriedade, e a
reviso judicial das intervenes do Executivo em direitos protegidos por lei compem os traos essenciais da noo de Estado de Direito.
A ascenso da concepo formal do Estado de Direito foi favorecida pelo quadro
de circunstncias polticas. Na Alemanha, essas circunstncias caracterizaram-se pela
separao entre os objetivos da liberdade poltica e da liberdade econmica, os quais
se encontravam, a princpio, estreitamente interligados no liberalismo europeu (ocidental) do incio do sculo 19, e pela proteo jurdica desses mesmos objetivos. Na
federao alem, as esperanas liberais de erguimento de uma ordem poltica liberal
haviam sido amplamente frustradas na Revoluo de 1848/49. Diante desses acontecimentos e de seus efeitos, o conceito inicialmente disseminado de Estado de Direito
como ordenamento estatal que serve proteo da liberdade individual foi, pouco a
33

102

A definio clssica do conceito formal de Estado de Direito provm de F.J. Stahl, Die Philosophie des
Rechts nach geschichtlicher Ansicht, Vol. 2, 3. Ed. 1856, 137: der Begriff des Rechtsstaates bedeutet
berhaupt nicht Ziel und Inhalt des Staates, sondern nur Art und Charakter, dieselben zu verwirklichen.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

pouco, suplantado por concepes que ressaltavam mais fortemente a qualidade formal do Direito, sob abstrao de sua finalidade.34
Em reao deturpao do conceito formal de Estado de Direito durante o
Nacionalsocialismo e superao do positivismo legal, a partir da metade do sculo 20
os pensamentos e reflexes voltaram-se novamente para os contedos materiais do
Estado de Direito. Na verdade, os aspectos formais do Estado de Direito no foram
abandonados: eles sobrevivem, antes, em determinaes centrais da Lei Fundamental
(Art. 19 Par. 4, Art. 20 Par. 3), em princpios constitucionais no escritos, bem como
nos princpios de Direito Administrativo geral. Ao mesmo tempo, foram complementados e ampliados para princpios e fundamentos que no apenas permitem, como tm
por pressuposto, o controle de todos os aspectos da atuao estatal mediante critrios
materiais. O ncleo dessa concepo material de Estado de Direito constitui o vnculo
de todos os poderes estatais inclusive o Legislativo aos direitos fundamentais (Art.
1, Par. 3, Constituio alem). O Tribunal Constitucional Federal alemo enxerga nos
direitos fundamentais uma ordem de valores objetiva, um sistema de valores, que
encontra o seu ponto central na personalidade humana, desenvolvida livremente no
seio da comunidade social, e em sua dignidade, e, como deciso constitucional fundamental, influencia todas as reas do Direito, bem como oferece diretrizes e impulsos
ao Legislativo, Administrativo e Judicirio.35 Dentre os direitos fundamentais que conferem contedo material ao Estado de Direito, figuram tambm os direitos de liberdade, os quais so constitutivos de uma ordem liberal-democrtica: liberdade de expresso (Art. 5, Const.), liberdade de reunio (Art. 8, Const.), liberdade de associao (Art.
9, Const.), alm dos direitos polticos fundamentais, quais sejam a liberdade de criao de partidos (Art. 21, Const.) e o sufrgio universal, direto, livre, igualitrio e secreto, ativo e passivo (Art. 38, Const.). O conceito material de Estado de Direito acolhe,
dessa forma, importantes elementos de liberdade poltica, os quais constituem, simultaneamente, fundamento de toda e qualquer ordem democrtica.
A maior nfase nos contedos materiais do Estado de Direito no representa
desenvolvimento especial do perodo ps-guerra alemo. Ela constitui, antes, a
expresso de uma orientao geral na Europa (ocidental) por concepes de Estado de
Direito direcionadas proteo das liberdades individuais, e influencia, ao mesmo
tempo, esse desenvolvimento. Em resultado, predomina, atualmente, na Europa, uma
compreenso do Estado de Direito, na qual ele aparece como elemento constitutivo da
ordem democrtica, de forma que uma separao estrita entre os dois conceitos resulta objetivamente inadequada, ou mesmo artificial. O Tribunal Constitucional da
Repblica Tcheca deu expresso incisiva a essa viso em sua fundamental deciso
sobre a constitucionalidade da lei sobre a ilegalidade do regime comunista do ano de
34
35

M. Stolleis, Geschichte des ffentlichen Rechts in Deutschland, Vol. 2, 1992, 383 s.; P. Badura, Das
Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, 37 s.
BVerfGE 7, 198, 205 Lth.

103

Rainer Grote

1993. Como a relao entre Estado de Direito e Democracia, entre Estado de Direito
formal e material no discutida, de forma to geral, em praticamente nenhuma outra
sentena de um Tribunal Constitucional, vale citar a deciso, nesse ponto, em sua
ntegra: A nossa nova Constituio no fundada sobre a neutralidade de valores,
no uma simples delineao de instituies e procedimentos, mas sim, incorpora em
seu texto tambm determinadas ideias reguladoras, as quais expressam os valores fundamentais e inviolveis da sociedade democrtica. A Constituio da Repblica
Tcheca aceita e respeita o princpio da legalidade como elemento constitutivo da...
concepo do Estado de Direito, no entanto, no vincula, apenas, o direito positivo
legitimidade formal, mas submete a interpretao e aplicao das normas jurdicas ao
seu sentido substancial e material e condiciona o Direito por meio do respeito aos
valores fundamentais constitutivos da sociedade democrtica, com base nos quais a
aplicao das normas jurdicas aferida... Essa viso do Estado constitucional rejeita a
legitimidade formal-racional do Regime, bem como o Estado de Direito formal... A
legitimidade do regime poltico no se pode apoiar apenas sobre os aspectos jurdicoformais, porque os valores e princpios sobre os quais o regime se baseia no so apenas jurdicos, mas possuem principalmente carter poltico. Tais princpios da nossa
Constituio, como a soberania do povo, a democracia representativa, o Estado de
Direito so os princpios da organizao poltica da sociedade, os quais no so totalmente definveis de forma normativa...36

2. A relao entre Democracia e Estado de Direito na tradio da


rule of law
Uma anlise mais aproximada da rule of law anglo-americana - da outra grande tradio de que se nutre a compreenso do Estado de Direito no discurso internacional - tampouco sugere alguma separao estrita entre Estado de Direito e
Democracia. verdade que, tambm na rule of law, a submisso do poder polticoadministrativo ao Direito, interpretado e aplicado de forma independente e imparcial
pelos tribunais, ocupa posio central. Conforme a to citada formulao de Dicey, o
poder do Direito reside na igualdade de todos perante a regra jurdica e a Justia: We
mean... when we speak of the rule of law... not only that with us no man is above
the law, but that... every man, whatever be his rank of condition, is subject to the ordinary law of the realm and amenable to the jurisdiction of the ordinary tribunals.37
Nesse contexto, tambm o carter democrtico do Direito ao qual o indivduo
est submetido, como acertadamente ressaltado pela Literatura, sempre levado em
considerao, trate-se do Direito legislado pelo Parlamento eleito, ou da Common
36

37

104

PI. S 19/93 de 21 de Dezembro de 1993, citado por G. Brunner/M. Hofmann/P. Hollnder,


Verfassungsgerichtsbarkeit in der Tschechischen Republik, 2001, 140 s. (Traduo de M. Hofmann/traduo livre para o portugus).
A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 2. Ed. 1886, 179 s.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Law extrada, pelos tribunais, da contemplao do desenvolvimento histrico do


Direito e da conscincia jurdica dos sujeitos da comunidade jurdica a expressa.38 A
prpria renncia, por parte das concepes contemporneas da rule of law, a determinadas salvaguardas tcnico-jurdicas, como o vnculo do Parlamento e dos demais
rgos estatais Constituio, e o controle da primazia da Constituio por meio de
jurisdio especial, somente se faz compreensvel diante do inerente carter pluralista da obteno e da criao do Direito na tradio inglesa, as quais encontram expresso na rule of law: o impedimento do abuso de poder poltico constitui, dessa forma,
no somente e nem mesmo primordialmente tarefa dos tribunais, mas tambm dos
grupos parlamentares, dos partidos polticos, dos grupos sociais interessados, da mdia,
da opinio pblica democrtica e dos cidados.39 Faltando classe poltica e opinio
pblica a conscincia de sua responsabilidade, os mecanismos de proteo do sistema
jurdico no so capazes de oferecer substituto adequado, j que o Parlamento, ou seja,
o governo eleito democraticamente, sempre capaz de impor-se contra os tribunais
com base no princpio da soberania parlamentar.

IV. Interao entre Democracia e Estado de Direito


1. Aspectos da Interdependncia entre Estado de Direito e Democracia
As explanaes anteriores deixam-se resumir na existncia de estreita relao
histrica entre o desenvolvimento de Democracia e de Estado de Direito. Estes representam os princpios constitucionais, pelos quais, a partir do sculo 18, as exigncias
nucleares do liberalismo poltico, quais sejam, a reivindicao por participao poltica, por um lado, e por proteo adequada dos direitos dos cidados contra abusos do
Executivo (monrquico), por outro lado, tornaram-se historicamente vlidas. Nesse
contexto, no s o Estado de Direito como tambm a Democracia foram submetidos a
notvel transformao, que vai de um restrito sufrgio censitrio no sculo 19 at
garantia de sufrgio universal para homens e mulheres no sculo 20. No decorrer
desse desenvolvimento, tambm a primazia da soberania popular e, com ela, a do
princpio democrtico sobre o Estado de Direito foi seguidamente reafirmada e, com
base nisso, a possibilidade de se determinar limites jurdicos vinculantes deciso
democrtica por maioria foi contestada. Essa tradio ainda produz efeitos, em parte,
na teoria inglesa da soberania do Parlamento (democraticamente eleito) e tambm na
discusso sobre os fundamentos e limites da jurisdio constitucional. Uma primazia
geral do princpio da Democracia sobre o Estado de Direito, no entanto, no foi capaz
de se impor nem na Europa nem na Amrica. A feio concreta ganha pela democracia, aqui, deu-se na forma de uma democracia do Estado de Direito, ou seja, vincula38
39

I. Jennings, The Law and the Constitution, 5. Ed. 1959, 60 s.


A.-C. Pereira Menaut, Rule of Law o Estado de Derecho, 2003, 49 s.

105

Rainer Grote

da a determinadas formas e regras e, principalmente, observncia dos direitos humanos e fundamentais.


Ao mesmo tempo, elementos de suporte do Estado de Direito esto ligados de
forma to estreita estrutura democrtica do Estado, que, sem a existncia de instituies democrticas, perderiam o seu sentido. Isso vale, por exemplo, para os princpios da primazia e da reserva de lei. A finalidade desses princpios consiste em conceder aos cidados um direito de participao e de controle sobre o corpo de representantes escolhido por eles na elaborao das regras legais, com base nas quais a
Administrao pode intervir nos direitos dos cidados. Sem a existncia de um
Parlamento eleito livremente, a aplicao desses princpios congela-se em um formalismo vazio.40 Questo similar ocorre com a separao dos poderes, que, na Alemanha,
tambm interpretada como manifestao institucional do princpio do Estado de
Direito.41 Para que a separao de poderes entre Executivo e Legislativo funcione, ela
pressupe, em todos os casos, a existncia de um corpo legislativo livremente eleito,
pois somente a eleio confere ao Parlamento a legitimao necessria para tornar-se
efetivamente ativo como contrapeso e controle do governo.
Ao revs, no se pode ignorar que a Democracia, por seu turno, pressupe uma
infraestrutura de Estado de Direito funcionante. Decises democrticas majoritrias
derivam de um processo complexo e de mltiplos nveis de formao de opinio pblica, eleio e controle, o qual deve transcorrer de acordo com regras determinadas, se a
transparncia e a participao igualitria de todos devam ser garantidas. Os direitos de
participao dos atores envolvidos nesse processo, desde cidados isolados, at a mdia,
partidos polticos e candidatos a eleies, so objeto de um denso emaranhado de regras
jurdicas constitucionais e legais, que vo desde os direitos fundamentais de liberdade
de expresso, de imprensa e de reunio, passam pelas regras sobre financiamento dos
partidos e sobre o acesso dos partidos e dos candidatos aos meios pblicos de comunicao, e chegam at configurao do sistema eleitoral. Da aplicao dessas regras surgem mltiplas questes de controvrsia e de disputa; devendo estas ser decididas sem
danos para a integridade do processo democrtico, necessrio que isso ocorra em um
procedimento que satisfaa aos requisitos da imparcialidade e da objetividade, ou seja,
de acordo com fundamentos do Estado de Direito. Cabveis seriam os tribunais ordinrios administrativos e constitucionais ou tribunais eleitorais especiais, organizados sob fundamentos quase-jurisdicionais. Algumas Constituies atribuem garantia
de eleies livres uma importncia to elevada, que tornaram independentes os cargos
responsveis pela organizao e controle eleitoral como um autnomo quarto poder do
Estado, que figura ao lado do Legislativo, Executivo e Judicirio.42
40
41
42

106

BVerfGe 49, 89 Kalkar I.


E. Schmidt-Amann, Der Rechtsstaat, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Vol. II, 3. Ed.
2004, Rn. 46.
Ver Art. 129 da Constituio nicaraguense, apoiada na Constituio cubana de 1940; de forma similar, Art.
99 da Constituio da Costa Rica.

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

2. Algumas concluses preliminares sobre a relao entre Democracia


e Estado de Direito na cooperao para o desenvolvimento
Ao lado de pontos de vista histricos, tambm razes substanciais e sistemticas
colocam-se contra uma anlise separada de Democracia e Estado de Direito. S se
pode desatar o Estado de Direito de suas referncias democrticas, se se abafa sua relao simbitica com os direitos fundamentais, por um lado, e com a separao de poderes como princpio fundamental da ordem estatal,43 por outro lado, e se se limita
amplamente independncia da Justia, aos direitos fundamentais da Justia e
implementao desses direitos pelo Direito comum, principalmente pelo Direito processual. Desse modo, a anlise das reais circunstncias histricas e polticas sob as
quais o Estado de Direito alcanou vigncia, e das quais a sua efetividade definitivamente depende, fica abalada. Essa anlise, no entanto, de considervel importncia
para o xito da aculturao de mecanismos e instituies de Estado de Direito em contextos polticos e culturais distintos. Os j citados documentos constitutivos das organizaes regionais europeia e americana permitem perceber que, de forma geral, nessas regies, a interdependncia desses dois princpios de todo modo reconhecida em
seu ncleo. Questionvel se existem fatores especiais, fundados na situao especfica dos pases em desenvolvimento, que todavia permitam considerar aconselhvel o
desacoplamento desses dois objetivos no trabalho prtico para o desenvolvimento.
A favor de uma concentrao, no campo da cooperao para o desenvolvimento,
sobre a conduo de programas jurdicos concebidos de acordo com o enxuto conceito de Estado de Direito anteriormente descrito, poderiam contar principalmente
aspectos prticos. A Democracia constitui um pretensioso conceito para a legitimao
do poder poltico-administrativo. Ela pressupe, de acordo com o aqui j exposto, ao
menos os seguintes elementos: a existncia de um sistema multipartidrio, caracterizado pela concorrncia pacfica, mas efetiva, dos partidos pelo poder poltico; uma
opinio pblica democrtica, e um sistema de mdia que possibilite informaes confiveis e abrangentes, bem como a livre formao de opinio; a existncia de instituies independentes e imparciais que velem pela realizao de eleies mais justas e
livres e pela observncia das regras vigentes para esse contexto. Em muitos pases em
desenvolvimento, vrios ou todos esses requisitos no esto presentes, a comear com
a existncia de um multipartidarismo funcionante e um cenrio de mdia pluralista e
independente. A criao dessas estruturas rdua e exige considervel despesa de
tempo e de dinheiro. Mesmo em alguns pases europeus, h estruturas partidrias
sabidamente fragmentadas e disfuncionais, mtodos de financiamento questionveis
fazem com que desaparea a confiana dos eleitores na transparncia do processo pol-

43

Sobre essa dualidade de princpios do Estado de Direito, ver E. Schmidt-Amann, aa. O. (Rn. 40), que fala,
a esse respeito, sobre o desdobramento do princpio do Estado de Direito como ordem subjetiva de status,
por um lado, e como ordem objetiva de funes.

107

Rainer Grote

tico, e observa-se uma concentrao do poder da mdia nas mos de alguns poucos
(cada vez menos), bem como uma perfurao do princpio da separao entre os poderes jornalista e poltico. Ainda mais difcil parece ser a criao de estruturas democrticas mais transparentes em pases que no dispem de nenhuma tradio democrtica consolidada. Em contrapartida, reformas do setor Judicirio parecem ser, comparativamente, fceis: a consagrao da independncia dos tribunais na Constituio, a
reforma da organizao dos tribunais, a criao de novas leis processuais tudo isso se
permite executar com recursos limitados e promete, na maioria das vezes, resultados
rapidamente visveis. A essa observao segue-se, por outro lado: quanto mais difcil
for a configurao de um processo de reforma, mais cedo se deve dar incio a ela. E
isso exatamente porque reformas democrticas, em sua maioria, necessitam de tempo
considervel at que atinjam a classe poltica, as organizaes da sociedade civil e os
cidados, e sejam por eles adotadas, sendo de especial importncia, aqui, o engajamento continuado e a longo prazo no sentido da to invocada sustentabilidade. Esse fato
se coloca contra um constante adiamento desmotivado de reformas democrticas.
Uma outra abordagem poltico-desenvolvimentista enxerga na concentrao
sobre reformas de Estado de Direito, ao contrrio, uma forma especialmente refinada
de democratizao. De acordo com ela, nesse tipo de reformas, tendo em vista o seu
carter tcnico e a sua esperada utilidade para a modernizao econmica do pas,
deve-se contar com resistncia fundamentalmente mais baixa do que no caso da propagao de reformas democrticas, as quais, de forma mais ou menos aberta, colocam
a distribuio de poder existente no pas destinatrio em discusso. Por outro lado,
reformas jurdicas conduzidas com xito levariam a intensificada reivindicao por
uma abertura da poltica estatal. Sob a proteo das instituies do Estado de
Direito, essas exigncias poderiam, ainda, ser apresentadas com menos riscos do que
antes. A introduo do Estado de Direito aparece, aqui, em certa medida, como o
cavalo de Tria da democratizao.
Referncias empricas, no entanto, apontam para o fato de que a necessidade
intrnseca do desenvolvimento do Estado de Direito a uma democracia aparece na
teoria de forma mais imperativa do que realmente o na prtica poltica. Programas
de Estado de Direito podem, sim, ser perfeitamente utilizados como preparao de
processos de reforma democrticos, especialmente enquanto estiverem vinculados
concepo de Estado de Direito no sentido descrito acima (III.). Nada se pode dizer,
no entanto, sobre a disposio de regimes mais autoritrios de aceitar efetivamente
tais reformas democrticas. Sob a presso da globalizao, nos ltimos quinze anos,
quase todos os Estados se mostraram dispostos a conduzir reformas de Estado de
Direito. Tal prontido no surpreende, considerando-se que tais reformas so vistas,
em sua maioria, como instrumento imprescindvel para a modernizao da prpria
economia e so, na maioria das vezes, generosamente promovidas pelos pases industrializados e organizaes doadoras. No coincidncia que, exatamente no Direito do
Comrcio Internacional, a previso normativa de fundamentos do Estado de Direito e
108

Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

o seu controle por meio de corpos decisrios independentes experimentou avanos


to notveis nas ltimas duas dcadas (ver, acima, II.1.). Tribunais independentes
garantem maior segurana jurdica e contribuem, assim, para a criao de um quadro
de circunstncias mais confiveis para investidores estrangeiros e nacionais.
Simultaneamente, podem ser empregados no combate corrupo na burocracia estatal: uma Administrao eficiente tambm constitui, hoje, um importante fator na disputa geogrfica global. Uma coisa , no entanto, reconhecer a necessidade de modernizao econmica e corresponder a ela por meio de uma modernizao do Estado de
Direito; outra coisa bem diferente admitir a perda da prpria pretenso de monoplio sobre o poder poltico como consequncia de tais processos de reforma. No mnimo, parece plausvel a expectativa de que um regime autoritrio no se intimide a
deter processos de reforma ou mesmo a retroced-los, no momento em que considere sua posio de poder seriamente ameaada por esses processos.
Tudo isso no s significa que no existe um Automatismo entre a conduo de
reformas de Estado de Direito e democratizao. Significa, tambm, que reformas de
Estado de Direito sem democratizao atingem rapidamente seus limites. Quando os
tribunais fazem uso de sua independncia para proteger os direitos de liberdade dos
cidados e ampliam, com isso, a margem de manobra da oposio poltica ou de grupos de cidados beneficirios de direitos, isso pode facilmente levar a uma reao hostil do governo e a uma correspondente limitao da autonomia judicial (por exemplo,
por meio do preenchimento dos tribunais superiores com aliados do governo, restries ao acesso ao Judicirio e a instrumentos jurdicos etc.). Como, por falta de democratizao, no houve a formao de verdadeiro poder poltico de oposio, a suspenso ou inverso do processo de reforma permanece sem maiores consequncias polticas para o governo (afora a possibilidade de corte de meios de incentivo internacionais e estrangeiros). A introduo de instituies e procedimentos do Estado de
Direito que no inserida em um processo de reforma democrtica permanece, por
fim, precria e propensa ao colapso.

109

A Democracia em Face da Excluso Social


Friedrich Mller1
Sumrioo: I. Introduo II Sistema Democrtico III. Excluso social IV. Globalizao e Democracia V. Concluso.

I. Introduo
Democracia uma expresso bastante indeterminada, isto , utilizada de vrios
modos, freqentemente opostos. A histria do termo oferece os significados de governo
e povo; mas se isso resulta em algo como governo do povo, , justamente, a questo.
Ocorre que a referncia ao povo necessria s diferentes concepes de democracia, pois elas precisam legitimar-se. O sistema deve poder representar-se como se
funcionasse com base na soberania popular, na autodeterminao do povo, na igualdade de todos e no direito de decidir de acordo com a vontade da maioria. Devem
haver, tambm, chances iguais para os partidos polticos chegaram ao poder e o direito oposio legal. S que a teoria tradicional da democracia no deixa claro como o
exerccio do poder estatal pode ser retroreferido ao povo, concretamente.
Por esse motivo, preciso operacionalizar melhor a questo. Isso implica uma
anlise no apenas de uma concepo esttica de democracia, mas dos processos
sociais e polticos na dimenso temporal. A democracia somente pode subsistir, isto ,
continuar viva, como democratizao em permanente crescimento. Trata-se, pois, de
operacionalizar melhor o termo democrtico, isto , os termos demos e kratein
e a relao entre eles, o que feito na primeira parte deste texto.
O prximo passo consiste em operacionalizar a expresso excluso social, tarefa a que se prope a segunda parte do presente artigo. Isso significa, sobretudo, decodificar melhor a expresso, distinguir entre efeitos e causas da excluso e ampliar, com
realismo, a extenso do conceito social, uma vez que esta expresso no deve ser
definida estreitamente.
Na terceira parte deste trabalho, as relaes entre democracia e excluso social
so discutidas no contexto do processo de globalizao. Finalmente, na concluso,
tenta-se responder pergunta subjacente s reflexes aqui apresentadas: que grau de
excluso social pode ser tolerado em um sistema democrtico?

II. Sistema Democrtico


Pode-se comear verificando empiricamente os modos lingsticos de utilizao
da palavra povo nos textos das normas do direito vigente, sobretudo nas constitui1

Professor emrito da Universidade de Heidelberg.

111

Friedrich Mller

es. Dessa anlise, resultam vrios modos de utilizao.2 O primeiro deles , tambm,
o nico que, at agora, foi usado na bibliografia da Cincia do Direito como conceito
jurdico de povo: os titulares dos direitos eleitorais. Denomino esse modo de utilizao povo ativo. Isso basta para o Poder Legislativo, na medida em que se compreende, graas idia de representao, que o povo , indiretamente, a fonte da legislao. Mas isso no funciona no caso das atividades dos Poderes Executivo e Judicirio,
que, afinal de contas, tambm devem ser democraticamente justificadas. O povo
ativo decide diretamente ou elege os seus representantes, os quais co-atuam, em princpio, nas deliberaes sobre textos de normas legais que, por sua vez, devem ser
implementadas pelo governo e controladas pelo Judicirio.
Na medida em que isso feito corretamente em termos do Estado de Direito,
aparece, no entanto, uma contradio no discurso da democracia: por um lado, faz
sentido dizer que os governantes, os funcionrios pblicos e os juzes estariam democraticamente vinculados; mas no faz sentido dizer que, aqui, o povo ativo ainda estaria atuando por intermdio de seus representantes. Onde funcionrios pblicos e
juzes no so eleitos pelo povo, a concretizao de leis no basta para torn-los representantes deste mesmo povo. O ciclo da legitimao foi rompido, ainda que de forma
democrtica; mas ele foi rompido. Os vnculos so cortados de forma no-democrtica quando a deciso executiva ou judicial for ilegal; aqui, o povo invocado pelo titular do respectivo cargo (em nome do povo, profiro a seguinte sentena...) produz
somente o efeito de um cone, de um mero passepartout ideolgico.
No caso j mencionado, ou seja, na deciso defensvel em termos do Estado de
Direito, o papel do povo apresenta-se diferentemente: como instncia de uma atribuio global de legitimidade. Tal papel transcende, na sua abrangncia, o povo ativo;
abrange todos os que pertencem nao.
Alm disso, as decises dos rgos que instituem, concretizam e controlam as
normas afetam a todos aqueles aos quais dizem respeito: o povo enquanto populao
efetiva. Uma democracia legitima-se a partir do modo pelo qual ela trata as pessoas
que vivem no seu territrio - no importa se elas so ou no cidads, ou titulares de
direitos eleitorais. Isso se aproxima, finalmente, da idia central de democracia: autocodificao, no direito positivo, ou seja, elaborao das leis por todos os afetados pelo
cdigo normativo. O princpio one man, one vote (pensado em outra acepo) tambm pode ser compreendido no com vistas camada social especfica, mas com vistas qualidade humana de cada pessoa afetada, independentemente da cidadania.
Desse povo-destinatrio, ao qual se destinam todos os bens e servios providos pelo
Estado Democrtico de Direito, fazem parte todas as pessoas, independentemente,
tambm, de idade, estado mental e status em termos de direitos civis.
Isso transcende o tradicional discurso da dominao, no apenas obsoleto, mas,
desde o incio, problemtico, na sua combinao com o demos. O antiqussimo
2

112

F. Mller, Quem o povo? A questo fundamental da democracia. So Paulo, Max Limonad, 1998; 2 ed.
2000.

A Democracia em Face da Excluso Social

esquema das camadas de cima e de baixo e o quadro estritamente autoritrio ainda


subsistem, mesmo quando o sujeito da dominao trocado e o povo colocado no
alto. Essa velha imagem das relaes sociais pr-democrtica e deve ser abandonada. De acordo com a nova proposta aqui apresentada, kratein, em democracia, no
significa apenas ser sujeito do exerccio legtimo do poder; mas, antes de mais nada,
ser levado a srio e ser tratado como fator legitimador da atuao do Estado. Em outras palavras: trata-se, em primeiro lugar, de retrabalhar no s o conceito cientfico
de povo; mas, nesse novo fundamento, de levar a srio o povo enquanto realidade efetiva. Por isso, o conceito kratein no mais deveria ser formulado apenas em termos
de direito de dominao, e o conceito democracia no mais deveria ser tratado apenas segundo as tcnicas da representao.
Isso corresponde, aproximadamente, ao government for the people, na frmula de Lincoln; em contrapartida, by the people j um conceito refratado pela representao e a frmula of the people fica suspensa de forma pouco clara entre a funo icnica e a funo atribuda de povo. A democracia avanada no , portanto,
apenas status activus democrtico; no mais um mero dispositivo de tcnica jurdica para definir como textos de normas so postos em vigor (como as leis so promulgadas). Ela , agora, um nvel de exigncias aqum do qual no se pode ficar, se se quiser falar de formas de democracia: so exigncias pertinentes ao modo pelo qual as
pessoas em um territrio so tratadas concretamente - no como sditos, nem como
seres subhumanos, mas individualmente, como membros do povo soberano, do povodestinatrio que pode legitimar a totalidade do poder organizado do Estado - juntamente com o povo ativo e o povo como instncia de atribuio.
Democracia direito positivo de toda e qualquer pessoa, no mbito da sua - cracia. Nesse contexto, aqueles que no consideram o problema da excluso social, usam
a expresso povo de forma meramente icnica; eles no so democratas, no participam do discurso democrtico.

III. Excluso Social


A excluso desenvolve uma dinmica fatal. J em 1821, Hegel, ao analisar a
sociedade capitalista nos seus primrdios, estabeleceu, em Princpios da Filosofia do
Direito, que a pauperizao econmica acarretaria enormes desvantagens em termos
de educao, formao profissionalizante, cultura, grau de informao, sentimento de
justia e autoestima.3 Resta acrescentar que um padro de vida excessivamente baixo,
o empobrecimento da famlia e o estigma do bairro residencial errado; a comunicao,
pela gerncia do banco, do encerramento da conta corrente; a excluso crescente da
3

Sobre a incapacidade da sensao e da fruio das outras capacidades e especialmente das vantagens espirituais da sociedade burguesa, ver Hegel, Princpios da Filosofia do Direito, 243; cf. tambm 244 e 245.
Sobre a dependncia das chances de educao e formao profissionalizante da base de capital, ver ibid.
200 e 237.

113

Friedrich Mller

vida social, cultural e poltica; enfim, o enfraquecimento do sentimento de valor prprio, a falta de reconhecimento, tm como um de seus efeitos mais perversos a paralisao, enquanto seres polticos, das pessoas afetadas. O descenso econmico leva
rapidamente privao scio-cultural e apatia poltica o que, quase sempre, satisfaz aos desgnios das esferas dominantes da sociedade. O desfavorecimento, mesmo
em apenas uma rea parcial, produz uma reao em cadeia de excluso que resulta,
no em ltimo lugar, na pobreza poltica.4
A dimenso mais perigosa desse escndalo estrutural est, provavelmente, no
fato de que as batalhas no terreno da economia poltica e da poltica ainda tm que ser
complementadas por batalhas no campo jurdico, pois a injustia econmica, social e
poltica acrescida da falta de eqidade jurdica. Assim, os indefesos, pobres e marginais no podem mais contar com proteo jurdica; so, por assim dizer, liberados para
a caa. O resultado a violncia nas cidades (contra meninos de rua, favelados e
outros), no campo (contra posseiros, sem-terra, ndios e outros) e, em toda parte, contra grupos e minorias (por exemplo, crianas, adolescentes, mulheres, homossexuais,
populao negra, comunidades indgenas, migrantes nordestinos), como diagnstico
caracterstico dos conflitos em torno dos direitos humanos no Brasil.5
Esse horror efetivamente institucionalizado no direito penal pela impunidade
sistemtica dos agentes estatais e empresariais; e, na poltica e na burocracia, pela corrupo. As vtimas no so apenas as pessoas; com elas, vitima-se tambm a democracia, o Estado de Direito, o Estado de Bem-Estar Social e o direito de defesa contra o
Estado, bem como os direitos de participao e, sobretudo, a centralidade do princpio da igualdade perante a lei.
A excluso, nesse sentido forte do termo, ultrapassa a no-filiao e a no-integrao, se se quiser entender por isso apenas a marginalizao ou a heterogeneidade estrutural. Sociedades modernas geram incluso e excluso como diferena funcional. Existem, ento, diferenas de classe ou entre camadas sociais no mbito de
uma incluso geral, ainda que mais ou menos desigual (paradigma do Estado de BemEstar Social). Mas, com a excluso no sentido forte do termo, aqui analisada, a sociedade industrial se torna parcialmente disfuncional, entra em grave regresso, deixando que a ordem social e jurdica seja fragmentada. Grandes parcelas da populao, por
um lado, dependem dos sistemas funcionais vitais, mas, simultaneamente, no tm, a
priori (no caso da excluso primria), acesso s suas prestaes materiais, ou deixam
de t-lo, como ocorre no caso da excluso secundria, do empobrecimento e do descenso social macio, to ntido nos pases do Grupo dos Sete.6
4
5

114

A. Schrader. Brasilien: Soziale Fragen, soziale Strukturen. in: W. Paul (ed.) Verfassungsreform in Brasilien
und Deutschland. 1995, pp. 17 ss., 30 ss., 31.
De acordo com a instrutiva sinopse in W. Paul. Situation der Menschenrechte in Brasilien - Sozialstruktur
aktueller Menschenrechtkonflikte (manuscrito datilografado, 1999); ibid. tambm sobre impunidade e
corrupo.
Para a distino entre excluso primria e secundria, ver F. Mller, Quem o povo? 1998; T. H.
Marshall. Class Citizenship and Social Development. 1976; N. Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat.

A Democracia em Face da Excluso Social

O Brasil estigmatizado amplamente pela excluso primria. A prxis estatal,


para-estatal e econmica ab-roga aos excludos a dignidade humana e mesmo, na atuao do aparelho repressivo, a qualidade de seres humanos: assim, verificam-se a negao das garantias jurdicas e processuais, a perseguio fsica, as execues sem processo e a impunidade dos agentes da opresso e das chacinas.
As pessoas so consideradas como titulares de deveres, mas no so admitidas
como titulares de direitos, especialmente quando mais tm necessidade disso. Mesmo
as normas lhes aparecem quase que s nos seus efeitos limitadores da liberdade; mas,
para elas, o acesso proteo jurdica e aos trmites legais, assim como os direitos de
participao poltica, s existem, praticamente, no papel. A constituio no integra
eficazmente a economia e a sociedade, a poltica e o direito; serve somente aos superintegrados. Ela no impe o cdigo direito/no-direito ao metacdigo incluso/excluso; o Estado, assim como o direito, esto submetidos aos imperativos da economia. O
cmulo do cinismo objetivo consiste, ento, em classificar como subversivos movimentos, como o dos sem-terra, que reivindicam direitos que lhes cabem segundo a lei
e a constituio. Note-se que tal realidade no mais um Estado constitucional, uma
vez que a constituio, desse modo, excluda do nexo da legitimidade democrtica.
Na medida que a sociedade dominada, simultaneamente, por poderes de superintegrao e subintegrao - como ocorre, por exemplo, no Brasil e nos EUA - isso
deslegitima o Estado no apenas no seu carter de Estado de Direito, mas, decisivamente, j a partir da sua base democrtica. Tipicamente, reaes de excluso em
cadeia so deslanchadas pela pobreza primria ou pelo descenso econmico. Para que,
mais tarde, se possa tambm ensaiar uma quantificao da resposta pergunta subjacente ao ttulo deste texto que grau de excluso social pode ser tolerado por um sistema democrtico? - faz-se mister esboar, com relao a alguns pases, a extenso da
pobreza e da misria macias, isto , a extenso da base dos sintomas de excluso.
Antes de tudo, convm notar que numa breve reflexo em escala mundial, no possvel separar a meno de estatsticas da misria de uma anlise das causas, ao menos
enquanto estas so globais.
De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), dois bilhes de
pessoas esto desempregadas ou subempregadas, e mais de um bilho vivem na pobreza. O nmero de analfabetos chega a um bilho, mais de 800 milhes experimentam
fome aguda e o exrcito dos desabrigados aumenta praticamente em todos os pases.
Quase quatro bilhes de pessoas vivem em pases com uma renda per capita anual
inferior a US$ 1.500.
Essa misria no cai do cu; e cada vez menos ela pode ser atribuda ao chamado subdesenvolvimento. A desregulamentao em escala mundial, designada de forma
1981 e Das Recht der Gesellschaft. 1993; M. Neves. Verfassung und Positivitt des Rechts in der peripheren Moderne. 1992. Sobre a teoria social dos sistemas: N. Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft. 1998,
pp. 618 ss. (incluso e excluso).

115

Friedrich Mller

semanticamente inofensiva com o termo globalizao, elimina, por exemplo, tarifas


alfandegrias destinadas a proteger produtores e mercados locais e regionais. Assim,
produtores de pases pequenos submetem-se a uma concorrncia internacional que,
muitas vezes, no conseguem enfrentar. Fica minada a possibilidade de os governos
nacionais protegerem sua economia e monitorarem com autonomia os seus sistemas
financeiros.
A tendncia ampliao do mercado de trabalho esvazia a influncia dos sindicatos e neutraliza o efeito de padres normativos para a proteo ao trabalhador. Os
agricultores do chamado Terceiro Mundo so inseridos na produo para o mercado
mundial, enquanto seus prprios pases passam a depender de importaes de gneros
alimentcios. A concorrncia internacional destri o artesanato local; a quantidade de
empregos eliminados supera a dos empregos criados por investimentos estrangeiros.
Os recursos naturais so devastados em grau alarmante.
Muitas normas jurdicas dos pases afetados surgiram em meio a longas lutas do
movimento operrio e de outras formas de legtima defesa, para limitar o abuso desenfreado por parte dos sistemas de explorao e colonizao dos sculos XIX e XX. Tais
normas so enfraquecidas ou abolidas, inclusive aquelas mais recentes sobre a proteo ao meio ambiente e aos fundamentos elementares da vida de todas as pessoas
(direitos sociais) - o que equivale a uma nova transformao (proveniente dos EUA)
dos mercados financeiros e comerciais internacionais, que pode ser caracterizada
como uma nova forma de colonialismo acirrado. As crises de importantes economias
asiticas, da economia mexicana e, depois, da sulafricana, mostram quo frgeis e vulnerveis se tornam economias nacionais individuais. Indiretamente, tambm se enfraquece todo o conjunto de economias em decorrncia da monetarizao global, que
leva adequao forada dos pases individuais a uma monocultura econmica ocidental, motivada, exclusivamente, pela maximizao do lucro.
As conseqncias positivas dessa liberalizao econmica sem precedentes so,
sobretudo, macro-econmicas, conforme evidencia o crescimento do comrcio mundial, da produtividade e dos investimentos, bem como o trabalho adicional e uma
melhoria do padro de vida de alguns setores. Mas tudo indica que os perdedores da
globalizao superam, em muito, o nmero dos ganhadores, conforme evidenciam a
agudizao da misria individual e o surgimento de regies inteiras - ou mesmo de
pases inteiros, como acontece na frica - esquecidos, por assim dizer, pelo mercado
mundial. Ento, os frutos da globalizao nem chegam a ser distribudos, muito menos
distribudos adequadamente. A concorrncia global j conduz ao dumping global,
que consiste em oferecer cada vez menos, em termos de segurana dos trabalhadores,
proteo ao meio ambiente e garantia do salrio-mnimo.
A democracia tem instrumentos para superar tal crise, mas, atualmente, os ataques ao potencial democrtico de monitoramento das crises vm de todos os lados: a
soberania dos parlamentos e governos nacionais se reduz e faltam meios polticodemocrticos para estabilizar, em escala mundial, o frgil sistema de uma economia
116

A Democracia em Face da Excluso Social

de livre mercado. Esse sistema de capitalismo avanado revela ser absolutamente


destrutivo:7 a fome e a misria aumentam e a extenso do consumo de recursos e da
destruio do meio ambiente produz, cada vez mais, o colapso do planeta. Nas palavras de Niklas Luhmann, com referncia ndia, frica e ao Brasil, mas tambm a
partes dos EUA, excluso crescente significa a produo de milhes de corpos humanos que sao expulsos de todas as redes de comunicao socialmente necessrias: Ao
passo que na esfera da incluso as pessoas contam enquanto pessoas, na esfera da
excluso parece que somente os seus corpos tm importncia.8
A misria macia cresce, tambm, nos pases ricos, em forma de xodos macios
em escala mundial, terrorismo e reimportao, pela via dos ciclos ecolgicos, de lixo
txico exportado, bem como por meio de catstrofes climticas generalizadas; pela
formao de guetos de misria nas reas de alta densidade demogrfica dos pases
industrializados; e pelo crescimento da criminalidade organizada que, praticamente,
no pode ser combatida apenas com sanes penais. O capital que age legalmente se
confunde com o capital que age criminosamente.9
Segundo relatrio oficial da Unio Europia, de julho de 1997, 12% da populao europia, em mdia, vivem abaixo do limite oficial de pobreza; esse percentual
chega a 17,7% na Grcia e em Portugal, e a 20% na Gr-Bretanha. Em 1999, 15% da
populao da Frana eram constitudos por pessoas naquela situao. A definio oficial de pobreza refere-se, aqui, a menos de 50% da renda mdia nacional. Quando
se verificam as estatsticas relativas a crianas, na Gr-Bretanha 32% delas crescem em
meio pobreza oficial, 15% na Frana e 12% na Alemanha.
A Gr-Bretanha ainda continua sofrendo os efeitos dos anos do governo de
Margaret Thatcher, que desregulamentou a economia, conforme o receiturio do liberalismo radical. Mas, tambm na Frana, a excluso tornou-se h mais tempo um dos
temas dominantes da poltica social, ainda que o nvel de misria seja um pouco mais
reduzido. Na Alemanha, a situao foi avaliada pelos governos anterior (at fins de
1998) e atual de tal forma que este preferiu no publicar um relatrio nacional sobre
a pobreza, deixando de cumprir compromisso assumido na Cpula Mundial Social de
Copenhague, realizada em maro de 1995.10 Por isso, at pouco tempo, existiam
somente estimativas feitas por associaes beneficentes alems, segundo as quais cerca
de 20% da populao encontram-se em estado de pobreza. Outro dado indicativo do
grau de penria o nmero dos no-votantes - correlacionado, at certo ponto,
excluso social, conforme ensina a experincia. Tal nmero chega, na mdia de longo
prazo, a cerca de um tero das pessoas habilitadas a votar. Essas estimativas, porm,
no podem substituir estatsticas, pois carecem de preciso.
7
8
9
10

Cf. R. Khnl. Gesellschaft im Umbruch, in: Bltter fr deutsche und internationale Politik, 1994, pp. 747 ss.
N. Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft, 1998, pp. 632 ss.
R.Khnl. ibid. p. 749. A anlise mais abrangente deste problema aquela apresentada em H. See/E. Spoo
(eds.). Wirtschaftskriminalitt - kriminelle Wirtschaft. 1997.
Tal relatrio foi publicado somente no primeiro semestre de 2001.

117

Friedrich Mller

Para o Brasil, a questo do no-comparecimento s eleies deve ser considerada sob condies especiais, uma vez que, aqui, existe a obrigao de votar. Se ela no
for cumprida, o cidado se v ameaado por sanes que incluem desde o impedimento sua sada do pas (no-expedio ou renovao do passaporte), at a perda de
direitos polticos. Apesar dessa considervel presso jurdica, nas eleies de outubro
de 1998 (nas quais foram escolhidos, simultaneamente, os mandatrios para a
Presidncia da Repblica, o Senado, a Cmara dos Deputados e as Assemblias
Legislativas) ocorreu o seguinte: 21,49% dos eleitores no compareceram; 6,3% votaram em branco; e 8,38% anularam o voto, o que equivale, no total, a uma absteno
de 36,17%.11
Do ponto de vista econmico, a concentrao da renda aumenta cada vez mais.
Em nenhuma regio do mundo a distncia entre os mais ricos e os mais pobres se acetua tanto como nos pases emergentes da Amrica Latina: situa-se entre seis vezes
(Costa Rica) a quinze vezes (Brasil), o que quer dizer que os 10% dos brasileiros mais
ricos percebem uma renda quinze vezes superior dos 40% mais pobres. Pode-se
constatar que essa desproporo maior no Brasil, em comparao com todos os pases do mundo acerca dos quais dispomos de dados estatsticos.
Segundo o Relatrio Nacional Brasileiro (Braslia, 1996), as estatsticas oficiais
sobre a pobreza, de acordo com o conceito oficial brasileiro de pobreza absoluta,
indicam, para 1990 - ltimo ano a respeito do qual possuo dados - 17,7% da populao na rea urbana, 53,4% na rea rural e 27% na mdia nacional global.12
Nos EUA, o ndice de pobreza est, atualmente, em 13,7%, beirando a um quinto, no caso das crianas. O pas tem 4 milhes de milionrios; 0,5% mais ricos possuem
ttulos mobilirios no valor de 865 bilhes de dlares e um patrimnio fundirio no
valor de 2,4 trilhes de dlares. Em contrapartida, os salrios mdios so, hoje, inferiores aos de 1973. Os 20% da base da pirmide da renda ganharam, em 1969, 7,5
menos do que os 20% do topo, e ganham, hoje, onze vezes menos. guisa de comparao, menciono que na Alemanha Ocidental a proporo de 1 para 6.
Desde o fim dos anos 70 do sculo XX, os EUA desregulamentaram a economia
segundo o princpio de trial and error - mas as conseqncias anti-sociais no so
tratadas como erro em um Estado que, diferentemente dos Estados social-democratas
da Europa Ocidental, no se concebe como guardio de uma sociedade justa. Como
se sabe, economistas e socilogos norte-americanos esto entre aqueles que criticam o
sistema do seu pas com especial mordacidade. Contudo, no est em debate uma posio pr ou contra o antimericanismo, mas a compreenso sbria das conseqncias
do americanismo (leia-se: neoliberalismo). Trata-se de darwinismo em Estado
puro, conforme afirma William Lewis, chefe do Instituto McKinsey em
11
12

118

Em nmeros absolutos: 106.101.060 titulares de direitos eleitorais ativos, 83.296.067 votos, 22.798.922 novotantes, 6.688.610 votos em branco e 8.884.430 votos declarados nulos.
Reproduzido segundo Tolosa e Rocha. Polticas de combate pobreza: experincias e equvocos. So Paulo:
INAE. Frum Nacional, maio de 1993.

A Democracia em Face da Excluso Social

Washington:13 o mais forte vence, o mais fraco eliminado e cai rapidamente no vrtice da reao em cadeia da excluso, j descrita.
Por um lado, a economia norte-americana acusou, nos anos 90, elevadas taxas de
crescimento e criou uma quantidade lquida de 28 milhes de novos empregos.
Contudo, esses novos empregos contemplam 20% da mo-de-obra - apenas trabalho
em tempo parcial (freqentemente, sem que os trabalhadores assim o queiram); e na
mdia global, os novos postos de trabalho geram renda 14% menor do que aquela propiciada pelos empregos anteriormente existentes. Ao mesmo tempo, as demisses em
massa continuaram; justamente nos prprios EUA, a globalizao, que partiu desse
pas, destruiu, na competio por empregos em escala tendencialmente mundial, muitos postos de trabalho seguros e bem pagos na indstria.
E quando se afirma, freqentemente, que o sistema dos EUA no disponibiliza
uma rede social para tais casos, diferentemente da tradio do Estado de Bem-Estar
Social na Europa, isso apenas parcialmente verdadeiro. Para a sociologia, um segredo de polichinelo que os EUA providenciam uma rede social, s que ela mais cara
do que a europia (e, por isso, tambm, tende a ser cada vez mais privatizada): refirome s prises. O nmero de prisioneiros, em torno de 1,6 milho , proporcionalmente, seis a sete vezes mais elevado do que nos pases europeus.
Para o nosso tema, um outro indicador, o comportamento nas eleies, muito
eloqente: presidentes eleitos por uma maioria correspondente a menos de 40% dos
eleitores ou, como no caso da reeleio de Clinton em novembro de 1996, a cerca de
25%; e participaes eleitorais de 38% (nas eleies para o Congresso americano na
segunda metade de 1994) ou de 36% (nas eleies para o mesmo Congresso, na segunda metade de 1998).
A seguir, apresento alguns outros pontos importantes para o tema deste texto: o
ncleo operativo da globalizao; as especificidades da Amrica Latina e, especialmente, do Brasil; o estatuto histrico da poltica globalizadora; o papel do Estado nessa
poltica e os efeitos desta sobre a democracia.

IV. Globalizao e Democracia


Se podemos falar de globalizao, trata-se de uma globalizao sob a lei do
capital; em outras palavras, a mundializao uma monetarizao.14 Economistas e
polticos que defenderam radicalmente a economia de mercado nas dcadas de 1980
e 1990 encontravam-se, sobretudo nos EUA e na Gr-Bretanha (com uma sucursal
estrangeira vergonhosa no Chile de Pinochet), na linha de frente para impor a poltica da oferta, o desmonte da previdncia social e a desregulamentao: menos Estado
ou Estado enxuto [lean state], privatizao, impostos baixos, gastos reduzidos para
13
14

Cf. a respeito Chr. Tenbrock, DIE ZEIT de 26.11.1998, pp. 27 s.


A palavra economia deriva de oikos (casa) e nomos (lei, norma), significando, originalmente, boa administrao da casa.

119

Friedrich Mller

polticas sociais, a assim chamada flexibilidade para os assalariados, taxas de cmbio


livres e poltica de hire and fire no mercado de trabalho. Os danos sociais macios
assim provocados foram e so subestimados, quando se afirma que a liberalizao
ainda seria excessivamente reduzida.
Todo esse experimento com a nova pobreza das naes industrializadas, bem
como o caos econmico e financeiro dos pases emergentes, executado pelo FMI, pelo
Banco Mundial, pelas organizaes mundiais do comrcio e pela poltica de consultoria dos bancos americanos de investimentos, com a cumplicidade de governos nacionais, busca impor a maximizao do lucro para poucos por meio da liberalizao total
dos mercados financeiros internacionais. A luta dos Reagans, das Thatchers e de seus
epgonos de ontem ou de hoje contra os sindicatos e as prescries do Estado de BemEstar, historicamente conquistadas, serviu, principalmente, finalidade de permitir a
vitria da lgica autoreferida dos mercados financeiros.
Faz muito tempo que os movimentos dos fluxos de capitais, hoje temporal e espacialmente ilimitados, tornaram-se independentes dos dados fundamentais da economia e da conjuntura. De acordo com a regulamentao da circulao financeira global, segundo o sistema de Bretton Woods (1944), divisas eram trocadas, fundamentalmente, para financiar o comrcio e os investimentos. Atualmente, as moedas movimentam-se de modo desenfreado; a especulao turbinou o volume do comrcio de
divisas at proporo de 1:50 da circulao de mercadorias, desvencilhando-se, em
larga medida, de toda e qualquer relao racional, de toda e qualquer relao econmica, no sentido etimolgico do termo.15
Depois dos desastres das economias do Sudeste asitico, da Rssia e da frica do
Sul (com a China apresentando grande potencial de riscos), a queda da moeda brasileira no incio de 1999 quando o real perdeu, entre 12 e 19 de janeiro, 37 pontos com
relao ao dlar americano produziu uma crise de srios efeitos. A Argentina que,
com o aval do FMI, tinha amarrado a sua moeda ainda mais estreitamente ao dlar
do que o Brasil considerada a prxima pedra incerta nesse domin.16
Na Amrica Latina, o capitalismo tem razes essencialmente mais tnues do que
nos pases industrializados da sia; por isso, os habitantes dessa regio j se viram
obrigados a acumular mais experincias com suas crises, sobretudo no sentido do
entra e sai dos investidores internacionais. At a ocorrncia da crise mexicana e, em
medida menor, tambm depois dela, o subcontinente era considerado uma boa localizao para investimentos. No momento, o capital est novamente batendo em retirada com grandes turbulncias, conforme se deve temer.
Isso se explica a partir da histria poltica e econmica da Amrica Latina. As
potncias coloniais cultivaram o mercantilismo e os governos dos pases independentes continuaram-no. As elites continuaram sendo formadas para o servio pblico, e
no para o setor privado e a indstria; a industrializao posta em movimento por
15
16

120

Infelizmente, em julho de 2001, essa previso tornou-se realidade.


Cf. a importante anlise em C. Furtado. O capitalismo global. So Paulo, 1998.

A Democracia em Face da Excluso Social

polticos populistas, desde a dcada de 1930, foi empreendida contra as elites.


Promover a industrializao era considerado por alguns setores como tarefa do setor
pblico; o Estado paternalista na produo industrial tornou-se, praticamente, o equivalente ao patro da propriedade rural. Foram nacionalizadas empresas estrangeiras e
o funcionamento das poucas grandes empresas privadas dependia da simpatia dos
governos. Corrupo, inflao e atraso tcnico foram o preo elevado dessa persistente simbiose entre polticas pblicas e negcios privados.
Com o fim da Guerra Fria, o continente abriu-se ao mercado mundial, o capital
estrangeiro inundou os pases ditos subdeesenvolvidos ou emergentes e as empresas
pblicas foram vendidas. O Estado cedeu o papel de patro a grupos multinacionais.
O capitalismo assim surgido , em grande parte, dirigido de fora; a sua base interna
extremamente tnue. O acesso de empresas nacionais a capitais nas bolsas de valores
modesto e o instituto da ao de ampla distribuio [Volksaktie] praticamente desconhecido.
Seis empresas latino-americanas integram o grupo das 500 maiores empresas do
mundo. Os empresrios so, com freqncia incomum, polticos ou advogados que
vem suas empresas principalmente como aplicaes financeiras. Atividades de pesquisa e desenvolvimento, bem como polticas de investimentos a longo prazo no
parecem gozar de muito prestgio; a iniciativa empresarial produz maiores efeitos no
setor informal que, segundo estimativas freqentes, parece ser to grande quanto a
economia latino-americana compreendida nas estatsticas.
Os protagonistas desse novo modelo de desregulamentao global, a servio da
maximizao e concentrao do lucro, sentem-se seguros e festejam com euforia a
vitria, aos seus olhos definitiva, daquilo que denominam, eufemisticamente, de
sociedade da eficincia. Essa realidade imposta pelos interesses do capital financeiro, mas em vrias correntes de pensamento, que incluem desde a Escola de Chicago,
em torno de Milton Friedman, at concepo ingnua do fim da histria em
Francis Fukuyama tal realidade apresentada como se tivesse validade universal.
Como j foi mencionado, trata-se de um corpo de idias econmicas e sociais que
abrange desde o espectro da concorrncia supostamente livre, at o primado dos
caprichos dos mercados financeiros diante dos resultados de eleies democrticas
gerais, passando pela retirada do Estado e pela privatizao, bem como pela assim chamada flexibilidade para os assalariados e o desmonte da previdncia social.
Um exame mais acurado dessa nica poltica possvel mostra, no entanto, que
no h nada cientificamente cogente a descobrir nessa doutrina e isso vale tambm
para os seus primrdios, desde os anos 40, aps o precedente torico de Von Mises e de
certos membros da Escola Austraca - com F. A. von Hayek, Richard Weaver e Milton
Friedman. Tudo isso pode ser lido como uma srie de enunciados de f, como o axioma
bsico de que a desregulamentao traria, forosamente, vantagens para todos, pelo
menos a longo prazo. A experincia demonstra, justamente, que ela s vantajosa para
os parceiros comerciais com nvel econmico/industrial avanado e cujos respectivos
121

Friedrich Mller

padres de proteo social e ordenamentos jurdicos encontram-se mais ou menos no


mesmo patamar. As coisas se passam similarmente com a afirmao de que o Estado no
teria nada a ver com a economia, devendo limitar-se a fiscalizar a concorrncia leal e as
chances de largada, de modo a garantir que estas sejam fundamentalmente iguais
para todos. Afinal, se o Estado deve zelar por chances de largada realmente iguais para
todos, isto significa que ele tem que estar muito envolvido na economia.
Destarte, ainda segundo essa viso, o capitalismo de mercado teria tambm vencido historicamente o comunismo. Contudo, ainda que se pudesse abstrair o fato de
que a vitria do capitalismo no foi imanentemente econmica, mas, sobretudo,
uma vitria militar-econmica obtida pela via poltico-administrativa da Guerra Fria
(matar pela corrida armamentista) preciso reconhecer que no foi o atual capitalismo de mercado radical que obrigou o socialismo real a ficar de joelhos. Muito pelo
contrrio, esse resultado foi atingido, com diferenas entre os vrios pases e tambm
em momentos histricos distintos, por meio de combinaes diversas entre Estado de
Bem-Estar Social e um sistema de economia mista (Ordoliberalismo), como indicam
os termos economia social de mercado, New Deal e Great Society.
Embora tentem apresentar-se em forma de axiomas, o radicalismo do mercado
e o monetarismo no passam de uma doutrina econmica contestvel e controversa,
conjugada a uma ideologia precocemente triunfalista. De resto, seus representantes se
autodesmentem constantemente: quando se trata de receber subsdios estatais, as centrais financeiras e os grandes grupos empresariais abstm-se de dizer ao Estado que
no ultrapasse os limites considerados adequados para a atuao do setor pblico.
Contrariamente ao que afirma o ultraliberalismo, h fortes razes para supor que
pelo menos uma determinada classe de problemas aqueles relativos a polticas de
redistribuio - necessita da interveno do Estado, tanto hoje, como no passado. A
democracia exige que processos econmicos sejam inseridos em processos sociais. Na
situao atual, isso parece requerer a ajuda de conjuntos de regras internacionais, na
medida em que o Estado-nao no pode mais, sozinho, produzir e impor suas
regras.17 Assim, os processos de mercado, livres do controle estatal, tendem a fazer
com que a soberania dos estados constitucionais, e at sua legitimidade democrtica,
degenerem, paulatinamente, em farsa.
As chamadas foras do mercado no so nem leis da natureza, nem leis histricas com dignidade superior, s quais a poltica deveria sujeitar-se.18 A polmica
ultraliberal tenta fazer esquecer que a corrupo e o nepotismo no so estranhos a
grandes formaes econmicas e que amplas partes do setor privado, por sua vez, so
superdimensionadas e burocratizadas. Assim, a conhecida crtica do Estado formula17
18

122

Cf. F. W. Scharpf. Games Real Actors Play. Oxford, 1997; W. Streeck/C. Crouch. Political Economy of
Modern Capitalism. London, 1997.
Para uma argumentao detalhada, ver N. Birnbaum. After Progress. Oxford, 1998; e sobre esse livro C. No
in DIE ZEIT de 19.11.1998, p. 31.

A Democracia em Face da Excluso Social

da pelos idelogos do mercado traduz o temor de que o Estado possa vir a representar
o interesse pblico de forma excessivamente eficiente.19
A teoria dos jogos mostra que um jogo de soma positiva entre bem-estar social e
liberdade individual egosta s possvel sob a condio de que os benefcios individuais sejam submetidos a regras obrigatrias para todos. Do contrrio, os governos que
so responsveis perante o seu povo ativo, perante o povo enquanto instncia de atribuio e perante o povo-destinatrio, correm o risco de se deixar chantagear sem
resistncia pelas foras do mercado, deslocadas de todo e qualquer povo, no quadro
da ideologia da localizao. Com efeito, segundo informaes do Banco Mundial,20
dois teros de todos os investimentos diretos efetivamente feitos em pases estrangeiros s se realizaram porque os governos desses pases cederam a presses no sentido
de conceder subsdios e outros incentivos exigidos.
Ao contrrio do que apregoam os meios de comunicao controlados por
grandes grupos econmicos, a dominao dos mercados, cada vez mais desenfreada, no leva a sociedades liberais - no sentido etimolgico do termo, j que liberalismo vem do vocbulo latino lber (livre) e comprometidas com a democracia e com os princpios do Estado de Direito. Na verdade, s a duras penas um
Estado constitucional se constitui e se afirma poltica e juridicamente como
Estado livre. De qualquer modo, um Estado constitucional democrtico deve
regular e influenciar os mercados to amplamente que a sociedade possa continuar
sendo razoavelmente livre e justa.
Assim, o Pacto das Naes Unidas sobre os direitos humanos econmicos, sociais e culturais de 1966 necessita, para a sua implementao efetiva, tanto dos estados
nacionais e de sua poltica cumpridora de acordos internacionais,21 como de sua transformao em direito nacional com possibilidades de aplicao pelos tribunais e garantias de acesso a outras prestaes estatais para grupos em situao desvantajosa.
Exemplos de medidas nesse sentido so leis de proteo ao trabalho, incluindo garantias para o exerccio do direito de greve; programas de garantia de renda mnima para
as famlias; medidas contra a corrupo, incluindo polticas preventivas que estimulem a participao popular na fiscalizao do uso dos recursos pblicos; reforma agrria e reforma fundiria nas reas urbanas; e campanhas de alfabetizao. A presena
do Estado crucial, tambm, para uma poltica educacional e cientfica que no se
sujeite servilmente s coaes inerentes ao objetivo da eficincia, em termos da concorrncia econmica mundial. preciso reconhecer que a concentrao do poder econmico privado, entrementes, tornou-se to tirnica e to totalitria (Noam
19
20
21

Ver N. Birnbaum. Merh Demokratie wagen, in DIE ZEIT de 24.10.1997, p. 3.


Cf. No, in Die Zeit de 19.11.1998, p. 31.
Os dois pactos de 1966 - entre eles o de direitos econmicos, sociais e culturais - entraram em vigor em 1976
e foram ratificados por quase trs quartos de todos os pases-membros da ONU (135 membros), mas no
pelos EUA.

123

Friedrich Mller

Chomsky) que torna urgente a implementao de polticas pblicas que sejam mais do
que coadjuvantes para a realizao dos interesses de capitais privados.22
Os modos pelos quais a monetarizao global ameaa a democracia j foram
mencionados. Cumpre salientar que o ataque mais profundo nessa direo provm da
excluso social, a qual se amplia e agrava graas globalizao, como indicam as evidncias empricas. A excluso se afirma inequivocamente s expensas do Estado
Democrtico de Direito e do Estado de Bem-Estar Social; ela deslegitima o governo,
pois faz com que o povo ativo, o povo enquanto instncia de atribuio e o povo-destinatrio degenerem em povo como cone.
Num grau mais acentuado, a excluso chega at a desestatizar o Estado constitucional exigente, que s pode ser justificado como Estado universal e no como um
Estado ao qual se sobrepe tiranicamente o metacdigo incluso/excluso.23 E no grau
no qual os mercados globais ditam a poltica e tornam inoperantes as chances de
monitoramento por parte dos governos, o conceito de democracia cai no vazio, como
freqentemente tem ocorrido.
Especificamente, com vistas ao caso brasileiro, Celso Furtado, para citar um
exemplo, afirmou que a sujeio ao capital estrangeiro causaria um risco crescente de
ingovernabilidade do pas.24 Num mercado global sem Estado(s), o capital mvel
sobrepoe-se a parlamentos e governos eleitos, minando, conseqentemente, o comprometimento destes com o Estado de Direito e o Estado de Bem-Estar Social, com a
proteo ambiental e a distribuio defensvel e responsvel de bens escassos. A concretizao da ameaa de mudana de localizao depende somente do clculo de
benefcios do respectivo grupo empresarial; mas ela solapa (eventuais) motivaes e
compromissos dos governos destarte chantageados, com o bem-estar da coletividade.
E com isso se subtrai o fundamento, precisamente, queles mtodos democrticos
pelos quais conquistas como, por exemplo, os direitos humanos e objetivos polticos como, por exemplo, a proteo ambiental deveriam ser tratados e assegurados.
A dominao dos mercados tornou-se to desptica que os seus representantes
nem se do mais ao trabalho de velar esses fatos escandalosos. Assim, o porta-voz de
poltica exterior dos democratas-cristos alemes escreve no jornal Le Monde que a
poltica deveria ser orientada com vistas a uma realidade supranacional. Os mercados
financeiros internacionais so expresso disso; e Yves-Thibault de Silguy, at recentemente comissrio francs junto Unio Europia, declara que os polticos finalmen-

22

23
24

124

Ver anlises abrangentes em N. Chomsky. Haben und Nichthaben, 1998; J. Saul. Der Markt frisst seine
Kinder, 1997. Ver, tambm, os pertinentes trabalhos de J. K. Galbraith, P. Bourdieu, A. Gorz, R. Heilbroner,
J. Rifkin, E. Luttwak (Turbocapitalismo) e P. Drucker, alm dos autores do Grupos de Lisboa e outros.
Sobre os profundos efeitos do dogma do mercado e de suas ideologias de gerenciamento dentro das empresas, ver R. Sennett. A corroso do carter. 2000.
Cf. F. Mller. Wer ist das Volk? 1997, pp. 47 ss. e 57 ss. [traduzido para o portugus como Quem o povo.
So Paulo, Max Limonad, 1998]
In: O capitalismo global. 1998, pp. 73 s.

A Democracia em Face da Excluso Social

te deveriam compreender que os mercados governam.25 Desde o Tratado de


Amsterd,26 o verdadeiro governo de qualquer Estado-membro da Unio Europia
no mais, para efeitos de questes de importncia central, o governo no qual as pessoas votaram; efetivamente, quem tem o poder decisrio nessas questes o Banco
Central da Europa que, em termos poltico-democrticos, no precisa prestar contas a
ningum. Os cidados podem continuar dizendo livremente o que pensam e expressando sua vontade nas eleies, exceto no que diz respeito a questes decisivas para o
seu presente e futuro.
Quanto aos pases pouco desenvolvidos e aos pases emergentes, cresce neles a
conscincia de que um crescimento econmico global, contabilizado em termos meramente monetrios e estatsticos e destitudo de padres condizentes com o Estado de
Direito, quer dizer, sem good governance, longe de contribuir para pacificar essas as
sociedades, agrava seu potencial conflitivo e contribui para a desestabilizao poltica.
Com vistas aos EUA, o decano da economia liberal de esquerda, John Kenneth
Galbraith, prognostica a ruptura da sociedade, caso o mercado sem freios possa continuar cindindo o pas em trs partes: os ricos, a camada mdia em via de desaparecimento e os excludos, cujo nmero cresce dia a dia. Autores como William Lewis e
Lester Thurow percebem que nos EUA e nos pases industrializados restantes a estrutura social est se rompendo em pedaos, no prazo mais longo: O capitalismo pode
conviver com isso, mas a democracia, no, escreve o professor do Massachussetts
Institute of Technology.27
Um tema especial, que nos limites deste texto pode apenas ser sugerido, consiste nos efeitos da excluso sobre a democratizao, especialmente em casos mais complexos de transies polticas para sistemas que, a priori, poderiam ser definidos como
democrticos.28 O xito dessas transies depende, entre outros fatores, tanto da
natureza das instituies pr-democrticas, como tambm da fora simblica das tradies pr-autoritrias, sobretudo nas fases democrticas anteriores na histria de um
pas. O xito da redemocratizao depende, tambm, da fora e do patamar evolutivo,
do potencial de ao das elites, do grau de mobilizao da sociedade, em outras palavras: do poder da sociedade civil. Esta pode limitar, de mltiplas maneiras, o domnio
de um Estado que tende a se tornar cada vez mais autoritrio, como o caso do Brasil
(medidas provisrias, uso de corrupo para obter apoio parlamentar, etc). claro que
25

26
27
28

Ambos citados em DIE ZEIT de 12.9.1997, p. 39. Em uma perspectiva analtica, N. Luhmann (in: Die
Gesellschaft der Gesellschaft. 1998, p. 808) menciona que [...] os centros da sociedade mundial (sobretudo
naturalmente [!] os mercados financeiros internacionais). O ponto de exclamao no figura no texto de
Luhmann.
O Tratado de Amsterd o mais recente acordo que procura definir a forma legal da Comunidade Europia,
vlido nos 15 pases membros da Comunidade. Este Tratado substituiu o Tratado de Maastricht.
L. Thurow, ap. DIE ZEIT, de 26.11.1998, pp. 27 s., 28.
Sobre isso e sobre o que segue, ver H. J. Puhle. Demokratisierungsprobleme in Europa und Amerika, in: H.
Brunkhorst/P. Niesen (edd.). Das Recht der Republik. 1999, pp. 317 ss.; a citao subseqente no texto:
ibid., p. 322; sobre a Amrica Latina, inclusive o Brasil, p. 334 ss.

125

Friedrich Mller

nem todas as foras de oposio existentes na sociedade civil so internamente democrticas; muitas delas so, por vezes, autoritrias ou constitudas por via clientelista.
Mesmo assim, a atuao dessas foras pode contribuir, ao menos, para o pluralismo do
conjunto.
O Brasil teve de distanciar-se de um regime militar precedente e a elaborao e
promulgao de sua constituio, como se sabe, ocorreram no contexto de uma transio pactuada, e no revolucionria. O peso quase opressivo do seu regime presidencialista conduz, em uma sociedade civil ainda insuficientemente organizada e mobilizada, ao que se chama, nas pesquisas sobre os processos de transio, democracia
defeituosa, uma vez que a exeqibilidade de uma poltica democrtica fica prejudicada pela falta de estruturas prprias ao Estado de Direito. Infelizmente, o Pas j
experimentou formas intermedirias entre a democracia e a dominao mais ou
menos autoritria; felizmente, os brasileiros no carecem de reflexo acerca dessas
experincias, como indicam termos como ditabranda ou democradura. Uma base
ainda forte dessas formas hbridas a estrutura poltica, em grande parte arcaica: ela
constituda por uma casta de rgulos estaduais, caciques que agem de forma clientelista nos Estados-Membros; por representantes do povo, cujo comportamento
poltico nestes Estados, e tambm no plano da federao , praticamente, no-controlvel e que, por sua vez, conformam-se ao clientelismo regional e presidencialista.
Para fazer frente a esse quadro, importante que na esfera das massas mais ou
menos organizadas, ou organizveis, existam um interesse e um empenho reais pela
democratizao exitosa, ao menos com vistas ao longo prazo. Sem comunicao e cooperao com esse fator, nenhuma elite consegue manter-se no poder, indefinidamente.
A democratizao, que se constri com mais chances de xito de baixo do que de
cima, processa-se precisamente a partir de uma multiplicidade de iniciativas de autoajuda, de auto-proteo, de afirmao dos direitos civis e de outras formas de resistncia. Mas, justamente aqui a excluso social gravemente impeditiva e deve ser combatida com todas as foras, com vistas realidade (futura) de um sistema democrtico.29

V. Concluso
A questo colocada pelo tema deste texto no deve ser respondida apenas em termos ticos; da que tenha sido necessrio operacionalizar melhor conceitos centrais,
de modo a possibilitar enunciados quantitativos. Nessa perspectiva, a misria macia,
29

126

H uma vasta bibliografia sobre o processo de transio democrtica, e.g.: S. M. Lipset. Some Social
Requisites of Democracy, in: American Political Science Review 53 (1959), pp. 69 ss.; D. Share/S.
Mainwaring. Transition through Transaction: Democratization in Brazil and Spain, in: W. Selcher (ed.).
Political Liberalization in Brazil. Boulder, 1986, pp. 175 ss.; A. Przeworski. Democracy and the Market.
Cambridge, 1991; J. J. Linz/A. Velenzuela (ed.). The Failure of Presidential Democracy. Comparative
Perspectives, vol. 1. Baltimore, 1994; Id. A. Stepan. Problems of Democratic Transition and Consolidation;
Southern Europa, South America, and Post Communist Europe. Baltimore, 1996.

A Democracia em Face da Excluso Social

primordialmente econmica, diz respeito ao povo-destinatrio; a misria scio-cultural, que acarreta a apatia poltica, diz respeito ao povo ativo; e a excluso jurdica em
acepo mais estrita (violncia ilegal, desigualdade inconstitucional, negao da proteo jurdica, impunidade dos responsveis pela opresso) consiste em violaes do
status do povo como instncia de atribuio.
Com vistas a uma quantificao, o Estado constitucional oferece dois parmetros:
como primeiro limite, a maioria absoluta a partir de 50% (no caso do povo ativo, os titulares dos direitos eleitorais ativos e passivos; no caso do povo como instncia de atribuio, os titulares do direito de nacionalidade; no caso do povo-destinatrio, todos os habitantes). Esse limite simboliza tambm, no contexto deste artigo, a base funcional de um
sistema democrtico. O princpio da maioria se reveste de central importncia para tal
sistema. Se a maioria das pessoas, dos cidados e dos titulares dos direitos eleitorais est
perdida para a democracia, a prpria democracia, por sua vez, est perdida.
O segundo limite oferecido pelo sistema o da maioria que altera a constituio:
na Alemanha (art. 79), assim como nos EUA (art. V), esta maioria de dois teros.
Tanto na Frana (art. 89), quanto no Brasil (art. 60), so requeridos trs quintos dos
votos dos congressistas, em dois turnos, para emendas constitucionais. Em vez de procurar identificar um eventual valor mdio da famlia das constituies democrticas
o que seria um procedimento demasiadamente mecanicista talvez seja melhor
tomar como critrio a maioria qualificada da constituio em pauta, pois somente ela
determina o que deve ser democracia no seu mbito de vigncia. No obstante, h
uma incongruncia no fato de que a Alemanha ou os EUA, por exemplo, exigem
mais democracia para alterar a constituio; mas aceitem, na perspectiva da presente proposta, menos democracia porque o limiar dos indicadores de excluso est aqui
fixado num patamar mais elevado, ou seja, 12% de pobreza excludente na mdia dos
estados-membros da Unio Europia, mais um tero de no votantes (abstenses nas
eleies) como indicadores grosso modo. Esse limiar , em contrapartida, transposto
nos EUA: por um lado, o mencionado ndice oficial de pobreza de 13,7%; por outro
lado, a mdia da absteno nas eleies para o Congresso em 1994 (62%), nas eleies
presidenciais de 1996 (51%) e nas eleies para o Congresso em 1998 (64%)30 o que
resulta em uma mdia de 59% de abstenes.
Talvez seja possvel solucionar essa incongruncia com uma reflexo menos
quantitativa e mais fortemente valorativa. Ela consiste na idia de compensao: para
alterar a constituio, pases como a Frana e o Brasil satisfazem-se com menos
democracia. Tal alterao apresenta, portanto, uma legitimao democrtica mais
reduzida (60%, contra 66,67% nos casos da Alemanha e dos Estados Unidos). Para
compensar esse peso mais reduzido da democracia em questes constitucionais,
abandona-se mais cedo, nesses casos, o quadro da democracia e da sua legitimidade,
30

Cf. a anlise poltica de S. Halimi. Les lections amricaines nont pas eu lieu, in: LE MONDE DIPLOMATIQUE de 10.12.1998, p. 10.

127

Friedrich Mller

diante do fato de que os 60% dos votos necessrios alterao constitucional so atingidos mais rapidamente do que o limite de 66,67%. Tudo tem seu preo: e este , aqui,
o preo a ser pago pelo fato de termos de mobilizar um potencial democrtico menor
do que o previsto em outros sistemas constitucionais para alterar a constituio.
Uma outra dificuldade est na sobreposio de parmetros distintos. Tais parmetros, em princpio, devem ser somados e isso justamente com vistas democracia. Nesse tocante, e em virtude da reao em cadeia por demais familiar, os fenmenos de excluso econmica, social, scio-cultural e jurdica no so problemticos,
quando somados. Afinal de contas, eles se complementam de modo fatal na realidade
cotidiana, enquanto distores feitas contra o povo-destinatrio e o povo enquanto
instncia de atribuio. Quando afetam a maioria da populao, o Estado no passa de
um aparelho formalista que pode, se for o caso, ser constitucionalmente legal, mas no
ser jamais democraticamente legtimo.
As coisas so mais complicadas no comportamento eleitoral do povo ativo.
Quando algum no votou, a probabilidade da sua excluso apenas medianamente
elevada; as razes da absteno nas eleies podem estar, tambm, ligadas a algum tipo
de protesto ou a uma postura preguiosa e genericamente apoltica de titulares de
direitos perfeitamente integrados qui, at, superintegrados (privilegiados). Mas
quando algum est excludo, a probabilidade de no comparecer s eleies deve ser
estimada num nvel muito elevado. A rea de interseco dos parmetros me conduz
idia de propor como limite global no a maioria absoluta, mas sim, o limite da
maioria que altera a constituio. Nesse caso, as conseqncias da excluso no so
mais tolerveis para um sistema democrtico; a constituio alterou-se, efetivamente,
de qualquer modo e a alterao no se refere, em termos semiticos, aos signos da
carta constitucional, mas, em termos de poltica constitucional, avaliao poltica do
sistema. A constituio alterou-se, ento, de democracia legtima para aparelho de
Estado no mais democraticamente legitimvel.
Somados pelo modo proposto, os dados estatsticos (12% de pobreza excludente
na mdia dos estados-membros da Unio Europia, mais um tero de no-votantes)
resultam, para a Europa, em um nvel de excluso decerto alarmante, mas no atingindo o mencionado limiar da alterao informal da constituio.31 Esse limiar , em
contrapartida, transposto nos EUA. A isso subjaz, por um lado, o mencionado ndice
oficial de pobreza de 13,7%: por outro lado, a mdia da abstenes das eleies para o
Congresso em 1994 (62%), nas eleies presidenciais de 1996 (51%) e nas eleies para
o Congresso em 1998 (64%)32 o que resulta em uma mdia de 59% de no-eleitores,
como foi mencionado.
31

32

128

Trata-se, aqui, de um conceito diferente e mais preciso, em termos de teoria constitucional do que o
conceito de alterao formal da constituio. Sobre esse tema, cf. F. Mller. Strukturierende Rechtslehre.
2 ed. 1994, pp. 309 s., 363 ss. e 369 ss.
Cf. a anlise poltica de S. Halimi. Les lections amricaines nont pas eu lieu, in: LE MONDE DIPLOMATIQUE de 10.12.1998, p. 10.

A Democracia em Face da Excluso Social

Para o Brasil, temos o caso especial do voto obrigatrio, j mencionado. Quanto


ao resultado, isso no representa nenhum problema. Por um lado, pouco provvel
que as sanes impostas aos eleitores que se abstiveram possam piorar ainda mais o
status efetivo dos que despencaram na excluso, ou j nasceram excludos. Apesar do
voto obrigatrio, a absteno global (no-comparecimento s urnas, votos em branco
ou nulos), conforme mencionado, chegou a 36,17% nas ltimas eleies integradas
para a Presidncia da Repblica, para governos estaduais, Congresso e Assemblias
Legislativas. Somado ao ndice oficial de pobreza de 27%,33 esse nmero supera com
redondos 63% o limiar nacional para a alterao da constituio (60%); ele somente
se aproxima perigosamente do limiar dos EUA os da Alemanha (66,67%).
Quando esse limite ultrapassado, o sistema democrtico perde o seu status de
legitimao em termos de contedo, ocorrendo uma fatal alterao da constituio.
Nessa medida, a designao democracia, assim como a do povo enquanto demos,
apenas ideolgica no seu uso prtico.
No campo das causas, os sistemas democrticos no podem tolerar um mais da
forma at agora existente da monetarizao mundialmente desregulamentada nem,
por princpio, seu grau atingido at o presente. Os processos de democratizao em
pases pouco desenvolvidos e em pases emergentes podem, com isso, sofrer danos
talvez irreparveis. Nos pases centrais, a democracia, por sua vez, j est em vias de
sofrer danos visveis.
Com relao aos efeitos estticos, isto , dificilmente eliminveis da excluso nos
pases individuais, em relao aos seus sintomas cotidianos, se somarmos todos os indicadores no mbito da cadeia descrita, inclusive a apatia poltica, que se expressa tambm no comportamento eleitoral, o limite do que ainda se pode tolerar a maioria qualificada para a alterao da constituio do respectivo sistema poltico. Se ela for atingida ou ultrapassada, a democracia desse pas, temporria ou permanentemente, existir apenas no papel; ento, o sistema democrtico ser apenas law in the books, no
mais law in action. Esta uma situao que nenhum democrata pode tolerar.

33

Indicado segundo: Relatrio Nacional Brasileiro. Braslia, 1996, para o ano de 1990. No tive acesso a estatsticas oficiais de data mais recente.

129

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la


Restriccin de Derechos Humanos
en el Sistema Interamericano
Jess M. Casal H1
Sumarioo: I. Introduccin II. Funciones generales de la clusula III. Alcance general del control democrtico basado
en dicha clusula IV. Criterios para un control democrtico de las restricciones a derechos humanos V. Perspectivas.

I. Introduccin
Los instrumentos internacionales sobre derechos humanos han sido pioneros al
poner en relacin el concepto de democracia con la facultad estatal de imponer restricciones a los derechos normativamente garantizados, lo cual hoy se encuentra plasmado en algunos Textos Constitucionales.2 La primera formulacin difana de esa
conexin se encuentra en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, de 1948,
cuyo artculo 29.2 dispone que:
En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estar solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el nico
fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los
dems, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden pblico y del
bienestar general en una sociedad democrtica.
De esta forma la Declaracin Universal enlaz la limitacin del ejercicio de los
derechos humanos con el concepto de democracia, colocando las bases de la clusula
en una sociedad democrtica o clusula de la sociedad democrtica3 que incorporan,

Abogado summa cum laude de la Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, Venezuela. Doctor en
Derecho, mencin honorfica de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, Espaa. Especialista en
Derecho Administrativo Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, Venezuela y Profesor de Derecho
Constitucional. Miembro de la Comisin Andina de Juristas. Actual Presidente de la Asociacin Venezolana
de Derecho Constitucional.
Segn el artculo 1 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades (Constitution Act, 1982), estos derechos y libertades quedan sujetos nicamente a aquellas limitaciones razonables previstas por la ley que
estn justificadas de manera comprobable en una sociedad libre y democrtica.
Cfr. Vegleris, P., Valeur et signification de la clause dans une socit dmocratique dans la Convention
Europenne des Droits de l Homme, Revue des Droits de lHomme, 1968, pp. 219 y ss.; Garibaldi, Oscar,
On the ideological content of human rights instruments: the clause in a democratic society, en
Buergenthal, Contemporary issues in international law, Kehl, Engel, 1984, pp. 23 y ss.

131

Jess M. Casal H

aunque no siempre dentro de una norma general sobre las restricciones a los derechos,
los principales tratados de derechos humanos de mbito universal y de mbito regional europeo e interamericano. El contexto de la alusin a la sociedad democrtica contenida en dicha Declaracin es la previsin de los presupuestos bajo los cuales los derechos proclamados pueden ser objeto de restricciones, y su funcin especfica es incluir
la nocin de sociedad democrtica como un condicionante de la facultad tcitamente
reconocida a los Estados de fijar tales limitaciones. Esas limitaciones han de pasar por
el tamiz de la nocin de sociedad democrtica, pues slo aquellas que habiendo sido
establecidas por la ley para alcanzar los fines indicados en el artculo 29.2 y que, adems, sean compatibles con una sociedad democrtica pueden considerarse vlidas.
La clusula de la sociedad democrtica encuentra su primera expresin formal en
el artculo XXVIII de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, aprobada en mayo de 1948.4 Si bien la redaccin de este artculo no trasluce completamente el sentido garantista de la alusin a la democracia, se fue un primer paso hacia la consagracin de la clusula en la Declaracin Universal de Derechos
Humanos.
El artculo 32.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos adoptara luego el giro del artculo 29.2 de la Declaracin Universal e incorporara ntidamente la referencia a la sociedad democrtica como barrera a las posibilidades de restriccin de los derechos reconocidos. Una clusula general similar figura en el
Protocolo adicional a la Convencin Americana en materia de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (art. 5), a lo cual hay que agregar normas especiales de la
Convencin Americana (arts. 15, 16.2 y 22.3) y de ese Protocolo (art. 8.2) alusivas a
la posibilidad de limitacin de algunos de los derechos regulados.
La relacin de estas normas particulares con las respectivas clusulas generales
es la existente entre la disposicin especial y la general, por lo que la primera prevalece, lo cual carece de alcance prctico en lo que atae a la clusula de la sociedad
democrtica, dada la coincidencia sustancial en la referencia a la misma contenida en
unas y en otras. La cuestin adquiere significacin cuando se considera la relacin
entre la clusula general y otras normas especiales de restriccin. As, al consagrar la
libertad personal, la libertad de conciencia y de religin y la libertad de pensamiento
y expresin, la Convencin Americana incluye normas relativas a las posibilidades de
restriccin de estos derechos (arts. 7.2, 12.3, 13.2) sin hacer mencin a la sociedad
democrtica. En estos casos la clusula de la sociedad democrtica del artculo 32.2 de
la Convencin Americana slo es aplicable y opera como fuente de criterios interpretativos que pueden reforzar la proteccin de los derechos humanos. Esto implica que
las restricciones en principio admisibles segn los artculos de la Convencin antes
citados (7.2, 12.3, 13.2) dejan de serlo si resultan incompatibles con una sociedad
democrtica. Ello ha sido expresamente reconocido por la jurisprudencia.
4

132

Los derechos de cada hombre estn limitados por los derechos de los dems, por la seguridad de todos y
por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrtico.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

El objeto del presente estudio es justamente poner de manifiesto la importancia


que ha tenido y las perspectivas de un test o control democrtico interamericano
sobre las restricciones a los derechos humanos.5 Un test que no es relevante en todos
los casos y que no necesariamente se suma de manera separada o autnoma a parmetros de control sobradamente conocidos en el Derecho Constitucional comparado y
que han hallado proyeccin en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
como el principio de proporcionalidad, sino que ms bien tiende a insertarse en uno
de los escalones o niveles de anlisis de este ltimo principio, como veremos.

II. Funciones generales de la clusula


La clusula de la sociedad democrtica no ha cumplido en el sistema interamericano las mismas funciones que en el sistema europeo de proteccin de los derechos
humanos. En particular, ella no ha sido, al menos directamente, un cauce conceptual
para la comparacin jurdica, como s ha ocurrido dentro del espacio europeo abarcado por el Consejo de Europa.6 Ello es en parte explicable por los matices apreciables
en las finalidades principales del Consejo de Europa, por un lado, y de la Organizacin
de Estados Americanos, por otro lado.
La concepcin del Consejo de Europa estuvo ligada a la voluntad de unir a
Estados europeos que tenan una visin compartida sobre la democracia y sobre
valores jurdicos y tico-culturales fundamentales como el imperio de la ley y los
derechos humanos. La preservacin y realizacin progresiva de estos valores impona una unin ms estrecha entre esos Estados, tal como se desprende del
Prembulo del Estatuto del Consejo de Europa y de su artculo 1. Para alcanzar esta
finalidad era necesaria una accin conjunta en campos como el jurdico as
como la salvaguardia y la mayor efectividad de los derechos humanos y las libertades fundamentales (art. 1, b). La garanta de estos derechos por los Estados europeos y su contribucin para la realizacin de los objetivos sealados quedaba adems definida como una condicin para su ingreso al Consejo (arts. 3 y 4). Esta asociacin espiritual entre Estados, que se proyectaba a mbitos econmicos, sociales
y culturales, pretenda dejar definitivamente atrs la experiencia dolorosa de la
soberana nacional puesta al servicio de la negacin de la dignidad humana y vena
adems a sellar una identidad poltica comn opuesta a la del rgimen comunista
5

Unas reflexiones previas sobre la fundamentacin de tal control pueden verse en Casal H, Jess M.,
Condiciones para la limitacin o restriccin de derechos fundamentales, Revista de Derecho de la
Universidad Catlica del Uruguay, No. III, 2002, pp. 133 y ss.
Cfr. Grabenwarter, Christoph, Europische Menschenrechtskonvention, Mnchen, Beck, 2008, p. 116;
Wahl, Reiner, Das Verhltnis der EMRK zum nationalen Recht, en Human Rights, Democracy and the
Rule of Law, Liber amicorum Luzius Wildhaber, Baden-Baden, Nomos, 2007, p. 867; Schyff, G., The concept of democracy as an element of the European Convention, The Comparative and International Law
Journal of Southern Africa, 2005, pp. 355 y ss.

133

Jess M. Casal H

de la Unin Sovitica.7 En este contexto, la unin o integracin jurdica entre los


respectivos Estados en las materias sealadas no era una simple consecuencia derivada o secundaria del sistema instaurado, sino una razn inspiradora y finalidad
principal del mismo.
Algo distinto sucede con la Organizacin de Estados Americanos (OEA), cuyos
fines primordiales gestacionales pueden resumirse en el afianzamiento de la paz y de
la seguridad del continente; la promocin y consolidacin de la democracia representativa; y la promocin del desarrollo econmico, social y cultural de los Estados partes (art. 2 de la Carta de la OEA). Estas finalidades se ven reflejadas en el articulado
de la Carta, que regula la solucin pacfica de controversias entre los Estados miembros; la garanta de la seguridad colectiva en caso de agresiones a la integridad o inviolabilidad del territorio o a la soberana de un Estado americano; y las formas de impulsar el desarrollo integral. Los propsitos de la Organizacin de Estados Americanos
relacionados con el mantenimiento de la paz y, en consecuencia, la resolucin pacfica de las controversias, son una manifestacin de la condicin que desde su origen se
le atribuy de ser un organismo regional de la Organizacin de las Naciones Unidas
(art. 1 de la Carta).
Entre los objetivos primordiales explcitos de la organizacin no se encuentra el
de profundizar la unin o integracin entre los Estados miembros. La Carta propugna
las relaciones de solidaridad y de cooperacin entre ellos, pero hace nfasis en la necesidad de respetar la soberana e independencia de los Estados y el principio de no
intervencin.8 Sin embargo, dicha unin o integracin no es extraa a sus fines ni a
su radio de accin. Los antecedentes de la creacin de esa organizacin regional se
remontan al panamericanismo y los valores que sta procura salvaguardar son un
patrimonio tico-jurdico y poltico comn a los Estados miembros.9
Dos finalidades de la organizacin que favorecen la unin o integracin jurdica
son la promocin y consolidacin de la democracia representativa, as como la promocin y proteccin de los derechos humanos. La primera est expresamente formulada como tal en el artculo 2 de la Carta de la Organizacin de Estados Americanos,
la segunda se desprende de su Prembulo y de algunas de sus disposiciones (arts. 3, l
y 106 de la Carta de la OEA). La extensin y robustecimiento de la democracia en los
pases americanos lleva consigo la adopcin de instituciones, valores y procedimientos afines, asociados a la idea de la democracia. Asimismo, la promocin y proteccin
de los derechos humanos ha impulsado la modificacin de textos legales o criterios
7
8
9

134

Vid. Garca de Enterra, Eduardo y otros, El sistema europeo de proteccin de los derechos humanos,
Madrid, Civitas, 1983, pp. 61 y ss.
Sobre la tensin entre este principio y el propsito mencionado en la Carta de promover la democracia
representativa vid. Aguiar, Asdrbal, El derecho a la democracia, Caracas, EJV, 2008, pp. 105 y ss.
Vid. Gros, Estudios sobre derechos humanos II, Madrid, Civitas, 1988, pp. 128 y ss.; Buergenthal y otros, La
proteccin de los derechos humanos en las Amricas, Madrid, Civitas/IIDH, 1990, pp. 31 y ss.; Aguiar, op.
cit., pp. 84 y ss.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

jurdicos contrarios a tales derechos y su sustitucin por otros ajustados a estndares


internacionales que terminan siendo compartidos.
La bsqueda de cierta uniformidad jurdica est adems ligada a los objetivos de la
organizacin, como lo demuestran las funciones asignadas al Comit Jurdico Interamericano en reas como la codificacin internacional y los problemas jurdicos referentes a la integracin de los pases en desarrollo del Continente y la posibilidad de uniformar sus legislaciones en cuanto parezca conveniente (art. 99 de la Carta de la OEA). En
cumplimiento de estas funciones se han aprobado importantes convenciones internacionales sobre Derecho Internacional Privado, que se han traducido en reformas legislativas
en los Estados partes. Por otro lado, como muestra del panamericanismo asociado a la
organizacin pueden mencionarse iniciativas que propician el acercamiento econmico
entre los pases del continente, como las emprendidas desde las sucesivas Cumbres de las
Amricas con el propsito de promover el desarrollo de los Estados miembros.
La posicin de la promocin y defensa de los derechos humanos dentro de la Carta
de la Organizacin de Estados Americanos merece un comentario particular. El fortalecimiento de una unin jurdica entre todos los Estados americanos basada en la promocin y garanta colectiva de los derechos humanos no fue inicialmente un propsito
central de dicha Organizacin a tenor de la Carta. En su texto original sta ni siquiera
aluda a mecanismo alguno de promocin o defensa de los derechos humanos perteneciente a esa organizacin, lo cual slo sera superado en 1970 mediante la entrada en
vigor del Protocolo de Buenos Aires, que confiri un fundamento normativo slido a las
funciones que desde 1960 vena desempeando la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos. La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
de 1948, que ciertamente fue coetnea a la creacin de aquella organizacin, cuyo
Prembulo indica que la proteccin internacional de los derechos humanos debe ser
gua principalsima del derecho americano en evolucin, fue asumida entonces como
un documento que careca del carcter de derecho positivo sustantivo.10 Un verdadero salto cualitativo en el compromiso interamericano con la proteccin de estos derechos se produce con la adopcin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
en 1969 y su entrada en vigencia en 1978. Ello sent los fundamentos de un completo
sistema de proteccin de derechos humanos cuya evolucin permite constatar el lugar
central que la promocin y defensa de estos derechos hoy ocupa en la Organizacin de
Estados Americanos, lo cual ha rendido frutos en el terreno de la integracin jurdica,
al menos respecto de los Estados que han ratificado la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y reconocido la competencia contenciosa de la Corte.
En este sentido conviene destacar que la recepcin de la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en muchos Estados americanos11 ha pro10
11

Buergenthal y otros, op. cit., p. 35.


Vid. Ayala, Carlos, Recepcin de la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional en Estudios de Derecho Pblico, Libro Homenaje a Humberto J. La Roche Rincn,
Caracas, Tribunal Supremo de Justicia, 2001, Vol. 1.

135

Jess M. Casal H

ducido en una medida no desdeable una aproximacin entre los respectivos ordenamientos jurdicos. Nos referimos no a la comunidad de instituciones jurdicas previa
al funcionamiento del sistema interamericano, tradicional entre los ordenamientos
latinoamericanos, sino a logros posteriores atribuibles a ese sistema. Ello resulta palmario en materias como la libertad de expresin, en la cual ha sido rica la jurisprudencia de dicha Corte, y en otros temas en los que ha sido igualmente modlica, como
los mecanismos de proteccin frente a la posible desaparicin forzada de personas; las
garantas de la libertad personal; las garantas del debido proceso y el derecho a un
recurso efectivo frente a violaciones a derechos humanos; la prohibicin de las leyes
de amnista en caso de graves violaciones a los derechos humanos; y el rgimen jurdico y lmites de los estados de excepcin. Igualmente, el tratamiento jurisprudencial
de un principio esencial para el control de las injerencias estatales en los derechos
humanos, como lo es la proporcionalidad, sin duda repercutir en los sistemas jurdicos americanos. ste y otros recientes avances jurisprudenciales de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y, en especial, la invocacin de la Carta
Democrtica Interamericana en algunos de sus pronunciamientos permiten vislumbrar una intensificacin del efecto integrador de la organizacin, que consolide un
acervo jurdico-poltico comn a los Estados americanos.
No es caracterstico, en todo caso, de la jurisprudencia de esa Corte acudir a la
comparacin jurdica entre los ordenamientos jurdicos americanos para resolver cuestiones interpretativas referidas a tales derechos, como s ocurre en el mbito europeo.
De all que la clusula de la sociedad democrtica de la Convencin Americana no haya
sido una vlvula por la cual fluya a menudo una comparacin entre sistemas jurdicos
que favorezca, en medio de la legtima diversidad, cierta integracin jurdica.
Al margen de la posible funcin integradora de la clusula de la sociedad democrtica, es preciso sealar que sta ha tenido significacin en la temtica de las restricciones a los derechos humanos. La utilizacin de la nocin de sociedad democrtica
como un parmetro para la determinacin de la licitud de las limitaciones a derechos
humanos ha sido palpable bsicamente en materia de libertad de expresin, dada su
ntima y recproca conexin con la democracia. La jurisprudencia interamericana ha
reconocido adems la trascendencia general de tal clusula, pues ha afirmado, como
veremos, que la compatibilidad de la limitacin de algn derecho con la sociedad
democrtica es un requisito de licitud vlido para la restriccin de cualesquiera de los
derechos protegidos por la Convencin Americana. La nocin de sociedad democrtica tambin le ha permitido fundamentar la conexin entre el principio de legalidad
y la legitimidad poltica que debe brindarle soporte.12
Es importante, sin embargo, advertir que con frecuencia la referencia jurisprudencial a la sociedad democrtica, como concepto que respalda una determinada
12

136

Sobre esta vinculacin entre la legalidad y la legitimidad cfr. La Expresin Leyes en el Artculo 30 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986.
Serie A No. 6, prr. 32.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

interpretacin en el contexto del examen de licitud de la restriccin de algn derecho, no resulta de la expresa invocacin del artculo 32.2 de la Convencin
Americana. Ello puede obedecer al temor de la Corte Interamericana a una aplicacin
general de los motivos de limitacin de derechos humanos mencionados en dicho precepto, sobre todo respecto de derechos que, como la libertad de expresin, poseen una
norma especial sobre restricciones, ms precisa y estricta. Adems, la idea de la sociedad democrtica entronca con el concepto de democracia representativa, el cual es
transversal a la Convencin, por lo que en materia de restricciones a los derechos all
protegidos puede ser empleado como criterio interpretativo sin necesidad de aducir
expresamente el artculo 32.2. Conviene recordar que [l]a democracia representativa
es determinante en todo el sistema del que la Convencin forma parte.13
No resulta apreciable en la jurisprudencia una diferenciacin conceptual entre la
nocin de sociedad democrtica y la de democracia representativa. Slo cabra apuntar
que en ocasiones se apela a la expresin sociedad democrtica, slo utilizada en la
Convencin Americana en el artculo 32.2 y en las correlativas disposiciones especiales,
en lugar de a la de democracia representativa, cuando se quiere poner el nfasis en asuntos vinculados al desenvolvimiento de la sociedad y a la relacin de sta y de los individuos con el Estado,14 mientras que la democracia representativa es mencionada cuando
interesa subrayar la faceta poltico-institucional de un asunto, sobre todo en materia de
derechos polticos.15 En todo caso, de la jurisprudencia interamericana cabe colegir que
la clusula de la sociedad democrtica del artculo 32.2 informa o inspira, as sea tcitamente, los criterios de control sobre restricciones fundados en la idea de la democracia.
Esto explica que en ms de una ocasin la Corte haya aludido a la sociedad democrtica en el sentido de la Convencin,16 sin citar los preceptos indicados. De ah que en
adelante sigamos hablando de la clusula de la sociedad democrtica, pero entendindola en un sentido amplio o interpretativo y no simplemente literal.
Ms all del mbito del control especficamente democrtico de las restricciones
a los derechos, es importante constatar que la clusula o el concepto de la sociedad
democrtica ha sido un cauce para el ingreso del principio de proporcionalidad como
criterio para la medicin de la licitud de las injerencias estatales en los derechos reconocidos en la Convencin Americana.17 Igualmente, la nocin de sociedad democr13
14

15
16
17

La Expresin Leyes en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, op. cit.,
prr. 34.
Cfr., por ejemplo, La colegiacin obligatoria de periodistas, Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No 5, prr. 69; y el caso Ivcher Bronstein vs. Per, sentencia de 6 de febrero de 2001.
Serie C No. 74, prr. 149.
Caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184,
prrs. 142 y 149.
Cfr., entre otros, el caso Castillo Petruzzi y otros , sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52,
prr. 184.
Cfr. La colegiacin obligatoria de periodistas, op. cit., prr. 46.; y el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia del 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prrs. 120-123.
137

Jess M. Casal H

tica ha servido para introducir limitaciones a los poderes extraordinarios que eventualmente ostentan los Estados durante un estado de excepcin, adicionales a las
expresamente estipuladas en la Convencin.18 Tambin se han desarrollado valiosas
construcciones jurisprudenciales gracias a la vinculacin establecida por la Corte
Interamericana entre la nocin de democracia representativa o de sociedad democrtica y el concepto de Estado de Derecho;19 en estos supuestos la idea de la sociedad
democrtica no ha sido slo fuente de lmites a las facultades estatales de restriccin
de los derechos proclamados, sino que en ms de una ocasin ha sido un criterio
orientador de la interpretacin de la significacin o alcance de estos derechos.

III. Alcance general del control democrtico basado en dicha clusula


En el campo del control democrtico de las restricciones a derechos humanos
fundado en dicha clusula, no ha sido objeto de debate si ste se refiere a los medios
constitutivos de una injerencia en algn derecho convencionalmente reconocido o
solamente a los fines respectivos, como s se ha sucedido en los sistemas europeo y
universal.20 Pese al escaso tratamiento jurisprudencial que el tema ha recibido, puede
sostenerse que tanto los medios como los fines de la injerencia estatal, y en especial la
relacin medio-fin, quedan sujetos a este test democrtico.
Desde la opinin consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
relativa a la colegiacin obligatoria de los periodistas se establecieron criterios sobre
la interpretacin de los fines que de acuerdo con la Convencin pueden justificar la
limitacin de los derechos que ella protege. Estos criterios sentaron las bases para el
correspondiente control democrtico. Entonces qued de manifiesto la reserva de la
Corte Interamericana ante la posibilidad de extender las causales de limitacin previstas en el artculo 32.2 de la Convencin a derechos que poseen su propio rgimen
en materia de restricciones:
El artculo 32.2 contiene un enunciado general que opera especialmente
en aquellos casos en que la Convencin, al proclamar un derecho, no dispone
nada en concreto sobre sus posibles restricciones legtimas.21
Ciertamente, los fines generales enunciados en dicho artculo para justificar la
limitacin de los derechos de la Convencin no desplazan las reglas especiales previstas respecto de la restriccin de un determinado derecho. As, los bienes jurdicos
cuyo aseguramiento puede justificar, de acuerdo con el artculo 13.2 de la
18
19
20
21

138

El habeas corpus bajo suspensin de garantas, Opinin Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie
A No. 8, prrs. 26 y 42.
Caso Castillo Pez vs. Per, sentencia del 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, prr. 82.
Cfr. Garibaldi, op. cit., pp. 26 y ss.
La colegiacin obligatoria de periodistas, op. cit., prr. 65.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

Convencin, responsabilidades ulteriores en materia de libertad de expresin, tienen


un carcter taxativo, por lo que no sera lcito acudir a la nocin genrica de bien
comn del artculo 32.2 para fundamentar una limitacin a la libertad de expresin.
Ms an, tampoco cabe invocar el artculo 32.2 para respaldar restricciones cuando el
derecho est consagrado de tal modo que no admite restriccin alguna (arts. 6, 9, y 18,
entre otros).
No obstante, si bien el artculo 32.2 se aplica especialmente en el supuesto
sealado, es decir, a falta de una norma particular sobre la posibilidad de restricciones, ello no implica negar su relevancia general como criterio interpretativo, en lo que
atae a la necesaria compatibilidad de toda limitacin a un derecho con la sociedad
democrtica. El mismo pronunciamiento de la Corte, cuyo eje fue la libertad de expresin, califica al artculo 32.2 como un criterio de interpretacin, junto con el
Prembulo y el artculo 29 c) y d) de la Convencin:
Esas disposiciones representan el contexto dentro del cual se deben interpretar las restricciones permitidas por el artculo 13.2. Se desprende de la reiterada mencin a las instituciones democrticas, democracia representativa y
sociedades democrticas que el juicio sobre si una restriccin a la libertad de
expresin impuesta por un Estado es necesaria para asegurar uno de los objetivos mencionados en los literales a) o b) del mismo artculo, tiene que vincularse
con las necesidades legtimas de las sociedades e instituciones democrticas.22
En virtud de la remisin del artculo 29 d) a la Declaracin Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, cobra significacin convencional, a juicio de la
Corte, el ya citado artculo XXVIII de tal Declaracin, que hace mencin a las exigencias del desenvolvimiento democrtico, lo cual le permiti concluir que:
Las justas exigencias de la democracia deben, por consiguiente, orientar la
interpretacin de la Convencin y, en particular, de aquellas disposiciones que
estn crticamente relacionadas con la preservacin y el funcionamiento de las
instituciones democrticas.
La Corte lleg a hacer una comparacin entre el artculo 13 de la Convencin y
el artculo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que reconoce la libertad
de expresin, y destac que aquel precepto omite la referencia de ste a las medidas
necesarias en una sociedad democrtica. Sin embargo, consider que esta diferencia en la terminologa pierde significado,23 en razn de los criterios interpretativos
esbozados. Esta postura ha sido recientemente ratificada de manera rotunda por la
jurisprudencia:
22
23

Idem, prr. 42.


Idem, prr. 44.
139

Jess M. Casal H

La Corte Interamericana ha sostenido que para que una restriccin sea permitida a la luz de la Convencin debe ser necesaria para una sociedad democrtica. Este requisito, que la Convencin Americana establece de manera explcita
en ciertos derechos (de reunin, artculo 15; de asociacin, artculo 16; de circulacin, artculo 22), ha sido incorporado como pauta de interpretacin por el
Tribunal y como requisito que califica a todas las restricciones a los derechos de
la Convencin, incluidos los derechos polticos.24
Esta clusula o exigencia de la sociedad democrtica debe tenerse en cuenta en el
control de licitud de la finalidad de las restricciones a los derechos protegidos por la
Convencin, como se desprende de la misma opinin consultiva, en la que se fijan ciertas condiciones para la invocacin del orden pblico o del bien comn con miras a restringir algn derecho. Tambin debe examinarse, a la luz de las exigencias de la sociedad
democrtica, la licitud de los medios empleados para limitar algn derecho reconocido
en la Convencin. El artculo 32.2 de la Convencin, al igual que el artculo 29.2 de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos y el artculo XXVIII de la Declaracin
Americana, literalmente se circunscriben a las finalidades que lcitamente pueden ser
perseguidas al limitar un derecho, pero carecera de fundamento un entendimiento del
alcance del control respectivo que excluyera a los medios empleados y a la relacin
medio-fin, ya que el examen de la compatibilidad con la democracia de la restriccin a
un derecho, desde el costado de la finalidad, naturalmente ha de conducir a la evaluacin
de los medios, pues una medida que pretenda cobijarse bajo el fin del orden pblico, por
ejemplo, pero que en la situacin concreta vaya ms all de lo necesario para salvaguardarlo en una sociedad democrtica, obviamente vulnerara lo dispuesto en el artculo
32.2, o en las disposiciones especiales correlativas de la Convencin. En otras palabras, lo
que se revisa desde la ptica de la sociedad democrtica no es slo la significacin abstracta que cabe atribuir a alguna finalidad permitida por la Convencin, sino tambin el
sentido concreto que se le haya otorgado en un caso determinado.
Conviene reiterar que este control de los medios y fines de las injerencias estatales en los derechos amparados por la Convencin apoyado en la nocin de la sociedad democrtica ha cobijado la incorporacin de principios o categoras dogmticas
que en el Derecho interno suelen diferenciarse del concepto de democracia o que en
todo caso clsicamente no se han identificado con lo especficamente democrtico. No
se pone objecin alguna a esta tendencia, pues la interpretacin de los conceptos de
la Convencin no est atada al sentido que se les atribuya en el orden interno, pero
esta constatacin es importante hacerla en el contexto de este trabajo. En el caso del
sistema interamericano esta apertura de la nocin de sociedad democrtica tiene
carcter estructural, pues la Corte Interamericana ha sostenido insistentemente que
en una sociedad democrtica los derechos y libertades inherentes a la persona, sus
24

140

Caso Yatama vs. Nicaragua, sentencia del 23 de junio de 2005. Serie C No. 127, prrs. 206 y ss.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

garantas y el Estado de Derecho constituyen una trada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en funcin de los otros.25 En la actualidad esta trada encuentra reflejo en la Carta Democrtica Interamericana, que ha
sido incorporada a la jurisprudencia de la Corte.26
De esta forma el Estado de Derecho y sus manifestaciones se incorporan a los
valores de la sociedad democrtica e inciden en el examen de licitud de las restricciones a los derechos humanos. As, el principio de proporcionalidad, generalmente asociado al concepto de Estado de Derecho, pertenece al acervo dogmtico de la jurisprudencia interamericana, en la cual entr de la mano de la clusula de la sociedad democrtica. Estas implicaciones de tal clusula no sern tratadas con mayor detenimiento
en el presente estudio, en atencin al objeto que le es propio. Nos centraremos en los
criterios ms cercanos al caudal conceptual especficamente democrtico,27 los cuales
son todava escasos pero estn en vas de fructificar. Ello sin perjuicio de la relevancia de stos para el desarrollo del juicio de proporcionalidad, en especial de la ponderacin, lo cual ser analizado de manera particular.

IV. Criterios para un control democrtico de las restricciones


a derechos humanos
Ya se destac la importancia de la democracia en el sistema interamericano de
proteccin de derechos humanos. La Organizacin de Estados Americanos, en la cual
aqul se inserta, persigue como una de sus principales finalidades la promocin y consolidacin de la democracia representativa, y la democracia ocupa un lugar capital en
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Esa conexin sistemtica de los
derechos humanos con la democracia necesariamente trasciende al tema que nos
ocupa. Si la democracia o la sociedad democrtica es el ambiente en el que los derechos humanos pueden alcanzar plena vigencia es natural que las restricciones impuestas a tales derechos deban estar en consonancia con ella. Aludiremos a algunas brechas abiertas en esa direccin por la jurisprudencia interamericana.

1. La interpretacin democrtica de la finalidad legtima de la restriccin


Un aporte notable del sistema interamericano consiste en haber puesto de relieve algunas consecuencias de la lectura democrtica de las finalidades admitidas por la
25
26

27

El habeas corpus bajo suspensin de garantas, op. cit., prr. 26.


Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit., prrs. 193, 207 y 215; caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos
Mexicanos, op. cit., prr. 142. En relacin con la significacin de la Carta Democrtica Interamericana vid.
Aguiar, op. cit., pp. 137 y ss.
En cuanto al concepto de democracia vid., entre otros, Touraine, Alain, Qu es la democracia?, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1995, pp. 35 y ss.; Sartori, Giovanni, Qu es la Democracia?, Mxico,
Tribunal Federal Electoral, 1997, pp. 201 y ss.
141

Jess M. Casal H

Convencin para la limitacin de derechos humanos. Este desarrollo jurisprudencial


hace honor a la preocupacin expresada por Ren Cassin cuando le correspondi
defender la clusula de la sociedad democrtica de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos.28 Los conceptos indeterminados empleados por los instrumentos
internacionales al prever tales finalidades, como el de orden pblico o el de seguridad
nacional, pueden dar cabida a limitaciones muy severas y excesivas de derechos humanos, si aqullos no son interpretados desde el prisma de la sociedad democrtica.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos apreci prontamente la significacin de esta aproximacin hermenutica y la aplic a los conceptos de orden pblico y de bien comn contenidos en los artculos 13.2 y 32.2 de la Convencin
Americana, respectivamente. Consciente de que ambos conceptos pueden oponerse al
pleno disfrute de los derechos humanos, la Corte advirti que nunca es lcito invocarlos para suprimir un derecho garantizado por la Convencin o para desnaturalizarlo
o privarlo de contenido real29 y aadi que:
Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones
a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretacin estrictamente
ceida a las justas exigencias de una sociedad democrtica que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar
el objeto y fin de la Convencin.30
De este modo el bien comn, expresin que considerada en abstracto pudiera dar
lugar a visiones comunitaristas que enfatizaran la subordinacin de la persona y de sus
derechos a las exigencias colectivas, al estilo de la clusula de comunidad en su da
defendida por algunos en el Derecho alemn,31 fue pasado por un tamiz democrtico
del cual resulta un orden social basado en la dignidad de la persona y en sus derechos:
Es posible entender el bien comn, dentro del contexto de la Convencin,
como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a
los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la
mayor vigencia de los valores democrticos.32
Algo similar ocurri con el concepto de orden pblico, nocin que en su generalidad cabra identificar con el mantenimiento de la tranquilidad pblica o con principios o deberes jurdicos inderogables. La Corte, al determinar su alcance en el con28
29
30
31
32

142

Garibaldi, op. cit., pp. 29 a 32.


La colegiacin obligatoria de periodistas, op. cit., prr. 67.
Ibidem.
En relacin con esta teora y su superacin vid. Stern, K., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,
T. III/2, Beck, Mnchen, 1994, p. 849.
La colegiacin obligatoria de periodistas, op. cit., prr. 66.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

texto de las limitaciones a la libertad de expresin, nuevamente desde el prisma de la


democracia, declar que:
el mismo concepto de orden pblico reclama que, dentro de una sociedad
democrtica, se garanticen las mayores posibilidades de circulacin de noticias,
ideas y opiniones, as como el ms amplio acceso a la informacin por parte de
la sociedad en su conjunto. La libertad de expresin se inserta en el orden pblico primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre
y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse.33
As se logr integrar en el propio concepto de orden pblico la garanta de la
libre circulacin de ideas, de manera que aqul ya no pudiera ser aducido como un
concepto contrapuesto al ejercicio de la libertad de expresin. De all que la Corte
seguidamente se haya referido a un orden pblico democrtico34 en el que ese derecho sea respetado escrupulosamente. Ntese que la lectura democrtica del orden
pblico lind en este caso con un vaciamiento de este concepto como posible fundamento de alguna limitacin legal a la libertad de expresin, a tenor del artculo 13.2
de la Convencin, lo cual no sera aceptable con arreglo a este mismo instrumento. Si
la Convencin prev que el aseguramiento del orden pblico es una finalidad lcita de
leyes eventualmente restrictivas de un derecho, el intrprete no est facultado para
disolver esta regulacin mediante la absorcin del fin sealado por el propio derecho,
con lo cual el bien colectivo que se pretenda dejar a salvo quedara desplazado. Lo
que s es posible y necesario es delimitar ese concepto en virtud de las exigencias
democrticas, lo cual es en el fondo el sentido del pronunciamiento de la Corte.

2. Significacin especial de la libertad de expresin y de otros derechos


ntimamente asociados al juego democrtico
La Corte Interamericana ha enfatizado la importancia fundamental que ostentan los
derechos ntimamente asociados al juego democrtico. Esta lnea jurisprudencial ha sido
abierta en el terreno de la libertad de expresin, calificada como piedra angular de la
democracia,35 pero ha trascendido a otros mbitos, como el de los derechos polticos. Al
respecto, la Corte ha destacado que Al ponderar la importancia que tienen los derechos
polticos la Corte observa que incluso la Convencin, en su artculo 27, prohbe su suspensin y la de las garantas judiciales indispensables para la proteccin de stos,36 lo
cual es indicativo de la fuerza que ellos tienen en dicho sistema,37 y ha sostenido que:
33
34
35
36
37

Idem, prr. 69.


Ibidem.
Idem, prr. 70.
Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit., prr. 191.
La Expresin Leyes en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, op. cit., prr. 34.
143

Jess M. Casal H

Los derechos polticos son derechos humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con
otros derechos consagrados en la Convencin Americana como la libertad de
expresin, la libertad de reunin y la libertad de asociacin y que, en conjunto, hacen posible el juego democrtico. La Corte destaca la importancia que tienen los derechos polticos y recuerda que la Convencin Americana, en su artculo 27, prohbe su suspensin y la de las garantas judiciales indispensables
para la proteccin de stos.38
De esta forma parece reconocerse una cierta posicin preferente a los derechos
directamente vinculados al proceso poltico democrtico, lo cual puede repercutir en
la ponderacin que se efecta en el examen de la proporcionalidad de la restriccin
de algn derecho. En cualquier caso, tal posicin preferente no posee, a la luz de una
apreciacin de conjunto de las sentencias pertinentes de la Corte, un carcter definitivo ni general, sino que solamente se manifiesta cuando mediante la correspondiente restriccin quede comprometido el proceso democrtico.
Al margen de la posible prevalencia de los derechos mencionados, importa
observar las consecuencias que tiene en el plano interpretativo el anclaje democrtico de esos derechos. En relacin con los derechos polticos el caso Yatama vs.
Nicaragua es bastante representativo de tales implicaciones.39 La controversia planteada se refera principalmente a la posible vulneracin de derechos polticos y de la
igualdad ante la ley originada por la exclusin de un partido poltico regional indgena, denominado de manera abreviada YATAMA, de unas elecciones municipales
celebradas en las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica de Nicaragua.
Lo que interesa destacar de la correspondiente sentencia de la Corte
Interamericana es que las disposiciones legales cuya aplicacin motiv la exclusin
comentada no fueron consideradas en s mismas contrarias a los derechos polticos y
a la igualdad ante la ley, sino en atencin a la situacin de las comunidades indgenas
y tnicas de la Costa Atlntica de Nicaragua, lo cual fue iluminado por la significacin
reconocida al derecho al voto y, en general, a la participacin poltica en una democracia. La legislacin electoral estableca que la postulacin de candidatos para el respectivo proceso electoral estaba reservada a los partidos polticos, lo que oblig a algunos integrantes de comunidades indgenas o tnicas de la regin a organizarse como
partido poltico y a cumplir los requisitos normativamente fijados para la obtencin
de personalidad jurdica. Esto supuso, a juicio de la Corte, desconocer los usos, costumbres y tradiciones organizativas de esas comunidades, que se vieron forzadas a
adoptar las formas de un partido poltico para poder realizar postulaciones, en detrimento de los derechos polticos y de la igualdad ante la ley.
38
39

144

Caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, op. cit., prr. 140.
Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

Obsrvese que no se cuestion el requisito de que las postulaciones debieran provenir de partidos polticos analizado en abstracto o de manera aislada, sino los efectos
de esta exigencia respecto de comunidades para las cuales la misma resultaba extraa
a sus costumbres o tradiciones, lo que poda obstaculizar su participacin en los correspondientes procesos electorales. La sentencia fue clara al afirmar que:
...la participacin en los asuntos pblicos de organizaciones diversas de los
partidos, sustentadas en los trminos aludidos en el prrafo anterior, es esencial
para garantizar la expresin poltica legtima y necesaria cuando se trate de grupos de ciudadanos que de otra forma podran quedar excluidos de esa participacin, con lo que ello significa.40
Otro requerimiento que fue objetado consista en condicionar la participacin en
las elecciones locales a que se hubieran presentado candidatos al menos en el 80% de los
municipios de la correspondiente circunscripcin electoral y respecto del 80% del total
de las candidaturas. Segn la sentencia ello limit indebidamente la participacin poltica de los candidatos propuestos por YATAMA,41 pues se exiga a este partido tener
presencia en municipios en los que la poblacin indgena o tnica era minoritaria.
Estos aspectos restrictivos de la normativa electoral y su repercusin negativa
sobre el derecho de participacin fueron calificados como graves porque:
existe una estrecha relacin entre el derecho a ser elegido y el derecho a
votar para elegir representantes...se afect a los electores como consecuencia de
la violacin al derecho a ser elegidos de los candidatos de YATAMA. En el presente caso, la referida exclusin signific que los candidatos propuestos por
YATAMA no figuraran entre las opciones al alcance de los electores, lo cual
represent directamente un lmite al ejercicio del derecho a votar e incidi negativamente en la ms amplia y libre expresin de la voluntad del electorado, lo
cual supone una consecuencia grave para la democracia.42
Por tanto, el examen desde un prisma democrtico de la restriccin impuesta al
derecho de participacin poltica y a la igualdad ante la ley favoreci el reconocimiento de la vulneracin de estos derechos, as como la determinacin de su gravedad,
frente a una normativa que vista de manera general o abstracta no necesariamente era
contraria a estos derechos. Una preocupacin de fondo que inspir la decisin judicial
fue precisamente la de propugnar que las comunidades mencionadas pudieran inte40
41
42

Idem, prr. 217.


Idem, prr. 223.
Idem, prr. 226.
145

Jess M. Casal H

grarse a las instituciones y rganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su poblacin en la direccin de los asuntos pblicos.43
En el sistema interamericano la incidencia de la nocin de sociedad democrtica en el examen de licitud de medidas restrictivas de derechos humanos se inici y ha
alcanzado su mayor desarrollo en materia de libertad de expresin. El juicio de validez no ya sobre los fines sino sobre los propios medios de la restriccin ha tenido en
esta esfera una vinculacin relevante con la funcionalidad de la democracia. El contexto de esta vinculacin ha sido la imbricacin establecida desde el comienzo por la
jurisprudencia de la Corte Interamericana entre la libertad de expresin y la democracia. Tempranamente, en su opinin consultiva sobre la colegiacin obligatoria de
periodistas, la Corte dej sentado el criterio segn el cual:
La libertad de expresin es una piedra angular en la existencia misma de
una sociedad democrtica. Es indispensable para la formacin de la opinin
pblica. Es tambin conditio sine qua non para que los partidos polticos, los sindicatos, las sociedades cientficas y culturales, y en general, quienes deseen
influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condicin para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, est suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no est bien
informada no es plenamente libre.44
Esta imbricacin repercute de manera general en la interpretacin de la libertad
de expresin, incluyendo lo relativo a la determinacin de las restricciones legislativas
estimadas admisibles. Pese a la ausencia de una base textual especfica en el artculo 13
de la Convencin Americana para un control de licitud de las restricciones a este derecho fundado en el concepto de la sociedad democrtica o de la democracia, la apreciacin sistemtica de la significacin de la democracia dentro de la Convencin ha
impulsado la aplicacin del test democrtico al que nos referimos. El mismo ha propiciado, de manera no siempre explcita, muchos avances jurisprudenciales en materia de
libertad de expresin, cuyo anlisis particularizado escapa a los propsitos del presente estudio. Nos limitaremos a mostrar algunos hitos de esta evolucin.
Un buen ejemplo de ese test se encuentra en el caso Ricardo Canese vs.
Paraguay,45 en el cual confluy la rica jurisprudencia que al respecto se ha ido construyendo. El seor Canese haba difundido, en medio de una campaa electoral a la
Presidencia de la Repblica, informacin sobre presuntos hechos de corrupcin en los
que estara implicada una compaa que tena entre sus accionistas a uno de los candidatos presidenciales, lo cual motiv la interposicin de una querella criminal por
difamacin e injuria que desemboc en el enjuiciamiento y condena penal de Canese.
43
44
45

146

Idem, prr. 225


La colegiacin obligatoria de periodistas, op. cit., prr. 70.
Sentencia del 31 de agosto de 2004. Serie C N 111.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

La condena fue finalmente anulada, pero para entonces ya se haban dictado medidas
que afectaron los derechos de Canese, entre ellos la libertad de expresin. Para la
Corte Interamericana de Derechos Humanos la vulneracin de este derecho se produjo porque la sancin penal impuesta haba sido innecesaria en una sociedad democrtica y desproporcionada, pues desconoca las circunstancias en las cuales se haban
realizado las afirmaciones que podan repercutir en la reputacin de algunas personas:
El Tribunal estima que en el proceso seguido contra el seor Canese los
rganos judiciales debieron tomar en consideracin que aquel rindi sus declaraciones en el contexto de una campaa electoral a la Presidencia de la Repblica
y respecto de asuntos de inters pblico, circunstancia en la cual las opiniones y
crticas se emiten de una manera ms abierta, intensa y dinmica acorde con los
principios del pluralismo democrtico. En el presente caso, el juzgador deba
ponderar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems con el valor que
tiene en una sociedad democrtica el debate abierto sobre temas de inters o
preocupacin pblica.46
En armona con sus precedentes, la Corte Interamericana puso de relieve la distincin entre las expresiones o mensajes relacionados con asuntos de inters pblico,
inscritos en el control social sobre la actuacin de las autoridades o funcionarios o en
el debate poltico propio de la democracia, y aquellos que no lo estn. En el primer
supuesto debe existir un estricto escrutinio sobre cualquier restriccin de la libertad
de expresin, lo que tiene especiales implicaciones en el campo de la responsabilidad
penal, por el singular efecto inhibitorio que de ella cabe esperar. Sin llegar a decir que
la proteccin penal del honor de los funcionarios pblicos est completamente excluida, la Corte Interamericana ampar la libre circulacin de las ideas o informaciones
revestidas de inters pblico, que contribuyen a la formacin de la opinin pblica y
al desarrollo del control y deliberacin democrticos.
As, pues, la limitacin a la libertad de expresin derivada de la tipificacin del
delito de difamacin e injuria, que en s misma no fue declarada contraria a la
Convencin, dio lugar a una restriccin a la libertad de expresin del seor Canese
que fue considerada innecesaria y desproporcionada, dado que la ponderacin entre
el derecho al honor o a la reputacin y la libertad de expresin deba tener en cuenta la trascendencia democrtica de la posibilidad de manifestar sin cortapisas las ideas
o informaciones que coadyuvaran a la formacin de la opinin pblica sobre un tema
de eminente inters general.47
46
47

Idem, prr. 105.


En el presente caso, al emitir las declaraciones por las que fue querellado y condenado, el seor Canese
estaba ejercitando su derecho a la libertad de pensamiento y de expresin en el marco de una contienda
electoral, en relacin con una figura pblica como es un candidato presidencial, sobre asuntos de inters
pblico, al cuestionar la capacidad e idoneidad de un candidato para asumir la Presidencia de la Repblica.
Durante la campaa electoral, el seor Canese fue entrevistado sobre la candidatura del seor Wasmosy por
147

Jess M. Casal H

Ntese que no se trata de que la libertad de expresin tenga ontolgicamente y


de manera general y abstracta una prevalencia frente al derecho al honor, sino de una
potenciacin de esta libertad dependiente del contenido y contexto de los mensajes
difundidos. En fecha reciente la Corte ha profundizado en esta manera de tratar la
tensin entre la libertad de expresin y el derecho al honor, al sostener en el caso
Kimel vs. Argentina48 que:
En torno a estos hechos las partes presentaron diversos alegatos en los que
subyace un conflicto entre el derecho a la libertad de expresin en temas de inters pblico y la proteccin de la honra de los funcionarios pblicos. La Corte
reconoce que tanto la libertad de expresin como el derecho a la honra, acogidos
por la Convencin, revisten suma importancia. Es necesario garantizar el ejercicio de ambos. En este sentido, la prevalencia de alguno en determinado caso
depender de la ponderacin que se haga a travs de un juicio de proporcionalidad. La solucin del conflicto que se presenta entre ciertos derechos requiere el
examen de cada caso, conforme a sus caractersticas y circunstancias, para apreciar la existencia e intensidad de los elementos en que se sustenta dicho juicio.
Con base en estas premisas la sentencia desarrolla un examen metdico de las
circunstancias particulares explcitamente orientado por el principio de proporcionalidad, en cada una de sus vertientes, el cual, como sabemos, ya haba sido aplicado por
la Corte pero no de la manera sistemtica que es apreciable en esta decisin. Ni siquiera el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que con antelacin a la jurisprudencia
interamericana y con mayor frecuencia ha acudido a dicho principio, suele realizar
una aplicacin integral del mismo. La jurisprudencia interamericana adopta as criterios para la resolucin de colisiones claramente enraizados en desarrollos doctrnales
y jurisprudenciales del Derecho Constitucional y del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, perfilando a la sociedad democrtica como un tertium comparationis, como un parmetro material para la ponderacin entre esta libertad y los otros
bienes o derechos con los que pueda entrar en colisin. En el caso Kimel vs. Argentina
la restriccin a la libertad de expresin haba consistido en la condena penal por
calumnia de un periodista que haba publicado un libro sobre hechos criminales ocurridos durante la dictadura en Argentina, el cual inclua objeciones a la actuacin de
un juez encargado de la correspondiente investigacin, y el anlisis de esa restriccin

48

148

periodistas de dos diarios nacionales, en su carcter de candidato presidencial. Al publicar las declaraciones
del seor Canese, los diarios ABC Color y Noticias jugaron un papel esencial como vehculos para el ejercicio de la dimensin social de la libertad de pensamiento y de expresin, pues recogieron y transmitieron
a los electores la opinin de uno de los candidatos presidenciales respecto de otro de ellos, lo cual contribuye a que el electorado cuente con mayor informacin y diferentes criterios previo a la toma de decisiones; idem, prr. 94.
Sentencia del 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, prr. 51.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

desde un prisma democrtico se hizo perceptible especialmente en el examen de lo


que la propia sentencia denomin la estricta proporcionalidad de la medida, es
decir, la proporcionalidad en sentido estricto, cuya indagacin presupona ponderar
la afectacin de la libertad de expresin y la del derecho al honor, para lo cual fue
determinante que:
las expresiones concernientes a la idoneidad de una persona para el desempeo de un cargo pblico o a los actos realizados por funcionarios pblicos en el
desempeo de sus labores gozan de mayor proteccin, de manera tal que se propicie el debate democrtico. La Corte ha sealado que en una sociedad democrtica los funcionarios pblicos estn ms expuestos al escrutinio y la crtica del
pblico. Este diferente umbral de proteccin se explica porque se han expuesto
voluntariamente a un escrutinio ms exigente. Sus actividades salen del dominio
de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate pblico. Este umbral
no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el inters pblico de las actividades
que realiza, como sucede cuando un juez investiga una masacre en el contexto
de una dictadura militar, como ocurri en el presente caso.49
Ello, junto a otras razones, condujo a declarar la violacin de la libertad de
expresin -que el propio Estado termin reconociendo-, al ser manifiestamente desproporcionada50 la restriccin impuesta.

3. El pluralismo, la tolerancia y el espritu de apertura


Inspirndose en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos,51 la Corte Interamericana ha aludido al pluralismo, la tolerancia y el espritu de apertura como distintivos de la sociedad democrtica. Slo recientemente se
ha incluido esta trada en algunas sentencias, aunque ya antes de adoptarla completa
y explcitamente era posible hallar, especialmente en materia de libertad de expresin, manifestaciones de la asociacin entre esas ideas y la democracia.
En los casos Ros y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela se estableci que la libertad de expresin:

No slo debe garantizarse en lo que respecta a la difusin de informacin


o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o
indiferentes, sino tambin en lo que toca a las que resultan ingratas para el
Estado o cualquier sector de la poblacin. Tales son las demandas del pluralismo,
49
50
51

Idem, prr. 86.


Idem, prr. 94.
Cfr. Grabenwarter, op. cit., p. 116.
149

Jess M. Casal H

que implica tolerancia y espritu de apertura, sin los cuales no existe una sociedad democrtica.52
Esta afirmacin, claramente tributaria de la jurisprudencia europea, no tuvo en esos
casos desarrollos especialmente referidos a la temtica de la restriccin de derechos humanos. Pero en sentencias anteriores ya el pluralismo y la tolerancia o el espritu de apertura haban iluminado el examen de licitud de restricciones a la libertad de expresin.
En el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica la Corte Interamericana subray, desde la
ptica de la libertad de expresin, la importancia del pluralismo y de la tolerancia en una
democracia y apreci las circunstancias particulares del caso teniendo en consideracin las
exigencias del pluralismo. De manera general la correspondiente sentencia asever que:
Existe entonces una coincidencia en los diferentes sistemas regionales de
proteccin a los derechos humanos y en el universal, en cuanto al papel esencial
que juega la libertad de expresin en la consolidacin y dinmica de una sociedad democrtica. Sin una efectiva libertad de expresin, materializada en todos
sus trminos, la democracia se desvanece, el pluralismo y la tolerancia empiezan
a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se empiezan a
tornar inoperantes y, en definitiva, se empieza a crear el campo frtil para que
sistemas autoritarios se arraiguen en la sociedad.53
La sociedad autoritaria pareciera ser por tanto la anttesis de la sociedad democrtica propugnada por la Convencin, y el pluralismo y la tolerancia se presentan como elementos esenciales de esta ltima. Estos postulados son luego aplicados a los hechos examinados, referidos a la condena penal y civil, por ofensas en la modalidad de difamacin,
que haba sido impuesta al seor Herrera Ulloa, periodista de profesin, a causa de la
difusin parcial en un peridico costarricense de reportajes publicados en la prensa europea en los que un diplomtico de Costa Rica era sealado como autor de graves ilcitos.
En su sentencia la Corte Interamericana destac el inters pblico de las informaciones difundidas por el periodista condenado, relativas a la actuacin de un funcionario
pblico en el extranjero, y estim excesivas las exigencias que los tribunales nacionales
hicieron recaer sobre el periodista Herrera Ulloa para que ste pudiera resultar absuelto.
En particular, para su absolucin hubiera sido preciso que probara la veracidad de los
hechos relacionados en las publicaciones europeas, lo cual impeda, a juicio de la Corte,
el debate pblico sobre temas de inters general. Al arribar a esta conclusin la sentencia se apoy nuevamente en el pluralismo y tambin en la tolerancia o apertura:

52
53

150

Casos Ros y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela, sentencias del 28 de enero de 2009. Serie
C No. 194 y 195, prr. 105 y 116, respectivamente.
Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, op. cit., prr. 116.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

En este contexto es lgico y apropiado que las expresiones concernientes a


funcionarios pblicos o a otras personas que ejercen funciones de una naturaleza
pblica deben gozar, en los trminos del artculo 13.2 de la Convencin, de un
margen de apertura a un debate amplio respecto de asuntos de inters pblico, el
cual es esencial para el funcionamiento de un sistema verdaderamente democrtico. Esto no significa, de modo alguno, que el honor de los funcionarios pblicos
o de las personas pblicas no deba ser jurdicamente protegido, sino que ste debe
serlo de manera acorde con los principios del pluralismo democrtico.54
Aqu se observa la importancia dada a la tolerancia o apertura de la que deben
hacer gala quienes ejerzan funciones pblicas, as como al pluralismo democrtico,
que conduce a matizar o modular la proteccin jurdica del honor de los funcionarios pblicos, en funcin de la relevancia pblica de la informacin posiblemente
ofensiva que haya sido publicada. Ello adquiere singular inters en relacin con la
eventual responsabilidad penal por agravios contra el honor de los funcionarios
pblicos, para la cual la jurisprudencia interamericana deja un estrecho margen, al
menos cuando el ejercicio de la libertad de expresin est referido al debate poltico o a asuntos de inters pblico. ltimamente la Corte Interamericana ha reiterado el valor del control democrtico de la opinin pblica sobre los rganos del
Estado, que explica la mayor tolerancia frente a afirmaciones y apreciaciones vertidas por los ciudadanos en ejercicio de dicho control democrtico. Tales son las
demandas del pluralismo propio de una sociedad democrtica....55 De ah que las
medidas penales slo sean admisibles cuando exista absoluta necesidad y en
forma verdaderamente excepcional.56 Esta implicacin del pluralismo haba tenido ya un valioso desarrollo en la posicin fijada por la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos contra los delitos de desacato o vilipendio,57 los cuales suponen
una proteccin penal reforzada o privilegiada, y por lo tanto injustificada, del honor
o reputacin de los funcionarios pblicos o de algunos de ellos.

4. La consideracin del efecto disuasorio de la intervencin


Al igual que en el sistema europeo de proteccin de los derechos humanos, el sistema interamericano ha sido sensible al efecto inhibitorio o disuasorio58 ocasionado

54
55
56
57

58

Idem, prr. 128.


Caso Kimel vs. Argentina, op. cit., prr. 87.
Idem, prr. 78.
Cfr. Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la compatibilidad entre las leyes de
desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, de 17 de febrero de 1995, en Informe Anual
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 1994, Captulo V.
Calificado como chilling effect en el sistema europeo, bajo la influencia anglosajona; vid. van Dijk, P. y otros,
Theory and practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen/Oxford, Intersentia, 2006, p. 342.
151

Jess M. Casal H

por la restriccin o injerencia en los derechos humanos, as como a su repercusin


sobre la sociedad democrtica, y tambin ha sido la libertad de expresin el cauce ms
propicio para el despliegue de esta corriente jurisprudencial.
Podra sostenerse que en la jurisprudencia interamericana dicho efecto ha merecido una atencin ms directa o frontal que la apreciable en el sistema europeo, lo cual
ha sido favorecido por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, proclive a
plantear ante la Corte, al sustentar los casos que somete a su conocimiento, todo
aquello que, en relacin con el ejercicio de la libertad de expresin, pueda tener una
fuerza inhibitoria, direccin que est igualmente abonada por la formulacin del artculo 13 de la Convencin Americana, cuyos prrafos 2 y 3 excluyen expresamente la
censura y la restriccin de esa libertad por medios indirectos.
La sentencia dictada en el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica es una buena muestra de lo afirmado. La Comisin Interamericana seal ante la Corte, como uno de sus
principales alegatos jurdicos, que la condena impuesta al seor Herrera Ulloa posea
un efecto amedrentador respecto del ejerci de la libertad de expresin y las disposiciones penales correspondientes haban sido utilizadas para inhibir la crtica dirigida
a un funcionario pblico;59 agreg que la penalizacin de la reproduccin de informacin que ha sido publicada sobre la gestin de un funcionario pblico, provoca la
autocensura por parte de los periodistas.60 Estas aseveraciones estaban en consonancia con las pruebas aportadas, tal como lo constat la Corte: los hechos del presente
caso alteraron la vida profesional, personal y familiar del seor Mauricio Herrera Ulloa
y le produjeron un efecto inhibidor en el ejercicio de la libertad de expresin a travs
de su profesin.61 La declaracin prestada por la presunta vctima era tambin bastante concluyente.62 Todo ello llev a la Corte a considerar, desde la ptica de la sociedad
democrtica, el efecto disuasorio de la restriccin aplicada, no slo en cuanto a la situacin personal del periodista condenado sino con una perspectiva ms general, lo cual
fue capital para la declaratoria de la vulneracin de la libertad de expresin:
59
60
61
62

152

Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, op. cit., prr. 101.2.
Idem, prr. 101.4.
Idem, prr. 95.mm.
Segn el resumen de la declaracin elaborado por la Corte: Los procesos penales y la inscripcin en el
Registro Judicial de Delincuentes ocasionaron al testigo un grave dao en el ejercicio profesional y un sentimiento de constante incertidumbre, de temor acerca de las consecuencias y de los resultados de todo ese
proceso sobre su persona, su carrera y su familia. Todo esto tuvo un efecto tremendo, terrible, devastador
en su ejercicio profesional, no solamente por la sentencia condenatoria sino por el proceso en s mismo, en
el cual fue criminalizado y tratado como un delincuente. Para un periodista el proceso mismo es una sancin, es una desacreditacin pblica por cumplir con sus deberes profesionales. A partir de esa sentencia se
ha sentido profundamente estigmatizado al punto de que cada vez que hace una entrevista a un personaje
que est de alguna manera cuestionando, nunca falta la muletilla de ah, usted es el periodista condenado,
y son frecuentes las advertencias de cuidado, usted podra volver a ser demandado, todo lo cual es para el
seor Mauricio Herrera Ulloa como andar con una etiqueta en la frente de periodista condenado o
difamador. En lo profesional el seor Herrera Ulloa se ha visto obligado a rechazar ofertas de trabajo fuera
de Costa Rica, ha tenido que interrumpir sus estudios como consecuencia de los procesos penales y ha tenido que dejar de trabajar temporalmente en el peridico La Nacin.

La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin


de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano

El efecto de esta exigencia resultante de la sentencia conlleva una restriccin incompatible con el artculo 13 de la Convencin Americana, toda vez que
produce un efecto disuasivo, atemorizador e inhibidor sobre todos los que ejercen la profesin de periodista, lo que, a su vez, impide el debate pblico sobre
temas de inters de la sociedad.63
Una postura similar se ha mantenido en otros casos,64 en los que salta igualmente a la vista el control democrtico que est presente en la evaluacin de la licitud de
la restriccin.

V. Perspectivas
El control democrtico de restricciones a derechos humanos es un terreno fecundo para la generacin de criterios que permitan verificar la justificacin de la limitacin de tales derechos. El sistema interamericano ha dado ya pasos importantes en esa
direccin, sobre todo en materia de libertad de expresin, aunque la jurisprudencia por
lo general no ha sido consciente de que la doctrina sentada en relacin con la imbricacin entre el ejercicio de la libertad de expresin y la democracia conduce al desarrollo de un test democrtico de restricciones a derechos convencionalmente garantizados.
Un test que no necesariamente es separado o autnomo, como ya apuntamos, sino que
puede insertarse en el examen de la proporcionalidad en sentido estricto de la medida
correspondiente. La ponderacin que en este momento de la proporcionalidad se lleva
a cabo ha de estar iluminada, entre otros criterios, por las exigencias de la democracia.
Ello sin perjuicio de la significacin de stas para la determinacin del alcance de las
condiciones formales que rigen la previsin de esas restricciones.
La reciente reafirmacin por la Corte Interamericana de la relevancia general del
parmetro de la necesidad en una sociedad democrtica abre las puertas a un mayor
despliegue de principios democrticos en el examen de la licitud de restricciones a
derechos humanos. Sin embargo, la Corte no ha llegado a reconocer todas las implicaciones del sealado control democrtico. Algunos de sus razonamientos permiten pensar que a juicio de la Corte la revisin de la necesidad de la limitacin de algn derecho en una sociedad democrtica se agota en una aplicacin del principio de proporcionalidad desvinculada de los requerimientos de la democracia.65 Es deseable que la
Corte abone ms bien el surco, ya apreciable en su jurisprudencia, de tener presente la
posible proyeccin de principios democrticos en el examen de licitud mencionado.

63
64
65

La autocensura ha sido uno de los efectos ms perniciosos y directos de la sentencia condenatoria, por lo
cual la presunta vctima ha dejado de publicar notas cuya veracidad tena confirmada por el miedo a tener
que enfrentar una nueva denuncia penal; idem, prr. 66.
Idem, prr. 133.
Casos Ros y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela, op. cit., prrs. 341 y 369, respectivamente.
Cfr. el caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, op. cit., prrs. 186 y ss.

153

Promovendo a Democracia no Mercosul:


Desafios Tericos, Institucionais e Polticos
Andrea Ribeiro Hoffmann1
Sumrioo: I. Introduo II. Promoo e defesa da democracia no Mercosul III. Desafios para a consolidao do papel
do Mercosul na promoo da democracia nos seus Estados-Membros IV. Concluses.

I. Introduo
O presente artigo analisa a promoo e defesa da democracia no mbito do
Mercosul. Em sua primeira parte, o artigo apresenta os instrumentos institucionais e
jurdicos destinados a promover e defender a democracia no bloco, e sua reao
perante as crises democrticas ocorridas nos seus Estados-Membros de 1991 at o final
de 2008. Na segunda parte, o artigo apresenta os desafios tericos, institucionais e
polticos para a consolidao do papel do Mercosul na promoo e defesa da democracia nos seus Estados-Membros. O principal argumento do artigo que embora a promoo da democracia tenha sido progressivamente inserida na agenda do bloco, e que
o tema tenha sido institucionalizado e mesmo justicializado, ainda existem desafios
significativos para a consolidao do papel do Mercosul na promoo e defesa da
democracia nos seus Estados-Membros. Neste sentido so destacados desafios relacionados definio de democracia e capacidade de se promover a democracia exogenamente, desafios relacionados credibilidade e legitimidade do Mercosul para exercer o papel de promotor da democracia, e finalmente, desafios relacionados a disposio e motivao dos governos dos Estados-Membros em intervir no Estado-Membro
onde a democracia esteja sendo ameaada.

II. Promoo e defesa da democracia no Mercosul


1. Instrumentos jurdicos e institucionais
Como analisado em outra publicao2 pode-se observar um progressivo processo de institucionalizao do princpio da condicionalidade democrtica no Mercosul.
1
2

Profa. Assistente Instituto de Relaes Internacionais, Universidade Catlica do Rio de Janeiro (em licena); Guest Teacher , Departamento de Relaes Internacionais, London School of Economics.
Ribeiro Hoffmann A. Democracia e Integracin Regional: el caso del Mercosur, in von Bogdandy, Armin,
Csar Landa Arroyo & Mariela Morales Antoniazzi (eds) Integracin suramericana a travs del derecho? Un
anlisis interdisciplinario y multifocal. Heidelberg & Madrid: Max Planck Institute for Comparative Public
Law and International Law & Centro de Estudios Polticos y Constitucionales de Madrid, 2008, pp. 343-345.

155

Andrea Ribeiro Hoffmann

Em termos jurdicos, o pice foi sua consolidao pelo Protocolo de Ushuaia, concludo em julho de 1998, e em vigor desde janeiro de 2002, parcialmente reproduzido a
seguir (nfase da autora):
Artculo 1 - La plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para el desarrollo de los procesos de integracin entre los Estados
Partes del presente Protocolo. ()
Artculo 4 - En caso de ruptura del orden democrtico en un estado parte
del presente Protocolo, los dems Estados Partes promovern las consultas pertinentes entre s y con el Estado afectado.
Artculo 5 - Cuando las consultas mencionadas en el artculo anterior resultaren in fructuosas, los dems Estados Partes del presente Protocolo, segn corresponda de conformidad con los Acuerdos de integracin vigentes entre ellos,
considerarn la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en
cuenta la gravedad de la situacin existente. Dichas medidas abarcarn desde la
suspensin del derecho a participar en los distintos rganos de los respectivos
procesos de integracin, hasta la suspensin de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.3
Sobre os termos do Protocolo importante notar que os procedimentos s so
vlidos para casos de ruptura, e no risco de ruptura da ordem democrtica, diferentemente da clusula democrtica dos tratados da Unio Europia (Tratado de Nice,
2001). Embora no haja um elemento preventivo nos instrumentos jurdicos do
Mercosul, o bloco conta com outros instrumentos de carter preventivo tais como o
mecanismo de observao eleitoral e outras atividades do Observatrio da Democracia. O Observatrio foi criado em 2007 com os seguintes objetivos: a) Contribuir
para o fortalecimento dos objetivos do Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso
Democrtico no Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile; b) Realizar
o acompanhamento de processos eleitorais nos Estados Partes do Mercosul; c) Coordenar as atividades do Corpo de Observadores Eleitorais do Mercosul, que se realizem
a pedido do Estado Parte no que tenha lugar o processo eleitoral e elaborar a normativa para o desempenho de suas funes; d) - Realizar atividades e estudos vinculados
consolidao da democracia na regio.4
3
4

156

Protocolo de Ushuaia. Texto integral disponvel online em http://www2.mre.gov.br/dai/ushuaia.htm (acesso em 05/06/09).


MERCOSUR/CMC/DEC.N. 05/07, Art.2. A medida em que h uma relao intrnseco entre democracia e direito humanos, poderia acrescentar-se tambm os instrumentos destinados promoo e defesa dos Direito
Humanos, tais como o Protocolo de Asuncin sobre Compromiso con la Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos del Mercosur (a ser ratificado), a Reunin de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos
del Mercosur (RADDHH) de 2004, o Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos de 2004, e o
Proyecto de Creacin de un Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos del Mercosur (IPPDDH), con
sede en la Repblica Argentina de 2008 (veja Klor & Morales neste volume). Este tema ser retomado adiante.

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos

1. Crises democrticas nos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)


Uma vez vistos os instrumentos jurdicos e institucionais disponveis no mbito
do Mercosul para intervir em casos de ameaas ou rupturas democrticas em seus
Estados-Membros, esta sesso apresenta um levantamento emprico das crises democrticas sofridas pelos Estados-membros do Mercosul com o objetivo de analisar o
comportamento do bloco e seu papel de defesa e promoo da democracia. Como ser
discutido na prxima sesso, uma primeira dificuldade para se identificar as crises
democrticas ocorridas nos Estados-Membro do Mercosul a prpria definio do que
pode ser classificado como uma crise democrtica.
O levantamento inclui dois bancos de dados que contam com uma srie histrica
que cobre o perodo de existncia do bloco; o bando de dados de eventos de instabilidade poltica desenvolvido pelo Observatrio Poltico Sul-Americano do Instituto
Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro (veja tabela 1),5 e o banco de dados de
direitos polticos e liberdades civis desenvolvido pela Freedom House (veja tabela 2).6
O banco de dados do OPSA/IUPERJ define cinco tipos de instabilidade poltica, i.e.
golpe de estado, guerra civil, estado de exceo, interrupo de mandato presidencial e
revolta social. Entre estes indicadores, tanto golpes de estado, como interrupes de
mandato presidencial poderiam ser diretamente associadas a rupturas democrticas. O
banco de dados da Freedom House contem indicadores de direitos polticos e liberdades civis, que variam de 1 a 7. Cada um desses indicadores composto pelas seguintes
sub-categorias: direitos polticos: processo eleitoral, pluralismo poltico e participao,
e funcionamento do governo ; liberdades civis: liberdade de expresso e crena; direitos de associao e organizao; estado de direito; autonomia pessoal e direitos individuais. A partir destas categorias, o regime avaliado como livre, parcialmente livre ou
nolivre. Na tabela so destacadas variaes negativas, ou seja, pioras dos indicadores.
Alm destes dois bancos de dados, so listadas as aes a favor da promoo e
defesa da democracia por parte da Organizao dos Estados Americanos (OEA),
incluindo as invocaes da Resoluo 1080 e da Carta Democrtica, e casos de atuao preventiva do Conselho Permanente.7 O papel da OEA na promoo e defesa da
democracia est intrinsicamente ligada ao do Mercosul. Embora seja impossvel incorporar esta discusso no presente artigo, interessante observar o comportamento da
OEA ao refletir sobre o comportamento do Mercosul. Uma das diferenas que deve
5

6
7

Para detalhes sobre a metodologia adotada para elaborao do banco de dados veja Mapa da Estabilidade.
Informe Semestral sobre a Estabilidade e Violncia Poltica na Amrica do Sul. N.6 2 semestre de 2008.
Disponvel online em: http://observatorio.iuperj.br/pdfs/7_mapaestabilidade_mapa_2008_2.pdf (acesso em
02/06/09).
Para detalhes sobre o Freedom House veja http://www.freedomhouse.org/ (acessado em 05/06/09).
Sacasa, Maruricio Herdocia (2005) Soberana Clsica, un Princpio DesafiadoHasta Dnde? Managua:
Mauricio Herdocia Sacasa, p.151. Para o papel da OEA na promoo e defesa da democracia veja tambm
Massote, H. (2007) A Organizao dos Estados Americanos e o Compromisso coletivo com a democracia
representativa. Dissertao de Mestrado, Instituto de Relaes Internacionais, PUC-Rio.

157

Andrea Ribeiro Hoffmann

ser mencionada entre as duas a membrezia, notando-se que na OEA est presente os
Estados Unidos, o que torna a dinmica poltica desta organizao bem diferenciada
do Mercosul. Finalmente, para elaborao da tabela sobre as aes do Mercosul a favor
da promoo e defesa da democracia foram consultadas anlises qualitativas da literatura secundria.
A partir da anlise dos dados do OPSA/IUPERJ, da Freedom House, das aes da
OEA e da literatura secundria, tem-se uma viso geral das crises democrticas sofridas pelos Estados-membros do Mercosul. Como pode ser observado a partir de uma
comparao entre as trs tabelas, pode-se mensurar a qualidade de democracia de
diversas formas, o que leva a interpretaes diversas sobre a existncia ou gravidade
de cada evento de instabilidade ou crise. A mera observao das informaes nas trs
primeiras tabelas torna bvio o problema da interpretao de fatos. Indicadores tais
como golpes de Estados ou interrupes de mandato presidencial no afirmam por si
s a gravidade da instabilidade ou da dinmica poltica e percepo da necessidade
externa de se agir. Algumas crises foram resolvidas domesticamente satisfatoriamente, como, por exemplo, a interrupo do mandato do Presidente Collor de Mello no
Brasil em 1992. Por outro lado, situaes complexas como no caso da Venezuela, no
so claramente capturadas nos dois bancos de dados. O relatrio do mapa de instabilidade do segundo semestre de 2008, por exemplo, afirma que tanto a Venezuela como
o Equador esto atravessando processos de reforma institucional profunda em um
ambiente poltico de disputa acirrada e de ativa participao popular (mas) no apresentaram sinais de instabilidade.8 A mais recente anlise da Freedom House afirma
que The run-up to Venezuelas state and local elections in November 2008 was characterized by politically motivated disqualifications of opposition candidates and the
abuse of state resources, though the balloting itself was orderly and the vote count
appeared fair.9 O tema dos problemas relacionados a definio de democracia e seu
mensuramento ser retomado na prxima sesso.10

9
10

158

OPSA/IUPERJ Mapa da Estabilidade. Informe Semestral sobre a Estabilidade e Violncia Poltica na


Amrica do Sul. N. 6 2 semestre de 2008, 2008, p. 6. Disponvel online em: http://observatorio.iuperj.
br/pdfs/7_mapaestabilidade_mapa_2008_2.pdf (acesso em 02/06/09).
Freedom House, 2009 Freedom in the World Venezuela Report, 2009, p. 1. Disponvel online em :
http://www.freedomhouse.org/uploads/fiw09/countryreports/Venezuela2009.pdf (acesso em 06/06/09).
Para uma discusso sobre indicadores de mensurao da qualidade democrtica veja tambm o interesasnte
trabalho de Svetlozar, Andreev, Conceptual Definition and Measurement Indicators of the Quality of
Democracy: An Overview. European University Institute. Robert Schuman Centre for Advanced Studies.
EUI Working Papers no. 2005/05.

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos

Tabela 1: Eventos de instabilidade poltica nos Estados-Membros do Mercosul


Arg

Bra

Par

Uru

Chi

Bol

Per

Col

Equ

2008

B,E

2007

2006

C,E

2005

D,E

A,C

C,D,E
E

Ven

2004

A,C,D,E

2003

D,E

C,E

C,E

B,C

A,C,D,E

A,C,E

A,E

2002

D,E

A,C,D

2001

C,D,E

A,C,D,E

D,E

C,E

A,D,E

A,C,D,E

A,D,E

A,E

2000
1999

1998
1997

A,D,E

D,E

1996

B,C

1995

C,E

B,C

A,E

A,E

B,C

C,E

A,C,D,E

A,B,C

B,C

A,B,C,E

B,C

B,C

1994
1993
1992
1991

E
D

A,D
E

A,C,D,E
A,E

Fonte: OPSA/IUPERJ, Mapa da Estabilidade. Informe Semestral sobre a Estabilidade


e Violncia Poltica na Amrica do Sul. N. 6 2 semestre de 2008, p. 27
A- Golpe de Estado
BGuerra Civil
C- Estado de Exceo
D- Interrupo de Mandato Presidencial
ERevolta Social

159

Andrea Ribeiro Hoffmann

Tabela 2 : Liberdades polticas e civis dos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)


2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991

Arg
2,2,F*
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
1,2,F
2,3,F
3,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
1,3,F

Bra
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,4,PF
3,4,PF
3,4,PF
2,4,PF
2,4,PF
2,4,PF
3,4,PF
2,3,F
2,3,F

Par
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF

Uru
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,2,F
1,2,F
1,2,F
1,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
1,2,F
1,2,F

Chi
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
2,1,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
3,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F

Bol
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
2,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
2,3,F
2,4,PF
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F

Per
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
1,3,F
1,3,F
3,3,PF
5,4,PF
5,4,PF
5,4,PF
4,3,PF
5,4,PF
5,4,PF
5,5,PF
6,5,PF
3,5,PF

Col
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
3,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
3,4,PF
2,4,PF
2,4,PF
2,4,PF

Equ
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
2,3,F
2,3,F
3,3,PF
2,4,PF
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F

Ven
4,4,PF,
4,4,PF
4,4,PF
3,4,PF
3,4,PF
3,4,PF
3,5,PF
3,5,PF
3,5,PF
4,4,PF
2,3,F
2,3,F
2,3,F
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
1,3,F

Fonte: Freedom House: Freedom in the World Reports, Subscores.

* NOTAO: DP, LC, Status onde:11


DP Direitos Polticos (1-7) LC Liberdades Civis (1-7) Status F-Livres; PF
Parcialmente Livres; NF No Livres

11

160

Para detalhes sobre a metodologia adotada veja http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=


351&ana_page=333&year=2007

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos

Tabela 3 : Atuao da OEA a favor da defesa da democracia


nos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)12
Arg

Bra

Par

Uru

Chi

Bol

Per

1996

2003

1999
2000

Col

Equ

Ven

1992

1997

2002

2005

2003

2000

2008

2005

2005

Fonte: Atualizado pela autora a partir de Sacasa op. cit., p. 151, e Arrighi, Jean Michel, OEA
Organizao dos Estados Americanos. So Paulo: Manole, 2004, p. 132.

Tabela 4 : Atuao do Mercosul a favor da promoo e defesa da democracia nos


seus Estados-Membros (no perodo em que j eram membros plenos ou associados)
Arg

Bra

Par

Uru

Chi

Bol

Per

1996

2003

2005

1999

2005

Col

Equ

Ven

2005

2008

Em resumo, entre os Membros plenos do Mercosul (Argentina, Brasil, Uruguai e


Paraguai, todos signatrios do Tratado de Assuno de 1991) somente o Paraguai passou por crises democrticas endereadas pelo bloco; a primeira em 1996 e a segunda
em 1999. A reao do Mercosul a estas crises foi objeto de diversas anlises.13 Embora
o Protocolo de Ushuaia no existisse em 1996 e no estivesse ratificado em 1999, o
Mercosur teve uma atuao definitiva, com vrias declaraes de apoio na imprensa
por parte de altas autoridades. Em termos formais, os Presidentes emitiram
Declaraes de apoio democracia (Declaraes 3/1996 e 2/1999).
Entre os Membros associados: Chile e Bolvia (desde 1996), e Peru, Colmbia,
Equador e Venezuela (desde 2004), houveram crises democrticas na Bolvia em 2003
(renncia do Presidente Gonzalo Lozada), 2005 (renncia do Presidente Carlos Mesa)
e 2008 (Referendo Revogatrio), no Peru em 2005 (tentativa de golpe contra
12
13

Aes incluem invocao formal da Resoluo 1080 e da Carta Democrtica Interamericana, assim como
atuaes preventivas por parte do Conselho Permanente (veja Sacasa op. cit., p. 151).
Veja, por exemplo Valenzuela, A.The collective defense of democracy. Lessons from the Paraguayan crisis
of 1996. Report to the Carnegie Comission on Prevently Deadly Conflict. Carnegie Corporation of New
York, 1999. Disponvel online em http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/valenz/valefr.htm
(acesso em 06/06/09), Strmberg, Th. Did regional integration save democracy in Paraguay? Working Paper
for the Bertil Ohlin Institutet, 1997 Oslo. Disponvel em http://www.ohlininstitutet.nu/skrifter/paraguay.doc (acesso em 06/06/09), e Ribeiro Hoffmann op. cit.

161

Andrea Ribeiro Hoffmann

Presidente Toledo),14 e Equador 2005 (destituio Presidente Lucio Gutierrez).15


Apesar de vrias declaraes imprensa, em termos de manifestaes formais do
Mercosul, foram encontradas apenas um Comunicado Presidencial sobre a situao da
Bolvia de 2008, onde consta uma saudao Declarao de La Moneda da UNASUL
de apoio ao Presidente Evo Morales (Comunicado de CMC_2008_ACTA02, para
13).16 O Referendo Revogatrio tambm contou com uma Misso de Observao
Eleitoral Ad Hoc do Mercosul.
O caso da Venezuela particularmente interessante, pois, como visto acima, uma
anlise a partir dos relatrios da OPSA/IUPERJ e da Freedom House, por exemplo, no
se pode afirmar que houve uma ruptura democrtica. Como ser argumentado abaixo,
a dificuldade de se fazer uma anlise ponderada da situao poltica da Venezuela devese ao fato dela requerer uma anlise mais profunda da prpria definio de democracia.17 Alm disso, tambm devem ser levadas em considerao as conseqncias polticas a partir da definio de que h uma crise. Em relao ao processo de adeso deste
pas como membro pleno,18 pode-se afirmar que, por um lado, se interpretarmos a con-

14

15
16
17

18

162

Sobre o Peru veja por exemplo Coutinho, Marcelo, Intentona de Ano Novo: uma anlise da crise institucional do Peru. OPSA/IUPERJ. Anlise de Conjuntura n. 2 2005, Vecchione, Marcela, Eleies e violncia
Poltica no Peru. OPSA/IUPERJ. Observador Online v. 1, n. 2 Abr 2006 e Cruz Jr, Ademar, Novos rumos,
velhos problemas as tortuosas vias de negociao e conciliao no segundo mandato de Alan Garcia.
OPSA/IUPERJ Anlise de Conjuntura 11 2007; e sobre a Bolvia, veja por exemplo Taboyo, Juan R.Q.,
Bolivia, entre La crisi y El caosExiste una salida negociada? OPSA/IUPERJ Anlise de Conjuntura 11 2005,
Guimares, Cesar, J.M.Domingues e Maria Moreno, A Histria sem fim. OPSA/IUPERJ Anlise de
Conjuntura 5 2005, Zucca Jr., Cesar, Bolvia: Poltica Domstica e Insero Regional. OPSA/IUPERJ
Estudos e Cenrios. Ago 2008, Zucca Jr, Cesar, O legislativo no conflito poltico Boliviano. OPSA/IUPERJ
Papis Legislativos Abr 2009, Domingues, J. M., A Bolvia s vsperas do futuro. OPSA/IUPERJ Anlise de
Conjuntura n. 9 2008.
Note-se que o Equador somente aderiu ao Protocolo de Ushuaia em 29/06/2007.
Como no todos os documentos oficiais do Mercosur encontram-se online, um levantamento completo
necessitaria uma pesquisa mais abrangente de fontes primrias.
Sobre a Venezuela veja, por exemplo, Pinheiro, Flvio (2009) Incorporao da Venezuela ao Mercosul:
razes para o impasse no Legislativo brasileiro. OPSA/IUPERJ. Observador On-line v. 4, n. 3, mar. 2009,
Flores, Fidel Prez , A Venezuela depois do referendo: avanos e recuos do projeto socialista de Hugo
Chvez. OPSA/IUPERJ. Observador On-line, v. 3, n. 7, jul. 2008, Alvarez, Angel, Los dilemas de la revolucin a la Chvez. OPSA/UPERJ. Papis Legislativos, ano 2, n. 2, maio 2008, Lima, M.Regina Soares &
Regina Kfuri, Poltica Externa da Venezuela e Relaes com o Brasil. OPSA/IUPERJ. Papis Legislativos, n.
6, out. 2007, Santos, Fabiano & Mrcio Vilarouca, Adeso da Venezuela ao Mercosul: Des-ideologizar como
forma de atingir o interesse Nacional. OPSA/IUPERJ. Papis Legislativos, n. 4, ago. 2007.
Para uma detalhada anlise do processo de ratificao do protocolo no Brasil veja Pinheiro op.cit..
Conforme afirma este autor, o Protocolo de Adeso da Venezuela ao Mercosul foi ratificado pouco depois
pela Assemblia Nacional da Venezuela, e tambm na Argentina e no Uruguai. At junho de 2009 o acordo no havia sido apreciado pelo Legislativo no Paraguai. No Brasil, foi aprovado em 18/12/2008 pela plenria da Cmara de Deputados, aps debates polmicos durante o trmite interno, e ainda precisa ser aprovado pelo Senado. A lentido na aprovao no Brasil j levou a crises diplomticas, tendo o Presidente
Chvez inclusive acusado o Congresso de repetir como um papagaio o que dizem em Washington (Valor
Econmico 01/07/07). A situao de impasse continua e se tornou mais complexa quando o senador Jos
Sarney, opositor declarado do presidente Chvez, assumiu a presidncia do Senado em fevereiro de 2009
(Pinheiro, op. cit., p. 3).

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos

dicionalidade democrtica de uma forma rgida, a clusula democrtica no apenas j


poderia ter sido invocada, como tambm, citada como um impedimento para a prpria
ratificao do tratado de adeso do pas como membro pleno, como o que est fazendo
um grupo de parlamentares do congresso brasileiro, sobretudo dos partidos da oposio do governo do Presidente Lula.19 Por outro lado, poder-se-ia argumentar que caso
torne-se um membro pleno, o governo venezuelano teria uma maior presso para respeitar o regime democrtico, o que o argumento avanado pelo governo federal e
corpo diplomtico brasileiro. Questionado sobre o processo de adeso da Venezuela, o
Ministro de Relaes Exteriores, Celso Amorin afirmou que viver em coexistncia
com democracias no Mercosul ajudar o fortalecimento da democracia na
Venezuela.20 Este dilema ser retomado abaixo ao se tratarem os desafios polticos do
papel do Mercosul na promoo da democracia de seus Estados-Membros.

III. Desafios para a consolidao do papel do Mercosul na promoo da


democracia nos seus Estados-Membros
2. Desafios Tericos
Um primeiro desafio para a consolidao do papel do Mercosul na promoo da
democracia nos seus Estados-Membros deriva da prpria definio da democracia, e,
neste sentido, valido no apenas para o Mercosul para qualquer entidade, seja uma
instituio internacional ou regional ou um Estado. O tema da definio da democracia extremamente amplo e complexo, tendo sido tratado por filsofos polticos e
cientistas sociais desde Plato e Aristteles at Robert Dahl, Arend Lijphart,
T.H.Marshall, Guilhermo ODonell, David Held e Juergen Habermas para citar
alguns exemplos.21 Dado que seria impossvel tratar este tema com a devida profundidade neste artigo, mais do que respostas, ele apresenta alguns questionamentos.
Embora um dos questionamentos centrais no debate terico atual seja se possvel se pensar em democracia e legitimidade democrtica em entidades polticas alm
dos Estados, o que pertinente para organizaes regionais como o Mercosul, e brevemente visto abaixo em desafios institucionais, por desafios tericos se entende nesta
sesso os desafios de se definir democracia em regimes polticos domsticos. Alguns
destes desafios no so novos: o debate entre direitos civil e polticos por um lado, e
19
20
21

Pinheiro, op. cit.


Estado de So Paulo, 21/11/2007.
Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University Press, 1971, Lijphart, Arend,
Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven &
London: Yale University Press, 1999, T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, 1950, Guilhermo
ODonell, Contrapuntos, Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin, Buenos Aires, Paids,
1997, Habermas, Jurgen, The Constitucionalization of International Law and the Legitimation Problems of
a Constitution for a World Society, Constellations, 15:4, 2008, Held, David, Models of Democracy.
Cambridge & Malden: Polity Press, 2006.

163

Andrea Ribeiro Hoffmann

direitos sociais e econmicos, por outro, foi central na diferenciao das plataformas
polticas socialistas, sociais-democrticas e liberais.22 O resgate deste debate deve-se
ao fim das quase duas dcadas de hegemonia do paradigma liberal, que havia se fortalecido aps o fim do comunismo, tanto em seu aspecto econmico como poltico. Em
meados dos anos 2000, o descontentamento com o neoliberalismo havia deixado de
ser um movimento restrito ao Frum Social Mundial e j estava na agenda de instituies internacionais tais como o Banco Mundial,23 e na plataforma de vrios novos
governos na Amrica Latina. A partir da oposio ao modelo liberal, no entanto, no
surgiu um consenso normativo sobre novos modelos de desenvolvimento ou de organizao social e poltica, pode-se dizer que, no momento, vivemos um perodo de
busca e experimentao, e, conseqentemente, polmica e incerteza. Jorge Castaneda
descreve duas trajetrias dentro da virada esquerda nas Amricas:24
Starting with Hugo Chvezs victory in Venezuela eight years ago, and
poised to culminate in the possible election of Andrs Manuel Lpez Obrador in
Mexicos July 2 presidential contest, a wave of leaders, parties, and movements
generically labeled leftist have swept into power in one Latin American
country after another. After Chvez, it was Lula and the Workers Party in
Brazil, then Nstor Kirchner in Argentina and Tabar Vzquez in Uruguay, and
then, earlier this year, Evo Morales in Bolivia. If the long shot Ollanta Humala
wins the April presidential election in Peru and Lpez Obrador wins in Mexico,
it will seem as if a veritable left-wing tsunami has hit the region. Colombia and
Central America are the only exceptions, but even in Nicaragua, the possibility
of a win by Sandinista leader Daniel Ortega cannot be dismissed.
The rest of the world has begun to take note of this left-wing resurgence,
with concern and often more than a little hysteria. But understanding the reasons behind these developments requires recognizing that there is not one Latin
American left today; there are two. One is modern, open-minded, reformist, and
internationalist, and it springs, paradoxically, from the hard-core left of the past.
The other, born of the great tradition of Latin American populism, is nationalist, strident, and close-minded. The first is well aware of its past mistakes (as
well as those of its erstwhile role models in Cuba and the Soviet Union) and has
changed accordingly. The second, unfortunately, has not.
No caso da Venezuela, como afirma Flores,25 o modelo do projeto socialista promovido por Hugo Chvez, cujo um dos elementos uma democracia protagnica
22
23
24
25

164

Janine Ribeiro, Renato, A Democracia. So Paulo: Publifolha, 2002.


Stigliz, Joseph , Globalization and its Discontents, W. W. Norton & Company, 2002.
Castaneda, Jorge, Latin Americas Left Turn. Foreign Affairs 85 (3), 2006, pp. 28-43, p. 1.
Flores, Fidel Prez, A Venezuela depois do referendo: avanos e recuos do projeto socialista de Hugo
Chvez. OPSA/IUPERJ. Observador On-line, v. 3, n. 7, jul. 2008.

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos

revolucionria, foi se consolidando progressivamente: na poca da redao do texto


constitucional de 1999, no se falava em socialismo. O discurso presidencial era enftico no tom anti-oligrquico e a favor das classes subalternas. Inclusive, pode-se dizer
que as boas relaes com o governo de Cuba j eram ento cultivadas com afinco pelos
mandatrios das duas naes, mas na sua retrica o presidente da Venezuela no havia
incorporado o lxico socialista. (...) Foi em janeiro de 2005, durante um evento de
massas no Frum Mundial de Porto Alegre, no Brasil, que Chvez afirmou pela primeira vez que o caminho a seguir devia ser o socialismo. (...) em entrevista ao jornal
chileno Punto Final, em julho desse mesmo ano, reconheceu que seu pensamento
havia evoludo e que, depois de apostar primeiro no capitalismo humano inspirado nas
idias defendidas pelo ex-primeiro ministro britnico Tony Blair, chegou concluso
de que o nico caminho para resolver o problema da pobreza era o socialismo.26
Importante para a discusso desta sesso a constatao que mesmo dentro de um
paradigma econmico de contestao ao capitalismo, Chvez mantm filiao ao regime democrtico, ainda que no esteja claro o que se entende por democracia protagnica revolucionria.
A banalizao do conceito de democracia no uma exclusividade de Chvez,
pelo contrrio, parece ser um fenmeno mundial. Como afirma Katherine Fierlbeck
em um livro extremamente instigante: since the demise of communism, the idea of
democracy had gone from being under-theorized to being accepted uncritically in all
sorts of shapes and manifestations.27 A autora defende que embora o conceito ocidental de democracia seja filosoficamente ambguo e freqentemente contraditrio,
isso no justifica a expanso do termo indefinidamente. Em sua formulao mais simples, a democracia implicaria instituies que obriguem governadores a prestar contas aos governados, no entanto, existem diferenas substanciais sobre tanto a estrutura como a funo da democracia. A regra bsica da votao pela maioria requer uma
complementao de proteo das minorias, o que normalmente feito atravs de um
sistema de direitos. Uma das grandes dificuldades para a consolidao de uma definio universal de democracia seria se alcanar um sistema de direitos desvinculado de
especificidades culturais.28 O debate acerca da universalidade dos direitos humanos
est, portanto, no cerne do problema em se definir regimes democrticos.
Outro problema terico relacionado consolidao de regimes democrticos em
Estados o problema causal; ou seja, possvel promover e defender a democracia de
fora? Este tema foi brevemente tratado em uma publicao anterior j citada29 mas
26
27

28
29

Flores op. cit., pp. 2-3.


Fierlbeck, Katherine, Globalizing Democracy. Power, legitimacy and the interpretation of democratic
ideas. Manchester & New York: Manchester University Press, 2008, p. 1. Veja tambm Nef, Jorge & Bernd
Reiter, The Democratic Challenge. Rethinking Democracy and democratization. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2009 e Souza, Jesse (org.) Democracia Hoje. Novos desafios para a teoria democrtica contempornea. Editora UnB, 2001.
Fierlbeck, op.cit, pp. 200-201.
Ribeiro Hoffmann 2008 op. cit.

165

Andrea Ribeiro Hoffmann

importante mencion-lo com outro fator que desafia o papel do Mercosul na defesa e
promoo da democracia em seus Estados-Membros. Como argumentado nesta outra
publicao, fatores exgenos podem oferecer estmulos positivos, e podem at ter efeitos significativos determinantes no curto prazo, mas a consolidao profunda da
democracia requer o desenvolvimento de uma verdadeira cultura democrtica, ou
seja, um complexo processo scio-cultural que necessita do envolvimento da sociedade domstica e que pode levar geraes.

2. Desafios Institucionais
Alm dos desafios no nvel terico e analtico, pode-se destacar desafios institucionais para a consolidao do papel do Mercosul na promoo da democracia em seus
Estados-Membros. Assim como todas as instituies internacionais, uma das condies necessrias para que o Mercosul possa cumprir um papel significante que ele
tenha credibilidade e legitimidade.30 Embora no seja possvel elaborar uma avaliao
emprica da credibilidade e legitimidade do bloco neste artigo, o que consistiria em
uma pesquisa bastante abrangente, pode-se afirmar com base na literatura secundria
disponvel31 que no que se refere legitimidade de input, o bloco tem ampliado o
espao institucional de representao e participao com, entre outros, a criao do
Parlamento do Mercosul e apoio ao programa Somos Mercosur, embora nem sempre
com o resultado imediato satisfatrio. No que se refere legitimidade de output, ou
seja, de resultados, tomando-se por base dois objetivos centrais do bloco (alm da promoo da democracia), i.e. promover o desenvolvimento econmico, e otimizar a
insero internacional de seus Estados-Membros, pode-se afirmar que o Mercosul
tambm apresenta resultados positivos. Dada a dimenso dos problemas sociais e econmicos de seus Estados-membros, e que a integrao regional no pode ser vista
como uma panacia, pode-se dizer que o Mercosul pelo menos no tem sido um fator
negativo, ou seja, no tem sido rejeitado pelos governos e cidados de seus estadosmembros. No h hoje, a despeito de problemas graves tais como os baixos ndices de
internalizaro de normas32 e mau uso dos mecanismos de soluo de controvrsias,
como por exemplo durante a crise das papeleras33 movimentos significativos contra
o Mercosul, nem governos pregando a sada do bloco. Mesmo o debate acerca das assi30

31
32
33

166

Sobre a legitimidade das instituies internacionais veja, por exemplo, Habermas, Jurgen, The
Constitucionalization of International Law and the Legitimation Problems of a Constitution for a World
Society, Constellations, 15:4, 2008, Fonseca Jr., Gelson, O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, e Ribeiro Hoffmann A. and Van der Vleuten, A. (eds) Closing or Widening
the Gap? Legitimacy and Democracy in Regional Integration Organizations. Aldershot: Ashgate, 2007.
Veja por exemplo Ratton, Medeiros e Malamud em Ribeiro Hoffmann & van der Vleuten op. cit.
Ventura, Deisy & Alejandro Perotti, El Proceso Legislativo Del Mercosur. Montevideo: Mastergraf, 2004.
Magalhes, Bruno, O Papel do Mercosul: a crise das papeleras e o processo de integrao regional sul-americano. OPSA/IUPEJ. Observador Online v. 1, n. 6, 2006. Disponvel em http://observatorio.iuperj.br/archi
ve/Observador_v_1_n_6.pd. (acesso em 06/06/09).

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos

metrias internas, avanado principalmente pelo Uruguai e Paraguai, e que poderia ter
levado a uma crise grave do bloco, resultou na criao de instrumentos tais como o
Fundo de Convergncia Estrutural (FOCEM), em 2004. A partir desta breve anlise,
pode-se dizer que o bloco goza de um nvel aceitvel de credibilidade e legitimidade.
Outra dimenso institucional importante para que o Mercosul cumpra um papel
na promoo da democracia dos seus Estados-Membros que ele disponha de instrumentos especficos eficazes. Os instrumentos atualmente disponveis, i.e. Protocolo de
Ushuaia, mecanismo de observao eleitoral e Observatrio da Democracia parecem
ser adequados no sentido em que tm um elemento preventivo de coleta e disseminao de informaes e anlises, e um elemento punitivo com a clusula democrtica. A
eficcia, sobretudo das misses de observao eleitoral e do Observatrio, depende da
disponibilidade de recursos financeiros e vontade poltica de utiliz-los, e no de
capacidade tcnica em si.

2. Desafios polticos
Finalmente, alem dos desafios tericos e institucionais, pode-se destacar o que
aqui definido como desafios polticos. Por desafios polticos entende-se a motivao
dos atores polticos atuantes na ocasio de cada crise e cujas decises vo, em ltima
instncia, levar insero do tema da crise na agenda do bloco, e a possvel invocao
da clusula democrtica e interveno no Estado onde a democracia esteja sendo ameaada. A distino entre o dever atuar e o atuar um dos principais temas estudados
pelas perspectivas tericas de Relaes Internacionais. Perspectivas tais como o
Realismo e o Construtivismo, por exemplo, oferecem interpretaes diversas sobre a
relao entre estas duas esferas. Enquanto que para os Construtivistas, o comportamento dos atores fortemente determinado pelas normas e expectativas de terceiros, para
os realistas, ele depende inteiramente de interesses racionais e relaes de poder.34
Para autores construtivistas tais como Keck and Sikkink,35 identidades, normas
e interesses so mutuamente constitutivos. Se uma organizao regional tiver internalizado valores democrticos e adquirido uma identidade democrtica, a no-interveno em caso de violao de princpios democrticos em um Estado membro no se
constitui uma atitude apropriada. A organizao pode ser difamada (shamed) por atores domsticos e externos. Deixar de intervir nestes casos danificaria sua imagem
domesticamente e internacionalmente. Uma identidade regional democrtica pressupe que seus Estados membros em si tambm sejam democracias relativamente homo34

35

Sobre estas teorias veja por exemplo Burchill, Scott, Andrew Linklater, Richard Devetak, Jack Donelly,
Terry Nardin, Matthew Paterson, Christian Reus-Smit, Jacqui True , Theories of International Relations,
Basingstone & NY: Palgrave Macmillan, 2009.. O restante desta sesso se baseia fortemente no trabalho
coletivo desta autora com Anna van der Vleuten: Ribeiro Hoffmann A. and Van der Vleuten, A. Explaining
the Enforcement of Democracy by Regional Organizations: Comparing EU, Mercosur and SADC, Journal
of Common Market Studies (no prelo)
Keck, M.E. and Sikkink, K., Activists beyond Borders. Ithaca: Cornell University Press, 1998.

167

Andrea Ribeiro Hoffmann

gneas. A medida que os Estados membros se percebam mutuamente como democracias, eles definiro a organizao como um cube onde a democracia uma das normas
constitutivas que devem ser respeitadas. Identidade comum democrtica vista neste
caso, como uma varivel possibilitadora (enabling), ou seja, necessria, mas no suficiente). No caso do Mercosur, pode-se avaliar que o bloco tem uma identidade democrtica, ainda que no totalmente consolidada, dado que se verifica no nvel regional
uma progressiva institucionalizao da condicionalidade democrtica, como visto
acima, e que seus estados-membros so avaliados livres ou parcialmente livres pelos
indicadores da Freedom House (veja tabela 2).
Ainda assim, aqui argumentado, que uma identidade comum democrtica no
necessariamente implica que um grupo de Estados atue assim que a democracia esteja sob ameaa. Como normalmente o caso em sistemas internacionais que no
tenham uma autoridade superior, problemas de ao coletiva podem bloquear aes,
a menos que potncias hegemnicas assumam a liderana. Adicionalmente, hegemon
regionais podem bloquear intervenes. O consentimento e participao de estados
hegemnicos so, portanto, condies necessrias para que uma interveno se materialize. Desta forma, pode-se argumentar que organizaes regionais que tenham uma
identidade democrtica interviro em Estados membros caso este seja o interesse do
hegemon regional. Este argumento leva ao questionamento de quando hegemon
regionais tero interesse em promover ou defender a democracia. Os Estados atuam
segundo interesses geopolticos, de preservar e fortalecer seu poder relativo, interesses materiais (econmicos), e interesses de promover seus valores e defender seu prestigio internacional. O grau de identidade democrtica (domstica) tambm influencia
seus interesses ideacionais: dependendo de seu prprio histrico democrtico, seu
prestgio pode beneficiar-se de uma interveno, ou permitir no-interveno.
Adicionalmente, organizaes regionais no existem em isolamento dos processos
globais, mas precisamente, constituem entre outros, respostas estratgicas a estes processos. Um dos objetivos do Mercosul, por exemplo, a melhoria da insero internacional
de seus Estados membros. A opinio internacional sobre a desejabilidade de intervir ou
no levada em conta pelos Estados-membros; no-interveno pode danificar a imagem
do hegemon e da organizao regional, assim como implicar em sanes materiais.
Em resumo, pode-se afirmar que para que organizaes regionais intervenham
em casos de ameaas democracia, no basta que elas tenham o que aqui foi definido
como identidade democrtica, mas tambm, que a interveno atenda os interesses
do estado hegemon, que por sua vez, vai depender tanto de fatores ideacionais, como
materiais, e da existncia de presso externa.

IV. Concluses
A partir da hiptese de trabalho desenvolvida acima, pode-se concluir que apesar
do Mercosul ter consolidado o princpio da condicionalidade democrtica, e ter desen168

Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos

volvido instrumentos institucionais e jurdicos que o possibilita intervir em seus Estados


membros no caso de crises democrticas, isso nem sempre , ou ser, o caso. Em outras
palavras, o comportamento do Mercosul no pode ser derivado apenas das normas que
o compe. Em particular, os interesses do Estado hegemnico, no caso, o Brasil, e a existncia de presso externa, tero um papel central nas decises de intervir ou no.
A anlise das crises democrticas listadas na tabela 4 corrobora este argumento,
sobretudo, o contraste entre as intervenes imediatas e decisivas no Paraguai e complexa situao na Venezuela. Enquanto que no caso do Paraguai havia interesses
materiais e ideacionais claros, que levaram uma atuao imediata por parte do governo brasileiro e do Mercosul, este no o caso da Venezuela. Neste caso, fatores materiais contam contra intervenes (relacionados ao comrcio e investimentos), e no h
um consenso claro sobre interesses ideacionais dados a crise do neoliberalismo e a
contestao do conceito de democracia.
Alm do desafio poltico e do desafio da definio de democracia, foi visto que
existem desafios relacionados capacidade de se promover a democracia exogenamente, e desafios relacionados credibilidade e legitimidade do Mercosul para que o
bloco consolide seu papel na promoo e defesa da democracia em seus estados membros. A dimenso da tarefa no deve, no entanto, levar a complacncia perante o sofrimento alheio, neste sentido, um primeiro passo decisivo o confronto banalizao
do conceito de democracia.

169

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad
Mariela Morales Antoniazzi1
Sumarioo: I. Introduccin II. Integracin y valores democrticos en el contexto suramericano III. La democracia
como valor sine qua non de la integracin jurdica en Suramrica? IV. El Parlamento del Mercosur y la democracia
V. Conclusiones en tesis

I. Introduccin
El derecho a la democracia es una creacin reciente y se inscribe dentro de la
denominada por Canado Trindade como la era de la internacionalizacin de la democracia.2 A nivel global, regional o subregional ha surgido el debate acerca de la existencia de un derecho humano a la democracia.3 En efecto, la cuestin democrtica ha
sido una preocupacin cada vez ms central de las organizaciones internacionales y
del Derecho Internacional desde el final de la Guerra Fra (1947-1991). Algunas organizaciones regionales, tales como el Consejo de Europa (COE) y la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), ya haban proclamado la democracia como un objetivo
antes de comienzos de la dcada de los noventa.4 Pero la divisin del Este y el Oeste,
con su profundo desacuerdo con respecto a las nociones de gobernabilidad y legitimidad, excluy cualquier compromiso jurdico internacional sobre la democracia,
como no hubo tampoco acuerdo ni sobre su conveniencia ni sobre su propia significacin. En los tratados internacionales sobre derechos humanos redactados antes de
1989 tambin se guarda silencio sobre la cuestin, garantizando los derechos que
muchos consideran como elementos constitutivos de la democracia, pero no un derecho a la propia democracia. Dos concepciones pueden ser constatadas en los instrumentos legales a nivel internacional, como son la procedimental (focalizada en las

2
3

Abogada summa cum laude de la Universidad Catlica Andrs Bello de Caracas, Venezuela. Magster
Legum (LL.M) de la Universidad de Heidelberg, Alemania, Referentin para Suramrica del Instituto Max
Planck de Derecho Pblico Internacional y Derecho Pblico Comparado, Heidelberg, Alemania. Profesora
de Postgrado de Derecho Constitucional de la UCAB. Coordinadora acadmica del Proyecto de
Constitucionalizacin del orden jurdico, Universidad de Bonn, Alemania-Universidad de los Andes,
Colombia. Miembro de la Asociacin de Derecho Constitucional de Venezuela.
A. A. Canado Trindade, El derecho internacional de los derechos humanos en el siglo XXI, Barcelona, ed.
Jurdica de Chile, 2001, pp. 147-183.
Un anlisis detallado en, N. Petersen, Demokratie als teleologisches Prinzip. Zur Legitimitt von
Staatsgewalt im Vlkerrecht, Beitrge zum auslndischen ffentlichen Recht und Vlkerrecht, Bd. 204,
2008, pp. 2 ss.
G. Fox, Democracy, Right to, International Protection, Max Planck Encyclopedia of Public International
Law, http://www.mpepil.com/sample_articles.

171

Mariela Morales Antoniazzi

elecciones y la participacin poltica) y la sustancial (vinculada a la gramtica de los


derechos humanos). En este artculo se pretende defender la segunda visin.
El derecho a la democracia est en evolucin en el mbito internacional, regional y subregional. Sin embargo, hay relativamente pocos casos en los cuales la democracia est establecida explcitamente como un derecho.5 En el mbito regional interamericano se ha avanzado en este sentido. El derecho a la democracia s est regulado en el modelo regional: la Carta Democrtica Interamericana, la cual debe servir
como fuente de interpretacin en los mbitos subregional y nacional.
La afirmacin anterior sirve de premisa en el presente trabajo. Se aborda en la
primera parte, de manera general, la idea integracionista desde su retrospectiva, destacando las diversas iniciativas, siempre vinculadas a la institucionalidad democrtica.
Sin duda, el valor de la democracia ha inspirado los modelos creados para la unin de
los pueblos suramericanos. Seguidamente, el estudio se concentra en el interrogante
de si la democracia debe entenderse como requisito sine qua non para la integracin
jurdica. Tres ejes son claves: la visin comparada con Europa, la contextualizacin de
la Carta Democrtica Interamericana como marco jurdico (aun cuando no sea strictu sensu un instrumento vinculante) y el caso concreto del Mercosur. La ltima parte
del trabajo se dedica al rol del Parlamento del bloque mercosureo como rgano de
legitimidad democrtica, como foro para la democracia y la proteccin de los derechos humanos, a pesar de sus debilidades como institucin sin competencias legislativas (slo cuasi-legislativas) ni tampoco estar dotado de competencias de control parlamentario. Se concluye con algunas tesis, en las que se pone de relieve el alcance y
dimensionalidad de la condicionalidad democrtica en la regin. El anlisis de las tesis
conclusivas se enmarca en la propia estructura de la Carta Democrtica
Interamericana, en el espacio jurdico interamericano (as como existe el espacio
jurdico europeo), dado que en ella se precisan los elementos esenciales de la democracia, sus componentes, su conexin con la cuestin social. As, el principio
democrtico, de carcter abstracto, encuentra sus contornos a travs de la normatividad y define su perspectiva futura.
En consecuencia, este artculo aspira a ofrecer un enfoque que enfatiza los estndares de la Carta como parte de un acervo doctrinal y normativo en progresiva formacin. Todos los estndares de la democracia representativa y de la participacin
ciudadana -que refuerza a la primera en su legitimidad y le sirve de fundamento-,
encuentran eco en los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CorteIDH), tanto en sus opiniones consultivas como en sus sentencias contenciosas y deben concretarse en la interpretacin de la clusula democrtica en el
mbito mercosureo. La tesis esencial de esta contribucin consiste en sostener que
las disposiciones de la Carta tienen la funcin de ser una especie de clusula de corte
5

172

Art. 1 Declaration on Democracy of the Inter-Parliamentary Union (IPU) describes democracy as a basic
right of citizenship. Dejando de lado el contexto interamericano, se encuentran otras iniciativas como por
ejemplo The Great Lakes Pact Protocol on Democracy and Good Governance, Cfr. http://www.icglr.org.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

transversal constitucional que va a permear la totalidad de los rdenes jurdicos, lo


cual tambin postula e incluye el precepto de homogeneidad entre la Carta y las
Constituciones nacionales. Los ordenamientos constitucionales van a reflejar una
cierta homogeneidad al consagrar los estndares de la Carta, de la jurisprudencia de la
CorteIDH y de la propia labor de los Tribunales Constitucionales para la garanta de
la trada: Estado de Derecho, derechos humanos y democracia, que se han acuado
como expresin de los consensos bsicos de los Estados. Adems, un dilogo pluralista
y constructivo entre las instancias judiciales se erige como primordial para alcanzar la
fuerza impositiva de la clusula democrtica, todo lo cual debe tener aplicacin concreta en el orden constitucional del Mercosur, esto es, de su Constitucin en sentido
material. Por ende, se afirma, el Parlamento del bloque debe actuar en esta direccin,
aun cuando sus atribuciones no consagren strictu sensu todo el espectro de su potencialidad como rgano de legitimidad democrtica. El Mercosur est en construccin y
sus instituciones tambin. Ante el cuestionamiento de cmo encarar el desafo de la
condicionalidad democrtica, se esbozan a continuacin algunos aportes para el
debate jurdico-constitucional.

II. Integracin y valores democrticos en el contexto suramericano


La idea de la integracin en Suramrica no es original ni nueva, lo que s es original es el proceso de la integracin en la regin.6 Hablar de integracin7 no resulta una
novedad,8 pues la idea de una integracin econmica y poltica latinoamericana tiene
larga tradicin y se remonta al propio movimiento independentista. En 1826 Bolvar
ya presentaba el Tratado de Unin, Liga y Confederacin. Si bien en esa poca no
logr resultados concretos, s contribuy a la formacin simblica de una identidad
subcontinental. En la doctrina se hace alusin a la integracin como un sinnimo, en
un cierto sentido, del nacionalismo latinoamericano.9
6

W. Hummer, Integration in Lateinamerika und in der Karibik. Aktueller Stand und zuknftige
Entwicklungen en Verfassung und Recht in bersee, 38. Jahrgang, 1. Quartal 2005, p. 6. Ver tambin W.
Matiaske, H. Brunkhorst, G. Grzinger, M. Neves (eds.), The European Union as a Model for the
Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency and Political Legitimacy,
Zentrum und Peripherie, Volumen 4, Mnchen, 2007, p. 9 ss.
La integracin tiene mltiples significados y conceptualizaciones. Ver H. Arbuet-Vignali, Claves jurdicas
de la integracin, en los sistemas del Mercosur y la Unin Europea, 2004, pp. 180 ss; M. Klumpp, La efectividad del sistema jurdico del Mercosur, en Mercosur-Mercosul, M. Basso (ed.), So Paulo, 2007, p. 53 ss.
El regionalismo abierto, como nocin gestada y desarrollada por la CEPAL, se basaba en una manera de dar
cuenta de los cambios estructurales de la mayora de los pases latinoamericanos y que pretenda conciliar
las polticas explcitas de integracin con las polticas tendentes a elevar la competitividad internacional.
Ver R. Prebisch, Sobre la dependencia y el desarrollo, en Crisis y desarrollo alternativo en Amrica
Latina, 1985, pp. 13 y ss. Ver tambin M. Mols (ed.), Regionalismus und Kooperation in Lateinamerika und
Sdostasien, Mnster, Bd. 7, 1993, p. 47 ss.
D. Nohlen, Caudillismo, nacin/nacionalismo e integracin, en A. von Bogdandy, C. Landa Arroyo, M.
Morales Antoniazzi (eds.), Integracin Sudamericana a travs del Derecho? Un anlisis interdisciplinario

173

Mariela Morales Antoniazzi

A mediados del siglo XX los esfuerzos de integracin tomaron curso, pasando por
diversas concepciones basadas en los pensamientos panamericanos e interamericanos,
en especial cuando ellas envolvan la participacin de los Estados Unidos. Las implicaciones y expectativas eran divergentes sobre la forma y la intensidad de la cooperacin, fuertemente marcadas por las relaciones polticas y econmicas asimtricas
entre los EEUU y los pases latinoamericanos.10 Desde el surgimiento de la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL),11 pasando por el regionalismo abierto,12 las
ideas de integracin regional han jugado un papel protagnico y en los ltimos aos
han adquirido una connotacin poltica que ha dado lugar al denominado
renacimiento de los procesos integracionistas a nivel regional y subregional.13 Se
habla incluso de un nuevo regionalismo.14
Uno de los principales interrogantes que emergen en estos tiempos, en especial,
por las paradojas que se evidencian en la integracin suramericana, est dada por la
dicotoma entre la integracin proclamada y la integracin efectiva.15 Las
asimetras y barreras existentes generan un crtico cuestionamiento a las diferentes
iniciativas de integracin. Pareciera que los latinoamericanos siendo mucho menos
diversos que los europeos, no logran consolidar instituciones de integracin, y, por
tanto, es todava una tarea pendiente. Por otro lado, los procesos inacabados, que se
ponen de manifiesto en la firma de nuevos Tratados16 y la creacin de nuevas institu-

10
11
12
13

14
15

16

174

y multifocal, CEPC/Max Planck Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, Madrid,
2009, p. 35 ss.
R. Zimmerling, Die USA externer Fderator fr die lateinamerikanische Integration?, en Nord und
Sd in Amerika, 1992, p. 154 ss.
En relacin a la CEPAL, vase www.eclac.org. Igualmente, E. Daz Porta, M. Hebler, W. Ksters, Mercosur.
Probleme auf dem Weg zu einer Zollunion, Arbeitshefte des Lateinamerika-Zentrums, 60, 2001, p. 3 ss.
M. Cristini, Mercosur-Europische Union. Grundlagen und Perspektiven der Verhandlungen, Rio de
Janeiro, Konrad Adenauer Stiftung, Juli 2003, p. 5 ss.
N. Werz, Lateinamerika. Eine Einfhrung, Studienkurs Politikwissenschaft, 2005, p. 383-384; J. Briceo
Ruiz, Del ALCSA a la Comunidad Sudamericana de Naciones. Explicando el nuevo regionalismo
caribeo, en J. Briceo Ruiz, H. Gorodeckas (eds.), El ALCA frente al regionalismo Sudamericano. Las
opciones para Venezuela. San Cristbal, Universidad de los Andes CEFI, Universidad de Carabobo
CELAC, p. 126.
H. Preusse, The New American Regionalism, Eberhard-Karls University, Tbingen, Germany, 2004.
Basta revisar los informes de la CEPAL sobre los obstculos a vencer para una verdadera integracin. J. E.
Durn/F. Masi, Diagnstico de las asimetras en los procesos de integracin de Amrica del Sur, documentos de proyectos, Santiago de Chile, N 132 (LC/W.132), 2007. M. Vaillant, Heterognea evolucin de la
integracin econmica en Amrica del Sur: entre la complementariedad y el conflicto, Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Serie de Comercio Internacional No. 83;
O. Rosales, J. E. Durn Lima, S. Sez, Recent trends in Latin American integration: an overview, Texas,
Baylor University, en J. A. Mackiney/H. S. Gardner, Economic Integration in the Americas. Routledge
Studies in the Modern World Ecnomy, 2008, Parte III, p. 133 ss.
Tambin la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) se califican como resquebrajamientos de los modelos de integracin. Vase A. Fairle Reinoso, Integracin regional y tratados de libre comercio: Algunos
escenarios para los pases andinos, en Fairle Reinoso, Alan (ed.), Pases andinos frente al TLC y la
Comunidad Sudamericana de Naciones, Lima, Red Latinoamericana de Poltica Comercial (LATN)
Friedrich Ebert Stiftung, 2006, p. 194.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

ciones, sin haber alcanzado los objetivos iniciales, es decir, sin cumplirse a cabalidad
los pasos de la integracin, producen serios dficit en el sistema de integracin.17
Esto conduce a revisar la situacin actual frente a la existencia en paralelo del
Mercosur y Unasur, como iniciativas ms recientes. Primero naci Mercosur. A
travs del Tratado de Asuncin (TA) surgi el Mercosur como bloque regional
suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1991.18 Han ingresado con
el status de miembros asociados Chile y Bolivia (1996), Per (2003), Colombia y
Ecuador (2004). Venezuela est en proceso de adhesin en la condicin de miembro pleno (aceptada desde 2005). El objetivo principal del Mercosur es la conformacin de un mercado comn (art. 1 TA).19 No interesa aqu desarrollar toda la
doctrina controvertida sobre la naturaleza del TA como tratado marco,20 lo importante es destacar la fundacin de un mercado comn como piedra fundamental
para este proceso de integracin.
En el Mercosur, conforme al art. 2 del Protocolo de Ouro Preto, los rganos con
capacidad decisoria son de naturaleza intergubernamental, carcter ste que se confirma con la propia composicin de dichos rganos por miembros designados por los
respectivos gobiernos21 as como por la toma de decisiones por consenso (ms severo
a veces que la propia unanimidad) y que requiere la presencia de todos los Estados
Partes.22 Respecto al carcter intergubernamental (contrario a la supranacionalidad),
es catalogado por algn sector de la doctrina como una debilidad que somete el derecho del Mercosur a las reglas del Derecho Internacional y a los Derechos
Constitucionales de cada Estado Parte, privndolo de autonoma.23 Se argumenta as
que en el sistema slo cuentan los intereses particulares de los Estados, la suma de
17
18

19

20
21
22
23

Caso del Mercosur, vase J. Briceo Ruiz, O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de seu Modelo de
Integrao e seu Relanamento, Cadernos do PROLAM, USP, 6, No. 1, 2007, pp. 187-209.
Sobre el origen del Mercosur y su carcter econmico, ver F. Fuders, Die Wirtschaftsverfassung des
Mercosur, Berln, 2008; A. Haller, Mercosur, Bd. 7, 2001, p. 42. Simonsen y Asociados, Mercosur: El Desafo
del Marketing de Integracin, So Paulo, 1992, p. 17. En alemn existe abundante bibliografa sobre el
Mercosur. Slo como ejemplos, J. Samtleben, Der Sdamerikanische Gemeinsame Markt: eine rechtliche
Analyse des Mercosur (Teil I). Zeitschrift fr Wirtschafts- und Bankrecht. Frankfurt am Main, 46.
Jahrgang, Heft 33, 1992. p. 1345-1352; J. M. Olivares Tramn, Das Vorabentscheidungsverfahren des EuGH
als Vorbild des Mercosur, Baden-Baden, 2006; U. Wehner, Der Mercosur: Rechtsfragen und
Funktionsfhigkeit eines neuartigen Integrationsprojektes und die Erfolgsaussichten der interregionalen
Kooperation mit der Europischen Union, Baden-Baden, 1999. p. 253.
En el Cono Sur la firma del Tratado de Asuncin concretaba los anteriores intentos de fortalecer la integracin desde la segunda mitad de la dcada de los ochenta. En 1988 se firm el Tratado de Integracin,
Cooperacin y Desarrollo y el Acta de Buenos Aires de 1990, entre otros documentos. Ver L. Dromi San
Martino, Derecho Constitucional de la Integracin, Argentina, 2002, p. 244.
D. Ventura, Las asimetras entre el Mercosur y la Unin Europea. Los desafos de una asociacin interregional, KAS, Montevideo, 2005.
Art. 4, 11, 17 del Protocolo de Ouro Preto.
Art. 37 del Protocolo de Ouro Preto.
U. Wehner, Spezifische Rechtsfragen des Mercosul und der EU-Mercosul-Beziehungen, en Die
Beziehungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Schriftenreihe des Arbeitskreises Europische
Integration e.V. 48, 2002, p. 86.

175

Mariela Morales Antoniazzi

stos o una mezcla negociada de los mismos.24 Otros autores afirman sin embargo, que
ese formato institucional, donde los Estados no ceden competencias a los rganos
comunes sino que mantienen el control del proceso en sus manos, es lo que ha dotado de flexibilidad al Mercosur para avanzar en el proceso.25 En el Mercosur se habla
de un derecho de integracin26 y ello representa un avance jurdico determinante. El
Mercosur tiene por tanto xitos que mostrar, no slo en lo econmico sino tambin
en lo poltico. Su rol en el fortalecimiento de la democracia27 es, por ejemplo, uno de
los logros ms trascendentes, como se explicar ms adelante.
Sin embargo ahora surge Unasur. El ltimo intento integracionista en
Suramrica est representado por la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur).
Aunque se gest desde 200028 y tuvo como primera concrecin la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN),29 fue durante la primera cumbre energtica de
Suramrica en la Isla de Margarita, Venezuela,30 cuando los Jefes de Estado bautizaron el proyecto. En el Tratado constitutivo se mencionan las Declaraciones de
Cusco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30 de septiembre de 2005) y Cochabamba
(9 de diciembre de 2006) como fuentes de inspiracin de esta iniciativa. Su finalidad
es acometer un proceso innovador que incluya todos los avances del Mercosur y la
CAN, as como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo ms all de la convergencia de los mismos.
Unasur se encuentra en status nascendi.31 En el art. 2 del Tratado constitutivo de
la Unin de Naciones Suramericanas se establece que tiene como objetivo construir,
24
25

26

27

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29

30

31

176

H. Arbuet-Vignali, La historia, la filosofa y el nuevo realismo frente a la poltica internacional, en Revista


Ejrcito de la Repblica Oriental del Uruguay, Ao VI, N 9, 1991, p. 53 ss.
Un anlisis detallado de la institucionalidad, Cfr. M. J. Filadoro, Eficacia de las instituciones en el
Mercosur. El caso de la Secretara Tcnica, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2006,
p. 667 ss.
Para el Derecho Europeo, vase R. Alonso Garca Sistema jurdico de la Unin Europea, Madrid, 2007. G.
Isaac, Manual de derecho comunitario general, 3 ed., Barcelona, Ariel, 1995; F. Diez Moreno, Manual de
Derecho de la Unin Europea, Cizur Menor, Thomson-Civitas, 2006. En sentido del Derecho
Constitucional Europeo A. von Bogdandy, Constitutional principles, en A. von Bogdandy/J. Bast (eds.),
Principles of European Constitutional Law, Oxford, 2007, p. 3-52.
El Mercosur contribuy y debe seguir contribuyendo a la consolidacin democrtica de la regin. Segn el
Protocolo de Ushuaia, la democracia es una condicin sine qua non para participar en el proceso regional.
El caso de Paraguay, durante el fallido intento de golpe de Estado promovido por el General Jos Mara
Oviedo en 1996 fue paradigmtico. Ahora vuelve a tener vigencia con los debates surgidos en torno al caso
venezolano.
Fue una propuesta de Fernando Henrique Cardoso por intensificar la cooperacin de los pases de la regin
(I Cumbre de los pases de Amrica del Sur en Brasilia, agosto de 2000).
El 8 de diciembre 2004, se proclam en Cusco, Per (Declaracin de Cusco). Los participantes son los
miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y de la CAN (Bolivia,
Colombia, Ecuador y Per) ms Chile, Guyana y Suriname.
Ver opiniones en Correo Sindical latinoamericano: I Cumbre Energtica Suramericana. Boletn Temtico,
No. 3, abril 2007. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/04360/csla-tematico03-esp.pdf (25 de Julio
de 2009).
La Unin de Naciones Suramericanas tiene una poblacin de 383 millones de habitantes. Esto es aproximadamente 79 millones de habitantes ms que la poblacin de Estados Unidos y 108 millones menos que

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

de manera participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo
poltico, las polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad
socioeconmica, lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer la
democracia y reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana e
independencia de los Estados.32 De tal manera que Unasur es un proyecto ambicioso,
que abarca elementos de un concepto de integracin profunda, que debe incluir la
dimensin poltico-constitucional al resaltar los valores de la democracia, la garanta
de los derechos humanos, el respeto al Estado de Derecho.
Sustituye Unasur al Mercosur? La respuesta desde el punto de vista jurdico es
negativa. Se trata de dos iniciativas distintas, pues sus Tratados, su institucionalidad,
sus objetivos son diferentes. Si la voluntad poltica conducir a una sola Unin en el
futuro, es una cuestin incierta y poco predecible en la actualidad. Para este trabajo
lo esencial es asumir la vigencia del Mercosur, objeto central del estudio mediante su
rgano parlamentario. El Mercosur ha sido calificado como uno de los ejemplos ms
exitosos de integracin sur-sur y no puede vislumbrarse que, pese a sus crisis, desaparezca en lo inmediato. El riesgo de disolucin del bloque es un fantasma cuya aparicin se ha manifestado con frecuencia en los tiempos difciles.33 Sin embargo, ya
alcanz su mayora de edad y permanece vigente.
En este artculo se comparte la afirmacin ya ofrecida por la doctrina de que el
escenario ideal sera el de la complementariedad, donde se potencien mutuamente
Unasur y Mercosur. Se afirma que el Mercosur, dotado de instrumentos flexibles
pero previsibles, que reflejen metodologas de geometra variable y de mltiples
velocidades, pueda constituirse en un ncleo duro de una construccin ms amplia de
alcance sudamericano en el marco de Unasur.34 Que la retrica no prevalezca sobre
la prctica, es un desafo. Evitar el dilema entre ampliacin y/o profundizacin es un
reto con plena vigencia, que lleva implcita la cuestin de los valores democrticos

32

33

34

la de la Unin Europea. Revisar el anlisis de Principales Indicadores de la Unin de Naciones


Suramericanas 1998-2007 SG/de 215 10 de junio de 2008, 8.46.63, en Principales Indicadores de la Unin
de Naciones Suramericanas. Documento estadstico. Comunidad Andina. http://www.comunidadandina.
org/estadisticas/SGde215.pdf (21 Nov. 2008)
Respecto al Tratado, ver http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm. Tambin
consultar M. Cienfuegos Mateo, La Viabilidad de la Unin de Naciones Suramericanas, en W. Hummer
(ed.) y H. D. de Clment (coord.), Mercosur y Unin Europea, Segundas Jornadas Cientficas de Eulatin II,
Universidad de So Paulo, 17 y 18 de septiembre de 2007, publicado en 2008.
Vase, BIDINTAL, Informe Mercosur N 5. Perodo 1998-1999, Buenos Aires, 1999, p. 9.
http://www.iadb.org/INTAL/aplicaciones/uploads/publicaciones/e-Informe_Mercosur_5.pdf (Nov. 21.
2008)
F. Pea, La Unin Sudamericana, diluye o complementa al Mercosur?, en SABF-Blog.
http://blog.sabf.org.ar/2008/06/15/la-union-sudamericana-%C2%BFdiluye-o-complementa-almercosur/langswitch_lang/es/ (Nov. 21. 2008)

177

Mariela Morales Antoniazzi

como premisa esencial de la integracin. No slo vale el argumento para la integracin en s misma, sino tambin como condicin para la cooperacin.

III. La democracia como valor sine qua non de la integracin


jurdica en Suramrica?
En este trabajo no se har alusin al concepto de la democracia, porque desbordara sus lmites.35 Por el contrario, el anlisis se limita al propio contenido de la
clusula democrtica. Como premisa esencial interesa destacar que, desde el inicio
hasta los actuales momentos, la integracin en el continente no ha estado vaca de valores o principios. Por el contrario, hay un hilo histrico conductor que reafirma el
inters de nuestros pueblos (aunque a veces falte la voluntad poltica) de pronunciarse a favor de la unidad. Pero esta unidad debe basarse en el respeto a la democracia,
a los derechos fundamentales, al Estado de Derecho.36 El valor democrtico no es un
hecho aislado.37 La proteccin de la democracia y del Estado de Derecho se inspira en
el modelo europeo y debe insertarse en el orden interamericano, ya que a nivel de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) tiene larga tradicin.38 De all que,
seguidamente, se abordan las reflexiones generales sobre la fuente de inspiracin
europea, las grandes directrices del Derecho Interamericano y las observaciones sobre
el contenido de la clusula a nivel del Mercosur, ratificadas en Unasur.

1. La clusula democrtica en la Unin Europea como referente


El afianzamiento de los regmenes democrticos de los Estados miembros de la
Unin Europea (EM) as como de los Estados Partes (EP) del Mercosur, junto al
inters por aumentar su capacidad para competir en los mercados globales, incremen35

36
37

38

178

Acerca de la nocin de democracia no slo existe abundante bibliografa desde todas las perspectivas (filosfica, poltica, jurdica), sino que constituye uno de los temas ms dinmicos y con permanente actualidad.
Desde el siglo de las luces pasando por la revolucin francesa y el tiempo entre guerras (C. Schmitt,
Verfassungslehre, Berln, 1928) hasta la fase iniciada en la dcada de los 80 del siglo XX, ha estado presente
el debate sobre la democracia. La ltima etapa ha estado signada por el fenmeno de la desdibujacin de
los lmites de la estatalidad (K. P. Sommermann, Der entgrenzte Verfassungsstaat, KritV 81, 1998, p. 404412). Ver tambin R. Arango Rivadeneira (ed.), Filosofa de la democracia, fundamentos conceptuales,
Bogot, 2007.
Basta revisar todos los Tratados Constitutivos (ALADI, SELA; CAN, Mercosur, Unasur, por citar slo
algunos).
La palabra democracia tiene larga historia, pero su vinculacin en el mbito internacional es un fenmeno
que puede catalogarse de reciente. Vase por todos, J. M. Arrighi, Democracia, derechos humanos y derecho internacional, en R. Mndez-Silva (Coord.), Derecho Internacional de los derechos humanos. Culturas
y sistemas jurdicos comparados, tomo II, pp. 79-87.
Dentro de los antecedentes se cita particularmente la Conferencia de Chapultepec en Mxico en 1945,
donde ya se incluan declaraciones sobre derechos como la libertad de informacin. Igualmente, Cfr.
Declaracin de Santiago de 1959, Resolucin XXVII de la Quinta Reunin Consultiva de los Ministros de
Relaciones Exteriores, Acta Final, OEA/Ser.C/II.5, p. 4-6.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

tar su poder de negociacin en el escenario internacional y asegurar las condiciones


para la paz en su vecindad regional, constituyen objetivos comunes de ambos sistemas
regionales de integracin.39
Una aclaracin fundamental: no se tratar aqu el llamado dficit democrtico
en la Unin Europea,40 que ha producido mltiples posturas, no slo en la doctrina
europea y jurdico-constitucional de los Estados miembros (EM), sino tambin a nivel
de los propios textos escolares.41 Los tratados de Maastricht, msterdam y Niza iniciaron la incorporacin del principio de legitimidad democrtica en el sistema institucional, reforzando los poderes del Parlamento en materia de designacin y de control de la Comisin y ampliando sucesivamente el mbito de aplicacin del procedimiento de codecisin. En la etapa post-Niza (diciembre de 2000), se celebr un
amplio debate pblico abierto a los ciudadanos, sobre el futuro de la Unin y se convoc una Convencin Europea, encargada en particular, de mejorar la legitimidad
democrtica de la Unin. El Tratado de Lisboa tambin ampla las competencias del
Parlamento Europeo a fin de seguir la lnea de correccin del llamado dficit
democrtico. No obstante, en este trabajo el nfasis se coloca en el principio
democrtico y su importancia en la Unin Europea.
El propsito es presentar los grandes rasgos de la voluntad de los EM de basar el
desarrollo de su Comunidad (ahora Unin) en la democracia,42 ya que desde la dcada de los setenta expresaron su vocacin por los derechos humanos43 como valores
39

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41
42
43

Sobre las condiciones econmicas generales del Mercosur y su valoracin en el contexto inicial, ver H.
Sangmeister, Wirtschaftliche Rahmrnbedingungen und konomische Bewertung des Mercosur, en W.
Zippel (ed.), Die Bezihungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Baden-Baden, 2001/2002, pp. 57
ss. Tambin ms reciente, F. Pea, Gobernabilidad e integracin de espacios geogrficos regionales: Una
aproximacin a la comparacin de las experiencias sudamericana y europea. Universidad Nacional de Tres
de Febrero (UNTREF) con la colaboracin del INTAL, Buenos Aires, 13 de noviembre de 2007.
http://www.felixpena.com.ar/.
P. Huber, Die Rolle des Demokratieprinzips im europischen Integration, Jahrbuch zur Staats- und
Verwaltungswissentschaft, tomo 6, 1992/93, ps. 179 ss.; Y. Mny, De la dmocratie en Europe: Old
Concepts and New Challenges, JCMS 21, 2002, pp. 1-8; R. Hrbek, Der Vertrag von Maastricht und das
Demokratiedefizit der Europischen Union Auf dem Weg zu strkerer demokratischer Legitimation, en
A. Randelzhofer y otros (eds.), Gedchtnisschrift fr Eberhard Grabitz, Mnchen, 1995, pp 171-194; P. G.
Kilmannsegg, Integration und Demokratie, en M. Jachtenfuchs/B. Kohler-Koch, Europische Integration,
pp. 47-72. S. Oeter, Souvernitt und Demokratie als Probleme in der Verfassungsentwicklung der
Europischen Union, en ZaRV, 55 (1995) 3, S. 659-712. Un anlisis reciente e integral sobre la legitimidad democrtica en B. Kohler-Koch/B. Rittberger, Debating the democratic legitimacy of the European
Union, USA, 2007.
Vase entre otros, Mensch und Politik, Gymnasium 11, Hannover, 2006, p. 188 s.
Declaracin de Pars de 1972, Bol. CE 10/1972.
Algunas disposiciones del Tratado s tenan contenidos coincidentes con los derechos humanos; por ejemplo, el Art. 48.1 TCEE relativo a la no discriminacin por razn de la nacionalidad entre los trabajadores.
Para conocer con detalle los derechos insertos a este respecto en el TCEE, ver A. G Chueca Sanch, Los
Derechos Fundamentales en la Comunidad Europea, Barcelona, 1989, pp. 10-15 y 20-23. En la cumbre de
Niza de diciembre de 2000 se adopt solemnemente la Carta de Derechos Fundamentales consensuada en
el Consejo Europeo de Biarritz de octubre de 2000, que mantuvo un carcter jurdico no vinculante hasta

179

Mariela Morales Antoniazzi

fundadores de la Comunidad, relacionndolos estrechamente con el principio de


Democracia y el Estado de Derecho.44
La Declaracin sobre la Identidad Europea de Copenhague de 1973 precisaba
que los EM manifiestan su voluntad de salvaguardar los principios de democracia
representativa, del imperio de la ley, de la justicia social (...) y del respeto de los derechos del hombre, los cuales constituyen elementos fundamentales de la identidad
europea.45 Por su parte, la Declaracin de Copenhague sobre la Democracia de 1978,
avanzaba, confirmando lo anterior y agregando que esos principios encontraban aplicacin en un rgimen poltico de democracia pluralista que garantiza la representacin de las opiniones en la organizacin constitucional de los poderes y los procedimientos necesarios para la proteccin de los derechos del hombre. Ya en esta
Declaracin se estipul que el respeto y mantenimiento de la democracia y derechos
del hombre en cada uno de los Estados miembros constituyen elementos esenciales de
la adhesin a las Comunidades Europeas.46
En los aos 80 se haca notar la trascendencia del principio democrtico en la
jurisprudencia del TJCE, pues, a su entender, se reflejaba en la competencia consultiva del Parlamento Europeo en el proceso legislativo de la Comunidad un principio
democrtico fundamental segn el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder
a travs de una asamblea representativa que constituye una formalidad sustancial

44

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46

180

el Tratado de Lisboa, el cual conserva los derechos ya existentes e introduce otros nuevos. En particular,
garantiza las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurdicamente vinculantes al concederle rango de derecho primario. La Carta contiene derechos civiles, polticos, econmicos y sociales. El propio Tribunal de Justicia (TJCE) en 1969 sentenciaba que la proteccin de los derechos fundamentales formaba parte integrante de los principios generales del ordenamiento jurdico comunitario, ver STJCE de 12 de noviembre de 1969, Eric Stauder vs.
Stadt UCM-SOZIALAMT (as. 29/69), Rec. 1969, par. 7.
M. Zuleeg, Der rechtliche Zusammenhalt der Europischen Union, Baden-Baden, 2004; T. Gehring, Die
Europische Union als komplexe internationale Organisation, Baden-Baden, 2002; M. Strunz, Strukturen
des Grundrechtsschutzes der Europischen Union in ihrer Entwicklung, Baden-Baden, 2006; D.
Blumenwitz, Die Europische Union als Wertegemeinschaft, Berlin, 2005; A. Zimmermann, Die Charta der
Grundrechte der Europischen Union zwischen Gemeinschaftsrecht, Grundgesetz und EMRK, BadenBaden, 2002; J. A. Frowein, Der europische Grundrechtsschutz und die deutsche Rechtsprechung, en
NVwZ, 21 (2002) 1, pp. 29-33; idem, Vlkerrecht - Menschenrechte - Verfassungsfragen Deutschlands und
Europas, Berlin-Heidelberg, 2004. Crtico M. Nettesheim, Grundfreiheiten und Grundrechte in der
Europischen Union - auf dem Weg zur Verschmelzung?, Boon, 2006. Basta citar el argumento de la
Democracia: 1) El Principio del Discurso puede realizarse aproximadamente a travs de la institucionalizacin jurdica de procedimientos democrticos de formacin de la opinin y la voluntad, y slo por este
medio, 2) Una democracia en la que las exigencias de racionalidad discursiva pueden realizarse aproximadamente slo es posible si los derechos humanos y polticos fundamentales rigen y pueden ejercitarse con
igualdad de oportunidades y 3) El ejercicio de tales derechos con igualdad de oportunidades presupone el
cumplimiento de algunos derechos fundamentales no polticos: derecho a la vida, al mnimo existencial y
a la enseanza. En este sentido, Cfr. J. Habermas, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado
democrtico de derecho en trminos de teora del discurso, Madrid, 2005, pp. 184 ss. Vase tambin R.
Alexy, Teora del discurso y derechos humanos, Universidad Externado de Colombia, 2004, pp. 129 ss.
Bol. CE 12/1973, pto. 2501.
Bol. CE 3/1978, Captulo Liminar.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

cuyo no respeto entraa la nulidad del acto de que se trate.47 En la afirmacin de los
europeos de promover conjuntamente la democracia, fundndose en los derechos
fundamentales reconocidos en las Constituciones y leyes de los EM, en el Convenio
Europeo para la proteccin de los derechos humanos48 y la Carta social europea,49 y
especialmente la libertad, la igualdad y la justicia social, se destaca la Declaracin de
Stuttgart de 1983.50 Desde su origen la democracia y la proteccin de los derechos
fundamentales han constituido para la Unin Europea dos de sus mximas,51 logrando con el devenir de las reformas su respectiva obligatoriedad.
En los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea no figura la palabra
democracia. Un pronunciamiento a favor de la democracia, como se observa en las
Constituciones de los Estados miembros,52 era desconocido al inicio. La evolucin constitucional del principio democrtico en la Unin Europea puede sintetizarse en tres
momentos claves: el primero, en el Considerando Quinto del Tratado de Maastricht, que
utiliza el concepto democracia para aludir a su pertinencia en un modelo supranacional;
el segundo momento es el de la consagracin del art. F del Tratado de la Unin Europea
(TUE), que, sin llegar a considerar la democracia como fundamento de la Unin, s lo
consagra en relacin a los sistemas de gobierno de los Estados miembros (EM); y el ltimo paso, ahora determinante para la propia Unin Europea, se constata en msterdam,
en el art. 6 del TUE.53 Como se sostiene en la doctrina, este desarrollo normativo encuentra su consolidacin tambin externa a travs del art. 3. 1 del Protocolo Adicional del
Convenio Europeo de Derechos Humanos.54 Dicha norma regula el derecho a elecciones
libres: Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razo-

47

48
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50
51

52

53

54

STJCE de 29 de octubre de 1980, Maizena Gmgh vs. Council (as. 139/79), Rec. 1980, par. 34. Vid. tambin,
por ejemplo, STJCE de 29 de octubre de 1980, SA Roqutte Frres vs. Conseil des Communauts
Europennes (as. 138/79), Rec. 1980, par. 33; STJCE de 22 de mayo de 1990, Parlamento Europeo vs.
Consejo de las Comunidades Europeas (as. C-70/88), Rec. 1990, prs. 21-31.
Firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 bajo los auspicios del Consejo de Europa.
Adoptada por el Consejo de Europa en 1961 y revisada en 1996.
Bol. CE 6/1983, pto. 1.6.1.
Especialmente interesante, H. Brunkhorst, Recht auf Menschenrechte, Menschenrechte, Demokratie und
internationale, Politik, Frankfurt am Main, 1999. Ver tambin S. Breitenmoser (ed.) Human rights, democracy and the rule of law, Zrich, 2007; L. Aguiar de Luque, Los derechos fundamentales en el proceso de
integracin europea, idem, pp. 199 y ss.
A ttulo de ejemplos, vanse el art. 20. 1 y 2 de la Ley Fundamental alemana (1. La Repblica Federal
Alemana es un Estado Federal democrtico y social. 2. Todo poder estatal emana del pueblo, quien lo
ejercer en las elecciones y votaciones y a travs de rganos especiales de legislacin, de ejecucin y de
jurisdiccin), el art. 1 de la Constitucin espaola el art. 1 (Espaa se constituye en un Estado social y
democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo poltico) y el art. 1 de la Constitucin francesa (Francia es una Repblica
indivisible, laica, democrtica y social).
Algunos documentos que merecen ser mencionados son la Declaracin de Pars de 1972, la Declaracin
sobre la Identidad Europea de Copenhague de 1973, la Declaracin de Copenhague sobre la Democracia de
1978, la Declaracin de Stuttgart de 1983.
Protocolo No 1 al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.

181

Mariela Morales Antoniazzi

nables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre
expresin de la opinin del pueblo en la eleccin del cuerpo legislativo.
Con motivo del Tratado de Lisboa aprobado en diciembre del 2007, en el
Prembulo se ha aadido el Segundo Considerando con el texto siguiente: Inspirndose
en la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona,
as como la libertad, la democracia, la igualdad y el Estado de Derecho,55
Sin duda, el valor de la democracia se fortalece en el Tratado de Lisboa con la
insercin del art. 1 bis La Unin se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minoras.
Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por
el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.56 Simultneamente, los principios democrticos
adquieren una dimensin especfica en el Ttulo II, que en esencia contiene las disposiciones acordadas en la CIG de 2004 en materia de igualdad democrtica, democracia representativa, democracia participativa57 e iniciativa ciudadana, as como un
reforzamiento de la funcin de los Parlamentos nacionales.58
Dado que el futuro del Tratado de Lisboa (despus de que fuera rechazado en el
referndum celebrado en Irlanda en junio de 2008 y del perodo de reflexin abierto ante
la crisis) todava no est despejado de obstculos,59 la perspectiva sistemtica que debe
plantearse est dada por la normativa vigente. El art. 6 pargrafo 1 del Tratado de la
Unin Europa (TUE)60 tiene un significado tridimensional: en primer lugar la democra55

56

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59
60

182

Vase, Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el Tratado Constitutivo
de la Comunidad Europea. Diario Oficial de la Unin Europea 17.12.2007. http://eur-lex.europa.eu/
es/treaties/index.htm (25 de julio de 2009).
La Unin Europea, pegada todava a sus orgenes iusinternacionalistas, ha de pasar por la democracia nacional
para crear la democracia europea. As, un texto constitucional negociado en el nivel supranacional por los
actores polticos europeos result paralizado por los Referenda negativos de dos Estados miembros; F.
Aldecoa Luzarraga y M. Guinea Llorente, en Revista General de Derecho Europeo N 13, Mayo 2007, Hacia
dnde va la Unin Europea? La salida del laberinto constitucional ante el Consejo Europeo de junio de 2007.
Cfr. S. Kadelbach (ed.), Europische Verfassung und direkte Demokratie, Baden-Baden, 2006.
Ver directamente las disposiciones incorporadas en el Ttulo II sobre los principios democrticos. Adems
de ampliarse las competencias de los Parlamentos nacionales (necesidad expresada de modo reiterado en la
Convencin constitucional), la transparencia y la participacin de la sociedad civil, en general se contempla que el funcionamiento de la Unin se basa en la democracia representativa, la representacin de los ciudadanos en la Unin a travs del Parlamento Europeo. Asimismo, se dispone que los Estados miembros
estarn representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus
Gobiernos, que sern democrticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus
ciudadanos. Con ello se confirma la tesis de la doble legitimidad democrtica de la Unin. En este sentido,
A. von Bogdandy, Die europische Demokratie Skizzen ihrer rechtlichen Konsolidierung, en A. Kaiser,
Demokratie Chancen und Herausforderungen im 21. Jahrhundert, Mnster, 2005, p. 183.
Las ratificaciones y las grandes lneas se encuentran disponibles en la siguiente direccin electrnica:
http://europa.eu/lisbon_treaty/news/index_es.htm (21 de Julio de 2009)
Art. 6.1 TUE: La Unin se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

cia se presenta como un principio constitucional de la Unin Europea. El pargrafo 1


formula el ncleo constitucional61 material de la Unin, en cuyos principios se basa la
Unin Constitucional de Estados y que, a su vez, son comunes a todos los Estados miembros. La democracia es, sin duda, un valor fundamental de la Unin.62 En segundo lugar,
el pargrafo 1 del mencionado artculo encierra una importancia determinante al
establecerse como condicin necesaria para la aplicacin del procedimiento de sancin
previsto en el art. 7 TUE,63 cuando existe riesgo o violacin del principio democrtico.
Del mismo modo, se prev como requisito de ingreso a la Unin vlido para cualquier
Estado europeo, segn lo estipulado en el art. 49 TUE.64 Estos dos planos refuerzan y concretizan el Considerando Tercero del TUE mediante el cual los Estados confirman su
adhesin a los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales y del Estado de Derecho. Una tercera dimensin del mandamiento para fomentar la democracia y los otros valores de la Unin se confirma en el
mbito de la cooperacin al desarrollo con terceros pases (art. 177, pargrafo 2 TCE),65
as como en el marco de la cooperacin econmica, financiera y tcnica con terceros pases
(art. 181, pargrafo 1). La consagracin de estas disposiciones en el TCE ratifica la funcin del art. 6.1 TUE como una especie de clusula constitucional transversal en todo
el ordenamiento europeo.66 Algn sector de la doctrina defiende incluso la tesis de la
relacin conceptual entre el art. 6.1 TUE y el art. 3 del Estatuto del Consejo de Europa.67
La concrecin del principio de democracia se puede determinar por numerosas
manifestaciones de los rganos de la Unin68 y por el derecho primario.69 En su informe
61
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68
69

B. Beutler, art. 6 TUE, en Von der Groeben/Schwarze (eds.), Kommentar zum Vertrag der Europischen
Union und zur Grndung der Europischen Gemeinschaft, 6. Auf., Baden-Baden, 2003, p. 70.
En el debate constitucional, este aspecto ocup grandes espacios y se calificaba incluso el propio art. 6.1
TUE bajo el ttulo Valores de la Unin. Cfr. A. von Bogdandy, JZ, 2004, 53 (58).
Vase art. 7 de la versin del Tratado de la Unin Europea-Lisboa.
Art. 49 TUE: Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del artculo
6 podr solicitar el ingreso como miembro en la Unin. Dirigir su solicitud al Consejo, que se pronunciar por unanimidad despus de haber consultado a la Comisin y previo dictamen conforme del Parlamento
Europeo, el cual se pronunciar por mayora absoluta de los miembros que lo componen.
Art. 177.2 TCE: La poltica de la Comunidad en este mbito contribuir al objetivo general de desarrollo y
consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
Entre numerosos artculos, ver T. Freixes Sanjun, Derechos fundamentales en la Unin Europea. Evolucin
y prospectiva: la construccin de un espacio jurdico europeo de los derechos fundamentales, www.ugr.es.
G. Ress, Das Europische Parlament als Gesetzgeber. Der Blickpunkt der EMRK, en ZEuS, 199, p. 219, 226.
Vea Declaracin del Consejo de Europa de 1978 en Copenhague, Boletn de la CE 3-1978, 5; Conclusiones
del Consejo de Europa de 1993 en Copenhague, Boletn de la CE 6-1993, 13.
En los Considerandos primero y quinto del prembulo del TCE y en el Considerando tercero del prembulo del TUE, as como en los comentarios a la normativa de la Unin. E.W. Bckenfrde, Demokratie als
Verfassungsprinzip, 2, en Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg,
2004, p. 429-496. Sobre los principios constitucionales de la UE, vase C. D. Classen, Europische
Integration und demokratische Legitimation, en Archiv des ffentlichen Rechts. Tbingen, 119 (1994), 2,
pp. 238 260; W. Matiaske, H. Brunkhorst, G. Grzinger, M. Neves (eds.): The European Union as a Model
for the Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency and Political
Legitimacy. Zentrum und Peripherie, Volume 4, Mnchen, 2007, p. 4 ss.

183

Mariela Morales Antoniazzi

sobre las solicitudes de ingreso, la Comisin tambin ha concretado el principio de


democracia mediante criterios polticos en el sentido de que la Constitucin y la realidad de la vida constitucional deben garantizar la pluralidad poltica y elecciones libres
y secretas y posibilitar un cambio de poder en el sistema.70 Precisiones adicionales se
encuentran en los comunicados de la Comisin en relacin con la asociacin entre la
Unin y los pases de frica, del Caribe y del Pacfico (ACP),71 que adems de los elementos ya citados, menciona: la legitimidad como concepto superior para la existencia
de una Constitucin, normas legales y administrativas adecuadas, reconocimiento de los
derechos humanos y del derecho a la personalidad, as como el fomento y la proteccin
de las libertades fundamentales, tribunales independientes, el pluralismo poltico e
institucional, transparencia y la integridad de los rganos del Estado.
Con su Declaracin sobre los Derechos y las Libertades Fundamentales de
12.4.198972 el Parlamento Europeo procur dotar al principio de democracia de rasgos ms claros en relacin con las asociaciones europeas de integracin. El art. 17
(principio de democracia) de la Declaracin dice: 1. Todo poder pblico parte del
pueblo y debe ser ejercido conforme a los principios del Estado de Derecho. 2. Todo
poder pblico debe surgir de elecciones directas o responder a un parlamento elegido
directamente. 3. Los ciudadanos europeos tienen el derecho de participar en la eleccin universal, libre, directa y secreta de los miembros del Parlamento Europeo. 4. Los
ciudadanos europeos tienen el mismo derecho activo y pasivo de sufragio. 5. Los derechos arriba mencionados slo pueden ser limitados por disposiciones que estn
acordes con los tratados de creacin de la Comunidad Europea.
Otros contenidos, generalmente aceptados, del principio de democracia se
pueden extraer del Documento de la Conferencia de Copenhague sobre la Dimensin
Humana de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE)73 y de
la Carta de Pars por una nueva Europa.74 En ellos se establecen entre los contenidos
del orden democrtico, una forma de gobierno representativa basada en la voluntad
del pueblo, elecciones universales, libres, equitativa y secreta a intervalos razonables,
el acceso a las oficinas pblicas, el derecho a la constitucin de partidos y organizaciones polticas,75 campaas electorales justas y los derechos de los elegidos.
En el caso de la Unin Europea, la doctrina ha insistido en el compromiso de
la Unin, contenido en el art. 6, aparte 1 del TUE, de ajustarse al principio de
democracia. Estos postulados tienen que transmitirse a la UE. Bsicamente, la
potestad dominativa de la Unin tiene que legitimarse democrticamente de la
misma forma que el poder pblico de sus Estados miembros.76 Sin embargo, esto
70
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73
74
75
76

184

Ver COM (97) 2000/end., tomo 1, 52.


Ver COM (98) 146 end.
Gaceta Oficial 1989 C/120.
Vase EuGRZ 1990, p. 239 ss.
Declaracin de la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de la CSCE del 21.11.1990, No. 137, p. 1409.
Art. 190 s. del TCE.
T. Oppermann, Europarecht, Mnchen, 2005.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

encuentra su limitacin en las diferencias estructurales entre los Estados miembros


y la Unin. Por el slo hecho de la ausencia de un pueblo europeo77 como base para
la soberana popular, el principio de democracia plasmado por los Estados miembros no puede materializarse en la Unin del mismo modo. Aqu se habla de una
legitimidad democrtica dual: proveniente de la totalidad de los ciudadanos de la
Unin, y los pueblos de la Unin Europea organizados por las Constituciones de sus
respectivos Estados miembros.78 De todo lo anterior se deduce que el principio
democrtico, universal en s, tiene unas caractersticas propias en la Unin
Europea, surgidas en el marco de las disposiciones de los tratados y de los dems
documentos que le han dado contenido.79 Sin duda, este modelo sui gneris ha
servido de orientacin para otros sistemas de integracin.
Europa se ha construido por etapas. En consecuencia, la construccin europea, basada en los distintos Tratados negociados y firmados a lo largo de los aos,
ha tenido luces y sombras. El Tratado de Lisboa,80 que constituye la ltima de ellas,
fue preparado basndose en los lineamientos expresados en las Conclusiones de la
Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas,81 donde se convino que, tras dos
aos de incertidumbre en relacin con el proceso de reforma del Tratado de la
Unin, ha llegado el momento de resolver la cuestin y que la Unin siga avanzando, y se reconoci que el perodo de reflexin ha brindado, entretanto, la oportunidad de un amplio debate pblico, y ha contribuido a allanar el terreno para una
solucin. Estas Conclusiones encontraron fundamento en el informe elaborado
por la Presidencia82 y en ellas se acoge el principio democrtico tanto en lo relativo a la poltica de vecindad83 como en los contenidos de reforma propiamente
dichos.84 Con esta inclinacin democrtica, Europa contina siendo fuente de
inspiracin para Suramrica, sin duda alguna.

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Segn el art. 189.1 del TUE, el PE no representa a un pueblo europeo sino a los pueblos de los Estados
miembros.
A. von Bogdandy, A Disputed Idea Becomes Law: Remarks on European Democracy as a Legal Principle,
en Kohler-Koch, Beate, (eds.), Debating the democratic legitimacy of the European Union, USA, 2007, p. 38.
M. Kaufmann, Europische Integration und Demokratieprinzip. Studien und Materialien zur
Verfassungsgerichtsbarkeit, 71, Baden-Baden, 1997, p. 99.
C 306/14 ES Diario Oficial de la Unin Europea 17.12.2007.
Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo, Bruselas, 21/ 22 de junio de 2007, 11177/1/07, REV
1, CONCL 2.
Documento 10659/07 de 14 de junio de 2007, el cual se elabor a raz del mandato que se le confiri a la
Presidencia en junio de 2006.
En el punto 45 de las Conclusiones se dispone: El Consejo Europeo reitera la importancia primordial de la
poltica europea de vecindad, que tiene por objetivo consolidar un anillo de prosperidad, estabilidad y
seguridad basado en los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho, as como apoyar el proceso de reformas y de modernizacin de los socios vecinos de la Unin.
Anexo I, 11177/1/07, REV 1, CONCL 2, pp. 12, 1, 24.

185

Mariela Morales Antoniazzi

2. La democracia en el Derecho Interamericano como fuente


de interpretacin
El surgimiento del principio de la proteccin de la democracia85 y del Estado
de Derecho se inserta tambin en el orden interamericano, pues a nivel de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) tiene larga data, como ya se indic.
Por una parte se tiene la Convencin Interamericana de los Derechos Humanos,86
que en su art. 23 regula el derecho: a) de participar en la direccin de los asuntos
pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de
votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores. La propia Carta de la OEA en su prembulo declara que la
democracia representativa es condicin indispensable para la estabilidad, la paz
y el desarrollo de la regin y a continuacin reitera dentro del marco de las
instituciones democrticas.87 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
estimado la democracia representativa como un principio reafirmado por los
Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema
Interamericano.88
En su art. 2 b) la Carta dispone como uno de sus propsitos esenciales el promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de
no intervencin. Asimismo, el art. 3 d) afirma que La solidaridad de los Estados
americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organizacin
poltica de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa. Esto es, la promocin de la democracia forma parte de los objetivos de la
Organizacin.
En la dcada de los 90 se produjeron novedades en el mbito del principio
democrtico. La OEA comenz a instalar un mecanismo para el cumplimiento de
estos objetivos y en junio de 1991, la Asamblea General de la OEA aprob la
Resolucin 1080, que prev que el Consejo Permanente deber ser convocado
cuando la democracia en un pas miembro est amenazada, a fin de investigar la
situacin y resolver las medidas adecuadas. En efecto, los Estados americanos articularon una respuesta multilateral ante las amenazas de golpe de Estado en el
85

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87

88

186

Por todos, vase A. Aguiar, El derecho a la democracia. La democracia en el Derecho y la Jurisprudencia


Interamericanos. La libertad de expresin, piedra angular de la democracia, Coleccin Estudios Jurdicos,
N 87, Editorial Jurdica Venezolana/Observatorio Iberoamericano de la Democracia, Caracas, 2008.
K. Wolny, Menschenrechtsschutz auf regionaler Ebene: das interamerikanische System zum Schutz der
Menschenrechte im Vergleich zum europischen Schutzsystem, en Recht, 21 (2003) 3, pp. 93-100.
A. F. Cooper and T. Legler, Intervention without intervening the OEA defense and promotion of democracy in the Americas, Basingstoke, 2006; T. D. Rudy, A quick look at the Inter-American Democratic
Charter of the OEA, what is it and is it legal?, en Syracuse journal of international law and commerce,
33 (2005) 1, pp. 237-248.
Cfr. La Expresin `Leyes` en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986; par. 34.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

Compromiso de Santiago y la llamada Resolucin 1080 sobre Democracia


Representativa, creando un mecanismo que cataliza un proceso de consulta regional frente a la interrupcin sbita o irregular del proceso institucional democrtico o del ejercicio ilegtimo del poder por un gobierno elegido democrticamente
en un Estado miembro de la OEA.89 Apenas un ao ms tarde la Carta de la OEA
qued enmendada en ese sentido a travs de Protocolo de Washington.90 Desde
entonces, de conformidad con el art. 9 de la Carta de la OEA, es posible suspender
determinados derechos de un Estado miembro cuando un gobierno electo
democrticamente haya sido derrocado por la fuerza. En una visin panormica, el
origen de este rgimen democrtico interamericano es la Carta de la OEA, a la que
se suman la Declaracin de Santiago (1959), los protocolos de la reforma a la Carta
de la OEA de Cartagena (1985) y Washington (1992), la Resolucin 1080 (1991), la
Declaracin de Nassau (1992), la Declaracin de Managua (1993), la Declaracin de
Qubec (2000) y, por ltimo, la Carta Democrtica Interamericana (CDI) como la
cspide en el avance de los Estados en la va para construir mecanismos de proteccin efectiva de la democracia.91
La Carta Democrtica Interamericana es un hito en la historia democrtica del
hemisferio.92 Abarca mltiples alcances como se ha afirmado, sentando nuevos paradigmas: en lo poltico se pasa de una versin minimalista electoral a un concepto
amplio basado en la dignidad humana, en lo histrico, ve hacia el futuro desde su
pasado y antecedentes, en lo social aspira a satisfacer el derecho a la democracia que
sienten los pueblos de Amrica y en lo jurdico, aunque se trata de una Resolucin y
no de un Tratado, su condicin es particular al entenderse como instrumento de
actualizacin e interpretacin de la Carta fundacional de la OEA. En la Carta se les
concede a los pueblos de Amrica el derecho a la democracia, establecindose en los
art. 17 a 22 un mecanismo para su imposicin.93 Adems, la Carta permite tomar contramedidas incluso en aquellos casos en los que las instituciones democrticas queden
debilitadas, aun sin llegar a una cada forzosa del gobierno. Si bien la Carta
89
90
91

92
93

AG/Res 1080 (xxi-0/91). Vase B. Sovereignty, Collectively Defending Democracy in the Americas, The
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1996 (editado por Tom Farer).
A-56: Protocolo de Reformas a la Carta de La Organizacin de Los Estados Americanos Protocolo De
Washington, http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-56.html (Nov. 21, 2009).
OEA, Carta Democrtica Interamericana, AG/Res.1 (XXVIII-E/01) (11.09.2001). La CID est dividida en
seis captulos, a saber: I. la democracia y el sistema interamericano; II. La democracia y los derechos
humanos; III. Democracia, desarrollo integral y combate a la pobreza; IV. Fortalecimiento y preservacin
de la institucionalidad democrtica; V. la democracia y las misiones de observacin electoral; y VI.
Promocin de la cultura democrtica. Se seala que los tres primeros captulos constituyen la parte dogmtica de la Carta, mientras los tres ltimos definen los mecanismos relativos a los procedimientos de la
OEA para su aplicabilidad.
As lo han manifestado los lderes de la regin, Vase http://www.america.gov/st/washfilespanish/2005/June/20050607161600ASrelliM0.734173.html .
Vase, N. Bellshaw-Hgg, P./C. A. Corao, Defensa colectiva de la Democracia: definiciones y mecanismos,
en Serie Difusin de la Carta Democrtica Interamericana 5. Lima. Comisin Andina de Juristas, (2006).
http://www.cartercenter.org/documents/defensacolectivadelademocracia.pdf (21 de Julio de 2008)

187

Mariela Morales Antoniazzi

Democrtica, como resolucin de la Asamblea General, carece de carcter inmediatamente vinculante, justamente el mecanismo de imposicin normado en ella es considerado como precisin del art. 9 de la Carta de la OEA al invocar el art. 31 de la
Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados.94
La conexidad entre la democracia y los derechos humanos (art. 7 CID) ya ha sido
tratada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en varios fallos,95 quedando claro el valor de la Carta Interamericana Democrtica como fuente de inspiracin
y pilar fundamental para la interpretacin del alcance de la democracia en los pases
signatarios. Todas las declaraciones, informes y dems instrumentos del Derecho
Interamericano,96 en especial la Carta Democrtica Interamericana, llenan de contenido las clusulas democrticas de los modelos de integracin subregional, sea la
CAN,97 el Mercosur o la recin nacida Unasur.

94
95

96

97

188

E.Lagos/T.Rudy, In defense of democracy, The University of Miami interAmerican Law Review, 35


(2004), 283, 304.
CIDH, Herrera Ulloa vs. Costa Rica, del 02. 07.2004, Serie C, nm. 107, prrafo 115; Ricardo Canese vs.
Paraguay, de 31.08.2004, Serie C, nm. 111, prrafo 85; Caso Yatama vs. Nicaragua, de 23.06.2005, Serie C,
nm. 127, prrafos 193, 207 y215.
El contexto de la democracia y los procesos de constitucionalizacin juegan un papel importante en
Amrica del Sur. Ya algunas crticas se aprecian en M. Alcntara/I. Crespo (eds.), Los Lmites de la
Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Salamanca, 1995. Tambin M. Neves, Symbolische
Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von bzw. nderung in
Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhltnisse, en Verfassung und Recht in bersee,
29 (1996) 3, p. 309 ss. A. R. Brewer-Caras, El derecho administrativo y el derecho a la democracia: una
nueva perspectiva para el necesario equilibrio entre los poderes de la Administracin y los derechos del
administrado. Videoconferencia en las Jornadas Acadmicas inaugurales del Departamento de Derecho
Administrativo 2008, Facultad de Derecho, Universidad Externado de Colombia, New York-Bogot, 13
de febrero de 2008.
La Comunidad Andina (CAN) tambin aprob en la dcada de los 90 el Compromiso de la Comunidad
Andina con la Democracia, con el carcter de protocolo complementario del documento constitutivo,
el Acuerdo de Cartagena (versin consolidada en ILM 28 (1989), 1165). Las Cumbres presidenciales
andinas (Quirama, 2003, Quito, 2004, Lima, 2005 y Tarija, 2007) han mencionado dentro de los ejes
para la integracin la estabilidad democrtica. A nivel andino se cuenta tanto con el Compromiso de
la Comunidad Andina por la Democracia del 2000 como con la Carta Andina para la Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos del 2002. El Compromiso por la Democracia se orienta a garantizar la plena vigencia de la democracia en la Comunidad Andina mediante procedimientos a seguir en
caso de ruptura del orden democrtico en algn pas. La Carta Andina de los Derechos, que no constituye un instrumento formalmente vinculante bajo el ordenamiento jurdico de la Comunidad, contiene regulaciones indicativas para los pases de la subregin sobre una amplia gama de derechos, afirmando la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los mismos. Adicionalmente, en el art.
13 de la Carta de los Derechos Humanos de la CAN se establece expresamente el derecho de los pueblos andinos a la democracia, el cual se precisa ms claramente en los arts. 14 a 18. W.
Hummer/Markus Frischhut, Derechos Humanos e integracin, Coleccin Temas, vol. 11, Quito, 2004.
Tambin J. M. Casal, Desafos de los procesos de integracin en materia de derechos humanos, Consejo
Consultivo Laboral Andino. Programa Laboral de Desarrollo, V Curso Regional Andino de Derechos
Humanos organizado por la Comisin Andina de Juristas, Abril 2006. La Decisin 551 que crea el
Consejo Electoral Andino como un rgano Comunitario del SAI tambin debe considerarse como un
paso para impulsar la transparencia y la democracia.

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

3. La clusula democrtica en el Mercosur como concrecin


La clusula democrtica98 se incorpor como parte del Tratado de Asuncin
(TA) mediante el Protocolo de Ushuaia,99 firmado en julio de 1998, y en vigor desde
enero de 2002.100 Sin embargo, es conveniente hacer referencia a su evolucin. En el
Prembulo del TA (1991) no se alude a la democracia como factor determinante y
tampoco en su texto. El art. 20, que se refiere a la entrada de nuevos miembros, slo
dispone que el Mercosur queda abierto a la entrada a cualquier Estado Parte de la
ALADI. Es un ao ms tarde, cuando en los documentos polticos, en particular en la
Declaracin Presidencial de la Segunda Cpula Presidencial del Mercosur (1992),
que se contempla por primera vez la condicionalidad democrtica, cuando los
Presidentes ratificaron que la plena vigencia de las instituciones democrticas es un
supuesto indispensable para la existencia y el desarrollo del Mercosur.
En julio de 1996, los Estados Partes reafirman la importancia del mantenimiento
del orden democrtico de forma ms enftica en la Declaracin Presidencial sobre el
Compromiso Democrtico en el Mercosur y aprueban una declaracin de adhesin a
la democracia,101 en la cual el establecimiento y la conservacin de instituciones
democrticas son consideradas como condicin esencial para la cooperacin en el marco
del Mercosur, previendo la suspensin de derechos de miembro como sancin.102 Al
revisar el texto de la Declaracin se aprecia el amplio espectro que abarca, pues no slo
se afirma que la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial
para la cooperacin en el mbito del TA, sus Protocolos y dems actos subsidiarios, sino
que prosigue destacando que toda alteracin del orden democrtico constituye un
obstculo inaceptable para la continuidad del proceso de integracin en curso respecto
al Estado miembro afectado. Justamente es en la discusin acerca del alcance de la
expresin toda alteracin, donde se asumen distintas posturas. Algunos interpretan
que se limita a alteraciones de tipo golpe militar, mientras otras voces se pronuncian
A. Ribeiro Hoffmann, Avaliando a influncia das organizaes regionais de integrao sobre o carter
democrtico dos regimes de seus Estados Partes: o caso do Mercosur e o Paraguai, Cena internacional (UnB),
Brasilia, v. 2, 2005; M. Morales Antoniazzi, Federalismo supranacional y democracia: la Unin Europea
como fuente de inspiracin de la CAN y el Mercosur, en C. Tablante/ M. Morales Antoniazzi (eds.),
Descentralizacin versus Neocaudillismo, Anuario para la descentralizacin, Caracas, Venezuela, 2009.
99 Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia y la
Repblica de Chile (24.07.1998), 2177 UNTS 373.
100 Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia y la
Repblica de Chile (24.07.1998), 2177 UNTS 373.
101 Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, 25.06.1996, http://www.MERCOSUR.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm (21 de Julio de 2009).
102 El contexto de la democracia y los procesos de constitucionalizacin juegan un papel importante en
Amrica del Sur. Ya algunas crticas se aprecian en M. Alcntara/I. Crespo (ed.), Los Lmites de la
Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Salamanca, 1995. Tambin M. Neves, Symbolische
Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von bzw. nderung in
Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhltnisse, en Verfassung und Recht in bersee, 29
(1996) 3, p. 309 ss.
98

189

Mariela Morales Antoniazzi

por alteraciones de toda ndole o naturaleza. Un anlisis de contexto permite argumentar que debe hacerse una interpretacin latu sensu y no strictu sensu.
La prevalencia de la interpretacin latu sensu la confirma la propia Declaracin
cuando dispone que el mecanismo de consulta tenga lugar en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrtico en un Estado miembro. Ya en la declaracin
incluso se prevea la aplicacin de medidas para el caso de que las consultas resulten
infructuosas, como, por ejemplo, la suspensin del derecho de participacin en los
foros del Mercosur, llegando a la suspensin de los derechos y obligaciones emergentes de las normas del Mercosur y de acuerdos celebrados entre cada una de las
Partes y el Estado donde haya ocurrido la ruptura del orden democrtico. En una formulacin bastante vaga, esta Declaracin presidencial ya daba un bosquejo de las otras
dimensiones del principio democrtico, es decir, como condicionamiento del ingreso
y de la cooperacin. En efecto, se contempla que las Partes debern incluir una
clusula de afirmacin del compromiso con los principios democrticos en los acuerdos del Mercosur con otros pases o grupo de pases.
Sin duda, para la regin signific un avance la consagracin de la clusula
democrtica en el Protocolo de Ushuaia, luego de las dictaduras que haban marcado
la historia de los pases del bloque.103 Cuando dicho Protocolo contempla que es parte
del Tratado de Asuncin, se puede afirmar que pertenece pues al orden normativo
constitucional del Mercosur, entendido ste en sentido material.104 En este instrumento se postula en el art. 1 que la plena vigencia de las instituciones democrticas
es condicin esencial para el desarrollo de los procesos de integracin entre los
Estados Partes del presente Protocolo. Por su parte, el art. 2 contempla que el
Protocolo tendr aplicabilidad en caso de ruptura del orden democrtico en alguno
de los Estados Partes, consagrando el art. 3 que ante dicha ruptura, tendr lugar la
aplicacin de los procedimientos de sancin previstos en el mismo Protocolo. El art.
4 prev el mecanismo de consultas y cuando stas resulten infructuosas, el art. 5
dispone que los dems Estados Partes del presente Protocolo, segn corresponda de
conformidad con los Acuerdos de integracin vigentes entre ellos, considerarn la
naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la
situacin existente. Dichas medidas abarcarn desde la suspensin del derecho a participar en los distintos rganos de los respectivos procesos de integracin, hasta la suspensin de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.
En el Mercosur, propio de los sistemas intergubernamentales, las medidas deben
adoptarse por consenso. En el caso de las sanciones, es necesario el consenso entre los
otros Estados Partes, negndose al Estado Parte afectado participar en el proceso
decisorio (art. 6 del Protocolo). Conforme al art. 7, una vez verificado el pleno
103 R. Martins, Mercosur: Der Sdamerikanische Gemeinsame Markt im berblick, Recht der Internationalen
Wirtschaft (RIW), Heft 11/1999, p. 855.
104 Al respecto, vase J. Samtleben Der Sdamerikanische gemeinsame Markt (Mercosur) und seine neue
Verfassung, en Wertpapiermitteilungen 50, 1996, pp. 1997-2005.

190

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

restablecimiento del orden democrtico, cesarn las medidas y se le notificar al


Estado Parte afectado. Ya las normas contenidas en los arts. 8 y 9 del Protocolo estn
destinadas a reconocerle como parte integrante del TA y de los respectivos Acuerdos
de integracin celebrados entre el Mercosur y la Repblica del Bolivia y el Mercosur
y la Repblica de Chile, as como su aplicabilidad a los futuros Acuerdos de integracin que se celebren entre el Mercosur y Bolivia, el Mercosur y Chile, por ejemplo. Como el Mercosur se define a s mismo como un proyecto de integracin abierto,105 tiene coherencia que establezca con carcter expreso que la clusula democrtica tambin tendr aplicacin para los futuros Acuerdos de asociacin.106
Tambin ha significado un avance que la democracia sea un valor constitutivo en
Unasur. En el Prembulo de su Tratado Constitutivo los Estados Partes ratifican que
tanto la integracin como la unin suramericanas se fundan en los principios rectores
de: irrestricto respeto a la soberana, integridad e inviolabilidad territorial de los
Estados; autodeterminacin de los pueblos; solidaridad; cooperacin; paz; democracia;
participacin ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e
interdependientes; reduccin de las asimetras y armona con la naturaleza para un
desarrollo sostenible (subrayado de la autora). Contina el Prembulo con la intencin
de los pases que suscriben el Acuerdo en ratificar que la plena vigencia de las instituciones democrticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones
esenciales para la construccin de un futuro comn de paz y prosperidad econmica y
social y el desarrollo de los procesos de integracin entre los Estados miembros.
En el propio articulado del Tratado se menciona como objetivo el fortalecimiento democrtico (art. 2), en relacin al dilogo poltico se preservarn los valores
democrticos (art. 14), y en cuanto a la participacin ciudadana en el proceso de integracin se alude a la interaccin democrtica. Incluso se deja abierta la creacin de un
Parlamento en un Protocolo Adicional (art. 17), que no puede entenderse sino como
un foro para la democracia. Un dato sumamente ilustrativo: recin nacida (antes de su
cuarto mes de vida), Unasur ya se haba pronunciado en dos declaraciones sobre la
trascendencia de la garanta de la democracia en sus Estados miembros.107
105 H. Barrios, Regieren im Mercosur, en P. Bendel (ed.), Wie erfolgreich ist der Mercosur?, Saarbrucken,
1999, p. 51 ss. Sobre las posturas del Bloque y de Brasil ver, J. Briceo Ruiz, The New Regionalism in South
America and the South American Community of Nations, Paper presented at the annual meeting of the
International Studies Association 48th Annual Convention, Feb 28, 2007; G. E. Reyes/J. Briceo Ruiz,
Actualidad de la integracin en Amrica Latina y el Caribe, viejos dilemas, nuevos desafos, Mrida, 2006.
106 En 2005 se aprueba la Decisin CMC/ N 29/05 y el texto del Acuerdo Marco para la Adhesin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela al Mercosur. Como nico caso hasta el presente, para su ingreso es
absolutamente vinculante que cumpla la clusula democrtica.
107 Declaracin de la Unasur, 12 de setiembre de 2008, Las Naciones Suramericanas anhelan fervientemente
que, a la brevedad posible, se restablezca el orden y la convivencia ciudadana pacfica, y el dilogo orientado a normalizar el funcionamiento de la vida democrtica; Declaracin de La Moneda, Santiago de Chile,
15 de septiembre de 2008, Considerando que el tratado Constitutivo de Unasur, firmado en Brasilia el 23
de mayo de 2008, consagra los principios del irrestricto respeto a la soberana, a la no injerencia en asuntos
internos, a la integridad e inviolabilidad territorial, a la democracia y a sus instituciones y al irrestricto
respeto a los derechos humanos.

191

Mariela Morales Antoniazzi

La democracia se fundamenta en la voluntad del pueblo, libremente expresada,


para determinar su propio rgimen poltico, econmico, social y cultural, y en su plena
participacin en todos los aspectos de la vida.108 Pero en el mbito regional interamericano y, particularmente en el suramericano, la democracia,109 los derechos
humanos110 (incluyendo los econmicos, sociales y culturales) y el Estado de Derecho,
se presentan como conceptos interconectados. De modo que estas reflexiones permiten
dar una respuesta categricamente afirmativa al interrogante planteado al inicio: la
democracia es una conditio sine qua non para la integracin en Amrica del Sur. Tanto
el modelo mercosureo111 como la recin nacida Unasur, que por ser un Tratado posterior permite confirmar la tendencia hasta el presente, asumen como principio estructural el respeto y la preservacin de la democracia,112 dejando claro que no se trata de
una concepcin simplista o minimalista. Por el contrario, se le asocia al respeto de los
derechos humanos,113 a la vigencia efectiva del Estado de Derecho y al desarrollo.
Frente a los objetivos de desarrollo del milenio no hay otra opcin posible.

IV. El Parlamento del Mercosur y la democracia


La connotacin de originalidad del proceso de integracin suramericano y sus
diferentes velocidades suponen la necesidad de revisar, dentro de la estructura institucional del Mercosur,114 el rol del Parlamento del Mercosur y poder definir algunas
108 Vase entre otros J. Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, IIJ-UNAM,
Mxico, 2007.
109 El caso ms reciente es la suspensin de la pertenencia de Honduras a la OEA, de fecha 05/07/2009, como
consecuencia del golpe de Estado que expuls del poder al presidente Jos Manuel Zelaya. Cfr.
http://scm.oas.org/doc_public/SPANISH/HIST_09/AG04682S02.doc
110 L. Burgorgue-Larsen/A. beda de Torres, Las decisiones bsicas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Estudio y Jurisprudencia, Thomson Reuters, 2009.
111 A. Ribeiro Hoffmann, Political conditionality and democratic clauses in the EU and MERCOSUR, en A.
Ribeiro Hoffmann/A. van der Vleuten (eds.), Closing or Widening the Gap? Legitimacy and Demcoracy of
Regional International Organizations, Hampshire, Ashgate Publishing Group, 2007.
112 Posturas crticas en J. Trujillo Cabrera, Sicherung der Demokratie in Sdamerika: Vergleichende
Annherung zur Andengemeinschaft und Mercosur mit der Europischen Union, Int. Law: Rev. Colomb.
Derecho Int., Bogot, Colombia, N 9, 11-43, mayo de 2007; W.Hummer, Demokratiesicherungsklauseln in
regionalen Prferenzzonen, Berlin, 2001.
113 Entre la abundante literatura sobre el tema de los DDHH en el contexto interamericano, D. Hauser, La
proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales a partir de la Declaracin americana sobre los
Derechos y Deberes del hombre, en C. Courtis,/D. Hauser /G. Rodrguez Huerta (eds.), Proteccin internacional de los derechos humanos. Nuevos desafos, Porra-ITAM, Mxico, 2005, pp. 123-146. Sobre el trabajo de la Comisin, ver H. Fandez Ledesma, Los derechos econmicos, sociales y culturales en el Sistema
Interamericano, en AA.VV, El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos: su
jurisprudencia sobre debido proceso. DESC, libertad personal y libertad de expresin, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, T. II, 2005, pp. 91-180. En la perspectiva internacional, S.
Garca Ramrez, Proteccin jurisdiccional internacional de los derechos econmicos, sociales y culturales,
en Cuestiones constitucionales, (2003) 9, Mxico, 2003, pp. 127-157.
114 En el Tratado de Asuncin de 1991, cuando se cre el Mercosur, se estableci solamente una estructura
institucional provisional consistente en el Consejo de Mercado Comn y el Grupo Mercado Comn. De

192

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

tendencias para su xito o su fracaso en cuanto a la proteccin de la democracia en los


Estados Partes. En el marco de la intergubernamentalidad que caracteriza el bloque,
se afirma que este esquema ha permitido precisamente la transicin lenta, pero continua que los pases de la regin implementaron para obtener democracia, estabilidad
econmica e insercin global.115
La construccin del Parlamento se ha llevado paso a paso. En el Tratado constitutivo de este modelo regional de integracin en el Cono Sur del ao 1991, no se contemplaba la creacin de un Parlamento.116 Fue en el protocolo de Ouro Preto de 1994,
referido precisamente a la estructura del Mercosur, donde se incorpora la Comisin
Parlamentaria Conjunta (CPC), concebida como rgano representativo de los
Parlamentos de los Estados Partes con la misin de procurar acelerar los procedimientos internos de entrada en vigor de las normas del Mercosur. Otra atribucin era
coadyuvar en la armonizacin de las legislaciones.117 Sin embargo, varias iniciativas
modo que la estructura orgnica ha ido configurndose a travs de sucesivos actos jurdicos de distinto valor
y fuerza normativa. En efecto, la arquitectura institucional se fortalece con los Protocolos de Ouro Preto
(1994) y de Olivos (2002), dando lugar a tres rganos con poder de decisin (el Consejo del Mercado
Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de Comercio), un rgano de representacin parlamentaria
(antes Comisin Parlamentaria Conjunta y ahora Parlamento), un rgano consultivo (Foro Consultivo
Econmico y Social), un rgano de apoyo administrativo (Secretara Administrativa del Mercosur) y finalmente los rganos de solucin de controversias (Tribunal Arbitral Ad Hoc y Tribunal permanente de
Revisin. Vase C.E. Delpiazzo, Fuentes del Derecho de la Integracion, en H. Gros Espiell, El derecho de la
Integracion del Mercosur, 1999, p. 69; A. Loschky, Mercosur und EU, Berln, 1998, p. 28. Sobre el fuerte
papel de los Presidentes, ver A. Malamud, Jefes de gobierno y procesos de integracin: las experiencias de
Europa y Amrica Latina, en Philippe de Lombaerde, Shigeru Kochi/Jos Briceo Ruiz (eds.), Del regionalismo latinoamericano a la integracin interregional, Madrid, Fundacin Carolina/siglo XXI, 137-62; A.
Malamud, Presidential Diplomacy and the Institutional Underpinnings of Mercosur. An Empirical
Examination, Latin American Research Review 40(1), 138-64. Ante la ausencia de transferencia de competencias en sentido estricto se califica la estructura institucional como minimalista, D. Ventura, Las
asimetras entre el MERCOSUR y la Unin Europea, los desafos de una asociacin interregional, Uruguay,
2005, p. 55 ss. Otros hallan fragilidad, Cfr. J. A. Alonso, Amrica Latina: las trampas del progreso, en C.
Freres/J. A. Sanahuja (coord.), Amrica Latina y la Unin Europea, Barcelona, 2006, p. 321-341. Vase tambin M. J. Filadoro, Eficacia de las instituciones del Mercosur. El caso de la Secretara Tcnica, en Anuario
de Derecho Constitucional Latinoamericano, KAS, 12 ao, tomo I, 667 ss; C. M. Russo Cantero, El
Mercosur ante la necesidad de organismos supranacionales, Asuncin, Intercontinental, 1999. Sobre el
TPR, R. P.Ripoll, Fuegos fatuos en Villa Rosalba. Alcance de la jurisdiccin del Tribunal Permanente de
Revisin del Mercosur, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, KAS, 12 ao, tomo I, p.
616; D. Pavn Piscitello/J. P. Schmidt, Der EuGH als Vorbild: Erste Entscheidung des stndigen MercosurGerichts, Europische Zeitschrift fr Wirtschaftsrecht, 17 (2006) 10, pp. 301-304; A. Dreyzin, El
Protocolo de Olivos, en Revista de Derecho Privado y Comunitario, Argentina, Rubinzal Culzoni, 2003-1,
pp. 579-621; .J.C. Rivera, La opinin consultiva en el sistema de solucin de controversias del Mercosur,
en Estudios en homenaje a la doctora Berta Kaller Orchansky, Poder Judicial de la Provincia de Crdoba,
Tribunal Superior de Justicia, Crdoba, 2004.
115 M. A. Guedes de Oliveira, Mercosur: Desarrollo poltico y temas comparativos con la Unin Europea, en
F. Pea (comp.), La Unin Europea y la integracin regional, Perspectivas comparadas y lecciones para las
Amricas, Buenos Aires, 2005, p. 243.
116 El antecedente de un Parlamento Regional se encuentra en el Parlatino. Ver al respecto R.D. Labrano Ruz,
Mercosur, Integracin y Derecho, Buenos Aires, 1998, p. 441.
117 PO Art. 25.

193

Mariela Morales Antoniazzi

para la conformacin de un Parlamento comn del Mercosur han tenido lugar hasta
llegar a su configuracin en el ao 2006.118 Comenz a funcionar en diciembre de
2006, pero su Protocolo Constitutivo data de 2005.119 Sin tratar de hacer un anlisis
detallado de las normas de dicho Protocolo, basta resaltar que en sus propsitos (art.
2), principios (art. 3) y competencias (art.4), se pone de relieve la preservacin del
rgimen democrtico como eje transversal de la institucin.
El Parlamento del Mercosur tiene la funcin de promover la democracia.120
Hace ya ms de dos aos, el 7 de mayo de 2007, en su primera sesin, el Presidente de
Uruguay utiliz el eslogan Queremos ms y mejor Mercosur. En esa ambiciosa agenda ocupa un lugar privilegiado el reforzamiento institucional. La integracin ha
provocado un considerable spillover en un cierto sentido de construccin comunitaria, ubicando entre sus desafos la reforma institucional. El Parlamento, como
rgano de legitimidad democrtica, debe aparecer como prioridad.121
En el Prembulo de Protocolo constitutivo del Parlamento,122 los Estados
Partes manifiestan ser conscientes de que la instalacin del Parlamento del
Mercosur, con una adecuada representacin de los intereses de los ciudadanos de los
Estados Partes, significar un aporte a la calidad y equilibrio institucional del
Mercosur,123 creando un espacio comn en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la regin, y que contribuya a la democracia, la participacin, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integracin y de sus normas, as como reafirmar los principios y objetivos del Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia
y la Repblica de Chile, del 24 de julio de 1998, y la Declaracin Presidencial sobre
Compromiso Democrtico del Mercosur, del 25 de junio de 1996. Sin duda, la
creacin del Parlamento significa una manera de concretar el principio democrtico
en la regin, lo cual est clara y expresamente estipulado en el Protocolo. El art. 2
del Protocolo define como propsito del Parlamento asumir la promocin y defensa permanente de la democracia. En el art. 3 se consagran en los nmeros 1, 2 y 4
118 R. Correa Freitas, Los rganos del Mercosur: hacia la conformacin de un Parlamento comn, en Anuario
de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2005, Uruguay, p. 809 ss.
119 Vase Decisin 23/05, XXIX CMC Montevideo, 08/XII/05.
120 Para conocer en detalle los documentos que acompaaron todo el proceso, ver Hacia el Parlamento del
Mercosur, Fundacin Konrad Adenauer y Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur, 2. Edi.,
Uruguay, 2006.
121 S. Gratius (ed.), Mercosur y Nafta. Instituciones y mecanismos de decisin en procesos de integracin
asimtricos, Madrid-Frankfurt am Main, 2008, 301 ss.
122 F. Farinella, Las instituciones del Mercosur: la creacin del Parlamento del Mercado Comn, Revista de
direito internacional e do MERCOSUL, 10 (2006) 1, pp. 69-77.
123 Una corriente ms crtica, al referirse a los Parlamentos nacionales, destaca que en Amrica Latina, los parlamentos y los tribunales nacionales han estado al margen en los procesos de integracin. As, los bloques
regionales se han caracterizado por un magro nivel de participacin de la sociedad civil y sus representantes y por un bajo grado de institucionalizacin. Ver A. Malamud, Jefes de gobierno y procesos de integracin regional: las experiencias de Europa y Amrica Latina, en P. de Lombaerde/ S. Kochi/J. Briceo
Ruiz (eds.), Del regionalismo latinoamericano a la integracin interregional. Madrid, 2008.

194

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

los principios que le dan contenido al objetivo mencionado supra, como el pluralismo y la tolerancia como garantas de la diversidad de expresiones polticas, sociales
y culturales de los pueblos de la regin, la transparencia de la informacin y de las
decisiones para crear confianza y facilitar la participacin de los ciudadanos y el
respeto de los derechos humanos en todas sus expresiones respectivamente.
Absolutamente categrica es la competencia del Parlamento para velar por la
preservacin del rgimen democrtico en los Estados Partes, de conformidad con las
normas del Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile.
De lo anteriormente expuesto es interesante destacar que el Protocolo, en consonancia con la doctrina del contexto interamericano (para la CorteIDH no puede
haber democracia si no hay proteccin efectiva de derechos humanos, del mismo
modo que sin derechos humanos no hay democracia)124 y la experiencia europea
(donde los retos del siglo XXI se centran en el respeto y garanta de los derechos
humanos, la democracia y el Estado de Derecho),125 enumera entre sus propsitos,
principios y competencias la garanta de la democracia y tiene un papel preponderante en la promocin del principio democrtico, tanto a nivel del Mercosur como a
nivel de los Estados miembros. Aun cuando el Parlamento del Mercosur no tiene las
funciones esenciales de un rgano legislativo en sentido estricto,126 pues no legisla
(slo cuenta con atribuciones cuasi-legislativas)127 y no controla,128 s puede ser
entendido como un avance al representar un foro para la democracia. Si se comparte
con Habermas su sugerencia de interpretar la democracia como un proceso histrico
de autocorreccin de la Constitucin,129 donde la democracia sirve para la realizacin y actualizacin de los valores constitucionales,130 resulta necesario contextualizar este anlisis. Por una parte, el Parlamento al no tener competencias legisla124 P. Carazo, El sistema interamericano de derechos humanos: democracia y derechos humanos como factores integradores en Latinoamrica, en A. von Bogdandy, C. Landa, M. Morales Antoniazzi (eds.),
Integracin Sudamericana a travs del Derecho? Un anlisis interdisciplinario y multifocal, CEPC/Max
Planck Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, Madrid, 2009, p. 231 ss.
125 Memorandum del Gobierno alemn sobre el Tratado de Lisboa, del 13.12.2007, http://www.auswaertigesamt.de/diplo/de/Europa/Downloads/Denkschrift-lissabon.pdf (25 de julio de 2009).
126 Refirindose a la Comisin Parlamentaria, ver D. A. Sabsay, Federalismi e integrazioni sopranazionali. La
experiencia del Mercosur: comparacin con la Unin Europea, en P. Bilancia, Federalismi e integrazioni
sopranazionali nellarena della globalizzazione: Unione Europea e Mercosur, Milano, 2006, p. 370. Tambin
M. C. Drummond, The evolution of the competence and functions of the Joint Parliamentary Committee
of Mercosur, en PER 23 (2003), pp. 233-251.
127 Concretamente, el procedimiento preferencial previsto en el numeral 12 del art. 4 del Protocolo constitutivo, as como la iniciativa legislativa contemplada en el numeral 13 ejusdem y la labor que puede cumplir
en torno a la armonizacin de las legislaciones nacionales le imprimen este carcter.
128 Contrastarlo con el Parlamento Europeo, S. Dreischer, Das Europische Parlament und seine Funktionen
eine Erfolgsgeschichte aus der Perspektive von Abgeordneten, Dresden, 2004.
129 J. Habermas, Constitutional democracy. A paradoxical union of contradictory principles?. Political Theory,
Vol. 29, No. 6, 2001, p. 29.
130 C. Closa Montero, Constitucin y democracia en la Unin Europea, en C. Closa Montero/ N. Fernndez
Sola (coords.), La Constitucin de la Unin Europea, Estudios constitucionales, CEPC, Madrid, 2005, p. 21.

195

Mariela Morales Antoniazzi

tivas, ni tampoco en materia de presupuesto ni de control del ejecutivo, se ve limitado en su actuacin como rgano que cuenta con legitimidad democrtica y lo conduce slo a un rol poltico. No obstante, a pesar de estar en minusvala frente a los
parlamentos nacionales o al propio Parlamento Europeo,131 se le puede comparar en
sus funciones con el Parlamento Panafricano132 y con el Parlamento
Centroamericano.133 Ahora bien, una dificultad que todava debe afrontar el
Parlamento del Mercosur ser su propia integracin en el ao 2014, dadas las asimetras
en el bloque y la dificultad de encontrar consenso sobre la ponderacin proporcional.
El proyecto (PL 5279/09) que reglamenta las elecciones directas para los representantes
brasileos para el Parlamento del Mercosur (PARLASUR) a partir de 2011, que deberan
ser electos en 2010, est todava pendiente. Es necesario un consenso sobre los trminos
del acuerdo en materia de la proporcionalidad de la representacin.134
Como foro para el intercambio de ideas y argumentos sobre el futuro del
bloque regional, el Parlamento es una piedra fundamental para la promocin de la
democracia y el respeto y garanta de los derechos humanos, lo que en la regin est
plenamente vigente y necesario. Igualmente puede valorarse como sumamente
positivo el papel que el Parlamento tiene asignado como impulsor y conductor del
rumbo del derecho de integracin, en razn de su nueva competencia aqu denominada cuasi-legislativa para facilitar la incorporacin de la normativa del
Mercosur en los Estados Partes. La fuerza del derecho del Mercosur, a pesar de los
131 Aun cuando la doctrina coincide en el dbil papel que ha jugado el Parlamento europeo hasta el momento.
Vase D. Ventura/A. Perotti, El proceso legislativo del Mercosur, Montevideo, 2004, p. 20 ss.
132 El Protocolo del Tratado de la Comunidad Econmica Africana relativo al establecimiento del Parlamento
Panafricano fue aprobado en Sirte, Libia, en marzo de 2001. El proceso de ratificacin y depsito ha presentado diversas dificultades. No obstante, el rgano tiene facultades consultivas y de asesoramiento. Entre
las funciones del Parlamento se halla la de estudiar cuestiones relacionadas con los derechos humanos, el
buen gobierno y el Estado de derecho, as como la armonizacin y coordinacin de las leyes entre los
Estados miembros. Informe de Amnista internacional, http://www.amnesty.org/es/library/info/
AFR01/007/2004 (21 de Julio de 2009), Sitio oficial http://www.africa-union.org/root/au/organs/PanAfrican_Parliament_en.htm (25 de Julio de 2009).
133 El Parlacen tambin tiene atribuida la competencia para ejercer un liderazgo eficaz orientado al
fortalecimiento de la democracia representativa. El pasado 20 de febrero de 2008 se acord la reforma al Tratado Constitutivo de este Parlamento, procurando ampliar sus competencias en cuanto a
la iniciativa legislativa, conocer de los nombramientos de altos directivos de los rganos de integracin, conocer del presupuesto del Sica. Ver http://www.parlacen.org.gt/index-portada.html (25
de julio de 2009).
134 Disposiciones transitorias del Protocolo Constitutivo: la primera, relativa a las etapas: A los fines de lo
previsto en el artculo 1 del presente Protocolo se entender por primera etapa de la transicin, el
perodo comprendido entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010; en cambio, la
segunda etapa de la transicin, es el perodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de
diciembre de 2014. La segunda disposicin transitoria acerca de la integracin establece que en la
primera etapa de la transicin, el Parlamento estar integrado por dieciocho (18) parlamentarios por
cada Estado Parte. Lo previsto en el artculo 5, inciso 1, relacionado con la integracin del Parlamento,
de conformidad a un criterio de representacin ciudadana, aplicable a partir de la segunda etapa de la
transicin, ser establecido por Decisin del Consejo del Mercado Comn, a propuesta del Parlamento
adoptada por mayora calificada.

196

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

vaivenes hasta la fecha,135 debe ir consolidando su autonoma de la mano de la


evolucin de la institucin parlamentaria.136 Para ello le tocar al propio
Parlamento del Mercosur137 luchar por sus reivindicaciones138 como Cmara legislativa en lo que a su labor respecta.
Una seal positiva es que el Mercosur ha optado por sobrevivir y crecer. Hay
seales en el plano de la institucionalizacin que dan lugar para ser optimistas: la
Reunin de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del MERCOSUR (RADDHH), el Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR, el Observatorio de la Democracia del Mercosur (ODM). El Consejo del Mercado
Comn aprob en el ao 2009 la creacin del Instituto de Polticas Pblicas de
Derechos Humanos (IPPDDHH), con el objetivo de contribuir al fortalecimiento del
Estado de Derecho en los Estados Partes mediante el diseo y seguimiento de las
polticas pblicas en Derechos Humanos, y contribuir a la consolidacin de los
Derechos Humanos como eje fundamental de la identidad y desarrollo del Mercosur.
Igualmente, la propuesta de creacin de una Corte de Justicia del Mercosur implica
un avance en la perspectiva constitucional del bloque.139 Todas estas iniciativas deben
ser interpretadas, en el orden jurdico, como pasos hacia la consolidacin del valor
democrtico en el bloque.
Se constata una evolucin muy positiva en el afianzamiento formal del Estado de
Derecho, los derechos humanos y la democracia como pilares de la integracin en el
bloque. Un ejemplo lo constituye el art. 2 de la decisin 05/07 cuando dispone entre
los objetivos del ODM el contribuir al fortalecimiento de los objetivos del Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia
y la Repblica de Chile as como su papel en el seguimiento de procesos electorales,
denotando el nivel de concrecin que se alcanza con este paso. Incluso entre los objetivos tambin figura realizar actividades y estudios vinculados a la consolidacin de
la democracia en la regin. De ello se desprende la labor de guardin de este
135 Basta analizar la Primera Opinin Consultiva y sus estridencias. Vase A. Dreyzin, La primera Opinin
Consultiva en Mercosur. Germen de cuestin prejudicial?, Civitas, Revista Espaola de Derecho Europeo
N 23, 2007, p. 437-461.
136 Tal como ocurri con Europa, cuando en un principio era una Asamblea hasta que en el ao 1962 adquiri el nombre de Parlamento (DO 1962, p. 1045. Ver por ejemplo E. Gmez Corona, El Parlamento
Europeo: por fin un Poder Legislativo para la Unin Europea, en E. Gmez Corona y otros (coord.), Una
Constitucin para la ciudadana de Europa, Navarra, 2004, p. 251 ss.
137 Entre otros aspectos, no ha sido posible todava encontrar consenso sobre la ponderacin proporcional,
porque esto dara un peso mucho mayor a los diputados brasileos en comparacin a los paraguayos o
uruguayos y esto contina abierto al debate.
138 La Eurocmara no ha cesado en esta labor, ver DO, nm. C 69, 20 de marzo de 1989 o DO nm. 371, 8 de
diciembre de 1971. Igualmente son de destacar las propuestas del Parlamento en la constitucionalizacin
de la Unin Europea. Para el denominado proyecto Spinelli/Bieber, The institutions and the decision-making procedure in the Draft Treaty establishing the European Union, en Bieber/Jaque/Weiler, An ever closer Union, 1985, p. 31 ss.
139 Vase Noticias Mercosur N 21/09, 03/09/09 Especial: Corte de Justicia del MERCOSUR, editado por
Alejandro Perotti. Cfr. http://www.cij.csjn.gov.ar/conferencia-cortes-mercosur.html.

197

Mariela Morales Antoniazzi

Observatorio, pues los anlisis (polticos y acadmicos) que se desarrollen permiten


mantener en alerta al sistema frente a cualquier intento de desviacin del principio
democrtico. Lo confirma el art. 3 de la citada norma al estipular las funciones del
ODM en una doble dimensin: consultora y evaluadora. Y en el art. 7 categricamente se contempla que el ODM contribuir con sus trabajos a consolidar la democracia en la regin, poniendo de relieve que para el cumplimiento de sus objetivos y
funciones se desempear con imparcialidad. As se combina su rol en los procesos
electorales de los Estados Partes pero sin interferir en los asuntos internos, de modo
que el ODM en su labor de seguimiento puede detectar e informar los avances y retrocesos del cumplimiento de la clusula democrtica. Ello refuerza la funcin del
Parlamento, sin duda alguna. La integracin regional pasa, en el rgano de legitimidad democrtica, a representar el centro del debate poltico140 y que no est en manos
de los poderes ejecutivos de los Estados Partes. La participacin de la sociedad civil
sera un gran impulso para el debate democrtico en el bloque del Cono Sur.
La voluntad de los Estados Partes del Mercosur de lograr una Unin cada vez ms
estrecha entre los pueblos tiene un fuerte valor simblico a la hora de hablar de la
Constitucin material del Mercosur, incluido el valor sui gneris de los derechos
humanos y la democracia. Aunque el Protocolo de derechos humanos no forme parte
todava del Tratado de Asuncin hasta su ratificacin en Brasil, ello no significa
desnudez de efectos jurdicos.141 En el mbito del Cono Sur, no slo se deben entrelazar
las disposiciones de la Convencin Americana de Derechos Humanos y las
Constituciones de los Estados, que tiene carcter vinculante, sino tambin la propia
Carta Democrtica Interamericana (soft law) para llenar de contenido normativo las
clusulas democrticas y de derechos humanos. Por lo pronto, el Protocolo de Ushuaia
es derecho vinculante y el Protocolo de Asuncin todava tiene en sentido estricto
carcter de soft law, pero como principios dirigidos a ser fuente de interpretacin de los
derechos son disposiciones vinculantes y de aplicacin obligatoria por los poderes pblicos. Tal como lo muestra la experiencia europea, los Estados constitucionales de la
Unin se encuentran frente al reto de demostrar a la comunidad internacional que la
democracia y el Estado de Derecho (incluyendo los derechos humanos), son principios
rectores que permanecen mutatis mutandi en la organizacin supranacional, cuando
incluso los Estados pierden el monopolio del poder en razn de la globalizacin.142 El
papel del sistema interamericano, que en el plano conceptual y terico es uno de los ms

140 G. L. Gardini, Un parlamento regionale per il MERCOSUR, en AffarInternazionali


Rivista on-line di politica, strategia ed economia, 02/08/2007.
141 Expresin tomada del contexto europeo en cuanto a los efectos de la Carta de los Derechos fundamentales.
Vase R. Alonso Garca/D. Sarmiento, La carta de los derechos fundamentales de la Unin Europea, Madrid,
2006, p. 16.
142 T. Giegerich, Europische Verfassung und deutsche Verfassung im transnationalen
Konstitutionalisierungsproze, Beitrge zum auslndischen ffentlichen Recht und Vlkerrecht; 157,
Heidelberg u. a., 2003, p. 1120.

198

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

desarrollado y protector,143 juega un papel esencial en la determinacin del alcance y


dimensionalidad de las clusulas en cuestin. Resulta imperativo acudir a l para interpretar y aplicar la clusula democrtica y de derechos humanos en el Mercosur.144
No obstante, tambin hay razones para el pesimismo. Es difcil combinar las
agendas profundizacin y ampliacin. La ampliacin podra ser un obstculo para
una integracin ms profunda en el Mercosur porque se puede diluir el esfuerzo al no
cumplir los compromisos en ambos sentidos. El ingreso de Venezuela145 en 2014
(fecha en la cual podra ser miembro pleno) significara una especie de spillback, dado
que la constelacin de cuarteto se vera alterada y la no coincidencia de objetivos
sobre la integracin conllevara inestabilidad para el bloque.146 Otro motivo poco
alentador est dado por la denominada desinstitucionalizacin que se est observando en la regin.147 Si bien es cierto que las dictaduras militares forman parte del pasado, es igualmente cierto que se constata una recentralizacin y algunos gobiernos
pueden ser catalogados desde democracias participativas hasta autocracias electorales.148 La situacin de los derechos humanos, la independencia del poder judicial,
la inseguridad, entre otros factores, abren serios cuestionamientos en cuanto a la efectividad de la democracia en algunos pases, lo cual supone estar alerta para exigir el
estricto cumplimiento de la clusula democrtica.149
143 A. R. Brewer-Caras, El derecho administrativo y el derecho a la democracia: una nueva perspectiva para
el necesario equilibrio entre los poderes de la Administracin y los derechos del administrado, Video
Conferencia en las Jornadas Acadmicas inaugurales del departamento de Derecho Administrativo, 2008,
Facultad de Derecho, Universidad Externado de Colombia, New York-Bogot, 13 de febrero de 2008.
144 P. Nikken, La Cooperacin Internacional para la promocin y Defensa de la Democracia, en Agenda para la
consolidacin de la Democracia en Amrica Latina, San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 1990, pp. 493-526.
145 Entre otros, vase R. Chacn De Albuquerque, El MERCOSUR y la adhesin de Venezuela, Revista de
Derecho Pblico N 11/2007, pp. 43-60.
146 S. Gratius, op. cit., pp. 327, 328.
147 A. Mhler, Wie autoritr ist Lateinamerika?, GIGA Focus Lateinamerika, Nummer 8, 2008, pp. 1-8. Sobre
la obligatoriedad para Venezuela de cumplir con el principio democrtico, vase A. Brewer-Caras,
Reflexiones crticas sobre la Constitucin de Venezuela de 1999, en el libro de D. Valads/ M. Carbonell
(coord.), Constitucionalismo Iberoamericano del Siglo XXI, Cmara de Diputados. LVII Legislatura,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico 2000, pp. 171-193; idem, en Revista de Derecho
Pblico, N 81, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, enero-marzo, 2000, pp. 7-21; idem, en Revista
Facultad de Derecho, Derechos y Valores, Volumen III N 5, Universidad Militar Nueva Granada, Santaf
de Bogot, D.C., Colombia, julio 2000, pp. 9-26; idem, La Constitucin de 1999, Biblioteca de la Academia
de Ciencias Polticas y Sociales, Serie Eventos 14, Caracas, 2000, pp. 63-88.
148 A. Hadenius/J. Teorell, Pathways from Authoritarianism, en Journal of Democracy, Nr. 1, 2007, p. 143-156.
149 Para el caso Venezuela, entre otros, vase CIDH, Informe anual 2006, ibid., 211, p. 1352; CIDH, Informe
anual 2007, 222, punto 313. Para la valoracin sobre la situacin del Estado de Derecho en Venezuela,
vase Rule of Law, Konrad Adenauer Foundation (Ed.), The KAF Democracy Report 2006, Berlin, 2006, p.
283 ss. Informes 2000 y 2007, Venezuela como Estado parcialmente garante de la democracia al igual que
Paraguay en el 2007, mientras Brasil, Argentina y Uruguay aparecen bien ubicados. Fuente: Freedom
House: Freedom in the World, en www.freedomhouse.org (03.11.08). Zippel (ed.), Die Bezihungen
Zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Baden-Baden, 2001/2002, pp. 57 ss. Tambin ms reciente, F.
Pea: Gobernabilidad e integracin de espacios geogrficos regionales: Una aproximacin a la comparacin
de las experiencias sudamericana y europea. Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) con la
colaboracin del INTAL - Buenos Aires, 13 de noviembre de 2007. http://www.felixpena.com.ar/.

199

Mariela Morales Antoniazzi

V. Conclusiones en tesis

200

La democracia y el respeto de los derechos humanos constituyen principios


rectores de la integracin. Esto lo ratifica el reciente Tratado de Unasur en
su Prembulo y en el art. 2. En el Mercosur, el principio democrtico forma
parte de la normativa vinculante. Presenta adems la misma tridimensionalidad que en Europa, pues es un principio constitucional, a la vez que es
condicin de ingreso/sancin e igualmente rige para la cooperacin internacional. Las tres caras del principio se deducen del artculo 1 del
Protocolo de Ushuaia, al establecer que la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para el desarrollo de los procesos
de integracin entre los Estados Partes del presente Protocolo. En el
Mercosur, la clusula de derechos humanos como condicionalidad del proceso, a pesar de que el Protocolo de Asuncin no est incorporado al
Tratado de Asuncin mientras no lo haya ratificado Brasil, debe interpretarse en el mismo sentido que en Europa. Los principios en materia de derechos fundamentales, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
(TJCE), constituyen mandatos jurdicos de aplicacin directa e inmediata,
self executing. No son meros derechos morales de naturaleza tica, sino que
son disposiciones vinculantes y de aplicacin obligatoria por los poderes
pblicos.
La Constitucin material del Mercosur contempla el principio de la democracia a pocos aos de su nacimiento. Entre los instrumentos que desarrollan este principio se encuentran la Declaracin Presidencial de la Segunda
Cpula Presidencial del Mercosur de 1992, la Declaracin Presidencial
sobre el Compromiso Democrtico en el Mercosur de 1996, el Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica
de Bolivia y la Repblica de Chile de 1998, el Protocolo constitutivo del
Parlamento de 2005. El Observatorio de la Democracia del Mercosur
(ODM) de 2007 tambin representa un avance para el fortalecimiento
democrtico en la subregin. Por el contrario, el tema de los derechos
humanos como componente permanente de la agenda Mercosur puede catalogarse como ms reciente. Si bien dentro de la estructura institucional
del Mercosur exista un Grupo Ad Hoc sobre Derechos Humanos, es a partir del ao 2004 cuando se crea la Reunin de Altas Autoridades sobre
Derechos Humanos del Mercosur. El Observatorio de Polticas Pblicas de
Derechos Humanos tambin data de 2004; el Protocolo de Asuncin sobre
Compromiso con la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos del
Mercosur est pendiente de ratificacin, pero incluye la clusula de derechos humanos en trminos semejantes a la clusula democrtica. En el ao
2009 se ha creado el Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos

La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.


Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad

(IPPDDHH). De modo que la garanta del binomio derechos humanosdemocracia es un imperativo en el bloque.
En su amplio espectro, el canon de los valores comunes que estn detrs de
los principios de democracia, de los derechos humanos y del Estado de
Derecho colocan al hombre y la dignidad del hombre en el centro de la
estructura de integracin y le deben permitir albergar los elementos esenciales, as como el ncleo central de la identidad del bloque mercosureo.
Para perfilar el alcance y la dimensionalidad en tres vas que se le asignan
a las clusulas de democracia y derechos humanos se recomienda acudir al
Derecho Interamericano. El Protocolo de Ushuaia slo se refiere a la aplicacin del procedimiento de sancin en caso de ruptura del orden
democrtico. El criterio que debe privar para interpretar el significado del
trmino est contenido expresamente en la Carta Democrtica
Interamericana. De conformidad con el art. 3 de la Carta, son elementos
esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su
ejercicio con sujecin al Estado de Derecho; la celebracin de elecciones
peridicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como
expresin de la soberana del pueblo; el rgimen plural de partidos y organizaciones polticas; y la separacin e independencia de los poderes pblicos. Por su parte, el art. 4 define como componentes fundamentales del
ejercicio de la democracia, la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestin
pblica, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de
prensa. La subordinacin constitucional de todas las instituciones del
Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de
Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente
fundamentales para la democracia. En materia de derechos humanos, no
slo se tiene la Convencin Americana de derechos humanos sino tambin
el desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de derechos
humanos.
Latu sensu, la clusula democrtica implica que la Constitucin del Estado
que pretende ser Parte del Mercosur, as como su realidad constitucional,
deben garantizar la pluralidad poltica, las elecciones libres y secretas, as
como un sistema que facilite la alternancia del poder; debe estar asegurada
la proteccin de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y
el respeto del Estado de Derecho; debe, en definitiva, procurar regirse por
la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad
entre mujeres y hombres. No es admisible interpretar la clusula
democrtica bajo una concepcin formal de democracia (donde haya elecciones, pero que no se cumplan los dems requisitos).
201

Mariela Morales Antoniazzi

202

Para evitar incoherencias y lograr pasar de lo retrico a lo prctico, el


Parlamento del Mercosur es el rgano llamado, en primera instancia, a
asumir la promocin y defensa permanente de la democracia, tal como rige
en su Protocolo de creacin. Velar por la preservacin del rgimen
democrtico en los Estados Partes, as como elaborar y publicar anualmente
un informe sobre la situacin de los derechos humanos en los Estados
Partes se prevn como atribuciones especficas del rgano parlamentario.
En la medida en que lleve a cabo esta funcin, ganar legitimidad y contribuir a darle mayor transparencia y publicidad al proceso de integracin
al acercarlo al ciudadano. Todo ello estara en consonancia con la era de la
proteccin internacional de la democracia y de los derechos humanos.
La profundizacin de uno de sus ejes neurlgicos de la integracin, como le
es el principio democrtico, es una prioridad en la regin. Ante los
sealamientos doctrinarios sobre las amenazas a la institucionalidad
democrtica en Suramrica, no a travs de golpes militares, sino mediante
otros mecanismos (concentracin del poder por parte del poder ejecutivo,
falta de independencia del poder judicial, no garanta del pluralismo poltico ni de la libertad de expresin, entre otros), la clusula democrtica
adquiere mayor trascendencia. Un buen signo en este sentido se nota en la
Declaracin de La Moneda, firmada en septiembre de 2008 por las Jefas y
Jefes de Estado y de Gobierno de Unasur, que incluye a su vez a los Estados
Parte del Mercosur, con motivo de la crisis boliviana. Se produjo, y as debe
analizarse, una manifestacin ms a favor del fortalecimiento democrtico
en la regin, segn expresa el nmero 2, que se rechaza enrgicamente
cualquier situacin que implique un intento de golpe civil, la ruptura del
orden institucional o que comprometan la integridad territorial. En el
nmero 7 se hace un llamado al dilogo para establecer las condiciones
que permitan superar la actual situacin y concertar la bsqueda de una
solucin sustentable en el marco del pleno respeto al Estado de Derecho y
al orden legal vigente. De modo que el contenido del principio democrtico, sin lugar a dudas, es amplio y no restrictivo. Garantizar la existencia de
una democracia pluralista, acompaada del respeto al Estado de Derecho y
la proteccin de los derechos humanos constituye un reto. Al da de hoy,
por tanto, debe pasarse del mbito dogmtico-normativo al campo operacional, de modo que se alcance la democracia en la realidad constitucional.
Las clusulas democrticas y de derechos humanos se han erigido como un
smbolo de la consolidacin de un constitucionalismo regional. En el
Mercosur representan una especie de clusula de corte transversal, que
condicionan la totalidad del orden jurdico del bloque y se convierten en
uno de los criterios esenciales que tambin deben cumplir los pases candidatos a la adhesin.

Estado Democrtico de Direito


e Constitucionalismo na Amrica do Sul1
Marcelo Neves2
Sumrioo: I. Introduo II. Conceito de Estado Democrtico de Direito III. Constitucionalismo na Amrica do Sul
IV. Transio e Consolidao Democrticas e Constituciolizao simblica V. Constitucionalismo Bolivariano e seu
impacto VI. Mercosul e Desafios da Integrao Supra-nacional VII. Concluses.

When a shady businessman recently said in Argentina, to be


powerful is to have [legal] impunity, he expressed a presumably widespread feeling that, first, to voluntarily follow the law is something that
only idiots do and, second, that to be subject to the law is not to be the
carrier of enforceable rights but rather a sure signal of social weakness
Guillermo ODonnell3

I. Introduo
Se partirmos do pressuposto de que o xito e a continuidade da integrao supranacional de Estados no podem ser desvinculados de um regime mnimo de Estado de
Direito, que, por sua vez, no pode desatrelar-se de mecanismos democrticos de participao e controle dos cidados, cabe-nos indagar sobre as condies do sucesso de
um futuro supranacionalismo regional na Amrica do Sul a partir da questo referente aos empecilhos de realizao prtica do Estado democrtico de Direito neste subcontinente. O Estado como organizao complexa tem preenchido os requisitos de
constitucionalismo que viabiliza a construo de organismos supranacionais estveis
na Amrica do Sul? Caso a resposta seja negativa, cabe questionar em que medida a
carncia de concretizao e realizao constitucional do Estado democrtico de
Direito prejudica o desenvolvimento do Mercosul no sentido da supranacionalidade.
1

2
3

Este artigo corresponde palestra proferida no Seminrio El Derecho de Integracin Suramericano en su


Contexto, promovido pelo Max Planck-Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht,
Heidelberg, 6 e 7 de dezembro de 2007.
Professor de Teoria do Estado da Universidade de So Paulo e de Teoria do Direito da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e do Instituto Brasiliense de Direito Pblico.
Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America: A Partial Conclusion, in: Juan E. Mndez/Gillermo
ODonnell/Paulo Srgio Pinheiro (orgs.), The Un(Rule) of Law and the Underprivileged in Latin America,
Notre Dame 1999, 303-37, 312.

203

Marcelo Neves

Esta contribuio no se destina a analisar as mais diferentes experincias constitucionais da Amrica do Sul em relao ao Estado de Direito, pois tal objetivo ultrapassaria os limites do presente Seminrio. Antes procurarei basicamente abordar
alguns traos gerais do desenvolvimento constitucional sul-americano, com nfase na
questo da escassa realizao do Estado democrtico de Direito como empecilho da
integrao supranacional. Com isso, no se nega a diversidade da realidade poltica e
jurdica sul-americana, com experincias constitucionais marcadas por certas singularidade importantes, que sero consideradas secundariamente. Mas so as caractersticas confluentes e relevantes para o fracasso da integrao supranacional que ocupam
o primeiro plano de minha abordagem.
Na exposio que se segue, pretendo fixar estrategicamente o conceito de Estado
democrtico de Direito a partir das noes de diferenciao funcional entre direito e
poltica, de Constituio como acoplamento estrutural e de uma esfera pblica forte
universalistamente includente (II). Em seguida, passarei a tratar do fracasso histrico de
realizao de um constitucionalismo na Amrica do Sul, tendo em vista o crculo vicioso entre instrumentalismo e simbolismo constitucional, referindo-me em primeiro lugar
experincia autoritria (III). A partir dessa considerao do contexto histrico, partirei para caracterizar as chamadas transio e consolidao democrticas dos anos
oitenta e noventa como episdios de constitucionalizao simblica (IV). Em forma de
excurso, farei um breve comentrio sobre o chamado constitucionalismo bolivariano
na Venezuela, com influncias na Bolvia e no Equador (V). Com base nesses elementos, enfrentarei as dificuldades de integrao supranacional, considerando o caso exemplar do Mercosul e destacando o grande abismo entre este e o seu modelo, a Unio
Europia; nesse passo, apontarei para o fato de que a integrao no mbito do Mercosul,
ao contrrio da experincia europia, permanece quase exclusivamente intergovernamental do ponto de vista da poltica e internacional na perspectiva do direito, no construindo at o momento um genuno exemplo de supranacionalismo; alm disso apontarei para os bloqueios advindos do plano estatal para o funcionamento e legitimao do
Mercosul (VI). Por fim, afastado qualquer diagnstico fatalista no sentido que no haveria qualquer possibilidade para a superao desta problemtica situao, concluirei com
uma breve considerao sobre a viabilidade de uma integrao supranacional da
Amrica do Sul, enfatizando a necessidade de superao das barreiras para a realizao
de um constitucionalismo fundador de efetivos Estados democrticos de Direito, aptos
a fomentar a construo e o desenvolvimento de uma supranacionalidade jurdico-poltica estvel, legtima e eficiente, assim como apontando para o significado do bloco na
fortificao da Amrica Latina nas relaes internacionais (VII).

II. Conceito de Estado Democrtico de Direito


O Estado de Direito pode ser compreendido como o Estado em que a distino
entre lcito e ilcito relevante para o sistema poltico. Isso significa que todas as
204

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

decises do sistema poltico esto subordinadas ao direito.4 No implica, porm, uma


indiferenciao do poltico sob o jurdico. O que resulta uma interdependncia entre
esses sistemas.5 Da presena do segundo cdigo no decorre a superposio das preferncias poder e lcito ou no-poder e ilcito, mas sim que as disjunes
poder/no-poder e lcito/ilcito referem-se reciprocamente.6 Assim como as decises
polticas subordinam-se ao controle jurdico, o direito positivo no pode prescindir,
por exemplo, de legislao controlada e deliberada politicamente.7 Da mesma maneira, enquanto a fora fsica no mbito da poltica submete-se ao controle do direito, ela
depende, como coao jurdica, de variveis polticas.
Portanto, o conceito sistmico de Estado de Direito no se refere a um tipo de
relao qualquer entre o jurdico e o poltico. Nas formas pr-modernas de dominao, assim como no absolutismo do incio da era moderna e nas autocracias contemporneas, configura-se a relao de subordinao do direito poltica. A relevncia do
jurdico para o poder parcial, determinada pela hierarquia poltica dominante. O
cdigo de preferncia lcito/ilcito s vinculante para os que esto no plo inferior
da relao de poder. O detentor de poder (casta, estamento, monarca, junta etc.) no
est, no caso-limite, subordinado a essa distino. Em princpio, as suas decises no
so avaliadas de acordo com o cdigo jurdico, mas antes pressupostas como intrinsecamente lcitas. A referncia do direito aos sditos unilateralmente prescritiva de
deveres, nus e responsabilidades jurdicas perante o Estado; no que concerne ao
soberano, unilateralmente atributiva de direitos, competncias e, sobretudo, prerrogativas. Nesse sentido, no perodo absolutista tinha um relevncia especial o princpio
Princeps legibus solutus est (o prncipe est isento da lei). Embora na prtica os
reis absolutistas no estivessem totalmente desvinculados de condicionamentos jurdicos,8 esse princpio apontava para uma assimetria na relao entre soberano e sdito, resultando em uma prevalncia hierrquica do poder sobre o direito.
No Estado de Direito, a insero do cdigo de preferncia lcito/ilcito como
segundo cdigo do poder, conduz a uma relao sinalagmtica entre sistemas poltico
e jurdico. Se, de um lado, o direito posto basicamente por decises polticas, de
outro, a diferena entre lcito e ilcito passa a ser relevante para os rgos polticos
supremos, inclusive para os procedimentos eleitorais de sua escolha. Disso resulta
tambm uma relao sinalagmtica entre Estado como pessoa jurdica ou governantes
(em sentido amplo) e cidados. Por um lado, o ordenamento jurdico constitucional
confere competncias, direitos e prerrogativas para o Estado ou governantes, mas
4
5

6
7
8

Niklas Luhmann, Die Codierung des Rechtssystems, in: Rechtstheorie 17 (1986), 171-203, 199.
Interdependncia entendida como simultaneidade paradoxal de dependncia e independncia recprocas;
cf. Niklas Luhmann, Machtkreislauf und Recht in Demokratien, in: Zeitschrift fr Rechtssoziologie 2
(1981), 158-67, 165.
Niklas Luhmann, Macht, 2 ed., Stuttgart 1988, 56.
Cf. Luhmann (nota 3), 165.
Cf. Niklas Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt am Main 1993, 271.

205

Marcelo Neves

tambm lhes impe deveres e responsabilidades perante os cidados, grupos sociais e


organizaes privadas. Por outro lado, embora a ordem jurdica prescreva deveres,
nus e responsabilidades dos indivduos e organizaes perante o Estado, tambm lhes
atribui direitos e garantias fundamentais de natureza individual e coletiva. Nesse sentido, o direito no se apresenta simplesmente como mecanismo de justificao do
poder ou como instrumento de dominao, mas tambm serve delimitao e ao controle do poder. H como que um re-entry9 da distino entre lcito e ilcito no interior do sistema poltico.
Nessa perspectiva, apresenta-se a concepo da Constituio como acoplamento estrutural entre poltica e direito.10 Conforme essa compreenso, a Constituio
em sentido especificamente moderno definida no simplesmente como uma via de
prestaes recprocas, mas antes como mecanismo de interpenetrao permanente e
concentrada entre dois sistemas sociais autnomos, a poltica e o direito. No se trata
aqui apenas de acoplamento operativo como vnculo momentneo entre operaes do
sistema e do ambiente.11 O acoplamento estrutural importa que o sistema duradouramente pressupe e conta, no plano de suas prprias estruturas, com particularidades
do seu ambiente.12 A Constituio assume a forma de acoplamento estrutural, na
medida em que possibilita influncias recprocas permanentes entre direito e poltica,
filtrando-as. Como forma de dois lados (Zwei-Seiten-Form), inclui e exclui, limita e
facilita simultaneamente a influncia entre ambos os sistemas.13 Ao excluir certos
rudos intersistmicos, inclui e fortifica outros.14 Enquanto para a poltica provocadora de irritaes, perturbaes e surpresas jurdicas, para o direito provoca irritaes, perturbaes e surpresas polticas.15 Nesse sentido, possibilita uma soluo jurdica do problema de auto-referncia do sistema poltico e, ao mesmo tempo, uma
soluo poltica do problema de auto-referncia do sistema jurdico.16
Evidentemente, a noo de acoplamento estrutural no aponta para um vnculo
permanente qualquer entre o direito e a poltica, o que implicaria um conceito histrico-universal de Constituio. Como j observei acima, nas sociedades pr-modernas e tambm nos Estados autocrticos contemporneos, a relao entre poder e direito hierrquica, caracterizando-se pela subordinao do jurdico ao poltico.17 Em
9
10

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12
13
14
15
16
17

206

G. Spencer Brown, Laws of Form, London 1972 (reimpresso da 1. edio, de 1969), 56 s. e 69 ss.
Niklas Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft, in: Rechtshistorisches Journal 9 (1990), 176220, 193 ss.; idem (nota 6), esp. 470 ss.; idem, Die Gesellschaft der Gesellschaft, Franfurt am Main 1997,
tomo 2, 782 s.; idem, Die Politik der Gesellschaft, Frankfurt am Main 2000, 389-92. Ver tambm Marcelo
Neves, Zwischen Themis und Leviathan: Eine schwierige Beziehung - Eine Rekonstruktion des demokratischen Rechtsstaates in Auseinandersetzung mit Luhmann und Habermas, Baden-Baden 2000, 80 ss.
Luhmann (nota 6), 440 s.
Luhmann (nota 6), 441.
Cf. ibidem.
Cf. Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 202.
Cf. Luhmann (nota 6), 442.
Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 202. Cf., no mesmo sentido, idem (nota 6), 478.
Cf. Luhmann (nota 3), 159 s.; idem, Rechtssoziologie, 3. ed., Opladen 1987, 168 ss.

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

linguagem da teoria dos sistemas, isso significa a subordinao explcita do cdigo de


diferena lcito/ilcito ao cdigo de diferena poder/no-poder; o cdigo binrio de
preferncia do direito no atuaria como segundo cdigo do sistema poltico.
Atravs da Constituio como acoplamento estrutural, as ingerncias da poltica
no direito no mediatizadas por mecanismos especificamente jurdicos so excludas,
e vice-versa. Configura-se um vnculo intersistmico horizontal, tpico do Estado de
Direito. A autonomia operacional de ambos os sistemas condio e resultado da prpria existncia desse acoplamento. Porm, por meio dele, cresce imensamente a possibilidade de influncia recproca18 e condensam-se as chances de aprendizado
(capacidade cognitiva) para os sistemas participantes.19 Destarte, a Constituio serve
interpenetrao de dois sistemas auto-referenciais, o que implica, simultaneamente,
relaes recprocas de dependncia e independncia, que, por sua vez, s se tornam
possveis com base na formao auto-referencial de cada um dos sistemas.20
Na perspectiva do sistema jurdico, relacionada diretamente com a questo do
Estado de Direito, pode-se observar com Luhmann que a Constituio a forma com
a qual o sistema jurdico reage prpria autonomia. A Constituio deve, com outras
palavras, substituir apoios externos, tais como os que foram postulados pelo direito
natural.21 Ela impede que critrios externos de natureza valorativa, moral e poltica
tenham validade imediata no interior do sistema jurdico, delimitando-lhe, dessa
maneira, as fronteiras. Conforme enfatiza Luhmann, a Constituio fecha o sistema
jurdico, enquanto o regula como um domnio no qual ela mesma reaparece. Ela constitui o sistema jurdico como sistema fechado atravs do reingresso no sistema.22
Mas na perspectiva do sistema poltico, associada diretamente questo da
democracia, o povo constitucional fecha o sistema poltico.23 Isso significa que, alm
do povo, no h legitimao poltica, mas sim os particularismos e personalismos
negadores ou corruptores da democracia. Pressupe-se, porm, que os procedimentos
democrticos realizem-se de acordo com o modelo estabelecido constitucional e legalmente (as regras do jogo), o que vincula reciprocamente a formao da vontade
poltica e os critrios do Estado de Direito.
Dando um passo alm da teoria dos sistemas, pode observar-se que, enquanto a
Constituio fecha o sistema jurdico e o povo fecha o sistema poltico, autolegitimando-os, a esfera pblica abre ambos os sistemas, ou melhor, a instncia de sua
heterolegitimao, pois pressupe procedimentos polticos e jurdicos suscetveis e
abertos s suas instigaes e influncias. Na esfera pblica, no h apenas divergncias
18
19
20
21
22
23

Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 205.


Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 206.
Luhmann, (nota 3), 165.
Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 187.
Ibidem.
O fechamento do sistema ocorre no ponto em que o pblico formado de indivduos, grupos e organizaes,
recebedor de ordens, importunado administrativamente, torna-se povo; no ponto em que a volont de tous
torna-se volont gnrale (Luhmann, Die Politik der Gesellschaft [nota 8], 265).

207

Marcelo Neves

entre valores, expectativas, interesses e discursos referentes a pessoas e grupos, mas


sobretudo se afirma o dissenso entre as exigncias e pretenses que emergem dos
diversos sistemas funcionais em relao aos procedimentos dos sistemas jurdico e
poltico. Nesse sentido, cabe dizer que a esfera pblica a arena do dissenso.24 Assim,
afasta-se aqui a concepo habermasiana de uma esfera pblica que, na sua fora legitimatria, orienta-se para o consenso.25 Os procedimentos tm o papel de absorver o
dissenso, fechando operativamente os respectivos sistemas poltico e jurdico, mas s
podem exercer legitimamente sua funo, no Estado democrtico de Direito, se permanecem abertos para os novos dissensos que, aps a deciso seletiva, venham emergir na esfera pblica. Pressupe-se que esta seja forte, ou seja, tenha relevncia para
os procedimentos e seja universalistamente includente. Esfera pblica frgil (sem
relevncia para os procedimentos decisrios) e restrita (excludente) no tem fora
legitimadora no Estado democrtico de Direito.26
Em suma, o Estado democrtico de Direito, que teve sua origem na experincia
europia e foi trasladado com certo xito para a Amrica do Norte, afirma-se na medida em que fica assegurada a sua autolegitimao poltica e jurdica pela Constituio e
a sua heterolegimao mediante a esfera pblica. Embora o modelo tenha sido importado e mesmo copiado nos textos constitucionais dos pases sul-americanos, a sua concretizao normativa e realizao social muito escassa entre estes.

III. Constitucionalismo na Amrica do Sul


Na histria constitucional da Amrica do Sul cristalizou-se tipicamente uma relao pendular entre autocracia e democratizao na forma, respectivamente, de constituies intrumentalistas e simblicas. Na retrica poltica, esse processo expressa-se
mediante o manuseio das frmulas restaurao da ordem e restaurao da democracia, que se alternam reciprocamente. Sobretudo entre os publicistas defensores do autoritarismo, essa situao freqentemente apresentada como tenso ou conflito entre
24
25

26

208

Neves (nota 8), esp. 104 ss.


Cf. Jrgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, 2. ed., Frankfurt am Main 1982, vol. 2,
274 s. Habermas refere-se a uma esfera pblica poltica (Strukturwandel der ffentlichkeit:
Untersuchungen zu einer Kategorie der brgerlichen Gesellschaft, Frankfurt am Main 1990, 38 ss.), cujo
potencial legitimador encontra-se na capacidade de enfrentar problemas discursivamente (isto , racionalmente orientado para o consenso) e, quando isso no for possvel, mediante negociaes reguladas por procedimentos (Faktizitt und Geltung: Beitrge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen
Rechtsstaats, Frankfurt am Main 1992, 201-7).
Cf. Hauke Brunkhorst, Solidaritt: Von der Brgerfreundschaft zur globalen Rechtsgenossenschaft,
Frankfurt am Main 2002, 184 ss.; idem, Zwischen transnationaler Klassenherrschaft und egalitrer
Konstitutionalisierung. Europas zweite Chance, in: Peter Niesen/Benjamin Herborth (orgs.), Anarchie der
kommunikativen Freiheit: Jrgen Habermas und die Theorie der internationalen der Politik, Frankfurt am
Main 2007, 321-49, 233 s. Na distino entre esfera pblica forte e frgil, Brunkhorst recorre a Nancy
Fraser, Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy, in:
Craig Calhoun (org.), Habermas and Public Sphere, Cambridge Mass. 1992, 109-142, 132 ss.

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

realismo idealismo constitucional.27 Em ambas as direes, porm, o problema est associado, por um lado, deficiente autonomia do direito e do Estado perante estruturas
sociais difusas desenvolvidas a partir tanto do interior quanto do exterior e caracterizadas por privilgios dos grupos dominantes e excluses de amplas parcelas da populao,
assim como pela fora das boas relaes e dos vnculos clientelistas; por outro, com a
inexistncia de uma esfera pblica pluralista e abrangente que sirva de base para legitimao do Estado. Portanto, tambm no caso das experincias autoritrias, a fora dos
Estado e a sua conexo com as correspondentes realidades ou razes nacionais so
apenas aparentes. Ao contrrio, nos perodos de autocracia, verifica-se uma subordinao direta dos Estados aos particularismos polticos e aos interesses privados.
Partindo-se da distino tpico-ideal proposta por Loewenstein, no mbito do
conceito genrico de autocracia, entre os conceitos de totalitarismo, que hace referencia a todo el orden socioeconmico y moral de la dinmica estatal, e de autoritarismo, que se refiere ms a la estructura gubernamental que al orden social,28 apresenta-se muito claro que se pode caracterizar as autocracias sul-americanas como regimes autoritrios. Nestes, no se desenvolveu qualquer ideologia com pretenso validade imediata em todos as esferas da sociedade. No h uma orientao ou tendncia
no sentido da desdiferenciao total da sociedade por um sistema poltico localizado
no topo da estrutura social, ao contrrio do que ocorre no totalitarismo com sua propenso regressiva. Falta tambm consistncia ideolgica, de tal maneira que no
adequado afirmar, utilizando-se de uma formulao de Luhmann29 dirigida a um
outro contexto, que se trata de sistemas integrados ideologicamente em contraposio aos Estados de Direito. Nos regimes autoritrios da Amrica do Sul, o governo ou
o Estado no sentido amplo est vinculado a diversas constelaes polticas e entrelaado com diferentes estruturas sociais concretas, que no podem contribuir nem para
uma legitimao pelo procedimento nem para a identificao do indivduo ou da
sociedade com o Estado, mas so aptas a servir como mecanismos difusos e particulares de apoio.30 Da resulta uma miscelnea de influncias que se reflete no plano das
cartas constitucionais e leis de exceo como inconsistncias e solues casusticas.31
27

28

29
30
31

Cf. Oliveira Vianna, O Idealismo da Constituio, 2 ed., So Paulo/Rio de Janeiro/Porto Alegre 1939, esp.
7 ss. e 303 ss.; Reale, Miguel, Momentos decisivos do constitucionalismo brasileiro, in: Revista de
Informao Legislativa, ano 20, N 77, Braslia 1983, 57-68; Alberto Torres, A organizao nacional:
Primeira parte, A Constituio, 3 ed., So Paulo 1978 (1 ed. 1914), 160 ss.
Karl Loewenstein, Teora de la Constitucin, trad. espanhola de A. G. Anabitarte, Barcelona 1976, 76 e 78;
ou Verfassungslehre, trad. alem de Rdiger Boerner, 3 ed., Tbingen 1975, 53 e 55; En general, el rgimen autoritario se satisface con el control poltico del Estado sin pretender dominar la totalidad de la vida
socioeconmica de la comunidad, o determinar su actitud espiritual de acuerdo con su propia imagen (ibidem, 76 ou 53).
Niklas Luhmann, Positives Recht und Ideologie, in: idem, Soziologische Aufklrung 1: Aufstze zur
Theorie sozialer Systeme, 5 ed., Opladen 1984, 178-203, 193 ss.
A respeito, cf., em outro contexto, Niklas Luhmann, Inklusion und Exklusion, in: idem, Soziologische
Aufklrung 6: Die Soziologie und der Mensch, Opladen 1995, 237-264, 255.
Assim, Karl Loewenstein, Brazil under Vargas, Nova York 1942, 122, caracteriza a Carta Constitucional de
1937 ironicamente de tuttifrutti internacional ou coquetel constitucional.

209

Marcelo Neves

Nos regimes militares dos anos sessenta e setenta, pode-se observar a mistura de
uma retrica nacionalista, que tambm se infiltrava na elaborao dos textos normativos, com a poltica real subordinada aos interesses estratgicos da potncia mais forte
na regio, os Estados Unidos da Amrica,32 e das companhias multinacionais. Alm
disso, a poltica de eficincia econmica, apresentada no palco estatal, submete-se a
uma prtica poltica de subsdios para grupos economicamente privilegiados que no
suportam assumir o risco da economia de mercado. Ao mesmo tempo, contudo, as
estruturas e relaes sociais excludentes, combinadas com a falta de polticas socais
srias e eficazes, impem relaes clientelistas no apenas com os grupos privilegiados,
mas tambm com as camadas inferiores. Sob presso direta de dentro e de fora, de
baixo e de cima, os regimes militares surgiram e persistiram sem suficiente identidade para construir um Estado forte. Ao contrrio, no contexto dos regimes militares
autoritrios constitudos nos anos sessenta e setenta, pode-se constatar que no houve
as condies para que fossem impostas as fronteiras entre o estatal e o privado. Mas no
se trata aqui de patrimonialismo tradicional, oriundo de representaes morais abrangentes, mas sim de privatizao difusa, dependente sobretudo de interesses concretos
dos privilegiados e, contudo tambm, de necessidades imediatas dos marginalizados.
Em um outro plano, aquele das relaes entre poltica e direito, manifesta-se uma
hipertrofia da dominao estatal em detrimento dos direitos humanos. Isso pode ser
interpretado como sobreposio direta da poltica ao direito. Ela direta no sentido
de que os direitos fundamentais, a separao de poderes e as eleies livres com sufrgio igual e universal, enquanto instituies mais importantes do Estado democrtico de
Direito, so prejudicados imediatamente no mbito em que se estatui o direito (produo do direito). De fato, essa situao no exclui que, nos diplomas constitucionais
dos regimes autoritrios, estejam contidos a declarao de direitos fundamentais, o procedimento eleitoral e o princpio da separao de poderes. No entanto, tendo em vista
outros preceitos constitucionais, assim como leis de exceo com fora jurdico-constitucional, essas instituies do Estado de Direito so to limitadas em seu significado
prtico que cabe falar de sua distoro manifesta atravs da legislao constitucional.
Alm disso, qualquer controle juridicamente relevante ou alternncia de poder fica
praticamente excludo em virtude das mutaes do texto constitucional e das leis de
exceo conforme constelaes concretas de interesses dos detentores do poder.
Refletindo-se precisamente, trata-se aqui de constituies semnticas no sentido de
Loewenstein, as quais denomino instrumentalistas. Nesse caso, as leis constitucionais
no servem limitao do poder, mas antes atuam como instrumento dos detentores
fcticos do poder,33 que se apresentam personalistamente ou como burocracia impes32

33

210

Cf., com base no exemplo do golpe militar de 1964 no Brasil, com vastas provas documentais, Marcos S
Corra, 1964 visto pela Casa Branca, Porto Alegre 1977; abrangentemente sobre o golpe, ver Ren Armand
Dreifuss, 1964: A Conquista do Estado - Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe, Petrpolis 1981.
Loewenstein (nota 26), 218 s. ou 153 s.; idem., Gedanken ber den Wert von Verfassungen in unserem
revolutionren Zeitalter, in: Arnold J. Zurcher (org.), Verfassungen nach dem Zweiten Weltkrieg, trad.
alem de Ebba Vockrodt, Meisenheim am Glan 1956, 223.

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

soal.34 Os donos do poder35 usam os textos constitucionais ou as leis de exceo como


meros meios para impor sua dominao, sem se subordinarem conseqentemente a
elas. Eles dispem das ferramentas e podem reform-las ou substitu-las sem nenhuma limitao jurdica que possa ser levada a srio.36
O autoritarismo militar foi introduzido nos anos sessenta e setenta no contexto
de uma situao social conflituosa na Amrica do Sul, nas circunstncias em que a
transformao da ordem social encontrava-se no centro da discusso poltica, e sob a
forte influncia da ciso ideolgica do mundo que se denominou guerra fria. A restaurao da ordem mediante a dominao militar repressora, de conflitos e conservadora do status quo social, foi apresentada com a nica alternativa poltica pelas foras dominantes no interior e no exterior. Mas os problemas conflituosos, que remontam em primeiro lugar excluso social de amplas parcelas da populao, no foram
atenuados. Ao contrrio, em geral, as condies sociais e econmicas agravaram-se
durante as autocracias sul-americanas das dcadas de sessenta e setenta. A rigor, os
regimes militares, ao empregarem as constituies como instrumentos, no contriburam para a restaurao da ordem, mas antes para assegurar privilgios e, por conseguinte, para intensificar os abismos entre as camadas sociais. A isso est associado o
agravamento dos problemas sociais, que teve forte ressonncia no plano poltico. Com
o tempo, a poltica manifestamente repressiva, criticada como contrria aos interesses da maioria, levou a movimentos oposicionista contra o governo e resistncias
contra a ordem social, assim como indignao com as violaes dos direitos
humanos. Sob a presso de dentro e de fora, os regimes militares perderam o seu
apoio, afirmando-se, ento, o discurso pela restaurao da democracia, que, sem
maiores problemas, foi assumido pelas foras internas e externas que anteriormente
haviam defendido a restaurao da ordem. Nesse contexto, ocorreu, a partir dos
anos oitenta, a transio para a democracia nos pases sul-americanos.

IV. Transio e Consolidao Democrticas e Constitucionalizao


simblica
A democratizao que se delineou como tendncia dominante nos pases sulamericanos a partir dos anos oitenta no tem levado construo, tampouco realizao do Estado democrtico de Direito segundo o modelo europeu e norte-america-

34

35
36

Como exemplos, cabe citar, respectivamente, a autocracia chilena, fortemente vinculada pessoa do
General Augusto Pinochet, e o regime autoritrio brasileiro, to intimamente identificado com a burocracia militar que a alternncia peridica do chefe de Estado dentro das foras armadas podia ocorrer sem
maiores dificuldades e riscos para a estrutura de poder.
Uma expresso marcante de Raymundo Faoro, Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro, 6 ed., Porto Alegre 1984-1985, 2 vols.
Mercelo Neves, Verfassung und Positivitt des Rechts in der peripheren Moderne: Eine Theoretische
Betrachtung und eine Interpretation des Falls Brasilien, Berlin 1992, 69.

211

Marcelo Neves

no.37 Trata-se antes de documentos constitucionais amplamente carentes de fora


normativa. Ao discurso da transio do autoritarismo para a democracia e da consolidao democrtica, to em voga, respectivamente, nas dcada de oitenta e noventa,38 cabe significativas restries, especialmente se consideramos a necessria vinculao da democracia ao Estado de Direito.
Aqui oportuno mencionar a distino entre texto normativo e norma jurdica,
qual a teoria jurdica estruturante deu um tratamento especial.39 Nos termos desse
modelo terico, verifica-se que no apenas a norma de deciso, mas tambm a
norma jurdica produzida no processo de concretizao. O texto constitucional
apresenta-se, por um lado, como o mais importante dado de entrada desse processo.40 Por outro lado, a deciso concretizadora deve ser imputvel ao texto, embora
ela possa exibir contedos os mais diferentes.41 Por razes referentes ao Estado de
Direito, concebe-se o texto literal como limitao do espao de concretizao admissvel.42 No caso da democratizao dos Estados sul-americanos, porm, parece-me
indiscutvel que os textos constitucionais elaborados e postos formalmente em vigor
conforme o modelo de Estado democrtico de Direito sofrem uma ampla desfigurao
semntica no decurso do processo de concretizao, principalmente no que concerne
declarao de direitos fundamentais, a separao de poderes e aos procedimentos
eleitorais democrticos. A respeito da experincia brasileira, referi-me a uma concretizao desconstitucionalizante do texto constitucional.43 Nesse caso, no h nenhuma relao normativa consistente entre texto e as atividades de concretizao. O texto
constitucional uma referncia distante no apenas para as pessoas privadas em geral,
mas sobretudo para os agentes estatais, cuja prtica, com freqncia, passa ao largo do
37
38

39

40

41

42
43

212

Fala-se de uma outra institucionalizao (Guillermo ODonnell, Uma outra institucionalizao, in: Lua
Nova - Revista de Cultura e Poltica, N 37, So Paulo 1996, 5-31).
Ver, entre outros, Guillermo ODonnell/Philippe C. Schmitter/Laurence Whitehead (orgs.), Transitions
from Authoritarian Rule: Latin America, Baltimore 1986; Scott Mainwaring/Guillermo ODonnell/J.
Samuel Valenzuela (orgs.), Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in
Comparative Perspective, Notre Dame 1992; Manuel Alcntara/Ismael Crespo (orgs.), Los Lmites de la
Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Salamanca 1995; Guillermo ODonnell, Illusions About
Consolidation, in: Journal of Democracy, Vol. 7, N 2, Abril 1996, 34-51.
Cf. Friedrich Mller, Juristische Methodik, 6 ed., Berlin 1996, 122 ss.; idem, Strukturierende Rechtslehre,
2 ed., Berlin 1994, esp. 147-67 e 234-40; idem, Die Positivitt der Grundrechte: Fragen einer praktischen
Grundrechtsdogmatik, 2 ed., Berlin 1990, 126 ss.
Friedrich Mller, Essais zur Theorie von Recht und Verfassung, Berlin 1990, esp. 20. Cf. ibidem, 127 e 29;
Bernd JeandHeur, Gemeinsame Probleme der Sprach- und Rechtswissenschaft aus der Sicht der
Strukturierenden Rechtslehre, in: Friedrich Mller (org.), Untersuchungen zur Rechtslinguistik, Berlin
1989, 17-26, esp. 22 s.
Mller, Friedrich, Juristische Methodik - ein Gesprch im Umkreis der Rechtstheorie, ein Interview mit
Jan Mller aus Anla des Erscheinens der 5. Auflage des gleichnamigen Werkes von F. Mller, in:
Verwaltungsrundschau 4 (1994), 133-36, 134.
Mller, Juristische Methodik (nota 37), 183 ss. e 272 s.
Marcelo Neves, Symbolische Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von
bzw. nderung in Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhltnisse, in: Verfassung und
Recht in bersee 29 (1996) 3, 309-23, 312 ss.

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

modelo textual de Constituio. E isso evidencia-se nas atividades ilcitas da polcia e


na disseminada corrupo da burocracia administrativa, como tambm nas relaes de
troca e nos financiamentos de campanha que distorcem ilegalmente o processo eleitoral, nas negociaes corruptas no parlamento e, por ltimo, especialmente, na
subordinao do Judicirio a critrios polticos e econmicos, s boas relaes etc.44
Portanto, diferentemente das experincias autoritrias, no se trata, na democratizao da Amrica do Sul, de negao direta do Estado de Direito no nvel da emisso de
textos constitucionais ou legislao de exceo, mas sim de barreiras que impedem a
sua construo e realizao no decorrer do processo de concretizao, levando
deformao do contedo proclamado no texto constitucional no sentido daquele
modelo de Estado.
O problema semntico da distoro do sentido normativo do texto constitucional est relacionado com as condies pragmticas (dos expectantes e atores) do processo de concretizao. O que caracteriza a democratizao dos pases sul-americano
a inexistncia de uma esfera pblica universalista, que pressupe ampla incluso
social da populao nos sistemas funcionais. Os privilgios de uma minoria e a excluso de significativas parcelas da populao atuam como fatores decisivos para o torpedeamento da Constituio como ordem fundamental da comunicao poltica e jurdica. Nesse contexto, a referncia esfera pblica precisa ser especificada mediante a
observao de que se trata de uma esfera pblica limitada a determinado grupos e
organizaes. Do ponto de vista da teoria dos sistemas, isso est associado falta de
seleo adequada dos procedimentos oficiais de interpretao e aplicao jurdica em
face das expectativas polticas e jurdicas das pessoas e grupos. No apenas essas expectativas desenvolvem-se margem da Constituio ou atuam destrutivamente em relao a ela; tambm os procedimentos conduzem freqentemente distoro casustica do sentido normativo do texto constitucional. A este, no mbito de uma prxis
destrutiva de seus possveis contedos de sentido, no correspondem expectativas
normativas de comportamento congruentemente generalizadas.45
Essa situao relaciona-se diretamente com o problema da corrupo sistmica
do direito, ou seja, a sobreposio imediata de outros cdigos-diferena (ter/no ter,
poder/no-poder, amigo/inimigo, parente/no-parente, amor/desamor etc.) ao cdigo
primrio do direito. Cabe advertir que, no contexto sul-americano, no se trata sim44

45

Nesse contexto, no oportuna a seguinte afirmao: Um tribunal neutro, desinteressado, orientado


objetivamente e obrigado somente perante o direito se h realmente justia terrena, ento ela de encontrar-se aqui (Ulrich K. Preu, Einleitung: Der Begriff der Verfassung und ihre Beziehung zur Politik, in:
idem, Zum Begriff der Verfassung: Die Ordnung des Politischen, Frankfurt am Main 1994, 7-33, 7).
Refiro-me aqui definio de direito formulada por Luhmann (nota 15), 105: [...] estrutura de um sistema
social baseada na generalizao congruente de expectativas normativas de comportamento. Ou simplesmente: expectativas normativas de comportamento congruentemente generalizadas (ibidem, 99).
Formulando de maneira diferente, afirma-se que o direito preenche amplas funes de generalizao e
estabilizao de expectativas normativas (idem, Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart 1974, 24). Cf.
tambm idem (nota 6), 131 ss.

213

Marcelo Neves

plesmente de fenmenos localizados de corrupo sistmica em detrimento dos acoplamentos estruturais nos mbitos das organizaes, tal como se observa em experincias do Estado democrtico de Direito na Europa Ocidental e nos Estados Unidos da
Amrica.46 A corrupo sistmica do direito tem tendncia generalizao no caso
tpico da Amrica do Sul, afetando o prprio princpio da diferenciao funcional e,
portanto, tendo efeitos contrrios autonomia operacional do direito (ilegalidade e
inconstitucionalidade na prtica jurdica).47 Isso significa, por um lado, que determinados setores sociais tm forte probabilidade de no sofrer as sanes previstas na
ordem jurdica, contando com a impunidade quando da prtica de ilcitos penais; por
outro, que outros setores sociais so rigidamente subordinados s imposies restritivas, mas no dispem de acesso a direitos bsicos.
A corrupo sistmica associa-se, portanto, ao problema da excluso. No contexto social sul-americano cabe falar de duas formas parciais de excluso. De um lado, a
subincluso ou subintegrao significa que amplos setores sociais dependem das exigncias dos subsistemas da sociedade mundial complexa (ter conta no banco, educao formal, higiene e sade etc.), mas no tm acesso aos respectivos benefcios. No
campo do direito, isso implica subordinao aos deveres impostos pela ordem jurdica, mas falta de acesso a direitos bsicos. De outro lado, a sobreincluso ou sobreintegrao significa que certos setores privilegiados tm acesso aos benefcios dos sistemas
sociais, mas no se subordinam s suas imposies restritivas, o que implica exerccio
dos direitos sem subordinao aos deveres. claro que no h o absolutamente subincludo ou sobreincludo, mas h uma forte tendncia generalizao de relaes de
subincluso e sobreincluso no direito, intimamente vinculadas atuao arbitrariamente seletiva dos agentes estatais, sobretudo da polcia e do judicirio.48 Essa situao bloqueia entre ns a partilha generalizada de direitos e deveres, conforme a alteridade intrnseca da esfera jurdica. essa a cultura jurdica e poltica dominante, uma
cultura da ilegalidade: em regra, contra os subincludos, pratica-se o legalismo fetichista, o autismo jurdico aparente, a intolerncia jurdica; para os sobreincludos, a
permissividade jurdica, a impunidade.
46
47

48

214

Cf. Luhmann (nota 6), 445 e passim; idem, Organisation und Entscheidung, Opladen 2000, 295-7.
Cf. Marcelo Neves, Von der Autopoiesis zur Allopoiesis des Rechts, in: Rechtstheorie 34 (2003) 2, 245-68
(De la Autopoiesis a la Alopoiesis del Derecho, in: Doxa Cuadernos de Filosofa del Derecho 19, Alicante
1996, 403-20); idem, Vom Rechtspluralismus zum sozialen Durcheinander: Der Mangel an Identitt der
Rechtssphre(n) in der peripheren Moderne und seine Implikationen in Lateinamerika, in: Hauke
Brunkhorst/Wenzel Matiaske (orgs.), Peripherie und Zentrum in der Weltgesellschaft, Mnchen/Mering
2004, 165-94. O prprio Luhmann (nota 6), 82, reconhece que, em caso extremo de corrupo sistmica, no se pode mais falar de fechamento autopoitico[...], mas no retira da as devidas conseqncias
empricas para a sua construo terica, tendo em vista que insiste fortemente na tese do primado da diferenciao funcional na sociedade mundial do presente (ibidem, 572; idem, Die Gesellschaft der Gesellschaft
[nota: 8], 43 ss.).
Marcelo Neves, Zwischen Subintegration und berintegration: Brgerrechte nicht ernst genommen, in:
Kritische Justiz 32 (1999) 4, 557-77 (Entre Subintegrao e Sobreintegrao: A Cidadania Inexistente, in:
Dados Revista de Cincias Sociais, Vol. 37, N 2, Rio de Janeiro 1994, 253-75); idem (nota 34), 94 ss. e
155 ss.

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

Em relao complementar com a insuficiente concretizao normativo-jurdica


dos diplomas constitucionais, ou seja, com a deficiente fora normativa das constituies, encontra-se o problema da funo hipertroficamente simblica das atividades
constituintes e dos textos constitucionais na Amrica do Sul.49 Recorro aqui ao debate que se desenvolveu sobre legislao simblica na Alemanha nas ltimas trs dcadas.50 Mas a constitucionalizao simblica vai diferenciar-se da legislao simblica
pela sua maior abrangncia nas dimenses social, temporal e material. Enquanto na
legislao simblica o problema se restringe a relaes jurdicas de domnios especficos, no sendo envolvido o sistema jurdico como um todo, no caso da constitucionalizao simblica esse sistema atingido no seu ncleo, comprometendo-se toda a sua
estrutura operacional. Aqui no se desconhece que tambm as Constituies normativas da Europa Ocidental e da Amrica do Norte desempenham funo simblica;51
tampouco que a distino entre Constituio normativa e Constituio simblica
relativa, tratando-se antes de dois pontos extremos de uma escala do que de uma
dicotomia.52 Porm a funo simblica das Constituies normativas est vinculada sua relevncia jurdico-instrumental, isto , a um amplo grau de concretizao
normativa generalizada das disposies constitucionais.
49

50

51

52

Cf. Marcelo Neves, A Constitucionalizao Simblica, 2 ed. So Paulo 2007 (1 ed., 1994); ou Symbolische
Konstitutionalisierung, Berlin 1998. Cf. tambm idem (nota 34), 61-5 e 104-6; idem (nota 41), 316; BrunOtto Bryde, Verfassungsentwicklung: Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Baden-Baden 1982, 27-9.
Jens Newig, Symbolische Umweltgesetzgebung: Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des
Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Grofeuerungsanlagenverordnung,
Berlin 2003; Winfried Hassemer, Das Symbolische am symbolischen Strafrecht, in: Bernd Schnemann,
Festschrift fr Claus Roxin zum 70. Geburtstag am 15. Mai 2001, Berlin 2001, 1001-19; Brun-Otto Bryde,
Effektivitt von Recht als Rechtsproblem, Vortrag gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am
17. Mrz 1993 (Schriftenreihe der Juristischen Gesellschaft zu Berlin, H. 135), Berlin/Nova York 1993,
12 ss.; Alessandro Baratta, Jenseits der Strafe Rechtsgterschutz in der Risikogesellschaft: Zur
Neubewertung der Funktionen des Strafrechts, in: Strafgerechtigkeit: Festschrift fr Arthur Kaufmann
zum 70. Geburtstag, Heidelberg 1993, 393-416, 411 ss.; Monika Vo, Symbolische Gesetzgebung: Fragen
zur Rationalitt von Strafgesetzgebungsakten, Ebelsbach am Main 1989; Harald Kindermann, Symbolische
Gesetzgebung, in: Dieter Grimm/Werner Maihofer (orgs.), Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik
(Jahrbuch fr Rechtssoziologie und Rechtstheorie 13), Opladen 1988, 222-45; idem, Alibigesetzgebung als
symbolische Gesetzgebung, in: Rdiger Voigt (Hrsg.), Symbole der Politik, Politik der Symbole, Opladen
1989, 257-73; Peter Noll, Symbolische Gesetzgebung, in: Zeitschrift fr Schweizerisches Recht (N.F.) 100
(1981), 347-64; , Rainer Hegenbarth, Symbolische und instrumentelle Funktionen moderner Gesetze, in:
Zeitschrift fr Politik 14 (1981), 202-4. Esse debate remonta a Joseph R. Gusfield, Symbolic Crusade: Status
Politics and the American Temperance Movement, Urbana 1963; cf. tambm idem., Moral Passage: The
Symbolic Process in Public Designations of Deviance, in: Social Problems, Vol. 15, N 2, 1967, 175-88.
Cf., p. ex., Georges Burdeau, Zur Auflsung des Verfassungsbegriffs, in: Der Staat 1 (1962), 389-404, 398;
Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics, Urbana/Chicago/London 1967, 18 s.; Massing Otwin,
Identitt als Mythopoem. Zur politischen Symbolisierungsfunktion verfassungsrechtlicher
Spruchweisheiten, in: Rdiger Voigt (org.), Politik der Symbole, Symbole der Politik, Opladen 1989, 23556; Jrgen Habermas, Faktizitt und Geltung (nota 23) 342; Andr Brodocz, Die symbolische Dimension
der Verfassung: Ein Beitrag zur Institutionentheorie, Opladen 2003; Dieter Grimm, Integration durch
Verfassung: Absichten und Aussichten im europischen Konstitutionalisierungsprozess, in: Leviathan:
Zeitschrift fr Sozialwissenschaft 32 (2004) 4, pp. 448-63, 454.
Bryde (nota 47), 27.

215

Marcelo Neves

No caso da constitucionalizao simblica como caracterstica da democratizao


na Amrica do Sul, s atividades constituintes e s freqentes reformas constitucionais,53 no se segue uma normatividade jurdica generalizada, uma abrangente concretizao normativa do texto constitucional.54 O elemento de distino a hipertrofia da
dimenso simblica em detrimento da realizao jurdico-instrumental dos dispositivos constitucionais. O problema consiste no fato de que se transmite um modelo cuja
realizao s seria possvel sob condies sociais totalmente diversas. O simbolismo
constitucional implica, portanto, uma representao ilusria em relao realidade
constitucional, servindo antes para imunizar o sistema poltico contra outras alternativas. Atravs dele, no apenas podem permanecer inalterados os problemas e relaes
que seriam normatizados com base nas respectivas disposies constitucionais,55 mas
tambm ser obstrudo o caminho das mudanas sociais em direo ao proclamado
Estado Constitucional. Ao discurso do poder pertence, ento, a invocao permanente
do documento constitucional como estrutura normativa garantidora dos direito fundamentais (civis, polticos e sociais), da diviso de poderes e da eleio democrtica, e
o recurso retrico a essas instituies como conquistas do Estado ou do governo e provas da existncia da democracia no pas. A frmula ideologicamente carregada sociedade democrtica utilizada pelos governantes (em sentido amplo) com constituies simblicas to regularmente como pelos seus colegas sob Constituies normativas, supondo-se que se trata da mesma realidade constitucional. Da decorre uma
deturpao pragmtica da linguagem constitucional, que, se, por um lado, diminui a
tenso social e obstrui os caminhos para a transformao da sociedade, imunizando o
sistema contra outras alternativas, pode, por outro lado, conduzir, nos casos extremos,
desconfiana do pblico no sistema poltico e nos agentes estatais. Nesse sentido, a
prpria funo ideolgica da constitucionalizao simblica tem os seus limites, podendo inverter-se, contraditoriamente, a situao, na direo de uma tomada de conscincia da discrepncia entre ao poltica e discurso constitucionalista.
Mas a constitucionalizao simblica no se refere apenas retrica legitimadora dos governantes ou detentores do poder. Tambm no discurso poltico dos crticos
do sistema de dominao, a invocao aos valores proclamados no texto constitucional desempenha relevante papel simblico. Por exemplo, a retrica poltico-social dos
direitos humanos, paradoxalmente, tanto mais intensa quanto menor o grau de
concretizao normativa do texto constitucional.56 No obstante, nos casos de constitucionalizao simblica, no se trata de um jogo de soma zero na luta poltica pela
53
54
55
56

216

No Brasil, por exemplo, a Constituio de 1988 j passou por 53 Emendas Constitucionais.


Maurcio Garca Villegas, La Constitucin e su Eficacia Simblica, in: Revista Universidad de Antiorquia,
Vol. LX, N 225, Medellin 1991, 4-21, 12, referindo-se experincia colombiana.
Cf. Bryde (nota 47), 28 s.
Nesse contexto, reaparece de maneira bem mais grave o paradoxo dos direitos humanos: Die Geltung der
Norm erweist sich an ihrer Verletzung [A validade da norma manifesta-se na sua violao] (Niklas
Luhmann, Das Paradox der Menschenrechte und drei Formen seiner Entfaltung, in: Rechtsnorm und
Rechtswirklichkeit: Festschrift fr Werner Krawietz zum 60. Geburtstag, Berlin 1993, 593-46, 544).

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

construo e realizao do Estado democrtico de Direito, pois, ao contrrio das cartas constitucionais ou leis de exceo autocrticas, o contexto do constitucionalismo
simblico proporciona o surgimento de movimentos e organizaes sociais envolvidos
criticamente na realizao dos princpios e valores proclamados solenemente no
diploma constitucional. Sendo assim, possvel a construo de uma esfera pblica
pluralista que, apesar de sua limitao, seja capaz de articular-se com sucesso em torno
dos procedimentos jurdico-constitucionais. No se pode excluir, entretanto, a possibilidade de que o cinismo das elites e a apatia do pblico em face da persistncia de
graves problemas sociais leve ao ressurgimento de um discurso eficaz para a restaurao da ordem.

V. Constitucionalismo Bolivariano e seu impacto


Recentemente surgem novas experincias polticas contrrias ao modelo dominante de constitucionalizao simblica, mas elas no utilizam o discurso autoritrio
da restaurao da ordem, seno uma retrica popular-nacionalista, apoiada em lideranas de perfil carismtico. Sobretudo no caso Venezuelano, com influncias na
Bolvia e no Equador, h sinais de um modelo de democracia monoltica, sem compromissos maiores com o Estado de Direito. O bolivarianismo proposto por Hugo
Chvez contm traos de um neojacobinismo entrecortado pelo personalismo e o
apelo nacionalista.
Em grande parte, o apoio de amplas camadas da populao ao bolivarianismo,
especialmente das classes mais pobres e da massa de excludos, explica-se pela incapacidade de realizao do Estado democrtico de Direito nos termos do constituies
simblicas que surgiram na dcada de oitenta. A corrupo sistmica e a excluso
social evidenciaram cada vez mais que o modelo textual de constituio irrelevante
para amplos setores da populao, que, por no poderem esperar,57 so facilmente suscetveis aos discursos salvacionistas. As tendncias contrrias ao Estado de Direito na
experincia venezuelana recente, na qual a retrica anti-imperialista assume uma
posio de destaque, podem ser atribudas, de certa maneira, ao fato de que a oposio, associada ao status quo ante, no se apresenta como uma alternativa confivel,
pois sugere um retrocesso ao modelo de excluso e corrupo que se consolidou na
trajetria poltica do pas.
Com essas observaes, no se pretende negar que o chamado constitucionalismo bolivariano no tenha uma forte funo simblica em detrimento da eficcia
social da Constituio. A propsito, gostaria de chamar a ateno para um exemplo
interessante, concernente ao caso hbrido de Constituio simblica e instrumen57

Der lebenswichtige Bedarf mu auf alle Flle gedeckt sein, so da jedermann warten kann [As necessidades vitais precisam ser, em qualquer caso, supridas, para que cada um possa esperar] (Niklas Luhmann,
Legitimation durch Verfahren, Frankfurt am Main 1983, 198).

217

Marcelo Neves

talista que caracteriza o atual regime Venezuelano do presidente Hugo Chvez. O


art. 350 da Constituio venezuelana de 1999, editado em conformidade com a pretenso governamental de justificar, a posteriori, a tentativa de golpe de Estado dirigida por Chvez em 1992, prescreve: El pueblo de Venezuela [...] desconocer cualquier rgimen, legislacin o autoridad que contrare los valores, principios y garantas
democrticos o menoscabe los derechos humanos. Tal dispositivo, que justificaria a
desobedincia civil, foi invocado em 2002 pelo General Enrique Medina Gmez, lder
de um grupo de oficiais rebeldes, justamente para convocar os venezuelanos desobedincia contra o regime do presidente Chvez.58 Em tal exemplo, demonstra-se, de
forma contundente, que a fora simblica do dispositivo pode ser utilizada nos sentidos os mais diversos, inclusive para justificar, retoricamente, golpes de Estado e rebelies militares.
A experincia bolivariana constitui um forte indcio de que a chamada consolidao democrtica, festejada na dcada de noventa pelo main stream da cincia
poltica, no foi algo consistente, constituindo de certa maneira uma iluso. O argumento de que, na Amrica do Sul, a democracia ter-se-ia antecipado a rule of law
(direitos polticos antes dos direitos civis), ao contrrio dos pases ocidentais desenvolvidos,59 parece-me insatisfatrio. A construo das regras dos jogo democrtico
impensvel sem a efetivao de um modelo de rule of law. O financiamento ilegal de
campanhas, a manipulao do voto dos necessitados e, no raramente, fraudes eleitorais, entre outros fenmenos de corrupo eleitoral, so fatores que descaracterizam o
procedimentos democrtico na Amrica do Sul. A falta de realizao do Estado de
Direito prejudica tambm a prpria democracia no constitucionalismo simblico sulamericano. E h amplas evidncias de que o constitucionalismo bolivariano no se
apresenta como alternativa, pois caminha retoricamente para uma democracia
monoltica, com desprezo ao Estado de Direito. Mas ele se nutre do fracasso da democratizao no mbito de constituies simblicas.

VI. Mercosul e Desafios da Integrao Supra-nacional


Sob esse pano de fundo, cabe indagar os limites e possibilidades da integrao
regional na Amrica do Sul. Se aos Estados que esto na base da formao de uma unidade poltico-jurdica de integrao falta a estabilidade jurdica que caracteriza o
Estado de Direito, possvel contar com um modelo bem-sucedido de integrao?
Parece-me que, no mnimo, os limites do Estado de Direito no plano interno atua
como um entrave para xito da entidade regional. Vou restringir-me ao caso mais
relevante de integrao regional na Amrica do Sul, o Mercosul.
58
59

218

Marie DELCAS, Opposition et officiers rebelles appellent librer le Venezuela, in: Le Monde, n 17962,
25.10.2002, 5.
Guillermo ODonnell (nota 1), 324.

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

O Mercosul foi criado pelo Tratado de Assuno em 1991 e obteve a sua personalidade internacional com o Protocolo de Ouro Preto, de 1994, adicional ao tratado originrio. Cabe aqui apontar para as assimetrias entre os processos de integrao da
Unio Europia e do Mercosul.60 Enquanto a Unio Europia pode ser caracterizada
como uma entidade jurdico-poltica supranacional, afastando-se dos modelos jurdicos
clssicos do direito internacional pblico e das meras formas polticas intergovernamentais, o Mercosul ainda permanece uma organizao jurdica de direito internacional e se desenvolve politicamente em termos de decises intergovernamentais. A falta
da supranacionalidade deixa a dinmica do Mercosul, ao contrrio da europia, fortemente calcada na dinmica de seus prprios Estados.61 Nesse sentido, Deisy Ventura
acentua que o bloco adota uma estrutura tpica das organizaes internacionais de
carter regional [...], paradoxalmente movida por uma dinmica institucional que se
assemelha ao funcionamento de um simples entendimento intergovernamental.62
Essa situao pode ser observada claramente quando se considera a estrutura
orgnica do Mercosul, na qual os processos decisrios ficam intimamente vinculados
aos representantes dos Estados-Membros. Conforme o Protocolo de Ouro Preto, entre
os rgos que detm capacidade decisria, de natureza intergovernamental, a saber,
o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comisso de
Comrcio do Mercosul (art. 2), o primeiro caracterizado como o rgo superior do
Mercosul (art. 3) e rene os Ministros das Relaes Exteriores e da Economia dos
Estados-Membros (art. 4), devendo os Presidentes dos Estados Partes participar de
suas reunies pelo menos uma vez por semestre (art. 6). As decises desse rgo,
como de qualquer outro rgo do Mercosul, s pode ser tomada por unanimidade,
com a presena de todos os Estados-Membros (art. 37). Esse modelo intergovernamental de deciso faz o Mercosul dependente das instabilidades polticas internas dos
seus Estados-Membros, com efeitos danosos ao seu desenvolvimento. Os bloqueios
casusticos vinculados a interesses particularistas de grupos polticos e econmicos
dificultam um modelo de continuidade e de cooperao. Parece que o Mercosul apresenta-se muito mais como um instrumento das estratgias dos Estados Partes do que
como um modelo para a cooperao.
Isso se torna ainda mais problemtico quando se considera, alm da exigncia
da deciso unnime em todos os nveis orgnicos, o problema da transposio de
normas, decorrente do art. 42 do protocolo de Ouro Preto: As normas emanadas
dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo tero carter obriga60
61
62

A respeito, ver, de maneira abrangente, Deisy Ventura, As assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europia:
Os desafios de uma associao inter-regional, So Paulo 2003.
Ibidem, 75.
Ibidem, 3. Cf. tambm Marcos Aurelio Guedes de Oliveira, Political Development and Comparative Issues
with EU, in: Wenzel Matiaske/Hauke Brunkhorst/Gerd Grzinger/Marcelo Neves (orgs.), The European
Union as a Model for the Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency
and Political Legitimacy, Hamburgo 2007, 9-17, 13.

219

Marcelo Neves

trio e devero, quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos


nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas (grifo
meu). Referindo-se prtica desenvolvida a partir desse dispositivo, Deisy Ventura
fala de uma uma transposio la carte das normas, pontuando que, ao contrrio
da Europa, a margem de manobra dos Estados-membros do Mercosul, especialmente por se tratar de regimes presidenciais (eu diria hiperpresidenciais), total, no
existindo nenhuma garantia de aplicao do direito do Mercosul no mbito interno, ainda menos uma garantia de sua aplicao uniforme.63 A isso se acrescem as
reaes na prtica jurdica ao reconhecimentos da primazia do direito de integrao
tambm na jurisprudncia dos respectivos Estados Partes.64 A criao do Tribunal
Arbitral Permanente de Reviso, nos termos do Protocolo de Olivos, de 18 de fevereiro 2002, embora certamente possa favorecer a efetividade das aes do bloco,65
no implica as conseqncias para superao da debilidade do Mercosul perante as
ordens jurdicas nacionais dos Estados Partes, sobretudo por se tratar de um juizado
arbitral, com poder decisrio muito limitado em comparao com fora vinculatria das decises da Corte Europia de Justia.
Acrescente-se que o Mercosul permanece uma organizao orientada quase
exclusivamente pelas exigncias econmicas, havendo apenas referncias isoladas e
praticamente irrelevantes aos problemas da justia social e das desigualdades regionais
nos prembulos, respectivamente, do Tratado de Assuno e do Protocolo de Ouro
Preto.66 Partindo da distino entre eficincia econmica e legitimidade poltica,67 o
Mercosul, apesar de pouco eficiente, superestima a primeira em detrimento da segunda. Da por que no nos parece surpreendente a falta de utilizao da expresso sociedade civil nos documentos do Mercosul, que optam sobretudo por atores privados,
mas tambm emprega setores econmicos e sociais e particulares.68 A questo reside exatamente no fato de que no est presente uma sociedade civil abrangente,
muito menos uma esfera pblica, articulada em tornos dos rgos e procedimentos do
Mercosul. A influncia dos interesses particulares dos diversos grupos econmicos
(atores privados) que atuam perante o Mercosul transforma este, antes de tudo, em
instrumento de diversos atores estratgicos, sem qualquer apoio em uma base social
mais ampla. E, no contexto sul-americano, sequer cabe afirmar que esteja presente um
63
64
65

66
67

68

220

Ventura (nota 58), 149 ss., 152.


Cf. ibidem, 155 ss. Ventura aponta para um desenvolvimento no sentido contrrio a partir das Constituies
do Paraguai e Argentina, diferentemente da posio das constituies do Brasil e Uruguai (ibidem, 170 ss.).
Gilmar Mendes, A justia constitucional nos contextos supranacionais, in: Marcelo Neves (org.), Em torno
da transnacionalidade do direito: perspectivas dos conflitos entre ordens jurdicas, So Paulo 2008 (no
prelo).
Cf. Ventura (nota 58), 27 ss.
No caso da Unio Europa, esse debate remonta a Fritz Scharpf, Governing in Europe: effective or democratic?, Oxford 1999. A respeito, ver, na discusso entre Unio Europia e Mercosul, Matiaske/Bunkhorst/
Grzinger/Neves (orgs.) (nota 60).
Michelle Ratton Sanchez, Civil Society Participation in Mercosur: Some Critical Points, in:
Matiaske/Bunkhorst/Grzinger/Neves (orgs.) (nota 60), 77-111, 83 ss.

Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul

regime de comitologia, que pressuporia competncia tcnica e poltica deliberativa.69 Isso, por uma lado, porque a estrutura burocrtica do Mercosul reproduz em
parte as deficincias tcnicas das respectivas burocracias nacionais, sem que se possa
excluir os respectivos problemas de corrupo; por outro, porque o Mercosul pode ser
definido sobretudo como um modelo de barganha intergovernamental entrecortada
pelos interesses estratgicos particulares dos atores privados, indispostos a qualquer
poltica deliberativa.
Por fim, cabe observar que enquanto na Unio Europia o problema no se relaciona diretamente com o Estado de Direito, ou seja, com a formao de um direito
interno europeu, mas sim com a democracia (dficit democrtico?), ou seja, com a
legitimao de uma poltica interna europia, o caso do Mercosul mais grave.
Embora interdependentes essas duas dimenses, j no plano do Estado de Direito, as
deficincias presentes nos Estados-membros, acima consideradas (itens III, IV e V),
prejudicam a formao de um direito interno sul-americano no plano do Mercosul,
alm de a estrutura deste ser incompatvel no s com a legitimao democrtica, mas
tambm com a construo de uma poltica interna sul-americana. No h, pois, apenas um duplo dficit democrtico no mbito do Mercosul, problema geral presente
tanto nos Estados-membros quanto na organizao regional de integrao.70 Pode-se
falar tambm de um duplo dficit de Estado de Direito, que prejudica a limitao e o
controle jurdicos dos agentes pblicos e privados tanto no plano dos Estados Partes
quanto no plano dos rgos intergovernamentais. Neste particular, o Mercosul ainda
est mais distante da Unio Europia, na qual as questes referentes a rule of law j
esto relativamente superadas em ambos os planos, apesar de todos os conflitos normativos e de jurisdio.71

VII. Concluses
Esse diagnstico sobre os limites do Estado de Direito e, conseqentemente, da
integrao da Amrico do Sul no sentido de um direito supranacional no deve ser
interpretado de maneira fatalista, pois se trata de um problema condicionado por
fatores histricos contingentes, no relacionado a uma essncia antropolgica dos
respectivos pases. Apesar de haver fortes indcios de que a integrao dos Estados
sul-americanos desenvolver-se-, por muito tempo, no plano do direito internacional e da poltica intergovernamental, no existindo perspectivas favorveis a uma
ordem rigorosamente supranacional nos moldes europeus, evidente que o aprendi69
70
71

Cf. Christian Joerges/Joseph Neyer, From Intergovernmental Bargaining to Deliberative Political Processes:
The Constitutionalisation of Comitology, in: European Law Journal 3 (1997), 273-99.
Ventura (nota 58), 590, distinguindo, tambm nesse aspecto, o Mercosul da Unio Europia, pois, nesta, o
problema do dficit democrtico s se apresentaria no plano da Unio, no dos Estados-membros.
Cf., p. ex., Joseph H. H. Weiler, The Constitution of Europe: Do the New Clothes have an Emperor? and
other Essays on European Integration, Cambridge 1999, esp. 28.

221

Marcelo Neves

zado com a experincia da Unio Europia pode ajudar a Amrica Latina.72 Mas isso
no deve levar a mais um caso de transporte acrtico de modelos polticos e jurdicos
para contextos sociais nos quais no esto presentes os pressupostos mnimos para a
sua realizao. A cpia ou imitao poder significar simplesmente um supranacionalismo simblico, carente de fora normativa generalizada. Mas alguns pontos
podem servir de exemplo.
Assim como ocorreu na experincia europia, impe-se, antes de tudo, que haja
desenvolvimentos internos no caminho da concretizao normativa da Constituio.
Isso exige uma luta intensiva contra a corrupo sistmica (Estado de Direito) e um
forte esforo pela incluso social de amplas parcelas ainda marginalizadas (direitos
fundamentais). Alm disso, fundamental a superao das desigualdades econmicas
regionais internas e entre os pases, que ainda so abismais. S sob esses pressupostos,
possvel construir um modelo de integrao que se oriente pela rule of law e possa
desenvolver-se no sentido de um supranacionalismo sul-americano. Trata-se de um
caminho longo e ngreme, que implicar a confrontao com resistncias culturais,
econmicas e polticas de difcil superao.
Em um aspecto, porm, pode-se vislumbrar avanos em curto prazo. Isso se refere possibilidade de uma atuao do Mercosul como bloco que venha a defender de
forma mais eficaz os interesses dos pases sul-americanos perante outros blocos. Ele j
se vem construindo lentamente com um ncleo nas novas relaes entre Amrica
Latina e Europa, que apresentado como um aliado decisivo para a consolidao do
Mercosul.73 Nesse particular, o Mercosul pode ter um papel decisivo na fortificao
da Amrica Latina nas negociaes e relaes internacionais com a Europa e a
Amrica do Norte, contribuindo para a reduo de assimetrias que remontam ao
perodo colonial perduraram em formas neocoloniais de sua integrao no mercado
mundial.

72
73

222

Agustn Gordillo, The Future of Latin America: Can EU Help?, London 2003; idem, The Future of Latin
America: Can EU Help?, in: Matiaske/Bunkhorst/Grzinger/Neves (orgs.) (nota 60), 185-200.
Ventura (nota 58), 325 ss. e 455 ss.

PARTE II
SISTEMAS REGIONAIS E PARMETROS SUPRANACIONAIS
DE PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS

La Poltica de Minoras de la Unin Europea:


una Contribucin a la Teora Jurdica
de la Gobernanza Supraestatal
Armin von Bogdandy1
Sumarioo: I. Introduccin II. Gobernanza de las minoras en el proceso de ingreso III. La gobernanza de las minoras
frente a los Estados miembros IV. Valoracin final

I. Introduccin
El 15 de febrero de 2007 el Consejo adopt el Reglamento 168/2007/CE por el
que se crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea.2 sta
constituye una etapa en la construccin de una poltica de la Unin Europea de los
derechos humanos.3 Su esfera de accin, a tenor de lo dispuesto en el considerando
dcimo, abarca los fenmenos del racismo, la xenofobia y el antisemitismo as como
la proteccin de los derechos de las personas que pertenecen a minoras.4 Utilizando
un concepto amplio de minora,5 las siguientes reflexiones tienen por objeto tratar la
1

2
3

4
5

Director del Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg) y
Profesor del Derecho Publico en la Goethe-Universitt (Frankfurt/Main). Presidente del OECD Nuclear
Energy Tribunal. Fue miembro del German Science Council (Wissenschaftsrat). En 2008 recibi el premio
Berlin-Brandenburgian Academy of Sciences Prize. Miembro del Scientific Committee of the European
Union Agency for Fundamental Rights (2008-2013). Fue Professor de Global Law en New York University
School of Law en 2005 y 2009.
Por las tiles discusiones y comentarios el autor agradece a Anuscheh Farahat, Stefan Kadelbach, Petra
Lancos, Maja Smrkolj, Franziska Sucker, Gabriel Toggenburg y Rdiger Wolfrum.
Texto traducido por Federico Fernndez-Crehuet, Modesto Saavedra Lpez.
Reglamento 168/2007/CE del Consejo de 15 de febrero de 2007, por el que se crea una Agencia de la Unin
Europea para la proteccin de los derechos fundamentales. DO 2007 L 53/1.
Sobre este campo poltico, G. TOGGENBURG, Menschenrechtspolitik, en: WEIDENFELD/WESSELS (EDS.),
Jahrbuch der Europischen Integration 2006, p. 187. Sobre la proteccin de las minoras como una cuestin
de derechos humanos, Art 1. del Convenio-Marco para la Proteccin de las Minoras Nacionales del
Consejo de Europa de 01.02.1995,BGBl, II, 1997, 1408.
Esta ya era la misin del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, Reglamento (CE) 1035/97 DO.
151/1, sustituido por la Agencia para la proteccin de los derechos fundamentales
En este sentido, la Thematic Comment, nm 3. The Protection of Minorities in the European Union,
25.04.2005, CFR-CDF.ThemComm2005, ver http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/thematic_comments_2006_en.pdf, consulta (02.04.2007), especialmente, pp. 20, 92 y ss.; de modo similar, Cmite de
Derechos Humanos, General Comment No. 23, Art. 27, 5.1, 5.2 (UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5
(08.04.1994); R. WOLFRUM, The Emergence of New Minorities as a Result of Migration, en: BRLMANN
(EDS.), Peoples and Minorities in International Law, 1993, p. 153; Para un anlisis completo del tema, F.
CAPOTORTI, Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN
Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1 (1979), 57.

225

Armin von Bogdandy

interrogante de si (y cmo) la Unin puede promover que la poltica estatal proteja a


las personas pertenecientes a minoras.
No sin atribuirlo en gran medida a la resistencia alemana,6 las funciones y competencias de la Agencia estn orientadas nicamente hacia el mbito de aplicacin
del Derecho comunitario; no se contempla una vigilancia general de los Estados
miembros.7 No obstante, podra resultar errnea la concepcin segn la cual se
habran fijado por esta va lmites taxativos a la poltica de la Unin Europea sobre
los derechos humanos en general y sobre la poltica de minoras en particular. Este
trabajo pretende mostrar el contexto en el que la poltica de la Unin en favor de las
personas pertenecientes a las minoras se ha desarrollado como un campo poltico
especialmente controvertido, ponderar dicha poltica desde la Ciencia del Derecho y,
partiendo de esta base, adoptar una posicin ante la pregunta de si la Agencia puede
y debe contemplar y valorar el trato que los Estados miembros dispensan a las personas pertenecientes a las minoras.
El Derecho de la Unin posee un conjunto de disposiciones que apoyan a las personas que pertenecen a una minora, por ejemplo, las libertades y el derecho de no discriminacin del mercado interior as como la ciudadana de la Unin. Un gran nmero de derechos basados en el Derecho de la Unin fortalecen la posicin jurdica de los
ciudadanos de la Unin Europea que emigran internamente y, de este modo, los libera de la presin de la asimilacin. Algo parecido rige respecto al creciente corpus del
derecho europeo de asilo y migracin.8 De la misma manera, los actos normativos para
la proteccin contra la discriminacin9 promulgados con fundamento en el Art. 13
TCE protegen a las personas pertenecientes a minoras.10 La prohibicin de discriminacin protege precisamente en esferas sensibles de la identidad, como el derecho al
nombre.11 La norma dispone un tratamiento diferenciado y, con ello, el reconocimien6

7
8

10
11

226

Vase S KUSICKE, Nicht noch ein Amt: Die EU plant die Grndung einer Grundrechteagentur, der
Bundestag will das verhindern, Frankfurter Allgemeine Zeitung (en adelante, FAZ) de 03.01.2007, p. 3;
Bauchschmerzen, Glosse in der FAZ de 05.01.2007, p. 10, S. KUSICKE, Entrevista con Matthias Wissmann
sobre la futura Agencia de Derechos Humanos: Die Bedenken bleiben bestehen fort, FAZ vom
06.01.2007, p. 4; M. Frank, Die Alibi-Agentur, Sddeutsche Zeitung de 05.01.2007; para la crtica de la
Agencia de Derechos y su valoracin tambin G. TOGGENBURG, Die Grundrechteagentur der Europischen
Union: Perspektiven, Aufgaben, Strukturen und Umfeld einer neuen Einrichtung im Europischen
Rechtsraum, MRM 12 (2007), pp. 86, 88 y ss.
Considerando 8, Art. 2, apartado 3.
Directiva 2003/86/CE de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupacin familiar, DO 2003
L251/12 y Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin, DO, 2004 L 16/44.
Directiva 2000/43 CE de 29 junio de 2000, relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato de las
personas independientemente de su origen racial o tnico, DO 2000 L 180/22, as como la Directiva
2000/78/CE de 27 noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de
trato en el empleo y la ocupacin, DO 2000 L 303/16.
O. DE SHUTTERT/A VERSTICHEL, The Role of the Union in Integrating the Roma: Present and Possible Future,
Edap 2 (2005), http://www.eurac.edu/documents/edap/2005_edap02.pdf consulta (25.04.2007).
Por ejemplo, respecto del derecho al nombre, Rs.-148/02, Garca Avello, Sammlung der Rechtsprechung des
Gerichtshofes (en adelante, Slg). 2003, I-11613, nmero mrginal. 40; esto se corresponde con la lgica nor-

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

to de los intereses de grupos especiales, cuando existen razones vlidas para la proteccin de la identidad individual; el inters de los Estados miembros a favor de la integracin de los inmigrantes en este caso es subsidiario. De este modo, el Tribunal de
Justicia (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas-TJCE) se aproxima a la concepcin del Comit de los Derechos Humanos, segn la cual el Art. 27 del Pacto
Internacional para los Derechos Civiles y Polticos12 exige medidas diferenciadas.
No obstante, por lo que se refiere a las formas del mtodo comunitario, es decir,
con instrumentos soberanos, falta una poltica amplia de la Unin orientada a la proteccin de las personas que pertenecen a minoras. Aunque, ciertamente, existe tal
poltica bajo la forma de gobernanza. Esta nocin describe aqu un contexto en el que
la poltica supraestatal opera con xito de manera constructiva incluso sin competencias soberanas.13 El presente trabajo trata, concretamente, de la conexin entre instituciones estatales y supraestatales, actores no estatales, procedimientos e instrumentos
para lograr la proteccin de las minoras, un campo en el que la Unin, an sin competencias soberanas, ejerce una presin considerable frente a los Estados en aras a la
consecucin de este objetivo perteneciente al bien comn. El derecho correspondiente se presenta como una parte de las estrategias polticas mediante las que la Unin
explora, a travs de la proteccin de las minoras, dos campos polticos espinosos: la
formacin de la unidad estatal y la proteccin general de los derechos fundamentales.

II. Gobernanza de las minoras en el proceso de ingreso


La Unin se encamin hacia el campo de la proteccin de las minoras a raz de la
cada del muro de Berln. Los rasgos del proceso son bien conocidos: la cada de las dictaduras socialistas hizo reavivar conflictos tnicos en Europa Central, del Este y del
Sureste; algunos alcanzaron incluso relevancia para la poltica de seguridad occidental,
como, por ejemplo, las guerras en la antigua Yugoslavia, el tratamiento de los Estados blticos hacia su poblacin rusoparlante y las tensiones en torno a las minoras hngaras.14

12

13

14

mativa del Art. 11 apartado 1 del Convenio-Marco para la Proteccin de las minoras nacionales. Con ms
detalle, U. HALTERN, Europarecht und das Politische, 2005, pp. 372 y ss.
Comit para los Derechos Humanos, General Comment No. 23 (vase nota. 4), 6.2., UN Doc.
CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 (08.04.1994); S. van den Bogaert, State Duty Towards Minorities: Positive or
Negative? How Policies Based on Neutrality and Non-discrimination Fail, en Zeitschrift fr auslndisches
ffentliches Recht und Vlkerrecht (en adelante, ZaRV) 64 (2004), p. 42.
A. BENZ, Governance in Mehrebenensystemen, en: SCHUPPERT (EDS.), Governance-Forschung, 2. Aufl. 2006,
p. 95; H. H. TRUTE/W. DENKHAUS/D. KHLERS, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die
Verwaltung 37 (2004), p. 451. Este concepto de la gobernanza es de naturaleza analtica y no se debe confundir con el concepto normativo Good Governance. Sobre ste ltimo, Europische Kommission,
Europisches Regieren Ein Weibuch, KOM (2001) 428.
Adems, ha llamado continuamente la atencin la dramtica situacin de los romanes, para esto, R.
WOLFRUM, The legal status of Sinti and Roma in Europe; a case study concerning the shortcomings of the
protection of minorities, Annuaire europen 33 (1985), p. 75; R. GUGLIELMO, Human Rights in the
Accession Process: Roma and Muslims in an Enlarging EU, en: TOGGENBURG (ED.), Minority Protection and
the Enlarged EU: The Way Forward, 2004, p. 37.

227

Armin von Bogdandy

En un principio, fue la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en


Europa (CSCE)15 la institucin central para la resolucin de conflictos entre mayoras
y minoras en estos pases.16 A ms tardar en 1991 se hace evidente, sin embargo, que
la CSCE (a falta de suficientes estndares17 y de mecanismos de imposicin eficaces),
no poda, por s sola, crear una situacin satisfactoria.18 En 1993 se ponen de acuerdo
las fuerzas decisivas de la Europa del Oeste sobre una gobernanza que rene los recursos jurdicos, organizativos y legitimadores de diversas organizaciones europeas dirigiendo hacia el Este una extensa poltica de proteccin de los grupos correspondientes.
Dicho acuerdo se manifest, de una parte, en la decisin del Consejo Europeo de 21 y
22 de junio de 1993 sobre la apertura de una perspectiva de adhesin para los Estados
en transformacin, al amparo de los llamados criterios de Copenhague, que incluyen la
proteccin de las minoras;19 de otra parte, en la Declaracin de Viena de los Jefes de
Estado y de Gobierno de los Estados Miembros del Consejo de Europa, de 9 de octubre
de 1993, que encarga al Comit de Ministros del Consejo de Europa el desarrollo de un
rgimen jurdico propio de proteccin de las minoras.20 Sobre esta base, en los aos
siguientes se desarroll una gobernanza, cuyos pilares institucionales son la Unin
Europea, el Consejo de Europa y la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en
Europa o, desde 1994, la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa. A
pesar del cmulo de fricciones y tensiones recprocas, se puede entender la accin de
estas organizaciones en el sentido de que ellas expresan e implementan, mediante una
divisin del trabajo, las ideas europeas occidentales sobre el tratamiento de las culturas
minoritarias frente a los Estados en transformacin.21

15
16

17

18
19
20
21

228

Acta Final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en Europa, Helsinki, 01.08. 1975,
http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_de.pdf, consulta (02.04.2007).
El principio se marca con el documento final del encuentro de Viena de 15.01.1989 (nmeros 18 y 19
de la parte de principios), cuyos impulsos se han desarrollado, sobre todo, en el Documento del
Encuentro de Copenague de 29.06.1990 (nmeros. 30-40), pero tambin en la Carta de Pars de
21.11.1990, pp. 5 y ss.
Ninguna decisin de la CSCE o de la OSCE puede ser calificada como una obligacin de derecho internacional pblico, C. HHN, Zwischen Menschenrechten und Konfliktprvention: Der Minderheitenschutz im
Rahmen der Organisation fr Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), 2005, pp. 211 y ss.; T.
BUERGENTHAL, The CSCE Rights System, George Washington Journal of International Law and Economics
25 (1991), pp. 333, 378. Pero contra la opinn mayoritara S. BREITMOSER/ D. RICHTER, Die Verwirklichung
der KSZE-Grundstze zum Schutze nationaler Minderheiten durch Organleihe beim EGMR, EuGRZ 18
(1991), p. 141, donde se califica como principio jurdico de validez general una parte del contenido relevante de las decsiones de la CSCE/OSCE sobre proteccin de las minoras, http://www.uni-koeln.de/jurfak/ostrecht/minderheitenschutz/Vortraege/internationaler_minderheitenschutz_brunner.htm, consulta
(24.04.2007).
Conclusiones de la Presidencia, 21-22.2006 (190/193), p. 13.
Conclusiones de la Presidencia, 21-22.2006 (190/193), p. 13.
De la Declaracin de Viena de 09.10. 1993.
En relacin con la interaccin de las organizaciones, G. TOGGENBURG, The Unions Role vis--vis Minorities.
After the Enlargement Decade, EUI Working Papers, Law No. 2006/15, pp. 24 y ss.

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

a. Rasgos estructurales, instituciones, funciones e instrumentos


Esta gobernanza se puede entender con la ayuda de sus rasgos estructurales, instituciones y funciones.22 Una primera comprensin es posible a travs de sus rasgos
estructurales: supraestatalidad, multilateralidad, inclusin, voluntariedad, diferenciacin y hegemona colectiva. La gobernanza tiene un carcter supraestatal y multilateral porque sus instituciones operativas son organizaciones supraestatales y multilaterales: la OSCE, el Consejo de Europa y la Unin Europea. Esto impide que ella aparezca como expresin de los intereses hegemnicos de un Estado, de modo distinto,
quiz, a la gobernanza ejercida por el Banco Mundial, que, en no pocas ocasiones, se
vincula a los intereses de los Estados Unidos.23 En relacin con el rasgo estructural de
la inclusin, los estndares operativos para la proteccin de las minoras se concretan
en instrumentos que se elaboraron en el Consejo de Europa y en la OSCE y, por tanto,
en organizaciones en las que los Estados en transformacin ya eran miembros en condiciones de igualdad, aqu tambin se deja notar el contraste frente al Banco Mundial.
Este rasgo estructural de la inclusin explica tambin el mecanismo de implementacin del Alto Comisionado para las Minoras Nacionales, diseado como un instrumento de la OSCE y, por tanto, de una organizacin inclusiva.24 El rasgo estructural
de la voluntariedad sustenta la gobernanza en general y se muestra, especialmente, en
que el fundamento de su funcionamiento reside en una meta poltica auto-impuesta
por los Estados en transformacin: el ingreso en la Unin Europea. Otro rasgo estructural, que condujo a mucho descontento, es la diferenciacin: los Estados del
Occidente de Europa, pero tambin Grecia y Turqua, no se someten a la gobernanza
de la misma manera.25 En esta diferenciacin se muestra un rasgo ms, como es la
hegemona colectiva de Europa Occidental. Los Estados de Europa Occidental, al
menos hasta la entrada de aquellos Estados en la Unin Europea, han dispuesto colectivamente de una hegemona poltica, econmica y cultural frente a los Estados en
transformacin, y han configurado la gobernanza sobre esa base.26
Desde un punto de vista institucional, esta gobernanza descansa sobre las tres
organizaciones supraestatales mencionadas: la Unin Europea, el Consejo de Europa
y la OSCE.27 Su operatividad se logra gracias a un conjunto de rganos e instituciones
que disponen de un grado muy distinto de autonoma frente a los gobiernos de los
22
23
24
25

26
27

Ciertamente esta reconstruccin no puede incluir todos los aspectos de una praxis parcialmente confusa. La
pretensin de las siguientes reflexiones es tan slo la de desvelar la lgica bsica de tal gobernanza.
B. BROWN, The United Stated and the Politization of the World Bank, 1992.
Art. 2 del Mandato del Alto Comisionado para las minoras nacionales, Documento de Helsinki, pp. 22 y ss.
No se ha podido imponer una propuesta temprana de recoger los estndares en un protocolo sobre el
Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades fundamentales y someterlos a l
TEDH. Vase sobre esto, el apartado 3. a.
R. COOPER, The breaking of Nation, 2003, p. 71 y ss.
Con esto no se quiere afirmar que entre las tres organizaciones no se produzcan fricciones. Particularmente,
el Consejo de Europa ha seguido con especial preocupacin la construccin europea.

229

Armin von Bogdandy

Estados miembros: el espectro se extiende desde las organizaciones ocupadas por los
Estados miembros a modo de foro de las posiciones nacionales, hasta la Comisin
Europea y el Alto Comisionado para las Minoras Nacionales, cuya autonoma operativa frente a los Estados es el requisito de funcionamiento de la gobernanza. ste es
otro ejemplo de que los Estados deben conceder una autonoma parcial a la poltica
supraestatal si quieren que funcione.
Para continuar reconstruyendo la gobernanza sirve de ayuda orientarse con la
teora de las funciones convencionales del Estado,28 aunque con la modificacin de
que estas funciones convencionales son ejercidas de modo no convencional en un
contexto no institucionalizado. Conforme a eso, la funcin legislativa se encuentra
distribuida entre diversas organizaciones e instituciones. El punto de partida normativo de esta gobernanza son los criterios de admisin a la Unin Europea del Art. O
TUE, en conformidad con los criterios materiales del Art. 6, apartado 1 TUE fijados
desde msterdam, que al principio no estaban escritos. ste fue formulado por los
Estados miembros de la Unin, saludando el principio hegemnico de esta gobernanza.29 Un primer nivel de concrecin se obtiene, a partir de ahora de manera inclusiva,30 por medio del Convenio-Marco para la Proteccin de las Minoras Nacionales,
elaborado por el Consejo de Europa entre los aos 1993 y 1995.31 Su ratificacin y
transposicin son una exigencia esencial para el cumplimiento de los criterios de
Copenhage y del Art. O TUE en el tema de la proteccin de las minoras.32 Otras concreciones legislativas tienen lugar por medio de instrumentos de soft law de diversos
actores. De especial importancia resulta el instrumento de soft law consistente en las
recomendaciones generales de la OSCE.33 La preponderancia de la OSCE se puede
explicar por el hecho de que los Estados en trasformacin participaron desde el prin28
29

30

31

32

33

230

Para este aspecto, C. MLLERS, Gewaltengliederung, 2005, p. 253 y ss. A. V BOGDANDY, Law and Politics in
the WTO, en Max Planck Yearbook of UN Law 5 (2001), pp. 609 y ss.
Sin embargo, los criterios del Art. O del Tratado de la Unin Europea en relacin con el Art. F del TUE
estn ya recogidos en el documento CSCE de 29.06.1990, Documento de la Segunda reunin de Copenague
de 29 de junio de 1990 de la Conferencia sobre la dimensin humana de la CSCE, Punto 1.
A decir vedad, existen caminos de participacin para terceros Estados, como muestran el Espacio
Econmico Europeo y la Convencin Europea (Verfassungskonvent). Sin embargo, la Unin no habra
podido asumir esta tarea debido a la ausencia de competencia. sta requiere para la elaboracin de acuerdos de derecho internacional competencia, vid art 24 y 38 TUE. Para las razones de la ausencia de la correspondiente competencia, vid infra, apartado 3b.
De fecha 01. 02. 1995, que entro en vigor el 01.02.1998. Acerca de las negociaciones, con ms detalle, R.
HOFMANN, Minderheitenschutz in Europa. Vlker- und staatsrechtliche Lage im berblick, 1995, pp. 200
y ss.; Sobre el valor aadido del Convenio-Marco S. SPILIOPOULOU ?KERMARK, The added value of the FCNM.
The Framework Convention for the Protection of National Minorities: a useful Pan-European instrument?.
G. SASSE, Minority Rights and EU Enlargement: Normative Overstretch or Effective Conditionality?, en:
TOGGENBURG (EDS.), Minority Protection and the Enlarged EU: The Way Forward, 2004, pp. 61, 68, 72. La
Carta europea de idiomas regionales y minoritarios, que incluso a final de febrero de 2007 slo haban ratificado 21 Estados, ocupa slo un significado secundario en la gobernanza.
Vase slo OSCE 1996, Recomendaciones de la Haya relativas a los derechos educativos de las minoras
nacionales; OSCE 1998, Recomendaciones de Oslo relativas a los derechos lingsticos de las minoras
nacionales; OSCE 1999, Recomendaciones de Lund sobre la participacin efectiva de las minoras nacionales en la vida pblica.

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

cipio en esta organizacin, lo que contribuye a la legitimidad de las recomendaciones.


Por otro lado, estn tambin las recomendaciones del Comit de Ministros del
Consejo de Europa,34 as como de su Asamblea Parlamentaria.35
Si se prosigue en el anlisis de esta funcin legislativa en el sistema multinivel,
aparece otra importante institucin de la gobernanza: la Comisin Europea para la
Democracia por el Derecho, normalmente conocida como Comisin de Venecia,
creada por el Consejo de Europa. sta asesora a los legisladores de los Estados en trasformacin y los conduce, algunas veces, casi de la mano.36 Se trata de una organizacin notablemente hbrida: formalmente una institucin del Consejo de Europa,
aunque acta de modo acentuadamente independiente y, personalmente, est conformada de tal modo que sus miembros representan la hegemona jurdico-cultural de los
Estados europeos occidentales en el proceso legislativo de los Estados en trasformacin. En los Estados blticos, el Alto Comisionado de la OSCE ha desempeado en
ocasiones un papel similar.37
La funcin ejecutiva, quiz la mejor implementada de la gobernanza europea
para la proteccin de las personas pertenecientes a una minora, est distribuida, de
modo similar, entre muchas instituciones. En el punto clave est, de nuevo, la Unin
Europea, con lo cual y esto parece ser tpico de muchas gobernanzas el mecanismo
fundamental es un incentivo y no la amenaza de una sancin: la eficacia del Derecho
o, como se dice hoy en da, el compliance pull, se debe, en primer lugar, a la perspectiva de ingreso en la Unin, que promete a los Estados en transformacin la plena
inclusin y su reconocimiento como iguales.38 No obstante, esto funciona slo si la
ejecucin de las ventajas por parte de los Estados en transformacin se controla exter34

35

36
37

38

Vase slo Rec. (2001) 17 on improving the economic and employment situation of Roma/Gypsies and
Travellers in Europe; Rec. (2006)10E Recommendation of the Committee of Ministers to member states on
better access to health care for Roma and Travellers in Europe; Rec. (2005)4E on improving the housing
conditions of Roma and Travellers in Europe; Rec. (2004)14E on the movement and encampment of
Travellers in Europe; Rec. (2001)17E on improving the economic and employment situation of
Roma/Gypsies and Travellers in Europe; Rec. (2000)4E on the education of Roma/Gypsy children in
Europe; Rec. (92)10E on the implementation of rights of persons belonging to national minorities.
Vase slo, Rec 1623 (2002 ) on the rights of national minorities; Rec. 1557 (2002) on the legal situation of
Roma in Europe; Rec. 1492 (2001) on the rights of national minorities; Rec. 1345 (1997) on the protection
of national minorities; Rec. 1285 (1996) on the protection of national minorities; Rec. 1255 (1995) on the
protection of the rights of national minorities.
Con ms detalle, S. RLKE, Venedig-Kommission und Verfassungsgerichtsbarkeit, 2003; J. L. JOWELL, The
Venice Commission: Disseminating democracy through law, Public law 2001, p. 675.
D GALBREATH, The Politics of European Integration and Minority Rights in Estonia and Latvia, Perspectives
on European Politics & Society 2003, pp. 35, 44 y ss.; M. SARV, Integration by Reframing Legislation:
Implementation of the Recommendations of the OSCE High Commissioner on National Minorities to
Estonia, 1993-2001, en: ZELLNER/OBERSCHMIDT/NEUKIRCH (EDS.), Comparative Case Studies on Effectiveness
of the OSCE High Commissioner on National Minorities, 2002, pp. 29 y ss., 41y ss., 47 y ss.
K SMITH., Western Actors and the Promotion of Democracy, en: ZIELONKA/PRAVDA (EDS.), Democratic
Consolidation in Eastern Europe. Bd. II. International and Transnational Factors, 2001, p. 31; J. ZIELONKA,
Conclusions. Foreign Made Democracy, en: PEERS/WARD (EDS.), The EU Charter of Fundamental Rights.
Law Context and Policy, 2004, p. 511

231

Armin von Bogdandy

namente. Esta tarea ha sido adoptada por un conjunto de instituciones. En primer


lugar, la Comisin de la Unin Europea elabora regularmente informes de desarrollo,
sustentados en conocimientos propios, as como en los de otras instituciones estatales
y en informaciones procedentes del campo de la sociedad civil. Tales informes no slo
tienen relevancia para el proceso de entrada en la Unin y la opinin pblica, sino
tambin para las asignaciones financieras al amparo del programa PHARE. Adems,
el Consejo de Europa se ha sumado a este control valindose especialmente de las
comisiones de asesoramiento del Convenio-Marco para la proteccin de las minoras
nacionales.39 De especial inters para el aspecto ejecutivo de la gobernanza, debido a
su autonoma, es el Alto Comisionado para las minoras nacionales.40 ste puede
actuar por propia iniciativa en situaciones concretas de peligro,41 para lo cual resulta
especialmente apto por ser una institucin monocrtica. Eso compensa la rigidez de
la poltica exterior de la Unin Europea y tambin las debilidades operativas del
Consejo de Europa.
De esta suerte, la gobernanza europea orientada a la proteccin de las minoras
est muy bien diseada, tanto en su aspecto legislativo como ejecutivo. Finalmente,
segn la teora tradicional de las funciones, hay que preguntarse por el poder judicial.
Aqu se muestra una notable laguna. Ningn Estado en transformacin tiene la posibilidad de obtener proteccin judicial contra decisiones que los afecten: no hay ningn juez, ni para una reclamacin general contra la discriminacin, ni para los perjuicios especficos procedentes del oportunismo poltico domstico de los Estados ms
influyentes de la Europa occidental.42 Tanto para los individuos como para los grupos,
de quienes supuestamente se trata, no slo no existe un juez supraestatal en esta
gobernanza, sino que adems estn completamente mediatizados: las posiciones jurdicas subjetivas no pueden deducirse de los instrumentos jurdicos de la gobernanza.
Ni el Convenio-Marco ni los instrumentos de soft law de la OSCE son aplicables por
los tribunales nacionales.43 Tampoco se prevn equivalentes funcionales, como el
defensor del pueblo u organismos de arbitraje, lo cual tambin constituye un fenmeno tpico de la gobernanza. Sin embargo, surgen dudas sobre si las fuerzas que forman
tal gobernanza desean realmente la realizacin completa del lema democracia por
medio del Derecho.
39
40
41
42

43

232

Art. 26 del Tratado Marco; ms ampliamente, R. HOFMAN, Das berwachungssystem der


Rahmenkonvention des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, en ZEuS 2 (1999), p. 379.
En profundidad sobre la OSCE y su Alto Comisionado, GALBREATH, (nota 37) pp. 36, 40 y ss.
Art. 3 del Mandato del Alto Comisionado para la Proteccin de las Minoras, Documento de Helsinki, pp.
22 y ss.
Un ejemplo de esto lo ofrece el proceso de incorporacin de Croacia debido al affaire Gotovina, con todo
detalle, M. RTTING, Das verfassungsrechtliche Beitrittsverfahren zur Europischen Union, 2007. Este tema
estaba tambin en el centro de atencin del Tribunal de Competencia Jessup Moot 2007. El Art. 230 CEE
no permite ningn control de las lesiones del Art. 49 TUE ni de ninguna disposicin, con base en el tratado de asociacin, por parte del TJCE a peticin de un pas candidato.
R. HOFMANN, The Framework Convention for the Protection of National Minorities: An Introduction, en:
WELLER (ED.), The Rights of Minorities in Europe, 2005, p. 1, 5.

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

Finalmente debe valorarse el punto central de esta gobernanza como es la perspectiva de ingreso a la Unin, hacindolo en funcin de la tipologa de los actos jurdicos. Ella facilita la imposicin de condiciones, que caen bajo la categora de la condicionalidad,44 un instrumento especialmente consolidado en el marco de la gobernanza. Cierto que no ha conseguido abrirse paso por completo dentro de la ciencia
jurdica en el sentido de la teora alemana de los actos jurdicos (fuentes)
Handlungsformenlehre,45 sin embargo, existen algunos comienzos notables con vistas a la condicionalidad como instrumento del Banco Mundial.46 Este instrumento se
emplea sistemticamente desde 1991 por la UE para la proteccin de los derechos
humanos reconocidos internacionalmente.47 En contraposicin con la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional, la condicionalidad para la adhesin posee un
fundamento de Derecho internacional, pues se desprende de los tratados con los candidatos al ingreso en la UE.48 Dado que los Estados en transformacin ratificaron estos
tratados por medio de una ley parlamentaria aprobatoria, la legitimidad de esta condicionalidad es ms elevada que la del Fondo Monetario, caso en el que, ordinariamente, las condiciones no estn sujetas a control parlamentario.49

b. Valoracin
Una valoracin de esta gobernanza para la proteccin de las personas pertenecientes a las minoras se puede hacer bajo criterios jurdicos o polticos. En una valoracin jurdica se presenta el problema habitual de la investigacin cientfico-jurdica de la gobernanza, relativo a que las categoras jurdicas apenas tienen asidero, debido al consentimiento de los Estados interesados y a la ausencia de una accin soberana unilateral. En verdad, esta gobernanza europea, como se ha mostrado, puede ser
reducida a rasgos estructurales, pero stos no permiten valoracin jurdica alguna. De
este modo, slo quedan vagos principios como la no injerencia y la igualdad jurdica
internacional. La considerable limitacin de la libertad de organizacin poltica de los
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47

48
49

En detalle, K. E. SMITH, The use of political conditionality in the EU relations with third countries, EFA
Rev. 3 (1998), p. 253; H. GRABBE, The EUs transformative power: Europeanization through conditionality
in Central and Eastern Europe, 2006; ms matizado, J. HUGHES/G. SASSE/C. GORDON, Conditionality and
Compliance in the EUs Eastward Enlargement: Regional Policy and the Reform for Sub-national
Governance, JCMS 42 (2004), p. 523.
Particularmente, E. SCHMID-ASSMANN, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Grundlagen
und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, 2. Aufl. 2004, pp. 235 y ss.
P. DANN, Grundfragen eines Entwicklungsverwaltungsrechts, en: MLLERS/VOKUHLE/WALTER (EDS.),
Internationales Verwaltungsrecht, 2007.
Explicacin sobre los Derechos Humanos (Consejo Europeo en Luxemburgo, 28./29.06.1991), Anexo V, Bol.
UE, 6.1991, I. 45; sobre esto, F. HOFFMEISTER, Menschenrechts- und Demokratieklauseln in den vertraglichen Auenbeziehungen der Europischen Gemeinschaft, 1998, p. 103.
Por ejemplo, el Art. 2 del Acuerdo de estabilizacin y asociacin entre las Comunidades Europeas y sus
Estados miembros, por una parte, y la Repblica de Croacia, por otra, DO 2005 L 26/3.
P. LUCKE, Der Internationale Whrungsfond, 1997, p. 97.

233

Armin von Bogdandy

Estados en trasformacin, a causa de la gobernanza, no infringe sin embargo el principio de no injerencia, debido a la naturaleza convencional de los estndares. El abuso
de la hegemona europea occidental tampoco conculca el principio de igualdad de
soberana, como muestra la praxis de los Estados y la dogmtica relativa al Art. 52 de
la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados.50 La inclusin discriminatoria de los Estados en transformacin tampoco lesiona el principio de igualdad soberana de los Estados, como prueba, palmariamente, la Carta de Naciones Unidas en
relacin con el Consejo de Seguridad. Ni siquiera comprendiendo el proceso de ingreso como un proceso jurdico, al que se puede aplicar el derecho primario de la Unin,
se encuentran fundamentos jurdicos para su ilegalidad.51
Polticamente, esta gobernanza europea se ha de valorar, sobre todo, desde el
punto de vista de la legitimidad. Y fue calificada como ilegtima, pues estaba discriminando de modo asimtrico a los Estados en transformacin.52 Este reproche ignora,
sin embargo, que la necesidad de la efectiva implementacin de la proteccin internacional de las minoras se presentaba en los Estados en transformacin de modo distinto que en los pases europeos occidentales, al menos en los aos 90. Exista, a diferencia de lo que ocurra en Occidente, el peligro razonable de graves conflictos, que
incluso podran haber llevado a crisis internacionales. Estructuralmente, los Estados
en transformacin estaban, tras la recuperacin de la soberana, frente a la tarea de
establecer Estados capaces de funcionar, esto es, unidades polticas. En este proceso,
que puede ser conceptualizado como formacin del Estado nacional, el problema de
las minoras se plantea de manera divergente que en Occidente, tal y como muestran
repetidamente los aos 90.
Ms crtica es la valoracin desde el punto de vista de la legitimidad out-put, es
decir, del xito de esta gobernanza.53 Cierto que, de esta forma, se consigui establecer
la proteccin de las minoras como tema en los Estados en transformacin y establecer
tambin un correspondiente sistema multinivel. En cambio, una plena realizacin de
los estndares internacionales se dio, la mayora de las veces, slo si el gobierno de un
Estado en transformacin dependa polticamente del partido de una minora, o bien
cuando un Estado en transformacin quera dar buen ejemplo para que, en consecuen-

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234

Sobre el umbral de la relevancia jurdica, vid. Yearbook of the International Law Commission, 1966, Bd.II,
p. 245 y ss.; R. G. WETZEL/D. RAUSCHNING: The Vienna Convention on the Law of the Treaties: Travaux
Prparatoires, 1978, p. 357 y ss.
Con todo detalle RTTING, (nota 42).
M. KRYGIER, Introduction, en: SADURSKI/CZARNOTA/KRYGIER (EDS.), Spreading Democracy and the Rule of
Law?, 2005, pp. 3, 12; este reproche ya se hizo constar frente al sistema de minoras en el tiempo de entreguerras, sobre ello, A. MEIJKNECHT, The Minority Protection System between World War I and World War
II, en: WOLFRUM (ED.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, C 1, publicacin en 2008.
A la vista de la notoria dificultad de hacer afirmaciones sobre las consecuencias reales de las normas, se limita este trabajo a suposiciones fundadas, sobre este problema, G. LBBE-WOLFF, Rechtsfolgen und
Realfolgen, 1981; especialmente para la proteccin de la diversidad SASSE (nota 32), pp. 61 y 71.

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

cia, sus ciudadanos en el extranjero recibieran los mismos derechos.54 La gobernanza


es, en su efectividad, dependiente de las relaciones internas de los Estados destinatarios. En un examen general se aprecia que la implementacin de la proteccin de grupos se considera ms deficitaria que los otros requisitos de ingreso. Gwendolyn Sasse
lo atribuye, convincentemente, a un conjunto de especificidades de la poltica europea
de proteccin de las minoras.55 La coordinacin entre las diversas instituciones de la
gobernanza sera deficitaria. Debido a la ausencia de una poltica de minoras dentro
de la Unin, los correspondientes estndares no seran una parte del Acquis communautaire, que concentra la atencin principal de la Comisin. La diversidad de arreglos
adoptados con las minoras en los Estados miembros de la Unin dificultara, segn
ella, una lnea coherente y nica.56 La buena disposicin de los Estados en transformacin se habra afectado, ya que se habran sentido expuestos a exigencias discriminadoras, que no rigieron para los antiguos Estados miembros. Finalmente, tampoco
Europa occidental habra querido hacer dependiente el gran proyecto de la reunificacin europea del pleno cumplimiento de la proteccin de las minoras. Reflexiones
polticas de este tipo pueden ser ms fcilmente consideradas en el contexto de una
gobernanza, en la que el Derecho internacional Pblico sigue siendo en lo esencial un
instrumento de la poltica, ms que en un orden poltico bajo el imperio del Derecho.
El moderado xito de la imposicin de los estndares internacionales para la proteccin de las minoras frente a los pases de Europa central y del Este57 antes del
ingreso en la Unin Europea, conduce a la monumental pregunta de si, y en su caso
cmo, la Unin debe exigir a sus Estados miembros los correspondientes estndares e
imponerlos, si hubiera lugar a ello.

III. La gobernanza de las minoras frente a los Estados miembros


a. Situacin inicial
Una poltica de minoras dirigida por los Estados miembros conduce al bloqueo
de la Unin. Hasta el momento, no existen competencias de la Unin para la armonizacin del derecho relativo a la gestin de la diversidad en los Estados miembros:58
pesa demasiado el inters de los Estados miembros en su independencia frente a la
Unin, debido, no en ltima instancia, a la salvaguarda de la diversidad constitucional y de la identidad nacional.59 Una de las premisas de la actual integracin europea
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59

En detalle, en relacin con Croacia Rtting, (nota 42) B IV 4 b; en relacin con Hungra SASSE (nota 32), p. 74.
SASSE (nota 32), pp. 64 y ss. Ms positivo H. KPPER, Minority Rights, en: FELDBRUGGE (EDS.), Law in
Transition, 2002, pp. 81 y 88.
Calcada con todo detalle por la EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights.
Sobre la situacin de Rumania y Bulgaria, Comunicacin de la Comisin de 26.09.2006. Informe de seguimiento sobre los preparativos de ingreso de Bulgaria y Rumana, COM, 2006, 549, pp. 8, 25, 47 y ss.
Sobre este concepto, D. THRER, Minorities and majorities: managing diversity, SZIER 15 (2005), p. 659.
Vase, A. V. BOGDANDY, Zweierlei Verfassungsrecht. Europisierung als Gefhrdung des gesellschaftlichen
Grundkonsenses?, Der Staat 39 (2000), p. 163.

235

Armin von Bogdandy

es que los Estados miembros permanecen con autonoma frente a la Unin tanto respecto a los mecanismos esenciales de la formacin de unidad estatal, como tambin
en la organizacin de la proteccin nacional de los derechos fundamentales.60
Esto se puede aclarar mediante algunas referencias. En relacin con la formacin
de la unidad estatal se debe recordar que, hasta la fecha, la Unin no ha asumido papel
alguno en conflictos internos, cuando lo que se juega en ellos es la autodeterminacin
de minoras, ya sea en Irlanda del Norte, Catalua, el Pas Vasco o, anteriormente, el
Tirol meridional.61 Cada Estado miembro decide a quin acoge como sus nacionales;
la ciudadana europea se construye sobre una incuestionada pertenencia nacional.62
La poltica educativa y cultural, como instrumentos claves de formacin de la unidad
nacional, estn sustrados a la armonizacin de la Unin, segn el Art. 149, pfo. 4
TCE, y el Art. 151, pfo. 5 TCE. Ciertamente los instrumentos para la formacin de la
unidad poltica no son completamente extraos a la Unin: as, los ciudadanos de la
Unin y los de terceros pases con permiso de residencia deben estar incluidos sin discriminacin en los grandes sistemas de solidaridad nacional.63 Sin embargo, esto apenas limita la libertad de configuracin de los Estados miembros en lo que respecta a
lo esencial de la formacin de la unidad nacional.64 Grados similares de autonoma de
los Estados miembros existen frente a la Unin en relacin con la proteccin nacional de los derechos fundamentales. La Carta Europea de Derechos Fundamentales
establece expresamente que los derechos fundamentales de la Unin obligan, principalmente, a la Unin. Los Estados miembros son mencionados tan slo en la denominada constelacin de ejecucin (Durchfhrungkonstellation), Art. 51, par. 1 TCE.65
El Tratado de Lisboa no modifica nada en ste mbito.
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J. H. H. Weiler, Fundamental rights and fundamental boundaries, en: J. H. H. Weiler, The Constitution of
Europe, 1999, pp. 102 ss. Esto no excluye que algunos Estados miembros orienten sus derechos fundamentales hacia las ventajas europeas, vase P. M. HUBER, Offene Staatlichkeit: Vergleich, en: VON
BOGDANDY/CRUZ VILLALN/HUBER (Eds.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. II, 26 nmero marginal. 98 y ss.
Igualmente precavido el TJCE, vase Asunto C-C-432/1994, Anastasiou I, Slg. 1994 I-3116, nmero marginal. 47. Incluso en el tratado constitucional se encontraba slo una vaga alusin a las minoras y a la diversidad interna de los Estados ni prevea competencia alguna (Art. I-2 del fracasado Tratado Constitucional).
S. KADELBACH, Unionsbrgerschaft, en: V. BOGDANDY (Eds ), Europisches Verfassungsrecht, 2003, pp. 539,
548; TJCE, Asunto. C-200/02, Chen, Slg. 2004, p. I-09925, nmero marginal. 37-39. No obstante, en este
supuesto la red quiere aplicar la Directiva contra la discriminacin 2000/43/CE e impedir una poltica de
ciudadana discriminatoria, E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights, pp. 20 y ss.
De la prolija jurisprudencia, TJCE, Caso. C-184/99, Grzelczyk, Slg. 2001, p. I-6193, Nmero. 46; Caso C209/03 Bidar, Slg. 2005, I-2119, nmero marginal. 56.
Bajo nuevas perspectivas, G TOGGENBURG, Who is Managing Ethnic and Cultural Diversity in the European
Condominium?, JCMS 43 (2005), p. 717.
Esto es incluso ms estricto que el estado de la jurisprudencia, vase TJCE Caso. C-260/89, ERT, Slg. 1991,
p. I-02925, nmero marginal. 41-45, Caso. C-479/04, Laserdisken ApS, de 12.09.2006, n.n.v., nmero marginal. 61. Sobre la jurisprudencia J. KHLING: Grundrechte, en: V. BOGDANDY (ED.), Europisches
Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzge, 2003, pp. 583, 608 y ss.

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

Las reservas estatales frente a las normas supraestatales para la gestin de la


diversidad nacional no son algo especfico de la Unin, sino que se muestran, en
muchas ocasiones, en el derecho internacional correspondiente. Recurdese slo la
amplitud del concepto de minora,66 en la decisin de no consagrar la proteccin de
las minoras europeas en un protocolo del Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, o en la configuracin del
Convenio-Marco como tratado que no es directamente aplicable.67 Ciertamente la
proteccin de las minoras se cuenta entre los viejos estratos del Derecho internacional, aunque, del mismo modo, tambin es cierto que los pueblos de los Estados no
quieren ceder los instrumentos para contestar la pregunta quines somos?.

b. Elementos para una gobernanza interna de las minoras en la Unin


De este trasfondo surgen dos alternativas fundamentales y ricas en consecuencias para la Unin Europea y para sus Estados miembros. Por un lado, puede ser que
todo quede as, que la unidad nacional y la proteccin nacional de los derechos fundamentales, en principio, queden fuera de la esfera de accin de la Unin. La desventaja ms notable de esta alternativa es que se podra poner en peligro una premisa
esencial para el xito de la Unin Europea. La Unin opera con la premisa de que sus
Estados son entidades consolidadas polticamente, no divididas de modo segmentado,
que disfrutan del reconocimiento por razones de principio de todos aquellos sometidos al derecho, o sea, precisamente tambin de las personas pertenecientes a minoras,
en el sentido amplio mencionado anteriormente. A la vista de la an inconclusa formacin del Estado nacional en algunos Estados en trasformacin, puede imponerse la
idea de que la Unin debe garantizar este presupuesto. Un punto de referencia jurdica lo ofrece el Art. 7 TUE. Mas si optamos por la otra alternativa, y, por tanto, se convierte en tarea de la Unin la proteccin de las minoras en los Estados miembros, se
presenta la desventaja de que se limita sensiblemente la autonoma nacional en la formacin de la unidad poltica y en la proteccin de los derechos fundamentales, y el
poder de la Unin se extiende a dos campos que son centrales para la identidad nacional. Como la debilidad de la poltica de la Unin frente a los pases candidatos al
ingreso nos ensea, podra ser adems insoslayable una unificacin europea, es decir,
la construccin de un Acquis unional. Lo cierto es que tal poltica no slo puede estar
dirigida a los pases en transformacin, sino que debe incluir a todos los Estados
miembros. Esta segunda alternativa posee, por tanto, el potencial de modificar sustan66
67

R. GROTE, International Law and the Protection of Minorities in the 21st Century, en: International Law
Today: New Challenges and the Need for Reforms?, 2007.
No obstante, est el proyecto austraco de un protocolo anexo al Convenio Europeo para la Proteccin de
los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. Vase R. HOFMANN, Minderheitenschutz in Europa.
Vlker- und staatsrechtliche Lage im berblick, 1995, p. 43.

237

Armin von Bogdandy

cialmente las relaciones federales entre la Unin y sus Estados miembros y de menguar considerablemente la diversidad y la autonoma nacionales.
La Unin Europea y sus Estados miembros se encuentran frente a una difcil
decisin. El mantenimiento del status quo jurdico apunta, ms bien, hacia la primera alternativa. Como ya se ha expuesto al inicio, el cometido de la Agencia de la Unin
Europea para los Derechos Fundamentales se circunscribe al mbito de aplicacin del
derecho de la Unin.68 Sin embargo, existen ya avances por parte de la Comisin y del
Parlamento en la situacin jurdica vigente que slo pueden ser entendidos a la luz
de la segunda alternativa.69
Hay algunas competencias de la Unin que permiten iniciar una poltica de
armonizacin para la proteccin de las personas pertenecientes a minoras, especialmente los arts. 7, 34, y 29 TUE y los arts. 13 y 63 TCE. A la vista del titubeo de los
Estados miembros, la poltica correspondiente de la Unin se muestra ms bien como
una gobernanza. Para su configuracin existen algunos puntos de apoyo, aun cuando,
en general, tal gobernanza es ms rudimentaria que aquella otra que se ejerce frente
a los Estados en transformacin.
Las metas de esta gobernanza las formulan Philip Alston y Joseph H. Weiler en
un trabajo encargado por un Parlamento Europeo que est a la bsqueda de una poltica de derechos fundamentales.70 La Unin Europea debe transformarse en un modelo internacional para una poltica sobre los derechos fundamentales coherente, enrgica y orientada hacia el futuro, especialmente en relacin con el racismo y la xenofobia as como tambin con los derechos econmicos, sociales y culturales de los grupos perjudicados y de las minoras.71 En una poltica progresiva de los derechos fundamentales, implementada menos a travs de los tribunales que por una burocracia
especializada con inclusin de las organizaciones no gubernamentales, deben confluir
la poltica de las minoras, la poltica de los movimientos migratorios y la de la no discriminacin en general.72
Institucionalmente, la gobernanza interna de la Unin sobre proteccin de las
minoras que se est abriendo paso se apoya, sobre todo, en las instituciones de la
68

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238

Considerando 3 y 8, Art. 2 Reglamento (CE) 168/2007 del Consejo de 15 de febrero de 2007, por el que se
crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea. DO 2007 L53/1; vase para una
amplia interpretacin de estas disposiciones G. TOGGENBURG (nota 6), pp. 98 y ss.
La propuestas la E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights indican qu posibilidades
existen de construir esto, a partir de la situacin jurdica vigente.
P. ALSTON/J. H. H. WEILER, An ,Ever Closer Union in Need of a Human Rights Policy, en: ALSTON (ED.), The
EU and Human Rights, 1999, p. 3. Su impulso ha influido considerablemente en el Comit de Sabios y su
Human Rights Agenda For the European Union for the Year 2000. Leading by Example, impreso en:
ALSTON, Ibid., Annex (tras la p. 917). En sentido crtico, A. V. BOGDANDY, The European Union as a Human
Rights Organization?, CMLRev. 37 (2000), p. 1307, 1310 ss., que corrijo a la luz de las siguientes reflexiones.
ALSTON/WEILER (nota 70), pp. 14 y ss.
En este sentido tambin se expresa la E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights, especialmente p. 20, 92 y ss. La influencia se muestra igualmente en que el autor Olivier de Schutter mantiene
una estrecha relacin con Philip Alston. ALSTON/DE SCHUTTER (EDS.), Monitoring Fundamental Rights in the
EU: The Contribution of the Fundamental Rights Agency, 2005.

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

Unin Europea, especialmente, en la Comisin Europea, en el Parlamento, en la Red


de Expertos Independientes de la Unin Europea en materia de Derechos
Fundamentales, as como hasta el ao 2007- en el Observatorio Europeo del Racismo
y la Xenofobia.73 Todava est por verse en qu medida se implican en tal gobernanza organizaciones supraestatales externas a la Unin, sobre todo el Consejo de Europa
y la OSCE. Las enseanzas de la gobernanza frente a los Estados en transformacin
apuntan a que la Unin no podr, tampoco internamente, edificar una gobernanza
eficaz sin los recursos jurdicos, institucionales y legitimadores que le son propios. En
este sentido, los Art. 8 a 10 del Reglamento por el que se crea una Agencia de
Derechos Fundamentales de la Unin Europea prevn una cooperacin de la Agencia
con las correspondientes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales,
aunque slo para el mbito de aplicacin del Derecho de la Unin.
Para disear el esquema funcional de la gobernanza se ofrece nuevamente una
orientacin a partir de la tradicional teora de las funciones. Desde una perspectiva
legislativa, el punto de partida normativo ms elevado se halla en el Art. 6, apartado
1 TUE, por cuanto se puede remitir aqu a lo dicho anteriormente. Sus difusas ventajas se operacionalizan en parte mediante normas de Derecho internacional.74 El
recurso al Derecho internacional compensa as, en esta gobernanza, la considerable
falta de competencia de la Unin para la creacin de normas, de tal modo que el
Derecho internacional se convierte a la vez en un instrumento para la construccin
del poder unional frente a los Estados miembros. Asimismo, alivia a aquellos rganos
de la Unin para la gobernanza de las minoras respecto a su legitimidad, ya que stos
no han de desarrollar sus propios estndares, sino que ya se encuentran en el Derecho
internacional y tambin en la Carta de Derechos Fundamentales.75 No obstante, existen tambin puntos de partida internos a la Unin, como la Directiva 2000/43/EC.76
sta puede ser sealada como un intento de autonomizacin. Pero el principio de
interpretacin conforme al Derecho internacional, que el Tribunal de Justicia (TJCE)
practica precisamente en el campo de los derechos fundamentales y siguiendo el
ejemplo del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en un sentido rayando en el
esclavismo, podra impedir un desacoplamiento de la Unin respecto de la esfera
internacional. El sistema multinivel de la proteccin de los derechos humanos, en el
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76

Reglamento 1035/97/EU (nota 4).


La E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights toma sus parmetros de Derechos
Humanos de la Convenciones del Consejo de Europa, de los instrumentos internacionales de soft law internacional y de los documentos jurdicos de la Unin, sin entrar ms de cerca sobre su diversa naturaleza jurdica. Lo decisivo parece ser el ajuste para una poltica progresiva. La red de expertos es de la opinin, incluso, que los Estados Miembros estn obligados por la Carta cuando implementan el derecho comunitario, ibidem, p. 7.
S. Hlscheidt, en: MEYER (ED.), Charta der Grundrechte der Europischen Union. 2 ed., 2006, Art. 21,
nmero mrginal. 1 y. Art. 22, nmero marginal 1.
As, la E. U. Network Network of Independent Experts on Fundamental Rights, p. 7, 62; el Art. 3 pfo. 2 del
Reglamento (EU) 168/2007 afirma: En el ejercicio de su misin, la Agencia se remitir a los derechos fundamentales definidos en el Art. 6, apartado 2, del Tratado de la Unin Europea.

239

Armin von Bogdandy

seno de la Unin, parece estar firmemente anclado, como para que la gobernanza
pueda seguir otra lgica.
Mientras que el componente legislativo de esta gobernanza se delinea con una
cierta amplitud, el componente ejecutivo tan slo se puede reconocer en un esbozo. Su
posible punto de partida normativo, es decir, lo anlogo a la perspectiva de ingreso para
la gobernanza de las minoras respecto del Este, pudieran ser las sanciones del Art. 7,
apartado 1 TUE.77 As pues, esta gobernanza podra resultar ya desde el principio ms
dbil que la del Este, puesto que en la esfera supraestatal los estmulos positivos suelen
funcionar mejor que los negativos.78 Como instrumentos de implementacin internos
de la Unin se cuentan los informes y otros instrumentos de implementacin blandos, que son conocidos por su relacin con el mtodo de la coordinacin abierta
(MCA), por ejemplo, la identificacin de best practices.79 Desde hace muchos aos,
el Parlamento Europeo toma posicin acerca de la situacin de las minoras en los
Estados miembros.80 Entretanto la Comisin tambin ha asumido este tema.81 Entre las
agencias, el Observatorio para el Racismo y la Xenofobia formaba parte de esta gobernanza hasta el 2007.82 Como institucin hbrida de la gobernanza hay que citar la Red
de Expertos Independientes de la UE en materia de Derechos Humanos, de carcter
independiente.83 Ella observa la situacin de los derechos fundamentales tambin en
los Estados miembros, incluyendo los derechos de las minoras; sus informes crticos
disfrutan de una considerable publicidad. Mas el futuro de esta entidad es incierto.84
Otras instituciones con funciones ejecutivas que hay que contemplar son los ya
citados rganos e instituciones del Consejo de Europa y de la OSCE; en particular, la
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Sobre la posibilidad de llevar a cabo un proceso de vigilancia de los Estados miembros sobre la base del Art.
7 de la TUE, vase la Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, de 15 de octubre
de 2003, sobre el Art. 7 del Tratado de la la Unin Europea. Respeto y promocin de los valores en los que
est basada la Unin, COM (2003) 606, p. 8, F. SCHORKOPF, en: GRABITZ/HILF (EDS.), Das Recht der
Europischen Union. Kommentar I, Stand Januar 2004, TUE Art. 7, nmero marginal. 53 y ss.
R. WOLFRUM, Means of Ensuring Compliance with and Enforcement of International Environmental Law,
Recueil des Cours 272 (1999), p. 272.
Toggenburg (nota 64), p. 730 y 732.
Resolucin sobre una Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias y una Carta Comunitaria de
los Derechos de las minoras tnicas DO. 1981 C 287/106; Resolucin del Parlamento Europeo sobre mediadas a favor de las lenguas minoritarias y culturas, DO. 1983 C 68/103; Resolucin del Parlamento sobre las
leguas y culturas de las minoras regionales y tnicas en la Unin Europea, DO. 1987 C 318/160; Resolucin
sobre las minoras lingsticas y culturales en la Unin Europea, DO. 1994 C 61/110; Resolucin del
Parlamento Europeo sobre las lenguas regionales y menos extendiditas, DO. 2002 C 177E/334. Adems:
Resolucin del Parlamento Europeo sobre Proteccin de las minoras y sobre polticas de lucha contra la
discriminacin en la Unin Europea ampliada DO. 2006 C 124E/405.
Comunicacin de la Comisin de 3 de junio de 2003 sobre inmigracin, integracin y empleo, COM (2003),
336; Comunicacin de la Comisin de 16 de julio de 2004, Primer informe anual sobre migracin e integracin, COM (2004) 508.
Resolucin EU/1035/97 (nota 4).
A partir de los documentos accesibles no se desprende una base jurdica. Segn la opinin de O. De Schutter
la base es la resolucin del Parlamento 2000/2231 de 05.06.2001; O. DE SCHUTTER/V. VAN GOETHEM, The
Fundamental Rights Agency: Towards an Active Rights Policy of the Union, ERA-Forum 2006, pp. 587, 589.
Toggenburg (nota 3), p. 187. Vid. Art. 10 de la Resolucin 168/2007/CE (nota 2).

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

Comisin prevista en el Convenio-Marco ha investigado tambin, constantemente, la


situacin de las minoras en los antiguos Estados miembros de la UE y ha hallado algunos dficit.85 Sobre su inclusin en la gobernanza interna de la Unin todava no hay
claridad. El trabajo de la Red de Expertos se edifica, en gran medida, sobre la labor de
estas instituciones de implementacin.
Por ltimo, se plantea la cuestin de la funcin judicial. En este aspecto la gobernanza interna de la Unin parece algo mejor que la que se dirige hacia el Este.
Ciertamente, no existe, segn la jurisprudencia relativa al Art. 230 TUE, ninguna posibilidad para los Estados miembros o el Consejo de proceder contra las medidas del tipo
Informe del Parlamento y de la Comisin. Decisiones como la que llev a la organizacin
de una Red de Expertos Independientes en materia de Derechos Humanos son, sin
embargo, impugnables.86 En cualquier caso, el instituto de la proteccin jurdica del individuo tiene, en esta gobernanza, una posicin muy dbil. Como es sabido, no existe una
va directa de accin ante el Tribunal de Justicia (TJCE) por parte del individuo frente a
las medidas de los Estados miembros. Slo es pensable que el TJCE, dilatando claramente su actual campo de competencias, emplee el procedimiento prejudicial, para, recurriendo a las libertades de la Unin Europa o a las directivas sobre discriminacin, controlar las medidas estatales y comprobar su compatibilidad con los principios jurdicos generales de proteccin de las minoras, por ejemplo, en el sentido del Convenio-Marco.87
Desde la perspectiva de los actos jurdicos (Handlungsformen), podra tratarse,
en el caso de esta gobernanza, de una aplicacin del instrumento denominado mtodo abierto de coordinacin (MAC). ste posee, gracias sobre todo a su regulacin
ejemplar en los Art. 128-130 TCE referida a la poltica de empleo, una forma bien perfilada.88 Sin embargo, en contra de tal cualificacin habla el hecho de que esta gobernanza no ha podido constituir de ningn modo, hasta el momento, obligaciones de los
Estados miembros que sean comparables a las contenidas en el Art. 128 y ss. TCE. Ms
importante an: el mtodo abierto es, segn la concepcin mayoritaria, un instrumento del Consejo Europeo89 al que no le corresponde, precisamente en esta gobernanza de las minoras, un papel preponderante. Ms bien, como instrumento central
de la gobernanza se seala la valoracin pblica de la poltica. La experiencia con la
gobernanza del Este muestra que, para que este instrumento sea efectivo, la regulari85

Con detalle, S. OETER/A. WALKER, The Case of the Federal Republic of Germany, en: SPILIOPOULOU/ ?KER(EDS.), International Obligations and National Debates: Minorities around the
Baltic Sea, 2006, pp. 227 y ss.
Ms explcito, J. BAST, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, pp. 389 y ss.
Qu aspecto podra tomar este asunto lo ha sealado el TJCE en el caso Carpenter. C 60/00 Slg. 2002, I06279; en sentido crtico, U. MAGER, Dienstleistungsfreiheit und Schutz des Familienlebens, Anmerkung zu
der Entscheidung EuGH, Rs. 60/00 - Mary Carpenter, JZ 58 (2003), p. 204.
Aunque la lucha contra la marginacin social junto con la integracin de los inmigrantes es una poltica que
se realiza en el marco del mtodo de coordinacin abierta, Ver Conclusiones de la Presidencia del Consejo
Europeo en Lisboa de 24.03.2000.
Sobre su primera aplicacin, Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Europa de Lisboa de 24.03, 2000
(nota 88), nm 7.
MARK/HUSS/OETER/WALKER

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Armin von Bogdandy

dad y la sistematicidad son de gran importancia90 y se necesitan datos ms fiables


sobre la situacin de las minoras y de los grupos de inmigrantes.91

IV. Valoracin final


A diferencia de la gobernanza de la diversidad (Vielfaltsgovernance) frente a los
Estados en transformacin, para esta gobernanza interna de la diversidad cultural
existen criterios jurdicos tiles. En lo referente a las competencias, hay que subrayar
que no existe ninguna norma expresa de autorizacin de cara a una poltica general
de minoras de la Unin92. Segn la opinin preponderante, se necesita, sin embargo,
una competencia en este sentido slo para aquellas acciones de carcter jurdico vinculante. No est suficientemente aclarado, qu fundamento han de tener otras acciones de los rganos de la Unin. En consecuencia, me parece poco discutible que la
competencia de la Comisin, a tenor del Art. 7.1 TUE de iniciar un proceso en el
Consejo en caso de peligro de una lesin grave de los principios del Art. 6. 1 por parte
de un Estado miembro, le atribuye una competencia de vigilancia hacia los Estados
miembros. Esto lo confirma la exigencia de fundamentacin de la propuesta.93 Tal
competencia de observacin respecto a la proteccin de las minoras de los Estados
miembros (en el sentido amplio de la palabra minora, sealado ms arriba), se apoya
en un conjunto de otras competencias, a saber, las del Art. 34, 29 TUE y el Art. 13 y
63 del TCE. Tambin en estas esferas polticas la Comisin puede hacer propuestas si
est informada de la correspondiente situacin en los Estados miembros. Esta orientacin la muestra igualmente la decisin del Parlamento Europeo para la creacin de
una comisin que compruebe si los Estados miembros han infringido el Art. 6 TUE
debido a la adopcin de medidas antiterroristas.94 La creacin de una entidad de asesoramiento como la Red de Expertos Independientes de la UE en materia de Derechos
Humanos est cubierta por la competencia auto-organizativa no escrita de todo rgano y, por tanto, tambin de la Comisin.95
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SASSE (nota 32), p. 80


De ah las correspondientes exigencias de la E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights,
pp. 12 ss., 61 y ss.
Ms en detalle, V. BOGDANDY/BAST, en: GRABITZ/HILF (EDS.), Das Recht der Europischen Union,
Kommentar, Art. 5 TUE, marginal. 3, 7 y ss.
SCHORKOPF (nota 77), Art. 7 EUV, marginal. 13; de diferente opinin, A. F. HOFFMEISTER, Monitoring
Minority Rights in the Enlarged European Union, en: TOGGENBURG (ED.), Minority Protection and the
Enlarged EU: The Way Forward, 2004, pp. 87, 103. Para una interpretacin del Art. 7 TUE desde la perspectiva de una coaccin estatal, S. MAGIAMELI, La clausola di omogeneit, en: IDEM. (ED.), Lordinamento
europeo. I principi dellUnione, 2006, p. 1, 33.
Decisin del Parlamento Europeo de 18.01.2006, por la que se constituye una comisin temporal sobre la
presunta utilizacin de pases europeos por la CIA para el transporte y la detencin ilegal de presos, B60051/2006.
Bast (nota. 86), pp.362 y ss.; de modo crtico con el mandato de proteccin de las minoras de la red de
expertos B. DE WITTE, The Constitutional resources for an EU Minority Policy, en: TOGGENBURG (EDS.),
Minority Protection and the Enlarged European Union. The Way Forward, 2004, p. 109, 155 y ss.

La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin


a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal

En esta autorizacin para la vigilancia de los Estados miembros se hace efectiva


una decisin jurdico-constitucional fundamental del Tratado de msterdam.
Mediante el estableciemiento de requisitos expresos de compatibilidad estructural en
el art. 6.1, el legislador del tratado formula estndares homogneos de estatalidad jurdica democrtica para todas las instancias titulares de soberana en el espacio constitucional europeo y transmite a la Unin la tarea de ser un garante da la constitucionalidad democrtico-liberal. sta ha de garantizar la salvaguardia de las esencias normativas en el espacio constitucional europeo y, con ella, tambin el ordenamiento
jurdico de los Estados miembros: se convierte en la organizacin de un orden colectivo.96 Este paso se dio, en buena medida, teniendo ante los ojos el ingreso de los
Estados en transformacin.
La monitorizacin slo es admisible si la proteccin y la promocin de la diversidad cultural, en el sentido de los derechos de las minoras, forman parte de los principios del Art 6. 1 TUE. El tenor literal del texto no contempla nada al respecto. Mas
la legitimidad y, quiz incluso, la legalidad de la gobernanza de la diversidad frente a
los Estados en transformacin se basa en que el art. 6. 1 TUE exige la salvaguardia de
los derechos de las minoras. La mayora de los comentaristas la consideran anclada
en el correspondiente concepto de democracia.97 Esta concepcin de la democracia se
encuentra en una clara tensin con la de muchos de los antiguos Estados miembros,
que no confieren a la proteccin de las minoras un status adecuado, debido, y esto no
en ltimo lugar, a las razones de la igualdad republicana.98 Los Estados europeos occidentales han defendido frente a los Estados en transformacin una concepcin democrtica que ahora se les vuelve en contra. Existe la expectativa de que la monitorizacin interna de la Unin modifique consecuentemente la concepcin que los Estados
miembros tienen de la democracia y de s mismos.

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Con ms detalle, A. V. BOGDANDY, Supranationaler Fderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen
Herrschaftsform, 1999, pp. 14 y ss.
As la concepcin de la la Comisin en la nota al pie n 3 del Commissions Regular Report vom 09.10.2002.
Vase tambin la respuesta a la cuestin E-2583/01 (Vitorino) OJ C 147 E, 20.06.2002: 28. Igualmente consultar P-0395/02 (Reding), OJ C 160, 04.07.2002: 214. Tambin la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos apunta a que los derechos de las minoras estn comprendidos en el principio democrtico, TEDH, Sentencia de 17.02.2004, Gorzelik y otros/Polonia, Nr. 44158/98, nmero marginal. 57;
TEDH, Sentencia de 13.08.1981, Young, James y Webster/Reino Unido, Nr. 7601/76 y 7806/77, Nmero
mginal. 63; TEDH (Gran Sala), Sentencia de 29.04.1999, Chassagnou y otros/Francia, Nr. 25088/94,
28331/95 u. 28443/95, nmero marginal. 112.
Vase G. BIAGGINI, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Schweiz, en: V.
BOGDANDY/CRUZ VILLALN/HUBER (nota 60), 10 nmero marginal. 100; H. DREIER, Grundlagen und
Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Deutschland, IBID., 1 nmero marginal. 110; M. MEDINA
GUERRERO, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Spanien, IBID., 11 nmero marginal. 77; TULEJA Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Polen, IBID., 8 nmero marginal. 62; tambin P. CRUZ VILLALN, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Vergleich,
IBID., 13 nmero marginal. 107; L. BESSELINK, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts:
Niederlande, IBID., 6 nmeto marginal. 125; G. HALMAI, Grundlagen und Grundzge staatlichen.

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Armin von Bogdandy

Otro parmetro lo ofrece el principio de subsidiariedad, Art. 5, Apdo. 2 TCE,


Art. 2 ltima frase del TUE. Conforme a ste es necesario, en primer lugar, que un
objetivo no sea suficientemente satisfecho por los Estados miembros. El informe de la
Network of Independet Experts on Fundamental Rights en relacin a la proteccin de
las minoras seala que la situacin de las minoras y de los grupos de inmigrantes en
los Estados miembros de la Unin no siempre se adeca a las estndares internacionales, y que incluso el tratamiento de ciertos grupos, en especial los gitanos, en ocasiones es tan crtico, que podra alcanzarse el umbral del Art. 7 apartado 1 TUE. Tampoco
es de esperar que otras instituciones supranacionales, ante todo el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, puedan por s solas subsanar tales anomalas. En segundo
lugar, el principio de subsidiariedad exige que la Unin est en disposicin de realizar
el objetivo. En este sentido, existen demasiado pocos indicios para poder emitir un juicio definitivo. La gobernanza de las minoras frente a los Estados en transformacin y
el conocimiento que se tiene sobre el escaso xito del mtodo abierto de coordinacin
hacen suscitar ciertas dudas.99 No obstante, me parece, en general, bien justificada la
vigilancia sistemtica y pblica de los Estados miembros por parte de la Unin, dirigida al cumplimiento del derecho internacional para la proteccin de la personas pertenecientes a las minoras, en tanto que deje adecuadamente a salvo la independencia
de los Estados miembros. Anlogamente la Agencia para la Derechos Fundamentales
debe emplear los puntos de apoyo del Derecho comunitario, por ejemplo, la Directiva
contra la Discriminacin 2000/43/CE para construir una base de informacin slida
sobre la situacin correspondiente en cada uno de los Estados miembros y para fortalecer e interconectar las autoridades nacionales. Ciertamente tal actividad requiere de
la base de un programa plurianual, aprobado por el Consejo (Art. 5 del Decreto
168/2007). Por esto son necesarios, conforme al