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Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015

4 Em caso de incumprimento de obrigaes por facto


no imputvel ao beneficirio, a deciso de atribuio
de apoios pode ser modificada, nomeadamente por reduo proporcional do montante dos apoios aprovados,
no sendo exigvel neste caso a restituio dos montantes
recebidos.
5 Em caso de desistncia da execuo de candidatura
aprovada h sempre lugar restituio dos apoios pagos.
Artigo 32.
Restituies

1 Compete ao ICNF, I. P., promover os atos de natureza administrativa e judicial, necessrios cobrana
de valores indevidamente recebidos do Fundo, incluindo
a compensao da dvida com crditos que o beneficirio
tenha a receber do Fundo, sem prejuzo do disposto na
alnea g) do artigo 9.
2 Os beneficirios dos apoios devem restituir os
valores indevidamente recebidos no prazo de 30 dias a
contar de notificao para o efeito.
3 Findo o prazo referido no nmero anterior, aos
valores indevidamente recebidos acrescem juros de mora
calculados nos termos do disposto no artigo 2. do Decreto-Lei n. 16/2013, de 28 de janeiro.

Artigo 36.
Outros apoios

O disposto no presente captulo ainda aplicvel, com


as devidas adaptaes, aos apoios a conceder pelo Fundo
no mbito da ao prevista na subalnea vi) da alnea c)
do n. 1 do artigo 6., sendo as verbas transferidas a favor
da entidade pagadora dos prmios de seguros florestais, a
definir na regulamentao prpria.
Artigo 37.
Norma subsidiria

Aos apoios regulados no presente captulo, aplica-se o


disposto no artigo 32. relativamente restituio de verbas
indevidamente recebidas pelo IFAP, I. P.
CAPTULO V
Disposies finais
Artigo 38.
Prazos

Regime especial de apoios

1 Na ausncia de disposio expressa em contrrio


ou de fixao pelo ICNF, I. P., de 10 dias o prazo para
a prtica de qualquer ato pelos interessados no mbito do
presente Regulamento.
2 contagem dos prazos diretamente aplicvel o
disposto no Cdigo do Procedimento Administrativo.

Artigo 33.

Artigo 39.

Formalizao dos apoios

Informao e publicidade

1 Os apoios a que se refere a subalnea v) da alnea c)


do n. 1 do artigo 6., so formalizados mediante protocolo
a celebrar entre o ICNF, I. P. e o IFAP, I. P.
2 O protocolo referido no nmero anterior estabelece,
nomeadamente, o eixo de interveno e a ao elegvel, o
destinatrio dos apoios, o montante destes e as obrigaes
das partes, bem como as condies e consequncias do
incumprimento.
Artigo 34.

Nas aes financiadas pelo Fundo, os beneficirios devem utilizar a insgnia da Repblica Portuguesa, bem como
a meno Financiado pelo Fundo Florestal Permanente,
em condies a definir pelo ICNF, I. P. e a divulgar no
respetivo stio da Internet.

CAPTULO IV

Transferncia de verbas

1 O ICNF, I. P., procede transferncia a favor do


IFAP, I. P., nos termos e nas condies a definir no protocolo a que se refere o artigo anterior, das verbas destinadas
ao financiamento das aes previstas na subalnea v) da
alnea c) do n. 1 do artigo 6., at ao montante mximo
definido para o ano em causa.
2 A transferncia de verbas suportada por avaliao
efetuada pelo IFAP, I. P., da elegibilidade de projetos de
investimento florestal financiados no mbito do Fundo
Europeu Agrcola de Desenvolvimento Rural (FEADER).

Artigo 40.
Publicitao dos apoios concedidos

Os apoios financeiros concedidos pelo Fundo e os respetivos beneficirios so divulgados no stio da Internet
do ICNF, I. P.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 141/2015
Processo n. 136/14

Acordam em Plenrio no Tribunal Constitucional

Artigo 35.

I Relatrio

Validao

1 O Provedor de Justia requereu ao Tribunal Constitucional, nos termos do disposto na alnea d), do n. 2,
do artigo 281. da Constituio da Repblica Portuguesa,
a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da
inconstitucionalidade e da ilegalidade das normas constantes da alnea a), do n. 1, e do n. 4 do artigo 6. da Lei
n. 13/2003, de 21 de maio, na redao dada pelo Decreto-

Compete ao ICNF, I. P., exercer o controlo dos apoios


atribudos a que se refere o presente captulo, mediante
validao da informao prestada pelo IFAP, I. P., relativamente tipologia dos projetos de investimento florestal
financiados no mbito do Fundo Europeu Agrcola de
Desenvolvimento Rural (FEADER).

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-Lei n. 133/2012, de 27 de junho, na parte em que exige
a cidados portugueses bem como aos membros do seu
agregado familiar o preenchimento de um perodo mnimo
de um ano de residncia legal em territrio nacional para
poderem aceder ao rendimento social de insero (RSI).
No que respeita ao pedido de declarao de inconstitucionalidade, sustenta o Requerente que, embora o requisito
de residncia em Portugal para os cidados portugueses
que pretendam aceder ao RSI no seja constitucionalmente
problemtico, j o ser a circunstncia de nem todos eles
poderem ser beneficirios do RSI, por fora de uma medida
legislativa que coarta a titularidade do direito em questo,
ao exigir a cidados nacionais um perodo mnimo de
residncia no pas anteriormente ao requerimento da correspondente prestao. No seu entendimento, a excluso
dos cidados nacionais, que residam h menos de um ano
em Portugal, da titularidade do RSI, lesa o princpio da universalidade, constante do n. 1 do artigo 12. e do n. 1 do
artigo 63. da Constituio; viola o princpio da igualdade,
enunciado no artigo 13. da Constituio, na medida em
que estabelece uma distino ilegtima e irrazovel entre
os cidados nacionais residentes; e contraria o direito a um
mnimo de existncia condigna, que decorre dos artigos 1.,
2. e n.os 1 e 3 do artigo 63. da Constituio.
E quanto ao pedido de ilegalidade das referidas normas,
que invocado apenas a ttulo subsidirio, considera que
existe violao do artigo 40. da Lei de Bases da segurana
social, aprovada pela Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, alterada pela Lei n. 83-A/2013, de 30 de dezembro, de cujas
normas resulta que a lei apenas pode estabelecer requisitos
de perodos mnimos de residncia legal relativamente a
no nacionais. Ante o valor reforado da Lei de Bases,
nos termos do disposto no n. 3, in fine, do artigo 112.
da Constituio, a norma impugnada, ao no respeitar a
primeira, padece de vcio de ilegalidade.
A argumentao expendida em ordem a sustentar a inconstitucionalidade e a ilegalidade da norma constante da
alnea a), do n. 1 do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de
27 de junho, no entender do Requerente ainda vlida
para sustentar a inconstitucionalidade e a ilegalidade da
norma constante do n. 4 desse mesmo preceito legal, na
parte em que estende o requisito de um perodo mnimo
de residncia legal em territrio nacional aos membros do
agregado familiar de quem requeira o RSI.
2 Notificado, nos termos e para os efeitos dos artigos 54. e 55., n. 3 da LTC, o Primeiro-Ministro veio responder, sustentando que as normas constantes da alnea a),
do n. 1, e do n. 4 do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de
27 de junho, no padecem de inconstitucionalidade ou de
ilegalidade, devendo o pedido ser rejeitado.
A sua posio assenta, em sntese, no argumento segundo o qual a exigncia de um perodo mnimo de residncia em territrio nacional justificada face natureza
da prestao e constitui condio razovel e proporcionada,
tendo em conta os objetivos da mesma, e a necessidade
de assegurar uma certa ligao prvia ao pas para evitar
situaes de permanncia inconstante e de eventuais benefcios inquos.
Acrescenta ainda que, por fora do direito da Unio
Europeia, os cidados da Unio com direito de residncia
so tratados igualmente em cada Estado-Membro, independentemente do seu pas de origem. Ao estabelecer mnimos
de permanncia em territrio nacional para a concesso de

prestaes de natureza continuada, est o legislador a evitar


a sua atribuio a qualquer pessoa que entre no territrio e
que passe, por esse nico motivo, a ter direito a qualquer
apoio destinado aos membros da comunidade.
3 Elaborado e discutido em Plenrio o memorando
a que se refere o n. 1 do artigo 63. da LTC, cabe agora
decidir em conformidade com a orientao que a se fixou.
II Fundamentao

4 O Tribunal Constitucional confrontado com a


questo de saber se, face Constituio da Repblica
Portuguesa, pode o legislador, ao disciplinar o regime jurdico do RSI, estabelecer como requisito o preenchimento
de um perodo mnimo de um ano de residncia legal em
territrio nacional para que cidados portugueses a essa
prestao social possam aceder.
As normas cuja conformidade com a Constituio
questionada integram hoje a Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, diploma que criou o RSI, entretanto alterada pela Lei
n. 45/2005, de 29 de agosto, pelo Decreto-Lei n. 70/2010,
de 16 de junho, e pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de
junho.
Na redao dada por este ltimo diploma, as normas
impugnadas determinam o seguinte:
Artigo 6.
Requisitos e condies gerais de atribuio

1 O reconhecimento do direito ao rendimento


social de insero depende de o requerente, data da
apresentao do requerimento, cumprir cumulativamente os requisitos e as condies seguintes:
a) Possuir residncia legal em Portugal h, pelo menos, um ano, se for cidado nacional ou nacional de
Estado membro da Unio Europeia, de Estado que faa
parte do espao econmico europeu ou de um Estado
terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulao de pessoas com a Unio Europeia;
b) Possuir residncia legal em Portugal nos ltimos
trs anos, se for nacional de um Estado que no esteja
includo na alnea anterior.
.........................................
4 O disposto nas alneas a), b) [...] aplicvel aos
membros do agregado familiar do requerente, salvo no
que respeita ao prazo mnimo de permanncia legal,
relativamente aos menores de 3 anos.
de referir que na verso originria deste diploma no
se impunha qualquer prazo de residncia legal para quem
quer que fosse que requeresse a prestao correspondente
ao RSI.
Com efeito, o artigo 6. da referida Lei n. 13/2003 definia os requisitos e as condies de cuja verificao
dependia a atribuio do direito ao rendimento social
de insero; identificando na alnea a) do n. 1, como
primeiro requisito a preencher para aceder titularidade
do direito, o possuir residncia legal em Portugal. Mas
nenhum perodo mnimo de residncia a se estabelecia,
sendo que o direito prestao se no reservava a cidados
nacionais (artigo 4.).
O Requerente impugna a alterao efetuada ao disposto
na alnea a) do n. 1 artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, na parte em que exige, tambm para os cidados

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nacionais, o perodo de um ano de residncia legal em
Portugal, enquanto requisito de atribuio do direito
prestao continuada de RSI.
5 De acordo com o artigo 1. da Lei n. 13/2003, o
RSI consiste numa prestao includa no subsistema de
solidariedade, afirmao esta que deve ser compreendida
no contexto da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, alterada
pela Lei n. 83-A/2013, de 30 de dezembro, que aprova as
bases gerais do sistema de segurana social.
Nos termos destas bases, o sistema de segurana social compreende o sistema de proteo social de cidadania, o sistema previdencial e o sistema complementar
(artigo 23. da Lei de Bases). O subsistema de solidariedade, enquanto elemento do conjunto da segurana social
que integra o sistema de proteo social de cidadania
(artigo 28. da Lei de Bases) destina-se a assegurar,
com base na solidariedade de toda a comunidade, direitos
essenciais por forma a prevenir e a erradicar situaes de
pobreza e de excluso, bem como a garantir prestaes
em situaes de comprovada necessidade pessoal ou familiar, no includas no sistema previdencial (artigo 36.,
n. 1 da Lei de Bases). Um dos seus instrumentos ser,
precisamente, o direito s prestaes de RSI [artigo 41.,
n. 1, alnea a) da Lei de Bases].
Ainda nos termos do n. 1 do artigo 90. da Lei de
Bases, a proteo social que estas especficas prestaes
visam garantir tal como todas as que se integrem no
sistema de proteo social de cidadania, que se destina a
garantir direitos bsicos dos cidados e a igualdade de
oportunidades, bem como promover o bem-estar e a coeso
sociais (artigo 26., n. 1 da Lei de Bases) exclusivamente financiada por transferncias do Oramento do
Estado e por consignao de receitas fiscais. Assim se
dispe no artigo 38. da Lei n. 13/2003, de 21 de maio,
na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de
junho: (o) financiamento do rendimento social de insero
e respetivos custos de administrao efetuado por transferncia do Oramento do Estado, nos termos previstos na
lei de bases da segurana social.
Finalmente, e no que especificamente respeita questo
de constitucionalidade e de legalidade que este Tribunal
tem para decidir, importa assinalar que, nos termos do
disposto no n. 1 do artigo 40. da Lei de Bases, (a)
atribuio das prestaes do subsistema de solidariedade
depende de residncia em territrio nacional e demais
condies fixadas na lei; e que, nos termos do disposto
no n. 2 desse mesmo preceito legal, (a) lei pode, no que
diz respeito a no nacionais, fazer depender o acesso
atribuio de prestaes de determinadas condies, nomeadamente de perodos mnimos de residncia legal ou
de situaes legalmente equiparadas (cf. ainda artigo 37.,
n. 1 da Lei de Bases).
6 A exigncia de um perodo mnimo de um ano de
residncia legal em territrio nacional, estabelecida na
alnea a) do n. 1 do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, acima transcrita, coloca dificuldades de interpretao
que se situam, desde logo, no plano do direito infraconstitucional.
Em ordem a fixar este requisito para a atribuio do
RSI, o legislador recorreu a um conceito unitrio de residncia legal em Portugal, conceito esse que aplica a trs
crculos distintos de pessoas: (i) aos cidados nacionais;
(ii) aos nacionais de Estados-Membros da Unio Europeia
(e cidados de um Estado que faa parte do Espao Econmico Europeu ou com o qual a Unio Europeia tenha cele-

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brado um acordo de livre circulao de pessoas); (iii) aos
cidados nacionais dos demais Estados, no includos nas
categorias identificadas em (ii).
Contudo, o sentido a atribuir a este conceito de residncia legal em Portugal no pode ter, para todas estas
categorias de pessoas, o mesmo significado.
Na verdade, e uma vez que a qualquer cidado nacional
garantido o direito de se deslocar ou fixar livremente
em qualquer parte do territrio nacional, territrio do
qual, alis, jamais pode ser expulso (artigos 44. e 33.,
n. 1, da CRP), o conceito de residncia legal, quando
aplicado a qualquer portugus que viva em Portugal, ter
um significado prprio, que se tender a confundir com
a mera identificao, para efeitos legais, do local ou stio
em que se localiza, dentro desse territrio, o seu domiclio,
tal como este conceito est configurado nos artigos 82. a
88. do Cdigo Civil.
E com esse sentido, o qual tambm no poder deixar
de valer para os portugueses emigrantes de regresso ao seu
pas (cf. artigo 44., n. 2, da CRP), que na alnea a), do
n. 2, da atual redao do artigo 6. da Lei n. 13/2003 se
determina que para os cidados portugueses a comprovao da existncia do requisito residncia legal em Portugal se faz atravs de um processo prprio, que consiste
simplesmente em atestado de residncia emitido pela
junta de freguesia da rea de residncia do interessado.
J em relao aos cidados que sejam nacionais de um
Estado-Membro da Unio Europeia (ou de Estado que
pertena ao Espao Econmico Europeu) e aos demais estrangeiros, o conceito de residncia legal em Portugal
no tem o mesmo significado que tem quando aplicado a
portugueses, assim como diverso o processo de comprovao da sua existncia, para efeitos de RSI.
Quanto ao primeiro grupo, de acordo com o que dispe
o artigo 20. do Tratado sobre o funcionamento da Unio
Europeia (TFUE), que institui a cidadania da Unio,
cidado da Unio Europeia qualquer pessoa que tenha
a nacionalidade de um Estado-Membro, sendo que a
cidadania da Unio acresce cidadania nacional e no a
substitui (artigo 20., n. 1, TFUE).
Nos termos do disposto no n. 2 do mesmo artigo, os
cidados da Unio gozam dos direitos e esto sujeitos aos
deveres previstos nos Tratados; e o primeiro desses direitos
a ser enunciados , justamente, o de circular e permanecer
livremente no territrio dos Estados-Membros [artigo 20.,
n. 2, alnea a), TFUE]. Contudo, e de acordo com n. 1 do
artigo 21. do mesmo TFUE, esta liberdade, de que titular
qualquer pessoa que seja cidado da Unio, de circular e
permanecer no territrio dos Estados-Membros, exerce-se sem prejuzo das limitaes e condies previstas nos
Tratados e nas disposies adotadas em sua aplicao.
Da definio destas condies trata a Diretiva 2004/38/
CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de
2004, relativa ao direito de livre circulao e de residncia
dos cidados da Unio e dos membros da sua famlia no
territrio dos Estados-Membros (JO L, 158, de 30.04.2004,
p. 77 e ss).
No Captulo III, relativo ao direito de residncia, a
Diretiva 2004/38 estabelece o regime do qual depende a
permanncia legal de um cidado da Unio no territrio
de um Estado-Membro diverso do da sua nacionalidade.
De acordo com o disposto pelo n. 1 do seu artigo 6., tal
permanncia no depender de quaisquer formalidades ou
condies (para alm da titularidade de bilhete de identidade ou passaporte vlido) se se limitar a um perodo de

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trs meses. Para alm deste perodo, o direito, de que
titular qualquer cidado da Unio, de residir no territrio
de outro Estado-Membro, fica contudo condicionado nos
termos definidos pelas alneas a) a d) do n. 1 do artigo 7.
da diretiva: a residncia legal depender assim do exerccio, por parte do cidado da Unio, de uma atividade
assalariada; ou, assim no sendo, da existncia de recursos
suficientes (para si prprio e para os membros da sua famlia) que impeam que o mesmo cidado se torne uma
sobrecarga para o regime social do Estado-Membro de
acolhimento, ou ainda da inscrio em estabelecimento
de ensino reconhecido ou financiado pelo Estado-Membro
de acolhimento (i.a.). Por fim, e de acordo com o disposto
no artigo 16. da Diretiva, (o)s cidados da Unio que
tenham residido legalmente por um perodo de cinco anos
consecutivos no territrio do Estado-Membro de acolhimento tm direito de residncia permanente no mesmo,
direito esse que no est sujeito s condies previstas
no captulo III.
Assim, e diferentemente do que sucede com o direito
de residncia dos portugueses em territrio da Repblica direito esse cujo exerccio, como atrs se viu, por
natureza incondicionado o direito de permanncia
de cidados da Unio em territrio portugus, se bem
que reconhecido a qualquer cidado da Unio como direito fundamental e individual (neste sentido, acrdo
de 17 de setembro de 2002, Baumbast e R, C-413/99,
Colect, p. I-7091, n. 84 e acrdo de 7 de outubro de
2010, Lassal, C-162/09, Colect, p. I-09217, n. 29), no
de exerccio incondicionado, pelo que podem existir
situaes de residncia ilegal em Portugal.
Tal corroborado pela Lei n. 13/2003, na sua redao
atual, quando estabelece um processo prprio, s aplicvel
a este grupo de pessoas, para a comprovao da existncia
do requisito de acesso ao RSI que se consubstancia na
residncia legal em Portugal. Nos termos do disposto
na alnea b), do n. 2, do artigo 6. dessa lei, os cidados da
Unio (e outras categorias de pessoas a eles equiparadas)
que requeiram a prestao social correspondente ao RSI
comprovam possuir residncia legal em territrio portugus
atravs de certido do registo do direito de residncia
emitido pela cmara municipal da rea da residncia do
interessado. Este registo do direito de residncia aquele
que se obtm nos termos dos procedimentos fixados no
artigo 14. da Lei n. 37/2006, de 9 de agosto, que transps
para ordem jurdica interna a Diretiva 2004/38, relativa ao
direito de livre circulao e de residncia dos cidados
da Unio e dos membros das suas famlias no territrio
dos Estados-Membros.
Muito diferente a situao do terceiro crculo de
pessoas que acima assinalmos as pessoas que, no
sendo portuguesas, tambm no so cidados de um
Estado-Membro da Unio Europeia , ao qual a Lei
n. 13/2003 aplica, igualmente, o conceito de residncia legal em Portugal. De acordo com o disposto pelo
artigo 6., n. 3, da Lei n. 13/2003, a comprovao do
requisito residncia legal em Portugal faz-se atravs da
chamada autorizao de residncia, que concedida
nos termos do regime jurdico de entrada, permanncia,
sada e afastamento de estrangeiros do territrio nacional,
aprovado pela Lei n. 23/2007, de 4 de julho (alterada pela
Lei n. 29/2012, de 9 de agosto). Uma vez que as pessoas
que se incluem neste ltimo grupo no so titulares de um
qualquer direito fundamental (de exerccio incondicionado ou condicionado) de permanncia em territrio da

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Repblica, o conceito de residncia legal em Portugal,
quanto a elas, adquire um significado prprio, que se no
confunde nem com aquele sentido que o mesmo conceito
ganha quando aplicado a portugueses, nem com aquele
outro que o mesmo conceito adquire quando aplicado
a nacionais de um Estado-Membro da Unio Europeia.
Para os cidados provenientes de pases terceiros que se
encontrem em solo nacional, deter residncia legal em
Portugal significa simplesmente estar habilitado com
ttulo de residncia, de validade igual ou superior a um
ano [Lei n. 23/2007, alnea v), do artigo 3.].
V-se, assim, que a utilizao pelo legislador, na alterao que fez lei que criou o RSI, de um conceito unitrio de
residncia legal para estes trs grupos distintos de pessoas
s pode ser explicado no quadro da deciso fundamental
que tomou, e que a seguinte: o residir legalmente em
Portugal deixou de ser motivo bastante para se aceder
prestao do rendimento social de insero, sendo ainda
necessrio para todo o universo de requerentes (universo
que, como vimos, nunca se confundiu com o crculo estrito
de cidados nacionais) um perodo mnimo de permanncia
em territrio portugus.
7 Das alneas a) e b), do n. 1, do artigo 6. da Lei
n. 13/2003, na redao atual, resulta que o perodo mnimo de residncia em territrio portugus o mesmo (um
ano) para os cidados portugueses e os cidados da Unio
e diverso (trs anos) para os imigrantes provenientes de
pases terceiros.
Como vimos, em resposta ao requerimento do Provedor de Justia, o autor destas normas sustenta que, por
fora do direito da Unio Europeia, os cidados da Unio
com direito de residncia so tratados igualmente em cada
Estado-Membro, independentemente do seu pas de origem
e que, portanto, ao estabelecer-se mnimos de permanncia em territrio nacional para a concesso de prestaes
de natureza continuada, o legislador est a evitar a sua
atribuio a qualquer pessoa que entre no territrio e que
passe, por esse nico motivo, a ter direito a qualquer apoio
destinado aos membros da comunidade.
Realmente, se assim for, isto , se tal imposio decorrer
do ordenamento jurdico europeu, o legislador nacional a
ela estar obrigado, tanto nos termos do Direito da Unio
(princpio do primado), quanto luz da ordem constitucional nacional (artigo 8., n. 4, da CRP). Mas, se assim no
for, a deciso legislativa, de excluir o acesso de portugueses
que tenham residncia legal em territrio nacional h
menos de um ano ao rendimento social de insero, corresponder a uma escolha livre do legislador ordinrio,
cuja conformidade com a Constituio dever enquanto tal
(isto , enquanto escolha livre) ser pelo Tribunal apreciada.
8 No obstante o autor da normas questionadas no
indicar qual a norma ou normas de direito da Unio Europeia que, neste domnio, imporiam aos Estados-Membros
uma igualdade de tratamento entre cidados nacionais
e cidados de outros Estados-Membros, deve comear
por dizer-se que no decorre sempre do Direito da Unio
Europeia a imposio de tratamento uniforme entre nacionais e cidados de Estados-Membros da Unio Europeia.
Desde logo, por razes atinentes natureza da prestao
social em causa. Correspondendo o rendimento social de
insero a uma prestao de natureza no contributiva, exclusivamente financiada por transferncias do Oramento
do Estado, certo que se lhe no aplicaria o disposto pelo
Regulamento (CE) n. 883/2004 do Parlamento Europeu e
do Conselho, relativo coordenao dos sistemas de segu-

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rana social (JO L 166, de 30.04.2004). Com efeito, isso
que ressalta das disposies conjugadas do artigo 4. e n. 5
do artigo 3. desse Regulamento: na primeira, determina-se que (s)alvo disposio em contrrio [...] as pessoas
a quem o presente regulamento se aplica beneficiam dos
direitos e ficam sujeitas s obrigaes da legislao de
qualquer Estado-Membro nas mesmas condies que os
nacionais desse Estado-Membro; mas de acordo com a
segunda, fora do mbito de aplicao desta exigncia de
tratamento igual porque fora do mbito de aplicao do
prprio regulamento estaro todas as prestaes de assistncia social, na categoria das quais se inclui, pelo seu
carter no contributivo, o rendimento social de insero.
Depois, porque o princpio fundamental da igualdade
de tratamento entre nacionais e cidados de outro Estado-Membro, diretamente institudo pelo artigo 18. do TFUE,
comporta limitaes e derrogaes introduzidas pelo prprio direito da UE, no que respeita ao exerccio, por parte
dos cidados da Unio, da liberdade de circulao e residncia, reconhecendo-se por isso o seu carter relativo.
o que resulta das normas da Diretiva 2004/38/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004,
relativa ao direito de livre circulao e de residncia dos
cidados da Unio e dos membros das suas famlias no
territrio dos Estados-Membros (JO L 158, de 30.04.2004,
p. 77). Aps se consagrar, no considerando 10 da Diretiva, o princpio da no sobrecarga desrazovel para o
regime de segurana social do Estado-Membro de acolhimento, um valor claramente oposto ao da liberdade de
circulao e residncia, a alnea b), do n. 1, do artigo 7.
dispe que uma das condies para que se possa residir
no territrio de outro Estado-Membro seja a de dispor de
recursos suficientes para si prprio e para os membros
da sua famlia, a fim de no se tornar uma sobrecarga
para o regime de segurana social do Estado-Membro de
acolhimento durante o perodo de residncia.
Por outro lado, aps se prescrever especificamente, no
n. 1 do artigo 24. dessa Diretiva, a igualdade de tratamento entre cidados da Unio que residam no territrio
do Estado-Membro de acolhimento e nacionais desse Estado o que constitui uma concretizao do princpio previsto no artigo 18. TFUE (nesse sentido, acrdo de 21 de
fevereiro de 2013, L. N., C-46/12, ainda no publicado,
n. 33) o n. 2 desse artigo estabelece uma derrogao
a esse princpio, nos seguintes termos:
Em derrogao do n. 1, o Estado-Membro de acolhimento pode no conceder o direito a prestaes de
assistncia social durante os primeiros trs meses de
residncia ou, quando pertinente, o perodo mais prolongado previsto na alnea b) do n. 4 do artigo 14.,
assim como, antes de adquirido o direito de residncia
permanente, pode no conceder ajuda de subsistncia,
incluindo a formao profissional, constituda por bolsas
de estudo ou emprstimos estudantis, a pessoas que
no sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores
no assalariados, que no conservem este estatuto ou
que no sejam membros das famlias dos mesmos.
9 E nesse mesmo sentido, de resto, que a Jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE)
tem vindo a interpretar tais normas, admitindo condicionamentos pelos Estados-Membros ao princpio da igualdade
de tratamento em matria de prestaes sociais de carter
estritamente assistencialista.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


Assim, resulta dessa jurisprudncia que o disposto na
alnea b), do n. 1, do artigo 7. da Diretiva segundo o
qual, como vimos, o cidado da Unio que no tenha o
estatuto de trabalhador ou que tenha deixado de o ter deve
dispor de recursos suficientes para se sustentar a si prprio
e sua famlia visa, nomeadamente, evitar que essas
pessoas se tornem em uma sobrecarga no razovel para o
regime de assistncia social do Estado-Membro de acolhimento (acrdo de 21 de dezembro de 2011, Ziolkowski
e Szeja, C-424/10 e C-425/10, Colet., p. I-14035, n. 40).
Como resulta igualmente da jurisprudncia do TJUE que
aquele requisito se inspira na ideia de que o exerccio do
direito de residncia dos cidados da Unio pode ser subordinado aos interesses legtimos dos Estados-Membros,
designadamente proteo das suas finanas pblicas
(v. acrdo Baumbast e R, n. 90; acrdo de 19 de outubro
de 2004, Zhu e Chen, C-200/02, Colet., p. I-9925, n. 32;
acrdo Comisso/Blgica, n.os 37 e 41 e, por ltimo, acrdo de 19 de setembro de 2013, Brey, C-140/12, ainda no
publicado, n. 55).
Na esteira dessa orientao jurisprudencial, o TJUE j
entendeu que, em certas situaes, legtimo que um Estado-Membro s conceda determinadas prestaes sociais
a nacionais de outros Estados-Membros que demonstrem
um certo grau de integrao na sociedade desse Estado,
sendo que a exigncia de um perodo mnimo de residncia
pode justamente servir tal fim (acrdo de 15 de maro de
2005, Bidar, C-209/03, Colet. p. I-02119, n.os 56-57 e 59-61
e acrdo de 18 de novembro de 2008, Frster, C-158/07,
Colet. p. I-08507, n. 49-60) [itlico nosso].
E na sua mais recente jurisprudncia, o TJUE veio estabelecer um equilbrio entre os direitos de cidados da
Unio economicamente no ativos e os interesses legtimos
dos Estados-Membros de acolhimento em proteger os seus
sistemas de segurana social do chamado turismo social,
ao reconhecer que os Estados-Membros devem ter a possibilidade de recusar a concesso de prestaes sociais a
cidados da Unio economicamente no ativos que exeram a sua liberdade de circulao com o nico objetivo de
obter benefcios sociais de outro Estado-Membro, apesar
de no disporem de recursos suficientes para gozarem de
um direito de residncia nesse Estado-Membro (acrdo
de 11 de novembro de 2014, Dano, C-333/13, n. 78).
De modo que, ao associar a aplicabilidade do princpio da igualdade de tratamento em matria de acesso a
prestaes sociais titularidade de um direito de residncia no Estado-Membro de acolhimento de acordo com as
condies estabelecidas na Diretiva 2004/38 direito
de residncia esse que, por sua vez, no que respeita a um
cidado da Unio economicamente no ativo, depende de o
mesmo dispor de recursos suficientes para si prprio e para
os membros da sua famlia , o Tribunal de Justia, nesta
ltima deciso, veio confirmar que os Estados-Membros
no esto, face ao Direito da Unio, obrigados a tratar
igualmente os seus prprios nacionais e os nacionais dos
demais Estados-Membros (que no territrio do Estado de
acolhimento se encontrem) no que diz respeito definio
de requisitos de acesso a prestaes sociais de natureza
estritamente assistencial.
10 Conclui-se por isso que, perante as disposies
do direito da Unio Europeia e a interpretao que delas
tem feito o TJUE, no h qualquer dvida que o direito
da Unio Europeia tolera um regime diferenciado entre
cidados da Unio Europeia e cidados nacionais do Estado-Membro de acolhimento, no que respeita a prestaes de

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


um regime no contributivo que garante um mnimo de
meios de subsistncia.
Uma vez que as prestaes de RSI compartilham dessa
natureza, torna-se portanto inequvoco, face a esta clarificao, que o autor da norma agora impugnada assumiu
como sua uma obrigao a de tratar de modo igual
os portugueses e os demais cidados europeus que
no decorre da correta interpretao do Direito da Unio.
Note-se, no entanto, que o facto do direito da Unio
permitir um regime diferenciado entre cidados nacionais
e cidados dos Estados-Membros em matria de acesso a
prestaes sociais, isso no significa que luz da Constituio portuguesa no se possa eventualmente questionar
a constitucionalidade desse regime.
Simplesmente, no caso sub judicio, o objeto do pedido
centra-se apenas no segmento da norma da alnea a), do
n. 1, do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de maio, na
redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de
junho, que introduz, para os cidados portugueses, uma
condio de residncia legal em Portugal pelo perodo
mnimo de um ano, para efeitos de acesso ao RSI.
Ora, no sendo esta uma imposio do direito da Unio
Europeia, a escolha legislativa que a norma reflete s pode
corresponder a uma opo livre do legislador ordinrio que,
enquanto tal, se deve submeter s exigncias decorrentes
da Constituio da Repblica.
11 Semelhante opo foi tomada, como j se sabe,
pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho, que, alterando a redao inicial da lei que instituiu o rendimento
social de insero, fez acrescer exigncia que j constava
do regime originrio do RSI segundo a qual, para se aceder s prestaes correspondentes, seria necessrio que se
tivesse simplesmente residncia legal em Portugal o
requisito de um perodo mnimo de residncia por um ano,
requisito esse aplicado tambm a cidados portugueses.
De acordo com o prembulo constante do referido
decreto-lei, esta alterao do regime do RSI inseria-se
numa poltica legislativa tendente a (reavaliar) os regimes
jurdicos das prestaes do sistema de segurana social,
quer do sistema previdencial quer do sistema de proteo
social de cidadania, de forma a garantir que a proteo social seja efetivamente assegurada aos cidados mais carenciados sem colocar em causa a sustentabilidade financeira
do sistema de segurana social (Dirio da Repblica,
1. srie n. 123 27 de junho de 2012, pg. 3270).
Neste contexto, a reviso global daquele regime jurdico
deveria reforar o carter transitrio e a natureza contratual da prestao, constitutiva de direitos e obrigaes para
os seus beneficirios, enquanto instrumento de insero e
coeso social (ibidem).
pois, no quadro desta poltica legislativa, tendente a
assegurar a sustentabilidade do sistema de segurana social,
que se deve compreender a opo que o legislador tomou
de fazer acrescer exigncia j definida em 2003 segundo a qual s os residentes em Portugal (fossem ou
no portugueses) acederiam s prestaes do RSI uma
outra, indiciadora de um regime mais restritivo de acesso,
segundo a qual apenas quem residisse em Portugal h pelo
menos um ano poderia beneficiar deste especfico instituto
de proteo social.
O prembulo do Decreto-Lei n. 133/2012, se bem que
relativo explanao de todas as finalidades de poltica
legislativa a prosseguida, silente quanto s razes que
tero levado o legislador a introduzir esta especfica alterao ao regime do RSI.

1601
Tais razes, contudo, so explicadas pelo autor da norma
na resposta que foi dada ao pedido do requerente. A se diz
que, num quadro de redistribuio de recursos escassos,
haveria que garantir que uma prestao com a natureza
do RSI, que se destina a assegurar direitos essenciais por
forma a prevenir e a erradicar situaes de pobreza e excluso com base na solidariedade de toda a comunidade
(artigo 36. da Lei de Bases da Segurana Social), s fosse
concedida a quem com essa comunidade tivesse elos de
ligao efetiva. A exigncia de um perodo mnimo de residncia em Portugal corresponderia, portanto, expresso
possvel dessa mesma garantia, assim se evitando o acesso
prestao a quem no mostrasse ter relao suficientemente densa com a comunidade nacional.
12 Acontece que, quando aplicada a cidados portugueses, uma tal justificao no pode deixar de colocar,
luz da CRP, especiais problemas, que decorrem de trs
razes fundamentais.
Em primeiro lugar, por uma razo de princpio que
ocupa, no sistema da Constituio, um lugar valorativo
primordial. Em termos jurdico-constitucionais, a definio do que seja, ou em que possa consistir, a comunidade nacional e a resposta questo de saber quem
a ela pertence ou quem, com ela, deter laos de ligao
efetiva aparece como questo de tal modo relevante
que no pode deixar de ser resolvida nos seus primeiros
artigos, relativos aos Princpios Fundamentais. E o que
deles resulta que pertencer naturalmente comunidade
nacional todo aquele que detiver a cidadania portuguesa.
o que parece, pelo menos, decorrer do n. 1 do artigo 3.,
na parte em que se refere ao povo como titular do poder
poltico soberano; e do artigo 4., na medida em que a se
elege a cidadania portuguesa como critrio exclusivo para
o preenchimento do conceito constitucional de povo.
Significando as expresses nacionalidade e cidadania o
vnculo que liga um indivduo a determinado Estado,
difcil compreender que o legislador ordinrio se veja na
necessidade de exigir, em relao a cidados portugueses,
requisitos ulteriores suscetveis de comprovar a existncia,
em relao a cada um, de elos efetivos de unio comunidade nacional. Para todos os efeitos, a Constituio parte do
princpio segundo qual o ser-se portugus , em si mesmo,
um estado pessoal que constitui condio suficiente de
comprovao da existncia desse elo efetivo.
Em segundo lugar, no parece congruente que esse requisito ulterior se cifre na exigncia, imposta a cidados
nacionais, de um perodo mnimo de residncia legal em
Portugal. Os portugueses, que integram, de acordo com
a Constituio, a comunidade nacional, sero naturalmente titulares de um direito fundamental a habitar o
territrio que forma o suporte fsico e geogrfico dessa
mesma comunidade. Isto mesmo decorre da ordem pela
qual a CRP enuncia, nos Princpios Fundamentais, os
elementos que considera serem essenciais para a identificao do que seja a comunidade poltica nacional. Com
efeito, aps ter identificado o povo como titular da soberania (artigo 3.), e de ter esclarecido que tal povo no
outra coisa que no a reunio dos cidados portugueses
(artigo 4.), dedica-se a delimitar o territrio da Repblica
(artigo 5.), indiciando assim a existncia de uma relao
umbilical, estreitssima, entre uma certa condio pessoal de cidadania (o ser-se portugus) e o direito a habitar
o territrio que identifica Portugal. Precisamente por isso
no admitida a expulso de cidados portugueses do
territrio nacional (artigo 33., n. 1, da CRP), sendo por

1602
outro lado garantido a todos os cidados o direito de se
deslocarem e fixarem livremente em qualquer parte do territrio nacional (artigo 44., n. 1). Perante o recorte deste
direito fundamental, de que qualquer cidado portugus
titular, de residir em territrio da Repblica, o conceito
de residncia legal nesse territrio, quando aplicado a
portugueses, s pode ter o valor enunciativo que a acima
se lhe atribuiu. E assim, por definio, nenhum portugus
poder vir a encontrar-se em situao de residncia ilegal
em Portugal.
Finalmente, e em terceiro lugar, a norma impugnada no segmento ideal identificado pelo requerente
no seu pedido, e que, como j se sabe, incide apenas sobre cidados portugueses coloca problemas jurdico-constitucionais face ao disposto no n. 2 do artigo 44. da
CRP. Decorre desta norma que os portugueses, alm de
disporem de um direito incondicionado a habitar o territrio
da Repblica, dispem tambm do direito, que a todos
reconhecido, de emigrar ou de sair do territrio nacional
e o direito de regressar.
Justamente por se tratar do exerccio de uma liberdade
fundamental, a sada do territrio portugus, e consequente
escolha do territrio de qualquer outro Estado como espao
geogrfico e social de vida, no acarreta para nenhum portugus a assuno de um estatuto diminudo de cidadania. A
presuno de pertena efetiva comunidade nacional,
que a Constituio associa estritamente condio de ser-se portugus, permanece intacta, sempre que se exerce a
liberdade fundamental, garantida pelo n. 2 do artigo 44.
da CRP, de emigrar ou de sair do territrio nacional. Prova
disso mesmo , no apenas o disposto no artigo 14., segundo o qual os cidados portugueses que se encontrem
ou residam no estrangeiro gozam da proteo do Estado
para o exerccio dos direitos e esto sujeitos aos deveres
que no sejam incompatveis com a ausncia do pas, mas
ainda o especificamente previsto nos artigos 121., n. 1,
115., n. 12, ou 149., n. 2, da CRP, nos termos dos quais
se confere aos portugueses residentes no estrangeiro, pelo
menos, o direito de votar em referendos nacionais e na
escolha de titulares eleitos de rgos de soberania.
certo que, embora no acarretando por tudo isto qualquer diminuio do estatuto de cidadania, a residncia
de um portugus no estrangeiro pode implicar que s lhe
sejam pela lei portuguesa conferidos direitos que, como
diz o artigo 14. da CRP, no sejam incompatveis com a
ausncia do pas. Nesse sentido se compreende o sistema
de acesso s prestaes de RSI, que, desde a sua origem,
implica a atribuio dessas prestaes apenas queles que
residem em Portugal, o que constitui uma forma de concretizao daquele princpio. Justificadamente, o legislador
entende que o direito a fruir do rendimento de reinsero
social, prestado pelo Estado portugus, no pode ser reconhecido a cidados portugueses residentes no estrangeiro,
uma vez que tal reconhecimento depende da celebrao de
um contrato de insero do qual decorrem, para o titular da
prestao social, obrigaes cujo cumprimento pressupe
sempre a residncia do mesmo em territrio nacional.
Alis, esta mesma ideia, segundo a qual aos portugueses
residentes no estrangeiro s sero reconhecidos os direitos
que no sejam incompatveis com a sua ausncia do pas,
corresponde redao do n. 1 do artigo 40. da Lei de
Bases da Segurana Social, na medida em que a se prescreve que (a) atribuio das prestaes do subsistema de
solidariedade (no qual se integra o rendimento social de
insero) depende de residncia em territrio nacional.

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


13 Ao impor que os cidados portugueses comprovem ter pelo menos um ano de residncia legal em
Portugal, o legislador ordinrio est a instituir um regime
mais gravoso de acesso ao RSI para um grupo especfico de
portugueses. Como sustenta o requerente, em causa estaro
situaes [...] em que cidados portugueses acabados de
regressar a Portugal, por terem voluntariamente decidido
ou at sido forados a abandonar o pas de acolhimento,
[...] se confrontam com o peso de uma condio pessoal de
debilidade econmica. Quer isto dizer que especialmente
afetados sero todos aqueles que, tendo emigrado ou decidido pura e simplesmente sair do territrio nacional, a
esse territrio escolham voltar. De acordo com o sentido
preciso da norma agora impugnada, sero sobretudo esses
que tero que comprovar a residncia legal em Portugal
pelo perodo mnimo de um ano, a fim de poderem aceder
s prestaes de RSI.
Note-se que, sendo claro que o legislador nacional no
estava obrigado por qualquer norma supranacional a consagrar esta soluo, tambm claro que a afetao especial
dos portugueses regressados a Portugal e que tero que
esperar um ano antes de poderem aceder ao rendimento
social de insero poder no ter qualquer equivalente
nos ordenamentos jurdicos dos demais Estados-Membros
da Unio. Com efeito, se certo que o Direito da Unio
no impede os Estados de tratarem mais favoravelmente os
seus prprios nacionais face aos demais cidados da Unio
no que diz respeito a este tipo de prestaes, de natureza
estritamente assistencial, pode bem suceder que os demais
Estados (que no Portugal) acolham regimes jurdicos que
rejeitem este tipo de constries para os seus prprios
nacionais. A ser assim, Portugal, ao escolher livremente
afetar deste modo cidados portugueses em nome de uma
(no exigida) homogeneidade de tratamento entre todos os
cidados europeus, f-lo- correndo o risco da no reciprocidade por parte dos ordenamentos jurdicos dos demais
Estados-Membros da Unio. Se tal ocorrer os cidados
portugueses emigrantes podero vir a ser, por causa da lei
portuguesa, duplamente afetados: afetados em Portugal,
visto que a deciso de regressar ao pas no deixar de
ser condicionada pelo facto de, em situao de debilidade
econmica, ser impossvel o acesso s prestaes do RSI
antes de decorrido o prazo de um ano; afetados no territrio
de acolhimento, visto que nada garantir que, no territrio
desse Estado, seja concedida (ou em que condies seja
concedida) a no nacionais que nele residam prestaes
de natureza assistencial.
A este ponto acresce que, ao assim decidir correndo
portanto o risco da no reciprocidade por parte das ordens
jurdicas dos demais Estados-Membros da Unio o legislador portugus estabelece uma diferena de tratamento
entre cidados portugueses que tem como nico fundamento um dado de facto: o facto de alguns de entre esses
cidados terem escolhido sair do pas e, posteriormente,
terem igualmente escolhido a ele regressar. Sucede, porm,
que tais dados de facto no correspondem a aes pessoais
que sejam pelo Direito desconsideradas ou desvalorizadas.
Muito pelo contrrio. Como j se viu, os comportamentos
a que os factos se referem correspondem ao exerccio de
liberdades que a Constituio tem por fundamentais, com
todas as consequncias de valorao subjetiva e objetiva
que da decorrem.
Assim sendo, a questo que se coloca a de saber se o
exerccio de liberdades fundamentais pode, em si mesmo,
constituir um fator de legitimao para um tratamento in

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


pejus das pessoas que as exerceram. Ou, dizendo de outro
modo, a questo que se coloca a de saber se, entre pessoas
partida igualadas numa precisa condio jurdica a
que decorre da comum nacionalidade portuguesa pode
o legislador introduzir diferenas de regime jurdico que
tenham como nico fundamento (para o tratamento in pejus
de algumas delas) circunstncias de facto que correspondem ao exerccio de liberdades individuais, constitucionalmente protegidas.
14 Face vasta jurisprudncia do Tribunal Constitucional que tem interpretado o sentido do artigo 13.
da Constituio, parece claro que a resposta questo
colocada no pode ser seno negativa.
Como decorre, entre muitos outros, dos Acrdos
n.os 191/88; 412/2002 e 232/2003 (que faz, neste domnio,
uma expressiva sntese de todo o lastro jurisprudencial
anterior), a densidade de escrutnio do Tribunal, face s
diferenas de tratamento entre pessoas que sejam introduzidas pelo legislador e que devam ser confrontadas com o
princpio da igualdade de todos atravs da lei, no em
qualquer caso constante nem detm em todas as circunstncias o mesmo grau. Tal densidade ser tanto maior quanto
mais evidente, ou manifesta, for a inexistncia de respaldo
constitucional para a razo de ser da diferena, ou para o
fundamento invocado pelo legislador ou (e) decorrente
do regime jurdico por ele institudo que justifica o trato
diferenciado. A Constituio exclui que o legislador possa
introduzir diferenas de tratamento entre pessoas que se
fundamentem exclusivamente nas categorias suspeitas
enunciadas no elenco aberto do n. 2 do artigo 13. da CRP.
partida, existem portanto fundamentos justificadores de
diferenas que a Constituio entende serem insuscetveis
de merecer o seu acordo; e no dispondo assim o legislador da liberdade de estabelecer diferenas (in pejus) entre
pessoas com fundamento nessas razes, qualquer regime
legislativo que, contrariando manifestamente a proibio
constitucional, mesmo assim as invocar como nica
razo justificativa do trato diferenciado merecer o
escrutnio exigente da jurisdio constitucional. Nessas
circunstncias, sobre o autor da norma impende o nus
acrescido de justificar, por algum outro fundamento que
merea, em ponderao, o assentimento do Direito, a sua
insistncia em estabelecer diferenas entre as pessoas com
fundamento em razes que, prima facie, a Constituio
no acolhe como sendo justificaes idneas para o trato
diferenciado.
certo que, no caso agora colocado ao Tribunal, no
est em causa a instituio, pelo legislador, de regimes
diferentes que sejam aplicveis a grupos de pessoas em
funo de qualquer uma das razes que, em elenco aberto,
o n. 2 do artigo 13. da CRP enuncia. Contudo, residindo o
fundamento da diferena, instituda pela norma impugnada
entre cidados nacionais, no simples facto de alguns desses
cidados terem exercido liberdades que a Constituio valora como fundamentais, a densidade de escrutnio a aplicar
pela jurisdio constitucional avaliao da escolha legislativa no pode ser menor. Tambm nestas circunstncias
(e dir-se-ia: por maioria de razo nestas circunstncias) a
Constituio presume que tais factos no podem, em si
mesmos, fornecer ao legislador fundamentos idneos para
o estabelecimento de diferenciaes in pejus, uma vez que
eles correspondem, to somente, ao exerccio de direitos
de liberdade. Assim sendo, tambm nestas circunstncias
impenderia sobre o legislador ordinrio o nus acrescido de

1603
apresentar uma justificao que, em ponderao, pudesse
merecer o acolhimento da ordem constitucional.
Ora, no caso, no colhe o argumento segundo o qual a
razo (legtima) para diferenciar estaria na necessidade de
prosseguir uma poltica legislativa que, visando alcanar a
sustentabilidade do sistema de segurana social, distribusse
as prestaes do rendimento social de insero apenas por
aqueles que com a comunidade nacional tivessem um elo
efetivo de ligao. Como j se referiu, todos os cidados
portugueses, pelo simples facto de o serem, detm um elo
efetivo de ligao com a comunidade nacional. este o
princpio de que parte a Constituio, e para cuja valncia
plena se no encontrou, no caso, limitao.
Assim, o nico fundamento para, dentro do universo dos
cidados nacionais residentes, estabelecer uma diferenciao entre eles, em razo do tempo de residncia (tertium
comparationis), residir no facto de terem sido exercidas
liberdades que, para a Constituio, so fundamentais.
Os destinatrios do regime jurdico definido in pejus pelo
legislador so sobretudo aqueles portugueses que exerceram a liberdade fundamental de sair do pas (artigo 44.,
n. 2, primeira parte) e a liberdade fundamental de a ele
regressar (artigo 44., n. 2, segunda parte); como no se
vislumbra outra razo de ser para a diferena seno o
exerccio desta(s) liberdades(s), constitucionalmente reconhecidas e protegidas, nelas mesmo ou no facto do
seu exerccio que reside o critrio que funda a escolha
do legislador. Ora, no pensvel que algum possa ser
prejudicado, e tratado diferentemente de outros que, em
princpio, so seus iguais, pelo simples facto de ter exercido
um direito fundamental, que a Constituio identifica como
sendo um dos direitos, liberdades e garantias.
Tanto basta para se considerar inconstitucional a norma da
alnea a), do n. 1, do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de
27 de junho, na parte em que exige a cidados portugueses
um perodo mnimo de um ano de residncia legal em Portugal para poder aceder ao rendimento social de insero,
por violao do princpio da igualdade, consagrado no
artigo 13., n. 1 da CRP.
15 Sendo assim, escusa-se o Tribunal de averiguar
dos demais fundamentos invocados pelo requerente para
sustentar a inconstitucionalidade da norma por ele impugnada.
A anlise da invocao do princpio da dignidade da
pessoa humana, enquanto parmetro de validade aplicvel ao caso, ser dispensvel, dado a menor preciso que
reconhecida ao princpio; e, pela mesma razo, ser
dispensvel a anlise da questo face ao princpio da universalidade, tambm convocado pelo requerente. De resto,
quanto a este, sempre se poder dizer que (a) universalidade tpica dos direitos fundamentais apenas vale enquanto
expresso da sua qualificao axiolgica como direitos de
igualdade, de modo que no pode pretender-se basear na
universalidade outras exigncias normativas para alm
daquelas que podem ser feitas ao legislador em funo do
respeito devido ao princpio da igualdade de tratamento
(cf. Vieira de Andrade, Anotao ao Acrdo do Tribunal
Constitucional n. 509/02, in Jurisprudncia Constitucional, n. 1, JAN/MAR, 2004, pg. 26).
Chegado o Tribunal a um juzo de inconstitucionalidade, prejudicada fica igualmente a anlise da questo da
(i)legalidade, decorrente da eventual contradio entre o
disposto no n. 2 do artigo 40. da Lei de Bases da Segurana Social e o sentido da norma impugnada.

1604

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Finalmente, as razes que fundamentam o juzo de


inconstitucionalidade do segmento da norma constante
da alnea a) do n. 1 do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de
21 de maio, na redao que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho, so igualmente vlidas
para justificar o mesmo juzo quanto norma constante
do n. 4 do mesmo artigo 6., tambm impugnada pelo
requerente.
III Deciso

16 Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:


a) Declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade da norma constante da alnea a), do n. 1, do
artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de maio, na redao
dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho, na
parte em que exige a cidados portugueses um perodo
mnimo de um ano de residncia legal em Portugal para
poder aceder ao rendimento social de insero, por violao do princpio da igualdade, consagrado no artigo 13.,
n. 1 da CRP;
b) Declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade da norma constante do n. 4 do artigo 6.
da Lei n. 13/2003, de 21 de maio, na redao dada pelo
Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho, na parte em
que estende o requisito de um perodo mnimo de um
ano de residncia legal em Portugal, previsto na alnea a)
do n. 1 desse preceito legal, aos membros do agregado
familiar do requerente de rendimento social de insero,
por violao do princpio da igualdade, consagrado no
artigo 13., n. 1 da CRP.
Lisboa, 25 de fevereiro de 2015. Tem voto de
conformidade dos Conselheiros Jos Cunha Barbosa e
Carlos Fernandes Cadilha, que no assinam por no estarem presentes. Lino Rodrigues Ribeiro Fernando
Vaz Ventura Joo Cura Mariano Ana Guerra
Martins Catarina Sarmento e Castro Joo Pedro
Caupers (com declarao de voto) Maria Jos Rangel
de Mesquita (com declarao) Pedro Machete (voto
a deciso e a respetiva fundamentao, sem prejuzo da
declarao que anexo) Maria Lcia Amaral (vencida,
nos termos da declarao de voto que junto) Maria de
Ftima Mata-Mouros (vencida nos termos da declarao
que junto) Joaquim de Sousa Ribeiro.
Declarao de voto

No obstante ter votado favoravelmente o acrdo, subscrevendo tanto a deciso de inconstitucionalidade, como
a respetiva fundamentao, teria preferido que se tivesse
optado pelo reenvio prejudicial para o TJUE.
Apesar de compreender os argumentos que levaram
ao abandono desta opo, no me parece que a recente
jurisprudncia Dano seja decisiva no sentido da conformidade das normas portuguesas em causa com o direito da
UE. Consideradas as diferenas entre as normas alems
naquela apreciadas e as normas nacionais cuja inconstitucionalidade ora se declara, julgo haver espao para a
dvida quanto conformidade destas ltimas com o direito
da UE. Joo Pedro Caupers.
Declarao de voto

Acompanha-se a fundamentao do presente Acrdo na


parte em que conclui (cf. em especial II, 10) que o Direito

da Unio Europeia tolera, no domnio em causa prestaes de um regime no contributivo que garante um
mnimo de meios de subsistncia a existncia de um
regime diferenciado entre nacionais do Estado-Membro de
acolhimento (Portugal) e nacionais de Estados-Membros
da Unio que naquele residam ( luz do Direito derivado
da Unio Europeia), sem prejuzo da seguinte explicitao. No existindo um regime harmonizado de Direito
da Unio Europeia no domnio em causa, caber a cada
Estado-Membro, ao abrigo do princpio da subsidiariedade, estabelecer o regime aplicvel aos respetivos nacionais sendo este o regime sindicado nos presentes
autos na parte em que condiciona o acesso s prestaes
em causa (rendimento social de insero) ao preenchimento de um requisito de residncia legal em Portugal
h, pelo menos, um ano. Ora o princpio da igualdade
de tratamento, quer na sua formulao geral constante do
artigo 18., primeiro pargrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia e do artigo 21., n. 2, da
Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia quer,
em especial, na sua expresso concretizada no artigo 24.,
n. 1, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho de 29 de abril de 2004, reporta-se ao benefcio
de igualdade de tratamento em relao aos nacionais,
isto , aplicao ou extenso do regime aplicvel aos
nacionais do Estado de acolhimento aos nacionais de Estados membros da Unio a qual comporta, partida, a
possibilidade de os Estados membros estabelecerem certas
derrogaes previstas, no domnio em causa, no artigo 24.,
n. 2, da referida Diretiva e, assim, uma dada medida de
diferenciao (em concreto, entre nacionais do Estado de
acolhimento e nacionais de outros Estados-Membros com
direito de residncia luz do Direito derivado da Unio
Europeia). Maria Jos Rangel de Mesquita.
Declarao de voto

O direito da Unio Europeia probe um tratamento discriminatrio entre cidados de diferentes Estados-Membros
fundado apenas na nacionalidade. Contudo, no caso sub
iudicio, as nicas questes colocadas pelo requerente respeitam constitucionalidade e legalidade da exigncia
de um perodo de residncia mnimo de um ano em territrio nacional feita a cidados nacionais e membros do
seu agregado familiar como pressuposto de atribuio do
RSI. Por outras palavras, e na perspetiva do direito da
Unio Europeia, est em causa imediatamente a definio
do standard aplicvel por um certo Estado-Membro aos
respetivos nacionais para obteno de determinada prestao no contributiva. Sobre o que tal standard deve ser,
o direito da Unio Europeia apenas probe que o respetivo
carter discriminatrio relativamente a cidados de outros
Estados-Membros. Deste modo, o direito da Unio Europeia limita-se a estabelecer nesta matria limites negativos
de um contedo a definir positivamente pelo direito de
cada Estado-Membro.
Com efeito, a determinao das condies de acesso dos
cidados portugueses ao RSI , em primeira linha, fruto
de escolhas que o legislador ordinrio portugus tem de
fazer em conformidade com os parmetros constitucionais
(e eventualmente legais) aplicveis. Tais escolhas, para o
que aqui importa, inscrevem-se num espao de autonomia
legislativa prprio do Estado Portugus cujo exerccio,
podendo encontrar-se condicionado por diferentes fatores
econmicos, polticos e jurdicos, necessariamente deve
conformar-se com os parmetros normativos que direta

1605

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


e imediatamente estabelecem as condies da sua legitimidade, tais como os princpios da universalidade e da
igualdade invocados pelo requerente. Cumpre, na verdade,
manter bem separados os fatores a ponderar eventualmente
no exerccio do poder de escolha legislativa e que so
relevantes no plano do mrito das solues legislativas
adotadas , das condies normativas da legitimidade
de tal escolha e que relevam no plano da sua validade
constitucional (ou, eventualmente, legal). O mrito da
opo realizada (ou o maior demrito das suas alternativas)
, em qualquer caso, insuscetvel de justificar e por tal
via, de afastar a sua eventual ilegitimidade face aos
parmetros de validade aplicveis.
Pelo exposto, afigura-se desnecessrio indagar se a escolha efetuada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho,
ao conferir uma nova redao ao artigo 6., n. 1, alnea a),
da Lei n. 13/2003, de 21 de maio, ou no compatvel com
o direito da Unio Europeia (cf., em especial os pontos 7,
in fine, e 8 a 10 do presente Acrdo). A fixao do tratamento aplicvel pelo Estado Portugus aos seus cidados
em matria de prestaes sociais integra a liberdade de
conformao do legislador nos limites da Constituio e,
sendo caso disso, da Lei de Bases da Segurana Social.
Assim, est em causa, desde logo e, no caso concreto,
unicamente (por fora do princpio do pedido) , a conformidade com tais parmetros. A questo do sentido do
direito da Unio Europeia em tal domnio, nomeadamente
saber se, por fora desse direito, os cidados da Unio
com direito de residncia num Estado-Membro tm de
ser tratados exatamente nos mesmos termos dos cidados
desse mesmo Estado argumento invocado pelo autor
da norma na sua resposta para justificar a opo de tornar
extensivas a cidados nacionais as exigncias a aplicar
a cidados de outros Estados-Membros (cf. o ponto 2,
in fine) releva exclusivamente, considerando o objeto
do presente processo definido em funo do pedido de
fiscalizao deduzido pelo requerente, no plano poltico-legislativo; no no da validade jurdico-constitucional da
norma aplicvel aos cidados nacionais. Eventualmente, e
a confirmar-se o entendimento sobre o sentido do direito da
Unio Europeia invocado pelo autor da norma, a questo
da compatibilidade com este ltimo direito poder vir a
colocar-se num momento ulterior.
Tal s no seria assim podendo nessa hiptese
justificar-se, devido existncia de uma questo prvia
de direito da Unio Europeia, um reenvio prejudicial nos
termos previstos no artigo 267., 2. pargrafo, do Tratado
sobre o Funcionamento da Unio Europeia , caso o prprio direito da Unio Europeia, designadamente por via de
disposies do Tratado da Unio Europeia ou do Tratado
sobre o Funcionamento da Unio Europeia, impusesse
direta e imediatamente um determinado contedo positivo
quanto atribuio de uma prestao social do tipo do
RSI. Como referido, no isso que acontece: o direito da
Unio Europeia pressupe que sejam os Estados-Membros
a estabelecer tal contedo, exigindo apenas que o mesmo
no seja discriminatrio. Por ser assim, no se afigura
que, para decidir da legitimidade constitucional da norma
objeto do presente pedido de fiscalizao abstrata sucessiva, seja necessrio esclarecer previamente se o direito
da Unio Europeia admite ou proscreve em matria de
prestaes sociais do tipo aqui em causa o RSI diferenciaes entre os cidados do Estado-Membro e os
demais cidados da Unio. E a contraprova a seguinte:
mesmo que o argumento invocado pelo autor da norma

colhesse sendo, portanto, imposto pelo direito da Unio


Europeia um tratamento igualitrio de todos os cidados da
Unio no tocante atribuio do RSI por parte do Estado
Portugus , nem por isso o legislador ordinrio portugus estaria juridicamente obrigado a diferenciar entre os
cidados portugueses residentes em Portugal h menos
de um ano e h mais de um ano; nem, to-pouco, estaria
constitucionalmente legitimado a faz-lo atenta a relevncia da cidadania portuguesa justamente destacada no
ponto 12 do Acrdo para a definio da comunidade
nacional. Da a importncia decisiva assumida no presente
caso pelos parmetros constitucionais da universalidade
e da igualdade.
Em suma, por razes de ordem normativa, e tambm
de ordem processual, a questo da constitucionalidade
(ou legalidade) da soluo adotada pelo Decreto-Lei
n. 133/2012, de 27 de junho, relativamente ao artigo 6.,
n. 1, alnea a), primeira parte, da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, precede a da sua compatibilidade com o direito da
Unio Europeia.
Por outro lado, a aludida indagao sobre o sentido do
direito da Unio Europeia concretamente do artigo 24.,
n.os 1 e 2, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 29 de abril de 2004 , se realizada
exclusivamente pelo Tribunal Constitucional, como sucedeu neste caso (cf. o ponto 10 do presente Acrdo),
corre o risco de no vir a ser corroborada pela instncia
competente para fixar a interpretao dos atos adotados
pelas instituies da Unio Europeia, conforme o disposto
no artigo 267., primeiro pargrafo, alnea b), e segundo
pargrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia, uma vez que, mesmo depois da jurisprudncia
Dano (v. o Acrdo do Tribunal de Justia da Unio Europeia de 11 de novembro de 2014, Processo C-333/13), no
se pode ter como absolutamente segura qual a interpretao
dos preceitos de direito da Unio Europeia aplicveis que
vir a prevalecer em termos gerais e abstratos (em sentido contrrio mencionada jurisprudncia Dano, v., por
exemplo, o Acrdo de 19 de setembro de 2013, Brey,
Processo C-140/12; e, presentemente, encontra-se pendente um pedido de deciso prejudicial sobre a mesma matria: Processo C-67/14, Alimanovic). Pedro Machete.
Declarao de voto

Votei vencida quanto deciso de inconstitucionalidade


pelas seguintes razes:
1 Depreende-se de toda a argumentao seguida pelo
Tribunal (particularmente, nos pontos 6 a 10 da fundamentao) que, neste caso, se considerou que a questo
relativa interpretao do Direito da Unio surgia como
questo prvia face ao problema de constitucionalidade
que havia que resolver.
Considerar que o juzo, a fazer naturalmente pelo Tribunal Constitucional portugus quanto conformidade ou
desconformidade face CRP de uma norma editada pelo
legislador da Repblica, pode estar condicionado pelo
sentido que se atribuir s obrigaes juseuropeias que sobre
aquele ltimo impendam, no significa reconhecer que
toda a ordem jurdica europeia prevalece ou prima sobre
a prpria Constituio portuguesa. Significa to-somente
que dos artigos 7., n. 5 e 8., n. 4, da CRP se retiram as
ilaes que so devidas. Face ao disposto nestes ltimos
preceitos, pode bem suceder que o legislador portugus
se encontre, em certo domnio, vinculado por imposies
decorrentes do Direito da Unio; e que, assim sendo, saber

1606
ao certo se tais vinculaes existem qual o seu preciso
sentido; qual a dimenso exata das suas exigncias pode
configurar-se como uma questo que, logicamente, deve
ser resolvida antes que se resolva a questo de constitucionalidade.
No pode logicamente excluir-se, com efeito, que,
em certas situaes, a ponderao a fazer pelo Tribunal
Constitucional portugus quanto constitucionalidade
das escolhas legislativas da Repblica dependa do problema de saber se, e at que ponto, tais escolhas estavam
predeterminadas por exigncias decorrentes do Direito da
Unio. A concluso no compromete em nada a delimitao
da competncia prpria do Tribunal Constitucional, que,
como se sabe, restrita averiguao da conformidade ou
compatibilidade de normas de direito interno face Constituio da Repblica [ou face a leis de valor reforado];
como em nada compromete a conceo de fundo que se
tenha sobre as relaes existentes entre ordem constitucional portuguesa e ordem jurdica europeia, no seu conjunto
tomada. Particularmente, a concluso no traz consigo uma
qualquer viso hierrquica destas relaes, que, eventualmente, confira ordem europeia primazia ou prevalncia
sobre a ordem constitucional. Apenas se afigura como
um corolrio inevitvel do compromisso assumido pela
Repblica face integrao europeia (artigo 7., n. 5, da
CRP), com o consequente reconhecimento do lugar que
as normas de Direito da Unio tm no sistema interno de
fontes do direito (artigo 8., n. 4).
2 Nestes termos, considerar que o Tribunal Constitucional portugus pode estar condicionado, no juzo que
fizer sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade
de uma norma, pela questo prvia de saber se o sentido de
tal norma , ou no, predeterminado por uma exigncia do
Direito da Unio, no implica nenhum desvio ao recorte
constitucional das suas competncias, nos termos do ordenamento fundamental da Repblica. Pelo contrrio. Se,
em um certo caso concreto, se verificar que assim ou
seja: se se verificar que existem duas, e no apenas uma,
questes de interpretao de Direito a resolver; que uma
a questo relativa determinao do sentido das normas
de Direito Europeu e que outra a relativa determinao
do sentido das normas da Constituio portuguesa; e que a
soluo que se der primeira questo condiciona a soluo
que se der segunda o reconhecimento da existncia de
uma questo prvia face questo de constitucionalidade
algo que se inscreve de pleno naquilo que, face CRP,
se deve hoje entender por administrao da justia em
matrias de natureza jurdico-constitucional (artigo 221.).
3 Como j se disse, depreende-se de toda a argumentao seguida pelo Tribunal que, no caso, foi exatamente
isso que sucedeu. Considerou-se que o juzo a fazer sobre a
norma impugnada, restrito evidentemente sua conformidade com as normas superiores constantes do ordenamento
jurdico portugus, dependia do sentido que se atribusse
a certas exigncias decorrentes do Direito da Unio, e
impendentes sobre o legislador domstico.
Penso que certeira esta considerao. Com efeito,
creio que, no caso, se no podia resolver a questo colocada pelo requerente ao Tribunal sem que primeiro se
soubesse ao certo quais as obrigaes que, por fora do
Direito da Unio, impendiam sobre o legislador portugus
neste domnio.
Atravs da norma sub judicio, este ltimo havia alterado
as regras relativas aos requisitos de acesso ao Rendimento
Social de Insero, de modo a passar a exigir, tanto para

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


cidados portugueses quanto para cidados da Unio Europeia (ou outros a estes ltimos equiparados), o mnimo
de um ano de residncia legal em Portugal. O requerente
impugnara a constitucionalidade (e tambm a legalidade)
desta nova exigncia apenas no que dizia respeito aos
cidados portugueses, invocando que ela contrariava
princpios constitucionais como o da universalidade, da
igualdade, e da proporcionalidade em relao a medidas
restritivas de acesso a prestaes de segurana social;
e o autor da norma defendera-se, argumentando que tais
medidas restritivas eram necessrias, no apenas por
razes de sustentabilidade do sistema de segurana social,
mas ainda pelo imperativo de fazer distribuir prestaes
da natureza do RSI, expresso exclusiva da solidariedade
da comunidade poltica nacional, apenas por aqueles que
tivessem elos de ligao efetiva com tal comunidade, assim
se evitando o indevido desperdcio de recursos escassos
por quem fosse atrado a Portugal com o simples fito de
deles [desses recursos] beneficiar.
Sendo esta a questo colocada ao Tribunal, dele se
exigia uma tarefa difcil de ponderao, que sopesasse o
valor constitucional dos propsitos de interesse pblico
invocados pelo autor da norma e o grau de afetao dos
direitos dos portugueses, atingidos pela nova exigncia de
um mnimo de um ano de residncia no pas.
Parece-me evidente que, tendo o legislador estabelecido
que esta nova exigncia seria igual tanto para portugueses
quanto para cidados europeus, o juzo de ponderao
que o Tribunal teria que fazer, para resolver o problema
de constitucionalidade que lhe fora colocado, dependeria,
nos seus prprios termos, da questo prvia de saber se
o tratamento igual dado pela norma impugnada tanto a
portugueses quanto a demais europeus era, ou no era,
imposto ele prprio pelo Direito da Unio. E isto por trs
razes fundamentais.
Em primeiro lugar, por ser necessrio determinar ao
certo qual o universo dos destinatrios da prestao social
em causa. Para resolver problemas de justia distributiva muitas vezes necessrio que se saiba de antemo
quo vasto o universo de pessoas face ao qual se est
obrigado a distribuir. Provavelmente sempre assim ser.
Mas seguramente que tal ocorrer com maior premncia naquelas circunstncias em que, sendo escassos os
recursos a distribuir, mais exigente se mostra a afinao
dos critrios a observar na justia da distribuio. Saber
se as regras de acesso ao RSI portugus tinham, ou no
tinham, que ser definidas pelo legislador nacional de modo
a abranger indiferenciadamente tanto cidados portugueses
quanto cidados europeus no era portanto questo marginal face ao problema colocado pelo requerente. Muito
pelo contrrio: era em relao a esse problema questo
prvia, uma vez que a ponderao quanto adequao
jurdico-constitucional da deciso legislativa, conquanto
restrita afetao dos direitos dos portugueses, no seria
necessariamente a mesma, caso se soubesse que a distribuio do RSI tinha que ser feita, por imperativo europeu,
do mesmo modo tanto para portugueses quanto para os
demais cidados da Unio circunstncia em que diminuiria muito a quota-parte disponvel para cada um , ou
caso se soubesse que tal imperativo de tratamento igual,
pura e simplesmente, no existia.
Em segundo lugar, a questo europeia era uma questo prvia em relao questo de constitucionalidade que
tinha que resolver-se por causa dos prprios termos em
que fora enunciado o juzo de ponderao devolvido ao

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


Tribunal. A adoo da medida restritiva fora justificada pela
necessidade de impedir que recursos escassos, provenientes
exclusivamente da expresso da solidariedade nacional,
viessem a ser distribudos por free riders, ou seja, por
pessoas que acorressem a Portugal com o simples intuito
de desses recursos beneficiar. Para a formulao do juzo
referente proporcionalidade desta medida restritiva
no podia ser indiferente a questo de saber se o Direito
da Unio impunha ou no impunha que, neste domnio,
fossem tratados igualmente tanto portugueses quanto demais europeus. que, sendo a resposta positiva isto ,
impondo efetivamente o Direito da Unio a exigncia de
tratamento igual entre portugueses e europeus residentes
em Portugal tambm quanto a este aspeto do regime de
acesso s prestaes do RSI a finalidade de impedir
que tais prestaes fossem conferidas a quem no tivesse
com a comunidade nacional nenhum elo de ligao efetiva
adquiria uma intensidade de sentido, ou um peso prprio, que seria necessariamente muito superior ao peso
a conferir ao mesmo argumento, caso se soubesse que a
igualdade de tratamento entre portugueses e demais europeus no correspondia neste domnio a uma imposio
jurdica decorrente da participao da Repblica na Unio.
que a possibilidade fctica de haver pessoas que acorram a Portugal com o simples intuito de beneficiar apenas
de prestaes sociais de natureza assistencial ser tanto
maior quanto mais amplo tiver que ser o universo dos
destinatrios dessas prestaes. Assim, e sendo o peso
a conferir ao argumento de interesse pblico apresentado
para justificar a restrio tanto maior quanto maior fosse
o mbito necessrio dos destinatrios da medida restritiva,
a questo de saber se tal mbito era ou no, por imposio do Direito de Unio, de amplitude mxima por
dever incluir de forma igual tanto portugueses quanto
europeus surgia necessariamente como questo prvia
face questo principal que havia que resolver, em virtude
dos prprios termos em que fora equacionado o juzo de
ponderao devolvido ao Tribunal.
Finalmente, e em terceiro lugar, das obrigaes juseuropeias impendentes sobre o legislador nacional ou
melhor, da determinao do seu exato sentido dependia
igualmente o juzo que o Tribunal fizesse quanto constitucionalidade da medida legislativa, porquanto delas decorria
o grau de proteo efetivamente conferido aos direitos
dos cidados portugueses pela deciso jurisdicional que
se viesse a tomar. Caso se soubesse que, neste domnio,
o Direito da Unio no impunha nenhuma obrigao de
tratamento uniforme entre aqueles ltimos e os demais
cidados europeus, saber-se-ia tambm que, em condies
de reciprocidade isto , quanto a portugueses residentes
noutros pases da Unio a desproteo social podia
corresponder a uma escolha livre do Estado-Membro de
acolhimento. Nestas circunstncias, os portugueses seriam
duplamente afetados: afetados no seu pas de origem, se
se mantivesse a deciso do legislador portugus de reservar as prestaes de RSI apenas para aqueles cidados
nacionais que residissem em Portugal h mais de um ano;
e afetados no pas estrangeiro de residncia, porquanto
tambm a poderia acontecer que de nenhuma prestao
social congnere beneficiassem. Este argumento que,
alis, o Acrdo tambm enumera para fundamentar a sua
deciso de inconstitucionalidade mostrava-se como
mais uma razo de peso, a ter igualmente em considerao
no juzo de ponderao que se deveria efetuar. Mas o seu
uso pressupunha o esclarecimento de uma questo prvia;

1607
e essa no era outra que no a questo de saber se, neste
domnio, o Direito Europeu impunha, ou no impunha,
uma obrigao de trato indiferenciado entre portugueses
e demais cidados da Unio, obrigao essa que impendesse do mesmo modo tanto sobre o legislador portugus
quanto sobre os legisladores dos outros Estados-Membros
da Unio.
4 Entendeu o Tribunal que esta questo prvia se
encontrava clara e inequivocamente esclarecida, e que era
negativa a resposta que se lhe deveria dar. Por esse motivo,
proferiu a deciso de inconstitucionalidade.
O juzo foi proferido depois de uma cuidada anlise
das pertinentes normas do Direito da Unio a aplicar ao
caso concreto, e da correspondente jurisprudncia. A e
dando-se particular nfase a um Acrdo recente proferido
pelo Tribunal de Justia da Unio Europeia , o Tribunal concluiu, sem margem para dvidas, que o legislador
nacional, ao invocar na sua resposta a exigncia europeia
de igualdade de tratamento entre portugueses e demais
cidados da Unio residentes em Portugal, interpretara
mal o Direito Europeu, uma vez que era claro que, in casu,
tal exigncia pura e simplesmente no existia.
Foi, portanto, sobre esta premissa que se fez assentar o
juzo de inconstitucionalidade.
Dissenti desse juzo porque entendo que a premissa
sobre a qual ele foi construdo est longe de poder ser
demonstrada.
A questo respeitante interpretao das normas de
Direito Europeu que havia que resolver no para o ordenamento jurdico da Unio uma questo qualquer. Diz
antes respeito a valores estruturantes da Unio, como
sejam os relativos liberdade de circulao de pessoas nos
territrios dos diferentes Estados-Membros, ao direito de
residncia no territrio de qualquer Estado que pertena
Unio, e ao princpio geral segundo o qual os Estados-Membros esto obrigados a, em qualquer domnio, tratar
os cidados europeus que no seu territrio legalmente
residam do mesmo modo que tratam os seus prprios nacionais, sem discriminao, portanto, daqueles primeiros
[artigos 18., 20., n. 2, alnea a) e 21., n. 1, TFUE].
Determinar que restries podem ser introduzidas pelos
diferentes legisladores nacionais quanto ao exerccio destas
liberdades de circulao e residncia, e em que circunstncias que o princpio geral de igualdade de tratamento pode
conhecer limites, no , assim, e para a interpretao do
Direito da Unio, uma questo qualquer; releva antes de um
problema fundamental, atinente construo inacabada
do conceito de cidadania da Unio. E precisamente
com este problema que se relaciona a norma que o Tribunal neste caso teve que julgar, uma vez que a formulao,
por parte de cada Estado, de regimes prprios de acesso a
prestaes de segurana social de natureza assistencialista anlogas s do RSI, com a introduo de clusulas
de identificao com a comunidade nacional como as
que se traduzam em exigncias mnimas de perodo de
residncia no territrio do Estado-Membro prestador, podem vir a saldar-se em bvias restries liberdade de
circulao e residncia, no obstante poderem tambm
corresponder realizao de interesses legtimos por parte
de cada Estado. Assim, tambm neste campo haver que
proceder a uma ponderao. Desta feita, ponderao
entre o peso especfico que a liberdade de circulao de
pessoas (e o direito de residncia) tem na construo de
uma cidadania da Unio, e o peso especfico que ter
o interesse de cada Estado-Membro em no dispensar as

1608

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015

suas prestaes de assistncia social a pessoas que apenas


circulem com o intuito de usufruir de benefcios que so
expresso da solidariedade e do esforo financeiro de cada
comunidade nacional. S que esta ponderao, que tem
como referentes interpretativos no o direito nacional de
cada Estado-Membro mas o direito primrio da Unio, a
fazer-se, teria que ser levada a cabo, no por uma jurisdio constitucional nacional, mas pelo rgo jurisdicional
da Unio (artigos 19., n. 1, segunda frase, TUE e 344.,
TFUE). E creio que a ponderao deveria ter sido feita,
dada a complexidade da questo que lhe subjaz e a centralidade que a mesma assume para o Direito da Unio.
Parece-me, com efeito, pouco razovel pensar-se que
a complexa construo do conceito de cidadania europeia, com a consequente delimitao do seu contedo
e limites particularmente, no que diz respeito compatibilizao devida entre o princpio da igualdade de
tratamento que cada Estado dever a todos os europeus
que residam legalmente no seu territrio, por um lado, e,
por outro, os limites que daqui decorram quando esto em
causa esforos financeiros estaduais que sejam, exclusivamente, expresso da solidariedade de cada comunidade
nacional se encontrou feita e esclarecida, uma vez por
todas, em 2014.
Foi por este motivo que votei vencida. Caso se soubesse,
usando para tanto o procedimento prprio [artigos 19.,
n. 3, alnea b), TUE e 267., terceiro pargrafo, TFUE]
e uma vez este terminado, que o sentido exato do Direito
Europeu neste domnio era o da no imposio de um tratamento uniforme entre portugueses e demais europeus,
poderia, eventualmente, vir a concordar com o juzo feito
pelo Tribunal Constitucional portugus. De todo o modo,
sempre seria necessrio que se tivesse obtido atravs
dos meios ao dispor da jurisdio portuguesa e a cujo
recurso impele o princpio da cooperao leal entre autoridades nacionais e autoridades europeias (artigo 4., n. 3,
TUE) uma resposta clara ao problema colocado. Sem
essa resposta, entendo que o presente juzo de inconstitucionalidade assentou numa premissa que a meu ver no
ficou demonstrada. Maria Lcia Amaral.
Declarao de voto

1 Vencida. Em meu entender as normas so ilegais,


por violao da Lei de Bases da Segurana Social, mas no
violam o princpio da igualdade consagrado no artigo 13.,
n. 1 da Constituio.
No concordo, portanto, com a declarao de inconstitucionalidade constante das alneas a) e b) da deciso.
No posso acompanhar diversos aspetos da fundamentao do Acrdo, em especial no que respeita relevncia
do Direito da Unio Europeia (UE) para a apreciao de
constitucionalidade que era pedida, ao enquadramento da
questo centrado na pertena comunidade nacional e
desconsiderao da argumentao do autor da norma.
2 O pedido de fiscalizao do Provedor de Justia
incide sobre a inconstitucionalidade e a ilegalidade das
normas constantes da alnea a), do n. 1, e do n. 4 do
artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de maio, na redao
dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho, na
parte em que exigem a cidados portugueses bem como
aos membros do seu agregado familiar o preenchimento
de um perodo mnimo de um ano de residncia legal em
territrio nacional para poderem aceder ao rendimento
social de insero (RSI). Trata-se, portanto, de uma questo
de acesso a uma prestao social, concretizao do direito

fundamental segurana social decorrente do artigo 63.


da Constituio, mais especificamente, a apreciao da imposio a cidados portugueses do requisito de residncia
no territrio nacional para a obter. O requerente solicita
a apreciao da sua constitucionalidade face ao princpio
da universalidade, ao princpio da igualdade e ao direito
a um mnimo de existncia condigna. este o objeto do
pedido que deveria ter sido apreciado pelo Acrdo. Tal
no ocorreu.
3 Devo comear por referir que no percebo o motivo
que levou o Tribunal Constitucional a tratar em primeiro
lugar, e de forma to desenvolvida, o problema da soluo
legal contestada eventualmente resultar de uma obrigao
de Direito da UE.
certo que, como o Acrdo refere, o autor da norma
utiliza como argumento justificador da medida o Direito
da UE, mas apenas de forma complementar, como ltimo
argumento. O Tribunal tratou-o, no entanto, como uma
questo prvia.
No acompanho, desde logo neste aspeto formal, a construo do Acrdo.
3.1 Antes do mais, ela representa uma inverso lgica. Na medida em que a questo de constitucionalidade
colocada como um problema de diferenciao de regimes
aplicveis a cidados nacionais, s faria sentido avaliar
se a soluo legal resultava de uma imposio do Direito
da UE se se conclusse pela pertinncia prima facie dos
fundamentos invocados para sustentar a inconstitucionalidade da medida, designadamente por violao do princpio da igualdade. Nesse caso, os argumentos relativos
jurisprudncia do Tribunal de Justia da UE poderiam
ser considerados no juzo de igualdade (ou de proporcionalidade) da medida, sem se ignorar, porm, que a sua
relao com o tratamento dos restantes cidados europeus
apenas eventual.
No foi, todavia, esta a metodologia adotada. No Acrdo a questo relativa ao Direito da UE tomada a priori,
de uma forma prvia questo de constitucionalidade
como se sobre ela tivesse precedncia ou dela fosse desligada o que no ocorre.
Na medida em que no concluo pela inconstitucionalidade da medida, nem sequer me debruaria sobre esta
questo.
3.2 Para alm de tratado com a natureza de questo
prvia, todo o desenvolvimento desta matria acessrio
fundamentao da deciso que, como o prprio Acrdo
admite (n. 10), se centra no segmento da norma que introduz uma discriminao entre portugueses. Esta parte da
fundamentao torna-se, assim, um ornamento, um mero
obiter dicta de dimenso to excessiva quanto desnecessria, porquanto no chega, afinal, a ser efetivamente usada
para firmar a deciso do Tribunal.
3.3 Finalmente, discordo desta parte da fundamentao do Acrdo, tambm por aquilo que ela no diz. A
verdade que o Acrdo no chega a esclarecer qual seria
a consequncia para a sua apreciao se se conclusse
que a opo legal em causa derivava de uma vinculao
para o legislador nacional da jurisprudncia do Tribunal
de Justia da UE. Em vo se procurar no Acrdo uma
resposta a esta questo onde a clareza se impunha, ele
inconclusivo.
4 Como referi, apesar do tratamento inicial e desenvolvido que recebe na fundamentao do Acrdo, a
questo relativa s vinculaes do Direito da UE apenas
apresentada pelo legislador como fundamentao com-

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015


plementar da norma. Na resposta apresentada, o autor da
norma refere, como argumentos centrais, que o legislador
entendeu [...] que a demonstrao do lao que define a
integrao na sociedade deve ser mais forte do que o critrio puro de nacionalidade, densificando o critrio de
ligao atravs da extenso do tempo que permita aferir a
efetiva integrao. Isto porque a transferncia de recursos entre os cidados obriga efetivamente demonstrao
de uma ligao efetiva comunidade que transfere esses
recursos. De facto, as prestaes estruturadas, [...] de
concesso continuada, destinadas (re)insero dos seus
beneficirios, [...] tm de pressupor obrigatoriamente um
elo de ligao mais sustentado, demonstrativo de efetiva
integrao na comunidade de cujos recursos se lana
mo para garantia de mnimos de insero garantidos
por longos perodos de tempo.
Trata-se de uma justificao forte, no afastada pelo
Acrdo. Com efeito, as trs razes utilizadas para a rebater
no so convincentes. Vejamos.
4.1 O Acrdo afirma que no faz sentido a exigncia de comprovao de um elo efetivo com a comunidade
nacional porque ser-se portugus , em si mesmo, um
estado pessoal que constitui condio suficiente dessa
demonstrao. Trata-se do argumento central para afastar
a fundamentao do autor da norma. No entanto, este argumento no procede. infirmado, desde logo, pela letra
da Constituio. O artigo 115., n. 12, permite que se
confira aos portugueses residentes no estrangeiro o direito
de votar em referendos nacionais, mas apenas quando
recaiam sobre matria que lhes diga tambm especificamente respeito. No artigo 121., n. 2, da Constituio,
relativo participao de cidados portugueses residentes
no estrangeiro nas eleies presidenciais, exige-se que se
tenha em conta a existncia de laos de efetiva ligao
comunidade nacional. A Constituio admite, portanto,
que, apesar de todos os cidados portugueses integrarem
o conceito de povo e a comunidade nacional, os laos que
os unem a esta podem ser efetivos ou no, podendo nomeadamente ser afetados pela no residncia em territrio
nacional (artigo 121., n. 2, da Constituio). No verdade que baste ter a cidadania portuguesa para possuir tais
laos. Haver situaes em que esse elo no existe ou que
no suficientemente forte para justificar aceder a certas
prerrogativas. Se assim , no parece infundado alegar
que a residncia efetiva, durante um perodo de tempo,
em territrio nacional pode ser utilizada para demonstrar
a existncia de laos de efetiva ligao comunidade
nacional.
De qualquer forma, este argumento falha a questo central que trazida ao Tribunal Constitucional. O problema
de constitucionalidade colocado no depende a priori da
pertena ou no comunidade nacional ou dos laos que
unem os portugueses. Passa, isso sim, pelo acesso a um
direito fundamental social a uma prestao de subsistncia.
A titularidade de cidadania portuguesa, implicando
certo direito a residir em Portugal, bem como o direito
de entrar e sair do pas livremente, no implica o acesso
incondicionado s prestaes sociais. Nesse contexto, no
parece excessivo que se exija a participao efetiva do
cidado nacional na vida em comunidade, comprovada
pela sua residncia, para poder aceder prestao por ela
concedida. A transferncia de recursos entre cidados (os
que contribuem para o Sistema de Segurana Social e os
seus beneficirios) pode obrigar demonstrao de uma
ligao efetiva e sustentada comunidade que os transfere.

1609
De facto, at tendo em conta a grande percentagem de
populao portuguesa e europeia que se encontra a residir
e a trabalhar fora do seu Estado de nacionalidade, existe
uma crescente tendncia no espao europeu para definir o
acesso a determinadas prestaes sociais pelo critrio da
residncia. Tem-se assistido a uma eroso da relao entre
nacionalidade e o acesso a prestaes sociais estaduais
face a uma expanso do reconhecimento desse acesso a
residentes no nacionais. O Acrdo rejeita toda esta rea
de discusso e parece ficar refm de uma conceo clssica,
algo antiquada, de nacionalidade determinante de acesso a
prestaes sociais, ignorando a realidade atual.
4.2 O argumento relativo interpretao da expresso residncia legal utilizada no preceito em causa,
que rejeitado pelo Acrdo, tambm no releva para a
discusso. O facto de a noo de residncia legal ter um
significado, para os cidados nacionais, que distinto do
significado para os restantes cidados europeus e para os
outros cidados estrangeiros escapa ao objeto da questo
de constitucionalidade colocada: a diferena de tratamento
entre cidados nacionais. Mas mesmo que o legislador tenha utilizado uma expresso redundante ou incorreta pois,
de acordo com o aresto por definio, nenhum portugus
poder vir a encontrar-se em situao de residncia ilegal
em Portugal (n. 12), isso no serve para qualificar como
inconstitucional a soluo legal. A circunstncia de um
preceito ser redundante ou de utilizar incorretamente um
adjetivo no o torna inconstitucional. Sempre restaria o
requisito de residir em Portugal durante um determinado
perodo de tempo.
4.3 O ltimo argumento o mais surpreendente. O
Tribunal associa a questo objeto do pedido o acesso
ao direito fundamental a uma prestao social de subsistncia ao artigo 44., n. 2, da Constituio, que garante
o direito de emigrar ou de sair do territrio nacional e o
direito de regressar.
Quero comear por deixar uma observao totalmente
clara: este Acrdo representa uma inovao face jurisprudncia do Tribunal Constitucional relativa ao princpio da igualdade o que, em si mesmo, no implica
uma valorao favorvel ou desfavorvel, mas deve ser
assumido. Admite o presente Acrdo, inovatoriamente,
a aplicao do nvel de escrutnio mais denso, relativo
proibio de discriminao, previsto para as categorias
identificadas no artigo 13., n. 2, da Constituio, s situaes em que o tratamento diferenciado ocorre com
base exclusiva no exerccio de um direito fundamental.
Seria o que aconteceria neste caso, perante uma diferena
de tratamento entre cidados portugueses que teria como
nico fundamento o facto de alguns cidados terem sado
do pas e, posteriormente, a ele terem regressado. Desta
forma, o Tribunal Constitucional alarga substancialmente
a aplicao do nvel de escrutnio mais exigente, sem se
ater evoluo recentemente ocorrida na sua jurisprudncia relativa construo do (designado) princpio da
igualdade proporcional, sem assumir este alargamento
como uma inflexo daquela jurisprudncia e sem delimitar
as suas consequncias. Este ltimo ponto impressiona-me
especialmente por gerar incerteza e potenciar a imprevisibilidade das decises do Tribunal.
Mais uma vez, esta no , porm, a questo essencial.
O problema central prende-se com o facto de o Tribunal
Constitucional tratar de uma matria relacionada com um
direito social o direito de acesso prestao social que
a RSI desfocando-a do contexto em que colocada.

1610

Dirio da Repblica, 1. srie N. 52 16 de maro de 2015

Visto deste prisma, que o constante do pedido, o problema no passa pelo exerccio do direito fundamental de
emigrar e regressar, mas pelo facto de o legislador poder
estabelecer como requisito de acesso a uma prestao social
a residncia em Portugal, dos cidados nacionais, durante
um determinado perodo de tempo. De facto, ao adotar
esta posio, o Acrdo parece misturar trs realidades
profundamente distintas: o direito de entrada e de sada
do territrio nacional, o direito de residir em Portugal e o
direito fundamental de acesso Segurana Social.
Em termos rigorosos, a distino que feita entre cidados nacionais que residem em Portugal h mais de um
ano e os que residem h menos. claro que, no plano dos
factos, esta questo pode ser indiretamente relacionada com
o exerccio do direito de emigrar e ou de regressar, mas o
objeto do pedido no deixa de ser o direito social de acesso
a uma prestao social. No por no ter acesso imediato
ao RSI que um portugus residente no estrangeiro inibido
do direito de regressar ou de residir em Portugal.
Assim, o problema passa pela possibilidade de o legislador limitar o acesso ao RSI com base na necessidade de
demonstrao da existncia de um elo efetivo de ligao
com a comunidade por parte do cidado nacional que a
Constituio, repito, no probe. Este o fundamento principal apresentado pelo autor da norma que afastado pelo
Acrdo sem fundamentao que se me afigure ser convincente. Tendo em conta a pouca ponderao que feita
dos argumentos apresentados pelo autor da norma, que no
so refutados, no vejo motivos para considerar a medida
inconstitucional por violao do princpio da igualdade.
5 Impressionam-me, no entanto, outros aspetos do regime, nomeadamente quanto durao do perodo de resi-

I SRIE

dncia obrigatria (um ano), que pode levantar questes de


proporcionalidade. E isto desde logo porque, por exemplo,
para efeitos de adquirir a qualidade de contribuinte o legislador se bastou com 184 dias de permanncia seguida ou interpolada em territrio portugus [artigo 16, n. 1, alnea a),
do Cdigo do IRS]. Tambm no so de desprezar as consequncias deste regime face ao direito ao mnimo de subsistncia, construdo nos termos do Acrdo n. 509/2002.
Estes aspetos, no explorados pelo Acrdo, poderiam
suscitar dvidas sobre a proporcionalidade da medida.
6 Independentemente daquelas dvidas considero
que os preceitos em causa so ilegais, por violao do disposto no n. 2 do artigo 40. da Lei de Bases da Segurana
Social. De facto, esse preceito aps estabelecer que a
atribuio das prestaes do subsistema de solidariedade
depende de residncia em territrio nacional e demais
condies fixadas na lei (n. 1), autoriza o legislador a,
no que diz respeito a no nacionais, e apenas nestes
casos, fazer depender o acesso atribuio de prestaes
de determinadas condies, nomeadamente de perodos
mnimos de residncia legal ou de situaes legalmente
equiparadas. Ora, tratando-se o RSI de uma matria
aqui abrangida e decorrendo a atual redao dos preceitos
objeto do presente pedido do Decreto-Lei n. 133/2012, de
27 de junho, no podem restar dvidas da vinculao do
legislador de desenvolvimento, neste aspeto, respetiva
lei de bases. Se assim , comprova-se facilmente a falta
de habilitao atribuda pela Lei de Bases ao legislador
de desenvolvimento para estabelecer um perodo mnimo
de residncia para nacionais. Maria de Ftima Mata-Mouros.

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