Facultades Legislativo

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DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si representara intereses distintos y fuera una Cmara aristocrtica, si las clases privilegiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales, tuvieran
representacin en la Cmara de Senadores, entonces la formacin de esta
Cmara debera ser de otra manera, como la establecieron las Constitucion~s
de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos terceras partes, por
las legislaturas locales. y la otra tercera parte por la Cmara de Diputados,
. por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte de Justicia; era,
pues, de carcter enteramente privilegiado, era el Gobierno, por decirlo as,
que entraba a la formacin .de la ley, como entidad poltica, como ser distinto
del grupo social ... " 8&9
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IV. EL
UlNGRESO DE LA UNIN
Breves consideraciones previas
A)
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--.
El Congreso de la Unin ~ el organismo bicamaral e'n que se deposita el

poder legislativo fede~al, o sea, la funcin de imperio del Estado mexicano
consistente en crear norm~ jurdicas abstradas, generales e impersonales llamadas "leyes" en sentido materiaL La aludida denominacin equivale a los
nombrs de "Congreso General" (que utiliza el _artculo 50 de la Constitucin),
"Congreso Federal" o "Congreso de los Estados unidos Mexicanos", es de~
cir, "Congreso de la Federacin".870 El Congreso de la Unin es un organismo
constituido, no una asamblea constituyente, pues su existncia, fa.cultaaes Y
f uncionamicnto derivan de la Ley Fundamental que ~o instituye, y aunque
tiene la potestad de rcformar y adicionar la Constituci6n con la colaboracin
de las legislaturas de los Estados (Art. 135), esta atribucin no implica el ejercicio del poder constituyente propiamente dicho, puesto. que, segn hemos
afirmado, no le compete alterar. ni sustituir los principios jurdicos, sociales,
econmicos o polticos cardinales en que descansa el ordenamiento sup~emo;
lo que no entraara reformarlo o adicionarlo, sino variarlo sustancial o
.
esencialmente, fenmeno que slo incumbe al pueblo.
Por o~ra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unin se deposita el
poder legislativo federal, dcstacadamente distinto del poder constituyente? no
debe suponerse que este organismo no desempee funciones que no estnben
en elaborar leyes, pues aunque la creacin legislativa sea su principal tarea, s~
co~pe~encia ~onstitucional abarca facultades que se desarrollan en actos no
legi;I.at1vos, 1?11~mos. que suelen clasificarse, grosso modo, en dos tipos, a saber.:
polltzco-admmzst1'ativos y poltico-jurisdiccionales. En otras palabras, la Constitucin otorga tres especies de facultades al Congreso de la Unin y que son:
las legislativas, las poltico-administrativas y las poltico-jurisdiccionales ejercitaDiario de los. Debates del Congreso Constituyente. Tomo 11 pp. 189 a 193.
Sin embargo, el Congreso de Ja Unin funge tambin cor:io rgano legislativo del
Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constitucin) en cuyo caso su denominacin es
inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino co~o local en modo semejante a como
operan las legislaturas de los Estados.
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EL PQDER LEGISLATIVO
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bles sucesivamente por cada una de las Cmaras, que lo componen y cuya
actuacin conjunta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes,
los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico-jurisdiccional es la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos especficos y nicamente en. relacin ~on sus miembros individuales componentes
-.diputados y senadores-, con lo8 altos funcionarios de la Federaci6n. -Pre. 5idente de .la Repblica, ministros qe la Suprema Corte, secretarios de Estado,
procurador general de ~a Repblica- y de los Estados -gobernadores y diputados de Ia8 legislatur3S)ocales-- y en los casos a que se refieren los artculos
108 a 111 constitucionales .qll:e ya ~xaminamos en otra ocasin.811
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Facultades legislativaJ del

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COng~eso
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de la Unin
: . Estas .facultades consisten en las ~iribucion~ que en favor de este organismo establece la Constitucin ~ra elaborar normas jurdicas abstractas,
impersonales y generales, llamadas leyes en su sentido ~material o intrinseco, las
cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el carcter formal de .tales. .
En otras-- palabras, un acto ]iinaico ere~Imperio.::ptesenta la naf~aleza Cle ley desde el . punto de vista constitucional cuando, adems de reunir los atributos
materiales ya expresados_. (~pecto intrnseco), proviene de dicho cuerpo (asp~cto extrnseco).872 Debe tomarse ml:l_y en cuenta que cuan.~o la Constituci6n
emplea el trmino ."ley" conjunta estos-aQs aspe~t~, pues aunque en detenni.nados casos, que en su oportunidad tratarem~, conceda facuitad a 6rganos
'de autoridad distintos el. n>ngreso de la Unin y, en general, de Jos rgan<?s legislativos para crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales,
como los reglament.os heternomos_ o autnomos que expide el Presidente dt
la Repblica, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza
material de unas y otras sea la misma.
.
Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la competencia legislativa del Congreso de la Uni~n. Esta competencia puede ser abierta
o cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando
. dicho organismo acta ~mo legislatura del Distrito Federal, y cerrada o limi. tativa .e11 el caso de que funja como legislatura federal o nacional, esto es,. para
tOcla la Repblica. Este ltimo tipo de competenci legislativa se deriva
puntual y estrechamente del principio consagrado en el artculo 124 constitucional, clsico en los regmenes federativos, y que establece el sisten,ia de
:fac__ultades expresas. para las autoridades federales y reservadas para .las de los
Estados. Conforme~ l, el Congreso de la Unin, a ttulo de cuerpo legislativo
federal, s6lo puede expedir leyes en las materias que expresamente seala la
Constitucin, y. c~m~ legislatura .del Distrito Federal, en todas aquellas que,
es
sn Vase captulo s~to, apartado IV, pargrafo D ~ inciso e) de esta misma obra..
s11 Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto del Con
greso de la Unin es ley en el sentido jurdiaMX>nstitucional del concepto, pues confagurara
una ~ "ley privativa'', que slo presenta el aspecto formal. de "ley' y cuya aplicacin ea~
prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra Las Garanlu Intlsvidu'ales, capitulo cuarto, pargrafo 111, inciso D).
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644
por exclusin, no estn previstas constitucionalmente. por modo explcito. De estas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque orgnicamente es
idntico en la acepcin aristotlica del concepto de identidad, funcionalmente
desempea dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al imperium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que concierne
al mbito nacional y la que atae a la esfera de la citada entidad federativa.
De l emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la misma entidad,
dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de normas jurdicas
en las materias de regulacin correspondiente y que no slo son esencialmente distintas, sino tambin excluyentes.
a)
El Congreso de la Unin como legislatura local
Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se

suprimi la frac cin VI del invocado artculo 73~Er nuevo texto d facultad
al citado Congreso "Para expedir el Estatuto de Gobierno d el Distrito Federal
y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las ma.teri.as expresamente
con/eridas a la Asam.blea de Representa.nte-s!: y a las cuales nos referiremos en
el Captulo Dcimo, pargrafo lI de esta obr~ ..
b)
El Congreso de la Unin como legislatura federal

.
Como rgano de la Federacin, el Cor:igreso de la Un'in tiene una competencia cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invocado, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la
Constitucin. Esa competencia se contiene primordialmente, no exclusivamente",
en el artculo 73, la cual, grosso modo, se refiere al mbito tributario y a esferas
de normacin no tributarias.
1.
Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73

constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: l. Sobre
comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27; 3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios pblicos
concesionados o explotados directamente por la Federacin; 5~ Especiales sobre: ~) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labrados; c)
Gasolin.a y otros productos derivados de petrleo; d) Cerillos y fsforos; e)
Aguarme! y productos de su fermentacin; f} Explotacin forestal, y ,g) Produccin y consumo de cerveza. La misma fraccin XXIX previene que "Las
. su Estas bases comprenden mltiples regla! que conciernen a Ja estructuracin fundaiental del Distrito Federal, a los 6rganos en quienes se deposita el poder judicial en esta
entidad y a la instituci6n del Ministerio Pblico dentro de ella, t6picos que abordamos en el
captulo dcimo de esta obra. .
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.645
EL PODER LEGISLATIVO
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entidades federativas participar4n en el rendimiento de estas contribuciones

especiales, en la proporci6n que la ley secundaria federal determine" y que
Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios,
en sus ingresos por concepto del
impuesto. sobre energa elctrica."
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L~ .<lliposiciones ~onstitucionales transcritas plantean el problema consis-
tente en .determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo

de~ ejer~itarse por el Congreso de la Uni6n en las .~aterias a que alude la
fracci6n XXIX o eil, cualesquiera otras no incluid~ en ella. Esta ltima hip"
tesis origina el fen6menQque se co~oce como ''doble tributacin", en el sentido
de que alguna materia, no comprendida en la fracci6n XXIX, es susceptible de
gravarse tanto por la legislacin fe4eral como por la de los. Estados.. Aparen.temente, h~. du.plicidad__i~positi_ya. pe~a co-tra el principio proclamado en el
artculo 121' constitucional, el cual, ~plicado a la.esfera tributaria, apoyara la
. conclusin de que, no teniendo dicho 'Congr~ facultad expresa. para establecer contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la fraccin
.. XXIX, las leyes respectivas seran de 'Ja incumbenda~de las legislaturas. locales.
sin embargo, esta conclusin no puede .Ylidamente sostenerse. La atribucin
- que estriba en ''imponerJas contribuciones nec~as_a cubrir el presupuesto"..
'.consignada en la fracci6n .-VII del artclo 73 de la Constituci6n; permite al
-Congreso .federal decretar- --C~~quier impuest() que tenga como finalidad su'.fragar los gastos o erogacioneique -d~~e efectuar la Feder~ci6n para la atencin de los mltiples servicios y necesiCiades pblicos a cargo <;le sus diferentes
6rganos, siendo inconcuso que, sin dicha Pe!1Disi6n, la actividad econ6mica y
financiera del .Estado federal sera imposible, actividad que no puede sujetarse
a la interpretacin rigorista y aislada del consabido principio. Las entidades
federativas, como . es ..bien sabido_, tienen sus correspondientes presupuestos de
. egresos pblicos y .obviamente para cubrirlos sus respectivas legislati.iras tienen
.la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo y las cuales pueden
; gravar .las
mismas materias
sobre )~
qu~ ya exista' una tributacin federal.
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. . .
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.
"
. Sobre el punto de la duplicidad. impositiva, acertadamente asevera Tena R-

mrez que " .. si se coneediera a la federacin la facultad limitada sobre ciertos
impuestos, se dara. margen a que en muchas circunstancias quedara sin recursos
-.
suficientes. el gobierno nacional, o bien .se le obligara a adoptar un sistema de
.impuestos ruinosos. par~ las fuentes de riqueza por l gravables".8 " Esta opinin,
fundada en el criterio .qe .don Ignacio L. V allarta expuso, condensa las consideraciones que sobre "la .cuestin de" 1a doble tributacin formul6 nuestro gran
'constit.cionalisui, quien,. al referirse al "lmite que separa a la soberari. ~acio
nal de la local en materia de' impuestos", sostena "Los Estados no pueden
establecer derecho~ de pue~o, ni sobre las importaciones . o exportaciones, ni
i.
.acuar moneda, n.i emitir papel sellado; pero con excepci6n de esos impue5tos
exclusivos de Ja Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para aqu.-.: :
. nos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que
; .. f ' existan dentro.-de su. territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las
., . que representan. las cosas importadas despus de la importaci6n, porque en .mi
concepto la inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 d~ la
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Derecho Constitucional Mexicano.
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Novena edicl6~: p. SS4.
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Constitucin, es infu:ldada y agravia la soberana de los Estados. La Federacin,

a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir
la recaudaci6n de las contribuciones de stos, porque ello infringe el artculo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es -en. mi sentir anticonstitucional el
impuesto sobre lotera en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios
que ingresan al tesoro local. Pero en los dems, las facultades del Congreso
Federal y de las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que
recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Estado. Fuera de esta ltima conclusi6n, sostenida fuertemente por los textos constitucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras
instituciones, que no sea subversiva del . equilibrio en que deben mantenerse
la soberana nacional y la local." 875
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes
que la establecen responden ~ una exigencia ineludible e inevitable de la vida
socioecon6mica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no
puede quedar supeditada al escll:eto prin~iPi<?_que preconiza el artculo 124
constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de Ja
_Unin S6lo puede deretar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de la Federacin gravando l~ actividades y las fuentes econmicas sealadas en la fraccin XXIX del artculo .73 de la Ley Fundamental. Si se
adoptase esta interpretacin se auspiciara la in.equidad fisctd en cuant~ que,
para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente deberan. ~ontrib~ir
los sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econrnicas
y no qui~nes no las realizaran o no estuviesen relacionados con e'1as. Por ~tro
lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendra constantemente
que ampliar la 6rbita competencial tributaria del Congreso Federal para que
ste _tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la dinmica socioeconmica .del pas con la correlativa reduccin de la competencia
tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos
paralelos .hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades federativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fen6meno~, la doble tributaci6n, es decir, la concurrencia legisl~tiva tributaria en-.
tre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las previstas en la
fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica plen~mente, ms. que
desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de las necesidades econmicas
del Estaao federal y de las entidades federativas.
En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista sobre la
.doble tributacin, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda preci..
si6n la hiptesis en que dicha doble tributacin se registra sin violar el orden
constitucional y, especficamente, el principio contenido en el artculo 124 de
la I~ey Suprema. Tal hip6tesis se da, segn lo hemos indicado, en el caso
de que I~ materias gravables no sean las sealadas en la fraccin XXIX de
srs
Cestiones Constitucionales (votos). Tomo 11, pp. 57 y 58..

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dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la Consti-_.

tucin impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales oportunamente - -nos referimos en esta misma obra.
.
. Al efecto, la tesis jurisprudendal a que aludimos sostiene que la Constitucin

general no opta por un~ delimitacin de la competencia federal y la ~statal
.-para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas
fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contrbiuti_va de la Federa-~n y los Es~ad~s. en _la m~yora de las fuentes de ingreso ( Arts. 73, frac .. VII
y 124) ;_ b) limitacio~es a la facultad impositiva de los Estados, mediante 1a
reserva expresa v concreta de determinadas materias a la Federacin (Art. 73,
frac .. X y XXIX), y e) restricciones expresas a la potestad tributaria de los
Est.dos (Arts. 117, fracs. IV, V~'VI y VII y 118) .876
. . Este criterio jurisprudenclal detmrlfu.. con toda claridad las facultades exclusivas del Congreso de la Unin para legislar en riaforia tributaria y la concurren- ..
cia legislativa en la misma materia en~e dicho organi~ federal y las le~sla
turas 1ocales. As, slo la 'legislain federa/, puede norrriar, a travs de diversos
~pectos fiscales -impuestos, derechos,. pr@uctos yaprovechamientos-, las
sig~ientes actividades y fuente8-econmiras: l. Comercio exterior; 2~ aprovecha~
m~ento_ y explotacin ~ los recurs-os naturales a que se refieren .}os prrafos
.c~_arto y quint~ ?el a~t~ulo -27~~stitucional; ~ instituciones d_e crdit? y de
seguros; 4. servicios publicas concesiona4_~s o explotados por._ Ja Federacin; 5.
en:erga elctrica; 6. produccin .y consurrio.il,e tabacos labrados; 1. gasolina y
otros productos derivados del petrleo; 8. cinllo.~ y fsforos; ~. aguamiel y productos de su fermentacin; 10. eiplotacin forestat,, y 11. produccin y consumo
de cetveza.811 Y s11b1s Adems de estas esferas de tributacin que seala la fraccin XXIX del artculo. 73 constitucional, tambin existe la mencionada exclusividad legislativa en favor del Congreso de la Unin segn la tesis jurispru
dencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades econmicas
sobre _hitf,rocarburos, minera, industr~a cinematogrfica, comercio y juegos con
apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de dicho precepto considera
norm~bles por leyes federales aunque no desde el punto de vista tributario.
Por otra parte, opera . la concurrencia legislativa entre la Federacin y . los
'Estados sobre cualquier actividad o fuente econmica distinta de las enume
radas, teniendo 1as entidades f e<;lerativas .en este caso las prohibiciones a que
se refieren
los artculos
117 y 118 de . la Constitucin en relacin con actos
.
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'876 Semanario Judiciai de la Federaci6n. Apndice al tomo CXVIII. Tesis 557. Quint poca.
ldem, tesis 15 del lnfonne de 1981, Pleno.
.
877 En los casos. sealados, las entidades federativas tienen la participacin a que . alude la
fraccin XXIX, "in fine, del artculo 73 constitucional que ya qued transcrita.
877 bis Tratndose de' las instituciones de crdito y de seguros, una votacin minoritaria habida
' en el Pleno de la Suprema Corte consider que los Estados no las pueden gravar. Dicha _votacin
. contradice el criterio mayoritario sustentado por el propio Pleno en el amparo en revisin 1267f92
. promovido por el Banco Nacional de Mxico, S. A. La ejecutoria, emanada de los votos mayon~
rio$ es de 7 de mayo de 1996 y los ministros de .la minora fueron Sergio . Salvador A.guin'e Anguuzno,1 Genaro David G6ngora Pimente~ Jos de Jess Gudio Pelayo, Oiga Snchez Cordero Dvila Y
Vi~ente
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Aguir.ac'! Alem4n.
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especficos que puedan incidir en los mbitos donde es factible la legislacin

concurrente. 87s Estas consideraciones coinciden con el criterio jurisprudencial
de la Suprema' Corte .878 bi s
Por ltimo, no podemos dejar de hacer la observacin de que el Congr~o
de la Unin, en su carcter de legislatura para el Distrito Federal, se encuentra
en la misma situacin constitucional que los rganos legislativos de los Esta
do~ en lo que a la materia tributaria concierne, o sea, que respecto de esta
entidad federativa no puede expedir leyes que ataan a las actividades Y
fuentes econmicas en que goza de facultades exclusivas para legislar en toda
la Repblica.
2.
Competencia legislativa no tributaria
Esta competencia se establece mediante la enumeracin de las facultades

legislativas con que la Constitucin inviste al Congreso de la Unin, princi
p3.lmente, mas no exclusivamente, a travs de su artculo 73, a cuyas disposi.r.:iones nos reeriremos a continuacin.
(a) Conforme a la fraccin VIII de este precepto, Ya facultad respectiva
estriba en '~dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el crdito de ia Nacin", _en "aprobar esos mismos emprstitos" en "reconocer y mandar pagar la deuda naciqnal". Como fcilmente puede observarse, dicha facultad slo es legislativa en lo que concierne ~l estab~ecimiento
de las citadas bases, toda vez que stas deben ser generales y abstractas sin
contraerse a un emprstito determinado, en cuyo caso s sera de ndole administrativa, como lo son las que el mencionado Congreso desempea en lo que
atae a la aprobacin, reconocimiento y rdenes de pago de los crditos a
cargo de la nacin. No . es ocioso recordar que las facultades previstas en la
disposicin constitucional citada traducen el control econmico que dicho rga
no debe ejercer sobre el Presidente de la Repblica en los supuestos sealados,
control que, a su vez, debe tener como finalid~d vigilar que los emprstitos se
878
En materia tributaria, los Estados tienen las siguientes prohibiciones conforme a los
citados preceptos constitucionales: "gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su
te'rritorio". "Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio ni la salida
de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera", "Gravar la circulacin ni el' consumo de
efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por adua
nas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que acompae la
JJ?ercan~a"; "Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferen
c1a de rmpuesto o requisitos por raz6n de la procedencia de mercancas nacionales o extranje
ras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad,
o ya entre producciones semejantes de cftintas procedencias" (fracciones IV, V, VI y VII
del a.rtc~lo 117) y "Establecer. derech~ de tonelaje, ni otro alguno de puertos ni imponer
contnbuc1ones o derechos sobre 1mportac1ones o exoortaciones" (Frac. I del Art. 118).
878bis Tesis 56 del Apndice 1985, Pleno, que establece: uuna interpretacin sistemtica de los pre
ceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimita
cin radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas
principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora
de las fuentes de ingre~os (artculos 73, fraccin VII, y 124); b) Limitacin a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federacin
(artculo 73, fraccin XXlX) y e) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artculos 117, fracciones IV, V, Vl y VII, y 118)." ldem, tesis 172 del Apndice 1995, Materia Constitucional.
!
649
celebren "para la ejecucin de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen. con propsitos de
regulaci6n monetaria, las .operac~ones de conversin y los que se contraten
drante alguna emergencia .declarada por el Presidente de la Repblica en
los trminos del artculo 29" ~8 79 . Y s79 b1s
---' El c.ontr!>l econmico a que n~ refe~imos se extiende a la aprobacin anual
de los momtots de endeudaminento que debern inclu~ en Ja Ley de 'Ingresos
que requieran e1 gobi~rno del Distrito Federal y las entidades de su sector pblico, debiendo tambifi' . infom1ar an:ualmente el Ejecutivo Federal al Congreso
de la Unin :"sobre el ejerddo de dicha deuda a cuyo efecto el jde del Distrito
Federal le har negar _el infornie qu; sobre el ejercido de los recursm correspondientes hubiere real~za~o", info~e que tambin deber proporcionarse a
la Asamblea pe Representantes de eSt:.a, etidad .federativa.819 e
. (b) Se~n la frac_cin IX f:lel artfoulo-73- constitucional; la facultad del
. Congreso .de la Uni6n consiste en c'i~pedir que en . . ~l comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse
mediante 1a. expedici6n ,d~ aquellos....or~:~Jos legales que tiendan a eli- .---tajnar cualquier. obstc'1lo e.n el desarrollo de 1~ ~~tividades comerciales.. que_
se realicen pcir person_~ fsicas o morale8 entre ds-o ms entidades federativas.
Tales ordenamientos no'seran.~l~o.reglamentarios de las prohiqiciones impuests a stas por los artculos 117 -y t 18 de la Constitucin, n el sentido de
que no pueden en ningn caso "grav~r~trnsito de pe~nas .o cosas q~e
atraviesan por su :territorio"; vedar o gravar, "directa ni indire~tameQte la
entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o
exi:11U1jer~".; "graVa.r -Ja circulad6n ni el consumo. de efectos nacionales o extr~jerm. ~n. impuestos. o ~erecho~"; "expedir ni manten_er en vigor leyes o
disposiciones ~1Scales que importen diferencia de impuestos o requisitos por
razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, y sea que esta
derencia . se establezca rcc;pecto de_ la produccin similar de la localidad, o
ya entre producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer derechos de tonelaje ni decretar contribuciones o derechos sobre importaciones o
. .. ; . . ,
.
.
.
, .
,
exportacloneseso
--. . . .
'4.: ..
,
.. La facultad prohlbitlv que. se oontiene en la. fraccl6n IX del invocado ar. tculo 73 proviene de la Constitucin norteamericana a travs de la famosa
clusula c'commerce clause.", cuya_ frmula fue traducida literalmente por nues'r
------ ...
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--
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..
Estas prevenciones se adicionaron a la fraccin VIII del artculo 73 constitucional

po? decreto de 16 de diciembre de 1946, publicado en el Diario Oficial el da SO del mismo
mes y ao.
s10 bis La Ley General de Deuda Pblica, en vigor desde el primero de enero de 1977,
.
.
reglamenta la citada fraccl6n VIII.
,
879 ~
Reforma publicada el 25 de octubre de 1993.
: aso El texto primitivo de dicha fraccin IX facultaba al Congreso para "expedir aranceles .sobre el comercio extranjero..' anlogamente como lo hacia la disposicin correlativa del
articulo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por Clecreto d 13 de octubre' de 1942 atendiendo a razones de ca.cter pmctico, pues dada la movilidad, dinamismo Y
circunstancialidad que presentan las relaciones comerciales internacionales, de suyo esencialmente variables, DO es posible someterlas a aranceles fi~ que una asamblea deliberante, CODlO
el Congreso de la Unin, estaa poco capacitada para B.glliiar. -..~.. . .
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1
650
DERECHO OONSTITUCIONAL MEXICANO
tros constituyentes de 1823-24.881 Al plantearse dicha facultad en ~l proyecto de

Constitucin de 1857 y al discutirse, se declar que no era conveniente adoptar
el texto de la Ley Fundamental de 1824 que haba encontrado reticencias por
parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisin del Congreso General en
su rgimen interior. Se estim, por tanto, que este organismo federal slo deba
"impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones onerosas".
(c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prev en
la fraccin X del invocado artculo 73 constitucional atendiendo a las materias
sobre las oue se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados aspectos de la vida socioeconmica del pas. Tales materias se relacionan con los
h.~rJrocarburos (gas natura/, y petr6leo), la minera, la industria cinematogrfica, el comercioJ los juegos con apuestas y sorteos, intermediacin y servicios
financieros, energa elctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo
reglamentarias del artculo 12:-J.llbz La implicacin 'de estas materias no requiere
ningn .comentario salvo, la que concierne a la de comercio, en relacin con la
cual formularemqs algunas breves consideraciones para tratar de demarcar

su akancc.
-
Las relaciones de com~rcio son vncuos que se entablan entre sujefos colocados en una situacin -de co<?,rdinacin, es decir, entraan nexos entre particqlares o entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en este
. .
ltimo caso, por la realizacin de actos del poder pblico.
As, Nicols Coviello estima que cuando" el sujeto activo ~ el pasivo de una
relacin jurdica es una persona (funcionario) queejercita el fus imperii, tal relacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho sujeto no reali7.3. ningn acto de autoridad, la propia relacin es de derecho privado.
Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece
exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo
unnime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho pblico o al
privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho
pblico todas las normas que conciernen a la vida y estructura, as como al
funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la regulacin de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y
tambin a la adnnistracin de justicia en inters de los particulares (Derecho
procesal civil) , porqu tambin sta es una funcin de la soberana del Estado.
Igualmente todos estn de acuerdo en reconocer que las normas que miran al
individuo en la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial
son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente
'
.
881
Dicha clusula se contiene en el artculo 1, seccinVIII, inciso 3, del C6digo fundamental estadunidensc, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene facultad "para
regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos Estados, 1 con las tribus
de indios". La traduccin literal de esta frmula y su incorporacin a la Consttuci6n de 1824
se encuentra en su artculo 50, fraccin XI.
882 En la misma fraccin X se facult al Congreso federal para "establecer el Banco de Emisin Unico en los trminos del artculo 28 de la Constitucin". Esta facultad se antoja obsoleta e
innecesaria en la actualidad, pues se desempe con la creacin del Banco de Mxico en el ao
de 1825, sin que, dese el punto de vista de la tcnica legislativa, se haya debido insertar en una disposicin permanente sino transitoria. Esta facultad se suprimi por refonna de 18 de agosto de 1993.
i,
651
que en, 1~ rela_cion~s tenidas como de Derecho pblico hay siempre una persona (flSica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial
y que en tal calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relacin.
Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analoga con las relaciones
de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la autoridad domstica en el estado actual de civilizacin carece de jus imperii, y
para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." 883
Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don Felipe de J. Tena arguye que
"El Derecho Civil ' -Y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya
que- ambas disciplinan -relaciones entre particulares, es decir, entre personas des \
provistas del jus imperii." 88 -'
La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de

comercio estn regidas por el Derecho'_ Privado, que es precisamente el Derecho Mercantil y sus disciplinas cone~as, puesto que se entablan entre dos o
ms su jetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales relaciones.
se llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de tratadistas que sostienen estas ideas.
La-materia de comercio, -en -consecuencia;-se integra con una diversidad de
actos mercantiles; es decir, de actos que se realjzan entre dos ~ o ms personas
como particulares, colocaqas en un plano jurdico de igualdad.885 El artculo 75
del Cdigo de Comercio menciona c~les son los actos merca:ptiles, y aunque
aluie a diferentes tipos de empresas, c onsiderndolos de esta ndole, debe entenderse que se refiere a la form~cin, al funcionamiento y a las mltiples
operaciones que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las diferentes relaciones del Derecho privado que suelen entablar:
De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia
de comercio que prev la fraccin X del artculb 73 constitucional en favor de'
Congreso de la Unin, se refiere a la creacin de distintos ordenamientos de
carcter mercantil, o sea, de normas jurdicas que rijan las relaciones entre
particulares a propsito de actos de comercio e11 sus mltiples y variadas man. f estaciones.
No deben considerarse dentro de dicha m~teria las reladones en .que, a

propsito de alguna actividad mercantil, intecyengan los rganos del Estado
como elementos reguladores o controladores de la misma en el desemp~fio
del poder pblico mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las relaciones en que tales rganoo no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por
consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Qongreso d la
Unin la expedicin de ordenamientos que establezcan condiciones o requisitos
que los giros mercantiles deben satisfacer para funcionar pblicamente, ya que
en este caso se trta de normar no la actividad comercial en s misma considerada, sino los sitios donde se desempea, incumbiendo, sin embargo, a dicho
rgano legislativo el mencionado acto expeditivo si tal actividad intrnsecamente est reputada como federal por la Constitucin.
saa , Manuale di Diritto Civile. Quinta cdici6n, p. 3.
88' ~ Derecho Mercantil Mexicano. Tomo, p. 17. .
88G 1 Tena. OtJ. eit., 1>. 26.
1
'
1
652
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. As, don

Gustavo R. V elasco sostiene que ''en tanto la fraccin IX (del artculo 73
constitucional). concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con
relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comerci~ entre
los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una matena que
el nismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio' en general. En tr, minos ms concretos, contina aseverando dicho autor, por la fraccin IX el
Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que tengan como
finalidad la eliminacin de los impedimentos al comercio interestatal; por Ja
fraccin X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el comercio, tanto
interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal, pero han de ser
leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya aplicacin slo afecte
intereses de particulares". Como consecuencia de estas ideas, concluye Velasco
que dicho Congreso no tiene facultades p~ expedir leyes administrativas sobre
el comercio en general, considerndolo en'. su carcter _de actividad en s misInO.886
. "''
- -. "
Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando fas disposiciones correlativas

de la Constitucin de 185 7 sobre la facultad legislativa a qtie estamos haciendo
alusin, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes protectoras,
gravar y declarar libres de impuesto las mercancas que formen ese comer..
cio ... ", coincidiend9, mutatis mutandis, con el pensamiento de Velasco y con
. el de don 1gnacio L. V all~rta. 88 7_7 888 -
( d) Entre las diferentes -fatultades legislativas que el artculo 73 . constitucional otorga al Congreso de la Unin 889 destacan J.~ que consisten en nonnar
fas. materias de "nacionalidad, condicin jurdica de losextranjeros_, 889 bis ciuda-
dana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salub.ridad. general de la Repblica" (fraccin XVI). Es perfectamente lgico y natural que
estas materias formen parte del mbito competencia} de dicho Congreso, pues
evidentemente tienen el carcter de nacionales, en el sentido de que es el Estado
federal mexicano mismo el que tiene .inters directo en ellas. Habra sido
absurdo, por ende, que la legislacin sobre las mismas incumbiese a las entidades
federativas ante la posibilidad de que cada una de stas las nonnara diversa
y hasta contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa.
Sin embargo: tratndose de la salubridad pblica, nuestra Constituci6n establece
la concu"encia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los Estados.
En efeeto, ~a fraccin XVI de su artculo 73 se refiere a la salubridad general.
de la Repblica~ es decir, de toda la naci6n mexicana y no de ninguna entidad
fe~ierativa en particular. Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o
problemas que afecten a. dicho ramo administrativo, es el O>ngr~o. de "'Ja
Las Faeultade1 del Go6inno F ed1ral sn M alnia d1 Comereio. Estudio publicado
en la revista "JIU"~ nmero 73. agQsto de 1944, pp. 200 y a.
887
Curso d Derecho Const~ut:ional 7 A.dministralivo. Tomo 11, pp. 103 y 1()4..
888
Cfr. Cuestiune1 Constitueaonale1 (votos). Tomo 11, pp. 114 a 119.
' 81 Estas facultades, que deliberadament.e nos abstenemos de comentar por su fciJ inteligencia, se prerin en las fracciones XI, Xlll, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI,
XXII, XXIII, XXIV y XXIX del citado precepto.
.
888
889bis La n~rmacin
de Ja condicin jurdica de Jos extr~njeros comprende no slo su situacin

migratoria sir)o sus derechos privados segn lo ha establecido la jurisprudencia de Ja Suprema Corte
(Cfr. t~sis 34; del Apndice 1985, Pleno). /dem, tesis 138 del Apndice 1995, Materic,- Constitucional.
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l!nin el Que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando
problemas incidan dentro del mbito de algn Estado, es
ste: el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede expedir
la legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa
federal.
.
dichas cuestiones o
~);'' '
,y
Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El conepto de
salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a todo
el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin embargo:. "Pero
obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en una zona
detenninada, que no obstante interesan a todo el pas; por ejemplo, la aparicin de un borde de epidemia susceptible de propagarse rpida y peligrosamente", de cuya hiptesis concluye el citado autor que "Lo restringido y local de
estas situaciones no es bice para incluirlas en la competencia federal, pues en
realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales; que por este ttulo
caben dentro del concepto de salubridad general." 890
.
'
No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los

mbitos "salubridad general de la l_lepblica" y "salubridad general de una
sola entidad federativa'~- pai:a__d~_limit~r-1.~;-:~~-ll?Petencia legisJativa f~g~ra~ . y_
local en esta materia. Reconociendo que un criterio apriorstico pudiese ser
aventurado; la Suprema Corte ha sostenido qu.e slo a posteriori, es decir, en
atencin a cada c~o-- concreto _que se presente, se puede sealar esa demarcacin. "Es cierto, afirma este alto cuerpq judicial, que el inciso XVI del artculo
73 de la Constitucin habla de salubridad general de la Repblic;:a, lo cual dejara entrever que cuando se trata de saluEridad local, de una regin o Estado,
la materia quetdara reservada al poder local -correspondiente; e~to es innegable, pero entonces la dificultad consistir en precisar lo que es salubridad .
general de la Repblica y lo que corresponde a las salubridades generales
locales, lo cual debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de
que se trate, y es ms bien una cestin de hecho que deben decidir los tribunales y, en su oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitucin
y las leyes federales v locales." 891
Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias

no incluidas en la legislacin sanitaria federal son de la incumbencia legisla, tiva de los Estados, consideracin que implica que es el Congreso de la U niri
el que puede sealar su propia competencia en esta materia. Esta posibilidad
nos parece muy acert~da, ya que sera francamente imprctico y contrario a
los intereses sanitarios del pas, que tal competencia se especificara en la misma
Constitucin en el sentido de delimitar un cuadro rgido de ramos que integraran la salubridad general de la Repblica, dada la elasticidad fctica que
la extensin de sta necesariamente presenta, sin que pueda precisarse desde
dnde comienza y hasta dnde llega la de las entidades federativas. 892
382.
Apndice al torno XCVII del Semanario Judicial de la Federacin, pp. 1793 y 1794.
Quinta poca.
892
El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: ..Del precepto transcrito
se desprende que corresponde a la competencia de la Federaci61l; la 'salubrid.ad gc~cral de
la' Repblica' , concepto que por si solo no agota toda la matena de salubndad, smo que
suo Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p.
; 8111
1
\
654
Pecando contra la tcnica de elaboracin legislativa y desdeando las reglas de la sintaxis, de manera incongruente respecto de las. fac~!tades del
Congreso de la Unin en materia de salubridad y f~era de ub1ca~10n normativa, a mocin del doctor ] os M a. Rodrguez, diputado .coz:stituyente de
Quertaro, se adicion la fraccin XVI del artculo 73 const1t~c10nal que comentamos con diversas disposiciones que se refieren a un organismo del Estado
federal, Il~mado "Consejo de Salubridad General" y a sus atribuciones. Al efecto se declara que este consejo "depender directamente del Presidente de la
Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado"; que sus disposiciones generales sern' obligatorias en el pas y que "tendr obligacin de
dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables" en caso de "epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en
el pas" a reserva de que tales medidas sean "despus sancionadas por el Presidente de la Repblica" (prrafos segundo, tercero -y cuarto de dicha fraccin
XVI) . Basta la somera consideracin de las facultades constitucionales con
que el citado Consejo est investido para concluir que se trata de un ominoso
y omnmodo cuerx> legislativo en .!P'~e!._i~ .-~e _S?lubridad pblica extrao a la
estructura de los poderes del Estado, pes las "dis~osicion~ generales" que
puede dictar ostentan los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo
de abrogar, derogar o hacer nugatorios los ordenamientos que sobre dicha
~atera expide el C.Ongreso de la Unin, el cual slo puede revisar las medidas
que el propio Consejo "haya puesto en Vigor ~n la camp~a contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la
especie humana, as como para prevenir y combatir la contaminacin ambiental" (prrafo quinto). No objetamos las razones y motivos que inspiraron al
diputado Rodrgue~ la ~mplantacin del aludido Consejo,893 .sino su creacin .
queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar reservada a la Federacin
corresponde a la esfera de las entidades federativas por aplicacin del principio que informa
el artculo 124 de la Constitucin. El alcance de la expresin 'salubridad general de la Repblica', es decir, el contenido de Ja facultad federal al respecto, no est definido por la
Constitucin. Es desde luego facultad federal sanitaria toda Ja que en sus cuatro incisos reserva para autoridades federales la comentada fraccin XVI del artculo 73, pero aparte de
ella corresponde al Congreso de la Unin determinar en la ley el mbito de la facultad
federal en la materia, lo que el Congreso ha realizado a travs del C6digo Sanitario Federal,
cuyo articulo 12 enumera los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no legislado
en materia federal se ~ntiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las
entidades federativas" (Semanario Judicial d~ la Federacin. Tomo CVII, . p. 20. Sexta
poca).
8911
Esas razones y motivos, cuya actualidad desafortunadamente no se ha perdido, fueron
las sjguientes : "Ha quedado demostrado, por datos sacados de Ja estadstica, que la mortalidad
general de la Repblica, y principalmente de Mxico, es la ms grande del mundo y, por
consiguiente, en Mxico se tiene la obligacin de dictar medidas urgentsimas para evitar esta
mortalidad, porque Ja primero condicin para que un pueblo sea fuerte y pueda con energa
luchar en el concurso general de las naciones, es el cuidado de la salud individual y colectiva,
o sea el mejoramiento de la raza llevado a su grado mximo; y como alguna corporacin o
autoridad debe encargarse directamente de poner en prctica todos los procedimiento para
llevar a feliz xito estas determinaciones, es indispensable que la autoridad sanitaria sea la
que cargue sobre sus hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la responsabilidad del mal funcionamiento de laa disposiciones que el Gobierno ha dictado para resolver
tan iiportante problema." "Como la degeneracin del a raza mexicana es un hecho demostrado' tambin por 101 datos estadsticos, sacados principalmente en los de la ciudad de M-
655
l
~-
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V
~
...
en el texto constitucional y en un sitio preceptivo compl~tamente inoportuno,

o sea, en una disposicin que se refiere a las facultades del Congreso de la
Unin. A nuestro entender, tal Consejo debi haberse establecido en una ley
federal expedida precisamente por ~te organismo legislativo," el cual nunca
. debi6 haber quedado subordinado a aqul en 10 que a los ordenamientos sani
,
.
.
tarios concierne. ..
.-~- (e) .. La 6rbita .competencial legislativa del Congreso de 1~ u ni6n o se
agota con las materias de. normacin general que seala el artculo 73 constjtuciorial, pues la Ley Funt!amental en disposiciones varias le otorga otras "facultades para expedir leyes. . >.:-_~>'. ~
,,
: . As, al declarar su artculo 21.,_que_\ "la nacin tendr en todo tiempo el
derecho de imponer a la frropiedadpri~ada las modalidades que dicte el inte~s pblico'.', 894 esta- imposicin se debe. realizar a t-cavs de leyes que elabore
el citado_ Congresq, pues. equivaliendo el :cQcepto _de "nacin" al de "pueblo
mexic~no", este organismo es su represe~tante. en .10 que al ejercici~ de tal
f:icultad atae. Adems, det;ltro de nuestro orden constitucipnal no puede admi.ttrse . qu~ la i~posicin . de. J:nodalidades a la .propiedad .privada incumba al
Presidente , de. la Repblica~ ..ya . que este --ac~o-; al. entraar la privacin total
o~~rcial .o -la .afectacin .de:-tlicha. propiedad~_s6Io pu~de-autori~arse pqr leyes
en senti~o ormal y matcri~h__es dec~r, por n~rmas ge_nerales, abstractas e impersonales prov~~ientes del rgan~legisla~o.. ':
.-;
. ,..
_..
~ : .(j) Pentro de la situacin de_ emergen,ci~__que prev el artclo 29 constitucional descubrimos otra facultad legislativa"~el~9ngreso _de la Unin, ya
que s61?, con su aprob~cin el Presidente de la '~~p\!bli~a pu~de decretar la
_s_uspen~on. de ~arantas. Tal aprobacin implica la aquiescencia previa para
que este alto f undonario ejercite la consabida facultad, y como sta se traduce
en la expcdici~ de una ley .en sentido m~terial, su .autoriiacin congresional
ostent3:. ~ece_saria~erite el .mismo a.tributo, el c~al se infiere con todo rigor del
texto y espritu del citado precepto; al ordenar que la suspensin de garantas
, debe decretarse "por medio ~e prevencic;mes generales" sin que "se contraiga
a determinado individuo", declaraciones que entraan los elementos intrnsc:cos
de toda ley. -En otros trminos, aunque la mencionada suspensin competa al
Presidente de la Repblica, no puede ordenarse sin la aprobacin pre\ia del
Congreso de la Unin y este organismo, al oforgarla, expide un "decreto" que
sustancial y formalmente es una ''ley, ~acultando al Ejecutivo Federal para
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xico, ~ como en iguales condiciones, coll poea dife~cia, se presentan tambin dictadas para
corregir esta enfermedad de la raza, provenida principalmente del alcoholismo y del envenenamiento por substancial medicinales como el opio, la morfina, el ter, la cocaina, la mari
huana, etc., sean dictadas con tal energia, que contrarresten de una manera efectiya, ~ficaz,
el abuso del comercio de estas substancias tan nocivas a la salud, que en la actualidad han
ocasionado desastres de ~. natural~ que han multiplicado la mortalidad al grado de que
sJ:a sea tambin de las mayores del mundo'' (Duio tle los Debates. Tomo II, .pp. 468 )'
469). EstU comideracionei convencieron a casi todos los diputados constituyente&, quienes,
c0ntra; los votos de Pastrana Jaims, Fajardo y Palma, aprobaron ia adici6n prpuesta por
Rodr(uez a la fracci6n XVI cfel articulo 7S constitucioal.
.
a&&; La idea de "modalidades" la exponemos en nuestro libro Las Garantas lntlitduales.
capt~o sexto.
,, .
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.... : . :_ f ~-,- . . . .
1
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f.
656
suspender garantas y consignando en l las modalidades generales a que debe

ceirse este acto, ya que puede conceder "las autorizaciones que estime necesarias" para que el aludido fun cionario " haga frente a la situac i n ~ ' , comprendindose en ellas, adems, el otorgamiento de facultades extraordinarias para
legislar.sns
( ~) Estas facultades son tambin susceptibles de atribuirse por el Congreso
de la Unin en los casos contemplados por el segundo prrafo del artculo 131
constitucional, sq~n lo declara el artculo 49 de la Ley Suprema. Su otorgamiento cristaliza igualmente en una -ley, ya que se manifiesta en el sealamiento
de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal puede dictar leyes
en uso de tales facultades y de las modalidades, tambin generales, a las que
deben somcterse.8 96 Es importante destacar la gradacin o jerarqua norma tiva que existe a propsito de la regulacin de las materias sobre las cuales, en
el caso que tratamos, pueden concederse facultades legislativas extraordina
rias al Presidente de la Repblica. As, las normas fundamentales y supremas
se establecen en el mismo artculo 131 constitucional, al configurar los lmites
e!l que se permite al Congreso de la Unin tal concesin y fuera de los cuales
cualquier autorizacin es jurdicamete -mvlida; a s~ ve_z, la ley que consigne
el otorgamiento de las consabidas facultades -Y las modalidades que en ellas se
precepten, tiene que sei:_acatada por las leyes que en el desempeo de dichas
~cultades expida el Ejecutivo Federal, de donde resulta que la legislacin que
ste elabore se condiciona a la norma constitucional y a la .norma congresional,
y sta a la primera segn se dijo.se'.
.
(h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que est :investido
el C.Cmgreso de la Uni6n y que no se traduce en la creacin de leyes ordinarias
o secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitucin, prevista
en su artculo 135. Esta facultad requiere necesariamente la colaboracin de
las legislaturas de los Estados, en el sentido de que la mayora de ellas apruebe
las reformas o adiciones que el citado organismo acuerde, condici6n que expre
~ lo que en la doctrina se conoce como principio de riRidez constitucional.
Va en este mismo libro nos referimos al alcance que jurdicamente tiene la
aludida facultad reformativa o aditiva, habiendo afirmado que su ejercicio
no debe llegar al extremo de alterar, eliminar o sustituir los principios polticos
y sociales fundamentales sobre los que descansa nuestro ordenamiento supre
so:o; A propsito de la suspensin de garantas, y para corroborar estos asertos, vase nuestra citada obra, en Ja que abordamos el tema respectivo.
sos Dicho segundo prrafo precepta : " El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso Cle la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin o
importacin, expedidas por el propio Congreso y para crear otras ; a~1 como para restringir y
para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de proc! 11ctos, artculos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito, en beneficio del
pais-. El propio Ejecutivo, al enViar al Congfese> el Presupuei;to Fiscal de cada ao, someter
a su aprobacin el wio que hubiese hecho de la facultad concedida."
197
As, el Congreso de la Uru6n expidi la Ley Reglamentaria del Prrafo Segundo dtJl
irtEculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el da si17uiente en
l que se !tablecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal debe de~
par las facultades que el mencionado segundo prrafo le confiere.
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. ac uan co~o ~rgano c?ns~ituyente, sino
r,a.~1
ons l UI OS, aunque su labor legislativa sea 1nd1scutiblemente
1
:B"l'z:> o a
de mayor importancia que la que estriba en la expedicin de la legis1acin

ordinaria o secundaria.
,
: (i) En materia educativa, el Congreso de la Unin puede expedir Jeyes con
vigencia en toda la Repblica
con el fin de coordinar la educacin' distribu,
yendo la funcin social respectiva entre la Federacin, los Estados y los municipios, fijando "las aportaciones, econmicas, correspondientes a ese servicio
pblico" y sealando "las sanciones aplicables a los funcionario.s que no um
plan o no hagan cumplir ]as disposiciones relativas, lo mismo que a todos
aquellos que .las infrinjan" '( 1\rt. 3 const., frac. IX). Di che\. f acuitad legislativa _
se extiende hacia el establecimiento y orga~acin en todo el pas de "escuelas
rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin
cientfica, de bellas artes y enseanza tcnica; escuelas prcticas de agricultura
y de minera; de artes y oficios, museos, bibliotecas;obsel'Vatorios y dems institutos concernientes a la cultur g~nerar de los habitantes de- la Nacin', as
como para legislar sobre monumentos arqueol6gkos, artsticos e histricos.
(Art. 73 const., frac. XXV:-) ---- --.. _
.. .... "-(j) La cuesti6n expropiatoria tambin es ~usceptible d legislarse por el
mencionado Congreso en su carcter de rgano legislativo federal, ya que la
Constitucin le otorga competencia para deteni.nar los casos '.'en q':le sea de
utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada" ( Art. 27, frac. VI,
prrafo segundo) . Ahora bien, 'la utilidad pblica debe tener dimensiones na
cionales o incidir en algn ramo que corresponda a la Federacin para que la
consignacin legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso
de la Unin,. toda vez que si no rebasa el mbito de los Estados, son las legis
laturas de stos a quienes incumbe la expedicin de leyes expropiatorias (dem).
Huelga decir, por lo dems, que la Ley de Expropiacin del Distrito Federal
tiene imperio normativo en toda la Repblica en los casos en que el acto expropiatorio obedezca a una causa de utilidad pblica que interese a la na~in
o que se refiera a un ramo federal.
(k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se despre.nde

otra facultad legislativa del Congreso de la Unin, en el sentido de gue _ste
puede dictar leyes en materia agraria sobre dotacin de tierras y aguas en favor
de los ncleos de ooblacin y todas las reglamentaciones que proceda para
realizar ese importante objetivo social, as como para fijar, en la rbita federal,
"la extensin mxima de la propiedad rural", pues en el mbito interior de los
Estados la atribucin respectiva corresponde a sus legislaturas ( Art. 27, frac.
XVII). La faculta~ .de dic~ar leyes en la, aludida materi~, co~prende tambin
la de normar el regimen fiscal de los nucleos de poblacwn eJldal o comunal,
segi'.i lo ha establecido la jurisprudencia .de la Suprema C~rte. Esta ~acuitad
.impl~cita pero exclusiva del Congr~so de la Unin segrega la . de las legislaturas
locales.-s91 bis
' .
~7 bis
Cfr. Apndice 1985, tesis 1, Pleno.
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1
"
'
658
DERECHO CONSITrUCIONAL MEXICANO
(l) Tratndose de la tipificaci6n de delitos o faltas oficia/,e; que puedan

cometer los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal,
tambin el Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada en el
Ttulo Cuarto de la Constitucin.
(m) Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholism o, existe una
colaboracin entre el mencionado rgano legbiativo federal y las legislaturas
de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de realizar esa labor de profilaxis social. Es inconcuso decir que el Congreso de la
Unin sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando las medidas
generales que en todo el pas deben adoptarse para combatir el alcoholismo y
encomendando su aplicacin a rganos administrativos federales, entre ellos,
al Consejo de Salubridad General, cuya creacin se consigna en la misma Carta
Fundamental como ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que,
dentro de su respectiva jurisdiccin territorial, las legislaturas de los Estados
pongan en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecucin de la consabida finalidad.
( n) El artculo 121 sonstit~ci9nal pi:evi~nt:_ q~e "En cada Estado se dar -_
entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales
de todos los otros; y como este terminante mandamiento implica una cuestin que interesa a las entidad~s federativas, es lgico que el mismo precepto
establezca aue correiponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes generales la manera de probar dich"s actos, registros y procedimientos -y su eficacia,
conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La. citada facultad congresional excluye la competencia de fas legislaturas de los Estados
para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la efectividad
de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas
entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales
que provean sobre estas materias. (o) Por lo que concierne a la lef{islaci6n del trabajo, su expedicin incumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad
la nonnacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas
.de los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades federales o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales
o de carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123
constitucional.
( p) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso
de la Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el m~1mero mximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad
a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir
religin alguna . (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo
al principio de la separacin entre las iglesias y el Estado, y por la otra, a la
libertad religiosa auc como garanta constitucional para todo gobernado se
consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
( q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
1
i.
1
1
11
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1
659
Unin aI serv1c10 pbiico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de depsito, etc..), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal
~
y estn sujetos "a la _jurisdiccin de Jos Poderes Federales" ( Art. 13 2) . Sin embargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe entenderse que. ~6lo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados
-por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara
en vif!or la Constitucin de 17 (orimcro de mayo de 1917), pues por lo que
respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo sucesivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legislatura del Estado dentro de cyo territorio se encuentran ubicados (dem).
"
3.
Facultades en relacin con los asentamientos humanos

.
.
.
En febrero de 1976 se adicion el artculo 73 constitucional con la fraccin
XXIX-C, a efecto-ae otorgar facultades al Congreso -ae fa- Unin para legislar
en materia demogrfica. La disposicin ' adicionada establece que en esta materia las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tendern a lograr
"la adecuada concurrencia dC-las .ntiqad~_Jederativas, de los municipios y
::-- d~ . la propia Fc~eracin, en el mbito ~e sus respectivas ~ompetei:icias, en
materia de asentamCf!tos humanos, con objeto de- cumplir los fines previstos
- e~ el prrafo tercero d"<~r artculo'_J7 y de conformidad con las fracciones IV
y Y del artculo -115 de esta Constitucin". Es imprescindible demarcar el
alcance de dicha facuitad legislativa atendi~~o a que su extensin .est direc-.
lamente vinculada a lo que prev el prrafo tercero del artculo 27. con.stitucional, el cual tambin se adicion simultneamente con el 73.
Conforme a dich tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el derecho de ~~poner a la propiedad privada las modalidades que . dicte el inters
pblico, as como el de reglar el aprovechamiento, en beneficio s~cial, de los
elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr
el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin rural y urbana". Los "derechos naciona/,es'' que consigna la
.disposicin constitucional transcrita son las siguientes:
1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inters pblico para la propiedad privada;
2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters social,
mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su conservaci6n;
3. Lof!.rar el desarrollo equilibrado del pas;
.
4. Obtener el mejoramiento de las condicines de vida de la poblacin
rural y urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de
"medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de e.jecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblaci6n".
'
1
\
~1 planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas

tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional
de los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal,
como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Congreso de la 'Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin
XXIX-C del artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el prrafo tercero del artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y
discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeo, a travs de
los casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdiccin federal mediante el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que
no traduzcan debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas
adecuadas para lograrlo.
.
A nuestro entender, la facultad legisfativa a que--os referimos se justifica
si se toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha observado en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han intensificado
en determinadas ciudades importantes de la Repblica en forma incontrolada
y sin la planeacin conveniente, provoc3:~9o__lltiples problemas de muy va-_
riada ndole que han venido a acentuar los dolorosos co_ntrastes que se observan entre las diferentes da.Ses sociales y econmicas, que postran a los grandes
sectores mayoritarios de la poblacin en lastimosas condiciones de pobreza, i.i:J.salubridad y analfabetismo. Los -rganos del Estado tienen como- misin f undamental la realizacin de los fines est;-tales, segn lo hemos aseverado en
esta misma obra; y uno de esos fines consiste e n lograr un equilibrio 'dinmico
entre las variadas condiciones vitales de los difere-ntes grupos i'ntegrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin demogrfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones humanas en determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos
que dan la impresin de verdaderos . hacinamientos de hombres, mujeres Y
nios que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de
tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de extrema pobreza o miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama
''asentamientos humanos", origin importantes reformas que se introdujeron
en febrero de 1976 a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX Y
115 constitucionales, con el patritico propsito de sealar, en nuestra Ley
Suprema, los lineamientos teleolgicos fundamentales para implantar legislativa
y administrativamente las soluciones idneas tendientes a resolver la. ingente
problemtica provocada por la catica distribucin de la poblacin mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las refo~
mas practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia
demogrfica y las adiciones_ introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro
qdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que s;justifican plenamente desde el punto de vista de la realidad de nuestro pa1s
en cu~nto a los asentamientos humanos que desorganizada y caticamente h~n
surgido en determinadas zonas del territorio nacional, provocando los senos
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1
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EL PODER LEGISLATIVO .
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661
problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor dis- . .
tribuci6n de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre
sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad- se
apuntan en las reformas y adiciones mencionadas, palpita _un verdadero inters social:. el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos_ pro
. __blemas, o al rrien9s, en evitar su agravacin o disminuir su intensidad.
' Para_ nadie es desconocido el principio que ensea que el inters privado
debe;_ ceder- ante -el _i~ter~ social. Este principio, aplicado a la propiedad particular, se consagr en "nu?tra Constitucin vigente por. su artculo 27 desde
. que nuestra Ley Suprema fue expedida por el Co~greso Constituyente de
Qriert~o. Todos los abogados sa~emo~ que a consecuencia de tal principi~ la
propiedad privada asume una fundri. social en el sentido de que el uso, el
disfn1te y la disposici6n de :los bienes muebles e inmuebles su jetos a su rgimen, pueden ser objeto de modalidades'que.Jegalmente se establezcan y que
se funden en los .imperativos del .inter~ pblico, nadonal, social, comn o
colectivo.
.
.
\
.,.
.....__ _,_ .
_ Las reformas introducidas al tercer prrafo d~ su artculo 27 no hacen
sin< reiterar-et principio invocaao al laCltar' el. ~o~gres de la unin y a las
autordade8 de fos Estados y municipales, para_aplicar . las-medidas proclamad~ constitucionalmente~ Del?~!Dos todos .tener conciencia de que sin la adopci o .realizad6n de dichas meaidas, __ ~I problema de la conc~ntraci6n demogrfica de nuestro pas se ir acentuaiido._-con __ perfiles dramticos a lo largo
del tiempo. A nadie escapa. que ese probleriia. ~enaza con convertir a 1a ciudad de Mxico y a otras importantes ciudades de -la Repblica en centros de
-asentamientos. hu_man.os :verdaderamente inhabitables~ Por ese motivo y por
otras_ varias razones que sera prolijo aducir, estimamos que las reformas y
adicio~es constitucionales. aludidas no implican sino la previsi6n jurdica para
que conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema. .
Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos ind~cen a
considerar que la causa final que determin la adicin que comentamos al artculo 73 constitucional, se justifica por la realidad econ6mica y social de la
poblacin de. nuestro pas, que revela un notable desequilibrio entre los sectores minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe hacerse
la observacin de Que los objetivos demogrficos y sociales y las medidas para
lograrlos que. establece el tercer prrafo. del artculo 27 constitucional, deben
ser prudentemente previstos en las leyes que expida el Congreso de la U ni6n,
toma.:ndo en cuenta la.S verdaderas urgencias de beneficio cole~tivo que justi.fique el correcto desempeo de la facultad legislativa a que aludimos.
. La facultad congresional .de que tratamos debe ser claramente precisada
para evitar .equvocos. o confusiones a que su posible indebida -interpretacin
pueda conducir.. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unin puede
expedir ''Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal.," de los
Esta//os y de l,os 111:unicipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en
matera de asentamientos. h~manos_., con objeto de cumplir los fines previstos
en e prrafo tercero del artlcrtlo 27 de esta Constitucin." La mencionada
concprrencia debe consistir nicamente en la pl~cac_ipn de .la legisl~cin federal.
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662
que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar

a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos municipales, para elaborar leyes en materia de asentamientos humanos. Esta consideracin la fundamos en las razones que a continuacin exponemos:
(a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha federalizado por las reforrr.as introducidas al prrafo tercero del artculo 27 constitucional, ya que se consider, mediante ellas, que para los fines que dicho
prrafo establece y cuya consecucin atribuye a la Nacin, se debern dictar
las medidas necesarias para ordenar dichos asentamientos y "establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin". En otras palabras,
es a la nacin mexicana a la que incumbe la realizacin de dichos objetivos
y, por ende, la adopcin de los medios tendientes a lograrlos que seala dicho
prrafo del artculo 27 de la Constitucin'. Es evidente que la nacin, como
unidad social equivalente a la totalidad del 'pueblo mexicano, est representada
en el orden legislativo por el Congreso g.e fa Unin. Esta representacin no_ la
tienen las legislaturas de los Estados ni mucho menos 1os ayuntamientos municipales. Por ende, a falta de la mendonada representativida:d, tales legislaturas
y dichos ayuntamientos -nQ pueden dictar leyes, en nombre de la nacin, en
materia _de asentamientos humanos. Se concluye, en consecuencia, que slo
incumbe al Congreso Federa~ la expedicin de leyes sobre dicha materia, en
las que establezca la concurrencia que en su aplicacin y dentro de sus respectivos mbitos competenciales, deben tener las autoridades de la . Federacin,
las de los Estados y las de los municipios.
(b) Conforme al artculo 124 constitucional, el Congreso de la Unin
debe tener facultades expresas para legislar consagradas en el Cdigo fundamental, gozando las legislaturas de los Estados de competencia legislativa reservada, es decir, para expedir leyes en todas aquellas materias que no integren
la rbita competencia} de dicho Congreso. Una determinada materia legislativa
no puede ser al, mismo tiempo federal o local,, es decir, en su normacin no
pueden concurrir indistintamente el Congreso de la Unin y las legislaturas de
los Estados, salvo los casos de competencia tributaria y de salubridad que ya
tratamos anteriormente. Por ende, si la materia de asentamientos humanos
es federal, en ella slo puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la
misma facultad de legislaturas locales. Si se aceptase la hiptesis contraria, o
sea, si existieran tantas leyes locales de asentamientos humanos como Estados
de la Federacin, la legislacin federal sera intil o seran ineficaces las leyes
locales por la supremaca de las normas federales respecto de ellas. Adems, la
multiplicidad de leyes sobre una misma materia provocara el caos normativo,
ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese regulaeiones no slo
diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias.
( c) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusin
de que la facultad prevista en la fraccin :XXIX-C del artculo 73 constitucional en favor del Congreso de la Unin, consiste en que este . rgano legislativo
fe~eral? en las leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever las
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663
norma.r y cri:teri<Js general.es para: la realizacin d.e los objetivos que consigna el
tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin y para la adopcin de los
medios ten~ientes a lograrlos, d.e .tal manera que dichas normas, criterios y
medios los apliquen las autoridades de la Federacin~ las de los Estados y las
municipales dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada tanto
en 13. Ley Fundamental del. pas como en las constituciones y leyes de las enti \

dades federativas.
.:~ ( d) se infiere el.~ _lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unin,
con motivo del ejercido . . <:fe.la referi.da facultad, no puede autorizar a las legisl~turas local,es y mucho menos a los '!Untamientos municipales para dictar
leyes o disposiciones de carcter. abs.tracto, general e impersonal sobre asentamientos humanos, pues tal autorizacin n.o est comprendida dentro de la
atribucin congresional a que aludimos... ,
.. . . .
.
. (eJ Por otra pa~e, si~-1a .realizadri de~ _los objetivos que prev CI prrafo
tercero del art~ulo 27 constitucioi:ial exige la ;mposjcin de modalidades a
la propiedad prf,vada que dicte el inters pblico o. social, 1~ facultad impOsitiva cQr.res.pPndiente s6lo_pertenece_ al-Cpngreso:..-de .la lJnin.c~mo_ representantede-.la nacin.
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.
...___
modalid~d a~ 1a -propi~dad
\~---
..
"Por
privada, dice la Suprema Qorte, debe enten.t.
derse el establecimiento de una-nor.m.a jurdica de carcter general,, permanente, que modifique la /orma jurdi~a. ae- la propiedad. Son; pues, dos elementos los que constituyen la modalidad ?'-el_carcter g~~eral y permanente de
la norma que la impone .Y la modificatjn sustancial del derecho de propiedad,
en su concepein vigente. El primer. elemento exige ~ue la regla jurdica se
refiera al derecho de propiedad, sin especificar ni individualizar cosa alguna,
es decir, que intr~uzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a l.a
vez, que. esa norma llegue a .crear .una situacin jurdica estable. El segundo
elemento, esto es, la modificacin que se opere en virtu~ de la modalidad,
implica una limitacin o transformacin del derecho. de propiedad; as, la mo. dalidad viene a ser un trmino equivalente a la limitacin o transformacin.
El concepto de modalidad se aclara con mayor precisin si se estudia el pro. . blema desde el punto de vista de los efectos que aqulla produce, en relacin
, ; -.. ". con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades que se impri-
. man a la propied~d privada consisten en una extincin parcial de los atributos
~el propietario, de manera que ste no sigue gozando, en virtud de las .limita. dones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a
. la extensin actual de su derecho." 891 bl
/
"
Con base en el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la

importante distincin entre las modal.idades a la propiedad pvada, por una
parte, y la expropiacin o la ocupacin de inmuebles por causa de utilidad
pblica, por la. otra. As, el acto expropiatorio y el acto de ocupacin se refieren
a bienes o derechos concretos y especficos, sin comprender el derecho de .propiedad mismo o en general, como la modalidad.
1
s;1 bla Semanario /~dicial de la Federacin, Quinta Epoca, tomo L, segunda parte,
pginas 2568 y 2569.
'1\
664
"El Estado al expropiar, dice nuestro mximo Tribunal, reconoce la existencia de un rgimen de propiedad privada que no altera la expropiacin y, antes
bie~, la respeta por medio de la indemnizacin que paga al expropiado, y la
razn jurdica "propiedad"., como dice Alvarez Gendn, es sustituida por la ra" zn jurdica "indemnizacin''. As es. que, vista desde sus consecuencias, la
.J~xpropiaci6n se caracteriza por la sustitucin del dominio o del uso de una
cosa, por la percepcin de la indemnizacin correlativa. Ahora bien, precisados
los conceptos de modalidad a la propiedad privada y de expropiacin, las diferencias que las separan . son. fcilmente perceptibles, pues la primera supone
una restriccin al derecho de propiedad, de carcter general y permanente, y la
segunda implica la transmisin~ de. los derechos sobre un bien concreto, mediante la intervencin del Estado, del expropiado, a la entidad, corporad(m o
sujetos beneficiados. La modalidad se traduce.. en una extincin parcial de las
facultades del propietario; la expropiacin importa la sustitucin del derecho
al dominio o uso de la cosa por el goce de .la indemnizacin; en aquJJa, la
supresin de facultades parciales del propietario se verifica sin contraprestacin alguna, en sta se compensan los perjuicios ocasionados, mediante el pago
del valor de los derechos lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad,
la restriccin del derecho Cle propiedao --se-verifica: sin indemnizacin y, en
cambio, la el\.-propiacin slo es legtima cuando medi. la indemnizacin correspondiente." 897 e
--,
'
_.'
-----------
--
Aplicando el criterio tan claro y . preciso que sustenta la Suprema Corte

sobre la implicacin de la modalidad a la prop~elad privada .y .su diferencia
con la expropiaci6n pot causa de utilidad pblica, 'ca~e concluir que la e~pedi-.
cin de normas generales permanentes que modifiquen-el derecho de propiedad
en s slQ corresponde al Congreso de la Unin como representante de la
nad6n mexicana, y que, c~ando se trate de expropiar bienes determinados Y
concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados
s pueden dictar leyes que prevean 'Y regulen tales actos dentro de los respectivos
territorios de las entidades federativas, segn sucede en la reaJidad.
. (f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten dem~rc~ la extensi6n
de la facultad congresional que prev la fracci6n XXIX-C del artculo 73
constitucionl y cuyo texto ya qued6 transcrito. As, el Congteso de la U ni6n,
en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y ls reglas general.~s
se~n las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los m!'nicipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos )' especlfic?s,
. los usos, provisiones, .reservas .y destinos dentro de su correspondiente mbito
competencial, ajustndose a las prescripciones contenidas en la legislacin f ederal que reglamente el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin.
e
J
4. Facultad legislativa de autoestructuraci6n

ProvCnierite de la iniciativa ptesid~cial de octubre de 1977, se practic6 u~a
import~te adici6n al articulo 70 constitucional para que el Congreso de /
l!ni6n e~pida su propia ley orgnica, determinando "las formas y proce 1
!
897
j lbfd.
665
EL PODER LEGISLA1ivo
t os para 1a agrupact.6n d e 1os d"1puta

. dos, ~gun
f .. , su a f"l"
. ,. d e part1"do,---m1en
11ac10n..
. electo de garantizar la libre exP,resi6n de I~ ~corrientes ideolgicas representa.das en la Cmara de Diputados". 1~
Esta ley se considera como sus~ituta del Reglamento Interior del Congreso/*n d sin aue su previsi6n constitucional la consideremos necesaria, puesto
qtie dicho cu~rpo colegiado, sin ella~ siempre ha estado facultado para organi zarsc legislativamcnte como corresponde. , . {,:. -.
. .
,
, ,._. En la misma. adicin que somera~ente com~ntamos se cstalJlece la peculiaridad novedosa de - que Ja ley que expida el Qongreso autocstructurndose y
para los fines de a~rupami~nto a qu.e nos hemos referido, no est sujeta al
veto n~ a la. promul~acin del eje__cutiV~ Federa~ para entrar en vigor.
'
. :
::La exposicin de nitlvos de la chada iniCiativa presidencial contiene. razotendientes a justificar '.la 'adlci-n 'atudida,-exprl'sadas en los siguientes trmi. nos: "La. costwnbre parlamentaria :consagr--que la estructra.. ii:item~ los
rganos de gobierno y los sistemas de !undonamicnto dd Congreso de la Unin
se regulen por un reglamento propio. per. que, pot--SJJ jerarqua no_rmativa,
realmente constituye un_, ordenamiento con caracters~icas de ley orgnica~
.
. ."El vigente Reglan~eIJto del Congr~so-de. la Unin expedido. _hace tiempo,
._;~~-'.ha- dado.lugar_ a. qu.e, por Jos requeririi.iei:itos--de ..los sucesivos mornentos, se le
. ~ hag~ _pe1idicas i:eformas, no obstan~e qc, en trminos generales, dicho
-~ ordenamiento ha coseryado.._sus lneas tra~ic~~_riales. propiciand_o con ello que
,_;en la actualidad sea un textoque...carec(( de unidad sistemMka:"
\ .
-~- "Si a esto aadimos que la Refo~~oltica. que se pro~ne_mediante esta
.iniciativa, de ser aprobada, incrementar el'nmero de miembros de la Cmara
de Diputados casi al doble de sus integrantes-aetuales, resulta evidente que
una asamblea -de tal magnitud requerir, desde .luego, formas especficas de organizacin. y mecanismos de funcionamientoly coordinacin que encaucen el
.
_ .. desarrollo de 1~ .legislativas. .. _-. - - - , -~ .;:... . .. . .
.. :. : . . "A~ems, el legislador debe con~r _con un ~instrumento gil y claro que regu. .~.' 1e el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca con preci-_I_: _ si_6n laS reglas de su funcionamiento.y los mtodos de trabajo."
.
.
:-, .neS
. . i . .
:...J .l .
,; .
. ;_..:
.. ( _ . _;
l, '. . :.
s:' ::F~cuziade; ~~,~~tena e;o~6mi~~ .... , , ,, ~- ~;.;

,
Estas facultades legislativas se concedieron ~ Congreso de la Uni6n mediante sendas adiciones que se practicaron al artculo 73 constitucional, agregando a
~te precepto .tres. fracciones. El pecreto reforniativo correspondiente ~ public
en el Diario Oficial de la Federacin e1'28-de!diciembre de 1982. Lasmencionad'aS facultades habilitan a dicho congreso para expedir leyes sobre planeadn nacional del desarrollo econ6mico y social; para la programacin, promci6n, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico, especialmente
las referentes al .abasto y otras que tengan .como fin la produccin suficiente Y
oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente necesarios; y par~
:.iJromoci6ri de la ~versin meXicana, la regulad6n de la inversin extranjer~,
.... - . '
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La mencionada Ley orgnica . se public el 25 de mayo de 1979 .. en .el :Diario
:-
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la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional (Fracs.
XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme extensin que tienen las aludidas f acuitad es legislativas congresionales en materia
econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha dilatadamente
la rectora econmica d.el Estado estructurada en los artculos 25, 26 y 28 de la
Constitucin, preceptos que analizamos en nuestra obra ''Las Garantas 1ndividuales'' (a partir de la decimosptima edicin, 1983) . Este ensanchamiento
concomitantemente tender a. .restringir en forma progresiva la libertad econmica de los gobernados en las mltiples actividades en que se desempea, colocndolas ba_jo la fnila del Poder Ejecutivo. Federal, ya que dentro de nuestro
rgimen presidencialista, es a dich<> Poder al que pertenece constitucionalmente y
en nuestra rcalidarl: poltica la formulacin de las iniciativas correspondientes,
primordialmente.
.;. "~- .-=- =
6. Facultades en materia ecolgica

Al r~pecto, la fraccin XXIX_ G del-multicitado pr~~p~ constitucional
dispone que el CongreSo de la Unin puede expediF leyes "que establezcan la
concurrenci~ del Gobierno Federal, deJos gobiernos de los Estados y del~ municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia d~. proteccin
al ambiente y de presetvaci6n. y restauracin del _equilibrio ecolgi~o".
. ...
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7. Facultades en materia contencioso-adminiitrativa
~----
Dicho Congreso, confonne a ellas, puede emitir leyes que instituyan "tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para dictar
sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias qu~ se susciten entre
la administracin pblica 'federal y que te~gan a su cargo dirintir las con~
versias que se susciten entre 'la administracin pblica foderal y los particulares,
estableciendo las normas ~ su organizacin, su f une.ion amiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones". (Art. 73, frac X XIX H ) .
8.
Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el

artculo '124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la l)ni6n
como .rgano de la F cderacin tienen que estar expresamente cstahlccidas en la
Con~titucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con
imperio normativo en toda Ja Repblica. Ahora bien, la fraccin XXX del artculo 73 prev Jo que sude dcnominar~e "/acttltadcs impl!citaJ'' del citado
Congreso, en el sentido de que est capacitado para expedir ''todas la') leyes
que 8ea,Q. necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las f acuitades que le
otorga 1~ Constitucin y que sta concede a lo~ poderes de la Unin. Aparentemente,I esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha invocado,
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Pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que establece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una f acuitad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho organismo o de los rganos en quiene8 se deposita. el ejercicio del poder pblico
fe.deral. Las leyes que en e~ desempeo ~e la autorizacin qu.e otorga la invo.cada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no sqn sino
normas regiiladoras de tales f aculta4es expresas, sin las, cuales constitudonalmente no deben expedirse, pues entraan el antecedente o presupuesto ineludible para su. ~alidez jurdi~~..
-. . 1_ .
Estas consideraciones :estri: apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo
Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de 57

. (fraccii:i XXX del artcWo 72) argumentaba: "La fraccin que estu~iamos .
. no concede una facultad ms.al Coz:ig.-eso;_ni siquiera se la.. concede en trminos _
generales,, como han credo algunos. Es simplemente el medio prctico de ejercer las facultades que le estn _expre5amente concedidas. Por ejemplo, el. Congreso tiene la facultad por la fraccin XIII, de levantar el Ejrcito; pues por
la fracdn XXX tienela de adoptar el-3isterna de enganche yoluntario o de
_decretar el seryicio obligatorio, segn le parezca m4s propio ~ necesario. .
.~"Otro. ejemplo: '"el Congreso -tiene la facultad. de fijar fas condiciones que
.: deba tener la moneda,, segn ~I tenor de la fraccin XXIII; pu~ por la frac, ci6n XXX tiene no slo la de sealar estas o aquellas condiciones, sino la de
-~imponer penas a los que las alteren.
--~:--.:-:._-... .
. . "De lo expuesto p9demos deducir qu~a ley es necesaria cundo es til,
conducente e indispensable para hacer efectivo_ alguno de IQs fines que se
propone la_ Constitucin; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y est
.
. ~~ ~c~e~do ~on los principios constit~cionales.
"_En resunu~n:--si el COngres0 tierie fa facultad de legislar en los puntos que
le encomienda la Constitucin, ~s claro que debe t~ner los medios necesarios
para ejercer ese derecho. Esto ~s lo que dice la fraccin XXX, ltima del ar.
.
..
.
.
.
...
, euIo 72."808 ,
Story, .refirindose a "los "poderes implcitos" del Congreso. de los Estados
U nidos, declarados tambin en la Constitucin de este pas, los limita aduciendo la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legtimo, siempre que l est
dentro del lmite fijado por la Constitucin, todos los medios que sean convenientes y claramente adecuados a ese fin y no estn prohibidos, sino que sean
conformes con. la letra y el espritu del pacto fundamental, son constitu 1~-89()... .. ...
aona
--- ~
..
. ~'Por su parte, Co.'ey sostiene que 'El Congreso no puede expedir ms 'leyes.
que aquellas para las que la Constitucin lo autorWi, ya sea de un modo
expreso, ya de una manera claramente implcita; mientras. que la legislatura
de un &tado tiene jurisdiccin en todas las ma~rias en que no le est prohibido
~:
legislar., eoo
.
.
.
, . "Marshizll, el clebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que ~to~
mente "incoITecto y producir dificultade5 interminables sostener la op1m6n ~e
~-
"
J'
~ue ninguna ley puede ser autorizada si no es indispensableme~te necesana
~ ~
'...
~
....
se Curso de._ Derecho Constitucional 7 AdminiJtrativo. Tomo 11,

su~ On Constitution, nmero 1255.
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- . _...
9of> On Constitutional Limitations. l>P_. 209 Y 210
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146.
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668
para dar efecto a un poder expreso. El congreso posee la eleecin de los medios
que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le haya sido conferido por la Constitucin. Debe admitirse que los poderes del Gobierno son
limitados y que sus lmites no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa
interpretacin de la Constitucin debe permitir a la Legislatura nacior..al el criterio necesario respecto de los medios de que debe valerse para poner en
ejecucin los poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a
ese cuerpo legislativo para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de
la manera ms benfica para el pueblo. Que los fines perseguidos sean legtimos, que estn dentro del campo de accin constitucional, y todos los medios
que sean apropiados y adaptados a tales objetos sern constitucionales, si no
estn prohibidos expresamente y si estn de acuerdo con la letra y espritu de
la Constitucin.' " 9 01.
__
Con anterioridad, H amilton baha proclamado que: "los poderes concedidos
al Congreso incluan el derecho de emplear todos los medios requeridos y conducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que fuese1; expresamente
prohibidos, inmor~les o contrarios a los objetivos primordiales de la sociedad
poltica".002
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- -:. ~- ~-- -;
::-:.':'-: ..
Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultad~

implcitas del Congreso _tje la Unin que se consagran en la fracCin XXX del
, artculo 73 constitucional; aebe d_<:_cirse que stas son medios no~mativos para
que este organismo realice, a travS d~l poder o funcin legi~lativa, las atribuciones que expresamente consigna en su favor la Constitucin o las que sta
instituye para los dems rganos del Estado federal mexicano. De estas ideas
ntidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales facultades implcitas y las facultades reservadas a las legislaturas loales, pues en tanto qtie
las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionales expresas y .cuya
normacin importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de desempeo
en materias que la Constitucin no adscribe al Congreso de la Unin, en puntual observancia del principio contenido en su artculo 124.
El ejercicio de las facultades implcitas por parte del Congreso de la Unin
ampla considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas n?
slo puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones constitucionales de cualquier ndole, sino las que se establecen por la Ley Suprema
en favor de los rganos administrativos y judiciales federales. De ello se infiere
que toda f acuitad u obligacin que pertenezca a dichos rganos puede ser
' materia de normdcin por el citado Congreso mediante leyes .federales. As,
verbigracia, se ha expedido una nutrida legislacin administrativa de dife~en.te
tipo material, orgnico y adjetivo y diversos cuerpos legales en materia JU~s.
diccional federal, tales como la Ley de Amparo, los Cdigos Procesales Civil
y Penal, la Ley Orgnica . del .Poder Judicial de la Federacin, etc., cuya sus.. tentacin constitucional la proporciona la fraccin XXX. del artculo. 73.
1
\
eo1 Cita conte,nida en el libro Derecho Constitucional Mexicano, de don Miguel Lanz
1Duret, P . 190.
1
902
Citado pqr Hennan Pritchett en el libro "La Constitucin Americana'', p. 233.
1
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1
669
9.. . Cre~cin de entidades paraest0:tal.es
1
.
.
;
. . Ante. la .proliferacin de este t~po de en.tidad es, con personalidad jurdi~a

propia, ~n _.su carcter de organismos pblicos descentralizados o de empresas
"
.~ partic.ipacion del Estado, se ha 'planteado la cuestin de si el Congreso de
-1a_ unin. tiene facultades para establecerlas. Se suelen. invocar las facu_ltades
}
i~p~cits. de did~.o ~rg~nismo legislativo, y. a las .que nos acabamos de refe,.
rir,.para .fundamentar ~~n_stitucionalmente la implantacin de toda clase de
entidades paraestatales cuya .~ctivida~ se desarrolle en los diver8os ramos que
abarca la administracin pblica. . Dic;:ha invocacin suscita, a su vez, el_prob1ema consistente en determinar '",los~. lmites de las mendonadas facultades .
. As,. se p~ed~ cuestionar la :posibilida~~de que, mediante su ejercicio ilimitado,
.el Congreso :de Ja. Unin pueda _creafentidades' paraest-atales que compitan
ventajosamente en los diversos mbitos econmicos con los particulares.
.: :. !~. .Un iutorizado jur~sta,~ que fu~gi como, presidente"de 1~ Suprema Corte,
~<?.ri $~.Zv.ador Urbina, en.un ~,.dio_qu.e efabor _~oh~ qiCho 'problema conclu__ .y_e. que el aludido curpo :, l~gislativo .nO.:tie (aultades expresas para establecer
~ diCba8. entidades~.sin . que tampoco pue~a implantarias en d desempeo de
l~~ facultades implcitas~-:con-~ll~_ est investido. Consideramos ,.de sumo inte.r~. dar. a co~ocer el punto de viSta -de __~n destacado jurisconsulto mexicano,
_permitindonos transcribir los fragmentos :Oe-su estudio que direc~amente se
. 1an a 1a cuest1on
., planteada. , . . "' "".vtncu
/ . . .. . .
:._.\: 1; 'J! ;... d J >.: ,:.r; ~, : ~ <. :. :
Dice al respeto el licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro rgi-incn de gobierno_ democrtico, republi<=-ano, federal y popular est sujeto a una
- Constitucin. escrita, frrea, que:. nada puede. hacerse por los poderes pblicos
ni p()~ los funcionarios que ejercen stos; sin que estn expresamente facultados
. .. . ppr la misma Constitucin (Arts. 124, 40 y.41); y por lo tanto, cualquier acto
juidicial que. no tenga apoyo expreso como facultad
. , ~egislativo, ejecutivo
concedid p~ra verificarlo en los preceptos constitucionales; no tendr validez
:n; y aun ser violatorio de la Carta Magna.
. . . .
, .. . . .
. .
~'e .1 . "Desd~ 1uef.io, dentro de la enumeracin de facultades del Congreso de la
..'-~; ., Uniri. (Art. 73) no s~ ~ncucntra la de cxpedfr leyes mediante las que el
. r: :::_:. Gobierno .Federal en cualquiera ,de sus . ramas organice o forme empresas o
.compaas. de cualquier naturaleza me~cantil o civil: ni tampoco ser suficiente
: . : 'invocar las facultades legislativas genricas que el propio artculo enume,:a so;:. ~hre las materias reservadas al Peder Federa1, como Minera, Patentes,. Comercio,
.... . ;Vfas Generales de Comunicacin, etc.: y a resC'r,a .d(' examinar otras prescrip.r_. ... , dones constitucionales que ti~nen conexin o pueden ser el punto de partida
.: para pretender dedudr facultades kgisla.thas para los netos de gestin ec~n-.. '. . mica del Estado, drsrle luf'go .puede af1rmarse que .eJ .solo hecho de legislar
/"_,~ . :sobre. una .~c.tiviclad de.terminada no puC'de Ucgnr hasta .pe~mitir. a la Admi;':- lriistrai61l ~.onvertirse en . . sujcto ae su propia IC'~islacin V darle lin estatuto
!especial o difer~nte .del que ia ley C'stahJc.ce para los .paiticlares: si el Gob~~1110
1se dedica .a fa misma actividad reglamentaria; rii tampoco darse a s mismo
~-,,. el Estad0-1a facultad de ~jercitar la actividad ~D6mica que reglamenta me
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670
diante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los gobernados,
como las de stos con el Poder Pblico. Por ejemplo, si es una ley de minera
la que tiene facultad de expedir conforme a la Constitucin, ello no lo faculta
para darse por s y ante s la facultad de dedicarse a explotaciones mineras;
lo mismo que en materia de comercio, petrleo, ferrocarriles o cualquiera otra.
Esto, sin embargo, se tiene por jurdico, aunque restringido, en las leyes de
minera y de petrleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de explotacin para el Estado', sometiendo a un rgimen especial las llamadas 'zonas
de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno cuando as
lo estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo lo dispone as, el Estado
se convierte en minero .o en petrolero en el mismo plano aparente que los
particulares o empresas, pero en el fondo con una posicin privilegiada que
amenaza seriamente con vencer rpida y efic.W:iente a sus 'competidores'
simples ciudadanos, que no tienen el poder ni los elementos de todo gnero que s tiene el Gobierno.
"Resulta pues, que no hay entre las facultades del -Congreso en el artculo 73, ninguna que ampare o funde la actividad econmica de la Administracin para fundar empresas, comerciar o-exp1otar riquezas, etc. Slo la fraccin
final del propio artcufo 73 que concede al Congreso ia facultad de 'expedir
todas las leyes que sea!!. necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores
(que enumera el mismo) - y- todas las otras concedidas por esta Constitucin a
los Poderes de la Unin', obliga a examina~ si stos 'poderes "implcitos' como
los comentaristas denominan a las que son . propiamente 'complementarias' en
unin de las que en otros artculos de la Constitucin se seal~n al Poder Federal, son fundamento de la accin del Gobierno en el campo mercantil, bancario,
de seguros, de pensiones, etc.
"Si de las facultades 'complementarias' o 'implcitas' se trata, es elemental
concluir que ellas, como su nombre lo indica, comprenden nada ms las encaminadas directamente a dar efectividad a las ya concedidas por la Constitucin.
Fuera de esto ya no sera complementar, sino adicionar, agregar o crear nuevas
facultades, lo cual sera absurdo; y requerira siempre la clrmostrar.in de que
la supuesta facultad implcita es, en su ejercicio, indispensable para Ja efectividad de otra ya concedida expresamente, pues de lo contrario vendra a ser
unn puerta ancha por la que se dara salida a todas las extra1imitac.iones de
poder, a todas las arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades
se trata concedidas expresamente por diversos preceptos de la Constitucin,
como lo dice el SC'gundo p4rr:Jfo del inciso final del artculo 73, transcrito. at~tes,
entonces procede examinar tales preceptos para ver si ellos autorizan s1qmera
vagamente que el Estado pueda absorber paulatinamente o de golpe el vasto
campo de accin econmica en sus mltiples ramificaciones, reservado en todo
sistema democrtico y liberal a la actividad de los particulares." oo:: bl !'
Por nuestra parte, debemos hacer la observaci6n de que la cuesti6n planteada debe examinarse primordialmente al travs de la extensi6n que deben
.
tto2 hlK El estudio a que nos r~ferimos se encur.ntra reproducido en el nmer~ SO?,,
corresbondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas. Cnr.tempor~z,neode
rganh del Imtituto de I nvcstigaciones Sociales y Econmicas. A. C ., haJO la seleccion
licenciado Agustn Navarro V .
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~
E.L PODER LEGISLATIVO
671
tener las facultades implcitas del Congreso previstas en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional que ya analizamos. Segn lo advertimos, tales facul. tades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas del
propio cuerpo legislativo y las que la Constitucin concede a los Poderes Eje, cutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la
Unin no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales
sa1vo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art: 73 const.), instituciones educativas (frac. XXV, dem), el organismo pblico descentralizado
llamado "Petrleos ~exiCanos" ( Art. 1 2 7 const., prrafo sexto) y el banco
ruco de emisin de billetes e instituciones de correos, telgrafos y radio-telegrafa Art. 28 const.) y dems organismos y empresas que el Estado requiera
para desarrollar la rectora econmica a .que se refieren los artculos 25, 26 y 28
de la Constitucin. 002 En lo que concierne a sus facultades implcitas, el
citado cuerpo legislativo puede expedir -n~rinas -creativas de entidades paraestatales cuyo objeto estribe en realizar las actividades que el artculo 27 de la
Constitucin adscribe directamente a la nacin o al Poder Ejecutivo Federal.
Del mbito legislativo del aludido_Congres_o_formado pr sus facultades expre. sas e. implcitas, deben segregarse los casos en que las actividades eco~micas
pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada x:>r la libertad de trabajo
prevista en el artculo 5 eonstitucional. En otras palabras, hay mbitos econ. micd en los que el Estado es factor --actu~~y existen rbitas e~ las que las
conductas econmicas pertenecen a los parficuJares. En lo que a est'1$ rbitas
atae" el Congreso de la Unin care.ce de facultad~ ~xpr~sas ,e ii:nplcitas. para
implantar entidades que compitan con los gobernados en diversas actividades
econmicas, no .obstante que la regulacin de stas sea de su incumbencia en
los trminos del artculo 73 de la . Constitucin. Como bien lo sostiene don
Salvador Urbina, una cosa. es expe~ir leyes sobre las diferentes materias federa1es a que dicho
precepto alude y. otra muy distinta establecer, dentro de ellas,
.
.entidades que desplieguen las actividades respectivas que el Cdigo Supremo
del pas no adscriba al Estado Federal. Aplicando a nuestra realidad este criterio podran sealarse mltiples empresas de participacin estatal que desempean actividades que constitucionalmcnt~ no incumben al Estado .
..
~' .
C)
Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
Es. inconcuso que la actividad del Congreso de la U~in no se ago~a ~n' la

funcin legislativa, ya que adems de la competencia con que est dotado para
expedir leyes, o sea, normas jurdicas abstractas, generales e impersonales en
las materias someramente esbozadas con antelacin, puede constitucionalmente
reali.z ar actos que en sustancia jurdica no so:i;i leyes sino actos administrativos
en sentido lato, es decir, de contenido diverso: poltico, econmico y administrativo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los
de la !ey, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la forma de
"2 F Estos preceptos los estudiamos en nuestra obra "Las Garantas Individuales'' Captulo Dcimo.
'
672

...
decretos, 903 v sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia,

toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades. poltico-administrativas del Congreso de la
Uin rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional,
" en cuanto que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la
Constitucin .Federal. Este ordenamiento, principalmente en .su artculo 73,
enumera tales casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o territorios a la Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin de
nuevos Estados dentro de tos lmites de los existentes, arreglo definitivo de las
di/erencias entre los Estados por lo que atae a lmites territoriales y cuando
no tengan carcter contencio~o, cambio:. de residencia de los poderes federa.les,
declaracin de -KJ.Jerra, etc. .
. AdemS, debe destacarse una important~ funcin del tipo sealado con que
est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio
Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la. Repblica, a cfecto
de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma~ en
sus respectivos casos, con el .carcter de interino o de sustituto _constitucional,
segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a ~uyo texto nos
remitimos.
.i
_
Si se analiza cada uncl"-de los aisos brevemente apuntados, se advertir que
el ejercicio de las facultades corres)ondient~--- en favor del Congreso de la
Unin desemboca en actos administrativos la.#o sensu,. puesto que se refiere
a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesta de que
impliquen controversia algunos de Ios sealados, su resolucin deja de .pertenecer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los trminos
del artculo 105 c~nstitucional y siempre que susciten cualquiera de los conflictos que este precepto limitativ~ente seala, debiendo observarse que fuera
de esta demarcacin competencial, no son susceptibles de dirimirse jurisdiccionalmente. Por ende, salvo los casos que .consistan en la formacin de nuevos
Estados dentro d~ los lmites de los existentes (frac. 111, Art. 73) _y en la
delimitacin territorial entre las entidades federativas ( frtc. IV), los dems
rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados
pueden suscitar controversias entre la Federaci6n y los Estados o entre estas
mismas entidades.
..........
903
As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que ''Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones a saber: una
lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin" "determinacin'~ o "decisin",
proviniendo del verbo latino descnnere que denota "decidir" 'o "fallar. Bajo esta significacin, dentro_del concepto "~~creto" puede i!1~1uine la idea de "ley". de usentencia", pues
ambas entranan una resoluc1on, orden o dec1s16n. En el segundo significado ''decreto" es la
forma de un acto poltico-administrativo del Congreso de la Unin o del P~idente de la Repblica~ implicando una resolucin, orden o decisin para un caso concreto, particular o personal (~xclusi6n de los atributos materiales de la ley) , sin dirimir ningn conflicto o c~nuo
versia previos (exclusin -de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).
1
1 .
673.
EL PODER LEGISLATIVO.
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1
1
D)
_.....
Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
..
1
rratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-administra/ tivas de este organismo, son las dos Cmaras que lo integran las que sucesivament~ desempean los actos en que se traducen, obrando ambas con autonoma
etr- ;'s. Este fen6meno tambin se observa respecto de la .funcin polticojurisdicdomil q~e el Congreso tiene encomendada, s6lo quecon caracteres ms.
~marcados, pues el juicio pol~tico, en que esta funci6n se manifiesta, comprende
dos periodos o etapas en que cad~ una \de dichas Cmaras tiene atribuciones
derentes.
.
'"'-. 1.
: E~ juicio poltico en que I~ dos int~rfjenen debe referirse a los delitos oficiales, o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federaci6n
(senadores y diputados .al Congreso de 1a.,uni6n; ministros de la Suprema
Corte, secretarios de Estado y Procurador General .de la Repblica etc.) 904 duran. te el desempeo de su cargo\o comisi6n pblica, ya que p0r lo que concierne a
. ~, ~os delitos del orden comn 'que puedan 'cometer,_ compete nicamente a la
. ~. C.J.nara de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a proceder contra el
acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad judicial que corresponda la que lo juzgue en def~~va, decisin que se conoce con el _,nombre de
"desafuero".
.
-----._

. . .
'Eii el caso de alg~ delito oficial, la~ra-de. Diputad~;-debe. formular
. --la acusac~6n contra el alto funcionario de que se ti:ate, incumbiendo al Senado
..erigirse en Gran Jurado para declarar. si el acusado''es o no culpable, oyndolo
previamente en def~ y practicando 1as diligencias pertinentes p~a el esclarecimiento de los hechos. Si la declaraci6n fuese de culpabilidad, el acusado
quedar privado de s-Q pesto. inhabilitado -para ''dese~pear funciones, empleos, cargos o comiSiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico". 9015 1 800.
Hemos.calificado como polticO-ju~iccionales las funciones que en. tales
supuestos ejerce el Congreso de _la Unin a travs de sus dos Cmaras, en
.virtud de .-que tanto su iniciacin como su desarrollo entraan una cuestin
contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un proce.dinliento en que el alto funcionario acusado tiene el dere~ho de defenderse
ante el Senado y ante la Cmara de Diputados, sin .cuya acusacin aqul no
puede actu~, condicin ineludible en 'que se de8cubre ~laramente la colaboracin
funcional_ a que hemos ah.~clido. Huelga decir, por otra parte, que tanto la deci.Si6n acusatoria como la co~denatoria son actos inatacables, no procediendo en
_su contra, por ende, el juicio de ~paro (Art. 110, prrafo ltimo). .
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1
1
:
J. ,,
~ '
Respecto de dichos delitos, el Presidente de Ja Repblica gcna de inmunidad constitucional ~urante el tiempo de su encargo, pues de acuerdo con el artculo 108, segundo prrafo,
de la Ley Suprema, s6lo puede ser acusado, mientras lo desempee por traicin a la patria .
y delitos '.graves del orden comn (vase el capftulo a.nterior, padgrafo D, apartado e) en
que trat~os acerca de la responsabilidad de dicho alto funcionano).
eoo Art. 11 O const.
908
El estudio de la responsabilidad oficial de los servidores pblicos lo formulamos en
el Captulo Sexto, apartado IV-dJ de esta misma obra.:,_.:..:,-. :_.Y , ..
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674
DERECHO OONSTITUCIONAL MEXICANO
v.
LA CMARA
A.
La representacin poltica en
DE DIPUTADOS
~enera/,
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua
non de los regmenes democrticos, en los que se supone el poder del Estado proviene del pueblo, ejerc~do a travs de funcionarios primarios cuya
investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha represen. tacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque .sta se proclame
como forma de gobierno dogmticamente 'en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin .poltica, para no denotar una simple
frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los representantes populares autnticamente derive~. su nombramiento o eleccin de
la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos afirmado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento
que, a su vez, entraa la r~presetaciii' politiCi, cuya. veracid~d, no su vero- ...
similitud formal, es Ja base de la legitimidad de los._funcionarios pblicos que
. encarnan a dichos rganos estate_~
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_, "Por el principio de la representacin:-aice el .jurista argentino Jorge Reinaldo .A. V anossi~ se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consentimiento de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no- es por
virtud y en virtud de la efectiva participacin de los destinatarios del poder.
Al pretender el constitucionalismo regir a la comunidad poltica por un ordenamiento igualmente o.bligatorio para los gobernantes y los gobernados, deriva
de la secuente necesidad de fundar la vinculacin jurdica y paltica entre el
pueblo v el gobierno en el principio de la representacin. &ta aparece as- -a
la vez- como una mecnica indispensable para el funcionamiento de ese. Estado de Derecho (utilizando la expresin en un sentido axiolgico), cuya falta
o distorsin 10 convierte en un Estado autocrtico, o sea, no representativo.
De esa forma, la idea del Estado representativo coincidir en la temtica
liberal con la fi~ del Estado democrtico, oponindose por contraposicin a
la estructura del Estado autocrtico." 9 '
.
La representacin poltca ostenta diferentes atributos que la distinguen de
otras figuras, como la delegacin y ef mandato. No es correcto, por ende,
hablar indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen
equivalentes. La delegaci6n y el mandato no importan .actos exclusivos de los
regmenes democrticos; en cambio, como ya lo J;iemos aseverado, slo en
stos se da la representacin poltica.
.
Garcla Pelayo formula con toda precisin y didactismo la mencionada .dIStincin,, siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no n~ces1tan
explicitrci6n alguna, la cual, _por lo demst no sera sino un comentano repe-
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~l Misterio de la ReJ>resentaei6'n Pollliea1 p. 21. Edici~n 1972.
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titivo de las ideas de tan afamada constitucionalista. Por consiguiente, nos

permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema.
"Es tambin frecuente q:mfundir, dice, tanto en textos legales como doctrinales; representacin, delega~n y mandato. Se trata., sin embargo, de trminos
que pueden y deben distingirse con precisin. Delegaci6n, en sentido jurdico
pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere
total o parcialmente a otro sujeto. Significa, pues,,_ una transmisin de competencia en la que se manifiesta simultneamente 1a cesacin y la imputacin de
una competencia, fundndose ambos actos en la voluntad del que hasta ahora
-:era su titular. El mandato es mucho ms limitado, y significa el simple ejercicio de una competencia extraa. Mientras que la delegacin lleva consigo una
_trapsformaci6n de la ordenaci~ de competencias,, el mandato no la altera.
El mandatario no re~ibe ninguna nueva com~~~~cia, sino simplemente la or. den la comisin a '.actuar en nmbre de otro. As pues, mientras que el delegado acta en s1:1. propio nombre y bajo su propia responsabilidad; el mandatario
acta siempre in alieno nomine, ~ un suplente, _un sustituto, un lugarteniente.
De aqu tambin que la delegacin sea "impersonal; ya que se refiere a la ordenacin orgnica, mientras que el mandato se concede, en general, ad hominem
y est vinculado a una persona cQncrela. Si bien ambos trminos tienen de ci>--- ___ . - mn Ja p>sibilidad :-de una revocadn ae atribuciones, el delegado tiene un
derecho a su -~ompetencia, incluso frente al delegan te, en tanto permanezca
en. la estera de l~C delegacin; el mandatario, en cambio, no .tiene derech alguno frente al .mandante. La-aelegaci~n, en cuanto supone una alteracin en la
ordenacin de c~~pe~encias d~l ,r~mJui:id~co existente,. signifi~ ~r s! n:is!11a
una transformac1on del orden JUnclico obJ~tlvo, es un acto de creac1on JUnd1ca, .
un acto de legislacin, mien-as que el mandato es Un .negcio jurdico, 'un
- acto ~rigido a 1a. fundamentacin __de derechos y de obligaciones'. La representacin en s sentido .genuino se distingue de uno y otro de estos conceptos
e11 cuanto que.:-_ 1) _la esencia de la representacin. poltica no consiste solamente en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un
. ser no operante, mientras que tanto la delegacin como el mandato suponen la
existencia previa y actuante de un orden de competencias;' 2) aunque la representacin pueda desarrollarse con arreglo a una ordenacin de competencias,
no necesita encerrarse en el lmite preciso de una de ellas, es decir, de un
mbito de derechos y de deberes delimitado con precisin y objetividad, sino
que, ms bien, la genuina funcin de la representcin poltica es hacer posible.
y legitimar ese orden de competencias: as pues, la representacin, aun desarrollndose por Ja va de las co~petencias, las trasciende; 3) la delegacin y
el mandato son revocables,''la representacin no necesita serlo y nQnn~lmente
no lo ei; 4) la delegacin y el mandato precisan la 'legalidad', la representa'
cin precisa de 'legitimidad', de una justificacin que no est dentro del prden
jurdico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principi_o a l
subyacentes, o en unas creencias situadas ms all del orden jurdico positivo
y en virtud de .las cuales ste cobra validez." ~8
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'Dreho Conslilueional Comptntlllon1 . pp. 17+ y 175.

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inconcuso de legislacin que se repite con frecuencia, que es necesario respetar a las
minoras .. . que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el problema de que la representacin nacional se componga de los diversos elementos polticos y en la misma
proporcin que se encuentran en la Repblica".920 e
D. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados

Por facultades exclusivas de la Cmara de Diputados se entienden aquellas
que constitucionalmente tiene como propias, es decir, sin que en su ejercicio intervenga el Senado. Dentro del sistema bicamaral adoptado por la Constitucin,
dichas facultades no corresponden por modo absoluto a la funcin legislativa, ya
que toda ley debe ser expedida por el Congreso de la Unin, o sea, mediante la
colaboracin ineludible de las dos Cmaras que lo componen. En consecuencia,
las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados son.poltico-administrativas,
poltico-econmicas y en un caso especfico poltico-jurisdiccionales.
a) Dentro del primer tipo se comprende la que consist en "Expedir el Bando
solemne para dar a conocer en toda la Repblica la declaracin de Presidente Electo que hubiere hecho el Tri5nal Elctoraf"OeT Poder Judicial de la Federa-.
cin.921
b) Una facultad exclusiva muy importante. de dicha Cmara concierne a la materia -relativa a las finanzas pblicaS.-Tal facultad, a que se refiere .l .fraccin IV
del citado artculo 74, consiste en "Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos
de la Federacin, previo examen, discusin y, en su 'caso, modificacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juiCio,
deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la cuenta pblica del ao anterior".
Las facultades que se acaban de enunciar revisten suma importancia para la
vida econmica del pas, pues estriban en controlar la actividad del Presidente de la
Repblica y de los Secretarios del Despacho, en lo que atae tanto a la formulacin
del presupuesto anual de egresos, como a los gastos pblicos que se hubieren
efectuado en el ao anterior. El ejercicio de las anteriores facultades revela que,
en el mbito estrictamente constitucional, el Ejecutivo Federal no es un rgano
hegemnico que pueda disponer a su arbitrio de la economa nacional en sus diferentes aspectos y aplicaciones, sino que su conducta a este respecto est sometida a las dos importantes funciones que hemos mencionado.
Para garantizar el oportuno desempeo de las mismas, la propia fraccin IV
del artculo 74 de la Constitucin consigna diversas prescripciones. As, se obliga
al Presidente de la Repblica a presentar ante la aludida Cmara la iniciativa de
Ley de Ingresos y el Proyecto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 8
del mes de septiembre.
e; Jorge Carpizo. La Refonna Poltica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico, 1979. Publicacin
92
del
lnsti~uto
921
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, p. 64.

poltica de agosto de 1996.
~eforma
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693
Tambin d~cha disposicin constitucional impone a los Secretarias del Despa- - cho con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y pr9yectos, la obligacin de
comparecer ante la aludida Cmara para producir la informacin pertinente.
:_ La facultad revisora de la cuenta pblica tiene por objeto. conocer los resulta,
dos de la gestin financiera, conipro}?ar si se ha ajustado a los criterios sealados
... por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los _progra. mas. A este respecto,- debe recordarse la existencia de una Entidad de Fiscaliza\
cin. ;superior de laFede[aCin de la Cmara de Diputados que goza de autonoma
tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su or.gap.izacin interna, funcionaniient_o y resoluciones, segn lo dispone el artculo 79
oistituCional. : . ;. :~ :
.
. . Debe subrayarse que para que...el examen de la-ruenta pblica se realice con
l~ debida oportunidad el Presidente debe hacer lleg3:f a la Cma~a ~~ Pip.tados
la inic~ativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar. el da 15 del mes. 'de noviembre~ . :..:. .
:ne la breve exposiin que antecetle se concluye indubitablemente que
dentro de nuestro sistema constitucional el-Presidente de la Repblica est subor-~inad a la Cmara qe Diputados en lo que respecfa a la-trascendental actividad
econll:lica que. tiene a su ca_:rg~. No se justifica, pues,_ desde el punto de vista jurdi~, la idea de que _el Presidef(es un-_ aut~ridad con pod~r ili91itdo y qu pe-
de ,disponer a su antojo de las finanzas plbli~as -Oe. . _Mxico. Si _los llliembros integrantes de ~dicha Cmara, en consecuencia,'df{sempearan .las facultades que
hemos reseado con todo valor Civil y con un espritu. de. servicio al pueblo de
Mxico," er control que entraan tales facultades no slo existira como mera
declaracin constituc~o~a!,_sino que ~f? ejercera en la realidad poltica-econmica
de Mxico para ben~ficio del pas. ,.. - . ..
_ Por. otra parte, surge la cestin terica consiste.nte en determinar la naturaleza de las facultades que tiene la Cmara de Diputados en los trminos que hemos anotado, pues se suscita la duda sobre si tales facultades son de carcter legislativo o no desde el punto de vista intrnseco o material. Como su nombre lo
~ndica, el presupuesto de ,gastos importa. el conjunto de erogaciones de diversa
naturaleza que anualmente de~e hacer la Federacin para el sostenimiento y funcionamiento de todos los. rganos centralizados y descentralizados, a travs de los
cuales, :se .atienden -los ~lt~ples . ram~.s de. la administracin pt'tblica federal, incumbiendo su elaboracin al Presidente de la Repb~ica. Ese conjunto de erogaciones se traduce en partidas especficas para cad~ uno. de dichos ramos, de cya
ndole se deriva su carcter concreto y, p~diramos decir, casust.ico, pues .debe
prever particularmente. el motivo de los gastos, segn se infiere del artculo 126
costi~cional que ordena que nopodr hacerse pago alguno que no est comprendido ,;en el presupuesto.. Consiguientemente,. la aprobaci9n de ste que compete
exCiusivamente
a la.. .Cmara. de. Diputados no puede implicar
un acto material1'
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ment~ legislativo, ya que se ma11ifiesta en la adhesin expresa que este ~gano
emit~ respecto de cada uno de los renglones o partidas presupuestales y sin perjuiciq de que en el desempeo de la consabida facultad las rechace o modifique.
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694
DERECI 10 CONSTITUCIONAL MEXICANO
Por ende, la aprobacin del presupuesto anual de gastos se traduce no en una ley,
sino en un decreto, que es la forma de los actos .administrativos.
Ahora bien, previamente a dicha aprobacin se deben discutir en la Cmara
de Diputados las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir el
presupuesto. Esta discusin no capacita constitucionalmente al citado rgano
_ para determinar por s mismo, sin la concurrencia necesaria del Senado, los ingresos que deba percibir el erario federal para el efecto sealado, pues la fijacin de
stos corresponde al Congreso de la Unin segn lo ordena la fraccin VII del
artculo 73 de la Constituc.in, en cuyo caso son ambas Cmaras colegisladoras las
que, como integrantes de tal organismo, expiden las leyes respectivas y que en
materia tributaria deben siempre discutirse primero en la Cmara de Diputados
(Art. 72, inciso h) ).
;
Es muy importante destacar la contradiccin gue exista entre la fraccin IV
del artculo 74 que establece la mencionada facultad hacendara en favor exclusivamente de la citada Cmara y lo que dispona la fracci11 11 del artculo 65 constitucional, que se refiere a la obligacin del Congreso General para "Examinar,
discutir y aprobar el presupuesto del ao-fiscal siguiente y decretar los impuestos
necesarios para cubrirlos.n Tal contradiccin la _seala Tena -Ramrez, quien opina
que debe resolverse en -el ~~ntido de que prevalezca la mencionada facultad exclusiva, arguyendo que "adems- ae-que es suficientemente claro (el artculo 74) al
conferir como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la que com,entamos,
debe recordarse que la finalidad del artculo 65 no es otorgar.facultades, sino imponer un plan general de labores al Congreso".922
Disentimos del parecer de dicho tratadista por las razones que a continuacin
exponemos. Es cierto que el invocado artculo 65 impona al Congreso de la
Unin diferentes obligaciones que deba cumplir durante el periodo ordinario de
sesiones que se inicia el primero de septiembre de cada ao y que entre tales
obligaciones figuraba la aducida por . Tena Ramrez; pero esta obligacin, que
consista en el examen, discusin y aprobacin del presupuesto fiscal, era simultneamente una atribucjn que el mencionado rgano no deba dejar de realizar.
Esta atribucin necesariamente deba complementarse con la obligacin que el
precepto sealado tambin impone al Congreso y que escriba en decretar los impuestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la fijacin tributaria, el examen,
discusin y aprobacin de ste seran actos estriles sin finalidad pragmtica.
Ahora bien, la Cmara de Diputados, en los trminos del artculo 74, fraccin IV
.....
-constitucional, tiene facultad exclusiva para aprobar el presupuesto anual de gastos disc1:1tiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para
cubrir aqul. Esta facultad se antoja incompleta, ya que dicha Cmara. no puede
crear por s misma, exclusivamente, impuesto alguno, en virtud de que ste slo
se establece en una ley y la ley nicamente emana del Congreso de la Unin. De
nada servira que se aprobase el presupuesto de gastos sin poder decretar las con.
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Op. cit., p. 329.
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695
tribuciones necesarias para cubrirlo, acto ste que no puede realizar la menciona-.__
da Cmara. Por otra parte, la discusin previa de los impuestos sin poder establecerlos es una funcin intil como facultad exclusiva de la Gmara de Diputados,
pues en el proceso de formacin de las leyes tributarias sta deber discutir los
proyectos o iniciativas ~orrespondientes en su carcter de rgano coleg~slador.
: .. La cuestin que acabamos de tratar slo reviste un inters. meramente especlativo, pues la contradiccin qu~ hemos apuntado qued eliminada con las reformas que ~e intr<;>~ujeron a la fraccin IV del artculo 74 y al artculo 6~ de la
Constitucin, en el sentido de considerar como .facultad exclusiva de la Cmara
. de Diputados la aprobacin <;lel pr~supuest anual -de gastos y la revisin de la cuenta pblica, que ante& de dichas\refon.Das incumba al Congreso de I Unin
segn la fraccin XXVIIl del artc\tlo 73, que fue suprimida.
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..> ; : : E~:.la
exposicin d~-mtivos qJ~~suste~ta 1a iniciativa. presidencial que prop\.:1:SO

.: . ias mencionadas reformas, se afirm ~o sigUie~t: "De aprob~rse esta Iniciativa,, tanto
' ia revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presupuesto sern facultades exclusiv~s de la Cmara de Diputados,. solucin que .no es aJena a nuestro sistema de
competncias _a la traiiicin_de otrosj>ases,ei~ciianto que el coritrol financiero de la
administracin
pblica
toca ejercerlo. a:
la Cmara
mas drrecfamente
vinculada
a la re-. .
.
.
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presentacin popu1ar...-.:___
, . : . :
.
', .
..- . "De esta manera, y cola malidad de evitar confusiones, toda vez que las facul.. , .~ades del Congreso aparecen regul~as-~ -el..a~culo 73, se pr6pone una nueva redac.
'
.
.
' h~. c~n. para el artculo 65, de tal .forma qrie,quede establecido que el .Congreso de la
. Unin se reunir a partir del primero de. septiembre de cada ao para ocuparse del
. . . estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley que presenten y de la resolucin
. _. de los_dems asuntos que fo corresponda,.conforme a esta Constitucin. Se prescinde de
.hacer mencin en el nu~vo te~o del desarrollo de las f~cultades relativas a la aproba. cin del presupu~sto y a la v9tacin de la Cuenta Pblica, que quedaran reguladas
como facultades exclusiva~ de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se
suprime la fraccin XXVIII del aitc~lo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin
de la .CUenta Pblica." . .
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e) Las facultades exclusivas de crct~r.poltlco-}urisdiceional con q~e est illvestida ~sta Cmara son acusatorias,
desafaero y destitutorias . .En el primer
de
caso, segn dijimos en ocasin. anteri~r,923 correspond~ al mencionado rgano

formular acusacione_s ante ~l Senado por delitos oficiales que cometan los altos
,funcio~arios .del ESta~o, y en el se~ndo, le compete erigirse en gran jurado para
detenmnar s1. contra estos ha lugar o n~ a proceder por delitos del orden comn
(Art. 74, frac. V). Con anterioridad a las reformas que se introdujeron a dicho artculo 7~ por Decreto Congresional publicado el 28 de diCiembre de 1982~ la Cmara
'.de Diputados estaba investida con la facultad de destituir a los funcionarios judiciales a que aluda el artculo 111 abfogado, facultad que afortunadamente fue
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Vase captulo VI. '
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abqiida por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial"Federal y el Poder Judicil del Distrito Federal.
A diferencia de las facultades poltico-administrativas, las poltico-jurisdiccionales tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que los protagonistas son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el acusador o el Presidente de- la Rep'blica. Ante ese conflicto, la Cmara de Diputa~os debe decidir
si est o no justificada la peticin que corresponda para proceder, eri caso afirmativo, al ejercicio de la acusacin ante el Senado o del desafuero o a la declaracin
destitutoria, la cual puede ser o -.no confirmad~ por este ltimo. Debemos advertir
que no obstante que contra las decisfones respectivas no procede recurso alguno
ni el juicio de amparo, no por ello la Cmra de Diputados puede dejar de observar la garanta de audiencia en favor del funcionario acusado, pues el artculo 14
constitucional que la instituye es imperativo pra- tpdas las autoridades del pas,
incluyendo al mencionado rgano estatal, debi.dose brindar al presQ.nto afectado por los actos de privacin que _entraan tales facultades, la oportunidad defensiya y probatoria que implica la esencia de la .~ldi~a _gr~;mta.:i_-:
.. . t 'd) La Cmara de Diputados rio slo-~~ene laf facultades exclusivas previstas
en el artculo 74 constitucional, sino que goza de ;"Las dems que le co'nfiere expresamente la Constitucin" (frac. VIIQ. Entre esas otras facultades se encuentra
la estable~ida en el artculo 60 de la Ley Supre~a, en el .sentido de calificar la
. eleccin de sus miembros. Para este efecto, el colei;,q--e_lectoral en que la mencio_nada Cmara debe erigirse, se integrar con todos los presu~tos diputados segn las
constancias que expida la Comisin Federal Electoral.
Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de l reforma practicada a dicho artculo 60 proveniente de la iniciativa presidencial de
octubre de 1977, consiste -en haber creado el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados. Segn el invocado precepto, tal recurso debi sustentarse en violaciones
esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del proceso electoral o
en la calificacin de la eleccin misma, en la inteligencia de que la decisin de dicho alto tribunal sob~e la perpetracin de tales violaciones, se debera hacer del
conocimiento de la citada Cmara "para- que emita 1_lueva resolucin, misma que
tendr el carcter de definitiva e inatacable".
.
Fcilmente se advierte que, en el fondo, la inteivencin de la Suprema Corte

en lo que concierne al conocimiento del recurso de reclamacin citado slo revesta un carc'ter moral, ya que, si bien es cierto que su fallo poda significar la anulacin del proceso _electoral o de -la calificacin de la eleccin, tambin es verdad
que la Cmara de Diputados, al dictar nueva resolucin, se eriga en.Jorgani~mo
~up~emo, pues tal resolu~in, a su vez, no hizo procedente dicho recurso por ser
~natacable.
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El anl(sis de esta importantsima garanta lo realizamos en el captulo sptimo de nuestra

obra Las Garantas Individuales.
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A mayor abundamiento, la resolucin que la Corte debe emitir al fallar el. citado
recurso de reclamacin se consider por la exposiin de motivos de la iniciativa presidencial mencionad, como meramente "declarativa" y no ~nulatoria, Jo que la dspo.. ' .. j d~ toda ndole y efectividad compulsorias. Al respecto, en dicha exposicin se afirma: '~El Ejecutivo Feqeral a ini cargo, considerando la i~portancia de imprimir una
..
mayor objetividad a los resultados de una eleccin y acercarse ms a la imparcialidad
, .. ,' .electoral, cree procedente instituir. ~ediante la adicin .del artculo 60 constitucional,
. :"".un recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, _contra las
-:;. resoluciones dictadas por el Coiegio Electoral de la Cmara de Diputados al calificar
' ... : ta eleccin de os ~spirantes a formar parte de la misma.
e
"La Suprema Corte de JustiCia de la Nacin, al conocer el recurso~ verificar los
~ _.'. planteamientos que formuie~I re~lamante y determinar si existieron violaciones en el
desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma. Es propsito dejar asegura.d la .independencia de la Suprema _Corte de Jus~icia, por lo que en esos casos actuar
:::~,-,i. ~~Q..~mo Jpb~nal de der~~ho.y i1p c~_~o.rgano poltico. electoral; analizar los he: . ;". ~hos tal como aparezcan. probados y resq~ver de acuerdo con los elementos de con-~.,. . Viccin que .se le presenten. Las resoluciones que se emitn iendrn carcter declarati-:) '>vo y,"en consecuencia, no convalidarn". ni anularn la. calificacin hecha por los
~-~~/'colegios electorales"~ '
----i:'.~:~~-:-
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-----.~- ,.:,_,La intervencin de la.Suprema C.rte en materia electoral a travs del recurso
~de
reclamacin fue-supi:imi~ me~iante la Reff!rma constitucio!'Jal de 1986.._Se cons~der que dicho alto .tribunal
"deb-_\ descender "de su sitial le rgano de control
- 4e la Constitucin emin_entemente jurdico.- La ~xposicin. de mo~ivos eil que di. ~~3:. supr~sin Se- funda as lo estim. Al r~p~~!~ en l,a iniciativa p;r~sid~ncial de 3
~~ ~ovie~pte .de .es~ ao se afirm: . . -_
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"Recogiendo otra .de las propu~stas ms reiteradas por los partidos polticos y por
; '.~diversos sectores de la sociedad, se propone la desaparicin del recurso de reclama
(.J
, :. cin, establecido en los prrafos tercero, cuarto y quinto del artcufo 50 constitucional.
En efecto, uno de los aspectos que ms controversias ha producido entre los juristas y
. ... .los.publicistas en la historia reciente de nuestras instituciones polticas, ha sido el asig..
nar a la supr~ma Corte de Justicia facultades en asuntos electorales en virtud del re:: ._- ctir8o de rec~amacin, establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desapa... :ncin es; una exigencia en la que han venido coinci_diendo a partir de su promulgacin,
' numerosos sectores identificados con mayoras y minoras polticas. El Ejecu~ivo Fede~
ra] a mi cargo considera que el prestigio y las ms importantes funciones constitucionales atribuidas a nuestro ms alto tribunal deben quedar a salvo de polmicas o controversias; y en particular del debate poltico; por lo mismo, para evitar. que medien
controversias que vulneren el respeto a la dignidad de nuestro mximo rgano judicial, he considerado pertinente someter al Poder Constituyente Permanente, la derogacin del recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia.
En cambio, la iniciativa propone la institucin de un tribunal que tendr la com~ : petencia que la propia ley fije y cuyas resoluciones sern obligatorias. Su. instauracin
;.. :.i :.. :.permitir contar Con .una instancia que controle el desarrollo del proceso electoral
1, >: .(les~e sus .etapas i preparatorias y a8egure su desenvolvimiento conforme a la ley, as"
: _,: . como la transparencia de las acciones y mecanismos electorales. Al propio tiempo,
1 ... '.ate~diendo al principio de divisin de poderes y en congru_encia co~ el sistema de au-
!J.
t?~~~~~~~ y~ vdeSCJ:it~. 105 colegio~ electo~llli;s ~e. ~da Cmara sern la ltima ins-
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tancia en la calificacin de lis elecciones, y sus resoluciones tendrn el carcter de definitivas e inatacables. En efecto, asignar a los colegios electorales de las propias
cmaras e\ carcter de rganos decisorios en ltima instancia en la calificacii1 de sus
propias elecciones es la nica propuesta congruente con la divisin de poderes y con
la ,representacin encomendada a dichas cmaras."
'
De acuerdo con las anteriores ideas, al reformarse el artculo 60 constitucional, en este precepto se previ la creacin de "un tribunal (sic) que tendr la competencia que determine la ley" y cuyas resoluciones "sern obligatorias y slo podrn ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cmara, que sern la
ltima instancia en la calificacin de las elecciones". Sin embargo, pese a dicha
previsin constituional, el "tribunal" que cre el Cdigo Federal Electoral, vigente desde el 13 de febrero de 1987, se tradlijo en un mero iffeii revisor de determinadas resoluciones emitidas dentro del proceso electoral impugnables mediante dos simples recursos: el de apelacin y el de queja. La naturaleza jurdica
de dicho rgano, indebidamente llamado "tribunal", la exponemos e un opsculo publicado en mayo de 1988 y que reproducimos .en _el "Apndice" correspondiente de esta obra.
Ahora bien, por reforma al artculo 41 constitucional, publicada el 19 de abril
de 1994, se previ la creacin de u- "organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonios propios" encargado d~ realizar diversas actividades en materia electoral que se especifican en los prrafos ctavo, noveno, dcimo y undcimo de tal precepto a cuyo texto nos remitimos.924 bis_ Dicho organismo,
en cuanto a la calificacin de elecciones, sustituy a los colegios electorales de las
Cmaras de Diputados y Senadores y sus resoluciones sobre la validez de las elecciones son impugnables ante .el Tribunal Federal Electoral previsto en los prrafos
decimotercero, decimocuarto, decimoquinto y decimosexto del invocado artculo
41 y cuyas disposiciones damos por rep.r oducidas.
e) -L~ Cmara de Diputados tiene incumbencia para fiscalizar los ingresos y
egresos, el manejo, la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los poderes
de la Unin y de los entes pblicos federales. Para realizar estas atribuciones y
otras muy 'importantes en el campo de las finanzas pblicas el artculo 79 constitucional cre la dependencia llamada "Fiscalizacin Superior de la Federacin". En
dicho precepto se enumeran las facultad~s de este organismo, a cuyo texto nos
remitimos.
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VI. EL SENADO
Al tratar someramente el tema relativo al sistema bicamaral nos referimos a
la significacin poltico-jurdic de este rgano legislativo, as como a su antecedencia y gestacin histrica en nuestro pas, sin haber descuidado la referencia
a las causas reales que motivaron su implantacin. Por ende, y para obviar repe-
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924 bis
Ese organismo, cuya importancia es evidente, se denomina Instituto Federal Electoral.
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699
ticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tpicos hemos formulado.925
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/ El Senado tiene, ~~o ,la Cmara de Diputados, un origen electivo popular

directo. No representa, cosi~uientemente, a ninguna cfase social sino a los Esta~
dos de la Federacin mexicana-y al Distrito Federal, siendo 1a poblacin de estas
entidades la que por mayora elige a sus iniempros con independencia de su densidad demogrfica, por lo que ;en su fon#acin concurren paritariamente. AS, el
artculo 56. constitucional dispone que "La _Cmara de Senadores se compondr
de dos miembros por cada Estado .Y dos por el Distrito Federal, nombrados en
elecin directa. La Cmara se renovar por mitad cada tres aos".926
Caracterizndose el rgimen federal, entre otros atributos, por la circunstan__"_ca de que en -ta-expresin de Ja--voluntad n~cional, principalmente por lo que a la
creacin legislativa .concierne, confluyen todas. las entidades que 10 conforman,. el
Senado, dada su composiciQ!i_prgn~ca, es el cuerpo .estatal en que esa c"nfl_uenCia ~e manifiesta, de tal suerte-que,-...a travs de l, se logra la igualacin .poltico-jurdica entre ellas. Sin el Senado, l~menciop_adas entidades no estaran en situacin paritaria en cuanto ~ tas fnciones' tliyersas. del . organismo l~gislativo
nacional, como sucede en los sistemas unicamarales, .pues existiendo _slo un. rga~no legislador; -compuesto por. diputados elegibles cada uno por determinado n:mero de habitantes, los Estados con mayor densidad demogrfica acreditan ms
individuos que los. de escasa poblacin..
Es lgico, por otra parte, que atendiendo a la naturaleza representativa del
Senado no puede haber_ "senadores de partido", ya que la eleccin de stos, segn
acabamos de decii-, no tiene como medida la densidad demogrfica sino el.nmero de entidades federatiyas conforme al artculo 56 constitucional. En otras palab~as, en el Senado no puede haber ninguna representacin que no sea la de los
Estados y del Distrito Federal, desvirtundose esencialmente su carcter de cmara equilibradora en la hiptesis contraria, es decir, si dich~ rgano se integrara
.con personas que .no representen a tales entidades sino a grupos o partidos polticos,,_razn que nos induce a afirmar, adems, que tampoco es operante el sisJem{I,
de representacin proporcional tratndose de los senadores. . :
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.Al referirse la creacin de los _diputados de partido, la exposicin de motivos de

la iniciativa presidencial .de reformas constitucionales respectivas considera que ese
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976 Los requisitos para ser senador se establecen en. los artculos SS .Y ?8 constitucionales, a cuyas
dis~siciones nos remitimos.
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Vease supra, pargrafo 111 de este mismo captulo.
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c)
Segn la Reforma de 1996
En esta reforma se modific la compos1c1on del Senado en el sentido de

agregar treinta y dos senadores elegibles por el principio de representacin proporcional.
B) Sus facultades exclusivas
Hemos afirmado que dentro de un sistema bicamaral como el nuestro, la funcin legislativa no puede desempearse por una sola cmara. Por ende, el Senado, sin la concurrencia de la Cmara de Diputados, no tiene atribucin alguna
para expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son nicamente ejercitables en materia poltico-administrativa y excepcionalmente en materia poltico-jurisdiccional, o sea, que slo en los casos que dentro de ellas establece la
Constitucin puede actuar con independencia de la_Cmara de Diputados.
Conforme al artculo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado
las que a continuacin comentaremos brevemente.
a) Aproba.r los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la Repblicq-EOn las potencias extranjeras (frac. 1). Esta facultad se corrobora por el artculo 133 -de-la ~onstitucin, el cual inviste .a los tratados internacionales que con aprobacin de dicho - rg~no concerte el Ejecutivc;> Federal, con
el carcter de normas supremas de la naci.ri, pero siempre que no estn en desa-.
cuerdo con la Constitucin misma. Sin embargo, e sta facultad .exclusiva est contradicha por la fraccin X del artculo 89 que consigna la atribucin del Presidente de la Repblica para "Dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados
con las potencias extranjeras, sometindolos a la ratificacin del Congreso Federal." Esta contradiccin debe decidirse en el sentido de que la facultad mencionada es exclusiva del Senado, ya que obedece a un mero descuido parlamentario.
Bajo el ~istema unicamaral que implant la Constitucin de 57, la aprobacin de
los tratados internacionales corresponda, como era lgico, al Congreso Federal
compuesto nicamente por diputados (frac. XIII de su Art. 72); pero esta disp<?sicin se debi entender derogada al crearse el Senado mediante las reformas y
adiciones constitucionales de 13 de noviembre de 1874 y dentro de cuyas facultades exclusivas se consider la potestad aprobatoria aludida. No se tuvo el escrpulo de modificar la fraccin X del artculo 85 de la Ley Fundamental de 1857
' para evitar la contradiccin apuntada y en este descuido tambill" incurrieron los
constituyentes de 17, pues, sin advertirla, aprobaron el artculo 89 del Cdigo suLVI y LVII del Congreso de la Unin, quienes durarn en funciones del 1 de noviembre de 1994 a la
, fecha del trmino del ejercicio de la ltima legislatura citada. Para esta eleccin los partidos polticos
: deberan registrar una lista con dos frmulas de candidatos en cada entidad federativa.
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En la eleccin federal de 1997, se elegir a la Legislatura LVII un senador por cada Estado Y el
\ Distrito Federal, segn el principio de mayora relativa, quien durar en funciones del 1 de novie~1 bre de 1997 a la fecha en que concluya la sealada. Legislatura para esta eleccin, los partidos pohtl1 cosdebern registrar una lista con la frmula de candidatos en cada entidad .federativa.
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705
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premo vigente. estimando en la fraccin X de este precepto que la ratificacin .de

los tratados internacionales deba corresponder al Congreso Federal.
::: b) Tambin en.materia de relaciones internacionales el Senado tiene la facultad
de "analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en
os informes anuales que ~l Presidente de. la Repblitji y .el Secretario del Desp~, cho-correspondiente rindan al Congreso". \Esta, atribucin senatorial, en .s misma,
\resltara prctica~~-~te ociosa si no se ejerciera como c~mpl~menta~ia o prepa;- .
ratona de la anterior. En efe~to, la actividad que cnsiste en el simple anlisis,: . ~.
entraa el examen de -un todo )t:~t~ays de 1as partes __que lo componen, y en cuanto a la poltica exterior que realic\.el ,Presidente de la Repblica,. estribara simplemente eri ponderarla y comentarla :SiQ nlngn resultado pragmtico.
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:1 .. : . El n~imo nexo entre la facult_ad de aprqpar .~os .tratados y las convenciones inter.... ~
nadonales y la de analizar la poltiCa e~erio(que. isuina el Ejecutivo Federal, se adu-:
. ce en la exposidn de motivos de la iniciatiya presidencial de' octubre de 1977 que
. modifioo la fraccin I del artculo 76 que comentam)s, al sostenerse lo siguiente: "Por
' ;. ::otra parte, la iniciativa propone conferir a la Cmara.de Senadores la facultad de aria~ lizar' la poltica exterior ~mprenclida por el Ejecutivo ~ederal. En la actualidad, el Se... nado de 1a Repblica tiene asu cargo aprobar los tratados intemacion.ales.y fa~ con. ,~ ,':. veilciones diplomticas qutLcelebra el. Presiden~e. de .Ja Repblica; .ello es congriu~nte
:. . :..' ' .~~ la .11aturaleza ~rg~ca ~ q-ueJes---es_propia que l~ ..confiere .interVel\cin en los
_ ~ 1, ..'1. a~ntos que involucran al sistema federalen--su~njunto. El anlisis.~ I poltica ex-.
,F\.. ~:~efi?r. v~rid~a~ a co1Dp~ei~ntar .esta facultad q~e'~foon{e~da al Sena~~.;
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. -. .. . '"La 'fracc1n.I del articulo 76 se reformana para--.establecer que sera facu1tad ex:'. Clusiva
la 'Cmara -de Senadores
anlisis de la pOitiea exterir;on base en los
f; informes que presenten el Titular. del Ejecutivo Federal y el Secretario del Despacho
~ .. oorrespondiente, tal como lo. establecen los artculos . 69. y. 93 de la Constitucin."
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.. . . e) Ratificar los nombramientos _que el Presidente de la Repblica haga del

Proc~rad<;>r General de la Repblica, agrites. diplomtioos, cnsules generales,
empleados supe~ores ae. hacienda, coronetes:y dem,s jefes superiores de Ejrcito, Armada y .Fuerza Are~-~acioilales(frac._11).-Esta .facultad concuerda con la
qh~ 'dicho alto func~onrio ti~n~ oonforme a las fracciones 11. y IU del artculo 89
cotistitUcionai, depiendo s~br~ya~e.;que_ 1:rat~D:d~se .~e ~a designacin de cargos
pblicos diver~os de 1os mencionad~~' no.--s~ requie~~. la ratificaci~n ,del Senado,
pues el Presidente de la Repblica puede 'bacerlasiti ella. '.... ' ..... .. , ,
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'. ., ~ funciones puede afectar los intereses gen~rales de 1a Repblica. Se 8leja con este pre. : ~pto el espri~ de favoritismo 'que pudiera dominar al ?residente de la Repblica y
~ ' : . tambin . el . temor
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que. este funcionari<;>,
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d) Autorizar al Presidente de la Repblfca para que pueda permitir la salida

de tropas nacionales fuera del pas, el paso de tropas extranjeras por el territorio
nacional y la estacin de escuadras de otras potencias, por ms de un mes, en
aguas mexicanas (frac. 111). Esta facultad del Senado importa una limitacin a
" la potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de la totalidad de la
fuerza armada permanente, o sea, del Ejrcito terrestre, de la Marina de Guerra
' y de la Fuerza Area conforme a la fraccin VI del artculo 89 constitucional, ya
que sin la autorizacin. de dicho rgano no puede enviar fuera de la Repblica a
las tropas mexicanas. As misniQ, implica un elemento de seguridad para la soberana del pas y la integridad del territorio. nacional, pues el Presidente, sin la venia senatorial, no slo no puede permitir el trnsito de fuerzas extranjeras por tierras mexica~as, sino que est obligado a expelerlas en caso de que ya hubiesen
penetrado a ellas o de que permanezcan e~l aguas nacionales por ms del plazo
.
anteriormente sealado.
e) Dar su consentimiento para que el Pre.sidente de la Repblica pueda dispo1J.: .. ner de la guardia nacional ~era de sus resp~ctivos Estados o territorios, fijando
la fuerza necesaria (frac. IV). El texto consti~ucional en que esta facultad se consagra suscita cuestiones de interpretacin que. no dejan de tener importancia. As,
si el Senado puede dar su consentil!!!_ento en IOs trminos que tal dispqsicin indica, se supone que los .Estados deben tener ~~l!la guardia nacional", supuesto que
corrobora el artculo 31, fraccin 111, de la CofiS"tJtcin, al e~tablecer que. es obli. gacin de todo mexicano alistarse y servir en ell~P-0..r su parte, los Estados de la
Federacin no pueden tener. en ningn tiempo tropas~~permnentes ni buques de
guerra, sin consentimiento del Congreso de la Unin (Art. 117 constitucional,
frac. II). Por ende, se impone distinguir la "guardia nacional" del "ejrcito" para .
interpretar e~ su correcto alcance la facultad del Senado de que tratamos. Aunque. una de las finalidades de una y de otro sea Ja misma, consistente en mantener
la seguridad pblica, el mbito donde este objeto se realiza vara en uno y en otro
caso, pues la. guardia nacion~I es la fuerza organizada que para onseguirio dentro de su respectivo territorio crean los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en toda la rbita espacial_ de la Repblica. Adems, existen otras notas distintivas entre ambos cuerpos de seguridad pblica que con toda atingenCia seala el
tratadista Tena Ramrez, formulando las. siguientes considerciones:
.--
"Aunque el ejrcitoy la guardia nacional son instituciones destinadas a defender

por medio de: las amias la integridad e independencia de la patria, sin embargo hay
entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las fracciones XIV y
XV del artculo 73, VI y VII del 89 y IV del 76. . .
"El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unin (Art. 73,

frac. XIV) y dispone de l libremente el Presidente de la Repblica, para la seguridad
- intepor y la defensa exterior de la federacin (Art. 89, frac. VI). En cuanto a la guar"'.'
dia, !la intervencin del Congreso consiste en. dar reglamentos para organizarla, armarla y !disciplinarla, pero a quien toca instruirla es a los gobiernos de los Estados _de quienes klepende (Art. 73, frac. XV); el Presidente de la Repblica carece, respecto de
la ~ardia, de la libertad de mando que tiene tocant~ ~ ejrcito, pues slo _puede disl
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poner de aqulla fuera de sus respectivos Estados o territorios, cuando para ello lo au. .. ' / toriza el Senado (Art. 76, frac . .,~y y 89, frac. VII).
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"Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y as~ensos en el ejrcito
.se hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo _en la fraccin
,'XIV del 73,i ~a expedido el ~n~eso y a la cual debe subordinarse l Ejecutivo, ade. ~-. _nis de qe los nombramientos ~e\coroneles y dems oficiales superiores estn somet?;' ..'~- dos la ratificacin del Senado (Aft. 89, fracs. IV y V). En cambio, el nombramiento
.;:..:'.. de:fos jefesy oficiales de fa guardia se hacen en forma democrtica, pues se reserva a
- 1 ~i..-:ios Ciudadanos que-18 forman (Art.' 73, frac~- XV). : ..
:;;n;; ~i ~'lnfirese de todolo 4icho que. el ejrcito es una institucin federal, en cuya or: i '. ganizacin y mndo tfonen 1njei:encia total y exclusiva dos poderes federales como son
}1.'i- ~ legislativo y el ejecutivo de_la'uni~n, y es una institucin permanente y profesional,
~r ~-.sometida a una reglameqtacin rigro~~a; mientras que la guardia nacional es una insti'iL.!_,tlicin que perteece a los Estados.i:~n)~-~~ana federacin slo interviene p~ra re. ~- . glamentarla, por medio del Congreso, y para~moverla fuera de su lugar, por medio del
~> Presidente con aprobacin . del Senado; no es institucin ..profesional ni tampoco per' ,< '. . ;manente".m Y 929 :,
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Declarar, cuando 'hayan desaparecido todos los poderes. constitu.cionales de

un Estado, que es llegado el ca8o de nombrarle: iin gobernador provisional (frac.
~). Esta facultad sueleiterpreta.~ incorrectamen~e, pues co~orme a ella !JO in~umbe al Senado declarar la desapadri_-dL!!_S poderes lo~als, sino nombrar un
go!Jemador cUlllido todos ellos hayan desapar~cido. -La desaparicin de poderes en
. un Estado es. un fenmenp de facto que implica '-Cl rompimiento, dentro de l, del
orden institucional, es dec~,- la Violacin de todo principio de autoridad provocada' generalmente por disturbios interiores de diversa ndole que entraan el desconocimiento de-sus-rganos constitids. y la rebelda sistemtca para acatar sus
decisiones. En o"as palabras, desaparecen los poderes de un Estado cuando por
causas de distinta natur.aleza .sus rganos ejecutivo, legislativo y judicial carecen
de. la pote~~ad impe~ativa para hacerse. obedecer por los medios legales de que
.dispongan, recurriendQ a la violencia para con_streir a los gol;>emad<;>s a la obesu .autoridad..~~bis.,; :-.-- :i' : ,;~ . ; _: ::. -:.:. .,. - .. .- .. .
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.diencja y respeto
-T: ;: Ahora_.bien, ante esta situacin fctica, el Senado simplemente declara que,
para restablecer: el orden instit1:1cionaJ alterado, debe nombrarse un gobernador proyision~l a efe~to de que .onv.oqe a elecciones confo.rme a las leyes
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Derecho Consti.tucional Mexicano, pp. 388 y 389. . .

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Pese a estas sutiles distinciones, "guardia nacional" y "ejrcito nacional" sustancialmente son
expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad por las razones que invocamos en la
. =nota 158,. a .Ja que nos remitimos.'' :.:. .-.: :) : .:.,
. , ::.:
. . .
: '.-)J29 -~is Con fecha 29 de diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la Federacin .la Ley
R~lanientaria ,tJe la fraccin V del artfcUlo 76 c~nstitueional, en cuyo ordenamiento se ~ealan las cau. . ~.que eonfiguran la desaparicin de poderes ~n un Estado, dichas causas encuadran dentro de las hi~tesis generales que hemos mencionado y consisten en lo siguiente: "Articulo 2o .Se configura la de~aricin de los poderes en un Estado nicamente el los casos de que los titulares de los poderes
~nstitucionales: l. Quebrantaren ~os principios del rgimen federal. 11. AbandQnen el ejercicio de sus
:. :. :
~nciones, a no se:: que medie causa de fuerza mayor. Ill.Estuyieren imposibilitados fsiC:aDtente para
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708
constitucionies del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las reglas consignadas en la fraccin V del artculo 76 constitucional, a cuyo t~nor nos
remitimos.
Surge, por otro lado, una cuestin muy importante sobre el ejerci~io de la facultad senatorial a que nos estamos refiriendo, pues la parte final de dicha fraccin ,establece que "Esta disposicin regir siempre que las constitucio!JeS de los
Estados no prevean el caso.'~ pes~e luego, a este respecto se suscitan.las siguientes
dudas: llas constituciones locales. pue<;len hacer inaplicales todas. las. prescripciones contenidas en la fraccin citada 'simplemente excluir la imposibilidad de que
el gobernador provisional nombrado por el Sena~o sea electo gobernador constitucional "en las elecciones que se ver~fiquen -:en virtud de la convocatoria" que
aqul expidiere? Esta ~ltima hiptesis nos -parece. inadmisibie~- :ya que ninguna
constitucin local puede contrariar la prohibicin .que se 'irivi;)lucra en el artculo_
115 de la Carta Federal, en el sentido de que el go~ernador sus~itut~ constitucio-
nal o el designado bajo cualquier dehominacin par~ concluir el _periodo en caso
de falta absoluta del constitucional, nunca puede ser electo para ei periodo- inmediato. En cuanto a la primera hiptesis apuntada, tampoco es aceptable, puesto
que el ejercicio de la consabida facl!ad entr~a co~o condicin de facto imprescindible la d~saparicin de todos ls poeres_.Qe un Estado, sin que subsista, en
~nsecuencia, ~inguno que pueda aplicar la .con;tifucin .respectiva para rstaurar
la_no.rmalidad institucional. Por consiguiente, en ninguna- d~ las dos hiptesis que
planteamos tiene aplicacin la ltima parte de la fraccin V del artculo 76 constitucional, atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de su texto obedeci a
una inadvertencia del Congre~ ~nstituyente de Qu~rtaro. El proyecto de don
Venustiano Ca"anza no la contena, contemplando en la mencionada fraccin el
caso de que hayari desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de un Estado,
por l~ que, a pesar de que el judicial subsisties~, la facultad senatorial de que
tratamos era susceptible de desempearse. Al dictaminarse por la comisin el artculo 76 del citado proyecto, se previ -el caso de que desaparecieran todos los
poderes locales como supuesto de la intervencin del Senado para nombrar gobernador provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo, ste, de acuerdo con la constitucin local correspondiente, poda -~e~tablecer la 1.1onnalidad que-
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el ejercicio de las.funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados .
o propiciados por.ellos mismos, que afecten la vida del Estalo, impidiendo la plena vigencia del orden
jurdico. IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que
fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares.
V. Promovieren o adoptaren formas d~ gobierno o bases de organizacin poltica distintas de las fijadas en los artculos 45 y 115 de la Constitucin .General de la Repblica." El ordenamiento reglamentario mencionado :contiene importantes disposiciones sobre 1a legitimacin para pedir al Senado .el
nombramiento de un gobernador provisional en cualquier situacin de desaparicin de poderes, incumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputados federales o a los ciudadanos en la entidad
de que se trate (Art. 3) En cuanto al _procedimiento para designar a dicho gobernador nos remitimos
al texto de la refeyida ley.
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EL PODEJl LEGISLATIVO
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brantada. Esta idea se deduce de las razones que extern don Paulino Macho"
Narvez, miembro de la comisin, quien asever:
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"Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos razones:

una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo de_ la Constitucin de 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de uno solo de los "po--
., . deres o si era necesario que se verificara la desaparicin de los tres poderes. La Comi.: .:.- sin tuvo_ -~n cuenta que faltando uno solo de los tres poderes y quedando los otros
r-.. dos en cada Estado~ faltando el Ejecutivo, por lo general el Legislativo nombra otro,
.: :. : de cualquier otra manera, para sustituirlo. Si falta el Legislativo, no es completamente
. -.. esencial para el funcionaniie~to momentneo de los poderes de un Estado. Se puede
convocar a elecciones, y se sustity. de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que la Fed~racin inte1"Venga, y_ hasta cierto punto invada la soberana, se
necesita que falten los tres poderes;: s~e es ~--~aso enteramente anormal, pero posible; sobre todo ~n tiempo de conwlsiories-olticas. Para evitar que la Federacin pu:, - diera abrogarse (sic) la soberana porqu~ -.faltara alguno de -los poderes, se quiso
~;~_, expresar _que faltaran. todos los poderes, que no hubiera"qtiin gobernara aquel mo_-. _ .men.ts>-!.. /~.930 __ .~
>-:-.. . .
_~::;i-::y;_! L~ :-.'.. ;___~: ;. .(t::, i .. __ -- =--:r..\.:~~'. ~::: 1 .-._ - ... : _- ____ _--. -:'>,
-~- ;.. . La facultad del Senado que come_n tainoS-~e justifica plenamente: -~ este res1
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__pecto~
don Eduardo"--Ruiz.sQstena:
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fLL' i''. .;;U~a ~~1~cl~ intes~tado,.~_~a u"ivasin eX;a~era, otra cualquiera
': ... causa, puede hacer que desaparezca all )a-Legslaiura y el Gobernador. Antes de la
:.. -~adicin constitucional que estudiamos, no hab1a-.solucin legal posibl para un caso de
e... esta naturaleza, y la fuerza de fa necesidad hizo que algunas veces se declarase en es,. , :~do de. siti el Estado en que la acefala o la anarqua se haban entronizado.
"La reforma vino a llenar ese vaco, y desde entonces vemos que casi han desapa. recido las disensione$ locales que antes con frecuencia turbaban a las entidades fede, -rtivas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado, obrando con prudencfa, y
slo en el extremo caso de una_ acefala, ha hecho la declaracin correspondiente; y un
gobernador provisional, auxiliado por .el poder central, ha establecido el rgimen cons- ~.. :: .. titucional. ;.~=T~;!.>-~1 ~~l). .. :.f:~. : :._;._ .. :.-:1 ,:;:"..!: ;;; !:,_:::;~=<:-_;;._ <.
--; t'. .;:; ... "Es esto inter\renir en la soberana del Estado? Hemos dicho que los Estados, li:: i~: }>res~ soberanos en lo que ve a su rgimen interior, no son.independientes, sino qtie
.~ I 1:es~~ uni~~s .~n una federacin establecida segn los principios de la Ley fundamental
.. : .,.. (Art. 40) y _que deben estar organizados bajo la forma d~ gobierno republicano, repre~ ~-.-- S~ritatlvo_"y ,popi:ilar (M. 109); luego, si dentro de ell()S DO hay un rgimen .poltico O
, .. este rgimen es puesto las instituciones establecidas por la Ley fundametal, 'la Fe: deracin. tiene pleno. derecho de exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se
. . :organicen. y que -esta organiZacin sea la prescrita por la Constitudn. Slo al pueblo
e _.le es concedido el derecho de alterar o modificar la forma: de su gobierno (Art. 39), es
;_::: ;i decir; al pueblo mexicano, a la Nacin entera, y segn las reglas establecidas para lle~
ir:_, 1var.a cabo cualquiera reforma constitucionl. _'.: r: .: ; . ' >:: _. ~ ..; )' '~{ ~.;: - : : - - ;
tfi!}:~\; riJ, ,~': w:~; ::1 '' ' . ." '. ,. -' '' 1i ,,,n i:.!:;bi: , . . ,.. ,, , .'
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1 ~ '.,iario tk los Debates. Tomo Il, p. 326.
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710
"Verdad que en este ltimo caso se afecta el inters de los Estados; pero est
afectado de la misma manera el inters popular, el inters de la Nacin; y de aqu depende que cualquiera alteracin en 1a forma del gobierno pertenezca, de derecho, al
cuerpo poltico en general.
"Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades federativas una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la ineludible necesidad de la reorganizacin. La Nacin en general puede seguir marchando con sus instituciones en su
rgimen interior y tener completa personalidad en sus relaciones exteriores, pero el
inters federal est herido; y como dentro del Estado en donde ya no hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no existe a~toridad que tenga el derecho de convocar a nuevas
elecciones, slo la Federac~n puede y .debe tener la facultad de hacer que el Estado
se reorganice y vuelva a entrar en el camino constitucional.
"Y como el Senado es la Cmara que representa el elemento federativo, los intereses, los derechos de la Federacin; y supuesto que el derecho de reorganizar a un
Estado que debe vivir en la Unin, constituido bajo un rgimen republicano, representativo, popular, es derec~o de la Federacin, lo natural,
lgico es que el Senado
ejerza ese derecho.
"Hecha por el Senado la declaracin respectiva, el Ejecutivo que tiene el conocimiento prctico de las personas y de la localidad, es el que debe haer el nombramiento del gobernador provisionaj; pero la Constitucin ha querido prevenir todo peligro
de favoritismo o de i:niras bastardas, y ha limitado esa facultad, disponiendo que el
nombramiento se sujete a la aprobaciael~Senado, y en su receso, y como el caso
puede presentarse urgente, a la aprobacin de-..la Comisin permanente.
"Con el mismo pensamiento de evitar peligro o intrigas, el legislador ~onstituyen
te dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo gobernador constitucional en las elecciones que l provoque, y que debern hacerse conforme a las prcticas
constitucionales del Estado.
"Esta convocatoria no debe tener ms dilacin que la necesaria para que se restablezca el orden pblico, es decir, que tan luego como exista la paz, el pueblo del Estado debe elegir a sus representantes".931_
lo
g) Resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un Estado
. cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas (frac. VI). La demarcacin del alcance de esta facultad radica en la
especificacin de lo que deba entenderse por "cuestiones polticas", ya que cuando
se suscita una controversia entre los poderes de un mismo Estado sobre 1a constitucibnalidad de sus actos, corresponde su decisin a la Suprema Corte segn lo
dispuesto por el artculo 105 constitucional. Se nos ocurre preguntar si dentro de
un rgimen de derecho una cuestin poltica puede resolverse ajurdicamente, o
sea, sin ajustarse a ninguna norma jurdica. En este supuesto, y tratndose de los
conflictos entre los poderes de un Estado, el Senado actuara sin sujetarse a ninguna ley, sino al criterio y sensibilidad polticos de sus componentes, lo que est
1
1
93(
Op. cit. Tomo 11, pp. 155, 156 y 157.
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711
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expresamente excluido por la fraccin VI del artculo 76 de la Constitucin, ya

que, como lo manda sta, la rest;>lucin que en tal caso dicte_ dicho 'rgano se deber pronunciar con/orme a las p~escripciones de la misma Ley Suprema y de l~ del
. Estado correspondiente. De este mandamiento se colige qu las "cuestion.es polti:cas~'. a que nos referimos tienen cjue" decidirse juridicamente, -es decir,. a.nalizando
~ta co!Jstitucionalidad de 'los actos <;le los poderes en conflicto, consideracin que
)!os oo~p~le a' C9!1~hil.r que .no es posible, en el terreno' estricto del derecho, _delimitar l~ co~petndir-d~l ..~enado, por una .parte, y de ,la Corte, por la otra, para, ..
dirimir. taies cue~tiones,) ~q1:1e no ~s dable escindir en ellas su carcter poltico
de s ndole jurdica. . 1. "'- \
.
Este interesante tpi~o fue brill~temente debatido en el Congreso Constituyente de Quertaro, destacando las 'irt~ervenciones opuestas de dos ilustres diputados, don Paulino_ Macho"o.Na':"'ezi'don!fil~rio Medina. El proyecto constitucional presentado por .don Venustianq Carranza no incluy en el artculo 76 la
facultad de que tratamb~. Fue la Con#sin quien a!1iclon dicho proyecto con la
disposicin que. ~~tituy~ la mencionada facultad, habiendo'~~M~chorro Narvez
.fonnul~do un importante voto particul~r para que sta no se. otorgar!\ al _Senado,
.con vista a que la Su_p_!ema Co~e tena competencia para conocer de 'las contro.;_versi~~ que su~gieren eiifre-Ios- -p~res de un mismo Estado sqbre la constitucio-~~~lid~d ~e sus actos. No podemos.pres~ndjr_~e transcribir:el aludido voto,. dada
-~ ~~~iste~cia. d~.
los ar~mentos que ' e1i'-l
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. .......esgrime su aU:tor..
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.... '' .. .. . "Al discutirse en-e1 seno de 'la Comisin las. facultades exclusivas del Senado ex,., : ~! ,presadas en el artculo 76 del proyecto, na parte de dicha Comisin opin que entre .
~_:_'..';tates fcultades deba estr la qtie"daba al mismo cuerpo la fraccin VI, inciso b) del
'- ~ : artculo 72 de la Constitucin de 1857, reformada en 1874, consistente en resolver los
. , . conflictos polticos que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos
. . ocurra oon ese fin al Senado, etc. Etos conceptos forman la fraccin VIII del artculo
del prc;>yecto que a vuestra soberana ha sometido la Comisin. . , . ~:. '. ;: .
"La otra parte de la Comisin opin que la facultad de resolver esos co,:iflietos
debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone actualmente el artculo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el Congreso tenga a la vista
estos dos extremos en cuestin de tanta trascendencia, la Comisin, de comn acuer' ~ - : do, determin que se presentara uno de estos puntos de mira en el conjunt<;> del pro:~- :..yecio y el otro en este voto particular~ ,. :: ' = : .-.
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~;. _. ~ ; . "Al efecto, los subscriptos fundan este ltimo en los trminos siguientes(LI;>s con. - fli~tos ,que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la apficacin de una
,. , -l~y, que cada urio de dichos poderes contendientes trate de aplicar :en su favor;o bien
: son_ conflictos meramente de hecho. Esto, en realidad, es muy difcil que se presente
. en asuntos ~esprovistos de todo carcter legal, pues los. negocios de gobierno siempre
L .i.. ~. bu~c~ el -apoyo en alg~ pre~pio d.e ~ey; porque siendo .el Estado una entidad jurdi. ca, de un modo natural se estuna que todos los actos del Estado deben forzosamente
justificarse con una ley~ .AS es que, de modo general~ podemos decir que los conflictos
entre los pode~es de un Esta~o siempre se fundarn en la aplicacin de u~a ley, que
cada uno de .dichos poderes mterpreta a SU: favor. 1 ....... ; ., _. ;_ ._
.. . ._ .. .
"Ahora. bien; la interpretacin de.la ley, su aplicacin a los casos particulares y la
1
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712
resolucin sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las atribuciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro Poder es distraerlo de sus funciones y substituir, por. una confusin, la precisin de la diyisin de los poderes.
.
"La circunstancia de tratarse de 'conflictos polticos' no es objecin .seria para
quitade su conocimiento a fa Suprema Corte~. porque sta.ya conoce en .otros casos
que ninguna opinin, por radical. que sea, le' ha disputado, de conflictos polticos,
.como son igualmente las invasiones del poder federal en la soberana de los Estados, y
las usurpaciones,
los Esta~~s, de facultades federales. Todo ~~to es meramente
poltico, y, conforme a la naturafoza_~~l Poder Ju~icial Federal, tal como lo cre el genio de los constituyentes .del 57, cae bajo la juris~iccin d~ la Suprema Corte. Luego
no tiene fund~ento la objecin de que los'cqnflic~tos entre los diversos poderes de un
Est~do puedan ser de carcter polti~.
, . \
. "Finalmente, los subscriptos encilentran altanu~~te qemocr~ico quitar a esos con.. flictos su carcter. de -apasionamiento y encon9, para $9J11etel<?s a las decisiones sere_
nas y sobre todo 'jurdicas' de la Suprema Corte. \
"El Senado podr resolver, lo mismo que la Suprema Corte, objetivamente; pero
~ .. su resolucin no revestir carcter jurdico, sino poltico, y, en consecuencia,- tendr
- -.~~.. menos fuerza .Y pre-stigio moral que una sentenCia-cte fa Suprema Corte. .
1
: "~or _lo-expuesto ..." ~932
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. .
'.,
por
.. :'. '. ";. . .
i;
--.-_:
. .
....- : La argumentacin que en contra delas-ide~s de don Paulino Machorro 'Narv~ez expuso '.don Hilario Medina eri un elocuente -discllrso, s~. _bas primo~dialmen
te en consideraciones de tipo prctico para que el Senaao ~uviese la facultad decisoria ~e las .cuestiones polticas surgidas entre los poderes 'de u mismo Estado,
~in que su.. pronta .Y expedita. resolucin quedara embarazada por el procedimiento
judicfal de syo tan t~rdado y_ tcnico. sta ~e, e~ realidad, la razn que hizo
que, por otra parte, hubiese desvirtuado
triunfar eJ dktamen d la cOmisin~.
los argumentos jurdico-constitucionales de don Paulina, pero que, con un sentido
pragmtico, hizo que el Congreso por marcada_ mayora optase por instituir la
.. . .;.
consabida facultad en" favor del Senado.
sin
..
::"
"La diferencia que ha habido en '.el seno de la Comi.sln, sostu~o Medina, ha con-
sistidd en .esto: aquellas diferencias que tienen un carcter poltico, deben ser juzgadas por la Corte.Suprema de Justicia d la Nacin o deben ser juzgadas por el Senado? El seor diputado Machorro y Narvez desea que la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin sea la expresin ms alta de la justicia popular, como repr~sentacin de un
poder pblico en la nacin, sea. aquella que tenga la ltima palabra, la autoridad suprema de todas las cuestiones que puedan debatirse en la Repblica. se es tambin
nii ideal, seores; pero las cuestiones polticas no deben ir a manchar a la ~rte, los
intereses polticos no deben inteivenir en las discusiones serenas y desapasionadas de
car~ter legal de la Corte. La Corte Suprema de Justicia est en su funcionamiento ex.clusivamen"te sometida ala ley en. todos sus fallos y debe ajustarse estrictamente a la
ey~ Ne;> s. qu empeo tienen los abogfldos en tratar todas las cuestiones que se ofredesde
el punto
de vista legal. Cuando en una de estas
cuestiones se han veni.cen qu
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1
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932
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Diario de los Debates. Tomo 11, pp. 351, 352y 356.'
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713
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; do a invocr principios de derecho, se habla de cuestiones tcnicas, de educacin es-----

. pecial, la educacin especial de un abogado, siendo la iinpresin de qu~ ya hay la idea
~ ; .:.. de estorbar el criterio de la Asamblea, porque estas cuestiones se resuelven ms bien
. . . .que por; consideraciones tcnicas, \por el sentido comn, _por un .instinto que est en
~ ~ / todos. nosotros. Porque cada yez que se ofrece tratar de estas cues~iones, nosotros ana,, ' . ...... - lizamos la situacin del p~s, los in~reses que vamos a daar. . fortificar y dan19s una
. . ---_.'::!/ resolucin justa, serena y adecuada; porque est basada. en el'sentido comn. Pues
~
/ .. t:!. bien, se ha: dicho que en el cnflictd. de dos poderes en un Estado no hay una ley que
\ / - -~ :~-venga a:-:resolver J~- ~u~sti9n~. pero que habr los principios \ie Derecho Pblico. :Pues
,
;.. bien; llevando. la cesti9n _a ese terreno, los principios de perecho Pblico son aque.< : llos que se refieren tamblti'_~ la part~ poltica de _'fa sociedad, y esos principios autori. :.~ :. ,-.~aran, en todo caso, a te~er en -xuent~ los intereses p~lticos, para poder dar_ u_na re- y. solucin acertada. As es que esa objecin. cae por su propio peso; por otra parte, la
1
.

:. . ~. objecip. fundaiental que nosotros he~os hecho par~ quitar a la Corte Suprema de
. \:
. ,,, ... )ustici~ el onocimienio de_las cuestion~s. po~(~icas, ha sido el verdadero terror que he., > ~mos sentido porque la. Corte Suprema ele Jis~icia 'vaya a ten~r que oonocer de interet_, =, ses polticos y se haga poltica en el seno de la Corte; sa--h~ '.sido la idea fundamental
ro:-~ 'que ha 'inspirado. el crit~rio de fa ComiSin}.~-~ ~-~', :.<.~"- .-~t--- .... ~
-(b ::.:: . "El Senado toma, ~n:un momento dado, todos los datos que s~Ie_presentan para
~~- resolver una cestin y,' en ese momento; la resuelve,_y si han llegado las ~osas hasta
,: ,.: ~-. el extremo de que d~sapar~zca uno de fos poderes (iel Estado, el Senado est ~n apti':: tud de proveer, por nieciio-deLfallo que
dicte ~ri el trmino de v~inticuatro h.oras.
~: La Corte Suprema de Justicia e~n --la j~psibilidad1egal de .hacer otro tanto. Est
~-~ cuestin no es nueva en los anales parlam~os.-,Cuando, a consecu~ncia de -las re,. formas miciadas por Lerdo de Tejada a,la Codstituci1ide 57, se .establei el sistema
bicamaral, se estudiaron las facultades del SenadO'como uito de 1os. poderes pblicos,
al discutirse precisamente esta -fra~in que estamos discutiendo, para drselas a la
~rte. La opinin estaba muy dividida en aquel Parlamento; haba opiniones en pro y
l.; .;.en cont~a,. en un sentido y en otro;: pero la consideracin de mucha nportancia, que
. . me permito invocar en estos mo~entos porque .resolvi la misma cuestin, que m;> ha
;_.' :. _, cambiado todava, fe. inv~~da_ poi; _el seor diputado d?~ R~ael Dond, sostenedor
.. . . . _de la. tesis que _sostengo ahora .Y~ Erseor Dond sostuyo. que era una amenaza peli-
1
... '..--.~ grosa hace1; qe la Corte conociera_4e 'cue_st~ones polticas; porque en' ello. iba su pres~
'
,. '-_ tigio, porque s~ corrompera: iran los agitadores de los "Estados, de los partidos .poltiJ
: : ! .: :) ~s, de. la prensa; a hacer poltiea ~entro. de ~a Corte, a interesar a los ministros para
<L que se inclinara de un lado de otro; y esta consideracin fue la nica de bastante
.. i; ! . peso que inclin a la Asamblea para permitir que en la Constitucin de -57, reformada,
i ~: .se diera al :Senado la facultad de conocer -de las cuestiones :polticas locales de los
~-. ~ , Estados. Se~ores dipu.tados;. yo os ruego y os exhorto a que consideris atent~mente
,.,:> esta cuestin. An me parece que escucho todas las palabras ,del seor Dond, aquel
. clebre y prestigiado aboga~o, qu tena tanto aprecio n el Parlamento y que 'pudo
-. demostrar, con una elocuencia de que yo carezco en estos momentos, los peligros a
que estaba. sometida nuestra ms alta representacin de la justicia y slo por el hecho
i:1.~: de irla a involucrar con las cuestiones polticas que, .entre nosotros, no han tomado un
~L:t; : aspecto noble, sino que siempre han sido mezquinas y ruines. Esto debe estar fuera de
~r <1J1a Cort~ S~prema de J.ustiia y as pido a vosotros que .votis"_.~3 , . . . -' -. .
J"-
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se
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. ;_q_..!;;:n: !~>_,~~!.': ',,.'";;_ -,,-.-:; t~ ) ......"!:_! . :_~~! "..;:. ~<:~"-~.- .'

-~~~~1r~f~~f ;~r:: ''; ;;; ~.,y ui~vt:~l:r.:.J. 'n-n~t"'- ;,.-~~! .-; . :,e':>':.:'':..
tifs~-~'t~h-~. !Ji~i1.;~'c:nL_r;~~- . .. ;_~_,,....:_,._.
~ cit., pp. '358, 359 Y 360. . ' , .,
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714
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO .
h) Erigi.rse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio pblico de __las faltas

u omisiones que cometan los seividores pblicos y que redunden en perjuicfo de
los intereses pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los trminos del
artculo 110 constitucional (Frac. VII). ~orno afirmamos ant~rionriente, esta fa..cultad ;no la puede ejercitar el Senado sin la acusacin previa de la Cmara de Dip~.ta4~ ~or cc;msigiente, entre ambos rganos existe una colaboracin necesa~a,
. s~mejante a la que. opera tratndose del~ funcin legislativa propiamente dich~.
Esta r~n nos h~ impul.~ado .a sostener que la facultad de que .tratamos y la acu-
sacin que incumbe a dicha 'Gmara slo implican
sentido propio facultades
exclusivas de uno y de otr9 rgalio separa~amente consideradas. Por tal motivo,
entraando:la acusacin y la de~isin'en lo~ casos de delitos oficiales que come~
tan los altos funcionarios federafos dos acto~. estrecha e indisolublemente vinculados en que _se manifiesta la func~n. poltico~ju.~isdiccional, hemos atribuido su depnin. \ ,"--~'. -.-.-:
sempeo integral at Congres9 de
i) Designar a los Ministros de
la Suprema <;orte; de entre la_ tema que so~eta a
1
su consideracin el Presidente de la Repblica, as como otorgar o negar su apro1t. bacin a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le presente di
:
cho funcionar~o (frac. VIII). i
j) Nombrar y remover"al..['!fe del Pistrito .Federal en los supuestos previstos
consti~cionalmente {frac. IX derart:~-1.6).934 '.
. .
./
en
la
-~.
~,-'
VII.
~-
-.........----- ..
.....
REGLAS COMUNES A AMBAS CMARAS Y A SUS iTEGRANTES

.......
.:
A) l"eelegi.bilidad relativa de los diputados y senadores

A este respecto, el-aitcfo 59 constitucional establece .que stos "n podrn
ser reelectos para el periodo inmediato", salvo que hayan tenido el carcter. de suplentes, alcanzando esta prohibicin a los, propietarios tanto para volver a serlo
como para asum~ tal carcter en el citado- periodo. Esta irreelegibilidad, que se
implant en el ao de 1933, la hemos calificado de relativa, porque slo Qpera
para el periodo inmediato y no. as para los subsecuentes, a diferencia de lo que
sucede en el caso del Presidente de la Repblica, en que es ab~oluta, segn lo declara el artculo 83 de la Constitucin. Debe destacarse que la mencionada prohibicin no impide que la persona que haya sido senador o diputado pueda ser
electo para integrar la Cmara distinta a la que hubiere pertenecido, inclusive
. dentro ael periodo inmediato, lo que, por otra parte, sucede frecuentemente en la
prctica poltic~."
934 Esta facultad se estableci por reforma publicada el is de octubre de 1993, estando en con~
diccin con lo que prev el inciso a) de la fraecin VI de artculo 122 constitucional que dispona que
el nombramiento del Jefe del Distrito Federal deba hacerlo el Presidente de la Repblica con la.
aprobacin de la Asamblea de Representantes de dicha entidad federativa, incumbiendo solamente al
Senado hcer
dicho nombramiento como rgano supletorio de la propia Asamblea.
1
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642

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

del grupo social ... " 8&9

Breves consideraciones previas

El Congreso de la Unin ~ el organismo bicamaral e'n que se deposita el

Facultades legislativaJ del

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

El Congreso de la Unin como legislatura local

Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se

El Congreso de la Unin como legislatura federal

Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73

entidades federativas participar4n en el rendimiento de estas contribuciones

L~ .<lliposiciones ~onstitucionales transcritas plantean el problema consis-

tente en .determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo

. Sobre el punto de la duplicidad. impositiva, acertadamente asevera Tena R-

Derecho Constitucional Mexicano.

Novena edicl6~: p. SS4.

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Constitucin, es infu:ldada y agravia la soberana de los Estados. La Federacin,

Cestiones Constitucionales (votos). Tomo 11, pp. 57 y 58..

dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la Consti-_.

. Al efecto, la tesis jurisprudendal a que aludimos sostiene que la Constitucin

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

especficos que puedan incidir en los mbitos donde es factible la legislacin

Competencia legislativa no tributaria

Esta competencia se establece mediante la enumeracin de las facultades

Estas prevenciones se adicionaron a la fraccin VIII del artculo 73 constitucional

DERECHO OONSTITUCIONAL MEXICANO

tros constituyentes de 1823-24.881 Al plantearse dicha facultad en ~l proyecto de

cual formularemqs algunas breves consideraciones para tratar de demarcar

La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de

No deben considerarse dentro de dicha m~teria las reladones en .que, a

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. As, don

Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando fas disposiciones correlativas

. el de don 1gnacio L. V all~rta. 88 7_7 888 -

de Ja condicin jurdica de Jos extr~njeros comprende no slo su situacin

No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los

Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

en el texto constitucional y en un sitio preceptivo compl~tamente inoportuno,

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

suspender garantas y consignando en l las modalidades generales a que debe

de mayor importancia que la que estriba en la expedicin de la legis1acin

(k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se despre.nde

Cfr. Apndice 1985, tesis 1, Pleno.

DERECHO CONSITrUCIONAL MEXICANO

(l) Tratndose de la tipificaci6n de delitos o faltas oficia/,e; que puedan

Facultades en relacin con los asentamientos humanos

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

~1 planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar

Con base en el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

Aplicando el criterio tan claro y . preciso que sustenta la Suprema Corte

4. Facultad legislativa de autoestructuraci6n

t os para 1a agrupact.6n d e 1os d"1puta

s:' ::F~cuziade; ~~,~~tena e;o~6mi~~ .... , , ,, ~- ~;.;

.O/it"t' delaF~~d6~. ,.,: ,, '.' ; . ": - ,

La mencionada Ley orgnica . se public el 25 de mayo de 1979 .. en .el :Diario

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

6. Facultades en materia ecolgica

s:' ::F~cuziade; ,tena e;o~6mi~~ .... , , ,, ~- ~;.;

;;;;;Jto1.~.~n~ti~ci~Iles qu se H~a- ~li~f~?21.: ;,~:' .

-:~~.J _~f:I '.c-.-_:)~'l'._,;~i::!."':;) ,_. ~ ,_:,: ::: .. ,