LEJA\TDRO FOXLEY

Experimentos neoliberales

en Amrica Latina

FONDO DE CUTTURA ECONO\{ICA

vxrco

(q {8

I. MONETARISMO, ESTRUCTURALISMO:
IDEAS VIE.IAS, NUEVOS PROBLEMAS
Los coNcrpros neoliberales aplicados ltimamente en Amrica
l,atina se encuentran vinculados en su origen con los enfoques
monetaristas acerca de la estabilizacin econmica que estuvieron en vigencia en varios pases Iatinoamericanos desde el deceuio e los cincuenta. Como se sabe, la infacin ha constituido
un fenmeno tan importante en las ltim-edrs en Amrica
Latina, que no es sorprendente que las principales controversias
eonmicas se hayan centrado alrededor de este problerna.
Se trata, pues, de un tema que nos resulta familiar. Sin embargo, parece til iniciar el anlisis de las acruales polticas
econmicas haciendo una breve referencia al
entre estructuralismo y monetarismo suscitado en America La[tna. Lo nacemos no con el atan de revll'lr ula vreJa drscusrorr,
ffi-o con el obieto de comprender la relacin que-existe entre
I--las actuales plti."s neoliberales uffiii-.ios
imoorrantes
cgrrlgrte!_d pggJar-nrenjo _e_congro que domrnaron la esqeII na curante nas ce g (rqs3gs. Ln la secclon I de este caprtulo
l,++
|- ffescutanros una somera revisin de los plantearnientos del monetarismo y del estructuralismo y de lo que ocurri cuando fueron llevados a la prctica. En la sg_r@_rr ca{lqtgllz3rc_las
nuevas,polticas econrnicas de los aos s_!gl13;_Ssr9, adop__-_--tando
como referencia as que fueron implementadas en las
dcadas de los cincuenta y seserta.
/4-\}r-\-...--

l.

PER"sprcrrve nrsrnrce

Una perspectiva latinoamericana del problema de la inflacirin

y la estabilizacin. econmica debe iniciarse aludienclo a las
dos principales corrientes que han influido el lxnsamienro sobre estos fenmenos a partir de la dcada de los cincuenta:
el estructuralismo y e monetarismo. El inters por ellas no
reviste un carcter puramente academico. Como lo demostraremos ms aclelante, arnbas escuelas han condicionaclo en nedida
considerable el diseiio y la implementacin ce las polticas de
estabilizacin en Amrica Latina. Al cotejar las concepciones
t7

II

EI- I,XPERIMENTo NEoLIBERAL EN LA PRCTICA

tei!'icas, \ las xperiencias hist<iricas podremos aprender rr.ro

.
acerca de los e{ecros de polticas elaboradas sobre l base dt \.
puestos radicalmente opuestos.

industrialr3d3s, el esquera rnonetario-fiscal orto.

doxo ha srdo incapaz de redtrcir en un plazo razonable la que

N(,r lcleriutos a insunros cono combustibes, fertilizaptes, rnerlios rlc trarsporte, disponibilidad de crditos, etctera'
estatilizacin tlue no-toD$ en c3en1a-la exis'
llrr:r politiia de ,*,.
:;--+-:-ai*':;
ffi
iella
est, cle acuerdo con el enfoque
acla al fracaso. Puede que consiga reducir
ructurlista.
(la fuerte tasa de nflacini, p""
los
dt'sequilibrios
rle
rurro
-

iltl.rol
l'i ::'5i+l++e'ioi::
"i:qge3ail
rircs palses ,. La slmrlifud con las
discusiones

t .e ffia. ET?imento ?ntral de unit estrategia cstrrc'

liffi.ffibilizacin consisrira, enronces, en ia srrperacitin

tema es pertinente no slo para los latinoamericarros.

,Ias[naciones

L,

re ra dado en amar "ra nucva inlaci.". f,ilo exprica el

renovado intertis que concitan los factores estructurales sub-

II

cos to tic Renera | 3tr-osJlgillus,.r:-lj13Il1{-H?$9t:'

I r ;r r ii a
,.,i,'..r,1-.nrrlen
rp*airlsfe externo. COICentlaClon (lel Inqfe'
los;1,
tr(

in

suscitadas t:rr
cle .ros cincuenta y en ros
aflos setenta no deja de ser sorprendente,r
al errfoque esrrucruralista s<rtiene que las races tlc la in., .

Amrica

rlc los cuelos tlc botella que estn obligalrdo a la economia :t

rlcb:ttirse en peridicos ciclos infacionarios. casi por clefinitla<o que los,
(iru, se t.utoi^ de una @,
(lcriijustes estructul'ales so pueden ser eltttttttados medlante
rurir reasisnacin rle los t'ecursos tle inversirr. De ah eltonces
-_.-l:a
a control cl proceso rnllaclonarlo constltull'ra necstlrre sorreter.
rriaruentc ula taea gradual'
estabilizacin tiene no st'rlo utr
L,l enfoque
y ms bierr cle largo plazo: se asocia asimismcl ll
rcsgo graclual "rtfitffi?e
,,n,, .tt."pciu poltic;r re{ormista o incluso, en algunas ex'
Pcricncis'histiriar, l. procejs <je transfo|mrciones Poltica.
icvolucionaiias. Ello s-ttcbe a que' segrt este enfoque' Ia sudt
fiiricin de los cuellos de bote_lla exige la irnplementacin
err
cambios
agraria,
fefOrma
irrstitucionai
ilrotruclas reformas
reas
tlistilrtas
en
ce*stado
intervencii'rn
tributario,
sirt"-,,
"i
tlc a activicla< econrnica. l'odos estos cambios 4!9141!11-19'
sltirautentC ei ilrnt'esO dC tuictrcs tOntrol;tn lOs ret Ursos e5(asqt

Lati'a a fines de a dccaca

,::.':l

en t"
En los pai
:n.:",ran
"jjIgSRJEr-i.u.
(resarrolro,
c\ en :,*
esta se caracteriza
por rir escaia mo'irilacl

I de los recrrsos, la segmenr:rcin cle los mercadfrTos esequi_

J librios enrre la o{erta 1 ia demanda u-.t;"r.'e-*"ar1

Yt

"j

l9

MONETARISMO. trSTRUCTTJR.{LISMO

ria que la econor*a crece est expuesta a enfrentarse

a cueros
de botella. daclo que ios cambi en la clerna"an, o,riUftf*,
a ni'eles de ingreso rns atos, no obtie'en adecuada respuesta por parre de a oferta.
t"na caracrerizacin tle os principales cueros de botella i'.
Sryg.tura tista i la risklg .qgrbjJc.ltrr cle
:Yi::
p'o(l. c :V."{*oqg
ros a i rn c' ti c-Joi ; d cffi
spo n i l-i<o r_,t i iss ; r -

q.. la

t.iUtoCl-f"f g^,-p"t ,111

.1
!r
q".)r*9_qg.ilq:*fgt
ah;;; rrrrrrru'
4'rvrrv
',
inrerno, ce IIIjLIIICICn[e
nsrrficienre Oteft:t
ofert:r
;\_^._-_--::--:'
e r-Tgits ui n tinGili ra
;rsez re
va de pe de dc
lrr clotacirin tffi, a-e-afrsos cls que chspone e pas y,
err

Fj..r:.a

esrr_ucrt"-o_

d. i

es c

Ia

rr
"-"'*-r,nl
rr,rciis qtt' rtrnrtin lai e1p9g.1gi9ne: o los que son

algtrnos casos, del nivci de desarroll,o que ste

ha acanzad6.:j
rrsr

t' rroigriani (rg;7),

"-r

rre \'netarisr corrro'crs

.r.

tlrrriros cle nurtet-ias t;rirrras r'Inl'i-'s par:r el pas' I'.<x recursos cr-

trlrtlos.ie cL

strourrl

w. Folsakt S(abilizatirrn I,olitiesi", ]:, ,4t,rti(o:t l;;rnr'rnir ,tr,,,",,

,rrr,,
-. I{irschma_n (t97g). .,f-he Social anl poliricxl l\{arrix of Iuflatiorr:
_.::.
E'rboratiorrs on the I_atin merica_n lxperience,,, Broahings
tr*y"i on
,r,.
and Sacialogi ol Gtobu! !nlltiort, ocrubrc (rninieo): N{.
"ljT:.
Diamanc
(197E), "-fr;tvartLs r Chang. in he E,c.nomic
,aradgm _fhroug^ rhr
I.xyx.riencc_of )ereroping Counrres.', cn Jortrnal t,1 Dc'i,toprnr,r:t'Ecr,n,,.
rnirr, rul. ir, nm. t. marzo_
i-'rizsr (. H. li.irkpatrick^ I p, I. Nixson
{lg?6),...f.hc Origins.f {rrflarion
. l..ess
iR
Develupcri (lountries: ,{ Selcctir,e Rcviett,'., en M. I"arkin
v C. Zis
ycolnJ ). .1y1tr liotr in Open cononjc-r. Mancheste,: Unir.j.$iry prcrs; O.
Sunkel 1958). "La. inflacn chilena: lin t.nfoq.c hererodoxo,,, trir
I:l
'{rinttlre E)conmco' octube; pirto
A.
{rg7r\. r-a rtrrarin, rttce; e;!rttr-

rt'r*.,:ottLlizados

tu

far.or

<el

Lstaro. Se postula qur e ilos scrr.iran rlc base l-l1r su5tertaf

ttnrt
lbsteriores rnejorarnir.trtos tle los tticles cle protluctividatl -r'
rnas
scg,lltcrtros
favor
de
ios
IJorc<listribucifl del inl,rr eso ett
lltt:s v lttrasatlos de ia ecottoruia. l,as reforntils estrlcturales inrlrr.iria* a utra gr:lc'a reti;it.ib,,rcitin clel- i.gl-e:q-a lillgo lilazo'
.f tri ittrcrsa, - rT4f-nr,net' es i"tr:rlizacl'l gencr;i'
plazo 1--gll*e-,ai)1t!;r A u!t
(.orro til:t

lrrrcnte
EIISJlSi('l('c()l'to
rrr t!e lo\ Ple(lst { i1; r rle'tl'crtt;r
'J t:ilrirto corttt'ol tl"-'.,ttl,h:r ltfirtnirdo, eI
utla declaracitin elg<.t
1iinriillid"itortei"tlrisi:a

rrrrlr.r, scrit'((' Lccttlras !)l 'l'ritrtttlre I::(ot!ii(Q. rtrnt. 3. I'ontlo dt Cttlln- [.cr)rtit;r. i\xito.

4*

30

C,
''

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTIC

ambigua pero bastante elocuente, que ,,el monetarista es un

estructuralista
gue est apurado',.+
,r+\
Segn este enfoque-:-!3-1gllg{n es perjudicial para el iogro
r,(i^?\' oe
. un crec,mrento
etrcrente. Genera asimismo cfectos desfavoK
rables sobre la distribucin del ipgreso, en especial a travs del
,,impuesto in_
:j"..t9 p_r":umiblemente regresiv del llamao
flacin". De esta forma, el enfoque monetarista es coherente
con una clara preferencia por una tasa de inflacin igual a
cero. Ir'Iientras s rpido se le@re
stiao. para-un mo'erarista la" aplicacin de un tratamienro
de choque sera ms deseable que la bsqueda de una aproximacin
gradual al equilibrio.
*
concentra por lo comn en e em| @e
I t,teo de unos pocos instrumentos de poltica: control de la

d.t df
| *Ig-Rgrygrla-L.".lu.gir
ruacron
der
trpo
cle
cambio,
liberalizacin
de los precios. eliI
se-ilfil
estos istrumenTos
t generan
@s. etectos

distributivos neutrales, debido a la aplicacin

de una "norma" uniforme para todos los agentes ecomicos,
o que implica el trmino de toda suerre e discriminacin.
I-sta norma estara dada por el funcionamiento de un sistema
de precios libres.
stos eran, en forma muy resumida y global, por cierto, los
enfoques de estabilizacin inrperanres e'-los as cincuenm y
sesenta en America Latina. sus planteamientos fueron sorrretidos a prueba en distintos paisei y contexros polticos.

l\-/
l1' -Wjl, Ie5b-le5E; fggtlrnu,
I
y U{qggav.. t

ris1959-1962; B-olivia, 1956; Per,

S;gig6-Z-Los resutta<Lo, rt",

1159.,
"*p-ri..,c3-ha' sido otejados y descritos por diversos autores..
Las
poiticas aplicadas se cireron en forma bastante rigurosa ar paquere ortodoxo; contraccin monetaria y creditiia, disminu_
a La exprcsin fue acrrada por Roberto Carnpos.
5 l/ase D. Lairller v
J. parkin (tg7b), .,Inflaton: Survey.,, en The

Eronomic lourna!, diciembre.

6 Para anliss comparati'os de las polrticas, vase ctor. (r97g), ,,paper
dc las poticas de estabiliz.aci6n", Ecanoma d.e Arnrica Latina, Mxrco,
septiembre; O. Sunkcl (1963), "El fracaso de las polticas dc estabilzacin
en el contexto del proceso de desarrollo latin<lameicano", en E! Trimestre
Econmico,
y R. 1'horp (1971), ..Inflation and thc Financing of
^crtube;
Dconornic Development",
en K. Griffin (comp.), Financing Deuetopnent

in Latin merica, Macvilan.

2l

MONETARISMO, ESTRUCTURALTSMO

eln dc los gaslos Pblicos,

'
tlcvllu:rcirn det tEJ4EEI' ^ggllot en las tasas de gali.ii,-iuii-i-subsidios y de los controles de precios.
l,rs resltados a corto plazo de estas Politicas fueron en su
aoniunto evaluados neg.tioa*ente. Si bien lo comn fue gue
tnr ,,*us de inflacin declinaran durante un breve periodo, al
inirn,o tiempo el nivei de produccin dismlnuy,, el-desempleo I
Elrur(:nt rapidamite y se redujo la participacin de los asa- J
lniados en el ingreso'
-)urante la dcada de los sessnta.y comienzos de los afros
.1
J rCt"nt" le toc el trrrno de aplicar sus polticas a Ios estructut flfisiur. Un buen ejemplo lo constituye e programa estabilizail-u a"t gobierno del presidente Frei en Chile'? El propsito
era establizar gradualmente la ecomia y, al mismo tiempo,
A(Ometer las reformas de largo alcance necesarias Para suPeraf
los estransulahientos en los sectores agrcola, externo y fiscal.

tt

[u.t", la
"r;"
plcito objetivo de politica. Se pensaba alcanzarlo

medrante:

) ta retoi-a asrari; b) la reorientacin de los prograrnas p-

;
rriia?Iaesarffi'en ra
saludj 1'
y
educacin
viviend-a,
en
gasto
del
incremento
fil
inflacin

rJ)

la poltica saarial. A:T?aTo de-rlos, la tasa de

r" fitiGt"rrili^do en torno al 30fo anual, el Producto se

estaba expandiendo a ritmo moderado y la participacin de
los asalariados en el ingreso nacional acusaba un importante
aumento.8

El nivel relativamente alto de inflacin registrado al trmino

rlel experimento reformista de corte estructural constituy slo

un sintoma de un problema que es inherente a este esquema
de estabilizacin. Para tener xito, necesita avanzar simultnea
v cordialmentc en tres reas: estabiidad deliecios, reformas
esti.itats y rediqtribucin del in$eso' Lograr esta armona
es-?[ficil. Ella puede romperse fcilmente por las presiones tle
algunos grupos insatisfechos: en e caso que estamos examinanO los tiabajadores organizados' Si, por ejenrplo, las mejoras
lo plogramaclo, elo probablemente redunsalariales

"*.,l"tt

? R. Ffr.ench-Davis (1973), Politicns econnicas en

chile

1952-1970,

Ei'

ciones t.*ucr a Univclsitlatl, Srrrt iago.

8 Segirn estimaciones cle las ctleltas Nacionales, ia participacn del .in'
Vase
grt'vr salaria<lo aurnettt <cl 44.8] en !9
^ -9?,??i-9t ,197-0'

or)EllN. Cnenlos Nacionaies, Santiagc-

.)t

j,)

L LXPf,RMEN'I'O n-EOLIBERAL EN LA

dar:i en tasas <Ie inflacin superiores a las programadas en un

principio.
Aparte de las experiencia monetar.istas y estructuralistas, otr.o
tipo de polticas ueron ensaya<as en Amrica l-atina; ellas
se oliginaron en os
{!,gjmgnes Fppuli"stas- Esros programas incluyeron por Io geneil exrenso ontrciles de preiios, junto
con incrernento de los salaios, los p;astos pblicos y la oferta
n-ronctaria. En Algentina, las adminiitraciones peronistas (lg4)

952 1' 1973-l 9i6)]gobierno,.1

Rg{'dq}gigot (tg{r3.966)

son adecuados expoenres de esr.as plticai ppulistas.e Como

es fcil suponer, os controles gcneralizados de precios y lns
sustanciales irrcrenrentos de los gastos configurn ul conjunto
iniherente cle poiticas. Despus de un trarrsirorio exit ini-

cial, que se tradtrjo e ua redistribucin del ingreso en fa,n,or

de los asalariados y en un descenso de las tasas infacionarias,
Ios desequiiibrios suscitados se traduieron er un recludecimiento tle las alzas de precios y en una lrcrdida de los avances .eilistributivos.
2, I-es "rur:ves" ror-rlcas

DE

IO}.tr.I"{RISMO,

PR.LCf-ICA

nsrlBlr-rzeclx

lE ros eos

SITEr"T Y ()CHENTA

F-n las pginas anteriorcs hentos reserado los distintos conceptos sobre poticas de estabilizaci<in y su relacin con las experiencias concretas que se registraron en las deca<Ias de los
cincuenta y de los sesenti en Amrica l.atina.
El decenio . -.iguienle presenci el rerorno cle las pg]jlgas
Precstructrrralistas, csla er con algunas irrrportantes caracteris-

i.o

th-Tilxpeicncias populistas trajo consigo no slo una cornpeta rectiicacirin de irs poiticas econ(>micrs, sino aderns el
roiaplo dei_ sistema dernocrticq- en nruchos pase-(.
'H

l-l tcma ser a-rordado cn e prrxirno caprulo, de modo qrrc

aqu nos irnitaremos a cestacar que ur factor que explica lo
i,currjdo estuvo representado por "la escasa prclpcnsiirn que
os responsabcs de Ias poticas r)ostraron para aceptar as
rcstrit:cionr:s econ<imicas undamentales" al itnplernentar las meli<as estabilizadoras duranre estas experiencias de corte
iroputi l'east --\. (a'itr't (197t, "I_a <.r;rericncia
tlc rr<listribuc!ri'
,1,'irrglrso.,", r.:rt I)tttitrrilo I;tontnico, r.o. ir,lxrpulista
rrrn. irg.

ESTRUCT'URALTSMO

:J

ste fue uno de los factores que llevaron a una elevada

ltrtlirrirrt, grandes estrangulamientos en la produccin' escasez

llrll.r'

ri.o, y deteroro del ingreso real de casi todos los

gollJicll Sonqricas agydlzSIglla
tc los regimenes 1' contribul'eron a su sustltucl('n
Ittcirabilidatt
+
it utor t tar los'
t x l I qo-b-i-crtios n I I lta res
' (iiro reaccir a las pasadas experiencias' stos oPtaron Por
i,,ertemente influidas por el
;xrllticas estrictamente rtodoxas.
mismo tiempo'- rerirtierott
Al
monetarista'
irr.r.lcrno enfoque
creciente
una
hcia
ParticiPacin poltice )' e:olrt tendencia
a los
trrrtrica, excluvendo del proceso .le tomu de clecisiones
tt;tbajaclores y' a las organizaciones laborales'
Superficialmete, se Ji.u p,,"t qT. "1 lo tocaute a las politi'
al
r':rs ctabilizadoras se ha completado el cico' al retornarse
ctlrSitl
cincuenta'
los
af,os
finei
de
hacia
errfoque imperante
muchas tle las polticas acttraltnente cn r.igor eu
trilrg,
".rrrqr'r"
paiss latinoa'rericanoi exhibe' co'siderable similitucl
",,r,
,Jrrr las imptemgrtaclas err la decada de-@
a"t-.o-po.,etttes nuel'os' los cuales no Pueden ser e\ffi
rluidos de anlisis,
.r\
''
lJno es el ingrediept poltico. La estrategia ortodoxa tt )
ricndo aplicaclin''ii actuatidia pgr*g.*iernos rnilitares autoritarios. Erto .pel".g4gbI- to ifG*Ij@raban como l;ct-sus nteriores fracasos: el prgmrtuto
reaccitin que
b
.,.'.#
princip;tl'
afectados'
miis
sociales
ellas suscitaban en rlipos
conjuttdel
parcial
slo
l
aplicacin
urete los trabajado.et,l
t<l de rnedidas.
Sin duda, un Sobierno autoritario no deberia encarar Problemas para impner "4isciPlina". a lqs trSbliado!- ) t1i:
lar e cntexto poiticol-nomico, de.modo que se- Permlta
rrna aplicackin sostenida r.le una estrategia coherente de estabi- 2

lizaci. f)e esta fortna, el a-utotitari:Po jul$e ca

ot'todoxas'
polticas
as
para
de
cxito
el
rcquisito
#
Constituvc aslrrt5no una noiedacl en las polticas ortodoxas
<cl rleccnio tle los sctettrir cl irrtport:,nt" tt1"'p91'ente a la.lgq 9la- J-\
/
;r() que cllas c'an consigo.-E*mnetarismo lra sido as<lciado
que
lo
por
plazo,
a
corto
ajtrste
tidEtmerrte a poltic:rs de
10 La cita cst tomarla de A. I{inchman, "'l he Turn to -lruthorita'
rianism iir -atin .{rncrica end ttG-STrIi6 its Economic l}ctermitrants",
crt l). Lnlfier (conrp.) (t979), 1'hr Ne:a'Atrthotitarstn in l'atin '4rrtt'ttca'

,i. bi"tt",

Hnrlx): socieles. Las erra<l$

Princctotr trtiversitv Itrcss, Princctn'

24

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTICA

su xito relativo se tendia a evaluar desde esa misma perspectiva. En a modalidad que rran asumido ahora en Amiica'Latina, las oolticas ortodoxas asignan especial trascendencia a
la algraci_ de los modos fundamentaies de funcionamienro
g.gqoq". E1 a' curosa riplica dl pensamienro esIi1 dllatructuralista, Ia inflacin est siendo- visualizad cad.a vez ms
r como fruto de un sistema econmico que no est operan. do como es debido.
Sgy.i,,"-nur e problema inflacionario exige pues una trans.
"
tornacrn
radica de la economa. Ello implica cambios es_
tliles, como la reduccin a.t tun" de sector pblico.
la
i_
.regienracio:n_:l e
vaco,
ra creacln cle mqrcados de capital privados, Ia apertura
de ra economa al ibreGr=66 comahia"i"ffi.

la

injeren_cia" dc
*l{_enrg:ejg prirgd_a. frente a rgni_
ciones raborares en as instancias decisorias, etc. De esta forma,

el probema original, a inflacin, es ,,proyectad.o,' como

sn-

toma de una crisis econmica generalizda.

En este sentido, podra airmarse que las nuevas politicas
estabilizadoras q,ue estn siendo apticaas en ra regin consttu)'en un-a modalidad de estructuralismo que utilizJinstrumentos ortodoxos. Sin duda, la direccin, contenido, apoyo social
v-las alianzas que hay detrs de estas experiencias ,o po..o.rr.
pleto diferentes. Basre con un ejemplo.- En tanto que para el
estructuraismo de los aos sesenta el objetivo principl consistia en hacer. posible que ras masas ms pobrs de trabajadores y campesinos lograran acceso a los beneficios del sistenra,
para el eq_q!gJu-14!iqmo de la dcada de los serenra el objetivo
apunta a modernizar la economa nacio'al mediante su in.orp-icn a Ia economa mundiar y Ia promocin de porticas
d-Iibre mercado. Si ello exige exlui. por.r'plazo largo de
la vida- poltica ,v econmici a los g..rpos que slo ,..l.rrt.mente. haban logrado incorporarse a eIa, entonces no qued.a
sino abocarse a tal tarea.
En sntesis, os dos element.s novedosos en los programas
de estabilizacin que se han venido aplicando
rtirrro
"n
"t
tiempo en Amrica
parecen
ser:
a)
el
contexto
poltico
_Latina
autoritario- que les ha servido de marco, y b) la fuerte impor_
tancia atribuida a la transforrnacin duratcra de la economia,
como requisito para el logro de una prolongada estabilidad de
los precios.

II. EL GIRO HACIA

POLTICAS
MS RADICALES

Ye

lo

el capitulo anterior' Las nuevas politi-

seiialbamos en

la dcada de os setenta se caracterizan

cn Amfff-tina Porque son aplicadas Por regmenes autopttt
rititrios que ponen
"""
"4",f""
"t
y
sociales y Polltlcas' con
las
instituciones
dc
rle la economa
denro de Ios
econmicos,
los
problemas
T-solver
;f6jto
cualei a la lucha contra Ia inflacin se le da rnxima prio'
cns <le estabilizacin en

ritlad.

,rPor qu se produce esta-radicalizacin en las polticas eco-

,u',iri t'ran..gf*;-qtt"rt*os de respnder en las

riguientes secciones de este captulo.
-La
primera de ellas aborda las condiciones que hacen po-

corte o
se encuentran

-as

polticas ecnmicas en los affos sesenta y ochenta' En

la segunda seccin se describen las polticas ms bien hetero'
doxas* que regmenes rnilitares aplicaron en el decenio de los
seient,'lo qe se ilusua con l presentacin de algunos de
d"'
lo rasgos fudamentales de lu ttrut.giu qrr. tigl
los
temas
sobre
runt. t. periodo. La tercera seccin vuelve
arrteriores ratando de formular una hiptesis posible - a{erca

de

trfi#ffi.

l-cptT se-Gtcon un anlisis acerca de la forma en que

influyeron sobre estos hechos los cambios suscitados en la econorna internacional.

l. I-e susrrructN oEr, nctl'rnrq polrIco

Existe amplio con$enso en cuanto a qre no es posible atribuir
a una sol causa el cambio en el rgimen poltico y en las poltics econmicas que vafios pass latinoamericanos han cxperimcntaclo * patiir de os aiios sesentu. llgirs._J]gSla.-cl
agtg1i.tg1mo.pglt!q y l4 qrtodoxra-ecgnmica cornenz a evi25

v'

26

HI, (;IRO IIA(,I-{ POI-'I'ICAS MS R'\DICALES

trI, BXPERIMEN'I'O NEOLItsERAL EN LA I'RCI'ICA

en 1964 y sigui luego con Argentina, en

1966. Va a rer'nuevo irnpulso en la decada de los serenrl
cf,* lo que habra de ocurrir en Chile, tlluguay y Argenrina.
Este pas inicia en 1976 una nue fase de carnbios pitico,
y econmicos tle carcter neoiberal, bajo un rgimen mililar
denciarse en Brasil

autori tario.l

I-a bibliografa reciente que explora los orgenes del autolitarismo pone de relieve que detrs del cambio dc rgimen sc
advierte Ia prcserrcia de una combinacin de factores polticos
y econnricos. U-na prdida de clinamismo del proceso clc creciqi-qntq en la it-;drireaiaramnte anrerior i'a acompairacla
ainaciOn
en aumcnto y de inestabilidad econmica. Ello
'a Lrna
cnuce
crisis de ionfianza en el sistenir, por parte
ranto de los prot"gonistas internos caves (trabajadores, empresarios) conro cle los inversionistas brneos. Los factores polticos est presentes tambin. La movilizacin de sectores
populares y el poderio que alcanzan la.'organizaciones sinclicales hacen surgir en los crculos cmpresariales y, ms tatde,
tambin en las fuerzas armadas una sensacin de que e orI den estabecido se encuentra amenazado. La existenii" de urt
pol1ic1 abierto y competitit'o pe.r'que estas fuer| .t:Sll
zas en pugna choquen.2
*as condiciones estn
as maduras para que se precipiten
camlrios que incluso puedcn afecrar al rgirnen poltico cuando la crisis es especialmerte aguda. En ese caso surge el rgimen autoritario como el esquema de rcemplazo. ste repre.
senta una nueva coaicin, itrtegrada por las fuerzas armadas
.'...r._-\_,..
t
Y Cl SeCtOr mas lntertactonallTado de la comulrdacl emDresarral. Representa
resenta asimismo u
urr nuevo
nevo bque de polticas ecofilnicas, como respuesta a la crisis econmica herdada. I-a in,/terrogante que se plantea entonces es por qu se desencaden<'l
la crisis econnrica y qu factores estn detrs de ella. Es lo que
exarninaremos ahora con ms detaile.

I Para un

esrarccedor anlisis sobre este fcnmeno. uase

O'Don.

ttell (1973), trodcrnization an< IJureaucratic-Authoritarianirnl, Insr-itutc of

Intcrrrational Studiei, Llniversiry of California, Bcrkeley; J. Linz y A.

Stcpan ((orps) (1978), The Breahdoun ol Dernocratic Regional in Latit
Arneti.ra, Johns llopkins Ulivcrsirv Press; y_ O;_g1]5 (comp.) (1979).
<

op. rit.
z D. Collier, "'fhc llurearicratic-Authoritarian Model: Synthesis and Prioritics fol Future Rcscarch", en I). {lollier (1919), op. ci., R. Kaufrnan,
"Industria Change and uthoritarian Rulc in -atin Amcrica", cn D.
Collier (1979), cp. cil

27

No t:s un misterio que la inclustrializacirin basada erl la

rurtilll-ir,g9- irnBprt4cones comenz a tropezar co-n dificulro, ,l p.aioi la dcada de los sesenta en aquellos pases
lntirrrxrrrrric:tos que a Partir de la posguerra haban Promovirt' crr lo'na ms persistete esta poltica. Hirschman o la
rr.tulutlo con argumentos convincentes' F'l problema cotr l:r

/
no consista tanto cl un sul)uesto
"
Jeaimm"'T*u.or'\
u'"i'"u
,t qrte-lpsgso. sino ,,ta'
rgr4irrrrit:ttf,o
.j.----stos haban com@ido-"'1" :i:
urrtr/a(tos pur" prorrrfil^.
,lii .,itnton tri'ansformnclose en ir$truinentos caros e inefi-

u\litu(i(it

<e im-portacioncs

ricrttcs.:

!.1 rnarreio de los plecios rclativos h:r sido utra hctlamienta

cl {
,,,,i,'li',rt"rrir;t"-""" e,*,i.a Latina para [ittanciar de

de industrializaci/rn. La transferencia de 1e-t:urps

;rt.r',"ro
'1,r,
,".,o.r, primarios al de manufilturas {ue p'sible 'rercecl
,t il la uerte proteccin ecordada a la industria lrente a la agri'
..|..t,,r,nffi.tuacindelamonedanacionalyalesta-

de-n6re las inportaciones. Las poiticas

'/.
t/ Sle.imiento
,.on.l.rj"ron u peis problemas de desequilibrio de ,a balanza

e pugo. La inflacin se erigi en un problema de

ca-

r{clq{. Permlr,r,t", pr, en. todo caso' Pt::ll]::it^ 1}..t l::g:b,'""

que
nos mantuvteran el control sobre los fecur$os sln tener

rcc,rrti. al procedimient tributrio' Esos recursos eran luego

financiamieuto de los
- - L_.L*,--.--7---------i.,
en L.el rrrrurr
vrr
Plgyltrgt ilg$g$s- o
rf 4.l(avr
utilizatlos
ttlf
de los servtctos socrales
o
infraestructgra
la
de
suministro
cn el
t&;-procesos de industrializaci<in y
trrbanizacin.

A medida que los Probemas de fa g

ron ms frecuqntes, impidiendo el pleno uso de la caPactcao
se agrav' ln presencia de
FAffi;;_frfrila, li inflacin
urr. *"t ot tasa de crecimiento y de una iDflacin er autnento'

los probemas redistributivos aclquieren renovada vigencia' Las

rnet;s-'d'desarrollo global Pesan a un segundo plano frente
a la exacerbada pugira distiibutiva. Lo que un grupr:. social
trata te ganar, oiro percibe que cleber perclerlo, configur:inrlose as un iuego de sunte ccro. [,e economa entera se ve
involucrada de-c';-ere er .na siruacirrr en 1a qrte
(1971), "[,a ccouoma poltica <c la intustrializacin a
tlc irnportaciot'i'' "tt tnrica I'atina"' err '
sustitucrn
travs dt-'la
lfitsihtttan, Desatrolkt y nerit I'aLna, I'eclrtras re I-ll Trimesre Econmico. r't:r, Nlcxico, 1973.
:r

A. {irschman

28

EL EXPERIMENTO NEOLIBIRAL EN LA PRCTICA

y sociales ven a los dems como

]:}{:i9.!_Fi.t.,onmcos
sisterya. poltico es puesto en teniin y
-Et
el in_
11^"TTia.
urcto
soclal se torn ms agudo.a
esultaba urgenre revisar las pol_
.,1_"
::.. fas del proceso
trcas convencionales
con el
inciementar la eficiencia,
-objeto de
acelerar el crecimiento, reducir
Ia inestabilidad econmica v
bil idades de obtener una distrib" J; ;;;-i;r
ri
ll:J_::":
lr,posi
urarra vLr
del
rngeso. c
requera nacer
hacer un uso ms inteuso
:."-^.*
inteuso'de
'r6rsur. Se requena
de
para decidi. ru urigil6:" d"ffi
f@
rgualmente
necesario era esrablecer
establece_f un tioo
tip .de
de cambio
camhio realjqla
realista
que pe.rmitiera equiribt^r lur-xrernas.
y,
tambin.
qesarrolrar un esluerzo ms
coherente en favor de la exoafisin
"ffi
Io
mismg
u".tu ri, ;;
,d**+R9l:l.io:es,
_qrr"
trscal y monei po parte del gobierno.
Unos

pocos_

pasei

-eqezgela i Cof"o,rfia entre ellos_ fuerol capaces guqnte_l-os

aos ssenta
sesenta i*o.,rerse
4urante los affos
de moverse en la di
direc.
crn_ requerida, sn
ch!!-e
proceso rraJo ra administracin Frei, pero no Io
co::i::Fli..
Lrnu baJo el rgimen de Allende. Otros paiss,
como Brasil
sufrieron en cambio ra cad d.
porrtrcos y se embarcu,ror
que en su epoca represet una
"_19
revisin a fondo cle-las polticai
econmics. Se rey q,r" fu
solucin de los proberns de esre tipo requera
l viiencia
de medidas de estabilizaciOn de corte ortodoxo.
Resurniendo, en los aos sesenta varios pases
latinoamericanos encarar,r agudos problemas econmicos
y f,rerte, tensiones
sociales y polticas. lss fenmenos no son,
en toclo caso, tan
seros como llegaran a sero en la dcada
d.e los setenta.'pero
aun as, en-parte corno.fruro de los problemas eco.rmics
y
e.n parte debido a a. crisis poltica, ugrl.o,
pases como Bra1964, rntna
900, desp,es ae un gotp"-*ititur,
:lL :: un ygiro
hacia la",.orrodoxia . ,.,, poltcas econmi.,^1."j"

;;;6;fj

I^#rylT:

;";-;;;ffi,

;:-::':;'""J,,1'ffi"1

il:.#
I una estratcsia combinada,
I
con ftgll in&r'edientes heterodox,s.
I La porticJ argentina de eslatrjli-zaciffi++-"
nunca un caso de orrodosia rigurolsino una
mezcla e ortodoxia parcial, de una porte, y ..desalrolismo,,, d.e tu
ot.". nn
conrrasr.e,
o.s 6obei'nos autoritarios

de los setenta imprimen

a A Iirschman' "The -rrl to A.th.ritarianism

i. Latin America an,r
Ecr_uromic Determinants,,, er'O. <;ot". (lg7g),
o!t. ct.

the Search or its

EL GIRO HACIA POLTICAS MS RADICALES

29

un ot icntacin mucho ms radical a sus polticas (Chile con

piirtrioridad a l9?3, Uruguay despus de 1974 y Argentina

rlc

11176

cn

adelante).

1,0 anterior se encuentra asociado a cuatro factores que se

reluerzan. Uno consiste en la existencia en la economa de un

l) rl|!!:rprilibrio lnuchq. m.s grale que el que imperaba en los

Erin s<:scnta. El segundo est dado por la presencia de una
l/ .r-llL*- p-oltica ms profunda y extendida. El tercero es que
ln gr;rvckr_4 4" I,u amenaza platrteada por a coaicin populista
. o nocilista que antecede a los regmenes militares en la clcada
de krs ,"r".r es visualizada como mucho ms seria que Ia que
' rc haba configiado hasta entonces. Un cuarto factor encuen'
{) trn .su origen en los E1p,hlol sus-citados en la economa internficlonal.

-fi-rt.o arglmento es que en los aios setenta todos esos

lirctores evolucionaron en una forma que contribuy a reforrlr la percepcin que tenan los militares, en el senticlo de que
re estaba encarando una situacin muy grave, y que su suPera<in reqera sblucions radicales. Anle la seriedad de la
cfsis, las onsideraciones respecto del costo que podran tener
las polticas de este tipo, en trminos de dteri,oros del pro(lucto y del nivel de empleo o de su incidencia desfavorable
dcsde el punto de vista social, perdieron importancia relativa'
Dado este ambiente, no es extraf,o que los gobiernos hayan
scgrrido una trayectoria ms radica, sobre toclo cuartdo se le
compara con los casos equivalentes que se vivieron en la dcuda de los sesenta, como las polticas implernentadas en Bra'
si <espus de 1964 o el csquema de estabilizacin econmica

aplicado en Argentina entre 1967 y 1970.

f)ichas polticas parecen mirs pragmticas, al ser comparadas
con las experiencias recientcs. Dan la impresin de haber estado
tnenos influidas por el fervor ideolgico, lo que les permiti ail:
cuarki a las condiciones particulares o restricciones que encare'

ban por aquel entonces las economas de los pases en que se

inrplementaron. Al mismo tiempo, el disefio de polticas es ms
sensible en los sesenta a los posibles efectos laterales que ellas
podran inducir, como. por ejemplo, tendencias recesivas. Antes de retornar al anlisis de casos ms recientes, ilustrarentos
nuestra afirmacin exarninando las polticas que se aplicaron
en Brasil con posterioridad al golpe militar de 1964.

30

EL IXPERIMENTO NEOT,IBERAI- EN LA

2.

Rr:ax,tlrrNeNDo LAS

rolrrcls snasrtrftes

pn

I:T,

PRCT'ICA

txrrticip:rcit'rn traclicionalmente elevada, dentro de lar

Itrrcr..i,ri toral. tluc le correspon*la ejecutar al sector pblico'
l\for r,t:l'crireruos enseguida a Ia importancia qtte revisterr estos

1964

tlttr

lltr'torcs,

un escasg. polgirllxi-del
rPitt{-v
lrr xlu( to total. g!]3r-Pj9l& *_apertga
uede Provocar baj as n los.
lr
.r"t,
1,,
ttlglLgllg!xt"
m{L sug:lio-res a ct'3.19-tti.er
i11it.1f1t9l@rE.n .r -qterjol
.impleo

si lls

cxpoltaciores rplesentan

rJil,;,riiiin .nceb_lbld_dSlt_Xp9$.ci9ncs. Aun en l caso de

realmen-u ttta tasa elevada, que
ffin
litc r:l caso <le Rrtsil, u p.r515:PSggqJgklf+ que tienen "ellas
rlrrrtr.o dcl prs rro alcanrlra a compesa'el dcteloro de la
en otffi'i,t,nt,",.'i,;n
sirnismo, la reasignacin de. recursos de las industrias dedi"
r ;rrllrr l a sustituci<iil*d imp<lrtaciones hacia las activiclades
rlr r,xportaci<in es un proceso lento. Retluiere que los sectores
r,x1x,r'iircloret elpgfu-:u capacidad instaada. ['xige adems
,,,,a rc rer,liccrt lat illyet'siotres conrplemcntarias en iltfraes- t,
ue lonln It
trtrtrrt. E\te proccso clellto|a nr:i'; que el ti
sectores
que hitlos
en
r,l trt'otlrtcto r el elttplo ctr caer
Asl,
lnlPortaclones.
sustltuyerldo
entonces
Itltrr
-. est:r<o htsta
de
rebaja
la
rpidade
ineludible
casi
ura
consecuencia
pucs,
ior lrranceles ell un Pais colno Brasii es ia generacin cle utr
prolong;tclo' Si ste v: acom1ro iorlo ret:esivo probablemente
etarias restrictivas,
fit.nl*t
p"lri.ut
,1.
iririr:rdo
.* aquellos
('l('(tos des:iffifr-ad0s'
l,o anterior no significa quc sea imposible rtn cirnbio de
alrolticas arancelarias. Pero, teniildo en considera
io rclativo clel secior qx-terno, I supuesto qug el gobierno l!It-

!' '{tt:c -,\. loxle}, tl}it}), "Sta>iizatitin Fo!icies ard Stagflation: 'l}ic
(ilrc: rrf Ilrazil entl llril*:', r:lr una <rlilir'rn espcr_ial de Vt,ayk! D'(loprrttnl , \. ltr<cl y L. !\'iliitlrr.:;rrl (comp-\.) Eronontt Stnbilizaton in Latitr
Arneriru. Polticu! Dirrtrit.torts, vol, B. nrirn. ll.

3I

ttut ll

DESpus

tls bien sabido que las polticas ecormicas brasileas desputis

de a instalacin de los militares en el poder en 1964 representaron un vuelco hacia la ortodoxia.s La disminucin del
dficir fir.n@
te la oferta rnonetaria
pasarol a terer elevada prioridad, al igual que la aboicin
de una extensa garna de subsidios y de resrricciones adminisrativas al intercarnbo con e exterior. El conjunto de polticas ort-odoxas lleva consigo la gradual reduccin de los aranceles cll,flos, Io nrislno que la m
rstriir:r.*grr afectaban a 1.3.. inv@.
desde el principio la politica <e estabiiracin incluy algunos
corporentes no ollodoxos. Con el objeto de reprimir las pre------f-.a---1iEflacionarias, se utilizaron controles cle precios e_itcensines
l*t,n. tlos crecBicios. El gobierno se co@tirr octiu,rrent,t
la talea de lograr un nivel aceptable y sostenido de actividad
conmica. I"a inversin prblica Iue_utilizada
como un instru.nento a$tiEclico. L,a apertura cornercial a exterior, ulr conporerte tipico de os progranlas conmicos ortodoxos, fue
irnplementada de lilanera ff5bgl, de manera que evirara el
que se proclujr:ra una aitit tasl te r.lesempleo. lncluso la polti<:r rncrretariii v lirtrl sc rolvi ligclarrrcnte expansiorrista,
ucsprres oc ut:t prlncl lase que se prolorg lasta Iyb/. L,sta
poltca exparrsiva temostr ser coherente corr una cada de la
tasa tle inflacin v con el aceerado crecinriento del Jrroducto.
La prescncia. de- componentes heterodoxos en as polticas
brasilefr:r-rfefleja l rcmpraro reconocinric,nto de algrnas riB\lc<cs estrrr(.r;r'al(''; t.i,Fc.r'a.rcriz;rlran la et:ononilr e piris.
l-a .rriecrltcin ile las Jroitic;ts a (sas reaidades rcsult<i clave
pat lr el exito de lrquerlas. Dos cjernplos ilustran esta a{irnra<rin: .lrrs ;roltir:ls
torncrciales externts y las de inversi<jtr.
ri--\-'.
Respc(tc tle Tlt:; rrriin<.:rusle ecttt; <-lel rler:rrlollo rlel scctor
extcrno soble e esto {le la econorna estal;lr afec.tado nor a
1
6r, ) csc:t:;a irrrrrot't;rnria t elativlr de l2 rernapd:r extelna frente a
J l+.ittlcrnrt. f',t t.u:rrrtu:r 1,, lroitir;r cle invr.rsitr. eri ncccsaric
'-rer'ffi que e nir,'cl rlc activid;rd econitrica se veia lirnitado

(;IR() 1IACIA POLT'IICAS MS RADICALN,S

7x
,ll:ll'lr:fcq, lgl itia-qlg-es--trgjsligg--el Jr4ns--dc-lat*Po-ltr
sca lento. Es, precis3rr.rente'
\I ttr,11,t tracficional_es--a lirs ttuevas-stcrlta.
f,a apertura ai conerlos
ros
ru(' T-o-lr-l-cn
as ttl\'o lugar rccitn ini(
L

..-+-

2 r iutlo el cqjllp-esi-dcl-p1gg43{g-SgQ.|]je{,rt' La refonna

iu:rn(elari:r fttc, erl toclo caso, irastltc nto<lerada, como 5e ltPre'

,'ffiinar

el

c:uaclro

lI.l. Durentc 1967 consistir! elr una

rlisruinuciirn clc las tarifas:t rttr rrivel prnEdio de 419i. l-as

rt'rlttcciones, I)or otra partr:. no uetrrn uni{clrrncs' i.o glo9ltr'irin interna-de bienes dt consurno dtrrables y ,t!-1Fi6l-et
un att>
alorecicla
dc la reforrna vin<

E2

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL

Cuenno 1I.l Aranceles.

Bienes no durables
Bienes de consumo durables
Bienes intermedios
Bienes de caoita
Sector manufu.t.,a".o
Agricutura
Promedio para la economla

E.

LA

PRCTIC.

r97

r52

56
lt6
36
40
49
32
41

260

to
60

rt4
83
98

RADICALES

.:,

1969

r965-t967
82

176
45
40
67

32
53

(f) Corresponden a las tasas nominales, rns cobros adicionales (como

depsitos previos para las. importaciones) y sobrctasas tributarias'
que

gravan determinarlos tipos de bienes,

FUENTE: A. Fishlow, "Foreign Tra<e Regimes and
Economic Der.elop_
merrt: Brazil", en National Bureau of Ecoiomic Research (mimeo).

-a(

I{I. (;IRO IACTA POLTICAS MS

ttAlrto ll.2 Crecimianto industrial y exportaciones, Brasil

(tasas de crecimiento)

BrasI (*)

1966

dichos sectores fueron rebajados desde 1160/o a un nivel en ningn caso inferior al 56lo. Estas cifras revelan que a Ia indus_
t11qbrglilefrg se-!_ d i9* la p;oortunid ad de adeu arse-FIdl_
mente a ias nuas---=_---% con Io que fue posible evitar
,_#'
ras_ gaves repercuslones que, en caso contrario,
habran inci_
dido sobre Ia produccin del sector.
Por orra parte, el modeo cle desarrollo seguico por Brasil,
cohercnte con esas reclucciones arancelariai repsent ur
o de'la industria,
lLdrrlo oc la orrentada a satrslacer a
demanda intcrna como de
la dirigida a los rnercados externos. La estrategia consista en
aprovechar
]l .1.id"d,g!,1^ada para e*puni, el sector de
bicnes culgbles, .ac--ffivlffie'ra conqgruccin
v er rubro
tle .bictes de capital, rodos ellos oriia$incipalmente
.acta er mercado rnterno. El otro sector dinmico deban ser
las exportaciones. Este patrn queda de manifiesto en el cuadro II.2., I,:lrategia de apertura gradual contribuy pues a
evLrrar perdrdas importantes del producto un deterioio
del
,t: empleo, debido al papel compensador que desempefi
"jy"l
e['rcimiento de la industa-dedicada a atendr la demnda
in,ter-n. En s'tesis, Brasi logr despus de t967 un razonable
et[riilibrio ..entre las meras tle estabilizacin, los objetivos de
apertura comercial al exterior y el sostenimiento cl un alto
niil de empleo. Los resultados de esta estrategia sern com-

t9(t7 -1970

ltu

lhner rlc consumo

durables

llner rk: (:()rtsumo no durables

lhtrcr tlc capital
llpttrn intermedios
hprrtaciones

t3.-
3.6
4.5

21.9
9.7
13.7

t0.8

t8.7

5.9

10.7

turt'rr: M. C. 'favares y L. Belluzzo, "Notas sobre o proceso de indus'

lllrllnlo recnte no Brasil", presentado en el seminario organizado por
llitt., nlbrc industrializacin en Amrica Latina, octubre de 978; y cEP.{L,
lrtlltlcas rle promocin de exportaciones", Vo. V., Santiago.

prcndidos en mejor forma cuando se los comPare con los que

l derivaron de la aplicacin de su alternativa, vale decir el

hodelo ortodoxo radicalizado. ste, que corresponde a la exlgig:ia Shils:a confosteriorida9 a 197, ser examinado---n

I lol caPitulos stgulentes.

l) Los responsables de la politica

enfrentaron una segunda li'ntitacin, aparte de la elevada importancia de la demanda inlorna frente a la externa. Consisti ella en el papel predmininte que tradicionalmente haba desempefrado en Brasil la
Invrsin pb-lica. La estrategia aplicada se bas en el reconoctffint*-sta realidaa. o frectro, la inversin pblica deslmpe un papel decisivo para atenuar las fluctuaciones ccliCll de la economia. Fue sta otra manifestacin de que la
poltica aplicada en Brasil nolg*gi-lq rgidamente a los dictador de la ortodoxia.
La participaci4 -de la inr,-ersin {rritrlicx
"histricameffi"
q,r" lu ith1'El!lo
vcn prlvada- climinuira durante el periodo de estabilizacln, que fue lo que en la prctica ocurri. El sec.191g1!lico
s, en lugar de desentenderse
l
del problema y de dejar la responsabilidad de invertir al arbitrio de lo que pudiera hacer el sector privado, como lo pro.
piciara la versn ortodoxa ms exnema en el transcurso de
los afros setenta.
De hecho durante la primera etapa del progama de estabiliz;rcin el gobierno se vio enfrentaclo a un difcil dilema: o
crpcraba que el sect<.rr privado nacional adquiriera confianza

-L EXPNRIIVENTO NEOLIBERAT, EN

34

III, (;II{0 ItA(;IA POLI'ICAS MS RADICAI.ES

LA PRCTICA

y efectuara

inversiones, o asqlqlq*un papel pctivo,

o
los tecursos e involucrndose en ls nuevos proyectos necesarios para superar la recesin econmica. El cuadro II.3 indira
claramente que se opt por la segunda alternativa. euecla clc
man iJies to q ue- I a i gyql\i,q_!g8]4 desern pefr u n i mportante
.
et
Pl,Pel
.:omi
"desge
t-o
Inversrn
gubernamental
aumenttt
en
80^
y
Ia
de
lfj5.
las empresas estarales en 7Ao/o durante 1965. Esta tendencia se
mantuvo en los afios siguientes, con excepcin de 1966, en el
que el equilibrio fiscal pas a constituir una meta altamente
prioritaria. La inversin pblica represent un trascendental
aporte al incremento de Ia tasa de inversin, desde 18 a 22%
del prs entre 1965 v 1968.
_

Cueono

II.3 Deficit fiscal e inuersin pblica,

Crecitnento anual

(o/) de la

iwter.sin

Fedcral, de los cstados

y municipal

Arto

Brasil

Emp'csas
estatales

r963

-7.9

.17.3

1964
1965

5.2
7.5
-4.6

70.5

r7.3

22.6

0.6

l r.7

l6.l

24.9
25.0

r966
r967
1968
r 969
1970

I1.7
4.9

l1.7

Fuxrr: Deficit del gobierno federal: A. Foxley (1980), op. cit. Inversin
pblica: Estimaciones de J. Wells, citadas en A. Foxley (1930), op. ci.
I-a estimacin incluye el gobienro federal, las autarquias, los gobiernos
de los estados, los municipios

Resumiendo, una

to de las limitaciones

y las

empresas estatales.

flexibe y el

uno reconocrmlen-

q2uri: l:,w r,os nNos sETENTA y ocHlNTA t.AS

I'OI..TICAS ECoNd)MICAS SON MS RADICALES

ll, lrn

rxl ocrrrri<i otro tanto en los

i letenryIn14? Segn e ha seiialado

C-.
irFo,narios factores contribuyeron a que se im-

lsllrnrr polticas ortodoxas ms radicalizadas e inflexibles.

Illor ertrrvicron relacionados con: a) la mag5r_it-ud de los des-

fqullilrrios cconmicos acumulados; ) la intensidad de la crisis

jtt,t,l, (lue en apariencia haba llegado n p"" de no
hlorttrr; c) Ia gravedad de la amenaza._que se cerna sobre las
Inttltuciones vi$ned, segn la percepcin del sector privado,
h rual, a su vez, era funcin de la profundidad de la translourlr:irn, en un sentido socialista, de la economa y la socie'
ifd; d) eJ-efecqg"de caryb!-oq q,h qongma ipteqn-alp-qal.
Lnr condiciones iniciales en Argentina y Chile en los airos
lltenta eran an peores que las .prevalecientes en ninguna
lr rituacin comparable de la dcda anterior. La inflacin / '
0
tttrbt-lClqtrando en Argentina tasas mensuales ffii'at
l3'E26, mientras q" ,rt decenio antes, al *"t ongatfi p se era el incremento que experimentaba el nivel
dt precios en el transcurso de todo un afro. Sin duda, las cosas
hrblan empeorado en Argentina despus de los af,os sesenta. t
Trmpoco la economa chile4a estaba en mejor situacin en uL.yI4)
a un nivel de tres dgitos, los
19?E. ra inflaciffi;;-lEfiba
fnrcaclos mostraban gaves cllstorsrones -Junto a una generallilda escasez de productos bsicos, operaba un l'asto mercado
ncgro* y la produccin estaba disminuyendo.
Sera una ingenuidad atribuir este radical deterioro de la
illtuacin en Chile y Argentina t0t" t.
" ^pti.u.iO
clr3gonmicas equivocadas. No cabe duda de que sta es una
importante. La expan@influencia
tln de la oferta monetaria y de los gastos fiscales, as como
Gl aumento de los salarios, se dieron junto con un arr]pl!_jglFSI d precios, la vigencia de tasas negativas de interes real
y le conservacron de trPos de cmDtos tlJos. Lllo no Poqla nenos que originar agudos desequiibrios sectoriales. que se ellejaron en una WJg!tg*jtfkg!91t,. en una situacirin de crisis
Cn extensos segmentos del sisterna productivo ) en una genernlizada escasez de bienes esenciales.
Pero, en cierto sentido, tambin ha;.' <1ue reconocer que es'
tas polticas, aunque inadecuadas, representaban un intento
_

cadas en Brasil con posterioridad a 1964. Ello explica el escaso

compgnente de ortodqxi4 que se observa en el conjunto de
l recesi<in relarivamenre suave que
@
ls acompa. Una experiencia antiinflacionaria equivalente se
desarroll en A,rgentina gntre__l96lJi._1g70, bajo el gobierno
m

Iita

pres i d i

d=-porlT@;I.

J)

r!

::

36

EI, EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTIC

I.1I,

(;II{() HA(,IA POL'TICAS I,S R,{DICALES

ms bien desesperado cle rescatar experirnentos polticos y eco-

ntmicos que haban procuraclo, t-lesde una perspectiva popu.

lista y socialista, dinamizar el crecimiento, rcducir la inflacin y
resolver las pugnas cada vez ms serias por la distribucirr
del ingreso.6 En los aios cincuenta y $esertq se haban probado las ms tliversas frmulas eronnrico-policas en Arren.

'tn*
tina y Chile. I-os
lrimos de esa larfa serie. At ca@an
rnostrando, sin embargo, su ilcpacldrd p@ver
os problemas bsicos de la economa.
Pero, adems, la crisis econmica se presentaba en esta oportunidacl en forma-inc-i,tnte cbn un profundo cleterioro rle
la siruacin potica. Al hacerse ta participiOriii mes

<.

amplia, los sectores populares haban esrado planteando vigorosas reivinrlicaciones. Estaban presionarrdo por m!ftfrSresos, por acceso a la propiedad y por conseguir mayor participacin e influencia en las instituciones polticas, los medios
de comunicacin, las universidades y los diversos medios de
expresin cultural.
Esta "amenazante" presencia de las masas reclund en una
ace-lerada ag-udizacin

del conflicto social,

fen('rmeno

que

se

hi"ifrsivcj"--taaas i'nivles de-Ib actividades dei pais.

El sector privado reaccion disminuyendo el flujo cle recrsos
para inversin. Nient1as. ms radicales se -hicieron los esquemas impulsados por et'goU;erno, mayor fuelse repieg,. Como
la ecrioina eitaba ilislcada y Su crecimiento esrancado, se

o sin

apso del sisterna poltico e institucional

insralacin de regmenes autoritarios.

de

itir una m
y abrieron

activos,
tasa

paso a la

I Los nuevos gobiernos militares impusieron un rgido y seI' vero p1gg114a-e5q11nrlgo como una reaccin al "caos" anrerior. Fue un viraje de lS'grados con respecto a las anteriorcs

El objerivo consisti no slo en logr.ar que la econonra volviela a una siruacin dts3fig.q6ip;in.{rnbirr en
polticas.

-/

,[.

XtrM',./ --.-'

6 R. Xsufman ha pucsto cle rclievc etc asl)ecto en un cxcclentc cstu(li

ccrnparatir.. 'ri65s g. Kaufmarr, uN;. tit., L979.

L"ytlrJ.L

a confianza de taes Srupos )' conferir cre'

6lbilirlad of ptogruma econrinrico coro frirmula 4e soltrci(rrl
deirririva a ls probiernas clel pas, las nuevas politicas deben
felirsc a ciertas nornas. {:-ttaJ, que PIIrtirl1 a uu "rnalejo
0c0lx'rm i co- sano" (ro ri r.l. r: c offifr ' h nr age n nf),,qc lii:unilu
Dbrcctameute corific:rdzrs por la conruni<lad financiera inter-'
iler;ional, qric inclrrle ai lrrr, lr llr g'arr 6ltnca prilada inteina'
tldrril y a' los coni<)r.,.ios erirrcsuriaies. (lonsisten taes reg,las
eri la <tisminucirr rt: a taszt tle creciiniento tle la oferta rnornetaria,'en la elimirracin rlcl rteficit fiscai, en la tlvaluacin
la i,c'elizrcirt te o-c Precios' e impuso
;;it"a.,
Pat'a recuperar

n.

';i;-il
""
u ls actividades prir'a.las, v a apertur de la economa al libre
rnnerc-io, El rcsta.blecimieirto cle Ia con{iTti .L"
reglas sean i
nfiJ exierno*exige, segn cste enfoque, que estas^l1t^j,il":]:
r$icaaas rigurosaente.

la rariable politica? La profundidad de la

et un sentido
ir;sformac@conoma
',,Cmo inluve

no capitalista durnte ei perioelo anterior a la crisis obliga a

tas potic"t ortodoxas r, asumir una nuev dimensin' Si P.bg
cxpiopiacin de activos cc tierra en el esquent* econrmico

a!

'

"' *u"Utt*"lJt'

'
TI- EXPERIMENTO NEOLIBERAI. EN I,A PRCTICA

no slo revertir tal ten<lencia, sino proceder a la privatizacir,rrr

{"1 mayor nmero p'sibe te emprsas esrarales y de ilClitrtfa:
dcs desa'rolladas por er 5ecro pblico. Iir

$esmant.io,r-,i.r,-

qlra!
Ia- err;rclicicin absolura ce li
'
termrnos ms ge'erares, es pbble_que u@u'da
ha)a sico a rransformaci1grycednte, nayor sea

".Ett

,t
la inrgror_
taia qucs nevs-enrr econmicas oror.A.cr ;r ra rrans\ tornacrn
a largo prao en e sffiios
(
cunos,
,r, progralna de estabilizacin, de carcrer ortod'xo y de corto
)
( plazo, esrar r'in_crrlado ntimamente a un proyecto ultraiberar
de targo plazo. Una
ms, la experiencia chilena proporcio.
.vez
ng]l!.-sir4gple.@:gat
ivo affi
Por ltimo, en la eipcftfr-mrcrer radical que asu-

men las medidas econmicas es preciso considerar, de nuevo,

un rnporrante factor poltico. L43lggguccin, despues del solpe, ds-l4gryI3 de las institucionesG-F3ban resulado'la
PartlcrPa
rco democrtico, crca el
Politrca den
espacio necesario para que e Estado acte con un consid.erable
grado de auronoma frenre a la sociedad civil. Tal ;"a"f."_
dencia se ha@ros
grupos oposrtores,
sino tambien en relacin .on grindes sectores'd"'q.up, procli_
ves al rgime.n, gmo empleads de ,,cuello blan",'pi;h.iores, independientes, pequfros propietarios agrcolas.'.i..''i
E;taoo no necestta mostrarse sensible ante sus demandas o quejas,
dado que detenta todo el poder. Adems, debido a la desarticulacin de la sociedad ciiil, posee el tiempo y el ..espacio,,
para acometer los cambios que se requieran para infund, ,ru
"nueva racionalidad" en la conducti econ-i." y
pottica e
los individuos. El Estado se confunde en esta etapa con ra
nacin. Se supone que lo que es bueno para el Estado es bueno
l"tu la-nacin. gglenes se encuentran en el poder -los mi-

.urs'6.

I son ros deposrtarios de la nueva racionalidad. nebn. in"lcarse_a cumplir su misin, sin transigi. .or, ,r"di.. ;;-;",
que han elaborado el programa e.orrli-i.o, han de cefrirse
a
-1, no importa lo que-s,r.eda.-Despus <e
todo, q"" ," p.oduzca recesin, desempleo, quiebrar,
se

lllt,li..""

est

,o

",

ms que uno *ir"r_

" q*

n"'

7 l'aee R. Kaufman. op. rit., lg7g.

E G. ()'Donnell,
"4ntetJentes paa el estudio del Estado burocrttico_

EL

cIRo HA(.IA poLTICAs Ms RADI.ALES

3e

tr

Retrrrm;endo, el giro en los aflos setenta hacia las polticas

h|otlo*ut radicalizadas parece haber obedecido a una serie de
hctorct inditos hasta entonces: una intensificacin de los desfiuilibrios econmicos, como consecuencia de problemas ob'

ti

;llvor en la estrategia de industrializacin y de polticas ecofolmicas inadecuadas; una profundizacin de la crisis en el

dllelrr,, poltico, influida por- la- ieciente presencia de los secftFTp-uls en las decisiones y por la amenaza que este
poceso planteaba al sector empresarial; una prdida de credi'se haban
bllklatl en as frmulas econmicas y piticas Qe
filtafd 5i ntnces, y ta qcesidad de recuPerar la con'
I llnnrn <Ie grupos econmicos claves, como los caPitali-stas ex'
I trfii:gi- v- l c<iunidad emfres?rial d! pajs. mediante. la

polrtlcas economlcas rnternacronalmente coolllcaI looPcln cle

"sanas".
Y, teniendo en cuenta Io profundo del de'
como
dtr
II | +^^
que acompa al cambio de rgimen v
tcrlorT-sUtu-cinal
Idc poltica, un mayor grado de autonoma Por Parte del Es'
lldo frente a la sociedad civil, que permiti al gobierno intGntar audaces y radicales experimentos, dentro del marco pro'
Ylrto por las ideas monetaristas y neoliberales.

4. CrrvuoS EN EL CoNTEXTO INTERNACIONALI EFECTOS SOBRE

LA NATURALEaA DE tes porrrces rconrrtcls rN tos lfros
SESENT Y SETENTA

la influencia de los factores

Hemos examinado hasta aqu

nmicos y polticos internos

eco-

sobre las polticas de estabiliza-

cln.

a los cambios ocurridos

y a sus efectos sobrT pciones de
pollca en las dcad.as de los sesenta y setenta.
En el aSuq d"-1", t"te"ta la econorna mundial vivi
un periodo de sostenido crecimiento, con un intercambrp co
Parece oportuno referirse ahora

la economia mundial
Gn
4t''**

meriu en expansin

v fluios

financieros

intfiitGla'

rialilndos crecieron a una tasa promedio anual cercana al 5/o,

como se aprecia en el cuadro II.4. La expansin del comercio
mundial result an ms impresionante, Puesto que lleg a un

ttrtoritario, titulo provisorio, manuscrito no publicado. Las ideas de O'Donhell han influido grandemente en los temas que desarrollo en esta seccin'

L XPERIIE\TO \EOT-IBERL ,N I,.{ PRC'fI(A

Cr'.r,rno

ll.I

'Tu.as

anttale.

dc crsiurlrrta del PII en lcts pa.;r,'

tndustr alizados
r

.lrrcrira <lel \or.te

fapr]n

4.0
9.4
4.7
4.9

()ceana

[-urr;pa Occidenta

l-otal de nrundo
Fr

960- I 9()

.indstrializa<Jo

rlrr: larrco \lunrlial, Il.orld l)aueloltmenl Reporl,

970-t 980

5.t
q

la mitad dei ritmo alcantlulrrli:rl 1'1.ia''

{-., al 4tjo, menos <e
de los pases
xportaciones
err <'l .dr:chiio prceedeite. -a"s
clespus
de la
al
af,o
3.6'lo
al-uas
en
creciton
ferirrrollo
rlt:l pctrrilco, coiltra ei 6.4i; reg;istra(o en el periodo de
ttr lro ittios attteriolcs.
frr,tttt' :r csta situncion en Ios aos seterta, lns resportsarles
lxrllicas se ven-.ententa-d.<rs a <lgs. fuelzls 4istiBlal._y'
id
'lh tu^
tt|xtt'icltt:ia, contradictorias. Una cousiste ett el atr?ctrvo

2,4

y ;ttitroamet'icanos raban logra,i a tasas.s:tcxp

lgrrrros pases asi;iri<os

lg1g,

pronredio anua del g9r. eilre I965 y 1g73. Ello hizo

posiblc
un rripido erecimieffie las
cle los p"ir.,
"*por,'r.nnes
rlcsarrollo, las .uales armentaron
"n
dtrrante el nrisrnJ perio<cr
; unii tirsa ltronreclio anual de .4,.o.
arrgc rin preccclentes de a cconomia internacional permi. .H
tir'r que ag,,os Jiases e. clesar'oilo, e' especi;rr
t.le Asi. i,ur"
os pocos ce .\rnerica I_atina, scal.an nr:iximo pror."..,u
",la
la exprrnsitin de comercio i'ter-na<;io'al. pusieron
c,r eiect,ci,,rn
estrategia\ <e desarrorro "hacia afuera", basaras
,".,o,
exporrador,. l;r_s que a principios de a clecara de"nos
"i seretra
Iueron al:rtl:rrlr. (omo experie'cias exitosas que mostraban
el .camino que dcberan segrrir los clenr:is pises en cesa_
rroo.

Ia eroluci,n experirnentacla por ra ec.noma intcrnaciona

err los aros serenta fue nre'os ia'orabre. En tgTr
se hicierorr
eride.res'Js pioblemas de a baranza ctc pagt..ir;i;;"ii;i
<-los y se desat la crisis tel tllar.
Se prujo t,r"go
uiru
de los precios del petreo 1: d" s aliirentos
"t en
l"rtut.l"l
e7 3 ly,T:on-lf perri6;;
r, gi,
internacionaes. .Se fue configurando ai una crcada
i

l':t, (;lR() l'lA(ll POI.ITIC.-\S M,{S R.\DICALES

lkt t,rr los anos sesenta

llruttoriiy mtener Ia inflacitin bajo controi, clentlo tle
fllilrro rle . una politica cic apertura extena" l,:r tentaciliu tc
Itttltirr cstas experient:ias se torna casi irresistible en la dccatla

t'-,rll:,':;lu,r,o,

ra econonra i'ternacion:il h:r cambiaclo sif

Rll'ir';rtivamente Sb
Itebrrlr estado prcsiorrando en favor de una reduccin cc los
!l'ttttcclcs, crnpiezan a poner trabas-al acceso de exPortacion-es

ortc que

htittoirrnc'icnrro, o ru, *.tt

otra
Por
dtlrtrializadas hacen -frente a lt:cesi<in y tleplco'
ultc, cl costo cle las m;rterias primas est suieto a fuertes flucse ha senalado,
itr,,, iuncr
Inl tasas de irrf4cin illterlr?criogal aunretrt;rn srbitamente, h:rclcnrlintrrs dificil de obrc'ncr el equilibrio itrterno de oi'

Pl'c( ros.

'll<os esto$ factores pal'ecen aconscjar l" CgLi"-d"_Poms ptrrdentcs, al menos en lo rclacioldcl con las eslltir:as
ts-1_--:.9-iiatcgias de apertura al exterior' .\Ial que bien, una reaccirt

i"ffi;;

caracteri-

y11 eley'ad1 inflairjn munttia, rr".li';;;;

,:;1.:-#i
rn<lucrdos por r'riacines e'. ros precios externos,
rnenores tasas de crecimiento aeffi;r;;--;;;;"*

del desempleo, e inestabilida de la balanza de pagos

cle Ia
mayora. de os pases-y, adems, por el srirgimient
e
fuertes
'pases
trnclencias- proteccionistas

en los
incrstriares. Las tasas
de expansin de las economas en el mundo resarrollado
no
superaron en promedio el 3.4cr6 anual. l,l volumen
del comer_

dierente. Los del Conr-r

Latina,
agobiados
de
Amrica
liur
Por una inflaciu,de tres
rllritos a principios <e los*aiis setenta, itrtentan eliminar l;r
ifiIo.i?;" me.llante la aplicacin del enfoque ortodoxo, y si'
rnultneamente abrir la economa a lo flujos de comercio v
dc capitales externos. iA qu se debe el que hayan optatlo
por esta alternativa tan riesgosa? En cierta medida, la interro'

)tros paises reaccionan de manera

42

[L

EXPERIMENT'O NEOLIBERAL EN

RADICALAS
]:I, (;IRO TIAC]IA POLTICAS MS

LA PRCTICA

la suma de efectos externos y un desacer'

t"."-1*t-
do tttltrcio de las polticas internas Estaban ji::tJtt;:
dadas as las
lGStltr t'sta versi<in

Bante ya ha sido contestada. E,l entusiasmo por las exitosas experiencias de los aios sesenta, que recibieron incluso el calificativo de "milagros", no se habia desvanecido an. La aparicirirr
de regmenes autoritarios de derecha en todos los pases del

Cono Sur creri a oportunidad potica de reeditar tales expcriencias, alg-o que no haba sido posible asta entonces.
Otro elemento que gravita en {al'or cle la aplicacin irrestricta cle politicas estabilizadoras ortodoxas consiste en el deterioro cle los trnrinos de intercambio que sufren algunos pases
en los aos sGfrla:*BasI"*liaii-Stclo expuesto en lr
.ld.l;; fltffi:iones muy marc:rdas ,,.r.' terrni'
"r
nos cle intercambio.
Pero Chile, en los airos setenta, por ejemplo, se ve enfrentado a un desmejoramiento sustancial, er Particular
mediados de la dcada, a consecuencia de Ia crisis petrolera.
'fal deterioro conduce en I975 a una prdida rle ingreso, fren-

re a resro del mffi-quivatenr;-;;-l

cair

chileno

5.6/c del pts. Un efecto externo de esta magnitud tuvo el

propsito de convencer, rpidamente, a militares y responsabes de la conduccin econmica, acerca de las ventajas de
aiuste contractivo drsticov que Dermitiera reducir la deun
-^_t-----------Y-f
vla, suPerar ras
s y,
Pgr esta
dificultades de la-balan de pagos. Ello marca el comienzo,
en los primeros meses
-- de 1975, de la aplicacin de rigurosas
politicas ortodoxas, las cuales habran de persistir una vez superada la crisis externa.
en-los pases industrializados tienc un efecto inLare.r.erin
,.
,:-:.-i%
-sobre
la sleccin de-pIitEc-*ltfirica
tlirecto
adicional

is en ia

eco-

noma internacional acarrea un acelerado deterioro de la siLos

tuacin en la mayora de las naciiG-ffistrializadas.
responsables de las polticas no fueron capaces, con las herramientas convencionales, de solucionar la estanflacin o el pro'
blema del desempleo.
La explicacin que pronto se acept en crculos d_4ggg!t"
las polticas tradicionales haban
temente estrlctas. sr se
polticas que promovieran
Ia disciplina fiscal, la contracci<'>n de la oferta monetaria y la
liberalizacin del comercio. tanto la inflacin como la recesin
terminaran siendo derrotadas.

lii"i't1.,;;

il""to-"iti'o'

p"ru enfrentai.la- crisis .i"

i -ti:]-::-,::::::
anreriores ten;;,;, il; -t tu raclical reversin de las
Irrr y Politicas.
i,,,,",r.

I
b

92

EI, EXPERIMEN'IO NEOLIBERAL EN LA PRCTIC

macin revolucionaria que ha experimentado la economa chilena durante este periodo. Como se ha descrito en las pginas
nteriores, la economa fue sustancialmente privatizada. Se llev
- a cabo un radical proceso de liberalizacin del comercio y os
['ftrrlor financieros externos. Se reorientaron los recursos v la
desde I a-;r'?des-".tio^ fr".i"
I capacidad empresarial
--.>>=-l_=-_.:
tr -r'-,
/I la speculacin lrnanciera y hacia el desarrollo de l4s acrivida----'-'^v----;-:
COmCrCraleS Vlnculadas a las rmportaclones.
I CteS
| *^-----i.-s-i---'
L
(-omo resultado de estos cambios, se desprotege a las activiagig:j3aqr5gy3!--SF{! as pronocunaffifii'.
Al mismo tiempo se generan as condiciones para la emergencia de poderosos consor:cios finanieros que adquieren una in-

fluencii preponrJerante en el *utrjo

,1"

ia

economa. Son elos

quienes canalizan mayoritariamente los crditos externos y sern al final los responsables principales de la insolvencia financiera en que caen numerosas empresas en la economa. La cada
de los principales grupos econmicos hacia fines de 1982,
arrastra tras de s a buena parte del sector financiero, e que
debe ser intervenido por el lanco Central.
El fracaso del experimento deja adems un negativo saldo
de pobreza masiva. El desempleo efectivo a mediados de lg83
llega 1 un tgrcio de la fuerza de trabajo y'los salarios siguen

IV. IDEOLOGA Y CAMBIOS INSTIT'UCION,\LES

EN EL EXPERIMEN'TO NEOLIBERAL
Eu n,r captulo anterior se lan examinado las transformaciones
econmics provocadas por el experimento neoliberal en Chile.
Pero en su modalidad ms radicaliza<la, el experimento com-,ffi

bi6-.cqm6ii r3d-FTcs ), rvo] ucjgrr alios - efr a. i nstituciorral {ad imperln!, incluyenclo la lcgrslactn. lalor3.l., ct
sitcmn tlc la segrrridad social, I:t [ot'ma de strmirtistl'o de los
serviciosrociaef i-i(lc(lescrfi zaciDf egiorxtl-TiffiIfr -rnriento-itrrdlco y onstituciona[, qtrc rnodiIica lrr rnllor'a de
--.-.--/las rnstrtrtctoncs ex!stentes el la soclc(la(].
No es propsito de este libro estudi:rr en cletale to<as estas materias. Pero Llna caracterizacin apropiacla y cabal cel
experimento estara incompleta si cs que no hiciera alguua refclencia a estas otlas tlansformacones' Nos concentraremos
1. aquclla conaqu en trtra tle l,,t ,',t.i t d"l .,,t
''ias
f iguratla por lo que el gobtcrtro chileno b:tttttzrtra. cotno

prendc

turn

cayerrd. La'palalizacin productiva aiompaiiada de la risis

externa, auguran un prolongado periodo de severo deterioro
en las condiciones de vida de la mayora de la poblacin.

(oro programa de reforma instittrcional result;r irnprescindipolticas. (:le

cctrs (te
cie tales Porrtlcas.
ilcqtsgi q,re estiii dctrs
lSe
blc cxarninar
bc
cxlrrnin:rr la i{eglggla
encontlaba esta idolog:r presente clesde los inicios dc experirnento o fue ela, por el contrario, colfigurndose cle anera
gradual? Intentaremos en la palte inicial de este captulo diluciclar cste interrogarrte. Lucgo describiremos algunos asPectos
cle las reformas institucionales corrtempladas dentro de las "siete modernizaciones". !',llo nos servir de ilustraci<'ln acerca cle
cmo la ideologa neoliberal se lleva a la prctica.

l. El

pnocr:so D toRttrr..q.cI<iN DE uNA tol:ot-oce

l,o que ilustrarernos ahora es el

proceso de gest;tcin cle una

perspectiva del diseo de politicas.

idcologa global, cesde la

Is cspecficamente, discutiremos la forma en que el conjunto
de medidas tecnocrticas ortodoxas diseiiadas inicialrnente para
93

!.L hXPf,RIMtrN-l'O ^\EOLIB,RAL trN LA I'RC'rICA

reducir la inflacinl se va transformando en un modelo globa.l,
til no lo para el examen de los problemas tecnicos, sino
para ijllrn4l_alpgctos m? geJejales rqla-tivos a la_ organizacirn
tle la sociedad, a nivel soclal. poltico e incluso cultura-l.
+
Si bicn los hitos dc este proceso a los que haremos refercnci:r
aqu corresponden muy de cerca a la experiencia vivida en
Chile, algunos de sus rasgos caractersticos estn presertes tanrbin en otras experiencias.
Ln una primera etapa, los miltares siqnten la necesidacl de
que la e<'oiorna reu rer.rt
.,
un manejo ineficiente y demaggico, caracteristica de los anteriores regrnenes. El principal merito de los monetaristas est
representado por sus credenciales tcnicas. Ellos supuestamenre saben crn encarar@a
formi c:ientfica,
la
a
nolticA.
La
primera
poner
tarea
es
de nuevo la
4lena
q.+=+-!-=cas:r e ordcn. Para conseguirlo, hay que revertir las tendencias anteriores. Si los precios estab bajo control, es preciso
lirerarlos. Si el tipo de camhio tena un valor fijo, lo que cabc
r:s clevrrlu:rr. Sirr ducla, se trata de rrloposicioncs fundacl:rs. corr.

IDEOI,O(;A Y C-{MBI0S INS'['ITI.I(JIONALT,S

91

I
I

,y
^r

,-

sicle.ancio la situaci<'rn d"

"lln*
no sol visualizaclas como expresin de un fuerte ideologismo.
Una vcz que sc han regularizado las relaciones de precios, o
c cree qrre ello se ha logrado, surgen nuevas tareas tcnicas"
l.a principal cnnsiste en reclucir la tasa de inlacin., El mone-

rarismo o..." ,,n" r(.spu@ta

de clinu.L)^ro elebcriu seguir expaninclose tan r;pidffi64,rro
hXil cse ,,rorn",,r.' lo cual exige disminuir el dicit fiscal.

,a soucin
i'gr so,, r b

consiste

eu rebaiur los sastos e incrementar

eiffil

r;F;;;

los

ffi

e
i
r-r t a r!o.s, P. ro
"
"t
gfr-entcirr cornienza a ser planteada E:on rtayor
fuerza, trans-

fot-miindose er e prinef paso de una escalada idqokSgica. ta

in{acin es ;rtribuid:r ahora a la existende urr secti--rrbli.
co trlllrsirrrlo r;rld(.. .h-rr palrbra*ffi
) .-'1,-'\n-l,a inflacih... seguir cleclinando rnientras seamos (apaces
de erradicar l;r principal causa que la origina, qlrc llo es otr,r
rlue e exr:esi'l'o tarrraio del setor pbi6".:r
1 I-:r cxpr-i'siu prrtc('ce l Milton Friedman.
! [,rra coniribii:;r irp{)ltaltc cl r]stc tcra cs I. Noulian I'I'. \Iergar':
(l9la), op" cit. tr-st-c trabajo infiuve cn nuestros purtos de viilta vrl)r-'

cl

mismo.

:r lr{inistt'rio

rlc I;rcicrrrl;l t!c Chilc

Huctttdn, itrnio

13.

(1974). Iir:pasicn

del ntinstro dr

ql

95

De ah entonces que el control del proceso inflacionario exijir

d"
rcducir
grylgg-eygigo. t-"t .-pt"tutil *.ut"t dt
"l
redebe
v
gobierno
cl
secto
al
hen de ser evultas
Pl'
fodS
'v
rnento. Ln otras parabras, cn esta f3se los argumentos en favor
F" sector plico tns pffino y de un papel ms significativo <el sector privado e
<te
la
contencron
con
tue esq!4;uQlgn!eJq!9. relacionada
l-lsiones inf lacionarias.
Hasta este momento, la ideologa econrirnica subyacente no
di{iele 4qayormente de la imPerante en lgs crculos conserv.a(l()res nortealnerlcanos.
,!.J.,.,.....-...-_

I-o rlue est ocurriendo hoy en clia es una deliberada campaia

para explotar el desconf.enio ciudadano resPecto a la in{lacin,

c.rn uistas a disminuir e tamafro relativo del sector pbiico ,v
relertir la redistribucirr del ingreso lograda mediante los impuestns y las transferencias gubernamentales. J ales objetivos cnnsti'
tuyen legtinra matcria tle discusiirn poltica' dignos de ser. ana-

y desventajas. Pero no fienen

nada que ver con a inflacin. Los monetaristas-conservatlores (y'
ticho iea de paso, no hay imperativo lgico para esta combinacin casi inr"aiiable; cleberan ser los primeros en rechazar esta
iizados p"ara cstablecer sus virtudes

c,rnfusin.1

Ln una

el paqllete monetal ista de meclidas

vl transformando insensiblernente en una aplica-

scguncla etaPa,

tecnicas se

. [.sta fase sotrr?rc

orano, rle*p[s-G-v:rrios ntcses de libeializacirin l dcsestatiz:tcirin <le ls actividades econnicas, los rcsultados del proera en vigencia lc slo \on pobr,
ngjglLaglgbl.. -tasas merr^rualcs dc in[lzicin sotr arn
eiicmadarnente altas, hay evidentes sntomirs de recesin y no
sr obscrva afluencia importante de recursos financieros forncoi. \'a sea it cosecuencia ce un fenritneno externo, como
e deterioro de los tr':rminos de intercantbio, o debido a insatis{acr,orio clcsempeiio de la ecotrom:r irtterua, sc hace neccsario
rcvisrrr las prioridades de polticas. Con el objeto de salvap;uar<lar i:r intgridad del programa estabilizador, el proceso clc
;rirrste rlebe acclerarse. Se requiere ttna reduccitin aritt ms se'I {. -fobin (}8();, "stabilizatiorr Policr'-f'ct \'('3rs {lrcr"' cn Ito$jris
Pufr." ort l')t:ortorrtit: ttittify ltrim. l.

96

tr

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTICA

vera del gasto y el empleo pblicos, lo mismo que una transferencia ms acelerada de los activos estatales al sector privado.
La economa debe abrirse ms rpido al intercambio con el
exterior, como forma de controlar las presiones inflacionarias
internas por la va de la competencia que plantean las importaciones. As, a estas alturas, el insatisfactorio funcionamiento

IDEOLOGIA Y CAMBIOS INSTITUCTONALES

,.$

,{

el punto de vista tcnico para el logro de la estabilidad de precios. Pero taes opciones se justifican por cuanto a1'udan a
producir las transfor_maciones estructurales requericlas para un
meior funcio

--:-- Has?st-l@fiivo

de le
poltica sigue consistiendo en la revisin de las antiguas tendencias. El esquema institucionaf q.te se busca estabecer implcitamente corresponde bastante al de una econonra mixta. en
la que e mercado tenga un papel de m!*fipincia.
Slo posteriormente, cuando la econorna rtuestra 1'a inequr'ocos sntomas de recuperacin, comienza a abogarse por un programa ms ambicioso de transformacin. Ello ocurre cuando la ')
consolidacin del regimen ha progresado hasta el punto en que

la economa, en cierta medida atribuido a la influencia de

factores exgenos incontroables, es utilizaclo para justificar la
profundizacirin de mediclas de potica que representan una reversirin rrrs acelerada y radical tle as anteriores tetrdencias: mecle

*i

not injerencia gubernamental ett lu economa y ms libertad

en los merczrdos.s
Cuando se logra un reativo xito en reducir la inflacin y
urejorar la balarza de p;G-(;Taso de que ello reamente
suced;r), comienza a clesarlollarse una tercer: {ase. Ya en sta,
<:iertos
r:iertos obieti
obietivos estlructur:les, como el libre contercig, el esta#
bl('cnrcnlo (lc mec;(lo\ cle cat)rtlrlcs lrDtcs Y clc la lrrc\trlctl
n a scr deseabes
tiansforrna-ffp6ullos esenials para un proceso ms cficicnte y dinrnico dc crecirniento econmico a largo plazo.
Conro prueba ile la inrportancia que cllos revisten, zr menudo
reciben en la adopcirin cie de<-isiones una prioridad superior

a a de los propios obletivos cle estabilizaci<in a rns corto piazo.

Los respons:rbles cle ;r cstratcgia estt dispuestos i pagar ur
pjggo, er trmiros cle una catla ms lenta -&*fTlis-e-inflacirin o dc una fase recesiva n'r;is prolorrgada, con tal de mantener cl irnpulso en favor cle una transJq4naciq a fondo y
<le lalgo-

pl:rz. en

ijI;l;o

lr csuu(tur econm

cle r<loptar ciettas decisione, en

cl

9;

el

estrategra de largo
#

pla4, y no slo

como ua nrer.a reaccin

ante crisis y acontecimientos nacionales e internacionales.

En esta coyuntura, los sectores ms lcidos de la tecrtoclacia,
la intelli
la comunidad eesaria-ilbiezan .e co

un

en

)''

sidiario d
y de lo que ste involucra en terminos
pr
de la economa. lPor que habra que irnponer
lmites a la privatizacin de las emplesas estatales) ;Por qu
la produccin de cobre y acero, o los ferrocarriles, la administracin de los puertos y caminos, la generacin v distribucin
de petreo y energa elctrica deberan esrar confinadas al sector p.blico? tQu_grggtngnlg_Slgnmico sirve de funtllmentq
I
de los militares en pl seltido de gge ha). algunas
[al griterioque
revisten carcter "estrategico" \' que, por Io tanro,
lempresas
p_ermanecer en
puurlco.,
SccLOr publlco?
cll el
cr sector
I CeDen
$cusrr [)_srrrrdrrcccl
./t
En forma coherente con este enfoque, se acometen nuer as I
-

cam-

ptl tlc rr rebrrja de rtr:rncrlc., 1,,, t,,ro.; rle interes, lr Iiberalizaci<n

de los flujos de capitales externos, las modificaciones de las
norrras de funcionamiento cle las entidades f inancieras. etc.,
se opta por alternativas que inevitablemente generan efectos
desfavorables a corto pazo sobre lns metas de control de la
inflarion, v que no constitll)cr, por cierto, o ptimo desde
5 La fase dc "tratamicro rk' .shoch" en Chilc (1975-1076) correspxrndc
('strcclarnente co esta tlev;ripr:irr. l'iase A. l-oxlcy (l)80) , op. ct. I'.ltrx
vei'sin similar', aur(lue miis srrave, se irtcnta ctr Ar8entina en_1977 y l9?8,
tease R, Frenke (.1981), La aqrtr littanciera cxtert: El caso argentino,
docttmcrto pr(srrta(o a la Cortlcrcttcia v>brc Mcrcados Finattcicros Itrternacionalcs )' su mpacto soll'c' -A.mi'l ica Latina, ctl:rt.,lN, Santiago. marzo.

polticas. . o"
l"r lti-"r t
-t#
"li*L""dor Ia materia es abolida, lo mismo que
legislacin
Lu
_sobre
rX3.
..-4las regulaciones
regulaclones sobre el uso de a tierra agrcol \' el suelo

urbdfrlTffi pequef,os prod.uctores agriiolas pierden sus

propiedades. La gspeculacin con el suelo urban-o se rransforma en una actividad altamente rentable. El repliegue del Es.
tado en las reas de_la salud, educacin v sesulidacl social. es
acompaado de la elaboracin )' puesta en prctica de nuevos y ambiciosos sistemas institucionales para el suministro pri.
vado de estos
-# servicios. El gobierno se siente a estas alturas
6

T. Moulian 1' P. \'crgara

(1980a),

op. cit.

98

inmerso en un proceso histrico de hansformacin,

al que

da

el nombre de "las siete modernizaciones".

Por ltimo, el experimento alcanza una etapa de madurez.
Pasa a reconocerse qe el objetivo del gobierno no es otro que

{n(,
,r

I '

IDEOLOGA Y CAMBIOS

EL EXPERTMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTICA

ievolucin que al
ad. Dos son
t)/ las priqcipaies _tareas en este periodoffiiG1n encontrar-lffiilllermita lbsorbcr a los sectores marsina-

dos de los frutos del modelo. en

trabatadofes, en
estructuras-emergentes. Esa funci
cumplirla una nueva _legislaci$. lq@R! y un sistema completamenre transfor,_---mado de seguridad social, al definir reglas del iueso baio las
I,ra'+-:-#---,-.r-_rl__<,_
cuales
la negociacin colectiva y la prestncia-d-l organiza/
I ciones laborales deja de constituii una amenaza.
La otra tarea decisiva consiste en resolver la contradiccin
bsica
del modelo: .cmo puede traUFffiSeffi-t-ti,

-a
)-\ Xa=;am.a y
'

una reracton entre las nuevas estructuras econmtcas y un nue-,.'._+-+vo

sistem poltico e institucional que preserve la naturaleza
del Estado y de las relaciones sociales de produccin, aun en
el caso de que haya un cambio de rgimen? Una vez ms, la
solucin al problema es aportada por los js3!3s, y en una
forma supuestamente cientfica.
La g-e!9.delggia es tomada de la ciencia econmica, cuya cG
hereriia intern ha probado dr, anre los ojos de los paridarios del rgimen, un poderoso instrumento para el diagnstico
de los males y para el diseio de frmulas racionales y eficien.
tes. Debe ser utiizada ahora para un objetivo mayor: dar
forma a las nuevas instituciones polticas y legales que servirn de fundamento a la nueva economa y la nueva sociedad.
La economa es considerada cmo una "superciencia".?
Vefo-q
dos en el
anlisis de los problemas sociopolticos? La tesis neoliberal en
su versin latinoamericana, sera la siguiente. La economa,
-I en c'.tanto ciencia, se funda en el supueito de la rac!li-dad
;glrQgl. Cada individuo procura maximizar sr'r prfriT-ienf estar (preferencias) y el mercado constituiria el instrumento
I ms eficiente para el logro de este objetivo. La solucin de
'
, ,, expresin lxrtenece a Gordon Tullock, durante una conferencia
pblica auspiciada por el Centro de Estudios P_$!!icos, institucin que re.
p{escnta el- pcnsamienr" n@n
r}-]rsao;,
Sa

INSTI'TLICTOI{ALES

99

mercado sera ptima para todos los involucrados en el pro'

ceso econmico. Por otra parte, las preferencias, en la forma
Que ellas se manifiestn en el mercado, estn a salvo, segn
este enfoque, de toda forma de co1cl!n, en especial de las
que podran derivmdad
poltca.E Esta ltima es visualizada como un instrumento que los individuos
usan para obtener ventajas a costa de sus semejantes, a travs de
alguna forma de coercin.e Slo el mercado estara a s4l!-o

de la influencia contaminante-- pffi

pasara a constituir, pues, Ia base indiscutible de todas las libertades individuales.
Considerando las ventajas que ofrece la racionalidad del mercado, 4 los neoliberales
les pxrece dgl_qqdq-ca{ql,Iensrllf spli*car los mismos prinips con el obieto de acloptar clecisiones
del sistema social v

piiu

Esto se hace an ms necesario puesto que las autoridades

polticas y las burocrticas, de acuerdo al enfoque neoliberal,
tenderan a usar las instituciones pblicas para maxinrizar su
propio bienestar. De esta manera tos objetivos propios de las
instituciones resultarn desvirtuados. La forma de atenuar estas distorsiones consistira en reducir lo ms posible el papel
de las entjdades pllgns ), de@as
.L---..,.'...'.....#
decisines sean adoptadas all donde existe "libe{tldJcara slggir". Esa instancia no es otra que el mercado.l0
-La consecuencia poltica del razonamiento anterior es que
el Estado deberia retirarse tanto como fuera posible de la
adopcin de decisiones en la sociedad, y que ello deberia ir

I "Las instituciones polticas ofrecen la oportunidad de adquirir por

medios socialmente no productivos un cierto control sobre los recursos."
Vasc Karl Brunner, 'lReflcxiones sobre la economa poltica del gobierno"
en Estndios Pblicos nm. , op. rd., 1980.
10 Los neoliberales atinoamericanos han tomado este argumento a partir de enfoque de "la opcin pblica" en Estaclos l:nidos, en la forma

en que ha s<lo

expu-pjiuchil--Tii[-Jatros.

IOO

EL T]XPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTICA

IDEOLOGA Y CAMBIOS INSTITUCIONALES

acompaiado de un proceso de descentralizacin y privatizacin

de las decisiones. De esta forma, el pglerJoltico y la capaci, se diluye a travs de
'a adopcin de grileL<lg dgcisignes*t"aiyi9f4Sr,
bajo regtas
equivalentes a las que se dan en .el meicaa. fsio es lo medular del pensamiento neoliberal.
Pero gcmo van a adoptarse las decisiones, en un esquema
tan descentralizado, cuando deban someterse al veredicto de la

rel de los individuos,. pro-sigge este Tgumentp. e.ntolces n*o

cabe-esperar que se cifran a una conducta racional, al menos

ItU

procesos elec-

lecer de graves deficiencias. La gente vota con un conocimiento muy imperfecto de las materias en discusin. Las decisiones
entre diferentes ahernativas pueden hacerse dependientes del

nmero de opciones presentadas, del orden en que se las formule o de diversos otros factores susceptibles d distorsionar
las preferencias de la ciudadana. De ali entonces que resulte
deseable aproximarse lo rns posibffiso
u-nnime
como medio de mantener baio coE[i-Gf-ffie
Ldltorin I eii t ar uir a en ne-Gte cc i,'r; de I ai!-re f e nci as. n
Hasta aqu el modeo parece contituir una lgica extensin
de los principios del libre mercado. La libertad econmica
que el irrestrcto funcionamiento de ste proporciona, es ampliada a otras decisiones, mediante la reduccirtn del papel que
desempeiian las instituciones polticas, como el Ejectivo y- el
Congreso, y la devolucin del clerecro a decidir de los indiviauos. I_tto entrana rlesgos, dados los sesgos que acusan los
ianismos de votacin, pero en todo cso ei preferibe a
poder poltico coercitivo y discrecional.
,.Pero qu ocurre si no slo los procesos electorales son imperfectos, sino, adem
l
l->
%
sntiil que-lo'requiere li
toma de-fr;iavs det
ntercado? ;Que hacer si
personas prefier.-en la seguridad
.las.
antes
que
maiizar
sus preerencias a tra6l-l
conrimica
;-.8;;r,t..n..i,in tlel mercado? l.a ir
cg:.-de acuerdo a este enfoque, .uu.rdoffi
ta'-soqretidos poj largo timpo a" la influencia de lrn Esrado

omnipotent

necesidades b:isicas. Si ei socialismo se ra

us

infiltrado en las men-

ll J. Buclanarr, "l)c ias 1;rr:fr.rerrcias prilatlas a una filosofa

plrlccr", en Llsttttlos Pltlicos nrm. l, ob. (it., 1980.

dcl

scctor

l0l

a la

su-

principios del sistema de li bre merperioridad de los nuevos pr

na raciortalidad que iusr :ifica la exclucado.l2 Se confisura as una
ffi.,
-\_Y-------*
rs mecanrsmos democratlcos
Cle oecrslo n. -s nalapet
el
i{ sin de
--.-r-_:.:-.al dec Fa" los ideoeficiente,
ma
ms
ser
ffi""Tt
Pueoe
Lz-de discernir
ar
central, 3g
L autoridad
lgos, por una esclarecida"t"
,
<--:-...+ +:-----a---;'i.
racionales cientficas) vde conducir
cules son las soluclones ra,
a los individuos de esta forma, a la optiman social. La au'

tm@derando
lo

frgiles que son los mecanismos de mercado en presencia

de una opinin pblica que no siempre observa una comple'

ta racionalidad.ls
Lo que en trminos

generales hemos descrito aqu corresponde a la evolucin ideolgica del monetarismo y de las ideas
neoliberales siguiendo muy de cerca un caso que es considerado exitoso por los propugnadores del monetarismo.la Segn
hemos visto desarrollarse la argumentacin, el monetarismo
evoluciona desde ecetas simples y tcnicas a corto plazo para
reducir la inflacin, hacia un enfoque radical de una economa
de libre mercado y de una sociedad organizada en torno al
principio de la libertad econmica y, cabra Pensar como l-

mercado se vera amenazado.

En definitiva sc ha logrado formular una justificacin

ra-

12 Se trata de un largo proceso. En palabras de un prominente Partidario del rgimen, "e trnsito desde los nuevos valores a la adquisicin
de un sentido d" {gUSn;r!!lg3g|-PgfSgl- cxige acometer un vasto Pro'
ceso de reeducacin]Slo tuan<lo los perniciosos hbitos creados duante

ms de 40 afros de decadencia sean erradicados, rcin entonces habr

recuperado el pas su vitaitlad". Vase Pedro lbfie2, en Qu Pasa' enero

3,

1980.

La siguiente cita ilustra este Punto: "Muy a menudo la descentralizacin requerir el ejercicio de una autoridad fuerte que sea capaz de su'
perar los estorbos que obstaculizan el .libre funcionamiento del mercado."
Vase A. Fontaine, op. ct., 1980.
la Nos referimos a la evolucin del pensamiento oficial monetarista
noollberal en el caso de Chile.
13

IO9

cional para resolver la contradiccin bsica subyacente en el

enfoque econmico a largo plazo con respecto al .sistema social
y poltico. La libertacl econmica tlebe coexistir con un esquema autoritario de gobierno para que el rnodelo resulte viable,
al menos durante el (largo) periodo que la Bente demora en
aprender y tomar conciencia de las ventajas del libre mercado.
Libertad econmica no sera comDatible --_
con ibertad politica
--r
perrodo.
ourante este
--.<
-"^---l+---

CA,r .s

r"{'IiTUCIONALES

103

la racionalidad y de una libertad perfeccionadas Para todos los

ciudadanos en sus intereses ms inmediatos".l?
El propsito explcito de las reformas econmicas sera entonceJ descentralizar las instituciones pblicas. transferir el m1'
.
I
----:t:-permitir
r1qs..
bilidades al
yor nrmi dti
genera,
dn
el funcionamiento -n
f,

g"r"

gg.

lo

tocanle

m prbl,imente poltico, lo que se desea es que

u--Eie
,.#--.'
r--,r:-^-r-"cada trabaj aittelTiiuacin personal est ligada
a la forma en que funcione la (nueva) economa".l0 De las
-

2. Iororocin y cAMBlos
..LAS

rNSTrt'ucroNALEs:

SIETE MODERNIZACIONIS''

[.] desarrollo institucional que muestra Chile desde septiembre

de 1973 refleja el proceso de escalada ideolgica descrito en
la seccin precedente. Particularmente esclarecedora es la trayectoria institucional que se observa a partir de mediados de
1979, cuando

el regimen se encuentra firmemente

asentaclo.

Describiremos en esta seccin aquellas transformaciones institucionales que afectan de modo ms directo la forma en que
funciona la economia en el perido de madurez del experimento. Son ellas las llamadas "siete modernizaciones". Se trata

de cambios que ilustran adecuadamente el ir-rtento de superar

-;lil-mo.
e
Un g@ra-"las con trad iccioles que se pl anan
delo
una Parte, y un
en el que el poder se encuenparadoja a la que hicimos referencia en Ia seccin anterior.
En septiembre de 1979, el general Pinochet anuncia al pas
que "habindose ya alcanzado algunas de las metas de la rep":"1
e
To4e_nrgrciSl_n4tongl".r A jiro del ministro del Trabajo,
seJnicia de esta forma "una etapa deqlsiva en esta veJdadgfit
revol uc in si lenc iosa q ue es t Mfi6-6=fiie'A;;;-

cw:I.qg?i"

","d

ltica laboral, la
seguridad social, la educacin, lg lalg{-tu- 4e-!
+'\'
i'centralrzacrn regton:
tl -\
4-sp-erelg-iudrslsl. El
objetivle las-modernizciones apunta, segn se afirma, "a la

#'.

IDEOLOGA Y

L,L EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTIC

:gglgly

promocin del desarrollo integral del pas, al predominio de

r El Mercurio, 12 de septiembre de 1979, Santiago.
ro J. Pifiera, Qu Pasa,27 de diciembre de 1979, Santiago.

"siete modernizaciones", las que quiz mejor reflejan estos objetivos son las reformas a la lgsisla_cin la9oral Y d .sistemq-de
seguridad social. Ellas responden especialmente al imperativo

d" 3."- -5
nera de comprometerlos con los obletlvos ctel nuevo mooelo

nm;@;nte

a estas dos translas

caractersticas gea
marginal
lormaciones y slo de manera
en los
de
nrodernizacin
restantes
de
los
nerales
Programas

econrnico.

sectores sociales.

y.\ El Plan Laboral: entr: en vigencia

;; Consti'
: :: en iunio
: : de 1979.
tuye un intento de resolver el Problema de la 3(r:lSilon ge las
o;Sl
Y de otras

r-oaIes participacin econmica, de las cuales haban

estado de hecho marginadas desde el golpe militar de 1973.20
La nueva legislacin laboral tiene el mrito de garan:ar un
niv-el minim para las mejoras de las condiciones laborales, al
Po otra
liS"9T *"tgr
:"t"ti*
part,ilJ-a
nueva-IegElacin consagra Ia formacin d" t-Indt!3Jrlt
la libre
{ 4jy!
-n de empresas, sobre la base del principio de
afiliacin.ita con-que t09i de los trabaiadores de una-lir'
-r-- Y
ma decrdan tormar un srndrcato para que Puedan nacerlo
-

-..--\F-_

t patrnal' En las emPresas

donde hay menos de 25 trabajadores, puede formarse sindicato con ocho de ellos. Y quienes no estn organizados pueden

ri El Mercurio, 16 de septiembre de 1979, Santiago.

ra El llerrurio, bitl.
ro Qu Pasa, 27 de diciembre de 1979.
20 Vase J. Pifrera, en Qu Pasa, ll de julio de 1979. Para una evalua'
cin crtica, vase J. Ruiz-Tagle, "El Nuevo Plan Laboral", en Mensaic
nm" 281, agosto de 1979; y vtcroR, Inlormc de Coyuntuta' julio de 1980,
Santiago,

EL EXPERI}IE\TO \_EOLIBERAL

104

LA PRCTICA

IDEOT,OGIA

tambien negociar con la empresa, acogindose a las mismas

condiciones que rigen para los sindicalizados. En el proceso de
negociacin coectiva no se p_ermite la injerencia de federacie

T-n

53fSL

-+

de

_o.EEga

i z.

a*@t

Y CAMBIOS

INS-TI'ILCJIONALT,S

105

con ahorros individuales.2l ste entra en vigencia a mediados

de 1981. Las cotizaciones de los trabaiadores al sistema de segurrdact.-ffisocral son lorzosas, pero no es obllgatorlo para ellos
slno que

sindicatos de base. Los trabajadors que

$:c5-gl9-1gfgP9-1
a-6antsmpeJas--?-@-t@ y en el ,".1o, ptg.o

ffifi@in.ote.t.--

Se reconoce e derecho a huelga, pero se somete a severas

restricciones. Xo pe1-[offi. a, all de 60 das, pues
transcurrido ese lapso os trabajadores quedan autorrticament:j*ge*lo'. .ll$s .ie 30 clias de dclarada t]ion
<tr-a-bres, cuaTqiln-"rd clel sindicato puede vover al
trabajo, sin hacerse acreedor por ello a sanciones de parte cle
su organizacin. La empresa, por su parte, puede contratar

teTporlles para.sustituir- a os huGfip

inrclaoa ra parallzacrn cle labores, y las empresas tiencn dere_
cho tambin a declarar el cierre forzoso.
Como resultado de esta legislacin, las organizaciones sindicales proliferan. Sobre todo en las empresas grancles, surgen
U3b_ai?9:r:.s

ada con

jadores a medida que la duracin def?Imto se prolonga,

dado que si al trmino de 60 das no se llega a un aveniminto,_tienen,que elegir entre ser despedidos o aceptar las condiciones imperantes con anterioridad al estalliclo el conflicto.

puercmamnan, y esto es lo qu se estimula, entregarlas a

(enr). Cada rrabjmAfte
a-cul afiliarse. Estas empresas desempef,an la funcin de inv-ertir los aportes laborales en el mercado de capr'IesfT-el

lados

.r

un cargo nenslji-fj. -1asa de retorno obtenica por cacla

trabajador individual sobre sus ahorros depositados en estas
administradoras depencle de la rentabilidad lograda por aqueEstado asella a a cual se encuentra affil
gura un mttimo anulrl. ste no es fiio, sino que se encuentrll
#
sulJorcllnaclo a Ia rentaDllldad
en eI sector
lnanclero.

PromedloiDservada

@ashabituadoaunainflacinpersistenteya1ta,y

con una economa generalmente inestable, las tasas de retorno

sobre las inversiones financieras presentan amplias fluctuaciones, que van desde tasas negativas hasta positivas. Pero sea
cual fuere dicha variabilidad, una vez que los trabajadores se
al nuevo sistema se percatan de que la:uerte de
incorporan
-est
estreclramente "atada" la comjggiejuffio
elos

formarse en

nfinF
tgjitgtele-J
(err). La amenaza que el sector laboral pudiera repesentar
para el sistema capitalista de libre mercado resulta as aplacada.
Otra consecuencia prctica del esquema es que al transferir

el movimiento laboral procura impedir a recuperacin por parte de las organizacioes sindicales del f6er
poltico y de contrapeso social que sras habian gozaclo desde
mucho tiempo atrs en Chile. Se lega pues, al mismo tiempo, al libre funcionamienro de los mercdos, a la descentralizacin y desarticulacin del poder de las organizaciones de los

aios.22 lQuien ejerce el control de estos recursos? La evidencia

emprica demuestra que I*cabo de unos meses de iniciada la
aplicacin de este esquma, los dos principales grup

La reforma al sistema de seguridad social persigue similares

objetivos. Desde uno b"radfira
de reparto v con
#/
pr$Fqoge--^-^-^:---grni3as Y
,@
mino.
rr:rs su;etas a tratos preterenciales, se pasa a otro que opera

21 El anlisis se basa en J.P. Arellano (1981), "Elemen'tos para el anlisis de la reforma previsional", junio, crnrrex, Santiago (mimeografiado).
22 Vase J. P. Arellano, op. cit., 1981,
23 El Mercurio, 15 de julio de 1981.

ad del

At-tlSn-egrar

trabajadores.

ienioncesatransun socio indirecto, interesado en el xito del sec-

econ-

a racl

T06

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA PRCTICA

IDEOLOGA

tCmo se ha llegado a esta concenrracin? Para los trabajadores ha sido difcil establecer la racionalidad de afiliarse al
nuevo sistema, debido a la inestabilidad de los mercados financieros, a la inflacin an no totalmente controlada y al
comportamiento cclico de Ia economa. Antes que un clculo
de las tasas esperadas de retorno en las diferentes alternativas,
parece haber pesado la presuncin de cue iryS:rrlg_ngo
iios de tos grndes .ont.Gii6
gra seguri,i4: E
o decisiones financieras equivocadas, que son fenmenos bastan. te frecuentes en contexto$ econmicos inestables. De all que
optado por fortalecer la
\l----l" *"yora de los trabaiadores havan \-.-posrcrn
los
grupos
de
econmicos
m
ilu-.
Botlerosos, confiando=
que aquellos conI sus anorros prevrsorros a las admrnlstradoras
j--.'.....--#
/ trotan. Los asalarrados se han translormado
asi en involuntarios
agentes
promotores
del
esquema
de
concentracin
de acti/I vos que caracteriza al experimento neoliberal.
Otros efectos de Ia reforma del sistema de seguridad social

apuntan en

INSTITUCTONALES

IO7

descentralizacin

iales iervicios a la municipaliades. Estas reformas pretenden

rivado Para la educacin,

la salud, la nutricin y la vivienda, en el cua los individuos

estaran en condiciones de obtener los mejores servicios dis'
bsicos

--;

a los

gubernamentales que
tra altamente centralizada. Las ent
en
los distribuyen al nivel local dependqlr
.form.-aJlireta- de]
la suPrema autges
slo
no
quien
presidente de la Repblica,
est dotado
autoritario
rgimen
ei
@n
de vaos poderes y sin precedentes en la historia del. pas'20

necesaria de

eE--ltimo como tal. Durante Ia transicin, en efecto, los

trabajadores ms antiguos siguen afiliados a las instituciones
pblicas de seguridad social, ya que no les conviene abandonarlas. Pero la glan m-ayria de los dems trabajadores -los
que llevan ya un cierto tiempo en la fuerza laboral o los gue
recin se incorporan a sta- se adscriben al nuevo sistema. Ello

*ll"J"-r

.omprensin de esta extraa mezcla de liberalismo de mercado y centralizacin poltica autoritaria se obtiene
al examinar los cambios que se introducen en la institucionalidad poltica en'forma ms o menos simultnea con las siete

rios a los trab

de las acostumbradas, al menos durante los affos de

CAMBIOS

La liberalizacin de los mercados,- la priva'

del sector privado.
-la
descentralizacin del sistema de seguridad .social
tizacin y
no son necesariamente sinnimos de una distribucin ms justa del ingreso, los activos y el poder.
La moernizacin de loi seciores sociales -educacin,.salud,

la misma direccin, si bien elos encuentran su

@.a@euo
sistema, antes q onstu'ff-na--caracterstica

modernizaciones.

la

l98l entra en vigor una nueva Carta Consti'

En marzo de
tucional, cuyo objetivo es delinir la nueva naturaleza de las
r-_-----OCesO de transf-Orm&
institucrones politlcas que emergen oer
Pl
--cne-Evounarat l q,.e nos hemos estado refiriendo eu
ste y anteriores captulos" La Constitucin presenta la carac-

tran-

sicin.za

EI mayor dficit resultante obligar:i al gobierno-a reduclr

gastos o a transferir-ctivos
arin ms sus+.---;al sector privado. Es
_--_-----.-_
: .:;--=:-+:--;-1.-:::=l-tY-:--:-.
entonces
que
proceso
se
acente
el
de prlvatrzacrn.
PrevrsrDle
i' de persistir los patro
e
reforzar la tendencia hacia la concentracin de activos dentro

2it Vase El vercurio, 16 dc septicmbre de 1981. T. t'aldiia, "I!-g*

vccto educacional d! ggbglro", en vlensaie, nm. 278, mayo 1979;

L" .,t""ipotfma de salud" en Mensaie, nm. 280, julio.de

igZg; A. Gic, "Salud en Chilc: El problema de fondo", en Mensaie ntm'
28?, septiembre de l9?9; Jos F. Mesa, "El modelo actual y la experien'
cia agrria", en Mensaie, nm. 283, octubre de 1979.
16 P. Vergara (1981), "Las transformaciones dcl Estado chilcno bajo cl
rgimcn militar", cn Coleccin Estrtrlios cIPLAN' nm. 5.
llT;"s

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IO8

EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN LA I'RCTIC

terstica de que slo ser aplicable en su plenitud en 1990.

Mientras tanto seguirn vigentes las normas "transitorias" de
emergencia imperantes en lo fundamental desde fines de 1973.17
Bajo esta nueva Carta Constitucional tiene lugar un prolongado periodo de transicin. Hasta que llegue el fin de ese
periodo, Ias atribuciones del Presidente son reforzadas. Durante los primeros ocho af,os de la fase de transicin (198t-i989),
no existe Parlamento y los partidos politicos, sin excepcin,
estn proscritos. El Presidente est facultado para decarar en
cualquier momento, sin requerir la opinin cle ningn cuerpo
institucional ni de ninguna otra autoridad, el estado de emergencia, durante el cual los derechos individuales quedan suspendidos total o parcialmente. Baste seialar que el habeas
corpus carece de vigencia lega durante estos periodos de emergencia, declarados en la forma descrita.2s
La Constitucin establece que en adeante las Fuerzas Armadas asumirn el papel de garantes del orden institucional, quedan autorizadas para representar sus puntos de vista a cualquier
cuerpo o institucin politica mediante el Consejo de Seguridad
Nacional, a'travs del cual pueden requerir, asimismo, toda la
informacin que necesiten.2e
Si bien Ia participacin poltica y la adopcin democrtica
de as decisiones quedan suspendidas durante el prolongado
periodo de transicin, se garantiza, en cambio, la "libertad
econmica". I)e hecho, segn se explicaba en la seccin sobre
la ideooga, a segunda es vista como requisito ineludible para
acceder, al termino de la transicin, a la "autntica" libertad
politica. En sintesis, el diseo de la nueva institucionalidad
neoliberal no puede evitar el recurrir en forma persistente y
prolongada a la lgica de la "emergencia poltica" que justifica la permanencia del marco autoritario y centralizado, dentro del cual se gest y desarroll el experimento neoconservador desde sus primeras fases.

SPcuNoa Panrn

LAS POLTTC,IS NEOLIBERALES DE

ESTABILIZACIN ECONMICA

!
i,

j
:

27 Vase Qu Pasa, 12 de marzo de lgSl; Ercilla,4 de marzo de l98l;

ersr, l0 de marzo dc l98l; Mensaie, nm. 292 y nm. 298, septiebre

dc t980 y mayo de 1981, respectivamente.

28 M. Montealegre, "Una Constitucin encerrada en el pasado",
Mensaje nm. 293, octubre de 1980.
29 l/ase Qu Pasa, op. cit,

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