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198
Amalia B. Villarroel
ISBN: 92-2-317778-2
ISSN: 1020-3974
VILLARROEL, Amalia
Situacin actual comparada de las Relaciones Laborales en el Sector Pblico de nueve pases de
Amrica Latina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Per; Costa Rica, El Salvador y
Panam).
Lima, OIT/Oficina Regional de la OIT para Amrica Latina y el Caribe, 2005. 182 p.
(Serie: Documentos de Trabajo, 198)
13.06.01
Relaciones laborales, estudio comparativo, legislacin del trabajo, sector pblico, trabajo decente, libertad
sindical, empleado de servicio pblico, Amrica Latina, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per,
Costa Rica, El Salvador, Panam.
ISBN: 92-2-317778-2
Datos de catalogacin de la OIT
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que
aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina
Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus
autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe
exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sanciones.
Las referencias a firmas, procesos o productos comerciales no implican aprobacin alguna por la Oficina
Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se menciones firmas, procesos o productos comerciales no implica
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Editora: Blanca Gmez
Corrector de estilo: Francesco Pini R.
Impreso en Per por Visual Service S.R.L.
ADVERTENCIA
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una
de las preocupaciones de nuestra Organizacin. Sin embargo, no hay acuerdo entre los
lingistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma.
En tal sentido y con el fin de evitar a veces la sobrecarga grfica que supondra utilizar en
espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear en ocasiones
el masculino genrico clsico, en el entendido de que todas las menciones en tal gnero
representan siempre a hombres y mujeres.
PRLOGO
La dcada de los noventa fue para muchos pases de Latinoamrica una esperanza. Una
buena parte de ellos salan de dictaduras o de guerras fratricidas, y pareca que los procesos
democratizadores iban a facilitar la recuperacin econmica y a permitir el acceso a la libertad y
el desarrollo social, significando, en resumen, la oportunidad de recuperarse de la dcada
perdida de los ochenta.
Quiz la poltica ms significativa de la dcada, entre otras directrices, fue la de lograr acabar
con los dficits fiscales, para controlar la inflacin y recuperar la estabilidad de los precios en los
mercados, orientndose fundamentalmente el Estado en marcar slo directrices en las polticas
pblicas realmente significativas como eran la educacin y la salud, y dejando la ejecucin no
slo de stas, sino de todas las dems, al libre juego del mercado.
Los trabajadores del sector pblico de la regin han sido objeto de este ensayo y se han
enfrentado a l con distintos matices y modalidades, en la mayora de los casos con grandes
restricciones en dos de los derechos fundamentales de todo trabajador, el derecho a la libertad
sindical y el derecho a la negociacin colectiva, siendo el respeto a estos derechos humanos
laborales una condicin fundamental para elevar la calidad de los servicios pblicos y la
gobernabilidad democrtica.
Bajo el paliativo de la modernizacin y el estrechamiento del Estado, se emprendi lo que
podramos llamar una verdadera reestructuracin sectorial. Nadie duda de que fuera y sea
necesario modernizar la organizacin interna y funcional de los servicios pblicos, y de que
siempre es poca la valorizacin del esfuerzo de recalificacin de los trabajadores de este sector.
Pero, complementariamente a esto, se ha asistido durante aos, en muchos pases de Latinoamrica, a la externalizacin de servicios que a veces no eran precisamente accesorios, y a la
precarizacin del empleo pblico con contrataciones desreguladas, para poder as evadir el
coste de la proteccin social y de paso justificar ante el Fondo Monetario Internacional o el
Banco Mundial la reduccin nominal de las plantillas oficiales. Y esto ha tenido efectos en la
calidad de los servicios pblicos, as como en la dinmica y en la conflictividad de las relaciones
laborales en el sector pblico.
Este trabajo que hoy presentamos hace un ejercicio comparativo describiendo las normas
legales que enmarcan las relaciones laborales de nueve pases escogidos entre Centroamrica, rea Andina y Cono Sur, la prctica concreta en que stas se desenvuelven fomentando o
no el ejercicio del dilogo entre las partes, y tambin la capacidad de los propios trabajadores
del sector pblico de organizarse sindicalmente para defender sus derechos, as como las
limitaciones que tienen por legislaciones algunas veces supervivientes an de regmenes no
democrticos anteriores.
El estudio ha sido realizado en el marco de la Cooperacin Tcnica de la Oficina de los
Trabajadores de la OIT (ACTRAV), bajo el Proyecto Los sindicatos y el trabajo decente en la
era de la globalizacin en Amrica Latina, financiado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos
5
Sociales de Espaa, con la cooperacin de la Oficina Regional de la OIT para las Amricas y el
apoyo de la Internacional de Servicios Pblicos (ISP).
Los datos socioeconmicos de Latinoamrica indican que hablamos, la mayor parte de las
veces, de pases en los que existe una gran brecha en la distribucin de la riqueza. Si entendemos
que el Estado es el medio que pueden tener las sociedades civilizadas para garantizar la
eliminacin o al menos la disminucin de la exclusin social; si pensamos que los trabajadores
del sector pblico conocen y estn preocupados por la tarea que les ha sido encomendada; y si
estamos convencidos de que el dilogo es la mejor forma de optimizar la eficiencia del sistema,
tenemos que concluir en que hace falta que la democratizacin llegue a ejercerse eficazmente en
el sector pblico, garantizando a los trabajadores los derechos de sindicacin y negociacin
colectiva. Contribuir a este debate es uno de los propsitos centrales de este trabajo.
Finalmente, agradecemos en particular el aporte que hicieron las organizaciones sindicales
del sector pblico de los pases objeto del estudio y el acompaamiento brindado por la ISP, sin
cuya valiosa participacin este trabajo no hubiera sido posible.
Jim Baker
Director de ACTRAV
Daniel Martnez
Director a.i. Oficina Regional
de la OIT para las Amricas
INDICE
I.
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3.
4.
5.
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6.
7.
8.
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105
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125
125
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INFORMACIN COMPLEMENTARIA
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BIBLIOGRAFA
178
10
1. Antecedentes y justificacin
Sin embargo, ms all de los objetivos explicitados, una evaluacin objetiva tanto de las metas
de crecimiento y distribucin del ingreso, y de la
poltica de privatizaciones y ajuste estructural fijadas por el citado Consenso, como de los resultados de su aplicacin, se descubre en estas prime11
Estos escenarios reforzarn, en las administraciones pblicas, la necesidad de contar con perfiles profesionales centrados, ms que en la ejecucin, en el diseo, planificacin, programacin,
regulacin, evaluacin, inspeccin y control de las
polticas pblicas.
Por otra parte, en los ltimos tiempos, un nmero significativo de actividades y servicios de las
administraciones pblicas ha sido objeto de externalizacin: todo hace pensar que en los prximos aos se mantendr la tendencia de los gobiernos a contratar al exterior del Sector Pblico
aquellas actividades que el mercado sea capaz de
proveer eficientemente o, al menos, a un menor
costo laboral.
2. Metodologa
Describiremos a continuacin el abordaje metodolgico con el que se realiz la presente
investigacin.
Y esa deuda existe porque, todava, la sociedad se muestra inmadura para el dilogo, y nos
seguimos encontrando con la tentacin de las resoluciones unilaterales, aun en el campo de lo
laboral.
Estos estudios sirvieron de base para elaborar las variables de nuestro anlisis y los indicadores que aplicaramos para poder caracterizar
cada pas escogido y efectuar las comparaciones
pertinentes.
Ejemplos de superacin de las crisis ms profundas en el mundo nos muestran cmo el extender
la prctica de la elaboracin y toma de decisiones y
el democratizar la informacin han permitido un
proceso de verdadero acrecentamiento del poder
social y de su compromiso en el logro de metas
acordadas, en un proceso en el que polticas econmicas y polticas sociales de contencin y desarrollo se armonicen y complementen.
15
Constitucin Nacional
Adhesin a los Convenios pertinentes de la OIT
(N 87, 98, 135, 151 y 154)
Leyes que regulan el empleo pblico
Convenios o Acuerdos Colectivos de Trabajo,
generales y sectoriales
Coexistencia de marcos legales del Derecho
Privado y del Derecho Pblico.
Derecho de huelga
Existencia de conflictos colectivos; frecuencia y
alcances; resolucin de los mismos
Existencia de mecanismos permanentes de resolucin de conflictos.
3. Marco terico
Tradicionalmente, las relaciones de trabajo no
han sido objeto de tanta atencin en la funcin
pblica como en el Sector Privado, y tampoco han
sido analizadas en los mismos trminos. Los motivos
de ello deben buscarse en la naturaleza peculiar de
la funcin pblica. En la mayor parte de los pases,
el empleo pblico ha tenido una historia distinta de la
16
Treu, Tiziano. Relaciones de trabajo en la Administracin Pblica: Tendencias y perspectivas. Ginebra, Organizacin Internacional del Trabajo, 1993.
3 BONIFACIO, Jos Alberto; FALIVENE, Graciela. Anlisis comparado de las relaciones laborales en la administracin pblica latinoamericana: Argentina, Costa
Rica, Mxico y Per. Documento de trabajo sobre la
investigacin realizada para el BID/CLAD en el ao 2002,
presentada en la 2 Reunin sobre Gestin Pblica y
Transferencia (New York 45 de abril de 2002).
4 Bonifacio, J. A.; Falivene, Graciela. Ob. cit.
a) La agenda
Segn expresan Bonifacio y Falivene en la investigacin antes citada, ...para identificar los
17
Reunin paritaria sobre las condiciones de empleo y de trabajo en el marco de la reformas del
sector de la salud, en septiembre de 1998; y la
Reunin tripartita sobre la gestin de la privatizacin y reestructuracin de los servicios pblicos, en 1999.5
b) Las normas
Existe una tensin entre los sistemas normativos caractersticos de los pases latinoamericanos
y la dinmica de las relaciones laborales. Las
Constituciones polticas consagran principios y
18
Las caractersticas de esta modalidad de empleo y las normas que la regulan, en general,
hacen ms discrecional el procedimiento de designacin y de fijacin de salarios; y el incremento
de estas contrataciones termina configurando una
modalidad paralela al servicio civil estable. Explorar la relacin entre flexibilidad y clientelismo es,
en este sentido, una tarea pendiente.
Esos convenios son: el Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindica19
cin nacional, Leyes, Cdigos de Trabajo, Decretos, etctera), que tuviera relacin con las categoras previamente determinadas.
Para ello recurrimos a las referencias que surgan de los estudios mencionados, a la base de
datos del CLAD y a diversos directorios de Internet, que nos fueron llevando a sitios estatales o de
instituciones acadmicas de cada pas.
Cabe destacar que el acceso a la legislacin
vigente no es una tarea sencilla, ya que no todos
los pases tienen informacin publicada en Internet; otros, tenindola publicada, no la tienen actualizada; o bien, estando todo el cuerpo legislativo publicado, ste no est organizado de manera
tal que, por la lectura del mismo, el interesado
pueda advertir si esa normativa es la vigente.
Adems, recibimos de algunos de nuestros referentes, como en el caso de Chile, Per y Brasil,
proyectos de ley o documentos de discusin de
reformas que estn siendo debatidos, ya sea a
nivel de negociacin Estado Sindicatos, o al
interior de estos ltimos.
Simn, Julio Csar. Modelo estatal y negociacin colectiva. Buenos Aires, Editorial La Ley, 1994.
En tercer trmino, a partir de datos proporcionados por la OIT, construimos el cuadro de ratificacin de convenios por pas, enfocado en aquellos que son relevantes para nuestro estudio (Convenios 87, 98, 135, 151 y 154).
20
Consideramos importante, para poder comprender las particularidades de la gestin administrativa de cada pas, verificar el tipo de organizacin jurdicopoltica vigente en cada uno
de ellos. En la mayora de los casos esta informacin nos fue revelada por la Constitucin nacional; en otros casos debimos recurrir a material
de Enciclopedias7.
Por lo tanto, en una segunda etapa, se realizaron consultas telefnicas a los actores sindicales
representados por la Internacional de Servicios
Pblicos y a otros entrevistados clave que se
pudieron contactar en cada pas seleccionado,
desde la sede del proyecto, para determinar la
congruencia entre lo expresado por la normativa
vigente en cada pas y la aplicacin de la misma en
la realidad del sistema de RRLL en el Sector
Pblico, particularmente en las Administraciones
Centrales y los Organismos descentralizados (a
definir en cada caso), puesto que estos ltimos
pueden estar comprendidos en marcos normativos diferentes a los de la Administracin Central.
Una vez relevada la informacin descripta, elaboramos un cuadro donde volcamos, por pas, los
detalles obtenidos de cada variable considerada.
Esto, ms all de proporcionarnos una visin comparada y una primera aproximacin a las relaciones laborales en el Sector Pblico de cada pas,
nos sirvi para verificar de qu datos estbamos
careciendo y para constatar que haba ciertos
detalles provenientes de fuentes diversas que se
contradecan y requeran de un estudio ms profundo y de ratificacin o refutacin por parte de
algunos actores involucrados.
Hemisferio Diccionario Enciclopdico de las Amricas. Buenos Aires, Grupo Editorial Norma, 1997. Los
pases del Mundo: Atlas alfabtico. Madrid, Ediciones
Larousse, 1992.
21
4. Desarrollo de la investigacin
a) Marco jurdico general
Constitucin poltica Nacional
Adhesin a los Convenios pertinentes de la OIT
(N 87, 98, 135, 151 y 154)
Leyes que regulan el empleo pblico
Convenios o Acuerdos Colectivos de Trabajo
Coexistencia de marcos legales del Derecho
Privado y del Derecho Pblico.
Por ltimo, estas tareas se completaron al conjugar las diversas fuentes. El producto de esta
elaboracin es el anlisis por pas que obra en el
Anexo I del presente informe, unido a los cambios
ocurridos en el primer semestre del ao 2005
contenido en el Anexo II. La informacin relevada teniendo en cuenta las variables elegidas para
la investigacin se refleja en los cuadros que obran
en el Anexo III.
b) Relevamiento normativo
Argentina
Constitucin Nacional reformada en 1994
Ley 23.551 de Asociaciones Sindicales
Decreto 993/91: SINAPA
Ley 24.185/93 de Convenciones Colectivas para
los Trabajadores del Estado Nacional
Decreto 92/95
Ley 24.629/96 de Segunda Reforma del Estado
Primer Convenio Colectivo del SP, de 1998
Ley 25.164/99: Ley Marco de Regulacin de
Empleo Pblico Nacional.
Brasil
Constitucin Federal de 1988, y enmiendas
posteriores
Consolidao das Leis do Trbalho (CLT)
Ley 8.112 (11-12-1990): Rgimen jurdico de
los servidores pblicos civiles de la Unin, de
las autarquas y de las fundaciones pblicas
federales
Enmienda Constitucional N 19 del ao 1998
Ecuador
Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador de 1998
Cdigo de Trabajo de 1997
Ley Orgnica del Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificacin y Homologacin
de las Remuneraciones del Sector Pblico.
Chile
Constitucin Poltica de 1980
Ley 18.575 (11-12-1990): Ley orgnica constitucional de bases de la Administracin del
Estado
Ley 18.834 (23-09-1989): Aprobacin del
Estatuto Administrativo
Ley 19.296 (14-03-1994): Asociaciones de
funcionarios de la Administracin del Estado
Ley N 19.759 de Reforma Laboral (modifica
el Cdigo de Trabajo).
Colombia
Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia, de 1991, con la Reforma de 1997
Cdigo Sustantivo del Trabajo
Ley 584 de 2000: Asociaciones sindicales de
empleados pblicos; garantas sindicales para
los representantes de los trabajadores; la modalidad de contratos temporales
Ley 909 de 2004: Carrera Administrativa.
Per
Constitucin Poltica del Per de 1993
Ley 11.377 y Decreto reglamentario N 500 de
1950: Estatuto y Escalafn del Servicio Civil
Decreto 22.867 de 1980: Desconcentracin
administrativa
Decreto Legislativo N 276/84: Ley de Bases
de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico
Ley 24.514/86 (garantiza la estabilidad en el
empleo privado)
Decreto Ley 728/91: Ley de Fomento al
Empleo
Decreto Ley 26.093/92 (limitacin a la estabilidad)
Ley 27.568: Ley Marco de Modernizacin de
la Gestin del Estado
Ley 27.594 sobre la participacin del Poder
Ejecutivo en el nombramiento de funcionarios
pblicos
Cuadro 1
Convenios de la OIT ratificados por pas
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Per
Costa Rica
El Salvador
Panam
98
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
135
X
X
151
154
X
X
X
X
X
23
Ley 27.785: Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica
Decreto Supremo 010-2003 (relaciones colectivas de trabajo en el mbito privado)
Ley 28.175: Ley Marco del Sector Pblico (que
deba entrar en vigencia el 1 de enero de 2005,
pero se encuentra en suspenso) y cinco proyectos de ley modificatorios de la misma.
Costa Rica
Constitucin Poltica de 1949 y sus reformas
Ley 1.581: Estatuto del Servicio Civil
Ley 6.227 (11-12-1990): Ley General de la
Administracin Pblica.
El Salvador
Constitucin Poltica de la Repblica de El Salvador de 1983, y sus reformas
Decreto Ley 507 (1961): Ley de Servicio Civil.
Algunos pases han recibido de la OIT Observaciones por incumplimiento de alguno de estos
Convenios; y en ciertos pases se han elevado
Quejas a la OIT por violacin a uno o ms de los
mismos. Es decir que, en ciertos casos, la ratificacin de los Convenios de la OIT no significa que
los trabajadores de ese pas tengan la posibilidad
de ejercer los derechos garantizados por esas
normas internacionales.
Panam
Constitucin Poltica de Panam de 1972, con
sus Reformas hasta 1994
Cdigo de Trabajo
Ley 9 de 1994
Anteproyecto de Ley N 44 (2004).
Brasil, en el ao 2004, ha recibido una Observacin por incumplimiento del Convenio 98,
por la falta de libertad para negociar colectivamente en el mbito pblico.
pblico. Algunas asociaciones gremiales colombianas han realizado quejas ante la OIT por la
violacin de ambos convenios.
Brasil
La Comisin de Expertos en Aplicacin de
Convenios y Recomendaciones (CEACR) se ha
manifestado en numerosas ocasiones, a partir de
las reclamaciones presentadas por la CUT, sobre
la necesidad de que los funcionarios no empleados en la Administracin del Estado gocen del
derecho de negociacin colectiva.
Colombia
El ltimo informe de la CEACR da cuenta de
que, al ao 2004, continan practicndose asesinatos de dirigentes sindicales y afiliados, situacin
que por supuesto limita el libre ejercicio de los
derechos sindicales.
Ecuador
La CEACR ha manifestado la necesidad de
reformar la legislacin del Ecuador, para que sta
habilite a los servidores pblicos a conformar asociaciones sindicales y a recurrir a la huelga. El
Gobierno ha informado que ya existe un proyecto
de ley en este sentido.
Costa Rica
La CEACR ha realizado un pronunciamiento
en el cual establece que dos actividades, -refinera de petrleos, y servicios portuarios-, no deben ser consideradas servicios pblicos esenciales, y que los trabajadores que se desempean
en ellas deberan gozar del derecho de huelga
que hoy tienen vedado.
d) Trabajo decente
El Director General (DG) de la OIT, Juan
Somava, ha graficado con claridad el concepto
de trabajo decente: A qu me refiero cuando
hablo de trabajo decente? La mejor expresin
de lo que significa trabajo decente es la visin que
tiene de l la gente. Se trata de su puesto de
trabajo y sus perspectivas futuras, de sus condiciones laborales, del equilibrio entre el trabajo y la
vida familiar, de la posibilidad de enviar a sus hijos
a la escuela o de retirarlos del trabajo infantil.
Se trata de la igualdad de gnero, de la igualdad de reconocimiento y de la capacitacin de las
mujeres para que puedan tomar decisiones y asumir el control de su vida. Se trata de las capacida-
26
No obstante, en una serie de pases los funcionarios pblicos gozan del derecho a sindicarse en
pie de igualdad con los trabajadores del Sector
Privado; en otros se niega este derecho a ciertas
categoras de funcionarios pblicos o se prevn
reservas mediante limitaciones que no se aplican a
trabajadores de otros sectores. Por ltimo, an
existen pases donde se prohbe taxativamente
que se constituyan asociaciones profesionales, o
que los trabajadores pertenezcan a ellas.
10
27
Como consecuencia de las mltiples combinaciones de los factores que se acaban de enumerar, la estructura de las organizaciones del personal del servicio pblico es muy variada; as, dichas
organizaciones pueden diferenciarse segn el alcance de su afiliacin y la ndole de sus objetivos,
actividades y tcticas.
11
28
En cuanto a la ndole de sus objetivos, actividades y tcticas, existen tradicionalmente dos tipos bsicos de organizaciones. Por una parte encontramos el tipo asociacin semejante en
muchos aspectos a las asociaciones profesionales
del sector privado- constituida para mantener normas profesionales adecuadas y para defender los
intereses de sus miembros mediante mtodos distintos de los que generalmente utilizan los sindicatos. Predominantes en un tiempo, en varios pases
estas organizaciones tienden a formular y desarrollar objetivos y tcticas cada vez ms parecidas a
las de los sindicatos, a menudo para hacer frente a
la competencia de stos en materia de afiliacin.
El segundo tipo de organizacin, el sindicato,
suele perseguir objetivos generales de carcter
econmico y utilizar tcticas anlogas a las de los
sindicatos del sector privado, y su preocupacin y
actividad principales son la proteccin y la promocin de los intereses de sus miembros frente al
gobierno en tanto que empleador.
En muchos pases, las organizaciones de funcionarios pblicos ya sean del tipo asociacin o
del tipo sindicato- han sido con frecuencia ms
conservadores que los sindicatos del sector privado en materia de objetivos y polticas. No obstante, aunque todava persiste en gran nmero de
pases ese conservatismo, se ha registrado una
tendencia, paralela a la rpida expansin del empleo en la administracin pblica y de la sindicacin de los funcionarios, por parte de dichas organizaciones a mostrarse ms resueltas en sus objetivos y tcticas, yendo incluso a veces a este
respecto ms all que los sindicatos del sector
privado; empero, lo anterior no significa que dichas organizaciones dejen de tomar en consideracin el inters pblico.
En su pgina 94, punto 2 (Funcionarios y agentes de los servicios pblicos, nmero 250) seala:
el Convenio nmero 98, en especial en su artculo 4, relativo al estmulo y fomento de la negociacin colectiva, es de aplicacin tanto en el sector
13
29
Sobre el Derecho de huelga, punto 3 (Restricciones concernientes a los servicios esenciales, la funcin pblica y algunas otras empresas),
Resolucin nmero 312, afirma: El reconocimiento del principio de la libertad sindical a los
funcionarios pblicos no implica necesariamente
el derecho de huelga.
En la Resolucin 314, el Comit admiti que el
derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso de prohibiciones, cuando se trate de
la funcin pblica o de servicios esenciales, ya que
en esos casos la huelga podra causar graves perjuicios a la colectividad nacional14.
5. Escenario sindical
A esto se suma que el papel poltico-institucional del sindicalismo ha disminuido considerablemente. Los vnculos con los partidos, que en el
pasado le permitieron un alto grado de intermediacin con otros grupos de la sociedad, estn
debilitados o quebrados.
El dilogo social no slo supone el abandono
de ciertos prejuicios ideolgicos entre los sindicalistas, sino tambin un cambio en las estrategias y
modos de accin del movimiento sindical.
14
30
Por otra parte, se observa una falta de informacin y de capacitacin de los dirigentes y afiliados sindicales en las temticas referidas a los
cambios tcnicos, a los nuevos sistemas de organizacin del trabajo y a los nuevos modelos de
administracin de empresas, que limitan y restringen la cobertura de los convenios colectivos y por
tanto la bsqueda para regular y paliar los efectos
de las transformaciones.
Es innegable que los nueve pases vienen enfrentando -en mayor o menor medida- dificultades
reales: la inestabilidad de los gobiernos, la fragilidad de las partes envueltas en el posible consenso, los programas de ajuste econmico, la competencia de los mercados internacionales, etc. Si a
ello se aade la conflictividad social y el ambiente
de tensin (guerras en algunos casos, presiones
polticas, etc.), es evidente que en cada proceso
est latente el posible fracaso. No obstante, el
dilogo sigue siendo una oportunidad que los sindicatos deben no dejar escapar.
A pesar de las dificultades, la concertacin
social puede convertirse en un instrumento indispensable para permitir el desarrollo sobre la base
En casi todos los pases de ALC se han producido transformaciones en las legislaciones laborales (el caso ms extremo es el del Per, que es
15
Larco, Giovanna; Carreras, Piera. Estudio comparativo de la formacin sindical en los pases andinos. Lima,
OIT, 1999. Documento de Trabajo 111.
33
Sin duda, en un mundo en donde la competitividad econmica se impone, y donde la flexibilizacin es un objetivo de los programas polticos de
los gobiernos, se deber asegurar la existencia de
mecanismos que permitan garantizar los derechos
mnimos de los trabajadores. Slo la participacin activa de todos los actores sociales en todos
los procesos nacionales puede garantizar que dicho objetivo se cumpla y que, por tanto, se pueda
as conseguir la paz social.
que se organizan los mercados, las relaciones entre stos y el Estado, y los vnculos que se establecen entre el Estado y la sociedad civil: el campo de
accin para las polticas nacionales no es igual
para todos los pases.
En cuanto a las funciones del Estado organizador, es central para los sindicatos determinar
con precisin las reas en las que es necesario
proponer reformas para desarrollar al Estado organizador, y proponer bateras de polticas pblicas para cada rea, de modo de generar crculos
virtuosos entre la inversin productiva, el empleo y el consumo de masas.
Construir socialmente una nueva capacidad estatal parecera ser la leccin de una integracin dinmica y activa del conjunto de los actores sociales.
d) Los procesos de integracin
El Estado ha cedido una parte de su soberana
y autonoma a favor de regulaciones colectivas de
varios aspectos vinculados a los procesos de integracin regionales. Pero, son las decisiones de
poltica nacional las que suelen promover y acelerar
la integracin de los mercados y, por consiguiente,
el movimiento hacia la globalizacin que ha venido
planteando el desafo de aprovecharla y orientarla.
Existen mrgenes para la eleccin y la experimentacin nacional en la bsqueda de iniciativas
que contribuyan a diferenciar entre una estrategia
de adaptacin pasiva y otra de administracin
creativa de dichos desafos.
16
35
nacional. All dice, en lo que respecta a la fijacin de las condiciones del trabajo, deber estarse a lo que disponga la legislacin nacional,
de aplicacin en cuanto a los elementos de aqullas que deben ser objeto de negociacin.
17
36
trecho a cubrir; una cosa es tener buenos convenios internacionales y buenas normas que coinciden con el espritu de los convenios internacionales, y otra cosa muy distinta es lograr que el
contenido de esas normas se plasme en la realidad
y genere el nacimiento de derechos laborales.
Adems, con el avance del proceso democrtico en la regin, tambin crece el pluralismo y
la participacin de la sociedad civil, con lo que
hay ms actores interviniendo en el proceso decisorio y promoviendo nuevas formas de organizacin del espacio poltico. Se requiere destacar
esta situacin, para avanzar hacia un modelo de
desarrollo alternativo sustentado en un enfoque
de fuerzas sociales con Estado, que es diferente al liberal ortodoxo de ms sociedad y menos
Estado.
En Amrica del Sur apareci un nuevo contexto de relaciones que ha favorecido una nueva
capacidad y disposicin de un determinado Estado para tomar decisiones por voluntad propia
junto con otros Estados y hacer frente en forma
conjunta a situaciones y procesos que se dan
dentro y fuera de sus fronteras: las coaliciones
interestatales, una estrategia eficaz para disminuir las asimetras de poder mediante una participacin comprometida de los Estados en los
asuntos mundiales, donde algunos actores no
gubernamentales tambin desempean un papel
importante en la determinacin de asuntos internacionales.
De igual forma, debe considerarse que las especificidades nacionales son rasgos paralelos al
proceso de globalizacin. Desde esta perspectiva,
se observa que el impacto de la globalizacin va a
variar en funcin de la conjugacin de diferentes
condiciones internacionales y nacionales: la ubicacin del Estado-Nacin en la divisin internacional del trabajo, su lugar en los distintos bloques de
poder, su posicin con respecto al sistema jurdico
internacional, su relacin con las organizaciones
internacionales. No todos los Estados estn igualmente integrados en la economa mundial.
Varios principios son fundamentales para lograr sindicatos fuertes en las Amricas, especialmente en ALC, donde se est experimentando,
desde hace dcadas, un estancamiento relativo en
el nmero de trabajadores sindicalizados y un
estancamiento absoluto en el nmero de las cotizaciones sindicales.
Cuadro 2
Pas
Notas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Costa Rica
El Salvador
Panam
1
1
Tipo de Empleo
1999
(en miles)
2000
(en miles)
Empleo Pblico
Empleo Total
1.325,3
8.251,8
Empleo Pblico
Empleo Total
7.927,2
71.676,2
Empleo Pblico
Empleo Total
547,2
3463
565,6
3.463,5
16,33
Empleo Pblico
Empleo Total
425,8
5.564,8
400,6
5.802,2
6,90
Empleo Pblico
Empleo Total
346,6
3.226,1
370,1
3.676,1
10,07
Empleo Pblico
Empleo Total
168,8
1.297,3
195,2
1.327,3
14,71
Empleo Pblico
Empleo Total
208,4
2.274,7
217,5
2.349,3
9,26
Empleo Pblico
Empleo Total
150,4
542,4
39
1.335,7
8.205,3
16,28
11,06
27,73
Esta informacin fue ampliada por los resultados de la investigacin realizada por Jos Sulbrandt en mayo
de 2002, por encargo del CLAD, la que se vuelca a continuacin.
Cuadro 3
Pas
Argentina (1)
Brasil (2)
Chile (3)
Colombia (4)
Ecuador (5)
Per (6)
Costa Rica (7)
El Salvador (8)
Panam (9)
PEA
Empleo Pblico
% Empleo Pblico/PEA
15.546,045
80.826,000
10.727,450
13.364,788
1.738,963
5.730,759
171,660
766,562
11,19
7,09
7,14
5,74
1.695,018
2.496,365
168,564
140,059
273,795
9,95
5,61
(1) Fuente: Elaboracin del CLAD sobre la base de datos suministrados por la Jefatura de Gabinete de Ministros. Secretara de la Funcin
Pblica. Direccin Nacional del Servicio Civil (julio 1999), Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, Instituto Nacional de
Estadstica y Censos (Censo Nacional de Poblacin, 1991). Buenos Aires, ao 1999.
(2) Fuente: Elaboracin del CLAD sobre la base de datos suministrados por los organismos oficiales pertinentes. Ao 2000. Nota: Slo se
dispone informacin del Gobierno Federal y empresas pblicas.
(3) Fuente: Elaboracin del CLAD sobre la base de datos suministrados por el Instituto Nacional de Estadsticas: Encuesta Nacional de Empleo
(Poblacin Econmicamente Activa, trimestre octubre-diciembre de cada ao; para 1999, trimestre junio-agosto) y Estimaciones de
Poblacin, 1990-2005 (segn Censo de Poblacin 1992, informacin al 30 de junio de cada ao); Subsecretara de Desarrollo Regional y
Adm. (SUBDERE), ao 1999. Nota: Poblacin Econmicamente Activa (PEA) considera la poblacin de 15 aos y ms.
(4) Fuente: Elaboracin del CLAD sobre la base de datos suministrados por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Direccin
de Apoyo a la Comisin Nacional del Servicio Civil (julio 1999), ao 1999. Nota: la informacin se refiere a 7 reas metropolitanas:
Santaf de Bogot, Barranquilla, Cali, Medelln, Bucaramanga, Manizales, Pasto. Las cifras comprenden a la PEA tanto Urbana como
Rural.
(5) El pas no ha brindado informacin.
(6) El pas no ha brindado informacin.
(7) Fuente: Elaboracin del CLAD sobre la base de datos suministrados por la Presidencia de la Repblica. Direccin General de Servicio Civil,
basados en: Proyecto Estado de la Nacin (Aos 2000-2002), ao 2002.
(8) Fuente: Elaboracin del CLAD con base en los datos suministrados por el Ministerio de Economa, DIGESTYC, Encuesta de Hogares de
Propsitos Mltiples (EHPM), 1990 al 2000. Ao 2000.
(9) Fuente: Elaboracin del CLAD sobre la base de datos suministrados por la Direccin de Planificacin y Desarrollo Institucional, del
Ministerio de Economa y Finanzas, en agosto de 1999, tomando la informacin del Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica.
Direccin de Presupuesto de la Nacin. Departamento de Programacin Presupuestaria (abril 1999), ao 1999.
40
La principal diferencia que hemos podido relevar en torno a la manera en que se considera el
empleo pblico en los distintos pases es su consideracin como servidor pblico o su asimilacin al concepto de trabajador asalariado segn
lo establecido para los trabajadores del Sector
Privado.
En todos los pases se garantiza estabilidad a los trabajadores del SP. Segn los pases,
se definirn ciertos requisitos para acceder a ella.
Por ejemplo, en Argentina se exige un perodo
de prueba de 12 meses; en Brasil, Chile, Ecuador, Per y Costa Rica el trabajador debe haber
accedido al cargo por concurso pblico; en El
Salvador, pas donde no existe la carrera administrativa, se exige que el ingreso haya sido por
medio de pruebas de idoneidad; por ltimo, en
Panam, la estabilidad depende de la competencia, lealtad y moralidad en el servicio. En
Colombia, desde el ao 1999 los cargos estn
siendo cubiertos nicamente de manera provisional, es decir que no existe la estabilidad, debido a
que el organismo encargado de llevar a cabo los
concursos an no ha sido creado. En Costa
Rica, no obstante la estabilidad, el Estado puede
rescindir los contratos de los funcionarios por
razones econmicas o funcionales, a cambio del
pago de una indemnizacin.
2. Libertad sindical
En todos los pases estudiados, excepto Chile,
Panam y El Salvador, los trabajadores del Sector Pblico tienen derecho a conformar libremente
asociaciones sindicales y a afiliarse y desafiliarse
de las mismas.
3. Derecho de huelga
Por ltimo, en la tercera categora, podemos agrupar a aquellos pases en los que el derecho de huelga
para los trabajadores del SP est prohibido. Tal es el
caso de Chile, El Salvador y Panam. Esto no
significa que en los hechos no se produzcan paralizaciones de actividades. Por ejemplo, en Chile es
comn la prctica de la huelga en el sector pblico.
4. Negociacin colectiva
El nico pas que ha celebrado un Convenio
Colectivo de Trabajo a nivel de la administracin
pblica nacional es Argentina. Este Convenio incluye al personal civil de la Administracin Central
y organismos descentralizados y pertenecientes a
trece sistemas escalafonarios. En este pas, por
otro lado, se han celebrado convenios sectoriales
en consonancia con el primero. La negociacin
colectiva comprende todas las cuestiones laborales que integran la relacin de empleo, -tanto las
de contenido salarial como las de condiciones de
trabajo-, a excepcin de la estructura orgnica de
la Administracin Pblica Nacional, las facultades
de direccin del Estado y el principio de idoneidad como base del ingreso y de la promocin en
la carrera administrativa. Al momento de la actualizacin de esta investigacin, se ha reabierto la
negociacin colectiva, siendo de destacar el hecho indito de que se ha llegado a un acuerdo
salarial con los gremios del sector, sobre el que se
brinda un informe por separado.
Otro pas donde el derecho a negociar colectivamente tambin se encuentra prohibido, aunque
en los hechos se ejerce, es el Per. Si bien esto no
se realiza a nivel nacional, se negocia a nivel de
cada entidad.
Encontramos, por otro lado, pases donde, estando prohibido el derecho a negociar colectivamente, se han efectuado convenios a nivel municipal.
Los pases en que la titularidad de la administracin del personal queda en manos exclusivas
del Presidente o de los Ministerios son: Argentina (donde el responsable ltimo de la negociacin es el Jefe de Gabinete de Ministros), Per y
Costa Rica.
Los pases que crean un organismo especial
para el fin mencionado son Brasil, donde la
Unin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios deben constituir un Consejo de poltica
de administracin y remuneracin del personal,
integrado por servidores designados por los Poderes respectivos; y Ecuador, donde la administracin de los recursos humanos y de remuneraciones del Estado est a cargo de la Secretara
Nacional Tcnica de Desarrollo de Recursos
Humanos y Remuneraciones del Sector Pblico,
entidad con personalidad jurdica de derecho
pblico, autonoma tcnica, funcional, administrativa y financiera, con jurisdiccin nacional. De
esta Secretara dependen las Unidades de Administracin de Recursos Humanos de cada Entidad Pblica. En relacin a las remuneraciones,
En Colombia, los empleados pblicos tampoco pueden negociar colectivamente: slo pueden
hacerlo los trabajadores oficiales, que son los encargados de sostener y mantener la obra pblica y
que se encuentran vinculados con el Estado a travs
de un contrato de trabajo. Sin embargo, a nivel
territorial se han realizado acuerdos colectivos. Tal
es el caso de la Asociacin de Empleados del
Municipio de Medelln (ADEM), que los ha llevado
a cabo junto con las administraciones municipales.
44
En cuanto a las asociaciones gremiales, su rgano de fiscalizacin, referente institucional, rgano de aplicacin, etctera, en los pases donde
hemos podido relevar informacin -Argentina,
Chile y Per-, es el Ministerio de Trabajo de
cada pas.
En Argentina, que, como ya hemos explicado, es el nico pas donde se ha llevado a cabo
un proceso de negociacin colectiva a nivel de la
Administracin Central, la contraparte empleadora en la Negociacin ha sido un cuerpo conformado por miembros de la Secretara de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Subsecretara de la Gestin Pblica de la
Jefatura de Gabinete de Ministros, y la Secretara de Hacienda del Ministerio de Economa,
Obras y Servicios Pblicos. Se integraron a las
negociaciones sectoriales representantes de los
respectivos ministerios.
Por otra parte, ese mecanismo permiti ir adentrndose en buscar soluciones a un tema tan conflictivo como es el del personal contratado, y en
muchos casos permiti evitar que un conflicto
tuviera que ser resuelto ante la justicia, ya que
tanto la Comisin como los actores sindicales
llegaron a valorar mucho ms las soluciones consensuadas, por ser ms acordes con el verdadero
inters de cada parte18.
18
46
47
48
ANEXO 1
ANLISIS POR PAS
1. Repblica Argentina
a) Marco institucional
La Argentina, a partir de la ratificacin de los
convenios 151 y 154 de la OIT, ha avanzado en el
desarrollo de las RRLL en su Sector Pblico. Cuenta
con una legislacin (Ley N 24.185/92, de Convenio Colectivo de Trabajo en el Sector Pblico LNCAP; y Ley N 25.164, Marco de Regulacin
del Empleo Pblico Nacional) que regula las condiciones de empleo en el sector, habiendo llegado a la
discusin y firma, en diciembre de 1999, de un
Convenio Colectivo de gran amplitud y riqueza.
De este modo se estar en mejores condiciones para extender la prctica hacia los otros
niveles del Estado, as como a otros pases que
protagonicen distintos estados en el desarrollo
de sus propias RRLL, contribuyendo as a acortar
los tiempos y esfuerzos de sus propias experiencias, colaborando de esta manera a establecer la
negociacin como prctica cotidiana e ineludible.
b) Libertad sindical individual - Normas
especficas19
Puesto que las negociaciones en el Estado estn fuertemente relacionadas con el ejercicio pleno de la democracia, con la eleccin de un nuevo
gobierno en Argentina en 2003 se reabri la actividad paritaria, si bien con cierta dilacin, puesto
que recin en agosto de 2004 se conformaron las
comisiones paritarias a nivel nacional, sin que hasta el momento se hayan conformado las sectoriales, pues es importante, luego de cuatro aos de
vigencia del primer Convenio Colectivo de Trabajo (CCT), realizar ajustes y mejoras a la estructura del mismo.
La negociacin es, de todas formas, un mecanismo habitual del desarrollo de las RRLL en el
Estado, a nivel de los organismos: sin embargo, se
espera desarrollar en profundidad los mecanismos
de resolucin preventiva de conflictos, propendiendo a su extensin e instalacin en los Estados
provinciales y municipales.
Rial, Noem. La representatividad de los actores sociales: las formas emergentes de representacin de los
trabajadores. Citado en el documento de ex becarios
argentinos del grupo BolognaCastilla la Mancha Turn, XIII Encuentro Puerto Varas (noviembre de 2004).
Pero, para ello, el Estado y los sindicatos debern encarar un serio proceso de formacin permanente de los paritarios, tanto sindicales como
del mismo Estado, tanto en normativas y conteni49
proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador:...proteccin contra el despido arbitrario.
Captulo Primero. Artculo XIV: Toda persona tiene derecho al trabajo. Artculo XXII:
Toda persona tiene derecho a asociarse con
otras para promover, ejercer y proteger sus
intereses legtimos...
Se deber garantizar:
a) la libertad de afiliacin, de no afiliacin y de
desafiliacin, sin que ello comprometa el ingreso
a un empleo o su continuidad en el mismo;
b) evitar despidos o perjuicios a un trabajador que
tengan como causa su afiliacin sindical o su
participacin en actividades sindicales;
c) el derecho a ser representados sindicalmente,
conforme a la legislacin, acuerdos y convenciones colectivos de trabajo vigentes en los
Estados Parte.
20
51
Art. 31.- Son derechos exclusivos de la Asociacin sindical con personera gremial:
a) Defender y representar ante el Estado y los
empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores;
b) Participar en instituciones de planificacin y
control de conformidad con lo que dispongan las normas respectivas;
c) Intervenir en negociaciones colectivas y vigilar el cumplimiento de la normativo laboral y de seguridad social;
d) Colaborar con el Estado en el estudio y solucin de los problemas de los trabajadores;
e) Constituir patrimonios de afectacin que tendrn los mismos derechos que las cooperativas y mutualidades;
f) Administrar sus propias obras sociales y, segn el caso, participar en la administracin
de las creadas por ley o por convenciones
colectivas de trabajo.
21
52
16 de diciembre de 1992.
Es decir que los artculos 4 y 6 de la LNCAP prevn dos niveles de negociacin y dos
formas agregadas de integrar la representacin
trabajadora. En este caso el legislador ha querido
que, cuando la negociacin alcanza a una parte o
sector del colectivo pblico nacional, integren la
comisin negociadora tanto las organizaciones
cuyas personeras coinciden exactamente con el
mbito de la negociacin, como tambin aquellas
que lo superan.
Y ello fue as porque, al momento de proyectarse esta ley en nuestro pas, existan desde mucho tiempo atrs dos asociaciones sindicales con
personera representativas de los empleados pblicos a nivel nacional, y otras, tambin con personera, representativas de empleados pblicos con
menor alcance territorial y personal. De manera tal
que la LNCAP reflej la historia y la vigencia de
las particularidades del mapa de representacin
sindical en el Sector Pblico.
Puesto que estos factores, unidos al gran endeudamiento que se hizo necesario para mantener
el esquema, se reflejaron en un primer momento
en elevadas tasas de crecimiento del PIB y la
desaceleracin de la inflacin, se produjo una
sensacin de logros en la propuesta enunciada de
modernizar e integrar la Argentina en el mundo.
Las privatizaciones, la desregulacin de las actividades econmicas y la lucha contra la evasin
dieron lugar a un aumento en la recaudacin tributaria. El gasto pblico social, medido como porcentaje del PBI, aument su participacin, entre
1980-1996 de un 14,57% a un 16,89%. Mientras
tanto, el resto de las erogaciones disminuy proporcionalmente de un 17,95% del PBI a un 7,63%.
Una evaluacin objetiva de esta primera Reforma descubre un conjunto de situaciones que la
revelan como incompleta.
Para esto, deba de llevarse a cabo una reorganizacin del Sector Pblico nacional, a fin de lograr su mayor eficiencia y racionalizacin.
1)
2)
3)
4)
As, hubo importantes centros urbanos afectados por la privatizacin o cierre de actividades
productivas estatales, as como provincias que
debieron asumir nuevos gastos con las transferencias de servicios sociales.
En la Argentina uno de los efectos de los gobiernos militares fue la estigmatizacin del empleo
pblico como valor social del servicio pblico.
Hasta el momento, el proceso de democratizacin
no logr reconstruir este valor entre los agentes
estatales. Lo cual expresa un predominio de la
lgica de ajuste estatal por encima de una lgica
de democratizacin y modernizacin del Estado.
La nueva concepcin del empleo pblico busc asimilar la lgica del empleo privado y desconocer el concepto de servidor pblico. Esto
quiere decir que la lgica de mercado, basada en
56
minado costo laboral y relacionar el ingreso salarial con el aumento de la productividad de la rama
o de las empresas. Se advierte este proceso en el
empleo pblico. Las normas sancionadas para
regularlo plantean conceptos similares a los establecidos en la Ley de Empleo de 1991. Por otra
parte, los sistemas jubilatorios y de riesgos de
trabajo, entre otras cuestiones, dieron igual tratamiento al empleo privado y al pblico.
Una parte sustantiva de estas cuestiones recibieron tratamiento en la Ley de Emergencia Econmica, en la Ley de Reforma del Estado y en la
Ley de Consolidacin de la Deuda. Estas normas
buscaron resolver, en el plano laboral, la deuda
previsional, las deudas vinculadas a los juicios
laborales del Sector Pblico, la reduccin del empleo pblico, la eliminacin de las regulaciones de
los mercados laborales y la descentralizacin de
las negociaciones colectivas.
El empleo pblico tendi a incorporar aspectos relacionados con los nuevos procesos de trabajo, y el Estado comenz a sustituir el empleo
permanente por el empleo basado en la flexibilidad contractual. Los sistemas de retiros, de riesgos de trabajo y de obras sociales se equipararon
con los del Sector Privado.
La tarea de mejorar la capacidad institucional
del Estado todava no ha terminado; an debe
llevarse a cabo la tarea ms difcil: lograr la eficiencia institucional, para contribuir al logro del progreso social.
y empresas estatales. Adems, estableci las bases legales para la desregulacin de los distintos
mercados comerciales y laborales.
EL SINAPA reemplaza al sistema escalafonario denominado 1428, que rega desde 1973.
Ello implica que los agentes comprendidos principalmente en el ncleo administrativo de la APN
hayan sido reencasillados en el nuevo sistema.
Crea un nuevo rgimen de carrera administrativa
de empleo, que procura profesionalizar el empleo
pblico. Comprende seis niveles verticales, que
categorizan a los agentes segn las funciones bsicas de conduccin o coordinacin, profesionales
y operativas, las que constituyen la denominada
carrera vertical. Cada nivel tiene una apertura de
grados, que se denomina la carrera horizontal.
La carrera vertical implica requisitos mnimos de
educacin formal, capacitacin, edad, etc. El desarrollo de la carrera horizontal implica, por parte
del agente, el cumplimiento de los criterios establecidos en el subsistema de evaluacin de desempeo y de capacitacin. Comprende tres agrupamientos de funciones: General, Cientfico-Tcnico y Especializado.
La desregulacin econmica actu sobre diversos escenarios protegidos o con regmenes especiales y plante la primera medida de apertura en
distintos niveles de las negociaciones colectivas.
La reforma organizacional del Estado dio lugar
a una serie de modificaciones en el empleo pblico. Ellas implicaron incorporar cuestiones relativas a la capacitacin, la productividad y la reforma de los sistemas de carrera. Adems, implicaron la transferencia a las jurisdicciones provinciales de un gran nmero de personal, como maestros y personal de salud pblica.
Algunos de los efectos de la reforma estatal
fueron: una constante disminucin de personal en
el Estado Nacional (cargos permanentes y transitorios presupuestados), un aumento en el empleo provincial, y la incorporacin de personal
bajo formas contractuales basadas en la flexibilidad laboral.
Esta Ley determina que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debe ser la Autoridad
administrativa de aplicacin, facultada para disponer la celebracin de las audiencias que considere necesarias para lograr un acuerdo. Los preceptos de esta ley deben ser interpretados de
conformidad con el Convenio 154 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre fomento de la negociacin colectiva, ratificado por
Ley 23.544.
En cuanto a la Administracin Pblica Nacional, en 1996 se dict el Decreto 660, que plantea la modificacin de los sistemas de contratacin laboral estatal (Estatuto Jurdico Bsico
y regmenes escalafonarios). Adems, plantea
reformas especficas por rea ministerial, as como
en el sistema de defensa nacional y en el de
seguridad interior.
Crea la Comisin Permanente de Aplicacin y Relaciones Laborales (COPAR), constituida por representantes del Estado empleador y
de los gremios. Determina los alcances de la
representacin gremial y de los representantes
por jurisdiccin y nmero de empleados. Establece que el Estado har un aporte a los gremios
equivalente al 0,5 % de la remuneracin bruta de
los empleados involucrados.
Entre los requisitos de ingreso, esta Ley resuelve que el convenio colectivo deber estable60
manente, la afiliacin sindical y la negociacin colectiva, licencias, compensaciones e indemnizaciones, asistencia social, higiene y seguridad, renuncia y jubilacin. La estabilidad en la funcin es
materia de reglamentacin convencional. El perodo de prueba es de 12 meses antes de acceder a
la estabilidad laboral plena. Las promociones a
cargos vacantes deben basarse en sistemas de
seleccin de antecedentes, mritos y aptitudes. El
CCT debe determinar los mecanismos de participacin y control de las organizaciones sindicales.
Tambin el rgimen de licencias, justificaciones y
franquicias es materia convencional.
Los delegados sindicales no pueden ser afectados en el ejercicio de sus funciones ni ser puestos en disponibilidad. Los agentes realizan tareas
propias de su categora o nivel y del desarrollo de
tareas complementarias o instrumentales en funcin de los objetivos del trabajo. Para la movilidad geogrfica se requiere el consentimiento del
trabajador.
en el lapso de un ao, declarado cesante y exonerado. Entre las causales de la cesanta se destacan
las calificaciones deficientes como resultado de
evaluaciones que impliquen desempeo ineficaz
durante tres aos consecutivos o cuatro alternados en los ltimos diez aos de servicio, en tanto
haya contado con oportunidades de capacitacin.
El agente afectado por alguna sancin debe recurrir a la va administrativa comn y, una vez agotada sta, a la va judicial.
2. Brasil
La Ley 8.745 de 1993 y la 9.849 de 1999, esta ltima modificatoria de la primera-, habilitan
a la Unin, Estados y municipios a la contratacin por tiempo determinado para atender a la
necesidad temporaria de inters pblico excepcional, en casos definidos por la Constitucin
Nacional. Se establecen plazos improrrogables
para las contrataciones.
a) Organizacin Jurdico-poltica
Brasil es un pas federal, cuyas instancias administrativas son la Unin, los Estados, un Distrito
Federal y los Municipios.
b) Grado de autonoma de los Estados,
Distrito Federal y Municipios
La normativa establece que el contrato de trabajo por tiempo indeterminado podr ser rescindido solamente por acto unilateral de la Administracin Pblica en las siguientes ocasiones: a) prctica de falta grave, dentro de las enumeradas en la
CLT; b) acumulacin ilegal de cargos, empleos o
funciones pblicas; c) necesidad de reduccin del
cuadro de personal, por exceso de gasto; d) insuficiencia en el desempeo, aprobada en procedimiento por el cual se asegure al menos un recurso
jerrquico dotado de efecto suspensivo, que ser
juzgado en treinta das, y previo conocimiento de
los patrones mnimos exigidos para la continuidad
de la relacin de empleo, obligatoriamente establecidos de acuerdo con las peculiaridades de las
actividades ejercidas.
La Constitucin Federal se refiere a la formacin y capacitacin del personal que se desempea en la funcin pblica. La Unin, los Estados
y el Distrito Federal deben mantener escuelas de
63
gobierno para la formacin y el perfeccionamiento de los servidores pblicos. La participacin en los cursos es requisito para la promocin
en la carrera administrativa.
Aparentemente, han proliferado las contrataciones, pero slo a nivel municipal, no federal.
f) Cantidad de trabajadores empleados
en el Sector Pblico
Nos han expresado que no existen representantes de los trabajadores en el sector, producindose una gran distancia entre la direccin del
sindicato y los representados. Algunos sindicatos
municipales consiguieron, a nivel municipal, contar
con representantes. Esto sucedi en aquellas intendencias donde los administradores son ms
conscientes y comprometidos.
k) Instancias de participacin
La Constitucin Federal asegura a los servidores pblicos el derecho de libre asociacin sindical. Garantiza adems, entre otros, los siguientes
derechos: a) (al trabajador) a ser representado
por el sindicato; b) de inamovibilidad del dirigente
sindical, hasta un ao de finalizado su mandato; c)
de descontar en planilla el valor de las cuotas
sindicales de los trabajadores afiliados y el de las
contribuciones definidas.
Existen asociaciones sindicales de alcance nacional, aunque no son de primer grado, sino que se
trata de Confederaciones o Centrales Sindicales.
Actualmente estn siendo discutidas propuestas de reforma sindical.
Segn lo manifestado por uno de nuestros entrevistados, el grado de representatividad de las
organizaciones sindicales es relativo, ya que muchas de ellas mantienen la influencia de la intervencin estatal instaurada por Getlio Vargas, dictador de los aos 30, y que sigue practicndose
debido a la vigencia de la CLT, creada por l, que
disciplina al movimiento sindical.
Por otro lado, los representantes sindicales no
cuentan con libertad de accin en los lugares de
trabajo ni con licencias gremiales. Los nicos protegidos por la ley son los directores sindicales. No
obstante ello, pueden ser dimitidos, aun teniendo
estabilidad temporal y las prerrogativas de lideres
sindicales. De hecho, segn uno de nuestros entrevistados, quando muito incomodam chegam a
ser ameaados, at sofrendo atentados.
Por ltimo, y segn las mismas fuentes, el Ministerio Pblico dista de ser fiscalizador de la Ley.
l) Instancias de resolucin de conflictos
l.1) Huelga
El derecho de huelga en el Sector Pblico est
garantizado por la Constitucin Federal, dentro
del captulo de derechos sociales. En el rgimen
anterior este derecho se encontraba prohibido. En
la actualidad slo est vedado a los miembros de
las Fuerzas Armadas, en razn del tipo de actividad que desarrollan.
22
66
Ministerio Pblico del Trabajo para la instauracin del conflicto en la Justicia del Trabajo, as
como requerir la instauracin de la huelga y denunciar cuando hubiera indicios de delito, o iniciar la accin de improbidad administrativa o
accin civil pblica contra los representantes del
Poder Pblico que infrinjan la ley de huelga. O
sea, se aplican los mecanismos propios del conflicto colectivo.
El proyecto presentado por la Diputada Elcione Barbalho admite la existencia del juicio arbitral,
con decisin irrecurrible, que acta en el caso de
movimientos de autodefensa como la huelga o el
lock out. A modo de ejemplo, los trabajadores
en el sector salud, que es considerado un servicio
esencial, pueden realizar huelgas manteniendo el
30% del servicio.
En la actualidad se nos ha comentado que son
frecuentes las huelgas, manifestaciones, ocupaciones de intendencias, as como de audiencias
pblicas y campamentos, motivadas por la necesidad y el abuso, cuando se tornan insoportables. Sus resultados suelen ser bastante significativos ya sea por la movilizacin o por la intervencin de la Justicia.
El proyecto del Gobierno Federal trata de establecer medios para restringir o hasta impedir
que los servidores pblicos puedan ejercer este
derecho, al exigir que se mantenga el funcionamiento regular de los servicios, con un mnimo del
50% de los servidores en actividad. Por otro lado,
establece una elevada multa que sera impuesta a
los sindicatos en caso de que no cumplieran con
las determinaciones legales y judiciales.
23
67
l.2) Reclamos
3. Chile
a) Organizacin Jurdico-poltica
El gobierno provincial es ejercido por un Gobernador, quien se encuentra subordinado al Intendente respectivo.
c) Legislacin que regula el Empleo
El empleo pblico se encuentra regulado por la
Constitucin Nacional, los Convenios Internacio68
La legislacin chilena incluye, dentro del concepto de Sector Pblico, al personal de Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, rganos y Servicios Pblicos (Contralora General de la Repblica, Banco Central, Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, Municipalidades y Empresas
Pblicas). Cabe aclarar que estas ltimas no se
rigen por el derecho administrativo estatuido por
la legislacin enumerada, sino que se regulan por
el Cdigo del Trabajo, que corresponde al derecho laboral privado.
e) Caracterizacin del Empleo Pblico
e.1) Empleo regido por derecho pblico
El carcter estatutario de la carrera administrativa tiene rango constitucional. Esta norma garantiza la igualdad de oportunidades para el acceso al
empleo pblico, la capacitacin y el perfeccionamiento de los funcionarios.
Los ascensos pueden realizarse por promocin o, en caso excepcional, por concurso. Se
garantiza la objetiva evaluacin del desempeo al
ser basada en el mrito y la antigedad. El sistema
de calificacin tiene por objeto evaluar el desempeo y las aptitudes de cada funcionario, segn las
exigencias y caractersticas de su cargo. Sirve
igualmente de base para el ascenso y los estmulos
y tambin para la eliminacin del servicio.
Existe otra modalidad de contratacin, denominada a honorarios, que no se encuentra subordinada ni sujeta a ninguna dependencia (Binder:
2000). Los contratos bajo la modalidad a contrata, que es de duracin anual, pueden ser renovados. Algunos son renovados por varios perodos
consecutivos, pero en el ao 2004 ha aumentado
el nmero de despidos y no de renovaciones.
Tal como nos han informado dirigentes gremiales de este pas, casi la mitad de los trabajadores del
SP se encuentra fuera del rgimen de estabilidad.
Los servicios pblicos centralizados o descentralizados que desarrollan su actividad en toda una
Regin o en una parte de ella se encuentran sometidos, en su caso, a la dependencia o supervigilancia del respectivo Intendente. No obstante, esos
servicios se encuentran sujetos a las polticas nacionales y a las normas tcnicas del Ministerio a
cargo del sector respectivo.
j) Actor sindical
Los trabajadores de la Administracin del Estado, incluidas las Municipalidades, y del Congreso Nacional tienen el derecho de constituir, sin
autorizacin previa, asociaciones de funcionarios.
El nico requisito con que cuentan es que deben
sujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas.
Sin embargo, se les prohbe a los funcionarios
pblicos el derecho de sindicalizacin.
71
Segn la Ley 19.296, las asociaciones de funcionarios pueden ser de carcter nacional, regional, provincial o comunal, segn la estructura jurdica del servicio, reparticin, institucin o ministerio en que se constituyan. Aquellas asociaciones
que tienen estructura jurdica nacional pueden tener como base la organizacin de los funcionarios
de la respectiva institucin en la Regin.
d) Hacer presente, ante las autoridades competentes, cualquier incumplimiento de las normas del Estatuto Administrativo y dems que
establezcan derechos y obligaciones de los
funcionarios;
e) Dar a conocer a la autoridad sus criterios sobre
polticas y resoluciones relativas al personal, a la
carrera funcionaria, a la capacitacin y a materias de inters general para la asociacin;
f) Representar a los funcionarios en los organismos y entidades en los que la ley les concediere participacin; y poder asumir, a solicitud del interesado, la representacin de los
asociados para deducir, ante la Contralora
General de la Repblica, el recurso de reclamacin establecido en el respectivo Estatuto
Administrativo;
g) Prestar asistencia y asesora tcnica a sus asociados y a sus grupos familiares, pudiendo los
asociados otorgar tambin tal asistencia a los
trabajadores pasivos que hubieren sido miembros del respectivo servicio o institucin, si as
lo solicitaren, y, tambin, procurarles recreacin y esparcimiento a tales pasivos y a sus
grupos familiares;
h) Constituir mutualidades, fondos y otros servicios, as como concurrir a su constitucin, o
asociarse y participar en ellos. Estos servicios
podrn consistir en asesoras tcnicas, jurdicas,
educacionales, culturales, de promocin, socioeconmicas y otras;
i) Constituir instituciones de carcter previsional o
de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurdica, as como concurrir a su constitucin, o
asociarse y participar en ellas.
k) Instancias de participacin
Los funcionarios pblicos tienen derecho a reclamar ante la Contralora General de la Repblica
cuando se incumple la legalidad afectando los
derechos que les son garantizados por su estatuto.
Cuentan con este mismo derecho las personas
que se postulen a un concurso pblico para ingresar a un cargo en la Administracin del Estado.
En los hechos no se reconoce a los trabajadores del SP el derecho a negociar colectivamente, aunque s se han llevado a cabo negociaciones informales y se est buscando alguna forma de regulacin. El no contar con una normativa
general que regule las negociaciones hace que
los resultados de los acuerdos dependan de la
fuerza de cada organizacin y de la voluntad de
los funcionarios que ocupen el lugar de contraparte en cada ocasin.
4. Colombia
a) Organizacin Jurdico-poltica
La organizacin jurdica de Colombia es unitaria, y la gestin administrativa es descentralizada. El poder pblico se encuentra dividido en
tres ramas: legislativa, ejecutiva y judicial. Adems de los rganos que las integran, existen
otros, autnomos e independientes, cuyo objeto
es el cumplimiento de las dems funciones del
Estado. La Constitucin Poltica colombiana establece que, si bien los diferentes rganos del
Estado poseen funciones que les son propias,
colaboran armnicamente con los dems para la
realizacin de sus fines.
Existe una diferenciacin entre empleados pblicos y trabajadores oficiales u oficiales pblicos.
Los primeros tienen establecida con el Estado una
relacin legal y reglamentaria; los segundos estn
vinculados al servicio pblico mediante un contrato que se rige por normas especiales.
La nueva Ley de Carrera Administrativa define que conforman la funcin pblica quienes prestan servicios personales remunerados, con vincu74
En principio, los trabajadores de las empresas pblicas son considerados trabajadores oficiales, por lo que se rigen por el Cdigo de
Trabajo (derecho privado). La nica empresa
pblica que ha quedado sin privatizar es la empresa petrolera nacional.
g)
h)
i)
Como responsable de la administracin de la
carrera administrativa, las funciones de esta Comisin son las siguientes:
a) Establecer, de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se
desarrollarn los procesos de seleccin para la
provisin de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la
presente ley;
b) Acreditar a las entidades para la realizacin de
procesos de seleccin, de conformidad con lo
dispuesto en el reglamento, y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artculo 30 de la
presente ley;
c) Elaborar las convocatorias a concurso para el
desempeo de empleos pblicos de carrera, de
acuerdo con los trminos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento;
d) Establecer los instrumentos necesarios para
la aplicacin de las normas sobre evaluacin
del desempeo de los empleados de carrera
administrativa;
e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos
de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados; y, el Banco de
Datos de empleados de carrera desplazados
por razones de violencia;
f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de
los respectivos nominadores, las listas de per-
k)
sonas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad
con la informacin que repose en los Bancos de
Datos a que se refiere el literal anterior;
Administrar, organizar y actualizar el registro
pblico de empleados inscritos en la carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes;
Expedir circulares instructivas para la correcta
aplicacin de las normas que regulan la carrera
administrativa;
Realizar los procesos de seleccin para el ingreso al empleo pblico a travs de las universidades pblicas o privadas o instituciones de educacin superior que contrate para tal fin; j) Elaborar
y difundir estudios sobre aspectos generales o
especficos de la gestin del empleo pblico en lo
relacionado con el ingreso, el desarrollo de las
carreras y la evaluacin del desempeo;
Absolver las consultas que se le formulen en
materia de carrera administrativa.
d)
e)
f)
g)
h)
i)
normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los principios de celeridad,
eficacia, economa e imparcialidad. Toda Resolucin de la Comisin ser motivada, y contra las
mismas proceder el recurso de reposicin;
Resolver en segunda instancia las reclamaciones que sean sometidas a su conocimiento, en
asuntos de su competencia;
Conocer de las reclamaciones sobre inscripciones en el Registro de Empleados Pblicos, de
los empleados de carrera administrativa a quienes se les aplica la presente ley;
Velar por la aplicacin correcta de los procedimientos de evaluacin del desempeo de los
empleados de carrera;
Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de violacin
de las normas de carrera, para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar;
Tomar las medidas y acciones necesarias para
garantizar la correcta aplicacin de los principios de mrito e igualdad en el ingreso y en el
desarrollo de la carrera de los empleados pblicos, de acuerdo a lo previsto en la presente ley;
Presentar un informe ante el Congreso de la Repblica dentro de los diez (10) primeros das de
cada legislatura, o cuando ste lo solicite, sobre
sus actividades y el estado del empleo pblico,
en relacin con la aplicacin efectiva del principio de mrito en los distintos niveles de la Administracin Pblica bajo su competencia.
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
79
entidades pblicas y con la Comisin Nacional del Servicio Civil en lo relacionado con el
Registro Pblico de Carrera;
j) Asesorar a la Rama Ejecutiva de todos los
rdenes y, en especial, a los municipios, en
materias relacionadas con la gestin y desarrollo del talento humano;
k) Formular planes estratgicos de recursos
humanos y lneas bsicas para su implementacin por parte de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva;
l) Desarrollar, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la estructura del empleo pblico que permita la aplicacin de las normas de funcin pblica;
m) Velar por el prestigio del Gobierno como
empleador;
n) Determinar los parmetros a partir de los
cuales las entidades del nivel nacional y territorial elaborarn los respectivos manuales de
funciones y requisitos, y hacer seguimiento
selectivo de su cumplimiento a las entidades
del nivel nacional;
o) Formular el Plan Nacional de Formacin y
Capacitacin;
p) Apoyar a la Comisin Nacional del Servicio
Civil, cuando sta lo requiera, en el desempeo de sus funciones;
q) Las dems que le asigne la ley.
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
80
k) Instancias de participacin
j) Actor sindical
Como ya se ha expresado, la Constitucin
garantiza el derecho a conformar libremente sindicatos o asociaciones, sin la intervencin del Estado. Su reconocimiento jurdico se producir con
la inscripcin del acta de constitucin. Quienes no
gozan de este derecho son los miembros de la
Fuerza Pblica.
Se ha elevado ante la OIT un nmero considerable de quejas por violaciones a la Libertad Sindical. Las reclamaciones van ms all del mbito
del simple derecho de sindicalizacin: lo que se
reivindica es el derecho a la vida, por la persecucin que sufren los trabajadores y sus representantes en este pas.
Dentro del conflicto armado presente en Colombia, el sindicalismo es uno de los sectores ms
afectados, situacin que se verifica a partir de asesinatos, desapariciones forzadas, amenazas y desplazamientos. Consecuencia de tal situacin es el
repliegue y retiro de los afiliados de sus organizaciones.
81
La Ley 909 del 2004 establece el funcionamiento regular de las Comisiones de Personal, a
Segn nos ha informado un representante sindical de Colombia, los trabajadores oficiales tienen garantizado este derecho, pero no as los
empleados pblicos.
Los servicios esenciales son luego definidos
en el Cdigo del Trabajo, que considera como
servicio esencial a toda actividad organizada
que tienda a satisfacer necesidades de inters
general en forma regular y continua, de acuerdo
con un rgimen jurdico especial, bien que se
realice por el Estado, directa o indirectamente, o
por personas privadas.
Establece luego, aunque no taxativamente, como
servicio esencial a las siguientes actividades:
a) Las que se presten en cualquiera de las ramas
del Poder Pblico;
b) Las de empresas de transportes por tierra, agua
y aire; y de acueducto, energa elctrica y telecomunicaciones;
c) Las de establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clnicas;
d) Las de establecimientos de asistencia social, de
caridad y de beneficencia;
e) Las de las plantas de leche, plazas de mercado,
mataderos y de todos los organismos de distribucin de estos establecimientos, sean ellos
oficiales o privados;
f) Las de todos los servicios de la higiene y aseo de
las poblaciones;
l.2) Reclamos
La Ley 584 de 2000 define que los servidores
pblicos, exceptuando aquellos servidores que
ejerzan jurisdiccin, autoridad civil, poltica o cargos de direccin o administracin, son susceptibles de ser amparados por el fuero sindical.
5. Ecuador
a) Organizacin Jurdico-poltica
La organizacin jurdica de Ecuador es unitaria; su administracin, descentralizada y descon83
Ambas categoras incluyen a quienes se desempeen en todas las instituciones, entidades y organismos del Estado. Incluyen adems a las corporaciones, fundaciones, empresas, compaas y en
general sociedades en las cuales las instituciones
del Estado tengan mayora de acciones o un aporte
total o parcial de capital o bienes de su propiedad
al menos en un cincuenta por ciento.
Sin embargo, dicho personal y todo aquel servidor de las instituciones del Estado que no est
comprendido en el servicio civil sern sujetos de
los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones que establece la Ley Orgnica y que no estn
previstas en aquellas que las normen.
Luego, existe una cantidad de funcionarios que,
si bien se encuentran dentro del Sistema de Servicio Civil, no estn comprendidos dentro de la
carrera administrativa. stos son:
a) Los servidores protegidos por la Ley de Servicio Exterior;
b) Los funcionarios que tienen a su cargo la direccin poltica y administrativa del Estado, los
Ministros, Secretarios Generales y Subsecretarios de Estado; el Secretario Nacional Tcnico de Recursos Humanos y Remuneraciones, los titulares y las segundas autoridades de
las instituciones del Estado; los titulares de los
organismos de control y las segundas autoridades de estos organismos; los secretarios generales; los coordinadores generales; los coordinadores institucionales; los intendentes de control; los directores; los gerentes y subgerentes
de las empresas e instituciones del Estado; los
La Ley de Servicio Civil garantiza a los servidores pblicos los siguientes derechos:
a) Gozar de estabilidad en su puesto, luego del
perodo de prueba;
b) Percibir una remuneracin justa, que ser proporcional a su funcin, eficiencia y responsabilidad;
c) Gozar de prestaciones legales y de jubilacin
cuando corresponda, de acuerdo con la ley;
d) Ser restituidos a sus puestos cuando terminaren el servicio militar obligatorio; este derecho
podr ejercitarse hasta treinta das despus de
haber sido licenciados de las Fuerzas Armadas; e) Recibir la indemnizacin por supresin
del puesto;
f) Asociarse y designar sus directivas;
g) Disfrutar de treinta das de vacaciones anuales
pagadas, despus de once meses, por lo menos,
de servicio continuo;
h) Ser restituidos a sus puestos en el trmino de
cinco das posteriores a la ejecutora de la sentencia, en caso de que el Tribunal competente
haya fallado a favor del servidor suspendido o
destituido; y recibir, de haber sido declarado
nulo el acto administrativo impugnado, las remuneraciones con los respectivos intereses que
dej de percibir en el tiempo que dur el proceso legal respectivo;
i) Demandar ante los organismos y tribunales competentes el reconocimiento o la reparacin de
los derechos que consagra esta Ley Orgnica;
j) Recibir un tratamiento preferente para reingresar, en las mismas condiciones de empleo, a la
institucin pblica de la que hubiere renunciado
para emigrar al exterior en busca de trabajo, en
forma debidamente comprobada; y,
k) Otros que establezca la ley.
Segn la opinin del mismo representante sindical antes citado, se presenta una situacin similar
con respecto al cumplimiento de los Convenios de
la OIT ratificados, ya que, aduciendo la necesidad
de mantener el equilibrio econmico del pas, se
ha generado un andamiaje de leyes que vulneran y
reducen los derechos laborales pblicos.
86
g)
h)
i)
j)
k)
l)
e) Cumplir las funciones tcnicas que le fueren delegadas por la Secretara Nacional Tcnica de
Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Pblico;
f) Desarrollar programas de reclutamiento para seleccionar candidatos idneos para la Institucin;
g) Elaborar y administrar las pruebas para el ingreso de los aspirantes a puestos, mediante concursos de mritos y oposicin, bajo las modalidades de comparecencia, sin comparecencia,
abiertos, cerrados y otros;
h) Certificar las nminas de elegibles y enviarlas a las
autoridades nominadoras que las soliciten; i) Planear y administrar el sistema de evaluacin del
desempeo de la Entidad, mediante metodologas objetivas y principalmente cuantificables;
j) Preparar los registros y estadsticas del personal
de la Institucin;
k) Tramitar las sanciones disciplinarias a los servidores de la Institucin, de conformidad con el
rgimen disciplinario vigente;
l) Informar sistemtica y permanentemente a la
Secretara Nacional Tcnica de Desarrollo de
Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Pblico de sus actividades, as como preparar
las sugerencias y trabajos para el mejoramiento
de la administracin de recursos humanos;
p) Establecer prcticas adecuadas de gestin de
personal, supervisin, sistemas de sugerencias,
salubridad y seguridad, evaluacin de rendimiento, psicologa laboral, motivacin, condiciones adecuadas de trabajo y otras, dentro de
la Entidad;
n) Participar en la preparacin de los proyectos de
presupuestos de gastos de personal de la entidad;
) Presentar a su inmediato superior, para su aprobacin, los planes y proyectos a los que se refieren los literales anteriores; y,
o) Otras funciones establecidas en la Ley y sus
reglamentos.
88
Los trabajadores del Seguro Social, que siempre estuvieron cubiertos por el Cdigo de Trabajo
y por un nico Convenio Colectivo, fueron divididos por medio de un Decreto dejndose dentro
del Convenio slo a los obreros, perjudicando as
a los profesionales.
Por otro lado, existe otro tipo de violacin a la
libertad sindical desde el punto de vista de la
asociacin. Se ha duplicado el nmero de trabajadores necesarios para conformar una entidad sindical, pasando de 15 a 30 afiliados.
j) Actor sindical
La Constitucin Poltica garantiza el derecho
de organizacin de trabajadores y empleadores y
su libre desenvolvimiento, sin autorizacin previa y
conforme a la legislacin. Para todos los efectos
de las relaciones laborales en las instituciones del
Estado, el sector laboral debe ser representado
por una sola organizacin.
k) Instancias de participacin
k.1) Negociacin Colectiva
El derecho a la negociacin colectiva est
garantizado por la Constitucin Poltica, tanto
para el mbito privado como para el pblico. En
varias empresas privadas del Estado existen contratos colectivos para sus trabajadores. Sin embargo, segn se nos ha informado, sus alcances
sociales son disminuidos paulatinamente en ambos mbitos.
l.1) Huelga
Si bien el derecho de huelga est garantizado
constitucionalmente, la propia Constitucin Poltica prohbe la paralizacin, a cualquier ttulo, de
los servicios pblicos, en especial de los de salud, educacin, justicia y seguridad social; energa elctrica, agua potable y alcantarillado; procesamiento, transporte y distribucin de combustibles; transportacin pblica y telecomunicaciones. Luego, define que la ley establecer las
sanciones pertinentes.
6. Per
a) Organizacin Jurdico-poltica
La organizacin jurdica del Per es unitaria; y
su gestin gubernamental, descentralizada.
b) Grado de autonoma de los Departamentos
o Regiones, Provincias y Distritos
Esto quiere decir que, prcticamente, el ejercicio de la huelga se encuentra vedado en el Sector
Pblico, pero no significa que en la prctica no se
realicen huelgas. ltimamente ha crecido en el
pas el nmero de conflictos laborales, generados
por la reduccin o congelamiento de la masa salarial: esto tiene alcance tanto en obreros como en
profesionales del Sector Pblico y del Privado. La
resolucin de esos conflictos tiene como base el
diferir las aspiraciones para el futuro o finalmente
no cumplirlas. Por ejemplo, un conflicto en el
sector salud culmin con la prisin y la cancelacin de cuarenta y cinco enfermeras. Esto llev a
una lucha por su restitucin.
El pas se encuentra dividido en 24 Departamentos o Regiones, 188 Provincias y 1.793 Distritos. Segn la Constitucin nacional, el Per cuenta con un gobierno descentralizado. Sin embargo
los municipios, ya sean provinciales o distritales,
apenas cuentan con autonoma poltica, econmica y administrativa para la ejecucin de los asuntos de su competencia.
Como plantean Bonifacio y Falivene, la Ley
Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, de 2002, promueve la descentralizacin a
travs del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Regionales y la gradual transferencia de
funciones.
l.2) Reclamos
Ante la violacin de algn derecho consagrado
en la Ley de Servicio Civil, la misma prev que los
servidores pblicos tienen la potestad de reclamar
ante el Tribunal Distrital de Contencioso Administrativo del lugar donde se origin el acto administrativo impugnado o del lugar en donde ha generado efecto dicho acto. Este derecho podr ejercitarlo el servidor, sin perjuicio de requerir a la
autoridad competente de la entidad pblica que
revea el acto administrativo que lo perjudica.
El Decreto Legislativo N 276/84, que establece la naturaleza estatutaria del empleo pblico,
regido por el derecho administrativo. Este decreto
es conocido como la Ley de Bases de Remuneraciones del Sector Pblico y de la Carrera Administrativa, y establece como caracterstica de la
carrera administrativa la permanencia y un sistema
nico de remuneraciones.
una entidad de la administracin pblica, cualquiera sea su clasificacin y la parte orgnica y funcional de la gestin del empleo pblico. Incluye como
entidades empleadoras a los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, a los Gobiernos Regionales y
Locales y a los organismos autnomos.
Por otro lado, el Per ha ratificado los Convenios 87, 98, 135 y 151 de la Organizacin Internacional del Trabajo. El Convenio 87 fue ratificado el 15 de diciembre de 1959 por Resolucin
Legislativa N 13281; el Convenio 98, el 18 de
noviembre de 1963, mediante Resolucin Legislativa N 14712; y, el Convenio 151, por la Constitucin Poltica de 1979 (XVII Disposicin General y Transitoria).
La Ley 27.785 define como servidor o funcionario pblico a todo aquel que, independientemente del rgimen laboral en que se encuentra,
mantiene vnculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con alguna de las entidades que
esa misma Ley define, ejerciendo funciones en
dichas entidades.
El Decreto Legislativo 276/84 establece la estabilidad para todos los empleados pblicos. Las
causales que extinguen la relacin laboral son:
fallecimiento, renuncia, cese definitivo (lmite de
edad, prdida de nacionalidad, incapacidad permanente fsica o mental o ineficiencia o ineptitud
probada) y destitucin. Describe, adems, la carrera administrativa, a la cual se ingresa por medio
de concurso; las promociones por concurso; y la
progresin sucesiva de niveles, basada en la formacin y capacitacin, mritos individuales y antigedad en el puesto.
Por otro lado, algunos trabajadores, como sucede en el caso del sector salud, no cuentan con
ciertos derechos mnimos, como es la licencia por
maternidad. Las mujeres en estado de embarazo
deben trabajar hasta el da del parto, cuando son
internadas, y a las 48 horas deben volver a trabajar.
Es comn adems la manifestacin de enfermedades ocupacionales como HIV y tuberculosis.
Existen otras formas de contratacin, pretendiendo someter al derecho civil prestaciones que,
por su propia naturaleza, corresponden al derecho administrativo, como los contratos de prestacin de servicios que se rinden en el lugar y horario designados por la entidad, la que proporciona
los elementos de trabajo y asume los gastos que la
prestacin del servicio demanda, y los contratos
en los cuales, a pesar de ser solventados por
fondos del Estado, la contratacin se efecta mediante organismos internacionales.
No contamos con el nmero exacto de trabajadores del SP, ya que ni las estadsticas de la OIT
ni las del CLAD ofrecen esta informacin. Sin
embargo, Bonifacio y Falivene sostienen que el
peso del empleo pblico descendi desde el 11.6%
al 7.2% (sobre el total de la Poblacin Econmicamente Activa) para los aos 1991 y 1998,
respectivamente.
No se reconoce este derecho a los funcionarios del Estado con poder de decisin y a los que
desempean cargos de confianza o de direccin,
as como tampoco a los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Polica Nacional.
El funcionario pblico tiene una categora diferente a la del servidor pblico. El primero, al ser
considerado empleado de confianza, no cuenta
con derechos gremiales. El servidor pblico, por
el contrario, s cuenta con el derecho de sindicalizacin y de huelga.
Segn nos ha informado un representante sindical del Per, el sistema de organizaciones sindicales en su pas contempla regmenes diferenciados para el Sector Pblico y para el Sector Privado. No obstante ello, es comn la aplicacin de
algunas disposiciones del rgimen privado para
solucionar vacos legales en el mbito pblico,
basndose en el Principio de Analoga. En otros
casos, existe mandato expreso de aplicar la legislacin del rgimen privado para dar solucin a los
asuntos del Sector Pblico. En sus propias palabras, no hay inters del Estado por hacer una
regulacin transparente, clara o precisa que beneficie a sus trabajadores. Al mismo tiempo, nos ha
confirmado que la normatividad en materia sindical se encuentra ms desarrollada o completa
para los trabajadores del Sector Privado que para
los trabajadores pblicos.
k.1) Huelga
k.2) Reclamos
La Constitucin nacional garantiza a los empleados pblicos el derecho de huelga. Anteriormente el Decreto Legislativo 276/84 garantizaba
este mismo derecho.
No se reconoce este derecho a los funcionarios del Estado con poder de decisin ni a los que
desempean cargos de confianza o de direccin,
como tampoco a los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Polica Nacional.
La declaracin de la huelga requiere la verificacin de su procedencia como requisito para determinar su legalidad. La huelga en los servicios
pblicos esenciales est reglamentada, para ase98
7. Costa Rica
a) Organizacin Jurdico-poltica
Costa Rica es un pas unitario y se encuentra
dividido en siete Provincias. stas a su vez se
subdividen en Cantones; y los Cantones, en
Distritos.
La Ley General de la Administracin Pblica define cules son los Ministerios que conforman la Administracin del Estado. Establece que
las carteras ministeriales pueden ser modificadas
por Ley, pero no por la de Presupuesto.
h) Actor empresario / rganos
La legislacin establece que corresponde al
Presidente de la Repblica dirigir y coordinar la
tareas de Gobierno y de la Administracin Pblica
central en su total conjunto, y hacer lo propio con
la Administracin Pblica descentralizada. Los
Ministros, en conjunto con el Presidente de la
Repblica, cumplen dichas tareas en la rama que
les ha sido asignada.
Sin embargo, en la Ley General de la Administracin Pblica la nica referencia que se hace a
las asociaciones se refiere a las licencias sindicales, cuya extensin es de dos aos, prorrogables
por perodos iguales, en sindicatos debidamente
reconocidos. Durante los perodos en los que se
encuentran bajo esta licencia, los lderes sindicales
no tienen derecho a gozar de sus haberes.
Corresponde al Ministro de cada rama resolver las contiendas que surjan entre los funcionarios u organismos de su Ministerio.
Para el Rgimen de Servicio Civil, el responsable de los recursos humanos es la Direccin Nacional de Servicio Civil. Para las instituciones no
cubiertas por el Rgimen de Servicio Civil y para
el sector descentralizado, el responsable es la
Autoridad Presupuestaria correspondiente.
El Sector Pblico cuenta con un sindicato general, la Asociacin Nacional de Empleados Pblicos
y Privados (ANEP), con mbito de actuacin en
todas las entidades del gobierno central, del nivel
municipal y de las instituciones autnomas y semiautnomas, y otras empresas pblicas. La ANEP
forma parte de la Federacin Nacional de Trabajadores de los Servicios Pblicos (FENTSEP).
i) Actor sindical
La Constitucin nacional garantiza a los trabajadores la libre sindicalizacin, con el fin exclusivo
de obtener y conservar beneficios econmicos,
sociales o profesionales.
Donde existe la convencin colectiva de trabajo institucionalizada hay un sindicato nico. Donde
no hay negociacin colectiva institucionalizada, la
hay de facto, y acta a travs del gremio con
mayor fuerza o a travs de una articulacin de
gremios en coalicin, como el docente. Existen
mbitos, como el municipal, donde sindicatos que
originalmente eran titulares de convencin fueron
perdiendo prestigio. Nuevas organizaciones, aunque no tengan titularidad, ejercen la fuerza poltica y
sustituyen a las que tienen titularidad, cuyos representantes son rechazados por los trabajadores.
Los autores antes mencionados describen algunas caractersticas de la negociacin: los sindicatos, como titulares de la negociacin de Convenciones Colectivas, tienen vigentes un total de
54 convenios: 42 en el Sector Pblico y 12 en el
Sector Privado.
j) Instancias de participacin
j.1) Negociacin Colectiva
Bonifacio y Falivene establecen distintas situaciones con respecto a la negociacin colectiva,
pero certifican que sta no se desarrolla a nivel de
la Administracin central, que se encuentra regulada, como ya hemos descrito, por el derecho
administrativo. Esto significa que la negociacin
colectiva se aplica a slo a los organismos regidos
por el derecho del trabajo.
En relacin con el derecho de huelga, podemos afirmar que, si bien es cierto que el Cdigo
de Trabajo tiene una amplia regulacin al respecto, en la prctica la ejecucin de dicho ejercicio
es prcticamente nula, toda vez que, para poder
acudir a la huelga, los trabajadores deben de
observar una cantidad importante de trmites
que hacen imposible el verdadero ejercicio del
derecho de huelga. Por otra parte, la legislacin
conceptualiza como servicios pblicos prcticamente a todas las actividades del Sector Pblico
y del Sector Privado, y en consecuencia, estando adems prohibido el derecho de huelga en el
Sector Pblico, no es posible ejercerlo de ninguna manera legal.
8. El Salvador
a) Organizacin Jurdico-poltica
La organizacin jurdica de El Salvador es unitaria; su administracin, descentralizada y desconcentrada. Para la administracin poltica, el pas se
divide en Departamentos. Cada uno de ellos posee un Gobernador propietario y un suplente, nombrados por el rgano Ejecutivo, y cuyas atribuciones son determinadas por la legislacin.
La Constitucin Poltica define que los gobiernos municipales son autnomos en lo econmico,
en lo tcnico y en lo administrativo, y se rigen por
un Cdigo Municipal, que sienta los principios
generales para su organizacin, funcionamiento y
ejercicio de sus facultades autnomas.
k.2) Reclamos
El Estatuto de Servicio Civil, con el fin de
proteger al servidor pblico, establece la creacin
104
El Presupuesto es centralizado.
La Ley 507 agrega que se incluyen en el Servicio Civil a los trabajadores de organismos descentralizados de la Administracin Pblica y de la
Municipal, excepto aquellos que se rigen por leyes
aplicables a la empresa privada que establecen
mejores condiciones para su personal.
Segn la normativa, el ingreso a la carrera administrativa debe realizarse previo sometimiento a pruebas de idoneidad, exmenes o concurso de acceso
pblico. Antes de gozar de estabilidad, el trabajador
debe pasar por un perodo de prueba de tres meses.
La Constitucin prev que, en caso de emergencia nacional, los trabajadores del SP pueden
ser militarizados.
Segn el CLAD, el nmero de estos trabajadores es de 140.059, mientras que segn la OIT
es de 208.400.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
res del Sector Elctrico (STSEL), a nivel de algunas regiones del pas.
j) Actor sindical
k) Instancias de participacin
k.1) Negociacin Colectiva
Al no existir sindicatos, tampoco se encuentra
habilitada la negociacin colectiva. S existen Convenios Colectivos en las entidades autnomas,
donde, como ya se ha referido, existen sindicatos
reconocidos legalmente por la Constitucin y el
Gobierno.
Algunos sindicatos han presentado ante el Ministerio de Trabajo una solicitud de personera
jurdica, y ste las ha rechazado bajo el argumento
de que la Constitucin Poltica no permite la sindicacin en este sector. Es el caso, por ejemplo, de
la Asociacin de Trabajadores del Ministerio de
Educacin (ATRAMEC).
Existen Sindicatos de alcance nacional en instituciones oficiales autnomas, como por ejemplo
el Sindicato de Mdicos y Trabajadores del Seguro Social (SIMETRISSS), el Sindicato del Seguro Social (STISSS), y el Sindicato de Trabajado-
Por lo general no los reconocen como interlocutores vlidos, por lo cual los trabajadores organizados se ven en la necesidad de hacer uso de
mecanismos de presin social y ante la opinin
pblica, para abrir espacios de negociacin con
los funcionarios del Estado.
2.
En cada Ministerio u organismo se van abriendo espacios de dilogo, donde la parte trabajadora es representada por sus Asociaciones o
gremios.
3.
5.
La Ley de Servicio Civil establece como causal de despido para un trabajador del SP el declararse en huelga. A pesar de estar prohibida la
huelga, es comn que los trabajadores del SP la
practiquen, pero bajo el nombre de suspensin
de labores.
l.2) Reclamos
9. Panam
Existen varias instancias de resolucin de conflictos tanto formales como informales, aunque,
como podr apreciarse, no todas son de aplicacin a los trabajadores de la Administracin Central, debindose adems tener en cuenta que,
como dentro del SP no estn reconocidos los
sindicatos, tampoco pueden presentarse conflictos colectivos.
a) Organizacin Jurdico-poltica
La organizacin jurdica de Panam es unitaria.
El territorio panameo se divide polticamente en
Provincias; stas, a su vez, en Distritos; y los
Distritos, en Corregimientos.
b) Grado de autonoma de las Provincias,
Distritos y Corregimientos
Cada Provincia es administrada por un Gobernador, que es designado por el rgano ejecutivo.
En cada Distrito hay un Concejo Municipal, for109
mado por los representantes de los Corregimientos de ese Distrito, y un Alcalde-presidente, todos
ellos elegidos por votacin popular directa.
La Constitucin nacional establece que los servidores pblicos se rigen por un sistema de mritos; y fija las condiciones por las que se mantiene
la estabilidad en sus cargos. stas son: competencia, lealtad y moralidad en el servicio.
La misma Constitucin enumera los distintos
tipos de carrera que existen en el Servicio Pblico:
a) Carrera Administrativa;
b) Carrera Judicial;
c) Carrera Docente;
d) Carrera Diplomtica y Consultar;
e) Carrera Sanitaria; y
f) Carrera Militar.
La Ley 12 de 1998 cre la Carrera del Servicio Legislativo; y la Ley 29 de 1984, la Carrera
Judicial. La Carrera Policial se cre mediante ley
18 de 1997, que otorga un grado de estabilidad
relativa, ya que sta se basa en los cdigos militares o policiales.
Luego, deja a la Ley la regulacin de la estructura y organizacin de las carreras, -que debern definirse segn las necesidades de la Administracin-, y la definicin de los deberes y
derechos de los servidores pblicos, as como
de los principios para los nombramientos, ascensos, suspensiones, traslados, destituciones, cesantas y jubilaciones.
Cabe aclarar, aunque esta temtica ser retomada luego, que ninguna de estas normas reconoce el derecho de sindicacin ni de negociacin
colectiva.
Sin embargo, se nos ha informado que la estabilidad es muy relativa. En el magisterio el grado
de estabilidad es un poco mayor, y en el sector
salud la estabilidad es total. En este sentido, existen grupos de servidores pblicos que, debido a la
presin ejercida sobre el gobierno, han alcanzado
normas legales que garantizan su estabilidad y
escalafn salarial a nivel sectorial. Ejemplos de
esta situacin son los docentes (Ley 46 de 1947);
los mdicos y afines (Decreto de Gabinete 196 de
1970); los profesionales de las ciencias agrope-
Algunas de las materias reguladas por el Cdigo del Trabajo, si bien ste es de aplicacin a los
trabajadores del Sector Privado, se aplican tambin a los empleados del Sector Pblico. Tal es el
caso de las normas vinculadas a los riesgos profesionales y a la seguridad social.
e.2) Empleo regido por derecho privado
Segn informacin recogida, es una prctica
cada vez ms frecuente la utilizacin del mecanis111
de ella 2.800 trabajadores, quedando en la actualidad aproximadamente unos 7.700. Existen aproximadamente 80.000 trabajadores que debieran
gozar del status de carrera administrativa.
Por otra parte, en 1994 existan aproximadamente 130.000 trabajadores al servicio del Estado; de ellos, unos 10.000 cesaron en el Sector
Pblico por causa de la privatizacin de empresas
estatales. En 1999, el nmero total de trabajadores estatales era de 143.000, mientras que en el
ao 2004 fue de 190.000, incluyendo a 9.000 del
Canal de Panam, que pasaron a formar parte de
la planilla estatal. De acuerdo a la informacin
proporcionada por nuestro informante, entre 1999
y 2004 se despidieron unos 30.000 trabajadores
estatales. Por lo tanto, ingresaron en ese mismo
perodo 60.000 nuevos trabajadores, siendo fundados en poltica partidista tanto estos nombramientos como el 90% de los despidos.
i) Actor sindical
La Constitucin de Panam reconoce el derecho de asociacin sindical sin discriminar entre
trabajadores privados y trabajadores del SP. Esto
quiere decir que a los trabajadores del Estado no
se les otorga expresamente este derecho, pero
tampoco se les excluye.
En cuanto al ejercicio de las actividades propias de los delegados sindicales, al no existir normas que reconozcan el derecho de la libertad
sindical en el sector, no existen facilidades institucionales ni proteccin para la dirigencia. Debido a
que la gestin de cada organizacin depende del
arbitrio del jefe de la institucin correspondiente,
segn nuestro entrevistado existe un temor generalizado a la participacin gremial, por las posibles
114
el gobierno, lo que produjo tensin y llev a recurrir al apoyo masivo nacional e internacional para
evitar su destitucin.
j) Instancias de participacin
j.1) Negociacin Colectiva
Durante la dcada de los 90, tambin se dieron acuerdos con los maestros y profesores; y
tambin con los gremios mdicos, que han organizado una estructura permanente denominada Comisin Mdica Negociadora Nacional (COMENENAL), encargada de negociar con las autoridades los conflictos colectivos que surjan.
k.2) Reclamos
Tal como se nos ha manifestado, es casi permanente el conflicto, debido a la falta de normas
117
ANEXO II
CAMBIOS OCURRIDOS
EN EL PRIMER SEMESTRE DEL AO 2005
1. ARGENTINA
Actualizacin de la Negociacin Colectiva en
el Sector Pblico de la Repblica Argentina
Las partes estn sesionando a partir de una propuesta de materias y contenidos presentada por
los sindicatos, en particular la UPCN. Esta propuesta, que cuenta con unos 200 artculos, modifica considerablemente el anterior convenio, procurando subsanar determinadas falencias del mismo.
Participan de las negociaciones los actores estatales contemplados por la Ley Marco de la Administracin Pblica y, por la parte sindical, los dos
gremios de mbito nacional: la Unin del Personal
Civil de la Nacin (UPCN), nica suscriptora del
anterior CCT, y la Asociacin de Trabajadores
del Estado (ATE), que se incorpora a la presente
negociacin, estimulada por su cercana poltica
con el sector del justicialismo hoy en ejercicio del
Poder Ejecutivo
118
2. BRASIL
A partir de la conviccin del Gobierno del Brasil
acerca de la necesidad de una reforma sindical y
laboral, se cre el Foro Nacional del Trabajo
(FNT), que es coordinado por la Secretara de
Relaciones Laborales del Ministerio del Trabajo y
Empleo.
8. Los agentes pblicos que, directa o indirectamente, impidan o inhiban la negociacin colectiva y la accin sindical sern responsabilizados.
9. El proceso de negociacin ser puntual o continuo, dependiendo de la naturaleza de los asuntos
tratados. Las partes deben evitar que el proceso de
negociacin se limite a los momentos de crisis.
a) Nivel general de la negociacin: Es de carcter deliberativo, pudiendo, en su mbito de competencia, analizar y dar tratamiento a los conflictos colectivos y a las demandas administrativas pertinentes a las relaciones funcionales y
de trabajo que ataan de forma preponderante
al conjunto de los servidores pblicos, en especial las que tratan de la remuneracin, la seguridad social, los derechos sindicales, la mejora
del servicio pblico, las directrices generales
para planes de carreras y dems puntos acordados entre las partes.
120
3. PER
Propuesta para la definicin de los procedimientos negociales en el sector pblico, objeto
de acuerdo previo entre las bancadas:
En el Per est siendo discutido en el Congreso de la Repblica un Proyecto de Ley que modifica la Ley N 28.175, Ley Marco del Empleo
Pblico, que no ha podido entrar en vigencia en
enero de 2005 porque las leyes de desarrollo de
la carrera administrativa y las otras que deban
articularse a la anterior an no han sido aproba-
4. PANAM
Las conquistas o mejoras contenidas en un acuerdo o convencin colectiva se aplicarn a todos los
servidores pblicos que laboran en las categoras
comprendidas en la convencin o acuerdo, en la
Institucin, aunque no sean miembros de la asociacin. Los servidores pblicos no afiliados a la
asociacin que se beneficien de las conquistas y
mejoras laborales logradas estarn obligados, durante la vigencia del acuerdo o la convencin
colectiva, a pagar las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por la asociacin; y la Oficina
Institucional de Recursos Humanos o quien la
sustituya quedar obligada a descontrselas de
sus salarios y entregarlas a la asociacin.
Se introducen, adems, garantas para los delegados gremiales. Los miembros de las asociaciones
en formacin, los miembros de las directivas o
comits ejecutivos y, en general, los servidores
pblicos designados por los gremios y asociaciones de servidores pblicos estatales o municipales
para dirigir los mismos gozarn de la proteccin
especial de fuero laboral, desde que son candidatos a uno de los cargos descritos y hasta un ao
despus de su cesacin en el cargo. En consecuencia, no podrn ser destituidos, ni trasladados,
ni afectados en ninguna forma en sus condiciones
de trabajo, sin previa autorizacin de la Junta de
Apelacin y Conciliacin. Los candidatos no elec-
124
ANEXO III
CUADROS COMPARATIVOS SEGN VARIABLES
1. Organizacin Jurdico-poltica
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
ECUADOR
Unitaria. Su administracin es descentralizada y desconcentrada. La Constitucin Nacional establece que el territorio del pas es indivisible. Para la
administracin y la representacin poltica, el territorio se divide en Provincias,
Cantones y Parroquias. Adems, existen circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas que son establecidas por la ley.
PER
Unitaria. Gobierno descentralizado. El pas est dividido en 24 Departamentos o Regiones, 188 Provincias y 1.793 Distritos.
COSTA RICA
EL SALVADOR
PANAM
125
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
126
ECUADOR
La Constitucin nacional establece que los gobiernos seccionales autnomos son ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales,
las juntas parroquiales, y los organismos que determine la ley para la
administracin de las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas. Los gobiernos provincial y cantonal gozan de plena autonoma y
pueden dictar ordenanzas; y crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras. La ley establecer las competencias de los
rganos del rgimen seccional autnomo, para evitar superposicin y duplicidad de atribuciones, y regular el procedimiento para resolver los conflictos de competencias.
PER
EL SALVADOR
PANAM
127
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
128
ECUADOR
COSTA RICA
EL SALVADOR
129
ARGENTINA
BRASIL
Consolidao das Leis do Trbalho (CLT), aprobada por el DecretoLey N 5.452, 1 de mayo de 1943, y legislacin laboral correlativa.
Ley 8112 de 1990: Rgimen jurdico de los servidores pblicos civiles de
la Unin, de las autarquas y de las fundaciones pblicas federales.
Enmienda Constitucional N 19, del ao 1998: Establece que las relaciones laborales en el SP tambin pueden ser regidas va estatutaria.
Ley 8.745 de 1993 y Ley 9.849 de 1999: Contratacin por tiempo
determinado.
Ley 9.962 del ao 2000: Rgimen de empleo pblico del personal de
la Administracin federal directa, autrquica y fundacional, y de las
otras providncias.
CHILE
COLOMBIA
ECUADOR
Ley Orgnica del Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificacin y Homologacin de las Remuneraciones del Sector Pblico.
Cdigo de Trabajo de 1997 (regulado por la Negociacin Colectiva).
PER
Decreto Legislativo N 276/84 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico.
Ley 11.377 y Dec. Reglamentario 500 de 1950: Estatuto y Escalafn
del Servicio Civil.
Decreto 22.867 de 1980: Desconcentracin administrativa.
Ley 24.514/86: Garantiza la estabilidad en el empleo privado; de
130
EL SALVADOR
PANAM
Cdigo de Trabajo.
Ley 9 de 1994.
131
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
132
ECUADOR
133
PER
COSTA RICA
134
EL SALVADOR
PANAM
135
ARGENTINA
136
BRASIL
137
CHILE
138
139
COLOMBIA
140
ECUADOR
141
142
PER
COSTA RICA
Las relaciones laborales en el Estado son regidas por el derecho administrativo. El servidor pblico debe desempear sus funciones de manera tal que
se satisfaga el inters pblico, entendido ste como la expresin de los
intereses individuales coincidentes de los miembros de la comunidad. En
cuanto al rgimen disciplinario, los servidores pblicos se encuentran sujetos a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos
opuestos al ordenamiento administrativo, si hubieren actuado con dolo o
culpa grave, sinperjuicio de la aplicacin de un rgimen disciplinario ms
grave que prevean otras leyes.
Segn manifiestan Bonifacio y Falivene, la Constitucin no garantiza estabilidad
143
144
EL SALVADOR
La Constitucin nacional establece la carrera administrativa. El Decreto Ley 507 define que la seleccin del personal que ingrese a la carrera
administrativa se har por medio de pruebas de idoneidad.
Los funcionarios y empleados comprendidos en la carrera administrativa y protegidos por esta ley gozan de los siguientes derechos: a) de
permanencia en el cargo o empleo (no podrn ser destituidos, despedidos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categora sino en los casos y con los requisitos que establezca la legislacin);
b) de ascenso; c) de devengar el sueldo, viticos y emolumentos que
tuviere asignado el cargo o empleo para el que han sido nombrados; y
slo podrn hacrseles los descuentos autorizados por la ley; d) de
asuetos, vacaciones y licencias que sealan las leyes respectivas; e) de
sobresueldos o aguinaldos en el mes de diciembre de cada ao, en la
forma y con las limitaciones que determine el decreto respectivo; f) de
examinar los libros de registro que lleven las Comisiones o Tribunal de
Servicio Civil; enterarse de las calificaciones que de sus servicios
hagan sus superiores; y hacer, en su caso, los reclamos pertinentes; g)
de jubilacin, pensin, retiro o montepo, conforme a las leyes especiales sobre esta materia; y h) de funerales por cuenta del Estado o del
Municipio.
PANAM
145
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
Ms all de los empleados de las empresas pblicas, a los que nos referiremos luego, el Estatuto administrativo otorga al Estado la posibilidad de
realizar contrataciones por honorarios a profesionales y tcnicos de educacin superior o expertos en materias determinadas, para llevar a cabo
determinadas tareas no habituales o especficas. Puede utilizarse esta modalidad de contratacin para personal extranjero que cumple con los requisitos
antes enumerados. El personal por contrato se desempea en su cargo por
un ao, con posibilidades de renovarlo o de ser finalizado antes de cumplido
el plazo establecido (Binder, 2000).
Existe otra modalidad de contratacin, denominada a honorarios, por la que el
contratado no se encuentra subordinado ni sujeto a ninguna dependencia. Sin
perjuicio de lo dispuesto por la Constitucin nacional, la ley habilita a otorgar a
determinados empleos la calidad de cargos de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica o de la autoridad facultada para efectuar el nombramiento.
Se consideran funcionarios de exclusiva confianza los sujetos de libre designacin y remocin del Presidente de la Repblica o de la autoridad facultada para
disponer el nombramiento. Estos empleos slo pueden corresponder a los tres
primeros niveles jerrquicos del respectivo rgano o servicio. Sin embargo, la ley
podr tambin otorgar la calidad de cargo de la exclusiva confianza a todos
aquellos que conforman la planta de personal de la Presidencia de la Repblica.
146
COLOMBIA
ECUADOR
147
PER
COSTA RICA
148
tipo de intervencin profesional relacionada con los servicios que brindan. Segn
Bonifacio y Falivene, si bien existen contratos de este tipo en la Administracin
Pblica, no son significativos en cuanto a cantidad.
EL SALVADOR
Los trabajadores que prestan servicios en las instituciones oficiales autnomas son regidos por el Cdigo de Trabajo, es decir, por el mismo sistema
que los trabajadores del Sector Privado. Por ejemplo, la Salud es autnoma
y se rige por el Cdigo de Trabajo.
Existen en el SP formas de contratacin paralelas que se encuentran regidas
por el Cdigo Civil. Son muy frecuentes los contratos civiles de Prestacin
de Servicios Profesionales para realizar consultoras y actividades tcnicas,
sanitarias y contables, entre otras, as como para desempear incluso trabajos permanentes. Nos comentaron que en muchos casos se utiliza esta forma
contractual para disfrazar verdaderas relaciones laborales (fundadas en
contratos de trabajo), y de esta forma se evita el pago de las prestaciones
laborales y de la seguridad social.
Desde el ao 2001 a la fecha, casi 8.000 puestos que pertenecan al Servicio
Civil dentro de los Ministerios estn siendo transferidos a puestos por
contrato de 3 a 6 o 12 meses.
PANAM
149
8. Libertad Sindical
ARGENTINA
BRASIL
La Constitucin Nacional garantiza al trabajador en general, y no exclusivamente a los trabajadores del SP, proteccin contra el despido arbitrario. Los
representantes gremiales gozan de las garantas necesarias para el cumplimiento
de su gestin sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo.
El derecho de libre asociacin queda garantizado tambin a partir de la ratificacin
de los siguientes Tratados Internacionales: Declaracin americana de los derechos
del hombre; Pacto de San Jos de Costa Rica; Pacto internacional de los
derechos econmicos, sociales y culturales; Pacto internacional de derechos
civiles y polticos; Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas las
formas de discriminacin racial; Declaracin sociolaboral del Mercosur.
La Ley de Asociaciones Sindicales N 23.551 dispone: La libertad sindical
ser garantizada por todas las normas que se refieren a la organizacin y accin
de las asociaciones sindicales. Otorga el derecho a conformar asociaciones
sindicales y a afiliarse.
La Constitucin Federal asegura a los servidores pblicos el derecho de libre
asociacin sindical y los siguientes derechos, entre otros: a) a ser representados
por el sindicato; b) a la inamovibilidad del dirigente sindical, hasta un ao de
finalizado su mandato; c) a que se les descuenten en planilla a los trabajadores
afiliados el valor de las cuotas sindicales y las contribuciones definidas.
Existen asociaciones sindicales de alcance nacional, aunque no de primer
grado, sino que se trata de Confederaciones o Centrales Sindicales. Estn
siendo discutidas propuestas de reforma sindical.
Segn nos ha manifestado uno de nuestros informantes, el grado de representatividad de las organizaciones sindicales es relativo, ya que muchas de ellas
mantienen la influencia de la intervencin estatal instaurada por Getlio
Vargas, dictador de la dcada del 30, y que sigue practicndose debido a la
vigencia de la CLT, creada por l y que disciplina al movimiento sindical.
Se nos ha manifestado que los representantes sindicales no cuentan con
libertad de accin en los lugares de trabajo ni con licencias gremiales. Los
nicos protegidos por la ley son los directores sindicales. No obstante ello,
son despedidos aun teniendo estabilidad temporal y las prerrogativas de
lideres sindicales. De hecho, quando muito incomodam chegam a ser ameaados, at sofrendo atentados.
No existen representantes de los trabajadores en los lugares de trabajo,
producindose un gran vaco entre la direccin del sindicato y la categora.
Algunos sindicatos municipales consiguieron, a escala municipal, contar con
representantes. Esto sucedi en aquellas intendencias donde los administradores son ms concientes y comprometidos.
150
CHILE
COLOMBIA
Los trabajadores de la Administracin del Estado, incluidas las municipalidades, y del Congreso Nacional tienen el derecho de constituir, sin autorizacin
previa, asociaciones de funcionarios. El nico requisito es que deben sujetarse a
la ley y a los estatutos de las mismas. Sin embargo, se les prohbe a los
funcionarios pblicos el derecho de sindicalizacin.
Las asociaciones de funcionarios pueden ser de carcter nacional, regional,
provincial o comunal, segn la estructura jurdica del servicio, reparticin,
institucin o ministerio en que se constituyan. Aquellas asociaciones que tengan
estructura jurdica nacional podrn tener como base la organizacin de sus
funcionarios de la respectiva institucin en la Regin (Ley 19.296). Quedan
excluidos del derecho de sindicalizacin y son regidos por la Ley de Asociaciones de Funcionarios Pblicos, el personal de las Fuerzas Armadas y de las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pblica, as como los funcionarios de las
empresas del Estado dependientes del Ministerio de Defensa Nacional o que se
relacionen con el Gobierno a travs de ste.
La asociacin es libre y no requiere permiso previo, y la afiliacin es voluntaria,
personal e indelegable. Para gozar de personalidad jurdica, las asociaciones
deben constituirse conforme a ley.Las asociaciones de funcionarios pueden
constituir federaciones y confederaciones, y afiliarse o desafiliarse de ellas. Estas
organizaciones pueden a su vez constituir organizaciones internacionales de
trabajadores, y afiliarse o desafiliarse de las mismas, de acuerdo a las normas del
derecho internacional. La afiliacin a una asociacin de funcionarios ser voluntaria, personal e indelegable, y tambin el trabajador podr desafiliarse libremente.
La Constitucin garantiza el derecho a conformar libremente sindicatos o
asociaciones, sin la intervencin del Estado. Su reconocimiento jurdico se
producir con la inscripcin del acta de constitucin. Quienes no gozan de
este derecho son los miembros de la Fuerza Pblica.
El Cdigo Sustantivo del Trabajo establece que a los representantes sindicales de los servidores pblicos se les concedan permisos sindicales para que
puedan atender las responsabilidades que se desprenden del derecho fundamental de asociacin y libertad sindical. Aclara, adems, que el Gobierno
nacional reglamentar esta materia, en concertacin con los representantes
de las centrales sindicales.
La OIT ha recibido numerosas quejas, pero el Gobierno de Colombia, en los
hechos, no ha tomado las medidas necesarias y adecuadas para garantizar el
libre ejercicio del derecho de asociacin sindical y ha permitido que permanezcan en la impunidad los crmenes contra sindicalistas y dirigentes, y que se sigan
cometiendo amenazas, desplazamientos forzados, asesinatos, desapariciones y
151
otras violaciones que hacen imposible el efectivo ejercicio de este derecho, con
lo cual incumple su deber de proteccin y garanta.
Durante los ltimos 11 aos la violencia ha sido el principal obstculo para el
ejercicio de las libertades sindicales, cobrando ms de 1.500 vidas, produciendo
varios miles de desplazamientos forzados y varios centenares de desaparecidos
entre los trabajadores.
ECUADOR
PER
COSTA RICA
152
EL SALVADOR
PANAM
153
9. Empresas Pblicas
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
Los trabajadores de las empresas pblicas son considerados trabajadores oficiales, por lo que se rigen por el Cdigo de Trabajo (derecho
privado). De las empresas pblicas, la nica que ha quedado sin privatizar es la empresa petrolera nacional.
ECUADOR
PER
EL SALVADOR
PANAM
154
10.
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
La Constitucin establece que una Comisin Nacional del Servicio Civil ser
la responsable de la administracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos, a excepcin de aquellas carreras que tengan carcter especial.
La citada Comisin es un rgano de garanta y proteccin del sistema de
mrito en el empleo pblico, de carcter permanente, de nivel nacional,
independiente de las ramas y rganos del poder pblico, dotada de personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio. La legislacin
establece que, con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de
mrito en el empleo pblico de carrera administrativa, la Comisin Nacional
del Servicio Civil actuar de acuerdo con los principios de objetividad,
independencia e imparcialidad.
Como responsable de la administracin de la carrera administrativa son
funciones de esta Comisin: a) establecer, de acuerdo con la ley y los
reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarn los procesos de seleccin para la provisin de los empleos de carrera administrativa
de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) acreditar a las
entidades para la realizacin de procesos de seleccin, de conformidad con
155
156
ECUADOR
157
158
159
PER
COSTA RICA
EL SALVADOR
PANAM
160
11.
Actor sindical
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
Segn la Ley 19.296, las principales finalidades de las asociaciones de funcionarios son: a) promover el mejoramiento econmico y de las condiciones de vida y
de trabajo de sus afiliados, en el marco que esta normativa permite; b) procurar
161
COLOMBIA
ECUADOR
162
PER
COSTA RICA
Segn nos ha informado uno de nuestros entrevistados, el sistema de organizaciones sindicales en este pas contempla regmenes diferenciados para el
Sector Pblico y para el Sector Privado. No obstante ello, es comn la
aplicacin de algunas disposiciones del rgimen privado para solucionar
vacos legales en el mbito pblico, basndose en el Principio de Analoga. En
otros casos, existe mandato expreso de aplicar la legislacin del rgimen
privado para dar solucin a los asuntos del Sector Pblico. En las propias
palabras de uno de nuestros informantes, no hay inters del Estado por hacer
una regulacin transparente, clara o precisa que beneficie a sus trabajadores.
Los sindicatos se organizan y actan a nivel de cada institucin. La normatividad
en materia sindical se encuentra ms desarrollada o completa para los trabajadores del Sector Privado que para los trabajadores del Sector Pblico.
En la institucionalizacin de las relaciones laborales que est en proceso, se
incluye la creacin, por medio de la Ley N 27.556 del 23 de noviembre de
2001, del Registro de Organizaciones Sindicales del Sector Pblico, que
dar personera jurdica a las organizaciones. A partir de la dacin del
Decreto Supremo N 003-2004-TR, este Registro queda en la rbita del
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.
En 1997 haba 124 sindicatos inscriptos y activos en el Sector Pblico, con
87 mil afiliados, un 50% del empleo estatal, sin incluir organizaciones
gremiales no sindicales con amplia cobertura y con un papel muy activo en
la representacin y defensa de los intereses de sus afiliados (cfr. Bonifacio).
El Sector Pblico cuenta con un sindicato general, la Asociacin de Empleados Pblicos y Privados (ANEP), con mbito de actuacin en el
gobierno central, el nivel municipal y en las empresas pblicas, con unos
15.000 afiliados. Forma parte de la Federacin Nacional de Trabajadores
de los Servicios Pblicos.
1. Donde existe la convencin colectiva de trabajo institucionalizada hay un
sindicato nico. 2. Donde no hay negociacin colectiva institucionalizada, la
hay de facto; y acta el gremio con ms fuerza o una articulacin de gremios
en coalicin (como el docente). 3. Existen mbitos, como el municipal,
donde sindicatos que originalmente eran titulares de convencin perdieron
prestigio. 4. Nuevas organizaciones, aunque no tengan titularidad, ejercen la
fuerza poltica y sustituyen a las que tienen titularidad, porque los trabajadores
dieron la espalda a los representantes de estas ltimas, y se pasaron a un
gremio nuevo que consideraban que los representaba mejor.
163
EL SALVADOR
PANAM
164
12.
Instancias de participacin
ARGENTINA
BRASIL
165
CHILE
El derecho a negociar colectivamente se encuentra garantizado constitucionalmente para los trabajadores en general; pero no se cuenta con legislacin
especfica que se refiera al Sector Pblico.
166
COLOMBIA
167
ECUADOR
PER
COSTA RICA
168
EL SALVADOR
PANAM
169
13.
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
170
ECUADOR
PER
COSTA RICA
EL SALVADOR
171
1. Inspecciones realizadas por el Ministerio de Trabajo ante denuncia presentada por sindicatos o trabajadores, adems de las inspecciones peridicas que de acuerdo a la ley se deben realizar (Sector Privado e
Instituciones Oficiales Autnomas);
2. Conflictos Colectivos de Trabajo de carcter econmico y jurdico (Sector
Privado e Instituciones Oficiales Autnomas);
3. Juicios Individuales de trabajo, para dirimir conflictos individuales, en sus
diferentes niveles. Juzgados de Primera Instancia, Cmaras de Segunda
Instancia, y Corte Suprema de Justicia (Sala de lo Civil) (Sector Privado
e Instituciones Oficiales Autnomas);
4. Comisiones del Servicio Civil y Tribunal del Servicio Civil (Sector Pblico no comprendido en la Carrera Administrativa);
5. Procesos de Amparo y Contenciosos Administrativos ante las correspondientes Salas de la Corte Suprema de Justicia.
B) Mecanismos Informales Permanentes:
1. Comits ObreroPatronales que operan al interior de las empresas;
2. Mesas Laborales en el Sector Pblico (por ejemplo, en las Municipalidades);
3. Comits de Gestin Hospitalaria (Red Nacional de Salud).Cabe aclarar
que, como dentro del SP no estn reconocidos los sindicatos, tampoco
pueden presentarse conflictos colectivos.
PANAM
172
14.
Derecho de huelga
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
173
ECUADOR
174
PER
COSTA RICA
175
EL SALVADOR
PANAM
176
INFORMACION COMPLEMENTARIA
177
BIBLIOGRAFA
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Un conjunto de especialistas hispanoamericanos en Derecho del Trabajo analiza la situacin legal y real de
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Completo manual dirigido a la formacin sindical en todos los temas tericos y prcticos de la negociacin
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Se refiere a la evolucin de los modelos del Estado (Estado Liberal Clsico, Estado de Bienestar, Estado
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Analiza las caractersticas de las relaciones de trabajo en la administracin pblica de siete pases industrializados de economa de mercado (Alemania, EEUU, Francia, Italia, Japn, Reino Unido y Suecia).
VEGA RUIZ, Mara Luz. La reforma laboral en Amrica Latina. Un anlisis comparado. Lima, OITOficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, 2001.
Anlisis comparado de reformas laborales con orientaciones flexibilizadoras en 17 paises (Argentina, Brasil,
Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mjico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Rep. Dominicana, Uruguay y Venezuela), donde se concluye que en 11 de los 17 pases
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