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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

a) Antecedentes y Contexto.

La seguridad social, no es un problema reciente, la lucha tenaz del hombre para romper con
la inseguridad que nos acompaa ineludiblemente en todos los rdenes de la vida, junto con
su esfuerzo por sobrevivir, por combatir el hambre

y las enfermedades, por vencer la

ignorancia y el miedo, por combatir la insalubridad y el desamparo, por crecer en todos los
rdenes para disfrutar de mejores oportunidades de vida digna o alcanzar la felicidad, es y
ser una lucha permanente. De lo anterior podemos sacar lo que es la solidaridad social, un
concepto evolutivo y multivoco que, en la conformacin del derecho humano universal al
acceso a esquemas protectores de seguridad social, es mucho ms que un simple concepto
esttico. La solidaridad es el principio y eje de cualquier sistema de seguridad social, sin la
cual esta no podra ser concebida ni entendida.

Podemos decir, que el IMSS con una experiencia de casi 60 aos de servir a los trabajadores
y al pueblo de Mxico, se reforma con la finalidad de poder seguir brindando a los
asegurados y a sus beneficiarios, el derecho humano a la salud, la asistencia medica, la
proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar
individual y colectivo, y para recuperar tasas de crecimiento que le permitan ampliar la
cobertura de los servicios y prestaciones a una proporcin mayor de la poblacin. Con las
reformas a la Ley del Seguro Social, el Estado mexicano renueva su compromiso con la
clase trabajadora de hacer de su bienestar y superacin, la finalidad esencial.

La Constitucin Mexicana establece a la seguridad social como un pilar fundamental del

compromiso del Estado con los trabajadores, compromiso que es resultado de la lucha
social. El artculo 123 destaca la utilidad pblica de la ley del seguro social y define los
servicios que tiene a su cargo. Estos son: servicios de salud a las familias, cuidado y
educacin a hijos de trabajadoras, ahorro para el retiro por edad o incapacidad, seguridad
laboral, subsidio a la maternidad, compensaciones a los incapacitados y apoyo a actividades
sociales para el mejoramiento del nivel de vida. Al combinar servicios de salud, financieros,

2
educativos y de otro tipo, su operacin esta en correspondencia mutua con mltiples
sectores.

b) Planteamiento del Problema

El hombre no es sociable por naturaleza sino por mandato de su razn, que le hace
comprender las ventajas de la vida colectiva. Para coexistir de una manera ms pacifica y
con relativa seguridad slo puede efectuarse en un ambiente racionalmente organizado, en
un clima de tranquilidad cuyo origen mismo es el hecho de saberse protegido, no obstante,
tan anhelada proteccin buscada por el hombre a lo largo de la historia, no ha sido producto
de la casualidad sino mas bien del ingenio y perseverancia de los seres humanos pensantes,
sensibles y visionarios que nos han precedido, ideas que se han introducido hasta la mdula
en las sociedades contemporneas a grado tal que hoy resulta inconcebible una sociedad
que prescinda de los esquemas protectores de la seguridad social, estamos tan
acostumbrados a la proteccin, que se nos hace de los mas natural sabernos protegidos
desde la cuna hasta la tumba, que a ningn precio permitiramos que se nos privatice de ese
logro por el cual ofrendaron su vida millones de personas.

Los fenmenos sociales estn sujetos al constante movimiento universal, de tal suerte que
con arreglo a estas leyes dialcticas han venido desarrollndose al travs del tiempo las
diversas formas de asociacin humana, partiendo del principio clave de todo esto, que es,
entender a la seguridad social, ms que como un simple servicio pblico al que acceden los
grupos privilegiados que la ley determina, como un derecho natural, inalienable de todos los
seres humanos, y por ende una obligacin Estatal su otorgamiento. Porque las cuestiones
sociales de seguridad y de solidaridad social tardaron siglos en configurarse, para que ello
fuera as transcurrieron siglos, e infinidades de culturas y seres humanos han sucumbido en
el loable intento de lograr un mundo mejor, pleno de libertad, de igualdad y de dignidad para
todos.

La novedad de la seguridad social radica ms bien en el restablecimiento del orden de

valores y en la ineludible necesidad de proporcionar al hombre un mnimo de bienestar, no
solo para garantizar a los seres humanos el mero hecho de existir, sino el hacerlo de acuerdo

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con la justicia social, pues provoca alcanzar una calidad de vida tal que impide los estados
de necesidad y los desamparos sociales.

Qu beneficios traera a la sociedad derecho habiente la privatizacin de la seguridad

social?
Cules son los alcances de la seguridad social?
Cmo se cuida la seguridad socia?
De quien es la responsabilidad de proporcionar la seguridad social?

c) Justificacin del Problema.

El hombre en sociedad est conciente que no siempre puede evitar siniestros, pero s el
prevenir los accidentes o enfermedades (ya laborales o ajenos a su entorno de trabajo) no
puede evitar que existan actividades productivas de alto riesgo, pero s puede adoptar
medidas de seguridad e higiene para prevenir o atenuar sus consecuencias, no puede evitar
faltar ocasionalmente a sus labores por problemas de salud, pero si idear la forma de
asegurar algn ingreso econmico que le provea, en tanto se alivia, de sus satisfactores
bsicos para el y su ncleo familiar dependiente, la mujer que trabaja no puede eludir su
condicin humana de afrontar el trance de la maternidad, pero si recibir los medios que le
ayuden a sortear ese evento, el ser humano, en fin, no puede evitar envejecer o morir, pero
si ha podido organizarse en modo tal que ello no constituya una carga para otros no para la
colectividad, asumiendo su jubilacin o retiro de la vida productiva con toda dignidad y
decoro, o en su caso, afrontar la muerte con la tranquilidad que produce saber que estn
protegidos los suyos.

Estas y otras son las razones esenciales, el eje pues en que giran los seguros sociales, los
que en poco mas de un siglo de haber sido creados han evolucionado sin prisa pero sin
pausa a la seguridad social integral contempornea, convirtindose en instrumentos efectivos
para alcanzar la anhelada aspiracin humana de tener una seguridad mnima para la
realizacin personal.

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Como el derecho en su ms simple esencia, tiene el objetivo de dar a la sociedad la certeza
de la proteccin de sus derechos y de sus garantas, esta tesis aporta al derecho una nueva
manera de dar la seguridad, que dichos derechos no van a ser violados y que van a estar
regulados para el beneficio de todos. Adems de que si se llegara a privatizar la seguridad
social, estar prevenidos legalmente para regular este acontecimiento.

d) Objetivos.

EL esfuerzo de varias generaciones para configurar al Instituto Mexicano del Seguro Social,
lo han llevado a ser el gran baluarte de los mexicanos en el campo de la Seguridad Social.
Hoy debemos de reconocer en el IMSS, la eficiencia en los servicios de salud. La calidad de
la atencin mdica en sus tres niveles ha evolucionado a tiempo con las demandas de los
usuarios y la tecnologa moderna generada en nuestro pas y en el extranjero. Podemos
hablar de una Institucin que se ha transformado constantemente, que protege en la
enfermedad, en los riesgos de trabajo, que ampara en la viudez, la orfandad, la cesanta, la
vejez y la invalidez, que atiende en la Guarderas a los hijos de trabajadoras. Su vigencia
queda plenamente justificada cuando al llegar al final de la jornada, la pensin y el sistema
de ahorro para el retiro son de gran valor para compensar el trabajo de aos.

Mis objetivos generales y particulares son:

-

Descubrir cuanto es que se esfuerza el IMSS por mejorara la administracin interna,

Consolidar su autonoma financiera,

Vigorizar cada una de las ramas se la seguridad, como por ejemplo mejorar las
pensiones

Afianzar la solidaridad de los sectores productivos, en general cuales son las

investigaciones que hace para fortalecer y para aumentar su capacidad resolutiva en
beneficio de la poblacin.

Adems quiero ver si es posible:

-

Alcanzar de manera plena la solidaridad social, la cual esta establecida en el Derecho

Social, la cual tiene una formula simple: Darle ms al que lo necesita, menos al que
menos necesita, y nada al que por fortuna nada necesita.

5
INTRODUCCIN

Desde su fundacin el Instituto Mexicano del Seguro Social ha venido subrogando los
servicios mdicos a derechohabientes, bajo ciertas condiciones que se analizan a lo largo de
la presente tesis, lo cual pareciera ser una forma o una salida para aliviar la desafortunada
situacin financiera a la que los excesos del pasado.

El saqueo de que fueron objeto por aos y aos los fondos de pensiones del Instituto
Mexicano del Seguro Social para apoyo poltico, durante toda la vida del IMSS (desde 1947
hasta 2000), a tenido una psima visin administrativa de parte de quienes han desfilado por
su direccin, son factores que sin duda han venido des quebrantando, la seguridad social y
mdica de los derechohabientes, aspectos que a todas luces han pasado a segundo trmino
ante la agobiante realidad del quiebre financiero, tcnicamente hablando que vive el Instituto
Mexicano del Seguro Social desde hace muchos aos.

Es por ello que no se entiende a quienes se desgarran defendiendo a un moribundo

que con tratamiento, inyecciones de recursos financieros, podra recuperar la salud, pero que
las insidias, la capacitacin de los directivos y del gobierno federal, que centran su atencin
en el discurso y no en la accin, y los lugares comunes en torno a la soberana, impiden ver
la gravedad del asunto. Si no se toman las medidas de urgencia necesaria, dentro de las
cuales la subrogacin de servicios mdicos sea considerada como una alternativa, los das
del Instituto Mexicano del Seguro Social estn contados.

A lo largo de las siguientes pginas se analiza el marco de la seguridad social, las

ltimas modificaciones a los esquemas de servicios de salud publica en Mxico, que afectan
o afectarn la operacin del IMSS y que es necesario tener presente, as como esquemas
tales como la subrogacin que se han aplicado desde siempre en el IMSS, y que permiten un
financiamiento a la institucin que en el largo plazo puede permitir su rescate financiero.

6
CAPTULO

LA SEGURIDAD SOCIAL EN PERSPECTIVA

1.1. Primeros antecedentes sobre seguridad social en Mxico

Las generaciones de Independencia, Reforma y Revolucin convenan con Morelos en

que la buena ley, es decir, la ley propiamente dicha, debe obligar a constancia y
patriotismo, moderar la opulencia y la indigencia y de tal suerte aumentar el jornal del pobre,
para que mejore sus costumbres, y se aleje de la ignorancia, la rapia y el hurto. 1

Como resultado de ello, en el presente se entiende que la seguridad social tiene como
finalidad garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de los
medios de subsistencia y la prestacin de los servicios sociales necesarios para el bienestar
individual y colectivo.

Esta forma de entender la seguridad social no es producto circunstancial, sino el

resultado de un movimiento proyectado a travs del tiempo. En nuestro medio, la historia
contempornea de la seguridad social comprende tres periodos definidos: el primero abarca
los decretos, planes y programas que se suceden de 1906 a 1917 y que traducen el
propsito de realizar las reformas econmicas y sociales indispensables para mejorar las
condiciones materiales y culturales de la clase trabajadora; el segundo comprende de 1917 a
1943, periodo durante el cual se concibe, madura y concreta la modalidad organizativa que
adopta la seguridad social en nuestro pas, y la tercera se inicia en 1943, con la creacin del
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y comprende la suma de acciones efectuadas a
partir de entonces por dicho organismo as como por el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Instituto de Seguridad Social de las
Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM), Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la
Familia (DIF), Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT),
y del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
1

CARPIZO, Jorge, Derecho Constitucional Mexicano, Porra, Mxico, 1989,

p. 89.

7
Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), las cuales se inscriben en el marco de la seguridad
social integral.
Los principios que se hicieron valer durante el primer periodo sealaron el rumbo en
que se deba caminar a fin de que las condiciones de trabajo fueran acordes con la dignidad
humana y se mejorara no slo el nivel sino tambin el gnero de vida de la clase trabajadora.
Como resultado de estas revindicaciones, se incorpor a la Constitucin de 1917 el ttulo
sexto relativo al trabajo y a la previsin social que contiene el artculo 123 y el cual viene a
significarse en esta materia por cuanto la previsin social es el embrin de la seguridad
social.

1.1.1 La creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social

El proceso de maduracin de la modalidad organizativa que habra de revestir la

seguridad social en nuestro medio, hizo necesario que se precisara en la fraccin XXIX del
artculo 123 constitucional, en forma cada vez ms clara, la idea de seguridad social.

En efecto, de conformidad con el texto original, corresponda al Estado tan slo

fomentar la organizacin de cajas de seguros populares, e infundir e inculcar en la poblacin
la previsin popular.

Ahora bien, los cambios polticos, econmicos y sociales que experiment el pas en
las dos dcadas que siguieron a la promulgacin de la Ley Suprema; el desarrollo de la
industria, que acrecent el volumen y la importancia de los riesgos, y la estructuracin de la
clase obrera en sindicatos, federaciones y confederaciones, hicieron cada vez ms necesario
que se ideara una organizacin que, ajustndose a las caractersticas de la realidad
mexicana, protegiera a los trabajadores contra las contingencias derivadas del trabajo
industrial, preservara su salud y evitara que se vieran obligados a destinar una proporcin
considerable del salario para atender los gastos que todo ello supone.

Estos acontecimientos dieron lugar a que el 6 de septiembre de 1929 el Congreso de

la Unin modificara la fraccin XXIX del artculo 123 constitucional y precisara que se
considerara de utilidad pblica la expedicin de una Ley del Seguro Social que

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comprendiera los seguros de invalidez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de
enfermedades y accidentes, y otros con fines anlogos.

Para cumplir con este principio, en 1938 se dio a conocer un proyecto de Ley del
Seguro Social y ms tarde, el 19 de enero de 1943, se expidi la primera Ley del Seguro
Social que reglament la fraccin constitucional respectiva y cre el Instituto Mexicano del
Seguro Social.

Entre los antecedentes ms relevantes cabe destacar los siguientes: el proyecto del
general lvaro Obregn para crear un seguro obrero, cuya administracin correra a cargo
del

Estado,

quien

debera

vigilar

el

cumplimiento

de

la

fraccin

constitucional

correspondiente; el proyecto que sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales

se present en 1925 a discusin en la Cmara de Diputados y a travs del cual se propona
la creacin de un instituto constituido con representacin tripartita, que debera operar con
fondos aportados por el sector empresarial; la Ley de Pensiones Civiles de Retiro, de 1925,
que protega a los empleados pblicos y a sus familiares por medio de los seguros de vejez,
riesgo profesional, inhabilitacin producida por enfermedad general y ayuda para gastos
funerales; la Ley de Retiros y Pensiones del Ejrcito y la Armada Nacionales, promulgada por
el general Calles en 1925 y a travs de la cual se conferan derechos fundamentales en
materia de seguridad social los militares y sus familiares protecciones y beneficios
semejantes; la Ley General de Instituciones de Seguros de 1935, que inclua un ttulo
respecto a las sociedades mutualistas, a las que facultaba para practicar operaciones de
seguro, pero sin que se propusieran propsitos de lucro, razn por la cual tan slo se
permita practicar los cobros que les permitieran cumplir sus compromisos con los
asegurados.2

En la exposicin de motivos que acompa a la iniciativa de Ley del Seguro Social de

1943, se hicieron valer, entre otras, las siguientes consideraciones:
En el desempeo de sus labores, el obrero se halla constantemente amenazado por
2

MORENO, Padilla, Javier, Seguridad

Editorial Themis, Mxico, 1996, p. 17.

Social,

Anlisis

Tematizado,

9
la multitud de riesgos objetivamente creados por el equipo mecnico que maneja, o por las
condiciones del medio en que acta, y cuando tales amenazas se realizan, causando
accidentes o enfermedades, fatalmente acarrean la destruccin de la base econmica de la
familia. Lo mismo ocurre en otros riesgos no considerados como profesionales, tales como
las enfermedades generales, la invalidez, la vejez o la muerte prematura, que si bien a todo
ser humano amenazan, es entre los trabajadores donde mayores estragos causan cuando se
realizan, por cuanto que para el hombre que no tiene otro ingreso que la retribucin del
esfuerzo personal que desarrolla, todo acontecimiento que paralice su actividad aniquila sus
posibilidades de adquisicin.3

En el nimo de los fundadores del Instituto, si bien es cierto que no se pueden

remediar plenamente las consecuencias de los riesgos del trabajo, s existe, en cambio, un
medio para proteger el salario y con ello la economa familiar de las disminuciones que sufre
como reflejo de las contingencias de la vida laboral. Ese medio es el Seguro Social.

Aun cuando la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social no fue recibida
favorablemente por todos los grupos a que estaba destinado a servir, el decidido apoyo del
Estado hizo posible que se vencieran los obstculos que se presentaban, y actualmente
nadie discute la importante y trascendente funcin que desempea.

En sus orgenes el Seguro Social fue objeto de varias crticas; se argument que su
establecimiento corrompera a la poblacin matndole el amor al trabajo, que destruira en
ella el espritu de ahorro, que su administracin resultara demasiado complicada, que su
creacin desmoralizara al cuerpo mdico, que su costo sera una carga abrumadora para la
economa del pas, etc. Sin embargo, esas supuestas crticas han sido refutadas con
elocuencia por el xito que ha alcanzado el Seguro Social, ya que representa la respuesta
ms consistente y contundente a los problemas que enfrentan los trabajadores que son
vctimas de un riesgo que les priva o les disminuye su capacidad de trabajo o de ganancia.

NARRO Robles Jos, La seguridad Social Mexicana en los albores del

Siglo XXI, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, p. 21.

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Desde la expedicin de la primera Ley del Seguro Social, el Instituto Mexicano del Seguro
Social representa uno de los esfuerzos ms eficaces para atender las demandas de la
poblacin trabajadora en materia de proteccin de la salud, ya que al cubrir los gastos
originados por la verificacin de cualquiera de las contingencias que contempla la Ley, se
evita que los trabajadores destinen parte de sus ingresos a su atencin y puedan, en
consecuencia, mejorar su alimentacin, vivienda, capacitacin, etc., y con ello mejorar su
nivel de vida en general.

1.1.2. El Seguro Social y la redistribucin del ingreso

Entre las caractersticas ms significativas del Seguro Social destaca el que a travs
de su actuacin procura una reduccin de las desigualdades mediante una redistribucin del
ingreso nacional de unos sectores socioeconmicos a otros.

El anlisis de las operaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social permite
apreciar que ste promueve una redistribucin que opera en cuatro modalidades: de los
patrones y el sector pblico hacia los trabajadores; de los trabajadores de mayores ingresos
hacia los de menores ingresos; de la generacin presente para con las futuras y para con las
que ya han cumplido con la sociedad entregando su capacidad creadora, y de la poblacin
trabajadora para con los grupos marginados.

Por lo que hace a la primera modalidad, cabe sealar que en un pas como el nuestro,
en el que existe una gran variacin en la distribucin del ingreso, ya que a travs del rgimen
tripartito de financiamiento del Seguro Social, es necesario que se efecte una redistribucin
de las aportaciones de los patrones y del sector pblico hacia las clases trabajadoras
aseguradas.

En segundo trmino, los trabajadores con mayores ingresos cotizan en mayor

proporcin que los de menores percepciones. Esta clase de modificaciones a la estructura de
la distribucin se efecta mediante el sistema de contribuciones al rgimen de seguridad
social, en proporcin al grupo de salario. Como resultado de ello, las categoras de menores
ingresos obtienen servicios cuyos costos son mayores que el monto de su propia

11
contribucin. Por ello se ha dicho que en el Seguro Social cada quien aporta segn sus
posibilidades y cada quien recibe segn sus necesidades.

En tercer trmino, la naturaleza y el destino de los recursos econmicos del Instituto

presentan en s un elemento de transferencia para las generaciones futuras, por cuanto de
las aportaciones de los trabajadores activos una parte se utiliza para costear el monto de los
servicios en el presente, otra se destina a pagar pensiones a trabajadores de las
generaciones anteriores y una ms se invierte para asegurar las prestaciones de las
generaciones futuras.

Por ltimo, la poblacin econmicamente activa se solidariza con aquellos ncleos de

poblacin que por el propio estado de desarrollo del pas constituyen polos de profunda
marginacin rural, suburbana y urbana, y hace posible la prestacin de los llamados servicios
de solidaridad social.

En los trminos de la Ley, dichos servicios son financiados en parte por los propios
beneficiarios, quienes deben contribuir con aportaciones en efectivo o con la realizacin del
trabajo para bien de la comunidad que habitan, y con los recursos que anualmente determine
la asamblea general del Instituto Mexicano del Seguro Social para la prestacin de este tipo
de servicios, debindose cuidar que las determinaciones correspondientes no vulneren el
equilibrio financiero de la Institucin ni deriven en perjuicio de las prestaciones de los
asegurados.

1.1.3. Ampliacin geogrfica de la rbita protectora

La cobertura geogrfica del Seguro Social ha evolucionado de tal manera que si en

1943 el IMSS tan slo prestaba sus servicios en el Distrito Federal y poco despus en
Guadalajara y Monterrey, mediante diversos decretos que se expidieron en el lapso
comprendido entre 1944 y 1960, los servicios del Instituto se extendieron a todas las
entidades federativas.

12
En relacin con la cobertura municipal, cabe recordar que la Repblica Mexicana se
integra con 2,386 municipios y que hasta septiembre de 1980 el rgimen obligatorio operaba
en 715. El 3 de septiembre de 1980 el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro
Social acord ampliar el rgimen obligatorio del Seguro Social a 766 municipios ms (al
respecto, consltese el Diario Oficial del 26 de septiembre y del 31 de octubre de 1980). La
resolucin adoptada duplic la cobertura del mbito municipal incorporado al rgimen
obligatorio, ya que hasta entonces cubra 715 municipios y a partir del acuerdo el rgimen
oper en 1481.

De manera Nacional se obtiene como resultado, los 846 municipios en los que no
opera el rgimen obligatorio del Seguro Social (sin contar los 435 municipios en que con
apego a los servicios de solidaridad social se brindan servicios de salud) indican el camino
por seguir para que el Instituto sea una entidad con cobertura nacional y se extienda el
rgimen de la seguridad social a la totalidad de los mexicanos, sin que ello signifique abatir
los niveles de atencin ni los de prestaciones, sino que, por el contrario, se mejoren estos
dos aspectos.

En consecuencia, en el presente, 12 entidades federativas cuentan con cobertura

plena: Aguascalientes, Baja California Norte y Sur, Campeche, Coahuila Distrito Federal,
Guanajuato, Morelos, Nuevo Len, Quertaro, Sinaloa y Tabasco, y si se toma en
consideracin los programas de solidaridad social, las acciones del Instituto Mexicano del
Seguro Social tambin cubren en su integridad los estados de Nayarit, San Luis Potos,
Colima y Quintana Roo. En este orden de ideas se puede decir que en el presente el Seguro
Social opera ntegramente en 16 entidades federativas.

Ampliacin de la cobertura poblacional a travs del rgimen voluntario

El Seguro Social ha procurado extender su rbita protectora a personas y grupos no

sujetos a relaciones de trabajo obrero-patronal, mediante el esquema de aseguramiento
voluntario. Con estos propsitos, desde la Ley de 1973 se configuraron las figuras de la
incorporacin voluntaria al rgimen obligatorio y la de continuacin voluntaria.

13
En los trminos de lo dispuesto por el artculo 13, a travs del rgimen de
incorporacin voluntaria pueden disfrutar de los servicios del Instituto Mexicano del Seguro
Social, mediante convenio: los trabajadores de industrias familiares, trabajadores
independientes, como profesionales, comerciantes en pequeo, artesanos y dems
trabajadores no asalariados; trabajadores domsticos, as como ejidatarios, colonos,
comuneros y pequeos propietarios; patrones y trabajadores al servicio de las administraciones pblicas federal, estatal y municipal, que no estn comprendidos en otras leyes como
sujetos de seguridad social.

La incorporacin voluntaria podr efectuarse en forma individual o de grupo a solicitud,

por escrito, del sujeto o sujetos interesados, quienes en los trminos del artculo 230 pueden
gestionar y obtener que un tercero, persona fsica o moral, se obligue ante el Instituto a
aportar la totalidad o parte de las cuotas a su cargo.

Por lo que hace a la figura de la continuacin voluntaria en el rgimen obligatorio, las

disposiciones correspondientes permiten que las personas que por causas ajenas a su
voluntad dejan de pertenecer a dicho rgimen, pero deseen seguir protegidos por l, pueden
hacerlo siempre que hayan cotizado en el rgimen durante 52 semanas, disposicin que
viene desde 1973 ya que con anterioridad se exigan 100.

Cabe sealar que originalmente la Ley de 1973 dispona que quienes quisieran
continuar voluntariamente asegurados en los campos de enfermedades y maternidad lo
hicieran en forma conjunta con los de invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y muerte.
Con posterioridad, dicha Ley fue reformada y se estableci que la continuacin voluntaria
poda hacerse en los seguros conjuntos de enfermedades y maternidad, y de invalidez,
vejez, cesanta en edad avanzada y muerte, o bien en cualquiera de ambos, a eleccin del
asegurado, lo que permita que aquellos que no estuvieran en condiciones de cubrir los dos
ramos de aseguramiento voluntario, pudieran obtener la proteccin de la salud.

Con el mismo propsito, la Ley vigente de 1997 precisa que el asegurado que deje de
pertenecer al rgimen del seguro obligatorio puede continuar en los seguros conjuntos de
invalidez y vida, as como retiro, cesanta en edad avanzada y vejez, debiendo quedar

14
inscrito con el ltimo salario o superior al que tena en el momento de la baja.
Cabe tener presente que en los trminos del artculo 219, el derecho establecido en el
artculo anterior se pierde si no se ejercita mediante solicitud por escrito dentro de un plazo
de 12 meses a partir de la fecha de la baja.

Extensin de la seguridad social al agro aun cuando a partir de julio del 2005, ao en
que se expidi el Reglamento para el Seguro Social obligatorio de los trabajadores del
campo, stos quedaron incorporados al rgimen de los trabajadores agrcolas asalariados,
con los mismos derechos y prestaciones ya establecidos para los asegurados urbanos, slo
en una mnima parte se obtuvo su proteccin efectiva, debido entre otras a las razones
siguientes:

1.

La preponderancia de las pequeas explotaciones agrcolas, as como su dispersin,

presentan mayores dificultades para aplicar cualquier forma de seguro social a la
agricultura que en el caso de los trabajadores urbanos.

2.

Los trmites administrativos, inscripcin de afiliados, recaudacin de cotizaciones,

prcticas de inspeccin, etc., resultan ms costosas por trabajador afiliado, que en
aquellas ramas econmicas en las que las empresas se encuentren ms
concentradas desde un punto de vista geogrfico.

3.

El predominio del trabajo de tiempo parcial, el empleo estacional y el subempleo, a

menudo crnico en diversos sectores de la agricultura, as como lo aleatorio de
muchos cultivos, complican los clculos actuariales sobre los cuales debe operar el
seguro.

En este estado de cosas cabe sealar que en la Ley de 1997, en el captulo referente
a la seguridad social en el campo, se precisan las vas para que los campesinos y sus
familias puedan gozar, con la debida sustentacin financiera, de los beneficios de la Ley.

As, el artculo 235 dispone que las mujeres y los hombres del campo que tengan el
carcter de trabajadores independientes, respecto de quienes no medie ninguna relacin de
subordinacin laboral, los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeos propietarios; as como
los ejidos y otras formas superiores de organizacin, podrn acceder a la seguridad social en

15
la forma y los trminos que seala el artculo 13, a travs de convenio de incorporacin
voluntaria al rgimen obligatorio, o bien mediante el seguro de salud para la familia
establecido en el artculo 240 de la Ley.

Tambin cabe tener presente que el articulo 236 establece que aquellos productores
del campo que estuvieran incorporados por la va de decreto presidencial a la seguridad
social, podrn afiliarse al rgimen de seguridad social de los previstos en la Ley, que resulte
ms conveniente a sus condiciones productivas y de ingreso. As, los caeros, tabacaleros y
otras ramas de produccin especializadas pueden incorporarse, con las modalidades que
correspondan, al rgimen del seguro obligatorio.

Tambin, en el artculo 237 se precisa que los trabajadores asalariados, eventuales y

permanentes en actividades del campo, pueden acceder al seguro obligatorio conforme a las
modalidades que para el efecto establezca el Reglamento de afiliacin.

En relacin con esta materia reviste particular importancia el artculo 230, ya que en el
mismo se precisa que el acceso a la seguridad social de los campesinos podr ser apoyado
por un tercero aportante, persona fsica o moral, que se obligue ante el Instituto a aportar la
totalidad o parte de las cuotas a su cargo.

Tambin se debe tener presente que en el artculo 240 se precisa que todas las
familias en Mxico tienen derecho a un seguro de salud para sus miembros y para ese efecto
podrn celebrar, con el Instituto Mexicano del Seguro Social, convenio para el otorgamiento
de las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad, en los trminos
del Reglamento respectivo.

En la exposicin de motivos de la Ley se seala, en relacin con el Seguro de Salud

para la Familia, que a travs de una cuota fija de $135 mensuales, a precios de enero de
1997, cualquier trabajador que no sea sujeto del rgimen obligatorio podr establecen un
contrato con el Instituto para que l y su familia tengan derecho a las prestaciones mdicas
que otorga el IMSS, en todos los niveles de atencin.

16
Los servicios de solidaridad social Tambin en relacin con la ampliacin de la
cobertura poblacional, entre las disposiciones sobresalientes de la Ley del Seguro Social de
1973 figuran las relativas a los servicios de solidaridad social, a travs de las cuales la Ley
facult al Instituto Mexicano del Seguro Social para brindar asistencia mdica, farmacutica y
hospitalaria en favor de los ncleos de poblacin que, por el propio estado de desarrollo del
pas, constituyen polos de profunda marginacin rural, suburbana y urbana que el Poder
Ejecutivo determinar como sujetos de solidaridad social.

De aqu que desde 1973 y en cumplimiento de la Ley, el Instituto haya procurado

organizar en varias regiones la prestacin de servicios de solidaridad social. En la prctica se
observ que diversos factores dificultaban que los solidario-habientes cumplieran con la
obligacin de aportar trabajos en beneficio de sus comunidades, lo que contrariaba el espritu
de las disposiciones legales sobre la materia y obstaculizaba el que se ampliara an ms el
sistema.

En vista de ello y ante el imperativo de ampliar significativamente los programas de

solidaridad social, se haca necesario encontrar una frmula que permitiera superar las
dificultades que han afrontado los grupos marginados para contribuir con trabajos
comunitarios al financiamiento de este tipo de servicios.

En este estado de cosas el 25 de mayo de 1979 el IMSS y la entonces Coordinacin

General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR)
celebraron un convenio con el propsito de integrar a los grupos involucrados en los
programas de solidaridad social, y lograr que los sitios donde se prestaran dichos servicios
se multiplicaran y se ubicaran de tal manera que los ncleos de poblacin beneficiados
tuvieran acceso a ellos y se facilitara la promocin de los trabajadores comunitarios.

Diversos estudios han demostrado que, por lo general, los grupos marginados
integran localidades menores de 2 500 habitantes. De acuerdo con el X Censo General de
Poblacin, en Mxico existen 97,580 poblaciones y de ellas 95 410 tienen menos de 2,500
habitantes.

17
Los integrantes de los grupos marginados desempean actividades cuyo
rendimiento y remuneracin son inferiores a los de un trabajador de tiempo completo y por lo
comn realizan trabajos relacionados con la agricultura, ganadera, avicultura y silvicultura.
Ello explica por qu los integrantes de los grupos marginados acusan deficientes niveles de
bienestar en materia de nutricin, de salud, educacin y vivienda. Es por eso que se puede
afirmar que los grupos marginados lo estn respecto del desarrollo nacional y de la riqueza
generada; lo estn del disfrute de los bienes de la civilizacin y de los valores de la cultura.

En el presente se deben robustecer los programas de solidaridad social a travs de

los cuales se brinde los mnimos de bienestar social a los trabajadores no asalariados
marginados, programas que se ubican plenamente dentro de la rbita de la seguridad social
porque dichos trabajadores ni son incapaces congnitos para el trabajo, ni lo repudian, como
sucede con los destinatarios de la asistencia pblica.

En este orden de ideas, consideramos que darle contenido a la idea de justicia social
significa, en nuestros das, reconocer que los beneficios de la seguridad social no deben
restringirse a la fuerza laboral asalariada, sino extenderse a los no asalariados, porque de lo
contrario se desconocera el hecho evidente de que los trabajadores que slo cuentan con su
propia actividad para subsistir, si bien no estn subordinados a un patrn en lo particular,
siempre se encuentran subordinados al imperio de la economa.

En nuestro concepto, los trabajadores no asalariados marginados representan una

voluntad de trabajo que hasta el presente no ha sido debidamente aprovechada, voluntad de
trabajo que se hace patente en el gran nmero de pequeas actividades que desempean y
en las que comprometen todos los recursos de que disponen.

Si se considera necesario que el Estado contine y robustezca sus apoyos a todo

intento de los trabajadores no asalariados por constituir cooperativas y sociedades de
solidaridad social, no es con el propsito de perpetuar sus condiciones de vida y de trabajo
que son, en muchos casos, inhumanas, inconvenientes, intiles e improductivas, sino con el
fin de aprovechar esa evidente voluntad de trabajo y promover, de manera institucional, su
transferencia gradual a formas superiores de realizacin social.

18
Asimismo, consideramos que el propsito de incorporar a los trabajadores no
asalariados a la produccin nacional depender, en buena medida, de que tengan acceso a
los servicios de salud y seguridad social, pues ello determinar, o bien que continen siendo
vctimas sistemticas de la enfermedad y el que su capacidad de trabajo y ganancia contine
siendo limitada o bien, que se encuentren en condiciones favorables para realizar un trabajo
socialmente productivo.

En los trminos de lo dispuesto por el artculo 214 de la Ley de 1997, las prestaciones
sociales o los servicios de solidaridad social comprenden acciones de salud comunitaria,
asistencia mdica, farmacutica e incluso hospitalaria, en la forma y los trminos
establecidos en los artculos 215 a 217 de esa Ley.

El artculo 215 dispone que el Instituto organizar, establecer y operar unidades

mdicas destinadas a los servicios de solidaridad social, los que sern proporcionados
exclusivamente en favor de los ncleos de poblacin que por el propio estadio de desarrollo
del pas, constituyan polos de profunda marginacin rural, suburbana y urbana, y que el
Poder Ejecutivo Federal determine como sujetos de solidaridad social.

Con el propsito de que la canalizacin de recursos para el otorgamiento de estos

servicios no vulnere el equilibrio financiero de la institucin, ni derive en perjuicio de las
prestaciones de los asegurados, el apoyo que proporcione el Instituto para este tipo de
servicios se brindar sin perjuicio del eficaz otorgamiento de las prestaciones a que tienen
derecho los trabajadores y dems beneficiarios del rgimen obligatorio.

Asimismo, se precisa que las prestaciones de solidaridad social sern financiadas por
la Federacin y por los propios beneficiados, que contribuirn con aportaciones en efectivo o
con la realizacin de trabajos personales de beneficio para las comunidades en que habiten y
que propicien que alcancen el nivel de desarrollo econmico necesario para llegar a ser
sujetos de aseguramiento en los trminos de la Ley.

19

1.2 EL ENTORNO ECONMICO Y SOCIAL

El penltimo prrafo del artculo 273 de la Ley del Seguro Social establece que en el
Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin el Instituto informar sobre las
tendencias demogrficas de su poblacin beneficiaria, incluyendo modificaciones en la
esperanza de vida; tendencias en la transicin epidemiolgica, y cambios en la composicin
de gnero de la fuerza laboral,.... factores derivados del ciclo econmico, de la evolucin del
costo de los tratamientos y medicamentos, los costos laborales, de la situacin
macroeconmica, as como cualquier otro factor que afecte la capacidad del Instituto para
cumplir con sus compromisos.

Adems de dar cumplimiento a lo anterior, en este captulo se pone nfasis en el

anlisis de la dinmica del mercado laboral, con datos de la Encuesta Nacional de Empleo y
Seguridad Social (ENESS) 2000 y 2004, realizada por el Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI). En particular, se aborda el reto que la evolucin del
mercado laboral plantea para la extensin de la cobertura del IMSS. Tambin en este
captulo se abunda sobre los factores que inciden en el crecimiento futuro del gasto mdico
y, por lo tanto, en los requerimientos financieros del Seguro de Enfermedades y Maternidad.

As mismo, se presenta una panormica de los avances del Instituto en materia de

prevencin en salud y en otros programas mdicos, como parte de la respuesta institucional
ante este fenmeno. Por ltimo, se presenta tambin una panormica de los avances y retos
en materia de guarderas, y su relacin con la participacin de la mujer en el mercado de
trabajo.

1.3. Cobertura de la Seguridad Social entre los Trabajadores Mexicanos

1.3.1 Cobertura por institucin, entidad federativa y actividad econmica

La seguridad social en Mxico, entendida como el acceso a los servicios de salud y de

guardera y el aseguramiento de un ingreso bsico en casos de vejez, enfermedad, invalidez,

20
accidente laboral, maternidad o prdida del sostn familiar, est constituida por diversas
instituciones que ofrecen esquemas diferentes en trminos de prestaciones y requisitos para
tener acceso a ellos. Estos esquemas cubren a menos de la mitad de la poblacin
econmicamente activa.

1.3.2 Evolucin de la poblacin cubierta por el IMSS

La poblacin cubierta por el IMSS puede ser dividida en trabajadores y no

trabajadores. Los trabajadores gozan de servicios de seguridad social como una prestacin
derivada de su relacin laboral. Los no trabajadores se componen de los pensionados; los
beneficiarios de algn trabajador o pensionado; los que se incorporan voluntariamente al
rgimen obligatorio; los que se afilian al Seguro de Salud para la Familia dentro de Mxico,
as como los mexicanos que lo adquieren en el extranjero; y los estudiantes.

El nmero de trabajadores permanentes y eventuales urbanos afiliados al Instituto

creci rpidamente en la segunda mitad de la dcada pasada, tan slo durante el ao 2000
se incorporaron al Instituto ms de medio milln de trabajadores. En el perodo 2001-2003,
sin embargo, el nmero de stos mostr una tendencia a la baja, cuyo nivel mnimo durante
2003 representaba una prdida cercana a 800 mil personas. Durante 2005 el nmero de
trabajadores asegurados totales en el IMSS se ubic en 12, 844,916.

1.3.3 Dinmica del Mercado Laboral, 2000-2004

El nmero de trabajadores afiliados al IMSS responde no slo a la evolucin global de

la economa, sino tambin a las expectativas sobre el desarrollo futuro de las condiciones
econmicas y a las modificaciones en la estructura del mercado laboral. Aqu se analizan tres
factores que han caracterizado a la transformacin del mercado laboral mexicano en los
ltimos aos: cambio estructural en la actividad econmica; cambio en las formas de la
relacin laboral; y, crecimiento relativo del trabajo femenino.

21
Trabajadores cubiertos por el IMSS
1.3.4 Diversas formas de la relacin laboral

De acuerdo con el marco legal vigente, obligatoriamente deben incorporarse al Seguro

Social: I) las personas que de conformidad con los artculos 20 y 21 de la Ley Federal del
Trabajo presten, en forma permanente o eventual, a otras de carcter fsico o moral o
unidades econmicas sin personalidad jurdica, un servicio remunerado, personal y
subordinado, cualquiera que sea el acto que le d origen y cualquiera que sea la
personalidad jurdica o la naturaleza econmica del patrn an cuando ste, en virtud de
alguna ley especial, est exento del pago de contribuciones; II) los socios de sociedades
cooperativas; y, III) las personas que determine el Ejecutivo Federal a travs del Decreto
respectivo, bajo los trminos y condiciones que seala la Ley y los reglamentos
correspondientes. Lo anterior determina que, de manera obligatoria, corresponde el
aseguramiento ante el Instituto nicamente a las personas que estn sujetas a una relacin
obrero-patronal, siendo la obligacin del patrn garantizar el acceso al seguro para sus
trabajadores. La lnea divisoria entre el contrato de trabajo y el trabajo independiente ha sido
delimitada por el criterio de subordinacin, misma que, por la evolucin de distintas nuevas
formas de trabajo como el trabajo a distancia y la empresa virtual, entre otras, se ha ido
desdibujando.

La caracterstica ms relevante de la actividad laboral estructurada y regulada, otorga

al sujeto que recibe el servicio (patrn), un derecho subjetivo de mando (impartir rdenes en
relacin con la materia, eficiencia, lugar y tiempo en que la actividad laboral debe prestarse)
y se impone, al sujeto que lo presta, un deber jurdico de obediencia (de desarrollar la
actividad laboral conforme a las rdenes recibidas siempre y cuando sean relativas al trabajo
contratado). Las reformas estructurales iniciadas en la dcada de los ochenta, el cada vez
ms absorbente proceso de globalizacin y el avance tecnolgico, adems de los desarrollos
macroeconmicos propios de Mxico que se examinaron en la seccin anterior, obligan a las
empresas a modernizarse constantemente, buscando siempre la minimizacin de sus costos,
entre otros, los laborales. Lo anterior ha derivado en nuevas formas de contratacin con
disminucin en el control directo sobre el lugar de ejecucin del trabajo, el horario del
empleo, o sobre la calidad del trabajo solicitado lo que, bajo distintos criterios, ha hecho que

22
tales relaciones no sean consideradas de carcter laboral. Se ha sealado, por un lado,
que la simple prestacin de servicios, conforme a una retribucin especfica, por s sola, no
constituye una relacin de trabajo; y por otro, que no basta la prestacin de un servicio
personal y directo de una persona a otra para que se d la relacin laboral, sino que esa
prestacin debe reunir como requisito principal la subordinacin jurdica, que implica que el
patrn se encuentra en todo momento en posibilidad de disponer del esfuerzo fsico o mental
del trabajador, o ambos. Ello implica que esa relacin debe ser permanente durante la
jornada de trabajo, adems de que la relacin de trabajo se manifiesta generalmente a travs
de la categora, el salario, el horario, condiciones de descanso del sptimo da, etctera. Es
as que la creciente participacin en el mercado de ciertas actividades muestra un
debilitamiento de la figura del contrato y la relacin de trabajo como pilares de la regulacin
laboral en Mxico y, por ende, como fundamento principal de la obligatoriedad de contar con
seguridad social.

Parte de la misin del IMSS es hacer llegar la seguridad social a los trabajadores que
actualmente no estn cubiertos pero que legalmente deberan estar afiliados por sus
empresas o patrones. Esto le significa un triple reto: primero, determinar y capturar la
capacidad contributiva de estos grupos a fin de garantizar la viabilidad del sistema; segundo,
adaptar sus sistemas de incorporacin y recaudacin para un mercado de trabajo ms
disperso, dinmico y con gran movilidad; y tercero, renovar y fortalecer sus mecanismos de
prestacin de servicios para atender a grupos de poblacin mucho ms numerosos. Es en
este contexto donde deben resaltarse las reformas recin realizadas a la Ley del Seguro
Social en materia de trabajadores eventuales del campo.

Las modificaciones legales

adecuan diversas disposiciones a las caractersticas especiales de estos trabajadores, y

aumentan

las

posibilidades de

incrementar la

afiliacin, hasta

un

potencial de

aproximadamente dos millones de trabajadores. Estas reformas son un ejemplo concreto de

la respuesta del H. Congreso de la Unin y del Ejecutivo Federal a la necesidad de adaptar el
marco legal a la cambiante realidad del mercado de trabajo, con objeto de posibilitar la
afiliacin a la Seguridad Social. Adecuaciones similares en sectores como las ventas directas
y el trabajo domstico podran, como ya se seal, posibilitar la incorporacin de hasta dos
millones de trabajadores ms al Rgimen Obligatorio del Seguro Social, en adicin a los dos

23
millones de trabajadores eventuales del campo antes sealados; con beneficios
sustantivos para millones de familias, el Instituto y el pas.

1.3.5 El trabajo femenino

La evolucin de la estructura de la PEA (Poblacin Econmicamente Activa) y la

evolucin del empleo por gnero para el periodo 2000-2004. Como se observa, en el caso de
los hombres el empleo ha crecido 1.2 por ciento, y en el de las mujeres 2.2 por ciento, lo que
indica que en trminos relativos, durante este perodo la participacin de las mujeres en el
crecimiento de la PEA ha sido ms importante que la de los hombres. Se observa que hoy en
da participan en el mercado laboral entre cuarenta y cincuenta por ciento de las mujeres del
pas entre 20 y 50 aos de edad.

Los efectos para el Instituto del incremento de la mujer en la fuerza laboral son
diversos: I) una modificacin significativa en la composicin de los ingresos y de la demanda
de los servicios y prestaciones de seguridad social; y, II) una cada en la tasa de natalidad,
debido a una mayor permanencia de las mujeres en el mercado laboral.

Estos sucesos propiciarn un crecimiento de la demanda de servicios de guarderas,

as como del nmero de pensiones por vejez que deber otorgar la seguridad social a las
trabajadoras de mayor edad, cuando en el pasado para las mujeres se consideraba
principalmente una pensin en el caso de viudez. Por otro lado, se espera que la tasa global
de fecundidad se reduzca en el 2025 a 1.9, contra 2.2 en el 2004, lo cual se convertir en un
factor que acelerar el proceso de envejecimiento de la poblacin en Mxico. Haciendo
nfasis en dos aspectos: primero, el fuerte efecto redistributivo del servicio de guardera; y
segundo, el riesgo que para muchas mujeres trabajadoras representa la actual incapacidad
del Instituto para satisfacer plenamente la demanda por este servicio.

24
CAPTULO

II

LAS BASES SALARIALES PARA EL PAGO DE CUOTAS AL IMSS

2.1.

El punto de vista laboral

Tratar el tema del salario resulta una cuestin esencial dentro del derecho del trabajo.
Al parecer, todo este derecho se ha constituido alrededor de la cuestin salarial. Las
primeras legislaciones laborales fueron formuladas a fin de obtener mejores salarios para la
clase trabajadora, como una contrapartida de las malas acciones del liberalismo, que se
caracterizaban por jornadas largas y el envilecimiento del salario.

An en la actualidad, el tema del salario dentro del derecho del trabajo es un punto
neurlgico, con incidencia de estudios tanto sobre su juridicidad como sus aspectos
econmicos y sociales, lo que ha hecho que al abordar el tema sea necesario hacerlo desde
muy diversas facetas.

3.2.

Importancia del salario

El salario reviste una importancia primordial en la economa de una nacin, debido a

que una gran parte de la poblacin guarda la condicin de asalariada y el salario le resulta
vital. Adems, para el desarrollo mismo del pas representa algo muy trascendente, porque
de su satisfaccin depende el desarrollo, la estabilidad, el bienestar y la paz social, y su
insatisfaccin propicia quebrantamientos a la paz social, y no slo eso, sino que de l
tambin depende la verdadera transformacin social, de acuerdo con el poder adquisitivo de
que se dote a esos salarios.

Por tradicin se conoce como salario la contraprestacin al trabajo realizado, pero si

adoptamos una idea ms exacta y modernista podramos adherirnos a la tesis de Rivero y
Savatier,4 y considerar el salario como contrapartida a la subordinacin a la cual est sujeto
el trabajador. Porque efectivamente as es, el salario se acredita al trabajador aunque no
haya realizado trabajo material alguno, sino slo por estar a las rdenes del patrn. Creo que
4

RIVERO Jean y SAVATIER Jean, Dro it du travail, PUF, Pars, 1956.

25
la anterior precisin es importante, porque en la prctica son muchos los casos de este
tipo.

2.3.

Denominacin

La palabra ms usada para denominar esta prestacin es la de salario, que supera en

uso a sueldo, retribucin, etc. Salario proviene del latn salarium, que se refera en la
antigedad a la paga hecha al domstico, a quien se le entregaba, segn la costumbre, una
cantidad de sal como estipendio. Por su uso constante y mayoritario consideramos que esta
denominacin es la ms apropiada, ya que supera a las otras mencionadas. Por ello, en toda
la obra nos referiremos a esta prestacin con la denominacin de salario, sin importar que en
ocasiones se use de manera indistinta el trmino retribucin. Lo anterior obedece nicamente
al fin de guardar cierta variedad de redaccin.
En lo concerniente a la definicin, insistimos en que el salario es la contrapartida a la
subordinacin a que est sujeto el trabajador. Esto a contrario sensu de quienes afirman que
el salario es la retribucin que debe pagar el patrn al trabajador por su trabajo, posicin
sostenida entre otros por el legislador mexicano, que as se manifest al redactar la ley. La
anterior idea moderna del concepto salario tambin puede desprenderse del texto de
Cabanellas que dice: por consiguiente, la causa obligacional del salario est en la
contraccin efectiva o potencial de los servicios del trabajador.5

2.4.

Caractersticas

En cuanto a las caractersticas del salario, tiles para conceptuarlo dentro del derecho,
tal vez la ms evidente sea la condicin alimentaria, es decir, que el salario del trabajador se
destina sobre todo a propiciar el sustento propio y de su familia. De esta caracterstica se
derivan algunas propuestas fundamentales del derecho del trabajo, porque el legislador,
consciente de que el trabajador no tiene otros medios de ingreso y nicamente basa en el
salario su subsistencia le otorga, adems de la garanta del propio salario, una serie de
medidas protectoras con el objeto de hacer efectiva la entrega de ste. Por esa misma razn
5

CABANELLAS Guillermo, Compendio de derecho del trabajo, Omega, Buenos

Aires, 1968, p. 573.

26
en el derecho del trabajo se procura una justicia rpida y gratuita, a fin de resolver a la
brevedad posible sobre los salarios que hubiesen sido controvertidos.
En relacin con este tema, Montoya Melgar6 argumenta:
En cuanto su funcin, el salario pretende la remuneracin del trabajo. Si econmicamente el salario es el precio de esa singular mercanca que es el trabajo (SMITH, Ricardo),
precio cuyo nivel se fija segn las leyes de la oferta y la demanda (COEN), jurdicamente el
salario es la prestacin correlativa al trabajo, con la que se retribuye ste.7

Ms adelante concluye:
La funcin jurdica del salario es la de retribuir, compensar el servicio u obra realizado
por el trabajador por cuenta ajena. A tal funcin estrictamente jurdica se une otra de signo
econmico social, la de sustentacin del trabajador, que el derecho tiende a garantizar a
travs de diversos mecanismos: fijacin de salarios mnimos, inembargabilidad, carcter de
crdito privilegiado, proteccin frente a la mora, creacin de un fondo de garanta salarial,
etctera.8

Carcter autnomo del salario. El salario es autnomo en el sentido de no formar

parte del xito o fracaso de la empresa. El salario se fija previamente y, por ello, no est
sujeto a la utilidad que la empresa logre tener. En esto difiere el socio del trabajador, ya que
el primero s est sujeto a dichas variaciones.

Otra caracterstica del salario consiste en que forma parte de un contrato sinalagmtico, como el laboral, pero lo es en su conjunto, no prestacin por prestacin recibida
por el trabajador, sino a cambio de poner a disposicin del patrn las energas laborales, y
depende de este ltimo si las utiliza o no. Esto nos lleva a la siguiente consideracin: si
aceptramos que salario es la contraprestacin que recibe el trabajador por la labor
6

7
8

MONTOYA Melgar Alfredo, Derecho del trabajo, 3a. ed., Tecnos, Madrid,
1979, p. 349.
Ibidem.
Ibidem.

27
realizada, percibiremos que ciertos das el trabajador no realiza trabajo alguno y, sin
embargo, percibe su salario el da de pago; por ello resulta ms exacto decir que el contrato
de trabajo es sinalagmtico en su totalidad y que el trabajador percibe el salario por su
disponibilidad al trabajo ordenado.

La naturaleza integrada del salario. Se trata de otra de las caractersticas del salario, pues ste no siempre se presenta como una sola entrega de dinero, sino se acompaa
con una serie de prestaciones en especie que, cuantificadas, integran al salario. Esta
modalidad se presenta con frecuencia en los contratos colectivos.

Salario en especie. Ya se mencion que el salario es la contraprestacin en el

contrato de trabajo, y que no siempre consiste en una sola entrega de dinero, sino que
adems se complementa con una serie de otras prestaciones como casa, comida, ropa, etc.
Al respecto, cabe aclarar que la finalidad primordial de quien se contrata como trabajador es
recibir un sueldo, y si se da esta segunda forma consideramos que debe ser ms que nada
accesoria, o sea, el monto principal de los salarios tiene que ser en efectivo, porque sa es la
naturaleza jurdica del salario y no puede desvirtuarse.

En lo que se refiere a la ropa que se proporcione al trabajador, hay que hacer una
aclaracin necesaria: una es la ropa de uso personal o particular y otra la de trabajo. Si a un
trabajador se le dota de ropa de uso particular, podramos decir entonces que formar parte
del salario. Pero si la ropa entregada fuese en razn de que se trata de la propia para
desarrollar el trabajo, sta no podr ser incluida en el salario, no formar parte de l.

Sealadas as las caractersticas fundamentales del salario, examinaremos una serie

de incidencias que le rodean y parecen ineludibles al analizar el tema.

2.5.

Clases de salarios

El salario, por su aplicacin, se divide en las siguientes modalidades: salario por

unidad de tiempo y salario por unidad de obra.

28
Se llama salario por unidad de tiempo cuando su importe est en funcin de la
duracin del servicio, con independencia de la cantidad y calidad de la obra realizada. Por
ejemplo, se pagar en razn de una unidad de tiempo que puede ser de una hora o de una
jornada, pero independientemente de este compromiso unitario en el tiempo el trabajador
tendr la obligacin de trabajar con diligencia y productividad.

Por el contrario, se denomina salario por unidad de obra cuando su cuanta se

establece en atencin al nmero de piezas, mediciones, trozos o conjuntos determinados, sin
atender al tiempo que tarde en su realizacin. Este tipo salarial puede llamarse en algunos
casos salario a destajo, es decir, se pagar de acuerdo al nmero de piezas realizadas
diariamente y es posible pagar un salario de garanta al que se le agrega la cantidad del
salario a destajo.

La comisin. La comisin se entiende como una forma de remuneracin que consiste

en la participacin personal en los beneficios derivados de una operacin o negociacin en la
que ha mediado el trabajador. Este tipo de salario, usual en la comercializacin de
publicidad, seguros, ventas, etc., resulta compatible con la naturaleza del contrato de trabajo
que la genera, aunque bien puede dejar de ser forma de pago laboral y transformarse en una
simple operacin mercantil.

Salario por tiempo. Dentro de la clasificacin de las formas de remuneracin se

encontrar con ms frecuencia el salario que se paga por unidad de tiempo, sea por hora,
da, semana o mes. En este sistema, lo que retribuye el patrn es la disponibilidad del
trabajador, es decir, el espacio del tiempo que est a disposicin de la empresa, sin que para
ello intervenga como elemento de apreciacin la cantidad de trabajo desarrollado. Es
indudable que es la forma ms utilizada en la actualidad para la retribucin de los
trabajadores.

La aplicacin del sistema de pago por hora exige inevitablemente el auxilio de mandos
medios que vigilen y garanticen la produccin, porque sin ellos la produccin sera muy baja
en relacin con el salario. Se necesita un aprovechamiento efectivo del lapso laboral. Por
ello, para que el sistema sea operable se requiere ejercer un poder exacto de direccin y

29
supervisin de las labores del trabajador, porque si la produccin es baja el patrn resulta
afectado, ya que el trabajador recibir el salario completo. Por esa razn se necesita que el
trabajador disponga de manera funcional de los avos en materia prima, as como de la
herramienta o maquinaria correspondiente, adems del sistema de supervisin de sus
labores. Esta forma de pago es ms redituable para el patrn en los sistemas de trabajo
llamados en cadena, en los que la tarea de un obrero est relacionada con la de otros que
continan la labor iniciada por l. La ventaja de este sistema de trabajo en relacin con la
forma de pago por jornal es que la produccin adquiere un ritmo que compromete a cada
participante a realizar el mismo nmero de operaciones laborales que el resto de los
trabajadores.

Los inconvenientes de este sistema de pago consisten en que es igualitario en el

sentido de que no se toma en consideracin la cantidad del trabajo realizado, no diferencia
entre trabajadores incompetentes y competentes, adems de que si no es un sistema de
trabajo en serie que exige una labor precisa de supervisin, la produccin ser muy baja y
habr muchos y amplios tiempos muertos en el sistema productivo.

2.6.

El punto de vista de la Ley del Seguro Social

Por lo que toca a la Ley del Seguro Social, sta consagra la obligacin patronal de
determinar las cuotas obrero-patronales a su cargo y enterar su importe al Instituto, tema ampliamente desarrollado en el captulo de Determinacin y Pago de Cuotas.9

Para cumplir con esta obligacin es menester referirnos a la integracin del salario.
Como punto de partida, el artculo 5o. fraccin XVIII de la Ley de la materia seala:

Salarios o salario: la retribucin que la Ley Federal del Trabajo define como tal.
Para efectos de esta Ley, el salario base de cotizacin se ntegra con los pagos hechos en
efectivo por cuota diaria, gratificaciones, percepciones, alimentacin, habitacin, primas,

LEY DEL SEGURO SOCIAL, Porra, Mxico, 2003.

30
comisiones, prestaciones en especie y cualquiera otra cantidad o prestacin que se
entregue al trabajador por su trabajo, con excepcin de los Conceptos previstos en el artculo
27 de la Ley.10

La retribucin, de acuerdo a este precepto, puede ser en efectivo o en especie.

En efectivo cuando e trata de una cantidad determinada en dinero de acuerdo a lo que

establece el artculo 101 de la misma legislacin laboral que dispone:
El salario en efectivo deber pagarse precisamente en moneda de curso legal, no
siendo permitido hacerlo en mercancas, vales, fichas o cualquier Otro signo representativo
con que se pretenda sustituirla moneda.

La retribucin en especie consiste en todos los bienes y servicios, distintos del dinero
que se otorgan al trabajador por sus servicios.

En general, para la ley laboral toda retribucin que reciba el trabajador a cambio de la
prestacin de sus servicios ntegra salario, sin embargo hay que considerar que el salario en
trminos de los dispuesto en la Ley Federal del Trabajo se determina eminentemente para
conocer el monto de la retribucin de un trabajador en caso de conflicto y as determinar la
obligacin patronal, en caso de una indemnizacin.

Ahora bien, para cubrir los porcentajes que la Ley del Seguro Social establece en
cada una de las ramas de seguro en el rgimen obligatorio, es fundamental determinar el
salario base de cotizacin.

El concepto de salario jurdicamente lo constituye la cuota diaria, es decir el sueldo

pactado, y todas las dems percepciones que se otorgan al trabajador como pago de los
servicios prestados.

10

Ibidem.

31
La integracin del salario base de cotizacin cobr mayor importancia desde que se
homolog el sistema del Instituto Mexicano del Seguro Social con el del INFONAVIT, al
celebrarse el convenio de colaboracin para la afiliacin, emisin, notificacin, recaudacin y
fiscalizacin.

2.7.

La determinacin y liquidacin de cuotas obrero-patronales

El artculo 28 de la Ley de la materia a partir de su modificacin del 21 de diciembre

de 1995 en relacin con su artculo vigsimo quinto transitorio establece como topes
salariales:

a)

El primero con lmite mximo de veinticinco veces el salario mnimo general que rija en
el Distrito Federal, para los seguros genricos.

b)

El limite mximo es de 15 veces el salario mnimo general que rija en el Distrito

Federal, para la base del Seguro de Invalidez y Vida, Cesanta en Edad Avanzada y
Vejez, el cual se aumentar un salario mnimo por cada ao subsecuente hasta llegar
a 25 en el ao 2007.
El parmetro para la inscripcin de los trabajadores se denomina salario base de

cotizacin y su origen se refiere a la propia gnesis de la seguridad social, en virtud de que

inicialmente slo gozaban de este servicio pblico los trabajadores y en esas condiciones la
proteccin de los institutos en el aspecto econmico, sera de sustituir al salario remunerador
cuando existiese algn percance o siniestro, los institutos deberan entregar un equivalente al
salario y para ello necesitaban un fondo de financiamiento que les permitiese entregar esta
prestacin econmica, la nica forma de obtener este financiamiento era precisamente
refirindose a la cantidad que obtiene el trabajador habitualmente por su esfuerzo personal.

La exposicin de motivos de la Ley original mencionaba lo siguiente:

La base econmica del sistema del Seguro Social se constituye por las aportaciones
que, con el carcter de cuotas, hacen los patrones y los trabajadores, y la contribucin del
Estado. Excepto a lo que se refiere el seguro de accidentes del trabajo, Y enfermedades

32
profesionales, y por las razones que quedarn sealadas en el captulo respectivo, en los
dems ramos del sistema, para cubrir las prestaciones en servicios, en especie y en dinero
los fondos se obtienen de las aportaciones antes sealadas.

El artculo 18 de la Ley original consideraba salario el ingreso total que obtiene el

trabajador como retribucin por sus servicios y por reforma que sufri el 30 de diciembre de
1970, se consider que el salario era lo que estableca la Ley Federal del Trabajo por este
concepto, as se identificaban las dos legislaciones en el llamado salario integral. Ello
provoc discusiones en los Tribunales porque algunas prestaciones se objetaban en su
integracin, especialmente la retribucin que se pagaba por la jornada extraordinaria de
trabajo.

La Ley vigente estipula en su artculo 27 las retribuciones que no forman parte del
salario base de cotizacin, toda vez que presentan dos reglas tpicas: la primera, que
consiste en el principio general que establece la necesidad de acumular todos los pagos
hechos en efectivo por cuota diaria, las gratificaciones percepciones, alimentacin, primas,
comisiones, prestaciones en especie y cualquier otra retribucin que se entregue con motivo
de su trabajo; por otra parte, seala el principio de excepcin por virtud del cual
determinadas remuneraciones se excluyen del mtodo de la integracin salarial.

El decreto de 20 de julio de 1993 modific los conceptos de excepcin, con el fin de

limitar algunos de ellos y poder incrementar la base de cotizacin, de tal suerte el principio de
excepcin queda configurado por las siguientes reglas de no integracin:
a)

Los instrumentos de trabajo, tales como herramientas ropa y otros objetos similares La
norma conserva el mismo texto previo a la modificacin, slo que algunas personas
pretenden incluir en esta acepcin algunos beneficios, pero debemos tener presente el
contenido del artculo 9o. que establece el sistema de interpretacin estricta a las
disposiciones que sealen situaciones de excepcin. Por tanto, estos instrumentos
slo deben de estar referidos a la actividad laboral. El caso frontera donde el
trabajador puede tener beneficios de los instrumentos de trabajo, es el de los
vendedores que requieren vehculo para el desempeo de sus funciones, en cuyo
caso el mismo debe ser de la compaa y no se puede disponer de ste por ningn

33
motivo.
b)

El ahorro cuando se integre por un depsito de cantidad semanaria, quincenal o

mensual igual del trabajador y de la empresa. En caso que se configure en forma
diversa o si el trabajador puede retirarlo por ms de dos veces al ao, este fondo
integrar salario.

Debido a la imprecisin de este concepto, el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano

del Seguro Social emiti el acuerdo 494/93, ratificado por el acuerdo 77/94, en los que
explica esta fraccin en los siguientes trminos:
ACUERDO No. 494/93. Se precisa el contenido y alcance del concepto de Fondo de Ahorro,
regulado por el artculo 32 de la Ley del Seguro Social.
Este Consejo Tcnico, con fundamento en los artculos 240 fracciones I, IV y XIII, 252
y 253 traccin X bis de la Ley del Seguro Social, con base en la resolucin del Comit de
Asuntos Jurdicos de este Cuerpo Colegiado, contenida en el acta de 12 de agosto de 1993,
y con el propsito de precisar el contenido y alcance de algunos de los conceptos regulados
por el artculo 32 de la misma Ley, reformado por el Decreto publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 20 de julio del presente ao, acuerda lo siguiente:
1.-

FONDO DE AHORRO.- La fraccin II del artculo 32, establece que cuando el ahorro
se integre por un depsito de cantidad semanaria, quincenal o mensual, igual del
trabajador y de la empresa, no integra salario, pero si se constituye en forma diversa o
puede el trabajador retirarlo ms de dos veces al ao, integrar salario; cuando el
fondo de ahorro se integra mediante aportaciones comunes y peridicas, y la
correspondiente al patrn sea igual o inferior a la cantidad aportada por el trabajador,
no constituye salario base de cotizacin; y si la contribucin patronal al fondo de
ahorro es mayor que la del trabajador, el salario base de cotizacin se incrementar
nicamente en la cantidad que exceda a la aportada por el trabajador.

II.

Hgase del conocimiento de las diversas dependencias del Instituto para que se
cumpla debidamente y difndase adecuadamente, a fin de que los patrones y

34
trabajadores tengan un conocimiento preciso al respecto.11

Con la reforma de Ley del 20 de diciembre del 2001, incluyeron en el texto del artculo
27 como excluyentes del salario las cantidades que entreguen las empresas para fines
sociales de carcter sindical.

c)

Las aportaciones adicionales que el patrn convenga otorgar en favor de sus

trabajadores por concepto de cuotas del seguro de retiro, cesanta en edad avanzada
y vejez. Esta disposicin se refiere tanto a las cantidades estipuladas en forma legal,
como las que se convengan entre trabajadores y patrones; esto ltimo es
independiente a la prerrogativa fiscal de la deduccin del gasto para efectos del
impuesto sobre la renta.

d)

Las aportaciones que en trminos de Ley le corresponde cubrir al patrn al

INFONAVIT, al igual que la participacin de las utilidades de las empresas. Esta
contribucin mantiene la misma naturaleza que las aportaciones del Seguro Social, de
tal surte que buscan el desarrollo integral del trabajador, por ende no se justifica que
se graven prestaciones similares.

Por su parte, el concepto de reparto de utilidades es el resultado de la actividad

coordinadora de los factores humanos, materiales y financieros, que coinciden en la
empresa, por medio de la combinacin de dichos factores y como respuesta a los postulados
del artculo 123 fraccin IX Constitucional.

e)

La alimentacin y la habitacin cuando se entreguen en forma onerosa a los

trabajadores; esto es que exista una contraprestacin de parte de los trabajadores de
un mnimo del 20% del salario mnimo general diario que rija en el Distrito Federal. Por
tanto, en sentido inverso, las personas que obtengan estas prestaciones en forma
gratuita tendrn que valuar el monto del beneficio e integrarlo, tal sera el caso de
restaurantes que otorgan a sus empleados los alimentos durante el turno laboral; en
este ltimo caso cobra vigencia lo dispuesto por el artculo 32 del mismo ordenamiento

11

Ibidem.

35
que establece la mecnica de valuacin, para estimar que la habitacin gratuita, as
como los tres alimentos al da equivalen al 25% del salario percibido por cada rubro,
por lo que si reciben ambas prestaciones su salario se incrementar en un 50%; en su
defecto, si no se proporcionan los tres alimentos, se determina por cada uno de ellos
el 8.33%.
f)

Las despensas en especie o en dinero, siempre y cuando su importe no rebase el

40% del salario mnimo general diario vigente en el Distrito Federal. Con la reforma del
20 de diciembre de 2001, se eleva a texto de Ley lo que anteriormente se encontraba
regulado por medio del acuerdo 495/93 del Consejo Tcnico y que se regula en el
ltimo prrafo del artculo 27, en el que se seala que cuando la prestacin rebase el
porcentaje a que se hace referencia, solamente se integrar la cantidad que exceda.

g)

Los premios por asistencia y puntualidad, siempre que el importe de cada uno de
estos conceptos no rebase el 10% del salario base de cotizacin. Al igual que la
prestacin anterior, el legislador explic el alcance de esta retribucin en el ltimo
prrafo del artculo 27.

h) Las cantidades aportadas para fines sociales, considerndose como tales las entregadas
para constituir fondos de algn plan de pensiones establecido por el patrn o
derivados del contrato colectivo de trabajo. No pueden confundir-se estas
retribuciones con becas y cursos de capacitacin, porque stas se refieren al
mejoramiento de los trabajadores especialmente en su centro de trabajo, en tanto que
las retribuciones de tipo social, buscan el mejoramiento individual de las personas y de
sus familias.

Sobre el particular hay que destacar que los planes de pensiones a que se refiere la
fraccin VIII del artculo 27, sern slo los que renan los requisitos que establezca la
Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

1)

Las retribuciones por tiempo extraordinario quedan exceptuadas de la integracin al

salario en los trminos establecidos en la Ley Federal del Trabajo y de conformidad
alo dispuesto en el ltimo prrafo del artculo 27 de la Ley de la materia.

De los preceptos mencionados se desprenden los siguientes supuestos:

36
1.

La retribucin es eventual, porque las circunstancias lo ameritan.

2.

Se considera eventual cuando la extensin de la jornada se lleva a cabo en un

mximo de tres horas diarias y por tres veces a la semana. Este caso lo denomina
tiempo extra continuo.

3.

En los casos en que no se presente en forma regular, esto es en forma discontinua, el

total que se puede autorizar para esta retribucin sin acumularla, es de noventa das
durante el ao calendario.

4.

En todos los dems casos, donde se preste el servicio por ms tiempo del Sealado
en los apartados anteriores, slo se deber integrar el excedente.

El artculo 29 de la Ley del Seguro Social establece las reglas para determinar la
forma de cotizacin:

I.

El mes natural ser el periodo de pago de cuotas;

II.

Para fijar el salario diario en caso de que se pague por semana, quincena o mes, se
dividir

la

remuneracin

correspondiente

entre

siete,

quince

treinta,

respectivamente. Anlogo procedimiento ser empleado cuando el salario se fije por

periodos distintos a los sealados, y
III.

Si por la naturaleza o peculiaridad de las labores el salario no se estipula por semana

o por mes, sino por da trabajado y comprende menos das de los de una semana o el
asegurado labora jornadas reducidas y su salario se determina por unidad de tiempo,
en ningn caso se recibirn cuotas con base en un salario inferior al mnimo.

As, el salario base de cotizacin constituye la unidad bsica para la determinacin y

liquidacin de las aportaciones al Instituto Mexicano del Seguro Social e INFONAVIT.

2.8.

CLASES DE SALARIO BASE DE COTIZACION

Las retribuciones que aportan las empresas normalmente oscilan de acuerdo a las
condiciones laborales, toda vez que slo en situaciones muy espordicas se mantienen
estables, por esta razn la legislacin de la materia regula los tipos de salario que sirven de

37
base para determinar las aportaciones patronales.

Para cubrir los porcentajes que la Ley del Seguro Social establece en cada una de las
ramas de seguro en el rgimen obligatorio, es fundamental determinar el salario base de
cotizacin.

El concepto de salario jurdicamente lo constituye la cuota diaria, es decir el sueldo

pactado, y todas las dems percepciones que se le otorgan al trabajador como pagos de los
servicios prestados.
El salario se puede integrar con tres elementos. En seguida nos referiremos a cada
uno de ellos:

FIJO. Se configura por las retribuciones que en forma permanente y con carcter
preconocido obtienen los trabajadores por concepto de contraprestacin normal por sus
servicios. Este salario se forma por el sueldo bsico directo al trabajo, as como por las
prestaciones legales y contractuales que se conocen desde el principio del ejercicio y las
cuales son derivadas de la Ley Federal del Trabajo y de los contratos colectivos del trabajo,
como son el aguinaldo, la prima por vacaciones y la retribucin por este concepto de
vacaciones.

VARIABLE. Son los elementos que cubren las empresas a sus trabajadores, que no son
previamente conocidos y se encuentran directamente vinculados a la actividad laboral, tales
como premios, bonos y prestaciones, legales o contractuales circunstanciales. El caso ms
importante pero que ha despertado ms polmica son las retribuciones por concepto de
tiempo extra, tambin incluimos en este epgrafe las suplencias, sobresueldos por trabajar
das de descanso, pagos por trabajos especiales que no son viticos, sino compensaciones
ocasionales, por ejemplo durante el periodo navideo. En ltima instancia son beneficios
mensurables en dinero, pero que no son peridicos o permanentes. El sistema de clculo es
reducir el monto de la retribucin variable al nmero de das devengados, por tanto se divide
la cantidad entre el nmero de das sealados.

MIXTO. Este salario se presenta cuando los trabajadores obtienen prestaciones fijas y

38
variables, lo que acontece generalmente, toda vez que no existe una situacin tpicamente
fija o variable, la realidad es que las empresas cubran retribuciones de las dos clases, en
cuyo caso la mecnica consiste en sumar a los elementos fijos el promedio de los variables.

La Ley del Seguro Social establece en su artculo 5o. fraccin XVIII, lo que
conceptualmente debe entenderse por salario base de cotizacin, y que ste se constituye
con los pagos hechos en efectivo por cuota diaria y las gratificaciones, percepciones,
alimentacin, habitacin, primas, comisiones, prestaciones en especie y cualquier otra
cantidad o prestacin que se entregue al trabajador por sus servicios.

Como se aprecia, la definicin que nos brinda la Ley del IMSS proviene de la ley
laboral, pero ms amplia ya que en su artculo 27 incluye una serie de conceptos o
elementos que quedan exceptuados al momento de determinar el salario y que al inicio del
presente captulo fueron analizados.

Hay que considerar que si el Consejo Tcnico del Instituto se vio en la necesidad de
emitir acuerdos para precisar y aclarar el contenido y alcance de algunos de los conceptos a
que se refiere este artculo, eso quiere decir que no son claros y esa imprecisin deja en
estado de inseguridad jurdica a los patrones.

Tambin hay que tener presente que no siempre los criterios sustentado por el IMSS
por medio de sus acuerdos son favorables a los intereses de los patrones, considerando que
la finalidad de la integracin del salario es para efectos contributivos, por lo que todo lo que
recibe el trabajador por los servicios prestados integra salario. Pero por fortuna contamos con
los criterios jurisprudenciales o tesis aisladas que sustentan la SCJN, los Tribunales
Colegiados y el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que en ocasiones difiere
de la interpretacin que el Instituto brinda a diversos conceptos pactados a travs de contrato
individual o colectivo y que sirven de sustento para su no integracin al salario base de
cotizacin.

39
CAPTULO III
PRESTACIN INDIRECTA Y REDUCCIN DE APORTACIONES

3.1.

Evolucin del sector privado en la salud, en Mxico y dentro del contexto

internacional

En el mundo se observa una tendencia a compartir los servicios pblicos entre el

Estado y los particulares, tales como la educacin, la salud, los servicios urbanos y la
infraestructura bsica. Se trata de una tendencia en que se sustituye el control y la operacin
de instituciones que estuvieron a cargo del Estado en organismos, coordinados por
empresas particulares.12

El cambio a la proteccin a la salud deviene de la permanente evolucin dentro del

contexto econmico y social, bajo el punto de vista de las necesidades individuales de las
personas y del progreso constante que sufre la ciencia mdica.

Dentro de los principales problemas que se encuentran para la modificacin a la

proteccin de la salud, est la adecuada evaluacin de las situaciones existentes, tanto en la
definicin de las necesidades reales, como en la cuantificacin debida de los recursos que se
tienen para hacer frente a las mismas.

As, en un mundo cada vez ms globalizado, se encuentran puntos coincidentes y el

problema a la salud se presenta de manera generalizada en tales aspectos como: el
crecimiento desproporcionado de personas que requieren proteccin a la salud en relacin a
las instituciones que proporcionan dichos servicios; las necesidades de cambio en las
polticas de los Estados van encaminadas a un aumento en la cobertura universal en salud;
el aumento en la desigualdad para el acceso a una atencin adecuada dan como
consecuencia un mayor crecimiento en el sector privado a la salud, a la prevencin y
atencin a los ancianos.

12

Steve H. Handke; Privatization & Development;

Intemational Center for Economic Growth, 1987

San

Francisco,

40
Como parte de la globalizacin se ha presentado un veloz avance a la conformacin de bloques econmicos entre regiones del mundo que compiten por destacar en el
conocimiento, y por ende en el poder econmico. La conformacin de una slida Comunidad
Econmica Europea, el asombroso desarrollo de la Cuenca del Pacfico y el Tratado de Libre
Comercio entre Canad, Estados Unidos de Amrica y Mxico son algunas muestras. Con
ello se distingue la clara bsqueda a nivel mundial; no slo que las economas progresen
sino que ello se traduzca en que los seres humanos accedan con mayor facilidad a
satisfactores bsicos como lo son la educacin, el empleo y la salud.13

Para cumplir con estos propsitos mundiales, nuestra economa se ha encontrado con
varios problemas a enfrentar, dentro de los cuales se distinguen la necesidad de fortalecer el
sistema educativo para el desarrollo de investigadores y tcnicos que ayuden a generar
soluciones efectivas, competitivas y de aplicacin universal especficamente en el campo de
la salud, ya que el rezago econmico y cultural ha llevado a Mxico a conformar un sistema
de salud carente de identidad, al no garantizar el principio bsico para el cual fue creado, La
salud.

Es por esto, que en 1983 se incorpor a la Constitucin el derecho a la proteccin de

la salud. Posteriormente se formul la Ley General de Salud dentro de la cual se incluyen la
participacin de los sectores pblicos y privados. La bsqueda por cumplir con el principio de
salud en Mxico se ha visto apoyada por la Ley General de Instituciones y Sociedades
Mutualistas de Seguros.

As se defini en Mxico un Plan Nacional de Desarrollo enfocado a la salud. Como

parte de sus objetivos, se inaugur el programa de reforma social del sector salud 1995-2000
que tuvo como propsito ampliar la cobertura de la seguridad social, evitar que se dupliquen
las prestaciones de servicios, incentivar la mejor atencin, otorgar servicios a la poblacin no
asegurada y descentralizar la administracin de los recursos sanitarios pblicos. Este Plan
Nacional de Desarrollo fue una clara propuesta cuya intencin ha sido pugnar por el
equilibrio, de tal manera que el progreso econmico implique un progreso social
13

Diprofar; El Sector Privado en la procuracin de la Salud en Mxico

hacia el ao 2000,
Mxico, D.F., junio, 1991

41
generalizado.

Es de considerarse que al incrementar la ingerencia del sector privado en Mxico, en

beneficio de la procuracin a la salud, se ofreceran oportunidades para que ms mexicanos
accedan a los medios para procurar la salud, abatiendo los costos, eficientando de esta
forma los escasos recursos del pas, generando soluciones adecuadas conforme a las
capacidades tcnicas, econmicas reales y dirigidas a los problemas que se viven.

3.2. EL SECTOR PRIVADO EN APOYO A LA SALUD

Se ha hecho cada vez ms evidente la insuficiencia e ineficiencia de las instituciones

para la gestin de salud, vindose agravado por el crecimiento acelerado de los costos en los
servicios, a esto se ha agregado la crisis en la credibilidad del sector pblico por la
incongruencia entre las expectativas de la poblacin y la cantidad y calidad de servicios
ofrecidos.

La Organizacin Panamericana de la Salud. la Organizacin Mundial de la Salud y otros

organismos de cooperacin tcnica y financiera, que buscan nuevas opciones para la
resolucin de problemas sociales, han establecido que es indispensable la revalorizacin de
la poltica social que induzca a la superacin de inequidades, entre ellas, en salud como
requisito del desarrollo humano sostenible, la gobernabilidad y la consolidacin de la
democracia, entendindose por inequidades en la salud las deficiencias innecesarias
evitables e injustas en las condiciones de salud y de vida, as como de acceso a los
servicios.14

De lo anterior, resulta inequvoca la ventaja de la incursin del sector privado para

auxiliar al sector pblico en el mejoramiento de sus servicios y la credibilidad en el sistema.

La presencia del sector privado en el cumplimiento del satisfactor social de salud no

14

Organizacin Panamericana de la Salud, La Cooperacin de la

organizacin panamericana de la Salud ante los Procesos de Reforma del
Sector Salud, pg. 4 junio 1998

42
ofrece pocas dificultades porque pretende conjugar intereses particulares con un fin de
orden pblico. Si bien los particulares, al incursionar en el sector salud, tienden a cumplir con
el objetivo de la prestacin del servicio y no se puede obviar que lleva intrnseca la intencin
del inversionista de recuperar sus recursos y obtener una utilidad razonable, que debe
compartir por un mayor beneficio generalizado.

Esta disyuntiva se ve solucionada bajo un esquema de competencia regulada y de

incentivos, que debe ofrecer a usuarios y prestadores mayores ventajas para enfrentar los
retos, acrecentar la productividad de las instituciones, aprovechar las oportunidades de
investigacin, capacitacin tcnica y gerencial del personal as como la introduccin de
nuevas tecnologas y equipos que se traduzcan en suficiencia en la prestacin del servicio de
salud.

Ello conlleva forzosamente a la toma de conciencia y responsabilidad de todas las

partes interesadas, ya sean pblicas o privadas, prestadores de servicio o receptores del
mismo, resultando indispensable que se establezcan mecanismos de negociacin y de
control adecuados y oportunos.

Es indispensable que se planteen reformas a los diversos ordenamientos jurdicos que

permitan a inversionistas, patrones y trabajadores, as como personas que obtengan
recursos de manera independiente, un debido acreditamiento para evitar el pago de dobles
cuotas, y en general un apoyo adecuado mediante la prestacin indirecta de los servicios de
salud.

De acuerdo con la Organizacin Panamericana de la Salud, con la reforma de dicho

sector se busca mejorar la eficiencia y productividad de los servicios mediante la ampliacin
del nmero y variedad de los proveedores pblicos y privados sin y con nimo de lucro, de tal
forma que se incentive el sector financiero y aumenten las posibilidades de los usuarios;
adems se buscara la reestructuracin de hospitales pblicos como empresas de servicios
que tendrn autonoma de gestin y capacidad de recuperar sus costos, precisando de este
modo la oferta de servicios e introduciendo nuevas formas de medir la produccin, controlar

43
los costos e incentivar la productividad.15

3.3. Programa Publico de Salud, Seguro de Salud Popular

Actualmente, el sistema de salud en Mxico ha dejado de atender a una proporcin

significativa de la poblacin, donde la carga econmica es de las familias, que
desgraciadamente en la mayora de los casos son las de menores

recursos.

Entre 2 y 3 millones de familias se empobrecen anualmente debido a que emplean

ms de la tercera parte de su ingreso para solventar sus gastos en salud; de acuerdo al
registro del censo de poblacin y vivienda 2000, el 57.8 por ciento del total de la poblacin
del pas no est asegurada por alguna institucin de seguridad social, por lo cual la mayora
de los casos se posterga e incluso deja de atenderse, por el alto costo que el tratamiento
involucra y el limitado patrimonio del que disponen.16 De lo cual se concluye, que el amplio
sector de la poblacin sin seguro, es aquella que corre el mayor riesgo de empobrecimiento
por gastos catastrficos en salud.

Todas estas circunstancias han originado la creacin del Plan Nacional de Salud
2001-2006 que fue presentado por el Secretario de Salud, Julio Frenk Mora el 9 de julio de
2001. Con dicho plan, los Gobiernos Federales y Locales buscan fortalecer el sistema
nacional de salud instrumentando el seguro popular, que depende primordialmente de
financiamiento pblico mediante subsidio y contribuciones de los asegurados, as como
recursos fiscales federales asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. El
Plan Nacional de Salud es ambicioso, ya que pone en marcha 43 programas en materia de
salud que pretenden garantizar una atencin prenatal adecuada, el nacimiento sin riesgos y
una cuidadosa vigilancia del crecimiento y desarrollo de los mexicanos. El documento
mediante el cual se anunci el Plan Nacional de Salud 2001-2006 menciona que al final del
presente sexenio se dara cobertura mdica a toda la poblacin no derechohabiente.17
15

16

17

Organizacin Panamericana de la Salud, Coperation of the Pan American

Health Organization In The Health Sector Reform Processes, Washington,
D.C., 1998
Informacin extrada de la pgina de la Secretara de Salud en
Internet
El Financiero, 10 de julio de 2001, Seccin Sociedad, pg. 40

44
El seguro popular de la salud se implementa a travs de la Secretara de Salud,
buscando proteger financieramente el aseguramiento de la poblacin abierta que ahora no
tiene capacidad para afrontar los gastos mdicos inesperados, medicamentos esenciales,
atencin hospitalaria y en general gastos que por las necesidades de atencin mdica se
presenten, as como fomentar la atencin preventiva.

La poblacin a la que est dirigida el seguro popular es aquella que no tiene

proteccin de las instituciones pblicas, Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE), o
privadas, as como por las insuficiencias y deficiencias en el servicio mdico de la Secretara
de Salud y los hospitales dependientes de los gobiernos estatales. La poblacin objetivo
asciende a 10 millones de familias que pertenecen a los estratos econmicos ms dbiles.

En el acuerdo por el que la Secretara de Salud da a conocer las Reglas de Operacin

e indicadores de gestin y evaluacin del Seguro Popular de Salud, se establece que los
objetivos especficos del mismo son: el reducir el gasto privado, fomentar la atencin
oportuna; fortalecer el sistema pblico de salud, contribuir a superar inequidades y rezago. El
sistema mediante el cual se opera consiste en un pago anticipado por parte del paciente,
dependiendo su monto del nivel de ingresos de la familia nuclear y de esta forma se sustituye
el pago de cuotas de recuperacin por concepto de servicios mdicos.

Cumpliendo los requisitos para la afiliacin que ms adelante se abordarn, se ha

establecido que pueden incorporarse al seguro popular de salud grupos organizados de la
sociedad como uniones de taxistas, voceadores, msicos independientes o comerciantes
organizados. Asimismo, podrn afiliarse a este seguro de manera individual personas
mayores de 18 aos, las cuales sern consideradas como familia unipersonal y a las que se
le aplicarn iguales criterios y polticas que a las familias para determinar su capacidad de
pago y definir el monto de su aportacin.

Por declaracin del Presidente Vicente Fox Quesada, se expuso respecto del seguro
popular de salud que la meta para el ao 2002 es incorporar, cuando menos, a 140,000 mil

45
familias a este nuevo esquema.18 Si bien, se reconoce que este nmero de beneficiarios
no cubre la demanda de tres de cada cuatro familias que carecen de derechohabiencia, se
buscara ir aumentndolo ao con ao.

La cobertura del seguro popular se inicia en las entidades de Campeche, Tabasco,

Jalisco, Aguascalientes y Colima, por existencia de servicios, concentraciones urbanas y
semiurbanas y grupos beneficiarios de programas sociales del Gobierno Federal.

Dentro de los derechos del asegurado, destaca la posibilidad que tienen los usuarios
de solicitar informacin para interponer quejas, reclamos o sugerencias as como recibir
respuestas escritas sobre los mismos en un plazo no mayor a 30 das.

Operativamente, se ha dispuesto que para afiliarse a este seguro de salud popular el

beneficiario tendr que ser mexicano, no ser derechohabiente de ninguna institucin social,
vivir en alguno de los municipios incorporados al seguro popular de salud, contar con la
CURP, presentar la CURP de todos los miembros de la familia, solicitar la afiliacin y cubrir la
aportacin familiar. Hecho este trmite se expedir la credencial de afiliacin que los ampara
como beneficiarios. En el centro de afiliacin se realizar el estudio socio-econmico, para
determinar un co-pago de acuerdo al nivel de ingresos.

Es relevante destacar que el Seguro Popular de Salud, no se restringe por la edad, por
el estado de salud de la persona y en cualquier momento est en posibilidad de renovarlo.

El modelo de atencin del Seguro Popular de Salud se fundamenta y opera conforme

al Modelo Integral de Atencin en Salud (MIDAS) y al catlogo de beneficios Mdicos, y
contempla en adicin, exmenes preventivos, citas para consultas, integracin de
expedientes clnicos, mecanismos de referencia y contrarreferencia, expedicin y surtimiento
de recetas y servicios de atencin destinados a informar y asesorar al paciente.

18

El Financiero, 13 de agosto de 2002, Seccin Sociedad, pg. 47

46
Para conocer los recursos econmicos que requiere este programa, se ha establecido un clculo del subsidio destinado por el Gobierno Federal por individuo asegurado,
el cual se realiza a partir del costo per cpita promedio del catlogo de beneficios mdicos
estimado por cada Estado, menos el monto per cpita de recursos fiscales destinados a la
prestacin de servicios personales de salud en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin. De acuerdo con estos clculos resulta que el subsidio otorgado por familia no
podr exceder del 30 por ciento del costo del mencionado catlogo.

Ahora bien, de acuerdo a la encuesta nacional de aseguramiento en salud y gasto en

salud efectuada en diciembre de 2001, se calcul que el monto promedio anual que la familia
no asegurada est dispuesta a aportar para afiliarse al Seguro Popular de Salud asciende en
promedio a la cantidad de $1,717.02.

Realmente el primer intento de proteccin, no se puede soportar en estadsticas, sino

en realidades.

Adems en otros pases se han distribuido gravmenes al consumo, para soportar el

financiamiento de esquemas de proteccin a la salud popular.

Por desgracia, el gasto pblico en Mxico es muy debatido, pero los sectores
Educacin, Vivienda y Salud son la trpode del desarrollo social, si no se complementan las
cuotas individuales con la presencia de gravmenes al consumo, se puede prever un
quebranto del sistema por decisiones polticas inadecuadas.

Un reto para este plan es la debida vigilancia del desempeo, la eliminacin de las
barreras financieras, la calidad tcnica, el abasto y los accesos a los medicamentos, el trato
adecuado, la percepcin de los proveedores, el gasto de bolsillo, la incidencia/prevalencia de
gastos catastrficos. Como parte de este sistema de evaluacin y vigilancia, se realiz una
evaluacin en el ao 2004 que ser intermedia y una final que se desarrollar en el 2006.

47
3.4. Regulacin del sector privado en materia de salud

La Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros (LGISMS),

conocida originalmente con el nombre de Ley General de Instituciones de Seguros, fue
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de agosto de 1935; la denominacin de
la ley fue modificada por el artculo primero del decreto de 28 de diciembre de 1989,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 3 de enero de 1990.

A partir de su promulgacin y hasta la fecha, el marco normativo de las instituciones

de seguros ha sufrido diversas modificaciones con la finalidad de adecuar las normas a la
situacin financiera, poltica y social del pas, dentro de la cual la actividad aseguradora ha
tenido una importante participacin.

En los ltimos tres aos, el H. Congreso de la Unin ha aprobado importantes

reformas a la hoy conocida como Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de
Seguros, como han sido las contenidas en los decretos publicados en el Diario Oficial de la
Federacin con fecha 3 de enero de 1997, 31 de diciembre de 1999 y 16 de enero de 2002.
Por su parte, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con fecha 15 de mayo de 2000 y
publicadas el 24 de mayo del mismo ao en el Diario Oficial de la Federacin, dio a conocer
las Reglas para la Operacin del Ramo de Salud.

En la primera de las reformas a la ley, el captulo de las operaciones de seguros de

accidentes y enfermedades se dividi en tres partes: los ramos de accidentes personales,
gastos mdicos y salud. En esta misma reforma de 1997E contempl que las sociedades
conocidas como entidades administradoras dE medicina prepagada, funcionaron como base
para la creacin y trasformacin de las Instituciones de Seguros Especializadas en Salud
(ISES).

Por su parte la reforma de 1999, Y en especial las reglas expedidas con posterioridad,
reconocen que las ISES estarn facultadas para operar seguros cuye objeto sea la
prestacin de servicios dirigidos a prevenir o restaurar la salud a travs de acciones que se
realicen en beneficio del asegurado; es importante sealar que el artculo tercero de la Ley

48
General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, limita la actividad de
cualquier operacin activa de seguros, entendiendo esta actividad como la prestacin de
servicios de salud predeterminados y ciertos que se ofrezcan de manera conjunta con la
prestacin de servicios de salud supeditados a la realizacin de acontecimientos futuros e in
ciertos.

Ahora bien, las Reglas para la Operacin del Ramo de Salud brindan en conjunto una
clara definicin de lo que debe entenderse por Instituciones de Seguros Especializadas en
Salud (ISES), que son: la o las instituciones autorizadas por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP), para practicar en seguros la operacin de accidentes y
enfermedades en el ramo de salud, facilitndolas a la venta de seguros privados o
voluntarios que tengan por objeto prestar servicios dirigidos a prevenir o restaurar la salud
del asegurado en forma directa con recursos propios, mediante terceros, o la combinacin de
ambos, a travs de acciones que se realicen en su beneficio.

Es oportuno sealar, que para una correcta vigilancia de las instituciones de seguros
en el ramo de salud, y en virtud de que las mismas se integran de diferentes materias, se
establece correctamente en el penltimo prrafo del artculo sptimo de la LGISMS, que la
operacin y desarrollo del ramo de salud est sujeto a las disposiciones de carcter general
que emita la SHCP, previa opinin de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSYF) y
de la Secretaria de Salud (SS).

En cuanto a las facultades otorgadas por la LGISMS en sus artculos 7 y 16, la

Secretara de Salud, se encuentran la inspeccin y vigilancia sobre los servicios y productos
de salud que presten las instituciones de seguros autorizadas en el ramo de salud, emisin
de dictmenes provisionales, definitivo y anual, a travs de los cuales se haga constar si la
institucin de seguros cuenta con los elementos necesarios para ofrecer estndares de
calidad en materia de salud, la vigencia de los dictmenes tendr una duracin de sesenta
das naturales, lo que denota una constante inspeccin y vigilancia sobre las instituciones en
comento.

49
Emitido el dictamen y cubriendo los dems requerimientos que marca b LGISMS,
se est en posibilidad de obtener la autorizacin para operar como ISES, ya que dicho
dictamen se deber adjuntar a la solicitud de autorizacin que se presente ante la Direccin
General de Seguros y Valores de la SHCP, as como la ratificacin del Contralor Mdico.

Se debe dejar en claro que aun cuando se cuente con la autorizacin de la SHCP, las
ISES no podrn dar inicio a sus operaciones, hasta en tanto no obtengan el dictamen
favorable de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas. Por lo que hace a la figura del
contralor mdico, se debe sealar que esta es independiente del responsable del rea
mdica; el contralor deber ser nombrado por el consejo de administracin de las ISES, a
cuyas sesiones deber asistir participando, en todo caso, con voz pero sin voto. Dicho
contralor requerir ser ratificado por la Secretara de Salud a travs del Comit Interno de la
misma que analice su idoneidad.

Mediante la figura del contralor mdico se pretende permitir a las instituciones

prevenir, y en su caso, detectar y corregir oportunamente cualquier desviacin que encuentre
mediante recomendaciones al consejo de administracin de la institucin, por lo que entre
otras funciones tendr las siguientes:

Supervisar el funcionamiento de la red de servicios mdicos.

El buen desempeo de los mdicos y hospitales.

Que se brinde la atencin con calidad.

La debida utilizacin de los servicios.

El adecuado manejo de consultas y reclamaciones.

El cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas en Salud.

Realizar el reporte cuatrimestral relativo al cumplimiento de sus obligaciones. Cuando

detecte anomalas trascendentales, reportarlas en un plazo mximo de 10 das, a la
SS y a la CNSYF.

Intentan la creacin de un ombudsman u rgano de vigilancia con reconocida

solvencia moral al que le denominan contralor mdico, que busca la vigilancia en la
aplicacin de la normatividad de las ISES; al depender su nombramiento e ingreso del
consejo de administracin de la propia institucin vigilada, su libertad se ve restringida

50
a los propios intereses de la institucin, ms an, cuando dicho consejo puede
suspender, remover o revocar su nombramiento con la simple notificacin dentro de
los diez das siguientes a la SS y a la CNSYF, y esta decisin no puede ser
cuestionada. Esto terminar convirtiendo al contralor mdico en un claro vigilante de
los intereses de la institucin aseguradora, ms no de los usuarios y del debido
cumplimiento de la normatividad, como hubiera sido deseable.

Por su parte, la LGISMS confiere diferentes atribuciones a la CNSYF, dentro de las

cuales destacan la inspeccin y vigilancia de las ISES en cuanto al cumplimiento de las
disposiciones legales, vigilancia de los sndicos y liquidadores, aprobacin de estados
financieros de las ISES, certificacin de auditores externos para dictaminar los estados
financieros, para ello le otorga facultades sancionadoras, as como para emitir las
disposiciones que garanticen la solvencia y liquidez de las instituciones aseguradoras.

A efecto de que las ISES puedan hacer frente a sus obligaciones, derivadas de los
contratos de seguros de salud, debern constituir, incrementar e invertir las reservas
tcnicas. De acuerdo a lo dispuesto por los artculos 46 fraccin I y 47 fraccin III; lo
dispuesto en el Captulo II de la LGISMS, y el ttulo segundo de las reglas para la operacin
del ramo de salud, estas reservas se utilizarn para diversos fines como son: las de riesgos
en curso de pago para hacer frente a los eventuales incumplimientos de las plizas en vigor;
las de obligaciones pendientes de cumplir, y las de previsin para cubrir las posibles prdidas
de desviaciones estadsticas en su experiencia de siniestralidad.

Las reglas para la constitucin de las reservas de riesgos en curso de las Instituciones
y Sociedades Mutualistas de Seguros, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federacin
con fecha 18 de diciembre de 1985 y modificadas mediante acuerdos publicados el 6 de julio
de 1987, 30 de diciembre de 1991,4 de marzo de 1994, 28 de marzo de 1995, 31 de
diciembre de 1999 y 31 de marzo de 2000.
Dentro de los requisitos para la constitucin y funcionamiento de las aseguradoras se
dispone que debern contar con un capital mnimo de garanta que ser independiente del
capital mnimo pagado, el cual podr hacer frente a las variaciones negativas en el
cumplimiento de las obligaciones que contraiga con los asegurados, conservando la

51
viabilidad financiera de las instituciones.

Si bien es cierto que la LGISMS establece la obligacin de rendicin de cuentas para

las instituciones de seguros y las sociedades mutualistas de seguros, a la CNSYF y a la SS,
tambin lo es que las reglas para la operacin del ramo de salud establecen la posibilidad de
que la CNSYF acte como ventanilla nica en la recepcin de informacin de las
instituciones a las autoridades, con la responsabilidad de comunicarla a la SS. Tal posibilidad
la otorga el Ttulo Octavo, de la regla quincuagsima octava del Sistema Estadstico,
sirviendo esta informacin a la Secretara de Salud como elemento de evaluacin para los
dictmenes que emite peridicamente.

Es importante sealar, que la LGISMS en su artculo 75 faculta a la Secretara de

Hacienda y Crdito Pblico, a declarar la revocacin de la autorizacin para operar como
institucin de seguros, que incapacitar a la institucin para otorgar cualquier seguro, y en
caso de que hubiera dado inicio a sus operaciones, se pondr en liquidacin; la revocacin
de la autorizacin podr ser total o parcial buscando siempre adoptar las medidas necesarias
para proteger a los asegurados y beneficiarios.

Como causales de revocacin a la autorizacin, destacan las siguientes:

La omisin de la presentacin del dictamen definitivo emitido por la SS, o del dictamen
anual que deber de presentarse ante la CNSYF.

Que la institucin no mantenga los elementos necesarios para prestar los

servicios materia de los contratos de seguros correspondientes.
De las reglas mencionadas con anterioridad se desprenden diferentes aspectos como

son la sustitucin, en su caso, de los contratos de seguros de gastos mdicos por contratos
de seguros de salud, vigilando la continuidad de los derechos adquiridos como la antigedad
y preexistencia de los mismos. En caso de que las ISES presten servicios con recursos
propios debern cumplir con los requisitos establecidos en la Norma Oficial Mexicana NOM168-SSA1-1998, respecto al expediente clnico; norma publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el 30 de septiembre de 1999, destacando como dos de los elementos primordiales que debern respetar las ISES la informacin de los usuarios entre instituciones y

52
la confidencialidad.

Esta reglamentacin tiene por objeto el proteger al asegurado en el conocimiento del

producto o seguro que adquiere, estableciendo normas especficas referentes a la operacin
y comercializacin de los seguros de salud, que se traducen en informacin tendiente a
conocer los planes mdicos y redes de la institucin que el asegurado dispone.

Asimismo, conforme a lo dispuesto por el artculo 71 de la LGISMS y septuagsima

primera de las reglas, acorde a lo dispuesto por la circular S-14.1 publicada en el Diario
Oficial de la Federacin con fecha 19 de septiembre de 2000, se busca claridad y precisin
para la aplicacin de la publicidad y propaganda en materia de seguros.

Las reglas referentes a la publicidad abarcan tanto a compaas de seguros como a

las intermediarias de seguros y reaseguros, as como a cualquier otra entidad sujeta a la
inspeccin y vigilancia de la CNSYF. Segn los lineamientos basados en la publicidad para
las ISES, stos debern ser claros, veraces y oportunos y adems, ser obligacin de las
ISES verificar que la publicidad y propaganda que se realice por s o a travs de terceros en
relacin a los planes y productos que ofrezcan, se apegue a los citados lineamientos.

Es importante el mencionar que las ISES debern contar con el registro ante la
CNSYF, los contratos de adhesin mediante los cuales se formalicen las operaciones de
seguros con el pblico en general, as como los endosos que se realicen; en caso de no
llevar a cabo el registro, el contratante asegurado o beneficiario, podr demandar la nulidad
de dicho documento, accin que es exclusiva de dichos titulares.

En el artculo cuarto transitorio de la Ley de Proteccin y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, de su reforma del 5 de enero de 2000, se obliga a las instituciones
financieras a constituir Unidades Especializadas que debern atender consultas y
reclamaciones de los usuarios; asimismo responder por escrito en un plazo de 30 das
hbiles posteriores a la recepcin de la reclamacin o consulta; dicha reclamacin
suspender la prescripcin de las acciones a que pudiera dar lugar.

53
La estructura financiera de las ISES, por medio de un programa asegurador, es
atpica en la llamada medicina prepagada, donde en otros pases (Chile) se crean
instituciones especializadas en atencin a la salud y cuentan con un rgano de supervisin
central.

Lo incmodo del cambio no le resta efectividad si se puede implementar un esquema

sustentable donde estas instituciones multivigiladas (SS, CNSYF, SHCP, etc.) puedan
compartir de manera decisiva la atencin preventiva y curativa de la poblacin asegurada,
mediante compensaciones capitadas.

3.5.

Medios de defensa de los prestadores y usuarios en el sector salud

Como fue analizado en apartados anteriores, las ISES surgen como una necesidad de
proteccin privada a la salud y como tal, estos sistemas requieren mecanismos para la
solucin de controversias. Con este objeto as como para cualquier tipo de consulta y debido
a la naturaleza jurdica de los contratos suscritos con las ISES, se dispuso la competencia de
la Ley de Proteccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y en lo conducente, la
competencia de la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico.

Por lo que hace a la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico (CONAMED) resolver los
conflictos que se generen en la prctica de la atencin a la salud. Dicha Comisin fue creada
por decreto de fecha 31 de mayo de 1996 y publicado
en el Diario oficial de la Federacin con fecha 3 de junio de 1993, en el que se establece su
objeto, atribuciones, organizacin y vigilancia.

Con fecha 17 de marzo de 1999, publicado el 29 de abril del mismo ao, se expidi el
Reglamento de Procedimientos parea la Atencin de Quejas de la CONAMED; ante dicha
Comisin se podr presentar una queja en contra del prestador de servicios mdicos cuando
se le nieguen injustificadamente los servicios, ocurra negligencia mdica, impericia o dolo en
su prestacin. Iniciado el procedimiento, las partes podrn llegar a una transaccin que
deber ser aprobada por la CONAMED y en donde tiene que prevalecer la proteccin de la
salud de los usuarios. En caso de no llegar a una transaccin, la Comisin emitir un

54
laudo mediante el cual resuelve las cuestiones sometidas a su conocimiento a travs del
compromiso arbitral, sin perjuicio de emitir tambin una opinin tcnica consistente en un
dictamen para el mejoramiento en la calidad en la atencin mdica, especialmente en
asuntos de inters general.

Resuelta la queja, la parte interesada iniciar el trmite de un procedimiento arbitral

ante la propia CONAMED o bien, el procedimiento judicial aplicable, siendo requisito para la
tramitacin del procedimiento arbitral que en el contrato de prestacin de servicios mdicos
exista la clusula compromisoria o de compromiso arbitral.

Parece oportuno abundar en el tema del arbitraje, palabra que proviene del latn
arbitra tus, de arbitror: arbitraje. Es una forma hetero-compositiva, es decir, una solucin al
litigio, dada por un tercero imparcial. La solucin por la que se manifiesta el arreglo se
denomina laudo, cuya eficacia depende de la voluntad de las partes o de la intervencin
judicial oficial, segn las diversas variantes que se presenten.19

Es una figura que se ha venido utilizando para dirimir controversias comerciales,

basando sus directrices en los procedimientos de buena fe; pero tambin se ha conformado
el arbitraje institucional, que se lleva a cabo cuando en el acto de contratacin, entre las
partes se establece una clusula ms, que recibe el nombre de compromisoria, que es la
aceptacin de los contratantes para que en caso de tener que dirimir una controversia se
acuda a esta figura; o bien, cuando las partes se encuentran de acuerdo en someterse al
arbitraje, que se tramita ante un organismo que tiene por objeto la solucin de los problemas.

Humberto Briseo Sierra sostiene del arbitraje:

Si desde cierto ngulo el arbitraje es un verdadero proceso, en los otros se limita a ser el
procedimiento convencional que elijan y regulen los propios interesados, porque el arbitraje
se crea caso por caso, con las prescripciones que los tres sujetos que en l intervienen,
establecen en el compromiso o, en trminos generales, en el acuerdo que al efecto celebran,
19

Instituto
de
Investigaciones
Jurdicas,
Mexicana, Ed. Porra, Mxico 2002, pg. 315

Enciclopedia

Jurfdica

55
por tanto, una definicin general del arbitraje, no puede ir ms all de esos datos comunes
que son el espontneo sometimiento del litigio a la neutral determinacin de un tercero
imparcial.20

Ahora bien, la Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa del Usuario de

Servicios Financieros (CONDUSEF) es un organismo pblico descentralizado de la
Administracin Pblica Federal con personalidad jurdica y patrimonio propios, teniendo
autonoma tcnica para dictar resoluciones, laudos y facultades de autoridad para imponer
sanciones.
El objeto de la Comisin es promover, asesorar, proteger y defender los intereses de
los usuarios, actuar como rbitro en los conflictos que se sometan a su jurisdiccin, para
otorgar de este modo seguridad jurdica a los usuarios de los servicios financieros, de
acuerdo a la Ley de Proteccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros y Reglamento,
publicados en el Diario Oficial de la Federacin con fechas 18 de enero y 15 de octubre de
1999, respectivamente; la primera de ellas sufri reformas publicadas mediante el mismo
medio el da 5 de enero de 2000.

Si se presenta reclamacin, la CONDUSEF llevar a cabo el procedimiento de

conciliacin, y en caso de no llegar las partes a conciliar sus intereses, la Comisin los
invitar a que la designen como rbitro; slo en caso de que las partes no se sometan al
arbitraje, se dejarn a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales
competentes. La reclamacin podr ser interpuesta dentro del trmino de un ao, a partir de
que se suscite el hecho que motive la reclamacin.

La CONDUSEF, actuar como rbitro en amigable composicin y de pleno derecho en

los conflictos que se sometan a su jurisdiccin, cuando as lo acepten las partes. Es
importante el sealar que, con la finalidad de agilizar el procedimiento arbitral para dirimir
controversias entre los usuarios de los servicios financieros y las instituciones financieras de
manera imparcial y procurando la equidad en las relaciones entre stos, se publicaron el da
6 de julio de 2000, las Reglas de procedimiento a que se refiere el artculo 72 bis de la ley de
20

Humberto Briseo Sierra, El arbitraje Comercial, LlMUSA, Mxico, 1988,

pgs. 7 y 9

56
Proteccin y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

A efecto de resolver la controversia, la Comisin Nacional certificar los convenios

celebrados entre las partes en conciliacin mismos que tendrn el efecto de sentencia
ejecutoriada y por lo que hace al procedimiento arbitral, emitir un laudo, contra el cual slo
proceder el juicio de amparo.

Para proteger a los usuarios ante el desconocimiento de los procedimientos legales,

con fecha 2 de noviembre de 2001, se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin las
bases y criterios a los que se sujetar la Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de
los Usuarios de Servicios Financieros, para brindar la defensora legal gratuita.

57
CAPTULO IV
LA REALIDAD EN MATERIA DE SUBROGACIN DE LOS SERVICIOS MDICOS DEL
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL

4.1.

Prestaciones indirectas y reversin de aportaciones

Para la poblacin asegurada, el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene 3,583
unidades de servicio, de las cuales 1,805 (50.4%) estn asignadas a la prestacin de
servicios mdicos, mientras que 1,778 (49.6%) poseen funciones relacionadas con las
prestaciones econmicas y sociales, los servicios de afiliacin y cobranza, y la
administracin. Cuenta con 1,522 clnicas de atencin primaria, 219 Hospitales Generales de
segundo nivel y 40 Hospitales de tercer nivel con la ms alta tecnologa. 21

Dentro de los siguientes 25 aos, el porcentaje de poblacin mayor de 65 aos ser el

doble del actual, el promedio de vida seguir aumentando. Dentro del periodo indicado, el
nmero de trabajadores activos, en relacin a los jubilados, se reducir a la mitad;
consecuentemente el costo de los servicios mdicos se elevar considerablemente.

Las enfermedades modernas como el sida, la diabetes y las neuropatas absorben el

25 por ciento de los gastos mdicos, aunque slo comprenda el 2 por ciento de la poblacin
de derechohabientes; el Instituto cubre menos del 30 por ciento de la poblacin
econmicamente activa.

De lo anterior, se aprecia que el Instituto Mexicano del Seguro Social a casi ms de

60 aos de su creacin, se encuentra lejos de su meta, y dentro de su principal limitacin
para llegar a sta, la falta de capacidad financiera del organismo.

El Modelo de Atencin a la Salud del Instituto Mexicano del Seguro Social est basado
en cuatro funciones: Curacin, Prevencin, Rehabilitacin y Enseanza e Investigacin. La
21

Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin sobre la

Situacin Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro
Social, Mxico, D.F., junio, 2002

58
atencin mdica est basada en la funcin curativa.

La funcin de prevencin est muy limitada y no hay forma de incentivar su desarrollo

con los trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social, no obstante el programa
PREVENIMSS.

Los gastos de administracin representan, obviamente, el gasto ms fuerte para el

IMSS, al igual que para las dems Instituciones de Seguridad Social y segn datos
publicados por el CIDEIBER (Centro de Informacin Y Documentacin Empresarial sobre
Iberoamrica) de entre todas las instancias que conforman el Sistema Nacional de Salud en
Mxico y que proporcionan atencin mdica y hospitalaria al 95 por ciento de la poblacin
mexicana; el gasto ms alto por persona en salud corresponde a PEMEX, con una cantidad
reportada en el ao de 1996 de $3,401 pesos al ao per cpita. El IMSS reporta un gasto per
cpita de $3,250 (Diagnstico del IMSS de 1997); a diferencia de otras instituciones
semejantes (en otros pases) que destinan el 80 por ciento del gasto al pago de los eventos
mdicos, el IMSS destina slo el 50 por ciento de su gasto al mismo.

El modelo de atencin mdica actual se encuentra agotado. Las transiciones

demogrficas y epidemiolgicas hacen urgente empezar a tomar decisiones para establecer
un cambio en la atencin y fortalecer la funcin preventiva.
De lo expuesto, se desprende la necesidad urgente de llevar a cabo entre el IMSS y
empresas administradoras de salud con especialidad en prevencin de servicios, convenios
para la participacin del sector privado, en el pblico. Estas empresas debern cumplir con
los requisitos que la ley les requiera y que en su caso podrn ser las Instituciones de
Seguros Especializadas en Salud (ISES).

El modelo de salud preventivo, debe ser adaptable a las regiones en donde se va a

implementar y en donde los proveedores locales juegan un papel muy importante en la
definicin de las estrategias y polticas para asegurar la calidad. Se deber buscar
igualmente que cada miembro/usuario de los servicios sea autorresponsable de su salud, a
travs del establecimiento de una relacin estrecha y clida con su mdico de cabecera que
resolver sus necesidades de salud en forma integral y un contrato con su propia salud.

59
Por otra parte, la prestacin dentro del Instituto debe ser compartida con mdicos e
instituciones privadas para que el sector cubra el acto mdico que le corresponda, pero no se
absorbe la inversin en una sola cantidad sino por los proveedores de equipamiento mdico,
obteniendo como ventaja en primer lugar la modernizacin de los equipos en beneficio de los
derechohabientes, y en segundo que las instalaciones y equipo existente del Instituto sean
utilizados y se garantice la inversin.

4.2.

Sistema financiero de las prestaciones indirectas de salud

Desde la aparicin del Seguro Social, el legislador soport la cobertura de los seguros
de salud en instituciones privadas encargadas de prestar servicios en nombre y por
indicaciones del organismo.

Paulatinamente, empez a buscar su autonoma y construir sus propias instalaciones

con el apoyo financiero de las reservas tcnicas, hasta llegar en el ao de 1947 a tener una
estructura integral.

No obstante lo anterior, la prestacin de servicios compartidos sigui, como el caso de

atencin a enfermos de salud mental.

La forma jurdica para que se aceptara compartir el costo, fue por medio de los
llamados convenios de incorporacin y subrogacin de servicios.

La Institucin se fij como meta incorporar servicios en todos los municipios del pas,
lo cual llev de manera gradual, pero sin interrupcin, hasta prcticamente abarcar el
territorio nacional y ser casi monoplico en la prestacin.

En este sentido, la estructura del Instituto fue eliminar otro tipo de prestaciones
indirectas y volverse autrquico, al mismo tiempo de integrarse verticalmente en relaciones
laborales con un solo sindicato, que no acepta presten servicios otro tipo de

60
organizaciones.22

Los contratos que permiten a las empresas seguir ofreciendo servicios mdicos a sus
trabajadores, y les puedan ser descontados de las cuotas obrero patronales, son dos y sus
principales caractersticas son:

INCORPORACIN
.

Inscripcin normal de trabajadores en el rgimen obligatorio.

Las cuotas se cubren en los esquemas tradicionales.

La empresa suministra los servicios por cuenta del Instituto.

Las empresas proporcionan los servicios por sus propios medios o por terceros
subcontratados.

Los subsidios se cubren por las empresas.

Slo las prestaciones vitalicias sern proporcionadas por el IMSS, como las
pensiones.

Este convenio se complementa con el convenio de subrogacin de servicios y

reversin de cuotas, que comprende los siguientes puntos:

Descripcin analtica de servicios.

Tipo de prestaciones que de manera exclusiva absorbe el organismo.

El monto de las reversiones de cuotas que el IMSS proporciona a las empresas por
sus servicios y que en algunos casos son el 54% de cuotas obrero-patronales de
enfermedades y maternidad y 29% de la cuota patronal de riesgo de trabajo.

Lo anterior ha sufrido menoscabo en la Ley del Seguro Social, vigente a partir de

1997, por la reduccin de la cuota obrera para trabajadores de hasta tres salarios
mnimos, en el seguro de enfermedades y maternidad, as como por la nueva cuota
para atencin mdica de pensionados.

La reversin por un porcentaje de las aportaciones ha sido criticado, porque el costo

22

Clusula 23 del Contrato Colectivo de Trabajo

61
de la atencin mdica es idntico en bajos salarios que en los de mayor percepcin, sin
embargo es el sistema imperante.

Existe una nueva tesis para que esta participacin sea equitativa, al tomar en cuenta
la incidencia morfolgica de los derechohabientes, en forma tal, que la propensin a los
padecimientos o a la edad frtil, se considere de mayor costo y en el sentido contrario, los
nios y jvenes tengan menor participacin; por ello se conoce este mtodo, como sistema
capitado.

La tesis ser considerar la opcin, para que se estudie de manera adecuada la

posibilidad de atencin real del IMSS y lo que no pueda atender con calidad se debe ofrecer
en un sistema indirecto de atencin.

La situacin fiscal de la atencin indirecta no tendra alteracin, si la prestadora se

compromete de manera directa con el organismo y no se vincula la parte patronal, que
pagara las aportaciones por el SUA.

62
CAPTULO V
LOS RIESGOS ADICIONALES DEL INSTITUTO

El artculo 273 de la Ley del Seguro Social seala en sus fracciones II y IV que este
Informe debe discutir los posibles riesgos, contingencias y pasivos de cualquier ndole que
afecten al Instituto. Para dar cumplimiento a lo anterior, este captulo complementa a los
anteriores, y presenta informacin sobre tres aspectos adicionales: primero, las
contingencias de carcter litigioso que enfrenta el IMSS; segundo, el impacto que podra
tener sobre la situacin financiera del Instituto la aprobacin de diversas iniciativas de
reformas a la Ley del Seguro Social que han sido presentadas en el H. Congreso de la
Unin; y tercero, el riesgo que significara ampliar la cobertura del Seguro de Salud para la
Familia bajo su actual modalidad de incorporacin voluntaria.

5.1 Contingencias de Carcter Litigioso

El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo pblico descentralizado que

pertenece a la Administracin Pblica Federal Paraestatal, a cuyo cargo se encuentra la
administracin del servicio pblico nacional denominado Seguro Social y, por lo tanto, es
considerado como una entidad pblica aseguradora; asimismo, por Ley tiene el carcter de
organismo fiscal autnomo, adems de que en trminos de la Ley Federal del Trabajo es un
patrn.

En virtud de lo anterior, las obligaciones y funciones a cargo de esta entidad tienen

una cotidiana interaccin con los sectores pblico, social y privado, a travs de actos de
gestin y de autoridad, o bien derivado de la celebracin de convenios, contratos y otros
Instrumentos jurdicos que llegan a incidir en la esfera jurdica de los particulares.

Dentro de este contexto, las leyes establecen diversos medios de defensa a favor de
aquellas personas que se sienten afectadas por algn acto o incumplimiento del Instituto,
dando lugar a la interposicin de diversos procesos contenciosos que el propio Instituto debe
de resolver como autoridad o, en su defecto, enfrentar controversias de ndole diversa que es

63
necesario dirimir ante autoridades federales y locales del orden administrativo o judicial,
tanto en los 31 estados de la Repblica como en el Distrito Federal.

La situacin descrita ha dado lugar a que el Instituto tenga que atender, al 31 de

diciembre de 2004, ms de 150 mil asuntos de carcter contencioso, tanto laborales, fiscales,
administrativos, civiles y mercantiles, cuyo monto es difcil de determinar, dado que
generalmente las prestaciones que se reclaman son mucho ms elevadas de aquellas que
determinan el Instituto o las autoridades administrativas y judiciales.

Por este motivo, no es factible determinar con precisin el pasivo contingente

derivados de los juicios mencionados, sobre todo considerando que el Instituto puede ser
absuelto de las prestaciones demandadas por el actor, en cuyo caso no existe obligacin de
pago. En consecuencia, en esta seccin slo se da una idea aproximada de los pasivos
contingentes.

5.1.1 Juicios laborales

El principal problema del Instituto en materia contenciosa radica en el nmero de

juicios laborales que se tramitan ante las Juntas Federal y Locales de Conciliacin y Arbitraje
en toda la Repblica y, de ser el caso, ante el Poder Judicial de la Federacin. En diciembre
de 2004 existan 113,421 expedientes laborales en trmite; de estos, 82,361 fueron
promovidos por asegurados; 17,929 por trabajadores y 13,131 por otros tipos de
demandantes.

5.1.2 Juicios fiscales

En los juicios fiscales, de igual manera, resulta complejo determinar previamente las
sumas a pagar, recibir o cobrar en cada caso especfico, y an de manera general. Cuando
procede la pretensin de los

patrones y dems sujetos obligados, en tratndose de la

devolucin de las cuotas pagadas en exceso o de manera indebida, se tienen que cubrir las
cantidades correspondientes ms la actualizacin, en los trminos de lo que establece el
Cdigo Fiscal de la Federacin. Dicha cuantificacin est sujeta a los factores que se
determinen conforme a la aplicacin del ndice Nacional de Precios al Consumidor (INPC)

64
que establezca el Banco de Mxico, de conformidad con el artculo 17-A de dicho Cdigo,
igual riesgo financiero se presenta en los casos de incumplimiento en la fecha de pago a
proveedores de bienes, servicios u obras. Por otra parte, es de considerar que de acuerdo
con lo dispuesto por la Ley del Seguro Social, el Instituto no es sujeto al pago de
contribuciones federales, estatales y municipales. Sin embargo, esta disposicin ha sido
controvertida por diversas autoridades, haciendo necesaria la defensa de los intereses
institucionales. Destacan dentro de estas reclamaciones las que el Gobierno Federal en su
oportunidad y algunos gobiernos estatales han presentado para exigir al Instituto el pago de
los gravmenes federales, como es el caso del Impuesto Sobre las Erogaciones al Trabajo
Personal Subordinado Prestado Bajo la Direccin y Dependencia de un Patrn, Impuesto al
Valor Agregado, derechos y multas federales; y en el mbito local, los impuestos predial y
sobre nminas, entre otros.

Por lo que corresponde a los juicios de carcter fiscal interpuestos por patrones, se ha
sentenciado al Instituto para devolver las cantidades impugnadas; sin embargo, se sigue
litigando el monto especfico, ya que existen diferencias entre la pretensin de los patrones y
la cuantificacin que al efecto hace el Instituto

5.2 Iniciativa presentada el 24 de abril del 2003 en la Cmara de Diputados que

Reforma el Artculo 95 de la Ley del Seguro Social.

Dicha iniciativa procura que el IMSS extienda los beneficios de la asistencia obsttrica
y la ayuda en especie por seis meses para lactancia a las hijas de derechohabientes
menores de 16 aos. La Memoria Estadstica Institucional 2002 indica que la poblacin
potencial beneficiada con la reforma propuesta al artculo 95 de la LSS sera de 1,960,421
mujeres adolescentes de entre 12 y 24 aos de edad registradas como hijas de asegurados y
pensionados en los trminos de las fracciones V y VI del artculo 84 de la LSS. Esto significa
que el gasto anual por las adolescentes que se atenderan cada ao en los servicios de
gineco-obstetricia y lactancia sera de $808.4 millones.

65
5.3 Iniciativa presentada el 7 de septiembre del 2004 en el Senado de la Repblica
que modifica el artculo 170 de la Ley del Seguro Social.

Esta iniciativa se encuentra como Minuta en Cmara de Diputados, y pretende que el

incremento de la Pensin Mnima Garantizada (PMG) que se hace en el mes de febrero
conforme al cambio en el ndice Nacional de Precios al Consumidor se aplique de manera
retroactiva al mes de enero. La aprobacin de dicha iniciativa tendra un impacto de $21
millones al ao.

5.4 Iniciativa presentada el 14 de septiembre de 2004 en la Cmara de Diputados para

adicionar a la LSS un ttulo VII para crear el Programa de Seguro por Desempleo.

La iniciativa propone que el trabajador desempleado que sea beneficiario del seguro
de desempleo tenga derecho a recibir el equivalente de dos salarios mnimos diarios vigentes
en el Distrito Federal, y que la duracin de este beneficio no podr exceder de trece meses
contados a partir del momento en que los trabajadores reciben el seguro. Con base en los
datos de la Encuesta Nacional de Empleo, el periodo promedio de desempleo es de 4.3
meses, con lo cual la magnitud anual del gasto sera de $11,828 por persona, para un total
de $7,208 millones por los 609,436 desempleados, que en 2004 se considera seran sujetos
de este beneficio. Estos recursos seran a cargo del Gobierno Federal. A su vez, se estima
que el pago quincenal de 609,436 seguros de desempleo representara para el Instituto un
gasto administrativo del orden de $360 millones.

5.5 Iniciativa presentada 14 de octubre del 2004 en la Cmara de Diputados para

modificar los artculos 154 y 204 de la Ley del Seguro Social

Dicha iniciativa busca reducir el tiempo de cotizacin de los trabajadores eventuales

del campo de 1,250 a 750 semanas para tener derecho a las pensiones por Cesanta en
Edad Avanzada, de acuerdo a lo establecido en el artculo 171 de la Ley del Seguro Social.
El costo fiscal a cargo del Gobierno Federal que se requerira para otorgar a 1,024,436
trabajadores eventuales del campo una pensin directa ascendera a 31,704 millones de

66
pesos de 2003 sin seguro de sobrevivencia y a 50,296 millones de pesos de 2003 con ese
seguro.

5.6 Observacin final

El riesgo para el Instituto de las iniciativas descritas es que, en su caso, implican

retirar recursos que beneficiaran a algunos grupos de derechohabientes para poder cumplir
con las correspondientes reformas legales que beneficiaran a otros. Las decisiones de
incrementar pensiones y extender beneficios a segmentos de poblacin deben ponderarse
con otros objetivos de la poltica de seguridad social, pues elevar los beneficios de un grupo
no necesariamente significa lograr mayor equidad, sino que tambin puede disminuir los
recursos disponibles para

otros grupos ms necesitados, o desviar recursos de otros

objetivos que en un momento dado son ms demandados por la poblacin. El costo anual
para el Instituto Mexicano del Seguro Social de aprobarse el conjunto de iniciativas antes
mencionadas sera del orden de los 14,000 millones de pesos. Esta cifra es mas de la mitad
del presupuesto dedicado a medicamentos y material de curacin, y mas de cuatro veces el
presupuesto total de inversin del Instituto en 2004.

67
CONCLUSIONES

Desde los inicios del Instituto Mexicano del Seguro Social, la puerta de entrada a la
seguridad social en nuestro pas ha sido a travs del empleo en el sector formal, y la forma
de financiamiento de los seguros ha sido por medio de aportaciones provenientes de la
nmina.

Esa puerta se ha vuelto muy estrecha y muchos trabajadores se estn quedando fuera
de las instituciones de aseguramiento social, precisamente en el momento en que la
transicin demogrfica y epidemiolgica del pas hace esto ms necesario. Y el
financiamiento mayoritario del Seguro Social con impuestos a la nmina se constituye en un
obstculo para que ms trabajadores accedan a ste, y una limitante a la competitividad de
las empresas, ello en el contexto de crecientes presiones competitivas a nivel internacional.

Las razones de carcter financiero, principalmente, pero las laborales y sindicales

tambin, son factores que han venido poco a poco dando al traste con las posibilidades de
operacin del Instituto Mexicano del Seguro Social como institucin no slo de salud sino
garante tambin del pago de las pensiones de derechohabientes y pago de nominas como
patronal, puesto que los malos manejos de los fondos de pensiones en pocas pasadas y los
no mejores en la poca actual, imposibilitan materialmente la continuidad operativa de la
institucin.

En el artculo 273 de la Ley del Seguro Social se establece que el Informe debe de
evaluar las perspectivas de los seguros ofrecidos por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
En particular, la fraccin I seala que aportando elementos de juicio para evaluar si las
primas correspondientes son suficientes para cubrir los gastos actuales y futuros de los
beneficios derivados de cada seguro; y en la fraccin III se estipula que se deben presentar
Estimaciones sobre las posibles modificaciones a las cuotas obrero patronales y a las
cuotas, contribuciones y aportaciones del Gobierno Federal de cada seguro, en su caso, que
se puedan prever, para mantener la viabilidad financiera del Instituto, y de las fechas
estimadas en que dichas modificaciones pueden ser requeridas. Este captulo da
cumplimiento a estas disposiciones, y para ello se organiza en dos partes.

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En la primera se analizan las perspectivas de largo plazo de los seguros, bajo el
esquema actual de prestaciones y tasas de contribucin. En la segunda parte, se examinan
posibles opciones, principalmente para los seguros de Riesgos de Trabajo e Invalidez y Vida,
y de Enfermedades y Maternidad, incluyendo el ramo de Gastos Mdicos de Pensionados.

Escenarios y Perspectivas de Largo Plazo para los Ramos de Aseguramiento

Las valuaciones actuariales de los seguros de Invalidez y Vida y de Riesgos de

Trabajo, las cuales slo toman en cuenta las proyecciones del gasto en sus prestaciones
econmicas. Aunque no hay una metodologa actuarial universalmente aceptada para
proyectar otros gastos en que incurren los seguros, como los administrativos, de personal,
etctera, as que solo se presentan estimaciones prospectivas que los incorporan. Adems,
se presentan proyecciones para los seguros de Enfermedades y Maternidad, de Guarderas
y Prestaciones Sociales y de Salud para la Familia, incluyendo todos sus gastos asociados.
Tambin se proyecta la situacin financiera del ramo de Gastos Mdicos de Pensionados.
Los resultados estn apoyados en un estudio externo solicitado por el Instituto para estos
propsitos.

Seguro de Enfermedades y Maternidad

La proyeccin para los prximos 50 aos de los ingresos y gastos de este seguro, en
su ramo de trabajadores activos, junto con los correspondientes resultados netos. Se estima
que el Seguro de Enfermedad y Maternidad experimentar un dficit creciente, y que para el
2050, ser de 300 miles de millones de pesos del 2004.

Dada la estructura actual de contribuciones, son cuatro las razones de estos

desequilibrios financieros de largo plazo: primero, debido a que este seguro emplea una
proporcin alta de los trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social, sus costos
laborales son relativamente altos y crecientes ya que se le asigna la mayor proporcin de las
obligaciones del Rgimen de Jubilaciones y Pensiones las cuales, son muy elevadas y van
rpidamente en aumento; segundo, se estima que los precios de los medicamentos crecern
en trminos reales a un ritmo de 3.5 por ciento anual por los siguientes 25 aos y slo a

69
partir de entonces comenzar a estabilizarse gradualmente su aumento hasta bajar a una
tasa de crecimiento de 1.5 por ciento; tercero, el envejecimiento poblacional implica que ir
aumentando el nmero de personas con edades mayores, cuyo costo de atencin mdica es
ms elevado; y, cuarto, una parte importante de la estructura de los ingresos por
contribuciones al Seguro de Enfermedad y Maternidad

depende de la evolucin de la

inflacin y del salario mnimo, por lo que si los salarios de cotizacin crecen ms rpido que
los otros dos, se erosiona la base de ingresos de este seguro como proporcin de la masa
salarial.

Ramo de Gastos Mdicos de Pensionados

La proyeccin de ingresos y gastos del ramo de Gastos Mdicos de Pensionados del

Seguro de Enfermedad y Maternidad a 50 aos. La tasa de contribucin al ramo de Gastos
Mdicos de Pensionados , tendra que aumentar de un 200% a un 600% para equilibrar sus
ingresos y gastos en las dcadas siguientes, como proporcin del porcentaje de aportacin
sobre la nmina establecido en la Ley, que es actualmente de 1.5%.

En este ramo de aseguramiento las dificultades financieras obedecen a tres factores:

1) el proceso de envejecimiento poblacional, efecto que resulta en un incremento de la tasa
de contribucin hasta un nivel superior a cuatro veces el porcentaje actual de Ley; 2) el
aumento proyectado de los gastos mdicos, el cual por si solo provocar que la tasa
requerida para alcanzar el equilibrio entre ingresos y gastos de este ramo de aseguramiento
se incremente; y, 3) el costo elevado y creciente del Rgimen de Jubilaciones y Pensiones.

Seguro de Invalidez y Vida

Este seguro presenta una situacin financiera favorable en el largo plazo,

considerando nicamente las prestaciones econmicas por las pensiones que se otorgan.
Las estimaciones incorporan gastos administrativos y la repercusin del Rgimen de
Jubilaciones y Pensiones

70
Para el Seguro de Invalidez y Vida, hay una menor diferencia, debido a que emplea
muchos menos trabajadores que el Seguro de Enfermedad y Maternidad

y el ramo de

Gastos Mdicos de Pensionados. Es decir, los seguros mdicos les benefician mucho ms
en trminos financieros, los ahorros que se tengan por cualquier cambio que reduzca el costo
presente y futuro de la parte del Instituto Mexicano del Seguro Social - Patrn del Rgimen
de Jubilaciones y Pensiones.

El Seguro de Riesgo de Trabajo, por otro lado, es otro seguro que tambin se
beneficia mucho de la reforma de 2004, pues como se ver, actualmente tambin carga con
gasto mdico, lo cual le implica una nmina abultada y un mayor costo del Rgimen de
Jubilaciones y Pensiones.

Seguro de Riesgos de Trabajo

Este seguro presenta una situacin financiera desfavorable en el largo plazo ya que
las estimaciones presentadas aqu incorporan gastos administrativos, el gasto en la atencin
mdica de los beneficiarios que sufren un siniestro, y la repercusin del Rgimen de
Jubilaciones y Pensiones. La prima media a 50 aos que equilibra ingresos y gastos es
equivalente al 152.1% de la tasa de contribuciones marcada en el presente por la Ley, la cual
en 2004 promedi 2.2% de los salarios. Ello seala que se requiere un porcentaje de 3.35
sobre la masa salarial para alcanzar el equilibrio financiero de largo plazo. Sin Rgimen de
Jubilaciones y Pensiones, la igualdad de ingresos y gastos de Seguro de Riesgo de Trabajo
se alcanzara con el 135.9 % de la prima de Ley, es decir, con una aportacin de 2.99 por
ciento sobre la nmina.

Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales (SGPS)

Este seguro se financia con una aportacin patronal de uno por ciento de los salarios y
debe destinar al menos el 80 por ciento de sus ingresos a la provisin de servicios de
guarderas y, como mximo, el 20 por ciento a brindar prestaciones de carcter social a los
derechohabientes.

71
En el mismo anlisis realizado anteriormente para los otros seguros del Rgimen
Obligatorio. El resultado negativo de este seguro se debe a las prdidas del ramo de
Prestaciones Sociales. Sin embargo, de cualquier forma el nivel actual de la prima
establecida por la Ley del Seguro Social es insuficiente para financiar un fuerte incremento
en la atencin a la demanda de servicios de guardera, del 100 por ciento entre 2004 y 2014,
tal y como se supone la disminucin de la prima de reparto a partir de 2010 se debe a una
reduccin proyectada en la fertilidad, con la cual en el futuro se reducira la demanda de
lugares en las guarderas.

Seguro de Salud para la Familia

Este seguro voluntario se agravar de manera continua a travs de los aos

siguientes. Desde 2004 se estima que para hacer frente al dficit registrado sera necesario
incrementar las cuotas en dos terceras partes, y que en un lapso de 50 aos la prima que
equilibrara ingresos y gastos equivale a 204 por ciento del valor actualmente establecido en
la Ley. Esto incluso despus de la reforma realizada en 2001, a partir de la cual la cuota a
pagar depende del nmero y edad de los miembros de la familia.

Seguros de Invalidez y Vida y Riesgos de Trabajo

Para estos dos seguros se proponen polticas con el mismo objetivo, se analizan cuatro
acciones que se podran implantar mediante una modificacin a la Ley del Seguro Social:

I)

Que el pago de las prestaciones econmicas que actualmente son responsabilidad

del Seguro de Enfermedad y Maternidad se transfieran al Seguro de Invalidez y
Vida para que este ltimo se haga cargo de ellas;

II)

Que el Seguro de Riesgo de Trabajo y el Seguro de Invalidez y Vida no tengan que

pagar gastos administrativos, pero que liquiden al Seguro de Enfermedad y
Maternidad una cuota por servicios administrativos, de evaluacin mdica y de
recaudacin, lo cual se estima que ser de 12 15 por ciento de los ingresos del
Seguro de Invalidez y Vida y el Seguro de Riesgo de Trabajo, respectivamente;

72
III)

Que el gasto mdico de los pensionados del Seguro de Riesgo de Trabajo sea
transferido a Gastos Mdicos de Pensionados;

IV)

Que slo se compren las rentas vitalicias para asegurar las pensiones de los
sobrevivientes hasta el momento de la muerte del pensionado por Seguro de
Invalidez y Vida y Seguro de Riesgo de Trabajo, no al momento que se pensiona,
como actualmente se hace.

Las primeras tres modificaciones implicaran que el Seguro de Invalidez y Vida

y el

Seguro de Riesgo de Trabajo, no enfrenten gastos de nmina ni obligaciones del Rgimen

de Jubilaciones y Pensiones, ni otros gastos de operacin directos e indirectos, lo que
permitira que los ingresos de estos ramos de aseguramiento se dediquen exclusivamente al
pago de sus obligaciones propias de corto y largo plazo que surgen por el otorgamiento de
pensiones, subsidios, ayudas e indemnizaciones, o bien, a la acumulacin de reservas para
enfrentar las mismas en el futuro, con excepcin de la proporcin fija de sus ingresos que
sera transferida al Seguro de Enfermedad y Maternidad. Esta proporcin, al estar fijada en la
Ley, le dara certidumbre a los ingresos del Seguro de Invalidez y Vida y el Seguro de Riesgo
de Trabajo para el pago de pensiones y otras prestaciones econmicas de corto plazo.

Por otro lado, hoy en da el Seguro de Enfermedad y Maternidad realiza el pago de

subsidios de enfermedad y maternidad, conocidos como incapacidades, as como el
otorgamiento de ayudas de funeral, prestaciones que son diferentes de la naturaleza
principal del seguro, que es el aseguramiento de la salud, es decir, el brindar prestaciones en
especie, no en dinero.

Por este motivo, se considera benfico que este tipo de prestaciones se paguen a travs
del Seguro de Invalidez y Vida, con lo cual la reorganizacin del Seguro de Enfermedad y
Maternidad le permitira mejorar los servicios mdicos que brinda, al enfocar sus recursos
slo a este tipo de beneficios, siendo sta la razn para la propuesta

1). Actualmente, el Seguro de Riesgo de Trabajo y el Seguro de Invalidez y Vida

sufragan gastos de administracin. Estos estn relacionados principalmente con los gastos
de nmina y de pensiones. Adems, al Seguro de Riesgo de Trabajo se le carga la

73
estimacin del costo por la provisin de la atencin mdica a sus pensionados y sus
dependientes. La estimacin de ambos tipos de gastos es complicada para el Instituto,
debido a que la produccin de los servicios de todos sus seguros se hace de manera
conjunta: los servicios de salud se prestan en los mismos hospitales y por los mismos
mdicos y enfermeras independientemente de que la persona atendida llegue por una
enfermedad general Seguro de Enfermedad y Maternidad o por un riesgo de trabajo Seguro
de Riesgo de Trabajo; los costos de administracin de otras reas de servicios del Instituto
Mexicano del Seguro Social, jurdicos, de comunicacin social, de informtica, de finanzas, y
otros, deben ser prorrateados al Seguro de Invalidez y Vida y al Seguro de Riesgo de
Trabajo mediante frmulas contables fijas que a veces no necesariamente se ligan con
acciones concretas, sino con estimaciones preestablecidas de proporciones de gasto.

Por estas razones, el manejo contable y presupuestal del Instituto se simplificara

considerablemente si se adoptaran las reformas 2) y 3).

El pago de un cargo de 12 por ciento de los ingresos del Seguro de Invalidez y Vida al
Seguro de Enfermedad y Maternidad se justificara por los servicios de evaluacin de los
grados de incapacidad e invalidez que el segundo tendra que hacer para que los
derechohabientes puedan acceder a las prestaciones del primero (dos por ciento), por
servicios de recaudacin (dos por ciento), y por servicios de prevencin de la salud (ocho por
ciento); el pago del 15 por ciento de los ingresos del Seguro de Riesgo de Trabajo al Seguro
de Enfermedad y Maternidad se podran justificar en los mismos trminos, pero considerando
adems una aportacin adicional del tres por ciento de sus ingresos para el financiamiento
de programas expresamente dedicados a la rehabilitacin mdica, y a los esfuerzos para
lograr la reinsercin laboral de los trabajadores.

Esta propuesta tambin tendra ventajas para el Seguro de Enfermedad y Maternidad,

al disponer de recursos expresamente destinados a la prevencin y a la rehabilitacin. La
cuarta posible reforma aligerara el precio de las rentas vitalicias que de acuerdo con la Ley
del Seguro Social el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene que adquirir para asegurar las
pensiones definitivas de los beneficiarios en los seguros del Riesgo de Trabajo, es decir, el

74
monto que el Instituto debe entregar a las aseguradoras para que stas otorguen una
pensin a los derechohabientes.

Esto debido a que cuando el seguro de sobre vivencia para las pensiones de los
dependientes en caso de la muerte del pensionado se compra al momento de que ste se
pensiona, hay una incertidumbre respecto a cuntos dependientes realmente tendr al
momento de morir, lo que encarece el seguro. Esta incertidumbre se eliminara si la pensin
de los dependientes se asegura slo cuando muere el pensionado, y ya se sabe con certeza
cuntos beneficiarios le sobreviven. Los ahorros derivados de este cambio reforzaran, en su
caso, la posicin financiera de estos seguros. Adems, en la medida en que todos los
excedentes de los seguros de Seguro de Invalidez y Vida y Riesgo de Trabajo entraran a
sus reservas sin poder ser destinados a otros gastos del IMSS, se garantizara el que
siempre se dispondra de los recursos necesarios para hacer la adquisicin de las rentas
vitalicias para los sobrevivientes.

Cuatro elementos se constituyen en obstculos para la ampliacin de la cobertura por

parte del Instituto:

1. Una tasa baja de crecimiento del PIB;

2. Un desfase entre la legislacin laboral y de seguridad social, por un lado, y la dinmica
del mercado de trabajo, por el otro;
3. Una brecha entre las aportaciones de trabajadores y empresas a la seguridad

social

y la valoracin de los beneficios recibidos; y,

4. Una oferta pblica gratuita, o a menor costo, de algunos servicios o prestaciones que
ofrece el Instituto.

Es urgente considerar formas alternativas de acceder a la seguridad social, con

esquemas en los cuales el Instituto Mexicano del Seguro Social pueda extender su cobertura
a trabajadores que no tienen un empleo formal, tomando en cuenta las nuevas formas de
organizacin del mercado laboral; hay que explorar frmulas de financiamiento que no
dependan mayoritariamente de las contribuciones a partir de la nmina; hay que buscar la
manera de garantizar la portabilidad de las prestaciones ante cambios en la situacin laboral

75
de las personas; hay que revisar y actualizar la legislacin laboral al menos en su relacin
con el aseguramiento social; y hay que renovar, modernizar y ampliar los esquemas de
prestacin de los servicios de seguridad social, lo que requiere cambios profundos en la
organizacin y operacin del Instituto.

Es por ello que las posibilidades de subrogar los servicios mdicos de tal forma que
las derechohabientes tengan garanta de un servicio de calidad en atencin a su salud, lo
cual en la actualidad, dicho sea con toda verdad, no siempre est garantizado.
Realmente no se trata de descubrir el hilo negro, ni de hacer grandes modificaciones
legales, sino slo darle continuidad o retomar las estructuras de subrogacin que desde
siempre el Instituto Mexicano del Seguro Social ha venido aplicando y que en determinado
momento podrn rescatar en alguna medida la precaria situacin por la que atraviesa el
Seguro Social en la actualidad.

Es un hecho que el Instituto Mexicano del Seguro Social no podr quedarse esttico,
y que independientemente de la visin nacionalista, de la proteccin constitucional a la salud,
de los argumentos sindicales para defender los derechos de un grupito de malhechores que
al amparo de la legislacin laboral, tan obsoleta como sus medios, defienden posiciones
gremiales, aun a costa de la viabilidad institucional.

Las estructuras de subrogacin de servicios actuales en el Instituto Mexicano del

Seguro Social permiten la descentralizacin de servicios mdicos sin menoscabo del pago de
cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social y sin efectos fiscales de ISR dignos de
evaluarse.

76
B I B L I O G R A F A.

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