1 .

Breve nota metodolgica em torno

da construo de uma tipologia das
abordagens de planejamento
e gesto urbanos

Os primeiros problemas que se apresentam, no momento de

expor e discutir sistematicamente as principais abordagens do plane
pmcnto urbano, so o da seleo e o da classificaoltipologizao.
O que incluir, o que deixar de fora? E como classificar os diferentes
l'Hfoques?
Sobre a seleo, razes de ordem prtica levaram o autor a
romear com o Urbanismo modernista, deixando de lado as corren
tes culturalista e naturalista, assim como aqueles que CHOAY (1979)
rhamou de pr-urbanistas. Para o exame da natureza e da contribui
ao das abordagens anteriores ao Urbanismo modernista remete-se
lH> leitor prpria CHOAY (1979 e 1985) e a HALL (1996).
Mas, o problema da seleo no se esgota a. Um olhar mais con
vencional e, principalmente, tecnocrtico, provavelmente restringiria
11 seleo s idias (conceitos, abordagens, estratgias) produz.idas
pdos planejadores urbanos profissionais, isto , por aqueles indiv
duos de nvel superior, de formao diversificada (arquitetos-urba111:,tas, gegrafos etc.), que, seja no interior do mundo acadmico pro
priamente dito, seja a servio do aparelho de Estado ou em empresas
1k consultoria, colaboram para desenvolver e/ou aplicar conheci
r11cntos passveis de serem entendidos como relacionados com o pla
nejamento das cidades. Na melhor das hipteses, um tal olhar daria
alcno, ainda que a contragosto, aos enfoques mais crticos e menos
convencionais (advocacy pla1111ing, radical planning, insurgent
1danni11g etc.), sem contar, evidentemente, a obra de pioneiros, "pre-

117

cursores" e luminares que, como Ebenezer Howard e Patrick GeJdes,

influenciaram decisivamente a produo das idias no campo do pla
nejamento, apesar de no terem sido "profissionais" (Howard) ou de
terem tido uma formao bastante heterodoxa (Geddes era bilogo de
formao). Em contrapartida, as idias e as prticas existentes fora
dos ambientes profissionais tenderiam a ser encaradas como indignas
de maiores atenes ou, em todo caso, indignas de figurarem numa
panormica da evoluo das abordagens sobre o assunto, no sendo,
por conseguinle, focalizadas. Tal procedimento incompatvel com
o esprito deste livro, onde se procura, justamente, desmistificar o
planejamento e a gesto, tirando os de seu pedestal e questionando os
privilgios exagerados e o autoritarismo que giram em tomo do "dis
curso competente" a propsito desse campo. Por isso que, no obs
tante esta Parte II do hvro se ocupar, predominantemente, com as
idias e estratgias elaboradas dentro dos ambientes profissionais,
no somente tambm as idias e propostas mais "marginais" e crti
cas produzidas nesses ambientes sero devidamente consideradas,
como tambm as prticas e propostas oriundas dos ativistas e militan
tes de movimentos sociais sero apreciadas em um captulo prprio
(Captulo 11). Lidar com essa produo e essas prticas exteriores
aos ambientes profissionais no . de toda maneira, tarefa trivial no
interior de uma panormica das abordagens do planejamento e da
gesto urbanos, uma vez que se est diante de uma memria intelec
tual (memria das lutas e das idias, tticas e estratgias associadas)
dispersa e, normalmente, no-formalizada.
A classificao/tipologizao ainda mais problemtica que a
seleo. Vrios pares de oposio podem ser utilizados, e de fato
encontram emprego neste livro: planejamento (e gesto), no-partici
pativo versus participativo, regulatrio versus ps-regulatrio etc. Tais
pares de oposio, porm, alm de exigirem cautela e rigor (definindo
se claramente os conceitos, por exemplo, ao esclarecer o que se enten
de por "convencional" e por "al!emativo"), a fim de se evitar o seu uso
como simples chaves imprecisos e sectrios, no do conta da rique
za de carac1ersticas das diferentes abordagens. Faz-se mister o estabe
lecimento de uma tipologia abrangente, que incorpore diferentes
118

aspectos dos fenmenos sob anlise e na qual se evite incorrer em uma

simplificao excessiva e induzir a uma leitura reducionista.
Em trabalho anterior (SOUZA, 1998), ao enfatizar o grau e a
natureza da adeso das principais leituras do desenvolvimento urba
no - as quais se vinculam a estratgias de interveno (modalidades
de planejamento e gesto) particulares - idia de desenvolvimento
urbano como modernizao da cidade, o autor privilegiou a oposio
entre o co11vencio11al e o 11o-conve11cional. Convencionais seriam as
modalidades de planejamento e gesto que no apresentassem
nenhum nvel significativo de crtica em relao referida interpreta
o do desenvolvimento urbano como modernjzao da cidade (caso
no s do Urbanismo modernista mas de quase todas as vertentes
urbansticas e, mais amplamente, do planejamento urbano ao longo
da maior parte do sculo XX); no-convencionais seriam os enfoques
que, em graus e de maneiras diferentes, afastaram-se dessa ortodoxia,
seja em nome de consideraes de ordem ecolgica, seja em nome de
consideraes afeitas busca de uma maior justia social nas cida
des. No foi, nesse trabalho anterior, tentado o estabelecimento for
mal de uma tipologia. No presente livro, em contraste, o autor deci
diu abraar essa tarefa.
Ocorre que construir uma tipologia uma tarefa nada fcil. Que
sejam examinadas, a seguir, as razes disso.
A tipologia a ser construda aqui do tipo a posteriori, e no a
priori; portanto, as variveis, ou seja, os critrios para a identificao
de tipos, no foram propostos previamente, mas sim definidos aps
um minucioso exame da realidade. Nesse caso, uma realidade muito
heterognea um formidvel obstculo, pois, se um nmero muito
grande de tipos no facilmeme manusevel, um nmero excessiva
mente pequeno tender a subestimar as dissenses e a diversidade.
luz disso, o fato de que o nmero de correntes e subcorrentes que pro
pem caminhos para o planejamento e a gesto , atualmente, bem
grande, dificulta bastante a tipologizao. A "fragmentao do plane
jamento" mencionada por BRINDLEY et al. (1989), bastante evi
dente a partir dos anos 80, hoje em dia ainda maior do que estes
autores sugeriram.

119

Ademais, no se desejou destacar uma ou algumas poucas cara<.:

tersticas, superenfatizando uma, duas ou trs variveis que, suposta
mente, dariam conta da diversidade de posicionamentos e perspecti
vas existente. O mesmo raciocnio a propsito do perigo de se traba
lhar com um nmero excessivamente pequeno de tipos se aplica a um
nmero excessivamente pequeno de critrios. especialmente se estes
forem dicotmicos. BRINDLEY et ai. (1989), por exemplo, em sun
tipologia de seis tipos, consideram apenas dois critrios de classifica
o ou duas variveis, representativas de clivagens econmicas e
ideolgicm;: a atitude perante o processo de mercado, com duas cate
gorias, e a natureza dos problemas urbanos, com trs categorias.
luz da complexidade atual dos debates, problema este que responde
pela grande diversidade de correntes interpretativas, um tal esquema,
conquanto til, deve ser percebido como insuficiente. Foram adota
dos, no presente livro, oito critrios: 1) Idia-fora central, que se
refere ao objetivo mais essencial perseguido, o qual contribui decisi
vamente para definir o esprito da abordagem e funciona como um
"farol" para os seus praticantes; 2) filiao esttica (varivel impor
tante no caso de modalidades de planejamento mais arquiteturais e
mais envolvidas com questes de traado e estilo, notadarnente o
Urbanismo e o urban design, mas sem poder discriminador em se tra
tando de outras abordagens de planejamento e gesto, que tendem a
no focalizar questes estticas); 3) escopo, que o critrio que
informa se o estilo de planejamento estritamente "fsico-territorial"
(como si acontecer com as correntes do Urbanismo e do urba11
de:.ig11) ou, pelo contrrio, "social abrangente", em que a espacialida
de uma entre vrias dimenses; 4) grau de interdisciplinaridade; 5)
permeabilidade em face da realidade, ou seja, o grau em que o nor
marivo deriva de uma anlise profunda e sistemtica prvia da reali
d:ide emprica; 6) grau de abertura para com a participao popu
lar; 7) atitude em face do mercado; 8) referencial poltico-filosfico.
O contedo e o alcance de cada critrio ficaro bem claros ao longo
da prpria exposio dos captulos 2 a 10 a seguir, com o Captulo 12
cncrrando uma sntese de todo o assunto da Parte II.
120

Uma terceira dificuldade deriva do fato de que os contrastes

1111re as correntes muitas vezes no so to marcados quanto se pode
'' pensar. Em alguns casos as fronteiras so fluidas e elementos tpi111s de uma vertente esto presentes, ainda que de maneira distinta,
l<1mbm em outras.
Por fim, uma quarta dificuldade referiu-se ao problema de onde
rnlocar a contribuio originria dos ambientes de ativismo e mili1:111cia, exteriores ao campo profissional do planjamento. Sem dvi
da, teria sido possvel, em tese, diferenciar as idias e as prticas rela11 vas a esses ambientes no mnimo tanto quanto o que foi feito para
o ambientes profissionais. certo, no encanto, que isso iria acabar
levando o autor longe demais, ao exigir uma ateno pormenorizada
p:1ra com as matrizes do pensamento poltico que, de forma menos ou
1uais evidente, influenciaram ou tm influenciado os ativismos e
111ovimcntos sociais urbanos. Sem contar que, por ser uma produo
1111dcctual dispersa e, via de regra, no-formalizada, representada por
uma mirade de experincias prenhes de peculiaridades nacionais,
,egionais e locais, qualquer esforo tipolgico ou classificatrio
11presentar-se-, de antemo, infinitamente mais temerrio. Assim, o
uutor preferiu deixar o contedo do Captulo 11 de fora da tipologia
proposta, para no misturar coisas inteiramente diversas, por sua
natureza, no mesmo saco. Ao mesmo tempo, o Captulo 11 tentar
articular um pouco, no seu interior, os dois campos, ao considerar a
questo das reaes de ativistas e militantes s intervenes levadas
" efeito pelo Estado e respaldadas por idias e propostas originrias
de vertentes variadas do campo profissional.
Diante de todas essas dificuldades, fcil verificar que lograr
tstabelecer uma tipologia ao mesmo tempo rica, elegante e coerente
um desafio e tanto. A apresentao que se segue tentou ser crono
lgica, sendo o Captulo 11 o nico que foge ao esquema cronolgi
to de apresentao. No entanto, no existe algo como uma evoluo
linear do pensamento a respeito das estratgias de interveno no
urbano. Sem abrir mo de explicitar e sublinhar as diferenas e as rup
turas entre enfoques, as semelhanas e os "retrocessos" sero tambm

121

grifados. Ao final desta Parte II, diversos pares de oposio e contras

te, teis mas de jeito nenhum suficientes vistos isoladamente, e os
quais foram utilizados ao longo das anlises, sero retomados no
Captulo 12, que corresponde a uma sntese das anlises anteriores.

2. "Planejamento fsico
territoral" clssico

Aquilo que os anglo-saxes denominam "blueprint planning"

,n,responde, no Brasil, ao chamado "planejamento fsico-territorial"
1111 sua verso convencional. Ele consiste na concepo do planeja111l'11lo como a atividade de elaborao de planos de ordenamento es
p,1-:ial para a "cidade ideal". Tipicamente, trata-se de planos nos quais
,\' projeta a imagem desejada em um futuro menos ou mais remoto 1111 estilo "a cidade 'x' daqui a vinte anos"-. funcionando o plano co
llHl um conjunto de diretrizes a serem seguidas e metas a serem perse1u1das (quanto aos usos da terra, ao traado urbanstico, ao controle da
l'Xpanso e do adensamento urbanos, proviso de reas verdes e ao
,i,tcma de circulao). Trata-se de uma reduo menos ou mais acen
tum.la do planejamento urbano a um planejamento da organizao
1pacial, preocupado essencialmente com o traado urbanstico, com
.,.. densidades de ocupao e com o uso do solo (TAYLOR, 1998).27
O "planejamento fsico-territorial" convencional era e , ao
111csmo tempo, marcadamente regulatrio. A expresso planejamen10 regulatrio, colhida em BRINDLEY et al. (1989), foi j emprega
d;r na Introduo, mas seu contedo no foi examinado diretamente;
vabcm aqui, portanto, algumas consideraes a respeito. Os referidos
.1ut0res, preocupados sobretudo com o caso ingls, apresentam o piaCumpre chamar a ateno para o fato de que a prpria expresso "fsico-tcrritorem sido empregada, nesse contexto, de um modo equivocado. Ela toma a pala
vr., territrio por sinnimo de espao. quando na verdade o territrio, como recorte
rs,cncialmente poltico que . to-somente um tipo de espao social, ou, dito de
111.mcira ainda mais precisa, uma das facetas da idia de espao social (vide nota 13).
11

11:11"

122

123

nejamento regulatrio (regulative pla1111i11g) como sendo o Estado

fazendo pleno uso de seus poderes de controle e disciplinamento da
expanso urbana e do uso da terra, poderes esses assegurados no
Town and Co1mtry Plan11i11g Act de 1947, pedra angular do moderno
sistema britnico de planejamento (BRINDLEY et ai., 1989:27). Na
verdade, o planejamento regulatrio clssico, estilo de planejamento
"central na ideologia da profisso de planejamento", como salientam
BRINDLEY et ai. (1989:14), reinou, durante muitas dcadas, abso
luto como a modalidade de planejamento urbano cm todos os lugares
onde este era praticado. E, em que pese ele vir sendo crescentemente
desafiado tanto pela direita quanto pela esquerda, seu legado e sua
presena continuam a ser extremamente importantes.
A ngor, o planejamento regulatrio clssico compreende duas
modalidades bastante diferentes de planejamento, tratadas neste livro
em captulos separados: alm do "planejamento fsico territorial",
mais antigo, tambm o planejamento sistmico, que surge nos anos
60 e ser objeto do Captulo 3. O apogeu do planeJamemo regulat
rio se situa entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos 70, mas
seria um equvoco ignorar que suas bases intelectuais vinham sendo
preparadas desde muito antes dos anos 40: a institucionalizao do
Urbanismo como profisso, no comeo do sculo XX (a Societ
Franaise d'Urbanistes, primeira organizao profissional da rea,
foi fundada em 1912 [STUCKENBRUCK, 1996:93]) e a ascenso
das idias modernistas no Urbanismo, tendo Tony Garnier (ainda
antes dos anos 20) e, logo cm seguida, Le Corbusicr, como pioneiros.
foram passos decisivos. Foi somente aps a guerra de 1939-45, no
entanto, que grandes sistemas nacionais de planejamento comearam
a se estabelecer. No Reino Unido, como j foi dito, com o Town and
Cou11try Plan11i11g Act de 1947 (sobre o caso ingls ver, por exemplo,
DAVIES [1998)); na Frana, com o Code de l'Urba11isme et de
l'Habitat, da dcada de 50 (sobre o caso francs, assm como sobre o
sueco, cujo sistema foi institudo em 1947, e oucros exemplos euro
peus, NEWMAN e THORNLEY [1996] representam uma excelente
leitura introdutria); e na Alemanha, a partir da dcade de 50 (sobre
o caso alemo, uma boa fonte MLLER-IBOLD [1996], sendo
124

que, para a grande maioria que no l alemo, algumas informaes

podem ser encontradas em NEWMAN e THORNLEY [1996)).
Quanto aos Estados Unidos, dificilmente se pode dize., dada a extre
mada descentralizao em funo de sua organizao federativa, que
l: haja um "sistema" de planejamento, como admitiu CULLL\lG
WORTH (1993:1; ver, tambm, 1997). A partir da dcada de 70 o
ataque ao planejamento regulatrio, tanto pelos marxistas quanto
pela "New Right" comea a encontrar expressiva ressonncia.
Embora esses ataques tenham sido precedidos por importantes crti
cas "humanistas" ao Urbanismo modernista por parte de autores
N (1965) ainda
como JACOilS (1994; primeira edio: 1961) e GAS
nu comeo dos anos 60, assim como pela emergncia de um estilo de
planejamento urbano popular/progressista como era o "planejamento
,1<lvocatcio" (advocacy planlling), tambm na dcada de 60, geral
mente no era a base institucional do planejamento regulatrio (Es
tado forte, capaz de regular e intervir maciamente) e muito menos 0
sistema capitalista que estavam sendo questionados. Destarte, os
anos 50 e 60 podem ser vistos como os anos "gloriosos" do planeja
mento regulatrio.
Embora o "blueprint pla1mi11g" clssico, principal esteio do pla.
11qamemo urbano regulatrio clssico, tenha florescido institucional
mente sobretudo depois da Segunda Guerra Mundial, enquanto 0
1Jcrio do Urbansmo modernista despontara j mesmo antes dos
anos 20, este ltimo pode ser considerado, sob certos aspectos pelo
menos, a encarnao mais acabada do primeiro. O Urbanismo
modernista, cujo expoente-mor foi Le Corbusier, representa, ao
mesmo tempo, o pice do apriorismo em planejamento urbano.
Muitas anlises - e, especialmente nos ltimos trinta anos, muitas
n ticas - tm sido endereadas ao Urbanismo modernista. No seria
o caso de tentar fazer um exame exaustivo aqui; o melhor remeter
o leitor a trabalhos como os de CHOAY ( 1979) e HOLSTON (1993).
No entanto, uma introduo ao assunto imprescindveL
O modernismo foi o resultado de uma tentativa de melhor adap1.ir as cidades era industrial e, por tabela, s necessidades do capita11:-.mo. Mais do que isso: ele buscava mimetizar plenamente a racio-

125

nalidade da produo industrial, transpondo para a produo do espa

o urbano categorias prprias ao universo da produo industrial. As
seguintes passagens de Le Corbusier, o grande profeta do Movimen
to Moderno em Arquitetura, so emblemticas:
preciso criar o estado de esprito da srie.
O estado de esprito de construir casas em srie.
O estado de esprito de residir em casas em srie.
O estado de esprito de conceber casas em srie.
(LE CORBUSIER, 1998:XXXII)
Os loteamentos urbanos e suburbanos sero vastos e ortogo
nais e no mais desesperadamente disformes; permitiro o
emprego do elemento de srie e a industrializao da construo.
(... ) A fatal evoluo social ter transformado as relaes entre
locatrios e proprietrios, ter modificado as concepes da
habitao e as cidades sero ordenadas em lugar de serem cati
cas. (LE CORBUSIER, 1998:166)
O pice dessa mentalidade foi, sem dvida, a sempre citada com
parao, feita por Le Corbusier, da casa a uma "mquina de morar"
(cf. LE CORBUSIER, 1998:65), ou a um "instrumento":
[A casa] (... ) ser um instrumento. da mesma forma que o
o automvel. (LE CORBUSIER, 1998: 166)
A metfora da mquina, na realidade, seria aplicada, no limite, a
toda a cidade, a qual tambm deveria "funcionar" como uma mqui
na. No toa que, ao lado da preocupao com a higiene, a obses
so com a ordem, bases da harmonia social, seja um dos pilares do
projeto de modernizao das cidades preconizado pelos modernistas:
Onde reina a ordem nasce o bem-estar. (LE CORBUSIER,
1998:32)

126

Um traado regulador uma garantia contra o arbtrio. (...)

O traado regulador uma satisfao de ordem espiritual que
conduz busca de relaes engenhosas e de relaes harmonio
:-as. (LE CORBUSIER, 1998:47)
Trata-se de arrancar uma sociedade de seus pardieiros, de
procurar o bem dos homens, de realizar as condies materiais
que correspondam, naturalmente, s suas ocupaes. Instru
mental a ser forjado pela forma, pelo volume e disposio de
unidades perfeitamente eficientes, cada uma colocada a servio
das funes que ocupam ou deveriam ocupar o tempo quotidia
no; unidades de habitao compreendendo a morada e seus pro
longamentos; unidade de trabalho: oficinas, manufaturas, escri
trios; unidades de cultura do esprito e do corpo; unidades agr
rias, as nicas capazes de reunir os fatores materiais e espirituais
de um renascimento campons; enfim, ligando todos os elemen
tos e lhes emprestando vida, as unidades de circulao, horizon
tais, destinadas a pedestres e automveis, verticais. (LE COR
BUSIER, 1984:62)
A esttica corbusiana caracterizava-se pelo despojamento e pelo
primado da funo. "A forma segue a funo", para lembrar a clebre
l<rmula de Sullivan, tornou-se uma espcie de credo, e Le Corbusier
l hcgava ao pomo de idolatrar, em seu estilo peculiar, os engenheiros
L'm detrimento dos prprios arquitetos (pr-modernos), por serem os
primeiros os grandes representantes e artfices da Era Industrial:
Os engenheiros so viris e saudveis, teis e ativos, morais
e alegres. Os arquitetos so desencantados e desocupados, fala
dores ou lgubres. (LE CORBUSIER, 1998:6)
Operando com o clculo, os engenheiros usam formas geo
mtricas, que satisfazem nossos olhos pela geometria e nosso
esprito pela matemtica; suas obras esto no caminho da grande
ane. (LE CORBUSIER. 1998:11)

127

A idia-fora central do Urbanismo modernista, ladeada e com

plementada por outras idias-fora como ordem e racionalidade, a
idia de modernizao da cidade. O Urbanismo modernista est mer
gulhado inteiramente no imaginrio capitalista, da derivando uma
viso de desenvolvimento urbano que o autor deste livro, em trabalho
anterior (SOUZA, 1998), havia denominado "fustica", devido ao
mito de Fausto, o anti-heri que, vido por poder, estabelece um
pacto com as foras do Mal, representatlas por Mefistfeles. Em seus
brilhantes comentrios sobre a verso mais clebre desse mito, a de
Goethe, Marshall Berman notou que "[t]he vital force that animates
Goethe's Faust, that marks it offfrom its predecessors, and that gene
rates much of its richncss and dynamism, is an impulse that I will call
the desire for development ( ...) Goethe's Faust is the first, and still
the best, tragedy of development." Para Goethe, assim argumenta
Berman, a modernizao do mundo material "( ...) a sublime spiri
tual achievement; Gocthe's Faust, in his activity as 'the dcvcloper'
who putS the world on its new path, is an archetypal modem hero."
(BERMAN, 1983:39-40, 66) Na realidade, o modelo fustico de
desenvolvimento"( ...) aims lcss for immediate profits than for long
range development of productive forces, which it believes will pro
duce the best results for everyone in the end. ( ...) It will create a his
torically new synthesis of private and public power, symbolized by
the union of Mephistopheles, the private freebooter and predator who
executes much of the dirty work, and Faust, the public planner who
conceves aod directs the work as a whole." (BERMAN, 1983:74)
A lembrana do mito de Fausto mais que apropriada: Le Cor
busier representou o clmax do "fetichismo espacial" no Urbanismo,
pretendendo mudar a sociedade a partir de transformaes espaciais
- modernizao como eptome de ordem e higiene, racionalidade e
harmonia.28 Para tanto, ele entendia ser o Estado o executor ideal de
28 "A arquitetura preside os destinos da cidade. Ela ordena a estrutura da moradia,
clula essencial do tecido urbano, cuja salubticlade, aleg1ia, harmonia sosubordina
das s suas decises. (...) A arquitetura responsvel pelo bem-estar e beleza da
cidade. ela que se encarrega de sua criao ou melhoria, e ela que est incumbida
da escolha e da distribuio dos diferentes elementos cuja propor0 feliz constituir

128

:-t:us ideais, capaz de incentivar e coordenar a iniciativa privada.

1:austo e Mefistfeles unidos em prol de um objetivo que, no fundo,
uansccndia o prprio modo de produo capitalista, articulando-se,
mais amplamente, ao modelo civilizatrio capitalista, inclusive o
":-ocialismo real" fortemente impregnado pelo imaginrio capitalista.
O prprio Le Corbusier, como se sabe, tanto serviu ao regime de
Vid1y, aps a derrota da Frana pelos nazistas em 1940, quanto ao
:-talinismo (tendo projetos executados na antiga Unio Sovitica),
a:-sim como s "oligarquias liberais" de diferences pases.
bvio que no seria correto tachar o Urbanismo modernista
implesmente de conservador; em um certo sentido, ele era, isso sim,
iconoclasta (desprezo pelas tradies e particularidades culturais,
histricas e ambientais locais, regionais e nacionais, usual desdm
pelo legado arquitetnico do passado), e pouco tinha de "conserva
dor"! No entanto, sob o ngulo poltico, embora o modernismo tenha
revelado preocupaes "sociais", como com a produo em massa de
habitaes higinicas para a classe operria e o acesso dos pobres
urbanos a moradias dignas (vide, por exemplo, LE CORBUSIER
11993]), a perspectiva era a de um disciplinarnento e uma melhoria
das condies de vida da classe trabalhadora nos marcos do capitalis
mo, e no uma superao deste. Le Corbusier, o qual, de resto, um
exemplo lapidar (e extremo) de arrogncia, de autoritarismo tecno
crtico e de etnocentrismo (HALL [1996], por exemplo, no o poupa
de crticas muito severas), foi tambm um exemplo do quanto a
"mudana" preconizada por meio de cirurgias urbanas e remodela
es de traado visavam manuteno do status quo:
O equilbrio da sociedade uma questo de construo.
Conclumos com esse dilema defensvel: arquitetura ou revolu
o. (LE CORBUSIER, 1998:168)

uma obra harmoniosa e duradoura. A arquitetura a chave de tudo." (LE CORBU

tese 92)

SIER, 1993,

129

Significativamente, as ltimas palavras do mesmo livro (Por

uma arquitetura) so:
Arquitetura ou revoluo.
Podemos evitar a revoluo.
Por tudo isso, tambm, o Urbanismo modernista era, tipicamen
te, plenamente apriorstico. No caso de Le Corbusier, o grau de per
meabilidade para com a realidade para a qual ele imaginava seus pro
jetos era nulo ou prximo de zero. Sua concepo de uma cidade
ideal, simbolizada pelo modelo da ville radieuse, orgulhosamente a
histrica e transcultural, representava, no fundo, a busca de pasteuri
zao ocidentalizante em escala global; o chamado "estilo interna
cional", em que o mesmo tipo de prdio pode ser encontrado em pa
ses e regies os mais diversos, ignorando peculiaridades culturais e
mesmo ambientais. um exemplo cabal disso. A rigor. portanto, a
arrogncia a-histrica e aparentemente transcultural enraiza-se na
histria do Ocidente e de sua expanso econmica e cultural, tradu
zindo-se como um etnocentrismo que, em nome de um universalismo
racionalista extremado, nega a histria e a cultura do Outro (o no
Ocidente), explcita ou implicitamente vistas como manifestaes de
atraso, de algo pr-moderno a ser erradicado.
O blueprint planning, porm, no se limitou ao Urbanismo mo
dernista, que dele foi apenas um subconjunto. Com toda a influncia
do iderio do Movimento Moderno (especialmente a partir da divul
gao do famoso documento conhecido como a Carta de Atenas29),
que contribuiu decisivamente para difundir os zoneamentos de uso
da terra pautados na separao funcional (ver, sobre isso, o Sub
captulo 4.1. da Parte III), corao dos master plans {planos direto
res) convencionais, o fato que nem tudo girou em torno do aprioris
mo extremado de arquitetos-urbanistas como Le Corbusier. Muito do
que se fez e, sobretudo, continua a se fazer em matria de blueprint

11/mming - de vez que ele no morreu e, em muitos lugares, continua

a ser a modalidade exclusiva ou dominante de planejamento urbano
era do tipo semi-apriorstico, j definido anteriormente (Captulo 4
da Parte 1). O blueprint planning , com efeito, compatvel com
ideais estticos diferentes do modernismo e no precisa ser to impo
sitivo ou autoritrio quanto sugerido pelo radicalismo corbusiano. Na
verdade, aquilo que do Urbanismo modernista sobreviveu e resiste
at hoje na prtica de planejamento nos mais diferentes pases no
tanto a sua esttica, mas sim o esprito funcionalista de zoneamento
do uso do solo. Alm do mais, a idia-fora central do Urbanismo
modernista. a modernizao da cidade, , ao mesmo tempo, embora
de modo no to evidente ou ruidoso, a idia-fora central do "plane
jamento fsico-territorial" clssico em geral, o mesmo aplicando-se
s demais idias-fora como ordem e racionalidade.

29 A histria desse documento, do qual existem vrias verses, rocambolesca (cf.

GOLD. 1998). A verso mais difundida a do prprio LE CORBUSIER ( 1993).

131

130

,
-

li-:....

3. Revendo (mas no rompendo com)

a ortodoxia regulatria: o planejamento
sistmico e o "enfoque racional"

Nos anos 60 o bluepri11t pla1111i11g comeou a ser, como j foi

dito, alvo de vrias crticas. Um tipo de crtica que ganha corpo no
final da dcada era essencialmente epistemolgico e metodolgico,
situando-se, no mais, perfeitamente no interior do ambiente do plane
jamento regulatrio: tratava-se da crtica "sistmica".
A idia-fora central, mais implcita que explcita, continuava a
ser. aqui, a da modernizao da cidade; todavia, a abordagem sist
mica (sys1e111s planni11g), e mais ainda uma variante a ela estreita
mente associada, o enfoque "racional" (rational process view), subli
nharo a racionalidade dessa abordagem como elemento distintivo
em face do "planejamento fsico-territorial". No que a preocupao
com a racionalidade estivesse ausente do "planejamento fsico-terri
torial" clssico; entretamo. a maneira como essa preocupao passa a
ser veiculada conhece uma virada nos anos 60170. Em ambos os
casos trata-l>e de uma racionalidade instrumental, j apresentada na
Introduiio deste livro como sendo aquela que se volta exclusivamen
te para a adequao dos meios a fins preestabelecidos, permanecen
do estes ltimos inquestionados.
Mesmo sendo expresso de um enfoque positivista da cincia, o
systems pla111zi11g era bem menos apriorstico que o bluepri11t plan
ning. Ele representa uma influncia significativa do esprito gedde
s1ano, a propsito do que deve-se registrar que, como reconheceu
TAYLOR (1998:62), as idias de Geddes, "( ...) apart from his stric
tures on the need to undcrtake surveys prior to planning (...)", "( ...)
remained marginal to the mainstream of town planning thoughl

132

throughout the first ha1f of the twentieth century, which continued to

be dominated by architectural ideas (...)". E mesmo o esquema ged
desiano do "Survey-Analysis-Plan", poder-se-ia aduzir, foi muito
mais incensado que compreendido...
No obstante, o systems plwming permaneceu, no longo prazo,
marginal ele prprio. Ao partir do pressuposto de que a realidade se
acha estruturada sob a forma de mltiplos sistemas, a abordagem sis
tm ica busca uma entrada no debate cientfico mais amplo que,
naquela poca e j antes, sob a influncia da chamada Teoria Geral
dos Sistemas, empolgava diversas disciplinas, influenciando no
somente o planejamento urbano mas o planejamento em geral (ver
f.RIEDMANN, 1987, Cap. 4). Entre estas disciplinas estava a Geo
grafia, no sendo casual, como mostrou TAYLOR (1998:65), que os
gegrafos tenham sido aqueles que mais aproveitaram a abertura
interdisciplinar do planejamento urbano suscitada pela introduo do
enfoque sistmico. No entanto, da mesma maneira que as discusses
awais em torno das potencialidades aplicativas da Teoria do Caos ou
da Geometria dos fractais nos estudos urbanos e no planejamento das
cidades, o enfoque sistmico dos anos 60 e 70 representava um enor
me desafio para profissionais que, na sua maioria (mesmo entre os
gegrafos), no dispunham da formao cientfica ou, pelo menos, da
furmao matemtica necessria (TAYLOR, 1998:64). A nfase do
vysiems planning sobre a necessidade de saber como as cidades e
regies "funcionam", nfase essa que representou uma extraordinria
chance para a "cientificizao" do planejamento (ainda que sobre ali
cerces positivistas, evidente), requeria, portanto, uma formao
prolissional e uma predisposio que no eram (como at hoje no
sao) dominantes entre os vrios tipos de profissionais que lidam com
planejamento e gesto urbanos. Admirado e citado, o enfoque sist111ico, por conseguinte, no chegou nunca a destronar propriamente o
blueprillt plan11i11g, que permaneceu sendo o porto seguro no quoti
diano da grande maioria dos profissionais, sobretudo daqueles com
formao em Arquitetura. Na prtica, o que freqentemente iria
urnmecer que o blueprilll pla1111ing comeou a absorver elementos
du enfoque sistmico, tendo o seu vocabulrio e o seu instrumental

133

enriquecidos e sofisticados sem que a essncia fosse muito modifica

da. Com efeito, decorridas mais de trs dcadas desde a sua apario,
pouca coisa, alm de um certo vocabulrio e de uma certa conscin
cia do planejamento como devendo ser concebido como um proces
so constante, ficou do systems planning. Institucionalmente, as
influncias do systems planning podem ser sentidas, por exemplo, no
Town and Country Plawzing Act de 1968, na Gr-Bretanha (TAY
LOR. 1998:63). No Brasil, em que pese o fato de que muitos dos pla
nos elaborados ao longo do sculo XX no foram implementados, ou
s o foram parcial e tardiamente, o enfoque sistmico tambm deixou
suas marcas, a comear pelo Plano Doxiadis. no Rio de Janeiro
(1965), representativo de uma transio do planejamento fsico-terri
torial clssico para uma abordagem de tipo sistmico.30
Quanto ao enfoque racional, ele esteve, via de regra, umbilical
mente ligado ao systems pla,ming, sendo fruto do mesmo caldo de
cultura histrico-cientfico, conquanto, como bem encareceu TAY
LOR (1998:74, nota 1), trate-se de algo logicamente distinto. En
quanto o enfoque sistmico basicamente substantivo, partindo de
uma compreenso da realidade como estruturada em sistemas, o en
foque dito racional procedural; ou seja, o debate no gira em torno
da natureza da realidade, das prioridades do planejamento ou dos
problemas concretos a serem superados (isto , do objeto), mas sim
exclusivamente em torno dos procedimentos (vale dizer, do mtodo).
Assim como o systems pla11ni11g, tambm o rational process
view vincula-se a uma viso do planejamento como um processo. O
mais importante debate interno a propsito do enfoque racional foi
aquele em que se defrontaram, de um lado, os adeptos de um enfoque
mais abrangente (co111prehensive approach) e, de outro, os que

3-0 O plano Doxiadis (CEDUG e DOXIADIS ASSOCIATES, 1965) ao chegou a ser

um exemplo de systi:ms plar111i11g. mas tampouco um plano fsico-territorial no
velho estilo Complexo, ele rene um comprehmsive la11d-11se plan sofisticado, mes
clado com um ;-veia/ p/a1111i11g. Ao mesmo tempo que as tcnicas e a linguagem
empregadas deixam transparecer algumas influncias sistmico-cibernticas tpicas
do momento. a preocupao em ser mais que um simples plano fsico-territorial tam
bm fica evideme: '[p]lanning cannot be confiacd to lhe drawing board" (p. 183).

134

defendiam que o planejamento deveria ser uma sucesso de subpro

<:essos (dijointed incremental approach), descartando uma preocu
pao com uma viso de totalidade como irrealista. Posteriormente, o
mixed sca1111i11g de Etzioni veio representar uma espcie de soluo
intermediria entre a megalomania tecnocrtica da comprehensive
ness e a excessiva fragmentao imposta pelo incrementalismo (vide
TAYLOR, 1998). Seja como for, todas essas discusses permanece
ram tendo como terreno comum a racionalidade instrumental.

135

4. As perspectivas "mercadfilas":
os ataques conservadores contra
o planejamento regulatrio
Nada do que ser lido neste captulo e no prximos deve suge
rir que o planejamento regulatrio desapareceu. Entretanto, seu
enfraquecimento vem dando origem a uma pluralidade de correntes e
estratgias. As causas e a natureza do enfraquecimento do planeja
mento regulatrio oram j focalizadas na Introduo. Dados os obje
tivos deste livro, no h necessidade de descer a maiores detalhes
aqui. Pode-se passar, por conseguinte, di1etamente ao exame das
abordagens que vm ganhando terreno s suas custas, a comear pelo
que se est chamando de perspectivas "mcrcadfilas".
O planejamento "mercadfilo" compreende trs subtipos, j
apresentados sumanamente na Introduo deste livro: acompanhan
do a terminologia contida em BRINDLEY et ai. ( l 989), trend pla,i
ni11g, leverage pfa1111i11g e privare-management plan11i11g. Todos trs
rompem com o esprito regulatrio ainda francamente hegcmnico
nos anos 70, na medida cm que deixam de tentar "domesticar" ou
"disciplinar" o capital para. pelo contrrio, melhor ajustarem-se aos
seus interesses, inclusive imediatos. Frases como "[] preciso tornar
acessvel para todos, por meio de uma legislao implacvel. uma
certa qualidade de bem-estar, independente de qualquer questo de
dinheiro" e "[o] senttmento de responsabilidade administrativa e o da
solidariedade social so derrotados diariamente pela fora viva e sem
cessar renovada do interesse privado. ( ...) Nessa Juta, infelizmente
desigual, o interesse privado triunfa o mais das vezes, assegurando 0
sucesso do mai fones em detrimento dos fracos", extradas da ver
so corbusiana da Carta de Atenas (LE CORBUSIER, 1993, teses 15
136

I! 73, respectivamente), expressam uma mentalidade distante daquela

que preside as perspectivas mercadfil.:s, conforme o autor j havia
indicado anteriormente (SOUZA, 2000b, nota 5). Esse novo esprito
, em suma, o esprito do "empresarial ismo". termo igualmente j
visto na Introduo. O "empresarialismo" reflete, de cerco modo, a
assimilao, maior ou menor conforme o pas e a cidade, das tendn
cias contemporneas de desregulamentao e diminuio da presen
a do Estado tambm no terreno do planejamento e da gesto urba
nos, amide sugeridas pela frmula "parcerias pblico-privado"
(private-public partllership). E, pelo menos nas situaes mais niti
llamence empresarialistas. "the public-private pannership means that
lhe publie takes the risks and the private takes the benefits" (HAR
VEY. 2000:141).
O enfoque chamado de "estratgico" tem. muitas vezes. andado
associado perspectiva "mercadfila" neoconservadora, mas seria
incorreto, por diversas razes, tomar o primeiro como sendo idntico
ao segundo. Conforme j se chamou a ateno na Introduo (nota
6). o rtulo "planejamento estratgico" tem, ao longo das ltimas
dcadas, recoberto coisas distintas. No s no Brasil, por conta de
experincias bastante badaladas como o Plano Estratgico da
Cidade do Rio de Ja11eiro (vide box 2), mas na verdade no mundo
inteiro. a hegemonia tem sido a de uma tentativa de transposio do
corporate strMegic planning, surgido no meio empresarial, para o
planejamento urbano e regional no setor pblico {vide KAUFMAN e
JACOBS, 1998). Tanto por suas origens quanto pela:; motivaes e
pela tentativa de mimetismo, essa verso do planejamento estratgi
co, embora comporte vrias subvcrscs, caracteriza-se pelo conser
vadorismo empresarialista. Todavia. mesmo deixando de lado coisas
como a tradio militar de uso do rtulo planejamento estratgico
(representada, no Brasil, por exemplo, por Golbery do Couto e
S!LVA [J 955 J), pode-se ver que a linha do "planejamento estratgi
co situacional" de Carlos Matus (vide, por exemplo, MATUS
11996)), que ele comeou a desenvolver quando era colaborador do
governo de Salvador Allende, mostra uma distncia em relao ao
ambiente conservador. No Brasil, a proposta de um "planejamento

137

politizado", inspirada no iderio da reforma urbana, apresenta, corno

se observou na Introduo (nota 6), ntida proximidade com a linha
de Matus, conquanto essa vinculao no tenha sido explicitada. A
experincia de administrao petista em Porto Alegre, a partir de
1989, por outro lado, mostra, de maneira assumida, o quanto as idias
de Matus podem polinizar e ser empregadas com proveito em um
ambiente politicamente crtico (ver ABERS, 1997; FEDOZZl.
1997). O que essas verses to dspares do planejamento estratgico
possuem em comum a explicitao da dimenso poltica do plane
jamento (identificao dos grupos de interesse envolvi dos. anlise de
conjuntura etc.), com o fito de tentar costurar alianas e/ou de promo
ver uma visualizao mais clara das ameaas, das potencialidades e
dos obstculos presentes. No ambiente empresarialista, isso feito de
modo acrtico perante o status quo capitalista, e as alianas so con
dicionadas por um vis que o peso enorme dos interesses empresa
riais na definio da agenda (o mais das vezes, na verdade, muito
pouco resta em matria de discurso sobre o "interesse pblico", no
estilo do velho planejamento regulatrio; quando muito, o fino vu
ideolgico caracteriza-se por buscar convencer que o favorecimento
dos interesses empresariais, gerando crescimento econmico e
melhorando a posio de uma dada cidade em meio competio
interurbana, traz benefcios coletivos como a gerao de empregos e
a maior circulao de riquezas). Nesse contexto, o pla11eja111ellfo,
com um mnimo de sentido pblico e expresso por meio de um con
junto de normas e regras de alcance geral relativas ao uso do solo e
organizao espacial, eclipsado, negligenciado e, no raro, acuado
pela enorme nfase que passa a ser posta em projetos urbansticos,
sejam de embelezamento, "revitalizao" ou de outro tipo - nfase
essa que muito conveniente para o capital imobilirio. Em um
ambiente mais crtico, diversamente, a preocupao em embutir um
clculo poltico no planejamento e na gesto se d na base de outra
correlao de foras.
Esteticamente, parece que o planejamento mercadfilo, por no
ser, necessariamente, estritamente "fsico-territorial", nem ser prati
cado apenas por arquitetos-urbanistas, potencialmente aberto a
138

, 111.1, influncias, desde que valorizadas pelo mercado. Na prtica, a

1,i1 l11ncia dominante, exatamente por essa razo, tem sido o chama
' 1,, "ps-modernismo" {ver, sobre o ps-modernismo em arquitetura,
t ,1 IIRARDO [1996]).
No que diz respeito ao escopo, as perspectivas mercadfilas ten
di 111 a no ser estritamente fsico-territoriais. e sim "abrangentes",
,1111da que o motivo condutor e o espfrito sejam essencialmente eco111,micos. O grau de interdisciplinaridade relativamente grande,
t,dvez comparvel quele tpico do systems planning, certamente
\uperior ao do blueprint planning clssico. No obstante, as perspec11 vas mercadfilas tendem a ser, na melhor das hipteses, semi-aprio
t hticas; afinal, o que est em jogo no a realizao de intervenes
1.istreadas em uma anlise profunda da realidade social e espacial
{d.:mandas, necessidades etc.), mas a captao e decodificao de
mais emitidos pelo mercado ou, simplesmente, o atendimento de
tltmandas especficas, razoavelmente predefinidas, relativas aos
1111cresses do capital imobilirio e outros segmentos dominantes.
Diante disso, lgico que o grau de abertura para com a participa
,o popular restringir-se-, na melhor das hipteses, aos tipos de
pseudoparticipao, s vezes no chegando sequer a isso. O referen
l'i11/ polticojilosfico conservador, conquanto francamente no
i.:slatista; corresponde, em linhas gerais, ao iderio neoliberal, mun
<lialmente hegemnico desde os anos 80, quando os EUA de Reagan
e a Inglaterra de Thatcher atuaram como centros irradiadores da nova
tcndncia. Exemplos brasileiros tm se multiplicado a partir dos anos
90 (vide box 2).
Box2

Planejamento urbano empresarialista no Brasil:

o exemplo do Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro
No Brasil, as perspectivas mercadfilas cm se aninhado, a partir da
dcada de 90, no discurso dos "planos estratgicos". O mais conhecido
exemplo o do Rio de Janeiro, elaborado durante a administrao do pre
feito Cesar Maia pela Prefeitura em parceria com numerosas entidades da

139

sociedade civil (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO et

al., 1996a; 199Gb).

claro que, sobretudo em um pas (semi)perifrico, onde as grandes

cidades so palcos de brutais contrastes sociais, objetivos "sociais" no
poderiam deixar de estar presentes. quando menos por razes de clculo
eleitoral; de mais a mais, a hegemonia de uma perspectiva mcrcadfila
no significa que o Estado tenha perdido inteiramente a sua capacidade
de investimento ou o seu poder normatizador. No Rio de Janeiro, polti
cas pbHcas compensmrias como o Programa Favela-Bain-o de urbani
zao de favelas, cuja implementao comeou em 1994 (antes da elabo
rao do prprio Plano Estratgico, portanto), podem ser tomadas para
ilustrar o argumento. Sem embargo, o esprito geral do plano indiscuti
velmente mercadfilo; o documento constitui-se cm uma pea de ciry
marketing, destinada a vender uma imagem favorvel do municpio.
Tema-se criar a sensao de um firme consenso existente na sociedade,
expresso na sustentao do plano e colaborao para a sua elaborao por
parte de entidades da sociedade civil, com destaque para o setor empresa
rial. A deciso de preparar o plano foi selada com a assinatura de um
acordo de cooperao em dezembro de 1993 entre a Prefeitura, a As
sociao Comercial do Rio de Janeiro/ACRJ e a Federao das Indstrias
do Rio de Janeiro/FIRJAN. Ademais. sintomtico que, dos 305 mem
bros do Conselho da Cidade, cuja funo seria a de supervisionar a imple
mentao do plano e o qual rene instituies e algumas personalidades
individuais, a esmagadora maioria seja formada por empresas e rgo da
administrao municipal (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO et ai., 1996a. Anexo 2); com exceo de algumas poucas enti
dades (FAMERJ, FAFERJ e uma ou oulra ONG), a sociedade civil orga
nizada no vinculada ao setor empresarial acha-se ausente. Linhas de ten
so e conflitos so escamoteados em favor de uma imagem de unidade.
O plano estruLUra-se em l objetivo central, 7 estratgias, 21 objetivos,
61 aes e 159 projetos. O "objetivo central" , para dizer o nnimo, bas
tante vago:
Tomar o Rio de Janeiro uma metrpole com crescente qualidade de
vida, socialmente integrada, respeitosa da coisa pblica e que confirme a
sua vocao para a cultura e a alegria de viver. Uma metrpole empreen
dedora e competitiva. com capacidade para ser um centro de pensamento,
de gerao de negcios para o pas e sua conexo privilegiada com o exte-

140

rior. (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO et al.,

1996a:25)
Quanto s estratgias {correspondendo s metas da linguagem usual
do planejamento), tambm elas padecem de mal semelhante. O primeiro
dos documentos do "plano estratgico" (PREFEITURA DA CIDADE
DO RIO DE JANEIRO et ai .. 1996a), com simpticas fotografias colori
das e diversos mapas (alguns vagos e imprecisos, como o de "centralida
des"), encena uma contradio lagrante: "estratgias" cujos nomes soam
agradavelmente aos ouvidos, como "Rio participativo", "Rio acolhedor"
e "O carioca do sculo XXI" no se desdobram em tticas coerentes. O
detalhe fica por conta do desdobramento em objetivos {vagos, para
variar) e projetos de cuja consistncia muitas vezes se pode duvidar. A
estratgia "Rio participativo" engloba iniciativas referidas superficial
mente {"canais de comunicao com a administrao municipal", "cursos
de cidadania" etc.), ao mesmo tempo em que se passa ao largo de ques
tes cruciais como a panicipao popular na elaborao do oramento
municipal. Afora isso, o elevado grau de vaguido perpassa todo o docu
mento: um programa especlco como o Favela-Bairro, incorporado den
tro da estratgia "Rio integrado", faz meno a ''gerao de empregos"
em favelas sem detalhar como se pretende, realisticamente, cumprir esse
objetivo.
O segundo dos documentos do "plano estratgico" (PREFEITURA
DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO et ai .. I 996b), embora de estilo um
pouco diferente (as fotografias coloridas do lugar a tabelas e grficos,
que procuram traduzir as realizaes e obras em andamento), no subs
tancialmente diferente do primeiro, apresentando deficincias semelhan
tes em matria de vaguido e falta de detalharnento. Sintomaticamente,
ambos os documentos giram em tomo da apresentao de intenes e de
iniciativas sem que, por outro lado, sejam apresentados instrumentos
legais e de planejamento capazes de auxiliar no combate a problemas
como especulao imobiliria, superadensamento etc. Alguns desses ins
trumentos. cabe observar, esto previstos pelo plano diretor aprovado
pela Cmara Municipal em 1992 (vide CMARA MUNICIPAL DO RIO
DE JANEIRO [1992]); no entanto. na sua imensa maioria no foram
regulamentados pela administrao que patrocinou a elaborao do Plano
Estratgico. No Plano Estratgico o Plano Diretor s foi mencionado de
passagem, ao lado de planos diretores mais antigos, nocadamente o

141

Agache, o Doxiadis e o PUB-R10, tendo sido cometido at mesmo o erro

crasso de dat-lo como sendo ele do "final da dcada de 80" (PREFEITU
RA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO et ai., 1996a: 19), quando a lei
do Plano Diretor , na realidade, de 4 de junho de 1992 ...

5. O New Urbanism

O New Urbanism surgiu nos Estados Unidos no final da dcada

1k 80. Buscando inspirar-se em padres utilizados antes da Segunda
e ;ucrra Mundial, o New Urbanism "procura reintegrar os componen11, da vida moderna - habitao, local de trabalho, fazer compras e
1 n:rcao- em bairros de uso misto, compactos, adaptados aos pedes
r,1s, unidos por sistema de trfego", tudo isso sem esquecer o espao
111ail> amplo da cidade. O New Urbanism procura ser uma alternativa
,111s suburbs, forma de assentamemo de baixa densidade tpica do
11110mo das grandes cidades americanas, usualmente elitizada, que
1 ungrega de conjuntos de: escritrios a moradias unifamiliares, com
plexos de apartamentos e shopping cemers - "tudo isso dependendo,
p,tra ser acessvel, do automvel privado" (CONGRESS OF NEW
l lRl3ANISM, 1999a).
Esteticamente, filia-se ao "ps-modernismo" (cf. GHIRARDO,
1 ')96). Ope-se tanto ao modernismo quanto aos descendentes inte
li.:uuais de Frank Lloyd Wright (Urbanismo "naturalista"), amantes
dt baixssimas densidades demogrficas. No que tange atitude em
1.1cc do mercado, diferencia-se dos tpicos trend plam1ing, leverage
1ilm111i11g e private-ma11ageme11t plarming por no ser to mercadfi
lo; na verdade, busca exercer um papel ativo, "pedaggico", ao enga
i,rr-se em um esforo de persuaso junto aos empreendedores imobi
lirios a respeito das vantagens do modelo "neotradicionalista" por
1ll! preconizado (CONGRESS OF NEW URBANISM, 1999a), alm
di.: sublinhar valores e prioridades no exclusiva ou inteiramente deri
vados de uma tentativa de traduo das necessidades do capital (cf.
142

143

CONGRESS OF NEW URBANISM [1999a); CONGRESS OP

NEW URBANISM [1999b]; PLATER-ZYBERK (1999]). Sem
embargo, no que toca ao referencial poltico-filosfico, o New
Urbanism no deixa de ser, em ltima anlise, conservador. Alm de
no colocar a questo da superabilidade (ou desejabilidade de supe
rao) da sociedade e da ciade capitalistas, seu nvel de comprome
timento com os interesses dominantes, se no chega a representar
uma franca mercadofilia, com certeza no est muito distante disso:
a mxima "a forma segue o dinheiro" ("f orm follows finance"), par
dia da conhecida mxima dos modernistas, exemplifica o pragmatis
mo capitalistfilo da orientao do Congress ofNew Urbanism, enti
dade nuclear do movimento (CONGRESS OF NEW UR.BANISM,
1999c). Sua idia-fora central , na verdade, um esforo de compa
tibilizao do desenvolvimento urbano, em seu sentido capitalista,
com certos valores "comunitrios" e com uma certa "escala huma
na"; enfim, quase uma espcie de sntese entre a tradio antimoder
nista to bem simbolizada por Jane Jacobs (ver JACOBS, 1994) e 0
pragmatismo mercadfilo, a isso tudo acrescentando-se a esttica
ps-moderna. No se abandona inteiramente, portanto, a moderniza
o da cidade como valor bsico subjacente, muito embora se aban
done a esttica modernista e se rompa com grande parte do iderio do
Movimento Moderno.
No que se refere ao seu escopo, o New Urbanism claramente
voltado para um planejamento mais restrito, "fsico-territorial",
embora j no se trate do bl11epri11t planning clssico. Por essa mesma
razo que, conquanto o Congress of New Urba11ism encarea sua
abertura interdisciplinar (CONGRESS OF NEW URBANISM,
1999c), ele , no fundo, animado por um tipo particular de profissio
nal de planejamento. o arquiteto-urbanista. A julgar pela Charter of
New Urbanism (CONGRESS OF NEW URBANISM, l999a), existe
uma abertura para a participao popular; contudo, o estilo geral pare
ce indicar que esta , ao frigir dos ovos, bastante limitada.

144

6. Desenvolvimento urbano
sustentvel e planejamento ecolgico:
avano, resistncia e retrocesso

Desde que o documento "Nosso futuro comum", tambm conhe

rido como "Relatrio Brundtland" (COMISSO MUNDIAL SO
IIRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988), popula11zou a expresso desenvolvimento sustentvel, o debate em torno do
"desenvolvimento", j dramaticamente empobrecido, sob o ngulo
1crico, desde fins dos anos 70, passou a ser quase que monopolizado
pdo discurso da "sustentabilidade".31 Decorrido pouco tempo aps a
publicao do Relatrio Brundtland, trabalhos reclamando um
"desenvolvimento urbano sustentvel", especificao do iderio geral
da sustentabilidade para o meio citadino, comearam a surgir (por
exemplo, STREN et al., 1992). (0 prprio Relatrio Brundtland, di
ga-se de passagem, alm de ter definido as linhas-mestras de um dis
curso-padro sobre o "desenvolvimento sustentvel" em geral, ocupa
se, em um captulo [Captulo 9 da Partem. de problemas urbanos.)
Mas ... de que sustentabilidade se trata? O que se deseja susten
tar, para quem e de que maneira? Que viso de mundo suporta as
reflexes e as terapias propostas sob a gide do "desenvolvimento
urbano sustentvel"? E quais so a consistncia lgica e o significa
do tico e poltico dessas reflexes e dessas terapias?
No menos que a matriz da qual deriva, o "desenvolvimento

.li Pelo que consta, o uso da expresso com seu sentido atual foi introduzido em um
documento intitulado "Estratgia de conservao mundial", apresentado em 1980
pela Unio Internacional para a Conservao da Natureza (cf. BARONI, 1992: 15) .

145

urbano sustentvel" tudo, menos um enfoque homogneo. e muito

menos uma teoria. possvel, no entanto, para alm das vrias diver
gncias, divisar uma corrente majoritria, um mainstream. A colet
nea "Sustainable Cities" (STREN et ai., 1992) foi um dos primeiros
e at hoje um dos mais representativos exemplares do mainstream
em matria de "desenvolvimento urbano sustentvel". Embora cons
tituda na maior parte por estudos de caso, a referida coletnea possui
uma introduo "terica", cuja densidade reflexiva , no entanto, bai
xssima, de um ponto de vista de cincia social. O empirismo ou a
baixa densidade terica , alis, uma caracterstica tpica da aborda
gem do "desenvolvimento urbano sustentvel" em geral (outros
exemplos: WHITE, 1994; ROSELAND, 1997).
A idia-fora central, no mbito dessa corrente principal, o
binmio modemizao com sustentabilidade ecolgica das cidades.
O primeiro termo do binmio (modernizao), embora menos enfati
zado que o segundo (sustentabilidade), no deixa de estar presente alis, a "sustentabilidade" almejada no atrita com a aceitao tcita
do modelo civilizatrio capitalista como contexto geral. Por um lado,
buscam-se analisar diferentes tipos de problemas ambientais verifi
cveis no meio urbano de modo articulado, como as vrias formas de
poluio ambiental, a produo de lixo e rejeitos, as agresses
cobertura vegetal e aos mananciais; ao mesmo tempo, as necessida
des materiais das populaes urbanas e o problema da pobreza so
examinados, dando-se especial ateno aos vnculos entre estes e os
problemas ambientais em sentido restrito.
REES (1992) verifica ser uma caracterstica da corrente majori
tria do "desenvolvimento sustentvel" uma crena inabalvel no
crescimento econmico como parte essencial da soluo para os pr
prios problemas ambientais. O prprio Relatrio Brundtland j havia
reputado o crescimento econmico como um "imperativo estratgi
co", tanto nos pases subdesenvolvidos quanto naqueles ditos desen
volvidos, para se fazer face ao desafio da pobreza no mundo
(COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESEN
VOLVIMENTO, 1988: 52-56)- pobreza que, conforme ressaltado
pelo Relatrio, um importante fator de degradao ambiental em
146

c:-cala global. Essa "fixao no crescimento" (como bem salientou

Rees) acarreta uma situao de tenso mais ou menos escamoteada e
c.Jissimulada emre dois objetivos mais ou menos contraditrios no
interior do mainstream: o crescimento econmico e a proteo
ambiental. No caso do "desenvolvimento urbano sustentvel", mais
especificamente, essa tenso est presente na idia-fora de modemi
;.acio com sustentabilidade ecolgica das cidades.
No entender do autor do presente livro as deficincias referidas
nos pargrafos anteriores so evidncias de que o "desenvolvimento
sustentvel" no simplesmente o "ecodesenvolvimenlo" dos anos
70 rebatizado e atualizado, como poder-se-ia imaginar. O ecodesen
volvimento de um Maurice Strong ou de um Ignacy Sachs, por mais
que encarnasse uma espcie de keynesianismo de esquerda ambguo,
no deixava de ser uma caixa de ressonncia da conjuntura ideolgi
ca e poltica internacional do momento, marcada por um certo poder
de presso dos pases do Terceiro Mundo e por uma atmosfera de
contestao, tanto no plano das relaes entre os pases centrais e
perifricos (temas como selfrelance, "nova ordem econmica inter
nacional" etc.) quanto no plano interno aos pases centrais (reflexos
dos movimentos estudantis, ascenso do movimento ecolgico, e por
a vai). Essa atmosfera de criatividade e uma certa ousadia, que
impregnou o ecodesenvol vimcnto, foi tornando-se mais e mais rare
feita a partir da virada para os anos 80. A vertente do "desenvolvi
mento sustentvel" constituiu, ento, um sintoma do empobrecimen
to da discusso na esteira de um certo ajustamento perspectival
conjuntura ideolgica na qual o paradigma neoliberal tornou-se
hegemnico e o conformismo poltico, inclusive dos jovens, passou a
dominar a cena. Se o empobrecimento j por demais evidente quan
do se compara o "desenvolvimento sustentvel" com o ecodesenvol
vimento, no contraste com a ecologia poltica francesa, tambm da
dcada de 70 e influenciada pelo pensamentos marxista e libertrio,
que as suas insuficincias e o que ele representa em matria de retro
cesso tornam-se mais evidentes.
Com o que se disse antes. no se pretende sugerir, certamente,
que a preocupao com uma healthy city, como dizem os sustentabi-

147

listas urbanos de lngua inglesa, seja simplesmente suprflua.

Postular isso seria absurdo e irresponsvel, especialmente nos dias
que correm, e uma das deficincias de quase todas as teorias e estra
tgias <le desenvolvimento - tanto as mais conservadoras quanto as
apoiadas no pensamento marxista - foi, justamente, a negligncia
maior ou menor para com os fatores e condicionantes ecolgicos.
Kevin L YNCH ( 1994) valorizou, com suas consideraes sobre li
"vitalidade" (vitality), uma outra de suas cinco "dimenses de perfor
mance", precisamente esse tema da "sade ecolgica do meio urba
no". F-lo, todavia, no interior de uma abordagem rica e abrangente,
que no elegeu a "sade ecolgica" como o centro das atenes. O
"ecocentrismo" , precisamente, ao lado da falta de questionamento
substancial do modelo civilizatrio capitalista, o cerne dos problem:1s
do "desenvolvimento urbano sustentver.
Por fim, sinteticamente, pode-se dizer que afiliao esttica no
desempenha, no caso do "desenvolvimento urbano sustentvel",
qualquer papel, e que seu escopo no restrito a um planejamento
fsico-territorial. O grau de interdisciplinaridade aprecivel, mal
grado o fato de que o ecocentrismo vem abafar a contribuio espe
cfica das cincias sociais. A permeabilidade em face da realidade
restringida pelas lentes ecocntricas, a despeito do fato de que a ques
to da imposio de modelos normativos apresenta-se bem mais ate
nuada do que, digamos. no Urbanismo modernista. O grau de aber
tura para com a participao popular tende, na prtica, a ser insatis
fatria, dada a ausncia de discusses profundas sobre os limites da
democracia representativa ( sintomtico que a maioria dos trabalhos
silencie a respeito do tema da participao popular); o modelo para o
qual se orienta a maioria dos autores tecnocrtico. A atitude em
face do mercado marcada por um criticismo moderado (a exemplo
do planejamento regulatrio clssico), enquanto que o referencial
polftico-filos6fico a sodal-democracia, ainda que em sua verso
contempornea adulterada ("Terceira Via").

148
D

7. "Planejamento
comunicativo/colaborativo"

Planejamento urbano (e gesto urbana) concebido enquanto um

"rn1prcendimento comunicativo" algo que tem sido discutido por
tl'1ri<.:os de planejamento urbano anglo-saxes, com destaque para
1.1tsy HEALEY (1995, 1996, 1997 e 1998) e Judith INNES (1995).
\ fonte de inspirao filosfica bsica so as reflexes de Jrgen
11.,bermas em torno da razo e do agir comunicativos.
Para Habermas possvel, dentro do contexto do agir comunica
i Ivo - o processo de oferecimento e crtica de razes para a aceitao
ou rejeio de demandas particulares (particular claims) -, chegar-se
.t acordos voluntrios em nome da cooperao. Habermas situa tanto
.1 racionalidade quanto a tica em um contexto comunicacional, acre
d11:.indo no "poder criador de consenso da conversao argumentati
va" (HABERMAS, 1981, vol. l, pg. 28). Para ele, conforme j se
d1si.e na Introduo, a racionalidade instrumental, que aquela que
ltda com a disposio instrumental e a otimizao dos meios, no ,
de modo algum, a nica modalidade de racionalidade. Uma no
menos importante fonna de racionalidade a racionalidade comuni
cativa, a qual floresce por meio do agir comunicativo e pode ser o
fundamento de uma discusso racional a propsito dos prpriosfins.
!>egundo Habermas, enquanto o mbito da racionalidade instrumen
tal a "ao estratgica", a qual orientada para a busca da eficin
cia, usualmente contendo uma dimenso de dominao e manipula
o, a racionalidade comumcativa orientada para a busca do enten
dimento comunicacional.
No que concerne ao "co111mu11icative plam1i11g", sua tpica fra-

149

queza tem sido, como o autor j chamou a ateno em outras oportu

ndades (SOUZA [2000b] e, principalmente, SOUZA [2000d]), a
falta de ateno para com o fato de que alguns conflitos de interesse
(por exemplo, devido a contradies de classe objetivas) no podem
ser superados pura ou totalmente com recurso "comunicao". O
compromisso com uma tica do discurso que evite ao mximo o
recurso violncia fsica algo crucial de um ponto de vista que
recuse estratgias autoritrias em estilo leninista, mas de modo
algum uma panacia. Seria irrealismo esperar que uma sociedade
substancialmente mais justa poderia ser construda exclusivamente
por meio do consenso e da persuaso. No entanto, a prpria existn
cia de profundas desigualdades torna a prtica do agir comunicativo
difcil. O agir comunicativo, assim, pode colaborar para a realiza
o de mais autonomia, mas, ao mesmo tempo, um certo grau de
autonomia individual e coletiva um pr-requisito para a ao
comunicativa.
Sera, contudo, injusto culpar Habermas pela fraqueza acima
referida. Provavelmente mais que a maioria dos "planejadores comu
nicativos", ele est atemo para o fato de que uma forma dialgica de
racionalidade demanda liberdade e eqidade. Consenso, em um sen
tido que no seja uma mera mistificao, s pode ser alcanado sobre
os alicerces da livre participao de todos os participantes: no se
pode esperar o consentimento dos participantes "a no ser que todos
os envolvidos possam aceitar livremente as conseqncias e os efei
tos colaterais que a observncia geral de uma norma controvertida
deve acarretar para a satisfao do interesse de cada indivduo"
(HABERMAS, 1990:93).
A despeito do fato de que a gesto urbana progressista hic er
11u11c - ou seja, nas sociedades de classe atualmente existentes - pre
cisa ser um "governo para todos", o reconhecimento da desigualdade
estrutural como uma caracterstica das sociedades capitalistas dew
conduzir, por parte de um governo comprometido com ideais de jus
tia social, a adotar a perspectiva dos desprivilegiados. Sem o estabe
lecimento. na conta de claras prioridades, da satisfao de necessida
des dos desprivilegiados e da reduo de desigualdades de oportuni150

d.1Jcs de acesso a meios de satisfao dessas necessidades, clamores

prol de um "planejamento colaborativo" (co/laborative pla1111ing)
\nhrc a base da comunicao (HEALEY, 1997, 1998) sero presas
Lh:cis de intentos de instrumentalizao conservadora. Ou bem o
propsito da "colaborao" a construo de canais de dilogo e a
superao de preconceitos entre diferentes grupos de interesse nos
111arcos de um estilo de administrao pblica que encara a realizao
de uma maior justia social como a mais alta prioridade, ou bem a
"colaborao" no ser nada mais que um sonho de harmonia. Um
sonho que, alm de irrealista, pode contribuir para a legitimao ideo
lgica da viso capitalista de desenvolvimento urbano e para a eslabi
li1.:1o de um estilo de govemana que serve, acima de tudo, aos inte-
rcsses dos grupos dominantes. Ao que parece, portanto, a corrente te
, ir:i do "planejamento comunicativo/colaborativo", embora tendo o
mrito de trazer o pensamento de Habermas para a arena da discusso
sobre o planejamento urbano, no tem sido capaz de faz-lo de manei
rn suficientemente profunda. Na medida em que o pensamento haber
m:isiano tem sido, comumente, at mesmo empobrecido e vulgariza
Jo (ele prprio , diga-se de passagem, indubitavelmente passvel de
crticas e reparos, mas tambm dotado de enormes vitalidade e
pot0ncial crtico), pode-se, no limite, perguntar se a corrente terica
cm tela no est a prestar, principalmente, um desservio.
ri11

8. Planejamento rawlsiano:
novos estmulos e
velhas ambigidades

Uma outra abordagem de algum modo digna de nota a "teoria

do planejamento rawlsiana" defendida por Shean McCONNEL
( J 995), a qual tc:m como fonte de inspirao a reflexo filosfica de
RA WLS ( 1972), especificamente a sua concepo da "justia
enquanto faimess". McConnel insistiu que levar em conta as neces
sidades dos grupos sociais desprivilegiados deveria ser a primeira
prioridade para os planejadores urbanos, de um ponto de vista tico;
para tanto, buscou servir-se, como balizamento tico, da teoria da
justia do lilsofo norte-americano John Rawls.
Rawls entende autonomia, em princpio, como liberdade pes
soal: "( ...) acting autonomously is acting from principies that we
would conscnt to as free and equal rational human beings, and that we
are to undcrstand in this way" (RA WLS, 1972:516). Sua concepo
de ')uMia enquanto faimess" , como ele prprio admitiu (p. 263),
individualstica. Por outro lado, seu enfoque no , seguramente, to
radicalm.:ntc individualista quanto o de outros liberais, no que tange
ao cstabdccimento de salvaguardas para a autonomia individual (e, ao
fim e ao cabo, para os direitos de propriedade dos grupos e classes
dominantes) a expensas dos direitos de grupos desprivilegindos (os
quais, de acordo com o pas
regio, podem corresponder uma
minoria ou a uma franca maioria). Ele se ops, por exemplo, ao utili
tarismo, o qual busca a maximizao do bem-estar total sem conside
rar apropriadamente o problema da desigualdade (por exemplo, o fato
de que uma soma maior de vantagens pode ser alcanada tendo como
custo a explorao e a opresso de grupos minoritrios).

ea

152

Rawls desafia tanto o princpio de utilidade (maximizao da

,11,na de expectativas), o qual admite compensao pelas perdas de
,1lguns por meio dos ganhos de outros, quanto a noo liberal de
11'11aldade, a qual permite que a distribuio da riqueza seja determi11,1da pela distribuio natural dos talentos ("loteria natural"), o que ,
tv1dcntemente, moralmente arbitrrio. No obstante isso, seu criti
rnmo do liberalismo clssico fraco e limitado. Seu segundo princ1110 de justia ("princpio da diferena")32 carente de imunizao
rnntra alguns tipos de heteronomia estrutural, como divises de clas
\c cm uma sociedade capitalista; "[s]upposedly, given the rider in the
lcond principie concerning open position, and the principie of
l1hcrty generally, the greater expectations allowed to entrepreneurs
incourages them to do things which raise the long-term prospects of
lahoring class . ... Eventually lhe resulting material benefits spread
thruughout the system and to the least advantaged." (RA WLS,
1 1)72:78) Como outros autores (por exemplo, DANIELS, 1975) j
111ostraram, a teoria de Rawls acaba justificando certas desigualdades
ocioeconmicas e pressupe uma subestimao da extenso em que
essas desigualdades sabotam o exerccio da liberdade.
Por conseguinte, no obstante as vantagens, sob o ngulo da jus
ti(ia social, de um enfoque rawlsiano em comparao com um utilita1 ista ou liberal clssico, tambm a ele faltam equilbrio e ferro crti
rn, uma vez que (a exemplo de outras abordagens liberais) no lida
adequadamente com a problemtica da autonomia coletiva. O resul
la<.lo disto que o seu potencial para "appraising existing institutions
m, well as the desires and aspirations which they generate" (RAWLS,
1972: 520) bastante limitado de um ponto de vista autonomista.
Uma perspectiva rawlsiana apropriada para a tarefa nada ambicio
sa de melhorar um pouco a qualidade de vida de grupos desprivile
iados nos marcos das sociedades capitalistas. mas uma tal perspec-

1z "Social and economic inequalities are to bc arranged so Lhat 1hey are both: (a) to
lhe grcatcst bcncit of thc lcasl advantaged ... and (b) attached to offices and posi1,uns opcn to ali undcr conditions of fair equality of opportunity" (RA WLS,
1972:302).

153

tiva no desafia alguns dos obstculos estruturais que impedem que

seja alcanada uma muito maior autonomia individual, obstculos
esses vinculados natureza intrnseca e inarredavelmente heterno
ma da democracia representativa e do capitalismo. Castoriadis ofere
ce uma reflexo muito mais profunda que a dos liberais sobre as con
dies sociais para a liberdade individual, pois ele compreendeu,
muito melhor que eles, a interdependncia entre autonomia indivi
dual e coletiva.

9. Da Reforma Urbana aos

"novos planos diretores" e oramentos
participativos: a esquerda se
(re)apropria do planejamento

>. l. A idia de reforma urbana

Como se viu na Introduo, a mais comum reao do marxismo
,ll":tdmico ocidental ao planejamento urbano foi uma rejeio gene1 al1zante. Com isso, um movimento como o advocacy planning aca
bou recebendo menos ateno do que merecia. Seja l como for,
parece que o principal exemplo de apropriao do planejamento e da
rcsto urbanos pelo pensamento crtico se deu no no Primeiro
Mundo (de onde tem sido importada a maioria das modas e idias em
pl:.incjarnento e nas cincias sociais em geral), mas no Brasil, com o
11lcrio da reforma urbana.
As origens da idia de refonna urbana, com o significado pro11cssista que passou a ter, em grande parte, mais tarde, parecem re111untar aos anos 60. Muito embora a expresso reforma urbana seja
hm mais antiga do que isso. ela conheceu, assim, uma captura por um
1dcrio de esquerda tardiamente. Aquilo que, antes dos anos 60 e,
p, incipalmente, antes dos anos 80, era chamado de reforma urbana,
deveria, mais apropriadamente, ser chamado de reforma urbanstica.
Ao contrrio da bandeira da reforma agrria, tradicionalmente vincu
lada a movimentos conlestatrios da ordem vigente, inclusive de natu1cza revolucionria, a expresso reforma urbana comumente recobriu,
ut a dcada de 80, intervenes estatais autoritrias de contedo anti
popular, como a Reforma Passos, no Rio de Janeiro (1902-1906).
154

155

Tudo isso no deve fazer pensar que as discusses sobre reforma

urbana tenham sido privilgio exclusivo dos brasileiros. Um texto de
Pedro Pablo MORCILLO (1971), secretrio de Administrao
Pblica do governo da Colmbia, evidencia que, j bastante cedo,
esse tipo de debate estava sendo travado em outros pases da Amrica
Latina. notvel, als, que o texto de Morcillo, que apresenta dois
cenrios possveis para a reforma urbana, a saber, a sua conduo nos
marcos de um "mercado socializado", em que a terra seria proprieda
de do Estado, e nos marcos de um "mercado dirigido", em que a pro
priedade privada seria respeitada, mas restringida - e, mesmo privi
legiando o segundo caminho, como o faro os reformistas brasileiros,
0 segundo cenrio suficientemente adverso aos interesses especula
tivos-, tenha sido publicado no perodo mais duro do Regime Militar
brasileiro, na Revista de Administrao Municipal do IBAM. Seja
como for, isso mostra que o debate brasileiro no se dava isolado e
alheio ao que se passava em outros pases. O que relevante no
tentar determinar se o Brasil foi ou no, em termos absolutos, pionei
ro nesse tipo de debate. Aparentemente, de todo modo, a sntese inte
lectual que se operou no Brasil dos anos 80 e 90, fruto da sinergia de
dcadas de acmulo de impo1tantes anlises com a reflexo tcnica
sobre o planejamento e a experincia dos movimentos sociais, foi a
mais importante ou, pelo menos, a que adquiriu maior visibilidade.
Antes de chegar l, porm, focalize-se um pouco da histria mais
remota da idia de reforma urbana.
J no governo do presidente Joo Goulart (1961-1964) havia
sido elaborado um Projeto de Reforma Urbana, importante marco
histrico no debate a respeito (CASTILHO, 2000:8). Um evento
especfico, que foi um encontro realizado no hotel Quitandinha, em
Petrpolis (RJ), em 1963, pode ser assumido, segundo alguns auto
res, como outro marco importante da reciclagem ideolgica da
expresso. Conforme COELHO (1993) e GUIMARES (1997:63),
nesse encontro, do qual participaram tanto polticos (como o deputa
do Rubens Paiva, posteriormente assassinado durante o regime mili
tar) quanto tcnicos e intelectuais, foi enfatizada, sobretudo, a ques
to da moradia. Contudo, embora a luta pela moradia fosse muito
156
D

portante naquele momento, a repercusso do referido encontro no

,,r 1.:omparou visibilidade conferida mobilizao que, na mesma
,poca. agitava o Brasil rural, na esteira da organizao das ligas cam
p1111esas, clamando por reforma agrria. Da{ a bandeira da reforma
111 bana ter permanecido, nos anos 60, quase desconhecida, ao menos
rn1 rnmparao com a reforma agrria. Esse momento, que vai dos
.11ws 60 at o comeo ou meados da dcada de 80, pode ser apelida
do de "pr-histria" da reforma urbana, porquanto, ainda que o
11cleo da idia j estivesse presente, com o seu contedo crtico de
husca de maior justia social no espao urbano, um iderio mais
.1mplo, que fosse bem alm da questo da habitao e inclusse refle
xes sobre instrumentos, s viria a se constituir duas dcadas aps o
encontro de Petrpolis.
Com a urbanizao do pas (que passa de um tero de populao
urbana em 1950 para dois teros em 1980) e o crescimento dos pro
blemas e dos conflitos urbanos, o caldo de cultura favorvel a uma
maior visibilidade da bandeira da reforma urbana, em seu sentido
emancipatrio, foi-se formando. O problema, aps o golpe militar de
1964 e at os anos 70, foi, por outro lado, a represso poltica desen
<.:adeada pelo regime, especialmente aps a decretao do Al-5, em
1968. A margem de manobra para reivindicaes populares e movi
mentos sociais reduziu-se drasticamente, levando o nascente movi
mento em torno da reforma urbana a "hibernar" por cerca de duas
dcadas.
Em meados da dcada de 80, quando a abertura poltica iniciada
ainda durante o governo do general Ernesto Geisel estava prestes a
culminar, ao trmino do governo do general Figueiredo, com a elei
o indireta do primeiro presidente civil desde o golpe, a perspectiva
da elaborao de uma nova Constituio para o pas serviu como um
catalisador para a recomposio do campo da reforma urbana.
Recomposio essa que se dava, ento, em um plano qualitativamen
te superior: novas questes e perspectivas haviam sido acrescentadas
e a questo da moradia, embora permanecesse fundamental, j no
monopolizava tanto as atenes. A bandeira da reforma urbana toma
ra-se diversificada, acompanhando as mutaes por que passara o
1111

157

Brasil, o qual se apresentava, ento, muito mais urbanizado e com

plexo que aquele de vinte anos antes. A mobilizao em prol da
reforma urbana, com isso, encorpou, desembocando na constituio
do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU).
Foi nesse momento, entre os meados e o fim da dcada de 80,
que amadureceu a concepo progressista de reforma urbana. Essa
concepo pode ser caracterizada como um conjunto articulado de
polfticas pblicas, de carter redistributivista e universalista, volta
do para o atendimento do seguinte objetivo primrio: reduzir os
nveis de injustia social 110 meio urbano e promover uma maior
democratizao do planejamento e da gesto das cidades (objetivos
auxiliares ou complementares, como a coibio da especulao imo
biliria, foram e so, tambm, muito enfatizados). Dessa forma, a
reforma urbana diferencia-se, claramente, de simples intervenes
urbansticas, mais preocupadas com a funcionalidade, a esttica e a
"ordem" que com a justia social (ou, fantasiosamente, imaginando
que uma remodelao espacial trar, por si s, "harmonia social''),
no obstante ela conter uma bvia e essencial dimenso espacial.
Em matria de desenvolvimento scio-espacial, uma reforma
urbana, apenas para efeito de comparao com sua irm mais famo
sa, no deixa de ser, em grande medida, uma espcie de equivalente
urbana da reforma agrria - com todas as limitaes que ambas pos
sam ter, por serem conduzidas dentro dos marcos gerais do modelo
social capitalista (o que no impede que tais reformas possam vir a
ter desdobramentos mais radicais, possibilidade essa que rejeitada
ou subestimada por muitos autores). verdade que, conforme salien
tou o autor em livro anterior (SOUZA, 2000a: 286), a reforma agr
ria possui uma capacidade maior e mais direta de gerar renda para os
seus beneficirios, por meio da redistribuio de patrimnio (terra) e
devido ao fato simples de que, para o agricultor, o solo um meio de
produo, o que no ocorre com o trabalhador assalariado urbano.
De toda maneira, no se deve negar que, como o autor j notara, pro
gramas especficos de gerao de emprego e renda podem e devem
ser acoplados a polticas de reforma urbana, principalmente quando
se tratar da urbanizao de favelas e loteamentos (SOUZA,
158

'OOOa:286, 325-326). Cooperativas e formas autogestionrias de

,1rganizao dos trabalhadores podem, ento, ser tentadas, ainda que
wm iluses e sem subestimar o fato de que ser, amide, difcil ven
r1:r a barreira do imaginrio capitalista introjetado nos pobres.JJ
Volte-se, agora, aps essa pausa conceituai, ao relato histrico.
O MNRU foi sendo engrossado, no decorrer da segunda metade da
dcada, por diversos tipos de entidades: tanto organizaes de ativis1as de bairros quanto entidades profissionais (IAB, AGB etc.) e aca
d:micas. Buscando aproveitar a oportunidade sinalizada pelo
Congresso Nacional de elaborao e oferecimento, por parte da pr
pria sociedade civil, de emendas populares a serem apresentadas
/\ssemblia Constituinte (desde que a emenda obtivesse o suporte de,
pelo menos, trinta mil eleitores e trs entidades), essa pletora de enti
dades que o MNRU conseguiu elaborar uma emenda popular da
11for111a urbana, a qual foi subscrita por cerca de 130.000 eleitores.
l,amentavelrnente, porm, havia um detalhe desagradvel: a obriga
loriedade era a de o Congresso receber a proposta, no de inco,por
/11 integralmente. Com efeito. ao longo dos debates e votaes no
Congresso, a emenda foi "emagrecendo" (por exemplo, foram supri
midas as proposies referentes aos transportes coletivos e servios
pblicos e foram excludos os terrenos pblicos da aplicao do ins1rumento usucapio [cf. GUIMARES, 1997:74-5]).
Da emenda restou, somente, na nova Constituio finalmente
promulgada em 1988, o contedo (diludo e modificado) presente
110s artigos 182 e 183, transcritos abaixo.
Art. 182 - A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo
Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

1 C. N. F. dos SANTOS (1981) narra um interessante caso de "conservadorismo"

l.ivelado em meio a um processo de urbanizao. Embora antigo, esse caso (o da
l.1vcla de Brs de Pina) no perdeu sua fora ilustrativa, sem contar que foi brilhante
mente relatado e analisado por aquele autor.

159

 1. -O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obriga

trio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumen
to bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2. - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressa no Plano Diretor.
3. - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com
prvia e justa indenizao em dinheiro.
4. - facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei
especfica para reas includas no Plano Diretor, exigir, nos ter
mos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado apro
veitamento sob pena, sucessivamente, de:
I - Parcelamento ou edificao compulsrios;
II - Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana pro
gressivo no tempo;
m - Desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal,
com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real para indenizao e os juros
legais.
Art. 183 - Aquele que possuir, como sua, rea urbana de at
duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininter
ruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de
sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja pro
prietrio de outro imvel urbano ou rural.
1. - O ltulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos
ao homem ou mulher, ou a ambos, independente do estado civil.
2. - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possudor
por mais de uma vez.
3. - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
(CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL, 1988)
160

Com a transferncia das responsabilidades para os planos direto1cs municipais e o esvaziamento de uma amarrao da reforma urba
na em nvel nacional, o que ocorreu foi, mais que um simples revs
ltico, uma importante derrota estratgica (SOUZA, 1993a; 1998).
A concentrao dos esforos na elaborao de planos diretores pro
gressistas, acompanhada de um certo truncamento de alguns debates
relevantes, at hoje inconclusos (como aquele em torno da vaga - e
limitada - frmula "funo social da propriedade"), bem como o
pouco interesse para com a contextualizao das propostas luz de
c.:nnsideraes profundas e abrangentes a propsito da dinmica e da
crise dos movimentos sociais, acabou redundando cm um certo
"kgalismo" e em um certo tecnocratismo ("tecnocratismo de esquer
ua", como escreveu o autor em outro trabalho [SOUZA, 1998]). A
importncia de planos e garantias formais foi exagerada, em detri
mento de uma anlise social mais ampla. A participao popular, que
deveria ser vista como o fator-chave para o impulsionamento de uma
ucmocratizao do planejamento e da gesto, foi secundarizada,
como se nota ao comparar a pouqussima ateno dispensada aos
conselhos de desenvolvimento urbano em comparao com instru
mentos como o "solo criado" (vide, sobre este instrumento, o
Subcaptulo 3.2. da Parte 111), tanto nas discusses acadmicas quan
to nos planos diretores progressistas ( o autor voltar a este assunto no
Subcaptulo 10.3. da Parte III). Perda de criatividade, de ferro crti
co e mesmo de eficcia foram os corolrios. No entanto, muitas
potencialidades subsistem e vrios ganhos tm tambm ocorrido,
inclusive sob a forma de lies e um certo aprendizado tcnico. Eles
so objeto do prximo subcaptulo.

9.2. "Novos planos diretores" e oramentos participativos

Os velhos planos diretores, isto , os planos convenconais, esta
vam (e esto!) vinculados ao planejamento regulatrio clssico, com
forte influncia, mais especificamente, do Urbanismo modernista
(embora, recentemente, outras influncias, inclusive tinturas do ide-

161

rio da reforma urbana, como superficialssimas menes "funo

social da propriedade". tenham sido, aqui e acol, incorporadas). Os
"novos planos diretores", de sua parte, so aqueles elaborados menos
ou mais claramente sob a gide do iderio da reforma urbana, no
momento em que este iderio j passava por uma reconverso (com
um propsito operacional, mas que teve tambm o efeito de enfra
quec-lo). metamorfoseando-se em "planejamento politizado", para
usar a expresso de RIBEIRO e CARDOSO (1990).
O "planejamento politizado" , como j se adiantou na nota 6
(Introduo), uma verso de esquerda do "planejamento estratgico".
Conforme j foi observado nessa mesma nota de rodap, o conceito
de pla11eja111ento estratgico possui razes antigas e mltiplas. Sua
captura recente por uma perspectiva empresarialista, "mercadfila",
como aquela do Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, no
deve impedir que se perceba que uma abordagem como a do "plane
jamento estratgico situacional" de Carlos MATUS (1996) admite
ser utilizada por foras polticas de perfil substancialmente diverso
daquelas administraes conservadoras que abraam o planejamento
empresarialista.34 A rigor, se se considerar que a essncia do planeja
mento estratgico, tal como apresentado por Matus, a incorporao
da dimenso poltica e a sensibilidade diante dos conflitos de interes
se, o plano estratgico carioca aparece, no fundo, at mesmo como
relativamente pouco "estratgico", por encarnar o estilo de uma pea
de marketing urbano preocupada exclusivamente em construir um
consenso (consenso esse apenas aparente, pois os conflitos so dissi
mulados e alguns agentes so privilegiados enquanto que outros so

34 Autores crticos do planejamento emprcsaria!ista tm. muito freqentemente.

esquecido ou ignorado essa diversidade que se aninha por trs do rulo "plncja
menta estratgico (ver, por exemplo, VAINER, 2000), certamente mt1uenc1ado
pelo fato de que a verso mercadfila hegemnica. O curioso que, se se ttver tm
mente a essncia das idias de Matus, no s o "planejamento politizado" a que se
referiam L. C. Ribeiro e A. L. Cardoso, mas tambm os "planos de ao" menciona
dos por MARICATO (2000) em trabalho recente e por ela apresentados como umu
alternativa aos "planos diretores" (vistos por ela como conservadores -1sso a cspci
_
to dos esforos de reconverso feitos ao longo dos anos 90! ... ), so comp:iuve1s co111
o enfoque "polilizador'' matusiano.

162
D

di.:1xados de lado). Isso no significa, entretanto, que o "planejamen111 politizado", enquanto algo semelhante a uma variante de esquerda
d11 planejamento estratgico matusiano, seja isento de problemas ou
1111une a controvrsias. De fato, se a explicitao dos conflitos de
111tcresse advogada por RIBEIRO e CARDOSO (1990) no for con
textualizada por uma viso das contradies estruturais que estabele
u:m limites ao consenso, correr-se- o risco de se subestimarem os
ohtculos para se alcanar um governo urbano significativamente
mais progressista. Embora o iderio da reforma urbana possua um
potencial de crtica social que transcende o do planejamento comuni
ati vo/colaborativo anglo-saxnico, o problema que se est agora
1ntlicaodo semelhante quele que j foi comentado a propsito do
planejamento comunicativo/colaborativo. De fato, o momento ps1988, com a tentativa de captura, pelo campo da esquerda, dos planos
diretores como um meio de promoo da reforma urbana (lembrando
que isso jamais tinha sido uma reivindicao do MNRU, mas sim
uma situao que se instalou na esteira do esvaziamento da emenda
popular na Constituinte e que obrigou as foras pr-reforma urbana a
se reposicionarem), assistiu a uma predominncia crescente de um
tcrto "tecnocratismo de esquerda" (SOUZA, 1998), aninhado na
pcrspectiva do "plano diretor como instrumento de reforma urbana",
ou seja, a tendncia a se superestimar a importncia das leis e dos pla
nos, a se subestimarem as contradies sociais e a se cultivar otimis
mo exagerado a respeito das possibilidades de estabelecimento pac
fico de novos "pactos territoriais" e consensos. Ao que tudo indica,
um caso de "auto-engano por parte de intelectuais acolhedores de
uma matriz discursiva social-reformista e antitecnocrtica, mas, ao
mesmo tempo, envolvidos por dinmicas que convidam a uma reafir111ao de prticas e valores tecnocrticos", conforme o autor j havia
apontado (SOUZA, 1998:21).
O "planejamento politizado" uma espde de equivalente (mas
11ao cpia) brasileiro de vertentes crticas como aquilo que, nos pa
cs de lngua inglesa, designado pelas expresses radical pla,ming
e i11surge11t planning. Assim como "planejamento politizado" est
111uitssimo longe de ser uma expresso consensual no Brasil (muitos

163

planejadores identificados com o iderio da reforma urbana sequer se

preocuparam com o problema de achar um novo rtulo),35 radical
planning e insurge11t planning so usados, na maioria dos casos,
como expresses intercambiveis, apesar de algumas tentativas de
estabelecer nuances, como a de SANDERCOCK (1999), que prefere
reservar o rtulo "insurgente" para prticas e propostas no-vincula
das ao aparelho de Estado, ao passo que as prticas de planejamento
conduzidas por administraes pblicas de esquerda seriam identifi
cadas com o adjetivo "radical". Uma tal distino parece, todavia,
excessiva. No Brasil, o "planejamento politizado" tem encarado a
ao estalai como um meio privilegiado (ou, mesmo, quase exclusi
vo); a referncia da corrente principal do "planejamento politizado",
fortemente marcada pelo que o autor provocativamente chamou de
"tecnocratismo de esquerda", tem sido o Estado, enquanto os ativis
mos e movimentos sociais urbanos tm recebido, comumente, uma
ateno irrisria. Se, por um lado, a penetrao das idias desse "pla
nejamento politizado" no ambiente da administrao pblica local
parece ser maior, proporcionalmente, que a penetrao do radical
plan11i11g nos EUA ou no Reino Unido, devido presena muito
maior de prefeituras com um perfil de esquerda no Brasil (e isso em
que pese o nmero dessas prefeituras ser uma pequena minoria no
universo dos mais de cinco mil e quinhentos municpios brasileiros)
e em funo do fato de que, nos EUA e Reino Unido, perspectivas
mais bem-comportadas como o "planejamento comunicativo/colabo
rativo" tm assumido um ar maisfashion, por outro lado, infelizmen
te, nota-se, no nosso pas, uma menor diversidade de posies.j que
35 O aucor deste livro tem, de sua pane, preferido a expresso "planejamento urbano
altemmivo" (ou, ainda, "planejamento urbano crtico") para referir-se s idias e pr
ticas identificadas com o iderio da reforma urbana (SOUZA, 1993; 1998; 2000a).
Mais amplamnlt:, "planejamento urbano alternativo" (ou "crtico") pode ser visto
como uma expresso-valise, necessariamente vaga, que abarcaria vertentes altemali
vas s abordagens conservadoras; assim, lilnto o mainwream do "planejamento pulili
zado" quanto outros enfoques, mais crticos e ousados que o referido maim1rea111,
teriam suas scrnclJ,anas e afinidades, ou o seu denominador comum, reconhecidos.
O enfoque au1onomista advogado pelo autor (vide Captulo l O a seguir) , assi111,
uma modalidade de "planejamento urbano aht:rnativo.., no obstante afasUJr-sc e
divergir, em vrios pontos, do 111ainstrea111 do "planejamento politizado...

164

pmH:os tm, no campo da esquerda, desafiado o mainstream do "pla1111:imcnto politizado".

Coloque-se, agora, a pergunta crucial: qual a margem de mano
hrn para a implementao bem-sucedida de planos diretores progres
',1\l,L'i? Embora a resposta a essa pergunta isso no admita formaliza
\ .10 e generalizaes fceis, uma coisa certa: essa margem menor
tio que a maioria dos "planejadores politizados" imaginava, pelo
111c11os at meados dos anos 90. O projeto de lei do Plano Diretor do
111unicpio de So Paulo, elaborado durante a gesto da prefeita Luiza
l:i undina (1989-1992), poca integrante do Partido dos Traba
lttadores, um exemplo lapidar da importncia e, tambm, das difi1 uklades da estratgia de valorizao dos planos diretores como ins11 umentos de promoo da reforma urbana. Ele , por um lado, um
uiagnfico e pioneiro exemplo de incorporao do iderio da reforma
111 bana (com uma limitao significativa e sintomtica: a negligncia
p,lra com a normatizao da participao popular no processo de pla1wjamento); por outro lado, precisamente devido sua ousadia, o
projeto nunca foi aprovado pela Cmara Municipal. Sejam examina
dos alguns trechos selecionados da Exposio de motivos que antece
de o plano propriamente dito:
Com as regras atuais de uso e ocupao do solo, os investi
mentos imobilirios privados tendem a concentrar-se em certas
zonas restritas da cidade, onde a infra-estrutura j intensamen
te utilizada, obrigando o Poder Pblico a expandi-Ia continua
mente. Outras reas da cidade tm redes de infra-estrutura subu
tilizadas. Outras ainda carecem destes equipamentos, sendo ocu
padas pelas camadas da populao que no tm como pagar pelo
acesso aos mesmos. Todos os contribuintes pagam o custo das
inverses em infra-estrutura que no alcana a maioria. Alm
disso, o direito de construo regido por um zoneamento que
restringe a rea a construir, privilegiando poucos proprietrios
detentores de direitos artificialmente escassos. Esta escassez de
rea que pode ser construda encarece a terra, tornando a habita
o cara demais para a grande maioria da populao. (DIRIO
OFIOAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, 1991:1)

165

A interveno proposta tem como inteno estabelecer u,11

mecanismo que ao mesmo tempo racionalize o uso da inf111
estrulura urbana, potencializando os investimentos j realizadns.
e distribua os nus e benefcios decorrentes das obras e servioN
da infra-estrutura urbana de forma a recuperar para a coletividn
de a valorizao imobiliria resultante da ao do Poder Pblicn
(DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO,
1991:2)
Percebe-se claramente que o diagnstico dos problemas, ali611
ainda atualssimo, reflete o conhecimento acumulado pelos estudo
urbanos crticos nos anos 70 e 80 sobre os problemas urbanos no
Brasil. Os instrumentos ento previstos (..solo criado", consrcim,
imobilirios etc.), que sero tratados neste livro em diversos captu
los e subcaptulos da Parte IIl, vinham, alguns deles, sendo objeto dr
debate e retlexo h algum tempo; outros, j mesmo h bastanti
tempo (desde os anos 70, no caso do "solo criado"). O nvel tcni(;o
da apresentao e articulao da proposta foi, no caso do projeto tlL
lei de So Paulo, to elevado, que outros planos diretores elaborado:.
por administraes progressistas nele buscaram inspirao. E, no
entanto, foi rechaado pela Cmara Municipal. Outros reveses, como
o de Angra dos Reis (apenas parcial, ao contrrio do de So Paulo
o caso de Angra ser examinado no Captulo 2 da Parte IV}, tambm
vieram mostrar aquilo sobre o que o autor deste livro j advertira no
comeo da dcada (SOUZA, 1993a): que a implementao da refo,
ma urbana por meio apenas de planos diretores tarefa muito mais
complicada do que o superotimismo da maior parte dos "planejado
res politizados" fazia supor, e que, entre a elaborao da proposta eu
sua execuo consistente, se interpe Jma verdadeira via crucis,
repleta de obstculos de ordem sociopoltica, institucional e outra8.
(A propsito: algumas informaes para contextualizar essa via cru
eis podem ser encontradas no box 4, na Parte IV deste livro, no qual
se expe, em poucas linhas, o "sistema" brasileiro de planejamento
urbano e aproveita-se para compar-lo com os de outros pases.)
Quanto aos oramentos participativos, esse um assunto ao qual
166

\ 11llar-se-, com vagar, no Subcaptulo 11.2. da Parte III. Deve-se

,, irslrar j agora, porm, que a reflexo e a prtica em torno dos
111a111cntos participativos e a reflexo e a prtica do "planejamento
1'11ht11.ado" nem sempre anda(ra)m juntas ... Os oramentos participa11vm,, naqueles municpios onde foram e tm sido praticados de
111,1111.:ira arrojada, praticamente nunca foram formatados e teorizados
, 11111 a colaborao forte e direta dos "planejadores politizados" (tra
.111 11111almente muito mais interessados em assuntos tcnicos envol
v, 11dn instrumentos de planejamento). Isso, sem dvida, um sinto
"''' Jo fato de que o "planejamento politizado" social-reformista
,h d1wu ao tema da participao popular bem menos ateno do que
, mtcssrio.
Uma certa incorporao de elementos do iderio da Reforma
l r, hana por planos diretores municipais ocorreu ao longo da dcada
, lt {)(}; quanto a isso no resta dvida. A pergunta que fica a seguin1, quo varivel tem sido a consistncia dessa incorporao? RIBEI1m (1995) sumariou os resultados de uma pesquisa na qual foram
, ,11111inados os planos diretores e as leis orgnicas dos 50 municpios
li,111kiros mais populosos. Ainda que o trabalho deixe perceber que
lt,1 disparidades entre as legislaes no que toca consistncia da
l11rnrporao de preceitos e instrumentos, o tom da avaliao perma111-rc, como o autor deste livro j havia apontado em artigo anterior
l 1,c >UZA, 2000:nota 10), excessivamente otimista. Uma anlise mais
, x1!'cnte est ausente e o assunto no foi suficientemente explorado
1111 rnatcriaJ.36 E, sem uma anlise mais exigente, podemos ser leva
ilu a acreditar que o avano efetivo tenha sido bem maior do que
11 .ilmente o caso.
O iderio da reforma urbana encontra-se, atualmente, em uma
1",pccie de encruzilhada. Ele se ressente de diversos problemas, como
11 l I IM!, em muitas cidades. desde fins dos anos 80, dos movimentos
111.1.iis urbanos que haviam dado um suporte decisivo ao Movimento
Nunonal pela Reforma Urbana. Nota-se, tambm, h bastante tempo.
.. 11111.1 apreciao um pouco mais cautelosa dos resultados da mesma pesquisa pode
1, 1 ,n<:ontrada em CARDOSO (1997).

167

uma perda de flego por parte daqueles que mais se destacaram, no

passado, na elaborao de "novos planos diretores" e na reflexo em
torno dos chamados "novos instrumentos" - isso sem contar o pro
blema do "tecnocratismo de esquerda". O VII Encontro do Frum
Nacional de Reforma Urbana, realizado no Rio de Janeiro em julho
de 1998, debateu os desafios da reforma urbana, e sintomtico que,
entre suas resolues, conste a necessidade de "recriao do discur
so da reforma urbana" (ANSUR, 2000:3; grifo no original). Que seja
dito sem meias palavras: essa recriao deve se dar, para comear, a
partir de um resgate do esprito original presente nos anos 80, mais
distante de um "tecnocratismo de esquerda" do que passou a ser a
regra nos anos 90, com o ''planejamento politizado"; sobre esses fun
damentos, o que necessrio , simultaneamente, radicalizar a pro
posta (no sentido de aprofundar o diagnstico estrutural e dotar a pro
posta de um horizonte de longo prazo menos ambguo e problemti
co que o marxismo heterodoxo que a animava) e contextualiz-la
luz dos componentes principais da atual agenda de discusses, como
a globalizao, a insofismvel dbcle do Estado desenvolvimentis
ta e a ascenso do empresarialismo.

1 O. Planejamento e gesto urbanos

crticos vistos a partir de uma
perspectiva autonomista

A perspectiva autonomista advogada pelo autor h vrios anos,

que tange ao desenvolvimento scio-espacial em geral, includo a
n (h::senvolvimento urbano (SOUZA, 1996a; 1997a; 1997b; 1998;
'()a; 2000b; 2000d), tem como fonte principal de inspirao o pen
,,11ncnto do filsofo greco-francs Cornelius Castoriadis. No entanto,
11d111ite tambm ser lida como um olhar alternativo e no-usual den110 do universo de (re)apropriao crtica do planejamento e da ges1.10 urbanos como instrumentos de justia social instaurados, no Bra
pelo iderio da reforma urbana. No restante deste captulo o autor
H.'lomar, com algumas modificaes e retificaes, boa parte das
loi mulaes e idias contidas em um artigo por ele publicado ante 1nrmente (SOUZA, 2000b).
1111

,,1.

IO. l. A Filosofia Poltica de Cornelius Castoriadis e a

idia de autonomia
Antes de prosseguir com a explanao da perspectiva auto1111rnista conveniente apresentar aos leitores que no esto familia111:iuos com a obra filosfica de Cornelius Castoriadis os elementos
llrmlamentais da mesma, ainda que de modo extremamente resumi
do. Caso contrrio, muito do que se critica e prope neste captulo
1\111.:cificarnente a respeito do planejamento e da gesto das cidades
11u 1cria o risco de ser equivocada ou distorcidamente interpretado.
Cornelius Castoriadis nasceu em Istambul, em 1922, no seio de
168

169

uma famlia grega. Aps a ecloso de um violento conflito entre gre

gos e turcos, sua famlia forada a abandonar sua cidade natal, e
em Atenas que ele cresce e se educa. O fim da ocupao nazista e o
trmino da Segunda Guerra Mundial no significaram o comeo de
uma era de tranqilidade para a Grcia; o pas mergulhou, aps sua
libertao, em uma sangrenta guerra civil, o que determinou a sada
de Castoriadis rumo Frana, ainda em 1945. Na Frana, pas onde
residiu at sua morte, em 1997, Castoriadis viria a desenvolver uma
das mais fecundas obras filosficas do sculo XX.
Formado em Direito. Economia e Filosofia, dono de uma imen
sa erudio que abrangeria ainda campos to diversos quanto a
Lingstica e a Psicanlise, Cornelius Castoriadis foi, inicialmente,
porm, sobretudo um militante de esquerda, e no um acadmico. Li
gado ao trotskismo em meados dos anos 40, momento em que j ini
ciara uma crtica implacvel ao totalitarismo stalinista, ele abandona
o movimento trotskista em 1948, ano em que funda, ao lado de outros
ex-militantes, a lendria revista e o grupo homnimo Socialisme ou
Barbarie. No decorrer dos anos 50 e 60 Castoriadis se afasta mais e
mais do prprio marxismo, at a ruptura definitiva em meados da
dcada de 60. Suas idias tiveram grande influncia sobre o movi
mento estudantil de maio de 1968, mas somente com a publicao de
sua principal obra, A instituio imaginria da sociedade, em 1975
(CASTORIADIS, 1975), que ele passou a obter um reconhecimen
to mais amplo de seu trabalho por parte do mundo universitrio.
Castoriadis via as democracias representativas ocidentais no
como verdadeiras democracias, mas sim como "oligarquias liberais".
Diante do gap estrutural entre uma minoria de poderosos (os dirigen
tes) e uma maioria de cidados ordin:rios ( os dirigidos) e a alienao
poltica destes ltimos nos regimes "democrtico"-representativos
modernos, usar a palavra democracia para qualific-los seria como
que urna banalizao e um enfraquecimento do sentido do verdadei
ro regime democrtico. Este deveria ser visto como incompatvel
com uma situao em que as esferas decisrias so em grande medi
da fechadas participao do pblico e em que os polticos profissio
nais, apesar de eleitos "livremente" (ou melhor, to livremente quan170

1n possvel diante da usuais filtragem e mesmo manipulao de

informaes operadas pelos veculos de comunicao de massa e
111opaganda sob efeito da influncia dos grupos mais poderosos),
p11uco prestam contas do que fazem com seus mandatos, os quais so,
,1l 1 s, de revogabilidade extremamente difcil. Esse quadro. marcado
por assimetrias de acesso a processos decisrios e a informaes,
vuarda estreita conexo com desigualdades econmicas tambm
l struturais, tpicas do capitalismo (contradies de classe), sendo a
111anuleno da essncia da ordem econmica e poltica vigente
!'arantida pelo Estado por meio de seu monoplio legal da violncia
(vrdc, sobre a crtica castoriadiana da "democracia" representativa,
rntrc outros trabalhos: CASTORIADIS, 1999).
primeira vista, essas objees no se diferenciam da j conhe
nua crtica marxista ao capitalismo e sua "superestrutura" jurdico
pnllica. No entanto, no entender de Castoriadis, o marxismo fracas
hou em construir uma alternativa radical alienao e opresso
l'llt.:arnadas pelo capitalismo e pela democracia representativa. Em
hora tendo elaborado uma crtica largamente vlida das relaes de
11rvduo capitalistas, Marx, Engels e os marxistas posteriores comu111t.:nte negligenciaram a necessidade de uma crtica igualmente das
tecnologias (e, acrescente-se, das espacialidades) herdadas do modo
de produo capitalista. Para Marx, o desenvolvimento da humanida
de necessariamente deveria incluir a utilizao do legado tecnolgi1:0 do capitalismo; o desafio se resumiria a fazer essa tecnologia, em
i.i mesma reputada como positiva (Marx era, como homem do sculo
XlX, fascinado pelo poder da cincia e acreditava de modo pouco
cauteloso no "progresso" prometido pelo avano tecnolgico), deixar
dl.! ser gerida em proveito de poucos e no de todos - problema esse
que a classe trabalhadora, guiada pelo Partido Comunista, iria, cedo
ou tarde, se encarregar de resolver, ao promover a revoluo que
poria fim explorao do trabalho pelo capital, encerrando o que ele
l'hamava de a "pr-histria da humanidade". Deve-se notar, alm
drsso. que, mesmo a propsito das relaes de produo capitalistas
e da "superestrutura" que colabora para a sua manuteno (isto , o
Estado capitalista), a crtica marxista do capitalismo e da democracia

171

representativa foi muito incompleta, sob um ngulo autonomista. As

respostas questo da organizao da produo em uma sociedade
"socialista" permaneceram repletas de deficincias e contradies, e
doutrinas e estratgias como o "centralismo democrtico" leninista e
a idia, prenhe de autoritarismo, de um "Estado socialista" estabele
cido por meio de uma "ditadura do proletariado'', revelaram precoce
mente a dimenso autoritria do marxismo mesmo antes da entrada
em cena do stalinismo. Castoriadis mostrou, em vrios trabalhos
(CASTORIADIS, 1975; 1978; 1985), que esses problemas so sinto
mas, em certa medida, da presena insidiosa de significaes imagi
nrias sociais capitalistas nas formulaes tericas j do prprio
Marx, e no meramente o resultado de uma adulterao do legado
marxiano. bem verdade, de toda forma, que, enquanto o pensamen
to do prprio Marx apresentava um vigor e uma riqueza jamais nega
dos por Castoriadis, o pensamento marxista prestou-se a se converter,
no sculo XX, em uma nova ideologia a servio da opresso de uma
minoria sobre uma maioria.
Historicamente, portanto, o pensamento poltico-social castoria
diano deriva de uma crtica do marxismo (inicialmente, ou at o rom
pimento definitivo nos anos 60, enquanto autocrtica). No, como se
viu, pelo que o marxismo tem de revolucionrio ou construtivamen
te subversivo (sua concepo da relao entre capital e trabalho como
marcada pela explorao e por uma contradio essencial, sua oposi
o ao modo de produo capitalista, sua aposta na luta de classes),
mas pelo que ele tem de conservador e reacionrio. Algumas semen
tes da crtica autonomista foram lanadas desde o sculo retrasado por
opositores do marxismo, como os anarquistas Bakunin e Kropotkin;
todavia, por sua fraqueza terica e por suas deficincias de concep
o e organizao, nenhuma das diferentes correntes anarquistas che
gou a construir um edifcio terico-explicativo de visibilidade e
poder de seduo comparveis quele construdo por Marx, Engels e
os tericos marxistas subseqentes. Ademais, os anarquistas comu
mente tiveram a abolio no somente da separao estrutural entre
dirigentes e dirigidos, mas do poder em si, como um objetivo essen
cial, sendo que, como bem objetou Castoriadis, a idia de uma socie
172

d,tth: sem poder uma fico incoerente (CASTORIADIS,

l'IX.l:i:16).
No que diz respeito especificamente s suas idias poltico-filo
,, 1111.:as, o ponto culminante da obra intelectual de CasLOriadis foi sua
,rn1inal contribuio para a "refundao'' da democracia: a (re)colo
' ,tt.;ao e lcida defesa do que ele chamava de o projeto de autonomia.
1 lum, foram as suas fontes principais de inspirao nesse empreitada:
d um lado, a herana da p/is grega clssica, principalmente de
Ate-nas, no que concerne democracia direta; de outro lado, a expe11tm:ia do movimento operrio, muito especialmente a experincia
dos conselhos operrios e o debate em tomo da autogesto da produ
, ,10 pelos trabalhadores. No sculo XX, alguns autores e militantes,
111lsmo ainda prestando tributo ao legado de Marx e Engels, realiza111111 uma espcie de leitura libertria da experincia de lutas e do
h-)'atlo poltico-intelectual do movimento operrio, bastante diferen1, tlo pensamento autoritrio leninista, o qual se desdobraria em ter1111 totalitrio com Stalin e o "socialismo real"; so os chamados
"111.irxistas de conselho", como Anton PANNEKOEK (1975), que
11.10 deixaram de exercer sua influncia sobre Castoriadis. Somente
ro111 este, porm (ele prprio um ex-marxista), que o pensamento
,111tonomista adquiriria consistncia, desvinculando-se do marxismo
111as .sem recair no anarquismo, ao mesmo tempo em que se desenvol11,a como a crtica mais contundente disponvel do modelo civilizat110 capitalista.
No que toca herana grega clssica, no pense o leitor que
t 'asloriadis minimizava o fato de que democracia antiga faltou o
11n:cssrio componente universalista, ingrediente introduzido no
C kidente muitos sculos mais tarde; ele no subestimava a escravi
d,10 e o status social inferior das mulheres como sendo os calcanha
rc:-. de-aquiles daplis democrtica (CASTORIADIS, 1996a: 192-3),
11111s no se cansou de argumentar que, em que pese tudo isso, aque
b 4ue gozavam o status de cidado usufrufam de uma lberdade efe
'"'" infinitamente superior ao quadro de liberdades limitadas dos
11dad1ios das modernas "democracias". A Grcia clssica, enfim,
111:,tiu no somente ao "co-nascirnento" da Filosofia (ou seja, o

173

questionamento lcido e explcito da tradio) e da poltica (isto , a

deliberao explcita sobre, assim como o lcido esforo de modifi
cao das leis. normas e instituies), mas, sobre essa base mesma,
igualmente ao nascimento da democracia e, mais amplamente, da
a11to110111ia (CASTORlADIS, 1986b; ver, ainda, 1986a e 1996a).
A idia de autonomia (do grego autonoma, "dar-se a si prprio
a sua prcpria lei") foi j apresentada ao leitor no Subcaptulo 2.1. da
Parte 1, ainda que muito sumariamente. Aquilo que l foi exposto
ser, agora, retomado e complementado.
A idia de autonomia engloba dois sentidos inter-relacionados:
autonomia coletiva, ou o consciente e explcito autogoverno de uma
deten11i11ada coletividade, o que depreende garantias poltico-institu
cionais, assim como uma possibilidade material efetiva, e autonomia
individual, isto , a capacidade de indivduos particulares de realiza
rem escolhas em liberdade, com responsabilidade e com conheci
mento de causa. A autonomia coletiva refere-se, assim, s institui
es e s condies materiais (o que inclui o acesso a informao
suficiente e confivel) que, em conjunto, devem garantir igualdade
de chances de participao em processos decisrios relevantes no que
toca aos negcios da coletividade. A autonomia individual depende,
de sua parte, tanto de circunstncias estritamente individuais e psico
lgicas quanto, tambm, de fatores polticos e materiais, em que os
processos de socializao fazem emergir, constantemente, indiv
duos lcidos, dotados de auto-estima e infensos a tutelas polticas.
bvio, portanto, que, mais que interdependentes, autonomia indivi
dual e coletiva so como que os dois lados de uma mesma moeda:
diferentes, mas inseparveis. O inverso da autonomia a heterono
mia: aqui, as leis (latissi1110 se11su: leis formais, normas sociais, cdi
gos de conduta) que regem a vida de uma coletividade so impostas
a alguns, via de regra a maioria, por outros, via de regra uma mino
ria, nos marcos de uma assimetria estrutural de poder, ou seja, de
urna separao institucionalizada entre dirigentes e dirigidos.
Autonomia e heteronomia tm a ver, todavia, com algo mais que
apenas o poder poltico explcito. Uma sociedade autnoma uma
sociedade que se "auto-institui" sobre os fundamentos da liberdade
174

relao opresso poltica quanto, tambm, a constrangi

'''' 111m dl' ordem metafsica (tabus, leis fundadas em dogmas religio
' , 11 ). contrangimentos esses que bloqueiam ou prejudicam a capa1it.11 ll de julgamento lcido e responsvel dos indivduos, como que
, 111,111do parcelas de responsabilidade pelo devir humano e pela con111. 11,, la vida social das motivaes e do agir dos homens e mulheres
,,11, idos e transferindo-as para uma esfera transcendente ("vontade
1, 1 h-11,, "karma", espritos dos mortos, interferncia de divindades)
11 \S l'ORJADIS, 1975; 1983a; 1986b; 1990b; 1997).
/\ sociedade autnoma visada pelo projeto castoriadiano no ,
1i d,1v1.1, uma sociedade "perfeita", no estilo da "sociedade comunis1, prrrnnizada pelo marxismo ou das comunidades harmnicas e
, 11 poder e conflitos idealizadas por muitos anarquistas. Uma socie
l II lt l>asicamente autnoma significa, "apenas", uma sociedade na
q11,1I a cparao institucionalizada entre dirigentes e dirigidos foi
1h,1lrda, com isso dando-se a oportunidade de surgimento de uma
, li , ,, pblica dotada de vitalidade e animada por cidados conscien
,, , tcsponsveis e participantes. A seguinte passagem ilustra muito
1, 111 o ponto de vista de Castoriadis, o qual, melhor que ningum,
1111 mlia a histria corno um processo aberto de criao, em que a so1, d,1tl\; se reinventa constantemente, e do qual o conflito e o poder
11 111 1s1aro, nunca, ausentes:

, ''''" rni

[u]ma sociedade justa no uma sociedade que adotou leis

J11s1as para sempre. Uma sociedade justa uma sociedade onde
11 questo da justia permanece constamente aberta, ou seja,
onde existe sempre a possibilidade socialmente efetiva de inter
rogao sobre a lei e sobre o fundamento da lei. Eis a urna outra
maneira de dizer que ela est constantemente no movimento de
sua auto-instituio explcita. (CASTORIADIS, 1983a:33; grifo
do prprio Castoriadis)
Para o autor deste livro, o princpio e parmetro central para a
il\i1lrao de processos e estratgias de mudana scio-espacial - o
q1w mdui a promoo do desenvolvimento urbano por meio do pia-

175

nejamento e da gesto - , precisamente, a autonomia (individual 1.:

coletiva), como o leitor pde verificar j no Subcaptulo 2.1. da Parle
l. Com o fito de tornar os resultados da reflexo filosfica d1.:
Castoriadis verdadeiramente aplicveis, do ponto de vista das neces
sidades da pesquisa emprica e, tambm, da avaliao e formula1lo
de polticas e estratgias, construiu-se, no Captulo 2 da Parte I (reto
mando o que j havia sido dito cm SOUZA [2000b]), sob a forma de
parmetros de desenvolvimento scio-espacial, um arcabouo opera
cional onde a idia de autonomia desempenha o papel de suporte
principal do edifcio. Esse esforo de conferir operacionalidade ao
princpio da defesa da autonomia, fazendo dele o sustentculo de um
enfoque alternativo s correntes tericas discutidas nos captulos pre
cedentes, ter prosseguimento no prximo subcaptulo.

10.2. O planejamento e a gesto das cidades

luz do princpio de defesa da autonomia
individual e coletiva
Vale a pena, por razes didticas, iniciar a exposio da aborda
gem autonomista do planejamento e da gesto urbanos respondendo
seguinte pergunta (na verdade, trs em uma): quem planeja (ou
gere) o qu e como?
Sobre a subquesto a propsito do agente do planejamento e da
gesto, a resposta convencional, no mbito da maioria das correntes
tericas, seria, simplesmente: o Estado. Visto ora como um juiz neu
tro, pairando acima dos interesses particulares (interpretao liberal),
ora como uma instncia de poder que, devido aos recursos materiais,
institucionais e legais de que dispe, a nica capaz de promover a
justia social, caso seja "ocupada" por foras polticas progressistas
(interpretao no-liberal, tanto marxista quanto social-democrata),
o Estado sempre o centro das atenes nas correntes j examinadas.
Mesmo nos casos em que a participao da sociedade civil estimu
lada ("planejamento politizado" brasileiro, "planejamento colabora
tivo" anglo-saxo), o horizonte poltico-filosfico no rompe com o
176

, .1.111mo, com a crena de que o aparelho de Estado algo funda111, 111al e do que no se pode abdicar. No toa, inclusive, que a
1'1, ,pria abertura para com a participao popular , se se verificar
111111, modesta, mesmo nas correntes que pretendem defend-la.
Urna abordagem autonomista tornada efetivamente operacional,
J',11.1 cuja elaborao o autor deste livro tem buscado contribuir, h,
1h'n:110, que encarar o desafio de conquista da autonomia no como
1111111 questo de "tudo ou nada", mas sim como um processo histri
' 11 c.:omplexo. Ou seja: no h de confundir a mudana social com o
111011H:nto dramtico da "revoluo" em sua acepo marxista e leni11i\la, tudo o mais sendo irrelevante ou puro diversionismo, abrindo-se,
1111 vez disso, para a possibilidade de valorizao tambm de pequenos
I' 111hos de autonomia. A autonomia, assim, ser vista a partir da tica
dos diferentes graus de autonomia (e heteronomia) que, na prtica,
, \llcm ou podem existir. Um tal enfoque pode e deve admitir a pos
..illl lrdade de que, na atual situao, especialmente em um pas semipe
t 1krico como o Brasil, o aparelho de Estado pode, dependendo da con
jttntura e da constelao de foras, protagonizar aes e implementar
polticas pblicas que conduzam a um aumento do grau de autonomia
d1111 dcsprivilegiados (caso exemplar do oramento participativo porto
okgrense, a ser visto com vagar no Captulo l da Parte IV). Ao mesmo
ll'111po, para no confundir o curto e o mdio com o longo prazo, a con
juntura com a estrutura e a ttica com a estratgia, esse enfoque, a ser
l tcl radicalidade do olhar castoriadiano, deve manter a compreenso
d11 Estado, encarnando uma separao estrutural entre dirigentes e diri
!'ido. como uma instituio que e permanece, em ltima anlise,
hcternoma. Deve, tambm, admitir que, enquanto no forem ultra
p,t:,;ados os marcos do prprio modelo civilizatrio capitalista, os
1.111hos de autonomia possveis, ainda que no sejam sempre desprez
veis. sero, necessariamente, muito insuficientes.
Mesmo em uma sociedade heternoma, no , a partir de uma
,
prn pectiva autonomista, somente o Estado que planeja e gere, e a
vil-o de "participao popular" deve ser radicalizada ao mximo,
111to se contentando com frmulas domesticadas como "democracia
p,11 ticipativa", que um eufemismo recorrente no meio do "planeja-

177

menta politizado" brasileiro, designando a democracia representativa

temperada com alguns mecanismos de participao direta da popula
o. Assim como certos agentes modeladores do espao correspon
dentes a fraes de classe e a grupos dominantes. como o grande
capital induslrial e imobilirio, elaboram suas geoestratgias de
forma clara e, no raro, sofisticada, tambm a parcela majoritria da
sociedade civil, que no pertence a nenhum grupo dirigente, precisa,
sob um ngulo autonomista, qualificar-se e organizar-se para elaborar
suas propostas e estratgias e lutar para p-las em prtica. Essa luta
dever combinar tanto presses sobre o Estado (mesmo no caso de ser
ocupado por foras progressistas) quanto aes diretas. Em uma
sociedade basicamente autnoma, a prpria idia de um "Estado''
seria um contra-senso, e tanto o processo legislativo quanto a adminis
trao dos negcios de interesse coletivo (incluindo-se, a, o planeja
mento e a gesto das cidades), certamente obedeceriam a uma dinmi
ca muito diferente da atual, em que cidados conscientes e efetiva
mente livres decidiriam, com conhecimento de causa, os destinos de
seus espaos de moradia, trabalho, circulao, lazer e consumo.
No que concerne subquesto o que planejado (ou gerido)?, o
enfoque autonomista, como, de resto, qualquer abordagem social
mente crtica, deve propiciar clareza sobre o fato de que planejar e
gerir uma cidade no planejar ou gerir apenas ou sobretudo coisas
(substrato espacial, mobilirio urbano etc.), mas sim planejar e gerir
relaes sociais. Em cada local especfico, os agentes sociais que
tiverem a iniciativa de elaborar estratgias de ao e interveno.
visando a um desenvolvimento scio-espacial autntico, precisam
comear, assim, estabelecendo respostas para as seguintes trs per
guntas: que problemas precisam ser superados? Com quem se podt'
contar para essa empreitada, e sob quais condies? Quais so o
obstculos e as dificuldades previsveis?
A primeira indagao convida a levar a srio a necessidade de
se ter clareza quanto aos fins da ao ou interveno proposta. Sob
um ngulo autonomista, essa clareza tem de advir de um debate lci
do e democrtico, e no da inspirao genial de algum condottiero
poltico ou de algum intelectual pretensamente iluminado. Sendo em

178
D

lrn no dos fins da ao ou interveno, esse debate de natureza

l'!>cncialmente poltica, e no de natureza eminentemente tcnica. A
discusso tcnica, visando seleo dos meios mais eficientes e efi
l'azcs para se atingirem os fins sobre os quais a coletividade demo
l't aticamente deliberou, essa sim dever contar com o aconselhamen111 de tcnicos e pesquisadores. No obstante, no se deve separar
1xccssivamente a discusso dos fins da discusso dos meios. De uma
par te, assim como a coletividade tambm dever ter a ltima palavra
1.utirc os meios a serem empregados (e a anlise dos meios, embora
11 >rrcsponda a um momento posterior definio dos fins, poder, na
pdlica, se dar parcialmente de modo concomitante discusso sobre
11 metas, porquanto pode ajudar a tomada de decises a esse respei
to). de outra parte os tcnicos e pesquisadores, atuando como consul
h Hcs a servio da coletividade, dotados de senso crtico mas sem se
1,11aginar pairando acima dos demais cidados, podero emitir opi11111cs igualmente sobre os fins, especialmente quando considerarem
11k:vante alertar sobre o que julgam identificar como riscos embuti
dos cm certas metas ou contradies entre diferentes objetivos. Os
pr,\quisadores e tcnicos conhecedores de instrumentos e tcnicas de
pla11ejamento e gesto no podem, consoante o enfoque autonomista,
ll'tvindicar qualquer privilgio quanto ao poder de estabelecer as
1111oridades e definir as metas e os objetivos das intervenes. No
podem reivindicar sentir e pensar em nome da populao, presumin
d11 a racionalidade e a universalidade de suas prprias inclinaes, de
1.1 u:, prprios gostos e suas prprias necessidades. Mas podem, isso
1rn, colaborar na orientao dos debates e no esclarecimento de
diversas questes. Afinal, eles dedicaram grande parte do seu tempo
uu estudo e meditao sobre essas questes referentes s causas dos
pmhlemas urbanos e dinmica social das cidades e, se razovel
lt11aginar que uma coletividade de cidados conscientes pode, uma
vo. assessorada e esclarecida, decidir autonomamente sobre os
1,M1ntos cruciais do planejamento e da gesto de seus espaos, no ,
J"u outro lado, razovel esperar que todos queiram ou possam dedi1 111 o melhor de seu tempo a esse tipo de reflexo, em vez de ocupar
,. mais intensamente com outras atividades. Sob um ngulo dialgi-

179

co (expresso que, como j se explicou na nota 5, tomada dt

emprstimo a Paulo Freire), a misso do intelectual/pesquisador/pia
nejador a de chamar a ateno daqueles que, para ele, so, ao
mesmo tempo, objeto de conhecimento e sujeitos histricos cuja
autonomia precisa ser respeitada e estimulada, para as contradici.
entre objetivos, os problemas e as margens de manobra que o seu
treinamento tcnico-cientfico lhe permitam vislumbrar. Esse treina
mento, j se ressaltou na Apresentao deste livro, significa urna pro
ficincia na capacidade para coletar, manusear e integrar dados volu
mosos e de natureza variada e para refletir combinando diversas
escalas espaciais e temporais. Ele de um valor inestimvel, e seria
obscurantismo (ou demagogia panfletria) diminuir a sua importn
cia. Entretanto, o papel do intelectual e do cientista social, conquan
to relevante, tem de ser, sob um ngulo poltico, tambm modesto; os
fins tm de ser estabelecidos pelos prprios envolvidos (e tambm os
meios precisam ser apreciados e aprovados por eles, ao menos em
suas grandes linhas), no se admitindo um primado dos especialistas
de espcie alguma. certo que um planejamento crtico, enquanto
pesquisa cientfica aplicada, deve, por um lado, manter-se vigilante
diante do senso comum, sempre duvidando de certezas no-questio
nadas; ao mesmo tempo, um planejamento crtico no-arrogante no
pode simplesmente ignorar os "saberes locais" e os "mundos da
vida" (Lebe11swelte11), como se as aspiraes e necessidades dos
homens e mulheres concretos devessem ser definidas por outros que
no eles mesmos. Como o autor j escreveu anteriormente (SOUZA,
2000b:87), a pedra angular do pensamento autonomista, no que se
refere ao problema do "discurso competente", reside na convico de
que o usurio de um produto, e no o expert que o concebeu ou pro
duziu. o melhor e o mai leg1imo juiz de suas qualidades. Sublinhe
se que, com isso, no se quer sugerir que esse juiz seja infalvel,
segundo a velha mxima vox populi vox Dei. O que se sustenta o
seu direito de correr o risco de falhar em liberdade.
Responder segunda pergunta requer da parte do analista a
capacidade de fazer uma lcida avaliao da constelacio de foras.
Isso significa. concretamente: possuir a capacidade de ideniificar os
180

11111 11,scs latentes ou manifestos dos diferentes grupos sociais envol

' 1t 1, " irupos esses que so agentes modeladores do espao urbano e
1,, ,d, 111 corresponder a fraes de classe ou a grupos definidos e orga1111,11 l l ls de acordo com outros critrios (locacionais, tnicos etc.); as
,I I H11cncias e convergncias de posicionamento, as compatibilida11,., e ,m:ompatibilidades entre os objetivos e as agendas dos vrios
1 1 t1p11. tudo isso dever ser examinado. O propsito verificar quais
1,1 ,1\ possibilidades de alianas e o carter menos ou mais estvel
t ..u ,CJJ, menos ou mais conjuntural) das coalizes e do suporte pol11111 c:-ipcrado.
Por fim, a terceira pergunta exige da parte do analista habilida
,1, pai J identificar corretamente as carncias de ordem material e ins1111K 11 ,nal (desde a disponibilidade de recursos financeiros, tcnicos e
1111d iat1co-comunicacionais at as competncias e atribuies legais).
lfrqu.:r, igualmente, a capacidade de identificar os grupos dominan
lt, que, previsivelmente, sero focos de resistncia ativa ou passiva
1111pkmcntao de polticas redistributivistas e ampliao da demo11,1ua. Deve-se registrar, neste ponto, que, neste livro, da mesma
1,11111a como em um trabalho anterior (SOUZA, 2000b), o enfoque
l 1 ,1hcrmasiano acerca de um "agir comunicativo" e de uma tica do
,1, .urso foi valorizado positivamente, ainda que a correnle terica
11110-saxnica do "planejamento comunicativo" tenha merecido
r
11111:i objeo, devido s suas f aquezas. No obstante, saudar o dilo1,11 mesmo entre adversrios, sobre a base de um "agir comunicati
,u... conforme defendido por Habermas, no quer dizer que se deva
l,11,1:ar, ingenuamente, costurar consensos artificiais a expensas de
11111.1 insuficiente explicitao das contradies existentes e de uma
111>..:sumao do grau de conflito entre os interesses em jogo, como
11,01 rc com o "planejamento comunicativo/colaborativo". Conflitos e
, ,mtradies no devem ser escamoteados, e sim superados, e con
,111sos, em um sentido genuno, s podem ser alcanados sobre os
,tli.:crces da livre participao de todos os envolvidos. No se pode
, ,1x:rar o consentimento dos participantes "[a] no ser que todos os
11lc:1ados possam aceitar livremente as conseqncias e os efeitos
n1la1crais que a observncia geral de uma norma controvertida deve

181

ter para a satisfao do interesse de cada indivduo" (HABERMAS.

1990:93). Identificar os grupos que, previsivelmente, sero focos d1
resistncia implementao de polticas redistributivistas e amplia
o da democracia algo a ser complementado, portanto, por umu
preparao para a resoluo de conflitos em todos os nveis, inclusi
ve considerando-se os recursos necessrios para isolar ou abafar a:..
resistncias graas a um macio suporte popular.
Aborde-se, agora, o seguinte ponto: em que medida o enfoque
autonomista vai alm do "planejamento politizado" brasileiro?
Uma abordagem tecnocrtica tpica preconiza o primado dos
"especialistas", pretensamente neutros e imparciais, a eles cabendo
tanto a elaborao da proposta de interveno quanto do diagnstico
que, muitas vezes, antecede a elaborao da proposta (ainda que o
diagnstico seja, freqentemente, superficial, e no considere a per
cepo e a vivncia dos usurios dos espaos). Como j se viu, a pro
posta de interveno elaborada parcialmente com base no diagns
tico. mas sobretudo condicionada por modelos normativos referen
tes "cidade ideal" (sem contar, evidente, as injunes polticas).
Impermevel participao popular ou, na melhor das hipteses,
reduzindo esta a uma participao despida de verdadeiro poder deci
srio (participao, por conseguinte, entre aspas), o tecnocratismo
mostra-se presente de modo cristalino no Urbanismo modernista e no
planejamento regulatrio clssico em geral, mas no est ausente
tambm de quase todas as outras correntes.
Mesmo correntes de esquerda, wmo o "planejamento politiza
do" brasileiro, no conseguiram desvencilhar-se por completo do tec
nocratismo. Como isso se manifesta? Isso se revela na nfase exces
siva atribuda a tarefas tcnico-intelectuais (discusses jurdicas e em
torno de instrumentos de planejamento), em detrimento de anllises
sobre o enfraquecimento e a crise dos movimentos sociais, os atores
polticos e as margens de manobra disponveis; revela-se, como des
dobramento disso, na comparativamente pequena ateno dedicada
reflexo cm torno dos conselhos (sintomaticamente, muitos "novos
planos diretores" dedicam pouqussima ateno s instncias de par
ticipao e sua regulamentao); e se revela, por fim, no menor inte182

,se revelado pelos "planejadorcs politizados" em relao expe

' wncia dos oramentos participativos, em comparao com o interes
,1 1 radicionalmente demonstrado por instrumentos como o "solo
, , ,.,Llo" e outros (alis, a maior parte da inicipiente reflexo mais pro
f 1111Ja sobre os oramentos participativos no tem sido feita pelos
IIH'smos autores que construram a perspectiva do "planejamento
p,1l1tizado"). aqui que a abordagem autonomista, na esteira de uma
',l't H! de divergncias e diferenas de base (filosficas, ou metateri
' .1s cm sentido amplo), se afasta do mainstream do "planejamento
pnlitizado". No se trata, note-se bem, de negar a importncia da ban1kira da reforma urbana; o que ocorre que a abordagem autonomis111 procura, justamente, manter e desenvolver a chama de radicalida
d, contida nessa bandeira, potencial esse pouco explorado pelo "pla1w1amento politizado" dos anos 90.
Devido ao seu cunho prtico-poltico, as propostas de interven1 w>, mesmo tendo a sua formulao baseada em anlises e diagnsti
rn que incorporam a dimenso (inter)subjetiva dos agentes sociais
,nvolvidos, necessitam, de um ponto de vista autonomista, ter a sua
1111plcmentao submetida a escrutnio popular, ocasio em que
p11dcro ser calibradas e corrigidas. Em se tratando de diagnsticos e
1111al1ses, o pesquisador, mesmo recusando o objetivismo e o cientifi1 1:;ino, tem o direito ltima palavra sobre as idias que so, afinal de
1 ornas, de sua responsabilidade pessoal; diversamente, no caso de
pmpostas de interveno, quem deve deter a ltima palavra so, sob
11111 ngulo autonomista, os envolvidos, cabendo ao pesquisador o
papd de um interlocutor que prope e alerta (para contradies, ris10 etc.), mas jamais o de um consultor que deseja impor ou sugere
que se imponha.
Se a crtica operada pelo planejamento urbano alternativo no
Brasil (e por diversas correntes no exterior: planejamento como com111111cative enterprise e, antes dele, o advocacy planning) contra o
planejamento e a gesto urbanos convencionais j havia ressaltado a
importncia da participao popular, sobre os alicerces do pensa111cnto autonomista que essa exigncia radicalmente democrtica
pode atingir sua plenitude. Em uma sociedade autnoma, com insti11

183

tuics autonomistas e indivduos significativamente autnomos, o

significado da participao dos indivduos no processo de planeja
mento no o de uma participao destes em processos decisrios
comandados e coordenados pelo Estado como instncia de poder
separada. Neste caso, e a despeito de o grau de participao poder ser
varivel, a manifestao da vontade cidad ser sempre uma simples
pane do processo decisrio, e no todo o processo decisrio. Isso
sem contar o fato de que, em uma sociedade hcternoma, a influn
cia do acesso extremamente desigual informao e a enorme desi
gualdade econmica entre os indivduos comprometem a igualdade
de chances de participao. Diversamente, em uma sociedade aut
noma os processos decisrios a respeito de tudo o que disser respeito
esfera pblica 1ero nos cidados seu alfa e !>eu mcga. Eles no
participaro truncadarnente, mas plenamente, tomando seu destino.
como coletividade, em suas prprias mos, sem a tutela de uma ins
tncia superior.
No fundo, a grande diferena - a qu:il faz toda a diferena, devi
do s suas numeros:is implicaes - entre o planejamento autonomis
ta e todas a,; correntes de planejamento :interiormente mencionadas
que, :io contrrio delas, no planej:imento autonomista no se trata de
endossar uma instncia de poder separada e acima dos cidados - o
Estado -. em cuja presena e sob cuja bmuta o planejamento sempre
ser realizado, em maior ou menor grau, de cima para baixo. Em uma
sociedade autnoma, assim como a gesto urbana ser um dos aspec
tos da autogesto da sociedade, o planejamento ser um "autopla11e
ja111c11to", radicalmente conduzido de forma democrtica e descen
tralizada, alm de flexvel (em um sentido semelhante da flexibili
dade preconizada pelo planejamento estratgico situacional de
Carlos Matus, s que exponencializada nos marcos de uma socieda
de livre da heteronomia nst,tucionalizada). Em uma tal sociedade,
expresses simpticas e um tanto agadas como planejamento "de
baixo para cima", a qual pressupe que existe um "em cima", e "par
ticipao popular". a qual normalmente soa como uma certa condes
cendncia de uma instncia "superior" de poder (a qual se abre ou
permite a participao), sequer fariam sentido. E, cm ltima anlise,
184

1111,mo o planejamento comunicativo/colaborativo, o planejamento

1.1wls1ano e os "novos planos diretores" inspirados no iderio da
,..,.,, ma urbana no possuem um referencial poltico-filosfico ine
q111 vm:amente comprometido com urna superao da heteronomia
111 111uda. Eles permanecem no terreno ideologicamente movedio
dt uma mitigao maior ou menor das desigualdades, ao mesmo
11111po em que se descarta ou evita uma perspectiva de superao
11111/imda do modelo social vigente.
preciso, porm, enfocar um ponto que, propositadamente, dei
,ou de ser lembrado no Captulo 2 da Parte I, quando o conceito de
,111tonomia fez sua primeira apario neste livro: a relao entre uto
p1.1 e estratgia. Por um lado, o referencial poltico-filosfico da pers
pectiva autonomista diz respeito autonomia como horizante. Isto
t11c..:rra uma metfora que no , de modo algum, gratuita. Ao falarc t.m horizonte poltico-filosfico, deixa-se implcito que se est a
1.Ilar de algo que visualizado como meta, mas que no chegar a ser
p1opriamente alcanado. O horizonte parece afastar-se de ns
111cJida que caminhamos em sua direo. Sob um ngulo no-teleo
log1co, consoante a abordagem do desenvolvimento scio-espacial, a
11u1011omia plena um ideal que atua como um farol, uma luz que ilu111111a o caminho (ou, antes, ilumina o terreno para se construir o ca
minho no transcurso da caminhada). O horizonte indica, assim, uma
,lirco, no uma trajetria predeterminada e muito menos uma ima1cm congelada. Vises de mundo suscetveis de carem na annadilha
o historicismo, ou j pnsioneiras dele, operam com referenciais
poltico-filosficos que so entendidos como plenamente atingveis
cm algum momento, seja em sua verso marxiana de um mtico
"comunismo" como o estgio supremo da histria da humanidade,
cja cm sua verso hegelo-libcral, la Fukuyam:i, do capitalismo oci
dental cum democracia representativa como o "fim da histria".
Diversamente, para o autor deste livro, trabalhar com um referencial
poltico-filosfico passvel de ser absolutizado, explcita ou velada
mente, sob a forma de um "estgio final" ou tlos, significa no com
preender que, como insistiu Castoriadis em numerosas obras (ver,
:.obretudo, CASTORIADIS, 1975), a histria um processo radical-

185

mente aberto contingncia, ao indeterminado, o qual no possui

uma direo predeterminada e muito menos "completar-se-" cm
algum momento sob a forma de um estgio final; enfim, que a hist
ria criao radical (de significaes imaginrias sociais). auto-ins
tituio/reinveno perptua da sociedade.
O desenvolvimento scio-espacial deve ser visto, assim, como
um infindvel processo de busca do justo e do melhor em matria de
instituies e relaes sociais. Nenhuma instituio, nenhum regime,
nenhuma relao social ser jamais to boa que no admita aperfei
oamento. Ademais, nenhuma instituio, nenhum regime, nenhuma
relao social ser jamais to slida que no seja passvel de implo
so, conhecendo a sociedade, assim, "retrocessos" que exigiro o re
comear em bases novas do esforo de busca pelas instituies justas.
Recordem-se, mais uma vez, as lapidares palavras de Castoriadis:
[u]ma sociedade justa no uma sociedade que adotou leis
justas para sempre. Uma sociedade justa uma sociedade onde
a questo da justia permanece constantememe aberta ( ... ).

(CASTORIADIS, 1983a:33)

A autonomia plena, assim, restar sempre como um ideal cons

tantemente renovvel, caso venha a ser abraado coletivamente; um
ideal que, tomado em um absurdo sentido "absoluto", no se concre
tizar nunca, pois a histria desconhece o absoluto e o estgio final,
perfeito e irreversvel. Como lzorizo11te, portanto, a autonomia repre
senta o que poder-se-ia chamar de um princpio orientador. Que sir
vam de inspirao, a propsito, tambm as palavras do poeta gacho
Mrio Quintana:
Se as coisas so
inatingveis
Ora... no motivo para
no quer-las
Que tristes os caminhos
Se no fora a presena
Distante das estrelas.
186

< , ,111 uma ponderao como a feita anteriormente o autor deste

l t \," etil longe de querer sugerir que no se pode conquistar uma
"' ,,dadc predominantemente ou basicamente autnoma -e nesse
, 1111d11 que que se deve entender o fone apelo concreto, prtico-pol
'" ,1 da mensagem castoriadiana: a autonomia como um projeto pol11, ,, rnn.struvel. O prprio Castoriadis, contudo, no tematizou sufi
' 1, 111cmente a questo da operacionalizao do projeto de autonomia,
,1h.nrvido que estava com uma tarefa mais fundamental, qual seja, a
oi,, apresentao e defesa do projeto em si mesmo, em um plano pol111 11 e filosfico geral. Faz-se mister, agora, dar continuidade a esse
d, h:itc, cujos termos foram brilhantemente colocados por Catoriadis,
, 11111111 outro plano - cm um plano, por assim dizer, operacional. Isso
, ,11e, concomitantemente, que se esclarea que a conquista de auto1111111ia individual e coletiva no uma questo de "tudo ou nada";
, 11111.: a pfis grega, smbolo clssico de fortssima autonomia (smbo111 unperfeito, bem verdade, uma vez que assentado sobre a existn
t 1,1 t.la escravido, que constitui a mxima heteronomia), e um regime
1111.d,trio, inmeras so as possibilidades intermedirias. necess
t.lar um passo adiante para desdobrar operacionalmente o projeto
dL autonomia, considerando a existncia de diferentes graus de auto1111//lia, consoante a relativizao estabelecida pelo autor do presente
livro em trabalhos anteriores (essa relativizao, ocorrida no bojo e
1 wno decon-ncia de um esforo para tornar a idia de autonomia mais
operacional, foi ganhando corpo ao longo do tempo; cf. SOUZA,
1997a; 1998; 2000b). Assim como as oligarquias liberais das socieda
dl.!s capitalistas ocidentais devem ser vistas como basicamente heter111imas, uma sociedade basicamente autnoma seria uma hipottica
,1>cicdade na qual as instituies garantissem, fundamentalmente, uma
,,gnificativa autonomia individual para todos e, ao mesmo tempo, a
autonomia da coletividade enquanto tal -o que no quer dizer que essa
sociedade seria "perfeita" e que no pudesse superar a si prpria cons
lantemente. Mesmo uma sociedade basicamente autnoma continuaria
a ter a plena autonomia como um horizonte poltico-filosfico a ser
continuamente perseguido, j que a autonomia, enquanto princpio e
valor, to inesgotvel quanto a beleza ou ajustia.

' "1

187

A bem da verdade, o prprio Castoriadis emitiu. aqui e acol.

opinies de sabor essencialista, no estilo "tudo ou nada" (por exem
plo, quando ele, respondendo a uma pergunta de Edgar Morin, recu
sou-se a atuar como o que ele chamou de "consultor para o desenvol
vimento com horror minimizado", argumentando que "pequenas
doses disto e daquilo no podem triunfar sobre esse poder terrvel da
totalidade da sociedade, da sociedade como instituio global"
[CASTORIADIS, 1986a: 173]). No entanto, em outros tantos
momentos ele soube valorizar, explicitamente, conquistas tticas ou
mais modestas, como o oramento participativo de Porto Alegre, por
ele elogiado (cf. CASTORIADIS et al. (1992:129]). O fundamental
parece ser, assim, o fato de que, como filsofo envolvido com uma
tarefa de "desbravamento", Castoriadis dedicou muito menos aten
o tarefa de "colonizao" do projeto de autonomia, ao menos sob
o ponto de vista das necessidades de operacionalizao. O que no
quer dizer, evidentemente, que ela seja objetivamente secundria, no
sentido de menos imporcante. Mesmo tendo penencido a uma gera
o anterior, mais otimista, o intelectual que to penetrantemente dis
secou o "conformismo generalizado" contemporneo provavelmente
concordaria em que, hoje mais do que nunca, saber combinar avan
os mais modestos com um horizonte radical condio sine qua 11011
para angariar intelocutores e, desse modo, lograr eficcia na ao.
Em termos formais, a utopia experimental de que falou Henri
LEFEBVRE (1991:108), isto , uma utopia testvel e em incessante
movimento de concretizao e atualizao, pode ser a mediao con
ceituai entre a idia de princpio orientador anteriormente exposta e
a idia de projeto poltico-social. O horizonte poltico-filosfico,
dessa forma, no ser estril pelo fato de, em si mesmo. jamais ser
alcanado; pelo contrrio, ele imprescindvel, pois ele que forne
ce a direo que orienta a necessria renovao constante do projeto
de edificao de uma sociedade cada vez mais autnoma. Essa atua
lizao ou renovao do projeto necessria pelo fato mesmo de que
a histria um processo aberto, que demanda a cada vez novas solu
es e impe desafios novos ou renovados. A utopia experimental ,
a um s tempo, projeto e princpio orientador, ou a fecundao inces
sante do primeiro pelo segundo.
188

A edificao dessa utopia experimental, evidentemente, poder

nv:inc,:ar mais ou menos lentamente, conhecer conquistas importantes
r ofrer reveses. O que precisa ser esclarecido que, no sendo um
'"tudo ou nada", avanos e retrocessos devero ser avaliados pelo que
H'prcscntam em termos de ganho ou perda de autonomia em "sentido
1 r .H.:o" (referente a instituies especficas, conquista ou perda de
dt'tcrminados direitos por parte da maioria da populao etc.), sem
que se perca de vista a meta que a autonomia em "sentido forte"
(rnrrcspondendo ao projeto de uma sociedade basicamente autno111,1).37 Mesmo institucionaldades restritas a uma "gesto comparti
lh.u.la" ou co-gesto entre Estado e sociedade civil, como ocorre no
11so dos oramentos participativos, podem, portanto, ter uma grande
1 l"lcvncia, desde que sejam realmente consistentes e plantem semen1,s do ponto de vista poltico-pedaggico. Voltar-se- a este assunto
110 Captulo 11 da Parte III.

A distino, de grande valor operacional, entre um "sentido forte" e um "sentido

tla idia de autonomia, o autor j a expusera em SOUZA (1998:26). alm de j
t1r chamado a ateno em SOUZA (1997a:20) e SOUZA (1995a:109) para a
'"'' 1'. '1dade de no se reduzir a conquista da autonomia a uma questo de "tudo ou
1111.t., .
11

t1111 u

189

11 . E fora dos ambientes profissionais? ...

Mudar a cidade, preocupao que d ttulo a este livro, jamais

foi um privilgio exclusivo do Estado, nem pensar e orientar a
mudana foram, jamais, monoplio exclusivo dos ambientes profis
sionais do olanejamento e da gesto urbanos. Esses ambientes, que,
tipicamente, so trs - as universidades, onde os planejadores so
formados e onde pesquisas e reflexes so realizadas, o prprio apa
relho de Estado e os escritrios privados de consultoria -, tm,
lgico, tido sempre um papel de destaque, pois so eles que, na esma
gadora maioria das vezes, municiam intelectualmente e contribuem
para legitimar tecnicamente as intervenes protagonizadas pelo
Poder Pblico. No entanto, no se deve esquecer ou subestimar o
vetor representado pelas aes e reaes da sociedade civil organiza
da, especialmente pelos pobres urbanos (e, na Europa e nos EUA,
pelas diversas minorias); ou seja, aquilo que Leonie SANDERCOCK
(1998) apelidou de o lado noir da histria do planejamento. Essas
aes e reaes, ao mesmo tempo em que eram e so, muitas vezes,
aes contra algum tipo de planejamento oficial, representavam um
contraplanejamento, um contraprojeto, em que as pessoas tentam
organizar suas vidas e seu espao vivido de maneira diferente do que
preconizado pelos des gnios dos grupos e classes dominantes.
Ao mesmo tempo em que resistem a algo, os ativismos e movi
mentos sociais urbanos tambm afirmam alguma coisa. Buscar neles
concepes estratgicas e de longo prazo, articuladoras de vrios
temas e aspectos, exige, porm, ler nas entrelinhas do processo hist190

1 il 11, pois, ao contrrio dos ambientes profissionais, com sua notria

11111l1ralidade na produo de textos diversos (planos, relatrios, leis,
111,1,11.s, livros, teses ...). o ambiente dos ativismos e movimentos
"l 1,ii.s no costuma formalizar sua produo, produo essa que,
.iJ, 111 do mais, apresenta-se no costurada por simpsios, congressos,
I' 11n11as e pela circulao internacional do saber tcnico, mas dis111 1 .,1 l'.111 uma mirade de experincias produtoras de "saber popular",
11l1r1 local". Essa ausncia de formalizao e essa disperso tm
111c11l.io com um problema dos mais srios (focalizado agudamen11 pt11 SANTOS (1981). se bem que com demasiado pessimismo, e,
I"' dl'r rnrmente, tambm pelo autor deste livro [SOUZA, 1988a]): a
l1l11i.1 dificuldade, por parte dos ativismos urbanos, para preserva
i, 111. a longo prazo, a memria das lutas, coisa que imprescindvel
p.11 .i que se possa aprender com as lies do passado e contrapor
\11 ,.10 da histria oferecida pelos grupos dominantes uma verso
11lh 111,11iva.
/\ falta de entrosamento entre lutas especficas e a dificuldade
11.11.1 m;1nter alguma memria dessas lutas minorada no caso de se
1 1,11 Jiante de verdadeiros movimentos sociais. Adotando uma dis1111\,IO conceituai inspirada em Alain Touraine,38 movimentos sociais
'" entendidos como possuindo horizontes largos, vale dizer, como
, .1.111do orientados para uma transformao menos ou mais profunda
,l,1 ocicdade. No so aes paroquiais, que se limitam a reivindicar
11111dcios para algum pequeno grupo de presso especfico atuando
, 111 LM.:ala microlocal (um tipo de demanda, portanto, que, ao menos
1p,1tL'lltcmente, pode ser satisfeita mediante paliativos locais e polti
1 pblicas compensatrias). So, pelo contrrio, aes articuladas
, 111 oculas geogrficas mais amplas e, principalmente, com preocu1111, 11cs de mais largo alcance, e cujas demandas, ao remeterem a
1p11,1des-chave no que se refere problemtica da justia social,
,lt afiam. direta ou indiretamente, aspectos importantes do status
1110 (demandas essas que reclamam, para serem satisfeitas, se no
V11k. cpccialrnente, TOURAINE (1973).

191

uma verdadeira revoluo, ao menos reformas profundas, lastreadas

em polticas pblicas universalistas).39 Na maioria das vezes, entre
tanto, no se tem diante de si movimentos sociais, mas sim meros ati
vismos sociais que no chegam a alcanar a forma de autntico movi
mento, permanecendo presos a um paroquialismo reivindicatrio,
luta por melhorias localizadas para atender a um grupo particular."''
No cenrio das lutas urbanas no Brasil, ao lado de uma pletora de
pequenos movimentos e organizaes (comisses, associaes do
moradores) reivindicatrios originados da necessidade de exigir
melhoramentos e providncias junto ao Poder Pblico em espaos
como favelas e loteamentos irregulares, podem ser vislumbrados
alguns momentos e algumas dinmicas c,u-actersticas da transcendn.l9 Advirta-se que um movimento social no necessita ser definido por sua contestJl
lio direta da organizao da produo (em outras palavras, ser, essencialmente, um
movimerJCo de classe, como o velho movimento operrio), para ser profundo e para
desafiar o status quo. H vrias formas de se desafiar a sociedade instituda - o ima
ginrio, as relaes de poder etc. -. e a esfera da produo somente um dos campos
possveis onde esse desafio pode se concretizar. TOURAINE ( 1973) parece exagerur,
em sua conceituao de movimento social. a importncia do referencial classe, o que
j havia sido notado e criticado por Castells em Tlu: City and 1/Je Grassroors (CAS
TELLS, 1983b), embora este autor, em sua fase althusseriana anterior (CASTELLS,
1983a), fosse ainda mais economicista que Touraine. por isso, e tambm devido au
excesso de formalismo da perspectiva terica de Touraine contida no Produc1io11 dl'
la sodt, que o autor deste livro, mesmo tendo buscado supo11e nele, no tem pro
priamente acompanhado acrticamente as posies conceituais do socilogo francGs
(ver SOUZA. 1988a: o tema foi retomado, mais tarde, em SOUZA [1993b) e, e11pas
sa11t, cm SOUZA [2000a]).
40 A categoria ativismo social, portanto, segundo o entendimento do autor, mais
ampla que a de movimento social: todo movimento um ativismo, mas a recproca n1
ve1dadeira; um movimento um tipo especial, "superior'' de ativismo. Ativismos (u
movimentos) sociais urbanos so modalidades especficas de ativismos (e movimen
tos) sociais. e os ativismos (e movimentos) de bairro correspondem a uma especifica
o ainda maior, enquanto uma modalidade de ativismo (e movimento) social urbano
(ver SOUZA. 1988a; 1993b). A distino terminolgica expressa na diferenciao
entre ativismo paroquial e movimemo sempre pareceu relevante ao autor, que repuw
como exteuso e indistinto demais o uso que Carlos Nelson Ferreira dos SANTOS
(1981) faz da expresso movimento social urbano. Apesar disso, no se deve cometer
o equvoco de ver nesa distino uma oposio absolutamente rgida: na verdade, ()
ativismo inteiramente paroquial e clicntclista e o movimento mais contcstatrio (esse
ltimo sendo algo raro de se observar) so nada mais que os extremos de um rorlli
nuwn. Grande parte das situaes reais situa-se entre esses dois extremos, ainda que,
nonnalmente, bem mais perto do primeiro que do segundo.

192
D

, 1.1d11 paroquialismo mais estreito rumo a uma concepo estratgica.

1 ,11 loi chamado, pelo autor, da passagem da luta de bairro para uma
li1t.1 "partir do bairro (SOUZA, 1988a): momentos como, por exem11111. o da constituio das grandes federaes de associaes de mora
il1 1ls, como a FAMERJ (Federao das Associaes de Moradores do
1 !-.l:to do Rio de Janeiro). A despeilo de a maioria dessas organiza
1,l':-. maiores se achar hoje muito enfraquecida e sem expresso, na
1 ,ll1ra de uma crise iniciada j no final dos anos 80 (essa crise e suas
, 1111s:1s foram discutidas em SOUZA [1993b] e SOUZA [2000a]), seu
li'j'ado no pode ser inteiramente negligenciado.
O legado dos ativismos e movimentos sociais urbanos brasilei
rrn, t: bastante variado. Retomando as anlises contidas em trabalhos
1111lc1 iores do autor (SOUZA, 1988a; 1993b; ver, sobretudo, 2000a),
1 n ,de-se sintetizar esse legado da seguinte forma: a co11scie11tizao e
,, rn11quista de direitos sociais (entram, aqui, vrias conquistas,
111l11os ou mais palpveis e duradouras, como melhorias materiais nas
l,111das, loteamentos irregulares e outros tipos de espaos segrega
dos, o reconhecimento da legitimidade das associaes de moradores
1 11 ganho de auto-est.ima dos pcu-ticipantes nas lutas e organizaes),
,, 110/ttizao das cidades (ou seja, a admisso das especificidades
d11s lutas urbanas, referentes, em termos imediatos, esfera do con
,111110, ao mesmo tempo em que, pelo menos no caso dos movimen
los sociais, no se perdem de vista as ligaes entre a "questo urba11.1" e as problemticas da explorao na esfera da produo e das
11.,s1111etrias de poder) e a criao de uma margem de manobra para
,, /111111a11izao do urbano (na esteira de uma teia de organizaes e
d,1 estabelecimento de prticas que buscam envolver o indivduo com
,1m ddade no apenas na qualidade de cidado reivindicando direi
t11s, mas tambm enquanto citadino disposto a colaborar pessoal e
1 l 11 damente, no quotidiano, para uma maior densidade da vida cultu1.tl de sua urbe, para a preservao da memria cristalizada no espa
t,11 1 e presentada pelo patrimnio histrico-arquitetnico, para a pro
ln; :iodo meio ambiente etc.).
Afora as contribuies materiais das lutas (melhorias em favelas

193

e loteamentos irregulares). tangveis e duradouras, outras contribui

es, embora mais suscetveis de recuos diante de conjunturas polti
cas e ideolgicas desfavorveis (como a atual, no Brasil e no mundo.
apesar de existirem excees locais importantes), devem, assim. ser
igualmente sublinhadas. Vale a pena destacar alguns exemplos parti
cularmente ilustrativos, verdadeiros pontos luminosos nessa histria
de lutas e resistncia. Dentro do quadro da memria das lutas, urna
das mais importantes realizaes foi a resistncia do movimento
favelado s remoes, que deu margem gerao de uma estratgia
alternativa de "urbanizao". Aquilo que, no Brasil, se denomina de
"urbanizao'' de favelas , muitas vezes (ou seja. nos casos mais
consistentes). mais abrangente e interessante que o upgrading dos
anglo-saxes, por buscar articular regularizao fundiria, implanta
o de infra-estrutura e gerao de empregos, no mbito de um pla
nejamento com participao popular.41 Esse entendimento, caro a
todos aqueles que abraam o iderio da reforma urbana, e que, por
tanto, foi incorporado pelos profissionais de corte mais crtico, deve
muito. historicamente, mobilizao e organizao dos prprios
moradores de favelas, sendo o Rio de Janeiro o principal exemplo,
graas ao movimento de resistncia favelado que, especialmente
entre meados e fins da dcada de 60, articulou, sob o guarda-chuva
institucional da FAFEG (Federao das Associaes de Favelas do
Estado da Guanabara), protestos e oposies a remoes em vrias
favelas cariocas. O movimento de resistncia s remoes teve lan
ces de herosmo (vrios lderes favelados foram, inclusive. presos, no
contexto de um regime militar que, com o Al-5, em 1968, recrudes-

41 Em uma comparao entre as experincias brasileira e sul-africana {ps

Apanheid). assim se expressou Marie HUCHZERMEYER (1999:8): "( ...) in Brazil,
urbanizao de favelas cncompasses more tban the often narrowly technical and
stand;irdised ioterpreution of 'in situ upgrading' in South Africa. ln Brazil it entails
land regularisation. the extension of infrasu-ucture (both with minimal disruptioo to
the existing urban fabric), and social integration through the provision of educational
and health facilities and social programmes." Ressalve-se. apenas. que nem todas as
experincias de urbanizao de favelas so, de fato. assim completas: a mais conhe
cida no Brasil e no exterior atualmente. o programa Favela-Bairro do Rio de Janeiro.
por exemplo. tem ido pouco alm da implantao de infra-estrutura.

194

cm matria de represso), e seu lema "urbanizao, sim; remo1,.111, nunca!" (que chegou a virar ttulo de uma tese de Doutorado na
\l1111:10ha: cf. PFEIFFER, 1987), de certo modo sobreviveu pr1'' "' ccadncia do ativismo favelado, j bastante visvel em meados
1111 fins dos anos 80. Se, por um lado, os favelados contaram, aqui e
il,, com o apoio no s da Igreja Catlica, mas tambm de jovens e
1dlalistas planejadores urbanos (como Carlos Nelson Ferreira dos
'-t.111tos, que chegou a ser assessor urbanstico da FAFEG, e que, em
1111pnrtante livro do comeo dos anos 80 [SANTOS, 1981], narrou e
1111,,llsou a paradigmtica experincia de Brs de Pna), equivalentes
l,1,1sileiros dos advocacy pla11ners norte-americanos, os favelados
i.1111bm tinham as suas prprias idias e a sua criatividade. Muito
, Lua mente, as prticas e a inventividade dos pobres urbanos ajudava
11 "fazer a cabea", inclusive sob o ngulo terico, da primeira gera
f
,.111 de planejadores brasileiros incon ormados com o convenciona
lhtno e rebeldes perante o autoritarismo.
1 f, porm, um exemplo ainda mais forte. O prprio iderio da
11'frn ma urbana, apesar de ter contado, desde o incio, com uma par
lll 1p:1o muito grande (talvez excessiva, como sugeriu Ana Amlia
'-IILVA [1990)) das entidades de assessoria (como o Instituto dos
/\1quitetos do Brasil, dentre outras), logo, de profissionais de plane
J,1111cnto, e muito embora esteja hoje aprisionado dentro dos limites
1\r1i.:itos do mainstream do "planejamento politizado", foi formula
d11, nos anos 80, no bojo do dilogo entre tcnicos e ativistas de bair111 e favelas (especialmente de federaes de associaes). Ou seja:
,onquanto o mainstream do "planejamento politizado" no costume
l'astar papel e tinta com temas como ativismos e movimentos sociais
"'hanos (sua histria, suas fraquezas, sua crise, seu devir... ), a matriz
111t1,;lcctual da qual ele se orgulha de ser tributrio, o iderio da refor
"'" urbana, constituiu-se. na dcada de 80, no apenas em um
11111hiente acadmico, mas foi fruto da interao entre intelectuais e
11L111cos, de um lado, e ativistas de base, de outro.
O backgrou11d para a compreenso dessas contribuies da so1 1lJade civil , na verdade, mltiplo. Se, no caso, dos ambientes pro
lisionais, ser sempre necessrio no perder de vista o pano de
11 11

195

fundo representado pela evoluo das idias estticas e cientficas,

juntamente com a evoluo das diferentes profisses e disciplinas em
seus aspectos intelectual e institucional (consulte-se, a respeito,
HALL (1996] e FRIEDMANN (1987]), no caso dos ativismos e
movimentos sociais preciso levar em conta as influncias das idias
e prticas polticas, principalmente de esquerda. Em comum, todo
esses ambientes s podem ser convenientemente radiografados se so
consideradas as questes do papel do Estado (conjuntura poltica <.:
dinmica institucional) e, mais amplamente, da economia ("estilo de
desenvolvimento" e modo de regulao, que vo compor o quadro
dentro do qual o Estado ter maior ou menor capacidade de interven
o). No que se refere ao caso brasileiro, as muitas causas da decadn
eia do ativismo em bairros comuns e favelas foram elencadas e discu
tidas cm SOUZA (1993b) e atualizadas em SOUZA (2000a). Quanto
ao prprio MNRU, sua perda de importncia esteve ligada, ao longo
dos anos 90, derrota estratgica sofrida na Constituinte (e minimiza
da pelos que viriam a constituir o mai11stream do "planejamento poli
tizado") e fragmentao da frente de luta pela reforma urbana, tanto
quanto ao enfraquecimento de sua base social na esteira da crise do
movimentos sociais urbanos. Impossvel, tambm, deixar totalmente
de lado a prpria crise das esquerdas (imploso do marxismo e dificul
dades para estabelecer e conferir visibilidade pblica a alternativas ao
marxismo), que um dos fatores que influenciaram os descaminhos e
as desventuras do "planejamento politizado".
Nada autoriza, apesar desses reveses da ltima dcada, imaginar
que coisa alguma de relevante esteja sendo, atualmente, gestada ou
praticada no seio da sociedade civil. A crise, insofismvel e de conse
qncias nefastas, certo, , contudo, a crise das organizaes e dos
formatos tradicionais do ativismo urbano - as associaes de morado
res. Hoje, continuam, mesmo nos marcos da crise das associaes e
federaes de bairros e favelas, existindo experincias relevantes
envolvendo a sociedade civil. Algumas, como os oramentos partici
pativos, comearam a ganhar corpo justamente no momento em que as
associaes definhavam e empalideciam. Os oramentos participati
vos, e principalmente o de Porto Alegre (que objeto de exame do
196
D

',11h1.aptulo 1.1. da Parte IV, razo pela qual o autor no se estender

11l11c o assunto aqui), embora tenham sido, por via de regra, iniciati
v11, do prprio Estado (situao um pouco surpreendente para uma
w,11rgc11t pla1111er como SANDERCOCK [1999], forando a um
11 pl'nsarnento de velhos preconceitos), incorporam e valorizam, nos
, 1,.,s realmente consistentes, o "saber popular". Outras prticas, como
,1 du Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST), derivadas da
1w1111anncia e do agravamento das contradies sociais existentes em
, 1tl,1tks de um pas (semi)perifrico como o Brasil, continuam a surgir.
,,1<1, ainda, fracas; muitas no prosperaro, outras talvez prosperem,
Lilwl ut desemboquem, em meio a uma sinergia, em experincias
, 111,adus. Quem sabe? Enfim, prticas continuam a se dar, s vezes com
11 1-.:-.tado como interlocutor e parceiro, s vezes colltra o Estado e,
11111110 freqentemente, apesar do E.5tado. E a hora final dos prprios
111v11,mos de bairro talvez ainda no tenha soado; talvez ainda tenham
11111 papel muito importante a desempenhar. Quem sabe?...
/\o final deste captulo, cumpre, no mnimo, oferecer uma
p,q11cna desculpa ao leitor para a impossibilidade do autor em fome
' 1 1 rnmcntros sobre experincias de outros pases. Para faz-lo
111111 propriedade seria necessrio t-las estudado detidamente, talvez
,11, 111smo ter vivenciado e acompanhado algumas delas -coisa que,
,.t111ita-se. h de ser um privilgio rarssimo. Embora a literatura
11h1 e movimentos sociais urbanos em diversos pases no seja
11rq111:na, mais limitadas so as referncias que trazem pontes slidas
1 1111c us prticas dos movimentos, sua produo endgena de estrat11.1 de planejamento e gesto e, eventualmente, a influncia dos
1111,v1mentos sobre os prprios profissionais de planejamento. Ciente
11.1 ,mcridade que seria buscar generalizaes a respeito de prticas
1111 p.:nneveis a particularidades e singularidades polticas e cultu
, 11, cm diversas escalas, o autor se resigna a encaminhar o leitor,
,1>,1111, para duas obras coletivas, onde ele poder encontrar vrios
1 ,r111plos interessantes, referentes a experincias no-brasileiras: as
,111.1s coletneas organizadas por Leonie Sandercock, citadas, na
l11lillografia, a reboque dos textos introdutrios da organizadora
(',/\NOERCOCK, 1998; 1999).

197

Por outro lado, mesmo sem poder preencher essa lacuna, no h

nenhum grande risco de se cometerem impropriedades ao chamar-se
a ateno do leitor para certas coisas que saltam aos olhos quando se
examina a literatura sobre movimentos sociais urbanos e planeja
mento urbano em outros pases, tendo em mente uma comparao
com a realidade brasileira. Em que pese o definhamento de certas
modalidades de organizao a partir dos anos 80, a tradio de ativis
mos urbanos no Brasil, pelo menos em muitas grandes cidades,
altamente significativa. Tambm altamente significativo o fato de
que uma parcela no desprezvel da i11telligentsia ligada ao planeja
mento urbano, dentro e fora das universidades, tenha sabido redefinir
criticamente as prioridades do planejamento e reciclar suas tcnicas.
criando um planejamento alternativo comprometido com o iderio da
reforma urbana. Ao mesmo tempo, vrias questes importantes tm
estado pouco presentes, e s vezes quae que inteiramente ausentes
dessa agenda simptica mudana social. Causa espanto que ques
tes tnicas. to importantes em um pas no qual o racismo se faz pre
sente, ainda que de modo (s vezes) mais brando e sutil, no venham
merecendo qualquer destaque na produo terica a respeito da refor
ma urbana e suas formas de concrelizao. Tambm as questes de
gnero, em um pas onde o machismo, apesar de igualmente mani fes
tar-se de maneira (s vezes) mais branda e sutil que em outros pases.
uma realidade inquestionvel, tm sido solenemente ignoradas
pelos planejadores alternativos brasileiros. Em contraste com isso, a
discusso a respeito das vinculaes entre etnicidade e planejamento
urbano so fortes nos EUA (sobretudo), enquanto que as questes de
gnero tm recebido bastante ateno, j h dcadas, por parte de
estudiosas do urbano e planejadoras em diversos pases europeus e
nos EUA, dentro do amplo contexto dos gender studies e de verten
tes disciplinares especficas como afeminist geography anglo-sax e
suas equivalentes em outros pases (jeministische Geographie alem
etc.). O reconhecimento de que h muitas formas graves de opresso
para alm da explorao de classe, e que o planejamento urbano, ao
no se mostrar, por exemplo, "gender se11sitive", cont1ibui para criar
espaos urbanos marcados por sexismo e hostis emancipao das
198

11111lheres, algo j bem estabelecido nos EUA e em vrios pases

, 11ropeus (leia-se, a ttulo de introduo a essa vasta literatura,
1 /\ WS (1994]), mas virtualmente inexistente no Brasil. Mesmo as
abordagens crticas produzidas em nosso pas tm apresentado um
vis masculino/(pseudo-)branco. Isso, decerto, reflete a prpria com
l'llsii.;o da intelligentsia, mas no h como no admitir que h uma
li,uxssima visibilidade pblica dos prprios ativismos sociais liga
tl11s aos problemas vivenciados pelos afro-descendentes e, mais
111nda, daqueles ligados problemtica do sexismo e da opresso da
111ulher. Portanto, no s o ambiente profissional do planejamento
u1 bano, mas, diferentemente de outros pases, tambm o ambiente
dlls ativismos sociais sempre esteve, no Brasil, excessivamente con
lentrado sobre uma nica problemtica, a da explorao de classe.

199

1 2. Uma tipologia das abordagens

atuais do planejamento e da gesto
urbanos: quadro sintico

O que segue uma sntese, sob a forma de uma tipologia, de tudo

o que se viu no decorrer desta Parte II. Nem todos os tipos de plane
jamento mencionados anteriormente reaparecem aqui, pelo fato de
que no esto presentes no debate e/ou na realidade contemporneos.
a despeito de sua importncia histrica (caso do advocacy p/a,ming).
As nove modalidades expostas a seguir so aquelas que foram con
templadas com captulos especficos.
Antes de passar tipologia propriamente dita, cabe retomar os
oito critrios selecionados, apresentados muito sucintamente no
Captulo I e empregallus ao longo das discusses dos captulos 2 a
10. Trata-se de variveis cuja "mensurao" se d, quando muito, em
uma escala onlinal, e na maioria dos casos em uma simples escala
nominal.
A idia-fora cemral se refere ao objetivo mais essencial persegui
do no mbito da modalidade de planejamento considerada. A idia
fora central define, em larga medida, o esprito da abordagem, e,
juntamente com a atitude em face do mercado e, sobretudo, o hori
wnte poltico-filosfico, esclarece sobre a viso de mundo associada
modalidade em questo.
Afiliao esttica , como se disse j na Introduo, uma varivel
relevante apenas no caso de modalidades de planejamento (a rigor,
subtipos dentro dos tipos identificados) mais arquiteturais e mais
envolvidas com questes de traado e estilo, notadamente o
200

l '1 hanismo e o urban design. No caso de outras abordagens de plane

J,1111cnto e gesto, pouco ou nada voltadas para problemas esttico
f 111 mais, a varivel deixa de ser importante.
Nn que diz respeito varivel escopo, viu-se que as corrents do
l 11 hanismo e do urban design tendem a ser estritamente "fsico-terri
t1111,1is", enquanto que as demais tendem a ter uma natureza "social
1h1 .111gente", isto , no estritamente fsico-territorial, em que a espa1 ,.ti idade uma entre diversas dimenses, ainda que seja uma dimen' nucial.
O Mrau de i11terdiscipli11aridade admite ser tratado com a ajuda de
11111a escala de avaliao que varia entre o muito pequeno (caso das
, ,111cntes urbansticas identificadas essencialmente com a profisso
d, ,irquiteto) e o muito grande (caso de uma perspectiva como a auto11111nista, que aposta, no limite, na transdiscplinaridade ou, mesmo, na
11ltsc1plinaridade, sobre a base de uma crtica da diviso do trabalho
111 .,Jmico cm vigor), passando pelo pequeno, o mdio e o grande.
A per111eabilidade em face da realidade, vale dizer, o grau em que
11 normativo deriva de uma anlise profunda e sistemtica prvia da
rl'altdade emprica, foi tratada com a ajuda de uma escala de avalia
.10 com trs posies: abordagem apriorstica, abordagem semi1111 iorstica e abordagem rcconstrutivista. Algum poderia achar teo
t.1dor interpretar apriorismo e reconstrutivismo, weberianamente,
rnmo tipos ideais, por conseguinte construes altamente abstratas
1ucxistentes, enquanto tais, na realidade de modo pleno. Decidiu-se,
pn1m, neste trabalho, encar-los, pragmaticamente, como categorias
d,ntro de uma escala de avaliao e introduzir a categoria interme
d1;ria semi-apriorismo. Tipos ou subtipos esse11cia/111e11te apriorsti111\ foram, ento, classificados como apriorsticos, enquanto tipos ou
11h1ipos com perceptvel orientao ou vocao reconstrutivista
1111 am identificados com essa categoria; tipos ou subtipos que, em s
rn11scincia, no admitem ser situados muito perto de nenhum dos
dois extremos, foram, ento, identificados com a categoria interme-

201

diria. Recuperando a explicao dada no Captulo 4 da Parte I, os en

foques apriorsticos se caracterizam pelo fato de que neles a observa
o do real e a coleta de dados e informaes servem meramente para
contextualizar uma proposta de interveno baseada em um modelo
normativo da "boa forma urbana". No caso dos enfoques semi-aprio
rsticos, a observao do real, a coleta de dados, a obteno de informa
es e a formulao de conjecturas sobre o porvir fundamentam um
ajuste dos princpios e balizamentos nonnativos, os quais so relativa
mente permeveis ao mundo real; sem embargo, as "pesquisas" em
que se baseiam os enfoques semi-apriorsticos no preenchem os
requisitos de uma investigao cientfica rigorosa. Em contraste com
isso. no caso dos enfoques reconstrutivistas, a despeito da fundamenta
o terca e dos balizamentos metatericos que preexistem anlise
emprica, estabelece-se uma dialtica entre teoria e empiria.
O grau de abertura para com a participaiio popular admite ser
tratado com o auxlio da escala de avaliao da figura 3. Essa escala
de avaliao foi inspirada na clssica "escada da participao popu
lar" de Sherry ARNSTEIN (1969), com suas oito categorias, que vo
da pura e simples manipulao (manipulation) dos indivduos e gru
pos por parte do Estado ao controle cidado (citizen control). Para
Arnstein, apenas as trs categorias que representam as partes mais
altas da "escada", vale dizer. parceria (partnership), poder delegado
(delegated power) e controle cidado (citizen control), constituiriam
uma autntica participao. As trs categorias intermedirias (apazi
guamento [placation], consulta [consultation] e informao [infor
ming]) no passariam de expresses de dissimulao ou falsa partici
pao (tokenism), enquanto que as duas categorias inferiores (mani
pulao e terapia [therapy]) nada mais seriam que manifestaes
explcitas de tecnocratismo. No obstante, uma modificao da clas
sificao de Arnstein tornou-se, aos olhos do autor, necessria, pois
algumas das categorias propostas pela autora revelaram-se, por
razes variadas, inadequadas. A categoria "terapia" refere-se a algo
relativamente especfico, a terapia de grupo no contexto do assisten
cialismo "comunitrio", e pode ser includa como uma variante da

202

111.111,pulao. A manipulao, por sua vez, no abarca, a rigor, situa1,1,1 mais duras, melhor classificveis como sendo de coero pura e
1111ples. ''Apaziguamento" um termo um pouco vago, sendo que a
, I, ,..:1 ii;o de seu contedo por Arnstein mostra que um termo como
1 ,,,.,,tao seria bem mais preciso, ajudando a distinguir melhor da
11111sulla". Por fim, "controle cidado" uma categoria um pouco
111 h11losa: ou ela se distingue muito pouco do "poder delegado", que
1 1.11 :unente j expressa um significativo controle cidado. ou ela se
1, il'n: a uma situao de plena democracia direta em que o aparelho
1h Estado no tem mais lugar - razo pela qual o melhor seria usar o
11 1 t1ll> autogesto. A classificao alternativa proposta compreende,
11 \1111, as seguintes categorias:
Coero: representa situaes em que, freqentemente. nem
i:quer as aparncias so salvas, como as remoes de favelas (com
prn,tcrior transferncia dos moradores para conjuntos habitacionais
perifricos), algo comum no Brasil urbano durante o regime mili
tar, especialmente entre fins dos anos 60 e comeo dos anos 70.
Nmmalmente, situaes de clara coero sero encontradas em
1egimes de exceo (ditatoriais ou, mesmo, totalitrios), nas quais
a prpria democracia representativa no existe ou deixou de existir.
' Mwzipulao: corresponde a situaes nas quais a populao
envolvida induzida a aceitar uma interveno, mediante, por
1:xernplo, o uso macio da propaganda ou de outros mecanismos.
O Estado no tem a menor inteno de estabelecer um verdadeiro
Jilogo (sequer informando corretamente a populao), e muito
menos criar canais de participao; apenas busca restringir ao
mximo o uso da fora bruta, valendo-se de outros recursos para
viabilizar uma dada interveno. Polticas pblicas compensat
rt,lS e intervenes pontuais, com o objetivo imediato de dar a
impresso de que os governantes esto "fazendo a sua parte" e, via
<lc regra, com o objetivo mediato de ganhar eleies, ilustram essa
categoria.
Informao: neste caso, o Estado disponibiliza informaes sobre
:is intervenes planejadas. Dependendo da fatores como cultura

203

poltica e grau de transparncia do jogo poltico, as informaes

sero menos ou mais completas, menos ou mais "ideologizadas".
4. Consulta: aqui, o Estado no se limita a permitir o acesso a infor
maes relevantes, sendo a prpria populao consultada. O pro
cesso de consulta pode ser, algumas vezes, bem organizado e se,
til para o balizamento da atividade planejadora. O problema
que no h qualquer garantia (ou mesmo um compromisso expl
cito e acordado) de que as opinies da populao sero, de fato.
incorporadas. Na prtica, mesmo em democracias representativai.
"maduras", como na Europa e nos EUA, argumentos tcnicos so
muitas vezes invocados, de maneira exagerada e tendenciosa,
para justificar a no incorporao das sugestes da populao.
5. Cooptao: a cooptao de uma coletividade pode se dar de
vrias formas. Em sentido mais especfico, desejase fazer rcfc
rncia, aqui, cooptao de indivduos (lderes populares, pes
soaschave) ou dos segmentos mais ativos (ativistas), convidados
para integrarem postos na administrao ou para aderirem a um
determinado "canal participativo" ou a uma determinada "instn
eia participativa". Essa cooptao individual ou de um segmento
da sociedade serve, menos ou mais intencionalmente, cooptao
de uma coletividade mais ampla. A populao, por meio dos lde
res selecionados e/ou dos canais "participativos" permanentes
criados, ouvida, mas. como no caso da consulta, a participao
no , a rigor, deliberativa. A diferena em relao consulta
que, nesse caso, instncias per111a11e11tes so criadas, no se limi
tando o Estado a promover pesquisas de opinio, audincia
pblicas ou similares. A institucionalizao de canais e instncia
permanentes de participao pode parecer (e, de certo modo, )
um avano em comparao com a mera consuha. No entanlo, u
partir do momento em que essa institucionalizao ocorre sem
que a instncia participativa possua real poder decisrio (o que
pressupe um mnimo de independncia poltico-institucional e
financeira), nessa situao se aninha um risco: o de domesticao
e desmobilizao ainda maiores da sociedade civil. Mesmo sem
presumir, sempre, uma inteno por parte do governo em desmo

204

hilizar (no se trata, afinal, de promover uma interpretao cons

p11.11ria do processo histrico), na prtica a cooptao pode mos1, .11 1>c vantajosa para indivduos ou mesmo grupos, mas para a
rnlctividade, no longo prazo, ela tende a ser antes um problema
q111.. uma soluo. Por isso, da mesma maneira que a informao e
a rnnsulta, a cooptao no passa de uma pseudopartic,pao.
'' l',11,cria: a parceria corresponde ao primeiro grau de participao
.1ui..:nuca, isto , no meramente consultiva ou cooptativa. Estado
e M>ciedade civil organizada colaboram, em um ambiente de di111!'.o e razovel transparncia, para a implementao de uma pol1,...1 pblica ou viabilizao de uma interveno
/>. h-acio de poder. a delegao de poder vai mais alm da par
u.11J, pois aqui o Estado abdica de toda uma gama de atribuies,
,mtes vistas como sua prerrogativa exclusiva, em favor da socie
d.ide civil. Os elementos de democracia direta so evidentes,
a111ua que os marcos gerais continuem a ser os da democracia
'l'J 11.:entativa. A parceria e a delegao de poder consistem em
!luaes de cogesro entre Estado e sociedade civil.
8 ,\111ogestcio: na prtica, a delegao de poder o nvel mais eleva
do que se pode alcanar nos marcos do binmio capitalismo+
dmocracia representativa. Ir alm disso - ou seja, implementar
p,1l1icas e intervenes de modo autogestionrio, sem a presena
d uma instncia de poder pairando acima da sociedade (Estado),
a qual decide quanto, quando e como o poder poder ser transfe.
, ido - pressupe, a rigor, um macrocontexto social diferente:
pressupe uma sociedade basicamente autnoma. O que no eli
mina a possibilidade de experincias autogestionrias marginais
lerem lugar, menos ou mais efemeramente e com menor ou maior
1111pacto poltiCopedaggico, por assim dizer, nas bordas do siste111,1 hcternomo.
Somente as categorias superiores (6, 7 e, obviamente, 8) corres
p1,11dcm a marcos poltico-instituicionais em que se pode, efet1va111,1tte, ter a esperana de que as solues de planejamento e gesto
l'"\,1m ser encontradas de modo fortemente democrtico e sobre os

205

, ,,. 1

alicerces do emprego da racionalidade e do agir comunicativos; j as

duas categorias mais inferiores (1 e 2) representam a arrogncia do
"discurso compelente" em sua forma pura. As situaes representa
das pelas categorias intermedirias diferem daquelas representadas
pelas inferiores muito mais na forma que no contedo, pois a iluso de
participao e as concesses limitadas expressas pelas simples coop
tao, consulta e informao so manifestaes evidentes de uma
sociedade heternoma. Ademais, preciso admitir que uma participa
o autntica mais ousada, correspondente autogesto, exige, em
ltima anlise, muito mais que uma transformao poltica na escala
local; no sentido castoriadiano de autonomia, faz-se mister uma trans
formao social muito mais profunda, impossvel de ser alcanada
apenas dentro do raio de ao poltico, econmico e cultural de uma
cidade. Isso, porm, no exclui a possibilidade de se alcanarem
importantes ganhos de autonomia mesmo no interior de uma socieda
de capitalista, desde que, a despeito das tenses da decorrentes, ele
mentos de democracia direta sejam consistentemente combinados
com os mecanismos convencionais da democracia representativa.
A atitude em face do mercado um critrio que compreende ai>
seguintes categorias: aceitao sem restries ("mercadofilia"); criti
cismo moderado acoplado a uma aspirao de controle, disciplina
mento e "domesticao" do mercado de modo plenamente funcional
ao capitalismo (o que tpico do planejamento regulatrio e do
Estado keynesiano em geral); forte criticismo tendo por base, na ver
dade, uma crtica do prprio capitalismo. Neste terceiro caso, trs
posies alternativas so possveis: uma "aceitao tensa" da socie
dade e da economia capitalistas, acoplada a um desejo de controle e
disciplinamento do mercado e da propriedade com o fito de instituir
maior justia social; uma aceitao ttica e pragmtica da sociedade.:
e da economia capitalistas, acoplada a uma meta no apenas de con
trole e disciplinamento do mercado e da propriedade, mas de supera
o do modelo social capitalista como condio sine qua non para a
conquista de maior justia social em um nvel significativo; rejeio
pura e simples de qualquer compromisso com o modelo social vigen-

206

1 >n no-participao participao autntica:

uma escala de avaliao

8 Autogesto

t t

f f
f t

l Delegao de poder

6 Parceria

<=

5 Cooptao

f f <D
Informao f f <D

4 Consulta
3

2 Manipulao

1 Coero

[IJJ t!!!s

1 e 2: situaes de no-part1cipaa,
3, 4 e 5: graus de pseudoparticipao;

6, 7 e 8: graus de participao autntica.

207

te e preocupao exclusiva com o desenho de uma organizaflo

scio-espacial ps-revolucionria futura (esta ltima posio dcs
provida de expresso atualmente).
O referencial poltico-filosfico pode ir do ultraconservadorismo
capitalista, em sua verso "neoliberal", perspectiva de superao do
modelo social capitalista. passando pelas vises de centro-esquerda ,l
la social-democracia e "liberalismo de esquerda".
Pode-se passar, agora, apresentao final da tipologia:
1) ''Planejamento fsico-territorial" clssico: a) idia-fora ce11
trai: modernizao da cidade (outras idias-fora, menos sint611

cas mas tambm fundamentais, so a de ordem e a de racionali

dade); b) filiao es1tica: no caso dos arquitetos-urbanistas, o
modernismo foi o grande referencial ao longo da maior parle do
sculo XX (em vrios casos, sobretudo em se tratando de no
arquitetos, o problema esttico era e , contudo, secundrio ou
irrelevante); c) escopo: como o prprio rtulo indica, trata-se de
um planejamento voltado exclusivamente para a organizaito
espacial; d) grau de interdisciplinaridade: muito pequeno no
caso do Urbanismo modernista e pequeno ou mdio nas outr:"
situaes; e) permeabilidade em face da realidade: abordagc111
apriorstica no caso do Urbanismo modernista e semi-apriorstica
nas demais situaes; f) grau de abertura para com a pa,ticipa
o popular: o mximo atingido so as formas de pseudopartic1
pao e, no caso do Urbanismo corbusiano. sequer isso era preco
nizado, no indo alm da manipulao; g) atitude em face d11
mercado: criticismo moderado acoplado a uma aspirao de con
trole, disciplinamento e "domesticao" do mercado de modo
plenamente funcional ao capitalismo (interveno estatal pock
implicar insatisfao conjuntural de indivduos ou mesmo fra
es da classe dominante, mas estruturalmente til ao sistem:i l'
serve reproduo do modelo civilizatrio capitalista); h) refl'
rencial polcfco-filosfico: na maioria dos casos, o planejamento

208

1q;ulutrio identificava-se com o weljare state keynesiano ou,

111ais geralmente, com um Estado forte e intervencionista, politi
camente oscilando entre posies menos autoritrias (social
dcmocracia) e mais autoritrias (caso de Le Corbusier).
'l l'lanejamento sistmico: a) idiajora cemral: modernizao
da cidade (no caso do "enfoque racional'', por ser procedural, a
1dia-fora central a de racionalidade, muito embora a moder11izao da cidade seja um pressuposto substantivo implcito e
essencial); b) filiao esttica: o problema esttico secundrio
ou irrelevante; e) escopo: no estritamente fsico-territorial; d)
wau de interdisciplinaridade: grande; e) penneabilidade em face
,ta realidade: tendncia ao reconstrutivismo e a superar o semi
upriorismo, embora por uma via positivista e no-dialtica; f) grau
de (lbertura para com a participao popular: pequena (a racio11alidade com a qual se lida exclusivamente a instrumental e a
abordagem cecnocrtico-cientificisla); g) atitude em face do
mercado: tende a ser de um criticismo moderado, bem ao estilo
<lll planejamento regulatrio em geral; h) referencial poltico
Jilosfico: sendo uma variante do planejamento regulatrio em
geral, tambm aqui a identificao era com um Estado forte e
intervencionista.
IJ Perspectivas "mercadlilas": a) idia-fora central: moderni
,a'o da cidade (em algumas verses essa idia-fora se acha lar
rumente desvinculada de uma preocupao mais universal com a
qualidade de vida da populao citadina, mesmo no plano discur1,i vo, em contraste com o planejamento regulatrio tradicional,
u1 na vez que o Leitmotv o atendimento de demandas dos capi
talistas e dos segmentos privilegiados em geral; em outras ver
Mx:s esse tipo de preocupao existe - restrita a um nvel retri
co, bem entendido-, conquanto as prioridades efetivamente elen
cadas, a vaguido do discurso "social" e as articulaes e alianas
construdas denunciem que se trata de privilegiar o setor empre
sarial e suas necessidades, tornando a cidade economicamente
mais competitiva); b) filiao esttica: o problema esttico tende
a ser secundrio e, em alguns casos, claramente desimportante,

209

embora haja uma tendncia de predileo pelo ps-modernis1110,

e) escopo: no estritamente fsico-territorial; d) grau de inierd/.,
ciplinaridade: mdio; e) permeabilidade em face da realidad,
tende ao semi-apriorismo; t) grau de abertura para com a pm ti
cipao popular: pequena (a abertura , no mximo. para co111
formas de pseudoparticipao); g) atitude em face do merccu/11
acriticismo; h) referencial poltico-filosfico: neoliberalismo.
4) New Urba11ism: a) idia-fora central: compatibilizao do crcs
cimento e da modernizao da cidade com a preservao de valo
res "comunitrios" e da "escala humana"; b) filiao esttico
ps-modernismo; c) escopo: fsico-territorial; d) grau de interdiv
ciplinaridade: pequeno; e) permeabilidade em face da realidadl'
abordagem semi-apriorstica; t) grau de abertura para com 11
participao popular: tendencialmente pequeno, restrito 11
modalidades de pseudoparticipao; g) atitude em face do mercu
do: criticismo muito moderado (posio intermediria entre o
planejamento regulatrio e as perspectivas mercadfilas); h) refl'
rencial poltico-filosfico: tendencialmente, "liberalismo ,.k
esquerda".
5) Desenvolvimento urbano sustentvel e planejamento ecol6gl
co: a) idia-fora central: binmio modemizao com suste!lfa
bilidade ecolgica das cidades, em que o primeiro termo (mode,
nizao), embora menos enfatizado que o segundo (sustentabill
dade), est presente - alis, a "sustentabilidade" almejada no
atrita com a aceitao tcita do modelo civilizatrio capitalistu
como contexto geral; b) filiao esttica: o problema esttico
tende a ser desimportante; e) escopo: no estritamente fsico-ter
ritorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabi/1
dade em face da realidade: varivel, indo de uma postura semi
apriorstica a um enfoque mais propriamente cientfico; t) grau
de abertura para com a participao popular; malgrado o frc.
qente compromisso retrico para com a ''participao", no
parece haver, normalmente, compromisso efetivo com algo que
v alm da pseudoparticipao; g) atitude em face do mercado:
criticismo moderado, similarmente ao estilo do planejamento
210
D

H'J'1.ilatrio; h) referencial poltico-filosfico: "liberalismo de

1squerda" ou social-democracia.
1,1 l'lanejamento comunicativo/colaborativo: a) idia-fora cen1,11/: consenso entre grupos sociais distintos (essa idia-fora
1111idamente procedural, enquanto reina, a propsito de idias
lma substantivas, bastante ambigidade, uma vez que nem a
modernizao capitalista claramente questionada, nem ela
explicitamente abraada); b) filiao esttica: o problema estti
co tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente fsico
tcrritorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabi
/11/ade em face da realidade: em princpio, grande, podendo ir
al1:m do semi-apriorismo, inclusive por romper com o objetivis1111> restritivo tpico da razo instrumental; t) grau de abertura
1u1ra com a participao popular: teoricamente, grande, mas a
,11nbigidade do discurso e a falta de um compromisso claro de
questionamento do modelo social capitalista conduz a uma ten1kncia de banalizao ou esvaziamento da participao, poten
tialmcnte recaindo na mera pseudoparticipao; g) atitude em
/ce do mercado: moderadamente crtica; h) referencial poltico
jdosjico: ao que tudo indica, na prtica, nada alm da defesa do
1 :stado de bem-estar nos marcos de um iderio social-democrata
ou "liberal de esquerda".
/J l'lanejamento rawlsiano: a) idia-fora central: justia social;
l>)fi.liao esttica: o problema esttico tende a ser desimportan
tc; e) escopo: no estriramente fsico-territorial; d) grau de inter
disciplinaridade: grande; e) permeabilidade em face da realida
de:: potencialmente, grande; t) grau de abertura para com a par
t,ripao popular: uma vez que a democracia direta no muito
v,ilorizada no mbito do modelo, a participao tender, prova
velmente, a limitar-se a uma pseudoparticipao; g) atitude em
fiice do mercado: h, aqui, boa margem para divergncias, mas a
expectativa no deve ser mais do que a de um criticismo modera
th i; h) referencial poltico-filosfico: idem no que refere atitude
tm face do mercado mas, ao que tudo indica, de acordo com o
que parece ser o referencial essencial do enfoque de Rawls, o

211

modelo buscado, na prtica, seria uma espcie de Estado de bem

estar aprimorado, nos marcos econmicos do capitalismo e nos
marcos polticos de uma variante social-democrtica.
8) Planejamento e gesto urbanos social-reformistas: a) idia
fora central: justia social; b)filiao esttica: o problema est
tico tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente fsico
territorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabi
ldade em face da realidade: potencialmente, grande, capaz de ir
alm do semi-apriorismo; f) grau de abertura para com a parti
cipao popular: h uma certa ambigidade a esse respeito, poi:;
o compromisso com um questionamento da democracia represen
tativa no claro e pressente-se uma certa tolerncia para com
formas de simples pseudoparticipao; g) atitude em face do
mercado: oscilando entre bastante crtica e moderadamente crti
ca; h) referencial poltico-filosfico: ao que parece, os adeptos do
enfoque transitaram, desde a segunda metade dos anos 80, un
defesa de alguma espcie de "socialismo democrtico", eventual
mente conquistvel mediante eleies e no por uma via revolu
cionria, para uma forma de social-democracia mais ou menos
"participativa", compatvel com o modelo social capitalista.
9) Planejamento e gesto urbanos autonomistas: a) Idia-fora
cemral: autonomia individual e coletiva; b) filiao esttica: o
problema esttico no propriamente secundrio mas, consoanlc
o princpio de autonomia, recusam-se receitas apriorsticas e
aceita-se a variabilidade de solues e preferncias (locais, regi o
nais etc.), deixando-se essa questo, como muitas outras, para a
alada decisria da prpria coletividade organizada; c) escopo:
no estritamente fsico-territorial; d) grau de interdisciplinarida
de: muito grande (a perspectiva , na verdade, a de uma crtica do
paradigma disciplinar); e) permeabilidade emface da realidade:
abordagem radicalmente reconstrntivista; f) grau de abertum
para com a participao popular: a legitimidade do planejamen
to e da gesto atrelada participao dos envolvidos nos mar
cos de uma igualdade efetiva de oportunidades de participao
nos processos decisrios ("parceria", "delegao de poder" e

212

"autogesto", segundo a escala de avaliao proposta neste

livro); g) atitude emface do mercado: fortemente crtica, nos
111arcos de uma crtica do modelo civilizatrio capitalista em
peral; h) referencial poltico-filosfico: sociedade autnoma (ins1 i tuies garantidoras de igualdade de acesso a processos de
lo111ada de deciso de interesse coletivo e estimuladoras de uma
1>ocializao capaz de produzir indivduos emancipados, cons
cientes e responsveis).