Acordão STF

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acrdo
Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 1 de 355
17/09/2015
PLENRIO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.650 DISTRITO FEDERAL

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
: MIN. LUIZ FUX

: CONSELHO
FEDERAL
DA
ORDEM
DOS
ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB
: MARCUS VINICIUS FURTADO COLHO E
OUTRO(A/S)
: PRESIDENTE DA REPBLICA
: CONGRESSO NACIONAL
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: SECRETARIA EXECUTIVA DO COMIT NACIONAL
DO MOVIMENTO DE COMBATE CORRUPO
ELEITORAL - SE-MCCE
: RAIMUNDO
CEZAR
BRITTO
ARAGO
E
OUTRO(A/S)
: PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES
UNIFICADO - PSTU
: BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E
OUTRO(A/S)
: CONFERNCIA NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL
- CNBB
: MARCELO LAVENRE MACHADO
: INSTITUTO DOS ADVOGADOS BRASILEIROS - IAB
: THIAGO BOTTINO DO AMARAL E OUTRO(A/S)
: INSTITUTO
DE
PESQUISA
DIREITOS
E
MOVIMENTOS SOCIAIS - IPDMS
: CLNICA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS DA
FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO - CLNICA UERJ
DIREITOS
: ALINE REZENDE PERES OSORIO E OUTRO(A/S)
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL.

MODELO NORMATIVO VIGENTE DE FINANCIAMENTO DE
CAMPANHAS ELEITORAIS. LEI DAS ELEIES, ARTS. 23, 1,
INCISOS I e II, 24 E 81, CAPUT E 1. LEI ORGNICA DOS
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 9741267.

Ementa e Acrdo
ADI 4650 / DF
PARTIDOS POLTICOS, ARTS. 31, 38, INCISO III, E 39, CAPUT E 5.
CRITRIOS DE DOAES PARA PESSOAS JURDICAS E
NATURAIS E PARA O USO DE RECURSOS PRPRIOS PELOS
CANDIDATOS. PRELIMINARES. IMPOSSIBILIDADE JURDICA
DO PEDIDO. REJEIO. PEDIDOS DE DECLARAO PARCIAL DE
INCONSTITUCIONALIDADE SEM REDUO DE TEXTO (ITENS
E.1.e E.2). SENTENA DE PERFIL ADITIVO (ITEM E.5). TCNICA DE
DECISO
AMPLAMENTE
UTILIZADA
POR
CORTES
CONSTITUCIONAIS. ATUAO NORMATIVA SUBSIDIRIA E
EXCEPCIONAL DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, SOMENTE
SE LEGITIMANDO EM CASO DE INERTIA DELIBERANDI DO
CONGRESSO NACIONAL PARA REGULAR A MATRIA APS O
TRANSCURSO DE PRAZO RAZOVEL (IN CASU, DE DEZOITO
MESES). INADEQUAO DA VIA ELEITA. IMPROCEDNCIA.
PRETENSES QUE VEICULAM ULTRAJE LEI FUNDAMENTAL
POR AO, E NO POR OMISSO. MRITO. OFENSA AOS
PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DEMOCRTICO E DA IGUALDADE
POLTICA. CUMULAO DE PEDIDOS DE ADI E DE ADI POR
OMISSO EM UMA NICA DEMANDA DE CONTROLE
CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. VIABILIDADE
PROCESSUAL.
PREMISSAS
TERICAS.
POSTURA
PARTICULARISTA E EXPANSIVA DA SUPREMA CORTE NA
SALVAGUARDA
DOS
PRESSUPOSTOS
DEMOCRTICOS.
SENSIBILIDADE DA MATRIA, AFETA QUE AO PROCESSO
POLTICO-ELEITORAL.
AUTOINTERESSE
DOS
AGENTES
POLTICOS. AUSNCIA DE MODELO CONSTITUCIONAL
CERRADO
DE
FINANCIAMENTO
DE
CAMPANHAS.
CONSTITUIO-MOLDURA.
NORMAS
FUNDAMENTAIS
LIMITADORAS
DA
DISCRICIONARIEDADE
LEGISLATIVA.
PRONUNCIAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL QUE
NO ENCERRA O DEBATE CONSTITUCIONAL EM SENTIDO
AMPLO. DILOGOS INSTITUCIONAIS. LTIMA PALAVRA
PROVISRIA. MRITO. DOAO POR PESSOAS JURDICAS.
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Ementa e Acrdo
ADI 4650 / DF
INCONSTITUCIONALIDADE DOS LIMITES PREVISTOS NA
LEGISLAO (2% DO FATURAMENTO BRUTO DO ANO
ANTERIOR ELEIO). VIOLAO AOS PRINCPIOS
DEMOCRTICO E DA IGUALDADE POLTICA. CAPTURA DO
PROCESSO
POLTICO
PELO
PODER
ECONMICO.
PLUTOCRATIZAO DO PRLIO ELEITORAL. LIMITES DE
DOAO POR NATURAIS E USO DE RECURSOS PRPRIOS
PELOS CANDIDATOS. COMPATIBILIDADE MATERIAL COM OS
CNONES DEMOCRTICO, REPUBLICANO E DA IGUALDADE
POLTICA. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.
1. A postura particularista do Supremo Tribunal Federal, no exerccio
da judicial review, medida que se impe nas hipteses de salvaguarda
das condies de funcionamento das instituies democrticas, de sorte
(i) a corrigir as patologias que desvirtuem o sistema representativo,
mxime quando obstruam as vias de expresso e os canais de
participao poltica, e (ii) a proteger os interesses e direitos dos grupos
polticos minoritrios, cujas demandas dificilmente encontram eco nas
deliberaes majoritrias.
2. O funcionamento do processo poltico-eleitoral, conquanto
matria deveras sensvel, impe uma postura mais expansiva e
particularista por parte do Supremo Tribunal Federal, em detrimento de
opes mais deferentes e formalistas, sobre as escolhas polticas exercidas
pelas maiorias no seio do Parlamento, instncia, por excelncia,
vocacionada tomada de deciso de primeira ordem sobre a matria.
3. A Constituio da Repblica, a despeito de no ter estabelecido
um modelo normativo pr-pronto e cerrado de financiamento de
campanhas, forneceu uma moldura que traa limites discricionariedade
legislativa, com a positivao de normas fundamentais (e.g., princpio
democrtico, o pluralismo poltico ou a isonomia poltica), que norteiam o
processo poltico, e que, desse modo, reduzem, em alguma extenso, o
espao de liberdade do legislador ordinrio na elaborao de critrios
para as doaes e contribuies a candidatos e partidos polticos.
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Ementa e Acrdo
ADI 4650 / DF
4. O hodierno marco terico dos dilogos constitucionais repudia a
adoo de concepes juriscntricas no campo da hermenutica
constitucional, na medida em que preconiza, descritiva e
normativamente, a inexistncia de instituio detentora do monoplio do
sentido e do alcance das disposies magnas, alm de atrair a gramtica
constitucional para outros fruns de discusso, que no as Cortes.
5. O desenho institucional erigido pelo constituinte de 1988, merc
de outorgar Suprema Corte a tarefa da guarda precpua da Lei
Fundamental, no erigiu um sistema de supremacia judicial em sentido
material (ou definitiva), de maneira que seus pronunciamentos judiciais
devem ser compreendidos como ltima palavra provisria, vinculando
formalmente as partes do processo e finalizando uma rodada deliberativa
acerca da temtica, sem, em consequncia, fossilizar o contedo
constitucional.
6. A formulao de um modelo constitucionalmente adequado de
financiamento de campanhas impe um pronunciamento da Corte
destinado a abrir os canais de dilogo com os demais atores polticos
(Poder Legislativo, Executivo e entidades da sociedade civil).
7. Os limites previstos pela legislao de regncia para a doao de
pessoas jurdicas para as campanhas eleitorais se afigura assaz
insuficiente a coibir, ou, ao menos, amainar, a captura do poltico pelo
poder econmico, de maneira a criar indesejada plutocratizao do
processo poltico.
8. O princpio da liberdade de expresso assume, no aspecto poltico,
uma dimenso instrumental ou acessria, no sentido de estimular a
ampliao do debate pblico, de sorte a permitir que os indivduos
tomem contato com diferentes plataformas e projetos polticos.
9. A doao por pessoas jurdicas a campanhas eleitorais, antes de
refletir eventuais preferncias polticas, denota um agir estratgico destes
grandes doadores, no af de estreitar suas relaes com o poder pblico,
em pactos, muitas vezes, desprovidos de esprito republicano.
10. O telos subjacente ao art. 24, da Lei das Eleies, que elenca um
rol de entidades da sociedade civil que esto proibidas de financiarem
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Ementa e Acrdo
ADI 4650 / DF
campanhas eleitorais, destina-se a bloquear a formao de relaes e
alianas promscuas e no republicanas entre aludidas instituies e o
Poder Pblico, de maneira que a no extenso desses mesmos critrios s
demais pessoas jurdicas evidencia desequiparao desprovida de
qualquer fundamento constitucional idneo.
11. Os critrios normativos vigentes relativos doao a campanhas
eleitorais feitas por pessoas naturais, bem como o uso prprio de recursos
pelos prprios candidatos, no vulneram os princpios fundamentais
democrtico, republicano e da igualdade poltica.
12. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ostenta
legitimidade ad causam universal para deflagrar o processo de controle
concentrado de constitucionalidade, ex vi do art. 103, VII, da Constituio
da Repblica, prescindindo, assim, da demonstrao de pertinncia
temtica para com o contedo material do ato normativo impugnado.
13. As disposies normativas adversadas constantes das Leis n
9.096/95 e n 9.504/97 revelam-se aptas a figurar como objeto no controle
concentrado de constitucionalidade, porquanto primrias, gerais,
autnomas e abstratas.
14. A possibilidade jurdica do pedido, a despeito das dificuldades
tericas de pertinncia tcnica (i.e., a natureza de exame que ela envolve
se confunde, na maior parte das vezes, com o prprio mrito da
pretenso) requer apenas que a pretenso deduzida pelo autor no seja
expressamente vedada pela ordem jurdica. Consectariamente, um pedido
juridicamente impossvel uma postulao categoricamente vedada pela
ordem jurdica. (ARAGO, Egas Dirceu Moniz de. Comentrios ao Cdigo
de Processo Civil. 10 ed. Rio de Janeiro: Forense, p. 394).
15. In casu,
a) Os pedidos constantes dos itens e.1 e e.2, primeira parte,
objetivam apenas e to somente que o Tribunal se limite a retirar do
mbito de incidncia das normas impugnadas a aplicao reputada como
inconstitucional, sem, com isso, proceder alterao de seu programa
normativo.
b) Trata-se, a toda evidncia, de pedido de declarao de
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Ementa e Acrdo
ADI 4650 / DF
inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, cuja existncia e
possibilidade so reconhecidas pela dogmtica constitucional brasileira,
pela prpria legislao de regncia das aes diretas (art. 28, nico, Lei
n 9.868/99) e, ainda, pela prxis deste Supremo Tribunal Federal (ver, por
todos, ADI n 491/AM, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ
25.10.1991).
c) Destarte, os pedidos constantes dos itens e.1 e e.2 so comuns
e naturais em qualquer processo de controle abstrato de
constitucionalidade, razo por que a exordial no veicula qualquer
pretenso expressamente vedada pela ordem jurdica.
d) O pedido aduzido no item e.5 no revela qualquer
impossibilidade que nos autorize a, de plano, reconhecer sua
inviabilidade, mxime porque o Requerente simplesmente postula que a
Corte profira uma sentena aditiva de princpio ou sentena-delegao,
tcnica de deciso comumente empregada em Cortes Constitucionais
algures, notadamente a italiana, de ordem a instar o legislador a
disciplinar a matria, bem assim a delinear, concomitantemente,
diretrizes que devem ser por ele observadas quando da elaborao da
norma, exsurgindo como mtodo decisrio necessrio em casos em que o
debate travado nos limites do direito posto e do direito a ser criado.
16. Ademais, a atuao normativa do Tribunal Superior Eleitoral
seria apenas subsidiria e excepcional, somente se legitimando em caso de
inertia deliberandi do Congresso Nacional para regular a matria aps o
transcurso de prazo razovel (in casu, de dezoito meses), incapaz, bem
por isso, de afastar a prerrogativa de o Parlamento, quando e se quisesse,
instituir uma nova disciplina de financiamento de campanhas, em razo
de a temtica encerrar uma preferncia de lei.
17. A preliminar de inadequao da via eleita no merece acolhida,
visto que todas as impugnaes veiculadas pelo Requerente (i.e.,
autorizao por doaes por pessoas jurdicas ou fixao de limites s
doaes por pessoas naturais) evidenciam que o ultraje Lei
Fundamental comissivo, e no omissivo.
18. A cumulao simples de pedidos tpicos de ADI e de ADI por
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Ementa e Acrdo
ADI 4650 / DF
omisso processualmente cabvel em uma nica demanda de controle
concentrado de constitucionalidade, desde que satisfeitos os requisitos
previstos na legislao processual civil (CPC, art. 292).
19. Ao direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente
procedente para assentar apenas e to somente a inconstitucionalidade
parcial sem reduo de texto do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que
autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas jurdicas a
partidos polticos, e pela declarao de inconstitucionalidade das
expresses ou pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso III, e e
jurdicas, inserta no art. 39, caput e 5, todos os preceitos da Lei n
9.096/95.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, sob a Presidncia do
Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, na conformidade da ata de
julgamento e das notas taquigrficas, por maioria e nos termos do voto do
Ministro Relator, em julgar procedente em parte o pedido formulado na
ao direta para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos legais
que autorizavam as contribuies de pessoas jurdicas s campanhas
eleitorais, vencidos, em menor extenso, os Ministros Teori Zavascki,
Celso de Mello e Gilmar Mendes, que davam interpretao conforme, nos
termos do voto ora reajustado do Ministro Teori Zavascki. O Tribunal
rejeitou a modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade
por no ter alcanado o nmero de votos exigido pelo art. 27 da Lei
9.868/99, e, consequentemente, a deciso aplica-se s eleies de 2016 e
seguintes, a partir da Sesso de Julgamento, independentemente da
publicao do acrdo. Com relao s pessoas fsicas, as contribuies
ficam reguladas pela lei em vigor.
Braslia, 17 de setembro de 2015.
LUIZ FUX - RELATOR
Documento assinado digitalmente
7

Relatrio

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
: MIN. LUIZ FUX

: CONSELHO
FEDERAL
DA
ORDEM
DOS
: OSWALDO PINHEIRO RIBEIRO JNIOR E
OUTRO(A/S)
ELEITORAL - SE-MCCE
: RAIMUNDO
CEZAR
BRITTO
ARAGO
E
OUTRO(A/S)
UNIFICADO - PSTU
OUTRO(A/S)
- CNBB
: INSTITUTO
DE
PESQUISA
DIREITOS
E
DIREITOS
RE LAT RI O
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): O Conselho Federal da

Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB ajuza a presente ao direta
de inconstitucionalidade, aparelhada com pedido liminar, em face dos

Relatrio
ADI 4650 / DF
artigos 23, 1, incisos I e II; 24; e 81, caput e 1, da Lei n 9.504/97 (Lei
das Eleies), e dos artigos 31; 38, inciso III; 39, caput e 5, da Lei n
9.096/95 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos).
A presente ao direta originou-se de representao dirigida
Presidncia do Conselho Federal da OAB pelo Conselheiro Federal
Cludio Pereira de Souza Neto e pelo professor Daniel Sarmento, cujas
razes foram integralmente endossadas. Nesta ADI, o Requerente postula
(a) seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem reduo
de texto, do art. 24 da Lei 9.504/97, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a campanhas
eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do Pargrafo nico do
mesmo dispositivo, e do art. 81, caput e 1 do referido diploma legal,
atribuindo-se, em todos os casos, eficcia ex nunc deciso; (grifouse)
(b) seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem reduo
de texto, do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas jurdicas a
partidos polticos; e a inconstitucionalidade das expresses ou
pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso III, da mesma lei, e e
jurdicas, inserida no art. 39, caput e 5 do citado diploma legal,
atribuindo-se, em todos os casos, eficcia ex nunc deciso; (grifouse)
(c) seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia
de nulidade, do art. 23, 1, incisos I e II, da Lei 9.504/97,
autorizando-se que tais preceitos mantenham a eficcia por
mais 24 meses, a fim de se evitar a criao de uma lacuna
jurdica ameaadora na disciplina do limite s doaes de
campanha realizadas por pessoas naturais e ao uso de recursos
prprios pelos candidatos nessas campanhas;
(d) seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia de
nulidade, do art. 39, 5, da Lei 9.096/95 - com exceo da expresso
e jurdicas, contemplada no pedido b, supra - autorizando-se que
tal preceito mantenha a eficcia por at 24 meses, a fim de se evitar a
criao de uma lacuna jurdica ameaadora na disciplina do limite
2

Relatrio
ADI 4650 / DF
s doaes a partido poltico realizadas por pessoas naturais;
(e) seja instado o Congresso Nacional a editar legislao que
estabelea (1) limite per capita uniforme para doaes a campanha
eleitoral ou a partido por pessoa natural, em patamar baixo o
suficiente para no comprometer excessivamente a igualdade nas
eleies, bem como (2) limite, com as mesmas caractersticas, para o
uso de recursos prprios pelos candidatos em campanha eleitoral, no
prazo de 18 meses, sob pena de, em no o fazendo, atribuir-se ao
Tribunal Superior Eleitoral a competncia para regular
provisoriamente tal questo.
Para melhor compreenso da pretenso veiculada, transcrevo o teor

dos dispositivos impugnados:
Lei. 9.096/95:
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente,
sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou
estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, procedente de:
I- entidades ou governos estrangeiros;
II- autoridades ou rgos pblicos, ressalvadas as
dotaes referidas no art. 38;
III- autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de
servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes
institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram
rgo ou autoridades governamentais;
IV- entidade de classe ou sindical.
Art. 38. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos
Partidos Polticos (Fundo Partidrio) constitudo por:
........
III- doaes de pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por
intermdio de depsitos bancrios diretamente na conta do
Fundo Partidrio
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico
pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para constituio
de seus fundos.
3

Relatrio
ADI 4650 / DF
....
5. Em ano eleitoral, os partidos polticos podero aplicar ou
distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros recebidos de
pessoas fsicas ou jurdicas, observando-se o disposto no Pargrafo 1
do art. 23, no art. 24 e no Pargrafo 1 do art. 81 da Lei n 9.504, de
30 de setembro de 1997, e os critrios definidos pelos respectivos
rgos de direo e pelas normas estatutrias.
Lei 9.504/97:
Art. 23. As pessoas fsicas podero fazer doaes em dinheiro ou
estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o
disposto nesta lei:
1. As doaes e contribuies de que trata este artigo
ficam limitadas:
I - no caso de pessoa fsica, a dez por cento dos
rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio.
II - no caso de candidato que utilize recursos prprios, ao
valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma
da lei.
Art. 24. vedado a partido e candidato, receber direta ou
indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive
por meio de publicidade de qualquer espcie, de:
I entidade ou governo estrangeiro;
II - rgo da administrao pblica direta ou indireta ou
fundao mantida com recursos provenientes do Poder Pblico;
III - concessionrio ou permissionrio de servio pblico;
IV - entidade de direito privado que receba, na condio
de beneficiria, contribuio compulsria em virtude de
disposio legal;
V - entidade de utilidade pblica;
VI - entidade de classe ou sindical;
VII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba
recursos do exterior;
VIII - entidades beneficentes ou religiosas;
IX - entidades esportivas;
X - organizaes no-governamentais que recebam
4

Relatrio
ADI 4650 / DF
recursos pblicos;
XI organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
Pargrafo nico. No se incluem nas vedaes de que trata
este artigo as cooperativas cujos cooperados no sejam
concessionrios ou permissionrios de servios pblicos, desde
que no estejam sendo beneficiadas com recursos pblicos,
observado o disposto no art. 81.
Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para
campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do registro dos comits
financeiros dos partidos ou coligaes.
1 As doaes e contribuies de que trata este artigo
ficam limitadas a dois por cento do faturamento bruto do ano
anterior eleio.
Em amparo de sua pretenso, noticia o Conselho Federal, em erudita

e alentada pea vestibular, que a atual disciplina normativa de
financiamento das campanhas eleitorais maximiza os vcios da dinmica
do processo eleitoral, mxime porque gera uma intolervel dependncia
da poltica em relao ao poder econmico. Tal modelo criaria tambm
uma assimetria entre seus participantes, de vez que exclui ipso facto
cidados que no disponham de recursos para disputar em igualdade de
condies com aqueles que injetem em suas campanhas vultosas quantias
financeiras, seja por conta prpria, seja por captao de doadores.
Diante desse quadro, articula que o modelo vigente de
financiamento de campanhas eleitorais vulnera (i) o princpio da
isonomia (CRFB/88, art. 5, caput, e art. 14), (ii) o princpio democrtico
(CRFB/88, art. 1, caput e nico, art. 14, art. 60, 4, II), (iii) o princpio
republicano (CRFB/88, art. 1, caput) e (iv) ao princpio da
proporcionalidade, em sua dimenso de vedao proteo insuficiente
(Untermassverbot). Explicito, na sequncia, as principais alegaes do
Requerente.
Segundo o Conselho Federal da OAB, os critrios adotados pelo
legislador para o financiamento de campanhas ofendem o princpio da
5

Relatrio
ADI 4650 / DF
isonomia (CRFB/88, art. 5, caput, e art. 14), por exacerbar, ao invs de
corrigir, as desigualdades polticas e sociais existentes, ao permitir que os ricos,
por si ou pelas empresas que controlam, tenham uma possibilidade muito maior
de influrem nos resultados eleitorais e, por consequncia, nas deliberaes
coletivas e polticas pblicas.
Assevera que, quando examinado sob a tica do cidado-eleitor, as
regras de financiamento de campanhas privilegiam os que tm mais
recursos econmicos, em detrimento dos que no os possuem, na medida em que
se fortalece o poder poltico dos primeiros, em detrimento dos segundos. Por
outro lado, sob a tica do cidado-candidato, alega que [se] favorece
indevidamente queles mais ricos - que podem financiar as prprias campanhas,
sem limites bem como aqueles que tm mais conexes com o poder econmico,
ou que adotam posies convergentes com a sua agenda poltica.
Articula, ainda, quanto doao por pessoas naturais, que o critrio
adotado pelo legislador para limitar o valor das doaes absolutamente
desarrazoado, no guardando qualquer correlao lgica com a finalidade
perseguida pela instituio do limite, que a reduo da influncia do poder
econmico sobre as eleies. Ademais, assinala que a regra em anlise cria
uma distino entre cidados com base em critrio arbitrrio e injustificvel,
considerado o ambiente de que se trata. E conclui, no ponto, para assentar que
o legislador (...) imps uma inaceitvel discriminao jurdica, pois proibiu um
indivduo mais pobre de doar a mesma importncia que o mais abastado, mesmo
se dispuser dos recursos.
Alm disso, a pea vestibular destaca que as normas impugnadas
atentam contra o princpio democrtico, previsto em inmeras
disposies constitucionais (CRFB/88, art. 1, caput e nico, art. 14 e art.
60, 4, II), na medida em que infunde elementos fortemente plutocrticos na
nossa jovem democracia, ao converter o dinheiro no grande eleitor. Nas
palavras do Requerente, [o princpio democrtico] no se compatibiliza
com a disciplina legal da atividade poltica que tenha o efeito de atribuir um
6

Relatrio
ADI 4650 / DF
poder muito maior a alguns cidados em detrimento de outros, que seria
justamente o resultado da incidncia das normas atacadas. Nesse sentido,
sustenta que o funcionamento da democracia pressupe que se estabeleam
instrumentos que, na medida do possvel, imponham uma prudente distncia
entre o poder poltico e o dinheiro, tendo em vista a tendncia natural deste
ltimo de se infiltrar sobre os demais subsistemas sociais, dominando-os.
Argui tambm violao ao princpio da igualdade de chances,
corolrio do postulado democrtico, porquanto fortalece[m] aqueles que
tm mais acesso ao poder econmico, seja pelas bandeiras polticas que
sustentam, seja pela sua participao no governo de ocasio.
Afirma que a legislao eleitoral conferiu primazia aos interesses do
capital em detrimento de interesses da sociedade civil organizada. Em
suas palavras, enquanto entidades de classe, entidades sindicais e a maior
parte das instituies que compem o chamado 3 setor no podem fazer tais
doaes, ditas contribuies so passveis para a absoluta maioria das empresas
privadas que perseguem finalidade lucrativa. E finaliza que esta injustificvel
discriminao tende a favorecer, no espao poltico, determinados interesses
economicamente hegemnicos em detrimento de outros contra-hegemnicos, o
que se no se compadece com a neutralidade poltica que deveria caracterizar a
legislao eleitoral.
Quanto violao ao princpio republicano, o Requerente alega que
o sistema de financiamento de campanhas fomenta prticas anti-republicanas ao
invs de combat-las, uma vez que, ante a comprovada dependncia do
poder econmico para a obteno do sucesso na competio eleitoral, os
polticos tenderiam a favorecer os interesses de seus financiadores tanto
no em suas funes polticas (e.g., elaborao de leis) quanto no uso
mquina administrativa (e.g., execuo do oramento, licitaes, contratos
pblicos).
O Conselho Federal da OAB aponta, ainda, que as normas
7

Relatrio
ADI 4650 / DF
impugnadas ultrajam o princpio da proporcionalidade, em sua faceta de
proibio de proteo insuficiente (Untermassverbot), de vez que, em
suas palavras, no protegem de maneira suficiente a igualdade, a democracia e
o princpio republicano. Afirma que, sob a perspectiva dos interesses
constitucionais em conflito, o que se perde por fora desta deficincia em proteo
estatal no minimamente compensado pelas vantagens obtidas em razo da
tutela insuficiente. Defende, assim, que a restrio liberdade econmica
das pessoas jurdicas que resultaria da vedao s suas doaes a campanha
eleitoral ou a partido poltico seria muito reduzida, de vez que no envolveria
qualquer limitao ao uso dos recursos destas entidades para o desempenho das
suas atividades negociais ou institucionais, mas to-somente para o
financiamento, direto ou indireto, das campanhas eleitorais.
Por outro lado, sustenta que a legislao de vigncia, ao no
estabelecer um limite igualitrio, mas, diversamente, fundado apenas no
critrio de renda, tambm no tutela de forma suficiente os princpios da
isonomia, democrtico e republicano. Da que, a seu juzo, a limitao s
doaes impostas s pessoas naturais que no vede ditas contribuies, mas
imponha teto igualitrio ao seu valor, no se afigura restrio excessiva ao direito
participao poltica, uma vez que este, como acima destacado, deve ser
concebido em termos tambm igualitrios, pela sua prpria natureza.
Em 06.09.2011, determinei a aplicao do rito previsto no art. 12 da
Lei n 9.868/99, visando ao julgamento definitivo do mrito da presente
ao direta pelo Plenrio da Suprema Corte.
A Presidncia da Repblica apresentou suas informaes, por
intermdio da Consultoria-Geral do Ministrio da Justia e da
Consultoria-Geral da Unio, defendendo a constitucionalidade das
disposies impugnadas. No parecer encaminhado pela ConsultoriaGeral do Ministrio da Justia, a Presidncia da Repblica sustenta a
impossibilidade de alijar as pessoas jurdicas do processo poltico, na
medida em que so um segmento da sociedade e constituem a organizao dos
8

Relatrio
ADI 4650 / DF
fatores de produo dessa mesma sociedade. Afirma que a possibilidade de
pessoas jurdicas financiarem campanhas eleitorais por si s, no se configura em
critrio de desequilbrio, respeitadas as disposies legais no que concerne a
limites mximos para os montantes dos aportes privados e qualidade do
financiador. Articula, na sequncia, que constitui a possibilidade de aporte
privado s campanhas garantia de pluralismo partidrio, na medida em que evita
pode evitar [sic] uma hegemonia entre os partidos dominantes e de maiores
representaes sobre os de menores adeptos. Pontua, por fim, que a discusso
deve gravitar em torno dos mecanismos de controle e de transparncia,
visto que, a seu sentir, as normas, por melhores que sejam, se tornaro letra
morta e as relaes entre dinheiro e poltica se desdobraro por canais paralelos,
margem de todo controle. A seu turno, o parecer desenvolvido pela
Consultoria-Geral da Unio endossa essas razes e reitera os termos da
CGMJ.
Em sede de informaes, a Presidncia da Cmara dos Deputados
manifestou-se pela constitucionalidade, formal e material, do complexo
normativo relativo ao financiamento de campanhas. Afirma, sob o prisma
formal, que todas as disposies impugnadas nesta ao direta foram
processadas dentro dos estritos tramites constitucionais e regimentais inerentes
espcie. Sob o aspecto material, aduz que a deciso sobre o formato do
financiamento das campanhas eleitorais no dado pronto e acabado contido na
norma constitucional, extravel pelo hermeneuta habilidoso, mas, ao revs, se
trata de uma deciso poltica do Congresso Nacional.
Articula tambm ser incabvel a pretenso deduzida pelo Arguente,
no sentido de instar o Congresso a editar uma lei estabelecendo limite per
capita uniforme para doaes a campanhas eleitorais ou a partidos
polticos por pessoa natural ou por candidatos em campanha, fixando
prazo de 18 (dezoito) meses para que tal providncia seja levada a efeito,
sob pena de transferir ao Tribunal Superior Eleitoral a prerrogativa de
editar tal norma. Isso porque, consoante alega, no h que se falar, na
hiptese, em inconstitucionalidade da norma ou em norma em processo de
9

Relatrio
ADI 4650 / DF
inconstitucionalizao. Alm disso, advoga que, se obrigatrio o
financiamento privado por pessoas fsicas, todas as propostas que sustentam o
financiamento pblico exclusivo de campanha, por exemplo, violariam a
Constituio (ainda que exclussem as pessoas jurdicas do rol de doadores). Ao
final, adverte que, se o uso ao Apelo ao Legislador nas circunstncias postas
j se mostra bastante questionvel, mais imprprio ainda seria atribuir ao TSE a
responsabilidade por proferir uma espcie de sentena aditiva (em substituio ao
Supremo Tribunal Federal) em matria que claramente extrapola seu poder
regulamentar.
Por sua vez, a Presidncia do Senado Federal, em parecer confiado
sua advocacia, tambm propugnou pela constitucionalidade das normas
legais adversadas. A despeito de reconhecer a inadequao do atual
modelo doaes e contribuies a campanhas eleitorais e partidos
polticos, refuta as ofensas apontadas pelo Requerente. Em suas palavras,
as razes apresentadas [i.e., violao ao princpio democrtico,
republicano, da isonomia e da proporcionalidade, em sua dimenso de
proibio de proteo insuficiente] so efetivamente verdadeiras,
constituindo-se em evidncias prima facie da inadequao do regramento atual
em face s expectativas da populao e aos objetivos do processo eleitoral.
Contudo, no h como dizer que existem as violaes aos princpios
descrita [sic] acima, principalmente porque o sistema atual prev
diversos mecanismos para equilibrar a disputa eleitoral, como a
fiscalizao das contas, o limite de gastos de campanha, a distribuio de recursos
pblicos, para todos os partidos e candidatos etc. (grifos no original).
Prossegue para assentar que o desejo de um novo sistema no pode servir de
base para considerar o antigo como inconstitucional, destacando que o
Poder Legislativo o ambiente propcio e constitucionalmente adequado para a
escolha e delimitao de um novo modelo de financiamento de atividades
partidrias e de campanhas eleitorais. Nesse sentido, menciona a existncia
de inmeros projetos de lei e de Comisses, tanto na Cmara dos
Deputados quanto no Senado Federal, para tratar da temtica e,
consequentemente, formular um novo regime de financiamento.
10

Relatrio
ADI 4650 / DF
Em cumprimento ao art. 103, 3, da Constituio da Repblica, o

Advogado-Geral da Unio, na qualidade de defensor legis, pronunciouse, preliminarmente, pelo conhecimento parcial da presente ao direta.
No mrito, pugnou pela improcedncia dos pedidos deduzidos. Eis a
ementa de sua manifestao:
Eleitoral. Artigos 23, 1, incisos I e II; 24; e 81, caput e
1, da Lei n 9.504/97, e artigos 31; 38, inciso III; e 39, caput e
5, da Lei n 9.096/95. Doaes por pessoas jurdicas para
campanhas eleitorais e partidos polticos. Fixao de limites
para as doaes efetuadas por pessoas fsicas e para a utilizao
de recursos prprios em campanhas polticas. Preliminar.
Impossibilidade jurdica de parte dos pedidos veiculados na
inicial e parcial inadequao da via eleita. Mrito. Inexistncia
de afronta aos princpios democrtico, republicano, da
igualdade e da proporcionalidade. Os dispositivos impugnados
atendem ao conceito amplo de cidadania e de pluralismo
poltico. Manifestao pelo no conhecimento parcial da ao
direta e, no mrito, pela improcedncia do pedido.
Preliminarmente, pugnou o AGU pelo no-conhecimento parcial da

ao direta, especificamente quanto aos pedidos veiculados nos itens
e.1, e.2 e e.5 da pea vestibular, de vez que so (i) juridicamente
impossveis, por contrariarem o princpio da separao de Poderes (artigo 2 da
Carta poltica); e (ii) inadequados para a via eleita, pois no se coadunam com o
objeto prprio ao direta de inconstitucionalidade. No tocante
incompatibilidade com o princpio da separao de poderes, alega que os
itens referidos pretendem que esse Supremo Tribunal Federal instaure nova
disciplina sobre o tema versado pelas normas atacadas, bem como imponha ao
Poder Legislativo o dever de alterar a legislao vigente, razo por que
seriam juridicamente impossveis. Assevera, por outro lado, a inadequao
da via eleita, na medida em que se verifica cumula[o], em um s
processo, [de] pedidos de ao direta de inconstitucionalidade e de ao direta de
inconstitucionalidade por omisso. Colhe-se de seu pronunciamento que,
11

Relatrio
ADI 4650 / DF
(...) ainda que a lacuna legislativa suposta pelo requerente venha a se formar a
partir de eventual procedncia dos demais pedidos por ele
veiculados na
presente ao direta - o que se admite por mera hiptese -, no se afigura vivel o
exame do pleito de declarao de inconstitucionalidade por omisso, constante do
referido item "e.5". Admitir essa hiptese corresponderia a permitir que essa
Suprema Corte declarasse a invalidade de determinado diploma normativo e, ato
contnuo, reconhecesse a existncia de mora legislativa sobre a matria que, at
ento, era regularmente disciplinada por ele.
No mrito, afirma inexistir fundamento constitucional que interdite
as pessoas jurdicas de atuar[em] de forma participativa em algum modelos e
financiamento de campanhas polticas, atravs de doaes legalmente
contabilizadas. Nesse sentido, aduz que a Constituio Federal de 1988 no
traz um modelo previamente estabelecido para o financiamento das campanhas
eleitorais, de maneira que incumbe ao legislador a escolha por um deles,
mediante edio de lei especfica sobre a matria. Pelas mesmas razes,
pontua que a utilizao de recursos prprios pelos candidatos para
financiar suas campanhas, antes de violar a Lei Maior, homenageia os
princpios da liberdade de participao poltica, da cidadania e do pluralismo
poltico.
Defende, ainda, que a fixao de percentual sobre os rendimentos
auferidos no ano anterior eleio como critrio para limitar as doaes feitas por
pessoas fsicas a partidos e campanhas eleitorais no revela qualquer
inconstitucionalidade por afronta aos postulados da isonomia e da
proporcionalidade, porquanto [se] trata de opo poltica exercida pelo Poder
Legislativo no mbito de sua atuao discricionria, cuja deciso, por no ser
incompatvel com qualquer disposio constitucional, no pode ser simplesmente
substituda pelo critrio sugerido pelo requerente. Prossegue afirmando que
a mera alegao do autor de que a fixao de um limite absoluto para as doaes
constituiria uma opo poltica melhor do que a adotada pelos dispositivos
atacados no implica a inconstitucionalidade destes, que, como dito, foram
editados pelo legislador dentro das possibilidades de sentido dos princpios
12

Relatrio
ADI 4650 / DF
constitucionais que regem a matria.
O Ministrio Pblico Federal, em seu parecer, opinou pela
procedncia dos pedidos veiculados na exordial da ao direta. O
pronunciamento ministerial restou assim ementado:
Ao Direta de Inconstitucionalidade. Artigos 23, 1,
incisos I e II; 24; e 81, caput e 1, da Lei n 9.504/97. Artigos
31;38, inciso III; e 39, caput e 5, da Lei n 9.096/95.
Financiamento por pessoas jurdicas e limitao s doaes por
pessoas fsicas a partidos polticos e campanhas eleitorais.
Utilizao de recursos prprios por candidatos no limite de
gastos fixado por seus partidos. Preliminares de
impossibilidade jurdica de parte dos pedidos e inadequao da
via eleita. Descaracterizao. Fungibilidade entre a ADI e ADO.
Mrito. Violao aos princpios constitucionais da cidadania,
democracia, Repblica, igualdade, pluralismo poltico e
proporcionalidade (proibio de proteo deficiente). Parecer
pela procedncia do pedido.
Prossigo no relato para informar que, tendo em vista o carter

interdisciplinar da temtica versada nesta ao direta, que ultrapassa os
limites dos subsistemas poltico, econmicos e social, convoquei
Audincia Pblica, na forma do art. 9, 1, da Lei n 9.868/99, colhendo
opinio de especialistas (e.g., cientistas polticos, juristas, membros da
classe poltica) e de entidades representativas da sociedade civil no af de
subsidiar a Corte ao melhor deslinde da controvrsia.
A referida Audincia Pblica foi realizada nos dias 17 e 24 de julho
do corrente ano, contando com a participao de 30 expositores, de onde
se extraram valiosas informaes empricas que permitiram identificar,
com maior nitidez, as consequncias concretas da incidncia do modelo
vigente de financiamento de campanhas sobre a democracia brasileira,
alm de auscultar o sentimento de parte da sociedade civil organizada
13

Relatrio
ADI 4650 / DF
sobre a temtica.
Aps, a Procuradoria-Geral da Repblica emitiu parecer acerca dos
pontos debatidos na Audincia Pblica, corroborando as razes
expendidas anteriormente e, por fim, requerendo a procedncia dos
pedidos.
Na sequncia, admiti, na qualidade de amici curiae, o ingresso da
Secretaria Executiva do Comit Nacional do Movimento de Combate
Corrupo Eleitoral SE-MCCE, do Partido Socialista dos Trabalhadores
Unificados PSTU, da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNBB, do Instituto dos Advogados Brasileiros IAB e, em petio
conjunta, da Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro CLNICA UERJ DIREITOS
e do Instituto de Pesquisa Direitos e Movimentos Sociais IPDMS .
o relatrio, cuja cpia dever ser encaminhada aos Ministros deste
Supremo Tribunal Federal, na forma da lei (art. 9, caput, da Lei n
9.868/99).
14

Explicao
11/12/2013
PLENRIO
EXPLICAO
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Eminente Advogado-Geral da Unio, Vossa Excelncia me desculpe, mas
eu gostaria de fazer-lhe uma indagao. Parece-me que Vossa Excelncia
se encaminha na direo de sustentar que h uma diferenciao natural,
inata entre categorias de cidados, quando se trata do exerccio dos
direitos polticos, porque disso que ns estamos tratando aqui.
O SENHOR LUS INCIO LUCENA ADAMS (ADVOGADOGERAL DA UNIO) - Sim.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Eu assim compreendi. Esclarea-me, por favor. essa a...
O SENHOR LUS INCIO LUCENA ADAMS (ADVOGADOGERAL DA UNIO) - Sim, no que ns tratamos do financiamento de
campanha, que um direito de financiamento. A Constituio limita
constitucionalmente o financiamento aos Estados estrangeiros e s
organizaes estrangeiras.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Mas a Constituio no permite que determinados indivduos possam se
beneficiar de financiamento eleitoral arrojado, por parte de empresas, ao
passo que a grande maioria dos eventuais candidatos no gozam dessa
ajuda substantiva, digamos assim. Parece-me que este o debate: saber se
a empresa pode participar do debate poltico, como se cidado fosse,
financiando partidos e escolhendo, a partir de critrios que ns no
conhecemos, aqueles para os quais ela daro contribuio. Esse o debate
essencial, parece-me.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Senhor
Presidente, pela ordem, apenas para permitir que o Advogado da Unio
prossiga na sua belssima sustentao. H trs enfoques: o primeiro,
relativo ao financiamento de campanha por pessoa jurdica; o segundo,

Explicao
ADI 4650 / DF
que faz crer o eminente Advogado da Unio, que faz parte do jogo
poltico que algumas pessoas possam contribuir mais do que as outras,
pela sua prpria capacidade; e, por fim, ainda haveria o debate do
financiamento pelo prprio candidato. Ento, so basicamente trs
enfoques. E tenho a impresso de que foi nesse segundo ponto que Sua
Excelncia afirmou que faria parte do jogo poltico que as pessoas que
tm mais capacidade possam financiar mais. Talvez tenha sido esse o
esclarecimento que estou dando, em nome do Advogado da Unio, para
permitir que ele prossiga na sua ....
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Mas, como Vossa Excelncia mesmo acaba de esclarecer, o debate no se
limita aqui a esta questo: de saber se o indivduo pode, ele prprio, tirar
do seu prprio bolso e exercer a sua liberdade de financiar-se. A questo
crucial saber se pessoas jurdicas voltadas produo econmica
podem faz-lo em igualdade de condies com o cidado.
Esse me parece um aspecto importante do debate.
2

Voto - MIN. LUIZ FUX
11/12/2013
PLENRIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Inicio meu voto tecendo

breves consideraes sobre a controvrsia debatida nesta ao direta
relativa ao financiamento de campanhas e sua conexo com a reforma
estrutural mais importante (ainda) a ser formulada neste pas: a Poltica.
Desde a promulgao da Carta cidado de 1988, o pas talvez viva o
seu momento de maior estabilidade institucional. Viu-se no apenas a
consolidao de estabilizao da economia com o fim da hiperinflao,
mas tambm a melhoria dos indicadores sociais e a reduo das
desigualdades regionais. Tais avanos, embora inquestionveis e dignos
de aplausos, no eliminam algumas patologias crnicas ainda
entranhadas na democracia brasileira. E a correo desses desvios e
disfunes perpassa necessariamente por uma urgente Reforma Poltica.
De fato, no incomum ouvir que houve um descolamento entre a
classe poltica e a sociedade civil. Existe verdadeiramente uma crise de
representatividade no pas, colocando em lados opostos os cidados, que
a cada dia se tornam mais cticos em relao aos agentes eleitos, e os
membros da classe poltica, que, no raro, privilegiam interesses
particulares em detrimento do interesse pblico. E tal distanciamento
compromete, com o passar do tempo, o adequado funcionamento das
instituies.
Enquanto governo do povo, pelo povo e para o povo, a democracia no
pode prescindir de uma atividade poltica intensa e preocupada com
tutela dos valores republicanos. preciso, assim, construir uma relao
sinrgica entre os representantes do povo e a sociedade civil, resgatando,

ADI 4650 / DF
neste particular, a confiana e a credibilidade da populao em geral no
sistema poltico.
Ciente desse desafio, um dos pontos centrais da Reforma Poltica
precisamente o do financiamento de campanhas eleitorais. Nos ltimos
anos, verificou-se uma crescente influncia do poder econmico sobre o
processo poltico, como decorrncia do aumento nos gastos de candidatos
e de partidos polticos durante a competio eleitoral. De acordo com
informaes apresentadas na Audincia Pblica, nas eleies de 2002, os
candidatos gastaram, no total, R$ 798 milhes, ao passo que em 2012, dez
anos depois, os valores arrecadados superaram R$ 4,5 bilhes, um
aumento de 471%. Para que se tenha uma magnitude desse crescimento,
basta compar-lo com outros indicadores importantes. No mesmo
perodo, o PIB brasileiro cresceu 41%, a inflao acumulada foi de 78%.
No h justificativa razovel para essa expanso volumosa dos gastos
com campanhas.
Na mesma Audincia, o expositor e professor Geraldo Tadeu
demonstrou que o gasto per capita nas campanhas eleitorais no Brasil
bastante superior aos da Frana, da Alemanha e do Reino Unido. No
Brasil, essa cifra atinge o montante de $10,93, enquanto que na Frana
de $0,45, no Reino Unido, de $0,77, e na Alemanha chega a 2,21. Quando
comparado proporcionalmente ao PIB, o Brasil tambm se encontra no
topo do ranking dos pases que mais gastam com campanhas eleitorais:
0,89% de toda a riqueza gerada no pas se presta a financiar candidaturas
a cargos representativos. Aqui, ultrapassamos, inclusive, os Estados
Unidos, em que apenas 0,38% do PIB vai para as campanhas eleitorais.
H mais. Nas eleies gerais de 2010, a vitria de um deputado
federal custou, em mdia, R$ 1,1 milho, ao passo que a de um senador
R$ 4,5 milhes. Para se tornar Governador, em mdia se gastaram R$ 23,1
milhes. Uma campanha presidencial pode amealhar mais de R$ 300
milhes
(http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-
2

ADI 4650 / DF
2010/eleicoes-2010/estatisticas).
considerando esse quadro emprico que a Corte ir se pronunciar
acerca dos critrios vigentes de financiamento de campanhas eleitorais.
Feitas essas breves consideraes, passo a votar.
I. PRELIMINAR
Assento, de plano, a legitimidade ativa ad causam do Requerente,
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, para deflagar o
processo de controle concentrado de constitucionalidade, na forma do art.
103, VII, da Constituio da Repblica. Enquanto legitimado universal, o
Conselho Federal da OAB prescinde da demonstrao de pertinncia
temtica para com o contedo material do ato normativo impugnado, na
linha da remansosa jurisprudncia da Corte (Precedentes: ADI n
4414/AL, Plenrio, DJe 17.06.2013, ADC n 30/DF, Plenrio, DJe
29.06.2012, ambas de minhas relatoria, ADI n 4587 MC/GO, rel. Min.
Ricardo Lewandowski, Plenrio, DJe 22.09.2011; ADI n 4509, rel. Min.
Crmen Lcia, Plenrio, DJe 25.05.2011, entre outras).
Alm disso, pontuo que os preceitos das Leis 9.096/95 e 9.504/97, ora
questionados nesta ao direta, revelam-se aptos a figurar como objeto no
controle concentrado de constitucionalidade, porquanto primrios, gerais
e abstratos.
Prossigo no exame de admissibilidade para rejeitar a preliminar de
no-conhecimento parcial da ao direta suscitada pela Advocacia-Geral
da Unio, em razo de uma suposta impossibilidade jurdica do pedido
formulado pelo Conselho Federal da OAB. Segundo a AGU, o autor
pretende (...) que esse Supremo Tribunal Federal instaure nova disciplina sobre o
tema versado pelas normas atacadas, bem como imponha ao Poder Legislativo o
3

ADI 4650 / DF
dever de alterar a legislao vigente, o que ofenderia o princpio da
Separao dos Poderes (CRFB, art. 2).
Ocorre, porm, que, neste exame de admissibilidade, descabe
investigar a ocorrncia (ou no) de violao a qualquer norma
constitucional, porquanto o que est em jogo apenas a viabilidade (e
no a procedncia) do pleito.
A bem de ver, a prpria categoria possibilidade jurdica do pedido
sempre ensejou dificuldades acerca de sua pertinncia tcnica, uma vez
que a natureza de exame que ela envolve se confunde, na maior parte das
vezes, com o prprio mrito da pretenso. Alis, tamanhas eram essas
dificuldades que a ideia de possibilidade jurdica do pedido j foi at
mesmo renegada pelo seu criador, professor Enrico Tullio Liebman, que a
aboliu de seu clssico Manual de Direito Processual Civil. No projeto do
novo CPC brasileiro a possibilidade jurdica do pedido tambm j no
existe.
De qualquer sorte, cedio que a dogmtica processualista
preconiza que o exame da possibilidade jurdica do pedido requer apenas
que a pretenso deduzida pelo autor no seja expressamente vedada pela
ordem jurdica. Um pedido juridicamente impossvel uma postulao
categoricamente vedada pela ordem jurdica. (ARAGO, Egas Dirceu
Moniz de. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil. 10 ed. Rio de Janeiro:
Forense, p. 394). Sem que haja uma norma jurdica interditando
expressa e categoricamente a pretenso formulada pelo Requerente,
descabe cogitar da impossibilidade de seu pedido.
In casu, os pedidos constantes dos itens e.1 e e.2, primeira parte,
objetivam apenas que o Tribunal se limite a retirar do mbito de
incidncia das normas impugnadas a aplicao reputada como
inconstitucional, sem, com isso, proceder alterao de seu programa
normativo. Trata-se, a toda evidncia, de pedido de declarao de
4

ADI 4650 / DF
inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, cuja existncia e
possibilidade so no s reconhecidas pela dogmtica constitucional
brasileira como pela prpria legislao de regncia das aes diretas (art.
28, nico, Lei n 9.868/99).
A propsito, mesmo antes de sua positivao pelo legislador
infraconstitucional, a referida tcnica de deciso no era estranha
jurisprudncia da Corte, tal como se extrai da ementa do julgamento da
ADI 491/AM, de relatoria do Ministro Moreira Alves, verbis:
Ao direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar.
Ocorrncia, no caso, da relevncia jurdica e do "periculum in mora",
com relao a ambos os dispositivos impugnados. - Sucede, porm, que
a inconstitucionalidade arguida quanto ao pargrafo nico do artigo
86 da Constituio do Estado do Amazonas visa apenas a extenso,
que ele determina, implicitamente, que se faa ao Ministrio Pblico,
do inciso V do artigo 64 da mesma Carta Magna. Implicitamente,
porque essa extenso decorre dos termos "IV a XIII" que integram a
remisso feita pelo primeiro desses dispositivos. - No caso, portanto,
como no se pode suspender a eficcia de qualquer expresso do
dispositivo impugnado, pois este no alude ao inciso V do artigo 64
seno implicitamente por meio da expresso abrangente ("IV a XIII"),
impe-se a utilizao da tcnica de concesso da liminar "para
a suspenso da eficcia parcial do texto impugnado sem a
reduo de sua expresso literal", que, se feita, abarcaria
normas autnomas, e, portanto, cindveis, que no so
atacadas como inconstitucionais. Pedido de liminar deferido, em
parte, para suspender, "ex nunc", a eficcia do artigo 9 da Lei n.
1946, de 14.3.90, do Estado do Amazonas, bem como para suspender,
sem reduo da letra de seu texto, a aplicao do paragrafo nico do
artigo 86 da Constituio do mesmo Estado, no que concerne a
remisso ao inciso V do artigo 64 dela tambm constante.
(ADI n 491/AM, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno,
DJ 25.10.1991)
5

ADI 4650 / DF
A inicial, portanto, no veicula qualquer pretenso expressamente
vedada pela ordem jurdica. Pelo contrrio. Os pedidos constantes dos
itens e.1 e e.2 so comuns e naturais em qualquer processo de
controle abstrato de constitucionalidade.
De igual modo, o pedido aduzido no item e.5 no revela qualquer
impossibilidade que nos autorize a, de plano, reconhecer sua
inviabilidade. Isso porque o Requerente simplesmente postula que a
Corte profira uma sentena aditiva de princpio ou sentena-delegao,
tcnica de deciso comumente empregada em Cortes Constitucionais
algures, notadamente a italiana. Trata-se verdadeiramente de modalidade
de sentena de perfil aditivo cuja caracterstica principal de que, alm
de instar o legislador a disciplinar a matria, o Tribunal delineia,
concomitantemente, diretrizes que devem ser por ele observadas quando
da elaborao da norma. Com extremo didatismo, Carlos Alexandre de
Azevedo Campos, em substanciosa obra intitulada Dimenses do
Ativismo Judicial no Supremo Tribunal Federal, produto de sua dissertao
de mestrado apresentada junto ao Programa de Ps-Graduao em
Direito Pblico da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, explicita a
diferena entre a sentena aditiva original e a sentena aditiva de princpios
Diferente da aditiva original, que se pode dizer autoaplicativa,
na aditiva de princpio, a Corte reconhece a inconstitucionalidade do
dispositivo normativo por ser omisso em um ponto que viola um
princpio constitucional, porm, respeitando a situao de haver uma
pluralidade de solues para a omisso, ela no realiza a integrao
normativa, mas apenas sinaliza para o legislador faz-lo dentro de
certo prazo e dentre as possibilidades normativas permitidas pelo
princpio constitucional apontado como transgredido.
(CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Dimenses do
Ativismo Judicial no Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro:
Forense, p. 120-121).
V-se, assim, que o pedido articulado pelo Conselho Federal da OAB

6

ADI 4650 / DF
faz parte da realidade das Cortes Constitucionais. Entender pela sua
impossibilidade significaria fechar as portas do Supremo Tribunal Federal
para toda e qualquer postulao que implique sentena aditiva.
Reconheo que essa tcnica decisria deva ser vista com cautela em
respeito prpria Separao de Poderes (CRFB, art. 2). Sem embargo,
trata-se de instrumento necessrio em muitos casos julgados pela Corte,
notadamente aqueles, como o presente, em que o debate travado nos
limites do direito posto e do direito a ser criado.
Alis, justamente em sentido contrrio ao defendido pela AGU,
parece-me que a tcnica de deciso aditiva (de princpios) perfeitamente
compatvel com o princpio da separao de poderes, mxime porque o
Tribunal respeita a discricionariedade poltica do legislador, ao mesmo
tempo em que afirma seu papel de guardio dos valores
constitucionalmente consagrados. Em outras palavras, promove-se, pela
sentena aditiva de princpios, a to esperada harmonia entre os valores
centrais do constitucionalismo democrtico: a soberania popular e o
respeito a garantias humanas fundamentais.
Ademais, e em segundo lugar, nos termos em que vazado o item
e.5, a atuao normativa do Tribunal Superior Eleitoral seria apenas
subsidiria e excepcional, somente se legitimando em caso de inertia
deliberandi do Congresso Nacional para regular a matria aps o
transcurso de prazo razovel (in casu, de dezoito meses). Noutros termos,
o papel atribudo Corte Superior Eleitoral consistiria em colmatar
eventual hiato normativo to somente na hiptese de o Congresso
Nacional no disciplinar a matria. E mais: o preenchimento do hiato
legislativo pelo TSE no teria o condo de afastar a prerrogativa de o
Parlamento, quando e se quisesse, instituir uma nova disciplina de
financiamento de campanhas, em razo de a temtica encerrar uma
preferncia de lei.
Nesse sentido, o pedido aditivo consubstancia, evidncia, notvel
7

ADI 4650 / DF
preocupao com a prpria higidez de eventual pronunciamento do
Supremo Tribunal Federal, cuja efetividade no deve ficar ao talante das
vontades polticas do Parlamento.
Tambm no merece guarida a preliminar de inadequao da via
eleita, porquanto haveria cumula[o], em um s processo, [de] pedidos de
ao direta de inconstitucionalidade e de ao direta de inconstitucionalidade por
omisso. E isso porque todas as impugnaes veiculadas pelo Requerente
(i.e., autorizao por doaes por pessoas jurdicas ou fixao de limites
s doaes por pessoas naturais) denotam que o legislador no ficou
aqum de seu mister, mas, ao revs, se excedeu no tratamento dispensado
ao financiamento de campanhas. Consectariamente, a ofensa
Constituio apontada , segundo a inicial, comissiva, e no omissiva,
como faz supor a AGU.
Ainda que assim no fosse, a pretenso no subsistiria por outro
fundamento: a Corte reconheceu, quando do julgamento conjunto das
ADIs n 875, 1.987, 2.727 e 3.243, todas de relatoria do Ministro Gilmar
Mendes, DJe 30.04.2010, a fungibilidade entre as aes diretas de
inconstitucionalidade por ao e omisso. Como bem assentado pelo
relator Min. Gilmar Mendes, a opo por uma tcnica diferenciada de deciso
pode trazer solues viveis para as presentes aes diretas de
inconstitucionalidade. Aqui no se trata de mais de saber se as aes so de
inconstitucionalidade por ao ou por omisso (parcial), mas de encontrar uma
tcnica para superar o alegado estado inconstitucionalidade decorrente de
omisso parcial. (...). preciso reconhecer que, em nosso sistema abstrato
de controle de constitucionalidade, deve existir uma natural
fungibilidade entre os diversos tipos de ao. (grifou-se)
Por fim, assento que os demais requisitos de admissibilidade
tambm se encontram regularmente colmatados (i.e., fundamentao
jurdica do pedido e cpia dos atos normativos impugnados).
8

ADI 4650 / DF
Conheo, pois, integralmente da presente ao direta e passo ao
exame de mrito.
II. DELIMITANDO A CONTROVRSIA:

O MODELO ATUAL DE FINANCIAMENTO DE CAMPANHA
A presente ao direta de inconstitucionalidade discute a validade
jurdico-constitucional do arcabouo normativo vigente que disciplina o
financiamento de campanhas eleitorais. Nos termos da legislao de
vigncia (Lei n 9.504/97, art. 17-A), caber lei, a cada eleio, fixar, at o
dia 10 de junho de cada ano eleitoral, o limite dos gastos de campanha
para os cargos em disputa, observadas as peculiaridades de cada
localidade.
O art. 17-A da Lei n 9.504/97 dispe, ainda, em sua parte final, que,
no sendo editada a referida lei at a data estabelecida, caber a cada
agremiao partidria fixar o limite de gastos, devendo comunic-lo
Justia Eleitoral, que dar publicidade a tais informaes. Mais: o art. 18
da Lei das Eleies impe que os partidos polticos e coligaes devem
informar aos respectivos Tribunais Eleitorais os valores mximos de
gastos que faro em cada eleio a que concorrerem por cargo eletivo. At
o momento no foi editada a referida lei fixando os limites aos
dispndios, razo por que, na prtica, so os partidos quem os
estabelecem.
In casu, o Arguente questiona especificamente o complexo normativo
de financiamento de campanhas eleitorais e de partidos polticos que, a
seu juzo, permitiria a captura do sistema poltico pelo poder econmico,
em flagrante ultraje aos princpios democrtico, republicano e da
igualdade. Sobre o tema, o panorama legislativo atual o seguinte:
1. As pessoas jurdicas podem fazer doaes e contribuies at o
9

ADI 4650 / DF
limite de 2% (dois por cento) do faturamento bruto do ano anterior ao da
eleio, ressalvados os casos definidos em lei (Lei n 9.504/97, art. 81, 1);
2. As pessoas jurdicas tambm podem realizar doaes diretamente
a partidos polticos, hipteses em que as agremiaes podero aplicar ou
distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros recebidos a
candidatos, observados os limites impostos pela legislao (Lei n
9.096/95, art. 39, caput, e 5; e Resoluo TSE n 23.376/2012, art. 20, 2,
II c/c art. 25, caput e inciso II);
3. As pessoas naturais podem fazer doaes e contribuies em
dinheiro para campanhas eleitorais, limitadas a at 10% (dez por cento)
dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao pleito (Lei n
9.504/97, art. 23, caput, e 1, I);
4. As pessoas naturais podem fazer doaes e contribuies
estimveis em dinheiro, relativas utilizao de bens mveis ou
imveis de propriedade do doador, desde que o valor no ultrapasse R$
50.000,00 (cinquenta mil reais) - (Lei n 9.504/97, art. 23, caput, e 7);
5. Se o candidato utilizar recursos prprios, o limite de gastos
equivaler ao valor mximo estabelecido pelo seu partido, na forma da lei
(Lei n 9.504/97, art. 23, caput, e 1, II);
6. As pessoas naturais tambm podem realizar doaes diretamente
para partidos polticos, hiptese em que as agremiaes podero aplicar
ou distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros recebidos,
observados os limites impostos pela legislao (Lei n 9.096/95, art. 39,
caput, e 5; e Resoluo TSE n 23.376/2012, art. 20, 2, II c/c art. 25,
caput e inciso I).
contra esse desenho normativo que se insurge o Conselho Federal
da OAB. Antes de enfrentar as impugnaes a ele direcionadas, convm
10

ADI 4650 / DF
desenvolver algumas premissas tericas que iro guiar todo o restante do
voto.
III. BREVES REFLEXES SOBRE OS LIMITES E AS POSSIBILIDADES DA

JURISDIO CONSTITUCIONAL EM MATRIA DE REFORMA POLTICA
A ao direta ora em anlise suscita uma reflexo acerca dos limites e
possibilidades da jurisdio constitucional em um Estado Democrtico de
Direito porquanto conclama que esta Suprema Corte se pronuncie acerca
da validade jurdico-constitucional das normas relativas ao financiamento
de campanhas eleitorais um dos pontos nucleares do nosso sistema
poltico. Da que a incurso em seu mrito depende do enfrentamento
prvio de trs pontos centrais, os dois primeiros expressamente
suscitados pela Presidncia da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal: 1) saber se o Poder Judicirio, mais especificamente o Supremo
Tribunal Federal, possui algum espao legtimo para apreciar temas que
atingem o ncleo do processo democrtico, como o caso do
financiamento de campanhas eleitorais; se houver tal campo de atuao,
2) delimitar a exata extenso desse controle jurisdicional para no restar
caracterizada indevida (e, portanto, inconstitucional) interferncia judicial
no mbito de atribuies conferidas precipuamente aos poderes polticos;
3) definir se eventual pronunciamento da Corte em si definitivo,
interditando a rediscusso da matria nas instncias polticas e na
sociedade em geral. Passa-se, ento, ao exame de cada um deles.
No tocante ao primeiro aspecto (i.e., definir se existe algum espao a
este Supremo Tribunal para apreciar a matria), a Presidncia da Cmara
dos Deputados, em suas informaes, sustenta que a questo de fundo
debatida ostenta inelutvel carter poltico, rejeitando, por isso, qualquer
tipo de interveno jurisdicional. Em suas palavras, a deciso sobre o
formato do financiamento das campanhas eleitorais no dado pronto e acabado
contido na norma constitucional, extravel pelo hermeneuta habilidoso, mas, ao
11

ADI 4650 / DF
contrrio, se trata de uma deciso poltica do Congresso Nacional
(grifou-se). No mesmo sentido, a Presidncia do Senado Federal assentou
que o Poder Legislativo o ambiente propcio e constitucionalmente adequado
para a escolha e delimitao de um novo modelo de financiamento de atividades
partidrias e de campanhas eleitorais.
No se objeta que o debate acerca das reformas estruturais dentro de
um Estado, como o caso da Reforma Poltica, deva ser travado nas
instncias polticas majoritrias. que, em uma democracia, ao menos
quando idealmente pensada, o espao poltico, notadamente o
Parlamento, o locus por excelncia em que devem ocorrer as
deliberaes sobre questes polticas fundamentais da sociedade. Seria,
assim, antidemocrtico atribuir a juzes no-eleitos e no responsivos
vontade popular a imposio de comportamentos e/ou a invalidao de
atos normativos emanados de autoridades escolhidas pelo povo. Disso,
porm, no decorre uma interdio completa do exerccio da jurisdio
constitucional e uma deferncia cega do juiz constitucional com relao s
opes polticas feitas pelo legislador (judicial self-restraint).
Com efeito, no raro se vislumbram hipteses em que se exige uma
postura mais incisiva da Suprema Corte, especialmente para salvaguardar
os pressupostos do regime democrtico. Em tais cenrios, diagnosticado o
inadequado funcionamento das instituies, dever da Corte
Constitucional otimizar e aperfeioar o processo democrtico, de sorte (i) a
corrigir as patologias que desvirtuem o sistema representativo, mxime
quando obstruam as vias de expresso e os canais de participao
poltica, e (ii) a proteger os interesses e direitos dos grupos polticos
minoritrios, cujas demandas dificilmente encontram eco nas
deliberaes majoritrias. esse o valioso esclio de John Hart Ely, em
clssica obra da teoria constitucional Democracy and Distrust,
A abordagem ao controle de constitucionalidade que se
sustenta aqui similar quilo que pode ser rotulado de sistema
antitruste no campo econmico, em oposio ao sistema dito
12

ADI 4650 / DF
regulatrio em vez de ditar resultados substanciais, o
modelo antitruste apenas intervm quando o mercado, no
nosso caso o mercado poltico, no est funcionando bem. (...)
Nosso governo no pode ser considerado em mau
funcionamento simplesmente porque gera, em alguns casos,
resultados com o quais discordamos, qualquer que seja a
intensidade dessa discordncia (...). Em uma democracia
representativa, determinaes valorativas devem ser feitas por
nossos representantes eleitos e, se a maioria de ns desaprovar,
podemos tir-los do poder nas prximas eleies. O mau
funcionamento ocorre quando o processo no merece confiana,
quando (1) os de dentro esto bloqueando os canais de
mudana poltica de modo a assegurar que continuaro no
poder e que os de fora continuaro alijados, ou (2) quando,
embora ningum seja, a rigor, excludo do processo, os
representantes vinculados s maiorias estejam sistematicamente
prejudicando alguma minoria por conta de simples hostilidade
ou recusa preconceituosa do reconhecimento de interesses
comuns, e, assim, negam quela minoria a mesma proteo
assegurada a outros grupos pelo sistema representativo.
(traduo livre)
[Do original: The approach to constitutional adjudication
recommended here is akin to what might be called an antitrust as
opposed to a regulatory orientation to economic affairs rather than
dictate substantive results it intervenes only when the market, in
our case the political market, is systemically malfunctioning. ()
Our government cannot fairly be said to be malfunctioning simply
because it sometimes generates outcomes with which we disagree,
however strongly (). In a representative democracy value
determination are to be made by our elected representatives, and if in
fact most of us disapprove we can vote them out of office. Malfunction
occurs when the process is undeserving of trust, when (1) the ins are
choking off the channels of political change to ensure that they will
stay in and the outs will stay out, or (2) though no one is actually
denied a voice or a vote, representative beholden to an effective
majority are systematically disadvantaging some minority out of
13

ADI 4650 / DF
simply hostility or a prejudiced refusal to recognize commonalities of
interest, and thereby denying that minority the protection afforded
other groups by representative system]
(ELY, John Hart. Democracy and Distrust: a theory of judicial
review. Harvard University Press, 1980, p. 102-03)
Sem dvidas, a discusso acerca do financiamento de campanhas se

afigura como importante ferramenta dentro dessa engenharia
democrtica, impactando decisivamente no prlio eleitoral. Da por que a
defesa de uma postura mais ativa do Supremo Tribunal Federal em
matrias como a presente no se reduz jamais ao campo estrito da
hermenutica constitucional, exsurgindo, antes de tudo, como autntica
questo de modelagem institucional no Estado Democrtico brasileiro
(STRUCHINER, Noel. Posturas interpretativas e modelagem
institucional: a dignidade (contingente) do formalismo jurdico). In.:
SARMENTO, Daniel (Org.). Filosofia e Teoria Constitucional Contempornea.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 540-544).
Em outras palavras, a opo (ou no) por uma atuao judicial mais
incisiva se traduz, aqui, como uma metadeciso ou deciso de segunda ordem
(second-order decision) (SUNSTEIN, Cass; ULLMANN-MARGALIT,
Edna.
Second-Order
decisions.
Disponvel
em
www.law.uchicago.edu/files/files/57.CRS.SecondOrder.pdf).
Em termos prticos, isso significa que, antes de decidir a questo
constitucional posta na presente ao direta, preciso decidir como decidila, franqueando mais ou menos espao para a interveno do Poder
Judicirio, em especial do Supremo Tribunal Federal.
Pela sensibilidade da matria, afeta que ao funcionamento do
processo poltico-eleitoral, acredito que haja sim terreno amplo o
suficiente para viabilizar o escrutnio judicial mais estrito e criterioso
sobre as opes exercidas pelas maiorias polticas no seio do Parlamento,
instncia, por excelncia, vocacionada tomada de deciso de primeira
14

ADI 4650 / DF
ordem sobre a matria. H algumas razes para isso.
Inicialmente, repiso que me parece indisputvel que a Reforma
Poltica deva ser capitaneada pela classe poltica, e no pelo Poder
Judicirio. Sucede que no se pode olvidar que o produto final deste
debate interessa, em alguma medida, aos prprios agentes decisrios que
esto no exerccio do poder e foram eleitos segundo as regras vigentes.
Esse cenrio coloca uma questo de sinceridade e realidade institucional, que
poderia ser resumida em uma pergunta direta e imediata: factvel
confiar nica e exclusivamente aos agentes polticos a prerrogativa de
reformulao das regras concernentes ao financiamento de campanhas,
quando, em verdade, foi o exato sistema em vigor que permitiu a sua
ascenso aos cargos que ocupam? A resposta , a meu juzo, negativa.
Neste sentido, Oscar Vilhena Vieira bem adverte que
No sero os prprios representantes os mais indicados para
corrigir esses problemas de mau funcionamento democrtico. Exemplo
disso o caso da sub-representao dos cidados dos Estados mais
populosos no Brasil. Esperar que o Congresso fruto dessa distoro e
beneficirio da mesma a corrija esperar que a maioria dos
parlamentares lute contra seus prprios interesses. Este um caso
tpico onde a resoluo do problema e o consequente fortalecimento da
democracia devem sair de fora do sistema representativo.
(VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio e sua reserva de
justia. Um ensaio sobre os limites materiais ao poder de reforma. So
Paulo: Malheiros, 1999, p. 216)
preciso, pois, cautela para com arranjos institucionais que

outorguem a competncia para reform-los exclusivamente queles
diretamente interessados no resultado dessa reforma. As chances de
surgirem disfuncionalidades so autoevidentes. A rigor, tais desenhos
no oferecem os incentivos corretos e necessrios para que os agentes
abandonem o status quo e, consequentemente, implementem as mudanas
essenciais ao aprimoramento das instituies democrticas.
15

ADI 4650 / DF
No caso em comento, confiar a uma s instituio, ainda que

legitimada democraticamente como o Poder Legislativo, a prerrogativa de
reformular a disciplina do financiamento de campanhas pode
comprometer a prpria higidez do regime democrtico. No preciso ir
to longe para perceber a veracidade desta constatao. Exemplo recente
da histria poltica brasileira foi a fidelidade partidria, que, conquanto
salutar ao bom funcionamento das instncias representativas, s veio a
ser, de fato, uma realidade no pas aps a interveno deste Supremo
Tribunal Federal (MS n 26.602/DF, rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j.
04/10/2007, DJe-197 de 16/10/2008; MS n 26.603/DF, rel. Min. Celso de
Mello, Tribunal Pleno, j.04/10/2007, DJe-241 de 18/12/2008; STF, MS n
26.604/DF, rel. Min. Crmen Lcia, Tribunal Pleno, j. 04/10/2007, DJe-187
de 02/10/2008).
Exatamente porque matrias intimamente ligadas ao processo
eleitoral aumentam consideravelmente as chances de manipulao e
parcialidade no seu tratamento pelos rgos eleitos por este mesmo
processo, justifica-se, a meu sentir, uma postura mais expansiva e
particularista por parte do Supremo Tribunal Federal, em detrimento de
opes mais deferentes e formalistas. Creio que, ao assim agir, a Corte no
amesquinha a democracia, mas antes a fortalece, corrigindo pelo menos
algumas de suas naturais disfuncionalidades.
Com isso, todavia, no se pretende advogar uma progressiva
transferncia de poderes decisrios das instituies representativas
Legislativo e Executivo para o Judicirio, o que configuraria um
processo de juristocracia, para valer-me de uma expresso cunhada por
Ran Hirschl (HIRSCHL, Ran. Towards juristocracy: the origins and
consequences of the new constitutionalism. Cambridge, Massachusetts:
Harvard University Press, 2004, p. 1), incompatvel com o regime
democrtico. Muito pelo contrrio. A despeito da crise por que passa a
democracia representativa, dos rgos polticos a tarefa precpua de
16

ADI 4650 / DF
formular marcos normativos conformadores da vida social. Sem
embargo, as consideraes aqui tecidas servem para mostrar que
qualquer viso da Separao de Poderes no prescinde de uma discusso
sincera e realista acerca das instituies existentes e dos incentivos a que
elas so responsivas.
Frise-se, ademais, que essa opo por uma postura mais
particularista do Supremo Tribunal Federal no tem que ver com uma
suposta expertise para tratar com processo eleitoral. Na realidade, muitos
membros da classe poltica detm vasto conhecimento sobre a temtica,
alm de conseguirem vislumbrar desenhos constitucionais muito efetivos
em termos prticos. Contudo, o controle jurisdicional, aqui, decorre
verdadeiramente da posio de maior insulamento de que desfruta o
Poder Judicirio em face do poder poltico quando comparado com o
Legislativo e o Executivo. E, neste ponto, oportuno, mais uma vez,
transcrever a lio de Ely, ainda que originalmente endereada
realidade norte-americana, verbis:
Obviamente nossos representantes eleitos so as ltimas
pessoas em que devemos confiar em qualquer dessas situaes
[de mau funcionamento do sistema poltico]. Juzes no-eleitos,
porm, esto fora do sistema representativo e apenas precisam
se preocupar com sua continuidade no cargo de forma muito
oblqua. Isso no lhes confere nenhum acesso privilegiado aos
valores genunos do povo norte-americano: de fato, eles no o
detm. Isso, contudo, os coloca em uma posio objetivamente
neutra para avaliar embora ningum possa supor que tais
avaliaes sero axiologicamente neutras acusaes de que,
tanto pelo bloqueio dos canais de mudana ou pela atuao
concertada com maiorias tirnicas, nossos representantes eleitos
no esto, de fato, representando os interesses daqueles que o
sistema poltico pressupe que estejam.
[Do original: Obviously our elected representatives are the
last persons we should trust with identification of either of these
situations. Appointed judges, however, are comparative outsiders in
17

ADI 4650 / DF
our governmental system, and need worry about continuance in office
only very obliquely. This does not give them some special pipeline to
the genuine values of the American people: in fact it goes far to ensure
that dont have one. It does, however, put them in a position
objectively to assess claims though no one could suppose the
evaluation wont be full of judgment calls that either by clogging
the channels of change or by acting as accessories to majority tyranny,
our elected representatives in fact are not representing interests of
those whom the system presupposes they are.]
(ELY, John Hart. Democracy and Distrust: a theory of judicial
review. op. cit., p. 103)
Diante disso, devem ser repudiadas vises idealizadas de

democracia que desconsiderem a posio de interesse da instncia
decisria. O deslinde de controvrsias de natureza poltica no pode
abster-se da anlise de qual agente investido do maior grau de
imparcialidade e neutralidade est apto para apreciar a matria.
Precisamente por isso, a objeo democrtica, suscitada pela Presidncia
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, no desautoriza a
interveno judicial, visto que o exerccio da jurisdio constitucional, na
espcie, milita em favor do regime democrtico.
Assentada a premissa de que existe espao ao controle jurisdicional
pela Suprema Corte para apreciar a matria, o passo seguinte delimitar
a extenso dessa atuao. E tal empreitada depende fundamentalmente do
exame prvio dos paradigmas constitucionais atinentes matria, de
ordem a identificar em que medida o legislador ordinrio se encontra
limitado pela Constituio na disciplina do sistema de doaes e
contribuies a candidatos e partidos polticos.
A Constituio de 1988 no contm, em qualquer de suas disposies
constitucionais, um tratamento especfico e exaustivo no que concerne ao
financiamento de campanhas eleitorais. Deveras, diversamente do
elevado grau de detalhamento com que cuidou de inmeros aspectos da
18

ADI 4650 / DF
vida, o constituinte originrio no entregou ao legislador um modelo prelaborado de arrecadao de fundos para as campanhas eleitorais.
Poderia faz-lo, mas, verdadeiramente, no o fez.
Esta constatao tem importantes implicaes prticas: em matria
relativa ao financiamento de campanhas eleitorais, a Constituio no
encerra uma ordem-fundamento em sentido quantitativo (ALEXY, Robert.
Teoria dos Direitos Fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 583-84),
que institua deveres, imposies ou proibies ao legislador. Ao
contrrio: pode-se dizer, sem incorrer em equvocos, que o constituinte
conferiu uma competncia decisria autnoma ao legislador para tratar
da temtica. No ponto, a consequncia disso que existe uma ampla
margem de conformao legislativa na formulao de um modelo
constitucionalmente adequado de financiamento. Indaga-se, assim: a
ausncia de um arranjo constitucional pr-determinado, com regras
especficas versando o tema, significa a outorga de um cheque em branco ao
legislador que o habilite a adotar os critrios de financiamento que
melhor lhe aprouver? Penso que no.
A Constituio, a despeito de no ter estabelecido regras impondo
ou proibindo diretamente um dado modelo de financiamento de
campanhas, forneceu uma moldura que traa limites discricionariedade
legislativa. dizer: o constituinte procedeu escolha de questes
fundamentais (e.g., princpio democrtico, o pluralismo poltico ou a
isonomia poltica) que norteiam o processo poltico, e que, desse modo,
reduzem, em alguma extenso, o espao de liberdade do legislador
ordinrio na elaborao de critrios para as doaes e contribuies a
candidatos e partidos polticos.
Ressalte-se, por oportuno, que com isso no se pretende advogar
uma leitura puramente procedimental da Constituio de 1988, de vez
que, como bem destacam Daniel Sarmento e Cludio Pereira de Souza
Neto, tal adeso implicaria um paradoxo, notadamente em virtude do
19

ADI 4650 / DF
carter profundamente substantivo de seu texto, prdigo em normas de
cunho valorativo (SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cludio Pereira
de. Direito Constitucional Teoria, Histria e Mtodos de Trabalho. Belo
Horizonte: Frum, 2012, p. 226). Aqui se sustenta justamente o oposto: em
razo de sua densidade normativa, os princpios materiais paradigmas
retiram a liberdade-total do legislador ordinrio para disciplinar o tema.
Portanto, a atuao da Corte in casu , precisamente, a de definir se o
legislador atuou dentro dessa moldura constitucional, sem a pretenso de
substitu-lo, reformulando o modelo de financiamento de campanhas
vigentes, o que, a sim (acredito), violaria o princpio da separao de
poderes.
H ainda uma considerao final. Firmada a existncia de controle
jurisdicional e delimitada a extenso dessa atuao na espcie, mister
deixar estreme de dvidas que tal interveno em si no produz uma
soluo definitiva acerca da matria. Conquanto finalize uma rodada de
deliberaes, eventual pronunciamento da Corte (i.e., procedncia ou
improcedncia) se destina a abrir os canais de dilogo com os demais
atores polticos, notadamente o Poder Legislativo, para a formulao de
um modelo constitucionalmente adequado de financiamento de
campanhas. Como bem assinala Louis Fisher, () o direito constitucional
(...) um processo em que todos os trs poderes convergem e interagem com suas
interpretaes separadas. Contribuies importantes tambm vm dos estados e
do pblico em geral (FISHER, Louis. Constitutional Dialogues. Princeton:
Princeton University Press, 1988, p. 3). No mesmo sentido, a jurista
canadense Christine Bateup preleciona que o uso judicial das virtudes
passivas promove o dilogo constitucional por propiciarem aos poderes
polticos de governo, em conjunto com a sociedade, a oportunidade de
debater e resolver questes constitucionais divisoras por meio de canais
democrticos. (BATEUP. Christine. The Dialogic Promisse. Assessing the
Normative Potential of Theories of Constitutional Dialogue. Brooklyn Law
Review. Vol. 71 (3), 2006, p. 1.132). Trata-se, evidncia, de desenho por
20

ADI 4650 / DF
meio do qual o processo de interpretao constitucional reclama a
atuao comum entre o judicirio e outros atores constitucionais, como,
no caso, o Poder Legislativo.
Com espeque nesse hodierno marco normativo, a Corte
Constitucional deve promover, na espcie, de forma prudente e intencional,
um colquio contnuo (continuing colloquy) com os demais poderes
polticos e com as entidades da sociedade civil em geral (BICKEL,
Alexander. The least dangerous branch. The Supreme Court at the Bar of
Politics, 1962), sem a pretenso de impor um modelo acabado de
financiamento que engesse a atividade legiferante. exatamente dentro
desse marco terico de dilogo institucional que deve se pautar a Corte.
Ao assim proceder, este Supremo Tribunal Federal agir como um
catalisador deliberativo, promovendo a interao e o dilogo institucional,
de modo a maximizar a qualidade democrtica na obteno dos melhores
resultados (MENDES, Conrado Hbner. Direitos Fundamentais, Separao
de Poderes e Deliberao. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 214). Por outro lado,
uma postura dialgica no asfixia a atividade do legislador ordinrio,
impondo exegeses cerradas dos comandos constitucionais. E, como
resultado, as crticas de que a interveno judicial in casu usurparia a
competncia constitucionalmente confiada ao Parlamento caem por terra,
mxime porque, como anteriormente afirmado, tal postura fortalece a
democracia.
luz dessas premissas que o Supremo Tribunal Federal dever
julgar a presente ao direta. Passo, na sequncia, ao exame das
impugnaes direcionadas s disposies da Lei n 9.096/95 (Lei Orgnica
dos Partidos Polticos) e da Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies).
IV. DOAES POR PESSOAS JURDICAS

As pessoas jurdicas podem fazer doaes e contribuies at o
21

ADI 4650 / DF
limite de 2% (dois por cento) do faturamento bruto do ano anterior ao da
eleio, ressalvados os casos definidos em lei, a teor do art. 81, 1, da Lei
n 9.504/97. A legislao eleitoral autoriza, ainda, a doao direta por
parte das pessoas jurdicas aos partidos polticos, hiptese em que as
agremiaes podero aplicar ou distribuir pelas diversas eleies os
recursos financeiros recebidos, observados os limites impostos pela
legislao (Lei n 9.096/95, art. 39, caput, e 5; e Resoluo TSE n
23.376/2012, art. 20, 2, II c/c art. 25, caput e inciso II).
Transcrevo, a seguir, os referidos preceitos, seguidos por uma breve
sntese das impugnaes, j detalhadamente expostas no relatrio.
Lei n 9.504/97
Art. 24. vedado a partido e candidato, receber direta
ou indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em
dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer
espcie, de:
fundao mantida com recursos provenientes do Poder
Pblico;
III - concessionrio ou permissionrio de servio
pblico;
disposio legal;
recursos pblicos;
22

ADI 4650 / DF
Pargrafo nico. No se incluem nas vedaes de que
trata este artigo as cooperativas cujos cooperados no sejam
concessionrios ou permissionrios de servios pblicos,
desde que no estejam sendo beneficiadas com recursos
pblicos, observado o disposto no art. 81.
Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas
para campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do
registro dos comits financeiros dos partidos ou coligaes.
anterior eleio.
Lei n 9.096/95
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou
indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuio
ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive
atravs de publicidade de qualquer espcie, procedente de:
........
Fundo Partidrio
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido
poltico pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas
para constituio de seus fundos.
....
23

ADI 4650 / DF
5. Em ano eleitoral, os partidos polticos podero
aplicar ou distribuir pelas diversas eleies os recursos
financeiros recebidos de pessoas fsicas ou jurdicas,
observando-se o disposto no Pargrafo 1 do art. 23, no art. 24
e no Pargrafo 1 do art. 81 da Lei n 9.504, de 30 de setembro
de 1997, e os critrios definidos pelos respectivos rgos de
direo e pelas normas estatutrias.
Segundo o Conselho Federal da OAB, a permisso de doaes a

campanhas eleitorais por pessoas jurdicas protege de forma insuficiente
os princpios da isonomia, democrtico e republicano, razo por que
pugna pela declarao de inconstitucionalidade das aludidas doaes,
nos termos dos itens e.1 e e.2 supramencionados.
Do lado oposto, em defesa da constitucionalidade das normas
impugnadas, a Advocacia-Geral da Unio aduz inexistir fundamento
constitucional que interdite as pessoas jurdicas de atuar[em] de forma
participativa em algum modelo de financiamento de campanhas polticas, atravs
de doaes legalmente contabilizadas. Por sua vez, a Presidncia da
Repblica, por intermdio da Consultoria-Geral do Ministrio da Justia e
da Consultoria-Geral da Unio, segue o mesmo tom, afirmando que a
doao por pessoas jurdicas no consubstancia fator de desequilbrio na
disputa eleitoral, quando respeitados os limites mximos previstos na
legislao de vigncia. Ademais, afirma que a discusso deve gravitar em
torno dos mecanismos de controle e de transparncia dos gastos.
Bem delimitada a controvrsia e identificadas as teses em confronto,
passo a votar.
Um primeiro ponto a ser enfrentado consiste em saber se a
autorizao de doaes em campanhas eleitorais por pessoas jurdicas, tal
como prevista na legislao eleitoral, promove, em alguma medida, o
princpio democrtico, ou, ao revs, se revela prejudicial ao seu adequado
funcionamento.
24

ADI 4650 / DF
De incio, no me parece que seja inerente ao regime democrtico,

em geral, e cidadania, em particular, a participao poltica por pessoas
jurdicas. que o exerccio da cidadania, em seu sentido mais estrito,
pressupe trs modalidades de atuao cvica: o ius suffragii (i.e., direito
de votar), o jus honorum (i.e., direito de ser votado) e o direito de influir na
formao da vontade poltica atravs de instrumentos de democracia
direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de leis (SILVA,
Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 34 ed. So Paulo:
Malheiros, 2011, p. 347). Por suas prprias caractersticas, tais
modalidades so inerentes s pessoas naturais, afigurando-se um
disparate cogitar a sua extenso s pessoas jurdicas. Nesse particular,
esta Suprema Corte sumulou entendimento segundo o qual as pessoas
jurdicas no tm legitimidade para propor ao popular (Enunciado da
Smula n 365 do STF), por essas no ostentarem o status de cidads.
Com invulgar felicidade, o professor Titular de Direito Civil da
Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Gustavo Tepedino preleciona
as pessoas jurdicas so sujeitos de direitos (...) dotadas de
capacidade de direito e de capacidade postulatria, no plano
processual (...) Todavia, a fundamentao constitucional dos
direitos da personalidade, no mbito dos direitos humanos, e
a elevao da pessoa humana ao valor mximo do
ordenamento no deixam dvidas sobre a preponderncia do
interesse que a ela se refere, e sobre a distinta natureza dos
direitos que tm por objeto bens que se irradiam da
personalidade humana em relao aos direitos (em regra
patrimoniais) da pessoa jurdica, no mbito da atividade
econmica privada. Grifou-se.
(TEPEDINO, Gustavo. A Crise de fontes normativas e
tcnica legislativa na parte geral do Cdigo Civil de 2002. In:
TEPEDINO, Gustavo (Coord.). A parte geral no Novo Cdigo
Civil: Estudos na perspectiva civil-constitucional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2003, 2a ed, pp. XXVII-XXVIII.)
25

ADI 4650 / DF
Deveras, o exerccio de direitos polticos incompatvel com a

essncia das pessoas jurdicas. Por certo, uma empresa pode defender
bandeiras polticas, como a de direitos humanos, causas ambientais etc.,
mas da a bradar pela sua indispensabilidade no campo poltico,
investindo vultosas quantias em campanhas eleitorais, dista uma
considervel distncia. o que defende o saudoso filsofo norteamericano Ronald Dworkin: as empresas so fices legais. Elas no tm
opinies prprias para contribuir e direitos para participar com a mesma voz e
voto na poltica [Do original: Corporations are legal fictions. They have no
opinions of their own to contribute and no rights to participate with equal voice
or vote in politics.] (DWORKIN. Ronald. The Devastating Decision. In:
The New York Tomes Review of Books, 25.02.2010, disponvel em
(http://www.public.iastate.edu/~jwcwolf/Law/DworkinCitizensUnited.pd
f). Assim que autorizar que pessoas jurdicas participem da vida
poltica seria, em primeiro lugar, contrrio essncia do prprio regime
democrtico.
Poder-se-ia cogitar, em franca oposio ao que se afirmou, que a
participao de pessoas jurdicas no processo poltico, por meio de
contribuies a campanhas e partidos polticos, encerraria um reforo s
prprias instituies democrticas, mxime porque permitiria a
circulao de mais propostas e a ampliao das discusses em torno de
temas pblicos. A meu juzo, ocorre justamente o oposto: a participao
de pessoas jurdicas to s encarece o processo eleitoral, sem oferecer,
como contrapartida, a melhora e o aperfeioamento do debate. De fato, ao
vertiginoso aumento dos custos de campanhas no se segue o
aprimoramento do processo poltico, com a pretendida veiculao de
ideias e de projetos pelos candidatos. A rigor, essa elevao dos custos
possui uma justificativa pragmtica, mas dolorosamente verdadeira: os
candidatos que despendam maiores recursos em suas campanhas
possuem maiores chances de xito nas eleies.
26

ADI 4650 / DF
Este cenrio se agrava quando se constata que as pessoas jurdicas,
nomeadamente as empresas privadas, so as principais doadoras para
candidatos e partidos polticos. Deveras, as pessoas jurdicas so as
grandes protagonistas no financiamento das campanhas eleitorais,
respondendo pela absoluta maioria das doaes. E os dados a este
respeito so bastante eloquentes. De acordo com a substanciosa petio
apresentada pela entidade Clnica de Direitos Fundamentais da
prestigiada Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro Clnica UERJ Direitos, nas eleies de 2012, por exemplo, as
pessoas naturais doaram pouco menos de 5% dos recursos. Mesmo entre
as pessoas jurdicas existe uma forte concentrao entre os principais
doadores. No pleito de 2010, por exemplo, apenas 1% dos doadores, o
equivalente a 191 empresas, foi responsvel por 61% do montante doado.
No bastasse, os dez principais financiadores em geral construtoras,
bancos e indstria contriburam com aproximadamente 22% do total
arrecadado (Fonte: Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social
e Transparency International, em estudo intitulado A responsabilidade das
empresas no processo eleitoral, 2012, p. 34).
Diante desse quadro emprico, no difcil constatar que um
nmero restrito de pessoas jurdicas aproximadamente 20 mil empresas,
o que corresponde a menos de 0,5% do total de empresas brasileiras,
segundo informaes do IBGE financia as campanhas polticas no
Brasil.
Mais: se considerarmos que existe uma correlao de quase 100%
(cem por cento) entre a quantidade de dinheiro despendida na campanha
eleitoral e os votos amealhados pelos candidatos, como restou
demonstrado pelo professor e cientista poltico Geraldo Tadeu, na
Audincia Pblica, conclui-se que h irrefragvel dependncia de
partidos polticos e candidatos com relao ao capital dessas empresas.
Destarte, diversamente do que alegado nas informaes prestadas pela
Presidncia da Repblica, por intermdio da Consultoria-Geral do
27

ADI 4650 / DF
Ministrio da Justia e da Consultoria-Geral da Unio, a doao por
pessoas jurdicas consubstancia, sim, fator de desequilbrio nos certames
eleitorais, mxime porque os limites mximos previstos na legislao, em
vez de inibir, estimulam que as maiores empresas faam maiores doaes.
Diante desse quadro, eu indago: salutar, luz dos princpios
democrtico e republicano, a manuteno de um modelo como esse, que
permite a captura do poltico pelos titulares do poder econmico? Aqui
tambm a resposta se afigura negativa.
Ademais, penso que a opo por excluir o financiamento por pessoas
jurdicas no ensejar consequncias sistmicas sobre a arrecadao de
recursos, seja porque se mantm o acesso aos recursos do fundo
partidrio e propaganda eleitoral gratuita, seja porque persistiria o
financiamento por pessoas naturais. Perfilhando similar entendimento,
cumpre registrar a precisa ponderao da Clnica UERJ Direitos e do
Instituto de Pesquisa Direitos e Movimentos Sociais, segundo a qual
(..) a excluso da possibilidade de pessoas jurdicas
doarem a campanhas no ter qualquer efeito adverso sobre a
arrecadao dos fundos por parte dos candidatos. De um lado,
todos os partidos tm acesso ao fundo partidrio e ao horrio
eleitoral gratuito nos veculos de telecomunicao, que j
proporcionam aos partidos e candidatos meios suficientes para
promoverem suas campanhas. De outro, como as pessoas fsicas
ainda podero efetuar contribuies a campanhas polticas, o
efeito da restrio s doaes de pessoas jurdicas ser
meramente o de exigir que os candidatos angariem fundos de
um nmero maior de indivduos.
No bastasse, outra consequncia da adoo deste modelo que o

peso poltico atribudo participao de uma pessoa jurdica variar de
acordo com a sua renda. Quanto maior o poderio econmico da empresa
doadora maior ser a sua capacidade de influenciar decisivamente no
resultado das eleies, o que induziria indesejada plutocratizao da
28

ADI 4650 / DF
poltica brasileira. Em alentado estudo sobre o tema, o cientista poltico
norte-americano David Samuels afirma que a competitividade dos
candidatos na disputa eleitoral (i.e., o sucesso ou o fracasso) diretamente
proporcional aos gastos feitos nas campanhas (SAMUELS, David. Pork
barrelling is not credit claiming or advertising: campaign finance and the
sources of the personal vote in Brazil. The Journal of Politics, 64 (3): 845-63,
2002). A este respeito, a metfora criada pelo professor da Kings College
London Keith D. Ewing, citada por Marcin Walecki, ilustra bem como
deve ser compreendida a competio eleitoral em um cenrio de
penetrao irrestrita do poder econmico no processo eleitoral: seria o
mesmo que convidar duas pessoas para participar de uma corrida de
automveis, em que uma delas disputar a competio com uma bicicleta
e a outra com um carro esportivo (EWING, Keith D. Ewing. Money,
Politics and Law. Oxford: Oxford University Press, 1992; WALECKI,
Marcin. Political, Money and Corruption. In: International Foundation for
Election Systems (IFES). Political Finance White Paper Series, p. 7).
H, porm, um complicador no ponto: consiste em saber se h
algum interesse constitucional contraposto que, a um s tempo, autorize
a doao por pessoas jurdicas e justifique essa proteo insuficiente aos
princpios democrtico e republicano? Ou, como sustentam os defensores
do modelo, o mbito de proteo da liberdade de expresso abarca um
direito fundamental das pessoas jurdicas realizarem doaes em
campanhas? Mais uma vez, a resposta desenganadamente negativa.
Convm melhor desenvolver.
Embora no se negue o seu carter substantivo, o princpio da
liberdade de expresso, no aspecto poltico, assume uma dimenso
instrumental ou acessria. E isso porque a sua finalidade estimular a
ampliao do debate pblico, de sorte a permitir que os indivduos
tomem contato com diferentes plataformas e projetos polticos. Como
decorrncia, em um cenrio ideal, isso os levaria a optar pelos candidatos
mais alinhados com suas inclinaes polticas.
29

ADI 4650 / DF
Ocorre que a excessiva penetrao do poder econmico no processo

poltico compromete esse estado ideal de coisas na medida em que
privilegia alguns poucos candidatos que possuem ligaes com os
grandes doadores em detrimento dos demais. Trata-se de um arranjo
que desequilibra, no momento da competio eleitoral, a igualdade
poltica entre os candidatos, repercutindo, consequentemente, na
formao dos quadros representativos. O quadro emprico tambm aqui
decisivo para demonstrar o que se acaba de sustentar.
Examinando as informaes acerca dos principais doadores de
campanhas no pas, eliminam-se quaisquer dvidas quanto ausncia de
perfil ideolgico das doaes por empresas privadas. Da lista com as dez
empresas que mais contriburam para as eleies gerais em 2010, a
metade (cinco) realizou doaes para os dois principais candidatos
Presidncia e a suas respectivas agremiaes.
O que se verifica, assim, que uma mesma empresa contribui para a
campanha dos principais candidatos em disputa e para mais de um
partido poltico, razo pela qual a doao por pessoas jurdicas no pode
ser concebida, ao menos em termos gerais, como um corolrio da
liberdade de expresso. A prxis, antes refletir as preferncias polticas,
denota um agir estratgico destes grandes doadores que visam a estreitar
suas relaes com o poder pblico, de forma republicana ou no
republicana. Alm disso, e como destacou Daniel Sarmento e Aline
Osrio, esse pragmatismo empresarial objetiva tambm evitar represlias
polticas, que podem acarretar a perda de concesses e benefcios
concedidos pelo Estado. Nesse sentido, os dois juristas, reportando-se ao
estudo Corrupo no Brasil: A perspectiva do setor privado, sustentam que
mais de 25% das empresas entrevistadas alegaram terem sido coagidas a fazerem
doaes a campanhas e, destas, a metade relatou terem sido prometidos favores
em troca da contribuio. (SARMENTO, Daniel; OSRIO, Aline. Eleies,
dinheiro e democracia: a ADI 4.650 e o modelo brasileiro de financiamento
30

ADI 4650 / DF
de campanhas eleitorais, 2013, p. 5; ver tambm ABRAMO, Claudio
Weber. Corrupo no Brasil: A perspectiva do setor privado, 2003.
Transparncia Brasil, 2004).
Por outro lado, tampouco o precedente paradigma Citizens United v.
Federal Election Comission proferido pela Suprema Corte americana (558
U.S. 310 (2010)) ampara a tese de que a doao por pessoas jurdicas
encerra um exerccio de liberdade de expresso. que no referido
precedente a Suprema Corte no cuidou especificamente do
financiamento realizado diretamente por pessoas jurdicas a campanhas
eleitorais. Ao contrrio, a questo de fundo versava a possibilidade de se
efetuar os cognominados gastos independentes realizados por empresas, ou
seja, gastos realizados em favor de candidato sem a sua prvia consulta.
O referido distinguishing entre doaes e gastos foi feito pela primeira
vez no clebre caso Buckley v. Valeo (424 U.S. 1 (1976)), proferido em 1976,
pela Suprema Corte americana. No caso, questionava-se a validade de
inmeras disposies do Federal Election Campaign Act FECA, editado
em 1971. Ao decidir a controvrsia, a Suprema Corte asseverou que as
restries aos gastos independentes violariam a liberdade de expresso,
reputando, por outro lado, como constitucionais os limites impostos pela
legislao a doaes diretas estabelecidas no FECA.
Portanto, mesmo nos Estados Unidos, pas cuja tradio de respeito
e valorizao liberdade de expresso amplamente reconhecida, no h
um pronunciamento da Suprema Corte a favor das doaes por pessoas
jurdicas feitas diretamente s campanhas eleitorais. Pelo contrrio: ao
que se depreende de Buckley v. Valeo, a Corte no vislumbrou que tais
doaes diretas realizadas por empresas privadas decorrem diretamente
da liberdade de expresso, tal como o assentou nas hipteses de gastos
independentes.
Outro ponto a ser analisado se refere aos mecanismos de controle
31

ADI 4650 / DF
dos financiamentos de campanhas. Nesse sentido, a Presidncia da
Repblica afirma que a discusso em torno das doaes por pessoas
jurdicas deve girar em torno dos instrumentos de fiscalizao e de
controle. Tambm, neste pormenor, penso que tal argumento no tem o
condo de afastar a inconstitucionalidade do modelo de doao por
pessoas jurdicas. Isso porque defender com fortes tintas que a questo da
doao por pessoas jurdicas se restringe aos mecanismos de controle e de
transparncia dos gastos, data maxima venia, me parece insuficiente para
amainar o cenrio de cooptao do poder poltico pelo econmico e
resgatar a confiana da populao no processo eleitoral. O argumento de
que as empresas continuariam a investir elevadas quantias nas
campanhas eleitorais, desta vez no contabilizadas (Caixa 2), no
impede que se constate a disfuncionalidade do atual modelo e, bem por
isso, se promova o seu aperfeioamento. Na realidade, tanto a proibio
de doaes por empresas privadas quanto o aperfeioamento das
ferramentas de controle podem caminhar juntas. E, a este respeito,
proscrever a doao por pessoas jurdicas pode, inclusive, facilitar a tarefa
dos rgos de controle, uma vez que se tornam autoevidentes as
campanhas mais dispendiosas.
Por fim, mas no menos importante, tambm vislumbro a
inconstitucionalidade dos critrios de doao a campanhas por pessoas
jurdicas sob o enfoque da isonomia entre pessoas jurdicas. E isso porque
a Lei das Eleies, em seu art. 24, no estende tal faculdade a toda e
qualquer espcie de pessoa jurdica. Em verdade, o indigitado preceito
estabeleceu um rol de entidades que no podem realizar doaes em
dinheiro ou estimveis em dinheiro a candidatos e a partidos polticos,
proscrevendo, por exemplo, contribuies por associaes de classe e
sindicais, bem como de entidades integrantes do denominado terceiro
setor. E como resultado dessa vedao, as empresas privadas, cuja
esmagadora maioria se destina atividade lucrativa, so as protagonistas
entre as pessoas jurdicas em detrimento das entidades sem fins
lucrativos e dos sindicatos.
32

ADI 4650 / DF
Com efeito, ao vedar que associaes civis sem fins lucrativos e

entidades sindicais realizem doaes, a legislao eleitoral cria, sem
qualquer fundamento constitucional, uma desequiparao entre pessoas
jurdicas, razo por que a violao isonomia manifesta. Com efeito, o
princpio geral de igualdade, encartado no art. 5, caput, da Lei Maior, se
afigura como limite material, e no apenas formal, ao legislador. Ele impe
que exista uma razo constitucional suficiente que justifique a diferenciao,
bem como reclama a necessidade de que esse tratamento diferenciado
guarde pertinncia com a causa jurdica distintiva. Como bem explica
Robert Alexy, a assimetria entre a norma de tratamento igual e a norma de
tratamento desigual tem como consequncia a possibilidade de compreender o
enunciado legal de igualdade como um princpio de igualdade, que prima facie
exige tratamento igual e que permite um tratamento desigual apenas se isso for
justificado por princpios contrapostos. (ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos
Fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008). No caso, porm, ocorre
justamente o oposto: se o telos que orienta a norma proibitiva for evitar o
surgimento de relaes promscuas entre as referidas entidades e o
sistema poltico, deveria a fortiori ser proscrita qualquer doao por
empresas privadas.
Na realidade, no existem princpios contrapostos que justifiquem a
autorizao de doaes a campanhas por parte de empresas, mas que no
franqueiem similar possibilidade s entidades sindicais. A mesma
racionalidade pode ser estendida proibio de doaes por entidades
no-governamentais que recebam recursos pblicos, prevista no art. 24,
X, da Lei n 9.504/97. Ora, se as empresas privadas que contratam com o
governo no apenas podem doar como tambm figuram entre os maiores
doadores, inelutvel que entidades no-governamentais tambm devem
poder realizar doaes a campanhas polticas. Da por que, se a mens
legislatoris do art. 24, X, da Lei n 9.504/97 quis impedir a formao de
pactos anti-republicanos entre associaes que recebem recursos
governamentais com o poder pblico, a permisso de doaes por
33

ADI 4650 / DF
empresas privadas colide frontalmente com a sua finalidade subjacente.
Trata-se, destarte, de critrios injustificveis que, alm de no promover
quaisquer valores constitucionais, deturpam a prpria noo de
cidadania e de igualdade entre as pessoas jurdicas.
Ex positis, voto pela procedncia do pedido contido no item e.1 da
pea vestibular, para declarar a inconstitucionalidade parcial sem reduo
de texto do art. 24 da Lei n 9.504/97, na parte em que autoriza, a
contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a campanhas eleitorais .
Ademais, voto pela inconstitucionalidade do art. 24, pargrafo nico, e
do art. 81, caput, e 1, da Lei n 9.507/94.
Outrossim, voto pela procedncia do pedido veiculado no item e.2
da exordial, assentando a inconstitucionalidade parcial sem reduo de
texto do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que autoriza, a contrario
sensu, a realizao de doaes por pessoas jurdicas a partidos polticos.
Voto tambm pela declarao de inconstitucionalidade das expresses
ou pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso III, e e jurdicas,
inserta no art. 39, caput e 5, todos os preceitos da Lei n 9.096/95.
V.1. DOAES POR PESSOAS NATURAIS E USO DE RECURSOS PRPRIOS POR

CANDIDATOS
As pessoas naturais podem fazer doaes e contribuies em

dinheiro para campanhas eleitorais, limitadas a at 10% (dez por cento)
dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior ao pleito, ex vi do art.
23, caput e 1, inciso I, da Lei n 9.504/97. Ademais, nos termos do art. 23,
caput, e 7, tambm podem efetuar doaes estimveis em dinheiro,
relativas utilizao de bens mveis ou imveis de propriedade do
doador, desde que o valor no ultrapasse R$ 50.000,00 (cinquenta mil
reais).
34

ADI 4650 / DF
A legislao de regncia prev, ainda, que os candidatos possam
utilizar recursos prprios, cujo limite equivaler ao valor mximo
estabelecido pelo seu partido, na forma da lei, com espeque no art. 23,
caput, e 1, II, da Lei n 9.504/97. Reproduzo, para melhor compreenso,
os textos hostilizados, seguidos, imediatamente, de sucinta exposio dos
argumentos, detidamente apresentados no relatrio.
Lei n 9.504/97
Art. 23. As pessoas fsicas podero fazer doaes em
dinheiro ou estimveis em dinheiro para campanhas
eleitorais, obedecido o disposto nesta lei:
ficam limitadas:
valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na
forma da lei.
Lei n 9.096/95
poltico pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas
para constituio de seus fundos.
....
5. Em ano eleitoral, os partidos polticos podero
aplicar ou distribuir pelas diversas eleies os recursos
financeiros recebidos de pessoas fsicas ou jurdicas,
observando-se o disposto no Pargrafo 1 do art. 23, no art. 24
e no Pargrafo 1 do art. 81 da Lei n 9.504, de 30 de setembro
de 1997, e os critrios definidos pelos respectivos rgos de
direo e pelas normas estatutrias.
Quanto doao por pessoas naturais, a AGU, em seu parecer,

defendeu a constitucionalidade do modelo, firme no argumento de que
a fixao de percentual sobre os rendimentos auferidos no ano anterior eleio
35

ADI 4650 / DF
como critrio para limitar as doaes feitas por pessoas fsicas a partidos e
campanhas eleitorais no revela qualquer inconstitucionalidade por afronta aos
postulados da isonomia e da proporcionalidade, porquanto [se] trata de opo
poltica exercida pelo Poder Legislativo no mbito de sua atuao discricionria,
cuja deciso, por no ser incompatvel com qualquer disposio constitucional,
no pode ser simplesmente substituda pelo critrio sugerido pelo requerente.
No tocante ao uso de recursos prprios, aduz o Requerente que o
critrio em discusso autoriza doaes a campanha de milhes de reais, que
podem, verdadeiramente, decidir pleitos eleitorais. Assevera tambm que [a
adoo do referido critrio] perpetua a desigualdade, ao conferir um poder
poltico incomparavelmente maior aos ricos do que aos pobres.
Em suas informaes, a Advocacia-Geral da Unio defende a
constitucionalidade das normas vergastadas, asseverando que a
utilizao de recursos prprios pelos candidatos para financiar suas
campanhas homenageia os princpios da liberdade de participao poltica, da
cidadania e do pluralismo poltico.
Confrontadas as teses, passo a examinar o ponto.
Ab initio, manifestei-me pela incompatibilidade material das normas
sub examine com os cnones jusfundamentais da igualdade poltica e de
gnero, bem como por ultraje aos princpios republicano e democrtico.
Contudo, aps refletir sobre as ponderaes lanadas pelos meus
eminentes pares, evolu em meu posicionamento para acompanhar a
maioria do Colegiado que se formou, no sentido de reconhecer a
constitucionalidade do arcabouo normativo reitor das doaes para
pessoas naturais e do uso de recursos prprios pelos candidatos, razo
por que reajusto, apenas neste particular, meu voto anteriormente
proferido.
Pelo exposto, julgo improcedentes os pedidos deduzidos pelo
36

ADI 4650 / DF
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, acerca dos
critrios de doao de pessoas naturais e do uso prprio de recursos pelos
candidatos, para declarar a constitucionalidade do art. 23, 1, I e II, da
Lei n 9.504/97 e do art. 39, 5, da Lei n 9.096/95.
como voto, reajustando parcialmente minha manifestao
anteriormente proferida nesta Corte.
37

Antecipao ao Voto
11/12/2013
PLENRIO

ANTECIPAO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Bem, eu fui informado pelo Ministro Teori de que Sua Excelncia tem a
inteno de pedir vista. O Ministro Toffoli, por sua vez, no poder
comparecer totalidade da Sesso de amanh.
Eu vou adiantar o meu voto, porque amanh, como j avisado, no
estarei aqui no incio da Sesso. E tambm porque eu acredito que este
tema de extrema importncia e deveria ser resolvido pela Corte ainda
este ano.
O Tribunal novamente chamado a examinar o problema da
regulao e da tentativa de reduo, medida do inevitvel, do poder
econmico nas eleies.
(L voto).

Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
11/12/2013
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) O Tribunal novamente chamado a examinar o problema da regulao e
da tentativa de reduo, medida do inevitvel, do poder econmico nas
eleies, nas sbias palavras do Ministro Seplveda Pertence, que disse
tratar-se do desafio mais dramtico do Direito Eleitoral contemporneo.
Eu creio ser importante ter presente que a eleio popular a pedra
de toque no funcionamento democrtico dos sistemas representativos
contemporneos.
No entanto, a universalizao do voto e a emergncia das
democracias de massa, que evoluram para uma sociedade estruturada
em redes telemticas, conduziram a um vertiginoso custo dos meios de
comunicao poltica, acarretando, muitas vezes, dispndios eleitorais
desmesurados. Como todos sabemos, a democracia no deveria ter um
preo, mas exatamente desse preo, desse custeio desmesurado que a
Corte ter de se debruar.
O Ministro Seplveda Pertence, na ADI n 1.076, dizia o seguinte:
"De um lado, a multiforme interveno do Estado na economia
aguou o interesse vital da empresa privada pela aproximao com o
poder poltico;..." - e eu diria que, na situao brasileira, isso se torna
ainda mais dramtico, porque a interveno do Estado brasileiro, os seus
inmeros mecanismos de regulao e de interveno tornam crucial essa
tentativa de o poder econmico criar vnculos, aproximar-se e tambm
apropriar-se do poder poltico - "...de outro, caractersticas do mundo
hodierno, que vo da urbanizao acelerada e conseqente liberao do
eleitorado revoluo tecnolgica das comunicaes de massa levaram
multiplicao do custo das campanhas eleitorais."
A questo proposta nesta ao, porm, no se reduz a indagar se a
permisso dada s pessoas jurdicas de fazerem doaes financeiras a
candidatos ou a partidos viola o princpio republicano por enfraquecer a

ADI 4650 / DF
necessria separao entre o espao pblico e o espao privado. Cuida-se
tambm de saber se os critrios de limitao das doaes das pessoas
naturais ofendem o princpio da igualdade por exacerbar as
desigualdades polticas.
Vale ressaltar que a formao do Estado moderno permeada por
um processo de rompimento com a patrimonializao do poder, e essa
tendncia foi paulatinamente sendo institucionalizada. Assim,
a
propriedade, ou seja, o poder econmico, no deve mais condicionar o
exerccio do poder poltico, uma vez que o cargo pblico, nos tempos
atuais, no mais a propriedade de quem o exerce. Sabemos todos da
importncia e da relevncia do princpio da impessoalidade. Cumpre
lembrar ainda que a evoluo histrica do Estado brasileiro foi imaculada
por ndoas que, por muito tempo, obstacularizaram a realizao efetiva
dos princpios republicanos. A apropriao privada da coisa pblica entre
ns e as prticas oligrquicas marcaram tanto a cultura poltica brasileira
que os seus traos ainda persistem nos dias de hoje na vida poltica
brasileira.
A respeito da difcil implementao da realidade republicana na
trajetria histrica do Brasil, importante citar trecho do parecer da
ilustre ento Vice-Procuradora-Geral da Repblica, Doutora Deborah
Duprat, que sustentou o seguinte, citando Srgio Buarque de Holanda e
Raymundo Faoro:
Esse processo de formao sociopoltica apresenta algumas
caractersticas que permitem identific-la como deficitria em termos
republicanos e em comparao a diversas democracias ocidentais. To
constantes so as relaes de confluncia perversa entre pblico e privado
no Brasil que, muitas vezes, parecem invisvel, a certas pessoas e a grupos
polticos, a tnue fronteira entre a casa e a rua, o jardim e a praa.
Observam-se sucessivos modos de apropriao da coisa pblica para fins
particulares, destacando-se os fenmenos confluentes do patrimonialismo
e do coronelismo, ambos nocivos democracia.
justamente para combater essas antigas prticas oligrquicas, para
desraiz-las da sociedade brasileira que o constituinte de 1988 projetou o
2

ADI 4650 / DF
iderio republicano como um dos alicerces do nosso Estado Democrtico
de Direito. No mbito eleitoral, a promoo desse princpio manifesta-se,
de acordo com a Constituio, pelo dever do Estado de proteger a
normalidade e a legitimidade das eleies contra a influncia do poder
econmico (artigo 14, 9).
De qualquer forma, parece-me que a permisso dada s empresas de
contriburem ao financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos
manifestamente inconstitucional por exercer uma influncia nefasta,
perniciosa no resultado dos pleitos, apta, portanto, a comprometer a
normalidade e a legitimidade do processo eleitoral, bem como de
comprometer tambm seriamente a independncia dos representantes.
Essa situao corresponde, quando se fala da independncia, quela que
assegura a independncia do candidato em relao s tentativas de
comprometimento com os interesses dos atores econmicos que
evidentemente buscam subsidiar a sua campanha, mas, mais adiante,
seguramente, exigir algum tipo de retorno.
Na medida em que o candidato constitui um potencial eleito apto a
ocupar uma posio de poder, forte a tentao por alguns
empreendimentos econmicos interessados, evidentemente, na atuao
econmica do Estado, nas regulaes, as mais diversas que o Estado tem
competncia para promover e, naturalmente, esperam que essas
regulaes venham a se subordinar aos seus interesses.
O financiamento de campanha pode apresentar para a empresa,
assim, um meio de acesso no campo poltico suscetvel de propiciar
benefcios outorgados pela pessoa eleita. o chamado "toma l, d c",
to conhecido de todos aqueles que acompanham a vida poltica
brasileira.
Proteger a normalidade e a legitimidade das eleies contra a
influncia do poder econmico significa, pois, impedir que o resultado
das eleies seja norteado pela lgica do dinheiro e garantir que o valor
poltico das ideias apresentadas pelo candidato no dependa do valor
econmico do vetor comunicacional que as veicula.
Comunicar influenciar, e ns sabemos o quo influente o poder
3

ADI 4650 / DF
que os meios de comunicao modernos exercem sobre a opinio pblica.
Os instrumentos miditicos ampliaram os seus potenciais comunicativos,
e, nesta seara, o dinheiro tem um papel significativo no seu alcance.
Portanto, o risco do financiamento privado, se no regulado, se no
contido, o de criar um desequilbrio entre os partidos, desequilbrio este
que se manifesta com muita clareza entre os partidos que
momentaneamente ocupam o poder em qualquer poca, calcado nica e
exclusivamente na relevncia dos montantes de recursos financeiros
colocados disposio deste ou daquele partido poltico em funo da
sua posio momentnea no aparato de Estado.
Em linhas gerais, concordo com as concluses a que chegou o
eminente Relator, mas eu peo vnia a Sua Excelncia para no modular
os efeitos da deciso, por duas razes muito simples.
A primeira delas que esta Ao Direta foi ajuizada em setembro de
2011. Se o Congresso Nacional, ao tomar conhecimento do ajuizamento
desta ao, quisesse, poderia muito bem ter regulado essa matria em
tempo hbil. Ns todos sabemos que, inclusive neste ano, falou-se na
acelerao do debate sobre esse tema, sobre a chamada reforma poltica,
mas nada se fez, nada foi realizado.
Uma segunda razo que me leva fixao de um prazo com
recomendao ao Congresso Nacional, no s com recomendao, mas
tambm com diretivas como as que constam do voto do Relator, eu me
oponho a essa prtica por entender que ela vem nos trazendo muito mais
desprestgio, por entender que ela serve muito mais a desmoralizar a
atuao desta Corte na medida em que, como tivemos a infeliz
oportunidade de verificar este ano no que diz respeito ao chamado Fundo
de Participao dos Estados, o Congresso Nacional simplesmente ignora.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu me ative ao
pedido, Senhor Presidente.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - Sim,
mas ns no estamos, em matria de controle abstrato, vinculados nem
4

ADI 4650 / DF
aos fundamentos, nem ao pedido formulado, a no ser no que diz
respeito sua extenso.
Eu, portanto, acompanho Vossa Excelncia, mas peo vnia para
divergir com relao modulao.
-----------------------Obs.: Texto sem reviso do Exmo. Sr. Ministro Joaquim Barbosa. ( 3
do artigo 96 do RISTF, com a redao dada pela Emenda Regimental n
26, de 22 de outubro de 2008)
5

Observao
11/12/2013
PLENRIO
OBSERVAO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu tambm penso que esse tema deveria ser decidido pela Corte o
quanto antes.
Como Vossa Excelncia anotou, o Congresso foi intimado, inclusive,
a se manifestar, como em toda ao direta de inconstitucionalidade.
Eu j tenho posio, mas eu gostaria de agregar alguns elementos,
muito embora, desde j, elogie e cumprimente o belssimo voto.
Do que se trata, neste julgamento? Do financiamento da
democracia. Quem financia a democracia? o povo ou so os grandes
grupos econmicos? isso que est em jogo. Nada mais, nada menos.
No financiamento de campanha, no financiamento de partido
poltico, sobre quem pode financiar a democracia no Brasil. Quem
financia a democracia no Brasil? So as corporaes ou a cidadania?
isso que est em jogo.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Vossa Excelncia ter a oportunidade de trazer maiores elementos
amanh.
Ministro Toffoli, Vossa Excelncia quer proferir o seu voto hoje ou....
No, eu prefiro amanh. Estamos todos cansados.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) Amanh, no ? Est bem, sim.
Est encerrada a Sesso.

Extrato de Ata - 11/12/2013
PLENRIO
EXTRATO DE ATA
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.650
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL CFOAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COLHO E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
AM. CURIAE. : SECRETARIA EXECUTIVA DO COMIT NACIONAL DO MOVIMENTO
DE COMBATE CORRUPO ELEITORAL - SE-MCCE
ADV.(A/S) : RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGO E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : CONFERNCIA NACIONAL DOS BISPOS DO BRASIL - CNBB
ADV.(A/S) : MARCELO LAVENRE MACHADO
AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS BRASILEIROS - IAB
ADV.(A/S) : THIAGO BOTTINO DO AMARAL E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : INSTITUTO DE PESQUISA DIREITOS E MOVIMENTOS SOCIAIS
- IPDMS
AM. CURIAE. : CLNICA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS DA FACULDADE DE
DIREITO DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - CLNICA UERJ
DIREITOS
ADV.(A/S) : ALINE REZENDE PERES OSORIO E OUTRO(A/S)
Deciso: O Ministro Luiz Fux (Relator) julgou procedente a
ao direta para: declarar a inconstitucionalidade parcial sem
reduo de texto do art. 24 da Lei n 9.504/97, na parte em que
autoriza, a contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas a
campanhas eleitorais com eficcia ex tunc salvaguardadas as
situaes concretas consolidadas at o presente momento, e
declarar a inconstitucionalidade do art. 24, pargrafo nico, e do
art. 81, caput e 1 da Lei n 9.504/97, tambm com eficcia ex
tunc salvaguardadas as situaes concretas consolidadas at o
presente momento; declarar a inconstitucionalidade parcial sem
autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por pessoas
jurdicas a partidos polticos, e declarar a inconstitucionalidade
das expresses ou pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso
III, e e jurdicas, inserta no art. 39, caput e 5, todos os
preceitos da Lei n 9.096/95, com eficcia ex tunc salvaguardadas
as situaes concretas consolidadas at o presente momento;
declarar a inconstitucionalidade, sem pronncia de nulidade, do
art. 23, 1, I e II, da Lei n 9.504/97, e do art. 39, 5, da
Lei n 9.096/95, com exceo da expresso e jurdicas,
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 9426179

devidamente examinada no tpico relativo doao por pessoas

jurdicas, com a manuteno da eficcia dos aludidos preceitos
pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses; e para recomendar ao
Congresso Nacional a edio de um novo marco normativo de
financiamento de campanhas, dentro do prazo razovel de 24 (vinte
e quatro) meses, tomando os seguintes parmetros: a) o limite a
ser fixado para doaes a campanha eleitoral ou a partidos
polticos por pessoa natural, deve ser uniforme e em patamares que
no comprometam a igualdade de oportunidades entre os candidatos
nas eleies; b) idntica orientao deve nortear a atividade
legiferante na regulamentao para o uso de recursos prprios
pelos candidatos, e c) em caso de no elaborao da norma pelo
Congresso Nacional, no prazo de 18 (dezoito) meses, outorgar ao
Tribunal Superior Eleitoral (TSE) a competncia para regular, em
bases excepcionais, a matria. O Ministro Joaquim Barbosa
(Presidente) acompanhou o voto do Relator, exceto quanto
modulao de efeitos. Em seguida, o julgamento foi suspenso para
continuao na prxima sesso com a tomada do voto do Ministro
Dias Toffoli, que solicitou antecipao aps o pedido de vista do
Ministro Teori Zavascki. Falaram, pelo requerente Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil, o Dr. Marcus Vinicius Furtado
Coelho; pela Advocacia-Geral da Unio, o Ministro Lus Incio
Lucena Adams, Advogado-Geral da Unio; pelo amicus curiae
Corrupo Eleitoral SE-MCCE, o Dr. Raimundo Cezar Britto Arago;
pelo amicus curiae Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PSTU, o Dr. Bruno Colares Soares Figueiredo Alves; pelos amici
curiae Instituto de Pesquisa, Direitos e Movimentos Sociais IPDMS e Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro Clnica UERJ, a Dra.
Aline Osrio; pelo amicus curiae Conferncia Nacional dos Bispos
do Brasil CNBB, o Dr. Marcelo Lavenre Machado; e, pelo
Ministrio Pblico Federal, o Dr. Rodrigo Janot Monteiro de
Barros, Procurador-Geral da Repblica. Plenrio, 11.12.2013.
Presidncia do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Ricardo Lewandowski, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux,
Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.
Procurador-Geral da Repblica, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de
Barros.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenrio

Antecipao ao Voto
12/12/2013
PLENRIO
ANTECIPAO AO VOTO
Presidente, inicio por trazer as minhas loas e elogios ao belssimo
voto trazido ontem pelo eminente Relator, Ministro Luiz Fux,
agradecendo inclusive a citao feita em relao ao pronunciamento
formulado por mim no mbito do Tribunal Superior Eleitoral. Tambm
cumprimento as manifestaes feitas da tribuna, tanto da parte dos que
defenderam a procedncia como daqueles que defenderam a manuteno
do atual sistema, e tambm destaco o significativo voto trazido pelo
Ministro Joaquim Barbosa.
Senhor Presidente, como disse ontem, na verdade, a denominao
correta no financiamento de campanha, no financiamento
partidrio. No fundo, no fundo, verificarmos quem financia a
democracia, se o povo seu ator, o responsvel e o detentor do direito, na
forma do pargrafo nico do art. 1 da Constituio: todo o poder emana
do povo, que o exerce atravs de representantes eleitos ou na forma direta
prevista na Constituio.
Senhor Presidente, este o ponto: ou o povo financia a democracia,
ou ser o poder econmico-financeiro. Como ns trataremos o tema?

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
12/12/2013
PLENRIO

VOTO
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) em face
dos arts. 23, 1, incisos I e II; 24; e 81, caput e 1, da Lei n 9.504/97 (Lei
das Eleies), bem como dos arts. 31; 38, inciso III; 39, caput e 5, da Lei
n 9.096/95 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos).
Eis o teor dos dispositivos questionados:
Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies)
Art. 23. Pessoas fsicas podero fazer doaes em
dinheiro ou estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais,
obedecido o disposto nesta Lei. (Redao dada pela Lei n
12.034, de 2009)
ficam limitadas:
rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio;
II - no caso em que o candidato utilize recursos prprios,
ao valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na
forma desta Lei.
Art. 24. vedado, a partido e candidato, receber direta ou
indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro,
inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie,
procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiro;
II - rgo da administrao pblica direta e indireta ou

ADI 4650 / DF
disposio legal;
VIII - entidades beneficentes e religiosas; (Includo pela
Lei n 11.300, de 2006)
IX - entidades esportivas; (Redao dada pela Lei n
12.034, de 2009)
recursos pblicos; (Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
XI - organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
(Includo pela Lei n 11.300, de 2006)
observado o disposto no art. 81. (Includo pela Lei n 12.034, de
2009)
Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas
para campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do registro
dos comits financeiros dos partidos ou coligaes.
anterior eleio.
Lei n 9.096/95 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos)

Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou
indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou
auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs
de publicidade de qualquer espcie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiros;
2

ADI 4650 / DF
II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes
referidas no art. 38;
III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de
rgos ou entidades governamentais;
IV - entidade de classe ou sindical.
(...)
III - doaes de pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por
Fundo Partidrio.
poltico pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para
constituio de seus fundos.
()
5 Em ano eleitoral, os partidos polticos podero aplicar
ou distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros
recebidos de pessoas fsicas e jurdicas, observando-se o
disposto no 1 do art. 23, no art. 24 e no 1 do art. 81 da Lei
n 9.504, de 30 de setembro de 1997, e os critrios definidos
pelos respectivos rgos de direo e pelas normas estatutrias.
(Includo pela Lei n 12.034, de 2009).
O requerente formula os seguintes pedidos:

e.1 - seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
reduo de texto, do art. 24 da Lei 9.504/97, na parte em que
campanhas eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do
Pargrafo nico do mesmo dispositivo, e do art. 81, caput e
1 do referido diploma legal;
e.2 - seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
3

ADI 4650 / DF
reduo de texto, do art. 31 da Lei n 9.096/95, na parte em que
jurdicas a partidos polticos; e a inconstitucionalidade das
expresses ou pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso III,
da mesma lei, e e jurdicas, inserida no art. 39, caput e 5[,]
do citado diploma legal;
e.3 - seja declarada a inconstitucionalidade, sem
pronncia de nulidade, do art. 23, 1, incisos I e II, da Lei
9.504/97, autorizando-se que tais preceitos mantenham a
eficcia por mais 24 (vinte e quatro) meses, a fim de se evitar a
criao de uma lacuna jurdica ameaadora na disciplina do
limite s doaes de campanha realizadas por pessoas naturais
e ao uso de recursos prprios pelos candidatos nes[s]as
campanhas;
e.4 - seja declarada a inconstitucionalidade, sem
pronncia de nulidade, do art. 39, 5, da Lei 9.096/95 - com
exceo da expresso e jurdicas, contemplada no pedido e-2,
supra - autorizando-se que tal preceito mantenha a eficcia por
mais at 24 meses, a fim de se evitar a criao de uma lacuna
jurdica ameaadora na disciplina do limite s doaes a partido
poltico realizadas por pessoas naturais.
e.5 - seja instado o Congresso Nacional a editar legislao
que estabelea (1) limite per capita uniforme para doaes a
campanha eleitoral ou a partido por pessoa natural, em
patamar baixo o suficiente para no comprometer
excessivamente a igualdade nas eleies, bem como (2) limite,
com as mesmas caractersticas, para o uso de recursos prprios
pelos candidatos em campanha eleitoral, no prazo de 18
(dezoito) meses, sob pena de atribuir-se ao Eg. Tribunal
Superior Eleitoral TSE - a competncia para regular
provisoriamente a questo.
Conforme bem relatado pelo eminente Relator, a presente ao

direta de inconstitucionalidade versa sobre a sistemtica legal das
doaes de pessoas fsicas ou jurdicas a campanhas eleitorais ou a
partidos polticos. Os argumentos so, em sntese, de duas ordens:
4

ADI 4650 / DF
(i) as doaes realizadas, direta ou indiretamente, por pessoas
jurdicas a campanhas eleitorais ou a partidos polticos violam os
princpios constitucionais do Estado Democrtico de Direito e da
Repblica (art. 1, caput, CF/88), da cidadania (art. 1, II, CF/88), da
igualdade (art. 5, caput, e art. 14, CF/88) e da proporcionalidade (art. 5,
LIV, CF/88);
(ii) a adoo de um critrio baseado na renda, e no em um valor
limite absoluto e uniforme, para a definio do limite dos valores que
podem ser doados por pessoas fsicas, assim como a permisso de
utilizao de recursos prprios pelos candidatos em suas campanhas at
o valor mximo de gastos fixado por seu prprio partido, afronta os
princpios da isonomia e da proporcionalidade.
Sobre o tema de fundo desta ao, j tive a oportunidade de escrever,
em 2010, artigo doutrinrio intitulado A participao da pessoa jurdica no
processo eleitoral brasileiro (In: CIAMPOLINI NETO, Cesar; WALDE JR.,
Walfrido Jorge (Coord.). O direito de empresa nos tribunais brasileiros.
So Paulo: Quartier Latin, 2010), no qual busquei analisar exatamente a
constitucionalidade da participao de empresas privadas no
financiamento de campanhas eleitorais.
Como ressaltei no mencionado artigo,
[a]pesar de a legislao e a jurisprudncia eleitorais
brasileiras sempre evolurem para uma mais eficiente represso
aos ilcitos eleitorais que possam vir a ser cometidos pela
pessoa jurdica, desequilibrando o pleito com aportes
desproporcionais de recursos financeiros em prol de
determinadas candidaturas, ou contribuindo em desacordo com
a lei, esses esforos, muitas vezes, mostram-se insuficientes.
Prova disso so as denncias de cometimento de caixa
dois, de abuso de poder econmico, de doaes de origem
vedada, que vm acometendo os polticos, as agremiaes
partidrias e as empresas nacionais.
Nesse cenrio, o financiamento pblico de campanha
5

ADI 4650 / DF
surge, entre os operadores do direito eleitoral, como a nica
alternativa para que tenhamos um maior equilbrio e lisura nas
eleies, quando um olhar atento para a participao da pessoa
jurdica no processo eleitoral brasileiro, talvez, atinja o cerne de
muitos dos problemas que hoje vivenciamos.
A dicotomia existente entre pblico e privado, apesar de
ser artificialmente criada, fruto da fico jurdica, um dos
alicerces sobre o qual se ergue a concepo poltico-jurdica da
Repblica Federativa do Brasil, vez que cada um desses setores
tem seu papel bem definido e delimitado no desenho
constitucional.
Permitir que pessoas jurdicas participem do processo
eleitoral e, assim, que venham a se imiscuir nos assuntos
pblicos abrir um flanco para o desequilbrio daquela
dicotomia.
Afirmando isso no nos filiamos ao pensamento de Noam
Chomsky, o qual, ao se referir teoria do investimento na
poltica, do economista Thomas Ferguson, diz que as eleies
so ocasies nas quais segmentos de poder do setor privado se
unem para investir com o objetivo de controlar o Estado.
No nosso entendimento, a questo no se resume nsia
de fraude eleitoral e tentativa de tomada do poder poltico
pelo setor privado, apesar de no desconhecermos essa
realidade.
Eventuais investidas da iniciativa privada contra a linha
divisria que a separa do setor pblico uma atuao que lhe
natural, instintiva e se faz em prol de sua prpria sobrevivncia,
j que seus atos so, por natureza, impostos pelas regras do
mercado e do capitalismo, que no entendem limitaes sua
livre atuao.
Por outro lado, as normas que regem o setor pblico se
antagonizam com as do setor privado, tendendo a tolher a
participao deste ou permitir que acontea sob regras
asfixiantes sua existncia e desenvolvimento.
Assim, mostra-se bastante compreensvel que as
corporaes queiram sempre e cada vez mais estar contidas no
6

ADI 4650 / DF
pblico, no com o intuito de corromp-lo, mas sim de
substitu-lo, para gerir parcela do poder e da riqueza ali
contidos.
E a permissividade do ativismo da pessoa jurdica no
processo eleitoral, tal como acontece no Brasil, incentiva aquele
movimento, j que introduz na poltica, que um campo
natural de atuao dos eleitores, partidos polticos e dos
representantes eleitos, um ser que lhe estranho.
Desde logo se v que a anlise do presente tema de alto relevo

poltico e social, assistindo razo ao requerente quando ressalta a
importncia da sistemtica do financiamento eleitoral para o Estado
Democrtico de Direito e para a lisura e a normalidade do pleito, aos
quais adito a construo de um processo eleitoral razoavelmente
equnime entre os candidatos e a livre escolha dos representantes
polticos pelos cidados.
Impende ressaltar que no se busca, neste julgamento, substituir o
Poder Legislativo na opo poltica por determinados sistemas ou
modelos de financiamento do processo eleitoral.
O que se analisa se a regulamentao prevista na legislao atual,
especificamente a partir dos dispositivos questionados, so consentneos
com a Carta Constitucional.
Em verdade, sob o ponto de vista jurdico-positivo, o objeto desta
ao direta versa sobre clusulas ptreas constitucionais, quais sejam: (i)
princpios constitucionais do Estado Democrtico de Direito e da
Repblica (art. 1, caput), da cidadania (art. 1, II, CF/88), da soberania
popular (art. 1, pargrafo nico, e art. 14, caput, CF/88), da isonomia (art.
5, caput, e art. 14, caput, CF/88), e (ii) proteo da normalidade e da
legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico (art. 14,
9, CF/88).
A rigidez e a supremacia da Constituio, que garantem seu ncleo
essencial, fazem com que a atuao do Poder Constituinte Derivado e do
Poder Legislativo, no que tange a esses temas, seja, inevitavelmente,
condicionada pelas balizas constitucionais, por seus princpios e regras
7

ADI 4650 / DF
estruturantes, sujeitando-se sindicncia desta Corte.
Nesse sentido, a Constituio de 1988 estabeleceu, em seu art. 60,
4, limites materiais ao poder de reforma da Constituio:
Art. 60 ()
4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a abolir:
I a forma federativa de Estado;
II o voto direto, secreto, universal e peridico;
III a separao dos Poderes;
IV os direitos e garantias individuais.
Este Supremo Tribunal Federal possui slida jurisprudncia quanto

qualificao dos direitos inerentes ao exerccio da soberania popular
como clusulas ptreas. Nessa seara, evidentemente, enquadram-se os
princpios fundamentais da Repblica e os direitos polticos
fundamentais, parmetros constitucionais para a presente anlise. Vide
precedentes:
LEI COMPLEMENTAR 135/2010, DENOMINADA LEI
DA FICHA LIMPA. INAPLICABILIDADE S ELEIES
GERAIS 2010. PRINCPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL
(ART. 16 DA CONSTITUIO DA REPBLICA). I. O
PRINCPIO DA ANTERIORIDADE ELEITORAL COMO
GARANTIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ELEITORAL. O
pleno exerccio de direitos polticos por seus titulares (eleitores,
candidatos e partidos) assegurado pela Constituio por meio
de um sistema de normas que conformam o que se poderia
denominar de devido processo legal eleitoral. Na medida em
que estabelecem as garantias fundamentais para a efetividade
dos direitos polticos, essas regras tambm compem o rol das
normas denominadas clusulas ptreas e, por isso, esto
imunes a qualquer reforma que vise a aboli-las. O art. 16 da
Constituio, ao submeter a alterao legal do processo eleitoral
regra da anualidade, constitui uma garantia fundamental para
8

ADI 4650 / DF
o pleno exerccio de direitos polticos. Precedente: ADI 3.685,
Rel. Min. Ellen Gracie, julg. Em 22.3.2006. (...) (RE n
633.703/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de
18/11/11).
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART.
2 DA EC 52, DE 08.03.06. APLICAO IMEDIATA DA NOVA
REGRA SOBRE COLIGAES PARTIDRIAS ELEITORAIS,
INTRODUZIDA NO TEXTO DO ART. 17, 1, DA CF.
ALEGAO DE VIOLAO AO PRINCPIO DA
ANTERIORIDADE DA LEI ELEITORAL (CF, ART. 16) E S
GARANTIAS INDIVIDUAIS DA SEGURANA JURDICA
E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5, CAPUT, E
LIV). LIMITES MATERIAIS ATIVIDADE
DO
LEGISLADOR CONSTITUINTE REFORMADOR. ARTS. 60,
4, IV, E 5, 2, DA CF. () 4. Enquanto o art. 150, III, b, da
CF encerra garantia individual do contribuinte (ADI 939, rel.
Min. Sydney Sanches, DJ 18.03.94), o art. 16 representa garantia
individual do cidado-eleitor, detentor originrio do poder
exercido pelos representantes eleitos e a quem assiste o direito de
receber, do Estado, o necessrio grau de segurana e de certeza
jurdicas contra alteraes abruptas das regras inerentes disputa
eleitoral (ADI 3.345, rel. Min. Celso de Mello). 5. Alm de o
referido princpio conter, em si mesmo, elementos que o
caracterizam como uma garantia fundamental oponvel at
mesmo atividade do legislador constituinte derivado, nos
termos dos arts. 5, 2, e 60, 4, IV, a burla ao que contido no
art. 16 ainda afronta os direitos individuais da segurana
jurdica (CF, art. 5, caput) e do devido processo legal (CF, art. 5,
LIV) () (ADI n 3.685/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de
10/8/06).
A Corte j reconheceu, portanto, e no poderia ser de outra forma,

que os direitos inerentes democracia e a seu exerccio, no que diz
respeito tanto participao poltica quanto lisura e normalidade do
processo eleitoral, com seus consectrios, so considerados clusulas
9

ADI 4650 / DF
ptreas da Constituio Federal de 1988.
Conforme bem aponta Ingo Wolfgang Sarlet,
Os direitos polticos sem sentido estrito, no sentido de
direitos e garantias diretamente destinados a assegurar uma
livre e eficaz participao do cidado nos processos de tomada
de deciso poltica na esfera estatal, foram contemplados pela
CF nos arts. 14 a 16, ao passo que o regime jurdicoconstitucional dos partidos polticos foi objeto de previso no
art. 17, ainda no Ttulo Dos Direitos e garantias fundamentais
(Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013. p. 662).
Dessa forma, a deliberao sobre a sistemtica do financiamento

eleitoral, mormente porque capaz de afetar o processo democrticoeleitoral, requer uma reflexo sobre qual modelo de democracia nos
garantiu a Constituio de 1988. E esta Suprema Corte, no exerccio da
jurisdio constitucional, deve atuar como garante das condies e da
regularidade do processo democrtico, restabelecendo o exerccio da
cidadania mediante regras constitucionais de financiamento eleitoral, de
modo a preservar o Estado Democrtico de Direito; a soberania popular e
a livre e igual disputa democrtica, exercida, exclusivamente, por seus
atores eleitor, candidato e partido poltico -, com igualdade de chances;
todos esses clusulas ptreas da ordem constitucional positivada em 1988.
Essa precisamente a hiptese destes autos.
O pargrafo nico do art. 1 da Constituio Federal, o qual dispe
que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio,
encerra o princpio republicano, que se traduz na afirmao de que a
soberania reside no povo, que se autogoverna mediante leis elaboradas
preferencialmente pelos seus representantes (MENDES, Gilmar Ferreira;
COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 138).
10

ADI 4650 / DF
O princpio republicano de que o povo se autogoverna escolhendo
seus representantes se concretiza no voto direto e secreto do cidado, com
igual valor para todos, como posto no caput do art. 14 da Constituio
Federal.
Conforme salienta Jorge Miranda,
o sufrgio o direito poltico mximo, porque, atravs
dele, os cidados escolhem os governantes e, assim, direta e
indiretamente, as coordenadas principais de poltica do Estado
(ou das entidades descentralizadas em que se situem) (Os
direitos polticos dos cidados na Constituio portuguesa. In:
Revista de Direito Constitucional e Internacional. Ano 15, n
60, jul.-set./2007, p. 300-301).
Sobre essas bases assenta-se o Estado Democrtico de Direito, pois o

exerccio da democracia pressupe a existncia de eleies to livres,
universais e equnimes quanto possvel. E o mecanismo utilizado pelo
eleitor para externar sua vontade poltica o voto.
O voto , pois, a manifestao, a exteriorizao da soberania e da
vontade do povo, que decide quem deve governar e como se dar essa
governana. Nas palavras de Jos Afonso da Silva:
Na democracia representativa a participao popular
indireta, peridica e formal, por via das instituies eleitorais
que visam a disciplinar as tcnicas de escolha dos
representantes do povo. A ordem democrtica, contudo, no
apenas uma questo de eleies peridicas, em que, por meio
do voto, so escolhidas as autoridades governamentais. Por um
lado, ela consubstancia um procedimento tcnico para a
designao de pessoas para o exerccio de funes
governamentais. Por outro, eleger significa expressar
preferncia entre alternativas, realizar um ato formal de deciso
poltica. Realmente, nas democracias de partido e sufrgio
universal as eleies tendem a ultrapassar a pura funo
designatria, para se transformar num instrumento pelo qual o
11

ADI 4650 / DF
povo adere a uma poltica governamental e confere seu
consentimento e, por conseqncia, legitimidade s
autoridades governamentais. Ela , assim, o modo pelo qual o
povo, nas democracias representativas, participa na formao
da vontade do governo e no processo poltico (Comentrio
contextual Constituio. 3. ed., So Paulo: Malheiros, 2007, p.
41).
Assim, quando do exerccio da soberania popular, o cidado, pessoa

fsica, o nico constitucionalmente legitimado a exercit-la. A hora do
voto um daqueles raros momentos se no o nico em que h a
perfeita consumao do princpio da igualdade, em que todos os
cidados - ricos, pobres, de qualquer raa, opo sexual, credo so
formal e materialmente iguais entre si.
So formalmente iguais porque a Constituio Federal d o direito
de voto a todos os maiores de dezesseis anos, inclusive os analfabetos. E
so materialmente iguais entre si porque o voto de cada qual tem o
mesmo valor.
Observa-se, assim, a toda evidncia, que o pargrafo nico do art. 1
e o caput do art. 14 da Constituio Federal no se destinam pessoa
jurdica: essa no pode votar, no pode ser votada e, caso pudesse votar,
o voto no teria o mesmo valor, formal e material, para todas.
No h, portanto, comando ou princpio constitucional que
justifique a participao de pessoas jurdicas no processo eleitoral
brasileiro, em qualquer fase ou forma, j que no podem exercer a
soberania pelo voto direto e secreto.
Conforme bem apontado por Daniel Sarmento e Aline Osorio, em
trabalho desenvolvido para subsidiar a presente ao direta,
[a] permisso legal para arrecadao de fundos para
campanhas eleitorais via pessoas jurdicas , em si prejudicial
democracia, pois concede a quem no tem voto uma rota
alternativa e, como visto, mais eficaz - para participar do
processo poltico-eleitoral. (Eleies, dinheiro e democracia: a
ADI 4.650 e o modelo de financiamento de campanhas
12

ADI 4650 / DF
eleitorais. p. 9).
Com efeito, o financiamento eleitoral deve ter liame com os atores

sociais que participam do pleito: os eleitores, os partidos polticos e os
candidatos. inegvel que as pessoas jurdicas desempenham relevante
papel na sociedade, exercendo, por exemplo, presso social sobre o
Estado, mas no so e no podem ser - atores do processo eleitoral.
Se as pessoas jurdicas no participam do processo democrtico pois no gozam de cidadania -, admitir que possam financiar o processo
eleitoral violar um dos fundamentos do Estado Democrtico de
Direito, qual seja, o da soberania popular.
No demais ressaltar que o processo eleitoral o principal
instrumento de efetivao do modelo democrtico representativo, pois
viabiliza a concretizao dos ideais republicano e da soberania popular.
E, para que a genuna vontade popular se consubstancie, preciso que
esse processo eleitoral garanta que a escolha dos representantes polticos
pelos cidados se d mediante campanhas livres e equnimes. E, nesse
sentido, o texto constitucional tambm no deixa dvidas acerca da
vedao da participao das pessoas jurdicas no financiamento do
processo eleitoral brasileiro.
Com efeito, a Constituio de 1988, em seu art. 14, 9, determinou
que lei complementar estabelecesse outros casos de inelegibilidade, a fim
de garantir a normalidade e [a] legitimidade das eleies contra a
influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo
ou emprego na administrao direta ou indireta.
Ressalte-se que a Carta de 1988, inovando ao que j previsto desde
a Emenda Constituio de 1946 de n 14/65, mais do que o abuso,
vedou - sem nenhum adjetivo - a influncia do poder econmico no
processo eleitoral.
Ora, se o comando constitucional foi expresso ao proteger a
normalidade e a legitimidade das eleies da influncia do poder
econmico, como poderia o legislador autorizar que setores da
iniciativa privada possam financiar o processo eleitoral?
13

ADI 4650 / DF
No meu entender, no h dvidas, portanto, que o financiamento de
campanhas eleitorais por pessoas jurdicas resulta em evidente influncia
do poder econmico sobre as eleies expressamente vedada no art. 14,
9, CF/88. -, o que j seria suficiente para se declarar a
inconstitucionalidade da norma.
Por sua vez, autorizar a influncia dos setores econmicos sobre o
processo eleitoral admitir o que tambm constitucionalmente vedado:
a quebra da igualdade jurdica nas disputas eleitorais e o desequilbrio
no pleito.
inegvel que os candidatos, os partidos polticos e as coligaes
com maior capacidade de arrecadar recursos junto aos grupos de
interesse com maior poder econmico tm aumentadas as probabilidades
de se sagrarem vitoriosos nas eleies.
Nesse cenrio, sobressai a discusso acerca do financiamento de
partidos e campanhas eleitorais, pois, conquanto necessrio para a
realizao do processo democrtico afinal, no h como negar os altos
custos de uma campanha eleitoral , o financiamento no pode gerar
distores e desigualdades na disputa eleitoral, afetando a premissa
democrtica da participao livre, igual e consciente dos eleitores no
processo poltico, tendo em vista que o fator preponderante nesse
processo deve ser sempre a vontade popular.
Nesse mesmo sentido, aponta a douta Procuradoria-Geral da
Repblica:
(...) [D]evem ficar afastadas da participao, direta ou
indireta, nos processos eleitorais as pessoas jurdicas de direito
privado sem conotao poltica, na medida em que no gozam
do status de cidado, nem representam interesses pblicos ou
sociais. Pelo contrrio, seus atos constitutivos referem-se
explicitamente a negcios privados, geralmente de ndole
mercantil.
Ora, as pessoas jurdicas de direito privado no tm ideologia. Elas

14

ADI 4650 / DF
buscam, em verdade, atender interesses eminentemente econmicos.
Afinal, a razo de existncia das empresas privadas a obteno de lucro.
Sendo assim, qual a razo instrumental de as empresas realizarem
doaes a partidos polticos ou a campanhas eleitorais?
Walfrido Jorge Warde Jnior (Empresa pluridimensional. Empresa
poltica e lobby. In: Revista do Advogado, So Paulo, ano 28, n 96, mar.
2008), ao fazer essa anlise, lana dvidas sobre a possibilidade dessas
doaes. O autor, dentre outras concluses, afirma que o conceito jurdico
de objeto social da empresa (cuja consecuo o escopo empresarial)
no comporta as doaes de campanha. Afinal, como se argumentar que
aquelas contribuies revertero, financeiramente, para a sociedade
empresarial e a ajudaro na realizao de seu objeto social? Ora, sabe-se
que no existe, do ponto de vista jurdico e tico, essa justificativa.
Conforme esclarece o autor:
Todos os atos de uma sociedade empresria devem ser
afetados pela atividade empresarial prevista em seu objeto
social. (...).
A nica maneira, luz do direito societrio, de justificar
tais doaes, sem que sejam ultrapassados os limites impostos
pelo objeto social (que restrito ao exerccio da empresa
econmica), seria demonstrar que a eleio de dado candidato
traria benefcios econmicos sociedade empresria em
questo e, no particular, que promoveria um aumento dos
lucros distribuveis e do valor das participaes societrias.
Essa justificativa hoje, porm, porque vedada por
normas eleitorais e penais aplicveis, antijurdica.
Antes de apresentar dados do Tribunal Superior Eleitoral relativos s

eleies de 2004 a 2012, os quais bem ilustram o predomnio dos
interesses econmicos no financiamento do processo eleitoral no Brasil,
vale lembrar a abundncia de formas de doao por pessoas jurdicas que
a nossa legislao eleitoral autoriza.
15

ADI 4650 / DF
Nos perodos anteriores s eleies, as pessoas jurdicas podem
contribuir financeiramente: (a) para o Fundo Especial de Assistncia
Financeira aos Partidos Polticos, o Fundo Partidrio, disciplinado no art.
38, da Lei n 9.096, de 19/9/95 (Lei dos Partidos Polticos), que beneficia
todas as agremiaes; e (b) para os rgos de direo nacional, estadual e
municipal dos partidos polticos, para constituio de seus fundos (art.
39, da Lei n 9.096/95).
As doaes para o Fundo Partidrio e para os partidos polticos
acontecem por meio de depsito ou transferncia bancrios feitos
diretamente para suas contas correntes, admitindo-se, tambm, no caso
dos partidos polticos, doao mediante cheque cruzado e nominal (arts.
38, III; e 39, 3, da Lei n 9.096/95).
As doaes das pessoas jurdicas aos partidos polticos no podem
advir, direta ou indiretamente, nem sob a forma de publicidade, de
qualquer espcie: (a) de entidade ou governo estrangeiros; (b) de
autoridades ou rgos pblicos; (c) de autarquias, empresas pblicas ou
concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista ou
fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram
rgos ou entidades governamentais; e (d) de entidade de classe ou
sindical (art. 31, da Lei n 9.096/95).
Note-se que, na ausncia de previso legal em sentido contrrio,
tambm no ano da eleio pode haver doaes de pessoas jurdicas ao
Fundo Partidrio, a partidos polticos ou a campanhas eleitorais,
devendo-se identificar, nesse caso, as figuras jurdicas tpicas que surgem
nesse perodo, tais como "candidato; "comit financeiro" e "contas de
campanha".
Os candidatos, comits financeiros e partidos polticos que optem
por arrecadar recursos e aplic-los nas campanhas eleitorais so
obrigados a abrir "contas de campanha", que servem para registrar toda a
movimentao financeira das respectivas empreitadas. Essas contas so,
portanto, especficas para esse fim, vedando-se a utilizao de conta
bancria preexistente (art. 22, caput, da Lei n 9.504/97).
Podem tambm destinar s campanhas eleitorais bens e servios
16

ADI 4650 / DF
estimveis em dinheiro, devendo qualquer doao ser feita mediante
recibo eleitoral (art. 23, 2 e 4, da Lei n 9.504/97).
O limite de doao s campanhas eleitorais a que esto sujeitas as
pessoas jurdicas de dois por cento de seu faturamento bruto no ano
anterior eleio (art. 81, 1, da Lei n 9.504/97).
Tambm esto proibidos de doar os entes enumerados no art. 24 da
Lei n 9.504/97, a saber, (a) entidade ou governo estrangeiro; (b) rgo da
administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida com
recursos pblicos; (c) empresa concessionria ou permissionria de
servios pblicos; (d) entidade de direito privado beneficiria de
contribuio compulsria; (e) entidade declarada de utilidade pblica ou
organizao da sociedade civil de interesse pblico; (f) sindicato ou
entidade de classe; (g) pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba
recursos do exterior; (h) entidade beneficente, religiosa ou esportiva; (i)
organizao no governamental que receba recursos pblicos.
A pessoa jurdica que optar por pulverizar suas doaes pelas
diversas campanhas eleitorais de uma mesma eleio deve-se ater a seu
limite contributivo.
Em resumo, at ento, so as seguintes as fontes de financiamento
das campanhas polticas: a) recursos prprios do candidato; b)
contribuies e doaes de pessoas fsicas; c) contribuies e doaes de
pessoas jurdicas; d) recursos pblicos provenientes do fundo partidrio;
e) doaes de outros candidatos, partidos polticos ou comits
financeiros; f) receitas decorrentes da comercializao de bens ou da
realizao de eventos.
Seguem dados do Tribunal Superior Eleitoral relativos s receitas de
campanhas eleitorais do perodo de 2004 a 2012:
QUADRO GERAL
ELEIO
DOAES TOTAIS
DOAES
PESSOAS
17

ADI 4650 / DF
2004
2006
2008
2010
2012
R$ 1.203.297.201,91
R$ 1.378.936.097,93
R$ 1.941.755.360,01
R$ 3.096.915.436,03
R$ 4.124.954.256,94
JURDICAS
R$ 467.383.255,24
R$ 916.834.736,15
R$ 700.314.455,84
R$ 2.313.956.457,31
R$ 1.872.673.430,78
38,84%
66,49%
36,07%
74,72%
45,40%
ELEIES MUNICIPAIS (2004)

TTULO
Comercializao de Bens ou
Realizao de Eventos
TOTAL
R$ 15.097.210,71
1,25%
R$ 405.307.817,27
33,68%
R$ 467.383.255,24
38,84%
R$ 315.508.918,69
26,22%
R$ 1.203.297.201,91
100,00%
TTULO
TOTAL
Descrio
das
doaes
relativas comercializao
R$ 19.103.341,00
1,39%
Recursos de pessoas fsicas
R$ 238.408.312,19
17,28%
R$ 916.834.736,15
66,49%
R$ 204.589.708,59
R$ 1.378.936.097,93
14,84%
100,00%
Recursos de Pessoas Fsicas

Recursos
de
Jurdicas
Recursos Prprios
Pessoas
TOTAL
ELEIES GERAIS (2006)
Recursos
de
jurdicas
Recursos prprios
TOTAL
pessoas
18

ADI 4650 / DF
TTULO
Descrio
das
doaes
Recursos
de
pessoas
jurdicas
Recursos prprios
TOTAL
TOTAL
R$ 25.425.709,01
1,309%
R$ 706.307.490,59
36,37%
R$ 700.314.455,84
36,07%
R$ 509.707.704,57
R$ 1.941.755.360,01
26,25%
100,00%
TOTAL
R$ 427.227.716,68
13,79%
R$ 2.313.956.457,31
74,72%
R$ 331.122.736,77
10,69%
R$ 24.046.190,76
0,77%
R$ 562.334,51
0,01%
R$ 3.096.915.436,03
100,00%
ELEIES GERAIS (2010)

TTULO
Recursos
de
jurdicas
Recursos prprios
pessoas
Descrio
das
doaes
Doaes pela internet
TOTAL

TTULO
Recursos de doaes pela
Internet
TOTAL
R$ 545.203,27
R$ 1.274.206.817,40
%
0,013%
30,89%
19

ADI 4650 / DF
Recursos
de
jurdicas
Recursos prprios
pessoas
R$ 1.872.673.430,78
R$ 977.146.867,30
Comercializao de bens
e/ou realizao de eventos
R$ 381.938,19
TOTAL
R$ 4.124.954.256,94
45,40%
23,69%
0,009%
100,00%
Como se v, as candidaturas, em geral, so majoritariamente

financiadas por empresas privadas, as quais, inevitavelmente, imiscuem
seus interesses econmicos nas campanhas eleitorais. Salta aos olhos que,
nas disputas nacionais e estaduais, as campanhas sejam, em mais de
setenta por cento, custeadas por contribuies de empresas. Por outro
lado, nos pleitos municipais, embora os candidatos recebam um
percentual maior de doaes de pessoas jurdicas, percebe-se que h um
relativo equilbrio entre essas e aquelas feitas por pessoas fsicas.
Confirmam-se, ademais, as concluses de David Samuels, a partir da
anlise dos dados de prestaes de contas das eleies de 1994, 1998 e
2002 (Financiamento eleitoral de campanhas no Brasil. In: SOARES,
Glucio Ary Dillon e RENN, Lucio R. (Org.). Reforma Poltica: lies da
histria recente. Rio de Janeiro: FGV, 2009), de que as empresas que doam
recursos tendem a vir de setores econmicos fortemente influenciados
por regulamentao governamental ou que mantm relaes contratuais
com o poder pblico, como o setor financeiro, a construo civil e as
indstrias pesadas.
Como j assentei em julgados anteriores, o olhar sobre o sistema e os
institutos eleitorais brasileiros perpassa necessariamente pelas
peculiaridades do processo histrico do nosso pas. No presente
julgamento, o qual considero de elevada importncia para o
desenvolvimento do processo democrtico brasileiro, mais uma vez, no
se h de olvidar do nosso processo de formao histrico-cultural,
20

ADI 4650 / DF
marcado por prticas oligrquicas, pelo elitismo e pela predominncia do
poder econmico.
Conquanto a preocupao normativa com o financiamento eleitoral
seja fato recente, no de hoje que se verifica a influncia do poder
privado nas prticas eleitorais no Brasil.
Durante o Imprio, a influncia econmica estava institucionalizada
na poltica do voto censitrio, segundo a qual s se qualificavam como
eleitores os indivduos (do sexo masculino) com um determinada
condio econmica. Essa influncia do poder econmico estava presente
tambm nos requisitos de elegibilidade. Para ser senador, por exemplo, o
cidado tinha de ter uma renda anual de no mnimo oitocentos mil ris
(art. 45, IV, da Constituio de 1824).
Com o advento da Repblica, afastou-se o uso da renda como
critrio para a qualificao dos eleitores. Surgiu, contudo, na Repblica
Velha, a chamada poltica do caf com leite, resultado da aliana entre
as elites oligrquicas dos Estados de So Paulo e de Minas Gerais, a qual
tinha como base o coronelismo, que se manifestava, nas eleies, na
forma do voto de cabresto.
Victor Nunes Leal, j ressaltava, com perspiccia, a natureza desse
fenmeno histrico. Nas suas palavras,
[o coronelismo] antes uma forma peculiar de
manifestao do poder privado, ou seja, uma adaptao em
virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante poder
privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de
extensa base representativa (Coronelismo, enxada e voto: o
municpio e o regime representativo no Brasil. 7. ed. So Paulo:
Companhia das Letras, 2012. p. 44).
Como anota Barbosa Lima Sobrinho, com a criao da Justia

Eleitoral (Decreto 21.076/1932) e a preocupao, cada vez maior, de se
impedirem as fraudes eleitorais e de se garantir o voto secreto,
[a]s tcnicas eleitorais do passado perdem sua eficcia,
21

ADI 4650 / DF
diante da nova realidade poltica. () O poder poltico,
obediente aos novos tempos, esquece a antiga brutalidade dos
processos policiais e adota as luvas de pelica do poder
econmico. J se pode estabelecer, em alguns Estados, o preo
de uma cadeira de deputado. Nas eleies majoritrias, o rdio
e a televiso exercem papel preponderante, favorecendo os
candidatos que contam com o apoio dos mais pujantes grupos
econmicos (Evoluo dos sistemas eleitorais. Revista de
Direito Pblico e Cincia Poltica. v. IV, n. 3. set./dez. Rio de
Janeiro. 1961. p. 39)
Vai nesse mesmo sentido o pensamento de Sdia Maria Porto Lima:

A partir das sensveis mudanas socioeconmicas
resultantes da decadncia do coronelismo, decorrente,
sobretudo, do acelerado processo de urbanizao e
industrializao, as massas de trabalhadores tornaram-se
independentes, resultando em uma reduo na eficcia das
formas tradicionais de dependncia do eleitorado. medida
que o personalismo foi perdendo, aos poucos, sua fora, o
processo eleitoral, respectivo s mudanas socioeconmicas,
passou a assimilar prticas inerentes ao capitalismo emergente
(Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais.
2. ed. Curitiba: Juru, 2009. p. 48).
Sem o voto censitrio, sem o voto de cabresto, restou s foras

econmicas do pas atuar no financiamento das campanhas. Antes, as
elites agrrias - os produtores de cana-de-acar e de caf -, hoje, as elites
empresariais - as instituies financeiras, as empreiteiras e as grandes
indstrias.
Nesse contexto, o financiamento eleitoral por pessoas jurdicas
nada mais do que uma reminiscncia dessas prticas oligrquicas e da
participao hipertrofiada do poder privado na nossa realidade
eleitoral, em direta violao das clusulas ptreas da Constituio de
1988, tambm chamada, convm lembrar, de Carta Cidad.
22

ADI 4650 / DF
preciso reconhecer, portanto, que o financiamento eleitoral por
empresas privadas um instrumento seno o principal de
permanncia da forte influncia do poder econmico no nosso processo
eleitoral, instrumento esse capaz de desvirtuar a democracia
representativa e a participao cidad.
Sobre isso, j advertia Fvila Ribeiro:
A interferncia do poder econmico traz sempre por
resultado a venalizao do processo eleitoral, em maior ou
menor escala.
(...)
proporo que a riqueza invade a disputa eleitoral, cada
vez se torna mais avassaladora a influncia do dinheiro,
espantando os lderes polticos genunos, que tambm vo
cedendo, ainda que em menor escala, a comprometimentos
econmicos que no conseguem de todo escapar, sendo
compelidos a ser conspurcarem com mtodos corruptos
(Abuso de poder no Direito Eleitoral. 2. ed., Rio de Janeiro:
Forense, 1998. p. 58).
Sob outra ptica, a intensa participao das pessoas jurdicas no

financiamento das campanhas eleitorais acaba por apequenar a
participao da prpria cidadania na disputa. Como visto, as campanhas,
especialmente as nacionais e as estaduais, so quase que totalmente
custeadas por contribuies de empresas, sendo, em geral, nfima a
participao das contribuies individuais nesses processos. Entretanto,
o cidado, e no os grupos econmicos, a figura central do processo
eleitoral.
Afastadas as empresas privadas do financiamento do processo
eleitoral, a cidadania retoma seu necessrio e imprescindvel papel no
exerccio da soberania, estimulando-se, assim, inclusive, a reaproximao
entre partidos polticos, candidatos e eleitores, estmulo esse que se
traduz, portanto, em comprometimento no s emocional, mas tambm
financeiro.
o que chamo de financiamento democrtico do processo eleitoral:
23

ADI 4650 / DF
o financiamento privado de partidos e candidatos mediante incentivo s
doaes feitas pelos eleitores, dentre de certos limites. Nesse mesmo
sentido, aponta Maurice Duverger, ao tratar dos partidos de massa:
(...) Ao invs de se dirigirem a alguns grandes doadores
privados, industriais, banqueiros, ou grandes comerciantes,
para cobrirem as despesas da campanha o que pe o
candidato (e o eleito) na dependncia destes ltimos os
partidos macios reportem o encargo por um nmero to
elevado quanto possvel de adeptos, contribuindo cada um com
uma soma modesta. Do mesmo modo, os partidos de massas
caracterizam-se pela atrao que exercem sobre o pblico: um
pblico pagante, que permite campanha eleitoral escapar s
servides capitalistas, junto a um pblico que ouve e que age,
que recebe uma educao poltica e aprende o meio de intervir
na vida do Estado (Os partidos polticos. 2. ed. Rio de Janeiro:
Zahar; Braslia: Universidade de Braslia, 1980. p. 99-100).
No demais frisar: a pessoa natural tem o direito, como detentora,

por excelncia, da soberania popular, de contribuir financeiramente
para as campanhas, observados, claro, determinados limites.
Sob essa perspectiva, tambm assiste razo requerente quando
aponta que tanto a adoo de um critrio baseado na renda para a
definio dos limites das doaes por pessoas fsicas quanto a permisso
de utilizao de recursos prprios pelos candidatos em suas campanhas
at o valor mximo de gastos fixado por seu prprio partido violam os
princpios da isonomia e da proporcionalidade.
No meu sentir, o ponto de partida, dessa anlise, em verdade, deve
ser a fixao de um teto para os gastos com as campanhas eleitorais de
cada qual dos cargos em disputa, de forma a garantir-se maior
igualdade, lisura e equidade no processo eleitoral.
H de se reconhecer, tambm, que o estabelecimento de um limite de
doao baseado na renda do doador e a ausncia de teto para a utilizao
de recursos financeiros dos prprios candidatos perpetuam a decisiva
influncia do poder econmico sobre o pleito eleitoral, j que no
24

ADI 4650 / DF
impedem que a desigualdade de recursos entre os concorrentes seja fator
preponderante para o sucesso na disputa.
evidente que, sem a definio de limites uniformes e
independentes da condio financeira dos doadores ou dos candidatos, as
desigualdades econmicas e a concentrao de renda que imperam na
nossa sociedade ho de refletir no financiamento das campanhas e,
consequentemente, no resultado da eleies.
Como bem ilustrou o requerente, h distores no critrio hoje
utilizado para as doaes por pessoas fsicas:
Se, por exemplo, dois indivduos tivessem, no ano
anterior eleio, rendimentos de, respectivamente, R$
100.000,00 e R$ 20.000,00, uma doao a um candidato feita pelo
primeiro no valor de R$ 5.000,00 seria perfeitamente lcita, mas
o segundo, se praticasse o mesmo ato, cometeria um ilcito
eleitoral que o sujeitaria a multa de valor entre R$ 15.000,00 e
R$ 30.000,00 (art. 24, 3, Lei 9.504/97). No h qualquer
justificativa racional e aceitvel para esta discriminao, que se
reveste de carter verdadeiramente odioso.
Enfim, no se pode medir o exerccio da cidadania e a participao

de eleitores e dos candidatos no processo eleitoral com base na
capacidade financeira de cada um deles. Todos os cidados, no processo
eleitoral, tm o mesmo valor. No exerccio da cidadania, todos ricos,
pobres, de qualquer raa, opo sexual, credo so formal e
materialmente iguais entre si, o que impede que se retire dos eleitores e
candidatos a possibilidade de igual participao no pleito eleitoral.
Por essas razes, Senhores Ministros, forte no princpio republicano,
na soberania popular e no papel constitucional desta Corte em garantir
um processo democrtico de escolha dos representantes polticos pelos
cidados, mediante campanhas livres e equnimes que concretizem a
genuna vontade popular, todos preceitos imutveis na Carta
Constitucional, voto pela procedncia dos pedidos da presente ao
25

ADI 4650 / DF
direta de inconstitucionalidade.
como voto.
26

Explicao
12/12/2013
PLENRIO
EXPLICAO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Presidente): No
lhe parece, Ministro TOFFOLI, que, no precedente Citizens United,
cuidava-se dos PACs (Comits de Ao Poltica) e no de empresas
privadas?
o soft money de que eles falam, que aquela doao indireta, e
no o hard money, que a doao direta.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Presidente): Sim,
associao dos denominados concerned citizens que buscam, por
intermdio dos PACs, a implementao, por candidatos de
sua
preferncia
poltico-ideolgica,
de
determinada
agenda
poltico-legislativa ou social.
No chamado hard money, que a doao direta, exatamente.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Presidente):
A rigor, no seria adequado falar-se em CEO para os denominados
Super PACs...
Mas aqui o Stevens no estava aludindo aos PACs.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Presidente): Pois
no...

Explicao
ADI 4650 / DF
Comits de Aes Polticas, que so permitidos pela legislao
americana da dcada de 70 do sculo passado.
Mas a preocupao que ele lana aqui, Senhor Presidente, a
preocupao que temos de ter. Como no h mais a distino entre capital
nacional e capital estrangeiro nas empresas; no h mais a distino entre
empresa nacional e empresa estrangeira, um dirigente de uma empresa,
um administrador de uma empresa estrangeira pode participar do
processo eleitoral brasileiro por intermdio de doao por parte de
pessoas jurdicas.
Eu queria saber como as empresas lanam isso em seu balano,
porque empresa para gerar lucro, e lucro para ser divido entre cotistas
e acionistas. Como ela lana uma doao? Quando ela investe na rea
cultural, ela tem at leis de incentivo. Quando ela trabalha com
publicidade institucional, idem. Os programas sociais, ela os alia ao
marketing de sua imagem perante o pblico.
Agora, como ela coloca esse custo? Como justificar aos seus
acionistas, aos seus cotistas, por que, ao invs de dividir aquilo como
lucro, ela investiu no partido A ou B, no candidato A ou B? Isso s se
justifica porque se trata de um investimento; um verdadeiro
investimento.
2

Esclarecimento
12/12/2013
PLENRIO
ESCLARECIMENTO
Aqui, eu fao uma pausa para fazer a leitura de um artigo veiculado
no site G1, em 2 de setembro de 2013, fazendo referncias s eleies
municipais de 2012:
"G1 fez levantamento com base em prestao de contas
das siglas ao TSE [aqui, no esto s os gastos de campanha de
2012, mas tambm de campanha, somados com as contas
partidrias, que os partidos tm de apresentar no ano
subsequente at o final de abril do ano subsequente].
Construtoras e incorporadoras doaram R$ 416 milhes no ano
passado.
Construtoras, empresas de engenharia e incorporadoras
foram responsveis por mais da metade das doaes a partidos
polticos em 2012, segundo levantamento do G1 efetuado com
base nas prestaes de contas entregues pelas siglas ao Tribunal
Superior Eleitoral (TSE). Os dados comearam a ser
disponibilizados em maio deste ano [o partido entrega em abril,
isso contabilidade geral, global dos partidos desde ento, o
G1 contabiliza manualmente os valores de cada doao].
Dos R$ 751,8 milhes recebidos em 2012 (ano de eleies
municipais) por 27 partidos para financiamento das atividades
partidrias e das campanhas, 55,3% (R$ 416 milhes) vieram de
empresas do segmento de construo. O pas tem 30 partidos
registrados [na poca, hoje j h mais dois], mas trs declararam
no ter recebido nenhuma doao no ano passado (PRTB, PSOL
e PCO).
O G1 considerou no levantamento as prestaes de contas
entregues ao TSE, que so dados oficiais do dinheiro
arrecadado pelos partidos. Em anos anteriores, porm, houve

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
casos de doaes no contabilizadas, apelidadas de 'caixa dois'.
Foi o que aconteceu com o PT, por exemplo, no caso do
mensalo, em que o prprio partido admitiu movimentado
dinheiro de campanha sem declarar. [No julgamento da Ao
Penal n 470, o advogado do tesoureiro do PT, Arnaldo
Malheiros, disse expressamente que o cliente dele havia
cometido o ilcito de caixa dois. Foi dito desta tribuna pelo
advogado de Delbio Soares.] O PSDB tambm investigado
por caixa dois no caso conhecido como mensalo mineiro. Uma
ao no Supremo apura arrecadao ilegal para a campanha ao
governo de Minas Gerais em 1998, mas o partido nega
irregularidades.
O financiamento de campanhas um dos temas em
discusso do grupo de trabalho da Cmara encarregado de
elaborar uma proposta de reforma poltica [que eternamente
est em discusso] e um dos principais pontos de divergncia
entre os deputados do grupo. Na ltima quarta (28), [essa
matria, repito, de 2 de setembro de 2013, recente] um grupo
de quatro partidos protocolou na Cmara uma proposta de
plebiscito sobre a reforma poltica, em que um dos temas
sugeridos para consulta aos eleitores o financiamento de
campanha.
Atualmente, as campanhas so bancadas com dinheiro
pblico do fundo partidrio e com doaes de pessoas
fsicas e empresas. Com o somatrio das verbas, os candidatos e
partidos, pagam as despesas de propaganda e bancam comcios
e viagens, por exemplo. Alguns partidos e parlamentares
defendem o financiamento exclusivamente pblico, sob o
argumento de essa seria uma maneira de combater a corrupo.
Metodologia
O levantamento do G1 utilizou dados das prestaes de
contas do exerccio de 2012, entregues no fim de abril deste ano,
e das declaraes de doaes recebidas pelos diretrios
nacionais especificamente para campanhas eleitorais, enviadas
ao TSE no fim do ano passado (a prestao de contas da
campanha foi feita parte; o tribunal no obrigava que fosse
2

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
includa na prestao de contas do ano). Grupos de empresas
que mais doaram. Aqui por grupo de rea de atuao das
empresas que o G1 fez essa diviso. Vejam:
Segmento empresarial[:] Construtora, incorporadora,
engenharia e empreendimentos [na rea de construo civil,
portanto]: R$ 416,09 milhes [representando, em relao s pessoas
jurdicas, 55,3% do total, em relao a toda a doao, no s de
pessoas jurdicas]. Agropecuria, agroindstria e fertilizantes [ou
agronegcio:] R$ 61,36 milhes 8,1%. Banco, investimentos,
consrcio e seguradoras[:] 6,8%. Administrao, servios e
telemarketing [aqui esto as empresas de telefonia, prestadoras de
servio:] 6,7%. Indstrias e tecnologia[:] 5,6%. Sade, saneamento e
meio ambiente[:] 3,3%. Alimentos e bebidas[:] 2,7% [so todas as
reas que ou tm muitos contratos com o servio pblico, ou so
fiscalizadas e, obviamente, regulamentadas pelo setor pblico]. [Os
prprios] partidos[:] 20 milhes, 2,6%, [porque h doaes
interpartidrias, em razo de coligaes em geral]. Energia,
petrleo e gs[:] R$ 19,05 milhes, 2,5%. Comrcio[:] R$ 17,94
milhes, 2,3%. Pessoas fsicas[:] R$ 12,64 milhes, 1,6% [das
doaes que os partidos receberam, porque aqui no s
campanha, a doao em geral].
3

Debate
12/12/2013
PLENRIO

DEBATE
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu tenho a
impresso de que este debate extremamente importante e
fundamental fazer essas consideraes sobre o tema, mas como Vossa
Excelncia toca, agora, a questo da pessoa fsica, revela uma mudana,
inclusive, na prpria estruturao desse modelo, essa chamada pessoa
natural, nas sociedades em geral e, tambm, na sociedade brasileira.
H pouco, algum observava que todas as pessoas que,
autonomamente, ganham acima de oito salrios mnimos procuram j se
estruturar no como pessoa fsica, mas como pessoa jurdica; essa passa a
ser uma das regras desse modelo, em razo da prpria estrutura
tributria. Esse um dado, portanto, que precisa de ser considerado.
Tambm, no estou convencido dos modelos existentes - acho que
isso precisa de ser provado -, para que possamos fazer uma opo
apodctica a partir da referncia: o direito de cidadania da pessoa
natural, portanto, do cidado, no da pessoa jurdica e, portanto, a esta
tem de estar vedada a participao na vida poltica.
No assim em grandes democracias, sabemos. No assim que
funciona o modelo e nem por isso essas democracias deixam de ser
consideradas como tal. So escolhas que fazem, tendo em vista, inclusive,
a cultura poltica.

Ministro Gilmar, Vossa Excelncia, que conhece muito bem a
Alemanha, em 2000 ou 2001 o tesoureiro do CDU, do Partido Democrata
Cristo, suicidou-se: Wolfgang Huellen. Por qu? Investigao de

Debate
ADI 4650 / DF
denncias de caixa dois para as campanhas do partido, envolvendo
favores com empresas.
O tesoureiro do Mitterrand. Em 1981, o Mitterrand foi eleito, pela
primeira vez, em sua terceira disputa presidncia da Frana. Tesoureiro
do Mitterrand: comearam no sul da Frana investigaes sobre doaes
de empreiteiras - construtoras tambm, que so as maiores doadoras aqui
no Brasil. L na Frana, Ministro Celso, Presidente. O que aconteceu com
ele? Apareceu morto.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mais do que isso,

ministro Toffoli; mais do que isso. Na Alemanha, houve o afastamento do
grande heri da reunificao, Kohl, por razes de irregularidade em um
modelo de financiamento. Isso se repete, mas, nem por isso, no se tenta
fazer uma regulao.

E recentemente a Frana proibiu.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E um modelo que

tenta combinar o financiamento pblico com o privado regulado.
Por outro lado, no bom esquecer a histria: at h pouco, no pas,
at 1993, ministro Celso, dominava entre ns a proibio de
financiamento pelas empresas e veio, ento, o malfadado episdio do
impeachment presidencial e a CPI PC Farias. E, a partir da, houve
consenso no sentido de regular a doao para que ns no faamos uma
interpretao ablativa da histria. preciso colocar isso no contexto geral.
Veja: at 93, era proibido a Procurador-Geral. E estamos falando como se
tivssemos esquecido essa histria. E ontem, e anteontem? Era proibida a
doao de pessoas jurdicas e se entendeu que era importante regular, por
2

Debate
ADI 4650 / DF
conta da necessidade de transparncia; era o que se dizia.
Eu no quero tomar partido, mas, de fato, se fssemos adotar como
verdades incontestveis que democracia s existe se houver
financiamento pblico de campanha, obviamente que estaramos
retirando os Estados Unidos, a Alemanha, vrios pases desse rol, o que
um problema. Ento, preciso de que essas questes sejam
dimensionadas.
O debate, aqui, tambm precisa de levar em conta o sistema eleitoral.
O modelo alemo fechado, permite um modelo de financiamento. Por
qu? Porque a eleio se d por lista. Divide-se o pas em distrito e tem
um modelo de lista, logo, a disputa se d entre partidos, de forma muito
clara e no essa disputa que d na lista aberta, que temos e conhecemos.
So pontos que precisam de ser levados em conta quando se fala da
chamada reforma do financiamento sem olhar o sistema eleitoral.
Estabelecido o modelo de lista, no muito difcil desenhar-se o sistema
de eleio, com financiamento pblico at. Mas so pontos que precisam
de ser delineados, do contrrio parece que estamos vivendo um..., at
vamos deslegitimar o prprio modelo que chegou at aqui, que
consideramos exitoso, da Constituio de 88, a dizer, as eleies que se
realizaram at aqui so ilegtimas. O que no me parece seja o caso,
inclusive, com clara alternncia de poder.
Por outro lado, a quem interessa esse modelo cerrado, hermtico?
Quem que ganha? Toda hora o ministro Teori chamava a ateno, no
faz muito, para um modelo de propaganda institucional praticado
descaradamente no Brasil - a toda hora -, listando o que se faz: entrega de
tratores, de mquinas, nmero de quilmetros. Em geral, o governo.
Quer dizer, vai-se proibir, tambm, essa propaganda? Para fazer
igualdade de chances, tem de faz-lo, do contrrio, estamos fazendo um
tipo de lei para beneficiar quem estiver no poder. isso que se quer?
3

Debate
ADI 4650 / DF
disso de que se cuida? um projeto para eternizao de dado grupo no
poder?
Claro, quem est no poder tem a mais-valia. Isso j dizia o velho Carl
Schmitt, a Teoria de la constitucion; chamava a ateno a isso na
Verfassungslehre. Agora, sabemos que isso se usa de forma descarada.

Mas os nmeros que essa matria traz, do G1, desmentem essa
lgica de Vossa Excelncia, porque mostram que o partido que mais
recebeu doao foi o PT, de pessoas jurdicas, disparadamente. o
partido de quem est na Presidncia da Repblica.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Claro, quem estiver

no poder vai receber doaes. Mas veja mais, veja mais. Se ns
bloquearmos esse modelo, numa sociedade plural.

O Advogado-Geral da Unio esteve aqui falando em nome do
Governo, defendendo esse modelo de financiamento privado.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Estou colocando a

questo nessa perspectiva. Temos de proibir a propaganda institucional,
porque propaganda institucional, hoje, nada mais do que propaganda
eleitoral! Sabemos disso.
Cheguei a chamar a ateno, estava na Presidncia do Supremo,
quando o presidente Lula projetou a candidatura da Dilma e passou a
inaugurar at buracos no pas. Depois, passou a rir da Justia Eleitoral,
4

Debate
ADI 4650 / DF
num momento de constrangimento para o ministro Lewandowski,
gozando das multas que eram aplicadas. Todos sabem disso. Ou no
sabem? Porque havia um projeto de como violar a lei eleitoral e pagar as
multinhas de cinco mil reais. Falava, at, que ia fazer rifa para
pagamento. Sabe-se que ele no precisa de rifa para isso.
Mas, veja, portanto, a que ponto chega, a que ponto chega! Quer
dizer, quem ganha com isso quem dispuser de propaganda
institucional.
Ento, Procurador-Geral, ter de proibir propaganda institucional
tambm, ou obrigar que, para todo minuto de propaganda institucional, a
oposio, tambm, tenha um minuto l; do contrrio, isso a perverso
do sistema.
Pode-se discutir o modelo de financiamento, mas no isolado da
reforma do sistema eleitoral. Veja, preciso de dizer isso com toda a
clareza. Ou seja, a quem interessa isso? Basta ligar o televisor no horrio
das oito e ver o que a tal propaganda institucional brasileira. No diz
respeito sade, no diz respeito educao, mas propaganda eleitoral
descarada - descarada! -, dizendo quantos metros de asfalto, quantos
metros de esgoto foram feitos. disso de que se cuida, identificando com
o Governo atual. Agora, veja, isso a violao mais clara, mais escarrada mais escarrada! - da ideia de igualdade de chances, que a base da
democracia partidria.
difcil apresentar isso de uma maneira formal e dizer: o problema
est na doao de campanha, a corrupo vem da - quando a gente sabe
que no . H corrupo a, como h em outros setores, por outras razes,
por motivaes mais torpes. Felizes fssemos se a corrupo do pas
estivesse associada campanha eleitoral. Esse um bom libi.
5

Debate
ADI 4650 / DF
Quando a ministra Crmen reagiu questo do caixa dois - porque
sequer de caixa dois se tratava, estava-se falando era de peculato,
dinheiro de peculato, que foi chamado de caixa dois para evitar
constrangimento -, no era eliso, no era irregularidade apenas na
doao; era na prpria apropriao, que vem de uma tradio que leva
confuso de Estado e partido. Portanto, a questo mais complexa.
Por isso, acho que foi avisado, sim, o pedido de vista do ministro
Teori. Porque, de fato, dizia o ministro Malan, citando um autor ingls,
que, para questes complexas, existem sempre respostas simples e, em
geral, erradas. Estou convencido de que este um caso: para questo
extremamente complexa, estamos tentando produzir uma resposta
simples.
E, veja, na prpria Histria nossa recente, que agora esquecida, j
se entendeu que a soluo proibio de campanha era a abertura.
Agora, estamos fazendo o caminho inverso, sem nenhuma alterao no
sistema, sem nenhuma reforma no sistema eleitoral.
Gostaria que Vossa Excelncia ponderasse, porque, a meu ver, h
democracias funcionando, e funcionando bem, com as mazelas que
acontecem em todas as instituies, com os diversos modelos. Agora, no
temos grandes democracias funcionando s com o modelo de
financiamento pblico.
Senhor Presidente, agradeo a interveno do Ministro Gilmar, que
sempre enriquece o debate, e, realmente, j caminhvamos para um
terceiro voto, e essa discusso dialtica, contraditria, que Sua Excelncia
abre extremamente relevante para a reflexo.
E, como os Colegas sabem, eu no tenho posio intransigente, ad
aeternum. Se os votos divergentes que surgirem, e j se apresenta um
deles, claramente, no sentido da divergncia, e trazendo ponderaes
6

Debate
ADI 4650 / DF
relevantssimas, eu no tenho nenhum problema de, eventualmente,
reformular meu voto: o convencimento vir por meio da reflexo do
Colegiado. O Colegiado existe para isso.
E o nosso debate, ao contrrio de outras cortes, feito em pblico. E
o fato de ser feito em pblico no deve envergonhar ningum de
modificar uma posio que dera anteriormente.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Apenas para

adensar, inclusive, as consideraes de Vossa Excelncia, at no que diz
respeito a suicdios, ou falsos suicdios, temos, tambm, os nossos. Porque
o PC Farias viveu esse drama e acabou, ou morto, ou foi suicidado.

E um que est condenado.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES Sim.

E um tesoureiro que est condenado.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Portanto, todas

essas histrias que acontecem.

que eu no sou favorvel a essa distino: onde h democracia,
onde h uma subdemocracia. O Brasil uma democracia.
7

Debate
ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES No. No. Mas,
pelas premissas assentadas, estou dizendo: ou h financiamento pblico e
democracia ou, havendo financiamento privado, temos uma democracia
pervertida. Pelo menos, pelo que escutei ontem, e a partir de ontem, no
Plenrio.

Mas meu voto, como todos ouviram, iniciou-se com premissas
dogmticas da Constituio. Ele est fundamentado em premissas do
pargrafo nico do art. 1, no art. 14, 9, no art. 5 e no 4 do art. 60, nas
clusulas ptreas. Ele parte das premissas dogmticas. No poderia fazlo de modo diferente. A partir da que vem o recheio da realidade.
Por isso, fiz questo de fazer a leitura desse - penso - bem descritivo
artigo sobre a realidade dessas doaes para o ano de 2012, em relao a
todos os partidos, com dados obtidos no Tribunal Superior Eleitoral,
compilados pelo site G1.
Ento, estava eu l falando: pessoas fsicas doaram, em 2012, aos
partidos R$ 12,64 milhes; 1,6%. Setor de transportes e veculos, R$ 10,47
milhes; 1,3%. Outros, R$ 4,42 milhes; 0,5%. Um total de R$ 751,8 milhes.
E a segue:
"Dos 27 partidos que receberam doaes, 11 declararam na
prestao de contas do exerccio tambm os valores recebidos
para campanha (PMDB, PSDB, PSB, DEM, PSD, PC do B, PTB,
PSC, PV, PT do B e PTC). O PEN, criado no ano passado, no
participou da eleio e s declarou o exerccio do ano, que a
verba recebida para financiamento das atividades do partido,
como propaganda e realizao de eventos, por exemplo.
Em relao aos outros 15 partidos que declararam
separadamente os valores, o G1 somou as doaes informadas
nas duas declaraes (a do ano e a da campanha). Foram os
casos de PT, PP, PRB, PDT, PR, PPS, PMN, PPL, PHS, PSTU,
PTN, PRP, PSL, PCB e PSDC.
8

Debate
ADI 4650 / DF
Os dados sobre valores recebidos para as campanhas esto
disponveis no site do TSE em um sistema que permite exportar
planilhas com as doaes recebidas por cada legenda.
No caso da declarao do exerccio de 2012, porm, os
dados foram entregues em papel pelas legendas ao TSE, que
digitalizou os documentos.
Por esse motivo, o G1 publica a reportagem somente
agora - desde maio, contabiliza manualmente cada doao
recebida.
O TSE est em fase de julgamento das contas apresentadas
pelos partidos. Aps a anlise, poder determinar suspenso de
repasses de recursos do Fundo Partidrio de legendas cujas
contas sejam consideradas irregulares.
Construtoras
As informaes das prestaes de contas mostram que
construtoras, incorporadoras, empresas de engenharia e
empreendimentos imobilirios desembolsaram R$ 416,09
milhes para financiar partidos no ano passado.
A Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC),
que rene as principais construtoras do pas, afirmou ao G1 que
defende a transparncia e aprimoramento das regras do
processo poltico.
'A CBIC preza pela transparncia nas doaes, na
lisura de todo o processo, e tambm defende que as regras
de todo processo poltico devem ser aprimoradas para
atender a estes princpios.'
Em segundo lugar em volume de doaes a partidos esto
agropecurias, agroindstrias e empresas de fertilizantes, que
destinaram R$ 61,36 milhes - 8,1% do total de recursos
recebidos pelas legendas.
Em terceiro lugar na quantidade de recursos repassados a
legendas aparecem bancos e empresas de investimentos,
seguros e consrcios. Elas doaram R$ 51,28 milhes, 6,8% do
total recebido por todos os partidos.
9

Debate
ADI 4650 / DF
A Federao Brasileira de Bancos (Febraban), que rene as
instituies financeiras, disse que no iria comentar o assunto.
'A Febraban no faz doaes e no vamos nos manifestar sobre
o tema."
[Aqui, interessante verificar, esto as fontes das pessoas
jurdicas, por seguimento:]
Quem mais recebeu
Considerando os dados declarados pelos partidos, o PT foi
o que mais recebeu doaes em 2012 foram R$ 255,6 milhes.
Em segundo, terceiro e quarto lugares no ranking das
doaes, esto PMDB, PSDB e PSB, respectivamente. O PMDB
declarou R$ 118,8 milhes; o PSDB, R$ 96,7 milhes; e o PSB, R$
72,4 milhes. [Vejam, menos da metade do que o PT recebeu].
Ento, isso que o Ministro Gilmar coloca para reflexo realmente

relevante. Aquele que est com a mquina do governo tender a ter uma
maior influncia, porque no tero recursos os outros partidos.
lgico que h partidos da oposio nacional que so detentores de
poderes locais, como o PSDB, que detm o Estado de So Paulo e o
Governo de Minas Gerais; o PMDB, que detm o Governo do Rio de
Janeiro e governos relevantes tambm. Mas vejam como a lgica a
lgica do poder, quase numa diviso oramentria do oramento oficial.
O partido que mais recebeu foi o PT, em 2012. Repito: duzentos e
cinquenta e cinco milhes e seiscentos mil. O segundo colocado, o PMDB,
recebeu cento e dezoito milhes e oitocentos mil. O PSDB, noventa e seis
milhes e setecentos mil, e o PSB, setenta e dois milhes e quatrocentos
mil. O PP aparece em quinto lugar, com quarenta e um milhes.
A, continua a reportagem. Desculpem-me a leitura exaustiva da
reportagem, mas significativo esse diagnstico para a discusso.
"Partido a receber mais doaes no ano passado, o PT teve
como fonte principal de recursos as campanhas. Para o exerccio
de 2012 a legenda declarou ter recebido R$ 35,8 milhes. J o
diretrio nacional obteve R$ 219 milhes para as campanhas.
10

Debate
ADI 4650 / DF
[Duzentos e dezenove milhes o PT recebeu direcionado para
campanhas.]
A prtica da 'doao indireta' ou 'doao oculta'
recorrente nas eleies. [Essa aquela prtica de se doar para o
partido e, a, o partido doa para a campanha como uma doao
dele, partido, numa tentativa de se evitar a identificao da
pessoa jurdica doadora.]
Em vez de repassar diretamente a um candidato, as
empresas doam aos partidos, que distribuem a verba.
Em 2008, outro ano de eleies municipais, os quatro
maiores partidos (PT, PSDB, DEM e PMDB) obtiveram juntos
R$ 240,5 milhes [Dobrou de 2008 para 2012].
(...)
De acordo com a publicao, naquele ano construtoras e
bancos lideravam as doaes aos quatro partidos. Entre as
quatro legendas, o PT foi a que mais arrecadou (R$ 61,1
milhes). O PSDB ficou em segundo (R$ 37,2 milhes); depois,
DEM e PMDB."
E a vem uma listagem dos dez partidos que mais receberam que
repete isso que eu j li.
Agora, vejam aqui, a reportagem foi entrevistar um grande jurista
que foi Ministro do Tribunal Superior Eleitoral: Torquato Jardim. E a
Torquato Jardim diz reportagem:
O grande desafio evitar a grande retribuio do favor
do financiamento de campanha. So os favorecimentos nas
licitaes, todas as licitaes, o grande favorecimento nos
emprstimos subsidiados [palavras de Torquato] do Banco do
Brasil, da Caixa Econmica, do Banco do Nordeste. A que
est o grande retorno do investimento."
Olha a palavra que ele usa: investimento. At porque, como lanar

no balancete? Porque a, ao invs de segurar aquele dinheiro, como lucro,
e dividi-lo entre os cotistas e os acionistas, aquilo doado.
11

Debate
ADI 4650 / DF
Continua Torquato:
"At porque grandes empresas estatais do setor produtivo
ou do setor financeiro comprando aes de empresas privadas
para saldar dvidas da empresa para alavancar projetos de
investimento da empresa privada. Esse o grande desafio.
Vejam, fico a pensar, Ministro Marco Aurlio: como que uma

empresa que pega dinheiro no BNDES a juros subsidiados pode
financiar uma campanha eleitoral? Porque, se ela est com o papagaio no
banco, ela tem que economizar dinheiro para pagar aquele papagaio. E
ela vai e doa. Pegam emprstimos e doam para campanhas eleitorais.
disso que se trata. No tenho dvida, Ministro Gilmar, que tambm
temos que, interpretando a Constituio e as leis, ser mais severos quanto
publicidade institucional. um descalabro o que se gasta com
publicidade institucional que, como bem disse Vossa Excelncia, no
voltada educao, sade. voltada promoo. Subscrevo o que
Vossa Excelncia disse. E estamos j juntos no Tribunal Superior Eleitoral
para analisar esses casos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Vossa Excelncia me

permite? Em relao a essa temtica de interesse das empresas na
participao, claro, podemos traduzir na frmula simples, traduzida
pelo professor Torquato Jardim, que eu j me perguntei muitas vezes: o
que leva uma empresa a financiar a campanha de um nome ilustre?
Talvez, o mais ilustre da proximidade do meu Estado, o ex-ministro,
embaixador, senador, deputado Roberto Campos. alugar o seu passe?
Ou Delfim Neto? Ou o notvel professor Dornelles?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agradeo a Vossa

Excelncia a referncia. Foi meu mestre na Faculdade Nacional de
Direito.
12

Debate
ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Essa gente est

alugada para uma causa? Ou essa gente, na verdade, j tem uma causa?
E, claro, traduz aquilo que essas pessoas pensam. O que as empresas
querem quando apoiam gente desse naipe? Querem que essas pessoas
sejam vozes no Parlamento, como j so na vida pblica. preciso de
tratar isso com maior altanaria, com maior elevao. As empresas podem
apoiar, sim, candidatos que vo defender determinado perfil ideolgico
claro, livre, que corresponda quilo que querem: um ambiente normal a
negcios, a suas atividades.
preciso de ver isso nessa perspectiva. muito fcil fazer essa
reduo: deu dinheiro porque quer uma obra. No. Quer atividades, quer
economia saudvel, em funcionamento. preciso de ter essa viso.
Algum apoia um sujeito do nvel de Michel Temer porque comprou o
seu passe? ter uma viso muito empobrecida do processo, acreditar
pouco nos ideais e nas ideologias. Veja a que reducionismo podemos
chegar.
Agora, uma questo de regulao. Se empresa concessionria, se
empresa beneficiria de financiamento, surge com essa eiva de suspeita.
Que se proba na legislao, como a legislao j fez em relao a muitos
casos, a discusso sobre concessionrios, que temos no Eleitoral, mas
preciso de ver isso com essa elevao. Por que uma empresa - ou um
grupo de empresas - vai apoiar, como fez o grupo que Fiza e outros que
fizeram o Centro? Era porque tinha alugado o passe, ou porque essa
gente, na verdade, defendia determinada concepo, determinado
modelo de estado? Nada de ilegtimo nisso. Essas questes precisam de
ser tonificadas e discutidas.
Mais uma vez, sado o pedido de vista do ministro Teori Zavascki,
que vai permitir que discutamos isso numa perspectiva realmente de
contraditrio, de viso do conjunto. Veja Vossa Excelncia esses dois
13

Debate
ADI 4650 / DF
exemplos: Roberto Campos e Delfim Neto, que estiveram at
recentemente no Parlamento, nenhum ato menor, nenhuma imputao.

Esse ltimo a que Vossa Excelncia se referiu talvez tenha perdido a
eleio exatamente por esse aumento exponencial de gastos de campanha
a que ele no se submeteu.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas se elegeu vrias

vezes. Faz parte das vicissitudes.

Falo de Delfim Neto, que, na ltima eleio, acabou por no ser
eleito, e ele nunca foi de gastar muito em campanha.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Churchill perdeu a

eleio depois de ter ganhado a Guerra.

exatamente o aumento de gastos em campanhas, elevados
exponencialmente pela participao de pessoas jurdicas, que leva figuras
de escol a renunciarem vida pblica, porque no querem se submeter a
passar o pires, o chapu, porque, hoje, para se eleger um candidato, custa
muito caro.
14

Explicao
12/12/2013
PLENRIO

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
: MIN. LUIZ FUX

: CONSELHO
FEDERAL
DA
ORDEM
DOS
OUTRO(A/S)
ELEITORAL - SE-MCCE
: RAIMUNDO
CEZAR
BRITTO
ARAGO
E
OUTRO(A/S)
UNIFICADO - PSTU
OUTRO(A/S)
- CNBB
: INSTITUTO
DE
PESQUISA
DIREITOS
E
DIREITOS
EXPLICAO

Explicao
ADI 4650 / DF
exatamente o aumento do poder econmico que est afastando das
eleies figuras de escol. Vossa Excelncia, Ministro Gilmar, citou,
tambm, o caso de Michel Temer, hoje Vice-Presidente da Repblica.
Subscrevo as palavras elogiosas que Vossa Excelncia, Ministro Gilmar,
fez a Sua Excelncia. Mas ele, na ltima vez em que se elegeu deputado
federal, quase perdeu a vaga. Ele foi um dos ltimos eleitos. E Delfim
Netto, naquela eleio de 2010, no se elegeu.
Mas o debate instigante, e fico feliz, porque j tive oportunidade de
me manifestar alhures sobre a questo do desvirtuamento da publicidade
institucional. Os gastos so milionrios. Cerca de quase um bilho do
oramento da Unio vai para a publicidade institucional e,
escalonadamente, na mesma proporo, os governos dos estados, dos
municpios etc.
Ns temos que refletir sobre isso tambm, sem dvida nenhuma,
Ministro Gilmar Mendes.
2

Esclarecimento
12/12/2013
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente,
ontem, falou-se da necessidade at de se limitar num patamar para fazer
a equalizao. O melhor, acho que, para fazer a equalizao,
considerando a populao pobre que muito ampla, era proibir a doao,
qualquer que fosse, porque, obviamente, as pessoas que trafegam a na
faixa de um, dois, trs salrios mnimos, certamente, no vo sentir-se
estimuladas a fazer doao. Doao para quem nesse quadro? E como
fazer, ento, essa equalizao nesse contexto? Quer dizer, se o que se quer
um modelo isonmico, melhor que se proba qualquer doao privada,
a seguir essa lgica, porque o princpio da isonomia restar sempre
conspurcado; quer dizer, vai-se chegando a um modelo de aporia. Nem
precisa de juntar nmeros. Vejam que as doaes realmente privadas de
pessoas naturais, fsicas, so diminutas em relao s das pessoas
jurdicas, et pour cause. claro que assim. Vamos tentar obter - h muitas
pessoas que fazem experincia - apoio via bingos. As igrejas fazem muito.
Certamente, os partidos no vo ter sucesso para financiar suas custosas
campanhas ou, sei l, leilo de uma camisa de um jogador de futebol,
iniciativas comunitrias desse tipo. Tanto que, enquanto as doaes das
pessoas jurdicas chegam a montantes exorbitantes, como j foi dito, as
doaes das pessoas naturais ou fsicas realmente ficam num montante...
e, ainda assim, haver concentrao - claro -, tendo em vista a distino.
H um srie de dificuldades, Ministro Gilmar, sem dvida.
Ns temos uma outra questo que temos que refletir no Tribunal
Superior Eleitoral quanto autodoao, visto que h uma "liberdade",
digamos assim, pela Lei eleitoral vigente, na medida em que ns temos
no Cdigo Civil normas que, Ministro Marco Aurlio, inclusive,
impedem que a pessoa dilapide seu prprio patrimnio ou que

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
comprometa mais do que a metade dele.
E o que ocorre muitas vezes, Ministro Gilmar, principalmente nas
eleies municipais? Ouve-se falar em prefeitos assassinados no Brasil.
No so poucos, do ponto de vista numrico, j que temos 5.500
prefeituras.
Geralmente o que ocorre? O prefeito toma emprstimo pessoal e
coloca aquele recurso de um emprstimo pessoal como doao com
recursos prprios - que a rigor no teria limite, mas penso que cabe ao
TSE refletir sobre isso -. S que ele no toma no sistema financeiro, no
sistema bancrio, ele toma isso de agiotas ou de um empresrio qualquer
com quem ele se compromete. E a ele no consegue pagar aquele
emprstimo que tomou de um agiota e esse vai s vias de fato, porque
no h um sistema formal de cobrana. A comeam as ameaas. Isso
existe, isso ocorre. E o que permite isso? o autofinanciamento, a
doao para si na sua campanha. Em eleies municipais para prefeitos e
vereadores, isso recorrente no Pas. O poltico vai pagar esse
emprstimo como?
Ento, ns temos que, realmente, refletir sobre isso. Algum pode
investir mais do que o que tem? Ou pode tomar emprestado para assumir
um cargo pblico? Depois vai pagar com o qu? Com os favores que o
cargo pblico possam lhe permitir?
So inmeros, Ministro Gilmar, so inmeros os fatos que ocorrem
no mundo real e que repercutem numa disputa eleitoral, numa disputa
por quem vai exercer a democracia ao fim e ao cabo. Ns temos que
avaliar se essa participao de pessoas jurdicas e esse autofinanciamento
sem limites, objetos desta ao, so placitados pelo pargrafo nico do
art. 1; pelo art. 14, caput; pelo art. 14, 9, e pelo 4, e por seus incisos,
do art. 60. Eu entendo que no.
E, quando se junta a isso o fato de as pessoas jurdicas poderem ter
capital estrangeiro, poderem ser administradas por estrangeiro, captarem
emprstimos em bancos oficiais, estarem coligadas com empresas
concessionrias de servios pblicos, estarem coligadas, consorciadas ou
fazerem parte de uma holding de concessionria de servios pblicos,
2

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
devemos aceitar a participao delas no processo eleitoral? Eu penso que
isso deturpar o Estado Democrtico brasileiro.
Por isso, Senhor Presidente, em um primeiro passo, sem adentrar na
questo relativa eventual modulao - ainda vou refletir sobre isso - e
sem dizer que eu estou fechado a ouvir ponderaes contrrias - e o
Colegiado impe isso a ns, a refletirmos mais sobre o tema, ainda mais
no caso de um tema extremamente relevante como esse -, no momento,
eu voto pela procedncia da ao, acompanhando o Ministro Luiz Fux.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO (Presidente): E
apreciar, no momento oportuno, se for o caso, a questo referente
modulao temporal.
Se for o caso, se houver a modulao; exatamente.
Como Relator, Sua Excelncia tinha que realmente adiantar esse
ponto, mas a haver os votos; se, somando, chegarmos a seis votos, eu
voto na modulao.
3

Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
12/12/2013
PLENRIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Presidente,
a primeira coisa que me parece prpria fazer, ao iniciar o meu voto,
elogiar o voto exaustivo, com uma belssima reflexo terica trazida pelo
Ministro Luiz Fux, Relator, e depois complementado por uma
manifestao igualmente substanciosa e valiosa do Ministro Dias Toffoli.
Em segundo lugar, eu acho que merece um registro relevante o
papel que a Ordem dos Advogados do Brasil assumiu nesta discusso, ao
trazer para o debate pblico, de uma forma extremamente proficiente,
essa questo que vital, penso eu hoje, para a cidadania. Portanto,
cumprimento o eminente ex-presidente Ophir Cavalcante Junior, que
deflagrou a ao, e o Doutor Marcus Vinicius Furtado Colho, que
sustentou da tribuna e deu continuidade a essa ideia.
Gostaria tambm de fazer um registro elogioso, que me parece
prprio, aos dois profissionais que representaram a Ordem para suscitar
esta discusso, os professores Daniel Sarmento e Cludio Pereira de
Sousa Neto, que construram uma tese ousada e importante, que permitiu
a discusso desse tema; dois juristas que ousaram pensar fora da caixa. E
registro tambm a participao valiosa da Clnica de Direitos
Fundamentais da UERJ, que foi aqui representada.
Presidente, eu acho que esta discusso envolve um pouco mais para
o pas do que uma simples reflexo sobre financiamento de campanha
poltica e sobre a participao de pessoas jurdicas no financiamento. O
que est em questo, neste debate e nos que lhe so conexos, o
momento que a democracia brasileira vive e, um pouco, as relaes entre
a sociedade civil, a cidadania e a classe poltica, o Poder Legislativo, o
Congresso Nacional.
De modo que eu gostaria de comear o meu voto contextualizando
um pouco esta discusso dentro do concerto da separao dos Poderes e

ADI 4650 / DF
do papel que cada um dos Poderes tem desempenhado nesses vinte e
cinco anos de democracia no Brasil.
Eu comeo a minha reflexo - breve, eu prometo - pelo Poder
Executivo. E gostaria de comear a minha reflexo sobre o Poder
Executivo tomando como pano de fundo uma fotografia que estava
estampada em quase todos os jornais do incio desta semana, que era a
reunio da Presidenta da Repblica e quatro ex-presidentes, portanto,
cinco Presidentes da Repblica que se associavam e embarcavam no
mesmo voo para as homenagens devidas ao grande lder sul-africano
Nelson Mandela. Para quem vem de onde eu venho, a foto daqueles cinco
ex-presidentes, fidalgamente, civilizadamente, embarcando no mesmo
voo, era uma foto emblemtica, uma imagem que fala por muitas
palavras, porque a chefia do Executivo no Brasil viveu um processo de
redeno nos ltimos anos.
Eu me lembro, Ministro Marco Aurlio, logo depois que eu entrei na
faculdade, o General Presidente fechou o Congresso Nacional, em 1977, e,
logo depois que eu sa da faculdade, em 1981, o General Presidente no
teve fora poltica para conduzir a investigao do caso do Riocentro, em
1981, um atentado terrorista contra a abertura democrtica. De modo que,
na vida, vez por outra, devemos parar para celebrar as coisas boas que
acontecem, as conquistas relevantes que acontecem.
De modo que eu acho que a Presidncia da Repblica, com a
redemocratizao, vive um momento importante de simbolismo para o
pas, e possvel dizer que houve uma democratizao do Poder
Executivo, pelo menos em nvel da Presidncia da Repblica.
Falo uma palavra sobre o Poder Judicirio, que, sob a Constituio
de 88, vive uma vertiginosa ascenso institucional. O Judicirio conseguiu
se tornar verdadeiramente um guardio das regras do jogo democrtico,
um guardio dos direitos fundamentais, e ocupa hoje um papel relevante
na paisagem poltica e no imaginrio social da sociedade brasileira.
Eu no gostaria de encobrir o fato de que o Judicirio tem muitos
problemas, muitas dificuldades, muitas mazelas e tambm muitos
gargalos que resultam, de certa forma, de um aumento de conscincia
2

ADI 4650 / DF
cvica e de litigiosidade no pas. Mas o Judicirio vive um momento de
institucionalizao importante e de grande credibilidade perante a
opinio pblica.
Chego agora ao Poder Legislativo, que era o ponto em que eu queria
chegar e que est no centro do nosso debate a propsito da questo do
financiamento de campanha, at porque existe uma discusso se caberia
ao Supremo ou se se deveria deferir ao Legislativo a conduo dessa
discusso.
E digo eu, em uma democracia, poltica gnero de primeira
necessidade e, portanto, o Poder Legislativo o frum por excelncia, a
meu ver, da tomada das grandes decises polticas. E acho que a ideia de
que possvel substituir a poltica, seja pela judicializao, seja pela
tecnocracia, um equvoco autoritrio e pretensioso.
O que ns precisamos cuidar - e disso que se trata aqui - que a
poltica seja representativa, que a poltica seja funcional, que a poltica
tenha credibilidade junto sociedade civil, de uma maneira geral. E a,
talvez, ns tenhamos o grande problema do modelo poltico que vivemos
atualmente, que um certo descolamento, eu diria, entre a classe poltica
e a sociedade civil. E h muitas razes para esse fenmeno, e no nos
caber investig-los aqui. Mas uma das causas deste fenmeno de
afastamento entre a classe poltica e a sociedade civil, parece-me fora de
dvida, a centralidade que o dinheiro passou a ter no processo eleitoral
brasileiro, em que a sociedade, muitas vezes, tem a percepo de que o
interesse pblico acaba sendo devorado pelo interesse privado. E gostaria
de dizer que, em uma sociedade democrtica, plural e aberta, existe
espao, e grande, para o interesse privado, assim como existe espao, e
grande, para o interesse pblico. A nica coisa que muito ruim
quando o interesse privado aparece travestido de interesse pblico,
quando as razes privadas se apresentam como razes pblicas.
Em todas as democracias deve haver um ponto desejvel de
equilbrio entre o mercado e a poltica. Em ltima anlise, isso que ns
estamos procurando fazer aqui. Mas, certamente, o interesse pblico e a
Poltica - com o "p" maisculo - no podem ser um balco de negcios.
3

ADI 4650 / DF
Portanto, parte do nosso debate - e isso que o torna extremamente
complexo - resgatar a funcionalidade e a representatividade do Poder
Legislativo, e essa iniciativa de autossuperao deve ser feita pelo prprio
Poder Legislativo. Cabe a ele ouvir a voz das ruas, ouvir a voz da
conscincia e praticar o gesto democrtico de se autorreformar. E aqui
no servir uma simples maquiagem, preciso uma reforma verdadeira,
que restitua a sua empatia com a sociedade brasileira.
Eu repito, falo isso e penso isso porque considero que no h
democracia sem um Poder Legislativo forte, dotado de credibilidade e
capaz de fazer o debate poltico necessrio para o pas. De modo que,
verdadeiramente, depois da ascenso do Executivo e da ascenso do
Judicirio, esta a hora e a vez do Poder Legislativo no Brasil se
reinventar.
E nesse contexto que eu analiso as questes constitucionais postas
em discusso no voto - que, uma vez mais, exalto - belssimo, profundo,
consistente do eminente Ministro Luiz Fux.
Quais so as trs questes que nos renem neste debate? A primeira
a possibilidade de doaes eleitorais a pessoas jurdicas. A segunda diz
respeito a uma imposio de limite doao por pessoas fsicas ou
naturais. E a terceira questo diz respeito inexistncia de limitao para
o uso de recursos prprios pelos candidatos.
O autor da ao, a Ordem dos Advogados do Brasil, sustenta que - e
este o seu argumento central - seria inconstitucional permitir que o
acesso ao capital se transforme em elemento determinante para o sucesso
das campanhas polticas, entendendo que se violaria, assim, o princpio
democrtico, o princpio republicano, o princpio da razoabilidade, na
sua dimenso de deveres de proteo. E destaca, ainda, a autora da ao,
e me pareceu um insight relevante que:
Os vcios em questo se fazem sentir tanto na disputa eleitoral em si
mesma, que seria mercantilizada, quanto no exerccio subsequente das
funes eletivas, tendo em vista o clientelismo e a corrupo gerados pelo
mercado de financiamento eleitoral.
E, consequentemente, pede a autora que se declare, desde logo, a
4

ADI 4650 / DF
inconstitucionalidade do financiamento eleitoral por pessoa jurdica, e
pede a modulao dos efeitos temporais no tocante limitao de pessoa
fsica e limitao de recursos do prprio candidato para que, em vinte e
quatro meses, o Congresso Nacional possa, ele prprio, disciplinar esta
matria sob a consequncia subsidiria de a competncia passar para a
Justia Eleitoral.
Posta a questo, Presidente, eu gostaria de dizer que considero
pessoalmente, e sem nenhuma margem de dvida interna, que o sistema
eleitoral brasileiro tem um vis antidemocrtico e antirrepublicano como
consequncia da conjugao de dois fatores: o sistema eleitoral
proporcional com lista aberta somado possibilidade de financiamento
privado por empresas.
Portanto, eu gostaria de fazer uma ressalva, desde logo, no meu voto
e, depois de votar - porque havia me preparado para isso, e j tinha
convices -, eu vou ouvir os demais votos. E evidentemente este um
debate, eu conservo sempre a minha cabea aberta e disponvel para ser
convencido por um argumento contraposto aqui. No h perda, ningum
perde o argumento aqui, ns nos somamos para construir a melhor
soluo.
Eu estou convencido que esta conjugao produz um resultado
inconstitucional, mas no estarei pronunciando, no meu voto, a
inconstitucionalidade absoluta, em toda e qualquer circunstncia, de
pessoa jurdica participar do financiamento eleitoral. Eu estarei
declarando - e chegarei a esse ponto - a inconstitucionalidade das normas
vigentes atualmente e do modelo em vigor atualmente. De modo que no
iria adiante para inadmitir, a priori, em toda e qualquer circunstncia, a
vedao da participao de pessoas jurdicas, sejam empresas, sejam
outras pessoas jurdicas, eventualmente num outro modelo que o
Congresso pudesse vir a formatar.
Portanto, no uma condenao genrica da participao de
qualquer empresa, mas a condenao da participao neste modelo que
ns temos presentemente, que eu considero que viola o princpio
democrtico na medida em que desiguala as pessoas e desiguala
5

ADI 4650 / DF
candidatos em funo de um elemento discriminatrio - que no me
parece razovel -, que o poder aquisitivo ou o poder de financiamento.
A ideia essencial por trs da democracia a ideia de igualdade, a
ideia de uma pessoa, um voto, a ideia de que todos merecem igual
respeito e considerao. E, portanto, se o peso do dinheiro capaz de
desequiparar as pessoas, eu acho que este modelo apresenta um
problema.
Eu no vivo a fantasia de uma sociedade sem nenhum tipo de
desigualdade, inclusive desigualdades econmicas, porque elas sempre
existiro; elas so inevitveis, infelizmente, no atual estgio civilizatrio.
Porm, o papel do Direito e da sociedade , respeitadas as liberdades
individuais, procurar minimizar o impacto do dinheiro na criao de
desigualdades na sociedade. E acho que ns temos uma frmula que
potencializa a desigualdade, em vez de neutraliz-la.
Penso que h tambm um problema em relao ao princpio
republicano, e aqui um problema mais complexo. que a ideia de
Repblica est associada circunstncia de que os agentes pblicos, os
administradores, gerem alguma coisa que no lhes pertence; uma coisa
pblica, uma res publicae, algo que pertence coletividade. E o pacto
que muitas vezes se faz, por conta do sistema eleitoral brasileiro, entre
esses agentes polticos responsveis pela gesto pblica e os interesses
privados que participam do processo eleitoral compromete este carter
republicano, reforando a pior tradio brasileira de patrimonialismo,
essa nossa tradio ibrica, essa tradio de um modelo de Estado que
no separava a fazenda do rei da fazenda do reino, e consequentemente
no distinguia adequadamente o pblico do privado.
E at hoje ns enfrentamos essa dificuldade no Brasil, a ponto de
haver um dispositivo na Constituio que probe o uso de dinheiro
pblico para promoo pessoal; talvez seja a nica Constituio no
mundo que precisou fazer isto: declarar esta evidncia de que ningum
deve usar dinheiro pblico para atender interesses pessoais. E mesmo
assim ns bem sabemos como difcil de cumprir. E foi preciso que o
Supremo Tribunal Federal declarasse a inconstitucionalidade do
6

ADI 4650 / DF
nepotismo nos trs Poderes, porque essa era uma prtica corriqueira na
vida brasileira e, de certa forma, ainda . Portanto, porque h esta
tradio no republicana e patrimonialista no Brasil, a ordem jurdica
deve procurar atenuar este risco, minimizar este risco, e, ao permitir o
financiamento privado de campanha, eu acho que esse risco no
minimizado, ele aumentado, ele potencializado.
H um outro e ltimo componente, Presidente, que me leva
constatao de que o modelo em si precisa ser transformado e que cabe
ao Supremo Tribunal Federal empurrar a histria neste sentido. um
componente de imoralidade, neste modelo, que foi detectado pelo
Ministro Dias Toffoli, numa entrevista dele que li num grande jornal
brasileiro, em que ele observava que muitas vezes as empresas se sentem
coagidas a colaborar. Acho que ele usou o termo "achacadas", mas eu nem
precisaria chegar a tanto. Apenas um modelo em que as empresas podem
participar, e se espera que elas participem, elas so presas fceis da
captura de quem esteja em busca desses recursos, e as pessoas vo em
busca desses recursos. Eu acho que este um modelo que favorece
tambm a corrupo, ou favorece uma forma de extorso no explcita de
obteno de recursos das empresas. Portanto, a questo no de
liberdade de expresso das empresas - que acho que no o caso -, nem
de liberdade econmica; uma questo de moralidade pblica, uma
questo de no estar sujeito a nenhum tipo de achaque. Embora eu no
tenha feito uma pesquisa, eu imaginaria que boa parte das empresas
ficar aliviada diante da vedao, pelo Supremo, da possibilidade de
serem abordadas para doarem o que, talvez, no quisessem doar.
Eu ouvi o aparte que o Ministro Gilmar Mendes fez ao eminente
Ministro Dias Toffoli de que perfeitamente legtimo - em tese, pelo
menos - que uma empresa financie um candidato ou financie um partido,
porque aquele candidato ou aquele partido corresponde melhor sua
ideologia, aos seus interesses, no no sentido privatstico menor, mas de
como aquela empresa acha que a livre iniciativa deve estar inserida em
uma sociedade aberta e plural. E eu acho que a observao pertinente,
porm ela no confirmada pela realidade brasileira do modelo atual. E
7

ADI 4650 / DF
acho que ela no confirmada por uma observao que fez o Ministro
Fux, no seu cuidadoso voto. A observao de que muitas empresas
doavam para os dois lados, para os dois partidos. Que ideologia essa
em que voc apoia um lado e apoia o outro? Voc quase neutraliza o tipo
de colaborao que est dando.
Na verdade, faz-se isso ou por medo, ou por interesse. Em alguma
regulamentao futura - em tese - em outro modelo, talvez se pudesse
pensar: a empresa que doar no pode celebrar contrato de nenhuma
natureza com o Governo; no pode participar de nenhuma licitao
pblica; no pode ter nenhum tipo de relao com o Poder Pblico. A,
talvez, se pudesse imaginar um modelo de participao de pessoas
jurdicas que no fosse contaminado por este risco.
Eu sei que nos Estados Unidos diferente. O Ministro Fux
comentou, o Ministro Dias Toffoli comentou, o Ministro Celso comentou,
mas eu no estou preocupado. Nos Estados Unidos tem muitas coisas
boas e tem muitas coisas ruins. Uma que eles tem muito boa, que so as
universidades, ns no copiamos, mas as ruins, muitas, ns importamos
rapidamente.
Portanto, eu no acho que o nico modelo democrtico de
financiamento eleitoral seja aquele que proba pessoas jurdicas de
participarem. No acho isso. Mas, no modelo brasileiro, considero
antirrepublicano, antidemocrtico e, em certos casos, contrrio
moralidade pblica o financiamento eleitoral conduzido por empresas
privadas, Presidente.
De modo que, por esta razo, eu estou aderindo s premissas e s
concluses do voto do Ministro Luiz Fux, aditando, ainda, alguns
comentrios que no so de natureza dispositiva, mas que eu considero
importantes de serem feitos neste debate pblico.
Como disse, eu considero que este julgamento mais do que a
deciso sobre um aspecto tpico do sistema eleitoral e do financiamento.
Esta uma deciso em que o Supremo est participando, nos limites das
suas possibilidades, e sem exced-los, do debate pblico que a sociedade
brasileira exige sobre a reformatao do modelo poltico brasileiro.
8

ADI 4650 / DF
E, aqui, vem a questo do papel do Supremo Tribunal Federal. Eu
acho - continuo a achar, espero continuar achando - que, em uma
democracia, deciso poltica deve ser tomada por quem tem voto.
Portanto, a reforma poltica que o pas precisa, sistmica, capaz de
produzir alguns resultados sobre os quais falarei em seguida, tem que ser
feita pelo Congresso Nacional. Ela no pode ser feita pelo Supremo, no
pode porque nos faltaria legitimidade democrtica; no pode porque,
talvez, nos faltasse competncia; no pode porque, talvez, nos faltasse
consenso sobre qual reforma poltica.
Porm, ns no estamos, aqui, num domnio estritamente poltico.
H uma interface constitucional muito importante neste debate que ns
estamos travando. que uma Constituio, ns bem sabemos, tem dois
papis centrais: assegurar as regras do jogo democrtico, e, portanto, o
governo da maioria; e preservar os Direitos Fundamentais, inclusive os
Direitos Polticos. Pois essas duas questes centrais, esses dois eixos vitais
do constitucionalismo democrtico esto presentes neste debate que ns
estamos desenvolvendo aqui.
Ns estamos discutindo quais so as regras do jogo democrtico. E
queremos saber se democrtico um modelo em que o dinheiro
desequipara as pessoas drasticamente e produz consequncias no
republicanas.
E estamos discutindo, em segundo lugar, os limites e os modos de
exerccio dos Direitos Polticos pela cidadania; e, de certa forma, estamos
dizendo que as pessoas jurdicas no tm direitos polticos. isto mesmo
que ns estamos dizendo, ns que estamos votando contrariamente:
pessoas jurdicas no so cidads, no sentido constitucional, e, portanto,
afigura-se legtima esta limitao que ns estamos impondo. Assim, h
uma questo constitucional aqui: regras do jogo democrtico e exerccio
dos Direitos Polticos.
Mas h, ainda, Presidente, uma outra questo mais difcil e mais
complexa, que uma questo muito presente no Brasil e faz parte deste
debate pblico que nos rene a todos que estamos aqui, tentando pensar
o pas e construir um pas melhor. que o Supremo Tribunal Federal
9

ADI 4650 / DF
desempenha, na verdade, dois grandes papis, como qualquer Corte
Constitucional no mundo.
Normalmente, as pessoas identificam o papel contramajoritrio para
dizer que, quando uma Corte Constitucional invalida uma lei, ou quando
uma Corte Constitucional se sobrepe a uma poltica pblica do
Executivo, ela est adotando uma postura contramajoritria, porque os
seus membros, que no foram eleitos pelo voto popular, esto
sobrepondo a sua vontade sobre a vontade de pessoas que foram
escolhidas pelas maiorias polticas; e s podem fazer isso, legitimamente,
em nome da Constituio. Essa competncia uma competncia que se
exerce com grande parcimnia, exatamente porque ela contra a vontade
da maioria.
Mas existe uma outra competncia que Cortes Constitucionais
desempenham - e que, no caso brasileiro, se tornou importante em muitas
situaes - que, ao lado da funo contramajoritria, uma funo
representativa, a funo de interpretar e procurar concretizar
determinados anseios da sociedade que esto paralisados no processo
poltico majoritrio. Porque o processo poltico majoritrio, que o que se
desenrola no Congresso, muitas vezes, encontra impasses, encontra
dificuldades de produo de consenso; no s no Brasil, no mundo
inteiro.
E por essa razo que, nas situaes que envolvam proteo de
minorias, ou nas situaes que envolvam certos impasses que emperram
a histria, acaba sendo indispensvel a interveno do Supremo Tribunal
Federal, no contramajoritria, mas representativa. para fazer andar a
histria, quando ela tenha parado.
Foi isso que o Supremo Tribunal fez no caso das unies
homoafetivas. Foi isso que o Supremo Tribunal fez no caso de interrupo
da gestao de fetos anenceflicos. Foi isso que o Supremo Tribunal fez
no caso da disciplina da greve no servio pblico, porque no vinha a
legislao do Congresso. Foi isso que o Supremo fez no caso da demisso
imotivada, quando disse "eu vou regular"; e o Congresso regulou.
Portanto, h uma dimenso representativa que legitima, com
10

ADI 4650 / DF
parcimnia, a nossa atuao, para ajudar a superar determinados
entraves que so prprios da poltica, que s vezes so inevitveis na
poltica e que no desmerecem a poltica. Mas, nessas horas, preciso - eu
usei essa expresso em um julgamento, daquela tribuna -, s vezes, uma
vanguarda iluminista que empurre a histria, mas que no se embriague
dessa possibilidade, porque as vanguardas tambm so perigosas quando
se tornam pretensiosas.
Eu acho que, neste momento, isso que legitima o nosso papel de
avanar nesta questo e me leva parte final do meu voto, que uma
posio de no apenas acompanhar o Ministro Luiz Fux, declarando a
inconstitucionalidade dessas normas, nos termos do pedido, mas tambm
deflagrar ou endossar um debate institucional, um dilogo institucional
entre o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional a propsito da
concretizao de regras do jogo democrtico. No so simples opes
polticas.
E, aqui, Presidente, chegando na parte final do meu voto, eu gostaria
de assinalar, nesse dilogo institucional proposto ao Congresso, que ns
temos um sistema eleitoral que comporta eleio proporcional, lista
aberta e financiamento empresarial, que um foco contnuo de
antirrepublicanismo e de corrupo no pas. E se ns olharmos, em
qualquer plano de governo da Federao brasileira existem problemas
graves associados ao financiamento eleitoral. Eu quase diria: para
qualquer lado que se olhe no Brasil, h problemas associados ao
financiamento eleitoral. De modo que no basta coibir o financiamento
por empresas, preciso baratear o custo das eleies, porque seno vai se
fechar uma torneira, que a do financiamento empresarial, e vai se
fomentar a corrupo. quase intuitivo que isso v acontecer, mas isso
no modifica o nosso papel de dizer: o que errado errado.
Existe uma norma no Cdigo Penal que criminaliza o homicdio e, a
despeito da norma, acontecem muitos assassinatos diariamente no pas,
infelizmente. Mas nem por isso ningum cogita de tirar a norma do
Cdigo Penal. De modo que eu no me impressiono, alm da conta, com
o fato de que, se ns coibirmos o financiamento por empresa, vamos
11

ADI 4650 / DF
estimular o caixa dois e outras falcatruas, porque o fato de se fazer uma
coisa certa, correndo o risco de o certo, por vezes, ser descumprido, no
muda o carter de correo de um determinado ponto de vista.
Mas a concluso a que quero chegar que no basta acabar com a
derrama de dinheiro, preciso conceber um modelo mais barato. E
existem, no debate pblico, ideias j postas, j levadas ao Congresso,
algumas j quase aprovadas. Portanto, eu gostaria de retomar, nesse
dilogo, ao propor o barateamento das eleies, algumas dessas ideias.
H duas propostas na mesa, ainda em discusso no Congresso, duas
frmulas clssicas de barateamento das eleies: a votao em lista e o
voto distrital misto. O voto em lista, tambm chamado voto em lista
fechada ou pr-ordenada, enfrenta uma dificuldade causada pelo
preconceito. As pessoas acham que, quando votam na lista aberta, esto
escolhendo o seu candidato, e, portanto, so infensas lista fechada. Na
verdade, ns sabemos que menos de dez por cento dos candidatos so
eleitos com votao prpria. Na verdade, o eleitor no sabe em quem est
votando. A lista aberta muito menos democrtica do que a lista
preordenada, na qual sabemos em quem estamos votando.
Mas, para superar esse problema, h uma proposta da Ordem dos
Advogados do Brasil em tramitao no Congresso, que tem o nmero
6.316/2013 e o apoio de mais de uma centena de parlamentares,
Presidente, que procura superar essa dificuldade, ou esse preconceito,
fazendo a eleio para a Cmara dos Deputados em dois turnos. No
primeiro turno, o eleitor vota no partido e, depois, no segundo turno, ele
vota na lista do partido, no candidato que melhor lhe aprouver.
Essa uma frmula com muitos detalhes, que no vou aprofundar
aqui, que avana o debate sobre um mecanismo democrtico de
barateamento da eleio com perspectiva de respaldo popular.
E existe a outra, do voto distrital, que tem sido atenuada por uma
combinao, que o voto distrital misto, em que se mantm o sistema
proporcional para o voto ideolgico e o sistema distrital para o voto mais
personalizado no candidato da regio, no candidato do distrito.
Portanto, a concluso a que quero chegar, ao declarar a
12

ADI 4650 / DF
inconstitucionalidade do financiamento por empresas, que ns
precisamos criar um sistema eleitoral mais barato e, consequentemente,
mais autntico, mais democrtico, mais republicano e mais capaz de
atender as demandas por moralidade pblica da sociedade brasileira.
Presidente, passo, ento, ao encerramento do meu voto para dizer
que todas essas ideias so a favor do Legislativo. So ideias que, a meu
ver, ajudaro a recolocar o Poder Legislativo no centro das discusses
polticas brasileiras. O centro das discusses polticas brasileiras no pode
e nem deve ser o Supremo Tribunal Federal. Essa uma distoro pela
qual o Supremo no tem culpa.
Lembro-me, Presidente, de que, quando o Congresso Nacional
aprovou a lei de pesquisas com clulas-tronco embrionrias, o debate
pblico foi extremamente limitado e pouco visvel. Quando o
Procurador-Geral da Repblica questionou a lei perante o Supremo
Tribunal Federal, em que eu mesmo fui Advogado, quando a matria foi
debatida no Supremo, virou um debate pblico nacional. Tem alguma
coisa errada numa democracia em que o debate jurdico no Supremo tem
mais importncia do que o debate poltico no Congresso Nacional, at
porque a judicializao excessiva tem um componente antidemocrtico:
que, para participar do debate aqui, preciso ter acesso a um frum
especfico, preciso ter acesso a uma linguagem especfica. uma forma
excludente de debate pblico ns resolvermos os problemas aqui. por
esta razo que precisamos fortalecer o Poder Legislativo: para devolver
essas discusses para o Poder que constitucionalmente competente para
desempenhar esse papel.
De modo que, por essas razes, estou enfatizando que todas as
minhas alegaes, todos os meus argumentos e todos os meus
sentimentos so pr Poder Legislativo, para fortalecer o Poder
Legislativo, e, para tanto, precisamos de um sistema eleitoral que
reaproxime a classe poltica da sociedade civil.
Portanto, esse dilogo institucional que penso estarmos
deflagrando neste momento e, de certa forma, concitando o Congresso
para, com desprendimento pessoal e com coragem cvica, ajudar a mudar
13

ADI 4650 / DF
um sistema eleitoral que no serve bem ao pas.
Presidente, acompanho o voto do eminente Ministro Luiz Fux, sem,
no entanto, fechar as portas para reavaliar qualquer dos meus pontos de
vista luz do debate que sobrevier, especialmente aps o voto do
eminente e estimado Teori Zavascki.
###
14

PLENRIO
EXTRATO DE ATA
- IPDMS
DIREITOS


Deciso: Prosseguindo no julgamento, aps o voto do Ministro
Dias Toffoli, que acompanhava o Relator, deixando para se
pronunciar sobre a modulao de efeitos em momento oportuno, e o
voto do Ministro Roberto Barroso, acompanhando integralmente o
Relator, o julgamento foi suspenso ante o pedido de vista
formulado pelo Ministro Teori Zavascki em assentada anterior.
Ausentes,
justificadamente,
os
Ministros
Joaquim
Barbosa
(Presidente) e Ricardo Lewandowski (Vice-Presidente). Presidiu o
julgamento o Ministro Celso de Mello (art. 37, I, RISTF).
Plenrio, 12.12.2013.
Presidncia do Senhor Ministro Celso de Mello (art. 37, I,
RISTF). Presentes sesso os Senhores Ministros Marco Aurlio,

Gilmar Mendes, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber,
Teori Zavascki e Roberto Barroso.
Barros.
p/ Luiz Tomimatsu

Voto Vista
VOTOVISTA
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI:

1. Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo
Conselho Federal da OAB contra dispositivos das Leis 9.096/95 e 9.504/97
que dispem sobre financiamento de partidos polticos e campanhas
eleitorais. Mais especificamente, o que se pede (a) a declarao de
inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto do arts. 31, 38, III, e
39, caput e 5, da Lei 9.096/95 e do art. 24 da Lei 9.504/97, e a declarao
de inconstitucionalidade do art. 81, caput e 1, da Lei 9.504/97, com
efeitos ex nunc, no que dispem sobre a autorizao a doaes efetuadas
por pessoas jurdicas a campanhas eleitorais e a partidos polticos; e (b) a
declarao de inconstitucionalidade sem pronncia de nulidade do art.
23, 1, I e II, da Lei 9.504/97, no que diz respeito aos limites das doaes
realizadas por pessoas naturais e jurdicas, bem assim quanto a aportes
de recursos prprios dos candidatos, com a manuteno de sua eficcia
por 24 meses.
O fundamento central do pedido o de que, nos termos como
atualmente regulado o financiamento das campanhas eleitorais que
autoriza contribuies financeiras de pessoas jurdicas e estabelece, para
doaes privadas, limites proporcionais ao faturamento ou aos ganhos
dos doadores -, enseja uma nefasta influncia do poder econmico no
resultado dos pleitos, com ofensa aos princpios democrtico (arts. 1,
caput e pargrafo nico, 14, caput, e 60, 4, II), republicano (art. 1, caput)
e da igualdade (arts. 5 e 14).
2. A questo do financiamento dos partidos polticos e das
campanhas eleitorais , na atualidade, um dos temas centrais da agenda
poltica, no s no Brasil, mas em muitos outros pases e regies do
mundo, conforme reconhece a inicial e atestam os especialistas (a
propsito, o excelente estudo do Diretor Regional do IDEA Instituto

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Internacional para a Democracia e Assistncia Eleitoral , Daniel
ZOVATTO, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na
Amrica Latina: uma anlise comparada, in Opinio Pblica, Campinas,
Vol. XI, n. 2, out 2005, p. 287-336). A centralidade da questo decorre, por
um lado, da importncia que tem para a preservao do princpio
democrtico e da legitimidade da escolha dos representantes polticos, e,
por outro, da sua extrema complexidade, que se manifesta sobretudo pela
enorme dificuldade para se chegar at mesmo a consensos mnimos sobre
os problemas que envolve. que as relaes do poder econmico com a
rea poltica despertam um conflito de valores que tracionam em sentidos
opostos. Se certo afirmar e esse o aspecto salientado na presente
demanda que o poder econmico pode interferir negativamente no
sistema democrtico, favorecendo a corrupo eleitoral e outras formas
de abuso, tambm certo que no se pode imaginar um sistema
democrtico de qualidade sem partidos polticos fortes e atuantes,
especialmente em campanhas eleitorais, o que, evidentemente, pressupe
a disponibilidade de recursos financeiros expressivos. E, sob esse ngulo,
os recursos financeiros contribuem positivamente para a existncia do
que se poderia chamar de democracia sustentvel, com partidos polticos
em condies de viabilizar o sadio proselitismo poltico, a difuso de
doutrinas e de iderios, de propostas administrativas e assim por diante.
Como lembra ZOVATTO, embora a democracia no tenha preo, ela tem
um custo de funcionamento que preciso pagar (cit., p. 289).
Eis a, pois, o grande paradoxo: o dinheiro pode fazer muito mal
democracia, mas ele, na devida medida, indispensvel ao exerccio e
manuteno de um regime democrtico. Onde est o equilbrio, como
conter os excessos, como direcionar o fluxo dos recursos apenas para o
bem da democracia evitando corrupo e conluio, essas so algumas das
perguntas cujas respostas so incessantemente buscadas, no Brasil e em
muitos outros pases, por especialistas e legisladores. Por isso mesmo
que se diz, luz da experincia de direito comparado, que esse um
tema condenado sucesso de distintas reformas legais. Da a
importncia de levar em conta seu carter flutuante e conjuntural, pois a
2

Voto Vista
ADI 4650 / DF
adoo de uma soluo (...) costuma engendrar efeitos no buscados que
devem ser novamente corrigidos mediante outra reforma legal. No por
acaso, ela chamada de legislao interminvel na Alemanha, pas que
vem dando [ao tema] ateno destacada nos ltimos 50 anos
(ZOVATTO, cit., p. 329/330).
No h dvida que, nesse contexto, de importncia fundamental o
estabelecimento de um adequado marco normativo. Mas, somente ele no
suficiente para coibir as ms relaes entre poltica e dinheiro. H,
sobretudo, a questo da conduta. preciso que as normas sejam
efetivamente cumpridas e a punio seja efetivamente aplicada, se for o
caso. Talvez aqui, mais do que na precariedade do marco normativo,
esteja a fonte principal dos abusos do poder econmico e da corrupo
poltica: no desrespeito das normas e na impunidade dos responsveis.
o que atestam os especialistas e confirma a experincia, aqui e em outros
pases: ZOVATTO, cit., p. 319; KANAAN, Alice. Financiamento pblico,
privado e misto frente reforma poltica eleitoral que prope o
financiamento pblico exclusivo. In Temas de direito eleitoral no sculo
XXI. RAMOS, Andr de Carvalho (Coord.) Braslia: Escola Superior do
Ministrio Pblico, 2012, p. 308; SANSEVERINO, Francisco de Assis
Vieira. Financiamento de campanha eleitoral entre o pblico e o
privado, in Temas de direito Eleitoral no sculo XXI, RAMOS, Andr de
Carvalho (coord.), 2012, p. 266; FLEISCHER, David, BOHN, Simone
Rodrigues da Silva (Coord.); e WHITAKER, Francisco (Colaborador), A
fiscalizao das eleies, in Caminhos da transparncia, SPECK, Bruno
Wilhelm (Org.), 2001; DALMEIDA, Noely Manfredini, Financiamento
poltico de campanhas e partidos: a experincia mundial sobre a prestao de
contas, in TRE PR, Revista Paran Eleitoral, n. 057, 2005; SPECK, Bruno
Wilhelm, O financiamento das campanhas eleitorais, in Reforma poltica no
Brasil, AVRITZER, Leonardo; e ANASTASIA, Ftima (Organ.), 2006;
CAGGIANO, Monica Herman S., Corrupo e financiamento de campanhas
eleitorais, in Revista Frum Administrativo FA, ano 1, n. 10, dez 2001;
FERREIRA, Lara Mariana, O financiamento de partidos polticos e de
campanhas eleitorais no contexto da reforma poltica brasileira, in TSE,
3

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Estudos eleitorais, Volume 6, n. 1, jan/abr 2011; VILLAR, Joo Heliofar de
Jesus, Corrupo: o ovo da serpente, coluna de opinio da Folha de So
Paulo divulgada em 04/01/2010); NICOLAU, Jairo. Para reformar o
financiamento de campanhas no Brasil, in Democracia viva, n. 37,
dez/2007).
Portanto, a primeira realidade que se deve ter presente que o
financiamento de partidos e de campanhas eleitorais contingncia
ineliminvel em nosso sistema democrtico e que, para evitar que ele
produza, ou continue produzindo, efeitos negativos indesejveis e
perversos, no h frmulas simples, nem solues prontas. Trata-se, ao
contrrio, de questo tormentosa, no plano social e poltico em primeiro
lugar e no plano jurdico como consequncia.
3. A segunda constatao essa no estrito domnio normativo e,
portanto, mais sensvel ao juzo a ser feito na presente ao - a de que a
Constituio Federal no traz disciplina especfica a respeito da matria.
Essa constatao resulta claramente estampada na prpria petio inicial,
que, para sustentar a inconstitucionalidade dos preceitos normativos
atacados, invocou ofensa a princpios constitucionais de contedo
marcadamente aberto e indeterminado: o princpio democrtico, o
princpio republicano, o princpio da igualdade.
H, na Constituio, apenas duas referncias influncia do poder
econmico em seara eleitoral, ambas em pargrafos do art. 14, inserido
em captulo que trata dos direitos polticos. Eis o que dispem os
pargrafos:
Art. 14 (...)
9 - Lei complementar estabelecer outros casos de
inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a
probidade administrativa, a moralidade para exerccio de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder
econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego
na administrao direta ou indireta.
4

Voto Vista
ADI 4650 / DF
10 - O mandato eletivo poder ser impugnado ante a
Justia Eleitoral no prazo de quinze dias contados da
diplomao, instruda a ao com provas de abuso do poder
econmico, corrupo ou fraude.
O que essas normas visam a combater no , propriamente, o

concurso do poder econmico em campanhas eleitorais, at porque, como
j afirmado, no se pode promover campanhas sem suporte financeiro. O
que a Constituio combate a influncia econmica abusiva, ou seja, a
que compromete a normalidade e legitimidade das eleies ( 9). o abuso,
e no o uso, que enseja a perda do mandato eletivo ( 10).
No havendo, alm das indicadas, outras disposies constitucionais
a respeito, passa a ser dever e prerrogativa tpica do legislador
infraconstitucional a importante e espinhosa empreitada de formatar a
disciplina normativa das fontes de financiamento dos partidos e das
campanhas, em moldes a coibir abusos e a preservar a normalidade dos
pleitos eleitorais. Ao Judicirio, por sua vez, fica reservado, nesse plano
normativo, o papel de guardio da Constituio, cabendo-lhe o controle
da legitimidade constitucional das solues apresentadas pelo legislador.
Considerando o j referido carter flutuante e conjuntural dessa
problemtica, a exigir continuada ateno reformadora para
aperfeioamento do sistema, importante que o Supremo Tribunal
Federal tenha o cuidado de no extrair das raras disposies da
Constituio sobre abuso do poder econmico ou, o que seria mais grave,
da amplitude semntica e da plurissignificao dos princpios
democrtico, republicano e da igualdade, interpretaes voluntaristas que
imponham gessos artificiais e permanentes s alternativas que ela,
Constituio, oferece ao legislador encarregado de promover ajustes
normativos ao sistema de financiamento dos partidos polticos e das
campanhas eleitorais. Refiro-me, com essa observao, ao financiamento
privado e, mais especificamente, s contribuies de pessoas jurdicas,
que, conforme procurarei demonstrar, no podem ser considerados como
absoluta e manifestamente incompatveis com a Constituio, a ponto de
impedir, agora e para sempre (enquanto mantido o atual regime
5

Voto Vista
ADI 4650 / DF
constitucional), possam elas ser autorizadas, ainda que limitadamente,
pelo legislador ordinrio.
4. No caso, o que est em questo no saber se o modelo normativo
brasileiro conveniente, ou no, se adequado, ou no, ou mesmo se
eficiente ou no, se representa ou no a melhor forma de enfrentar as
mazelas produzidas pela interferncia do dinheiro na seara poltica. O
que est em questo a legitimidade constitucional das normas indicadas
na petio inicial, editadas para dar viabilidade e legitimidade ao aporte
de recursos privados aos partidos polticos e s campanhas eleitorais. Pois
bem, embora reconhecendo a inadivel necessidade de alterao do atual
estado das coisas, em que campeiam prticas ilegtimas de arrecadao de
recursos, de excessos de gastos e de corrupo poltica, nem por isso se
pode concluir que as contribuies financeiras, s por serem de pessoas
jurdicas, encontram bice direto e frontal na Constituio.
Afirma-se, como argumento central da inconstitucionalidade, que as
pessoas jurdicas no exercem cidadania, pois no tm aptido para
votar. , com o devido respeito, um argumento do qual no se pode
extrair a radical concluso de que a Constituio probe,
terminantemente, o aporte de recursos a partidos polticos. A
Constituio no faz, nem implicitamente, essa relao necessria entre
capacidade de votar e habilitao para contribuir, at porque h tambm
muitas pessoas naturais sem habilitao para votar e nem por isso esto
proibidas de contribuir financeiramente para partidos e campanhas.
que o voto apenas uma das variadas formas de participar da vida em
sociedade e de influir para que a escolha de representantes polticos
recaia sobre os mais eficientes e mais qualificados. As pessoas jurdicas,
embora no votem, embora sejam entidades artificiais do ponto de vista
material, ainda assim fazem parte da nossa realidade social, na qual
desempenham papel importante e indispensvel, inclusive como agentes
econmicos, produtores de bens e servios, geradores de empregos e de
oportunidades de realizao aos cidados. Mesmo quando visam a lucro,
so entidades que, a rigor, no tm um fim em si mesmas: ao fim e ao
6

Voto Vista
ADI 4650 / DF
cabo, as entidades de existncia formal s existem para, direta ou
indiretamente, atender e satisfazer interesses e privilegiar valores das
pessoas naturais que por trs delas invariavelmente gravitam e das quais
funcionam como instrumentos jurdicos de atuao. Bem por isso h
quem sustenta, por exemplo, que em uma comparao internacional, a
vedao do financiamento por entidades de classe e sindicatos [que tambm so
pessoas jurdicas e no votam], herdada da ditadura militar no Brasil, poderia
ser considerada anacrnica porque inibe, em boa medida, que o conflito
entre capital e trabalho se projete na representao poltica e no sistema
partidrio (SPECK, Bruno Wilhelm, O financiamento de campanhas
eleitorais. In Reforma poltica no Brasil. AVRITZER, Leonardo e
ANASTASIA, Ftima (Org.) Belo Horizonte, Editora UFMG, 2006).
Diz-se, por outro lado, que pessoas jurdicas s contribuem por
interesse. No se contesta esse fato. Todavia, exatamente isso o que
ocorre tambm com as pessoas naturais: suas contribuies no podem
ser consideradas desinteressadas. Nem num caso, nem no outro,
entretanto, h de se afirmar que os interesses a que visam as
contribuies para partidos ou campanhas polticas sejam,
invariavelmente, interesses ilegtimos. No se mostra assim, por exemplo, o
interesse de pessoas jurdicas em ver eleitos candidatos favorveis a
impulsionar certas reformas legislativas de natureza econmica, ou
tributria, ou trabalhista, ou em ver priorizadas polticas pblicas na rea
de infraestrutura, ou de expanso de empregos, ou de industrializao ou
de desburocratizao. claro que h tambm interesses escusos movendo
doaes de pessoas jurdicas, mas seria igualmente ingnuo afirmar que
os interesses que movem pessoas naturais a contribuir para campanhas
sejam, sempre, interesses legtimos. A realidade est repleta de exemplos
em sentido contrrio, alguns at da mais alta gravidade, como o caso de
candidaturas sustentadas por organizaes criminosas.
Portanto, longe de negar a existncia, em muitos casos, de interesses
condenveis nas contribuies feitas a candidatos e partidos, o que se
afirma que no se pode ver nesse fato, isoladamente considerado, um
fundamento suficiente para a concluso radical de que toda e qualquer
7

Voto Vista
ADI 4650 / DF
contribuio de pessoas jurdicas inconstitucional. Como demonstrado,
sob o aspecto da motivao que impulsiona as contribuies, as mesmas
razes que determinariam uma proibio constitucional s pessoas
jurdicas se aplicariam, igualmente, as pessoas naturais, a significar que,
por esse ngulo, apenas o financiamento exclusivamente pblico seria
compatvel com a Constituio, tese que a prpria inicial se encarrega de
afastar.
Na verdade, olhada a questo pelo prisma do interesse que move os
doadores, o fator decisivo para aferir a legitimidade acaba se
transferindo, mais uma vez, do marco normativo para o marco
comportamental: tanto as doaes de pessoas jurdicas, quanto s de
pessoas naturais sero incompatveis com a Constituio se abusivas. As
ms prticas, os excessos, a corrupo poltica, no podem ser simplesmente
debitadas s contribuies feitas nos limites autorizados por lei, mas quelas
provindas da ilegalidade. Em outras palavras: preciso ter cuidado para
no atribuir a inconstitucionalidade das normas ao seu sistemtico
descumprimento.
5. A histria do direito brasileiro d testemunho claro a esse respeito.
Como se sabe, o legislador brasileiro optou, em certa poca, por proibir
pessoas jurdicas de contribuir para partidos polticos e campanhas
eleitorais. Era assim na vigncia da Lei Orgnica dos Partidos Polticos
editada em 1971 (Lei 5.682/71, art. 91, IV). Nem por isso, todavia,
deixaram de existir na poca os mesmos (ou at maiores) abusos, gastos
excessivos e corrupo eleitoral que agora se atribuem s normas
impugnadas na presente ao direta. Na verdade, a abertura que permitiu
doaes por parte de pessoas jurdicas, em nveis limitados e
acompanhados por sistema de controle, como hoje est consagrado nas
normas aqui atacadas, resultou de uma opo legislativa explicitamente
concebida como resposta s imoderaes, fraudes e descaminhos
verificados quando vigorava a proibio que aqui se busca reimplantar, mazelas
que vieram tona durante as investigaes de Comisso Parlamentar de
Inqurito - CPI desencadeada no governo do ento presidente Fernando
8

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Collor de Mello.
Na ocasio, firmou-se o consenso de que a proibio pura em
simples do financiamento de campanhas por pessoas jurdicas seria uma
alternativa hipcrita para minorar a natural e inevitvel insinuao do
poder econmico sobre as eleies. A admisso de doaes privadas,
acompanhada do estabelecimento de meios de controle mais efetivos, foi
a aposta que acabou sendo adotada, como explica Lara Marina Ferreira:
Os escndalos de corrupo que envolveram a campanha
e o governo do presidente Fernando Collor de Mello acenderam
as discusses sobre o sistema de financiamento de campanhas
polticas no Brasil. No centro das investigaes da Comisso
Parlamentar de Inqurito (CPI) que levou ao impeachment do
primeiro presidente da Repblica eleito aps o regime militar
estavam as atividades de seu tesoureiro de campanha, as
doaes ilegais e o trfico de influncia entre financiadores e
governo. O relatrio da CPI traz um captulo que analisa o
tema, bem como propostas destinadas a regulamentar a
arrecadao e a fiscalizao desses recursos financeiros.
No dcimo captulo do relatrio final da CPI, intitulado
Dos fatores que possibilitam esquemas do tipo PC (CONGRESSO
NACIONAL, 1992, p. 303), o primeiro fator elencado o
financiamento de campanhas eleitorais. O relatrio destaca, j
de incio, que as quantias gastas nas campanhas eleitorais tm
cifras assombrosas (CONGRESSO NACIONAL, 1992, p. 303) e
que esse fenmeno est inserido dentro de um contexto
mundial, na medida em que as duas ltimas dcadas do sculo
XX foram marcadas pelo crescente aumento de gastos nas
campanhas eleitorais.
Para fazer frente a esses gastos, os candidatos lanavam
mo de recursos de fontes privadas, apesar de proibidas pela
Lei n 5.682/1971, fato que levaria ao discurso corrente de que a
legislao brasileira seria hipcrita, irreal e excessivamente
rigorosa (CONGRESSO NACIONAL, 1992, p. 304). Como
fundamento principal dessas crticas, estava a necessidade de
legalizao das doaes privadas, que contriburam para a
9

Voto Vista
ADI 4650 / DF
moralizao e a transparncia das contas apresentadas.
O relatrio defende, entretanto, que a mera legalizao
dos recursos privados no seria capaz de resolver o problema,
pois ainda que contribusse para a veracidade das informaes,
no bastaria para coibir o abuso do poder econmico em
campanhas eleitorais. A possibilidade de doaes privadas
deveria vir acompanhada de intensa regulamentao que
evitasse a distoro do poder poltico em poder econmico, na
qual o primeiro se apresenta como mera fachada do segundo.
(...)
Como concluso, o relatrio apresenta proposta de lei
para adoo de um sistema de financiamento misto de
campanhas eleitorais, com o aporte de recursos pblicos e de
recursos privados.
No que toca ao financiamento privado, o relatrio da CPI
defende sua implantao com a adoo de parmetros realistas
e de controle severos. Para tanto, indica a necessidade de
limitaes para os gastos e de determinao de tetos para as
doaes e a vedao de financiamento por empresas vinculadas
ao Estado por contratos de fornecimento, prestao de obras ou
servios, reforando mais uma vez a tese de que este constitui
um ponto central do problema.
Quanto ao financiamento pblico, o relatrio indica a
necessidade de maior repasse de recursos aos partidos polticos
e candidatos, contribuindo para diminuir a irrealidade da
legislao eleitoral da poca, ao mesmo tempo em que
dificultaria a influncia do poder econmico no cenrio poltico.
As proposies do relatrio final da CPI foram
fundamentais para a edio das leis temporrias n 8.713/1993 e
9.100/1995 que regeram, respectivamente, as eleies de 1994 e
de 1996, tendo adotado o sistema de financiamento misto de
partidos polticos e de campanhas eleitorais. So frequentes os
estudos que indicam a relao entre o esquema PC e a adoo
do financiamento misto, com a incluso do financiamento
privado.
A mesma sistemtica foi mantida pelas leis n 9.096/95
10

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Lei dos Partidos Polticos e 9.504/97 Lei das Eleies. Esses
dois diplomas normativos de natureza permanente e aplicveis
a todas as eleies desde ento estabeleceram as regras para o
sistema misto de financiamento de partidos e de eleies no
Brasil. (FERREIRA, Lara Marina. O financiamento de partidos
polticos e de campanhas eleitorais no contexto da reforma
poltica brasileira. In Estudos eleitorais, Volume 6, Nmero 1,
jan./abr. 2011, Tribunal Superior Eleitoral).
Presente essa realidade, mostra-se uma alternativa pouco afinada

com a nossa experincia histrica imaginar que a corrupo eleitoral e o
abuso do poder econmico sejam produto do atual regime normativo e
que isso seria razo ou pretexto suficiente para declar-lo
inconstitucional, propiciando assim a volta ao regime proibitivo anterior.
Nesse ponto, tem toda razo e atualidade o voto do Min. Seplveda
Pertence, proferido na ADI 1076 (DJ de 07/12/2000), a respeito do
financiamento privado de campanhas eleitorais no Brasil:
9. Dispensa comentrios o rotundo fracasso dessa
tentativa ingnua de expungir o financiamento das campanhas
eleitorais do dinheiro da empresa privada: alm da ineficcia
notria, a vedao gerou o efeito perverso do acumpliciamento
generalizado dos atores da vida poltica com a prtica das
contribuies empresariais clandestinas, fruto, na melhor das
hipteses, da sonegao fiscal.
10. Assim como ocorrera na Amrica, sob o estrpito de
Watergate, era previsvel que, tambm no Brasil, os escndalos
dos ltimos anos, universalizando a conscincia da sua
hipocrisia, sepultariam o velho modelo proibitivo.
11. No que seja desejvel que empresas de finalidade
lucrativa custeiem a disputa do poder poltico. Mas inevitvel
que o faam. Desse modo, a alternativa real no permitir ou
proibir simplesmente. proibir nominalmente, fingindo
ignorar a inoperncia fatal da vedao utpica, ou render-se
realidade inevitvel da interferncia do poder econmico nas
campanhas eleitorais, a fim de tentar disciplin-la, limit-la e
11

Voto Vista
ADI 4650 / DF
faz-la transparente.
Foi justamente no rumo dessa segunda alternativa, ou seja, com essa

deliberada finalidade de tentar disciplinar, limitar e dar transparncia s
contribuies de pessoas jurdicas que o legislador editou os preceitos
normativos objeto de ataque na presente ao. No nos iludamos,
portanto, e insisto no ponto: o problema da abusiva interferncia do
poder econmico na poltica e nas campanhas eleitorais que uma
realidade e que precisa ser combatida - no est no marco normativo, mas
no seu sistemtico descumprimento. No a norma, e sim o seu
descumprimento, que propicia fenmenos sobejamente conhecidos da
nossa histria poltica, dos tipos eufemisticamente chamados, em tempos
recentes, de recursos no contabilizados (AP 470), mas que, em todo o
tempo, se conhece popularmente como contribuies de caixa dois e
que, no passado, deu origem s malsinadas sobras de campanha (CPI
do governo Collor de Mello). A soluo, consequentemente, no
eliminar a norma, mas estabelecer e aplicar mecanismos de controle e de
sanes que imponham a sua efetiva observncia. J se disse, com inteira
razo:
Se a corrupo um mal de raiz, rede que atinge o
interior do sistema de financiamento dos partidos, possvel
afirmar que a alterao do modelo de financiamento, por si s,
estaria longe de inibir ingressos ilegais e ilcitos ou os acordos
esprios que comprometem a atividade pblica. E a afirmao
decorre de uma concluso muito simples: o problema no est
no modelo do financiamento, quer pblico, quer privado, quer
misto, mas, sim, na forma de controle eleitoral e na garantia de
eficcia e efetividade das punies aos infratores (KANAAN,
Alice. Financiamento pblico, privado e misto frente reforma
poltica eleitoral que prope o financiamento pblico exclusivo,
cit., p. 308).
6. Argumenta-se com o elevado custo das campanhas eleitorais, cada

vez maior. um fato real, verificvel no somente no Brasil, mas em
12

Voto Vista
ADI 4650 / DF
outros pases, de toda a Amrica e da Europa, e devido, em grande
medida, ao moderno processo revolucionrio dos Meios de
Comunicao, produzindo o fenmeno do homo videns de que fala o
cientista poltico italiano Giovanni Sartori: o vdeo est transformando o
homo sapiens produzido pela cultura escrita em um homo videns no qual a
palavra vem sendo destronada pela imagem. Tudo se torna visualizado
(SARTORI, Giovanni. Homo videns. Televiso e ps-pensamento, Bauru:
SP, EDUSC, 2001, p. 7-8), o que determina um papel decisivo e dirigente
e de alto custo dos meios eletrnicos de comunicao, e da televiso de
um modo particular, nas campanhas eleitorais (ZOVATTO, cit., p. 312).
Tambm no Brasil esse fenmeno se faz presente, eis que, conforme
noticiado nos autos, grande parte dos gastos das campanhas
correspondem produo e veiculao de programas e propaganda
televisivos.
Alis, isso mostra outro paradoxo: ao mesmo tempo em que se
aponta, com justificada preocupao, para os malefcios dos custos
excessivos das campanhas, registra-se, por outro lado, como importante
avano democrtico a oportunidade propiciada pela lei eleitoral de acesso
de candidatos e partidos polticos aos cobiadssimos espaos gratuitos
em rdio e televiso, cuja efetiva utilizao supe, entretanto, altssimos
gastos, os mais elevados de toda a campanha!.
Paradoxos parte, convm deixar claro que tambm esse fato real (o
alto custo das campanhas), no pode, por si s, ser invocado como
fundamento para um juzo de procedncia da presente ao direta. No
h parmetros normativos que permitam esse juzo, pois nem as normas
impugnadas, nem a Constituio tratam da matria. O que se probe, na
Constituio, o abuso do poder econmico, clusula que, todavia, no
est necessariamente relacionada com o custo das atividades partidrias.
E se esse custo for abusivo, a inconstitucionalidade no estar no preceito
normativo, mas nas prticas polticas ilegtimas, a significar que a
procedncia ou no da ao no ter, necessariamente, do ponto de vista
jurdico, o efeito de eliminar ou limitar aqueles custos.
Portanto, o antdoto para os gastos excessivos de campanha eleitoral
13

Voto Vista
ADI 4650 / DF
no declarar a inconstitucionalidade das fontes de financiamento, cuja
eliminao formal provavelmente seria imediatamente substituda por
suplementao informal e ilegtima, como mostram os exemplos
histricos. A soluo mais plausvel ser a imposio de limites de gastos,
acompanhada de instrumentos institucionais de controle e de aplicao
de sanes, em casos de excessos. E a definio dos limites adequados
questo que no encontra resposta imediata nas normas constitucionais.
Cumpre lei dispor a respeito, como, alis, est previsto no art. 17-A da
Lei 9.504/97, introduzido pela Lei 11.300/2006, a saber:
Art. 17-A. A cada eleio caber lei, observadas as
peculiaridades locais, fixar at o dia 10 de junho de cada ano
eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em
disputa; no sendo editada lei at a data estabelecida, caber a
cada partido poltico fixar o limite de gastos, comunicando
Justia Eleitoral, que dar a essas informaes ampla
publicidade.
Se os limites j pudessem ser deduzidos a partir da aplicao direta

de normas constitucionais, seria suprflua a primeira parte desse
dispositivo e certamente inconstitucional a sua segunda parte, o que no
est em causa nesse momento. Assim, mais que buscar a interveno do
Supremo Tribunal Federal para prover normativamente sobre fixao de
limites de gastos de campanha - matria que escapa ao mbito da
jurisdio constitucional ser mais compatvel com o princpio
democrtico e da separao dos Poderes que as foras sociais e suas
entidades organizadas faam ver ao Poder Legislativo a importncia
transcendental e decisiva para a democracia do cumprimento do dever
que lhe imps a norma, em sua primeira parte, suprindo esse evidente
dficit normativo. Eventual demora ou omisso do legislador no exerccio
das funes institucionais que lhe so prprias, como o caso, somente
autorizar a sua substituio provisria e temporria pelo Poder
Judicirio nas hipteses e segundo os mecanismos previstos na
Constituio, ou seja, por ao direta de inconstitucionalidade por
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
omisso (CF, art. 103, 2) ou por mandado de injuno (CF, art. 5,
LXXI). O senso de responsabilidade do Poder Legislativo haver de
evitar, com a presteza possvel, que seja necessrio caminhar por essa via
extrema, da qual, entretanto, certamente no se desviar o Supremo
Tribunal Federal, se e quando a tanto provocado.
7. Relativamente s doaes feitas por pessoas naturais - que a
petio inicial reconhece, em princpio, como legtimas -, a demanda
questiona a constitucionalidade da norma que fixa o critrio para
apurao dos limites mximos permitidos, por ofensa ao princpio da
igualdade. Com idntico fundamento, imputa-se a inconstitucionalidade
da ausncia de limite para o aporte de recursos prprios dos candidatos,
o que favoreceria os candidatos mais ricos. Relativamente s doaes
privadas, sustenta-se que o principal limite institudo, baseado em
percentual dos rendimentos obtidos no ano anterior, , ao mesmo tempo,
muito leniente em relao aos ricos, e injustificadamente rigoroso em
relao s pessoas menos abastadas (p. 9 da inicial). verdade, diz-se
mais adiante, que, num sistema que admite o financiamento privado das
campanhas, os mais pobres j so naturalmente prejudicados no seu
poder poltico, pois, em regra, no possuem os recursos necessrios para
realizar doaes, em prejuzo da prpria subsistncia. Mas o legislador,
alm do limite ftico, imps uma inaceitvel discriminao jurdica, pois
proibiu um indivduo mais pobre de doar a mesma importncia que o
mais abastado, mesmo que dispuser de recursos (p.15). Prope a
demandante, para superar essa desigualdade, o estabelecimento de um
dilogo interinstitucional entre o STF e o Congresso Nacional, em que o
STF pronunciaria a inconstitucionalidade do critrio, bem como da
ausncia de limites para uso de recursos prprios pelos candidatos em
campanha, mas no retiraria imediatamente do mundo jurdico as
normas em questo (...). Haveria o retardamento da eficcia invalidatria
da Corte por 24 meses, e o Congresso Nacional (...) seria exortado a
estabelecer, no prazo de 18 meses, um novo limite para doaes (...) alm
de instituir limite, tambm uniforme, para uso de recursos prprios em
15

Voto Vista
ADI 4650 / DF
campanhas pelos candidatos, e, caso o Congresso Nacional no
disciplinasse a questo no referido prazo, caberia ao TSE faz-lo
provisoriamente, at o advento da nova legislao de regncia (p. 10).
Cumpre desde logo registrar que o dilogo interinstitucional
proposto constituiria, na verdade, apenas um monlogo unidirecional: o
STF exortaria o Congresso a legislar em determinado sentido, num
certo prazo, sob pena de, no o fazendo, ficar essa incumbncia
transferida ao Tribunal Superior Eleitoral. , como se percebe, uma
proposta inovadora, estranha e, no meu entender, incompatvel com os
modelos constitucionais de soluo de omisso ou insuficincia da
atividade legislativa, especialmente no mbito de ao direta de
inconstitucionalidade. Mesmo nas hipteses especiais de procedncia de
ao de mandado de injuno ou de inconstitucionalidade por omisso,
no haveria base constitucional para o Judicirio avanar sobre
atribuies tpicas do Poder Legislativo, nos moldes pretendidos,
especialmente para deleg-las ao Tribunal Superior Eleitoral.
E a hiptese , realmente, de dficit normativo. Relativamente ao
aporte de recursos prprios, o texto normativo atacado ( 1 do art. 23 da
Lei 9.504/97) prev que as doaes e contribuies ficam limitadas:
rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio;
II - no caso em que o candidato utilize recursos prprios,
ao valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na
forma desta Lei.
O que se busca, na demanda, substituir essas disposies por

outras, que melhor atendam ao princpio da igualdade. Considerando
no ser vivel, pelo menos em ao direta de inconstitucionalidade, que o
Supremo Tribunal Federal produza, desde logo, uma norma substitutiva,
a alternativa de simplesmente declarar a inconstitucionalidade do critrio
hoje existente que, ainda que imperfeitamente, prev um limite para o
aporte de recursos significaria eliminar esse limite e, consequentemente,
aprofundar o nvel de desigualdade.
16

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Abstrada essa questo instrumental e formal, e sem negar o mrito
de iniciativas tendentes a reduzir as desigualdades de foras, derivadas
de razes econmicas, entre doadores e entre candidatos, a grande
dificuldade que se tem, em situaes assim, a que decorre dos dados da
realidade: no plano ftico e material que as pessoas so desiguais em
sua capacidade de fazer doaes financeiras e essa desigualdade
insuscetvel de eliminao mediante simples atuao no plano formal, por
provimentos jurisdicionais ou normativos. E, como lembra Zagrebelsky,
la realidad, en esa parte que no depende de nosotros y se resiste a todas nuestras
concepciones e convicciones acerca de lo que debera ser y no es, esa que
llamamos la dura realidad, no puede ser ignorada sob pena de convertir em
ftiles nuestros pensamientos (ZAGREBELSKY, Gustavo. La lei y su justicia
Trs captulos de justicia constitucional. Editorial Trota, Madrid, 2014, p.
13). Portanto, a no ser que se proba toda e qualquer doao por parte de
pessoas naturais (hiptese em que a igualao entre ricos e pobres se
daria pela submisso de todos a uma proibio universal e absoluta),
qualquer que seja o critrio ou o nvel de permisso de doaes no
eliminar, jamais, essa desigualdade no plano material. Sempre haver
pessoas e talvez elas formem a grande maioria da nossa sociedade que
estaro em situao de desvantagem, porque desprovidas de recursos
para fazer qualquer doao a partidos ou campanhas eleitorais, seja qual
seja o valor permitido. Assim, o declarado propsito da presente
demanda - de assegurar aos mais pobres o direito de fazer contribuies para
partidos e campanhas em valores iguais aos permitidos s pessoas mais ricas -,
alm de soar como defesa de uma situao um tanto extica no plano
fenomnico, no teria jamais o condo de eliminar ou mesmo de reduzir
significativamente, no plano da realidade, a situao de vantagem das
pessoas com mais recursos.
8. Alis, relativamente ao princpio da isonomia no mbito de
competies eleitorais, muito mais importante que o estabelecimento de
critrios de igualao entre os doadores deve ser a preocupao de
preservar a igualdade de armas entre os principais atores da disputa, que
17

Voto Vista
ADI 4650 / DF
so os candidatos e os partidos polticos. A equidade na competio ,
com efeito, um princpio fundamental da democracia multipartidria.
Olhada a questo por esse prisma, seria ingnuo supor que as
interferncias desequilibradoras entre candidatos e partidos
competidores se reduzam apenas s doaes financeiras angariadas em
poca de disputa eleitoral. preciso considerar, por exemplo, o altssimo
cacife poltico ostentado pelos partidos ocupantes dos postos de governo,
nas diferentes instncias federativas, especialmente quando candidatos a
reeleies, que, muito antes e independentemente do perodo de
campanha, situam-se na privilegiada condio de assumir ou distribuir
espaos de poder, de formar alianas, de promover nomeaes para
cargos de visibilidade eleitoral, que permitem ao titular a tomada de
decises sobre distribuio de verbas a estados ou municpios, ou a
celebrao de convnios, ou a priorizao de obras e servios pblicos,
sem falar na promoo das campanhas publicitrias institucionais, ditas
de prestao de contas, mas com olhos voltados para as urnas. evidente,
portanto, que o exerccio dos postos de poder j confere ao seu titular e ao
respectivo partido uma natural e significativa vantagem estratgica no
plano da disputa eleitoral. Essa vantagem ser ampliada ainda mais se o
exerccio do poder poltico extrapolar os limites da tica e da legitimidade
jurdica, mormente com prticas ilegtimas de induo de doaes
financeiras.
Portanto, quando se examina a constitucionalidade das fontes de
financiamento, como essa relacionada s doaes por pessoas jurdicas,
preciso ter cuidado para no aprofundar a desigualdade das condies de
disputa eleitoral, evitando criar situaes que confiram aos ocupantes do
poder posies ainda mais privilegiadas do que j ostentam em relao
aos seus opositores polticos.
9. Em suma, no h como desconhecer que, no Brasil, j passou da
hora de prover medidas no sentido de alterar esse crnico estado das
coisas, em que campeiam prticas ilegtimas de arrecadao de recursos,
de excessos de gastos e de corrupo poltica. Todavia, mostra-se uma
18

Voto Vista
ADI 4650 / DF
alternativa pouco afinada com a nossa experincia histrica imaginar que
a corrupo eleitoral e o abuso do poder econmico sejam produto do
atual regime normativo e que isso seria razo ou pretexto suficiente para
declar-lo inconstitucional, propiciando assim a volta ao regime anterior,
em que se proibia o aporte de recursos por pessoa jurdica. S por
messianismo judicial se poderia afirmar que, declarando a
inconstitucionalidade da norma que autoriza doaes por pessoas
jurdicas e, assim, retornar ao regime anterior, se caminhar para a
eliminao da indevida interferncia do poder econmico nos pleitos
eleitorais. iluso imaginar que isso possa ocorrer, e seria extremamente
desgastante prpria imagem do Poder Judicirio alimentar na
sociedade, cansada de testemunhar prticas ilegtimas, uma iluso que
no tardar em se transformar em nova desiluso.
Por outro lado, o antdoto para os gastos excessivos de campanha
eleitoral no declarar a inconstitucionalidade das fontes de
financiamento,
cuja
eliminao
formal
provavelmente
seria
imediatamente substituda por suplementao informal e ilegtima, como
tambm mostram os exemplos histricos. A soluo mais plausvel ser a
criao de limites de gastos, acompanhada de instrumentos institucionais
de controle e de aplicao de sanes, em casos de excessos. E a definio
dos limites adequados questo que no encontra resposta imediata nas
normas constitucionais. Cumpre lei dispor a respeito, como, alis, est
previsto no art. 17-A da Lei 9.504/97, introduzido pela Lei 11.300/2006.
Nesse domnio, assim como em relao aos limites de aportes
financeiros de pessoas naturais ou de recursos prprios dos candidatos, o
que h, na verdade, um dficit normativo que, conforme demonstrado,
no pode ser suprido no mbito da presente ao.
evidente, repita-se, que o marco normativo deve ser aperfeioado,
mas no ser a destruio do modelo existente, com o consequente
restabelecimento de modelo anterior, que levar a esse aperfeioamento.
A experincia comparada demonstra, no que toca s fontes de
financiamento de partidos e campanhas, que o sensvel e complexo
empreendimento normativo est inserido necessariamente em contexto
19

Voto Vista
ADI 4650 / DF
mais amplo e mais profundo de reforma poltica, especialmente do
sistema eleitoral, empreendimento que, por elementar imposio do
sistema constitucional de democracia representativa, do Poder
Legislativo.
Isso no significa que o Poder Judicirio esteja de braos atados no
combate corrupo eleitoral e ao abuso do poder econmico. Muito pelo
contrrio, considerando, conforme reiteradamente enfatizado ao longo
deste voto, que a causa principal das mazelas decorrentes da indevida
intromisso do poder econmico nas questes eleitorais no est na
inconstitucionalidade do marco normativo e, sim, no seu sistemtico
descumprimento, cabe ao Judicirio, notadamente pelo brao da Justia
Eleitoral, zelar pela efetividade do modelo existente e, se for o caso,
reprimir as condutas ilegtimas, aplicando, sem tergiversaes, as
consequncias previstas na Constituio e nas leis, inclusive a perda do
cargo e a inelegibilidade, a partidos e candidatos que se valerem
abusivamente do poder econmico nos pleitos eleitorais.
indispensvel, sim, que o Legislativo cumpra sua parte, e todas as
foras sociais devem ser mobilizadas para sensibiliz-lo da urgncia no
atendimento desse dever constitucional. Mas no h dvida que
tambm importante que essas mesmas foras sociais, as entidades
organizadas, os rgos de fiscalizao, o Ministrio Pblico, empreendam
um continuado esforo coletivo destinado a impor a mudana de
comportamento poltico, para minimamente ajust-lo s normas j
existentes. preciso, sobretudo, que os abusos do poder econmico e a
corrupo poltica tenham severa resposta repressiva por parte do Estado,
sob pena de tornar ineficaz, no s o modelo atual, mas qualquer outro
que venha a substitu-lo no futuro.
10. Ante o exposto, julgo improcedente o pedido. o voto.
20

Esclarecimento
02/04/2014
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
Presidente, pela ordem. Muito embora, de plano, deva exteriorizar a
minha manifestao de contemplao pelo belo voto aqui proferido pelo
Ministro Teori Zavascki e a presteza com que Sua Excelncia trouxe o
voto, aps o pedido de vista, a realidade que, nesse interregno, operouse o nosso recesso e verba volant, as palavras desaparecem.
Ento eu queria, pedindo vnia ao Plenrio e a Vossa Excelncia,
apenas ressaltar alguns aspectos do meu voto, que me sinto no dever de
ofcio de faz-lo, tanto mais que presidi a audincia pblica, onde foram
ouvidos especialistas sobre o tema, e pude exteriorizar isso no voto de
cinco dezenas de laudas, que contaram com a condescendncia e a
parcimnia do Plenrio, que, naquela poca, me ouviu. Ento,
evidentemente, agora, eu vou descontar porque j tive aquela
oportunidade, mas porque os pedidos de vista, quando so muito
delongados, por exemplo, surpreendem alguns colegas que no estiveram
presentes na Sesso, como, por exemplo, naquela oportunidade, por
imperiosa necessidade, a Ministra Crmen Lcia.
Naquela oportunidade, eu entendi que, realmente, a discusso sobre
financiamento de campanhas era importante ferramenta, dentro da
engenharia democrtica, impactando decisivamente o prlio eleitoral. Por
outro lado, destaquei tambm que a questo no era uma questo
infraconstitucional, porque ns sabemos que hoje, no ps-positivismo, a
norma composta de regras e princpios. Ento possvel haver o
descumprimento de um princpio que faa com que a legislao
infraconstitucional confronte com o princpio constitucional de maior
hierarquia e acabe gerando a sua inconstitucionalidade.
Foi exatamente isso, naquela oportunidade, que ns destacamos,
asseverando basicamente... Sem a menor dvida e de acordo com o
Ministro Teori Zavascki, at criamos espao para isso: Quantas vezes aqui

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
ns concitamos o parlamento a que legisle sobre determinada matria,
porquanto
a
legislao
existente
est
no
caminho
da
inconstitucionalidade, ainda constitucional, mas se tornar
inconstitucional? Quantas vezes j concitamos o Congresso a fazer isso?
Ento, ns entendemos, na nossa exposio, que a reforma poltica tem
que realmente ser capitaneada pela classe poltica e no pelo Poder
Judicirio.
Sucede que de importncia extrema a participao do Poder
Judicirio nesses debates, porquanto esto em jogo princpios carssimos
democracia, Repblica, moralidade administrativa, e princpios
carssimos atinentes ao binmio sinceridade e realidade institucional, que
poderia ser resumido em uma pergunta direta e imediata que eu fiz no
voto: factvel confiar nica e exclusivamente aos agentes polticos a
prerrogativa de reformulao das regras concernentes ao financiamento
de campanhas quando, em verdade, foi o exato sistema em vigor que
permitiu a sua ascenso aos cargos que ocupam? A resposta , como diz o
Ministro Marco Aurlio, desenganadamente negativa. No possvel.
necessria a interveno judicial no com uma palavra definitiva, mas
com esse dilogo institucional necessrio para que o Congresso, num
prazo determinado, fixe aquilo que o Ministro Teori denominou "marco
regulatrio da eleio".
Enquanto isso, muito embora as pessoas jurdicas produzam mo de
obra, elas produzem outras coisas tambm. Presidi a audincia pblica e
os especialistas do tema destacaram: "A excluso das pessoas jurdicas
no traz nenhum efeito sistmico deletrio democracia"; "no essencial
democracia a participao das pessoas jurdicas, e essa atuao era
meramente contingencial e no necessria"; "o aumento dos gastos de
campanha no enseja o aprimoramento do processo poltico". So
concluses tiradas de uma audincia pblica onde foram ouvidos
especialistas.
Terceiro lugar: "O direito fundamental liberdade de expresso esse, para mim, foi o argumento decisivo - no fundamento de validade
de doao de pessoa jurdica, porque as pessoas jurdicas e a mesma
2

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
empresa doam frequentemente para mais de um partido que tem
ideologias completamente opostas". Agora, o que pior, realmente, so os
dados que constataram que "muito embora a excluso da doao por
pessoas jurdicas possa no inibir a formao do caixa dois - como
mencionou o eminente Ministro Teori Zavascki -, torna mais evidentes
as campanhas com sofisticadas produes. Alm do que - e isso tanto
pior - o quadro emprico revela que o modelo atual cria desigualdade de
pessoas jurdicas".
Eu pude, aqui, trazer nmeros que so importantes, porquanto aqui
se fez uma ponderao de paradigmas materiais, de princpios materiais
da Constituio, que, no atual modelo, so factveis de sindicalizao e de
cognio numa ao de controle de constitucionalidade. Ns verificamos
o nmero diminuto de pessoas jurdicas que participaram do
financiamento, e essas pessoas, coincidentemente, as principais
financiadoras, segundo dados da audincia pblica, essas principais
financiadoras eram empresas que tinham uma aproximao
extremamente significativa com o Poder Pblico. Isso ficou bem timbrado
na audincia pblica.
E, com relao s pessoas fsicas, demonstramos, aqui, que elas
criam, realmente - nesse ponto entendo que o Ministro Teori Zavascki, de
alguma forma, concordou com a nossa exposio -, uma questo de
iniquidade social, porque o candidato eleitor rico pode promover uma
campanha eleitoral criando desigualdade de chances atravs da robustez
da sua suficincia patrimonial.
Por outro lado, evidentemente que a Corte no vive fora da
realidade. Ela sensvel ao fato de que o Parlamento precisa de um prazo,
e ela sensvel, e tem feito isso diuturnamente, em relao modulao
dos efeitos da deciso. Ento, no h que se temer que se volte ao regime
passado. E algo que muito importante: ainda que tenha sado da CPI de
PC Farias alguma recomendao de que viesse uma legislao que
permitisse s escncaras que a pessoa jurdica pudesse contribuir, a
realidade que o modelo atual o modelo que cria assimetria entre os
eleitores. Ento esse modelo tambm no serve, quer dizer, o outro era
3

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
pior, e esse tambm bem pior.
preciso, ento, ns enfrentarmos essa questo hoje, ainda que com
modulao, diante dos princpios que regem, digamos assim, o iderio da
nossa Nao. E foi isso que a Ordem dos Advogados fez. Ela confrontou o
modelo normativo com o iderio da Nao, com seus princpios, e
verificou uma notria inconstitucionalidade, que eu tambm verifiquei.
Peo vnia, Senhor Presidente, por essa interveno, mas sucede
sempre essa necessidade quando se pede vista dos autos. O problema
delicado e novamente temos que retomar um ou outro ponto. Na
oportunidade, os Colegas deferiram ateno para a leitura de cinquenta e
uma laudas e agora me deferiram ateno de me conceder quinze
minutos.
4

Esclarecimento
02/04/2014
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Vossa
Excelncia me concede um brevssimo comentrio?
Eu tambm ouvi com grande interesse e proveito - falo isso
verdadeiramente - o voto do Ministro Teori, que acho que utiliza
argumentos
impressionantes e que devem ser considerados com
seriedade, at porque evidentemente ningum deve ter a ingenuidade de
normatizar o impossvel.
Agora, o fato de as estatsticas dessa semana revelarem que existe no
Brasil um nmero impressionante de estupros no muda a minha
convico de que isso um ato ilegal e que deve ser combatido. De modo
que eu no cederia ao esforo de melhorar o mundo pela simples
dificuldade de conseguir implementar aquilo que me parece bem.
Eu, que no tenho uma posio to radical no tocante participao
de empresas, porque acho que eventualmente possa ser legtimo, observo,
no entanto, que, no voto do Ministro Teori, ao reproduzir uma passagem
do relatrio da CPI realizada no governo do Presidente Collor, um dos
pontos centrais do relatrio - e corretamente transcrito - que se deveria
impor a vedao de financiamento por empresas vinculadas ao Estado
por contratos de fornecimento, prestao de obras ou servios,
reforando, mais uma vez, a tese de que este constitui um ponto central
do problema. Tambm eu acho isso.
E este dever de proteo da moralidade administrativa no veio
junto com a lei e, portanto, do voto do Ministro Fux, do relatrio da
audincia pblica e da verificao de quem so os grandes financiadores
eleitorais, ns ficamos sabendo, sem muita dificuldade, que os grandes
financiadores eleitorais so os grandes beneficirios de contratos com a
Administrao Pblica. Este ponto, que foi destacado pelo Ministro Teori,
no voto dele, um dos que a mim mais chama ateno para a
dramaticidade deste modelo que, de certa forma, fomenta e coonesta essa

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
relao promscua de grandes empresas com o governo.
Eu no gostaria de reproduzir argumentos, mas h um outro
problema - e concluiria aqui, Presidente -, que tambm me chama muito a
ateno, de uma falta de dever de proteo das instituies democrticas
no tratamento normativo, que o seguinte: do modo como o modelo
estruturado no se consegue atrair para a poltica nenhuma nova vocao.
O ingresso na poltica, no Brasil, se d, ou por sucesso hereditria, ou j
com o compromisso com um patrocinador. Ou seja, um modelo que
decreta a morte do idealismo.
Portanto, eu, que no tenho a fantasia de salvar o mundo com papel
e tinta, vivo, no entanto, a crena de que faz parte do meu papel condenar
um modelo que eu acho que arruna, a mdio e longo prazo, as
instituies. Portanto, eu acho que a atuao do Supremo, neste dilogo
institucional, para que o Congresso apresente alternativas a esse
modelo. Tambm no tenho dificuldade de modular os efeitos, mas tenho
dificuldade de ficar inerte diante de um modelo que todos ns achamos
que pssimo e que j dura h muitas dcadas, sem que se consiga
romper esta inrcia.
Portanto, esse ponto de que no h limitaes para quem participa
do financiamento eleitoral - e que acaba sendo uma troca de favores que
gera corrupo - um modelo que no atrai ningum novo e bom para a
poltica, o que evidentemente no pode ser o modelo que ns queremos
chancelar.
Era esse, Presidente, o comentrio que eu queria fazer.
**********
2

Vista
02/04/2014
PLENRIO

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
: MIN. LUIZ FUX

: CONSELHO
FEDERAL
DA
ORDEM
DOS
OUTRO(A/S)
ELEITORAL - SE-MCCE
: RAIMUNDO
CEZAR
BRITTO
ARAGO
E
OUTRO(A/S)
UNIFICADO - PSTU
OUTRO(A/S)
- CNBB
: INSTITUTO
DE
PESQUISA
DIREITOS
E
DIREITOS
VISTA

Vista
ADI 4650 / DF
essa questo ns j tivemos oportunidade de discutir quando da
assentada passada e a mim me parece bastante complexa, como j foi
apontado em ocasies anteriores e, agora, no voto do ministro Teori
Zavascki.
De fato, no temos - e h quase um consenso em torno disso - um
modelo ideal de financiamento de campanha. Se h um problema
moderno, hoje, atual, contnuo nas democracias o modelo de
financiamento de campanha. um problema que se aponta a toda hora,
desde os mais sofisticados, como o alemo que vem sendo objeto de
contnuo aperfeioamento com um modelo misto de financiamento, at os
outros; temos sempre algum tipo de problema.
J foi demonstrado aqui que a simples proibio ou exigncia de
que haja apenas participao dos cidados no financiamento no vai
resolver claramente a questo, porque, claro, que os partidos mais
organizados e que logram - e esse exemplo est a para que no deixemos
de ver -, os partidos que esto no poder e que j tm recursos, na verdade,
precisam apenas de umas centenas de milhares de CPF para fazer a
distribuio, se se tratar de um debate s em torno de distribuio.
Certamente, haver pessoas pobres que faro doaes quase que do
salrio, por qu? Porque vo receber dinheiro para isso. Basta ver os
fenmenos de doao que temos verificado para saber como isso opera,
alm das doaes compulsrias: servidores que tm de fazer a doao,
empregados, em suma, isso conhecido. Os partidos que tiverem essa
base de raiz vo operar com essa lgica - e j operam. O dinheiro no
problema! O problema encontrar CPF para fazer essa distribuio.
Ento, o tema realmente bastante complexo. Exige construo que
vai para alm de modelo apodtico que marca a deciso judicial e que
exige um tipo de reflexo.
2

Vista
ADI 4650 / DF
H muitas consideraes. Claro, haver empresas que participam
com interesse direto, outras com ndireto. O que dizer do Direito
americano, das empresas que, eventualmente, investem em armas e que
querem uma poltica internacional agressiva, apostando no ambiente de
tenso internacional? No se trata, portanto, de obras, nem de um "toma
l, d c" explcito, mas trata-se, na verdade, de referncias quanto
poltica geral e de difcil aferio. Ou outras empresas que investem numa
racionalidade econmico-tributria, que querem segurana jurdica e,
para isso, investem num dado modelo.
Em suma, muitas so as cogitaes passveis de fazer e no se
reduzem a empresas que so concessionrias de servios pblicos ou
beneficirias. Parece-me que o tema, realmente, exige - acho que as
contribuies so bastante relevantes, o debate que se travou e todo o
impulso no sentido positivo -, mas me parece que h um mosaico de
abordagens que o tema permite.
De modo que gostaria de dizer que, neste processo, vou, se no
houver objeo, pedir vista.
3

Antecipao ao Voto
02/04/2014
PLENRIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, chama-me

a responsabilidade, como Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, e
estamos vivenciando ano de eleies, devendo, a meu ver, ocorrer a
sinalizao do Tribunal quanto valia constitucional de ter-se doao por
pessoas jurdicas.
Pediria no do meu costume, todos sabem , ante o fato de estar
na Presidncia do Tribunal, licena para antecipar, como previsto no
Regimento, o meu voto. Isso se Colegas que votam antes de mim assim
no procederem.

Voto - MIN. MARCO AURLIO
02/04/2014
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil busca a declarao de
inconstitucionalidade dos artigos 23, 1, incisos I e II, 24 e 81, cabea e
1, da Lei n 9.504/97, a Lei das Eleies, e dos artigos 31, 38, inciso III, 39,
cabea e 5, da Lei n 9.096/95, a Lei Orgnica dos Partidos Polticos.
A pretenso do requerente o reconhecimento da
inconstitucionalidade do modelo vigente de financiamento privado das
campanhas eleitorais e dos partidos polticos. Aduz que a sistemtica
atual viola os princpios da isonomia, democrtico, republicano e da
proporcionalidade na dimenso de proibio de proteo insuficiente.
Quanto s doaes por pessoas jurdicas, o pedido de
inconstitucionalidade absoluta visa abolir em definitivo a prtica de
financiamento eleitoral por empresas e congneres. No tocante aos
aportes feitos por pessoas naturais, o pleito envolve proclamao da
invalidade da disciplina atual com modulao temporal dos efeitos da
deciso, mantendo-se a eficcia das normas inconstitucionais pelo prazo
de 24 meses. O requerente no pede a extino da autorizao legal para
doaes por pessoas naturais, e sim limites quantitativos reduzidos e
lineares a serem estabelecidos pelo legislador no prazo assinalado. Caso
se mantenha inerte o Congresso, assevera poder o Tribunal Superior
Eleitoral suprir a lacuna normativa.
Percebam a envergadura maior dos temas veiculados.
A premissa principal desta ao deve ser a de que o cidado
brasileiro tem o direito fundamental a um sistema poltico
verdadeiramente democrtico. Democracia no apenas o regime poltico
mais adequado entre tantos outros, um direito do cidado fundado nos
valores da soberania popular e do autogoverno.
Mas qual espcie de democracia o povo brasileiro merece? Bastam
eleies peridicas com sufrgio universal para afirmar-se vigorar, no

ADI 4650 / DF
Brasil, uma democracia como direito fundamental assentado? A resposta
desenganadamente negativa. Para mostrar-se efetiva como direito
fundamental, a democracia precisa desenvolver-se por meio de um
processo eleitoral justo e igualitrio. Processo governado por normas que
o impeam de ser subvertido pela influncia do poder econmico. Essa
a aspirao retratada na presente ao direta de inconstitucionalidade.
Em artigo da Revista de Direitos Humanos da Universidade de
Harvard, volume 26, publicada no ano de 2013, o professor da
Universidade da Georgia Timothy Kuhner relata que o financiamento
privado por empresas em favor de campanhas eleitorais e de partidos
polticos tende a corromper as democracias em razo de quatros fatores
inter-relacionados:
(1) O poder financeiro distribudo desigualmente em todas as
democracias; e como o poder econmico traduz-se em poder poltico, a
igualdade poltica torna-se cada vez menor.
(2) Os doadores de campanhas veem o financiamento como um
meio de obter acesso a e influncia sobre os candidatos, agentes e partidos
polticos, acabando o dinheiro por pautar todo o debate eleitoral.
(3) Os interesses dos financiadores ultrapassam o processo eleitoral
e alcanam o processo legislativo, de modo que a formulao das leis
responder a esses interesses em detrimento da sociedade como um todo.
(4) As atividades de financiamento privado eleitoral, de maneira
geral, so controladas em grau insuficiente pelo poder pblico, includo o
Judicirio.
Os resultados da conjuno desses fatores, prossegue o autor, so
inquietantes: o poder financeiro acaba promovendo influncias indevidas
sobre as decises polticas do pas, os cidados mdios no so levados
em considerao digo eu, so invisveis e o esforo de esprito pblico
2

ADI 4650 / DF
em obter o bem comum revela-se, na realidade, uma competio entre
grupos de interesses que buscam maximizar ganhos. O sistema poltico
mostra-se carente de transparncia, dependente do dinheiro privado,
vazio de ideologia partidria e marcado por um processo eleitoral injusto
e corrompido. O dinheiro faz as vezes do eleitor.
O autor norte-americano no mencionou qualquer sistema
especfico, ressaltando serem elementos comuns a toda democracia em
que verificada ausncia de regulao dos financiamentos eleitorais ou
mesmo quando presente regulao fraca, de baixa qualidade prtica.
Presentes esses fatores e consequncias, no merecer o modelo
qualidade de direito fundamental efetivado. Sistema poltico que no
permita que o cidado comum e a sociedade civil influenciem as decises
legislativas, derrotados que so pela fora das elites econmicas, no
pode ser considerado democrtico em sentido pleno. A competio
eleitoral desigual macula todo o processo poltico, desde a base de
formao das alianas partidrias at o resultado das deliberaes
legislativas.
Pois bem. Qual a relao desse sistema descrito e criticado pelo
professor da Georgia com o atualmente em vigor no Brasil? Nosso
sistema sofre de idnticas imperfeies e possui os mesmos resultados
perturbantes? Pode-se defender que temos um modelo igualitrio de
eleies como componente essencial de nossa sociedade democrtica? Ou
nossas prticas permitem que a riqueza de poucos seja um obstculo para
a participao poltica de muitos?
Em dezembro de 2013, a revista francesa Le Monde, edio brasileira
de nmero 77, trouxe como ttulo de capa A Democracia que temos,
contendo 5 artigos que apontam fragilidades e imperfeies de nosso
regime poltico-democrtico. No artigo A representao poltica no Brasil
e o despotismo indireto, o professor de Teoria Poltica da Universidade
de So Paulo Cicero Arajo aborda dificuldades concernentes
representao democrtica no Brasil contemporneo.
O autor relata conduta contraditria dos detentores de cargos
pblicos e das altas burocracias do Estado que, embora venham
3

ADI 4650 / DF
manifestando o desejo de ouvir as ruas, permanecem incapazes de dar
respostas firmes e concretas cidadania reivindicatria, inclusive quanto
a to prometida e esperada Reforma Poltica. H ponto fundamental: a
incapacidade dos representantes polticos de viabilizar que as grandes
pretenses da cidadania faam parte dos conflitos encenados na arena
institucional, fomentando a alienao da sociedade relativamente vida
pblica e o distanciamento, cada vez maior, entre representante e
representado.
Sem comprometer-se com afirmaes peremptrias, o professor
enxerga o risco de nosso regime democrtico ter chegado a um estgio em
que, embora assegurados direitos e liberdades, a representao poltica
tornou-se incapaz de ser exercida no interesse dos representados, ficando,
ao contrrio, voltada exclusivamente aos interesses dos prprios
representantes. Chamando esse vcio de despotismo indireto,
consignou:
No fundo, o fracasso da ideia mesmo de representao,
que s teria como funcionar em nvel adequado se gerasse, nas
palavras certeiras de Nadia Urbinati, um processo contnuo de
circulao entre sociedade e Estado, durante e entre os embates
eleitorais.
O professor da Universidade de So Paulo pode no ter sido

peremptrio, mas o serei: o Brasil vive profunda crise de
representatividade poltica marcada pelo distanciamento entre as
pretenses e anseios sociais e as aes concretas dos mandatrios
polticos. Os representantes fazem prevalecer, alm de interesses
prprios, os propsitos nada republicanos daqueles que financiaram as
campanhas eleitorais que os levaram aos cargos. A causa principal desse
descolamento est na forma de conduzir o processo de escolha dos
representantes no Brasil. O valor da igualdade poltica substitudo,
desde o primeiro momento, pela riqueza das grandes empresas doadoras
que controlam o processo eletivo. No vivemos uma democracia
autntica, mas uma plutocracia um sistema poltico no qual o poder
4

ADI 4650 / DF
exercido pelo grupo mais rico, implicando a excluso dos menos
favorecidos.
Segundo dados oficiais do Tribunal Superior Eleitoral, nas eleies
de 2010, um deputado federal gastou, em mdia, R$ 1,1 milho, um
senador, R$ 4,5 milhes, e um governador, R$ 23,1 milhes. A campanha
presidencial custou mais de R$ 336 milhes. Nas eleies municipais de
2012, segundo recente contabilizao do Tribunal, teriam sido gastos
incrveis 6 bilhes de reais. Apontou-se que os maiores financiadores so
empresas que possuem contratos com rgos pblicos. O setor lder o
da construo civil, tendo contribudo com R$ 638,5 milhes, seguido da
indstria de transformao, com R$ 329,8 milhes, e do comrcio, com R$
311,7 milhes. Os dados revelam a relevncia maior e o papel decisivo do
poder econmico para os resultados das eleies.
A investigao das fontes financiadoras das campanhas no Brasil d
conta de quanto os interesses econmicos das elites influenciam as
eleies e o processo das polticas pblicas, consoante afirmou o
cientista poltico David Samuels, da Universidade de Minnesota, Estados
Unidos. Segundo o aludido professor, as empresas doadoras tendem a
vir de setores econmicos particularmente vulnerveis interveno ou
regulao governamental, revelando-se interessante o fato de
candidatos para diferentes cargos receberem quantias relativamente
diferentes dos distintos setores empresariais.
Exemplifica o autor: os candidatos a presidente obtm relativamente
mais doaes dos setores financeiros e da indstria pesada, isso porque o
presidente tem responsabilidade direta sobre questes de poltica
macroeconmica como juros, tarifas e taxas de cmbio; quanto aos
governadores, o maior financiador o setor da construo civil, em razo
de o ganho de empreiteiras aumentar quando se tem como aliados
agentes polticos responsveis pelas decises sobre os grandes projetos de
obras pblicas (SAMUELS, David. Financiamento de campanha e eleies
no Brasil. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE,
Fbio (Org.) Reforma Poltica e Cidadania. So Paulo: Instituto da
Cidadania, 2003, p. 374).
5

ADI 4650 / DF
No se pode acreditar, sob pena de ingenuidade indisfarvel, que a
distino no financiamento est atrelada a questes ideolgicas. A anlise
emprica das doaes aos partidos refora o argumento. Nas eleies de
1994 e de 1998, os considerados partidos de direita, titulares do poder
federal poca, receberam trs vezes mais doaes em comparao aos
partidos reputados de esquerda, como o Partido dos Trabalhadores
PT. Nas eleies de 2012, verificou-se relativo equilbrio no financiamento
das campanhas, tendo sido o Partido dos Trabalhadores PT, com
pequena diferena em comparao ao Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro PMDB e ao Partido da Social Democracia do
Brasil PSDB, a agremiao mais beneficiada com as doaes. Evidenciase, portanto, que o financiamento favorece os partidos maiores e
detentores dos cargos eletivos.
H mais. De acordo, novamente, com David Samuels, o nmero de
empresas doadoras relativamente pequeno, considerado o universo
empresarial brasileiro. Todavia, essa parcela menor de empresas doa
muito dinheiro, o que implica a influncia poltica por uma estrutura
socioeconmica hierarquizada, cujos membros trocam dinheiro por
futuros servios governamentais.
Ante o quadro, foroso concluir que os fatores e resultados
aventados pelo professor Timothy Kuhner, quanto ao financiamento
privado das campanhas eleitorais, esto presentes no Brasil e implicam a
fragilidade de nossa democracia representativa. Como denunciam o
professor Daniel Sarmento e Aline Osrio, em artigo indito acerca do
tema desta ao, a aplicao das regras eleitorais impugnadas:
tem comprometido a igualdade poltica entre cidados,
possibilitando que os mais ricos exeram influncia
desproporcional sobre a esfera pblica. Alm disso, ela
prejudica a paridade de armas entre candidatos e partidos, que
essencial para o funcionamento da democracia. No bastasse,
o modelo legal vigente alimenta a promiscuidade entre agentes
econmicos e a poltica, contribuindo para a captura dos
representantes do povo por interesses econmicos dos seus
6

ADI 4650 / DF
financiadores, e disseminando com isso a corrupo e o
patrimonialismo, em detrimento dos valores republicanos.
Os autores destacam prtica das mais nocivas integridade do

regime democrtico ao ressaltarem que, no Brasil, os principais
doadores de campanha contribuem para partidos e candidatos rivais, que
no guardam nenhuma identidade programtica ou ideolgica entre si,
de forma que as doaes no constituem instrumento para expresso de
posies ideolgicas ou polticas, mas se voltam antes obteno de
vantagens futuras ou neutralizao de possveis perseguies. H
casos em que, nas eleies direcionadas ao Executivo, as empresas
investem recursos em favor de todos os candidatos que possuem chances
de vitria segundo pesquisas de inteno de votos. Com isso, a elite
econmica brasileira, por meio de aes puramente pragmticas, modela
as decises de governo e as polticas pblicas prioritrias, alm de
contribuir para a debilidade ideolgica de nosso sistema partidrio.
Em sntese, revelada a influncia do poder econmico no processo
poltico, os articulistas apontam que a disciplina jurdica atual do
financiamento eleitoral transgride princpios fundamentais da ordem
constitucional, os da democracia, da igualdade, da Repblica e da
proporcionalidade artigos 1, cabea e pargrafo nico, 3, incisos I e IV,
e 5, cabea, da Carta.
Partindo de idnticas premissas tericas, filosficas e fticas, entendo
que importa em ofensa aos mencionados princpios constitucionais a
disciplina legal a autorizar o financiamento eleitoral e de partidos
polticos por pessoas jurdicas privadas. A participao poltica no Brasil,
considerado o estgio atual de desigualdade de foras socioeconmicas,
apenas pode ser elevada, do ponto de vista tanto quantitativo como
qualitativo, se for limitada acentuadamente a participao daqueles que
buscam cooptar o processo eleitoral por meio do dinheiro. A
comunidade jurdica nacional no pode acreditar no patrocnio
desinteressado das pessoas jurdicas, ao contrrio, deve evitar que a
riqueza tenha o controle do processo eleitoral em detrimento dos valores
constitucionais compartilhados pela sociedade. A pretenso formulada
7

ADI 4650 / DF
nesta ao mostra-se, a mais no poder, passo largo e indispensvel para
colocar um fim no monoplio financeiro das empresas e grandes
corporaes sobre as eleies e alcanar-se a equidade do processo
eleitoral exigida pela Constituio de 1988.
Quanto ao financiamento por pessoas naturais, comungo da opinio,
deduzida na inicial, favorvel ao exerccio, desde que presentes restries
mais significativas e critrios lineares. A possibilidade de doaes, neste e
apenas neste caso, configura um dos meios de cada cidado participar da
vida poltica. O direito posto, contudo, no pode presumir que todos
possuam os mesmos recursos financeiros para chegar ao eleitorado,
favorecendo a concorrncia desequilibrada. Precisa-se de limites. Por
outro lado, cabe rejeitar a modulao pleiteada, em coerncia com
posies anteriores, de modo que, respeitando a margem de deciso
poltica do Congresso, entendo dever a fixao do critrio adequado ser
deixada valorao do legislador tanto sob a ptica material quanto
temporal, preservada a viabilidade de interveno judicial em face de
medidas carentes de razoabilidade. Assentar a inconstitucionalidade
implicaria prejuzo absoluto pessoa natural que desejasse fazer parte do
processo eleitoral mediante doaes, enfraquecendo a participao
democrtica dos cidados em vez de potencializ-la. Tratar-se-ia,
utilizando expresso do ministro Seplveda Pertence, de uma permuta de
inconstitucionalidades que no se compensam. Por esse motivo, julgo
improcedente o pedido no tocante a esse ponto.
Concluindo, estamos vivenciando momento histrico. O
financiamento privado das campanhas eleitorais e dos partidos polticos
problema de grande amplitude e no tem permitido que a democracia
firme-se, no Brasil, como direito fundamental plenamente conquistado.
Pode ser direito de todos se tantos esto alijados do processo poltico?
Como falar em soberania popular e autogoverno se impera uma
representatividade poltica to frgil? Consoante afirmou o professor
Timothy Kuhner, se a democracia um direito fundamental, ento, a
plutocracia, que vigora no sistema poltico-eleitoral, a violao desse
direito fundamental, sendo o afastamento de transgresses dessa
8

ADI 4650 / DF
natureza o ofcio mais dignificante do Supremo Tribunal Federal como
instituio republicana e democrtica.
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido formulado
na inicial para declarar, com eficcia ex tunc, a inconstitucionalidade
parcial, sem reduo de texto, do artigo 24, cabea, da Lei n 9.504/97, na
parte em que autoriza a doao, por pessoas jurdicas, a campanhas
eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do pargrafo nico do
mencionado dispositivo e do artigo 81, cabea e 1, da mesma lei.
Assento ainda, com eficcia ex tunc, a inconstitucionalidade parcial,
sem reduo de texto, do artigo 31 da Lei n 9.096/95, no ponto em que
admite doaes, por pessoas jurdicas, a partidos polticos, e a
inconstitucionalidade das expresses ou pessoa jurdica, presente no
artigo 38, inciso III, e e jurdicas, constante do artigo 39, cabea e 5,
todos do citado diploma legal.
como voto.
9

Antecipao ao Voto
02/04/2014
PLENRIO
ANTECIPAO AO VOTO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu queria dizer aos eminentes Pares que, animado pelo
substancioso voto do ilustre Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, eu
adiantarei meu voto, porque estou com a convico j formada, de longa
data, no s porque milito academicamente nesta rea, mas tambm
porque passei pela Justia Eleitoral. Portanto, para mim, a matria, pelo
menos no que me concerne, est bem estruturada em meu esprito.

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
02/04/2014
PLENRIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE): Eu
vou acompanhar o relator, declarando tambm a inconstitucionalidade
dos artigos impugnados, mantidas as situaes consolidadas, por
entender que o financiamento de partidos e campanhas por empresas
privadas, tal como autorizado em nossa legislao eleitoral, fere
profundamente o equilbrio dos pleitos, que, nas democracias, deve
reger-se pelo vetusto princpio que os anglo-saxes denominam de one
man, one vote, significando que a cada cidado deve corresponder um
voto, com igual peso e idntico valor.
As doaes milionrias feitas por empresas a polticos, que vieram a
lume ao longo dos debates, desfiguram esse princpio multissecular, pois
as pessoas comuns, a toda a evidncia, no tm como contrapor-se ao
poder econmico, visto que somente podem expressar sua vontade
poltica mediante uma manifestao pessoal, singularssima,
periodicamente depositada nas urnas em pocas de eleies.
Desde logo, sem aprofundar muito as indagaes, possvel
verificar, pelas cifras impactantes apresentadas nas sesses anteriores,
que o financiamento privado desatende a determinao expressa no art.
14, , 9, da CF, segundo a qual a legislao infraconstitucional deve
proteger a normalidade e a legitimidade das eleies contra a influncia do
poder econmico.
Quando se permite, tal como enseja nossa legislao, que o poder
econmico influencie as eleies, a legitimidade dos pleitos fica
irremediavelmente tisnada, porquanto desatendido fica axioma basilar da
democracia, reiterado em todas as nossas constituies e gravado na atual

ADI 4650 / DF
com o merecido destaque no art. 1, pargrafo nico, de acordo com o
qual todo o poder emana do povo.
Ora, povo o conjunto de cidados. Ponto. No se confunde com um
concerto de empresas. Segue-se, portanto, a inafastvel concluso de que
a vontade das pessoas jurdicas no pode concorrer com a dos eleitores,
considerados seja individualmente, seja coletivamente, e muito menos
sobrepor-se a ela.
A prtica vigente do financiamento por parte das empresas fere
ainda outro princpio basilar, que integra no apenas a nossa
Constituio, mas a prpria essncia do regime republicano, qual seja, o
princpio da igualdade.
Sim, porque, no caso brasileiro, as empresas, cujo peso poltico
muito maior do que o dos cidados, pela desproporcional fora
econmica de que dispem, claramente so mais iguais do que os
eleitores comuns, para empregar uma conhecida expresso orwelliana.
Mas h mais: a legislao eleitoral, tal como est posta, fere, ainda, a
garantia do sufrgio universal pelo voto direto secreto, com igual valor
para todos, assegurada no art. 14, caput, da CF, exercido, por bvio,
exclusivamente, por pessoas naturais.
As pessoas jurdicas, ademais, no votam e no podem ser eleitas,
da porque no h a menor razo de permitir que elas tenham qualquer
participao no processo eleitoral, nem mesmo mediante apoio financeiro
a partidos ou candidatos, sobretudo porque elas, por definio, defendem
interesses materiais, mais especificamente o lucro delas mesmas,
pretenso incompatvel com a permanente aspirao de aprimorar o bem
comum que promana da somatria dos votos individuais dos cidados.
Entre ns temos ainda mais um problema que me parece
2

ADI 4650 / DF
extremamente grave e que poderia, de certa maneira compensar o
desequilbrio promovido pela desproporcional influncia do poder
econmico sobre as eleies, que to graves distores provoca no tocante
livre manifestao da vontade popular.
O problema, a meu ver, que a promessa dos constituintes,
solenemente gravada logo no artigo vestibular de nossa Carta Magna,
segundo a qual seria instituda no Brasil uma democracia participativa,
como complemento representativa, nunca se realizou plenamente, pois
jamais foram removidos os obstculos intransponveis na prtica - para
a manifestao direta dos cidados no plano da poltica mediante o
plebiscito, o referendo e a iniciativa popular previstos no art. 14, I, II e III
da CF.
Por essas singelas razes, julgo procedente a ao, para que a
presente deciso, que dever valer a partir da sesso do julgamento,
independentemente da publicao do acrdo, surta efeito nas prximas
eleies, entendendo desnecessrio proceder modulao porquanto as
doaes feitas por pessoas jurdicas em eleies passadas j se exauriram
no tempo.
No bastasse isso, pondero que as diplomaes dos eleitos em
pleitos anteriores constituem atos jurdicos perfeitos, emanados da
prpria Justia Eleitoral, os quais gozam de proteo constitucional.
3

Esclarecimento
02/04/2014
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
Senhor Presidente, embora j tenha votado na sesso anterior, eu
gostaria de dizer algumas breves palavras.
Em primeiro lugar, cumprimento o belssimo voto trazido na sesso
de hoje pelo Ministro Teori a respeito da improcedncia da ao. Embora
discorde de Sua Excelncia, no h dvida de que trouxe fundamentado e
alentado voto no sentido da defesa de no se verificar diretamente na
Constituio a possibilidade de se vedar essa concesso, por parte do
legislador, participao das pessoas jurdicas.
Cumprimento, tambm, os votos proferidos pelo Ministro Marco
Aurlio e por Vossa Excelncia. Destaco, no entanto, alguns temas.
Em primeiro lugar, o Ministro Teori, em seu voto, destacou, vrias
vezes, o abuso do poder econmico, mas Sua Excelncia mesmo
transcreveu o pargrafo 9 do art. 14. E o pargrafo 9, ao utilizar a
palavra "abuso", o faz em relao ao poder poltico e administrativo. Em
relao ao poder econmico, ele fala "influncia"; influncia bem menos
do que abuso.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Vossa Excelncia me
permite? No, falo influncia na regularidade e na legitimidade dos
pleitos. Essa a relao. Concorrncia econmica, numa eleio, vai
haver, ainda que seja exclusivamente de financiamento pblico.
E qual o comando ao legislador? Que restrinja essa influncia do
poder econmico. Est claro.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Sim. Para manter a
regularidade e a legitimidade da eleio. isso. Ento no qualquer

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
interferncia do poder econmico.
Uma outra questo. Sua Excelncia trouxe um pronunciamento do
Ministro Pertence em seu voto e tambm trouxe, curiosamente, o
Ministro Marco Aurlio, num outro momento, num outro
pronunciamento do Ministro Seplveda.
No pronunciamento que o Ministro Teori traz em seu voto do
Ministro Seplveda, ele faz referncia exatamente a que, em 1971, a Lei
Orgnica dos Partidos Polticos no Brasil vedava o financiamento das
pessoas jurdicas e, depois, com a CPI do Oramento, etc., isso foi
recolocado em discusso. E, no trecho que Vossa Excelncia cita do
Ministro Pertence, ele faz referncia ao Watergate e s leis que surgiram,
na dcada de 70, nos Estados Unidos, alterando leis do incio do sculo
XX; leis da primeira dcada, da segunda dcada do sculo XX, nos
Estados Unidos, que eram extremamente restritivas doao s
campanhas eleitorais, tanto de pessoas fsicas quanto de jurdicas.
Realmente, houve o surgimento dos chamados PAC - Political
Action Committees -, que so os comits de ao poltica, para os quais
as pessoas podiam doar, inicialmente, dois mil e quinhentos dlares - um
limite extremamente rgido.
Em deciso recente, de janeiro de 2010 (Citizens United v FEC), a
Suprema Corte norte-americana estabeleceu (em votao de 5 a 4), com
fundamento na chamada liberdade de expresso, que, se a pessoa
jurdica, comparada pessoa natural, tem liberdade de expresso, ela tem
a liberdade de contribuir pelo menos indiretamente para as campanhas
eleitorais. Pois bem, o que isso gerou de janeiro de 2010 para c? No s
os PACs, mas os agora chamados super PACs, porque essa deciso de
janeiro de 2010 acabou por fragilizar a legislao antiga dos Estados
Unidos, do incio do sculo XX, que proibia qualquer participao das
pessoas jurdicas nas campanhas eleitorais e na democracia propriamente
dita.
Eu sempre costumo dizer que ao tratar de financiamento de
2

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
campanha utilizamos o termo equivocado. Na verdade, o que devemos
analisar quem financia a democracia. este o tema que est em jogo:
quem financia a democracia?
Pois bem, a referida deciso da Suprema Corte dos Estados Unidos,
que teve, na poca, at um editorial do New York Times contra, dizendo o
quo nefasta ela seria para a democracia dos Estados Unidos - lendo os
jornais e acompanhando a realidade norte-americana, ns verificamos o
quo nefasta est sendo -, mostra que essa ponderao de que, no
passado, no Brasil, j foi proibido e de que a liberdade controlada seria
melhor no uma resposta suficiente, penso eu, para me convencer a
uma eventual modificao do voto e da minha convico anteriormente
manifestada.
Uma ltima questo s, Senhor Presidente, j que estamos sempre
falando dos dilogos e da harmonia entre os Poderes - e isso realmente
essencial no Estado Democrtico de Direito -, mas principalmente tendo
em conta o pedido de vista formulado pelo Ministro Gilmar Mendes,
que, com certeza, nos brindar, com o retorno dessa vista, com
argumentos slidos, que certamente nos faro repensar at,
eventualmente, os votos j proferidos, mas, em razo desse pedido de
vista e do tempo que isso vai demandar ainda para uma nova anlise em
futura assentada para finalizar este julgamento - e nada impede um novo
pedido de vista, isso um direito regimental -, eu s gostaria, nesse
chamado "dilogo institucional" - e vejo que h parlamentares aqui
presentes e tenho certeza de que, como ocorreu na outra sesso de
dezembro passado, vrios parlamentares esto nos acompanhando neste
momento, dentro do Congresso Nacional, na Cmara dos Deputados e no
Senado - de chamar a ateno para um dispositivo que foi colocado na Lei
n 9.504, pelo prprio legislador, no ano de 2006:
"Art. 17-A. A cada eleio caber lei, observadas as
peculiaridades locais, fixar at o dia 10 de junho [estamos a
tempo] de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha
para os cargos em disputa ()".
3

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
Sua Excelncia, o Ministro Fux, abordou essa questo da necessidade
de um teto de gastos na sua modulao. E isto possvel. Ainda h tempo
para o Congresso, at o dia 10 de junho, aprovar uma lei estabelecendo ao
menos o limite de gastos. Da maneira como hoje, um candidato a
deputado distrital, em Braslia, pode dizer que vai gastar duzentos
milhes de reais, gastar mais do que um candidato a Presidente da
Repblica. No h limite de gastos quando a lei no aprovada, e at hoje
nunca foi aprovado esse limite de gastos, e, no aprovando-se o limite de
gastos, o que diz a lei eleitoral? O prprio partido, as prprias coligaes
que fixam esse limite, esse teto. E obviamente a o cu o limite, ou seja,
no h limite.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Vossa Excelncia me
permite? No meu voto, eu citei esse artigo, transcrevi esse artigo e deixei
colocado, como ponto importante da atividade legislativa, e referi
inclusive da possibilidade, que continuo entendendo, se for o caso, uma
medida possvel, que o Judicirio proveja esses limites, mediante
mandado de injuno.
Eu penso que isso, sim, seria possvel, porque, mais do que conter as
fontes de financiamento, no meu entender, importante que se
implemente a primeira parte desse dispositivo, que a lei estabelea um
limite de gastos. Isso, sim, seria importante, e isso superaria, no meu
entender, a maioria das mazelas que se aponta na petio inicial.
Ento, Senhor Presidente, concluindo e agradecendo o adendo que o
Ministro Teori faz, manifesto a necessidade - como reitera agora Sua
Excelncia o Ministro Teori, e j havia dito o Ministro Fux em seu voto
tambm - de se editarem esses limites. E ainda h tempo para essas
eleies. Ento, fao uma exortao ao Congresso Nacional, aos
parlamentares, aos senhores deputados federais e senadores para que
estabeleam esses limites para os gastos, de acordo com o art. 17, a, da Lei
n 9.504, introduzido pelos prprios parlamentares.
4

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Vossa Excelncia me

permite?
Pois no, Ministro Marco Aurlio.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Esperana que haja
vontade poltica.
Mas eu penso que j h uma grande sinalizao, porque temos seis
votos proferidos. evidente que, como eu mesmo disse agora h pouco,
podemos, at o final do julgamento, at mudarmos a posio, mas, neste
momento, ns temos j uma posio no sentido da impossibilidade da
participao das pessoas jurdicas no financiamento da democracia.
5

PLENRIO
EXTRATO DE ATA
- IPDMS
DIREITOS


Ausentes,
justificadamente,
os
Ministros
Joaquim
Barbosa
Plenrio, 12.12.2013.
Deciso: Aps o voto-vista do Ministro Teori Zavascki,
julgando improcedente a ao direta; o voto do Ministro Marco
Aurlio, julgando-a parcialmente procedente para declarar, com

eficcia ex tunc, a inconstitucionalidade parcial, sem reduo de

texto, do artigo 24, cabea, da Lei n 9.504/97, na parte em que
autoriza a doao, por pessoas jurdicas, a campanhas eleitorais,
bem como a inconstitucionalidade do pargrafo nico do mencionado
dispositivo e do artigo 81, cabea e 1, da mesma lei,
assentando, ainda, com eficcia ex tunc, a inconstitucionalidade
parcial, sem reduo de texto, do artigo 31 da Lei n 9.096/95, no
ponto em que admite doaes, por pessoas jurdicas, a partidos
polticos, e a inconstitucionalidade das expresses ou pessoa
jurdica, presente no artigo 38, inciso III, e e jurdicas,
constante do artigo 39, cabea e 5, todos do citado diploma
legal; e aps o voto do Ministro Ricardo Lewandowski, julgando
procedente a ao, acompanhando o voto do Relator, mas reservandose a pronunciar-se quanto modulao dos efeitos da deciso ao
final do julgamento, pediu vista dos autos o Ministro Gilmar
Mendes. O Ministro Luiz Fux (Relator) esclareceu que se
manifestar em definitivo sobre a proposta de modulao ao final
do julgamento. Ausente, justificadamente, o Ministro Celso de
Mello.
Presidncia
do
Ministro
Joaquim
Barbosa.
Plenrio,
02.04.2014.
Presidncia do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presentes
sesso os Senhores Ministros Marco Aurlio, Gilmar Mendes, Ricardo
Lewandowski, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber,
Teori Zavascki e Roberto Barroso.
Barros.
p/ Luiz Tomimatsu

Esclarecimento
16/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
Presidente, s pela ordem, em razo do decurso do tempo. Tenho a
impresso de que - at num dilogo aqui com o Ministro Gilmar - tenho
condies de s fazer uma sntese.
Vossa Excelncia certamente est superando a impossibilidade
jurdica do pedido de a Corte se imiscuir nesse tema. Dentre as minhas
premissas tericas, estabeleci que deveria haver uma atividade algica
entre o Judicirio e o Legislativo - parece que o Legislativo inclusive j se
movimentou nesse sentido.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Vossa Excelncia
tinha proposto uma recomendao ao Congresso. Ento, fica prejudicado.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - . E, aqui, com
relao doao de pessoa jurdica - s para rememorar -, ns
propusemos, na poca, que a doao de pessoa jurdica no traria
nenhum efeito sistmico democracia.
Em primeiro lugar, porque no era da essncia da democracia a
participao de pessoas jurdicas, porque a atuao era meramente
contingencial e desnecessria. O aumento de gastos em campanha tambm chegamos concluso, depois de citarmos vrios autores e
exemplos - no enseja o aprimoramento do processo poltico a pretendida
veiculao de ideias e projetos pelos candidatos. No modelo atual, a
participao das pessoas jurdicas permite - isso foi uma concluso
bastante enrgica da Corte - a captura do poder poltico pelo poder
econmico. Isso, hoje em dia, um fato notrio, e os fatos notrios at
independem de prova.
Ns ressaltamos que o direito fundamental e liberdade de expresso
no fundamento de validade de doao da pessoa jurdica, uma vez que
a mesma empresa doa para mais de um partido. Ento, muita liberdade
de manifestao.

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
A, posteriormente, ento, ns trouxemos aqui quadros empricos,
tratamos, aqui, das doaes por pessoas naturais. E, nesse particular, ns
concitamos efetivamente o Parlamento a alguma iniciativa, que, talvez,
fosse melhor do que a nossa ideia. Portanto, realmente uma questo que
ns
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Acho que

importante ressaltar, no pedido e tambm no deferimento, est-se
dizendo que a doao deve ser feita num limite igual para todos.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) .
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Essa a premissa do

pedido.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No, limite igual

para todos na pessoa fsica.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Na pessoa fsica.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - . Essa questo,

por exemplo, Senhor Presidente, foi o que ns tnhamos para oferecer
naquele momento. Posteriormente quele momento, o Congresso, ele se
movimentou. Ento, essa no uma ideia hermtica. Por exemplo, eu sei
que o Congresso fez uma ponderao luz da capacidade econmica e
financeira do doador. Isso algo que ns podemos perfeitamente ajustar.
O que eu acho mais importante, e eu queria dizer isso a Vossa
2

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
Excelncia, que ns temos seguido aqui o princpio de que a regra do
art. 16 da Constituio Federal, da anualidade, ela tanto deve ser
obedecida pela lei, como pela jurisprudncia que sofre eventualmente
uma modificao por uma deciso judicial do Supremo.
Desse modo, a nica preocupao que ns temos que ter a
manuteno dessa essncia do voto com relao pessoa jurdica, falando
pelo que j ocorreu aqui em debate. A pessoa fsica, eu acho que,
eventualmente - isso dependendo dos debates -, podemos chegar a um
ajuste. Mas a preocupao, consistente no princpio da anualidade, ela
deve ser efetivamente observada, porque se ns no julgarmos isso at o
dia 2 de outubro, depois no pode se aplicar a deciso do Supremo
Tribunal Federal.
3

Antecipao ao Voto
16/09/2015
PLENRIO

ANTECIPAO AO
VOTO

como j foi ressaltado, pedi vista dos autos, quando j adiantado o
julgamento desta Ao Direta n 4.650, inclusive com a opo que alguns
fizeram de adiantar o prprio voto, como foi o caso do ministro Marco
Aurlio e de Vossa Excelncia.
Acredito que, na histria deste Tribunal, no houve um caso de
pedido de vista to polmico, to discutido, com palpitaes de toda
ndole. E, interessante, Senhor Presidente, que o reclame e a reclamao
no vieram do requerente, mas, talvez, do autor oculto da ao, de quem
tinha interesse nesse tipo de desfecho: Blogs, desses assassinos da moral
das pessoas, esses twitters automticos, todos dedicados a esse tipo de
ataque.
Interessante que no se pronunciava sobre isso a OAB, autora da
ao, mas manifestava-se o PSOL, manifestava-se o PT, que tem, em seu
programa, a ideia no s do financiamento proibido de pessoas jurdicas,
mas at o financiamento pblico. O que conta um pouco, talvez, uma
histria dessa prpria ao.

Voto Vista
16/09/2015
PLENRIO

VOTOVISTA
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: A presente ao direta de
inconstitucionalidade apresenta, por um lado, pedidos bastante ousados,
tendo em vista as condies de possibilidade do exerccio da jurisdio
constitucional; por outro, em decorrncia do primeiro aspecto, aparenta
trazer desafios Corte, no sentido de construir uma deciso, a um s
tempo, constitucionalmente adequada e politicamente factvel.
Pode-se perceber esse carter especfico e direcionado da presente
ao direta a partir do exame dos pedidos apresentados na inicial, os
quais transcrevo, logo aps citar o inteiro teor dos respectivos
dispositivos impugnados:
Art. 24. vedado a partido e candidato, receber direta ou

indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive
por meio de publicidade de qualquer espcie, de:
disposio legal;
recursos pblicos;

Voto Vista
ADI 4650 / DF

observado o disposto no art. 81.
Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para
campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do registro dos comits
financeiros dos partidos ou coligaes.
anterior eleio.
O primeiro pedido foi assim apresentado: seja declarada a

inconstitucionalidade parcial, sem reduo de texto, do art. 24 da Lei
9.504/97, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a doao por pessoas
jurdicas a campanhas eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do
Pargrafo nico do mesmo dispositivo, e do art. 81, caput e 1, do
referido diploma legal.
O segundo pedido diz respeito aos seguintes dispositivos constantes
da Lei 9.096/95, que dispem sobre partidos polticos:
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente,

sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou
estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, procedente de:
2

Voto Vista
ADI 4650 / DF
(....)
Fundo Partidrio
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico
pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para constituio
de seus fundos.
(...)
5. Em ano eleitoral, os partidos polticos podero aplicar ou
distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros recebidos de
pessoas fsicas ou jurdicas, observando-se o disposto no Pargrafo 1
do art. 23, no art. 24 e no Pargrafo 1 do art. 81 da Lei n 9.504, de
30 de setembro de 1997, e os critrios definidos pelos respectivos
rgos de direo e pelas normas estatutrias.
A impugnao foi redigida nos seguintes termos: seja declarada a

inconstitucionalidade parcial, sem reduo de texto, do art. 31 da Lei n
9.096/95, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por
pessoas jurdicas a partidos polticos; e a inconstitucionalidade das
expresses ou pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso III, da
mesma lei, e e jurdicas, inserida no art. 39, caput e 5, do citado
diploma legal.
E,
tambm,
do
seguinte
modo:
seja
declarada
a
inconstitucionalidade, sem pronncia de nulidade, do art. 39, 5, da Lei
9.096/95 - com exceo da expresso e jurdicas, contemplada no pedido e-2,
supra autorizando-se que tal preceito mantenha a eficcia por mais at 24
meses, a fim de se evitar a criao de uma lacuna jurdica ameaadora na
disciplina do limite s doaes a partido poltico realizadas por pessoas naturais.
O terceiro pedido direcionado ao art. 23, 1, e incisos I e II, da lei
9.504/97:
3

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Art. 23. As pessoas fsicas podero fazer doaes em dinheiro ou
estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o
disposto nesta lei:
ficam limitadas:
valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma
da lei.
Note-se que a impugnao foi encaminhada pela inicial
nos seguintes termos: seja declarada a inconstitucionalidade,
sem pronncia de nulidade, do art. 23, 1, incisos I e II, da Lei
9.504/97, autorizando-se que tais preceitos mantenham a eficcia por
mais 24 (vinte e quatro) meses, a fim de se evitar a criao de uma
lacuna jurdica ameaadora na disciplina do limite s doaes de
campanha realizadas por pessoas naturais e ao uso de recursos
prprios pelos candidatos nestas campanhas.
Por fim, veicula-se o pedido: seja instado o Congresso Nacional a editar

legislao que estabelea (1) limite per capita uniforme para doaes a campanha
eleitoral ou a partido por pessoa natural, em patamar baixo o suficiente para no
comprometer excessivamente a igualdade nas eleies, bem como (2) limite, com
as mesmas caractersticas, para o uso de recursos prprios pelos candidatos em
campanha eleitoral, no prazo de 18 (dezoito) meses, sob pena de atribuir-se ao Eg.
Tribunal Superior Eleitoral - TSE a competncia para regular provisoriamente a
questo.
Em resumo, a presente ao direta de inconstitucionalidade
pretende:
i)
impedir que pessoas jurdicas contribuam para
financiamento de campanhas eleitorais. Pede-se, assim, a
declarao de inconstitucionalidade do art. 23, 1, incisos I e II;
do art. 24 e do art. 81, caput e 1, todos da Lei 9.504/97; e dos
4

Voto Vista
ADI 4650 / DF
artigos 31, 38, inciso III, e 39, caput e 5, da Lei 9.096/95; e,
ii) determinar que o Congresso Nacional edite legislao
que limite de maneira per capita e uniforme as doaes para
campanhas eleitorais e partidos polticos feitas por pessoas
naturais, bem como que limite, de igual modo, o uso de
recursos prprios por parte dos candidatos nas campanhas.
A relao entre dinheiro e poltica extremamente complexa e uma

breve pesquisa da realidade de outros pases comprova que no h
frmulas universais regulao da matria.
A disciplina do financiamento de campanhas eleitorais deve
considerar no apenas circunstncias histrico-culturais de todo pas,
mas, tambm, as caractersticas relacionadas ao sistema de governo, ao
quadro partidrio, s regras eleitorais em geral e s prticas polticas
efetivamente vivenciadas.
Desse modo, os pases podem optar por regular o tema de diversas
maneiras. No Brasil, o constituinte decidiu no disciplinar a matria em
mbito constitucional, razo por que apenas inseriu no texto as diretrizes
constantes do art. 17, CF/88, no que toca aos partidos polticos. Sobre o
financiamento da atividade poltica, em especial, a Carta de 1988 apenas
vedou aos partidos o recebimento de recursos financeiros de entidades ou
governos estrangeiros (art. 17, II).
Evidencia-se, assim, que a Constituio de 1988 deixou para a
legislao ordinria a regulao do financiamento de campanhas
eleitorais e, ao no fixar balizas precisas, o constituinte atribuiu ao
legislador grande liberdade de conformao do tema.
Talvez por isso, a inicial da presente ADI encontre dificuldades em
demonstrar ofensa direta Constituio. Alega-se afronta aos princpios
democrtico, republicano, da igualdade e da proporcionalidade. Segundo
o requerente, os dispositivos constitucionais violados so:
5

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos:
(...)
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos
termos seguintes:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, e, nos termos da lei, mediante:. (Destaquei).
Constata-se, portanto, que no h vedao constitucional expressa

doao de pessoas jurdicas para campanhas eleitorais. A legislao
ordinria que cuida do tema, frise-se, com ampla liberdade. A Lei
9.504/97 dispe que as despesas de campanhas eleitorais so de
responsabilidade dos partidos ou de seus candidatos (art. 17), criando
uma espcie de responsabilidade financeira solidria entre eles.
A Lei 11.300/2006 (conhecida como minirreforma eleitoral) cujo
objetivo declarado era reduzir os gastos de campanha no Brasil, inseriu o
art. 17-A na Lei das Eleies (Lei 9.504/97).
Esse dispositivo fixou que os limites de gastos devero ser
estabelecidos por lei a ser editada at o dia 10 de junho do ano eleitoral.
Caso tal lei no seja editada no prazo assinalado, aos partidos incumbir
a fixao dos respectivos limites, os quais devero ser informados
Justia Eleitoral para que seja dada ampla publicidade a essas
informaes.
Nos pleitos ocorridos aps a aprovao da chamada minirreforma
eleitoral, a lei que deveria fixar os limites no foi editada, de maneira que
6

Voto Vista
ADI 4650 / DF
os prprios partidos fixaram o montante de gastos e informaram ao TSE
seus respectivos limites. Se a fixao por lei mostra-se complicada
politicamente, a autolimitao pelos partidos tende a ser imprecisa, visto
que o descumprimento dos limites declarados punido com multa, no
montante de cinco a dez vezes superior ao valor gasto em excesso (art. 18,
II).
Esses dados revelam que h, sim, a necessidade de aprimorar a
legislao que cuida do financiamento de campanhas e da fiscalizao
dos gastos correspondentes. Todavia, a alta complexidade do tema e a
ausncia de parmetros constitucionais especficos, que envolve variveis
diversas (sistema de governo, modelo eleitoral, quadro partidrio),
recomenda que qualquer modificao seja debatida no Congresso
Nacional com o cuidado que a matria requer.
Passo, ento, a refletir sobre a disciplina do financiamento das
campanhas eleitorais e dos partidos polticos em ambiente democrtico,
para abordar as questes trazidas na presente ao.
I Consideraes sobre a experincia internacional acerca do

financiamento de campanhas eleitorais
A leitura desavisada de textos jornalsticos e at mesmo de livros ou

peridicos que se pretendem srios, ou com algum grau de cientificidade,
pode passar a impresso de que boa parte do mundo desenvolvido adota
o financiamento, exclusivamente, pblico de campanhas eleitorais. Tratase de uma inverdade. Tal sorte de desinformao serve, por bvio, para
confundir e obscurecer o debate, quando deveria esclarecer a opinio
pblica sobre o tema, que se revela dos mais complexos em termos de
desenho institucional e de estabelecimento de regras que regularo o
exerccio da democracia nos estados modernos, em cujo seio a democracia
possvel a representativa, consoante afirmou Manoel Gonalves Ferreira
Filho cerca de quarenta anos atrs.
7

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Com o propsito de esclarecer como alguns pases relevantes para
ns desenvolveram suas respectivas legislaes eleitorais e, assim, evitar
fornecer, a problemas difceis e complicados, solues simples e
equivocadas, trarei uma brevssima anlise acerca do tema no direito
comparado.
Pode-se iniciar pela Frana, pas que, sem dvida, inspirou-nos em
diversos momentos de nossa histria. Aps anos de debates sobre a
necessidade de impor regulamentao mais rigorosa ao financiamento de
partidos polticos e de campanhas eleitorais, o pas finalmente aprovou,
em 1988, duas leis que buscaram cuidar do assunto (a Lei Orgnica 88.226
e a Lei Ordinria 88.227, ambas de 11 de maro de 1988).
A lei orgnica cuida das declaraes patrimoniais e do
financiamento das campanhas de presidentes, deputados e senadores. J
a lei ordinria cuida das declaraes patrimoniais de outros polticos, do
ressarcimento das despesas de campanha do candidato a deputado, do
estatuto dos partidos e do custeio pblico da atividade partidria.
No que concerne, especificamente, ao financiamento dos partidos
polticos e das campanhas eleitorais, as referidas leis francesas partiram
da admisso de que os custos eleitorais tornaram-se excessivos e
dificilmente seriam reduzidos.
Assim, o financiamento da poltica demandava tratamento srio e
realista. As contribuies dos filiados aos partidos, a ajuda fornecida pelo
Estado, a arrecadao com eventos sociais, festas, jantares, donativos,
tudo somado, ainda ficava muito aqum do que a experincia revelava
constituir a arrecadao de fato dos maiores partidos. Ex-presidentes da
Repblica, como Georges Pompidou e Jacques Chirac, nas dcadas de 70
e 80 do sculo passado, em entrevista a jornais, j afirmavam que os
recursos que financiam partidos e campanhas muitas vezes so de origem
incerta (DELSHIAT, Claude; MARE, Christian. Poltica e dinheiro: as
legislaes da Frana e outros pases. Traduo: Jean-Franois Cleaver.
Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 123, p. 164).
As leis de 1988 introduziram e disciplinaram alguma espcie de
participao de verbas pblicas no financiamento de partidos e de
8

Voto Vista
ADI 4650 / DF
campanhas eleitorais. Partidos e grupos polticos existentes receberiam
verbas do oramento, que seriam rateadas consoante a proporcionalidade
da representao partidria, para usar expresso conhecida entre ns,
verificada em ambas as casas legislativas.
Vale salientar que a fiscalizao do financiamento de partidos recaa
apenas sobre o recebimento de verbas pblicas. O financiamento privado
no era objeto de fiscalizao.
As campanhas eleitorais passaram a sofrer limitaes de despesas:
cerca de 100 mil dlares, para a eleio de deputados, e de 24 milhes de
dlares, para candidatos presidncia no primeiro turno, e de 28 milhes
de dlares, para os dois candidatos que avanassem ao segundo turno.
Essas despesas eram inicialmente sustentadas pelos caixas dos
partidos, com as doaes que recebessem, mas poderiam ser ressarcidas
com um valor fixo de 5% do limite mximo previsto em lei para as
despesas de todos os candidatos presidncia, podendo, por exemplo, o
ressarcimento chegar a 25% desse limite para os candidatos que
superassem a marca de 5% dos votos vlidos no primeiro turno.
Os candidatos a deputado seriam ressarcidos com 10% do montante
correspondente ao limite mximo de despesas, no caso daqueles que
superassem o montante de 5% dos votos no primeiro turno. Os
candidatos que extrapolassem o limite legal ou que no prestassem
contas perdiam o direito ao ressarcimento.
Havia a possibilidade de doaes de pessoas fsicas e jurdicas,
sempre com limitaes de valor. Assim, como ocorre na maior parte dos
sistemas de financiamento eleitoral conhecidos, o modelo era misto, com
financiamento pblico e privado. A fiscalizao dava-se por meio da
entrega de comprovantes Prfecture de sua circunscrio eleitoral, pelos
deputados e, por parte dos candidatos presidncia, ao Conselho
Constitucional.
Em 1995, no entanto, aps a revelao de escndalos de corrupo
envolvendo o financiamento de campanhas, nova reforma na legislao
eleitoral foi implementada. Proibiu-se a doao de empresas ou de
qualquer outro tipo de pessoa jurdica, exceo dos partidos. Manteve-
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
se a possibilidade de doao de pessoas fsicas para candidatos e,
anualmente, aos partidos, respeitados os limites legais. Note-se que,
assim, possvel que partidos financiem candidatos.
O financiamento continuou misto. O Estado pode reembolsar at
47,5% do teto das despesas eleitorais dos partidos. Continua,
evidentemente, sendo possvel a verificao de fraudes, tais como a
criao de micropartidos para arrecadar mais fundos para uma mesma
campanha, entre outros expedientes. Recentemente, o ex-presidente
Nicolas Sarkozy teve as contas referentes campanha de 2012 rejeitadas
pelo Conselho Constitucional, ante a verificao de irregularidades.
Esse episdio motivou seu afastamento do Conselho e veio ilustrar a
dificuldade de impedir fraudes ou abusos em campanhas eleitorais onde
quer que seja.
Nos Estados Unidos da Amrica, a regulamentao do
financiamento de campanhas vem sofrendo modificaes paulatinas, com
a peculiaridade de que l decises da Suprema Corte exerceram relevante
influncia no modelo regulatrio.
Para no regressar muito no tempo, pode-se dizer que, aps os
escndalos polticos ocorridos no incio da dcada de 70 do sculo
passado nos EUA, que ficaram conhecidos como Watergate, o pas sentiu
necessidade de reforar o controle sobre os gastos das campanhas
eleitorais.
Em 1971, o Congresso dos EUA havia aprovado lei que cuidava do
tema: o Federal Election Campaign Act. Em 1974, portanto, j depois de
conhecidos os fatos cruciais que levaram renncia do presidente Nixon,
que ocorreu em agosto daquele ano, o Congresso aprovou emendas
significativas referida legislao.
Para que fique claro do que se tratava o escndalo de Watergate,
pode-se usar o resumo dos crimes praticados pelo comit de campanha
do presidente Nixon, bem como por parte de seu governo: a lista tem
incio com o recebimento de doaes ilegais por parte da campanha, com
o conseguinte favorecimento de grandes doadores, realizado em conjunto
com a troca de favores por apoio eleitoral realizada entre futuros
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
integrantes do Governo e empresrios que doaram campanha, sendo
que tudo culminou com a invaso da sede do Partido Democrata no Hotel
Watergate. (conferir em: HERRNSON, P.J. The High Finance of American
Politics. In: GUNLICKS, A. B. (ed.) Campaign and Party Finance in North
America and Western Europe. USA: Westview Press, 1993, p. 20.)
No calor dos acontecimentos, o Congresso norte-americano aprovou,
em 1974, emendas ao Federal Election Campaign Act. Essas alteraes
incluam (i) limitao do montante das doaes s campanhas; (ii) a
criao do Federal Election Commission, agncia bipartidria de fiscalizao
das eleies; (iii) a previso de mecanismos que viabilizassem o
financiamento pblico das eleies presidenciais; (iv) determinao para
que fosse dada publicidade s doaes s campanhas eleitorais; (v)
limitao dos gastos por parte de candidatos e comits, excetuando-se os
candidatos presidncia que aceitassem o financiamento pblico, os
quais no poderiam utilizar dinheiro privado nas respectivas campanhas;
e (vi) limitao do montante de gastos dos prprios candidatos em suas
campanhas, entre outras medidas.
Em deciso do caso Buckley v. Valeo, tornada pblica em 30 de janeiro
de 1976, a Suprema Corte dos EUA enfrentou essas questes. A ao foi
movida pelo senador do Partido Republicano de Nova Iorque James
Buckley e outros, inclusive membros do Partido Democrata, contra
Francis Valeo, secretrio do Senado e, ento, membro do Federal Election
Commission.
A Suprema Corte fixou a seguinte interpretao: (i) quanto
alegao de que a limitao das doaes s campanhas, trazidas pelo
Federal Election Campaign Act, violaria a liberdade de expresso, uma vez
que a divulgao de discursos polticos depende de um montante
considervel de recursos, a Suprema Corte no vislumbrou qualquer
violao Constituio, ante a igualdade de tratamento entre as foras
polticas; (ii) no ponto em que a lei limitava os gastos por parte de
candidatos e comits (aqui includos os gastos dos cidados que
livremente se associam para defender determinadas posies), a Suprema
Corte considerou a novel legislao inconstitucional, vislumbrando
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
violao liberdade de expresso, em sua modalidade de discurso
poltico, visto que a lei no poderia afetar o direito individual dos
cidados de livremente participarem dos debates polticos, inclusive
utilizando recursos prprios; (iii) a Suprema Corte considerou ser
constitucional a exigncia feita pela lei em favor da transparncia e da
divulgao dos doadores e de suas respectivas doaes s campanhas,
no vislumbrando qualquer ofensa liberdade de expresso ou de
associao na medida; e, (iv) a Corte, tambm, considerou ser
constitucional a lei na parte em que criou a possibilidade de
financiamento pblico de campanhas presidenciais (realizado pelo
mecanismo de tax check-off, por meio do qual o contribuinte pode
designar parte de seus impostos ao fundo de financiamento dos partidos).
O resultado da regulamentao legislativa, no que toca ao
financiamento privado e com os crivos exercidos pela Suprema Corte, foi
a limitao das doaes privadas s campanhas eleitorais, mas com a
impossibilidade de se regulamentarem os gastos dos cidados,
individualmente ou associados, com o discurso poltico, em homenagem
liberdade de expresso, de modo que se erigiu algum controle sobre
contribuies s campanhas (entradas de recursos), mas pouco se fez com
relao aos gastos dessas mesmas campanhas (sadas de recursos).
O passar do tempo demonstrou que polticos e partidos encontraram
formas de fazer o dinheiro fluir para suas respectivas campanhas. As
vedaes s doaes dirigiram-se s verbas endereadas s campanhas
eleitorais, de forma que as contribuies genricas aos partidos,
desvinculadas de campanhas especficas, continuaram sem limitaes.
Esses recursos foram apelidados de soft money, em contraposio ao hard
money, dinheiro cujo destino imediato era o apoio a determinada
campanha eleitoral.
Verificou-se que o soft money era empregado, naturalmente, nas
campanhas eleitorais e que essas contribuies aos partidos cresciam em
ritmo de progresso geomtrica, atingindo cerca de 750 milhes de
dlares no fim do sculo passado. Aps anos de debates, o Congresso dos
EUA aprovou o Bipartisan Campaign Reform Act of 2002, que, entre tantas
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
medidas, limitou bastante a possibilidade de utilizao de soft money por
parte dos diretrios estaduais dos partidos em eleies federais e vedou a
utilizao de soft money pelos partidos nacionais.
Na deciso do caso McConnel v. FEC, a Suprema Corte reconheceu
(por 5 x 4) a constitucionalidade das restries utilizao de soft money
trazidas pela legislao, especialmente porque, admitindo-se que o soft
money no se destina diretamente s campanhas eleitorais, tais restries
no violariam a liberdade de expresso, que seria atingida de forma
mnima.
E a corrente vencedora da Corte afirmou, ento, que as restries ao
manejo do soft money estariam justificadas pelo legtimo interesse do
governo em prevenir a corrupo existente no sistema, bem como em
prevenir a aparncia de corrupo que resultaria das grandes
contribuies financeiras. Esse trecho do voto condutor, que traz
fundamentao assentada na preveno aparncia de corrupo, causou
enorme polmica e voltaria a ser debatido pela Suprema Corte.
Boa parte desses conflitos revela a disposio de alguns de bloquear,
por um lado, as doaes das pessoas jurdicas s campanhas eleitorais e,
por outro, de barrar os caminhos encontrados por esses recursos oriundos
de pessoas jurdicas para chegarem s campanhas.
Note-se que, em 1907, foi aprovada a primeira lei dos EUA que bania
a doao de pessoas jurdicas s campanhas eleitorais. Em 1947, o
Congresso aprovou lei ainda mais restritiva, que proibia at mesmo que
pessoas jurdicas (empresas) e sindicatos manifestassem, de forma
independente e desvinculada das campanhas, suas preferncias eleitorais.
Aps o julgamento do caso Buckley v. Valeo, o Congresso reafirmou
sua posio no sentido de que mesmo manifestaes independentes por
parte de pessoas jurdicas deveriam ser proibidas, o que foi novamente
reafirmado pelo Legislativo Federal do EUA em 2002, quando aprovado o
Bipartisan Campaign Reform Act, que, por sua vez, foi declarado
constitucional, nessa parte, pela Suprema Corte, em 2003, no caso
McConnel v. FEC.
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
Apesar de tudo isso, os partidos e candidatos conseguiam encontrar
meios de levar recursos financeiros de pessoas jurdicas para suas
respectivas campanhas eleitorais. Assim, a Suprema Corte, no caso
Citizens United v. Federal Election Commission, julgado em 2010, proferiu
deciso histrica e polmica, por meio da qual, por maioria de 5 x 4,
afirmou que a primeira emenda Constituio dos EUA, que protege a
liberdade de expresso, no poderia ser interpretada de forma restritiva,
de modo que, se constitucionalmente garantido ao indivduo livremente
expressar-se sobre assuntos poltico-eleitorais, inclusive com o aporte de
recursos financeiros para divulgar sua mensagem, de igual maneira um
grupo de indivduos pode associar-se para fazer a mesma coisa,
engajando-se no debate poltico-eleitoral.
Essas colocaes da Suprema Corte visavam proteo at mesmo
da liberdade de imprensa, afinal de contas a maior parte da mdia
constitui-se como pessoa jurdica.
A partir dessa deciso, as pessoas naturais e jurdicas podem
livremente constituir associaes de apoio a determinadas bandeiras
poltico-eleitorais, o que conhecido nos EUA como Political Action
Committee (PAC). Os PAC ou Super-PAC transformaram-se em grandes
fontes de recursos e de propaganda e apoiam candidatos especficos.
Nas eleies presidenciais de 2012, ao contrrio do que ocorrera, por
exemplo, nas eleies em que o ex-presidente Ronald Reagan havia
concorrido, ambos os candidatos, republicano e democrata, recusaram-se
a receber financiamento pblico para no sofrerem limitaes quanto aos
respectivos gastos de campanha (sadas de recursos).
Um dos problemas que acompanhavam a regulamentao eleitoral
nos EUA era que as leis previram limitaes s campanhas no que se
refere ao recebimento de doaes, mas no limitaram seus gastos. A partir
da deciso do caso Citizens United v. FEC, as pessoas jurdicas passaram a
participar do debate poltico-eleitoral por meio dos PAC, sem qualquer
limite de aposio de recursos financeiros.
Assim, de forma nem to oblqua, a Suprema Corte retirou as
limitaes de entradas de recursos privados e de gastos das campanhas
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
eleitorais, fazendo com que, apesar de misto (pblico e privado), na
prtica, o financiamento eleitoral nos EUA seja majoritariamente privado,
com grande participao de pessoas jurdicas e de sindicatos.
O financiamento pblico em nvel federal, caso os candidatos
presidncia optem por recus-lo para as eleies principais, revela-se de
maior significado durante as eleies primrias as quais escolhem os
candidatos dos partidos , bem como nas convenes para nomeao dos
candidatos, sempre por meio de subvenes estatais.
Nas eleies de 2012, cerca de 860 milhes de dlares foram
arrecadados pelos super-PAC, desses, mais de 500 milhes foram doados
por cerca de 150 entidades. Aps a deciso do caso Citizens United v. FEC,
os super-PAC passaram a se organizar de acordo com as sees 501(c)(4) e
501(c)(6) do Cdigo Tributrio, as quais regulamentam as pessoas
jurdicas sem fins lucrativos.
Isso lhes permitiu receber doaes em segredo, visto que, para
corporaes sem fins lucrativos, admite-se que os doadores mantenham
sob sigilo suas respectivas identidades. Assim, um dos reflexos
importantes da deciso do caso Citizens United v. FEC foi o retrocesso no
que diz respeito transparncia do sistema de financiamento de
campanhas eleitorais, o que havia sido uma conquista do Federal Election
Campaign Act of 1974.
O mais importante da descrio da evoluo do sistema de
financiamento de campanhas, seja na Frana, seja nos EUA ou em
qualquer outro pas, perceber que as diretrizes normativas que
regulamentam o financiamento funcionam como inputs do sistema, a
partir dos quais comportamentos (outputs) so estimulados, bem como
instigam a criatividade dos atores envolvidos na competio eleitoral
para inventarem novas formas de financiar suas campanhas,
aproveitando-se das brechas da regulamentao, de forma legal ou no.
Outra concluso a que se pode chegar a partir do exame de modelos
comparados de financiamento de campanhas a de que, na grande
maioria dos pases desenvolvidos ou em desenvolvimento, o
financiamento misto, isto , envolve recursos pblicos e privados.
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
Na Alemanha, o princpio da igualdade de partidos, de valor
constitucional, inspira toda a disciplina normativa sobre partidos
polticos. Ao longo das dcadas, diferentes acrdos do Tribunal
Constitucional foram moldando o sistema de financiamento, ora
vedando, ora possibilitando o financiamento pblico dos partidos.
O Estado de partidos alemo conforma-se a um sistema poltico
em que o protagonista na eleio o partido poltico. Assim, o modelo
deve ser consideravelmente plural, deve permitir o ingresso de novas
agremiaes e deve gerar um sistema parlamentar estvel, de modo a
atender s necessidades de um pas que sofreu com a instabilidade
poltica e econmica e com as consequncias das duas grandes guerras.
(SANTANO, Ana Cludia. O Financiamento da Poltica. Curitiba, Editora
thala: 2014, p. 133.)
O sistema alemo caracterizava-se, inicialmente, por possuir trs
fontes de financiamento: a quota dos filiados, as doaes de terceiros e os
fundos estatais. No final da dcada de 50, uma deciso do Tribunal
Constitucional comeou a alterar o sistema de deduo fiscal favorvel
aos partidos (BVerfGE 6,273).
Por considerar que a deduo fiscal favorecia apenas os partidos
com representao parlamentar e que era utilizada pelas camadas sociais
com maior poder aquisitivo para favorecer apenas os partidos que as
representavam, o Tribunal Constitucional entendeu que o sistema violava
o princpio da igualdade. Como consequncia, o Estado passou a
conceder ajudas pblicas diretas aos partidos para suas atividades
ordinrias.
No entanto, em 1966, o Tribunal Constitucional declarou
inconstitucional o financiamento de tais atividades pelo Estado (BVerfGE
20,56), possibilitando o financiamento estatal apenas das atividades
eleitorais dos partidos, por meio ou de reembolso ou de restituio de gastos,
junto com um sistema de adiantamento de valores para aqueles que cumprissem
com os requisitos exigidos nas eleies anteriores (...) O sistema de
adiantamentos consistia na diviso dos valores, sendo que 10% seria entregue no
segundo ano da legislatura, 15% no terceiro e 35% no quarto ano. O restante
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
40% seria abonado aps as eleies aos partidos que houvessem obtido ao menos
0,5 dos votos. Cabe destacar que tal umbral por lei era de 2,5%, porm, por
determinao do Tribunal Constitucional de 22 de julho de 1969, este umbral
aumentou. (SANTANO, Ana Cludia. O Financiamento da Poltica.
Curitiba, Editora thala: 2014, p. 136.)
A mudana provocou uma crise financeira nos partidos, os quais, ao
passarem a se valer mais dos adiantamentos de valores, desnaturaram a
deciso do Tribunal Constitucional, pois acabavam utilizando referidos
valores para financiamento das atividades ordinrias.
Nota-se uma clara confuso entre recursos repassados aos partidos
ordinariamente e os diretamente doados s campanhas eleitorais, o que
tambm se verificou, por exemplo, na Frana e nos EUA. Neste pas, os
recursos ordinariamente encaminhados aos partidos eram chamados de
soft money, em razo de, durante bom tempo, no serem alvo de
fiscalizao mais rigorosa, e os encaminhados s campanhas eleitorais so
chamados de hard money, pela razo oposta.
Entre 1966 e 1991, a falta de limitao do financiamento pblico na
Alemanha levou a um aumento de trinta vezes do valor das subvenes
estatais. O sistema que impedia o financiamento pblico das atividades
ordinrias vigorou at 1982, quando o Bundestag instituiu uma comisso
de especialistas para estudar o sistema geral de financiamento dos
partidos polticos, cujo estudo serviu de base reforma do sistema.
Passou-se a um modelo de compensao de oportunidades, que consistia
em um tratamento fiscal diferente s doaes e aos pagamentos das
quotas dos filiados.
Tambm, se previu uma quantidade anual sob o conceito de
compensao de desigualdades, sempre que o partido houvesse
alcanado pelo menos 0,5% dos votos nas listas para os Lnder.
O modelo foi novamente questionado, com apoio da opinio
pblica, que no estava de acordo com os altos valores das subvenes
estatais. No acrdo BVerfGE 85,264, o Tribunal Constitucional julgou
inconstitucional o sistema de compensao de desigualdades, por se
tratar de uma interferncia do Estado nas diferenas pr-existentes entre
17

Voto Vista
ADI 4650 / DF
os partidos.
No acrdo de 1992, o Tribunal Constitucional reformulou seu
entendimento, passando a admitir a possibilidade de financiamento das
atividades gerais dos partidos pelo Estado, uma vez que a Constituio
no contm dispositivo que vede a prtica expressamente. Assim, no
mais cabia a distino entre as atividades eleitorais e as demais dos
partidos para fins de financiamento, o que se revela uma grande abertura
do modelo aos recursos encaminhados aos partidos e campanhas.
O Tribunal tambm determinou que o financiamento pblico fosse
parcial, de modo a no inviabilizar o princpio da liberdade e
independncia dos partidos frente ao Estado, cabendo aos partidos
buscar apoio social para financiar suas despesas.
A partir dos limites fixados jurisprudencialmente pelo Tribunal
Constitucional ao longo de dcadas, o legislador optou por um sistema de
financiamento que equilibra subvenes pblicas com recursos privados,
de modo que o financiamento pblico no supere o privado. A legislao
buscou fomentar doaes privadas por meio de deduo fiscal no
imposto de renda. Tambm, de vital importncia ao sistema de
financiamento as subvenes destinadas s fundaes dos partidos.
A Lei dos Partidos Polticos (Parteiengesetz, de 24.7.1967) regulamenta
a forma como partidos so financiados na Alemanha. O critrio de
distribuio medido pela quantidade de votos obtidos pelos partidos
nas eleies ao Parlamento Europeu e ao Bundestag (0,5% dos votos
vlidos) e a eleies estaduais - Landtage (1%). Em caso de fuso
partidria, apenas so somados seus votos caso tenham obtido, cada um,
esse mnimo.
As quantias do financiamento pblico so definidas em 15 de
fevereiro de todo ano pelo presidente do Bundestag (Seo 19, Lei dos
Partidos Polticos). O financiamento pblico de 0,85 euros por voto
vlido nas ltimas eleies europeias, estaduais e, para o Bundestag, at o
limite de quatro milhes de votos. Acima disso, o valor passa a ser de 0,70
euros por voto adicional. Partidos recebem 0,38 euros por euro recebido
por subveno de pessoas fsicas (como cotas de afiliados e doaes) at o
18

Voto Vista
ADI 4650 / DF
total de 3.300 euros por ano. (Art. 18 (3) da Lei dos Partidos Polticos).
Doaes a um partido superiores a 50.000 euros devem ser
imediatamente comunicadas ao Presidente do Bundestag para
publicidade. No site do Bundestag, h listagem com o nome do doador
(pessoa fsica ou jurdica), quantia, partido e data. Doaes acima de
10.000 euros devem ser listadas no relatrio anual do partido.
So proibidas, por exemplo, doaes de instituies de caridade,
associaes profissionais, de fundaes e associaes sem fins lucrativos
ou religiosas; de empresas total ou parcialmente pertencentes ao Estado,
desde que sua participao direta no setor pblico seja superior a 25% e
doaes annimas acima de 500 euros, concedidas com finalidade de
obter vantagens especficas.
Nota-se, portanto, que o modelo alemo atualmente permite a
mistura dos recursos destinados ao financiamento dos partidos
ordinariamente com aqueles destinados s campanhas eleitorais, o que os
norte-americanos chamaram de mistura entre soft e hard money.
Alm disso, a mais recente interpretao da Lei Fundamental de
Bonn sobre o tema, emanada do Tribunal Constitucional alemo, impe
que os partidos sejam apenas parcialmente financiados com recursos
pblicos, visto que no devem se confundir com o Estado, antes precisam
de estar conectados sociedade, o que comprovaria o dilogo entre
partido e parcela relevante da opinio pblica.
Dessa forma, com as restries referidas acima, o modelo alemo
admite financiamento dos partidos e das campanhas com recursos
pblicos e privados. No que concerne aos privados, as doaes de pessoas
fsicas devem ser feitas por meio da declarao de imposto de renda (o
que praxe em quase todo o mundo desenvolvido, pois garante a
autenticidade da contribuio), e as doaes de pessoas jurdicas so
disciplinadas em lei e so objeto de devida publicidade a ser dada pelo
Presidente do Bundestag para controle do sistema poltico e da sociedade
em geral.
Para no me alongar demasiadamente na anlise do direito
comparado, adianto que na Europa, em geral, o modelo de financiamento
19

Voto Vista
ADI 4650 / DF
misto. Em regra, os recursos pblicos so direcionados aos partidos a
posteriori, ou seja, como restituio por gastos efetivados e comprovados
com a campanha eleitoral, sendo que as subvenes estatais jamais
ultrapassam 50% do montante total de gastos com as campanhas, sendo
por volta de 40%, com tendncia de reduo, ante crises econmicas
sucessivas e o desgaste que tais subvenes geram junto opinio
pblica.
Ademais, havendo financiamento pblico, ainda que parcial e
minoritrio, de partidos e campanhas, os pases europeus preocupam-se
em bem regulamentar esse fluxo de recursos visando a impedir que
partidos tornem-se indistinguveis do aparelho estatal, bem como a
estimular que guardem conexes reais com a parcela da sociedade que
representam.
Alm disso, busca-se cuidar do tema de forma justa e preservadora
da igualdade de chances para que novos partidos possam surgir na
paisagem poltica. Assim, a distribuio de recursos pblicos deve atentar
para tal aspecto, o que contribui, junto com a proibio de financiamento
exclusivamente pblico, para impedir a cartelizao do sistema partidrio.
II Relaes entre Estado, partidos polticos e sociedade
Cumpre salientar, tambm, que o financiamento de partidos e de

campanhas eleitorais impactado de modo relevante pelos sistemas de
governo, sistemas eleitorais e quadros partidrios adotados, sem falar de
disposies constitucionais eventualmente existentes sobre a matria.
Assim, se, por um lado, a Constituio dos EUA no disciplina a
vida dos partidos polticos, as constituies europeias em geral o fazem, a
exemplo da Lei Fundamental de Bonn.
A Alemanha considerada por alguns um Estado de partidos, pois
eles so o centro de exerccio da poltica do pas. Os pases europeus, que
muitos alegam terem adotado exclusivamente o financiamento pblico,
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
em verdade possuem modelos mistos e, em quase todos os casos,
rechaam, expressamente, a exclusividade de dinheiro pblico nas
campanhas.
Isso ocorre porque, apesar da essencialidade dos partidos polticos
vida democrtica nesses pases, eles no devem confundir-se com o
prprio Estado. Antes, os partidos devem estar conectados sociedade
civil, ou a parte significativa dela, de modo a angariar apoios e
representar efetivamente correntes de opinio existentes no seio dessas
sociedades. Assim, pode-se dizer que os partidos devem situar-se entre
o Estado e a sociedade, representando a vontade desta na formao da
vontade daquele.
Por essa razo, tericos dos partidos polticos afastam qualquer tipo
de assimilao dos partidos pelas estruturas do Estado algo tpico dos
piores regimes autoritrios vivenciados no curso do sculo passado e,
assim, rejeitam teses que conduzam a um sistema de financiamento de
partidos e campanhas exclusivamente pblico.
essencial que os partidos logrem auferir recursos de seus
apoiadores na sociedade civil, demonstrando o liame necessrio a uma
existncia no meramente formal, mas real, como fora representativa de
setores sociais.
Faz-se imperioso distinguir, tambm, entre os pases
presidencialistas e os parlamentaristas, visto que as campanhas eleitorais
para a presidncia so eminentemente nacionais e, assim, tendem a ser as
mais caras. Sem falar do fato de que naes presidencialistas, como Brasil
e EUA, possuem territrios vastos.
Assim, preciso se pense no financiamento das campanhas eleitorais
do Brasil desde a nossa matriz constitucional, que se assemelha mais, no
que diz respeito ao tratamento dos partidos polticos, dos pases do
ocidente europeu, sem perder de vista que, em termos de tamanho das
eleies, do eleitorado e do volume de recursos gastos, estamos mais
prximos das eleies nacionais dos Estados Unidos da Amrica, em
razo de praticarmos o presidencialismo, que demanda uma eleio
grande e nacional para a escolha do Presidente da Repblica.
21

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Assim, preciso respeitar a disciplina constitucional que nos impe
os partidos polticos como meios, por excelncia, de exerccio da
democracia, mas atentar para a natureza e a proporo do processo
eleitoral em pases presidencialistas, como Brasil e EUA, o que demanda
significativo aporte de recursos para campanhas eleitorais.
Isso significa que no h como escapar, na prtica, de alguma espcie
de financiamento misto, com recursos pblicos e privados, de partidos e
A razo para isso no complicada de se apreender. Os partidos
polticos exercem suas atividades ordinrias durante perodos no
eleitorais e, para tanto, precisam de conectar-se sociedade. Assim, para
levar a efeito atividades sociais, de debates de ideias e, por meio delas,
conectarem-se parcela da opinio pblica que representam ou visam a
representar, os partidos demandam alguma sorte de financiamento
pblico e, por bvio, de privado.
O financiamento pblico (que no Brasil realizado via distribuio
do Fundo Partidrio) visa a estabelecer uma certa igualdade de chances
entre partidos, o que insere, no sistema de concorrncia partidria, o
elemento de igualdade formal (certamente imperfeito e cujo equilbrio
de difcil alcance).
Todavia, conforme visto, o sistema precisa de evitar que os partidos
confundam-se com o prprio Estado (ou que o partido confunda-se com o
Estado), pois esta prtica revelou-se a mais perversa no curso da histria
recente, gerando regimes autoritrios, esquerda e direita, dos mais
violentos que a humanidade j teve notcia.
Por essa razo, faz-se imprescindvel que os partidos polticos
logrem auferir recursos privados, por via de doaes, seja de pessoas
naturais, seja de pessoas jurdicas, entre aquelas cujas contribuies no
estejam vedadas pelo ordenamento jurdico.
O apoio e o financiamento auferido de fontes privadas, em muitos
casos, revela-se o maior indcio de que determinado partido existe de
fato, isto , que detm existncia real ou material, visto que est em
conexo a, pelo menos, uma parcela da sociedade, o que essencial
22

Voto Vista
ADI 4650 / DF
vitalidade da democracia.
Alm disso, esse contato entre partido e sociedade, estabelecido,
entre outras formas, por meio do financiamento partidrio e eleitoral,
vital manuteno da competio eleitoral, corolrio do princpio
constitucional da igualdade de chances, sem o qual resta esvaziada a
prpria democracia.
E nosso modelo de financiamento de partidos (via Fundo Partidrio)
e de financiamento de campanhas eleitorais (ora impugnado e que conta
com recursos pblicos e com doaes de pessoas fsicas e jurdicas, com
limitao baseada na renda dos doadores), apesar de todos seus vcios e,
portanto, da necessidade premente de aperfeioamento, viabiliza a
promoo da concorrncia democrtica efetiva.
O que tem, de alguma forma, maculado o processo democrticoeleitoral brasileiro so abusos perpetrados, via de regra e com maior
intensidade, pelos candidatos que, por sua posio, podem utilizar-se da
mquina administrativa em seu favor, normalmente cometendo ilcitos
que podem ser evitados com o aprimoramento da legislao, no apenas
eleitoral, mas fiscalizatria em geral.
III Evoluo das regras sobre financiamento de partidos polticos

e campanhas eleitorais no Brasil
Durante o sculo XVIII, o nico pas a manter eleies regulares para

preenchimento de cadeiras parlamentares em nvel nacional era a
Inglaterra. No sculo XIX, outros pases comearam a realizar eleies
gerais, a exemplo da Frana, de Portugal e da Espanha, bem como dos
Estados Unidos.
Nesse momento histrico, as eleies realizadas nesses pases tinham
caractersticas em comum: o sistema eleitoral majoritrio, a diviso do
territrio em distritos eleitorais e a manifestao pblica do voto. (JAIRO
NICOLAU. Eleies no Brasil: do Imprio aos dias atuais. Rio de Janeiro.
23

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Zahar: 2012, p 17.).
A Constituio brasileira de 1824 enfrentou, entre tantos outros, o
desafio de organizar o sistema representativo, que daria conta de eleies
em trs nveis: municipal, provincial e central. Boa parte dos
questionamentos relacionados s eleies durante o Imprio decorria das
suspeitas de fraudes.
Seja em razo da desnecessidade de comprovao de renda que,
apesar do voto censitrio, vigorou entre os anos de 1824 e 1875, seja a
partir de novos regramentos, que passaram a exigir condies para
comprovao de renda, permaneceu nebulosa a efetividade do
alistamento eleitoral.
O Golpe Republicano precipitou o desenho da nova ordem
constitucional do pas, mas, durante a Primeira Repblica (1891-1930), de
forma geral, o sistema eleitoral permaneceu sendo o majoritrio. Trs
variantes do sistema eleitoral majoritrio foram utilizadas durante a
Primeira Repblica: (1) a regra que vigorou nas eleies para a Cmara
dos Deputados de 1890; 2) aps o advento da CF de 1891, o Congresso
aprovou nova Lei eleitoral em 1892; e 3) a chamada Lei Rosa e Silva,
aprovada em 1904, e que vigorou at 1930.
Todas essas leis veiculavam sistemas majoritrios, nos quais os
candidatos mais votados (maioria simples) eram eleitos. As variaes
diziam respeito conformao dos distritos eleitorais e quantidade de
eleitos por distritos.
At aquele momento, a totalizao da apurao dos votos era
realizada pela denominada Comisso de Verificao da Cmara dos
Deputados. Este rgo poderia funcionar normalmente, mas tinha
natureza eminentemente poltica, visando a preservar os interesses do
Governo central. Durante a Primeira Repblica, entre os anos de 1894 e
1930, a Comisso deixou de reconhecer como eleitos 260 candidatos que
constavam das atas das juntas apuradoras, em atuao que, em seus
momentos mais exacerbados, recebeu a alcunha de degola.
A Justia Eleitoral do Brasil foi um dos resultados da Revoluo
Constitucionalista de 1930, que selou o fim da Primeira Repblica. Os
24

Voto Vista
ADI 4650 / DF
dirigentes que assumiram o poder em outubro de 1930 afastaram de seus
cargos todos os polticos eleitos na Primeira Repblica.
Os poderes legislativos em todos os nveis da federao foram
dissolvidos e o Governo Provisrio nomeou interventores para os
executivos estaduais, os quais nomearam interventores para os
municpios. Assim, todos os postos de poder viram-se ocupados por
polticos que no foram eleitos para tanto.
Desde o fim da Primeira Repblica, muito se discutia sobre a
questo eleitoral no Brasil. Era cada vez mais premente que o processo
eleitoral fosse devidamente regulado, a fim de se evitar fraudes, que
ocorriam em diversos momentos do processo, desde o alistamento at a
contagem de votos.
Dessa forma, ainda em dezembro de 1930, o Governo Provisrio
criou comisso com a incumbncia de estudar e propor a reforma da lei e dos
processos eleitorais. (NICOLAU, Jairo. Eleies no Brasil: Do Imprio aos
dias atuais. Rio de Janeiro. Zahar: 2012, p. 74.)
Essa comisso foi composta por trs estudiosos dos assuntos
poltico-eleitorais: Assis Brasil, poltico gacho, ferrenho defensor do
sistema de eleies proporcionais para representao popular (at ento o
modelo era preponderantemente majoritrio); Joo Cabral, estudioso da
representao poltica e professor da UFRJ; e Mario Pinto Serva, promotor
do estado de So Paulo.
Aps trabalhar durante o ano de 1931, havendo recebido numerosas
contribuies de juristas e polticos de todo o pas, a Comisso logrou
elaborar o Cdigo Eleitoral promulgado em fevereiro de 1932.
O Cdigo Eleitoral de 1932 criou a Justia Eleitoral, que passou a ser
responsvel por todas as fases do processo eleitoral no Brasil, e a
Constituio Federal de 1934 cuidou da estruturao da nova Justia
especializada.
O Poder Judicirio havia ficado incumbido de organizar as eleies
em dois outros momentos de nossa histria: no fim do Imprio (18811889) e nos ltimos quinze anos da Primeira Repblica (1916-1930),
justamente em razo de suspeitas de fraude envolvendo pleitos ocorridos
25

Voto Vista
ADI 4650 / DF
na poca, de modo que a prtica no era absolutamente novidade entre
ns. Infelizmente, a CF/1934 teve vida curta e o regime autoritrio
conhecido como Estado Novo foi instalado no pas.
Ao final do Estado Novo, o presidente Getlio Vargas editou o
Decreto-Lei 7.586, de 14 de maio de 1945, que regulamentou as eleies
que ocorreriam em dezembro e criou o sistema eleitoral proporcional de
listas abertas, at hoje vigente.
O referido decreto-lei ficou conhecido como Lei Agamenon, em
homenagem ao ministro da Justia Agamenon Magalhes, responsvel
por sua elaborao. Aps a promulgao da Constituio de 1946, o
Congresso Nacional aprovou o novo Cdigo Eleitoral, em 1950, que foi
substitudo, em 1965, pelo Cdigo Eleitoral em vigor.
O Cdigo Eleitoral de 1950 contava com captulo sobre partidos
polticos, no qual o tema prestao de contas era abordado, mas na
realidade a fiscalizao no foi efetiva. A prestao de contas eleitoral teve
incio com a Lei Orgnica dos Partidos Polticos aprovada j aps o golpe
militar. Trata-se da Lei 4.740, de 15 de julho de 1965.
Deve-se ressaltar que essa legislao, alm de outras proibies,
vedava aos partidos receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou
pretexto, contribuio, auxlio ou recurso procedente de emprsa privada, de
finalidade lucrativa (art. 56, IV).
Observe-se, portanto, que a proibio das doaes de empresas a
partidos no novidade no Brasil. Essa legislao foi substituda pela Lei
5.682, de 21 de julho de 1971, que manteve a redao anterior, estendendo
a vedao s entidades de classe ou sindical, nos seguintes termos:
Art. 91. vedado aos Partidos:

(...)
IV receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma
ou pretexto, contribuio, auxlio ou recurso procedente de
empresa privada, de finalidade lucrativa, entidade de classe ou
sindical.
26

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Essa Lei 5.682/1971 regeu o pleito eleitoral de 1989, por meio do qual
o Brasil elegeu, diretamente, ao cargo de presidente da Repblica, o
senhor Fernando Collor de Mello. Note-se que eram vedadas as doaes
de pessoas jurdicas aos partidos e, assim, s campanhas eleitorais.
IV Do impeachment do presidente Collor Operao Lava Jato
O Presidente Collor sofreu impeachment cujas razes assentam-se, em

grande parte, em ilcitos relacionados ao financiamento da campanha
eleitoral. A Comisso Parlamentar de Inqurito que revelou boa parte dos
escndalos na poca contou com a Presidncia do deputado Benito Gama,
com a Vice-Presidncia do senador Maurcio Corra, saudoso colega, e
com a relatoria do senador Amir Lando. Boa parte do que se constatou
ento continua a ocorrer atualmente, por certo com maior sofisticao e
capilaridade, conforme nos revela dia aps dia a Operao Lava Jato.
1 - As constataes da CPI do esquema PC Farias
A CPI do Esquema PC Farias produziu um relatrio cujo CAPTULO

X, intitulado DOS FATORES QUE POSSIBILITAM ESQUEMAS DO
TIPO PC, teve como primeiro item O FINANCIAMENTO DAS
CAMPANHAS ELEITORAIS. Ao discorrer sobre relaes escusas que se
estabeleceram entre grandes empreiteiras e parte do poder poltico, o
relatrio da CPI j mencionava obras superfaturadas, entre outros
fenmenos, que voltam a ser escancarados, atualmente, pela Operao
Lava Jato.
Alm disso, o relatrio da CPI afirmava com clareza e considerando
a experincia comparada, que a legislao brasileira, ao vedar as doaes
de pessoas jurdicas aos partidos e campanhas eleitorais, era assaz
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
restritiva e, portanto, irreal. Consignava que o fluxo de recursos de
empresas para campanhas era realidade em todo o mundo civilizado e
que a legislao brasileira beirava o ridculo, uma vez que estava
comprovado, saciedade, que ela no era capaz de impedir o aporte de
recursos de empresas para as campanhas.
Isso levava concluso de que seria hipocrisia a manuteno da
vedao de recursos de empresas nas campanhas eleitorais e que, nesse
sentido, o que o pas precisava de fazer era, no apenas regulamentar
com rigor o aporte de recursos nas campanhas (entrada de recursos), mas
sobretudo, impor limites aos gastos (sadas de recursos) das campanhas,
os quais deveriam ser fiscalizados com mxima eficincia pela Justia
Eleitoral.
Confira-se trecho significativo do Relatrio produzido pela CPI que
investigou o esquema PC Farias e que culminou com o impeachment do
Presidente Collor:
x.1.1 Os gastos de campanha

Em primeiro lugar, para entendermos o financiamento
eleitoral, abordemos os nmeros: as quantias que se gastam nas
campanhas eleitorais tm cifras assombrosas. Para as eleies
deste ano (o ano era 1992), existem na imprensa estimativas de
que os candidatos a prefeito das grandes capitais gastaro em
torno de 20 milhes de dlares, enquanto que os candidatos a
vereador desses municpios gastaro, em mdia, 100 mil
dlares. Na campanha de 1990 para a Cmara Federal, o DIAP
(Depto. Intersindical de Assessoria Parlamentar) estimou que 80
dos candidatos eleitos gastaram mais que um milho de dlares
para se eleger. Esses gastos envolvem aluguel de imveis,
telefones e veculos, contratao de staff, gastos com pesquisas
de sondagem, material de propaganda, jingles etc. Mesmo que
esses nmeros sejam superestimados, j que no consideram o
trabalho voluntrio, as cifras aproximadas seriam muito
elevadas. Correspondem a uma evoluo mundial dos gastos
de campanha, que aumentaram espetacularmente nos ltimos
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
vinte anos. Na Frana, por exemplo, em 1974, os principais
candidatos a presidente necessitariam de 40 milhes de francos
cada um; em 1981, a fatura no sairia por menos que 150
milhes de francos e, em 1988, 260 milhes, para os dois turnos,
pareceriam razoveis ... Os deputados j eleitos, em 1981,
anunciaram 100 a 120 mil francos de despesas para a campanha;
os eleitos, em 1986, anunciaram 1 milho de francos de
despesas.
Entre as causas principais apontadas por especialistas, est
a evoluo das tcnicas de propaganda, que obrigou, pela
competio, a que os candidatos lancem mo de experts em
comunicao, de organismos de pesquisa de opinio, da
publicidade de estilo comercial (ver em Regards sur lActualit,
n 140, abril 1988 La politique et largent: lgislations
franaise et trangeres). Tambm so mencionados, como
explicao para esse aumento, o prolongamento do tempo de
campanha e, no caso do Brasil, especialmente nas eleies
presidenciais, o uso de meios de locomoo, como os jatinhos.
De onde vem o dinheiro necessrio? Os recursos obtidos
atravs das contribuies de militantes esto longe de dar conta
desses montantes. Tampouco a ajuda do Estado, atravs do
Fundo Partidrio, resolve, j que, em nosso Pas, esse fundo
mnimo. Assim, o apelo ao setor privado aparece como
caminho salvador, apesar de proibido por lei. O hiato entre a
necessidade de gastos e o montante arrecadado legalmente d
a medida da hipocrisia, tida por quase todos como necessria,
e assim as campanhas eleitorais fazem-se, sabida e
assumidamente, ao arrepio da lei.
A legislao brasileira sobre controle de gastos
considerada irreal e mesmo excessivamente rigorosa, e a
imprensa, nos ltimos meses, rica em declaraes nesse
sentido. (P. 303-304 grifei).
E o relatrio produzido pela CPI prossegue (aps descrever as regras

que regulamentavam o controle de gastos e financiamento de partidos e
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
campanhas) para concluir ser urgente e necessrio viabilizar,
regulamentando e fixando limites ntidos, a contribuio de pessoas
jurdicas a partidos e campanhas eleitorais, sob pena de se empurrar todo
o sistema poltico para a ilegalidade. Confira-se:
As diretrizes principais sobre os recursos financeiros dos

partidos encontram-se no corpo da Lei Orgnica dos Partidos
Polticos (Lei 5.682, de 21 de julho de 1971), especialmente nos
ttulos VII e VIII (das Finanas e Contabilidade dos Partidos e
do Fundo Partidrio, respectivamente). Os artigos 91 e 92
estabelecem que recursos so considerados ilcitos, vedando o
recebimento de recursos, diretos ou indiretos, de pessoas ou
entidades estrangeiras, de autoridades ou rgos pblicos,
afora os do fundo Partidrio, bem como os de empresa privada
de finalidade lucrativa e de entidade de classe ou sindical. A lei
estabelece ainda que s podem receber ou aplicar recursos
financeiros nas campanhas eleitorais determinados dirigentes
dos partidos e comits legalmente constitudos para esse fim.
Os candidatos so expressamente proibidos de realizar
individualmente despesas de carter eleitoral, sob pena de
cassao do respectivo registro (ver art. 93).
Essas proibies tm gerado muitas crticas, por serem
consideradas irreais e fantasiosas, constituindo, segundo
alguns, um convite ilegalidade. Esse ponto tem centralizado
as discusses sobre as falhas da legislao, produzindo mesmo
a impresso de que a legalizao das doaes de empresas
privadas seria a medida fundamental para a moralizao e
transparncia das campanhas polticas.
No entanto, a mera legalizao dos recursos utilizados nas
campanhas praticamente no mudaria a nossa realidade
eleitoral, j que se sabe que a grande maioria das campanhas
movida por recursos ilegais aquilo que agora ilegal deixaria
de s-lo, convertendo-se o poder do dinheiro em norma legal. A
regulamentao das doaes de empresas s faz sentido se
acompanhada de normas que as disciplinem, para impedir a
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
distoro da representao poltica pelo poder econmico.
Se admitirmos doaes irrestritas e a atuao
indiscriminada dos interesses econmicos nas campanhas,
estaremos comprometendo a normalidade e a legitimidade das
eleies. No apenas por ferir o princpio da igualdade, j que,
evidentemente, os candidatos mais fortes economicamente
seriam privilegiados, mas, talvez principalmente, por
permitirmos que se elejam bancadas representativas de
interesses econmicos particulares, o que atingiria frontalmente
o princpio da liberdade a independncia ante as potncias
financeiras uma das condies para o livre funcionamento dos
partidos polticos. Do contrrio, ter-se-ia o Congresso reduzido
a uma bancada de transaes entre as grandes empresas.
Que isso no mera especulao infelizmente ficou
demonstrado na CPI. Vrias doaes ilcitas, diretamente a
candidatos e, inclusive, a deputados eleitos foram aqui
comprovadas, em depsitos nominais, oriundas dos generosos
fantasmas. De onde vieram esses recursos? Por outro lado,
conforme demonstrado neste Relatrio, entre as notas fiscais
emitidas pela EPC (Empresa de Participaes e Construes,
fundada por PC Farias, em 1985) que foram destacadas pela
Receita Federal, como suspeitas de acobertar pagamentos
ilegais, temos, entre maio de 90 e novembro do mesmo ano,
milhes de dlares em notas de grandes fornecedores de
cimento e construtoras: a Norberto Odebrecht pagou EPC em
torno de trs milhes e duzentos mil dlares, a Andrade
Gutierrez, em torno de um milho e setecentos mil dlares, o
Grupo Votorantim, aproximadamente duzentos e cinquenta mil
dlares, apenas neste perodo. Para que foram feitos esses
pagamentos? lcito pelo menos supor que parte desses
recursos tenha ido para campanhas eleitorais, j que no
segredo para ningum que essas empresas esto entre as
maiores interessadas nos resultados eleitorais. No demais
que nos detenhamos por um momento no papel que as grandes
empreiteiras e prestadoras de servios jogam na cena poltica
em nosso Pas, j que os pagamentos mencionados levantam a
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
ponta do manto obscuro que envolve suas atividades.
O crescimento das grandes empresas construtoras d-se
sombra do Estado brasileiro, nas ltimas dcadas, de uma
forma tal que essas empresas se encontram hoje firmemente
encravadas na estrutura da administrao pblica. Se no incio
a relao entre Estado e as firmas era externa, isto , o Estado
controla a obra e a empreiteira a realiza, surgindo a corrupo
na medida em que a empresa paga a propina para conseguir a
concorrncia, ou o governante a pede para entreg-la, hoje (em
1992!) a relao muito mais complexa. As grandes
empreiteiras estabelecem prioridades de investimento, atuam
na elaborao do oramento, incluindo seus projetos e
descobrindo os caminhos da liberao de verbas, contribuem
para a eleio de governantes que lhe sejam simpticos ou de
bancadas que votem seus projetos enfim, influenciam
enormemente na formao dos quadros polticos e
administrativos e acabam comandando o oramento pblico,
como denunciou o Ministro Adib Jatene, logo da sua posse.
(...) Chama a ateno, porm, que, se o clamor pela
transparncia das finanas partidrias atinge as pginas dos
jornais, raramente se menciona o fato de que no h sanes
estabelecidas para os que infringirem a lei. Se a proibio do
financiamento por empresas privadas se converteu em letra
morta, porque no h praticamente riscos em receber ou doar
recursos ilegais. Mesmo nos casos comprovados, aqui nesta
CPI, de candidatos que receberam recursos ilcitos, a nica pena
possvel seria a de perda do registro da candidatura, poca
das eleies, prevista no pargrafo segundo do art. 93. (P. 311313).
A leitura do Relatrio da CPI do esquema PC Farias impressiona,

pois revela que o pas j esteve s voltas, em passado recente, com o
problema do financiamento de partidos e campanhas, mas parece haver
perdido a memria das lies da poca. Vigorava, ento, legislao que
proibia a doao de pessoas jurdicas com fins lucrativos aos partidos e
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
campanhas eleitorais, mesmo assim, o que se verificou foi a abundncia
de recursos de empresas nas campanhas.
Ante o fracasso da vedao e da bvia impossibilidade de impedir o
fluxo de recursos de empresas para campanhas, consoante constatado
pela CPI, sua sugesto, que contou com o apoio da sociedade e que
logrou ser aprovada pelo Congresso Nacional, foi a de permitir as
doaes de pessoas jurdicas, impondo-lhes limites ntidos e fiscalizando,
via Justia Eleitoral, as entradas de recursos nas campanhas e os
respectivos gastos.
Quanto fiscalizao das contas de campanhas, o relatrio da CPI j
apontava para o carter meramente formal do exame da Justia Eleitoral,
notando que este trabalho revelava-se incuo, se o objetivo fosse mesmo o
de controlar gastos de campanhas eleitorais. Afirmava o Relatrio da CPI:
A verdade que a Justia Eleitoral tem-se contentado com um controle formal
das prestaes de contas.
Cerca de 20 anos depois do estouro do escndalo de corrupo
envolvendo a campanha eleitoral do presidente Collor e aps todas as
lies relatadas pela CPI, o Brasil v-se s voltas com escndalo de
dimenses muito maiores.
Em vez de perquirir as falhas da regulamentao legislativa
implementada, est-se encaminhando soluo comprovadamente
equivocada e ineficiente, visto que apenas busca resgatar o status quo
da poca do impedimento do ex-presidente Fernando Collor.
Alis, no se cuida de meramente resgatar a regulamentao ou a
proibio, mas, talvez, de piorar o que tnhamos naquele tempo, visto
que h pedido para que seja imposto limite per capita uniforme a
doaes de pessoas fsicas, o que simplesmente consistiria em
autorizao legislativa da prtica do crime de lavagem de dinheiro por
Aps o impedimento do Presidente e todas as recomendaes da
CPI, aprovou-se a Lei 8.713, de 30.09.1993. Essa lei trouxe normas
disciplinadoras da administrao financeira das campanhas e regras para
instituio dos comits partidrios; estabeleceu a responsabilidade de
33

Voto Vista
ADI 4650 / DF
candidatos e partidos; estipulou as formas de recebimento e
movimentao de recursos pelas campanhas e limitou as doaes de
pessoas fsicas e jurdicas, as quais eram antes vedadas de contribuir.
A Lei 8.713/93 foi regulamentada pela Resoluo TSE 14.426, de
7.8.1994 e esse conjunto normativo disciplinou as eleies gerais de 1994.
Desde essas eleies, portanto, as pessoas jurdicas esto autorizadas a
doar aos partidos e s campanhas eleitorais do Brasil. As eleies
municipais de 1996 foram regidas pela Lei 9.100, de 29.09.1995, a qual foi
regulamentada pela Resoluo TSE 19.510, de 18.04.1996. A partir de 1997,
os pleitos eleitorais passaram todos a ser regulamentados pela Lei 9.504,
de 30 de setembro de 1997, com posteriores modificaes.
A Lei 9.504/97 manteve a possibilidade de doaes por parte de
pessoas fsicas e jurdicas, observados limites especficos e manteve a
prtica de os prprios partidos fixarem o montante mximo de gastos
com suas campanhas.
Para que possamos retomar diretamente o exame da presente ao,
faz-se imprescindvel examinar a realidade atual das campanhas
eleitorais do pas.
2 - Operao Lava Jato: a propina lavada
O ministro Celso de Mello, do alto de seus ento quarenta e quatro

anos de servios relevantes prestados ao pas, qualificou o esquema
apelidado de mensalo de a grande vergonha de nossa histria poltica
Ao Penal 470, sesso de 22.10.2012.
Essas sbias palavras foram atropeladas pela sucesso de
acontecimentos. O mensalo foi rebaixado no rating soberano dos
escndalos.
Se, naquela feita, analisamos pagamentos a parlamentares da base
aliada, financiados por verbas de contratos de publicidade e
emprstimos bancrios fajutos, na Lava Jato temos quadro
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
potencialmente mais sombrio.
A investigao revela que o patrimnio pblico estaria sendo
saqueado por foras polticas. Os recursos serviriam para manter a boa
vida dos mandatrios, mas no apenas isso. O esquema se afigura
verdadeiro mtodo de governar: de um lado, recursos do Estado
fluiriam para foras polticas; de outro, financiariam a atividade
poltico-partidria e de campanhas eleitorais, a corrupo de agentes
pblicos, a manuteno de base partidria fisiolgica, a compra de
apoio da imprensa e de movimentos sociais e, claro, o luxo dos atores
envolvidos. Ou seja, cuidava-se de mtodo criminoso de governana,
que visava perpetuao de um partido no poder, por meio do
asfixiamento da oposio.
A investigao aponta que a Petrobras contratava suas obras de
engenharia com um grupo de empreiteiras, que controlavam os preos e
devolviam 3% de tudo o que recebiam aos corruptos.
Os delatores apontam o partido do Governo como destino da parte
do leo. O gerente-executivo de engenharia, Pedro Barusco, afirmou, na
Polcia e em depoimento CPI, que 2% de todos os pagamentos feitos
pela Diretoria de Servios da estatal, comandada na poca por Renato
Duque, eram entregues ao tesoureiro do PT. Isso afirmado em outras
delaes como as do presidente da Camargo Corra, Dalton Avancini.
Esquema semelhante funcionaria na Diretoria Internacional, comandada
por Nestor Cerver.
Os valores seriam entregues ou por pagamentos ocultos, ou por
doaes eleitorais, contabilizadas e declaradas Justia Eleitoral.
E no estamos falando de simples ilaes. H provas concretas, no
s a palavra de presos interessados em obter liberdade. Para comear, o
volume de recursos encontrados em contas dos agentes da Petrobras no
exterior um elemento forte na direo de que algo est errado.
Alguns fatos j foram inclusive julgados em primeira instncia. Na
Ao Penal 508325829.2014.4.04.7000, dirigentes da Camargo Corra
foram condenados pelo pagamento de propinas correspondentes a 1% do
valor de contratos na Refinaria Getlio Vargas (REPAR) e na Refinaria
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
Abreu e Lima (RNEST). O valor teria sido repassado a Paulo Roberto
Costa, da Diretoria de Abastecimento da Petrobras.
Em suma, a investigao policial apurou que empreiteiras
corrompiam agentes pblicos para firmar contratos com a Petrobras,
mediante fraude licitao. A Petrobras, na poca, era a petroleira que
mais investia no mundo. A atual situao de endividamento da
companhia parece deixar claro que o projeto de expanso de suas
atividades estava bem alm do comportado pelo mercado.
Parte da propina voltaria ao PT em forma de doaes contabilizadas
legenda e s campanhas eleitorais. Outra parte seria entregue em
dinheiro ao tesoureiro do Partido. Uma terceira financiaria a agremiao,
por meio de doaes indiretas ocultas, especialmente por meio de
publicidade. Somado a isso, a conta de campanha da candidata
Presidncia tambm contabilizou expressiva entrada de valores
depositados pelas empresas investigadas.
As doaes contabilizadas parecem formar um ciclo que retirava
recursos da estatal, abastecia contas do partido, mesmo fora do perodo
eleitoral e circulava por campanhas eleitorais. No perodo eleitoral, o
esquema abasteceria, tambm, as campanhas diretamente.
Na sada, h indicativos srios de inconsistncia nas despesas
contabilizadas. Aparentemente, o ciclo completar-se-ia no somente com
o efetivo financiamento das campanhas com dinheiro sujo, mas, tambm,
com a converso do capital em ativos aparentemente desvinculados da
origem criminosa, podendo ser empregados, como se lcitos fossem, em
finalidades outras, at o momento no reveladas.
No que se refere s doaes no contabilizadas entregues
diretamente ao tesoureiro do Partido, ou s indiretas ocultas em
publicidade, os recursos da Petrobras alimentariam, indiretamente, o PT,
gerando crditos no rastreveis, alm de sustentar blogs veiculadores de
propaganda do projeto de poder financiado com recursos da sociedade.
Analisando as informaes da prestao de contas, disponveis no
stio eletrnico do TSE, observa-se que as empresas investigadas na
referida operao policial, que mantinham contratos com a Petrobras,
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
realizaram diversas doaes de campanha, em 2014, ao Diretrio
Nacional do PT.
Alm das doaes contabilizadas ao PT, realizadas, no ano de
2014, por empresas supostamente envolvidas no esquema do Petrolo,
agentes pblicos que trabalhavam na Petrobras, em delaes premiadas
tornadas pblicas, relataram que o pagamento de propina aludida
agremiao foi realizado em anos anteriores, na conta do Partido, bem
como diretamente a Joo Vaccari Neto, tesoureiro do Partido dos
Trabalhadores.
Entre as empresas cujos contratos com a Petrobras esto sendo
investigados na operao policial por fraude licitao e formao de
cartel, esto a UTC Engenharia S.A., a Andrade Gutierrez S.A., a
Construtora Queiroz Galvo S.A., a Construtora OAS Ltda., a
Construtora Norberto Odebrecht S.A., a Odebrecht leo e Gs S.A. e a
Engevix Engenharia S.A. Todas elas realizaram grandes doaes ao PT e
s campanhas de seus candidatos em 2014.
Ao PT, as empreiteiras doaram os seguintes valores, em 2014:
A UTC doou ao PT o montante de R$ 10,8 milhes.

A Construtora Andrade Gutierrez S.A. realizou doaes
no valor total R$ 14.680.000,00 (catorze milhes, seiscentos e
oitenta mil reais).
A Construtora Queiroz Galvo S.A. doou R$ 10,8 milhes.
A Construtora OAS Ltda. fez doaes que somam R$
11.406.000,00 (onze milhes, quatrocentos e seis mil reais).
A Construtora Norberto Odebrecht S.A. fez doaes ao PT
que totalizam R$ 2,3 milhes.
A Odebrecht leo e Gs S.A. doou o valor global de R$
2 milhes.
A Engevix Engenharia S.A. Fez doaes no montante
de R$ 3,6 milhes.
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
Ou seja, s no ano eleitoral, temos um total de R$ 55,586 milhes em
doaes ao partido. E as doaes no se limitavam aos anos de eleies
gerais. Mesmo em anos em que no havia pleitos, o fluxo de recursos ao
Partido manteve-se intenso.
No perodo de 2010 a 2014, OAS, Andrade Gutierrez, Queiroz
Galvo, UTC, Camargo Corra, Engevix, Norberto Odebrecht Brasil e
Norberto Odebrecht doaram ao PT a soma de R$ 171.946.000,00 (cento e
setenta e um milhes, novecentos e quarenta e seis mil reais).
E esses recursos circularam para abastecer as campanhas eleitorais.
O Diretrio Nacional do PT, no perodo de agosto a outubro de 2014,
doou R$ 13.655.000,00 (treze milhes, seiscentos e cinquenta e cinco mil
reais) conta da candidata Dilma Rousseff. Aos candidatos, comits ou
diretrios regionais que concorriam nos estados, o valor do repasse tendo
como doador originrio uma das empresas investigadas foi da ordem dos
R$ 53 milhes.
Diretamente campanha presidencial da candidata Dilma Rousseff,
as empreiteiras investigadas doaram o valor total de R$ 47,5 milhes.
Os ingressos so to expressivos que a prpria campanha parece ter
servido como plataforma para que os recursos fossem novamente
desviados para, sabe-se l, que finalidade escusa. O ciclo se completa com
despesas de campanha de duvidosa consistncia.
Nas ltimas eleies presidenciais, a candidata vencedora
despendeu grandes valores em contratos com fornecedores com incerta
capacidade de cumprir ou entregar os respectivos objetos.
A candidata Dilma Rousseff declarou o pagamento Focal
Confeco e Comunicao Visual de R$ 24 milhes por prestao de
servios, o segundo maior contrato da campanha. A empresa tem sede em
So Bernardo do Campo/SP e, conforme veiculado pelo jornal Folha de So
Paulo, um dos scios seria, at o ano anterior, motorista contratado pela
empresa. A outra scia, Carla Cortegoso, filha de Carlos Cortegoso,
mencionado por Marcos Valrio no Mensalo. (Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/poder/2014/12/1559556-pt-pagou-r-24-mia-empresa-que-tem-motorista-como-socio.shtml>. Acesso em: 10 ago.
38

Voto Vista
ADI 4650 / DF
2015.).
A Grfica VTPB Ltda. recebeu R$ 22.898.320,00 (vinte e dois
milhes, oitocentos e noventa e oito mil, trezentos e vinte reais) da
candidata para fornecer material impresso. De acordo com o noticiado na
imprensa, Ricardo Pessoa, em delao firmada com o Ministrio Pblico
Federal, haveria assinalado que parte do valor do contrato teria origem
no esquema de corrupo que envolveria a Petrobras (Disponvel
em<http://www.istoe.com.br/reportagens/418326_O+EMPREITEIRO+A+G
RAFICA+FANTASMA+E+A+CAMPANHA+DE+DILMA>. Acesso em: 10
ago. 2015.).
J a Rede Seg Grfica e Editora cujo presidente seria um motorista,
recebeu R$ 6.150.000,00 (seis milhes, cento e cinquenta mil reais) da
campanha da presidente Dilma Rousseff sem, contudo, possuir nenhum
empregado registrado.
Mas o financiamento de campanhas polticas era apenas um dos
aspectos do mtodo de governar que se desvela. E a doao declarada era
apenas uma das portas do retorno dos recursos pblicos ao Partido.
Paulo Roberto Costa e Pedro Barusco, em depoimentos de delao
premiada, referem que Joo Vaccari Neto, tesoureiro do PT, cuidaria
pessoalmente da cobrana e do recolhimento legenda dos valores
referentes ao sobrepreo para uso poltico dos contratos entre as
empreiteiras e a Petrobras.
Paulo Roberto Costa afirmou, quanto empresa Camargo Corra, o
seguinte:
[...] a mesma era uma das empreiteiras que participavam
do sistema de cartelizao envolvendo os contratos da
PETROBRS, em relao aos quais havia uma margem de
sobrepreo de 3% (trs por cento) para uso poltico (...); que
detalha que os valores para uso poltico eram repassados a
JOO VACCARI NETO tesoureiro do PT quando se tratasse de
recursos destinados ao Partido dos Trabalhadores. (Ao penal
50123310420154047000, evento 16, Termo de colaborao 30).
39

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Pedro Barusco, por sua vez, relatou que:
[...] essa combinao envolveu o tesoureiro do Partido

dos Trabalhadores, JOO VACCARI NETO, o declarante e os
agentes de cada um dos ESTALEIROS, e estabeleceu que sobre
o valor de cada contrato firmado entre a SETEBRASIL e os
ESTALEIROS, deveria ser distribudo o percentual de 1% [...];
Que a diviso se dava da seguinte forma: 2/3 para JOO
VACCARI; e 1/3 para a Casa 1 e Casa 2 (Disponvel em:
http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wpcontent/uploads/sites/41/2015/02/858_ANEXO3.pdf)
[...].
Continua o depoimento asseverando que, quando o
declarante comeou a contabilizar o pagamento de propinas
referentes KEPELL, em maro de 2013, verificou que JOO
VACCARI j havia recebido, at aquela data, do KEPELL FELS,
o valor de US$ 4.523.000,00 (quatro milhes, quinhentos e
vinte e trs mil dlares), mas no sabe dizer como e onde foi
recebido
(Disponvel
em:
<http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wpcontent/uploads/sites/41/2015/02/858_ANEXO3.pdf>).
Pedro
Barusco tambm disse que os pagamentos de propina foram
feitos em razo de aproximadamente 90 (noventa) contratos de
obras de grande porte firmados entre a PETRLEO
BRASILEIRO S.A. - PETROBRAS e algumas empresas
coligadas
(Disponvel
em:
<http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wpcontent/uploads/sites/41/2015/02/858_ANEXO5.pdf> (fl. 3).
Acesso em: 18 ago. 2015).
Fazia parte do mtodo o financiamento de outras despesas no

interesse do partido.
40

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Milton Pascowitch, implicado na Operao Lava Jato por ser o
responsvel por repassar propinas da Engevix a membros da Diretoria de
Servios da Petrobras, afirmou, em delao premiada, que recursos
desviados da Petrobras financiavam o apoio de blog que se pretende
jornalstico, com o objetivo de promover a propaganda disfarada do
Partido dos Trabalhadores e seus candidatos, alm de denegrir a imagem
dos partidos e candidatos concorrentes. Ou seja, a imagem partidria,
cultivada com recursos pblicos, era uma preocupao permanente.
E parece que, como j acontecera no mensalo, a corrupo, tambm,
era meio para formar e manter uma base aliada. Tramitam no Supremo
Tribunal Federal e na Justia Federal de Curitiba vrias investigaes,
tendo como pano de fundo o recebimento de valores desviados da
Petrobras para financiamento de campanhas de polticos aliados.
Os prprios diretores das empreiteiras afirmam, sistematicamente,
que, por ordem dos polticos que operavam o esquema, deixavam de
pagar as propinas pela via normal contas ocultas ou dinheiro vivo e
faziam depsitos como doaes de campanha.
A Lista do Janot, como ficou conhecida a relao dos pedidos de
abertura de inquritos contra polticos nessa situao, j gerou as
primeiras denncias.
E esse verdadeiro duto de verbas pblicas no se destinava apenas
ao financiamento de um projeto de poder, o que j de enorme
gravidade. A mdia vem revelando que esses valores foram utilizados
tambm para a compra de fazendas, de apartamentos, suas respectivas
reformas de alto luxo, bem como para o financiamento de viagens dos
lderes partidrios.
As prticas financeiras do Partido dos Trabalhadores e de seus
filiados esto em investigao pelo Tribunal Superior Eleitoral, por
representao do Corregedor Eleitoral, na forma do art. 35 da Lei
9.096/95.
As implicaes de prticas abusivas ou criminosas nas ltimas
eleies esto sub judice no TSE Ao de Impugnao de Mandato
Eletivo 7-61, de relatoria da ministra Maria Thereza, e Aes de
41

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Investigao Judicial Eleitoral O1943 e O1547, ambas de relatoria do
ministro Joo Otvio de Noronha, Corregedor-Geral da Justia Eleitoral.
A prpria Petrobras reconheceu um prejuzo de R$ 6,2 bilhes, em
razo da corrupo investigada na Operao Lava Jato. Estimativas
menos otimistas, mas possivelmente mais realistas, apontam para valores
bem maiores. A Polcia Federal estima um prejuzo da ordem dos
R$ 19 bilhes de reais.
No mensalo, o ex-diretor de marketing do Banco do Brasil foi
condenado pelo desvio de R$ 2,9 milhes, a despeito dos rgidos
controles observados pelo setor bancrio. O valor quase ridculo, se
comparado com o desviado no Petrolo. O fato que o Estado controla
empresas grandes, que atuam no mercado e necessitam de agilidade para
concorrer, no podendo ficar sob rgidas amarras em sua administrao.
Um prato cheio para corrupo.
Vale lembrar que as empresas estatais so patrimnio pblico. E que
foram assaltadas por um grupo de pessoas que pretenderam usar o
Estado brasileiro em benefcio prprio e de seu projeto de poder.
Note-se que estamos, agora sim, falando de financiamento pblico
de campanhas. Financiamento pblico de apenas um dos lados na
disputa eleitoral: aquele que indica a direo da empresa.
Financiamento mediante desvio de valores pblicos para particulares.
O volume de recursos envolvido nas campanhas eleitorais tem
demonstrado aptido para corromper o sistema poltico. Era assim
quando as doaes de pessoas jurdicas eram vedadas. assim no modelo
atual. Para resolver o problema, seria o caso de esquecer as lies de
nossa histria recente?
No deixa de ser interessante que o partido que o grande
beneficirio do esquema desvelado pela Operao Lava Jato e, sem
sombra de dvida, seu mentor, seja, tambm, o incentivador e at
mesmo patrocinador de providncias (esta ADI figura dentre elas) que
visam a proibir a doao de empresas privadas a campanhas eleitorais.
Como se explicar tal fenmeno? Sensibilidade de recm-convertido?
42

Voto Vista
ADI 4650 / DF
V. O financiamento de campanhas eleitorais no Brasil atual
Os gastos de campanhas eleitorais e de partidos polticos,

atualmente, so financiados com doaes de recursos de pessoas fsicas,
de pessoas jurdicas e com valores oriundos do Fundo Partidrio.
Historicamente, doaes de pessoas jurdicas so em valor muito
superior s realizadas por pessoas fsicas. Esse padro, conforme
demonstram os nmeros, se repetiu nas eleies de 2014.
Dilma Rousseff declarou Justia Eleitoral doaes de pessoa
jurdica no valor de R$ 294.336.272,40 (duzentos e noventa e quatro
milhes, trezentos e trinta e seis mil, duzentos e setenta e dois reais e
quarenta centavos), que representa 84% do valor recebido pela candidata,
e de pessoas fsicas no valor de R$ 869.017,00 (oitocentos e sessenta e nove
mil e dezessete reais), que representa 0,24% do total. 14% do restante da
receita vieram do Partido dos Trabalhadores que, por sua vez, comps a
receita da campanha com 98% de doaes de pessoas jurdicas.
Acio Neves declarou Justia Eleitoral doaes de pessoas jurdicas
no valor de R$ 22.102.529,46 (vinte e dois milhes, cento e dois mil,
quinhentos e vinte e nove reais e quarenta e seis centavos), que representa
9,7% do valor recebido pelo candidato, e doaes de pessoa fsica no valor
de R$ 26.400,00 (vinte e seis mil e quatrocentos reais), que representa
0,01% do total.
O restante do valor arrecadado pela campanha de Acio representa
90% da receita. Do comit, foram recebidos R$ 190.054.334,80 (cento e
noventa milhes, cinquenta e quatro mil, trezentos e trinta e quatro reais
e oitenta centavos), sendo 66% de pessoas jurdicas. J do Partido foram
recebidos R$ 14.674.882,47 (quatorze milhes, seiscentos e setenta e
quatro mil, oitocentos e oitenta e oito reais e quarenta e sete centavos),
sendo 86% de pessoas jurdicas.
Vale ressaltar que, em relao ao Comit de campanha, outros 25%
so oriundos do Partido poltico, sendo certo que grande parte desse
montante tambm vem de pessoas jurdicas.
43

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Os gastos declarados dos dois candidatos, por sua vez, foram de
R$ 350.232.163,64 (trezentos e cinquenta milhes, duzentos e trinta e dois
mil, cento e sessenta e trs reais e sessenta e quatro centavos) e
R$ 227.408.200,77 (duzentos e vinte e sete milhes, quatrocentos e oito
mil, duzentos reais e setenta e sete centavos), respectivamente.
Analisando os dados existentes, percebe-se que as doaes de
pessoas fsicas no so tradio no processo poltico de nosso pas. As
doaes so feitas por nmero no expressivo de pessoas e, em geral, so
de baixo valor. Por outro lado, v-se que os gastos declarados so
vultosos, milhares de vezes acima dos donativos recebidos das pessoas
fsicas.
Tendo em vista que o barateamento do custo de campanhas parece
ser ideia ainda longe de ser implementada com alguma efetividade,
possvel dizer que a restrio das doaes s pessoas fsicas acarretar,
sem nenhuma dvida: i) a clandestinidade de doaes de pessoas
jurdicas, por meio do caixa 2; e ii) estmulo prtica sistemtica de
crimes de falsidade, com o uso de CPF de laranjas.
Delineado o quadro de financiamento atual por pessoas fsicas e
jurdicas, no posso deixar de retratar a situao atual de prestao de
contas eleitorais no Brasil.
H dois tipos de prestao de contas Justia Eleitoral: a anual (art.
17, inciso III, da Constituio Federal), entregue anualmente por todos os
partidos polticos e a de campanha eleitoral (art. 34 da Lei n. 9.096/1995),
entregue no ano das eleies ou no ano seguinte pelos partidos polticos e
candidatos que disputam algum cargo eletivo.
A prestao de contas anual apresentada pelas direes partidrias
municipais, estaduais e nacionais dos 32 partidos existentes, em meio
fsico e analisada pelas equipes dos cartrios eleitorais, dos TRE e do
TSE, conforme os respectivos nveis de representao partidria.
A prestao de contas de campanha eleitoral, por sua vez,
analisada de acordo com o cargo disputado. As contas dos candidatos a
vereador e a prefeito so analisadas pelos cartrios eleitorais; as contas
dos candidatos a deputado estadual, federal e a governador so
44

Voto Vista
ADI 4650 / DF
analisadas pelos TRE, e as contas dos candidatos a Presidente da
Repblica so analisadas pelo TSE.
Assim, somam-se s prestaes de contas anuais dos partidos
polticos as contas da campanha eleitoral: 22 mil processos nas eleies
gerais de 2014, e 525 mil processos nas eleies de 2012.
Conforme possvel observar, em algumas unidades da Federao,
h servidor responsvel pela anlise de cerca de 400 a 600 processos
eleitorais (MT, RJ, PA, AP, RR), que deve ocorrer no curtssimo prazo de
8 dias antes da diplomao, no caso de candidato vencedor da eleio, ou
at o ltimo dia do ms de julho do ano seguinte (Res. - TSE n. 23.390),
nas hipteses de candidatos derrotados. As contas anuais, por sua vez,
prescrevem no prazo de 5 anos, contados da apresentao Justia
Eleitoral (Lei 12.034/2009).
Ou seja, ou o prazo muito exguo, quase forando a uma avaliao
superficial, ou o processo tende prescrio. Assim, o cenrio da
fiscalizao das contas que se tem mostrado assunto de extrema
relevncia na esfera poltica atual passaria a ser ainda pior.
Conforme verificamos anteriormente, no temos tradio em
doaes por pessoas fsicas, o que justificvel pelas inmeras
desigualdades sociais e econmicas vividas ao longo de nossa histria.
Portanto, qualquer reforma do modelo de financiamento de campanha
passa, necessariamente, por mudanas no sistema eleitoral, no sistema
partidrio, na legislao eleitoral e, consequentemente, passa pela
reestruturao dos rgos de fiscalizao do processo eleitoral, em
especial a Justia Eleitoral e o Ministrio Pblico Eleitoral.
Nas eleies de 2012, tivemos aproximadamente 500 mil
candidaturas aos cargos de vereador, prefeito e vice-prefeito.
Considerando um aumento de 10% de candidaturas nas eleies de 2016,
teremos algo em torno de 550 mil candidaturas. De outro lado, faz-se uma
projeo otimista de que o Fundo Partidrio para o ano de 2016
aproxime-se do valor de R$ 1 bilho.
Ora, partindo de otimismo exagerado, se os partidos repassassem a
integralidade dos recursos do Fundo Partidrio aos diretrios
45

Voto Vista
ADI 4650 / DF
municipais isso no faz parte da nossa experincia partidria , e se a
distribuio fosse realizada de forma igualitria o que tambm
sabemos que no ocorre , cada candidato no Brasil, em 2016, teria
aproximadamente 1800 reais para a disputa, o que dispensa qualquer
esforo matemtico e hermenutico para que se conclua no sentido de
que a proposta aventada, data venia dos que pensam de forma
diferente , simplesmente, um convite criminalizao das campanhas
eleitorais, prestes a ser chancelada pelo Supremo Tribunal Federal.
Saliento, ainda, que os valores do Fundo Partidrio efetivamente
empregados em campanhas eleitorais so mnimos: 2,68% das despesas
totais das campanhas de 2014 foram pagas com recursos do Fundo
Partidrio, enquanto, nas eleies de 2012, os gastos pagos com o Fundo
representaram 3%.
Assim, pode-se concluir que os valores disponibilizados aos partidos
via Fundo Partidrio no so gastos em campanhas, mas despendidos
com outras coisas. Ademais, apesar da imensa quantidade de recursos do
Fundo previso de R$ 1 bilho de reais em 2016 , no h dinheiro
pblico que possa fazer frente aos gastos de campanha, os quais
atingiram mais de R$ 7 bilhes nas eleies de 2014.
Note-se que um dos efeitos do risco de julgar procedente esta ADI
foi a elevao do valor do Fundo Partidrio. Os parlamentares aprovaram
legislao triplicando o valor do Fundo, que foi de R$ 289 milhes em
2014, para R$ 867 milhes neste ano, devendo chegar a quase R$ 1 bilho
em 2016.
A elevao do percentual de verbas pblicas no financiamento
eleitoral tem sido rechaada pela populao em vrios pases europeus
(v.g. a Itlia), ante as sucessivas crises econmicas. No Brasil, o problema
poder vir tona em breve.
De fato, a almejada reduo de gastos de campanha com a excluso
das pessoas jurdicas como potenciais doadoras no processo eleitoral
desconsidera que a legislao eleitoral em vigor possui vasto leque de
ferramentas de aproximao entre candidatos e eleitores, a saber:
i) participao em entrevistas, programas e debates antes do registro de
46

Voto Vista
ADI 4650 / DF
candidatura; ii) propaganda em bens particulares (faixas, placas, cartazes,
pinturas e inscries); iii) colocao de cavaletes, bonecos, cartazes e
mesas para distribuio de material de propaganda ao longo das vias
pblicas; iv) distribuio de folhetos, volantes e outros impressos; v)
realizao de comcios e utilizao de aparelhagem de som; vi) realizao
de carreata com carro de som; vii) criao e divulgao de jingles; viii)
divulgao de propaganda paga na imprensa escrita, respeitados os
limites fixados em lei; ix) realizao de propaganda em rdio e em
televiso; x) realizao de propaganda na Internet, dentre outras inmeras
formas de propaganda.
inquestionvel que a utilizao desses mecanismos de
propaganda exige recursos que no so suportveis pelo Fundo
Partidrio, conforme demonstrado anteriormente. Tampouco sero
completamente pagos por doaes lcitas de pessoas fsicas.
Isso estimula, consequentemente, que os candidatos busquem
alternativas margem da legislao eleitoral, pois os custos continuaro
os mesmos, reduzindo apenas formalmente quem poder participar do
processo eleitoral na condio de doador, equao que certamente
chegar Justia Eleitoral para soluo, em milhares de processos
judiciais.
Sem falar de que o modelo de doao, exclusivamente, por pessoas
fsicas, no atual cenrio de controle de arrecadao e gastos de campanha
cria paradoxos jurdicos intransponveis.
De fato, conquanto no seja possvel pessoa jurdica doar
diretamente a campanhas, nada impede que a doao seja da pessoa
jurdica pessoa fsica, que repassaria os valores ao candidato, sem
nenhum limite na legislao para a doao.
Assim como no haveria qualquer impedimento a que dirigentes de
pessoas jurdicas que so, obviamente, pessoas fsicas, fizessem doaes
para partidos polticos fora do perodo eleitoral, sem limitao de valor.
Ambas as prticas permitiriam a doao de pessoas jurdicas, porm
de modo informal e sem possibilidade de fiscalizao da Justia Eleitoral,
considerando que, no bojo do processo de prestao de contas, constar
47

Voto Vista
ADI 4650 / DF
apenas o nome da pessoa fsica e o destinatrio dos recursos, nada
constando sobre a operao anterior, havida entre pessoa jurdica e
pessoa fsica dirigente da empresa.
Por outro lado, conforme venho sustentando no Tribunal Superior
Eleitoral (RO n 1919-42/AC, julgado em 16.9.2014), a excluso das
pessoas jurdicas, sem que se pense, sistematicamente, em reforma do
sistema eleitoral e no fortalecimento das instituies de fiscalizao
(Justia Eleitoral e Ministrio Pblico Eleitoral), criar um sofisticado
doador, genuinamente brasileiro: o doador laranja. Aconteceria o que
alguns j captaram: uma corrida de partidos que engordaram seus cofres
por meio da prtica de corrupo em busca de CPF de milhes de
brasileiros que lhes serviriam a lavar o dinheiro furtado dos cofres
pblicos, bem como para tentarem perpetuar-se no poder. Planos por ora
adiados, em razo do sucesso da Operao Lava Jato.
O que evidencia essa estratgia o pedido absolutamente sui
generis, constante da inicial, no sentido de que seja fixado limite per
capita uniforme s doaes de pessoas fsicas. Algo que sequer se
cogita em todo o mundo civilizado, tendo em vista que desvincular os
limites de contribuies da capacidade de renda dos doadores significa,
em qualquer parte do mundo, escancarar as portas prtica do crime de
lavagem de dinheiro.
Igualmente, no prospera o argumento acerca de eventual
dificuldade operacional em busca dessa espcie de doador. Isso porque
recente experincia demonstrou espetacular competncia para, em
pouqussimos dias, arrecadar milhares de reais para pagamento de
multas decorrentes de condenaes criminais impostas pelo Supremo
Tribunal, enquanto, no exemplo proposto, basta obter o CPF da pessoa
que no auferiu rendimentos acima do limite de iseno, pois o dinheiro,
no se sabe de onde vir. Ou se sabe?
Ademais, entendo que a limitao proposta, sem ampla reforma do
sistema eleitoral, do sistema partidrio, da legislao eleitoral e sem
reestruturao dos rgos de fiscalizao do processo eleitoral,
repercutir na utilizao da mquina administrativa em disputas
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
eleitorais.
De fato, mesmo no atual modelo, a jurisprudncia do TSE tem
demonstrado inmeros desvios, razo pela qual temos o art. 73 da Lei
9.504/1997, editado na perspectiva da reeleio, que estabelece:
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou

no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de
oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
Nas eleies de 2014, o Tribunal Superior Eleitoral concluiu pelo

desvirtuamento da publicidade institucional da Petrobras e da Caixa
Econmica Federal, entre outros ilcitos.
Isso, certamente, agravar-se- com a reduo formal de recursos no
atual sistema de disputas eleitorais, violando a ideia de igualdade de
chances entre os contendores candidatos , entendida como a necessria
concorrncia livre e equilibrada entre os partcipes da vida poltica, sem a
qual fica comprometida a prpria essncia do processo democrtico.
A meu ver, a problemtica do financiamento de campanha no est
no modelo adotado pela legislao brasileira, que permite a doao de
pessoas fsicas e jurdicas, mas, historicamente, na ausncia de polticas
institucionais que possibilitem efetivo controle dos recursos
arrecadados e dos gastos durante a campanha eleitoral.
Na anlise da prestao de contas dos candidatos eleitos aos cargos
de Presidente e Vice-Presidente da Repblica nas eleies de 2014, o TSE
verificou indcios de irregularidades que mereciam a devida apurao,
como, por exemplo, de falsidade ideolgica no contrato social da Focal
Confeco e Comunicao Visual pequena empresa de So Bernardo,
contratada para montar palanques em todo o Brasil , que prestou
servios campanha da ordem de R$ 24 milhes, segunda maior
prestadora de servio, (Prestao de Contas n 976-13/DF de minha
relatoria, julgada em 10.12.2014).
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
No referido julgamento, apontei que o scio-gerente seria, at o ano
anterior, motorista contratado pela empresa, havendo srios indcios de
que tenha sido admitido no contrato social para ocultar os verdadeiros
scios, razo pela qual no se poderia descartar a possibilidade de os
servios no haverem sido efetivamente prestados, servindo o contrato
como forma de desviar recursos da campanha. Tudo muito similar ao
expediente de fantasmas utilizado no esquema de PC Farias, que resultou
no impedimento do ex-presidente Collor.
Em outras palavras, pouco importando a origem dos recursos
arrecadados (doao de pessoa fsica, de pessoa jurdica ou recursos do
Fundo Partidrio), estvamos diante de um srio indcio de gasto
simulado, que no se resolver com a simples proibio de pessoas
jurdicas participarem do processo eleitoral na condio de doadoras.
Em todos aqueles casos, fica evidente que os atuais mecanismos de
controle e de fiscalizao das contas, o prazo exguo para exame da
contabilidade e da respectiva documentao, relativa movimentao de
vultosas quantias e a reduzida estrutura de servidores no permitem
Justia Eleitoral analisar, no processo de prestao de contas se, por
exemplo, uma doao aparentemente legal proveniente de recursos
ilcitos conforme amplamente noticiado ou especulado, por exemplo,
pelos meios de comunicao , ou se os servios contratados em
campanha foram efetivamente prestados pelo contratado.
Essa afirmao foi reforada, inclusive, pelos auditores do Tribunal
de Contas da Unio nos autos da Prestao de Contas n 976-13/DF, nos
seguintes termos:
[...] por mais aperfeioado que venham a se tornar o

processo e o procedimento de composio, anlise e julgamento
das
prestaes
de
contas
eleitorais
de
partidos/candidatos/comits financeiros, algumas das possveis
fraudes ora fartamente veiculadas nos rgos de imprensa
dificilmente podero ser detectadas em feitos da espcie, que
pelo requinte dos mtodos utilizados, quer pela
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Voto Vista
ADI 4650 / DF
profissionalizao dos protagonistas, quer pela dificuldade
mesma decorrente do fato de que o dinheiro, mormente quando
em espcie, no tem carimbo.
11. Como exemplo de situao difcil de ser detectada em
processo de prestao de contas partidrias ou eleitorais, por
mais aperfeioados que sejam os mtodos de anlise,
poderamos citar o que recentemente foi noticiado na imprensa
de que dinheiro de corrupo teria sido lavado por meio de
doao oficial a partidos polticos. [ o que relata o TCU em seu
relatrio tcnico]
Ora, por mais verdadeiro que isso possa ser, a

dinmica do processamento das prestaes de contas,
mesmo que venha a ser aperfeioada, dificilmente permite a
coleta de provas cabais do ilcito. Isto porque, por exemplo,
suponhamos que um grande doador, com faturamento
anual de bilhes de reais, tenha doado, hipoteticamente,
R$30 milhes para determinado partido e que tenha
contabilizado e emitido cheque nesse valor (dbito constante
no extrato bancrio). Suponhamos tambm que o partido
beneficiado tenha emitido o competente recibo eleitoral e
tambm contabilizado o aporte. Ora, se o doador diz e prova
que doou e se o partido beneficirio recebeu e prova que o
fez, emitindo o exigvel recibo eleitoral, formalmente a
doao legal. Suponhamos, no entanto, que investigaes
de rgos policiais, do Ministrio Pblico ou de rgos de
controle externo ou interno, tenham apontado que o doador
mencionado tenha recebido por contrato manifestamente
superfaturado pagamentos, digamos de R$ 300 milhes, mas
que tenha, efetivamente, entregue os bens ou servios
contratados. Logo, em tal suposio, apenas uma parte do
valor recebido seria ilegal, j que a outra corresponderia ao
valor real da contraprestao. Suponhamos tambm que
esse grande fornecedor-doador tenham [sic] recebido
diversos valores de outros contratos e efetuado inmeras
despesas, alm da doao, inclusive eventuais pagamentos
aos agentes envolvidos na cadeia da corrupo. Diante disso
51

Voto Vista
ADI 4650 / DF
tudo, cremos, de se perguntar, em face da mistura de
dinheiro limpo com dinheiro sujo e da diversidade dos
momentos de entradas e de sadas, se possvel de algum
modo tecnicamente provado afirmar-se que realmente o
dinheiro doado para a campanha seja de fato decorrente do
ato de corrupo, muito embora, tambm nos parece
aceitvel, que at mesmo a inteligncia mediana do homem
comum possa assim intuir. (Fls. 581-582).
Da mesma forma, nas eleies de 2010, o ministro marco Aurlio, ao

apreciar as contas da candidata eleita Presidente da Repblica, acatava a
ponderao da unidade tcnica no sentido de que no houve tempo hbil
para anlise de toda a documentao apresentada e props que se
suspendesse a anlise, nos seguintes termos:
[...] se os rgos tcnicos assentam que no houve tempo

hbil para a apreciao das contas, elas devem ser aprovadas
com ressalva, ante a clusula polivalente da Lei n 9.504/1997?
No compreendo a extenso do que seja essa aprovao com
ressalva. O subjetivismo grassa?
Precisamos, sim, marchar com segurana. Se o rgo
competente revela que no ocorreu a explicao cabvel quanto
a certa despesa para mim substancial, pouco importando o
que tenha sido arrecadado de R$ 2.000.000,00 (dois milhes de
reais), evidentemente, devemos parar e aprofundar o exame,
visando elucidao do quadro.
Manifesto-me, de incio, pelo sobrestamento do crivo do
Colegiado, para que o setor tcnico realize a anlise, sem
prejuzo da diplomao. No posso, obviamente, construir
nesse campo o da cominao , no que a lei simplesmente
sinaliza que se devem julgar as contas at oito dias antes da
diplomao sem prev-la. Devem-se apreci-las, caso possvel,
se vivel esse julgamento, sob pena de atuar-se apenas no
campo formal, no no da concretude, da lisura, na prestao
52

Voto Vista
ADI 4650 / DF
das contas. O faz de conta que ressaltei no discurso de posse, na
Presidncia, em 2006 no pode imperar.
Pronuncio-me no sentido do sobrestamento, para que haja
a diligncia visando a trazer ao processo a demonstrao
inequvoca de que o anunciado, em fatura prpria, global, pela
agncia, realmente corresponde s despesas realizadas. (PC n
4081-37/DF, rel. min. Hamilton Carvalhido, julgada em
9.12.2010).
Preocupada em justamente fortalecer os mecanismos de controle, a

min. Crmen Lcia, ento Presidente do TSE, constituiu uma comisso de
notveis, coordenada pelo Dr. Marcelo Cerqueira e composta por
Everardo Maciel, relator da comisso, Hamilton Carvalhido, Antnio
Fernando de Souza e Marcelo Lavnre, com o fim de apresentar
propostas de aperfeioamento do sistema de prestao de contas de
partidos polticos e de candidatos no Tribunal Superior Eleitoral
(Portaria n 557/TSE, de 22.10.2012 grifei). A referida portaria estabelecia
que:
Art. 2 Cabe Comisso:
I acompanhar, para estudo, o sistema de prestao de
contas dos partidos' polticos e dos candidatos no processo
eleitoral referente s eleies de 2012;
II apresentar propostas de aperfeioamento do sistema
para garantir a consistncia dos dados apresentados e
judicialmente analisados, a transparncia das contas e das
informaes dela constantes e a celeridade do seu controle.
Portanto, a simples excluso das pessoas jurdicas no solucionar os

problemas historicamente identificados pela Justia Eleitoral, mormente
porque, mantidas as atuais regras das disputas eleitorais, que demandam
custos elevados de campanha, o nmero de doaes poder aumentar
significativamente, ampliando, por conseguinte, o volume de material a
53

Voto Vista
ADI 4650 / DF
ser apreciado pela Justia Eleitoral em processo de prestao de contas, o
que inviabilizaria, por completo, a necessria transparncia que deve
permear os pleitos eleitorais.
Contudo, no havendo aumento do nmero de doaes por pessoas
fsicas possvel cenrio que se avizinha, considerando-se que uma
tradio no se muda da noite para o dia , no tenho dvidas de que
estas doaes simplesmente no passariam pelo crivo da Justia Eleitoral,
pois os candidatos optariam pela informalidade, seja pela via do caixa
dois, seja pela da criao da figura do doador laranja, triste histria j
contada em nosso pas em passado recente e referida vrias vezes neste
voto.
VI Proibio do financiamento por parte de pessoas jurdicas

como fechamento do ciclo
O resumo da histria, a partir da reabertura democrtica, o

seguinte:
(i) A vedao do financiamento por empresas levou, na

eleio do presidente Collor, ao financiamento por caixa dois,
abastecido por empresas;
(ii) Aps o impedimento, alterou-se a legislao, para
permitir o financiamento empresarial;
(iii) Ao menos nas ltimas trs eleies gerais, o partido
do poder aproveitou-se do patrimnio pblico, que ingressou
em seus cofres mediante doaes ao partido, fora de perodos
eleitorais e durante as campanhas, bem como pela via do caixa
dois.
O que se sugere por meio desta ao que o escndalo mais

54

Voto Vista
ADI 4650 / DF
recente estaria a recomendar o retorno ao modelo do escndalo anterior.
No bastasse o equvoco de trocar o fracasso atual pelo fracasso
pretrito, o que se percebe que a prpria mudana parece parte do
projeto de perpetuao do poder, no mediante gestes eficientes, mas
por meio do desequilbrio da concorrncia eleitoral.
Como dito, a prpria Petrobras reconheceu um prejuzo de R$ 6,2
bilhes, em razo da corrupo investigada na Operao Lava Jato.
Estimativas menos otimistas, mas possivelmente mais realistas, apontam
para valores bem maiores. A Polcia Federal estima um prejuzo da ordem
dos R$ 19 bilhes de reais.
O relato dos delatores de que 1/3 dos recursos desviados
abasteceriam os cofres do Partido dos Trabalhadores, parte em doaes
declaradas, parte em contas clandestinas. E estamos falando apenas da
Petrobras. H desconfiana sria de que esquemas de corrupo
semelhantes existiriam em outras estatais e na administrao
centralizada.
Se tomarmos apenas o reconhecido por desviado do balano da
Petrobras de 2014, R$ 6,2 bilhes, teramos um desvio ao Partido dos
Trabalhadores da ordem dos R$ 2,06 bilhes.
As doaes declaradas oriundas das empresas envolvidas no
esquema correspondem a pouco mais de um dcimo desse valor na
faixa dos R$ 220 milhes.
Feita a subtrao, conclui-se que est em local incerto e no sabido
R$ 1,84 bilho de reais. So quase seis vezes o valor total declarado como
gasto pela campanha de Dilma Rousseff cerca de R$ 320 milhes de
reais.
Ou seja, sem novos pixulecos, o partido teria condies de financiar,
s com o valor j desviado, eleies presidenciais at 2038. E isso, repito,
corresponde s estimativas mais otimistas.
E nessa quadra da Histria, com o alforje cheio, que o Partido dos
Trabalhadores defende a vedao, ou ao menos a expressiva restrio, do
financiamento privado de campanha. impossvel acreditar que o
Partido que mais se beneficiou de doaes privadas, legais ou no, nos
55

Voto Vista
ADI 4650 / DF
ltimos anos, tenha, agora, se convertido a uma posio contrria a
qualquer espcie particular na poltica eleitoral.
A virada moralizadora por parte daqueles que, at o momento,
fizeram do deixar-se corromper uma forma de vida um embuste.
ingnuo crer que a corrupo cessaria pela proibio do financiamento
privado. Os fatos revelados na CPI do caso PC Farias provam que o
dinheiro encontra caminhos.
E a vedao de doaes empresariais no fecha a porta lavagem de
recursos em campanhas eleitorais. Como j mencionado, no difcil
obter os CPF necessrios a lavar os recursos de propina, que retornariam
s campanhas como valores lcitos. Resultaria disso, apenas, dificultar o j
precrio controle de contas realizado pela Justia Eleitoral.
E o partido do poder segue podendo empregar seu know-how para
desviar recursos ao caixa dois, irrigando a campanha com dinheiro sujo.
Por paradoxal que possa parecer, as doaes privadas so
instrumento de reequilbrio do processo eleitoral. A situao j goza de
maior exposio, seja pela natural visibilidade dos mandatrios, seja pelo
desvirtuamento da propaganda institucional, convertida em marketing da
pessoa do governante.
oposio, resta buscar, na iniciativa privada, recursos para
promover seu projeto. Proibir, formalmente, o acesso ao capital privado
favorece, diretamente, a situao. O ltimo pleito presidencial exemplo
de que o financiamento privado colabora para o equilbrio do pleito. Em
segundo turno, os candidatos terminaram virtualmente empatados.
certo que a oposio contou com auxlio do desgaste dos
escndalos de corrupo que macularam a imagem do governo. certo,
tambm, que a economia estava ingressando na espiral que hoje
atravessamos, muito embora, na poca, a fosse pedalada com o vigor das
ltimas foras da poupana pblica.
Imagine-se, no entanto, uma campanha sem financiamento
empresarial. Que condies a oposio teria de denunciar desmandos da
situao e promover seu prprio projeto?
claro que nossos mecanismos de controle esto falhando. H muito
56

Voto Vista
ADI 4650 / DF
trabalho a ser feito, na direo de uma reforma poltica eficiente, que
reduza custos de campanha e aumente a transparncia dos
financiamentos. No ser o retorno reducionista ao modelo que favoreceu
a eleio do ex- presidente Collor que nos levar nessa direo.
A procedncia desta ao, muito embora sob a sincera crena de que
a Corte estar contribuindo para com o aperfeioamento da democracia,
encerrar qualquer possibilidade de reequilbrio do processo eleitoral.
VII De como a presente ADI serve debilitao da competio

eleitoral
Gostaria de ressaltar o empenho da Ordem dos Advogados do Brasil

na implementao do financiamento pblico de campanhas ou, melhor
dizendo, na vedao do financiamento por parte de pessoas jurdicas.
J em 2010, o ento Presidente da Ordem, Ophir Cavalcante Jr.,
promoveu um Seminrio sobre a Reforma Poltica, designando o ento
advogado Lus Roberto Barroso relatoria.
O ilustre professor da UERJ reportou que algumas propostas, como a
adoo da lista preordenada e do financiamento pblico de campanhas, foram
objeto de adeso quase unnime (Proposio 2011.19.00143-01). Em sua
concluso, deixou clara a necessria ligao entre o financiamento pblico
e o sistema de lista fechada:
O ltimo painel do seminrio foi dedicado ao tema do

financiamento pblico de campanhas. Falaram o Deputado
Federal Jos Eduardo Cardozo, o jurista Alexandre Kruel Jobim
e o professor Lcio Renn.
A Ordem dos Advogados do Brasil apoia, em linha de
princpio, o financiamento exclusivamente pblico de
campanhas. Tal sistema pressupe necessariamente a adoo
57

Voto Vista
ADI 4650 / DF
combinada do escrutnio por lista preordenada, tanto pela
necessidade de se reduzir drasticamente o custo das
campanhas, como para evitar que recursos do Errio
financiem uma disputa mercadolgica entre candidatos do
mesmo partido. A posio da Ordem baseia-se nos seguintes
fundamentos.
A conjugao de campanhas milionrias e financiamento
privado tem produzido resultados desastrosos para a
autenticidade do processo eleitoral e para a transparncia das
relaes entre o Poder Pblico e os agentes econmicos. Embora
interligados, cada um desses problemas justifica um comentrio
especfico. Em primeiro lugar, as campanhas assumiram um
custo proibitivo, afastando da poltica os candidatos que no
disponham dos recursos necessrios. O financiamento
exclusivamente pblico, combinado com a lista preordenada,
reduziria os custos e produziria um novo equilbrio na disputa
eleitoral, alm de favorecer a disputa ideolgica. Em segundo
lugar, a influncia dos agentes econmicos na arena
parlamentar seria reduzida, afastando-se o risco de que as
doaes de campanha venham a se converter em
favorecimentos indevidos por parte do Poder Pblico.
Ato contnuo, o conselheiro Cludio Pereira de Souza Neto e o

procurador da Repblica Daniel Sarmento apresentaram Representao
ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil solicitando o
ajuizamento de ao direta de inconstitucionalidade em face dos
dispositivos das leis 9096/95 e 9504/97.
O Dr. Ophir Cavalcante distribuiu o processo de n.
49.0000.2011.000820-2 ao Dr. Eduardo Bastos Furtado de Mendona para
elaborao de parecer e Dra. Daniela Teixeira para relatoria.
O voto adotou o parecer elaborado pelo Dr. Eduardo que, por sua
vez, adotara as concluses redigidas pelo prof. Roberto Barroso no
Relatrio-Geral do Seminrio:
58

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Aps profundos debates, as concluses do Seminrio

foram sistematizadas pelo Professor Lus Roberto Barroso nas
seguintes proposies objetivas, enunciadas em ordem de
prioridade, tendo por critrio o nvel de apoio obtido nos
debates internos:
1. Adoo do sistema de lista partidria preordenada ou
fechada;
2. Financiamento pblico das campanhas eleitorais,
ficando aberta ao debate subsequente a possibilidade de
contribuies privadas de pessoas fsicas, com limite mximo
de contribuio por doador, bem como com fixao de gasto
mximo por campanha;
3. Fidelidade partidria, na linha j estabelecida por
deciso do Supremo Tribunal Federal, com a instituio de uma
janela de curto perodo para a mudana de partido
anteriormente a cada eleio;
4. Proibio de coligaes nas eleies proporcionais ou
instituio de clusula de desempenho;
5. Adoo do sistema de voto distrital misto, segundo a
frmula descrita;
6. Atenuao do sistema presidencialista vigente no Brasil,
com
a
introduo
de
elementos
do
chamado
semipresidencialismo.
Naquela oportunidade, o tema relativo ao financiamento
das campanhas j havia se destacado e mereceu a sugesto de
que este Plenrio voltasse tratar do tema.
o que se faz nesta proposta apresentada pelo ilustre
Conselheiro Dr. Cludio Pereira de Souza Neto, presidente da
Comisso Nacional de Estudos Constitucionais.
A proposta apresentada pelo Conselheiro do Rio de
Janeiro talvez tenha encontrado a soluo jurdica para um
problema que se demonstrava insolvel no estrito mbito das
solues apresentadas pelos parlamentares brasileiros.
Infelizmente, os projetos de lei que tentam moralizar as
doaes e gastos das campanhas polticas no contam com o
59

Voto Vista
ADI 4650 / DF
empenho dos parlamentares para lograrem aprovao. o
tpico caso de legislao em causa prpria. Os parlamentares
fazem as leis que vo reger as suas prprias campanhas.
Em setembro de 2011, o Conselho Federal da Ordem dos

Advogados do Brasil, presidido pelo Dr. Ophir Cavalcante Jr., props a
presente Ao Direta de Inconstitucionalidade, objetivando impedir o
financiamento privado aos partidos polticos e s campanhas eleitorais.
Segundo consta da prpria inicial (nota 2), a petio baseou-se na
produo intelectual dos juristas Cludio Pereira de Souza Neto, Daniel
Sarmento (professor da UERJ) e Eduardo Mendona.
Portanto, como podemos constatar da anlise dos diversos
documentos que compem a prpria ao, sua propositura resultou de
esforo conjunto de diversos advogados do Rio de Janeiro, a partir do
relatrio do prof. Roberto Barroso, em promover a reforma poltica pela
via judicial, uma vez que no haveria consenso entre os parlamentares.
Mas, vejam, esta tem sido, tambm, a preocupao do Partido que
est no poder h quatro mandatos. Tanto que chegaram a incluir o
apoio a projetos legislativos que veiculassem a exclusividade do
financiamento pblico de campanhas eleitorais entre os objetivos
estratgicos do Partido, que j se confundia com o Estado, lanados no
Plano Nacional de Direitos Humanos PNDH3 (Decreto 7.037/2009,
atualizado pelo Decreto 7.177/2010).
O que houve, portanto, foi a absoro de um projeto de poder,
defendido por um partido que j se confundia com o Estado brasileiro,
por parte da sociedade civil organizada, no caso pela OAB. O Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil adotou a proposta e a
apresentou ao Supremo Tribunal Federal.
O absurdo de tudo isso revela-se na confisso de que a reforma
poltica considerada correta pelo Partido oficial no capaz de lograr a
aprovao dos parlamentares brasileiros, que s no a aprovariam por
legislarem em causa prpria. Note-se que a defesa de causa prpria
sequer cogitada pelos artfices desta ao direta, relativamente ao
60

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Partido que est no poder h quatro mandatos presidenciais.
Essa viso autoritria e que pretendia ceifar a concorrncia
democrtica no Brasil, oriunda de um partido poltico foi, ento,
encampada como posio defendida pela sociedade brasileira. E isso foi
feito por meio da manipulao da OAB, uma instituio tradicional no
Brasil e que conta em seu currculo com grandes servios prestados ao
pas.
No bastasse isso, ajuizou-se a presente ao direta no Supremo
Tribunal Federal, com a finalidade de tambm manipular a mais alta
Corte de justia brasileira, pretendendo, com isso, arrancar deste
colegiado interpretao legitimadora de um verdadeiro golpe nas
instituies representativas brasileiras e, por conseguinte, na
possibilidade de concorrncia democrtica efetiva no Brasil.
O lado positivo desse julgamento a possibilidade de debater esse
tema de maneira sria. Alm disso, os fatos trazidos a conhecimento
pblico pela Operao Lava Jato jogaram luz sobre as intenes
especficas do partido que est no Governo, ao defender a vedao de
doaes de pessoas jurdicas.
Estamos falando do partido que conseguiu se financiar a ponto de
chegar ao poder; uma vez no Governo, passou a manter esquema
permanente de fluxo de verbas pblicas para o partido, por meio de
propinas e pixulecos de variados matizes; e, aps chegar ao poder e a
partir dele abastecer, de modo nunca antes visto na histria do pas, o
caixa do partido, busca-se fechar as portas da competio eleitoral,
sufocando os meios de financiamento dos concorrentes.
As lies de Kelsen, a respeito da funo institucional da jurisdio
constitucional, parecem escritas para esse caso. A proposta do jurista
austraco, que associava a jurisdio constitucional democracia,
assentava exatamente na situao em que a atividade jurisdicional atua
na defesa ou na proteo das minorias representativas.
Como se sabe, devemos a Kelsen a associao sistemtica da
jurisdio constitucional a esse aspecto importante do conceito de
democracia que , exatamente, a possibilidade de sobrevivncia e de
61

Voto Vista
ADI 4650 / DF
proteo das minorias.
Na famosa conferncia proferida perante a Associao dos
Professores de Direito Pblico alemes, Kelsen deixou claro que a
jurisdio constitucional haveria de ter papel central em um sistema
democrtico moderno:
Ao lado dessa significao geral comum a todas as
Constituies, a jurisdio constitucional tambm adquire uma
importncia especial, que varia de acordo com os traos
caractersticos da Constituio considerada. Essa importn
cia de primeira ordem para a Repblica democrtica, com
relao qual as instituies de controle so condio de
existncia. Contra os diversos ataques, em parte justificados,
atualmente dirigidos contra ela, essa forma de Estado no po
de se defender melhor do que organizando todas as garan
tias possveis da regularidade das funes estatais. Quanto mais
elas se democratizam, mais o controle deve ser refor
ado. A
jurisdio constitucional tambm deve ser aprecia
da desse
ponto de vista. Garantindo a elaborao constitu
cional das
leis, e em particular sua constitucionalidade ma
terial, ela
um meio de proteo eficaz da minoria contra os atropelos da
maioria. A dominao desta s suportvel se for exercida de
modo regular. A forma constitucional es
pecial, que consiste
de ordinrio em que a reforma da Cons
tituio depende de
uma maioria qualificada, significa que certas questes
fundamentais s podem ser solucionadas em acordo com a
minoria: a maioria simples no tem, pelo me
nos em certas
matrias, o direito de impor sua vontade mi
noria. Somente
uma lei inconstitucional, aprovada por maio
ria simples,
poderia ento invadir, contra a vontade da minoria, a esfera de
seus interesses constitucionais garantidos. Toda minoria - de
classe, nacional ou religiosa - cujos inte
resses so protegidos
de uma maneira qualquer pela Cons
tituio, tem pois um
interesse eminente na constitucionali
dade das leis. Isso
verdade especialmente se supusermos uma mudana de
maioria que deixe antiga maioria, agora minoria, fora
62

Voto Vista
ADI 4650 / DF
ainda suficiente para impedir a reunio das condies
necessrias reforma da Constituio. Se virmos a essncia da
democracia no na onipotncia da maioria, mas no compromisso
constante entre os grupos representados no Parlamento pela
maioria e pela minoria, e por conseguin
te na paz social, a
justia constitucional aparecer como um meio particularmente
adequado realizao dessa idia. A simples ameaa do pedido
ao tribunal constitucional pode ser, nas mos da minoria, um
instrumento capaz de impedir que a maioria viole seus
interesses constitucionalmente pro
tegidos, e de se opor
ditadura da maioria, no menos peri
gosa para a paz social
que a da minoria. (Kelsen, Hans. Jurisdio Constitucional. So
Paulo : Martins Fontes, 2003, p. 181-182).
Essa colocao tem a virtude de ressaltar que a jurisdio

constitucional no se mostra incompatvel com um sistema democrtico,
que imponha limites aos mpetos da maioria e discipline o exerccio da
vontade majoritria. Ao revs, esse rgo de controle cumpre uma funo
importante no sentido de reforar as condies normativas da
democracia.
A presente ADI intentava, justamente, o oposto do que Kelsen
assentara como funo essencial da jurisdio constitucional. O partido
engordado no poder pretendia fechar as portas de acesso ao Governo
pelas quais ele mesmo l chegou.
E no se diga que estou a exagerar, pois os fatos revelados pela
Operao Lava Jato praticamente comprovam tudo o que se est a dizer
aqui. Partidos que controlam a mquina administrativa assaltaram os
cofres pblicos, de modo que nadam em dinheiros pblicos enviados
para contas ilegais na Sua e buscam inviabilizar o financiamento de seus
competidores, os quais no contam com os desmandos administrativos
para angariar fundos e, assim, seriam eleitoralmente aniquilados ao
contar apenas com o quinho de recursos pblicos que lhes caberia.
63

Voto Vista
ADI 4650 / DF
VIII Da ausncia de vedao constitucional s doaes de
pessoas jurdicas
Partindo-se para o encerramento do voto, cumpre esclarecer que o

trabalho dos autores da presente ao direta bastante difcil, uma vez
que pretendem a declarao de inconstitucionalidade da doao de
pessoas jurdicas e da fixao de limites baseados na renda auferida para
a doao de pessoas fsicas.
A dificuldade decorre do fato de a Constituio no definir o modelo
de financiamento das campanhas eleitorais, mas, apenas, vedar o
recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros
(art. 17, II, CF).
O direito ao financiamento pblico de campanha garantido pelo
art. 17, 3, CF, que concede aos partidos direito aos recursos do Fundo
Partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso.
A partir dessa enxuta disciplina constitucional do tema, a
interpretao tradicional e evidente dos dispositivos constitucionais
citados aquela que alia ao financiamento pblico, via Fundo Partidrio,
a possibilidade de haver o financiamento privado, a ser regulamentado
pelo legislador ordinrio.
A possibilidade do financiamento privado, por pessoas fsicas e
jurdicas, decorrncia ntida do que disposto no inciso II do art. 17 da
CF/88. Ao proibir que os partidos polticos recebam recursos de entidade
ou governo estrangeiros, a Constituio, evidentemente permite, a
contrario sensu, outras formas de financiamento.
Assim sendo, incumbiria ao Poder Legislativo a disciplina da
matria, a qual, afinal, das mais complexas entre as enfrentadas pelos
pases democrticos. Por essa razo, que se reconhece, em toda parte,
que no h, no campo da disciplina do financiamento de partidos
polticos e de campanhas eleitorais, regramentos definitivos. Significa
dizer que, de tempos em tempos, os legisladores dos pases democrticos
revisitam o tema a fim de aperfeioar sua disciplina e a tornar mais
64

Voto Vista
ADI 4650 / DF
consentnea com as necessidades imanentes ao momento histrico
vivido.
Ademais, a atualizao legislativa do assunto se impe, tendo em
vista que o dinheiro, eventualmente vedado s campanhas, tende a
encontrar caminhos de se fazer nelas presente, de modo que cabe ao
Poder Legislativo analisar a realidade poltico-eleitoral circundante e
verificar de que maneira incrementar a legislao para melhor responder
a ela.
Decises emanadas do Poder Judicirio, mormente quando
baseadas em interpretao constitucional, possuem tendncia a
definitividade, em tudo indesejada no tratamento de temas complexos
e cambiveis como financiamento de partidos e de campanhas,
conforme uma passada de olhos sobre a experincia comparada
revelou.
Nesse sentido, so perfeitas as colocaes expostas no voto do
ministro Teori, as quais, desde j, acompanho:
A segunda constatao essa no estrito domnio

normativo e, portanto, mais sensvel ao juzo a ser feito na
presente ao - a de que a Constituio Federal no traz
disciplina especfica a respeito da matria. Essa constatao
resulta claramente estampada na prpria petio inicial, que,
para sustentar a inconstitucionalidade dos preceitos normativos
atacados, invocou ofensa a princpios constitucionais de
contedo marcadamente aberto e indeterminado: o princpio
democrtico, o princpio republicano, o princpio da igualdade.
H, na Constituio, apenas duas referncias influncia
do poder econmico em seara eleitoral, ambas em pargrafos
do art. 14, inserido em captulo que trata dos direitos polticos.
Eis o que dispem os pargrafos:
Art. 14 (...)
9 - Lei complementar estabelecer outros casos de
65

Voto Vista
ADI 4650 / DF
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder
econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego
na administrao direta ou indireta.
10 - O mandato eletivo poder ser impugnado ante a
Justia Eleitoral no prazo de quinze dias contados da
diplomao, instruda a ao com provas de abuso do poder
econmico, corrupo ou fraude.
O que essas normas visam a combater no ,
propriamente, o concurso do poder econmico em campanhas
eleitorais, at porque, como j afirmado, no se pode promover
campanhas sem suporte financeiro. O que a Constituio
combate a influncia econmica abusiva, ou seja, a que
compromete a normalidade e legitimidade das eleies ( 9). o
abuso, e no o uso, que enseja a perda do mandato eletivo ( 10).
No havendo, alm das indicadas, outras disposies
constitucionais a respeito, passa a ser dever e prerrogativa
tpica do legislador infraconstitucional a importante e
espinhosa empreitada de formatar a disciplina normativa das
fontes de financiamento dos partidos e das campanhas, em
moldes a coibir abusos e a preservar a normalidade dos pleitos
eleitorais. Ao Judicirio, por sua vez, fica reservado, nesse plano
normativo, o papel de guardio da Constituio, cabendo-lhe o
controle da legitimidade constitucional das solues
apresentadas pelo legislador.
Considerando o j referido carter flutuante e conjuntural
dessa problemtica, a exigir continuada ateno reformadora
para aperfeioamento do sistema, importante que o Supremo
Tribunal Federal tenha o cuidado de no extrair das raras
disposies da Constituio sobre abuso do poder econmico
ou, o que seria mais grave, da amplitude semntica e da
plurissignificao dos princpios democrtico, republicano e da
igualdade, interpretaes voluntaristas que imponham gessos
artificiais e permanentes s alternativas que ela, Constituio,
66

Voto Vista
ADI 4650 / DF
oferece ao legislador encarregado de promover ajustes
normativos ao sistema de financiamento dos partidos polticos
e das campanhas eleitorais. Refiro-me, com essa observao, ao
financiamento privado e, mais especificamente, s contribuies
de pessoas jurdicas, que, conforme procurarei demonstrar, no
podem ser considerados como absoluta e manifestamente
incompatveis com a Constituio, a ponto de impedir, agora e
para sempre (enquanto mantido o atual regime constitucional),
possam elas ser autorizadas, ainda que limitadamente, pelo
legislador ordinrio.
A presente ao direta alega que a regulamentao do financiamento

de campanhas eleitorais, com a permisso de contribuies financeiras de
pessoas jurdicas e, no que tange s pessoas naturais, com o
estabelecimento de limites s doaes proporcionais renda dos
doadores, implica a admisso de nefasta influncia do poder econmico
sobre os resultados eleitorais, o que violaria o princpio democrtico (art.
1, caput e pargrafo nico, art. 14, caput, e art. 60, 4, II), o princpio
republicano (art. 1, caput) e o princpio da isonomia, inclusive na
vertente igualdade de valor do voto (art. 5, caput e art. 14, caput), todos
da Constituio Federal de 1988.
A despeito da enorme temeridade de se extrarem de princpios de
textura ampla como esses regras restritivas assaz especficas, meu voto
buscou demonstrar que, dada a realidade brasileira, o financiamento
privado de partidos e campanhas revela-se antes homenageador dos
princpios democrtico, republicano e da igualdade.
Ora, a competio eleitoral, corolrio do princpio democrtico,
tem sido viabilizada justamente por contribuies privadas, em
especial, das pessoas jurdicas. A Operao Lava Jato revelou ao pas
que o partido do poder j independe de doaes eleitorais, uma vez que
arrecadou somas suficientes ao financiamento de campanhas at 2038,
pelo menos.
Se assim, evidente que a procedncia desta ao direta implicaria
67

Voto Vista
ADI 4650 / DF
a violao da igualdade de chances, que decorre dos princpios
democrtico e republicano, tendo em vista que a prpria alternncia de
poder restaria comprometida, risco real vivenciado pelo pas e que por
ora parece estar afastado, em razo das revelaes feitas pela Operao
Lava Jato.
Dessa argumentao decorre que no apenas o financiamento
privado no viola a isonomia, como tem a ela servido, visto que, sem
que pudesse contar com o apoio financeiro das pessoas jurdicas, os
partidos de oposio no teriam a menor chance de competir em nveis
razoveis com o partido que ocupa o Governo. Assim, a legislao atual
garantidora de alguma competio democrtico-eleitoral no pas.
A alegao de que o financiamento privado gera disparidades e
permite que pessoas jurdicas ou pessoas naturais em melhores condies
econmicas exeram influncia maior do que a dos menos privilegiados
no resultado das eleies tambm no procede, pelas mesmas razes j
expostas.
Deve-se acrescer a elas o fato de que impossvel medir influncias
em vrios nveis. Basta que cada um de ns reflita sobre a influncia que
teria, nas eleies de 2014, a declarao de inteno de voto do Z das
Couves em comparao influncia que teria a declarao de inteno
de voto de um artista famoso, de um grande esportista ou at mesmo de
nosso ex-colega, o ministro Joaquim Barbosa.
claro que os princpios democrtico, republicano e da isonomia so
estruturantes de nossa ordem constitucional. Disso no decorre, no
entanto, que prescindam de desdobramentos legislativos. Antes o
contrrio, o Poder Legislativo, com seu amplo espao de conformao,
que d corpo e vida a tais ditames constitucionais, aos quais esta Corte
deve respeito e proteo.
A partir da interpretao que pretendem dar a esses princpios, em
breve estaremos, com base neles, a anular os 7 x 1 que a Seleo brasileira
levou da Alemanha na Copa de 2014.
Arroubos interpretativos no devem acometer o Supremo Tribunal
Federal e fazer desta elevada Corte a veiculadora de reforma poltica,
68

Voto Vista
ADI 4650 / DF
confessa e comprovadamente, derrotada nas instncias democrticas,
em razo de seu propsito, justamente, antidemocrtico.
Relembro que j convivemos com a proibio de doao por parte de
empresas privadas. Contudo, a histria demonstrou que a proibio de
contribuio por pessoas jurdicas no colocou fim aos abusos, aos gastos
excessivos, tampouco corrupo, conforme evidenciado por ocasio do
impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Mello.
Depois da experincia institucional vivenciada pelo Brasil, que
culminou com o afastamento do primeiro Presidente da Repblica eleito
diretamente pelo povo aps a redemocratizao e o advento da
Constituio de 1988, firmou-se consenso de que a proibio de
contribuio por pessoas jurdicas, por si s, seria uma opo hipcrita.
Isso porque os escndalos que permearam o processo de impeachment
presidencial e que o sucederam revelaram que tal vedao no surtia
nenhum efeito seno o de estimular o caixa dois ou outras prticas do
tipo.
Essa posio foi defendida pelo ministro Seplveda Pertence, logo
aps o trauma do impeachment, em voto na ADI 1.076/DF, julgada em
15.6.1994, a respeito do financiamento privado de campanhas eleitorais
no Brasil:
9. Dispensa comentrios o rotundo fracasso dessa

tentativa ingnua de expungir do financiamento das
campanhas eleitorais o dinheiro da empresa privada: alm da
ineficcia notria, a vedao gerou o efeito perverso do
acumpliciamento generalizado dos atores da vida poltica com
a prtica das contribuies empresariais clandestinas, fruto, na
melhor das hipteses, da sonegao fiscal.
10. Assim como ocorrera na Amrica, sob o estrpito de
Watergate, era previsvel que, tambm no Brasil, os escndalos
dos ltimos anos, universalizando a conscincia da sua
hipocrisia, sepultariam o velho modelo proibitivo.
11. No que seja desejvel que empresas de finalidade
69

Voto Vista
ADI 4650 / DF
lucrativa custeiem a disputa do poder poltico. Mas
inevitvel que o faam. Desse modo, a alternativa real no
permitir ou proibir simplesmente. proibir nominalmente,
fingindo ignorar a inoperncia fatal da vedao utpica, ou
render-se realidade inevitvel da interferncia do poder
econmico nas campanhas eleitorais, a fim de tentar
disciplin-la, limit-la e faz-la transparente. (Grifo nosso).
A reflexo realizada pelo ministro Seplveda Pertence, em momento

histrico to delicado, refora o carter de minha anlise, no sentido de
que se deve persistir em uma empreitada sria em busca do
aperfeioamento de nossos procedimentos e instituies a fim de que,
sem ceder a proposies milagrosas, se possa chegar a um processo
eleitoral minimamente transparente e hgido.
Ressalto que estou me referindo a fatos graves, muitos deles
criminosos. No desconheo a presuno de no culpabilidade e bem sei
que no h sentena condenatria com trnsito em julgado em relao a
eles. No entanto, essas referncias so indispensveis ao julgamento desta
ao.
Em grande parte, o pedido se funda na ilao de que o poder
econmico influencia as eleies. A petio inicial qualifica a juno
desses elementos como uma mistura txica. Estou reconhecendo a
influncia, mas afirmando que o remdio pior do que a doena.
Alm disso, estou me posicionando no sentido de que a prpria
defesa da soluo pretendida nesta ao restrio ao financiamento
privado de campanhas eleitorais, especialmente por pessoas jurdicas ,
em particular no momento em que nos encontramos, integra um projeto
de poder. Em outras palavras, restringir o acesso ao financiamento
privado uma tentativa de suprimir a concorrncia eleitoral e eternizar o
governo da situao.
Tenho que essas afirmaes podem ser tecidas apenas com base nas
notcias de que dispomos. A influncia do poder poltico e econmico no
jogo democrtico inconspcua e no seria revelada com os mtodos de
70

Voto Vista
ADI 4650 / DF
investigao disponveis ao controle concentrado de normas. Temos que
extrair nossas prognoses dos elementos que conhecemos.
Alm disso, no estou tirando do ar as informaes sobre as quais
trabalho. Estou amparado em elementos fticos reiteradamente
noticiados e em provas j produzidas em outros e neste foro. Tenho
assim, que a avaliao dos fatos adequada e necessria.
Ressalto, tambm, que, a despeito da dureza de minhas palavras,
elas no representam julgamento dos envolvidos. Estou aberto a avaliar e
considerar as causas e defesas que eventualmente chegarem a minha
cognio, proferindo o julgamento justo, orientado pela presuno de
inocncia e pelo in dubio pro reo.
Para terminar, relembro que, com o ajuizamento da presente ao
direta de inconstitucionalidade, a requerente pretende:
impedir que pessoas jurdicas contribuam para o financiamento

de campanhas eleitorais. Pede-se, assim, a declarao de
inconstitucionalidade do art. 23, 1, incisos I e II; do art. 24 e do art.
81, caput e 1, todos da Lei 9.504/97; e dos artigos 31, 38, inciso III, e
39, caput e 5, da Lei 9.096/95; e,
determinar que o Congresso Nacional edite legislao que limite

de maneira per capita e uniforme as doaes para campanhas eleitorais
e partidos polticos feitas por pessoas naturais, bem como limite, de
igual modo, o uso de recursos prprios por parte dos candidatos nas
campanhas.
Quanto primeira pretenso trazida pela presente ADI, devo

salientar que a vedao das contribuies de empresas privadas
asfixiaria os partidos que no se beneficiaram do esquema criminoso
revelado pela Operao Lava Jato, tornando virtualmente impossvel a
alternncia de poder.
71

Voto Vista
ADI 4650 / DF
Quanto segunda pretenso, ressalto, ainda mais uma vez, que
vedar o financiamento de pessoas jurdicas e permitir o de pessoas
naturais, a partir de limite per capita e uniforme, significa criminalizar
o processo poltico-eleitoral, alm de ser um convite prtica reiterada
de crimes de lavagem de dinheiro.
Alm disso, os pedidos no encontram guarida em quaisquer
dispositivos constitucionais, consoante demonstrou saciedade o voto
do ministro Teori Zavascki. O que se pretende manipular a Suprema
Corte para aplicar um golpe no processo democrtico-eleitoral
brasileiro, revelia do Congresso Nacional, que tem resistido a tais
investidas.
Desse
modo,
a
procedncia
desta
ao
direta
de
inconstitucionalidade revelar-se-ia uma irresponsabilidade perpetrada
pela prpria Corte Suprema brasileira.
Ante o exposto, acompanho a divergncia inaugurada pelo ministro
Teori Zavascki e voto pela total improcedncia da presente ao direta de
inconstitucionalidade.
72

Aparte
16/09/2015
PLENRIO
APARTE
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Isso ficou bem
realado no Relatrio da CPMI do caso Collor. H, nele, uma passagem
interessante na qual se registrou a seguinte observao:
Que isso no mera especulao, porque infelizmente ficou
demonstrado nessa CPI: vrias doaes ilcitas, diretamente a
candidatos e, inclusive, a deputados eleitos, foram aqui comprovadas
em depsitos nominais oriundos dos generosos fantasmas. De onde
vieram esses recursos? Por outro lado, conforme demonstrado neste
Relatrio, entre as notas fiscais emitidas pela EPC que foram
destacadas pela Receita Federal como suspeitas de acobertar
pagamentos ilegais, temos, entre maio de 90 e novembro do mesmo
ano, milhes de dlares em notas de grandes fornecedores de cimento e
construtoras.
Observo que figura, em primeiro lugar, entre as empresas referidas

pela CPI, a empresa Odebrecht.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agora, os dias so
outros, Ministro.
Eu penso que houve uma modificao que levar, necessariamente, a
um avano cultural.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A questo reside,
essencialmente, menos nas regras legais ora impugnadas, mas, sim, em sua
distorcida aplicao pelos atores polticos e demais interessados.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim.

Aparte
ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Os abusos decorrem,

muitas vezes, da ausncia de fiscalizao mais efetiva, porque h, em nosso
sistema legal, instrumentos normativos que, utilizados adequadamente,
teriam o condo de neutralizar os excessos cometidos.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO o grande problema
nacional: o hiato entre o formal e a realidade. E esse hiato que
precisamos afastar. Para isso, devemos apostar na atuao das
instituies.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Veja, ministro Marco

Aurlio, hoje o TSE tem oito servidores.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO o faz de conta!
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Essa a realidade.

Claro.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Eu, por exemplo,

sempre me insurgia, no Tribunal Superior Eleitoral, quanto aprovao
das contas com ressalva, porque essa clusula serve para placitar
qualquer situao jurdica. Veio o legislador e criou a figura,
normativamente, da aprovao com ressalva.
Mas se interpretarmos os preceitos alusivos a essa aprovao,
veremos que apenas se pode aprovar as contas com ressalva quando se
trate de um erro formal que no tenha repercusso maior, considerada a
legitimidade das contas.
2

Aparte
ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - De novo, continuo

curioso. Continuo muito curioso.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Concordo com Vossa

Excelncia, quer dizer, a estrutura muito deficiente para ter-se a
apreciao de contas a modo e tempo.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: O saudoso Ministro
PAULO BROSSARD, quando Senador da Repblica, tendo ntida
percepo da precariedade dos meios de controle ento existentes, fazia
grave advertncia a propsito da fragilidade por ele prprio constatada,
dizendo, com veemncia, que No podemos mais admitir ou tolerar a
beatificao do ilcito. preciso que haja uma reao efetiva.
E essa reao, a que conclamava o Ministro PAULO BROSSARD,
constituiu um ponto expressivo na concluso do Relatrio da mencionada
CPMI.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Um belo trabalho.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Exatamente. Por isso
mesmo, o ento Senador AMIR LANDO destacou a importncia de
estabelecer, na matria, instrumentos e mecanismos que permitissem
controle severo, em ordem a impedir que se consumasse, p. ex., o abuso de
poder econmico que tanto distorce e compromete a legitimidade do
processo eleitoral.
V-se, portanto, que o enfoque da controvrsia ora em julgamento
talvez esteja deslocado, eis que o problema muito menos de uma
suposta inconstitucionalidade das regras impugnadas, residindo a
3

Aparte
ADI 4650 / DF
anomalia, isso sim, nas condutas desviantes dos interessados, que
culminam por deformar e subverter tais normas, objetivando, com esse
comportamento, a consecuo de fins ilcitos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Obrigado. At

porque a lei j pretende que haja um tipo de fiscalizao e o prprio TSE
tem tentado densificar. Ainda h pouco, o ministro Teori esboava
preocupao com a necessidade de delimitar a participao das empresas
nesse processo de doao.
Agora, estou chamando a ateno, aqui, Senhores Ministros, que,

independentemente do processo eleitoral, fora do processo eleitoral,
tnhamos um sistema de alimentao do modelo poltico-eleitoral e de
tudo mais. Por isso, inclusive, o partido, muito provavelmente, pode
dispensar qualquer cogitao de financiamento.
Veja, com toda a capacidade de captao de financiamento privado,
podemos dispensar, por qu? E se imaginou - na parte final da ao, vou
mostrar - que, com esta ao - isso foi deplorvel -, ia-se chegar: primeiro,
a fazer secar os recursos, porque no haver doao privada suficiente, e
chegar-se-ia ao financiamento com recurso pblico.
Este era o modelo desenhado. E, a, chegando a isso, no teria outra
alternativa que no o voto em lista, ministra Crmen. Esse era o projeto
que aparece, inclusive, nas razes do estudo, l, da UERJ. Ora, trazer isso
a o Supremo, com esse propsito? Envolver o Tribunal numa conspirata?
muito grave! Claro que a Lava Jato implodiu todos esses desejos. Mas
era disso que se cuidava!
Vou ler, daqui a pouco, os documentos dos estudos feitos na Ordem
dos Advogados do Rio de Janeiro que foram trazidos para c. disso que
4

Aparte
ADI 4650 / DF
se cuidava. O que se queria? Que declarssemos a inconstitucionalidade,
como esto fazendo, da doao de pessoa jurdica; que revelssemos a
insuficincia dos recursos de pessoas fsicas, com esse ambiente de
criminalizao. Ento, s h uma alternativa: o financiamento pblico
total. Veja, sem discutir o modelo poltico-eleitoral! Ora, todos sabemos aqueles que so relativamente alfabetizados - que temos uma eleio
agora, em 2016, que dever ter, se repetirmos o nmero de candidatos do
ano anterior, de 2012, 530 mil candidatos. Vamos financiar como? "Ah!
Mil reais para cada um!". Financiamento pblico - tem que perguntar ao
ilustrado pblico. Que foi o problema na Alemanha; o pblico dizer: "No
quero colocar dinheiro meu no sistema".
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Talvez, quem sabe,
diminua a fora do marketing!
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas veja que, claro,

o sujeito tem que pagar gasolina, tem que andar no municpio e coisa do
tipo. E, certamente, vo surgindo, ento, essas formas. Por exemplo:
doaes de servio - como conhecemos muito bem.
5

PLENRIO
EXTRATO DE ATA
- IPDMS
DIREITOS


Ausentes,
justificadamente,
os
Ministros
Joaquim
Barbosa
Plenrio, 12.12.2013.


Mello.
Presidncia
do
Ministro
Joaquim
Barbosa.
Plenrio,
02.04.2014.
Deciso: Aps o voto-vista do Ministro Gilmar Mendes, julgando
improcedente o pedido formulado na ao direta, o julgamento foi
suspenso. Ausentes o Ministro Dias Toffoli, participando, na
qualidade de Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, do
Encontro do Conselho Ministerial dos Estados Membros e Sesso
Comemorativa do 20 Aniversrio do Instituto Internacional para a
Democracia e a Assistncia Eleitoral (IDEA Internacional), na
Sucia, e o Ministro Roberto Barroso, participando do Global
Constitutionalism Seminar na Universidade de Yale, nos Estados
Unidos. Presidncia do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio,
16.09.2015.
Presidncia do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio,
Gilmar Mendes, Crmen Lcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki
e Edson Fachin.
Barros.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenrio

Esclarecimento
17/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
Presidente, egrgia Corte, ilustre representante do Ministrio Pblico,
Senhores Advogados e Estudantes presentes.
Na data de ontem, ns ouvimos um belssimo e exaustivo voto do
Ministro Gilmar Mendes que, luz das suas convices, efetivamente Sua
Excelncia exauriu o tema sob a sua tica prpria, e ns, que convivemos
em colegiado, respeitamos absolutamente todas as opinies adversas.
da essncia do colegiado, alis, essa antinomia de ideias, como bem
destaca o Ministro Marco Aurlio, realando inclusive a beleza do
colegiado por essa troca de ideias antitticas.
Mas como a relatoria ficou muito distante no tempo com relao s
ideias que foram aqui lavradas, eu gostaria que Vossa Excelncia me
permitisse fazer s uma breve rememorao, porque outros votos
adviro.
Em primeiro lugar, eu gostaria de fazer duas observaes. A
primeira delas que esse tema foi objeto de audincias pblicas. Ns
fizemos audincias pblicas, ouvimos ilustres cientistas polticos,
doutrinadores, estudiosos e colhemos as impresses, e, naquela
oportunidade, h um ano e sete meses atrs, ns trouxemos os dados
colhidos dessa audincia.
E por que eu falo em audincia pblica? Porque, Senhor Presidente,
no meu modo de ver, h uma ideia basilar no neoconstitucionalismo: se
uma determinada questo gravita em torno de algo que um desacordo
moral expressivo, ou razovel da sociedade, a Corte, no meu modo de
ver, ela tem que se alinhar ao sentimento social. Essa uma ideia de todo
constitucionalismo moderno. Eu citaria apenas os autores Reva Siegel e
Robert Post, que falam exatamente da deslegitimao democrtica da
deciso que no est em consonncia com o sentimento social.
Em segundo lugar, Senhor Presidente, respeitando todas as

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
adversidades, vou fazer aqui apenas uma manifestao pessoal. Eu quero
rejeitar, de forma bastante simples e veemente, mas com toda a
urbanidade, a suposio de que os meus companheiros da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro e o Ministro Lus Roberto Barroso, ou o
Professor Daniel Sarmento, tenham erigido um estudo com tamanha
seriedade para eventualmente isso servir de instrumento de manipulao
e de desrespeito Repblica e soberania. De sorte que os estudos que
serviram de base a esta demanda foram estudos inerentes disciplina que
Suas Excelncias ministram na Universidade. De sorte que eu fao, aqui,
essa defesa - que no de corpo presente, mas talvez seja mais autntica
por fora disso - de que efetivamente h algumas suposies, no meu
modo de ver, com a devida vnia, que foram absolutamente equivocadas,
at mesmo pelo lastro que acompanha o currculo de todos os Professores
aqui mencionados e pela notoriedade que a Universidade do Estado do
Rio de Janeiro tem, pela excelncia de sua academia e pelo respeito aos
valores democrticos, sobretudo, ao nosso Pas, o Brasil.
Dito isso, Senhor Presidente, com uma ressalva, eu quero relembrar
que no voto, ns, em primeiro lugar, abordamos esse descolamento entre
a poltica e a sociedade. E verificamos que, nas audincias pblicas,
houve, digamos assim, uma manifestao de repugnao da sociedade
em relao aos excessivos gastos com as campanhas eleitorais,
inflacionados por essas contribuies de pessoas jurdicas que no tm
nenhuma ideologia, tanto no tm que doam para ambos os partidos,
para todos os partidos.
Por outro lado, ns trouxemos nmeros assim assustadores, como
por exemplo, o aumento dos gastos de 2002, em que os candidatos
gastaram setecentos e noventa e oito milhes, e, em 2012, quatro bilhes e
meio - isso foi trazido audincia pblica. Na audincia pblica, a
sociedade se manifestou contra isso, manifestou-se, de forma inequvoca,
contra esse crescimento de uma inflao despida de ideologia e movida
por interesses outros na influncia, na campanha poltica e a fortiori no
Estado Democrtico brasileiro. Eu trouxe esses nmeros, depois eu
arrolei, j na poca do voto, quanto se gastava para ser senador,
2

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
governador; enfim, os valores aumentaram profundamente.
Posteriormente, Senhor Presidente, Vossa Excelncia me permita eu
s fazer uma rpida passagem no voto, para criar talvez uma zona de
conforto para que as pessoas possam, sem partir de pressuposies,
decidir sobre o caso concreto.
Ento, no arcabouo vigente, as pessoas jurdicas podem fazer as
doaes dentro daquele percentual, as pessoas fsicas, e assim por diante.
Com relao nossa funo da jurisdio constitucional, e eu tenho,
ontem tive oportunidade apenas de mencionar rapidamente essa questo,
mas, no nosso debate, que j est 6 a 1, ficou bem claro que h um espao
legtimo de atuao da jurisdio constitucional, porque esse
descolamento da classe poltica em relao sociedade e essa ausncia de
imparcialidade do poder poltico evidentemente que geram um
desconforto de se delegar, a eles prprios, essa tarefa de otimizar e
aperfeioar o processo democrtico.
E eu trouxe, ento, que a discusso acerca do financiamento de
campanhas se afigura como importante ferramenta na engenharia
democrtica e que deveria ter a participao fundamental da jurisdio
constitucional para mediar algo que a classe poltica no tem iseno
suficiente para isso. Ns temos impedimentos, ns temos suspeies nas
hipteses em que ns no somos os melhores players na soluo de
determinados casos, porque ns temos algum impedimento legal. Ento,
a classe poltica, na filosofia constitucional, ela, sob o prisma da reserva
de justia, algumas questes precisam exatamente dessa atividade
dialgica entre todos os Poderes, o que foi exatamente o que ns fizemos
aqui com essa audincia pblica e com a nossa votao.
Na poca, eu citei com bastante nfase que nos parecia que a reforma
poltica deveria ser capitaneada pela classe poltica, mas com a
intermediao do Poder Judicirio. E eu citei, ento, o Professor Oscar
Vilhena, na obra A Constituio e Sua Reserva de Justia, onde ele
assenta o seguinte:
"No sero os prprios representantes os mais indicados
para corrigir esses problemas de mau funcionamento
3

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
democrtico. Exemplo disso o caso da sub-representao dos
cidados dos Estados mais populosos no Brasil. Esperar que o
Congresso fruto dessa distoro e beneficirio da mesma a
corrija esperar que a maioria dos parlamentares lute contra
seus prprios interesses."
Isso quase que lgico, quase que lgico que a classe poltica no
vai lutar contra os seus prprios interesses.
E, no meu modo de ver, aqui, en passant, eu observei que o Ministro
Gilmar foi muito cuidadoso com o voto exposto, oralmente, em cinco
horas, o qual, no meu modo de ver, provou demais, porque ele provou
que um episdio que no tinha exemplo para dar para ningum, que era
CPI do PC Farias, acabou comprovando que financiamento de campanha
s tende a piorar; s tende a piorar. Olha onde que ns chegamos, o
Estado. Tudo quanto o Ministro Gilmar aqui nos brindou, ontem, com
pesquisas profundas sobre o estgio atual do que foi gerado pelo
financiamento de campanha. Ento, estou me valendo dos dados do
Ministro Gilmar Mendes. Se a CPI do PC Farias sugeriu, primeiro, que
uma fonte bastarda, no poderia sugerir nada. Segundo, o que ela sugeriu
deu muito errado, porque ns chegamos a um quadro absolutamente
catico em que o poder econmico captura, de maneira ilcita, o poder
poltico.
E eu defendi essa nossa atuao, do Supremo Tribunal Federal, na
interveno dessa questo sem nenhuma violao clusula de separao
de Poderes. E trouxe, eu respeito a clara evidente, todos ns, fizemos a
nossa escola, a nossa academia, a partir das noes de Hans Kelsen sobre
jurisdio Constitucional. Mas, imaginem, Vossas Excelncias, se Hans
Kelsen falou de jurisdio constitucional nesse quadro catico que hoje
ns vivemos. evidente que no. A teoria da jurisdio constitucional de
Hans Kelsen uma teoria abstrata. uma teoria que busca um ideal. E h
vrias correntes filosficas constitucionais que recomendam que a
Constituio seja a entrevista tal como o estado atual em que se encontra
ela aplicada. Ento, no d para aplicar aquela doutrina kelseniana no
momento atual. O que d para aplicar, no meu modo de ver, de um
4

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
autor um pouco mais moderno, que ns sufragamos aqui por 6 a 1 as
suas ideias, o Professor John Hart Ely, que escreve sobre a Democracia: A
Teoria da Reviso Judicial, em trecho em que ele afirma com muita
autoridade acadmica:
"(...) Obviamente nossos representantes eleitos so as
ltimas pessoas em que devemos confiar em qualquer dessas
situaes (de mau funcionamento do sistema poltico). Juzes
no-eleitos, porm, esto fora do sistema representativo e
apenas precisam se preocupar com sua continuidade no cargo
de forma muito oblqua (...)".
De sorte que so as pessoas certas para intermediar essa questo da

reforma poltica. Agora se diz: "No, mas o Judicirio no o locus
prprio para a reforma poltica". Ah, ento o Judicirio no o locus
prprio para a reforma poltica. Mas saiu do Judicirio a questo da
fidelidade partidria; saiu do Judicirio a Lei da Ficha Limpa; saiu daqui
do Judicirio a questo relativa a esse tema que est sob o nosso crivo, e
saiu daqui tambm debates reflexamente polticos sobre cassao de
mandato. Ento, a reforma poltica, no meu modo de ver, comeou a ser
feita aqui com a Lei da Ficha Limpa, porque barramos no TSE vrios
candidatos inelegveis luz da jurisprudncia lavrada pelo Supremo
Tribunal Federal.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Vossa Excelncia me permite um aparte rpido?
A prpria clusula de barreira, que foi derrubada pelo Supremo.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - , eu no estava
aqui na poca e acabei no me lembrando, mas Vossa Excelncia tem
razo.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - E foi talvez a primeira iniciativa nesse sentido.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Nmero de
vereadores, quando ns no estvamos aqui.
5

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Tambm, nmero de vereadores, bem-lembrado.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - E outra coisa,
Senhor Presidente, que precisa ser bem entendida: ao que se diz quando
se defere ao Legislativo, que no se faz deferncia ao Legislativo,
porque h casos em que se deve ter deferncia, e h casos em que no se
deve ter deferncia ao Legislativo. J julgamos inmeros casos aqui e que
entendemos que deveramos prestar sua deferncia ao Poder Legislativo,
mas, aqui, mais do que razovel e, no meu modo de ver,
absolutamente necessria a interveno judicial nessa questo.
O Ministro Gilmar no estava presente, mas tive a oportunidade de
fazer um elogio ao seu voto veemente de ontem, e, dentro da nossa
amistosidade, comentava com o Ministro Teori que o Ministro Gilmar,
quando descobre a plvora, faz uma bomba atmica, porque realmente
fica convencido das suas razes, as quais foram muito bem-expostas,
durante cinco horas, num voto verbal praticamente manifestando a sua
convico.
Ento, s estou rememorando que para a votao se fazer digamos assim - com conhecimento dos pontos adversos, que fazem parte
da convivncia de um colegiado.
Ento, digo:
"(...) A Constituio, a despeito de no ter estabelecido
regras impondo ou proibindo diretamente o modelo de
financiamento de campanha, forneceu uma moldura que traa
limite discricionariedade legislativa (...)".
Porque aqui foi dito que no h nenhum artigo, mas isso no

impede que, luz dos princpios - e quantas vezes aqui julgamos a
inconstitucionalidade luz de princpios, que hoje compem essa
categoria genrica de normas -, estabelea princpios democrtico,
pluralismo, isonomia, republicano que norteiam o processo poltico.
E, aqui, ento, cito os autores que, na poca, revelaram-se influentes
na soluo que foi adotada.
6

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
E digo ainda, e reafirmo essa interveno do Judicirio, que, muito
embora essas deliberaes sejam finalizadas em algum momento, mas,
nesse momento, o ltimo player que est sendo concitado a se manifestar
o Poder Judicirio.
E cito aqui a famosa obra The Least Dangerous Branch, de Alexander
Bickel, que diz exatamente que prudente e intencional um colquio
contnuo com os demais poderes polticos e com as entidades da
sociedade civil.
Alm disso, Senhor Presidente, tambm trouxe a incompatibilidade
do exerccio de direitos polticos com a essncia das pessoas jurdicas.
Pessoa jurdica no pode ser eleita, pessoa jurdica no pode eleger.
Segundo o Professor Barbosa Moreira, as pessoas jurdicas no comem,
no sentem, no olham, no falam e no amam - as pessoas jurdicas.
Ento, as pessoas jurdicas, elas so, na viso de Ronald Dworkin:
"(...) empresas so fices legais. Elas no tm opinies
prprias para contribuir e direitos para participar com a mesma
voz e voto na poltica.
Isso uma obra do Professor Dworkin sobre corporaes e fices

legais.
E, ento, Senhor Presidente, j para concluir, eu destaquei que:
"(...) as pessoas jurdicas so as grandes protagonistas no
financiamento das campanhas eleitorais, respondendo pela
absoluta maioria das doaes."
E, aqui, esse dado, eu fiz questo de destacar que:

"(...) apenas 1% dos doadores, o equivalente a 191
empresas, foi responsvel por 61% do montante doado."
Isso certamente levou a esse quadro que o Ministro Gilmar Mendes

muito bem descortinou. E um quadro jurdico que revela
7

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
subjacentemente a existncia, no meu modo de ver, de crimes graves que
devem ser apurados com eficcia retroativa, porque no possvel ns
condescendermos com a ideia de que um determinado partido poltico
alimentou-se ilicitamente durante vrios anos, e isso passe despercebido.
Tem que ser aberto um inqurito, eu me proponho a acompanhar
qualquer comisso para resgatar esse patrimnio oculto ilcito. Agora, o
que, no meu modo de ver, ressoa antinmico com o voto que ns no
podemos sedimentar um defeito em razo de uma irregularidade
anterior. Quer dizer, mutatis mutandis, numa colocao muito usual dos
cariocas, essa regra poltica poderia, mais ou menos, representar o que
dizia Stanislaw Ponte Preta: ou se instaura a moralidade, ou nos
locupletamos todos; ou seja, se isso aqui no serve, no serve para
ningum, e no serve tambm para corrigir absolutamente nada.
E, concluindo, Senhor Presidente, eu gostaria de destacar que o
direito, essa contribuio das pessoas jurdicas calcada na liberdade de
manifestao e de expresso, isso uma blasfmia, porque elas doam
para todas as entidades. Alis, entidades que poderiam doar, como as
associaes, as corporaes dos sindicatos, que tm ideologia prpria, so
proibidos de doar, mas a empresas no o so, e acabam gerando esse
escndalo que o Ministro Gilmar minudenciou com tanta perfeio.
Por outro lado, Senhor Presidente, ns tambm, nessa relao de
cidados-candidatos e cidados-eleitores, ns entendemos que havia a
uma violao ao princpio da isonomia, por isso que o resultado foi
esse. O resultado que ns nos baseamos - isso a, Vossa Excelncia,
Ministro Gilmar, pode ter absoluta certeza - foi no sentido de uma
aplicao efetivamente isonmica para conferir s partes a mesma
igualdade de chances, que um tema que Vossa Excelncia tanto
prestigia. E eu procurei, inclusive, naquela oportunidade do voto - Vossa
Excelncia estava presente -, por exemplo, fazer, suscitar uma situao
hipottica em que:
"(...) imaginemos dois cidados, A e B, que aufiram,
respectivamente, R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) e R$
40.000,00 (quarenta mil reais) de rendimentos brutos no ano
8

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
anterior ao da realizao das eleies. De acordo com o art. 23,
1, I, da Lei n 9.504/97, enquanto o cidado A poderia doar, nos
termos da legislao de regncia, at R$ 20.000,00 (vinte mil
reais), o cidado B somente poderia contribuir com, no mximo,
R$ 4.000,00 (quatro mil reais)."
E esse raciocnio da isonomia veio eclipsado em noes doutrinrias

sobre essa questo da isonomia. Eu, inclusive, tive oportunidade de citar
Vossa Excelncia, mas no vou reprisar, porque eu acho que no seria
uma postura ideal nesse momento, mas tambm pesquisei igualdade de
chances, no dos candidatos, mas a igualdade de chances consectria
igualdade de contribuio, em Vossa Excelncia e em outros autores,
como Michael Walzer, que citei aqui na esfera da Justia. E cheguei
concluso que ubi eadem ratio ibi eadem dispositio, ou seja, se h um
descompasso quando um cidado doa mais do que o outro, com muito
mais razo, quando o prprio candidato que tem dez bilhes de reais
usar recursos prprios contra um candidato que um homem honesto,
idealista e tem um patrimnio de dez mil reais.
Ento, esses foram os motivos pelos quais as nossas posies
acabaram entrando em confronto.
Senhor Presidente, estou fazendo esse esclarecimento tambm a
pedido de alguns Colegas, os quais me disseram que queriam que se
reavivasse um pouco daquilo que foi debatido.
Ento, em primeiro lugar, mantendo as minhas manifestaes
elogiosas pelo trabalho profundo, coerente e veemente do Ministro
Gilmar e fazendo a ressalva em relao aos Professores que aqui foram
mencionados e instituio Universidade do Estado do Rio de Janeiro,
eu, apesar de sedutor e eloquente manifestao do Ministro Gilmar,
estou mantendo voto que proferi naquela oportunidade.
9

Esclarecimento
17/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ministro Fux, vejo que o voto de Vossa Excelncia tem
dois aspectos importantes. Um, Vossa Excelncia examina a Lei 9.096/95
luz da Constituio. Este o ato atacado: esta norma ainda continua
vigente, no obstante o fato de haver o Congresso aprovado uma nova lei,
ainda sujeito uma sano ao veto ao Presidente da Repblica.
Uma segunda parte do voto de Vossa Excelncia trata da modulao.
E a modulao, como todos ns sabemos, sujeita votao se o voto de
Vossa Excelncia prevalecer, no sentido da inconstitucionalidade.
Eu vejo aqui na ata do julgamento que o eminente predecessor meu
nesta cadeira, Ministro Joaquim Barbosa, no modulava, assim como
tambm o Ministro Marco Aurlio; os demais reservavam-se o direito de
no modular no que diz respeito ao prazo dado ao Congresso de 24
meses etc...
Ento, o que est em julgamento, neste primeiro momento, a
inconstitucionalidade, ou no, de alguns dispositivos de uma lei ainda
vigente, que ainda est viva, digamos assim, no ordenamento jurdico
brasileiro, que exatamente a Lei 9.096/95. E Vossa Excelncia declara
inconstitucional determinados artigos tendo em conta alguns parmetros
constitucionais de natureza principiolgica, sobretudo agora, como Vossa
Excelncia acaba de se referir, dentre outros, o princpio da isonomia.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Sim, e eu me
curvo questo da modulao para aps, relembrando apenas que, se
ns dermos eficcia ex tunc, os prejuzos causados a tudo quanto j foi
efetivado sero grandes.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Entendi, com relao s eleies passadas, s doaes e
tal.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ento, seria ex nunc,

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
daqui para frente..
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Claro, porque se
for ex tunc, as campanhas todas...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Isso que estou
dizendo, os efeitos que Vossa Excelncia est atribuindo so ex nunc.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Exatamente.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Pode-se anular at a

eleio presidencial, no ?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Claro, isso a impensvel.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu no estou
preocupado com a eleio presidencial, mas com todas as eleies que j
se passaram.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Sem dvida, porque, se declararmos com o efeito ex
tunc, seria impossvel.
Agradeo a brilhante interveno de Vossa Excelncia.
2

Esclarecimento
17/09/2015
PLENRIO
ESCLARECIMENTO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Presidente, se me
permite, parece-me que alguns Ministros teriam - por favor, corrija-me se
estiver errada -, deixado para se pronunciar depois, a no ser o Ministro
Marco Aurlio e o Ministro Joaquim Barbosa, que se pronunciaram j
sobre a modulao....
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Contra.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Alguns teriam
deixado para depois, no?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Que o meu caso, o do Ministro Toffoli...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ento, ns, que
ainda no votamos, vamos nos pronunciar sobre a matria...
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Apenas sobre a inconstitucionalidade de uma lei que
ainda vigora no ordenamento jurdico.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Obrigada,
Presidente.

Esclarecimento
17/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente,
antes de comear propriamente a minha complementao de voto,
gostaria de esclarecer minha posio a respeito da observao feita pelo
Ministro Fux sobre a legitimao das decises da Suprema Corte e a sua
relao com o sentimento social. Se bem entendi, foi isso. Eu quero dizer
que, para mim, o conceito de sentimento social um conceito muito
aberto, que comporta valorao. Por sentimento social, nesse contexto,
deve-se entender o sentimento que a sociedade, atravs dos constituintes,
plasmou na Constituio. Em outras palavras, o sentimento social ou o
sentimento da sociedade que deve ser o norte das decises da Suprema
Corte o sentimento da Constituio.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu s quero
esclarecer que fiz uma observao tcnica, eu no disse que a Suprema
Corte tem que fazer uma pesquisa de opinio pblica para decidir. No
foi isso que eu disse. Eu disse o seguinte: h determinadas questes em
que h um desacordo moral razovel na sociedade. s vezes, o desacordo
expressivo.
Recentemente, num determinado tema, o Ministro Lus Roberto
Barroso disse que adotaramos uma postura muito mais do que contramajoritria, porque iramos contra o Parlamento e contra a sociedade.
Ento, o que eu quero dizer que quando h esses impasses, um
valor fundamental que pode influenciar as decises jurisdicionais o
sentimento social, porque todo o poder emana do povo. Foi isso o que eu
quis dizer, no que devamos fazer uma pesquisa de opinio pblica antes
de decidir, e, alis, no efetivamente a minha..., nem a minha ideia
bsica que eu quis traduzir.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - At porque,
ministro Teori, a rigor, e ontem escutei do doutor Cludio, a considerao

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
de que, nessa matria, h manifestaes favorveis pesquisa. Se
fizermos uma pesquisa hoje, certamente, a populao vai-se manifestar
pela pena de morte, como se manifesta pela reviso da maioridade penal,
amplamente, como sabemos. Esse no o critrio que deve orientar.
Quanto ao argumento de maioria e minoria, isso tem que ser visto
no devido contexto, inclusive, no de que se discute.
Penso ter demonstrado ontem que a deciso que estvamos tomando
atendia a um pleito da maioria instalada, no de minorias que tinham
dificuldade. Ento, um outro debate. Uma coisa trazer o debate, que
clssico, da funo contramajoritria no que diz respeito a direitos
fundamentais, quando se trata de
proteger presos, de proteger
homossexuais; outra, se envolver na luta poltica e tentar algemar uma
das foras. Essa a questo delicada. Ento, o argumento
contramajoritrio, data venia, no adequado a esse tipo de questo.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - A verdade a

seguinte: ns, quando decidimos, partimos de determinadas premissas.
Quer dizer, o debate, na verdade, no foi constitucional; foi um debate
partindo de uma premissa. E, a partir dessa premissa, ou ns estaramos
coonestando com uma prtica de proteo ilcita de um governo que no
..., no tem um trao disso no voto, ou no. No disso que se trata.
Aqui, no se tratou de maioria, minoria. O que se tratou foi o seguinte:
pessoa jurdica que no fala, no pensa, pode influenciar no processo
democrtico? Essa a questo. Se pode, deu certo? Ontem, o Ministro
Gilmar deu uma resposta de cinco horas de como no deu certo esse
modelo.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente,
em resumo, o sentimento que moveu o meu voto e o sentimento que eu
procuro adotar invariavelmente em todos os meus votos, o sentimento
que eu retiro da Constituio.
2

Aditamento ao Voto
17/09/2015
PLENRIO

AD ITAME N T O AO VO T O
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI: 1. Conforme registrado em
voto anteriormente proferido, o financiamento de partidos polticos e
eleies constitui desafio permanente para qualquer democracia
contempornea e o seu enfrentamento satisfatrio pressupe, mais do
que um marco regulatrio analtico, a efetiva represso dos abusos. Foi
enfatizado, com base em diagnstico de renomado especialista latinoamericano, que o financiamento da atividade poltica tema de carter
flutuante e conjuntural e como tal sujeito sucesso de distintas
reformas legais. (...) No por acaso, ela chamada de legislao
interminvel na Alemanha, pas que vem dando [ao tema] ateno
destacada nos ltimos 50 anos (ZOVATTO, cit., p. 329/330). Parece
imprprio, nesse contexto, esperar do Supremo Tribunal Federal uma
interveno que leve a solues drsticas que resultem na proibio linear
e absoluta do aporte de todo e qualquer recurso proveniente de pessoas
jurdicas a partidos e campanhas polticas. Afinal, a Constituio Federal
no condena a mera presena do capital empresarial nas eleies.
Reprova, isto sim, o abuso do poder econmico, seja qual for a sua
origem.
O estabelecimento de uma vedao deste calibre por via judicial
fecharia as portas antecipadamente para eventuais propostas legislativas
de uma presena mais comedida do capital corporativo no financiamento
poltico, comprometendo o Supremo Tribunal Federal com as
imprevisveis consequncias da instalao de um modelo
predominantemente pblico, cuja eficincia ainda no tem comprovao
emprica mundo afora.
Da meu convencimento de que a soluo proposta na inicial, de
vedar toda e qualquer contribuio financeira de empresas a partidos e a
campanhas, deve ser analisada com redobrada cautela. Em cenrio assim
movedio, o maior compromisso do Tribunal deve ser com a prudncia,

Aditamento ao Voto
ADI 4650 / DF
virtude que base da linguagem institucional do Judicirio.
Por entender que, pela sua natureza e caractersticas, o tema
relacionado a financiamentos de campanhas e partidos polticos desses
que reclamam interveno minimalista do Poder Judicirio - permitindo,
como ocorre no direito comparado, espao mais amplo para a atuao
legislativa - o voto originalmente proferido foi pela improcedncia.
2. Todavia, as manifestaes e os debates sobre o tema, inclusive em
mbito pblico, permitem identificar certos consensos pontuais - que,
embora menos abrangentes, podem angariar a adeso de uma maioria
mais qualificada -, a respeito da ilegitimidade de certos aspectos do
modelo ora vigente. Em outras palavras, possvel, em alguma medida,
afirmar que certas vedaes a aportes de recursos financeiros a partidos
polticos e a campanhas eleitorais constituem decorrncia natural do
sistema constitucional e por isso mesmo so insuscetveis de disposio
contrria pelo legislador ordinrio. Nada impede, assim, que essas
vedaes sejam desde logo reconhecidas no mbito da jurisdio
constitucional.
Assim:
(a) A Lei 9.504/97, no seu art. 24, e a Lei 9096/95, no seu art. 31,
elencam um rol de proibies de fontes de financiamento a partidos e
candidatos, tudo, certamente, no intuito primordial de dar concretude ao
preceito constitucional que condena prticas clientelistas e abuso do
poder econmico nas eleies. Nesse propsito, ao impedir que
concessionrias e permissionrias de servios pblicos efetuassem
doaes, a legislao buscou servir a trs objetivos especficos evidentes:
(i) prevenir o surgimento de conflitos de interesse, evitando a captura de
agentes pblicos por doadores privados; (ii) impedir a ocorrncia de
episdios de extorsionismo dirigidos contra empresas colaboradoras com
o poder pblico; e (iii) afastar a possibilidade de que o dinheiro pblico
com afetao prpria - a execuo de servios pblicos - fosse desviado
para o custeio de campanhas e partidos.
Todavia, essas vedaes alcanaram apenas empresas vinculadas
2

Aditamento ao Voto
ADI 4650 / DF
Administrao por duas espcies contratuais: as concesses e as
permisses de servios pblicos. H evidente acanhamento da legislao
ao deixar de fora muitos outros tipos de contratos - como de obras, uso de
bens pblicos, ou mesmo autorizaes (caso da explorao de instalaes
porturias) que tm por objetivo prestaes de igual relevncia para o
interesse pblico, cuja realizao fica sujeita aos mesmos ou at maiores
riscos de colonizao pelo interesse privado. Sua incluso no rol
proibitivo tambm reclamada para concretizar o mandamento
constitucional.
(b) Por outro lado, as mesmas razes de ordem constitucional
(notadamente a da inibio de prticas clientelistas) que recomendam a
proibio de doaes por parte das empresas que mantm com o Estado
contratos da espcie indicada, impem tambm a vedao, s que
efetuaram doaes, de celebrar com a Administrao Pblica, desde ento
e at o trmino da gesto subsequente, qualquer contrato da mesma
espcie.
(c) Ademais, resulta igualmente como corolrio natural da
indispensvel boa-f nas doaes a partidos e campanhas que a pessoa
jurdica fique impedida de contribuir simultaneamente para diferentes
partidos (ou para seus candidatos) que competem entre si.
O que se quer afirmar, portanto, que h omisses na legislao
ordinria que fomentam, na vida poltica do pas, de uma perigosa forma
de corruptela da democracia, o clientelismo. Embora no tenha sido
verbalizado em dispositivo especfico, o repdio a esse fenmeno pode
ser inferido diretamente de parmetros da Constituio Federal.
3. No a primeira vez que o Supremo Tribunal Federal se defronta
com situao semelhante. No julgamento do ADC 12, a Corte placitou a
constitucionalidade da Resoluo 07/05 do CNJ, que trazia limitaes
nomeao de parentes para cargos comissionados, afirmando, pelo voto
do Relator, o Min. Ayres Britto, que as restries constantes do ato normativo
do CNJ so, no rigor dos termos, as mesmas restries j impostas pela
Constituio de 1988, dedutveis dos republicanos princpios da impessoalidade,
3

Aditamento ao Voto
ADI 4650 / DF
da eficincia, da igualdade e da moralidade. dizer: o que j era
constitucionalmente proibido permanece com essa tipificao, porm, agora, mais
expletivamente positivado.
No julgamento dos Mandados de Segurana 26.602, 26.603 e 26.604,
quando abordou a questo do dever de fidelidade partidria, a Corte
frisou a densidade da linguagem constitucional sobre o tema, tendo a
Min. Crmen Lcia chegado a observar que A fidelidade partidria
corolrio lgico-jurdico necessrio do sistema constitucional vigente, sem
necessidade de sua expresso literal. Sem ela no h ateno aos princpios
obrigatrios que informam o ordenamento constitucional.
Ora, assim como reprova as prticas do nepotismo e da infidelidade
partidria, a Constituio Federal condena outros comportamentos
polticos ilegtimos. Rejeita, por exemplo, o autoritarismo, ao exigir que
atos estatais observem as balizas do devido processo, sujeitando-os ao
de mandado de segurana. Censura, igualmente, o clientelismo, ao
assegurar que a democracia representativa seja exercida de maneira
invariavelmente republicana.
Em suma: h arqutipos normativos to visceralmente entranhados
no texto constitucional que sua efetivao independe da intermediao
legal. E parece certo afirmar que, na sua sabedoria poltica, a Constituio
no negou a possibilidade de que incompletudes do ordenamento
jurdico pudessem resultar no descumprimento ocasional de seus
desgnios; preveniu-se, em mais de um enunciado, contra hipteses de
silncio legal inconstitucional, e convocou, para elidi-los, o Supremo
Tribunal Federal.
As omisses legais, indesejveis que o sejam, so previsveis, porque
o constituinte sempre soube que as maiorias podem muito, mas no
podem tudo. O que no pode, e que por isso mesmo no se desejou e nem
se previu, furtar-se o Supremo Tribunal Federal de cumprir com o seu
encargo de fiador ltimo da vontade constitucional, misso que no se
encerra na eliminao de obstculos, mas compreende, igualmente, a
instalao de pontes, a exortao de caminhos, a redefinio de
coordenadas.
4

Aditamento ao Voto
ADI 4650 / DF
Em hipteses tpicas de abulia constitucional, com a que se tem, a
atuao do Supremo Tribunal Federal no resume apenas a providncias
tpicas de legislador negativo. Quando a superao do estado letrgico do
direito ordinrio for imprescindvel, deve a jurisdio constitucional se
valer da energia cintica dos princpios constitucionais, recuperando a
autoridade da Constituio. claro que tambm o antdoto deve ser
exercido dentro da mais avisada prudncia.
4. Consideradas essas circunstncias e visando consecuo de um
ambiente mais sadio de prtica poltica, mostra-se importante reduzir as
possibilidades de surgimento de conflitos entre interesses pblicos e
privados, e a maneira mais segura de faz-lo - com o menor nmero de
consequncias imprevistas - talvez seja pelo acrscimo de novas vedaes
s hipteses legais previstas no art. 24, da Lei 9.504/97; e 31, da Lei
9.096/95. Frise-se que este exerccio ampliativo s permitido, no caso,
porque a prpria Constituio que oferece padres normativos
inteligveis que, por si ss, impedem que a poltica seja praticada em
benefcio de clientes preferenciais da Administrao Pblica.
Nesse sentido, complementando o voto, proponho sejam
reconhecidas como decorrentes de princpios constitucionais as seguintes
vedaes de contribuio a partidos polticos e a campanhas eleitorais: (i)
de pessoas jurdicas ou de suas controladas e coligadas que mantenham
contratos onerosos celebrados com a Administrao Pblica,
independente de sua forma e objeto; (ii) a pessoas jurdicas a partidos (ou
seus candidatos) diferentes, que competem entre si.
Fica igualmente reconhecida a vedao a pessoas jurdicas que
efetuaram contribuies a partidos ou campanhas, de, desde ento e at o
trmino da gesto subsequente, celebrar qualquer contrato oneroso com
entidades da Administrao Pblica.
5. o que proponho, em complemento ao voto j proferido, razo
pela qual, dando ao sistema normativo questionado essa interpretao
conforme a Constituio, julgo, nesses termos, parcialmente procedente a
5

Aditamento ao Voto
ADI 4650 / DF
ao. o voto complementar que apresento.
6

Observao
17/09/2015
PLENRIO

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
AM. CURIAE.
AM. CURIAE.
ADV.(A/S)
: MIN. LUIZ FUX

: CONSELHO
FEDERAL
DA
ORDEM
DOS
OUTRO(A/S)
ELEITORAL - SE-MCCE
: RAIMUNDO
CEZAR
BRITTO
ARAGO
E
OUTRO(A/S)
UNIFICADO - PSTU
OUTRO(A/S)
- CNBB
: INSTITUTO
DE
PESQUISA
DIREITOS
E
DIREITOS
OBSERVAO

Presidente, s uma observao para reafirmar aqui alguns aspectos

Observao
ADI 4650 / DF
citados no voto do Ministro Teori.
Na verdade, como Sua Excelncia julga improcedente a ao,
impossvel uma interpretao conforme para entender assim com essas
vedaes existentes, no meu modo de ver, seria uma interpretao
conforme isso. E muito bem balizada, quer dizer, mais uma comprovao
de que a interveno judicial importantssima, porque os prprios
legisladores no tiveram as ideias que o Ministro Teori agora lanou.
Agora, s queria chamar a ateno com relao a um dado ftico que
hoje de manh os jornais noticiaram, que o seguinte: um eufemismo
falar-se em colaborao das empresas; se existe algo de que os
empresrios esto loucos para se verem livres, da colaborao com as
campanhas polticas. O que h, segundo essa ltima delao que chegou
ao conhecimento pblico, uma coero, no uma colaborao.
2

Voto - MIN. ROSA WEBER
17/09/2015
PLENRIO

VOTO
A Senhora Ministra Rosa Weber: Trata-se de ao direta de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, da relatoria do eminente Ministro Luiz Fux, contra
dispositivos da Lei 9.096/95 Lei Orgnica dos Partidos Polticos - e da
Lei 9.504/97 Lei das Eleies relativos ao financiamento, por pessoa
jurdica, de campanhas eleitorais e de partidos polticos. Forte nos
princpios
democrtico,
republicano,
da
igualdade
e
da
proporcionalidade, em sua dimenso de vedao proteo insuficiente,
a impugnao volta-se especificamente contra os arts. 23, 1, I e II, 24 e
81, caput e 1, da Lei 9.504/97 e 31, 38, III, e 39, caput e 5, da Lei
9.096/95. Busca-se, ainda, o reconhecimento da omisso do Congresso
Nacional em editar legislao em que fixados limites a doaes feitas por
pessoas fsicas, bem como ao uso de recursos prprios pelos candidatos,
com a fixao do prazo de dezoito meses para que o faa, sob pena de
atribuir-se ao Tribunal Superior Eleitoral a competncia para regular
provisoriamente o tema.
Manifestaram-se pela improcedncia do pedido, quanto ao mrito,
a Presidncia da Repblica, a Controladoria-Geral da Unio, a Cmara
dos Deputados, o Senado Federal e a Advocacia-Geral da Unio. Opinou
pela procedncia o Procurador-Geral da Repblica.
Acompanho o voto do eminente Relator quanto s preliminares,
reconhecendo (i) a legitimidade ativa ad causam do Conselho Federal da
OAB e (ii) a admissibilidade da presente ao direta de
inconstitucionalidade, compreenso de que suscetveis de controle por
esta Suprema Corte os dispositivos legais articulados pelo Autor.
Quanto ao mrito, abordado largamente e com percucincia, em
suas diferentes nuances, nos votos proferidos at agora, e j lanadas as
teses pela procedncia da ao, e pela sua improcedncia, limito-me, para
no ser repetitiva, a breve destaque de alguns aspectos determinantes da

ADI 4650 / DF
convico a que cheguei, na linha do voto do eminente Relator, sem
embargos da respeitabilidade dos fundamentos dos que esposam
entendimento diverso.
(1) O financiamento de campanhas eleitorais e partidos polticos,
constitui, como enfatizado por todos, questo delicada, tormentosa e de
difcil equacionamento nas naes democrticas, muitas das quais j
experimentaram, ao longo do tempo, quanto possibilidade da doao
de pessoas jurdicas a candidatos e partidos polticos, movimentos em
um e outro sentido.
A face real do problema, suas implicaes e efeitos, retratados de
forma exaustiva na audincia pblica e nos votos dos que me
antecederam, torna inafastvel, para mim, a concluso de que no h
sistema perfeito ou ideal. Cada nao soberana, na busca constante do
aperfeioamento de suas instituies democrticas, h de envidar
esforos sempre e incansavelmente para o aprimoramento do modelo de
financiamento que lhe seja prprio e adequado, ainda que as marchas e
contramarchas na legislao brasileira sobre o tema, em resposta aos
fatos, evoquem, pela sua atualidade, os versos de Drummond em Nosso
Tempo:
Esse tempo de partido,
tempo de homens partidos.
Em vo percorremos volumes,
viajamos e nos colorimos.
A hora pressentida esmigalha-se em p na rua.
Os homens pedem carne. Fogo. Sapatos.
As leis no bastam. Os lrios no nascem
da lei. Meu nome tumulto, e escreve-se
na pedra.
(2) Quanto s doaes de pessoa jurdica a partidos polticos e
campanhas eleitorais, voltado o olhar ao texto constitucional,
precisamente parte que versa sobre direitos polticos (Cap. IV do Ttulo
2

ADI 4650 / DF
II), encontro no 9 do art. 14 da Constituio da Repblica densidade
normativa suficiente a viabilizar o controle de constitucionalidade dos
preceitos das Leis 9.096/95 e 9.504/97 autorizadores da doao de
pessoas jurdicas. Reproduzo o teor do dispositivo constitucional
parmetro:
todos, e, nos termos da lei, mediante:
(...)
9 Lei complementar estabelecer outros casos de
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia
do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo
ou emprego na administrao direta ou indireta.
Extraio da dico constitucional transcrita comando expresso para

que a legislao de regncia assegure a normalidade e legitimidade das
eleies contra a influncia do poder econmico. Nessa linha de
raciocnio o magistrio de Jos Afonso da Silva: a clusula contra a
influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo (...) s
se refere normalidade e legitimidade das eleies (Comentrio contextual
Constituio. 8 ed. atual. at a Emenda Constitucional 70, de
22.12.2011. Malheiros editores, So Paulo, 2012. p. 231).
A redao do 9 do art. 9 da Lei Maior no contempla, em sua
letra, a figura do abuso do poder econmico enquanto tal, e sim a da
influncia do poder econmico, ainda que exegese teleolgica
imponha, pela prpria largueza e amplitude do conceito, a qualificao
da influncia econmica proscrita como abusiva.
O preceito
constitucional, em sua literalidade, previne o abuso do exerccio de
funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta e a
influncia do poder econmico.
3

ADI 4650 / DF
Reforo: o 9 elenca de forma explcita, no comando de proteo ao
pleito eleitoral, a influncia do poder econmico e o abuso do
exerccio de funo, cargo ou emprego.
Por seu turno, a expresso poder econmico, bastante utilizada nas
mais diversas searas do conhecimento, comporta acepes diversas, com
maior ou menor amplitude.
No campo da economia, por exemplo, nas palavras de Fbio
Nusdeo, poder econmico a capacidade de algum pessoa ou
entidade poder tomar decises descondicionadas dos padres de um
mercado concorrencial, decises s quais alguns poucos ou muitos
tero de submeter-se (Curso de Economia Introduo ao Direito
Econmico, 3 ed., So Paulo: RT, 2001, p. 277).
Em sntese, o detentor dos meios de produo, bens, recursos em
geral, se encontra em situao de ascendncia no mercado, podendo no
somente decidir de forma autnoma, como tambm influenciar positiva
ou negativamente - os demais participantes da cadeia produtiva e
consumidores.
Tal compreenso, por exemplo, se alinha dico do 4 do art. 173
da Lei Maior, verbis: A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise
dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio
dos lucros.
Contudo, na vertente jurdica - precisamente do direto eleitoral -,
luz do art. 14, 9, da Constituio da Repblica, no se est a tratar do
poder econmico pelo prisma das relaes de mercado ou de consumo
em geral, porquanto de tal preceito constitucional deflui que a
normalidade e legitimidade das eleies o bem maior a ser protegido
contra a influncia do poder econmico.
Em voga est o comando constitucional no sentido de impedir que a
fora do capital - do poder econmico, que na presente ao direta de
inconstitucionalidade se traduz nas doaes de pessoas jurdicas a
partidos e candidatos nos moldes contidos nos preceitos impugnados
desequilibre abusivamente o jogo poltico, a ponto de tornar a disputa
eleitoral ilegtima.
4

ADI 4650 / DF
Nessa modura a lio do eminente Professor e Ministro aposentado
desta Suprema Corte Carlos Ayres Britto, em precioso artigo doutrinrio
(Influncia do Capital. Empresa que financia campanha eleitoral comete abuso de
poder econmico) de que colho o seguinte excerto:
5. A identidade entre uso e influncia, no discurso
constitucional alusivo ao poder econmico
Quanto ao substantivo influncia, especificamente
referido ao poder econmico, a minha interpretao de que a
Constituio dele se utilizou com o sentido de simples ao,
participao, presena. No sentido de uso, por conseguinte.
No de preponderncia ou de saliente protagonismo; no
exatamente de abuso, pena de a Constituio incidir em
ingnua redundncia, pra no dizer em pueril ingenuidade. Se
se prefere entender, a Constituio no fez explicito emprego
do substantivo "abuso", nessa passagem do seu vocabulrio,
pois o que ela quis proibir foi a simples interveno do poder
econmico no processo eleitoral. O uso dele. O mero tomar
parte ou se fazer presente nesse processo, pois no h como o
poder econmico, enquanto poder econmico mesmo,
participar do pleito sem dar as cartas ou pr as mangas de fora.
Sem comandar factualmente as coisas. Sem dobrar sua fora
pecuniria ou fazer vergar ao seu peso patrimonial-financeirocorporativo a espinha dorsal da vontade do eleitor. da sua
natureza, em tema de eleies. Ele, poder econmico, enquanto
aparato de classe e de dinheiro no tem como se apartar de si
mesmo. Da sua consubstancial supremacia em tema de
competio eleitoral. Supremacia em face do eleitor comum,
supremacia em face de candidato no-economicamente
corporativo. Donde o saque dos dois diferentes vocbulos
constitucionais ("influncia" e "abuso"), que de se presumir
intencional.
(http://www.conjur.com.br/2015-mai-31/ayresbritto-empresa-financia-campanha-comete-abuso-podereconomico).
5

ADI 4650 / DF
Ainda que outro o entendimento, o parmetro de controle erigido -
9 do art. 14 da Lei Maior mantm sua funcionalidade soluo do caso.
Com efeito, luz do texto constitucional, questiono se a Constituio
da Repblica, quanto normalidade e legitimidade do jogo eleitoral (i)
reputa desimportante a influncia do poder econmico; (ii) incentiva tal
influncia; ou, por fim, (iii) busca desestimul-la?
A meu juzo, a resposta uma s: a Constituio aponta proteo
da disputa eleitoral, dela alijando, na medida do mximo possvel, a
influncia corrosiva do poder econmico.
Se assim , sem me alongar quanto ao histrico da legislao
brasileira no que tange possibilidade ou no de financiamento privado
das campanhas eleitorais, reputo foroso admitir que os dispositivos
legais em anlise (arts. 24 e 81, caput e 1, da Lei 9.504/97 e 31, 38, III, e
39, caput e 5, da Lei 9.096/95) foram introduzidos no ordenamento
jurdico ainda que sob a louvvel inteno de evitar as nefastas prticas
de doao ilegal verificadas sob a gide da lei de regncia pretrita, em
que de todo vedada a doao por empresas (art. 91, IV, da Lei 5.682/1971)
em movimento contrrio ao comando constitucional. Repito: tais
dispositivos legais foram introduzidos no ordenamento jurdico em
movimento contrrio ao comando constitucional pelo fato de
permitirem doaes nos moldes expostos, como se vazio de eficcia fosse
o 9 do art. 14 da Lei Maior ao dispor sobre a normalidade e
legitimidade das eleies.
No suficiente, a experincia culmina por demonstrar que o marco
regulatrio vigente no logrou realizar a finalidade para a qual
idealizado, proliferando-se os casos de doaes de campanha no
declaradas, fortemente conduzidas as disputas eleitorais pelos interesses
muitas vezes escusos dos detentores do poder econmico, tendo em conta
que a permisso de doar contida na lei, e respectivos limites, se no
amplia a desigualdade de foras, a partir da preponderncia do capital,
tambm no labora pela igualdade de chances no processo eleitoral.
Consoante alerta Jos Jairo Gomes, a experincia tem revelado o
quanto a busca por financiamento privado tem sido daninha sociedade
6

ADI 4650 / DF
brasileira, pois, cedo ou tarde, os financiadores sempre apresentam a
fatura ao eleito. Por bvio, o financiador no empenha seus recursos pro
altrusmo ou amor ptria amada e idolatrada, seno com o fito de
ampliar sua rede de influncias, ter acesso a canais oficiais e at mesmo
interferir nas decises estatais. (Direito Eleitoral. 11 ed. rev. atual. ampl.
Editora Atlas, So Paulo, 2015. p. 335-6)
dizer, a influncia do poder econmico, consubstanciada na
doao por pessoa jurdica a candidato ou partido poltico sempre no
desejada luz do 9 do art. 14 da Lei Maior, representando inexorvel
caminhar contrrio ao que preconiza a Constituio.
Por outra vertente, entendo que tambm o respeito soberania
popular e cidadania - fundamento da Repblica Federativa do Brasil, a
teor do art. 1, II, da Constituio Federal exige sejam vedadas as
doaes de pessoas jurdicas a partidos polticos e candidatos.
Consabido que a cidadania encerra um permanente participar na
vida e no governo do pas em que conferido ao indivduo tal status. Em
absoluto a cidadania se limita ou se esgota no ato de votar ou de ser
votado. Contudo, igualmente inegvel que tanto o ius sufragii quanto o
ius honorum (direitos de votar e ser votado respectivamente) consagram o
pice da soberania popular, no caso brasileiro ao lado dos instrumentos
constitucionais do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular, de que
trata o art. 14, caput e incisos I, II e III, da Carta Poltica, verbis:
todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
Nesse compasso, e sem desconhecer que o conceito de cidadania

comporta matizes diversos, entendo que as pessoas jurdicas no so
efetivas detentoras dos direitos polticos por excelncia elencados no
artigo 14 da Lei Maior -, uma vez reservados s pessoas naturais ou
7

ADI 4650 / DF
fsicas que preencham os requisitos constitucionais e legais o voto, a
iniciativa popular e as consultas por meio do plebiscito e do referendo.
No encampo compreenso atomizada, em que somente cidados
participariam da vida poltica. Reconheo o importantssimo e necessrio
papel desempenhado pelos chamados entes coletivos, desde a famlia,
passando pelas associaes, organizaes sociais e cooperativas, at as
sociedades empresrias em geral.
Ocorre que o exerccio da cidadania, no contexto do processo
democrtico de escolha dos representantes do povo, no se traduz em ato
simples e instantneo, e, sim, em ato complexo que se dilui em vrias
etapas, cujo ponto mais alto, consoante antecipado, o ato de votar.
Aambarca, tal ato, dentre outros, a liberdade do eleitor em
escolher determinado candidato e a expresso de sua vontade nas
urnas, igualmente indene de vcios, elementos mnimos sem os quais
no h falar em legitimidade ou normalidade das eleies.
A livre escolha do eleitor por um ou outro candidato no pode estar
limitada ao aspecto puramente formal, cumprindo assegurar, sob pena de
formao viciada da vontade, ambiente em que a igualdade - no
somente entre os eleitores, mas tambm entre os candidatos -, possa de
fato estar presente, o que no se verifica no atual modelo de
financiamento privado das campanhas eleitorais, dado o desequilbrio
de foras perpetrado pelo capital.
Experimenta-se, hodiernamente, cenrio em que diminuto grupo de
pessoas jurdicas (menos de 1%) concentra a quase totalidade dos valores
doados aos partidos polticos e candidatos. E a cada novo pleito eleitoral,
enquanto os totais despendidos por partidos e candidatos se elevam a
patamares estarrecedores (superiores at mesmo aos gastos nas corridas
presidenciais norte americanas), os recursos provenientes das doaes
por empresas assumem protagonismo em relao ao volume arrecadado
nas campanhas polticas, superando 70% do total de gastos.
Por seu turno, h correlao direta entre o montante gasto na
campanha e o xito do candidato no pleito eleitoral, fazendo com que as
pessoas jurdicas se tornem peas-chave no sucesso ou insucesso de
8

ADI 4650 / DF
determinado candidato ou partido poltico, sem considerar a ausncia de
critrios sobre quais candidatos recebero os aportes econmicos, muitas
das vezes deixando ao alvedrio das pessoas jurdicas a prpria
indicao, ainda que de forma implcita, de quem assumir a
candidatura.
de rigor, pois, concluir que a influncia do poder econmico
culmina por transformar o processo eleitoral em jogo poltico de cartas
marcadas, odiosa pantomima que faz do eleitor fantoche, esboroando a
um s tempo a cidadania, a democracia e a soberania popular.
(3) Acerca da doao por pessoa fsica e da utilizao de recursos
prprios por parte do candidato (arts. 31, 38, III, e 39, caput e 5, da Lei
9.096/95 e 23, 1, I e II, da Lei 9.504/97), reputo que os critrios previstos
na legislao de regncia dez por cento dos rendimentos brutos
auferidos no ano anterior eleio na hiptese de doao por pessoa
fsica e valor mximo de gastos estabelecido pelo seus partido, no que
diz com utilizao de recursos prprios desatendem ao princpio da
isonomia no processo eleitoral, entre eleitores e candidatos.
Consoante Robert Alexy, a frmula que melhor expressa a ideia de
igualdade a de que o substancialmente igual no pode ser tratado
desigualmente (Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virglio
Afonso da Silva. 2. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 404).
Ingo Wolfgang Sarlet, por sua vez, destaca que o princpio da
igualdade encerra tanto um dever jurdico de tratamento igual do que
igual quanto um dever jurdico de tratamento desigual do que
desigual. (SARLET, Ingo Wolfgang. MARINONI, Luiz Guilherme.
MITIDIERO, Daniel. O sistema constitucional brasileiro. In: Curso de
Direito Constitucional. 2. ed., revista, atualizada e ampliada. Editora
Revista dos Tribunais. So Paulo, 2013, p. 548).
V-se, portanto, que a existncia de algum critrio de desigualao
por si s no implica afronta ao princpio da isonomia.
A observncia, contudo, do princpio da igualdade veda, nas
palavras de Celso Antnio Bandeira de Melo, desequiparaes fortuitas
ou injustificadas (O contedo Jurdico do princpio da igualdade. Editora
9

ADI 4650 / DF
Revista dos Tribunais. 2. ed. So Paulo, 1984, p. 25). Jos Gomes Canotilho,
a seu turno, ensina violado tal princpio quando a desigualdade de
tratamento surge como arbitrria e existe uma violao arbitrria da
igualdade jurdica quando a disciplina jurdica no se basear num: (I)
fundamento srio; (II) no tiver um sentido legtimo; (III) estabelecer
diferenciao jurdica sem um fundamento razovel (Direito
Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1997, p. 419).
Consabido que no processo de construo e fortalecimento da
democracia a legitimidade da escolha dos candidatos valor maior a ser
perseguido, a exigir seja assegurado o exerccio da soberania popular por
meio de voto com igual valor para todos, enquanto que a disputa
eleitoral propriamente dita deve ser informada pela igualdade de
chances, de rigor verificar se os critrios erigidos nos dispositivos legais
ora submetidos a controle de constitucionalidade convergem realizao
da igualdade.
Concluo negativamente.
O critrio legal adotado autoriza pessoas fsicas com renda maior a
efetuar doaes em montantes superiores ao patamar aplicado a pessoas
menos abastadas. Observado por outro ngulo, tal critrio determinado
percentual da renda bruta auferida no ano anterior - culmina por proibir
que pessoas fsicas em situao econmica menos privilegiada possam
fazer aportes de recursos aos seus candidatos em valores iguais aos
despendidos por doadores em condies avantajadas.
Tal desigualao entre doadores pessoas fsicas - insupervel sob o
prisma da legislao em vigor se assenta, no meu entender, em
discrmen que em nada contribui democracia, ao aperfeioamento da
representao popular, bem como com o imprescindvel respeito ao voto
em valor igual para todos. O critrio tomado pelo legislador ordinrio,
quando muito pode ser compreendido no contexto da proteo sade
econmico-financeira do indivduo, legalmente impedido, mesmo
contra a sua vontade, de destinar a ttulo de doao valor acima do limite
fixado proporcionalmente aos seus rendimentos.
Desprovido de finalidade orientada ao jogo poltico, o discrmen em
10

ADI 4650 / DF
exame no justifica a vedao a que pessoas fsicas com renda inferior
possam doar em p de igualdade a outras cujos rendimentos sejam lhes
superiores.
Assim, quanto ao limite das doaes por pessoas fsicas, julgo que o
critrio adotado na legislao em vigor no justifica a desigualao no
mbito do financiamento do processo eleitoral, em dissonncia, portanto,
com o princpio da isonomia.
J a autorizao legal aos partidos polticos para fixar limites
mximos de utilizao de recursos prprios pelos seus candidatos,
permitindo pressupor na via do ordinrio que candidatos em
melhores condies econmico-financeiras podem suportar tetos mais
elevados de gastos de campanha, revela a presena de um natural e
inadequado interesse dos partidos polticos em encampar candidaturas
de pessoas mais abastadas, em detrimento de outros possveis
representantes populares, em ruptura, antes mesmo de iniciada a disputa
eleitoral propriamente dita, da igualdade de oportunidades.
Por fim, reiterando os fundamentos j expendidos quando do exame
das doaes por pessoas jurdicas, observada a identidade quase absoluta
nas eleies brasileiras entre os vencedores dos pleitos e o montante de
recursos aplicados na campanha, a possibilidade de os candidatos se
autofinanciarem em patamares distintos, consoante autorizado pela
legislao vigente configura quebra da isonomia no processo de
disputa eleitoral, impondo cenrio invariavelmente favorvel ao
candidato detentor de melhor situao econmica, o que, alm de
contribuir perpetuao no poder de determinadas pessoas, famlias e
grupos, solapa o papel do eleitor e desacredita a democracia.
Acompanho, pois, o Relator quanto procedncia da ADI, com as
adequaes impostas pelo advento da lei que veio de ser aprovada no
Congresso Nacional, pedindo vnia aos que se manifestaram de forma
diversa. Quanto a eventual modulao de efeitos, reservo-me para
manifestao no momento oportuno.
como voto.
11

Debate
17/09/2015
PLENRIO

DEBATE
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, fao
o registro do quo interessante entendi a complementao do voto do
Ministro Teori, que at me levaria a refletir mais, porque o que temos
hoje, e estamos examinando, uma limitao nica e exclusiva. E no que
diz com o valor que pode ser objeto da doao o Ministro Teori aponta
outras condicionantes que por si ss estariam atendendo ao implcito
comando vedatrio da Constituio.
A, Ministro Teori, eu entenderia necessria uma interpretao
conforme em funo da minha compreenso sobre o tema, e no
conseguiria chegar ao juzo de improcedncia do pedido.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Pelo que eu estou
entendendo, Vossa Excelncia, ento, no consideraria propriamente
inconstitucional toda e qualquer doao. Ou seja, em tese, seria possvel a
contribuio de pessoa jurdica.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Em tese.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Vrios outros votos
tambm se manifestaram nesse sentido. Isso importante, porque todos
sabemos que h uma lei em vias de ser sancionada ou vetada que mudou
os parmetros das doaes por pessoas jurdicas.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Inclusive, oculta o destinatrio das doaes.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - , exatamente. Uma
coisa afirmar que a pessoa jurdica no pode doar em qualquer
circunstncia; outra coisa afirmar que a pessoa jurdica no pode doar

Debate
ADI 4650 / DF
nos moldes hoje previstos na legislao ordinria. Ou seja, no est o
legislador inibido de futuramente remodelar isso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas o que, a

ministra Rosa, acho que est dizendo que, talvez, Vossa Excelncia
devesse, tambm, reformular o voto para julgar parcialmente procedente
ou adotar, desde logo, interpretao conforme, com os adendos que Vossa
Excelncia propunha. Acho que isso que Sua Excelncia est...
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - No, como o Ministro

Teori, eu pessoalmente...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Ela est dizendo

que, com a improcedncia, ficaria descozido da...
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Conforme procurei

colocar no adendo ao voto, as autorizaes e as proibies que esto na
Lei no so inconstitucionais. O que afirmei que existem outras
proibies que no esto na Lei e que no precisam estar nela
explicitadas, porque decorrem naturalmente da Constituio. Isso, penso
eu, no importaria tecnicamente uma interpretao conforme. Mas no
tenho nenhuma dificuldade em afirmar que eu dou uma interpretao
conforme para esclarecer isso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu me lembro que,

no TSE, h vrias disputas em torno desse assunto. Por exemplo, a
empresa que permissionria ou concessionria, mas a holding que a
controla... Portanto, a permissionria ou concessionria est...
2

Debate
ADI 4650 / DF
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Elas no podem, mas
holding pode.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas a holding pode.

Ento, isso tem sido objeto de discusso entre uma interpretao estrita
da Lei ou uma forma fcil de contornar o prprio objeto da...
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu penso que essas

limitaes so ......
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Agora, o quadro
narrado ontem no foi de concessionrias, nem de permissionrias, no
? O quadro a que ns chegamos de contribuies ilcitas. E essa...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES No. o que o

ministro Teori aponta, de contratao direta. Ele apontou, tambm, no
voto, empresas que mantm contrato direto. Est contemplando.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - A Ministra Rosa Weber tem um voto um pouco mais
amplo do que Vossa Excelncia, sobretudo, primeiro, porque comeou
acompanhando o voto do Relator na integra. E, em segundo lugar,
porque invocou o art. 14, 9, que diz respeito normalidade das
eleies. E qualquer contribuio que no seja, digamos assim, de pessoa
fsica ou que possa afetar essa normalidade, inconstitucional. Sua
Excelncia, data venia, aduz um novo argumento, o qual eu nem tinha
cogitado. E acho que ningum.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER -Senhor Presidente, veja
3

Debate
ADI 4650 / DF
bem, se a Lei autorizasse as pessoas jurdicas a uma contribuio de R$
100,00 - um valor nfimo -, ou vedasse, como diz o Ministro Teori, a
possibilidade de doao, por uma mesma pessoa jurdica, a mais de um
candidato, concluiramos - eu, pelo menos, no concluiria - afrontada a
normalidade e a legitimidade do processo eleitoral.
Ento, foi a que eu entendi interessante a colocao feita pelo
Ministro Teori, que de certa forma, digamos assim, vem ao encontro do
meu entendimento. Gostaria muito que estivesse presente o Ministro Dias
Toffoli, porque Sua Excelncia aventou, em uma das sesses anteriores, a
possibilidade de alguns pequenos ajustes no seu voto. Mas, de qualquer
sorte, eu vou...
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - No meu entender,
havendo essas proibies implcitas, nada impediria que o TSE as
explicitasse em sua regulamentao, porque elas so compatveis com a
Constituio.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agora, Presidente, de
qualquer forma, estamos julgando um caso concreto. Considerada a Lei
n 9.504/97, no cabe exercer um crivo prvio de controle de
constitucionalidade, quer quanto ao projeto que est para sano ou veto
na Presidncia da Repblica, quer em termos de se atuar como consultor
do Congresso quanto disciplina da matria. Por isso, restringi-me, no
voto proferido, a apreciar a constitucionalidade ou no do preceito que
hoje enseja a doao com o limite previsto na Lei n 9.504: 2% do
faturamento bruto da empresa.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Mas, por isso,
continuando, Senhor Presidente, como tambm estou examinando os
dispositivos que foram articulados, esses dispositivos, eu reputo
inconstitucionais nos moldes como esto lanados. Nada impede que
amanh ou depois, examinando por outros enfoques - e por isso que me
referi complementao do voto do Ministro Teori -, possa vir a entender
4

Debate
ADI 4650 / DF
de forma diferente. Aqui, reputo inconstitucional.
E tambm percorro o argumento - e explicito - do respeito
soberania popular e cidadania, fundamento da nossa Repblica, que,
em tese, pelo menos, afasta essa possibilidade. Digo que a cidadania
encerra um permanente participar na vida do governo do Pas, em que
conferido ao indivduo tal status, e que, em absoluto, a cidadania se
limita ou se esgota no ato de votar ou de ser votado, E, ainda, que reputo
reputo igualmente inegvel que tanto o ius sufragii, quanto o ius
honorum consagram o pice da soberania popular, no caso brasileiro, ao
lado dos instrumentos constitucionais do plebiscito, do referendo e da
iniciativa popular, objeto do art. 14, caput, inciso I, II e III, da Carta
Poltica.
E, nesse compasso, sem desconhecer que o conceito de cidadania
tambm comporta matizes diversos, enfatizo que as pessoas jurdicas no
so efetivas detentoras dos direitos polticos por excelncia, elencados no
art. 14.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ministra Rosa, se
Vossa Excelncia me permite, tive uma lembrana agora. O prprio
Supremo Tribunal Federal interditou por smula a legitimatio ad causam
da pessoa jurdica a presso popular, exatamente por falta dessa
cidadania.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Esse argumento,

data venia, veja, se levssemos a esse ponto, os partidos polticos no
poderiam ser pessoa jurdica, que so eminentes instituies que
participam da vida poltica.
Os jornais, na traduo hoje anglo-saxnica e mundial, o The
Economist, por exemplo, editado nos Estados Unidos e em Londres,
assume uma postura dizendo que estamos apoiando o candidato tal ou o
qual. Algum duvida da influncia dos meios de comunicao, que so
5

Debate
ADI 4650 / DF
pessoas jurdicas? Algum faz campanha sem? Ento, isso virou uma
platitude, como se fosse uma verdade absoluta. Desculpem-me.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ministro, s

estou dando apoio informao da Ministra Rosa.
Agora, por exemplo: Vossa Excelncia sabe que h um movimento
da reforma poltica contra a divulgao, pelas empresas de comunicao,
de resultados intempestivamente, da influncia poltica que elas exercem.
Vossa Excelncia sabe que h esse movimento.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES . De pesquisa.

Agora, a opinio que o jornal emite todo dia, as notcias que so
dadas e tudo o mais. E vivemos nesse mundo. A Internet, que est
estruturada. Ento, parece-me que interessante isso que est sendo
apresentado, como se essas instituies no integrassem.
Na verdade, o conceito correto de falar em sociedade civil. As
empresas empregam; as empresas no amam, mas as empresas
empregam as pessoas, permitem que elas amem, permitem que elas
tenham um emprego, permitem que elas trabalhem. Integram a sociedade
civil e seus detentores opinam, por isso.
Portanto, uma platitude muito fcil e errada de colocar. Ora, Vossa
Excelncia que vem da rea do trabalho. O grande problema hoje no
nem o direito de manter o emprego; a empregabilidade, o grande
desafio. E isso dado pelas empresas. E interessante. Elas no podem
opinar, ora.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Na minha viso,
podem, sim. E eu digo logo aps.
6

Debate
ADI 4650 / DF
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eu queria pedir um

aparte Ministra Rosa s para dizer que Sua Excelncia, Ministro Gilmar,
comeou, como est no meu voto, baseando-se no 9 do art. 14, que
estabelece a influncia do poder econmico.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES Claro.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Estamos falando

dele.
Portanto, a influncia, que do poder econmico, no nas eleies,
mas na sociedade, com as inferncias gerais, no - desculpa, Ministro. A
Constituio diz "influncia", no "abuso", do poder econmico nas
eleies. E, portanto, disso que aqui se cuida quando falamos de
empresas.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ministra Crmen, Vossa Excelncia me permite um
rpido aparte?
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA A com a Ministra,
porque estou devolvendo a palavra a ela.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu, exatamente nessa linha e at aproveitando uma
expresso do Ministro Gilmar Mendes, que eu empreguei no meu voto,
trata-se da paridade de armas, exatamente. As empresas, considerado o
cidado isolado, tendo em conta a paridade de armas, evidentemente
quem investe 100 milhes de reais na campanha, inverte totalmente essa
coero de equilbrio. E, portanto, no h essa paridade. A mim, afeta,
como Vossa Excelncia muito bem colocou, e parece-me que esse o
7

Debate
ADI 4650 / DF
argumento definitivo, a normalidade das eleies.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Posso prosseguir?
Ministro Gilmar, no encampo a viso atomizada em que somente
cidados participariam da vida poltica. Reconheo o importantssimo e
necessrio papel ...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Claro, porque esse

argumento, considero uma simplificao e, de fato, no corresponde
realidade da complexa sociedade de hoje e um argumento totalmente
errado.
8

Observao
17/09/2015
PLENRIO

OBSERVAO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ministra Rosa, eu
tambm queria reforar esse seu ponto de vista, porque o meu voto foi
proferido h um ano e sete meses, naturalmente. Ento, estou fazendo
essas intervenes s para relembrar.
Ontem, achei muito interesse uma figura utilizada pelo Ministro
Gilmar, e aqui eu trouxe um estudo do Professor de Oxford, Keith D.
Ewing, onde ele assinala o seguinte: a competio eleitoral, em um
cenrio de penetrao irrestrita do poder econmico no processo eleitoral,
seria o mesmo que convidar duas pessoas para participar de uma corrida
de automveis, em que umas delas disputar a competio com a
bicicleta, e a outra com carro esportivo. Ento mais ou menos dentro da
linha que Vossa Excelncia est...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E um dado
importante que, em geral, um est no Governo e outro no; um tem
propaganda institucional e outro no est, um tem capacidade de obter
pixulecos e outros no.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Mas ns no
podemos julgar com base nessas premissas. Eu estou apoiando o voto...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu citei ontem,
exatamente, o clssico Carl Schmitt que talvez tenha sido o primeiro a
falar de igualdade de chances, dizendo que quem est no governo tem
uma mais-valia natural. E ainda citei o exemplo da afirmao do Joo
Santana, o qual declarou que estava lidando com pigmeus, ele com 12
minutos e a ex-ministra Marina Silva com meio minuto, um minuto, que
o quadro que se permitiu formar a partir de rdio e televiso, pagandose dez milhes por minuto, como se comenta, pelo menos, para os

Observao
ADI 4650 / DF
partidos. E quem tem esse dinheiro quem est no poder. Ento, a
desigualdade nsita ao processo; quer dizer, o mnimo que se tem de
fazer a equalizao. Por isso que covarde algemar outro, por isso que
a questo delicada, porque quem est no poder, se nada fizer de errado,
j tem a mais-valia da publicidade natural. Veja o interesse que desperta
uma entrevista de uma autoridade, governador, prefeito ou...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ento, essas so
prticas sobre as quais o TSE vai ter que se debruar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu sei, mas vai
proibir? Isso um dever de informao. Se o Presidente se desloca de um
lado para outro, isso desperta interesse. notcia. Isso faz parte de uma
sociedade livre.
H modelos que se desenham, como aquele, por exemplo, da
igualdade - disse isso ontem, com toda franqueza -, um real, mil reais,
dez mil reais e permitindo, inclusive, repasse, que talvez d certo na
Albnia ou na Coreia, mas ali no h nem eleio, ministra Rosa.
Agora, o grande problema fazer isso para eleies, para pases
democrticos. No se pode proibir que presidente da Repblica d
entrevista na televiso, ou um governador ou um prefeito. s isso. A
mais-valia integra esse processo. Essa uma observao corrente de Carl
Schmitt, talvez um dos primeiros a lidar com o tema da democracia
eleitoral.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ministra Rosa, Vossa

Excelncia me permite uma observao?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Sempre Ministra
Crmen, pode sempre.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ministro Gilmar,
sobre a doutrina de Carl Schmitt, respeitabilssima, Vossa Excelncia,
como grande professor de Direito Constitucional que , citou ontem que
2

Observao
ADI 4650 / DF
prevaleceu, no perodo ditatorial, a Lei n 4.740/65, que proibia
expressamente s empresas privadas doaes, e que foi substituda pela
Lei n 5.682/72, e, portanto, em 1981, antes desta Constituio de 88,
prevalecia esse modelo. E a despeito dessa mais valia de quem estava no
poder e com a mordaa de quem era contra, ns vimos surgirem os novos
partidos, inclusive, por exemplo, o partido que hoje tem governos e
governadores e at a Presidente, que o Partido dos Trabalhadores, em 81
proibido, e no tinha a mais valia e era contra o governo. Oito anos
depois, pela ao de cidados, portanto, porque a Lei n 9.096 vem s em
95, mudando e j permitindo s empresas privadas, ns tivemos em 89, a
disputa, no segundo turno, do Ex-Presidente Collor e do Ex- Presidente
Lula. E quem estava no poder, que era o PMDB, nem chegou ao segundo
turno.
Ento, para se ver que havia, que h condies que, acho, no controle
abstrato, importante, e o Ministro Teori chamou muito ateno sobre
isso. muito importante ns ficarmos no Texto Constitucional e no
contexto constitucional, porque, primeiro, Vossa Excelncia mesmo
enfatizou ontem: cada pas tem a sua histria; o nosso poderia parecer
surpreendente a ns, eu acho que, se surpreendente, tambm muito
rico em sua experincia, mas bastaria ver isso. Quando era proibido e,
portando, surgia um partido novo e um partido que era contra o
establishment, ele chegou oito anos depois sem doao e sem ter a mais
valia e sem ter esse acesso, independente do que veio a ser tornar depois e
inclusive de prticas que so realmente, como Vossa Excelncia
demonstrou, por todas as razes, absolutamente contrarias tica,
moralidade, ao direito, ou pelo menos, alguns dos seus agentes, de toda
sorte, s para ficar numa quadra, no s um dado que explica a
dinmica e histria das instituies nem polticas, nem jurdicas.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Claro que no.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Apenas para ficar
nisso. Sim, eu fecho meu parntese, pedindo desculpas pela interveno,
mas apenas para dizer: no um dado s que pode explicar. Por isso
3

Observao
ADI 4650 / DF
que no riqussimo debate deste importante julgamento, ns estamos
tendo argumentaes to firmes, to diferentes, to plurais, como prprio
de todo Colegiado, democrtico, graas a Deus, para demonstrar
exatamente isto: as vises so diferentes, porque a interpretao se d no
Texto Constitucional e sobre o Texto e o contexto Constitucional de forma
diferenciada. Mas apenas para lembrar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas, sem perturbar
o voto da ministra Rosa, para fazer justia, no a minha inteligncia, mas
de Carl Schmitt, quando ele falava de mais-valia, obviamente no estava
imaginando que quem estivesse no poder tinha o direito absoluto de nele
continuar, at porque a premissa no debate de vrios.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Sim, exatamente disso
que eu parti. Por isso que eu celebrei a citao de Vossa Excelncia a
Carl Schmitt. Celebrei no voto de Vossa Excelncia a lio citada de Carl
Schmitt.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Carl Schmitt no

estava dizendo que isso no era revertido. O que ele dizia que quem
tem de vencer quem est no poder tem de superar essa mais-valia. E,
obviamente, isso ocorre. Do contrrio, no ocorreria a alternncia de
poder.
4

Voto - MIN. CRMEN LCIA
17/09/2015
PLENRIO

VOTO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Presidente, eu
tambm supero as preliminares. Considero, como todos os que at aqui se
manifestaram, o tema complexo, tormentoso, e fao justia a alguns
nomes que, desde a dcada de 90, vinham discutindo isso na Ordem dos
Advogados.
No posso deixar de me lembrar do Ministro Evandro Lins, que,
quando l cheguei, em 93, falava nesse assunto, e tambm do Professor
Fbio Konder Comparato, que trabalhou o tema na Ordem dos
Advogados, em Comisso Especfica de Repblica e Cidadania,
buscando uma soluo para esse grave tema no exerccio legal do
Conselho Federal da Ordem, que o de defesa das instituies
democrticas. Fao justia a ambos, no sem me lembrar de tantos outros
Presidentes anteriores, que chamaram a ateno da comunidade jurdica
e de Advogados sobre como a democracia dependia do financiamento de
campanhas e das doaes, que tambm, por outro vis, podem ser uma
porta aberta para a corrupo.
No h modelo perfeito, como no h modelo democrtico perfeito,
mas o melhor dos modelos que temos o democrtico, estamos todos
empenhados, cada um na sua funo, em que ela se exera da maneira
mais aperfeioada possvel.
Quando estava na Presidncia do Tribunal Superior Eleitoral, fui
questionada especificamente sobre isso, naquelas eleies que ontem
foram lembradas pelo Ministro Gilmar, com meio milho de candidatos, e
se era possvel manter esse estado de coisas. E, naquela ocasio, instada a
falar pelo Tribunal, disse que dependeria ou da mudana do legislador ou
de um pronunciamento deste Supremo Tribunal Federal; at l, o
Tribunal Superior Eleitoral aplicaria, como tem aplicado, a legislao e a
lei.
Quero dizer, Senhor Presidente, que considero os debates que

ADI 4650 / DF
tivemos aqui um dos mais ricos sobre o tema. E respeito todos os
argumentos, at porque em muitos pontos eles coincidem na concluso
de que no h modelo perfeito.
Mas, como juza, vou me ater exclusivamente ao que se contm na
Constituio. E, se no h regras expressas - como foi acentuado
especialmente no voto do Ministro Teori - que falava hoje do sentimento
de Constituio, que Karl Loewenstein tanto menciona -, peo vnia aos
votos divergentes, tanto o do Ministro Teori quanto o do Ministro Gilmar,
para acompanhar o Relator.
Fao algumas breves observaes, sem fazer leitura de voto, para
concluir sobre a inconstitucionalidade da passagem das normas que se
referem doao de valores para campanhas eleitorais ou por empresas
ou pessoas jurdicas, fundamentalmente, no art. 1 e no art. 14, 9, da
Constituio. No pargrafo nico do art. 1 da Constituio, porque "todo
o poder emana do povo" e povo um conceito jurdico definido em cada
Constituio. Cada Constituio diz quem seu povo. No caso brasileiro,
no art. 12, so brasileiros, os nacionais, pessoas fsicas que detm a
titularidade da cidadania. E, portanto, so os cidados, pessoas fsicas
que compem o povo, que exercem o poder poltico. No so os nicos,
concordo com o Ministro Gilmar, pois o poder poltico muito mais
vasto do que apenas a participao no processo eleitoral. Mas o processo
eleitoral, na democracia representativa ou semidireta, privilegia aquele
que elege e pode ser eleito, aquele que vota e pode ser votado, aquele,
portanto, que participa do processo no sentido de formar a vontade que
haver de ser tida como a vontade da sociedade, expressa pelo Estado e a
ser desempenhada pelo Estado. Assim, como posto na linha dos que
votaram com o Ministro-Relator, a circunstncia de se ter como cidad a
pessoa fsica, faz com que ela possa participar e contribuir para que no
haja influncias externas no processo direto. Mas o que a Constituio
pode fazer no coartar todas as possibilidades de manifestao, mas
aquelas que influam diretamente no pleito do qual decorre a escolha
daqueles que compem o conjunto dos agentes polticos formadores da
vontade de todos, da vontade geral, na frmula rousseauniana. Ento, em
2

ADI 4650 / DF
primeiro lugar, o art. 1, pelo seu pargrafo nico afirma que povo
quem titular do poder e, portanto, haver de formar as correntes para se
chegar a quem est no poder e quem exercer o poder em seu nome. Em
nome de quem? Dos cidados
O Ministro Fux citou Ronald Dworkin numa passagem, eu citaria
numa outra: aquela em que ele desdobra a fala sobre pessoa jurdica no
poder participar, no poder votar; ele ensina: porque a pessoa jurdica
tem interesse, o ser humano tem dignidade, e dignidade que a base, o
ponto fundamental da democracia. E para se chegar democracia que
ns votamos, que ns fomos votados, que ns podemos eleger. Portanto,
faltaria um dado essencial ao humano que o processo de formao da
vontade geral
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas, em nenhum
pas em que ele viveu, atuou, Estados Unidos, Inglaterra, conseguiu-se
eliminar a participao. Portanto, na verdade, a repblica de Dworkin fica
na mente.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Sim, por isso eu
estou citando a obra, como Vossa Excelncia citou Carl Schmitt. E
tambm confessa, Carl Schmitt, na sua vida e na sua obra, no atenderia
tambm ao que ele falou. Mas, enfim, ns estamos citando uma teoria
exatamente para respaldar...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Se h uma
campanha endinheirada, a campanha americana.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mantenho que

abusos - aqui nem o que me chama a ateno -, haver, e como diria
Machado de Assis, a virtude uma, os pecados so muitos. Faz-se a lei,
imediatamente d-se um jeito de contorn-la. Compete a ns juzes fazer
com que no haja esse contorno e que se resguarde a legalidade, se
3

ADI 4650 / DF
resguardem os princpios constitucionais da formao da vontade
popular por quem do povo. o cidado que participa do processo, em
qualquer condio, de candidato ou eleitor, de eleito ou de militante de
uma determinada ideologia, ou agremiao. A participao no processo
depende dessa condio de cidadania que prpria da pessoa fsica.
Considero que a igualao de doadores que faz com que ns no
tenhamos desvirtuamentos.
Qualquer que seja o modelo, o essencial o controle realmente bem
feito. Qualquer que seja o resultado a que se chegue, mesmo que seja o
da inconstitucionalidade, e que venha um outro marco normativo, como
previsto no voto do Ministro Fux, haveremos de nos esmerar sempre nos
sistemas de controle, porque da que decorre talvez a maior lisura do
processo, a probidade e, portanto, uma democracia na qual os cidados
brasileiros possam confiar .
Como disse, no vou fazer leitura de voto, Presidente, mas concluo
no sentido de acompanhar o Ministro-Relator, no sentido de julgar
procedente a presente ao.
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
17/09/2015
PLENRIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Ouvi, com a mxima

ateno, os votos at agora proferidos, todos igualmente substanciosos e
apoiados em fundamentos relevantes.
Peo vnia, no entanto, para acompanhar o dissenso instaurado pelo
eminente Ministro TEORI ZAVASCKI, pois tambm entendo que o
reconhecimento legal da possibilidade de pessoas jurdicas de direito
privado contriburem, mediante doaes, para partidos polticos e
candidatos, no contexto de processos eleitorais, no transgride nem
contraria a Constituio, especialmente se se institucionalizar sistema de
efetivo controle que impea, neutralizando-o, o abuso de poder econmico.
O que a Constituio da Repblica no tolera nem admite o abuso
do poder econmico; no, porm, o seu regular exerccio, cuja atuao no
provoca os efeitos perversos e deslegitimadores dos resultados
eleitorais que decorrem dos excessos que, efetivamente, devem ser
coibidos.
Em uma palavra: as doaes eleitorais, refiram-se elas a pessoas
fsicas ou a pessoas jurdicas de direito privado, so legtimas,
mostrando-se unicamente incompatveis com o modelo consagrado em
nossa Constituio, se e quando efetivadas de modo abusivo.
interessante rememorar que a CPMI do caso Collor deixou
consignada, no Relatrio elaborado pelo ento Senador Amir Lando,

ADI 4650 / DF
passagem significativa que guarda pertinncia com o que estou a dizer no
presente voto:
(...) Abandonemos a hipocrisia. No, contudo, para
permitir o domnio indiscriminado do poder econmico (...). A
Constituio clara; ela hostil no ao poder econmico em si
mesmo considerado, mas ao abuso do poder econmico. O abuso do
poder econmico qualifica-se como causa geradora de inelegibilidade;
o abuso do poder econmico pode justificar a impugnao e a
ulterior decretao da perda de mandato eletivo, mas, ento, h que
se impor um parmetro realista e um controle severo para aqueles que
infringirem a lei. Assim, estaremos certamente no acabando com a
corrupo eleitoral, mas contribuindo para que a sociedade e a Justia
possam combat-la efetivamente (). (grifei)
Se houver infringncia ao que dispe a legislao eleitoral, a

existncia de controle severo, ao coibir o abuso, legitimar, ento,
respeitada a garantia do due process of law, a incidncia das diversas
sanes de direito eleitoral cominadas em nosso ordenamento positivo.
Bastante atuais, no exame da controvrsia ora em julgamento, as
palavras com o que o ento Presidente Franois Mitterrand encaminhou
Assembleia Nacional o projeto de lei que dispunha sobre a
regulamentao, na Repblica Francesa, do financiamento dos partidos
polticos:
(...) Certamente, no imporemos a virtude, porque haver
sempre aqueles que burlaro a lei para cometer fraudes; no
entanto, os desonestos sero dez vezes mais culpados e, por isso
mesmo, devero ser dez vezes mais penalizados (). (grifei)
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - importante

ministro Celso, veja, o prprio texto que est servindo de base a essa
invocao da supresso da participao de empresas, na verdade, o que
ela veda, como o ministro Teori j tinha frisado, contra a influncia do
2

ADI 4650 / DF
poder econmico, portanto, exercido abusivamente, claro. E o prprio
Texto Constitucional tem uma disciplina sobre as empresas, como elas
atuam.
Por outro lado, um dos exemplos mais fceis e plsticos de ser
percebido a influncia, ainda que no econmica, diretamente das
empresas jornalsticas, tanto que, na rotina da nossa discusso, no
mbito da Justia Eleitoral, ns temos as disputas que se verificam e as
reclamaes que se fazem contra o combate que um dado jornal, por
exemplo, do interior, quando no se tem alguma estrutura plural, faz em
relao a um dado candidato, ou a defesa que um dado jornal faz em
relao a um dado candidato.
E o ministro Pertence, inclusive, timbrou uma frmula dizendo: a
liberdade de imprensa - especialmente da imprensa escrita -
praticamente absoluta; a no ser que ela seja marcada por incentivos
econmicos, como propagandas que so dadas pela Prefeitura, mas essa
a percepo.
Veja, so organizaes privadas, mas que exercem uma grande
influncia. O The Economist, que lido pela elite mundial, assume posio
nas eleies do Brasil, faz editorial dizendo que, para o Pas, melhor tal
ou qual candidato e d palpite nas eleies americanas, como tambm d
palpite nas eleies inglesas ou de outros pases. Alguns jornais que no o
fazem, importantes, acabam assumindo posies pelo noticirio ou por
outra forma.
De modo que dizer que ns vamos afastar e, veja, "mas podemos
fiscalizar". E comprometeramos o modelo de sociedade aberta, que tem
defeitos, mas o menos defeituoso de tudo o que conhecemos. Por isso,
eu disse ontem que, se pensarmos em uma regulao excessiva do
processo, talvez estejamos tentando copiar a Albnia. No o modelo da
nossa cultura.
E temos uma outra dificuldade, que o controle, o controle difcil
no interior. A toda a hora, quando conversamos com pessoas que lidam
com o processo eleitoral, elas chegam com notcias, algumas
estarrecedoras, do que ocorre no interior, onde nossa capacidade de
3

ADI 4650 / DF
fiscalizao pequenssima.
Ontem, relatou-se, aqui, de forma muito clara o tempo que se toma
para apreciar as contas presidenciais, s vezes, oito dias, tendo em vista a
diplomao. Dificuldade de fazer esse controle. At h pouco tempo - isso
est no relatrio que Sua Excelncia acaba de ler da CPMI -, reconhecia-se
- at recentemente, e ainda continua assim - essa aprovao era formal. E
imaginvamos que o caixa dois tinha sido banido, em funo de todos
esses episdios, inclusive o julgamento importante do "Mensalo". Mas,
no, continua a surgir notcias, vimos a nos vrios depoimentos, de
pessoas que entregaram uma parte dos recursos por fora, diretamente ao
tesoureiro do Partido. Logo, essa prtica, a despeito da criminalizao
severa de determinadas prticas, o caixa dois continua, talvez,
reconhecido como, pode ser, se no declarado, um crime de falso na
Justia Eleitoral, uma abordagem de carter tributrio, sonegao, talvez,
mas nada mais do que isso.
Ento, fazer o discurso de que agora cabe Justia Eleitoral proceder
fiscalizao, especialmente das doaes privadas, de pessoas fsicas,
muitas vezes, vai levar impossibilidade. Eu chamava a ateno
questo do limite a ser fixado de maneira igual, que pode levar a que os
recursos que sero hauridos ilicitamente sejam destinados a pessoas sem
capacidade financeira para proceder a doao.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Agora, com

relao a isso, Ministro Gilmar, porque Vossa Excelncia votou, e ns
procuramos deixar que Vossa Excelncia terminasse a sua votao, mas,
na verdade, ns nos adstringimos, num primeiro plano, a essa interdio
s pessoas jurdicas de efetuarem doaes.
Com relao s pessoas fsicas, na verdade, ns abordamos os
critrios de violao do Princpio da Isonomia, mas ns nos limitamos,
eu, pelo menos, a recomendar que o Congresso utilizasse parmetros.
Mas efetivamente eu no julguei isso, porque no era objeto. Eu no
pronunciei uma sentena aditiva. Na verdade, eu declarei
4

ADI 4650 / DF
inconstitucionalidade, tudo no que diz respeito pessoa jurdica. E
recomendamos ao Congresso, porque falava eu de uma atividade
dialgica com as instituies, de sorte que, na verdade, essa modulao,
at pelo tempo, ns vamos ter que fix-la de maneira bem escorreita,
porque, com relao s pessoas fsicas - o Ministro Marco Aurlio poderia
me secundar neste particular -, tenho a impresso de que deixamos as
pessoas fsicas tal como hoje se encontram reguladas pela Lei. No
fixamos nada nisso.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Sem dvida alguma,
quanto s pessoas naturais, o voto de Vossa Excelncia, que
acompanhamos, nesse sentido.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu chamei a
ateno, porque o pedido...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No, eu sei, mas
que Vossa Excelncia estava evidentemente votando de acordo com a
sua convico, e ns no o interrompemos. Mas ns, aqui, nos limitamos
a declarar a inconstitucionalidade na parte que permite a doao de
pessoa jurdica. No que concerne pessoa fsica, ns concitamos o
Parlamento a que ele elaborasse uma lei que estabelecesse parmetros da
igualdade, etc. A, Vossa Excelncia talvez tenha partido da premissa de
que ns j estvamos na Albnia, e, a, concluiu.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES No. que entendi
que Vossa Excelncia estava acolhendo o pedido feito na ao, que
realmente um pedido para aplicar o direito da Albnia.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No foi isso, foi
fruto daquela plvora a que me referi.
5

ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Concluo o meu voto,
Senhor Presidente. E, ao faz-lo, peo vnia para, acompanhando o
dissenso, julgar improcedente a presente ao direta.
o meu voto.
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Debate
17/09/2015
PLENRIO
DEBATE
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Parece-me que Sua Excelncia, o Ministro Marco
Aurlio, com relao ao voto do Ministro Luiz Fux, pelas minhas
anotaes, tinha apenas uma divergncia quanto ao art. 23, no isso?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No haveria
divergncia, Presidente, porque o Relator tambm conclui pela
manuteno da disciplina no tocante aos doadores pessoas naturais. A
improcedncia do pedido, no meu voto, quanto a esse item.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Veja o seguinte,
at o pedido - porque ns no podemos nos afastar do pedido - diz assim:
"seja instado o Congresso (...)". Ento, aqui ns falamos nessa necessidade
da interao dos Trs Poderes e concitamos o Congresso a fazer algo que
fosse, de alguma maneira, alinhado isonomia. Mas no declaramos
nenhuma inconstitucionalidade com isso. Como j h uma lei em vigor
que regula as pessoas fsicas, talvez, para evitarmos embargos de
declarao ou mal-entendido, ns poderamos declarar a procedncia da
ao de inconstitucionalidade em relao s pessoas jurdicas e
parcialmente procedente.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no, a, ento, no haver divergncia entre Vossas
Excelncias...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - E, nesse caso, eu
acompanho nesses termos.

Debate
ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, no
caminho no sentido de instar o Congresso a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa no campo da atividade precpua.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Isso a segunda fase, quando, ento, discutiremos
sobre isso.
2

Retificao de Voto
17/09/2015
PLENRIO
RETIFICAO PARCIAL DE VOTO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Ao declarar
improcedente a presente ao direta, enfatizei que o fazia
acompanhando a divergncia instaurada pelo eminente Ministro TEORI
ZAVASCKI.
Ocorre, no entanto, que Sua Excelncia esclareceu que julga
parcialmente procedente a presente ao direta.
Ajusto, portanto, nesse sentido, o meu voto.

Retificao de Voto
17/09/2015
PLENRIO

RETIFICAO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu tambm,
Presidente, vou acompanhar o voto - portanto, estou julgando
parcialmente procedente - do ministro Teori Zavascki, entendendo que o
sistema de restries de doao de pessoas jurdicas pode ser adensado e
at, compreensivamente, aperfeioado e ampliado at em sede judicial.

Debate
17/09/2015
PLENRIO
DEBATE
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Acho que no est
correta a proclamao, Presidente. Acho que a maioria est julgando
parcialmente procedente, porque, h dois... na verdade, so pedidos
complexos.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No, isso no
impedido, concitar o Parlamento a...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas no faz sentido
tambm.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Parece-me que a parte relativa a concitar ou no o
Parlamento e ao prazo que ser dado ao Parlamento faz parte da
modulao.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO "Parcialmente" com
duas correntes: uma na qual esto o ministro Teori Zavascki, o ministro
Gilmar Mendes e o ministro Celso de Mello, e a outra em que est o
Relator e os que o acompanharam.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - "Parcialmente" em
menor extenso.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ns tambm somos,
Presidente, pela parcial procedncia.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Porque julgamos

Debate
ADI 4650 / DF
improcedente o pedido quanto normatizao relativa s doaes pelas
pessoas naturais.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - No h dvida. que eu queria deixar... Ministro Fux,
ajude-me, por gentileza.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Pois . Eu
tambm preciso de ajuda, porque eu no sei como que parcialmente
procedente para todo mundo.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Nesta primeira fase, ns temos que decidir o seguinte:
se os artigos impugnados esto ou no de acordo com o que prescreve a
Constituio. Ento, parece-me que, neste primeiro momento, ns temos
que fazer um juzo de procedncia ou improcedncia. Assim, o Ministro
Fux, salvo engano, considerou os artigos que estabeleciam a doao de
pessoas jurdicas inconstitucionais. Nesse sentido, todos os que votaram
acompanhando o Relator julgaram a ao procedente. No isso?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Sem dvida.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Isso, nesse
captulo.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Nesse captulo, ou seja, os artigos impugnados
realmente...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Quanto doao
das empresas.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
2

Debate
ADI 4650 / DF
(PRESIDENTE) - Segundo a maioria, que inclusive sobejou o nmero de
oito votantes - parece-me, so oito.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Oito votantes.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Oito consideraram esses artigos inconstitucionais.
H uma outra corrente composta por trs Ministros - que so os
Ministros Teori Zavascki, o Ministro Gilmar Mendes e o Ministro Celso
de Mello - que julgavam parcialmente procedente, entendendo que o
Supremo Tribunal Federal pode fazer um controle da adequao das
normas ordinrias Constituio, tendo em vista a normalidade das
eleies. isso?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Certo, a corrente
minoritria julga parcialmente procedente a presente ao direta.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - A improcedncia parcial de Vossas Excelncias seria
com relao ao qu?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A declarao de
procedncia parcial resulta do fato de o Ministro TEORI ZAVASCKI, ao
assim votar, haver formulado interpretao conforme Constituio.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - O Ministro Teori
julga parcialmente procedente, porque ele sugeriu medidas que levariam
procedncia, porque a interpretao conforme.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Completude no
elenco de proibio.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
3

Debate
ADI 4650 / DF
(PRESIDENTE) - Na verdade, o Ministro Teori estava sugerindo uma
interpretao conforme, dizendo, segundo as minhas anotaes, que as
pessoas jurdicas, suas congneres ou coligadas, no podem doar quando
sejam contratantes do Poder Pblico e tambm no poderiam doar para
candidatos que competem entre si. Portanto, Vossa Excelncia, no fundo,
estaria dando uma interpretao conforme s normas constantes dos
artigos da Lei impugnada, ou dos artigos da Lei impugnada.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Quanto a essa ltima
clusula, em sntese, no vale cercar por todos os lados.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Bem, ento, eu posso proclamar que julgaram
procedente a ao os Ministros que eu mencionei no tocante aos artigos
que dizem respeito doao de pessoas jurdicas para as campanhas
eleitorais. Ento, nesse sentido, h unanimidade quanto procedncia.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Unanimidade, no,
h oito votos.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: O julgamento no foi
unnime, pois houve 03 (trs) votos vencidos, ainda que em menor
extenso...
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Oito votos? Perdo, por oito votos, maioria de oito
votos.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A corrente
minoritria compe-se de 03 (trs) votos vencidos.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Vencidos os Ministros Teori Zavascki, Gilmar Mendes e
4

Debate
ADI 4650 / DF
Celso de Mello, que julgavam improcedente quanto a esse ponto.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - E que consideravam
constitucional, mas davam interpretao conforme.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Conforme essas
normas.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Nos termos do voto do Ministro Teori Zavascki.
Perfeito.
5

Retificao de Voto
17/09/2015
PLENRIO

RETIFICAO DE VOTO
Presidente, eu gostaria de reajustar a modulao que eu adiantei, para
que essa deciso tenha - eu vou sugerir - eficcia ex nunc a partir deste
julgamento, por causa da data da anualidade do art. 16 da Constituio.

Debate
17/09/2015
PLENRIO

DEBATE
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - E vamos, ento, colher os votos quanto proposta de
modulao do Ministro Fux.
Vossa Excelncia tem alguma questo de fato ou de ordem, para
manifestar?
O SENHOR ADVOGADO - No, Excelncia, era simplesmente para
dizer que, nos pedidos quanto pessoa fsica, pede-se a declarao de
inconstitucionalidade, mas se pede tambm que se confira, ao
Parlamento, o prazo de vinte e quatro meses para que promova alterao,
adequada Constituio, fixando limite nominal igual para todos.
nesse sentido que se pede a modulao. E, pelo que se havia
verificado dos votos dos Magistrados, o Plenrio havia chegado a uma
maioria tambm quanto a esse aspecto. E agora s no finalzinho da
Sesso que .......
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No, porque
todos ns, na fundamentao do voto, chegamos concluso de que deve
haver uma certa isonomia no momento em que o Parlamento est
cuidando dessa matria - at parece que j h um projeto de lei ou algo
semelhante.
Mas, vamos dizer assim, o consenso firmou-se no sentido da doao
de pessoa jurdica, muito embora tenha feito argumentos no voto sobre
essa exortao ao Parlamento, ns ficamos adstritos s pessoas jurdicas.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, eu
estava aguardando, para no tumultuar, porque eu tenho esta
compreenso: de que ns avanamos no julgamento. Nada impede que
agora, at em funo de no existir mais, pelo que se tem notcias, a mora

Debate
ADI 4650 / DF
legislativa, se possa alterar. No tenho nenhuma dificuldade com relao
a isso.
Mas, verificando a certido de julgamento l naquela Sesso onde o
Ministro Joaquim Barbosa, inclusive votou, eu encontro:
"Declarar a inconstitucionalidade, sem pronncia de nulidade, do
artigo 23, 1, I e II, da Lei n 9.504; do artigo 39, 5, da Lei n 9.096,
com exceo da expresso e jurdicas, devidamente examinada no tpico
relativo doao por pessoas jurdicas, com manuteno da eficcia dos
aludidos preceitos pelo prazo de 24 meses."
E, a, para recomendar, porque a petio inicial distinguiu pessoa
fsica e jurdica.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Pois, , para
recomendar. Agora, vou ler o pedido feito.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - No, no. o quinto
pedido, perdoe-me, Ministro Fux. O quinto pedido deduzido que era:
Instar o Congresso Nacional a legislar, observados tais parmetros.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - isso.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - que eu entendi tambm que Vossa Excelncia, com a
concluso a que chegou - e, a, com todo respeito e sem nenhum
demrito, apenas uma deduo lgica, e posso estar errado -, Vossa
Excelncia deu com uma mo, mas tirou com a outra.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) Como?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Porque Vossa Excelncia declarou inconstitucional - e
por isso que eu estou acompanhando Vossa Excelncia neste momento
agora, at explicitando o meu voto - o artigo 23, e e incisos, que trata
2

Debate
ADI 4650 / DF
da doao de pessoas fsicas.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Fsicas, isso.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Como Sua Excelncia declarou inconstitucional, mas
manteve eficcia desses dispositivos, porque no declarou a nulidade, por
vinte e quatro meses e, logo no pargrafo seguinte, pelo menos o que
consta da ata, deu ao Congresso mais vinte e quatro meses para que
dispusesse de forma diferente, ento, a impresso que eu tenho a de que
a declarao de inconstitucionalidade, na verdade, ficou um pouco no ar,
porque ficou ao alvedrio depois de uma correo futura do Congresso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu entendi agora
que o Ministro est julgando improcedente.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) No.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eu votei
acompanhando o Ministro, at cheguei a conversar com ele, quanto a
pessoas jurdicas. Tanto que cheguei a conversar tambm com o Ministro
Marco Aurlio. Eu o acompanharia na procedncia parcial, se avanasse
quanto pessoa fsica. Mas o Ministro nos esclareceu e disse: No,
quanto pessoa jurdica - porque ele estava instando a que a Congresso
se pronunciasse.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu mantive a
eficcia.
Levando em considerao o estado atual de coisas, o correto seria
declarar a inconstitucionalidade do dispositivo que permite s pessoas
jurdicas contriburem para a campanha eleitoral, e, tendo em vista o
decurso do tempo, essa modulao no pode mais existir, tem que ter
uma eficcia ex nunc a partir desta Sesso. E, no meu modo de ver,
3

Debate
ADI 4650 / DF
concitar o Parlamento a regular essa matria, no meu modo de ver hoje,
est prejudicada, porque j h uma lei.
Ento, eu reajusto toda essa deciso para ficar exata e sem dvida
nesse sentido.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no. Ento, Vossa Excelncia tambm reajusta
nesse sentido?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Exato. Lembro a Vossa
Excelncia que eu ainda questionei exatamente este ponto: qual era a
procedncia dada pelo Ministro Fux?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ento, todos que julgam procedente a ao esto
julgando nesse sentido neste momento.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Quanto pessoa
jurdica.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Quanto pessoa jurdica, simplesmente.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Nada com as pessoas
naturais.
A, ns temos o problema dos que j votaram e que no esto aqui.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Olha como est o
pedido. O pedido est sempre se referindo pessoa jurdica, A e B
relativo pessoa jurdica; C, seja declarada a inconstitucionalidade sem
pronncia de nulidade, autorizando-se que tais preceitos mantenham
eficcia por vinte e quatro meses a fim de se evitar a criao de lacuna
jurdica ameaadora, porque no havia regulao com relao pessoa
4

Debate
ADI 4650 / DF
fsica.
eu tenho viagem e vou pedir licena para me ausentar e, se houver
necessidade de voto na modulao, voto na semana que vem.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Mas Vossa
Excelncia est de acordo com essa modulao?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Estou de acordo e
estou votando com Vossa Excelncia no sentido da...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ento, pode-se
computar o seu voto?
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Equivale a ex nunc.
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES No. No estou

votando a modulao.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No, mas eu
gostaria de j deixar consignado...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES No. No. Votamos
na semana que vem, complementamos.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Mas tem qurum
para modular?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, tem-se
quorum para atuar.
5

Debate
ADI 4650 / DF
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) Temos?
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Tem-se quorum para

atuar.
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Temos qurum.
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Temos, somos oito no

Plenrio.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - A modulao
uma outra etapa, ns temos chegado a essa concluso.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No podemos,
Presidente, jogar com o quorum.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No, no.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ou seja, projetar a
Sesso para uma outra assentada, visando ter-se a presena deste ou
daquele Colega.
O
SENHOR
MINISTRO
(PRESIDENTE) - Concordo.
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Comparecemos ao

Tribunal no horrio marcado e o fizemos para atuar e estamos atuando
com o quorum regimental.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Ministro, queria dizer a Vossa Excelncia e a todos
6

Debate
ADI 4650 / DF
presentes, que a Sesso foi marcada com muita antecedncia. Ministro
Marco Aurlio, eu acrescento, s ponderaes de Vossa Excelncia, o
seguinte, a Sesso foi marcada com antecedncia.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Foi, sem dvida.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
(PRESIDENTE) - Com antecedncia regimental.
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No h surpresa.

O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Portanto, no h surpresa de nenhum Ministro.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O ministro Joaquim
votou afastando qualquer modulao, como eu fiz.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu diria o seguinte: o Ministro Joaquim se pronunciou
quanto modulao proposta naquele momento. Ele no modulava.
Como Vossa Excelncia est reformulando neste momento, a minha
impresso a de que o Ministro Fachin poderia participar.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, ocorrer
sobreposio, na mesma matria. Certo ou errado, o ministro Joaquim
Barbosa pronunciou-se, e eu tambm o fiz, contra qualquer modulao.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - que ele era
contra a modulao.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Fica bem assim.
tomar os votos. O Relator no modula, o meu voto se soma ao de Sua
Excelncia, e o do ministro Joaquim tambm.
7

Debate
ADI 4650 / DF
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Vamos assentar a

tese.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - No, ns podemos resolver isso tambm.
8

Aditamento ao Voto
17/09/2015
PLENRIO
ADITAMENTO AO VOTO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Eu tambm no modulo, portanto, no haver a
possibilidade de modular na prxima Sesso, ainda que compaream
demais outras pessoas. E no modulo por qu? Porque para mim no h
possibilidade de retroao desta deciso nossa para atingir eleies
passadas, porque elas j foram aprovadas pelo TSE, e trata-se de um ato
jurdico perfeito e imutvel, portanto, luz da nossa Constituio.
Ento, esta deciso valer daqui para a frente, atingir as eleies de
2016, 2018 e todas as que se sucederem, salvo alterao legislativa
significativa que no tenha algum vcio de inconstitucionalidade.
Eu no modulo, no teremos condies de modular mesmo na
prxima Sesso.
Est encerrado o julgamento e eu vou proclamar.

Esclarecimento
17/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
Presidente, s um esclarecimento.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No sistema
brasileiro, temos o hbito de trazermos o acrdo pronto, mas vamos
debater. O acrdo s se lavra depois dos debates, aps o julgamento.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Sim.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - De sorte que
esses reajustamentos de voto, eles so essenciais para que possamos
exatamente colher qual a vontade da maioria.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Pois no.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ento, de acordo
com o resultado que Vossa Excelncia anunciou que ser lavrado o
acrdo.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Sim, isso constar em Ata.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Claro que, no
outro voto, havia modulao. Isso que vou fazer inserir.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(PRESIDENTE) - Agora, em complemento, a Corte decidiu no modular.
Definitivamente, est encerrado este julgamento, no ser retomado
mais na prxima semana.

PLENRIO
EXTRATO DE ATA
- IPDMS
DIREITOS


Ausentes,
justificadamente,
os
Ministros
Joaquim
Barbosa
Plenrio, 12.12.2013.


Mello.
Presidncia
do
Ministro
Joaquim
Barbosa.
Plenrio,
02.04.2014.
Deciso: Aps o voto-vista do Ministro Gilmar Mendes, julgando
improcedente o pedido formulado na ao direta, o julgamento foi
suspenso. Ausentes o Ministro Dias Toffoli, participando, na
Unidos. Presidncia do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenrio,
16.09.2015.
Deciso: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do
Ministro Relator, julgou procedente em parte o pedido formulado na
ao direta para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos
legais que autorizavam as contribuies de pessoas jurdicas s
campanhas eleitorais, vencidos, em menor extenso, os Ministros
Teori Zavascki, Celso de Mello e Gilmar Mendes, que davam
interpretao conforme, nos termos do voto ora reajustado do
Ministro Teori Zavascki. O Tribunal rejeitou a modulao dos
efeitos da declarao de inconstitucionalidade por no ter
alcanado o nmero de votos exigido pelo art. 27 da Lei 9.868/99,
e, consequentemente, a deciso aplica-se s eleies de 2016 e
seguintes, a partir da Sesso de Julgamento, independentemente da
publicao do acrdo. Com relao s pessoas fsicas, as
contribuies ficam reguladas pela lei em vigor. Ausentes,
justificadamente, o Ministro Dias Toffoli, participando, na


Unidos. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski.
Plenrio, 17.09.2015.
Presidncia do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio,
Gilmar Mendes, Crmen Lcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki
e Edson Fachin.
Vice-Procuradora-Geral da Repblica, Dra. Ela Wiecko Volkmer
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenrio

Esclarecimento
23/09/2015
PLENRIO

ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO - Presidente,
eu gostaria de fazer um rpido esclarecimento, se Vossa Excelncia me
permitir.
Eu no estava aqui na sesso de julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 4.650, relativa ao financiamento de campanha,
mas penso que devo a Vossas Excelncias e sociedade brasileira um
esclarecimento. Eu no vivo a vida em videotape. Eu vivo a minha vida
olhando para frente, graas a Deus. Porm a vida boa feita de tica, a
vida boa feita de bons sentimentos e a vida boa feita da verdade.
Portanto eu tenho o dever de restabelecer a verdade. E o que pretendo
fazer, Presidente, muito brevemente.
Em 2006, eu escrevi uma proposta de reforma poltica para o Brasil,
uma proposta acadmica, sem nenhuma encomenda, em que propus um
novo modelo de sistema de governo, de sistema eleitoral e de sistema
partidrio. Devo dizer a Vossa Excelncia que a minha nica motivao
era idealstica e patritica de oferecer uma contribuio para o pas, que
ajudasse a aperfeioar a legitimidade democrtica, a governabilidade e as
virtudes republicanas.
Para sistema de governo, Presidente, eu propunha um modelo
semipresidencialista, que o presidente fosse eleito, conservasse
competncias importantes, mas que o varejo da poltica fosse conduzido
por um primeiro ministro. Isso escrevi, Presidente, premonitoriamente.
preciso criar mecanismos de superao de crises polticas que
impeam a longa agonia de governos que perderam sua base de apoio no
parlamento e na sociedade.
Eu propunha um modelo semipresidencialista em 2006 para viger
oito anos depois, ou seja, em 2014. Talvez tivesse nos poupado de alguns
aborrecimentos.
A minha segunda proposta, Presidente, era quanto ao sistema

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
eleitoral, em que eu defendia um modelo de voto distrital misto, em que
metade do parlamento fosse eleito por votao em distritos e a outra
metade fosse eleita por votao nos partidos. Cada eleitor teria dois votos:
um no distrito e outro no partido. Esta frmula, a meu ver, baratearia
extremamente as eleies, e considero que esta a providncia mais
importante de se fazer no Brasil, baratear o custo das eleies.
Interessantemente, Presidente, esta proposta de voto distrital misto foi
encampada algum tempo depois pelo Partido da Social Democracia
Brasileira em manifestao expressa do seu presidente, Senador Acio
Neves.
E em relao ao sistema partidrio, eu propunha o fim de coligaes
em eleies proporcionais e ressuscitamento da clusula de barreira - isso
da minha proposta de reforma poltica. No captulo sobre financiamento
eleitoral, Presidente, eu interessantemente alinhei os argumentos a favor
do financiamento pblico, os argumentos contrrios ao financiamento
pblico e disse: essa uma matria que exige maior aprofundamento e
debate. Ponto. Encerrei a minha proposta e segui viagem.
Em 2010, a Ordem dos Advogados do Brasil, sob a presidncia do
Doutor Ophir Cavalcante Jnior - e aqui cumprimento o ex-presidente
Marcelo Lavenre, presente -, realiza um seminrio sobre reforma poltica
e me pede para ser o relator desse seminrio, o que eu aceitei com muita
honra e fui participar, na Ordem dos Advogados do Brasil. Desse
seminrio participaram como expositores o hoje vice-presidente da
Repblica Michel Temer, o ex-senador Demstenes Torres, o senador
Pedro Simon, o deputado federal Miro Teixeira, o deputado federal Aldo
Rebelo, o ento deputado federal Jos Eduardo Cardozo, o professor
Walter Costa Porto e os cientistas polticos Argelina Figueiredo,
Gaudncio Torquato, Jairo Nicolau, Marcus Andr Melo, Andr Marenco
e Lcio Renn.
Ao final desse seminrio, eu era o relator e coloquei no papel as
principais ideias que tinham sido debatidas e algumas posies histricas
da Ordem dos Advogados do Brasil. Participaram desse seminrio,
presidindo mesas, a eminente Ministra Crmen Lcia, o eminente
2

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
Ministro Ricardo Lewandowski, o eminente Ministro Seplveda Pertence.
De modo que eu escrevo esse relatrio, que resgatei hoje, em 6 dezembro
de 2010, assino o relatrio, entrego-o na OAB e vou fazer um ano sabtico
fora do Brasil, em 2011. Nunca mais cuidei desse assunto, nunca mais
tratei de reforma poltica. Posteriormente, a Ordem dos Advogados do
Brasil recebe uma representao feita pelos advogados Daniel Sarmento e
Cludio Pereira de Souza Neto, questionando a questo do financiamento
eleitoral. O doutor professor Daniel Sarmento e o professor Cludio
Pereira, depois houve uma manifestao na Ordem do doutor Eduardo
Mendona, todos eles foram meus alunos, todos eles so brilhantes, todos
eles so pessoas formidveis, porm, felizmente, eles no me consultam
sobre o que vo fazer da vida deles, e portanto fizeram a representao
sem que eu soubesse, sem terem me consultado, porque no tinham
obrigao de me consultar. Eu mal consigo viver a minha vida, quanto
mais viver a vida dos outros? Portanto, eles representaram, a OAB
encampou a ideia, tambm no me consultou, porque felizmente a OAB
no me consulta sobre o que vai fazer, e a OAB props a ao. Sendo que
a tese jurdica da ao era: inconstitucional empresa participar do
financiamento eleitoral.
Eu devo dizer que no s no participei, como no concordo
integralmente com a tese. Quem acompanhou o meu voto, o meu voto foi
no sentido de dizer: se empresa pode ou no pode participar do
financiamento eleitoral, quem tem que decidir o Congresso Nacional,
essa uma questo poltica. Porm - disse eu - se empresa for participar
do financiamento eleitoral, existem restries mnimas que decorrem da
decncia poltica e da moralidade administrativa. E, portanto, no pode
financiar os trs candidatos, porque, se o fizer, isso no exerccio de
direito poltico, isso compra de favor futuro ou achaque. Alm disso, a
empresa que financia no pode contratar com a Administrao Pblica,
porque seno o favor privado, que foi o financiamento eleitoral, vai ser
pago com o dinheiro pblico, que o contrato administrativo. Essa a a
minha posio, manifestada no voto e acompanhada, para a minha honra,
por alguns colegas.
3

Esclarecimento
ADI 4650 / DF
Portanto, Presidente, eu no tive nenhuma participao, nenhuma,
zero. Simplesmente no corresponde aos fatos a suposio de que eu
tenha sido o mentor de uma tese com a qual sequer concordo
integralmente.
De modo, Presidente, que eu agradeo a ateno. Pareceu-me, no
tom que eu acho que um juiz deve se manifestar, importante prestar este
esclarecimento. As pessoas, na vida, tm direito a sua prpria opinio,
mas no tm direito aos seus prprios fatos - as pessoas tm que trabalhar
com a realidade, as pessoas tm que trabalhar com a verdade.
E eu espero, Presidente, que essa histrica deciso do Supremo
recoloque, na agenda do pas e do Congresso Nacional, a elaborao,
finalmente, de uma reforma poltica capaz de reforar a legitimidade
democrtica, a governabilidade e as virtudes republicanas que ns tanto
estamos precisando neste pas. preciso baratear o custo das eleies, e
esta deciso pode ajudar a concepo de um modelo em que o cidado, e
no o dinheiro, seja o protagonista da nossa histria.
Muito obrigado, Presidente.
*****
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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.650 DISTRITO FEDERAL

: MIN. LUIZ FUX

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL.

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.650 DISTRITO FEDERAL

: MIN. LUIZ FUX

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): O Conselho Federal da

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Para melhor compreenso da pretenso veiculada, transcrevo o teor

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Em amparo de sua pretenso, noticia o Conselho Federal, em erudita

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Em cumprimento ao art. 103, 3, da Constituio da Repblica, o

Preliminarmente, pugnou o AGU pelo no-conhecimento parcial da

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Prossigo no relato para informar que, tendo em vista o carter

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.650 DISTRITO FEDERAL

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.650 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Inicio meu voto tecendo

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