I.

SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

SOBRE LOS OTROS PODERES
AL INICIAR estos apuntes de derecho administrativo y constitucional, tengo que abordar lo que establece el artculo 90 de la
Constitucin y lo que contempla el artculo 49 de la Ley fundamental, que textualmente dice:
El Supremo Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola
persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la
Unin, conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro
caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se
otorgaran facultades extraordinarias para legislar.

Todos los noveles en derecho y los estudiantes de esta materia consideran que hay igualdad entre los tres poderes, como
equivocadamente cree Montesquieu, al hablar de la divisin
de poderes. Nada ms errneo.
Finalmente, en una perspectiva global de la divisin de poderes,
no debe olvidarse que sta es una tcnica para la libertad (y ahora para la igualdad) que depende de la existencia misma de los
poderes del Estado; unos poderes que hoy ya no son en absoluto
omnipotentes como en el pasado se los imaginaron Locke y
Montesquieu. Hoy en da la soberana estatal (que nalmente no
es ms que la facultad de un Estado y sobre todo de sus poderes pblicos de crear y aplicar por s mismo un orden jurdico
determinado) es quiz uno de los conceptos ms devaluados de
todo el lxico poltico-constitucional (Ferrajoli). La soberana estatal (entendida como atributo de todos y manifestada por tanto
en lo pblico) se encuentra en retirada ante el asedio de la globalizacin y el auge de los nuevos poderes, pero tambin ante el
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principio de la universalidad de los derechos fundamentales. La

erosin de la soberana tal como se entenda hasta hace muy
poco se efecta tanto del interior como del exterior del Estado.
Cuestiones antao tan propias de los Estados como la emisinde
moneda y la jacin de su valor ya no dependen estrictamente
dela voluntad de los gobernantes electos por el sufragio popular.
La autonoma de las polticas pblicas y los mrgenes para la
toma de decisiones por parte del Estado se han reducido notablemente. En ese proceso de cambio de la soberana no hay que
ver algo necesariamente malo, pues a pesar de servir de parapeto
a intereses bien concretos (el capital nanciero internacional entre ellos), tambin ha podido traer consecuencias bencas en el
mbito de las constituciones de los Estados. En cualquier caso,
los estudios sobre la divisin de poderes deben tener en cuenta
esa disminucin o relativizacin del poder estatal sino se quiere
teorizar sobre algo que, sencillamente, ya no es lo que era.1

La doctrina en Mxico ha establecido con toda claridad

que los poderes tienen superioridad fctica y constitucional
unos sobre otros.2 Por ejemplo, sostengo, armo y compruebo
que el Poder Legislativo tiene superioridad sobre el Ejecutivo;
no es slo una armacin del autor de estos apuntes, sino que
son disposiciones constitucionales vigentes, lo cual voy a demostrar.3 Por ejemplo, el artculo 80 de la Constitucin dispoMiguel Carbonell (coord.), Diccionario de derecho constitucional, PorraMxico, 2002, p. 205.
2
Explica don Felipe Tena Ramrez: De los tres poderes federales, los dos
primeros que enumera la Constitucin estn investidos de poder de mando; el
Legislativo manda a travs de la ley, el Ejecutivo por medio de la fuerza material. El tercer poder, que es el Judicial, carece de los atributos de aquellos
otros dos poderes; no tiene voluntad autnoma, puesto que sus actos no hacen sino esclarecer la voluntad ajena, que es la del legislador contenida en la
ley; est desprovisto tambin de toda fuerza material. Sin embargo, el Poder
Judicial desempea en el juicio de amparo funciones especiales, que fundan
la conveniencia de darle la categora de poder, otorgada por la Constitucin;
mediante ellas, el Poder Judicial se coloca al mismo nivel de la Constitucin,es decir, por encima de los otros dos poderes, a los cuales juzga y limita
en nombre de la ley suprema. Derecho constitucional mexicano, Porra, Mxico, 1990, p. 253.
3
Sostiene el propio Tena Ramrez una tesis distinta: En el sistema presidencial, el jefe del Ejecutivo designa libremente a sus colaboradores inmedia1

UNAM,

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ne textualmente: Se deposita el ejercicio del Supremo Poder

Ejecutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior
signica que el Poder Ejecutivo se deposita en una sola persona, que es el Ejecutivo federal; en otras palabras, el Ejecutivo
federal se deposita en el presidente de los Estados Unidos
Mexicanos. Por favor, llamo la atencin del lector a los secretarios de Estado, al consejero jurdico del Ejecutivo federal, a
los rganos descentralizados, los rganos desconcentrados,
y los rganos autnomos; stos no son el Ejecutivo federal. De
acuerdo con la Constitucin General de la Repblica, el Ejecutivo federal se deposita en una sola persona, que es el presidente de los Estados Unidos Mexicanos.4
Todas las dependencias, como las que acabo de mencionar, no son ms que auxiliares, colaboradores del Poder
Ejecutivo, mas no son el Poder Ejecutivo;5 dependen de l
tos, que son los secretarios de Estado, sin necesidad de que pertenezcan al
partido predominante en el Congreso; los actos de los secretarios de Estado
son, en principio, actos del jefe de gobierno, pues aqullos obran en representacin de ste; para la perfeccin jurdica de sus actos, el jefe de gobierno no
necesita, en general, contar con la voluntad de sus secretarios y, por todo ello,
el nico responsable constitucional de los actos del Ejecutivo es el jefe mismo.
No hay pues, en el sistema presidencial, subordinacin del Ejecutivo al Legislativo; antes bien, mediante la facultad de convocar a sesiones extraordinarias, la de iniciar leyes y, sobre todo, por la facultad de vetarlas, el Ejecutivo
adquiere cierto predominio sobre el Legislativo, que al fortalecer al primero
se resuelve al cabo en el equilibrio de los dos. Op. cit., p. 255.
4
Apunta Jorge Carpizo: En Mxico, sin ninguna duda, el presidente es la
pieza clave del sistema poltico y hasta ahora ha tenido el predominio sobre
los otros elementos polticos que conguran al propio sistema, aunque esta
situacin est comenzando a modicarse. Miguel Carbonell (coord.), Diccionario de Derecho constitucional mexicano, p. 482.
5
Seala don Gabino Fraga que la institucin de las secretaras dentro de
la organizacin del Poder Ejecutivo es, quiz, la que tenga mayor antigedaden la vida independiente de Mxico. En efecto, apenas iniciado el movimiento en Dolores, y en medio de la confusin de los primeros momentos,
don Miguel Hidalgo intent en Guadalajara, en el mes de diciembre de 1810,
la organizacin de un gobierno con dos secretarios, uno con el carcter indeterminado de Estado y del Despacho y otro el de Gracia y Justicia, nombrando para el primero a don Ignacio Lpez Rayn, y para el segundo a don Jos
Mara Chico. La rma del primero se encuentra ya en los bandos publicados
por Hidalgo como Generalsimo de Amrica, y entre ellos el de 6 de diciembre

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SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

para auxiliarle, para ayudarle en las labores que la Constitucin, en el artculo 89, le tiene jurdicamente encomendadas. A pesar de que muchos autores en la doctrina opinen
que estas dependencias, inclusive la Procuradura General
de la Repblica, son Poder Ejecutivo, yo sostengo que no lo
son; aunque dependan jurdicamente del Ejecutivo, no son
Poder Ejecutivo.6
Vamos a ver, jurdicamente, por qu? Ya qued rme y
establecimos que el Poder Ejecutivo se deposita en una sola
persona, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Para
auxiliarlo en las dismbolas, complejas, difciles e intrincadas
labores que estn encomendadas al presidente, ste se sirve de
la Constitucin, y sta, a su vez, le ayuda en el artculo 90 de la
misma, que textualmente establece:
La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin
que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y denir las
bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la
intervencin del Ejecutivo federal en su operacin.

de 1810 que aboli la esclavitud, Derecho administrativo, Porra, Mxico,

1997, p. 182.
6
Se suele decir que el cnclave de los titulares de las dependencias adscritas al Poder Ejecutivo federal integran el llamado gabinete. A su vez, los titulares de las entidades de la administracin pblica federal constituyen el gabinete Legal ampliado. Al respecto, Jorge Carpizo expresa lo siguiente: En
Mxico, al igual que en Gran Bretaa y los Estados Unidos de Amrica, el gabinete es una institucin extraconstitucional, ya no se encuentra reglamentada en la ley fundamental ni en ninguna norma secundaria. El gabinete es la
reunin de los principales colaboradores del presidente que lo asesoran sobre
los puntos que el propio presidente desea. Est en manos del presidente convocar o no al gabinete [] El gabinete suele reunirse peridicamente para
examinar asuntos generales, lneas polticas y asuntos particulares: la agenda
del gabinete la determina el presidente. Su integracin no est precisada en
ninguna ley ni reglamento; por tanto, el presidente tiene libertad para determinar su composicin, lo ha hecho en la realidad; generalmente se compone
de los secretarios de Estado, los jefes de departamento administrativo, el procurador general de la Repblica y otros funcionarios, Miguel Carbonell (coord.),
Diccionario de derecho constitucional, op. cit., p. 257.

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Las Leyes determinaran las relaciones entre las entidades

paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado.

En qu entidad se apoya el presidente de la Repblica?

En la administracin pblica federal, la cual, de acuerdo con
la Constitucin, est regulada por la Ley Orgnica que expida
el Congreso de la Unin. El artculo 1 de dicha ley establece
que la administracin pblica federal ser centralizada o descentralizada. El artculo 2 determina que la administracin
pblica centralizada se deposita en el presidente de la Repblica, las secretaras de Estado, los departamentos administrativos estos ltimos no existen y la Consejera Jurdica del
Ejecutivo federal. Transcribo a continuacin los artculos 1 y
2 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Artculo 1o. La presente Ley establece las bases de organizacin
de la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo federal, integran la Administracin Pblica Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participacin
estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales
de seguros y de anzas y los deicomisos, componen la administracin pblica paraestatal.
Artculo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al
Poder Ejecutivo de la Unin, habr las siguientes dependencias
de la Administracin Pblica Centralizada:
I. Secretaras de Estado;
II. Departamentos Administrativos, y
III. Consejera Jurdica.

Ergo, si la Ley Orgnica no menciona a la Procuradura

General de la Repblica como parte de la administracin pblica federal, ello quiere decir que la Procuradura General de
la Repblica, a la que al escribir estas notas pertenezco, no
depende del presidente de la Repblica. Qu signica esta

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SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

armacin tan aventurada de mi parte? Signica nada ms ni

nada menos que el presidente de la Repblica no puede darle
rdenes al procurador (o la procuradora) aprobado por el Senado de la Repblica, y que ste no le obedece en relacin con
el ejercicio o no ejercicio de la accin penal; con la decisin de
realizar o no determinadas diligencias en la averiguacin previa, ni con la determinacin de perseguir o no al autor o autores de uno o varios delitos consignados en el Cdigo Penal.
Adems, dada la autonoma tcnica de los agentes individualizados de la persona moral que se llama Ministerio Pblico, ni
el presidente, ni el procurador, ni un titular o subtitular de
una Delegacin de la Procuradura pueden dar rdenes contrarias al sentir y decisin de un Ministerio Pblico individualizado de la Procuradura General de la Repblica.
No dejo de advertir que en el captulo del Poder Ejecutivo, concretamente en el artculo 93, se da facultad a las cmaras para convocar al procurador general de la Repblica
cuando se discuta una ley o un negocio concerniente al ramo
o a las actividades de su competencia, para que d respuestas
a interpelaciones o preguntas. Mas quiero aclarar que, dentro
de las facultades que tiene el presidente, en el artculo 89, en
relacin con el citado servidor pblico, slo se encuentra la
de designarlo con la aprobacin del Senado. Bien es cierto
que el artculo 1 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, en su segundo prrafo, establece: La
Procuradura General de la Repblica, ubicada en el mbito
del Poder Ejecutivo federal. De esta lnea transcrita se advierte que est ubicada en el mbito del Poder Ejecutivo federal, mas no dice ste es el quid que dependa de l.
Al autor le llama la atencin lo dispuesto en el artculo 4
de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, en su fraccin II, inciso b, ltimo prrafo, que a continuacin se transcribe: Tratndose de asuntos que revistan inters
y trascendencia para la Federacin, el Procurador General de
la Repblica deber mantener informado al presidente de la
Repblica de los casos relevantes y requerir de su acuerdo
por escrito para el desistimiento.
En mi opinin, esta disposicin infringe el artculo 21 constitucional. En efecto, en sus dos primeros prrafos dispone:

SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

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La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico

y a las Policas, las cuales actuaran bajo la conduccin y mando
de aqul en el ejercicio de esta funcin.
El ejercicio de la accin penal ante los tribunales corresponde
al Ministerio Pblico. La Ley determinar los casos en que los particulares podrn ejercer la accin penal ante la autoridad judicial.

Luego entonces, el Poder Ejecutivo carece de las facultades, y el procurador general de la Repblica y el Ministerio
Pblico no tienen la dependencia a que se reere el prrafo
transcrito con antelacin, correspondiente a la Ley Orgnica
de la Procuradura General de la Repblica.
Ahora bien, como ya se expuso, los numerales 21 y 102 de
la Carta Magna previenen la existencia del procurador general de la Repblica y, de modo general, establecen sus atribuciones. Sin embargo, no obstante que la Procuradura General de la Repblica goza de un respaldo expreso en nuestra
Constitucin (y dejando claro que no se trata de una dependencia ni entidad), dicha institucin tampoco comprende ni
participa de la naturaleza jurdica de un rgano constitucional
autnomo.
Existen autores de manera destacada Miguel Carbonell que se pronuncian por aceptar la existencia, en el sistema jurdico-poltico mexicano, de los rganos auxiliares u
rganos de relevancia constitucional. La caracterstica esencial de este tipo de instituciones como, a nuestro juicio, es el
caso de la Procuradura General de la Repblica es que s
responden a una adscripcin formal dentro de la clsica divisin tripartita del poder poltico.
Dijimos ya que la Procuradura General de la Repblica,
por disposicin legal, se encuentra ubicada en el mbito del
Poder Ejecutivo federal, lo cual conrma que, a diferencia de
los rganos constitucionales autnomos, podra ser considerada como un rgano de relevancia constitucional.
En conclusin: la Procuradura General de la Repblica
no es una dependencia ni una entidad y, por lo tanto, su titular no est, ni puede estar, dentro de la relacin de subordinacin jurdica-poltica respecto del titular del Poder Ejecutivo
federal. Empero, a partir de su existencia en nuestra Ley fun-

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SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

damental y las atribuciones in genere que sta le concede, estimamos superada la tesis del rgano constitucional autnomo que puede actualizar jurdicamente la categora de
rganos de relevancia constitucional.
MINISTERIO PBLICO DE LA FEDERACIN
De acuerdo con la ltima referencia constitucional de 2008, al
Ministerio Pblico y a las policas corresponde la investigacin relacionada con la comisin de delitos. En efecto, el primer prrafo del artculo 21 constitucional dice: La investigacin de los delitos corresponde al ministerio pblico y a las
policas, las cuales actuaran bajo la conduccin y mando de
aqul en el ejercicio de esta funcin. Ahora bien, el artculo
precitado slo establece una normatividad bsica, por lo que,
en buena parte, corresponder a la ley secundaria completarla. As, se establece:
1. Es al Ministerio Pblico al que corresponde el ejercicio de la accin penal. En una reforma que es un parteaguas en el contenido
de este artculo 21, autoriza que la ley secundaria determine los
casos en que los particulares puedan ejercer esa accin ante la
autoridad judicial.
Contra lo que por dcadas se haba establecido, gradualmente el Ministerio Pblico ha dejado de tener el monopolio del ejercicio de dicha accin. En realidad, ya lo haba perdido; en los
casos en que se negaba a ejercerla por va de amparo, el Poder
Judicial federal, a pedimento de un agraviado con esa negativa,
poda obligar a esta institucin a ejercer dicha accin. Con esta
reforma puede darse el caso, conforme a la ley que todava no se
aprueba, que se determinara que un particular acuda ante un
juez directamente a ejercitar el derecho de accin, que ya en germen le conere esta reforma.
2. La imposicin de penas y modicaciones, y la duracin de las
mismas, sigue siendo prerrogativa de la autoridad judicial.
3. Por la infraccin de la normatividad administrativa, se podr
aplicar multa o arresto hasta por 36 horas, o trabajo en favor de
la comunidad.

SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

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Las sanciones anteriores, cuando son econmicas, no pueden exceder un da de salario, tratndose de jornaleros, obreros
o trabajadores.
4. El Ministerio Pblico tiene amplitud, discrecionalidad con criterio correcto, en relacin con el momento en que ejercer la accin penal.
5. Por lo que se reere a la seguridad pblica, el dispositivo en cita
impone la obligacin a todos los niveles de gobierno. La seguridad de referencia implica prevencin, investigacin y persecucin de los delincuentes, con absoluto respeto a los derechos humanos protegidos por la Constitucin.
6. Faculta tambin al Ministerio Pblico y a las policas de los tres
rdenes de gobierno a coordinarse y conformar el Sistema de
Seguridad Pblica.

Hago mencin de que la coordinacin es una facultad, no

una obligacin cuyo incumplimiento pueda ser objeto de coercin. Los graves problemas de seguridad pblica que enfrenta
el pas ameritan en este artculo una lnea que establezca sanciones, digamos de carcter presupuestal, que se impongan a
nivel de gobierno cuando ste se niegue a colaborar en estas
funciones, y que constituyan una verdadera obligacin.
Don Alfredo Chirino Snchez, en un breve ensayo, cita
una serie de principios que deben guiar una buena poltica de
persecucin penal:
1. Principio de tutela de bienes jurdicos.
2. Principio de necesidad, adecuacin y proporcionalidad en sentido estricto.
3. Principio de transparencia.
4. Principio de concentracin en las formas de criminalidad no convencional.
5. Principio de orientacin a la vctima.
6. Principio de aplicacin mnima de la pena privativa de la libertad.
7. Principio de la aplicacin restringida de la prisin preventiva.
8. Principio de racionalizacin de la prevencin.7
7
Alfredo Chirino Snchez, Una poltica de persecucin para el Ministerio
Pblico en el Estado de derecho, www.revistas.unipar.br/juridica/article/
viewFile/1281/1134.

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SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

Veamos ahora otras razones por las que se conrma

la no igualdad de los tres poderes de la Unin y lo que en la
doctrina se llama la mayor fuerza fctica de unos sobre
otros. En efecto, el artculo 90 de la Constitucin, al que ya
se ha aludido, habla de que la amplitud, los rganos y las
facultades de la administracin pblica federal centralizada
y descentralizada ambas dependientes de alguna manera
del Poder Ejecutivo son establecidos en mayor o menor
medida por el Congreso de la Unin. En este sentido, el Congreso tiene en sus manos la posibilidad de aumentar o disminuir el poder, la estructura y la fuerza de la administracin
pblica federal, ya que es quien debe emitir la ley correspondiente.
Por ejemplo, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica federal, es la que determina cuntas y cules secretaras de
Estado son las que auxilian al seor presidente de la Repblica en su gestin. El Congreso puede agregar o disminuir alguna de ellas y no tiene ms cortapisa que dos vas, que se han
establecido en los ltimos aos, sobre todo la segunda: el veto
y la controversia constitucional. Con esta arma, el Congreso
puede intervenir incluso en los organismos paraestatales, porque cuando stos son creados por ley, este tipo de leyes son
orgnicas y determinan la integracin de los consejos de administracin y la naturaleza de la intervencin del Ejecutivo
en el nombramiento de los consejeros, por lo menos de una
parte de ellos; por ejemplo en el caso Petrleos Mexicanos.
As, se ver que quien gobierna est sometido a la Constitucin y a las leyes, y al estar sometido a estas ltimas, se somete a las disposiciones del Congreso, y cuando ste tiene
diferencias con el presidente, se erige como un fuerte contrapeso del Poder Ejecutivo.
Cuando Julio Csar lleg a Roma despus de haber pasado el Rubicn, habiendo huido Pompeyo Magno con senadores, cnsules y cuestores, quienes dejaron la consigna de
que quien permaneciera en Roma estaba contra el gobierno
legalmente constituido en Imperio, advirti que a Pompeyo
y a sus cuestores y cnsules se les haba olvidado una cosa
pequea: llevar consigo el tesoro de Roma, constituido por
enormes cantidades de talentos. Al ver esto, Cayo Julio Csar

SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

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le coment a Marco Antonio: Los hombres valiosos tienen

inuencia, mas no tienen poder; los hombres ricos tienen inuencia y tienen poder. Nosotros ya somos ricos. Ya ganamos
la guerra. Mutatis mutandis, en nuestra Constitucin las facultades para dar ingresos por gobierno, imponiendo contribuciones a los gobernados, estn en manos del Congreso.
Cunto dinero ingrese en las arcas del presidente, a travs de
su Secretara de Hacienda, depender del Congreso. No slo
eso, tambin la facultad de gastarlo, pues si bien es cierto que
el presidente tiene derecho de iniciativa de Ley de Ingresos
yel derecho de presentar el presupuesto de egresos, la primera pasa por las dos cmaras, y la segunda es facultad nica y
exclusiva de la Cmara de Diputados, para modicar, incrementar, reducir e incluso cambiar ntegramente el presupuesto que enva el presidente de la Repblica.8 Lo anterior lo
acredito con las disposiciones constitucionales que a continuacin transcribo:
Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
Para establecer contribuciones:
1o. Sobre el comercio exterior,
2o. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos 4o. y 5o. del artculo 27,
3o. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros,
4o. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin, y
5o. Especiales sobre:
Citado por Tena Ramrez, Emilio Rabasa censura este sistema: Este exclusivismo de la Cmara inquieta y propensa a la discusin fogosa y a la resolucin apasionada, en materia que exige reposo y estudio de los detalles, no se
encuentra en ninguna de las naciones importantes del continente [] Ignoramos de dnde fue a tomar el legislador mexicano inspiracin para este precepto, que no es, por otra parte, de una inconsecuencia que raya en la contradiccin [] La otra consecuencia, si no es legal es cientca: imponer al
Senado la responsabilidad de decretar los impuestos necesarios para cubrir
gastos, en cuya adopcin no tiene injerencia; lo que vale tomar parte en la accin legislativa que ms lastima a los pueblos, sin tenerla en la que puede aliviarlos; dar su aquiescencia al gasto sin poder hablar de economa, Derecho
constitucional mexicano, op. cit., p. 325.
8

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SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

a) Energa elctrica;
b) Produccin y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo;
d) Cerillos y fsforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentacin;
f) Explotacin forestal, y
g) Produccin y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarn en el rendimiento de
estas contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales jaran el
porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos
por concepto del impuesto sobre energa elctrica.
Artculo 74. Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados:
I. Expedir el bando solemne para dar a conocer en toda la Repblica la declaracin de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin;
II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonoma tcnica y
de gestin, el desempeo de las funciones de la entidad de
scalizacin superior de la Federacin, en los trminos que
disponga la ley;
III. Derogada;
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modicacin
del Proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse
para cubrirlo. Asimismo, podr autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos
de inversin en infraestructura que se determinen conforme
a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes debern incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
El Ejecutivo federal har llegar a la Cmara la Iniciativa de
Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin a ms tardar el da 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar
cuenta de los mismos []

SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

33

Jaque mate: si el Congreso dispone los ingresos y cmo se

deben gastar a travs de sus cmaras, parafraseando a Julio
Csar, tiene inuencia y tiene poder.9
Lo nico que el Congreso no puede hacer es suprimir en
esencia las facultades que al Ejecutivo le concede la Constitucin en el artculo 89, y aun as, muchas de esas facultades las
puede limitar y acotar, y aun rechazar el ejercicio de algunas
de ellas. Voy a dar algunos ejemplos: la facultad reglamentaria
contenida en la fraccin I del artculo 89 constitucional, que
acontinuacin transcribo: Las facultades y obligaciones del
presidente son las siguientes: 1. Promulgar y ejecutar las leyes
que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
Se trata de una facultad indispensable para el Ejecutivo.
En efecto, muchas leyes emitidas por el Congreso, en su aplicacin detallada, remiten a los reglamentos, y es al presidente
a quien corresponde expedirlos. Sin embargo, ste no puede,
en ningn momento, constitucionalmente hablando, exceder
o rebasar la ley que reglamenta. Bien es cierto que existen reglamentos autnomos, pero stos no pueden rebasar la Constitucin. Tambin es cierto que los organismos descentralizados pueden deber su existencia a una ley emitida por el
Congreso o a un decreto emitido por el presidente de la Repblica; pero tambin es cierto que si el presidente se excede un
adarme, vulnerando la Constitucin, hay entidades polticas,
entre ellas el Congreso o las cmaras, que pueden promover
En manos del Congreso est la suerte del Ejecutivo en tanto que aqul
mantiene lo que se conoce como poder de la bolsa. Los representantes populares deciden cunto puede extraer el gobierno de los contribuyentes y denen en qu debe gastarse el dinero pblico. La estructura constitucional dene en este caso la estructura de una colaboracin forzosa, sin prever la
solucin a un desencuentro nal. Para la aprobacin de la Ley de Ingresos y
del presupuesto de egresos se requiere, en efecto, la conjuncin de voluntades
ejecutiva y legislativa. ste es, quiz, el ejemplo ms claro del acuerdo forzoso
al que obliga la Constitucin. El Ejecutivo tiene el monopolio de la iniciativa
en materia nanciera, mientras el Congreso tiene la potestad para aprobar o
modicar la propuesta presidencial. Enormsimo poder: se trata, como es obvio, del oxigeno del gobierno. El n de la siesta constitucional, en Mara
Amparo Casar e Ignacio Marvn (coords.), Gobernar sin mayora, CIDE-Taurus,
Mxico, 2002, pp. 375-376.
9

34

SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

controversia constitucional ante la Suprema Corte, impugnando la decisin del presidente.

Por lo que se reere a la facultad del presidente, contenida
en el citado artculo 89 constitucional, fraccin II, de Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomticos y empleados superiores de
Hacienda, y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est
determinado de otro modo en la Constitucin o en las leyes.
Es evidente que hay un importante nmero de funcionarios pblicos cuyo nombramiento o remocin no estn sujetos
al criterio del Ejecutivo federal, sino que exige el cumplimiento de una serie de requisitos contenidos en la Constitucin y
en las leyes. Por ejemplo, la Constitucin, en su artculo 76,
establece que corresponde al Senado, como facultad exclusiva, raticar a los ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del ejrcito mexicano, armada y fuerza
area nacionales, en los trminos que la ley disponga.
No hay duda, por lo que se reere a la Secretara de la Defensa, la Fuerza Area y la Armada, mas habra que preguntarse: Cules son los empleados superiores de Hacienda a que se
reere esta fraccin II del artculo 76 constitucional? Cuando
estuve en el Senado, para un punto de acuerdo se elabor una
lista con este tipo de empleados superiores de Hacienda, pero
en mi opinin dicho acuerdo carece totalmente de fuerza legal.
De cualquier manera, se advierte una injerencia del Poder
Legislativo o del constituyente permanente del cual forma parte, tanto a travs de la Constitucin como a travs de la legislacin secundaria en esta facultad otorgada al Ejecutivo. Si seguimos examinando el artculo 89, en el mismo tenor se
encuentran las fracciones III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI, XIV,
XV, XVI y XVIII. Como se advierte, las facultades del Ejecutivo
contenidas en el artculo 89 estn acotadas de las disposiciones
constitucionales presentadas; a esto agreguemos que, de acuerdo con los artculos, declaraciones e intervenciones en congresos de algunos destacados legisladores, existe la pretensin de
introducir en nuestro rgimen presidencial caractersticas propias de los regmenes parlamentarios; por ejemplo, someter a

SUPREMACA DEL PODER JUDICIAL

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probacin del Senado los nombramientos de secretarios de Estado, situacin que debilita seriamente la facultad presidencial
establecida en esta materia.
En cambio, el poder que fcticamente supera a los otros
dos, en mi opinin, es el Poder Judicial; en efecto, cualquier
decisin que tome el Ejecutivo puede ser anulada, segn su
naturaleza, particular o general, bien sea por la va del amparo o por la va de la controversia constitucional. As mismo,
por lo que se reere al Congreso de la Unin o a las cmaras
que lo constituyen, las decisiones tomadas por uno y otras,
tambin por va de amparo o de controversia constitucional,
pueden ser anuladas por el Poder Judicial federal.
El juez del distrito, en un simple asunto, dentro de un incidente de suspensin, tiene el poder de paralizar los efectos
de un decreto o acto del presidente de la Repblica, o de una
ley autoaplicativa emitida por el Congreso de la Unin. Como
se puede advertir, no existe ni jurdica ni fcticamente la igualdad entre los tres poderes de la Unin, como acertadamente lo
arma la doctrina.